재난안전관리현황과주요대책분석 Ⅰ 총론 : 재난 안전예산관리현황분석

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1 재난안전관리현황과주요대책분석 Ⅰ [ 총론 : 재난 안전예산관리현황분석 ]

2 재난안전관리현황과주요대책분석 Ⅰ 총론 : 재난 안전예산관리현황분석

3 이보고서는 국회법 제 22 조의 2 및 국회예산정책처법 제 3 조에따라국회의원의 의정활동을지원하기위하여, 국회예산정책처 보고서발간심의위원회 의심의를 거쳐발간되었습니다.

4 발간사 정부의 2016 재해연보 에따르면, 지난 10년간태풍, 지진등자연재난으로인한피해복구액의규모는연평균 7,356억원으로나타나고있습니다. 재난은불확실성이큰사건이지만, 국민의생명및신체의안전과재산보호에직접적인영향을미치고있기때문에정부와민간이함께대처역량을키워야하는대표적분야라고할수있습니다. 정부는각종재난에대한예방, 대응, 복구를위하여 재난및안전관리기본법 을중심으로재난 안전관리체계를구축하여운영하고있습니다. 하지만최근들어발생하고있는재난은복합적양상을보이며증가하고있는추세여서보다총괄적이고유기적인대책추진이필요한시점입니다. 국회예산정책처에서는 모든재난은사회적인것이다 (All disasters are social) 라는인식하에우리나라재난 안전관리시스템을재난 안전관리재원배분체계, 주요분야별안전관리실태, 재난보험운영현황등으로범주화하여분석하고, 이를 5권의보고서로발간하였습니다. 먼저, 기획보고서 1권에서는재난 안전예산관리체계및성과평가제도에대하여검토하였습니다 권에서는분야별안전관리실태를점검하였습니다. 2 권은사회재난분야의유해화학물질안전관리, 3권은시설물안전관리, 4권은자연재난분야의지진방재를주제로정하고, 각분야운용실태와그간의성과를점검하여시사점을도출하였습니다. 마지막으로 5권에서는재난위험을분산하기위하여정부가재정을지원하고있는재난보험에대하여분석하였습니다. 분석결과를바탕으로현행재난 안전관리체계가재난예방을위하여효과적으로작동하기위한제도개선방향과발생한재난의피해에대해서정부재정이효율적으로투입될수있는방안을모색하였습니다. 본기획보고서가재난 안전관리에대한국민적관심을높이고, 재난관리분야에관심을갖고계신국회의원님들의의정활동에기여하기바랍니다 년 10 월 국회예산정책처장김춘순

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6 요약 1. 분석배경및개요 최근대규모의피해를동반하는각종재난및사고가늘어나고있으나이를선제적 체계적으로예방하고재난발생시신속한대응을도모하기위한정부대책은체계성과실효성측면에서여전히미흡한상황 자연재난의경우피해액대비복구비비중이높아선제적 체계적피해예방을위한재난 안전사업및예산에대한관리가중요 - 최근 10년 (2007~2016년) 동안평균복구액은 7,356억원으로평균피해액 (3,597억원) 의두배에상당 2010년이후큰사회적파장을낳고있는가습기살균제사건등은유해화학물질에대한체계적인관리의필요성을제기 년 8월 4일신고기준으로가습기살균제로인한피해자수는 5,729 명으로, 이중사망자가 1,222명으로파악되고있음 2016년 9월원전밀집지역인동남권지진발생으로원전을포함한대규모시설의지진안전대책에대한면밀한재검토도필요한상황 - 9월 12일규모 5.8의지진발생이후 9월 28일까지 441회의여진이발생하였고, 부상자 23명, 시설피해 9,352건발생 최근에는재난위험을사회적으로분산하고자율적방재의식을높이기위한재난보험에대한관심이증대 이에본기획보고서는우리나라재난 안전관리시스템을재난 안전관리재원배분체계, 주요분야별안전관리실태, 재난보험운영현황등으로범주화하여분석하고, 재난 안전관리역량의강화를도모하기위한재원배분및제도개선방향을모색 우선재난 안전사업및예산분류체계의적절성, 사전협의및사업평가제도의실효성등을분석 요약 i

7 다음으로 재난및안전관리기본법 에따른사회재난, 자연재난등안전분야별로주요사업을선정하여운용실태와그간의성과를점검하고시사점도출 - 사회재난분야사업으로는유해화학물질안전관리, 시설물안전관리, 자연재난분야사업으로는지진방재를선정 마지막으로재난위험의사회적분산을위한정책수단으로최근주목을받고있는재난정책보험운영현황등분석 보고서구성및주요주제 구성 주요주제 1권 ( 총론 ) 재난 안전예산관리현황분석 2권 ( 주제1) 유해화학물질안전관리실태분석 3권 ( 주제2) 시설물안전관리실태분석 4권 ( 주제3) 지진방재실태분석 5권 ( 주제4) 재난보험운영실태와재정운용분석 ii 요약

8 주제별주요분석및시사점개관 주제주요사업및예산규모주요분석시사점 재난 안전 예산관리 현황 분석 재난 안전사업 491 개분석 ( 사전협의대상사업 385 개 ) 2018 년예산안 : 14.7 조원규모 ( 사전협의대상예산은 13.8 조원으로전체의 93.5%) 재난 안전예산의범위및분류체계의적절성분석재난 안전예산사전협의의효과성분석재난 안전사업평가의합리성분석 투자우선순위선정기준의체계성확보재난 안전예산배분권한조율재난 안전사업선정기준재정립재난 안전사업평가관련세부규정마련및환류의실효성제고 유해화학물질안전관리실태분석 시설물안전관리실태분석 지진방재실태분석 화학물질의등록및평가등에관한법률 과 화학물질관리법 에따른유해화학물질관리사업 2018 년예산안 : 600 억원규모 시설물의안전관리에관한특별법 등에따른시설물의안전점검과유지관리사업 2018 년예산안 : 2 조 3,724 억원 지진방재대비책중 시설물내진대책추진 관련사업 2018 년예산안 : 3,165 억원 ( 행정안전부, 국토교통부및기상청등관련부처의예산 ) 화학물질안전관리분석화학물질취급시설안전관리분석화학사고안전관리분석 재난위험시설대책마련필요시설물안전점검강화필요 내진보강시기조정기존시설물의내진보강실효성신설구조물에대한내진설계적정성 화평법 에따른보고이행관리철저유해성심사강화를통한화학물질정보확보강화유해화학물질취급시설장외영향평가서심사지연해소및정기 수시검사철저위해관리계획서심사철저 실효성있는시설안전대책마련부실시공, 시설물노후및지반약화등에대한안전대책강구 내진설계및보강내실화도모내진설계기준을개선하기위해서는막대한자원이소요되므로, 필요시일반시설물의내진설계기준도원자력관련내진기준과같이해외기준을준용하는방안검토 재난보험운영실태와재정운용분석 행정안전부풍수해보험사업, 농림축산식품부농업재해보험사업, 해양수산부어업재해보험사업, 어선원및어선보험사업 ( 총 4 개 ) 2018 년예산안 : 4,665 억원, 그외농어업재해재보험기금운용계획 3,305 억원 보험요율산정원칙준수여부및보험료재정지원의형평성분석재보험기금수입과지출의적정성분석부처별재난보험과기존재난지원제도와의관계설정현황분석 ( 풍수해보험 ) 법령상보험요율산정의원칙준수, 국가재보험재원으로이용되고있는손실보전준비금을세입예산에계상, 재난지원제도와의관계설정에관한시행령제정 ( 농 어업재해보험 ) 취약계층에대한재정지원차등화방안검토, 부처간법령해석정비 ( 재보험기금 ) 재보험기금재정손실개선및재정위험에대한적정유동성확보 요약 iii

9 2. 재난 안전예산관리현황분석 가. 재난 안전예산규모및관리체계 재난 안전예산규모추이 전체재난 안전 ( 본 ) 예산규모는 2015년 14.56조원, 2016년 14.61조원, 2017 년 14.33조원, 2018년예산안 14.74조원 * * 2015년부터재난 안전예산이관리되고있어그이전시계열과의비교가쉽지않은상황 [ 재난 안전예산규모및부처별구성 ] 규모추이 (2015~2018 년 ) 부처별구성 (2017 년 ) ( 단위 : 조원, %) 2017년도본예산기준으로국토교통부, 행정안전부 ( 소방청포함 ), 농림축산식품부, 기획재정부, 해양수산부등상위 5개부처에서총재난 안전예산의 78.6% 를점유 - 피해유형별로는풍수해비중이 24.8% 로가장크고, 재난 사고복구 (14.6%), 도로교통재난 사고 (11.2%) 등의순서 - 활동단계별로는예방비중이 70.2% 로가장크고, 복구가 21.7%, 대비 대응이 8.1% 수준 iv 요약

10 [ 재난 안전예산의피해유형별및활동단계별구성 (2017 년 )] 피해유형별구성 활동단계별구성 재난 안전예산관리체계 재난및안전관리기본법 제 10조의2 및제10조의3 에따라 2015년부터재난 안전예산사전협의와재난 안전사업평가중심의체계운영 - 재난 안전예산사전협의는행정안전부주도로각부처재난 안전예산요구안에대한객관적검토에기초하여투자효율성을높이는방향의조정이이루어지도록하는제도임 * 기획재정부는재정운용원칙등부득이한사유가있는경우를제외하고행정안전부의검토의견을토대로재난 안전사업예산안작성 - 재난 안전사업평가도행정안전부주도로각부처가추진한재난 안전사업의효과성및효율성을평가하고그결과를예산작성과정으로환류하는제도적장치임 [ 재난 안전예산통합관리 ] 요약 v

11 나. 해외주요국사례 투자우선순위결정을위한포괄적지출검토사례 포괄적지출검토 (spending review) 란현예산수준에서사업의효과성과효율성을알아볼뿐만아니라배정된예산이달라졌을때산출 (outputs) 과성과 (outcomes) 가어떻게달라질것인지도검토하는것으로, 평가기준에따라효율성검토와전략적검토로구분됨 - 효율성검토 (efficiency review) 는현행정부서비스또는프로그램제공비용을최소화할목적으로투입 (inputs) 과과정 (processes) 검토 * 사례 : 다부처사업의경우사업효율화및유사 중복사업정비등 - 전략적검토 (strategic review) 는정책목표와성과를바탕으로사업우선순위를매기기위하여정책및사업목표와효율성을동시에검토 여러부처에흩어져있는재난 안전사업을대상으로전략적지출검토를통해투자우선순위를도출하고그결과예산배분의효율성을높일수있다면이는현재시행되고있는재난 안전예산사전협의의실효성을높이는한방안이될수있을것임 - 캐나다, 호주, 네덜란드, 영국등에서는한정된재원의우선순위및배분을결정하는포괄적지출검토제도를채택하여운영하고있음 vi 요약

12 [ 포괄적지출검토제도운영국가별현황 ] 캐나다호주네덜란드영국 평가추진및대상사업선정 - 재무위원회에서 4 년주기로각부처단위 로평가 - 재무부와내각에서필요에따라주제를 선택하여전략적검토 - 재무부와수상실의부수상이평가영역 선정 - 중요한정책영역 ( 예 : 주택, 환경, 고등 교육등 ) 을선정 - 재정법, 재정책임법 에근거하여 3 년주 기지출검토실시 평가단구성 - 외부전문가, 부처공무원, 재무위원회공무원 - 독립적인외부전문가는부 처의평가방법론과결과에 대한의견제시 - 재무위원회에서는평가계획 단계에서의견을제시하고, 평가에서도출된결론점검 - 각부처의공무원과외부전 문가로구성 - 각영역별평가단은비정치적인성격을가지며공무원 과외부전문가로구성 - 평가단의총괄책임은해당 정책에관련되지않은전직 고위공무원이주로담당 - 독립성을갖춘조직들을설계하여지출검토제도운용 평가결과환류 - 각부처는전략적검토결과에따라하위 5% 의규모의예 산사업을삭감하고재배분 - 재무부가전략적검토를추진할때부처의사업평가결 과활용 - 최근전략적검토는예산절감 20% 의시나리오도출이 목표 - 정치적고려없이중립적인 예산삭감방안을제시하고 선택은정부와정당이담당 - 지출검토와지출계획서는 지출삭감만을추구하는것 이아니라정부기능의재조정과정책적우선순위에대 한면밀한검토, 목표와수 단의최적화등을포함 다. 주요쟁점분석 재난 안전예산범위및분류체계의적절성 재난 안전사업범위의모호성으로인해부처별로관련사업일부가행정안전부 ( 구국민안전처 ) 의재난 안전사업범주에포함되어있지않음 - 예를들어, 2017년기준으로원자력안전관리관련재난 안전사업으로생활주변방사선안전관리등이선정되어있으나, 원자력안전연구기획평가 (R&D) 등이제외되는등사업선정의기준모호 - 이에따라재난 안전예산의총규모파악이어렵고, 사전협의에따른투자우선순위의신뢰도도담보하기쉽지않아재정투입왜곡발생가능 요약 vii

13 재난 안전사업및예산분류체계와관련하여사업성질별분류체계는신규사업분류의어려움, 피해유형별 활동단계별사업 예산구분모호등의문제가있고, 피해유형별분류체계의경우 재난및안전관리기본법 ( 이하재난안전법 ) 과의연계부족, 피해유형분류기준과활동단계분류기준의비체계적혼합등의문제가있음 - 사업성질별분류체계의 7가지성질별분류방식은각부처의재난 안전관리관련기존개별사업예산을취합하여분류한것으로신규사업및예산분류가쉽지않고, 피해유형별활동단계별소요예산구분도어려운실정 [ 사업성질별재난 안전예산분류체계 ] 직접적재난 안전사업 (S1) 직 간접적재난 안전사업 (S2) 내용재난 안전관리가주요정책목표인사업복수의정책목표를가지는사업으로, 재난 안전관리정책목표와함께다른영역에파급효과를갖는경우나사업의일반목적이재난관리에우선하는경우 성질별항목 1 안전시스템구축 운영 2 재해예방기능강화 3 교육 훈련 4 안전 R&D 5 안전시스템지원 보완 6 재해예방 SOC 구축 관리 7 예비비 - 피해유형별분류체계의경우사회재난과안전사고를 사회재난및안전사고 로일원화하고있는데, 이는분류체계의단순화라는장점이있으나법적으로상이한개념인재난과사고를동일범주로묶음으로써재난 안전사업분류체계와재난안전법간의연계성이약화될우려가있음 - 또한재난안전일반분야에재난과사고를공동으로묶어예방, 대비 대응, 복구유형을배치하여피해유형별활동단계별소요예산식별이어려운상황 viii 요약

