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1 우리교육의주요쟁점과해결방안을위한토론회 일시 : 2016년 10월 26일 ( 수 ) 14시 장소 : 국회의원회관제3간담회실 주최 : 국민의당국회의원유성엽더불어민주당국회의원노웅래, 도종환, 유은혜 주관 : 사립학교개혁과비리추방을위한국민운동본부 - 1 -

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3 - 목차 - Ⅰ. 기조강연 사학법인의비리관련자는퇴출시켜야한다 양승규 ( 서울대법대명예교수, 전세종대총장 ) Ⅱ. 발제 사학비리의원인과척결방안김용섭 ( 전국교직원노동조합부위원장 ) 사립학교법의쟁점과개정방향 이영기 ( 변호사, 민주화를위한변호사모임 ) 사학분쟁조정위원회의문제점과개정방향에대하여 김영준 ( 변호사, 민주화를위한변호사모임 ) 교권침해 김영록 ( 전국교권수호교수모임대표 ) 대학구조개혁 정책의문제점과대안정책방향 노중기 ( 한신대교수, 전국교수노동조합위원장 ) 국가교육위원회의가능성과한계 김용일 ( 한국해양대교수, 한국교육정치학회장 ) 등록금과국가장학금 안진걸 ( 참여연대공동사무처장 ) Ⅲ. 토론

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5 기조강연 사학법인의비리관련자는퇴출시켜야한다 양승규 ( 서울대법대명예교수, 전세종대총장 )

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7 사학법인의비리관련자는퇴출시켜야한다 양승규 < 서울대법대명예교수, 전세종대총장 > I. 들어가면서 교육은앞날을내다보며사람을가르치고기르는일이다. 국가의백년대계 ( 百年大計 ) 를짊어지고꾸려나가는귀한사업이다. 교육기본법제2조는 교육은홍익인간의이념아래모든국민으로하여금인격을도야하고자주적생활능력과민주시민으로서필요한자질을갖추게하여인간다운삶을영위하게하고민주국가의발전과인류공영의이상을실현하는데이바지하게함을목적으로한다 라고교육이념을밝히고있다. 물질문명이판을치고첨단과학의발달로하루가멀게달라지는세상에서도그중심은언제나사람이있다. 사람을잘가르치고기르는교육의중요성은어느것보다값지다. 그러나우리의교육환경은참으로부끄럽고암담하다. 만물의영장으로서물질적인삶과정신적인삶을함께영위하여야할인간이사회공동체에서더불어살아야한다는기본인식을버리고, 자신의이익을앞세워물질적인삶에치우치고있는현상에서오는것이다. 그어느때보다도풍요롭게사는이시대에수단과방법을가리지않는탐욕스러운자들이사회를지배하고, 도덕적, 윤리적인가치를외면하고법과원칙이무시되는서글픈시대에우리는살고있다. 명문대학에보내기위하여학생의성적을조작하였다는어느여고의교장과교사의행태는알게모르게우리교육계를휩쓸고있지않은지? 교육의현장에서꼬리를물고일어나는크고작은사건들이우리에게무엇을경고하고있는지깊이성찰해야한다. 이러한현상은비단교육계뿐아니라정치, 경제, 사회, 문화등곳곳에스며들어총체적인부패로몸살을앓고있다. 국민적인자각과개혁없이는이난국을헤쳐나갈수없고, 우리나라는점점어두운나락으로빠져들것이다. 정의와공정과정직을바탕으로시행되어야할교육이거짓과위선으로얼룩져학교폭력을비롯한성폭력, 아동학대등심각한사회문제가드러나고, 특히사립대학의재단비리로인한학원의소요가 30여년이나이어지고있는나라가세상에또있겠는가? 사학비리문제를그대로방치하는것은교육풍토를황폐화시켜국가의위상을한없이추락시킨다. 사학재단의비리가드러나도그비리관련자들이그재단에서뻔뻔스럽게활동할수있는것은권력과의유착없이는상상할수없는일이다. 결국사학비리는정치권력의타락과연관된사항이므로먼저권력의타락과사회병리현상에대하여간단히살피고, 사립대학법인을중심으로재단비리관련자의처리문제를다루어보기로한다

8 II. 정치권력의타락과사회병리 1592년임진왜란당시선조는한양을버리고의주까지피신했다. 1950년 6.25 전쟁이일어나자서울을사수하겠다고거짓방송을틀어놓고이승만은서울을버리고떠났다. 선조와이승만은시대와환경이다르지만국민을섬기겠다는의지가없는것은마차가지였다. 한국가가멸망하는것은외부의적보다는권력이부패하고국민의신뢰를저버린데서출발하는것은역사의공리이다. 로버트케네디는 ' 내부의적 '(The Enemy Within, 1960) 이라는보고서에서노조를중심으로한권력형비리를조사하면서권력을이용하여부정을저지른자를내부의적이라하고, 이들이외부의적보다도국가를파괴하는힘이훨씬강하다고주장하고있다. 조선시대의권력구조로부터일제의강점을벗어나해방이후 70년이넘는현재에이르기까지우리나라에서는권력의타락으로인한사회부조리현상이그대로이어지고, 비리사학의문제도정치권력의부패와깊숙이관련되어있다. 1905년일본의강압으로이루어진을사조 ( 늑 ) 약 ( 乙巳條約 ) 이체결되고, 황성신문주필장지연 ( 張志淵 ) 이시일야방성대곡 ( 是日也放聲大哭 ) 이라는사설을통해서 슬프도다. 저개, 돼지만도못한소위우리정부의대신 ( 大臣 ) 이란자들은자기일신의영달과이익이나바라면서위협에겁먹어머뭇대거나벌벌떨며나라를팔아먹는도적이되기를감수했던것이다 라고일갈했다. 바로이들의후손이일제를거쳐오늘까지도호사를누리고있는것은아닌지, 내부의적이곳곳에스며들고있지않은지우리는이를깊이음미하면서권력의타락으로빚어지는사회병리현상이우리에게얼마나큰재앙을불러오는지를꿰뚫어보아야한다. 정치권력은국민의권리를보호하고공동선의실현에그목표를두어야한다. 그러나불행히도우리는 1948년민주공화국으로출범한이래오늘에이르기까지정치권력의타락으로국민적존경을받는대통령을모시지못하고있다. 이승만의장기집권야욕으로 4.19 학생혁명이일어났고, 구테타로정권을잡은박정희는정경유착으로사회적병리를키웠으며, 유신정변까지일으키고종래에는정보부장김재규의총격으로쓰러졌다. 전두환이나노태우는청와대에서거두어들인엄청난비자금으로망신당하였다. 김영삼, 김대중, 노무현은측근이나가족의비리로얼룩졌고, 이명박은 4대강사업등각종비리를털고가지않을수없는상황에이르고있다. 이는국가적으로도슬프고도부끄러운일이다. 이러한권력의부패는권력형비리로이어지고사회병리현상을부채질한다. 남북의분단으로이념적갈등을교묘히이용하여진실을밝히려는목소리를잠재우고권력형비리는꼬리를잘라감추는것이부정한권력의속성이아니었나여겨진다. 지금까지권력형비리를제대로밝힌기억이없고, 게다가사람들이인간의정신적가치인도덕과윤리의 - 4 -

9 식을저버리고, 권력이나돈만있으면된다는그릇된유혹에빠져들어사회적병리를올 바로다스리지못하거나상식이통하지않는사회로전락하였기때문이다. 해방이후오늘에이르기까지벌어진권력남용이나뇌물을주고받는공직자의비리를비롯한총체적인사회적부조리현상은열거하자면한이없다. 2014년의세월호침몰사고는하나의해상사고이지만인명을구조할충분한시간이있었음에도석연치않은대응으로수많은인명을앗아갔고, 이에대한진상규명을위한특별법이제정되었지만아직도매듭짓지못하고갈등만키웠다. 그리고최근대법원장이국민에게사죄하게한모부장판사의비리를비롯하여검사장과부장검사, 변호사가연루된법조계의서글픈현상에서오는사법부와검찰에대한국민적불신은사회병리의극치를이루고있다. 이는사회정의가무너지고공정을더이상기댈수없는나라로전락하고있다고보기때문이다. 이러한부조리현상을뿌리뽑지않고어떻게우리후손들에게나라를넘겨줄것인가? 주님, 저희의임금들과고관들과조상들을비롯하여저희는모두얼굴에부끄러움만가득합니다. 저희가당신께죄를지었기때문입니다 ( 다니 9, 8). 우리의부끄러운자화상은다니엘예언자의외침을뼛속깊이간직하고참회하여야할일이다. 우리공동체의참회와속죄가뒤따르지않으면이나라와민족의앞날은어둡다. 사람이자기잘못을인정하고책임을지는모습은그래도값지다. 우리나라에서공직자의부패현상이만연해도스스로책임을지겠다고나서는이가별로없고다른사람에게그책임을떠넘기는현상이더욱문제이다. 그러나나는여기서그동안저질러진갖가지비리를들어비판하기보다는우리가꼭짚고넘어가야할적폐를두가지만들어보고자한다. 첫째, 헌법제39조는국민의국방의무를규정하고, 적어도성인이된남자는병역의무를진다. 우리는남북분단으로민족전쟁을치르고, 지금도긴장관계를유지하고있다. 이러한상황에서특수한사정이없는한남자는병역의무를다하는것이국민된도리이다. 그러나우리나라에서는 6.25 전쟁당시외국군대까지목숨을바쳤지만병무행정의부정으로돈이나힘있는사람의자식들이군대를기피할수있게하였고, 병역의무를다하지않은자들이좋은자리를차지하고, 역대정권에서총리나장관등고위직을맡아뻔뻔스럽게사는모습을보여주고있다. 게다가군사정권에서는민주화를부르짖고데모를한학생들에게처벌의일환으로군에입대하도록강요하여신성한국방의무를모독한것은참으로개탄스럽다. 얼마전병역을피하기위하여국적을포기하는수가늘고있다는보도를보고우리나라의장래를그려보기도했다. 지금은그래도좀나아졌다고는하나아직도공정한병무행정이이루어지지않고고위공직자아들의꽃보직이문제되는현상, 국민으로서의무를다하지아니한자가높은자리에앉아대접을받도록하는것이과연옳은지깊이생각해보아야한다

10 끊임없이이어지는방산비리, 군납비리의관련자들이과연누구인가? 둘째, 역대정권에서각종공기업등의임원을낙하산인사로충당하여그기업의부실화로국민의혈세를낭비한것을들수있다. 1997년외환위기를맞아국민의혈세로공적자금을투입하여기업을회생시키고자안간힘을다쏟은아픈상처도잊고있다. 정치권력이개입하여전문성이없는사람을낙하산으로내려보내는것은국민을배신하고자기패거리의이익을챙기는씻지못할중대한범죄행위이다. 비정상을정상으로돌리겠다고공약한박근혜정권에서도그현상은두드러지고, 특히구조조정을해야할대우조선에 4조원이상의자금을조달하도록결정하였다는이른바청와대서별관회의의당사자들에대한책임도묻지않는현상을연출하고있다. 정부는이제부터라도이를바로잡겠다는의지를보여주고실천에옮기기를진정바란다. 남북의분단으로북한의핵위협을눈앞에두고도국민의신뢰를쌓아야할정부가각종비리를외면하고있는현상은참으로우려스럽다. 국가의안보는힘으로만유지할수있는것이아니고국민의신뢰와단합을전제로한다. 그리하여정부가안보를강조하기에앞서스스로정직하게그잘못을국민에게사죄하고, 국민의협조를구하는것이선행되어야한다. 거짓과위선은오히려국가를파멸로이끄는암적인요소이고, 진실을감추어도그감추어진진실은언젠가드러나게마련이다. 우리나라는반도국가이지만섬나라의구실밖에하지못하는나라에서해운산업의육성은필수적이다. 그런데국적선사인한진해운경영자들의잘못으로심각한위기를맞았다하더라도그들에게책임을묻는것은당연한조치이나, 이를법정관리로넘기면서물류대란을겪고국가의신인도를떨어뜨려회생불능상태로이끈정부의무능은참으로한심스럽다. 권력의타락과무능이국가와국민에게끼치는해독이얼마나큰것인지깊이헤아려야한다. 공직사회의부정을막고투명성을높이기위하여마련된이른바김영란법이우리나라의공직기강을바로잡고어느정도사회부조리현상을막아주는역할을할것으로기대한다. 그러나무엇보다도중요한것은권력을쥐고있는자는물론국민모두의자각으로더이상사회병리현상은용납하지않겠다는굳은의지를살리고이를행동으로보여주어야한다. 우리나라는역사적으로위기를맞은때에권좌에있는자들이아니라착한백성들의희생으로나라를구했음을보여준다. 임진왜란당시충무공이나의병들의희생이없었으면우리나라의운명이어찌되었을까를생각해본다. 성경에소돔과고모라의멸망이의인열명도없어유황불로멸망하였다 ( 창세 18, 19) 는기록을깊이음미해보아야한다. 그래도이나라에는묵묵히자기직무에성실하고정직하게사는분들이있어그런대로 - 6 -

11 질서를유지하고살아가고있음을기억하고부정과불의에몸담고있는자들의각성을촉 구한다. III. 사학법인의자주성과공공성 사립학교법인은민간인설립자가재산을출연하여학교교육을위하여설립한법인이다. 사립학교법제2조제2항은 학교법인 을사립학교만을설치 경영함을목적으로이법에의하여설립되는법인을말한다고규정하고있다. 1963년에사립학교법이제정 시행되기전에는사립학교재단은학교를설치하여교육을목적으로하는공익재단법인으로출범했다. 민법제32조는 학술, 종교... 기타영리아닌사업을목적으로하는... 재단은주무관청의허가를얻어법인으로할수있다 라고규정하고있다. 이에따라사립학교설립자는사립학교의설치, 교육을목적으로일정한재산을출연하고정관을작성하여 ( 민법 43조 ) 주무관청 ( 문교부 ) 의허가를얻어 ( 민법 32조 ) 설립등기 ( 민법 33조 ) 를하고공익법인으로서사립학교를경영하여왔다. 사립학교도국공립학교와마찬가지로학생을모집하여공교육을담당하는교육의전당이다. 이러한점에서교육사업을목적으로하는사립학교재단을민법상의공익재단법인의형태로다루는것은교육의특성과어울리지않는다. 이에따라 1963년 6월 26일사립학교법 ( 법률1362호 ) 을제정시행하여학교법인에관하여규율하였다. 동법제1조는 사립학교의특수성에비추어그자주성을확보하고공공성을앙양함으로써사립학교의건전한발달을도모함을목적으로한다 라고밝혀사립학교의자주성과공공성을드러내고있다. 사학법은학교법인을설립하고자하는자는일정한재산을출연하고소정의정관을작성하여교육부장관의허가를받아야하고 (10조1항) 그학교법인은그주된사무소의소재지에서설립등기를함으로써성립한다 (12조) 고규정하고있다. 이에따라사학법인은그설립목적에따라자주성을가지고사립학교를설치하여그에필요한시설 설비와그학교의경영에필요한재산을갖추어 (5조) 그학교를경영하는특수공익법인으로서상행위기타영리를목적으로설립한영리법인인회사 ( 상법 169조 ) 와는근본적으로다르다. 학교법인은교육사업이라는공익을목적으로하고, 학교의설치 경영을통해서이익을추구하지않는비영리를목적으로하는특수법인으로서공공성은기본적특성의하나이다. 오늘날영리를목적으로하는기업 ( 회사 ) 도그기업의사회적기능으로말미암아영리성과함께공공성을강조하여사회적책임을인정하고있다. 하물며국가와인류의미래를내다보며학교를설치하여교육을시행하는사학법인에대하여는교육의공공성을바탕으로하는사회적책임을더욱강화하여야함은당연한요청이다. 여기서설립자의재산출연과정관의작성을살펴본다. 학교법인은그설치 경영하는사 - 7 -

