행정학석사학위논문 인터넷실명제정책변동에관한 연구 2014 년 8 월 서울대학교행정대학원 행정학과행정학전공 오용희

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2 행정학석사학위논문 인터넷실명제정책변동에관한 연구 2014 년 8 월 서울대학교행정대학원 행정학과행정학전공 오용희

3 인터넷실명제정책변동에관한 연구 지도교수김동욱 이논문을행정학석사학위논문으로제출함 2014 년 4 월 서울대학교행정대학원 행정학과행정학전공 오용희 오용희의석사학위논문을인준함 2014 년 6 월 위원장우지숙 ( 인 ) 부위원장엄석진 ( 인 ) 위원김동욱 ( 인 )

4 국문초록 인터넷실명제는인터넷이용자가인터넷상에존재하는게시판에글을게시하거나자료를등록하는경우또는뉴스기사등에대하여댓글서비스를이용하는경우, 서비스이용자의성명과주민등록번호가확인된경우에한하여글을등록하거나자료를올릴수있게하여글의작성자를쉽게파악할수있도록도입된제도이다. 본연구는인터넷실명제의도입논의가시작된 2000년부터정책이폐지된 2012년까지의정책변동과정을정책옹호지지연합모형을통해분석해보았다. 정책옹호연합모형은정책과정에개입되는변수들간의인과관계를규명하며, 상이한신념체계를가지는행위자들이어떻게옹호연합을형성하고, 이러한옹호연합들간의갈등과상호작용이어떻게정책변동을도출하는가에대한과정을설명하는것이다. 따라서본논문에서는인터넷실명제의정책기간을형성기, 확대기, 위축기의 3부분으로나누어각기간별로정책옹호연합의주요변수인외적요인, 정책하위체계, 신념체계, 정책변동경로를파악한뒤정책옹호연합의신념체계변화가어떻게정책변동을일으켰는지를파악하였다. 또한각변수들간의상관관계를파악하여각각의주요변수가독립변수로써정책변동이라는종속변수에어떠한영향을주었는가를파악하였다. 먼저, 인터넷실명제정책형성기에는한나라당과열린우리당이주요정책하위체계로등장하며인터넷실명제도입을이끈다. 열린우리당의경우도입초기에는인터넷실명제도입에반대하는신념을보여준다. 그러나 2005년에발생한개인신상유출사건과같은외부요인을계기로여론이인터넷실명제도입지지로기울게되고, 이에따른영향으로노무현정부와열린우리당은정책도입지지로신념체계를변화시키게된다. 이후인터넷실명제는당정합의를통해제한적본인확인제방식으로긴논란끝에시행된다.

5 인터넷실명제정책확대기에한나라당과이명박정부는광우병논란과관련하여괴담유포를막기위해인터넷실명제적용범위확대를주장하게된다. 그러나여론과통합민주당은국민의여론형성을막기위한정책이라며반대하게되고적용확대를두고여야는첨예한대립을보이게된다. 하지만 2008년탤런트최진실자살사건이발생하면서자살의원인이악성댓글로지목된다. 이에따라여론은인터넷실명제확대적용에공감하는방향으로신념체계를바꾸게되고이러한여론에힘입어한나라당과이명박정부는적극적으로정책확대를주장하게된다. 그러나정보통신망법개정에는실패하면서적용범위확대를위해방송통신위원회를통해정보통신방법시행령을개정하여적용범위를 10만인이상의이용자를갖는웹사이트로확대한다. 인터넷실명제위축기는정책의확대적용대상이된이익집단들의반발로시작된다. 적용확대대상에포함된인터넷서비스제공사업자들은확대적용을피하기위해다양한우회책을마련하게된다. 구글의경우에는유튜브서비스제공과관련하여유튜브의서비스사업제공지를국외서버로옮기는방법으로인터넷실명제적용을우회한다. 또한인터넷언론사인블로터닷넷의경우에는기사에대한댓글게시판을소셜네트워크서비스플랫폼을이용한방법으로전환하여정책을우회하게된다. 이러한상황에서방송통신위원회는별다른제재방법을찾지못하게되고, 이와더불어인터넷포털업체인네이트에서대량의개인정보유출사건이발생하면서대량의개인정보가유출된원인으로인터넷실명제가지목된다. 이에따라여론은급격히인터넷실명제에반대하는방향으로기울게되고이러한여론이헌법재판소판결에반영되면서인터넷실명제정책은종료하게된다. 인터넷실명제정책변동에 ACF모형을적용하여분석하면서다음과같은결론을얻을수있었다. 첫째, 정책변동과정에있어서외부요인에의해발생하는신념체계의변화가정책변동원인의가장중요한변수가된다는점이다. 둘째, 정책에대한시민단체의지속적인반대가결국정

6 책을종료시켰다는점이다. 셋째, 인터넷관련정책의경우에는기술의발전이정책변동에영향을줄수있다는점이다. 넷째, 인터넷실명제에영향을준특정외부요인이항상일정한정책변동을유발하는것은아니라는점이다 주요어 : 인터넷실명제, 제한적본인확인제, 정책옹호연합모형, 정책변 동, 표현의자유, 인터넷규제 학번 :

7 목차제1장서론...1 제1절연구배경...1 제2절연구대상 인터넷실명제의의 인터넷실명제종류...4 제2장선행연구검토및이론적모형...8 제1절선행연구검토 인터넷실명제에대한행정학적연구 인터넷실명제에대한헌법학적연구 정책지지연합모형을적용한선행연구...10 제2절이론적배경 정책지지연합모형의의 정책지지연합모형주요구성요소...12 제3절연구문제및개념적준거틀 연구문제 개념적준거틀...17 제4절연구범위및자료수집방법 시간적범위 자료수집방법...22 제3장인터넷실명제정책형성기...24 제1절안정적인외적변수 문제영역의기본속성및사회문화적가치구조 자원의분포 기본적법적구조...27 제2절역동적인외적변수 사회경제적조건의변화 여론의변화 지배집단의변화...35

8 제3절정책참여자와신념체계의변화 정책참여자 신념체계의변화...39 제4절정책변동경로...42 제4장인터넷실명제정책확대기...47 제1절안정적인외적변수...47 제2절역동적인외적변수 사회경제적조건의변화 여론의변화 지배집단의변화...51 제3절정책참여자와신념체계의변화 정책참여자 신념체계의변화...55 제4절정책변동경로...59 제5장인터넷실명제정책위축기...65 제1절안정적인외적변수...66 제2절역동적인외적변수 사회경제적조건의변화 여론의변화 지배집단의변화...73 제3절정책참여자와신념체계의변화 정책참여자 신념체계의변화...76 제4절정책변동경로...81 제5절각시기간정책변동의특성비교...83 제6장결론...86 제1절연구분석의요약...86 제2절시사점...89 제3절연구의한계...92

9 표목차 표 1 인터넷실명제관련정책참여자의신념체계구조...14 표 2 정책옹호연합모형...15 표 3 인터넷실명제정책분석개념적준거틀...19 표 4 종류별수집자료...22 표 5 정책형성기주요연혁...24 표 6 연도별가구인터넷보급률...27 표 7 인터넷실명제를둘러싼기본권충돌양상...30 표 8 정책형성기지지연합분류...42 표 9 정책확대기주요연혁...47 표 10 정책확장기지지연합분류...59 표 11 정책위축기주요연혁...65 표 12 주요개인정보유출사건...72 표 13 정책위축기지지연합분류...80

10 제 1 장서론 제 1 절연구배경 인터넷실명제, 정확히인터넷공간에서의제한적본인확인제는 2000 년부터도입이논의되다가 2002년제16대대통령선거직후인 2003년 3월한나라당과정보통신부가입법필요성을공개적으로천명함으로써 1) 도입논의가구체적으로시작된이후, 2007년에도입되어인터넷생활전반에영향을미치며많은논란속에존속하다가, 지난 2012년헌법재판소로부터위헌판결을받으며정책이종료되었다. 그러나위헌판결을받은정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하, 정보통신망법 ) 상인터넷실명제와달리, 선거운동기간동안한시적으로적용되어오던공직선거법상인터넷실명제의경우에는 2010년에있었던합헌판결에따라그효력이존속되고있다. 이에국회에서는 2014년 6월지방선거를앞두고인터넷실명제적용유지여부와관련하여논의가다시활발해지고있으며, 인터넷실명제정책종료이후발생한부작용등으로익명성에기반한불법콘텐츠가범람하면서인터넷실명제재도입에관한논의는끊임없이진행되고있다. 인터넷이용률 1위국가에서처음으로도입된인터넷실명제는다른인터넷이용후발국가들로부터많은관심을받았고, 실제로국내인터넷실명제도입은중국을비롯한일부나라의인터넷실명제도입에영향을미치는등많은이슈를낳았다. 특히이러한논란은인터넷실명제도입과관련하여크게두가지상반된입장에서갈등을보여왔다. 하나는인터넷공간은공공의광장 (public forum) 2) 이라는익명의공간이라는특성을갖기때문에일반적인표현의자유제한과는다른독자적규율로써가급적폭넓은자유를인정해야한다는주장이고, 다른하나는 1) 장성호, 한국의인터넷실명제갈등 _ 전개과정과특성, 한국동북아논총,59 권 2011, 한국동북아학회,p.101 2) 강경근, 인터넷언론과선거, 헌법학연구, 제 9 권 3 호,2003,p

11 인터넷공간에서이루어지는사생활침해, 명예훼손, 허위사실유포등의문제가현실세계의개인에게까지영향을미치고있기때문에그에대한적절한규제가필요하다는입장이다. 인터넷실명제도입을두고논의된이러한두가지의상반된입장은결국, 표현의자유대개인의인격권, 프라이버시권등의헌법상기본권충돌에대한논의로귀결되었고양측은팽팽한대립을이어왔다. 이러한대립은인터넷실명제도입이전부터시작되어도입이후에도지속되어왔으며, 각각의주장을지지하는정책관련집단들은각각의정책옹호연합을구성하여갈등을보여왔다. 이러한현상황에서인터넷실명제정책의변동과정을다시한번살펴보고, 정책이도입된배경과위헌판결을받게된배경을살펴보는것은인터넷실명정책을변화시키는주요변수가무엇인가를알수있게해주는기회를제공하며관련정책입안에대한중요한자료를제공해준다. 더구나인터넷실명제와관련된이슈는다양한법학적, 행정학적이슈가공존하고있기때문에, 최근늘어난스마트폰에따른인터넷공간의규율문제와관련하여국제규제정책 ( 글로벌스탠다드 ) 과국내규제정책간괴리에대한문제, 그리고기술발전과정책대안도입의시간차문제와관련하여정보통신정책이슈에대해정책변동과정을예측하는중요한자료를제공할것으로기대된다. 따라서본논문에서는인터넷실명제와관련된정책변동에대하여다음과같은행정학적이슈로접근해보고자한다. 먼저, 인터넷실명제를두고끊임없이논의되어온찬성과반대양쪽진형의갈등을바탕으로 2003년부터 2012년까지약 10여년간지속되어온인터넷실명제의정책변동과정을 Sabatier의정책옹호연합모형 (Advocacy coalition framework) 을통해살펴보고자한다. 정책옹호연합모형은상이한신념체계를중심으로대립하는하위정책체계의장기간의상호작용및정책변동과정을분석하기에적합한모형이다. 따라서인터넷실명제를중심으로대립하고있는표현의자유와프라이버시권에대해각각의정책옹호연합이어떠한과정을통해연합을형성하고정책환경및외부사건과정 - 2 -

12 책변동에대하여영향을주고받았는지를살펴보고자한다. 또한이러한정책옹호연합모형을통해분석한인터넷실명제정책을바탕으로인터넷실명제정책에있어서정책변동의주요원인과과정을살펴보고인터넷관련정책이갖는특징을알아보고자한다. 인터넷관련정책이끊임없이논의되는현시점에서이미정책변동과정을겪은가장대표적인인터넷정책인인터넷실명제의변동과정을살펴봄으로써인터넷관련정책이나아가야할방향및정책입안과관련한중요한시사점을얻을수있을것이라예상된다. 더구나최근인터넷정책과관련하여이슈화되고있는국제규범과의양립문제, 기술발전으로인한규제의우회적회피문제에대한해결책을제공해줄것이라기대된다. 제 2 절연구대상 1. 인터넷실명제의의 인터넷실명제는인터넷이용자가인터넷상에존재하는게시판에글을게시하거나자료를등록하는경우또는뉴스기사등에대하여댓글서비스를이용하는경우, 서비스이용자의성명과주민등록번호가확인된경우에한하여글을등록하거나자료를올릴수있게하여글의작성자를쉽게파악할수있도록도입된제도이다. 헌법재판소는인터넷실명제에대하여개인인게시판이용자와법인인게시판운영자가제기한헌법소원심판사건 ( 선고 2010헌마 47) 에서, 인터넷상의언어폭력, 명예훼손, 불법정보의유통등을방지하기위하여게시판이용자가그와같은정보를게시할경우에는향후신원확인을통하여형사처벌또는손해배상책임을부담할수도있다는점을인식하게하여표현내용에신중을기하고불법정보등의게시를자제하도록함등을이유로목적의정당성과수단의적합성측면에서는도입이필요한제도임을인정하였다. 그러나침해의최소성판단에있어서, 게시된정보로인하여권리가침 - 3 -

13 해된자에대한구제는사후적으로정보를차단, 삭제하는방법으로도충분히구제될수있고, 본인확인의대상인 게시판이용자 에는 정보의게시자 뿐만이아니라 정보의열람자 도포함하고있기때문에 정보의단순열람자 까지도인터넷실명확인을강제하는과도한제한이될수있으며, 이를통해취합된개인정보역시정보통신서비스제공자에게무기한으로보관되는결과가발생할수있기때문에게시판이용자의개인정보자기결정권이과도하게침해하게된다고판단하였다. 또한법익의균형성에대하여도, 인터넷실명제이후명예훼손, 모욕, 비방의정보의게시가표현의자유의사전제한을정당화할정도로의미있게감소하였다는증거를찾을수없으며, 익명표현의자유는헌법적가치에의해강하게보호되어야할것인반면, 이를제한함으로써얻을수있는공익은크지않고, 인터넷실명제를통해보관되는본인확인정보는보관목적외사용역시우려되기때문에개인정보자기결정권역시침해하고있다고하여표현의자유및개인정보자기결정권침해를인정하였다. 3) 2. 인터넷실명제종류 인터넷실명제는세부적으로 본인확인방식 과관련하여 4 가지종 류, 적용시기 와관련하여 2 가지종류로나누어지는데, 먼저본인 확인방식과관련하여서는 2005 년노무현정부와열린우리당에서인터 넷실명제도입과관련하여당정이제시한다음의 4 가지종류가있다. 4) 첫째, 완전인터넷실명제이다. 완전인터넷실명제란회원가입부터 게시물등록까지모두실명만을사용하여이용하도록하는가장강력한 정도의인터넷실명제이다. 이방법에의할경우인터넷공간에서는별 도의아이디나필명, 닉네임이필요하지않으며인터넷이용자의실명이 3) 선고 2010 헌마 47 판결내용정리 4) 성욱준, 인터넷제한적본인확인제정책과정에대한연구, 하계학술발표논문집 2013 권 1 호, 한국정책학회,p.146; 장성호, 한국의인터넷실명제유형과발전방안, 사회과학연구 제 36 집 1 호, 전북대학교사회과학연구소,p.34; 당 정, 인터넷실명제도입합의, 전자신문, 참조 - 4 -

