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1 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

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3 제출문 대한민국시도지사협의회장귀하 본보고서를 지방분권을위한지방교부세제도 개편방안연구 의최종보고서로제출합니다 한국지방재정학회장

4 연구진 연구책임자 : 공동연구원 : 손희준 ( 청주대학교교수 ) 라휘문 ( 성결대학교교수 ) 정성호 ( 한국재정정보원연구위원 ) 연구원 : 김미나 ( 한국지방행정학회사무국장 )

5 목차 제1장서론 1 제1절연구의목적 3 1. 연구배경 3 2. 연구목적 4 제2절연구범위와방법 6 1. 연구범위 6 2. 연구방법 7 제2장지방재정조정제도관련논의 9 제1절이론적배경 지방재정조정제도 정부간재정관계 재정자율성, 재정형평성그리고지역균형발전 사무구분과재정책임성 31 제2절선행연구검토 지방재정조정제도 재정형평성 특별교부세 부동산교부세 소방안전교부세 61 목차 1

6 제3절제도의이해 지방교부세개요 보통교부세 특별교부세 부동산교부세 소방안전교부세 89 제3장지방교부세정책이슈와대응 95 제1절지방교부세정책이슈 정책이슈도출기준 이슈의해석과대응 100 제2절보통교부세 보통교부세배분산식의적절성확보 보통교부세인센티브 감액제도개편 보통교부세배분산정방식의복잡성해소 ( 객관성확보 ) 최소수준보장제를위한조정률제도도입 보통교부세재원의법정률인상 지방재정조정과재정력역전현상 보통교부세와조정교부금의분리 129 제3절특별교부세및부동산교부세 특별교부세의불투명성해소 종합부동산세의지방세전환 목차

7 제4절소방안전교부세 배분기준및산식개편 특수수요신설대응 중점사업등인센티브확대대응 소방안전교부세지방세전환 150 제4장결론 : 정책대응방안 159 제1절정책대응종합 보통교부세 특별교부세및부동산교부세 소방안전교부세 169 제2절정책제언 방향성 : 중앙-지방재정관계관점과고려요소 지방재정조정제도의원칙견지 174 참고문헌 177 부록 187 부록 년반영자치단체별감액및인센티브내역 189 목차 3

8 부록 2. 보통교부세배분전후재정력역전현상분석 198 1그룹 198 2그룹 198 3그룹 199 4그룹 200 5그룹 201 6그룹 202 7그룹 203 8그룹 204 9그룹 그룹 그룹 그룹 그룹 그룹 목차

9 표목차 < 표 1-1> 지방자치단체재원별세입예산현황 3 < 표 2-1> 정부간재정관계의유형 21 < 표 2-2> 시도사무와시군구사무의구분 33 < 표 2-3> 지방분권촉진위원회사무배분기준 ( 원칙 ) 36 < 표 2-4> 지방행정체제개편위원회사무배분원칙 37 < 표 2-5> 소방사무변화추이 42 < 표 2-6> 자치사무와공동사무가운데국가사무로의전환이필요한사무 43 < 표 2-7> 지역자원시설세소방예산충당비율 45 < 표 2-8> 시 도별소방관련예산 ( 지방비 ) 46 < 표 2-9> 연도별공공질서및안전기능예산규모 47 < 표 2-10> 지방교부세의종류와특성 (2017년현재 ) 65 < 표 2-11> 지방교부세의규모추이 66 < 표 2-12> 측정항목 ( 지방교부세법시행령별표 1) 69 < 표 2-13> 측정단위의산정기준 70 < 표 2-14> 측정항목별단위비용 72 < 표 2-15> 보정수요로서지역균형수요 (2017년현재기준 ) 76 < 표 2-16> 보정계수로서사회복지균형수요 (2017년현재기준 ) 78 < 표 2-17> 자체노력반영항목 79 < 표 2-18> 특별교부세재원구분 80 < 표 2-19> 종합부동산세과세기준금액 85 < 표 2-20> 종합부동산세과세표준산정방법 85 < 표 2-21> 종합부동산세세율 86 < 표 2-22> 부동산교부세규모 87 < 표 2-23> 부동산교부세교부기준및산정지표 88 목차 5

10 < 표 2-24> 담배종류에따른개별소비세세율 90 < 표 2-25> 부처별소방안전교부세운용방안 91 < 표 2-26> 소방안전교부세와타교부세와의성격차이 92 < 표 2-27> 소방안전교부세배분기준 93 < 표 3-1> 보통교부세정책이슈선정 97 < 표 3-2> 특별교부세및부동산교부세정책이슈 99 < 표 3-3> 소방안전교부세정책이슈선정 99 < 표 3-4> 기초수요측정항목및측정단위개선내용 (2015년) 103 < 표 3-5> 보통교부세반환또는감액대상 105 < 표 3-6> 자구노력인센티브항목의변화 107 < 표 3-7> 지방교부세인센티브 감액현황 108 < 표 3-8> 연도별조정률 115 < 표 3-9> 지방재정에서사회복지비가차지하는비율 116 < 표 3-10> 보통교부세재정부족액및조정률 120 < 표 3-11> 연도별지방예산및복지예산증가율 121 < 표 3-12> 기준연도별사회복지예산보존규모 122 < 표 3-13> 교부세배분후재정력역전현상분석방법 125 < 표 3-14> 재정력역전현상분석 125 < 표 3-15> 광역자치단체 2그룹 ( 도 ) 교부세배분전후재정력순위 126 < 표 3-16> 시 2그룹재정력순위 126 < 표 3-17> 조정교부금 (2016년) 제도개편사항 130 < 표 3-18> 제도개편에따른불교부단체재원변동추산 130 < 표 3-19> 지방교부세와조정교부금분리에따른재원변동 133 < 표 3-20> 분권교부세지방비부담증가율 145 < 표 3-21> 2017년소방안전교부세대상사업 목차

11 < 표 3-22> 담배세제개편전후국세-지방세비교 150 < 표 3-23> 담배관련제세공과금과담배가격의추이 151 < 표 3-24> 담배가격대별세수전망 153 < 표 3-25> 담배분건강증진부담금의국가연금지원사업사용내역 154 < 표 3-26> 연도별성인남성흡연율 155 < 표 4-1> 지방분권관점에서의보통교부세대응 161 < 표 4-2> 성과교부세도입을위한지방교부세법개정안 164 < 표 4-3> 감액제도개편을위한지방교부세법개정안 165 < 표 4-4> 교부세산정방식 (4년고정 ) 관련지방교부세법개정안 166 < 표 4-5> 법정률인상을위한지방교부세법개정안 167 < 표 4-6> 지방분권관점에서의특별 부동산교부세대응 168 < 표 4-7> 지방분권관점에서의소방안전교부세대응방안 170 < 표 4-8> 소방안전교부세인센티브축소관련교부세법개정안 170 < 표 4-9> 담배분개별소비세세율 [ 별표 ] 개정안 171 < 표 4-10> 소방안전세도입을위한지방세법개정안 172 목차 7

12 그림목차 < 그림 2-1> 지방재정조정을위한정부간재정이전유형 12 < 그림 2-2> 지방자치실시이후주요지방재정이전제도의변화 13 < 그림 2-3> 전통적중앙 지방관계의모델 14 < 그림 2-4> 연방 주간의관계모형 16 < 그림 2-5> 지방재정자율성제약요인 21 < 그림 2-6> 지방자치단체세입-세출개관 40 < 그림 2-7> 지니계수분해를활용한재정력역전현상의검증수식 56 < 그림 2-8> 지방교부세개편연혁 64 < 그림 2-9> 보통교부세산정방법 67 < 그림 2-10> 부동산교부세교부절차 (2017년기준 ) 88 < 그림 3-1> 이슈의해석과대응 101 < 그림 3-2> 지방교부세법정률변화과정 117 < 그림 3-3> 독일의재정조정제도 ( 부가적재정조정체계 ) 124 < 그림 3-4> 우선배분특례개편의효과 131 < 그림 3-5> 담배가격대별추가세수 목차

13 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구 제 1 장서론 제 1 절연구의목적 제 2 절연구범위와방법

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15 제 1 장서론 제 1 절연구의목적 1. 연구배경지방자치단체의세입구성요소는자체수입, 이전수입, 기타로구분하고, 자체수입에는지방세와세외수입이있다. 이전재원은일반재원인지방교부세, 조정교부금과목적재원인국고보조금과시도비보조금으로구분된다. 2017년당초예산순계기준으로구성요소별비율을살펴보면자체수입이 48.4% 이며이전재원이 40.3% 를차지하였고, 기타 11.3% 를차지한다. 이전재원중조정교부금과시 도비보조금의경우순계예산에서는시 도의지방세가재원이되므로세입으로계상되지않는다. 국고보조금은 22.8% 를차지하여지방세수입 36.9% 다음으로높은비율을유지하고있다. 지방교부세는세입예산대비 17.5% 로세입구성요소중 3위를차지한다. 자체수입 이전재원 기타 < 표 1-1> 지방자치단체재원별세입예산현황 규모 비율 합계 193,153, % 소계 93,525, % 지방세수입 71,189, % 세외수입 22,336, % 소계 77,805, % 지방교부세 33,738, % 조정교부금 0 0.0% 국고보조금 44,067, % 소계 21,822, % 지방채 2,275, % 보전수입등내부거래 19,546, % 주 : 2017 년당초예산순계기준자료 : 지방재정 365( ( 단위 : 백만원 ) 제 1 장서론 3

16 지방재정구조를보면이전재원비율이높은수준 (40.3%) 을보이고있어재정운영의탄력성이저해되고있다고볼수있다. 왜냐하면이전재원중국고보조금은사용목적을정하여교부하고있을뿐만아니라지방비매칭을요구하므로지방재원이국가정책목적사업을위해투입되어야하기때문이다. 이와같이이전재원비율이높은지방재정구조는이론적으로볼때공유지의비극, 구유통정치, 이익유도정치, 철의삼각, 연성예산제약, 끈끈이효과등과같은문제점이있다고지적되고있다. 따라서많은연구에서이전재원비율을낮추고지방세및세외수입등자주재원비율을높이는방향으로전환해야한다고주장하고있다. 이러한이론적배경이외에도이전재원의운영에있어절차나제도가빈번히개편됨에따라지방재정의예측가능성이낮아지고안정성이저해되기도한다. 첫째, 일반재원인지방교부세제도는매년배분산식을개편하고있고, 인센티브 감액기능을강화하고있다. 또한사회복지사무지방이양에따라이를보전하기위한대책으로분권교부세가 2005년도입되어 2013년까지운영되다가 2014년일부사회복지사업의국고환원및보통교부세에편입되었다. 부동산교부세는종합부동산세도입으로인해기존재산세중일부를재원으로 2006년도입되어현재까지운영되고있는데, 그간취득세감소분보전등으로활용되어왔다. 소방안전교부세는 2014년도에도입이결정되어 2015년도부터적용되고있는데, 소방 안전분야일반보조금형태로운영되고있다. 둘째, 특정재원인국고보조금제도는국고보조금이외에도다양한방식으로운영되고있는데, 지방양여금제도가 1991~2004년도까지유지되었으나, 노무현정부가 2004년도말에단행한구조개편에서분권교부세 (2005~2014) 및국가균형발전특별회계로변화되었다. 국가균형발전특별회계는광역 지역발전특별회계 (2010~2014), 지역발전특별회계 (2015~ 현재 ) 등으로명칭이변경되면서유지되고있다. 2. 연구목적우리나라의지방재정은중앙으로부터의이전되는재원이차지하는비율이높은수준이다. 대표적인이전재원은국고보조금과지방교부세이다. 지방교부세는보통교부세, 특별교부세, 소방안전교부세, 부동산교부세등다양한방식으로운영된다. 보통교부세의경우, 지역간재정력격차를완화시키는것을목 4 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

17 적으로하는지방재원조정의기능을담당하고있다. 특별교부세는지역현안에대한특별한재정수요, 재난복구, 국가적장려사업등에활용하며지방교부세재원의 3% 이다. 부동산교부세는종합부동산세의지방이전방안으로서재정여건, 사회복지, 지역교육, 부동산보유세규모등의기준에따라배분된다. 소방안전교부세는 2015년부터담배분개별소비세의 20% 를재원으로한소방안전분야의목적재원이다. 그런데이러한지방교부세의배분과형성등에관해다양한문제가제기되고있다. 첫째, 보통교부세에대해서는산정방식의복잡성, 복잡성으로인한예측가능성저하, 산정방식내부의정합성문제, 지역적특수수요반영미흡, 자치구보통교부세직접교부문제, 보통교부세와조정교부금의통합적운영, 인센티브 감액제도의확대, 보통교부세과잉평준화에의한재정력역전현상발생등다양한문제점이지적되고있다. 둘째, 특별교부세운영에있어배분이지역적으로편중되고정치적으로활용 ( 구유통정치 ) 된다는등의투명성문제가제기되고있다. 셋째, 부동산교부세는부동산보유관련지방세제개편으로인한지방세수감소를보전하기위한목적으로도입된일반보조금으로서지방배분의이유로서종합부동산세신설에따른지방세감소분보전이다. 그런데배분기준이지방세수결손이중심이아니라지방재정조정에초점이맞춰져있다는문제점이있다. 넷째, 소방안전교부세는 2014년담뱃세인상과정에서담배분개별소비세의 20% 를재원으로도입되었기에시행된지 2년에불과하다. 따라서, 소방안전교부세운영에대한문제점지적은다양하다고할수없으나, 당초지방세로서의소방안전세가아닌교부세로도입된점과특수수요신설로목적교부세가특정목적포괄재원화된점은문제로지적할수있다. 이에본연구에서는지방재원조정기능을대표하는보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세등지방교부세관련정책적이슈를도출및검토하고중앙-지방재정관계입장 ( 특히, 지방분권관점 ) 에서이를평가하고, 제도개선방안을모색하고자한다. 제 1 장서론 5

18 제 1 장서론 제 2 절연구범위와방법 1. 연구범위본연구의시간적범위는재정제도별로달리설정하였다. 첫째, 보통교부세와특별교부세는 2000년대중반이후현재까지의제도변화를분석하였다. 둘째, 부동산교부세는 2005년제도개편이후부터 2016년현재까지이다. 셋째, 소방안전교부세의경우 2014년부터현재까지이다. 제도분석의경우 2017년현재법령을기준으로분석하되필요에따라제도변천의이유등을살펴보기위해연혁등통시적기법을활용했다. 공간범위로서, 지방교부세와관련된중앙재원의지방이전제도는크게지방재정조정제도라할수있다. 따라서이는전국을대상으로분석되어야한다. 대상적범위는거시적으로보면지방재정조정제도전반이되어야한다. 즉, 이론적배경및선행연구검토에서는지방교부세, 국고보조금, 조정교부금등지방재정조정제도전반에대해살펴보고자한다. 지방재정조정제도의근간이되는보통교부세는국고보조금및조정교부금등다른지방재정조정제도가서로밀접하게연계되어있기때문이다. 특히, 이론적배경에서는재정형평성및국가균형발전의의의등에대한검토를통해보통교부세의이론적근거를보다명확히정립하고자한다. 또한, 중범위적으로는지방교부세중보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세등을대상으로한다. 내용적범위는크게지방재정조정제도의일반이론, 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세로구분하였다. 첫째, 지방재정조정제도일반이론과관련하여, 중앙재원의지방이전과관련된보조금이론이있다. 본연구에서는이에대해검토하고지방교부세, 소방안전교부세, 등주요연구대상에대한이론적관점을정리한다. 또한지방재정조정제도가가지는재원보전, 재정형평, 국가시책추진등의기능에관해살펴보고이를바탕으로재원 6 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

19 이전제도의개편방안에대한논거를정리했다. 둘째, 지방교부세와관련해서는지방교부세변천과정에대한분석을통해지방교부세배분에있어인센티브 감액제도의확대현상을규명하고이에대한문제점및개선방안을제시한다. 특히, 지방교부세배분전의지방정부의재정력이지방교부세배분후에역전되는현상의유무를분석하여, 재정력이역전될경우이에대한문제점및개선방안을모색한다. 지방교부세가조정교부금을고려하여배분되고있어수평적재정조정제도보다수직적재정조정제도가실질적재정조정기능을수행하는부분에초점을맞추었다. 또한지방교부세배분산식의빈번한개편이가지는문제점과더불어배분산식구성 운영에따른문제점을살펴보았다. 셋째, 부동산교부세에대해살펴보면부동산교부세는종합부동산세를재원으로하며이는재산세에서파생한세목으로서지방세이양대상으로논의되고있다. 이와관련하여종합부동산세의성격및지방세이양논의등을검토하였다. 넷째, 소방안전교부세와관련해서는소방안전교부세도입및운영과정에서의문제점을제시하고이에대한개선방안을마련하였다. 소방안전분야사무의이양과재원의구성변화등을분석하여소방안전교부세의확충필요성을검토하고현재의재원배분방식과관련하여소방안전교부세의지방세전환방안등에대해살펴보았다. 2. 연구방법연구방법은관련문헌검토, 전문가자문등을활용하였다. 관련문헌은이론적인논의를위하여선행연구들을살펴보았고경험적분석을위하여정부에서발간하는각종통계자료를활용하였다. 그리고이슈발굴및정책대안의마련을위하여지방재정및지방재정분야전문가의자문및관련공무원을면담하였다. 이와같은방식을통하여지방교부세의발전방안을마련하여제안하였다. 특히, 이연구에서는이슈도출의근거가되는자료를경험적으로분석하여제시하기도하였다. 제 1 장서론 7

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21 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구 제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 1 절이론적배경 제 2 절선행연구검토 제 3 절제도의이해

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23 제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 1 절이론적배경 1. 지방재정조정제도 1) 지방재정조정의구분자치재정의관점에서지방자치단체의재정지출에필요한재원들은원칙적으로지방세와세외수입을비롯한자주재원을중심으로구성되어야한다. 하지만지방의재정여건과재정사업의경제적특성에따라중앙정부혹은상위자치단체에서지방재정을지원하는경우가많다. 지방자치단체차원에서해결하기힘든사회경제적문제들이지속되면서중앙정부의재정지원과재정사업개입이지속적으로확대되고있다. 이와관련된각종재원지원수단들을지방재정조정제도라고하며, 단일제와연방제의국가별정치체제와지방분권의역사적맥락에따라다양하게운영된다. 지방재정조정제도는중앙정부와지방정부간의재정력격차를보완하거나, 지방정부간재정능력의불균형을시정하기위한제도이다 ( 김춘순 2012: 529). 이러한지방재정조정제도는크게지방정부간의재정불균형을시정하기위한수평적지방재정조정제도와중앙과지방정부간의재정불균형을시정하기위한수직적지방재정조정제도로구분한다 ( 김필헌, 2012: 307). 현행지방재정제도를기준으로한다면, 수직적지방재정조정제도는지방교부세, 국고보조금제도로구분가능하고, 수평적지방재정조정제도는조정교부금제도를들수있다. 수직적지방재정조정제도는크게두가지로구분하고있는데 Fisher(1987) 의정리를살펴보면, 먼저용도제한의유무를기준으로하여특정보조금과일반보조금으로분류하고있다. 다음으로공식주의를채택하면일반보조금, 그렇지않으면특정보조금으로분류한다. 구체적으로살펴보면, 일반보조금 제 2 장지방재정조정제도관련논의 11

24 (general grants) 은용도의제한이없고, 공식에의해산정하는정액보조금 (lump-sum grants) 이다. 특정보조금 (specific grants) 은특정의목적과용도에한정하고, 상급정부가정책적, 재량적으로선별하여교부하는데. 통상적으로지방비를부담시키는정률보조금 (matching grants) 과지방비부담을요구하지않는정액교부금 (non-matching grants) 으로구분된다. 일반보조금은지방비부담의조건이없이공식으로산정하여교부한다는점에서비조건부보조금 (unconditional grants) 에해당한다. 특정보조금은용도, 지방비부담의구속이있으며, 배분과정에서사업계획을검토하여선별적으로승인하는방식을취한다는점에서조건부보조금 (conditional grants) 에해당한다 ( 박병희 2016: 26). 지방교부세는일반보조금이며, 국고보조금은특정보조금이라할수있다. < 그림 2-1> 지방재정조정을위한정부간재정이전유형 정부간이전재정 일반기능 (Non-Categorical) 특정기능 (Categorical) 일반세입공유금 (General Revenue Sharing) 개별보조금 (Project Grant) 포괄보조금 (Block Grant) 지방비의무부담 지방비재량부담 지방비의무부담 지방비재량부담 지방교부세조정교부금, 재정보전금 생계급여공모사업지특회계 ( 생활기반계정 ) 지방양여금 2) 수직적재정조정제도개편과정수직적지방재정조정제도가운데먼저일반재원의변천과정을살펴보고자한다. 보통교부세는 1991년이후크게변화되지않고유지되고있다. 사회복지사무지방이양에따라이를보전하기위한대책으로분권교부세가 2005년도입되어 2013년까지운영되다가 2014년일부사회복지사업의국가환원및 12 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

25 보통교부세편입조치가있었다. 부동산교부세는종합부동산세도입으로인해기존재산세중일부를재원으로 2006년도입되어현재까지운영되고있는데, 그간취득세감소분보전등으로활용되어왔다. 소방안전교부세는 2014 년도에도입이결정되어 2015년도부터적용되고있는데, 소방 안전분야일반보조금형태로운영되고있어보통교부세나특정목적보조금과의중간적형태이다. 특정재원인국고보조금제도는국고보조금이외에도다양한방식으로운영되고있는데, 지방양여금제도가 1991~2004년도까지유지되었으나, 노무현정부가 2004년도말에단행한구조개편에서분권교부세 (2005~2014) 및국가균형발전특별회계로변화되었다. 국가균형발전특별회계는광역 지역발전특별회계 (2010~2014), 지역발전특별회계 (2015~ 현재 ) 등으로명칭이변경되면서유지되고있다. 이와함께수도권광역자치단체의지방소비세일부를재원으로하는상생발전기금제도가있는데, 수도권과비수도권간재정격차조정을위한제도이므로지방재정조정제도라할수있다. < 그림 2-2> 지방자치실시이후주요지방재정이전제도의변화 1991 년이전 2005 년 2015 년이후특성 / 재정기능 보통교부세 일반형평 지방교 특별교부세분권교부세 ( ) 특정효율 / 형평특정효율 부세 부동산교부세 ( ) 특정효율 / 형평 소방안전교부세 (2015 ) 특정효율 국고보조금 특정효율 국고보 지방양여금국가균형발전특별회계 ( ) ( ) 특정효율특정효율 조광역 지역발전특별회계금 ( ) 특정효율 지역발전특별회계 (2015 ) 특정효율 자료 : 임성일 (2015) 에서일부수정. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 13

26 2. 정부간재정관계 1) 정부간관계 (1) 전통적중앙 지방관계모델 정부간관계 (Inter-Governmental Relations;IGR) 라는용어는원래통치시스템으로서연방주의 (Federal System) 를채택하고있는나라, 특히미국에서사용되기시작한개념이다. 1953년의회에의하여구성된 정부간임시위원회 (The Temporary Commission on the Intergovernmental Relations)" 와 1959 년만들어진 정부간관계자문위원회 (The Advisory Commission on Intergovernmental Relations)" 는 정부간관계 라는용어가공식적으로사용된예라하겠는데, 특히 정부간관계자문위원회 의구성은 정부간관계 또는 "IGR" 이정부간의상호작용을나타내는일상적인용어가되는데커다란기여를하였다 ( 오재일, 2007:561). 유럽에있어서도 정부간관계 에대한논의가지속되었다. Griffith(1966) 는중앙 지방관계에대한전통적인견해는세가지조건을기준으로크게두가지형태로제시하고있다. 세가지조건이란첫째, 서비스공급의주체로서지방자치단체의존재이다. 둘째, 중앙-지방관계는통제적관계가아니라중앙과지방은상호작용한다. 셋째, 대부분의서비스는전국적으로통일되어야하는최저의기준이있다 (Griffith, 1966; 17-18). 이러한전제로부터 < 그림 2-3> 에서보는바와같이, 서로경합하는두개의중앙 지방관계에관한모델을도출하여낼수가있다. < 그림 2-3> 전통적중앙 지방관계의모델 국 회 국 회 중앙정부 지방정부 중앙정부 지방정부 ( 대리인모델 ) ( 동반자모델 ) 자료 : 오재일 (2007: 566) 14 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

27 하나는법과최저기준을강조하는사람들은지방정부를중앙정부의대리인 (agents) 이라고한다. 즉, 지방정부의주된임무란중앙정부에의하여위임된사무를수행하는것이라는것이다. 따라서대리인모델에있어서의지방정부는국가의정책을집행함에있어서재량권을거의가질수없는중앙정부의대리인에불과한존재라는것이다. 중앙과지방과의관계를대리인관계로보는견해는오랫동안지배하여온전통적인견해로서, 지방정부는중앙정부의입법적산물일뿐만아니라재정적으로도중앙의보조금에의존할수밖에없다는것이다. 그리하여재정적의존과거기에수반되는중앙의통제에의한중앙집권화경향이현저하게진행되고있다. 이처럼지방정부가중앙의보조금에과대하게의존함에따라, 지방정부는중앙에점점종속되게됨으로서지방자치는위기를맞이하고있다고경고한다 (Robson, 1966). 다른하나는지방정부가서비스를제공함에있어서중앙과대등한입장에있다고주장하는사람들은중앙과지방과의관계를동반자 (partnership) 적인관계라고하고있다. 동반자적인관계에서는국회를정점으로중앙과지방은동등하기때문에, 지방정부와중앙정부의관계에는여러가지복잡한상호작용이발생되고있다는것이다. 일반적으로지방자치를강조하고있는사람들에의하여선호되고있는동반자모델에의하면, 지방정부는중앙정부의정책결정에도어느정도영향을미칠뿐만아니라지역적인활동을수행하는데있어서도상당한정도의재량권을가지고있다는것이다. (2) 라이트 (Wright) 모델연방국가로서미국의정부간관계를살펴보면, 미국에서는정부간관계의이론모형은주로정부간자율성의문제를중심으로전개되었다. Wright는정부간관계의세가지이론모형을제시하였다. 즉, 미국의연방정부, 주정부와지방정부간의상호관계를연방과주는독립적인관계로주정부와지방정부는종속적관계로구분해보는대등-권위모형 (The Coordinate-Authority Model), 지방정부는주정부에종속되고주정부는연방정부에포함된다고보아정부간관계를계층적질서로이해하는포괄-권위모형 (The Inclusive-Authority Model), 연방정부나주정부나지방정부나상호독자적인권한과평등적지위를가지고있다고보는중첩-권위모형 (The Overlapping-Authority Model) 이그것이다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 15

28 < 그림 2-4> 연방 주간의관계모형 모델구분 관 계 권위형태 대등권위 중첩권위 포괄권위 독립적 상호의존적 종속적 자율적 교섭적 계층적 형 태 주정부 지방정부 연방정부 연방정부 연방 / 주 연방, 주, 연방지방 / 지방 지방정부 주정부 주 / 지방 연방정부 주정부 지방정부 자료 : D. S. Wright(1988: 40) 구체적으로살펴보면첫째, 대등권위모델하에서의연방과주와의관계는상호독립적이며, 자율적이기때문에양자간의관계는권력적관계가아니라상호접촉점만을갖는다. 따라서전통적인연방주의론관점에서는이러한연방-주관계를상호간의지휘체계가형성되어있지않다는의미에서이원적연방제 (dual federalism) 라고한다. 이원적연방제관점은각수준의정부는상호제로섬 (zero-sum) 적인관계가성립하기때문에, 우열관계가성립할수없으며, 따라서상호배타적 ( 상호비간섭적 ) 인관계로보고있다 (Nice, 1987: 4-5). 둘째, 포괄권위모델은상위정부가하위정부를포괄하고있다는것을의미한다. 즉, 위그림을통해살펴보면, 권한의행사범위의경우상위정부가하위정부를중첩하고있음을알수있다. 특히지방정부, 주정부는연방정부권한내에포함되므로연방정부가자신의권한을확대하고자할경우, 주정부와지방정부의권한은그만큼축소될수밖에없게된다. 포괄권위모델하에서의정책은다른모델보다는그예측성이용이하다고할수있는데, 상위정부가하위정부에대한관료제적계층모델에충실하기때문이다. 즉, 주정부라든가지방정부는미국의정치에있어서그다지영향을끼치지아니하는연방정부의단순한일선기관에불과하다는것을의미한다. 따라서이모델하에서누가미국을지배하고있는가라는질문에대한답은연방정부라고쉽게대답할수가있다. 이와같은모델에서는주정부와지방정부는단순한지방행정청적역할을수행할수밖에없으므로연방주의론에서는포괄권위모 16 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

29 델을명목적연방제 (nominal federalism) 혹는집권적인연방제 (centralized federalism) 라고한다. 셋째, 전술한두개의모델은권력스펙트럼의양극단의정반대에놓여있다고상정하고있다. 하나는계층적이요, 다른하나는자율적이라는전제이다. 그러나정부간관계론을고찰하는경우에, 이러한양극단적인입장은실제의미국정부운영현황을고찰하는경우에별다른커다란도움을주지못한다는것이다. 그리하여상기의두모델과는다른차원에서의제3의모델이요청되는데, 중첩권위모델이그것이라는것이다. 중첩권위모델의특징은 1 상당한정부활동과기능은세수준의서로다른정부간단위에서동시에이루어지고있으며, 2 하나의정부단위가가지고있는자치권혹은재량권은상대적으로협소하고, 3 하나의정부단위가이용할수있는권한이나영향력은한정되어있다는것이다. 따라서문제해결을위해서는각레벨의정부간에협상이필요하다. 협상은주로교환과합의로서이루어지지만, 이교환과합의를통하여각정부간에는자원과권한이이전되고, 정부간의상호관계의변동이생기게된다. 이와같이협상이커다란역할을수행할수밖에없게된것은각레벨의정부가가지고있는권한이분산되어있고, 아울러상호간의관계가배타적이지아니하다고하는전제위에형성된다. 이처럼정부간에상호협력이필요하다는전제하의정부간관계를연방주의론에서는협조적연방주의 (cooperative federalism) 라고부른다. 협조적연방주의론에서는각레벨의정부주체들이상호필요성을인정하는동반자의식이중요하며, 아울러수많은정부간의상호조정이커다란과제로떠오르게된다. 이러한미국의정부간관계이론은각모델이이념적형태가아니라 Wright가미국정부간의관계를분석한것으로서시대적변화에따른정부간관계의변형을의미한다. 즉, 어떤정부간관계모델이보다바람직한가의논의가아니라이러한형태로정부간관계가변화되어왔다는것을서술한것이다. (3) 로즈 (Rhodes) 모델영국과같이단일국가시스템을취하고있는국가에서의중앙과지방과의관계를설명하고자하는개념으로서로즈의권력의존모델 (power-dependence model) 이있다. 로즈의권력의존모델에서는정부간의상대적인의존을강조하고있기때문에동반자모델보다는보다발전된형태의중앙과지방과의관계라고할수있지만, 여기에서묘사되고있는중앙과지방과의관계는훨 제 2 장지방재정조정제도관련논의 17

30 씬더복잡하고다양하다 (Greenwood & Wilson, 1989: ). 로즈 (Rhodes) 는영국에서이루어진기존의중앙과지방에관한전통적인연구가재정적인의존과중앙통제의신화 (myths), 그리고지방자치라는우화 (parable) 에의하여지배되어왔다고한다. 따라서영국의중앙과지방과의관계를보다적실성있게규명하기위해서는이러한전통적인견해에종지부를찍고, 건설적인새로운접근방법이필요하다고주장하고있다. 그러하기위해서는중앙 지방관계의 5개의잊어진차원 (forgotton dimension), 즉 1 이론정립의필요, 2 지방이가지는재량권의변수, 3 관계성의다양, 4 정치적팩터의영향, 5 전문가의역할등에대한규명이필요하다는것이다. 이러한점들을고려할때, 중앙 지방관계라고하는문제는중앙통제만의문제라고하기보다는상호간의애매성 혼동성 복잡성의문제라는것이다 (Rhodes, 1983). 그리하여중앙 지방관계를보다정확하게파악하기위해중앙 지방관계의연구방법이기존의법제도론적중심의행정영역을넘어사회과학적주류와결합될필요가있다고하면서, 조직간분석 (organizational analysis) 과정부간관계론 (intergovernmental relationship) 에대하여고찰하고있다. (4) 무라마쯔 ( 村松崎夫 ) 모델일본도중앙 지방관계에대한연구가진행되고있다. 대표적인견해로는일본지방자치의현황을볼때, 戰前과는다른면이많아종전의통설적인위치에있었던戰前 戰後連續論으로서는설명될수없다고하면서, 戰前 戰後斷絶論을주장하는입장을들수있다. 이러한견해는무라마쯔 ( 村松岐夫 ) 에의하여주장되고있다. 무라마쯔는일본지방자치의변화과정에대한분석을통해, 전통적으로는중앙정부가지방을통제하는수직적행정통제모델이었으나지방자치발전과정에서선출직지사의역할확대및선거와관련한지방정치의역동성의강화가이루어졌음에초점을맞춰수평적정치경쟁상황으로전개되었다고주장한다. 이와같이무라마쯔는전후에있어서, 지방이갖고있는정치적자원의확대에의해중앙 지방관계도변화되고있으며, 그것을기반으로 戰前 戰後斷絶論 을주장하고있다. 즉, 전후의고도성장에힘입어지방정부의주요과제는소위 자본축적 기능으로부터 공동소비 기능으로이행되고있으며, 그과정에서중앙도지방도上昇的으로기능을확대시켜, 중앙 지방관계도戰前과는다른양상을보여주는면이많아지고있다는것이다. 결국, 전후의일본에있어서의중앙 지방관계는많은경우기관위임사무라던가보조금등의형태로중앙과지방이상호밀접하게연결되어왔었 18 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

31 다. 특히, 현대행정의복잡성증가및사무량의증대가중앙의지방에의의존관계를만들어내고있는현실에주목하였다. 결국이같은상황에서중앙관료는정책집행을위해지방정부에의존할수밖에없고지방정부는보조금의확보등을위해중앙정부에의존할수밖에없다는것이다. 따라서무라마쯔는일본의중앙 지방관계가상호의존형태로변화되었다고한다 ( 村松岐夫, 1983: 12-14, 오재일 2007: 논문에서재인용및정리 ). (5) 정부간관계이론과재정관계정부간관계의관점과모형의차이를연방제국가와단일제국가의차이로구분하지만, 정부간관계를규정하는요소로서재정관계에주목하고있다. 특히, 정부간관계를권력의존모형으로파악한 Rhodes(1981: 99~101) 는정부간의존정도를결정하는것이바로권력이며, 이러한권력은각정부가지닌자원에의해결정된다고하였다. 여기에서의자원은법적 계층제적 재정적 정치적 정보적자원이며, 이중가장중요한것은재정적자원이라고하였다 ( 박정민, 2008: 270 재인용 ). 오재일 (2007: 276) 은정부간관계의모델을제시함에있어서관치모형, 자치모형, 상호의존모형으로제시하는데, 이를위한접근방식으로서정치적 행정적 사법적 재정적접근을시도하고있다. 특히, 과세자주권을정부간관계의중요요소로파악하고있어재정측면을중시한다. 이처럼정부간관계를파악함에있어재정적관계가매우중요한척도로인식되고있다. 이에따라박정민 (2008) 은정부간관계모델과정부간재정관계를따로구분하지않는등큰차이가없는것으로보기도한다. 이처럼정부간관계이론은최근지방재정분야연구자들에의해정부간재정관계파악이라는함의를주고있다. 이에따라지방재정분야의연구자들은정부간재정관계에관심을두고있는연구를활발하게진행되고있다. 2) 정부간재정관계 (1) 정부간재정관계모델정부간재정관계는중앙정부와지방정부의각각의재정이존재하고이들간의재정관계에서나타나는재정전반을포괄하는개념이며, 최근나타나고있는지방재정의문제점들은사실상정부간재정으로발생한것이다 ( 김현아, 2008: 188). 즉, 지방재정에있어문제점으로제시되는수직적및수평적재정 제 2 장지방재정조정제도관련논의 19

32 력격차, 보조금의유형 목적 효과, 재정책임성의결여, 재정지원의비효율성과불공평성등의문제가정부간재정관계에서발생하는문제점이라는것이다. 지방자치단체의재정자율성확대는재정책임성의확보, 재정운용의효율성증대등과같은지방재정의문제를해결할수있는수단이다. 이를위해서는 1차적으로는국세-지방세의조정등을통해지방세중심의지방재정운용이가능해야하며, 부수적으로는포괄보조금화등의방안이제시된다. 그런데지방자치단체간상이한재정여건은국세-지방세조정의장애로나타난다. 국세에서세원을지방으로이양할경우수도권에세수가집중되어오히려수평적재정격차가확대된다는것이다 ( 김대영, 2009: 62). 이밖에수직적재정격차가지속되는이유는중앙집권적정치형태의부산물, 중앙편중적인재원배분구조, 지방자치단체의의지부족등을들수있다 ( 원윤희, 2008: 87-88). 이처럼지방세중심의재정구조가아닌경우, 정부간재정관계는복잡한양상으로전개될수밖에없다. 정부간재정관계에대한연구 ( 김재훈, 2007; 김현아, 2008) 가대부분국세-지방세조정, 교부세제도, 보조금제도등을논의한다는점을고려하면이는보다분명해진다. 즉, 정부간재정관계는교부세및보조금과같은이전재원의운용에있어발생하는것이다. 왜냐하면재원의이전에따른통제가불가피하기때문이다. 지방재정의통제는크게두가지측면에서접근된다. 하나는중앙정부또는상급자치단체에의한통제이며, 다른하나는시장기제에의한통제이다. 먼저, 중앙정부또는상급자치단체에의한통제에대해살펴보면, 국가의전체적인정책목적또는광역지역에대한정책목적이달성되도록지방자치단체의재정을특정목적에투입되도록강제하는것을의미하는데, 상위정부가하위정부를통제한다는측면에서이를수직적통제라할수있다. 둘째, 시장기제에의한통제에대해살펴보면, 지방자치단체의재정운용을규율하는시장메커니즘에의한통제를의미한다. 예를들면, 지방채발행에있어재정력이우수한단체와그렇지않은단체간의차입이율의격차가발생할것이다. 따라서어떤지방자치단체가지방채를차입하기위해서는신용수준을높게유지할필요가있다. 이와유사한측면에서티부 (Tiebout) 가설과같이정치적경쟁시장, 지방세정책에따라이동성이높은생산요소를소유한기업가의지역간이동, 지방선거에서자치단체재정운영의성과평가등이그것이다 ( 곽채기, 2005;17). 이를바탕으로지방재정에대한통제를이념적으로구분하여보면다음 < 그림2-5> 와같다. 20 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