14 [2018 년도피해유형별재난 안전사업및예산피해유형분류체계개편 ( 안 )] 분야피해유형 (42개 ) 풍수해 ( 태풍, 홍수, 집중호우, 강풍, 풍랑, 해일, 조수포함 ), 산사태, 가뭄, 지자연재난진, 황사, 조류 ( 녹조, 적조포함 ), 대설 한파, 폭염, 낙뢰등기타 ( 낙뢰, 화산 (9) 활동, 우주물체추락 충돌등 ) 화재 폭발산불시설물재난 사고교통재난 사고 ( 도로교통재난 사고, 철도교통재난 사고, 항공교통재난 사고, 선박재난 사고 ) 방사능재난 사고유해화학물질재난 사고환경오염 ( 미세먼지, 수질오염, 해양오염 ) 국가기반체계마비사회재난및감염병안전사고가축및수산생물전염병 (28) 생활 레저사고 ( 승강기사고, 전기 가스사고, 등산 레저사고, 물놀이사고, 생활제품사고 ) 산업재난 사고 ( 사업장산재, 농어업사고 ) 식품사고의료제품사고안전취약계층사고범죄 ( 성 가정 학교폭력등 ) 자살전시재난 테러재난 사고예방 ( 안전문화, 교육, 점검 진단, 홍보, 안전산업등 ) 재난 사고대비 대응 (119 구급 구조, 응급의료등 ) 재난안전재난 사고복구 ( 예비비, 재해대책비, 재난심리회복지원, 재난구호지원등 ) 일반 (5) 해외재난 ( 재외국민보호등 ) 기타 ( 교부세포함 ) 재난 안전예산사전협의의효과성 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는 2018년도재난 안전사업의경우민간전문가의견 ( 정성평가, 50%) 과재난 안전사업평가결과및기관별자체투자우선순위등 ( 정량평가, 50%) 을종합적으로고려하여투자우선순위를작성 - 정성평가의경우재난유형별미래잠재적피해규모를반영할수있는세부기준결여 - 정량평가과정에서도전전년도재난 안전사업평가결과와이평가결과가이미반영되어있는기관별투자우선순위를동시에고려하도록하여중복반영의문제초래 요약 ix

15 [2018 년도세부사업별투자우선순위평가 ( 선정 ) 세부기준 ] 구분기준세부기준배점 정성 평가 피해규모및파급력, 발생빈도투자효과성및사회적기여도재난안전과직접적관련성민간전문가의견 (50점) 사회적이슈및발생가능성투자의시급성및사업의지속가능필요성등다른사업과의유사성 중복성및효율성제고필요재난 안전사업평가 (25점) '16회계연도재난 안전사업평가결과 15점 15점 10점 10점 +3점 -3점 25점 정량 평가 기관의견 (20점) 기관에서제출한투자우선순위 20점 가점 (5점) 중점투자유형해당사업, 중점투자필요사업 5점 감점 (-2점) 외부기관 ( 국회, 감사원등 ) 지적사항 -1점최근 3년간예산집행률 -1점 사전협의결과가재난 안전예산조정에미치는영향을분석한결과에따르면 2016년도사전협의결과는기획재정부최종정부안작성시어느정도반영된반면 년도사전협의결과가반영되는정도에대해서는연도별로편차가존재 - 예를들어, 2017년도우선확대의견이제시된사업중원자력안전위원회의방재환경기반구축 (6.7% -15.0%), 보건복지부의응급의료종사자전문화교육 (84.0% -11.7%) 등은부처요구안과비교하여최종정부안이전년도본예산보다크게감소 - 반면 2017년도효율성제고의견이제시된사업중기획재정부의재해예비비 (-6.3% 25.0%), 농림축산식품부의재해대책비 ( 융자 )(0.0% 67.8%) 등은부처요구안과비교하여최종정부안이전년도본예산보다증가 - 이는사전협의주무부처인행정안전부 ( 구국민안전처 ) 와기획재정부가충분한조율을거쳐재난 안전예산배분및조정을수행하지못하고있는데서기인한다는시각이있음 x 요약

16 [2018 년도재난 안전예산사전협의절차 ] 재난 안전예산사전협의대상선정 (1월) '17~'21년중기사업계획서, '18년투자우선순위의견, 예산요구서검토 (1~6월) 사전협의결과 중앙안전관리위원회 심의 확정 (6.28) 기획재정부통보 (6.30) 기획재정부최종예산안작성 (9.3) 재난 안전사업평가의합리성 재난 안전사업평가는 2016년에시범적으로실시된이래 2017년처음으로실시되고있는데, 평가항목및배점조정이비계획적으로이뤄지고있음 년도사업평가시사업의투자필요성과관련이높은평가지표 ( 사업의필요성, 사업효과성등 ) 를개선하고, 평가실익이적은목표달성도등의평가지표에대한배점을하향조정한다는계획을밝혔으나 2018년부터기획재정부통합재정사업평가와연계하기위해평가항목및배점을통합재정사업평가와유사하게가져감 년도재난 안전사업평가는 1차부처별자체평가, 2차한국조세재정연구원의메타평가로진행되었는데, 그결과에따르면 2015년도평가결과와비슷하게목표달성도의평균 / 배점비율이 94.8% 로높은수준 - 또한 성과우수성 수준을외부기관평가, 수상실적, 자체평가위원회검토결과등에근거하여산정하도록함으로써관련점수부여의일관성저해우려 - 아울러 2차메타평가결과가제시된 1차평가대상사업 262개가운데사업관리의적절성이인정되는사례는 65%, 목표달성및성과우수성이인정되는사례는 53% 이고, 사회적기여도가인정되는사례는가점부여대상 (170개) 사업의 49% 로낮은수준 요약 xi

17 평균 / 배점사업수배점평균중위값최소값최대값 * 관리 (1-1) 계획대비예산집행률 사업운영의우수성 차 평가결과 목표달성도 (2-1) 성과우수성 (2-2) 가점 [ 사회기여도 ] 총점 차평가 1차평가결과의적정성 사업관리적절성 ( 인정 =1) 목표달성및성과우수성 ( 인정 =1) 사회기여도인정여부 ( 인정 =1) ( 가점부여대상에한정 ) [2016 년도재난 안전사업평가결과 ] ( 단위 : 개, 점, %) 년도재난 안전사업시범평가결과가 2017년도각부처예산요구안작성시에는거의반영되지않았고, 기획재정부최종정부안작성과정에서미흡등급이제시된사업에한하여일부반영된측면이관찰됨 - 예를들어, 감염병예방및관리종합정보지원시스템구축운영 ( 정보화 ) 은 2015년도시범평가결과우수사업으로선정되었으나, 복지부는 2017 년도예산작성시전년본예산대비 53.2% 감액요구하였고 ( 약 43억원 20억원 ), 기재부도전년본예산대비 54.3% 감액편성하였음 - 한편 2016년도재난 안전사업평가결과가 2018년도부처별예산요구안및기획재정부최종예산안작성시에일부반영된측면이확인되지만대체로통계적으로유의하지는않음라. 정책시사점 투자우선순위선정기준의체계성확보필요 2018 년도세부사업별투자우선순위평가기준을유지할경우정성평가항목에미래잠재적피해규모를반영할수있는세부기준을마련할필요가있어보임 - 특히신종 미래위험을고려한장기적관점에서예방사업투자의필요성을판단하기위해서라도잠재적피해를나타내는평가지표의개발을검토할필요가있음 xii 요약

18 - 아울러정량평가과정에서전전년도재난 안전사업평가결과와이평가결과가이미반영되어있는기관별투자우선순위를동시에반영하지않도록둘중하나를평가기준에서제외할필요도있어보임 재난 안전예산배분및조정역할의합리적조율필요 재난 안전예산배분및조정과정에서행정안전부의검토의견제시와기획재정부의예산안작성이서로시너지효과를낼수있도록예산배분및조정과정에서행정안전부와기획재정부의역할및권한을합리적으로조율하는방안을신중히검토할필요가있음 - 재난 안전예산편성시시급성및전략적우선순위를고려할필요가있는데이기능은재정건전성을중시하는기획재정부와재난 안전관리분야전문지식이있는행정안전부 ( 구국민안전처 ) 의입장간조율을통해합리화할필요가있음 - 또한재난 안전예산배분방식및결정기준등에대한내실있는연구를통한정책반영도중요한과제임 사전협의에따른투자우선순위반영방식에대한구체적지침마련필요 - 우선확대, 확대, 유지, 효율성제고의 4등급으로구분된검토의견을제시하는경우 ( 우선 ) 확대또는유지의기준점에대한고려가필요함. - 이와관련하여사업별로전년도예산을기준으로할것인지아니면부처요구안을기준으로할것인지등에대한실증적근거마련필요 - 중장기적으로는재난 안전사업에특화된전문연구기관의심층연구를통해사업별로적정투자수준을산정하고, 이것과현행투자수준 ( 전년도예산또는부처요구안 ) 간의차이를중심으로 ( 우선 ) 확대또는감소의폭을제시하는방안도검토할필요가있어보임 재난 안전사업선정기준및예산분류체계의재정립필요 재난 안전관리의개념및범위에대한명확한근거규정을마련하고, 이에입각하여재난 안전사업선정기준을체계적으로재정립할필요 - 이를통해재난 안전관리와밀접히관련되어있는사업들이전반적으로재난 안전사업으로선정 관리되면재난 안전예산에대한통합관리의실효성제고에기여할수있을것으로기대됨 요약 xiii

19 성질별분류체계는물론피해유형별분류체계를기준으로재난 안전사업및예산을분류하되, 재난및안전관리기본법 ( 이하재난안전법 ) 과의연계성확보가요구됨 - 재난안전법에서재난 안전사업유형을자연재난, 사회재난, 안전관리로구분하고있는점을실제분류체계와연계시켜야할것임 - 또한피해유형분류체계와활동단계분류체계를독립적으로구성하되, 이둘간의교차범주를통해각피해유형에대한활동단계별재난 안전사업예산규모를파악할수있도록해야할것임 재난 안전사업평가관련성과지표개선및환류의실효성제고필요 평가단의구성, 평가체계, 평가활용방안등재난 안전사업평가와관련한사항들에대한엄밀한규정을마련할필요가있음 - 특히평가를위한예산및인력의확보, 그리고평가대상, 평가항목및배점, 활용방안등을규정하는평가지침및평가편람의마련필요 또한 2016년도재난 안전사업평가에서처럼 1차자체평가와 2차메타평가의틀을유지하는경우각부처에의한 1차자체평가결과의신뢰도를높이기위한방안을마련해야할것임 - 예를들어, 성과우수성 지표의경우사업간에일관된결과가도출될수있도록산정방식을보다객관화하고, 성과목표달성도를측정하는성과지표의산정방식을해당사업의특성을반영하여차별화할필요가있음 재난 안전사업평가결과환류의실효성을높이는한방안으로사업평가대상을 R&D 분야를제외한모든재난 안전사업이아닌재난 안전관리와직접적으로관련된핵심사업들에국한하는방안을검토할필요가있어보임 - 또한사업평가결과를부처예산요구안작성단계에서반영하도록할것인지, 사전협의단계에서반영하도록할것인지에대한지침마련필요 xiv 차례

20 차례 CONTENTS I. 분석배경및개요 / 1 1. 분석배경및목적 1 2. 분석내용및방법 2 II. 재난 안전예산관리현황분석 / 5 1. 재난 안전예산개요 5 가. 재난 안전예산관리체계 5 나. 재난 안전예산관리현황 10 다. 주요쟁점 해외주요국사례 18 가. 재난 안전예산분류기준및규모 18 나. 투자우선순위결정을위한포괄적지출검토사례와시사점 주요쟁점분석 27 가. 재난 안전예산범위및분류체계의적절성 27 나. 재난 안전예산사전협의의효과성 36 다. 재난 안전사업평가의합리성 60 III. 정책시사점 / 투자우선순위선정기준의체계성확보필요 재난 안전예산배분및조정역할의합리적조율필요 재난 안전사업선정기준및예산분류체계의재정립필요 재난 안전사업평가관련성과지표개선및환류의실효성제고필요 79 부록 / 81 참고문헌 / 107 차례 xv

21 표차례 [ 표 1] 재난관리와안전관리의영역 6 [ 표 2] 2016~2018 년도전체재난 안전및사전협의대상사업수추이 11 [ 표 3] 2016~2018 년도전체재난 안전및사전협의대상예산추이 12 [ 표 4] 2015~2018 년도부처별재난 안전예산추이 14 [ 표 5] 2015~2018 년도피해유형별재난 안전예산추이 16 [ 표 6] 2015~2018 년도활동단계별재난 안전예산추이 17 [ 표 7] OECD 정부기능분류체계 (COFOG) 의공공질서 안전분류체계 19 [ 표 8] 포괄적지출검토제도운영국가별현황 26 [ 표 9] 사업성질별재난 안전예산분류체계 29 [ 표 10] 피해유형별재난 안전사업및예산피해유형분류체계 : 2017년도까지 31 [ 표 11] 2018 년도피해유형별재난 안전사업및예산피해유형분류체계개편 ( 안 ) 34 [ 표 12] 2017년도피해유형별투자우선순위검토결과 ( 중점투자유형 ) 37 [ 표 13] 2017년도세부사업별투자우선순위검토결과 37 [ 표 14] 2018년도세부사업별투자우선순위평가 ( 선정 ) 세부기준 39 [ 표 15] 2018회계연도세부사업별투자우선순위등급부여결과 40 [ 표 16] 2016년도사전협의검토의견별 예산요구안및정부안증가율구간별사업수분포 42 [ 표 17] 2017년도사전협의검토의견별 예산요구안및최종정부안증가율구간별사업수분포 43 [ 표 18] 2018년도사전협의검토의견별 예산요구안및최종정부안증가율구간별사업수분포 43 [ 표 19] 2016년도사전협의검토의견별재난 안전예산요구안, 정부안및확정안현황 44 xvi 차례

