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1 예산정책연구제 3 권제 1 호 pp 수요자중심사회복지전달체계모델연구 * 문종열 ** 김기현 *** 국문초록 정부가사회보장제도를보완하고복지재정지출 (106.4조원, 2014년 ) 을늘리더라도 293개중앙사업별로복잡하고분절적으로형성된현재의복지전달체계에서는복지사각지대완화와복지체감도향상을효율적 ( 국민복지체감도 / 복지재정투입 ) 으로달성하기어렵다. 따라서맞춤형복지, 찾아가는복지서비스, 복지사각지대의실효적완화, 복지-고용연계등복지정책의핵심목표를효과적으로달성하기위해서는현행중앙공급자중심의전달구조를복지현장과수요자중심의복지전달체계로전환하여야한다. 동연구가제시하는새로운전달체계의개념적모델은 1 행정조직과분리하여시 군 구단위의복지전문기관을신설하는 복지전담독립형모델 2 2~3개주민센터를통합하는 주민센터통합형모델 3 주민센터의복지업무만을이관하여거점지역에복지허브기관을신설하는 중소도시복지거점독립형모델 4 주민센터에신청접수및초기상담업무만남겨두고사례관리등복지전문업무를수행하는복지센터를농 어촌지역의거점에신설하는 농어촌복지거점독립형모델 등이다. 주제어 : 복지전달체계, 복지정책, 사회보장, 모델개발, 복지재정, 수요자중심 투고일 : 수정일 : 게재확정일 : *** 본논문은 복지서비스전달체계개선방안연구 : 수요자중심전달체계모델개발을중심으로 ( 국회예산정책처, 2013) 를기초로작성되었다. *** 국회예산정책처예산분석실사회예산분석과장 (moonjong@nabo.go.kr) *** 고려대학교공공정책연구소수석연구원 (moa_moa@korea.ac.kr)

2 164 예산정책연구제 3 권제 1 호 I. 서론 2014년복지재정지출규모가 106.4조원 1) 으로확대되고있지만빈곤층의생계형사망사건이지속적으로발생하고있다. 이에정부는복지인력증원, 통합적인원스톱복지서비스제공, 찾아가는복지서비스등복지체감도제고를위한다양한정책과제도개선을추진하고있지만, 현재의복지전달체계로복지재정누수를차단하면서복지사각지대 2) 를완화하고국민의복지체감도를효과적으로향상시키는것은구조적으로한계가있다. 복지선진국의경우사회보장정책은공공부조 사회보험 사회서비스의순으로확대되어왔다. 우리의사회복지 3) 정책역시유사한경로로발전하고있는데, 공공부조는 2000년에국민기초생활보장법시행으로제도화되었고, 실업급여 국민연금등사회보험제도는 1998년외환위기와 2008년세계금융위기를경험하며확대되었으며, 2000년대중반이후고용없는저성장과저출산의지속, 사회양극화와고령화의심화에대응하여고용연계형맞춤형복지가강조되면서정부주도의사회복지서비스가급격히증가하고있다. 4) 새로운사회복지제도의도입과기존제도의확대시행에따라복지예산은 2005년 50.8조원에서 2010 년 81.2조원, 2014 년 106.4조원 (2013 년추경 99.3조원대비 7.2% 증가 ) 5) 으로확대되었다. 또한정부총지출의약 28% 이상을유지하며, 약 6% 수 1) 2014 년정부총지출 조원 ( 예산 ) 의 29.9%. 2) 복지사각지대 ( 기초생활보호지원이필요하지만부양가족등의조건으로혜택을받지못하는경우 ) 는약 100 만명으로추정되고있다. 기초수급자 ( 최저생계비 100% 이하, 155 만명 ) 와차상위계층 ( 최저생계비 100~120%, 68 만명 ) 등빈곤층규모는약 340 만명 ( 보건복지부빈곤실태조사, 2010 년 ). 3) 사회복지 라는용어는제도적관점에서광의의의미로사용될경우 사회보장 과동일한개념으로사용된다. 사회보장기본법 제 3 조는공공부조 ( 협의의사회복지, 요보호자대상 ), 사회서비스, 사회보험에대해제도적인관점에서정의하고있다. 4) 1988 년국민연금, 1995 년고용보험, 2010 년장애인연금도입 (18 세이상중증장애인약 33 만명에게월 4~18 만원지급, 2002 년부터지급되던장애수당을연금으로전환 ), 2007 년노인장기요양보험법과기초노령연급법제정 ( 시행 2008 년 ), 2013 년국가보육전계층실시 ( 유치원및어린이집통합과정인누리과정도입, 0~5 세보육료및양육수당지원 ), 2011 년일부지자체무상급식시행등. 5) 복지재정수치는기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육 가족 여성, 노인 청소년, 고용, 보훈, 주택, 사회복지일반, 보건의료, 건강보험지원, 식의약품관리 12 개부문예산의합계이고, 보건복지부, 고용노동부, 국토교통부, 국가보훈처, 안전행정부, 교육부, 국방부, 여성가족부, 식품의약품안전처, 경찰청, 기획재정부등 11 개부처청소관사업의예산으로구성되어있다.

3 수요자중심사회복지전달체계모델연구 165 준인정부총지출증가율보다통상 2~3%p 를상회하는약 8% 이상의복지재정증가율을 2005년이래지속하여왔다. 6) 공공부조, 사회보험그리고사회서비스가확대되고복지재정투입이증가하고있지만, 경제 사회적위기에처한가족들이현재시행되고있는복지서비스제도에접근하지못하고극단적인선택을하는사례가지속적으로발생하고있다. 7) 또한사회서비스제도의확대는복지급여와인적서비스의증가로연결되면서지방자치단체수준에서복지업무의복잡성과난이도가증가하고복지담당자의지속적인업무과로를유발하며많은문제점을낳고있다. 8) 사회보장제도의신규도입과수혜대상및수준의상향조정 ( 급여단가인상등 ), 이에따른관련복지예산의급격한증액에도불구하고복지담당자와생계형사망사건이지속적으로발생하는것은현행복지전달체계가다양하고복잡한문제를내포하고있다는것을의미한다. 복지예산의누수와복지사각지대해소를위한대책으로정부는사회복지직공무원 7,000명증원 (2011~2014 년 ), 범정부사회보장정보시스템구축, 9) 시 군 구의 희망복지지원단 운영을통한사례관리강화, 고용- 복지연계종합복지센터개설, 10) 찾아가는복지를위한단기적대책 (129 보건복지콜센터활성화및복지제도홍보강화등 ), 복지사각지대발굴추진단구성 (2014.3), 복지사각지대일제조사등을추진하고있지만현재와같은공급자중심의복지전달체계에서는이러한다양한대책들의효과가국민들에게충실하게전달되기어렵다. 사회복지서비스전달체계 11) 에대한정책적관심은복지사각지대해소를위한정부 6) 2014 년예산기준으로기초생활급여 3.4 조원, 의료급여 4.4 조원, 장애인연금 4,660 억원, 노인장기요양보험 5,849 억원, 기초노령연금 5.2 조원, 보육및양육수당지원 4.5 조원, 건강보험지원 7 조원등이다. 동수치는지방비가포함되지않은중앙정부예산이다. 국민연금의주수입은보험료이고국고지원은공단관리운영비 101 억원이며, 고용보험 산업재해보험도같은구조이다. 군인연금과공무원연금의국가보전금은약 1.4 조원및 2.7 조원수준이고국가부담금은 9,563 억원과 6.3 조원이다. 사학연금에대한국가전출금은 6,392 억원이다 ( 기획재정부예산관련자료 ; 기획재정부, 나라살림, 각연도 ). 7) 2014 년빈곤층자살사례 ( 생계형사망사건 ) 로, 서울송파구세모녀 (2.26 발견 ), 경기도동두천시모자 (3.2), 경기도광주시세가족 (3.3) 사례등이있다. 8) 2013 년사회복지직공무원 4 명의자살사건이잇따랐다. 주민센터, 구청, 읍면동사무소등의사회복지직공무원의 1 인복지담당업무건수는통상약 500~1,000 건수준으로, 2011~2014 년간약 7,000 명 ( 복지직신규충원 4,400 명 ) 의사회복지직담당공무원을확충하였으나현장의업무과중해소에는효과가미미한것으로나타나고있다. 9) 사회복지통합관리망 ( 행복 e 음, 2010 년 1 월개통, 보건복지부 ), 복지정보공유시스템 ( 안전행정부 ) 10) 고용노동부는남양주고용복지종합센터 (2013.1) 를개소하였고전국주요고용센터로확대하고있다.

4 166 예산정책연구제 3 권제 1 호 의다양한대책들이현행복지전달체계의구조적인문제에구속되어그성과가제한적이고효과가지속되기어렵다는문제의식에서출발하고있다. 현재우리사회는복지사업의대상이빈곤층에서중산층및소득전계층으로확대됨에따라사회복지서비스의급속한개념변화를경험하고있으며, 이에따른수행체계의재정립필요성에직면해있다. 신사회적위험 (new social risks) 으로복지수요는급증하고있는데우리의사회복지서비스전달체계는전형적인공급자중심의전달체계를유지하고있어국민들의사회복지서비스체감도가낮다. 또한사회복지서비스제공은공공과민간영역의전달체계에의해결정되고있지만공공과민간의복지자원을연계적으로활용할수있는통합적인전달체계모델에대한연구가부족하다. 국민복지체감도와복지재정지출의효율화향상을위하여, 본연구는복지사각지대와예산누수의최소화그리고공공 -민간복지자원의연계적관리가가능한복지전달체계를개발하는것에목적을두고있다. 국가복지정책과공공지출영역에서연구가출발하고있으므로연구대상은공공복지전달체계 ( 중앙정부-지방자치단체 ) 이며, 연구의범위는복지사각지대문제가빈번히발생하는공공부조와사회서비스의전달체계로국한하고, 사회보험영역은필요한경우만부분적으로포함한다. 그리고복지전달체계모델을수요자중심에서접근할수있도록연구의초점은복지현장인지역의복지전달체계에둔다. 새로운복지전달체계는기본적으로사회복지서비스전달체계의특수성및전문성을최대한끌어낼수있는구조여야한다. 따라서현행복지전달체계의구조적문제점분석, 전달체계에대한이론적이해, 복지업무현장관계자면담조사, 복지선진국의복지전달체계사례연구등을주요연구방법으로활용하여, 수요자중심의모델이요구하는필수기능과역할그리고구조적요건을도출하고이러한기능과요건을충족할수있는몇가지공공- 민간의통합적인지역복지전달체계모델을개념적으로제시한다. 11) 사회복지서비스 ( 사회복지행정 ) 의전달체계 (delivery system) 란사회복지서비스의공급자 ( 중앙정부 지방정부등의공공부문, 한국사회복지사협회 사회복지협의 사회복지공동모금등의민간부문등 ) 간또는공급자와소비자 ( 클라이언트등 ) 간을연결시키는조직적장치로서궁극적으로는이러한시스템을통해클라이언트의사회적복귀등을도모하는조직적인체계이다 ( 양승일 정혁인 2009).

