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1 한미일 도로공사발주및생산체계비교연구 이복남 장철기 이영환 송병관 한국건설산업연구원

2 < 차례 > 요약 ⅰ I. 서론 1 1. 연구의배경및목적 1 2. 연구의범위 2 3. 연구의방법및한계 3 4. 기대효과 3 II. 도로건설현황 5 1. 한국 5 (1) 도로의분류 5 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 8 (3) 도로건설관련법 10 (5) 주요설계기준 미국 16 (1) 도로의분류 15 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 17 (3) 도로건설관련법 19 (4) 주요설계기준 일본 20 (1) 도로의분류 20 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 21 (3) 도로건설관련법 25 (4) 주요설계기준 비교결과및시사점 27

3 III. 발주및입 낙찰체계 한국 31 (1) 도로건설의발주과정 31 (2) 도로건설의발주방식 32 (3) 도로건설의입낙찰 방식 미국 40 (1) 도로건설의발주과정 40 (2) 도로건설의발주방식 45 (3) 도로건설의입낙찰 방식 일본 67 (1) 도로건설의발주과정 67 (2) 도로건설의발주방식 75 (3) 도로건설의입낙찰 방식 80 (4) 기타 : 다양한발주및입 낙찰방식의도입 비교결과및시사점 96 IV. 생산체계 한국 103 (1) 사업수행체계및업무처리계통 105 (2) 발주자조직체계 105 (3) 감리단조직체계 105 (4) 시공생산조직체계 108 (5) 현장공사관리업무및사업참여자별역할분담 113 (6) 하도급발주및관리 113 (7) 사후평가 미국 118 (1) 사업수행체계및업무처리계통 118 (2) 발주자조직체계 119 (3) 감리단혹은사업관리자조직체계 122

4 (4) 시공생산조직체계 122 (5) 현장공사관리업무및사업참여자별역할분담 124 (6) 하도급발주및관리 127 (7) 사후평가 일본 130 (1) 사업수행체계및업무처리계통 130 (2) 발주자의조직체계및역할 130 (3) 사업참여자의역할 136 (4) 하도급발주및관리 137 (5) 사후평가 비교결과및시사점 144 V. 종합시사점및결론 147 참고문헌 150 부록 153 < 부록 1> 일본건설업법과지방자치법시행령주요내용 153 < 부록 2> 한미일 설계기준비교표 159 < 부록 3> 감리수행지침서상의공사시행단계별사업참여자역할분담 163 Abstract 167

5 < 표차례 > < 표 Ⅱ-1> 도로법에의한도로분류 6 < 표 Ⅱ-2> 도로의구조/ 시설기준에관한규칙상의도로분류 6 < 표 Ⅱ-3> 도시계획시설기준에관한규칙상의도로구분 7 < 표 Ⅱ-4> 국내도로망현황(2004 년 12 월) 8 < 표 Ⅱ-5> 도로망현황비교(2004 년 12 월) 9 < 표 Ⅱ-6> 한국의도로지표순위 9 < 표 Ⅱ-7> 도로부문예산추이 9 < 표 Ⅱ-8> 교통시설특별회계도로계정(2004 년) 10 < 표 Ⅱ-9> 미국의도로분류 16 < 표 Ⅱ-10> 텍사스주교통국지출세부항목 19 < 표 Ⅱ-11> 일반도로개량율, 정비율, 4 차선화율 21 < 표 Ⅱ-12> 2000 사업년도이후의일본도로공단 (JH) 의각사업실시상황 2 < 표 Ⅱ-13> 일본도로공단건설관리 도로의연장(2005 년 4 월) 22 < 표 Ⅱ-14> 고속도로의연장과정비율 (2003 년말) 23 < 표 Ⅱ-15> 일반유료도로의연장과정비율 (2003 년말) 23 < 표 Ⅱ-16> 일본도로공단 (JH) 의공사도급계약실적추이 23 < 표 Ⅱ-17> 일본도로공단 (JH) 의조사등계약실적추이 23 < 표 Ⅱ-18> 도로관계 4 공단민영화관계 4 법 24 < 표 Ⅲ-1> 공구분할 (A 고속도로, B 고속도로, C 고속도로 ) 32 < 표 Ⅲ-2> < 표 Ⅲ-3> 공구분할( 설계가기준) 34 공구분할( 연장길이기준) 35 < 표 Ⅲ-4> 댈러스지역도로시공프로젝트개요 43 < 표 Ⅲ-5> 제안서요구양식의물량추정예 44 < 표 Ⅲ-6> 각주별자격심사내용 53 < 표 Ⅲ-7> 댈러스지역도로공사시공낙찰개요예 61 < 표 Ⅲ-8> 항목별입찰가예 61 < 표 Ⅲ-9> 발주단위별공표의형식과내용예 68 < 표 Ⅲ-10> 입찰및계약에관계되는각종하부체계 75 < 표 Ⅲ-11> 일본의입찰관련회계법개정이력 79

6 < 표 Ⅲ-12> 일본의입찰방식개선노력 79 < 표 Ⅲ-13> 2005 일본도로공단전체의발주공표건수 81 < 표 Ⅲ-14> 현재의일본의대표적인입찰방식 89 < 표 Ⅲ-15> 일본의낙찰자결정방식 92 < 표 Ⅲ-16> 기술제안방법 93 < 표 Ⅲ-17> 입찰및계약방식에따른잠재적효과 10 < 표 Ⅳ-1> 감리단 ( 자문단 ) 의부문별검토건수 106 < 표 Ⅳ-2> 시공업체품질관리인원구성 (A 고속도로 4 구간의예) 112 < 표 Ⅳ-3> 하도급발주패키지구성 116 < 표 Ⅳ-4> 미국고속도로건설공사발주자의사업관리역할주체(Design-Build 시) 125 < 표 Ⅳ-5> 설계시공일괄수행하에서의품질관리책임분담 127 < 표 Ⅳ-6> 도로공단일반사항 132 < 표 Ⅳ-7> 일본의건설시스템의단계별특성 137 < 표 Ⅳ-8> 일본의건설시스템의매니지먼트분야별특성 138

7 < 그림차례 > < 그림 Ⅱ-1> 텍사스주교통국의수입원과지출 18 < 그림 Ⅱ-2> 일본도로구성과관리주체 20 < 그림 Ⅱ-3> 민영화의이미지 24 < 그림 Ⅲ-1> 도로건설사업수행의흐름 31 < 그림 Ⅲ-2> 국내건설업체입찰가결정구조 38 < 그림 Ⅲ-3> 도로설계계약체결과정 (non-db, non-ddb) 42 < 그림 Ⅲ-4> 텍사스교통국의도로공사발주체계 47 < 그림 Ⅲ-5> 미국건설업체입찰가결정구조 57 < 그림 Ⅲ-6> 고속도로의정비순서 70 < 그림 Ⅲ-7> 일반유료도로정비의흐름 73 < 그림 Ⅲ-8> 미국의공공공사발주방식의추세및전망 97 < 그림 Ⅳ-1> 국내고속도로건설공사시공관리체계 104 < 그림 Ⅳ-2> 기술자문단운영하에서의업무처리계통 104 < 그림 Ⅳ-3> 감리단운영하에서의업무처리계통 104 < 그림 Ⅳ-4> 발주자관리조직( 건설사업소조직구조) 105 < 그림 Ⅳ-5> 책임감리형태의감리단조직구조 107 < 그림 Ⅳ-6> 일반적인도로공사현장시공조직구조 108 < 그림 Ⅳ-7> C 국도건설공사현장시공조직구조 110 < 그림 Ⅳ-8> 품질관리업무흐름도 111 < 그림 Ⅳ-9> 발주자측품질관리조직 111 < 그림 Ⅳ-10> C 국도건설공사하도급발주개념 117 < 그림 Ⅳ-11> Old Kings Road Pedestrian/Equestrian Overpass Construction Project 118 < 그림 Ⅳ-12> 텍사스주교통국조직체계 121 < 그림 Ⅳ-13> 캘리포니아교통국현장관리조직 122 < 그림 Ⅳ-14> San Francisco-Okland Bay Bridge 현장조직도 123 < 그림 Ⅳ-15> 국토교통성의조직과고속도로공사 131 < 그림 Ⅳ-16> 일본도로공단 (JH) 의조직도 133 < 그림 Ⅳ-17> 발주자현장조직개념도 134 < 그림 Ⅳ-18> 공공공사의품질확보구조 136 < 그림 Ⅳ-19> 건설공사의청부및고용관계 140 < 그림 Ⅳ-20> 도로사업의흐름과사업평가의흐름 143

8 요약 I. 서론 - 지금까지국내정부와산업은중소기업보호와육성을위한시장배분 - 보다는업체와업역을보호해주는제도중심으로일관해왔다. 그러나 시장배분없이제도만으로는기업의규모별동반생존이나성장에는 한계가있을수밖에없다는판단이다. 건설산업의축소국면에있어서 대 중 소건설업의균형발전은시장규모확대를통한해결보다는 역할분담을통해시장이체계적으로분배될수있는가능성을검토해 볼시점으로판단된다. 이에본연구에서는우리와유사한환경의일본과또다른발전된생 산체계를갖고있는미국의조사및비교를통해국내건설산업의생 산체계및사업참여자의역할분담을진단해보았다. 또한건설사업에 있어서발주방식은방식의선택에따라사업자의각기다른형태의참 여및역할을규정할수있으므로생산체계비교분석과더불어이러 한생산체계에영향을미치는발주방식의종류와추진형태와입찰 및낙찰의과정을비교하였다. II. 도로건설현황비교 년말현재국내도로현황은고속도로 24개노선 2,923km, 국도 56개노선 14,246km 을포함하여총연장 100,278km 으로써, 미국텍사 스주의약 21%, 일본의 9% 수준이다. 한국의도로지표순위는 OECD 30개국중국토면적당 18 위, 차량1대당 28 위, 국토계수당도로연장이 28 위에머무는등전반적으로선진국에비해국내의도로연장률은뒤 쳐져있다. - 설계기준에있어서는지형여건에따른약간의차이를제외하고는큰 차이가없음을보여주고있다. 요약 ⅰ

9 III. 발주및입 낙찰체계비교 원도급발주패키지구분 - 국내의경우원도급패키지구분은공구내교량및터널등모든구 조물을포함하는공구단위로발주가되며, - 공구분할기준은미국과마찬가지로기본적으로공사금액, 공구연장과 - 공사의특성을고려하여결정한다. 텍사스주의중소업체입찰참가를위해대규모공사는작게분할을하 는경우도있지만, 교량구간은금액이조금커져도교량구간전체를 단일패키지로발주하는것이일반적이다. 발주방식 - 한미일 3국모두기본적인도로건설공사발주방식은설계와시공분리 발주 (Design-Bid-Build) 방식이며, 설계는기본설계와실시설계로나누 어발주한다. 또한설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 의적용이확대 되고있는추세이다. - 일본도최근발주기관이사양규정을강제하지않고특정성능을발휘 할수있는사양을자유롭게설계할수있는성능발주를법적으로도 추가하였다. - 미국의경우도설계시공일괄수행방식(Design-Build) 이전통적인 발주방식보다비용, 공기, 품질면에서뛰어남이입증이되어확대되고 있는추세이다. 실시설계용역자선정 국내의경우실시설계용역자선정은도로및공항, 토목구조, 토질및 기초의 3개전문기술면허소재업체로서사업수행계획서평가후적격 업체로선정된업체를대상으로입찰하여선정하며미국의경우설계용 역수행업체선정에있어서설계용역수행능력이가장중요한선정의 잣대가되며, 단지설계비용을기준으로선정하지는않는다. ⅱ 요약

10 예정가산정한국과일본은품셈과내역으로만들어진원가산정방식인데반하여미국은추정가(Engineer's Estimate) 를효과적인검토와입찰금액비교를위해공사에소요되는총금액을충분히자세한수준까지산정한다. 자격심사 - 미국에서는자격심사를사전자격심사, 낙찰후자격심사, 면허등여러 가지방법으로평가하고있으며, 각주마다평가항목이다르게구성되 어있다. 시공을위한사전자격심사는적절, 부적절 (Pass, fail) 로만평 가하며, 여기서고려된평가사항은제안서평가에서다시사용하지는 않는다. - 일본에서는수주희망자는입찰의전제조건으로각발주기관의명부에 일반경쟁및지명경쟁유자격자로서사전에등록되어있어야한다. - 국내의경우사전자격심사 (PQ) 대상사업을규정하고있으나사전자격 대상이아닌공사의경우도공사수행능력항목심사는 PQ 심사항목 을준용하기때문에모든공공공사에사전자격심사를실시한다고볼 수있다. 경쟁입찰 - 미국은기본적으로일반경쟁입찰이다. - 일본의경우는지명경쟁입찰방식이대부분이었으나, 몇가지폐해 가제기되어이러한문제점해결과입 낙찰과정의투명성과경쟁성 향상을위해대형공사에일반경쟁입찰이채용되었으나, 현재까지는 지명경쟁이건수면에서압도적으로많다. 입찰참가자수 미국도로건설공사입찰참가자수는 도로공사에서도입찰참가자수는 가낙찰제하에서도로건설공사입찰참가자수는평균 3~5 개사이며, 일본지자체발주 10개사내외인데반해국내의경우최저 30~40 개업체이다. 요약 ⅲ

11 입찰가산정방식및입찰전략 - 미국은예상수익률(expected profit) 이입찰참가결정의가장중요한 요소여서, 상대적으로전략적수주라는명목이한국에비해상대적으로 적은편이다. - 일본의경우도비록발주자가제시하는내역서와예정가를중심으로 - 실제공사원가를산정하더라도공법은입찰자가결정하는구조로되어 있어서낙찰우선이아닌손익분기점에서투찰금액을결정할수밖에 없는구조로되어있다. 그러나국내시공입찰에는미국이나일본과달리발주자가내역서에 세부공종별내역서물량을고정된공법을기준으로제시해주기때문 에별다른노력없이도입찰에참여할수있고, 투찰금액결정은철저 하게낙찰가능성을기준으로한다. 저가심의판별기준 미국은추정가대비입찰자들이제시한입찰가에대한심의기준을 두고운용하는경우가있으며, 일본도발주자책임하에산정된예정가 격을기준으로일정비율까지를저가심의대상기준으로정하고있는데 반해한국은입찰자가제시한공종별평균가격을기준으로하고있으며, 발주자주관적으로제시하는하한선기준은없다. 낙찰자선정 - 미국의낙찰자선정기준은주마다심지어사업마다다르게적용되고 있으며, 최근들어가격뿐만아니라여러가지요소들을함께고려하는 최고가치 (Best Value) 에의한선정이증가하고있다. - 일본도마찬가지로낙찰방식은최저가낙찰을기본으로하고있으나, 낙찰자의결정을가격만으로하지않고종합평가하는입체적평가를 시도하고있다. ⅳ 요약

12 시공계약및정산방식 - 국내시공계약은일반적으로총액단가계약 (Target Cost Unit Price) 형 식으로계약이이루어진다. - 일본은 1960 년대중반정도까지는자재지급또는실비정산이많았으나, 총액도급 (Lump Sum Fixed Price: LSFP) 계약이일반화되었다. - 정산방식은일본은요율에의한정산을하고, 미국은단가, 물량정산 - 방식이다. 한국과일본에는선수금이지급되지만미국에는선수금이지급되지않 는다. 공동도급 - 미국도로건설공사에있어서공동도급은발주자의요구사항으로서가 아니라건설업체스스로의위험예방, 부보를위해자연발생적으로구 성된다. - 일본공동도급은발주자가지정하는방식이며기술적이유보다공평분 배의역할이강하다. - 국내의경우대부분의고속도로건설공사가공동도급으로수행되며, 현장인원투입등참여율은지분율과다르며, 주간사에서지분율이상 의역할을한다. 미국과일본의입찰및계약방식개선노력 - 보다나은도로건설사업수행, 공기단축과공공의편익을위해공기 단축계약 (Cost Plus Time Method 또는 A+B Method) 방식, 차선임 대방식 (Lane Rental) 등다양한입찰및계약방식을운용하고있다. - 일본은지명경쟁입찰의다양화, 기술제안형경쟁입찰, 기술제안형 - 종합평가방식을통한낙찰자결정방식등입찰방식개선을위해다 양한노력을하고있다. 도로건설사업을포함한모든건설사업에서우량업체의선정은사업 성패를좌우할수있는가장큰조건이기에국내에도사업수행방식, 입 낙찰방식개선에많은노력이필요할것으로사료된다. 요약 ⅴ

13 IV. 생산체계비교 발주자의역할분담 국내도로공사의시공관리체계는발주자가관리감독업무를수행하고 기술자문단을두어이론적뒷받침을하는경우와책임감리단을별도로 운영하여시공관리를하는두가지의경우가있다. 일본은어드바이저방식과기술자문방식으로수행하는경우도있지 만시공관리보다는기술적자문역할이크다. 또한발주자의사업관리 기능에대한역량부족은기존에도상당한시공관리업무영역을갖고 있는원도급자의업무범위를일괄발주방식을통해더욱넓게확대시키 는방법과다른하나는발주자/ 설계자와원도급자가분담하고있던사 업관리전문영역을제4의타인에게위탁하여발주자를지원토록하는 방식의도입을통해이루어진다. 미국도로건설사업에있어서사업관리기능은발주자가직접수행하 는경우, 민간컨설턴트가수행하는경우, 그리고발주자가민간컨설 턴트와공동으로수행하는경우로나눌수있다. 개별사업에서의발주자의수행조직 - 개별고속도로건설공사에서는약 8개공구정도로분할된사업구간을 건설사업소를설치하여관리하며, 각공구당 3명의감독관을배치하는 데반해, - 미국의경우에는기본적으로교통국내에서수행하며, 공사관리를위해 서는미국캘리포니아주교통국의경우총책임자 1인하에공종별감 독관을배치하고그아래검측원(Inspector) 을배치하는데, 현장상주는 검측원만하고있는것으로나타났다. ⅵ 요약

14 감리조직 - 국내에있어책임감리로수행하는경우에는발주자와직접계약하여 현장에상주하는것을원칙으로하여상근과비상근감리원으로구분 하여운영하며, 설계및시공상의제반문제점검토및공사의품질 향상을위한현장검측및확인업무를주내용으로한다. - 그러나미국( 텍사스) 의경우설계시공분리수행방식공사에는일반적 으로감리단을따로두지않으며발주자인교통국에서직접감리를하 는방법을이용하고있다. 이러한관리는공사가진행되고있는지역 의지부(Area Office) 에서담당하도록되어있다. 현장조직 - - 국내의공사현장조직에는별도의설계담당을두지않으며현장에서 설계변경사항발생시본사기술팀혹은설계자로부터지원을받는데 반해미국의현장조직에는 shop drawing, 제품설명서, 샘플검토를 담당하는팀이있다. 국내현장조직구성에대한저가수주의영향은두가지의모습으로 나타나는데, 하나는실행률을낮추기위해하도급외주부분의일부를 원도급업체가직영으로수행하여공사관리담당인력이많아지는경 우와이와반대로관리비절감을위해원도급업체의업무영역으로여 겨졌던시공관리부분을주협력업체에이관하여, 원도급업체현장조 직에는공사팀이없이기술, 행정, 관리업무만담당하는경우가있다. 품질관리 - 국내의경우품질관리업무수행은시공회사가직접적으로시행하고감 독원이확인을하고있으며, 직접적인품질관리업무수행은발주자감 독관과시공사시험실이담당한다. 감리단은본부자재의공급원승인 및재료의품질관리기준수립등품질에관한방침사항에대한업무 를담당한다. 요약 ⅶ

15 - 미국또한시공품질관리는시공회사에서직접하는부분과발주자인 주교통국에서하는부분으로나누어져있으며시공업체는스스로품 질관리를하며, 주교통국은담당지부(Area Office) 에서시공자의품 질관리절차, 노력및일련의행위가적합하다는것을확신하기위해 발주자자신혹은외부민간컨설턴트를통해검사및감독을하는품 질보증을하며, 지부의본부에속해있는실험실에서직접현장에나와 3 자품질보증(Independent Quaity Assurance or Independent Assurance Testing) 을통해품질관리를위해사용되는시험방법및장비의적합성 여부를분석하는작업을발주자혹은외부민간컨설턴트를통해수행 한다. - 일본에서는발주자가현장을순회하며시공자가제출한공사기록 공 사사진등을토대로공사가시공계획대로진행되고있는지를감독한다. 중소기업에대한배려 - 미국은공공사업에서소수자보호차원에서소규모의기업, 여성경영 기업, 사회적약자기업의공사수주율이하도급발주액및자재구매 액의일정비율이상이되도록규정하고있다. - 일본도관공수법과지역업체우대제도, 등급제도, 중소기업참여를위 해필요이상의발주단위세분화등으로중소기업은약자라는인식하 에보호를하고있는데긍정적인면도있지만상청과마루나게등부 작용도적지않은듯하다. 하도급발주및관리 - 국내의경우일반건설업체와일반건설업체간하도급계약은금지되어 있고, 다만하도급자사이에는중층하도급이가능하다. 일본의경우도 국내와마찬가지로일괄하도급은금지되어있으나, 하도에대한엄밀한 규제는없어 4~5 차에이르는중층하도급이이루어진다. ⅷ 요약

16 - 국내는의무시공 (Mandated Construction) 조항은없고의무하도급 (Mandated Subcontract, 30%) 으로정한하한선이규정되어있는데반 해미국의경우에는주정부의도로사업에대해서는주별로일정수준 이하로하도급비율을제한하는상한선이있다. 국내도로건설공사에서하도급업체선정은우선원도급업체에등록된 협력업체중해당공종에필요한면허소지업체를대상으로경쟁입찰 을실시하여최저가격을투찰한업체를선정한다. 미국의경우는시공회사가업무에따라서하도급을줄경우발주자에 게하도급업체를승인받아야한다. 한국과미국과는달리일본에는중소업체가수주한공사를대기업이 하청을받는상청과마루나게라고불리는일괄하도급이빈번하게발생 하여문제가된적이있다. 특히, 도로포장분야에서많이나타났다. V. 종합시사점및결론 - 본연구를통해본바아래와같은분야에좀더심도깊은연구가필 요할것으로판단된다. 다양한발주방식및입 낙찰도입검토 건설산업구조개편에따른제도의연착륙을위한시장배분중심의 발주규모산정 건설생산체계내발주자- 계약자( 설계/ 시공)- 하도급자의기능및역 할심층분석을통한효율적사업수행체계확립에대한연구 효율적인발주자의사업관리기능배분및이양방안검토 실질적인생산주체인중소업체보호를위한전문화유도방안 - 미국과일본의발주및입 낙찰방식과생산체계는국내도로건설공사 사업수행에시사하는바도많고, 본받아야할점이많음과동시에 산지석으로삼아야할부분도많은것같다. 타 요약 ⅸ

17 제 1 장 서론 1. 연구의배경및목적 현재미국을중심으로한서구선진국건설시장의변화추세는대형은초대형기업으 로, 중소기업들은특성상품중심으로전문화경향이가속되고있으며, 규모면에서도 양극화현상을띠고있음을발견할수있다. 또한, 국내와일부유사한환경을갖춘선 진국인일본역시건설산업의체질을변화시키는다양한노력을시도하고있음을볼 수있다. 이러한세계적인변화추세는건설시장내에서수요와공급의점진적인변화 에따른것으로파악할수있으며, 시장의변화에정부가정책적 제도적으로대응한 결과라고볼수있다. 국내건설시장역시많은변화를겪으며현재의모습을갖추고 있으며, 향후지속적인변화와발전을요구하고있다. 건설시장이라는주제하에서항상관심을끄는부제가바로건설시장의균형발전이 다. 지금까지국내정부와산업은중소기업보호와육성을위한시장배분보다는업체 와업역을보호해주는제도중심으로일관해왔다. 그러나발주중심의제도만으로는 시장의균형발전이나기업의경쟁력및생존능력을발달시키는데부족한점이있다는 목소리가많다. 이러한논제의가장큰요인은정책이나제도가시장을유인하는중요 한키이기는하지만전부는아니라는점이다. 건설시장은타산업에비해긴생산기간 과복잡한절차를갖고있으므로각각의진행과정에따른변수가모두시장의모습을 결정하는요소로작용하게된다. 결국건설업과시장의균형발전을위해서는시장규 모확대와분배보다는적절한역할분담과정책적 제도적지원방향을모색할필요성 이부각되고있다. 이에본연구에서는우리와유사한환경의일본과또다른발전된 생산체계를갖고있는미국을통해국내건설산업의생산체계및사업참여자의역할 분담을진단해보고자한다. 건설산업구조는여러가지정책과제도가연계되어있으므로, 건설산업의생산체계 변화는핵심적인제도에의한영향력과밀접한관련이있다. 이상호 (2004) 의연구결과 에따르면최근의대 중 소건설업체간의수주영역분화양상은최저가낙찰제도 입및단계적확대, 턴키/ 대안입찰공사발주확대등의공공건설공사발주방식의변 제1장서론 1

18 화와연관되어있으며, 이석묵(2003) 은발주방식선정에있어서근본적인문제는발주 대상과상관없이일률적인발주방식을적용하는것이라보고있다. 따라서건설산업에 있어서발주방식은방식의선택에따라사업자의각기다른형태의참여및역할을규 정할수있으므로생산체계비교분석과더불어이러한생산체계에영향을미치는발 주방식의종류, 추진형태와입찰및낙찰의과정을비교해볼필요가있어본연구에 서는한 미 일 3국의발주방식의선정에서부터사후평가까지를개괄적인조사와비교 분석을하고자한다. 그리고국내의도로공사생산체계를벤치마킹대상이되는일 본 미국의도로공사생산체계의비교를통해서시장배분을위한단위공사에서발주 패키지분할방식과크기, 기준등을비교해보고발주자와일반건설업체간의계약구 조분석을통해이에따른발주자의사업관리기능이사업관리기능과역할이어떤형 태로이루지는것인지를알아본다. 이어서, 공사관리체계및현장생산체계의비교를 통해사업참여자( 발주자, 감리자, 일반/ 전문건설업체, 설계자등) 의역할분담실태를 조사비교하고국내공사관리및현장관리체계에대한시사점을도출하고자한다. 2. 연구의범위 건설산업의전체생산체계를대상으로하는것은무리이므로대표성이강한사업 분야를선정하여비교를용이하도록하기위하여, 한 미일 3국의도로건설을대상으로 발주및입 낙찰제도와생산체계를비교하였다. 미국의경우각주마다다른기준이 많아텍사스주중심으로조사하고, 필요한부분은미국전체에대한내용을추가하였 다. 주요비교항목은아래와같다. 한미일 3국의도로건설현황및도로건설시장의특징 도로공사발주에대한일반적인사항( 발주기관, 생산기관등) 도로공사발주를지배하는주요법규와제도 도로설계기준 사업수행방식 발주방식및입 낙찰방법 계약구조와대가지불방식 발주패키지 ( 설계/ 시공) 의규모와패키지내용( 공종구성등) 생산참여자구조및역할분담 : 발주자, 설계자, 시공자, CM 등 사업관리조직및건설현장생산조직 2 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

19 발주자의사업관리역할분담 하도급발주및관리 원도급업체와하도급업체의역할분담 3. 연구의방법및한계 미국과일본의도로생산체계는비교대상국의도로건설생산체계를경험해본전문 가를통하여자료수집및분석을진행하였으며, 일부부족한부분에대해서는본연 구진이보완조사를실시하였다. 국내에대해서는일차적으로건설지등의문헌자료를 통한조사와분석을실시하였으며, 도로분야와관계된국가기관및현장을방문하여 실상에대한사례조사를추진하였다. 아울러, 가능한일대일대응의비교를위해조사 대상사업의기준을일치시키고, 연구진전체의시각을일치시키기위한정기적인회의 를진행하였다. 미국과일본의전체생산체계에대한조사및분석에있어서발주및입낙찰 제도 와관련해서는이전및이후의생산과정에비해상대적으로많은자료와분석결과가 존재하여연구추진에큰무리가없었다. 하지만, 발주이후의생산과정, 특히현장중 심의생산과정에대해서는관련조사자료를구하기어려웠으며, 실제로이에대한전 문지식을갖고있는전문가도확보하기어려운상황임을연구추진이후에알수있었 다. 현장중심의생산체계에대한관련자료와전문가가없는이유는현장이라는특성 때문으로볼수있다. 현장은각각의사업특성과해당국의문화가함께반영되어있 어일반적인형태를제시하기어려우며, 특히하도급과정등에있어서는해당국의상 업문화까지합쳐져있어서내부적인실상을파악하기어려웠다. 이러한사정은해당 전문가의부재로이어지고있음을볼수있다. 4. 기대효과 발주방식및생산체계의기본구조파악을통해미래건설생산체계가나아갈방향에대한연구의기초제공 선진국의현장생산및관리체계조사를통해주요시사점도출과국내현장생산및관리체계의개선방향제시 제1장서론 3

20 건설생산체계에있어서각각의사업참여자들의역할과참여범위조사및시사점도출 타분야건설생산체계조사및광범위한건설생산구조변화에대한미래연구의기초제공 4 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