12 립학교에필요한시설 설비와그학교의경영에필요한재산 ( 사학법 5조 ) 을출연하는것은필수적인요건이고, 그재산출연행위는무상이므로증여또는유증과비슷하다 ( 민법 47조참조 ). 이에따라사립학교설립자가재산을출연하고정관을작성하여주무관청의허가를받아설립등기를마치면그재산은학교법인에게귀속하고, 설립자는그재산을개인의사유재산으로다룰수없을뿐아니라자녀에게상속되지도않는다. 학교법인의정관은그목적과설치 경영하고자하는사립학교의종류와명칭등조직 활동에관하여규정하는근본규칙이고, 학교법인의설립당초의임원은정관으로정하도록하고있다 ( 사학법 10조2항 ). 그러므로학교법인이설립등기를마쳐성립하게되면설립자를중심으로정관에정한임원들이이사회를구성하여정관의규정에따라그법인의경영을맡아관리하게된다. 사립대학의학교법인은 7인이상의이사와 2인이상의감사를두어야하고 ( 사학법 14 조1항 ), 이사로써구성된이사회가대학의경영에도깊이관여하게된다 ( 사학법 16조참조 ). 즉사학법인의운영주체는이사회이고, 임원의선임은이사회에서하고, 관할청의승인을얻어취임한다 ( 사학법 20조 ). 이로써사학법인은정관에따라계속이어지는이사회가그대학의장및교원의임면에관한사항또는경영에관한중요사항 (16조1항 5호, 6 호 ) 까지도심의의결하는경영의주체로서자리매김하고있다. IV. 사립대학재단의비리와대응방안 1. 문제의제기고등교육법제28조제1항은 대학은인격을도야하고, 국가와인류사회의발전에필요한심오한학술이론과그응용방법을가르치며, 국가와인류사회에이바지함을목적으로한다 라고규정하고있다. 여기서대학은학생을선발하여심오한학술이론과응용방법을개발하여교육하며학술연구와진리탐구를그소명으로하는학문의전당이라할수있다. 헌법제22조제1항은 모든국민은학문과예술의자유를가진다, 제31조제4항은 교육의자주성, 전문성, 정치적중립성및대학의자율성은법률이정하는바에의하여보장된다 라고규정한다. 이에따라교육기관으로서대학은학문의자유를누리며, 법률의규정에반하지않는한자주적으로자율성을가지고학문연구와교수를할수있는권한을가진다. 이것은대학의자치를의미한다. 대학을지도, 감독하는교육부장관 ( 고등교육법 5조1항 ) 이나사립대학의경영주체인이사회도대학의학문연구와교수의자유를침해할수는없다. 이러한대학을설립하여운영하는사립대학재단은그대학의창학이념에따라시설, 설비를갖추어인재를양성하고학문연구에매진할수있도록교육환경을조성하는것이 - 8 -

13 무엇보다중요하다. 그러나해방이후국민의교육열이높아지고, 대학생에게병역혜택을베푸는국가의정책등에따라대학을설립하는사학재단의수가늘면서일부사립대학의설립자또는운영자들이교육이념을저버리고각종비리에휘말려학원의소요등사회적문제를일으켜왔다. 사학비리의원인은어디에있는가? 이는재단운영자가운데자신의이익을챙기기위하여비리를저지르고악용한데서온것이나, 그에대한궁극적인책임은감독관청인교육부 ( 고등교육법 5조1항, 사학법 4조3항1호 ) 의묵인내지는유착관계로이루어진서글픈현상이아닐수없다. 정부가좀더투명하고공정한감독권을행사하고원칙을지켰으면사학비리의온상이자랄수없다고보기때문이다. 상지대학을비롯한광운대, 세종대, 덕성여대, 수원대, 조선대등수많은대학의분규와이에대한교육부당국의처분이사학비리를응징하기보다는호도하는데그쳤다는인상을덮을수없다. 정부는지난날부패한정권에서부터비리사학의경영자와뒷거래가없었는지를먼저살피고사학비리문제를다스리면서사학의자율권도보장해야한다. 교육부등정부의고위공직자들이비리사학에서총장, 부총장, 석좌교수등자리를차지하고로비를벌이는것도하나의꼴불견이다. 사학비리의실태와그관련문제들에대하여는 2012년에실천문학사에서발간한 사학문제의해법을모색한다--한국사학의역사현실전망 윤지관. 박거용. 임재홍외 10여명의교수들이집필한책에서상세히다루고있어이를다시논하지않기로한다. 다만 1993년상지대학이사장시절의비리로쫓겨난김문기가 2014년 8월구재단측이사들이장악한이사회에서대학총장으로선임되고, 이에대한이사회의해임결의등이소송상쟁점으로떠올랐고, 이로인한학교분규가계속되었다. 이에교육부는지난 8월 8일부터 26에걸친특별감사결과를바탕으로교육부장관은지난 9월 23일상지학원의 9명의이사전원의취임승인을취소한것으로알려졌다. 이는참으로부끄러운일이고정상적인국가에서있을수있는일인지감독관청인교육부장관이국민앞에밝혀주기를바란다. 그리고나는임시이사체제하에서 2006년 4월부터 3년동안세종대총장으로있으면서설립자로부터직접듣고보고경험한바를토대로설립자인부모를배반하고비리를저지른아들의편을들어주는교육부와이른바사분위의행태를고발하고, 이에따라벌어진소송에서법원이내린판결을비판하면서최소한의윤리의식을저버린자들에게교육현장을맡기는것이관연옳은지를판단하여사학개혁의단초를마련하는데뜻을두고자한다. 2. 대양학원 ( 세종대 ) 의비리와사분위의대응 학교법인대양학원은 1946 년고주영하, 최옥자부부에의하여설립되어현재는세종 대학교를비롯한고등학교와초등학교를운영하고있고, 수익사업으로서세종호텔등을 - 9 -

14 소유하고있다. 1) 설립자내외분은장남주명건의요청에따라재단이사장자리를물려주었으나, 재단운영에서비리를저지르는것을인지하고아들을타일렀으나오히려행패를부려교육부에특별감사를요청했고, 2004년 10월교육부의특별감사결과불법과비리 ( 교비 113억원횡령혐의 ) 가밝혀져 1) 2005년 5월임시이사를파견한후 2기에걸친임시이사회는개정사학법에의하여 2008년 6월 30일로그임기를마쳤다. 2) 세종대학교는 2006년 4월 13일자당시교육인적자원부로부터임시이사파견사유가해소되었음을통보받고, 정상화방안을제출하였으며, 2008년 4월 25일에는사학법규정의절차에따라설립자와학내구성원의합의로선정된정이사후보를제2기임시이사회의심의를거쳐사학분쟁조정위원회에제출하였다. 2) 3) 2007년 2월, 2008년 2월두차례에걸친세종대학교졸업식축사를통해서설립자는 전임이사장의비리와학교에끼친잘못 을사과하고 앞으로주명건과그가족이대양학원에관여하는일이없도록하겠다 는약속을한바있다. 그리고 2008년 6월 5일과 2008년 10월 15일사분위의이해관계인의견청취시설립자최옥자는 해임된전임이사장주명건은절대로안된다 라고증언하였으며, 설립자주영하, 최옥자는대통령께드리는호소문 ( 스포츠서울 ) 에서 주명건은패륜아 로서대양학원에전적으로개입할수없다고호소하였다. 4) 그럼에도불구하고이명박정권에서교과부장관은설립자의기본권보다종전이사의권리행사를우선적으로존중한다는사분위의위헌적인결정에따라그아들이추천한 5명과설립자가추천한 2명을정이사로선임하였고, 그이사회에서주명건은명예이사장으로추대되어대양학원을장악하게되었으며, 그후그는정이사로선임되어오늘에이른다. 5) 여기서사분위의결정이설립자가대학을설립하여운영할수있는헌법상의권리 ( 헌법 37조 ) 를침해하고, 비리를저지르고부모에게행패를부려 패륜아 로지목된자의편을드는것은인륜에반하는것임을먼저지적한다. 그리고그사분위위원으로서주도적으로활동한자가대법원의지명으로참여한현직고등법원부장판사였고법조인들도참여했다는사실을밝히고, 부패한권력과아무런관계없이이러한결정이내려질수있는지음미할필요가있다. 6) 이러한사태는이명박정권의부패에서기인한다. 장남이패륜아로서학원에관여시 킬수없다는부모의절규보다는그권력에달라붙어비리를저지른자를도와준사분위 1) 당시교과부가그비리혐의자에대한형사고발도하지않은것은이해할수없는일이다. 2) 당시교과부는대양학원의정상화조치를취하지않고다시임시이사를파견한것은사학법제 25 조를어긴위법한처분이라고할것이다

15 와교육부장관은바로부패한권력의눈치를살펴교육환경을망가뜨리고자신들의치부 를드러낸씻지못할죄악을저질렀다고할것이다. 3. 이사선임취소의소와판결에대한비판 대양학원의공동설립자인부모 ( 주영하, 최옥자 ) 는 헌법은설립자및학교법인에게사립학교설립및운영의자유라는기본권을보장하고있고, 학교법인의정상화는임시이사의선임에의해강제적으로정지되어있던학교법인의사립학교설립및운영의자유를설립당시설립자의의사를존중하여회복해야하는행정처분이다 라는대법원판례 (2006 다19054 전원합의체판결 ) 에근거하여, 당시교육과학부장관을상대로대양학원의정이사후보로선임된 5명의이사선임처분을취소하라는행정소송을제기했다. 1) 행정법원은설립자에게는사학설립의자유만이있고, 운영의자유는인정되지않는 다는해괴한논리로그아들의신뢰관계가상실된것이아니라는이유로원고의청구를 기각하였다 ( 선고 ). 여기서특기할것은공동설립자이시고원고인주영하박사가 2011년 4월 8일에 99세로소천하시고, 세브란스병원영안실에모셔장례를치루었으나, 그아들주명건은세종대학교에별도로빈소를차리고조문객을그쪽으로유도하고어머니도찾아오지않았다는점을든다. 그리고아버지는그아들은당신들이세운학교나관련법인에는전혀관여할수없도록하라고유언을남겨공증을받아두셨다. 그럼에도그아들에게교육을관장하는학교법인의이사의지위를승인한교과부장관의처분이과연옳다고생각하는지묻고싶다. 2) 이에설립자최옥자가행정법원의판결에불복하여항소하였으나항소법원인서울고등법원은 설립자라는이유만으로학교법인의자주성을대변할수없다 는궤변으로아버지가돌아가신후역시설립자인어머니가올린항소를당사자적격이없다고각하했다 ( 선고 ). 결국아버지주영하박사는대양학원의전임이사였으나, 어머니최옥자목사는설립자라하더라도이사가아니었다는이유로당사자자격이없다고그항소를각하하여본안심리도거치지않은것이다. 이러한행정법원과서울고법의판결은법리적으로보나사회윤리적인측면에서도납득 이가지않는다. 과연이러한판결이 법관은헌법과법률에의하여그양심에따라독립 하여심판한다 ( 헌법 103 조 ) 는법관에의하여이루어진것으로볼수있는지의문이든다. 대법원 선고 2008 다 전원합의체판결은 사립학교는설립자의의사와 재산으로독자적인교육목적을구현하기위해설립되는것이므로설립자에게사립학교설 립및운영의자유를보장하는것은그무엇과도바꿀수없는본질적요체 라선언하고,

16 학교법인의정상화는임시이사의선임에의하여강제적으로정지되어있던설립자및학교법인의사립학교설립및운영의자유를회복하는것을본질로하며, 또설립자의기본권은입법권, 행정권, 사법권등을기속하는대국가적효력과헌법의기본적결단인객관적가치질서로서대사인적효력이있다 라고판시하고있다. 이러한대법원의판결에비추어도위에서든행정법원이나고등법원의판결은설립자 의권리를짓밟고각종비리에연루되어설립자가배척하는아들의편을들어줌으로써선 량한사회질서를무시하고사회윤리를무너뜨린참으로부끄러운판결이아닐수없다. 3) 원고는이에불복하여상고하였고, 대법원 ( 주심김용덕대법관 ) 은원고최옥자가설립자로서그재단의기본재산 3분의1 이상을출연하였으면당사자자격이있다고파기환송했고 ( 선고 ), 환송심인서울고법은설립자최옥자가재산을출연한증거가없다고다시각하했다 ( 선고 ). 이에재상고하였으나대법원제3부 ( 주심박보영대법관 ) 는심리불속행사유로기각했다 ( 선고 ). 참으로어처구니없는판결이다. 1946년설립된학교법인대양학원은재단법인으로출범했다. 민법상재단법인의설립자는일정한재산을출연하는것이필수적요건이다 ( 민법 43조 ). 그러므로원고최옥자가공동설립자임을확인한이상당연히재산출연자로서당사자자격을인정하는것이법리라할것이다. 그런대상고심에서대법원이 기본재산 3분의 1 이상을출연하였으면 이라는조건을붙인것은납득이가지않는다. 게다가환송심인서울고법이 6.25 전쟁을통해설립당시의문서가소실되어존재하지않는상황에서원고최옥자의명의로된재산출연자료가없다는이유로당사자자격이없다고각하한것이법리적으로나법관의양심에따라내려진판결로보기도어렵다. 실제로대양학원의출연재산은거의모두가최옥자목사의선친의재정적도움으로이루어진것임을입증하였음에도이를받아들이지않은법관의판단이옳았다고볼수도없기때문이다. 1958년우리민법이제정되기전의의용민법 ( 제176조, 제177조 ) 은부동산물권변동에등기를요건으로하는형식주의가아닌의사주의였다는사실을주장하여그재산출연은설립자최옥자의몫이었다고주장하였음을적어둔다. 이에원고가재상고한사건에서원심의적용법리의잘잘못을판단하여야할대법원이심리불속행사유로기각하여설립자인최옥자에게본안소송에서항변마저봉쇄한것을어떻게이해할수있을까? 이에최옥자목사는대법원 ( 주심박보영대법관 ) 에게헌법상설립자의권리를짓밟고대양학원 ( 세종대 ) 의객관적인역사적사실마저부인하는판결을내렸음을들어 ( 한겨례신문 ) 에공개질의를하여답변을구한바있다. 그질의사항은다음과같다. (1) 대법원은대양학원및세종대학교의창립역사를변경할권한이있는지? (2) 대법원은행정처분취소소송을설립자확인소송으로변경할권한이있는지?