22 CONTENTS [ 표 20] 2017년도사전협의검토의견별재난 안전예산요구안, 정부안및확정안현황 46 [ 표 21] 2018년도사전협의검토의견별재난 안전예산요구안및정부안현황 47 [ 표 22] 2016년도사전협의검토의견별 부처별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 48 [ 표 23] 2017년도사전협의검토의견별 부처별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 49 [ 표 24] 2018년도사전협의검토의견별 부처별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 51 [ 표 25] 2016년도사전협의검토의견별 유형별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 52 [ 표 26] 2017년도사전협의검토의견별 유형별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 54 [ 표 27] 2018년도사전협의검토의견별 유형별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 56 [ 표 28] 2017년도사전협의검토의견별 활동단계별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 57 [ 표 29] 2018년도사전협의검토의견별 활동단계별재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 58 [ 표 30] 2015년도재난 안전사업시범평가항목및지표 60 [ 표 31] 2015년도재난 안전사업시범평가결과 61 [ 표 32] 2016년도재난 안전사업 1차평가항목및지표 64 [ 표 33] 2016년도재난 안전사업평가결과 66 차례 xvii

23 [ 표 34] 2015년도사업평가결과별 2017년도재난 안전예산요구안및정부안증가율구간별사업수분포 69 [ 표 35] 2016년도사업평가결과별 2018년도재난 안전예산요구안및정부안증가율구간별사업수분포 70 [ 표 36] 2015년도사업평가결과별 2017년도재난 안전예산요구안및정부안현황 71 [ 표 37] 2016년도사업평가결과별 2018년도재난 안전예산요구안및정부안현황 72 [ 표 38] 2015년도사업평가결과별 부처별 2017년도재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 73 [ 표 39] 2016년도사업평가결과별 부처별 2018년도재난 안전예산요구안및정부안증가율현황 74 xviii 차례

24 그림차례 CONTENTS [ 그림 1] 재난 안전예산통합관리 8 [ 그림 2] 각종예산분류체계간비교 21 [ 그림 3] 정부총지출대비공공질서 안전지출비율 22 [ 그림 4] GDP 대비공공질서 안전지출비율 23 [ 그림 5] 2018년도재난 안전예산사전협의절차 41 [ 그림 6] 재난 안전사업평가절차 (2016~2017 년 ) 68 차례 xix

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26 I. 분석배경및개요 1. 분석배경및목적 급속한도시화, 산업화및세계화에따라국민안전을위협하는각종사회및해외 재난이급증하고있다 년대건설된교량등주요사회기반시설의노후화, 2010 년대초가습기살균제사건, 2012 년구미불산누출사고, 2014 년세월호침몰, 2015 년중동호흡기증후군 (MERS) 사태등이대표적이다. 또한풍수해, 가뭄, 산사태 를비롯하여최근에는지진, 황사, 폭염등자연재난발생빈도가높아지고있다. 이처럼대규모의피해를동반하는각종재난및사고가늘어나고있으나이를 막거나그피해를최소화하기위한정부대책은체계성과실효성측면에서여전히 미흡한실정이다. 이에따라각종재난및사고발생을선제적 체계적으로예방 차단하고재난 및사고발생시신속한대응을도모하기위한재난 안전사업및예산에대한관리 가중요한상황이다. 각부처예산안작성및기획재정부예산배분 조정과정에서 재난 안전사업및예산이후순위로밀려나는경향이있기때문이다. 1) 또한안전분야별로운용실태와그간의성과를점검하여개선대책을모색할 필요도있어보인다. 구체적으로 2010 년대접어들며큰사회적파장을낳고있는 가습기살균제사건 2) 및 2012 년구미불산가스누출사고는생활화학제품을포함한 유해화학물질에대한체계적인관리의필요성을제기하고있다. 아울러 2016 년 9 월 원전밀집지역인동남권지진발생으로원전을포함한대규모시설의지진안전대 책에대한면밀한재검토도필요한상황이다. 1) 재난예방관련사업은일반적으로성과를측정하거나효과를판단하는것이쉽지않아성과가가시적으로드러나지않는특징이있어정치적의사결정자들의관심을끌기어렵다 ( 이주호, 2012, 192 쪽 ; 이재은, 2014, 37 쪽 ). 또한지자체수준에서보면재난발생시관련대응및복구예산이추가경정예산을통해편성 집행되는것이일반적이기때문에중장기적으로재난예방대책을마련할유인이크지않다 ( 정지범외, 2015, 32 쪽 ). 그결과재난 안전사업및예산에대한정치적의사결정자의관심도는낮은특징을보인다. 2) 2017 년 8 월 4 일신고기준으로가습기살균제로인한피해자수는 5,729 명에이른다. 이가운데사망자는 1,222 명, 정부기관으로부터피해자로판정받은이는 982 명, 가습기살균제에따른피해가능성이거의확실하거나높은이 (1 2 단계판정인원 ) 는 280 명에달한다 ( 옥시, 가습기살균제피해자대책 지지부진, 에너지경제, < 검색 : >). 1

27 최근에는재난위험을사회적으로분산하고자율적방재의식을높이기위한재난보험에대한관심이증대되고있으나, 가입률저조, 국가재보험의높은손실가능성등의문제가제기되고있어운영실태및재정운용에대한심층분석이요구되고있다. 이에본기획보고서는우리나라재난 안전관리시스템을재난 안전관리재원배분체계, 주요분야별안전관리실태, 재난보험운영현황등으로범주화하여분석하고, 재난 안전관리역량의강화를도모하기위한재원배분및제도개선방향을모색하고자한다. 2. 분석내용및방법 본기획보고서에서는우선재난 안전예산관리현황을총괄적으로분석하고주요분야별로안전관리실태분석을시도한다. 나아가재난보험운영실태와재정운용에대한분석도실시한다. 기획보고서 1권에서는재난 안전사업및예산 3) 분류체계의적절성, 사전협의및사업평가제도의실효성등을분석하여각종재난및사고에선제적 체계적으로대응하기위한재난 안전예산관리체계의개선방향을제시한다. 정부는 2014년말전부처재난 안전사업들을망라하여재난 안전예산을작성 분류하고, 재난 안전예산의체계적관리를위해 2015년부터재난 안전예산사전협의와재난 안전사업평가제도를운영해오고있으나이에대한종합평가는미미한실정이기때문이다. 2~4권에서는 재난및안전관리기본법 에따른사회재난, 자연재난등안전분야별로주요사업을선정하여운용실태와그간의성과를점검하고시사점을도출한다. 사회재난분야사업으로는유해화학물질안전관리와시설물안전관리, 그리고자연재난분야사업으로는지진방재를선정하였다. 4) 3) 재난 안전예산은재난 안전관리예산의줄임말이며짧게안전예산으로표기하기도한다. 이안전예산의명칭은관련소관부서 ( 부처 ) 인안전예산과 ( 기획재정부 ) 의명칭에서유래하는것으로보인다. 마찬가지로재난 안전사업은재난 안전관리사업의줄임말이다. 본보고서에서는문맥에따라재난 안전예산 ( 및재난 안전사업 ) 과재난 안전관리예산 ( 및재난 안전관리사업 ) 을혼용하려한다. 한편재난 안전관리의개념에대해서는 Ⅱ 장 1 절재난 안전예산관리체계및현황을참조하기바란다 년예산안기준으로재난 안전관리관련전체사업예산은 14.7 조원수준으로적지않은규모를나타낸다. 2

28 유해화학물질안전관리 (2 권 ) 와관련해서는 2015 년 1 월 1 일시행된 화학물질관 리법 ( 전부개정, 시행 ) 과 화학물질의등록및평가등에관한 법률 ( 제정, 시행 ) 의운영에따른이행현황을분석하고다양한 개선방안을도출한다. 화학물질관리법 에따른이행현황은화학물질의체계적인 관리와화학사고예방및화학물질유해성관리강화를중심으로파악한다. 화학 물질의등록및평가등에관한법률 에따른이행현황은화학물질의유해성및 위해성의체계적인관리체계마련과위해 ( 危害 ) 우려제품의안전관리체계구축을 중심으로알아본다. 시설물안전관리 (3 권 ) 와관련해서는최근법률개정사항과시설물안전관리체 계를살펴보고향후개선방안을도출한다. 세부적으로기존의안전성중심관리체 계에서 SOC 성능중심유지관리체계로의전환을핵심으로하는법률전부개정 5) 에 맞추어안전점검및정밀안전진단이효과적으로시행되고있는지알아본다. 관련 법률제정및정부의노력에도불구하고 2009 년에 220 건이었던 1 2 종외시설물붕 괴사고가 2012 년에 402 건, 2015 년에 431 건으로증가추세를보이고있기때문이다. 지진방재 (4 권 ) 와관련해서는정부의 내진설계기준설정 운영및적용실태확 인 이적정하게이루어지고있는지를재정지출의효율성측면에서검토한다. 시설물 의내진설계및내진보강은지진피해복구를위한사회 경제적비용을최소화하 기위한대비책중의하나로서, 내진설계및내진보강을위해투입되는비용이복 구를위한사회 경제적비용보다많을경우사회적효율성측면에서바람직한결 과로보기힘들기때문이다. 마지막으로 5 권에서는재난위험의사회적분산을위한정책수단으로주목을 받고있는재난정책보험 6) 과관련하여보험요율체계의적정성, 위험분담구조의타 당성, 국가재난 안전관리활동과의정합성을분석한다. 이러한재난 안전분야관련주요사업에대한심층평가를통해재난 안전관 리역량의강화를도모하기위한재원배분및제도개선방향을모색하고자한다. 4) 그이외대규모해상사고, 대형화재, 감염병, 식품사고등국민불안을가중시키는사건과관련한분야 ( 해양안전, 소방안전, 감염병예방 관리, 식품안전관리 ) 에대한실태분석및대응방안모색도중요하나, 현실적으로평가인력및기간의제약으로이들분야에관한분석보고서는차기재난 안전관리기획평가시리즈에반영하여추진하고자한다. 5) 최근 시설물의안전관리에관한특별법 이 시설물의안전및유지관리에관한특별법 ( 약칭 : 시설물안전법 ) [ 시행 ] [ 법률제 호, ] 으로전부개정되었다. 6) 재난정책보험으로는풍수해보험, 농작물 가축재해보험, 양식수산물재해보험, 어선 어선원재해보상보험이있다. 3

29 한편재난 안전관리현황과주요대책분석기획보고서의 1권에해당하는본보고서의구성은다음과같다. Ⅱ장에서는재난 안전예산관리현황을분석한다. 세부적으로다음의내용을다루고있다. 첫째, 재난 안전예산의범위및분류체계가적절한지살펴본다. 재난 안전예산편성대상사업중재난 안전관리와의연계성이부족한사업들이존재하는지를알아보고, 재난 안전사업및예산분류체계의실효성을분석한다. 둘째, 재난 안전예산사전협의가실질적으로기능하고있는지분석한다. 투자우선순위선정기준이타당한지, 사전협의결과가실제로재난 안전예산배분및조정과정에반영되는지알아본다. 셋째, 재난 안전사업평가제도의운용실태를분석한다. 성과지표관리가체계적으로이뤄지고있는지, 평가결과가다음연도예산안작성시환류되는지검토한다. 이러한내용을다루기위해문헌조사를비롯하여다음과같은정성및정량분석을시도한다. 우선각부처자료를이용하여기초통계분석을실시한다. 다음으로재난 안전예산사전협의에따른검토의견의반영정도를분석하고, 재난 안전사업평가결과가다음연도부처예산안작성및사전협의과정에서얼마만큼반영되는지도분석한다. Ⅲ장에서는재난 안전예산관리현황분석결과에기초하여재난 안전예산의효율적관리를위한정책적시사점을도출한다. 4

30 II. 재난 안전예산관리현황분석 1. 재난 안전예산개요가. 재난 안전예산관리체계 (1) 재난 안전예산의개념및분류재난 안전예산은부처별로산재해있는재난 안전관리관련예산을총칭한다. 통상적으로재난 안전예산은재난 안전사업예산으로도불리며, 이에따라재난 안전사업은재난 안전관리관련사업으로정의된다. 7) 즉재난 안전관리관련사업이재난 안전사업이며, 이와관련한예산이재난 안전예산인것이다. 이를고려하여이하에서는재난 안전사업의개념및분류를통해재난 안전예산의개념및분류를간접적으로알아보고자한다. 우선재난 안전사업의개념은재난 안전관리의개념을통해접근할수있다. 재난 안전관리가재난관리와안전관리로구성되므로이두하위개념에대해살펴볼필요가있다. 재난관리란재난의예방, 대비, 대응및복구를위하여하는모든활동을말하며, 안전관리란재난이나그밖의각종사고로부터사람의생명, 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동으로정의된다 ( 재난및안전관리기본법 제 3조 3호, 4호 ). 8) 이처럼법적으로볼때재난관리는재난의예방, 대비, 대응, 복구관련활동이라는비교적분명한대상범위를갖지만안전관리는안전을확보하기위한모든활동으로되어있어그대상범위가포괄적이고모호하다 ( 오윤경외, 2016, 17쪽 ). 이에따라법적개념측면에서재난관리와안전관리가뚜렷이구분되지않고겹치는영 7) 재난 안전예산 은 재난 안전관리예산 또는간략히 안전예산 으로, 재난 안전사업 은 재난 안전관리사업 으로도표현된다. 이하에서는문맥에따라이용어들을혼용하려한다. 8) 재난및안전관리기본법 제 3 조 < 중략 > 3. " 재난관리 " 란재난의예방 ᆞ 대비 ᆞ 대응및복구를위하여하는모든활동을말한다. 4. " 안전관리 " 란재난이나그밖의각종사고로부터사람의생명 ᆞ 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동을말한다. 5