21 제 2 장 도로건설현황 1. 한국 (1) 도로의분류 먼저도로에대한정의를살펴보면, 현재국내의경우세개의법( 건축법, 도로법, 도로교통법 ) 에서도로를정의하고있는데각각의법마다조금씩다르게정의하고있 다. 건축법상의도로는동법제2조제 11 호의정의에따르면 보행및자동차통행이가 능한너비 4m 이상의도로로서도시계획법, 도로법, 사도법, 기타관계법령에의하여 신설또는변경에관한고시가된도로와건축허가또는시장, 군수, 구청장이그위치 를지정한도로 로규정되고있다. 도로법( 제2조제 1항및제11 조) 에서는도로를 일반의 교통에공용되는길로서고속도로, 일반국도, 특별광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도를 말하며, 터널, 교량, 도선장, 도로용엘리베이터및도로와일체가되어그효용을다하 게하는시설또는그공작물까지포함한다 고정의하고있다. 이와더불어도로교통법 ( 제2조제 1 호) 에서는 도로라함은도로법에의한도로, 유료도로법에의한유료도로그 밖의일반교통에사용되는모든곳을말한다 고정의하고있다. 일반적으로도로는크게도로법에의한분류, 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의한구분, 도시계획시설기준에관한규칙상의기준으로구분할수있다. 도시계획 시설기준에관한규칙에서는사용및형태, 규모및기능에따라구분하고있다. 1) 도로법에의한도로분류 도로법제2장제 11 조에서는도로를고속국도 ( 고속도로 ), 일반국도, 특별광역시도, 지 방도, 시도, 군도, 구도등 7 가지로구분하고있다. 7가지종류의도로는도로의종류 에따라각기다른기관이노선지정, 계획, 건설및유지 관리한다. 급도로의정의및관리기관은다음과같다. 법에규정된각 제2장도로건설현황 5

22 < 표 Ⅱ -1> 도로법에의한도로분류 구분정의노선지정 / 건설및관리청 고속국도 ( 고속도로 ) 일반국도 특별광역시도 지방도 자동차교통망의중추부분을이루는중요도시를연결하는자동차전용의고속교통이이용하는도로 노선은대통령령으로지정, 건설및관리는건설교통부장관( 한국도로공사사장대행 ) 노선은대통령령으로지정, 주요도시, 지정항만, 주요비행장, 관광지등을연결하며건설및관리는건설교통부국가기간도로망을이루는도로장관 ( 국도유지관리사무소, 시관내는해당시장) 서울특별시, 부산, 대구, 인천, 광주, 대전, 울산광역시구역내의도로 특별시장또는광역시장 지방의간선도로망을이루는도로 - 도내의주요도시를연결하는도로 - 도내의비행장, 항만, 역도는이와밀접한관계가있는도지사지역을상호연락하는도로 - 국가와지방자치단체가역할을분담하여건설하는도로 시도시구역내의도로시장 군도군구역내의도로군수 구도구구역내의도로구청장 2) 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의한도로분류 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의하면도로는크게고속도로와일반 도로로나눠지며, 일반도로는주간선도로, 보조간선도로, 집산도로, 국지도로로구분 될수있다. < 표 Ⅱ -2> 도로의구조 / 시설기준에관한규칙상의도로분류 일반도로 구분고속도로주간선도로보조간선도로집산도로국지도로 종류국도국도또는지방도지방도또는군도군도 6 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

23 3) 도시계획시설기준에관한규칙상의도로분류 도시계획시설기준에관한규칙에서는도로를도로의사용및형태, 규모, 기능등 3 가지기준에따라구분하고있다. 도로의사용및형태별로는일반도로, 자동차전 용도로, 보행자전용도로, 자전거전용도로, 고가도로및지하도로로구분이되며, 도 로의규모( 폭) 에의해서는크게광로, 대로, 중로, 소로로구분되며, 각각의구분은 또다시 1 류, 2 류, 3 류로나뉜다. 기능에의한구분은접근성과이동성을기준으로 고속도로, 간선도로, 집산도로, 국지도로로구분할수있다. 상위의도로일수록이동 성이강조되고, 하위의도로일수록접근성이강조된다. < 표 Ⅱ -3> 도시계획시설기준에관한규칙상의도로구분 구분방법구분비고 사용및형태 규모 기능 광로 대로 중로 소로 일반도로 자동차전용도로 보행자전용도로 자전거전용도로 고가도로 지하도로 고속도로 간선도로 집산도로 국지도로 그외녹도, 공원도로, 군용도로, 경작도, 산림도, 산업도로등이있음 1류폭 70m 이상 2류폭 50m~70m 3류폭 40m~50m 1류폭 35m~40m 2류폭 30m~35m 3류폭 25m~30m 1류폭 20m~25m 2류폭 15m~20m 3류폭 12m~15m 1류폭 10m~12m 2류폭 8m~10m 3류폭 8m미만 제2장도로건설현황 7

24 4) 표층재료에의한분류 노면에사용하는표층재료에따라토사도, 자갈도, 블록및포장도로, 아스팔트콘 크리트도로, 시멘트콘크리트포장도로로구분될수있다. (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 예전부터다양한형태의도로가있었다. 그러나도로건설이라는본격적인의미의시 작은 1968 년착공, 그해 12월 21일에완공된국내최초의고속도로인총연장 29.5km의 경인고속도로로볼수있다. 그리고근대화의상징적사업인경부고속도로 ( 총연장 428km) 가 1970년 7 월에완전개통되면서고속도로의시대가열렸다. 1960년대에는고 도성장의기반구축, 1970년대에는지방균형개발에중점을두고도로건설이추진되 었으며, 1980 년대에는국민생활환경개선, 1990년대는국토간선도로망확충과교통애로 해소를중점으로도로정책이수립되고추진되었으며, 2000년대에는교통효율극대화 및지역균형개발촉진에중점을두고있다 1). 2004년말현재국내도로현황은고속도로 24개노선 2,923km, 국도 56개노선 14,246km 을포함하여총연장 100,278km 이고, 이중 76,347km 가포장되어포장률은 76.1% 이다. 포장도로 76,347km 중 4차로이상의도로가 17,890km 로 23.4% 를차지하고 있다. 또한전체도로중 2차로이하의도로가 76.6% 인 58,457km 이다. 현재국내도로 의현황은선진외국에비하여크게뒤떨어지고있다(< 표 Ⅱ-4, 5, 6> 참조). 2) < 표 Ⅱ -4> 국내도로망현황 (2004 년 12 월) 구분계고속도로일반국도특별시도광역시도 지방도 ( 국지도 ) 연장 (km) 100,278 2,923 14,246 17,371 17,476 24,539 23,723 포장 (km) ,923 13,869 17,231 13,698 16,107 12,519 미포장 13, ,367 1,400 9,305 미개통 10, ,411 7,032 1,899 자료: 건설교통부 시도 군도 1) 이춘용외 도로정비기본계획재정비수립연구 국토연구원, ) 2005 년도국토의계획및이용에관한연차보고서, 건설교통부, 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

25 < 표 Ⅱ -5> 도로망현황비교 (2004 년 12 월) 구분 단위 한국 미국 텍사스 3) 일본 면적당도로연장 km/km 인구당도로연장 차량당도로연장 km/ 천인 km/ 천대 자료: 건설교통부, 제2 차중기교통시설투자계획 ( 안), 2004 < 표 Ⅱ -6> 한국의도로지표순위 구분 도로전체 고속국도 1인당연장국토면적당연장차량 1대당연장국토계수 4) 당연장 28위 18위 28위 28위 24위 7위 19위 22위 주: OECD 30개국중의순위 2003년중앙정부의도로부문예산은 90,260 억원이며, 연도별도로부문예산추이는 < 표 Ⅱ-7> 과같다. 구분 < 표 Ⅱ -7> 도로부문예산추이 ( 단위: 억원) 1993년 1995년 1997년 1999년 2001년 2003년 계 27,234 33,715 51,910 71,721 78,339 90,260 전년대비증가율 (%) 자료: 건설교통부 국내도로사업은 1988 년까지일반회계재원으로시행되었으나, 이후로는도로사업 에소요되는재원을안정적이고효율적으로조달하기위해도로사업특별회계를운영 한다. 이때의주재원은도로와관련된휘발유특별소비세의 90%, 경유특별소비세, 승용자동차특별소비세이며, 부족액은일반회계에서추가로지원을받아왔다. 1980년대 의도로투자미흡으로인한누적된도로시설부족과, 1980년대말이후특별회계의 3) 텍사스주총도로연장길이: 486,000km, 인구는 20,851,820 명, 차량대수는 18,400,000 대 ( 이상 2004 년말기준), 면적은 678,616km2, 4) 국토계수 =( 인구x 면적) 1/2 제2장도로건설현황 9

26 도입으로도로부문예산이대폭늘었으나, 용지보상비등건설비의상승으로투자규 모에비하여도로의증가가미미한실정이다. < 표 Ⅱ -8> 교통시설특별회계도로계정 1) (2004 년) 세입 세출 교통세 6,022,100 국도건설 7,242,920 승용차특소세 1,071,400 도로운영 530,245 일반회계추가지원 659,914 재특전출 67,955 일반수입 ( 이자수입 ) 67,400 차관상환 28,719 보전수입 ( 이월금 ) 49,224 연금부담금 199 자료: 건설교통부 계 7,870,038 계 7,870,038 단위: 백만원 (3) 도로건설관련법 도로에관한법률은도로법, 도로정비촉진법, 고속국도법, 유료도로법, 사도법등 이있다. 먼저, 도로망의정비와도로관리를위해제정한법률인도로법은국가나지방 자치단체가관리하는도로에관한기본법으로서노선의지정, 또는인정, 관리, 시설 기준, 보전및비용등에관한사항을규정한법이다. 노선의지정은고속국도와일반 국도는대통령령으로지정하고, 기타도로는해당도로관리기관이지정한다. 도로의 건설과유지는해당도로관리기관이하는것이원칙이다. 도로의신설 개축및수 선에관한도로공사와그유지를행하는관리청은국도의경우건설교통부장관, ( 국가 지원) 지방도에있어서는도지사, 기타도로는그노선을인정한행정청이된다. 관리청 은 10년을단위로하여도로정비기본계획을수립하고 5년마다그타당성여부를검토 하여야한다. 도로의굴착이나형질변경이수반되는공사를한때에는관리청의확인 을받아야한다. 고속국도에관하여도로법에규정한것외에그노선의지정, 도로의구조관리및 보전등에관하여필요한사항을규정한고속국도법, 도로에관한재원을확보하고도 로의정비를촉진하며, 교통의편리를증진하기위하여통행료를징수할수있는도로 10 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

27 의신설, 개축, 유지, 수선기타관리에관하여도로법에대한특례를규정하고있는 유료도로법, 국가나지방자치단체이외의자가설치하는도로( 도로법의준용을받지 아니하는도로) 의설치, 관리, 사용및구조에관한사항을규정한사도법등이있다. 그외관련법규및규칙으로는건설기술관리법, 공익사업을위한토지등의취득및 보상에관한법률, 국토의계획및이용에관한법률, 환경, 교통, 재해등에관한영향 평가법, 문화재보호법, 국가를당사자로하는계약에관한법률등이있다. (4) 주요설계기준 1) 개요 설계기준은도로구조설계에있어서가장기본이되는사항으로서일반적으로도 로를신설하거나개량하는경우도로의구조및시설에적용되는최소한의기준을 규정하고있는 도로의구조시설기준에 관한규칙 을따르고있다. 또한, 이외의 사항은한국도로공사설계기준, 도로설계요령및 AASHTO(American Association of State Highway and Transportation Officials) 규정과기존고속도로적용현황을참 고하고있다. 도로의계획목표연도는도로의구분, 교통량예측의신뢰성, 투자의 효율성, 단계적인건설의가능성, 주변여건, 주변지역의사회 경제계획및도시계획 등을고려하여정하여지며, 통상적으로 20 년이내로정한다. 2) 설계속도 설계속도는도로설계의기초가되는자동차의속도를말하는데, 이는도로의기하 구조를결정하는데기본이되는것으로써지형상황, 교통량및경제성을고려하여 결정한다. 설계속도를 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는계획교통량과 지형조건에따라규정하고있으며, 고속도로의경우지방지역은평지 120km/hr, 산 지는 100km/hr, 그리고도시지역은 100km/hr 로규정하고있다. 일반도로의경우도 로의종류와지형상태에따라 40km/hr 에서 80km/hr 로차등적용하고있다. 제2장도로건설현황 11

28 3) 횡단면설계기준 가) 차로폭 차로의폭은차선의중심선에서인접한차선의중심선까지로규정하며, 차로폭은 차량이필요로하는여유폭을보완한것으로주행속도에따라변화하고교통량중 대형차혼입율에따라크게영향을받는다. AASHTO 에서는모든도로에대해 12feet(3.66m) 가이상적이라고규정하고있으며, 도로의구조시설기준에 관한규 칙 에서는차로의최소폭을고속도로의경우 3.5m 로규정하고있다. 일반도로의경 우는지형상황과설계속도에따라최소 3.0m 로규정하고있다. 나) 중앙분리대 도로의구조 시설기준에관한규칙 에의하면중앙분리대는도로의종류와지 형상황에따라달리적용하는데, 고속도로의경우지방지역은 3.0m 이상, 도시지역은 2.0m 이상으로, 일반도로의경우지방지역은 1.5m, 도시지역은 1.0m이상으로규정하 고있다. 다) 길어깨 길어깨는고장차나임시대피차를본차로에서안전하게분리시켜수용하고, 또한 도로포장구조를보호하는기능을함으로써차도와함께중요한설계요소로인식된 다. 처음에는도로포장구조의보조로써중요시되었으나, 차량의잦은이용과교통 주행상의장점때문에근래고장차나임시대피소의수용장소로길어깨가이용되고 있다. 이러한기능의변화로길어깨의폭도차츰증가하는것이선진국의추세이다. 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는차도오른쪽길어깨의최소폭을고속 도로의경우지방지역은 3.0m, 도시지역은 2.0m 로규정하고있다. 그러나터널, 교 량, 고가도로의길어깨폭은고속도로의경우 1m 이상, 일반도로의경우 0.5m이상으로 할수있다. 12 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

29 라) 측대 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서는고속도로의측대폭을설계속도가 80km/kr 이상일경우는 0.5m 이상으로, 80km/hr 미만일경우는 0.25m이상으로규정하 고있다. 4) 가) 기하구조기준 평면선형 1 평면곡선반경 도로의최소곡선반경은적용최대편경사, 설계속도에따라다양한값이적용된다. 고속도로의경우설계속도가 120km/hr 이고적용최대편경사가 6%, 7%, 8% 일때평 면곡선반경은각각 710, 670, 630 으로적용된다. 동일한적용최대편경사에서설계 속도가 100km/hr 일때는각각 460, 440, 420 으로규정하고있다. 2 최소평면곡선길이 고속주행의경우곡선부의길이가짧으면핸들의조작이어려워진다. 또한, 도로교 각이작으면운전자에게는곡선길이가실제보다짧게보이고곡선반경도작게느끼 게되므로주행상위험이뒤따르게된다. 즉, 운전자가착각을일으키는한계도로교 각을 5 도( ), 핸들조작에곤란을느끼지않고곡선부를주행할수있는통과시간이 적어도 4 초가필요한것으로계산하여 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서 는도로의교각이 5 도미만인경우와이상인경우로나누어규정하고있다. 설계속 도가 120km/hr 일경우도로의교각이 5도미만이면평면곡선의길이는 700/θ 이상으 로도로의교각이 5도이상인경우는 140m 이상으로규정하고있다. 3 완화곡선길이 완화곡선은직선부와평면곡선사이또는평면곡선과평면곡선사이에서자동차의 원활한주행을위하여설치하는곡선으로서, 완화구간의길이는중심가속도의변화 율을 0.5~0.15m/sec 2 이하로제어하고핸들조작상무리가없도록그길이를택하는 것이필요하다. 도로의구조시설기준에 관한규칙 에따르면설계속도가 120km/hr 일경우완화곡선의최소길이는 70m, 설계속도가 100km/hr 일경우에는 60m로규 정하고있다. 제2장도로건설현황 13

30 4 최대편경사 도로의구조 시설기준에관한규칙 에서최대편경사는도로의구분, 당해도로가위치하는지역, 적설과한냉의정도, 당해도로의설계속도, 평면곡선반경등을고려하여결정하고, 6~8% 이하로규정하고있다. 나) 종단선형 1 종단경사 종단경사는도로의진행방향중심선의길이에대한높이의변화비율을나타내 는것으로서, 도로의설계속도에따라동일규격의설계구간에서는동일한주행상 태가유지될수있도록하여야한다. 국내의경우설계속도가 120km/hr 일경우, 평 지에서는 3%, 산지에서는 4% 이하로규정하고있다. 또한설계속도가 100km/hr 일 경우에는평지에서는 3%, 산지에서는 5% 이하로규정하고있다. 2 종단곡선 종단곡선은충격경감에필요한종단곡선길이와시거확보를위하여필요한종단곡 선길이를산출하여최소종단곡선변화비율을규정하여놓았다. 그러나실제로설계 할때에는안전성 쾌적성등을고려하여최소규정치의 1.5배정도의값을바람직한 최소치로규정하여적용한다. 또한, 종단경사차가적을경우종단곡선길이는짧아도 되나실제로운전자에게는급하게절곡된것처럼느끼게되므로설계속도로 3초간 주행할수있는거리를최소종단곡선길이로정한다. 종단곡선의변화비율은설계속 도및종단곡선의형태에따라다르며, 종단곡선의길이는설계속도에따라다르게 적용되는데, 설계속도가 120km/hr 일경우종단곡선의최소길이는 100m, 설계속도 가 100km/hr 일경우종단곡선은최소 85m 이상이되어야한다. 3 시거 제동정지시거는운전자가같은차로상에서고장차등의장애물을인지하고안전하 게정지하기위하여필요한거리로서, 장애물을발견한후운전자가브레이크를밟을 때까지의반응시간과타이어, 노반, 제동조건에따라종방향활동마찰계수및주행속 도, 종단경사에따라달라진다. 국내도로설계의기준은설계속도 120km/hr 일경우최 소정지시거길이는 280m, 설계속도가 100km/hr 일경우에는 200m 로규정하고있다. 14 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

31 5) 포장구조설계 가) 설계방법 현재국내의포장설계법은 AASHTO 설계법 TA법 PCA 법등이있으며, 이들 방법중 AASHTO 설계법이보편적으로사용되고있다. 이들포장법은미국 일본 등에서개발된것으로설계인자가국내여건과달라한국형포장설계법을개발하기 위한연구가진행중에있다. 나) 설계하중 내구성, 경제성및유지보수측면을고려하여포장두께설계시공용개시후 20년교통량에대하여설계한다. 다) 포장두께 포장두께는지형의특성및지반조건에따라달라질수있으므로특정값을규 정하기어렵다. 라) 포장용콘크리트 콘크리트포장슬래브는교통축하중을직접지지하기위하여휨강도 (fbk) 45 kgf/ cm2의콘크리트가사용된다. 제2장도로건설현황 15

32 2. 미국 (1) 도로의분류 미국의도로는크게행정상의분류와기능적분류에의해나눠질수있으며, 행정적 분류하에서는연방정부관할도로와지방정부관할도로로나눠진다. 기능상의분류체계 하에서는주요간선도로, 보조간선도로, 주요집산도로, 보조집산도로, 지역도로로나뉠 수있다. < 표 Ⅱ -9> 미국의도로분류 행정적분류 기능적분류 연방정부관할도로 지방정부관할도로 연방보조도로 기타도로 주요간선도로 (Principal Arterials) 보조간선도로 (Minor Arterials) 주요집산도로 (Major Collectors) 보조집산도로 (Minor Collectors) 지역도로 (Local roads and streets) 전국간선도로망 (National Highway system) 기타도로 연방공유지도로 ( 삼림도로, 공유지도로, 공원도로 ) 삼림개발도로 미국텍사스주는다음과같이도로를구분하여표기하고있다. IH (Interstate Highway): 미국연방정부의기금으로건설된고속도로 IS (Interstate Highway Spur): 로로연결되는 Interstate Highway Interstate Highway 에서분기하여하위급고속도 BI (Business Interstate Highway): Interstate Highway 에서분기하여주로도시 등을통과하여다시같은 Interstate Highway 에합쳐지는 US (US Highway): 미국연방정부의기금으로건설된 고속도로 Interstate Highway IH보다한단계하위급 UA (US Highway Alternate): US Highway 에서분기하여다시같은 US Highway 에합쳐지는 US Highway 에쓰이는명칭 UP (US Highway Spur): Highway US Highway 에서분기하여일반도로로연결되는 US 16 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

33 BU (Business US Highway): 하여다시같은 US Highway 에합쳐지는 US Highway 에서분기하여주로도시등을통과 US Highway SH (State Highway): 주정부의기금으로건설된고속도로 SA (State Highway Alternate): State Highway 에서분기하여다시같은 Highway 에합쳐지는 State Highway 에쓰이는명칭 SS (State Highway Spur): State Highway BS (Business State Highway): 통과하여다시같은 State State Highway 에서분기하여일반도로로연결되는 State Highway 에서분기하여주로도시등을 State Highway 에합쳐지는 State Highway FM (Farm to Market Road): 일반적으로도심외곽시골지역에서주정부와도 시또는카운티의기금으로건설된도로로써도로의건설과유지는주정부에서 담당하고도로의운영권은시나카운티에서담당함. 시골의농장에서도심의시 장을연결하는도로라는데서유래한명칭임. BF (Business Farm to Market Road): 로도시등을통과하여다시같은 Market Road RM (Ranch to Market Road): Farm to Market Road에서분기하여주 Farm to Market Road에합쳐지는 Farm to Farm to Market Road에포함되며시골의목장 에서도심의시장을연결하는도로라는데서유래한명칭임. RR (Ranch Road): Farm to Market Road에포함되는도심외곽의도로 PR (Park Road): 유명한주립또는국립공원으로연결되는도로 RE (Recreational Road): 유명한휴양지로연결되는도로로주정부의기금으로 건설 (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 텍사스주는 2004년말까지총연장 302,028 마일( 약 486,000km) 의도로를보유하고있 으며이러한도로중 79,535 중앙선마일 (centerline mile)( 약 127,800km) 길이의도로를 주정부에서유지하고있다. 중앙선마일이란차선의수에관계없이도로의길이를나타 내는방법이며, 이에비해차선마일 (lane mile) 이란각각의차선의길이를모두합하여 나타내는도로길이측정의방법이다. 따라서차선마일은중앙선마일의몇배에달하 게된다. 텍사스주정부에서유지하는도로중 3,233 중앙선마일 (5,200km) 은 Interstate Highway 이며 12,102 중앙선마일 (19,470km) 은 US Highway 이고 16,199 중앙선마일 제2장도로건설현황 17

34 (26,070km) 의 State Highway 와 40,985 중앙선마일 (65,960km) 의 Farm to Market Road 를보유하고있다. 2004년말기준으로총 135 억달러( 약 13조5 천억원) 규모의공사가텍사스주교통국 에의해진행중이며 2004년에만기록적인 41 억달러( 약 4조1 천억원) 의도로건설계약 을체결하였다. 이는차량의계속적인증가와함께더소통이원활한도로, 또한더욱 안전한도로를요구하는사용자의요구에부합하기위한것이다. 안전한도로를만들 기위해기존의도로중도로의폭이 24ft( 약 7.2m) 이하인도로는도로의폭을넓히는 공사를수행하며또한중앙분리대등도건설하고있다. 참고로텍사스주에등록된차 량수는 2004년말기준으로 1,840 만대이다. 텍사스주교통국의 2004년 1년예산은 68 억달러( 약 6조8 천억원) 였으며수입과지출 을살펴보면 < 그림 Ⅱ-1> 과같다. 수입은연방정부로부터지원받는금액이전체의절 반을차지하고있으며주정부에의해충당되는수입이그외의거의절반을차지하고 있다. 수입원중주도로기금 (State Highway Fund) 은 66% 가휘발유등자동차연료에 대한세금이며차량등록세가 26% 를차지하고있다. 지출을살펴보면가장많은부분 을유지비용으로사용하고있으며다음으로건설비, 그다음으로계획에비용을사용 하고있음을알수있다. < 표 Ⅱ-10> 은지출에대한세부항목을나열하고있다. < 그림 Ⅱ -1> 텍사스주교통국의수입원과지출 (a) 수입 (b) 지출 18 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

35 < 표 Ⅱ -10> 텍사스주교통국지출세부항목 항목 예산 ( 단위: 백만불 ) 항목 예산 ( 단위: 백만불 ) Plan It Use It Plan/design/manage Public transportation 63.8 Right of way acquisition Medical transportation 94.0 Research 22.6 Registration and titling 68.4 Total 1,215.6 Vehicle dealer regulation 5.7 Build It Traffic safety 35.1 Highway construction 2,402.0 Travel information 19.7 Aviation 62.3 Automobile theft prevention 10.3 Total 2,464.3 Total Maintain It Manage It Contracted maintenance 2,039.2 Central administration 36.8 Routine maintenance Information resources 33.0 Gulf waterway 1.6 Other support services 36.6 Ferry system 52.2 Regional administration 68.2 Total 2,613.7 Total Grand Total 6,765.2 (3) 도로건설관련법 미국도로건설과관련된법및규정으로서는연방법체계의제23 편(U.S. Code Title 23 Highway ) 이대표적이다. 그외에연방도로보조법 (Federal-aid Highway Act), 육 상교통원조법 (Surface Transportation Assistance Act), 도로세입법 (Highway Revenue Act), 도로안전법 (Highway Safety Act) 등에서규정하고있으며, 이러한법들은도로 정책에따라수시로수정, 개정된다. 또한 1998년승인된 21세기교통최적화법 (Transportation Equity Act for 21st Century: TEA 21) 이있다. 5) (4) 주요설계기준 < 부록 2> 한미일 설계기준비교표참조 5) 권영주외 주요국고속도로관리조직운영실태조사연구, 2000, 한국도로공사 제2장도로건설현황 19

36 3. 일본 (1) 도로의분류 일본의도로는고속자동차국도, 직할국도, 보조국도, 도도부현도, 그리고시청촌도로 구분된다. 도로정비및관리의책임분담은, 전국적인간선도로망을구성하는도로에대 해서는국가및그대행기관인도로공단 (JH), 지역의생활에밀착한도로에대해서는 지방자치체가각각관리하고있다. 도로연장전체의 95% 는도도부현 ( 都道 ) 도로 또는시청촌( ) 도로로서지방공공단체가관리하고있다. < 그림 Ⅱ -2> 일본도로구성과관리주체 국가권한을도로공사 (JH) 가대행관리 7,000km(0.6%) 고속자동차국도 유료 국가의직할관리 직할국도 km(1.9%) 국가의직할사업 국가가도도부현지사에관리위임 보조국도 31,968km(2.7%) 도도부현관리 도도부현도 128,554km(10.9%) 국가보조사업 지방단독사업 시청촌관리 시청촌도 987,943km(83.9%) 합계 약 1,177,362km(100%) 2002 년 4 월기준 20 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

37 고속도로등국가( 도로공단 =JH) 가건설및관리하는도로는건설단계와영업단계의 관리주체가다르기도하다. 예를들어, 건설단계에서는 JH 시즈오카건설국 ( 그산하에몇 개의공사사무소가있음) 이관할하지만, 영업중에는동경관리국이담당하기도한다. (2) 도로건설현황및도로건설시장의특징 1) 도로건설현황 일본의도로건설은도로포장등기술적인면에서국내와유사한형태를취하는것 으로조사되었다. 그러나관리주체면에서는대부분이지방자치체의관리하에서발 주되고있다. 앞서조사한바와같이일본의면적대비도로연장은 3.1배로서선진국 에비해서도 2~3 배수준으로거의포화된상황이라볼수있다. 그런이유로현재 이루어지는대부분의도로건설사업은개량및유지보수사업이주류를이루고있다. 구분 < 표 Ⅱ -11> 일반도로개량율, 정비율, 4 차선화율 실연장 개량구간 정비된구간 ( 단위: km,%) 4 차선이상구간 ( 폭 13.0m 이상) 연장 % 연장 % 연장 % 일반국도 53, , , , 지정구간 21, , , , 지정구간외 31, , , , 도도부현도 128, , , , 주요지방도 57, , , , 일반도도부현도 70, , , , 국가 도도부현도계 182, , , , 시읍면도 987, , , , 계 1,170, , , , 주 1: 실연장은 2002 년 4월 1 일, 정비제구간은 1999 년도전국도로교통센서스 (census) 에근거하는추계치이다. 주 2: 개량구간은차도폭 5.5 m 이상개량된구간을말한다. 다만시읍면도는차도폭 5.5 m미만의개량된구간도포함한다. 주 3: 정비율은개량구간중혼잡도가 1.0 미만의연장( 시읍면도는개량구간연장 ) 의실연장에대한비율이다. 주 4: 시읍면도의정비율및정비된연장은개량율및개량된연장이다. 제2장도로건설현황 21