33 < 그림 2-5> 지방재정자율성제약요인 수직적통제 강 약 약 Ⅰ 형 Ⅲ 형 시장 ( 수평적 ) 통제 Ⅱ 형 Ⅳ 형 강 자료 : Rodden, et al.(2003), 곽채기 (2005:17) 재인용 정부간관계는중앙정부와지방정부간의권력관계를중심으로다루기때문에지방재정의수직적통제에관심을가질필요가있다. 곽채기 (2005: 18) 의연구에서는세가지모델을제시하고있다. 정부간재정관계관점에서지방재정의운영시스템을집권모델, 통합모델, 경쟁적분권모델등으로구분하고있다. 바람직한모델로서경쟁적분권모델을제시하고있으며, 현재우리나라의상황에서는통합모델의하위분류인협조적분권모델로변화해야한다고주장한다. 1) < 표 2-1> 정부간재정관계의유형 비교기준 시스템이념 세원배분 정부간재원이전 문제점 경쟁적분권모델 (seperationalist model) 경쟁, 차별화 세원분리, 지방세응익과세 외부성대응보조금지방재정조정기능취약 재분배저하지역격차발생 자료 : 곽채기 (2005:18) 일부수정 통합모델 (integrationist model) 협조적분권 (cooperative model) 국가통합 다양성의조화설명책임 조정적중복과세높은자주재원비율 낮은비율포괄보조금중심기회평등적재정조정제도운영 국가정책과정합성 행정적분권 (administrative model) 획일 평등 세수분할우위낮은자주재원비율 높은비율특정보조금우위결과평등적재정조정제도 설명책임결여예산제약연성화 집권모델 (centralized model) 개발 통합 세제의집권화 교섭에의한보조금배분 지역지배불투명부패 1) 곽채기는이러한유형구분을통해우리나라의정부간재정관계를 행정적분권모형 으로제시하고있으며, 지방세제의경우는집권모형에가깝다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 21

34 각유형의특징을살펴보면첫째로, 통합모델은다시지방분권과재정분권의수준에따라행정적분권모델과협조적분권모델로구분된다. 행정적분권모델 에의한지방재정시스템은중앙 지방정부간역할분담체계가명확하지않고, 재정분권화도낮은수준에머무르고있는가운데지방재정이운영되는모델에해당한다. 또한 협조적분권 의지방재정모델은국가통합과다양성을조화하는가운데지방재정의책임성확보와재정분권화를강조하는지방재정운영시스템을지칭하는것이다. 둘째, 경쟁적분권모델은전통적재정연방주의에기초하여중앙정부와지방정부간경쟁과차별화원리에따라기능및사무배분, 재원배분체계를설계하고있는지방재정운영시스템에해당하는것이다. 셋째, 집권모델은지방자치단체가자율성이거의없는, 중앙정부일선행정기관처럼운영되는형태를의미한다. (2) 재정관계분석의의의지방재정의세입적자율성과관련하여주로제기되는것은교부세와보조금등의이전재원의문제이다. 이전재원의비중이높을수록재정운용에있어서지방자치단체의자율성이제약을받아중앙정부의통제를벗어난독자적지방사업은수행하기가어렵기때문이다 ( 송상훈, 2009: 4). 특히, 이전재원의문제로서지역공공사업을중앙정부가재원을조달할경우에는지역주민들이수혜받는공공서비스의수준을가능한확대시키는경향이있다. 왜냐하면그들은단지이사업에부수되는경비만부담하기때문에도덕적해이 (Moral Hazard) 가작용하기때문이다. 이전재원중특히문제로지적되는것이국고보조금에관한사항이다. 많은연구 ( 김재훈, 2007; 우명동, 2008; 이재원, 2008) 에서국고보조금과관련하여사업성격의문제, 보조율의문제, 차등보조율적용방식의문제등을지적하고있다. 이에따라이전재원을지방세로전환하여야한다는주장이지속적으로제기되고있으며, 이전재원중심의지방재정구조는재정집권구조를더욱공고히하려는의미를내포하고있는것으로보고있다 ( 이재은, 2008;195). 세출의자율성은일반적으로예산편성과집행의자율성으로구분된다. 가장크게예산집행상의자율성을침해하는것으로지적되는것이이전재원에대한지방대응자금이다. 즉, 이전재원중일반재원을제외한보조사업이지방자치단체의재정재량을인정하지않고표준화된지침을수용하도록하며, 자율을허용해도중앙의통제지향적인관리 감독기능때문에지자체의재정관리재량에한계가있다는지적은학자들간의공통된견해다. 22 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

35 3. 재정자율성, 재정형평성그리고지역균형발전 1) 재정자율성 (1) 재정자율성의의의지방자치단체재정자율성이중요하지만이에대한구체적이며명확한개념정의는확실하지않다. 예를들면이재은 (2006: 40) 은 지방재정의운영면에서자율성을제약하는다양한요인이작용하면서자주재정권은그다지개선되지않았다. 즉세출의자치와세입의자치를제약하는다양한요소가작동하고있다. 라고서술하고있는데, 이를문법적으로분석한다면 지방재정의운영면에서자율성 은자주재정권을구성하는요소이며, 자주재정권은세출의자치와세입의자치라는의미로이해되어야한다. 그런데재정자율성이무엇인지는명확히규정하지않아내용의명확한이해가어렵다. 지방재정의자율성의개념을상대적으로명확히규정하고있는연구는고성철 이승우 (2003: 130) 인데지방재정의자율성은 중앙정부의통제, 즉지방재정의타율적인운영과대칭되는개념으로지방재정의자주적의사결정능력을의미한다 고개념정의하고있다. 다만, 이들의연구에서는우리나라의경우는지방교부세의비중이높은상황이므로자율성이라는용어를사용하기는적합하지않다고주장하며, 재정자율성측면에서연구를진행하지는않는다. 염명배 (2003: 40) 는지방재정의자율성이란지역의공공서비스를제공하는일과필요한재원조달규모및방법을결정함에있어서지방자치단체스스로의결정에의존하는것을가리킨다고규정한다. 김현조 (2001: 196) 는지방자치단체가필요한재정자원을자주적으로조달하고또이를자기의자유로운판단에의해주민이요구하는서비스에사용할수있는정도를의미한다고규정하면서지방자치단체의자체재원확보를강조한다. 금재덕외 (2012) 는재정자율성을세출의자율성과세입의자율성으로구분하면서세출의자율성은예산편성의자율성과예산집행의자율성으로구분하고있고세입의자율성은자체재원과일반재원을포함하는개념으로활용하고있다. 이밖에대부분의연구에서는재정자율성을명확히의미규정하고있지않아서술되어있는문장에서의미를유추하는것이필요하다. 안종석 (2008) 은지방재정자율성 책임성제고방안에관한연구를수행함에있어서도명확한지방재정자율성에대해개념정의를내리지않고있다. 서술된내용을살펴보 제 2 장지방재정조정제도관련논의 23

36 면, 재정분권화와재정자율성개념을유사하게사용하고있다 2). 최병호 정종필 (2007: 56) 은 이전재정이지방재정에서차지하는역할이과도하게커서지방재정의중앙의존정도가높기때문에지방자치단체의재정자율권 3) 이제약된다 라고서술하고있어자체재원을재정자율권의구성요소로보고있다. 김태영 (2008: 403) 은재정자율성확보를재정분권이라고이해하고있으며, 세출에있어서자율적으로예산을집행할수있는권한과자기책임하에예산을확보할수있는능력을강화하는것이재정분권이라고주장한다. 최원익 (2008) 은재정자율성이라는용어대신재정적자율권이라는용어를사용하고있는데, 재정적자율권은재정적의사결정권으로보고있다. 최병호 (2007) 도지방재정의자율성과책임성이이전재원에의해왜곡되고있다고지적하고있으나, 지방재정의자율성이무엇인지는분명하게제시하지않는다. 4) 이러한학자들의개념요소를간략히정리하면, 재정자율성에포함되는요소는통제에대한대칭개념, 세입 세출에대한의사결정권한, 자율적재원이비율등으로정리할수있다. 그러므로재정자율성은지방자치단체가세입과세출측면에서중앙정부또는상급단체의통제를받지않고자유로운의사결정을할수있는재원의비율로정의하고자한다. (2) 재정자율성긍정설 지방재정의자율성이정당화되는이유는재정연방주이론과공공재정학자들의 주장에기초한다. 고전적재정연방주의는분권화의논리를공공재에대한지 방정부의차별화된선호가자원배분의효율성을증진시킨다고보았다 (Oates, 1972; Tiebout, 1956 등 ). 이를구체적으로살펴보면, 다양성가설 (diversification hypothesis) 과생산성제고가설 (productivity enhance hypothesis), 리바이어던가설 (Leviathan hypothesis) 을통해중앙정부에의한 독점적재정운영보다분권화된시스템하에서지방정부간의경쟁을유도하 고공공재의최적공급을실현시킴으로써재정운용의효율성이증진될수있 2) 세출의분권화는주어진재원을지출함에있어지방자치단체가상위정부의간섭을받지않고자율적으로의사결정을하는것이고, 세입의분권화는재원을조달함에있어사위정부에의존하지않고자주적으로의사결정을하여지역주민들에게부담을지우는것을의미한다 ( 안종석, 2008: 4). 3) 재정자율권의정도가재정자율성이라고할수있으므로용어의의미상차이는크지않다. 4) 세입부문의분권수준이상대적으로낮다는것은지방정부가자체수입으로재정지출을해결하는정도가낮으며, 지방공공지출의상당부분이이전재원에의해해결되고있음을의미한다. 이러한구조는지방재정의자율성, 책임성및효율성측면에서문제가발생할가능성을내포한다 ( 최병호, 2007: 142). 24 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

37 다고주장하였다. 다양성가설 (diversification hypothesis) 은지방공공재에따라한계편익과한계비용이다르기때문에분권화를통해선호의다양성을수렴해야파레토개선이이루어진다는논리이다. 생산성제고가설 (productivity enhance hypothesis) 은분권화가지방정부에책임성과의무를이전하므로주민의선호변화에대한수용성뿐만아니라공공재생산의혁신적활동이전개된다는논리다. 마지막으로 Brennan과 Buchanan(1977, 1980) 이주장한리바이어던가설 (Leviathan hypothesis) 은전통적인재정연방주의가강조한자원배분의효율성이분권화에의해촉진될수있다는것을확인하였다. 이모형에의하면, 정부는체계적으로세입극대화를추구하는독점기관으로정책수단인분권화의진전은공공부문의축소, 지방정부간경쟁촉진을유발하여자원배분의효율성을개선하게된다는것이다 ( 이병량외, 2008: ). 경제학의많은연구들은현지성의원칙에의하여지역주민들의선호도를보다신속하게인식하고, 가장적합한서비스를공급할수있다는점을강조하고있으며, 이에따라공공서비스공급에있어효율성을증진시키고전체국가적차원에서효율성을증진시키게된다는것이다 (Inman & Daniel, 1996). 이밖에재정분권화를통해책임성확보와부패의감소효과를주장하는학자들에의하면, 분권화가협치와의긍정적관계가형성되어재정운용에대한책무성이증진된다고주장한다 (Bahl, 1999). 다시말해중앙의재원을사용하는것보다자주재원을기반으로재정운용이이루어지기때문에재정운영의책임성이더욱증진된다는것이다. (3) 재정자율성부정설지방재정자율성강화의긍정적검토와는달리최근신재정분권화론에서는분권화, 민주화, 그리고자원배분의효율성, 지방재정의세출과경제성장, 재정분권화형태와정책목표의실효성과관련한연구에서재정분권화를반대하는입장이제기되었다. 비판의관점은재정연방주의의논리와가정, 그리고개발도상국에서의적용한계를중심으로전개되고있다. Tanzi(1996) 는재정연방주의가내포하는정책성과인자원배분의효율성과거시경제의안정및성장과관련하여몇가지의문이현실화될경우에는성과자체가불확실진다고했다 ( 조기현, 2003: 13 재인용 ). Arcalean, Glomm, Schiopu & Suedekum(2007) 은인프라에대한지출의생산성이한국가의모든영역에서유사한경우에는세입과지출의결정을완전 제 2 장지방재정조정제도관련논의 25

38 히중앙에서집권하는것이적정하고, 지역적으로차이는있지만그정도가심하지않을경우에는부분적인중앙집권화가바람직하고, 그생산성의차이가클경우에만재정분권화를완전하게하는것이적정하다고한다. Xie, Zou & Davoodi(1999) 는미국에서재정분권화가장기경제성장에어떤영향을미치는지분석하였는데만일미국에서더많은재정분권화의목적이효율성증진과경제성장이라면이는경제성장에해를입힐것이라는결론을내리고있다.( 최원익, 2008: 93 재인용 ). 이들의주장을구체적으로살펴보면, 첫째, 재정분권화가지역의다양한선호를충족시키는데유리하다는가설은공공재의공급이항상효율적으로이루어진다는전제하에유효하지만, 재정연방주의는규모의경제에의한공급의효율성을간과하였다는것이다. 둘째, 정치참여의문제로써리바이어던 (Leviathan) 가설은납세자와유권자가투표행위로자신의선호를표출한다고가정하여정치참여율이높아질수록공공부문은축소된다는논리를제기하고있지만, 이는인종적 지역적 종교적당파성이선거결과를좌우하는개발도상국에그대로적용하기에는한계가있다는것이다. 셋째, 끈끈이효과 (flypaper effect) 와기채자율권신장에의한연성예산제약 (soft budget constraints) 이발생한다 ( 한동효 오시환, 2008: 8). 이전재원의경우에지방재정의연성적예산운용을초래할개연성이높기때문에이전재원이높은현실하에서추진하는재정분권화는정부팽창을초래한다. 그리고중앙정부의직 간접적인지원을담보로하는기채자율권의신장도정부팽창의원인이된다. 이전재원의재량적운용과더불어기채자율권이도입될경우에예산운용의연성화는급격히증가한다. 이밖에도편익수혜자와부담자간의불일치가존재한다는점, 관료와정치인간의결탁, 이해집단으로부터의감염, 재량적정책결정범위등에서부패는중앙정부보다지방정부에서많이발생한다는점, 효율적인지출관리시스템의결여등으로인하여재정분권화가비효율적인자원배분을가져온다 ( 조기현, 2003: 15). 2) 재정형평성 (1) 재정연방주의와재정형평화머스그레이브 (R, A. Musgrave, 1959), 오츠 (W. E,. Oates, 1972) 등재정연방주의자들은자원배분, 소득재분배, 경제안정화등 3대재정기능중소득재분배, 경제안정화등의기능은중앙정부가담당하고, 자원배분기능은각각의선호 26 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

39 와비용조건에따라중앙정부와지방정부가나누어수행하는것이사회전체의후생수준을제고시킨다고주장한다 ( 우명동, 2016: 203). 그런데이와같은재정연방주의입장에서는각급정부가적절한기능분담을수행해야하므로이를위한재정적조건이충족되어야하므로지방정부가재정형평화가필요하다는이론적논거도될수있다. 윌슨과게임 (Wilson & Game, 2002) 은지방정부간재정격차가클경우행정서비스수준에격차가발생하게되는것은불가피하며, 이를국가적차원으로확대할때지역의경제수준의차이로특정자치단체에행정서비스의제공이지나치게적다면그지역주민은불만을가지게된다고주장한다. 또한이러한불만은지방정부간의재정력격차문제를해결하지않은중앙정부로향할수도있어중앙정부의입장에서는지방정부간재정격차완화는매우중요한일이될수있다는것이다. (2) 재정형평화의정당화재정형평화의필요성에대해서국내연구자들에게서도일반적으로받아들여지는주장이다. 특히, 사회복지분야국고보조율개선방향에관한연구 ( 하능식, 2013: 9-35; 이재원, 2012: 44-66; 윤종진 2007: 47-64; 박혜자, 2009: 31-55, 임소영 : 2012: 61-80) 는이러한관점이더욱두드러지는데, 사회복지서비스의지역적격차발생은있을수없는것이므로차등보조율적용등다양한재정형평화조치의필요성을강조한다. 미국을중심으로논의되었던재정연방주의는연방주의에대한이해가전제되어야한다. 미국의중앙정부는독립초기 13개주를중심으로연맹규약하에결성되어주가부여한극히한정한권한만행사하는연맹정부체제였다. 이러한형태에서 1920년에이르러국세인소득세와관세가비약적으로증가한바연방정부는 11개의보조금을통해연방정부의주에대한역할을확대하였다. 또한 1960년존슨대통령의 위대한사회 (Great Society) 라는슬로건하에빈곤, 기아의퇴치와같은사회적으로바람직한상태에도달하기위해연방정부의역할이비약적으로확대된다. 다시말하면위대한사회를실현하기위해주정부및지방정부를연방정부의하부기관으로활용하게된것이다 ( 전상경, 2009: 11-17). 이는최근국내연구자들이주장하는바와같이사회복지서비스의지역적격차발생을방지하기위해서는중앙정부의적극적재정형평화조치가필요하다는주장과매우유사한측면이있다. 여기에서보다주목할점은미국의연방주의변화과정에서주가연방정부를수립하였음에도 위대한사회 를위 제 2 장지방재정조정제도관련논의 27

40 한연방정부의역할확대가불가피하였다는것이다. 즉, 우리나라와같이중앙집권적전통이매우강한나라에서는지역간재정격차와이로인한사회복지를포함한공공서비스의격차가발생한다는것에대해대부분의국민들은용인하기어려울것이다. 재정연방주의의유산으로서 위대한사회 구성요소인 국가최저수준 (national minimum) 의사회복지서비스가있고, 이를위한지방정부간재정형평화는정당화되고있다. 3) 균형발전론 (1) 균형발전의의의지역균형발전은다양한학자들에의해정의되어왔다. 최진혁 (2015: 147) 은지역균형발전이란지역간에경제적, 사회적제개발지표 (1인당소득, 제조업생산액, 도로, 상하수도등 ) 들이서로대등한상태에있어야하는것으로이해될수있다고하였다. 다만, 지역균형발전은지역이구체적으로어디를말하는것인지, 균형의참뜻은무엇인지, 그리고발전의참모습은어떤것인지에대해서명확하지않지만, 국토의모든지역을차별성없게정치적, 행정적, 경제적, 사회문화적으로균형있게발전시켜나가는일련의모든과정이라고정의하였다. 고평호 (2010: 172) 는 국가균형발전 의의미를지역간발전의기회균등을통해국토공간상의모든지역의발전잠재력을증진함으로써어느지역에거주하더라도기본적인삶의기회를향유하고, 궁극적으로국가전체의경쟁력을극대화하는것으로규정하였다. 양자간의시각은다소차이가있는데최진혁 (2015) 의견해가고병호 (2010) 의견해에비해지역간차이를보다소극적으로인정하고있다. 이러한견해의차이는지역균형발전에서균형의의미를어떻게해석하느냐에서나타나는데균형이세부적으로타지역과큰차이가없는상태를의미하는것으로이해할때는차이가차별이될가능성이높다. 다만, 종합적관점에서차이가크지않는상태를의미할때는차이와차별을구분할수있을것이다. 그런데지방재정분야연구에서지역격차는재정지표상의차이점을재정격차로이해하고있는것으로보인다. 최병호외 (2012: 180) 의연구에서는지역간격차를측정하는지표를일반회계세출, 시군의 GRDP, 사회개발비, 경제개발비, 자본지출, 지방세, 의존재원및고용자수등을활용하고있다. 김경수 김형빈 (2006: 134) 은지역격차를측정하면서 1인당지방세징수액, 재정자립도, 28 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

41 보조금규모, 지방세규모등의지표를활용하고있다. 국토분야연구인조재욱 우명제 (2014) 의연구에서도지역내총생산, 인구천명당종사자수, 재정자립도등의지역경제지표와인구이동지표등을활용하여지역간격차완화효과를검증하고있다. 특히, 이주지역내총생산, 인구, 종사자수등을지역균형발전효과로보고있다. 이러한연구자들의접근을살펴보면지역균형발전의개념을 지역간경제 사회 문화적차이가크지않은상태로의변화 정도로정리할수있다. 이러한시각이주를이루는것은그간의균형발전논의가경제발전의기제로서논의되어온전통이크기때문인것으로보인다. 예를들어균형성장이론 (theory of balanced growth) 또는불균형성장이론 (theory of imbalanced growth) 등이다. 균형성장이론은부문간보완적투자 (complementary investment) 를통한동시적인발전 (simultaneous) 으로국가발전을도모하는전략이다. 균형성장전략은 Rosenstein-Rodan(1961), Nurkse(1953), Lewis(1954) 등에의해주창되었다 (Sundrum, 1983). 반면, Hirschman(1958) 은 The Strategy for Economic Development을통해균형발전이론에서제시한 빅푸시전략 이바람직하지도가능하지도않다고전제하면서불균형성장이론을제시했다. 물론불균형성장이론도초기의투자에있어서불균형전략을추진하겠다는것이지, 궁극적으로는파급효과를통하여균형발전을추구한다는점에서전략적차이가있을분이다. 하지만, 지역발전의의미를고려할때문화적수준, 도덕의식, 지역사회의연계, 지역적자부심등도충분히지역발전의요소라고판단되는데, 물질적 정량적수치의근접화만을중심으로지역균형발전이논의되고있는것으로보인다. (2) 헌법상균형발전헌법제9장 경제 분야에서지역균형발전과관련한조항을찾을수있다. 지역균형발전에관한조항들로는헌법제119조제2항, 헌법제120조제2항, 헌법제122조, 헌법제123조제1항및제2항정도라고할수있다 ( 이병규, 2015: 36). 지역균형발전을함의하는개별조항들을살펴보면, 먼저제119조제2항은 국가는균형있는국민경제의성장및안정과적정한소득의분배를유지하고, 시장의지배와경제력의남용을방지하며, 경제주체간의조화를통한경제의민주화를위하여경제에관한규제와조정을할수있다 라고하여, 제 2 장지방재정조정제도관련논의 29

42 국가는국민경제가어느한계급이나계층에치우침이없이골고루균형있게성장하고안정을유지하도록하고, 빈부의격차를해소하고소득이적정하게골고루분배될수있도록하고있다. 구체적으로지역균형발전을함의하는조항은헌법제123조제2항인데 국가는지역간의균형있는발전을위하여지역경제를육성할의무를진다 라고규정함으로서지역경제육성의무를강조하고있다. 제4공화국헌법은새마을사업에관한규정을신설하였고, 제5공화국헌법도이를계승하였는데 ( 김철수, 2012: 629), 현행헌법은이를발전시켜농 어업의보호육성과지역경제의균형발전을규정하였다. 이는급격한경제성장과정에서개발지역과낙후지역간의격차가심화되고있는것에대해지역간불균형을시정하려는차원에서국가에대한지역경제육성의무를부과하는규정으로발전하게되었다 ( 서보건, 2009: 97) (3) 지방분권과지역균형발전국가균형발전특벌법제2조에서정의하고있는국가균형발전이란 지역간발전의기회균등을촉진하고지역의발전잠재력을증진함으로써삶의질을향상하고국가경쟁력을강화하는것 을말한다. 이렇게볼때우리가추구하는지역균형발전은 4가지주요한요소를전제하는다의적개념이라고할수있다. 첫째, 지역간발전의기회균등촉진, 둘째, 지역의발전잠재력증진, 셋째, 주민의삶의질향상, 넷째, 국가경쟁력강화가그것이다. 다만, 이를측정하는시각은주로양적 물적지표에근거하고있다. 지방분권은두가지관점에서접근할수있는데, 권한이라는관점에서접근하면행정의권한을중앙과지방으로수직적으로분화시킴으로써종래수평적권력분립원칙이가지고있던입법부와행정부의융합현상등의문제를보완할수있고, 또이를통하여권력의집중으로인한권력의남용을방지하는기능을갖는다 ( 김남철, 2002: 5). 경쟁과효율의관점에서접근하면지방자치단체간지방공공재생산의경쟁을통해자원의최적배분이가능하다는것이다 (Oates, 1972; Tiebout, 1956 등 ). 두가지이념은서로상충하는측면이있다. 지방분권이결국중앙정부의권한을지방으로이양하는것이라할수있는데, 지역균형발전은우리나라를예로든다면수도권집중으로야기된지역간수평적불균형문제를해소하는것으로볼수있는데이를위해서는중앙부처의권한이필요하기때문이다. 즉, 중앙부처의어떠한간섭도없는자연상태 5) 에서는지역균형발전이이루어 30 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

43 지기어렵다는것이다. 혹자는지역균형발전과지방분권이큰차이가없다고주장한다. 왜냐하면지역균형발전을통해지역의세수기반등이확보되어야만실질의미의지방자치가가능하기때문에지역균형발전을지방자치의원활한시행을위한여건 ( 이병규, 2015: 34) 이라고주장한다. 지방분권은오히려불균형성장이론과보다가깝다고할수있는데, 지방분권을통해지방자치단체가각지역의특성과개성을살려경쟁하면, 성공하는지방자치단체가나타날것이고이들지방자치단체의발전이다른지역에파급효과를미쳐종국에는전국가적경쟁력이강화될수있다고주장하기때문이다. 어떠한정책이선 후가되어야한다는것은각자의신념에따라달라질수있을것이나, 지역균형발전과지방분권의철학적차이를명확히이해한상태에서지역균형발전과지방분권을논의할필요가있을것이다. 4. 사무구분과재정책임성 1) 사무구분의원칙 (1) 지방자치법상의사무구분현행우리나라의사무구분체계는국가사무, 자치사무로크게구분되고, 국가사무이나지방자치단체가수행하는단체위임사무와기관위임사무로, 자치사무는시도사무와시군구사무로세분화된다 ( 지방자치법제9조내지제11조, 동법제103조 ). 이를구체적으로살펴보면, 첫째국가사무는지방자치법제11조를통해제시되어있는데, 제11조 ( 국가사무의처리제한 ) 지방자치단체는다음각호에해당하는국가사무를처리할수없다. 다만, 법률에이와다른규정이있는경우에는국가사무를처리할수있다. 라고규정하고있어국가사무의범위를명확히하고있다. 주요내용을살펴보면, 국가존립에필요한사무로서외교, 국방, 사법 ( 司法 ), 국세 / 전국적으로통일적처리를요하는사무로서물가정책, 금융정책, 수출입정책 / 전국적규모나이와비슷한규모의사무로서농산물 임산물 축산물 수산물및양곡의수급조절과수출입, 국가종합경제개발 5) 지방자치단체간현재의세원구조를유지한상태로상호경쟁하는경우를말한다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 31

44 계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도 일반국도, 국립공원, 우편, 철도 / 전국적으로기준을통일하고조정해야할사무로서근로기준, 측량단위 / 지방이감당하기어려운고도의기술을요하는검사 시험 연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발으로구분하여나열하고있다. 국가사무중지방자치단체가수행하는사무는단체위임사무와기관위임사무로구분되는데, 단체위임사무는지방자치법제103조규정에따른 법령에의하여지방자치단에속하는사무 에서근거를찾을수있다. 즉, 법령의개별적규정에의하여국가또는자치단체로부터다른자치단체에게위임된사무로서, 직접적으로당해지방적이해관계가있을뿐아니라전국적이해관계가있는사무를말한다. 기관위임사무는지방자치법제102조, 제104조, 정부조직법제6 조제1항등에서그근거를찾을수있는데, 법령등에의하여국가또는상급자치단체로부터자치단체의기관에게사무처리를위임하는사무이다. 기관위임사무는국가적이해관계가분명한사무로서현행법령체계에서는국가사무를나열하고법률에서위임근거를마련한이후시행령을통해지방자치단체에위임한사무를기관위임사무로처리하고있다. 그러나지방자치발전위원회는국가사무이나국가가직접처리하지않고, 지방이처리하는사무는기관위임사무로봐야한다는의견을제시한다. 둘째, 자치사무에관해서는지방자치법제9조에서제시하고있는데, 매우구체적으로적시하고있다. 이를간단히정리하면지방자치단체의구역, 조직, 행정관리등에관한사무, 주민의복지증진에관한사무 ( 주민복지, 노인, 전염병, 청소등 ), 농림 상공업등산업진흥에관한사무 ( 농업용수시설, 중소기업육성등 ), 지역개발과주민의생활환경시설의설치 관리에관한사무, 교육 체육 문화 예술의진흥에관한사무 ( 유아원, 도서관, 지방문화재등 ), 지역민방위및소방에관한사무등이다. 자치사무는다시시도사무와시군구사무로구분되는데, 지방자치법상의시도사무와시군구사무구분기준을살펴보면, 시군구사무에대해서는 시도가처리하는것이외의사무 라고규정하고있고, 시도사무에대해서는행정처리결과가 2개이상의시 군및자치구에미치는광역적사무, 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무, 지역적특성을살리면서시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무, 국가와시 군및자치구사이의연락 조정등의사무, 시 군및자치구가독자적으로처리하기에부적당한사무, 2개이상의시 군및자치구가공동으로설치하는것이적당하다고인정되는규모의시설을설치하고관리하는사무등으로구분하고있다. 또한이를지방자치법시행령별표 [1] 을통해매우구체적 32 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

45 으로적시되어있는데이를간략히정리하면다음표와같다. 구분시도사무시군구사무 주민의복지증진에관한사무 농림 상공업등산업진흥에관한사무 지역개발및주민의생활환경시설설치 관리에관한사무 교육 체육 문화 예술의진흥에관한사무 지역민방위및지방소방에관한사무 - 주민복지증진및주민보건향상을위한종합계획수립및지원 - 생활보호실시에따른이의신청심사 - 노인복지사업계획수립 조정 - 주민건강의증진에관한계획수립 - 전염병예방시설설치 - 재단법인이설치하는묘지 화장장및납골당의허가 - 공중접객업소의위생개선을위한종합계획수립 - 폐기물처리기본계획수립 - 농업용수개발사업계획수립 조정 - 농림 축 수산물생산사업의지원 - 농림 축 수산물생산사업의지원 - 농기계 비료 농약등농업자재의공급계획 시달 - 도단위복합영농사업세부추진계획수립 추진 - 농어촌소득원개발기본계획수립 - 지역산림계획작성 - 가축개량 증식 보호 - 지역개발사업계획의수립 조정 - 시 도건설종합계획의수립 조정 - 도로관리계획수립 - 주거생활환경개선계획수립 조정 - 농어촌주택개량기본계획수립 조정 - 유아교육시행계획의수립 - 공공도서관 문고의설립 운영 - 지방문화예술진흥위원회설치운영 - 지방문화예술단체의설치 운영 - 시 도민방위계획의작성 - 시 도민방위협의회의설치 - 민방위대조직관리 지도 - 소방기본계획수립 - 소방관서의설치와지휘 감독 - 소방력기준설정자료작성관리 자료 : 지방자치법시행령 [ 별표 1] < 표 2-2> 시도사무와시군구사무의구분 - 주민복지증진사업계획의수립 시행 - 생활보호대상자조사 선정 - 노인복지사업계획수립 시행 - 주민건강증진업무세부계획수립 - 전염병예방접종실시 - 매장 화장및개장신고와묘적부관리 - 공중접객업소의위생개선을위한종합지도계획수립 시행 - 일반폐기물처리기본계획수립 - 농업용수개발사업추진 - 농림 축 수산물생산지원및관리지도 - 농림 축 수산물생산지원및관리지도 - 농기계 비료 농약등농업자재의원활한공급관리 - 복합영농기획단설치 운영 - 농어촌소득원개발시행계획수립 - 산림경영계획의인가및변경명령우량종축의보급 - 지역개발사업계획의수립 시행 - 시 군 자치구건설종합계획의수립 시행 - 시 군도관리계획수립 시행 - 주거생활환경개선실천계획수립 시행 - 농어촌주택개량사업계획수립 시행 - 유아교육시행계획의수립 - 공공도서관 문고의설립 운영 - 향토문화의발굴 지원 육성 - 지방문화예술단체의설치 운영 - 시 군 자치구민방위계획의작성 - 시 군 자치구민방위협의회의설치 - 직장민방위대의편성및운영관리 - 민방위대교육훈련 제 2 장지방재정조정제도관련논의 33

46 이처럼지방자치법에서국가사무, 시도사무, 시군구사무등을매우구체적으로규정하고있는데, 이는앞서논의한사무구분기준과사무배분기준중사무구분기준에보다가깝다는방증이라할수있다. 왜냐하면사무배분기준은세세한사항을정하기보다포괄적방향을정할수밖에없는데, 사무구분의기준은법령의기준을세세히따져야하기때문에보다복잡할수밖에없다. (2) 사무총조사와사무구분기준사무구분기준과관련하여 2009년도사무총조사시사무구분기준을살펴보는것은다양한함의를가진다. 왜냐하면사무총조사는법령상의사무가어떻게구분되어있는지를살펴보는것으로서사부배분과비교하여자의적판단의개입이제한된다할수있다. 2009년당시행정안전부의사무구분기준을살펴보면, 먼저국가사무는크게일반적기준, 전국적통일성, 경제성, 효율성, 참여성기준으로구분하여제시하고있는데일반적기준은지방자치법상의국가사무의제한과유사하다. 구체적으로는국가존립유지기능, 전국적기획및통일적사업기능, 고도의전문적지식과기술이필요한기능, 자치단체의통합및조정기능, 기타국가집행기능으로구분하고있다. 또한전국적통일성등과관련해서는전국을대상으로하는정책적혹은집행적사무, 국가존립에관한사무, 시도와시군구의조정과통합에관한사무, 전국자치단체의통제와평가에관한사무, 국가경쟁력제고를위한대규모국책사업관련사무, 고도의정책적 / 정치적판단과집행력이요구되는사무, 주민대응성측면에서국가적행 재정지원이필요한사무등으로제시하고있다. 둘째, 광역사무에대해서도일반적기준과시도단위의통일성, 경제성, 효율성, 참여성등의기준을제시하고있다. 일반적기준은지방자치법의내용을원용하여행정처리결과가 2개이상시군구에영향을미치는사무, 시도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무, 지역적특성을살리면서시도단위로통일성을유지할필요가있는사무, 국가와시군구사이의연락조정사무, 시군구가독자적으로처리하기부적당한사무, 2개이상시군구가공동으로설치하는것이적당한규모의사무등으로제시한다. 그리고시도단위의통일성과관련해서는시도단위를대상으로하는정책적혹은집행적사무, 사무의기능이전시군구즉, 광역적으로영향을미치는사무, 시도관할의시군구를조정 / 통합하는사무, 전시군구의사무적통일성을이루어처 34 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

47 리해야하는사무, 광역적규모의경제하에서처리하는것이효율적인사무, 시군구의통제와평가에관한사무, 시군구별로배치할수없는전문적사무, 광역행정차원에서전문적처리능력이요구되거나처리가가능한사무, 시군구별업무량차이가심한사무, 시군구개별적재정투입보다는광역적재정투입이보다경제적인사무, 주민대응성측면에서시도가행 재정적지원이필요한사무등으로제안하고있다. 셋째, 기초자치단체의사무는기초사무와시군구의현지성, 경제성, 효율성, 주민대응등을기준으로제시하고있다. 먼저시군구사무에관련해서는시도가처리하기로되어있는사무를제외한모든사무, 지방자치단체의구역 조직 행정관리에관한사무, 주민복리증진에관한사무, 농림 상공업등산업진흥사무, 지역개발과주민생활환경시설에관한사무, 교육 체육 문화 예술진흥에관한사무, 지역재난및민방위에관한사무등을제안하고있다. 또한시군구의현지성과관련해서는시군구에한정적으로영향을미치는사무, 영향력이직접지역주민에게미치는사무, 국가사무가아닌자치사무중에서시도의자치사무로구분되지않은사무, 시군구가수행하는것이경제적이고효율적인사무, 주민편익을위해시군구단위에서행재정적지원이필요한사무, 국가와시도의지원이필요하지않은사무등으로제시하고있다. (3) 지방분권촉진위원회등사무구분기준중앙사무의지방이양은 1991년부터정부조직관리지침 ( 국무총리훈령 ) 에의거최초의지방분권추진기구인지방이양합동심의회에서부터시작되었다. 심의회의기능은중앙사무중지방자치단체가수행하는것이바람직한사무를이양하는것이었다. 지방이양추진위원회, 지방분권촉진위원회, 지방자치발전위원회등에서제시된사무배분기준을살펴보면다음표와같다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 35

48 < 표 2-3> 지방분권촉진위원회사무배분기준 ( 원칙 ) 구분사무배분기준 ( 원칙 ) 국가사무 자치사무 ( 광역 ) 자치사무 ( 기초 ) 국가존립유지사무 국가주요정책에필요한기본계획수립사무 국가적제도및전국적으로통일된적용이요구되는기준등설정사무 국가적차원의고도의전문적지식과기술이필요한사무 지방자치단체의통합또는조정사무 기타국가적차원의집행사무 행정처리결과가 2 개이상의시군구에미치는광역적사무 시도단위의동일한기준 ( 통일성유지 ) 의처리사무 국가와시군구사이의연락ㆍ조정등의사무 시군구가독자적으로처리하기에부적당한사무 2 개이상의시군구가공동으로설치하는것이적당한규모의사무 시도를대상으로하는정책적, 집행적사무 시도관할의시군구를조정 / 통합 / 평가하는사무 광역적규모의경제하에서처리하는것이효율적인사무 시군구별로배치할수없는광역행정차원에서전문적처리능력이요구되거나처리가가능한사무 시군구별업무량차이가심한사무 주민대응성측면에서시도의행 재정적지원이필요한사무 사무의기능이전시군구에영향을미치는사무 국가, 광역자치단체사무를제외한사무 시군구에한정적으로영향을미치는사무 영향력이직접지역주민에게미치는사무 시군구가수행하는것이경제적이고효율적인사무 주민편익을위해시군구에서행 재정적지원이필요한사무 국가와시도의지원이필요하지않은사무 자치사무중에서시도의자치사무로구분되지않은사무 자료 : 지방자치발전위원회내부자료. 국가사무에대해서는국가존립유지사무, 전국적통일성이요구되는사무등으로제시하고있고, 광역사무또한행정처리결과가 2개이상의시군구에미치는광역적사무, 시도단위의동일한기준 ( 통일성유지 ) 의처리사무등을제시하고있다. 기초사무에대해서도시군구에한정적으로영향을미치는사무, 자치사무중에서시도의자치사무로구분되지않은사무등지방자치법상의사무구분기준과크게다르지않다. 36 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