31 역이존재한다. 예를들어, 보건복지부의국가결핵예방사업은사회재난의일종인감염병을예방하고그에대비 대응하기위한결핵환자관리및치료비지원사업으로서재난관리의영역이면서동시에해당재난으로부터 사람의생명, 신체및재산의안전을확보하기위한활동 범주에속하기때문에안전관리의영역으로도볼수있다. 이두영역의경계가모호함에따라행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는일반적으로재난관리와안전관리를법적으로엄밀하게구분하기보다는재난 안전관리로총괄하여표현하고, 이두영역을구분할필요가있을때에는재난 안전관리에서재난관리를제외한부분을안전관리영역으로간주하는경향을보인다. 이경우안전관리는재난의예방, 대비, 대응, 복구활동을제외하고, 교통사고와같이국지적으로소규모피해를유발하는사건또는사고로부터국민의안전을확보하기위한활동영역 ( 비재난안전관리 ) 은물론예비비처럼재난발생후복구에사용된내역 ( 결산 ) 을확인해야정확한예산규모를알수있는기타영역도포함한다. 9) [ 표 1] 재난관리와안전관리의영역 예방대비대응복구 재난 재난관리 비재난사건또는사고안전관리 ( 비재난 ) 기타안전관리 ( 기타 ) 재난 안전사업은이러한재난 안전관리개념과밀접히결부되어있는사업으로정의되며, 그범위도재난 안전관리와의관련정도에따라결정된다. 따라서어떤사업을재난 안전사업으로분류하기위해서는재난 안전관리의개념과범위에대한명확한기준이마련될필요가있다. 9) 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는 2017 년도재난 안전사업까지이러한방식에기초하여피해유형을 재난관리 ( 자연재난및사회재난 ) 와 안전관리 범주로구분해왔으나 2018 년도부터는 자연재난, 사회재난및안전사고, 재난안전일반 범주로분류하고있다. 이방식은사회재난과안전사고를같은범주로묶어버림으로써분류체계를단순화하는장점이있으나일정규모이상의피해를의미하는재난과국지성의소규모피해와결부된사건 사고를동일범주에포함시킴으로써안전사고 ( 관리 ) 와구별되는재난관리만의특수성을간과하는단점을갖고있는것으로보인다. 이에대해서는 Ⅱ 장 3 절주요쟁점별실태분석참조 6

32 현재재난 안전사업은행정안전부가기획재정부와협의하여선정하도록하고있다. 10) 그러나선정된재난 안전사업이모든재난 안전사업을대표하고있는지에대해서는의문이제기되고있다. 예를들어, 2017년기준으로원자력안전위원회소관사업가운데생활주변방사선안전관리등이재난 안전사업으로선정되어있으나, 재난 안전관리와관련되어있는원자력안전연구기획평가 (R&D), 한국원자력안전재단운영비지원등은재난 안전사업목록에포함되어있지않다. 11) 이는재난 안전사업선정기준에대한명확한기준이정립되어있지않아초래된결과로볼수있다 ( 김영록외, 2016, 66쪽 ). 한편행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는 2017년도재난 안전사업까지는각중앙부처에서단편적으로관리되고있던사업들을국가안전관리기본계획에따른 73개피해유형으로분류하였다. 2018년도재난 안전사업에대해서는기존의복잡하고중복적인피해유형구분을통합 조정하여 42개피해유형으로새롭게분류하고있다. 이러한행정안전부의피해유형별재난 안전사업분류체계는관련예산의분류로연계된다. 재난 안전예산에대한최종정부안을작성하는기획재정부의경우에는재난 안전예산을포괄범위 (2개) 성질 (7개) 별로분류한다. 그러나이러한성질별분류체계는각부처의재난 안전관련기존개별사업예산을취합하여분류하는방식으로작성된것으로신규사업등이들어올여지가적고재난관리이외생활안전등과관련한사업에대한분류가명확하지않다는지적을받고있다 ( 전용일외, 2014; 정지범외, 2015). (2) 재난 안전예산통합관리 재난 안전예산에대한통합관리는 2015 년부터재난 안전예산사전협의와재난 안전사업평가를중심으로이루어져오고있다. 10) 재난및안전관리기본법 제 10 조의 2 1 < 중략 > 재난및안전관리사업 ( 행정안전부장관이기획재정부장관과협의하여정하는사업을말한다. 이하이조및제 10 조의 3 에서같다 ) < 이하생략 > 11) 이에대한보다자세한내용은 Ⅱ 장 3 절주요쟁점별실태분석참조 7

33 [ 그림 1] 재난 안전예산통합관리 재난 안전예산사전협의는행정안전부주도로각부처재난 안전예산요구 안에대한객관적검토에기초하여투자효율성을높이는방향의조정이이루어지도 록하는제도이다. 기획재정부는재정운용원칙등부득이한사유가있는경우를제 외하고행정안전부의검토의견을토대로재난 안전사업예산안작성해야하도록 되어있다. 그절차는다음과같다. 12) 첫째, 각부처는해당기관의재난 안전사업과관련된중기사업계획서와투자 우선순위의견을매년 1 월 31 일까지행정안전부에제출한다. 둘째, 각부처는기획 재정부에제출하는예산요구서중재난 안전사업관련예산요구서를매년 5 월 31 12) 재난및안전관리기본법 제 10 조의 2( 재난및안전관리사업예산의사전협의등 ) 1 관계중앙행정기관의장은 국가재정법 제 28 조에따라기획재정부장관에게제출하는중기사업계획서중재난및안전관리사업 ( 행정안전부장관이기획재정부장관과협의하여정하는사업을말한다. 이하이조및제 10 조의 3 에서같다 ) 과관련된중기사업계획서와해당기관의재난및안전관리사업에관한투자우선순위의견을매년 1 월 31 일까지행정안전부장관에게제출하여야한다. 2 관계중앙행정기관의장은기획재정부장관에게제출하는 국가재정법 제 31 조제 1 항에따른예산요구서중재난및안전관리사업관련예산요구서를매년 5 월 31 일까지행정안전부장관에게제출하여야한다. 3 행정안전부장관은제 1 항및제 2 항에따른중기사업계획서, 투자우선순위의견및예산요구서를검토하고, 중앙위원회의심의를거쳐다음각호의사항을매년 6 월 30 일까지기획재정부장관에게통보하여야한다. 1. 재난및안전관리사업의투자방향 2. 관계중앙행정기관별재난및안전관리사업의투자우선순위, 투자적정성, 중점추진방향등에관한사항 3. 재난및안전관리사업의유사성 ᆞ 중복성검토결과 4. 그밖에재난및안전관리사업의투자효율성을높이기위하여필요한사항 4 기획재정부장관은국가재정상황과재정운용원칙에부합하지아니하는등부득이한사유가있는경우를제외하고제 3 항에따라통보받은결과를토대로재난및안전관리사업에관한예산안을편성하여야한다. 8

34 일까지행정안전부에제출한다. 셋째, 행정안전부는각부처가제출한재난 안전사업관련중기사업계획서, 투자우선순위의견및예산요구서를검토하고, 중앙안전관리위원회의심의를거쳐 (i) 재난 안전사업의투자방향, (ii) 부처별재난 안전사업의투자우선순위, 투자적정성, 중점추진방향등에관한사항, (iii) 재난 안전사업의유사성ᆞ중복성검토결과, (iv) 그밖에재난 안전사업의투자효율성을높이기위하여필요한사항을매년 6월 30일까지기획재정부에통보한다. 마지막으로기획재정부는국가재정상황과재정운용원칙에어긋나는등부득이한사유가있는경우를제외하고행정안전부의검토의견을토대로재난 안전사업 ( 최종 ) 예산안 ( 정부안 ) 을작성한다. 한편행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는 2017년부터부처별로마련한평가목표및지표를이용하여재난 안전사업에대한평가를실시하고그결과를재난 안전예산사전협의시반영한다는계획이다. 13) 여기서재난 안전사업평가는각부처가추진한재난 안전사업의효과성및효율성을평가하여우수사업을선정하고그결과를예산작성과정에서활용하도록함으로써행정안전부가주관하는재난 안전예산사전협의의실효성을높여주는역할을한다. 14) 덧붙여말하면행정안전부 ( 구국민안전처 ) 가재난 안전관리를총괄하고있지만타부처소관재난 안전예산의세부사업들에대한이해도가높지않기때문에세부사업까지들여다보려면재난 안전사업평가제도를통한보완이필수적이며, 이는각부처다음연도예산작성시평가결과를환류시킴으로써원활하게작동하게된다. 이처럼재난 안전사업평가결과가각부처예산요구안및재난 안전예산사전협의로환류되는방식으로재난 안전예산에대한통합관리가이루어지고있으나그실효성에대해서는좀더면밀한검토가필요한상황이다. 15) 13) OECD 주요국들의경우재난관련사전예방활동예산을배정하고있으나그효과성에대한정보가불충분한상황 (Marvin and Charlotte, 2010) 이지만, [ 그림 1] 에서볼수있듯이우리나라의경우재난 안전사업평가제도의운용을통해재난예방활동예산의효율성및효과성을분석할수있는기반이갖춰진상태이다. 14) 재난및안전관리기본법 제 10 조의 3( 재난및안전관리사업에대한평가 ) 1 행정안전부장관은매년재난및안전관리사업의효과성및효율성을평가하고, 그결과를관계중앙행정기관의장에게통보하여야한다. 2 행정안전부장관은제 1 항에따른평가를위하여중앙행정기관의장또는지방자치단체의장등에게해당기관에서추진한재난및안전관리사업의집행실적등에관한자료제출을요청할수있다. 이경우자료제출을요청받은중앙행정기관의장또는지방자치단체의장등은특별한사유가없으면이에따라야한다. 3 관계중앙행정기관의장은제 1 항에따른평가결과를다음연도재난및안전관리사업에반영하여야한다. 4 제 1 항에따른평가의범위 ᆞ 방법등에관하여필요한사항은대통령령으로정한다. 9

35 나. 재난 안전예산관리현황 (1) 전체재난 안전및사전협의대상예산추이정부는 2014년 9월에최초로각부처에산재해있던재난 안전관리관련예산을모아서재난 안전예산으로재편하였다. 그결과 2015년도재난 안전예산규모는 14.6조원으로 2014년 (12.4조원) 보다 17.9% 늘어난것으로파악되었다. 16) 그러나전체재난 안전예산규모는재난 안전사업의선정범위에따라변동할수있다. 부처에따라소관사업의일부가새로이재난 안전사업으로선정되는경우전체재난 안전예산규모가바뀔수있기때문이다. 이에따라전체재난 안전예산규모의추이를살펴보기에앞서관련사업수의변화를알아볼필요가있다. 본보고서에서는 2015~2016년에실시된재난 안전예산사전협의대상이었던 2016~2017년도재난 안전사업을대상으로 2018년도재난 안전사업기준으로사업명칭을통일시켜 2016~2018년도재난 안전사업수와사전협의대상사업수를집계하였다. 17) 세부적으로 2016년도이후전년도본예산과현연도각부처예산요구안, 기획재정부의최종정부안, 국회확정안에포함된재난 안전사업수와사전협의대상사업수를구하였다. 그결과각부처예산요구안을기준으로재난 안전사업수와사전협의대상사업수는 2016년도에각각 340개, 239개, 2017년도에각각 390 개, 335개, 2018년도에는각각 448개, 385개였다. 이에따라사전협의대상사업수가재난 안전사업수에서점유하는비중은 2016년도 70.3% 18) 에서 2017년도 85.9%, 2018년도 85.9% 로증가하였다 ([ 표 2] 참조 ). 15) 재난 안전예산사전협의및재난 안전사업평가제도의실효성분석결과에대해서는 Ⅱ 장 3 절주요쟁점별실태분석참조 16) 기획재정부, 안전예산세부투자내용, 기획재정부보도자료, 참조 17) 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료에따르면, 작성시기에따라전체재난 안전사업수가다르다. 예를들어, 2015 년도본예산기준재난 안전사업수는 2016 년도예산요구안에서는 372 개로되어있으나, 2017 년도 안전예산관리현황 에서는 433 개 ( 예산 0 인경우제외시 420 개 ) 로나타나있다. 이를고려하여 2018 년도기준으로사업명칭을통일시키고, 2016~2018 년도재난 안전사업수등을집계하였다. 18) 2016~2017 년도유사 중복사업정비에따른 2018 년도기준사업명칭을기준으로집계한사업수로서사전협의대상사업수 (2016 년 263 개, 2017 년 348 개, 2018 년 386 개 ) 와차이를나타낸다. 이에대해서는 [ 부표 3]~[ 부표 5] 를참조하기바란다. 한편행정안전부는 2016 년도재난 안전사업수는요구안작성당시 456 개, 정부안당시 427 개이고, 현재사업명기준으로하면 397 개라고밝히고있다. 이경우 2016 년에전체재난 안전사업수대비사전협의대상사업수비율은약 60.2% 가된다. 10