14 게시판에그대로게시된다. 따라서상대방은게시물이나자료의등록자가누구인지를현실세계와동일하게파악할수있다는장점이있다. 둘째, 인터넷게시판실명표시제이다. 이방법은인터넷게시판에서필명또는닉네임과실명을동시에표시하는방법으로, 실명표시가요구되지않는자료체계에서는필명또는닉네임으로만활동하는것이가능하다. 그러나실명표시가요구되는성격의게시판에서는아이디와함께실명이표시되도록함으로써게시판의성격에따라본인확인정도를달리할수있도록고안된방법이다. 셋째, 제한적본인확인제이다. 제한적본인확인제는인터넷게시판을설치운영하는정보통신서비스제공자에게게시판이용자로하여금본인확인절차를거쳐야만게시판에정보를게시할수있도록하는조치를마련할의무를부과하는제도 5) 로정보통신서비스제공자가위본인확인조치를이행하지않으면방송통신위원회는본인확인조치를하도록명령할수있고, 위명령을이행하지않으면 3천만원이하의과태료를부과하도록함으로써정보통신서비스제공자에대하여만시행이강제되는제도이다. 회원가입시본인확인을거쳐해당서비스에가입된경우에는별도의실명확인과정없이로그인만으로게시판이용과자료등록을할수있게되며, 정보서비스사업자에게실명공개가요구되지않는한실명은평소에인터넷공간에서공개되지않는다. 제한적본인확인제는 2005년노무현정부와열린우리당의합의를통해도입된방법으로협의의인터넷실명제라고도하며 2007년제한적본인확인제가시행된이후, 일반적으로인터넷실명제라고하면제한적본인확인제를의미하는용어로사용하게되었다. 학계와여론에서는제한적본인확인제 ( 협의의인터넷실명제 ) 와광의의인터넷실명제를용어상으로따로구분하지않고인터넷실명제라는용어를제한적본인확인제와동일한의미로사용하는경우가대부분이며, 제한적본인확인제와비교하여이에대한적용대상을강화하는정책의경우에는 완전인터넷실명제 라는용어를따로사용하고있다. 따라서본논문에서도 5) 헌법재판소판결 선고 2010 헌마

15 인터넷실명제라는용어를제한적본인확인제를의미하는것으로사용하고자한다. 넷째, 실명게시판우대제이다. 이방법은실명제도입여부를정보서비스사업자의재량에맡기고정보서비스사업자가실명제를도입하여인터넷게시판을운영하는경우제도적이익을정부에서제공하는방법이다. 게시판에불법자료가등록되어있는경우에는관련법률에의하여정보서비스사업자에게삭제의무가부과되는데만일게시판운영자가실명제를도입한경우에는이와관련하여인센티브를받게되며상대적으로실명제를도입하지않은운영자에비해삭제의무에대한방조책임을낮게인정하는방안이고려되었다. 다음으로인터넷실명제, 즉제한적본인확인제의적용기간정도를두고다음의두가지종류로인터넷실명제를구분할수있다. 먼저, 한시적실명제가있다. 한시적실명제란공직선거법상적용되는인터넷실명제를의미한다. 공직선거법상인터넷실명제는선거운동기간중선거에관한의견을인터넷공간에게시하고자하는경우사전에성명과주민등록번호의일치여부가확인된이용자에한하여글의게시나댓글달기가가능하도록규정하고있다. 공직선거법상인터넷실명제는항상적용되는것이아니라선거운동기간중에만작용하도록규정하고있으며, 인터넷언론사및선거관련홈페이지의경우에만적용되도록하여그적용범위를한정적으로규제하고있다. 실명인증을받지않는경우무조건글의게시가제한되는것이아니라, 일단글의게시는가능하되실명확인을받은글만실명확인표시가되도록하고, 실명인증을받지않는경우에는사후삭제의대상이되도록했다는점이특징이다. 다음으로상시적실명제가있다. 상시적실명제는선거운동기간중에만적용되는공직선거법상인터넷실명제와달리, 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상적용되는인터넷실명제로 10만명이상의이용자를갖는인터넷홈페이지면게시판이용자누구나그적용을받도록규정하는인터넷실명제이다. 공직선거법상인터넷실명제와달리기간제한이따로없이 10만명이상의이용자를갖는홈페이지면모두적 - 6 -

16 용대상이며, 적용대상홈페이지선정은이전해의 3개월간의서비스이용객수를기준으로방송통신위원회가산정하여매년 4월적용대상자를공고하였다. 적용초기인 2007년 30만명이상의이용자를갖는포털과 20만명이상의이용자를갖는인터넷언론사로한정되어있었던시기에는그적용대상사이트가 35곳이었으나, 2009년홈페이지이용객 10만명이상으로인터넷실명제가확대적용되면서 2011년적용대상사이트는 2011년에는 146개에이르렀다. 상시적실명제는인터넷상의블로그, 개인홈페이지, 소셜네트워크서비스등은사적의사소통영역으로보아그제한대상에서제외하였으며, 이규정의대상이되는정보통신서비스사업자는게시판이용자가게시판에정보를게시한때부터게시판에서정보의게시가종료된후 6개월이경과하는날까지본인확인정보를보관할수있도록권한을부여받았다

17 제 2 장선행연구검토및이론적모형 제 1 절선행연구검토 1. 인터넷실명제에대한행정학적연구 인터넷실명제와관련한행정학적선행연구는크게정책효과를검증하는관점에서인터넷실명제가실제로악성댓글과허위사실유포등을감소시켰는가와관련된연구와정책변동과정을일정모형을통해분석한연구가주를이루고있다. 먼저, 인터넷실명제의정책효과와관련된연구로는우지숙, 나현수, 최정민의 인터넷게시판실명제의효과에대한실증연구 가있는데, 인터넷실명제가실제로악플의빈도를줄였는가를실질적으로연구하고있어주목된다. 이논문의경우인터넷실명제가시행되기전과후의인터넷익명게시판의글게시빈도및비방, 욕설빈도의상관관계를구하여수치로그효과를제시하고있는데, 인터넷실명제시행후댓글의비방과욕설이줄어들었지만, 게시글의비방과욕설은줄어들지않았으며, 글쓰기빈도역시줄어들었음은근본적성찰이필요한문제임을지적하고있다. 이와더불어이광원의 제한적본인확인제의효과성에관한연구 에서는인터넷실명제이후오히려악플피해사례가더늘어난수치를보여주고있다는결과를제시하기도한다. 반면, 인터넷실명제이후악성댓글이실질적으로감소했다는정보통신부의보도자료 6) 에대해서는각신문사와연구자들이각각상반된의견을제시하고있다. 특히위의보도자료는인터넷실명제를시행하지않고있던다음, 머니투데이, 디시인사이드의웹사이트에기재된댓글을분석한결과로, 댓글수는증가하였음에도, 악성댓글이차지하는비율은감소했다는연구결과를보고하고있어앞선연구들과는상반된결과를 6) 제한적본인확인제, 악성댓글감소효과, 정보통신부보도자료,

18 제시하고있다고분석되기도한다. 정책변동과정과관련한연구로는, 성욱준의 인터넷제한적본인확인제정책과정에대한연구 와장성호의 한국의인터넷실명제갈등 : 전개과정과특성 등의연구가있다. 전자의경우에는인터넷실명제정책의탄생부터위헌으로폐지되기까지의정책흐름분석을바탕으로정책옹호연합모형을분석틀로하여외부사건이정책결정에상당한영향력을미치고있음을분석하고있다. 다만, 정책의변동기간을인터넷실명제위헌판결시까지로한정하였음에도정책도입기위주로연구가진행되고있고, 정책하위체계의정책참여자를특정하고있지않기때문에구체적신념체계의변화를설명하는데한계가있다. 후자의경우에는인터넷실명제도입과정에서대립이발생하게되는원인및양상을분석하여기본권충돌, 인식차이등을바탕으로갈등이전개되는과정을분석하고있는데, 이를통해역기능해소를위해서공감대를형성하고찬반양론을바탕으로합리적인해결책을찾는과정이정책결정에필수과정임을강조하고있다. 2. 인터넷실명제에대한헌법학적연구 인터넷실명제에관한선행연구는주로헌법적의미에서인터넷실명제도입이어떠한기본권침해에영향을주는지를분석하고있다. 법학관련연구는크게 3가지경향을보이는데, 먼저, 표현의자유가기본권중에서도왜특히보호받아야하는지와관련한법철학적연구와다음으로. 인터넷실명제가사전심의인지여부판단과더불어국민의알권리, 개인정보자기결정권과관련하여내려진헌법재판소의판결을바탕으로평석을제시하는연구그리고다른나라의표현의자유보호와비교하여우리나라는어떠한심사기준을취하고있는지에관한비교법적연구가주를이루고있다. 가령, 임규철의 정보통신망법의인터넷실명제에관한비판적고찰 의경우에는인터넷실명제에관하여찬성과반대의입장에서표현의자 - 9 -

19 유와개인정보자기결정권을중심으로각각의논거를제시하고있다. 김종세의 인터넷실명제의헌법적의미와과제 에서는 헌마47 판결과관련하여소수자보호의관점에서판례를평석하고있다. 이외에도인터넷실명제와관련한다수의논문이존재하고있지만, 거의대부분도입의찬반여부를두고인터넷실명제와관련된기본권에는어떠한것들이있는가를제시하고, 그기본권이침해될우려가있음을주장하는법학적논문이라인터넷실명제가실제로어떻게작용하게되었고어떠한효과를가져왔는가에대한연구는매우부족한현실이다. 이러한법학적연구들은표현의자유라는기본권의불가침의핵심영역이어떠한부분인지와관련하여가이드라인을제시한다는점에서는의미가있다. 더구나, 헌법재판소의판결내용에따라인터넷실명제와관련한법령이수정되고, 그에따라인터넷실명제도가운영되고있기때문에이러한연구는인터넷실명제의작용원리와근거를살펴보는측면에있어서는중요한의미를갖는다. 하지만법학적연구의경우, 기본권과관련된이론적인근거를잘분석하고있지만, 인터넷실명제가실제로어떻게작용하고있는지에대한정책적분석은미미하며, 각각의정책옹호연합간에는구체적으로어떠한문제가있을수있는지, 또그러한영향이사회전반에어떠한영향을미칠수있는지에대한정책적분석은이루어지지못하고있다. 3. 정책옹호연합모형을적용한선행연구 정책옹호연합모형을적용한연구로는정책옹호연합모형을구체적사례에적용하여정책변동과정을알아보는연구와정책옹호연합모형자체의적실성을알아보는이론적연구등이있다. 먼저이론적적실성을알아보는대표적인연구로는김순양의 정책옹호연합모형에대한적실성검토 연구가있다. 김순양은본연구를통해정책옹호연합모형의주요구성요소를외적요인, 정책하위체계, 개인

20 모형과신념체계, 옹호연합, 신념및정책의변동경로, 정책중개자의 6 가지로나누어각주요요소의의미를파악하고각요소가실제연구에적용될경우문제되는이론적, 실천적한계를지적하고있다. 이외에정책옹호연합모형을적용하여정책변동사례를분석한실증적연구로는환경정책을비롯하여의료, 보건, 방송통신정책에이르기까지다양한연구가존재한다. 특히정보통신정책분야와관련하여서는박상원과박치성의 IPTV 정책과정에관한분석 이있는데, 이분석에서는 IPTV 정책도입과정을 4개의간격으로시간을나누어해당시기마다정책옹호연합모형의구성요소가어떻게존재하며각구성요소간에어떠한관계를갖는가를분석하고있다. 이연구에서는시기별로신념체계의변화와정책중개자의역할을중심으로정책변동과정을분석하였는데이과정에서외적요인, 신념체계, 정책지향학습은영향을미친반면에, 정책중개자는영향을미치지못하였다고지적하고있다. 이와더불어비교적최근연구로는동남권신공항의입지갈등을분석한정지원과박치성의연구가있으며, 의료보험통합과관련된정책과정을연구한김순양의연구, 한미FTA협정사례를연구한박기혁의연구등다양한주제에대해정책옹호연합모형을적용한연구가있다. 이러한연구들은주로정책옹호연합모형의구성요소중일부요소만을적용하여분석한것이대부분이었으며, 대부분문헌연구를통한질적연구방법을이용해정책변동과정을분석하고있다. 제 2 절이론적배경 1. 정책옹호연합모형의의 Sabatier와 Jekins-Smith에의해개발된이후다양한변용을거쳐발전해오고있는정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 은정책과정에개입되는변수들간의인과관계를규명하며, 상이한신념체계를가지는행위자들이옹호연합을형성하고, 이러한옹호연합들간의

21 갈등과상호작용을통하여정책산출을도출하는과정을설명하는것이다. 정책옹호연합모형은정책과정의내적동태성과이를통한정책산출의과정을밝힘은물론, 환경적요인이정책과정에미치는영향또한고려함으로써환경적맥락-정책과정-정책산출간의관계를밝히고자하는점에서의의가있다. 7) 2. 정책옹호연합모형주요구성요소 8) 정책옹호연합모형에서는정책변동이어떻게일어나게되는가와관련하여지지연합이재편성되는요인을다음과같이제시하고있다. 먼저외부요인이있다. 외부요인은안정적요인과역동적요인으로구분되는데, 안정적요인으로는문제영역의기본적속성, 자연자원의기본적분포, 근본적사회문화적가치및구조, 기본적법적구조등이있으며, 역동적요인으로는사회경제적조건의변화, 여론의변화, 선거등을통한통치집단의변화, 다른하위체계로부터의정책결정이나영향등이있다. 안정적요인은변화하기는하지만속도가느리고거의변화하지않는다는점이특징이며, 정책하위체제가선택가능한정책대안의범위를한정하고, 정책하위체제들의자원과신념체계에영향을미치게된다. 따라서이러한안정적인변수들은장기간에걸쳐정책참여자의의식과행태에영향을준다는것이특징이다. 반면역동적요인의경우에는하위체계에단기간에큰영향을미치며정책의핵심적인내용변화에영향을미친다는점이특징인데, 이러한변수들의변화는정책의핵심내용에대한변화를야기하며정치, 경제, 사회적충격이나급격한외적혼란에서비롯되는모습을보여준다. 7) 김순양, 정책과정분석과옹호연합모형, 한국정책학회보 제 19 권 1 호,2010,p.36 8) 정정길, 정책학원론, 대명출판사, 2014, pp / Sabatier, Paul A., Theories ofthe policy process,westview Press,2007,pp / 김순양, 정책과정분석과옹호연합모형, 한국정책학회보 제 19 권 1 호,2010,pp.42-46/ 성욱준, 인터넷제한적본인확인제정책과정에대한연구, 하계학술발표논문집 2013 권 1 호, 한국정책학회,pp 부분참조

