국회사무처와국회도서관, 국회입법조사처는지난 2014년 4월 21일 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F 를공동으로구성하고, 그간세월호침몰사고와관련한입법활동을지원하기위해 < 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 > 등의책자와관련분석자료를발간하여왔습니다. 세월호침몰사고는선주의

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3 국회사무처와국회도서관, 국회입법조사처는지난 2014년 4월 21일 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F 를공동으로구성하고, 그간세월호침몰사고와관련한입법활동을지원하기위해 < 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 > 등의책자와관련분석자료를발간하여왔습니다. 세월호침몰사고는선주의이익만을앞세운선사의불법 탈법적경영과승객을방치하고먼저퇴선한선장 선원들의무책임과무능, 사고요인을방치한관리감독기관의감독부실등이복합적으로작용하여발생한대참사였으며, 우리사회의물질만능주의와안전불감증을극명하게드러낸사고였습니다. 앞으로이런사고의재발방지를위해서는세월호침몰사고에서나타난여러문제점들을정확하게규명하고, 이에대한종합적이고체계적인대응방안을마련하여이를국회의입법과정을통해법제화하여야할것입니다. 이를위하여국회세월호 T/F는그간 15차에걸친전체회의와 5회의전문가간담회등을통하여논의해온연안여객선사고의재발방지를위한개선방안마련을위한보고서를준비하여이를발간하게되었습니다. 또한, 국회세월호 T/F는세월호사고이후에도계속발생하고있는크고작은재난사고에대하여효율적으로대처할수있는국가의재난안전대응시스템구축에관한연구도계속해나갈계획입니다. 이보고서가향후국회에서진행될연안여객선사고의재발방지대책마련을위한입법활동에도움이되어좀더안전한대한민국을만드는데기여할수있는첫걸음이되기를기대합니다 국회사무총장박형준

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5 Ⅰ. 개요 3 Ⅱ. 세월호 T/F 활동경과 11 Ⅲ. 사고개황 사고내용 사고수습체계 침몰원인분석 20 Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황 정부의조치사항 국회의대응사항 세월호관련사법처리현황 31 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 연안여객선안전관리체계 안전운항관리제도개선 해상교통관제시스템개선 선박안전관리제도 선장및선원의직무수행 연안해운업생태계 내항여객운송사업의항로면허제도개선 연안여객운송사업공영제도입 118

6 부록 Ⅰ. 세월호침몰사고이후기관별대응현황 정부의조치사항 국회의대응현황 147 Ⅱ. 해외대형여객선사고및후속조치사례 년영국프리엔터프라이즈호침몰사고 년에스토니아호침몰사고 년독일리스코글로리아호화재사고 년일본아리아케호사고 년이탈리아코스타콘코르디아호침몰사고 169

7 I. 개요

8 연안여객선 사고 재발방지 개선방안 세월호 침몰사고 대응방안 마련을 위한 T/F

9 연안여객선사고재발방지개선방안 I. 개요 1 T/F 구성경과 국회사무처와국회도서관, 국회입법조사처는강창희전국회의장의지시로 2014년 4월 21일 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F ( 이하세월호 T/F) 를공동으로구성함. 지금까지 15차에걸쳐전체회의를열고 5차에걸쳐전문가간담회를개최하였음. 그간 < 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 >, < 현행선박검사제도의문제점과개선방안 > 등의책자와함께국회입법조사처발간물인 < 이슈와논점 > 을통해 ʻ내항여객운송사업시장의항로독점현황및개선방안ʼ 등 4건의분석자료를발간함. 이보고서는연안여객선사고의재발방지대책마련에중점을두고작성되었으며, 그동안발표된정부자료와전문가의의견을종합적으로검토하고국회입법지원조직전문가간의토론을거친연안여객선사고재발방지개선방안을담았음. I. 개요 3

10 2 사고개황 11월현재 295명의사망자와 9명의실종자를낸세월호침몰사고는선주의이익만을앞세운청해진해운의불법 탈법적인경영, 적절한구호조치를하지않고먼저퇴선한선장과선원들의무책임과무능, 관리감독기관의감독부실등이복합적으로작용한대참사임. 세월호가침몰한요인으로증개축으로복원성이떨어진선박자체의물리적요인, 평형수부족, 과적과화물고박불량, 조타기조작미숙등다양한요인이복합적으로작용하였을개연성이추정되고있으며, 조타장치등의기계적고장가능성도제기되고있으나, 선박이인양되지않은현단계에서정확한침몰요인을판단하기는어려운상황임. 지금까지드러난사고원인에대한조사결과등에따르면, 세월호는복원성에악영향을준증개축, 과적및평형수부족, 고박불량등으로복원성이극히불량한상태에서급격한변침을시도하는과정에서선박이기울면서침몰된것으로추정되고있음. 검찰은 10월 6일세월호는선사측의무리한증톤및과적으로인해복원성이현저히악화된상태에서운항하던중, 조타수의조타미숙으로인한대각도변침으로배가좌현으로기울며제대로고박되지않은화물이좌측으로쏠려복원성을잃고침몰한것으로밝힘. 감사원은 10월 10일세월호선박도입및운항관리, 사고후구조활동, 재난대응분야까지정부의여객선안전관리와사고대응에총체적인문제점이발견되었다는최종감사결과를발표함. 4 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

11 연안여객선사고재발방지개선방안 3 사고이후대응현황 정부는 5월 19일대통령대국민담화를통해진상조사위원회구성을핵심내용으로하는특별법제정을제안하였으며, 초동단계구조업무의실패책임을물어해양경찰청을해체하고국가안전처를신설할것임을밝힘. 6월 11일정부는총리실산하에국가안전처를신설하는내용의정부조직법개정안을국회에제출하였음. 검찰은사고이후사고관련자에대한광범위한수사를통해 11월현재청해진해운의사주인유병언일가를포함하여총 399명을입건하고 154명을구속기소함. 해양수산부는 9월 2일연안여객선사고재발방지를위한 연안여객선안전관리혁신대책안 을발표함. 운항관리자를해운조합에서분리하고, 선사에안전관리전담인력채용을의무화하며, 해사안전감독관제도를도입하고, 연안여객선의부분적공영제도입을검토하는것등을주내용으로함. 해양수산부가발표한대책은연안여객선안전관리에대한포괄적인대책이라는점에서의미가있으나정부차원의종합적인대책이아닌해양수산부차원에서이루어졌다는점에서한계가있음. 이에따라해양수산부대책의핵심내용인부분적공영제도입에대해서재정당국인기획재정부가반대하고있어 2015년예산안에는관련연구용역비 2억원만반영되어있는상황임. 또한, 이대책에는연안여객선안전관리의중요한축인해상교통관제시스템 (VTS) 과관련한내용이빠져있으며, 사고발생이후의구조 구난시스템에대한개선사항도해양수산부소관이아니다보니다루지못하고있음. 11월현재국회에서는농림축산식품해양수산위원회에세월호관련된연안여객선사고재발방지관련법안 49건이발의되어논의중에있음. I. 개요 5

12 4 주요쟁점별개선방안 세월호사고와같은연안여객선참사사고의재발방지를위해서는사고의직 간접적원인에대한정확한규명및분석과함께체계적이고종합적인재발방지대책이수립 시행되어야함. 직접적으로는연안여객선안전관리체계및선박안전관리, 선장및선원등의직무수행과근무여건을정비하고, 나아가연안해운업생태계의체질을근본적으로개선하기위한방안도적극검토되어야함. 먼저, 연안여객선안전관리체계는독립성과전문성을제고하는방향으로개편되어야함. 안전운항관리업무의독립성강화를위해현재해운조합이맡고있는운항관리업무를독립적인기관으로이전하고, 운항관리자의자격요건을강화할필요가있음. 운항관리업무의내실화를위해벌칙규정을강화하고운항관리규정심사체계의공정성 전문성을제고하여야함. 여객승선관리체계를고도화하고, 과적방지를위해화물과적관리감독을강화할필요가있음. 또한, 해상교통관제시스템 (VTS) 관리를일원화하고관제사의전문성을제고하여야함. VTS 관리체계개선을위해해양수산부와해양경찰청으로이원화되어있는관리체계를해양수산부로일원화하고, VTS 업무종사자의전문성을제고할필요가있음. 통합재난정보시스템을조속히도입하고, VTS 관제체계를고도화할필요가있음. 선박안전관리를강화하기위하여선박검사공유체계도입, 벌칙강화, 선급시장개방, 선령기준강화등이이루어져야함. 6 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

13 연안여객선사고재발방지개선방안 선박검사기관과감독기관간에검사정보공유체계를도입하고, 여객선상시검사제도를도입할필요가있음. 그리고선박검사관련벌칙을강화하며, 상호주의를조건으로선박검사시장을외국선급에도개방할필요가있음. 장기적으로영국이나일본과같이여객선등에대해서는정부가직접검사하는방안을검토할필요가있음. 그리고현행최장 30년까지사용할수있는내항여객선의선령기준을 25년까지로강화할필요가있음. 내항여객선선장및선원의자질을향상시키기위하여승선근무예비역제도를내항여객선에도도입하는등정책적개선이필요함. 내항선사에우수인력을유치하기위해현재외항상선이나내항상선, 원양어선등에만도입하고있는승선근무예비역제도를내항여객선사에도도입할필요가있음. 해기사면허발급시교육기준을강화하고내항여객선선원에대한교육을강화할필요가있음. 여객선선장의승무요건및교육을강화하고, 해운법 개정을통하여외항선원과내항선원의휴가일수를통일할필요가있음. 연안해운업생태계개선을위해서는인천-제주와같이수익이발생할수있는노선과낙도보조항로와같이수익이나기힘든노선을분리하여정책을펼칠필요가있음. 인천-제주와같이수익이발생할수있는노선에대해서는현행수송수요기준등면허조건의합리화를기할필요가있음. 우량사업자의시장진입을유도하며, 신규여객수요창출을통합시장활성화를도모할필요가있음. 낙도보조항로와같이수익이발생하기힘든노선에대해서는현행보조항로에공영제를우선시행하는등부분적공영제도입을검토할필요가있음. I. 개요 7

14 8 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

15 Ⅱ. 세월호 T/F 활동경과

16 연안여객선 사고 재발방지 개선방안 세월호 침몰사고 대응방안 마련을 위한 T/F

17 연안여객선사고재발방지개선방안 Ⅱ. 세월호 T/F 활동경과 1 T/F 구성 2014 년 4월 21일강창희전국회의장의지시로국회사무처와국회도서관, 국회입법조사처가공동으로 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F 를구성하였음. 세월호 T/F 명단 국회사무처 소속및직위법제실장 ( 단장 ) 행정법제심의관경제법제심의관법제총괄과장사법법제과장산업경제해양법제과장산업경제해양법제과산업경제해양법제과법제총괄과행정법제과산업경제해양법제과법제총괄과산업경제해양법제과 성명남궁석정성희김건오김태균박철호유세환민경국유재민김영찬임형준김태경임선진박성희 Ⅱ. 세월호 T/F 활동경과 11

18 소속및직위 성명 국회도서관외국법률정보과장김정혜 국회입법조사처 정치행정조사심의관안전행정팀장국토해양팀장국토해양팀안전행정팀국토해양팀 이현출이상팔이수기서영재배재현김진수 2 T/F 회의 ( 총 15 회 ) 일시및장소 주요활동내용 제 1 차전체회의 (4.21- 법제실장실 ), 제 2 차회의 ( 법제실내부회의로진행 ) 제3차전체회의 ( 목 ) 15:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 주제분류확정및원고작성 정부의재난안건대응시스템등 5개분야 제4차전체회의 ( 목 ) 17:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 원고검토및보완 제5차전체회의 ( 금 ) 09:30 의원회관제4간담회의실 (204호) - 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 원고최종수정 제6차전체회의 ( 화 ) 14:00 법제실장실 ( 의원회관 403호 ) - 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 보고서발간및배부 12 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

19 연안여객선사고재발방지개선방안 일시및장소 주요활동내용 제7차전체회의 ( 목 ) 16:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 세월호침몰사고관련쟁점별개선논의사항 발간이후 T/F 활동방향에관한논의 제8차전체회의 ( 화 ) 16:40 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 세월호침몰의원인규명과대책마련을위한국회합동 T/F보고서 논점별주제결정 재난안전대응시스템, 선박안전, 여객운송항로독점방지 제9차전체회의 ( 목 ) 15:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 세월호침몰의원인규명과대책마련을위한국회합동 T/F보고서 논점별주제초안에대한논의 재난안전대응시스템, 선박안전, 여객운송항로독점방지 제10차전체회의 ( 금 ) 14:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 세월호침몰의원인규명과대책마련을위한국회합동 T/F보고서 논점별주제초안에대한심화검토 재난안전대응시스템, 선박안전, 여객운송항로독점방지 제11차전체회의 ( 월 ) 16:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 주요활동내용 종합결과보고서작성방안논의 제12차전체회의 ( 목 ) 17:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 주요활동내용 최종보고서작성일정계획 수립 제13차전체회의 ( 화 ) 16:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 종합결과보고서작성방향결정및업무분담 제14차전체회의 ( 목 ) 14:30 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 종합결과보고서최종원고검토회의 제15차전체회의 ( 화 ) 15:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 종합결과보고서최종원고세부검토 Ⅱ. 세월호 T/F 활동경과 13

20 3 전문가간담회 ( 총 5 회 ) 일시및장소 주요활동내용 ( 목 ) 14:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 주제 : ʻ선박검사제도개선방안ʼ - 발표자 : 공길영한국해양대교수, 전영우한국해양수산연수원교수 ( 월 ) 10:00 입법조사처제1세미나실 ( 국회도서관 427호 ) - 주제 : ʻ연안여객운송사업의공공성강화방안ʼ - 발표자 : 김영모한국해양수산연수원교수, 노창균목포해양대교수 ( 화 ) 14:00 법제실산업경제해양법제과회의실 ( 의원회관 417호 ) - 주제 : ʻ선박검사제도개선방안ʼ - 발표자 : 김영균한국선급정부대행업무팀팀장 ( 목 ) 15:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 주제 : 세월호사건관련내항여객선선원문제개선방안 - 발표자 : 김인현고려대교수, 강용희선장 ( 수 ) 10:00 법제실세미나실 ( 의원회관 351호 ) - 주제 : 해양수산부의세월호재발방지대책관련전문가간담회 - 발표자 : 서정호해양수산부연안해운과장, 김인현고려대교수, 조봉기한국선주협회이사 14 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

21 Ⅲ. 사고개황

22 연안여객선 사고 재발방지 개선방안 세월호 침몰사고 대응방안 마련을 위한 T/F

23 연안여객선사고재발방지개선방안 Ⅲ. 사고개황 1 사고내용 2014년 4월 15일 ( 화 ) 21:00 인천을출발하여제주로항해하던여객선세월호가 4월 16일 ( 수 ) 진도군병풍도북동 3.1마일해상에서전복되어선미부부터침몰하였음. 제주해상교통관제센터에사고접수 (4.16, 08:55) 후 10:31 분경전복되어선미부가침몰함 ( :57분경선수부침몰 ). 세월호 : 일본에서진수 (ˈ94.4), 국내취항 (ˈ ), 톤수 (6,825톤), 정원 (956명) 사고해역도 세월호항로 (AIS 자료근거 ) 맹골도 동거차도 1.4 해리 ( 약 2.5km) 침몰위치 관매도 3.1 해리 ( 약 5.6 km ) 병풍도 신고위치 ( :58) Ⅲ. 사고개황 17

24 인적피해는승선원 476 명 ( 추정, 여객 443 명, 승무원 33명 ) 중구조 172명, 사망 295명, 실종 9명 (10월 30일현재 ) 임. 인명피해현황 ( 단위 : 명 ) 구분 계 학생 교사 승객 선원 기타승무원 승선원 구조자 희생자 실종자 물적피해는세월호선체및적재화물 ( 차량 컨테이너등 ) 이침몰하여소실됨. 침몰당시세월호에는차량 185대, 컨테이너 105개등 2,142톤 ( 차량 552톤, 차량적재화물 320톤, 컨테이너등 1,270톤 ) 등을적재하고있었으며, 세월호는수심 40 48m 해상에서선체좌현이해저에접촉된상태로침몰함. 18 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

25 연안여객선사고재발방지개선방안 2 사고수습체계 해양경찰청에서사고보고를받은직후해양수산부는긴급상황대책회의를개최하였고, 중앙사고수습본부를설치하였으며, 해양경찰청은중앙구조본부, 안전행정부는중앙재난안전대책본부를각각설치 운영함. 사고수습관련대책본부별역할 구분중앙재난안전대책본부중앙사고수습본부중앙구조본부 본부장안전행정부장관해양수산부장관해양경찰청장 근거 재난및안전관리기본법 ( 제14조 ) 재난및안전관리기본법 ( 제15조의2) 수난구호법 ( 제5조 ) 대규모재난의대응 복구 재난상황의효율적인관리 수난구호총괄 조정 등총괄 조정및필요한 및수습 수난구호협력기관등 주요기능 조치시행 * 세월호관련정보수집 활동의역할조정 지휘 * 정부차원의구조 수습지원 전파, 상황관리, 초동조치 통제 및대책수립 및지휘 * 세월호수색 구조총괄 4월 16일국무총리지시로현장지휘체계를일원화하기위하여 4월 17 일부터해양수산부장관을본부장으로하는 ʻ범정부사고대책본부ʼ를진도군청에설치함. ʻ범정부사고대책본부ʼ는관계기관간역할조정 협의, 수색구조, 가족지원및오염방제활동등을수행함. 수색구조현안에대한집중 체계적인대응을위해범정부사고대책본부내에유실방지 TF, 잠수사건강 안전관리TF, 수색구조장비 기술연구TF, 민간잠수사안전지원단등을구성 운영함. Ⅲ. 사고개황 19

26 3 침몰원인분석가. 해양수산부 해양수산부는 7월 1일세월호침몰사고의진상규명을위한국정조사특별위원회기관보고에서세월호는 ʻ과적및평형수부족으로복원성이극히불량한상태에서운항하다가조타기를잘못조작하면서고박되지않은화물이쏠리면서침몰했다ʼ고추정하고있다고밝힘. 조타기잘못조작으로선수가오른쪽으로급선회하면서선체는원심력에의해왼쪽으로크게기울고 (20도이상추정 ), 이어서제대로고박되지않은화물이왼쪽으로일시에쏠리면서선체가해수유입각 ( 약 60도 ) 까지기울어짐. 이에따라카페리선의구조상개방된화물구역을통해다량의해수가일시에유입되면서짧은시간에전복된것으로추정됨. 해양수산부 ( 중앙해양안전심판원 ) 는향후선원등에대한추가조사, 민간자문가자문, 사고선박의침몰과정모의실험등으로통해정확한사고원인을도출하여특별조사결과를공표예정임. 나. 감사원감사원은 10월 10일 ʻ 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리 감독실태 감사결과발표ʼ에서세월호선박도입및운항관리와관련하여허위자료에근거한증선인가, 선박검사부실수행, 운항관리규정부당승인, 출항전안전점검의형식적실시등을지적함. 해양수산부 ( 인천항만청 ) 는선박증선은평균운송수입률이 25% 이상인경우만인가가가능한데도청해진해운이정원 재화중량을변조하여운송수입률을과다산정 (( %) 한계약서에근거하여가인가를 20 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

27 연안여객선사고재발방지개선방안 하고, 세월호증축으로운송수입률이더욱감소 (24.2%) 하였는데도이를제대로확인 반영하지않은채최종인가함. 한국선급은 2013년 1월세월호에대한선박검사를진행하면서세월호증개축설계업체에서경하중량을과소산정하고복원성기준을맞추기위해단위무게를조정한것을그대로승인 ( 오류 부당사항을반영할경우복원성기준초과 ) 하였으며, 실제고박가능성을고려하지않고선사의 ʻ고박배치도ʼ를승인함. 해양경찰청 ( 인천해양경찰서 ) 은세월호운항관리규정을심사하면서향응을수수후에선박복원성계산서등을제대로고려하지않고, 심사위원회에서요구한보완사항이이행되지않았음에도승인함. 운항관리자 ( 한국해운조합 ) 는여객선출항전화물중량및차량대수, 고박상태등을점검 확인할의무가있음에도출항전이를확인하지않고승무원이무전등으로알려준수치를기재하고, 승인하였으며, 해경은이런형식적점검관행에대한지도 감독을소홀히함. 다. 검찰검찰은 10월 6일수사결과발표에서증축에의한좌우불균형, 과적, 평형수감축, 부실고박, 과도한변침등을침몰원인으로제시함. ˈ12년일본에서수입된후수리및증축에따른총톤수증가 (239톤) 와좌우불균형사고당일최대화물적재량 (1,077톤) 의 2배에달하는과적 (2,142톤) 선체복원에필요한평형수등을 1,375.8톤감축적재관계법령에따르지않은방법으로차량과컨테이너를부실하게고박함으로인해복원성이심각하게악화사고해역통과시조타할의무가있는선장이선실을이탈하고근무항해사와조타수가과도하게변침 Ⅲ. 사고개황 21

28 검찰은이러한사고원인규명을위해시행한선박해양플랜트연구소와전문가자문단, 서울대선박해양성능고도화연구사업단의시뮬레이션분석결과를밝히고있음. 선박해양플랜트연구소의사고원인분석시뮬레이션결과에따르면침몰과정은다음과같음. - 복원성이약화된선박이과도한조타로인하여횡경사가크게발생하였고, 횡경사와선회원심력으로인해일부화물이미끄러지며이동하면서선박의경사를더욱심화, - 대각도선회에의한횡경사와화물의이동으로인하여약 30도의횡경사가발생한후, - 화물적재구역의측면문과선미램프 ( 차량출입문 ) 을통하여초기침수가발생, 이후지속적인침수진행으로선박이침몰 ʻ전문가자문단ʼ의사고원인분석결과에따르면침몰과정은다음과같음. - 세월호는 1 복원성이극히불량한상태에서, 2 조타미숙에의한대각도횡경사이후, 3 고박이불량한적재화물의이동으로약 30도까지경사가가중되면서복원성이더욱악화되어직립하지못하였고, 이후수면부근개구부 ( 開口部 ) 로침수가개시되어횡경사가계속악화된결과결국전복, 침몰서울대선박해양성능고도화연구사업단의시뮬레이션결과에따르면다음과같음. - 한국선급승인적재조건준수시모든조타의경우횡경사가 10도내외로발생하나, 사고당시세월호의평형수및화물적재량에해당하는조건으로운항할경우급선회시횡경사가최대 30도로발생가능한사실확인하고, - 고박된화물의이동이없는경우선박전복이발생하지아니하나, 고박불량으로화물이이동할경우선박의침수가발생할정도의횡경사가발생하고, 그결과침수에따른선박전복이발생가능한사실을확인 22 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

29 Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황

30 연안여객선 사고 재발방지 개선방안 세월호 침몰사고 대응방안 마련을 위한 T/F

31 연안여객선사고재발방지개선방안 Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황 1) 1 정부의조치사항가. 초기사고수습및현장지원 인명구조및실종자수색사고직후중앙재난안전대책본부 ( 안전행정부 ), 중앙사고수습본부 ( 해양수산부 ), 중앙구조본부 ( 해양경찰청 ) 를구성하였고, 지휘체계를일원화하기위해 ʻ범정부사고대책본부ʼ를설치함. 선실창문 출입구에유실방지망및유실방지봉을설치하고, 집중수색구역과 7개의외곽수색구역으로나누어관공선 어선등을투입하여수색함 ( 함정 160여척, 잠수사 1일최대 138명투입 ). 항공수색을위하여해경 소방 경찰 군항공기를동원, 기관별책임구역을집중수색하고해안선및도서지역암벽등도수색함 ( 항공기 20여대동원 ). 희생자수습절차등현장지원수습 이송 장례절차지원 - 팽목항내신원확인소를운영하되, 현장에서신원확인이불가한경우에도우선적으로가족에게시신을인계할수있도록함. 1) 상세한사항은 부록. 세월호침몰사고이후대응현황 ( 기관별 ) 참조 Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황 25

32 - 신속 원활한이송을위해구급차 헬기상시대기 지원및목포 안산에충분한안치시설을확보함. - 확인된희생자는개별장례를진행하고, 안산시화랑유원지에합동분향소를운영함 (ʻ범정부장례지원단ʼ을설치하여운영 ). 건강및거주지원건강지원 - 열악한현장에장기체류하는가족의건강이악화되지않도록응급진료, 한방진료, 물리치료, 심리상담등을지원함. - 급격한건강악화등에대비하여의사 약사를상주시키고, 구급차를상시대기시킴. 거주지원 - 이동식컨테이너주택, 이동차량, 현장이동선박, 세탁기 샤워부스 공기청정기등생활편의시설을지원함. 오염방제선박연료유 ( 약 214kl ) 및탑승차량에적재된연료유등의유출에따른오렴방제를수행함. - 폐유 213.1kl, 폐기물 187.6톤회수 나. 사고피해지원 생활안정및의료지원경제지원 - 희생자 실종자및부상자가족을대상 ( 세대단위 ) 으로생활안정자금지원을결정함 ( 중앙재난안전대책본부 ). 26 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

33 연안여객선사고재발방지개선방안 - 가구당휴직 휴업지원금 120만원지원, 피해가족에대해각종조세, 건강보험료, 연금등에대한납부기한연장 감면 면제등을실시함. 의료지원 - 구조자, 피해가족, 구조중부상자등대상으로 2014년연말 ( 심리치료비는별도기간 ) 까지치료비를지원함. 피해지역주민지원수색참여어선및피해어업인 - 동원된어선에대해서는실비및영업손실비를지급하고, 자발적으로참여한어선은실비를지급함. - 집중수색구역내에서어업활동이제한됨에따라피해를본어가를대상으로보상금을지급함 ( 가구당 85만원 ). 특별재난지역경제회복 - 진도 안산지역을특별재난지역으로선포하고특별교부금을지급함 ( 안산시 103억, 진도군 50억지원 ). - 사고수습, 유류오염등으로직접피해규모가큰진도지역에대하여수산물판매, 수산분야재정사업등을지원함. - 지역소상공인지원, 워크샵 학회개최유도, 공공기관휴가방문, 1사 1촌맺기등다양한지역지원방안을모색함. 다. 재발방지대책마련재난안전관리체계개선 ʻ국가안전처ʼ 신설등 - ʻ국가안전처ʼ 신설을통해재난컨트롤타워를일원화하고, 재난 안전분야등의전문역량을강화하도록함. - 주요재난에대해서총리가직접관리하도록함. Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황 27

34 연안여객선안전관리혁신대책해운조합개혁및전자발권제도도입 - 해운조합에서운항관리업무를분리하고, ʻ해사안전감독관제도ʼ 를도입함. - 전이용객에대한전산발권및신분확인절차를강화함. 노후중고선도입과선박개조를엄격히관리 - 선령 20년을원칙으로하고, 강화된선령연장검사를받는조건으로최대 5년까지만연장가능하도록규제함. - 선박개조허가대상범위를확대하고, 허가를위한검사정보를면허관청등이공유하도록함. 선원의소명의식강화안전교육강화 - 선장승무기준을상향하고, 선장적성심사를강화하며, 선장및선원의제복착용을의무화함. - 선내비상훈련반복및동영상기록의무화, 여객안전교육 안내를위한 ʻ여객전담승무원ʼ 승선추진등비상대응능력을제고하기위해노력함. 공직사회혁신퇴직공직자의산하기관재취업관행개선 - 공직자윤리법 개정을통해정부유관기관취업제한을강화함. 라. 진상규명및관련자처벌진상규명노력해양수산부는선박안전관리및해양구호체계점검, 안전행정부는재난발생시대응체계점검등을수행함. 감사원은사고발생원인 사고초동대응 재난대응체계의세부분에대한감사및관련자징계방안을마련함. 28 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