36 [ 표 2] 2016~2018 년도전체재난 안전및사전협의대상사업수추이 ( 단위 : 개, %) 전년도 현연도 본예산 요구안 정부안 확정안 재난 안전사업 ( 예산 0인경우포함 )[A] 예산 0인경우포함 [B] 사전협의 B/A*100 (57.2) (70.3) (59.5) (59.5) 대상사업 예산 0인경우제외 [C] C/A*100 (56.8) (69.7) (58.0) (58.0) 재난 안전사업 ( 예산 0인경우포함 )[A] 예산 0인경우포함 [B] 사전협의 B/A*100 (83.1) (85.9) (85.7) (73.3) 대상사업 예산 0인경우제외 [C] C/A*100 (82.1) (85.1) (84.1) (71.6) 재난 안전사업 ( 예산 0인경우포함 )[A] 예산 0인경우포함 [B] 사전협의 B/A*100 (82.9) (85.9) (78.4) 대상사업 예산 0인경우제외 [C] C/A*100 (79.9) (85.9) (75.6) 주 : 2016~2017 년유사 중복사업정비에따른 2018 년기준사업수임. 재난 안전사업 ( 예산 0 인경우포함 ) 개수는예산이 0 인경우를제외한사업수와예산이 0 인사전협의대상사업수 ([B]-[C]) 의합계임. 요구안 은부처예산요구안, 정부안 은기획재정부최종예산안 ( 국회제출예산안 ), 확정안 은국회확정안을말함 년도부처요구안의재난 안전사업수는행정안전부 ( 구국민안전처 ) 에서 489 개로제시하고있으나본보고서에서는요구안처럼기후변화대응역량강화사업을한랭질환과온열질환분야로구분하여포함시키는대신, 지상 고층기상관측망확충및운영, 성범죄등 4 대악사범단속, 식의약품안전정보체계선진화 ( 정보화 ), 수문기상예측정보시스템구축 ( 정보화 ), 하천하구쓰레기정화사업의유사한세부사업들 12 개를 5 개로묶었고 (-7), 요구예산이 0 인사업 34 개제외 ( =448 개 ) 년도기획재정부최종예산안의재난 안전사업수는 516 개로제시되어있으나, 이중지방하천정비, 수산물안전검사체계구축, 광양항 (3 단계 ) 의유사한세부사업들 9 개를 3 개로묶었고 ( 총 510 개 ), 최종예산안에서전액삭감된사업 33 개제외 ( 총 477 개로, 예산이 0 인사전협의대상 14 개를포함하면총 491 개 ) 자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 이러한재난 안전사업수와사전협의대상사업수의변동을고려하면전체재난 안전예산 ( 본예산 ) 규모는 2015 년에 14.6 조원 19) 이된다 ([ 표 3] 참조 ). 그리고 2016 년에 14.6 조원, 2017 년에는 14.3 조원을나타내어다소감소하는양상을보여준다. 특히 2017 년도기획재정부최종예산안규모는 14.7 조원으로전년도본예산 (14.3 조 원 ) 보다 0.4 조원증가하였다. 19) 2015 년재난 안전예산규모는 2014 년도 9 월에확정된기재부정부안을기준으로하면 14.6 조원이아니라 14.7 조이다. 본보고서에서는 2018 년도기준으로사업명칭을통일시키고, 2016~2018 년도재난 안전사업수등을파악하여 2015~2018 년도관련예산을일관성있게집계하였기때문에각연도집계예산이과거발표치와일부다르게나타날수있음에유의할필요가있다. 11

37 [ 표 3] 2016~2018 년도전체재난 안전및사전협의대상예산추이 ( 단위 : 조원, %) 전년도 현연도 본예산 추경 요구안 정부안 확정안 재난 안전예산 [A] 사전협의대상예산 [B] B/A*100 (49.6) (53.3) (47.8) (48.6) 재난 안전예산 [A] 사전협의대상예산 [B] B/A*100 (94.5) (96.0) (95.4) (94.3) 재난 안전예산 [A] 14.3 [14.6] 사전협의대상예산 [B] B/A*100 (95.2) (95.6) (93.5) 주 : 요구안 은부처예산요구안, 정부안 은기획재정부최종예산안 ( 국회제출예산안 ), 확정안 은국회확정안을말함 년도정부안에는요구안에없던다수의신규사업이포함되어있는데, 이신규사업들도포함한전년도본예산규모는 14.6 조원임자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 (2) 부처별, 재난 안전사업유형별및활동단계별예산추이 2015~2017 년동안부처별 20) 로재난 안전예산의연평균증가율을살펴보면, 문체부 (242.7%), 중기부 (135.5%), 원안위 (15.3%), 기재부 (11.8%), 복지부 (10.7%), 여 가부 (9.0%), 산자부 (7.8%), 경찰청 (7.0%), 식약처 (5.8%), 농진청 (3.1%), 기상청 (2.8%), 해수부 (2.5%), 행안부 (0.8%) 등의순서를나타낸다 ([ 표 4] 참조 ). 반면같은기간동 안금융위는재난 안전사업종료로예산이전액감소되었고, 방통위 (-57.5%) 와교 육부 (-25.5%) 등도사업종료로인하여예산이줄어들었다. 외교부 (-54.6%) 는 ODA 사업이재난 안전사업에서제외되면서관련예산이감소되었고, 그외산림청 (-10.2%) 은사방사업및산불방지대책예산이다소줄어재난 안전예산이감소하 였다. 20) 현정부조직개편안이 2017 년 7 월 20 일에국회본회의를통과함에따라종전국민안전처와행정자치부가행정안전부와소방청으로개편되었다. 이러한조직개편을반영하여두부처를행정안전부 ( 소방청포함 ) 로통합하여제시하였다. 한편부처별분석결과를제시할때부처명은편의상정식명칭이아닌약식명칭을이용하였다. 고용노동부는 고용부 로, 과학기술정보통신부는 과기부 로, 국토교통부는 국토부 로, 금융위원회는 금융위 로, 기획재정부는 기재부 로, 농림축산식품부는 농림부 로, 농촌진흥청은 농진청 으로, 문화체육관광부는 문체부 로, 방송통신위원회는 방통위 로, 보건복지부는 복지부 로, 산업통상자원부는 산자부 로, 식품의약품안전처는 식약처 로, 여성가족부는 여가부 로, 원자력안전위원회는 원안위 로, 인사혁신처는 인혁처 로, 중소벤처기업부는 중기부 로, 해양수산부는 해수부 로, 행정안전부는 행안부 로표기하였다. 아울러문맥에따라 기재부 와 기획재정부, 행안부 와 행정안전부 를혼용하였다. 12

38 2017년도국회확정안을기준으로각부처재난 안전예산이전체재난 안전예산에서점유하는비중은국토부가 25.9% 로가장크고, 그다음으로행안부 (16.1%), 농림부 (14.3%), 기재부 (11.6%), 해수부 (10.7%) 등의순서를보여준다. 이에따라이들상위 5개부처전체로보면총재난 안전예산의 78.6% 를점유한다. 한편 2018년도기획재정부의최종예산안을보면, 전년도예산 ( 확정안 ) 과비교하여국방부 (368.4%) 방통위 (205.7%), 농진청 (204.0%), 과기부 (80.8%), 교육부 (20.4%), 중기부 (15.6%) 등에서크게증액편성되었고, 문화재청 (-50.0%), 산림청 (-12.7%), 기상청 (-6.2%) 등에서감액편성되었다. 13

39 [ 표 4] 2015~2018 년도부처별재난 안전예산추이 ~17 년연평균 2018( 안 ) 17~18 년증가율증가율 경찰청 1,264 (0.9) 1,341 1,446 (1.0) 7.0 1, 고용부 3,888 (2.7) 3,684 3,499 (2.4) , 교육부 2,993 (2.1) 1,444 1,661 (1.2) , 국방부 0 (0.0) 0 22 (0.0) 국토부 39,943 (27.4) 38,427 37,064 (25.9) , 금융위 500 (0.3) (0.0) 기상청 952 (0.7) 886 1,006 (0.7) 기재부 13,300 (9.1) 16,400 16,629 (11.6) , 농림부 22,576 (15.5) 22,528 20,510 (14.3) , 농진청 80 (0.1) (0.1) 대법원 0 (0.0) 0 5 (0.0) 문체부 10 (0.0) (0.1) 문화재청 0 (0.0) 0 8 (0.0) 과기부 1,435 (1.0) 1,391 1,358 (0.9) , 방통위 37 (0.0) 11 7 (0.0) 법무부 493 (0.3) (0.3) 복지부 5,898 (4.1) 6,990 7,225 (5.0) , 산림청 4,387 (3.0) 4,505 3,535 (2.5) , 산자부 1,862 (1.3) 2,141 2,165 (1.5) 7.8 2, 식약처 2,122 (1.5) 2,289 2,373 (1.7) 5.8 2, 행안부 22,778 (15.6) 22,517 23,141 (16.1) , 여가부 357 (0.2) (0.3) 외교부 506 (0.3) (0.1) 원안위 516 (0.4) (0.5) 인혁처 0 (0.0) 0 0 (0.0) 0.20 ( 단위 : 억원, %) 중기부 30 (0.0) (0.1) 해수부 14,609 (10.0) 14,415 15,340 (10.7) , 환경부 5,079 (3.5) 3,985 4,247 (3.0) , 합계 145,613 (100.0) 146, ,314 (100.0) , 주 : 2015~2017 년은본예산, 2018 년은정부예산안임. 중기부 는중소기업청, 원안위 는원자력안전위원회를의미함. 행안부예산에는행안부와소방청예산이모두포함되어있음자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 14

40 2015~2017년동안재난 안전사업유형별로재난 안전예산의연평균증가율을살펴보면, 자연재난분야에서는지진 (72.7%), 황사 (27.8%), 사회재난및안전사고분야에서는시설물재난 사고 (106.4%), 안전취약계층사고 (71.2%), 해양오염 (56.9%), 화재 폭발 (42.9%), 방사능재난 사고 (17.7%), 감염병 (12.9%), 전시재난 테러 (9.8%), 의료제품사고 (9.1%), 생활제품사고 (8.9%), 농어업사고 (8.6%), 도로교통재난 사고 (5.7%), 식품사고 (5.1%), 재난안전일반분야에서는기타 (12.7%), 재난 사고복구 (8.3%), 재난 사고대비 대응 (5.8%) 등의순서로크다 ([ 표 5] 참조 ). 반면자연재난분야에서는산사태 (-11.4%), 풍수해 (-7.6%), 가뭄 (-6.2%), 사회재난및안전사고분야에서는항공교통재난 사고 (-30.3%), 유해화학물질재난 사고 (-29.5%), 사업장산재 (-22.7%), 수질오염 (-18.7%), 산불 (-14.9%), 범죄 (-9.4%), 국가기반체계마비 (-6.7%), 물놀이사고 (-2.7%), 재난안전일반분야에서는해외재난 (-54.6%), 재난 사고예방 (-24.1%) 등의순서로작다. 2017년도국회확정안을기준으로피해유형별비중을살펴보면, 풍수해가 24.8% 로가장크고, 재난 사고복구 (14.6%), 도로교통재난 사고 (11.2%), 기타 (8.4%), 가뭄 (6.7%), 철도교통재난 사고 (5.7%), 선박재난 사고 (4.3%), 감염병 (3.3%) 등의순서를나타낸다. 2018년도기획재정부의최종예산안을보면, 전년도예산 ( 확정안 ) 과비교하여황사 (168.3%), 국가기반체계마비 (84.3%), 재난 사고예방 (37.3%), 재난 사고대비 대응 (32.4%), 생활제품사고 (20.0%), 철도교통재난 사고 (12.7%), 식품사고 (10.1%) 등에서증액편성되었고, 산사태 (-20.5%), 화재 폭발 (-20.2%), 시설물재난 사고 (-20.0%), 수질오염 (-20.0%), 해양오염 (-15.1%), 물놀이사고 (-10.5%), 안전취약계층사고 (-12.5%) 등에서감액편성되었다. 15

41 자연 재난 사회 재난 및 안전 사고 재난 안전 일반 [ 표 5] 2015~2018 년도피해유형별재난 안전예산추이 ( 단위 : 억원, %) 피해유형 ~17 년연평균증가율 2018( 안 ) 17~18 년증가율 풍수해 41,718 (28.6) 38,181 35,603 (24.8) , 산사태 2,978 (2.0) 2,864 2,338 (1.6) , 가뭄 10,875 (7.5) 10,912 9,568 (6.7) , 지진 357 (0.2) 255 1,065 (0.7) , 황사 36 (0.0) (0.0) 조류 0 (0.0) (0.1) 대설 한파 0 (0.0) 0 1 (0.0) 폭염 0 (0.0) 0 1 (0.0) 화재 폭발 101 (0.1) (0.1) 산불 1,109 (0.8) 1, (0.6) 시설물재난 사고 128 (0.1) (0.4) 도로교통재난 사고 14,314 (9.8) 14,921 16,004 (11.2) , 철도교통재난 사고 8,403 (5.8) 7,919 8,210 (5.7) , 항공교통재난 사고 1,247 (0.9) 1, (0.4) 선박재난 사고 6,499 (4.5) 6,458 6,171 (4.3) , 방사능재난 사고 1,214 (0.8) 1,578 1,683 (1.2) , 유해화학물질재난 사고 667 (0.5) (0.2) 미세먼지 0 (0.0) 0 0 (0.0) 3,142 수질오염 2,371 (1.6) 1,554 1,568 (1.1) , 해양오염 117 (0.1) (0.2) 국가기반체계마비 619 (0.4) (0.4) 감염병 3,699 (2.5) 4,725 4,710 (3.3) , 가축및수산생물전염병 2,880 (2.0) 2,839 2,580 (1.8) , 승강기사고 18 (0.0) (0.0) 전기 가스사고 1,474 (1.0) 1,550 1,467 (1.0) , 등산 레저사고 0 (0.0) 0 12 (0.0) 물놀이사고 17 (0.0) (0.0) 생활제품사고 126 (0.1) (0.1) 사업장산재 6,091 (4.2) 4,314 3,640 (2.5) , 농어업사고 1,660 (1.1) 2,032 1,959 (1.4) 8.6 2, 식품사고 2,288 (1.6) 2,451 2,525 (1.8) 5.1 2, 의료제품사고 422 (0.3) (0.4) 안전취약계층사고 218 (0.1) (0.4) 범죄 1,669 (1.1) 1,745 1,370 (1.0) , 자살 0 (0.0) 0 60 (0.0) 전시재난 테러 440 (0.3) (0.4) 재난 사고예방 461 (0.3) (0.2) 재난 사고대비 대응 3,500 (2.4) 3,300 3,921 (2.7) 5.8 5, 재난 사고복구 17,882 (12.3) 20,891 20,971 (14.6) , 해외재난 506 (0.3) (0.1) 기타 9,509 (6.5) 10,776 12,073 (8.4) , 합계 145,613 (100.0) 146, ,314 (100.0) , 주 : 2015~2017 년은본예산, 2018 년은정부예산안임 년도행정안전부 ( 구국민안전처 ) 의재난 안전사업피해유형분류체계기준임자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 16

