<31332D30335FC1DFC1A1C7F9B7C2B1B9BCB1C1A4B1E2C1D8B9D7B9E6B9FDBFA1B0FCC7D1BFACB1B82D34C2F7C6EDC1FD E687770>

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1 ODA 정책연구 중점협력국선정기준및 방법에관한연구 박복영 이홍식 구정우 연구 World Economy Research Institute

2 중점협력국선정기준및방법에관한연구

3 ODA 정책연구 중점협력국선정기준및방법에관한연구 박복영 이홍식 구정우

4 국문요약 우리나라는국제개발위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 가입을계기로원조체계를개선하기위한다양한노력을기울이고있다. 그중하나가중점협력국선정을체계화하려는노력이다. 그결과 2010년에는 26개중점협력국을선정하여이를 2011년부터적용하고있다. 그러나중점협력국선정과관련하여선정기준및선정과정의적절성을둘러싸고비판이제기되기도하였다. 이런배경하에서본보고서의일차적인목적은합리적인중점협력국선정기준과그것을이용한선정방법을제시하는것이다. 이와더불어본보고서는중점협력국선정과관련된다른문제, 즉중점협력국의적정수, 선정절차, 정보공개범위등에관해서도대안을제시하고자한다. 본연구는이문제에접근하기위해네가지방법을사용하려고한다. 첫째, 선정시고려사항을파악하기위하여이에관련된문헌을검토하였다. 둘째, 선진공여국의사례를참고하기위해사례연구를하였다. 셋째, 선진공여국에서실제어떤요소들이고려되는지를파악하기위해통계분석을하였다. 넷째, 각요소별가중치를구하기위해전문가들을대상으로한델파이분석방법을사용하였다. 선진공여국의사례나기존연구들에비추어볼때중점협력국선정시크게수원국의개발필요성, 전략적조응성, 수원국의국제규범존중, 원조효과등네가지사항을고려하는것이필요하다. 먼저수원국의개발필요성이란수원국의소득수준이나빈곤정도를고려할때, 그국가가원조를얼마나필요로하는가에관한기준이다. 둘째, 전략적조응성은결국우리나라와의경제적, 외교적관계를고려했을때수원국이우리에게얼마나중요한국가인

5 가를의미한다. 이것은다른한편으로는원조자금을지급하는우리국민에대한의무라고도할수있을뿐만아니라지속적원조를위해국민으로부터지지를이끌어내기위해서도필요한요소라고할수있다. 셋째, 국제규범의존중은인간의보편적가치를존중하는국가에원조를집중시키자는것이다. 원조가인류의보편적가치를옹호하는데기여하기위해서는인권및양성평등과같은가치를존중하는국가를중점협력국으로선정하는것이필요할것이다. 또한이런국가에서원조의효과가높을가능성이크기때문에, 이기준은원조효과성의범주로해석될수도있다. 넷째, 원조의효과는원조를제공했을때빈곤감축이라는효과를달성할가능성이높은나라를중점협력국으로선정해야한다는것이다. 국제사회에서는정치적으로는안정되고투명하며, 경제적으로는개방적이고건전한정책을실시하는나라에원조를적극적으로제공해야한다는공감대가강하게형성되어있다. 그런데네가지요소를정량화된지표에의존해평가하는것은불가능하고적절하지도않다. 왜냐하면정량화가거의불가능한지표도있고, 설령정량적지표가있다고해도그신뢰도가낮은경우가많기때문이다. 이런정량지표의한계때문에정량적평가와정성적평가를혼용하는전략이필요하다. 다른선진국에서정량지표만으로중점협력국을선정하는사례는거의없다. 그런데정성적평가는정책담당자자의성의과도한개입, 그리고경우에따라서는인위적인왜곡이발생할수도있다는단점이있다. 정성적평가가지니고있는이런장단점을고려하여, 본보고서에서는 1단계에서는정량적평가를기초로중점협력국의 2배수국가를후보국가로선정하고,

6 2단계에서는정성적인평가를통해이들중에서최종중점협력국을선정하는방안을제시하였다. 정량평가에있어서가장핵심적인문제는요소별가중치의부여이다. 본연구에서는우리나라정부의원조방향에대한전문가들의평균적인인식을반영하기위해델파이조사를수행했다. 그결과수원국의개발수요에 38%, 전략적조응성 ( 혹은우리나라의이해관계 ) 에 17%, 수원국의국제규범준수에 20%, 원조효과성고려에 25% 의비중을주는것으로나타났다. 물론정부가중점협력국을선정할때반드시이가중치를따라야한다고할수는없을것이다. 정부는전문가들이미처생각하지못한다른사항들을고려할수있기때문이다. 하지만이비중은국민의의사를확인할수있는준거는될수있을것이다. 이런점에서보면 2010년정부가중점협력국을선정할때전문가들이생각하는것보다우리나라의이해관계를지나치게많이고려한것으로해석할수있다. 다른공여국의사례와전문가를대상으로한델파이조사등을종합적으로고려할때, 수원국의개발에 30 35%, 우리와의전략적조응성에 25 30%, 수원국의국제규범존중에 20 25%, 원조효과와관련된수원국의제도적여건에 15 20% 의가중치부여가적절하다는것이본연구의결론이다. 중점협력국의적정수와관련하여우리나라의원조규모를감안하면 20개국내외가적정한것으로분석되었다. 한편우리나라의양자원조중무상원조가 60%, 유상원조가 40% 라는점을고려하여중점협력국을완전히통합하는것보다는부분적으로분리하는것이바람직하다고판단된다. 예를들어

7 유무상원조간협조및시너지효과를발휘하기위해서전체중점협력국중 70% 정도는유무상원조공통의중점협력국으로하고, 나머지중 15% 는무상원조만의중점협력국, 15% 는유상원조만의중점협력국으로정할수있을것이다. 마지막으로중점협력국을계속지원국가와졸업대상국으로구분하여지원하는것이필요하다. 마지막문제는우리나라의중점협력국선정절차와정보의투명성과관련된것이다. 본보고서는선정의적절성과책임성을높이기위해정량지표의효과적활용, 전문가의견청취절차포함, 국제개발협력위원회에서의실질적인토론과협의, 선정결과의의회보고등을제안하였다. 정보공개의범위는중점협력국선정의일반적인원칙과주요고려사항정도만공개하는것이바람직하다고판단하였다. 마지막으로본보고서는제시한선정기준및델파이조사에기초하여 20 개의중점협력국을제시하였다. 정량지표만을이용하였고정성적평가는하지않았기때문에참고용이라고할수있다. 중점후보국에서는아시아 8개국 (40%), 아프리카 6개국 (30%), 중남미 3개국 (15%), 중동및 CIS 2개국 (10%), 오세아니아 1개국 (5%) 이포함되었다.

8 차례 ODA 정책연구 국문요약 5 제1장머리말 연구의배경과목적 연구의주요내용과방법론 중점협력국선정현황및문제점 23 가. 경과와현황 23 나. 문제점과과제 32 제2장중점협력국선정의원칙과기준 선진공여국사례연구 38 가. 개관 38 나. 주요국의중점협력국선정기준 중점협력국의선정기준 65 가. 수원국의개발 71 나. 전략적조응성 77 다. 국제규범의존중 82 라. 원조효과 90 제 3 장주요국의중점협력국결정요인분석 분석의목적 분석대상공여국의원조현황 101

9 가. 캐나다 101 나. 네덜란드 106 다. 독일 109 라. 스웨덴 분석모형및자료 116 가. 분석모형 116 나. 분석자료 분석결과 122 가. 캐나다 123 나. 네덜란드 126 다. 독일 128 라. 스웨덴 소결 132 제4장중점협력국선정기준의중요도평가 델파이조사의필요성 델파이조사설계 델파이조사문항 델파이조사분석결과 최종가중치산출 165

10 제5장정책방안 중점협력국선정방법 172 가. 선정기준및방법 172 나. 가중치부여 175 다. 적정국가수및재원배분 177 라. 선정절차및책임성확보 중점협력국선정결과 181 참고문헌 191 부록 199 Executive Summary 225

11 표차례 ODA 정책연구 표 1-1. 유상원조중점협력국의변화 24 표 1-2. 무상원조중점협력국의변화 25 표 1-3. 중점협력국의소득수준별구성 ( 국가수 ) 26 표 1-4. 통합중점협력국현황 (2010년 10월선정 ) 28 표 년통합중점협력국선정방법 29 표 년중점협력국선정단계별선정기준 31 표 1-7. 유무상원조중점협력국지원현황 33 표 2-1. DAC 회원국의중점협력국수 40 표 2-2. DAC 회원국의중점협력국지원집중도 (2010년기준 ) 41 표 2-3. 미국새천년도전기금대상국가선정기준및지표 (2013년선정용 ) 46 표 2-4. 순차적배제를통한영국의중점협력국선정 51 표 2-5. 영국의 필요 효과성지수 (need-effectiveness index) 의구성 52 표 2-6. 네덜란드양자협력국가구분및목표 59 표 2-7. 스웨덴의중점협력국선정프레임워크 61 표 2-8. 스웨덴의양자협력대상국가분류 63 표 2-9. 한국전쟁참전국목록 82 표 국제개발협력레짐의진화 (1950~2010년 ) 84 표 KOICA 및 EDCF 해외사무소설치현황 94 표 중점협력국선정기준및지표 95 표 3-1. 캐나다중점협력국의국가당평균지원액 103 표 3-2. 캐나다의상위 15개 ODA 수원국 104 표 3-3. 캐나다중점협력국지역별분포 104 표 3-4. 캐나다중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 105

12 표 3-5. 네덜란드중점협력국의국가당평균지원액 107 표 3-6. 네덜란드의상위 15개 ODA 수원국 108 표 3-7. 네덜란드중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 109 표 3-8. 독일중점협력국의국가당평균지원액 111 표 3-9. 독일의상위 15개 ODA 수원국 111 표 독일중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 112 표 스웨덴중점협력국의국가당평균지원액 114 표 스웨덴상위 15개 ODA 수원국 114 표 스웨덴중점협력국과비중점협력국의비교 (2011년기준 ) 116 표 각지표별사용변수 119 표 사용변수에대한설명및출처 121 표 캐나다프로빗모형분석결과 (2011년) 124 표 네덜란드프로빗모형분석결과 (2011년) 127 표 독일의프로빗모형분석결과 (2011년) 129 표 스웨덴의프로빗모형분석결과 (2011년) 131 표 분석국가의중점협력국에대한지원금액및비율 133 표 분석결과요약 ( 공통변수 ) 135 표 분석결과요약 ( 개별변수 ) 136 표 4-1. 패널의세부배분내역 147 표 4-2. 델파이조사문항 149 표 4-3. 델파이조사지표내역 152 표 4-4. 네가지영역에대한가중치조사결과 154 표 4-5. 영역별세부기준에대한가중치조사결과 155

13 표 4-6. 세부기준별지표선정결과 157 표 4-7. 영역및집단별로가장선호도가높은지표 158 표 4-8. 중점협력국선정및운용의전반적인문제점 ( 복수응답 ) 159 표 4-9. 적절한중점협력국수 161 표 유무상원조의협력대상국선정방법 162 표 중점협력국선정관련정보공개수준 163 표 지표별가중치 A안 168 표 지표별가중치 B안 169 표 5-1. 중점협력국선정결과 186 부표 1. DAC 회원국의중점협력국 200 부표 2. 주요국중점협력국결정요인분석변수의기초통계량 203 부표 3. 주요국중점협력국선정의패널 (pooled probit) 분석결과 207 부표 4. 델파이조사설문지 211 부표 5. 집단별가중치부여내역 217 부표 6. 중점협력국우선순위평가결과 221

14 그림차례 ODA 정책연구 그림 2-1. 원조규모와중점협력국수의관계 40 그림 2-2. MCC의지표별점수표예시 47 그림 3-1. 주요선진국들의 ODA 규모 100 그림 3-2. 캐나다의 ODA 규모 102 그림 3-3. 네덜란드의 ODA 규모 106 그림 3-4. 독일의 ODA 규모 110 그림 3-5. 스웨덴의 ODA 규모 113 그림 4-1. 델파이조사과정 146 그림 4-2. 적절한중점협력국의수 ( 전체 ) 161 그림 4-3. 유무상원조의협력대상국선정방법 ( 전체 ) 163 그림 4-4. 중점협력국선정관련정보공개수준 ( 전체 ) 164

15 제 1 장머리말 1. 연구의배경과목적 2. 연구의주요내용과방법론 3. 중점협력국선정현황및문제점

16 1. 연구의배경과목적 우리나라는 2010년 OECD 산하국제개발위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 가입을계기로원조체계를개선하기위한다양한노력을기울이고있다. 그중하나가중점협력국선정을체계화하려는노력이다. 즉 2010년에정부는중점협력국을유상원조와무상원조를통합하여선정하였을뿐아니라선정을위한객관적기준을마련하기위한노력도하였다. 그결과 2010년에는 26개중점협력국을선정하여이를 2011년부터적용하고있다. 그러나정부의이런노력에도불구하고중점협력국선정을둘러싸고몇가지문제점이지적되고있다. 우선중점협력국선정의기준이명확히설정되었는가하는것이다. 일부에서는중점협력국선정과정에지나치게정치적요인이고려되고있을뿐만아니라, 특정집단이나특정기업의이익을위해선정에왜곡이발생하고있다는비판도제기되었다. 또한이와관련하여선정과정및결과의투명성이부족하다는문제도제기되고있다. 이외에도선정기준과선정과정, 선정결과에대해어느정도까지정보를공개해야하는가하는문제가나타났다. 이와같은문제에도불구하고사실지금까지중점협력국을어떻게선정하는것이합리적이며또그과정과기준은어디까지공개되는것이적절한가에대한연구나논의가거의없었던것이사실이다. 이런상황에서정부는유무상원조의조정을강화한다는취지에서통합중점협력국을선정함으로써문제점과논란을더욱확대시킨것이사실이다. 이런배경하에서본연구는중점협력국선정과관련된중요한문제점들을짚어보고자한다. 물론가장핵심적인문제는중점협력국을어떤기준에 18 중점협력국선정기준및방법에관한연구