35 연안여객선사고재발방지개선방안 관련자처벌노력법무부및검찰은선장등직접책임자에대한적절한형량구형을위해노력함. 법무부는세월호의선주인유병언일가에대한검거와은닉및차명재산추징을위해노력함. - 유병언은사체로발견 (6.22), 장남유대균은구속검거 (7.25) 검찰은 10.6 현재세월호와관련한수사를진행하여총 399명을입건하고그중 154명을구속하였음. 2 국회의대응상황 국정조사특별위원회개요 - 세월호침몰사고의철저한진상조사를통하여사고원인과책임소재를명백히규명하고, 향후유사한사고의재발방지를위한제도적개선책을마련할목적으로여야동수의총 18인의국회의원으로구성됨. * 활동기간 : ˈ ~ ˈ (90일간) 주요활동 - 국정조사특위위원들이개별현장조사를실시함과동시에국정조사특위가기관보고를받음 ( 대통령비서실등 22개기관 ). * 활동기간중전체회의 5회, 기관보고 8회실시농림축산식품해양수산위원회위원회회의 - 위원회전체회의에서법률안심사를위해세월호관련현안질의를하고 (4.28), 세월호침몰사고관련현안보고를받음 (5.16). Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황 29

36 법안처리현황 - 세월호관련일부개정법률안 ( 해운법, 해사안전법, 선원법, 선박안전법, 선박직원법, 수난구호법 ) 이 68건회부되어그중 44건의법률안에대한검토보고가진행됨. 안전행정위원회위원회회의 - 세월호침몰사고신속구조, 피해지원및진상규명을위한결의안 ( 위원회대안 ) 을채택함 (4.29). 세월호침몰사고관련현안보고를받음 (5.14). 안전행정부및소방방재청업무보고시세월호관련현황에대하여질의함 (7.9). 의안처리현황 - 재난및안전관리기본법 일부개정법률안 26건이위원회에회부되었음. - 세월호침몰사고신속구조, 피해지원및진상규명을위한결의안 이위원회대안으로채택되어본회의에서가결됨 (4.29). 교육문화체육관광위원회위원회회의 - 위원회전체회의에서안산단원고수학여행사고의경과및대책에대한현안보고를실시하고 (5.1) 세월호침몰사고피해학생의대학입학지원에관한특별법안 의위원회대안을마련하기로의결함. 법안처리현황 - 학교안전사고예방및보상에관한법률 19건이위원회에회부되었으나상정되지않음. 세월호특별법제정 11월 7일 4.16 세월호참사진상규명및안전사회건설등을위한특별법 본회의통과 30 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

37 연안여객선사고재발방지개선방안 3 세월호관련사법처리현황 검찰은지난 4월 17일검 경합동수사본부를구성한이후 1 세월호침몰원인과승객구호의무위반책임, 2 선박안전관리와감독상부실책임, 3 사고후구조과정의위법행위, 4 청해진해운 ( 선사 ) 실소유주일가의비리, 5 해운업계전반의구조적비리등 5개분야를중심으로수사를진행하여 10월현재총 399명을입건하고그중 154명을구속기소하였음 2). 세월호선장 선원, 선주회사임직원 실소유주일가, 안전감독기관관계자등세월호사고와직접관계가있는비리에대하여총 113명을입건해 61명을구속기소함. 사고후구조과정의위법행위와관련하여진도VTS 센터장, 목포해양경찰서 123정장, 해양경찰청차장등총 17명입건, 5명구속함. 세월호관련사건외에도한국해운조합 한국선급비리, 선박도입비리, 항만인허가비리등해운업계전반의구조적비리와관련하여총 210명입건, 76명을구속기소함. 한편, 유병언일가가횡령 배임으로빼내간피해재산을법인에회복시킴으로써국가의조세와구상금채권을확보하기위해 1,157억원상당의은닉재산을찾아추징보전조치를함. 국가의구상금채권확보를위해유병언의은닉재산 864억원을포함한 1,222억원상당에대해가압류조치도병행함. 1심법원은 11월 11일이준석선장에게유기치사상죄등을인정하여징역 36년, 기관장에게는살인죄를인정하여징역 30년, 나머지선원들에대해서도징역 5~20년을선고함 2) 대검찰청, 세월호침몰사고관련수사설명자료 사고원인 구조과정 실소유주및해운비리 각종의혹, 발표 Ⅳ. 세월호침몰사고이후대응현황 31

38 32 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

39 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안

40 연안여객선 사고 재발방지 개선방안 세월호 침몰사고 대응방안 마련을 위한 T/F

41 연안여객선사고재발방지개선방안 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 1 연안여객선안전관리체계 1-1. 안전운항관리제도개선가. 현황및문제점 1) 현황 안전운항관리제도는내항여객선의안전운항확보를위해적용되는현장 지도감독체제임. 연안여객운송업자는정부로부터승인받은운항관리규정을준수하여여객운송업무를수행하고, 해운조합에고용된운항관리자가여객선에대하여운항관리규정의준수여부 선박안전등을관리하도록하는제도임. - 해운조합에소속된운항관리자가여객선사및여객선의승무원을직접교육 지도 감독함. - 운항관리자에대한지도 감독은해양경찰청이담당하나, 운항관리자의임면, 인사등은해운조합에서관리함. 2004년부터외항여객선및총톤수 500톤이상인국내선박은국제해사기구의국제안전관리규약 (International Safety Management Code for Shipping Companies: ISM code) 을수용한 해사안전법 의적용을받아선사별로직접안전관리체제를수립하여관리하도록의무화됨. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 35

42 - 다만, 내항여객선은동법률의적용에서제외되어 ( 해사안전법 제 46조제2항 ), 기존에시행되던안전관리체계인 해운법 상안전운항관리제도를유지함. 안전운항관리제도는 1972년에발생하여여객 309명및선원 14명이사망한 ʻ남영호사고ʼ로인해여객선안전문제가중요한사회문제로부각됨에따라, 여객선안전관리강화를위해도입됨. 도입당시부터안전운항관리업무의주체에관한논의가있었으나, 선박안전관련업무를수행하던교통부해운국의인력부족, 과적 과승단속은경찰의고유직무가아니라는점을이유로한경찰의해당업무수행반대등으로인해, 해운조합이선사의비용으로운항관리자를선임하여운영하는방안이채택됨. 1) 그후인 1993년 10월 292명이사망한 ʻ서해훼리호사건ʼ 발생이후이제도를확대하여전국 22개운항관리실에운항관리사 25명및통신사 4명이추가배치됨. 현재전국 27개지역에 73명의운항관리자가해당업무수행중임. 운항관리자배치현황 구분본부부산인천목포여수제주군산완도통영포항보령동해계 현원 ( 명 ) 항로 ( 개 ) 척수 ( 대 ) 연간운항횟수 ,777 63,336 34,360 9,610 9,302 75,057 35, ,246 1, ,405 파견지 - - 대부도송공우수영 녹동 (2) 땅끝성산포모슬포격포화흥포노력도 가오치저구 울릉도도비도강릉 - 자료 : 해양수산부, 2014 년도예산안및기금운용계획안사업설명자료, ) 이인수, 한국해운조합 50 년사, 한국해운조합, 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

43 연안여객선사고재발방지개선방안 안전운항관리제도는크게 1 운항관리규정의작성및심사와 2 운항관리자에의한안전점검으로구분됨. 여객운송사업자는 해운법 제21조및동법시행령제27조에따라여객선의안전을확보하기위한운항관리규정을작성하여, 해양경찰청장 2) 에게제출해야함. 해양경찰청장은여객운송사업자가제출한운항관리규정을심사하여필요한경우이에대한수정 변경등을요구할수있으며, 이를요구받은내항여객운송사업자는정당한사유가없으면운항관리규정을변경하여해양경찰청장에게제출해야함. 운항관리규정에는안전관리조직에관한사항, 출항이나운항을정지하여야하는해상등의조건에관한사항, 선장이운항관리실에보고하는여객선의입항ㆍ출항상황등 해운법시행규칙 별표 2의2에규정된안전운항관리관련사항이포함되어야함. 내항여객운송업자는 해운법 에따라해운조합에소속된운항관리자로부터운항관리규정의준수와이행의상태, 여객선의안전관리확인, 선원교육등안전운항에관한지도 감독을받음. 운항관리자는 해운법 및동법시행규칙에따라, 운송사업자 선원등에대한안전교육, 선장이제출한출항전점검보고서의서면확인, 여객선의과적 과승여부확인, 선장의선내비상훈련실시여부확인등여객선안전운항에관한전반적인지도 감독업무를수행함. 운항관리자는선박의출항통제및운항관리규정의변경을해양경찰청장에게요청할수있으며, 긴급한경우직접출항정지명령을할수있음. 2) 운항관리규정의심사등안전운항관리제도에대한관리업무는 해운법 상해양수산부의소관사항이었으나, 1993 년서해훼리호사고를계기로연안여객선운항관리업무가해양경찰청에위임됨. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 37

44 운항관리자는 해운법 등의법령에의해승선관리및화물적재의적정성관리업무도수행함. 해운법 제21조의2에서는여객선승선자에대한인적관리를위해여객선승선시승선신고서를제출하도록의무화하고있으며, 동법시행규칙제15조의4에서는승선신고의구체적인방식을규정하고있음. - 여객선에승선하려는사람은출항전에성명, 성별, 주민등록번호, 연락처등을기재한승선신고서를사업자에게제출하여야하고, 사업자는이를확인하기위해여객에게신분증제시를요구할수있으며, 여객이승선신고서나신분증제시요구를거절할경우, 사업자는승선을제한할수있음. 또한, 선박에화물을고박하는방법등에관한사항은 선박안전법 및하위규정인 특수화물선박운송규칙, 화물적재고박등에관한기준, 카페리선박의구조및설비등에관한기준 등에규정되어있음. - 선박안전법 제39조는화물적재고박지침서의마련및승인, 차량및컨테이너운반에관한사항등을규정하고있으며, 특수화물선박운송규칙, 화물적재고박등에관한기준, 카페리선박의구조및설비등에관한기준 은사고위험성이높아안전성에특히유의해야할카페리선 3) 등여객선에대한세부적인안전기준을규정하고있음. 운항관리자는승선인원초과 화물과적등안전운항을저해할수있는사항이확인된경우 해운법 제22조제5항에따라감독기관에대해여객선의출항정지를요청할수있음. - 또한여객선의안전확보를위하여긴급히조치하여야할사유가있는경우에는운항관리자가직접내항여객운송사업자및선장에게직접출항정지를명령할수있음. 3) ʻ 카페리선 ʼ 이란갑판에차량을적재하여운송하는선박으로, 세월호도카페리선에해당함 38 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

45 연안여객선사고재발방지개선방안 운항관리자를고용하기위해소요되는비용은여객운송업자가부담하여야하며, 국가는해당비용의일부를지원할수있음. 2014년도운항관리비용총예산은 74억 1,300만원으로서, 그중인건비는 49억 2,200만원이며, 경비는 23억 8,000만원임 4) - 운항관리자 74명에대한급여및제수당총액 5) 은 45억 6,800만원으로서, 1인당연간 6,170만원수준임. 현재승객이낸운임의 3.2% 가운항관리비용으로사용되며 6), 부족한금액은매년 10억원수준의국가보조금으로충당됨. - 과거 2004년까지는국가가법률상근거없이 1억 ~10억원수준의보조금을지급하였으나, 2005 년 ~2010 년에는국고보조금이지급되지않음 년 6월 1일 해운법 개정으로국가보조금의지급근거가신설됨에따라, 2012 년및 2013 년도에는각각 10억원의보조금이지급됨. 해양경찰청은여객선의안전확보를위하여운항관리자를지도 감독할수있으며, 해양수산부장관은운항관리비용의효율적집행등을위하여한국해운조합의예산및결산에대해지도 감독함. 2) 문제점세월호사고와관련하여운항관리자의소속이안전운항관리제도의가장큰문제점으로지적됨. 해운법 및동법시행규칙은운항관리자의소속을선사들의이익단체인한국해운조합의직원으로규정하고있음. - 선박의안전운항에관하여선사및선사에소속된직원들을감독하고, 과적 과승및화물적재의적정성을검사하며, 문제가있는경우선사에대한개선요구및출항제한등의제재를가해야할운항관리 4) 해양수산부, 2014 년도예산안및기금운용계획안사업설명자료, ) 인건비에서퇴직금을제외한금액 ( 급여및제수당 ) 임 6) 2012 년기준, 여객선승객의운임중운항관리비용으로사용된액수는 62 억 1,100 만원임 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 39

46 자가선사들의모임인해운조합에고용되어있는것은선박안전관리측면에서부적절함. - 특히해운조합에서운항관리자의임면 승진 전보를결정함에따라, 운항관리자가선사들의영향력으로부터업무의독립성을보장받기곤란함. 과거운항관리자의업무를타기관으로이관하려는입법시도가있었으나, ( 구 ) 국토해양부등정부기관의반대로무산됨 년 8월 16일최규성의원이대표발의한 해운법일부개정법률안 은운항관리자가내항여객운송사업자의단체인해운조합에소속되어있어운항관리자의여객선사에대한합리적지도 감독을기대하기어렵다는점을근거로, 운항관리자의소속을해양교통안전전문기관으로이관하는내용을담고있었으나, 기획재정부, ( 구 ) 국토해양부등정부기관의반대로인해개정되지못하고폐기됨. - 당시국토해양부등이해운조합으로부터운항관리업무를이관하는것에반대한주요논거는 1 새로운조직을설립하기위해서는대규모의불필요한예산이추가로소요되며, 2 해운조합에서도운항관리업무를적정하게수행하고있다는것등임. - 그러나세월호사고로인해해운조합의운항관리업무가안전관리기능을제대로수행하지못하고있다는점이확인되고있으며 7), 국민의안전보장을위한예산지출은불필요한비용이라고볼수없다는점을고려할때, 위와같은주장은설득력이낮음. 운항관리자는안전관리에관해운송업자와선장등을지휘하여야하는업무를수행해야함에도불구하고자격기준 승선요건등이낮게설정되어있음. 운항관리자의자격요건은부령인 여객선운항관리규칙 및 해운법시행규칙 에규정되어왔는데, 일부자격요건이강화된개정도있기는하나대부분자격요건을완화하는방향으로개정됨. 7) 세월호사고의주요원인으로지적되는사항중과적및화물고박부실, 선박평형수부족으로인한복원성상실, 구명설비의불량, 비상훈련미실시등은모두운항관리자가관리 감독해야할업무범위내에서발생한문제점들임. 40 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

47 연안여객선사고재발방지개선방안 년규칙제정당시의운항관리사자격은 ʻ200톤이상선박의선장으로 3년이상근무한자ʼ 등엄격한편이었으나, 지속적으로자격요건이완화됨 년개정이후 2012년개정까지는해기사자격이외에별도의실무경력을요구하지않음. 운항관리자자격요건의변천과정 개정일근거법령운항관리사자격 ( 제정 ) 여객선운항관리규칙 제3조제1항 ( 교통부령 ) 200톤이상의여객선선장 3년이상경력자 200톤이상의여객선항해사 5년이상경력자해기사면허자중 200톤이상여객선선박운항관리 3년이상경력자해기사면허자중 4급이상의공무원으로서 5년이상선박안전업무실무경력자 상동 200톤이상의여객선선장 1년이상경력자 200톤이상의여객선갑판장 2년이상경력자해기사면허자중 4급이상의공무원으로서 3년이상해운행정업무실무경력자 상동을종 2 등항해사 8) 이상의해기사면허를받은자 상동 상동 4급항해사, 4급기관사, 3급통신사이상해기사자격자해운관청에서 7급이상공무원으로 5년이상재직자 3급항해사, 3급기관사, 3급운항사이상해기사자격자해운관청에서선박직공무원으로 3년이상재직자 여객선운항관리규칙 제3조제1항 ( 해양수산부령 ) 해운법시행규칙 제15조의6 ( 국토교통부령 ) 3급항해사, 3급기관사, 3급운항사이상해기사자격자해양경찰청에서해양경과경찰공무원 3년이상재직자 3급항해사, 3급기관사, 3급운항사이상해기사자격자로서승선경력 3년이상인자 8) 현재의 5 급항해사에해당함 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 41

48 현행안전운항관리제도관련규정에의할경우, 현장에서의내실있는안전관리가이루어지기어렵다는문제가있음. 현행규정상, 운항관리자는출항전여객선의과적 과승, 화물적재적정성등의안전점검을직접수행하는것이아니라, 해당여객선의선장등이수행한점검결과를서면으로보고받을뿐이어서적절한여객선안전점검을수행하기어려움. - 운항관리자의업무수행에관한상세지침인해양경찰청고시인 여객선안전관리지침 에따르면, 출항전여객선안전점검은해당여객선의선장등이직접수행하며, 운항관리자는점검결과를서면으로확인하도록규정함. - 운항관리자가의무적으로선박을직접점검하는경우는매월 1회실시하는월례점검, 설날 하계 추석특별교통기간등에실시하는특별점검, 노후선박에대해반기별 1회실시하는노후여객선특별점검등에불과함. 세월호사고에서도부실한운항관리로인해과적및화물부실적재를확인하지못한것이사고발생의핵심요인으로지적됨. - 합동수사본부의수사에따르면, 세월호는 2013년 3월 15일인천- 제주항로에투입된이후 241회운항중 57.6% 인 139회의운항에서화물을과적함. 운항관리규정심사과정이부실하다는문제도있음. 세월호사고의원인파악과정에서운항관리규정에대한비전문적 형식적심사로인해세월호운항관리규정의문제점을전혀개선하지못함. - 운항관리규정에기재된재화중량 (3,963톤) 과차량적재대수 ( 총 148 대 ) 가선박검사결과작성된 ʻ선박복원성계산서ʼ에서허용된값 ( 최대 3,794톤, 97대 ) 을초과함에도이를수정하지않고승인함. 42 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

49 연안여객선사고재발방지개선방안 운항관리규정을제출받은해양경찰서장은 ʻ여객선운항관리규정심사위원회ʼ( 이하 ʻ심사위원회ʼ) 를구성한후이를통하여운항관리규정의심사를행하는데, 이에참여하는민간위원의비위행위에대한처벌규정도없음. 세월호사고당시, 여객및화물에대한승선관리가정상적으로이루어지지못함에따라사고발생초기수습과정에혼란이발생하였음. 세월호사고이전까지여객선의탑승승객에대한확인은승객이직접작성한승선신고서를바탕으로하여수작업으로진행되어왔음. - 승선신고서를승객이직접작성하고이를사업자가수작업으로관리함으로인해, 사업자및검표직원들이작성된승선신고서의인적사항기록여부및그내용의진위여부를확인하기어려워정확한승선관리가이루어지지않는다는문제가존재하였음. - 또한선사및검표직원들이인적사항기록여부를자세히확인하지않을경우정확한승선관리가불가능했음. 이러한승선관리부실로인해세월호사고발생초기탑승자집계등에있어혼란이유발됨. - 사고당일인 4월 16일부터 18일까지탑승자집계는 477명, 475명, 476명으로수차례변경됨. 또한화물의과적이세월호사고의주요원인으로파악되는과정에서과적 과승에대한관리부실도확인됨. 세월호의출항전안전점검보고서에는승선인원 474명, 일반화물 657톤, 컨테이너 0개, 자동차 150대등으로기재되어있었으나, 실제는승선인원 476명, 일반화물 2,142톤, 컨테이너 53개, 차량 185대로서출항전안전점검보고서의기재사항을대폭초과함. 또한화물차량등에적재되어승선되는화물에대한점검체계가없어, 해당차량의과적으로인해선박이과적운항하게되더라도이를제지할방안이없음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 43

50 나. 주요국가들의운항관리제도 9) 일본의여객선운항관리제도는 해상운송법 및 해상운송법시행규칙 에서규정함. 일본은여객선의운항전반에걸친일관된안전수송체계를확립하기위해 1949년부터운항관리제도를운영하고있음. 일본의운항관리제도는우리나라에서안전운항관리제도를도입할당시모델이된제도로서, 운항관리자에의한안전관리, 운항관리규칙의제정등제도의주요내용이우리나라의제도와유사하나, 운항관리자의자격, 고용주체및관리방식등일부사안에있어차이를보임. 일본운항관리제도의주요내용은다음과같음. - 일본은운항관리자를해운조합에서고용하는것이아니라사업자별로직접운항관리자를고용하도록강제함. - 다만, 운항관리자의업무에대한관리는국토교통성해운국등에소속된공무원인운항관리관이직접수행할뿐아니라, 운항관리관도운항관리업무를병행하여수행함으로써운항관리자의업무에대한운송사업자의영향력행사를배제함. - 운항관리자는해당사업자가보유한최대규모의선박과동일한규모이상의선박에서 3년이상선장으로근무하거나 5년이상갑판부원근무한경력이필요함. - 운항관리자에대한급여는운항관리자를고용한여객운송사업자가직접부담함. 9) 김영모, 대형해양사고예방을위한안전관리체제운영개선연구, 한국해양수산연수원, 및노창균, 내항여객선운항관리발전방향에관한연구용역, 목포해양대학교, 의내용을보충하여정리함. 44 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

51 연안여객선사고재발방지개선방안 미국은모든외항선박에대해서는 ISM Code를의무적으로수용하도록한반면, 내항선박에대해서는 ISM Code 도입을권유할뿐이를강제하고있지않음 (33 C.F.R. 96). ISM code는 1993년국제해사기구제18차총회에서결의된것으로, 해상안전을위해선박의물리적안정성, 선원의자질향상및해운기업의안전관리등의내용을담은안전관리시스템 (Safety Management System: SMS) 을해운사별로마련하여이를준수하도록하는제도임. - 동규약은안전관리시스템을충실히구비한해운기업에대해안전관리적합증서 (DOC) 를발급해준뒤이에대한정기적인심사를의무화하고, 외국항만에서의항만국통제 (PSC) 의검사과정에서 SMS 와 DOC 보유여부를확인하도록함으로써그시행을강제함. ISM code와우리나라의안전운항관리제도의차이점은다음과같음. - ISM code에서는각여객선사가마련한안전관리체제를정부가인증한기관에서심사하는반면, 안전운항관리제도에서는이를해양경찰청에서심사함. - 안전운항관리제도는정부및해운조합에의한타율적안전관리체제인반면, ISM code는선사의자율적안전관리체제임. - 안전운항관리제도는각여객선사가부담할안전관리업무를해운조합등에서일괄하여수행하므로비용측면에서유리한반면, 여객선사의자율적안전관리능력배양이어려움. - ISM code는운항관리자의고용, 안전관리시스템의수립및검증등에상당한노력과비용이소요되므로, 소규모 영세업자에대해서는적용하기어려움. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 45

52 영국은내항여객선의안전확보를위하여 1998 년도에 IMO의 ISM code 를도입하는내용의 The Merchant Shipping (International Safety Management (ISM) Code) Regulations 1998 를제정함. The Merchant Shipping (International Safety Management (ISM) Code) Regulations 1998 Interpretation 2. (1) In these Regulations: passenger ships of Classes I, II and II(A) means passenger ships so classified within themeaning of the Merchant Shipping (Passenger Ship Construction) Regulations 1984(5) Application 3. (1) Subject to paragraphs (2) and (4) below, these Regulations apply to United Kingdom ships wherever they may be; and other ships while they are within United Kingdom waters. (2) These Regulations apply to passenger ships of Classes I, II and II(A); and oil tankers, chemical tankers, gas carriers, bulk carriers, and cargo high-speed craft,of 500 tons or more, which engage in international voyages; and on and after 1st July 2002, to other cargo ships and mobile offshore drilling units, of 500tons or more, which engage in international voyages. (3) These Regulations apply to every company operating a ship to which these Regulations apply. (4) These Regulations do not apply to those companies and ships to which Council Regulation(EC) No. 3051/95 on the safety management of roll-on/roll-off passenger ferries (ro-ro ferries)(9)applies. 46 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

53 연안여객선사고재발방지개선방안 Duty to comply with the ISM Code 4. Every company shall comply with the requirements of the ISM Code as it applies to that company and to any ship owned by it or for which it has responsibility. Merchant Shipping (Passenger Ship Construction and Survey) Regulations 1984 classification of ships 3.(1) For the purposes of these Regulations passenger shio shall be arranged in Classes as follow: Ships engaged on international voyages Class. Ships engaged on voyages (not being short international voyages) any of which are long international voyages. Class. Ships engaged on voyages (not being long international voyages) any of which are short international voyages. Ships not engaged on international voyages Class (A). Ships engaged on voyages of any kind other than international voyages. 화물선에대해서는 500톤이상의외항선에대해서만 ISM code 적용을의무화하고있으나, 여객선의경우에는미국과달리내항선에대해서도 ISM code를의무적으로적용하도록규정함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 47

54 뉴질랜드는국내항해선박에대해서는 ISM code를적용하지않으며, 이에대한안전관리수준을제고하기위해별도의 ʻ안전관리제도ʼ(Safe Ship Management: SSM) 을마련하여운영함. 동제도는해사안전국 (Maritime Safety Authority: MSA) 의승인을받은안전관리회사가선사에대한안전점검과심사를실시함으로써소속선박의안전유지를확인함. - 선주는소속안전관리회사의지침에따라안전절차를서류화하고, 해당절차에따라선박의안전을지속적으로유지해야할의무가있음. MSA는 SSM에등록된선사들을지속적으로점검하고, 자격을갖춘해사안전검사관 (Maritime Safety Inspector) 을각선박에파견하여선박조사업무및직원들에대한감독업무를수행함. 다. 정부와국회의대응현황 1) 해양수산부의개선대책해양수산부는안전운항관리제도와관련하여, 다음의개선방안을제시함. 선사자체적으로안전관리전담인력채용또는안전관리전문회사위탁등을의무화하는등선사의안전관리책임 의무를강화함. 운항관리자를해운조합에서분리하고, 운항관리자의업무범위를명확히하며, 업무를불이행하는경우에대한제재를강화함. 전문성을보유한우수인력을해사안전감독관으로채용하여, 선사및운항관리자의안전관리이행실태를직접지도 감독함. 안전의무이행담보를위해사업자에대한처벌수준을강화하고, 화물과적시수입액을대폭상회하는과징금을부과하는징벌적과징금제도를도입함. 48 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

55 연안여객선사고재발방지개선방안 또한승선관리강화를위해차량운전자 동승자를포함한전승객에대해신분확인절차를강화하고전산발권을실시하는정책을추진중임. 연안여객선승선차량에대해서도전면적으로전산발권을실시하는정책을추진중임. 화물에대해서도전산발권제도를도입하여, 적재한도초과시발권을자동으로중단하는정책을추진중임. 2) 국회의관련법안발의현황안전운항관리제도와관련하여다음과같은내용의법률안이발의됨. 내항여객선의안전성을확보하기위해일정규모이상의연안여객선에대하여국제안전관리규약 (ISM Code) 의적용을의무화하는법안이발의됨. 운항관리자의자격요건, 직무범위를법률에명시하고, 운항관리자의임무위반에대한처벌규정을명시하는내용의법안이다수발의됨. 국회발의법률안 법률안명주요내용 해운법일부개정법률안 ( 이찬열의원등 10인 ) 운항관리자가화물과적등에대한관리ㆍ감독등의의무를위반한경우처벌 (300만원이하벌금 ) 할수있도록함 해운법일부개정법률안 ( 이우현의원등 11인 ) 선박운항관리자는내항여객선의안전사고를예방하고해양사고로인한긴급한재난상황에대비하기위하여대통령령으로정하는톤수이상의여객선에는안전관리전문인력의배치를요청할수있는근거를마련함 해운법일부개정법률안 ( 윤명희의원등 10인 ) 운항관리자의의무위반을벌칙 ( 제57조 ) 에포함하고, 벌칙을강화 (300만원이하벌금 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금 ) 함 해운법일부개정법률안 ( 김승남의원등 14인 ) 운항관리자의업무부실에대한벌금을신설하고, 기타여객선의안전과관련한벌금액을상향 (300만원 1천만원) 조정하며, 해운법시행규칙으로정하고있는운항관리자의자격요건을법에규정함 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 49