17 (3) 대법원은설립자의헌법상의기본권을침해하고각종비리와부모에대한패륜으로설립자가배척하는주명건을보호하는판결을내린이유가무엇인지? (4) 대법원은법리는고사하고윤리에어긋나선량한사회질서에반하는판결을하는판사의존재가치가있는지? 이에대한대법관의답변이나오지않았음은물론이다. 대양학원의이사선임취소의소와관련된일련의판결은사법부의일부판사들이사법정의를받들지않고억대의수임료를받고비리사학을변호하는변호사들과더불어사학비리를부추기고교육환경을어지럽히는데일조하였다고생각한다. 사법부가정의를지키는최후의보루가되지못함은자못슬프다. 법은정의의척도이다. 하늘이무너져도정의를세워라. 이것이법률가에게주어진소명이다. 어느민족이나정의를받들면높아지고, 어느나라나죄를지으면수치를당한다 ( 잠언 14,34) 는가르침을깊이새겨보자. 가정윤리를저버리고패륜적인사람이학교법인에관여하여뒤흔드는현상을방임하는것은법과상식그리고정의에어긋나는중대한죄악이다. 교육환경을파괴하여수단과방법을가리지않고제몫을챙기면된다는그릇된가치관을심어주는최악의사태를연출한것이다. 사회적부패가만연한사회라하더라도최소한법관만이라도한줄기빛을밝혀정의가이긴다는확신을심어주어야한다. 법관에게윤리의식이결여되고정의감이없다면그는법관으로서자격을상실하는것이고, 더이상법원에머물러서는안된다고생각한다. 법과양심에따라재판하는법관의정의감과윤리의식이높아지기를기원하면서공정하고정의로운사법부로거듭나서국민의신뢰를회복하는사법부가되기를빈다. 그리고양심을팔아납득할수없는판결을한법관에게는그책임을묻는장치가마련되었으면한다. V. 맺는말 ( 비리관련자의퇴출 ) 사학재단은공익법인이다. 법인의운영이교육의이념에따라투명하게이뤄져야하는것은당연하다. 대다수의사학재단은건전하게운영되고있으나일부사학재단의비리는그출연재산을미끼로학생의등록금이나국가의지원 ( 고등교육법 7조1항 ) 으로축적되는학교재산을마치자기것인양빼돌리거나남용한데서비롯된것이고, 이러한탐욕스럽고비양심적인비리관련자는교육부를비롯한부패한권력자의방조내지는비호를받으며독버섯처럼자랐음을부인할수없다. 국가의백년대계를내다보며교육을담당하는교육의현장에서는무엇보다도정의와공정그리고정직이우선되어야한다. 거짓과위선으로교육자의탈을쓰고교비의횡령등비리에관여하거나부모에게행패를부려패륜을저지른자는이사자격이없음을밝혀학원에서영원히퇴출시키는것이마땅하다. 3) 교육부장관은교육환경을정화시키기위해

18 서도감독권으로비리관련자와그에동조한이사들을퇴출시키거나그것이여의치않다면 입법에의하여비리관련자들은더이상학교재단에몸담을수없도록금지하는방안도강 구할필요가있다고생각한다. 대양학원의예를좀더반추해본다. 패륜은반인륜범죄이다. 부모의은덕으로외국유학까지마치고그후광으로재단이사장이된자가교비를빼돌리는등비리를저질러이를꾸짖고, 이사장자리를내놓으라고타이른부모에게패악을부리고, 세종호텔의설립자사무실을폐쇄하고용접까지했다. 이에설립자는패륜아는더이상그학원에관여할수없다고대통령께호소했으나이명박정권에서교육부와사학분쟁조정위원회그리고법원의담당판사들이권력에기대어부정을저지른자를편들었음은참담한일이다. 패륜아가교육현장을장악하는것은어느경우에도용납되어서는안된다. 아무리사회윤리가타락하고도덕적가치가무너졌다하더라도학원만이라도최소한의윤리적가치가존중되어야한다. 부모에게패륜을저지르고, 갖가지술수를부린자는물론그정을알면서그에게동조한자가재단이사회에참여하는것은막아야한다. 이들은모두교육환경을더럽힌자들이고, 그들을돕는것은사회정의에어긋나고선량한사회질서를무너뜨리는부끄러운짓이다. 백수를바라보는대양학원의설립자인어머니는지금도재단의정상화를학수고대하고계시다. 현정권에들어서도상지대학의예에서보는것처럼각종비리에연루된자를감싸고총장으로복귀시키고해임시키라고통고하고, 그해임이무효라는판결이나오고, 교육부가다시이사전원의취임승인을취소하는등해괴한일이어떻게교육계에서일어날수있는지를반성하고, 수많은비리사학이아직도진통을겪고있는현상을하루속히종식시켜대학본연의자세로돌아갈수있도록교육부장관은특단의조치를취하여야한다. 대학설립을위하여설립자가출연한재산은재단에귀속하고, 설립자라하더라도그재산에손을댈수는없다. 그리고그재산은상속재산도아니다. 그런데, 그학교설립에아무런기여도하지않은설립자의자녀들이나서재단을장악하고비리를저지르는행위는더이상지속되어서는안된다. 더구나설립자의아들이그부모에게행패를부리고패륜을저지른자까지교육의현장을누비도록방치한교육부관계자도응분의책임을져야한다. 대학재단은설립자의창학이념에따라공익법인으로서올바른교육목적에활용할수있도록제도적장치가마련되기를진정바란다. 요컨대, 사립학교재단은공익법인이다. 후세를기르고가르치며교육사업을목적으로 3) 사학법제 22 조제 1 호는 국가공무원법제 33 조의규정에해당하는자 를임원의결격사유로정하고있는데, 그법제 1 항 3 호는금고이상의형을받고그집행이종료되거나... 5 년이경과하지아니한자는공무원임용의결격사유로정하고있다. 그러나사학재단은교육사업을기본목표로하고있으므로범죄행위를한경우뿐아니라패륜을저지른자처럼도덕적윤리적가치를상실한자는어느경우에도학교법인의임원이될수없다는원칙이세워져야할것이다

19 하는학교법인의이사회에는비리관련자나패륜아는어떤상황에서도참여할수없도록제도화하여야한다. 비리관련자또는패륜아가교묘하게형사처벌을받지아니했다고해서그자격을인정하는것은거짓과위선을부리는자에게악마의씨앗을던져주는것이다. 감독관청인교육부장관의행정처분으로그들을퇴출시킬수없다면국회에서하루속히사학법의개정등을통해서이를제도적으로뒷받침하여주기를간절히청원드린다. 교육환경은맑아져야한다. 교육의현장에서까지정의와공정그리고정직을잃으면앞날을기약할수도없다. 우리후손에게그래도좀나은나라를물려주기위해서도비리재단을하루속히정화시켜윤리적으로도덕적으로타락한인간은그가누구이든학교법인에서물러나도록서둘러야한다. 사학재단의자주성과공익성을바탕으로대학의자치를최대한보장하고, 도덕성과윤리적인가치를존중하여맑은물이솟아나사회를정화할수있도록학교재단의비리관련자를하루속히퇴출시켜더이상비리로인한학원의소요가없기를기원한다. 교육부장관과국회의원여러분의결단이있으시기를빈다

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21 발제 _1 사학비리의원인과척결방안 김용섭 ( 전국교직원노동조합부위원장 )

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23 사학비리의원인과척결방안 김용섭 ( 전국교직원노동조합부위원장 ) 1. 들어가며해방이후교육수요가늘어나며점차늘어나던사립학교 ( 사학 ) 가 50년대후반기에이르면해방직전에비해 2배이상으로급증한다. 이후현재까지일부시도에서는국공립학교수를뛰어넘으며교육에서사립학교시대를열었다. 이는 70년대산업화로인한경제성장이교육열상승을이끌었는데, 교육기회확대수요를국가가책임지지못하고개별자본에의탁하여무분별한사립학교설립으로충당한결과였다. 또한학교설립에대한반사이익을보장해주는정책이이어지면서현대사회로넘어오는과정에서초기에자본을가진자들이교육에대한철학적토대없이자본증식과대물림수단으로사립학교들을우후죽순으로설립한결과이기도하다. 4) 이렇게늘어나기시작한많은사학들은부패와비리를수반하며반교육적비리의온상이되어갔다. 정치권력, 교육관료들, 부패사학이결탁하며각종인사비리, 회계비리를비롯하여교권침해는물론이고, 학생 학부모에대한인권유린조차버젓이벌이는등사학법인의권력은아무런견제장치없이법이상의권력을제멋대로행사하는부패비리집단의아성이되어갔다. 그런과정에서사학비리문제가터질때마다사립학교법으로적정한규제를실행하여사립학교들도사회공공성을갖도록해야한다는여론이점차비등해졌다. 특히사립학교법역사를보면, 전두환정권에서조차도사학비리엄단정책의일환으로학교법인설립자와친인척등을당해학교장으로취임하지못하도록금지하거나교직원임면권을법인에서학교장으로이양하는등권력독점을다소분산시키는정책을펼칠정도로사학비리에대한사회적관심사가컸다. 그러나노태우정권이들어선직후인 1990 년에사학자율성을높인다는명목으로다시사립학교법을개악하였다. 학교법인이사장이타학교법인이사장을겸직할수있도록완화함은물론, 학교장임명시관할청승인조건삭제, 교원임면권한을학교장에서다시학교법인으로환원, 학교법인이사장친인척의학교장취임금지삭제, 학교법인재산임대시교육청허가조항삭제등다시사학재단에무소불위의권한을넘겨주는방식으로사립학교법을개악하고말았다. 국가가교육수요에대한전적인책임을다하지못하는가운데, 늘어난사학은교육의공공성을채워가기보다는자주성을빌미삼아국가통제로부터벗어나며점차비리의온상으로변질되어갔다. 최근교육부에서, 사학의분쟁을조정하고임시이사파견업무등을위해마련된사학분쟁조정위원회가업무량폭주로인해, 초증등사학분쟁을시도교육청으로위임하려고시도교육청의견조사를진행한바가있을정도로사학의문제는매우심각한상태이다. 이처럼사학이끊임없이비리가불거지고있는원인과현상을진단하고이에대한대책을살펴보고자한다. 4) 2013 년기준사학비중 초등학교 1.3% 중학교 20.3% 고등학교 40.8% 전문대학 93.6 대학

24 2. 사학비리유형사립학교는학교를설립하기위해세운학교법인과학교법인이운영하는학교로나눠운영된다. 법리적으로회계도구분되어있고, 운영주체도구분되어있지만실제내면을들여다보면법인이학사운영전반을장악하고있고, 독점적이고권위적인운영이결과적으로온갖부조리를양산할토대가되고있다. 1) 법인운영상의비리유형 보복성징계 ( 내부고발자배제징계 ) 이사장 ( 이사회 ) 전횡 ( 학사운영개입 ) 족벌사학운영 개방이사제도무력화 재정비리 ( 법인회계 ) 2) 학교운영상의비리유형 재정비리 ( 학교회계 ) 인사비리 ( 신규채용, 승진, 불법파견 ) 교권침해 교육청지도감독무시 ( 시정요구거부, 징계수위완화 ) 종합비리 유형을구분하였지만, 사실상비리의몸통은학교법인 ( 이사회나이사장 ) 이고학교는종속적인관계인경우가대부분이다. 법인은학교구성원들을주종관계로바라보기도하고, 때로는구성원들에게비리를종용하기도한다. 이와같은학교운영에문제를제기하며반발하는경우징계나각종수단을동원하여국가로부터부여된구성원의자격을박탈하기도한다. 3. 사학비리발생의핵심요인 3-1. 사학의구조적문제 1) 법인운영상의특징과문제점 현행법은학교법인의운영과구성에대해매우구체적으로명시하고있는것처럼보이지만, 실제운영은이사장을정점으로한독점적이고폐쇄적인운영이가능한구조이다. 굳이친인척이아니더라도주변의측근들을동원하여이름만빌려등재하는소위 유령이사회 를구성해놓고열리지도않은이사회회의록이버젓이있기도하다

25 퇴임한학교의장등은명예를얻는대가로이사회에이름을올려놓는경우가허다하다. 특히, 개방이사제도도입이후개방이사 1순위이다. 개방이사제도도입의취지는이사회구성의폐쇄성을보완하고학교구성원들에게이사회참여의기회를보장한것이지만, 추천위원회구성을포함하여외부인사가개방형이사로진입하기에는장벽이너무높다. 임원구성시에친인척비율제한을높였더니, 통상홀수로구성되는이사회를짝수로구성하여친인척이최소 2명이상이들어갈수있도록이사회인원을변경하는경우도부지기수이다. 명색이학교법인이사회지만, 교육경험을가진이는 1/3만채우면된다. 그것도최소 3년이상의경력만있으면가능하다. 이역시퇴직한교장 교감이나법인에협력적인교사들로채우기십상이다. 비리를저질러쫓겨난자에대해서는최대 5년까지복귀를제한하고이사회 2/3 이상의찬성을단서로적시했지만, 오직시간만이문제일뿐복귀하는데특별한걸림돌은없다. - 사학법인은학교를유지 경영하기위하여이사회를중심으로운영되는재단법인 - 이사회구성 : 설립자를중심으로그측근으로구성 - 개방이사선임 (1/4 이상 ) : 개방이사추천위원회구성 ( 정관위임 ) - 임원제한조건 분류 제한조건 역으로해석 친인척여부 1/4 이하 8명중 2명가능 국적여부 이사정수과반이상 절반미만은외국국적가능 교육경험여부 3년이상 (1/3 이상 ) 2/3 미만은교육경험전무가능 감사와이사관계 친족관계배제 친족관계배제 대학평의원회 ( 학교운영위개방이사추천원회 ) 1/2 추천구체적사항정관위임 법인에서추천위원회참여가능 ( 기존이사선임과차별성없음 ) 2/3 찬성요구 각해당기간경과후 - 임원승인취소자 5년 - 파면자 5년 - 학교장해임 3년 2/3 가찬성만하면비리 당사자복귀가능 2) 교직원인사상의특징과문제점 사립학교는학교법인이사장을중심으로하는독점적운영구조이다. 불법적인행위가

26 적발되면간혹학교밖으로내몰리기도하지만, 인사의전권을학교법인이가지고있고, 법인운영의중심은이사장이다보니이사장을정점으로하는피라밋구조처럼인적구성을이루고있는경우가많다. 물론, 사립학교교원의자격은국공립학교교원의자격과동일하다. 하지만공개적인임용시험을수차례까다롭게거쳐야하는국공립의임용절차와달리개별학교법인별로채용이이루어지다보니, 채용과정에서온갖비리가난무한다. 하지만, 철저하게당사자간에이뤄지는거래이다보니둘사이의관계가틀어져한쪽에서들춰내지않으면비리가세상밖으로잘드러나지않는다. 임용과관련학교의장의경우, 초중등은 1회만중임하도록하고있어최대 8년까지만가능하지만대학은무한중임이가능하다. 학교의장이아닌교원의임용은, 대학은교육공무원법을준용하고초중등은인사위원회등의심의과정을거치도록하고있지만최종이사회결정의과정에서반전이일어나는경우도상당히있다. 직원의경우, 임용이나보수및신분보장등을학교정관으로정하도록하고있어, 구성원사이의역학관계에따라수준이달라질가능성이매우높다. 금고이상의형사처벌된직원의경우, 법인에우호적인직원은학교에서보호할수있었으나최근법이개정되어교원과마찬가지로당연퇴직대상이된다. 비정규직 ( 또는기간제 ) 교원의경우, 중고등학교는비정규직 ( 또는기간제 ) 교원를채용할수있는기준이법에명시되어있고, 대학의경우도상식적인기준이있음에도불구하고마치인턴사원채용하듯이정규직교원을채용해야할자리에비정규직교원을늘려가고있다. 비정규직 ( 또는기간제 ) 교원은신분보장의문제뿐아니라, 보수에서도차별받는등 동일노동동일임금 원칙에위배되는나쁜일자리이다. - 사립학교교원의자격 = 국공립학교교원의자격 - 각교직원에대한인사구분인사권자임기임용방식신분 학교법인학교의장 ( 사립학교경영자학교법인교원 ( 사립학교경영자 ( 학교의장 ) 제외 ) 위임가능학교법인직원 ( 사립학교경영자 ) 4년이하, 중임가능 ( 초중등은 1 회만중임가능 ) 이사회의결 법적보장 학교의장제청 대학 : 정년보장 이사회의결 초중등 : 정년 ( 정관에따라학 보장 교의장에게위 임가능 ) 학교의장제청 60세 학교법인 ( 사 립학교경영자 ) 법적보장 ( 재임용절차 ) 정관, 단체협약 ( 당연퇴직경우는교원준용 ( )