5 수요자중심사회복지전달체계모델연구 167 II. 현행복지전달체계의구조와문제 1. 복지전달체계의정의 복지서비스전달체계는사회복지서비스의공급자인공 사기관과수혜자인클라이언트를연결시키기위한조직적장치라고말할수있다. 사회복지서비스전달체계의개념은매우복합적이고다양하며그범위도분명하게선을그을수있는것이아니어서학자에따라또는어떤관점으로보느냐에따라서그개념과범위가다르게나타날수있다. 복지서비스전달체계에대한논의를살펴보면, Gilbert and Terrell(1998) 12) 과최성재 남기민 (2006) 은사회복지정책의분석틀 13) 에서선택의차원에있는 4가지구성요소를할당 (allocation), 제공 (provision), 재정 (finance) 으로구분한다. 할당은 누가 (who) 급여를받을것인가 에관한것으로, 수혜적격원칙의조작적정의에대한기준이된다. 제공은 무엇 (what) 을받을것인가 에대한것으로, 현금, 재화와서비스등급여가전달되는형태에관한것이다. 전달은사회복지정책의 누구 (who) 에게 무엇 (what) 이결정되고난후적격소비자에게선택된사회적제공이주어지도록하는장치 (arrangement) 이다. 그러므로복지서비스전달체계는지역사회내에존재하는사회복지서비스의공급자와소비자사이를연결시키기위하여만들어진조직적체계이다. 사회복지서비스의전달은다수의조직자들과행위자들이서로맞물려있다. 단일한조직에의한활동이아니라조직과조직들혹은조직과클라이언트들이상호연관되어서서비스가생성 공급되는체계를이루는것이사회복지서비스전달체계의속성이다. 그러므로사회복지서비스전달체계란사회복지서비스를클라이언트에게제공하는 12) Gilbert and Terrell 은사회복지정책이란첫째, 사회적할당의기반, 혹은근거 (the bases of social allocation) 는무엇인가? 즉사회복지급여를누구에게제공해야할것인가이다. 둘째, 사회적급여의형태 (the types of social provisions) 는무엇인가? 즉어떤사회복지급여를제공할것인가이다. 셋째, 사회적급여를전달하기위한전략 (the strategies for the delivery) 은무엇인가? 즉사회복지급여를어떻게전달할것인가이다. 넷째, 사회적급여에필요한재정을마련하기위한방법 (the ways to finance) 은무엇인가? 즉재정을어떻게마련할것인가대해어떤선택을할것인가를결정하는것이라고규정하는것으로정의하고있다. 13) 사회복지분석틀중대표적이며가장많이소개되고있는것은 Gil(1973) 의사회복지정책틀, Prigmore and Atherton(1979) 의사회복지정책분석틀, 그리고 Gilbert and Terrell(1998) 의사회복지정책차원분석의기본틀등이있다.

6 168 예산정책연구제 3 권제 1 호 과정에서정부와민간부분이다포함된기관 시설, 이들을연결하기위해만들어진조 직적체계라고정의할수있다. 2. 현행복지전달체계구조 복지전달체계는공공부조및복지서비스전달체계와 4대사회보험의전달체계로구별된다. 4대보험의경우각제도별로분립된관리운영기구를갖고있으며, 공공부조및복지서비스는별도의전담기구가설치되지않고보건복지부 -시 도-시 군 구-읍 면 동사무소의지방행정조직에서행정업무와서비스전달의일선업무를담당하도록하고, 정책결정기관 ( 보건복지부 ) 과집행기관 ( 안전행정부소관 ) 은분리되어있다. 2014년현재사회복지제도를담당하는중앙행정기관은 11개부처, 1개처, 2개위원회그리고 3개청등의 17개기관이다. 구체적으로총 293개복지사업중 45% 인 131 개사업을보건복지부가담당하고있으며, 국가보훈처가 38개, 여성가족부가 22개, 고용노동부가 21개, 교육과학기술부가 19개사업을담당하고있다. 이외에도안전행정부 15개, 방송통신위원회 7개, 농림축산식품부 6개, 금융위원회 5개, 문화체육관광부 4개, 산림청 3개, 환경부 3개, 중소기업청 2개, 국세청 1개등 5개부처와방송통신위원회, 금융위원회등 2개위원회, 국세청, 산림청, 중소기업청등의 3개청이사회복지사업을담당하고있다. 사회복지제도에의한복지서비스전달집행은복지부문에서는고용노동부의고용센터와같은특별행정기관을설치하지않고, 지방자치단체가중심적인역할을담당하고있다. 보건소를포함한지방자치단체가총 293개복지사업중지방자치단체를통해 197개사업 (67%) 14) 을집행하고, 4대사회보험제도의운영은국민연금공단, 국민건강보험공단, 근로복지공단에서관리운영을담당하며, 이외주요사회보장기관으로고용센터, 지방교육청, 보건소를운영하고있다. 15) 14) 293 개복지사업중신청, 조사, 결정, 급여각단계에지자체가하나라도관련된사업이다. 지자체의자체사업으로수행되는복지사업은약 1,900 개 ( 직접수혜성사업 6,584 개 ) 로파악되고있다 ( 관계부처합동, ). 15) 국가와지방자치단체의관계에서국가에대한의존도가높고지방자치단체의복지서비스역량을확충하지못하고있다. 안전행정부 - 시도청 - 시군구청으로연결되는지방행정중심의전달체계와중앙부처별로전달되는복지서비스전달체계로이원화되어있다 ( 유현종 2014).

7 수요자중심사회복지전달체계모델연구 169 그밖에도공단조직과토지주택공사, 농어촌공사등과같은공기업도주택 농어촌복지서비스를전달하고있으며각급학교와금융기관등도전달체계를형성하고있다. 특별지방행정기관은보훈청, 노동청, 산림청등이있으며, 산하기관과특별지방행정기관이집행을담당하는것은사실상중앙정부가직접집행을담당하는것과동일한의미이다. 중앙정부몇몇제도의경우유사분야간별도의전달체계로운영되고있다. 첫째, 복지부소관자립지원과고용노동부소관고용지원기능인데특별행정기관인고용센 [ 그림 1] 중앙정부의복지전달체계개요 자료 : 관계부처합동, 국민중심의맞춤형복지전달체계구축방향, 2013.

8 170 예산정책연구제 3 권제 1 호 터와지자체자활담당부서, 일자리지원센터등의업무는상당부분유사기능을수행하고있다, 둘째, 아동서비스의소관부처는복지부, 여성부, 교육부등인데정책대상영역이크게중첩되어있다. 셋째, 노인서비스와관련하여지자체노인복지부서, 보건소, 건강보험공단업무의상당부분이중복되어연계가필요한영역이다. 사회복지제도의담당기관과집행기관을중심으로중앙정부의복지전달체계구성을보면 [ 그림 1] 과같다. [ 그림 2] 중앙정부의사회복지서비스집행업무전달체계개요 자료 : 정홍원 이영범, 저출산 고령화에따른사회복지공적전달체계개편방안, 2012.

9 수요자중심사회복지전달체계모델연구 171 중앙정부차원에서 17개중앙행정기관을정점으로시 도 시 군 구 읍 면 동으로이어지는지방자치단체가복지전달체계의중심축을구성한다. 중앙정부와지방자치단체를연계하고, 업무를지원하기위해서사회복지통합관리망을구축하였으며, 통합관리망의역할이확대되고있는상황이다. 중앙정부의또다른축은전달체계로는중앙행정기관의지방조직인지방노동청, 보훈 ( 지 ) 청, 교육청등이있다. 이들특별지방행정기관은보건복지부를제외한다른중앙행정기관이복지제도를담당하는경우에집행업무수행하고있는데, 그구성을보면 [ 그림 2] 와같다. 정부간관계를유형화한 Wright 의구분 16) 에따르면우리의사회복지서비스전달체계는내포권위형에가까웠으나, [ 그림 3] 과같이 2007년주민생활서비스로의복지전달체계개편으로인해중첩권위형에가까운모델로변화하는과정에있지만 ( 이진 2009), 아직은분절적인내포권위형에가까운단계라고할수있다. [ 그림 3] 은한국의중앙정부가별도의전달체계를가지지않은채복지정책을일방 [ 그림 3] Wright 의정부간관계모델을적용한한국복지전달체계 자료 : 이진, 한국사회복지전달체계개선방안에관한연구, ) Wright(2007) 의정부관계이론을적용한복지전달체계모형에따른중앙정부와지방정부의권력관계및기능적상호의존관계를기준으로미국연방정부와주정부그리고지방정부의관계를내포권위형 (inclusive-authority model) 과중첩권위형 (overlapping-authority model), 동등권위형 (coordinate -authority model) 으로나눴다 ( 김병준 2009; 허만형 2004).

10 172 예산정책연구제 3 권제 1 호 적으로기획 집행 전달하다가복지예산의효율적집행및전달체계합리화등을목적으로 2007년부터주민생활서비스로의전달체계가구축되고있는한국복지전달체계현황을보여주고있다. 아직까지한국복지서비스전달체계가중첩권위형에가까운오른쪽모델로완전히정착된것은아니지만, 주민생활서비스로의복지서비스전달체계구축에있어지방자치단체역할을보다강화해나간다면한국복지서비스전달체계는오른쪽의모델과유사할것이다. 이모델대로라면복지서비스전달에있어서의운영책임및역할의중요성은기초지방정부 >중앙정부 >광역지방정부순으로이루어지게된다. 우리의복지정책수행체계및서비스전달체계는복지제도의확대로인해자연발생적으로구축됨으로써분산적이고분절적인구조를형성하고있다. 중앙정부는사회복지정책을총괄하고통합적인관점에서정책기획과조정을담당하고있다. 2000년국민기초생활보장시행, 1990 년대후반의외환위기이후사회보험제도의급격한팽창, 2000년대중반이후저출산의심화와고령화의진전과더불어정부의사회복지서비스제공이급격히증가하면서사회서비스는대면적 (face-to-face) 관계를기반으로인적 (human) 서비스중심으로전달되고, 공공부조의생계급여를제외한자활 취약계층고용지원서비스, 노인 장애 아동 여성 가족등대상별복지서비스, 장기요양 보육등돌봄서비스등은지방자치단체 ( 시 군 구 읍 면 동행정기구 ) 의경로를통해전적으로민간복지시설에의해급여 서비스가제공되고있다. 즉복지제도의점진적혹급진적인도입과확대에따라제도별 사업별서비스전달체계가기존의공공조직과지방자치단체그리고민간복지인프라를토대로중앙주관부처에의한개별적선택으로현재와같은복잡하고다양하며분산적인전달체계를형성하고있는것이다. 3. 공급자중심의복지전달체계와비효율성 현행복지전달체계는중앙공급자중심의분산적 분절적운영구조이기때문에급속히확대된다수의복지사업과지역의다양한복지수요를감당하기어려운구조적인한계가있는데, 그것은사회복지제도와전달체계간의부조화에따른결과적현상이라고할수있다 ( 정홍원 2014). 양승일 정혁인 (2009) 은현행공공전달체계의문제점으로 1 상의하달식수직전달체계 2사회복지행정의일반행정체계로의편입 3전문인력의문제 4서비스의통합

11 수요자중심사회복지전달체계모델연구 173 성결여 5위원회활동의부진등을제시하고있다. 1990년대후반이후복지제도의지속적인확대, 2000년대들어서사회서비스제도의도입과복지급여및서비스의양적증가및질적변화, 바우처방식의서비스제공으로인하여업무의복잡성과난이도가급격히높아지고있다. 또한복지사업재정지출의급격한증가와동반하여사업예산의누수와대상자에게복지서비스가적절히전달되지않는비효율성현상도증가하고있다. 17) 복지전달체계의중앙집권적구조는이러한부조화의문제를증폭시키는주요원인이되고있다 ( 정홍원 2014). 복지서비스는지역사회특성을고려하는것이필수이나중앙정부에서결정한획일적제도운영지침과전달체계를지방자치단체에그대로적용함으로써다양한복지요구에적절하게대응하는서비스제공체계가확립되지않고있다. 사회복지재정분권 ( 중앙사업의지방사업으로의이양 ) 이본격화된 2005년이후, 문제해결의가능성은커졌으나지방자치단체에게부과되는중앙정부의집행지침이감소하지않았으며, 지방자치단체의재정능력과인식부족으로지역단위전달체계구축이미흡한수준이다. 또한중앙정부차원에서 17개중앙행정기관이담당하고있는복지정책의총괄 조정과통합적관점의정책기획과집행관리가취약하여복지업무에담당기관간그리고개별사업간중복이빈번하게발생하는등정책집행의비효율성을초래하고있다. 빈곤층에게급여를지급하는소극적인접근에서자활및관련서비스의제공을통한탈빈곤을강조하는적극적인대응으로전환하기위해서는서비스제공및업무를담당하는인력의전문성이중요하다. 인적서비스의효과성은대상자에대한적절한요구사정과수급자의상황에적합한탄력적인서비스제공에의해서좌우되므로, 이를위해서는전문인력의확보, 기존인력의전문성제고, 담당자의재량권확대등이필수요소이나, 복지담당인력의확보와전문성제고를통한역할변화는거의답보상태라고할수있다. 중앙정부에의해서개별적으로범주화된복지정책과제도들이지방자치단체의일선기관에집중되는병목현상도일어나고있다. 초기상담, 욕구사정, 통합사례관리등의 17) 한국의사회서비스전달체계는 신자유주의적개혁을적극적으로수용함으로써공공성이부족한상태에서사회서비스의시장화를추구하는한계가있다 ( 유현종 2014).