22 다음으로정책옹호연합을구성하는정책하위체계인정책행위자들과이들이공유하는신념체계가있다. 정책참여자들은몇개의지지연합으로구성되며그들이갖고있는정책에대한상이한신념과자원을바탕으로연합을구성하게된다. 이렇게구성되는정책옹호연합은그들의신념을정책또는프로그램을통해실현하기위해노력하게되는데, 이들의이러한노력을통한정책변동능력은그들이갖고있는자원에의해결정된다. 이들의지지연합구성은동일한신념체계를공유하는것을바탕으로이루어지는데, 이러한신념체계는그변화의용이성에따라규범적핵심 (normative core), 정책핵심 (policy core), 부차적측면 (secondary aspects) 으로분류된다. 그리고정책변동경로 (paths to policy change) 가있다. 정책변동경로는주요한정책변동경로로외부사건에의한충격과정책지향학습이있다. 외부충격은정책하위체계에있어서의제설정의변화와여론의관심을불러일으키고정책결정자의관심을유발하는주요사건들을의미한다. 정책지향학습은정책목표의달성이나수정과관련하여경험이나새로운정보로부터나오는생각이나행태의도의지속적변화인데, 정책지향학습이신념이나정책변화에미치는영향은앞서언급한 3가지신념의수준에따라달라질수있다. 기본핵심신념이나정책핵심신념은새로운정보의등장으로바뀌기가쉽지않지만, 2차적신념의경우에는비교적좁은범위에서정책지향학습에보다민감하게반응하게된다. 정책학습은다른지지연합으로부터의학습도가능한데, 외국의선례나경험으로부터과거의경험, 역사로부터도학습이가능하다. 정책변동경로는위두가지의주요경로외에도 2005년에 Sabatier의수정모형을통해추가된대안적인 (alternative) 2가지경로가존재하는데, 하나는내적충격이고, 다른하나는협상된동의이다. 내적충격은정책옹호연합내에서발생하는사건으로정책참여자에게문제점에대한관심을환기시키고정책변동에영향을미친다는점에서외부충격과비슷한역할을하지만, 외부충격은지지연합의신념체계를강화시키는변수로작용하는데반하여, 내부충격은지지연합의신념체계에대해문제점을

23 제시하고지지연합으로하여금신념체계에의구심을불러일으키는변수로작용한다는점에서차이가있다. 협상된동의는두지지연합이협상을통해정책을변동시키는경우를의미하는것으로정책지향학습과대체적분쟁해결제도 (ADR) 를결합한내용이다. 마지막으로정책중개자 (policy broker) 가있다. 정책중개자는정책을둘러싼지지연합들간의갈등을중개하는제3자로서이들의주된관심은갈등을최소화함으로써합리적인타협에이르는것이다. 이들의역할은실제로소극적으로나타나는경우도있고적극적으로나타나는경우도있기때문에모든사례에등장하는것은아니며항상중립적인모습을보이는것은아니라는점이특징이다. 9) 인터넷실명제도입지지연합 인터넷실명제도입반대연합 규범적핵심 인격권보호 ( 명예훼손방지등 ) 표현의자유인터넷은제한적자유의공간인터넷은무한한자유의공간 정책핵심 인터넷게시판본인확인제찬성 인터넷게시판본인확인제반대 정책도입범위 국가가대상사업자지정 사업자별자율적시행 부차적측면 정책도입강도 게시판에완전한실명표기도가능 최소한의성인인증만가능 정책인터넷의역기능 ( 사이버폭력 ) 예방개인정보유출및남용지지인터넷여론조작가능성차단정부의사이버상시감시비판목적청소년유해사이트접근차단 표 1 인터넷실명제관련정책참여자의신념체계구조 9) 김순양, 정책과정분석과옹호연합모형, 한국정책학회보 제 19 권 1 호,2010,p

24 정책하위체계 상대적으로안정적인변수 1. 문제영역의기본적속성 2. 자연자원의기본적분포 3. 근본적사회문화적가치및구조 4. 기본적법적구조 ( 규칙 ) 장기적연합기회구조 1. 주요정책변동을위한공감대형성정도 2. 정치체제의개방성 지지연합 1. 정책신념 2. 자원 전략 정책중 개자 지지연합 1. 정책신념 2. 자원 전략 정부에의한결정 기관의규칙, 자원의 외적사건 1. 사회경제적조건의변화 2. 여론의변화 3. 지배연합의변화 4. 다른하위체계로부터의정책결정이나영향 정책하위체제 의단기적제 약과자원 할당, 임명 정책산출 정책영향 < 출처 : Sabatier and Weible 2007 : 202 > 표 2 정책옹호연합모형

25 제 3 절연구문제및개념적준거틀 1. 연구문제 본연구는 Sabatier 의정책옹호연합모형을바탕으로인터넷실명제의 정책변동과정에서보이는정책하위체계의신념변화를통한정책변동과 정을파악하고자한다. Sabatier 에따르면정책변동은결국정책옹호연 합의재편성에의해정책변동이일어날수있음을주장하고있다. 따라 서인터넷실명제정책의탄생과소멸의과정에서인터넷실명제에찬성 하고반대하는각지지연합이어떠한요인에의해신념체계를변화시켰 고, 이러한변화가정책변동에어떠한영향을미치는가를알아보는데있 어서 Sabatier 의정책옹호연합모형은효과적인분석틀이된다. 정책옹호연합모형의적용을위해서는 4 가지의기본적전제를충족시키 는것이필요하다. 첫째, 정책변화의과정과정책지향학습의역할을이 해하기위해서는 10 년여의장기간이필요하며, 둘째, 정책과정의분석을 위한분석단위로정책하위체계를중심으로분석하며, 셋째, 정책하위체 계는동일한신념을중심으로형성되는정부, 비정부수준에서활동하는 다양한행위자를포함하며, 넷째, 정책하위체제내에는정책신념을공 유하는정책옹호연합이존재하여그들의신념을정책에반영하기위하여 경쟁하여야한다는것이다. 10) 위와같은정책옹호연합모형적용요건에비추어볼때, 인터넷실명제 정책변동과정분석에있어서정책옹호연합모형은상이한신념체계를중 심으로대립하는하위정책체계의장기간의상호작용과정책변동과정분 석에적합한모형으로서, 인터넷공간의규제로서제한적본인확인제가 프라이버시권과표현의자유라는기본가치를중심으로정책옹호연합을 구성하고정책환경과외부사건, 정책환류를통해영향을받게되는 본사례의특징을설명하는데적합한모형이라할수있다. 11) 10) 정정길, 정책학원론, 대명출판사,2014,p ) 성욱준, 인터넷제한적본인확인제정책과정에대한연구, 하계학술발표논문집 2013 권 1 호, 한국정책학회,p

26 인터넷실명제의경우 2003년부터구체적인도입이논의되기시작하였으며, 그이전에는인터넷실명제도입에관한담론이형성되는기간이었다는점을고려해볼때 2012년에폐지된인터넷실명제의경우약 10여년에걸쳐정책변동이이루어졌음을알수있다. 다음으로인터넷실명제의경우본정책을둘러싸고행정부, 정당, 시민단체, 인터넷사업자등다양한정책하위체계가존재하고있으며, 정책하위체계는표현의자유와프라이버시보호라는두개의핵심신념체계속에서갈등을보이며정책옹호연합을구성하고있다는점을고려해볼때인터넷실명제정책케이스는정책옹호연합모형을통해분석하는것이가능하다. 따라서본논문에서는정책옹호연합모형을분석틀로인터넷실명제정책을분석하고자하며, 정책변동분석을통해본논문에서도출하고자하는연구문제 12) 는다음과같다. 연구문제 1. 인터넷실명제정책과정에서어떠한정책하위체계가존재하며, 이들의정책옹호연합은어떻게형성되었는가? 연구문제 2. 각정책옹호연합의신념체계변화에영향을준주요요인 ( 외부요인, 정책변동경로 ) 은어떤것이있으며, 어떠한과정을통해변화되었는가? 연구문제 3. 정책하위체계의변화된신념체계가제한적본인확인제의정책변화에어떻게영향을미쳤는가? 2. 개념적준거틀 Sabatier가제시한정책옹호연합모형은 1998년최초의모형이제시된이후, 수정을거듭하여 2005년에이르러본논문에서분석의준거틀로사용하고자하는수정모형이제시되었다. 따라서본논문에서는 2005년수정된정책옹호연합모형을바탕으로다음의주요변인을중심으로인터 12) 성욱준, 인터넷제한적본인확인제정책과정에대한연구, 하계학술발표논문집 2013 권 1 호, 한국정책학회,p.138 의내용을참조하여재구성

27 넷실명제정책의변동과정을분석해보고자한다. 먼저 2000년에인터넷실명제도입배경이최초로논의되기시작하는시점에서부터 2012년인터넷실명제가위헌판결을받는시기까지를연구대상시기로규정하고, 이기간동안인터넷실명제정책이변동하는과정을크게형성기, 확대기, 위축기의 3가지단계로나누어분석하고자한다. 이러한기간별분석은정책옹호연합모형을적용하여정책사례를분석하는경우일반적으로사용되는방법이며, 정책변동의구체적원인요소를세분화하여찾아볼수있다는점에서정책변동에영향을주는요인을다른요소와확연히구분할수있게해준다. 다음으로정책옹호연합모형을구성하는여러요소중사전연구를통해정책변동에영향을미치지않는요소는분석요인에서제외하여정책변동에실제로영향을주는요인을위주로살펴보고자한다. 상대적으로안정적인변수의경우에는정책변동기간동안쉽게변하지않다는것이다른요인과구분되는특징이다. 따라서본연구에서는상대적으로안정적인변수와관련하여최초의정책형성시기인인터넷정책형성기에서만살펴보도록하고나머지각정책변동기간에서는변화된내용이있는안정적인변수만을중심으로분석하도록하겠다. 역동적인변수와관련하여서 다른하위체계로부터의영향 을받는다는내용의요인은정책변동경로를통해설명될수있는부분이므로따로검토하지않고, 정책변동경로를설명하면서각정책참여자간의영향관계를설명하고자한다. 정책변동경로에서는문헌연구를통해분석된각요인을바탕으로정책변동에영향을주는각요인간의상관관계를설명하고자하며이러한영향력은각정책하위체계가정책학습을통한신념체계의변화가있었음을전제로분석하고자한다. 정책변동경로를분석함에있어서외적충격과정책지향학습은주된변동경로이고내적충격과협상된합의는부차적인변동경로인데, 이러한점을고려하여본논문에서는외적충격과정책지향학습을주로검토하고내적충격과협상된합의는그특성이나타나는경우에만검토하고자한다

28 사전연구를통해분석한결과인터넷실명제정책변동에있어서는정책중개인의역할을찾아볼수없었다. 따라서정책중개인은정책하위체제분석에서제외하고자하며, 정책하위체계는표현의자유와프라이버시를각각강조하는지지연합을중심으로정책참여자를구분하여분석하고자한다. 위와같은사전연구를바탕으로구성된개념적준거틀은다음과같다. 안정적인변수 ( r e l a t i v e l y s t a b l e 외적요인 parameters) ( e x t e r n a l factors) 역동적인변수 ( d y n a m i c e x t e r n a l factors) 정책참여자 정책하위체계 ( p o l i c y subsystems) 신념체계 정책변동경로 지지연합 -> 문제의기본속성 자원의분포 근본적사회문화적가치및구조 법이나제도 사회경제적조건의변화, 충격 여론의변화 지배집단의변화 ( 선거등을통한통치집단 의변화 ) 다른하위체계로부터의영향 행정부 ( 대통령, 정보통신부 - 방송통신위원회 ) 입법부 ( 여당, 야당 ) 이익집단 ( 인터넷포털서비스사업자, 인 터넷미디어사업자, 인터넷언론사등 ) 여론 ( 인터넷사용자 ) 시민단체 규범적핵심 ( 쉽게변하지않음 ) 정책핵심 ( 사회가심각하게변화할경우 변화 ) -> 정책동맹형성부차적측면 ( 행정규칙, 예산배분, 규정해석 ) 외적충격, 정책지향학습 ( 상호작용, 시간흐름 ) / 내부충격, 협상된합의 -> 정책변동 표 3 인터넷실명제정책분석개념적준거틀

29 제 4 절연구범위및자료수집방법 1. 시간적범위 본연구의대상은정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상의규율을받는상시적인터넷실명제 ( 제한적본인확인제 ) 이다. 공직선거법상인터넷실명제는주연구대상이아니며, 본연구에서의공직선거법상인터넷실명제는정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상인터넷실명제연구의외적요인으로작용하는변수로본다. 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상인터넷실명제의등장배경에는공직선거법상인터넷실명제의우선시행이큰역할을하였고, 정보통신망법상인터넷실명제가폐지된현재상시적인터넷실명제의위헌논거를바탕으로공직선거법상인터넷실명제를폐지해야한다는주장이두정책의연관성을주장하며끊임없이제기되고있는것이사실이다. 하지만공직선거법상인터넷실명제와정보통신망법상인터넷실명제는그범위와구체적시행방법에있어서차이를보이고있으며, 본연구는상시적인터넷실명제의정책변동과정을중심으로살펴보는연구라는점에서공직선거법상인터넷실명제와정보통신망법상인터넷실명제를구별하여살펴보고자한다. 본논문에서는인터넷실명제의형성기, 확대기, 위축기의 3가지로정책변동기를나누어각변동기마다어떠한요인이발생하였고, 그요인에의해정책하위체계가어떻게신념체계를변동시켜왔는지를알아보고자한다. 이처럼시기를 3가지로나누게된구체적기준은상시적인터넷실명제적용에근거가되는법률과시행령의변동시점이다. 형성기의경우정보통신망법개정을통해인터넷실명제가적용되기시작하는시점을기준으로하였으며, 확대기의경우에는정보통신망법시행령개정을통해적용대상이확대되는시점을기준으로하였다. 마지막으로위축기는인터넷실명제가위헌판결에의해관련법률과시행령이폐지되

