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2 연구보고서 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로 윤여준ㆍ김종혁ㆍ권혁주ㆍ김원기

3 연구보고서 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로 인쇄 2017년 12월 20일 발행 2017년 12월 27일 발행인 현정택 발행처 대외경제정책연구원 주소 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지경제정책동 전화 044) 팩스 044) 인쇄처 경성문화사 T c2017 대외경제정책연구원정가 7,000원 ISBN ( 세트 )

4 서언 2017년을시작하는미국경제의화두는트럼프대통령의취임이었습니다. 선거기간에공약으로내세운인프라투자확대, 대대적인조세개혁, 불공정무역을바로잡기위한통상질서개편등은 트럼프노믹스 를규정하는요소들로자리잡았습니다. 이와관련우리나라를비롯한미국의교역국들은보호무역주의로대변되는트럼프행정부의통상정책에관심을기울여야합니다. 트럼프대통령의뇌리에뿌리깊게박혀있는자유무역을향한부정적인인식이이미다양한정책들을통해발현되고있습니다. TPP 탈퇴, NAFTA 재협상, 한미 FTA 재협상등통상관련선거공약의많은부분이이미실현되고있습니다. 한편트럼프대통령의중국을향한적대감역시심상치않습니다. 중국은미국의최대무역적자국으로자리잡은지오래이므로중국을향한경계심은어제오늘의일이아닙니다. 그러나트럼프대통령의경계심은이를훨씬뛰어넘는것입니다. 트럼프대통령은불공정무역으로인한무역적자가미국일자리감소의주범이며그중심에는중국이있다고믿고있습니다. 따라서선거캠페인동안중국의불공정무역행위를비난하는데에많은에너지를할애했으며중국수입품에대한 45% 관세부과, 환율조작국지정등공격적인공약을내세우기도하였습니다. 비록이러한공약들은아직실현되지는않았으며취임 1년이지난현시점에서전면적인대중국무역제재조치는없었으나미ㆍ중간통상갈등심화가능성은여전히큰불씨가남아있습니다. 현재미국정부차원에서다양한불공정무역실태에대한조사가이루어지고있으므로조사결과, 심지어북한을둘러싼정치적상황변화등에따라얼마든지강력한조치가취해질가능성은남아있습니다. 미국과중국은한국에는정치ㆍ경제적으로가장중요한국가들입니다. 물론 서언 3

5 가장큰교역국들이기도합니다. 이른바 G2로일컬어지는미국과중국간의통상갈등은우리입장에서는반가운소식이될수없으며그불똥이우리에게도튈가능성이충분히존재합니다. 이러한상황에서본보고서는미국신정부의대중국통상정책을살펴보고그영향을분석함으로써통상을둘러싼미ㆍ중관계의전개방향에대한이해제고를도모하고자하였습니다. 또한이러한분석을기반으로미ㆍ중통상관계가우리나라에게미치는영향을분석하여다양한시사점을제공하고자하였습니다. 물론우리입장에서는한미 FTA 재협상등미국신정부통상정책이한국에미치는직접적인영향이 1차적인관심사가되겠으나미ㆍ중통상관계변화등에따른간접적인영향역시간과해서는안됩니다. 미국의통상정책변화에대해빈틈없는대응을위해서는직ㆍ간접적인파급경로를모두고려해야하며이러한측면에서본연구의의미를찾을수있을것입니다. 본보고서작성에는우리연구원의윤여준부연구위원, 김종혁전문연구원, 권혁주연구원그리고전남대학교김원기교수가참여하였습니다. 또한본연구의심의과정에서소중한의견을제공해주신우리연구원의조문희박사, 세종대학교최필수교수와기획재정부손정혁사무관에게깊은감사를드립니다. 아울러자문위원으로수고해주신우리연구원의최낙균선임연구위원에게도사의를전합니다. 마지막으로이연구가미ㆍ중통상관계에대한이해를높이고더나아가이와관련된대비책마련에유용한자료로활용되기를기대합니다. 2017년 12월원장현정택 4 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

6 국문요약 본연구는미국신정부의대중국통상정책이한국에미치는영향에대해분석하였다. 트럼프대통령은대선캠페인당시중국을향해극단적인공약을내세우며중국의불공정무역을타도하려는강한의지를내보였다. 비록취임후 45% 관세부과, 환율조작국지정등의선거공약들은실현되지않았으나중국을향한경계심이완화되었다고보기는어렵다. 한국의제1, 2위교역국이자 G2로불리우며세계경제에서가장중요한위치를차지하는미국과중국간의통상갈등은한국경제에큰영향을미칠것이분명하다. 따라서미국의대중국통상정책및양국간의통상관계변화를분석하고전망함으로써한국에주는시사점을모색하는연구가필요한시점이며이는본연구의연구목적이기도하다. 제2장에서는트럼프행정부의통상정책전반에대해살펴보고그간미ㆍ중경제관계를돌아보았다. 제3장에서는트럼프대통령취임이후미국의중국관련통상정책과미ㆍ중을둘러싼경제ㆍ통상이슈에대해살펴보았다. 현재까지반덤핑등통상적인조치들을제외하면실질적으로중국을향해취해진조치는없다. 그러나통상법 201조, 232조, 301조등에근거하여교역국들의무역실태를조사하는과정에있다. 즉향후조사결과에따라본격적인제재조치가취해질가능성은얼마든지존재한다. 그밖에도행정명령에따른무역적자실태조사에따른제재조치의가능성도있다. 물론이러한조치는중국만을대상으로한것은아니지만중국이주요타깃임은분명하다. 제4장에서는미국의대중국무역제재조치가한국에전반적으로미치는영향에대해살펴보았다. 특히한국, 미국그리고중국간의무역구조를통해산업별, 품목별한국수출이받게될영향에대해분석하였다. 한국은크게세가지파급경로를통해영향을받게될것으로전망되었다. 먼저중국의대미수출 국문요약 5

7 감소로인한한국수출의반사이익을들수있다. 미국시장에서한국과중국의수출경합도를분석한결과무선전화기, 텔레비전등가전제품이무역전환으로인해혜택을받을가능성이높은품목으로분석되었다. 둘째로미국의대중무역제재조치로인한중국의대미수출및산업생산감소, 그리고이로인한한국의대중국중간재수출감소를꼽을수있다. 중국의주요대미국수출품목은소비재가큰부분을차지하는반면한국의대중국수출의경우중간재가큰비중을차지한다. 즉중국의주요대미국수출품인무선전화기, 텔레비전에중간재로포함된반도체등의대중국수출감소가전망되었다. 마지막파급경로는미국의대중국제재조치가심화될경우중국의보복조치에대한가능성이다. 다시말해미ㆍ중간의통상갈등이전면화될경우글로벌무역이침체될가능성이높고소규모개방경제인한국의피해는상대적으로더욱커질것으로예측되었다. 제5장에서는미국이중국에부과한반덤핑관세가기타국가들의대미국수출에미치는영향에대해분석하였다. 미국신정부의주요무역제재수단으로반덤핑등무역구제조치이용빈도가증가할것으로점쳐지는가운데미국의대중국반덤핑부과로인한무역굴절효과를살펴보았다. 미국이중국에부과한반덤핑관세는중국을제외한對세계수입, 선진국을대표하는對 OECD 수입및중국과 OECD를제외한對신흥국수입모두를증가시키는결과를가져오는것으로나타났다. 분석결과미국의對세계수입과對 OECD수입의경우반덤핑관세부과후약 1년, 對신흥국수입은약 1년 6개월후무역굴절이최대로발생하는모습이나타났다. 또한미국의對선진국수입액보다對신흥국수입액이더큰폭으로증가하는것으로나타났다. 반면미국의중국에대한반덤 6 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

8 핑관세부과가한국의對미국수출에영향을준다는실증적증거는발견하지못하였다. 제6장에서는미국의중국환율조작국지정가능성에따른위안화절상이양국간무역수지및양국의경제전반에미치는영향을 VAR 모형을통해살펴보았다. 분석결과명목혹은실질위안화의달러대비절상충격은미국의대중국무역수지개선에다소도움이될가능성이있는것으로나타났다. 다만이러한개선효과는 2000년이후, 즉중국의 WTO 가입이후의기간을대상으로한분석에서는거의사라지는것으로분석되었다. 한편위안화의절상은양국의전체적인경제에악영향을미칠가능성이높은것으로나타났다. 위안화의인위적인절상은중국의 GDP뿐만아니라미국의산업생산역시감소시키는것으로나타났다. 즉환율조작국지정으로인한인위적인환율의조정이미국의무역수지불균형개선에큰도움이되지않는다는점과오히려미국경제에부메랑으로작용할수있음이드러난셈이다. 이와더불어한국의경우최대교역국인미국과중국의경제상황악화로인해수출에대한피해가불가피하다는점역시자연스럽게유추될수있다. 국문요약 7

9 차례 서언 3 국문요약 5 제 1 장서론 17 제2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 트럼프행정부의통상정책 22 가. 통상정책방향 22 나. 추진방안 미ㆍ중경제관계 32 가. 무역 32 나. 투자 41 다. 미ㆍ중전략경제대화 45 제3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 대중국무역적자해소 환율조작국지정 무역구제조치및기타무역제재수단 55 가. 232 조 (Section 232) 56 나. 201 조 (Section 201) 59 다. 301 조 (Section 301) 시장경제지위인정 미ㆍ중양자투자협정 (BIT: Bilateral Investment Treaty) 미ㆍ중정상회담 73 8 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

10 별첨 78 제4장미국의대중국반덤핑조치가미치는경제적영향 : 무역굴절 (trade deflection) 효과를중심으로 서론 미국의반덤핑판정절차 미국의대중국반덤핑현황 분석방법및데이터 분석결과 94 가. 미국의對세계수입변화 95 나. 미국의對 OECD 수입변화 98 다. 미국의對신흥국수입변화 101 라. 미국의對한국수입변화 소결 107 제5장위안화환율절상효과 : 미ㆍ중간무역수지에미치는영향을중심으로 서론 문헌연구 분석방법및데이터 113 가. 분석방법 113 나. 데이터 결과 119 가. 벡터자기회귀모형추정결과 121 나. 강건성 (Robustness) 검정결과 128 차례 9

11 5. 소결 132 별첨. 추가적인강건성검정을위한모형추정결과 134 제6 장미국의대중국통상정책이한국에미치는영향 서론 미국의대중국무역조치가한국수출에미치는파급경로 미국의대중국무역조치가한국에미치는영향 140 가. 한국의대미국수출의영향 140 나. 한국의대중국 ( 중간재 ) 수출의영향 147 다. 중국의대미국보복조치에따른영향 소결 152 제7 장결론 요약 정책적시사점 158 가. 현재까지의시사점 158 나. 한국기업의중국진출시면밀한모니터링필요 160 다. 대중국무역흑자감소세지속가능성에대한대비 161 라. 반덤핑및환율조작국선정에따른효과의한계적극적홍보 163 마. 과도한대중국및대미국무역의존도탈피 163 참고문헌 164 Executive Summary 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

12 표차례 표 2-1. 트럼프당선인의주요대외경제정책 23 표 2-2. 미대통령이사용가능한무역제재조치및근거 27 표 2-3. 미국의무역제재조치발동사례 28 표 2-4. 미국철강관련보호무역정책의주요내용 29 표 2-5. 미국의대중국수출상위 10개품목 (2016 년 ) 37 표 2-6. 미국의대중국수입상위 10개품목 (2016 년 ) 38 표 2-7. 미국의대중국무역적자상위 10개품목 (2016 년 ) 39 표 2-8. 미ㆍ중전략경제대화의경제분야주요합의내용 46 표 3-1. 트럼프대통령집권후통상관련주요행정명령및대통령메모 주요내용 51 표 3-2. 미국의무역구제조치법령사용현황 (1980~2016 년 ) 54 표 3-3. 미철강노조가주장하는중국의철강생산량감축계획불이행 관련내용 58 표 3-4. US ITC의대미국수입산태양광전지및패널관련구제조치 주요내용 60 표 3-5. 미국법률상시장경제지위조건 67 표 3-6. 외국인대미투자승인위원회 (CFIUS) 의주요심의대상국가 (2012~14 년 ) 68 표 3-7. CFIUS 의부정적인심의결과이후중국의투자철회사례 71 표 3-8. 미ㆍ중 100 일계획주요내용 75 표 3-9. 미ㆍ중정상회담주요합의내용 76 표 4-1. 미국의대중국반덤핑부과, 2000~14 년 85 표 4-2. 대중국반덤핑의품목별비중, 2000~14 년 (HS 2단위기준 ) 87 표 4-3. 기초통계량 92 표 5-1. 변수의정의및데이터출처 116 표차례 11