56 법률안명주요내용 해운법일부개정법률안 ( 강창일의원등 10인 ) 내항여객운송사업자는출항전여객선등의안전점검을하여야하고, 선장은출항후구명동의착용법등을여객에게알려야하며, 여객선등의승선인원등을운항관리자에게보고하여야하고, 이를위반한경우과태료 (300 만원이하 ) 를부과함 해운법일부개정법률안 ( 부좌현의원등 10인 ) 여객선운항관리규정심사의공정성을강화하기위하여심사에참여하는민간인이수뢰등의범죄를저지른경우공무원으로의제하여처벌 해운법일부개정법률안 ( 박남춘의원등 17인 ) 운항관리자의자격및직무범위등을법률로명시하고, 운항관리자의자격을강화하는한편, 운항관리자의선원에대한안전관리교육을강화 해운법일부개정법률안 ( 유기준의원등 17인 ) 해운조합에서선임하는운항관리자를해양수산부에서직접선임 또한승선관리체계의강화와관련하여, 승선신고서미제출 허위작성등에대한제재를강화하는법률안, 여객운송사업자의승선관리의무를강화하는법률안등다수의법률안이발의됨. 국회발의법률안 법률안명주요내용 해운법일부개정법률안 ( 이찬열의원등 10인 ) 여객운송사업자가승선신고서를보관하지아니한경우과태료 (100만원이하 ) 를부과하도록하고, 승선신고서기재내용을확인하기위하여의무적으로여객의신분증을확인하도록하며, 여객선등에승선하려는여객은승선신고서를제출하지않은경우에도과태료 (100만원이하 ) 를부과하도록함 여객운송사업자및여객에게승선신고서에대한책임부과 해운법일부개정법률안 ( 김성찬의원등 11인 ) 여객운송사업자는승객이승선신고서를제출한때에는실제그승객이승선하였는지여부를확인하도록하고, 이를위반한경우과태료 (100만원이하 ) 를부과함 50 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

57 연안여객선사고재발방지개선방안 법률안명주요내용 해운법일부개정법률안 ( 이명수의원등 10인 ) 여객이승선신고서를허위로작성하거나이를확인하기위해신분증요구를하였음에도이에따르지않은경우에는반드시승선을거부할수있도록하고, 여객운송사업자가이를지키지않았을경우에는처벌 (300만원이하벌금 ) 할수있도록하여승선자관리를철저히할수있도록함 해운법일부개정법률안 ( 신학용의원등 13인 ) 여객운송사업자가승객이승선신고서를제출한때에는실제그승객의승선여부를확인하고이를위반한경우처벌 ( 과태료 100만원이하 ) 함 라. 개선방안 1) 안전운항관리업무의독립성강화운항관리제도의관할문제개선을위해현재해운조합에소속된운항관리업무를독립적인기관으로이전할필요가있음. 운항관리제도의관할문제를개선하는방안으로, 1 해양경찰청에서직접운항관리를수행하는방안, 2 운항관리자의소속을해운조합이아닌해양경찰청등국가기관소속으로하는방안, 3 운항관리업무를수행하는별도의독립기관을신설하는방안등을검토할수있음. - 현행제도를폐지하고해양경찰청에서현재인력을활용하여운항관리업무를직접수행할경우에는별도의조직확충없이도업무수행이가능한반면, 해양경찰청의업무부담증대, 해양경찰의선박안전관리에대한전문성부재, 기존운항관리자의고용단절등이우려됨. - 운항관리자를해양경찰이나해양수산부소속국가공무원으로채용하여여객선안전관리업무를수행시킬경우, 업무의전문성, 공정성및적정성은상당부분담보할수있으나, 공무원조직의대규모확충이필요하다는문제가있음. - 여객선운항안전관리를전문적으로수행하는독립기관을신설할경우, 업무의전문성및공정성은확보할수있으나, 기관신설에따른예산 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 51

58 확보문제, 동기관에대한지도감독주체및방식등에관한추가적인논의가필요함. 이러한제도개선과정에서퇴직공무원의재취업제한등을통해정부, 운항관리자및선사간의유착관계발생을방지할필요가있음. - 또한, 인력확충 조직신설등의과정에서해양수산부, 해양경찰청등여객선안전관리실패에대한책임을부담해야할기관들이오히려 ʻ세월호사건ʼ을빌미로부적절하게조직을확대하는것을방지하기위해해당기관에대한관리 감독을강화할필요가있음. 2) 운항관리자의자격요건강화운항관리자의자격기준이낮아운항관리업무를정상적으로수행하기어렵다는문제를개선하기위해서자격증기준 승선요건등운항관리자자격요건을강화할필요가있음. 운항관리자의주요업무인선장및선사에대한안전관리교육, 출항전점검, 운항관리규정이행상태의확인등안전관리에관한업무를충실히이행하기위해서는선장및선사를장악할수있는자격및경험이필요하다는점을고려하여, 운항관리자의자격요건을상향하는것을검토할수있음. - 우리나라운항관리자제도의도입당시참고가된일본의운항관리제도는현재도 ʻ선장으로서 3년이상의경력또는갑판부원으로서 5년이상의승선경력ʼ을요구하고있다는점을참고할필요가있음. 3) 운항관리업무의내실화운항관리업무의내실화를위해, 운항관리자가매출항시마다출항전선박에대한검사를직접수행하도록제도적으로강제할필요가있음. 운항관리업무의내실화를위해서는여객선출항전운항관리자가화물적재상태등에대한안전점검을직접수행하도록의무화하는것이타당함. 52 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

59 연안여객선사고재발방지개선방안 - 다만이로인해운항관리자의업무폭증, 운항관리자의부족등의문제가발생할수있으므로, 이를개선하기위한연구도필요함. 운항관리자업무의내실화를위해안전운항관리제도와관련된법령의정비가필요함. 2012년 5월 2일 해운법 개정과정에서의오류로인해, 운항관리자의업무위반에대한처벌규정이존재하지않는상황이므로이에대한개선이필요함. - 제22조제1항이신설됨에따라, 기존의제1항 제2항 제3항이각각제2항 제3항 제4항으로개정됨. - 따라서개정전제22조제3항 10) 위반자에대한처벌규정 ( 제57조 ) 도제22조제4항위반자를처벌하도록개정되었어야하나누락됨. - 이로인해, 세월호사건과관련하여 해운법 제22조제4항을위반한운항관리자에대한처벌이불가능함. 운항관리자처벌규정관련 해운법 개정안 현행개정안 제57조 ( 벌칙 ) 다음각호의어느하나에해당하는자는 300만원이하의벌금에처한다. 1. 제21조제1항, 제22조제2항 제3항또는제31조를위반한자 제 57 조 ( 벌칙 ) ( 현행과같음 ) 제 4 항 운항관리업무를적절히수행하지않은운항관리자및선사에대한제재수준의재검토가필요함. - 과거유효한처벌규정에의하더라도, 운항관리의무를이행하지않은운항관리자및운항관리자의지도ㆍ감독에불응한선사에대한처벌은최대 300만원의벌금형에불과함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 53

60 - 현재의제재는과적등으로선사가얻을수있는경제적이익에비해상당히낮은수준으로서그실효성이의심되는상황이므로, 안전관리업무를이행하지않는운항관리자및선박안전에투자하지않는선사에대한제재수위를적정수준으로강화할필요가있음. 4) 운항관리규정심사체계강화운항관리규정심사업무의전문성및공정성확보를위한조치도필요함. 해양수산부가운항관리규정심사에관한전문성이부족한해양경찰청으로부터관련업무를이관받아직접수행하는방안을검토할필요가있음. - 다만, 해양수산부역시해당분야의전문성이해양경찰청에비해월등히우월하다고보기는어려우므로, 전문가의확보 관련연구에대한투자등의노력을통한전문성보강이요구됨. 운항관리업무이관관련 해운법시행령 개정안 현행개정안 제27조 ( 권한의위임및위탁 ) 1 ~ 3 ( 생략 ) 4 해양수산부장관은법제53조에따라내항여객운송사업에관한다음각호의권한을해양경찰청장에게위임한다. 1. 법제14조제8호에따른여객선의안전운항을위하여필요한조치 2. 법제21조제1항에따른운항관리규정의접수및같은조제2항에따른운항관리규정의심사와변경요구 3. 법제22조제5항제2호에따른출항의정지에관한운항관리자의요청의접수 4. 법제50조제1항에따른자료제출 보고요구및같은조제2항에따른조사 ( 제1호의권한과관련된것으로한정한다 ) 제27조 ( 권한의위임및위탁 ) 1 ~ 3 ( 현행과같음 ) < 삭제 > 54 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

61 연안여객선사고재발방지개선방안 5) 여객승선관리체계의고도화여객선승선자의정확한관리를위해서는정부에서추진중인연안여객터미널전산발권시스템도입이정상적으로활용될필요가있음. 정확한승선및화물적재관리는사고등비상상황에대비하는측면이외에도, 테러등선박안전을위협하는요소를방어하기위한안보관점에서도중요함. 전산발권과더불어승선자의신분증을의무적으로확인하고, 신분증제시를거부하는여객에대해서는탑승을거부할수있도록할필요가있음. - 주민등록증, 여권과같은신분증을보유하고있지않은학생등의경우에는주민등록등본, 학생증등대체수단을이용하여신분을확인하는방안도마련할필요가있음. 신분증확인의무화관련 해운법 개정안 현행개정안 제21조의2( 여객선등의승선신고서작성및제출 ) 1 ( 생략 ) 2 여객운송사업자는제1항에따른승선신고서기재내용을확인하기위하여필요한경우여객에게신분증제시를요구할수있다. 3 여객운송사업자는여객이정당한사유없이제1항에따른승선신고서를작성하여제출하지아니하거나제2항에따른신분증제시요구에따르지아니하는경우에는승선을거부할수있다. 제21조의2( 여객선등의승선신고서작성및제출 ) 1 ( 현행과같음 ) 여객에게신분증제시를요구하여제1항에따른승선신고서의기재내용을확인하여야한다 거부하여야한다. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 55

62 6) 화물과적관리 감독체계강화화물의과적을방지하기위해화물및화물적재차량의중량을직접확인할수있는계근대등의시설을연안여객터미널등에마련하도록하는방안을검토할수있음. 현재해양수산부가도입추진중인화물전산발권시스템은화물차주가계량증명업소로부터화물의중량에대한계량증명서를발급받은후, 이를통해선박에적재되는화물의중량을제한하고있음. - 해당정책을통해여객선화물과적을상당부분감소시킬수있을것으로기대되나, 계량증명서의위조 계량후선적전화물추가적재등에대해서는대응할수없다는문제점이있음. 여객선화물과적을방지하기위한근본적인방안으로, 여객터미널에계근대를설치하여직접중량을측정하는방안을검토할수있음. - 다만, 해당정책을위해서는선적시간의장기화, 선적대기공간확보등의문제점에대한보완책이마련될필요가있음. 이경우현재화물차주등에게화물선적을위한계량증명서를요구하거나, 직접계량을하기위한근거가법률에마련되어있지않으므로, 이를 해운법 에마련할필요가있음. 장기적으로는여객승선정보, 화물적재정보등의전산입력이완료된후출항허가가이루어질수있도록종합적인승선관리시스템을구축하는방안을검토할필요가있음. 승선 화물적재점검뿐아니라, 기상정보확인, 유고정보, 선박안전점검등출항전안전점검전반에관한사항을전산화하여관리한후이를출항허가시활용하는방안도검토할수있음. 56 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

63 연안여객선사고재발방지개선방안 1-2. 해상교통관제시스템개선 가. 현황및문제점 1) 현황세월호사고에있어서진도해상교통관제센터의관제업무태만및위험경보분석장치등관제장비에대한관리소홀로인해초기구조시간을허비함으로써사고의피해를확대시켰음. 그로인해, 현행해상교통관제시스템과관련된문제점의지적및그에대한개선요구가지속적으로제기됨. 해상교통관제시스템 (Vessel Traffic System: VTS) 은특정수역내의선박통항의흐름을돕기위하여레이다, CCTV 등무선통신시설을이용하여선박의움직임을관찰하고, 항행안전에필요한정보를제공하는시스템임. VTS는항만과주요선박통항로상에서효율적인선박통항관리업무수행을통해안전한해상수송로확보및해양사고예방역할을수행함. 선박수의증가, 선박의대형화 고속화등으로인해통항량이밀집되는특정수역에서의항행위험요소가증가함에따라 VTS의필요성이증대되고있음. - 항만, 협수로, 해협, 연안항로등선박의통항이밀집되는수역의해상교통관리는전적으로 VTS에의존함. 또한, 항만시설및선박운항을효과적으로관리하기위한다음의기능을수행함으로써항만운영효율을극대화하고항만의국제경쟁력을제고하는역할을담당함. - 입 출항선박및운항선박에대한해상교통상황파악 - 항로이탈, 위험구역접근, 충돌위험등으로부터해양사고를예방하기위한선박교통관제 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 57

64 - 조류, 조석, 해상기상등선박안전운항을위한항행안전정보제공 - 해양사고및비상상황발생시신속한초동조치및전파현재운영중인 VTS는항만시설운영효율의극대화를주요목적으로운영되는항만 VTS와, 연안해역의선박운항안전관리를주요목적으로하는연안 VTS 등 2종류로구분됨. 항만 VTS센터는해양수산부에서, 연안 VTS센터는해양경찰청에서각각관할함. - 과거에는모두해양수산부소관이었으나, ˈ 충남태안 ʻʻ허베이스피리트호유류오염사고ʼʼ를계기로국무총리실에서실시한 ʻ해양오염사고관리체계평가ʼ에따라, ˈ 연안 VTS의운영기관이해양수산부에서해양경찰청으로변경됨. 현재항만 VTS센터 15개소, 연안 VTS센터 2개소가운영되고있음. 58 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

65 연안여객선사고재발방지개선방안 VTS 운영현황 구분지역센터명설치 운영인력 ( 명 ) 예산 (2013년, 천원 ) 관할해역 부산 부산관제센터 부산항, 교통안전특정해역 2,041,000 경남 부산신항관제센터 부산신항 제주 제주관제센터 ,695,000 제주항 인천 인천관제센터 인천항, 교통안전특정해역 2,471,000 인천 경인관제센터 경인항, 아라뱃길 여수여수관제센터 ,000 여수 광양항, 교통안전특정해역 항만 VTS 마산 마산관제센터 ,124,000 마산 진해 옥포항 울산 울산관제센터 ,000 울산 온산항, 교통안전특정해역 동해 동해관제센터 ,645,000 동해 묵호 삼척 옥계항 군산 군산관제센터 ,758,000 군산 장항항 목포 목포관제센터 ,051,000 목포항 완도 완도관제센터 ,000 완도항, 완도통항분리항로 포항 포항관제센터 ,000 포항항, 교통안전특정해역 평택 평택관제센터 ,000 평택 당진항 대산 대산관제센터 ,000 대산 태안항 당진화력 연안 VTS 진도진도연안관제센터 ,000 진도연안 3,800km² 여수여수연안관제센터 ,000 여수연안 3,878km² 자료 : 해양수산부, 해양경찰청 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 59

66 VTS 설치의근거법률은 해사안전법, 개항질서법, 항로표지법 등임. 기본적으로 해사안전법 을공통의근거법률로두고있지만, 그외에도항만 VTS센터는 개항질서법 에, 연안 VTS센터는 항로표지법 에각각설치근거규정이존재함. - 항만 VTS센터의근거규정 : 해사안전법 제36조, 동법시행령제 12조및 개항질서법 제28조등 - 연안 VTS센터의근거규정 : 해사안전법 제36조, 제99조제1항, 동법시행령제12조제2항제2호, 제21조제3항및 항로표지법시행령 제22조등 2) 문제점 VTS의관할이해양수산부와해양경찰청으로분리되어있어세월호사고와같은긴급상황발생시협조체계의정상적인작동이어려움. 관할의분리로인해정보교환이지체되고, 사고발생시협조체계가원활히작동하지않으며, 이로인해인명구조가지연되는결과를가져옴. - 세월호항적복원과정에서도해양수산부와해양경찰청의유기적인협조가이루어지지않음. 시설의중복투자도우려될뿐아니라, VTS 직원선발 교육등운영체계의이원화로인한비효율이발생할수있음. 선박운항자및항만이용자측면에서 VTS라는동일한업무에관해관할기관, 관제운영절차, 관제사의서비스형태등이불일치함에따른혼란이발생함. 선박사고에대한해양경찰의대응능력부재, 순환보직등으로인한관제사의전문성부족등의문제도있음. 해양수산부가운영하는항만 VTS와달리, 해양경찰청이운영하는연안 TS는별도의전문성을가진관제사를채용하여운영하는것이아니라 60 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

67 연안여객선사고재발방지개선방안 일반해양경찰이해당업무를수행하며, 관제사가순환보직으로인해 2~3년마다변경됨에따라전문성부족문제가노출됨. VTS를통한사고정보의수집및전파체계를개선하여 VTS를통해수집한사고정보를관련기관이공유할수있는체계가필요함. 관제영역음영구역발생및장비노후화문제도존재함. 상당수의 VTS가 1990년도중반에설치되어 15~20년이경과함에따라장비노후화등의문제도해결할필요가있음. 장비고장등비상상황에대비한정보보존체계및 VTS 기능유지역량강화필요성도있음. 나. 주요국가들의해상교통관제제도현황일본일본은항만및항계부근의선박통항관리를위한 17개소의항만관제센터와연안해역의선박통항관제를위한 7개소의해상교통센터 (Maritime Traffic Advisory Service Center) 를운영하고있음. - 각해상교통센터는해안에서 20마일떨어진연안해역까지관제함. 항만관제센터는각지방자치단체의항만국에서관할하며, 해상교통센터는해상보안청의해상교통센터에서운영함. - 항만관제센터는 항칙법 을, 해상교통센터는 해상교통안전법 을근거로하여운영됨. - 항만관제센터의주요업무는선석지정, 항내교통관제등이며, 해상교통센터의주요업무는해상교통상황분석및정보제공, 항행관제등임. - VTS센터의운영주체가이원화되어있는점에서우리나라의 VTS 센터운영형태와유사함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 61

68 영국영국 VTS의관할은해상보안청 (Maritime and Coastguard Agency, MCA), 항만당국 (Port Authority) 및민간기업으로다원화되어있음. - Dover 해협등전국적인관점에서중요한해역의 VTS는해상보안청이담당하고, 일반항만의 VTS는항만당국이운영하고있음. - Southampton항의 VTS는민간기업인 ABP(Associate British Ports) 가운영중임. 포르투갈포르투갈은전연안을관제할수있는광역 VTS를운영중임. - 연안 VTS 및항만 VTS 모두국가기관인 National Maritime Administration에서관할하고있음. - 해안경비대조직은없으며, 수색구조업무는해군에서담당함. - 해안 VTS 1개소, 항만 VTS 5개소, 원격지도서 VTS 2개소로구성되어있으며, 포르투갈전체연안 (423마일) 의해안선으로부터 50마일까지의영역에대한관제를수행함. 이탈리아이탈리아는중앙에서이탈리아의전연안을관제할수있는 VTMIS (Vessel Traffic Management & Information System) 을구축하고있으며, 이탈리아해안경비대 (Coast Guard) 에서관할함. - 이탈리아전해역에대한해상교통, 항해안전, 보안에관련된정보를실시간으로제공하는업무를수행함. - National Headquarter 1개소, Regional Control Center 14개소, Local VTS Center 39개소로구성되어있으며, 이탈리아전연안선으로부터 12마일까지를관제구역으로설정하고있음. 62 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

69 연안여객선사고재발방지개선방안 홍콩홍콩은홍콩해양부 (Marine Department) 의항만통제국 (Port Control Division) 에서 VTC(Vessel Traffic Centre) 를운영중임 년에운영을시작하였으며현재 2개소의 Sub VTC를포함하여총 3개의 VTC를운영중임. - Patrol Boat 20척과 Marine Police Boat 200여척을포함한현장집행인력을보유하여정보제공업무이외에단속업무도수행함. 미국미국의 VTS는미연방연안경비대 (United States Coast Guard, USCG) 가운영함. - 관제범위는항만및연안을포함하고있으며, 선박의안전입출항감독, 선박검사및해상안전업무등을수행함. 다. 정부와국회의대응현황 1) 정부의개선대책정부는 2014년 6월 11일제출한 정부조직법일부개정법률안 을통해 VTS의관할을신설되는 ʻ국가안전처ʼ로이관하는계획을제시함. 동법률안은해양경찰청을폐지하고, VTS 등해양에서의경비 안전기능을재난안전관리기능을통합관리하는신설부서인 ʻ국가안전처ʼ로이관하는내용을포함하고있음. 또한, 동법률안부칙제2조는기존에해양수산부가수행하던항만 VTS 도국가안전처로이관하는내용이포함됨. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 63

70 2) 국회의관련법안발의현황해양수산부장관의재량사항으로되어있는해상교통관제제도의시행을기속사항으로변경하고, 관제사의관제의무를명시하며, 위반에대한제재규정을신설하는내용의 해사안전법일부개정법률안 이발의되어있음. 또한, 관제구역을지나는선박은관제통신과의교신을녹음하고이를 3개월간보존하도록의무화하는법안도발의됨. 해당법률안들은 VTS의관할기관, 운영방식등에있어정부가제출한 정부조직법일부개정법률안 의주요내용과상당부분충돌하는측면이있으므로법률안심의과정에서연계하여검토할필요가있음. 국회발의법률안 법률안명주요내용 해사안전법일부개정법률안 ( 최민희의원등 10인 ) 해양수산부장관의재량사항으로되어있는선박교통관제를의무사항으로개정하고, 관제구역출입선박의출입신고를의무화하여해상에서의안전운항에필요한조치를강화함 해사안전법일부개정법률안 ( 백재현의원등 12인 ) 해양수산부장관의재량사항으로되어있는선박교통관제제도의시행을기속사항으로법정화하고, 관제사의전문성을확보하기위한법적근거를마련하며, 선박에대한관제통신청취의무, 특이사항보고의무, 관제사명령준수의무등을위반한경우처벌 (5년이하징역또는 5천만원이하벌금 ) 함 해사안전법일부개정법률안 ( 류지영의원등 13인 ) 관제구역을지나는선박은관제통신과의교신을녹음하고이를 3개월간보존하도록하며, 위반시과태료 (300만원이하 ) 를부과함 64 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

71 연안여객선사고재발방지개선방안 라. 개선방안 1) VTS 관리체계의일원화 VTS 관할의일원화를검토할필요가있음. 과거해상사고대응력을강화하기위해 VTS의관할을해양수산부와해양경찰청으로분리하는조치가단행되었으나, 세월호사고를통해해당조치의장점보다그로인한부작용이부각되고있음. 해상안전사고에대한대응력제고및일원화된관제서비스제공을통한이용자만족도증대를위해 VTS 관할을통합하는방안을검토할필요가있음. - 다만, VTS 업무를국가재난대응을위해신설되는기관에일괄적으로이관하는조치에대해서는 VTS의운영취지및성격등을종합적으로고려하여신중한검토가필요함. - VTS는해상에서의사고대응을위한업무이외에도해상교통상황파악, 항로이탈 위험구역접근 충돌위험등으로인한사고의예방조치, 조류 조석 해상기상등항행안전정보제공등의업무도수행하므로해상교통에관한고도의전문성이필요하나, 신설기관에이를일률적으로이관할경우현행체계보다해당분야의전문성이저하될우려가있음. - 특히, 항만 VTS는선박안전관리이외에도도선 예선업무지원, 선석 정박지및입출항우선순위지정등항만시설운영효율증대를위한목적으로도운영되므로, 관련분야의전문성및항만당국과의유기적협조가필수적임. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 65

72 2) VTS 업무종사자의전문성강화 VTS의전문성확보를위해관련분야종사자채용, 전문교육강화, 순환보직배제등의조치도필요함. VTS 업무의내실화를위해서는해당분야에대한전문성확보가필수적으로선행될필요가있음. 순환보직을지양하고, 해기사등해상운송분야자격증소지자등관련분야종사자의채용을통한관제사수급체계를마련할필요가있음. 현재시행되고있는한국해양수산연수원의해상교통관제사자격인증교육등관제사에대한교육체계전문화를통해관제사의역량을강화하고해당분야에대한전문성습득기회를확대할필요가있음. 3) 통합재난정보시스템의조속한도입해난신고접수및전파체계에대한개선을위해, 해양수산부 안전행정부 국방부 소방방재청 국가재난관리통합상황실 지방자체단체등관련기관이정보를공유할수있는통합재난정보시스템의상시적운용이필요함. 정부는 2002년부터국가재난안전통신망구축사업을추진하고있으나, 사업추진방식의부당설정및총사업비의증가로인한경제성미확보, 다양한무선통신기술중특정방식채택과정에서의의견대립등으로인해사업진행이원활히이루어지고있지않음. 사업의조속한완료를통해재난대응조직간공조체제를강화할필요가있음. 4) VTS 관제체계고도화 관제음영구역제거, 관제대상확대등을통해관제의실효성을확보하고관제장비를고도화할필요가있음. 66 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

73 연안여객선사고재발방지개선방안 사고발생위험이높은연안해역의관제음영구역을해소하기위해전연안을관제대상으로하는광역 VTS의도입과군사레이더시설및인접국 VTS와의정보공유체계도입을통한관제영역확대가필요함. 어선등소형선박, 레저용선박등비관제선박과관제대상선박간의사고방지를위해해당선박을관제대상에추가하는방안검토필요함. 해킹또는시스템오류에대비한데이터백업시스템등수집정보의안정적인보존체계를구축하고, 노후장비교체및장비고장에대비한이중시스템마련을통해관제업무의항상성을유지하는등 VTS 설비의고도화방안도마련할필요가있음. 2 선박안전관리제도 가. 현황및문제점 1) 현황가 ) 세월호도입및증개축과정세월호 ( 카페리 /6,825톤/956명) 는 1994년 4월일본에서건조 진수되어 18년동안여객선으로사용되다 2012년 10월청해진해운에의해수입되어 2013년 3월인천-제주항로에취항하였음. 이과정에서세월호는수입이후객실확장을위한증 개축이이루어졌고, 그결과당초 6,586톤이던배의무게가 6,825톤으로 239톤이증가하였으며, 정원도 116명이증가되었음. 세월호에대한선박검사는총 3회에걸쳐한국선급에의해시행됨. 수입후검사장소까지선박을회항시키기위해필요한임시항해검사 ( 외국 국내도입시 ) Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 67

74 증 개축과정에서의최초정기검사 (ˈ ˈ ) 정기검사후 1년마다시행하는제1종중간검사 (ˈ ˈ ) 한국선급은세월호에대한구조변경을승인하면서화물및여객의무게를 2,525톤에서 1,070톤으로줄이고대신평형수의무게를출항기준 370톤에서 1,700톤으로늘이는승인조건으로검사를완료하였음. 나 ) 현행선박검사제도개요선박검사는선박이관련기준에따라인명 선박 화물의안전을확보할수있는구조와시설을갖추었는지를전문적지식을가진검사원이확인하는것을말하며, 우리의경우 선박안전법 에대부분의내용이규정되어있음. 현행 선박안전법 은원칙적으로해양수산부가선박검사를하도록하고, 선박안전기술공단 ( 선박안전법 제45조에의하여설립된특수법인 ) 이나선급법인 ( 민법 제32 조에의거설립된비영리사단법인 ) 등에검사를대행하게할수있도록하고있음. - 그러나현실적으로모든검사가검사대행기관에의해이루어지고있어정부의직접검사는없는상황임. - 일반적으로선박안전기술공단에서는어선등소형어선을주로검사하고있고, 세월호와같은대형여객선을비롯한대부분의대형선박은한국선급에서담당하고있음. 다만, 현행법상선박검사대행기관이대행업무를부적정하게수행하는경우대행을취소하거나업무를정지시킬수있도록하고있음. 해상무역에사용되는선박의보험가입을위하여선박안전성 ( 감항성 ) 등상태를검사하여선박의안전등급 11) 을분류하던일에서유래한것이선급임. 11) 선박의등급을부여하는것은아니며, 보험가입또는할인여부를판정 68 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

75 연안여객선사고재발방지개선방안 선급의주된역할은보험대상선박을선주, 보험사가아닌제3자적위치에서평가해주는역할을하는것이며, 선급은초기보험사를대신하여선박의안전성을검사하던단체에서선박건조및선체구조등에기술력을축적한민간기술단체로발전하였음. 이에따라현재는각국정부도선급의공신력을인정하여자국선박에대한정부검사업무를선급에대행시키고있음. 현재세계각국에 60여개의선급이있으나, 기술력과공신력을확보한 12개선급 ( 국제선급연합회 ) 이중추적역할을수행하고있으며 ( 세계선급시장의 97% 점유 ), 한국선급도이중에포함되어있음. 국제선급연합회회원선급에대해서는주기적인외부심사를통해품질시스템등을검증 ( 불합격시회원탈락또는보험할인선급제외가능 ) 하고있음. 2) 문제점가 ) 세월호증 개축의부실검사세월호의증 개축과관련하여감사원이한국선급의복원성검사등에대해검사가부실했다는감사결과를발표하고, 한국선급검사원이부실검사혐의로구속되었음. 2013년 2월세월호의증 개축에대한검사에서한국선급은증 개축에따른복원성저하문제를해결하기위해화물과승객의적재중량을 2,525톤에서 1,070톤으로줄이는대신평형수를 370톤에서 1,700톤으로대폭증가시킬필요가있다는승인조건을제시하였음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 69