30 는시점을기준으로하였다. 구체적으로는정책형성기의경우, 초고속인터넷이보급되기시작하여인터넷이용자가늘어나면서인터넷실명제도입이최초로언급되기시작하는시점인 2000년 5월부터정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상인터넷실명제가국회를통과하여구체적으로시행이시작된 2007년 7월을인터넷실명제정책형성기로본다. 초고속인터넷이상용화되기이전인 2000년이전에는 PC통신을이용한인터넷이가능했으나, 이러한 PC통신시절의인터넷인구는제한적이었고 PC통신가입시실명확인이필수였기때문에익명성의문제가발생하지않았다. 그러나초고속인터넷망을통한인터넷이용이시작되면서인터넷익명성에의한부작용의발생으로인터넷실명제도입에대한담론이구성되기시작하였으므로, 인터넷실명제형성기의최초논의시점을 2000년 1월부터로한정하였다. 다음으로정책확대기는정보통신망법상인터넷실명제가도입된이후적용범위가확대되어적용되는시점인 2009년 1월로한정하였다. 인터넷실명제는 2007년 7월시행직후에는일일평균이용자수가 30만명이상인포털사업자와일일평균이용자수가 20만명이상인인터넷언론사가그대상이었으나, 이후정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률시행령개정을통해일일평균이용자수가 10만명이상인정보서비스제공사업자로확대된다. 이러한시행령개정은 2009년 1월에이루어져곧바로시행되는데이러한시행령개정을통해인터넷실명제확대적용을준비하는시기를인터넷실명제정책확대기로보았다. 마지막으로인터넷실명제가확대시행된시점인 2009년 1월부터인터넷실명제가위헌판결을받아곧바로폐지된 2012년 8월을위축기로보았다. 위헌판결은판결과동시에효력을발생하므로인터넷실명제의경우에도위헌판결이선고되자마자관련조항이위헌으로적용중지되면서곧바로폐지효력을발생하게되었다. 따라서위축기는인터넷실명제가확대적용된이후폐지되기까지의기간으로한정하였으며, 이기간중정책옹호연합간에어떠한갈등과신념체계의변동이있었는지를

31 알아보고자한다. 2. 자료수집방법 본논문은주로문헌연구를중심으로연구를진행한다. 문헌연구를통한내용분석은자료를체계적으로분류하고분석하는데효율적이기때문에정책변동과관련된행정학연구의방법으로유용하게사용되고있다. 문헌조사의대상기간은 2000년 5월부터 2012년 9월까지의문헌을대상으로분석하였다. 대상기간을 2000년문헌부터선정한이유는인터넷실명제의도입이최초로공론화된신문기사가나오기시작한것이 2000 년부터이기때문이며, 이후인터넷의익명성과관련한사건이발생하기시작하면서신문기사의양이급증하게된다. 조사대상은국내주요일간지와인터넷언론사의신문기사및이해당사자들의공식문서, 국회상임위원회자료, 정부기관의공고, 성명서, 보도자료, 그리고인터넷실명제에대해다루고있는논문을대상으로조사하였다. 특히신문기사의경우한국언론진흥재단에서운영하는미디어가온 (KINDS, 카인즈 ) 과각신문사의웹사이트및포털사업자네이버의뉴스검색서비스를통해검색하였다. 자료 종류 신문기사관련기관공고자료회의록및녹취록 갯 수 총 4541 건중 508 건선별 표 4 종류별수집자료 13 건 9 건 기사검색은 인터넷실명제, 제한적본인확인제, 개인정보 유출 등의키워드를이용하여검색하였으며, 이와같은이유는헌법재 판소역시인터넷실명제와제한적본인확인제라는두용어를혼용하여

32 사용하고있으며, 현재는인터넷실명제라는용어를대부분사용하고있으나도입초창기에는제한적본인확인제라는용어를더많이사용한경향을보였기때문이다. 기사검색의경우신문기사는다양한섹션이나누어져있고, 보도면종과보도장르등이구분되어있다. 인터넷실명제의경우에는특정섹션에한정되는주제라기보다는인터넷전반에걸쳐영향력을미치는정책이므로특정섹션에국한하지않고인터넷실명제를다루는기사라면모두그대상에포함시켰다. 그러나사설과칼럼의경우에는언론사의논조를파악할필요가있는경우에따로추출하여활용하였으며, 분석대상으로서의기사는사실보도를다루는기사를중심으로분석하였다

33 제 3 장인터넷실명제정책형성기 ( ~ ) 발생시기 주요사건 인터넷실명제도입과관련한언론발표최초로시작 13) 주민번호생성기를이용한성인사이트이용이슈화 자살사이트에서만난 20대동반자살 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률도입 대대통령선거 ( 노무현대통령당선 ) 한나라당의원들인터넷실명제도입주장 정보통신부청와대업무보고에서 6대최우선과제에인터넷실명제포함 시민단체인터넷실명제반대성명발표 정보통신부인터넷실명제도입유보하고자율시행지침 국회정치개혁특별위원회에서선거관련게시판인터넷실명제도입추진 시민단체인터넷실명제도입반대및불복종운동추진 공직선거법상인터넷실명제국회통과 ( 선거관련게시물항시실명제도입 ) 시민단체공직선거법상인터넷실명제위헌헌법소원제출 중앙선거관리위원회에서공직선거법상인터넷실명제위반시과태료부과안하기로하면서실질적으로시행안됨 대국회의원선거 연예인 X파일유출사건 주민등록법시행령개정 ( 주민등록데이터베이스와인터넷실명제연동가능 ) 서울대도서관폭행사건인터넷이슈화 개똥녀사건인터넷이슈화 정보통신부인터넷실명제재도입검토 시민단체인터넷실명제반대공동기자회견 열린우리당, 정부인터넷싦명제도입합의 (4가지방안제시 ) 공직선거법상인터넷실명제개정 ( 선거운동기간에만한정적적용으로개정 ) 정부는당정의 4가지방안중제한적본인확인제도입결정 열린우리당, 정부 1일방문자 30만이상포털과 20만이상언론사에제한적본인확인제도입하기로합의 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률개정안국회통과 연예인관련악플사건발생 ( 가수유니자살 ) 13) 내년부터 사실상의인터넷실명제 도입, 한국경제,

34 정보통신부인터넷실명제실시대상사이트 35 곳발표 제한적본인확인제에의한인터넷실명제시행 표 5 정책형성기주요연혁 제 1 절안정적인외적변수 1. 문제영역의기본속성및사회문화적가치구조 인터넷본인확인제문제의기본속성은인터넷공간에대한정부의관여와규제가바람직한지를두고논의되기시작한다. 인터넷공간은본래익명의공간으로간주되어왔기때문에인터넷공간에대한규제는정부에의한표현의자유제한을의미하며, 이는즉국민의기본권에대한정부의제한을의미한다. 인터넷상에서늘어나고있는명예훼손과사이버폭력의증가는인터넷공간에서의익명성에의한부작용을해소하기위한정부의개입담론을공론화시키는계기를마련하였으며, 이는결국개인의인격권이라는국민의기본권보호를위해국가가정책적으로개입해야한다는주장으로연결된다. 인터넷실명제를둘러싸고나타난기본권의충돌은개인의표현의자유와개인의인격권사이에어떤기본권을정책적으로보호할것인가에대한이익형량의문제를가져왔으며, 이러한근본적인기본권충돌의패러다임에서각정책참여자는표현의자유를우선하는정책참여자와개인의인격권보호를우선하는정책참여자의갈등과대립의모습으로지지연합이구성되는모습을보여준다. 이처럼인터넷공간에서자유를강조할것인가아니면책임을강조할것인가에대한논의는인터넷의등장과함께시작되었으며, 표현의자유를강조하는진영에서는인터넷의최대장점은자유로운의사의소통과정보전달의무제한성에있다는점을강조하였고, 개인의인격권을강조하는진영에서는인터넷도현실공간의일부로서오프라인과같은동등

35 한규제가따라야한다는점을주장하며인터넷공간에대한정부규제의 필요성에대해입장차이를보이기시작한다. 2. 자원의분포 PC통신이한창이던 1990년대말하이텔, 천리안, 나우누리등모뎀에기반을둔 PC통신회사들은단말기설치를조건으로한유료회원가입을바탕으로운영되어왔다. 따라서가입시가입자의신상정보가필수적으로입력되는구조였기때문에, PC통신게시판사용자들은비록아이디나필명으로채팅서비스등을이용하였지만실제로는언제든 PC통신사를통해이용자의신상을파악할수있는실명제서비스와다름이없었다. 그러나초고속통신망의보급으로인터넷생태계는새로운국면을맞이한다. 국내가구의인터넷보급률은 1994년인터넷상용서비스개시이후 1998년초고속인터넷상용서비스가개시되면서본격적인성장기를맞이하게되는데, 이러한변화는기존 PC통신시장을웹서비스패러다임으로변화시키게된다. 1999년부터본격상용화서비스가시작된 ADSL 서비스는가정과통신회사를인터넷회선으로곧바로연결하는방식을취하면서더이상 PC통신에서제공하는공간이아닌 Web 공간으로직접소비자를인도하였으며, ADSL을바탕으로 Web 공간에진출한소비자들은자신들의취향에맞는게시판을만들고참여하며본격적으로인터넷이라는사이버공간생태계가구축된다. 2000년가구인터넷보급률은 49.8% 에불과하였으나, 2001년인터넷보급률이전년대비 13.4%p 증가하며처음으로과반수 (63.2%) 를넘어섰으며, 이후지속적으로증가하여 2005년에는인터넷보급률이 74.8% 로 2000년대비 25.0%p가증가하였다. 2004년인터넷보급률이 72.2% 에도달한이후보급률의증가폭이다소둔화되는성숙 / 안정기의양상을보이게된다. 이러한 2000년대초반폭발적으로증가한인터넷보급률은초고속인

36 터넷의보급과함께과거 PC통신의한정되고실명제에가까운서비스에서무한하고익명활동이가능한인터넷활동으로소비자들의삶을변화시켰고, 이때부터본격적으로 네티즌 과 사이버공간 이라는단어가등장하며인터넷환경이라는새로운환경이급속하게전파된다. 이러한배경을바탕으로생성된인터넷생태계는익명성이보장되는새로운공공영역으로간주되며기존의오프라인생태계와는다른새로운온라인생태계를구축하여다양한제도에영향을주게된다. 가구인터넷보급률 [ 단위 : %]14) 년도 보급률 표 6 연도별가구인터넷보급률 3. 기본적법적구조 인터넷실명제와관련하여논의되는기본적법적구조는헌법적차원 에서국가의국민의기본권보호와관련된다. 이는결국사인간의기본 권충돌의문제로귀결되는데. 이에대해서헌법재판소는다음과같은 헌법상권리가논의된다고판시하고있다. 먼저, 인터넷실명제도입을반대하는정책옹호연합과관련하여서는다 음과같은헌법내용이관련된다. 첫째, 표현의자유와관련된헌법 21 조이다. 표현의자유는개인적인차원에서는자유로운인격발현의수단 임과동시에합리적이고건설적인의사형성및진리발견의수단이다. 또 14) 출처 : 미래창조과학부및한국인터넷진흥원의 " 인터넷이용실태조사 ( 국가승인통계제 호 )"

37 한국가와사회적인차원에서는민주주의국가와사회의존립과발전에필수불가결한기본권이된다. 따라서표현의자유는엄격한조건에의해서만침해될수있으며, 표현의자유는가급적침해되어서는안된다는것이현대헌법의경향이다. 15) 그러나익명표현을두고익명으로표현할권리도표현의자유영역에포함되는지가문제된다. 익명표현의경우에는단순한의견개진에서한걸음더나아가허위사실유포등을통해선전선동에활용될수있으며, 개인의프라이버시, 명예를침해할수있기때문에익명표현의자유도일반적인표현의자유와동일하게취급해야하는가를두고다양한견해대립이존재하고있다. 그러나헌법재판소는익명표현의자유도표현의자유의내용으로서보호를받아야한다고판시하여, 16) 익명표현의자유역시기본권의내용으로판단하고있다. 이에더해인터넷실명제도입을반대하는정책옹호연합에서는인터넷실명제에대하여정부에서인터넷에게시되는정보의신원을파악하여사전에의견의제시자체를차단할수있기때문에, 인터넷실명제는헌법 21조 2항의사전검열금지원칙에 17) 위배된다고주장한다. 둘째, 정보통신서비스제공자의직업수행의자유이다. 직업수행의자유는헌법 15조에서규정하고있는데, 이에따라정보통신서비스제공자는사업을운영하는데있어서본인확인조치를취할지여부를결정할자유를갖게된다. 그러나인터넷실명제가실시될경우본인확인시스템도입이강제되기때문에정보통신사업자의직업수행의자유가제한 15) 성낙인, 헌법학, 법문사,2011,p ) 익명이나가명으로이루어지는표현은, 외부의명시적 묵시적압력에굴복하지아니하고자신의생각과사상을자유롭게표출하고전파하여국가권력이나사회의다수의견에대한비판을가능하게하며, 이를통해정치적 사회적약자의의사역시국가의정책결정에반영될가능성을열어준다는점에서표현의자유의내용에서빼놓을수없는것이다. 따라서표현의자유는자유로운표명과전파의자유를포함하는데, 이자유에는자신의신원을누구에게도밝히지아니한채익명또는가명으로자신의사상이나견해를표명하고전파할익명표현의자유도그보호영역에포함된다. ( 헌재 헌마 헌바 31) 17) 사전검열의문제는 헌마 47 의청구인들이주장한부분이다. 그러나헌법재판소는판결을통해인터넷실명제는사전금열원칙에위배되는정책은아니라고판결하였다

38 될우려가있다. 셋째, 인터넷이용자의개인정보자기결정권이제한된다. 개인정보자기결정권은헌법 17조의사생활의비밀과자유의내용으로서, 인터넷이용자는자신의주민등록번호등의공개및수집여부를개인이결정할자유를갖고있다. 그러나인터넷실명제가시행될경우정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률은정보통신서비스제공자에게게시판이용자의본인확인정보를수집하여보관할의무를부과하고있기때문에주민등록번호수집이강제되어인터넷이용자입장에서는개인정보자기결정권이제한되는결과가발생한다. 반면, 인터넷실명제도입을지지하는정책참여자와관련하여서는다음과같은헌법내용이관련된다. 먼저, 개인의명예훼손문제가발생할수있다는점에서인격권관련문제가발생한다. 인격권은헌법 10조의인간의존엄과가치를규정한부분과헌법 17조의사생활의비밀과자유에근거한다는견해가있으나, 헌법재판소는헌법 10조의인간의존엄과가치및행복추구권에근거한다고판시하고있다. 둘째, 개인의정보가대중에게노출될우려가있다는점에서헌법 17 조의사생활의비밀과자유가관련된다. 인터넷을통해특정인을모욕하거나비난하는일도발생하지만개인의신상명세를공개하여사회생활을어렵게만드는행위는헌법 17조의사생활의비밀과자유에서보호하는영역에해당된다. 셋째, 인터넷이용자가불법, 저속한정보로부터보호받을수있도록헌법 10조의행복추구권과관련된논의가가능하다. 인터넷실명제의최초논의는인터넷상에무분별하게업로드된음란게시물에서시작되었으며, 이러한논의가점차발전되었다는점은인터넷이용자의쾌적하게인터넷을이용할권리를포함하는행복추구권의내용으로귀결된다