38 2) 고속도로사업현황 전체도로사업의약 5% 정도를차지하는고속국도등은국가관리대상으로서도로 공단이대행하여발주및관리하고있다. 그러나근래에와서는일본의높은도로율 로인해전반적으로사업규모가감소되어가고있는실정이다. 다음표는 2000년도 이후의도로공단사업현황을보여주는표로서전체적인신규사업감소를쉽게알아 볼수있다. 최근에와서는사회적요구로서도로공단의민영화가추진되고있다. < 표 Ⅱ -12> 2000 사업년도이후의일본도로공단 (JH) 의각사업실시상황 항목 2000년 2001년 2002년 2003년 고속도로건설사업 1,368,329 1,248,039 1,095, ,135 일반유료도로건설사업 91,971 88,467 78,129 64,099 사회자본정비사업 2,702 1,599 2,474 1,046 개량사업 220, , , ,315 고속도로 202, , , ,069 일반유료도로 18,043 17,699 15,636 20,245 방재사업 42,389 32,111 29,542 29,594 고속도로 38,485 28,207 26,844 26,418 일반유료도로 3,904 3,904 2,697 3,176 조사사업 5,019 4,423 3,908 3,076 고속도로 3,890 3,358 2,895 2,306 일반유료도로 영 업 영업수입 2,099,117 2,155,253 2,128,329 1,915,421 고속도로요금수입 1,858,052 1,914,300 1,881,807 1,680,358 일반유료도로요금수입 238, , , ,315 사용료수입 부대사업수입 1,764 1,890 1,662 1,590 고속도로관련시설부대요금수입 < 표 Ⅱ -13> 일본도로공단건설관리 도로의연장 (2005 년 4 월) 구 분 고속도로 일반유료도로 개통연장 7,363km 980.6km 건설중연장 1,280km 181.6km 22 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

39 < 표 Ⅱ -14> 고속도로의연장과정비율 (2003 년말) 구분연장법정예정노선에대한비율 법정예정노선 11,520 km - 기본계획연장 10,607 km 92% 정비계획연장 9,342 km 81% 중 JH구간 8,643 km 75% 개통연장 7,343 km 64% 주 1: 정비계획연장중 JH 구간의연장에대해서는, 2004 년 1 월 30 일의정비계획변경에의해, 시행주체가일본도로공단에서국토교통대신으로변경( 신직할구간 ) 이된연장 699km 를제외한것이다. 주 2: 개통연장구간에는긴키도카이난 ( 近畿道 南 ) ~키비 ( 吉 ) 구간이포함된다. < 표 Ⅱ -15> 일반유료도로의연장과정비율 (2003 년말) 개통연장 공사중연장 무료개방도로 인계양도도로 66 도로 921.3km 26 도로 278.4km 66 도로 601.5km 13 도로 128.4km 주: 또, 인계양도도로로서상기외페리사업항로분 (40.3 km) 이있다. 연도항목 계약건수계약금액 < 표 Ⅱ -16> 일본도로공단 (JH) 의공사도급계약실적추이 ( 단위 : 백만엔, 2003년 JH 연보) ,599 4,440 4,624 4,411 4,167 4,298 4,336 3,821 3,949 3, , ,661 1,036,0341,116,8701,110,4991,305,7011,299,7281,022, , ,458 연도항목 계약건수 계약금액 < 표 Ⅱ -17> 일본도로공단 (JH) 의조사등계약실적추이 ( 단위: 백만엔 ) ,366 6,274 6,603 6,601 5,908 6,030 6,180 5,938 5,282 4, , , , , , , , , , ,844 주: 계약금액 100 만엔이상을대상으로한다. 제2장도로건설현황 23

40 3) 도로사업관련공단의민영화 민영화는 2005년 10월 1 일을목표로하고있다. 일본도로공단, 수도고속도로공단, 한신고도로공단, 혼슈/ 시코쿠연락교공단을동일본고속도로주식회사, 중일본고속도 로주식회사, 서일본고속도로주식회사, 수도고속도로주식회사, 한신고속도로주식 회사, 혼슈시코쿠연락고속도로회사( 경영이안정화되면서일본회사와합병) 로민영 화하고, 이회사는주로고속도로의건설관리요금을징수하며, 기존의채무및신규 채무에관해서는 고속도로의보유채무변제기구 를설립하여별도관리한다는것 이민영화의기본구상이다. < 표 Ⅱ -18> 도로관계 4 공단민영화관계 4 법 ( 자료N2) 업무 Ⅰ. 회사의설립, 업무등에관한일 Ⅱ. 기구의설립, 업무등에관한일 고속도로주식회사법 관할법 독립행정법인일본고속도로보유채무변제기구법 Ⅲ. 회사가유료도로사업을실시하는경우의일본도로공단등의민영화에수반하는도로관계수속등에관한일법률의정비등에관한법률 Ⅳ. 민영화에수반하는경과조치등에관한일일본도로공단등민영화관계법시행법 < 그림 Ⅱ -3> 민영화의이미지 24 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

41 (3) 도로건설관련법 일본에서는최근까지중앙부처및지방자치체의공공조달을국가차원의일반규정인 회계법과지방자치법, 전국적인건설업일반을규정하는건설업법등으로규정해왔다. 그리고발주방식이나입찰방식및낙찰자결정방식등상세한것에대해서는중앙 성 청별또는지방자치체별의조례및규칙등으로각각규정해왔다. 따라서큰틀에 서의일반성하에구체적인내용의개별성이인정되는시스템이었다. 그러던중특히 건설조달분야의불미스러운일이부각되어, 공공공사의입찰및계약의적정화촉진 에관한법률 ( 이하적정화법, 2000년 11월 27일법률제127 호) 이라는새로운법을제 정하게되었으며, 중앙의각부처와각지방자치단체의공공공사의운영및관리의구 체적수법에도통일성을강화하였다. 1) 회계법 회계법4 조계약에서는모든정부기관의계약에관한기본원칙을정하고있다. 29 조 1 에 계약의최고책임은각성, 각청의장 임을명시하고있다. 29조 2 는 계약업 무에대한계약업무의위임 에관하여기술하고, 29조의 3에서는금액이작은계약 및정령이정하는경우등지명경쟁및수의계약이가능한특별한경우를제외한모 든계약은 경쟁원칙 을천명하고있다. 29조의 5 에서는경쟁은 입찰 을통할것이며, 29조의 4 에는 5% 이상의입찰보증금 을의무화하고있다. 29조의 6에는국가에유리 한 예정가격의제한범위내에서최고또는최저가원칙 이천명되어있다. 29조의 9 에는 계약금액의 10% 이상의계약보증금 을명시하고있다. 29조의 10에는각성청의 장( 계약담당관 ) 은 계약이행에관한감독및검사의무와이업무의위탁 에대하여 기술하고있다. 이것은모든공공공사의발주및계약에적용되는공통규정이다. 2) 건설업법 6) 일본의건설업법에서는건설공사계약의원칙(18 조), 19조에서는건설공사의도급 계약의내용(19 조의 1), 현장대리인의선임등에관한통지(19 조의 2), 부당하게낮 은도급대금의금지(19 조의 3), 부당한사용자재등의구입강제의금지(19 조의 4), 발주자에대한권고(19 조의 5) 등을규정하고있다. 또한건설공사의견적(20 조), 계약 6) 건설업법의자세한내용은 < 부록 1> 일본건설업법주요내용참조 제2장도로건설현황 25

42 의보증(21 조), 일괄하도급의금지(22 조), 하도급인의변경청구(23 조), 도급계약으로 간주하는경우(24 조) 등을규정하고있다. 건설업법의자세한내용은 < 부록 1> 일본 의건설업법의내용에서볼수있다. 3) 지방자치법 지방자치법제6 절계약에는회계법의대원칙을다소구체적으로기술하고있으며, 234조 6 항에서경쟁입찰자의필요자격, 경쟁입찰의공고또는지명의방법, 수의 계약및경매의수속그외계약의체결방법에관계되어필요한사항은정령으로 정한다고되어있다. 한편, 234조의 3 에서는 장기계속계약 에대하여언급하고있으 며, 단년도회계 의예외에대하여기술하고있다. 4) 지방자치법시행령7) 지방자치법시행령에서는지명경쟁입찰을실시할수있는경우, 수의계약에의할 수가있는경우를명시하고, 일반경쟁입찰의참가자자격, 사전자격심사, 낙찰자선정 에대한규정을명시하고있다. 5) 수도고속도로공단계약규정(1996 년규정제 8 호) 수도고속도로공단계약규정(1996 년규정제 8 호) 은수도고속도로공단의계약에 대하여상세히규정하고있다. 제3 조( 계약의방법) 에는일반경쟁, 지명경쟁, 수의계 약이있으며, 이 3가지방식의실천에대하여그이하의조항에서상세하게규정하 고있다. (4) 주요설계기준 < 부록 2> 한미일 설계기준비교표참조 7) < 부록 1-2> 일본지방자치법시행령세부내용참조 26 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

43 4. 비교결과및시사점 1 도로의정의및구분 현재국내의경우세개의법( 건축법, 도로법, 도로교통법 ) 에서도로를정의하고있 는데각각의법마다조금씩다르게정의하고있다. 국내의도로구분또한여러가지 기준에따라다르게구분되고있다. 도로법에의한분류( 고속국도, 일반국도, 특별광역 시도, 지방도, 군도, 구도) 와도로의구조 시설기준에관한규칙에의하면도로는크 게고속도로와일반도로로나눠지며, 일반도로는주간선도로, 보조간선도로, 집산도로, 국지도로로구분될수있다. 그외도시계획시설기준에관한규칙상의분류, 표증재료 에의해구분할수있다. 미국의도로는크게행정상의분류와기능적분류에의해나눠질수있으며, 행정 적분류하에서는연방정부관할도로와지방정부관할도로로나눠진다. 기능상의분류체 계하에서는주요간선도로, 보조간선도로, 주요집산도로, 보조집산도로, 지역도로로나 뉠수있다. 일본의도로는고속자동차국도, 직할국도, 보조국도, 도도부현도, 그리고 시청촌도로구분된다. 도로정비및관리의책임분담은전국적인간선도로망을구성하 는도로에대해서는국가및그대행기관인도로공단 (JH), 지역의생활에밀착한도로 에대해서는지방자치체가각각관리하고있다. 도로연장전체의 95% 는도도부현도 또는시읍면도이며, 지방공공단체가관리하고있다. 한 미 일 3국공히도로의종류 에따라건설및관리주체가다르게편성하고있다. 2 도로현황 2004년말현재국내도로현황은고속도로 24개노선 2,923km, 국도 56개노선 14,246km 을포함하여총연장 100,278km 으로써, 미국의텍사스주 (486,000km) 의약 21%, 일본의 1,170,362km 의 9% 수준이다. 물론, 각국의면적과인구가다르고도로정 책이달라단언하기는무리일수있지만, 미국, 일본과비교하였을때크게뒤떨어지고 있음은사실이다. 인구당도로연장도인구천명당한국은 1.9km 인데비하여, 미국 은 22.8km( 텍사스주는 23.3km), 일본은 9.1km 로나타났으며, 차량당도로연장도차량 천대당미국의 30.8km( 텍사스주는 26.4km), 한국은 7.4km 에불과하다. 한국의도로지 표순위는 OECD 30개국중국토면적당 18 위, 차량1대당 28 위, 국토계수당도로연장 이 28 위에머무는등전반적으로선진국에비해국내의도로연장률은뒤쳐져있다. 또한, 일본은전국의어떤지역에서라도 1시간내에고속도로에접근할수있는 11,520km 의도로네트워크를계획하여 2003년현재 64% 를완성하여사용하고있다. 제2장도로건설현황 27

44 3 도로재원수입및지출 2003년국내중앙정부의도로부문예산은 9조260 억원(2003 년) 으로적지않은예산 규모를차지하고있으나, 1980년대의도로투자미흡으로인한누적된도로시설부족 과, 1980 년대말이후특별회계의도입으로도로부문예산이대폭늘었으나, 용지보상 비등건설비의상승으로투자규모에비하여도로의증가가미미한실정이다. 도로재원의수입을보면, 미국택사스주의수입의반은연방정부지원금이며나머지 반은주정부의수입으로충당하는데비해한국의경우, 수입원의 87% 를도로사업특별 회계에의한휘발유특별소비세, 경유특별소비세, 승용자동차특별소비세로충당하며, 나머지부족분은일반회계에서추가로지원을받는다. 텍사스주정부의수입원은자 동차연료에대한세금이 66%, 차량등록세가 26% 로큰비중을차지하고있다. 미국 텍사스주의경우지출면에서는가장많은부분을유지관리비용으로지출하고있으 며, 다음은건설비, 계획순으로사용하고있다. 반면한국은 90% 이상을국도건설에 사용하고있다. 4 설계기준 설계기준면에서 3 국을비교하여보면, 횡단구성설계기준에서는한미일 3국이유 사한것으로나타났으며, 단중앙분리대폭의기준은한국과일본에비해미국에서는 큰폭을요구하고있다. 기하구성은한국과일본은거의유사하나정지시거는한국의 경우좀더많은거리를확보해야하는것으로나타났으며, 포장설계기준에서는한국 은콘크리트포장일경우공용개시후 장일경우는공용개시후 20 년교통량기준으로설계하고, 아스팔트포 10년교통량을기준으로하나미국은콘크리트포장일경우 30 년, 아스팔트포장은 20 년을기준으로하고있다. 비교결과대부분의경우에서구조 적으로근소한차이를갖고있어크게다르다고보이는부분은발견하기어려웠다. 다 만, 몇몇사항에대해서는지역적특성을고려한결과로서차이가발생하는것으로판 단할수있었다. 5 기타 일본의중앙과지방의성청및부국은관할시설물을직접발주하는권리및의무 가있으며, 미국의 GSA(General Service Administration) 이나한국의조달청과같은 발주및계약전담중앙기구가없다. 따라서자체의조례나규칙을통하여수행하기 때문에개별프로젝트운영의일관성및발주계약의책임측면에서는명확하다고볼 28 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

45 수있으나, 통일성있는관리와수주자의번잡함을줄이기위해공공공사입찰및계 약의적정화의촉진에관한법률과각기다른지방자치체의의견을조정하기위해중 앙공공공사계약제도운용연락협의회를운용하고있다. 제2장도로건설현황 29

46 제 3 장 발주및입 낙찰체계 1. 한국 (1) 도로건설의발주과정 도로의신설혹은기존도로의확장필요성이제기되었을때타당성조사와환경영 향평가등의검토를거쳐도로신설혹은확장기본계획을수립한다. 기본계획에의거 기본설계가완성되면발주자는실시설계를위한입찰을공고하여일반적으로건설기술 관리법에의한사업수행계획서평가후적격업체로선정된업체를대상으로지명경쟁 입찰하여선정한다. 실시설계완료후시공입찰을통해시공자를선정하는입 낙찰 과정을거쳐공사를수행한다. < 그림 Ⅲ-1> 은일반적인도로건설사업수행의흐름을 보여준다. 일반적으로발주과정이라함은사업수행방식결정에서시공자선정까지이 루어지는과정을말한다. < 그림 Ⅲ -1> 도로건설사업수행의흐름 신설 / 확장계획수립 타당성조사 / 환경영향평가분석 기본설계 공사입찰공고 사업수행방식결정 입찰참가자격심사 실시설계입찰공고 시공입찰 실시설계낙찰자결정 시공사선정 실시설계계약체결 계약체결 기본계획검토및세부노선결정 공사 실시설계완료 준공 제3장발주및입낙찰 체계 31

47 (2) 도로건설의발주방식 1) 발주패키지의결정 원도급발주패키지구분은공구단위단일발주패키지로구분된다. 즉, 일반적으로 공구내교량및터널과토공구간이혼재되어있지만, 패키지는공구내터널, 교량 등모든구조물을포함하는형식으로발주가된다. 또한, 2천억원미만공사의경우 통상적으로금액에도로의길이를맞춰패키지를분할하는방법이사용된다. < 표 Ⅲ -1> 공구분할 (A 고속도로, B 고속도로, C 고속도로 ) 구분공구연장 (km) 구분공구연장 (km) 계 27.9 B 고속도로 1공구 6.6 1공구 구간 2공구 6.5 2공구 5.7 3공구 6.9 3공구 4.7 4공구 5.6 C 고속도로 5공구 2.3 계 87.5 계 공구 공구 3.9 2공구 19 1구간 2공구 3.5 3공구 구간 3공구 3.6 4공구 공구 7.5 5공구 7 5공구 7.9 계 공구 8.7 2구간 6공구 공구 7.6 7공구 구간 18.8 계 26.2 계 구간 10공구 6.9 1공구 공구 공구 계 공구 공구 구간 4공구 공구 공구 공구 9.5 6공구 공구 7.5 7공구 구간 9공구 5.3 8공구 공구 4.2 9공구 공구 6.2 계 공구 8.1 5구간 10공구 공구 공구 4 14공구 공구 7.4 5구간 계 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

48 < 표 Ⅲ -1> 공구분할 (A 고속도로, B 고속도로, C 고속도로 ) ( 계속) 구분 공구 연장 (km) 구분 공구 연장 (km) 계 공구 공구 공구 9.9 5구간 14공구 공구 공구 공구 공구 9.1 6구간 17공구 공구 공구 공구 공구 공구 공구 11.2 계 구간 24공구 공구 공구 A고속도로공사의경우조사대상인 6 개구간(3 구간제외) 은적게는 3개의공구에 서(5 구간), 많게는 11 개의공구로(6 구간), 총 38개의공구로분할발주되었다. B고속 도로의경우 3 개공구로나뉘었고, C 고속도로 ( 확장공사는제외) 의 5개구간은총 23 개공구(IC 공구제외) 로나눠져수행되었다 (< 표 Ⅲ-1> 공구분할참조). 가) 금액기준 공구분할에대해서엄격한기준이있기보다는각각의사업특성에맞는분할을원 칙으로하지만, 공구분할을금액( 설계가) 기준으로보면, A 고속도로의경우, 최저는 1구간 5공구로써 215 억원이며, 최고는 1,764 억원(4구간 1 공구) 으로나타났다. 자료가 없는구간을제외한 35개공구의평균설계가는 864 억원으로조사되었다. B고속도로 3개구간은평균 324 억원이었으며, C고속도로의경우전체평균은 875 억원이었으며, 최대는 4구간의 9공구로서연장길이는 5.3km에불과하지만 2,354 억원이었으며, 최 소는 1구간 5공구의 180 억원으로조사되었다. 조사대상 3개고속도로의공구분할 을금액기준으로보면설계가기준으로평균 841 억원으로나타났다 ( 단, 공사비는 공구별준공당시를기준으로시간에따른할인율은고려하지않음 ). 제3장발주및입낙찰 체계 33

49 고속도로 A 고속도로 구분 구간 < 표 Ⅲ -2> 공구분할 ( 설계가기준 ) 평균최소최대 1구간 구간 구간 1,296 1,167 1,764 5구간 구간 ,270 7구간 N/A 단위: 억원 B고속도로 구간 구간 C 고속도로 3구간 주: A고속도로 3구간은자료미비로제외 4구간 구간 나) 연장길이기준 공구분할을도로길이측면에서보면(IC 공구제외), A고속도로의경우최단은 2.3km(1 구간 5 공구), 최장은 15.5km(6 구간 19 공구) 이며, 조사대상 6개구간 38개공 구의평균연장길이는 8.79km 인것으로나타났다. B고속도로의경우 3개공구로나 눠졌으며, 공구별평균연장길이는 7.7km. 이며, C고속도로의경우전체평균공구별 연장길이는약 12km 로조사되었다. C고속도로의경우공구별로편차가심해길게는 22.1km, 짧게는 4.2km 로다양한분포를나타냈다. 그러나공구분할은지역적으로도 많은차이를보이며, 도심지역근처에서는짧게, 평야지역에서는길게분할을한것 으로조사되었다. 따라서연장길이가공구분할의절대적기준은아닌것으로볼수 있다. 34 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

50 고속도로 A 고속도로 C 고속도로 구간 < 표 Ⅲ -3> 공구분할 ( 연장길이기준 ) 공구연장길이의합 단위 : km 공구수평균최소최대 1구간 구간 구간 구간 구간 구간 B고속도로 구간 구간 구간 구간 구간 주 : A고속도로 3구간은자료미비로제외 다) 실시설계/ 시공/ 감리공구일치여부 조사대상대부분의공구가실시설계 / 시공용역에대해같은공구를적용하였고, 감리는구간별로한업체에서수행하였다. 일례로 A고속도로 1구간의경우시공은 5 개공구로분할되어발주되었지만, 제4공구와 5공구에대한실시설계는묶어서발주 되었고, 시공감리는 5 개공구전체를한업체에서수행하였다. 6구간의경우 11개의 공구로분할되어시공계약이되었고, 실시설계용역에있어서 18공구와 19공구는 18-1,18-2 와 19-1,19-2 로세분화되어발주되었다. 책임감리를실시한 2 개공구(22, 23 공구) 는한업체에서감리용역을수행하였다. 2) 발주형태 국내도로건설공사의경우기본적인발주방식은설계와시공분리발주 (Design- Bid-Build: DBB) 방식이며, 설계시공일괄수행 8) 방식은교량이나터널등을중심으 로적용되고있다. 제3장발주및입낙찰 체계 35

51 (3) 도로건설의입낙찰 방식 1) 설계발주및입 낙찰방식 국내도로건설공사에서설계는기본설계와실시설계로분리발주된다. 설계감리 는설계계약단위로발주자재량에의해발주하는반면, 책임감리는시공계약단 위로 100 억원이상은의무발주하도록되어있다. 설계입찰은 PQ(Pre-qualification, 사전자격심사 )+ 가격 이지만 PQ 변별력부재로가격에의한경쟁이형성되고, 실시설 계용역자선정은도로및공항, 토목구조, 토질및기초의 3개전문기술면허소재 업체로서건기법에의한사업수행계획서평가후적격업체로선정된업체를대상으 로입찰하여선정한다. 설계용역에대한계약은기본적으로 Lump Sum Fixed Price 방식으로계약한다. 계약범위에는세부설계, 도면작성, 시방서작성및예정 가산정(Cost Estimate by Pay Item, 내역서에해당) 이포함된다. 2) 시공발주및입 낙찰방식 국내도로공사의경우기본적으로설계와시공을분리(Design-Bid-Build) 하여발 주하는것이원칙이다. 이에따라시공입찰이별도로이루어지게되며, 시공입찰의 형태는발주자가예정가(Sealing Price) 를제시하고입찰자가예정가이하로가격을 기입하는방식을채택하고있다. 가격제시의기준이되는물량(Bill of Quantity) 은 발주자가제공하고, 입찰자는발주자가제공한물량에단가를기입하는내역서를작 성하여가격을제출하게된다. 발주자가제공하지않은물량이나오면계약변경사 유가된다. 3) 사전자격심사 현행국내법에서는 1,000억원이상 22개공종을대상으로사전자격심사를실시할 수있도록하고있다. 대상이아닌공사의경우도공사수행능력항목심사는사전 자격심사의심사항목을준용하기때문에모든공공공사에사전자격심사기준이적용 된다고볼수있다. 그러나국내도로공사의경우, 최저가낙찰제공사 PQ통과업체 는평균적으로 2001년에는 25 개업체, 2002년 27 개업체, 2003년 33 개업체, 그리고 8) 국내제도상의설계시공일괄수행은미국의 Design-Build 와유사하며, 일반적으로턴키(Turn-Key) 발주라고칭한다. 36 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

52 2004년에는무려 41개업체로9) 자격심사의분별력이문제가되고있다. 또한, 자격 심사는실제공사를수행할수있는지의여부를판단하는기준으로사용되어야함에 도불구하고, 지나친과거실적위주로운용되고있다는의견도있다. 10) 4) 입찰참가비용 일반적으로 1 건의국내공공공사입찰에소요되는비용은발주방식 ( 설계와시공분 리, 턴키등) 에따라큰차이가있으나, 국내에서조사된턴키입찰비용사례조사를 보면약 3% 의비용이최소한지출되는것으로알려져있다11). 상대적으로비용이 적게드는설계 시공분리발주방식의입찰자가경우에따라수십이상이몰리는 것에비해턴키방식의입찰참가자수가 접관계가있는것으로볼수있다. 3~5개컨소시엄미만인것도입찰비용과직 5) 입찰가산정방식 국내건설업체의경우투찰금액결정방식은입찰예정가격산정과별도로진행 된다. 정작입찰시투찰금액은철저하게낙찰가능성을기준으로결정하는구조를 가지고있다. 즉, 건설공사에서실제소요되는비용에서발생하는손익분석보다낙찰 가능성이우선적이라는의미다. 미국이나일본과달리발주자가내역서에세부공종 별내역서물량을고정된공법을기준으로제시해주기때문에별다른노력없이도 입찰에참여할수있고, 투찰금액과함께공종별단가를중요시하기때문에공법이 나공사비를절약할수있는대안을선택하지않는다. 다시말해적어도투찰금액을 결정하는데는기술력이나프로젝트관리의전문성보다는상업적감각이나모험적 판단이중요한작용을한다. 9) 이상호 최저가낙찰제개선방안, 최저가낙찰제개선토론회, ) 이상호 한국건설산업대해부 ) 건설교통부조사자료 2001 제3장발주및입낙찰 체계 37

53 < 그림 -2> 국내건설업체입찰가결정구조 Ⅲ 1) 도면 + 시방서계약조건 발주자작성내역서 공사종류별시공방법결정 유사공사의예정가 입찰예정가산정 Engineering 중심 과거낙찰율조사 낙찰가능율산정 Business 중심 입찰율 (%) 결정 6) 최저가낙찰제와저가심의 국내공공공사는 500억원이상의설계시공 분리발주방식의공사에대하여최저 가낙찰제를적용하고있다. 이경우최저가낙찰제의폐해를방지하기위한대책으로 국내에서는저가심의제도, 보증제도및책임감리의강화라는세가지가주된방책으로 사용되고있다. 우선국내의저가심의의경우판별기준이발주자가아닌입찰자가제 시한공종별평균가격을기준으로하고있어상황에따라달라지며, 발주자가제시하 는기준은없다. 즉, 공공공사의입찰자가제시한입찰가총액을대상으로하기보다 내역서에있는개별공종별평균값을기준으로하여입찰총액이아닌품목별평균 단가가입찰자가제시한가격의적격여부를결정하는구조이다. 선진국의경우에서처 럼발주자스스로다양한가치평가를통해최저가를포함한최고가치 (Best Value) 를 찾는것과는대조적으로국내에는발주자의평가기준을저가심의과정에서찾아볼수 없다. 결국, 저가심의제도는무제한적인저가경쟁을방지하기위한수단으로제구실 을다하고있다고보기어렵다. 또한, 보증제도도 500억원이상의공사에참여하는대 형건설기업에게는장벽일수없다. 그이유는대형건설기업의사업구조상최저가대 상일수있는공공공사의비중이그다지높지않기때문이다. 책임감리는품질의최저 기준을만족시키는방책이고낙찰후시점인공사과정에적용되는사후대책이므로저 가투찰자체를막기에는역부족이다. 38 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

54 7) 계약 시공계약은일반적으로총액단가계약 (Target Cost Unit Price) 형식으로계약이 이루어진다. 즉, 계약은총액(Target Cost) 이지만대가지급은계약단가 (Unit Price) 로 하며물량이변경되면계약금액도바뀌는구조를가지고있다. 시공계약은총액계 약후매년예산에따라연차별계약 ( 차수별계약 ) 을하는 장기계속계약 방식이적용 된다. 예를들면 2 년이소요되는공기이면총액계약, 1 차년도계약, 2차년도계약등 3 차례에걸쳐계약이이뤄지는형태이다. 또한, 표준계약조건은정부표준계약서조건 을활용하고있다. 국도건설의경우에는최근장기계속공사방식에서계속비공사로 변경되었다. 8) 공동도급 도로공사의경우대체적으로 2~3 개의회사가공동도급으로공사를수행한다. B고 속도로의경우는 3 개공구공히단독수행을한반면, A 고속도로공사의경우, 공동 도급에대한자료가있는 29개공구중 24 개공구(2 개사: 10 개공구, 3개사 14개공 구) 가공동으로도급받아시공을하였으며, C고속도로의경우 23개공구중 4개공 구를제외하고는공동으로공사를수행하였다. 2개사공동도급의경우일부공구에 서는 98.5대 1.5의기형적인공동도급도있지만대체적으로 50대 50의비율로공사를 수행하였고, 3개사공동도급의경우비율은주도급사가 50%, 나머지두개사가 30~ 35%, 10% 정도의지분으로수행을하였다. 3개사도급의경우 3개사중한업체의 참여지분율이 5% 미만인경우도많았다. 그러나현장인력배치등에서이러한비 율이지켜지지는않고, 주도급사가거의모든부분을수행하는양상을보였다. 3개사 공동도급의경우는수도권을벗어난지방구간에서많이나타는데, 이는지역업체 보호차원의일환으로해석된다. 제3장발주및입낙찰 체계 39