76 한국선급의세월호구조변경승인조건 구분 증설전 증설후 출항도착출항도착 경하중량 5,926 톤 6,113 톤 복원성자료 무게중심 11.27m 11.78m 화물 + 여객 2,525 톤 1,070 톤 평형수 370 톤 1,023 톤 1,700 톤 2,030 톤 평형수의양을 370톤에서 1,700톤으로 5배가까이늘리고, 화물과여객의운송적재량을 2,525톤에서 1,070톤으로 50% 이상감축하도록한승인조건을볼때한국선급의증 개축승인이이해하기어려운무리한것이었다는지적이있어왔음. 이에대해한국선급은세월호객실증설은위법이없는한선주의고유권한이기때문에한국선급이이를막을권한이없으며, 증축에따른안전조건으로평형수대폭증가와화물적재량대폭감축, 화물고박방법적시등의안전조치를취했고, 이런안전조치는권장사항이아니라의무사항이기때문에안전조치위반에대해서까지한국선급이책임질수없다는입장이었음. 감사원은지난 10월 10일 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리 감독실태 감사결과발표에서한국선급이복원성검사와고박배치도승인을부실하게하였다는감사결과를발표하였음. 감사원에따르면, 한국선급은세월호복원성계산을위한경사시험 12) 을실시하면서증 개축설계업체에서경하중량 ( 선박자체무게 ) 100톤을과소산정하였고, 승인조건에맞추기위해컨테이너의단위무게를비현실적으로축소하였음에도이를그대로승인하였음. 12) 경사시험 : 선박의 잠긴깊이 와 중량물위치에따른기울기 를측정하기위한시험 70 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

77 연안여객선사고재발방지개선방안 이러한오류 부당사항을반영하여재계산할경우 ʻ풍압경사각 13) (11.7 > 기준 10.6 이내 )ʼ과 ʻ선회경사각 14) (10.5 > 기준 10 이내 )ʼ 등이복원성기준을초과한것으로나타났음. 또한, 한국선급은고박기준대로실제고박이가능한지를검토하지않고, 실제로배치가어려운선사의 ʻ고박배치도ʼ를수정 보완없이그대로승인하여승용차 66대중에서 58대는기준대로고박이불가능한것으로밝혀졌음. 한편, 검찰은지난 6월 10일한국선급선박검사원을 2012년 10월세월호수입후증 개축공사과정에서선박검사를부실하게한혐의하에업무방해죄로구속기소한바있음. 검찰의기소내용에따르면, 동검사원은복원성측정을위한경사시험에서각탱크별용량등기초데이터를확인하지않고, 설계도면과상이한 4층여객선출입문및 5층중앙전시실구조물공사등을묵인하였으며, 검사를제대로하지않고도마치모든검사를실시해합격한것처럼서류를조작한혐의를받고있음. 나 ) 검사대행기관과감독기관의유착문제세월호사고이후세월호검사를담당한한국선급뿐만아니라선박안전기술공단의최고위직을해양수산부고위공무원출신이맡고있는검사대행기관과감독기관간의인적유착으로인해검사대행기관에대한관리감독이제대로이루어지지않은것이세월호사고의한요인이라는지적이제기되었음. 13) 풍압경사각 ( 정상풍에의한횡경사각 ) : 26m/s 풍속에서횡경사가한계각도 ( 침수위험 ) 이내 14) 선회경사각 ( 선회에의한횡경사각 ) : 최고속력으로선회 (30 ) 시횡경사가 10 이내 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 71

78 최근 10년간의한국선급임원현황을보면, 2003년부터 2013년까지해양수산부고위간부출신 ( 이갑숙회장 : 중앙해양안전심판원장 / 오공균회장 : 해양수산부안전관리관 ) 이한국선급회장직을맡아왔음 년에처음으로한국선급내부직원출신 ( 전영기회장 (ˈ 사퇴 )) 이회장직을맡았음. 선박안전기술공단의경우도 2002년부터최근까지이사장직을해양수산부고위공무원출신 ( 김성규이사장 : 인천지방해양수산청장, 민경태이사장 : 여수지방해양수산청장, 부원찬이사장 : 여수지방해양항만청장 ) 이맡아왔음 - 주요보직중하나인기술연구원장도해양수산부공무원출신이계속맡아왔음. 세월호사고이후한국선급의감사를담당하는해양수산부 6급출신공무원이한국선급의비리를눈감아주는조건으로퇴직후한국선급의팀장으로취직한것이적발되어구속되는사건이발생하였음. 이런검사대행기관과감독기관간의오랜인적유착의관행과최근의검찰적발사건을감안할때한국선급과선박안전기술공단에대해서해양수산부가적절한관리감독을했는지에대해의문이제기됨. 다 ) 선박검사정보의공유체계부재이번세월호사고에대한검찰조사과정에서한국선급이세월호의증 개축에대한승인조건으로제시한평형수량과화물적재중량, 고박위치및방법등의안전조치정보가운항관리자 해양경찰청 해양수산부등관리 감독기관과공유되지못한것으로드러났음. 검찰조사결과에따르면, 청해진해운이작성한운항관리규정에는표시해야하는최대화물적재량 ( 한국선급이증 개축조건으로제시한차량 97대와컨테이너 54개등 568톤 ) 대신에평형수, 각종설비, 72 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

79 연안여객선사고재발방지개선방안 연료, 승객등의무게를모두합한재화중량 (3,963톤) 만이기재되어있었으나운항관리규정을심사한해양경찰청은이를바로잡지못함. 한국선급에서는현행법령상한국선급이선사에제공하는안전조치내용을운항관리기관이나감독기관에통보할수있는시스템이마련되어있지않아발생한것이라는설명임. 선박검사와관련한핵심정보가공유되지못한것이이번사고발생의핵심요인이라고할수있음. 라 ) 선령기준의완화에따른내항여객선의노후화 2013년현재내항여객선의수는총 172척이며, 그중 22.7% 인 39 척이 20년이상노후된선박임. 이번에사고가발생한세월호의경우에도지난 1994년 4월일본에서건조되어운항하다 2013년에수입되어운항중이던노후선박이었음. 정부는지난 2009년 해운법 시행규칙을개정하여기존의최대 25 년까지가능한여객선의선령을최대 30년까지가능한것으로기준을완화하였음. 이에따라일본등주변국에서 15년이상된노후된선박을수입해오더라도 10년이상이들선박을수리하여운항할경제적유인이생김으로써, 노후선박의수입이증가하게되었음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 73

80 국내내항여객선선령현황 선령 선박수 ( 척 ) 비율 (%) 5년미만 년 년 년 년이상 계 172 자료 : 한국해운조합, 그결과노후선박의수입이양산되고, 신규선박의도입이지연되는등의문제점이발생하여, 20년이상노후선박이전체여객선의 23% 를차지하는등노후된선박의운항이양산되는문제점이발생했다고볼수있음. 특히지난 2009년 해운법 시행규칙의개정으로기존에최대 25 년까지만가능했던여객선선령이최대 30년까지가능한것으로바뀌면서해외중고선선박의도입이급증하였음 년부터 2008년까지총 6척이던선령 15년이상의중고선박도입이 2009년부터 2013년까지는총 15척으로 250% 증가하는모습을보였음. 74 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

81 연안여객선사고재발방지개선방안 해운법시행규칙개정내용 해운법시행규칙제 5 조 ( 여객선의보유량등 ) 기존 2법제5조제1항제5호에따른해상여객운송사업의여객선의선령의기준은 20년이하로한다. 다만, 국토해양부장관이정하는선박검사결과안전운항에지장이없는것으로판정된여객선은 5년의범위에서 1년단위로연장할수있다. 3제2항의규정에도불구하고 해상에있어서인명의안전을위한국제협약등에의한증서에관한규칙 제3조제1항제1호에따른여객선안전증서를받은여객선은선령기준을적용하지아니한다. 해운법시행규칙제 5 조 ( 여객선의보유량등 ) 제10차개정 (ˈ09년) 1 법제5조제1항제5호에따른해상여객운송사업의여객선보유량기준은별표 2와같다. 2 법제5조제1항제5호에따른해상여객운송사업의여객선선령 ( 船齡 ) 기준은 20년이하로한다. 3 제2항에도불구하고선령이 20년을초과한여객선으로서국토해양부장관이정하여고시하는선박검사기준에따라선박을검사한결과안전운항에지장이없는것으로판정된여객선은 5년의범위에서 1년단위로선령을연장할수있고, 선령이 25년을초과한여객선 [ 강화플라스틱 (FRP) 재질의선박은제외한다 ] 으로서국토해양부장관이정하여고시하는선박검사기준에따라선박을검사한결과및국토해양부장관이정하여고시하는선박관리평가기준에따라선박을평가한결과안전운항에지장이없는것으로판정된여객선은 5년의범위에서 1년단위로선령을연장할수있다. 4 제2항및제3항에도불구하고 선박안전법시행규칙 제23조제1항제1호에따른여객선안전증서를받은여객선은선령기준을적용하지아니한다. 5 제2항및제3항에따른선령은해당선박의진수일부터기산하되, 진수한날을알수없으면진수한달의 1일을, 진수한달을알수없으면진수한해의 1월 1일을진수일로본다. 노후선박의경우철재로이루어진선박의특성상부식등이발생하여감항능력이저하되어사고발생의위험이높다고할것이며, 특히세월호의경우수입과정에서무리한증개축까지이루어져사고가발생할수밖에없는조건을만들었다는지적이있음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 75

82 다만, 이와관련하여국제적으로선박퇴출의기준이되고있는해상보험의적하보험에사용되는선급약관에따르면최대 30년까지는추가보험료를내면보험가입이허용되기때문에단순히선령기준의상향이세월호사고의본질이라고하는것에는신중한접근이필요하다는의견이있음. 15) 나. 정부와국회의대응현황 1) 해양수산부의개선대책가 ) 여객선선령제한및검사강화노후선의안전성문제를고려하여취약성이확인된카페리등의선령은 20년을원칙으로하되, 매년엄격한선령연장검사를받는것을전제로최대 5년까지만연장함. 카페리외선령 20년초과여객선에대해서는선박검사를철저히시행하고, 선령제한강화확대시행여부는추가검토함. 나 ) 개조및복원성검증체계강화선박개조에따른기술적안전성과함께현실적인선박운항여건까지고려할수있는합리적개조관리체계도입함. 정부의개조허가대상범위를확대하고개조허가전에선박 조선 운항분야전문가 ( 가칭 ʻ선박개조자문위원회ʼ) 자문을의무화함. 특히, 여객선은복원성이저하되는일체의개조를금지하고로드마스터활용및복원성유지에대한관리 감독 ( 상시 수시 ) 을시행함. 15) 김인현, ʻ 국회에계류중인세월호관련법안개관 ʼ, 세월호관련법안에대한특별세미나 발표자료, 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

83 연안여객선사고재발방지개선방안 Load Master( 복원성계산용소프트웨어 ): 일정규모이상의카페리선적용의무화함. 다 ) 여객선이력관리제도도입선박도입, 개조, 검사, 정비이력등관련정보를체계적으로관리할수있는여객선이력관리제도를도입, 관계기관간공유및공시함. 해외중고선도입시, 선박상태 ( 선체강도, 기관상태등 ) 및잔여내구연한등을정밀검증하는 CAP(Condition Assessment Programme) 제도를도입함최초건조시처럼강화된기준으로검증하는제도로서해외현지에서국내 외선급의 CAP 평가를통해선박도입여부를결정함. 라 ) 정부검사대행권개방및선박검사기관지도 감독강화선박검사에대한정부검사대행권 ( 현재한국선급, 선박안전기술공단한정 ) 을상호주의에입각, 외국선박검사기관에도개방을추진함. 한국선급을공직유관단체로지정하기위한 공직자윤리법 개정중임.(6.25, 안행위 ) 선박검사내용을면허청및안전관리부서등과공유함. 마 ) 구명설비정비사업장관리 감독강화정비인력 ( 관리책임자, 자체검사자, 탑재확인자 ) 의자격 ( 경력 ) 요건을신설하고제조사로부터정비능력인증을받도록의무화를추진함. 구명설비정기적작동검사 ( 실해역검사포함 ) 시행및구명설비미작동시, 정비사업장에대한특별점검을실시함. 정비과정사진촬영 보관의무화및부실정비판명시정부지정사업장지정을취소함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 77

84 2) 국회의관련법안발의현황국회에서도선박자체의안전성확보를위한여러법안들이세월호사고발생이후발의되어논의중에있음. 법안의주요내용을살펴보면내항여객선선령을 20년으로제한하고, 여객선의복원성이저하되는일체의개조를금지하는등선박자체의안전성을확보하기위한법안과, 선박검사를소홀히할경우이에대해처벌할수있는근거를마련하기위한법안이발의되어논의중에있음. 또한, 선박설비기준을국제기준에맞추도록하는내용의법률등이발의되어논의중에있는상황임. 국회발의법률안 법률안명주요내용 선박안전법일부개정법률안 ( 윤명희의원등 10인 ) 선박소유자가건조검사또는선박검사를받은후선박의길이ㆍ너비ㆍ깊이뿐만아니라높이ㆍ무게ㆍ무게중심을변경하고자하는경우에는해양수산부장관의허가를받도록함 선박안전법일부개정법률안 ( 서기호의원등 10인 ) 선박소유자또는선장등이과승혹은과적을하는경우 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금으로처벌을강화함 선박안전법일부개정법률안 ( 민홍철의원등 12인 ) 국제항행에종사하는선박뿐만아니라국내항행에종사하는해양수산부령으로정하는여객선및여객선이외의선박으로서, 총톤수 3천톤이상의선박의경우도항해자료기록장치설치를의무화하고자함 선박안전법일부개정법률안 ( 강창일의원등 10인 ) 국내항해선박의선박설비기준을정함에있어국제해사기구가정한기준을따르도록하여국내항해선박의안전기준을보다강화하려는것임 선박안전법일부개정법률안 ( 박인숙의원등 12인 ) 선박관련검사에있어책임소재를명확히하고, 안전승무원의배치, 안전물품의비치, 선박항해기록장치의설치등을규정하고벌칙규정을정비함 78 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

85 연안여객선사고재발방지개선방안 법률안명주요내용 선박안전법일부개정법률안 ( 이찬열의원등 10인 ) 여객선의증 개축의금지를명문화하고이를위반한경우에는벌칙으로처벌하도록하는근거를마련하려는것임 선박안전법일부개정법률안 ( 손인춘의원등 13인 ) 여객선에여객의탈출에필요한장비를갖추도록법률에규정함으로써비상시여객안전을도모하고자함 선박안전법일부개정법률안 ( 김관영의원등 12인 ) 누구든지선박의감항성등의결함을발견한때는해양수산부장관에게신고하도록의무화하고 ( 안제74조 ), 선박검사관경력을보유한공무원은퇴직일로부터 2년을경과하지않은경우선박검사원이될수없도록규정함 선박안전법일부개정법률안 ( 이명수의원등 10인 ) 구명설비의내구연한을표시하도록하고, 내구연한이지난설비를교체하지않을경우선박소유자등을처벌 (1년이하징역 1천만원이하벌금 ) 함 선박안전법일부개정법률안 ( 윤재옥의원등 11인 ) 해양수산부장관으로하여금여객선의복원성에영향을줄수있는증ㆍ개축을허가할수없도록하고, 선박소유자로하여금화물의적재및고박에충분한인원을갖추어안전조치를하도록하려는것임 선박안전법일부개정법률안 ( 안효대의원등 10인 ) 선박의여객실등선박시설의개조시허가를받도록하고, 선박의구조등을변경ㆍ개조시복원성을충족하도록하며, 거짓이나부정하게선박검사를한선박검사원및구명설비를정비한자에대한처벌규정을마련함 선박안전법일부개정법률안 ( 강동원의원등 12인 ) 여객선의여객정원수와화물적재량의변동을수반하는개조를원천적으로금지하고, 구명정ㆍ구명동의등의비치및유지를의무화하며, 이를위반할시처벌할수있는근거규정을마련하고자함 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 79

86 다. 개선방안 1) 검사기관과감독기관간의검사정보공유체제도입세월호사고의주요인으로지적되고있는과적및고박불량문제는한국선급이세월호의증 개축승인과정에서안전조치로제시한평형수량및화물적재량등의정보가운항관리기관및해양경찰청, 해양수산부등에공유되지못한제도적허점에서기인한바가크다고할수있음. 향후유사사고의재발방지를위해서는선박검사과정에서선박안전을위해지켜져야할핵심안전조치사항및정보를관련관리감독기관이공유할수있는제도적장치를마련할필요가있음. 한국선급에서도이런문제점을인식하고선박검사-운항관리-감독기관간의체계적이고연속적인정보공유체계의도입필요성을제기한바가있으며, 한국선급이운용하고있는 ʻ웹기반선박이력조회시스템ʼ의열람권을제공하겠다는계획을밝힌바있음. 검사정보공유체제도입관련 선박안전법 개정안 현행개정안 < 신설 > 제67조의2( 대행검사기관의통지의무 ) 공단, 선급법인, 컨테이너검정등대행기관및위험물검사등대행기관은대통령령으로정하는바에따라해당대행업무의수행에따른검사결과등의정보를대행업무가종료된이후즉시관계기관에통지하여야한다. 해양수산부도화물 평형수량, 최대인원, 항해상조건등의선박검사정보를면허관청이공유하는방안을세월호침몰사고개선방안의하나로제시하고있는바바람직한방향으로판단됨. 80 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

87 연안여객선사고재발방지개선방안 2) 여객선상시검사제도도입및벌칙강화현행 선박안전법 의경우건조검사, 정기검사, 중간검사, 임시검사, 특별검사등의검사종류가규정되어있음. 하지만다중의인명을수송하는대형여객선의경우사고를미연에방지하는것이중요하다할것이므로수시로방선검사 16) 를실시할필요가있음. 이와관련하여 2015년 1월 1일부터 해사안전법 상해사안전감독관제 17) 가도입될예정인바, 당초외항화물선에만도입하려던것을내항여객선에도확대하여여객선전체에상시검사를확대할필요가있음. 또한, 선박검사와관련한벌칙의강도가약하여실효성이없다는지적이있으므로전반적으로선박검사와관련된벌칙규정을강화할필요가있음. 현재 선박안전법 상만재흘수선의지정된위치를위반하여선박을항해에사용한때나해양수산부장관의허가를받지아니하고선박의길이 너비 깊이또는선박의용도를변경한때와같이선박의안전과직결되는사항을위반하였을경우의처벌이 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에불과한실정임. 이를 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처할수있도록강화할필요가있다는지적이있음. 나아가현재 선박안전법 상대행기관직원들이검사를소홀히하여사고가발생한경우에대한처벌규정이없는상황으로이에대한처벌규정을마련할필요가있음. 16) 사전통보없이검사관이선박에승선하여행하는검사 17) 해사안전감독관이란수시로선박이나사업장에출입하여관계서류를검사하거나선박이나사업장의해사안전관리상태를확인 조사또는점검하게하는업무등을수행하는자로서해양수산부소속공무원임 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 81

88 벌칙강화관련 선박안전법 개정안 조문내용현행개정 선박검사증서에기재된최대승선인원을초과하여승선자를탑승시킨때 ( 제84조제1항제2호 ) 1년이하의징역또는 1천만원이하의벌금 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금 선박검사증서에기재된만재흘수선의지정된위치를위반한때 ( 제84조제1항제3호 ) 해양수산부장관의허가를받지아니하고선박의길이 너비 깊이또는선박의용도를변경한때 ( 제84조제1항제4호 ) 선박검사증서등에기재된항해와관련한조건을위반한때 ( 제84조제1항제6호 ) 만재흘수선의표시를은폐 변경또는말소한때 ( 제84조제1항제8호 ) 만재흘수선을초과하여여객또는화물을운송한때 ( 제84조제1항제9호 ) 복원성을유지하지아니하고선박을항해에사용한때 ( 제86조제1호 ) 200 만원이하의벌금 구명시설을갖추지아니한선박소유자처벌규정없음 82 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

89 연안여객선사고재발방지개선방안 3) 정부검사대행권의외국선급개방현재세월호와같은대형여객선을비롯한대형선박에대한정부대행검사는대부분한국선급이맡고있으나, 국제선급협회 (IACS) 소속선급의국가중자국선급에게만대행검사를위임한국가는한국과중국밖에없음. 각국의정부대행검사개방현황 국가 CCS BV DNV-GLAS RINA NK KR RS LR ABS 중국 〇 프랑스 〇 〇 〇 〇 〇 독일 〇 〇 〇 〇 〇 〇 〇 이태리 〇 〇 〇 〇 일본 〇 〇 〇 〇 한국 〇 노르웨이 〇 〇 〇 〇 〇 〇 〇 러시아 〇 〇 〇 영국 〇 〇 〇 〇 〇 〇 〇 미국 〇 〇 〇 〇 〇 〇 〇 이렇게한국과중국만이자국선급에게만대행검사를위임한이유는해당국가선급의역사가오래되지않아, 다른선진국에비하여경쟁력을키울시간이필요했고, 그러기위해서는자국시장의확보가중요했기때문임. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 83

90 하지만세월호사고로인하여한국선급에대한국민적신뢰가상당부분저하된상황에서선박검사의실효성을높이기위해선급시장을외국선급에도개방할필요성이있다는주장이강력하게제기되고있음. 국제주요선급현황비교 (ˈ12 년기준, 국내매출은 ˈ10 년기준 ) 선급법인 설립연도 법인격계열사 ( 서비스망 ) 총매출 ( 억원 ) 1인당매출 ( 직원수 ) 선급사업한국시장등록톤수매출매출 (m. GT) ( 억원 ) ( 억원 ) 등론톤기준점유률 (%) DNV-GL ( 노르웨이 독일 ) 1864 주식회사 242 (300) 36, 백만원 (17,232) 14,800 (41.1%) 1,920 (31.3%) NK ( 일본 ) 1899 재단법인 2 (121) 3, 백만원 (1,452) 3,783 (99.6%) 130 (2.1%) ABS ( 미국 ) 1862 비영리법인 14 (200) 9, 백만원 (5,500) 3,684 (37.2%) 1,300 (21.2%) LR ( 영국 ) 1760 면세자선단체 120 (237) 15, 백만원 (7,885) 6,606 (43.5%) 1,330 (21.7%) BV ( 프랑스 ) 1828 주식회사 90 (420) 56, 백만원 (2,000) 4,804 (8.6%) 700 (11.4%) KR ( 한국 ) 1960 비영리사단법인 2 (65) 1, 백만원 (881) 965 (74.2%) 539 (8.8%) CCS ( 중국 ) 1956 비영리사회단체 5 (70) 백만원 (3,500) 638 (91.1%) RINA ( 이탈리아 ) 1861 재단법인 52 (163) 3, 백만원 (1,438) 1,893 (61.1%) 210 (3.4%) RS ( 러시아 ) 1913 국영기업 - (110) - - (1,500) 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

91 연안여객선사고재발방지개선방안 2013년 12월해양수산부는 국적선박에대한정부검사대행업무개방전략연구 라는용역보고서에서 ʻ정부검사권개방의순편익은크지않으나세계선급시장개방추세및선주의선급선택권확대요구등에따라개방이불가피하다ʼ고결론을내리고있음. 이용역보고서는비록정부검사대행권같은정부업무는 FTA 적용제외사항이나향후 FTA 협상과정에서유럽등으로부터국적선정부검사개방에대한요구도커질것으로예측되어개방은불가피하나, 3 5년정도의준비기간이필요하여단계적인개방정책을쓸필요가있다고밝히고있음. 해양수산부는최근세월호침몰사고에대한개선방안의하나로상호주의에입각하여정부검사대행권을외국선급에도개방하겠다는입장을밝히고있는바, 당초계획하였던선급개방추진일정을앞당기는것을적극적으로검토할필요가있음. 18) 4) 정부의직접검사방안우리나라의경우대형선박은한국선급이, 어선을비롯한소형선박은선박안전기술공단이각각선박검사를대행하고있으며, 선박안전법 상검사주관기관인해양수산부가직접선박검사를수행하고있지는않은상황임. 하지만현행검사대행제도가안전성을확보하는데구조적한계를지니고있다는점이세월호사건을통해나타났는바여객선과같이안전성이우선시되는선박에대해서는정부가직접검사하도록하는방안을검토해볼필요가큼. 18) 선급시장개방은현행법의개정없이도가능한상황임 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 85

92 현재영국과일본은여객선의경우선급등의기관에검사를대행시키지않고국가기관에서직접선박검사를행하고있음. 일본의경우우리와같이등록된민간선박검사기관은선박검사업무의일부를대행하고있으나, 여객선과선박시설중구명설비, 소방설비, 거주설비, 위생설비, 항해용구등인명의안전과직접적으로관계되는중요설비는국가가직접검사하고있음. 이런사례를감안할때우리나라도여객선과선박의안전과관련된사항에대해서는국가가직접검사하는제도를도입하는방안을적극적으로검토할필요가있음. 정부직접검사관련 선박안전법 개정안 현행개정안 제 60 조 ( 검사등업무의대행 ) 1 4 ( 생략 ) < 신설 > 제60조 ( 검사등업무의대행 ) 1 4 ( 현행과같음 ) 5 제1항및제2항에도불구하고해양수산부장관은여객선의경우검사등업무를대행하게할수없다. 5) 내항여객선의선령기준강화해양수산부는세월호사고에대한재발방지대책으로노후선의안전성문제를고려하여, 취약성이확인된카페리등의선령은 20년을원칙으로하되, 매년엄격한선령연장검사를받는것을전제로최대 5년까지만연장이가능하도록하겠다고밝히고있는바바람직한방향으로판단됨. 노후선박의경우철재로이루어진선박의특성상부식등이발생하여감항능력이저하되어사고발생의위험이높다고할것임. 86 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

93 연안여객선사고재발방지개선방안 특히내항여객선의경우복잡한항로및강한조류등열악한환경에노출되는경우가많아더욱안전성을철저히할필요가있다는점에서선령기준을 2009년개정이전으로강화할필요가있다고보임. 다만, 법제적인측면에서는기존에수입한선박들의경우에도모두 25년기준을적용할지에대해서는논의가필요한것으로보임. 선령기준관련 해운법 개정안 현행개정안 제5조 ( 면허기준 ) 1 해양수산부장관은해상여객운송사업의면허를하려는때에는제4조제3항에따라제출한사업계획서가다음각호에적합한지를심사하여야한다 ( 생략 ) 5. 여객선등의보유량과여객선등의선령 ( 船齡 ) 이해양수산부령으로정하는기준에알맞을것 제5조 ( 면허기준 ) ( 현행과같음 ) 선령 ( 船齡 ) 이 25년이하의것으로서 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 87

94 3 선장및선원의직무수행 가. 현황및문제점 1) 세월호선장및선원의부적절한대응세월호사고의희생자가 300명이넘은데에는사고발생이후세월호선장및선원의부적절한대응이결정적작용을하였음. 특히세월호선장의경우사고발생시승객및선원들을모두안전하게대피시킨이후선박에서탈출하여야했으나, 사고발생이후승객에대한구조의무를이행하지않은상황에서먼저선박에서탈출하여인명피해를키웠음. 또한, 선원들의경우에도승객들에대한구조를소홀히한채먼저배를빠져나왔으며, 그결과 10월현재 295명이사망하고, 9명이실종상태에있음. 검찰은승객들을구호하지않아상해또는사망에이르게한책임이있는이준석선장및 1등항해사, 2등항해사, 기관장에대해서는살인죄로기소하였으며, 기타승객구호의무를이행하지않고탈출한세월호선원총 15명에대해서구속기소하여재판이진행중에있음. 2) 내항선선원의열악한근무환경세월호선장과선원이사고발생시대응이부적절했던것은여러이유가있을수있겠으나, 내항선선원의열악한근무환경으로인하여우수한능력을가진해기사들이근무를기피하는것도큰요인이라할것임. 내항선과외항선의출신별현황을비교해보면, 해양대학교나해사고등학교등에서해양및수산관련정규교육을받은선원의비율이외항선의경우 72.8%(7,664 명중 5,584명 ) 에이르고있으나, 내항선의경우해양 88 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