39 국가의정책적개입 ( 국가의기본권보호의무 ) 표현의자유 ( 헌법 21조 ) 직업수행의자유 ( 헌법 15조 ) 인격권 ( 헌법 10조 ) 사생활의비밀과자유 ( 헌법 17조 ) 사생활의비밀과자유 ( 헌법 17조 ) 행복추구권 ( 헌법 10조 ) 표 7 인터넷실명제를둘러싼기본권충돌양상 법률적차원에있어서인터넷실명제와관련하여서는다음의두가지법률이근본구조를이룬다. 먼저정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률은늘어나는인터넷이용자와인터넷관련이슈를규정하기위해 2001년 1월처음으로도입되었다. 정보통신망법은정보통신망이용촉진및이용자의개인정보보호, 건전하고안전한인터넷이용환경을조성하기위해제정된법률로, 인터넷환경의전반적인내용을규율하며변화하는사회이슈에맞추어개정을거듭하게된다. 이러한과정에서정보통신망법은 2001년 8월에는개정을통해사이버명예훼손죄를도입하게되며, 2007년 1월에는개정을통해제한적본인확인제에의한인터넷실명제를본격적으로도입하게된다. 결국, 정보통신망법은인터넷규제와관련하여기본법과같은역할을담당하게되며, 정부는본법의개정을통해인터넷관련정책을도입하게된다. 다음으로공직선거및선거부정방지법 ( 이후 2005년공직선거법으로개정됨. 이하, 공직선거법 ) 이있다. 공직선거법은정보통신망법이상시적인터넷실명제를도입하기이전에, 먼저인터넷실명확인을내용으로하는선거운동제한규정을도입하면서, 상시적인터넷실명제도입의가이드역할을담당하게된다

40 공직선거및선거부정방지법 (2004년) 제82조의6 ( 인터넷언론사게시판 대화방등의실명확인 ) 1 인터넷언론사는당해인터넷사이트의게시판 대화방등에선거에관한의견을게시할수있도록하는경우에는의견게시를하고자하는자가기입하는성명과주민등록번호의일치여부를확인한후일치하는경우에한하여의견게시를할수있도록하는기술적조치를하여야한다. 2정당 후보자및예비후보자는자신의명의로개설 운영하는인터넷홈페이지의게시판 대화방등에선거에관한의견을게시할수있도록하는경우에는제1항의규정에의한기술적조치를할수있다. ( 중략 ) 5인터넷언론사는당해인터넷사이트의게시판 대화방등에의견게시자가허무인또는타인의명의를이용한것이확인된때에는즉시그허무인또는타인명의의아이디 ( 이용자식별부호를말한다 ) 로는의견게시를할수없도록하여야하며, 그아이디로게시된의견을삭제하여야한다. 2004년공직선거법상도입된인터넷실명제는 2004년 4월에있는 17 대국회의원선거에서의적용을목적으로개정된것이었으나, 실명확인시스템준비부족등을이유로실제로는적용되지못하며유명무실화된규정으로전락하게된다. 그러나이후열린우리당의주도로 2005년 3월에인터넷실명확인과관련된인프라를구축할수있는주민등록법시행령을개정 18) 하고, 2005년 8월에는공직선거법개정을통해기간에관계없이항상적용되었던기존법안을, 선거운동기간중에만인터넷실명제를적용하는것으로개정하는데여야가합의하게되면서, 공직선거법상인터넷실명제가본격적으로적용될수있는틀을갖추게된다. 공직선거법 (2005년) 제82조의6( 인터넷언론사게시판ㆍ대화방등의실명확인 ) 1 인터넷언론사는선거운동기간중당해인터넷홈페이지의게시판 대화방등에정당 후보자에대한지지 반대의문자 음성 화상또는동영상등의정보를게시할수있도록하는경우에는안전행정부장관또는신용정보업자가제공하는실명인증방법으로실명을확인받도록하는기술적조치를하여야한다. 다만, 인터넷언론사가 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제44조의5에따른본인확인조치를한경우에는그실명을확인받도록하는기술적조치를한것으로본다 18) 인터넷 실명제 주민등록DB 연동된다. 주민등록법시행령 개정, 아이뉴스24,

41 제 2 절역동적인외적변수 1. 사회경제적조건의변화 1) 2000 년자살사이트등의등장 초고속통신망보급에따라 2000년과 2001년급증한사이버범죄는완전익명의공간으로존재하던인터넷게시판공간에대하여인터넷실명제도입에대한담론을등장하게하는계기를마련해준다. 2000년대초반주민등록번호생성기를통한성인사이트가입과인터넷공간에만연한성인콘텐츠의미성년자접근문제 19) 는 2000년 11월가수백지영의음란동영상유포를계기로전국민적인관심사로자리잡게되었으며, 이러한여론의관심은인터넷게시판에서만든생면부지의 20대학생들이자살사이트에서만나동반자살한사건을계기 20) 로인터넷실명제담론은국민적관심사안이되기에이른다. 이후 2001년인터넷채팅이인기를끌면서인터넷채팅및게시판이용자는급격히증가하게되고, 그에대한부작용의원인이익명성으로지목되면서인터넷채팅업체와포털업체들은자발적으로실명제를도입하기시작한다. 21) 이러한사회적조건의변화를통해인터넷실명제는구체적인담론으로자리잡게되고이와관련하여비로소인터넷실명제도입에대한찬반여론이발생하게된다. 2) 2002 년제 16 대대통령선거 2002 년 12 월 16 대대통령선거를배경으로정치권에서도구체적인인 터넷실명제도입담론이거론되기시작하며정치권에서의인터넷실명 제도입논의는시민단체와여론의관심을유도하며본격적인도입논의 19) 주민번호생성기로성인사이트가입, 매일경제, ) 자살사이트에서만난 20 대동반자살, 동아일보, ) 인터넷실명제도입논란, 한국일보,

42 가시작된다. 인터넷공간에서의전반적인인터넷실명제도입이여론과시민단체의반대로철회된이후, 정치권에서는선거운동과관련된인터넷실명제를우선적으로도입하게되며, 우선적으로도입된공직선거법상의인터넷실명제는구체적실행과관련하여인프라구축미비등의문제가대두되면서그실효성에있어서문제가발생하게된다. 제17대국회의원선거이후다수당을차지한열린우리당은과거한나라당이도입한공직선거법상인터넷실명제폐지를당론으로결정하고이를적극추진하게되면서공직선거법상인터넷실명제와정보통신망법상상시적인터넷실명제도입담론은정책도입반대로방향을변경하게된다. 3) 2005 년개인신상명세공개사건 ( 연예인 X 파일유출, 서울대도서 관폭행사건, 개똥녀사건 ) 2005년 1월에발생한연예인 X파일유출사건 22), 2005년 4월에발생한서울대도서관폭행사건 23) 에따른가해자신상유출사건, 2005년 6월에발생한개똥녀사건 24) 에따른신상정보유출사건은인터넷공간에서의명예훼손과무분별한모욕에대한반성담론을일으키며인터넷상에서의익명성을악용하여특정사건가해자에게무분별한악플을다는일명악플러에대한사회적반성여론을불러일으키게된다. 이러한사건은인터넷악플러차단을위해인터넷실명제도입이필요하다는여론을불러일으키게되며 25), 정보통신부로하여금 2003년철회했던인터넷실명제도입을다시적극검토 26) 하는계기를마련하게된다. 이러한사건을배경으로 2005년재도입논의가시작된인터넷실명제는꾸준히도입이추진되며 2006년 1월발생한임수경아들관련악플처벌사건 27) 2007년 1월가수유니자살사건 28) 이발생하면서악플러 22) 연예인 99 명 X 파일파문확산. 소속사 - 기자들경악, 머니투데이, ) 서울대도서관폭행사건, 인터넷타고일파만파, 오마이뉴스, ) 지하철서애완견똥안치운 ' 개똥녀 ', 오마이뉴스, ) 다시불거진인터넷익명성논란, 서울신문, ; 인터넷실명제도입적극검토할때, 세계일보, ) 재부상하는 ` 인터넷실명제, 연합뉴스,

43 처벌에대한여론이더욱강화되게된다. 이러한사건을바탕으로 2006 년 12 월통과된정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상 인터넷실명제는 2007 년 7 월본격적으로실행되게된다. 2. 여론의변화 2000 ~ 2001년경음란사이트, 엽기사이트등이한참문제가되던시기 29) 에는네티즌을대상으로한여론조사에서인터넷실명제도입에대한찬성여론이약간앞서는모습을보여준다. 30) 그러나 16대대통령선거이후정치권에서인터넷실명제와관련된논의가본격적으로시작되자, 그에대한반작용으로인터넷실명제에대한부정적의견들도본격적으로대두되기시작하면서인터넷실명제도입과관련한각종여론조사에서찬반여론은비슷한수준을보이는것으로나타난다. 31) 이러한여론에의해결국 2003년인터넷실명제도입은결국철회되는결과를맞이한다. 그러나 2005년발생한연예인 X파일, 서울대도서관폭행사건, 개똥녀사건이후에는인터넷실명제찬성여론이급격히증가하는모습을보여준다. 32) 이후, 2007년에발생한가수유니, 탤런트정다빈의자살사건은그원인으로인터넷악플이지목되며악플러처단을위해인터넷실명제도입이반드시필요하다는여론이압도적으로증가하는모습을보여주게된다. 33) 27) 검찰, 인터넷 ` 악플 ' 형사처벌방침, 연합뉴스, ) 얼굴없는비수에상처받는연예인들, 연합뉴스, ) 자살사이트, 폭탄제조사이트등사회적문제발생, 국민일보, ) 네티즌 32% 인터넷실명제도입찬성, 연합뉴스, ; 인터넷실명제찬성여론, 동아일보, ) 인터넷실명제약인가독인가, 국민일보, ; 게시판실명제토론회 ' 어떤얘기오갔나, 오마이뉴스, ) 인터넷실명제 찬성쪽무게, 디지털타임스, ; 인터넷실명제찬성론확산. 반대보다 4 배많아, 연합뉴스, ; 4 명당 3 명꼴 ` 인터넷실명제 ' 도입찬성, 정보통신부, ) 인터넷실명제도입찬성,72.1%, 뉴시스, ; 인터넷실명제악플감소에도움 "79%, 디지털타임스,

44 3. 지배집단의변화 1) 김대중정부 1998년부터이어져온김대중정부는인터넷보급정책을적극적으로펼치며 IT기업육성정책을펼친다. 이러한인터넷보급정책은자칫인터넷환경의위축을가져올수있는인터넷실명제도입과관련하여관망적인자세를유지하며초고속인터넷보급과함께발생하기시작한음란동영상유포와같은사회적이슈에정책적으로대응하지않는자세를취한다. 이러한자살사이트등이문제가된 2000년말이후, 2001년초에이루어진정보통신부의청와대업무보고에대한김대중대통령의반응에서알수있다. 34) 따라서김대중정부시기에는가급적인터넷채팅서비스업체를위주로자율적인실명제도입을권장하며정부주도의인터넷실명제도입에는소급적인모습을보이게된다. 2) 노무현정부 2002년말 16대대통령선거에서노무현대통령이당선되면서인터넷실명제관련정책은새로운방향의전개를맞이한다. 2000년 16대국회의원선거이후결성된일명 노사모 단체가인터넷선거운동의핵심으로떠오르면서기존의여론적열세를뒤엎고노무현은대통령선거에서당선된다. 당시노무현후보는선거운동이전에계속이회창후보에게열세인모습을보이다가, 노사모등이적극적으로펼친인터넷선거운동으로결국당선 35) 되는데, 이러한인터넷기반선거운동은기존대통령선거에서는볼수없었던모습으로 2000년초고속인터넷보급 34) 김대통령, 정통부업무보고발언, 머니투데이, ( 대통령발언 : 정보화의 자유가악용되는것을자칫잘못간섭하면정보화의자유가침해되는고충이있다. 민간업자들이자발적으로자율규제를통해유연하게대처함으로써정부의간섭을초 래하지않도록노력해달라 ) 35) 노사모 회원수 3만명 돌파하는 등 인터넷 정치의의 핵으로 등장, 국민일보,

45 이후인터넷사용인구가늘어나면서등장하게되는새로운정치문화라고평가받게된다. 16대대통령선거에서패배한한나라당은인터넷선거운동의위력을실감하게되고당시다수당을유지하고있던정치적위치를이용하여무분별한인터넷선거운동을제한하고자인터넷실명제정책입안을추진하게된다. 인터넷이라는공간자체는적은투자로도큰파급력을가져올수있는공간이기때문에, 당시진보계열단체는적극적으로인터넷공간에서의선거운동을추진한다. 이러한진보계열의확장을막기위해한나라당은대선패배의원인이인터넷공간에있음을공감하게되고정당차원에서정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률개정에의한인터넷실명제도입을적극적으로추진한다. 그러나 2004년노무현대통령탄핵분위기에대한정서적반작용에힘입어 17대국회의원선거에서다수당을차지하게된열린우리당은국회의원선거이후공직선거법상인터넷실명제는한나라당이여론을감시하기위해마련한악법임을주장하며공직선거법상인터넷실명제폐지를추진하게된다. 그러나 2005년발생한연예인 X파일, 서울대도서관폭행사건, 개똥녀사건그리고 2006년에발생한인터넷악플러처벌추진등은여론을인터넷실명제도입찬성쪽으로변화시키게된다. 이러한여론에따라노무현대통령과열린우린당은기존의인터넷실명제폐지와관련된당정의정책방향을선회하여적극적으로인터넷실명제도입을추진하게된다. 제 3 절정책참여자와신념체계의변화 1. 정책참여자 1) 정보통신부 정보통신부는 2002 년대선이후꾸준히인터넷실명제도입을추진하