13 표 5-2. 디키 -풀러검정 (Dickey-Fuller Test) 결과 119 표 5-3. VAR 모형시차검정결과 120 표 5-4. Johansen 공적분검정결과 : 실질환율 130 표 6-1. 미국의對中무역적자상위 20개품목 (HS 4단위, 2016 년기준 ) 142 표 6-2. 미국의對韓무역적자상위 20개품목 (HS 4단위, 2016 년기준 ) 144 표 6-3. 미국시장에서품목별한ㆍ중경합도 146 표 6-4. 한국의對中수출상위 20개품목 (HS 4단위, 2016년기준 ) 148 표 6-5. 미국의對中무역흑자상위 20개품목 (HS 4단위, 2016 년기준 ) 150 표 7-1. 현재조사중인미국의대중국무역제재조치 159 별첨표차례 표 무역장벽보고서의중국관련내용 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

14 그림차례 그림 2-1. 미국의대중국무역수지추이 (1972~90 년 ) 34 그림 2-2. 미국의대중국수출및무역적자추이 35 그림 년미국의주요수출국가 36 그림 2-4. 미국의국가별무역적자규모 (2016 년 ) 40 그림 2-5. 미국의대중국서비스무역수지추이 (2000~16년) 41 그림 2-6. 중국의대미국직접투자및미국의외국인직접투자에서 차지하는비중 41 그림 2-7. 중국의대미국직접투자의산업별비중 (2016 년 ) 42 그림 2-8. 미국의대중국해외직접투자금액및비중 43 그림 2-9. 미국의대중국해외직접투자의산업부문별분류 (2016년) 44 그림 3-1. 중국위안화환율및미국달러인덱스추이 53 그림 3-2. 對미국수입품중무역구제조치가적용되는비중 (1995~2016 년 ) 55 그림 3-3. 중국, 미국, 한국의철강생산량추이 (2006~16 년 ) 57 그림 3-4. 비시장경제지위국 ( 중국 ) 에대한덤핑마진산정기준 65 그림 4-1. 미국의반덤핑판정과정 84 그림 4-2. 대중국반덤핑의품목별비중, 2000~14 년 ( 대분류 ) 87 그림 4-3. 중국덤핑품목에대한미국의대한국수입비중 93 그림 4-4. 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對세계 ( 중국제외 ) 수입변화 95 그림 4-5. 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對세계 ( 중국제외 ) 수입변화 ( 실질수입 ) 96 그림 4-6. 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對세계 ( 중국제외 ) 수입변화 : Tobit 모형 97 그림 4-7. 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對 OECD 수입변화 99 그림 4-8. 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對 OECD 수입변화 ( 실질수입 ) 100 그림차례 13

15 그림 4-9. 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對 OECD 수입변화 : Tobit 모형 100 그림 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對신흥국수입변화 101 그림 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對신흥국수입변화 ( 실질수입 ) 102 그림 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對신흥국수입변화 : Tobit 모형 103 그림 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對한국수입변화 104 그림 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對한국수입변화 ( 실질수입 ) 105 그림 미국의對중국반덤핑부과에따른미국의對한국수입변화 : Tobit 모형 106 그림 5-1. 분석에사용된데이터의시계열그래프 118 그림 5-2. 위안화명목환율절상에따른충격반응함수추정결과 122 그림 5-3. 위안화실질환율절상에따른충격반응함수추정결과 124 그림 5-4. 위안화명목환율절상에따른충격반응함수추정결과 : 2000 년이후 125 그림 5-5. 위안화실질환율절상에따른충격반응함수추정결과 : 2000 년이후 127 그림 5-6. 위안화명목환율절상에따른충격반응함수추정결과 : 강건성검정 128 그림 5-7. 위안화실질환율절상에따른충격반응함수추정결과 : 강건성검정 129 그림 5-8. 위안화실질환율절상에따른충격반응함수추정결과 : VECM 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

16 그림 6-1. 미국의대중국무역제재조치의파급효과 140 그림 6-2. 한국과중국의대미국수출구조 (2015 년 ) 141 그림 6-3. 아이폰가치의국가별기여율 143 그림 6-4. 한국의중간재및자본재국가별수출 (2016 년 ) 147 그림 7-1. 한국의대중국투자추이 161 그림 7-2. 한국의대중국무역수지 162 별첨그림차례 그림 1. 그림 2. 명목환율절상충격반응분석결과 : 추세항을포함하지않은 VAR 모형 134 실질환율절상충격반응분석결과 : 추세항을포함하지않은 VAR 모형 135 그림차례 15

17 제 1 장 서론

18 2016년 11월 8일열린미국대선에서도널드트럼프후보는모두의예상을뒤엎고제 45대미합중국대통령으로당선되었다. 선거캠페인기간내내접할수있었던그의슬로건은 미국을다시위대하게 (Make America Great Again) 였다. 이는 다시 라는단어로짐작할때미국이처한현상황에대해불만을드러내는표현이라고볼수있다. 이러한슬로건이등장하게된가장큰이유중하나는최근미국경제가처한상황에서찾아볼수있다. 2000년대이후급격히줄어든제조업일자리, 이에비해개선될기미가보이지않는불평등, 여기에 2000년대후반불어닥친금융위기까지, 미국의경제적상황에대한불만은백인노동계층을중심으로확산되었다. 트럼프대통령은미국의이러한상황을초래한주범으로자유무역주의를꼽았고그의전략은성공적으로작용하여그를대통령당선에까지이르게하였다. 1) 본슬로건의본질에는어려움에처해있는노동자와산업을부흥하여미국을위대한국가로재탄생시키겠다는의미가담겨있다. 특히트럼프대통령은오래전부터자유무역과이에편승한교역국들의불공정무역으로인해대규모의무역적자가발생했다는믿음을갖고있었다. 대규모무역적자는결국미국내일자리감소에가장큰원인이므로무역적자감소를위해서큰노력을기울여야한다는믿음역시갖고있다. 이에따라트럼프대통령은선거캠페인부터매우공격적인보호무역주의공약들을내세웠다. 이러한공약들의주요타깃은중국이었는데이는미국이기록하고있는무역적자의절반이상이대중국무역적자라는사실을상기해보면쉽게이해할수있다. 미ㆍ중간의통상갈등은어제, 오늘의일이아니다. 중국이 WTO에가입한 2001년을기점으로환율조작, 국영기업, 설비현지화 (localization barriers to trade), 지적재산권등모든통상관련이슈에서미국은중국을요주의국가로지목하고있다. 이밖에도중국은미국반덤핑조치의최다대상국으로자리 1) 엄밀히말해트럼프대통령은자유무역기조에편승한교역국들의불공정무역행위를문제점으로지적했다. 18 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

19 잡은지오래다. 이러한양상은트럼프대통령의집권으로악화일로를걷고있다. 트럼프대통령은선거기간에자신이집권할경우중국수입품에 45% 관세부과, 환율조작국으로지정할것이라는등극단적인공약을내세운바있다. 비록아직까지실현되지않았으나이공약은트럼프의대중국에대한자세를여실히보여준다. 중국과미국은각각한국의첫째, 둘째교역국이다. 우리가미ㆍ중간의통상갈등을강건너불구경하듯이볼수없는이유다. 물론트럼프행정부의보호무역주의가직접적으로우리에게미치는영향이더욱클것이다. 당장재협상이예정된한미 FTA를예로들수있다. 그러나미국과중국, 즉이른바 G2 로일컬어지는세계경제의양대축간의통상갈등이우리에게간접적으로미치는영향역시간과해서는안된다. G2 간의갈등은자칫보호무역주의의세계적확산을몰고올수있으며우리에게도큰파급효과를일으킬가능성이있기때문이다. 아직까지는대선기간의공약과같은전면적이고극단적인정책이실현되고있지는않다. 일각에서는트럼프행정부의대중국통상정책이선거캠페인기관과는달리방향성을잃고표류하고있다는지적이나오기도한다. 그러나아직대통령취임 1년도되지않은시점에서전개과정을좀더지켜봐야하며경우에따라서는대선기간의공약과같은극단적인정책들이현실화될가능성도있다는의견도존재한다. 2) 또한취임후현재까지행해진통상관련조치들이무역적자실태파악등조사위주로이루어졌다는점은조사결과의심각성에따라본격적이고실질적인조치들이취해질수있다는점을의미한다. 이러한점을고려하여본연구는다음과같은주요내용을포함한다. 먼저트럼프정부출범이후현재까지미국의대중국통상정책양상을파악하고향후전개방향에대해전망한다. 그리고반덤핑, 환율조작등미ㆍ중통상관계를둘러싼세부이슈들에대한영향에대해분석한다. 마지막으로미ㆍ중간의통상관계가한 2) 미국상공회의소관계자인터뷰 ( , 미국상공회의소 ). 제 1 장서론 19

20 국에미치는영향에대해분석한후분석결과를기반으로정책적시사점을제공한다. 본연구는다음과같이구성된다. 제2장에서는미국트럼프정부의통상정책전반에대해정리하고그간미국과중국간의경제ㆍ통상관계전반에대해살펴본다. 제3장에서는최근양국을둘러싼주요통상이슈들과트럼프대통령취임후행해진미국의중국관련통상정책에대해살펴본다. 제4장에서는가장쉽고널리사용될것으로예상되는반덤핑에대한분석을실시한다. 미국의대중국반덤핑조치가한국을포함한제3국의대미국수출에미치는영향을분석함으로써반덤핑의무역전환효과에대한시사점을도출한다. 제5장에서는미국과중국을둘러싼또하나의주요이슈인환율문제에대한분석을실시한다. 현재까지미국은중국을환율조작국으로지정하지않았으나환율문제는대선기간에 뜨거운감자 였으므로이에대한여지는아직까지남아있다. 따라서제5장에서는중국의위안화절상이미국무역수지개선에도움이되는지여부를분석하고이에따른시사점을도출한다. 제6장에서는미국의대중국무역제재조치가한국수출에미치는영향을큰틀에서종합적으로분석한다. 이와관련한ㆍ미ㆍ중간의무역구조와수출경합관계를파악하여한국수출이받게될영향을품목별로파악한다. 마지막으로제7장, 결론부분에서는정책적시사점을제공함으로써본연구를마무리한다. 20 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

21 제 2 장 트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 1. 트럼프행정부의통상정책 2. 미ㆍ중경제관계