27 기간제교원 학교법인 ( 사립학교경영자 ) 위임가능 1 년단위 ( 때론 1 년미만 ) 재계 약 없음 재임용거부 : 임용기간만료 4개월전통지 재임용신청 만료일 2개월전까지거부통지 ( 재임용거부사유명시 ) 초중등의경우, 금고이상형사처벌이나징계등을제외하면신분보장. 사무직원의정원 임용 보수 복무및신분보장 : 정관 ( 또는규칙 ) 기간제교원임용기준 1. 교원이제59조제1항각호의 1에해당하는사유로휴직하여후임자의보충이불가피한때 2. 교원이파견 연수 정직 직위해제또는휴가등으로 1월이상직무에종사할수없어후임자의보충이불가피한때 3. 파면 해임또는면직처분을받은교원이 교원의지위향상및교육활동보호를위한특별법 제9조제1항에따라교원소청심사위원회에소청심사를청구하여후임자의보충발령을하지못하게된때 4. 특정교과를한시적으로담당할교원이필요한때 면직의사유 1. 휴직기간이끝나거나휴직사유가소멸된후에도직무에복귀하지아니하거나직무를감당할수없을때 2. 근무성적이극히불량한때 3. 정부를파괴함을목적으로하는단체에가입하고이를방조한때 4. 정치운동을하거나집단적으로수업을거부하거나또는어느정당을지지또는반대하기위하여학생을지도 선동한때 5. 인사기록에있어서부정한채점 기재를하거나허위의증명이나진술을한때 직위해제사유 1. 직무수행능력이부족하거나근무성적이극히불량한자, 또는교원으로서근무태도가심히불성실한자 2. 징계의결이요구중인자 3. 형사사건으로기소된자 ( 略式命令이請求된者는제외한다 ) 4. 금품비위, 성범죄등대통령령으로정하는비위행위로인하여감사원및검찰 경찰등수사기관에서조사나수사중인사람으로서비위의정도가중대하고이로인하여정상적인업무수행을기대하기현저히어려운자

28 3) 재정상의특징과문제점 현행법에는법인과학교의회계를명확히구분하도록함은물론이고, 교비회계전출이나대여를금지하고있지만실제현장에서는잘지켜지지않을여지가많다. 결산처리과정에서는외부의감사증명서와부속서류첨부를의무화하고있지만, 제도가현실을따라오지못하는경우가많기도하다. 학교회계는 1년단위로결산을하도록하고있고, 구성원이졸업한이후에는예결산에관여하는것이어렵지만당해연도예산을적립하거나이월할수있도록하고있어재정기여자와재정수혜자가불일치하기도한다. 학교를해산하는경우에해산장려금을지정한자에게귀속할수있는제도는학생수감소로인한사학의현실을반영한듯해보이지만현실에서또다른축재의수단으로사용되기도한다. - 회계의구분 법인회계 학교회계 교비회계 부속병원회계 등록금회계 비등록금회계 - 학교회계예산편성 ( 예산제출및결산제출 ) 및집행 : 편성 : 학교의장 자문 : 대학평의원회 ( 등록금심의위원회심사 의결포함 ), 학교운영위원회 ( 유치원운영위원회 ) 확정 : 이사회의심사 의결 집행 : 학교의장 제출 : 회계연도개시전 ( 예산 ), 회계연도종류후 ( 결산 ) 관할청보고및공시 결산제출조건 : 감사보고서첨부 ( 감사전원의서명날인 ), 대학의경우독립적인공인회계사 ( 또는회계법인 ) 의감사증명서및부속서류첨부 - 교비회계전출금지 : 교비회계에속하는수입이나재산은다른회계에전출또는대 여불가 - 이월금 : 이월금최소화하도록노력. 교육부장관은대학의이월금축소시정요구가능 - 잔여재산 : 해산한학교법인의잔여재산은정관으로지정한자에게귀속가능 ( 합병, 파

29 산제외 ) - 해산장려금 : 해산인가신청당시학교법인이보유하고있는기본재산감정평가액의 30/100 이내의범위에서해산장려금지급 4) 지도 감독상의특징과문제점 국가 ( 또는지자체 ) 는사학에서보조를신청하면보조금을비롯하여각종재정적지원을한다. 특히초중등의경우에는외고등특목고나자율협사립고를제외하고는대부분교직원인건비지원을받아운영되고있다. 대학의경우도각종프로젝트사업을통해정부의각종지원을받고있다. 반면에국가 ( 또는지자체 ) 는재정적지원을근거로학교에각종요구를할권한을갖는다. 업무또는회계보고요구하거나지원목적부적당시변경조치를권고하기도하고, 지원성과가저조하고계속지원이부적당하다고인정되고권고요구를거부할시에는지원중단도가능하다. 하지만, 실제초중등의경우에는인거비지원을중단했을경우에발생하는제반문제가복잡하여쉽지않은일이다. 이외에도필요에따른수익사업정지명령, 해산명령이나경우에따라필요한조치를명할수있지만관할청에서국공립보다몇배나많은사립대학들을일일이관장하기에는인력이턱없이부족하기도하고의지도많지않다. 초중등도대학에비해사학의비율이상대적으로낮긴하지만, 사사건건사학을감시하고통제하기에는물리적으로불가능해보인다. - 국가 ( 또는지자체 ) 지원 : 보조신청하면보조금교부, 기타지원가능 - 국가 ( 또는지자체 ) 권한 : 업무또는회계보고요구, 지원목적부적당시변경조치권고, 지원중단가능 ( 지원성과저조, 부적당인정, 권고요구거부 ) - 수익사업정지명령 : 사립학교경영이외의목적사용시, 교육에지장초래시 - 해산명령 : 설립허가조건위반시, 목적당성불가능할시 ( 단, 다른방법이없거나, 6 개월경과시 ) - 관할청은감독상필요한때에는학교법인또는사학지원단체에대하여보고서의제출을명하거나, 장부ㆍ서류등을검사할수있으며이에따른필요한조치명 5) 부실사학현황 법인전임금현황 ( 서울, 2013 년결산기준 ) (1) 초중등법인전입금전무한학교비율

30 초등학교 (40) 중학교 (109) 고등학교 (200) 총학교수 (349) 법인전입금학교수비율학교수비율학교수비율학교수비율 0원 % % % % (2) 학교수입총액중법인전입금비율 ( 초등학교 ) 05.% 미만 5% 이상 초등학교수 (40) 비율 (100%) 72.50% 80.00% 95.00% 5.00% (3) 학교수입총액중법인전입금비율 ( 중학교 ) 0.5% 미만 5% 이상 중학교수 (109) 비율 (100%) 46.79% 62.39% 95.41% 4.59% (4) 학교수입총액중법인전입금비율 ( 고등학교 ) 0.5% 미만 5% 이상 고등학교수 (200) 비율 (100%) 42.50% 58.00% 86.00% 14.00% 5% 이상고등학교 28개교중자사고, 특목고가 18개교가있음 사학의제도적문제 사학을제도적으로지도 감독하고필요한경우학교법인임원을승인취소하거나임원승인을제한하기도하고, 비리를저지른경우에처벌할수있는조항이법과시행령에마련되어있다. 사학분쟁조정위원회는교육부산하에위치해있으면서사실상사학에서발생하는문제를직접적으로결정할수있지만, 그동안사학분쟁조정위원회가해온역할을돌이켜보면사학을정상화하기보다는비리를저질러물러난구재단에학교를돌려주는데더충실하지않았느냐는의혹이많이있다. 이사장과학교의장사이의친인척제한조치, 비리를저질렀을경우에임원복귀제한조치등법률적제재가있지만결과적으로복귀자체를막지는못하는한계때문에복귀이후에또다시전횡을일삼는경우가다수발생하고있다. 최근에는재정적으로학교를운영할능력과재력이없음에도제도적으로부실한법인

31 에게특혜를주는것이아닌가의심되는시행령개정추진이있었다. 수익용재산을통한수익금의법인전입금보전완화추진이나각종소송에학교회계비용을지출할수있도록하겠다는취지의시행령개정추진을진행하고있다. 학교운영상에문제를야기한경우에처벌할수있는조항이있기는하지만매우취약하고제한적으로만시행되고있다. 부실사학에대한근본적인대책마련이시급하다. 1) 사학분쟁조정위원회위상과역할 사분위구성및권한과범위 - 구성 : 대통령이추천하는자 3인, 국회의장이추천하는자 3인, 대법원장이추천하는자 5인 - 임기 : 2년, 1차에한해중임 - 자격 판사 검사 군법무관또는변호사의직에 15년이상재직한자 대학의총장 학장 또는초 중등학교의교장경력이있는자로서교육경력 15년이상인자 대학에서부교수이상의직에종사하는자로서교육경력 15년이상인자 회계사로서회계업무경력 15년이상인자 교육행정기관에서고위공무원의경력이있는자로서공무원경력 15년이상인자 - 권한 임시이사의선임에관한사항 임시이사의해임에관한사항 임시이사가선임된학교법인의정상화추진에관한사항 그밖에관할청이조정위원회에심의를요청한사항 - 처분과정 : 심의결과관할청통보 - 관할청과의관계 : 관할청은심의결과수용. 재심의가능하나재심결과수용해야함. 2) 비리예방및사후처리 - 사학감사제도 - 외부회계감사에대한감리 : 필요한경우감사증명서및부속서류에대하여감리 - 정관변경요구 : 변경보고된정관이법령에위반시 30일이내에변경명령, 학교법인은지체없이시정또는변경후보고해야함. - 신규채용부정행위자조치 : 교원의신규채용을위한공개전형채용시험부정행위자는 5년간응시자격정지 ( 공무원의경우, 징계요구 ) - 학교의장임명제한 ( 이사정수의 2/3 찬성의경우예외 ) : 이사장의배우자, 직계존비

32 속및배우자 - 벌칙 (2년이하징역또는 2천만원이하벌금 ) 수익사업정지명령위반하여사업계속시 학교법인재산매도또는담보제공시 관할청의보고서제출명령, 장부 서류등의검사나필요한조치명령위반시 교비회계에속하는수입이나재산을다른회계에전출하거나대여했을시 - 과태료 (500만원이하 ) 이법에의한등기를하지아니한때 제6조제3항의규정에의한공고를하지아니하거나공고하여야할사항을허위로또는누락하여공고한때 제13조에의하여준용되는 민법 제55조제1항의규정에의한재산목록또는제32 조 ( 第 51 條에의하여準用되는경우를포함한다 ) 및제37조제1항의규정에의한재산목록기타서류를비치하지아니하거나이에기재할사항을허위로또는누락하여기재한때 제19조제4항제3호 제48조 ( 第 51 條에의하여準用되는경우를포함한다 ) 의규정에의한보고를하지아니하거나보고하여야할사항을허위로또는누락하여보고한때 제31조 ( 第 51 條에의하여準用되는경우를포함한다 ) 제37조제2항또는제38조제2 항의규정에위반한때 제42조에의하여준용되는 민법 제79조또는제93조제1항의규정에의한파산선고의신청을하지아니한때 제42조에의하여준용되는 민법 제88조제1항또는제93조제1항의규정에의한공고를하지아니하거나공고할사항을허위로또는누락하여공고한때 제42조에의하여준용되는 민법 제86조또는제94조의규정에의한신고를태만하거나부실한신고를한때 제42조에의하여준용되는 민법 제90조의규정에위반한때 교원임용하였을때, 임용한날로부터 7일이내에관할청미보고시 임용 : 신규채용, 승진, 전보, 겸임, 파견, 강임, 휴직, 직위해제, 정직, 복직, 면직, 해 임및파면 - 비리당사자복귀제한 임원제한 1. 국가공무원법 제33조의규정에해당하는자 2. 제20조의2의규정에의하여임원취임의승인이취소된자로서 5년이경과하지아니한자

33 3. 제54조의2의규정에의한해임요구에의하여해임된자로서 3년이경과하지아니한자 4. 제61조의규정에따라파면된자로서 5년이경과하지아니한자 5. 4급이상의교육행정공무원또는 4급상당이상의교육공무원으로재직하다퇴직한지 2년이경과하지아니한자 학교의장제한 1. 제20조의2의규정에의하여임원취임승인이취소되고 5년이경과하지아니한자 2. 제54조의2의규정에의한해임요구에의하여해임되고 3년이경과하지아니한자 3. 제61조의규정에따라파면되고 5년이경과하지아니한자 4. 교육공무원법 제10조의4 각호의어느하나에해당하는자 교육공무원법 제10조의4( 결격사유 ) 다음각호의어느하나에해당하는사람은교육공무원으로임용될수없다. < 개정 > 1. 국가공무원법 제33조각호의어느하나에해당하는사람 2. 미성년자에대한다음각목의어느하나에해당하는행위로파면 해임되거나형또는치료감호를선고받아그형또는치료감호가확정된사람 ( 집행유예를선고받은후그집행유예기간이경과한사람을포함한다 ) 가. 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제2조에따른성폭력범죄행위나. 아동 청소년의성보호에관한법률 제2조제2호에따른아동 청소년대상성범죄행위 3. 성인에대한 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제2조에따른성폭력범죄행위로파면 해임되거나 100만원이상의벌금형이나그이상의형또는치료감호를선고받아그형또는치료감호가확정된사람 ( 집행유예를선고받은후그집행유예기간이경과한사람을포함한다 ) 3) 부실사학배려 (?) (1) 수익용기본재산관련법인전입금조항관련개정 ( 또는입법예고 ) 고등학교이하각급학교설립ㆍ운영규정일부개정 ( ) 제13조제 2항중 제1항에의한수익용기본재산은그총액의 100분의 3.5이상에해당하는가액의연간수익이있는것이어야한다 를 제1항에따른수익용기본재산은연간수익이있는것이어야하되, 학교법인은수익용기본재산을성실하게운영하여야한다 로한다가. 수익용기본재산에서확보해야할수익율개선 ( 안제13조제2항 ) 은행이자율하락, 공실율증가등으로인하여수익용기본재산에서확보해야할수익비율 (3.5%) 을확보하기어려운바동수익이있는것으로하되대신학교법인이수익

34 용기본재산을성실하게운영하도록개선 대학설립 운영규정일부개정령안입법예고 대학설립ㆍ운영규정일부를다음과같이개정한다. 제7조제3항을다음과같이한다. 3 제1항에따른수익용기본재산은그총재산의가액을기준으로한국은행이작성한해당년도평균의금융기관저축성수신가중평균금리이상으로연간수익이발생하여야한다. 가. 관련단체의지속적인규제완화요구및경기저성장지속과금리하락등경제상황을반영하여수익용기본재산의연간수익기준현실화 한국은행기준금리 : 3.25%( 12.1.) 1.25%( 16.6.), 경제성장율 : 2.3%( 12) 2. 주요내용가. 학교법인의수익용기본재산연간수익률규정개선 ( 제7조제3항개정 ) - 수익용기본재산의연간수익기준을해당년도평균의금융기관저축성수신가중평균금리 * 이상수익이발생하는것으로개정 * 2.16%( ) 1.72%( ) 1.32%( 16.7.), 한국은행이작성한매년도말의시중금융기관들의저축성수신평균금리 (2) 학교회계에서소송경비지출허용입법예고 - 서울시의회에서최근 5년간사립중 고등학교소송비관련내역을파악하여수합한바에의하면 58개법인에서총 166건의소송이있었고, 이에대한소송비용은 28억 5천9백여만원이사용되었다. 전남과경남등사립초중고법인을추가로확인한결과총 30억이넘는소송비용이지출된것이확인되었다. 만약이런소송비용이학교회계로사용하는것이가능하게될경우, 사립학교에재학중인학생이피해를보게될것이라는우려는현실이될수있다. - 더군다나 2010년당시교육과학기술부에서발표한질의 회신사례집에의하면교직원소송비용은 법인회계 에서집행하는것이원칙이라고명시하고있었는데, 금번서울시의회조사에의하면 8건에걸쳐 6천7백여만원이학교회계에서지출되었음이확인되었다. 이미사학법인들은교육부입장을무시하고학교회계에서소송경비를불법적으로사용하고있는셈이다. 사립학교법시행령 일부개정령 ( 안 ) 입법예고 ( )