95 연안여객선사고재발방지개선방안 및수산관련정규교육을받은선원의비율이 27.5%(6,173 명중 1,702 명 ) 에불과한실정임. 외항선해기사출신현황 현재 합계 해양전문과정 수산전문과정 일반 합계 7,664 4, ,080 항해사 4,028 2, ,094 기관사 3,629 2, 통신사 자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) 내항선해기사출신현황 현재 합계 해양전문과정 수산전문과정 일반 합계 6, ,471 항해사 3, ,377 기관사 2, ,094 통신사 자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) 전문교육기관에서교육받은선원의경우 2년이상체계적이고전문적인교육을이수하여비상상황에대한대처가기계적이고정확하게이루어질가능성이높다는점에서내항선의경우해양관련정규교육을받은선원의비중이지나치게낮다고할것임. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 89

96 또한, 내항선과외항선의연령대별현황을살펴보면, 내항선의경우 ˈ13 년말현재 50세이상의고령의선원이 68.4% 를차지하고있어고령화되어있는반면, 외항선의경우에는 50세이상의고령의선원비율이 46.6% 로 20대부터 60대이상선원이고루분포되어있음을알수있음. 내항선선원연령현황 현재 연령별 ( 세 ) 계 25세미만 25~30 30~40 40~50 50~60 60년이상 합계 8, ,392 2,845 2,769 항해사 3, ,190 1,073 기관사 2, ,043 부원 2, 자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) 외항선선원연령현황 현재 연령별 ( 세 ) 계 25세미만 25~30 30~40 40~50 50~60 60년이상 합계 9, ,606 1,403 1,598 2,792 1,656 항해사 4, , 기관사 3, 통신사 부원 1, 자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) 90 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

97 연안여객선사고재발방지개선방안 이처럼외항선에젊고전문교육을이수한선원들이집중되는이유는내항선의경우잦은입출항, 복잡한항로및열악한기상여건등으로근무강도는외항선에비해힘든상황이나, 보수나휴가일수등처우는오히려외항선에비해열악하여, 능력있는선원들이지원을기피하는것이가장큰원인으로파악되고있음. 외항선선원고용현황 취업자 계승선원 (A) 예비원 (B) 현재 예비원율 (A/B, %) 합계 9,544 8,282 1, 해기사 7,664 6, 부원 1,880 1, 주 : 상기표는통계가가능한대한민국국적선원을기준으로한것임자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) 내항선선원고용현황 취업자 계승선원 (A) 예비원 (B) 현재 예비원율 (A/B, %) 합계 8,207 8, 해기사 6,173 6, 부원 2,034 1, 주 : 상기표는통계가가능한대한민국국적선원을기준으로한것임자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 91

98 위표에서보는바와같이내항선의경우예비원비율이 1.3% 에불과한실정으로, 예비원은선원의휴식보장등을위한순환근무를위하여필요한인원이라고할것인바, 세월호의경우에도청해진해운에서예비원을줄이기위한목적으로고용한촉탁직 ( 계약직 ) 선장의무책임한대처가문제가되었음. 선원급여현황 현재 구분 월평균임금 업종 계기본임금시간외수당상여금기타 계 4,231 2,084 1, 외 항 선 5,301 2,559 1, 내 항 선 3,354 1, 원양어선 6,015 2,044 3, 연근해어선 3,371 1,563 1, 해외취업상선 6,827 4,157 1, 해외취업어선 6,308 2,167 3, 자료 : 한국선원통계연보 2014( 한국선원복지고용센터발행 ) 또한, 내항선의급여수준은외항선에비하여상당히열악하여, 위표에서보는바와같이내항선의경우월평균급여가 335만원으로외항선의월평균 530만원의 63% 수준에불과한상황으로해양관련전체업종을통틀어서최하위를기록하고있음. 92 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

99 연안여객선사고재발방지개선방안 나. 정부와국회의대응현황 1) 해양수산부의개선대책가 ) 선원책임감및소명의식제고선내비상대응훈련반복및훈련내용을사진및동영상으로기록비치토록하고결과를운항관리자에게보고를의무화함. 승객안전교육및위기시여객대피안내체계를강화하고, 이의지원을위해정규선원외 ʻ여객전담승무원ʼ 승선의무화를추진함. 나 ) 선원자질 능력검증강화대형여객선 (5천톤이상 ) 선장의승무기준을상향 (2급->1급) 하고적성심사를강화 ( 일정연령이상심사주기단축 ) 하여부적격자의승선을제한함. 자질 능력이검증된선원만이여객선에승선할수있도록국제기준 (STCW 협약 ) 에부합하는면허및교육체계를마련함. 다 ) 선원처우개선및우수선원확보휴식, 교육및비상사태대비를위해선원최소승무정원을현실화하고, 여객선예비원의확보 ( 승선원의 10% 이상 ) 를확대함. 우수인력확보및노령화해소를위해연안여객선승선근무예비역 ( 군복무대체 ) 배정을추진하고, 해기사면허소지제대군인에대해서도보수교육, 취업알선등의지원을강화함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 93

100 2) 국회의관련법안발의현황세월호발생이후국회에내항여객선선원문제개선과관련하여다수의법안이발의되어논의중에있음. 법안의주요내용을살펴보면, 크게사고발생시여객을구출하지아니하는등의무를저버린선장및선원에대한처벌을강화하는법안과승객의안전을위한교육 훈련의무를강화하여사고발생시선원들이효과적으로승객을구출할수있도록하는내용이주종을이루고있음. 국회발의법률안 법률안명주요내용 선원법일부개정법률안 ( 이명수의원등 10인 ) 선원법일부개정법률안 ( 박인숙의원등 12인 ) 선원법일부개정법률안 ( 윤명희의원등 11인 ) 선원법일부개정법률안 ( 서기호의원등 10인 ) 선원법일부개정법률안 ( 백재현의원등 15인 ) 선장이선박에위험상황이발생하였을경우인명구조에필요한조치를제대로하지않아인명사고가발생하였을경우에는형량을강화 (1년이하징역, 1천만원이하벌금 10년이상유기징역 ) 하여선박사고시선장의구조의무를성실히수행하여인명사고를최소화할수있도록함 선장의출항전안전검사시행및직접지휘구간규정을확대하고, 선내비상훈련및안내의무를현행시행규칙에서상위법조문으로승격하여승객의안전을위한교육 훈련의무를강화하고위반시처벌 (3년이하징역 ) 함 선장뿐만아니라해원 ( 海員 ) 도선박에급박한위험이있을때에는인명구조에필요한조치를하도록규정을신설하고, 이를위반하여사람을죽거나다치게하면무기또는 3년이상의징역에처하도록함 선장뿐만아니라해원도선박에급박한위험이있을때에는인명구조에필요한조치를하도록규정을신설하고, 이를위반하여사람이사망하면무기징역등에처할수있도록함 시행규칙에서규정하고있는비상시선내훈련 ( 소방훈련, 구명정훈련등 ) 을법률에규정하고, 이를위반한경우과태료의부과액을상향 (200 만원이하 500만원이하 ) 조정함 94 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

101 연안여객선사고재발방지개선방안 법률안명주요내용 선원법일부개정법률안 ( 이목희의원등 10인 ) 선장의의무에항해중그선박에위난이발생하였을때에는여객을구조하고, 여객이그선박에서나간후가아니면선박을떠날수없도록강제성을부여하고, 이를위반한경우처벌을강화 (5년이하의징역 1 년이상의징역 ) 함 선원법일부개정법률안 ( 류지영의원등 12인 ) 선장의비상훈련및안내의무를구체적으로규정하고, 선박소유자는해양사고에대비하여비상선상훈련을실시하도록하며, 선장및선박소유자의의무위반시과태료를상향 (200만원이하 500만원이하 ) 규정함 선원법일부개정법률안 ( 이찬열의원등 10인 ) 선장및해원이여객선에급박한위험이있을때에여객을구조하는데필요한조치를다하지아니하여사람을사망에이르게한경우, 최고 15년까지징역에처할수있도록함 선원법일부개정법률안 ( 이노근의원등 10인 ) 여객선선장과선원의운항중제복착용을의무화하고, 이를위반한경우과태료 (100만원이하 ) 처분을함 선원법일부개정법률안 ( 김승남의원등 14인 ) 선장은여객선이출항하기전에선상의공개된장소에서여객에게안전교육훈련을실시하도록하고, 교육훈련의무를미이수선원에대하여는승무를제한하도록함 선원법일부개정법률안 ( 박인숙의원등 11인 ) 선박소유자로하여금선원의제복착용을의무화하도록하고, 이를위반시과태료 (200만원이하 ) 를부과하고자함 선원법일부개정법률안 ( 김도읍의원등 10인 ) 선장의직접지휘구간에해양수산부장관이고시하는연안해역을추가하는한편, 선원법상규정된휴식시간을보장하기위해벌칙규정을마련함 선원법일부개정법률안 ( 박남춘의원등 17인 ) 해양수산부장관이선원의자질향상을위하여선원의교육훈련과관련한기본계획을수립ㆍ시행하도록함 선원법일부개정법률안 ( 강기윤의원등 10인 ) 해양수산부장관이선원현황관리시스템을구축 운영토록하고, 선박소유주에게변동된선원현황을신고토록하며, 선박소유주나선장이승무경력을발급할경우선원현황관리시스템확인을거치도록하고, 과태료의근거마련 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 95

102 법률안명주요내용 선원법일부개정법률안 ( 유기준의원등 20인 ) 선원들이비상시에적절한대응을할수있는교육시스템을구축하고, 선박의안전을확보하기위한선원의승선을의무화하며여객선선장의적성심사등을통해선장이업무수행가능성을판단하도록함 선원법일부개정법률안 ( 강동원의원등 11인 ) 급박한위험에처해있는선박에서선장의허가없이떠나거나, 명령을따르지아니한해원에게는 1년이하의징역에처할수있도록하는현행규정을 5년이하의징역으로상향함 선원법일부개정법률안 ( 김성곤의원등 10인 ) 선원법일부개정법률안 ( 강석호의원등 10인 ) 수난구호법일부개정법률안 ( 백재현의원등 10인 ) 수난구호법일부개정법률안 ( 최민희의원등 10인 ) 수난구호법일부개정법률안 ( 김성곤의원등 10인 ) 수난구호법일부개정법률안 ( 손인춘의원등 10인 ) 선박의위험시인명의구조를선박이나화물의구조보다우선하도록명시하고, 내실있는선원교육훈련이이루어지도록 수난구호법 에따라설치된해양재난안전종합훈련센터에선원의교육훈련을위탁하여실시할수있도록하려는것임 한국선원복지고용센터사업의하나인 ʻ국내외선원의취업동향과고용정보의수집 분석및제공ʼ의대상에 20톤미만의어선등에승무하는선원을포함시킴으로써이들의고용현황을파악하고제도적지원의토대를마련하려는것임 조난사고시선박의선장및승무원이조난에따른신고또는구조에필요한조치를하지아니하여사람을죽게한자는무기또는 3년이상의징역에처하고, 사람을다치게한자는 1년이상또는 1천만원이상 1 억원이하의벌금에처함 단독으로배가침몰한경우조난된선박의구조의무주체에선장및승무원을추가함 해양에서의수색ㆍ구조ㆍ구난에관한전문교육을수행하는해양재난안전종합훈련센터를설치ㆍ운영함으로써해양사고대응능력을강화 해양경찰청장은심해잠수사의양성및관리를위하여심해잠수구조훈련센터를설치 운영할수있도록함 96 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

103 연안여객선사고재발방지개선방안 다. 개선방안제2의세월호사고를막기위해서는위급상황시이에대처할수있는능력있고책임감있는선원을고용하고교육하는일이무엇보다중요함. 이를위해서는선원들에게일정한의무를부과하고이를강제하기위한벌칙강화도중요하겠지만, 본질적으로외항선에비하여열악한상황에있는내항선의현실을직시하여우수한선원들을유인할수있는대책마련이보다필요할것으로보임. 또한, 내항여객선선원들에대한교육을강화하고, 내항여객선선원을비롯한해기사면허의발급및갱신요건을엄격히하여자질이떨어지고능력이없는선원이중요임무를수행할수없도록하는방안도강구할필요가있음. 1) 우수인력수급을위한유인책마련및내항선사지원앞서살펴본바와같이정규교육을받은젊은선원들이내항선근무를기피하는이유는잦은입출항, 복잡한항로및열악한기상여건등으로근무강도는외항선에비해힘든상황임에도, 보수나휴가일수등처우는오히려외항선에비해열악한것이가장큰이유라고할것임. 내항선에젊고유능한인력을유치하기위해서는현재시행되고있는승선근무예비역제도를내항여객선의경우에도도입하는방안을적극검토할필요가있음. 승선근무예비역제도는현재 병역법 상규정되어있는제도로 비상대비자원관리법 또는 국제선박등록법 에따라규정되어있는선박에일정기간이상근무할경우병역을필한것으로보는제도임. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 97

104 연도별승선근무예비역배정인원 ( 단위 : 명 ) 합계 ,000 1,000 1,000 외항상선 내항상선 원양어선 연근해어선 * * ˈ14년부터는연근해어선에도승선이가능 ( 병역법시행령제40조의2, ˈ ) 하게되어총배정인원범위내에서 10명을신규로배정주외항상선은선주협회 선박관리협회, 내항상선은해운조합, 원양어선은원양산업협회, 연근해어선은수협중앙회가배정인원을운용 현재외항및내항상선등에만적용하고있으며, 내항여객선에는적용되지않고있어이를 병역법 등의개정을통하여이를내항여객선에도적용할수있도록할필요가있음 19). 또한, 현재내항선사의열악한운영실태등을살펴보면, 국가의지원없이는외항선사와의경쟁을통해서우수한인력을수급하는것에어려움이있을수밖에없으므로, 적자노선의경우에는후술하는공영제의도입등을검토할필요가있음. 그외현재 선원법 제70조제1항및제2항에따라외항선에는 6일, 내항선에는 5일로차별적으로규정되어있는휴가일수도조정이필요함. ʻ ʼ 98 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

105 연안여객선사고재발방지개선방안 선원휴가일수관련 선원법 개정안 현행개정안 제70조 ( 유급휴가의일수 ) 1 제69조제1항 제2 항 제4항및제5항에따른유급휴가의일수는계속하여승무한기간 1개월에대하여 6일로한다. 2 제1항에도불구하고 선박안전법 제8조제3항에따라정하여진연해구역 ( 이하 연해구역 이라한다 ) 을항해구역으로하는선박또는 15일이내의기간마다국내항에기항하는선박에승무하는선원의유급휴가일수는계속하여승무한기간 1개월에대하여 5일로한다. 제 5 조 ( 면허기준 ) 1 ( 현행과같음 ) < 삭제 > 2) 해기사면허발급강화현재해기사면허발급은전문적인교육과정을거치지않은일반부원출신이라고할지라도 선박직원법 제5조및동법시행령제5조에따라서일정한시험에합격하고최장 5일정도의면허교육만이수하면해기사면허를발급받을수있음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 99

106 해기사면허발급교육기간 과정대상자교육기간 3급해기사 ( 상선, 어선 ) 지정교육기관에서해당직종의해기사양성과정을 5 일 4 5급해기사 ( 상선, 어선 ) 이수하지아니하고신규로해기사면허를받으려는사람 3 일 과목 6 급해기사면허시험에서필기시험의일부과목을 2 일 6 급 면제반 면제받고면허를취득하려는사람 해기사 필기면제 6 급해기사면허시험에서필기시험의전부를면제받고 3 일 면접반 면접으로면허를받으려는사람 자료 : 해양수산부 (2014) 해양대학교나해사고등학교등전문교육기관에서는위급상황발생시기계적으로정확하게대응할수있도록반복적인실습훈련등이이루어지나, 이러한교육과정을거치지아니한경우위급상황발생시대처능력이떨어질수밖에없음. 내항선의경우이러한일반부원출신의해기사들이선원의대다수를차지하고있는상황에서사고가발생할경우제대로된대응을기대하기어려운구조적문제를가지고있었다고볼수있음. 따라서 선박직원법 제5조나동법시행령등을개정하여해기사면허발급교육과정에위급상황발생시대피실전훈련등을반드시포함하도록하고, 현재의 2~5일의교육기간을 3개월이상으로대폭연장할필요가있음. 100 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

107 연안여객선사고재발방지개선방안 3) 내항여객선선원에대한교육강화내항여객선선원에대한교육은해기사면허발급과정에서이루어지는면허교육과내항여객선선원들에게실시하는직무 안전교육으로이루어져있음. 하지만앞서살펴본바와같이해기사면허발급과정에서의교육은불과 5일내외의단기간이루어져제대로된실습교육등이이루어지지않고있는상황임. 내항여객선선원교육기간 구분 교육기간 선장, 기관장 1~3항사, 기사 부원 유효기간 기초안전교육 4.5 일 5 년 상급안전교육 ( 국내선 ) 5 일 5 년 연안선직무교육 3 일 여객선교육 ( 상급 ) 2 일 5 년 계 자료 : 해양수산부 (2014) 또한, 일반선원에대해서이루어지는안전교육도내항선선장의경우 5년동안 15일정도의교육만이수하면되는상황으로이는외항선의 34.5일의기간에비하여절반에도미치지못하는실정임. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 101

108 외항선, 화물선등선원교육기간 구분교육기간선장 1 항사 2-3 항사 기관장 1 기사 2-3 기사 부원유효기간 기초안전교육 4.5 일 5 년 상급안전교육 ( 국제선 ) 9 일 5 년 원양선직무교육 3 일 여객선교육레이더선박보안교육 기초 1일 상급 2일 5년 시뮬 5일 ARPA 3일 중급 1일 상급 2일 선교자원관리교육 3일 기관실자원관리교육 3일 전자해도장치교육 3일 계 자료 : 해양수산부 (2014) 내항선의경우일반부원출신의비중이높고, 복잡한항로와조류, 변덕스러운기상상황등으로인하여사고의위험이높다는점에서외항선에비하여교육의필요성이더크므로, 내항여객선선원에대한재교육과정을확대할필요가있음. 다만, 모든내항선의경우에이를적용하는것이현실적으로무리가있다면, 다수의인명을책임지는대형여객선의경우만이라도우선적으로교육과정을확대할필요가있음. 102 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

109 연안여객선사고재발방지개선방안 4) 선장의승무요건및교육강화선장은위급상황발생시선박을끝까지지키면서선원및승객들의안전을최종적으로책임지는중요한임무를수행하는위치로, 세월호의경우에도선장이비상상황을제대로파악하고대처하였다면인명피해가훨씬줄어들수있었음. 내항선선장의승무자격현황 선박항해구역선박의크기승무자격 200 톤미만 5 급항해사 평수구역 200 톤이상 1 천 600 톤미만 4 급항해사 연안수역 평수구역을제외한연안수역 1천600톤이상 3급항해사 200톤미만 5급항해사 200톤이상 500톤미만 4급항해사 500톤이상 1천600톤미만 3급항해사 1천600톤이상 3천톤미만 3급항해사 3천톤이상 2급항해사 자료 : 해양수산부 (2014) 현행관계법령을살펴보면, 선장의승무자격요건이느슨하게규정되어있고, 선장의임무등에대한재교육은거의이루어지지않고있음. 내항선선장의경우 3천톤이상대형선박이라고할지라도 선박직원법시행령 별표3에따라 2급항해사의자격만을소지하고있으면선장이될수있음. 선장이된이후에도별도의재교육등이규정되어있지않고, 일반선박직원과같은수준의교육만이수하면되는상황임. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 103

110 해양수산부에서도향후 3천톤이상대형여객선의경우선장의자격기준을 1급항해사로상향조정하기로했다고밝히고있음. 선장의경우선원및승객의안전을최종적으로책임지고, 사고발생시선장의역할이막중하다는점에서선장에대한재교육이철저히이루어질수있도록 선원법 등을개정할필요가있다고판단됨. 선장교육강화관련 선원법 개정안 현행개정안 < 신설 > 제15조의2( 선장직무교육 ) 1 해양수산부령으로정하는일정규모이상선박의선장은매년선장직무교육을이수하여야한다. 이경우선장직무교육에드는비용은국가가부담한다. 2 선장직무교육의방법, 시기, 과목등구체적인사항은해양수산부령으로정한다. 104 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

111 연안여객선사고재발방지개선방안 4 연안해운업생태계 4-1. 내항여객운송사업의항로면허제도개선가. 현황및문제점 청해진해운은오하마나호를운항하여 20년이상인천-제주항로를독점운영하여오던중해당항로에신규사업자가진입할수있는여건이조성되자수송수요기준을요구하는현행내항여객운송사업항로면허제도의허점을이용하여무리하게세월호를도입하였다는지적이있음. 내항여객운송사업은국내항과국내항사이를일정한항로와일정표에따라운항하는해상여객운송사업을의미함. 내항여객사업을운영하기위해서는 해운법 제4조에따라사업계획서를제출하여해양수산부장관으로부터항로별로면허를발급받아야함. - 해양수산부장관은사업자가제출한사업계획서가수송수요, 선박계류시설, 해상교통안전, 운항계획, 선박의선령등일정한기준에따라심사하여적합하다고인정하는경우면허를발급할수있음. 현재내항여객운송시장에발급된면허는총 99개이며, 대부분의항로가항로당 1개의사업자에의해독점적으로운영되고있음. 대부분의항로는다도해지역인목포 (35개항로 ), 여수 (17개항로 ), 마산 (12개항로 ) 등에분포되어있음. 99개항로중 85.9% 인 85개항로가 1개선사에의해독점적으로운영되는독점항로임. - 비독점항로 20) 는인천-백령, 인천-덕적 ( 이상인천 ), 군내-군내, 여 20) 해양수산부고시인 해운법시행규칙에따라정하는내항해운에관한고시 에따르면, 내항여객운송사업자가 1 인인항로를독점항로, 내항여객운송사업자가 2 인이하인항로를독과점항로로구분하고있으나, 실질적으로는독점항로가전체의대부분을차지하고있어독점항로와과점항로를나눌실익이크지않아본보고서에서는독점항로와비독점항로로구분하여정리함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 105

112 수거문 ( 이상여수 ), 삼덕-욕지 ( 마산 ), 격포-위도, 군산-비안 ( 이상군산 ), 당목-일정, 땅끝-산양, 목포-도초, 목포-암태, 목포-홍도 ( 이상목포 ), 울릉-독도, 포항-울릉 ( 이상포항 ) 등 14개에불과함. - 비독점항로도대부분 2개선사에의해운영되는과점항로이며, 실제로 3개이상의사업자가경쟁체제를형성하고있는항로는목포-홍도, 인천-백령, 인천-덕적등 3개항로에불과함. 내항여객운송시장항로면허현황 ( 단위 : 개 ) 구분 부산 인천 여수 마산 동해 군산 목포 포항 대산 제주 계 총항로 독점항로 비독점항로 비독점항로명 - 당목-일정 땅끝-산양인천-덕적군내-군내인천-백령여수-거문삼덕-욕지 - 격포-위도울릉-독도목포-도초군산-비안포항-울릉목포-암태 목포-홍도 자료 : 한국해운조합 (2013) 및지방해양항만청웹사이트자료를취합하여재구성 내항여객운송시장에서독점항로가발생하는원인은 1 해당항로의수익성이낮아신규진입수요가발생하지않는경우, 2 해당항로에취항하려는수요는있으나법령상진입장벽으로인해면허취득이불가능한경우, 3 해당항로의수익성이높아신규로진입하려는수요가있으나, 기존업체가독점권을유지하기위한조치를통해신규선사의진입을막는경우등으로구분할수있음. 106 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

113 연안여객선사고재발방지개선방안 항로의여객수요가많지않아수익성이떨어지는항로의경우에는신규선사의진입수요가존재하지않게되어, 자연적으로독점시장이형성됨. 특히, 낙도지방의경우안정적인여객수요가지속적으로존재하기어려워내항여객운송사업자들이여객선운항을기피함. - 정부는도서주민의기본적인교통권을보장하기위해, 여객선운영으로인해결손되는금액을국비로지원하고있음 년기준, 결손보상금이지급되는 27개낙도보조항로중격포- 위도-왕등도항로를제외한 26개항로가 1개선사에의해운영됨. 낙도보조항로운영현황 (2013 년 ) 지역항로사업자선명톤수정원독점여부 인천 - 풍도 ( 유 ) 대부해운서해누리호 독점 인천 진리 - 울도 고려고속훼리나래호 독점 서검 - 하리삼보해운 ( 주 ) 강화페리호 독점 여수손죽 - 광도 온바다해운섬사랑호 독점 마산 통영 - 두미 통영 - 삼천포 에이치엘해운 바다랑호 독점 독점 통영 - 추도한려카페리호 독점 군산 - 말도 장자훼리호 독점 군산-개야 신한해운개야훼리호 독점 군산 군산 - 어청뉴어청훼리호 독점 격포 - 위도 대원종합선기대원카페리호 포유디해운파장금카페리호 비독점 ( 과점 ) Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 107

114 지역항로사업자선명톤수정원독점여부 목포 대산 이목-당사 섬사랑1호 독점 이목-남성 섬사랑8호 독점 이목-어룡 섬사랑9호 독점 팽목-죽도섬사랑10호 독점 해광운수목포-율목신해7호 독점 향화-낙월 신해5호 독점 계마-안마 신해9호 독점 봉리-재원 신해10호 독점 북강-북강섬사랑11호 독점조양운수 ( 주 ) 웅곡-웅곡신해11호 독점 목포-도초-우이 ( 합 ) 목포대흥상사 섬사랑6호 독점 완도-덕우도섬사랑5호 독점청산농업협동조합청산-완도섬사랑7호 독점 오천-초전 오천카훼리호 독점 안흥-가의 신한해운 백화산호 독점 구도-고파 성주산호 독점 자료 : 해양수산부, 2014 년도예산안및기금운용계획안사업설명자료, 특정항로에취항하려는신규수요는있으나 해운법 등관련규정에의한진입장벽으로인해면허취득이불가능한경우에도항로독점현상이발생할수있음. 해운법 및동법시행규칙에따르면, 기존운항항로에신규사업자가추가로면허를취득하기위해서는 ʻ수송수요기준ʼ을충족해야하는데, 동기준의산정과정에서 ʻ기존선박의하루최대예상운송수입ʼ 및 ʻ기존선박의하루평균운송수입ʼ이핵심적요소로포함됨. - 기존항로에신규면허를발급하기위해서는 ʻ평균탑재수입률 ʼ21) 이 해운법시행규칙 에서정한기준 ( 현재 25%) 을초과하여야함. 108 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

115 연안여객선사고재발방지개선방안 해운법시행규칙 제5조 ( 면허기준 ) 1 해양수산부장관은해상여객운송사업의면허를하려는때에는제4조제3항에따라제출한사업계획서가다음각호에적합한지를심사하여야한다. 1. 해당사업을시작하는것이해양수산부령으로정하는수송수요기준에알맞을것 2. 해당사업에사용되는선박계류시설과그밖의수송시설이해당항로에서의수송수요의성격과해당항로에알맞을것 3. 해당사업을시작하는것이해상교통의안전에지장을줄우려가없을것 4. 해당사업을하는데있어이용자가편리하도록적합한운항계획을수립하고있을것 5. 여객선등의보유량과여객선등의선령 ( 船齡 ) 이해양수산부령으로정하는기준에알맞을것 2 ( 생략 ) 해운법시행규칙 제4조 ( 수송수요기준 ) 1 법제5조제1항제1호에서 " 해양수산부령으로정하는수송수요기준 " 이란새롭게해상여객운송사업의면허를신청한항로와같은항로로보는항로에이미취항하고있는전체여객선 ( 예비용선박을포함한다. 이하이조에서같다 ) 의최근 3년간평균운송수입률 ( 최대운송능력을기준으로한예상수입액과실제운송능력을기준으로한수입액의비율을말한다. 이하같다 ) 이새롭게면허를신청한해당해상여객운송사업의여객선을포함하더라도 100분의 25 이상인것을말한다. 다만, 외항정기여객운송사업의경우에는면허를받으려는자가제출하는사업계획서상여객은수송능력의 100분의 30 이상, 화물은수송능력의 100분의 10 이상의수송수요가있다고예상되는것을말한다. 2 지방해양항만청장은해상여객운송사업에취항할선박이다음각호의어느하나에해당하는경우에는제1항본문에도불구하고평균운송수입률을 100분의 20 이상으로조정하여심사할수있다. 1. 선령 10년미만의선박 ( 차도선형여객선은제외한다 ) 으로서새롭게면허를신청한항로와같은항로로보는항로에운항중인기존선박보다총톤수및최대속력이각각 10퍼센트이상크고빠른경우 21) ʻ 항로를먼저차지한기존선박과항로진입을원하는신규선박의하루최대예상운송수입 ʼ 대비 ʻ 기존선박의하루평균운송수입 ʼ 을의미함 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 109