12 174 예산정책연구제 3 권제 1 호 업무는전문성을보유한인력에의해수행되는것이적절하지만사회복지직대신일반행정관리직등으로충원됨으로써업무부담의편중문제도가중되고있다. 복지업무에대한조직관리자의이해부족과업무분담의불합리성으로전문적및통합적서비스제공과업무수행은더욱지체되고있다. 18) 기존에는현금급여중심의정형화된업무가중심이었다면, 앞으로는욕구에대응한맞춤형서비스제공이라는비정형화된업무의중요성과비중이증가하는추세이다. 복지제도의급격한변화에도불구하고복지제도의집행체계와전달체계는사후적현금급여중심의틀을유지하는등제도변화에따른복지전달체계의변화는동반되지않았다. 결과적으로사회복지제도와전달체계의부조화는복지서비스에대한낮은만족도로연결되고있다. 제도확대와재정지출증가에따른업무의과중그리고이로인한복지업무담당인력의사기가저하되고있고, 지역주민들의복지서비스체감만족도는높지않으며, 복지급여의중복및부당수급과사각지대가공존하는양상이나타나고있는것이다. 또한경제적어려움으로극단적선택을하는생계형위기가구를복지담당일선기관에서포착하거나예방하지못하는경우가지속적으로발생하고있다. 생활고, 질병등절망적인상황에서공공기관에도움을요청하기보다자살을선택할수밖에없는상황, 즉지역주민이관련정보와실질적인복지지원을받기어려운복지전달구조가형성되어있는것이다. 중앙복지사업의부처별, 부서별분산성이지방자치단체의칸막이행정을유도하면서지역단위서비스전달체계의혼란을초래하고, 지역사회차원에서다양한복지제도, 서비스및복지자원의연계를저하하며, 복지급여와서비스제공은공급자중심의분산적인전달구조로고착되어복지전달의다양한문제를초래하고복지지출의비효율성으로귀결되고있다. 18) 통합조사, 급여관리, 서비스연계업무의세분화, 사회복지통합관리망의신설등으로관련업무가급격히증가함에따라담당인력의직무스트레스, 소진그리고사회복지직의상대적박탈감이대단히높다. 복지일선기관의사회복지담당인력의부족이심각한상황이며, 인력확충이없이조직개편과인력이동으로인하여변화에따른피로감이누적되고있다. 복지업무의특성상수퍼비전이매우중요하고필요성이높지만, 전문성이없는관리자들은수퍼비전수행역량이부족하고관심이적다 ( 정홍원 2012).

13 수요자중심사회복지전달체계모델연구 175 III. 전달체계모델개발을위한이론적접근과사례분석 1. 복지전달체계구축의개념적원칙 사회복지서비스전달체계 19) 의구축과관련하여지금까지많은문헌에서여러학자들이전달체계구축의기본원칙을다양하게제시하고있다. Perlman(1975) 은사회복지전달체계의이상적인 4가지기능으로투입, 책임, 서비스제공, 계획및통제기능을들고있다. 이는사회복지서비스제공자가서비스대상자에게필요한서비스를제공하기위해서전달체계구성시에적용될수있는기준으로볼수있다. Gillbert and Terrell은사회복지서비스가필요한사람에게적절한수준으로제공되기위해서는 1서비스가통합되고지속적이어야하고 2서비스가대상자에게손쉽게접근할수있어야하며 3전달체계는그활동과결정에대하여책임성을유지할수있어야한다고제시한다 (Gillbert and Terrell 1998; 조성한외 2006). 새로운사회복지서비스전달체계모델모색은사업의조직 인력 서비스를중심으로비교평가하는것에서출발할수있다. 그러기위해서는사회복지서비스전달체계구축에고려되어야할원칙들인전문성 적절성 포괄성 지속성 통합성 평등성 책임성 접근용이성을주요개념적수단으로선택할수있다 ( 최성재 남기민 2006). 또한효과적인사회복지전달체계를구축하기위한기본원칙을행정적인측면과서비스측면으로구분하여살펴볼수있다. 행정적측면에서는 1기능분담의체계성원칙 2전문성에따른업무분담의원칙 3책임성의원칙 4접근용이성원칙 5통합조정원칙 6지역참여원칙 7조사및연구원칙등을제시하였다. 서비스제공과관련된원칙으로는 1평등성원칙 2재활및자활목표원칙 3적절성원칙 4포괄성원칙 5지속성의원칙 6가족중심원칙등을주장하고있다 (Perlman 1975; 서상목 최일섭 김상균 1988) 이상에서와같이여러학자들은이상적인사회복지서비스전달체계의구축과관련 19) 참고로사회복지행정의전달체계 (delivery system) 란, 사회복지서비스의공급자 ( 중앙정부 지방정부등의공공부문, 한국사회복지사협회 사회복지협의 사회복지공동모금등의민간부문등 ) 간또는공급자와소비자 ( 클라이언트등 ) 간을연결시키는조직적장치로서궁극적으로는이러한시스템을통해클라이언트의사회적복귀등을도모하는조직적인체계이다 ( 양승일 정혁인 2009).

14 176 예산정책연구제 3 권제 1 호 하여여러원칙들을필요충분조건으로제시하고있다. 물론전달체계의구축과평가에있어서고려되어야할여러가지요건이있을수있지만, 제시된여러가지원칙들을비교 20) 한결과동연구는보편적이고일반적관점그리고행정적및서비스제공의측면에서다음과같은복지전달체계의 7가지원칙을설정한다. 가. 통합성의원칙클라이언트의문제는많은경우복합적이고상호연관되어있기때문에이러한문제의해결을위한전달체계들도서로연관되어야한다. 예를들어탁아프로그램에는양호 교육 급식등이통합되는것이바람직하다. 전달체계가통합적으로제공되기위해서는한행정책임자아래전달체계들이제공되고서비스제공장소 ( 조직 ) 들이지리적으로가깝고, 서비스프로그램간또는서비스조직간에상호유기적인연계와협조체제가갖추어져있어야한다. 나. 전문성의원칙사회복지전달체계제공업무는전문성의정도에따라전문가 준전문가 비전문가가담당하게된다. 전문가란국가또는전문직업단체의시험또는기타자격심사에의해자격증을부여받은자격이객관적으로인정된사람을말한다. 이들은자신의전문적업무에대한권위와자율적결정권및책임성을지닌다. 사회복지분야에있어서는사회복지사 의사 간호사 보육사 물리치료사 작업치료사 영양사등의여러전문가가참여하고있지만, 사회복지사가가장보편적인전문가이다. 그외에업무의성질상전문성을덜요하는것은준전문가가담당하고비숙련업무및일반행정업무는비전문가또는자원봉사자가담당하도록하는것이바람직하다. 20) 신복기외 (2011) 는다음의국내외학자들의사회복지서비스전달체계의원칙을비교하여제시하고있다. Gate(1980), Gilbert and Specht(1986), 서상목 최일섭 김상균 (1988), 성규탁 (1993), 최성재 남기민 (2006), 박경일 (1997).

15 수요자중심사회복지전달체계모델연구 177 다. 책임성의원칙사회복지조직은국가 ( 사회 ) 가시민의권리로인정한사회복지서비스를전달하도록위임받은조직이므로사회복지서비스의전달에대하여책임을져야한다. 책임을져야할주요내용은서비스가수혜자의욕구에적절히대응하는것인가, 서비스의전달체계가적합한가, 서비스가효과적이고효율적인가에관한것이며, 사회복지조직이구체적으로책임을지는대상자는사회나국가를대표하는실체인중앙정부및지방정부와서비스의수혜자가되어야한다. 라. 포괄성의원칙포괄성 (comprehensiveness) 의원칙이란대상자의욕구에부응하기위해서다양한복지서비스가제공되어야한다는것이다. 사람의욕구는다양할뿐만아니라하나의문제는다른여러가지문제와도연관되어있는것이일반적이기때문에다양한욕구또는다양한문제를동시에또는순차적으로해결하기위해서는다양한서비스가필요할수밖에없다. 21) 서비스의포괄성을달성하기위해서는한사람의전문가가여러문제를다루거나 ( 일반화접근방법, Generalist Approach), 각분야별전문가들이한사람의여러가지문제를각각다룰수도있고 ( 전문화접근방법, Specialist Approach), 또는여러전문가들이한팀이되어문제를해결할수도있다 ( 집단접근방법, Team Approach). 일반화접근방법은전문성이약해질우려가있고, 전문화접근방법은문제진단과서비스간의통합조정이어려워질우려가있고, 집단접근방법은전문가들간의갈등이발생할수있는단점이있다 ( 최성재 남기민 2006). 최근추세는복합적이고다양한문제를가진개인의문제를한전문가가책임을지고계속적으로필요한서비스와전문가를찾아연결시켜주고적절한서비스를받을수있도록관리해주는사례관리방법 (case management) 을사용한다 (Rubin 1987). 21) 소득보장의문제를예로들면, 경제적원조뿐아니라직업훈련, 직업알선, 질병치료, 기족문제, 자녀교육등다양한문제와얽혀있어동시에또는우선순위에따라문제를해결하기위해서다양한서비스가필요하다.

16 178 예산정책연구제 3 권제 1 호 마. 적절성의원칙복지서비스제공과관련해서의적절성의원칙은양과질, 그리고서비스제공기간이복지대상자의욕구충족과서비스의목표달성에어느정도충실했느냐와관계가있다. 복지서비스는그양과질, 제공하는기간등이충분해야하지만, 재정형편상제대로지켜지기어려운경우가많고지역의특성및기타다양한욕구등으로인하여적절성의수준에대해서도논란이있을수있다. 현재한국에서의공공서비스는적절성 (appropriateness) 의수준에크게미달하였고, 그중상당수는서비스를제공한다는명목주의에그쳤다 ( 최성재 남기민 2006). 바. 지속성의원칙한개인의욕구나문제를해결하는과정중, 필요한서비스의종류및질이달라져야하는경우가종종발생한다. 이때한개인이필요로하는다른종류의서비스및질적으로다른서비스를조직또는지역사회내에서연속적이고지속적으로받을수있어야한다. 지속성 (continuity) 의원칙이잘적용되기위해서는같은조직내의서비스프로그램간의협력이잘이루어져야할뿐아니라, 지역사회내의사회복지서비스조직간에도유기적연계가잘이루어져야한다. 지속성의원칙이잘적용되지못하는것은서비스이용자의문제를제대로파악하지못했거나필요한서비스에적절하게연결하지못한경우발생하는데, 이경우사례관리의방법을활용하여사후확인절차및방법을취하면지속성의원칙이확보될수있다 사. 접근용이성의원칙사회복지서비스는그것을필요로하는사람이면누구나쉽게받을수있도록접근이용이해야한다. 클라이언트가서비스에접근하는데에는서비스에관한정보부족이나교통수단의부재 ( 지리적장애 ), 자신의문제노출에대한불안함 ( 심리적장애, 자원부족등의여러가지장애요인이있을수있다. 따라서사회복지조직의서비스전달은이러한장애요인들을가능한한제거하여클라이언트가서비스의제공장소에쉽게접근하여서비스를받을수있도록설계되어야한다.