17 따라선정하는것이합리적인가하는것이다. 이문제에대해서는더구체적이고세부적인사항들을고려해야하며, 이각각의문제에대해서명확한해답을제시하는것은사실상불가능하다. 즉중점협력국선정을위해서어떤요소들을고려해야하는지, 이요소들을나타내기위하여어떤지표를이용해야할것인지, 각요소나지표의가중치는어떻게결정할것인지, 정량지표를사용할것인지아니면정성지표를사용할것인지, 모두사용한다면각각을어떻게조합할것인지등의문제가다루어져야한다. 본연구에서는이와같은문제들을하나하나검토하려고한다. 물론이모든문제에하나의확실한답이있다고보기는어려울것이다. 다만어떤방법이상대적으로합리적이고일반적인것인지를살펴보려고하는것이다. 이외에다른문제들도있는데, 예를들어중점협력국의적정수, 중점협력국의선정주기, 중점협력국선정에관한정보공개의범위등도관련된문제라고할수있다. 본보고서에서이모든문제를깊이있게다루기는힘들지만다른선진공여국의사례등을참고해서합리적이라고판단되는방안을제시하려고한다. 이방안들역시정답이라기보다는상대적으로더바람직하고합리적이라고판단되는것일뿐이다. 따라서본보고서에서제시되는중점협력국선정과관련된방안들도향후논의와실행과정에서의착오등을감안해서점차개선해나가야할것이다. 종합하면본보고서의일차적인목적은중점협력국선정과관련하여합리적으로판단되는기준과그것을이용한선정방법을제시하는것이다. 이와더불어본보고서에서는중점협력국선정과관련된다른문제, 즉중점협력국의적정수, 선정절차, 정보공개범위등에관해서도합리적인대안을제시하고자한다. 제 1 장머리말 19

18 2. 연구의주요내용과방법론 대외원조란사실매우복합적인동기나목적을지닌정책이다. 즉한편으로는개발도상국의빈곤감축이라는인류애적인동기를지니고있지만, 다른한편으로는공여국스스로의국익을추구하기위한외교적혹은경제적수단이라는것또한엄연한사실이다. 일부국가들은이런원조의복합적성격을법률이나정부문서에서명확히밝히고있다. 그리고그것을공식적으로밝히지는않는다고하더라도기존의많은실증분석연구들은대부분의나라가대외원조를함에서이런복합적동기를동시에추구하고있음을증명하고있다. 우리나라역시원조와관련된모든법률에서개발도상국의경제발전및빈곤타파와더불어우리의경제적이익추구나개발도상국과의경제적및외교적관계강화가원조의목적이되어야함을언급하고있다. 원조의이런복합적인성격은단일한목표혹은기준에따라중점협력국을선정할수없다는것을의미하는것이기도하다. 따라서어떤요소들을고려하여중점협력국을선정할것인지, 그리고각요소를어떤비중으로고려해야할것인가하는것이가장핵심적인문제라고할수있다. 본연구는이문제에접근하기위해네가지방법을사용하려고한다. 1) 첫째는원조의동기에관한기존연구를검토하는것이다. 즉원조일반에어떤동기들이복합적으로작용하고있는가를살펴보는것이다. 원조의양적배분은물론이고중점협력국선정시에도이런 1) 중점협력국선정방법에관한이론적연구는거의없는실정인데, 국내에서는박복영 (2011) 이이를시도한적이있다. 20 중점협력국선정기준및방법에관한연구

19 동기혹은요소들이고려될수밖에없을것이기때문이다. 이러한기존연구에대한문헌조사는결국중점협력국선정에어떤요소들이고려되어야하는가를결정하는데도움을줄것이다. 둘째는다른공여국들의중점협력국선정에관해사례연구를할것이다. 다른나라들은어떤기준을어떻게적용하여중점협력국을선정하는지를살펴볼것이다. 그런데대부분의공여국들이이과정을상세히밝히지않기때문에선정과정을파악하는데는한계가있다. 하지만어떤요소들을고려하는가하는정도는문헌연구를통하여간접적으로확인할수있다. 셋째는통계분석방법을사용할것이다. 이는다른나라에서중점협력국을선정할때실제로어떤요소들을고려하는가를간접적으로확인하기위한것이다. 문헌을통한해외사례연구도이문제에대해부분적으로답을줄수있지만, 문헌에나타난요소들이실제선정에반영되는가를확인하기위해통계분석방법을사용하고자한다. 본연구에서는중점협력국선정여부에어떤변수들이유의한지를확인하기위해프라빗분석을실시할것이다. 넷째는전문가들에게의견을구하는델파이분석방법이다. 이방법은대외원조와관련된정부, 학계, NGO(Non-Governmental Organization), 기업등의전문가들에게중점협력국선정과관련된중요한문제에대해의견을묻는것이다. 특히중점협력국선정시고려해야할요소들과각요소에대한가중치가핵심적인질문내용이될것이다. 가중치는유일한해가있는것이아니라일종의사회적합의에기초한것이기때문에이방법이다른방법보다유용하다고할수있다. 물론전문가의의견도정답이라고할수는없다. 하지만정부가중점협력국선정시에참고할수있는중요한준거는될수있을것이다. 본보고서는이와같은다양한방법을통해 제 1 장머리말 21

20 얻어진결과들을종합적으로고려해서중점협력국선정에관한합리적인방안을제시하고자한다. 이를위하여본보고서는다음과같이구성되어있다. 우선우리나라의중점협력국선정현황과문제점을검토할것이다. 이를통해보고서의배경과과제를명확히제시할것이다. 제2장에서는해외의사례분석과기존연구들을토대로, 우리나라의중점협력국선정시고려해야할요소와지표를제시할것이다. 이를위해우선다른공여국의사례에대해살펴볼것이다. 그리고우리의상황을감안하여중점협력국선정시고려해야할요소와그것을측정할수있는지표를제시할것이다. 제3장에서는통계분석을통해다른공여국에서는앞의사례분석에서나타난요소와지표들이실제로중점협력국선정에영향을미치고있는가를확인할것이다. 이것은문서에나타난원칙과실제가얼마나부합하는가를확인하는작업이라고할수있다. 제4장에서는각요소를측정할수있는지표와각요소의가중치부여를검토할것이다. 앞에서설명한바와같이적정가중치의도출은이론적으로도출되기어렵기때문에델파이분석방법을사용할것이다. 이결과를기초로중점협력후보국의예를제시할것이다. 마지막으로제5장에서는이상의연구결과를종합하여중점협력국선정기준등에관한정책방안을제시할것이다. 22 중점협력국선정기준및방법에관한연구

21 3. 중점협력국선정현황및문제점 가. 경과와현황 1) 2010년이전우리나라도한정된원조재원을효과적으로사용하기위해 선택과집중 의원리에따라중점협력국을지정해왔다. 그런데이원화된원조관리체계의특성에따라 2010년까지는중점협력국을무상원조와유상원조에대해별도로지정해왔다. 그후국제개발협력기본법이제정되고국무총리실산하에국제개발협력위원회가설치되는등통합적원조관리체계를구축하기위한노력이가시화되면서, 중점협력국선정역시통합되었다. 그결과 2010년에유 무상원조를통합한중점협력국이지정되었으며이것은 2011년부터적용되고있다. 우선 2010년이전까지의상황을간단히정리하면다음과같다. 유상원조의경우기획재정부는 대외경제협력기금운용지침 의규정에따라매년유상원조지원대상국가를중점협력국과일반협력국가로분류하였다. 중점협력국은매년조정하는데 2007년이전까지는 11 13개국가를, 2008년부터 2010년까지는 16 17개국가를중점협력국으로지정해왔다. 2) 그러나중점협력국리스트는대외적으로공표하지않았는데, 그이유는선정기준과결과에대한국제사회및일반수원국으로부터의문제제기를피하기위한것으로알려져있다. 2) 감사원 (2011), pp 제 1 장머리말 23

22 한편유상원조중점협력국의구체적인선정기준역시알려지지않았다. 다만 EDCF(Economic Development Cooperation Fund) 의내부자료에따르면, 유상원조일반지원대상국은 OECD가인정하는개발도상국중한국과의경제협력잠재력과채무상환능력등을종합적으로고려하여선정하는것으로되어있다. 경제협력잠재력을평가하기위한지표로는인구나경제규모, 그리고우리나라와의교역규모가사용되었다. 3) 지원대상국가중에서중점지원국을선정할때는경제협력잠재력과더불어정치 외교적중요성, 대륙별거점국가로서의성격이선정기준으로고려되었다. 4) 하지만각기준들에어느정도의가중치가적용되었는지혹은선정을위한계량화된공식 (formula) 이있었는지는분명하지않다. 지역 2007 년 (11 개국 ) 표 1-1. 유상원조중점협력국의변화 2008~09 년 (17 개국 ) 2010 년 (16 개국 ) 아시아 방글라데시, 캄보디아, 베트남, 몽골, 스리랑카, 파키스탄, 인도네시아, 필리핀 (8개국) 아프리카 비공개 비공개 앙골라, 탄자니아, 마다가스카르, 모잠비크 (4개국) 중남미 볼리비아, 과테말라 (2개국) 중동 CIS 우즈베키스탄, 아제르바이잔 (2개국) 자료 : 감사원 (2011), p. 20. 한편외교통상부는무상원조배분의선택과집중을위해적어도 2005 년이후부터 56 개무상원조협력대상국중 개나라를무상원조중 점협력국으로선정하였다. 유상원조와는달리적어도 2005 년부터는중점 3) 채무상환능력을평가하기위한지표로는수출액 ( 혹은 GNI) 대비외채의비율, OECD 의국가위험도, 수출입은행의국별신용도등이사용되었다 (EDCF 관계자면담, ). 4) EDCF 관계자면담 ( ). 24 중점협력국선정기준및방법에관한연구

23 협력국리스트를공표하였으며, 2007년에는이국가들에대해서 국별지원전략 을만들었다. 5) 2005년과 2006년에각각 18개국을지정하였으며, 중점협력국으로선택된국가는다소조정되었다. 그후 2007년부터는 19 개국가를지정했는데 2010년까지그대로유지되었다. 2007년이후의국가를 2005년과비교하면아시아, 중남미, 중앙아시아국가들은그대로유지된반면, 아프리카에서는국가변동이있었다. 가나, 케냐, 콩고가제외된반면이집트, 나이지리아, 세네갈이추가되었다. 그리고 2003년전쟁이후지원이크게증가한이라크가추가되었다. 그러나유상원조와마찬가지로무상원조중점협력국을선정할때어떤요소들이고려되었는지는공표되지않았다. 표 1-2. 무상원조중점협력국의변화 지역 아시아 아프리카 2005 년 (18 개국 ) 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 가나, 케냐, 콩고, 에티오피아, 탄자니아 2006 년 (18 개국 ) 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 이집트, 에티오피아, 탄자니아, 나이지리아 (2007~2010 년 ) (19 개국 ) 라오스, 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 몽골, 방글라데시, 스리랑카 (8 개국 ) 나이지리아, 세네갈, 이집트, 에티오피아, 탄자니아 (5 개국 ) 중남미과테말라, 파라과이, 페루과테말라, 파라과이, 페루 과테말라, 파라과이, 페루 (3 개국 ) 중동 CIS 우즈베키스탄, 카자흐스탄 이라크, 우즈베키스탄, 카자흐스탄 이라크, 우즈베키스탄, 카자흐스탄 (3 개국 ) 자료 : 한국국제협력단, 무상원조실적통계, 각년도. 5) 외교통상부 (2007). 제 1 장머리말 25

24 앞의 [ 표 1-2] 에서보듯이 2010년이전까지적어도무상원조의중점협력국은크게변화하지않았다. 그리고아시아지역의비중이매우높지만각대륙별로비교적고르게분포하고있다. 아시아를남아시아와동남아시아로한정할경우아시아국가수의비중이무상원조는 40%, 유상원조는 50% 이지만중동과 CIS까지포함할경우이비율은더높아진다. 또한무상원조와유상원조의중점협력국중첩정도를보면 2010년현재 9개국가가중복된다. 무상원조를기준으로하면 43% 가, 유상원조를기준으로하면 57% 가중복된다. 특히아시아지역의경우 8개국중 7개나라가중복된다. 그런데아프리카대륙의경우중복되는국가가전혀없는것이특징이다. 이와같이중복의정도가절반정도에불과한데도불구하고원조정책의일관성을위해 2010년중점협력국을통합선정함으로써많은논란이발생한것으로판단된다. 표 1-3. 중점협력국의소득수준별구성 ( 국가수 ) 무상원조 (2010 년 ) 유상원조 (2010 년 ) 통합 (2011 년 ) 상위중소득국 (upper-middle) 하위중소득국 (lower-middle) 기타저소득국 (other low) 최빈국 (least developed) 자료 : 저자작성. 26 중점협력국선정기준및방법에관한연구

25 2) 2011년이후 2010년우리정부는중점협력국을유상원조와무상원조로분리하지않고통합하여선정하였다. 그리고그결과를 2011년원조부터적용하기로하였다. 이것은유무상원조를범정부차원에서통합하기위한노력의일환으로이루어진것이다. 정부는사실오래전부터유상원조와무상원조의이원화된체계를범정부차원에서조정및통합할필요성을인식하고있었다. 2005년에국무총리실산하에원조정책전반을조율하기위해 국제개발협력위원회 를설치한것이대표적인예라고할수있다. 국제개발협력위원회는 2009년 12월제6차위원회에서유무상중점협력국의단일화를추진하기로결정하였다. 그이후통합중점협력국선정을위해총리실이주축이되어기획재정부와외교통상부등관련부처의의견을취합하였다. 그리고중점협력국선정의기준을논의하고정량및정성평가를통해후보국가를선정한다음, 부처의협의를거쳐 26개국을최종중점협력국으로결정하였다. 그결과는 2010년 10월제7차국제개발위원회에서최종심의 확정되었다. 6) 2010년에결정되고 2011년대외원조부터적용된통합중점협력국의리스트는 [ 표 1-4] 와같다. [ 표 1-4] 의통합중점협력국 (2010년 10월선정 ) 이선정되기까지의과정을보다자세히살펴보면다음과같다. 2009년말국제개발협력위원회에서중점협력국단일화추진을결정하였고, 2010년 3월과 4월총리실, 6) 이때중점협력국의통합은 3 대원조선진화전략의하나인 원조시스템의효과적개편 의일부로포함되었다. 3 대원조선진화전략은개발협력콘텐츠개발, 원조시스템의효과적개발, 국제활동참여강화이다. 콘텐츠개발은선진공여국과차별화되는내용을개발하는것이목표이며이를위해한국의개발경험과 8 대분야를중심으로하여콘텐츠를개발하기로했다. 원조시스템개편의주요내용은통합중점지원국선정과원조사업간연계성강화등이다. 국제활동참여확대를위해서는다자원조전략수립및선진공여국과의협력사업확대가방안으로제시되었다. 제 1 장머리말 27