46 며, 인터넷공간에서의인격침해방지의가장효과적인방안은인터넷실명제도입이라고꾸준히정책기조를유지한다. 그러나 2003년의경우에는여론의지지를얻지못하고인터넷실명제를운영할수있는인프라구축에실패하며정책도입을철회하고실명우대제도입으로정책기조를변화한다. 그러나 2005년일어난개똥녀사건등이후에는여론의지지를얻어 2006년인터넷실명제도입에성공한다. 2) 국회및정당 한나라당은대선패배이후열린우리당의열풍을막기위해인터넷실명제도입을추진하나여론에밀려선거운동에한하여만도입에성공하면서절반의성공을거둔다. 그러나제17대국회의원선거에서는노무현탄핵안기각역풍및인프라구축부족으로인터넷실명제도입이실패하면서결국다수당의자리를열린우리당에내어주게된다. 열린우리당은자신의지지기반을흔들수있는인터넷실명제도입과관련하여처음에는반대하는기조를유지하다 2005년인터넷익명성의역기능과관련된사건들이발생하면서여론이인터넷실명제도입찬성으로기울자논조를변화하여인터넷실명제도입에적극적인모습을보이게된다. 결국, 열린우리당은정부와협의를통해 1일방문객 30만명이상의인터넷포털과 20만영이상의인터넷미디어에제한적본인확인제에의한인터넷실명제도입을추진하게되고정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률개정을통해인터넷실명제를도입하게된다. 36) 3) 이익집단 인터넷실명제정책형성기와관련된이익집단은크게 3 가지사업자로 분류된다. 먼저, 인터넷포털사업자이다. 포털사업자의경우에는각언 36) 인터넷실명화도입본격화. 메일. 홈페이지등실명등록의무화추진, 한국경제,

47 론사의뉴스포스팅및이메일, 검색등의서비스를제공하는사업자로인터넷실명제정책형성기에는네이버와다음, 네이트등이주요인터넷포털사업자로등장한다. 다음으로는인터넷채팅및상거래서비스사업자이다. 이들은서비스제공특징상실명확인여부가필수로인식되면서사용자에게서비스이용안정성을입증하기위해인터넷실명제도입논란초창기인 2001년도에자율적으로실명확인시스템을앞다투어도입한다. 마지막으로인터넷언론사는그성향에따라인터넷실명제도입에대한찬반이뚜렷하게나타난다. 보수언론사가운영하는인터넷홈페이지의경우에는공직선거법상인터넷실명제도입에대한구체적반발을찾아볼수없지만, 진보성향의언론사의경우에는공직선거법상인터넷실명제에대하여불복종운동등을전개하며반발하는모습을보인다. 37) 4) 인터넷이용자및여론 인터넷이용자들의경우인터넷실명제도입논의초반에는찬성이나반대의뚜렷한성향을보이지않으며여론조사상팽팽한긴장관계를보여오다 2005년에발생한일련의사건이후에는인터넷실명제도입에적극적으로찬성하는모습을보여주게된다. 인터넷이용자의경우외부요인에의한충격으로발생한반성적고려가내부학습을통해인터넷실명제도입지지성향으로신념체계를변화시키는모습을보이는것이특징이다. 5) 시민단체 인터넷실명제정책과관련하여시민단체는크게진보성향의시민단체 와보수성향의시민단체로구분된다. 인터넷실명제형성기에서는보수 성향시민단체의활동은보이지않고진보성향의시민단체만이정책참 37) 인터넷실명제일파만파언론 시민단체 불복종운동, 한겨레,

48 여자로활동하고있다. 진보성향의시민단체의경우, 2003년정보통신부의인터넷실명제발표이후에는함께하는시민행동, 진보네트워크, 인터넷국가검열반대를위한공동대책위원회등의시민단체가인터넷실명제도입반대운동을전개하였으며 38), 2004년정개특위에서공직선거법상인터넷실명제도입을추진하던시기에는민주사회를위한변호사모임, 진보네트워크, 참여연대, 민주노총과환경운동연합, 한국인터넷신문협회회원사등의시민단체가인터넷실명제도입반대운동을전개하였다. 39) 이후 2005년일련의개인신상공개사건등이있은이후, 정보통신망법상의인터넷실명제도입이다시추진되자, 진보네트워크, 참여연대, 함께하는시민행동, 전국IT산업노동조합연맹, 한국인터넷기자협회등의시민단체는인터넷실명제는인터넷상국가보안법에해당한다며반대운동을지속해나간다. 40) 2. 신념체계의변화 정보통신부, 한나라당은 2002년대통령선거이후신념체계의변화없이꾸준히인터넷실명제도입을추진한다. 정보통신부의경우에는 2001년김대중대통령에게인터넷익명성의부작용에대한업무보고를하면서인터넷실명제도입을언급하지만, 대통령의완곡한거절이있은후별다른도입추진을보이지않는다. 그러나 2003년한나라당과정보통신부는대통령선거이후인터넷실명제도입을적극적으로추진하기시작하며, 2006년정보통신망법상인터넷실명제가도입될때까지꾸준히인터넷실명제도입을추진하며신념체계를유지한다. 다만, 한나라당의경우에는인터넷실명제도입찬성이유가정보통신부와는약간다른데, 정보통신부의경우에는인터넷과관련된부작용을단속하기위한차원에서인터넷실명제도입을꾸준히주장하지만, 한나 38) 시민단체들 ' 인터넷실명제반대 ', 아이뉴스 24, ) 시민단체," 인터넷실명제불복종 ", 연합뉴스, ) 인터넷실명제는인터넷상국가보안법, 오마이뉴스,

49 라당의경우에는인터넷관련부작용방지를위한인터넷실명제도입추진이면에노무현대통령당선이후의인터넷선거운동활성화를견제하기위한목적역시포함되어있다는것이특징이다. 한나라당이인터넷실명제도입을추진하게된배경역시 2002년대통령선거이후노사모등의인터넷단체를견제하기위한수단중의하나였으며 41), 2003 년인터넷실명제도입이무산된이후한나라당이국회정치개혁특별위원회에서공직선거법상인터넷실명제도입을적극추진했다는점 42) 은인터넷실명제도입찬성신념에열린우리당에대한견제가포함된것임을보여주고있다. 시민단체는그성향에따라뚜렷한정책신념을유지하는모습을보인다. 진보성향의시민단체와인터넷의자율성을중시하는시민단체의경우에는여론의영향과상관없이인터넷실명제에반대하는뚜렷한성향을유지하며정부가공직선거법이든정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률이든인터넷실명제도입에대한논조를보일때마다꾸준히반대성명을내고헌법소원등도제기하며인터넷실명제에반대하는모습을보여주는것이특징이다. 43) 특히, 시민단체의경우 2005년일련의사건이후정보통신망법에의한제한적인터넷실명제가도입될당시대부분의정책행위자가지지연합을구성했지만시민단체의경우에는꾸준히반대하는모습을보인것이특징이다. 44) 포털서비스제공자의경우에는그특성에따라각각다른신념체계를보여주며, 주요사건을바탕으로신념체계가변화하는모습을보여준다. 먼저인터넷포털사업자의경우에는 2001년인터넷게시판상의음란물청소년접속이문제된이후이미대부분은거대사업자들이자율적실명확인제를도입하여운영해왔기때문 45) 에인터넷실명제도입과 41) 이제는 ' 사이버성숙 ' 위한시민운동펼때, 프레시안, ) 국회정개특위, 게시판실명제통과. 파문일듯, 아이뉴스 24, ) 시민단체들 ' 인터넷실명제반대 ', 아이뉴스 24, ; 시민단체," 인터넷실명제불복종 ", 연합뉴스, ; 시민단체등인터넷실명제헌법소원제출, 아이뉴스 24, ) 시민단체, 정통부에인터넷실명제반대서한, 연합뉴스, ; 참여연대, 인터넷실명제는위헌행위, 데일리안, ) 인터넷실명화도입본격화. 메일. 홈페이지등실명등록의무화추진, 한국경제,

50 관련하여반발이심하지않았고, 오히려인터넷상거래서비스사업자와이메일서비스업체는인터넷상거래사기, 스팸메일등과관련하여인터넷실명제도입에적극적인모습을보인다. 포털서비스사업자의경우에는지속적으로인터넷실명제도입에찬성하는입장을보여주지만 2005년노무현정부와열린우리당이적극적으로정보통신망법상인터넷실명제도입을추진하자언론사와의인터뷰등을통해인터넷실명제도입에대해우려하는견해를밝힌다. 그러나 2006년노무현대통령과인터넷사업자의간담회를통해인터넷실명제도입은원칙으로하되사전규제는하지않겠다는정부의입장을확인받으면서 46) 포털서비스사업자는인터넷실명제도입에반대하지않는입장을유지하게된다. 그러나인터넷뉴스사업자의경우에는진보적성향의사업자를위주로하여인터넷실명제도입이여론의위축을가져올것을우려하며반대하는연합을구성한다. 특히공직선거법상인터넷미디어사업자에게실명확인제한이부과되면서소규모인터넷진보언론같은경우에는강한반발을보이며불복종운동에앞서는모습을보여주게된다. 47) 이후진보적인터넷언론사는인터넷실명제도입에반대하는입장을유지하며공직선거법상인터넷실명제도입과정보통신망법상인터넷실명제도입모두에대해서반대하는운동을지속해간다. 열린우리당의경우에는공직선거법상인터넷실명제가도입될당시인터넷실명제에대하여강한반대의입장을보인다. 더구나제17대국회의원선거이후다수당의지위를차지하면서공직선거법상인터넷실명제폐지를당론으로도입하며적극적인모습을보인다. 그러나 2005년에발생한익명성관련사건들이후여론이인터넷실명제도입지지로급격히기울자열린우리당은오히려정정법상인터넷실명제도입에적극적인모습을보이며정책핵심과관련된신념체계를완전히바꾼다 ) 노대통령불편하지않은인터넷실명제검토해야, 연합뉴스, ) 인터넷실명제일파만파언론 시민단체 불복종운동, 한겨레, ; 인터넷기업협회," 인터넷실명제반대 ", 전자신문,

51 또한인터넷실명제도입범위와관련하여한나라당이상배의원은 10 만인이상방문객을가진사업자를대상으로할것을주장하지만, 열린우리당과정부는포털은 30만명, 인터넷미디어는 20만명이상으로당정협의를하면서인터넷실명제도입과관련하여한나라당과동일한지지연합을구성하지만부차적측면에있어서는차이를보이게된다. 인터넷이용자및여론의경우에는중립적인위치에서외부충격이후정책핵심에대한신념체계가변화하여인터넷실명제도입당시에는인터넷실명제도입을지지하는연합을구성하게된다. 인터넷실명제시행직전에발생한리니지대규모개인정보유출사건과관련하여인터넷실명제의부작용중하나인대규모개인정보유출을우려하는목소리가조금씩등장하기는하지만, 2005년에발생한일련의사건의충격이더큰탓인지여론의흐름은대규모개인정보유출사건에도불구하고정책핵심은변화하지않는다. 정책 참여자 정보통신부한나라당열린우리당 ( 반대에서변함 ) 인터넷포털사업자인터넷이용자및여론 ( 중립에서변함 ) 인터넷언론사시민단체 ( 함께하는시민행동 / 인터넷국가검열반대를위한공동대책위원회 / 진보네트워크 ) 표 8 정책형성기지지연합분류 제 4 절정책변동경로 2000년대초반초고속인터넷의보급과함께급속히늘어난인터넷사용인구는완전익명성의공간에서자유를누리게된다. 그러나이와관련하여음란정보의범람과자살사이트와같은반도덕적정보의범람은일종의외부충격으로작용하여인터넷공간역시규제가필요하다는여

52 론의공감으로이어지게되고, 그에따라인터넷실명제도입이필요하다는담론이점차등장하게된다. 이러한담론은 2002년대통령선거이후구체화된다. 당시인터넷을활용한선거운동은새로운패러다임이었으며, 인터넷은완전익명의공간이었기때문에인터넷선거운동과관련하여제도의통제가아직미치지않는부분이었으므로인터넷선거운동의확대는그만큼많은부작용을발생시킨다. 당시비용이많이들지않는사이버선거운동을장려하기위해중앙선거관리위원회에서는지원금도지급하며사이버선거운동을장려하지만, 오히려인터넷사용자의의식부족과인터넷상에서의위법활동을규율할수있는제도적장치부족으로선거법위반과명예훼손등의부작용은 3회지방선거와 16대대통령선거를거치면서끊임없이발생하게된다. 48) 2002년 12월 16대대통령선거에서패배한한나라당은패배의원인이인터넷선거운동실패에있다고공감하며위와같은인터넷선거운동의위법성을거론하며본격적으로인터넷실명제도입을주장하게된다. 49) 이후인터넷실명제도입과관련하여정보통신부 50) 와한나라당은인터넷실명제도입을추진하게된다. 결국, 이러한대통령선거에서의패배는일종의외부충격으로작용하여한나라당의인터넷실명제도입찬성에대한신념체계를강화시키는역할을하게된다. 그러나인터넷실명제도입은시민단체의반대에부딪히게되고 51), 당시여론은도입지지와반대가팽팽한균형을이루는교착상태에빠지게된다. 52) 이에따라정보통신부는진대제장관의브리핑을통해사회적합의가이루어지지않았음을이유로인터넷실명제도입철회를발표 53) 하게되고인터넷업체의자율규제에의한인터넷실명확인우대제 48) 상대후보를흠집내라 사이버팀조직적운영, 동아일보, ; 사이버불법선거운동판친다 (ID 수십개선거꾼고용 ), 동아일보, ; 사이버선거운동실명제로합시다, 동아일보, ) 이제는 ' 사이버성숙 ' 위한시민운동펼때, 프레시안, ) 정통부청와대업무보고요지, 연합뉴스, ) 시민단체들 ' 인터넷실명제반대, 아이뉴스 24, ) 인터넷실명제약인가독인가, 국민일보, ) 방송통신위원회홈페이지 (old.kcc.go.kr),2003 년 12 월정례브리핑

53 로추진정책을변경하게된다. 그러나한나라당은 2004년국회의원선거를앞두고최소한선거영역에있어서만큼은인터넷실명제를도입해야한다는당내목표를두고 2004 년초정치개혁특별위원회에서공직선거법상제한적본인확인제에의한인터넷실명제입안을추진하게된다. 54) 당시다수당을차지하고있던한나라당은 2004년 3월인터넷실명제도입을내용으로하는공직선거및선거부정방지법개정안을통과시키며선거운동과관련하여인터넷공간에서의제한적본인확인제를먼저도입하게된다. 이러한추진은결국 2004년 3월국회를통과하며 17대국회의원선거에서부터는인터넷실명제가시행되게되는데본인확인정보데이터베이스구축미비와준비기간부족을이유로결국 17대국회의원선거에서는적용되지못하게된다. 결국, 노무현대통령탄핵사건에대한반작용으로한나라당은 17대국회의원선거에서패배하게되고, 이에따라열린우리당은공직선거법상인터넷실명제는인터넷여론을통제하는악법이라며폐지를추진하게된다. 이처럼인터넷실명제형성기초기의정책도입은주로지배집단에서주도하게된다. 하지만 2005년발생하는연예인 X파일사건, 서울대도서관폭행사건, 개똥녀사건은네티즌의신상털기에이어명예훼손의문제를야기시키면서여론의관심을받게된다. 이러한여론은인터넷실명제도입에반대입장을주장하던열린우리당의신념을변화시켜인터넷실명제도입찬성입장으로변화시킨다. 결국이러한사건은매우강력한외부충격으로작용하며반대지지연합의신념체계를변화시키게된다. 그결과 2005년일련의사건이발생한이후이해찬국무총리를중심으로인터넷실명제도입논의가본격적으로시작되었고 55), 열린우리당역시당정책목표로인터넷실명제도입을공표하게된다. 56) 또한이 54) 국회정개특위, 게시판실명제통과. 파문일듯, 아이뉴스24, ; 정개특위, 선거관련전자서명실명제추진 ' 논란 ', 아이뉴스24, ) 인터넷실명제적극검토, 서울신문, ) 열리우리당, 사이버 폭력 막기 위해 인터넷 실명제 적극 검토, 해럴드 경제,