17 수요자중심사회복지전달체계모델연구 복지전달현장조사결과 사회복지서비스전달체계모델개발을위해복지현장의전문담당자 6인을대상으로앞에서제시된복지전달체계의원칙인 1통합성 2전문성 3책임성 4포괄성 ( 네트워크 ) 5적절성 6지속성 7접근용이성요소와 8복지직공무원수등총 8개의주제를중심으로심층면접을실시한결과, 정부는희망지원사업단을만들고사례관리와공공부조를통합적으로관리하려하지만복지업무를극히소수의주민센터사회복지공무원에게전담시키고있는것으로나타났다. 또한교육부의영유아 초중고자녀학비, 국토해양부의임대아파트와그린벨트사업등모든업무가주민센터로내려와있어복지일선담당자가사례관리나복지욕구를선제적으로수행하는것은현실적으로불가능하며, 공문처리정도가현재의복지관리수준이라고한다. 그리고복지관리협의체와같은지역복지자원네트워크의주체는공공기관이되는것이합리적이지만, 사례판정이나사후관리같이복잡하고지속적업무는공무원들이싫어하며, 오히려민간에게맡기는것이효율적이라고한다. 중앙정부는전달체계전체를관리하지만자치단체는인사권을가지고있으므로, 특정복지업무의폭주와집중을완화할수있는탄력적인조직및인사운영이필요하다고한다. 이러한조사결과중복지전달체계모델모색에유의미한내용만정리하면다음과같다. 22) 가. 통합성복지서비스수요자에게발생되는문제는대부분의경우복합적이고상호연관되어있기때문에문제에대한해결책으로서비스를제공하기위해서는먼저서비스간의상호연관성을파악하고있어야한다. 22) 조사대상 : 사회복지직현장담당자 6 인 ( 강남구희망케어센터, 고양시무한돌봄센터, 순천시복지서비스전달 / 평균연령 40.1 세, 평균경력 10.3 년 ). 조사기간 : ~12.5. 조사방법 : 1 : 1 심층면담 ( 개방형질문지 3 일전발송, 1 회면담최소 60~100 분, 추가질문및면담참여자의자유로운의견제시 ) ( 국회예산정책처 2013).

18 180 예산정책연구제 3 권제 1 호 질문 : 통합성에관한질문입니다. 통합적인조사와통합적인서비스전달이민간부분과공공부분, 그렇지않으면전문적인부분과통합하는것이용이하게전달되고있다고보시나요? 답변 : 지금정부는희망지원사업단에대한모형은만들어놨어요. 사례관리와통합성에대한공공부조관리모형들을만들어놓았는데, 중요한것은동주민센터사회복지전담공무원한명에게이모두를전담시키고있다는것입니다. 이담당자에게공공부조도하라하고, 사례관리도하라고합니다. 물론중요한이용자에관한사례의뢰를하기는하지만그사람들이 100% 다담당할수는없어요. 보건복지부에서요구하는사례관리는이미사회복지서비스를받고있는대상자들이예요. 통합조사사업팀이시청으로올라왔어요. 이러이러한사람들을대상자로올려놨으니까, 주민센터에서사례관리해라. 그래야체감도가올라갈것이아닌가? 이것입니다. 이것이보건복지부의입장입니다. 체감도는올라가지만, 국토해양부, 임대아파트업무모두다동주민센터로내려왔거든요. 하물며그린벨트사업까지다내려왔어요. 나. 전문성사회복지서비스의제공은모든분야에있어서전문가적인지식과기술이반드시필요한것은아니지만기관의목표에부합되는서비스의경우반드시전문가의개입이필요하다. 사회복지에종사하는사람들을분류해보면해당분야에서차지하는전문성의정도에따라전문가, 준전문가, 비전문가로구분할수있다. 질문 : 사회복지서비스에관해평소에얼마나전문성이있다고생각을하시나요? 답변 : OOO단체같은경우에는사례관리자들이요구를해서사례관리를진행하고있어요. 그런데우리같은경우에는우리가파악을해서우리가연계해주고이런식이거든요. 문제는사례관리에대해얼마만큼전문성이있느냐는거죠. 솔직히사례관리는어렵다고생각합니다. 그나마제가사례관리에대해조금안다고해도한대상자를가지고할수있느냐하면그러한능력이안된다는거지요. 일반적인업무는행정공무원도할수있는일이에요. 그러나사회복지전담공무원이전문적으로평가받기위해서는사례관리에대한업무를전문성을가지고접근해야만합니다. 공무원은모든영역에서웬만한업무가가능하다고생각합니다.

19 수요자중심사회복지전달체계모델연구 181 다. 책임성사회복지조직은국가 ( 사회 ) 가시민의권리로인정한사회복지서비스를전달하도록위임받은조직이므로사회복지서비스의전달에대하여책임을져야한다. 책임을져야할주요내용은서비스가수혜자의욕구에적절히대응하는것인가, 서비스의전달체계가적합한가, 서비스가효과적이고효율적인가에관한것이며, 사회복지조직이구체적으로책임을지는대상자는사회나국가를대표하는실체인중앙정부및지방정부와서비스의수혜자가되어야한다. 질문 : 사회복지서비스전달을정부와지자체에서같이하는입장입니다. 보건복지부와경기도와서울시, 그다음각지방자치단체, 그렇게하고있는데, 정말서비스전달체계의책임은어디에있다고생각하십니까? 답변 : 제가판단했을때는정부에책임이있다고생각합니다. 정부차원에서해야한다면전달체계에대한전체적인윤곽이있을것이고, 사실은자치단체쪽에서는인사권입니다. 그리고제가판단하기에조직개편을할때에대선에서모든공약사항은사회복지쪽으로치우쳐있었습니다. 앞에서도정부책임이라고이야기했던부분자체는방향이가장틀어져있는부분이정부이기때문입니다. 하물며전산망도정부정책안에따라서바뀌었습니다. 따라서지자체는그범위안에서조금씩시책이발생되고있는것입니다. 그리고조직개편, 어떤때에는갑자기사업이늘어날때도있습니다. 예를들면장애인복지쪽영역이폭발적으로늘어날때, 그때이런부분을탄력적으로운영을해달라는것입니다. 특히사회복지영역에서조직에대한부분이조금안타깝습니다. 라. 포괄성 ( 네트워크 ) 복지서비스전달체계에있어협업의활성화와관련하여연결형태의면에서참여자가포괄적인가배제적인가, 참여자간의연결이수직적인가수평적인가, 또한연결밀도의측면에서느슨한결합인가강한결합인가여부를파악하는문제이다. 연결형태가포괄적이고수평적이며연결밀도면에서강한결합이보다활성화된협업이된다.

20 182 예산정책연구제 3 권제 1 호 질문 : 준공공성을가지고있는거버넌스참여자들및이들참여자와비참여자들간의네트워크가형성되어야하는데, 기관들간의만남은어느정도로이루어지고있나요? 답변 : 사례판정회의는시공무원, 시복지협의체사례관리담당자인동센터의담당자가모여서결정을하는자리에요, 이학생에대해서. 아동보호전문기관으로보내자, 아니면다른곳으로보내자, 어떻게사후관리를하고사후처리를하자고이런결정을해야되는데대부분공무원들이런업무를상당히싫어해요. 왜냐하면너무복잡하거든요. 절차도복잡하고, 회의하면서로의견도다다르고이걸또다해가지고행정처리하고사후처리해야되고이거를누가하겠어요안그래요? 그렇지만예전에는협의체를보면항상공공이중심이었습니다. 서울시의경우, 현재는민간도함께움직이는것같습니다. 사실, 효율성으로는공공에서네트워크주체가되어야하지만이상적으로는민간또는준민간에서해주어야한다고생각합니다. 마. 적절성사회복지서비스전달체계에서중요한것은공급자입장에서서비스를기획하기보다는수요자중심에서서비스제공이어떻게이루어지고있는지에대해염두에두어야한다는것이다. 즉클라이언트에게제공되는서비스의양과질, 기간이클라이언트나소비자의욕구충족과서비스의목표달성에충분해야한다. 하지만인터뷰를통해만난대부분의실무자들은공공과민간을불문하고대상자들에게좀더듣고, 물질적인욕구외의요구를파악하기에는불가능해보였다. 질문 : 혹시복지대상자들의체감도아니면, 이용자가긴급서비스필요시적합한서비스를할때에, 우리이용자들 ( 대상자들 ) 이정말적합하다고생각하시나요? 답변 : 3개지역의인터뷰종합 ( 과도한업무로인한서비스의질저하현상발생 ) 동주민센터에서근무하는사례관리요원은대부분한가지문제로는움직이지않아요. 사례관리요원이여러지역을관리하거든요. 그렇기때문에요청하지않은케이스에대해서는알수가없어요. 물론사회적인프라, 서비스자원에대해서는많이알고있겠지만현재담당공무원들은너무많은일때문에다른욕구까지챙길수없어요. 공문처리하기도정신이없어요.

21 수요자중심사회복지전달체계모델연구 183 바. 지속성한개인의욕구나문제를해결하는과정중, 필요한서비스의종류및질이달라져야하는경우가종종발생한다. 이때한개인이필요로하는다른종류의서비스및질적으로다른서비스를조직또는지역사회내에서연속적이고지속적으로받을수있어야한다 (Gates 1980). 지속성의원칙이잘적용되기위해서는같은조직내의서비스프로그램간의협력이잘이루어져야할뿐아니라, 지역사회내의사회복지서비스조직간에도유기적으로연계가잘이루어져야한다. 즉서비스가종결이되고난이후에도대상자의주체적인삶을살려주고, 주위이웃과더불어살아갈수있는환경을마련하는데초점을두고꾸준히지속시켜나가야할필요가있다. 질문 : 지속성 (follow up) 과같은사후관리제도가잘이루어지고있나요? 답변 : 사례관리후의개입계획에대해서는주도적으로진행을하는건거의없죠. 통장님들이나가족들이중간중간에연락을하거나확인하는수밖에요. 그것이사례관리요원들이해야할역할이아닐까요? 제가보기에는앞으로도이부분이가장힘든부분인것같습니다. 전달체계를이렇게지속해나간다면앞으로도힘들것이라생각됩니다. 사. 접근성복지서비스전달체계에있어복지서비스수요자가필요로하는서비스를원하는시점에서제공받을수없다면수요자중심의서비스전달체계라말할수없다. 즉클라이언트가접근하기용이하게서비스전달체계가구축되어야한다. 이러한주장을바탕으로접근용이성의원칙을기준으로접근성을파악하고자한다. 질문 : 복지서비스전달체계로수요자에게서비스를원하는시점에서원활하게제공이되고있나요? 답변 : 어떤사례의경우는시청에서도가고, 구청에서도가고, 우리도가고세군데에서사례관리를하러가는경우도생기곤해요. 왜시청에서구청으로파견을시켜놓고직접오는지 황당하더라고요. 이런현상은좀정리가되어야할것같아요. 그게아니면각자해야하는데장벽이있다는것입니다. 이러한장벽을없애