26 표 1-4. 통합중점협력국현황 (2010 년 10 월선정 ) 지역중점협력국 아시아 (11개국) 아프리카 (8개국) 중동 CIS (2개국) 중남미 (4개국) 오세아니아 (1개국) 베트남, 인도네시아, 캄보디아, 필리핀, 방글라데시, 몽골, 라오스, 스리랑카, 네팔, 파키스탄, 동티모르 가나, DR 콩고, 나이지리아, 에티오피아, 모잠비크, 카메룬, 르완다, 우간다 우즈베키스탄, 아제르바이잔 콜롬비아, 페루, 볼리비아, 파라과이 솔로몬군도 자료 : 국무총리실내부자료 (2013). 기획재정부, 외교통상부는선정기준을마련하였다. 이기준에따라중점협력국은모두 4단계를거쳐선정되었다고할수있다 : 원조대상국가선별 (1단계), 정량평가를통한 1차후보국선별 (2단계), 정성평가를통한 1차후보국추가 (3단계), 종합정성평가를통한최종선정 (4단계) 이다. 7) 우선 1단계에서는소득기준에따라우리나라의수원대상국을정하였다. OECD DAC은총 152개국을수원대상국으로정했지만우리나라는이중상위중소득국을제외하고 109개국을우리나라원조의수원대상국으로정했다. 8) 2단계에서는정량평가를통해서 109개국중 30개국을중점협력국 1차후보국으로선정하였다. 정량평가의지표나방법에대해서는뒤에서자세히설명할것이다. 3단계에서는관계부처들이정성적요인을고려하여, 정량평가를통해선정된국가외에 10개국을 1차후보국에추가 7) 국무총리실과 KOICA 의내부자료이용. 8) DAC 은수원대상국을 UN 이정한최빈국, 기타저소득국 (1 인당 GNI 935 달러이하 ), 하위중소득국 (936 3,705 달러 ), 상위중소득국 (3,706 1 만 1,455 달러 ) 의 4 개그룹으로분류한다. 28 중점협력국선정기준및방법에관한연구

27 하였다. 총리실, 기획재정부, 외교통상부가이 10개국을추가했는데이때외교및경제적요인과더불어수원국의의지부족, UN 제재, 및쿠데타에따른정정불안과같은수원국으로서의부적절성도고려되었다. 또한국제사회로부터원조를많이받지못하는소위 원조소외국 세나라도후보국으로포함되었다. 이렇게해서모두 40개나라가중점협력국 1차후보국이되었다. 9) 마지막으로 4단계에서는 1차후보국중에서종합적이고전략적인평가를통해 26개국가를중점협력국으로최종선정하였다. 이과정에는총리실이주축이되어관계기관이협의하였으며, 이과정에는국가적차원의전략적요소외에대륙별및소득수준별균형등도고려된것으로알려졌다. 그리고국제개발협력위원회는대상국가의변경없이최종확정하였다. 표 년통합중점협력국선정방법 단계 내용 평가방법 국가수 1단계 원조대상국가선별 정량평가 109개국 2단계 1차후보국선정 정량평가 30개국 3단계 1차후보국추가 정성평가 10개국 4단계 최종선정 정성평가 26개국 자료 : 저자작성. 다음은중점협력국의선정기준을좀더자세히살펴보기로한다. 각선 정단계에서적용된평가방법과선정기준은 [ 표 1-6] 과같이정리할수있 다. 우선 1 단계에서는소득수준을기준으로하여상위중소득국은중점협 9) 이 1 차후보국도이후재조정되어 39 개국으로축소되었지만큰변동은없었다. 제 1 장머리말 29

28 력국에서제외하였다. 다음으로 1차후보국을선정하는 2단계와 3단계에서는정량지표와정성지표를각각분리해서적용한것이특징이다. 즉두지표를혼합해서사용한것이아니라정량지표만을사용해서 1차후보국을선정한다음, 정성평가를통해여기에후보국을더한것이다. 2단계에적용된정량평가에서는국제사회기준, 우리나라와의관계, 원조의효과적수행이라는세가지요소가고려되었으며, 각각의요소에대해각각 30%, 55%, 15% 의가중치가적용되었다. 여기서국제사회의원조기준을보다정확히설명하면 국제사회가인정할수있는수원국의원조필요성 (aid needs) 혹은 빈곤의정도 를나타낸다고할수있다. 이를측정하기위해소득수준, UN 인간개발지수, 새천년개발목표 (MDG: Millennium Development Goals) 달성도의지표를이용하였으며, 이지표들이낮을수록원조의필요성이높다는것을의미하기때문에중점협력국선정시이지표들을고려한것이다. 그런데이세가지지표를포괄하는하나의복합지표를만들기위해서는각각에가중치를부여해야하는데이에대해서는명확히밝혀진것이없다. 둘째요소인우리나라와의관계에서는외교적관계와경제협력의잠재력이라는지표가사용되었다. 이는우리의국익 (national interests) 을고려한것이라고할수있다. 이지표들을어떻게수량화했는지정확히알기는어렵지만외교통상부와기획재정부가국가별로우선순위를매겨제출하고이를합산했을것으로추정된다. 셋째요소인원조의효과적수행은원조사업을실제로집행하는데있어수월성을측정한것이라고할수있다. 수원국의거버넌스가양호하고또 KOICA나 EDCF 등우리원조수행기관의사무소나인력이현지에주재하고있다면집행의수월성이높은것으로판단하였다. 30 중점협력국선정기준및방법에관한연구

29 3단계에서는정량지표로는평가하기어려운측면들이있음을고려하여관련부처가나름의정성적인평가를통해 2단계에서선정된후보국가에몇개의국가를더추가하였다. 정부자료에따르면이때우리와의외교및경제적관계들이고려되었으며, 또수원국의수원의지나정치상황이고려되었다고한다. 또한이와는별도로원조소외국세나라를추가한것은주목할만한점이다. 이단계에서는전적으로정성평가에기초하고있기때문에고려요소와평가방법에대해서더자세히알기란불가능하다. 정성평가를통한후보국추가라는특징때문에이단계에서의선정결과는다양한논란을일으키는요인으로작용하였다. 1차후보국 40개국가중 26개국을최종선정하는 4단계역시정성평가에기초한것이었다. 이단계에서는국가적차원의전략적요소, 지역안배, 원조소외국포함등이고려된것으로알려져있다. 표 년중점협력국선정단계별선정기준 평가요소 가중치 지표 방법 1단계 수원필요성 100% 소득수준 국제기구통계사용 국제사회원조기준 30% 2단계 한국과의관계 55% 원조의효과적수행 15% 3단계 정성평가 4단계 종합정성평가 소득수준, UN 인간개발지수, MDG 달성도 외교적관계, 경제협력잠재력등 수원국거버넌스, 공관및수행기관현지주재여부, 교민수 외교및경제적요인, 수원의지, 국가부적절성 (UN 제재국, 정정불안등 ) 원조소외국고려 국가의전략적중요성, 지역별안배, 원조소외국고려등 국제기구통계사용 관련부처우선순위제출 현재주재및교민협조가능성고려평가 관련부처정성평가 범정부적판단 자료 : 국무총리실내부자료를이용하여저자작성. 제 1 장머리말 31

30 나. 문제점과과제우리나라의중점협력국선정및그운용과관련해서는여러가지측면에서비판이제기되었다. DAC의동료평가 (peer review) 에서도지적한바있으며, 감사원도 2011년공적개발원조추진실태에관한감사보고서에서관련된문제점을언급한바있다. 최근에는시민사회에서도비판을제기하고있다. 여기에서는비판의내용과해결해야할과제를간략히정리하고자한다. 우선중점협력국의수가지나치게많다는지적이있다. 2008년 DAC 동료평가보고서는우리나라의대외원조의전체규모는작은데비해원조채널이복잡하고배분구조와기준이불명확하다고지적하였다. 이런문제의해결을위한개선방안중하나로중점협력국수의축소를제안하였다. 10) 둘째, 중점협력국의변경빈도가너무잦아중장기적인효과를거두기에는한계가있다는지적이있었다. 11) 특히이러한비판은유상원조에대해서이루어졌다. 예를들어 2003년에지정되었던 3개국이 3년뒤인 2006년에는제외되었으며, 또한 2006년에선정되었던 1개국은 2년뒤에제외되었다. 셋째, 중점지원국선정과원조재원배분이라는실제운용사이에상당한괴리가있다는지적이다. 즉중점지원국으로선정하고도해당국가에실제 10) Ministry of Foreign Affairs and Trade of korea and OECDDAC(2008). 참고로동료평가가이루어지기전인 2007 년무상원조에대해서는 19 개국이, 유상원조에대해서는 11 개국이각각중점협력국으로지정되어있었다. 이중 7 개국이중복되었다는점을감안하면중점협력국은총 23 개국이었다. 동료평가이후인 2010 년에는각각 19 개국과 16 개국이었으며, 중복을고려하면총 26 개국이었다. 결국동료평가이후에중점협력국의수는그전에비해오히려늘었다. 11) 감사원 (2011), p 중점협력국선정기준및방법에관한연구

31 로원조를많이제공하지않는경우가있다는것이다. 12) 예를들어감사원의지적에따르면, 유상원조의경우일반협력국가에는차관을승인하면서 5개중점협력국에는차관지원을승인한실적이전혀없었다. 유상원조의경우에도 년간중점협력국에대한지원액보다비중점협력국에대한지원액이더많은경우가있었음을지적하고있다. 그리고무상원조의경우더심각한문제점은전체원조중중점협력국에지원되는비중이점차하락하는추세를보인다는것이다. 이비율은 2006년 76.5% 에서 2009년에는 57.0% 로감소하였다. 결국 중점협력국을선정, 운영하고도이국가들에대한지원이당초취지대로운영되지못해선택과집중에따른원조의효과성을높이지못하고있다 는것이감사원의평가이다. 13) 표 1-7. 유무상원조중점협력국지원현황 구분 무상원조 ( 집행액, 억원 ) 유상원조 ( 승인액, 백만달러 ) 계 계 합계 (A+B) 9,283 1,634 2,160 2,530 2,960 2, ,068 일반협력국 (A) 3, ,020 1, 중점협력국 (B) 5,928 1,250 1,482 1,510 1,686 2, 중점협력국지원비율 (%) 자료 : 감사원 (2011), p. 25. 넷째, 중점협력국의선정기준이모호하다는비판이있다. 이계우 박태 준 (2012, p. 24) 은 2010 년통합이전의중점협력국선정과관련하여 국 가의전략적측면에서장기적이며집중적으로원조가제공되어야하는 12) 감사원 (2011), pp. 24~25. 13) 감사원 (2011), p. 25. 제 1 장머리말 33

32 국가로되어있지만그기준이모호 하다고지적하고있다. 선정기준뿐만아니라원조의배분기준역시불명확하며, 중장기적인지원계획도없고실제관행도투명하지않다고평가하고있다. 2010년중점협력국통합이후선정기준의불투명성에대한비판이다양하게제기되었다. 그동안정부에대해중점협력국의리스트, 선정기준및사유에대한정보공개청구가있었으나, 정부는선정시국제사회원조규범과외교및경제협력요소를균형있게고려했다는정도만발표하였을뿐이다. 중점협력국리스트공개는중점협력국에포함되지않은국가들이반발하는등외교문제가발생할우려가있다는이유로공개하지않았다. 14) 이처럼중점협력국의선정기준과그에관한정보공개에관한논란이있었으며, 이문제는같은해정기국회에서도제기되었다. 이런과정에서중점협력국리스트가결국공개되었으며선정기준도간략하게나마국회답변형식으로공개되었다. 마지막문제점으로중점협력국선정과직접관련이있는것은아니지만유상원조와무상원조의지원대상국에서의부적절성문제도제기되었다. 즉유상원조의상당부분이최빈국이나고채무빈국 (HIPC, highly indebted poor country) 에제공된반면, 무상원조중최빈국이나고채무빈국에대한지원비중은오히려낮다는것이다. 15) 감사원은이러한평가를기초로, 최빈국및고채무빈국은무상원조중심으로, 중저소득국은유상원조중심으로지원할것을권고하였다. 이는유상원조와무상원조를병행하고있는우리나라의특성상, 중점협력국선정에서도유무상원조간역 14) 국무총리실보도해명자료 ( ). 15) 감사원 (2011) 에따르면 2006~09 년동안전체유상원조중이국가들에제공된비중은 49.5% 에이르는반면, 무상원조의경우는이비중이 31.1% 에불과했다. 34 중점협력국선정기준및방법에관한연구

33 할분담문제가발생할수있음을보여주는것이다. 즉중점적으로지원해야할국가의범주가서로다르다면중점협력국을통합해서지정하는것이바람직한가하는문제가제기될수있다는것이다. 이상에서제기된문제점을비추어볼때중점협력국선정및운용과관련하여다음과같은문제들이해결되어야할것으로보인다. 우선중점협력국의적정수는어느정도인가, 중점협력국은어느정도의빈도로수정혹은변경되는것이바람직한가, 중점협력국선정을위해서는어떤기준이적용되는것이바람직한가, 중점협력국선정과관련된정보는어느정도의범위에서공개되는것이적절한가, 유무상원조가통합된단일한중점협력국선정이바람직한가아니면분리해서선정해야하는가, 중점협력국선정은실제원조의배분이나집행에서어떻게반영되어야하는가등이그것이다. 본연구는이런몇가지문제중세번째문제, 즉중점협력국의선정기준에대해서만집중적으로다룰것이다. 다른문제에대해서는추후별도의연구과제로남기되, 필요한경우간략히언급하거나기본적인방향을제시하는정도로본연구의범위를한정하고자한다. 제 1 장머리말 35

34 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 1. 선진공여국사례연구 2. 중점협력국의선정기준