55 2. 미국 (1) 도로건설의발주과정 1) 기본계획수립 도로공사프로젝트는여러가지방식을통해계획된다. 일반적으로지방도로나기 존의고속도로의개선을위한계획은교통국의지부(District) 나부서(Division) 에의 해선정된다. 이동성과안전성의개선을위한중요프로젝트는교통위원회 (Transportation Commission) 에의해선정된다. 참고로교통위원회는주지사가상원 의동의를얻어임명한 5 명의위원으로이루어져있다. 이러한고비용의공사는자 금을받기위해비슷한다른여러개의공사와경합을하게되며교통위원회는중요 성과자금을고려하여 4 년후까지의공사계획을선정한다. 2) 기본구상단계 모든도로공사는필요성또는착안에의해계획되기시작한다. 일반사회단체나주또는연방급의단체에서도로공사의필요성을확신하게되면이러한도로공사프로젝트지지단체는교통국의지부나가까운대도시계획조직 (Metropolitan Planning Organization: MPO) 과접촉하여그들의의사를전달함으로써도로공사의필요성을공식적으로제기하게된다. 3) 타당성조사 도로공사의필요성이제기된후지지단체및교통국지부는자금과지지를얻기 위한강력한제안서작성에노력을기울인다. 그지역의기술자, 설계자, 환경전문가 등은공사의타당성및환경영향평가등을실시하여여러가지의방법및비용을비 교하여가장적합한방법으로제안서를작성한다. 자금을얻기가편리한공사는선 정될확률이높기때문에초기계획단계에교통국지부는제안된공사의자금을얻 기위한방법을고안한다. 공사의자금은지역, 주, 연방예산, 또는이러한예산의 조합으로구성한다. 40 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

56 4) 기본계획 일단제안서가교통국이나 MPO에서지지를받게되면이러한비슷한공사들을 모아자금을받기위한경쟁을하게된다. 텍사스주교통위원회는이러한공사계획 을심사하여최종적으로공사계획결정을내리게된다. 기본적인교통계획, 도로설 계, 토지매입등의기본사항은교통국지부가시와지역공무원과협조하여구상한 다. 이러한과정에서수많은공청회를통해지역주민이참여하여의견을내어도로 공사계획결정에주민이참여할수있도록한다. 공사의규모에따라서이러한과 정은수년이걸리기도한다. 일단교통위원회가승인하면더욱상세한설계, 환경계 획, 기본토목공사계획등을수행한다. 이러한과정후에공사를위한발주를하게 된다. 5) 설계발주방식및입 낙찰절차 텍사스교통국은자체적으로도로설계의일부분을직접개발하고그외의부분은 외주를주는방식을채택하고있다. 여기서설명하는내용은외주를줄때의계약 방식을소개한다. 참고로텍사스주교통국은 25개의지부를가지고있으며각지부 마다이러한계약방식에조금은차이가있다. 먼저텍사스주교통국은도로설계프로젝트가있다는것을공고하고관심있 는기업은참여희망서 (Letter of Interest) 를제출함. 설계프로젝트는기본설계와실시설계 (PS&E) 를분리하여발주함. 관심이있는기업또는컨설턴트로구성된설계팀은참여할기술자의능력과 과거에수행한프로젝트에관한사항을포함한참여희망서를제출함. 일반적으로책임컨설턴트 (Prime Provider) 는 30% 이상설계프로젝트에참여함. 일반적으로책임컨설턴트및모든참여컨설턴트는참여희망서를제출하기 전에 Precertification 을받아야함. 텍사스주교통국은개인의경력에따라그사람이텍사스주교통국의과제를 수행할수있는지에대한 는자동으로교통국의과제를수행할수있는 Precertification 을발행하며그사람이속해있는회사 Precertification 을보유하게됨. 제3장발주및입낙찰 체계 41

57 < 그림 Ⅲ -3> 도로설계계약체결과정 (non-db, non-ddb) 설계공고 참여희망서접수 기술자및설계수행능력평가 상위몇개의기업 1 차선정 인터뷰 설계회사선정 금액, 기간등협상 계약체결 텍사스주교통국은기업에서제출한서류에따라기술자및기업의프로젝트 수행능력그리고설계프로젝트에관한이해도등을평가하여몇개의상위 기업을 1 차적으로선정함. 텍사스주교통국은 1 차심의에통과한기업을상대로인터뷰를수행한다. 인터 뷰내용이나인터뷰형식은특별히지정되어있지않으며지부마다편한방법 을채택함. 인터뷰의결과에따라한개의기업을선정한다. 그후그기업과여러가지사 항에대하여계약을체결하게된다. 그내용으로는금액과기간을포함한프로 젝트수행과관련한모든자세한사항을포함함. 42 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

58 설계프로젝트를수행할업체를선정함에있어서는업체의설계수행능력을선정의가장중요한항목으로평가함. 따라서설계업체선정은업체의능력을기준으로하며설계비용을기준으로하지않음. 6) 시공발주절차 텍사스주정부에의해건설되는도로공사는발주처인텍사스주교통국에서직접 발주하며일반적인사항은다음과같다. 시공프로젝트를발주할때교통국에서는시공에필요한건설재료의양및전체공사비용을추정하여제시함. 시공프로젝트는선자격평가에통과된기업만제안서를제출할수있음. 시공프로젝트를위한선자격평가는적절, 부적절로만평가하며여기서고려된평가사항은제안서평가에서다시사용하지않음. 시공프로젝트의규모는현실적으로가능한최대건설비용을발주금액으로하여결정함. 실제로댈러스지역의 Interstate Highway 20의 Frontage Road의시공을위한발 주방법을살펴보도록한다. Frontage Road는고속도로의옆을따라고속도로와평 행하게놓여진도로이다. < 표 Ⅲ-4> 는이러한시공프로젝트의개요를보여준다. < 표 Ⅲ -4> 댈러스지역도로시공프로젝트개요 CCSJ: District: Dallas Let Date: July 2005 Highway: IH 20 Let Status: Actual Project ID: IM 20-5(133) CJS: Description: Construct 2 lane frontage roads eastbound and westbound Limits From: IH 35E (In the city of Lancaster) Length: Fund Cat: Miles Limits To: Lancaster Rd Estimate: $14,476,992 제3장발주및입낙찰 체계 43

59 텍사스주교통국은시공프로젝트제안서를받기위해제안서요구양식 (Proposal Request Form) 을선자격평가에통과하고입찰에참여하기를원하는업체에배부한 다. 제안서요구양식을따라업체는제안서를작성하게된다. 이러한제안서요구양식 에는 < 표 Ⅲ-5> 에보인바와같이공사를위한물량을지정하여주며업체는이러 한물량에따라시공비를산출하게된다. < 표 Ⅲ -5> 제안서요구양식의물량추정예 44 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

60 (2) 도로건설의발주방식 1) 발주패키지의결정 텍사스주발주패키지의구분은기본적으로금액과연장길이에의해대부분결정된 다. 그러나정확한기준이있지는않고도로구조의변화에서본시공범위, 지리적 조건에서본판단등공사의특성을고려하여각각의경우에적합한방법을선택하 고있는실정이다. 가) 금액기준 발주패키지를구분할때금액을기준으로나누는주된이유는입찰희망시공업체 는공사금액의크기에따라부보해야하기때문이며, 보증금액이너무커지면소규 모의시공업체는입찰에참여하기어려우며궁극적으로대기업에게만유리하게된 다. 따라서이러한폐단을막기위해규모가큰공사에서는일반적으로는 1억달러 ( 약 1,000 억원) 정도씩구간을나누어발주한다. 하지만교량구간은금액이조금커 져도교량구간전체를단일패키지로발주하는것이일반적이다. 예를들어휴스턴 에서 Katy 구간의 I-10 고속도로공사의경우는하나의공구가일반적으로 1억달 러정도인데교량구간에는하나의공구의크기가 2억6 천만달러이기도하다. 나) 연장기준 일반적으로설계에있어서는연장길이기준으로발주하는경우가많다. 그이유는 너무긴구간을하나의설계업체에맡기면설계하는데시간이많이걸려서여러개 의구간으로나누어발주하면설계에걸리는시간을효과적으로조절할수있기때 문이다. 구체적으로어느정도의길이로나누는지는정해져있지않으며당시의필 요에따라결정되어진다. 다) 설계/ 시공/ 감리공구일치여부 일반적으로설계, 시공, 감리의공구는일치되는것이대부분이지만이것에대한 제3장발주및입낙찰 체계 45

61 특별한기준은없다. 하지만설계시에시공에관련된자세한사항을포함하기때문에설계와시공의공구가일치되는것이합리적인것으로인식되고있다. 2) 사업수행방식 (Project Delivery Method) 12) 가) 일반적인도로건설사업수행방식 도로건설사업에적용되는가장일반적인방법은전통적인사업수행방식 (Design-Bid-Build) 이다. 여러가지의사업수행방식이있음에도불구하고지난 50 년간대부분의도로건설사업은전통적인사업수행방식으로진행되었다. 그러나도 로건설공사의환경이변함에따라새로운사업수행방식이필요해졌고, 또한적용되 고있다. 사업은더욱복잡해지고, 대중교통량의증가에따라많은도로건설사업이 건설도중에도교통흐름에최대한방해를적게해야하는환경속에서공사를수행 해야하는상황에처해있다. 또한도로건설이어떻게수행되고있는지에대한대중 의인식과기대또한높아지고있다. 공공의요구를충족시키기에는부족한예산, 좀 더나은품질의결과물을좀더빨리건설할수있을것이라는일반국민의기대감 등으로인해새로운사업수행방식이요구된다. 나) 텍사스주의경우 두가지의도로건설사업에있어두가지의사업수행방식을적용하고있다. 하나 는텍사스교통국에서는대부분의도로공사에서사용하고있는설계및시공을분리 하여발주하는방법이다. 이러한발주체계하에서는먼저계획(Plan) 과시방 (Specifications), 그리고예산(Estimates) 에대한사항을교통국내에서준비하든지 또는외부의전문가에게맡겨서준비한다. 일단이러한계획, 시방, 예산(PS&E) 이 정확한것으로검토되고공사비가생기면공사를위한발주를하게된다. 따라서이 러한계약체계에서는설계와시공을분리하여발주하게되는것이다. 다른하나의계약체계는설계시공일괄수행방식 (Design-Build: DB) 또는개발-설 계- 시공수행방식 (Develop-Design-Build: DDB) 으로불린다. 이러한계약체계에서 는도로의설계및시공회사들이컨소시엄을구성하여공사를수주받기위해경쟁 12) 각각의사업수행방식의정의와장 단점에대해서는 건설공사발주방식, 한국건설산업연구원, 2004 참조 46 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

62 하게된다. 텍사스주에서는이러한계약체계가점점더부각되고있다. 그러한이유 는사용자들의새로운도로와더나은도로에대한요구가높아져가고있는반면에 도로건설을위한예산은점점줄어가고있기때문이다. 텍사스주는사용자의요구 에부합하는도로의건설을위해서부족한예산을충족하기위해채권을발행하거나 유료화도로의건설을추진하고있는실정이다. 텍사스주의 DB 또는 DDB 계약체 계는매우복잡하며계속수정, 개발되고있는상황이다. 따라서텍사스주는이러한 계약체계를계속사용하며경험을얻어수정보완하여매우효과적인계약체계를 개발하려고하고있다. 한가지염두해야할사항은텍사스교통국에서사용하고있는발주방식은텍사 스주의회의법령에따라결정되기때문에주법률에따라항시변화한다는것이다. 또한미국연방정부는각주의발주방식에대한통제권한이없으며각주는그주 의상황에적합한발주방식을개발하여사용하고있는실정이다. < 그림 Ⅲ-4> 은두 가지의일반적인발주체계에대하여보여주고있다. < 그림 Ⅲ -4> 텍사스교통국의도로공사발주체계 발주자 ( 텍사스교통부 ) (TxDOT: Texas Department of Transportation) Non-DB, Non-DDB DB, DDB - 설계와시공분리발주 - 설계는기본설계와실시설계 (PS&E) 로분리발주 - 설계와시공을함께발주 다) 설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 은앞서언급한일반국민의요구와기대감, 건설환경속에서새로운사업수행방식의대안으로서떠오르고있다. 민간에서는이 제3장발주및입낙찰 체계 47

63 방식을통해이미많은건설사업들을성공적으로수행하였지만, 도로건설에적용되 기시작한것은불과 15 년전이다. 그럼에도불구하고설계시공일괄수행방식으로수 행된많은도로건설사업이성공적으로진행되었다. 최근설계시공일괄수행방식으로 수행된도로건설사업 21개의성과를분석한연구보고서13) 에의하면, 설계시공일괄 수행방식으로수행된도로건설사업중 76% 가공기를단축하였고, 21개의사업모 두가전통적인사업수행방식 (Design-Bid-Build) 으로수행된사업보다빨리수행하였 다. 전통적인사업수행방식으로진행된사업에서의공사비증가율 (Cost growth) 이 5~10% 인데반해, 설계시공일괄수행방식으로수행된도로건설사업에서는대다수의 사업에서공사비가증가하지않았고, 평균적으로공사비증가율은 4% 미만으로나타 났다. 또한, 공기단축으로인해절감된비용, 시설물을일반대중에게빨리제공함 으로써발생하는편익등을고려하면비용면에서전통적인사업수행방식보다월등 히뛰어남을인식하고있다. 품질면에서보더라도더나은품질을제공한것으로 나타났다. 이러한환경과평가속에서미국내도로건설에서설계시공일괄수행방식은점점 더확대되고있는추세이다. 설계시공일괄수행방식을적용하는가장큰이유는공기 단축면에서큰장점이있기때문이다. 1995년유타주교통국에서실시한여론조사 에의하면짧은기간동안좀더불편함이오랜기간의적은불편함보다선호되는것 으로조사되었다. 2001년에또한번실시된여론조사에서도만약에똑같은상황일 경우설계시공일괄수행방식을선호하는것으로나타났다. 설계시공일괄수행방식을 선호하는또다른하나의이유는공기단축으로파생되는재정적이익이다. 미네소타 교통국의 E-470 사업의경우공사를빨리마칠수록사용료징수가빨라질수있어 이수행방식을적용했고, 미네소타교통국이발주한또다른하나의사업에서는주 어진예산을정해진기간내에사용했기때문에설계시공일괄수행방식을적용하였 다. 사업성격에따라서제한적으로적용하는주도있지만, 44개주에서설계시공일괄 수행방식을적용하고있다. 도로공사건설에있어서설계시공일괄수행방식이텍사스 주에서는허용이되지만, 캘리포니아주에서는허용이되지않고있다. 그러나도로건 설사업에있어서의설계시공일괄수행방식의뛰어난성과와좀더나은시설을원하 는공공대중의요구로인해도로건설사업에서의설계시공일괄수행방식은점차적으로 확대적용될것으로예상된다. 13) Design-Build Contracting for Highway Projects- A Performance Assessment, Tom Warne and Associate, LLC, 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

64 라) 설계연속수행방식 (Design-sequencing) 설계시공일괄수행방식이도로건설사업에법적으로허용되지않는캘리포니아교통 국(California Department of Transportation : Caltrans) 에서는설계시공일괄수행방식 의대안으로서설계연속수행방식으로수행하기도한다. 설계연속수행방식은미국내 도로건설사업에서그다지많이적용되고있는방법은아니지만, 캘리포니아주에서 는법적으로여러개의사업에이수행방법을적용하도록규정하고있다. 설계연속 수행방식에서는발주자는 20~30% 진행된설계를해당사업에관심있는건설회사 에입찰과제안서준비를위해제공한다. 그후건설회사는발주자가제공한개념설 계(conceptual plan) 수준의자료를바탕으로제안서를제출하고, 발주자는가격과법 에서규정하는여러가지조건에따라시공자를선정한다. 캘리포니아교통국설계 자는설계시공일괄수행방식에서의설계자역할과같은역할을시공자를위해한다. 사업이진행됨에따라캘리포니아교통국설계자는완성된설계도를작성하여시공 자의공사수행을위해시공자에게제공한다. 이론적으로설계연속수행방식은설계와시공을동시에수행하는설계시공일괄수행 방식과비슷한방식으로진행하는것으로이해되고, 많은면에서비슷한점이있으 나, 이두가지발주방식 ( 설계시공일괄수행방식과설계연속수행방식 ) 에는큰차이점 이있다. 먼저, 설계시공일괄발주방식하에서설계자는팀의일원으로서시공자와 계약관계에있고, 시공자가설계자의설계작업을관리감독하고, 일정을관리하고, 때로는시공자의경험, 고유의기술력, 장비등을최대한활용하기위해설계의내용 까지도지시하고우선순위도정하지만, 설계연속수행방식에서는시공자는캘리포니 아교통국설계자의설계작업을관리하지도않을뿐더러, 설계일정이나, 가능한새 로운제안을하지도않는다. 설계연속수행방식에서설계자( 캘리포니아교통국설계 자) 는자체일정에따라설계작업을진행하고, 시공자는그러한일정에대한관여 가없는관계로자연적으로설계변경사항이많이발생하게되고, 그러한변경사항 들을얼마만큼신속하게처리하느냐하는것이설계연속수행방식에서는중요하다. 캘리포니아주는이러한설계연속수행방식을주전체에걸쳐꽤많은도로건설사업에 적용하고있고, 자체적으로는이러한수행방식이대체적으로성공적으로수행되고 있다고판단하고있다. 제3장발주및입낙찰 체계 49

65 (3) 도로건설의입 낙찰방식 1) 입찰준비사항 가) 표준시방서및표준도면(Standard Specifications and Standard plans) 도면과시방서에는정확한입찰과시공, 그리고발주자의관리를위해서도로건설 위치와설계특징, 요구시공사항등이충분히자세하게기술되어야한다. 미연방도로 청(Federal-aid Highway Administration : FHWA) 는연방보조도로 (Federal-aid highway) 에대해서주정부가표준시방서와표준도면을별도로보유하는것을규정 하지는않지만, 미연방도로청이감독하는공사에대해서는설계(Plans), 시방서 (Specification), 예정가(Estimate) 를입찰공고이전에미연방도로청의승인을받도록 규정하고있다. 만약, 주고속도로관리청 (State Highway Administration : SHA) 이 입찰공고이전에승인을받지않았을경우에는, PS&E package 는설계도와시방서 에관련된모든정보를포함해야하고, 미연방도로청으로부터승인받아야한다. 그러 므로주고속도로관리청의표준설계도와표준시방서의미연방도로청으로부터의승인 은 PS&E 검토기간을단축시킬수있다. 일단, 표준설계도와시방서가승인받으면, 그이후로는다른연방보조도로공사에대해서별도의승인을받지않아도된다. 나) 추정가(Engineer's Estimate) 산정 미국도로건설사업에서추정가(Engineer's Estimate) 는사업승인의중요한요소 이다. 추정가는효과적인검토와입찰금액비교를위해공사에소요되는총금액을 충분히자세한수준까지산정한다. 이렇게산정된추정가는입찰자의입찰금액을분 석하는데있어서기준으로사용된다. 일반적으로추정가(Engineer's Estimate) 을산정하는데는세가지의방법이사용 된다. 첫번째로가장흔한방법은가장최근에낙찰된금액(historical data) 들을기 준으로산정하는것이다. 이방법하에서는최근몇년간의입찰관련데이터들을분 석하고이금액들을공사특성에맞게보정을한금액을분석하여해당사업의추정 가를추정한다. 이방법은최소한의노력과시간으로추정가를산정할수있다는장 점이있지만, 경쟁입찰이아닌경우의높은입찰가등에의해부풀려질수있다는 50 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

66 단점이있을수있다. 실적(Actual Cost) 자료를이용한방법은인건비, 장비비, 재료비, 작업순서, 생산요 율, 적정규모의이윤등실제공사수행시고려되어야할요소들을함께고려한것 으로서, 이방법을적용하려면건설시공법과장비등에관한지식이충분해야한다. 이방법은비교적정확한추정가를예상할수있고, 충분한입찰자료가없는작업, 특수작업에대해서비교적정확한예정가를산정할수있다는장점이있다. 세번째방법은위두방법을혼합한것으로서, 대부분의공사가많은수의소규 모의작업들로구성이되어있고, 이는총공사비의상당부분을차지한다. 이러한주 요공종들은포틀랜드시멘트콘크리트포장, 콘크리트구조물, 철골구조물, 아스팔 트콘크리트포장등이다. 이러한공종에대한가격을실적자료로부터구하고공사 특성에맞게보정한다. 나머지공종들에대해서는과거자료를기준(Historical data) 으로산정한다. 미연방도로청은이렇게산정된추정가가입찰자에게공개되는것을기본적으로권 장하지는않지만, 반드시비밀에부쳐져야한다고규정하고있지도않다. 다만, 추정 가를공고할경우에는모든입찰자에게동일의정보가주어지도록입찰공고에포함 을하고( 루지애나, 매샤츄세츠, 텍사스), 주에따라서는특정추정가를제시하기보다 는추정가의범위를제시하는경우도있다( 앨러배마, 하와이, 네브라스카, 오리건, 펜 실베이니아, 워싱턴). 그러나일부주에서는이러한추정가를비밀에부치고입찰이 끝난후공고를하고( 알라스카, 콜로라도, 댈라웨어, 아이다호, 인디애나, 몬테나, 미 네소타, 노스캐롤라이나, 노스다코타, 유다, 와이오밍 ), 심지어입찰후에도공고하지 않는경우가있다( 아리조나, 워싱톤디시, 플로리다, 조지아, 아이오와, 켄터키, 메인, 미주리, 뉴저지, 뉴욕, 웨스트버지니아 ). 추정가산정은캘리포니아주의경우교통국자체인력이대부분(90%) 수행을하 고, 10% 정도는외주를주며, 텍사스교통국은 30% 정도를외주발주하고, 뉴욕주 의경우에는기술적난이도와규모에따라약 45% 정도가외부컨설턴트에의해작 성된다. 다) 보증 (Bonding) 모든연방보조도로 (Federal-aid Highway) 건설공사에는 4가지종류의보증이필 요하다. 입찰자가낙찰이되면주어진기간동안필요한계약서류를준비를하겠다 는것을보증하는것으로써입찰과함께제출하는입찰보증 (Bid Bond), 주계약자가 제3장발주및입낙찰 체계 51

67 계약하의모든의무를성실히수행하는것을보증하는이행보증 (Performance Bond), 계약서에명시된작업을수행하는데있어서자재나인력을공급한모든이에게지급 을성실히하겠다는것을보증하는지급보증 (Payment Bond), 마지막으로하자이행 항목에대해하자이행기간동안성실히수행할것을보증하기위한하자보증 (Warranty Bond) 이있다. 라) 사전자격심사(Pre-qualification) AASHTO(American Association of State Highway and Transportation Officials) 는사전자격심사 (Prequalification) 를경험과해당사업을수행할능력을사전검증하 는것으로정의하고있다. 일반적으로사전자격심사는시공자의경험, 인적구성, 장 비, 재정상태, 그리고실적성과등을평가한다. 이러한사전자격심사는일년에한번 이루어진다. 일단, 사전자격심사를통과하면, 시공업체들은공사종류별 ( 예를들면, 고속도로시공, 정지및포장등) 로계약가능금액이정해진다. 미연방도로청 (FHWA) 은연방보조도로 (Federal-aid highway) 건설에있어서, 주고속도로관리청으로하여 금사전자격심사 (Prequalification), 자격심사 (Qualification), 보증(Bonding), 자격증 (Licensing) 을요구하지는않는다. 그러나주고속도로관리청이이와관련한절차를 시행할경우반드시미연방도로청의승인을받아야하고, 미연방도로청의경쟁입찰 지침에부합되어야한다. 이는사전자격심사, 보증, 자격증등과관련한어떠한절차 나의무사항도해당공사수행이가능한입찰자로하여금입찰에참여하지못하게 해서는안되며, 입찰자경쟁을제한하기위한수단으로사용되어서는안된다. 또한, 사전자격심사가입찰참가혹은낙찰의조건으로요구될경우입찰공고날짜와개찰 날짜사이에입찰자가해당자격(Prequalification rate) 을획득할충분한시간을주어 야한다. 경쟁원리에부합된다면, 즉, 요구조건이모든입찰자에게동일하게적용될 수있다면, 주고속도로관리청에서는개찰후입찰자에게자격혹은면허(Licensing) 를요구할수있다. 텍사스주의경우기업이시공에참여하기위한제안서를제출하기위해서는먼저 선자격평가 (Pre-Qualification Evaluation) 에통과하여야한다. 그러기위해서기업은 선자격평가에필요한서류를작성하여교통국에제출한다. 선자격평가는두가지종 류로나뉘어진다. 첫째는 Full Prequalification 이며이러한선자격평가를받기위해서 는기업의재정에관한서류를제출하여통과하면일반적인도로공사에모두입찰할 수있다. 다른하나는입찰자설문지를제출하여통과하는간략한방법으로이러한 52 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

68 선자격평가를받으면소규모의도로공사및일반적인유지관리프로젝트에입찰할 수있다. 선자격평가에서는단지서류를제출한기업이시공제안서를제출할자격 이있는지만을평가한다. 이러한선자격은 1년간유효하게되며기법은매년선자격 평가를받아통과해야시공입찰에응할수있다. < 표 Ⅲ-6> 은각각의주에따른 자격심사기준을보여준다. < 표 Ⅲ -6> 각주별자격심사내용 AK CO CT DE FL GA ID IL IN IA KS KY LA MA MD ME MI MN MO PRE-QUALIFICATION X X X X X X X X X X X X X X POST-QUALIFICATION LICENSE X X X X INCENTIVES X CYCLICAL CONTR. PERF. RATING X PAST PERFORMANCE B PROCESS Cooperation D D D D D D D D D D B D D Equipment C C D D B C B B B B D D Organization & Mgmt C D D B B B B B B D D Schedule B D D D D D D D D B D D Timely Submission of Reports D D D D D B D Safety D D B Job Cleanliness D D Experience Past Projects C C B C C B B C B C On-going Projects C B C C C Default C C C C C C Pre-qualification in other states C Product D D D D D D D D D D D Finance C C C C C C C C C Current Indexing system M X 주 : X- Yes, M- material only, C- Contractor fills out self report, D- DOT evaluates contractor, B: Both 제3장발주및입낙찰 체계 53

69 < 표 Ⅲ -6> 각주별자격심사내용 ( 계속) MT NE NJ NY NC ND NV PA SC SD TX UT VT VA WA WV WI WY PRE-QUALIFICATION X X X X X X X X X X X X X X X POST-QUALIFICATION X LICENSE X X X INCENTIVES CYCLICAL CONTR. PERF. RATING X X PAST PERFORMANCE PROCESS Cooperation D C D D D D D D D D D D Equipment D C D C C D B C D D C B D B B Organization & Mgmt B C D B C D D D D B D D Schedule D D D D D D D D D D D Timely Submission of Reports D D D D D Safety D D D Job Cleanliness D Experience Past Projects C C C C C C B C D B C B C C On-going Projects B C C C C C C Default C C D C C C C C C C Pre-qualification in other states C C C C Product D B D D D D D D D Finance B C C C C C C C C C C C C C C Current Indexing system X X X X X 주 : X- Yes, M- material only, C- Contractor fills out self report, D- DOT evaluates contractor, B- Both 54 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

70 2) 입찰방법및관련사항 가) 일반경쟁입찰 (Competitive Bidding) 공공공사의입찰방식은일반경쟁입찰방식을따르지만, 사업의내용, 종류에따라서 다음과같은조건인상황에서는계약담당관의판단에의해다른방법으로추진할수 도있다. 긴급을요하지않는공사 제안형경쟁입찰의경우가보다공정하고합리적인계약으로계약이체결될가 능성이있는경우 도면및시방서만으로공사의내용을정확히기술하는것이곤란하여발주자가 공사의내용등에대하여입찰자와교섭, 협의를하고싶은경우 나) 제안형경쟁입찰 (Non-competitive Bidding) 제안형경쟁입찰은기술제안서 (Technical Proposal) 와가격제안서 (Cost proposal or Commercial proposal) 를제출하여기술및가격을동시에고려하는것으로서, 기술 제안서와가격을동시에제출하는방식과기술제안서평가후가격제안서를제출하 는방식(two step process) 이있다. 2 단계입찰방식 (two step process) 에서는입찰에 관심있는업체는누구나참가할수있고, 먼저기술제안서만을접수하여합격여부 를판단한다. 즉, 기술제안서의평가는입찰자의사전자격심사단계에해당한다고볼 수있다. 2단계에서는기술제안서를통과한업체들만이각각의제안서에기초한견 적을제출하여가격경쟁을통해낙찰자가선정된다. 다) 입찰참가자수 미국의경우사전자격심사를통과한입찰자수가 5개이상이되면사전자격심사제 도가무의미해지고, 또한양질의제안서를기대하기어렵다고생각하고있으며 14), 입찰참가자수의증대를저가낙찰의직접적인원인으로보고적극적인조치를통 해입찰참가자수를 3~5 개사범위로조절하고있다. 14) Talal, A.K. "Design/Build Selection Process; Art or Science?", AACE International Transactions, 제3장발주및입낙찰 체계 55