22 184 예산정책연구제 3 권제 1 호 려면동센터로접근하는것이원활한접근성문제를해결할수있다고봅니다. 또한동센터에서방문간호사, 복지관에서근무하는분이함께와주시면접근성과통합성은어느정도해결된다고봅니다. 아. 복지공무원수 23) 최근사회복지수요와정책은급증하고있지만정작이를수행할사회복지직공무원의수와처우는전혀개선되지않고있는것으로나타나고있다 년 10월동주민센터평균배치인원 12명중 3.2명인 27% 가복지업무를담당하고있다. 사회복지직공무원이 1명만배치된주민센터도전체 2,073개소중 582개소로 28% 에달했다. 또한 16개중앙부처 292개복지서비스중 67% 인 197개사업이자치구, 즉동주민센터를통해전달된다는점을감안하면평균배치인원 3.2명도부족할수밖에없다는지적이다. 24) 질문 : 정부는상당히많은공무원인원을충원했다고하는데, 수치적으로는그렇다하더라도과연이것이전달체계에있어서효과가있었는가? 답변 : 복지직공무원증원은상당부분복지서비스전달체계에효과가있었습니다. 그러나사실은지금인원으로는효율적이라고하기는어렵습니다. 왜냐하면인력은다른부처에서일이쏟아지지만않는다면지금도괜찮습니다. 예를들어영유아, 초 중 고자녀학비는교육부사업입니다. 그게올해부터저희에게넘어왔습니다. 그냥동주민센터에던져놓은것입니다. 3. 외국사례와시사점 본연구에서는일반적인복지국가유형론의범주구분에따라비교분석대상국가를선정하였는데, 우선자유주의복지국가로서미국, 사회민주의복지국가로서스웨덴, 미국과스웨덴의중간성격을보이는영국을대상국가로선정하였다. 여기에아시아의경제선진국이면서지방자치구조가한국과거의일치하는일본을분석대상국가에추 23) 복지공무원수 를전달체계의 7 가지보편적인원칙으로설정하지않았지만, 현장조사의시점이담담공무원부족으로지방자치단체 복지전담공무원증원 을추진하는시기이어서증원의효과를추가적으로조사함. 24) 중앙일보 (2013 년 10 월 14 일 )

23 수요자중심사회복지전달체계모델연구 185 가하여총 4 개국의복지서비스전달체계를전달체계의환경과전달체계의정부간관 계위주로비교분석하였다. 가. 미국미국의지방정부계층에는카운티에도소속되지않는도시정부 (independent city) 들이있다. 25) 이들지역에서는당연히단층제가이루어지게된다. 또한상급지방정부인카운티와기초지방정부인시티가결합하여시티- 카운티 (consolidated city-county) 를이루기도한다. 26) 미국의지방정부계층은형식상두개의층을이루고있지만실제운영에있어서는단층제에가까운형태가많다. 우선상급지방정부가기초지방정부에대한지휘 감독기관으로존재하는것이아니라기초지방정부가수행하는기능외의광역기능을수행하거나, 기초지방정부관할에속하지않는비법인화지역 (unincorporated area) 을관할하는정부로존재하는경우도많다. 상하관계가아닌상호보완적관계를이룬다는뜻이다. 27) 미국의복지전달체계에라이트 (Wright) 의정부간관계모델을적용하면 [ 그림 4] 와같이 중첩권위형 에가까운구조이다. 연방정부는주정부에대한재정지원, 운영지침및가이드라인제시, 관리및감독역할을할뿐주정부의자율권을보장하고있다. 주정부는지역특색에맞는프로그램을운영하고, 자격기준과급여및서비스등프로그램의구체적인기획과구성등을결정할수있고, 기초정부는카운티에서단독또는컨소시엄형태의기관 (Agency) 을운영 전달기관으로활용하고있다. 25) 버지니아 (Virginia) 주의모든도시정부, 메릴랜드 (Maryland) 주의볼티모어 (Baltimore) 와미주리 (Missouri) 주의세인트루이스 (St. Louis) 등이여기에속한다. 오히려뉴욕 (New York) 시와같은대도시는그안에다섯개의카운티 (New York County, Bronx County, Queens County, Kings County, Richmond County) 를포함하고있기도하다. 26) 즉상급지방정부의기능과기초지방정부의기능을함께수행하는통합시가되는경우로, 콜로라도 (Colorado) 주의덴버 (Denver) 와캘리포니아 (California) 주의샌프란시스코 (San Francisco) 등이그예이다. 이들지역역시단층제가이루어지게된다. 27) 일부지역에서는카운티가아예기능을하지않는경우도있다. 본래의미의타운십이자리잡고있는뉴잉글랜드 (New England) 지역이대표적인예이고, 매사추세츠 (Massachusetts) 주와로드아일랜드 (Rhode Island) 주등은지리적경계의의미만을지니고있으며, 코네티컷 (Connecticut) 주등에서는사법적기능만을수행하고있다 ( 김병준 2009).

24 186 예산정책연구제 3 권제 1 호 [ 그림 4] Wright 의정부간관계모델을적용한미국복지전달체계 주 : 화살표가굵을수록더많은전달이이루어짐을뜻함. 나. 영국영국은대표적인복지선진국으로서 17세기초부터국민의복지문제에관심을기울여왔다. 제2차세계대전이계속되던 1942년에발표한베버리지보고서를기초로하여비교적사회보장의기본이념에충실한근대적인의미의사회보장제도를채택하여발전시켜온나라이다 ( 이태교 2005). 영국지방행정계층을논의하면서한가지특기할사항이있는데, 바로패리쉬 (parish) 의존재이다. 패리쉬는영국지방자치의뿌리라할수있을만큼그역사가깊으며, 오늘날까지자치기구로서의기능을하고있다. 2007년현재농촌지역을중심으로약 1만개정도운영되고있으며, 농촌지역보다훨씬적지만도시지역에서도그모습을찾아볼수있다. 1960년대후반에패리쉬제도를폐지했던런던광역정부도 2007년부터다시그설립을허용하고있다. 패리쉬를가장기초적인지방정부로이해하는경우, 패리쉬운영지역의지방정부계층은하나씩더늘어나게된다 ( 김병준 2009). 영국의복지전달체계는라이트에따르면 내포권위형 에가까운모델이라고할수있다.

25 수요자중심사회복지전달체계모델연구 187 [ 그림 5] 영국지방정부계층도 자료 : 김병준, 지방자치론, [ 그림 6] Wright 의정부간관계모델을적용한영국복지전달체계 주 : 화살표가굵을수록더많은전달이이루어짐을뜻함. 다. 일본일본은행정구조는도 도 부 현아래에는기초지방정부인시 정 촌 ( 市 町 村 ) 이존재하는데, 일본지방자치법상이들의권한과기능에는별다른차이가없다. 다만인구규모에따라큰것은시 ( 市 ), 작은것은촌 ( 村 ) 으로분류될뿐이다. 모든도 도 부 현에는시 정 촌이있으며, 1999년개편이이루어지기전까지는일본전역에약 3천2 백여개까지존재했었으나, 개편이후매년그수가줄어들어 2006년 10월현재총 1,823개가존재한다 ( 김병준 2009). 시 정 촌은역사적으로행정사무에적합한규모로합병이진행되어왔으며, 정 ( 町 ) 과

26 188 예산정책연구제 3 권제 1 호 [ 그림 7] 일본의지방정부계층도 주 : 1) 정령지정시의구는행정구로지방정부가아님. 자료 : 김병준, 지방자치론, 촌 ( 村 ) 의합병기준을인구요건 5만명에서 3만명으로완화하는등의조치를시행하였다. 도 도 부 현에소속되는시 정 촌의수는지역마다차이가큰데, 지역이넓고인구규모가큰홋카이도 (560 만명 ) 지역의시 정 촌수는 180개에이르나, 도야마현 ( 富山縣, 85만 ) 은 15개이고, 후쿠이현 ( 福井顯, 110만명 ) 은 17개에불과하다 ( 이진 2009). [ 그림 7] 에나와있는것처럼기초지방정부중규모가큰일부시 ( 市 ) 에대해서정령지정시 ( 政令指定市 ) 의지위를부여하고, 상급지방정부의기능과권한일부를수행하게하고있다 ( 소순창 2007). 28) 일본은대도시에대해서특별한지위와권한을부여하고있다. 수도인동경도에는 37개의시 정 촌과함께도심지역에는 23개의특별구를두고있다. 특별구는오랫동안지방정부로서의지위를인정받지못했고, 그권한과기능또한제한되어있었다 년이후부터특별구의수장인구장 ( 區長 ) 을다시주민직선에의해선출하게되었는데도불구하고, 특별구는여전히완전한지방정부로서의지위를부여받지못했다. 실제그모습과는상관없이형식에있어서는단층제구도를유지하고있었던것이다. 그러다가 1998년 5월, 도쿄특별구를지방정부 ( 지방공공단체 ) 로인정하는내용을담은지방자치법개정이이루어졌고, 29) 2000년 4월, 특별구는지방정부로서의새로운위상을갖추게되었다. 그러나 2층구조의중층제가되었어도대도시행정의통합 28) 일본지방자치법상인구 50 만명이상이면정령지정시가될수있으나, 실제로는 100 만명또는그가까이되어야지정을받을수있다 년현재오사카시와교토시를비롯하여총 17 개의정령지정시가있다. 29) 일본지방자치법제 281 조 2 항.

27 수요자중심사회복지전달체계모델연구 189 [ 그림 8] Wright 의정부간관계모델을적용한일본복지전달체계 주 : 화살표가굵을수록더많은전달이이루어짐을뜻함. 성유지를위해특별구의권한과기능은일반시 ( 市 ) 에비해제한되어있다 ( 김병준 2009). 30) 일본은현재보건과복지의통합사무소설치도진행중에있다. 고령화에따른복지욕구와보건의료욕구를동시에지닌노인인구의급속한증가는새로운사무소의설치에대한관심을높였고, 특히 1994년지역보건법이제정됨으로써보건과복지의통합사무소설치는전국적으로확산되었다. 즉보건부문과복지사무소의통합은기본적으로보건의료서비스와사회복지서비스의통합 제공의필요성에서나온것이며, 서비스수혜자의만족도최대화및서비스중복제공방지, 장기요보호자의가정보호등이통합의목적이었다. 이러한통합의효과로는노인의료비절감과노인의사회복귀촉진등이있다. 보건과복지의통합형태는보건소와복지사무소를조직상으로결합시킨형태와간호지도등대인서비스일부기능만을복지사무소에도입한형태, 그리고복지사무소나보건소이외제3의기관으로서보건복지상담창구를별도설치한형태로나타나고있다 ( 이현주외 2005). 일본의복지전달체계는라이트의모델을적용해보면 [ 그림 8] 과같다. 30) 광역사무의성격을지닌상 하도수와소방기능등은여전히특별구가아닌도쿄도의업무가되어있다.

28 190 예산정책연구제 3 권제 1 호 라. 스웨덴스웨덴의행정구역은 2008년 9월현재광역지방정부인 20개랜 (Lan: County, 州 ) 과기초지방정부에해당하는 290개코뮌 (kommun: Municipal, 시 군 구 ) 으로구성된다 ( 주스웨덴한국대사관홈페이지, 2009). 랜및코뮌의의회의원선거는매 4년마다실시되나, 랜의지사는중앙정부가임명 ( 임기 6년 ) 한다. [ 그림 9] 의란스캅 (Landskap) 은중세기부터내려온전통적인지방구역단위로, 정치적 역사적 지리적 문화적인측면에서구분되어왔을뿐지방정부나행정구역상의단위가아니다. 그리고구역 (district) 은코뮌정부에서각구역별로위원회 (district council) 를운영하기위해행정편의상나눈것으로, 지방정부가아닌행정기관단위일뿐이다. 코뮌의자치정부가구역위원회 (district council) 제도를도입한이유는 1 주민들과보다가까운의사결정절차의도입으로민주주의를강화하기위한목적 2지역차원의결정으로보다높은현실에의적용가능성을갖는서비스로개선하려는목적 3 재원의효율적인이용을위한목적등이작용하였기때문이다 ( 이현주외 2005). 스웨덴의중앙정부는단지행정상의정책결정기능을하며, 상대적으로적은인력으로운영 31) 되고있으며, 중앙정부와국회 (Riksdag) 가랜등지방정부의활동에영향을주는목표를정하고, 이에따라중앙과지방의책임과과제가설정된다 ( 이진 2009). 스웨덴의정부간관계를중심으로복지전달체계를라이트의정부간관계모델에스웨덴의사회복지전달체계를대입해보면 [ 그림 10] 과같으며, 동등권위형 에가까운모델임을알수있다. [ 그림 9] 스웨덴지방정부계층도 주 : 1) 란스캅 (Landskap) 및구역 (district) 은지방정부가아님. 31) 공공부문총피고용자의 55~60% 정도가코뮌에고용되어있고, 랜에는 20~25% 정도, 중앙정부에는 15~20% 정도가고용된다. 이것은유럽에서도정치 행정적으로강력한지방정부라고할수있다.