35 1. 선진공여국사례연구 가. 개관스웨덴, 독일을비롯한대부분의선진공여국은중점협력국을선정하여운용하고있다. OECD(2009) 에따르면 DAC 24개회원국중미국과 EU 만이중점협력국을지정하지않는것으로조사되었다. 16) 특히매우특이하게도일본은개별국가가아니라아시아지역전체를중점협력국으로지정하여운영하고있다. 이 3개국가 ( 혹은국가군 ) 를제외한 21개국가는중점협력국을지정하여운영하고있다. 물론보다구체적으로살펴보면중점협력국지정에있어서국가간차이가매우큰것은사실이다. 우선지정한중점협력국의수에서큰차이를보이고있다. 포르투갈은중점협력국으로 6개국만을지정하고있지만독일은무려 58개국을중점협력국으로지정하고있다. 10개국이하를지정한공여국이핀란드등 5 개국, 11 30개국을지정한공여국은우리나라, 네덜란드등 11개국, 30 개국을초과하여지정한국가는 5개나라였다 ( 표 2-1 참고 ). 이와같이 11 30개국정도를중점협력국으로지정하는경우가가장많지만국가간편차는매우큰편이다. 즉독일이나프랑스와같이원조규모가매우큰나라들은비교적많은수의중점협력국을지정하는반면, 룩셈부르크, 아일랜드, 뉴질랜드등과같이원조규모가작은나라들은그수를줄이는경향이있다. 하지만 [ 그림 2-1] 에나타난바와같이원조규모와중점협력국가수사이에이와같은관계는그렇게강하지는않다. 16) [ 부표 1] 을통하여각국가별중점협력국현황을확인할수있다. 38 중점협력국선정기준및방법에관한연구

36 예를들어영국은프랑스, 독일과원조규모가비슷하지만중점협력국의수는거의절반에불과하다. 반면이탈리아나스위스는원조규모가작음에도불구하고 30개이상의국가를중점협력국으로지정하고있으며, 스웨덴역시다른북유럽국가와는달리비교적많은 35개국을지정하고있다. 중점협력국의수가전체지원국가수에서차지하는비중을계산해보면이역시각나라마다편차가매우크다. [ 표 2-2] 에나타난바와같이 2010년현재노르웨이는전체 127개국에지원을하는데그중 5.5% 인 7개국만을중점협력국으로지정하고있다. 반면독일은총 153개지원국중무려 38% 인 58개국을중점협력국으로지정하고있다. 이를전체적으로단순평균으로계산해보면 DAC 24개회원국총지원국의약 19% 에해당하는국가를중점협력국으로지정하고있다. 이와같은국가별편차를고려한다고하더라도, 우리나라는현재우리의원조규모에비해비교적많은수의중점협력국을지정하고있는것은분명해보인다. 이는우리나라의경우 [ 그림 2-1] 의추세선위에위치하고있음이그것을의미한다. 그리고우리나라는원조규모가 2010년현재 DAC 회원국중 19위에불과함에도불구하고중점협력국수는 8번째로많다. 즉전체지원국수대비중점협력국의수로보아도우리나라는평균에비해많은편이다. 2010년우리나라는총 116개국을지원했기때문에이총지원국대비중점협력국수의비중은 22.4% 로 DAC 평균인 19% 에비해약간높은편이다. 만약우리가적정중점협력국수를정할때이러한국제적인평균을하나의준거로정한다고하면, 우리의원조규모를감안할때중점협력국적정수는 15 16개국정도이다. 그리고우 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 39

37 리나라의전체지원국수를감안할때적정수는 개국정도이다. 결국우리가중점협력국을 개국의범위에서정한다면국제사회의 평균적인추세를따른다고할수있다. 표 2-1. DAC 회원국의중점협력국수 공여국 10 개국이하핀란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 노르웨이, 포르투갈 개국 호주, 오스트리아, 뉴질랜드, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 그리스, 한국, 네덜란드, 스페인, 영국 30 개국초과프랑스, 독일, 이탈리아, 스웨덴, 스위스 기타 자료 : 저자작성. EU, 일본, 미국 그림 2-1. 원조규모와중점협력국수의관계 자료 : 저자작성. 40 중점협력국선정기준및방법에관한연구

38 표 2-2. DAC 회원국의중점협력국지원집중도 (2010 년기준 ) 중점국지원비중 (A) 전체지원국수 (B) 중점국가수 (C) 중점국가비율 (D=C/B) 수원액 20 위내중점국수 (E) 포함비율 (E/C) ( 단위 : %, 개국 ) 중점국당지원비율 (F=A/C) 캐나다 프랑스 독일 일본 네덜란드 스웨덴 호주 오스트리아 벨기에 덴마크 핀란드 그리스 아일랜드 이탈리아 룩셈부르크 노르웨이 포르투갈 스페인 스위스 영국 평균 한국 (2010) 주 : 중점국지원대상비율은양자원조중미분류국가는제외하고계산한것이다. 자료 : DAC 통계 ( 검색일 : ) 를이용하여저자계산. 다음으로대부분국가들이중점협력국에실제로원조재원을얼마나배 분하고있는가를살펴보자. 국가마다다자원조가차지하는비중이다르므 로총원조액보다는중점협력국지원액이양자원조에서차지하는비율을 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 41

39 계산하는것이더적절할것이다. 이비율을계산해보면가장낮은나라는역시노르웨이로 26% 를차지하고있으며, 가장높은나라는 89% 의포르투갈이다. 네덜란드, 덴마크, 오스트리아, 이탈리아등도이비중이 50% 미만으로중점협력국지원비중이비교적낮은국가들이다. 반면캐나다, 독일, 일본, 영국, 스웨덴, 호주, 그리스등은이비율이 70% 를넘을정도로중점협력국에대한지원비중이비교적높은국가들이다. 여기서도명확한특징은없지만북유럽국가와같은소국들은이비중이낮고원조대국들은이비율이높은경향이있다고할수있다. 중점협력국에대한원조집중의정도를평가하는또다른방법은수원액상위국가와중점협력국이얼마나일치하는가를살펴보는것이다. 여기서는수원액상위 20개국가가중점협력국에얼마나포함되었는가를살펴보았다. 대부분국가에서두그룹 ( 수원액상위국가, 중점협력국 ) 의일치성정도가낮은것으로나타났다. 예를들어프랑스는무려 55개의중점협력국을지정했지만수원액상위 20개국중중점협력국은 10개국에불과했다. 즉나머지 10개국은중점협력국이아님에도불구하고대규모원조를받고있는것이다. 그리스나스페인의경우도이중점협력국과수원액상위국의일치성정도가낮은것으로나타났다. 반면중점협력국수를 10개이하로지정한핀란드, 아일랜드, 룩셈부르크, 포르투갈에서는모든중점협력국이수원액상위 20개국에포함되어있었다. 영국도이일치성이높은국가로나타났다. 22개중점협력국중 16개국이상위 20개국에포함되어포함비율이 80% 수준이었다. 중점협력국에대한재원배분의집중정도를더정확히평가하기위한다른방법은중점협력국의수를감안하여재원배분비율을살펴보는것 42 중점협력국선정기준및방법에관한연구

40 이다. 중점협력국수가많으면이나라들에대한재원비율이높아지는것은당연하기때문이다. 따라서중점협력국의수가많으면그것을감안하여집중도를평가해야할것이다. 이를위해중점협력국지원비율을중점협력국의수로나눈값을구하였다. 이렇게하면개별중점협력국에평균몇 % 의재원이배분되었는지를구할수있다. 포르투갈, 아일랜드, 룩셈부르크, 핀란드가이비율이가장높았는데각각 14.9%, 7.3%, 6.1%, 6.1% 를나타냈다. 원조규모가큰나라중에서는영국, 호주, 네덜란드가각각 3.6%, 2.9%, 2.8% 로비교적높았다. 반면독일, 프랑스, 이탈리아는각중점협력국에전체양자원조의 1% 내외의원조가제공되었다. 우리나라의중점협력국에대한원조의집중정도는 DAC 회원국의평균에비해다소낮은수준인것으로나타났다. 우선 26개중점협력국전체에대한원조의비율은 2010년 61.5% 로 DAC 평균 63.2% 에비해약간낮게나타났다. 전체양자원조중개별중점협력국에지원되는평균비율은 2.4% 로이비율역시 DAC 평균 2.7% 에비해다소낮다. 그런데문제는수원액상위 20개국중중점협력국은절반이약간넘는 11개국에불과하다는것이다. 이는중점협력국이아님에도불구하고비교적큰규모의원조가제공되는국가가다수있음을의미한다. 나. 주요국의중점협력국선정기준공여국들이어떤국가를중점협력국으로지정하고있으며, 또지정할때어떤원칙이나기준을적용하고있는지에관해서는알려진자료가매우적은실정이다. 이것은아마도소외된국가로부터의불만과같은예상치못한부작용을유발하거나, 원조의동기나원칙을둘러싸고국제사회 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 43

41 의비판을야기할우려가있기때문일것이다. 독일이나프랑스가아프리카거의모든국가를포함한 50개이상의국가를중점협력국으로선정하거나, 일본이아시아국가전체를중점지역으로선정하고있는것, 그리고미국은중점협력국을선정하지않고있는것도이때문일가능성이높다. DAC의동료평가보고서에서도중점협력국선정의원칙과기준에대해서는언급하지않고있다. 이에본연구에서는원조관련정책문서나홈페이지에있는정보등공개적으로이용가능한자료를토대로, 주요국들이중점협력국을선정할때어떤요소들을고려하는지를간략히정리하고자한다. 1) 미국의새천년도전기금앞에서언급한바와같이미국은중점협력국을선정하지않고있는것이특징이다. 따라서이와관련된선정기준은없다. 하지만미국의특별한개도국지원기금중하나인새천년도전기금 (MCA: Millenium Challenge Account) 의지원대상국선정방법은중점협력국선정방법에시사점을제공할수있을것으로판단된다. 조지부시 (Geroge W. Bush) 행정부는이라크전쟁직후개발도상국의거버넌스를개선할목적으로 2004년새천년도전기금을설치하였다. 그후이기금은새천년도전기구 (MCC: Millenium Challenge Corporation) 가관리하고있어흔히 MCC로불린다. 이는미국원조청 (USAID) 이관리하는일반적인원조와달리국무부가직접관리하는특별한목적의원조형태이다. 즉원조를받으려면수혜국이민주주의나정치적자유의유지와같은일정한요건을지키도록하는조건부원조 (conditional assistance) 44 중점협력국선정기준및방법에관한연구

42 이다. 무엇보다개발도상국의거버넌스개선을최우선목표로삼고있으며, 거버넌스에관한객관적성과지표를기준으로지원대상국을선정하고있다. MCA는콤팩트프로그램 (compact programs) 과촉진프로그램 (threshold programs) 의두가지방식으로지원하고있는데전자가핵심이다. 콤팩트프로그램은일정한기준을충족한국가에대해 5년간지원하는프로그램이며, 촉진프로그램은기준을충족하지는않지만기준충족의의지가강한국가에지원하는소액프로그램이다. 다음에서는콤팩트프로그램의선정절차와기준에대해설명하고자한다. 지원대상국가의선정은다음 4단계를통해이루어진다 : 후보국가확정, MCC 선정기준및방법론공표, MCC의국가별점수표 (scorecards) 공개, 지원국가선정이그것이다. 이를하나하나구체적으로살펴보면첫째, 후보국가는 1인당소득수준을기준으로정해지는데, 저소득국가 (LIC) 와하위중소득국가 (LMIC) 가후보국가 (candidate country) 가된다. 그리고이란이나과거리비아와같이법률에의해미국의지원이금지된국가들은후보국가에서제외된다. 둘째, MCC 이사회는선정기준과방법을결정하여의회에통보하게되는데, 선정기준은크게세가지로구성된다 : 정치거버넌스 (ruling justly), 인적투자 (investing in people), 경제적자유 (encouraging economic freedom). 17) 이런기준을측정하기위해서제3의기관에서만들어진가능한한객관적이고수량화된지표들을이용하며, 국가들간비교가가능하도록최대한많은국가를포괄하는지표를사용하고있다. 2013년대상국가선정에사용된측정지표들을각기준별로정리하면 [ 표 2-3] 과같다. 17) 선정기준과지표가종종약간씩변경되기는하지만전체적인틀은거의변하지않는다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 45

43 표 2-3. 미국새천년도전기금대상국가선정기준및지표 (2013 년선정용 ) 선정기준지표작성기관 정치거버넌스 인적투자 경제적자유 시민적자유정치적권리부패통제정부효율성법치주의정보자유도 예방접종률보건분야공공지출여성교육초등교육이수율 ( 저소득국 ) 중등교육입학률 ( 하위중소득국 ) 초등교육분야공공지출어린이건강자연자원보호 창업용이성토지권리및접근성무역정책규제의질인플레이션재정정책신용접근성경제활동의성적평등 자료 : US Millenium Challenge Corporation(2012). Freedom house Freedom house 세계은행 / 브루킹스연구소 WGI 세계은행 / 브루킹스연구소 WGI 세계은행 / 브루킹스연구소 WGI Freedom house 등 WHO, UNICEF WHO UNESCO UNESCO 및각국정부 CIESIN, YCELP CIESIN, YCELP IFC IFAD, IFC 헤리티지재단세계은행 / 브루킹스연구소 WGI IMF WEO IMF WEO IFC IFC 이지표들을사용하여 MCC는지원가능국가 (eligible country) 를선정한다. 지원대상국에포함되려면우선한나라의종합지표가그나라와동일한소득그룹, 즉저소득국혹은하위중소득국그룹의상위 50% 에포함되어야한다. 그리고개별지표중에서부패통제지표는중간값 (median) 을넘어야하며, 시민적자유나정치적권리지표는일정한기준값을넘어야한다. 18) 이외에도위의세가지기준중적어도하나의지표가중간값이상이되어야한다. 46 중점협력국선정기준및방법에관한연구

44 셋째단계로, MCC 이사회가지원가능국가를선정하기약 1개월전후보국가의점수표를작성하여홈페이지에공개하는데, 점수표의양식은 [ 그림 2-2] 와같다. 마지막으로 MCC 이사회는앞의방법론에따라지원가능국가를선정하고관련보고서를 5일이내에의회에제출한다. 이와같은절차에따라지원가능국가에포함된국가는 MCC의지원을받기위한제안서작성을시작할수있게된다. 그림 2-2. MCC 의지표별점수표예시 자료 : US Millenium Challenge Corporation(2012), p ) 대부분의지표는중간값을기준으로하지만시민적자유, 정치적권리, 인플레이션, 예방접종률지표는일정한절대값을기준선으로한다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 47