71 라) 입찰참가비용 미국의경우도발주방식에따라입찰비용이크게차이가나지만, 턴키공사의경우 입찰자들이지출하는비용은국내와유사하게해당공사추정가의 2~5% 의비용을 지출해야하는것으로보고되고있으며, 설계와시공분리입찰에서도견적입찰 방식이도입되어있기때문에다소의차이는있을지라도미국의기업들이설계시공 분리입찰에서지출하는비용은공사금액의 0.2~0.5% 이다15). 마) 설계보상비 (Stipend) 대규모설계시공일괄수행사업의경우입찰자가제안서를작성함에있어서 30~40 억원정도의경비를소요하는등설계시공일괄입찰에서시공자는제안서작성을위 해많은경비를지출한다. 시공자의이러한경비소요를인식한발주자들은입찰자 로하여금해당사업제안서를준비하는데있어서좀더세부적으로분석하고, 더많 은노력을하여양질의제안서를작성하도록하기위해탈락한입찰자들에게일정의 보상인설계보상비를지급한다. 또한설계보상비를통해탈락한입찰자의아이디어 나설계안을일부분발주자가수용할수도있다. 모든설계시공일괄수행사업에서설계보상비를지급하는것은아니며, 일부주에서 는주법으로설계보상비지급을규정하고있고, 일부는발주자의재량에따라지급 을하고있다. 20 개의설계시공일괄수행도로건설사업을분석한자료에따르면, 20개 의사업중 8 개의사업에있어서설계보상비가지급되었다. 지급규모는사업의특 성, 복잡성및규모등여러가지요인으로인해일률적으로규정하기는어렵지만, 낙찰자금액의 1% 의 10~20%, 추정가(Engineering Estimate) 의 0.2% 정도지급되는 것으로나타났다. 바) 입찰가산정방식 미국공공공사의경우는우선예정가격이라는의미가적기때문에처음부터입찰 에참여하고자하는건설회사들은우선낙찰가능성이없거나아주낮다고판단하는 경우입찰을기피한다. 이유는 < 그림 Ⅲ-5> 에서처럼입찰자들은공사원가를산정하 15) Clough and Sears, "Construction Contracting" 6th Ed., 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

72 기위해해당시설물에대한공법과투입자원을결정해야하는데이경우기술력이 없으면불가능하기때문이다, 더구나공법선택과시공계획, 그리고투입자원을고 려하는데는상당한기간과함께상당한비용이수반되기때문에굳이발주자들이 입찰참가자수를사전자격심사를통해거르지않더라도건설회사스스로가승산이없 는경우입찰을포기하는게일반적이다. 미국의경우건설업체가입찰참여를결정할때예상수익률 (expected profit) 이입 찰참가결정의가장중요한요소이며, 상대적으로사업의수익성이보장되지않으 면입찰에응하지않아, 전략적수주라는명목이한국에비해상대적으로적은편이 다. 이는해당건설기업이경영위기에직면하게되어부도로이어질경우해당공 사가지연됨으로써비록보증이나보험으로직접경비는보상받을수있다고하지만 공기지연으로인한간접비손실, 그리고국민과주민의편의성을확보하는시기지 연으로인한사회적손실은사전적으로예방하는것이훨씬효율적이라는판단을하 기때문이다. < 그림 -5> 미국건설업체입찰가결정구조 Ⅲ 1) Engineering 중심 도면 + 시방서계약조건 대표공종물량산출 공사종류별시공방법결정 생산가격산정 경험지식과자료 (LLF) 손익분기점분석 ( 리스크 ) Business 중심 입찰가격결정 제3장발주및입낙찰 체계 57

73 3) 낙찰방법및관련사항 가) 입찰가공개 (Bid opening) 기본적으로모든입찰자의입찰가를각항목별로또는전체입찰가를공표한다. 그 러나서명이없거나, 요구되는입찰보증금을제공하지못한경우, 각항목에대한 단가미기입, 담합금지증명서미제출, 명백한저가입찰등은무효입찰 (Irregular bid) 로간주되어공표되지않는다. 일부주에서는입찰자의편의를위해원거리입찰도실시하고있다. 일례로버지 니아주의경우입찰자는기등록된몇개의장소에제안서를제출하고, 이제안서들 은입찰이공표되는장소로배달된다. 일부주에서는전자입찰 (Electronic Bidding) 을 시행하기도한다. FHWA 에서는공표(Publicly opened) 되는것을원칙으로할뿐입 찰가공개와관련한특별한규정을가지고있지는않다. 입찰가공개와관련해서는 각주마다주법령에따른다. 나) 입찰가일람표 (Bid Tabulation) 현시장의공사비자료확보와미래의공사비를예측하기위해주고속도로관리청 은 500 만달러이상의모든전국간선도로망 (National Highway System : NHS) 건설공 사의입찰가일람표를계약후 2 주이내에미연방도로청본부에제출하도록되어있다. 다) 저가심의및판별기준 미국의공공공사에서시장가격이하로입찰하여부작용을일으키는위험을피하 기위해사전적으로는기술력평가방식을통해입찰참가자격자체를엄격하게걸러 내는방식을택하고있다. 또한보증제도는저가낙찰방지자체에중점을두기보다 저가심의를통과한업체로부터발주자가입을수있는부도등의위험을분산시키 기위한보완적수단으로서활용하고있다. 따라서시장가격보다낮은가격으로입 찰하거나기업이수익을창출하는포트폴리오가구축되지않으면보증기관스스로가 보증을기피하게되는결과로나타나게된다. 또한최저가입찰자가예산의 ±15% 16) 16) 최저낙찰자가 15% 내인경우라도최저낙찰자가다른입찰자의입찰가와현격한차이가있는경우등분석필 58 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

74 일경우입찰후분석을통해과연낙찰자가공사수행을제대로할수있는지를다 각도로심사하게된다. 추정가격의신뢰도가높음에도불구하고일부주에서는지나친저가입찰에는문 제가있다는인식아래추정가대비입찰자들이제시한입찰가에대한심의기준을 두고운용하는경우가있다. 뉴욕주의경우 1990년대말이전에는추정가격대비 저가심의대상기준을 90% 로하였으나 1990년대말이후부터는다소완화시켜현 재는 85% 정도로보고있다. 미국의경우는저가심의제도자체가국내와는달리개별품목이아닌완성공사상 품단위나혹은주요시공패키지( 예, 기초공사, 콘크리트공사등) 단위로하고있으 며, 국내와달리입찰금액비교이전에시공패키지별공법심의가선행적으로이 뤄져공법심의를통해가능한공법이라는판단이되면가격심의로들어간다. 저가 심의가가격만이아닌공법심의기능까지포함하고있으므로발주기관으로서는자 신이택할수있는안전장치를마련하고있는셈이다. 그럼에도불구하고보증기관 의보증을철저하게요구하는것은추가적인보완장치와함께제3의안전장치라고 판단되며, 따라서미국의보증제도는저가입찰을막는데직접적인기여보다는간 접적인영향을미친다고볼수있다. 라) 낙찰자선정 (Bid Analysis and award of contract) 낙찰자선정법은주마다심지어사업마다다르게적용되고있다. 주의법령에는 아주세부적인단계까지규정하고있는경우도있지만, 대부분은발주자가해당사 업의특성에맞는방법을선택및적용할수있도록개략적으로만규정하고있다. 그러나기본적으로연방보조도로건설공사는시공업자를선정함에있어서입찰공고 에서요구하는모든서류를구비하고, 해당공사를이행할능력이있는최저가입 찰자 (The responsive 17) and responsible 18) bidder) 에게공사가낙찰되는최저가낙찰 제도를적용한다. 주고속도로관리청은최저가낙찰을하지않을경우는이를정당 화하는절차를보유하고있어야한다. 낙찰자를선정할때는가격비교뿐만아니라 입찰참가자수, 입찰가의산포, 입찰자의지역, 사업의긴박성, 비균형입찰 요시에는입찰후심사(Post-bid Analysis) 를시행함. (Downing, S. "Post-Bid analysis for Public Works Projects" AACE International Transactions, ) 17) Responsive bidder 는입찰공고의모든서류조건을충족한입찰자 18) Responsible bidder 라함은해당사업을수행할능력이있는입찰자 제3장발주및입낙찰 체계 59

75 (Unbalanced bid), 이전의유사사업의계약금액과비교, 입찰가차이의심각성, 재 공고될경우비용절감등많은요소들을고려하여선정한다. 이러한모든요소들이 매공사마다고려될필요는없지만, 최저가가추정가(engineer's estimate) 와차이가 많이날경우이러한요소들을고려하여낙찰자를선정한다. 이러한최저가낙찰제도 는그동안미국에서해당공사를수행할능력과기술이있는시공업자들의공개적 인경쟁을통하여최저의가격으로일반국민에게도로등의교통시설을안정적이고 효율적으로공급하여왔다. 그러나공공도로의공급에있어최저가낙찰제도는가장효과적인방법이아니었 고, 특히주교통국이원하는품질을만족시키지못하였다 (AASHTO 1998). 특히, 최 근발주자들은가격이물론중요한요소중의하나이나최저가낙찰이항상좋은결 과만을가져오지는못한다는것을인식하고, 이와더불어제안서평가와낙찰자선 정은여러가지기준에서이루어져야한다는것을인식하고있다. 미국의경우기술 제안서평가통과자중최저가낙찰자선정, 기술제안과가격제안을동시에고려 하는 Composite price score와 Index value 19) 방법등다양한낙찰자선택방법을통 해가격만이고려대상이아니라는것을보여주고있다. 기본적인생각은투자한돈 에대한최대한의가치(best value for the money) 창출이다. 이러한경향으로인해최근부각되고있는낙찰자선정법이가격뿐만아니라그 외다른여러가지요소들을함께고려하는최고가치 (Best Value) 에근거한선정법 이다. 특히, 설계시공일괄수행사업의경우는사업의규모, 복잡성, 업무영역등으로 인해가격외에다른많은요소들을고려하고있다. 일례로, 설계시공일괄수행방식으 로수행된사업들을분석해보면최저가낙찰보다는 2 단계방식 (Two step process), 최고가치 (Best value), 공기와가격을동시에고려한공기+ 가격(Cost+Time, or A+B) 방법등여러가지방법을고려하여낙찰자를선정한다. 텍사스주의경우, 교통국에서주관하는시공프로젝트의최종시공기업선정은 전적으로가장낮은시공가를제시한기업에게낙찰되어지게된다. 따라서낮은비 용으로재료를공급받을수있으며저임금으로노동력을충당할수있는기업이시 공프로젝트를수행할수있는확률이높아지게된다. 이렇게최저입찰가를제시한 기업에게낙찰하게하는것은텍사스주입법부의강제조항이며이러한계약체결 방법은지금까지잘수행되어왔다. < 표 Ⅲ-7> 은위에서예로보인댈러스지역도 로공사에입찰한업체및입찰가와낙찰가를보여주고있다. 입찰에참여한업체는 19) Talal, A.K. "Design/Build Selection Process; Art or Science?", AACE International Transactions, 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

76 제안서에있는각항목별로입찰가를제시하여야하며 < 표 Ⅲ-8> 은몇개의항목 을예를들어업체가입찰한금액을보여주고있다. < 표 Ⅲ -7> 달라스지역도로공사시공낙찰개요예 Estimate $14,471, % Over/Under Company Bidder 1 $14,939, % ED Bell Construction Company Bidder 2 $15,739, % W.W. Webber Inc. Bidder 3 $15,742, % Austin Bridge & Road, LP Bidder 4 $16,865, % Texas Sterling Construction, L.P. Bidder 5 $17,392, % Glenn Thurman, Inc. Bidder 6 $17,932, % Tiseo Paving Co. Bidder 7 $18,327, % APAC-Texas, Inc Bidder 8 $18,444, % J.D. Abrams, L.P. < 표 Ⅲ -8> 항목별입찰가예 Item Code Description Unit Quantity Unit Est. Bidder Unit Bid Preparing Row STA REMOVING CONC SY (Pav) REMOVING CONC (RIPRAP) SY 제3장발주및입낙찰 체계 61

77 마) 공동도급 미국도로건설공사에있어서공동도급은발주자의요구사항으로서가아니라건 설업체스스로의위험예방, 보증취득을위해자연발생적으로구성된다. 텍사스주의 경우공동도급은주로 Design-Build(DB) 또는 Develop-Design-Build(DDB) 계약체 계에서주로행해지고있다. 한개의기업또는하나의컨소시엄이도로의설계와 시공을모두수행하게되며가끔은텍사스교통국과계약업체사이에장기간보증에 대한협약이성립되기도한다. 4) 계약기간산정기준(Contract time determination procedures) 도로통행량은매년증가하고, 또한많은수의재포장, 확장, 성능개선공사들이기 존의교통흐름가운데서진행되어, 공사로인해일반국민의안전과편익이그어느때 보다많이고려되어야하기때문에오늘날도로공사의공사기간은그어느때보다중 요하다. 또한, 공사기간이너무짧게책정이되면, 입찰가는높아지게되고, 공기연장 및공기와관련된분규가발생할소지가많아진다. 일반국민들은공사기간이길어짐 으로써많은불편함을겪게되고, 시공자나일반국민모두에게안전문제를야기시킬 수있다. 이러한이유로많은주에서는시간관련조항을계약에삽입하고, 새로운사업 수행방식을적용한다. 이와관련하여, 미연방도로청에서는도로공사의계약기간산정을위한지침을제공 하고있다. 기본적으로계약기간은계약서류에나타난해당사업완료에필요한모든 작업에필요한최대한의시간을의미한다. 공사계약기간은우선각각의관리항목에 대한생산요율 (Production rate) 을산정하고, 산정된생산요율을해당공사에적용하며, 공기에영향을미치는잠재적요인들을파악한후공사기간을산정한다. 가) 생산요율산정 일정기간동안산출한물량으로결정되는생산요율의산정은적절한공사기간산 정의가장중요한작업이다. 생산요율은공사규모, 지리적여건등에따라달라지기 때문에이들요소에따라각각의관리항목의생산요율을정하도록규정하고있다. 생산요율을산정하는데있어서, 공사총물량을총기간( 일, 혹은시간) 으로나누어 62 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

78 서산정하는방법은권장되지않는다. 이유는작업준비, 종료후청소, 작업간간 섭등으로인한시간을다포함하는관계로실제보다생산요율이다소낮게산정되 기때문이다. 가장정확한자료는작업기간, 기후조건, 생산투입자원, 산출물량 등이명확하게정리된작업일지등의공사현장자료와현장방문등을통해서획득 이가능하다. 이러한자료를통해얻어진생산요율은주기적으로개정된다. 나) 생산요율외에고려되는요소 적정공기산정시에는생산요율산정과더불어공사기간중에도유지되어야하는 요구교통량, 특정작업에대한계절적한계, 주위공사와의영향관계, 설계및 shop-drawing 등의검토에필요한시간, 철골구조물등특별자재에대한공장제 작기간, 유틸리티조정, 인허가획득에필요한기간, 야간작업및주말작업에대한 고려, 장기구매물품에대한구매조달기간등여러가지요소가고려된다. 공사기간을산정할때작업일수 (Working days) 보다는월력일(Calendar days) 이 주로적용된다. 특히, 교통량이많은지역, 공사가지역주민들에게미치는영향이 큰공사일수록월력일기준으로공사기간을산정하며, 공사완공일이그다지중요한 요소가아닌공사일경우에는작업일기준으로산정한다. 만일, 단위일또는단위 시간의생산요율을근간으로공기를산정할경우, 작업일수를월력일로변경하기위 한변환지수를사용하여산정한다. 여름에는 20~25 일의작업일을산정하는반면, 많 은계약주체들이겨울에는작업일수를 0 으로산정하는등변환지수는지역, 공사 특성, 기후조건등에따라다른값을적용한다. 다) 해당공사에생산요율적용 생산요율을특정공사에적용하여공기를산정하기이전에, 공사특성과관리방 침등이정해져야한다. 상대적인공사의긴급성, 교통량, 우회의적절성, 공사위치 및규모등이검토되어야한다. 이와더불어야간작업, 교대근무, 차선차단의제한, 주요자재의공급여부, 공기가속방법에대한관리방침등공사관리방침에따라 공기를산정한다. 제3장발주및입낙찰 체계 63

79 4) 계약기간산정 대부분의공사에서계약기간은진행공정표 (Progress Schedule) 를토대로산정된다. 진행공정표는해당사업에적용된생산요율을바탕으로산정된각각의작업을완성 하는데소요되는시간을보여주고, 각각의작업들은조기착수시간과조기종료시간을 기준으로산정되고, 각각의관리항목의조기착수시간은선행작업의완료일에따르 게작성되어공사의완료에필요한모든작업항목들을시간순으로나열하여최종 공사기간을산정한다. 5) 새로운입찰및계약방식(Innovative bidding and contracting methods) 가) 공기단축입찰방식(Cost-Plus-Time Bidding, or A+B Method) 공기단축형계약방식은건설공사를수행할계약자선정에있어서, 입찰자가공사 를수행하는데소요되는비용(A) 뿐만아니라공사를수행완료할수있는기간을함 께제시하도록하고, 발주자는공사비용과공사기간 20) 을환산한금액의합 (B) 21) (Total combined bid) 이가장낮은입찰자를낙찰자로선정하는입찰및계약방법으 로정의된다. 낙찰자결정은발주자가미리제시한단위시간가치 (Unit Time Value: UTV) 와전체또는일부공사기간을곱하여환산금액 (B) 을계산하는데, 공공도로공 사에서공사기간의단위시간가치는차선차단비용또는도로사용자비용 (Road User Cost) 에근거해서계산된다. 공기단축형입찰방식은기본적으로도시지역내의교통량 이많은지역, 도로내의부분적인보수공사, 공사로인해우회하는교통량이많은 공사등교통체증으로인한손실과공사지연을최소화하여야하는공사에적용된다. 이방식은 1995 년부터실시되어현재는오리건, 미시간, 뉴욕, 메릴랜드, 미주리, 사우 스캐롤라이나주에서가장활발히사용되고있으며, 현재까지주교통국중 76% 에이 르는 38개주와워싱톤 D.C 에서사용중이다. 캘리포니아주의경우 LA 대지진으로 인한주요교량복구에이방식을적용하였다. 20) 추후논란의소지를방지하기위해공사기간은달력일 (Calendar day) 로나타냄 21) (A)+(B x Road User Cost/Day) 이공식은최저가를판별하는데사용할뿐시공업체에게지급되는금액은아니다. 64 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

80 나) 차선임대방식 (Lane Rental) 차선임대방식 (Lane Rental) 도공기단축방식 (A+B) 과같이도로사용자의피해를 최소화하는것을목적으로한다. 다시말하면, 공사로인한교통제한을차선차단시 간과최소차선차단측면에서최소화하고자하는데있다. 차선임대방식하에서는 차선임대료산정방식이포함되는데, 차선임대료산정은기본적으로공사기간중도 로사용자에게미치는피해, 불편함을기초로산정된다. 차선임대료요율은입찰제안 서에차선당시간에따라제시되고, 그요율은사용시간대에따라달리적용된다. 일례로, 출퇴근시간에는한차선당한시간에 2 천달러가적용되지만, 그외시간에 대해서는차선당한시간에 5 백달러가적용된다. 공사중도로를차지하고교통의 흐름을방해한시간에대해산정된차선임대료를월간기성에서감하고시공업체에 게지급한다. 5 개의주에서시험적용한후공기단축형(A+B) 방식과마찬가지로 1995 년부터본격적으로적용되기시작했다. 콜로라도에서는덴버지역의주요도로공 사에적용하였는데, 차선당임대료는시간당 2,850 달러가적용되었다. 그외인디애 나, 메인, 오클라호마, 오리건주등에서적용이되었는데, 차선당임대료는지역에따 라, 시간대에따라달리적용이되어 1,500 달러/ 시~5,000 달러/ 시등으로다양하게적 용되었다. 다) 기타 이외에도무한물량 / 무한공급방식 (Indefinite Quantity/Indefinite Delivery), 대안포 장형식입찰 (Alternative Pavement Type Bidding), 무변명보너스방식 (No Excuse Bonus), 켄터키시공성검토방식 (Kentucky Constructability Reviews) 등이있다. 무한물량 / 무한공급방식은시공업체는단위생산물에대한입찰하고, 물량이정해 지면그물량에따라계약하는형태이다. 예를들면, 시공업체는단위교통신호등설 치에대해입찰하고, 그가격을바탕으로시(City) 단위, 지역단위, 작업주문등을 단위로계약하며, 계약총액은각계약마다이루어진다. 미시간주등에서사용하고 있으며, 도로건설에있어서많은융통성을제공하고있다. 대안포장형식입찰은예전에는여러가지이유로많이사용되지않았지만, 미주리 주에서는도로포장산업과긴밀히연계하여대안포장형식에대한시방서와입찰조정 계수(Bid adjustment factors) 등을개발하고, 또한이러한절차가유효한지, 현재의 시장을잘반영하고있는지를보기위해 5개의도로공사의입찰프로세스를분석하였 제3장발주및입낙찰 체계 65

81 다. 현재는켄터키, 루지애나, 미시간주등에서사용되고있다. 무변명보너스방식은플로리다주교통국에의해제안된방식으로서, 발주자는시공 업체에게전체공사혹은단계별공사에대한마감시한을정해주고, 공사가조기 완공되었을때는시공업체에게일정의성과금을지급하는반면, 태풍과같은천재 지변을제외하고는작업지연을초래하는어떠한이유도받아들여지지않는다. 그러 나준공지연에대해서는일반적인지체보상금정도만을적용한다. 이방법은특정 날짜까지공사가완료되어야하는공기가민감한사업에적용된다. 켄터키시공성검토방식은 2~3 년간의기간이소요되고, 4~5개업체가필요하였던 켄터키주내의파리- 렉싱톤(Paris-Lexington) 구간을 2차선에서 4차선으로확장하는 공사에적용된방법으로써, 입찰에관심있는사전자격을통과한시공업체는사업초 기부터관여하여기계약한설계자와함께시공성검토등에참여하여설계를완성시 키는형식이다. 그외가격/ 자격입찰 (Price/Qualification-base Bidding), 비용+ 공기+ 품질방식, 성과금/ 부성과금 (Incentive/ Disincentive) 방식, 시스템통합계약 (System Integrator Contracts) 등다양한방법들이공사기간과비용의절감, 시설물품질의 향상, 그리고공공시설물들을사용하는국민의편의성등의사회적 경제적효과까 지고려하여개발및활용되고있다. 66 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

82 3. 일본 (1) 도로건설의발주과정 1) 표준형일반경쟁입찰의흐름 가) Step -1. 유자격자등록 수주희망자는입찰의전제조건으로각발주기관의명부에일반경쟁및지명경쟁 유자격자로서사전에등록되어있어야한다. 도로공단도마찬가지이다. 각발주기관 이라함은독립되어건설공사를하는중앙및지방국, 하부기관을의미하며, 각자독 자적인등록리스트를가지고있다. 등록을위한접수는수시로할수있으나, 수속에 시간을요한다. 일반적으로경영사항심사가회사의능력으로중점검토된다. 경영사 항심사는건설업법에의거하여건설업허가권자가매년실시하며, 외국의기업에대 하여서는자국내의실적및직원의수가일본국내와다름없이취급되는데, 사전에 국토건설대신의인정을필요로한다. 외국에서의실적이나재외기술자역시마찬가 지이며, 합병회사는자국의모기업을포함하여평가받을수있다. 주된평가기준은 허가업종에대한연간매출액, 자기자본액, 직원수, 재무제표 ( 경영상황 ) 분석, 기술직 원수, 영업연수, 노동복지상황, 공사안전성적, 건설업경리사무사의수등이다. 나) Step 0. 연차발주계획공표 발주자는예산성립후, 일정금액이상의조달안건에대하여연차발주계획을공표 한다. 이것은 공공공사의입찰및계약의적정화촉진에관한법률 에의하여일 정규모이상계획성이있는대부분의공공공사에적용된다. 예를들어일본도로공단 (JH) 동경건설국에서는 2005년 4월 1일 2005 년의발주예상을공표하였다. 4월 1일이 된것은회계연도가 3 월말이기때문이다. 열람대상공사는예정가격이 250만엔을 넘는것이며, 열람대상조사등은간이공모형경쟁방식대상조사등(5,000 만엔이 상) 이다. 제3장발주및입낙찰 체계 67

83 < 표 Ⅲ -9> 발주단위별공표의형식과내용예 번호구분내용 1 공종토목 2 공사명북관동자동차도아시카가서쪽구역공사 3 공사위치토치기현아시카가시 4 공사기간약 45개월 5 공사개요 6 발주예정시기제 1/4분기 7 그외일반경쟁입찰방식 연장약 3 km, 터널연장약 0. 5 km, 절성토량약 110만 m 3, 교대교각약 10 기, PRC 상부공약 0. 5천m 2 다) Step 1. 발주공고( 입찰초청) 중앙정부및정부관계기관은관보에, 도도부현과정령시는현보, 시보등공보에 발주공고를게재한다. 공고내용은공사위치, 개요, 공기, 입찰참가자격, 입찰참가신 청서제출기한, 사용하는주요기자재정보, 상세정보문의창구를기재한다. 시공계획심 사형인경우는입찰참가희망자는능력을증명할시공계획을제출할것을공시한다. 라) Step 2. 입찰설명서배포 표준일수 10 일간에걸쳐입찰설명서를배포한다. 입찰설명서에는유효한입찰을 실시하기위한모든정보가기재된것이어야하며, 공고에서공시된장소에서입찰 참가희망자에게배포된다. 입찰참가희망자모두에게배포된다. 마) Step 3. 입찰참가신청서및자료제출 수주희망자는입찰참가신청서및자료를제출하고, 발주자는경쟁참가자격확인 및그결과를수주희망자에게통지한다. 통지까지의표준일수는제출기한부터 7 일, 시공계획심사형은 14 일이내이다. 심사의주된내용은경영사항심사점수의하한, 과거동종공사의실적, 가격및경험을가진기술자배치의가능성이포함된다. 참가 자격이없다고통지받은수주희망자는참가자격이없다고한이유에대한설명을통 지후 7 일이내에청구할수있다. 발주자는설명청구에대한회신을청구접수후 7 일이내에해야한다. 68 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

84 바) Step 4. 사) Step 5. 입찰참가유자격자에대한현장설명회 입찰 현장설명후 8 일이내에예정가격이하에서최저가격으로입찰한자에게낙찰된다. 입찰가격이현저히낮은경우타당성심사를실시한다. 아) Step 6. 자) Step 7. 입찰결과의공표 계약 계약서류는중앙건설업심의회에서제시한공공공사표준청부계약약관을많이사용 하지만, 이약관에는이행보증조항이없다. 실제로발주기관은금전적계약이행보증 을요구하며, 경우에따라서역무보증을요구한다. 금전적보증에는계약보증금또는 공채납부또는제공, 금융기관혹은전불금보증회사의보증, 공공공사이행보증증 권, 이행보증보험등이해당된다. 건설회사는이들중에서택일할수있다. 역무이행 보증의경우에는공공공사이행보증증권만이용가능하다. 차) Step 8. 이의신청 중앙정부및정부기관의조달은내각부에사무국이있는정부조달고충처리체제가, 도도부현및정령시는각각제기된이의에대응하는기관이있다. 2) 일본도로공단관리도로및시설의 정비체계 가) 고속도로정비의흐름 (Procedure Overview) 11,520km 의예정노선이고속도로로서정비되도록계획되어있다. 이러한계획은 국토개발간선자동차도건설심의회의의논을거쳐기본계획정비계획이책정되 어, 국토교통대신으로부터 JH 가시행명령을받은후사업에착수한다. 제3장발주및입낙찰 체계 69

85 < 그림 Ⅲ -6> 고속도로의정비순서 국가 ( 국토교통성 ) 예정노선국토개발간선자동차건설법제 3 조고속자동차국도법제 3 조 기본계획의결정국토개발간선자동차도로건설법제 5 조 ( 국토개발간선자동차도건설회의 ) 환경영향평가 정비계획의결정고속자동차국도법제 5 조 ( 국토개발간선자동차도건설회의 ) 국토교통대신으로부터공단에대한시행명령도로정비특별조치법제2조의 2 공사실시계획도로정비특별조치법제 2 조의 3 사업개요설명 전체계획 11,520km 건설선의구간, 건설선의주된경과지, 표준차선수, 설계속도, 도로등과연결지, 건설주체 (JH) 지방정비국장 ( 의견조회 ) JH 지사장 / 국장루터, 도로구조, IC, SA 등의형식 도로국장 ( 의견조회 ) JH 총재사업규모, 조성방책, 요금수준 경과하는시정촌, 차선수, 설계속도, 연결위치및연결예정위치, 승합여객자동차정류시설공산에필요한비용의개산액, 시행주체 (JH) 결정 조사지시도로국장 JH총재조사보고 국토교통대신에게신청인가노선명및공사구간, 공사방법, 공사예산, 공사착수및완성년월일 설계협의 일본도로공단 (JH) 용지매수 공 사 사업인정의적기신청에관하여 개 통 관 리 1 예정노선결정 : : 주체 - 국토개발간선자동차도건설회의 국토개발간선자동차도건설회의의구성원 - 회장( 위원의호선에의해선출) - 중의원의원(6 명), 참의원의원(4 명), 학식경험자(10 명이내) 70 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