54 러한인터넷실명제도입여론에대한반작용으로인터넷포털서비스업체가지나친제한이될수있다며우려를표현하자노무현대통령은포털업체와의대화를통해인터넷실명제도입원칙을유지하되인터넷서비스업체의입장을최대한반영하겠다는정책도입방침을발표한다. 57) 이러한대화를통한합의는일종의협상된동의로당시확실한신념체계를가지고있지못하던이익집단을인터넷실명제도입찬성신념으로변화시키는데중요한역할을한것으로분석된다. 열린우리당과정부는 2005년 7월당시제한적본인확인제와완전인터넷실명제가포함된 4가지방안을제시하며인터넷실명제도입에는당정이합의하게되는데 58), 이후논의를통해정부는제한적본인확인제방식으로인터넷실명제도입을추진하기로결정한다. 59) 이러한결정은한나라당과인터넷실명제도입취지에공감대를이루며한나라당이상배의원이 2006년 6월법안을발의하게되고 60) 이후 12월에국회를통과하며 2007년 7월부터시행하기로하는데합의하게된다. 이처럼인터넷실명제정책형성기에있어서의정책변동은인터넷실명제도입을찬성하는연합의주축인한나라당과정보통신부를중심으로주도된다. 그러나이러한주도에도불구하고여론의힘을얻지못한상시적인터넷실명제도입시도는번번이실패하게된다. 그러나 2005년연예인 X파일사건, 서울대도서관폭행사건, 개똥녀사건이발생하면서여론이사이버폭력에반대하는방향으로기울게되고, 이러한여론에따라노무현정부와열린우리당이인터넷실명제를반대하는신념체계에서찬성하는신념으로변화함에따라인터넷실명제도입이이루어지게된다. 노무현정부와열린우리당의이러한신념은 2005년사건이후에도연이어발생하는사이버폭력사건과연예인자살사건으로인터넷실명제도입찬성입장으로굳건히유지되며, 인터넷실명제도입을 57) 노대통령 " 불편하지않은인터넷실명제검토해야 ", 연합뉴스, ; 노대통령인터넷실명제도입이원칙, 데일리안, ) 당 정, 인터넷실명제도입합의, 전자신문, ) 대형포털게시판ㆍ웹사이트본인확인의무화, 연합뉴스, ; 2006 년정보통신부연두업무계획발표, 방송통신위원회, ) 이상배 인터넷실명제법오늘공청회, 내주발의, 동아일보,

55 반대하는시민단체와언론단체에맞서서강력한정책옹호연합을구성하며 2006년 12월인터넷실명제도입에성공하게되고, 2007년 7월부터본격적으로인터넷실명제가시행된다. 결국, 인터넷실명제형성기의정책변동은 2005년에발생한주요사건들이강력한외부충격으로작용하여여론의변화와열린우리당과노무현정부의신념체계변화를이끌어내면서정책도입의급물살을타게되는것이라분석할수있다

56 제 4 장인터넷실명제정책확대기 ( ~ ) 발생시기 주요사건 대대선앞두고네이버대선기사댓글봉쇄 대선시기인터넷실명제반대인터넷, 언론단체기자회견 대선미디어정책토론회에서인터넷실명제한나라당은찬성, 민주당은반대 대대선에서이명박당선 옥션개인정보유출사건 방송통신위원회신설 언론단체선거기간인터넷실명제폐지요구 대국회의원선거 한미쇠고기협상타결 ( 촛불집회시작 ) 방송통신위원회인터넷실명제확대시행지침발표 정부 정보보호종합대책 발표 ( 인터넷실명제확대및사이버모욕죄도입 ) 탤런트최진실자살 ( 악플이원인으로지목 ) 한나라당인터넷실명제확대와사이버모욕죄도입위한법률 ( 일명최진실법 ) 신설추진 민주당최진실법도입은인터넷통제라며반대기자회견발표 년정기국회최진실법도입없이폐회 미네르바체포 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률시행령개정공표 (10 만인이상이용웹사이트로확대적용가능 ) 표 9 정책확대기주요연혁 제 1 절안정적인외적변수 안정적인외적변수의경우에는정책변동과정중잘변화하지않는 다. 따라서인터넷실명제정책확대기에도안정적인외적변수는정책 형성기와비교하여큰변화없이문제의기본속성, 자원의분포, 기본적

57 법적구조는동일하게유지된다. 제한적본인확인제를두고찬반여론의기본속성은변화가없으며인터넷실명제와관련한자원측면역시형성기와는크게다르지않다. 다만, 초고속인터넷가입자는더욱늘어났으며, 2001년부터보급되기시작한 VDSL 서비스는기존의 ADSL과달리업로드속도를획기적으로빠르게서비스하면서인터넷게시판으로인터넷이용자의참여를이끌었다. 이후 2006년부터급속도로보급된광랜의경우 61) 에는더욱빠른인터넷속도를인터넷이용자들에게제공하면서 100Mbps 급인터넷접속이가능하게하여대용량파일이자유롭게이동할수있는인프라를구축하게된다. 이렇듯인터넷회선을통한대용량파일전송은 IPTV와 HD급동영상재생등새로운인터넷생태계에대한담론을일으키게된다. 제 2 절역동적인외적변수 1. 사회경제적조건의변화 1) 광우병논란으로인한촛불시위시작 2007년 12월 17대대통령선거에서는이명박후보가당선되면서, 한나라당은다시정권을확보한다. 이명박대통령은당선과동시에미국과의 FTA를적극적으로추진하면서 2008년 4월한미쇠고기협상을통해미국산소고기수입재개에박차를가한다. 이러한과정에서미국산소고기에대한광우병우려와함께여론은反이명박정부를외치며촛불시위를주도하게된다. 광우병과관련한여러정보등은인터넷을통해번져나가기시작하였으며, 촛불시위역시각인터넷게시판과인터넷방송등을통해추진, 방송되면서전국민의관심을집중시키게된다. 62) 61) KT " 주택가에도광랜된다 ", 연합뉴스, ) 한미쇠고기협상타결, 연합뉴스,

58 이명박정부에서는확산되는촛불시위와관련하여광우병과관련된괴담의근원지가인터넷이라파악하고인터넷에서허위사실을유포하는이용자에대한처벌을강화하기위한각종정책을내놓게된다. 특히괴담유포자를신속하게처벌하고괴담의확산을막기위해이명박정부에서는인터넷실명제강화를주장하게된다. 63) 이후, 정부는방송통신위원회 ( 구, 정보통신부 ) 와협력을통해인터넷실명제를위한정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률개정을추진하게되고 64) 이에대하여인터넷실명제지지연합과반대연합은첨예한의견대립을계속하게된다. 2008년 4월부터계속된촛불시위와관련된사회적이슈는결국인터넷실명제의확대추진을가져오게되었고, 이명박정부는인터넷실명제반대세력에밀려인터넷실명제를적극적으로추진하지못하고답보상태를보인다. 2) 탤런트안재환, 최진실자살사건 2008년 9월탤런트안재환이자살하게되고, 10월에는탤런트최진실이자살하면서그원인으로인터넷악플이지목되게되고 65), 여론은다시인터넷실명제확대필요성을공감하는방향으로변화한다. 탤런트최진실은전국민적인사랑을받던배우였기에그녀의자살은전국민적인관심을불러일으키게되었고, 자살원인이탤런트안재환과관련된악성댓글이라는주장이제기되면서국민의여론은인터넷실명제의확대에공감하게된다. 이러한여론에따라한나라당은인터넷실명제적용대상확대와기존의친고죄로처벌되던사이버명예훼손죄와달리피해자의고소가필요하지않은사이버모욕죄를신설하는것을내용으로하는일명 최진실법 을입법추진하며 2008년정기국회에서이법안상정을추진한다. 63) 靑 " 인터넷여론편향성, 근본대책필요 ", 머니투데이, ; 인터넷실명제도입논의다시수면위로, 한국경제, ) 인터넷실명제를검토한적은없으며, 본인확인제를확대할필요는있다, 연합뉴스, ; 경찰 " 인터넷허위사실유포행위엄벌, 연합뉴스, ) 인터넷악플위험수위 대책뭔가, 연합뉴스,

59 그러나여야의첨예한대립속에최진실법은상정이무산되고 66) 인터넷실명제확대적용을내용으로하는입법에실패한정부는방송통신위원회와의공조를통해정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률시행령을개정함으로써기존의 30만명이용자를보유한웹사이트에서 10만명이용자를보유한웹사이트로인터넷실명제적용대상을확대한다. 2. 여론의변화 2007년 7월제한적본인확인제시행직후인터넷실명제도입이악풀감소에효과가있는가를두고다양한여론조사가실시된다. 이러한여론조사에서네티즌들은인터넷실명제가악플감소에효과가있을것이라고예측은하지만 67) 실제적으로그효용성이얼마나있는가에대해서는각언론사마다정보통신부의악플감소결과조사를두고의견이분분해진다. 68) 2007년 12월 17대대통령선거에서이명박후보가당선된후 2008 년 4월한미쇠고기협상을계기로발생한촛불시위정국에서는여론은反이명박정권정서가팽배해지며정부의추진정책들은모두큰호응을받지못하게된다. 이에따라촛불시위후속대책의일환으로추진되어오던인터넷실명제역시여론으로부터외면받으며정부의여론탄압에대해서여론은예민하게반응하게된다. 69) 그러나 2008년 10월탤런트최진실자살사건이발생하면서여론은 66) ' 정치권 최진실法 도입공방, 파이낸셜뉴스, ; ' 한나라, 정기국회내 사이버모욕죄 신설등추진, 데일리안, ; ' 민주당,"' 최진실법 ' 추진은인터넷통제 ", 연합뉴스, ) 본인확인제실시." 네티즌, 아직은적응중 ", 연합뉴스, ) 인터넷게시판악성댓글이 15.8% -> 13.9% 로줄어듬, 정보통신부, ( 이결과를두고서울경제, 한겨레, 미디어오늘등은미비한감소를보였다는기사를썼으며, 동아일보, 머니투데이등은인터넷실명제가실제적악플러감소를가져왔다고기사를게시함 ) 69) 檢, 광고주압박네티즌수사 인터넷여론재갈 반발확산, 경향신문, ; 인터넷여론길들이기, 시민단체 학계 국면전환노림수, 한겨레,

60 인터넷여론을잠재우기위한수단으로서의인터넷실명제확대가아니라악플러근절을위한인터넷실명제확대로정책의도입취지를이해하게되고여론은인터넷실명제확대가필요하다는방향으로전환된다. 70) 3. 지배집단의변화 이명박정부 : 2007년 12월 17대대통령선거를통해대통령이노무현에서이명박으로교체된다. 이러한변화는진보진영에서보수진영으로의변화를의미하는것이었으며, 이명박대통령은당선과동시에융합 IT정책 71), 수평적 IT규제정책을추진하며 2008년 2월에는정보통신부와방송위원회를통합하여방송통신위원회를신설한다. 이에따라인터넷관련정책은방송통신위원회에서소관하게되었으며, 방송통신위원회는이명박정부의인터넷실명제확대정책에동조하여인터넷실명제확대입법에적극적인모습을보이게된다. 72) 2008년 4월 18대국회의원선거에서는한나라당이다수당을차지하게된다. 이에따라인터넷실명제형성기에는노무현정부 + 열린우리당이인터넷실명제도입을주도하였다면, 인터넷실명제확대기에는이명박정부 + 한나라당이인터넷실명제의적용확대를주도하게된다. 실제로이명박정부가촛불시위이후인터넷상의허위사실유포를차단하고허위선전, 선동을막기위해인터넷실명제확대적용을위한입법을추진하면서 73) 당정정책공감대를형성하여정책방향을합의하고방송통신위원회와함께인터넷실명제확대에합의하며법률의개정과신법입법을추진하게된다. 74) 70) 네티즌 " 인터넷실명제빨리하라, 매일경제, ) 이명박정부, 융합 IT ' 시스템적사고 ' 절실, 아이뉴스 24, ) 인터넷은독 "vs" 여론탄압 " 인터넷실명제논란재점화, 머니투데이, ) 여야,` 촛불관련법 ' 발의봇물, 연합뉴스 ; 인터넷규제정치적의도없다?, 서울경제, ) 인터넷실명제사실상전면도입, 서울신문, ; 당정,` 인터넷실명제 ' 확대검토, 연합뉴스, ; 방통위도인터넷실명제검토돌입, 서울경제,

61 제 3 절정책참여자와신념체계의변화 1. 정책참여자 인터넷실명제확대기에각정책옹호연합을구성하는각정책참여자는 형성기와크게다르지않다. 1) 방송통신위원회 방송통신위원회는 2008년 2월정보통신부와방송위원회결합을통해탄생하게된다. 방송통신위원회의경우에는그위원구성과관련하여총 6인으로구성되는데, 위원장의경우에는국회의인사청문을거쳐대통령이임명하게되고, 나머지위원 5인중 2인은대통령이지명하고 3인은국회의추천을받아대통령이임명하게된다. 특히국회추천 3인의경우에는대통령이소속되거나소속되었던정당의교섭단체가 1인을추천하고그외교섭단체가 2인을추천하도록하여 75) 실제로대통령이위원장을포함한 6인중 4명을구성하는결과가된다. 따라서방송통신위원회는실제로정부조직기관과같이운영되는모습을보인다. 초대방송통신위원장으로최시중위원장이임명된이후방송통신위원회는이명박정부의인터넷실명제확대정책과논조를같이하며적극적으로인터넷실명제정책을펼치게되고, 한나라당에서인터넷실명제확대에관한입법이 2008년정기국회에서무산되자정부와정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률시행령개정에대해긴밀히공조하며 76) 시행령개정을통해인터넷실명제적용대상인터넷사업자를기존의 30만명이상의이용자를갖는웹사이트에서 10만명이상의이용자를갖는웹사이트로확대하게된다. 75) 방송통신위원회의설치및운영에관한법률제 4,5 조 76) 제 36 차위원회회의결과, 방송통신위원회,