49 이밖에정부위원회중국가에서시도또는시군구에이양해야하는사무의 기준을지방행정체제개편위원회의도지위및기능재정립방안기준에찾을 수있는데구체적내용은다음표와같다. < 표 2-4> 지방행정체제개편위원회사무배분원칙 구 분 사무배분기준 ( 원칙 ) 다수의사무를도에서처리하고극히일부의사무만국가에서수행하는사무 ( 시 도로일원화 ) 행정처리결과가 2개이상시 군 구에영향을미치는사무 국가 도 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무 시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무 국가와시 군사이의연락조정사무 시 군의통제와평가에관한사무 사무의기능이전시 군에광범위하게영향을미치는사무 시 군별로배치할수없는전문적사무 광역적규모의경제하에서처리하는것이효율적인사무 지방자치단체의구역 조직 행정관리에관한사무 국가 시 군 국가와시 도의지원이필요하지않은사무 지역개발과주민생활환경시설에관한사무 시 군에한정적으로영향을미치는사무 시 군이수행하는것이경제적이고효율적인사무 자료 : 지방자치발전위원회내부자료. 표를기준으로살펴보면, 광역사무에대해서는행정처리결과가 2개이상시 군 구에영향을미치는사무, 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야사무등이며, 시군구사무기준은국가와시 도의지원이필요하지않은사무, 지역개발과주민생활환경시설에관한사무등으로제시하고있다. 2) 사무유형에따른재정책임 (1) 제도관점지방자치단체가처리하는사무는크게기관위임사무와자치사무이며, 기관위임사무는원칙적으로국가사무이므로그에따른사무수행비용은국가에서부담하여야한다. 제도적측면에서이에대해어떻게규정하고있는지살펴보 제 2 장지방재정조정제도관련논의 37

50 고자한다. 먼저지방자치법을보면 국가는지방재정의자주성과건전한운영을조성하여야하며, 국가의부담을지방자치단체에넘겨서는아니된다 고원칙을정하고있다 ( 지방자치법제122조제2항 ). 그런데이와는반대로해석될수있는규정이마련되어있는데 지방자치단체는국가시책달성을위하여노력하여야하며, 국가시책달성을위하여필요한경비에대한국고보조율과지방비부담률은법령으로정한다 고규정하고있다 ( 동법제123조 ). 양자의의미를보다구체적으로살펴보면, 국가의부담을지방자치단체에넘겨서는안되나, 국가시책의달성을위해지방자치단체는비용을부담해야한다고해석되어진다. 그렇다면, 국가의부담 과 국가시책 은다른것으로보인다. 그런데문제는앞서살펴본사무구분기준에서지방자치단체가처리하는사무를국가사무 ( 기관위임사무 ) 와자치사무로나눈다는점에서 국가의부담 과 국가시책 모두국가사무로볼수밖에없으며, 따라서비용도국가가부담하는것이타당한것으로판단된다. 이와관련한제도를보다자세히살펴보면, 지방자치법보칙제145조는지방재정운영에관한사항은따로법률로정하도록하고있고, 구체적법률은지방재정법이다. 지방재정법에서국가사무와자치사무의구분을바탕으로경비부담기준을정하고있는데, 지방자치단체는관할구역자치사무에필요한경비는그지방자치단체가전액부담한다 ( 지방재정법제20조 ) 고하고있다. 이와함께 지방자치단체나그기관이법령에따라처리해야할사무로서국가와지방자치단체간의이해관계가있는경우에는원활한사무처리를위해국가가그전부또는일부를부담한다 고하고있다 ( 지방재정법제122조제 1항 ). 더하여 국가가스스로하여야할사무를지방자치단체나그기관에위임하여수행하는경우그경비는국가가전부를그지방자치단체에교부하여야한다 고정하고있다 ( 동법동조제2항 ). 그렇다면자치사무는지방자치단체가재정책임을지며 ( 지방재정법제20조에따라 ), 국가사무는국가부담으로처리하여야한다 ( 지방재정법제122조제2항에따라 ). 그런데이에추가하여 법령에따라처리해야할사무 에대해서는국가와지방이비용을분담하도록되어있다 ( 지방재정법제22조제1항 ). 정리하면, 지방자치단체가처리하는사무는자치사무, 국가사무외에도 법령에따라처리해야할사무 가따로존재하며, 이에대한비용분담은법령으로정하는것으로이해되어야한다. 그렇다면지방자치단체의사무는국가사무, 자치사무이외에 법령에따라처리해야할사무 로구분됨을의미한다. 아마도이는독일식의무적자치사무, 필요사무, 공간사무등으로이해 38 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

51 될수있을것이다. 그러나이러한입법은대법원, 헌법재판소등에서지방자치단체가처리하는사무를국가사무와자치사무로구분하여왔다는점에서문제의소지가있는것이아닌가한다. 즉, 법령에따라처리해야할사무 는결국국가사무또는자치사무로구분되어야하며그에따라비용부담주체가설정되어야하는데, 법령을통해지방자치단체의지출의무를부여하고그의수행을위한비용은분담하도록하는것은사무구분에따른재정부담원칙을훼손하는것으로판단된다. (2) 실무관점실무적관점에서지방자치단체사무에따른재정책임을명확히나타내는지표는존재하지않는다. 다만, 국고보조금이지급되는사무를국고보조사업이라고하는데 ( 보조금관리법제2조제2호 ) 지방자치단체의사무중보조사업과자체사업비율을나타내는지표는산출되고있다. 이와관련하여국고보조금이투입된사무가국가사무라고할수있는지에대해서는검토가필요하다 6). 이에대해검토하면국고보조금관리를위한법률인보조금관리법에서는보조금이란국가외의자가수행하는사무또는사업에대하여국가가이를조성하거나재정상의원조를하기위하여교부하는보조금 부담금, 그밖에상당한반대급부를받지아니하고교부하는급부금으로서대통령령으로정하는것을말한다 ( 보조금관리법제2조제1호 ) 라고규정하고있다. 또한, 보조사업을수행하려는자는매년중앙관서의장에게보조금의예산계상 ( 計上 ) 을신청하여야하며 ( 동법제4조제1항 ), 중앙관서의장은보조사업을수행하려는자로부터신청받은보조금의명세및금액을조정하여기획재정부장관에게보조금예산을요구하여야한다 ( 동법제6조제1항 ). 즉, 결국보조금은중앙예산기관의장이중앙관서의장의요구에따라예산으로편성하게된다. 따라서국가사무적특성이매우강하다고할수있다. 특히, 국고보조금이국가사무가아니라면, 국가가재정부담을할수있는근거가무엇인가라고반대적해석을하면국가사무적특성이보다뚜렷해짐을알수있다. 이와관련한판례의입장에서도 경비부담및최종적책임귀속의주체 7) 가사무구분기준으로제시하고있다는점에서국고보조금은국가가비용을 6) 이와관련한연구논문등문헌은발견되지않는다. 7) 그사무의성질이전국적으로통일적인처리가요구되는사무인지여부나그에관한경비부담과최종적인책임귀속의주체등도아울러고려하여야한다. (2002 두 10483, 2011 추 56, 99 추 30, 2001 추 57, 2002 두 10483, 2008 다 71575) 제 2 장지방재정조정제도관련논의 39

52 부담하므로국고보조금이투입되는사무는국가사무로간주하는것은문제가 크지않다고판단된다. 이에근거하여지방자치단체가수행하는사무에따른 재정부담을살펴보면다음그림과같다. < 그림 2-6> 지방자치단체세입 - 세출개관 세입 이전수입 72.3% 보조금 41.1% 지방교부세 31.9% ( 이전수입의 57%) ( 이전수입의 43%) 자체수입 27.7% 세출 정책사업 79.7% 보조사업 54.4% 자체사업 25.3% 행정운영경비 20.3% 자료 : 2016 년지방자치단체통합재정개요, 세입 세출비율은지방자치단체산술평균세입 : 당초일반회계순계기준, 세출 : 당초일반회계순계기준 위그림을설명하면지방자치단체는전체세입중이전수입이 72.3% 이며, 이중보조금수입 8) 이 41.1% 를자치하고자체수입은 27.7% 에머물고있다. 보다구체적으로분석하면지방교부세는지방자치단체가용도제한없이사용할수있는일반재원이라하는데일반재원과자체수입을합산한규모가 59.6% 인데세출측면에서보면자체사업이 25.3% 를차지하고있어일반재원을행정운영경비로활용하였다고하더라도지방자치단체고유재원중 14% 를국가사무수행에따른분담금으로지출하고있다. 또한사업비는사업을추진하는인건비는반영되지않으므로이를반영하기위해서는행정운영경비중약13.9% 9) 는보조사업을위한인건비로봐야한다. 따라서, 지방자치단체는보조금을제외한자주재원의약 28% 를국가사무수행을위해투입하고있다고할수있다. 이와함께지방자치단체자체사업이라고분류되는 25.3% 가순수한자치사무인지에대해서도확인할필요가있다. 왜냐하면법령을통해지방자치단체에지출을의무화한사무가상당수존재하는데교육비특별회계전출금, 지역상생발전기금, 부담금사업, 차량유류대지원, 버스 택시보조등이다. 이중차량유류대지원사업을살펴보면, 지방세목중하나인주행분자동차세를징 8) 보조금수입은국고보조금과시도비보조금으료구분하나시도비보조금규모가매우작고, 구체적수치가아니라구조를살펴보므로따로구분하지않는다. 9) 행정운영경비를정책사업대비보조사업의비율로나눈값이다. 40 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

53 수하여주된특별징수자 ( 울산광역시장 ) 에게송부하면, 이를다시시군별유류세보조금을사용하게하고있다. 유류세보조금은 1990년대유류세제개편과정 ( 조세정책 ) 에서수립된정책이므로명백히국가사무라할것인데, 세입측면에서도지방세로계상되고 ( 자체수입을크게하는착시효과발생 ) 세출측면에서도자체사업으로계상되고있어자체사업 25.3% 에도국가사무가포함되어있다. 정리하면, 행정실무측면에서지방자치단체의지출을살펴보면국가사무또는국가사무적사업에많은비용을부담하고있어사무유형과재정책임이강학상으로제시되는것과는달리별개로운영되고있음을알수있다. 2) 소방안전사무의성격 (1) 소방안전사무의구분지방의회가구성되어지방자치가시작된 1991년에는소방안전사무가 2개법률에 52개사무가있었는데, 이가운데자치사무가 33개로서전체의 63.5% 로가장높은비중을차지하고있었다. 그러나자치사무의비중은시간이지남에따라점차낮아져서, 2004년에는 80개소방사무가운데 28개로 35% 를차지하였고, 2008년에는 121개사무가운데 34개로 28.1% 를차지하는것에그치게되었다. 1991년에는 2개에불과했던소방안전관련법률이 1995년에는 3개, 2004년에는 7개로크게증가하였고, 이것이 2012년에는무려 10개로증가함에따라소방사무가증가하였지만, 국가사무가자치사무보다더빠른속도로증가하여, 1991년에 15.4% 였던국가사무의비중이 2012년에는무려 49.0% 로증가하였다. 이와함께국가와지방자치단체모두가사무처리권한을갖는공동사무의비중도 2012년에는 1991년의 21.1% 에서 26% 로대폭증가하였다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 41

54 < 표 2-5> 소방사무변화추이구분계국가사무공동사무자치사무비고 2012년 (11개법률 ) (49) (26) (25) 2004년 소방방재청개청 80 (7개법률 ) (33.8) (31.2) (35) ( ) 1995년 재난관리법제정 67 (3개법률 ) (16.4) (23.9) (59.7) ( ) 1991년 (2개법률 ) (15.4) (21.1) (63.5) 자료 : 경기도소방재난본부내부자료. 소방안전사무에서국가사무비중의상승원인은다음의세가지로정리할수있다 ( 한국조직학회, 2009). 첫째, 사회적 자연환경적변화로인하여대형재난및화재의발생가능성이높아지고, 이에따라국가가주도하는재난대응의필요성이강하게대두되었기때문이다. 둘째, 건축물의다양화, 초고층화, 지하심층화, 밀집화로인하여화재및재난발생시지방자치단체의능력만으로는한계가있기때문에중앙정부의역할이증대되었기때문이다. 이와함께전세계적인기후변화및이상기온으로인하여대규모홍수등의발생이더욱빈번해진데도원인이있다고할수있다. 셋째, 소방안전정책과관련된법령의제 개정, 소방기술 제도연구, 소방산업의육성, 지방소방기관의지원 조정, 소방기술 제도연구, 소방산업의육성 진흥, 지방소방기관의지원 조정, 대형재난시지방소방력통제의필요성등이강조되면서, 이를위한국가의역할이강화되어국가사무의증대를초래하였다. (2) 소방안전사무의재배분소방사무의성격을앞에서논의한이론적기준에따라재규정하면아래의소방관련자치사무및공동사무의국가사무화를검토할필요가있다 ( 지방재정학회, 2012). 첫째, 대형재난이빈번하게발생하는현실에서현장대응을중심으로한예방단계에서부터국가의적극적개입이필요하다. 국민의생명과재산보호와직결되는국가의존립근거이며, 안전은국민개개인의문제가아닌국가전체의사회 경제 문화시스템과밀접한공공재이며가치재이다. 둘째, 소방사무소요예산의대부분을시도가부담하고, 중앙정부의지원은거의 42 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

55 전무한실정이기때문에지방자치단체가감당하기에는한계가있다. 셋째, 국민의안전을지키는조직인군과경찰은국가직으로운영되나, 소방은별도신분법운영에도불구하고, 대부분지방직으로운영해서중앙정부의안전정책기조의연계및유지가어렵다. < 표 2-6> 자치사무와공동사무가운데국가사무로의전환이필요한사무 ( 예시 ) 구분법률내용성격 국가사무전환대상인 소방기본법소방시설설치유지및안전관리법위험물안전관리법 화재에관한위험경보에관한사항 ( 제 14 조 ) 의용소방대의설치등에관한사항 ( 제 37 조 ) 전국규모사무 전국규모사무 건축허가등의동의에관한사항 ( 제 7 조 ) 기준통일사무 특정소방대상물에설치하는소방시설에관한 사항 ( 제 9 조 ) 기준통일사무 자치사무 다중이용업소안전관리특별법 특정소방대상물의방화 관리 소방훈련 소방안전교육에관한사항 ( 제 20조 -23 조 ) 기준통일사무 긴급구조활동에대한평가에관한사항 ( 제 53 조 ) 전국규모사무 재난및 긴급구조대응계획의수립 시행에관한사항 ( 제 54조 ) 전국규모사무 국가 안전관리기본법 재난대비능력보강에관한사항 ( 제 55 조 ) 지방감당곤란사무 사무 재난대비훈련에관한사항 ( 제 73 조 ) 전국규모사무 전환대상인공동 소방기본법 종합상황실의설치및운영에관한사항 ( 제 4조 ) 소방대원의교육훈련에관한사항 ( 제 17조 ) 국제구조대의편성에관한사항 ( 제 34조 ) 기준통일사무전국규모사무지방감당곤란사무 사무 소방공무원시험에관한사항 ( 제 9 조 ) 기준통일사무 소방공무원법 소방공무원건강관리계획에관한사항 ( 제 14조의 3) 전국규모사무 수난구호법 수난구조대의편성및운영에관한사항 ( 제 9조 ) 수난구호에필요한조치관련사항 ( 제 13조 ) 전국규모사무전국규모사무 자료 : 지방재정학회 (2012: 189) 제 2 장지방재정조정제도관련논의 43

56 이러한점들을고려해서한국지방재정학회 (2012) 가소방사무가운데향후국가사무로의전환을검토할필요가있는사무를제시하였다. 이연구는현재국가사무이지만자치사무로전환할필요가있는사업으로소방기본법상의화재에관한위험경보에관한사항 ( 제14조 ) 등 2개사무와소방시설설치유지및안전관리에관한법률상건축허가등의동의에관한사항 ( 제7조 ), 위험물안전관리법상의특정소방대상물에설치하는소방시설에관한사항 ( 제9조 ) 및특정소방대상물의방화 관리 소방훈련 소방안전교육에관한사항등 2개사무등 5개사무를제안하였다. 또한, 현재공동사무이지만국가사무로전환필요성이지적된사무로서재난및안전관리기본법상긴급구조활동에대한평가에관한사항 ( 제53조 ) 등 4개사무, 소방기본법상의종합상황실의설치및운영에관한사항 ( 제4조 ) 등 3 개사무, 소방공무원법상의소방공무원시험에관한사항 ( 제9조 ) 등 2개사무, 수난구호법상의수난구조대의편성및운영에관한사항 ( 제9조 ) 등 2개사무가제안되었다. 3) 소방안전재원및책임성소방분야재정은일반회계에의한재원과특정한재원으로나눠구성된다. 일반회계재원은지방세수입과보통교부세를들수있으며, 특정한재원은국고보조금과지역자원시설세의소방분이다. 목적세인지역자원시설세는지난 2011년공동시설세가지역개발세와통합되면서개편된세목으로원활한소방서비스제공을목적으로소방기관신 개축, 소방장비구입, 소방시설설치등에필요한비용을마련하기위해개설되었다. 지역자원시설세의과세대상은특정부동산과특정자원으로구분되며, 예전의소방공동시설세에해당하는부분은특정부동산을과세대상으로하는지역자원시설세이다. 지역자원시설세는 1977년에는 48억원이걷혀소방예산의 60.1% 의비중을차지했다. 그런데, 그비율이점차감소하여 2002년이후에는소방예산의 30% 에도미치지못하였다 ( 한국지방재정학회, 2012: 50). 44 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

57 구분 < 표 2-7> 지역자원시설세소방예산충당비율 지역자원시설세 ( 구소방공동시설세 ) 계 (A) 서울광역시도 지방소방예산총액 (B) ( 단위 : 백만원 ) ,779 2,800 1,979 7, ,360 3,101 2,259 11, ,569 4,865 3,704 15, ,032 7,018 6,014 23, ,790 6,994 3,529 6,267 26, ,023 9,118 4,894 9,011 34, ,620 9,836 5,216 9,568 43, ,614 11,754 5,723 11,137 48, ,716 14,180 7,906 15,630 68, ,698 14,640 9,205 18,853 74, ,408 17,982 11,585 21,841 86, ,735 19,564 11,245 21, , ,536 23,820 15,718 25, , ,028 30,223 18,585 30, , ,408 35,534 22,142 37, , ,500 41,000 28,200 48, , ,176 50,898 34,406 60, , ,352 55,898 40,245 69, , ,205 55,716 49,338 90, , ,753 63,132 54,016 98, , ,150 71,490 62, , , ,204 78,900 79, , , ,361 81,600 83, , , , ,504 90, , , ,762 99,089 97, ,402 1,037, , ,296 94, ,163 1,223, , , , ,314 1,443, , , , ,360 1,607, , , , ,548 1,724, , , , ,710 1,900, , , , ,398 2,068, A/B (%) 제 2 장지방재정조정제도관련논의 45

58 구분 지역자원시설세 ( 구소방공동시설세 ) 계 (A) 서울광역시도 지방소방예산총액 (B) , , , ,481 2,203, , , , ,113 2,315, , , , ,968 2,435, , , , ,834 2,559, , , , ,194 2,511, , , , ,799 3,026, , , , ,082 3,100, ,209, , , ,827 3,519, 자료 : 2015 년소방행정자료및통계 A/B (%) 2015년기준시 도별세출예산을살펴보면지역자원시설세가소방서비스지원을위한목적세로서의기능을제대로수행하지못하고있음을알수있다. 2015년기준으로지역자원시설세평균은전체소방예산의약 35% 를차지하며, 2014년까지 30% 내외수준을유지하고있다. 이를시도별로살펴보면, 서울부산, 인천, 울산등이 40%~60% 의수준을보이고있지만, 대부분의지역은 20% 내외비율을보이고있으며, 비수도권도의등의경우 10% 대의낮은비율에그쳤다. 시도 시 도별총예산 (A) < 표 2-8> 시 도별소방관련예산 ( 지방비 ) 계 소방예산 (B) 행정운영경비 ( 인력 기본경비 ) 정책사업비 재무활동 비율 (B/A) ( 단위 : 백만원 ) 지역자원시설세 (C) 비율 (C/B) 계 120,121,167 3,519,956 2,611, ,855 52, % 1,209, % 서울 24,413, , , , % 233, % 부산 7,224, , ,550 40, % 114, % 대구 6,176, , ,789 37, % 40, % 인천 7,764, , ,519 43, % 111, % 광주 3,848,511 91,025 71,929 18, % 26, % 대전 3,508,414 98,818 74,355 23, % 29, % 울산 2,917,152 76,420 51,744 24, % 28, % 세종 917,000 20,032 12,090 7, % 2, % 46 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

59 시도 시 도별총예산 (A) 계 소방예산 (B) 행정운영경비 ( 인력 기본경비 ) 정책사업비 재무활동 비율 (B/A) 지역자원시설세 (C) 비율 (C/B) 경기 18,124, , , ,612 49, % 294, % 강원 4,558, , ,538 52, % 29, % 충북 3,758, ,910 90,310 33,234 1, % 28, % 충남 4,870, , ,514 51, % 57, % 전북 5,136, , ,839 34, % 27, % 전남 6,281, , ,068 43, % 58, % 경북 7,341, , ,000 77, % 48, % 경남 6,985, , ,536 49, % 51, % 제주 3,819,405 63,477 43,720 19, % 9, % 창원 2,473,691 55,943 46,195 9, % 20, % 자료 : 2015 년소방행정자료및통계 재난안전분야예산은시 도의기능별세출예산중공공질서및안전 재난방재 민방위예산을기준을살펴보았다. 국비비율이 30% 내외에서크게변화하지않고있다. 소방안전분야는국가사무적성격의업무가다수라는평가가대부분이므로소방분야의지역자원시설세의역할이 35% 이며, 재난안전분야에대한국비비율이 35% 라는것은국가의재정책임성이충분하다고보기어렵다. 특히, 2015년이후소방안전교부세가도입되었으나국비비율부담이크게변화하지않았다는것은소방안전분야국고재원이그만큼줄어들었다는것을의미한다. 연도 < 표 2-9> 연도별공공질서및안전기능예산규모 구분합계국비시도비시군구비기타국비지방비비율비율 합계 2,175, , , ,984 2, 경찰 2, , 재난방재 민방위 2,173, , , ,261 2, 합계 2,336, , , ,962 1, 경찰 3, ,814 1, 재난방재 민방위 2,333, , , ,778 1, 합계 2,765, ,809 1,112, , 경찰 5,495 1,625 2,224 1, 재난방재 민방위 2,759, ,185 1,110, , 제 2 장지방재정조정제도관련논의 47

60 연도 구분합계국비시도비시군구비기타국비지방비비율비율 합계 2,886, ,061 1,180, , 경찰 6, ,616 3, 재난방재 민방위 2,879, ,085 1,178, , 합계 2,683, ,270 1,039, , 경찰 8,352 1,630 2,481 4, 재난방재 민방위 2,674, ,640 1,036, , 합계 3,043, ,748 1,247, , 경찰 11,569 1,326 2,892 7, 재난방재 민방위 2,118, , , , 소방 913, , ,174 14, 합계 3,448,431 1,055,306 1,423, , 경찰 20,821 2,017 2,711 16, 재난방재 민방위 2,369, , , , 소방 1,057, , ,707 13, 합계 3,435, ,686 1,531, , 경찰 23, ,493 18, 재난방재 민방위 2,178, , , , 소방 1,234, , ,010 14, 자료 : 통합재정개요각년도당초, 순계, 기능별세출예산을바탕으로정리 48 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

61 제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 2 절선행연구검토 1. 지방재정조정제도지방교부세제도와관련한연구는교부세제도자체만을대상으로하기보다는지방재정조정제도와관련되어연구되는경우가많다. 이는지방재정조정제도가서로상관관계를가지고있기때문이다. 따라서, 지방재정조정제도전반에관한연구 ( 박병희 1996: ; 안국찬, 1997: 65-82; 배인명, 2003: ; 최병호 정종필, 2007: 23-49; 서정섭, 2008: , 이근재외, 2009: ; 손동글 허재완, 2013: ) 가진행되고있다. 또한, 재정조종제도전반을다루는연구는외국의사례를중심으로공동세를포함한제도적사항에관한연구 ( 김민훈, 2008: ; 안권욱, 2015: ; 윤광재, 2002: ; 최진혁, 2008: ) 도있다. 지방교부세를대상으로하는연구는지방교부세산정방식에관한연구 ( 김정완, 2008: 29-56; 장덕희외, 2007: ), 지방교부세의지출효과분석에관한연구 ( 조기태외, 2014: ; 임상수, 2015: : 박선희외, 김준현, 1-24; 2013; 2009: 75-92; 황태연외, 2012: ) 등이있다. 이와함께통상수평적지방재정조정제도라고하는광역자치단체에서시행하는기초자치단체간재정배분에관한연구가다수발견되는데조정교부금, 징수보조금, 도비보조금등에관한연구 ( 김종회, 2002: ; 2003; 김종회외, 2008: ; 주만수, 2013: ; 최병호 정종필, 2013: 27-56; 김흥주 박상철 구찬동, 2014: ) 가있다. 1) 재정조정제도간연계연구 지방재정조정제도간의연계를다루는연구를살펴보면, 최병호 정종필 (2007) 은국고보조금, 부동산교부세등을대상으로하고있고, 특히부동산교부세 제 2 장지방재정조정제도관련논의 49

62 에초점을맞추어배분방식의문제점을지적하고있다. 손동글 허재완 (2013) 의연구에서는국토의균형발전을위한지역간불균형극복의관점에서지방재정조정제도를접근하고있다. 분석대상은참여정부와이명박정부에서의지방교부세와국고보조금이지역낙후도와어떠한관계를가지는가에대한것이었다. 분석결과는참여정부에서는지방교부세는지역격차완화의효과를가지나국고보조금은지역격차를악화시키는경향이있었고, 이명박정부에서는지방교부세와국고보조금모두지역격차를완화시키고있다는것이다. 이와유사하게지방재정조정제도전반을다루면서외국의사례를중심으로한연구중안권욱 (2015) 은독일의공동세제도, 수직적 수평적재정조정제도등을소개하면서이에따른구체적배분방식과독일의가치체계에대해설명하고있다. 이와함께윤광재 (2002) 는프랑스의다양한지방재정조정제도를경상관련교부금, 투자관련교부금, 권한이전관련재원금, 입법감면보상금등으로구분하여프랑스의지방재정조정제도를소개하고있다. 2) 지방교부세와조정교부금에대한기능평가지방교부세만을대상으로한연구중교부세지출효과분석에관한연구는끈끈이효과 10) 의발생여부에대해검증하는방식이다. 김준현 (2013) 은지방교부세가지방정부지출에미치는끈끈이효과를발생시키고있음을분석결과로제시하면서, 원인을지방정부의자체세입증대유인책이없기때문이라고설명했다. 황태연신현철 (2012) 은시군을대상으로보통교부세의끈끈이효과를분석했는데, 시는끈끈이효과가발생하지않았지만, 군은끈끈이효과가발생하는것으로제시하고있다. 임상수 (2015) 는지방교부세증가와지방자치단체소득증가, GRDP 대비지출비중상승등을관계분석을통해끈끈이효과가발생한다고제시한다. 조정교부금등을대상으로한연구로서김흥주 박상철 구찬동 (2014) 은강원도시 군 18개기초자치단체의지역간재정불평등도를지니계수와엔트로피지수를통하여제시하고, 지방교부세와 ( 지방교부세, 재정보전금 ), 보조금 ( 국고보조금, 도비보조금 ) 이지역간불평등도완화에얼마나기여하고있는지를분석 10) 끈끈이에단것을많이묻혀놓으면파리등이더많이잡히듯이이전재원이증가할수록지방지출이더많이증가한다는것을의미한다. 이와같은끈끈이효과의원인으로재정적환상 (fiscal illusion) 을들수있다. 재정적환상은납세자가이전재원이증가하여지방공공서비스가증가할경우평균세율하락을한계세율하락으로잘못인식하여지출증가를요구하는것을말한다 ( 임상수, 2015; 618) 50 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

63 하고있다. 주된연구방법은지역별재정수요를기초재정력지수로하여각각지역별영동 영서, 자치단체유형별시 군의불평등도와조정재정력지수로형평화효과를분석하였다. 그결과재정보전금을제외하고국고보조금, 도비보조금등이연도별차이는있으나대체적으로그효과가있는것으로분석결과를제시하고있다. 최병호 정종필 (2013) 는 2013년입법예고된조정교부금제도개편에따른지방교부세의형평화효과를분석했다. 당시입법예고된특별재정보전금의단계적폐지를기초로분석하고있는데, 연구결과를살펴보면, 광역지방자치단체차원의재정형평화제도인재정보전금제도는전국적인재정형평화제도인보통교부세제도와직접적으로연관되기때문에제도개선의결과를정확하게예상하고평가하기위해서는양측면을동시에고려할필요가있다고주장한다. 즉, 재정보전금제도개편에서는재정보전금재원자체의도내재원재배분효과를논의할것이아니라보통교부세제도를통한전국적차원의재원재배분효과를검토해야한다고지적한다. 2. 재정형평성 1) 재정형평성측정연구지방재정조정제도의재정형평성을측정하는연구에서연구결과는다양하게나타나는데, 크게재정형평성을악화시켰다거나 ( 김종회, 2003: ; 박완규 이종철, 2001: ; 이승모 유재원, 2006: ; 서정섭, 2008: ; 주만수, 2012: ; 김종희 김혜정, 2008: , 이근재외 2009: , 이미애, 2014: ) 가있고, 재정형평성을강화 ( 김수근외, 1992: ; 김태일, 1999: ; 김태일 김재홍 현진권, 2001: 3-19) 시켰다는것으로대립되고있으며, 지방재정조정제도별또는지역별로차이가발생한다는연구 ( 박기묵, 2006: ; 서정섭 조기현, 2007; 고경훈 박용진, 2011: ; 문병근 정종필, 2000: ; 김성철 박기묵, 2004: ) 등이있다. 최근의연구는지방재정조정제도가재정형평성에기여하고있지못하다는것이보다일반적이다. 이처럼연구결과가다르게나타나는것은어떠한지방재정조정제도를대상으로하였는가에의한차이도있지만, 보다근본적으로는재정형평성에대한개념적차이에서발생하는것으로보인다. 연구목적에따라재정형 제 2 장지방재정조정제도관련논의 51

64 평성의개념이달라질수있지만, 원론적인수준에서재정형평성이란무엇인가 에대한것을명확히해야할필요가있다 ( 장동호, 2013; ). 2) 재정형평성측정방법 (1) 측정방법유형지방재정조정제도의형평성효과를측정하는방법은크게두가지로구분할수있는데, 하나는지니계수 (Gini Index) 나변이계수 (Coefficient of Variation) 등과같이불평등도지수를활용하는방식이있고, 다른하나는상관관계분석, 회귀분석등을활용하여지방자치단체주민 1인당세입 세출이나교부세, 보조금등의규모를분석하는방법이다. 특히, 1990년대재정형평성측정에관한연구를살펴보면, 종속변수로써이러한척도를사용하였는데, 박병희 (1996), 박정수 (1997), 서정섭 (1997), 이효 (1997), 박완규 (1998), 장인봉 (2002) 등은 1인당지방세혹은자주재원의지역간불평등을보조금을통한재정형평화효과를중심으로분석하였다 ( 김흥주외, 2014: 514). 그런데주민 1인당비용등을기준으로한다면, 이는서비스생산과공급비용이동일하다는가정이전제되어야한다. 그러나전라남도신안군하의도의보건소와서울시종로구의보건소운영을고려한다면 1인당서비스비용을동일하다는가정은성립하지않는다. 측정방식에대한비판 ( 김태일, 1999: ; 배인명, 2003: ) 은지속되어왔다. 이러한한계를극복하기위한방법으로서김태일 (1999: 408) 은공급비용과수요의차이가있으므로인구규모에따른 1인당예산액격차를조정하는비용지수를활용하였다. 이는지방교부세배분공식중에서기준재정수요액을계산하는방식을응용한것이다. 이후에이러한비용지수의활용과함께박기묵 (2006), 이승모 유재원 (2006), 주만수 (2008), 고경훈 박용진 (2011) 등도재정수요와서비스공급의차이를반영하여기준재정수입액을기준재정수요액을나눈값을가지고분석하고있다 ( 김흥주외, 2014: 514). 그런데이러한방법은지방교부세기준재정수요액을측정하는방법이기준이되므로지방교부세의형평화효과를분석하는것은순환논증의오류를범하게된다. 또한, 다른재정조정제도를평가하는경우라면지방교부세의배분산식이가장합리적이라는가정을하는것이며, 따라서분석결과는지방교부세비교하여재정형평성이제고되거나저해된다는수준의의미만을가진다는한계가있다. 52 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

65 (2) 측정방법에따른한계재정형평성의정의에따라지방재정조정제도형평성측정결과가다소달라진다는것을살펴보았다. 이와관련하여오래전부터지방정부간재정형평성이란다양하고복합적인개념이므로단순히재정규모라는한가지측면에서만파악하는것은매우비합리적이라는주장 ( 박완규, 1992: ) 이있었다. 재정형평성의개념을보다명확하게설정하기위해서는재정형평성의반대의미인 재정이형평하지않다 는것의의미를검토할필요가있다. 지방정부간의재정이형평하지않다는것의의미는모든지방정부간의재정력이동일하지않다는것의의미는아닐것이다. 따라서, 2000년대초반까지의대부분의선행연구에서 1인당세입 세출예산액, 교부세, 1인당자체세입등이형평성의기준으로활용되고있는데, 설령지방정부의지방공공재의생산 공급가격이동일하다고하더라도모든지방정부가 1인당동일한세입 세출규모가되어야한다는것은지방재정의형평성을넘어서는개념이아닌가한다. 지방정부간재정형평성이강조되는것은 모든지방자치단체는다양한법령등에따라의무가부여된행정서비스를그재정력에관계없이일정한수준으로제공할것을요구받고있으며, 전국어느지역에사는국민이라도표준적인행정서비스는제공받아야하기때문이다 ( 행정자치부, 2016:3). 라는것과유사한인식에서출발하였을것이다. 즉, 지방정부간재정형평성이추구되는목적은지방정부간재정력을획일적으로조정하려는것이아니라 표준적인행정서비스 를공급할수있는재정적여건을마련하는데있다고보는것이타당하다. 문제는어떤수준이형평화된수준인지정할수없다는것에있다. 지방재정조정제도가발달한독일은주민 1인당재정수요 11) 를기준으로 70% 이하인지방정부라할지라도주정부간수평적재정조정에의해전국평균의 91% 까지, 연방보충교부금에의해 97.5% 까지, 80% 수준인경우 98%, 90% 인주는 98.5% 까지재정조정을하고있다 ( 안권욱, 2015: 173). 반면재정력이 100% 를초과하는지방정부는초과비율에따라이른바역교부세라고하는조정기여금을갹출하고있다. 스위스의경우는각주의재정평균을 100% 라고할때 85% 수준까지재정조정을하고있다 ( 안권욱, 2015: 182). 이처럼재정형평성은어떠한이상적기준이있는것이아니라사회적합의라는정치과정을통해결정되어야한다. 11) 주별로 100%~135% 까지가중치를두므로획일적기준은아니다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 53

66 3) 재정력역전현상 (1) 연구의경향일인당재정수입을기준으로재정형평화효과를분석하는것에한계가존재함을인식하고지방정부들의표준적인일인당지방공공재공급비용을추정하고일인당재정수입의표준적가치를산출하여이전재원의재정형평화효과를분석하는연구들 ( 김태일 1999; 김태일외, 2001; 최병호외, 2008; 이근재외, 2009; 주만수, 2009a;2009b; 2012 등 ) 이진행되었다. 이와같은방법론에따른연구들은일인당재정수입을기준으로한기존연구들과는달리이전재원이재정형평성을전반적으로제고함을검증하였다. 특히, 최병호외 (2008), 이근재외 (2009), 주만수 (2009; 2014) 는이와같은방법으로이전재원의재정형평화효과를측정하는데서나아가이전재원의재정형평화효과가과도하여자치단체의재정력순위를변동시키는재정력역전에연구의초점을두었다. 최병호외 (2008) 는공공서비스공급비용을고려한 1인당재원 ( 유효재원 ) 의형평화를분석하였는데, 연구결과형평화보조금인보통교부세의형평화효과가가장크며, 재정력을배분기준으로삼는모든이전재원은물론일반회계국고보조금또한재정형평화에기여하는것으로나타났다. 또한보통교부세와다른유형의이전재원을동시에고려함에따라보통교부세의형평화효과가오히려악화되는현상이나타남을연구결과로제시하였다. 이근재외 (2009) 역시시와군지역을대상으로공공서비스공급비용을고려한 1인당재원 ( 유효재원 ) 의형평화효과를분석한결과자치단체간 1인당유효재원의순위가재정형평화위주의재정이전을통해역전됨을확인하였다. 주만수 (2009: 2014) 는시와군, 그리고자치구자료를이용하여자체수입의이전재원에대한한계효과를추정하여이전재원에의해재정력역전이발생할수있음을제시했다. (2) 분석방법최병호외 (2008), 이근재외 (2009) 는유사한분석방법을활용하고있는데, 1인당유효재원을기준으로재정력역전현상을증명하고있다. 1인당유효재원이라함은자치단체간공공서비스공급비용의격차를형평성분석에반영할필요가있어 ( 김태일. 1999; 김태일외. 2001), 이를위하여우선자치단체별 1 54 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