86 2 국토개발간선자동차도건설회의에서결정하는것 : : : : : 건설선의구간 건설선의주된경과지 표준차선수 설계속도 도로등과의연결지 : 건설주체(JH) 3 기본계획결정 : 기본계획이결정되면국토교통성지방정비국장은 JH 지사장 국장에게 노선 도 로구조 IC, SA 등의형식등을조회하고, JH 지사장 국장은국토교통성지방정 비국장에게경제성, 시공성, 주행성등기술적인검토결과를회답한다. 4 환경영향평가 5 국토개발간선자동차도건설회의 6 정비계획결정 : 정비계획에서결정하는것 - 경과하는시읍면명 - 차선수 - 설계속도 - 연결위치및연결예정시설 - 승합여객자동차정류시설 - 공사에필요로하는비용의개략적산액 - 시행주체(JH) 7 시행명령 : 정비계획이결정되면 JH에대해조사지시가나오고 JH 는지형, 지질, 기상, 수 리, 경제, 환경, 문화재, 관련공공사업, 용지등시행에필요한조사를진행한다. 조사결과에따라국토교통대신으로부터 JH 에대해시행명령이내려진다. 제3장발주및입낙찰 체계 71

87 8 실시계획 : JH 는공사실시계획서를작성하여국토교통대신의인가를받는다. 9 측량, 조사설계협의 : 노선에관한지형이나지질등의보다상세한데이터를얻기위해관계자의양 해를얻어현지에서의측량이나각종조사를실시하고, 고속도로를횡단하는 도로나수로, 측도등의위치나구조에대해관계자에게설명하고협의한다. 10 폭항설치 : 협의가끝나고용지경계에말뚝을쳐용지측량을실시한다. 11 용지취득 : 용지교섭이성립되면계약, 조인을실시한다. 12 공사및완성 나) 일반유료도로정비의흐름 일본도로공단은도로정비특별조치법 (1956년법률제7 호) 제3조 1 항에근거하여, 일 반국도또는국가의이해에특히관계가있는도도부현도등에대해일반유료도로사 업을실시하고있다. 사업화의적부를검토하는사전조사를근거로하여, 공단에서 국토교통대신에게사업허가신청을하여, 국토교통대신으로부터의허가를받은후, 공사에착수, 완성후이용하고있다. 일반유료도로의요금은원칙적으로상환주의와 에의해결정된다 ( 도로정비특별조치법제11조제2 항, 제3 항). 편익주의및개별채산제의원칙 개별채산제는상환이종료된도로가무료개방된후에는타도로의경영상태와무 관하게해당지역의도로관리자에게양도하는원칙이다. 상환주의는건설비 유지관리비등의비용을요금징수기간내에상환할수있도 록요금을설정하는원칙을의미한다. 상환대상비용은 1 신설개축과관련되는건 설비( 용지비및공사비), 2 유지수선재해복구에필요한관리비, 3 차입금으로부터 의이자의지불에필요한비용( 도로정비특별조치법시행령제2 조) 등이다. 상환기 간은사회경제정세의변동에의한교통량의예측과실태의차이등을감안하여, 원 칙 50 년이내로한다. 72 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

88 편익주의는 통행요금은해당도로의통행또는이용에의해수혜되는이익의한 도를넘지않도록한다 는것이다. 도로정비에의한효과는주행시간단축등직접 효과와산업유치등간접효과로나눌수있지만, 일반유료도로의 통행또는이용에 의해받는이익 은직접효과에해당하는것이며, 요금액수는직접효과중산출가능 한시간및주행편익액을합산한액을넘지않도록한다( 도로정비특별조치법시행 령제1조의 7). < 그림 Ⅲ -7> 일반유료도로정비의흐름 1 예비조사 : 본격적조사에착수해야할것인가아닌가를검토 2 1차조사 : 조사노선에대해사업화의적부를검토 - 주변조사 제3장발주및입낙찰 체계 73

89 3 2 차조사 - 노선조사 - 경제조사 : 사업화예정의노선에대해세부조사 - 측량조사 - 지질조사 - 설계조사 - 용지물건조사 - 채산검토 4 사업허가신청 : JH로부터국토교통대신에대해신청 : 허가를받는내용 - 노선명및공사구간 - 공사방법 - 공사예산 - 공사의착수및완성의예정연월일 - 수지예산의명세 - 요금 5 사업허가 - 요금의징수기간 : 국토교통대신으로부터 JH에대해허가 6 사업허가 : 국토교통대신으로부터 JH에대해허가 7 측량, 조사설계협의 : 노선에관한지형이나지질등의보다상세한데이터를얻기위해관계자의양해 를얻어, 현지에서의측량이나각종조사를실시하고, 유료도로를횡단하는도로 나수로, 측도등의위치나구조에대해관계자에게설명하고협의한다. 74 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

90 8 폭항설치 : 협의가끝나고용지경계에말뚝을쳐용지측량을실시한다. 9 용지취득 : 용지교섭이성립하면계약, 조인을실시한다. 10 공사및완성 (2) 도로건설의발주방식 1) 발주및계약시스템의특성 일본의공공공사입찰및계약의일반적인수속은공공공사입찰참가자격신청 -유 자격자인정 -계약방법의종류선정-계약조건의설명- 현장설명 ( 적산및견적조건설 명)-입찰 -낙찰- 계약이다. 본고에서말하는발주및계약이라는것은, 프로젝트조직 을형성하기위한입찰공고에의하여수주희망자가발주자의초빙에응하고, 입찰 서를넣는것이입찰이며, 발주자가승낙하여, 대가에관하여서로의의사가일치되 면낙찰되어, 계약이성립되는과정전체를의미한다. 이과정에동원및고려되는 여러가지방안은발주방식, 입찰방식, 낙찰방식, 계약방식, 정산방식, 지불방식, 보증 방식등으로분리하여, 각각을하부체계 (Sub-System) 로볼수있다. < 표 Ⅲ -10> 입찰및계약에관계되는각종하부체계 발주방식기능발주, 성능발주, 대안발주, 사양발주, 형식발주등 입찰방식특명수의, 견적비교, 지명경쟁입찰, 제한경쟁입찰, 일반경쟁입찰등 낙찰방식 저가혹은고가낙찰, 자격심사낙찰, 종합평가낙찰 계약방식고용계약, 위임계약, 도급계약등 정산방식실비정산, 단가정산, 총액정산등 지불방식실질생산고지불, 진척률지불, 정액정기지불등 보증방식 입찰보증, 역무이행보증, 지불보증, 하자보증등에관한 ( 인보증, 금융보증 ) 제3장발주및입낙찰 체계 75

91 이러한각종하부시스템은, 기본적으로동일내용과동일주체에관해서는각각1개 의방식만을사용할수있다고생각되기때문에사안별선택의문제라고할수있 다. 선택에있어서는프로젝트의물적특성, 발주자의능력과의지, 법적제한, 사회 적여건, 다른주체와의협조성등많은고려요소가있지만, 각방식은서로가상성 이있어서로를간섭하는관계에있다. 이와같은발주및계약과정을거치면서, 주 체간의관계가정리되어프로젝트조직이형성되고, 조직상의주도권, 책임과역할의 분담등이확정되어, 주체간인터페이스에서상호작용의양태가생성된다. 프로젝트 매니지먼트는이러한상호관계의생성(Plan) 과상호작용의실천(Do) 및검증(See) 에 관한것이된다고할수있다. 2) 발주방식 최근까지일본의공공건설에서는표면적으로는발주자가내부엔지니어또는외부 설계자에위탁하여설계도서를준비하여, 시공업자에게필요한건조물의사양을제 시하는사양발주 22) 를주로해왔다. 최근에공사의발주및계약과정에 VE방식등을 도입함으로써수주희망자가사양을제시하는일종의대안발주방식이시행되었다. 또한, 설계또는설계시공을일괄하여발주할때각발주기관이가지고있던사양규 정을강제하지않고특정성능을발휘할수있는사양을자유롭게설계할수있는 성능발주 23) 를법적으로도추가하였다. 즉, 성능규정발주방식은발주자는필요한성 능만을규정하고, 재료, 시공방법등의사양에대해서는수주자( 설계자혹은시공 자) 의제안을받는발주방식인데, 최근일본에도입되어사양발주와병행하여사용 하고있다. 이러한성능규정은, 구조물이결과적으로확보해야할성능을규정하는 목적중심설계법이며, 구조, 소재, 규격, 사양을설계자가규정하는사양규정으로부 터시공자나제조자가사양을제안할수있는방식으로의전환을의미하는것이다. 이것은국제적인성능규정화경향속에각종설계기준류의성능규정화가진행되고 있다고보면된다. 일본건설산업에영향을강하게미치는규정은설계와시공의분리, 총액도급계약, 예정가격에의한상한구속, 단년도회계등예산결산의시스템이라고할수있다. 즉, 예정가격은경쟁입찰에붙일사항의가격을해당공사에관한사양서, 설계서등 에의하여( 예산결산및회계령제79 조), 예정가격은경쟁입찰에붙이는사항의가격 의총액에대하여정하지않으면안된다. 예산결산및회계령 제80조의 1항에서 22) 설계시공분리발주와동일 23) 설계시공일괄발주와동일 76 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

92 총액도급계약을요구하고있으며, 예정가격의제한범위내에서최고혹은최저의 가격을가지고접수한자를계약의상대방으로한다. 이러한규정이다양한발주계약방식의적용을직접금지하지는않더라도다른방 식이도입될여지를봉쇄하는것은사실이다. 또한, 총액일식도급방식은그특성상 일단계약만하면과정의구체적상황에대한책임과권한이수주자에게이양되는특 징이있다. 따라서수주자가도급계약에의해정해진공기와공사비내에서완성하 는것이기본인일본에서는공사비의불투명성문제뿐만아니라, 근린조정등발주 자가해야할부대업무를수주자가무상으로제공할수밖에없는풍조를만들어냈 다. 또한예기치않은일에대한갑을협의의규정이애매한가운데발주자는많은 것을수주자에게미루어버리는편무적인결과를초래하는경우도많았다. 이러한설계와시공분리, 상한이구속된예정가격에의한총액도급방식의배경에 는회계법이있으며, 회계법은관존민비사상이깔려있다. 즉, 우수한발주자( 또는 그위탁자) 가설계하고, ( 틀림없이 ) 적산하여예정가격을작성하고, 공사를직영하여 관리및감독하던시기(1960 년대초반) 까지는기술력이부족한민간의업자는도면 및시방의품질로맡은바공사를계약된기간과금액으로해주기만하면되었다. 이 때의관행이그후민간의기술력이높아지고, 자주관리자기책임에의거하여공사 비를견적하고, 공사를효율적으로수행할수있게되어도남아있게된것이다. 일본 의모든공공공사는이회계법의적용을받는다. 3) 공공공사발주및계약방식의개선노력 일본은설계시공분리에의한지명경쟁입찰, 시공총액일식도급방식이공공건설조 달체계및회계법등의기본적인대전제였다고할수있다. 즉, 원도급자의결정은 발주자의안전성, 즉공사완성의책임을확실하게원도급업체에전가하는총액일식 도급이기본이라고할수있다. 따라서공사수행과정의세부사항은원도급업체의자 율에맡기는, 도급계약의원칙에충실해왔다. 이방식으로품질, 공사비, 공기, 안전 등관리요소에대하여일정수준이상의신뢰성을확보하였다. 그와중에 WTO의도입이라는외적요구, 거품경제붕괴후의국가재정압박과그 에의한공사비용재고찰, 공사운영의투명성확보등요구내용이변화하고, 지명경쟁 방식의부조리등기존방식에대한불만이표면화하여, 기존방식에서는각종제출 및보고사항이많아졌고, 한편으로는다양한개선및개혁적수법을모색하게되었 다. 최근에 CM 방식등에관심을가지고연구하여, 가이드라인을제정하는등공공 조달방식의다양화를시도하고있다. 즉, 기존시스템이개선적방법과개혁적방법을 제3장발주및입낙찰 체계 77

93 다양하게도입하고있다고볼수있다. 일본이시도한개선적방법과개혁적방법을장기적인시점에서보면, 지명기준에 대한공표를 1966 년부터이미시행하는등노력을해왔다. 특히, 1980년대이후 1981 년시즈오카담합사건의직접영향으로공공공사에관계하는입찰결과등의공표에 관하여 1981년 3월30 일중앙건설업심심의회 ( 이하중건심) 에서, 지명업자지명은지명 통지후가능한조기에공표하고, 입찰의경위와결과, 즉전입찰자명및그입찰금 액을공표하도록건의하여, 같은해통달을내렸다. 1983년 3월 16일중건심에의하여건의된 건설공사의입찰제도합리화대책에관 하여 에서는예정가격의사전공표는실시할바가못되며, 일반경쟁의채용은폭넓은 검토가필요하고, 지명경쟁을공공공사운영의기본으로한다는보수적의견을내면 서, 지명기준공표, 계약가이드라인작성과공표및수의계약의이유공표필요성, 자격심사의엄격화, 합의제기관에의한지명심사시행, 가능한범위내에서적산기준 공표등을건의하였다. 그후에도불상사가끊이지않고, 특히, 1992년과 1993 년연이은제네콘( 종합건설 업체) 과의정경유착사건이발각되어, 1983년중건심에서부정적으로생각했던여러 대책이적극적으로도입되었다. 즉, 발주자와수주자의비도덕적행위가법과제도를 더욱치밀하게하고, 결국행정비용증대를초래하여, 규제의완화를해야하는부의 순환이된꼴이다. 선량한다수가불량한소수때문에많은규제를받고, 행정비용을 지불하는문제는많은국가의현상이다. 따라서규제완화는선량한다수를보호하기 위한철저한대책, 즉불량업자및부도덕한발주자에대한엄격한처벌이수반되어 야한다고할수있다. 일본의국토교통성은공사코스트의저감뿐만이아니라, 공사의시간적코스트의 저감, 그리고라이프사이클코스트의저감등도포함한종합적인코스트감축에임 해왔다. 특히, 2003 년도부터는사업의스피드업, 설계의최적화, 조달의최적화를 재검토의포인트로하여, 공공사업의모든프로세스를예외없이다시보는코스트 구조개혁에임하여국토교통성공공사업코스트구조개혁프로그램을책정 ( ) 했다. 이프로그램은, 즉시실시할수있는시책뿐만아니라, 검토, 시행, 관계부 처와조정을실시한다음실시로이행하는시책도포함하여, 34시책24) 을추진하는 것으로하고있다. 24) 34시책은사업속도를향상시키기위하여합의형성과협의및수속을개선하는시책2 개안, 사업의중점화 및집중화를위한시책2 개안, 용지보상의원활화를위한 4 개안, 계획및설계검토를위한 6 개안, 신기술 이용을위한 3 개안, 관리의재검토를위한 5 개안, 조달최적화를위한입찰계약의재검토에대한 9개안과 적산재검토를위한 3 개안으로구성되어있다. 78 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

94 < 표 Ⅲ -11> 일본의입찰관련회계법개정이력 주요사항연도기본제도고찰 회계법제정 1889 년 제정당시는원칙적으로식] 을채용 [ 일반경쟁방 불량부적격업자의참가등문제가발생 회계법개정 1900 년 자격심사를통과한유자격자중에서발주자가공사별로지명기준을만족한업자를지명하는 [ 지명경쟁입찰방식] 을도입 이후약 90년동안이제도를활용하여, 지명권이있는발주자와피지명자의종속관계유지 회계법개정 1994년 [ 일반경쟁방식 ] 재도입 대외적으로 WTO 정부조달협정에의한압력과대내적인정경유착등의문제가불거져 90년만의대개혁 < 표 Ⅲ -12> 일본의입찰방식개선노력 항목 일반경쟁입찰방식실시 지명입찰의개선 수의계약의개선 다양한입찰계약방식의도입 발주예정공사정보의공표 유자격자등급결정공표 지명기준, 운용기준의발표 지명정지업자의공표 연도및근거내용 ( 통달) -일반경쟁입찰실시에관하여 - 외국참가자배려, 고정처리수속결정( 정부조달에관한협정. 1995) 1992 년무렵부터중건심에서검토건의되어온사항으로, 기술정보모집형, 공모형, 의향확인형 ( 이상1993 년실시), 공사희망형 (1995 실시) 공사및건설컨설턴트업무에관한입찰결과의공표에관하여 ( 통달) 수의계약가이드라인작성 (1985). 수의계약내용공표 (1994) 1992 년무렵부터중건심에서검토되어옴. 시공방법등제안형지명경쟁도입 (1993), VE 방식, 설계시공일괄방식, 종합평가방식의도입(1998) 기준액이상공사안건연도계획공표(1994), 일반경쟁, 공모형지명경쟁, 공사희망형지명경쟁으로실시되는발주예정공사의정보를게시(1994), 공공사업의입찰, 계약수속의개선에관한행동계획에대하여 ( 각의양해 ), 그외다수의통달건설시장의구조변화에대응한금후건설업이목표해야할방향( 중건심 ) 언제라도자격심사신청이가능토록하고, 적당한단기간내에명부에기재. 본인에게점수통지및등급공표 ( 정부조달에관한협정1995) 지명기준, 운용기준의책정발표(1993) [ 지명기준에대한공표] 자체는 1966년부터이미시행감독처분의강화및경쟁참가자를제한하는경우에대한독점금지법의엄격한적용을위하여 [ 담합, 유착등에관한페널티강화 ] 건의(1995, 중건심 ) 공공사업의입찰, 계약수속의개선에관한행동계획에대하여 (1994, 각의양해 ) 제3장발주및입낙찰 체계 79

95 < 표 Ⅲ -12> 일본의입찰방식개선노력 ( 계속) 항목 일반경쟁입찰참가자공표 지명업자의공표 입찰결과의공표 예정가격의공표 예정가격의적산내역공표 저입찰가격공표 입찰감시위원회설치 연도및근거내용 일반경쟁입찰방식의실시에관해서 ( 통달 ) 1980 년대초부터중건심에의하여수차례에걸쳐지속적으로건의되고있음 낙찰자공시 (1995), 정부조달에관한협정(1995) 중건심의의견이 80 년대에는부정적이었으나, 93 년무렵부터긍정적으로변함. 예정가격의사후공표 (1998.3,27 통달) 중건심에의하여적산내역공표 (1983) 및공사비내역의제출의무 (1992) 건의공종및종별수량, 금액등의내역자료를공시(1998,12,18 통달) 저입찰가격조사제도와최저제한가격제도의활용에관하여 (1983부터중건심에서건의), 과당저입찰로낙찰한사람에대한감독강화 (1998), 조사기준가격공시 (1999) 중건심은 1993 년부터제3자에의한체크기능의필요성을피력입찰감시위원회의설치 (1994) (3) 도로건설의입낙찰 방식 1) 입낙찰 방식 입찰방식에관해서는각도도부현이나시정촌의조례혹은규칙에서구체적으로 정하고있다. 고속도로에관해서는예를들어수도고속도로공단계약규정등에서 상세히기술하고있다. 입찰은시공의신뢰성및틀림없는완성을확보하는관점에 서최근까지지명경쟁입찰방식이대부분이었으나, 발주자가수주자를한정하는 과정에서자의성이개재할여지가있고, 경쟁하는업자수가한정되기때문에담합 의온상이되기도하였다. 이지명경쟁의폐해때문에일본정부의경제재정자문회의 의일부위원이, 공공공사에서지명경쟁입찰을폐지하도록요구한적도있다25). 이 러한약점을극복하고입찰수속을투명하게하면서경쟁성을향상시키기위하여대 형공사에일반경쟁입찰이채용되었고 (1993 년 1 월중앙건설업심의회건의), 중소공 사에대하여서는지명경쟁입찰방식의다양한개선이이루어졌다. 일반경쟁입찰 25) 2001년 9월 13일건설통신신문 80 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

96 방식의도입은 WTO 의영향이라는외적영향도있었다. 한편, 현실적으로일반경쟁에의하는경우는건수의면에서드물다. 즉, 일반적인 공사는아직도지명경쟁입찰이널리사용되고있다. 그리고일반경쟁이라고하더 라도 PQ 등이있으므로실질적으로는제한된일반경쟁이라고할수있다. 한편, 일반 경쟁입찰에는표준형과시공계획심사형이있는데, 시공계획심사형은특히난이도 가높은공사에적용되지만사례는적다. 일본도로공단은공사종별및발주규모 등에따라다르지만, 입찰방식으로는주로일반경쟁, 공모형지명경쟁, 지명경쟁을 채용하고있다. < 표 Ⅲ -13> 2005 일본도로공단전체의발주공표건수 ( 공종별공사) 구분일반경쟁공모형지명경쟁 공모형지명이외의지명경쟁 수의계약 토목 포장 PC교상부공 강교상부공 건축 전기 통신 관 도장 조경 구획선 경사면처리 방호책 차음벽 표식 터널내장 터널비상용설비 수배전설비 원격감시제어설비 교통정보설비 터널환기설비 기계설비 도로보수 도로보전토목 도로보전시설 합계 ,579 계 제3장발주및입낙찰 체계 81

97 가) 경쟁입찰 일본회계법상의원칙은일반경쟁입찰이다. 그러나가장많이이용되는방식은 지명경쟁입찰이다. 일본의지명경쟁입찰에서중요한것은어떠한기업을지명 할것인가에대한기준과이유가불명확하여발주자의재량권이크다는것이며, 추 후공사에지명을받지못하는경우가생기기때문에적자를감수하고서라도발주자 가지시하는공사에입찰해야한다. 수도고속도로공단계약규정(1996 년규정제8 호) 은수도고속도로공단의계약에 대하여상세히규정하고있다. 제3 조( 계약의방법) 에는일반경쟁, 지명경쟁, 수의계 약이있다고하고이 3가지방식의실천에대하여그이하의조항에서상세하게규 정하고있다. 지방자치법시행령제167 조( 지명경쟁입찰) 에는지방자치법제234조제 2 항의규정에의해지명경쟁입찰에의할수가있는경우를다음과같이규정하고 있다. 공사또는제조의도급, 물건의매매그외의계약으로그성질또는목적에일 반경쟁입찰이적절하지않을때 경쟁에참가해야할수있는사람의수가일반경쟁입찰에교부할필요가없 다고인정될정도로소수일때 일반경쟁입찰에교부하는것이불리하다고인정될때 나) 수의계약 지방자치법시행령제167조의 2( 수의계약 ) 에서는지방자치법제234조제2항의규 정에의해수의계약에의할수가있는경우를다음과같이규정하고있다. 매매, 대차, 도급그외의계약으로그예정가격이적을때 성질또는목적이경쟁입찰에적절하지않는것을할때 긴급한필요에의해경쟁입찰에교부할수가없을때 경쟁입찰에교부하는것이불리하다고인정될때 시장가격에비해현저하게유리한가격으로계약을체결할수가있을전망이 있을때 82 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

98 경쟁입찰에교부하여입찰자가없을때, 을때 낙찰자가계약을체결하지않을때 또는재입찰에교부하여낙찰자가없 다) 사전자격심사및입찰제한 지방자치법시행령제167조의 4( 일반경쟁입찰의참가자의자격= 제한경쟁에도준 용) 에서는해당계약을체결할능력없는사람및파산자로복권을얻지않는사람, 다음과같은사실후 고있다. 2년이경과하지않은사람은일반경쟁입찰에참가를배제하 계약의이행에관련되어, 고의로공사혹은제조를조잡하게했거나, 또는물건 의품질혹은수량에관해서부정의행위를한사람 경쟁입찰또는경매에서, 그공정한집행을방해한사람또는공정한가격의 성립을해치거나, 혹은부정한이익을얻기위해서연합한사람 낙찰자의계약체결, 또는계약자의계약이행을방해한사람 지방자치법제234조의 2 제1항의규정에의한감독또는검사의실시에해당되 어직원의직무집행을방해한사람 정당한이유가없이계약을이행하지않은자 전각호의 1에해당하는사실후 2년을경과하지않는사람을계약의이행에 해당하는대리인, 지배인그외의사용인으로서사용한사람 또한동법제167조의 5에서는지방공공단체의장은필요가있을때는일반경쟁입 찰에참가할사람에게필요한자격을계약의종류및금액에따라공사실적, 종업원의 수, 자본의액수그외의경영의규모및상황을요건으로정할수가있다고규정하고 있다. 또한, 이것을정한경우는공시해야한다는공시의무를두고, 167조의 5의 2에서 는필요한경우사업소의소재지또는그사람의해당계약과관련되는공사등에대 한경험혹은기술적적성의유무등에관한필요한자격을정할수가있다고규정하 고있다. 제3장발주및입낙찰 체계 83

99 라) 낙찰방식 낙찰방식은저가낙찰일변도에서종합평가낙찰등으로다양화되고있다. 문제는총 액도급계약을전제로한수주자결정방식도중요하지만, 예정가격에의하여상한이 구속된것이기때문에발주자와수주자의사이가가격적으로강압적이라는것이다. 또한, 예정가격이라는것은완벽한설계에의한것이아니기때문에그자체의신빙 성에도문제가있다. 즉, 부정확한예정가격에의하여상한이구속된가운데낙찰자 를결정하는모순이있다. 즉, 일본의회계법은결과금액의관리에치중하여프로젝 트를운영할수밖에없도록구속하고있다. 지방자치법시행령제167조의 10의 1에서는보통지방공공단체의장은해당계약 의내용에적합한이행을확보하기위하여특히필요가있다고인정할때는미리최 저제한가격을설정하여, 예정가격의제한범위내에서최저의가격미만으로신청을 한사람을낙찰자로하지못하고, 예정가격의제한의범위내의가격으로최저제한가 격이상의가격으로신청을한사람중최저가격으로신청을한사람을낙찰자로 할수가있다고하고있다. 또한제167조의 10의 2 에서는예정가격은존중하지만낙찰자의결정을가격만으 로하지않고지방공공단체에가장유리한내용으로신청한사람을낙찰자로할수 있도록하고있다. 이러한일반경쟁입찰을종합평가일반경쟁입찰, 이러한지명 경쟁입찰을종합평가지명경쟁입찰이라고한다. 이방식을적용할때는낙찰자 결정기준을미리학식경험을가지는사람의의견을청취하여정하여공고하지않 으면안된다. 마) 계약방식 도급은당사자일방 ( 수급자) 이어떤일을완성하고, 상대방( 도급자= 주문자) 이그보 수를주는방식이며, 위임은위탁자가수탁자에게사무처리를위탁하는경우등이다. 도급은일이완성되지않으면보수를지급하지않아도되지만, 위임은일이완성되 지않아도, 진척된만큼의경비및보수를지급해야된다. 일본의경우선불금과중 간지불이있고, 설계변경에의한금액변동이빈번하므로완전한도급은아니라고할 수있다. 하지만계약서등에서는모두도급계약서로표현하여, 애매한적용이라고할 수있다. 기계화와자재의다양화가이루어지지않고발주자측이기술적으로우위 에있었던 1960 년대중반정도까지는자재지급또는실비정산이많았으나, 그후, 도급 84 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

100 으로하는것이공사의효율성면에서유리하다는판단으로도급방식이일반화되었 다. 따라서최근까지일본의공사계약방식은총액도급계약이암묵적상식이다. 심지 어설계도도급적성격을강하게지니고있다. 현재는도급계약일변도였던최근까 지의경향에서 CM(Construction Management) 방식등위임방식을선택할수있게 되었다. 따라서일부지방자치체는독립행정법인인건설기술연구소나민간의컨설팅 기업과자문계약을한다든가, 프로젝트베이스의위임및자문계약을하고있다. 바) 정산방식 일본의정산방식은도급계약을염두에두고있기때문에기본적으로총액정산이다. 정산방식은금액을결정하는적산방식및대금을지불하는지불방식과관계가깊은데, 일본은최근에표준품셈방식에서단가형적산방식( 공종별실적단가방식 ) 을도입하여, 종래의자재별단가의품셈에의한적산뿐만아니라, 원도급자와 1차하도급자의거래가격을조사하여발주자와원도급자간의계약가격에공종별로단가를반영할수있도록되어있다. 사) 지불방식 지불방식은일반적으로전불금+ 준공지불이보통이지만, 도로공단등에서 3개월마 다부분지불을하는것은전체적으로보면예외적이다. 이러한방식은전형적인도 급계약의원칙에충실한방법은아니다. 월별진척지불방식은단가에의한총액계약 인경우적절하다고여겨진다. 이경우적산방식이지불방식과연결된경우라고할 수있다. 영미처럼실질진척을바탕으로기성고지불을하면, 전불금의필요성은줄 어들고, 실비를확실히확인하는프로젝트운영이되어야된다. 아) 보증방식 보증방식은보증의목적물에따라다양하지만, 공사의완성에관한보증만이야기 하면연대보증인제도 ( 인보증) 에서보증증권제출( 금융보증 ) 방식으로바뀌고있으며, 금융기관에의한보증이외에건설업계의자구책으로공제조합설립이추진되고있 다. 이러한보증방식은기업의신용력과관련되어, 현실적인기업평가의수단이되기 도한다. 제3장발주및입낙찰 체계 85