62 2) 국회및정당 한나라당은 2007년대선과 2008년국회의원선거에서각각승리를거두어 2004년 17대국회의원선거에서의패배로빼앗긴다수당의위치를되찾는다. 열린우리당은 2007년 8월대선을앞두고대통합민주신당과합당하여통합민주당이된다. 3) 이익집단 정보서비스제공사업자들은인터넷실명제정책형성기이후다음과같은변화를보인다. 포털사업자의경우네이버, 다음, 네이트등이여전히굳건한위치를보여주고있다. 2005년구글코리아설립을통해한국시장에정식으로진출한구글의경우에는 2006년에유튜브를인수하며본격적으로동영상서비스를제공하기시작한다. 이후구글은 gmail 서비스를바탕으로한국에서의영향력을확장하기시작한다. 반면, 인터넷채팅업체와인터넷상거래서비스업체의경우채팅업체의경우에는인터넷정책형성기에큰성장을보인것에비해, 확대기에는시장이포화상태에이르며정체적인모습을보이게되고, 인터넷상거래서비스업체의경우에는 2001년옥션이이베이 (ebay) 에인수된이후오픈마켓의독보적업체로자리잡게된다. 인터넷언론사의경우에는그수가급격히증가하여 2005년에는 286 개였으나, 2006년에는 626개, 2007년에는 901개, 2008년에는 1315 개업체 77) 가등록하며급격한성장세를보인다. 이에따라다양한주제를다루는인터넷언론사가급증하게되었고, 특정한분야만을전문적으로다루는중소형언론사가등장하기시작한다. 또한진보성향의인터넷언론사의경우에는진보적시민단체와함께인터넷실명제에대한반대연합을구성하면서적극적인목소리를내기시작한다. 77) 문화체육관광부, 정기간행물등록현황

63 4) 시민단체 17 대대통령선거를앞두고서는대선시민연대, 한국인터넷기자협회, 언 론개혁시민연대등의단체가공직선거법상인터넷실명제에반대하며불 복운동을진행한다. 78) 이후 18 대국회의원선거를앞두고서는언론관련 시민단체와진보성향시민단체가그세력을더욱확대하여공직선거법상 인터넷실명제에대한불복종운동을강화하는양상을보인다. 79) 이러 한과정에서일부단체는불복종운동을통해법의제재를받자소송을 통해위헌법률심판제청을신청하는등헌법재판소결정을통해정책을 폐지하려는적극적인움직임을보여준다. 80) 이명박정부에들어서서광우병논란으로인한촛불집회가시작되고, 이에대한반작용으로정부가인터넷실명제확대를통해여론통제의 움직임을보이자, 시민단체는인터넷을활용하여촛불집회를더욱활성 화할움직임을보이고 81) 정부의인터넷실명제확대정책에대해기습 시위등을통해확대반대의사를표출한다. 82) 인터넷실명제정책확대기와관련하여주목할만한정책참여자는바로 보수성향시민단체의등장이다. 인터넷실명제정책형성기에도일부 시민단체의선플달기운동 83) 등인터넷실명제도입을지지하는움직임 이있었다. 그러나이들의활동은성향의구분이없는연예인을기반으 로조직된이벤트성시민단체의활동에불과했다. 하지만최진실자살 사건이있은후보수성향의시민단체인바른사회시민회의, 시민과함 께하는변호사 84) 등의단체는적극적으로인터넷실명제확대운동을 전개하며가시적인인터넷실명제찬성지지연합으로등장하게된다. 78) 선거시기인터넷실명제불복할것, 미디어오늘, ; 대선시민연대선거법개정촉구, 연합뉴스, ) ' 미디어공공성강화 ' 범시민사회연대출범, 연합뉴스, ; 시민단체 ` 선거법개정 ' 요구, 연합뉴스, ; 언론단체, 선거기간인터넷실명제폐지촉구, 연합뉴스, ) 진보단체들," 선거기간인터넷실명제는위헌 ", 연합뉴스, ) 촛불집회와웹 2.0, 전자신문, ) " 한국은인터넷정책후진국 " 기습시위, 연합뉴스, ) 민병철ㆍ안성기ㆍ김제동 ` 선 ( 善 ) 플달기 ' 동참, 연합뉴스, ) 시민단체들 "` 인터넷정화국민캠페인 ' 전개, 연합뉴스,

64 2. 신념체계의변화 한나라당은 2007년대선과 2008년국회의원선거에서각각승리를거두면서정권을장악하게되고, 인터넷실명제형성기 (2002년 12월대선이후 ) 부터추진해온인터넷실명제도입지지신념을꾸준히유지한다. 2007년대선에서승리한이후광우병논란에따른촛불집회정국에서는인터넷실명제확대적용과관련하여당내부에서원희룡의원 85) 과정병국의원 86) 이대립되는모습을보이기도하지만, 탤런트최진실자살사건이후에는 2008년정기국회에서인터넷실명제확대적용추진에대한일관된모습을보여준다. 통합민주당은 2007년대선패배이후 2008년국회의원선거에서도공직선거법상인터넷실명제가적용되는것에대해꾸준한반대의견을제시 87) 하며공직선거법상인터넷실명제폐지를주장한다. 그러나 2008 년 3월열린국회정치개혁특별위원회에서는인터넷실명제에대하여논의조차못하고끝나게되고 88) 이에따라 2008년 4월 18대국회의원선거에도공직선거법상인터넷실명제는꾸준히적용되게된다. 이후통합민주당은한미쇠고기협상타결이후에도촛불정국에대해정부를비판하며, 정부가도입하고자하는인터넷실명제확대는촛불집회와같은여론형성을되지못하도록인터넷여론을검열하기위한조치라고비판하며인터넷실명제확대에반대하는입장을유지한다. 89) 이후이러한통합민주당의입장은최진실자살사건이후에도입장을변화하지않고인터넷실명제확대를내용으로하는일명 최진실법 에대해꾸준히반대하는입장을보인다. 90) 이러한통합민주당의입장은인터넷실명제형성기에서보여주던신념 85) " 인터넷실명제확대, 위헌소지커 ". 사이버모욕죄, 국회통과어려울것, 오마이뉴스, ) 李대통령 ' 인터넷언급 ' 올바른지적, 연합뉴스, ) 네티즌입막는선거법, 국회의원들의생각은? 시민단체, 답변요구, 아이뉴스 24, ) 17 대국회, 유권자규제법외면 정개특위끝나, 아이뉴스 24, ) 민주당 인터넷규제, 대통령 - 국민더멀게할것, 파이낸셜뉴스, ) 민주당, 최진실법 ' 추진은인터넷통제, 연합뉴스,

65 변화와는다른것으로평가된다. 형성기에는 2005년에발생한주요사건에의해여론이이동하자인터넷실명제도입을찬성하며적극적으로입법한것과는다른정책변동경로이다. 2008년에발생한최진실자살사건역시여론을인터넷실명제확대적용에찬성하는방향으로이동시키게되는데통합민주당은이번에는형성기때와는다르게인터넷실명제확대적용에반대하면서인터넷실명제를확대하려는정부를비판하는자세를유지한다. 인터넷포털사업자및인터넷뉴스사업자등인터넷서비스제공업체는확대기에도그특성에따라각각다른신념체계를보여준다. 먼저인터넷포털사업자의경우에는제한적본인확인제도입이후별다른입장을보이지않으며초기적용대상으로선정된 35곳의경우에는별다른이의없이제한적본인확인제를도입하여시행하는모습을보여준다. 더구나 2008년대선에서는네이버의경우최초로적용되는공직선거법상인터넷실명제와관련하여논란을없애기위해선거운동기간을 2달이나앞에두고인터넷뉴스기사댓글서비스를아예폐쇄하는적극적인모습을보인다. 91) 이후 2008년촛불시위로인해정부가인터넷포털게시판단속을강화하고포털에대해그방조책임을강하게추궁하는모습을보이자 92) 포털사업자들은실명제조치와위법게시물자진삭제권고를강화하는모습을보인다. 그러나국외포털사업자의경우에는국내포털사업자와는조금다른입장변화를보인다. 구글의경우에는 2007년인터넷실명제시행이후적용대상이아니기에별다른입장을보이지않다가 2008년말인터넷실명제확대시행이가시화되면서구글에서제공하는유튜브서비스가인터넷실명제적용대상으로가시화되자인터넷실명제를피할수있는방법을강구하기시작한다. 이에따라구글은우선한국도메인이외에국외도메인서비스를국내에제공하며한국정부의법망내에서인터넷실명제를피할방법을강구하게된다. 93) 91) 네이버대선기사댓글봉쇄 여론족쇄, 한겨레, ) 檢, 광고주압박네티즌수사 인터넷여론재갈 반발확산, 머니투데이, ; 경찰 " 인터넷허위사실유포행위엄벌, 연합뉴스,

66 인터넷뉴스사업자의경우에는확대기에도진보적성향의사업자를위주로하여인터넷실명제도입이여론의위축을가져올것을우려하며반대하는연합을구성한다. 특히공직선거법상인터넷미디어사업자에게실명확인제한이 17대대통령선거에서적용이확실해지자소규모인터넷진보언론같은경우에는강한반발을보이며불복종운동에앞서는모습을보여주게된다. 94) 이후이들의의견이받아들여지지않자미디어업체는위헌법률심판제청을신청하며공직선거법상인터넷실명제폐지에적극적인모습을보인다. 95) 인터넷이용자들을비롯한여론은인터넷실명제도입초기그효용성을두고다양한의견이존재하게된다. 96) 그러나광우병논란에이어발생한촛불집회정국에서여론은반정부경향을보이며정부가추진하는인터넷실명제확대정책에대해부정적인입장을보인다. 97) 그러나탤런트안재환자살사건과탤런트최진실자살사건이후악플근절에대한의견에동조하며다시인터넷실명제에의한규제를강화해야한다는입장으로여론이변화하게된다. 98) 이러한여론의변화는촛불시위와연예인자살이라는외부요인에의해부차적인신념이변화한것이다. 촛불시위라는외부요인에의해부차적신념체계중정책지지목적의내용인인터넷을통한감시라는신념체계가강조되는상황이기에여론은정책확대반대연합에동조하게된다. 이시기에는정부에대한불신이팽배하게되면서인터넷실명제확대를통한개인의표현의자유제한이심화될수있다는신념이여론에강하게자리잡게된다. 그러나연예인자살사건이후익명에의한악성게시물이개인의생명 93) 구글 유튜브닷컴 통해실명제피하기, 한겨레, ) " 선거시기실명제반대 " 인터넷 언론단체기자회견, 아이뉴스 24, ; 선거시기인터넷실명제불복할것, 미디어오늘, ) 진보단체들," 선거기간인터넷실명제는위헌, 연합뉴스, ) 본인확인제실시." 네티즌, 아직은적응중 ", 연합뉴스, ; 네티즌 64%, 제한적본인확인제 ' 악플근절에효과없어 ', 아이뉴스 24, ) 규제못참아 네티즌사이버망명, 서울신문, ; 미디어정부 여당추진포털규제강화입법 네티즌 표현의자유침해, 경향신문, ) 네티즌 " 인터넷실명제빨리하라 ", 매일경제,

67 을앗아갈수있다는위험성에여론은공감하게되며, 인터넷실명제확대는또다른피해자를막기위해필요한정책이라는의견에공감하게된다. 이러한연예인의자살에의한신념체계의변동은지난 2007년가수유니의자살에의해서도여론은인터넷실명제도입찬성의신념이강화되는학습을하게된다. 그러나 2008년에일어난탤런트최진실의자살은국민여배우로통하던그녀의명성에힘입어더큰여론의관심을불러일으키게되고, 악성게시물에의한위험성을국민들이더직접적으로느끼는계기가된다. 이에따라촛불시위로변화되었던여론의신념체계는 2008년에일어난연예인자살사건을계기로급격히다시변화하는모습을보이게된다. 시민단체는 2007년인터넷실명제도입초기부터꾸준히인터넷실명제도입에반대하는신념을유지한다. 이러한시민단체의반대지지태도는진보성향의시민단체를중심으로대통령선거나국회의원선거가시행될때마다집중적으로반대운동을보이는경향으로나타난다. 시민단체의이러한인터넷실명제에대한지속적인반대의사는최진실자살사건이후인터넷실명제에대해찬성태도를보이는여론의방향과는반대로오히려한나라당의최진실법도입에반대하며기존의규모를훨씬확장하여 89개시민단체가인터넷실명제확대를위한최진실법도입은인권침해라며반대성명을발표하기에이른다. 99) 최진실자살사건과관련하여시민단체에서보여주는특이한점은, 사건이후보수성향의시민단체가활동을적극적으로시작하게된다는점이다. 과거연예인자살사건이후형성된선플달기운동본부같은경우에는진보시민단체와의충돌없이여론형성차원에서구성된단체라면, 최진실자살사건이후등장하는보수성향시민단체는인터넷실명제확대정책에반대하는진보성향의시민단체에맞서자신들의의견을확고히하며구체적인갈등상황을위한대립각을세운다는데그특징이있다. 이러한보수성향의시민단체는진보성향의시민단체가최진실법통과를반대하는것에대해적극적으로반대의견을표시하며인터넷규 99) 시민단체,' 최진실법 ' 도입반대, 연합뉴스,

68 제확대를위해캠페인을전개하는등적극적인모습을보인다. 100) 인터넷실명제확대지지연합방송통신위원회한나라당포털서비스사업자 ( 국내 ) 인터넷이용자및여론 ( 반대에서변함 ) 보수시민단체 ( 바른사회시민회의, 시민과함께하는변호사등 ) 인터넷실명제확대반대연합통합민주당포털서비스사업자 ( 국외 ) 인터넷언론사 ( 진보성향 ) 진보시민단체 ( 함께하는시민행동 / 인터넷국가검열반대를위한공동대책위원회 / 진보네트워크등 ) 표 10 정책확대기지지연합분류 제 4 절정책변동경로 2007년 7월인터넷실명제가시행된이후, 12월대통령선거에서이명박후보가대통령으로당선되고, 2008년 2월방송과통신분야에서포괄적인권한을갖는방송통신위원회가출범하였으며, 4월 18대국회의원선거에서한나라당이승리하면서인터넷실명제확대지지연합은행정부수장, 직접권한을갖는기구, 그리고국회다수당이라는강력한권한을갖는연합으로구성된다. 이러한지지연합은강력한권한을바탕으로시민단체와통합민주당을중심으로하는인터넷실명제확대반대연합의공격으로부터공직선거법상인터넷실명제를방어해내며인터넷실명제를유지한다. 이시기에인터넷실명제찬성지지연합은공직선거법상인터넷실명제와관련하여서는반대연합과직접적갈등이발생하기때문에이에대해적극적으로방어하는모습을보이나 101), 오히려정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률상인터넷실명제와관련하여서는별다른정책확대 100) 시민단체들 "` 인터넷정화국민캠페인 ' 전개, 연합뉴스, ; 인터넷규제확대놓고공방, 연합뉴스, ) 17 대국회, 유권자규제법외면 정개특위끝나, 아이뉴스 24,