29 수요자중심사회복지전달체계모델연구 191 [ 그림 10] Wright 의정부간관계모델을적용한스웨덴복지전달체계 주 : 화살표가굵을수록더많은전달이이루어짐을뜻함. 스웨덴은완벽한지방분권화가실현된나라로, 오히려지방정부가중앙정부와비교하여상대적으로강력한위치에있다. 32) 그리고스웨덴의복지전달체계에있어조직의통합성과인력의전문성수준은상당히높아, 선진국복지제도에걸맞는매우효율적인복지전달체계를구축하였다. [ 그림 10] 처럼, 스웨덴복지전달체계에있어서중앙정부는형식상지방정부의관리 감독 가이드라인제시등의역할만을할뿐이다. 공공부조와대부분의사회서비스에대한관리및집행은기초지방정부인코뮌에서이루어진다. 마. 외국전달체계사례의시사점영국의경우복지와고용을연계하여독립정부기구 (quango) 인확대고용센터 (Jobcentre Plus) 를활용하고있다. 일본역시생활보호와사회복지6 법등과관련한복지업무를수행하는사회복지사무소를도 도 부 현과시단위에서가지고있으며, 기초지방정부중규모가큰일부시 ( 市 ) 에대해서정령지정시 ( 政令指定市 ) 의지위를부여하고, 상급지방정부의기능과권한일부를수행하게하고있는독립기구로일본은대도시에대해서특별한지위와권한을부여하고있다. 32) 스웨덴은지방정부가행정업무뿐만아니라정책적결정권까지가지고있다. 아울러지방정부는중앙정부의승인없이예산편성및과세권도행사할수있어, 절대적자율권을가지고있다.

30 192 예산정책연구제 3 권제 1 호 스웨덴의경우복지전달체계의통합성과인력의전문성은상당히높은수준이다. 코뮌 을 복지기초지방정부 라고부를정도로공공부조를포함한대부분의사회복지서비스의관리및집행이기초지방정부차원에서독립적이고독자적으로수행되고있다. 코뮌내구역에복지사무소등을지역단위로설치하여사회서비스를통합 전달하고있다. 지방정부의대인사회서비스및가족사회서비스분야에서근무하는직원은대부분전문적인사회복지사이고, 사회서비스인력은 코뮌 단위에서채용되는데, 랜 의집행위원회에서이들의감독과교육을담당하고있다. 미국 영국 일본 스웨덴 4개국은모두각기다른공공부조와사회복지서비스를운영하고있고, 또한제도별전달체계도모두상이하지만스웨덴과같은완벽한지방자치를실시하는나라 ( 동등권위형 ) 를제외하고는지방분권을강화해나갈수록사회복지전달체계가수직적인전달체계인 내포권위형 에서중앙정부-주정부-지방정부의역할과기능이중첩되는 중첩권위형 모델로변화해가고있다. 그리고동일한중첩권위형모델일지라도그나라복지제도의특성과제도및환경적요인, 전달체계에있어서의최종전달기관의위치에따라중앙정부의직접전달 ( 미국 ), 광역지방정부의직접전달 ( 일본 ), 기초지방정부의직접전달 ( 한국 ) 등제각기다른구조를가지고있었다. 이것은중앙정부위주의일방적복지정책추진과전달에서벗어나지방정부의역할과복지현장의환경이더욱중요하게강조되는전달체계의변화를의미한다. 한국의경우도주민생활서비스중심의맞춤형복지서비스전달을위해지방정부의책임과역할에대한관심이높아지고중앙- 지방정부간관계가내포권위형에서중첩권위형모델로서서히변화하고있는중이다. 그러므로향후의복지전달체계는관련기관들간의수직적 ( 중앙- 지방정부 ) 이고수평적인 ( 지역현장의민간-공공복지자원 ) 연계와협력, 복지서비스이용자또는수요자중심의복지서비스전달그리고복지현장의특성을탄력적으로반영할수있는구조와체계가되어야한다는점을시사하고있다.

31 수요자중심사회복지전달체계모델연구 193 IV. 수요자중심복지전달체계모델 현행복지전달체계의구조적인문제와한계, 새로운전달체계를요구하는기능적인기본원칙, 복지전달현장 ( 복지전달담당자와수요자 ) 의문제인식과필요사항, 그리고복지선진국의전달체계로부터도출된시사점을종합한결과, 찾아가는맞춤형복지서비스 를제공할수있는 수요자중심의공공복지전달체계 는최소한다음과같은기능과역할이수행가능한조직과체계이어야한다. 첫째, 사례관리가가능한체계이어야한다. 사례관리 (case management) 33) 란민간및공공조직 ( 주민센터, 동 읍 면사무소, 군청, 구청복지부서 ) 에서이미인지하고있는위기빈곤층 ( 개인, 가정, 세대 ) 을대상으로종합적이고연계적인복지서비스를제공하는것이다. 사례관리는생계형사망을최소화하고복지제도적의한계 ( 사각지대 ) 에접근할수있는실효적인관리수단이므로새로운복지전달체계는사례관리수행이가능한구조여야한다. 둘째, 미인지위기빈곤층 ( 가정과개인 ) 을발굴가능한조직이어야한다. 기존복지제도와서비스를알지못하여혜택을받지못하는생계형위기계층이다양하고폭넓게우리사회에형성되어있지만, 현재의복지서비스수혜과정은기본적으로신청주의에입각하고있다. 수요자가복지서비스정보를습득하고, 관련기관이나조직에서비스신청을접수하면자격심사를거쳐복지혜택을받을수있는체계이다. 그러므로위기빈곤층에게찾아가는복지서비스를제공하려면공공적으로인지되지않은복지수요자를발굴해야한다. 셋째, 적절한상담제공이가능한조직이어야한다. 찾아오는복지수요자에게개인의환경과특성에적합한맞춤형복지서비스를제공하기위해서는충분한상담시간과전문인력이확보되어야한다. 넷째, 합리적이고복지수급자격심사가가능한체계이어야한다. 이에따른전문성, 임의재량권그리고권한과책임성을동시에갖춘조직이어야복지제도의한계와사각 33) 사례관리정의 : 클라이언트의이익을위해다양한기관과직원들로부터제공을서비스를계획하고추구하며검토하는일련의절차. 한기관내에서혹은상이한기관에속한다양한실천가가전문적인팀워커를통해클라이언트에게제공될서비스를조정하고필요한서비스의제공을확대시켜주며, 여기서더나아가클라이언트가필요로하는전문적서비스의진전상황을점검하고평가하며재사정한다.

32 194 예산정책연구제 3 권제 1 호 지대를최소화할수있다. 현재와같이인력은부족하고권한은적으면서책임만부여되는구조에서는복지부정수급을효율적으로차단하기어렵다. 다섯째, 민간및공공복지서비스기관과연계 조정능력을갖춘조직과전달체계이어야한다. 다양한복지서비스요구와수요자의개별적인상황에최소비용으로적합한맞춤형복지서비스를제공하기위해서는지역의복지자원을효율적으로연계할수있어야되기때문이다. 34) 그리고이와같은다섯가지역할을효과적으로수행하기위해서는향후의복지전달체계가다음과같은세가지요건을최소한갖출필요가있다. 즉 1양적으로적정한복지전담인력이확보되어야하고 2질적으로담당인력은복지서비스전문성 ( 교육, 경험, 서비스와봉사마인드, 복지자원연계 사례관리 심층상담역량 ) 이있어야하며 3 복지전문가가조직의중심 ( 복지전문성이축적 발휘될수있는조직, 행정관리조직과분리 독립되어복지전문가가인사와주요업무부서의권한과책임을가진 ) 인전달체계가되어야한다. 특히, 새로운복지전달체계는기존의자방자치제행정조직에서분리 독립된독자적인복지전문및전담기관으로운영될필요가있다. 복지에대한사회적수요가급격히증가하고복지욕구는더욱다양해질것이며, 복지재정지출은 106.4조원으로증가하고있다. 지역의복지현장에서직접관리하는사업수는전체복지사업의약 3분의 2(306개사업중약 170여개이상 ) 에달하고있지만, 현재의복지전달체계는기존의지역행정조직을일부활용하는구조이다. 35) 복지업무가감당할수없는수준으로확대되고, 복잡 난해한복지서비스의확대로인해단순 반복적인행정업무와구별된독자적인전문성과지속적인관리역량을요구하고있다. 그러므로복지전달업무는지자체의기존조직 ( 시 군 구-읍 면 동주민센터 ) 에서분리하는것이복지사업및재정지출의효율성을제고하고국민의복지체감도를향상할수있는근본적인접근일수있다. 36) 34) 중앙행정부처와지방자치단체에의한복지서비스제공이분절화되어있어서비효율성이발생하고고용과복지를통합한원스톱 (One-stop) 서비스를제공하여야한다는주장 ( 허재준외 2012) 35) 지방자치단체에서는복지업무의비중이높음에도불구하고복지업무가본연의업무가아닌안전행정부의감독을받는반면, 안전행정부를제외한중앙행정부처는별도의전달체계를마련함으로써서비스의중복과난립을초래하고있다 ( 유현종 2014). 36) 각부처로분산된환경업무가업무의양과전문성이확대됨에따라환경청 환경부로독립 승격되었

33 수요자중심사회복지전달체계모델연구 195 복지전담전달체계의필요성과새로운복지전달체계가요구하는다섯가지필수기능과세가지요건을고려하며, 찾아가는맞춤형복지서비스 제공이가능한수요자중심전달체계의개념적모델을 1인구밀도가높은대도시와중소도시 2인구가소밀한농어촌 3일반적인지역등으로유형화하여제시하면다음과같다. 37) 가. 복지전담독립형모델 ( 행정조직과분리된시 군 구단위의복지전문기관 ) 복지전담독립형모델 은현재의시군구행정조직에서분리 독립된복지전담 전문기관을신설 운영하는유형이다. 현재지역별공공복지전달체계는지방자치제의행정조직의일부를통해중앙및지방복지사업들을집행하는전달체계인데중복성, 단절성, 단편성등의구조적인문제를가지고있어폭증하는사회복지지출에도불구하고이용자의복지체감도가매우낮기때문에정부의복지서비스전달체계의개편이필요하다. 중앙정부및지방자차단체역시복지전달체계는조직, 인력, 업무, 서비스연계와민관협력, 사례관리, 중앙과지방의역할분담등이복합적으로연결되어있어모든측면에서함께개선되어야할과제를안고있으며, 어느한분야의개선만으로해결될수있는문제가아니다. 사회복지서비스는공공기관인정부나지방자치단체에서만그기능을감당할수없는서비스이다. 따라서민간사회복지기관인민간전문가와공공의사회복지급여와서비스를연계할수있는시스템이필요하며, 공공은서비스조정기능, 저소득층자격관리, 공적자금의지급및관리기능을맡고, 민간은사례관리를포함하여사회서비스를전달하는기능을분담하는것이효율적이며그리고읍면동단위의초기상담과단순사례관리기능의강화가필요하다. 이와같은관점에서인구 30만명을기준으로, 시군구지방행정조직과독립되어독자적으로운영되는별도의복지전담민 관통합사무소전달체계를구상할수있다. 시 듯이, 업무의양이확대되고독자적인전문성이증가하면기존조직에서분리 독립되는것은자연적인조직발전현상이다. 또한지난 3 년간 (2011~2014 년 ) 복지담당자 7,000 명을지자체에증원하고있지만, 지자체복지업무증가 행정직을복지업무로보직 7,000 명복지직증원 복지담당자의행정직으로복귀 등으로현장에서는복지담당자가늘어나지않는현상이일어나고있는데, 이것은행정관리중심체계 ( 안전행정부 - 지자체 ) 의특성에서일어나는현상이라고할수있다. 37) 동연구에서는모델의명칭에기존의행정조직에서분리되어독립된기관의체계일경우 독립형 이란용어를그리고기존조직이나업무를통합하는경우 통합형 이라용어를사용함.