67 인당재정지출액결정모형을추정하는데, 여기서는보통교부세에서기준재정수요액을산정하는데있어서핵심적인측정단위로사용하는인구와면적을설명변수로활용한다. 이에따라 1인당재정지출액은인구에대하여 U 자형곡선의관계로나타나며, U자형곡선은면적이증가함에따라상향이동함을전제로한다. 즉, 인구가일정한수준에도달할때까지는 1인당지출액은감소하는반면, 면적이증가하면 1인당재정지출액은증가한다는것이다. 이러한가정을바탕으로지방자치단체공공서비스공급비용의상대적격차를분석하여이를기준으로자체재원에보통교부세를포함하는경우, 분권교부세를포함하는경우, 국고보조금을포함하는경우를각각나누어지니계수및평준화계수를활용하여재정형평화를비교하였다. 재정역전현상분석은소득수렴모형을이용한회귀분석을활용하였는데, 자치단체 의 1인당최초 자체재원을, 그리고중앙정부에의한재정이전이후 의재원을 라고두고, 두값에자연대수를취하여그편차를구하면 Δlog (FR)=log( ) - log( ) 가되는데, 1인당재원증가결정모형은아래식과같다. Δlog(FR) = θlog( ) + β + 자체재원변수의계수 θ의추정치는다음과같이해석된다. 먼저 θ>0이라면최초의자체재원이많을수록이전재원의교부에따른재원증가분도커진다. 한편 θ<0이라면자체재원이적을수록중앙정부로부터더많은재정지원을받는다는것을의미하며, 보다구체적으로보면, 만약 θ=-1이라면자체재원이 1% 많은자치단체의재원증가율은정확히 1% 낮아지므로자치단체간의재원은상호수렴하여정확히일치하게된다. 만약 0<θ 1 이라면자체재원이 1% 많은자치단체의재원증가율은 1% 보다적게낮아지므로어느정도수렴은나타나지만자치단체간의재원은정확히같아지지않다. 그러나 θ 1인경우에는자체재원이 1% 많은자치단체의재원증가율은 1% 이상높아지므로자치단체간의재원은오히려역전이일어난다고할수있다. 따라서 θ는재정력조정계수로서중앙정부의재정지원이후자치단체간재원이어떻게변화되었는가를보여준다는것이다. 구체적분석은자체수입에보통교부세, 분권교부세, 부동산교부세, 국고보조 제 2 장지방재정조정제도관련논의 55

68 금등을합산한값의조정계수를시와군으로구분하여살펴보았다. 주만수 (2014), 황소하 (2016) 는일반재원배분전후의재정력격차를나타내는재정자립도지니계수와재정자주도지니계수의차이를격차감소효과와순위변동효과로구분하기위하여지니계수를분해한 Lerman and Yitzhaki(1995) 의방법을적용하였다. 먼저재정자립도지니계수계수 ( ) 와재정자주도 ( ) 의지니계수차이는다음식 2와같고, 지니계수로측정된재정형평성의변화는 로부터 로의표준화된재정력자체의변화뿐아니라 로부터 로의변화인표준화된지방정부의재정력순위의변화에영향을받는다. 이와같은표준화된순위에변동이있다면일반이전재원이수평적형평성을훼손하는것이므로단순히지니계수의변화로형평성개선효과를판단하는것은문제의소지가있으므로지니계수의변화를재정력격차감소효과와재정력순위변화로분해하는것은 2의우변에 를더하고빼는방법으로구할수있다. 이러한방법으로도출된식 3에서우변의첫번째항은표준화된재정자립도와재정자주도의차이 ( - ) 와재정자주도순위 ( ) 사이의공분산이며, 이는재정형평성개선에서순수한재정력격차감소효과를의미한다. 두번째항은표준화된재정자립도 ( ) 와일반이전재원에의한순위변화 ( - ) 로의공분산으로재정력을일정하게유지한상태에서순위변동효과를측정한다. < 그림 2-7> 지니계수분해를활용한재정력역전현상의검증수식 이러한가정을기반으로주만수 (2014) 는재정자립도와재정자주도를분석하여재정력역전현상이발생하고있음을증명하였고, 황소하 (2016) 는재정자립도와일반조정교부금, 보통교부세, 보통교부세 + 일반조정교부금, 변경보통교부세 + 변경조정교부금등을비교분석하여재정력역전현상이있음을검증한다. 56 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

69 (3) 분석방법에대한논의근본적인한계로서재정력에대한개념설정에있는데, 이근재외 (2009) 의방법은 1인당유효재원을분석의기준으로하고있고, 주만수 (2014), 황소하 (2016) 의연구는재정자립도, 재정자주도를분석기준으로한다. 재정력을보다면밀히검토하면, 우리나라지방자치단체는보통지방행정기관으로서의역할과지방자치단체로의역할등이중적지위가있음을고려해야한다. 즉, 지방자치단체의재정력이라함은지방자치단체가자체사업에투입할수있는재정여력을의미한다. 보다구체적으로설명하면, 지방자치단체의재정은아래그림과같이크게보통지방행정기관으로서의역할을수행하기위한 A와자체사업 12) 을수행하기위한 B로구분할수있다. A : 보조사업비 + 위임사무수행경비 ( 법적 의무적경비 ) B : 자체사업 13) 지방자치단체는국가의위임사무나사회복지분야국고보조사업등을모두소화하고있으므로최소한 A는모두충족하고있다고봐야하며, 이는지방자치단체의재정력이아니라국가지방청의재정력이다. 따라서, 지방자치단체의재정력은 B로한정할수있는데, 이근재외 (2009) 의 1인당유효재원은우리의지방재정여건을고려할때 A가대폭포함되어있어순수한의미의지방자치단체의재정력을측정한다고보기어렵다. 또한, 주만수 (2014), 황소하 (2016) 의연구에서재정자립도와재정자주도를비교하고있는데이는결국지방자치단체세출예산이재정형평화나재정력의기준으로간주하는것이다. 재정력역전비교대상과결부하면, 이근재외 (2009) 의연구에서는시 군, 주만수 (2014) 는시 도, 시 군 구, 황소하 (2016) 는경기도기초자치단체로하고있는데, 각지방자치단체가처한재정여건이매우상이하므로재정자립도, 재정자주도등을일괄적으로적용할수있는지는의문이다. 바람직한재정력역전현상에대한측정방법은지방자치단체예산에서 A값과 B값을도출한이후개별자치단체가예산대비 A값을얼마나확보하였는지순위와규모를파악하고, 재정조정이후 B값의예산대비순위와규모를파악 12) 행정자치부가산출하고있는자체수입은법적 의무적경비를포함하고있으므로이를의미하는것이아니라지방자치단체가자율적으로세출을결정할수있는가용재원을의미함 13) 현행통합재정개요에서산출되는자체사업을의미하는것이아니라지방자치단체가스스로재원투입을결정할수있는순수한의미의가용재원을의미함 제 2 장지방재정조정제도관련논의 57

70 하여전자와후자가역전하는지비교해야한다. 그러나문제는현행지방재 정지표중 A 값과 B 값에대한산출기준마저마련되어있지않아재정력역전 현상을파악하기어렵다. 3. 특별교부세특별교부세와관련된선행연구는대체적으로정치적영향관계에의해특별교부세가배분되고있다는연구가주를이루고있다. 김상헌 배병돌 (2002) 은특별교부세배분기준의불투명성을지적하면서정치적영향에의해배분될수있음을실증적으로주장하였다. 1996~1999년의특별교부세배분을종속변수로, 보통교부세, 재정자립도, 선수총합, 당4역여부, 국회상임위원회등을독립변수로사용한회귀분석모형을통해정치적변수들이특별교부세배분에유의미한영향을미칠수있음을밝혔다. 최연태 김상헌 (2008) 은김상헌 배병돌 (2002) 의연구설계를바탕으로분석기간을 2003~2006년으로하여유사한분석을실시하였다. 정치적설명변수를수정 확장하여실증분석을시행하였는데, 행정구역및지역인구와같은사회 지리적변수들뿐만아니라행정자치위원회소속지역구의원포함여부, 지역구의원수와같은정치적변수들도특별교부세배분과정에영향이있는것으로나타났다. 허석재 권혁용 (2009) 은국회특별교부세배분사례를통해한국의국회의원선거와자원배분과의관계를분석하였다. 한국의자원배분정치에대한이해를도모하고자, 17대국회특별교부세배분사례를중심으로의석수를늘리고자하는정당과자신의지역구에많은재원을유치하고자하는현역의원의인센티브구조를분석했다. 각시 군 구에배정된특별교부세의평균을종속변수로하고총선 1위와 2위간득표율차를핵심설명변수로, 특별교부세의배분에고려대상이될수있는경제적 인구학적지표들을통제변수로선정하여회귀분석을시행했다. 분석결과, 집권당의경우득표율차이는특별교부세배분에아무런영향이없었지만, 야당의경우에는득표율의차이가작아승리를장담할수없는부동층지역에더많은특별교부세를배분한것으로나타났다. 또한, 국회의원이행정자치상임위원회에속한경우, 그의원의지역구에는더많은특별교부세가배분되는것으로분석됐다. 최연태 이재완 (2010) 은특별교부세배분에대한행정자치부관료들의지대추 58 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

71 구 (rent seeking) 행위를분석하여행정자치부와행정자치부관료출신지방자치단체장간의긴밀한유착관계, 즉전관예우의존재와영향력이존재하고있음을밝혔다. 전국 234개시 군 구의 2005~2006년특별교부세세부내역별자료에기반하여산출한재정자립도, 행정구역특성과같은사회경제적변수들은물론, 행정자치부관련정치적변수들을이용하여실증분석함으로써행정자치부관료출신의지방자치단체장이특별교부세배정에서특혜를누린것을보였다. 허원재 김영신 (2017) 은특별교부세의경우배분방식에있어자의성과비공개성을지니고있어특별교부세가본래의취지에서벗어나정치적영향에서자유롭지못함을증명하고자하였다. 이를위해 2005~2012년까지의전국 15 개광역시도별패널데이터를이용하여특별교부세배분과정에서경제적요인이외에비경제적요인이작용했는지를실증분석한다. 실증분석결과에따르면, 광역자치단체에배분되는특별교부세는해당지자체장의여 야당소속여부또는재선여부에따라달라지는것으로분석되었다. 따라서이를특별교부세가원칙적으로만배분되는것은아니라는것을의미하는것으로보았다. 4. 부동산교부세부동산교부세와관련된연구는부동산교부세의재원이되는종합부동산세와관련한연구와부동산교부세자체에관한연구로구분할수있다. 부동산교부세와관련해서는종합부동산세를지방세로전환하는방안에관한연구 ( 류민정, 2016; 박훈 이선화 2015; 박상수 구균철, 2014; 이성원, 2015) 가진행되고있고, 이밖에부동산정책에관한연구 ( 이준구, 2017; 김경표, 2016, 박준, 2014, 윤운석 심원미, 2012; 박성욱, 2011), 보유세관련연구 ( 이선화, 2015; 오문성, 2016) 등으로구분할수있다. 종합부동산세를지방세로전환할경우부동산교부세재원이존재할수없으므로지방세전환방안에관한연구는부동산교부세폐지를전제로한다. 류민정 (2016) 은종합부동산세와재산세를통합하는안과이원화하는안을제안하고있다. 먼저재산세로통합할경우공정시장가액비율이 80% 에서 60% 로인하되므로과세대상이감소할수밖에없음을분석하고있다. 이원화의경우 1세대 1주택의경우는재산가치와상관없이재산세의체계에포함시키는것이조세이론에적합하다. 따라서전국에분산된자산을인별로합산하여과 제 2 장지방재정조정제도관련논의 59

72 세하는종합부동산세는과세대상지와납세의무자간의소재지가일치하지않는 2주택이상에대해서만적용하는것이합당하다고주장한다. 다만, 1세대 1 주택을재산세에포함시킬경우세율조정이이루어져야할것인데, 현재의재산세는최고과표구간이 3억원이상으로설정되어있어그범위가지나치게넓다는문제가제기될수있기때문이다. 따라서최고과표구간을현재 1 주택종합부동산세적용기준인 9억을경계로구간을나누고 9억원을초과하는경우새로운최고세율을적용하는방안을제안하고있다. 이성원 (2015) 의연구에서는종합부동산세의문제점을미실현이득에대한과세, 이중과제, 종합부동산세의국세적성격, 세부담수준, 부동산투기억제수단으로서의종합부동산세, 현생보유세체계의복잡성등을검토하면서지방세로의전환방안을제안하고있다. 전환방안은재산세로의통합과이원화방안이다. 부동산정책에관한연구로서이준구 (2017) 는우리나라부동산시장에거품이끼어있는지의여부는아무도자신있게단정지어말할수없는문제이나, 인구감소의본격화와더불어부동산가격하락은불가피하게일어날것이고, 이에따라우리경제에거품붕괴에준하는정도의충격이가해질가능성이크다고주장한다. 따라서, 근시안적인경기부양의목적에서부동산투기를부추기는일은우리경제를위험의구렁텅이로몰아넣을수있는무책임한처사이며, 따라서우리정부의부동산관련조세정책중에서종합부동산세도입을가장긍정적으로평가하고있다. 김경표 (2016) 는자본의사용자비용과조세제도에따른관계를분석하고있는데, 분석결과일반적으로주택자산에대한자본의사용자비용은주택가격상승률및임대료상승률에가장큰영향을받고, 이들가격이급격히상승하던시기에일반적으로부 (-) 의값을갖는것으로나타났다. 특히, 중산층의자가보유점유가구자본의사용자비용은낮은평균실효세율로인해부동산관련세제에큰영향을받지않았음을보여주고있다. 윤윤석 심원미 (2012) 는종합부동산세가부동산투자행동및성과에미치는영향을분석하고있다. 분석에있어수도권과비수도권을구분하고있고, 주책, 토지, 상가등을구분하고있다. 분석결과를살펴보면, 토지와상가에있어비수도권에서취득세와종합부동산세가장기투자목적정도에통계적으로유의한영향을미치는것으로나타났다. 다만, 영향을미치는방향이취득세의경우는양의방향으로종합부동산세의경우에는음의방향으로나타난바영향을미치는방향이상반된다. 결국토지의경우에도취득세의부담정도에기인해서는토지를장기투자하고종합부동산세의보유부담정도에기인해서 60 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

73 는단기보유행동을한다는것인데, 종합부동산세의조세부과목적이과도한부동산을많이보유하지못하게하는데일부의목적이있다고볼때보유부담을줄이기위해단기투자로행동한다는점은어쩌면종합부동산세의실행목적을어느정도달성하고있다고볼수도있음을제시하고있다. 재산과세또는보유세에관한연구로서오문성 (2016) 은종합부동산세와재산세의이중과세조정에대해검토하고있다. 종부세의과세대상이일정금액을초과하는주택과토지이고, 재산세의과세대상이토지, 건축물, 주택, 항공기, 선박이므로일정금액을초과하는주택과토지의보유에대하여는종부세도과세되고재산세도과세된다. 이렇게동일한과세대상에대하여두개의세목이동시에부과되므로이중과세의조정은조세이론적으로는필연적이다는것이다. 따라서이중과세문제를해결하기위한조정방법에대해중점적으로검토하고있는데, 종부세의과세표준 을기준으로종부세와재산세의이중과세를조정하고있다고한다. 그런데종부세과세표준의변경으로인해이중과세조정의내용도변경된것으로이를반영한시행규칙의산식역시개정후종부세시행령의내용과완전히동일한것은문제로지적하고있다. 5. 소방안전교부세소방안전에대한연구는소방력배치기준 ( 최진종, 2001; 하혜수, 2007: 1-20; 임승빈, 2013: 21-38), 소방인력확보방안 ( 남궁근외, 2007; 하혜수, 2007), 국가의소방재정지원확대방안에관한연구 ( 이원희, 1999: ; 이정만, 2007: 33-64; 이종영, 2002: ; 오연천외, 2007; 최영출, 2008: 4-20; 송상훈, 2008: ; 김재훈 김우철, 2013: 41-84) 등이있다. 재난안전분야는대체로공학분야에서기술적접근을개선을제안하는연구는매우많으나재정측면에서접근하는연구는눈에띄지않고, 다만, 사회과학분야연구로서는재난안전관리체계에관한연구 ( 이상명, 2014: ; 배재현 박영원, 2014: , 이훈래, 2015: ) 가있다. 1) 소방안전사무변화와인력적정소방인력의산출을위한연구중가장많은연구가이루어져온접근방법은소방수요와의상관관계를구하고이에따른인력을산출하는방법이다. 특히, 화재위험이어떤지역공동체의환경, 인구의사회 경제학적지위등과 제 2 장지방재정조정제도관련논의 61

74 특별한관계가있는가를밝히려는접근법이다. 이러한접근법은화재위험과사회적 경제적변수를사용하여가설을설정하고이를통계적으로검증하는방법을사용한다. 주로지역간의화재위험차이를발견하고자하며, 같은도시인경우주로사회 경제적차이와화재위험과어떠한차이가있는가를연구대상으로한다. 이러한연구는 1970년대후반부터등장하기시작했으며, 화재를궁극적으로인간의문제로인식하고사회과학적방법을사용하여주로화재위험과사회경제적환경과의관계를탐구하는데중점을두었다. Jennings(1966) 은소방에관한선행연구를도시이론적접근, 생태학적접근, 위험 화재원인모델접근, 사회적접근, 역학적접근, 경제적접근, 소방력배치에관한접근등으로분류하고있다. 이들은다시크게경제성에중점을두는경우와위험에중점을두는접근방법등두가지로분류하였는데도시이론적접근과경제적접근, 소방력배치에관한접근을전자로분류하고, 생태학적접근, 사회적접근, 병리학적접근, 위험 화재원인접근을후자로분류하였다. 소방력배치에관한연구들은주로미국을중심으로이루어지고있다 ( 최진용, 2001: 재인용 ). 한국산업개발연구원 (2009) 은서울시소방분야선진화를위한소방기구 조직및인력진단연구에서서울시소방환경및여건분석을통해 1980년대이전은소방업무가주로화재진압업무와화재예방업무, 소방행정업무로구분되었으나, 1982년구급, 1988년구조업무가소방업무로편재되었고, 인구 면적 건물수등지역적특성과소방인력당인구수 소방대상물수등을바탕으로소방력배치를강화해야한다고주장하였다. 이창원외 (2009) 는소방방재업무량산정기준개발에서소방방재청의업무량산정을위한환경요인분석에서소방방재업무의환경요인은인문사회적변화, 과학기술의발달, 행정업무의변화, 기후환경의변화등으로대별하면서인문 사회적변화는소방방재의수요발생적측면에서많은영향을주게되므로소방방재인력 조직의고려사항으로이러한것들이반영되어야함을주장하였다. 임승빈외 (2010) 는직무분석과회귀분석기법을활용하여분석한결과현재의소방인력은관할인구, 관할면적만을고려하여배치된일반행정수요를반영한인력이고, 소방수요및환경영향을고려한적정한인력이라고할수없다고주장하였다. 따라서소방서별적정인력은직무분석을통해지역별로별도산정하는것이보다바람직하다고하였다. 다만, 이러한소방인력과관련된논의는제도적환경과밀접한관계를지닌 62 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

75 다. 즉, 제도개편으로인해소방 방재 재난안전등의사무가확대될수록관련 인력이추가로보강되어야하기때문이다. 2) 소방안전분야재정확충소방재정의문제점에대한연구는 2000년대후반부터 2010년대전반까지주로이루어졌다. 지난 1992년소방사무가기초자치단체에서광역자치단체의사무로규정됨에따라현재소방재정에대한부담책임은각시 도가담당하고있으나국세위주로편성되어있는조세체계하에서지방자치단체가대부분의소방재정을부담하는것에문제를제기하고있다. 최영출 (2008) 은정부간재정관계시스템설계에있어서수행해야할근본적단계는바로서로다른정부수준간기능적책임의명확한분담 (Martinez-Vazquex, 1998) 이라고주장한다. 그러나많은경우, 분권화된국가에서발생하는논쟁은주로서로다른수준 ( 중앙, 광역, 기초 ) 의정부와관련된불명확한지출책임문제또는명료성의결여로부터발생하고있는데소방재정의문제가이러한유형이라고강조한다. 즉, 소방사무에대한분석을통해국가적사무임에도불구하고국가의재정책임성이낮게설정되어있다는것이다. 하혜수 (2008) 도유사한주장을한다. 소방사무에대한실증분석결과, 전통적인화재진압사무의비중은 16% 에불과하고, 국가사무적성격이강한대비대응사무 ( 예방및긴급구조사무 ) 의비중은매우높게나타났다는것이다. 특히, 대형화재사무는지방자치단체만으로대응하기어렵다는점에서국가의지원이필요한데, 이러한사무의비중도 80% 이상이므로소방재난사무를국가및자치단체의공동사무로간주하고, 그책임의비율을 50:50으로상정할때국가의재정지원수준은전체소방예산에서최소한 40% 정도는되어야한다고주장한다. 송상훈 (2008) 은소방재정에대한국가지원이 OECD수준에비해매우부족하며, 소방인력부족, 소방장비노후화등에대응하기위해서지역자원시설세 ( 당시소방공동시설세 ) 의개편이필요함을주장한다. 김재훈외 (2013) 는소방사무의사회적기여를강조한다. OECD 행복지수중안전과관련된소방서비스가국민의삶의질을높이는매우중요한역할을한다는것이다. 따라서소방서비스의사회적편익이높기때문에보다많은재원투입이필요하다고주장한다. 물론이과정에서소방사무의성격분석을통해소방재원에대한국가재정의책임성을강조하고있다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 63

76 제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 3 절제도의이해 1. 지방교부세개요 1) 지방교부세연혁 지방교부세 (local share tax) 는중앙정부가재정결함이있는지방자치단체에교부하는금액으로지방재정조정제도의핵심이다. 지방교부세법 에기초하여운영되는데, 중앙정부의간섭없이지방자치단체가재량을사용할수있는일반재원이다. 지방교부세제도는 1951년 4월 1일에공포실시된 임시지방분여세제도 에서출발했는데당시지세및영업세액의 34.68% 이내의재원을지방자치단체배분하였다. 몇차례의제도개편이후 1961년 12월 31일에현재와같은 지방교부세법 이제정되었다. < 그림 2-8> 지방교부세개편연혁 년 임시지방분여세법 제정 ( 국세중특정세목의일정률교부 34.68%) 년 지방교부세법 제정 ( 법정률제운영 ) ~82년 8 3 조치 로법정률유보 ( 경제의안정과성장에관한대통령긴급명령 ) 년법정률부활 ( 내국세의 13.27%), 증액교부금제도신설 년법정률조정 ( 내국세의 13.27% 15.0%) 년법정률조정 ( 내국세의 15.0% 19.13%), 증액교부금및지방양여금제도폐지, 분권교부세신설 년법정률조정 ( 내국세의 19.13% 19.24%), 분권교부세율상향조정 ( 내국세의 0.83% 0.94%) 년보통교부세와특별교부세간재원조정 ( 보통 96% 97%, 특별 4% 35) 년소방안전교부세신설, 분권교부세폐지 64 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

77 지방교부세제도는재원의법정화여부와법정비율의인상그리고재원배분규모산정방식등을중심으로자주개편되었다. 2006년도부터내국세의 19.24% 가법정재원으로규정되었고특별교부세, 보통교부세, 분권교부세, 부동산교부세등네가지유형의재원이배분된다. 2015년에는담뱃값인상에따라담배에국세인개별소비세가부과되었고, 이개별소비세의 20% 를재원으로하는소방안전교부세가도입되었으며, 분권교부세는폐지되어보통교부세산정에포함되었다. 2) 지방교부세의규모내국세의 19.24% 로운영되는보통교부세와특별교부세가있으며, 내국세 19.24% 의 97% 는보통교부세로배분하고나머지 3% 는특별교부세로배분한다. 그이외국세인종합부동산세전액을지방자치단체에배분하는부동산교부세, 담배에부과되는국세인개별소비세의 20% 를재원으로교부하는소방안전교부세가있다 구분보통교부세특별교부세부동산교부세소방안전교부세 목적 재원 배분 < 표 2-10> 지방교부세의종류와특성 (2017 년현재 ) 자치단체부족재원보전및재정불균형시정 내국세의 19.24% 지역별특별재정수요지원 재원의 97% 1) 재원의 3% 재정수요대비재정수입부족액 ( 공식배분 ) 재해예방 복구, 시책등 ( 신청및심사 ) 지방재정확충및재정불균형시정 종합부동산세 100% 재정여건, 사회복지, 지역교육, 보유세규모 ( 기준배분 ) 지자체소방및안전시설확충, 안전관리강화등 담배에부과되는개별소비세총액의 20% 소방및안전시설, 재난및안전강화, 재정여건고려 ( 기준배분 ) 성격일반재원특정재원일반재원특정재원 주 1) 기존의분권교부세페지에따른불교부단체지급특례 (1,253 억원 ) 포함 ( 년 ) 2015 년기준액 (1,253 억원 ) 내국세증감율로지급, 이후필요조치 지방교부세는 2017 년도 40.7 조원으로, 보통교부세 38.7 조원 (95.1%), 특별교 부세 1.1 조원 (2.8%), 소방안전교부세 0.4 조원 (1.1%), 부동산교부세 1.5 조원 (3.7%) 등이며, 1991 년 3.4 조원에서 11 배이상증가하였다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 65

78 연도별 정률분 (2017 년현재내국세의 19.24%) 계보통교부세특별교부세분권교부세 34,524 39,277 44,130 47,245 54,842 63,777 67,987 70,392 67,107 82, , , , , , , , , , , , , , , , , ,314 < 표 2-11> 지방교부세의규모추이 30,532 35,337 40,118 42,950 49,856 57,979 61,426 63,538 57,825 74, , , , , , , , , , , , , , , , , ,776 3,054 3,533 4,011 4,295 4,985 5,797 6,142 6,353 5,782 7,468 11,119 10,884 12,238 13,012 7,115 7,433 8,527 10,394 9,242 9,928 11,010 12,580 13,149 9,861 9,874 10,281 11, ,453 10,065 11,387 13,784 12,305 13,186 14,575 16,154 16,885 16, 증액교부금 1) , ,860 14,483 1, 부동산교부세 ,930 10,200 18,892 37,012 34,254 10,576 10,865 11,214 11,630 11,391 14,104 14,457 15,328 ( 단위 : 억원 ) 소방안전교부세 ,141 4,147 4,588 주 : 2014 년까지는최종예산 + 전년도정산분, 2015 년부터는당초예산규모임 1) 증액교부금은지방재정상부득이한수요가있는경우국가가법정교부세외에별도로증액, 교부하는교부금으로 1983 년도에신설되어 2005 년도에폐지되었음 2) 2005 년이후보통교부세에도로보전분 8,500 억원이별도로포함되었으나, 2012 년부터보통교부세로통합되어운영됨. 자료 : 행정자치부 (2017) 년도지방교부세산정해설. 66 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

79 2. 보통교부세 1) 보통교부세산정보통교부세는지방자치단체별로기준재정수요액과기준재정수입액을산정하여수입액을초과하는수요액인재정부족액을보전한다. 재원의총량이내국세의일정비율로고정되어있어전국지방자치단체의재정부족액이배분가능한재원규모를상회하면조정률을적용하여지방자치단체별보통교부세의배분액을결정한다. 조정률은지방자치단체의재정여건과관계없이모두동일하게적용한다. ( 자료제출 ) 지방자치단체 보통교부세 교부결정통지 < 그림 2-9> 보통교부세산정방법 기초수요액의산정 ( 측정단위 단위비용 보정계수 ) + 보정수요액추가 일반조정교부금및전전년도정산분 징수교부금및전전년도정산분 지방선거경비등재정수요보강 낙후지역등지역균형수요보강 고령지자체등사회복지균형수요보강등 기초수입액의산정 ( 보통세수입액의 80%) + 보정수입액추가 경상세외수입액의 80% 일반조정교부금및전전년도정산분의 80% 징수교부금및전전년도정산분의 80% 지방세및경상세외수입정산분의 80% 부동산교부세및정산분의 80% 등 수요자체노력반영 ( 가감 ) 수입자체노력반영 ( 가감 ) 기준재정수요액산정기준재정수입액산정 재정부족액 보통교부세산정 조정률적용 자료 : 행정자치부 (2017), 2017 년도지방교부세산정해설. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 67

80 2016년도조정률은 89.7% 였는데, 내국세의수입이경제상황에따라가변적이기때문에조정률은매년달라진다. 따라서보통교부세를통해지방자치단체의기준재정수요액이모두보장받지는못한다. 자치구에는보통교부세를배분하지않는다. 기준재정수요액과기준재정수입액을해당특별시또는광역시의기준재정수요액및기준재정수입액과합산하여산정하고특별시또는광역시에교부한다. 기준재정수요액대비기준재정수입액의비율을재정력지수라고하며지방재정여건을판단하는주요한재정지표이다. 재정부족액이발생하지않아재정력지수가 1이넘는지방자치단체에대해서는보통교부세를배분하지않는다. 이를보통교부세불교부단체라고하는데최근지방재정여건이계속악화되어불교부단체의숫자가줄어들고있다. 제주특별자치도는재정부족액을별도로산정하지않고보통교부세의 3% 를정액으로교부받는다. (1) 기준재정수요의산정지방교부세배분산식과관련하여기준재정수요를중심으로살펴보는것은기준재정수입액의경우지방세, 세외수입등과같이명확한수치에의한것이므로객관성이확보될수있기때문이다. 다만, 수입자체노력반영에있어서는주관성개입여부를논의할수있는데, 기준재정수요에서도수요자체노력을반영하므로이에대한논의로갈음할수있어기준재정수요산정을중심으로살펴보고자한다. 기준재정수요액은각급지방자치단체의결산액에의한경비지출액도아니고, 실제로지출하려는예산액도아니다. 기준재정수요액은그지방자치단체의자연적, 지리적, 사회적제반여건에대응하는합리적이고타당한수준의 표준적인재정수요 로산정되는것으로서기준재정수요는아래와같은산식에의해결정된다. < 기준재정수요액산정 > 기준재정수요액 = 기초수요액 + 보정수요액 ± 수요자체노력 기초수요액은측정항목별로각지방자치단체가표준적인수준의행정을수행 하는데필요한일반재원을산정하는것으로, 측정항목별로상관성 ( 유의성 ) 68 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

81 있는지표로채택된측정단위수치 ( 통계 ) 에단위비용과보정계수를곱하여산 정한다. < 기준재정수요산정을위한기초수요액의산정 > 기초수요액 = 측정항목별 ( 측정단위 단위비용 보정계수 ) (2) 측정항목및단위측정항목은일반예산과목구조에상응한항목들로일반행정비, 문화환경비등 4개측정항목과인건비, 환경보호비, 산업경제비등 16개세항목으로구성 ( 교부세법시행령제5조제1항 ) 한다. < 표 2-12> 측정항목 ( 지방교부세법시행령별표 1) 측정항목 측정단위 표시단위 가. 인건비 공무원수 명 1. 일반행정비 나. 일반관리비 공무원수 명 다. 안전관리비 인구수 명 2. 문화환경비 가. 문화관광비인구수명나. 환경보호비인구수명 가. 기초생활보장비 국민기초생활보장수급권자수 명 나. 노인복지비 노령인구수 명 3. 사회복지비 다. 아동복지비 아동수 명 라. 장애인복지비 등록장애인수 명 마. 보건사회복지비 인구수 명 가. 농업비 경지면적 천제곱미터 나. 임수산비 산림ㆍ어장ㆍ갯벌면적 천제곱미터 4. 지역경제비 다. 산업경제비사업체종사자수명라. 도로관리비도로면적천제곱미터 마. 교통관리비 자동차대수 대 바. 지역관리비 행정구역면적 천제곱미터 자료 : 행정자치부 (2017). 2017년도지방교부세산정해설. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 69

82 측정단위는측정항목과관련되는재정수요를가능한한정확하게포착할수있는상관성 타당성에근거하여인구수, 공무원수, 도로면적, 행정구역면적등은통상의공식적인통계를사용한다. 현재 16개측정항목의측정단위는 14종이며, 그기준은 지방교부세법 시행령제5조제2항에규정하고있고이에따른구체적산정기준이제시되어있다. < 표 2-13> 측정단위의산정기준 측정단위 산정기준 표시단위 1. 공무원수 지방자치법 제112조제 2항의행정기구의설치와지방공무원의정원을정하는기준이되는인건비 명 산정의기초가되는공무원수 2. 인구수 주민등록법 의주민등록표에따른지방자치단체의인구수 명 3. 국민기초생활보장 국민기초생활보장법 에따른지방자치단체의수급권자수국민기초생활보장수급권자수 명 4. 노령인구수 주민등록법 의주민등록표에따른지방자치단체의 65세이상노령인구수 명 5. 아동수 주민등록법 의주민등록표에따른지방자치단체의 18세미만인구수 명 6. 등록장애인수 장애인복지법 에따라지방자치단체에등록된장애인수 명 7. 경지면적 측량ㆍ수로조사및지적에관한법률 에따른전, 천제곱미터답, 과수원면적 8. 산림면적 산림자원의조성및관리에관한법률 에따른산림면적천제곱미터 9. 어장면적 수산업법 및 내수면어업법 에따라면허를받아어업을하는어장면적. 다만, 수산업법 에 천제곱미터 따라면허를받은외해양식어업은제외한다. 10. 갯벌면적 습지보호법 에따라지방자치단체에서관리하는연안습지면적 천제곱미터 11. 사업체종사자수 통계기관등이공식적으로전국을대상으로일제히조사한최근통계에따른지방자치단체의사업체종사자수 명 12. 도로면적 도로법 에따른도로시설로서, 지방자치단체의장이관리하는도로 ( 포장, 미포장및미개통도로 ) 면적 천제곱미터 13. 자동차대수 자동차관리법 에따라등록한자동차대수 대 14. 행정구역면적 지방자치법 에따른지방자치단체관할구역의면적 천제곱미터 자료 : 행정자치부 (2017). 2017년도지방교부세산정해설. 70 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

83 (3) 단위비용과보정계수단위비용이란특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 시, 군의동종단체별표준적인조건을구비한지방자치단체가합리적이고타당한수준에서지방행정을수행하는경우에측정항목 ( 세항목 ) 별로소요되는경비의단위당비용을의미한다. 단위비용은지방자치단체에서이루어지는행정에필요한제반경비로서, 1 인건비, 2 법령에의해서지방자치단체의의무적부담으로되어있는경비, 3 경상적인사무비와사업비, 4 기타지방자치단체의행정운영상필요한모든경비가포함되어있다. 단위비용의결정은동종단체별로집행한경비나앞으로집행하여야할경비를기준으로지방자치단체별관련통계수치와그경비와의상관성에의한표준함수식을추출하고, 그추출된함수식에지방자치단체별통계를적용하여산출한수요, 즉표준행정수요를측정단위의통계수치로나누어산정한다. < 단위비용의산정 > 단위비용산정방식 : 동종지방자치단체의측정항목별표준행정수요액의합 동종지방자치단체의측정항목별측정단위수치의합 보정계수는지자체별로표준단위비용을조정하기위한계수이다. 기초수요액은기본적으로각급지방자치단체에대하여각측정항목별로측정단위의수치에단위비용을곱한값을합산하여구해야한다. 그러나각급지방자치단체가놓여있는여건에는여러가지차이가있기때문에모든지방자치단체에대해서동일한단위비용을적용하기에는어려움이있다. 따라서보정계수를적용하는데, 보정계수의산정은해당자치단체의수요항목별로산정된표준행정수요액을해당지방자치단체의측정단위수치 ( 통계 ) 로나눈값 ( 해당단체의실수요단위비용 ) 을동종자치단체의표준단위비용으로나누어구한다. < 보정계수의산정 > 보정계수 = 해당단체의표준행정수요액 해당단체의측정단위수치 표준단위비용 표준행정수요액은기준재정수요액을합리적 객관적으로산정하기위한단위 비용과보정계수산출기준을마련하고, 단위비용과보정계수간의상호연계 제 2 장지방재정조정제도관련논의 71

84 성을확보하기위한것으로지방자치단체의표준적경비수준규모를산출하는데있다. 표준행정수요액은각급지방자치단체가일반재원으로충당해야할표준적인수요로서, 그산정방법은동종자치단체별기준재정수요분석에의한관련예산액과관련통계자료와의상관성에의한수요측정항목별함수식에해당지방자치단체의통계수치를반영하여산정한다. < 표 2-14> 측정항목별단위비용 1. 일반행정비 2. 문화환경비 측정항목측정단위표시단위지방자치단체단위비용 ( 단위 : 원 ) 특별시 51,010,130 광역시 51,010,130 특별자치시 51,010,130 가. 인건비공무원수명도 52,905,490 시 50,367,630 군 50,078,600 특별시 15,869,380 광역시 15,869,380 특별자치시 15,869,380 나. 일반관리비공무원수명도 13,771,190 시 20,082,960 군 20,550,820 특별시 11,440 광역시 11,440 특별자치시 11,440 다. 안전관리비인구수명도 9,080 시 17,500 군 83,980 특별시 54,600 광역시 54,600 특별자치시 54,600 가. 문화관광비인구수명도 20,630 시 62,520 군 182,900 특별시 49,420 나. 환경보호비인구수명도 5,710 광역시 49,420 특별자치시 49, 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

85 3. 사회복지비 측정항목측정단위표시단위지방자치단체단위비용 ( 단위 : 원 ) 시 84,540 군 237,890 특별시 1,680,490 광역시 1,680,490 국민기초생활가. 특별자치시 1,680,490 보장명기초생활보장비도 765,810 수급권자수시 877,430 군 1,040,430 특별시 861,990 광역시 861,990 특별자치시 861,990 나. 노인복지비노령인구수명도 128,240 시 634,590 군 679,440 특별시 797,010 광역시 797,010 특별자치시 797,010 다. 아동복지비아동수명도 189,450 시 617,620 군 947,140 특별시 1,121,120 광역시 1,121,120 라. 장애인특별자치시 1,121,120 등록장애인수명복지비도 134,410 시 602,360 군 625,910 특별시 76,250 광역시 76,250 마. 보건사회특별자치시 76,250 인구수명복지비도 15,660 시 56,090 군 144,110 특별시 151,500 가. 농업비 경지면적 천 제곱미터 광역시특별자치시 151, ,500 도 40,300 제 2 장지방재정조정제도관련논의 73

86 측정항목측정단위표시단위지방자치단체단위비용 ( 단위 : 원 ) 시 192,580 군 203,680 특별시 49,030 광역시 49,030 산림ㆍ어장ㆍ천특별자치시 49,030 나. 임수산비갯벌면적제곱미터도 60,710 시 23,650 군 22,800 특별시 119,260 광역시 119,260 다. 산업경제비사업체종사자특별자치시 119,260 명수도 54,890 시 78, 군 158,140 지특별시 6,213,260 역광역시 6,213,260 경천특별자치시 6,213,260 라. 도로관리비도로면적제제곱미터도 7,405,040 비시 4,697,180 군 8,016,340 특별시 96,550 광역시 96,550 특별자치시 96,550 마. 교통관리비자동차대수대도 22,030 시 83,130 군 118,220 특별시 115,040 광역시 115,040 바. 지역관리비행정구역면적시 44,230 군 23,160 자료 : 2017년지방교부세산정해설천특별자치시 115,040 제곱미터도 3, 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