35 2. 주요내용가. ' 교육용기본재산처분과정에서생기는수입 ' 을교비회계및부속병원회계세입항목에추가 ( 안제13조제1항및제3항개정 ) 나. ' 교직원인사및학교운영과관련된소송경비 ' 를교비회계및부속병원회계의세출항목에추가 ( 안제13조제2항및제4항개정 ) 4. 사학비리척결방안 근본적으로사학비리는현행교육제도의근본적처방이필요하겠지만, 당장벌어지고있는사학의문제를척결하기위해서는우선사립학교법개정이반드시필요하다. 각종비리를사전에차단하고, 그럼에도비리가발생할경우재발방지를위한제도정비가절실하다. 또한우리나라처럼사립학교의분포가비대한경우사학의교육공공성확보필요성은더욱강조될수밖에없다. 정부 ( 지자체 ) 나관할청의지도감독권을강화하고, 한발더나아가공영형사립학교운영의방식도모색이필요하다. 법인의간섭은최소화하고구성원들과사회가학교운영의공공성을담보할수있도록해야한다. 현행법제도하에서사학의비리를예방하고차단할수있는방안을강구하는것도필요하다. 사립학교에대한사회구성원들전반의의식전환을위한목적의식적인정책제안과배치, 사학의투명성과민주적운영을위한각종조치의현실화, 모범적인사학운영사례발굴및여론화, 사학비리척결을위한중 단기적방안모색을위한특별위원회구성및운영등다양한시도가필요하다. 1) 사립학교법개정 ( 부패사전방지및사후복귀금지방안제도화 ) 족벌적운영에대한제재방안 설립자와구분하여법인이사회의독립적운영 법인이사회운영의투명성제고 - 개방이사등 법정의무분담금미납부실사학제재방안 신규채용비리근절방안 - 교육청위탁등 비리법인영구아웃제 학교회계부정사용시우선국공립화전환추진 ( 전국적으로사립학교비율축소하며국공립화추진 ) 교육청지도감독권한강화방안 사학분쟁조정위원회폐지 대학평의원회 ( 학교운영위원회 ) 의심의 의결기구화 사립학교인사위원회의조직 기능과운영, 심의절차를법령화

36 공익신고자보호법개정 ( 사립학교를공공기관에포함 ) 20 대국회교문위원회구성 : 총 29 명 교육문화체육관광위원회 [ 위원장 ] 유성엽 [ 간사 ] 더민주당 : 도종환새누리당 : 이장우국민의당 : 송기석 더민주당 새누리당 국민의당 무소속 의원 지역 의원 지역 의원 지역 의원 지역 대전동구 대구충북중구남구도종환청주흥덕이장우경북경주안민석경기오산곽상도부산금정유은혜경기고양병김석기서울김민기경기용인을김세연동작을김병욱경기분당을나경원유성엽강원노웅래서울마포갑염동열송기석태백등박경미비례이은재안철수서울손혜원서울마포을이정현이동섭강남병신동근인천서구을이종배전남순천오영훈제주제주을전희경충북충주전재수부산조훈현비례조승래북강서갑한선교비례대전유성갑경기용인병 전북정읍광주서구갑강길부울산서울울주노원병비례 총 29 명 (12 명 ) (12 명 ) (4 명 ) (1 명 ) 2) 사학의교육공공성강화 사립학교운영의공공성강화 - 교원 ( 교수, 교사, 직원 ) 임면시스템의투명성 공정성제고 ( 국공립선발기준적용 ) - 학교법인운영 : 법인운영만을중심으로하고, 학교에대해서는 지원기구 로운영 ( 학교운영간섭최소화 ) - 법인이사회구성 : 책무성, 투명성, 민주성확보 - 학교운영의책무 : 교육부 ( 청 ) 이관 방안 - 개방형임원확대를통한정부책임강화 - 법인과학교분리를통한준공립화 - 국가나지자체기증공립화 ( 사례 : 인천대학교, 금옥여고등 )

37 3) 사학운영개선방안 - 사립학교에대한사회구성원들전반의의식전환을목적의식적인정책제안과배치 - 사학의투명성과민주적운영을위한각종조치의현실화 - 모범사례발굴및여론화 - 관할청산하에사학비리척결을위한중 단기적방안모색을위한특별위원회구성및운영 - 관할청산하에사립학교시민감시단구성운영 5. 나가며기본적으로우리나라는 OECD 국가들에비해사학의비중이지나치게높다. 1995년 5.31 교육개혁안이나온이후정권이수차례바뀌는과정에서도신자유주의경쟁교육의큰흐름이지속적으로교육정책의근간을이루는있다. 교육에대한국가책임강화보다는다양성과자율성을우선적으로강조하며평등한교육기회를제공을통한교육공공성확보는점차자리를잃어가고있다. 사립학교는현행입시위주의교육제도에서가장꼭짓점에위치해있다. 외고나자사고 ( 자율형사립고 ) 진학이서열화된대학진학에유리한고지를먼저선점한다는의식으로유치원과초등과정에서부터특수한학교로의진학경쟁이시작되며, 자본을중심으로재편되고있는대학의경우는오직취업과더좋은직장을얻기위한수단으로전락하고있다. 이런교육제도하에서사학의비리는충분히예견된일일수있다. 학교와교육의본래의목적을상실하고기능적으로작동할때그속에서비리는양산될수밖에없다. 처벌보다는예방이당연히우선이다. 미봉책에불과한정책양산으로현장을혼란스럽게하는경우가많다. 지금도전국에서는사학비리로몸살을앓고있다. 근본적인처방을위한대책마련이필요하다. 정부차원에서의해결노력도필요하지만, 입법을담당하고있는국회차원에서사학의교육공공성을담보할수있는방안을마련하기위한 특별위원회 구성등을적극추진하기를바란다

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39 발제 _2 사립학교법의쟁점과개정방향 이영기 ( 변호사, 민주화를위한변호사모임 )

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41 사립학교법의쟁점과개정방향 이영기 ( 변호사, 민주화를위한변호사모임 ) 1. 쟁점 가. 사학비리의주요내용 (1) 회계부정 ( 지출서류허위작성을통한비자금조성 교비회계횡령 ) (2) 계약비리 ( 시설공사, 물품구매, 용역계약시금품수수 부실시공 ) (3) 인사비리 ( 교원채용대가금품수수 - 특히기간제교원의부정임용 ) 나. 학교재산의사유화로인한비리상존 (1) 교비회계의예산편성및집행권이학교장에게있음에도불구하고이사장등이사실상학교회계예산집행권을장악하여회계부정을자행함. (2) 법인회계와학교회계를엄격히분리해야하나, 법인사무국장이학교행정실장을겸직. (3) 경영권세습과족벌지배심화, 경영권의매매등. - 현행사립학교법은학교의장의경우이사장의친인척에한하여임명을제한하고있음. 따라서이사장이이사로내려앉아명목상이사장을내세워실권을장악할경우그에대한규제책은미비함. - 현행사립학교법은이사및학교장의배우자, 직계존비속의회계직원임명제한에관한규정이없음. (4) 기간제교원의채용을통한금품수수비리상존 다. 규제의형해화 (1) 특별감사진행중또는특별감사결과임원과반수에대하여임원취임승인취소처분이예정되어있는상태에서, 기존비리관련이사가사임하거나기타결원이사의후임으로새로운이사가선임되고, 새로선임된이사들로이사정수의과반수를채움으로써관할청의임시이사파견을회피하는방법을사용. (2) 허위의이사회회의록작성을통한이사장의전횡에대하여특별한제재수단이없음. (3) 학교장과비리교직원등에대한징계요구에도불구하고지연또는회피및감경처분시관할청의특별한제재방법이없음. (4) 사학비리에대한내부감시, 견제장치가미흡함. 현행사립학교법에는교원인사위원회의조직및구성과운영및기능에관하여추상적인규정만존재. 현행사립학교법상학교운영위원회는권한이미미한자문기구에불과함. (5) 이사장이직접학사행정에개입하여회계부정을저지르거나법인사무국장또는학

42 교행정실장이회계부정을저질렀을경우, 다른임원들이이를묵인방치하는등그 직무를해태하였음에도제재할방법이명확하지않음. 2. 사립학교법의개정방향 가. 사학족벌지배체제에대한통제 (1) 이사장뿐만아니라이사의배우자및직계존비속의학교장임명제한 (2) 이사및학교장의배우자, 직계존비속의회계직원임명제한 (3) 법인회계직원과학교회계직원의겸직금지 나. 사학비리에대한내부감시, 견제장치마련 (1) 학교운영위원회, 대학평의원회, 교원및교직원인사위원회, 개방이사추천위원회의구성과기능을명확히규정하여이사회의관여를엄격하게금지 (2) 특히개방이사추천위원회의구성에이사회가간여하지못하도록금지할필요. 다. 임원의책임강화 (1) 회계부정액수가비교적소액이라하더라도교비횡령, 배임등의범죄행위에이를정도라면해당임원의승인을취소하는것은물론, 이를방조하거나묵인, 방치한이사들에대해서도연대책임을물어야함. 라. 사학비리당사자에대한통제강화 (1) 이사재직기간중회계부정, 횡령, 금품수수등으로임원취임승인이취소되고그사실이법원의판결로확정된자는당해학교법인에의복귀를금지함. (2) 비리등으로임원취임승인취소가반복된자의당해학교법인에의복귀금지 (3) 관할청의요구에의하여해임된사립학교교직원도임원의결격사유에포함 (4) 임시이사선임후학교정상화에따른정이사선임과정에서학교운영위원회, 대학평의원회, 학생회또는학부모회, 교직원회등학교이해당사자들의의견을청취할필요가있음. 사학분쟁조정위원회는자문기구화. (5) 사학비리나재단분규가발생하거나이로인한사학분규로학교운영에장애가발생할때관할청이즉시임원취임승인취소및임시이사선임 마. 학교의장및교원임면등에서학교의자치보장 (1) 학교의장임명시교원인사위원회또는대학평의원회의추천권내지심사권보장 (2) 교직원임용시교직원인사위원회의심의권보장 바. 임원의학사행정개입차단및회계관계직원에대한해임요구등 (1) 기간제교원의채용사유를법적으로명확히규정하고위반시처벌규정 ( 초중등 ) (2) 사립학교법을위반한교직원또는회계부정을저지른직원에대해서도관할청이해

43 임요구를할수있도록규정. 사. 교원소청심사위원회결정의기속력강화 (1) 사립학교의경우교원소청심사위원회결정이실질적인기속력을발휘하지못하고있음. 교원소청심사위원회결정에대한불복과무관하게결정서를접수한날로부터 7 일이내에복직등필요한조치를취하도록강제하고, 불이행시이행강제금부과또는임원고발또는임원취임승인취소가능하게규정. 아. 법정전입금제도와공영형사립학교 ( 초중등 ) (1) 수익용기본재산이거의없는학교가태반이고, 부동산투기와시세차익을위한부동산보유가대부분이므로수익이거의발생하지않는실정. 이로인해법정전입금제도는사문화됨. 보조금을지원받지않는자립형사립학교를제외한보조금을지원받는공영형사립학교에대하여는관할청이공익이사파견을가능하도록규정. 자. 보조금지원중단및학생정원감축, 폐교, 폐과등 ( 초중등 ) (1) 학교법인이보조금을허위로신청하거나목적외로사용한경우보조금을회수하도록규정하고, 나아가학생정원의감축, 학과나학급의감축, 폐지등조치가능하도록규정

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45 발제 _3 사학분쟁조정위원회의문제점과개정방향에대하여 김영준 ( 변호사, 민주화를위한변호사모임 )

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47 사학분쟁조정위원회의문제점과개정방향에대하여 김영준 ( 변호사, 민주화를위한변호사모임 ) 1. 현행사학분쟁조정위원회에대하여 가. 사학분쟁조정위원회의도입경위에대하여 2007년사립학교법이개정되면서종전에관할청 ( 사립초중고에대하여는각관할교육청, 사립대학에대하여는교육부 ) 이관할하던사학정상화에대한판단을사학분쟁조정위원회에모두넘기게되었고, 사학분쟁조정위원회의심의결과에교육부등관할청은기속되도록하였다 ( 사립학교법제24조의2 제4항 ). 나. 사학분쟁조정위원회의활동에대하여 ⑴ 제 1 기사학분쟁조정원위회 사학분쟁조정위원회는 2007년 12월에처음설립되었다. 초대위원장은정귀호전대법관이맡았다. 제1기사학분쟁조정위원횐느출범초기에는명문화된 정이사선임원칙 을갖고있지는않았던것으로알려져있다. 그러나대통령 국회의장 대법원장추천인사들이대폭교체되면서사학분쟁조정위원회는급속히보수화되었다. 특히대법원장추천으로 2009년에제1기사학분쟁조정위원회에합류한강민구서울고등법원부장판사가법률특위의간사를맡으면서 2009년 9월 10일법률특위의주도로이른바 사분위정이사선임원칙 이채택되었다. 사분위의정이사선임원칙 다음의원칙에입각하되, 대학별사정등을종합하여 대학별맞춤방안 마련 = 원칙적으로종전이사에게법인경영권을유지할수있는최소한 ( 과반수 ) 의이사추천권을부여하되, - 비리, 도덕성, 학교경영역량등사회상규와국민의법감정에비추어도저히용납할수없을때는예외 - 종전이사들이분열되어있을경우다수를차지하는의사존중, 동수로양분될경우대타협을유도하되, 불가능할경우사학의자주성, 정체성, 공익성의조화라는관점에서사분위가결정 - 설립자보다는종전이사의의견을우선적으로존중

48 조선대, 영남대, 대구예술대등이임시이사에서정이사체제로전환되었다. ⑵ 제 2 기사학분쟁조정위원회 2010 년 1 월출범 ( 위원장법무법인동인의대표오세빈변호사 ). 제 1 기사학분쟁조정원회 가채택한 사분위정이사선임원칙 에의하여종전이사 ( 구재단 ) 측에게법인경영권을부여 하는결정들이속출하였다. ( 상지대, 대구대, 세종대등 ) ⑶ 2012 년제 3 기사학분쟁조정위원회 ( 위원장법무법인동인대표오세빈변호사 ) 경기대, 덕성여대등구재단복귀 2013 년 정상화의심의를위한원칙 일부수정 1. 합의또는합의에준하는이해관계자 ( 구성원 )2/3 이상의찬성과종전이사과반수의찬 성이있는경우, 합의를존중하여합의안대로처리 2. 합의가이루어지거나합의에준하는경우가아닌경우, 종전이사측에지배구조의큰 틀을변경시키지않는최소한 ( 과반수 ) 의정이사추천권을부여하고, 나머지 ( 과반수미만 ) 정이사는중립적인인사를추천하여사분위검증과정을거쳐선임 3. 비리등으로학교경영에중대하고명백한장애를발생하게하거나파렴치범죄, 반인 륜범죄, 강력범죄등의범죄를범한종전이사는비리의정도및정상화를위한노력등 을고려하여정이사추천권을전부또는일부제한 4. 위의원칙을준수하되, 학교별사정등을종합하여구체적정이사선임방안마련 ⑷ 2014 년제 4 기사학분쟁조정위원회 ( 위원장법무법인동인대표김진권변호사 ) 2. 사학분쟁조정위원회의문제점에대하여 가. 사학분쟁조정위원회의문제점 1 종전이사에게최소과반수의정이사추천권을부여하는정이사선임원칙을수립한것. 사학분쟁조정위원회는 2007년상지대판결의보충의견을끌어들여이를정당화하고있으나, 2007년상지대판결의다수의견은임시이사가정이사를선임할수없다는것일뿐, 종전이사의권한과정이사선임방법에대하여는언급하지않고있다