116 2. 새롭게면허를신청한항로와같은항로로보는항로가여객만을운송하는항로인경우에카페리또는차도선형여객선을취항시키려는경우 3 새롭게면허를신청한항로와같은항로로보는항로에이미취항하고있는여객선이없는경우에는제1항또는제2항에따른수송수요기준을적용하지아니한다. 4 제1항본문에따른수송수요기준을산정할때새롭게해상여객운송사업의면허를신청한항로와같은항로로보는항로의범위와 3년간평균운송수입률을산정하는기간의시점 종점등수송수요기준의세부사항은해양수산부장관이정하여고시한다. 5 제1항본문에따른평균운송수입률의세부적인산정방법은별표 1과같다. [ 별표 1] < 개정 > 운송수입률산정방법 ( 제 4 조제 5 항관련 ) 1. 평균운송수입률은다음계산식에따른다. (YP + YC) 평균운송수입률 = 100 (FP CP + FC CC) + (FP' CP' + FC' CC') 비고 1. YP: 면허신청항로와같은항로로보는항로의최근 3년간평균여객수입 2. YC: 면허신청항로와같은항로로보는항로의최근 3년간평균화물수입. 다만, 차도선형여객선의경우에는화물수입중차량에대한운임 ( 이하 공차운임 이라한다 ) 의수입만을적용하고, 차량에적재한화물ㆍ수화물ㆍ소화물등에대한운임수입은제외한다. 3. FP: 면허신청일현재운항여객선의여객 1인당평균운임 (FP = YP 최근 3년간평균여객수 ) 4. CP: 면허신청일현재운항여객선이제공할수있는연간여객수송능력 (CP = 1일운항가능횟수 여객정원 최근 3년간평균운항일수 ) 5. FC: 면허신청일현재다음각목의구분에따른운항여객선의평균화물운임가. 차도선형여객선 : 면허신청일현재최소형승용차량 1대당평균공차운임 ( 신고한운임을기준으로한다 ) 나. 카페리 : 면허신청일현재화물 1톤당평균운임 ( 운임적용톤수를기준으로한다 ) 6. CC: 면허신청일현재다음각목의구분에따라운항여객선이제공할수있는연간화물수송능력가. 차도선형여객선 : 1일운항가능횟수 해당여객선의최소형승용차량기준적재가능대수 최근 3 년간평균운항일수나. 카페리 : 1일운항가능횟수 해당여객선의재화중량톤 (DWT) 최근 3년간평균운항일수 7. FP': 다음각목의구분에따른면허신청여객선의예상평균여객운임가. 현재운항여객선중에유사한형태의선박이있는경우 : 면허신청일현재운항여객선의여객 1인당평균운임 (FP) 나. 현재운항여객선중유사한형태의선박이없는경우 : 사업계획서상정규여객운임 ( 일반인대인운임을기준으로한다 ) 8. CP': 면허신청여객선이제공할것으로예상되는연간여객수송능력 (CP' = 1일운항가능횟수 여객정원 기존운항선박의최근 3년간평균운항일수 ) 110 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

117 연안여객선사고재발방지개선방안 9. FC': 다음각목의구분에따른면허신청여객선의예상평균화물운임가. 현재운항여객선중에유사한형태의선박이있는경우 : 면허신청일현재운항여객선의평균화물운임 (FC) 나. 현재운항여객선중유사한형태의선박이없는경우 1) 차도선형여객선 : 사업계획서상최소형승용차량의 1 대당공차운임 2) 카페리 : 사업계획서상화물 1 톤당운임 10. CC': 면허신청여객선이제공할것으로예상되는다음각목의구분에따른연간화물수송능력가. 차도선형여객선 : 1 일운항가능횟수 해당여객선의최소형승용차량의적재가능대수 기존운항선박의최근 3 년간평균운항일수나. 카페리 : 1 일운항가능횟수 해당여객선의재화중량톤 (DWT) 기존운항선박의최근 3 년간평균운항일수 2. 산정방법가. 1 일운항가능횟수는 1 일운항가능시간 ( 카페리를제외하고는일출전 30 분부터일몰후 30 분까지를말한다 ) 을소요시간 ( 운항시간및기항지대기시간을포함한다 ) 으로나누어산출하되, 출발지에되돌아올수있는횟수까지만산입한다. 다만, 1 일 1 왕복이되지아니하는경우에는그운항가능횟수를 1 회로본다. 나. 차도선형여객선의최소형승용차량기준차량적재가능대수는선박검사기관의승인을받은차량적재도를기준으로하며, 카페리의재화중량톤수는선박검사기관에조회하여그결과를적용한다. 다. 선박이 2 척이상인항로의경우분모는선박별로산출하여합산한다. 라. 1 년미만운항선박의운항실적산정은 1 년간실적으로환산하여산출한다. 마. 최근 3 년간평균운항일수산정시예비용선박의경우에는해당항로운항선박의최근 3 년간평균운항일수를적용한다. 그런데내항여객운송사업시장의영세성으로인해기존운항선박의최대예상운송수입대비실제운송수입이높지않음에따라, 해운법시행규칙 에규정된평균탑재수입률을충족하는항로가거의없음. - 주요연안여객운송사업항로 60개를대상으로평균탑재수입률을검토한 2011년도연구결과 22) 에따르면, 평균탑재수입률이현행면허기준인 25% 를초과하는항로는전체조사대상항로의 5% 인 3개항로 ( 인천-제주, 목포-홍도, 송곡-상정 ) 에불과함. 22) 전형진외, 연안여객운송사업면허제도선진화방안, 한국해양수산개발원, Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 111

118 법령상과도한진입장벽으로인해신규선사가기존항로에서운송사업면허를발급받는것이실질적으로불가능함. - 이로인해기존사업자의기득권이지나치게보호되고, 내항여객운송시장에서의사업자간경쟁이제한되는문제가발생함. 수익성이높아신규진입수요가많은일부항로의경우, 기존업체가독점권을유지하기위한조치를통해신규선사의진입을막는경우도상정할수있음. 항로를독점적으로운영하고있는사업자는신규진입을원하는후순위선사와는달리, 별도의면허취득없이 해운법 제4조제3항에따라면허관청의인가절차만으로해당항로에신규선박을투입할수있음. 수익성이높은항로를독점적으로운항하는사업자는이러한법령상이점을이용하여신규사업자의면허신청이전에선박의신규도입을통해평균탑재수입률을조절함으로써신규사업자가수송수요기준을충족시키지못하도록하는방식으로항로독점권방어가가능함. - 오하마나호를운항하여 20년이상인천-제주항로를독점해온청해진해운은해당항로에신규사업자가진입할수있는여건이조성되자위와같은방식으로인천-제주항로의독점권을유지하기위해, 세월호를무리하게도입했다는지적이있음. - 즉, 세월호를도입하기이전인 2010년당시, 해운법시행규칙 상신규면허발급이가능한평균탑재수입률은 35% 이었는데, 당시인천 -제주항로의실제평균탑재수입률은 26.8% 에불과하여신규선사에대한면허발급이불가능함. - 그런데 2011년 해운법시행규칙 의개정을통해신규면허발급기준이 35% 에서 25% 로하향됨에따라, 인천-제주항로에신규면허를발급할수있는여건이조성됨. 112 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

119 연안여객선사고재발방지개선방안 - 이에따라당시인천-제주항로의독점권자인청해진해운이신규선사의진입을막기위해서는해당항로의실제평균탑재수입률을 26.8% 에서 25% 이하로낮추어야했으며, 이를위해평균탑재수입률계산식의 ʻ분모ʼ에해당하는 ʻ기존선박의하루최대예상운송수입ʼ을높이는방법으로세월호도입승인을받았다는의혹이있음. 경쟁체제로운영될경우수익성을확보하기불가능한낙도항로등의경우, 인위적인경쟁체제도입보다는제한적으로독점을허용하여여객운송서비스의안정적인공급을유도하는것이도서민의생활안정및정주여건개선을통한영토관리강화측면에서적절함. 국민생활의편의와안전성을위해필수적임에도불구하고수익성확보가곤란하여다수사업자가참여하기힘든분야의경우, 정책적으로독과점을유지함으로써국민에대한안정적인서비스를제공할수있음. 다만, 경쟁체제의도입이가능한항로의경우에도법령상진입규제를통해독점시장을인위적으로조성하거나, 기존사업자의독점권방어행위를용인하여독과점시장을유지하는경우그로인한부작용이발생할수있음. 항로독점과정에서경쟁부재로인한서비스의질저하, 비용의절감을위한노후선박의도입 안전관리에대한투자소홀로인한사고발생위험증대등의문제등이발생함. - 항로독점을보장받은선사는노후선박의도입, 화물의과적등을통해최대한많은이윤을추구하게되고, 그과정에서서비스개선및안전관리에대한투자가도외시됨. 특정항로에대한독점적인면허취득및독점체제의장기간유지과정에서독점선사와감독기관과의유착발생가능성이높아지며, 이경우감독기관의안전관리기능이무력화될수있음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 113

120 나. 주요국가의해상여객운송사업면허관련제도 23) 일본의해상여객운송사업은우리나라와달리허가제로운영되고있으며 ( 해상운송법 제4조), 허가기준역시우리나라의면허조건에비해완화되어있음. 일본의해상여객운송사업허가기준에는 1 선박계류시설및수송시설기준, 2 선박보유기준및선령기준, 3 수송수요기준등의시장진입제한규제가없음. 특히여객운송시장진입에있어가장큰장애요인인수송수요기준이없어신규사업자가여객운송사업진입이용이함. - 일본역시과거에는여객선수급조정규제가존재하였으나, 2000년당시규제완화조치의일환으로이를폐지하였음. - 여객선수급조정규제폐지당시에는사업자의폭증으로인한여객운송시장의과당경쟁을우려하였으나, 실제로그와같은사업자증가현상이발생하지는않음. 영국의해상여객운송사업진입제도에는별도의면허나인 허가절차가없음. 해상여객운송사업자는해당항만에선박을등록하고, 선장 (boatmaster) 자격증을취득하는등의조건을갖추는경우시장진입이가능함. 다. 해양수산부의개선대책 해양수산부는기존사업자의장기독점을조장하고신규사업자에게진입장벽으로작용한수송수요기준폐지방안을제시함. 또한, 안전, 서비스, 신용평가 ( 자본금등 ) 결과등사업자의경영능력에대한면허기준을도입하여우수사업자의운송시장진입을촉진하는정책을계획하고있음. 23) 전형진외, 연안여객운송사업면허제도선진화방안, 한국해양수산개발원, 의내용을요약하여정리함 114 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

121 연안여객선사고재발방지개선방안 라. 개선방안 1) 수송수요기준등면허조건의합리화내항여객운송사업시장의독과점을해소하기위해서는현행면허조건의합리화가필요함. 현재내항여객운송사업의면허조건은인위적으로일정수준의독과점을형성하여기존사업자가안정적이고지속적인여객운송서비스를공급할수있도록하려는취지임. 다만, 이러한정책은여객수요가많지않지만항로의유지는필수적인낙도지역항로등에한정하여적용하고, 관광객등여객수요가충분히존재하는일부항로에대해서는적극적으로경쟁체제를도입하여서비스품질을개선할필요가있음. 현재대부분의항로에서충족이불가능한 해운법시행규칙 상수송수요기준을완화하거나, 외국의사례를참고하여, 여객운송사업면허조건에서수송수요기준을폐지하여채산성이있는항로에대하여신규사업자의진입을유도할필요가있음. 해운법 제5조제1호및 해운법시행규칙 상수송수요관련규정을삭제하여수송수요기준을면허요건에서제외하는방안등에대한검토가필요함. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 115

122 수송수요기준제외관련 해운법 개정안 현행개정안 제5조 ( 면허기준 ) 1 해양수산부장관은해상여객운송사업의면허를하려는때에는제4조제3항에따라제출한사업계획서가다음각호에적합한지를심사하여야한다. 1. 해당사업을시작하는것이해양수산부령으로정하는수송수요기준에알맞을것 2. ~ 5. ( 생략 ) 2 제1항제1호에도불구하고다음각호의어느하나에해당하는경우에는수송수요기준에알맞은지여부의심사를생략할수있다. 1. 제3조제2호부터제5호까지의규정에따른해상여객운송사업의면허를하는경우 2. 제4조제2항에따른한정면허를하는경우 3. 제9조제3항에따른신규여객운송사업의면허를하는경우 4. 제15조제1항에따라보조항로사업자를선정하여보조항로를운영하게하는경우와제16 조제1항에따라여객운송사업자에게보조항로의운항을명하는경우 제5조 ( 면허기준 ) 1 해양수산부장관은해상여객운송사업의면허를하려는때에는제4조제3항에따라제출한사업계획서가다음각호에적합한지를심사하여야한다. < 삭제 > 2. ~ 5. ( 현행과같음 ) < 삭제 > 116 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

123 연안여객선사고재발방지개선방안 2) 우량사업자의시장진입유도를통한경쟁유도시장신규진입조건완화와병행하여, 선박현대화지원 요금합리화등의지원정책을통해자본력있는중견 대기업의시장참여를유도함으로써경쟁체제를도입하는방안을검토할필요가있음. 안전기준의강화및안전관리부실업체에대한강력한제제조치를통한부실기업의퇴출, 소규모내항여객선사의통폐합등내항해운업계의구조조정을통한업계의영세성탈피도경쟁환경조성을위해필요함. 3) 신규여객수요창출을통한시장활성화경쟁체제도입을위해서는근본적으로신규여객수요창출을지원함으로써연안여객운송사업시장을활성화해야함. 경쟁시장을조성하기위해서는기본적인여객수요의증대가뒷받침되어야하나, 도서주민들의연안여객선이용수치는현재수준에서증대될가능성이낮음. 신규여객수요창출을위해서는연안여객선이운항되는도서지역의관광인프라를조성하고, 해당지역의관광산업발전을지원하는정책을통해관광객의이용을증대할필요가있음. - 선사간경쟁이이루지는항로는인천-제주, 인천-백령, 목포-홍도, 포항-울릉도 독도등의항로로서, 대부분관광수요가많은항로임. - 여객선개량, 신조선박도입지원을통해대체관계에있는저가항공등에대한경쟁력확보가필요하나, 무엇보다도안전개선노력을통하여세월호사고로잃어버린내항여객선의안전에관한신뢰회복이선행될필요가있음. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 117

124 4-2. 연안여객운송사업공영제도입 가. 현황및문제점 1) 내항여객운송사업자현황 2013년 12월기준으로 99개항로에대하여 63개의해운업체에내항여객운송사업면허가발급되어있음. 2013년도여객운송실적은 1,606만명으로, 관광객등일반승객이 1,255만여명 (78%) 이며, 도서지역주민은 351만여명 (32%) 이이용함. 내항여객운송사업항로및선박운항척수 ( 단위 : 개, 척 ) 항로수 척수 일반항로보조항로계일반항로보조항로계 자료 : 한국해운조합 (2014 년 ) 최근 5 년간내항여객선이용객현황 ( 단위 : 천명 ) 구분 수송실적 14,868 14,308 14,266 14,537 16,062 자료 : 한국해운조합 (2014 년 ) 118 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

125 연안여객선사고재발방지개선방안 전체 63개해운업체중자본금이 3억원미만인업체는 18개사로전체의 29% 에달하며, 자본금 10억원미만의업체가 41개사로전체의 64% 에해당하는등대부분의업체가영세한것으로나타남. 여객선사 1개사당평균보유척수는 2.7척에불과하며, 3척이하보유업체가 48개사로전체의 76% 에해당함. 선박보유척수별업체현황 ( 단위 : 사, %) 구분계 1 척 2 척 3 척 4 척 5 척이상 업체수 비율 자료 : 한국해운조합 (2014 년 ) 자본금보유실태별업체현황 ( 단위 : 사 ) 구분 업체수 비고 1억원미만 개사각 5천만원, 평균 2.3척보유 1~3억 평균자본금 1억 7,300만원, 평균 2.9척보유 3~5억 평균자본금 4억 5,300만원, 평균 3.2척보유 5~10억 평균자본금 8억 1,700만원, 평균 2.5척보유 10억원이상 평균자본금 24억 7,500만원, 평균 3.0척보유 합계 자료 : 김영모 (2014 년 ) Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 119

126 2) 보조항로및선박건조지원사업현황국내항로중에서도서민의해상교통수단확보를위해필요하다고인정되는경우, 해운법 제15조에따라 ʻ보조항로ʼ로지정되어, 국가에서선사에보조금을지급하는형식으로운영됨. 현재국내 99개항로중 26개의항로가보조항로로지정되어, 12개업체, 26척의여객선이운영중임. 보조금은보조항로사업운영을위해지출한비용에서운영수입을차감한운항결손액을산정하여지급함 년도보조항로에지원된보조금은총 135억 7,100만원으로, 항로평균 4억원이소요됨. 보조항로운영추이 ( 단위 : 개, 척, 백만원 ) 연도 항로수 선박수 보조금 연도 항로수 선박수 보조금 , , , , , , , , , , , , , ,571 자료 : 노창균 (2014) 120 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

127 연안여객선사고재발방지개선방안 정부의여객선건조비용보조제도로는 ʻ선대구조개선자금ʼ과 ʻ국고여객선건조사업ʼ이있음. 선대구조개선자금은영세연안선사의선박신조 ( 新造 ) 자금에대하여, 정부정책자금에준하는금리를보전해주는이차보전사업임. - 해운법 제39조에근거하여 ʻ내항여객운송사업자ʼ 및 ʻ내항화물운송사업자ʼ를대상으로 2013년부터 5년간시범사업을통하여시행중에있음 년에는 300억원에상당하는건조대출자금이자중 3% 를정부에서지원하여 4억 5천만원의예산이소요되었으며, 2014년에는지원사업규모를 500억원으로확대하여 16억 5천만원의예산으로연안선박현대화사업을지원하고있음. 국고여객선건조사업은 해운법 제15조의 2 24) 에근거한낙도보조항로의노후여객선을국고로대체건조를지원하는사업임. - 운항여객선의노후도심화및선령만료로낙도보조항로의운항이중단되는우려를방지하고, 안정된해상교통수단확보를위하여추진됨 년부터매년 1척씩건조되고있는추세이며, 2014년도예산은 19억 4천만원임. 국고여객선건조사업추진현황 ( 단위 : 년, 억원, 척 ) 년도 95~ 예산 척수 자료 : 해양수산부 24) 해운법 제 15 조의 2( 선박건조의지원 ) 1 국가는보조항로를운항하는선박에대하여선박건조에소요되는비용을지원할수있다. 2 제 1 항에따른국고지원의대상이되는선박및건조된선박의운항에관련된사업자의선정등에필요한사항은대통령령으로정한다. Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 121

128 3) 문제점내항여객운송분야해운업체의경영여건이열악하여, 내항여객선및여객운송의안전성을담보하기어려움. 2013년 9월기준전체내항여객선사중자본금 10억원미만업체가 40개사 (63%) 에해당하는등대부분의업체가영세하고, 업체당영업이익이 9백만원에불과하여안전관리에대한재투자가어려움. 보조항로의경우운항결손액을보조해줌에따라, 사업자가수입을증대시키거나비용을감소시키려는노력을게을리하고, 서비스가저하되는등의문제점이발생함. 2013년보조항로에대한결손보상금은 135억 7,100만원수준으로, 2010년이후로지속적으로증가하고있는추세임. 현재정부의선박건조자금지원제도는노후화된국내연안여객선의대체수요에비하여미흡한실정임. 2012년기준으로노후여객선의선박대체에따른건조비용은 4,388억원이나, 2013년정부의선박건조관련예산은총 12억 5,000만원에불과함. - 선대구조개선자금 4억 5천만원과국고여객선건조사업 8억원으로노후선박에대한선박대체수요를충족하기는어려움. 내항여객운송분야의선원의임금및복지등의환경여건이열악하여, 선원의고령화와더불어인력수급의어려움이발생하는등양질의선원을확보하기위한대책마련이필요함. 임금및복지수준등항로별선원근무여건이타항로에비하여열악하여, 우수인력확보에어려움이있음. 122 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

129 연안여객선사고재발방지개선방안 나. 주요국가들의공영제운영현황 25) 캐나다캐나다의경우, 연방정부의교통부 (Transport Canada) 가국내및해외해운정책을총괄하고책임지고있으며, 각지방의항만청 (Port Authorities) 을관리함. 캐나다의연안여객운송사업은연방및주정부차원으로구분됨. - 연방차원에서는교통부가직접국영기업혹은주정부를지원하거나, 일부항로의선사에선박 터미널을임대하며, 주정부차원에서직접선박을운항하는등다양한형태를보임. 캐나다교통부의연안여객정책의주요특징은다음과같음. - 연방국영기업 (Federal Crown Corporation) 인 Marine Atlantic Inc. 운영, 페리지원프로그램 (Ferry Services Contribution Program) 및브리티쉬컬럼비아주정부지원 ( 연안운송지원 ) 을통해캐나다의경제성장및산업확대를촉진함. - 일부주요및역사적항로를제외하고대부분의지역연안항로및기타연안여객서비스는주정부 ( 지방정부 ) 에서담당하고, 연방정부 ( 교통부 ) 는안전, 운항, 도선, 선박등록, 선원등제도적차원에서지원함. 일본일본은우리나라와같이여객선 ( 해운법 ) 과유선 ( 遊船 ) 및도선 ( 渡船 ) ( 유선및도선사업법, 이하 ʻ 유 도선법 ʼ) 을법적으로분리하여관리하지않고, 여객선, 유선, 도선을 해상운송법 ( 海上運送法 ) 을통해통합적으로관리함. 25) 국토해양부, 연안여객운송사업장기발전방안연구, 의내용을정리함 Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 123

130 이도항로사업 26) 은도서민의생활수단으로필수불가결한항로이므로지방공공단체가재정지원등을통해운영에관여하며, 전체의약 3분의 1은공영또는제3섹터 27) 에의해운영됨. - 이도항로사업자에대하여항로경영상발생하는결손에대한보조금을교부하는것으로항로의유지및개선을도모함 년도부터는이도항로 항공로 지방버스 지역철도각각의지원제도를통합한 ʻ지역공공교통확보유지개선사업ʼ을시행하고, 동사업에서이도항로의유지및개선을위한지원을수행함. 다. 정부와국회의대응현황해양수산부는보조항로등적자 생활항로에대한공영제도입방안등을검토하겠다고발표함. 정부, 학계, 연구기관, 금융기관, 시민단체및관련업계 단체등으로구성된민관합동 T/F를구성 운영하여추진방안을검토 마련할예정임. 다만, 해양수산부의공영제검토에대해기획재정부는예산등을이유로반대하는입장인것으로알려짐. 공영제를시행하는내용의법률안은현재까지발의된바없음. 26) 혼슈 ( 본토, 북해도, 사국및큐슈 ) 로부터떨어져있는섬과이들섬사이를연결하는항로로써, 선박이외에는교통수단이없거나불편한지점을연결하는항로를말함 27) 제 1 섹터 (1st sector) 는공공, 제 2 섹터 (2nd sector) 는민간부문을의미하며, 공공기관과민간기업이공동으로자본을투자해설립한특수법인이나, 비정부기구 (NGO) 등을말함 124 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

131 연안여객선사고재발방지개선방안 라. 개선방안 1) 내항여객운송사업에공영제도입내항여객운송분야에공영제도입을주장하는측은, 안전하고안정적인내항여객운송서비스제공은공공재를공급하는정부의기본적인책무이므로, 정부가운영에적극적으로관여하는것이바람직하다고주장함. 첫째, 공영제도입을통해운영수지측면을우선하는민간에비해안전관리에보다중점을두고사업을운영할수있음. 둘째, 현행 99개항로중대부분인 85개항로가보조항로를비롯한독점항로로운영되고있어, 독점으로인한선사의안전관리소홀및운항기피우려등에대응하여공영제를통해도서민의기본적운항수요를안정적으로충족시킬필요성이있음. 셋째, 공영제를통해내항여객선에양질의선원이확보될수있도록처우를개선할필요성이있음 28). 넷째, 선박 선원 운항 안전분야의통합관리를통해안전성확보와적정운임설정및서비스개선등의효과를기대할수있음. 2) 현행보조항로에공영제우선시행내항여객운송분야에공영제를도입할경우, 국내실정과재정부담등을감안하여보조항로에대해우선적으로시행하는방안을고려할수있음. 현재보조항로이외의내항여객운송사업자의항로면허권은사업기한이정해져있지않아면허권회수시사업자와분쟁이발생할수있으며, 이를해결하는과정에서상당한규모의재정지출을유발할수있음. 이에반해보조항로는해당항로의여객선을이미국가에서보유하고있고, 사업기간이 3년으로정해져있어일반항로에비해사업권회수가용이함. 28) 2013 년기준내항선원의평균임금은 309 만원으로항로별선원임금중가장낮으며, 외항선원의평균임금인 525 만원의 59% 수준에불과함 ( 한국선원복지고용센터, 2013) Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 125

132 일반항로의경우에는단기적으로현행운영체제를유지하되경쟁체제를적극유도함과동시에, 안전관리기준의재정립등을통해정부의철저한관리 감독체계가구축되어야함. 안전관리에대한재투자를활성화하여우수업체는양성하고, 부실업체는퇴출시키는등연안해운업계에대한건실화정책이필요해보임. 추가재정확보및부실기업퇴출에따른사업권회수를통해공영항로를점진적으로확대할수있음. 3) 효율적인재정부담거버넌스체제구축사업초기에는필요에따라선박안전기술공단과교통안전공단및한국해운조합등의조직및인력을활용하여재정부담을가급적줄이려는노력이필요함. 공영제는사업시행초기에선박구입, 터미널, 기항지등시설확보등에상당한재정지출이요구됨. - 서울시가버스공영제를도입할경우, 차량 차고지 주유시설등시설확보에만약 1.8~2조원이상이소요될것으로추정된바있음 ( 백호, 2013). 승객의이용이적은취약항로의경우에는운항수입을통한재정충당이어려울것이므로, 공영제등을통한해상교통체계의유지를위해서는안정적인재정지원을위한방안의모색이필요함. 버스, 철도등이미공영제관련사업을실시한분야의사례를참고하여시행착오를최대한줄이고, 지역주민및해당항로사업자등의의견을반영하여중장기적으로신중하게사업을준비할필요가있음. 캐나다, 일본등의연안여객운송사업분야와더불어, 신안군등의육상교통의공영제시행현황을참고하여, 운영비분담비율에대한국가와해당지자체간에합리적인배분이필요함. 126 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

133 연안여객선사고재발방지개선방안 - 캐나다의경우, 국영기업인 Marine Atlantic에대하여 2010년 2억 70만달러 ( 약 1,973억원 ) 의정부보조가이루어졌으며, 페리서비스지원사업으로연간천만달러 (98억원 ), 브리티쉬콜롬비아주정부에대한연간지원액으로 2,690만달러 (264억원 ) 의예산이소요됨. - 일본의경우, 이도항로보조금으로 40.5억엔 (405억원 ) 29) 이소요되는등관련사업지원을위하여 48억엔 (480억원 ) 을사용함. - 버스공영제를시행하는신안군의경우운행비용으로연 16억원이나운송수입은연 1억 2천만원에그쳐지속적인재정부담이발생함. 4) 항로체계화및운영체제의다양화모색공영제시행노선의지속적인유지 관리를위해서는보조항로와추가로확보되는일반항로에대한항로체계화와운영의효율화가이루어져야함. 권역별최적항로를설계하여, 체계적인해상교통망을구축할필요가있음. 30) - 우리나라해상교통망은개별도서위주로항로가중복편성되어있으며, 중심모도와해안도시간통항을직항로, 대형화, 고속화하고, 모도와자도를연결하는순환항로또는직항로를개설하는등의해상교통망체계의정비를고려할수있음. 지속적인연구를통하여해당지자체의해상교통및재정여건에적합한운영체계를발굴하기위한노력이필요함. 공영제를일률적으로채택하기보다는다양한형태의준공영제또는민영제를함께운영함으로써, 지역특성에맞는최적의운영방식을마련하기위한노력이요구됨. 지역별특성에따라보조금의지급, 노선조정, 정부의역할및권한, 적정요금의책정등다양한세부운영방식의적용이가능함. 29) 1 엔 = 한화 10 원 (2014 년 4 월 29 일기준 ) 30) 목포권 21 개연안항로에대한최적설계로, 연간운항비용 94 억원이 37 억원까지감소되는것으로추정된다는연구결과가있음 ( 목포해양대학교 SG 사업단, 2007) Ⅴ. 세월호침몰사고관련주요쟁점별개선방안 127