87 (4) 보정수요산정기초수요를산정하기위해각급지방자치단체의각측정항목별로측정단위의수치에단위비용을곱하여산정해야하지만, 개별자치단체의환경과여건이상이하기때문에이를반영하기위해보정계수를구해보정하고있음에도불구하고, 이러한기초수요산정만으로반영할수없는특수한수요를보정수요로규정하여추가수요액으로가산하고있다. 보정수요는크게조정교부금수요와징수교부금수요, 재정특례보전금수요, 통합자치단체에대한수요. 세종특별자치시의수요, 지방선거경비수요, 지역균형수요및사회복지균형수요등이있다. 첫째, 조정교부금수요는일반조정교부금 ( 특별조정교부금제외 ) 의경우시 도의법정지출수요에해당하므로이를시 도의보정수요에반영한다. 즉, 광역시장 도지사가시 군에배분하는해당년도시 군의일반조정교부금 ( 특별조정교부금제외 ) 과전전년도결산액정산분의 80% 를광역시 도의보정수요로반영하였다둘째, 지방세기본법 제67조및같은법시행령제55조의규정에따라시 도에서시 군으로교부되는시 도세징수교부금 ( 시 도세징수총액의 3%) 의경우도시 군으로정액이전되는지출경비에해당되기때문에이를시 도의보정수요로반영한다. 광역시장 도지사가시 군에배분하는해당년도시 도세징수교부금과이들금액의전전년도결산액정산분의 80% 를광역시 도의보정수요로반영한다. 셋째, 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 제43조및같은법시행령제17조에따라사무이양등으로지원되는 대도시재정특례보전금 은 지방재정법 제29조에따른시 군의조정교부금과는별도로대도시의해당시에서징수하는도세 ( 화력발전 원자력발전 특정부동산에대한지역자원시설세, 지방교육세제외 ) 의 100분의 10이하의범위에서일정금액을도에서대도시로이전하는지출경비에해당되기때문에이를시 도의보정수요로반영한다. 넷째, 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 제2조에따른통합지방자치단체에대해같은법제34조 ( 지방교부세산정에관한특례 ) 에따라보통교부세의통합전수준을유지하기위해통합지방자치단체의재정부족액이폐지되는각지방자치단체별로산정한재정부족액의합보다적을경우그차액을통합지방자치단체의기준재정수요액에더하여산정하며통합후 4년동안보정수요로반영한다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 75

88 다섯째, 세종특별자치시설치등에관한특별법 제14조제2항및 지방교부세법 시행령제7조의2제1항에따라 지방교부세법 에따른기준재정수요액과기준재정수입액의차액의 100분의 25에해당하는금액을기준재정수요액에더하여산정하며 2013년부터 2020년까지 8년동안보정수요로반영한다. 여섯째, 공직선거법 제277조제2항에따라지방자치단체가부담해야만하는지방선거관련경비로서지방의원및단체장선거가실시되는연도의선거관리 수행의실제경비를해당연도보정수요로반영하고, 수요반영액과실제집행한금액과의차액을정산하여다음연도보정수요로반영한다. 여섯째, 지역균형수요를반영하고있는데, 지역특성을고려한재원배분의형평화와지역간균형있는개발을위한특수여건수요를반영하기위한것으로, 해당경비별 지역균형수요 를산정 반영하는것으로서 2005년까지는표준행정수요에포함하여산정하였으나 2006년부터 지방교부세법 시행규칙제5조제2항제4호에의하여보정수요에포함하여낙후지역개발등지역특성을반영하고있다. 1. 일반행정비 2. 문화 환경비 < 표 2-15> 보정수요로서지역균형수요 (2017 년현재기준 ) 측정항목 수요산정요소 (1) 일반관리비 1 낙후지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) (2) 안전관리비 2 안전관리수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) <* 보정인구 3> (1) 문화관광비 (2) 환경보호비 1 문화재보호구역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 2 시 도지정문화재수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 1 해안지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 2 댐지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 3 저수지지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 4 마을상수도지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 5 유동인구수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 6 환경보호관련규제지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) * 자연환경보전지역, 상수원보호 수변구역, 백두대간보호지역 7 보정인구수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) <* 보정인구 1> 8 등록외국인수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 9 산업단지지정면적수요 10 자연공원수요 11 폐기물관련수요 3. 경제개발비 (1) 농업비 1 방조제, 배수갑문수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 76 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

89 측정항목 (2) 임수산비 수요산정요소 2 농업관련수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 5 축산 가금류관련수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 1 방파제, 물양장 ( 物揚場 ) 길이수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 2 수산관련수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 3 연어치어방류 ( 시 도, 시ㆍ군ㆍ구 ) (3) 산업경제비 1 보정인구수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) <* 보정인구 1> (3) 도로관리비 1 농어촌도로수요 ( 시 군 ) 2 자전거도로수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 3 유동인구수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 4 보정인구수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) <* 보정인구 2> 5 도시계획도로수요 ( 시 도, 시ㆍ군ㆍ구 ) (4) 교통관리비 1 적자도선 ( 渡船 ), 벽지버스수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 2 버스운수사업재정지원수요 ( 시ㆍ도 ) (5) 지역개발비 1 개발제한구역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 2 폐광지역, 개발촉진지구수요 ( 시 군ㆍ구 ) 3 접경지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 4 보정인구수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) <* 보정인구 1> 5 낙후지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 6 지역특화발전특구지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 7 지역개발관련규제지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 8 도심지내공장밀집지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 9 도시공원수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 10 성장촉진지역수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 주 1. 보정인구 1 : 군인수 ( 미군및미군속과가족포함 )+ 의무경찰수 + 의무소방대원수 + 재소자수 2. 보정인구 2 : 군인수 ( 미군및미군속과가족포함 ) 3. 보정인구 3 : 통합관제센터관제인력수 + 특별사업경찰수 4. 행정구역전체가섬으로이루어져있고시청 군청소재지가섬에위치하는단체는낙후지역균형수요산정액의 400% 범위에서추가보정할수있다. 5. 낙후지역은인구밀도, 인구변화율, 주민 1 인당지방소득세지표가전국면 ( 面 ) 평균이하를모두만족하는면지역 마지막으로사회복지균형수요의반영이다. 지역주민의삶의질향상과사회적취약계층에대한지원을강화하기위해사회복지분야의측정항목별사회복지균형수요를가산반영하는것으로서증가추세인복지비의실질재정수요를강화하기위해기초생활수급권자비율, 노령인구비율, 아동인구비율, 장애인비율, 가정위탁보호아동수요, 다문화수요, 저소득한부모가족수요등을반영한다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 77

90 < 표 2-16> 보정계수로서사회복지균형수요 (2017 년현재기준 ) 측정항목 수요산정요소 (1) 기초생활보장비 1 국민기초생활수급권자비율수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) (2) 노인복지비 (3) 아동복지비 1 노령인구비율수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) * 고령단체 4 유형은수요산정액의 150%, 3 유형은 120%, 2 유형은 60%, 1 유형은 30% 각각추가반영 2 노인요양시설운영수요 ( 시ㆍ도 ) 1 아동인구비율수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 2 가정위탁보호아동수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) (4) 장애인복지비 1 장애인비율수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) (5) 보건사회복지비 1 다문화수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) * 등록외국인수 + 국적취득자수 + 국제결혼가정자녀수 + 북한이탈 주민수 2 저소득한부모가족수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 3 댐연접지역보건수요 ( 시ㆍ군ㆍ구 ) 주 : 고령단체유형은 65 세이상인구가총인구의 25% 이상인경우를고령 4 유형, 20%-25% 미만을고령 3 유형, 14%-20% 미만은고령 2 유형, 7%-14% 미만의경우를고령 1 유형으로구분함 (6) 자체노력산정자체노력반영제도는 지방교부세법 시행규칙제8조의규정에근거하여지방자치단체의건전재정운영을도모하고, 지방자치단체의세출절감과세입증대노력을촉진 유도하기위한것이다. 기준재정수요 수입산정과직접관련된 15개항목별로자체노력정도를평가하여기준재정수요액과기준재정수입액산정시가감하여반영한다. 지방자치단체가한정된재원을가지고합리적인재정을운영하기위해서는세출구조조정을통한재정운영의비효율성을제거하고방만한재정운영을억제하는노력이필요하다. 따라서인건비절감, 지방의회경비절감, 업무추진비절감, 지방보조금 ( 민간이전경비 ) 절감, 지방청사관리 운영및민간위탁금절감등세출절감과관련하여지방자치단체별노력정도를기준재정수요액에가감하여산정하는것이다. 78 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

91 < 표 2-17> 자체노력반영항목기준재정수요액 (8종) 기준재정수입액 (7종) 인건비절감지방세징수율제고의회경비정감지방세체납액확충업무추진비절감세외수입체납액축소행사 축세성경비절감탄력세율적용지방보조금절감지방세감맥축소지방청사관리 운영적극적세원발굴및관리민간위탁금절감 3. 특별교부세 1) 특별교부세제도의의의 특별교부세는보통교부세산정시반영할수없었던구체적인사정, 지방재정여건의변동, 예기치못한재정수요등을고려하여교부하는교부세의일종으로서, 보통교부세산정과정에서필연적으로발생할수밖에없는획일성과일회성을보완하여지방교부세제도전체의타당성을확보하기위한제도이다. 특별교부세의교부는 지방교부세법 제9조의규정에의하여다음과같은경우교부하게된다. 1 기준재정수요액의산정방법으로는파악할수없는지역현안에대한특별한재정수요가있는경우 : 특별교부세재원의 100분의 40에해당하는금액, 2 보통교부세의산정기일후에발생한재난을복구하거나재난및안전관리를위한특별한재정수요가생기거나재정수입이감소한경우 : 특별교부세재원의 100분의 50에해당하는금액, 3 국가적장려사업, 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업, 지역역점시책또는지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에재정지원등특별한재정수요가있을경우 : 특별교부세재원의 100분의 10에해당하는금액등이다. 이러한특별교부세의교부대상을지역현안수요, 시책수요, 재난안전수요등 3가지유형으로구분하고있고, 2017년도재원규모는다음과같다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 79

92 < 표 2-18> 특별교부세재원구분 ( 단위 : 억원 ) 구분 비율 재원규모 비고 총계 11,622 지역현안수요 40% 4,649 지방자치단체의지역현안사업등 시책수요 10% 1,162 국가적행사및국가적장려사업 행 재정운용실적우수단체인센티브등 재난안전수요 50% 5,811 재난복구및예방사업등 2) 특별교부세운영방법 특별교부세의교부는 지방교부세법 제9조제2항또는제3항에의거해당지방자치단체의신청에대해심사를통해교부하게된다. 다만, 행정안전부장관이필요하다고인정하는경우에는신청이없는경우에도일정한기준을정하여교부할수있다. 신청기관은 지방자치법 상지방자치단체인특별시 광역시 특별자치시 도 특별자치도, 시 군 자치구등에서신청할수있다. 광역자치단체의장은직접행정안전부장관에게신청하고, 기초자치단체의장은해당광역자치단체장을경유하여신청한다. 지방자치단체의장이 지방교부세법 제9조에해당하는사유가발생하여교부신청을하고자할때에는사업의필요성, 투자효과, 재원계획등을종합판단한후해당년도에필수적으로소요되는금액범위내에서신청해야한다. 다만, 민간에지원하는보조사업에대하여는신청 교부할수없다. 교부신청서류는예산담당부서에서신청서와사업계획검토의견서 ( 광역자치단체의장명의로만작성가능 ) 를작성하여신청하고, 필요시세부사업계획서나관련위치도면, 사진등을첨부하여제출한다. 3) 특별교부세의집행관리 특별교부세는 지방교부세법 제9조제4항및제11조제3항의규정에따라교부조건또는용도제한이있는사업의경우당해조건및용도에따라집행되어야한다. 교부조건이나용도를위반하여사용할경우당해연도에반환조치되거나다음연도교부세에서감액되며, 향후 1년간타사업의지원이제한된다. 80 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

93 예산및재난안전총괄부서는당초사용용도에따라해당사업부서와협의하여구체적인사업계획을수립, 연도내에서사업이완결되도록추진하여야한다. 연차별계획에의한대규모사업에대해서는자체가용재원범위내에서추진하되, 사업비부족에따른미완공을이유로계속적인지원을요구하는사례가없도록해야하며, 교부액이신청액에미달된경우사업을축소하거나부족사업비를자체재원으로확보하여사업추진에차질이없도록해야한다. 특별교부세는교부목적에따라예산에반영 집행하여야하며, 연도중용도가지정되고소요전액이교부된사업비는 지방재정법 제45조, 지방교부세법 시행규칙제11조및 소방안전교부세등교부기준에관한규칙 제4조에의거추가경정예산성립전에사용할수있다. 사업비로교부된특별교부세는원칙적으로사업직접경비에사용하여야하고, 시설운영비등부대적경비로는집행되지않도록해야한다. 또한, 예산및재난안전총괄부서는해당사업부서와협조하여사업규모, 계약또는입찰금액, 사업추진상황을파악하여특별교부세사업집행대장에기록, 관리토록해야하고, 교부일로부터 2년이내에사업비를미집행할경우에는반환또는감액조치가취해질수있다. 특별교부세를교부받은후부득이한사정으로당초사업을시행할수없거나사업장등을변경할필요가있을경우에는, 용도변경을통하여다른사업을추진할수있다. 용도변경은 지방교부세법 제9조제5항에따라미리행정안전부장관의승인을받은후사용하여야하며, 이경우에도지방자치단체의명백한절차상하자등으로사업추진이불가 지연되거나또는별도재원확보로인한특별교부세집행불가사례가발생할경우에는용도변경승인이불가하고, 반환또는감액조치된다. 특별교부세사업집행결과발생한잔액 ( 연도내에집행하지아니한재원제외 ) 에대하여는지방자치단체별로집행잔액사용계획을수립하여지역경제활성화, 서민생활안정화사업등에재투자하여야한다. 다만, 집행잔액이 1억원이상이거나또는교부액대비 13% 이상일경우에는행정안전부장관승인후사용하여야한다. 지방자치단체장은특별교부세의접수상황을기록 유지관리하기위하여특별교부세접수대장을작성비치하여야하며, 특별교부세배정통지 ( 교부일기준 ) 를받는동시에기록, 관리해야한다. 또한, 특별교부세사업집행대장은집행실적및사업추진상황등에따라기록관리하며, 사업관리카드를작성 비치한다. 특별교부세의관리책임자는재원관리책임자및사업관리책임자를지 제 2 장지방재정조정제도관련논의 81

94 정하여관리하며, 재원관리책임자는예산담당부서장 ( 재난안전관리총괄부서 장 ), 사업관리책임자는사업주관부서장이다. 4. 부동산교부세 1) 종합부동산세 (1) 변천과정 14) 우리나라의종합부동산세는부동산투기를억제하기위하여 2005년에도입되었다. 2000년대초반수도권을중심으로급등한부동산가격을안정화시키기위하여지방자치단체가먼저지방세인재산세를부과하고, 중앙정부는개인별보유부동산의가액을합산하여고액의부동산소유자에대하여국세인종합부동산세를신설하여부과하였다. 종합부동산세는부동산과다보유자에게세금을무겁게부담하도록하여부동산투기를억제하고, 유동성이낮은부동산이특정지역에서과다한양도차익을내는방법으로불로소득축적기반으로활용되지않도록하기위해도입되었다. 도입당시종합부동산세가급격한세부담으로조세저항을초래한다는점, 지방자치단체의과세자주권을침해하여재정분권을훼손하는점, 중앙정부의지방재정에대한영향력증대로자치단체의자율성과재정기반을약화시킨다는점, 이중과세로인한사유재산권침해등의문제로반대에부딪히기도했다. 그러나우리나라의조세구조상부동산보유세의비중이낮고거래세비중이높기때문에보유세를강화한다는측면에서종합부동산세로인한보유세강화가꾀해졌다. 또한기존의재산세세율구조는다주택보유를통해수익확보가가능했기때문에세부담형평성을위해다주택보유자에대한합산과세가필요해졌다. 이밖에도특정지역에법인이몰려있으면서발생하는조세수출현상과해당지역주택가격상승효과를개선할수있게된다. 이처럼종합부동산세를도입할경우부동산을많이보유한사람에게는경제력에상응하도록세부담을증가시키고, 조세부담의불공평을시정하는효과를거둘수있다. 그리고보유세를이원화하여기존의재산세와종합토지세는지방자치단체의지방세수입으로하되, 일정기준이상에대해서는국세인종합부동산세로거둠으로써소득재분배와조세수출억제기능을꾀하였다. 14) 이성원 (2015) 의연구를중심으로정리하였다. 82 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

95 이러한과정하에서 2005년도입된종합부동산세법시행등여러가지의부동산정책에도불구하고부동산시장이안정되지못하자, 정부는 2005년 12월 31일 8.31 부동산종합대책 의일환으로구종합부동산세법을개정함으로써종합부동산세의내용을강화하였다. 그주요내용으로는첫째, 주택및비사업용토지에대한종합부동산세과세기준금액을주택은공시가격 9억원에서 6억원으로, 비사업용토지는공시가격 6억원에서 3억원으로하향조정하였고, 둘째, 과세표준적용률을 2005년의 50% 에서 2006년 70%, 2007년 80%, 2008년 90%, 2009년 100% 등으로연차적으로인상하였다. 셋째, 전년대비세부담의상한은 150% 에서 300% 로상향조정되었고넷째, 과세방법을인별합산에서세대별합산방식으로전환하였다. 다섯째, 주택에대한세율체계를종전의 3단계초과누진율체계에서진입단계의 1단계가추가된 4단계의초과누진율체계로변경하였다. 2008년이후종합부동산세는정책방향이좀더완화되는방향으로변화되었는데그배경으로는종합부동산세도입으로인하여짧은기간동안의급속한세부담증가로납세자의불만이야기되었고, 소득규모를고려하지않은세부담중과로조세저항이커졌으며, 과세표준현실화계획에따라시가의과표적용률을매년상승시키다보니시가가하락하는데도과세표준과세부담은상승하는경우가발생하여납세자의불만이야기되었다. 특히, 헌법재판소에서 2008년종합부동산세에대하여세대별종합과세는위헌, 1주택장기보유자등에대해예외를두지않고과다한세금을부과하는것에대해서는헌법불합치결정 15) 을내리면서이에따라종합부동산세에대한개편의필요성이제기되었다. 이에따라종합부동산세의부담완화를위하여과표및세율을개편하였고, 주택분재산세도과표및세율체계를개편하였다. 이러한배경에따라개편된종합부동산세법은우선헌법재판소의세대별합산과세에대한위헌판결에따라, 주택분및종합합산대상토지분종합부동산세과세방식이세대별합산방식에서개인별합산방식으로변경되었다. 또한헌법재판소가주거목적의 1주택장기보유자등을우대하도록입법개선을요구한취지에맞추어 1주택장기보유자및고령자에대한세액공제제도가마련되었다. 구체적으로는만 60세이상또는 50년이상장기보유 1세대 1주택자를대상으로각각연령별공제율 (10-30%), 보유기간별공제율 (20-40%) 을적용하도록하는규정이신설되었다. 15) 헌법재판소 선고, 2006 헌바 112, 2007 헌바 , 2008 헌바 3 62, 2008 헌가 12( 병합 ) 결정 제 2 장지방재정조정제도관련논의 83

96 그리고단기간에세부담이급등하여발생한문제를완화하기위하여종합부동산세과세기준금액, 재산세및종합부동산세과세구간및세율, 세부담상한액을조정하였으며, 과세표준이시장의변화를정확하게반영하는데어려움이있다는이유로 2009년부터법률에서정하던연도별과표적용률을대통령령에서공정시장가액비율로정하도록변경하였다. 그리고종합부동산세의과세표준산정방식에대하여도기존에는과세표준을산정할때공시가격의합에서과세기준금액을뺀것을과세표준으로하였으나, 공시가격의합에서과세기준금액을뺀금액에공정시장가액비율 (FMV) 을곱하여과세표준으로변경하였으며, 종합부동산세의세율및과세구간의조정에서도주택의경우기존 4단계누진세율구조에서 5단계누진세율구조로변경되었고, 세율도전반적으로하향조정되었다. 2009년 2월이후주택분재산세제도도개편되었는데, 종전의시가표준액에대한적용비율제가공정시장가액비율제로변경되었다. 토지와건축물의과세표준은시가표준액의 50-90%, 주택은 40-80% 범위내에서대통령령으로정하는공정시장가액비율을적용하여산정하도록변경되었으며, 주택분재산세의과세표준이종전의 3개구간에서 4개구간으로조정되었고, 전반적으로세율이인하되었고, 6억을초과하는주택에대한세부담상한이종전의 150% 에서 130% 로조정되었다. (2) 현행종합부동산세제종합부동산세란부동산보유에대한조세부담의형평성을제고하고부동산가격안정을도모함으로써지방재정의균형발전과국민경제의건전한발전을위하여일정금액이상의부동산보유자에대해서재산세 ( 지방세 ) 를부과한후추가로국세로부과하는세제이다. 종합부동산세는일정금액을초과하는부동산보유자에게부과하는세금으로써 1차적으로시청 군청 구청에서자기관내의부동산소유자모두에대하여재산세를과세하고, 2차적으로국가에서국내에있는부동산의공시가격을인별로합산하여일정기준금액을초과하는부동산보유자에대해서만부과하고있다. 과세대상으로는주택 ( 부속토지포함 ), 종합합산토지 ( 나대지, 잡종지등 ), 별도합산토지 ( 일반건축물의부속토지등 ) 로구분하여각각의공시가격을합산하여일정한기준금액초과시과세대상이된다. 기준금액은과세대상부동산을유형별로구분하여인별로전국합산한가액이아래의과세기준금액을초과하는경우에만과세되어진다. 84 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

97 < 표 2-19> 종합부동산세과세기준금액 과세대상유형및과세단위의구분 주택 종합합산토지 ( 나대지, 잡종지등 ) 별도합산투지 ( 일반건축물의부속토지등 ) 자료 : 종합부동산세법제 7 조, 제 12 조정리 인별전국합산 과세기준금액 주택공시가격 6 억원 (1 세대 1 주택 : 9 억원 ) 토지개별공시가격 5 억원 토지개별공시가격 80 억원 과세표준산정방법으로는주택은건물및부속토지를통합하여평가한공시가격을기준으로인별로전국합산한후과세기준금액을공제한금액에공정시장가액비율을곱하여과세표준을산정한다. 토지의경우는국내에있는종합합산토지와별도합산토지의공시가격 ( 개별공시지가 ) 을각각인별로전국합산한후과세기준금액을공제하고공정시장가액비율을곱하여과세표준을산정한다. 과세대상과세표준가격기준 주택 종합합산토지 ( 나대지, 잡종지등 ) 별도합산토지 ( 일반건축물의부속토지등 ) < 표 2-20> 종합부동산세과세표준산정방법 자료 : 종합부동산세법제 8 조, 제 13 조정리 ( 주택공시가격을인별로전국합산한가액 -6 억원 ) 80% ( 토지공시가격을인별로전국합산한가액 -5 억원 ) 80% ( 토지공시가격을인별로전국합산한가액 -80 억원 ) 80% 주택공시가격 주택공시가격 주택공시가격 주택에대한종합부동산세세율은 0.5 2% 까지의 5단계초과누진세율구조, 종합합산과세대상토지에대한세율은 % 까지 3단계의초과누진세율구조, 별도합산과세대상토지에대한세율은 % 까지의 3단계의초과누진세율구조이다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 85

98 < 표 2-21> 종합부동산세세율 과세대상 공정시장가액비율 과세표준 세율 누진공제액 6억원이하 0.5% - 6억-12 억 0.75% 150만원 주택 80% 12 억 -50 억 1% 450 만원 종합합산토지 ( 나대지, 잡종지등 ) 별도합산토지 ( 일반건축물의부속토지등 ) 80% 80% 50억-94 억 1.5% 2,950만원 94억초과 2.0% 7,650만원 15억이하 0.75% - 15억-45 억 1.5% 1,125만원 45억초과 2.0% 3,375만원 200원이하 0.5% - 200억-400 억 0.6% 2,000만원 400억초과 0.7% 6,000만원 자료 : 종합부동산세법제 9 조, 제 14 조정리 또한종합부동산세는세부담상한액을설정하여, 각과세대상유형별로해당연도에부과된재산세액과세부담상한액적용전종합부동산세상당액의합계액이전년도의경우와비교하여 150% 를초과하는경우그초과액은종합부동산세액에서공제하여계산하고있다. 세액공제제도로는 1세대 1주택고령자이거나장기보유자에대한세액을공제해주고있는데, 고령자세액공제는 60세이상인경우는 10%, 65세이상의경우 20%, 70세이상의납세자의경우에는 30% 의세액을공제해주고있다. 장기보유자의세액공제의내용을보면, 5년이상보유시 20%, 10년이상보유시 40% 의세액공제가인정되고있다. 국세인종합부동산세는 2005년도입된이후지방세전환에대하여꾸준히논의되어왔다. 특히 2013년에는정부에서지방세전환계획을발표하고, 의원입법형태의개정안이국회에제출되었는데, 그내용을살펴보면종합부동산세의체계를그대로유지하면서지방세로전환하는방식이다. 즉, 기존의전국합산과세및선택적신고납부제도등과세체계와재정여건등을고려한종합부동산세징수액의배분기준및방법등은현재와같이동일하게유지되고, 종합부동산세부과징수및배분업무를수행하는주체만중앙정부에서지방자치단체중심으로변경되는방안이다. 재산세과세자료의취합및종합 86 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

99 부동산세액산출등의업무를수행하는부동산정보전담관리기구는국토교 통부에서행정안전부로, 징수결의및부과고지업무는국세청에서지방자치 단체로이관된다. 2) 부동산교부세 (1) 도입배경부동산교부세는부동산보유세제개편방안으로기존지방세인종합토지세와재산세의일부를국세인종합부동산세로전환됨에따라발생하게된지방자치단체의재원감소분을보전하는한편, 지역균형발전을도모하기위하여 2005년부터신설하여산정 교부하고있다. 부동산교부세는종합부동산세인국세로징수하나, 세원자체가주택, 토지등지방세를근원으로하기때문에지방자치단체의고유재원이며, 사용목적은지방자치단체의자주적인판단에맡겨져있고국가가그사용목적을제한하거나조건을붙이지않는일반재원이다. < 표 2-22> 부동산교부세규모 ( 단위 : 억원 ) 구분 06년 08년 10년 12년 14년 16년 17년 재원규모 10,200 37,022 10,576 11,214 11,391 14,457 15,328 * 2009년도는목적예비비 18,600 억원포함 (2) 운영현황부동산교부세는 2009년까지는취득세세율인하등부동산세제개편에따른세수감소분을우선보전한후, 나머지재원은균형재원으로시 군 구 ( 제주특별자치도포함 ) 별로교부하였다. 이후 2010년부터는시 도세인지방소비세가도입되면서전액균형재원으로시 군 구 ( 제주특별자치도포함 ) 별로교부 ( 세종특별자치시는 12년부터 ) 하고있다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 87

100 < 표 2-23> 부동산교부세교부기준및산정지표 구분 교부기준 산정지표 재정여건 (50%) 재정력역지수 (50) 사회복지비지수 (18.2), 노령인구지수 (5.6), 사회복지 (35%) 노인보호지수 (2.8), 국민기초생활수급권자지수 (4.2), 특별자치시 시 군및자치구 장애인지수 (4.2) 지역교육현안수요지수 (3), 영어체험교실운영지수 (4) 지역교육 (10%) 보육 교육지원지수 (1.6), 영어체험교실수 (1) 보육 교육학급수 (0.4) 보유세규모 (5%) 재산세부과액지수 (5) 제주특별자치도부동산교부세 총액의 1.8% 자료 : 행정자치부 (2017), 2017년도지방교부세산정해설. 부동산교부세의교부기준은재정여건 50%, 사회복지 35%, 지역교육 10%, 보유세규모 5% 등이다. 재정여건은재정력역지수를활용하고사회복지는사회복지비지수등 5개지표, 지역교육은지역교육현안수요등 5개지표, 보유세규모는재산세부과액지수를활용한다. 제주특별자치도는 1.8% 를정액교부받는다. 부동산교부세는종합부동산세절차에따라 1년에 3차례교부하는데, 익익년도정산분은 2월, 당해년도분납분은 3-4월, 당해연도징수분은 12월에교부한다. < 그림 2-10> 부동산교부세교부절차 (2017 년기준 ) 15 년정산분 (2 월 ) 15 년교부기준에따라산정 정산액범위내산정 ( 행정자치부 ) 17 년 1~2 월분납분 (3~4 월 ) 종부세징수액파악 ( 행정자치부 기획재정부 ) - 현년도 1~2 월징수액 징수액범위내산정 ( 행정자치부 ) 17 년 12 월징수분 (12 월 ) 종부세징수액파악 ( 행정자치부 기획재정부 ) - 현년도 12 월징수액 징수액범위내산정 ( 행정자치부 ) 자료 : 행정자치부 (2017), 2017 년도지방교부세산정해설. 88 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

101 5. 소방안전교부세 1) 소방안전교부세의도입배경 2014년정부는금연종합대책일환으로담배세인상을추진하였다. 담배제품은일반물품에비해가격비탄력적이나, 그럼에도담배제품의소비를감소시키는가장효과적이면서사회적비용측면에서도효율적이라는것이다 (WH0, 2010; Jha and Chaloupka, 2000 등 ). 즉, 담뱃세를충분히부과하여가격을대폭인상시키면담비소비를감소시킬수있다는것이다. WHO(2010) 의담배에관한조세행정매뉴얼에서는담배제품과세에대한최적방식 (Best practice) 을제안하는데가장주요한내용으로 흡연으로인한사망과질병을축소시킨다는공공보건상의목표달성을위해서는담배제품에대한물품세를충분히인상시키는것이가장좋은방법 이라고제시하고있다 16). 이러한논의에근거하여국회는 2015년예산안심의과정에서담배가격인상에합의하면서기존 2500원인담배값을 4500원으로인상하였다. 담뱃세인상내용을구체적으로살펴보면제세 부담금이 1,550원에서 3,318원으로, 출고가및유통마진이 950원에서 1,182원으로확대되었다. 2014년담배세제개편의주요특징을살펴보면, 지방교육세비율을인하하였고개별소비세를신설하고 20% 를소방안전교부세로도입한것이다. 담배에대한소방목적과세체계가마련된것은담배가화재의주요원인이므로원인자부담원칙을적용해야한다는지방자치단체및학계의입장이반영된것이라고할수있다 17). 다만, 소방안전교부세와관련하여대한민국시도지사협의회는소방안전세도입을요구한것 18) 이었으나, 결국지방세가아니라교부세형태로도입된것이다. 16) 개별소비세법연혁 ( 법률제 호, 일부개정 ) 의제 개정사유를살펴보면흡연률감소및국민건강증진을위해담배를개별소비세과세대상으로추가하였다고밝히고있음 17) 주요화재원인인담배에대하여부과되는개별소비세총액의 20 퍼센트를재원으로하는소방안전교부세를신설하여지방자치단체의소방및안전시설확충, 안전관리강화등에소요되는재원을보전하려는것임 ( 지방교부세법법률제 호, 2014, 12.23, 일부개정제 개정이유 ) 18) 대한민국시도지사협의회보도자료 전국시도지사공동성명설발표 ; 담배세제개편, 개별소비세대신소방안전세신설되야, 2014 년 11 월 20 일 제 2 장지방재정조정제도관련논의 89

102 2) 재원의형성과운영소방안전교부세는지방교부세법에근거하고있어지방교부세의한종류이다. 지방교부세는원칙적으로지방공유의고유재원, 지방의일반재원, 국가와지방의세원배분보완의성격을갖는다. 즉, 국가총조세중에서지방자치단체가사용상의자율성을갖는지방세로배분되어야하나지방자치단체간재정력격차를해소하기위해국세로징수하여재정력을고려하여배분되는재원이바로지방교부세이다. 따라서통상적으로국가의지방에대한재정지원을교부금 19) 이라고하나지방교부세는 세 적성격이있음을강조하기위해지방교부금이아니라지방교부세라한다. 소방안전교부세는소방안전분야재정확충을위해 2015년도입되었다. 소방안전교부세의재원은담배분개별소비세의 20% 이다 ( 지방교부세법제4조제3호 ). 담배에개별소비세부과는 2014년금연확대를위한가격정책으로서담배세제확대과정에서결정된것으로서담배종류에따른세율은다음표와같다. < 표 2-24> 담배종류에따른개별소비세세율 구분 종류 세율 제1종궐련 20개비당 594원 제2종파이프담배 1그램당 21원 피우는담배 제3종엽궐련 1그램당 61원제4종각련 1그램당 21원 제5종전자담배 니코틴용액 1밀리리터당 370원 제6종물담배 1그램당 422원 씹거나머금는담배 1그램당 215원 냄새맡는담배 1그램당 15원 자료 : 개별소비세법 [ 별표 ] 위표에서제시하고있는다양한담배의종류가있으나실질적으로유통되는담배의대부분을차지하는 20개피담배 1갑을기준으로할때소방안전교부세가 118.8원이부과되며이는담배세전체대비 3.94% 이다. 교부세형태의재정운용방식은교부세가목적을특정하지않는일반재원이라하더라도중앙정부가교부세배분방식등을통해지방자치단체를통제할수 19) 예를들면국가가지원하는지방교육청재원은교육재정교부금이라고한다. 90 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

103 있다는점에서재정자율성측면에서문제가발생할수있다. 이러한우려와 관련하여소방안전교부세운용방안에대해기획재정부와국민안전처간의견 이다른부분이있었다. < 표 2-25> 부처별소방안전교부세운용방안 구분 국민안전처 ( 안 ) 기획재정부 ( 안 ) 성격 목적성교부세 특정목적포괄재원 목적 지방의소방 안전시설확충 국가적차원안전인프라구축상시적소방 안전재정수요 정책 경상사업, 인센티브교부산식에따라지자체교부 * 정책사업 (70%) 은운영위 ( 관계부처 ) 가기준 * 투자소요, 노력도, 재정여건반영대상선정, 지자체수요조사후교부 자료 : 국민안전처내부자료 (2014년당시 ) 기획재정부는분권교부세와같이특정목적포괄재원으로활용하고자하였으며, 국민안전처는목적성교부세로운영하고자하였다. 기재부 ( 안 ) 은소방안전교부세를분권교부세와같이안전분야국고보조금대체재원으로활용하자는것이다. 이러한경우지방재정확충효과는발생하지않는다. 국민안전처는소방안전교부세는제도도입취지를살려목적을소방 안전에한정하되, 지방이자율적으로편성 운용하는방안을제시하였다. 부처간의견조정을거쳐국민안전처안으로결정되었다. 3) 소방안전교부세의성격 소방안전교부세는부족한재원을보전해주기위해교부기준에따라교부하는재원이라는점에서지방교부세의일반적인성격중 지방공유의고유재원, 국가와지방의세원배분보완 적성격은동일하다. 다만, 소방 안전시설확충, 안전관리강화라는목적이명기되어있어해당목적에맞게사용해야한다는점에서교부세의일반적성격인 지방의일반재원 과는차이가있으며특별교부세처럼사용에관하여조건을붙이거나용도를제한하는것은불가능하여특별교부세와도차이가있다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 91

104 < 표 2-26> 소방안전교부세와타교부세와의성격차이 구분 ( 성격 ) 지방공유의고유재원국가와지방의세원배분보완지방의일반재원 보통교부세부동산교부세 특별교부세 소방안전교부세 ( 사용용도자율 ) ( 용도제한 ) ( 목적지정 ) 자료 : 2017 년소방안전교부세해설 특별교부세중재난안전특별교부세와소방안전교부세는행정안전부장관이운영하고, 안전관리를위하여지원한다는점은비슷하다. 그러나소방안전교부세는교부기준에따라교부하고교부세를교부받은지방자치단체가대상사업의범위내에서예산편성 사용하며, 재난안전특별교부세는지방자치단체의신청을받아조건을붙이거나용도를제한하여교부한다는점에서차이가있다. 4) 소방안전교부세의배분기준대강 소방안전교부세배분기준은첫째, 소방 안전시설투자소요 40%, 노력도 40%, 재정여건 20% 를반영하여산정한다. 소방 안전시설투자소요 40% 는소방분야와안전분야에각각 50% 를배분하는데소방분야의경우노후 부족장비교체 보강소모비용 20) 이 14%, 소방출동비율 3% 가반영되며, 노력도로서소방시설확충노력률 15% 등이반영된다. 안전분야의경우지방도로위험도 7%, 지방하천위험도 4%, 공유림위험도 4%, 안전지수소요비율 3%, 안전신고비율 2% 가반영되며, 노력도로는안전시설확충노력률 12%, 안전지수개선비율 2%, 안전신고개선율 1% 등이반영된다. 21) 이러한배분기준에따라 2016년에는전액배분하였다. 그런데, 2017년도에는소방안전교부세배분에있어소방안전교부세 10% 내에서특수수요를반영하여별도로지원한다. 20) 2015, 2016 년노후소방장비교체소모비용 7%, 부족소방장비보강소모비용 7% 등으로구분되어있었으나 2017 년개편되었다. 21) 2016 년이전에는안전시설확충노력률 15% 를반영하였으나이를세분화하였다. 92 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