22 1. 트럼프행정부의통상정책 가. 통상정책방향 트럼프행정부통상정책방향은크게보호무역주의와자국우선주의형태로나타나고있다. 트럼프대통령은자유무역협정이미국의일자리를감소시키며미국의이익에도움이되지않는다는등자유무역에대한반대입장을분명히하고있다. NAFTA, 한ㆍ미 FTA, WTO 가입등자유무역의영향으로미국제조업일자리의 1/3이사라졌으며, 중국에 45%, 멕시코에 35% 의관세를부과해야한다고주장한바있다. 또한미국제조업의해외공장이전 (off-shoring) 을비난하고 Apple에대해서는대선기간뿐만아니라당선이후에도공장을미국으로이전해야한다고주장하고있다. 3) 이러한그의주장은대선기간에 위대한미국재건 (Make America Great Again) 라는표어로나타나게되었는데핵심내용은 미국우선주의 (America First) 를의미한다. 트럼프대통령은공화당대선후보가되기전인 2011년에도모든수입품에 20% 의일률적관세부과와해외아웃소싱일자리에대해일률적으로 15% 의세금을매겨야한다고주장하였다. 이러한그의주장들은대선과정에서지지자들의표를의식하여비교적최근에만들어졌다기보다는, 이미수년전부터형성되었음을시사한다. 소득불균형심화, 제조업일자리감소등과같은미국내경제상황은트럼프대통령이그러한주장을더욱강하게할수있었던주요요인가운데하나로작용한것으로판단된다. 트럼프대통령은취임직후기체결한자유무역협정재검토와환태평양경제동반자협정 (TPP) 탈퇴를공식화하고취임사흘만에 TPP 탈퇴계획을담은행정명령에서명하였다. 4) 또한취임 5일만에멕시코국경에장벽을건설하도록 3) Trump Still Pushing Apple to Manufacture in the U.S. ( ), /23/trump-apple-manufacturing/( 검색일 : ). 22 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

23 표 2-1. 트럼프당선인의주요대외경제정책 구분대멕시코정책대중국정책기채결무역협정다국적기업정책 주요내용 수입품에 35% 관세부과 북미자유무역협정 (NAFTA) 재협상또는실패시탈퇴 수입품에 45% 관세부과 환율조작국지정 지식재산권침해인정요구 불법보조금지급행위를 WTO 분쟁절차에따라해결 경영기밀탈취와같은불법행위에대해대통령이할수있는모든무역구제수단 (201, 301, 232) 동원 환태평양경제동반자협정 (TPP) 탈퇴 무역협정준수엄격조사 WTO 탈퇴검토 해외자산의국내반입시법인세 (1 회에한해 10% 만부과 ) 를감면 자료 : Trump, Trade, ( 검색일 : ); Trump, Tax Plan, 검색일 : ). 하는행정명령 5) 에서명함으로써자신의주장이단지협상용이아님을증명하였다. 북미자유무역협정 (NAFTA) 에대해서는재협상을시작할것이라고밝히고, 협상상대국이이를거부할경우 NAFTA 탈퇴를통보할것이라고밝혔다. 6) 한국, 일본등대미국무역흑자국들에대해서도미국의이익을침해하고있다고수차례비난한바있다. 특히한ㆍ미 FTA를 일자리파괴자 (job killer) 라고표현하며, 이로인해 2011년부터 2015년까지미국내제조업일자리가 9만 5,000개가사라졌다고주장하였다. 7) 일본에대해서는아베노믹스 4) The White House( ), presidential-memorandum-regarding-withdrawal-united-states-trans-pacific( 검색일 : ). 5) The White House( ), executive-order-border-security-and-immigration-enforcement-improvements( 검색일 : ). 6) The White House, Trade Deals Working For All Americans, trade-deals-working-all-americans( 검색일 : ). 7) Economic Policy Institute( ), 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 23

24 를통해인위적으로환율을 40% 이상낮추는등환율을조작하고있다고비난하고자동차및농산물수입시장의전면개방을촉구하고있다. 이러한주장들은 2017년 3월 31일불공정무역행위조사와무역구제조치를강화를주요내용으로하는 2건의행정명령을통해보다구체화되고있다. 그이후에도트럼프행정부는한국정부에외교서한을통해한ㆍ미 FTA 재협상논의를위한 공동위원회 를만들것을제안 (7월 14일 ) 하고, 무역대표부 (USTR) 를통해 NAFTA 재협상로드맵을발표 (7월 17일 ) 하였다. 이러한기조는트럼프행정부가통상관련부서의인사에강경파로분류되는인물들을인선함으로써더욱심화될가능성도배제할수없다. 소득불균형심화, 미국내제조업일자리감소등과같은미국내경제상황도보호무역주의를심화하는요인으로작용할것으로판단된다. 특히소득불균형이심화되는원인이불공정무역관행또는무역자유화에기인한다는인식이있고, 이러한요인들은단기간에문제를해결하기어렵다는점을고려하면당분간보호무역주의움직임이이어질것으로예상된다. 다만트럼프대통령의정치기반인공화당이전통적으로자유무역을지지해왔고트럼프대통령에대한국정수행지지도가취임이후지속적으로낮아지고있어, 트럼프행정부가보호무역정책또는자국우선주의통상정책을지속적으로추진하는데제약조건으로작용할것으로판단된다. 트럼프대통령에대한국정수행지지도는취임직후 45%(1월 22일 ) 를기록한이후점차줄어드는추세를보이고있으며, 10월 29일에는최저치인 33% 를기록하였다. 8) ted-in-growing-trade-deficits-and-more-than lost-u-s-jobs/( 검색일 : ). 8) Gallup, Gallup Daily: Trump Job Approval, gallup-daily-trump-job-approval.aspx( 검색일 : ). 24 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

25 나. 추진방안 트럼프행정부의구체적인통상정책은 2017년 3월 31일발표된두건의행정명령에잘나타난다. 우선대미무역흑자국가들에대해불공정무역행위가있었는지여부를조사하고, 만약불공정무역행위가있었다면무역구제조치를강화해야한다는것이다. 첫째행정명령 (Presidential Executive Order Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits) 의주요내용은대미무역흑자를기록하고있는국가들을대상으로적자의원인, 미국경제에미치는영향등을조사, 분석하여 90일이내에대통령에게보고하는것이다. 2016년미국의상품수지는 7,000억달러이상적자이며, 서비스수지를반영한전체무역수지도 5,000억달러이상적자를기록하고있다. 따라서 2016년미국을상대로막대한 (significant) 무역흑자를기록하고있는국가들에대해서무역적자의원인, 비대칭적비관세정책, 미국제조업및고용 ( 임금 ) 에미치는영향, 국가의안보를약화시킬수있는수입및무역관행등에대해서조사할필요성이있다는것이다. 한국은중국, 일본, 독일, 멕시코, 아일랜드, 베트남, 이탈리아에이어여덟째조사대상국가로알려지고있다. 9) 둘째행정명령 (Presidential Executive Order on Establishing Enhanced Collection and Enforcement of Antidumping and Countervailing Duties and Violations of Trade and Customs Laws) 은불공정무역행위에대한무역구제조치를강화한다는것이다. 미당국이징수하지못한반덤핑관세또는상계관세규모는 2015년 5월까지 23억달러에달하는것으로알려지고있다. 10) 따라서이미반덤핑관세또는상계관세부과가결정된품목에대 9) Trump Signs Orders on Trade Deficits, Penalties ( ), TDLNWB/plit_sdisplay.adp?fedfid= &vname=itdbulallissues&jd=a0m1n5t6y 7&split=0( 검색일 : ). 10) The White House( ), 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 25

26 해엄정한법집행을추진하고, 불공정무역행위에대해서는무역구제조치를강화할필요가있다는것이다. 주요내용으로는반덤핑, 상계관세와관련하여미국의수익 (revenue) 을보호하기위하여 대상수입업자 (covered importer) 에대한담보금요건 (bonding requirement) 을강화하고, 관세법위반을근절하기위한전략과계획을수립하는것이다. 대상수입업자란과거미국으로수입한수입기록이없는경우, 반덤핑관세또는상계관세를완납하지못한경우, 반덤핑관세또는상계관세를적시에 (in a timely manner) 지불하지못한경우에해당된다. 국토안보부장관은세관국경보호국 (CBP) 이실시한위험성평가 (risk assessment) 에기초한보고서를대통령에게보고하도록되어있다. 보고서에는수입을허용할수없는상품 (inadmissible merchandise) 에대해차단, 처리, 압류등의조치사항을포함하도록되어있다. 또한지식재산권 (IPR) 보유자를위조상품수입으로부터보호하기위하여재무장관과국토안보부장관은필요한경우규칙제정을포함한모든적절한조치를취해야한다. 세관국경보호국 (CBP) 은지식재산권침해여부를결정하는데필요한정보와자발적으로포기한상품에대해그상품의수입이미국무역법을위반한다고판단될경우관련정보를지식재산권보유자와공유할수있도록하였다. 트럼프행정부의이같은조치들은대미무역흑자국들을대상으로하고있지만, 실질적으로는주로중국의불공정무역행위에대응하기위한여러제재수단가운데하나로판단된다. 앞에서언급했지만미국이중국에 45% 의관세를부과하기위해서는어떠한조치를사용할지그리고그근거는무엇인지결정하여야한다. 미국이대미국무역흑자국들에대해사용할수있는조치들은크게제한적조치와무제한적조치로나타날수있다. 제한적조치로는미국통상법 232조와 201조에근거한수입규제조치나, 통상법 301조를통한불공정무역행위에 31/presidential-executive-order-establishing-enhanced-collection-and( 검색일 : ). 26 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

27 표 2-2. 미대통령이사용가능한무역제재조치및근거 구분구분발동조건가능한조치 제한적조치 (limited statutes) 무제한적조치 (almost unlimited statutes) 통상법 201 조 (1974 년통상법 ) 통상법 232(b) 조 (1962 년무역확대법 ) 일반 301 조 (1974 년통상법 ) 스페셜 301 조 (1988 년종합무역법 ) 슈퍼 301 조 (1988 년종합무역법 ) 심각한국제수지적자발생시 수입으로인해 국가안보상위협 이발생할경우 무역협정권리보호및미국수출에대한타국의불공정행위에대응 미국의지식재산권보호에초점 교역대상국의무역장벽및불공정무역행위해소 관세부과, 수입물량제한 관세부과, 쿼터 위반품목에대한관세인상및수입제한, 무역협정내미국의관세및비관세양허등을유예 USTR 은해당국에 실행계획 을제시하고, 미이행시대통령이 적절한조치 를취할수있음. 각품목별이아닌포괄적으로우선협상대상국을지정하여협상을지정하고, 장벽이해소되지않을경우일방적인보복조치를취할수있음 년만료되었던슈퍼 301 조권한을빌클린턴대통령이 3 차례부활 관세법 337 조 (1930 년 ) 불공정무역행위대응수입금지또는불공정행위의중지명령 교역촉진법 (2015) 적성국교역법 (1917 년 ) 국제비상상황의경제권한법률 (1977 년 ) 대미무역수지 ($200 억 ), 경상수지 (GDP 의 3%), 외환시장개입 (GDP 의 2%) 전쟁기간 국가비상사태 해당국에대한미국기업투자시금융지원금지, 해당국기업의미연방정부조달시장진입금지, IMF 를통한환율압박, 무역협정과연계 외국인소유자산동결및압수를비롯한모든형태의제재방법동원가능 외국인소유자산동결을비롯한모든형태의제재방법동원가능 자료 : PIIE(2016), Assessing Trade Agendas in the US Presidential Campaign, /documents/piieb16-6.pdf( 검색일 : ), p. 6, 재인용 : 김원기, 윤여준 (2016), p. 8; 이정민, 권오승 (2016), p. 10. 대한보복조치등이있다. 다만미국대통령이단독으로특정국에대해 15% 이상의고율의관세를부과하는등강력한무역제재수단을사용하는것이법적으로가능한지여부에대해서는많은논란이있다. 미국재무부차관을역임한 Fred Bergsten 은신문기고문을통해중국에 45% 의일방적인관세인상을할수없으며, 150일간 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 27