134 128 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

135 부록 Ⅰ. 세월호침몰사고이후기관별대응현황 Ⅱ. 해외대형여객선사고후속조치사례

136 연안여객선 사고 재발방지 개선방안 세월호 침몰사고 대응방안 마련을 위한 T/F

137 연안여객선사고재발방지개선방안 Ⅰ. 세월호침몰사고이후기관별대응현황 1 정부의조치사항 가. 청와대 ( 대통령비서실 국가안보실 ) 1) 개요세월호침몰사고 (4.16) 발생후대통령비서실은매일실장주재수석비서관회의를통하여, 국가안보실은위기관리센터를중심으로사고수습점검지원 2) 활동경과초기대응및조치사고당일총 21차례대통령보고 ( 서면및유선 ) 대통령, 구조상황점검및현장인명구조지원독려 ʻ중앙재난안전대책본부 ( 중대본 )ʼ 방문 (4.16), 진도구조현장및실내체육관 2차례방문 (4.17, 5.4) * 국가안보실은재난초기상황전파및보고, 대통령비서실은全부처사고수습총괄지원범정부사고수습지원및조치민 관합동으로실종자수색및유실방지를위한조치등수색구조현황점검및독려 부록 131

138 안산시 진도군을특별재난지역으로선포 (4.20) 하고, 사고수습및유가족에대한긴급지원추진투명하고철저한사고원인규명조사및단계별책임소재를규명하여사고원인제공자, 수습책임방기한자등을대상으로철저한책임추궁사고재발방지및국가개조추진국민안전을획기적으로제고할종합적인 ʻ안전혁신마스터플랜ʼ 수립추진국가안전처신설등정부조직개편추진 ( 안전총괄조정기능및통합적인재난대응능력강화 ) 관피아척결등공직사회혁신추진을위하여공직자퇴직후취업제한대폭강화사고재발방지및보상을위한법 제도재구축 * 다중인명피해범죄의경합범가중처벌등에관한특례법안 제정추진 (6.27 국회제출 / 법제사법위원회심사중 ) * 피해자및유가족의조속한생활안정을위하여국가先보상및後구상권행사등을내용으로하는특별법제정추진 (9건의의원입법이발의되어소관위원회계류중 ) 나. 국무조정실 / 국무총리비서실 1) 개요세월호사건대응과관련된관계기관의업무를조율하고, 사고이후희생자가족등지원대책을체계화하여결정하고지원함. 2) 활동경과초기대응및조치국무총리의지시로진도및안산지역에대한특별재난지역선포건의하여자금지원 ( 특별교부금안산시 103억, 진도군 50억지원 ) 132 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

139 연안여객선사고재발방지개선방안 총리의현장방문을통한상황점검및사고수습독려 ( 현장방문 9회, 실종자가족방문 8회, 바지선등구조현장방문 3회 ) 총리실직원을진도현지에상주하게하여상황을관리하고관계차관회의등을통해진도주민지원대책마련주요시설및안전관리체계에대한총체적안전점검실시 * 자체점검 ( ), 부처합동점검 ( ), 국조실확인점검 ( ) 희생자가족등에대한지원대책마련희생자가족에대해책임실명제로 1대1 지원서비스를운영하고, 정부의각종지원사업을종합하여 ʻ가족지원안내서ʼ를발간관계부처합동 ʻ장례지원단ʼ을구성 ( 유가족과의소통을통해건의사항을해결 ) 피해자에대한긴급생계지원결정, 휴가 휴직및생계형자영업자에대한금융지원방안마련 3) 활동계획사고수습대책마련 ʻ선지원후구상ʼ을위한특별법제정적극지원진도 안산지역경제활성화방안마련추모일제정 (Remember 4.16) 을위한법안제출재발방지대책마련국민안전을획기적으로제고할종합적인 ʻ안전혁신마스터플랜 ( 안 )ʼ 구체적추진 (ˈ15년 2월까지최종안마련 ) * 안전혁신마스터플랜추진위원회와실무추진위원회를구성 운영하고, 분야별주요부처에는자체 TF를구성운영 (9.24 ) 재난안전역량강화를위한정부조직개편추진 * 국가안전처신설을통한재난컨트롤타워일원화 부록 133

140 재난 안전분야에서의관피아척결, 민간전문가공직진입확대및순환보직제한을통한공직전문성강화 * 퇴직관료취업제한강화를위한 공직자윤리법개정안 제정추진 ( 국회제출 (6.23) / 안전행정위원회계류중 ) 다. 안전행정부 1) 개요중앙 지방협력체계를구축하고, 수습을위한행 재정적조치를수행함. 사고수습관련기관별대책, 희생자장례 가족지원정책등주요사항에대한관리및지원 2) 활동경과특별재난지역선포및후속조치안산시와진도군을특별재난지역으로선포하고, 피해상황수습을위한국고지원근거를마련 ( 특별교부금안산시 103억, 진도군 50억지원 ) 중안재난안전대책본부를설치운영하여, 장례비생활안정자금, 가족지원정책등에대해심의및기준마련희생자장례등지원관계부처및자치단체합동으로장례전과정을지원 ( 희생자 293명발인 / 장례비지원 ) ʻ희생자정부합동분향소ʼ 및지역단위합동분향소운영 (200만명이상의조문객이조문 ) 희생자가족지원희생자가족의생활안정을위한각종복지자금지원조율 ( 긴급복지자금, 긴급가족돌봄자금, 고교생학비, 생활안정자금 ) 134 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

141 연안여객선사고재발방지개선방안 의료서비스 ( 보건복지부, 교육부 ), 특별휴직 휴업 취업지원 ( 고용노동부 ), 가족별전담공무원지정, 피해어민지원, 자원봉사활동등조정및지원 3) 활동계획중 장기대응방안마련재난관련통합대응기구인 ʻ국가안전처ʼ 신설및재난발생시지휘체계확립방안구축재난안전통신망구축, 재난대응매뉴얼정비및훈련강화방안, 민간부문의안전관리강화방안마련공직사회의부패문제해결을위해 ʻ인사혁신처신설ʼ, 공직인사시스템의개방성 전문성강화, 퇴직공직자취업제한강화 라. 해양수산부 1) 개요사고발생후사안의중대성을감안하여해양수산부장관을본부장으로한 ʻ범정부사고대책본부ʼ를설치하여관계기관간역할조정 협의와수색구조 유가족지원및오염방제활동등현장상황관리의효과적수행도모 2) 활동경과실종자수색 구조및유실방지해양경찰청주관및해군 민간등협력으로수색 구조및유실방지활동추진 ( 현재실종자 10명수색중 ) 부록 135

142 희생자수습절차등현장지원유관부서협조하여원활하고신속한희생자인계및장례지원사고현장에장기체류중인가족건강유지를위한의료지원과거주불편최소화를위한생활편의지원해양오염방제활동사고선박및탑승차량에적재된유류유출에따른피해예방을위한방제작업실시대규모해양오염사고위기관리매뉴얼에따른경보발령피해지역주민지원안산시 진도군을특별재난지역으로선포하여사고로인한경기침체에서벗어산지역경제를활성화할수있는기반마련수색참여어선및피해어업인에대한보상실시신속한피해보상지원을위해해수부내에관계부처합동으로구성 (5.28) 한 ʻ피해보상지원단ʼ을중심으로체계적대응 지원 3) 활동계획안산시 진도군의경제회복을위한종합대책관계부처합동추진피해유형별로피해내역을체계적으로조사하고, 피해자측협의, 손해사정등의보상절차를신속히이행피해보상및구상권행사근거마련을위한특별법제정지원안전관리체계, 선박안전성미흡등을철저히개선하여유사사고재발방지 ( 연안여객선안전관리혁신대책 ( 안 ) 마련 ) 2015년해양수산안전예산 2,005억원 (16.3% 증가 ) 증액편성제출해운조합에서운항관리업무를분리하여 ʻ해사안전감독관제도ʼ 도입 136 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

143 연안여객선사고재발방지개선방안 연안운송여객사업전면개편 * 적자노선공영화, 진입장벽철폐, 운임체계합리화노후중고선도입과무리한개조등을엄격히관리 ( 선령 20 년원칙으로하되, 선령연장검사를조건으로최대 5년까지연장가능 ) 구명설비정기검사실시및미작동시특별점검시행해양안전문화생활화 ( 선사경영자안전교육프로그램마련, 선내비상훈련숙달등 ) 안전규정위반에대한무관용원칙을적용하고처벌강화 ( 과징금을최대 3천만원에서최대 10억원까지로상향조정 ) 업계 감독기관간유착으로인한잘못된관행에대한근본적인개선방안을마련하여철저히이행산하공공기관 유관단체의부정부패 비리방지관리강화퇴직공직자의산하기관재취업관행개선 마. 교육부 1) 개요초기세월호사고수습과관련해교육관련분야의업무를수행하고, 단원고회복을지원하며, 교육분야의안전대책수립및집행활동을시행함. 2) 활동경과세월호사고수습경기도교육청과단원고에범정부사고대책본부의초동조치요구사항을전달하고이행점검임시분향소 정부합동분양소운영지원 ( 약 80만명조문 ) 대학병원의료진 50여명을동원해팽목항에서의료및구조활동지원 부록 137

144 단원고회복지원학년별맞춤형학사운영계획후시행 ( 특히단원고 2학년학생에대한수업결손보충과전문가멘토링을통한회복 적응지원 ) 단원고에우수경력교사포함교사 13명추가배치, 전문상담교사추가증원단원고회복 ( 심리치료및시설개선 ) 을위해특별교부금 46.6억지원 3) 활동계획학교안전강화수학여행관련교통수단과시설의사전점검을강화하고, ʻ안심수학여행서비스ʼ 확대추진 * 안심수학여행서비스 : 수학여행전학교요청에따라지자체에서숙박시설등사전안전점검후학교통보 ( 제주도운영중 ) 초 중등교육과정에안전교육내용을대폭강화하고내실화 (ʻ교육분야안전종합대책ʼ 수립추진 ) 바. 법무부 1) 개요사고의원인을신속하고철저하게규명하고책임자들에대해서는강력하게처벌하는한편, 이번사고와관련하여제기된의혹전반을조사 확인함. 138 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

145 연안여객선사고재발방지개선방안 2) 활동경과책임자수사및처벌세월호침몰사고를야기하고승객구호의무를이행하지아니한선장및선원 15명전원구속기소, 청해진해운과선주회사계열사임직원 12명구속 * 세월호선장및선원은광주지법, 선주회사의계열사임직원등은인천지법에서 1심재판진행중선장, 1 2등항해사, 기관장등 4명을승객구호의무를이행하지않은점에비추어부작위살인죄를적용하여기소유병언일가의 1200 억원상당의횡령및배임혐의포착및검거작업실시 * 유병언은 6월 22일사체로발견, 유대균 ( 장남 ) 은 7월 25일검거해운업계비리및구조과정입법수사선박등록검사관련금품수수등의협의로전한국선급회장구속, 한국선급감독기관공무원 12명의비위사실적발및구속한국해운조합임원, 항운노조원, 운항관리자등 51명을금품수수혐의로구속해양경찰청및진도 VTS 압수수색을통해구조과정의문제점전반에대한수사실시 ( 초기 ʻ골든타임의지휘공백, 민간구조업체에대한특혜제공의혹등 ) 3) 활동계획세월호관련수사계속진행유병언일가의은닉재산추적및환수적극추진해운업계전반의구조적 고질적비리수사를계속하고이를바탕으로재발방지를위한제도개선추진 부록 139

146 사. 보건복지부 1) 개요초기대응시응급의료지원을수행하고, 심리지원을지속적으로추진하며, 희생자유가족에대하여각종복지서비스제공함. 2) 활동경과초기대응및조치조난사고발생후즉시응급의료체계를가동 ( 구조자 76명을응급치료, 중증환자는목표한국병원으로이송조치 ) 실종자가족들에대한지속적인건강관리지원을위해 ʻ팽목응급진료소ʼ 를설치및운영잠수사에대한체계적인건강및안전관리제공, 잠수사가탑승하는바지선에물리치료사및한의사지원심리지원팽목항과체육관, 진도군보건소에 ʻ심리지원단상담센터ʼ를설치운영하여실종자가족및자원봉사자에대한심리상담수행희생자가족 단원고학생등에대해외상후스트레스장애예방및관리 ( 전문가상담수행, 희생자가족의반별자조모임구성지원 ) 희생자가족회복지원긴급복지지원제도를활용하여생계비를지원 ( 총 400가구에 789백만원지원 ) 피해가족에대해건강보험료경감및일정기간국민연금보험료납부예외지정 140 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

147 연안여객선사고재발방지개선방안 3) 활동계획희생자가족에대한신체 심리적의료지원계속 1:1 전담공무원협력체계를지속적으로추진하고, 정신건강상고위험군에대해서는방문상담횟수를증대하는등적극적조치추진응급의료등재난대응체계개편추진재난발생시대응가능한전담조직을구성하여전문재난의료지원활동수행재난거점병원을확충하고하여재난장소에대한현장접근성을강화 아. 국방부 1) 개요세월호사고와관련해구조활동, 의료지원활동, 가족지원활동에가능한군사자원을활용함. 2) 활동경과구조활동지원탐색구조지원을위해대형상륙함등함정 (28척), 항공기 (14대) 투입해난구조대 UDT 대원 (45명) 을투입하여구조활동지원의료지원 가족지원및기타활동군의료진 (15명) 을투입하여 24시간동안상주시켜실종자가족및민간 군잠수사건강및안전관리야전침대 (43개), 모포 (350장), 보온물통 (4개), 천막 (2동) 등가용한구호물품지원군헬기등을활용해희생자후송지원 ( 희생자 87명가족 284명후송 ) 세월호에의한유류유출방제를위해함정및유류흡착포지원 부록 141

148 3) 활동계획국가재난대응시스템보완국가재난대응시스템에맞춘군내부재난대응체계보완을추진하고지속적인재난대비훈련시행 자. 감사원 1) 개요세월호도입 선박검사 출항전안전점검등관리 감독실태에대한감사를진행하고, 사고발생전후해상관제 초동대응 구조활동의적정성을평가함. 2) 활동경과 ( 감사결과 7.8) 10월 10일 세월호침몰사고대응및연안여객선안전관리 감독실태 감사결과발표사고발생원인감사내용인천항만청은청해진해운에서정원등을변조하여제출한계약서에근거하여증선계획을최종인가한국선급은선박중량을과소산정하거나화물무게를부당축소하여복원성을계산하고이를그대로승인함. 인천해경은복원성검사결과와다른 세월호운항관리규정 을승인하였고, 이과정에서향응을수수해운조합은출항이전에화물중량등을점검할의무를해태하고, 세월호승무원이허위로알려준수치를그대로기재 142 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

149 연안여객선사고재발방지개선방안 사고초동대응관련감사내용진도VTS는사고당시세월호가급변침후표류하는것을관제모니터상에서포착할수있었음에도인지하지못함해양경찰청은선장과의직접교신을통한승객퇴선지시가필요한상황이었음에도교신에소홀현장상황파악없이선외구조에만집중, 다수의선내승객구조는초동대응시시도되지않음재난대응체계가명확히확립되지않아기관간혼선등으로인해초동대응이효과적이지못했고, 사고상황에대한지연 왜곡전파가나타남세월호관련제도개선방안마련선박안전성검사관련기준보완, 연안여객선안전관리체계확립, 운항관리자제도개선선사의책임성제고를위한관련법규개정방안마련 ( 운항관리규정 위반시제재근거마련 ) 김석균해양경찰청장등관련자 50명에대한신분상조치요구 부록 143

150 차. 해양경찰청 1) 개요초기인명구조및수색구조활동을지휘하고향후지속적인수색구조활동을수행하고피해가족에대한현장지원과해양오염방제및해경자체수사본부설치및운영함. 2) 활동경과인명구조및수색구조활동신고접수직후해양경찰청에 ʻ중앙구조본부ʼ를구성하여가동, 사고현장에 ʻ현장지휘본부ʼ를설치및운영 ( 인명구조 ) 민 관 군합동대응을통해세월호승객등 172명구조 ( 수색구조 ) 함정 (160여척) 을동원해해상수색, 항공기 (20여대) 를동원해항공수색, 잠수사 (1일최대 138명 ) 를투입해수중수색을실시기타활동진도팽목항에 ʻ가족대책본부ʼ를설치하고수색등에대한정보를제공하며, 구조현장참관을통한소통강화추진유류유출에의한해양오염방지를위해방제정등을동원해유출유를회수 흡착수거 ( 해상유출유약 213kl및폐기물 187.6톤수거 ) 해경자체수사본부를설치하고세월호선장등을포함해 27명구속후송치민 관 군합동대규모해양사고대비수색구조훈련실시 (8. 28) 3) 활동계획대규모해양사고대비수색구조훈련실시 - 9월부터매달 16일을 ʻ인명구조훈련의날ʼ로지정하여수색구조훈련정례화 144 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

151 연안여객선사고재발방지개선방안 카. 경찰청 1) 개요사고발생후 24시간상황유지및대응을위한비상근무체제구축, 실종자수색 신원확인등현장지원, 피해가족대상보호활동및거주지역특별방범활동강화, 유병언일가에대한검거활동등을함. 2) 활동경과수색 구조활동지원재난상황실 현장지휘소운영및 24시간비상근무체제구축신속한희생자신원확인을위한과학수사요원파견팽목항, 합동분향소등혼잡지역질서유지및범죄예방활동피해가족지원피해가족및구조학생의료 심리안정지원 ( 학교전담경찰관증원 ) 피해가족투신 자해방지등을위한순찰활동강화합동분향소주변소란행위방지등주변질서유지및희생자운구 장례시교통편의제공피해가족거주지역특별방범활동강화관련사건수사세월호사고를악용하는범죄에대한엄정대응 악성유언비어대응 T/F 운영을통한사이버상허위사실유포, 피해자명예훼손행위등모니터링및추적수사수배대상자신속검거를위한수사총괄태스크포스팀구성및검거전담팀을통한관련수배자검거활동총력대응 ( 유병언시신발견 유병언일가검거완료 ) 부록 145

152 5대안전민관유착비리 특별단속추진본청및지방청에 ʻ안전비리근절 T/Fʼ 구성, 추진역량결집국민안전을위협하는 ʻ감독부처 산하기관 관련민간단체ʼ 간의유착등 생활밀착형 5대안전분야부패 비리 척결 생활밀착형 5 대안전분야 중점단속대상 1철도 자동차 여객화물등교통안전 2 소방시설등소방안전 3체육 레저 승강기등시설물안전 4건물 도로등건설안전 5 주유소 가스 전기 원전등에너지안전 1 부실시공, 불법개조등안전사고유발행위 2부실검사 점검, 불법묵인등민 관유착으로인한불법눈감아주기 3 업체선정 납품 인허가등관련정관계로비, 뇌물수수등유착비리 4 기타국민안전을위협하는공무원직무관련범죄및민관유착 3) 활동계획경찰의안전관리시스템혁신을위한마스터플랜수립국민안전혁신추진단 (5.23) 설치, 안전관련경찰의역할 시스템 제도전반을재정비하는마스터플랜수립 146 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

153 연안여객선사고재발방지개선방안 2 국회의대응현황 가. 세월호침몰사고의진상규명을위한국정조사특별위원회 1) 개요세월호침몰사고의철저한진상조사를통하여사고원인과책임소재를명백히규명하고, 향후유사한사고의재발방지를위한제도적개선책을마련을목적으로여야동수의총 18인의국회의원으로특위구성 2) 활동경과구성 5.21 : 세월호침몰사고의진상규명을위한국정조사요구서제출 5.26 : 국정조사특위위원 (18명) 선임 ( 새누리당 9, 새정치민주연합 8, 비교섭단체 ( 정의당 ) 1) 5.29 : 국정조사계획서채택 (* 활동기간 : ˈ ~ ˈ (90일간) ) 주요활동 6.2 ~ 6.27 : 특위위원들, 여야개별현장조사 6.30 ~ 7.11 : 국정조사특위기관보고 ( 대통령비서실등 22개기관 ) 7.29 : 청문회실시계획서채택을위한전체회의개최하였으나, 청문회증인채택범위에대한여야대립으로파행 * 활동기간중전체회의 5회, 기관보고 8회실시 - 청문회증인채택을둘러싼여야간합의가도출되지않아활동기간만료시까지청문회가이루어지지아니함. 부록 147

154 Ⅱ. 해외대형여객선사고및후속조치사례 년영국프리엔터프라이즈호침몰사고 1) 가. 개요 1987년 3월 6일, 18시 5분 1만 3천톤급도버해협횡단로로여객선인헤럴드오브프리엔터프라이즈호 (Herald of Free Enterprise, 이하헤럴드호 ) 가벨기에제브뤼헤 (Zeebrugge) 항에서차량출입용램프도어가닫히지않은상태에서출항함당시약 459명의승객및 80명의선원이승선하였고화물칸에는 131대의차량 ( 승용차 81대, 트럭 47대, 버스 3대 ) 이실림출항전담당선원은잠이들었고, 갑판장은선수가닫힌걸로착각하였으며선장은닫힌걸로알고출항함 18시 24분항구바깥을통과하고 90초후에헤럴드호가속력을내는순간열린램프도어를통해해수가유입되자배는복원력을잃고 30도기울어졌으며 2분도안되어침몰함 1) UK Department of Transport. (1987). The Merchant Shipping Act 1894, MV Herald of Free Enterprise, Report of Court No Formal Investigation. 148 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

155 연안여객선사고재발방지개선방안 나. 피해현황및대응제2차세계대전이래영국최대규모의해난사고로 193명이사망함사고직후벨기에해군등이신속히구조에나섰으나풍랑이거세구조작업이다음날아침까지중단됨일부시신은사고발생후수일안에수습되었으나나머지시신은선체가인양된 1987년 4월말에수습됨사고이틀후부터시작된선박세우기작업은무려한달이걸렸고, 이후선박인양작업에다시 20일이소요됨선주회사인타운젠드사 (Townsend Thoresen) 는사고선박을대만고철처리장으로보내야했고, 이미지실추로인한경제적손해가막대하여 1987년 10월 22일부터회사명을 P&O 유러피안페리사 (P&O European Ferries) 로변경함 다. 후속조치 1) 조사위원회구성및활동 사고발생사흘후, 교통부장관 (Secretary of State for Transport) 은 1970년상선법 (Merchant Shipping Act 1970) 에의하여위임받은권한으로조사지시를내렸고, 7주후인 4월 27일조사팀이꾸려져조사가시작됨. 2) 고등법원의해사법판사 Hon. Mr. Justice Sheen(Sir Barry Sheen) 이진상규명위원회 (Court of the Formal Investigation) 를이끔. 위원회는조사권외에조사비용부담자와상선원자격의정지또는박탈여부를결정할수있는권한을가짐 2) 관련보고서에서는단몇주만에조사에착수한것에대해 ʻ 최대한빨리조사가이루어지는것이모든당사자및사고의영향을받게될다수의사람들의이익에부합하기때문 ʼ 이라고밝히며, 증인들이사고의충격등으로인해기억이희미해지거나왜곡되기전에최대한빨리진술하게하는것을이유로제시함 부록 149

156 1987년 9월, 사고조사위원회는헤럴드호에관한기본정보에서부터사건당시의정황, 사고원인, 단기 중기 장기적재발방지대책권고안을담은결과보고서 3) 를발간함. 2) 해양사고조사부신설 헤럴드호사고를계기로독립적이고중립적인조사기구의필요성이대두되어 1989 년교통부산하에해양사고조사부 (Marine Accident Investigation Branch, MAIB) 가신설됨전세계해역에서일어나는영국선박사고및영해상에서의타국선박사고일체를조사하여보고서를발간하고사후대책권고안을제시함 4) 3) 법적책임 1987년 7월 24일법원은사고의부분적책임을물어선장과 1등항해사에대해각각 1년과 2년의자격정지를명함 7월 29일법원은사건조사비용과관련하여교통부장관에게선장등사고책임피의자법적대리비용, 생존승객및사망자유족들의법적대리비용을지불하도록명하는한편, 타운젠드사에대해서는생존선원및선원유족들의법적대리비용지불과사건조사비용전액 (35만파운드 ) 을교통부장관에게지불하도록함 10월에열린검시관주재심리 (coronerʼs inquest) 에서배심원단은 187 명의사망에대해살인 ( 과실치사, unlawful killing) 평결을내림 1989년검찰은 P&O로개명한타운젠드사에기업과실치사 (corporate manslaughter), 직원 7명을중과실치사 (gross negligence manslaughter) 혐의로기소함 3) UK Department of Transport. (1987). The Merchant Shipping Act 1894, MV Herald of Free Enterprise, Report of Court No Formal Investigation. 4) UK Marine Accident Investigation Branch 인용 : 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

157 연안여객선사고재발방지개선방안 이들은 1990년선고심에서유죄판결을받지는않았으나, 인명사고를야기한회사의실책, 즉기업과실치사가법정에서다루어진선례를남김 4) 기업살인법 제정영미법체계에서는법인도개인과마찬가지로범죄행위를저지를수있다고여겨지며, 이사건은기업을살인혐의로기소한사건으로큰의의를가짐기소된 5명의고위직임원들과기업은무죄판결을받음. 판례법상기업살인으로인정되기위해서는기업과동일시할수있는고위급임원이사고를일으킨당사자여야하기때문임. 즉사고책임이여러단계로분산되는거대기업의경우기업살인으로처벌하기가힘들다는점이확인됨이후비슷한사건들이이어지면서기업의과실치사를별도의입법을통해처벌해야한다는주장이제기되었고, 그뒤로 10여년에걸친유족들의운동, 사회적논의와법적토론, 노동조합과운동단체들의활동을통해 기업살인법 (Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007) 5) 이제정됨 6) 5) 추모도버 (Dover) 지역성모마리아 (St. Mary the Virgin) 성당에 193명의희생자이름이담긴추모단 (memorial board) 을설치하고선원협회주최로매년 3월 6일에추모식을개최하고있음희생자들에게전하는메시지로추모집을발간하고, 도버해안가에는백장미로만든추모정원을만들어둠 7) 5) Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act 2007( 원문 ). 6) 국회법률도서관 > 외국법률 DB > 기업살인법 ( 번역문 ). 사회진보연대 Redian. ( ). ʻ 기업살인법 ʼ 제정배경 : 1987 년엔터프라이즈호침몰사건. 7) Kent Onlline. ( ). Remembering the victims of Zeebrugge. 부록 151

158 라. 평가이사고는화물을싣고내리는출입구가열린채배가출항해발생한전형적인인재이며동시에페리호구조결함으로인한사고임사건이후법정에서는부갑판장, 1등항해사, 선장이각자맡은임무를수행하지못한것을사고의원인으로지목하였고, 이런부주의는운항사의업무행태에서기인했다는점이조사를통해밝혀짐법원은기업전체에 ʻ부주의라는병ʼ(disease of sloppiness) 이만연해있다고지적함 8) 헤럴드호는안전성보다는빠른선적과속도를중시하여설계되었고, 화물출입구개폐여부를알수있는장치가없었으며침몰후엔비상구불빛도켜지지않아탈출이어려웠으며구명조끼도안전규정에따라제대로비치되어있지않았음이사고이후많은국가가국제해사기구의국제안전관리규약 (International Safety Management Code, ISM Code) 을채택하였고, 해상인명안전협약 (Safety of Life at Sea, SOLAS) 에선박문에대한모니터링과비상등개선조치등의안전관리규정을신설하였으며, 해난사고를일으킬수있는요인들을사전에제거하고예방할수있는공식안전평가 (Formal Safety Assessment) 제도를도입함 8) 예를들어뱃머리출입문위쪽으로까지파도가올라오는문제가제기되고, 출입문의개폐상태를표시하는지시기를설치해달라는요구가있었으나둘다무시되었음 152 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