105 < 표 2-27> 소방안전교부세배분기준 구분 소방분야 (50%) 비율 안전분야 (50%) 비율 노후 부족소방장비지방도로위험도 7% 14% 소방 안전시설교체 보강소모비용지방하천위험도 4% 투자소요 (40%) 소방출동비율 3% 공유림위험도 4% 특정소방대상물수 3% 안전지수 5% 안전시설확충노력률 12% 노력도 (40%) 소방시설확충노력률 15% 안전지수개선비율 2% 안전신고개선율 1% 소방안전교부세적정사용률 (10%) 재정여건 (20%) 재정자주도 (20%) 자료 : 소방안전교부세등교부기준에관한규칙 [ 별표 2] 5) 세부배분기준 소방시설투자수요의배분기준을보다구체적으로살펴보면, 첫째노후 부족장비교체 보강소모비용은 14% 가반영되는데, 내용연수를경과한소방장비및보유기준대비부족한소방장비의교체보강비용을의미한다. 여기에서소방장비는소방장비중현장활동에필요한주요소방장비인기동장비, 보호장비, 정보통신장비, 구조장비, 구급장비등으로서구체적인장비명은행정안전부장관이지정한다. 둘째, 소방출동비율은 3% 가반영되는데객관적지표로서화재발생 구조출동 구급출동건수, 화재사망자수등이다. 셋째, 특정소방대상물수는 3% 가반영되는데 화재예방, 소방시설설치 유지및안전관리에관한법률 의특정소방대상물수를의미한다. 안전시설투자소요는사고발생비율, 사망및부상자수등을고려하여가장많이발생하는환경 ( 도로 하천 산 ) 을지표화, 안전정도를나타내는안전지수와안전위해요소신고건수를고려하여개선에필요한소요로산정한다. 첫째, 지방도로위험률로서 7% 를반영하는데지방도로 1km당발생하는사망자 부상자발생비율을의미한다. 둘째, 지방하천위험도는 4% 가반영되는데지방하천길이의비율과인구수의비율의산술평균값으로한다. 셋째, 공유림위험도는 4% 를반영하며공유림면적의비율과인구수의비율의산술평균값으로한다. 넷째, 안전지수소요비율은 3% 인데지역별안전수준과안전의식을객관적으로나타내는안전지수중 5개분야의지수로한다. 5개분야지수는자연재해, 화재, 교통사고, 안전사고, 감염병등을각각 1% 반영한다. 마 제 2 장지방재정조정제도관련논의 93

106 지막으로안전신고비율은 2% 인데, 안전신문고를통해안전신고를한실적이기준이된다. 노력도는소방안전교부세의목적에맞게사용했는지에대한여부및소방및안전의개선에대한지방자치단체의노력을평가하는것이다. 첫째, 소방시설확충노력률은 15% 를반영하는데전년도대비하여소방시설에투자한사업비의비율을의미한다. 둘째, 안전시설확충노력률은 12% 를반영하는데전년도대비안전시설에투자한사업비의비율이다. 셋째, 안전지수개선비율은 2% 를반영하는데전년도대비안전지수가개선된비율이다. 넷째, 안전신고개선율은 1% 를반영하며안전신고중수용또는일부수용한건수의비율을의미한다. 마지막으로소방안전교부세적정사용률은 10% 를반영하며교부받은소방안전교부세의중점사업및재량사업에투자한비율을의미한다. 여기에서중점사업과재량사업은행정안전부장관이매년지정한다. 재정여건은지방자치단체재정여건을반영하기위함인데 20% 가반영되며지표로는재정력역지수를활용하며재정력역지수는 1에서재정자주도를뺀값을의미한다. 재정자주도는개별자치단체예산대비지방세, 세외수입, 지방교부세등의합산한규모를의미하며 0~1사이의값을갖는다. 재정자주도는재정여건이좋을수록 1에가깝고, 재정여건이열악할수록 0에가까운값을갖는다. 따라서재정력역지수를활용하면재정여건이좋은지방자치단체에교부되는금액이적아진다. 94 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

107 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구 제 3 장지방교부세정책이슈와대응 제1절지방교부세정책이슈제2절보통교부세제3절특별교부세및부동산교부세제4절소방안전교부세

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109 제 3 장지방교부세정책이슈와대응 제 1 절지방교부세정책이슈 1. 정책이슈도출기준 지방교부세관련정책이슈도출은크게네가지방법이활용되었다. 첫째선행연구검토로서앞서살펴본지방교부세와관련된선행연구에서제기되는이슈를정리하였다. 둘째, 언론에서의지적이나평가를반영하였다. 언론을통해제기된이슈들을지방교부세종류별로정리하였다. 셋째, 전문가또는공무원등의자문결과를반영하였다. 이는이론적또는학술적으로다소논리가부족할수있으나최근의논의를살펴볼수있다는장점이있다. 마지막으로는연구진의의견을반영하였다. 이러한정책이슈선정기준을바탕으로먼저보통교부세에대한이슈를정리하면다음표와같다. < 표 3-1> 보통교부세정책이슈선정 이슈 내용 비고 배분방식개편 교부세산정에있어지방행정수요반영강화 4대협의체정책건의 인센티브 감액제도개편 자체노력반영위한별도재원확보 4대협의체정책건의 산정방식단순화 보통교부세산정의예측가능성확대 4대협의체정책건의 법정률최소수준보장제도입 지방재정여건변화에대한대응성확보 4대협의체정책건의 지방교부세법정률인상 법정률인상통한지방교부세규모확대 4대협의체정책건의 재정력국회지방재정보통교부세배분전후재정력역전방지역전현상방지분권특위회의 보통교부세선행연구수직적재정균형제도와수평적장치분리조정교부금분리전문가 공무원자문 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 97

110 정책이슈선정결과를제시하면, 2017년제19대대선을앞두고지방4대협의체는한국지방재정학회, 한국지방세학회, 한국지방세연구원등과공동으로지방재정분야대선의제를마련하였고, 이를대선과정에서정책이슈로서제기한바있다. 따라서여기에서준비된정책이슈는선행연구, 전문가의견등이종합된것으로볼수있어주요선정기준으로활용하였다. 위의표에서 4대협의체정책건의 는이를의미한다. 재정력역전현상방지이슈는국회지방재정분권특위제4차 ( ) 공청회에서제기된이슈이다. 당시지방교부세에대한이슈를논의하였는데, 김진표위원장은지방교부세의재정력역전현상을지적하였다. 보통교부세와조정교부금분리이슈는다양한내용으로제기되는이슈이다. 가장직접적으로는경기도의경우 2016년조정교부금제도개편 22) 에있어당시기준으로보통교부세배분에서불이익이발생하게되었다. 이에따라경기도기초자치단체에서는보통교부세와조정교부금분리주장이제기되었다. 둘째선행연구에서도이와유사한논의가등장한다. 바로특 광역시자치구에대한보통교부세직접교부에대한주장이다. 이러한주장에서보통교부세와조정교부금이분리운영이전제되는것은아니지만, 특 광역시보통교부세산정이공개되어야한다는논리가형성된다. 이는보통교부세와조정교부금분리운영의기초가된다. 셋째, 공무원과의면담에서제기되었다. 일부광역시는시 군조정교부금과자치구조정교부금을별도로운영하고있는데이를통합할수있느냐는질문이었다. 이러한논의를종합하여보통교부세와조정교부금을분리하여운영할수있는지를이슈로정리하였다. 특별교부세와부동산교부세에대한정책이슈는다양하지않다. 먼저특별교부세에대한정책이슈는특별교부세의불투명성해소이다. 현재의특별교부세배분이전관예우적성향을가진다거나유력정치인관련포크배럴적성격을가지므로이를개선해야한다는주장이다. 부동산교부세에대한정책이슈는주로학계를중심으로제기되는데배분방식에대한문제점을지적하는바가많다. 즉, 재산세적성격의종합부동산세를지방재정형평화를위해활용된다는것이다. 따라서이의개선방안으로제시되는종합부동산세의지방세이관을이슈로선정하였다. 22) 불교부단체에대한특례를폐지하였고, 조정교부금반영기준을개편하였다. 98 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

111 이슈대응대응 특별교부세 불투명성해소 종합부동산세 배분방식개선 < 표 3-2> 특별교부세및부동산교부세정책이슈 특별교부세배분에있어투명성확보 종합부동산세 지방세이관 4대협의체정책건의 언론, 전문가등 선행연구, 전문가 마지막으로소방안전교부세에대한정책이슈선정이다. 소방안전교부세는제도도입초기이므로이에대한선행연구는거의존재하지않는다. 다만, 최근작성된지방4대협의체공동정책건의자료, 행정안전부내부자료등에서일부이슈를확인할수있었다. 이와함께연구진이향후정책이슈로등장할가능성높이과제를이슈형태로제안하였다. 주요이슈는아래표와같다. < 표 3-3> 소방안전교부세정책이슈선정 이슈내용비고 배분기준개편안전교부세배분의대상 범위등개편연구진선정 특수수요신설대응중점사업등인센티브확대소방안전교부세지방세전환 국고보조사업국비재원으로활용대응 일반재원적성격형해화하는배분방식대응 이전재원문제극복을위한지방세전환 행정안전부내부자료연구진선정 4대협의체정책건의 먼저배분기준개편은보통교부세에서제기되고있는문제점을소방안전교부세에대응했을경우나타날수있는이슈이다. 즉, 지방교부세의배분산식에대한문제가소방안전교부세에서도동일하게제기될수있다는것이다. 특수수요신설을 2017년소방안전교부세운영에있어신설된제도로서기존국고보조금을대체하는재원으로소방안전교부세를활용하는문제이다. 이에대해서는행정안전부가내부자료를통해문제를제기한바있다. 중점사업등인센티브확대에대해서도보통교부세에제기되는문제를소방안전교부세에적용하였다. 마지막으로소방안전교부세의지방세전환에대해서는지방4대협의체공동정책건의에서제기되고있다. 현행담배분개별소비세를지방세로전환하자는주장이다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 99

112 2. 이슈의해석과대응본연구의목적은지방분권을위해지방교부세제도의개편대안을마련하는것이다. 따라서이슈의해석과대응은지방분권의관점을유지해야한다. 이슈에대한해석과대응의관점을정립하기위해지방분권에대해보다구체적으로검토하고자한다. 먼저분권에대해살펴보면, 분권 (decentralization) 은개념의추상단계가지방분권보다높기때문에학자에따라, 관점에따라다양한정의가가능하며, 다의적이고다차원적인개념이다. 다만, 내용적측면에한정하면분권은권한의분산화또는권한의배분정도로규정된다 (Stanyer, 1976; Smith, 1985; Hoggett, 1996). 지방분권 (localdecentralization) 의개념도다양하게정의되고있는데, 대체적인시각은정부간관계에초점을맞추고있다. 김익식 (1990: 1378) 은지방분권의개념을중앙정부와지방정부간권한배분의상태로정의하고, 이와유사하게중앙정부로부터지방정부로권한이이전되는정부구조상의변화로정의된다 (Conyers, 1984). 또한, 국가의지리적계층구조상에서권한및권력이분산되어있는정도로정의되기도한다 (Smith, 1985). O'Neill(2005) 은정치적권한과재정적권한의두가지차원에기초하여지방분권의유형을권한위임 (delegation), 정치적분권 (devolution), 지방분권 (decentralization) 으로구분하면서양권한의동시이양이적절하다고보고있다. 한편, 지방분권이정치권력의권한배분 (Manor, 1999: 1) 을통한정부를개혁하는수단 (Fagut, 2004: ) 이었으며, 21세기에들어서도분권은정치체제를바꾸는 조용한혁명 (The Quiet Revolution) 으로전개되고있다고 (Campbell, 2001) 도평가한다. 즉, 국가내부의문제를해결하기위해서는중앙집권보다는참여적방식이초점인분권형정부체계구축이효율적이라고보고있다 (Ribot, 2002: 7-15). 이러한지방분권에대한논의를종합하면중앙-지방정부간권한의이동과관련되어있는개념이며내용적으로는행정 재정적권한의이전을의미하는것으로정리될수있다. 본연구의관점을정립함에있어이를고려하면, 앞서제시한다양한정책이슈에대해중앙권한의지방이양이전제되어야하며이는행정적측면과재정적측면으로분리하여접근해야한다는것으로정리될수있다. 따라서이슈에대한해석과대응은크게다음네가지단계를거치고자한다. 100 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

113 < 그림 3-1> 이슈의해석과대응 1 단계 2 단계 3 단계 4 단계 이슈의해석 지방분권 행정 재정효과 정책대응방안 이슈가무엇을 관련여부 행정 재정적 어떠한대응이 의미하는가? 권한의이동이 효과규모의 효과적인가? 발생하는가? 정도는? 보다구체적으로설명하면, 먼저이슈에대한해석이다. 우선적으로해당이슈가가지는의의를살펴본다. 둘째, 해당이슈의 중앙권한의지방이양, 즉지방분권과의관련성이다. 관련성이없을경우지방분권을위한지방교부세제도개선과는거리가있으므로이에대한추가적논의는생략한다. 셋째, 관련성이있을경우행정적측면과재정적측면에서각각어떤효과가기대되는가에대해검토한다. 마지막으로이슈에대한대응방안제시로서지방분권을위한효과적이며능률적인대응방안을모색하고자한다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 101

114 제 3 장지방교부세정책이슈와대응 제 2 절보통교부세 1. 보통교부세배분산식의적절성확보 1) 이슈의해석보통교부세배분에있어현재까지지방의다양한재정수요를포착하기위하여시대에따라다양한측정항목의변화가있었다. 이러한변화는행정환경의변화와재정수요에대한대응을위함이었다. 선행연구에서도보통교부세가지방재정수요를반영하여합리적으로배분되고있는지에대한다양한검토가이루어져왔다. 선행연구의경향을살펴보면, 크게두가지방향에서전개되고있다. 수도권지방자치단체의입장에서의연구는인구에따라증가하는사회복지비재정수요를보통교부세배분에반영이이루어지지않고있다는것이다. 다른한편의연구로서비수도권지방자치단체를중심으로하는연구는지역균형발전수요가과소반영되어있어보통교부세가지역간재정격차를충분히조정하지못하고있다는것이다. 즉, 이러한배분산식의논의는제로섬게임의한계를벗어나지못한다. 연구자의신념에따라배분산식의적정성을달리판단하기때문이다. 연도별측정항목변천을살펴보면 1962년의 18개측정항목이 2002년에는 31 개측정항목으로증가하였으나, 2016년현재는 16개측정항목으로운영하고있다. 2015년에영유아복지비와아동복지비를통합하고, 농림수산비를농업비와임수산비로분리하였으며, 도로관리비를도로관리비와교통관리비로세분화하였고, 2016년에는보건비와일반사회복지비를보건사회복지비로통합하고, 자치단체에따라측정단위수치가변화하는각종시설면적중기초통계자료를제외하는등제도개선을추진했다. 2017년에는 2016년과동일한기준을유지하고있다. 102 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

115 아울러, 2001년부터지역균형발전을촉진하기위하여, 지역발전을저해하는장애요인이있거나개발여건이나성장수준이현저하게낮은지역에대하여수요보정을강화하기위해지역균형수요를신설하였으며, 고령화등구조적환경변화에대응하기위하여사회복지균형수요를 2007년도에신설하는등보정수요역시강화했다. 그러나최근의인구고령화와기초연금등정책에따른복지수요와학령인구의급감및지역간격차심화등본질적인수요변화에대한대응은여전히부족하다는인식이존재한다. 또한광역과기초간, 또는농촌과산간오지등다양한지역간격차를충분히반영하지못하고있다는지적이있다. 따라서변화된행정환경과재정수요를반영하기위해서는배분산식의개편을요구하는주장이지속되고있다. 2) 지방분권관련성보통교부세배분산식의적정성을평가하는접근법은다양하다. 첫째, 지방자치단체의역할이주민의복지증진에있다고보는연구자는사회복지수요를중시한다. 이러한경우에는복지수요자가많은수도권에보다많은교부세가배분되어야한다고주장한다. 이러한주장을하는학자들은복지보조금에서수도권과비수도권간기준보조율을차등적으로적용하는것도문제라고지적한다. 둘째, 지역의균형발전을중시하는연구자는지역경제지표를중심으로보통교부세의배분이부적절하다고주장한다. 즉, 보통교부세의핵심기능이경제개발분야투입재원을보장하여지역간개발격차를축소하는것에있음에도배분이그렇게이루어지지못하고있음을지적한다. 이러한연구의결과는낙후지역에대한수요를보통교부세배분에있어서보다크게고려해야한다고주장하므로결국비수도권에보다많은배분이이루어져야한다는것이다. 셋째, 사회복지분야를중시하면서도비수도권에더많은보통교부세배분이이루어져야한다는주장도존재한다. 사회복지서비스의수준을절대액에서접근하면서지역간재정격차가사회복지격차로이어질수있다고주장한다. 따라서재정격차완화를위해비수도권에보다많은재원을배분되어야한다는것이다. 이러한논의를종합할때, 배분산식의적정성에대한논의는지방분권과의관련성이낮다. 즉, 어떤지표가우선되어야하는논의가중앙행정권한을지방이양하는것과거리가멀다는것이다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 103

116 2. 보통교부세인센티브 감액제도개편 1) 이슈의해석보통교부세는기준재정수입액이기준재정수요액에미치지못하는자치단체에대하여그재정부족액을기초로산정교부하는것이다. 물론이과정에서보통교부세가재정부족액전체를충당하지못하기때문에조정률이적용된다. 그러나본질적으로재정부족액을보전해주는제도이므로, 지방자치단체가세출효율화나세입확충노력을게을리하는도덕적해이현상이발생한다는비판이있다 ( 민기, 2013; 서정섭, 2014). 특히, 연성예산제약이론에서지방자치단체가중앙정부에서재정부족액을보전하므로경성예산제약하에서재원을운용하는것이아니라연성화된예산제약하에서재정을운용함에따라비효율과낭비가발생할가능성이크다고지적되기도한다. 행정안전부는지방자치단체의방만한재정운영을방지하고세입확충노력을강화하도록인센티브와감액제도를운영하고있다. 이와함께보통교부세감액제도가운용되고있는데, 1961년지방교부세제정법에서는 자치단체가교부세산정에필요한자료를과장또는허위기재함으로써부당하게교부세를교부받은때에는내무부장관은당해자치단체가정당하게받을수있는액을초과하는부분의반환또는부당하게받을수있는액의감액을명할수있다. 라고규정하였다. 이러한규정은 1988년지방자치실시를위해지방자치법을개정하면서제2항을 자치단체가법령의규정에위반하여현저하게과다한경비를지출하였을경우, 확보하여야할수입의징수를태만히한경우 지방교부세를감액할수있다고개정하였다. 이러한규정은현재까지이어지고있다. 이와관련된쟁점은감액관련조치의근거들이경비의과다지출, 징수의태만등과같이매우포괄적인규정이라는점이다. 따라서, 행정안전부는이에대한근거를시행령에구체적으로규정하여제도를운영하고있는데, 2001년 4개의감액요건을정하였다. 감액요건이 2013년 6개확대되었고, 2017년현재 18개항목까지확대되었다. < 표 3-4> 보통교부세반환또는감액대상 지방재정법시행령제 12 조 1. 지방재정법 제 11 조제 2 항단서및같은조제 3 항에따라행정안전부장관의지방채발행승인을받지아니하거나지방채발행승인결과를따르지아니하고지방채를발행한경우 : 승인을받지아니하거나승인결과를따르지아니하고지출한금액이내 104 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

117 지방재정법시행령제 12 조 1 의 2. 지방재정법 제 18 조를위반하여출자또는출연을한경우 : 같은조를위반하여출자또는출연한금액이내 1 의 3. 지방재정법 제 32 조의 2 제 2 항을위반하여지방보조금을운영비로교부한경우 : 같은항을위반하여지방보조금을운영비로교부한금액이내 1 의 4. 지방재정법 제 32 조의 2 제 3 항에따른심의를거치지아니하거나심의결과를따르지아니하고지방보조금을지출한경우 : 심의를거치지아니하거나심의결과를따르지아니하고지출한금액이내 1 의 5. 지방재정법 제 32 조의 2 제 5 항에따른관리의무에위반하여지방보조금을중복교부하거나부적격자에게교부한경우 : 중복교부하거나부적격자에게교부한금액이내 1 의 6. 지방재정법 제 32 조의 4 제 1 항을위반하여지방보조사업자인지방자치단체가지방보조금을다른용도에사용한경우 : 다른용도로사용한금액이내 1 의 7. 지방재정법 제 32 조의 4 제 2 항을위반하여지방보조사업자인지방자치단체가같은항에따른승인을받지아니하거나승인결과를따르지아니하고지방보조금을사용한경우 : 승인을받지아니하거나승인결과를따르지아니하고사용한금액이내 1 의 8. 지방재정법 제 32 조의 8 제 2 항및제 3 항을위반하여교부결정의취소에따른반환명령또는초과액의발생에따른반환명령을하지아니한경우 : 취소된부분에해당하는지방보조금또는그초과액이내 2. 지방재정법 제 37 조에따른투자심사를받지아니하거나투자심사결과를따르지아니하고재정투자사업에지출한경우 : 투자심사를받지아니하거나투자심사결과를따르지아니하고지출한금액이내 2 의 2. 지방재정법 제 55 조의 2 에따라지정된재정위기단체의장이같은법제 55 조의 4 제 1 항또는제 2 항을위반하여재정건전화계획에의하지아니하고지방채발행등의예산을편성하거나재정투자사업에관한예산을편성하여지출한경우 : 재정건전화계획에의하지아니하고지출한금액이내 3. 지방재정법 제 38 조제 2 항에따른지방자치단체예산편성기준을위반하여예산을편성한경비를지출한경우 : 지방자치단체예산편성기준을위반하여지출한금액이내 4. 지방재정법 제 47 조제 1 항을위반하여세출예산에서정한각정책사업간에경비를서로이용한경우 : 예산의이용범위를위반하여지출한금액이내 5. 지방재정법 제 49 조제 1 항에따른예산의전용 ( 轉用 ) 범위를위반하여예산을전용한경우 : 예산의전용범위를위반하여지출한금액이내 6. 보조금관리에관한법률 제 22 조를위반하여지방자치단체가보조금을다른용도에사용한경우 : 다른용도에사용한금액이내 7. 보조금관리에관한법률 제 31 조제 1 항에따른중앙관서의장의보조금반환명령이나같은조제 2 항에따른중앙관서의장의초과액반환명령에도불구하고지방자치단체가이에따르지않은경우 : 해당중앙관서의장이반환명령을한금액이내 8. 보조금관리에관한법률 제 33 조제 1 항을위반하여지방자치단체가보조금수령자 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 105

118 지방재정법시행령제 12 조 에게지급한보조금을환수하여야함에도불구하고하지아니한경우 : 지방자치단체가보조금수령자로부터환수하여야하는금액이내 9. 사회보장기본법 제 26 조제 2 항및제 3 항에따른협의 조정을거치지아니하고사회보장제도를신설또는변경하여경비를지출하거나협의 조정결과를따르지아니하고경비를지출한경우 : 협의 조정을거치지아니하거나협의 조정결과를따르지아니하고지출한금액이내 10. 그밖에 감사원법 제 22 조제 1 항에따른감사원의감사결과나 지방자치법 제 16 조또는제 171 조에따른주무부장관또는행정안전부장관의감사결과등에의하여법령을위반하여지나치게많은경비를지출하였거나수입확보를위한징수를게을리하였음이밝혀진경우 : 법령을위반하여지출한금액또는징수하지못한수입액이내 1997(4종 ) 1998~ 99(5 종 ) 2000~ 01(11 종 ) 공무원정원운영 읍 면 동통합운영 상수도요금현실화 비정규직공무원운영 주민세개인균등할 경상경비절감운영 + + 종토세과표현실화율 지방세징수율 지방청사 ( 면적 ) 관리 탄력세율적용 수수료현실화율 2007~ 08(11 종 ) 2009(14종 ) 2010(16종 ) <3개항목삭제 >- 07 년 <2개항목삭제 > <2개항목신설 > 지방공무원정원운영 경상경비절감운영 행사 축제성 비정규상근인력 상수도요금현실화 예산운영 운영 ( 총액인건비제 <5개항목신설 > 신재생에너지 도입으로폐지 ) 건전예산운영 산업지원 과표현실화운영 지방상수도유수율제고 폐지 ( 지방세법개정 ) 지방조직운영 <1개항목신설 >- 08 년 지역경제활성화 + 사회문화 복지분야 생활폐기물절감 + 예산운영 2013(15종 ) 2014(12종 ) 2015(13종 ) <1개항목삭제 > 지방인력감축 자료 : 손희준 (2015). < 표 3-5> 자구노력인센티브항목의변화 <3 개항목삭제 > 지역경제활성화 생활폐기물절감 읍면동통합운영 ( 13 년까지통합한단체 5 년간반영 ) <1 개항목신설 > 적극적세원발굴및관리 ~ 06(13 종 ) 지방세체납액축소 지방세세원발굴 경상세외수입확충 ( 05)( 수수료현실화율대체 ) 2011(16종 ) <6개항목삭제 > 사회복지예산운영 지방조직운영 건전예산운영 개인균등할주민세인상 지방세세원발굴 상수도유수율제고 <6개항목신설 > 인건비절감 민간이전경비절감 지방의회경비절감 업무추진비절감 경상세외수입체납액축소 지방세비과세감면축소 106 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

119 보통교부세를추가로지원하는인센티브제도는 1997년도에지방교부세배분에이어자체노력반영항목을신설하여현재에이르고있다. 자체노력은 1997년 4종에서출발하여 2011년에는 16종까지늘었다가, 현재는 14종으로운영하고있다. 2) 지방분권과의관련성지방자치단체의세입확충노력, 세출합리화노력이보통교부세배분에반영되어야도적적해이현상이방지될수있다는관점에서인센티브강화를주장하는시각이있다. 반면, 보통교부세는공식에의해배분되어야하는일반재원인데, 인센티브요소를반영하면결국부익부빈익빈현상이일어나므로인센티브를최소화해야한다는주장도제기된다. 구체적으로살펴보면, 어떤자치단체가세출합리화및세입확충노력을통해자체수입을대폭확대하였을경우여기에인센티브를부여할경우재정력이좋은단체가보다더재정력이강화되고그렇지못한단체는오히려재정력이약화되는현상이일어나게된다. 이는교부세의재정조정기능에역행하는측면이있다. 이와함께여타의논의로서현행보통교부세배분구조에서인센티브요소가적용되지못할수밖에없다는지적도있다. 왜냐하면, 배분산식에서인센티브를부여하더라도기준재정수입액산출과정에서세입확대분의 80% 가반영되기때문이다. 즉, 기준재정수입액측정에서지방세중보통세및세외수입의 80% 가반영되는데세입확충분도반영되어결국보통교부세액에서차감된다. 이와관련하여표준세율의적용을통해세입확대분이반영되지않는다고하지만, 징수율제고나세외수입확대분등은반영되지않을뿐만아니라세율인상을통한지방세확충분도정산과정에서반영되므로세입확충분이보통교부세배분에있어서차감될수밖에없다. 이러한인센티브 감액제도가실제재정에미친영향을살펴보면다음표와같다. < 표 3-6> 지방교부세인센티브 감액현황 ( 단위 : 백만원 ) 구분 인센티브 2,400 12,550 13,905 15,000 13,300 21,350 감액 13,416 54,880 59,748 69, , ,215 자료 : 지방재정 365( 일반회계예산기준 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 107

120 변화양상을살펴보면, 인센티브는 2013년 126억원가량에서 2017년 214억원으로 70.1% 확대되었다. 반면, 감액규모는같은기간 264.8% 나급격히확대되었음을알수있다. 이는지방교부세를통해중앙정부의지방정부에대한통제가보다강화되고있다는방증으로이해될수있다. 교부세가기본적으로지방자치단체재정형평화또는재정보전기능을수행하는재원이라는점에서부적절한것으로보인다. 특히, 2017년기준지방교부세인센티브는 200억수준이나감액규모가 2,000억원에달한다는점은지방자치단체를통제하기위한수단으로활용될수있다고할수있다. 이상의논의를바탕으로지방분권과의관련성을검토하면인센티브 감액제도는재정적측면에는효과는발생하지않는다. 개별지방자치단체는인센티브 감액제도에따라재정적영향을받으나중앙-지방간재원의이동은발생하지않기때문이다. 그러나행정적측면에서는매우의미있는지방분권적성격을갖는다. 인센티브 감액제도는자체적으로중앙정부가지방정부를통제하기위한수단으로활용가능하기때문이다. 3) 지방분권의효과지방교부세는 2017년순계예산기준전체지방세입원중 17.5% 를차지하고있어다른세입원에비해상대적규모가작은것으로보이기쉽다. 그런데지방세가수도권에집중되어있기에비수도권시 군의경우지방세비중이전체세입에서차지하는비중이 50% 에육박하기도한다. 문제는비수도권대부분의시군이이러한상태라는것이다. 따라서대부분의지방자치단체가지방교부세확보를위해노력할수밖에없는상황이다. 이러한상황이므로지방교부세제도중인센티브 감액제도가가지는행정적측면의권한은클것으로보여진다. 특히, 인센티브 16종 감액 18종의지표는대부분의지방행정활동을포괄할정도로추상성이높기때문에지방자치단체입장에서는지방교부세인센티브 감액제도를보다강력한통제수단으로이해할가능성도존재한다. 4) 지방분권관점에서의대응방안먼저인센티브제도개편의방안은두가지로논의되고있다. 하나는인센티브제도운영재원으로서별도의 성과교부세 를도입하는것이고다른하나는교부세배분율 단기고정제 (3-5년) 를도입하자는것이다. 108 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

121 첫째, 성과교부세도입에대해서살펴보면, 보통교부세배분에인센티브를적용할경우보통교부세배분의공식성이약화된다는단점이있다. 따라서별도의재원을바탕으로인센티브를적용하자는주장이다. 특히, 성과교부세는재정력이상대적으로우수한단체에대해서도재정부족분변수와구분되어별도의일반재원인교부세를확보할수있는대안으로서 성과교부세 의장점이상대적으로크게인식될수있다. 둘째, 보통교부세배분율 단기고정제 에대해살펴보면, 이는보통교부세배분율을약 3년또는 5년간고정하여운영하자는주장으로서매년보통교부세배분율이변동할수없기때문에인센티브가적용될가능성이없어진다. 두가지정책대안을지방분권관점에서평가하면, 성과교부세의경우별도의지방재정확충효과가발생할가능성이있다는점에서재정규모확대를기대할수있을뿐만아니라보통교부세배분에있어예측가능성이높아지므로선택가능한대안으로평가할수있다. 교부세배분기준단기고정제의경우에도보통교부세배분에있어매년인센티브를적용할수없게되므로중앙정부의지방통제라는인식이축소될수있다는점에서대안이될수있다. 감액제도에대해살펴보면, 2016년기준지방교부세감액분은 1,430억원, 2017년 2002억원등보통교부세전체규모를기준으로하면크다고할수는없다. 다만, 2015년이후감액대상이대폭확대되어지방자치단체의재정통제수단으로보통교부세가운영되고있다는것은문제라고할수있다. 특히, 교부세감액대상대상 ( 교부세법시행령제12조 ) 제9호는 사회보장기본법제26조제2항및제3항에따른협의 조정을거치지아니하고사회보장제도를신설또는변경하여경비를지출하거나협의 조정결과를따르지아니하고경비를지출한경우 : 협의 조정을거치지아니하거나협의 조정결과를따르지아니하고지출한금액이내 라고규정되어있어수혜적행정행위에대해서도중앙정부가지방을통제하는수단으로활용한다는문제가지적되고있다. 또한, 제10호는감사원감사, 주무부감사, 행정안전부감사등에서법령을위반하여많은경비를지출했거나수입확보를게을리했을경우에감액한다는규정이다. 이는지나치게포괄적인동시에, 감사지적사항이위법한행정행위라고는할수없음에도단지감사에지적되었다는것하나만으로감액되어야한다는것은부적절한것으로판단된다. 따라서보통교부세감액제도는초기의모습대로교부세를더많이받기위해허위로자료를제출한경우로제한해야한다는의견을고려해볼수있을것이다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 109

122 3. 보통교부세배분산정방식의복잡성해소 ( 객관성확보 ) 1) 이슈의해석지방교부세가합리적으로배분되고있는가에대한논의는지속적으로이루어져왔으나, 대체적으로앞서살펴본보통교부세배분산식개편논의와연계되어있다. 즉, 지방교부세가행정수요를정확히반영하지못해교부세배분결과가오히려재정형평성을저해한다는것이다. 다만, 산정방식의복잡성논쟁에서는복잡성으로인해자의적교부세배분이이루어지고있다는비판이보다논의의중심이된다. 따라서대안은교부세배분산식을대표지수중심으로재편하여단순화하자는주장이다. 특히, 이러한배분산식개편은지방자치단체가교부세세입을미리예측할수있다는점에서지방자치단체예산편성이용이해지는측면도있다. 문제는연구의목적이나관점에따라의견이달리제시되고있다는것에있다. 통상배분이부적절하다는주장은재정형평성의왜곡을예로들고있는데, 여기에서관점의차이가들어난다. 수도권중심의연구에서는주로 1인당지출액을기준으로삼아지방교부세배분후에 1인당세출액차이가더크게나타남으로이에대한보완을요구하고있고, 반면, 비수도권을대상으로하는연구에서는지역균형발전지표를기준으로지방교부세가충분한재정형평화효과를거두지못하므로지역균형발전을위한지표를보다확대해야한다고주장한다. 문제는이러한주장이동일한현상에서로다른해석을하는것으로서엄밀한의미에서는지방교부세배분산식의적정성에대한적절한논의는아니다. 다만, 이러한논의가지속되는것은지방교부세배분산식이객관성을확보하고있지못하다는방증으로보는것이타당하다. 즉, 지방교부세배분과정에서재정수요나수입을산정하는과정이객관적이지못하므로발생하는문제라고할수있다. 따라서이러한지적에대해검토하고자한다. 기준재정수요액산출의기준이되는단위비용의산정에있어동종지방자치단체의측정항목별표준행정수요액의합을측정항목별측정단위수치의합으로나눈값을사용한다. 이경우에크게두가지측면에서문제점이제시될수있는데, 첫째동종지방자치단체별로단위비용을산정한다는것이며, 둘째단위비용산정에서동종단체별로경비나앞으로집행해야할경비를기준으로한다는점이다. 구체적으로살펴보면, 첫째동종자치단체별로단위비용을산정한다는것은개별자치단체의여건을고려한다는것으로서주관성이개입될여지가발생한다. 둘째, 단위비용의산정에서현재사용하고있는경비나집행해야할경 110 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

123 비를기준으로한다는것은개별행정업무의비용을계산하지않고, 행정업무수행에필요한경비를경험적으로검증한다는것이다. 이경우동종의 1 개그룹이어떤행정업무수행비용을과다계상하였을때이것이익년도행정업무처리비용으로간주된다는것으로서현상태의행정업무처리비용에오류가없다는것을전제하는것이다표준행정수요산정에서도주관성이개입될여지가크다고판단되는데, 산정식에활용되는비중유지계수가불명확하기때문에발생하는것이다. 예를들어, 표준행정수요중광역지방자치단체아동복지비산정에있어항목별로해당통계수치를 독립변수 로, 수요분석에의해산출된경비종류별예산액을 종속변수 로한 회귀방정식 에의해함수식이결정한다. 따라서회귀분석식에의해각독립변수가종속변수에미치는영향은기울기 ( ) 로표기될수있고, y절편값 ( ) 이산출가능하다 23). 그런데문제는비중유지계수 (ω) 24) 의존재인데, 비중유지계수가어떤방법으로도출되는지, 또한통계학적으로어떤의미를지니는지설명되어있지않다. 따라서, 비중유지계수조정을통해동종단체에대한재정상의이익 ( 불이익 ) 이가능한상황이므로객관성이위협받는요소라할수있다. < 표준행정수요의산정예시 > 광역지자체아동복지비 = lnyi = ( lnCh) ω Ch : 아동수, ω: 비중유지계수 마지막으로보정계수는해당자치단체의표준행정수요액을해당자치단체의측정단위수치로나눈값을다시표준단위비용으로나눈값이다. 결국보정계수의적용은개별자치단체의사정을모두고려한다는것인데, 이때객관성이훼손될가능성이있다. 왜냐하면, 보정계수가각측정항목별로모두적용되므로다른자치단체나제3자가보정계수의정확성을평가하는것은거의불가능하며이에따라임의배정이라는비판이가능하다. 특히, 보정계수가개별자치단체의모든행정수요를반영하기위함인데, 이는불가능하다. 왜냐하면자치단체별측정단위수치, 표준행정수요액등이실제표준행정수요액과 23) 기울기나 y 절편값의계산과정이행정자치부가발간하는교부세산정해설 (2006) 에명확히기술되지않아값의정확성여부는논의에서제외했다. 24) 행정자치부는지방자치단체실제예산 ( 수준 ) 과표준행정수요간의근접도를감안한 비중유지계수 (ω) 가적용된다고설명한다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 111

124 일치할수도없기때문이다. 논의를정리하면, 지방교부세배분산식의복잡성으로인해개별지방자치단체가세출예산편성을위해보통교부세배분규모를추정하는것이매우어렵다. 또한추정하더라도보통교부세배분결과와큰차이가발생하고있다. 이는지방교부세배분산식의복잡성과함께단위비용, 비중유지계수, 보정계수등에서자의성이개입될여지가있기때문이다. 따라서보통교부세배분규모를명확히추정하기위해산식단순화가요구되고있다. 2) 지방분권과의관련성및효과보통교부세배분산식의복잡성으로인해객관성이훼손된다는주장에대해검토하였다. 검토결과보통교부세배분산식을간결하게개편해야한다는주장에대한심도있는논의는필요할것으로보인다. 다만, 본연구의목적에비추었을때과연이러한개편이지방분권에영향을주는것인가에대해검토할필요가있다. 먼저재정적측면에서살펴보면, 보통교부세배분에있어자의적요소가개입된다할지라도보통교부세총액의변화가발생하지않기때문에중앙-지방재정관계관점에서는재정확충효과가발생하지않는다. 행정적입장에서검토하면, 보통교부세배분에있어자의적요소가개입될가능성있을경우지방분권의입장에서다소부적절하다고판단할수있다. 왜냐하면보통교부세는재정부족분을보전해주는제도인데자의적요소가개입될경우이러한원칙이훼손되기때문이다. 다만, 다른이슈에비해상대적으로지방분권과의관계는낮은것으로보인다. 이는자의적요소를통해어떤지방자치단체의보통교부세를대폭삭감하는수단으로활용하기보다는어떤지방자치단체의보통교부세를증액하는용도로활용될가능성이높기때문이다. 전자의경우특별한수혜자가발생하지않지만, 피해자는발생하므로정책당국의부담이될수밖에없다. 그러나후자의경우에는개별자치단체의피해규모가작기때문에쟁점으로부각될가능성이낮고반면, 수혜를받는지방자치단체는상당부분특정할수있으므로정책당국은전자보다후자적수단으로활용할가능성이높다. 즉, 다른이슈보다지방분권과의관련성이낮다고보는것은보통교부세배분에있어자의성이개입될경우앞서설명한후자적행정행태가나타날것인데이는행정의효율성이나도덕적해이문제를심각하게제기할수있으나, 지방분권과는다소거리가있다는것이다. 112 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