45 이상에서살펴본바와같이미국 MCC의지원대상국가선정방법및기준은일반적인중점협력국선정기준과매우다르다. 그이유는개발도상국가의거버넌스를개선하겠다는특정한목표가명확하기때문이다. 이것은양호한제도나거버넌스를가진국가만이자금을지원했을때경제성장과빈곤감축을달성할수있다는강한믿음을근거로하고있다. 따라서개발도상국의원조필요성, 즉빈곤의정도는중요하게고려되지않는다. 이것은 1차선정단계인후보국가의선정기준에만간접적으로반영될뿐이며, 그다음단계에서는전혀고려되지않는다. 예를들어예방접종률이나보건분야정부지출의경우, 낮은것이아니라높아야좋은점수를받게된다. 이는국민이보건에얼마나취약한가를보는것이아니라정부가국민의건강질개선을위해얼마나노력하고있는가를판단하고자하기때문이다. 즉수원국의필요가아니라원조의효과를높일수있는제도의질만을거의전적으로평가하고있다고할수있다. 한나라의원조전체혹은대부분을이런기준만으로평가하여중점협력국을선정할수는없을것이다. MCC는미국원조의극히일부분만을차지하는특별한기금이기때문에이런기준을적용할수있을것이다. MCC의또하나의특징은다른대부분의경우와달리그선정기준이나지표가매우객관적이고투명하다는것이다. 기준을명확히하고있으며모든지표가객관적이고수량화할수있는지표로만구성되어있다. 그리고선정방법과국가별점수가인터넷을통해완전히공개된다는것이다른나라의경우에는찾아보기어려운특징이다. 이외에도선정방법론에대해공개적으로의견을청취한다는점, 그리고선정과정과결과에대해의회에보고한다는점도주목할만한점이다. 48 중점협력국선정기준및방법에관한연구

46 2) 영국영국은 2011년부터 2016년까지 27개의중점협력국과 3개의해외영토, 그리고 3개의지역프로그램을운영하기로결정하였다. 영국국제개발부 (DFID: Department for International Development) 는양자원조에관한상세보고서를통해중점협력국선정과관련된정보를비교적상세히제공하고있다. 19) 영국은원조의효과를높이고재원을집중하기위해원조필요성과효과가높을것으로예상되는국가에원조를집중하기로한다. 반면그렇지않은나라에대해서는원조졸업국가 (graduation) 로선정하여단계적으로원조를줄여나가기로결정했다. 영국이중점협력국혹은지원계속국가를선정하는과정은기존수원국중일정한기준에따라배제시켜가면서최종적으로남는국가를협력대상국으로하는것이다. 2008~09년에 140개국가가영국으로부터양자원조를받았는데, 이중 18개국은연금지급만받았고, 20) 35개국은 DFID 외에다른영국정부기관으로부터만지원을받은국가였다. 이국가들은 1 차로협력대상국후보에서제외되었다. 나머지 87개국가중에서상당수국가에대해서는채무삭감, 긴급구호등만이루어지지고소위전통적인양자원조프로그램은지원되지않고있었다. 이런국가를제외하고의미있는양자프로그램이제공된나라는 43개국가였으며, 이외에영국의원조의존도가매우높은영국의해외영토 3개지역이있었다. DFID는이국가들중에서원조의영향 (impacts) 이매우클것으로예상되는소수의국가에양자원조를집중하기로결정했다. 이단계에서 DFID 19) DFID(2011a). 20) DFID 는과거영국의식민지공무원및부양가족들에게연금을제공하도록법률상규정되어있다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 49

47 는다음세가지기준을고려하였음을밝혔다. 즉개발필요성 (development need), 원조의예상효과성 (likely effectiveness of assistance), 그리고영국정부정책과의전략적조응성 (strategic fit with UK government priorities) 이그것이다. 그런데이세가지요소가구체적으로어떤방식으로고려되었는지는밝히지않았다. 즉수량적지표를사용했는지, 그리고수량적지표들을이용하여순서를정하는공식 (formula) 이있는지등은알수없다. 21) 다만제외된국가에대해몇가지이유를간략하게언급하고있을뿐이다. 우선중국과러시아에대해서는영국외교부가원조를중단하기로결정하였음을밝히고있고장기적으로원조효과를높이기위하여비교우위가없는국가를제외하였는데, 니제르나감비아등이여기에속한다. 또한니제르의경우 DFID의상주직원이없어효율적이지않다는것이다. 부룬디의경우원조효과를극대화하기위해서는대폭적인원조증액이필요한데, 효율성측면에서다른대규모프로그램을지원하는것이더낫기때문에제외하였던것이다. 이외에경제성장으로원조프로그램이더이상필요없는졸업국가도있는데베트남이여기에속한다. 이렇게최종단계에서 16개국을배제하고남은 27개국과 3개의해외영토그리고 3개의지역프로그램이중점협력국및중점지원프로그램이된것이다. 22) 21) 일부에서는이런선정절차의불투명에대해서비판을하고있다. 예를들어영국의회내아프리카문제를다루는의원그룹인 Africa All Party Parliamentary Group 은 DFID 의국가선정에서소외된일부아프리카국가들의문제를지적하고있다. Africa All Party Parliamentary Group(2012). 22) 최종단계에서배제된나라는다음 16 개국이다 : 앙골라, 보스니아, 부룬디, 카메룬, 캄보디아, 중국, 감비아, 인도네시아, 이라크, 코소보, 레소토, 몰도바, 니제르, 러시아, 세르비아, 베트남. 50 중점협력국선정기준및방법에관한연구

48 표 2-4. 순차적배제를통한영국의중점협력국선정 배제 남은국가수 1단계 2008/09년기준영국의양자원조비대상국제외 140개국 2단계 DFID 양자프로그램없는국가제외 87개국 3단계 긴급구호등비전통적원조에국한된수원국제외 43개국 4 단계 자료 : 저자작성. 전략적판단제외 ( 중국, 러시아 ), 원조졸업대상제외 ( 베트남등 ), 원조효과성저조 ( 니제르등 ) 27 개국 영국의중점협력국배제과정을정성적으로설명했지만, DFID는선정된 27개국이적절하게선정되었음을뒷받침하기위해소위 필요 효과성지수 (need-effectiveness index) 를제시했다. 이지수는원래 DFID가다자원조기구의재원배분적절성을평가하기위해만든지수이다. 23) 이지수는두가지요소로구성되어있는데, 하나는원조필요성이며다른하나는원조의잠재적효과성이다. 먼저첫번째구성요소인필요성측면을측정하기위해세가지지표를사용하고있는데, 첫째는 1일생계비 2달러미만인구수 이다. 둘째는 인간개발지수 (HDI: Human Development Index) 이다. HDI는 1인당소득, 기대수명, 취학률, 문자해독률의네지표로구성되어있다. 24) 셋째는국가취약성지수인데, 대외정책 취약국가지수 (CIFP-FFS, Country Indicators for Foreign Policy-Failed and Fragile States indicator) 를사용하고있다. 두번째구성요소인잠재적효과성은양질의제도와정책틀을가진나라에서원조의효과가더우월할것이라는전제에서포함되었다. 제도의질을측정하기위해세계은행의 국별정책제도평가지수 (CPIA: Country Policy and Institutional Assessment) 를사용하였다. 23) DFID(2011b), Annex 1. 24) 필요 효과성지수계산시 HDI(2 년평균 ) 는역수형태로포함된다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 51

49 이런지표들을종합하여복합지수를산정할때는모든지수를곱하는형태를취하였다. 다만 1일 2달러미만인구의수 에대해서는 0.2승을한후포함시켰다. 그이유는이값을그대로포함시킬경우중국과같은인구대국의경우이지표의영향력이너무커다른지표를압도하기때문이다. 즉인구대국의유리한효과를줄이기위해서다. 결국 필요 효과성지수 는 [ 식 2-1] 과같이계산되며, 저소득국과하위중소득국을대상으로이지수를계산하였다. 필요 효과성지수 = HDI CIFP-FFS (1 일 2 달러미만인구 ) 0.2 CPIA [ 식 2-1] 주 : HDI 는원래지표의역수값 DFID는중점협력국 27개국중 19개국이 필요 효과성지수 전체대상국중상위 25% 에포함되는국가라는점을들어, 중점협력국이적절하게선정되었음을뒷받침하였다. 그리고나머지 8개국중 2개국은차상위 25% 에포함되며 6개국은개발이필요하면서도영국의양자원조프로그램이상당한효과를발휘할것으로전략적으로판단되는국가이기때문에중점협력국에포함되었음을설명하고있다. 표 2-5. 영국의 필요 효과성지수 (need-effectiveness index) 의구성 구성요소 지표 지수 빈곤인구 1일 2달러미만인구의수 원조필요성 인간개발 Human Development Index 국가취약성 CIFP-FFS 원조효과성 제도및정책의질 CPIA( 세계은행 ) 자료 : 저자작성. 52 중점협력국선정기준및방법에관한연구

50 한편 DFID는 2016년까지중점협력국이아닌개발도상국에대해서는단계적으로사업을종료하고사무소를철수할예정이다. 그리고중점협력국에대해서는수원국스스로우선순위와사업분야를설정하도록하고있다. DFID는향후 4년간달성가능한개발의예상효과 (expected outcome) 를조사하는방식으로평가를진행하고있는데, 이를위하여총다섯가지분야에대해서예상되는개발효과를조사하고있다. 즉 DFID 사업계획 (business plan) 에명시된 1 부의창출, 2 MDG 달성의직접적기여 ( 보건, 교육, 빈곤, 기아, 위생등 ), 3 거버넌스와안보, 4 기후변화, 5 인도적지원등 5개분야의발전상황과향후발전잠재력을가진제도를파악하는것이다. 25) 이상에서살펴본영국의중점협력국선정방식에서몇가지특징을발견할수있는데첫번째, 기존재원배분의타당성을인정한다는것이다. 즉순차적배제과정에서가장중요하게생각하는것은지금까지의미있는정도의양자원조가이루어지지않은국가는향후양자원조지원대상에서과감히제외하겠다는것이다. 이것은새로운기준에따라재선정하기보다지금까지많이지원해왔던국가에계속더많은지원을하겠다는것을의미한다. 채무삭감이나긴급구호등의형태로간헐적혹은소액으로지원한나라는장기적으로중점협력국에서제외하는것이다. 두번째특징은위기준에따라후보국가를좁힌다음에는세가지요소, 즉필요성, 효과성, 전략적판단을고려하여최종적으로협력대상국을선정한다는것이다. 이때는여러가지측면에서영국이지원에서비교우위가없다고판단되는국가는필요성이높다고해도제외한다는것이다. 그리고이 25) DFID(2011a) p. 8. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 53

51 과정에서경제성장의속도가빠른나라도원조졸업대상국으로판단하여중점협력국에서제외한다는것이다. 마지막으로좁혀진후보군중최종적으로나라를선택할때는세요소를종합적으로고려한정성적판단에따른다는점이다. 정량적인지표의순위에따라기계적으로선정하는것이아니다. 정량적지표는사후에선정의적절성을뒷받침하기위한보조적자료로활용될뿐이다. 결국선택이아닌배제의방식을통한중점협력국선정, 수원국지원에서공여국의비교우위판단, 지원했을경우의기대효과판단, 원조졸업대상여부평가등은우리나라도중점협력국을선정할때참고할수있는사항들이라고할수있다. 3) 캐나다캐나다국제개발청 (CIDA: Canadian International Development Agency) 은 2009년 2월중점협력국으로 20개국가를발표했다. 이를통해원조의효과를높이고재원을필요로하는곳에배분되도록하겠다는것이다. 이것은 2005년에발표된 25개국에비해줄어든숫자이다. 그런데 CIDA는중점협력국선정기준에대해서는거의설명을하고있지않다. 다만홈페이지에다음세가지요소를근거로선정했음을밝히고있다. 원조에대한실질적필요 (real need), 원조효과발휘역량 (capacity to benefit from aid), 그리고외교정책과의일관성 (alignment with foreign policy priorities) 이그것이다. 26) 구체적으로어떤기준이나어떤지표를사용했는가에대한설명은더이상찾기어렵다. 그리고선정을둘러싼논란도거의없는것 26) CIDA- 검색일 : ). 54 중점협력국선정기준및방법에관한연구

52 으로판단된다. 다만 20개중점협력국에 CIDA는전체양자원조의 80% 를지원하겠다고선언함으로써분쟁국가에대한지원이지나치게많다는비판이제기되고있다. 27) 20개국중에아프가니스탄, 아이티, 수단, 콜롬비아등 4개의분쟁국가가포함되어있으며이국가들이전체양자원조의약 40% 를차지한다. 또한 2009년선정된캐나다의중점협력국들은지나치게아시아와중남미지역에편중되어있고아프리카국가의수가상대적으로크게줄었다는비판을받고있다. 즉아시아와중남미국가의수는과거각각 2개에서 6개로늘어난반면, 아프리카국가의수는 14개국에서 7개국으로줄었다는것이다. 그결과저소득국가에대한지원비율도줄어들게되었다. 이러한변화는 2009년보수당의원조정책의성격을부분적으로반영한것이라고할수있다. 종합하면, 캐나다역시중점협력국선정시, 일반적인 3가지요소, 즉필요성, 효과성, 전략적요소를고려하고있다. 하지만구체적인선정방식에대해서는설명하지않고있으며국민이나시민사회도이에대해특별히문제를제기하지않고있다. 다만선정된국가가중소득국위주로변화된보수당정권의방향에대해서는비판적평가를하기도한다. 4) 일본일본은중점협력국으로특정국가를지정하지않고아시아국가들이라고만밝히고있다. 이처럼지역단위로중점협력지역을공표하는것은 DAC 회원국중에일본이유일하다. 일본으로부터대규모원조를받는 27) CCIC, Canadian Council for International Cooperation(2009). 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 55

53 나라는대부분아시아 태평양지역에위치해있다. 특히중국, 인도, 인도네시아는지난 10여년간일본의전체양자원조규모의약 20% 를지원받았다. 일본이지원하는국가는다른개도국에비해비교적높은경제적수준에도달해중소득국가의비중이다른공여국에비해높은데, 이는아시아지역에집중한결과라고할수있다. 일본의지원이아시아에집중된것은전쟁배상금과관련된초기원조와깊은관련이있다. 일본의초기원조정책은아시아국가에대한배상정책에서비롯되었기때문에경제적인동기와연관성이매우높다. 실제로일본의중점협력국의대부분이전쟁배상대상국가에해당한다. 또한일본의재원배분에서중요한원칙중하나는개발도상국의자조적인노력혹은주인의식에따라우선지원한다는것이다. 28) 일본은민주화와시장경제로의전환을추구하는국가들에원조를더많이지원한다는방침을갖고있다. 이에따라아시아 (ASEAN, 남아시아및중앙아시아 ) 에대해우선지원하고, 아프리카, 중동등기타지역은상황에따라지원하고있다. 특히중동은에너지, 사회안정화와평화부문에지원하고있으며중남미지역은취약한경제를지닌국가에지원한다는방침을갖고있다. 일본은소득국가별로도지원전략을차별화하고있다. 예를들면지리적으로가깝고경제적인연관성이높은아시아지역에대해서는유상원조를시행하며, 전문가파견, 연수생초청등기술협력사업을중심으로지원한다. 반면원거리에위치하고경제적인연관성이적으며, 원리금상환능력이낮은아프리카국가에대해서는무상원조를중심으로지원하고있다. 이러한지역에는인적, 물적자원이적게들고비교 28) Ministry of Foreign Affairs, Japan(2009), p 중점협력국선정기준및방법에관한연구