42 2015~2017년동안활동단계별로재난 안전예산의연평균증가율을살펴보면, 복구가 7.8% 로가장크고, 대비 대응이 2.2%, 예방이 0.7% 의수준을보여준다 ([ 표 6] 참조 ). 2017년도국회확정안을기준으로활동단계별비중을살펴보면, 예방이 70.2% 로가장크고, 복구가 21.7%, 대비 대응이 8.1% 의수준을나타낸다. 21) 2018 년도예산요구안을보면, 전년도예산 ( 확정안 ) 과비교하여예방활동 (3.5%) 및복구활동 (3.3%) 에서예산증액이요구된반면, 대비 대응활동 (-4.0%) 에서예산감액이요구되었다. 22) [ 표 6] 2015~2018 년도활동단계별재난 안전예산추이 ( 단위 : 억원, %) ~17 년연평균증가율 2018 ( 요구안 ) 17~18 년증가율 2018 ( 정부안 ) 예방 102,084 (70.1) 100, ,621 (70.2) , ,352 대비 대응 11,037 (7.6) 11,878 11,538 (8.1) , ,381 복구 26,809 (18.4) 30,754 31,154 (21.7) , ,152 복합 413 (0.3) 미분류 5,271 (3.6) 2, ,535 합계 145,613 (100.0) 146, ,314 (100.0) , ,420 주 : 2015~2017 년은본예산, 2018 년은부처요구안및정부예산안임. 복합 은예방, 대비, 대응, 복구의성격이복합적인사업을말함. 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 에서는 2017~2018 년도재난 안전사업들에대해서만활동단계구분을하고있음. 2017~2018 년도에동일세부사업이내역사업에따라서로다른활동단계를나타내는경우내역사업별로 2017 년도국회확정안과 2018 년도부처요구안을합산하고, 합산값이가장큰내역사업의활동단계를상위세부사업의활동단계로간주하였음자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 21) 정부공식발표치에따르면, 2017 년재난 안전예산은활동단계별로예방 70.3%, 복구 21.8%, 대비 대응 7.9% 의수준을나타낸다. 정부발표치와본보고서의값이다소차이를나타내는까닭은본보고서에서 2018 년도기준으로사업명칭을통일시키고, 2016~2018 년도재난 안전사업수등을파악하여 2015~2018 년도관련예산을일관성있게집계한데따른결과로보인다. 22) 2018 년도기획재정부의최종예산안에는다수의신규사업들이포함되어있는데이에대한활동단계별분류가되어있지않아여기서는부처예산요구안기준으로전년도예산 ( 확정안 ) 대비증가율을살펴보았다. 17

43 다. 주요쟁점재난 안전예산과관련하여재난 안전예산의범위및분류체계의적절성, 재난 안전예산사전협의와재난 안전사업평가제도의실효성측면에서보다체계적인검토가필요하다는주장이제기되고있다. 첫째, 재난 안전예산의범위및분류체계가적절한지에대한것이다. 이는재난 안전예산편성대상사업중재난 안전관리와의연계성이부족한사업들이존재하는지, 재난 안전사업및예산분류체계가잘정립되어있는지에대한검토를필요로한다. 둘째, 재난 안전예산사전협의가실질적으로잘기능하고있는지에대한것이다. 투자우선순위선정기준이타당한지, 사전협의결과가실제로재원배분과정에서반영되는지에대한검토가요구된다. 셋째, 재난 안전사업평가제도가소기의목적을달성하고있는지에대한것이다. 성과지표관리가체계적으로이루어지고있는지, 평가결과가다음연도예산안작성과정시환류되는지에대한검토가필요하다. 2. 해외주요국사례가. 재난 안전예산분류기준및규모우리나라재난 안전예산의정의에부합하면서국제비교를가능하게해주는정부지출분류체계는존재하지않는다. 다만 OECD가정부지출분석및국제비교를목적으로개발한정부기능분류체계 (classification of the functions of government, COFOG) 가있는데, 이를통해국가간재난 안전예산에대한간접적인비교가가능하다. 이분류체계는 UN에서작성한 목적에따른지출분류 의네가지유형중하나이기도하다. 23) 23) UN 의 목적에따른정부지출분류 는정부의기능별분류 (COFOG), 목적에따른개별소비분류 (COICOP), 가계지원비영리기관의목적별분류 (COPNI), 목적에따른생산자지출분류 (COPP) 등네가지로나뉜다. 이에따라 OECD 정부기능분류체계 (COFOG) 는 UN COFOG 로도표기된다. 18

44 COFOG는정부가특정목적을위해얼마나지출하였는지를파악하기위해고안된기능별분류체계로서특정정부지출이특정경제분야에미치는효과를분석하는데에도활용된다. 즉 COFOG 통계를통해정부재정지출의기능별규모와그추이를시계열적으로비교 분석하여정부가달성하고자하는재정정책의효과등을분석할수있다. 24) 이처럼 OECD의 COFOG 통계는유용한특징을갖기때문에주요선진국에서는이를기준으로정부지출을분류하고있으며, 공공질서 안전 은그항목가운데하나이다. 공공질서 안전 은경찰, 소방, 법원, 교정, R&D, 기타로구성되는데, 이가운데소방, R&D, 기타 ( 일부 ) 가재난 안전관리영역으로볼수있다 ([ 표 7] 참조 ). [ 표 7] OECD 정부기능분류체계 (COFOG) 의공공질서 안전분류체계 구분항목세부내용 03.1 경찰 03.2 소방 - 경찰행정 ( 외국인등록및이민자관리, 체포기록과통계유지, 도로교통규제와통제, 해양 바다낚시통제 밀수방지등 ) - 경찰운영 ( 일반및보조경찰병력, 국경및해안경비등 ) 화재예방및화재진압소방대운영및지원 03 공공질서 안전 법원등사법시스템의운영및지원 03.3 법원법적대리및정부를대신하여행해지는사법서비스 03.4 교정교도소, 노역장, 감화원, 보호시설등의운영및지원공공질서 안전과관련된연구를하는정부기관의관리와운영 03.5 공공질서보조금 융자 장려금등을통해공공질서및안전과관련된연 - 안전 (R&D) 구를하는연구소 대학등비정부단체의관리와운영 03.6 기타 공공질서 안전관련정책 사업 예산의수립및제도화등의운 영및지원, 공공질서 안전에관한정보및통계의생산 기타경찰, 소방, 법원, 교정, R&D 에속하지않는사항 자료 : 정지범 라휘문, 재난안전관련예산관리현황및개선방안연구, 한국행정연구원, 2016, 97 쪽 24) 정성호 김완희, 정부기능분류 (COFOG) 의체계적고찰, 한국조세재정연구원, 2015, 쪽참조. 한편 OECD 의 COFOG 는대분류 (10 개 )- 중분류체계로되어있는데, 대분류자료는 OECD 35 개회원국가운데 32 개국가에서, 중분류자료는 25 개국가에서만작성 제공하고있다 (OECD, Government at a Glance 2017, 2017, p.256). 19

45 그런데 공공질서 안전 예산에는치안및안전담당기관의예산이외에다른정부부처의재난 안전관리관련예산이누락되어있다. 이에따라 COFOG 통계를통해국가간 공공질서 안전 예산을비교 분석한결과는엄밀한의미에서국가간재난 안전예산을비교 분석한결과로보기힘들다 ( 정지범외, 2015, 97쪽 ). 이러한한계에도불구하고본보고서에서는국가간 공공질서 안전 예산의비교를통해국가간재난 안전예산차이를간접적으로살펴보고자한다. 엄밀한의미의재난 안전예산자료가별도로구비되어있지않기때문이다. 25) 우리나라의경우에는세입 세출예산을 국가재정법 제21조 26) 를근거로 장 ( 분야 ) 관 ( 부문 ) 항 ( 프로그램 ) 세항 ( 단위사업 ) 목 으로구분하되, 국가재정운용계획에서 OECD 정부기능분류체계에따라 12대분야의하나로 공공질서 안전 예산을분류하고있다. 앞에서본바와마찬가지로이 공공질서 안전 분야는경찰, 해경, 법원, 소방방재청등치안및안전담당기관의예산으로구성되어있다. 그결과해양수산부, 국토교통부등타부처재난 안전관리관련예산이누락되어있고, 이는재난 안전예산의전체규모를파악하고체계적으로관리하는것을어렵게만드는요인이되고있다 ( 조영철, 2016, 25쪽 ). 또한재난 안전예산의세부분류부재로안전대책의투자방향설정이곤란하고, 정책방향과투자우선순위의파악도어려웠다. 이에따라정부는 2014년말부터안전예산을 각종재난을예방하고재난발생시그에대응하여위험으로부터국민을보호하기위해지원하는정부활동예산 으로정의하고, 사업목적및기능등에따라포괄범위별로협의의안전예산 (S1) 과광의의안전예산 (S2) 으로구분하였다. 또한성질별로는 7가지로분류하였다. 27) 기존프로그램예산체계의 공공질서및안전 분야를새롭게개편하는대신새로운안전예산분류체계를신설한것이다. 25) 주요국에서는 UN COFOG 기준에따른 공공질서및안전 예산이외재난 안전예산을기능별, 성질별로발표하지않고있다 ( 전용일외, 2014, 47 쪽 ). 26) 국가재정법제 21 조 ( 세입세출예산의구분 ) 1 세입세출예산은필요한때에는계정으로구분할수있다. 2 세입세출예산은독립기관및중앙관서의소관별로구분한후소관내에서일반회계 특별회계로구분한다. 3 세입예산은제 2 항의규정에따른구분에따라그내용을성질별로관 항으로구분하고, 세출예산은제 2 항의규정에따른구분에따라그내용을기능별 성질별또는기관별로장 관 항으로구분한다. 4 예산의구체적인분류기준및세항과각경비의성질에따른목의구분은기획재정부장관이정한다. 27) 기획재정부, 안전예산분류체계확정및투자규모대폭확대, 기획재정부보도자료

46 [ 그림 2] 각종예산분류체계간비교 프로그램예산체계 국가재정운용계획의분류체계 안전예산분류체계 010. 일반공공행정 보건 복지 고용 1. 안전시스템구축 운영 020. 공공질서및안전 2. 교육 S1 2. 재해시설기능강화 030. 통일 외교 3. 문화 체육 관광 3. 교육 훈련 040. 국방 4. 환경 S2 4. 안전 R&D 050. 교육 5. R&D 5. 안전시스템지원 보완 060. 문화및관광 6. 산업 중소기업 에너지 6. 재해예방SOC 구축 관리 070. 환경 7. SOC 7. 예비비 080. 사회복지 8. 농림 수산 식품 090. 보건 9. 국방 100. 농림수산 10. 외교 통일 110. 산업 중소기업및에너지 11. 공공질서 안전 120. 교통및물류 12. 일반 지방행정 130. 통신 140. 국토및지역개발 150. 과학기술 160. 예비비 자료 : 대한민국정부, 2016~2020 년국가재정운용계획 참고 요컨대주요선진국에서는 OECD의 COFOG 기준으로 공공질서 안전 예산을분류하고있으나, 치안및안전담당기관의예산이외에다른정부부처의재난 안전관리관련예산이누락되어있어엄밀한의미에서의재난 안전예산과는차이를나타낸다. 우리나라는이러한 공공질서 안전 예산이외에 2014년말부터새로운안전예산분류체계를도입하여보다엄격한의미의재난 안전예산을관리해오고있으나이것과직접적으로비교할수있는주요국통계는미비한실정이다. 이를고려하여본보고서에서는 2015년도 공공질서 안전 지출을기준으로국가간재난 안전예산규모를간접적으로살펴보았다. 우리나라는 공공질서 안전 지출규모가정부총지출대비 3.99% 로 OECD 평균 (3.82%) 보다 0.17%p 높지만, GDP 대비로는 1.28% 로 OECD 평균 (1.67%) 보다 0.39%p 낮은수준을나타낸다 ([ 그림 3] 과 [ 그림 4] 참조 ). 즉우리나라의경우 GDP 대비정부총지출비율이높지않기때문에 공공질서 안전 지출규모가정부총지출에서점유하는비중이 OECD 평균을상회하지만, GDP에서차지하는비중은 OECD 평균을하회하는것으로나타나고있다. 이는우리나라의 공공질서 안전 지출규모가경제규모에비해그다지크지않음을보여준다. 21

47 [ 그림 3] 정부총지출대비공공질서 안전지출비율 ( 단위 : %) 주 : 2015 년기준정부총지출대비공공질서 안전지출비율순서임. 한국은 2015 년도자료누락으로 2014 년도자료로대체자료 : OECD, Government at a Glance 2017, 2017(OECD.Stat < 검색 : >) 2015년도 GDP 대비공공질서 안전지출비율측면에서우리나라와주요국을비교하면, 우리나라 (1.28%) 보다공공질서 안전지출비율이낮거나유사한국가로는덴마크 (0.98%), 노르웨이 (1.08%), 핀란드 (1.25%), 스웨덴 (1.30%) 등북유럽국가들과일본 (1.27%) 등이있다. 우리나라와 OECD 평균 (1.67%) 사이에놓인국가로는독일 (1.57%), 프랑스 (1.63%) 등이있고, OECD 평균을크게상회하는국가로는네덜란드 (1.81%), 이탈리아 (1.87%), 영국 (2.00%), 스페인 (2.03%), 미국 (2.04%), 포르투갈 (2.07%) 등이있다. 2007~2015년의기간동안 GDP 대비공공질서 안전지출비율은아일랜드, 슬로베니아, 에스토니아, 네덜란드, 체코, 영국, 라트비아, 미국, 폴란드등을제외하고대부분의국가에서증가하는경향을보인다. 증가폭이큰국가로는노르웨이 (0.86% 1.08%, 0.22%p ), 스위스 (1.49% 1.69%, 0.20%p ), 스페인 (1.86% 2.03%, 0.17%p ), 포르투갈 (1.75% 2.07%, 0.32%p ), 그리스 (1.49% 2.10%, 0.61%p ), 슬로바키아 (1.87% 2.37%, 0.50%p ) 등이다. 우리나라의경우에는 2007년 1.23% 에서 2015년 (2014년 28) ) 1.28% 로 0.05%p 증가하는데그쳤다. 이는 OECD 평균과유사한증가폭이다 (1.63% 1.67%, 0.04%p ). 22