49 2 대법원장이더많은위원을추천하고, 대법원장이추천한위원중에서위원장을호선 하도록한것은헌법상의권립분립이라는측면에서의문이다. 3 설치 기능조항및학교법인의정상화에관한제 25 조의 3 제 1 항이학교구성원에게조정 위원회의심의결과나과정중절차상의하자에대한이의제기절차를두지않은점은학 교구성원의재판청구권등을침해한것이다. 나. 헌재 헌바 300 결정 위문제점 2 내지 3 등에대하여합헌결정을선고하였다. 그러나사학분쟁조정위원회에대하여준사법기관이아니라행정기관이라고판시하였다. 한편, 헌마 판결에서는학교법인의정체성은설립자로부터이어지는이사의인적연속성보다는설립목적이화체된정관을통하여유지 계승된다는점을강조하면서학교법인의정상화에관한사립학교법제25조의3 제1항이학교법인과종전이사등의사학의자유를침해하지않는다고판시하였다. 3. 사학분쟁조정위원회의개선방안 가. 자문기구화 ( 유은혜의원대표발의 사립학교법일부개정안 19 대임기만료폐기 ) 1 사학분쟁조정위원회의명칭을사학정상화자문위원회로함 2 임시이사는임시이사의선임사유가해소된때에선임하는이사로선임될수없도록함 3 관할청이임시이사를해임하고이사를선임하는경우에는학교운영위원회또는대학평의원회등의의견을들어이사를선임하도록함 ( 사학분쟁조정위원회를대학은교육부, 그외의학교는교육청에설치하거나 2007년개정전처럼관할청이사학정상화에대한판단을하도록하는것도유력한방법 ) 나. 정이사의자격제한 ( 박경미의원대표발의 사립학교법일부개정안 20 대국회계류중 ) 1 제20조의2제1항에따라회계부정및현저한부당등으로인하여당해학교운영에중대한장애를야기하여임원의취임승인이취소된사람 2 그밖에대통령령으로정하는바에따라이사로서의직무를수행하기곤란하다고인정되는사람 다. 새로운정이사선임원칙구체화

50 2007년상지대대법원전원합의체판결에서 종전이사 의법률상이익을인정한후, 사학분쟁조정위원회는이를자의적으로해석하여이른바 정이사선임원칙 을만들고그후계속하여사학정상화를 구재단사학돌려주기 로처리하여왔다. 법원은정상화과정에서관할청이구재단에학교를돌려주는정이사선임처분을한경우학내구성원들이그위법성을다투어도 법률상이익 이없다고하여각하판결을하여왔으나, 2015년상지대대법원판결에서교수협의회와총학생회등학내구성원의원고적격을인정하여서서울고등법원의각하판결을파기환송하였다. 서울고등법원은파기환송심에서개방이사불선임에따른위법은인정하여서정이사선임처분은취소하면서도이사구성상의위법은판단하지않았다. 헌법재판소는 헌마 판결등에서학교법인의정체성은설립자로부터이어지는이사의인적연속성보다는설립목적이화체된정관을통하여유지 계승된다는점을강조하고, 설립자로부터최초의이사그리고후임이사로이어지는인적연속성에학교법인의이사제도의본질이있다고보는견해는이렇게순차선임된이사들이학교법인의설립목적을가장잘실현할수있다는점을전제로한것이나, 그인적연속선상에있던종전이사등이회계부정이나비리등이사취임승인취소사유에해당하는행위를하고그로인하여학교법인의정상적인운영에장애를야기하였다면이는학교법인의설립목적을위반하는행위를한것이므로이미그와같은전제요건이상실되었음을의미한다. 고판시하여 2007년상지대대법원전원합의체판결에서의소수의견의입장을취하였다. ( , 28. 자 / 2007헌마 판결 / 2011헌바136, 2011헌바 180, 2012헌바279판결 / 2009헌바 헌바101판결 ) 2007년상지대대법원전원합의체판결로인하여 2007년사립학교법개정과사학분쟁조정위원회가탄생하였던만큼 2013년헌법재판소판결과 2015년대법원판결을계기로사학분쟁조정위원회의 2013년 정상화의심의를위한원칙 에대응하는정이사선임원칙을구체화하여입법할필요가있다고하겠다. ( 학교구성원측과중립적인사에게정이사과반수추천권부여등 )

51 교권침해 발제 _4 김영록 ( 전국교권수호교수모임대표 )

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53 교권침해 김영록 ( 전국교권수호교수모임대표 ) 1. 들어가며 2. 교권침해및사례 1) 총장의인사권남용 2) 부당징계 3) 재임용거부및단기재임용 4) 폐과직권면직 5) 동의없는성과연봉제와부당한연봉삭감 3. 법률적한계 4. 교권침해방지를위한제도적방안모색 1. 들어가며대학현장의고용의질이점점불안정해지는것과함께교권의침해정도가점점심각해지고있다. 연구하고열심히가르치기만하면고용이보장되리라는기대는이제대학에서는사라져버렸고, 권력자들에게순응하고순종하며오히려그안에서경쟁에승리해서이익을취하려고만하려는상황에내몰려있는우리의현실앞에서자괴감을금할길이없다. 뿐만아니라법령개정을토대로사학재단은교원평가와관련된정관을임의로변경후교육부에통보만하면되어, 이를활용하여언제든지징계와면직및재임용을거부할완전한준비태세를갖추고있다. 그에반하여교수는법인이나총장의부당함에항의하는것만으로도교원평가최하위점, 중징계나재임용거부를얼마든지당할수밖에없는처지에몰려있다. 때문에부당한학교의비리를고발하거나관계부처에진정하는것은현재를포기하고광야로갈각오를하지않는한매우어렵게되었다. 교권이처한굴종적인상황이도래한것을더이상숨길수없게되었다. 분서갱유와다를바없다. 입을봉쇄당하고비정규직화되어버린절벽끝에서서무엇을가르치며무엇을자유롭게논할수있겠는가? 2. 교권침해및사례 1) 총장인사권남용 족벌이운영하는대부분의대학들 5) 은학교운영의핵심인인사권을과도하게남용하고 5) 대학교육연구소가사립대법인의족벌세습경영실태를분석한결과에따르면, 사립대를운영하고있는사학법인가운데조사한 138 곳의 65.2% 에이르는 90 곳에서설립자의배우자나친인척이이사장이나총장, 부총장, 이사, 교수

54 있다. 전남의 A학원, 제주의 B대학은본인과부인이이사장을교대하고, 아들은총장, 며느리는단과대학장, 조카는사무처장, 많은인척이교수와직원으로재직하고있다. 이들대학의총장의권한은황제수준이다. 특히모든언로를막고모든교직원이순종하도록하고있다. 교수업적평가제도중총장평가항목을두고자의적인점수 (20%), 보직을하지않는교수개인이얻을수없는점수 (35%) 에달하여평가기준의최소점을넘는것이결코쉽지않다. 때문에승진, 승급을임의대로보류하고재임용을거부할수있게되어있다. 특히교협임원진 K교수는우수한연구실적과강의평가에도불구하고 30년째조교수로승진을박탈당하고있다. 교수업적평가기준조차도비공개 ( 교협출범이후공개 ), 항목별점수도비공개되어전혀알수없게되어있다. 오직총장휘하의보직교수들에게만보직수당, 보직점수, 시수감면, 연구점수추가부여등다중의혜택을제공하며총장에게순응하며굴종을강요하고있다. 뿐만아니라순응하지않는 K교수는국가기관심사위원에위촉되었으나총장이해촉을요구하는공문을보내었고, 타기관과의공동연구를불허하고, 학회출장조차방해받고있는것이현실이다. 심지어학교의중요결정에는성명과소속을쓰는기명투표를하도록하고있다. 이와같은전횡이이루어질수있는근거가대학의모든중요규정에는 총장이따로정한다 되어구조적으로총장의전횡이가능하도록되어있다. 권한을분산하고견제할수단이마땅치않기때문이다. 2) 부당징계학교의부당행위에항의를하는교수들은징계의표적이되고있다. 필자의징계사유역시 교수협의회를결성하는집단행위, 교육부감사결과드러난비리 ( 약500여억원 ) 를사법기관에진정 한이유 6) 들로반복된징계를당하고있다. 비리를공표하여파면된것도모자라형사상명예훼손및업무방해로기소를당한바있다. 해임이상의징계처분을위해이사회를열고최소한당사자들의징계내용을확인하고진상조사절차를거쳐야함에도징계위원회 7) 는막중한임무에도불구하고, 징계사유도제대로특정하지않고징계를결정하는징계위원들이재단의앞잡이가되어무자비한징계를하고있으며, 대다수사립대학징계가이와같이이루어지고있는실정이다. 3) 재임용거부동향및단기재임용 대법원은재임용제도의성격을재임용기간이만료되면교원의신분은당연상실된다고 판단 8) 하고있다. 파면으로재판을하는동안 ( 또는재임용거부로소청심사를하는동안 ) 등으로재직하고있는것으로확인되었다. 6) 비리에대한기자회견, 총장이사장명예훼손, 학생선동등 7) 원고들은징계무효가확정된후불법징계를한징계위원들을대상으로손해배상소송을하여승소한바있다. ( 광주고법 2010 나 87)

55 재임용기간이도과된경우, 파면무효판결을받아도재임용기간까지만교수신분이유지되므로파면무효판결직후 ( 또는소청위취소결정후 ) 재임용심사를요청하는과정이반드시필요하다. 한편 임용기간이만료된사립학교교원에대하여한재임용을거부하는결정이절차적내지실체적사유로무효로판단된경우학교법인은해당교원에대한재임용여부의심사절차를다시진행할의무가있는데 (2007다47841 판결 ), 이에따른재심사절차가시작되기전에이미종전임용기간이만료된경우에는재심사절차에서사립학교법 53조2의 4 항및 6항에서정한통지기한을준수할여지가없음은명백하므로위통지기간이경과한후에재임용심사절차를진행하였다고하더라도그것만으로재심사절차의흠이된다고볼수없다. 9)... 또사립학교법53조2의제3항에서는 대학교육기관의교원은정관이정하는바에따라근무기간 급여 근무조건, 업적및성과약정등계약조건을정하여임용할수있다. 고규정하고있는점을근거로종전임용기간을단축하여재임용하는경우에있어서원칙적으로는 1 정관에어떻게규정되어있는지를근거로적법성여부를판단하고있고, 임용계약의법적성격을사법상의고용계약으로보기때문에 2 학교법인과해당교원사이에임용기간에관한합의 ( 의사합치 ) 가있었는지를중요요소로보고있다. 사립학교교원의임용을위한계약은사립학교법소정의절차에따라이루어지는것이지만그법적성질은사법상의고용계약에해당하므로이사건재임용결정은원고와피고사이의사법상고용계약이라고할것인데... 피고는임용기간을 2년 6개월로정하여이사건재임용결정을하고그결과를원고에게통보한것으로보일뿐, 원고가임용기간을 2년 6개월로정하여피고에게재임용신청을하고그에따라피고가이사건재임용결정을하는등의임용기간에관한의사합치가있었다고인정할객관적인자료가없고... 그런데임용기간에관하여원고와의의사합치가없음을이유로이사건재임용결정전부를무효로본다면임용기간에대한교섭 약정없이일방적으로임용기간을정하여통보한피고에게지나치게유리한결과가되므로, 이사건재임용처분전부를무효로볼것은아니고그중임용기간부분만을무효로볼것이다 10) 고판시하였습니다. 4) 폐과직권면직 출산률저하와대학진학률하락 11) 으로인한대학입시미달사태증가와함께대학에서는 8) 기간을정하여임용된사립대학교원은학교법임의정관이나인사규정또는임용계약에재임용강제조항이있거나임용기간은형식에불과하고임용계약이계속반복갱신되어연쇄적근로관계가인정되는등의특별한사정이없는한재임용의기대나재임용여부에관하여합리적기준에의한공정한심사를요구할권리가있을뿐, 그와같은심사에의해재임용되지않는이상그재임용기간만료로교원의신분은상실된다 ( 대법원 2003다52647 판결 ; 대법원 2009다58364 판결등 ) 9) 대법원 2009다65247 판결. 10) 광주지법 2015가합53140 판결동신대사건 11) 한국의고교졸업자대학진학률은 2010년 75.4%, 2013년 70.7%, 2016년 69.8% 로감소하고있다

56 학과폐지가점점확대되어나타나고있다. 폐과 라함은 적법한학칙개정절차를통해설치학과가폐지되고정원이 0으로되는것 을말하는것이라고봄이상당하고, 폐직 이나 과원 이라함은위와같이학과가폐과된것을전제로폐과된학과에재직중인교원들을말하는것으로엄격하게보아야할것이다 12) 라고판시하고있다. 따라서적법한학칙개정절차를필요로하며, 사립대학이학급 학과를폐지하고그에따라폐직 과원이되었음을이유로교원을직권면직할때에, 학교법인산하의다른사립학교나해당학교의다른학과등으로교원을전직발령내지배치전환함으로써면직을회피하거나면직대상자를최소화할여지가있는경우에는... 임용형태 업무실적 직무수행능력 징계처분사실등을고려한면직기준을정하고그기준에의한심사결과에따라면직여부를결정하여야하는제한을받는것이고, 사립대학의사정상전직발령내지배치전환등에의한교원의면직회피가능성이전혀없는경우에한하여그와같은심사절차를거치지않고바로직권면직할수있는것이라고보아야한다. 13) 5) 동의없는성과연봉제와부당한연봉삭감취업규칙과근로기준법적용여부 : 취업규칙이란근로자의복무규율과임금등근로조건에관한일반적준칙의내용을담고있고사용자에의하여일방적으로작성되는한그명칭을불문하는것이므로 ( 대법원 2001다77970 판결 ), 성과연봉제에관한대학내부규정은취업규칙에해당한다. 또한... 다만사립학교법에규정되지아니한부분은그부분에관해서만보충적으로근로기준법이적용될여지가있다 ( 서울고법 2013나9491 판결 ). 성과연봉제가취업규칙의변경에의하여기존의근로조건을불리하게변경하려면종전근로조건또는취업규칙의적용을받는근로자의집단적의사결정방법에의한동의를받아야한다 ( 근로기준법 94조1항단서 ). 또한그동의는사용자측의개입이나간섭이배재된상태에서근로자과반수로조직된노동조합이있는경우에는노동조합의, 노동조합이없는경우에는근로자들의회의방식에의한자주적인의견의집약에의한과반수의동의를의미하는것으로서위와같은방법에의한동의가없는한취업규칙변경은효력이없고, 이는그러한취업규칙의변경에대하여개인적으로동의한근로자에대하여도마찬가지이다 ( 대법원 2001다18322 판결 ). 3. 법률적한계교권침해를받는많은교수들이교원소청위원회문을두드린다. 그러나소청위원회 14) 역할은교원지위향상을위한특별법에근거를두고있음에도오히려교원의지위를격하시키고, 행정소송을유발하여이중적으로또다른소송을할수밖에없어소청위를경험 12) 서울행정법원 2006 구합 판결 13) 대법원 2007 두 8560 직권면직처분취소 14) 교원지위향상을위한특별법제 7 조