159 연안여객선사고재발방지개선방안 년에스토니아호침몰사고 가. 개요 9) 1994년 9월 28일새벽, 승객과승무원총 989명을태우고에스토니아의수도탈린을출발해스웨덴스톡홀름을향해출발한로로여객선에스토니아호가핀란드남서쪽의우토섬에서약 39km 떨어진발트해해상에서강한바람과파도로인해 1시간만에침몰함강한파도로선수의잠금장치연결부위가파손되어떨어져나가고화물칸의차량램프가열리면서해수가유입되어배가기울어짐화물칸에실린차량들은제대로고박되어있지않았고배는출항때이미 1~2도기울어진상태였음 나. 피해현황승선인원 989명중 852명이목숨을잃은제2차세계대전후유럽에서발생한가장처참한해양사고임 10) 사고다음날새벽까지 138명이구조되었으나이중한명은병원에서사망함. 사고당일과이후이틀동안총 92구의시신이수습되었으며대부분의실종자는선체와함께침몰됨 9) Joint Accident Investigation Commission. (1997). Final report on the MV ESTONIA disaster of 28 September Chapter 1 The Accident. 조선일보. ( ). 에스토니아호참사 /5 분만에완전침몰대피못해. 10) 한겨레. ( ). ʻ 판박이 ʼ 침몰참사 스웨덴의해법은달랐다. 부록 153

160 에스토니아호사고인명피해현황 ( 단위 : 명 ) 구분 계 승객 승무원 승선자 생존자 실종자 사망자 자료 : The Joint Accident Investigation Commission. (1997). Final report on the MV ESTONIA disaster of 28 September 1994, Table 7.9 Survivors, identified bodies and missing persons. 다. 대응최대시속 90km의강풍과 6m의높은파도로효과적인구조작업이이루어지지못해구조작업이시작된지 10시간동안 100여명의승객을구조하는데그침 에스토니아호초기대응과정 시간 :00 01:05 01:15 내용 순찰선원, 선수부근에서금속성굉음인지, 2등항해사에게보고 굉음의원인을파악하라는지시를받고확인후이상이없다고보고 승객과일부승무원들, 약 10분간이상한소리감지 순찰선원, 상황보고지시를받았으나화물칸 ( 차량갑판 ) 에접근하지못함 에스토니아호, 화물칸잠금장치가선수에서분리, 램프열리고해수유입 순식간에선체가오른쪽으로기울어항로를바꾸고운행속도를낮춤 승객들이계단으로나오기시작, 대부분의승객들은선실에서빠져나오지못함 갑판에이른승객들에게구명조끼지급, 일부는바다로뛰어들거나물살에휩쓸렸고일부는선체에서내린고무보트 (liferaft) 에오름 - 구명보트 (lifeboat) 는선체가너무많이기울어제공되지못함 154 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

161 연안여객선사고재발방지개선방안 시간 01:20 내용 경고방송 - 선원용경보와함께에스토니아어로경고방송및구명보트위치알림 01:22 마리엘라호, 에스토니아호의북동쪽을항해하던중첫번째조난신호감지 01:24 14척의선박과해안무선국투르쿠 MRCC(Turku Maritime Rescue Coordination Center) 에서두번째조난신호감시 에스토니아호, 선체의 4개엔진및발전기가중단, 비상용발전기가자동가동 01:29 투르쿠 MRCC, 구조팀과구조서비스관리본부에에스토니아호의위치고지 연안경비정과해상구조용헬리콥터, 가장먼저출동명령수신 01:30 에스토니아호선체의기울기가 90 도까지진행됨 01:50 해안정찰레이더망에서선체가사라짐 02:30 투르쿠 MRCC, 구조헬기출발 근처에있던여객선 4척, 침몰지역에도착 03:05 헬리콥터 4 대와배 8 척, 사고해역에서구조작업 09:00 마지막생존자구출 12:00 19 척의배와 19 대의헬리콥터, 구조작업 주 : 자료의내용을표로재구성함자료 : Joint Accident Investigation Commission. (1997). Final report on the MV ESTONIA disaster of 28 September Chapter 1 The Accident. 조선일보. ( ). 에스토니아호참사 /5분만에완전침몰대피못해. 부록 155

162 라. 후속조치 1) 사고조사위원회 1994년 9월 29일에스토니아, 핀란드와스웨덴은각국의국무총리결정에따라합동사고조사위원회 (Joint Accident Investigation Commission, JAIC) 를구성함위원장은에스토니아에서, 위원은각국가별 3인 ( 에스토니아의경우위원장포함 ) 으로구성되었고, 각국의전문가들의지원을받음 1995 년 4월위원회는첫번째기술적검토에관한중간보고서를발표하고, 1997년 12월사고관련최종보고서 11) 를제출함보고서는 1 사고관련사실정보 2 배경및발틱해의페리여객선운항사, 선수문결함에대한검토등 3 위원회사고및구조활동분석평가 ( 부록에상세정보수록 ) 4 결론으로구성됨선원들의대처가너무늦었다는점과선박설계의잘못을사고원인으로지적함 2000년에선박제조국인독일의전문가그룹 (Group of Experts) 이선박건조, 선수잠금장치에대한조사, 선박안전상태등에관하여 5년간조사한보고서를인터넷에공개함 12) 11) Joint Accident Investigation Commission. (1997). Final report on the MV ESTONIA disaster of 28 September ) estoniaferrydisaster.net 인용 : 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

163 연안여객선사고재발방지개선방안 2) 인양및보상 13) 사고직후스웨덴총리와야당총재는시신및선체를 ʻ어떤대가를치르더라도ʼ 인양하겠다고발표하였으나, 3개월후에스토니아호인양을포기하고핀란드와에스토니아정부의동의하에특별법을제정하여선체와사고해역을묘역으로지정함스웨덴해양청은수심 90m 깊이에침몰된선체인양작업에천문학적인비용이발생한다고밝힘위 3국을제외한타국가의잠수사들이침몰된선체내부에접근하는것을막기위해핀란드와에스토니아정부의동의를얻어해저에선체를둘러싼콘크리트방어벽을세우기로함 14) 1997년 9월 18일, 스웨덴정부는분석그룹 (Analysis Group) 을구성해에스토니아호침몰사건을검토하였고, 사고관련기업들모두침몰지역에관계없이선주측의책임에있어서책임보험, 선주상호보험 (Protection and Indemnity, P&I Insurance) 15) 의적용을받음노르웨이의대표적인 P&I 보험회사인 Skuld는모든책임에대해스웨덴법에의거하여스웨덴통화 (SEK, 크로나 ) 로보상하겠다고밝힘선박운영에대한책임은스웨덴해상법에의해규정되고승객 1인당보상액과전체보상액규모는국제기준을상회하지않음실질적으로사고당시적용가능한승객 1인당보상액은 1백만크로나 ( 당시환율기준 16), 미화약 13만달러 ) 를상한선으로하고 850여명의 13) Kristina Brandänge, J. Petter Gustavsson. (2000). After the MV Estonia ferry disaster A Swedish nationwide survey of the relatives of the MV Estonia victims. Ersta Hospital. Hugo Tiberg. (2000). Why Cover the Wreck of a Sunken Ship? Public International Law(39). Scandinavian Studies in Law, 14) 이결정은생존자또는생존자대표단체와사전에상의되지않음 15) 선박운항과관련하여발생한사고로인하여제 3 자가입은손해에대한선주의배상책임을선주상호간에담보하는보험 ( 자료 : 네이버. 선박항해용어사전. 선주상호보험.) 16) 1994 년달러대비스웨덴크로나의환율은 1 USD : SEK 임 ( 자료 : Pacific Exchange Rate Service. Foreign Currency Units per 1 U.S. Dollar, ) 부록 157

164 희생자에대한선주또는운항책임자의책임보상액은 2억 6,000만크로나 ( 약 3,370만달러 ) 를넘지않음이는소송비용을포함하지않은것으로 Skuld는희생자대표와논의를거쳐스웨덴해상법에명시된희생자권리를훨씬뛰어넘는규모의보상금에합의함희생자와유가족들은스웨덴법에의해제공받을수있는수준보다훨씬높은수준의보상액을지급받음일부선원과추가적인조사가필요한희생자를제외하고대부분보상금지급이완료됨 3) 여객선안전정책과기술개발 17) 스웨덴혁신청 (Swedish Governmental Agency for Innovation Systems, VINNOVA) 은 2006년부터 2008년까지에스토니아침몰사건에대한연구를지원하여여객선및해양안전을도모함전문기관컨소시움 18) 형태로운영하며, 8백만크로나 ( 약 86만 5천유로 ) 를지원함. 주로침수후선박복원력유지기술개발에힘씀이러한신기술을적용하여건조된여객선그레이스호가 2013년부터스웨덴-에스토니아노선을오가고있음스웨덴해양청에서는그레이스호사고발생시선원들의인명구조매뉴얼을 ʻ시뮬레이션ʼ하는프로젝트 ( 년 ) 를진행중이며, 항해사를배출하는해양학교두곳의교육과정에안전프로그램을강화함 17) 김병석. (2014.5). Safety Korea 를위한과학기술의역할과과제, 11. 한겨레. ( ). ʻ 판박이 ʼ 침몰참사 스웨덴의해법은달랐다. 18) SSPA Sweden AB(Sweden) 이이끄는컨소시엄과독일의 Hamburgische Schiffbau Versuchsanstalt GmbH(HSVA, Hamburg Ship Model Basin) 이이끄는컨소시엄이있음 ( 자료 : Estonian Litigation Association 인용 : 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

165 연안여객선사고재발방지개선방안 4) 치유프로그램사고발생이틀후, 스톡홀름내 9개의병원에서사고생존자및희생자유가족을위해운영하던위기그룹 (crisis group) 중 7곳이참여인원의수가적다는이유로운영을중단함스톡홀름소재 Ersta 정신병원은사고후유가족들의문의가이어지자그들의심리치료를위한프로그램을운영하기로결정하였고, 이후 11개의위기그룹이추가로구성됨 19) 마. 평가사고조사보고서는선원들의초기대처가늦었고, 재난통신의혼선, 뒤늦게출동한헬기와선박등으로인해수많은인명이구조되지못함 20) 선장과선원들은침수사실을최초발견하고도 21분이지나서야안내방송을하였고, 갑판으로피신하지못한대부분의승객은선실에서사망함구조신호를 14개의전파국이받았으나제대로통제되지못하고재난통신은 MRCC Turku, MRCC Helsinki, Helsinki Radio 등에서각각진행됨신고초기에대형사고로인지하지못하고 2시 20분이되어서야대형사고로지정되었고, 기상악화로선박구조는효율적으로못하였고구조헬기의수는충분하지못하였음매뉴얼에기상이나쁘면선장이운항을정지하거나도착시간을늦출수있도록하였지만, 선장은무리하게출발하였고, 침수사실을발견하고도 21분이지나서야안내방송을하는등안전에대한인식이부족하였음 21) 19) Kristina Brandänge, J. Petter Gustavsson. (2000). After the MV Estonia ferry disaster A Swedish nationwide survey of the relatives of the MV Estonia victims. Ersta Hospital. 20) The Joint Accident Investigation Commission. (1997). Final report on the MV ESTONIA disaster of 28 September 1994, Chapter 21 Conclusions 검색. 21) 한겨레. ( ). ʻ 판박이 ʼ 침몰참사 스웨덴의해법은달랐다. 부록 159

166 년독일리스코글로리아호화재사고 22) 가. 개요 2010년 10월 8일저녁, 독일의킬 (Kiel) 을출발해리투아니아항구도시클라이페다 (Klaipeda) 로향하던리투아니아로로선여객선리스코글로리아 (Lisco Gloria) 호상갑판에서원인을알수없는화재가발생함리투아니아선원 32명과승객 203명이승선하였고, 상갑판에는트럭, 트레일러, 자동차등의적재물이실려있었음심각한화재로, 사고후에구성된조사위원회도원인을규명하지못함 나. 피해현황선원과승객등총 235명이전원구조됨. 28명의부상자가발생하였고이중 23명이입원함부상자의대부분은유해가스중독으로치료받았고, 부분적으로타박상, 가벼운화상, 찰과상등을입음모든부상자들은응급치료를받거나병원에이송된후다음날퇴원함글로리아호는심각한화재로보험회사가추정전손 (constructive total loss) 23) 으로결정함상갑판과제4갑판의적재화물대부분이화재로인해완전히파괴되었고, 제2갑판에적재되었던화물들은화재진압과상판상부를식히기위해사용한연기와물에의해손상됨 22) Federal Bureau of Maritime Casuality Investigation and Lithuanian Maritime Safety Administration. ( ). Joint investigation report in accordance with the IMO Casualty Investigation Code(Resolution MSC.255(84)) by the flag State Federal Republic of Germany. 23) 추정전손은보험목적물이현실적으로전멸되지않더라도그손해정도가본래의효용 ( 效用 ) 을상실하거나, 또는구조되어도그비용이구조후의시장가격을초과함으로써전손에준한것으로추정되었을경우를말함 160 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

167 연안여객선사고재발방지개선방안 사고이후독일과덴마크의동쪽해안이불에그슬린기름덩어리들때문에오염됨 다. 대응빠른속도로불타고있던글로리아호에서선장과선원의침착한대응과구조작업에참여한선박, 헬기들의빠른대처, 육지구조센터의협력등으로사고발생 1시간 30분만에 235명이전원구조됨 글로리아호초기대응과정 구분 :07 23: :02 00:03 00:07 내용 당직선원, 상갑판의냉동물류를실은트레일러온도점검시작 당직선원, 화재감지후경보, 1등항해사가감시모니터를통해무선장치로불꽃발생지고지하자즉각화재진압조치위해장비실로이동 선장, 상갑판의전원공급장치차단지시후안내방송을통해선원들을갑판으로모으고, 1등항해사에게화재현장진단지시 선장, 갑판스프링클러시설작동을지시하였으나작동이안됨. 화재가빠르게상갑판전체에퍼지자선원들구조정위치로집합할것을지시 구조팀, 2등항해사의감독하에우현의구조정이있는갑판을소화호스로식힌후제7갑판에있던승객들을구조정으로이동 선장, FM 주파수16의브레멘구조방송 (Bremen Rescue Radio) 에화재고지 승객들, 집합장소인제7갑판에있는바 (Bar) 로이동 00:09 선장은전원대피명령, 사무장은구조팀조직 00:35 승객 50명과선원 5명, 우현의구조정으로탈출 총 4척의선박 ( 화물선 2척, 유조선 1척, 연방경찰구조선 1척 ) 이현장에도착 - 연방경찰구조선나우스트렐리츠 (Naustrelitz) 호가구조작업지휘 부록 161

168 구분 00:44 내용 승객들, 좌현의구조정에승선시작, 탈출후나우스트렐리츠호에탑승 글로리아호는상갑판전체가불에휩싸임 현장에탈출인원을모두수용할구조선박과헬기도착 선장, 1등기관사에게주기관의작동을멈추고항해일지를가지고탈출지시 01:15 선장, FM 주파수 16 을통해모든승객이탈출했고, 선원 13 명이남았다고통신 01:17 탈출승객, 도이칠란트 (Deutschland) 호로이동 큰규모의선박들은 1시 17분경부터서서히철수를시작 01:20 독일하바리코만도, 구조및화재진압에관한지휘권을넘겨받음 01:30 남은선원들 ( 기관장, 1 등항해사, 선장등 ), 구명보트를타고탈출 ( 전원구조 ) 02:00 하바리코만도, 글로리아호가덴마크영해로진입했으나덴마크해군과의협의하여계속해서지휘권보유 02:22 하바리코만도지휘관, 킬 (Kiel) 해군기지를임시피난항으로지정 02:50 덴마크구조헬기 507 호, 도이칠란트호에도착, 킬대학병원으로부상자이송 02:58 구조작업에동참했던모든대형선박들철수 03:07 03:18 하바리코만도, 뤼벡 (Lübeck) 에서출동한연방경찰헬기에게아르코나호에화재진압팀을내려놓고철수하도록지시 아르코나호, 30분거리에떨어져있던글로리아호의화재진압에참여 도이칠란트호, 글로리아호선장과선원 2명을제외한모든인원을태우고킬로출발 ( 당시선박내구조인원은총 243명으로추정 ) - 선장과남은선원들은화재진압에필요한글로리아호관련정보를제공 06:00 도이칠란드호, 킬해군기지선착장에도착 자료 : Federal Bureau of Maritime Casualty Investigation, Lithuanian Maritime Safety Administraion. ( ). Joint investigation report in accordance with the IMO Casualty Investigation Code(Resolution MSC.255(84)) by the fag State Republuc of Lithuanian and the costal State Federal Republic of Germany, 114, 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

169 연안여객선사고재발방지개선방안 라. 후속조치 1) 구조자지원 10월 9일오후도이칠란드호가킬해군기지선착장에도착하자독일적십자사 (Deutsche Rote Kreuz), 존스앰블런스협회 (Johanniter Unfall Hilfe), 독일노동자자선단체 (Arbeiter Samariter Bund, ASB), 말타자선회 (Malteser Hilfsdienst), 위기개입팀 (Kriseninterventionsteam), 소방서, 응급의사, 구급요원등총 150명의인원이투입되어구조자들을지원함경찰은구조자의수를파악하고승객 선원리스트와대조함 10월 10일 8시경부터구조자들의심리치료를위해심리치료사 15명과통역사들이투입됨 2) 선박처리 10월 10일자정무렵, 덴마크해군이하바리코만도로부터사고진압에관한총지휘권을넘겨받았으며, 10월 25일까지선체냉각작업이계속됨 10월 25일부터사고에관한덴마크조사기관의조사가시작되었고, 리투아니아의사고진상기관에서파견한전문가들도참여함글로리아호의선체는 2010 년 11월 16일공식적으로독일해양사고조사청 (Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung) 에넘겨짐선체는 2010년 11월 23일에서 26일까지건선거 (Trockendock) 에정박해있다가, 2011년 2월중순경클라이페다로예인됨 부록 163

170 마. 평가 2012년 2월독일연방해난사고조사부 (German Federal Bureau of Maritime Casualty Investigation) 주도로리투아니아해사안전조사청 (Lithuanian Maritime Safety Administraion) 과협력하여국제해사기구 (International Maritime Organization, IMO) 의사고조사규정 (Casualty Investigation Code) 에따라조사한결과를보고서로작성함글로리아호의선원과승객의발빠른대응, 구조기관및센터와의대처와협력으로승선인원전원이구조되었고, 독일과덴마크각구조본부간의원활한정보교환및지휘권조정으로구조작업이원활하게진행됨글로리아호의화재예방관련안전조치도뛰어났던것으로평가됨당직선원의화재점검및적재관련순찰과빠른대응으로선교와화재진압팀과의연락이순조롭게이루어짐선박에구명조끼, 구조정등구명장비들이충분히갖춰져있었지만구조정의인원배정에는문제가있었으며, 대부분독일어로통신하여영어를사용하는다른나라의선박이나구조팀에게부분적으로정보가전달되지않아구조자수파악에어려움이있기도하였음 164 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

171 연안여객선사고재발방지개선방안 년일본아리아케호사고 24) 가. 개요 2009년 11월 13일새벽 5시 6분, 도쿄에서가고시마를향해운항하던 7,910톤여객선아리아케 ( ありあけ ) 호가미에현 ( 三重県 ) 앞바다에서 6.9m 높이의파도를맞고선체가급격히우측으로 25도기울어짐. 이로인해화물고정장치가풀리고대형컨테이너가쏟아지면서침몰함 25) 비수기여서승객은 7명에불과했고, 선장을포함하여승무원 21명이탑승하였고, 컨테이너 자동차등 3,249톤의화물이적재되어있었음 나. 피해현황승객 7명과승무원 21명은전원무사히탈출했으며, 승객 2명과승무원 1명이부상당함기울어진선체는파도등의영향으로붕괴되기시작하여 2010년 3월초에일부잔해만남긴채바다로침몰함 다. 대응선박이기울어지자선장은매뉴얼에따라해상보안청 ( 해양경찰 ) 에즉시구조를요청했고, 승무원들과의역할분담을통해승객모두를구조함승무원은승객들을객실에서탈출시키고소방호스를로프삼아갑판으로끌어올려승객들은 2시간만에헬기로구조됨 24) 運輸安全委員会. ( ). 船舶事故調査報告書. 25) ʻ 마루에페리 ʼ 사의아리아케호는세월호를만든일본하야시카네조선소가세월호와비슷한시기에만든선박임 ( 자료 : 조선일보. ( ). [ 진도여객선침몰 / 사고船社문제점 ] 2009 년日아리아케號도화물쏠리며침몰.) 부록 165

172 끝까지선박을지키고있던선장과 1등항해사등 6명은배가계속침수하자구명정을투하하고바다로뛰어들었고모두구조됨 아리아케호초기대응과정 구분 :06 내용 아리아케호, 우측으로 25 기울고파도가더치면서 40 까지경사 05:14 선장, 조타 연락 승객안내등각승무원에게역할분담 05:22 선장, 배가 30~35 기울었을때해상보안청에헬리콥터구조요청및국제 VHF무선전화장치로조난신호송신 동시에승객과승무원에게사고현황및구조대비방송, 구명조끼착용지시 05:30 승무원들, 승객전원의안전과구명조끼착용확인 05:40 승무원들, 승객들을갑판쪽통로로안내 07:04 해상보안청헬리콥터, 승객 7 명모두구조 10:21 선장과승무원 6 명, 마지막으로구조 주 : 자료의내용을표로재구성함자료 : 시사IN. ( ). 일본과이탈리아가보여준 ʻ생존방정식ʼ. 166 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

173 연안여객선사고재발방지개선방안 라. 후속조치 1) 사고조사위원회구성및활동 2009년 11월 13일사고의원인규명과사고예방및피해경감을목적으로국토교통성 ( 国土交通省 ) 외국 ( 外局 ) 으로운수안전위원회 ( 運輸安全委員会 ) 가설치되었고, 2011년 2월사고원인조사결과보고서 26) 를발표함선박회사인마루에페리 ( マルエーフェリー株式会社 ) 는안전관리규정 ( 제 50조 ) 27) 에따라 2009년 11월 15일사고조사위원회를설치하고승무원들을대상으로진상조사를실시함 2) 국토교통성현장조사및지도국토교통성은 2009년 11월마루에페리에대해 해상운송법 에따른현장조사를실시하고, 2010년 1월 13일현장조사결과를토대로철저한선내순찰, 작업기준재검토 ( 컨테이너규정추가 ), 취급화물의고박 ( 固縛 ) 매뉴얼작성및운항시고박철저실시등을지도함독립행정법인해상기술안전연구소 ( 海上技術安全研究所 ) 에아리아케호의경사및화물붕괴에관한조사를위탁함 2010년 4월 6일관련업계에대한주의를환기시킴 3) 사고재발방지대책마련국토교통성은 2010년 5월연구경험자및관련업계전문가로구성된 ʻ페리대경사사고방지대책검토위원회 ( フェリー大傾斜事故防止対策検討委員会 )ʼ를설치하여 2011년 3월사고재발방지대책방안을마련함 28) 26) 運輸安全委員会. (2011). 船舶事故調査報告書. 27) 해상운송법 제 10 조 3 에따라, 여객운송사업자가수송안전의확보를위해준수해야할사항을정한것으로작성, 신고를의무화함 28) 国土交通省 > フェリー RORO 船の安全対策について 인용 : 부록 167

174 아리아케호의사고원인을감안하여악천후운행시선체대경사방지대책, 선체경사로인한화물이동방지대책등을발표함 4) 사고해역및선체처리 29) 아리아케호에서유출된중유가주변해역을오염시켜어업에지장을초래하자, 해당지역에서선체의조기철거를요구함마루에페리측은현지에서선체를 4분할하여철거하려했으나어업협동조합이주변환경에미칠악영향을우려하여반대함이후협상을통해손해전액보증명시, 안전확인을위해어업협동조합이실시하는시험조업및샘플조사소요비용부담등을담은각서를교환하고선체철거가개시됨악천후등으로 2010년 12월 14일에완전한철거가이루어졌으며, 2011년 1월 4일현장주변해역에서의조업이재개됨 마. 평가운수안전위원회는조사보고서에서사고에대해화물선적시안전문제에대해지적하면서도, 선장의지휘태세가잘갖추어져있었고비상시대응이조직적으로이루어지는등사고후의대응을높이평가함사고발생부터구조요청까지 16분밖에걸리지않은모범적인구조사례로기록됨 29) 마루에페리 인용 : 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

175 연안여객선사고재발방지개선방안 년이탈리아코스타콘코르디아호침몰사고 가. 사고개요 2012년 1월 13일오후 9시 45분경이탈리아쿠르즈여객선코스타콩코르디아호가질리오섬에서암초에충돌후침몰하여 4,229명의승선자중에서총 32명 ( 승객 26명, 승무원4명 ) 이사망또는실종됨. 당시여객선은치비타베키아항을떠나사보나 ( 이탈리아 ) 로향하는도중, 기상상태는평온한상태였으며, 승객 3,206명, 승무원 1,023명탑승함. 선박은해안의조명이부실한상태에서선장의명령에따라해안선에지나치게근접한상태로항해하다암초를발견치못하고충돌하여좌초함. 당시선장은야간에이곳을고속 (15.5 kts) 으로통과할계획이었으나, 암초를발견하지못하고 23:00시경심각하게기울어진상태 ( 약 15도 ) 로질리오섬에좌초함. 나. 구조활동사고발생후선장은자발적으로해양경찰에신고하지않았으며, 사고는해안에서신고한개인에의해접수됨. 해양경찰이 22:00에서몇분지난후선박과연락을시작했으나 22:26 에야사고사실을해양경찰에통보하였으며 22:38 에리보르노 (Livorno) 해양경찰당국의강요에따라관련해난조치에착수함. 구조활동에는경비정 25척, 선박 14척, 예인선 4척, 헬리콥터 8대등이투입됨. 부록 169

176 퇴선명령은사고발생 1시간 10분 (22:54) 이지나서야이루어짐. 전체비상경보가이루어지지않았으며, 최초구명정은 22:55에내려졌으며 23:11에최초구조승객을싣고해안으로이동함. 24:00경선박이심각하게기울어지기시작하여 40도에달했으며, 구조작전이진행되는동안 80도에까지이름. 1차구조작전은 1월 14일 06:17 에완료되었으며 4,194 명이구조되었고, 1월 15일추가로 3명이구조됨. 다. 후속조치배는사고발생 30개월만인 2014년 7월 14일에인양되었는바, 기운배를똑바로세우는데 20개월, 배를수면으로띄우는데 10개월이소요됨. 배의인양에는총 15억유로 ( 한화약 2조원 ) 가소요되었으며, 이는배의건조비용 4억 5천만유로의세배이상인금액으로이탈리아당국이해양오염을최대한방지하는방식으로인양하여인양비용이상승함. 배를버리고도망친선장에대한재판은현재진행중에있으며, 이탈리아검찰은유기치사와 수난구호법 위반등으로선장에게총 2,697년의징역을구형함. 이탈리아당국은사고발생직후인 2012 년 2월 2일부터조사단을발족함. 조사단은 2013년 5월안전성기술조사보고서를발간하여, 암초와의충돌이후침수문제를해결하기위한 " 안전귀항 " 규정패키지를작성함. 170 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F

177 세월호침몰사고대응방안마련을위한 T/F 명단 단장 : 남궁석법제실장 국회사무처법제실정성희행정법제심의관김건오경제법제심의관김태균법제총괄과장박철호사법법제과장유세환산업경제해양법제과장민경국산업경제해양법제과유재민산업경제해양법제과김영찬법제총괄과임형준행정법제과김태경산업경제해양법제과임선진법제총괄과박성희산업경제해양법제과 국회입법조사처이현출정치행정조사심의관이상팔안전행정팀장이수기국토해양팀장서영재국토해양팀배재현안전행정팀김진수국토해양팀국회도서관김정혜외국법률자료과장