28 표 2-3. 미국의무역제재조치발동사례 구분구분발동조건사례 제한적조치 (limited statutes) 통상법 201 조 (1974 년통상법 ) 통상법 232(b) 조 (1962 년무역확대법 ) 일반 301 조 (1974 년통상법 ) 스페셜 301 조 (1988 년종합무역법 ) 슈퍼 301 조 (1988 년종합무역법 ) 관세법 337 조 (1930 년 ) 심각한국제수지적자발생 수입으로 국가안보상위협 발생 미국의지식재산권침해 미국의지식재산권침해 교역대상국의무역장벽 불공정무역행위대응 조지 W. 부시행정부 ( ~ ) 는철강 10개품목에대해 8~30% 의관세를부과하고 1개품목에대해수입량제한시행 2001년상무부는철강제품에대해무역확대법적용을검토하였으나증거를찾을수없어기각 트럼프대통령은철강산업보호를위해무역확대법적용가능여부검토를지시 ( ) 1975 년부터 1997 년까지 116 건의사례가있음. 감시대상국또는우선감시대상국으로지정하여당사국과협상을통해해결 1995 년중국 ( 농산물 ), 일본 ( 목재 / 종이제품 ) 에추후우선협상대상국지정가능경고 1995 년한국의자동차, 의료기기, 농산품시장도우려대상으로언급 1996 년한국, 중국, 일본의자동차시장의무역장벽우려에대해집행전략 (enforcement strategy) 도입 1997년한국산자동차시장개방요구 2013 년오바마대통령은삼성과애플간특허권분쟁에서애플에대한국제무역위원회 (ITC) 수입금지명령은기각한반면, 삼성스마트폰에대한수입금지명령은승인 자료 : 이정민, 권오승 (2016), pp. 13~19; The White House( ), -office/2017/04/20/presidential-memorandum-secretary-commerce( 검색일 : ). 15% 의관세인상만할수있다고평가한다. 11) 또한통상법 232조를적용하기위해서는 국가안보상위협 이발생하였는지여부를판단해야하는데, 이에따른논란도여전히상존한다. 미국정부는그동안불공정무역행위에대해품목별로반덤핑, 상계관세부과등다양한무역구제수단을사용해왔다. 2016년 5월에는중국정부의보조금지급등을이유로중국산냉연강판 (cold-rolled steel flat) 에 522% 의관세 11) Trump s Trade Policy Is a Big Loser ( ), ntelligence/articles/ /trumps-trade-policy-is-a-big-loser-for-the-us-economy ( 검색일 : ). 28 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

29 표 2-4. 미국철강관련보호무역정책의주요내용 구분대통령지침 ( ) 행정명령 ( ) 행정명령 ( ) 행정명령 ( ) 대통령지침 ( ) 자료 : 저자작성. 주요내용송유관건설 ( 파이프라인, 재료, 설비등 ) 에미국산철강사용대미무역흑자국에대한무역장벽및불공정무역관행등을조사반덤핑관세또는상계관세부과가결정된품목에대한집행강화 Buy American 을위한품목에철, 철강, 제조업제품적시수입산철강에대해무역확대법 232조적용가능여부검토지시 를부과하기로최종결정하였다. 12) 트럼프행정부출범이후에도여러조치들이취해지고있는데주로철강부문이집중적으로다루어지고있다. 트럼프행정부는 5월말까지 5건의철강관련보호주의행정명령을발표하였으며, 16건의반덤핑상계관세조치들을시행하고있다. 13) 미국은 2010년이후철강제품에대해 167건 (2017년 6월 28일기준 ) 의반덤핑상계관세조치들을시행하고있다. 중국이 27건 (16.2%) 으로가장많았으며, 그다음으로한국 (21건), 인도 (15건), 대만 (14건), 일본 (13건), 브라질 (9건) 등의순으로나타났다. 철강과관련해서는무역확대법 232조가주목받고있는데, 무역확대법 232 조는 국가안보 에문제가되는수입품에대해긴급수입제한과무역제재를허용하는권한을대통령에부여하고있다. 미국철강협회 (American Iron Steel Institute) 14) 는상무부장관에게무역확대법 232조의적용을요구하는공개서한을발표 (2017년 5월 31일 ) 한바있다. 미국철강협회는공개서한에서 2015 년부터 2년동안철강산업일자리의 10%(1만 4,000개 ) 가사라지는등철강부문의일자리감소가우려할만한수준으로무역확대법 232조의적용이반드시필요하다는입장이다. 15) 평판압연철강 (flat-rolled steel) 의경우중국산제품 12) US slaps China steel imports with fivefold tax increase ( ), news/business ( 검색일 : ). 13) USITC( ), 검색일 : ). 14) 41개주에서약 120개의멤버기업이참여하고있으며, 미국철강생산량의 70% 를생산하고있다. 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 29

30 이한국을통해미국으로수출되는등우회수출로인한피해도강조하고있다. 또한한국정부의철강생산업체에대한보조금지급도불공정한무역행위로적시하고있다. 공개서한에가장많이언급되는국가는중국 (30회) 이며, 그다음으로한국 (12회), 유럽 (5회), 일본 (2회), 인도 (1회) 순으로나타난다. 16) 2001년에도상무부는철광석, 철강반제품에대해무역확대법 232조의적용을검토한적이있다. 그러나안보를위협한다는뚜렷한증거를찾을수없다는이유로기각한바있다. 즉미국의안보관련철강수요비중이미미하며, 미국내철강생산이크게감소해도안보관련수요는단기간에충족될수있고, 수입철강의대부분은한국, EU, 캐나다, 멕시코등에서이루어진다는것이다. 트럼프행정부가철강제품에대해 국가안보 를이유로대대적인무역규제를실행에옮기기는현실적으로쉽지않을것으로판단된다. 대대적인무역규제가어려운이유로는국내철강가격및비용상승, 다자통상체제를통한보다효율적인해결가능성, 무역상대국의유사한수입제한조치발생가능성, WTO 체제하에서국가안보를이유로한수입규제근거의모호성, 정부에의해착수되는조사의불필요성및잠재적위해성, 상무부또는 USITC의독자적결정이아닌정치적개입시법률적다툼이나외국의보복가능성증가등이언급되고있다. 17) 따라서시장을교란한다고생각되는국가를대상으로관세부과, 보조금지급등맞춤형규제를실시할가능성이높을것으로판단된다. 미국정부가중국산철강수입의비중이전체의 2% 18) 이하임에도불구하고중국의철강과잉생산이슈에대해지속적으로압박을가하고있는것은중국 15) American Iron and Steel Institute( ), 검색일 : ). 16) American Iron and Steel Institute( ), 검색일 : ). 17) PIIE(2017), Steel, Aluminum, Lumber, Solar: Trump s Stealth Trade Protection, piie.com/publications/policy-briefs/steel-aluminum-lumber-solar-trumps-stealthtrade-protection( 검색일 : ). 18) International Trade Administration(2017), Steel Imports Report: United States, 검색일 : ), p 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

31 과의통상협상에서철강을지렛대로활용하려는의도가있는것으로판단된다. IHS Global Trade Atlas 데이터를사용하여분석한자료에따르면중국은미국의 10대철강수입국에도포함되지못할정도로큰비중을차지하지못하고있다. 19) 2017년 1월부터 6월까지미국은캐나다 (17%) 로부터가장많은철강을수입하였으며, 그다음으로브라질 (14%), 한국 (10%), 멕시코 (9%), 러시아 (8%), 터키 (8%), 일본 (5%), 대만 (3%), 독일 (3%), 인도 (2%) 순으로나타났다. 20) 다시말하면미국이중국산철강의수입을줄여무역적자를해소하려고한다기보다는철강을통해협상에서유리한위치를선점하기위한의도가더크다는것이다. 중국의철강부문에미국기업들이투자한금액이적어중국산철강생산을줄이더라도미국경제에미치는충격이상대적으로덜할것이라는점도작용하였을것으로판단된다. 중국정부는중국의철강과잉공급은글로벌금융위기이후경기부양에의해파생된결과이지만, 철강과잉생산을위해노력하고있다는입장이다. 21) 중국정부는 2015년 9,000만톤의과잉철강생산력을해소하였으며, 1,000억위안규모의재정지원을통해철강과잉생산해소를위하여노력하고있다. 22) 다만중국내철강생산의 52% 가민영기업에서생산되고있어정부차원에서생산량을통제하는데어려움이있다는것이다. 23) 19) International Trade Administration(2017), Steel Imports Report: United States, 검색일 : ), p ) Ibid., p ) 중국북경상무부국제무역경제합작연구부관계자인터뷰 ( , 상무부국제무역경제합작연구부 ). 22) KOTRA( ), View.do?setIdx=242&dataIdx=150459( 검색일 : ~11. 2). 23) Ibid. 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 31

32 2. 미ㆍ중경제관계 가. 무역 1) 미ㆍ중무역의역사과거중국의경제규모는미국에비해매우작았다. IMF(2017) 에의하면, 1980년중국의 GDP는 3,054억달러, 1인당 GDP는 309달러로미국의각각 10.7%, 2.5% 에불과했다. 24) 이러한수치는 2016년기준으로미국의 60.4%, 14.1% 까지증가했으며 PPP 기준 GDP는 2014년이미미국을제쳤다. 덩샤오핑의개혁개방정책추진과더불어미국이 1971년핑퐁외교를계기로대중국경제제재를완화하며중국이세계와의교류가확대되었고중국의본격적인경제성장이이루어졌다. 하지만미국과중국의교류재개가양국간경제관련갈등의시작이라는평가도존재한다 (Wang 2013, p. 1). 1970년대 1950년중국이한국전쟁에참여하자당시트루먼미대통령은대중국금수조치를실행했다. 당시양국간교역규모는연 2억달러수준에불과했다. 25) 이후양국간이념차이로인해단절됐었던미국과중국의교류를다시이어준것은 1971년헨리키신저당시국무장관이비밀리에중국을방문하며성사된 핑퐁외교 였다. 이를시작으로같은해 4월닉슨행정부가중국인의미국방문허가, 중국의미달러사용허용, 미원유업체의중국교역선박에연료제공등중국에대한제재를완화하기시작했다. 26) 미국정부는이어 6월에중국과의비전략적 24) 해당수치는경상가격 (current price) 기준임. IMF(2017), World Economic and Financial Surveys: World Economic Outlook Database, weodata/index.aspx( 검색일 : ). 25) Kilpatrick( ), june/china71.htm( 검색일 : ). 26) Semple Jr.( ), -trade-embargo-to-allow-nonstrategic-exports-u-s.html?mcubz=3( 검색일 : ). 32 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

33 물품 (nonstrategic item) 교역을허용하며 21 년간이어져온금수조치를완화 하기시작했다. 27) 1980년대중국의개혁개방을통한경제시스템개혁의효과와더불어미ㆍ중간의외교관계가정상화되며 1980년대에들어서면서양국간교역은급속도로늘어나기시작했다 ( 그림 2-1 참고 ). 28) 1979년미ㆍ중외교가완전히정상화되면서미의회는 1980년중국을 Smoot-Hawley Act 대상국가에서제외하며최혜국 (MFN: Most Favored Nation) 으로지정한다. 29) 이와동시에미상무부는대중국수출품목들을바르샤바조약국가들대상항목인 Y 에서미국의신규교역국가항목인 P 로변경하고, 1983년 5월에는미국동맹국항목인 V 로변경하며수출가능품목들을점차늘려전체수출품목의 75% 까지증가시킨다 (Wang 2013, p. 5). 30) 1990년대미국이중국의경제개혁시스템을긍정적으로바라보며여러가지제재를해제하며교역량도증가함에따라양국간갈등도완화되는듯했다. 하지만 1989년 천안문사건 으로인해중국정부의인권침해논란이불거지자미국내에서도대중국경제제재수위를다시높여야한다는주장이나오기시작했다. 27) 금수조치완화에포함된비전략적물품은농축산물, 비료, 석탄, 일부화학품, 금속, 산업용 / 상업용장비및일부전자ㆍ통신장비였다. 중국에서는기관차, 항공기등의중장비에대한교역도희망했으나미국정부는이물품들이거래될시베트남공산당에지원될수있다는점을이유로해당품목들의교역을불허했다. 28) [ 그림 2-1] 의미국과중국간의통계적불일치와더불어홍콩을통한재수출의포함여부로인한차이로파악된다 (Wang 2013; Feenstra et al., 1998). 29) 최혜국지정에도불구하고공산주의인중국은 Jackson-Vanik Amendment의법령에접촉을받아미국과의무역혜택을모두받을수없도록되어있었다. 하지만매년 2회에걸친의회의검토하에미국대통령이중국을해당법령에서제외할수있는조건하에중국은 2001년 WTO에가입하기전까지최혜국지위를유지하게되었다. 30) 바르샤바조약은 NATO에대응하기위해 1955년 5월 14일소련연방과일부동유럽국가들이맺은정치적 / 군사적동맹이다. 중국은공식적으로는바르샤바조약에참여한적은없지만해당국가들과긴밀한관계를유지했었다 (Office of the Historian 2017( 검색일 : ); Lüthi 2007). 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 33