125 지방분권의효과를고려한다면중앙행정권한의지방이양이라는지방분권적 성격이다소낮기때문에효과도미미하다고할수있다. 3) 지방분권관점에서의대응방안보통교부세배분산식의복잡성은개별자치단체의지속적인보통교부세배분방식개편요구에기인한바가크다. 다만, 이렇게지방교부세배분방식의개편으로인해발생한지나치게복잡한배분과정은오류의가능성이커지고배분산식의객관성을저해할우려가확대된다. 따라서배분산식의객관성확보를위해배분산식의단순화가논의되어왔다. 모든지방자치단체에서자체적인재정특성들을재원배분산식에반영할것을주장하고, 행정안전부에서적극적으로반영할경우에는상징적인효과는확보할수있어도상호상쇄되어실제재원이득은크지않을수있다. 보통교부세의총량이한정되어있기때문에지방자치단체들간의제로섬게임에불과할수있다는것이다. 특히, 산식이단순화되면개별지방자치단체의특수수요를반영하지못할우려가있다. 그런데지방자치단체의특수수요반영을위한제도로서특별교부세제도가있다는점을고려할때보통교부세배분에있어서는객관성을담보하기위한산식의간소화는필요한것으로보인다. 지방교부세배분산식의단순화와관련하여 경제성원리 (Principle of economy) 를고려할필요가있다. 경제성의원리는오컴의면도날 (Occam's Razor 또는 Ockham's Razor) 이라고도한다. 14세기영국의논리학자이며프란체스코회수사였던오컴의윌리엄 (William of Ockham) 이라는이름에서따왔다. 간단하게오컴의면도날을설명하자면, 어떤현상을설명할때불필요한가정을해서는안된다는것이다. 좀더쉬운말로번역하자면, 같은현상을설명하는두개의주장이있다면, 간단한쪽을선택하라 는뜻이다. 여기서면도날은필요하지않은가설을잘라내버린다는비유로, 필연성없는개념을배제하려한 사고절약의원리 (Principle of Parsimony) 이다. 이를보통교부세배분과관련하여고려한다면인구, 면적, 인구밀도등의기본적요소로도지방교부세배분의상당부분을설명할수있다 ( 김필헌, 2014: 102) 면, 현재와같이복잡한배분산식보다예측이가능한산식의단순화가필요하다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 113

126 4. 최소수준보장제를위한조정률제도도입 1) 이슈의해석안정적인재원보전과예측가능성증대를위해보통교부세최소수준의보장을위한확정률방식의조정률 25) 제도를도입하자는주장이다. 보통교부세조정률은 2000년 92.5% 이던것이 2004년까지 80% 미만이었다가, 2005년부터 80% 중반을유지하고 2012년 92.5% 로 2000년수준을회복하였다. 이처럼지방교부세조정률의변동폭이심할경우지방자치단체는세출예산편성의예측성이매우떨어질수밖에없다. < 표 3-7> 연도별조정률 ( 단위 : %) 연도 조정률 자료 : 행정자치부 ( 각연도 ). 보통교부세산정내역. 보통교부세가지방자치단체의재정부족액을 100% 보전해주지못하고있는것은내국세수입의불안정성때문으로, 대부분의경우지방자치단체의재정부족액합보다항상적어보통교부세의재원보장기능을위협하고있다고지적하기도한다. 따라서, 최소수준의보장을위한확정률방식의조정률제도를도입하되일정수준의조정률을최저기준으로설정 ( 예 : 85.0%) 한후보전을추진하자는제안이다. 만약보통교부세의배분규모가최소수준의조정률적용보다적을경우국가가별도재원을마련하여이를보전하는것이다. 2) 지방분권관련성및효과보통교부세조정률이일정수준에도달하지못하면국가가별도재원 ( 예 : 예비비 ) 을통해이를보전하자는주장은지방자치단체세출예산편성에어려움을해소하는방안이될수있다. 구체적으로설명하면, 조정률최저수준을 85% 25) 보통교부세의재원은내국세의 19.24% 중 97% 에해당하는금액이기때문에각지방자치단체의재정부족액을전액보전하는것이아니라, 항상차이가발생하게되며이를조정률이라고한다. 114 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

127 로했을때개별지방자치단체가보통교부세추정액에 85% 를기준으로세출예산을편성하면보통교부세수입감소에따른문제는발생하지않는다. 그런데이러한최소조정률보장제도입을논의하기위해서는현행기준재정수요및수입액의산정방식이객관적이고과학적이어야한다. 왜냐하면행정안전부가산식조정을통해기준재정수요액또는수입액을상당부분변경할수있기때문에조정률이 85% 이하일경우이를조정할가능성이충분하기때문이다. 따라서, 최소수준조정률보장제를도입하더라도국가예비비를투입하는상황은나타나지않을가능성이높다. 이러한제도운영에대한전망과지방분권과의관련성을고려하면중앙행정권한의지방이양이라는특성은크지않다고판단된다. 즉, 지방재정확충효과가나타날가능성이매우낮고, 중앙정부의지방통제약화나지방자치단체의권한확대와는거리가멀다는의미이다. 5. 보통교부세재원의법정률인상 1) 이슈의해석무상보육과기초연금및누리사업등대형국책사업으로인해지방의사회복지관련재정적인부담이커졌음에도불구하고이를보전하기위한대책이부족한실정이기때문에지방교부세법정률을인상할필요가있다는주장이많다. 사회복지비는 2012년지방세출예산중 26.5% 였으나 2016년현재 33.7% 로급격히상승한것은분명한사실이다. 또한사회복지비비지출의 90% 이상이보조사업이므로중앙정부에의해지출이증가하였다. < 표 3-8> 지방재정에서사회복지비가차지하는비율 ( 단위 : 억원, %) 구분 재정규모 (a) 1,593,028 1,688,802 1,796,314 1,922,139 2,035,504 2,159,861 사회복지비 (b) 421, , , , , ,208 비율 (b/a) 주 : 일반회계, 총계기준 ( 지방재정 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 115

128 하지만이러한사회복지분야의지방정부지출확대를보전하기위한지방교부세법정률상승은이루어지지않았다. 현행법정률은 2006년에결정된것으로이미 10년이경과되어그동안지방재정의지속적인수요증가등을반영하는데한계가있는바인상을고려할필요가있다. 주요변화를살펴보면 05년에내국세의 15% 19.13% 를인상하였다. 이듬해내국세의 19.13% 를 19.24% 로확대하였는데, 분권교부세법정률이상향된것으로서추계오류분을반영한것이다. 2005년 15% 에서 19.13% 로법정률을확대하였으나, 실제로는순증이없었다. 즉, 지방재원인양여금분이 2.8%, 분권교부세신설 0.83% 였다. 재원확보분은 0.5% 에불과하였다. 하지만분권교부세와관련하여지방이양사업에대한지방비징발문제가지속되어 ( 복지사업분야에서 ) 실질적인국고보조율이지속적으로하락하면서오히려지방재정이축소되는결과가나타났다. < 그림 3-2> 지방교부세법정률변화과정 68 년이전 69~ 72 년 73~ 82 년 83~ 99 년 00~ 04 년 05 년 06 년 특정세목의 일정률 17.6% 법정률 유보 13.27% 15% 19.13% 19.24% 2) 지방분권관련성지방교부세법정률인상은지방재정분야최대이슈라고할수있다. 이와관련하여일반재원주의와자주재원주의에대한논쟁이있다. 재정력이약한지방자치단체일수록일반재원주의가재정확보를위한최선의수단이라고할수있다. 그러나수도권은지방교부세보다지방세를통한재정확충을주장한다. 서울시의경우를예로들면지방교부세법정률이인상된다할지라도지방교부세불교부단체이므로재정확충효과가나타나지않기때문이다. 이러한논의의핵심에는지방재정의충분성이지방분권실현의절대요소로간주하는시각이있다. 즉, 지방자치단체가주민의뜻에따라예산을확보하고편성 집행하기위해서는지방자치단체의자율재원이보장되어야한다는것이다. 따라서교부세법정률인상이슈는지방분권과매우밀접한관계가있다고평가할수있다. 지방재정확충의필요성을공감하는연구자들간에는지방교부세법정률인 116 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

129 상과국세의지방세이양을통한재정확충방안에대해다소의견들달리한다. 첫째, 지방교부세법정률인상을주장하는의견을살펴보면, 세원구조가수도권일극체제이므로국세를지방세로이양한다할지라도세원을충분히확보하지못한지방자치단체가대부분이므로재정불균형이더욱심해지기때문에지방재정조정방식인교부세를보다선호한다. 둘째, 지방세확대를주장하는의견을살펴보면, 지방자치가실질적으로구현되기위해서는지방세가격효과, 즉지방자치단체가공급하는공공서비스의가격으로서지방세의역할이필요한데, 지방재정구조는이전재원중심이기때문에주민자치가이루어지지못하다는것이다. 즉, 국세의지방세이양을통해실질적지방자치실현을위한토양을조성해야한다는주장이다. 이러한양자의의견대립은지방자치실현을위한전략과관련이있다. 지방자치제도가구현될수있는지방재정구조를위해서는전면적개편과점진적개편으로전략을구분할수있다. 전면적개편은대폭적인국세의지방세이양을통해상당한수의불교부단체를만들어내고세원기반이약한지방자치단체는국고보조금과지방교부세를통해재정을지원하는형태의개편을단기간에추진하자는것이다. 이러한관점을가진연구자들은지방재정확충에있어서지방세를통한확충을보다중요하게본다. 반면, 점진적개편은국세의지방세이양은국가운영체계의대폭적개편을수반해야하므로이루어지기어렵기때문에지방재정확충을위해다른수단을받아들여야한다는입장이다. 이러한경향의학자들은지방세를통한재정확충방식에대해빈익빈, 부익부를주장하는중앙부처의논리를넘어서기위해서는지방교부세를보다효과적수단으로본다. 이에대해평가한다면, 지방재정의확충은단순히지방자치단체의재정적여력을확대하는것에목적을두는것은적절하지않다. 지방재정확충목적은결국실질적지방자치실현을위한구조를만드는것이다. 따라서, 지방교부세법정률인상과지방세확충이동일한기회비용을갖는다면지방세를통한재정확충이필요하다. 다만, 지방세확충보다지방교부세법정률인상이수단적측면에서매우용이하다는것은분명하다. 3) 지방분권효과지방교부세법정률인상은행정적 재정적측면에서모두효과가발생한다고보는것이적절하다. 지방교부세법정률인상의효과로서재정적측면은당연한것으로이해되나행정적측면에대해서는의구심이있을수있다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 117

130 먼저재정적측면의효과를살펴보면, 2017년지방자치단체예산기준지방교부세는 33.7조원이다. 이는법정률매 1% 마다약 1.75조가확충된다는의미이다. 현재국회에발의되어있는관련법률안은교부세법정률을 19.24% 에서 20%-23% 로제시하고있다. 따라서약 1.5조 ~ 6.6조까지재정확충효과를제시할수있다. 다만가장많은의견으로서 21% 가제시되고있는데이는약 4.8조원의재정확충효과를기대할수있다. 행정적측면에서의지방분권의의의를제시한다면단연지방자치단체의자체사업편성가능성의확대를들수있다. 즉, 교부세법정률인상을통해국가전체재정측면에서예산편성재량을중앙이아니라지방으로이전할수있다는점에서지방분권측면에서비약적성과로판단할수있다. 4) 지방분권관점에서의대응방안지방분권관점에서지방교부세법정률인상이가지는함의를논의하였기에지방교부세법정률인상규모에대한합리적대안도출을중심으로논의하고자한다. 즉, 교부세법정률인상규모에대해서다양한대안이제시되어있으며, 인상방법에서도단년도인상안과연차적인상안이제시되어있다. 인상방법은정책적선택의대상이될수있으나인상규모는보다합리적기준이제시될필요가있다. 그러나이와관련해서는선행연구등에서합리적근거를찾기어렵다. 본고에서는크게두가지근거를제안하고자한다. (1) 보통교부세부족액보전먼저인상규모에대한정책대안으로서첫째, 보통교부세재정부족액에대한보상을요구하는방안이다. 아래표는최근 8년간보통교부세재정부족액현황이다. 2016년도기준부족재원이 3.7조원이며연차적으로확대축소를반복하고있다. 각년도부족재원규모를평균하면약 3.9조원에이른다. 또한조정률평균은 0.88이다. 118 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

131 < 표 3-9> 보통교부세재정부족액및조정률 구분 보통교부세총액 (a) 재정부족액총액 (b) 조정률 (a)/(b) 부족재원 ( 조원 ) 자료 : 행정자치부, 보통교부세산정내역각년도 따라서, 보통교부세부족재원보전을위해서는약4조원규모가추가확대되어야하거나조정률을고려할때보통교부세법정률을현행대비 12% 를확대해야한다고주장할수있다. 다만, 이때한가지고려사항은부족재원을모두교부세로충당해줄경우지방자치단체의도덕적해이가나타날수있다는점을고려해야한다. 따라서도덕적해이발생방지를위한합리적기준을설정할수없지만재원규모로는약3.5조가적정할것이며, 조정률은 100% 가넘지않아야하므로최고조정률을보였던 2012년기준 수준이합리적대안으로보인다. 먼저금액기준으로교부세법정률을산정 26) 하면인상률은 1.75% 가확대되어 21% 가되어야하며, 조정률을기준으로법정률인상폭을산정하면 27) 20.68이되어야한다. 법정률인상에있어인상규모에대한설명은단순할수록설득력이높다는판단이다. 따라서 3.5조원을보전할필요가있다고설명하는것이용이하고이해하기쉽다. 이러한재정부족액을논거로할때 3.5조보전을위해지방교부세법정률을 21% 로확대할것을주장할수있다. (2) 지방사회복지예산보전사회복지비인상률수준을고려하여복지재원을보전하는대안으로지방교부세법정률을인상하자는방안이다. 사회복지분야예산은대체로국고보조사업비로써국회또는중앙정부에의한법적 의무적경비이다. 2010년대초반사회복지예산이급격히확대되었는데, 이로인해지방자치단체의재정여건이어려운상황이다. 따라서사회복지분야예산증가율을고려한지방재정보전을요구할수있다는판단이다. 특히, 사회복지분야의경우 2016년지방 26) 373,078 억원 ( 17 년보통교부세 ) : ( 특교세제외한법정률 ) = 35,000 억원 : x, x= ) 19.24*1.075(7.5% 인상 ) = 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 119

132 자치단체세출예산기준보조사업이 91.1% 이며자체사업이 8.7% 이므로중앙정부에의해복지재정지출이확대되었다는것은분명한사실이다. 또한자체사업 8.7% 도지역사회복지협의체운영등과같이법령이정하고있는각종위원회의운영비용임을고려할때지방자치단체에의한복지재정지출을미미한수준임을알수있다. 아래표는최근 6년간지방예산대비사회복지예산증가율을산출한것이다. 사회복지예산평균증가율이지방예산평균증가율보다높다. 따라서지방예산증가율을초과하는사회복지예산증가에대해지방자치단체는보전을요구할수있다고판단된다. 표를보다구체적으로살펴보면, 사회복지예산이 2009년 ~2010년대폭증가, 2011~2012년은상대적으로소폭증가, 2013~2015년대폭증가, 2016~2017년은소폭증가하는등증가폭은다르지만지속적으로증가하는것을알수있다. 또한, 지방예산증가율과비교하면, 지방예산에비해사회복지예산증가율이지속적으로높았으나 년에는예산증가율과유사해짐을알수있다. 따라서기준년도및증가율평균구간을어떻게정하느냐에따라사회복지비보전액이달라질수있다. < 표 3-10> 연도별지방예산및복지예산증가율 ( 단위 : 조원, %) 연도 지방예산 (A) 복지예산 ((B) 비율 (B)/(A) 복지예산증감율 지방예산증감율 복지분야 5년평균 * 전체예산 5년평균 * 자료 : 일반회계, 총계기준 ( 지방재정365) 주 : 예산증감률은전년도대비, 당해연도직전년도로부터 5년간평균증감율 120 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

133 2018년사회복지비보전액을구하는방식을다시설명하면, 2017년대비 2018년사회복지비가지방자치단체평균예산증가율보다높을경우이에대한보전을요구하는것이므로, 산식을다음과같이구성할수있다. 이때평균예산증가율의구간의설정은통상적인방법으로서 5년을기준으로한다 년복지예산 + {2017 년복지예산 ( 복지예산증가율평균 - 지방예산증가율 ) 28) } 위의식을통해각기준연도별사회복지비보전규모가산출될수있다. 그런데여기에서는지방교부세법정률인상을통해이를보전해야하므로보전규모에따른교부세법정률인상폭을함께산출하여야한다. 2017년통합재정개요에서제공하는지방교부세법정률 19.24% 에해당하는금액이 33조 7,384 억원이므로이를기초로비례식을활용하여해당금액에해당하는지방교부세법정률을구할수있으며산식은아래와같다 29). 337,384 억원 : = 기준연도별보전액 : X 지금까지의논의를바탕으로기준연도를 2013 년내지 2017 년으로하였을때 보전액및이에해당하는지방교부세법정률을구하면다음표와같다. < 표 3-11> 기준연도별사회복지예산보존규모 기준연도 예산증가율격차 보전액 교부세인상규모최종교부세법정율 5.10% 7.34% 6.86% 5.70% 5.41% 3 조 7,155 억원 5 조 3,468 억원 4 조 9,960 억원 4 조 1,534 억원 3 조 9,399 억원 2.12% 3.05% 2.85% 2.37% 2.25% 21.36% 22.29% 22.09% 21.61% 21.49% 28) 기준연도에따라달라진다. 29) 보다정확한지방교부세액은 2018 년을기준으로해야하나그간적자재정편성으로지방교부세규모가왜곡되어왔으므로 2017 년교부세액을기준으로한다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 121

134 2017년을기준연도로하였을경우복지예산보존액은 3조 9,323억원이다. 이를 2017년지방교부세액을기준으로법정률을환산하면 2.25% 이다. 즉, 2017 년을기준으로복지재정보전을위한지방교부세법정률인상을요구할경우 2.25% 를인상한 21.49% 가된다. 그러나사회복지예산증가폭이최근에감소하였으므로지방자치단체입장에서는 년을기준으로 22% 까지인상을요구할수있을것으로판단된다. 특히, 그간지방자치단체가중앙정부사회복지정책에따라지속적으로예산을투입하였으므로그에대한보전을위해서는보다높은법정률인상을요구할수있다고본다. 6. 지방재정조정과재정력역전현상 1) 이슈의해석 (1) 주요내용지방재정조정제도를운영함에있어유의할점으로서지방재정역전현상이있다. 이는재정조정전과후의지방자치단체의재정력격차가줄어드는것을넘어서역전되는현상을말한다. 즉, 어떤지방자치단체는재정력이 100이고, 다른단체가 110이라고가정하였을때재정조정제도를통해재정력이 100인단체가 115가되고재정력이 110인단체는재정력이그대로인경우재정력이역전되었다고할수있다. 이러한상황이발생하는경우지방자치단체재정운영에있어도덕적해이가발생할구조가형성된다. 어떤단체가지방세확대를위해노력하더라도그렇지않은지방자치단체보다재정력이약화되므로지방세확대를위해노력할유인이사라지게되기때문이다. 그런데선행연구에서지적되듯이우리의지방재정조정제도는재정력역전현상이발생하고있다. 따라서지방재정조정에있어재정력역전현상을방지해야한다는주장은타당하다. 지방재정조정제도가발달한독일은주민 1인당재정수요 30) 를기준으로 70% 이하인지방정부라할지라도주정부간수평적재정조정에의해전국평균의 91% 까지, 연방보충교부금에의해 97.5% 까지, 80% 수준인경우 98%, 90% 인주는 98.5% 까지재정조정을하고있다 ( 안권욱, 2015: 173). 아래그림과같이독일의제도는재정력역전현상이발생하지않도록구조화되어있다. 첫째, 30) 주별로 100%~135% 까지가중치를두기때문에획일적기준은아니다. 122 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

135 수평적지방재정조정을통해주정부간의재정력을기준으로 91% 에서 109% 까지조정한다. 둘째, 연방보충교부를통해재정력이 100이하인단체에대해최소 97.5에 98.5% 까지재정조정을하게된다. 이러한독일의수평적재정조정제도를역교부세제도라고하는데재정여건이좋은자치단체의재정중일부를그렇지못한단체에이전하기때문이다. 우리나라와차이점이라면州間의수평적재정조정제도가발달한것을꼽을수있다. 주에세원이상당부분확보되어있음을뜻하는데, 우리나라에서광역자치단체간의재정조정이어려운것은광역자치단체의세원이충분하지않기때문이다. < 그림 3-3> 독일의재정조정제도 ( 부가적재정조정체계 ) 자료 : 안권욱 (2015). (2) 재정력역전현상검증지방자치단체재정력을측정하는기준이마련되어있지않아지방교부세배분전후의재정력역전현상을검증하기어렵다. 따라서재정력역전여부를확인하기위해서는기준을먼저설정한다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 123

136 < 표 3-12> 교부세배분후재정력역전현상분석방법 구분비교방법비교기준대상회계 내용지방세 + 세외수입 / 총세입과지방세 + 세외수입 + 교부세 / 총세입간의역전여부 14개유형의유사자치단체 2016년일반회계당초예산 즉, 유사단체를기준으로지방세 + 세외수입이최종예산에서차지하는비율과지방세 + 세외수입 + 지방교부세가최종예산에서차지하는비율이역전이되는지를검증하였다. 다수의선행연구에서는재정자립도와재정자주도를비교하였는데, 재정자주도산식에는조정교부금등이포함되어있으므로이를고려하여지방교부세중보통교부세만을따로분리하여비교하였다. 현재행정안전부는재정여건을비교하기위해유사자치단체로제시하는 14개유형으로구분하고있는데이를활용하여재정력역전현상을확인했다. 유사자치단체는인구규모 (30%), 최근5년인구증감률 (10%), 재정력지수 ( 시 군 ), 재정자립도 ( 자치구 )(30%), 일반회계예산규모 (30%) 등을기준으로특 광역시, 도, 시 4개그룹, 군 4개구룹, 자치구 4개그룹등총 14개로구분하고있다. 먼저특 광역시를대상으로살펴보면, 재정력역전현상이일어나고있으나다른그룹에비해상대적으로낮은수준이다. 특히상위그룹은큰차이가없는데서울, 인천, 울산, 세종등이자체수입에서는 1위에서부터 3위를차지하였는고, 교부세배분후에는울산시와세종시의자리바뀜이있었다. 다만, 재정력하위그룹에서는순위바뀜이상당히나타나고있음을알수있다. 구체적인내용은다음표와같다. < 표 3-13> 재정력역전현상분석 지자체명 지방세 + 세외수입 순위 지방세 + 세외수입 + 교부세 순위 서울본청 65.3% % 1 인천본청 56.3% % 2 세종본청 45.0% % 3 울산본청 53.5% % 4 대구본청 43.2% % 5 광주본청 39.6% % 6 대전본청 40.1% % 7 부산본청 44.1% % 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

137 광역자치단체 2그룹은도를대상으로한다. 다만제주특별자치도의경우지방교부세를 3% 정액으로교부받고있어분석대상에서제외하였다. 도의경우를살펴보면, 특 광역시에비해재정력역전현상이상대적으로작았다. 전북과강원의재정역전현상이일부나타나고있으나강원의경우면적이넓고인구밀도가가장낮은지역 31) 이기때문인것으로판단된다. < 표 3-14> 광역자치단체 2그룹 ( 도 ) 교부세배분전후재정력순위 ( 단위 : %) 지자체명 지방세 + 세외수입 순위 지방세 + 세외수입 + 교부세 순위 경기 경남 충남 충북 강원 경북 전북 전남 광역자치단체는재정력역전현상이크지않은것으로분석되는데, 기초자치단체를살펴보면재정력역전현상이매우크게일어나고있다. 기초자치단체시그룹은 4개로구분되어있는데이중 2그룹재정력순위를살펴보고자한다. 1그룹의경우불교부단체가포함되어있어교부세배분전후의재정력역전현상이보다크게일어날수밖에없기때문이다. < 표 3-15> 시 2그룹재정력순위 구분 지방세 + 세외수입 순위 지방세 + 세외수입 + 교부세 순위 경기김포시 64.1% % 1 경기군포시 47.3% % 2 경북구미시 45.8% % 3 경기광주시 49.8% % 4 전남여수시 28.6% % 5 충남아산시 45.7% % 6 31) 지방교부세배분에있어면적기준이중요하며, 인구밀도가낮은지역은낙후지역으로설정되므로상대적으로많은보통교부세를배분받을수있음 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 125

138 구분 지방세 + 세외수입 순위 지방세 + 세외수입 + 교부세 순위 경기시흥시 49.3% % 7 강원춘천시 25.5% % 8 경남양산시 35.0% % 9 경남거제시 37.3% % 10 경기파주시 41.4% % 11 전북군산시 30.2% % 12 강원원주시 26.4% % 13 전남순천시 21.7% % 14 경기광명시 39.7% % 15 경기평택시 40.0% % 16 경기오산시 35.7% % 17 경남진주시 23.4% % 18 경북경주시 22.0% % 19 전북익산시 21.2% % 20 경기의정부시 32.9% % 21 표를통해알수있듯이재정력순위가어떠한규칙없이매우큰폭으로변화하고있다. 즉, 우리나라의경우보통교부세배분전 후재정력역전현상이일어나고있다고할수있다. 다만, 이러한현상이실질적재정력의역전이라고보기는어렵다. 왜냐하면각개별지방자치단체가법령을통해지출해야할재원인법적 의무적경비가정확히추산되지않기때문이다. 예를들어울산시의가용재원 32) 비율과세종시의가용재원비율이보통교부세배분이후에순위가바뀌지않아야한다는것이재정력역전현상방지의의미인데, 현행우리나라의지방재정통계에서는이를산출하지않고있어검증할수없기때문이다. 이러한한계에도불구하고지방재정조정제도를운영함에있어재정력역전현상이발생하지않도록해야한다는것의중요성은매우크다. 따라서, 독일, 프랑스, 스위스등과같이지방자치단체재정력을측정하는기준이학문적으로또는사회적으로합의될필요가있다. 32) 확정된개념이라고할수없으나, 통상적으로지방자치단체가예산을편성함에있어자율적으로운용할수있는재원을말한다. 126 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

139 2) 지방분권관련성및효과앞서지방분권의개념을중앙권한의지방이양으로정리한바있다. 즉, 중앙정부의행정적또는재정적권한이지방에이양되는가를접근방법으로이슈를분석하고자하였다. 이러한관점에서 재정력역전현상방지 는다소거리가멀다고판단할수있다. 왜냐하면, 첫째재정확충측면에서는지방교부세배분방식과관련된논의로서중앙-지방간재정규모의변화는발생하지않는다. 둘째행정권한의측면에서는단기적으로는재정력역전현상이방지되는보통교부세배분체계가완비된다하더라도중앙행정권한의지방이양현상이발생지는않는다. 다만, 장기적으로는매우의미있는변화를위한단초가될수있다는판단이다. 장기적이점에대해구체적으로검토하면, 재정력역전현상의방지란결국지방재정에대한명확한측정이이루어져야가능하다. 현재우리나라의경우 지방자치단체의재정력 에대한명확한개념정의가이루어지지않고있고따라서이를측정할수있는도구도마련되어있지않다. 특히, 중앙정부가새로운행정역무를지방자치단체에게부여하는경우지방자치단체는행정역무에따른비용을요구하기도한다. 그러나중앙정부재정당국에서는지방교부세에이미포함되어있다고주장한다. 이러한현상이발생하는이유는행정역무에따른비용산정도쉽지않을뿐만아니라지방자치단체의재정력측정지표가마련되어있지않기때문이다. 이와같이무분별하게중앙정부에의한행정처리비용이지속발생하게된다면지방자치단체는자체사업을수행할수없게될가능성이높다. 만약지방자치단체의재정력의개념과측정도구가개발된다면, 지방자치단체가부담하는행정비용을명확히산정하고보전받을수있는기회가마련될수있다. 따라서장기적으로지방자치단체재정력역전을매우의미있는이슈라고할수있다. 정리한다면, 재정력역전현상을방지한다는것은중앙정부에의한지방재정지출확대에적극적으로대응할수있는장점이있다. 이는재정력역전현상의방지라는것이지방자치단체재정력을측정해야가능하며, 재정력을측정한다는것은가용재원규모를산출하는것과유사할수밖에없는데, 이렇게되면중앙정부가지방정부로지출하게하는법적 의무적경비규모가명확히산출되게된다. 만약법적 의무적경비가명확히산출될경우국회나중앙정부가지방자치단체에대한재정책임전가는일어나기어렵게된다. 즉중앙- 지방관계개선측면에서큰기여를할수있다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 127

140 그러나이를위해서는사회적합의뿐만아니라기술적측면에서도매우장기적인시간이소요되는만큼지방분권관련성은낮다고판단하는것이적절하다. 다만, 지방분권을위한정책효과는매우강하게나타날수있는과제인만큼지속적인관심과요구가필요하다고본다. 7. 보통교부세와조정교부금의분리 1) 이슈의해석 (1) 주요내용시군조정교부금제도는기초지방자치단체의부족한재정을보전해지방자치단체간의재정형평성을도모할목적으로 2000년부터도입돼시행되었다. 시군조정교부금 ( 과거재정보전금 ) 제도가도입된것은도가시군에도세징수업무를위임하여처리하게하고필요한경비를도세징수액의 30%( 인구 50만이상의시는 50%) 로충당하여주던기존의도세징수교부금제도가개편된것이다. 이는도세징수교부금이도내기초지방자치단체간재정격차를심화시켜부익부빈익빈현상을강화한다는비판이제기되자이를해소하기위한것이다 ( 서정섭, 2004; 이승모 유재원, 2006; 김정완, 2005). 2000년 1월에도입된재정보전금제도에서는도세징수액의 3% 를도세징수교부금으로분리한후개별도의시 군에서징수하는도세 ( 공동시설세는제외 ) 의 27%( 인구 50만이상은 47%) 에해당하는금액을재정보전금의재원으로한다. 전체재원의 90% 는일반재정보전금으로, 그리고 10% 는시책재정보전금으로두었는데, 일반재정보전금은인구수 60% 와징수실적 40% 의기준에의해도내시 군에게배분되었다. 2014년도 1월이전까지의재정보전금제도를살펴보면, 지방재정법제29조에서 시 도지사 ( 특별시장을제외한다 ) 는시 군에서징수하는광역시세 도세 ( 원자력발전 특정부동산에대한지역자원시설세및지방교육세를제외한다 ) 의총액및지방소비세의 27%( 인구 50만이상의시와자치구가아닌구가설치되어있는시의경우에는 47%) 에해당하는금액을시 군에대한재정보전금으로확보해야한다. 2016년 8월 29일개정된지방재정법시행령은조정교부금제도를대폭개편하게되는데주요내용은살펴보면첫째, 시군조정교부금배분기준에서재정력지수반영비중을 20% 에서 30% 로높이고징수실적은 30% 에서 20% 로비중을 128 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

141 낮추었다. 이와함께, 인구수에대한배분기준 50% 는유지하였고, 보통교부세불교부단체에대한우선배분특례조항을폐지하였다. 이처럼조정교부금제도가지속적으로개편된것은조정교부금과보통교부세가연동되어있기때문이다. 특히, 보통교부세불교부단체가포함되어있는경기도의재정에영향을크게미친다. 경기도의경우조례로보통교부세불교부단체 (6개시 ) 에대해서조정교부금을우선배분하는특례제도를두고있었다. 이로인해 2015년 2.6조원 ( 잠정결산기준 ) 의 52.6% 인 1.4조원을 6개불교부단체가배분기준과관련없이우선배분받는다. 나머지 1.2조원을 25개시 군이나누어배분받는다. 행정안전부의입장에서는이러한배분구조는합리적이지않다는인식이지배적이다. 이에따라 2016년행정안전부는제도개편을추진하였다. < 표 3-16> 조정교부금 (2016 년 ) 제도개편사항 구분재원종류일반보전금배분 조정교부금으로개편 시 도보통세의 27% ( 인구 50 만 47%) 일반조정교부금 (90%) 특별조정교부금 (10%) 인구수 : 50%, 징수실적 : 30% 재정력역지수 : 20% 좌동일반조정교부금 (90%) 특별조정교부금 (10%) 인구수 : 50%, 징수실적 : 20% 재정력역지수 : 30% 불교부단체특례좌동 < 삭제 > 구분수원성남용인고양과천화성 15 년최종예산 ( 총계 ) 24,037 24,966 21,121 18,621 3,181 19, 년대비예산증가액 ( 증가율 ) 년지방세연평균증가액 ( 증가율 ) 현재조정교부금 ( 평균 ) < 표 3-17> 제도개편에따른불교부단체재원변동추산 3,005 (14.3%) 925 (13.5%) 2,616 (11.7%) 719 (10.5%) 1,913 (10.0%) 622 (8.9%) 3,327 (21.8%) 205 (4.6%) 308 (10.7%) 42 (7.7%) 4,817 (31.8%) 1,335 (22.5%) 2,142 2,230 2,096 1, ,073 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 129

142 구분수원성남용인고양과천화성 17 년조정교부금 ( 증감액 ) * 조정률 80% 15 년최종예산대비감소비율 1,904 (-238) 자료 : 행정자치부보도자료 ( ) 1,983 (-247) 1,863 (-233) 1,028 (-830) 273 (-495) 734 (-1,339) 17 년교부단체전환 -1.0%* -1.0%* -1.1%* -4.5% -15.6% -6.7% 이러한경기도우선배분특례개편을통해현재 2.5조원인경기도의조정교부금규모가 5.1조로확대되고이를경기도내시 군이배분받게되어경기도외의지역에보다많은지방교부세를배분할수있다는것이행정안전부입장이다. < 그림 3-4> 우선배분특례개편의효과 자료 : 행정자치부 ( 보도자료, ) 그런데조정교부금은제도도입의이유가징수교부금에서출발하였고, 광역자치단체내의재정조정제도라는측면에서지방교부세와통합운영되기보다는독립적운영체계가적절하다는주장이있다. 특히, 조정교부금은수평적재정조정제도로서역할하고있는데, 수직적지방재정조정제도인지방교부세와연동된다는것은양자의역할이모호해지므로분리해야한다는것이다. 130 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

143 (2) 재정조정제도의분리가능성검토지방교부세와조정교부금의분리가능성에대한검토는조정교부금이지역별로큰차이가없을경우지방교부세배분에도큰차이가발생하지않게된다. 따라서이경우에는조정교부금을분리하여수평적지방재정조정제도와수직적지방재정조정제도가각자의고유역할에충실할수있도록분리하는것이가능하다는판단이다. 그런데지역별로조정교부금의규모가큰차이가발생하고있다면, 지방교부세의재정조정에대한역할이크게요구될수밖에없고, 지방교부세의재원조정규모가이를포섭할만큼충분하지못하다면, 조정교부금을분리하는것은매우어렵다. 따라서, 각시 도별조정교부금규모와이로인한보통교부세배분에있어영향력을판단하는수준에서조정교부금의분리가능성을검토할필요가있다. 조정교부금분리가능성은시도별조정교부금규모산출, 조정교부금분리에따른지방교부세증감액분석을바탕으로시 도간지방교부세배분산식조정가능성을검토했다. 조정교부금과지방교부세의분리가능성을검토하기위해서는첫째, 현행시도별조정교부금중일반조정교부금의규모를산출하고, 둘째조정교부금을교부세배분산식에포함시키지않을경우지방교부세증감액을산출하며, 셋째지방교부세증감액의규모가현행지방교부세배분산식개편을통해재정격차를조정할수있는지의여부를살펴봤다. 분석대상은 2016년기초자치단체당초예산총계기준으로조정교부금이며, 조정교부금은일반조정교부금 90% 와특별조정교부금 10% 로구분된다. 따라서, 여기에서는기초자치단체의일반조정교부금액을 90% 를일반조정교부금으로간주하고일반조정교부금의 80% 를지방교부세증가액으로간주한다. 서울시는불교부단체이며, 제주도의경우지방교부세를 3% 정액으로교부받고, 세종시는기초자치단체가존재하지않으므로조정교부금규모산출대상에서제외하며, 경기도의경우불교부단체특례를고려하지않고 33) 전체규모를조정교부금으로간주하여산출했다. 33) 보통교부세산정에서조정교부금의분리가능성을검토하므로다른시 도와동일한기준을적용해야하므로불교부단체우선배분특례를고려해서는안됨 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 131

144 구분 < 표 3-18> 지방교부세와조정교부금분리에따른재원변동 지방교부세 (A) 조정교부금 (B) 조정교부금보정수입액 (C) (A)/ 교부세 (D) (C)/ 교부세 (E) ( 단위 : 백만원 ) 합계 30,546,454 5,984,806 4,309, % 14.1% - (D)/(E) (F) 부산 969, , , % 1.3% 41.1% 대구 953, , , % 0.8% 26.8% 인천 717, , , % 1.0% 41.4% 광주 607, , , % 0.6% 27.7% 대전 527, , , % 0.5% 29.7% 울산 239, , , % 0.5% 69.9% 경기 2,440,420 2,091,451 1,505, % 4.9% 61.7% 강원 3,458, ,299 95, % 0.3% 2.8% 충북 2,269, , , % 0.5% 6.4% 충남 2,807, , , % 0.7% 8.1% 전북 3,117, , , % 0.5% 4.4% 전남 4,302, , , % 0.4% 2.8% 경북 4,836, , , % 0.7% 4.7% 경남 3,298, , , % 1.3% 12.3% 서울, 제주, 세종을제외한지방교부세총액은약 30.5조이며조정교부금은약6조로서지방교부세에반영되는조정교부금보정수입액은약 4.3조이다. 각시 도가지방교부세에서차지하는비율은부산이 3.2%, 인천, 2.3% 등특 광역시의비중은낮고, 경기 8.0%, 경북, 15.8% 등도지역이높다. 지방교부세배분에있어조정교부금을분리하기위해서는첫째지방교부세배분에조정교부금의영향이작도록조정교부금액이적거나, 둘째, 조정교부금이시 도별로큰차이가발생하지않아야한다. 첫째사항을검토하면지방교부세총액에조정교부금보정수입산정분이총액으로는 4.3조원이며지방교부세대비약 14.1% 를차지하고있어현행교부세배분산식의복잡성등을고려할때결코작다고할수없다. 두번째사항을검토하면개별시 도가교부받는지방교부세대비조정교부금보정수입분의비율을통해확인할수있는데특 광역시의경우 20~40% 수준이며경기도를제외한나머지도지역은 5% 내외로서큰격차가있어보통교부세배분에있어조정교부금분리는어려운것으로판단된다. 특히, 경기 132 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