54 적집행하기쉬운원조수단을활용한다는것이다. 29) 종합하면일본원조정책의특징은특정한중점협력국을지정하지않고, 대신아시아지역전체라는방식으로포괄적으로밝히는데그친다는것이다. 이것은특정국가를선정할경우나타날수있는논란과갈등을피하기위한것으로판단된다. 원조필요성등객관적기준을적용할경우아프리카국가대부분이포함될가능성이높은데, 그경우일본의실제원조배분과큰간극을보일수있다. 이것은원조배분의적절성, 그리고중점협력국선정과실제배분사이의불일치를둘러싸고국제적논란을야기할것이다. 이를피하기위한방법은중점협력국선정이라는이슈자체를소멸시키는것인데, 실제배분비율을반영하면서포괄적으로중점협력국을발표하는것이그한방편이다. 아시아지역전체를중점지역으로선정한것은이런고민의결과일가능성이높다. 5) 네덜란드네덜란드는 2011년기존의 33개양자협력국들을 15개국으로축소하기로결정했다. 지나치게많은나라에소액의원조를제공하고있다고판단하고빈곤감축의영향을제고하기위해몇개의국가에집중하기로결정한것이다. 나머지 18개국가에대해서는단계적으로원조를축소하여지원을중단할계획이다. 이러한내용은의회의승인을받은상태이다. DAC의네덜란드원조에대한 2011년동료평가보고서 (Peer Review) 에따르면국가선정시다음과같은요인들이고려되었다고한다. 즉공여국으로서네덜란드의부가가치및해당국에대한네덜란드의이해관계, 29) 한국국제협력단 (2011a), p. 65. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 57

55 수원국의소득및빈곤수준등개발수요, 네덜란드의 4개우선분야추진기회, 30) 수원국의거버넌스와개선가능성, 그리고향후대사관축소에미칠영향등이다. 이외에도다른공여국과의분업등도고려하여 EU의다른공여국과협의를가졌으며, 31) 다른부처들의관심사도반영하고있다. 32) 네덜란드의중점협력국선정과관련하여중요한특징은중점협력국을세그룹으로나누어개발목표를다르게설정하고있다는점이다. 즉협력국가의상황에따라이들을단계별로구분하여, 원조규모, 목표, 협력방식에차이를두고있다. 국가그룹의분류기준은소득수준과국가취약성 (fragility) 이가장크게고려된것으로판단된다. 그룹1에속하는나라는저소득국이면서취약성이심각하지않은나라들이다. 그리고지원했을때효과를발휘할수있는거버넌스를가진나라들이다. 여기에는베냉등아프리가의 6개국이속한다. 그룹2의국가는내전등의이유로국가취약성이매우높거나불평등이빈곤퇴치에심각한장애가되는국가들이다. 아프가니스탄이나팔레스타인등 5개국가가여기에속한다. 결국이그룹에대한지원은취약국가에대한지원이라고할수있다. 이그룹의국가들은가까운미래에 MDG 달성이어려우며우선적으로정부의행정능력과사회적인여건을강화하는것이필요하다. 따라서장기적인계획수립을통해원조정책이이루어져야하는국가들이다. 마지막으로그룹3 의국가는중소득국이거나중소득국이될것으로예상되는국가들이다. 이그룹은취약성이큰문제가되지않는국가들이다. 인도네시아, 방글라 30) 네덜란드원조의네가지우선분야는안정과법질서, 식수, 식량확보, 모자보건이다. 31) OECD DAC(2011). 32) Ministry of Foreign Affairs, The Netherlands(2011). 58 중점협력국선정기준및방법에관한연구

56 데시, 가나, 케냐등 4개국이여기에속한다. 물론베트남이나남아프리카공화국같은나라도이그룹에속하지만중점협력국은아니며단계적졸업국가에포함되었다. 이국가들과의협력목적은개발을넘어포괄적인협력관계로발전하는것이다. 표 2-6. 네덜란드양자협력국가구분및목표 그룹 1. MDG 달성그룹 2. 안보와개발그룹 3. 포괄적협력관계 주요기준 1. 저소득국 2. 취약성이심각하지않음. 3. 협력가능성을지닌정부구조 지속지원국가 : 2012~2015 년 주요기준 1. 취약성및주요불평등이빈곤퇴치에장애 주요기준 1. 중소득국 ( 전망 ) 2. 취약성이심각하지않음. 베냉, 에티오피아, 말리, 모잠비크, 르완다, 우간다 아프가니스탄, 부룬디, 팔레스타인자치령, 남수단, 예멘 방글라데시, 가나, 인도네시아, 케냐 단계적인지원중단국가 : 2012~2015 년 볼리비아, 부르키나파소, 몽골, 니카라과, 세네갈, 탄자니아, 잠비아 자료 : OECD DAC(2011), p. 26. 콜롬비아, 콩고, 과테말라, 코소보, 파키스탄 이집트, 조지아, 몰다비아, 베트남, 남아프리카공화국, 수리남 결국네덜란드의중점협력국선정의특징은첫째, 15개중점국가에집중지원하고나머지국가에대한지원은단계적으로줄여중지한다는것이다. 말그대로선택과집중의방향이확고하다고할수있다. 이런방향은대사관축소와도연계된것으로판단된다. 둘째, 선정과정에서는다양한요소들이매우복합적으로고려된것으로보인다. 개발수요와거버넌스는물론이고공여국으로서의이해관계측면에서도중점분야, 다른부처의이해, 향후협력가능성등이포괄적으로고려된것으로보인다. 정확히알기는어렵지만이런점에비추어볼때계량적지표를기계적으로사용할가 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 59

57 능성은낮은것으로판단되며정성적평가가중요한역할을할것으로판단된다. 셋째, 중점협력국들을다시분류하여수원국의상황에맞게다른개발목표를설정하고있다는점이다. 마지막으로중점협력국선정을의회로부터승인받고있다는점이다. 이러한특징은책임성 (accountability) 측면에서우리에게시사하는바가있다. 원조졸업을통한소수국가에대한집중, 다양한요소의포괄적고려, 중점협력국의재분류를통한지원의차별화등은우리가중점협력국을선정할때도참고할사항이라고할수있다. 6) 스웨덴스웨덴은 2007년부터양자협력국수의축소에본격적으로나섰다. 협력국수와분야가계속확대되어원조의효과성이감퇴되는것을우려한것이다. 2007년현재 125개국에양자원조를제공하고있었는데, 이중약 55개국에서는행정지원이부족하거나현지인력이없는상태에서원조가제공되고있었다. 파리선언의권고에따라이런국가에대해서는단계적으로양자원조를폐지하고나머지국가에대해서더양질의효과높은원조를하겠다는것이전략이다. 이런전략은 국가집중화접근 (country focus approach) 이라고불렸다. 이접근에따라국가선정작업을했는데, 분석의원칙은개발협력의성공잠재력이큰국가를선정하는것이었다. 다음네개의기본질문을기초로각국가를전반적으로평가했다. 33) 그리고이런평가를위해약 20 개의지표를사용했으며, 이지표를체계적으로적용했지만그중요성은각각다르게적용되었다고언급하고있다. 네개의기본질문은다음과 33) MFA, Sweden (2007). 60 중점협력국선정기준및방법에관한연구

58 같다. 1 빈곤이얼마나광범위하며어느곳이가장원조를필요로하는가? 이를위하여평균소득, 유아사망률, 소득분배, 여학생의정규교육에대한접근성등이평가지표로사용되었다. 2 원조효과성에관하여어떤기대를할수있는가? 이질문의가장중요한측면은수원국이자신의개발정책을통해성장과빈곤감소를위한토대를마련할수있는가이다. 이것은곧거버넌스와부패의통제이다. 3 민주주의는올바른방향으로가고있으며만약민주주의가구축되지않았다면스웨덴의원조가그것에영향을미칠수있는가? 이질문을위하여정치적인민주주의정도, 인권규약준수및시민사회의역할등이분석되었다. 4 스웨덴이어떻게도울수있는가? 스웨덴전문가에대한수요, 스웨덴의비교우위, 스웨덴의노하우등이평가요소가되었다. 이상의질문과평가지표를정리하면 [ 표 2-7] 와같다. 스웨덴은이외에도수원국과스웨덴의전반적인관계에대해서도고려했음을밝히고있다. 그리고다양한원조참가자의다양한견해를수렴하기위해회의와세미나를가졌으며, 최종선정이전에각요소의중요성을평가하고분석했다고설명하고있다. 표 2-7. 스웨덴의중점협력국선정프레임워크 요소기본질문평가지표 수원국수요빈곤이얼마나광범위한가? 평균소득, 유아사망률, 소득분배, 여성교육 수원국의효과성조건 민주주의와인권존중 원조효과성에관하여어떤기대를할수있는가? 민주주의가발전하고있는가혹은스웨덴이그에영향을미칠수있는가? 스웨덴의부가가치스웨덴이어떻게도울수있는가? 자료 : 저자작성. 거버넌스, 부패통제 정치적민주주의, 인권규약준수, 시민사회역할 스웨덴에대한수요, 스웨덴비교우위와노하우 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 61

59 이런기준과절차에따라이루어진선정결과는다음과같이요약된다. 첫째, 아프리카에더욱집중할필요가있다는것이다. 즉아프리카에대해서는빈곤감소를통해 MDG를달성하는것이가능하기때문이다. 둘째, 유럽지역에더집중할필요가있다는것이다. 민주주의와안정을추구하기위해동유럽국가와가까운관계를유지해야한다는것이다. 셋째, 평화와안보에더집중해야한다는기준이다. 물리적충돌이발생한국가의개발에더집중해야한다는것이다. 넷째, 민주주의와인권에더집중해야한다는것이다. 인간존엄을유지하는것이지속적인발전을위한전제조건이기때문이다. 이러한기준에따라결국사하라이남아프리카와동유럽에대한지원은증가하고남미지역에대해서는대폭, 그리고아시아지역에서는부분적으로지원을줄일계획으로있다. 이외에중동에대해서는현재의지원수준을유지할계획이다. 스웨덴은양자협력대상국을 63개국으로하고이를 6개그룹으로나누었는데, 이중앞의 3개그룹에속하는 33개국과협력을강화하기로했다. 나머지국가는단계적인지원감축대상국가이다. 각그룹과대상국가는 [ 표 2-8] 와같다. 스웨덴의중점협력국선정과관련하여중요한특징은첫째, 실질적인양자협력이이루어지고있는국가만을대상으로하여근본적인질문을통해중점협력국대상국을선정하고있다는것이다. 이때수원의필요, 효과발휘의조건충족, 스웨덴의비교우위등을고려하고있다는것이다. 특히민주주의와인권의요소를강조하고있는것이두드러진특징중하나이다. 둘째, 이런요소를평가할때수량화된지표들을다양하게참고하기 62 중점협력국선정기준및방법에관한연구

60 표 2-8. 스웨덴의양자협력대상국가분류 협력유형협력방향국가수대상국가 1. 장기개발협력협력강화를통한개발협력 12 개국 아프리카 : 에티오피아등 9 개국아시아 : 방글라데시, 캄보디아남미 : 볼리비아 2. 분쟁국가지원 평화와안보지원 12개국 아프리카 : DRC 등 6개국아시아 : 아프가니스탄, 동티모르중동 : 이라크, 팔레스타인남미 : 콜롬비아, 과테말라 3. 개혁협력 EU 통합심화및개혁지원 9개국 유럽 : 터키, 알바니아등 9개국 4. 특별지원 민주주의와인권촉진 5. 선택적지원과단계적축소과도기적지원 7 개국 6. 단계적축소양자협력외수단 23 개국 자료 : 저자작성. 아프리카 : 보츠와나등 3 개국아시아 : 중국, 베트남등 4 개국 아프리카 : 앙골라등 4 개국아시아 : 필리핀등 6 개국남미 : 칠레등 6 개국유럽 : 아제르바이잔등 6 개국중동 : 레바논 는하지만그것을종합지표로만들어기계적으로적용하지는않는것으로추측된다. 즉참고자료로활용하되다양한분야참가자의의견을들어종합적인평가를한후선정하는것으로판단된다. 셋째, 선정과정에다양한이해관계자를참여시켜의견을수렴한것도특징적이다. 넷째, 협력대상국을 6개의그룹으로나누어협력의목표를차별적으로선정한것도특징이다. 이외에도 30개국에대해서는지원을단계적으로축소하여졸업대상국으로선정하고있는것도참고할만하며, 중점협력국도세그룹으로나누어협력의목표와방법을차별화하고있다. 중점협력국선정과정에서의다양한의견수렴이나중점협력국가의차별화등은우리도검토할필요가있을것으로판단된다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 63

61 7) 스페인스페인은 4년단위로국제개발협력에관한마스터플랜을작성하는데, 중점협력국도이때같이선정한다. 최근에는 2005~08년, 2009~12년, 2013~16 년마스터플랜이작성되었는데, 각시기마다선정기준과국가의분류기준이조금씩변경되었다. 예를들어 2005~08년의경우양자협력국가를우선국가 (23개국), 특별주의국가 (16개국), 선호국가 (14개국) 의세그룹으로나누었다. 우선국가를선정할때는빈곤정도, 수원국의개발의지, 스페인의비교우위, 수원국과스페인의협정유무등에의해선정했다고밝히고있다. 반면 2009~12년의경우국가를일반적파트너십국가 ( 그룹A), 집중적파트너십국가 ( 그룹B), 개발결과공고화파트너십국가 ( 그룹C) 의세그룹으로나누고있다. A그룹은최빈국, 저소득국, 하위중소득국중스페인이장기적으로효과적인파트너십을구축할수있는국가이다. B그룹은상대국의잠재력, 정책의조화나보완성측면또는자연재해, 분쟁등으로인해 A타입의파트너십이불가능한취약국가이다. C그룹은상당한개발이이루어진중소득국중파트너로서구체적파트너십전략을수립할수있는국가이다. 여기서 A그룹인일반적파트너십국가가통상적인중점협력국이라고할수있다. B그룹은그이전의특별주의국가와유사하고, C 그룹은과거의선호국가와유사하다. 하지만각그룹에속하는국가는다소변경되었다. 2009~12년마스터플랜에서는빈곤퇴치와지속가능한인간개발, 개발협력에관한국제적동향을고려하여우선지역을선정한다고밝히고있다. 64 중점협력국선정기준및방법에관한연구