34 그림 2-1. 미국의대중국무역수지추이 (1972~90 년 ) ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : Wang(2013), p. 6. 천안문사태이후조지 H. W. 부시대통령은정부간거래, 민간무기수출, 양국군사지휘부의국가방문등을전면금지했다. 하지만이러한부시행정부의조치는중국에별다른영향을주지못한다는비난이일었다. 클린턴대통령은부시정권의미온적인대처를비난하며 1993년취임한이후 5월행정명령을통해중국의최혜국지위유지조건으로중국이 7가지인권정책을이행할것을요구했다. 31) 하지만클린턴행정부는 1994년중국의최혜국지위유지조건과중국의인권정책이행요구를별도로구분하겠다며기존행정명령내용을번복했다. 32) 결국미국은 UN인권위원회를통해중국의인권문제를미국이원하는방향으로풀어가도록하고자했지만, 다른국가들의지지를받지못하며실패로돌아갔다 년 : 중국의 WTO 가입 중국은 WTO 의전신인 GATT(Genenral Agreement on Tarriffs and Trade) 의 23 개국설립멤버중하나였지만, 1949 년중국혁명을통한공산당 31) Executive Order No.12850( , 검색일 : ). 32) Clinton( ), 검색일 : ). 34 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

35 수립후이를탈퇴한바있다. 33) 이후중국은 WTO를부자국가들의모임이라고일컬으며가입을거부해오다 1986년공식적으로가입의사를전달하였다. 이후중국의 WTO 가입협상은매우힘든길을걷게된다. 1989년천안문사태후 2년동안협상이중지된바있고이후에도미국과대립하며협상은 15년동안진행되었다. 미국은중국에보다선진화, 자유화된경제시스템을요구했지만중국은이에반발하며개발도상국으로서의가입을희망하였다. 미국역시중국과대립하면서도중국이 WTO 가입을통한경제적이익이클것이라고생각하여결국이를승인하였고 2001년 12월 11일중국은공식적으로 WTO의멤버가됐다. 중국의 WTO 가입후미국의무역수지는장기간적자를기록해오고있다. [ 그림 2-1] 에의하면, 미국의대중무역적자는 1986년부터현재까지지속되어오고있는것으로나타난다. 특히상품교역측면에서만보면미국의전체무역적자중에서대중국무역적자가차지하는비중이 46.2% 에달하고있어비중이 그림 2-2. 미국의대중국수출및무역적자추이 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : BEA(2017a), U.S. Trade in Goods and Services 1992-present, ( 검색일 : ) 을토대로저자작성. 33) WTO( ), 검색일 : ). 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 35

36 상당함을알수있다. 34)35) 중국이미국상품교역에서차지하는비중은 2016 년기준 15.8% 로, 시간이지남에따라점점증가하여미국의최대교역국가에이르게되었다. 이와동시에무역적자에서중국이차지하는비중도함께늘어나고있어미국으로서는중국이부담이될수밖에없는존재이다. 사실 2000년당시만해도중국과의무역이미국의총교역량에서차지하는비중은 5.8% 수준이었으며, 대중국무역적자의비중도전체의 18.8% 였다. 36) 이는잘알려져있듯이 2001년중국이 WTO에공식가입하면서부터수치도함께급속도로증가하는모습을보인다 ( 그림 2-2 참고 ). 2) 미국의대중국수출 앞서언급한대로중국은미국의주요교역국가로자리잡으며 2015 년부터는 그림 년미국의주요수출국가 ( 단위 : 십억달러 ) 자료 : BEA(2017a), U.S. Trade in Goods and Services 1992-present, ( 검색일 : ) 을토대로저자작성. 34) 2016년기준. BEA(2017a), U.S. Trade in Goods and Services 1992-present, www. bea.gov/international/; BEA(2017b), U.S. Trade in Goods and Services by Selected Countries and Areas, 모든자료의검색일 : ). 35) 미국의상품무역적자비중은중국에이어멕시코 9.4%, 일본 9.3%, 독일 8.7% 를차지한다. 36) BEA(2017a), U.S. Trade in Goods and Services 1992-present, international/( 검색일 : ). 36 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

37 표 2-5. 미국의대중국수출상위 10 개품목 (2016 년 ) ( 단위 : 백만달러, %) NAIC 번호 제품명 금액 수출비중 항공제품및부품 14, 대두 14, 자동차및경량자동차 8, 반도체및기타전자부품 5, 작업폐물 5, 검색 / 측정 / 의료 / 제어기기 4, 수지및합성고무 3, 기타기초유기화학물질 3, 산업용기계 2, 제약제품 2, 자료 : U.S. Census Bureau(2017), NAICS Related Party Database( 검색일 : ) 자료를토대로저자정리. 캐나다를제치고미국의최대교역국가로부상하게되었다. 미ㆍ중간의교역중미국의대중국수입이큰비중을차지하지만중국은미국의주요수출대상국가중하나이기도하다 ( 그림 2-3 참고 ). 또한미국의 2016년대중국수출은 2000년대비 609% 늘어나가장큰증가폭을기록하며미국수출기업들에매우중요한시장으로급성장했음을보여준다. 2015년과 2016년미국의대중국수출은전년대비각각 6.5%, 0.5% 감소하며연속으로줄어드는모습을보였지만, 2017년 2/4분기누적기준으로는전년동기대비 15.4% 증가하며다시회복세에접어들고있음을시사한다. 또한중국의민간소비가고속으로성장하고있는점을감안하면정부의특정한제재가있지않는이상앞으로도중국의미국제품들에대한수요도지속적으로늘어날것으로예상된다. 미국의대중국수출품목중가장높은비중을차지하는것은항공제품및부품과대두이며이두품목들은전체수출량의 13.3% 씩을차지한다. 37) 2015년까지대두가대중국 1위수출품목이었으나항공제품 / 부품수출량의증가속도 37) U.S. Census Bureau(2017), NAICS Related Party Database( 검색일 : ). 해당기준은 NAICS(North American Industrial Classification System) 5단위기준이다. 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 37

38 표 2-6. 미국의대중국수입상위 10개품목 (2016년) ( 단위 : 백만달러, %) NAIC 번호 제품명 금액 수입비중 방송및통신장치 63, 컴퓨터장비 52, 반도체및기타전자부품 18, 여성용의류 17, 인형, 장난감및게임 16, 가정용및기관용가구 15, 신발류 14, 오디오 / 비디오장비 14, 기타플라스틱제품 10, 조명기구 9, 자료 : U.S. Census Bureau(2017), NAICS Related Party Database( 검색일 : ) 자료를토대로저자정리. 가대두를상회하며 2016 년에는 1 위제품으로등극하였다. 뒤를이어자동차 및경량자동차, 38) 반도체및기타전자부품, 작업폐물 (waste and scrap) 등이 뒤를이었다. 3) 미국의대중국수입중국은 2009년부터미국의최대수입국가로자리해왔다. 미국의대중국수입량은 2000년이후 2009년, 2016년을제외하고꾸준히증가했으며, 2017년 2/4분기누적기준으로전년동기대비 8.7% 늘어나금년에도수입량은늘어날것으로예상된다. 미국의주요대중국수입품목으로는방송 / 통신장치, 컴퓨터장비, 반도체및기타전자부품이있으며주로민간소비품목들이상위권을차지한다 ( 표 2-6 참고 ). 38) 경량자동차 (Light Duty Vehicle): 총탑재량 4천파운드 ( 약 1,815kg) 미만의자동차로서일반적으로픽업트럭, 밴등을일컫는다. 38 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

39 표 2-7. 미국의대중국무역적자상위 10개품목 (2016년) ( 단위 : 백만달러, %) NAIC 번호 제품명 금액 수입비중 방송및통신장치 62, 컴퓨터장비 51, 여성용의류 17, 인형, 장난감및게임 16, 가정용및기관용가구 15, 신발류 14, 오디오 / 비디오장비 13, 반도체및기타전자부품 13, 기타플라스틱제품 9, 조명기구 9, 자료 : U.S. Census Bureau(2017), NAICS Related Party Database( 검색일 : ) 자료를토대로저자정리. 4) 미국의대중국무역적자앞서 [ 그림 2-2] 에나와있듯이미국의대중국수출이전반적으로증가하는추세를보였음에도불구, 대중국수입증가속도가이를상회하며미국의대중국무역적자는지속적으로증가했다. 무역적자폭은 2001년 832억달러에서 2016년 3,473억달러로무려 317.5% 늘어났으며, 2016년대중국무역적자가미국의전체무역적자의 46.2% 에달했다. 39) 대중국무역적자중비중이높은품목의목록은대중국수입상위품목 [ 표 2-6] 과매우유사하며적자규모는대부분수입금액의 90% 이상이다 ( 표 2-6과표 2-7 참조 ). 미국의대중국무역적자증가의주요원인중하나는중국이글로벌공장으로등극한것에따른영향이다. 중국이적극적으로경제개혁을통해문호를개방하며다국적기업들을시작으로전세계다수기업들이저임금노동력을활용하기위해중국내공장을설립하며중국이전세계로수출하는기반이되었다. 미국기업들도중국으로진출하며미국으로들여오는제품들중중국으로부터수입되 39) 중국이 WTO를가입한 2001년 12월이후, 즉 2002년부터 2016년까지미국의대중국무역적자폭이감소한적은글로벌금융위기당시인 2009년과 2016년이유일했다. 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 39

40 그림 2-4. 미국의국가별무역적자규모 (2016 년 ) ( 단위 : 십억달러 ) 자료 : BEA(2017a), U.S. Trade in Goods and Services 1992-present, ( 검색일 : ) 을토대로저자작성. 는비중이높아짐에따라대중국무역적자도증가하게된것이다. Morrison(2017) 은 1990년미국수입의 47.1% 가아시아태평양국가로부터들어왔고해당비중은 2015년 46.8% 로큰변화가없었던반면, 중국이차지하는비중은 1990 년 3.6% 에서 2015년 26.1% 로큰폭으로증가했다며미국의중국산수입이크게늘어났음을지적했다. 40) 5) 미국의대중국서비스무역서비스무역에서는미국이중국을상대로 10년넘게흑자를기록하고있다. 2000년대중반까지별다른진전을보이지못하던서비스무역수지는글로벌금융위기당시부터큰폭으로성장하며 2016년기준으로 380억달러까지늘어났다 ( 그림 2-5 참고 ). 서비스무역흑자는지속적으로늘어나고있지만, 미국은지식재산권침해로인한불공정무역에대한불만을표하며스페셜 301조관련조사를개시하는등중국을압박하고있다. 40) 미국의수입액기준비중수치이며, 아시아태평양주요국가들은일본, 대만, 홍콩등을포함한다. Morrison(2017), p 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

41 그림 2-5. 미국의대중국서비스무역수지추이 (2000~16 년 ) ( 단위 : 십억달러, %) 자료 : BEA(2017a), U.S. Trade in Goods and Services 1992-present, ( 검색일 : ) 을토대로저자작성. 나. 투자 미국은세계최대의외국인직접투자유입국 (4,218 억달러, 2016 년플로우기 준 ) 으로외국인직접투자의 90% 이상이유럽 (78.0%), 캐나다 (11.7%), 일본 그림 2-6. 중국의대미국직접투자및미국의외국인직접투자에서차지하는비중 ( 단위 : 백만달러 ( 좌 ), %( 우 )) 자료 : Bureau of Economic Analysis, China International Trade and Investment Country Facts, 검색일 : ). 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 41