145 도의경우가가장문제가된다. 경기도는지방교부세배분에있어조정교부금을분리할경우현재보다약 60% 의지방교부세를증가해야하는데, 타시 도의증감규모와큰차이가발생하고있어교부세배분산식의전면적개편을통하지않고서는어렵다는판단이다. 또한, 보통교부세배분에있어조정교부금을분리할경우광역시보통교부세가크게증가해야하고, 도지역의교부세는그만큼감소한다. 이는지역간재정격차를보다크게발생시킨다는비판을면하기어렵고, 보통교부세의역할이지역간재정조정임을고려할때현실적으로제도개편이추진되기어려운대안이된다. 2) 지방분권관련성및효과 지방교부세와조정교부금제도의분리 에관해지방분권의입장에서검토하고자한다. 첫째지방재정확충여부로서조정교부금을분리여부에따라지방교부세총량이변화되는것이아니므로중앙-지방재정규모의변화는발생하지않는다. 둘째, 행정적측면에서는중앙정부의지방정부에대한통제는개별시 도별로편차는있으나크게변화되지않는다. 경기도, 울산시등상대적으로재정여건이좋은시 도는재정확충효과는발생할수있으나, 그렇다고해서지방교부세배분과관련된중앙정부의권한이시 도에이양되는것은아니다. 이경우광역-기초간관계는크게변화될가능성이크다. 즉, 시 도의권한이대폭확대되고시 군 구의시 도에대한예속이확대될가능성이크다. 지방분권이결국지방자치를보다온전하게실현하는것이며, 실질적지방자치란결국주민의입장에서가장가까운정부인기초지방정부를중심으로행정서비스가제공되어야한다는점에서지방교부세와조정교부금의분리주장은지방분권과에오히려역행할가능성크다하겠다. 따라서별도의지방분권을위한정책방안을논의하지않는다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 133

146 제 3 장지방교부세정책이슈와대응 제 3 절특별교부세및부동산교부세 1. 특별교부세의불투명성해소 1) 이슈의해석 (1) 주요내용특별교부세는보통교부세산정시반영할수없는사항에교부하는것이므로명확한배분기준이존재할수없다. 즉, 특별교부세는일률적 획일적기준에의해배분되는보통교부세를보완하는제도이다. 따라서특별교부세가유력정치인등에특혜성으로배분되는것은아닌가하는의심이존재한다. 이러한관점은언론과학계에서다수제기되고있는데, 먼저언론의입장을살펴보면, 특별교부세가전임장관의국회의원출마를위해사용되었다는기사 34) 와사설이등장하였고, 지역신문에서도여 야에특별교부세가편파적으로배분된다는기사 35) 도있었으며, 지역구선심성예산에특별교부세가배분된다는학계의연구를인용한보도 36) 등도있었다. 연구자들도선행연구에서살펴보았듯이특별교부세의배분기준의불투명성을지적하면서정치적영향에의해배분될수있음 ( 김상헌 배병돌, 2002; 허석재 권혁용, 2009) 을실증적연구를통해제시되고있다. 특히, 특별교부세배분에대한행정안전부관료들의지대추구 (rent seeking) 행위를분석하여행정안전부와행정안전부부관료출신지방자치단체장간의긴밀한유착관계, 즉전관예우의존재와영향력이존재하고있음을밝히고있다 ( 최연태 이재완, 2010). 34) 특별교부세는장관 정권실세의쌈짓돈인가 ( 세계일보, 사설 ) 35) 특별교부세정당따라부익부빈익빈 ( 충청신문, ) 36) 지역구선심성예산배분의경제적비합리성 : 특별교부세를중심으로 ( 한국경제연구원, / 관련보도매일일보 ) 134 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

147 이러한특별교부세배분과정의투명성제고를위한정책과제로서첫째, 특별교부세교부및운영지침마련등절차개선을주장한다. 설명자료형식으로운영하던현제도를행정안전부가지방자치단체와사전에협의하여, 특별교부세교부및운영지침 으로전환하여, 특별교부세운영의객관성및예측성을확보할수있도록하자는주장이다. 둘째, 특별교부세제도운영절차와과정의강화가필요하며, 구체적으로는지방자치단체가특별교부세를신청하기전에행정안전부가철저한사전 ( 事前 ) 타당성검증과집행의효율성검토작업을연2회이상실시하여, 제도운용절차와과정을강화할필요가있다고제안한다. 셋째, 특별교부세집행결과에대한공시강화로서, 특별교부세집행결과에대해서는익년 3월말에관계기관및국회의해당상임위원회에보고하도록하고, 특별교부세를교부받은지방자치단체는특별교부세교부내역을정기적으로시행하고있는재정공시항목에추가하여일반에게공개토록하자는주장이다. 이러한주장에따라현행특별교부세관리제도가대폭강화되었다. 행정안전부는전원민간위원으로구성되는특별교부세사업심위원회를설치하여공정한투명한심사를약속한바있다 37). 또한특별교부세집행관리를위한다양한제도적장치를마련하여시행하고있다. (2) 특별교부세불투명성의구조특별교부세의불투명성에대해서는크게세가지관점에서그문제점의근원을살펴볼수있다. 첫째, 특별교부세가가지는내생적요인이다. 특별교부세는지역현안, 시책수요, 재난안전수요등에활용된다. 지역현안수요에 40% 가배정되는데이미여기에서지역적특혜가작용할수밖에없다. 특별교부세가투입되어야할지역현안 을판단함에있어보통교부세배분방식으로반영할수없는특별한재정수요라는의미인데이미보통교부세와같이객관적이지못함을의미하기때문이다. 이와함께특별교부세가 10% 배분되는시책수요도이와유사한데, 지역사업중국가적장려사업에투입하게된다. 예를들어경주출신신임장관이 2014년 7월취임한이후경주지역에 58억원의특별교부세가교부되었는데행정안전부는 세계물포럼 이라는국가적행사지원을위해도시환 37) 행정자치부 2016 년 3 월 2 일보도자료, 특별교부세집행내역대국민전면공개 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 135

148 경정비재원을지원하였다고밝히고있다. 그런데여기에서 국가적장려 라는용어가이미객관성을확보할수없는용어이므로불투명성이확대될수밖에없다. 둘째, 특별교부세의총량제이다. 특별교부세는지방교부세총액의 3% 를재원으로하는데자연재해등재난이많이발생하거나또는그렇지않더라도 3% 의 50% 를사용해야한다. 이는지역현안이나시책수요등에서도유사하다. 따라서매년동일한재난, 지역현안, 시책이라할지라도특별교부세의규모, 교부여부등이달라질수밖에없다. 즉, 각연도별로어떤객관적지표에의한재난규모, 국제행사의내용, 지역현안등에동일한잣대가적용될수없다는것이다. 이러한이유로특별교부세의배분상의문제점이확대될가능성이보다커진다. 셋째, 우리나라행정부와의회간의만연한공생체제이다. 우리나라정치행태를살펴보면국회의원이지역구에선심성공약을해야만하고 38) 이를해결하는과정에서특별교부세나기획재정부를통한국고보조금을확보해야한다. 따라서행정안전부는입법현안해결을위해특별교부세를이익유도재원으로활용할수밖에없는경우가발생한다. 2) 지방분권관련성및효과특별교부세배분의투명성확보는지방분권과의관련성이크지않는것으로판단된다. 첫째, 재정확충측면에서는특별교부세의투명성이확대된다고해서지방재정확충이되는것이아니므로중앙-지방간재정총량은변화하지않는다. 둘째, 중앙정부에의한지방통제의약화측면을살펴보면특별교부세배분투명성과통제와는큰관련이없다. 이는앞서지방교부세배분산식의자의성과관련한검토와유사한데특별교부세가지방자치단체에고루배분되는것은아니며, 어떤지방자치단체가특별교부세의불투명성으로인해재정상의피해를받았다고하더라도이것이해당지방자치단체에대한통제라고하기는어렵다. 또한, 어떤지방자치단체에특혜를제공하였다하더라도역시통제와는무관하다. 정리한다면특별교부세배분상의불투명성으로인해특혜성교부가있었다고한다면재정운영상의비도덕성과관련한문제는존재한다고할수있으나, 38) 국회의원은국가의대표이나우리나라의정치적행태에서는지역의대표로서역할해야하는한계가있으며이는단순히국회의원의문제가아니라유권자의정치의식과연관된문제이다. 136 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

149 지방분권을저해한다고는볼수없다는것이다. 이에지방분권을위한지방 교부세제도개편과는크게관계되는이슈라할수없다. 2. 종합부동산세의지방세전환 1) 이슈의해석종합부동산세는강남및신도시일부지역의부동산가격급등을해결하기위해고가의부동산을과다보유자에게높은세율로과세한일종의징벌적과세였다. 문제는당시주택가격급등현상은주택공급부족현상은부동자금의투자처부족과교육지역의선호도가집중된서울과수도권지역에만나타난현상이었다. 2002년이미전국평균주택보급률은 2002년에 100% 를상회하였다. 따라서, 서울과수도권의일부지역을표적으로한징벌적종합부동산세는전국부동산시장을침체의늪에빠지게하는계기가되었다 ( 송상훈, 2013: 8). 부동산투기수요가억제되지않자 2006년주택등에대한종합부동산세의과세를무리하게강화하였으나, 헌재위헌판결에따라 2008년부터완화되어본래의목표를위한기능은약화되고시장을왜곡하는역할만하게되었다. 2008년위헌판결로본래의기능이약화된종합부동산세를기존재산세와통합하는등지방세로전환해야한다는의견이지속적으로제기되고있다 년과 2009년을비교하면, 헌재판결에따라종합부동산세납세대상자는 41만명에서 21만명으로, 세수액은 2조 1,299억원에서 1조 2,071억원으로급감하게된다. 이와함께종합부동산세의지방세전환논거로서제시되는것이부동산교부세의역할에대한것이다. 종합부동산세를지방자치단체에배분하는방식이부동산교부세인데, 종합부동세가지방세인종토세를폐지하면서도입된세목이기때문에이를자치단체에배분하고있다. 당초배분방식은종합부동산세도입에따른세수감소분을부동산교부세라는이름으로자치단체에배분하고, 교부하고남은재원은균형재원으로활용하여 2차로배분하였다. 또한, 2010 년부터지방소비세가시도세로도입되자, 시군구의재정보전및재원형평화기능을강화하기위해세수감소분에대한보전은중지하고균형재원으로전액교부하고있다. 결국부동산교부세가종합토지세폐지에따른자치단체세수감소분이교부세성격과유사해지게되었다. 이로인해서울등몇몇자치단체에세수결손을발생시키는결과도발생하고있다. 종합부동산세를재원 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 137

150 으로하는부동산교부세가세수감소분보전이라는본래기능이아니라보통교부세와같은재정형평화재원으로활용되는것도지방세전환필요성논거중하나이다. 종합부동산세를지방세로전환하는것에는다양한방법이있으며이는시 도, 시군구등의재원확충과관련되므로쟁점이형성될수밖에없다. 종합부동산세의지방세전환방법으로서행정안전부가제시하는방안은현행체제를그대로유지하고과세자만변경하는방안이다. 즉, 재산세과세자료취합및세액산출을국토교통부에서수행하고있는데이를행정안전부로하고, 국세청에서수행하던징수결의를시군구가징수결의하는방안이다. 세수배분은전국의공동재원으로활용하자는것이다. 이러한방안은현행주택, 토지분에대한종부세 ( 국세 ) 와재산세 ( 지방세 ) 의과세표준과세율을비교해보면종부세는주택및토지과다보유자에게누진세율을적용하는구조로구성되어있으며, 재산세는종부세에비해낮은과세기준을규정하고있다. 정부안대로현체제를유지하면서재산세와종부세를지방세로전환하게되면재산세최고세율구간과종부세최저세율구간사이의세부담형평성문제가발생할것으로예상된다. 또한배분방식에대해서도지방세로서의역할보다교부세와같다는문제가발생한다. 이와함께시군구세인재산세로통합하는방안이제시 ( 류민정, 2016: 29) 되고있으며, 이밖에도광역자치단체공동세로전환하는주장 ( 서보국, 2017: 63) 도있다. 이외에도다양한지방세전환방안이도입될수있다. 2) 지방분권관련성및효과종합부동산세를지방세로전환하고부동산교부세를폐지하는정책이슈에관해지방분권간의관계를살펴보고자한다. 첫째, 재정적측면에서는지방세전환방안에따라재정확충효과가발생할수도있으나, 반대의경우도가능하다. 따라서조세부담은중립으로간주할필요가있다. 즉, 재정측면에서의확충효과는고려할수없는요인이다. 둘째, 제도적측면인중앙정부의지방정부에대한통제는지방세전환방안에따라달라진다. 먼저행정안전부안대로라면현행과크게달라지지않는다. 즉, 명칭은지방세로전환되지만, 현재의배분방식인지방재정형평화를고려할수밖에없을것이기에통제기능은변화하지않는다. 그러나시군구세인재산세로전환될경우중앙정부의재정통제기능은약화되며, 광역세로도입하되시 군공동세로형태로운영될경우에도재정통제기능은재산세로전환된것과유사하다. 138 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

151 다만, 종합부동산세규모가 2015년기준 1.4조규모이므로이를시군구에배분할때평균약60억원수준에불과하며, 특히수도권집중도가높은세목으로서이를고려할때비수도권은평균약20억원수준에도미치지못하게되므로통제기능약화효과는제한적이라할것이다. 3) 지방분권관점에서의대응방안지방분권관점에서는일반재원인교부세보다자주재원인지방세가보다큰의미를갖는다. 따라서종합부동산세를지방세로전환하자는주장은지방분권관점에서매우타당하다고평가할수있다. 특히, 별도의배분산식없는재산세로의통합이지방분권관점에서는가장적절한대안이다. 그럼에도다소신중하게접근할필요가있다는판단이다. 재산세로의통합과정에서기술적어려움으로인해부자감세가될가능성이있으며이에따른여론악화도대응해야하기때문이다. 이러한논란을극복하고자행정안전부의주장과같이지방세로전환하되현재의배분체계를유지하는방안은명목상의지방세만확대할뿐실제재정확충효과는발생하지않는문제점이있다. 이를문제점으로지적할수있는것은신정부에서국세와지방세비율을지방세가확대되는방향으로개편하겠다고하였기때문이다. 즉, 중앙재정당국에서는실제재정변동은없고명목상의지방세비율만확대되는종합부동산세지방세전환을선호할가능성이매우크다. 따라서종합부동산세의지방세전환으로인해다른국세의지방세전환이추진되지않을가능성이발생한다. 즉, 기회비용이매우크게발생할가능성이있다는것이다. 따라서, 지방분권의관점을넓게적용하여실질적재원변동이발생하는국세-지방세이양을우선으로추진하고, 종합부동산세의지방세전환은소극적관점을유지할필요가있다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 139

152 제 3 장지방교부세정책이슈와대응 제 4 절소방안전교부세 1. 배분기준및산식개편 1) 이슈의해석 (1) 주요내용소방안전교부세배분기준개편은학계에서구체적으로논의되는상황이아니며, 지방자치단체에서도큰이견을나타나고있다고하기는어렵다. 다만, 소방안전교부세재원의사용범위, 배분기준, 교부대상등에관해서일부논의가있다. 특히소방청분리에따라논의가확대될가능성이있다. 본연구에서는 2017년 6월현재를기준으로논의하고자한다. 첫째, 소방안전교부세사용범위에관한논의에서, 소방안전교부세가소방시설 ( 소방장비포함 ) 및안전시설의확충, 소방안전관리및안전관리강화사업에투입되는데 ( 소방안전교부세등교부기준에관한규칙, 제8조 ) 범위가재난안전분야까지포함되는것은부적절하다는주장이있다. 당초소방안전교부세도입이결정되었을상황을살펴보면, 소방관순직, 진화장갑사비구입등소방관처우개선과관련하여사회적이슈가큰상황이었다. 그런데세월호사건이발생하였고그과정에서국민안전처가신설되고국민안전처가소방, 재난 안전분야기능을총괄하면서소방분야뿐만아니라재난안전분야까지대상이확대되었다. 특히, 소방분야는시 도가이양받은사무인데재원이충분이이양되지않아소방장비노후도등의문제가지속적으로제기되고있었다는점을고려할때재난안전분야까지범위를확대한것은다소문제가있다는주장이다. 둘째, 배분기준개편에관한것으로써소방 안전시설투자소요 40%, 노력도 40%, 재정여건 20% 를기준으로분야별측정기준을통해소방안전교부세를 140 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

153 배분하고있다. 이러한기준에있어각시 도별특성에따라이해관계가달라지므로이를중심으로반영비율이나, 수요기준을개편하자는주장이제기될수있다. 셋째, 교부대상에관한것으로서현재의소방안전교부세는시 도에배분되고있는데, 이를시 군 구까지확대하자는주장이제기될수있다. 특히, 소하천안전관리는시 군 구사무인데소방안전교부세의투입범위가안전에관해포괄적으로규정하고있으므로시군구도배분대상이된다고주장할수있다. (2) 논점에대한검토 소방안전교부세배분과관련하여크게재원의사용범위, 배분기준, 교부대상 의개편이논의될수있는것으로정리하였는데, 각주장에대해각각검토 하고자한다. 첫째, 재원의사용범위에관한논란은현행체계에서설득력을얻기어렵다 는판단이다. 왜냐하면소방및재난안전기능이행정안전부로통합되어운 영되고있고, 재원의사용목적을포괄적으로규정할수록지방자치단체의재 정적재량은확대되기때문에이를소방분야에한정하자는것은설득력을얻 기어렵다. 다만, 전통적으로소방관중심의소방분야와일반행정공무원중 심의안전분야간의조직논리측면에서갈등이지속되어온점을고려하면, 기능이분리될경우 39) 재원사용범위에대한논의는발생할가능성이있다. 둘째, 배분기준에관한논의를살펴보면, 배분기준에관해서는모든주장이 제기될수있다. 예를들면, 투자소요반영이크다거나, 재정여건고려가너 무크거나작다거나등이다. 또한, 세부기준에있어서도소방분야소방 안전 시설투자수요측정에있어특정소방대상물수, 소방출동비율등이동일하게 3% 반영되고있는데, 이를 4%, 2% 로개편해야한다는주장등이다. 그런데 이러한주장을개별자치단체차원에서할수있으나, 이미배분산식을통해 이해관계가조정되어있다고볼것이므로이를개편하는것은매우어렵고, 설령개편이추진된다하더라도이런형태의개편은적절하지도않다고판단 된다. 셋째, 교부대상에대한논의에대해평가하면, 시 군 구도소하천정비사업과 같이재난안전분야사무를수행하고있으므로교부대상을시 군 구까지확대 하자는주장은다소적절성이떨어진다는판단이다. 왜냐하면소방안전교부 39) 예를들면, 안전행정부시절에민방위, 재난안전분야가행정분야에소속되어있고, 외청형태로소방방재청으로분리되어있었던경우이다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 141

154 세가 2016년기준 4,588억원인데이를시 군 구까지교부할경우시 도사무인소방분 50% 를제외한 2,294억원을단순히 234개자치단체에교부할경우 10억에도미치지못한다. 특히, 안전분야는지방하천정비와같은시 도사무가다수있으므로시군구에배분될수있는재원규모는 5억원내외에불과할것이다. 이경우재난방지를위한사업규모에비해재원이지나치게소액이므로실질적안전관리재원으로서의기능이발휘되기어렵다. 따라서소방안전교부세교부대상을시 군 구까지확대하자는논의는적절하지않다고본다. 2) 지방분권관련성및효과소방안전교부세의배분기준및산식개편과관련된논의와지방분권간의관계에대해검토하고자한다. 첫째, 재정적측면에서지방재정확충과관련해서는배분기준및산식개편, 사용범위조정등은소방안전교부세자체를확대하는것이아니므로재정확충효과는없다. 둘째, 행정적측면에서중앙정부의지방통제약화에대해서는개별쟁점마다약간은상이하나전반적으로지방분권관점의효과를발생시킨다고평가하는것이타당하다. 구체적으로살펴보면, 사용범위와관련해서는당초소방분야에서안전분야까지포함된것은지방자치단체입장에서는사용범위의확대라는입장에서현행을유지하는것이보다적절하다. 배분기준과관련해서는배분기준이다소부적절하여개편필요성이있다하더라도이것이중앙권한의지방이양을의미하는것이아니므로지방분권과는거리가멀다. 다만현재의배분기준이인센티브를지나치게강조하고있다는점에서이를개선하자는주장은중앙권한의지방이양과관련이있으나이는이후에별도로살펴보고자한다. 교부대상의확대에있어서도재원규모가충분하지않다는점이우선고려되어야하겠지만, 교부대상을시도에서시군구까지확대할경우이를주관하는중앙부처의권한강화로이어질가능성이있어지방분권관점에서는현행을유지하는것이적절하다. 정리하면, 지방재정확충효과는발생하지않으나행정적측면에서는다소간의지방분권효과가있다. 3) 지방분권관점에서의대응방안 소방안전교부세의배분산식과관련한이슈에서지방분권과관련하여크게두 가지대응방안을제시할수있다. 첫째, 소방안전교부세사용범위와관련해서 142 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

155 는현행사용범위를유지하는것이적절하다는판단이다. 다만, 2017년 7월현재행정안전부에서소방청독립및소방직국가직화가논의되고있어향후소방분야로사용목적이축소되거나현행재원을소방과재난안전분야 5:5로배분할가능성이있다. 둘째, 교부대상을현재시 도에서시 군 구까지확대해야한다는주장에대해서는현행유지입장을견지할필요가있다. 재원규모가충분하다고하더라도배분대상이확대될경우배분상에자의적요소가개입될가능성이커지기때문이다. 2. 특수수요신설대응 1) 이슈의해석소방안전교부세운용방식에대해국민안전처와기획재정부간이견이있었다. 국민안전처는목적성교부세, 즉소방안전분야일반재원으로운영하자는것이었다. 반면기획재정부는특정목적포괄재원, 즉소방안전분야특정재원으로운영하자고주장하였다. 국민안전처는소방안전분야교부세를주장한것이나, 기획재정부는소방안전분야국고보조금형태를주장한것이다. 결론적으로운영방식은국민안전처의주장대로소방안전분야일반재원으로도입되었다. 이러한재원의운영방식과관련하여 2017년부터변화가발생하였다. 바로특수수요의신설에대한것이다. 소방안전교부세의 10% 이내의재원을행정안전부가정한특수수요에보조금형식으로줄수있게된것이다. 즉, 소방안전교부세전액을시 도에교부하지않고 10% 를따로떼어정부정책목적에따라지방자치단체보조금으로활용할수있도록한것이다. 특수수요대상은소방헬기, 안전체험관이며, 보조율은 50% 이다. 그런데문제는안전체험관의경우기존에국고에서지원하던사업이라는것에있다. 중앙정부는본래시 도의재원을활용하여지방자치단체로하여금국가의정책목적에따라재원을투입하도록하면서도이전에지원하던국비도지원하지않게된것이다. 이러한재원운영방식이바로소방안전분야특정재원이다. 이는제도적측면에앞서도덕적측면에서부적절한재원운영방식이다. 소방안전교부세의재원운영방식에대한논란이있었으나지방자치단체재정자율성이보장되는포괄목적교부세로도입되었다. 그런데 2017년부터 10% 의 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 143

156 범위에서특정목적포괄재원형태로운영되고있다. 이러한형태의재원운영방식의예가있는데, 바로분권교부세이다. 분권교부세는 2005년지방교부세법정률인상과함께도입된제도로서국고보조사회복지사업등을지방에이양하면서교부세법정률을인상하여해당사업의재원으로보전한제도이다. 그런데문제는복지사업의규모 내용을중앙정부가변경할수있도록하여실질적이양이이루어지지않았다. 이로인해 2011년기준지방비부담률이이양전보다 13.9% 나증가하게되었다. 보다구체적으로살펴보면분권교부세대상사업의총사업비는연평균 11.9% 증가하였으나분권교부세액은 5.9% 만증가하여지방비는 15.5% 나상승한것이다. 이로인해분권교부세사업지방비부담률은분권교부세도입이전 56.5% 에서 70.4% 로급격히확대되었다. 소방안전교부세에서분권교부세예를설명한것은소방안전교부세의운영방식이특수수요신설등목적성교부세에서특정목적포괄재원형태로변화될경우분권교부세와같이오히려지방재정에부담을주는요인으로작용할수있기때문이다. 그러므로소방안전교부세의운영방식에대해지속적으로검토하고대응할필요가매우크다하겠다. 구분 < 표 3-19> 분권교부세지방비부담증가율 이양전 ( 국고보조 ) 이양후 ( 분권교부세 ) 연평균증가율 총사업비 (A) 22,424 28,669 31,349 35,382 42,095 44,824 46,180 49, 분권교부세 (B) 9,755 8,454 10,065 11,387 13,784 12,305 13,187 14, ( 비중 (B/A)) 지방비 (C) 12,669 20,215 21,284 23,995 28,311 32,519 32,993 34, ( 비중 (C/A)) 주 : 2011 년은구조조정으로 149 개사업에서 90 개사업으로축소 ( 단위 : 억원, %) 2) 지방분권관련성및효과특수수요신설과지방분권과의관련성에대해검토하고자한다. 첫째재정적측면에서살펴보면, 소방안전교부세의특수수요신설은재정규모는크지않다. 현재소방안전교부세가약 4,500억규모인데이중 10% 를특수수요재원 144 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

157 으로활용하므로재원규모면에서는 450억이다. 둘째, 행정적측면에서살펴보면특수수요신설은재정운영원칙을크게훼손하는것으로서중앙행정권한의확대로평가할수있다. 즉, 지방의일반재원인지방교부세를중앙정부의정책목적사업인국고보조금대체재원으로활용하는것은매우부적절하다. 종합한다면, 소방안전교부세특수수요신설은재원의규모는크지않으나지방분권에역행하는제도로써중앙-지방간협력적관계를크게훼손하는조치로서적극적대응이필요하다고평가할수있다. 3) 지방분권관점에서의대응방안소방안전교부세의특수수요신설은국고보조금대체재원으로서소방안전교부세를활용한것으로볼수있다. 그동안그간국고보조금으로지원되었던소방헬기등 119장비, 안전체험관등의국비를편성하지않고소방안전교부세로이를충당하도록한것이다. 재원운영방식측면에서본다면, 소방안전교부세운영방식이목적성일반재원에서포괄목적특정재원방식으로변경되는것이라할수있다. 더욱이소방안전교부세중특수수요비중이확대될경우소방안전교부세를통한재원확충효과는축소될수밖에없다는점에서보다적극적대응이요청된다. 또한지방이원하지않는사업을특수수요선정할경우지방분담금마련으로지방재정을징발하는수단으로활용될수있다는점을고려할필요가있다. 이는분권교부세제도에서충분히경험하였다. 정리하면재정적측면에서나제도적측면에서지방분권에역행한다고할수있을정도의부적절한재원운영방식을도입한것이라할수있다. 따라서지방분권의관점에서이는적극적으로대응할필요가있다. 대안으로서 소방안전교부세특수수요폐지 가필요하다. 다만, 이미특수수요를통해재원을확보한시 도에대한경우는해당수요의충족까지는이를지속할필요는있다고판단된다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 145

158 3. 중점사업등인센티브확대대응 1) 주요내용 2017년부터소방안전교부세배분에있어몇가지제도개편이이루어졌는데, 페널티부여, 중점사업가중치확대등소방안전교부세에도인센티브및감액제도가확대 강화되었다. 첫째, 패널티부여로서대상사업이외에재원을사용할경우소방안전교부세의도입목적달성을위해시 도에서소방안전교부세대상사업외에사용시그만큼다음다음연도교부액에서감액하는제도이다. 2016년소방안전교부세사용액부터적용되므로 2017년소방안전교부세배분에반영된다. 대상사업은행정안전부장관이매년별도지정하며 2017년대상사업현황은아래표와같다. < 표 3-20> 2017년소방안전교부세대상사업 구분 중점사업 재량사업 1주요기동장비 ( 소방차량 ) 1소방헬기등기타기동장비 2안전체험관건립 3측정장비 4소방출동로확보 5소방사각지역 소방 2보호장비 3정보통신장비화재진압장비 6양보위반단속장비 4구조장비 5구급장비 7노후소방관서개선 6 긴급구조시스템및장비확충 보강 8소방관서보건안전관리강화 9소방안전교육 10소방안전점검장비 확충 11 재난대응역량강화소방훈련 안전 1도로및도로의부속물정비 2교통안전시설 3생활권이면도로정비사업 4노인보호구역개선사업 5 하천유지관리 6공유림안전정비 7 재난관리자원, 8시설물안전점검 진단 9 특정관리시설점검 10 저수지 댐안전점검 11 해수욕장안전관리 12 풍수해저감종합계획 13 지역안전관리활동강화 14 안전문화진흥에관한사업 1안전체험관건립 2설해예방및경감대책 3연안해역안전관리시설물설치 4도시공원안전유지관리 5재해지도 6어린이놀이시설안전점검및복구 7 급경사지정밀진단 8 소규모공공시설안전점검 9 펌프장유지 관리 10 주민대피시설운영 관리 11 지역민관협력위원회활성화 12 재난대응역량강화안전훈련 자료 : 2017년소방안전교부세해설 146 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

159 둘째, 중점사업의가중치확대에대해살펴보면, 소방안전교부세대상사업은중점사업과재량사업으로구분하는데 2016년까지는중점사업에대해서는재량사업에비해 3배의가중치를부여하였다. 즉, 소방안전교부세배분기준중노력도가 40% 반영되는데이중 25%( 전체중 10%) 가소방안전교부세적정사용률이다. 적정사용률을산출할때중점사업에투입할경우재량사업에투입한것에비해가중치를부여하여중점사업에보다많은재원이투입하도록하였다. 그런데이러한가중치부여방식이 2017년부터는 3배에서 5배로확대된것이다. 이렇게되면대부분의지방자치단체가지역의여건과관계없이소방안전교부세를중점사업에투입할가능성이커진다. 2) 지방분권관련성및효과소방안전교부세용처를제한하는중점사업제도에대해지방분권관련성을검토하고자한다. 첫째, 지방재정확충측면에서검토하면지방재정의변화는발생하지않는다. 다만, 중점사업제도는결국정부정책목적사업에지방비를투입해야하는것이므로재정운용의탄력성은저해된다. 둘째, 행정적측면에서중앙정부의지방통제에관해살펴보고자한다. 소방안전교부세는소방안전분야일반재원으로도입된교부세이다. 그런데교부세배분기준에중앙정부정책목적달성을위해중점사업, 재량사업등을편성하는것은일반재원이라는교부세적특성이현저하게낮아지게되어최초소방안전교부세도입목적이훼손된다고평가할수있다. 이러한재원운영방식하에서는지방자치단체의경우재량사업에재원을투입하기매우어렵게된다. 왜냐하면재량사업에비해중점사업에 5배의가중치를부여하고있는데, 이렇게될경우재량사업보다중점사업에투입할수밖에없게된다. 문제는향후중점사업범위가축소될경우이다. 현재는분야가다양하게제시되어있어소방안전분야일반재원적성격을가질수있으나대상사업의범위를보다좁게설정하게되면중앙정부정책목적을위해소방안전교부세재원이투입될수밖에없다. 따라서중점사업가중치부여는소방안전교부세에패널티 인센티브요소를지나치게확대하는것으로서중앙의지방통제를강화하는조치이다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 147

160 3) 지방분권관점에서의대응방안소방안전교부세용처를중점사업에투입할수밖에없도록하는중점사업가중치제도는지방분권에역행한다고할수있다. 특정목적일반재원으로도입된소방안전교부세가지방자치단체의정책적판단에따라소방안전분야중가장필요한곳에투입되어야한다. 그러나중점사업을선정하고이에대해익년도소방안전교부세배분에있어 5배의가중치를부여할경우중점사업중심으로예산이편성될수밖에없다. 따라서지방자치단체의자율성을제한하는제도라할수있다. 정책대응방안은크게두가지로제시될수있다. 첫째, 원칙적으로는중점사업 재량사업등가중치를부여하는사업선정자체를폐지하는것이다. 이때지방자치단체의재정운용의탄력성이확보될수있기때문이다. 둘째, 중앙정부의정책의지를투영할수있는장치마련도필요하다는의견이있을수있다. 따라서이러한의견을수용한다는점에서는해당사업을우선계상하도록하되그규모를소방안전교부세대비일정비율 (10~20%) 로제한하는방식을고려할수있다. 정리하면, 중점 재량사업제도를폐지하고, 반드시필요한사업의경우예산편성지침형태로우선계상하도록하되해당사업규모를소방안전교부세총액대비 10~20% 수준으로제한하는것이타당하다. 다만, 이경우라도우선계상사업의타당성에대해서는사전에시 도와의협의를거쳐결정하도록하는것이필요하다는판단이다. 중점 재량사업제도와우선계상사업제도를간략히비교하면, 중점 재량사업제도는시 도간경쟁을기반으로하고있다. 즉, 어떤시 도가중점사업이아닌반드시필요한사업에예산을투입할경우익년도교부세배분에불이익을받으므로중점사업에투입할수밖에없다. 이와달리우선계상사업제도의경우중앙정부정책목적에따라반드시필요한경우에만사용될것이며이과정에서시 도가동일한기준에적용받기때문에불필요한경쟁이발생하지않는다. 또한일반재원인교부세의운영체계로전자가보다자율성을보장하는것으로보이나실제적으로는중점사업에투입할수밖에없다는점에서오히려목적재원적보다강하다고판단된다. 148 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

161 4. 소방안전교부세지방세전환 1) 이슈의해석 (1) 소방안전교부세재원형성의문제 2014년금연확산을위한가격정책으로서담배가격을 20개비궐련을기준으로 2,500원에서 4,500원으로인상하였다 40). 이때담배소비에대해개별소비세부과가결정되었고, 개별소비세는 594원을부과하였다. 소방안전교부세는담배분개별소비세 20% 를재원으로하므로 118.8원이다. 담배가격인상을위해담배에부과되는각종종량세액 41) 및세율을인상하였고, 구체적인내용은아래표와같다. < 표 3-21> 담배세제개편전후국세-지방세비교 구분 개편전 개편후 담뱃값 2, % 4, % 제조 판매마진 유통비용 % 1, % 총조세 (A)+(B) % 3, % 지방분 (A) % 1, % 담배소비세 % 1, % 지방교육세 % % 소방안전교부세 - - (118.8)* 2.64% 국가분 (B) % 1, % 건강증진부담금 % % 폐기물부담금 % % 부가가치세 % % 개별소비세 (475.2)* 10.56% 주 : 소방안전교부세는직접부과하지않고개별소비세의 20% 를재원으로함 2014 년개편전담배세제중지방분은 38.48% 였으며, 국가분은 23.52% 였다. 그런데개편이후지방분은 34.86% 로 3.62% 축소된반면국가분은 38.87% 로 40) 이하논의는궐련 20 개비한갑을기준으로한다. 41) 담배에대한과세는종량세방식이지닌소득역진적성격에도불구하고담배제품에대한물품세부과목적이소비축소를유도하는데있으므로종량세방식이적절하다는견해가우세하다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 149

162 13.35% 가확대되었다 42). 이는담배소비세의 50% 를부과하던지방교육세를담배소비세의 43.99% 로축소함과동시에국세인개별소비세 594원을신설하였기때문이다. 이와관련하여전국시장군수구청장협의회는 2014년 11월 24일개별소비세신설을통해지방분이감소되는것을비판하며담배소비세세율확대를요구하였다. 특히, 담배소비세는 1985년농지세를감소시키며지방재정의보전수단으로설치된시군의고유세라는점을강조하고있다. 담배세제개편과정을살펴보면, 지방세를중심으로운영되었고, 국가분은부담금은운영하였으나부가가치세외의다른세목을과세하지않았다. < 표 3-22> 담배관련제세공과금과담배가격의추이 ( 단위 : 원 ) 구분 담배소비세 (A) 지방교육세 (B) 각종부담금 (C) 공익기금 폐기물부담금 국민건강증진기금 연초생산안정기금 소계 (D=A+B+C) 부가가치세 (E) 총계 (D+E) , , , 판매가 ,000 1,100 1,100 1,300 1,300 1,500 2,500 2,500 자료 : 보건복지부, 2008년도국가흡연예방및금연사업안내 정리한다면, 2014년담배세제개편을하면서지방교육세비율을인하하였고개별소비세를신설하는한편이중 20% 를소방안전교부세로도입했다. 이러한결과로담뱃값인상이전전체담뱃세에서지방세비율은 62% 였으나, 2015년부터국세인개별소비세를신설하고건강증진부담금을 2배이상 (841원) 늘리면서, 지방교육세를 50% 에서 43.99% 로인하하면서결국지방세전체의비율은 43% 로떨어지게되었다. 이에따라개별소비세를지방에이양하자는주장이비등하다. 특히, 소방안전교부세의운영방식의개편에따라소방안전교부 42) 명목배분율이아닌개별소비세의소방안전교부세이전분을고려하여산출하였다. 150 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

163 세를지방세인소방안전세로의전환이필요하다는주장도제기된다. 소방안전교부세를이전재원교부세가아니라자체수입인지방세로전환하여지방자치단체의재정적자율성을확보하자는주장이소방안전교부세의지방세화주장이다. (2) 국세위주담배세제개편의목적달성실패담배세제가전통적으로지방세였던점을고려할때지방교육세세율을인하하면서까지국가분을대폭확대한것은담뱃값인상목적이금연을위한가격정책적측면보다국가의재정수입확대측면이보다강하게고려되었다는합리적의심이가능하다. 이와관련하여최성은 (2014) 의연구를살펴보면, 담배가격인상에따른추가세수가약4,700원선이가장많고이보다가격을높게책정하면세수효과가낮아진다. 아래표를바탕으로살펴보면담배가격 4,500~5,000 구간에서 2.7조원 43) 의추가세수가확보될것으로예측되었으며, 5,000원이넘어서면추가세수는감소한다. < 그림 3-5> 담배가격대별추가세수 ( 단위 : 조원 ) 자료 : 최성은 (2014:95) 43) 부가가치세를반영하지않은추산이므로이를고려할때세수효과는더욱확대된다. 제 3 장지방교부세정책이슈과대응 151