62 8) 기타 A공여국의중점협력국선정에관한정보는문서로는확인할수없었고현지담당자와의인터뷰를통해간략한설명을들을수있었다. 34) 이국가는우선협력국가를 4개권역으로나누고있는데그중최우선지원지역이 17개빈곤국가이다. 중점지원빈곤국가를선정할때는크게수원국의필요와공여국의관심이라는두가지를고려한다는것이다. 그리고이를위해 9개의구체적인지표를참고로한다고한다. 9개의지표를기계적으로복합지표로만들기위한공식은없고, 이지표들을참고하여종합적으로판단하는것으로알려졌다. 구체적인지표는다음과같다. 첫째, 수원국필요기준을위해서는 1 빈곤정도 (1인당 GNI), 2 외부원조에대한의존, 3 수원국의안보면에서특수사정 ( 위기또는위기경험후 ), 4 수원국내공여국의비중, 5 수원국기후변화의중요성에대한인식등다섯가지지표를참고한다. 둘째, 공여국의관심 ( 이해 ) 기준을위해서는 1 공여국과의경제무역관계, 2 안보 ( 국방, 테러및마약거래등 ) 에서공여국과의연대정도, 3 공여국으로의이민유입정도, 4 공여국언어와의근접성 (proximity) 등네가지지표를참고한다고한다. 2. 중점협력국의선정기준 앞서살펴본것처럼대부분의선진공여국들은각각의원칙과기준을 확립하여중점협력국을선정 운영하고있다. 미국의새천년도전기금은 34) 담당자는이런정도의정보에대해서도대외공표를자제해줄것을요청했다. 이것은중점협력국선정이지니고있는외교적민감성때문이라고판단된다. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 65

63 개발도상국의거버넌스개선을주요목표로설정하고, 대상국가의거버넌스측정지표를구성하였다. 영국은개발필요성, 원조의예상효과성, 전략적조응성이라는세가지원조의목표및원칙을수립하고이에합당한지표체계를구성하여중점협력국프로그램을운영하고있다. 캐나다는실질적필요, 원조효과발휘역량, 외교정책과의일관성등의원칙을확립하여이에따라중점협력국을선정하고있으나, 구체적인지표체계는공개되어있지않다. 네덜란드는개발수요, 자국과의이해관계, 수원국의거버넌스, 다른공여국과의분업등을고려하는데, 원조일치 라는국제규범에따라타공여국과의분업이라는기준을추가한것이이채롭다. 스웨덴의경우필요성, 효과성, 민주주의와인권, 자국의비교우위등의기준을고려하는것으로파악되었으며, 특히민주주의, 인권등의보편적가치를적극적으로고려하는것으로판단된다. 그러나이러한원칙, 기준과지표들이왜, 그리고어떤배경에서선정된것인지를엄밀히정당화한경우는많지않다. 특히계량화를가능케하는구체적인지표들의리스트를작성 공개하고이러한지표들이측정하는바를명확히밝힘으로써선정과정의투명성을꾀하려는의식적인노력은부족한실정이다. 또한다양한이해관계자들로하여금지표구축과정에참여하도록하고, 이를통해지표체계의정당성을확보하려는시도도거의없다. 이는 2011년부산세계개발원조총회에서채택된 포괄적개발파트너십, 투명성및상호책임성 의원칙에부합하지않는것으로써, 향후적극적인개선이요구되는정책영역이다. 물론이는중점협력국리스트에서배제되는수원국과의외교적관계악화를우려하는정책당국자들의고민이반영된결과이기도하며, 정책 비밀주의 의결과이 66 중점협력국선정기준및방법에관한연구

64 기도하다. 또한시민사회를포함한다양한이해관계자들의입장이충분히반영되는거버넌스체제가미성숙해서발생한측면도있다. 국제개발협력체제의수동적인팔로워 (follower) 로서의역할을넘어, 적극적인이노베이터 (innovator) 로서의역할을모색하고있는우리나라의국제적인위상을고려해볼때, 주요개발협력어젠다중하나인중점협력국선정과운영에서객관적이고투명한원칙및기준을확립하는것은대단히중요하다고할수있다. 개발협력분야의이노베이터로자리매김하기위해서는우리만의새로운기준을제시하는것보다는기존의국제개발협력공동체가공유하고, 발전시켜온국제적규범, 보편적가치를국제사회의일원으로책임있게받아들이는것이더욱시급하다. 특히개발협력과관련된국제규범의흐름및변동을적절히읽어내는것이필요하며, 이것들을적절히측정하도록도와주는지표체계를발굴하는일도게을리해서는안된다. 가령 빈곤퇴치 를그핵으로했던, MDG 체제가 지속가능성 을중시하는 Post-MDG로변화해가는국제규범의전환기적특징도적절히반영하는것이필요할것이다. 역사적으로보았을때, 개발협력의목표는역동적인변화의패턴을보여주었다. 우선 ODA는 1950년대동서간의이념갈등으로촉발되었고, 우방에대한지원, 구식민지국가들에대한영향력유지, 수출시장확보등과같은공여국의외교적, 경제적목적을성취하려는목표에서출발했다. 그러나 1970~80년대로접어들면서변화된국제정세와맞물려수원국의경제적, 사회적필요에부응하는방식으로원조를수행해야한다는공감대가확산되기시작했고, 현재는확고부동한국제규범으로자리잡았다. 민주주의의전지구적확산의시기로불리는 1990년대로접어들면서원 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 67

65 조의새로운목적이각광받기시작했는데, 여성참여, 환경보호, 공공보건강화, 거버넌스확산, 인권신장등이바로그것이다 (Lancaster 2007; 이태주 2003). 2000년도에는국제사회의열망을담은 MDG가채택되면서, 공적개발원조규모의확대를통해전지구적인빈곤감축을실현하려는노력이경주되었다. 가장최근에는국제사회가 Post-MDG 체제를준비해가면서, 지속가능성을의제로내세우는분위기이고, 이에따라개발협력분야도적지않은영향을받을전망이다. 우리나라의경우에도공여초창기인노태우, 김영삼정부시기에는외교수단, 그리고국정목표달성이라는국익우선의원조정책이강조되었다. 그러나 1990년대후반김대중정부시기를거치면서점차보편적원칙과인도주의적원조가강조되는정책적분위기가만들어졌다. 또한 2009년 OECD DAC 가입, 그리고 2011년세계원조개발총회를개최하면서국제규범들을받아들이기위한범정부적노력도활발하게전개되었고, 이를통해어느정도원조정책의다양성이확보되는분위기이다 ( 구정우 김대욱 2011). 이와같이국제개발협력의핵심적인목표를설정하는일은관련정책입안과수행에직접적으로영향을줄수밖에없고중점협력국설정과운영도예외일수없다. 또한개발협력의주요목표변동에따라중점협력국선정및운용기준도달라질수밖에없다. 요컨대중점협력국의선정기준에는해당공여국원조정책의목표와철학, 원칙이종합적으로반영되어야한다. 2009년제정된국제개발협력기본법 35) 에따르면우리나라국제개발협력정책의기본정신은 개발도상국 35) 제 3 조 ( 기본정신및목표 ) 1 국제개발협력은개발도상국의빈곤감소, 여성과아동의인권향상및성평등실현, 지속가능한발전및인도주의를실현하고협력대상국과의경제협력관계를증진하며 68 중점협력국선정기준및방법에관한연구

66 의빈곤감소, 여성과아동의인권향상및성평등실현, 지속가능한발전및인도주의실현, 협력대상국과의경제협력관계증진, 국제사회의평화와번영추구 이다 ( 제3조 1항 ). 대체로지난수십년동안진화를거듭해온국제개발협력규범을포괄적으로반영하고있다고보인다. 구체적인목표는 개발도상국의빈곤감소및삶의질향상, 개발도상국의발전및이를위한제반제도 조건의개선, 개발도상국과의우호협력관계및상호교류증진, 국제개발협력과관련된범지구적문제해결에대한기여 로규정되어있으며앞서설정된원조의목적과이념을충실하게반영하고있다 ( 제3조 2항 ). 다시말하면수원국의경제및사회적필요를충족시키는것이우리나라국제개발협력정책의우선적인목표이지만, 협력대상국과의경제협력관계증진과같은공여국으로서우리나라의이해관계, 국제개발협력과관련된범지구적문제해결 ( 가령인권향상과성평등실현 ) 과같은국제규범준수도우리나라국제개발협력정책의기본정신및목표에포함되어있다. 따라서중점협력국의선정기준을마련하는과정에서도국제개발협력기본법의취지를반영하여다양한요인들을종합적으로고려할필요가있다. 앞서살펴본국제개발협력의역사적전개과정, 기본법에드러난우리나라국제개발협력정책의기본정신및목표, 그리고타공여국들이채택 국제사회의평화와번영을추구하는것을기본정신으로한다. 2 국제개발협력은제 1 항의기본정신을추구하기위하여다음각호의사항을달성하는것을목표로한다. 1. 개발도상국의빈곤감소및삶의질향상 2. 개발도상국의발전및이를위한제반제도 조건의개선 3. 개발도상국과의우호협력관계및상호교류증진 4. 국제개발협력과관련된범지구적문제해결에대한기여 5. 그밖에제 1 항의기본정신을달성하기위하여필요하다고인정되는사항 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 69

67 하고있는기준및원칙등을종합적으로고려해보았을때, 향후우리나라정부가주목해야할중점협력국선정기준은다음과같은네가지로요약될수있을것이다. 1 수원국개발, 2 공여국과의전략적조응성, 3 국제규범의존중, 4 원조효과가그것이다. 우선수원국의개발을중시하는입장에서는국제개발협력의근본목적인전지구적인빈곤감축을중요시한다. 따라서경제가낙후되어있고교육과보건영역에서개선의여지가많은최빈국, 취약국가들을중점협력국으로선정해서집중적으로지원해야한다는논리가도출된다. 두번째로공여국과의전략적조응성은우리나라정부의경제적, 외교적이해관계와조응을이루는방식으로중점협력국을선정하여운영하는것이필요하다는원칙이다. 이는일종의납세자에대한책임이라고볼수도있는데, 공적개발원조가결국국민의세금으로운영되는것이기에예산배분과정에서공여국의경제, 외교적이해를고려하는것이어느정도는필요하다는입장이다. 세번째, 국제규범존중의원칙은 OECD DAC, UN, 선진공여국, 파트너국, 국제민간단체등의글로벌행위자들이동의하고강조하는개발협력의주요규범들을최대한존중하는방식으로중점협력국을선정해야한다는것을의미한다. 마지막으로원조효과는원조가효과를발휘할수있는여건및토대를갖추고있는국가에대해원조를집중해야하며, 중점협력국선정시에도이러한기준이확고히적용되어야한다는원리이다. 본절에서는우선중점협력국의선정기준을수원국개발, 전략적조응성, 국제규범의존중, 원조효과로나누어, 각각의원칙을고려해야하는이론적배경을소개하고, 각원칙에대한세부기준을제시하며, 각각의 70 중점협력국선정기준및방법에관한연구

68 원칙및세부기준의측정을가능케하는지표들을선정하고자한다. 36) 가. 수원국의개발마셜플랜을포함한전후복구사업들을계기로시작된 ODA는 1950년대와 1960년대를거치면서공여국들의경제적, 외교적이해관계달성이라는목표와긴밀히연결되어수행되었다. 수원국개발이라는또다른목적이부상한시기는 1970년대와 1980년대를거치면서였다. 이시기를거치면서개도국들의고부채문제, 저개발문제등이국제사회의화두로떠올랐고아프리카등의기근및기아문제가인류공통의관심으로부상하였다 (OECD 2009). 미국과소련간, 그리고동독과서독간의데탕트분위기가전개되어이념경쟁의수단으로서의원조목적이약화되면서수원국개발이라는새로운목표가부상하기에용이한국제정세가전개되었다. 수원국개발이라는측면에서는개발도상국의경제및사회발전지원, 그리고인도적차원의지원이국제개발협력의주된목적이되며, 이것은중점협력국선정과정에도그대로적용될수있다. 이는기존의원조배분결정요인과관련된연구에서는흔히 수원국의필요모델 로개념화되었으며, 37) 이론적으로는국제정치의자유주의전통과맞닿아있다. 즉국가는국내의이상주의적, 호혜주의적압력에따라수원국의각종경제적, 사 36) 지표선정과정에서자료의가용성, 신뢰성, 계량화가능성이중요하게고려되어야한다. 신뢰성확보를위해가급적신뢰할만한국제기구및연구기관에서제공하는자료를활용할필요가있다. 계량화의가능성은평가자의주관적인의사가개입되는것을최소화하기위해중요하다. 37) 학계에서는각공여국의원조예산배분과관련된다양한연구를진행해왔다. 이는수원국의필요와공여국의이해라는이중분석모델로정식화되었다 (McKinlay and Little 1977; Maizels and Nissanke 1984). 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 71

69 회적필요에관심을갖게되고, 이에부응하려는목적으로원조를활용하게된다는것이다. 북유럽국가들의최빈국에대한집중적인원조경향을밝힌 Alesina and Dollar(2000) 의연구와일본이탈냉전기로접어들면서대아프리카원조시수원국의경제발전을최우선적목표로삼았음을논증한 Tuman and Ayoub(2004) 의연구등이대표적이다. Tuman과 Ayoub는일본이원조수행과정에서국내외의윤리적, 도덕적압력에직면한것이경제적이해추구를넘어서수원국의필요에부응하는방향으로일본원조정책이변화한계기가되었다고주장했다. 우리나라에서도국민들의공적개발원조 ( 이하 ODA) 에대한인식수준이향상됨에따라중점협력국의선정과정에서수원국의개발을중요한기준으로고려할수있는여건이개선되고있다. ODA에대한국민인식조사결과에따르면, 개발도상국에대한대외원조제공에대한국민들의지지율은 2005년 62.3% 에서 2011년 89% 로증가하였다. 2012년에는 87.3% 로소폭감소했지만, 2005년에비해서는여전히높은지지율을유지하고있다. 또한 ODA를찬성하는이유에대해서도기업의해외진출을돕는수단 (2005년 18.6% 2012년 11.3%), 우리나라의국제적이미지와위상제고 (2005년 23.6% 2012년 12.9%) 라는응답이 2005년에비해대폭감소한반면, 과거에우리나라도외국의원조혜택을입었기때문이라는응답 (2005년 27.7% 2012년 48.8%) 은크게증가하였다. 또한개발도상국의빈곤퇴치가인류의평화적공존에기여하기때문에대외원조제공에찬성한다는응답 (2005년 28.9% 2012년 26.9%) 은비슷한수준을유지했다. 이와같은결과를종합적으로분석하면개발도상국의빈곤퇴치및발전을위해우리나라의 ODA 예산을활용할수있는여지 72 중점협력국선정기준및방법에관한연구