42 그림 2-7. 중국의대미국직접투자의산업별비중 (2016 년 ) ( 단위 : %) 자료 : Bureau of Economic Analysis, Foreign Direct Investment Position in the United States on a Historical-Cost Basis, 검색일 : ). (4.5%) 에의해이루어지고있다. 미국의외국인직접투자에서중국이차지하는비중은 2.5%(107 억달러, 2016년플로우기준 ) 로 2013년이후그비중이빠르게확대되는추세를보인다. 41) 2013년 7억 7,900만달러이던중국의대미국투자금액도 2016 년에 107억달러로 3년만에 14배증가한것으로나타났다. 42) 미국상무부의경제분석국은외국인직접투자의상세내역을공개하지않고있어, 중국의대미국직접투자에대해명확히알기는어렵다. 공개된자료를바탕으로중국의대미국투자를산업부문별로살펴보면제조업이 51.1%(2016 년스톡기준 ) 로절반이상을차지하는것을알수있다. 그다음으로예금업 (11.2%), 도매업 (4.2%), 금융및보험 ( 예금제외 ) 순으로나타났다. 43) 제조업투자중에서는컴퓨터와전자제품이 56.5% 로절반이상을차지하였으며, 그다음으로교통설비 (15.0%), 화학 (1.4%), 전기기기및설비 (0.8%), 기계 (0.2%) 순으로나타났다. 44) 41) Bureau of Economic Analysis, Foreign Direct Investment in the United States, 검색일 : ). 42) Ibid. 43) Ibid. 44) Ibid. 42 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

43 그림 2-8. 미국의대중국해외직접투자금액및비중 ( 단위 : 백만달러 ( 좌 ), %( 우 )) 자료 : Bureau of Economic Analysis, China International Trade and Investment Country Facts, 검색일 : ). 그러나중국상무부에서발표된자료 (2015 년스톡기준 ) 에따르면제조업과금융업에대한중국의대미국직접투자가각각 26% 와 25% 로비슷한비중을차지한다. 45) 그다음으로임대업및비즈니스서비스 (9%), 도소매업 (9%), 부동산업 (8%), 광업 (7%), 과학연구및기술서비스 (5%) 등의순으로나타났다. 46) 중국의대미국해외직접투자의산업부문별통계결과가발표국가에따라큰차이를보인다. 이러한차이는미국상무부경제분석국 (BEA) 에서상세내역을공개하지않는것이주요원인이지만그외에도중국과미국의통계분류방식에도차이가있기때문인것으로판단된다. 미국의전체해외직접투자는 2,835억달러 (2016년플로우기준 ) 로유럽 (90.1%) 이가장높은비중을차지하며, 중국이차지하는비중은 2.8%(80억달러 ) 로나타났다. 47) 한편중국의입장에서미국은홍콩 (68.5%, 2016년플로우 45) Rhodium Group(2016), Chinese Investment in the United States: Recent Trends and the Policy Agenda, ent-trends-and-the-policy-agenda( 검색일 : ), p ) Ibid., p ) Bureau of Economic Analysis, U.S. Direct Investment Abroad on a Historical-Cost Basis, 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 43

44 그림 2-9. 미국의대중국해외직접투자의산업부문별분류 (2016 년 ) ( 단위 : %) 자료 : Bureau of Economic Analysis, U.S. Direct Investment Abroad on a Historical-Cost Basis, 검색일 : ). 기준 ), 싱가포르 (4.7%), 한국 (4.0%) 에이어넷째로큰외국인직접투자대상국으로중국외국인투자의 3.4% 를차지한다. 48) 미국의대중국해외직접투자비중은 2011년부터 2015년까지 4년연속증가한것으로나타났다. 또한오바마행정부 1기 (2009~12년) 에비해 2기 (2013~16 년 ) 에대중국투자금액과비중이더높은것을알수있다. 이러한사실들은미국기업들이중국을여전히매력적인투자처로인식하고있음을시사한다. 또한오바마정부가추진해온리쇼어링정책 49) 들의효과에대해서도의구심을들게한다. 오바마정부의정책이효과가없는것인지아니면정책의효과가아직나타나고있지않는것인지아직단언하기는어렵다. 다만트럼프대통령도미국글로벌기업들의해외 ( 중국 ) 공장을미국으로이전해야한다고 검색일 : ). 48) Ministry of Commerce People s Republic of China, Statistics of FDI in China in January- October 2016, shtml( 검색일 : ). 49) 미국으로공장이전시이전비용의 20% 보조, 해외로공장을이전하는기업에대한세제혜택폐지, 해외아웃소싱자회사에대한중과세부과등을추진하였다. 44 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

45 주장하고있어이와관련된지표들을주의깊게살펴볼필요성이있다. 미국의대중국투자를산업부문별로살펴보면제조업이 50.9%(2016 년스톡기준 ) 로가장큰비중을차지한다. 그다음으로도매업 (14.0%), 지주회사 (9.0%), 예금업 (4.7%), 금융및보험 (3.1%), 광업 (2.9%) 순으로나타났다. 50) 제조업에대한투자를보다구체적으로살펴보면, 교통설비가 27.1% 로가장높게나타났으며, 화학 (21.7%), 컴퓨터와전자제품 (16.2%), 식품 (8.4%), 기계 (8.0%), 금속판금 (4%), 전자기기및설비 (1.5%) 등의순으로나타났다. 51) 다. 미ㆍ중전략경제대화 미ㆍ중전략경제대화 (U.S.-China Strategic and Economic Dialogue) 는 2009년오바마대통령과후진타오주석간합의로공식적인대화채널로자리잡게되었다. 미ㆍ중전략경제대화이전에도미국과중국사이에경제와외교전략을논의하기위한대화채널은각각존재하였지만, 미ㆍ중전략경제대화를통해개별적으로존재하였던대화채널이하나로통합되고정례화되었다는데의의가있다. 미ㆍ중전략경제대화의주요경제이슈로는거시경제정책공조강화, 금융시스템관리감독강화및금융시장개방확대, 무역ㆍ투자확대협력, 글로벌협력및국제규범강화등이논의되었다. 52) 2016 년까지매년양국의수도에서번갈아가며개최되던미ㆍ중전략경제대화는 2017년미ㆍ중정상회담이후 미ㆍ중포괄적대화 (U.S.-China Comprehensive Dialogue) 를설치하기로양국이합의함으로써대체되었다. 미ㆍ중포괄적대화는외교ㆍ안보대화, 전면적인경제대화, 법집행ㆍ인터넷안보대화, 사회ㆍ인문 50) Bureau of Economic Analysis, U.S. Direct Investment Abroad on a Historical-Cost Basis, 검색일 : ). 51) Ibid. 52) KOTRA( ), View.do?setIdx=242&dataIdx=150459( 검색일 : ~11. 2). 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 45

46 표 2-8. 미ㆍ중전략경제대화의경제분야주요합의내용 구분 주요내용 2009년 지속가능한균형성장을위한거시경제및구조개혁정책추진 무역및투자관계강화 ; 무역및투자시스템개방노력, 보호주의반대 2010년 경제회복강화와균형성장촉진 양국간무역및투자확대협력합의 2011년 지속가능한균형성장촉진과경제협력을위한포괄적합의 발표 금융시스템강화와금융감독개선 2012년 거시경제정책공조강화 무역및투자개방확대촉진 ; BIT 협상추진노력, 중국의 WTO GPA 가입논의지속합의 2013 년 2014 년 경제정책공조강화 ; 양국은환율유연성제고하기로합의 무역및투자개방확대촉진 ( 양국 BIT 협상방식을 네거티브리스트 로합의, 상하이자유무역시범구의서비스개방 ) 경제정책공조강화 ( 양국, 환율유연성제고하기로약속 ( 중국, 18 기 3 중전회에서제시한환율개혁지속 )- 무역및투자개방확대촉진 ) 정보기술협정 (ITA) 협상재개, BIT 협상일정제시, 중국서비스시장점진개방 경제정책공조강화 (8개), 무역및투자 2015년 개방촉진 (20개), 금융시장안정및개혁추진 (9개), 글로벌협력및국제규범강화 (12개 ), 총 49개세부항목에대해논의와합의를도출 중국의철강생산감축에합의 2016년 투자협정협상가속화 ( 중국측네거티브리스트제출 ) 자료 : KOTRA( ), &dataidx=150459( 검색일 : ~11. 2) 의내용을재구성하고일부내용저자작성. 대화로구성된다. 미ㆍ중전략경제대화가미ㆍ중포괄적대화로대체된데는양국의정권교체, 새로운정치ㆍ경제환경, 미ㆍ중전략경제대화의한계극복 53) 등이주요요인으로작용한것으로판단된다. 중국정부는이러한대화채널의변화를정권교체에따른자연스러운현상으로받아들이고있으며, 새로운대화체제에맞추어시스템을준비및정비하고있다. 54) 2017년 6월 21일미국국무장관과국방장관, 중국의외교담당국무위원, 인민해방군총참모장이수석대표로참석하는외교ㆍ안보대화가개최되었으며, 2017년 7월 19일에는경제분야의대화가개최되었다. 경제분야의대화에서 53) 외교ㆍ안보대화와경제대화의개최시기를달리함으로써보다깊이있는논의가가능할수있다. 54) 중국북경상무부국제무역경제합작연구부관계자인터뷰 ( , 상무부국제무역경제합작연구부 ). 46 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

47 는무역, 통상등양국의경제현안에대해논의하였으나양국의입장차이만확인하였을뿐공동성명발표와기자회견없이종료되었다. 공동성명도없이미ㆍ중포괄적경제대화가종료되었다는것은새로운대화체제가제대로갖추어져있지못하다는사실을감안하더라도양국간입장차이가매우크다는점을시사한다. 철강, 서비스시장개방, 지식재산권보호강화등의분야에서입장차이가커단기간에의미있는성과를기대하기어려울것으로전망된다. 제 2 장트럼프행정부의통상정책및미ㆍ중경제관계 47

48 제 3 장 미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 1. 대중국무역적자해소 2. 환율조작국지정 3. 무역구제조치및기타무역제재수단 4. 시장경제지위인정 5. 미ㆍ중양자투자협정 (BIT: Bilateral Investment Treaty) 6. 미ㆍ중정상회담 별첨

49 1. 대중국무역적자해소 트럼프대통령은북핵문제에있어중국이미온적인자세로대한다고판단하고이에대해공개적으로비판하며, 중국이미국에비협조적일경우앞서언급한바와같이강경한대중무역조치를취할것임을시사했다. 이는 2017년 8 월중순트럼프대통령이중국의지적재산권침해및불공정기술이전행위에대해 USTR의통상법 302조관련조사를개시하라는내용의행정명령으로이어졌다. 55) 기존에통상법 301조관련행정명령이있을것으로예상됐지만, 해당행정명령에는 301조이행관련조사개시절차관련법령인 302조만을언급하며 301조집행에대한직접적인언급은자제했다. 56) USTR은조사개시에대해검토할수있는기간이 45일에달하지만, 백악관의발표가있은지얼마되지않아바로조사착수에들어가겠다고공표했다. 57) 중국의지적재산권침해는미국이상당기간지적해온부분이다. USTR은 2005년부터매년발간하는 특별 301조보고서 (Special 301 Report) 에서 2017년까지매년중국을우선감시대상국 (priority watch list) 으로지정하였다. 58) 해당보고서를통해미국은중국의지재권보호제도강화, 지재권비중이높은상품ㆍ서비스ㆍ기술의중국시장접근허용, 중국법원의민간소송유효성증대등을중국에요구하고있다. 트럼프대통령은 2017년 1월취임한이래보호무역주의성향을띠는무역 55) The White House(2017). 56) Restuccia and Palmer 는애당초현지시간 8월 4일에통상법 301조관련행정명령을발표할것이라고보도한바있으나, 백악관은이를연기하고 8월 14일에행정명령을통해통상법 302조만을언급한내용을발표했다. Restuccia and Palmer( ), 08/01/trump-china-trade ( 검색일 : ). 57) USTR(2017), USTR Announces Initiation of Section 301 Investigation of China, ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2017/august/ustr-anno unces-initiation-section( 검색일 : ). 58) USTR(2017a), p. 28. 해당보고서에서는중국외에도인도네시아, 태국, 인도, 알제리, 쿠웨이트, 러시아, 우크라이나, 아르헨티나, 칠레, 베네수엘라를우선감시대상국으로지정하였다 (2017년보고서기준 ). 50 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