101 2) 입찰및계약제도의특징 일본의입찰및계약제도는다음과같은특징이있다고할수있다. 회계법이완성품을구입하는일반조달과앞으로물건을만들어가기위한설계, 용 역, 시공의주체를선정하는것의의미및특징을명확히염두에두고있지않다. 단년도예산은연도를넘어선장기적인계획을효율적으로운용관리하기어렵 다. 프로젝트의특성에맞는예산운용권이어느공공발주자에게도없다. 따라서 연도별로관리해가는예산이재정적자로연결되는것은무리한계획또는투자 이든지, 운영관리의미흡이라고밖에볼수없다. 공사만의 ( 혹은설계의일부를포함한) 총액도급계약이중심이다. 갑을관계의기술을중심으로하고있어주변관계자와의관계는모호하다. 원도급업체에의한무상서비스와그대가수주로인하여, 컨설턴트등소프트업 무를무상으로생각하는경향이있으며, 소프트업무계약의기반이약하다. 지역요건에의한지방업자보호, 등급제에의한시장분할, 동종기업에의한일본 형 JV(Joint Venture) 는업자간의협의조정을필요로하고, 과정에서경쟁을저 해하는성격이있으며, 담합의가능성도높다. 지역업자우선( 타지역업자를배 제한지명) 및지방업자에대한의무하도급으로경쟁범위제한 ( 지역요건일반경 쟁) 에의한경쟁범위축소에따른담합의여지가높고낙찰가가상승하는요인이 된다. 즉, 일괄하청, 대리수주, 전문일괄도급 ( 상청= 원도급지역전문건설업자가종 합건설업자에게하청) 이경쟁성을제한하고있다. 자본주의사회발전의원동력 은경쟁성이다. 경쟁이없으면상품이좋아지지도, 싸지지도않는다. 일본도국 내자유무역이더욱요구된다고볼수있다. 경영사항심사에의한등급제는일반화된기술로가능한공사라도규모가크다 고하여중소기업이참가하지못하고, 대기업은소규모공사에입찰도못하는경 쟁을제한하는결과를가져온다. 경우에따라서큰공사를분할하여지역업자 에게배분하는경우가많은데, 간접비관리비의상승은필지의사실로저효율의 원인이된다. 특명의혹을회피하기위하여대규모공사에대한 JV( 공평분배를우선으로한 동종업자, 지역업자포함 ) 를발주자가요구하며, 경쟁환경형성을위한일반화된 기술채용으로독자적기술의활용이어렵고, 수주자는공법협회등을통하여경 쟁상대와기술을공유한다. 86 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

102 3) 입찰및계약제도의문제점 동경대학경제학부카네모토교수는일본의건설조달시스템의특징을지명경쟁, 예 정가격, 담합등 3 가지로요약하였다. 또한, 동경대학공학부사회기반 ( 토목) 공학과 쿠니시마교수는동업, 동격, 동지역으로관리된경쟁( 지명경쟁 ), 수주자의협의에의 한수주조정 ( 담합), 예정가격제도, 공사완성보증인, 전불금, 낙하산인사, 컨설팅업무의 명분과실태의괴리로꼽으면서, 이제도가관주도에의한호송선단방식을형성하 여오늘의번영을이루었다고하였다. 하지만쿠니시마교수는특히지명경쟁방식의 효용을역설하고있다. 그리고상기의문제들은서로관련이있기때문에, 개별적으 로해결할수없고세트로보고해결해야된다고하며, 이세트에는제도, 문화, 상 관습, 사회관습도포함된다고주장하였다. 아래에서는카네모토교수와쿠니시마교 수가공통적으로지적한 3 가지사항에관해좀더구체적으로기술하였다. 가) 지명경쟁입찰 지명경쟁에대한쿠니시마교수의의견은장점으로첫째, 중소기업의건전한육성 이가능하고, 고용을안정화하여, 치안이좋은사회를유지할수있다. 둘째, 일부유 력업자에의한독점을방지할수있다. 셋째, 부실공사를방지할수있어, 품질을확 보할수있다. 넷째, 덤핑의위험성이적어하청업자에대한압박을완화할수있다. 단점은첫째, 비효율적인기업을잔존시킨다. 둘째, 기업이체질을개선하고자하는 의욕을북돋우지못한다. 셋째, 경쟁을통한발전기능에장애가된다고하고있다. 나) 예정가격 예정가격은공무원이국민의대리로서특정조건의확정된공사범위에대하여, 이 정도까지는지불해도좋다고생각되는금액 이라고할수있다. 이금액이적절한경 우는다행이지만, 그렇지않은경우에도회계법의규정에의해그이하가아니면낙 찰자를결정할수가없다. 입찰가격이견적가격을넘으면재입찰을하여예정가격 이하로의입찰을강요한다. 특히지명경쟁인경우, 지명권자에대한은혜를생각하 면, 울며겨자먹는수주를하지않을수없다. 이것이발주자와수주자사이의편무 성즉공평성결여의원점이며, 말단건설기능자를어렵게하는원점이기도하다. 즉, 잘못설정된예정가격의책임을예산작성자가아니라, 경제행위를하는민간의 제3장발주및입낙찰 체계 87

103 주체가져야하는것이다. 즉, 일단지명을받으면입찰을사퇴하는것도현실적으로 곤란하고, 적자가확실한예정가격이라도계약을사퇴할수없는풍토가일본의공공 공사이다. 예정가격에구속된지명경쟁방식은발주자와수주자의대등한관계를염 두에둔방식이아니다. 상한구속성의이유는회계법, 예산결산령, 지방자치법등 에있다. 이것의개정없이는예정가격에구속된가격중심의경쟁이될수밖에없고, 발주자와수주자의편무관계는개선되지않을것이다. 예정가격을상한구속이아닌 참고시가로운용하며, 경쟁환경을적절히형성하면공사비가높아지지는않을수도 있다. 다) 담합 담합은 이정도까지는지불해도좋다고생각되는금액 의한도내에서동업타사가 가능한범위의최대이익을위하여결탁하는것이다. 예정가격이없는가운데담합하 는것은명확한공급가격을조절하는카르텔이지만, 주문자가지불할수있는가격 의상한을제시한경우는다른점이있다고할수있다. 따라서담합의폐해를논할 때는예정가격의폐해도같이논의할필요가있다. 수주자간의담합보다는발주자와 수주자의개별적유착이더욱국민을배신하는행위이라고할수있다. 일본의각 지역에존재하는건설업협회는건설업자의이익을위한단체로서현실적으로협의조 정( 담합) 이이루어지는장소라고보는것이일본의업계외부의시각이라할수있다. 최근(2005 년7 월) 에도교량관계의담합이문제가되었다. (4) 기타 : 다양한발주및입낙찰 방식의도입 일본의현재의공공공사의입찰제도를요약하면, WTO 정부조달협정의대상이되는 대규모공사는일반경쟁입찰이실시되고, 그이외에는지명경쟁입찰이가장일반적으로 사용되고있다. 즉, 공공공사의입찰및계약수속의개선에관한행동계획 (1994 년1월 18 일각의료해 ) 및 WTO 의정부조달협정 (1996년 1월 1 일발효) 에기초하여, 중앙정부는 7억5 천만엔, 정부관계기관및도도부현과정령지정시 26) 에서는 25억엔이상의공공조달 에대해서는일반경쟁입찰이채용된다. 26) 인구 50 만이상의정령으로지정된시로서도도부현과유사한법적지위를가진다. 88 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

104 일반경쟁입찰에도표준형과시공계획심사형이있는데, 시공계획심사형은특히난이 도가높은사업에적용된다. 즉, 시공계획심사형에서는입찰예상자에게미리해당공사 에대한시공계획을제출하도록요구하여그기술적적합성을심사하는방법인데사례 는거의없다. < 표 Ⅲ -14> 현재의일본의대표적인입찰방식 입찰방식명개시년도및공사규모입찰까지의과정 일반경쟁입찰 공모형지명경쟁입찰 지명경쟁입찰 1994 년, 국토교통성의경우 7.5억엔이상의공사 ( 성청= 부처) 마다다소다름) 1994 년, 국토교통성직할공사의경우 2억부터 7.5억엔까지의공사 ( 성청마다다소다름) 국토교통성직할의경우 1 억엔이하의공사 1. 공고 2. 업자가신청서및자료를제출 3. 경쟁참가자격확인 4. 입찰 1. 기술자료작성및제출에관하여게시 2. 업자가기술자료를제출 3. 기술자료의심사및지명통지 4. 입찰 1. 유자격자등록 2. 지명업자통지 3. 입찰 예산을낭비없이유효하게사용하기위해, 공사의규모나내용등에맞추어이하와 같은입찰방식으로, 공사의수주를희망하는기업가운데, 가장입찰가격이낮은기업 과계약을맺고있다. 일본에서자주사용되는입찰방식의종류는이하와같으나, 그 명칭및구체적양태는지방자치체등발주기관에따라다소다를수있다. 1) 일반경쟁입찰의다양화 가) 통상형일반경쟁입찰 일반경쟁입찰은입찰참가자격을공시하여, 참가자격이있는수주희망자전원에게 입찰의기회를부여하는방식이다. 일본도로공단관동지방정비국에서는대상공사 에따라경쟁참가자격을공시하여, 제출된자격확인자료를기초로경쟁참가자격을 발주자가확인을한뒤, 자격이확인된사람에한하여경쟁입찰을실시한다. 제3장발주및입낙찰 체계 89

105 나) 조건부일반경쟁입찰 경영심사, 등급, 지역, 실적등에대하여통상형일반경쟁입찰보다구체적이며특수 한조건으로제한하여경쟁입찰을실시한다. 일본도로공단관동지방정비국에서는 입찰및계약의경쟁성 투명성향상을위해공모형경쟁입찰을확장하여입찰참가자 를일정한수로한정하지않는 상세조건심사형일반경쟁입찰 등의시행을확대 실시하고있다. 2) 지명경쟁입찰의다양화 가) 통상형지명경쟁입찰 발주기관의지명선정위원회가공사의규모, 등급, 지역적특성을감안하여복수업자 를지명하여경쟁을시키는방식이다. 국토교통성에서는통상예정가격의반액이 1억 엔미만의소규모공사에대하여발주기관의지명선정위원회에서공사실적과 PQ를 바탕으로지명을한다. 요코하마시에서는 1 억엔미만의공사, 또는전문성이높고시 공가능업자가한정된 1억엔이상 25억엔미만의공사에대하여범용형지명경쟁입 찰이라고하여실시하고있다. 일본도로공단관동지방정비국에서는해당공사의기술 특성등에따라, 지명기준에근거하여대체로 10개사정도를지명하여입찰을실시한 다. 나) 공모형지명경쟁입찰 입찰참가의사를가진자를사전에공모하여, 일정조건을만족시키는자를복수지 명하여경쟁을시키는방식이다. 발주자가개개공사별공사개요, 기술자료제출을 요청하는대상자자격범위설정( 랭크대상 : 일본에서는건설업자를수준별로구분하 고있음) 후, 기술자료의작성과제출방법등에대하여사전에게시및공고하여, 입 찰참가의욕이있는건설업자로부터제출되는기술자료의심사를거쳐, 입찰에참가 하는업자를지명하여, 피지명업자의범위를좁히는방식이다. 국토교통성에서는통 상, 2억엔~7억 5 천만엔의공사에채용하고있다. 요코하마시에서는 의향반영형지 90 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

106 명경쟁입찰 이라고하여, 1억엔이상 25 억엔미만의공사로서, PQ의 A랭크에발주 하는공사가대상이다. 일본도로공단은 7억엔이상 22.2 억엔(WTO 대상기준금액 ) 미 만의공사를대상으로공모형지명경쟁입찰을채용해오다가, 2003년 4월 1일부터 대상을 4 억엔이상공사 ( 토목은종전과마찬가지로 7 억엔이상의공사) 로확대하였 다. 한편일본도로공단은발주예고또는공사발주예고의명목으로신규및보수보전 각종별공사에대하여기술제안및 VE(Value Engineering) 제안의공모형경쟁입찰 의공고를한다. 공사를제외한설계검토및기술적용역에관해서는공모형제안방 식이라는명칭으로유사한공고를한다. 다) 공사희망형지명경쟁입찰 입찰참가자격자등록시에건설업자가희망하는공사의내용, 공사의규모등을미 리등록하여두었다가, 해당프로젝트발주시에발주자가해당되는업자 10~20개 사에게기술제안을요청하여가지명을하고, 제안된기술의심사를거쳐최종지명대 상자의범위를확정하여입찰하는방식이다. 국토교통성에서는통상, 1억엔~2억엔 의공사에채용하고있다. 이와유사한방식으로요코하마시에서는공종, PQ, 소재 지등선정기준에적합한 15명정도에게의향조사표를교부하여의향을파악한다 음, 의향이있는업자중부적합업자를제외하고, 그외의희망자가경쟁을하는방 식을 의향반영형지명경쟁입찰 ( 선정방식 ) 이라고하여, 1억엔이상의공사에서 PQ의 B랭크및 C 랭크에발주하는공사가대상이된다. 일본도로공단관동지방정비국에 서는지역특성, 시행실적, 희망공사등을감안하여기술자료를요구할업체를대 체로 대체로 20 개사정도선정하고, 그들로부터제출된기술자료를심사한다. 심사에의해 10 개사정도를지명하여입찰을실시한다. 라) 상세조건심사형입찰 공모형지명경쟁입찰의일부로서, 시공실적과더불어다른적절한조건을교부 해공모하는데, 조건을만족하는기업은모두입찰에참가할수있다. 일본도로공단 관동지방정비국에서는대상공시에따라기술자료수집과관련되는게시를하여, 제출된기술자료를심사한다. 심사를통해대체로 10사정도를지명하여입찰을실 시한다. 제3장발주및입낙찰 체계 91

107 마) 추첨입찰(Select Tender) 방식 통상의 1. 5 배정도의후보자를입찰당일의추첨으로좁히는방식으로, 사이타마 현이담합방지책으로서 공구별추첨방식, 추첨입찰방식, JV결성추첨방 식 등 3 종류를도입하여, 다수의공사에채용되고있다. 바) 네고시에이션방식( 교섭방식) 기술적으로뛰어난사람부터차례차례가격교섭을실시하는방식이다. 또는, 입찰 가격이낮은사람으로부터차례차례기술심사를실시해교섭후에계약하는방식 이다. 3) 낙찰자결정방식의다양화 기존의가격경쟁방식은설계시공분리에의한사양발주에서기본적으로선택할수 있는기준이명확한방식이다. 하지만건축에관한기술능력이설계자보다시공자 쪽으로, 공공보다민간쪽이높아지면서, VE방식등을통하여기술력이수주자선정 에명시적으로도입될수있게되어가격이외의요소, 즉, 공기, 안전성등이경쟁 요소에포함되게되었다. < 표 Ⅲ -15> 일본의낙찰자결정방식 낙찰자결정방식 적용방법 가격경쟁방식 ( 종래방식 ) 기본적으로최저의가격으로입찰한업자를낙찰자로정함 종합평가방식 (1998 년부터국토교통성에서실시중 ) 가격뿐만아니라, 가격이외의조건( 예를들어, 공기, 안전성등) 도경쟁요소로하면서, 그것들의종합점수가가장우수한업자를낙찰자로함. VE 방식은사업의질과투입비용양면을개선하기위하여도입되어, 입찰단계또 계약후단계에서 VE 가실시된다. 이방식은국토교통성과지방주택공급공사에의 해채용되고, 지방공공단체에서도시험실시및시행되고있다. 입찰시 VE방식및계 92 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

108 약후 VE방식은시공자의기술다양화와고도화를바탕으로주로공사비를절약하기 위하여기왕의설계시공분리방식을보완하기위한방식이고, 기술제안을접수하는 VE 방식은목적물의기능을저하시키지않고코스트를저감하거나, 동등의코스트로 기능을향상시키기위한입찰방식이라고할수있다. 국토교통성직할사업에대해시행( ) 적으로도입되고있는 VE방식에는설계 VE, 입찰시 VE( 가격경쟁형, 기술가격종합평가형 ), 계약후 VE 등이있다. 계약후 VE 방식에서는많은경우코스트감축액의 50% 가계약업자에게환원된다. 즉, 계약 후 VE방식은민간의기술력을활용함으로써건설공사의코스트의감축을실현하기 위하여, 계약체결후에설계도서에서정하는공사목적물의기능및성능을저하시키 는일이없으면서도급대금을저감시킬수있는제안을접수하는방식이다. < 표 Ⅲ -16> 기술제안방법 (1998 년중앙건설업심의회 ( 이하 중건심 ) 건의에의함) 기술제안방법 입찰시 VE 방식 계약후 VE 방식 설계시공일괄발주방식 적용하는공사 민간기술의진전이현저한공사나, 민간이시공방법등에고유의기술을가지는공사 민간기술의진전이현저한공사나, 민간이시공방법등에고유의기술을가지는공사중, 시공단계에서현장에적절한코스트감축에기여되는기술제안이기대되는것 특수한시설등에서, 설계기술이시공기술과일체가되어개발된것등의이유로, 업자가가진특별한기술이활용가능한공사 가) 기술제안형경쟁입찰 기술제안형경쟁입찰은공사의입찰단계에서확정되지않은부분의시공방법등에 대한기술제안을널리모집심사하여, 경쟁참가대상을결정한후, 가격경쟁에의해 낙찰자를결정하는방식이다. 즉, 입찰참가희망자로부터 VE제안을모집하여공사에 반영시키는방식으로, 민간의기술이나지혜를적극적으로활용하여코스트감축을 꾀하는방식이다. 구체적으로는공모형지명경쟁입찰, 공사희망형지명경쟁입찰, 기 술제안형일반경쟁입찰, 기술제안형종합평가방식등이이방법에속한다. 제3장발주및입낙찰 체계 93

109 나) 기술제안형종합평가방식 기술제안형종합평가방식은특정공사에대하여발주자가경쟁참가자에게기술제 안과가격제안을동시에요구하여, 발주자는품질, 공기, 안전성, 심미성등가격이 외의요소와가격을종합적으로평가하여낙찰자를결정하는방식이다. 즉, 가격에만 따르지않고기술면에서의경쟁을촉진함과더불어운영능력, 지역적특성등종합 적인가치에의한경쟁을촉진하는것으로공공공사의품질확보를도모하는데 효하다. 또한, 담합등의부정방지에도기대할수있는것으로낙찰자의결정에가 격과성능등을종합적으로평가하는방식이다. 이방식은발주자에의한사양결정 형에서수주자의제안형으로바뀌고있는것으로기술주도권이이전과관계가있으 며성능설계등과도무관하지않다. 이방식은 1998 년도국토교통성 ( 당시건설성) 의 직할공사에서처음으로실시되었다. 일본도로공단관동지방정비국에서는기술력에의한경쟁입찰을확대하기위해, 가격과가격이외의요소를종합적으로평가하여낙찰자를결정하는 유 종합평가방 식 등의시행도확대하고있다. 일본도로공단은 2003년 3월말까지일반경쟁입찰방 식, 공모형지명경쟁입찰방식및 MPA( 대형공공공사에의참가기회등에관한일본국 정부의추가조치에관하여(1991 년 7 월각의양해) 의적용을받는발주안건 ) 대상공 사에시행해온 VE에관해서도 4 억엔이상공사로확대했다. 상기와같은입찰및 계약방식에대한노력은프로젝트기간중의운용, 즉초기단계의효율성뿐만아니 라건조물의라이프사이클을통한효용성과도깊은관계가있다. 한편, 다양한계획 사업의상대적효용성고려등의노력은사회자본정비의중점계획등다른차원에서 논의되고있다. 4) 발주방식의다양화 가) 설계시공일괄발주방식 (Design-Build) 설계시공일괄발주방식은디자인빌드 (Design-Build) 방식으로도불리는데, 설계와 시공을동일한기업, 혹은기업연합체가담당하는방식이다. 일본의공공공사는설계 시공분리가원칙이지만, 예외로서설계와시공을일괄하여발주하는방식이일부발 주처에채용되고있다. 이것은일본의민간건축공사및플랜트공사에서오래동안 사용해오던방식을공공에도도입한경우로써, 총액일식도급의범위가설계까지확 94 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

110 대된경우라고할수있다. 건설성에서설계시공기술의일체적활용방식이라고부 르며, 개개의업자등이가지는설계및시공기술을일괄하여활용하는것이적당 한공사에대해, 국토교통성직할사업에대해시행적으로도입되고있다. 구체적으로 는설계시공일괄발주방식, 상세설계와시공경쟁입찰방식이있다. 나) 일본의일반적공공사업발주계약방식의시사점 명치시대이래오랫동안계속되어온공공공사입찰제도인지명경쟁입찰방식이 가진불비점과맹점이표면화되고, WTO 대응이라는국외적요인도있어국토교통 성( 당시의건설성) 등에서 1994년도이후대규모공사에의일반경쟁입찰방식을도 입하는한편, 지명경쟁입찰제도에대한투명성을향상시키기위한다양한방안을 강구하며공사완성보증인제도의폐지등의제도개혁을실시했다. 또, 경영력과기술력이뛰어난기업이성장할수있는환경정비가중요하게되어, 민간의기술제안을받아들이는 VE 방식, 설계시공일괄발주방식이나, 종합평가방식 등다양한입찰계약방식을도입하고있다. 2000년 11 월에는 공공공사의입찰및계약적정화의촉진에관한법률 이성립되 어투명성의확보, 공정한경쟁의촉진, 적정한시공의확보, 부정행위의철저한배 제등을도모하게되었다. 결과적으로공공발주자에게설명책임의의무가강화되어, 공모형일반경쟁등이선호되는경향도있다. 제3장발주및입낙찰 체계 95

111 4. 비교결과및시사점 1 원도급발주패키지구분 국내와미국( 텍사스주 ) 공히원도급발주패키지분할은금액과연장에의해대부분 결정되지만, 구체적인기준은없고, 도로구조의변화에서본시공범위, 지리적조건 에서본판단등해당사업의특성을반영하여구분한다. 국내의경우원도급은공구 내교량및터널등모든구조물을포함하는공구단위로발주가되며, 실시설계 / 시공 용역에대해서는같은공구를적용하고, 감리는구간별로한업체에서수행하는것으 로나타났다. 미국텍사스주의경우공사규모의대형화로인한보증(bonding) 금액의 증가로인해소규모기업의입찰참가가어려운점을고려해대규모공사는구간을나 누어발주하지만교량구간은금액이조금커져도교량구간전체를단일패키지로발 주하는것이일반적이다. 2 발주방식 한 미 일 3국공히도로건설공사발주방식은기본적으로설계와시공을분리하여 (Design-Bid-Build) 발주하며, 설계또한기본설계와실시설계로나누어발주한다. 또 한설계시공일괄수행방식 (Design-Build) 의적용이확대되고있는추세이다. 국내의경 우설계시공일괄수행방식은교량이나터널등단일시설물중심으로적용되고있으며, 일본도전통적인설계시공분리발주( 사양발주) 를적용해왔으나최근에발주기관이 사양규정을강제하지않고특정성능을발휘할수있는사양을자유롭게설계할수있 는성능발주를법적으로도추가하였다. 미국의경우도설계시공일괄수행방식 (Design- Build) 을 15년전부터도로건설에적용하기시작하여설계시공일괄수행방식으로수행 된사업이기존의발주방식보다비용, 공기, 품질면에서뛰어남이입증이되어확대되 고있는추세이다. 그러나미국의경우기본적으로발주방식은주의회의법령에따 라결정되기때문에미국연방정부는각주의발주방식에대한통제권한이없으며 각주는그주의상황에적합한발주방식을개발하여사용하고있다. 96 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

112 < 그림 Ⅲ -8> 미국의공공공사발주방식추세및전망 자료 : DBIA 자료 실시설계용역자선정 국내의경우실시설계용역자선정은도로및공항, 토목구조, 토질및기초의 3개 전문기술면허소재업체로서건기법에의한사업수행계획서평가후적격업체로선 정된업체를대상으로지명경쟁입찰하여선정하며, 기본적으로설계입찰은 PQ+ 가격 이나 PQ 의변별력부재로인해거의가격경쟁으로선정되는실정이다. 미국텍사스 주의경우설계용역수행업체선정에있어서설계용역수행능력이가장중요한선정 의잣대가되며, 설계비용을기준으로선정하지는않는다. 4 예정가산정 한국과일본은품셈과내역으로만들어진원가산정방식을사용하는면에서는공 통적이지만, 한국이발주자의내역서중심이고물량을기준으로하는데반하여일본은 입찰자의내역서를바탕으로총액상한선을정하는등기준으로삼고있다. 다른한편 으로미국은발주자가산정한예정가격은일종의추정가격 (Engineer's Estimate) 으로 서입찰자를선정하는기준이아니라사업제안서에대한효과적인검토와입찰금액비 교를위해사용된다. 추정가를산정하기위해서는최근에낙찰된금액(historical data) 들을기준으로산정하는방법과실적(Actual Cost) 자료를이용한방법, 그리고이두 가지를혼합해서산정하는방식이있다. 제3장발주및입낙찰 체계 97

113 5 자격심사 미연방도로청 (FHWA) 은연방보조도로건설에있어서, 주고속도로관리청으로하여 금사전자격심사 (Prequalification), 자격심사 (Qualification), 보증(Bonding), 자격증 (Licensing) 을요구하지는않는다. 그러나주고속도로관리청이이와관련한절차를시 행할경우반드시미연방도로청의승인을받아야하고, 미연방도로청의경쟁입찰지 침에부합되는범위에서실시해야한다. 또한자격심사를사전자격심사, 낙찰후자격 심사, 면허등여러가지방법으로평가되며, 각주마다평가항목이다르게구성되어 있으며, 시공을위한사전자격심사는적절, 부적절(Pass, fail) 로만평가하며, 여기서고 려된평가사항은제안서평가에서다시사용하지는않는다. 일본에서는수주희망자는 입찰의전제조건으로각발주기관의명부에일반경쟁및지명경쟁유자격자로서사전 에등록되어있어야한다. 국내의경우사전자격심사 (PQ) 대상사업을규정하고있으나 사전자격대상이아닌공사의경우도공사수행능력항목심사는 PQ심사항목을준용 하기때문에모든공공공사에사전자격심사를실시한다고볼수있다. 그러나국내 도로공사의경우, 최저가낙찰제공사에서거의모든참가업체가 PQ를통과하여자격 심사의분별력이문제가되고있다. 6 경쟁입찰 미국은기본적으로모든도로공사의입찰방식은일반경쟁입찰이다. 경우에따라서 는기술과가격을동시에고려하는제안형입찰을한다. 일본의경우는지명경쟁입찰 방식이대부분이었으나, 몇가지폐해가제기되어이러한문제점해결과입 낙찰과정의 투명성과경쟁성향상을위해대형공사에일반경쟁입찰이채용되었으나, 현재까지는 지명경쟁이건수면에서압도적으로많다. 일반경쟁은조건을구체화하여제한을강하 게하고, 지명경쟁은공모또는희망접수를통하여발주자에의한제한성을낮추고있 다. 국내고속도로공사의경우시공사선정은정부투자기관회계규정제200 조에의거 한국도로공사 1 군토건면허소지업체로 군 제한경쟁입찰을실시하고있다. 7 입찰참가자수 미국도로건설공사입찰참가자수는 3~5 개이며, 일본지자체발주도로공사에서도 입찰참가자수는 입찰참가자수는평균 10개사내외인데반해국내의경우최저가낙찰제하에서도로건설공사 30~40 개업체이다. 미국의입찰참가자수가적은이유는사전등 록제, 엄격한참가제한, 보증, 직접시공, 입찰참가비용, 지역업체참여우선등의제한 98 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