48 [ 그림 4] GDP 대비공공질서 안전지출비율 ( 단위 : %) 주 : 2015 년기준 GDP 대비공공질서 안전지출비율순서임. 한국은 2015 년도자료누락으로 2014 년도자료로대체자료 : OECD, Government at a Glance 2017, 2017(OECD.Stat < 검색 : >) 공공질서 안전 지출예산이재난 안전예산을엄밀하게대표하는데한계가있음에도불구하고이러한결과는우리나라의경우경제규모대비공공질서 안전지출규모가 OECD 주요국과비교하여크지않고지난 10여년의기간동안큰변화를보이지않았음을시사한다. 나. 투자우선순위결정을위한포괄적지출검토사례와시사점 우리나라에서시행하고있는재난 안전예산사전협의의주된목적중하나는포 괄적예산배분의방향을결정하는것이다. 그러나우리나라는재난 안전예산은 물론이고정책영역별로포괄적예산배분의방향을결정하는포괄적지출검토 (spending review) 가부족한실정이다. 29) 포괄적지출검토란현예산수준에서사업의효과성과효율성을알아볼뿐만 아니라배정된예산이달라졌을때산출 (outputs) 과성과 (outcomes) 가어떻게달라 질것인지도검토하는것을말한다. 28) 우리나라의경우 2015 년도자료가미비하여 2014 년도자료로대체되어있다. 29) 김영록외, 재난안전예산및평가체계정립방안연구, 한국행정연구원, 2016, 84 쪽 23

49 이러한포괄적지출검토는평가기준에따라효율성검토 (efficiency review) 와전략적검토 (strategic review) 로구분된다. 효율성검토는현행정부서비스또는프로그램제공비용을최소화할목적으로투입 (inputs) 과과정 (processes) 을검토하는것을말한다. 예를들어, 다부처사업의경우사업효율화및유사 중복사업정비등을들수있다. 전략적검토는정책목표와성과를바탕으로사업우선순위를매기기위하여정책및사업목표와효율성을동시에검토하는것을가리킨다. 효율성검토와전략적검토모두사업효율성을검토하지만, 후자만이정부의변화하는우선순위와비교하여사업목표를검토하는특징이있다. 30) 한정된재원의우선순위및배분을결정하는포괄적지출검토제도를채택하고있는국가로는캐나다, 호주, 네덜란드, 영국등을들수있다. 31) 우선캐나다는 1990년대중반이후약화된재정사업성과관리를강화할목적으로 2006년부터각부처에서사업평가를실시하고, 별도의재무위원회에서정부예산사업에대한전략적검토 (strategic review) 를수행하고있다. 특히 2007년부터는재정사업성과관리시스템의시행을통해연방정부가직접수행하는모든예산사업을 4년주기로평가 조정하고있다. 캐나다의재정사업성과관리시스템은우선각부처의점검팀과재무위원회의고위담당자로평가단을구성한다. 계획대비실제성과, 계획대비실제지출, 사업자체적절성, 사업의중복성, 사업수단의적절성, 투자대비효과, 사업운영과정의적정성등을기준으로성과가미약한 5% 재정사업을선별하여다른재정사업예산으로전환한다. 효과가작거나정책우선순위가낮은사업에대해서는예산삭감권고액을제시하고, 예산삭감대처방안및추진전략등을요구한다. 32) 호주는 2006년에전략적검토체계 (strategic review framework) 를도입하였다. 이후재무부중심으로동제도를수차례운영해본결과일부의미있는평가결과가도출되었으나부처들이해당사안에비협조적인경우전략적검토체계의도출이어렵다는점이문제로드러났다. 이에 2007년러드 (Rudd) 정부출범이후체계적인 30) Hawkesworth and Klepsvik, Budgeting levers, strategic agility and the use of performance budgeting in 2011/12, OECD Journal on Budgeting, OECD, 2013, pp 참조 31) 이하의내용은김영록외 (2016, 쪽 ) 참조 32) 이러한전략적검토를통해캐나다는 년에 52 억캐나다달러의예산을절감하였다. 이는직접연방사업지출예산의 2% 에가까운규모이다 (OECD Working Party of Senior Budget Officials, Spending Reviews, 34th annual meeting of OECD Senior Budget Officials, 2013, p.35). 24

50 사업평가중심의성과관리제도를추진하고있다. 이는캐나다의전략적검토제도를벤치마킹하여각부처의평가를의무화하고, 성과평가결과와예산배분이연계되는선순환구조를만들어내는것을목표로하고있다. 네덜란드는 1980년부터예산절감을위한포괄적재정지출검토 (comprehensive spending reviews) 제도를운영해오고있다. 이제도는 1990년대부터재정사업의효율성을높이기위한유인으로활용되었고, 2009~2010년에는예산절감 20% 시나리오도출등을목표로운영되었다. 구체적으로재무부와수상실내부수상 ( 이상총괄담당 ), 공무원, 전직공무원, 외부전문가로평가단을구성하여에너지, 기후변화, 환경, 교통, 수자원관리, 공공안전등 20개분야를대상으로재정지출을검토하도록한다. 평가단이전체재정및조세지출중 30% 의지출을점검 결정하는데, 결정내용과관련하여정치적금기사항은없으며거부권도허용되지않는다. 다만점검결과를통해선택가능한시나리오가제시되지만, 실제선택은정부와정치권에일임된다. 이제도는구체적인목표설정, 거부권불가, 독립적인팀구성, 외부전문가참여등으로긍정적인평가를받고있지만, 효율성향상정도및의사결정에대한영향이실제로어느정도인지는아직파악되지않고있다. 영국은 재정법 (1998년) 과 재정책임법 (2010년) 에근거하여포괄적지출검토 (comprehensive spending review) 제도를운영하고있다. 구체적으로중기재정계획에대한재무성과행정부처의협의를담고있는지출계획서를검토하고그결과를연간세출예산결정의기초로삼는다. 이러한지출계획서검토를통해예산의증액또는감액이결정된다. 나아가지출계획서는정부기능의재조정, 정책우선순위에대한검토, 목표와수단의최적화등을포함한다. 다시말해지출계획서는국방, 사회보장, 교육분야, 공공기관관리비용분야등다양한분야를포괄하며, 예산증액및감액을통하여정부기능의실질적조정을이끄는역할을한다. 이상의포괄적지출검토제도들은한정된재원의효율적배분을위해사업간투자우선순위를결정하려는시도들이다. 이는점증주의적예산편성관행에서벗어나개별사업별로성과평가를실시하고이를예산으로환류하여효율성제고를도모하고자했던신성과주의예산제도가가진한계를극복하기위한시도로볼수있다. 신성과주의예산제도의시행으로개별사업수준에서일부효율성증진이나타나기도하였으나사업별예산편성이분절적으로이루어지면서다른유형의효율성부족이지속적으로발생했기때문이다. 25

51 [ 표 8] 포괄적지출검토제도운영국가별현황 평가추진및대상사업선정 평가단구성 평가결과환류 - 외부전문가, 부처공무원, 재 무위원회공무원 캐나다 - 재무위원회에서 4년주기로각부처단위로평가 - 독립적인외부전문가는부 처의평가방법론과결과에대한의견제시 - 재무위원회에서는평가계획 - 각부처는전략적검토결과에따라하위 5% 의규모의예산사업을삭감하고재배분 단계에서의견을제시하고, 평가에서도출된결론점검 호주 - 재무부와내각에서 필요에따라주제를 선택하여전략적검토 - 각부처의공무원과외부전 문가로구성 - 재무부가전략적검토를추 진할때부처의사업평가결 과활용 네덜 란드 - 재무부와수상실의 부수상이평가영역 선정 - 중요한정책영역 ( 예 : 주택, 환경, 고등 교육등 ) 을선정 - 각영역별평가단은비정치 적인성격을가지며공무원 과외부전문가로구성 - 평가단의총괄책임은해당정책에관련되지않은전직 고위공무원이주로담당 - 최근전략적검토는예산절 감 20% 의시나리오도출이 목표 - 정치적고려없이중립적인예산삭감방안을제시하고 선택은정부와정당이담당 - 지출검토와지출계획서는 영국 - 재정법, 재정책임법 에근거하여 3 년주기 의지출검토실시 - 독립성을갖춘조직들을설 계하여지출검토제도운용 지출삭감만을추구하는것 이아니라정부기능의재조 정과정책적우선순위에대 한면밀한검토, 목표와수단의최적화등을포함 자료 : 김영록외, 재난안전예산및평가체계정립방안연구, 한국행정연구원, 2016, 쪽 따라서여러부처에흩어져있는재난 안전사업을대상으로전략적지출검토를통해투자우선순위를도출하고이를통해예산배분의효율성을높일수있다면이는현재시행되고있는재난 안전예산사전협의의실효성을높이는한방안이될수있을것으로보인다. 26

52 3. 주요쟁점분석가. 재난 안전예산범위및분류체계의적절성 (1) 재난 안전사업선정기준의적절성검토 2015년부터시행되고있는재난 안전예산사전협의제도는행정안전부 ( 구국민안전처 ) 가기획재정부와협의하여사전협의대상인재난 안전사업을정하도록하고있으나사업선정의기준이되는재난 안전관리의개념및범위에대한명확하고일관된근거규정을두고있지않다. 그결과부처별로소관사업가운데재난 안전사업으로분류하는기준이다르고, 그에따라최종선정된사업들이재난 안전관리관련전체사업들을대표한다고볼수없다는지적을받고있다 ( 김영록외, 2016). 예를들어, 2017년기준으로재난 안전사업유형중 범죄 범주에가정 성 학교폭력및사이버안전관련사업들 33) 만포함되어있을뿐, 살인, 폭력, 강도, 절도, 강간등강력범죄에대응하기위한사업들은제외되어있다. 후자의사업들이 사람의생명, 신체및재산의안전을확보하기위한활동 과보다더밀접히결부되어있다는점을고려하면이사업들이재난 안전사업으로선정되어있지않다는점은문제가있어보인다. 더욱이가정 성 학교폭력과관련해서도경찰청, 여성가족부, 법무부, 행정안전부소관의여러사업들이재난 안전사업으로간주되고있으나, 가정 성 학교폭력예방에주요한역할을하는경찰, 아동안전지킴이등의인력관련경비 ( 인건비 ) 는재난 안전사업 ( 예산 ) 에서제외되어있다. 34) 33) 2017 년 6 월기준으로범죄유형의재난 안전사업으로사이버수사시스템구축 ( 정보화 ), 사이버안전수사활동, 생활안전활동, 성폭력예방지원및여성청소년범죄수사, 여성청소년보호활동 ( 이상경찰청 ), 성범죄등 4 대악사범단속, 성폭력피해자지원, 특정범죄관리 ( 이상법무부 ), 가정폭력 성폭력재발방지사업, 가정폭력피해자지원, 성범죄자신상공개및청소년성보호활동지원, 아동 여성안전교육문화사업, 아동 여성안전교육문화사업, 청소년유해환경개선및피해예방, 폭력피해이주여성지원사업 ( 이상여성가족부 ), 어린이안전영상정보인프라구축 ( 행정안전부 ) 이있다. 34) 2018 년도재난 안전사업중에는부처요구안작성시에는없었으나기획재정부최종예산안편성과정에서새로포함된사업들이있다. 대체로미세먼지관련사업들인데, 기후변화대응역량강화 ( 미세먼지건강피해실시간대응및건강영향평가 )( 복지부 ), 선박배출오염예방 ( 선박온실가스관리시스템구축 ), 일반항 ( 항만미세먼지실태조사및관리 ), 항만 YT 친환경 LNG 전환사업 ( 이상해수부 ), 국가전략프로젝트 (R&D), 국가환경위성센터건립및운영 (R&D), 국립환경과학원연구사업 (R&D)( 기후대기환경연구 ), 굴뚝원격감시체계구축 ( 굴뚝 TMS 설치운영관리비지원 ), 대기개선추진대책 ( 생활오염원관리 ( 도로재비산먼지저감사업 )), 대기개선추진대책 ( 운행차배출가스저감사업 ), 정지궤도복합위성개발사업 (R&D), 한 - 중공동미세먼지저감환경기술실증협력사업, 환경교육강화 ( 국가환경교육강화 )( 이상환경부 ) 등이대표적이다. 27

53 요컨대현행재난 안전사업은가정 성 학교폭력및사이버안전관련사업들만 포함하고기타형사사법관련사업들은제외하고있어일관된체계를갖추지못하고 있다. 이는재난 안전사업선정기준이명확히정립되어있지않음을보여준다. 35) (2) 재난 안전사업및예산분류체계의적절성분석 ( 가 ) 사업성질별분류체계기획재정부는 2014년 8월부터재난 안전예산 36) 을포괄범위 성질별로분류해오고있다. 우선포괄범위별로협의의안전예산 (S1) 과광의의안전예산 (S2) 으로구분한다. S1은재난의예방 대응을직접목적으로하여재난발생위험도를낮추고즉각적인재난현장대응능력을제고하는사업 예산을말하며, S2는 S1과함께 R&D 등중장기적으로국가안전시스템의기반을강화하는사업 예산을포함한다. 37) 다음으로성질별로는안전시스템구축 운영, 재해예방기능강화, 교육 훈련, 안전 R&D, 안전시스템지원 보완, 재해예방 SOC 구축 관리, 예비비등 7가지로구분한다. 35) 이에대해기획재정부는재난 안전사업의분류체계는 2014 년민간전문가및각부처가참석하는 안전예산민관합동 TF 를통해체계적으로확립되었다고밝히고있다. 또한형사사법관련사업들이제외된까닭은국가안전관리기본계획에 범죄안전 유형이가정폭력, 성폭력, 학교폭력, 불량식품에국한되어있었던것에기인한다고설명하고있다. 그러나여전히재난 안전사업선정기준이되는재난 안전관리의개념및범위가명확히정립되어있지않은것은사실이다. 그결과범죄안전유형에속하는초기사업들의경우이들사업들또는기타사업들이이유형에포함되거나제외되는것이적절한지에대한검토가미진한것으로보인다. 이는범죄안전예산규모에대한혼란을불러일으킬수있다는점에서개선이요구된다. 36) 기획재정부는재난 안전예산 ( 안전예산 ) 을각종재난을예방하거나그에대응하여위험으로부터국민을보호하기위한정부활동을지원하는예산으로정의한다 ( 기획재정부, 안전예산분류체계확정및투자규모대폭확대, 기획재정부보도자료 , 2 쪽 ). 37) 이는재난 안전사업및예산을일차적으로단일한정책목표를가진사업 ( 재난 안전관리정책목표에충실한사업 ) 과복수의정책목표를가진사업으로구분하여분류할필요가있다는일각의주장 ( 김영록외, 2016, 120 쪽 ) 과비슷한분류방식으로볼수있다. 28