50 일시제목주요내용 Establishing Enhanced Collection and Enforcement of Antidumping and Countervailing Duties and Violations of Trade and Customs Laws Regarding the Omnibus Report on Significant Trade Deficits Addressing Trade Agreement Violations and Abuses 반덤핑관세또는상계관세부과가결정된품목에대해집행을강화할것을지시 반덤핑, 상계관세와관련하여미국의수익 (revenue) 을보호하기위하여 대상수입업자 (covered importer) 에대한담보금요건 (bonding requirement) 을강화하고, 관세법위반을근절하기위한전략과계획을 90 일이내로수립하는것이주요내용 대미무역흑자를기록하고있는국가들을대상으로적자의원인, 미국경제에미치는영향등을조사, 분석하여 90 일이내에대통령에게보고하도록함. 상무부와무역대표부 (USTR) 로하여금미국내일자리를빼앗고무역적자를심화하는무역협정 (WTO 포함 ) 을조사하여 180 일이내에대통령에게보고하도록함. B. 대통령메모 (Presidential Memoranda) 일시 제목 주요내용 Regarding Withdrawal of the United States from the Trans Pacific Partnership Negotiations and Agreement TPP 탈퇴 Steel Imports and Threats 통상법 232조에의거철강수입의국가안보침해여부조사 to National Security 표 3-1. 트럼프대통령집권후통상관련주요행정명령및대통령메모주요내용 A. 행정명령 (Executive Order) Aluminum Imports and Threats to National Security under the Trade Expansion Act of 1962 Presidential Memorandum for the United States Trade Representative 외국산알루미늄수입이미국의안보를해치는지에대한신속한조사를명령 이는앞선철강수입조사와마찬가지로통상법 232 조 (1962 년통상확대법 ) 에기반 1974 년통상법 302 조에근거하여중국의법과정책, 관행, 조처등에불합리하고차별적요소가있는지, 이들이미국의지적재산권과혁신, 기술발전을해치는지등에대한조사여부를결정할것을명령 자료 : The White House(2017), Presidential Memorandum for the Secretary of Commerce, ehouse.gov/presidential-actions/presidential-memorandum-secretary-commerce; Presidential Mem orandum for the United States Trade Representative, ns/presidential-memorandum-united-states-trade-representative/( 모든자료검색일 : ) 내용을토대로저자정리. 정책을펴왔다. 일각에서는뚜렷한정책의방향성부재를문제점으로지적하고 제 3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 51

51 있지만전반적으로이전정권들에비하여보호무역성격을띠는것으로판단된다. 이는대통령의권한인행정명령을통해서도나타난다 ( 표 3-1 참고 ). 트럼프대통령은집권 3일차인 1월 23일 TPP로부터탈퇴하는대통령메모를공표했고, 3월말에는미국이무역적자를기록하고있는주요국가를대상으로적자의주요원인을파악하고미국경제에미치는영향을분석하도록지시하였다. 59) 또한 WTO를포함한미국이체결한무역협정들을검토하게하여총체적으로보호무역주의정책을펴기위한기반을마련했다. 이와더불어미국은무역중국의산업정책, 규제등여러불공정무역관행에대해비난해왔다. 미무역대표부 (USTR) 는매년무역장벽보고서를통해국가별무역장벽에대한상황을검토하고이에대한문제점들을지적한다. 2017년 3월발간된무역장벽보고서에서는중국의전반적인경제정책에대한부당한요소들을언급했다 ( 별첨표 1 참고 ). 2. 환율조작국지정 트럼프대통령은공화당경선당시부터중국을환율조작국이라비난하며이에대한적극적인조치가필요하다고주장했다. 중국의환율조작에대해서는오바마행정부도적극적으로비난한바있다. 2009년글로벌금융위기당시미재무부가이트너장관은중국이인위적으로위안화의절하를유도한다고공개적으로언급하기도했다. 60) 의회도교역촉진법 (Trade Facilitation and Trade Enforcement Act) 을 2015년통과시키며재무부로하여금가이드라인하에미국의주요교역국가들의환율조작에대한보고서를작성하도록했다. 61) 59) 조사대상국가는한국을포함한중국, 일본, 독일, 멕시코, 아일랜드, 베트남, 이탈리아등이다. 60) Montgomery and Faiola( ), article/2009/01/22/ar html( 검색일 : ). 61) 해당법안통과전에도미재무부는환율조작관련보고서를발간했었다. 다만교역촉진법 (2015) 법 52 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

52 그림 3-1. 중국위안화환율및미국달러인덱스추이 ( 단위 : 위안, 지수 ) 자료 : Bloomberg Data, Bloomberg Terminal( 검색일 : ). 현재미재무부는 1 대미무역흑자 200억달러이상 2 GDP 대비경상수지 3% 이상 3 12개월간반복적인외환순매입행위및 GDP 대비순매입규모 2% 이상의 3가지기준을정하고 3가지조건을모두충족하는경우환율조작국으로지정하고, 3가지중 2가지조건을충족하는국가는환율조작관찰대상국으로지정한다고규정하고있다. 62) 2016년 4월부터현재까지 4차례발간된보고서에서환율조작국으로지정된국가는없으며중국, 일본, 한국, 독일이 4번연속관찰대상국으로지정됐다. 63) 현상황을기준으로는중국의환율조작국지정은쉽지않을전망이다. [ 그림 3-1] 을보면가이트너전재무부장관이중국을환율조작국으로비난할당시 안통과이후작성되기시작한 2016년 4월보고서부터는환율조작국지정에대한 3가지기준을마련하고이에대한조사를진행한것이큰차이점이다. 62) U.S. Department of the Treasury Office of International Office of International Affairs (2017), p ) 2017년 10월보고서에서는중국, 일본, 한국, 독일, 스위스를환율조작감시대상국으로지정했으며대만은감시대상국명단에서제외했다. U.S. Department of the Treasury Office of International Office of International Affairs(2017), pp 제 3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 53

53 에는미국달러가치에변동이있었음에도중국위안화가치에는별다른움직임이없었다. 하지만 2016년을전후로부터중국위안화의움직임은달러가치의움직임에상응하여변동하는모습을보인다. 이와더불어 2016년 10월부터 IMF의 SDR 통화바스켓에중국위안화가정식으로편입되는등위안화의시장화개혁에대한평가가국제적으로인정받고있는분위기여서미국으로서도일방적으로중국을환율조작국으로지정하기는어려울것으로사료된다. 중국정부도미국의위안화에대한평가절상압력이대중국무역적자해소를위한수단으로사용되는측면이강하다는인식을가지고있다. 64) 중국정부는그근거로 2014년까지위안화는매년평가절상되어왔으며, IMF 통화바스켓 (2015년 11월 ) 과유럽중앙은행 (ECB) 의외환보유고에도편입 (2017년 6월 ) 되었다는사실을강조하고있다. 65) 유럽은행감독청 (EBA) 평가시스템을활용하여평가한결과위안화환율이중국경제상황에부합하는수준이라는 IMF의발표는중국의주장을뒷받침한다. 66) 중국위안화절상에따른영향에대한분석은 5장 표 3-2. 미국의무역구제조치법령사용현황 (1980~2016 년 ) 구분 반덤핑 (731 조 *) 상계관세 (701 조 *) 세이프가드 (201 조 *) 전체조사건수 1, 정부자체실행조사건수 무역구제조치실행건수 주 : * 는관련법령근거임. 자료 : PIIE(2017), Steel, Aluminum, Lumber, Solar: Trump s Stealth Trade Protection, publications/policy-briefs/steel-aluminum-lumber-solar-trumps-stealth-trade-protection( 검색일 : ), p. 3 내용을토대로저자재구성. 64) 중국북경상무부국제무역경제합작연구부관계자인터뷰 ( , 상무부국제무역경제합작연구부 ). 65) KIEP 세계경제통계 (2017), 동북아 9월통계, EcoStat&nttId=196375&pageIndex=1( 검색일 : ). 66) IMF(2017), 2017 External Sector Report Individual Economy Assessments, imf.org/~/media/files/publications/pp/2017/2017-external-sector-report-individualeconomy-assessments.ashx( 검색일 : ). 54 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

54 그림 3-2. 對미국수입품중무역구제조치가적용되는비중 (1995~2016 년 ) ( 단위 : %) 자료 : PIIE(2017), Steel, Aluminum, Lumber, Solar: Trump s Stealth Trade Protection, publications/policy-briefs/steel-aluminum-lumber-solar-trumps-stealth-trade-protection( 검색일 : ), p. 5. 에서다룰것이다. 3. 무역구제조치및기타무역제재수단 트럼프대통령이주장하는 불공정 한무역에대한미국의대응은트럼프행정부집권이전부터시작되었다. 오바마행정부당시 Trade Preference Expansion Act of 2015 법안이발효되며반덤핑 / 상계관세관련조사관의권한을확대하여이를통한관세적용사례가이전대비눈에띄게늘어난바있다. 하지만트럼프행정부가집권하고미국의대중무역제재조치는더욱더적극성을띠게되었다. 반덤핑 / 상계관세부과를지속적으로활용하는한편, 대통령의권한의비중이높은무역구제조치에대한내용을적극적으로검토하기시작했다. Bown은미국이이미불공정무역에대한대응을트럼프행정부이전까지적극적으로진행해왔으며이중상당부분이중국을대상으로한무역제재였으 제 3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 55

55 며, 트럼프행정부가진행하고있는무역구제조치관련움직임들은그범위가 중국을넘어한국을포함한주요교류국가로넓혀져가고있다고했다 ( 표 3-2, 그림 3-2 참고 ). 67) 가. 232 조 (Section 232) 트럼프행정부는 2017년 4월두차례에걸쳐각각철강, 알루미늄수입이미국안보에영향을미치는지에대한조사를명령하는 232조관련대통령메모를발표했다. 232조에따르면상무부는국방부, 국무부, 노동부등과협력하여수입상품으로인해국가안보가위협을받는지에대해조사하고이에대한내용과대응방안을 270일이내에대통령에게보고해야한다. 68) 상무부의조사결과가관련수입품들이미국안보에위협이있다고나올시대통령은 90일이내로수입량조정관련방안을발표해야한다. 미국철강업계는트럼프대통령의 232조관련조사명령을긍정적으로바라보고있다. 미국은중국의철강공급과잉으로불공정한방식의저가판매로인해미국철강업계가위협을받고있다고주장해왔으며트럼프행정부의조사를통해자신들의산업이보호받기를희망하고있다. 윌버로스상무장관은철강및알루미늄에대한조사를 2018년 1월중하순까지진행할수있지만트럼프대통령은관련조사를 50일이내로마무리할것을요구하였다. 69) 언론에서는로스장관이적어도철강과관련된조사결과및대응방안을마련했을것이라고예측하고있다. 70) 하지만로스장관은트럼프 67) PIIE(2017), Steel, Aluminum, Lumber, Solar: Trump s Stealth Trade Protection, 검색일 : ). 68) Bureau of Industry and Security Office of Technology Evaluation(2007), p ) Squire Patton Boggs(2017). 70) Angel and Lawder( ), article/us-usa-steel-tariffs/despitedelay-u-s-expected-to-impose-steel-tariffs-iduskcn1av10r( 검색일 : ). 56 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