114 조치가취해지기때문이다. 일본역시발주기관의재량으로지명경쟁, 제한경쟁을실시 하고있으며공동수급체를관행화하고있다. 이에비해국내의입찰참가자수가극도로 많은이유는선정방식이낙찰률을중심으로하고있으며, 입찰참가비용이저렴하고변 별력이부족하여참가업체를제한하는요소가존재하지않기때문이다. 8 입찰가산정방식및입찰전략 미국의경우건설업체가입찰참여를결정할때예상수익률 (expected profit) 이입 찰참가결정의가장중요한요소이며, 상대적으로사업의수익성이보장되지않으면 입찰에응하지않아, 전략적수주라는명목이한국에비해상대적으로적은편이다. 일 본의경우도비록발주자가제시하는내역서와예정가를중심으로실제공사원가를산 정하더라도공법은설계자나발주자가아닌입찰자가결정하는구조로되어있어서낙 찰우선이아닌손익분기점에서투찰금액을결정할수밖에없는구조로되어있다. 그러나국내시공입찰에는미국이나일본과달리발주자가내역서에세부공종별내역 서물량을고정된공법을기준으로제시해주기때문에별다른노력없이도입찰에참 여할수있고, 투찰금액결정방식은입찰예정가격산정과별도로철저하게낙찰가 능성을기준으로결정하는구조를가지고있다. 또한 500억원이상의공사에대해서는 최저가낙찰제를기준으로하고있어서조건이동일한상태의가격경쟁으로심각한저 가투찰을불러일으키고있다. 9 저가심의판별기준 미국은추정가대비입찰자들이제시한입찰가에대한심의기준( 뉴욕주의 경우 85%) 을두고운용하는경우가있으며, 일본도발주자책임하에산정된예정가격을기 준으로최소 66% 에서 85% 까지를저가심의대상기준으로정하고있는데반해한국은 입찰자가제시한공종별평균가격을기준으로하고있으며, 발주자가주관적으로제 시하는하한선기준은없다. 10 낙찰자선정 낙찰자선정에있어서미국의낙찰자선정법은주마다심지어사업마다다르게적 용되고있으며, 기본적으로는일정자격을가진최저가입찰자 (The lowest responsive and responsible bidder) 에게낙찰이되나, 최근들어가격뿐만아니라여러가지요소 들을함께고려하는최고가치 (Best Value) 에의한선정이증가하고있다. 일본도마찬 제3장발주및입낙찰 체계 99

115 가지로낙찰방식은최저가낙찰을기본으로하고있으나, 낙찰자의결정을가격만으로 하지않고 지방공공단체에가장유리한내용으로신청한사람을낙찰자로할수있도 록하고있으며( 지방자치법시행령제167조의 10의 2) 기술및경영상태등을종합평가 하는입체적평가를시도하고있다. 11 시공계약 국내시공계약은일반적으로총액단가계약 (Target Cost Unit Price) 형식으로계약 이이루어진다. 즉, 계약은총액(Target Cost) 이지만대가지급은계약단가로하며물량 이변경되면계약금액도바뀌는구조를가지고있으며일본은 1960년대중반정도까지 는자재지급또는실비정산이많았으나, 그후도급으로하는것이공사의효율성면에 서유리하다는판단으로총액도급 (Lump Sum Fixed Price: LSFP) 계약이일반화되었 다. 정산방식은일본의경우요율에의한정산을하고있고, 미국은단가, 물량정산 방식을사용하고있다. 또한한국과일본에는선수금이지급되지만미국에는선수금이 지급되지않는다. 12 공동도급 미국도로건설공사에있어서공동도급은발주자의요구사항으로서가아니라건설 업체스스로의위험예방, 보증취득을위해자연발생적으로구성되는것에반해일본 공동도급은발주자가지정하며기술적이유보다공평분배의역할이강하다. 국내의경 우대부분의고속도로건설공사가공동도급으로수행되며, 현장인원투입등참여율 은지분율과다르며, 주간사에서지분율이상의역할을한다. 3개사이상의공동도급의 경우 3개사중한업체의지분율이 5% 미만인공구도많았다. 13 다양한입찰방식도입 미국과일본은보다나은도로건설사업수행을위해입찰및계약방식개선에많 은노력을하고있다. 미국은공기단축과공공의편익을위해새로운입찰및계약방 식을운용하고있다. 공기단축형(Cost Plus Time or A+B) 입찰및계약방식은입찰 자가공사를수행하는데소요되는비용과함께공사기간을제시하고, 발주자는공사비 용(A) 과공사기간을환산한금액(B) 의합이가장낮은입찰자를낙찰자로선정하는 입찰및계약방법이며, 차선임대방식 (Lane Rental) 은공사중도로를차지하고교통 의흐름을방해한시간에대해산정된차선임대료를월간기성에서감하고시공업체 100 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

116 에게지급하는방식으로서공사로인한교통제한을차선차단시간과최소차선차단 측면에서최소화하여도로사용자의피해를최소화하려는방법이다. 이러한방법들은 공기단축과함께조기개통으로인한경제적이익및공공의편의성증대와공사로인 한공공의불편함을최소화하고자하는노력으로이해되며, 국내도로건설공사에도시 사하는바가크다고할수있다. 입찰및계약방식 단가방식 (Unit Price) 총액계약 (Lump Sum) 설계시공일괄수행 (Design-Build) 공기단축형입찰 (A+B method) 차선임대 (Lane Rental) 무변명방식 (No Excuse Bonus) < 표 Ⅲ -17> 입찰및계약방식에따른잠재적효과 교통방해최소화 주민영향최소화 공사기간최소화 O O O O O O O 총사업기간최소화 행정최소화 O 분규최소화 O O O 콘트롤최대화 O 일본은입찰방식개선의일환으로일반경쟁입찰방식실시, 지명입찰의개선, 수의 계약의개선, 다양한입찰방식도입, 발주예정공사정보의공표, 유자격자등급결정 공표, 지명기준운용기준의발표, 입찰감시위원회설치등일본의입찰방식개선을위 해다양한노력을하고있다. 또한조건부일반경쟁입찰을통한일반경쟁입찰의다 양화, 공모형지명경쟁입찰, 공사희망형지명경쟁입찰, 상세조건심사형입찰, 추 첨입찰방식, 교섭방식등을통한지명경쟁입찰의다양화, 기술제안형경쟁입찰, 기술제안형종합평가방식을통한낙찰자결정방식의다양화를꾀하고있다. 도로건 설사업을포함한모든건설사업에서우량의업체를선정은사업성패를좌우할수있 는가장큰조건이기에국내에도수행방식, 입 낙찰방식개선에많은노력이필요할 것으로사료된다. 제3장발주및입낙찰 체계 101

117 제 4 장 생산체계 1. 한국 (1) 사업수행체계및업무처리계통 국내고속도로공사의경우한국도로공사가발주하고설계자와실시설계계약을체 결하여설계업무를수행토록하고, 건설회사 ( 들) 와시공계약을체결하여시공업무를 수행토록하고있다. 또한발주자로서의업무를지원하기위해기술자문단을두기도 하며, 감리계약을체결하여감리업무를수행하게끔하는경우도있다. 일반적으로고속 도로공사의시공관리체계는두가지형태가있다. 하나는한국도로공사에서관리감독 업무를수행하고기술자문단을두어이론적뒷받침을하는경우이고, 또다른경우는 별도의감리단을운영하여시공관리를하는경우이다. 이러한두가지관리형태는같 은구간내라도공구별로다르게적용되는경우도있다. 일례로 A 고속도로 6구간의 경우전체 11개공구중 9 개공구(13 ~21 공구) 는한국도로공사에서각공구별로 3명씩 의감독원을배치하여관리감독업무를수행하고 기술자문체계를운영하여감독업무 의이론적뒷받침을하였고, 2 개공구(22, 23 공구) 는책임감리체제로운영하였다. 또한, 4구간도마찬가지로 9개공구중 7 개공구는도공감독체제, 2개공구는책임감리체 제로감독업무를시행하였다. 동일사업소에서동시에관리한 5구간과 7구간은동일 용역업체로부터 5구간은설계및시공상의제반문제점검토를위한기술자문역할을 담당토록하고, 7 구간처럼전면책임감리를하도록한경우도있다. 제4장생산체계 103

118 < 그림 Ⅳ -1> 국내고속도로건설공사시공관리체계 ( 각구간별로약간다름) 공사관리업무처리계통은한국도로공사본사, 건설사업소현장주재감독실, 시공사 간의종적업무관계로이루어지며, 감리단( 경우에따라서는기술자문단 ) 은건설사업소 위치에사무실을설치하여건설사업소및현장주재감독실과횡적업무관계를유지 한다(< 그림 Ⅳ-1> 시공관리체계참조). 기술자문단운영하에서의공사관리업무처 리계통도와감리단운영하에서의공사관리업무처리계통도는각각 < 그림 Ⅳ-2> 와 < 그림 Ⅳ-3> 과같다. < 그림 Ⅳ -2> 기술자문단운영하에서의업무처리계통 < 그림 Ⅳ -3> 감리단운영하에서의업무처리계통 한국도로공사 한국도로공사 건설사업소 자문단 건설사업소 현장감독원 현장감리단 비 상 주 감 리 원 시공사 시공사 104 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

119 (2) 발주자조직체계 고속도로의건설을위해한국도로공사는건설사업소를설치, 운영한다. 건설사업소는 각구간마다운영하는것이아니라, 몇몇구간을통합하여관리하며관리부, 용지부, 공사부( 규모에따라공사 1 부, 공사 2 부), 품질관리부로구성되고, 공사부산하에구간 별, 공구별로구분하여관리감독업무를수행한다. 평균적으로 60명정도의인원으로 구성되며, 일반적인건설사업소의조직체계는 < 그림 Ⅳ-4> 와같다. 일반적으로고속도 로공사의경우공구별로감독관 3 명( 책임감독관, 시공감독관, 품질감독관) 이배치 되며, 국도의경우공사관리관 ( 이전의업무연락관) 이여러개의공구로구성된한노 선을담당한다. < 그림 Ⅳ -4> 발주자관리조직 ( 건설사업소조직구조 ) 한국도로공사 건설사업소장 관리부용지부공사부공사부품질관리부 공사과 설계과 공사과 설계과 A~B 구간 N 개공구 C~D 구간 M 개공구 (3) 감리단조직체계 책임감리로운영되는형태에서는발주자와직접계약하여현장에상주하는것을원 칙으로한다. 감리단은발주자와감리단의계약에의해서업무범위가달라질수있지 만, 일반적으로구조분야, 토질및기초분야, 도로설계및시공분야, 품질및안전 관리분야담당으로구성되며, 상주감리원과비상근감리원으로구분하여운영한다. 제4장생산체계 105

120 감리단조직의인원은공사규모및특성에따라다르지만, 대체적으로분야별로 2명 내외정도, 즉 10명내외의인원으로운영된다 27). 감리단의조직구성과각분야별담 당업무는 < 그림 Ⅳ-5> 와같다. 기술자문단을운영하는경우에는설계및시공상의 제반문제점검토를위한기술자문역할을하며, 감리단은기술검토및공사의품질향 상을위한현장검측및확인업무를주내용으로한다. 고속도로의경우각구간별감 리단( 혹은자문단) 의주요검토사항은 < 표 Ⅳ-1> 에서보는바와같이구조및포장 관련사항과설계및시공관련사항이제일많은것으로나타났다. < 표 Ⅳ -1> 감리단 ( 자문단 ) 의부문별검토건수 합계 도로설계및시공 구조및포장 토질및기초 공정 기타 1구간 N/A N/A N/A N/A N/A 2구간 A 고속도로 4구간 안전 :234 5구간 구간 구간 B고속도로 안전 :1 환경 :7 1구간 환경 :8 C 고속도로 2구간 구간 환경 :10 안전 :23 5구간 기타 :39 주: A고속도로 3구간및 C고속도로 3구간은자료미비 27) 국내감리원배치기준은 < 부록 3> 참조 106 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

121 < 그림 Ⅳ -5> 책임감리형태의감리단조직구조 책임감리원 ( 단장 ) 비상주감리수행지침서 ( 99 개정) 비상주감리원의업무범위참조및기타자문사항 도로설계및시공분야 구조분야 토질 및 기초 분 야 품질, 안전관리분야 - 설계변경사항종합검토 - 시공계획검토 - 도로기하구조및시공에대한검토 -공정파악및계획수립 ( 공정관리전산화 ) - 터널시공의적정계획수립및공사추진 - 구조및가시설검토 - 설계변경사항검토 - 작업도면검토 - 설계도면검토 - 콘크리트타설계획의적합성검토 - 터널구조의안정성검토 - 기타구조분야검토 - 구조물기초지지력확인 - 설계변경사항검토 - 터널암판정등토질상태확인점검 - 기타토질및기초분야검토 - 품질관리및시험확인 - 환경보전대책의검토확인 - 안전계획수립및점검등재해예방대책검토 - 터널계측등관리시험확인점검 - 기타제반품질관리분야검토 - 기타시공및공정분야검토 제4장생산체계 107

122 (4) 시공생산조직체계 1) 현장조직 < 그림 Ⅳ-6> 에서보는바와같이발주자와일반건설업체 ( 원도급자 ) 가직접계약 을체결하고, 전문건설업체 ( 하도급자 ) 는일반건설업체와계약하는형태이며, 따라서 전문건설업체와발주자는계약적관계는없다. 원도급업체의현장조직은관리, 공무 ( 공무는다시대내공무, 대외공무로구분된다 ), 공사, 품질분야담당자로구성되 며, 간혹중기분야담당자가따로선임되는경우가있다. 또한, 안전담당은소장 직속으로편제되도록규정되어있으나, 일반적으로공사부소속이겸임하는경우가 많다. 한가지특징적인사항은현장내에설계관련책임조직이없다는것이다. 이 는본사에서설계준공후시공입찰을실시하기때문이며, 현장에서설계변경사항 발생시시공업체에의해제기되고, 발주기관에의해검토및승인받는구조로되어 있다. < 그림 Ⅳ -6> 일반적인도로공사현장시공조직구조 소장 안전 관리 공무 공사 중기 품질 경리 설계 측량 운영 시험 노무 / 안전 공무 정비 플랜트 자재 공정 토공 배수공 소교량 장대교 포장 부대공 협력업체 협력업체 협력업체 협력업체 협력업체 협력업체 108 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

123 본연구와관련하여방문한국도건설공사 A 현장( 총연장 5.72km) 의경우현장채 용인력을포함하여총 22 명으로구성되고, 50:40:10 의비율로공동도급을하였으나, 주간사와두개의공동도급업체와의현장인력투입비율은 7:4 로구성되었다. 또다 른방문현장인국도건설공사 ( 총연장 11.9km) B사업의경우일반적인현장조직구 성과유사하지만저가수주로인한실행을낮추기위해직영으로전환한부분이많 아타현장조직에비해공사담당인력이많았다. 특히, 터널구간은완전직영화하 여별도의전담팀을구성하여운영하고있었으며, 조직인원은현장채용직을포함 하여총 19 명으로구성되었다. 한편, 또다른저가수주현장인 C 국도건설공사 ( 총 연장 9.728km) 의경우에는원도급업체는관리조직형태를취하고있으며, 공사업무 의대부분을협력업체가담당하도록하였다. 이는저가수주로인한관리비절감을 위해원도급업체의업무영역으로여겨졌던시공관리부분을주협력업체에이관하 고, 원도급업체현장조직에는공사팀이없으며, 기술, 행정, 관리업무만담당하고 있다. 기술직 5 명, 관리직 1명등본사직원 6명으로구성된원도급업체의직원들은 하여설계검토및원가절감에주력하도록업무분장을하였다. < 그림 Ⅳ-7> 은 C 국도건설공사의현장조직을보여준다. 현장인력이적은이유는본사의인당생산 성경쟁( 토목분야의경우매출액기준으로연간인당생산성은 10억~13 억원정도) 과직접관련이있는것으로보인다. 기존의일반적인원도급업체의역할과좀달리 하는이유로새로운원도급업체의역할에대한원도급업체직원의이해부족과기존 의시공관리를원도급업체직원의본연의업무로이해하고, 이에익숙해져있는원 도급업체직원에게는어려움이있다는점이있다. 2) 현장내설계조직 조사한바에의하면국내도로건설공사의경우현장조직내별도의설계담당을 두지않는것으로나타났으며, 설계자또한현장에상주하지않는것으로나타났다. 단, 현장의설계관련기술검토지원요청이있을시에만본사기술팀혹은설계자 로부터지원을받는것으로나타났다. 제4장생산체계 109

124 < 그림 Ⅳ -7> C 국도건설공사현장시공조직구조 현장소장 기술팀장 관리팀장 Project 품질관리자 Engineer 품질관리자 Project 기술행정관리자 Engineer 기술행정관리자 ) 포장담당자 안전환경관리자, 기술행정보조 주협력업체 ( 토공, 철콘 ) 1 협력업체 ( 조경 ) 2 협력업체 ( 강교 ) 3 협력업체 ( 포장 ) 4 협력업체 ( 잡철물 ) 3) 현장내품질관리조직 건설공사의품질관리는설계도서및시방서에명시된모양과치수에맞도록하는 시공관리, 공사에사용되는각종자재의품질관리, 시공결과를분석하여다음시공에 보다좋은결과를유도하기위한통계관리등으로나눌수있다. 한국도로공사해당 건설사업소는현장감독및시공사현장시험실을활용하여공사의품질관리를실시 하면서, 기술검토및특별히필요한확인, 검측업무는건설사업소품질관리부에서 수행하고, 직접적인품질관리업무수행은공구감독과시공사시험실이담당한다. 기 술자문단은품질관리기준및시공방법등에대한기술적자문역할을수행한다. 품 질관리업무및현장에서의업무흐름은 < 그림 Ⅳ-8> 과같다(C 고속도로건설공사 의경우 ). 110 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

125 < 그림 Ⅳ -8> 품질관리업무흐름도 검측요청및보고 중앙건설사업소 ( 품질사업부 ) 업무지시현장시험감독 : 1 인시공사직원 ; 13 인 감리단고급 1 인중급 1 인현장검측및확인시험현장순회기술자문 검측, 자재검수, 각종시험확인요청 재시공 시공상태, 측량확인, 각종시험확인 다음공정추진 평가및판정 해당공정완료및자재사용 < 그림 Ⅳ -9> 발주자측품질관리조직 품질관리부장 품질관리과장 품질관리 1대리품질관리 2대리 1 공구시험감독 2 공구시험감독 3 공구시험감독 4 공구시험감독 5 공구시험감독 6 공구시험감독 7 공구시험감독 8 공구품질담당감리원 9 공구품질담당감리원 제4장생산체계 111

126 발주자측의품질관리를위한조직은 < 그림 Ⅳ-9> 에서보는바와같이건설사업 소내품질관리부산하에각공구별로시험감독을배치하여해당공구의품질관리를 담당한다. 감리를시행을하는공구의경우는품질담당감리원이품질관리업무를 담당한다. 4) 시공업체품질관리조직 품질관리를위한시공업체의조직은기본적으로품질관리총괄, 성과분석및계 획담당, 실내시험담당으로구성되어있다. 그리고각공종별로담당자를 1~2명씩 배치하여품질관리업무를수행하게한다 28). < 표 Ⅳ-2> 는 A고속도로 4 구간의시 공업체품질관리인원구성을보여준다. 시공업체의품질관리조직운영상몇가지 개선되어야할사항으로는품질관리책임자의권한이적어문제점발생시자체에서 과감한시정이현실적으로어려움이있고, 시험실직원도일부는현장채용한임시 직으로현장에대한책임감이결여되어있는등시공회사스스로의품질관리에대한 중요성의재고가요망된다. 기본인원 공종별인원 < 표 Ⅳ -2> 시공업체품질관리인원구성 (A 고속도로 4 구간의예 ) 주요업무투입인원비고 계 12 소계 4 품질관리총괄 1 성과분석및계획 1 실내시험 2 소계 8 토공 2 연약지반 1 구조물공 1 터널공 1 포장공 2 플랜트및골재장 1 필수인원 - : 3인 특급, 고급중 1인 - 중급 1인 - 초급 1인 28) 품질시험및검사를위한인력배치기준은 < 부록 3> 참조 112 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

127 (5) 현장공사관리업무및사업참여자별역할분담 일반적으로도로건설공사참여자는발주자, 설계자, 감리자, 원도급업체, 하도급업체 로구성된다. 도로의종류에따라서는한국도로공사, 지방국토관리청, 광역시, 시, 도, 군등이발주자가되고, 공사감독을위해발주자는현장에상주하는감독관을둔다. 시 공단계에서의대부분의작업들은하도급업체에의해수행되고, 원도급업체는그에대 한공사관리를포함하여전반적인관리를담당한다. 세부업무에대한사업참여자별 역할은 < 부록 3> 와같다. (6) 하도급발주및관리 (6) 29) 국내도로공사에있어서발주자와의직접계약은일반건설업체만이체결할수있다. 구간이나터널, 교량등단일시설물계약은일반건설업체만할수있도록규정되어 있고, 전문건설업체는일반건설업체를통한하도급계약만이유효하다. 일반건설업체 계약의경우의무시공 (Mandated Construction) 조항은없고다만이미실효성이사라진 의무하도급 (Mandated Subcontract) 률이존재한다. 일반건설업체와일반건설업체간하도 급계약은금지되어있다. 하도급패키지구분은기본적으로실행내역을기준으로하 여구분하며, 특허기술에의한공종은당해특허기술을보유한업체와하도급계약체 결하고, 관리의효율성을고려하여유사공종은가급적단일하도급계약패키지로구성 하되, 해당면허를전부보유하도급업체에게발주한다. 하도급업체선정은우선원도급업체에등록된협력업체중공동도급비율로각공 동도급사등록협력업체를추천하여, 해당공종에필요한면허소지업체를대상으로 경쟁입찰을실시하여최저가격을투찰한업체를선정한다. 공동도급현장의경우주 간사등록협력업체가아닌다른회사협력업체가선정될경우약간의관리상의어려 29) 2004년 12월 31일부로개정된건설산업기본법과 2005년 6월 30일부로개정된동법시행령및시행규칙에 따르면현행하도급제도관행을개선하는세가지방안이시행을앞두고있다. 첫째는건설공사의직접 시공제로서일정금액미만의건설공사를도급받은건설업자는일정비율에해당하는공사를직접시공토 록하는것으로서, 현재일정금액은 30억원미만으로정하고있으며 2006년 1 월시행예정에있다. 둘째 는의무하도급폐지로서현재의실제하도급비율이의무하도급비율을초과함으로써실효성을상실하였 기에 2008년 1 월부로폐지될예정에있다. 셋째는 2005년 7월부로시행되고있는부대입찰제도의폐지 로서기존의부대입찰제도의취지와달리부실견적과중소기업의입찰기회상실을야기하는부작용으로 폐지되었다. 이와같이최근의법개정은본연구의대상이되는도로공사에는규모나특성면에서영향 을미치지않는것으로판단할수있기에, 본보고서에서는현재의일반적인기준으로서술하고있다. 제4장생산체계 113

128 움이있다. 국도건설공사 B현장의경우전구간중직영부분을제외한나머지를공 종별로분할하여, 각공종에대해 1개의하도급업체를선정하는방식으로외주발주하 고있다. 토공, 구조공, 하부공(pile 항타등) 에대해서는전구간에걸쳐한업체에게 하도를주고, 이와같은하도급방식은실행감축을위해간접비증가를막기위한노 력과직접관련이있다고판단된다. 장비사용등작업의효율과관리효율을고려하 면, 가능하면공종에필요한면허가있을경우공구내소구간별로묶어서발주하는 것이효율적이나현실적으로한업체가한소구간시공에필요한필요면허를전부갖 추기는어렵다. 또한, 일정한공사물량확보가어렵기때문에전문업체에서많은인원 을항시보유할수없어하도급의규모를크게해서발주하는경향이있으나바람직 한것같지는않다. 협력업체의관리력이아직은미흡한관계로구간을잘라서일괄 하도급하는것보다는면허종류별로발주하는것이바람직한것으로보인다. 사업의특성, 하도급발주방식에따라원도급업체와하청업체의역할은달라질수 있다. 한가지주목할점은하도급발주패키지구분및원도급업체와협력업체의역할 분담이공사실행율과깊은관련이있다는점이다. 일례로저가수주두현장의경우, 한현장에서는하자보수에대한리스크는있지만, 터널공사를하도급대신직영함으 로써원가 15% 를절감하였고, 다른한현장은공사관리업무를주협력업체에대거이 관함으로서관리비를절감하여저가수주로인한높은실행률을낮추는것으로나타났 다. 실제로원도급자의역할은사업비, 품질등의사업관리에치중하고있으며, 외주는 주협력업체와일반협력업체로나누어, 대부분의공사를주협력업체가담당하고조경/ 잡철/ 포장등의특수공정을일반협력업체가담당한다. 주협력업체체제로하는이유 는저가수주로인해공구를나누지못하는부담감에서기인하며, 공구를세분할경우 그만큼원도급업체의현장직원이늘어나야하는부담감이있기때문으로해석된다. 하도급업체에공사관리권한이양에대해서는하도급업체의관리력을신뢰할수없다 는의견이있어, 주협력업체선정시대형전문업체를주협력업체로선정하기위해서, 토공, 철물, 비계, 포장면허를모두가진업체로써토목시공능력 200억원이상업체로 한정해서입찰을실시하였다. 기존의공사관리업무는공사관리력이높은협력업체를 주협력업체로선정하여, 주협력업체에이관되어관리되고있었다. 대부분의민원또한 주협력업체가담당하며, 원도급자는이를지원하는형태로업무처리가이루어지고있 다. 측량업무또한주협력업체가담당하고, 확인측량업무도외주를주어원도급업체의 역할을상당부분축소하였다. 다만, 주협력업체와일반협력업체간의조정관계는원도 급자가관리하며, 원도급자의품질관리자는시험, 검측의업무가아니라전반적인품질 관리에주력한다. 주협력업체의업무는다음과같다. 114 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

129 공사시공계획서작성 공사관련검측서류작성 시공상세도작성 시공사진촬영및관리 민원발생요소사전점검및민원처리 변경도면, 변경수량작성정리 공종별시범시공및시설물관리대장작성 안전관리기조업무 지급자재재고파악및유지관리 제4장생산체계 115

130 < 표 Ⅳ -3> 하도급발주패키지구성 구분 공종 외주업체 Project A B C 현장발생폐콘크리트, 폐아스콘 건설폐기물처리업체 a a b 임목폐기물처리 임목폐기물처리업체 토공 이식수목, 사면녹화공조경업체 b b c 사면보강 (Soil Nailing, F.R.P 보강) 사면보강, 그라우팅업체 c c d 사면계측 계측업체 d d e 토공사 ( 본선) 토공업체 e e a 배수공 다이크, L4측구포장업체 f f 파형강판특허품 g g 강관 Pile 항타 기초공사업체 h h 콘크리트생산업체 ( 폐수시설 ) 레미콘관련업체 i i 교량받침, 신축이음장치 슈생산설치업체 j j 아스팔트방수 방수 k k 구조물공 교면배수구철물업체 l l 교명판주물업체 m m P.C 빔제작, 설치 빔제작전문업체 n n 강교제작, 설치 강교제작업체 o o f 교량계측 계측전문업체 p p g 구조물공사( 본선) 철근콘크리트업체 q q a 골재생산 골재생산전문업체 r r 포장공 포장공사 ( 콘크리트, 아스콘 ) 포장전문업체 s h 콘크리트생산( 폐수시설 ) 레미콘관련업체 t a 표지판제작업체 표지판전문업체 s u i 가드레일, 낙석방지망, 책, 방음벽, 점검로 부대공철물업체 차선도색 차선도색업체 부대공 조사보링 지질조사보링업체 t v j 가설방음벽 부대공철물업체 u w k 정기안전점검( 년1 회) 안전진단업체 v x l 전기공사 전기업체 w y m 종점부굴착팀 ( 폐수처리포함) 굴착전문업 x 직영 N/A 사면보강 사면보강업체 터널방수 방수전문업체 터널타일 타일전문업체 터널계측 계측전문업체 y 터널공 터널보강 F.R.P 보강전문 ( 특허) z 터널보강 TAS 보강전문 ( 특허) aa 터널전기수전공사 전기면허업체 ab 핸드레일 철물업체 ac 터널입구부사면녹화 조경업체 ad 터널방제시설 소방설비업체 ae 116 한미일도로공사발주및생산체계비교연구

131 < 그림 Ⅳ -10> C 국도건설공사하도급발주개념 주협력업체 일반협력업체 토공 철근콘크리트 + 비계 ( 강관파일 ) 보강토옹벽 P.S.C Beam 조경 ( 녹생토, 자연표토복원공, Seed Spray 등 ) 잡철물 ( 표지판, 가드레일, 낙석방지망, 교량점검시설 ) 아스팔트콘크리트포장 시멘트콘크리트포장 현장시공관리업무 - 측량 - 현장검측 - 시공관련기초서류작성 - 설계변경관련기초서류작성 (7) 사후평가 사후평가라함은향후건설공사시행의효율성을도모하기위해타당성조사등건 설공사를계획하는과정과공사완료후의공사비, 공사기간, 수요, 효과등에대한예측 치와실제치를종합적으로분석평가하는 것을말한다. 건설기술관리법제2조제 1항제 5호의규정에의한발주청이발주하는총공사비 500억원이상의건설공사를대상으로 하며, 전체공사의준공이후 3년이내에실시하여야하되건설공사의특성에따라기간 내에사후평가가곤란한경우 5 년이내에실시할수있으며, 분할발주공사의사후평가 가필요하다고인정하는경우에는실시할수있다. 주요평가내용은아래와같다. 예상공사비및공사기간과실제소요된공사비및공사기간의비교분석 공사기획시예측한수요및기대효과와공사완료후의실제수요및공사효과 의비교분석 당해건설공사의문제점과개선방안 주민의호응도 공사비, 공사기간, 효과등당해건설공사에대한전반적인평가, 당해건설공사 에따른주변환경의변화및영향, 재원조달의타당성등기타발주청에서필 요하다고인정하는사항 제4장생산체계 117