54 [ 표 9] 사업성질별재난 안전예산분류체계 직접적재난 안전사업 (S1) 직 간접적재난 안전사업 (S2) 내용재난 안전관리가주요정책목표인사업복수의정책목표를가지는사업으로, 재난 안전관리정책목표와함께다른영역에파급효과를갖는경우나사업의일반목적이재난관리에우선하는경우 성질별항목 1 안전시스템구축 운영 2 재해예방기능강화 3 교육 훈련 4 안전 R&D 5 안전시스템지원 보완 6 재해예방 SOC 구축 관리 7 예비비 주 : 기획재정부의재난 안전예산성질별분류및주요사업예시에대해서는 [ 부표 2] 참조자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료 이러한기획재정부의재난 안전예산분류체계는재정당국의예산작성편의를목적으로하는사업의기능적성격에따른구분으로볼수있다 ( 조영철, 2016, 29 쪽 ). 또한 7가지성질별분류예산은단순나열식분류체계에불과할뿐만아니라, 각부처의재난 안전관리관련기존개별사업예산을취합하여분류한것으로신규사업 예산등이들어올여지가적다 ( 전용일외, 2014, 57쪽 ). 나아가 R&D 및기타간접사업을비롯하여재난관리이외생활안전등과관련한사업에대한분류가명시되어있지않고, 재난 ( 피해 ) 유형별활동단계별소요예산이명확하게구분되어있지않다 ( 정지범외, 2015, 82쪽 ). 38) 이에따라재난 안전예산을피해유형과활동단계를고려하여보다세분화하여분류할필요가있다는주장이지속적으로제기되고있다. 이는행정안전부 ( 구국민안전처 ) 가별도의재난 안전사업및예산분류체계를마련하고꾸준히개선방안을모색해온배경으로볼수있다. 39) 38) 이에대해기획재정부는재난 안전사업들중에는 2 개이상의유형으로분류가가능한사업들이다수존재하여피해유형별분류가쉽지않다는의견을제시하고있다. 예를들어, 지진사업은시설물재난유형또는지진유형으로분류가능하다는것이다. 그러나현재행정안전부의피해유형별분류체계에따르면지진관련사업들이라하더라도성격에따라시설물재난또는지진유형으로분류하고있음을참고할필요가있다. 39) 기획재정부는안전예산의분류는필요에따라사업성질별, 피해유형별, 활동단계별등다양한범주로분류가능하며정부내에서도여러분류를정책참고용으로활용중이라고설명하고있다. 그러나기획재정부와행정안전부의관련자료에따르면기획재정부는사업성질별분류체계를주로활용하고, 행정안전부는피해유형별분류체계를주로사용하고있는것으로보인다. 29

55 ( 나 ) 피해유형별분류체계행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는 2016년도재난 안전사업 ( 및예산 ) 40) 을대상으로분류체계를마련하고이를 2017년도까지적용하였으나, 2018년도재난 안전사업에대해서는새로운분류체계 ( 안 ) 를제시하고있다. 우선 2016~2017년도재난 안전사업에대해서는각중앙부처에서단편적으로관리되던재난 안전사업을국가안전관리기본계획에따른 73개피해유형으로분류하였다. 41) 이분류방식에따라재난 안전예산사전협의대상사업이 2016년도는 10개피해유형별로, 2017년도는 50개피해유형별로분류되었다. 이러한분류체계에따를경우안전관리분야사업은자연 사회재난분야사업에비해경제적사회적파급효과가낮지만국민생활과밀접히결부되어있는도로교통사고, 사업장사고, 전기 가스사고등과관련한사업들에국한된다. 40) 재난 안전예산이재난 안전사업의분류체계에따라분류되고있으므로여기서는재난 안전사업분류체계를중심으로논의를전개하고자한다. 41) 이러한분류체계는정지범외 (2015) 의연구결과에기초하여마련된것으로보인다. 그들은재난 안전사업및예산을입법과목의개편보다는별도의행정관리코드부여를통해관리하는방안을제안하였다. 이는행정기관 ( 중앙 지방 ), 재난유형 ( 대분류 중분류 소분류 ), 사업유형, 재난단계, 회계, 예산성질을대상으로각각코드를부여하는방안이다. 여기서재난유형별분류체계를보면, 재난관리와안전관리로대분류하고, 재난관리는자연재난, 사회재난, 해외재난으로중분류하며, 안전관리는생활안전, 교통안전, 산업안전, 시설안전, 범죄안전, 식품안전으로중분류한다 ( 정지범외, 2015, 108 쪽, 114 쪽 ). 여기서해외재난을재난관리항목이아니라사회재난의하위항목으로설정하고, 재난안전일반을안전관리의하위항목으로추가한점을제외하면이러한분류방식은 2017 년도까지행정안전부 ( 구국민안전처 ) 의재난 안전사업피해유형분류체계와일치한다. 한편정지범외 (2015) 의분류방식은사회재난의하위항목으로설정된 재난지원 기타 가법적으로안전관리의하위항목으로분류될필요가있다는점에서한계를갖는다. 30

56 [ 표 10] 피해유형별재난 안전사업및예산피해유형분류체계 : 2017 년도까지 대분야 (3 개 ) 소분야 (31 개 ) 피해유형 (73 개 ) 자연재난 (13 개 ) 사회재난 (30 개 ) 안전관리 (30 개 ) 풍수해, 해일, 대설 한파, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 녹조, 적조, 조수, 폭염, 화산재해, 산사태 화재 폭발 산불 시설물사고 교통재난 화생방사고 환경재난 국가기반체계보호 감염병 가축및수산생물전염병 해외재난 전시재난 생활안전 교통안전 산업안전 시설안전 범죄안전 식의약품안전 재난안전일반 좌동 대형화재, 문화재화재 좌동 시설물재난, 지반침하, 저수지붕괴, 댐붕괴 도로 ( 육상운송 ), 철도교통사고, 해양선박사고, 해수면유도선사고, 내수면유도선사고, 항공교통사고 방사능사고, 유해화학물질사고, 생물재난 대규모해양오염, 대규모수질오염 에너지사고, 정보통신사고, 교통 ( 항만 ), 금융, 의료서비스, 수도 ( 식용수 ), 환경 ( 폐기물 ), 정부전산망 좌동 좌동 좌동 좌동 취약계층 ( 아동 학생등 ), 어린이놀이시설, 승강기사고, 생활제품, 전기사고, 가스사고, 등산활동, 다중이용업소, 물놀이, 수상레저 도로교통사고 사업장산업재해, 건설현장산업재해, 산업단지, 농 어업작업, 연구실 정부청사, 문화 관광 체육시설, 사회복지시설, 의료시설, 교정시설, 자연휴양림시설, 학교시설사고, 기타시설사고 가정 성 학교폭력, 자살예방 식품안전사고, 의료제품안전 예비비 교부세, 재난안전일반사고 주 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 가기획재정부와협의하여정하는재난 안전사업에대한국가안전관리기본계획상의 73 개피해유형분류체계임. 각피해유형적용기준에대해서는 [ 부표 1] 참조자료 : 행정안전부 ( 구국민안전처 ) 제출자료를바탕으로국회예산정책처작성 31

57 다음으로행정안전부 ( 구국민안전처 ) 는 2018 년도재난 안전사업에대해서는 기존분류체계 ( 대분야 소분야 피해유형 ) 중소분야구분을없애고, 기존의복잡하 고중복적인피해유형구분을통합 조정 (73 개 42 개 ) 한새로운분류체계를제안하 였다. 세부적으로기존대분야 ( 자연재난, 사회재난, 안전사고 ) 중사회재난과안전사 고의구분이불명확하다는점을고려하여이두범주를 사회재난및안전사고 로 일원화하고관련피해유형도통합하였다. 예를들어, 기존시설물재난과시설물사고 를시설물재난 사고로, 교통재난과교통사고는교통재난 사고로묶었다. 또한특 정피해유형에속하지않는사업들을분류하기위해 재난안전일반 분야를신설하 여재난 사고예방 ( 국민안전의식선진화등 ), 재난 사고대비 대응 (119 구급대지원 등 ), 재난 사고복구 ( 재해대책비등 ) 등 5 개유형으로구분하였다. 이러한재난 안전사업분류체계개편 ( 안 ) 은사회재난과안전사고를같은범주 로일원화하고관련성이높은피해유형을통합함으로써분류체계를단순화하는장 점이있으나일정규모이상의피해를의미하는재난과소규모피해와결부된사고 를동일범주로취급함으로써 재난및안전관리기본법 ( 이하재난안전법 ) 에서정 의하고있는재난, 재난관리및안전관리의개념및분류방식과의연계성이떨어지 는것으로보인다. 재난안전법에서는 재난 을 국민의생명, 신체, 재산과국가에피해를주거나 줄수있는것 으로정의하고, 자연재난, 사회재난및해외재난으로구분한다. 이 가운데사회재난은 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고 ( 항공사고와해상사고포함 ), 화생방 사고, 환경오염사고등으로인하여발생하는대통령령으로정하는규모이상의피 해 42) 등으로정의한다. 이는화재 폭발, 산불, 시설물붕괴, 교통사고, 방사능사고, 유해화학물질사고, 환경오염사고의경우그에따른인명또는재산의피해범위가 넓고그규모도커서국가또는지방자치단체차원의대처가필요하거나행정안전 부가재난관리를위해필요하다고인정하는경우에한하여재난으로분류할필요가 있음을보여준다. 반대로피해범위가국지적이고그규모가작은경우는사고로 분류된다. 42) 재난및안전관리기본법시행령 제 2 조 ( 재난의범위 ) < 중략 > " 대통령령으로정하는규모이상의피해 " 란다음각호의어느하나에해당하는것을말한다. 1. 국가또는지방자치단체차원의대처가필요한인명또는재산의피해 2. 그밖에제 1 호의피해에준하는것으로서행정안전부장관이재난관리를위하여필요하다고인정하는피해 32

58 더욱이재난안전법은 재난의예방, 대비, 대응및복구를위하여하는모든활동 을 재난관리 로정의하고, 재난이나그밖의각종사고로부터사람의생명, 신체및재산의안전을확보하기위하여하는모든활동 을 안전관리 로정의함으로써재난은재난관리의영역에, 사고는안전관리의영역에포함시키고있다. 이는이두영역을법적으로는물론실제적으로도구분할필요가있음을의미한다. 이런관점에서재난안전법제4장 ~ 제7장은재난의예방, 대비, 대응, 복구관련조항들을두고있을뿐사고관련규정은따로두지않고있다. 요컨대사회재난과안전사고를 사회재난및안전사고 로일원화하는조치는분류체계의단순화와예산배분의편의성이라는장점이있을지모르나법적으로상이한개념인재난과사고를동일범주로묶음으로써재난 안전사업분류체계와재난안전법간의연계성을약화사키는결과를초래하는것으로보인다. 나아가새로운재난 안전사업분류체계개편안은안전관리분야대신법적근거가희박한 재난안전일반 이라는새로운분야를제시하고있다. 더욱이재난안전일반분야에재난과사고를공동으로묶어예방, 대비 대응, 복구유형을배치하고있다. 이는재난안전일반분야피해유형분류가활동단계분류기준에기초하여이루어져있음을의미한다. 일반적으로재난 안전사업이피해유형또는활동단계기준으로각각분류되거나이둘의교차범주로분류되는경향이있음을고려하면이두분류기준을혼합하여재난안전일반분야의하위범주를구성한것은문제가있어보인다. 33

59 [ 표 11] 2018 년도피해유형별재난 안전사업및예산피해유형분류체계개편 ( 안 ) 분야 피해유형 (42개) 내용 풍수해 태풍, 홍수, 집중호우, 강풍, 풍랑, 해일, 조수포함 산사태가뭄 자연지진 재난황사 (9) 조류 녹조, 적조포함 대설 한파폭염낙뢰등기타 낙뢰, 화산활동, 우주물체추락 충돌등 화재 폭발 산불 시설물범위 : 저수지, 댐, 문화 관광 체육시설, 의료시설, 교정시설, 자 연휴양림시설, 학교시설, 다중이용시설, 도로, 교량, 정수장, 주거시설, 시설물재난 사고 터널등 피해범위 : 화재 폭발을제외한붕괴, 지반침하, 공동구, 추락, 낙상, 파손등 다만, 풍수해에대비하여저수지, 댐등을보수 보강하는사업은풍수해 피해유형으로분류 교통도로교통재난 사고 자전거사고포함철도교통재난 사고 지하철, 고속철도등포함재난 항공교통재난 사고사고선박재난 사고 해양선박사고, 해수면유도선사고, 내수면유도선사고포함 방사능재난 사고 사회재난및안전사고 (28) 유해화학물질재난 사고미세먼지환경수질오염오염해양오염 국가기반체계마비 에너지 ( 전력, 가스, 석유등 ), 통신 ( 통신망, 전산망, GPS 등 ), 교통 ( 도로, 철도, 항공, 항만, 지하철, 화물등 ), 금융, 의료 ( 의료서비스, 혈액등 ), 수도 ( 식용수등 ), 공공청사, 쓰레기매립지등 감염병 가축및수산생물전염병 승강기사고 생활 전기 가스사고 감전, 가스누출등 ( 전기 가스로인한화재 폭발사고포함 ) 레저 등산 레저사고 수상레저제외 사고 물놀이사고 수상레저포함 생활제품사고 산업사업장산재 산업단지, 건설현장, 연구실등포함재난 사고농어업사고 식품사고 의료제품사고 의약품, 의료기기포함 안전취약계층사고 범죄자살전시재난 테러재난재난 사고예방재난 사고대비 대응안전재난 사고복구일반해외재난 (5) 기타 노인, 장애인, 어린이, 임산부등안전취약계층보호와관련된사업 ( 타유형에포함되더라도안전취약계층을대상으로하는사업으로이유형으로분류 ) 노인 장애인복지시설, 어린이놀이시설, 사회복지시설, 어린이 노인교통사고예방등 성 가정 학교폭력등 안전문화, 교육, 점검 진단, 홍보, 안전산업등 119 구급 구조, 응급의료등 예비비, 재해대책비, 재난심리회복지원, 재난구호지원등 재외국민보호등 교부세포함 주 : 개편된피해유형분류체계에맞춰 2018 국가안전관리집행계획 도함께개편예정자료 : 국민안전처 ( 현행정안전부 ), 2018 년도재난안전예산사전협의 ( 안 ), , 3 쪽 34