56 그림 3-3. 중국, 미국, 한국의철강생산량추이 (2006~16 년 ) ( 단위 : 백만톤 ) 자료 : World Steel Association(2016) 의자료를토대로저자작성. 대통령이세제개혁안을추진함에있어이에대한결과가먼저나온후에 232 조관련조치내용을발표할것이라고언급함에따라 2017년말아니면기존조사만료기한이되어서야대응방안을알수있게될것으로사료된다. 71) 이는 Trade Expansion Act of 1962의 Section 232(232조 ) 에따른조사로, 1980년이후 14번밖에없었으며, 2001년부시행정부이후처음으로개시된것이었다. 72) 232조관련조치가취해질것으로예상되는가운데, 이는중국의불공정무역에대한제재의사를꾸준히밝혀왔던트럼프대통령의전략일것으로예상된다. 앞서언급한바와같이트럼프대통령이중국의철강설비감축계획제안을거절한것도중국이과거의감축계획을제대로이행하지않아생긴불신에기반하여이에대해미국정부가직접적인제재를가하겠다는의지로해석된다. 철강관련 232조조사개시는트럼프대통령이미국철강업계에약속한바 71) Mayeda and Deaux( ), ross-signals-delay-on-steel-decision-as-trump-pushes-tax-reform( 검색일 : ). 72) Bureau of Industry and Security(2016), Section 232 Investigations: The Effect of Imports on the National Security, index.php/other-areas/office-oftechnology-evaluation-ote/section-232-investigations( 검색일 : ). 제 3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 57

57 표 3-3. 미철강노조가주장하는중국의철강생산량감축계획불이행관련내용 근거 ( 발표년도 ) 발표내용불이행내용 강철산업조정ㆍ진흥기획 (2009) 중국인민대표회의 (2010) 12 차 5 개년계획 (2011) 중국인민대표회의 (2013) 6 차미ㆍ중전략경제대화 (2014) 미ㆍ중통상무역공동위원회 (2016) 생산량감축및조정 신규설비건설제재 신규설비건설제재 기존생산설비및공급과잉물량활용방안 향후 5 년간신규설비건설제재 글로벌공급과잉관련 글로벌포럼 설치합의및 2020 년까지연 1 억 ~1 억 5,000 만톤에달하는설비제거 자료 : United Steelworkers(2017) 의내용을토대로저자정리 년철강생산량을 4 억 6,000 만톤 (2008 년 5 억 2,100 만톤 ) 으로감축하고 2011 년까지 5 억톤으로점진적으로조정계획 2009 년생산량은 5 억 7,700 만톤으로증가, 2011 년생산량은 7 억톤을추과 6,000 만톤신규설비량설치 2010~12년사이 9,600만톤신규설비량설치 이후 2014년까지 7,000만톤신규설비량설치 글로벌포럼관련중국측의관련자료제출의도적지연 2016 년중국철강생산량 8 억톤, 추가설치설비량 3,650 만톤으로 2020 년까지설비량제거이행은힘들것으로전망 를이행하는부분중하나로볼수있다. 트럼프대통령은자신을지지해준러스트벨트 (Rust-belt) 의전통제조업관련지지자들을인식하여관련산업에보다적극적인움직임을보이고있는것으로사료된다. 사실중국의철강공급과잉문제는이전부터미국이비난해온부분이었다. [ 그림 3-3] 에서와같이중국의철강생산량은미국대비급속도로성장하며 2015년기준으로전세계생산량의약 50% 를차지하게되었다. 73) 미국은중국이과거고속경제성장에힘입어철강에대한수요도함께증가했지만글로벌금융위기이후내수안정과글로벌시장의철강수요가감소하며중국의공급과잉문제가나타나기시작했다고지적했다. 중국의철강공급과잉의주요원인으로는중국정부가철강생산량을결정하는데개입하고, 저금리차입허용, 보조금지급, 공장부지저가매 73) 2006 년중국철강생산량비중은전세계대비 33.7% 였다. 58 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

58 입허용등을꼽으며중국의철강설비가동률이 2002년 95% 에서 2015년 70.5% 로낮아졌다고분석했다. 74) 중국철강의글로벌공급과잉으로이어지며저가의철강제품들이미국으로유입되며미국철강산업은위기를느끼게되며, 철강노조에서도이에대해미국정부에적극적으로문제를제기하고있다. 중국역시공급과잉의문제를인식하고생산량감소및속도조절에대한정책을발표했다. 하지만 United Steelworkers(2017) 는중국이 2009년부터철강생산량및설비설치량조절에대해발표한내용을이행하지않았다며이를비난했다 ( 표 3-3 참고 ). 75) 중국의철강산업구조조정의실적이중국정부가제기한목표와는다른방향으로나오는부분들은트럼프대통령의강경한대중국무역조치에도영향을끼치는것으로판단된다. 2017년 4월미ㆍ중정상회담에앞서열린양국고위급경제대화를통해중국은철강공급과잉에대한대응방안으로 2022년까지관련설비를 1억 5,000만톤감축하겠다고밝혔으나, 트럼프대통령은이를두차례나거절했다. 76) 중국의방안은미상무부장관 Willbur Ross를포함한미국고위급인사들도긍정적으로받아들였으나트럼프대통령의거절로인해해당합의는무위로돌아갔으며, 트럼프대통령이미국의방식을활용하여보다큰틀에서의제재를원한다는것을간접적으로시사했다고볼수있다. 나. 201 조 (Section 201) 미행정부는통상법 201 조에대한사안도검토하는중이다 년 4 월법 정관리 (Chapter 11) 에들어간미태양광패널제조업체 Suniva 가미국제무 역위원회 (US ITC: US International Trade Commission) 에 201 조에근거 74) Burn(2016), pp ) United Steelworkers(2017). 76) Sevastaopulo( ), d( 검색일 : ). 제 3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 59

59 표 3-4. US ITC 의대미국수입산태양광전지및패널관련구제조치주요내용 1안 2안 3안 셀 (TRQ) 모듈 셀 (TRQ) 모듈 셀ㆍ모듈 구분 쿼터 쿼터內 쿼터外 관세 쿼터 쿼터內 쿼터外 관세 쿼터 관세 관세 관세 관세 1년 0.5GW 10% 30% 35% 1GW 30% 30% 8.9GW 2년 0.6GW 9.5% 29% 34% 1.2GW 25% 25% 10.3GW 0% 3년 0.7GW 9% 28% 33% 1.4GW 20% 20% 11.7GW 4년 0.8GW 8.5% 27% 32% 1.6GW 15% 15% 13.1GW 수입허가권 1cant/W ( 입찰최소가 ) 주 : 1 안은 Rhonda Schmidtlein US ITC 위원장, 2 안은 David Johanson 부위원장, Irving Williamson 위원공동, 3 안은 Meredith Broadbent 위원이각각제안한구제조치내용임. 자료 : 산업통상자원부, 온라인보도참고자료 ( , 검색일 : ). 한수입태양광전지와패널에대한관세부과검토를요청한바있다. 해당업체는수입제품으로인해미국태양광기업들의일자리가감소하며전반적으로미태양광산업에타격을입혔다고주장하며 201조적용여부검토를요청하였다. 일반적으로 201조와관련된청원은산업을대표하는협회나여러기업을통해이루어지기때문에하나의특정기업이청원한내용이받아들여질지에대한의문이있었다. 하지만미국제무역위원회는해당요청을받아들여 5월 17일조사에착수했다. 77) 201조관련또다른사례는같은해 5월 31일미세탁기제조업체 Whirlpool 이조사를요청했고, US ITC는이역시받아들이며 6월 5일부터조사절차가개시됐다. 78) 해당사례는여러가지논란을일으키고있다. 먼저미태양광에너지산업협회 (Solar Energy Industries Association) 는관세부과시미국시장내패널가격상승을초래하여미국태양광산업의경쟁력을저하시킬것이라며 77) USITC( ), usitc.gov/press_room/news_release/201_factsheet_ finalasposted.pdf; USITC( ), safeguard_201_204_421/201_3218_notice_ sgl_1.pdf( 모든자료의검색일 : ). 78) USITC( ), USITC( ), 421/201_76_notice_ sgl.pdf( 모든자료의검색일 : ). 60 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로

60 Suniva의주장을반박하며미국제무역위원회의조사를중지할것을요구했다. 그러나해당사례에대한조사가관세부과로이어질경우에는 201조를활용할수있는기업들도증가할수있다. 실제로미국제무역위원회가조사에착수한다음날또다른태양광업체 SolarWorld Americas도 201조조사요구에동참한바있다. 79) 특정업체의요구를정부가수용하고무역구제조치로이어진다면경쟁력이떨어지는미국기업들의관련조사와이에대한조치를요구할가능성이높아질것으로사료된다. US ITC는조사를통해태양광, 세탁기사례모두만장일치로수입품으로인해미국해당산업에피해를입고있다고판정했으며, 태양광전지및패널에대한수입제한조치방안을발표했다 ( 표 3-4 참고 ). 80) 다. 301 조 (Section 301) 2017년 8월 14일트럼프대통령은대통령메모를통해중국에대한스페셜 301조적용여부에대한조사를개시하도록 USTR에명령하였다 ( 표 3-1 참고 ). 81) 스페셜 301조는트럼프대통령이취임하며미국의대중무역제재전략의일환으로거론된것중하나였으며, 슈퍼 301조의부활에대해서도언급된바있다. 대통령을포함한행정부의무역제재수단중하나로꼽히는 301조관 79) Misbrener( ), univa-itc-petition/( 검색일 : ). 80) USITC( ), htm; USITC( ), gov/press_room/news_release/2017/er1005ll 841.htm( 모든자료의검색일 : ). 조사개시후담당조사관이수입품으로인한자국산업에대한피해여부를조사한결과를바탕으로 4명의 US ITC 위원들의표결을통해피해여부가결정된다. 자국산업피해가있다고판단되면, 위원들은공동으로또는개별적으로수입제한조치방안을제안하게되며대통령이최종적으로결정하게된다. 81) The White House( ), 14/presidential-memorandum-united-states-trade-representative( 검색일 : ). 트럼프행정부는 301조조사절차포함인 302조를대통령메모에언급하며직접적인 301조언급을피했다. 제 3 장미ㆍ중간주요경제ㆍ통상이슈 61

61 련조항은크게일반 301조, 슈퍼 301조, 스페셜 301조세종류가있으며, 모두다른법령에근거한다. 일반 301조는기업이나특정단체의요청을정부가받아들이거나정부자체결정에의해조사가개시될수있으며, USTR은해당상대국가와무역장벽또는불공정무역관행을해소하기위해협상을진행해야한다. 82) 협상기간은일반적으로 12~18개월소요되며, 무역협정내용과달리미국의권리가침해되는경우와통상에서대상국가가미국상품에대해불합리하거나차별적인관행을시행하고있는경우의두가지상황에대해조사하고이에대한조치방안을모색한다. 83) 상대국가와의협상이결렬될경우에는 USTR의결정하에해당상품에대한보복조치를취할수있다. 일반 301조가생각보다자주활용되지않는데다가무역장벽해소를단편적으로진행하는구조를가지고있어보다강력하고범위가넓은제재를위해의회의원들은 1988년슈퍼 301조조항을추가했다. 84) 슈퍼 301조는절차나형태에서일반 301조와유사하지만일반 301조는특정품목에대해무역장벽을해소하려는절차를갖추고있는반면에슈퍼 301조는포괄적인범위에서상대국가에개선을요구할수있다. 85) 슈퍼 301조가발동되면 USTR은연례보고서를통해우선협상대상국 (priority foreign country) 을지정하고해당국가의불공정무역관행들과해당관행들의부재시미국의수출예상치를분석하여이를의회에보고해야한다. 미국은우선협상대상국을상대로불공정관행에대한개선을요구할수있으며이에대한협상결렬시보복조치를취할수있다. 보복조치는일반적으로관세및쿼터제를적용할수있는것으로예상된다. 82) 301조조사관련행정부기관은 USTR( 미무역대표부 ) 이다. 83) KDB(1999), p ) Congressional Research Service(2000), p. 2. 슈퍼 301조의법령근거는사실 310조 (Section 310) 다. 85) 슈퍼 301조는조사절차를통해우선협상국 (priority foreign country) 을지정하여해당국가와협상을진행한다. 62 미국의신정부통상정책방향및시사점 : 미ㆍ중관계를중심으로