34 196 예산정책연구제 3 권제 1 호 군구와독립된조직, 읍면동에사회복지직공무원을강화하고, 전문적복지업무범위, 조사부터관리까지의업무통합, 사례관리에대한민관협력형태, 수요자중심의서비스개념등복지업무만통합적이고전문적으로수행할수있는전달체계모델이다. 동모델은정부가현재추진하고있는희망복지지원단중심의전달체계개편방향과유사하나조직자체가행정기관과분리된독립적체계라는것이다르며, 조직의개편과인력조정에따른부작용 ( 이해관계자들의반발등 ) 과비용 ( 신규충원과민 관인력의조직적융합등 ) 은예상되므로시범사업을통한사전준비등점진적인추진을고려할수도있다. [ 그림 11] 복지전담독립형모델 ( 행정조직과분리된복지전문기관 ) 자료 : 정홍원 이영범, 저출산 고령화에따른사회복지공적전달체계개편방안, 부분수정.

35 수요자중심사회복지전달체계모델연구 197 그러나각각의지역에흩어져있는각종사회복지급여와서비스를통합 조정 연계할수있는총체적이고전문적인컨트롤타워기능을갖춘독립적인사회복지서비스전문기관을설치하면사회복지서비스에대한국민의체감도를효과적으로향상할수있을것이다. 수요자중심의통합적인서비스를제공할수있도록조직을정책부서와사례관리부서로분리하고, 정책부서는정책개발을, 사례관리부서는사회복지현금급여와사회복지서비스를연계 통합적으로제공할수있도록함으로써맞춤형복지서비스를제공할수있는모델이될수있다. 나. 주민센터통합형모델 ( 시 군 구의권역별종합사회보장기관 ) 주민센터통합형모델은동주민센터 2~3개소를통합 ( 인구 3만명이상 ) 하고, 행정과복지업무를병행하는모델이다. 주민센터의통합을통해복지기능강화를가능하게하는전문화된업무구조를마련하고, 종합행정기관 이라는동주민센터에대한인식을복지중심의권역별 종합사회보장기관 으로전환하는모델이다. [ 그림 12] 주민센터통합형모델 ( 권역별종합사회보장기관 ) 자료 : 강혜규외, 지방자치단체복지전달체계개편방안연구, 부분수정.

36 198 예산정책연구제 3 권제 1 호 읍 면 동-시 군 구기관별로분리되어있는대상자관리를일원화된체계에서사례관리할수있도록사례관리업무를개편하고, 서비스의연결성 (continuity) 을강화하며, 사례관리의성과체계를구축한다. 수요자의편의를위해서는가급적한곳에서통합적서비스를제공하는것이바람직하지만현재와같이 170여개복지급여 서비스를 1~2인이담당하고복지행정의 깔때기 현상이극심한체계에서는초기상담 -통합조사- 관리- 서비스연계- 대상자별급여- 사후관리라는사례관리는거의불가능하다. 그러므로정상적으로복지업무를처리할수있는적정업무량과분담체계를마련할필요가있다. 주민편의향상과업무효율성제고가가능하도록본청과주민센터의중복적인대면서비스를집중및일원화할필요가있는데, 주민센터통합형모델 에서는사례관리 ( 현재본청담당 ) 와서비스연계및단순지원까지통합운영할수있는구조이므로대상자의누락 중복문제를어느정도해소할수있을것이다. 또한기존주민센터인력을그대로활용하기때문에개편초기부터상대적으로적은인력으로서비스강화가가능하고, 물리적접근성이좋은도시지역의경우초기에는주민불편이예상되지만강화된복지서비스를통한점진적인주민만족도향상도기대할수있는모델이다. 다. 중소도시복지거점독립형모델 (2~3개주민센터복지업무이관, 도시형복지허브기관 ) 동주민센터 2~3개소 ( 인구 3만명이상 ) 의복지업무를복지전담기관으로이관하고전문성을확보할수있도록복지인력을추가적으로배치하는모델이다. 동주민센터의일반민원행정및주민자치업무는그대로운영하고, 복지업무는모두거점센터로이관하여통합적인복지허브기능을담당하도록하는체계이다. 복지상담팀, 사례관리팀 ( 분야별 ), 지역복지지원팀등거점모델의복지부문운영방안은 주민센터통합형 과동일하나, 지역사회종합복지관과사회적기업의연계를통한통합사례관리를추가한점이다르다. 동모델에서는복지대상자규모및배치인력차원에서상담, 사례관리, 지역복지지원을강화할수있고전문적인복지슈퍼비전 (supervision) 38) 이가능하며직위와책임이병행되는직제개편을지향할수도있다.

37 수요자중심사회복지전달체계모델연구 199 [ 그림 13] 중소도시복지거점독립형모델 ( 도시형복지허브기관 ) 자료 : 강혜규외, 지방자치단체복지전달체계개편방안연구, 부분수정. 수요자중심의통합적서비스제공을뒷받침할수있도록사회복지통합관리망전산체계를보완하며, 공공과민간의역할분담을명확히하여민관협력체계를구축하되공공은책임성이요구되는공공부조, 기초노령연금등법정급여제공과민간에서직접적으로제공하는다양한사회복지서비스와연계하기위한사례관리체계를구축하는것도주요한과제이다. 민간기관에서는자활, 재활, 보육 양육 부양등돌봄과보호목적으로제공하는심층상담과직접서비스및해당분야의전문적인사례관리를제공할수있는전달체계이다. 38) 슈퍼비전은사회복지조직에서직원이서비스를효과적이고효율적으로전달하기위하여지식과기술을잘사용할수있도록도움을주는활동. 슈퍼바이저 (superviser) 가상대방 (supervisee) 을지지하고, 용기를북돋아주며, 정보를제공하고, 말을들어주는것등 ( 양승일 정혁인 2009).

38 200 예산정책연구제 3 권제 1 호 인력소요도 주민센터통합형 과동일한규모 (14~20 명 ) 이지만, 별도의기관운영을 위한센터장및센터운영을위한추가인력소요가발생할수도있다. 라. 농어촌복지거점독립형모델 ( 농촌형복지허브기관 ) 농어촌복지거점독립형모델 은지역이넓고인구는적은농 어촌지역 ( 군 ) 에적합한체계이다. 즉동모델은 중소도시복지거점독립형모델 과같이 2~3개주민센터의복지업무가이관된독립적인복지전담기관을수요자가접근용이한농어촌의복지거점지역에설치 운영하는모델이다. 복지신청및초기상담업무는기존과같이주민센터에수행하는체계인데, 넓은지역과교통편의시설등농어촌지역이라는특성과수요자의접근용이성을감안한설계이다. 농어촌복지거점독립형모델 은사례관리팀 ( 분야별 ), 지역복지지원팀등도시 농촌권역단위의통합서비스를지원할수있는팀을운영할수있다. 동주민센터에서초기상담과접수를담당하므로상담팀은구성하지않아도되며, 맞춤형사례관리강화를위한조직및인력구성은희망복지지원단기능의대폭이관등복지거점독립형과 [ 그림 14] 농어촌복지거점독립형모델 ( 농촌형복지허브기관 ) 자료 : 강혜규외, 지방자치단체복지전달체계개편방안연구, 부분수정.

39 수요자중심사회복지전달체계모델연구 201 동일한모델이될수있다. 전담업무로사례관리외에본청의자산조사 ( 통합조사 ) 업무도검토할수있으며, 거점센터를중심으로복지통합기능강화를위한민간인력채용, 보건소 고용지원센터의인력파견등도고려하며민관협력을포괄하는권역단위민관협력추진이필요한모델이다. V. 결론 : 수요자중심의복지전문전달체계필요 동연구는 사회복지직공무원을대폭증원 39) 하면빈곤형자살을예방할수있을것인가? 40) 라는의문에서출발하고있다. 실직자가사회와가정으로부터고립되고현재의복지제도마저이용하지못하는상황에서생계형사망사건이발생하는사회적문제에대응하여정부가 찾아가는맞춤형복지서비스 정책을적극추진하고있지만, 현재와같은중앙부처별분산적인공급자중심의복지전달체계에서는그정책의실효성이단기적이고제한적일수밖에없다. 현행복지전달체계는 17개중앙행정기관의 293개복지사업 (106.4조원, 2014 년 ) 중약 170여개이상의사업이시 군 구-읍 면 동사무소 ( 주민센터등 ) 에의해전달되는깔때기구조이다 년대후반이후사회보장제도의지속적이고급진적인확대로복지급여및서비스의양적증가와질적변화, 이에따른복지업무의복잡성과난이도가동반상승하고있지만, 정부는사업부처별로기존의지방행정조직을일부활용하고민간복지인프라에위탁하는방식으로사업을시행하게됨에따라현재와같은공급자중심의전달체계를형성하게되었고, 결과적으로전달체계가복잡하며분산적이고분절적인구조로고착되었으며, 공공복지전달체계에서사회복지제도와전달체계간의부조화가심화되고있다. 39) 정부는 2011~2014 년 7,000 명증원에이어, 추가적으로사회복지전담공무원 5,000 명증원계획을마련하고있다 ( 헤럴드경제 2014 년 4 월 11 일자 ). 40) 부양가족조건등으로기초생활보장수급자격에서벗어나면, 위기빈곤층들은긴급복지 (2014 년 499 억원 ) 사업의혜택을약 3 개월 ( 월 108 만원, 4 인가족기준 ) 받을수있다. 그러나시군구복지담당자들은동제도의소득및재산기준이엄격하고, 1 개월후에실시되는 심사후부적격자 에대한환불조치와이에따른책임성등으로임의재량권을보수적으로행사하고있다고한다.

40 202 예산정책연구제 3 권제 1 호 최근복지의영역은취약계층대상의공공부조및빈곤정책으로부터중산층을대상으로하는넓고다양한영역으로확대되고있으며, 서비스의내용이복잡해져서서비스전달방법에도전문성을요구하고있다. 일반적으로하나의정책이하나의서비스로구현되는과정에서매우중요한역할을하는것이전달체계이며, 결국사회복지정책의궁극적인목적이복지대상자 ( 수혜자 ) 에게사회복지서비스를효과적이고효율적으로전달하는것이라면, 사회복지서비스전달체계의중요성을아무리강조해도지나치지않는다. 사회복지서비스전달체계는사회복지와그역사를같이하지만, 선진국에서도사회복지발전과정의일정단계를넘어서야독립된정책논제로형성되는경향이있었으며, 한국은최근복지확장기를거치면서사회복지서비스전달체계가정책의중심적이슈로등장했다. 사회복지서비스전달체계의패러다임을연구함에있어정치 행정등의환경요인, 복지제도의역사, 그리고사회적배경등에대한분석은매우중요하다. 국가가당면한시대적 경제적상황, 정권교체, 복지제도의특수성등에따라복지정책의변화는불가피하고, 이러한변화는복지전달체계의변화를필연적으로요구하기때문이다. 그러나아직까지한국적상황및특색에맞는사회복지서비스전달체계에대한연구와논의는많이이루어지지않고있다. 본연구에서는한국복지전달체계의구조적인문제점을분석하고대안적인차원에서새로운복지전달체계가요구하는필수적요건과기능을이론적원칙과복지현장의현실성그리고외국사례를통해접근했다. 그결과복지전달체계구성의 7가지원칙 ( 통합성 전문성 책임성 포괄성 적절성 지속성 접근용이성 ) 을고려하며수요자중심의복지전달체계로서 4가지모델을우리의효율적전달체계로제시하고자하였다. 동연구가제시하는전달체계의개념적모델은 1기존행정조직과분리된시군구단위의복지전담기관을신설하는 복지전담독립형모델 2 2~3개주민센터를통합하여시군구의권역별종합사회보장기관 ( 행정 복지업무병행 ) 으로운영하는 주민센터통합형모델 32~3 개주민센터의복지업무만을이관하여거점지역에시군구의복지허브기관을신설하는 중소도시복지거점독립형모델 4주민센터에복지서비스신청접수및초기상담업무만남겨두고사례관리등의복지전문업무를수행하는복지센터를인구가소밀한농어촌지역의거점에신설하는 농어촌복지거점독립형모델 등이다.