70 가과거에비해확대된것으로평가할수있다. 따라서중점협력국선정과정에서도수원국의개발은중요한기준으로고려될필요가있다 ( 대외경제정책연구원 2011; 권율, 이주영 2012). 수원국개발이라는기준에따르면경제, 보건, 교육등개발을구성하는주요차원들에서개선의필요가큰수원국들을중점협력국으로선정해야한다. 특히국제개발협력의근본목적은 MDG에도명시되어있는것과같이 빈곤감축 에있기때문에 ODA 예산을배분하거나중점협력국을선정할때에도수원국의발전이우선적으로고려되어야한다. 2000년대이후 MDG의달성이국제개발협력의가장중요한목표로부상했던점은잘알려져있다. 이는 MDG의구체적인지표들을살펴보면더욱명확해지는데 MDG 지표들은교육확대, 보건증진, 질병퇴치등측정가능한목표 38) 들로구성되어있음을알수있다. 이와같은다차원성은개발 (development) 의개념이 1인당국민소득증가로요약되는양적인경제성장에서보다광범위한사회발전으로확장되어온흐름과도관계가깊다. 기존경제성장중심의개발에대한대안적접근중대표적인것은센의역량발전이론이다. 센은인간의자유증진을발전의주된목적인동시에수단으로보는역량발전이론을통해사회적평등의결여가경제성장을방해할수있다는점을강조했다. 그의관점은 UNDP의인간개발지수 (Human Development Index) 로구체화되었다 (Sen 2000). UNDP는인간개발지수에따른국가별순위를포함한인간개발보고서를매년발표하고있다. 인간개발지수는기대수명, 교육 ( 성인문 38) 1 극심한빈곤과기아퇴치, 2 초등교육의완전보급, 3 성평등촉진과여권신장, 4 유아사망률감소, 5 임산부의건강개선, 6 에이즈와말라리아등의질병과의전쟁, 7 환경지속가능성보장, 8 발전을위한전세계적인동반관계구축. 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 73

71 맹률및초중고등록률 ), 구매력기준 1인당국민소득등의세부지표를활용하여산출한다 (UNDP 1994; 정우진 2011). 이와같은논의를종합해볼때수원국의개발은경제, 보건, 교육으로나누는것이적절하다. 더구체적으로경제관련지표로는 1인당국민소득 (GDP per capita), 빈곤율 (poverty rate), 인구규모를고려할수있다. 1 인당 GDP는한국가의경제적발전정도를측정하는대표적인지표로, 수원국의필요를확인하기위한용도로대부분의연구에서활용되고있다 (Neumayer 2003; McKinlay and Little 1977). 1인당국민소득이주로양적인측면의경제개발여부를확인하는지표라면빈곤율은일정기준, 가령하루소득 1.25 달러이하로생활하는절대빈곤상황에처해있는인구의비율을측정하는데이용되는지표이다. 평균적인소득수준이높더라도소득분배구조가불평등해서많은국민들이빈곤에시달리고있는개발도상국들이많기때문에이지표의활용이필요하다. 한편 1인당수원액은해당수원국의원조에대한의존정도를확인할수있는지표이다. 일부사하라이남아프리카들의경우국가재정의 30% 이상을대외원조에의존하고있는것으로알려져있다. 여기에인구규모도함께고려할수있는데, 대부분의개발도상국은급속한인구증가로인해발전에어려움을겪고있다. 또한전세계에서인구가가장많은 15개국가가운데 10개국이 1인당국민총소득이 3,705달러이하인하위중소득국, 기타저소득국, 최빈국에포함된다. 39) 따라서인구규모를경제적개발의필요를측정하는변수로활용할수있다 ( 한국국제협력단 2012; 39) 중국, 인도, 인도네시아, 파키스탄, 나이지리아, 방글라데시, 필리핀, 에티오피아, 베트남, 이집트 (CIA:The World Factbook 2013 기준, 검색일 : ). 74 중점협력국선정기준및방법에관한연구

72 Berthelemy and Tichit 2002; Neumayer 2003). 국민의건강이왜, 어떻게경제성장에기여하는지에대해서는이미많은연구가제출되어있다. 건강의악화가경제활동을위축시키고궁극적으로건강불평등을심화시킨다는연구역시광범위하게이루어졌다 ( 윌킨스 2004; 신호성 2008; WHO 2012). 보건관련지표로써활용가능한것들로는기대수명 (life expectancy at birth), 영아사망률 (infant mortality rate), 질병률 (morbidity rate) 을들수있다. 기대수명은출생자가출생직후부터생존할것으로기대되는평균생존연수를의미한다. 기대수명이높은국가일수록전반적인공중위생및보건상태가양호하다고평가할수있다. 다음으로영아사망률은연간태어난출생아 1,000명중에만 1 세미만에사망한영아수의비율이다. 이지표도역시전반적인국민보건상태의측정지표로널리사용되고있다 ( 통계청 2012). 마지막으로질병률은정해진기간동안특정한질병에걸려아픈사람의비율을의미한다 (WHO 2012). 교육역시개발의주요한차원으로널리받아들여지고있고, 교육을통한인적자본형성을통해개발의초석을다질수있다는논리는우리나라와같은신흥공업국들의경제발전연구에서광범위하게받아들여지고있다. 뿐만아니라교육은빈곤감축을위한가장기본적인조건으로받아들여지고있다 (UNESCO 1999; UNICEF 2002). 모든아동에게초등교육을제공함으로써보편적인초등교육을실현하겠다는목표가새천년개발목표에포함된것도교육의중요성에대한광범위한공감대가형성되어있었기때문에가능했다. MDG는국제개발협력에서기초교육의중요성을강조한대표적인의제라고할수있다 ( 유성상 2010). 이와같은논리의연장선상에 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 75

73 서교육수준을중점협력국선정조건중하나로고려해야할필요가있다. 그런데 2010년을기준으로개발도상국의초등학교순등록률은 89.9%, 최빈개도국은 79.8% 를기록했다 ( 권율외 2012, p. 64). 따라서중점협력국선정과정에서 MDG와동일하게초등교육이수율지표를활용하면교육개선수요가시급한국가와그렇지않은국가를구별하기어렵다. 따라서본연구에서는여아의초등학교등록률과전체중등교육등록률을교육지표로활용하고자한다. 이지표들을활용하여해당국가공교육의전반적인상황을파악할수있다. 40) 실제로대부분의공여국및국제금융기구는지원과정에서수원국의개발기준을적극적으로활용하고있다. 가령세계은행이원조수원국을선정할때적용하는세가지기본기준이이에해당한다. 우선 1인당국민소득이 875달러이하인상대적빈곤상태에처해있어야한다. 다음으로대출신용도부족으로개발프로그램을지원할해외재원이필요한상태여야한다. 마지막으로외부의충격여부와부채지속성등과같은정책, 빈곤수준등이원조배분결정시고려된다 (OECD 2003). 41) 40) 본연구에포함되지않았지만, 수원국개발의필요를측정하는지표로협력대상국가의전반적인취약성을활용할수있다. 일부개발도상국은전반적인취약요소가경제, 보건, 교육각영역의상황개선을방해하는경우가많다. 따라서국가의전반적취약성지표를도입할수있겠다. 우선 UN 에서 MDG 달성을위해중점적으로지원해야하는국가들로선정한최빈국 (LDC: Least Developed Countries), 내륙국 (LLDC: LandLocked Developing Countries), 군소도서국가 (SIDS: Small Island Developing States) 가이에해당되는구체적인지표들이될수있다. 또한거시경제구조개혁노력을전제로 IMF 및 WB 등의국제금융기구, 주요공여국으로부터대규모로채무를탕감받은적이있는과대채무빈국 (HIPC: Heavily Indebted Poor Countries) 도취약국의범주에포함시킬수있다. 마지막으로태풍, 홍수등대규모자연재해의피해를입은국가들도원조수요가크며, 따라서취약성지표의하나로고려할수있다. 41) 마지막기준의경우세계은행이수용할수있는최소한의개발정책이행성과, 인구등도기준에포함된다 (OECD 2003). 76 중점협력국선정기준및방법에관한연구

74 나. 전략적조응성다음으로전략적조응성을강조하는입장에서는공여국의수원국에대한경제적 외교적이익의극대화혹은정치및경제적영향력의확대가 ODA의핵심적동기로파악된다 (McKinlay and Little 1977). ODA 예산배분에관한많은경험적연구들이이런입장의타당성을뒷받침하고있다. 미국, 프랑스, 독일등의양자원조와다자원조를비교분석한 Maizels and Nissanke(1984), DAC 회원국들의 1980년이후 20여년간의자료를포괄적으로분석한 Berthelemy and Tichit(2002), 그리고일본의 ODA 배분에대한많은연구들 (Hook and Zhang 1998; Tuman and Strand 2006) 이그대표적사례들이다. 전략적조응성은국제정치학의 ( 신 ) 현실주의이론에근거한원조예산배분과정에서 공여국의이해 모델의연장선상에있다. ( 신 ) 현실주의에따르면국제정치의본성은 무정부상태 (anarchy) 이며국민국가를관장하는세계정부의부재라는구조적제약으로인하여주권국가들은자국의이익을극대화하고비용을최소화하는합리적행위자로기능하게된다 (Waltz 1979; Krasner 1999). 따라서 ODA를포함한외교정책의영역은자국의이해를극대화하는정책적수단이라는관점에서접근하는것이자연스럽고공여국들도어느정도자국의이익을추구하는방향으로정책을추진해왔다는것이다 ( 정상화외 2012). 가령일본의 ODA 배분과정을분석한연구들은공통적으로일본이그간 ODA를추진하는과정에서자국의경제적이해 ( 무역, 투자 ) 를가장우선시해왔다는점을지적하고있다 (Hook and Zhang 1998; Tuman and Strand 2006). 한편 2011년우리나라를방문한저명한국제관계학자스티븐크래스너는우리나라정 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 77

75 부에대해자국의이해추구에충실해온일본의원조방식을적극참고할것을권유하기도했다 ( 동아일보 2011). 그러나여기에서유의해야할점은국제개발협력을통한노골적인이익추구는인도주의와보편주의를강조하는국제규범에어긋나며점차설득력이떨어지고있다는점이다 42). 따라서이입장을보다정교한논리로뒷받침할필요가있는데, 이맥락에서 ODA가궁극적으로국민의세금을재원으로운영된다는점이강조될필요가있다. 즉국민들이원조의목적에대해서어떻게생각하고있는지를고려할필요가있다는것이다. 막대한세금을개발협력에투입했기때문에이에상응하는가시적성과를보여주는것이중요하다는논리역시가능하다. 최근수행된여론조사에서잘드러나고있는것처럼국민들은우리나라의 ODA가국익추구와도어느정도조응을이루며진행되기를바라고있다 ( 이상백 2009; 권율, 이주영 2012; 문화체육관광부 2012). 이러한여론조사의추세를보면원조예산을늘리는것에대해부정적인입장을가진사람들의비율이여전히높다는점을확인할수있다 43). 따라서공적개발원조가국익과도연계된다는점을적절히강조하면서국민들을설득하면납세자인국민들의원조에대한지지를이끌어내기가보다용이하다고예상할수있다. 밖으로눈을돌려보면, 공적개발원조의역사가길지않고원조의중요성에대한국민적인공감대의기반이확고하지못한국가혹은경제위기로인해긴축재정을실시해야하는공여국을 42) 본연구의델파이조사결과도이러한추세를그대로보여주고있다 ( 제 4 장참고 ). 43) 2012 년 ODA 에대한국민인식조사결과에따르면, 정부가개발원조를위해지출하는현재예산규모 (1 인당연간 2 만 9,994 원 ) 에대해전체응답자의 64.4% 가적절하다고응답했고, 27.4% 는너무크다, 8.2% 는너무작다고응답했다 ( 문화체육관광부 2012). 78 중점협력국선정기준및방법에관한연구

76 중심으로 ODA에대한회의론이확산되고있다. EU의경우경제위기인점을감안하여원조증액공약을지켜서는안된다는응답자가 2009년에는전체의 20% 미만이었으나, 2012년에는 35% 로급증하였다 (European Commission 2012). 또한 2012년 DAC 회원국전체 ODA 규모가전년대비 4% 감소한 1,256억달러에그쳤다는점, 경제위기가특히심각했던스페인의 ODA 규모는전년대비 50%, 이탈리아는 35%, 그리스는 17% 감소한바있다는점들을상기할필요가있다. 글로벌금융및재정위기와맞물리면서전개되고있는 ODA 규모축소에대응하여글로벌원조규모를유지하고지속적으로개도국에대한지원을수행하기위해서는국민들로부터공감대를확보하는것이중요하며납세자에대한책임이라는차원에서일정한전략적조응성을강조하는것도필요해보인다. 경제적, 외교적으로중요한국가들을우선적으로중점협력국으로선정해야한다는논리가바로여기에서도출된다. 전략적조응성에해당하는지표들은다음과같다. 우선경제적국익에해당하는지표로는우리나라와의무역규모 ( 수입 / 수출 ), 우리나라의직접투자규모, 에너지생산량및자원보유량등이있다. 우리와의무역액과직접투자액이많은국가들은우리나라의경제적이익추구를위한최우선적인고려대상이된다고볼수있으며, 무역액과투자액은그간많은연구에서공여국의이익추구를측정하는주요지표로활용되어왔다 ( 최민경 2008; Maizels and Nissanke 1984; Berthelemy and Tichit 2002). 또한에너지및자원에대한대외의존율이높은우리경제의특성상에너지생산량및자원보유량이많은국가들에대한지원은국익과도직접적으로 제 2 장중점협력국선정의원칙과기준 79