57 한전교모의회원대다수는교원소청위원회의무용론에찬동하고있는실정이다. 특히재임용거부처분의경우교원소청위원회에서취소결정을하더라도학교법인에게해당교원에대한재임용심사를다시하도록하는절차적의무를부과하는데그칠뿐학교법인에게반드시해당교원을재임용하여야하는의무를부과하거나혹은그교원을재임용재심사하여또다시재임용거부처분을해도무방하게되는바, 결국재임용거부처분의경우는교원소청심사가사실상무의미한절차에불과하다할것입니다. 학원으로부터징계 ( 해임 ) 처분을받아교원소청위원회로간필자는정직2월로감경되었으나소청위결정이부당하여행정소송을 1심, 2심, 3심까지치러야했다. 법원은소청위결정을취소하여징계가모두무효화되었다. 소청위의경감된징계는추후재임용거부의사유가되므로소청위의결정을차라리받지않았더라면행정소송을할필요가없었을것이다. 어차피임금청구와위자료청구를위해서는민사소송이필요하기때문이다. 1) 재임용제도의악용과구제방법의어려움사립대학교원이학교법인으로부터위법한처분을받았을경우일반적으로 1 교원소청심사위원회에교원소청심사를청구하거나, 2 법원에민사소송을제기할때, 교원신분이존재한상황에서교원신분을상실시키는효력을가지는처분 ( 해임, 파면, 직권면직 ) 의경우교원소청심사위원회에교원소청심사를청구하여취소결정을받게되면즉시교원신분이회복되는효력이발생함에반해, 재임용거부처분의경우교원소청심사위원회에서취소결정을하더라도학교법인에게해당교원에대한재임용심사를다시하도록하는절차적의무를부과하는데그칠뿐학교법인에게반드시해당교원을재임용하여야하는의무를부과하거나혹은그교원이바로재임용되는것과같은법적효과까지인정되는것은아니다. 따라서임용기간이만료되었으나재임용이거부된사립대학교원은그재임용거부결정이무효라고주장하면서임용기간이후에도계속교수의지위에있다는취지의확인을구할수없고, 또교수의신분이유지됨을전제로임금그자체의지급을구하는것도허용되지않는다고하여야한다. 15) 결국학교법인해당교원을재임용재심사하여또다시재임용거부처분을해도무방하게되는바, 재임용거부처분의경우에있어서는교원소청심사가사실상무의미한절차에불과하다할것입니다. 한편재임용거부결정이무효라고하더라도손해배상책임을법원이인정하지않는경우가최근부쩍늘고있다 ( 대구예술대교수서울고법2014나39420; 강원관광대서울고법2015나 6755; 수원대 2015나 ; 한서대수원지법2014가합4401 판결등 ). 이는재판부가재임용거부결정에위법성과고의과실을인정하는핵심이 학교법인이보통일반의대학 15) 대법원 2005 다 판결참조

58 을표준으로하여볼때객관적주의의무를결하여재임용거부결정이객관적정당성을상실하였다고인정될정도의이른경우 16) 라고밝힌부분이다. 법원이제시한불법행위로성립되기위한고의과실판단의기준인 보통일반의대학 의특징이상세해야함에도윤곽조차제시하지않은채그것을기준으로재임용거부의객관성을가늠하겠다는것은결국법원마음대로하겠다는것이라할것이다. 4. 교권침해방지를위한제도적방안모색 1) 총장의과도한권한을분산 : 대학평의원회의교수지분과교원징계위원회위원의구성은직선으로구성된교수협의회추천을의무화필요성. 2) 교원소청위원회위원인적구성변경필요하고, 사학법인과가까운교육부에서떼어내서다른기관으로옮기는방안검토. 3) 교원소청위원회판단이무의미한절차가되지않기위해서는반드시벌칙조항을넣어야함. 4) 재임용관련 학교법인의고의또는과실인정여부 에대한객관적이고합리적인판단기준마련하고, 불법행위입증책임을학교가하도록즉, 해당교원이적법한재임용심사를받았더라면재임용되었을교원이라는점을법원 ( 소청위 ) 이인정해주는방식 으로입증책임의부담을나누거나, 학교법인에게하도록해야함. 5) 반복고의적징계또는재임용탈락에징벌적손해배상제도입. 6) 재임용계약시재임용의법적성격을종전임용계약을갱신하는형태의계약으로정의하여학교법인이재임용할때특별한사정이없는한종전계약의조건 ( 임금, 임용기간, 직위등 ) 을그대로보장하여임용하도록입법화필요. 7) 비정년계약제교원에대한최소임금수준특정. 16) 대법원 2011 다 1194; 대법원 2011 다 49707; 대법원 2007 다 판결등

59 < 참고법률 > 사립학교법 56조 ( 의사에반한 : 휴직 면직등의금지 ) 1 사립학교교원은형의선고 징계처분또는이법에정하는사유에의하지아니하고는본인의의사에반하여휴직또는면직등불리한처분을받지아니한다. 다만, 학급 학과의개폐에의하여폐직이나과원이된때에는그러지아니한다. 교원지위향상을위한특별법제6조 ( 교원의신분보장등 ) 1 교원은형 ( 刑 ) 의선고, 징계처분또는법률로정하는사유에의하지아니하고는그의사에반하여휴직 강임 ( 降任 ) 또는면직을당하지아니한다. 2 교원은해당학교의운영과관련하여발생한부패행위나이에준하는행위및비리사실등을관계행정기관또는수사기관등에신고하거나고발하는행위로인하여정당한사유없이징계조치등어떠한신분상의불이익이나근무조건상의차별을받지아니한다. 제7조 ( 교원소청심사위원회의설치 ) 1 각급학교교원의징계처분과그밖에그의사에반하는불리한처분 ( 교육공무원법 제11조의4제4항및 사립학교법 제53조의2제6항에따른교원에대한재임용거부처분을포함한다. 이하같다 ) 에대한소청심사 ( 訴請審査 ) 를하기위하여교육부에교원소청심사위원회 ( 이하 " 심사위원회 " 라한다 ) 를둔다

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61 발제 _5 대학구조개혁 정책의문제점과대안정책방향 노중기 ( 한신대교수, 전국교수노동조합위원장 )

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63 대학구조개혁 정책의문제점과대안정책방향 노중기 ( 한신대교수, 전국교수노동조합위원장 ) 1. 서론 : 한국고등교육의현실 년드러난두가지민낯 : 교육부정책기획관의 개돼지발언 과 이대사태 - 개돼지 발언 : 수월성, 경쟁력추구신자유주의교육정책의결론, 개인의도덕적결함 문제가아니라교육모순이라는구조적문제의일단이현상한것 - 이대사태 : 이대사태는그배경과맥락이복잡. 그러나교육부의평단 ( 재정지원 ) 사업과 여타구조개혁사업 ( 프라임, 코어사업등 ) 이사건의전제이자핵심이라는점이중요함. 최근 최순실 - 이대총장 / 교수 의난행도배경에 대학구조개혁 이있었음 - 국가의 대학구조개혁정책 17) 의문제점과대안을간략히소개하고자함. 18) 2. 박근혜정부대학구조조정정책의문제점 - 오랫동안계속되어온국가의대학구조조정정책은박근혜정부에서만개 ( 滿開 ). 그자세한내용에대해서는생략. 다만 2주기 ( 년) 에 5만명, 3주기 ( 년) 7만명정원감축이이미결정되어있는상태임. 이를위해내년에 2주기대학평가가준비되고있음. = 정부대학구조조정정책의주요문제점 ⓵ 고등교육의황폐화, 질저하 - 재정악화, 교육질 ( 교수-학생비율등 ) 악화, 노동조건후퇴 - 기형적국립-사립체제의온존강화. 비리사학의확산 - 21세기지식기반사회를위한 창의적 지식생산구조붕괴, 한국경제장기적악영향 17) 주지하듯이현재의대학구조개혁정책은박근혜정부만의일이아님. 그것은김영삼정부이래모든정부의일관된정책방향이었고또여야가따로없었음. 이글의문제의식은신자유주의경쟁력중심교육정책전체에걸쳐있음. 그본질이 구조조정 (structural adjustment) 이므로이하에서는구조조정정책으로표기함. 18) 자세한내용은 교육혁명공동행동연구위원회 (2016), [ 대한민국교육혁명 ], 살림터. 참고

64 ⓶ 학문재생산구조의붕괴 - 문사철의인문학, 순수자연과학 / 사회과학, 예체능고등교육의기반소실 - 일방적학과-전공통폐합 / 신설, 취업위주교육확대 - 대학원교육, 학문후속세대의재생산단절 ⓷ 지방대학, 전문대학의몰락초래 - 수도권 - 지방고등교육불균형확대, 지방경제에심각한타격 - 일자리 - 취업률교육정책으로전문대직업교육의기반붕괴 ⓸ 대학서열체제제도화-고착화 - SKY-서울명문사립대-지방국립대-수도권대규모대학-수도권중소규모대학-지방대규모사립대-지방소규모사립대및전문대로극단적인서열체제형성중 - 초중등교육의파행과청소년고통확대, 사교육비부담증가, 학벌사회강화 ⓹ 비정규직교수 - 직원확대 - 대학사회의전면적비정규직화, 비정규교수 - 직원일반화 ⓺ 교수직원노동자대량실직사태 - 학생정원 28% 감축 (16 만명 ) 에따라약 30% 교수 (2 만명 ) 와수만명직원이실직 ⓻ 학내외각종갈등유발 - 이대, 중대, 국립대 - 총장직선제, 동국대, 인하대, 상지대 - 수원대 - 청주대등 3. 대안적대학구조개혁정책제안 - 대학관련단체들 ( 교수-비정규교수, 직원, 학생, 시민사회-학부모-지식인 ) 은 10여년전부터대안적고등교육체제의구상을구체화하여제안해왔음. 지난 2012년대선에서야당후보가그기조를수용하는정책적성과도있었음. 그러나교육부-정부는이를일축하거나무시 년대선은올해 4.13 총선에이어한국고등교육의전면적혁신을위한역사적계 기가되어야함. 모든국민을고통에빠트리는헬조선의핵심모순, 고등교육을이대로방 치할수없기때문임 = 고등교육교육혁명방안

65 - 기조 : 시장주의경쟁주의교육의극복, 교육공공성확대 - 정책방향 : 공동학위대학 ( 대학연합체제 ) 의구성 ( 대학서열체제타파 ), 대학입학자격고사 실시, 고등교육예산확충과교육부해체 ⓵ 국공립대확대, 강화 - 구조개혁과정에서국공립비율확대, 국공립대무상교육실현 ( 서울시립대 ) - 교육부의국공립대지배근절, 대학자치제도개혁 ⓶ 정부지원사립대학제도도입 - 연합체제가입사립대에재정지원확대 ( 반값등록금실현, 국가장학금제도폐지 ) - 비리사학의정부지원사립대학전환, 사학지배구조민주화 ⓷ 대입자격고사제도도입 - 대학연합체제대학의입학생공동선발 ⓸ 대학연합체제대학의학생공동선발공동학위제도운영 - 교양과정강화. 권역별학점교류, 연구협력. 공동학위부여 ⓹ 법대사범대의대약대경영대학부과정폐지 - 대학입시경쟁 - 학벌사회의제도적기반타파. 전문대학원도입 ⓺ 고등교육인프라의확충 - 교수 / 학생비율 OECD 평균 (14 명 ) 달성 - 고등교육재정투입 OECD 평균 (GDP 1.1%) 달성 ⓻ 비정규직없는대학 건설 - 국가 ( 연구 ) 교수제로시간강사제도전면혁신 - 계약제-계약임용제등각종비정규교원제도, 비정규직원노동자제도폐지 - 교수, 직원에노동기본권보장, 학생에자치참여권제도화 8 교육부해체 - 부패한정치권력이지배하는관료적억압적교육체제타파 - 초당적국가기구 국가교육위원회 설치, 민주적운영체제도입 9 기타

66 4. 토론 - 토론사항 : 대학사회는물론시민사회와정치권의적극적논의가요구되며개혁방안을 수정보완할필요성있음 1 대학의하향평준화? - 그렇지않음. 한국사회-경제에걸맞는대학체제마련이시급 - 공공성확대로교육인프라개선하고경쟁압력낮춰창의적지식생산가능성제고 - 투자없는지식생산불가. 비정규직천지의대학에서창의적지식생산도연목구어 2 대학주체들내부의개혁은? 19) - 인분-옥시-성희교수, 이대사태등에서보듯이개혁이필요함 - 그방향은대학내부의지배구조민주화로가능 : 노동기본권 ( 노조 ), 교권 ( 교수협의회지배구조법적참가 ), 학생자치권 ( 학생기구지배구조참여등 ) 등이전제조건 3 재정부담은? - 김영삼정부이래각정부들의고등교육재정확충약속이행하면충분.( 강남훈, 2015) 4 혁명적변화인데그현실성은? - 더이상견딜수없는대학-한국사회의현실에기초함 ( 무상급식, 반값등록금 ) - 나아가지식기반사회, 헬조선타파의가장중요한전제조건이교육개혁임 년대선과정에서시급한현실적의제로등장할것이분명함 5 기타 - 19) 이문제에대한자세한논의는노중기 (2016), 박근혜정부대학구조조정의정치사회학 : 무디어진대학에대한연구, 비판사회학회편, [ 경제와사회 ], 111 호 ( 가을호 ) 를참고할것

67 발제 _6 국가교육위원회의가능성과한계 김용일 ( 한국해양대교수, 한국교육정치학회장 )

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69 국가교육위원회의가능성과한계 20) 김용일 ( 한국해양대, 한국교육정치학회장 ) 1. 국가교육위원회의명칭과상 ( 像 ) 은제각각이지만, 교육부의정책독점과잦은정책변 화에따른폐해를극복하고교육정책의민주성과안정성을확보해야한다는기본문제 의식은크게다르지않다. 그간꾸준히제기되어온국가교육위원회도입주장내지구상의키워드는다음과같이 정리해볼수있다. - 정치적차원 : 초당적 (bipartisan) 접근, 사회적협의기구, 독립적인지위 ( 독립성 ), 대통령임명 ( 신중한구성 ) - 정책적차원 : 정책입안기능, 상설기구, 종합성, 일관성 ( 연속성, 지속성 ), 교육개혁의상시성 정책기능재분배구상 : 교육정책입안ㆍ평가ㆍ조정 ( 국가교육위원회 ) vs. 교육정책추진ㆍ개발 ( 교육부 ) 법제화수준 : 대통령령에의거한기구냐, 법률기구냐또는헌법기구냐? 2. 국가교육위원회구상은처음교육행정체제개편차원에서맹아적논의가이루어지다가 2002 년경부터대통령선거공약으로체계화되는경로를밟아왔다. 21) 교육행정체제개편차원의맹아적논의 - 국가대학관리기구 : 문민정부 시절교육개혁위원회제4소위위원장이었던이기준전교육부총리의구상 한국교원단체총연합회의 고등교육위원회설치안 이그원형 - 대학위원회 : 경북대김형기교수의구상 ( 교수단체등의논의반영 ) 대통령선거의제로서국가교육위원회 이원고는 년 월 일서울대학교교육종합연구원이주최한강연을위해처음준비된것이다 이후교육을바꾸는새힘과국회혁신교육포럼 이공동주최한토론회 국가교육위원회 왜필요하고 어떻게설치및운영할것인가 를위해부분수정한뒤 오늘이자리의논의를위해원고의분량을대폭줄이는등수정 보완을거친것임을밝혀둔다 이내용은필자의논문 김용일 에서가져와재구성하였다