41 수요자중심사회복지전달체계모델연구 203 이상의 4가지모델은일본 영국 미국의사례로부터복지조직들간의수직적 ( 중앙- 지방정부 ) 수평적인 ( 지역현장의민간- 공공복지자원 ) 연계와협력, 이용자또는수요자중심의복지서비스전달체계로변화되어온추세그리고스웨덴의 코뮌 전달체계등을조직발전의관점에서참고하며설계되었다. 모델의기능과역할적인측면에서는 1사례관리가가능한조직 2미인지위기빈곤층 ( 가정과개인 ) 을발굴가능한체계 3적절한상담제공이가능한조직 4합리적이고정확한복지수급자격심사가가능한환경 5민간및공공복지서비스기관과연계 조정능력을갖춘조직등을수요자중심의복지전달체계의필수적인요건으로설정하고모델설계에반영하였다. 그리고동연구에서제시된새로운전달체계에는 1적정한수의복지전담인력 2 담당인력의복지서비스전문성 ( 봉사와서비스마인드, 교육, 경험, 복지자원연계 사례관리 심층상담역량등 ) 3복지전문가중심 ( 복지전문가가인사와핵심업무의권한과책임을가진 ) 의조직운영등도필수요건으로반영되었다. 특히향후의복지전달체계는다양한복지서비스요구와수요자의개별적인상황에부응하는 찾아가는맞춤형복지서비스 를제공할수있는복지전문성이요구되므로, 기존의행정조직 41) 에서분리 독립된독자적인복지전문전담기관의필요성이부각되고있다. 복지전달체계는현금급여의지급 관리와같은단순 반복적인행정관리의기능을넘어, 복지제도의확대, 수요자의잠재욕구포착그리고자원의발굴에이르기까지다양한유형의대응을요청받고있다. 그러나이에대한현장의대응수준은지역적여건과특성에따라다양할수밖에없으므로, 수요자중심의복지전달체계 모델이실행설계와계획그리고실험적인현장검증을통해구체화된다면복지재정지출의효율화에상당히기여할수있을것이다. 또한지방자치행정조직을관장하고있는안전행정부의복지인식이좀더진전될필요가있으며, 새로운모델구축을위한현실적대안을마련할수있도록정부차원에서복지전달체계관련시범사업을시험적으로추진하는것도고려해볼수있다. 동연구는복지효율성 ( 국민복지체감도 / 복지재정투입 42) ) 향상을위해공급자중 41) 2014 년현재, 17 개광역자치단체 ( 특별시 1, 광역시 6, 특별자치시 1, 도 8, 특별자치도 1 개 ), 262 개기초자치단체 ( 시 74, 군 84, 자치구 69, 행정시 2, 일반구 33 개 ), 3,487 개행정기초단위 ( 읍 216, 면 1,198, 동 2,073 개 )

42 204 예산정책연구제 3 권제 1 호 심의현행복지전달체계를수요자중심의전달체계로전환하는몇가지전달체계의모델을개념적으로제시하고있지만, 복지현장중심의하위체계에국한되어있어상위수준 ( 중앙- 지방전달체계관계 ) 의체계에관한추가적인논의가필요하다. 제시된모델들의현실적인장점과단점에대한논의또한미흡하며, 방대한민간복지인프라와자원들이새로운전달체계와어떻게연계될수있을것인지에대한구체적인논의도부족하다. 43) 연구의범위와초점의제한성으로 사회적경제원, 44) 복지고용청 ( 유현종 2014) 45) 과같은다양한대안들에대한논의들도참고수준으로머물고있지만, 이러한논제들은연계적인연구의가치가높으므로복지정책과재정지출의효율성측면에서후속적인다양한연구를기대한다. 42) 재정투입 은인력 ( 인건비 ), 조직 ( 운영유지비 ), 사업 ( 복지서비스, 프로그램개발 운영, 시설유지 ) 운영등에투입되는모든비용을의미함. 43) 모델에서제시된 지역사회복지협의체 가제역할을다할경우공공과민간자원의연계가가능하지만, 현재동협의체는획일적이고형식적으로운영되고있다. 44) 사회적경제원은공공서비스를지역단위사회적경제조직에위임하는영구식모델. 정부는사회적경제전달체계개편및일원화방안으로기획재정부가총괄하는사회적경제원 ( 사회적기업진흥원 + 중앙자활센터통합 ) 과 17 개시 도권역별사회적경제지원센터를신설하는사회적경제기본법제정안공청회를추진하고있다. 일원화의주요대상은협동조합 ( 기획재정부 ), 사회적기업 ( 고용노동부 ), 자활기업 ( 보건복지부 ), 마을기업 ( 안전행정부 ), 농어촌공동체회사 ( 농림축산식품부 ) 이다 ( 국민일보 2014 년 4 월 11 일자 ). 45) 고용노동부주관으로남양주고용복지종합센터 ( ) 가개설되는등정부조직내고용 - 복지연계노력이가시화되고있다.

43 수요자중심사회복지전달체계모델연구 205 참고문헌 김기현, 복지서비스전달체계개선방안연구 : 수요자중심전달체계모델개발을중심으로, 정책연구용역보고서, 국회예산정책처, 강혜규, 사회복지서비스공공전달체계개선방안연구, 보건복지가족부 한국보건사회연구원, 강혜규외, 지방자치단체복지전달체계개편방안연구, 한국보건사회연구원, 이명훈 강혜규 김정훈, 외국의복지전달체계와재정성과제고를위한시사점, 국회예산정책처, 남궁인철 이채정, 사회복지전달체계개선종합대책평가, 국회예산정책처, 김병준, 지방자치론, 법문사, 박경일, 아동복지행정과전달체계, 아동복지편람, 아산사회복지사업재단, 박도제 이정아, 복지사각지대해소 전담공무원 5,000 명더늘린다, 헤럴드경제, 2014 년 4월 11일자 9면. 서상목 최일섭 김상균, 사회복지전달체계의개선과전문인력활용방안, 한국개발연구원, 선정수 유동근, 사회적경제지원기능기재부가총괄 영국식모델도입, 국민일보, 2014 년 4월 11일자 2면. 성규탁, 사회복지행정론, 법문사, 소순창, 일본의대도시특례와광역행정제도에관한연구, 아태연구 제14권제2호, 경희대학교아태지역연구원, 2007, 59~81 쪽. 신복기외, 사회복지행정론, 양서원, 양승일 정혁인, 사회복지행정론, 동문사, 양재진, 한국복지정책 60년 : 발전주의복지체제의형성과전환의필요성, 한국행정학보 제42 권제2호, 한국행정학회, 2008, 327~349 쪽. 원종학외, 복지사업효율성제고방안 (I): 지자체와민간비영리기관 (NPO) 의효율성을중심으로, 한국조세연구원, 유현종, 사회서비스전달체계의비교복지국가론적분석 : 사회적돌봄서비스의 5가지복지레짐비교를중심으로, 한국행정연구 제23권1호, 한국행정연구원, 이봉주 김용득 김문근, 사회복지서비스와공급체계 : 쟁점과대안, 커뮤니티, 이진, 한국사회복지전달체계개선방안에관한연구 : 지방정부역할을중심으로, 박사학위

44 206 예산정책연구제 3 권제 1 호 논문, 국민대학교대학원, 이태교, 기초자치단체의복지전달체계효과성에대한공무원의인식 : 강원도를중심으로, 박사학위논문, 국민대학교대학원, 이현주외, 외국공공부조전달체계비교분석, 한국보건사회연구원, 정홍원 이영범, 저출산 고령화에따른사회복지공적전달체계개편방안, 한국보건사회연구원, 정흥원, 복지전달체계현황, 문제점및개선방안, 복지전달체계개선방안세미나자료 ( 국회민생정치연구회정책토론회 ), 2014, 3~44 쪽. 조성한외, 사회복지정책론, 법문사, 최성재 남기민, 사회복지행정론, 나남출판, 관계부처합동, 국민중심의맞춤형복지전달체계구축방향, 사회보장위원회실무위원회자료, 허만형, 사회복지행정론, 법문사, 허재준외, 고용 - 복지통합형사회서비스전달체계개선방안, 한국노동연구원, Bonoli, Giuliano, New social risks and the politics of post-industrial social policies, in Klaus Armingeon and Giuliano Bonoli (eds.), The Politics of Post-Industrial Welfare States: Adapting Post-War Social Policies to New Social Risks, Routlege, Gate, Bruce L., Social program administration: the implementation of social policy, Prentice -Hall, Gilbert, Neil and Paul Terrell, Dimensions of Social Welfare Policy, Allyn & Bacon, Gilbert, Neil and Harry Specht, Dimensions of Social Welfare Policy, Prentice-Hall, Goodin, Robert E., Work and Welfare: Towards a Post-Productivist Welfare Regime, British Journal of Political Science, vol.31 no.1, Cambridge University Press, Minas, Renate, Administration Poverty: Studies of Intake Organization and Social Assistance in Sweden, Stockholm Social Studies of Social Work-21, Stockholm University, Perlman, Robert, Consumers and Social Services, John Wiley, Pierson, Christopher, Beyond the Welfare State?: The New Political Economy of Welfare, Pennsylvania State University Press, Wright, Deil S., Models of National, State, and Local Relationships in Laurence, O Toole, Jr. (eds.), American Intergovernmental Relations: Foundations, Perspectives and Issues, CQ press, 2007.

45 수요자중심사회복지전달체계모델연구 207 Conceptual Approach to the Client-centered Delivery system of Social Welfare for Model Development Moon, Jong Yeul and Kim, Gi Hyeon Abstract It is difficult to effectively achieve the enhancement of Social welfare and the alleviation of the welfare blindspots, if we maintain our current delivery system of social welfare, even though the government would supplement the social security services and increase the expenditure for social welfare(106.4 trillion Won for 293 welfare projects in the year 2014). In order to achieve the objectives for the welfare policy of central government, such as Welfare as Client-centered, Welfare by Visiting and Searching, and Effective Alleviation of Welfare blindspots, Welfare combined by employment, we have to change the delivery system from the Central Provider-centered system to the Client-centered system on the local field. The conceptual models for the new delivery system that this study proposes are 1) Exclusive Organization model for Welfare, independent from the administration organization of a city or a county 2) Integrated Organization model of combining several citizen-centers 3) Independent Organization model for establishing a new Welfare hub-institutes, where Welfare tasks are exclusively transferred from the citizen-center of local areas 4) Wellbeing Base Independent model of establishing new Welfare centers in the villages for farming or fishing, while leaving the application or initial counselling for Welfare at citizen-centers. Keywords: Delivery System for Social welfare, Welfare policy, Social Security, Welfare finance, Client-centered model