70 - 21세기교육위원회 : 2002년한나라당이회창후보 - 교육혁신기구 : 2003년 참여정부 의대통령직인수위원회 - 국가미래교육전략회의 : 2007년대통합민주신당정동영후보 - 국가교육위원회 : 2012년민주통합당문재인후보 < 표 > 국가교육위원회관련구상의유형분류 구분 헌법기구 법률기구 기타하위법규근거 행정부보완형 Ⅰ ( 존재하지않음 ) 행정부내의정책기구 비판 견제형 Ⅱ ( 존재하지않음 ) Ⅳ < 정책심의기구 > Ⅴ < 정책총괄기구 > 중앙교육위원회 ( , 교육법상의심의기구 ) 인적자원개발회의 ( 현재 ) 국가교육과학기술자문회의 ( ) 한나라당 ( 이회창후보 ) 의 21 세기 ( 국가 ) 교육위원회 ( ; ) 대통합민주신당 ( 정동영후보 ) 의 국가미래전략교육회의 ( ) Ⅶ < 정책자문기구 > 조선교육심의회 ( 미군정기 ) 교육개혁심의회 ( ) 교육정책자문회의 ( ) 교육개혁위원회 ( 문민정부 ) 새교육공동체위원회 ( 교육인적자원위원회, 국민의정부 ) 교육혁신위원회 ( 참여정부 ) 안철수후보 (2010) 안 한국교총 (2002) 의국가교육위원회 교육시민사회 ( ) 의국가교육위원회 전국교직원노동조합 ( ) 의국가교육위원회 경기도교육감김상곤 ( ) 의국가교육위원회 이용섭의원의국가교육위원회설치법률안 ( ) Ⅷ ( 존재하지않음 ) 독립적인국가기구 Ⅲ < 헌법기구 > 박거용교수 (2012) 안 박도순교수 (2012) 안 Ⅵ < 국가차원의독립기구 > 이주호의원 ( ) 의국가교육위원회 민주통합당 (2012a) 안 : 독립적인국가상설기구 [ 문재인후보대선공약 ( )] 이해찬전민주당원내대표 ( ) 의국가교육위원회 교육혁명공동행동연구위원회 (2012) 의국가교육위원회 Ⅸ ( 존재하지않음 ) 주 : [ 유형 1](Ⅳ 와 Ⅶ) 의 표시 ( 고딕포함 ) 기존의자문기구나심의기구들을나타낸것임 자료 : 김용일 (2013), 194 쪽. 3. 그러나국가교육위원회는제도화가능성의측면과동시에한계를지니고있어사려깊

71 은접근이필요하다. 국가교육위원회구상이제도화되어소기의목적을달성할가능성은얼마든지열려있 지만, 이때에도어떤유형의국가교육위원회를선택할지등은세밀한판단을필요로 한다.[ 아래의네유형과뒤의 < 참고자료 1> 의법률안참조 ] - [ 유형 1] 행정부보완형정책자문ㆍ심의기구 - [ 유형 2] 비판ㆍ견제형정책총괄기구 - [ 유형 3] 국가차원의독립기구 - [ 유형 4] 헌법기구 게다가국가교육위원회구상은아래의여러장벽에부딪힐공산이커아주주도면밀한접 근이필요한사안이다 ( 그가능성과길항적관계 ). - 대통령선거의제로서의 정치적딜레마 : 초당적합의를이끌어내야하는어려움등으로인해대통령 ( 후보 ) 의제가될수밖에없는데, 막상대통령선거에서유리한후보와정당의경우국가교육위원회를외면하는경향이관찰됨 ( 대통령권력분산등에대한정치적타산작용 ) - 초법적발상 이아니냐는우려와반발 : 입법부와사법부의교육정책기능회복및활성화가관건이라는지적을감당해야하는부담, 주무부처등의반발 - 제도의실효성내지부작용에대한의구심 : 이명박정부이후유사기구의부작용빈발경험 [ 사학분쟁조정위원회 ( 사학분쟁조장위원회 ), 국가인권위위원회 ( 무력화 ), 헌법재판소 ( 정치의사법화경향 ) 등 ] 기구구성등에있어대통령을중심으로한정치권력의향배에좌우될수밖에없어국가교육위원회만으로는한계가있다는비관론 4. 교육부의전횡과교육정책의난맥상이되풀이되는한국가교육위원회에대한요청은계속될것이다. 그러나이제도를전격으로도입할정도의중차대한사유가발생하거나집권정치세력이대승적차원에서결단하지않는한구상수준의논의에그칠공산이크다. 우리현대사에서교육주무부처의정책입안등의기능을별도로제도화하거나분산시킨 경험이그리많지않고, 또있더라도특수한상황이었다는사실에유의할필요가있다. [ 아래의유사사례참조 ] - 미군정시기의조선교육심의회 (National Committee on Educational Planning) - 제헌의회가마련한 교육법 ( 제정ㆍ공포 ) 상의중앙교육위원회

72 - 문민정부 시절의교육개혁위원회 그러나그렇더라도교육행정에대한관료독점과정책난맥상등을타개하고국민의교육적열망에부응하기위해국가교육위원회제도도입을포함한 교육행정의민주화 차원의개혁조치를강제해내야할과제가우리앞에있다는사실을외면하지말아야할것이다. - 다만, 국가교육위원회를이상적인제도내지 이념형 으로설정해놓고현실에서부딪히는문제를회피하는기제로사용해온것은아닌지되돌아볼필요가있음 - 그럴경우국가교육위원회는모든교육현안을빨아들이는일종의 블랙홀 로작용할수도있다는점에유의해야할것임

73 참고문헌 김용일 ( ). 교육인적자원부개혁방안. 교육개혁시민운동연대ㆍ전국교수노동조합ㆍ전국교직원노동조합. 교육개혁은교육부개혁으로부터!( 국민대토론회자료집 ), 김용일 (2013). 국가교육위원회구상의유형분류에관한연구. 한국교육개발원. 한국교육. 40(4), 김용일 ( ). 국가교육위원회의가능성과한계 ( 강연원고 ). 서울대학교교육종합연구원제38차교육포럼자료집, 1-5. 김용일ㆍ김현국ㆍ반상진ㆍ이윤미ㆍ김용 ( ). 국가교육위원회설립방안연구 ( 경기도교육청정책연구과제 ). 대통령직인수위원회교육개혁과문화강국실현T/F팀 ( ). 교육개혁과지식문화강국실현. 박세일 ( ). 21세기선진통일을위한교육개혁 : 철학과전략 ( 기조강연 ). 국회미래인재육성포럼ㆍ교육개혁포럼ㆍ한반도선진화재단. 앞의자료집, 이주호 ( ). 교육개혁의의제와실천 : 한국교육의과거 20년과 20년. 국회미래인재육성포럼ㆍ교육개혁포럼ㆍ한반도선진화재단. 앞의자료집, 조흥순ㆍ권충훈 (2013). 국가교육위원회설치정책담론과그정합성분석. 한국교육정치학회. 교육정치학연구. 20(1), 한국과학기술한림원 ( ). 교육과정과수능개편, 국가의미래를생각해야. 한림원의목소리. 제52호. 한국교원단체총연합회 ( ) 교육개혁 20주년평가연속세미나1( 보도자료 ). 머니투데이 ( 인터뷰 : 교육정책, 정권따라바뀌면안돼ㆍㆍㆍ국가교육위원회가대안 한국경제 ( 한국교육신문 (

74 < 참고자료 1> 국가교육위원회의설치및운영에관한법률안 ( 이용섭의원대표발의 ) 의안번호 제안이유 2111 발의연월일 : 발 의 자 : 이용섭ㆍ강기정ㆍ강창일ㆍ김동철ㆍ김상희ㆍ김성주ㆍ김영록ㆍ김재윤ㆍ김현ㆍ김현미ㆍ김태년ㆍ박남춘ㆍ박지원 ㆍ박혜자ㆍ박홍근ㆍ백재현ㆍ설 훈ㆍ 신경민ㆍ안민석ㆍ우원식ㆍ유기홍ㆍ유 성엽ㆍ유은혜ㆍ이해찬ㆍ임내현ㆍ장병 완ㆍ정성호ㆍ진성준ㆍ최동익ㆍ한명숙 ㆍ홍영표의원 (31인) 교육은국가백년대계로서국가발전의원동력임과동시에국민의삶의질향상에지대한영향을미치고있음. 그러나그동안우리나라의교육정책은인격형성을위한인성교육은외면하고주입식ㆍ창의성죽이기교육으로많은사회적문제를야기하고있음. 특히정권이교체되거나장관이바뀔때마다급격한교육개혁과정책전환으로교육이정권의이념적지배를받는현상이지속됨으로써교육정책의독립성과일관성이상실되고이로인해사회적혼란이거듭되고있음. 이에교육이정치적중립성ㆍ안정성ㆍ일관성을갖고교육본래의목적을실현하며, 국민적합의를통해흔들림없는백년지대계의교육정책이수립될수있도록초정권적ㆍ초당적교육정책기구인 국가교육위원회 를교육정책의독립기관으로설치하고자함. 주요내용 가. 국가교육정책수립에관한기본적인사항을심의ㆍ의결하는국가교육위원회를설치하도록하고, 위원회는그권한에속하는업무를독립하여수행하도록함 ( 안제1조및제2조 ). 나. 위원회는위원장 1명과상임위원 5명을포함한 15명의위원으로구성하도록하

75 고, 위원장은국회의인사청문을거치도록하며국회에출석하여소관사무에관한의견을진술할수있도록함 ( 안제4조및제5조 ). 다. 위원은결격사유에해당하는경우등을제외하고는그의사에반하여면직되지아니하도록하고, 정당에가입하거나정치운동에관여할수없도록함 ( 안제7조ㆍ제8조및제9조 ). 라. 위원회업무를효율적으로수행하기위하여상임위원회및분야별분과위원회를둘수있도록하고, 긴급하고중요한교육현안을심의하기위하여한시적으로특별위원회를둘수있도록함 ( 안제10조및제11조 ). 마. 위원회의회의는공개를원칙으로하며재적위원과반수의찬성으로의결하도록함 ( 안제12조 ). 바. 위원회의업무에관한전문적인조사ㆍ연구등을수행하기위하여 15명이내의전문위원을둘수있도록함 ( 안제13조 ). 사. 위원회의사무를처리하기위하여사무처를두도록하고, 사무처장은위원장의지휘를받아사무를관장하고소속직원을지휘ㆍ감독하도록함 ( 안제14조 ). 아. 위원회는교육발전의중장기정책목표및기본방향에관한사항, 국가교육발전계획에관한사항및국가교육정책의심의ㆍ평가에관한사항등을수행하도록함 ( 안제15조 ). 자. 교육과학기술부장관은위원회는소관사항에관하여그집행에앞서위원회의심의ㆍ의결을거치도록함 ( 안제16조 ). 차. 위원회는필요한경우에는관계공무원및전문가를위원회에참석하게하여의견을듣는등필요한협조를요청할수있도록하며, 관계기관ㆍ단체등에전문적인조사ㆍ연구를의뢰할수있도록함 ( 안제17조 )

76 법률제 호 국가교육위원회의설치및운영에관한법률안 제 1 장총칙 제1조 ( 목적 ) 이법은국가교육정책에대한국민적참여를통해교육정책의민주성을높이고교육정책 집행의안정성을제고하고자국가교육정책수립에관한기본적인사항을심의 의결하는국가교육위원회의설치 운영에관한사항을정함을목적으로한다. 제2조 ( 국가교육위원회의설치와독립성 ) 1 제15조각호의사무를수행하기위하여국가교육위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 를둔다. 2 위원회는 국가재정법 제6조제2항의중앙관서로본다. 3 위원회는그소관에속하는업무를독립하여수행한다. 제3조 ( 운영원칙 ) 1 위원회는교육정책이사회적합의에기반을두고안정적으로추진될수있도록노력하여야한다. 2 위원회는교육정책결정과정에다양한교육주체가참여하여의견을개진하고사회적합의를형성할수있도록노력하여야한다. 제 2 장위원회의구성과운영 제4조 ( 위원회의구성 ) 1 위원회는위원장 1명과상임위원 5명을포함한 15명의위원으로구성한다. 2 위원은교육에관하여전문지식과경험이있고국가교육발전을위한업무를공정하고독립적으로수행할수있다고인정되는사람으로서다음각호의어느하나에해당하는사람중에서대통령이임명한다. 1. 교육또는그밖의관련분야를전공한사람으로서대학이나공인된연구기관에서부교수이상의직에있거나있었던사람또는이에상당하는직에 15년이상있거나있었던사람 2. 교육 언론 노동또는그밖의관련단체나기관의대표자또는임 직원의직에서 15 년이상있거나있었던사람 3. 판사 검사또는변호사의직에 15년이상있거나있었던사람 3 위원은제2항에해당하는사람중에서다음각호의사람을대통령이임명한다

77 1. 대통령이추천하는 2명 2. 국회가추천하는 3명. 이경우국회는위원추천을함에있어대통령이소속되거나소속되었던정당의교섭단체가 1명을추천하고그외교섭단체가 2명을추천한다. 3. 대법원장이추천하는 2명 4. 교원단체 (5만명이상의회원또는조합원을보유한단체에한한다 ) 가추천하는 2명 5. 지방교육자치에관한법률 제42 조제1항에따른교육감협의체가추천하는 2명 6. 고등교육관련단체가추천하는 2명 7. 전국적규모를갖춘학부모단체및시민사회단체가추천하는 2명. 이경우학부모단체가 1명을추천한다. 4 위원장은위원중에서대통령이임명한다. 이경우위원장은국회의인사청문을거쳐야한다. 5 상임위원은위원중에서위원장의제청으로대통령이임명한다. 제5조 ( 위원장의직무 ) 1 위원장은위원회를대표하고위원회의회의를주재하며소관사무를통할한다. 2 위원장은국회에출석하여위원회의소관사무에관하여의견을진술할수있으며, 국회의요구가있을때에는출석하여보고하거나답변하여야한다. 3 위원장이부득이한사유로직무를수행할수없을때에는위원장이지명한상임위원이그직무를대행한다. 제6조 ( 위원의임기 ) 1 위원의임기는 3년으로하되, 1회에한하여연임할수있다. 2 위원의결원이있을때에는결원된날부터 30일이내에후임자를임명하여야한다. 3 결원이된위원의후임으로임명된위원의임기는새로시작된다. 제7조 ( 신분보장 ) 위원은다음각호의어느하나에해당하는경우를제외하고는그의사에반하여면직되지아니한다. 1. 장기간심신장애로인하여직무를수행할수없게된경우 2. 제8조의결격사유에해당하는경우제8조 ( 결격사유 ) 1 다음각호의어느하나에해당하는사람은위원이될수없다. 1. 국가공무원법 제33조각호의어느하나에해당하는사람 2. 공직선거법 에따라실시하는선거에후보자로등록한사람 2 위원이제1항각호의어느하나에해당하게되면그직에서당연히퇴직한다. 제9조 ( 위원의겸직금지 ) 1 위원은재직중다음각호의직을겸하거나업무를할수없다. 1. 국회또는지방의회의의원의직 2. 다른국가기관또는지방자치단체의공무원의직 3. 그밖에위원회규칙으로정하는직또는업무 2 위원은정당에가입하거나정치운동에관여할수없다