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2 공기업정책학석사학위논문 민간투자사업의효율성평가 - 민자고속도로와재정고속도로의추진단계별 비교를중심으로 년 8 월 서울대학교행정대학원 공기업정책학과 채연태

3 민간투자사업의효율성평가 - 민자고속도로와재정고속도로의추진단계별 비교를중심으로 - 지도교수고길곤 이논문을공기업정책학석사학위논문으로제출함 2012 년 5 월 서울대학교행정대학원 공기업정책학과 채연태 채연태의석사학위논문을인준함 2012 년 6 월 위원장최병선 ( 인 ) 부위원장정광호 ( 인 ) 위원고길곤 ( 인 )

4 국문초록 정부재정부담의완화, 경영효율성증진, 전국토의균형개발, 서비스질의제고및국민생활의편익증진을도모하기위하여도입된우리나라의민간투자사업은 1994년 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법 을제정하면서본격화되었다. 현재민자고속도로의경우인천공항고속도로, 천안-논산고속도로등 9개사업이운영중에있으며과다한교통수요예측, 최소운영수입보장과다로정부재정부담유발, 경쟁자없는단일컨소시엄형태의입찰로사업비과다책정, 비싼사용료징수로이용자불만, 수도권에집중된노선으로인한국토의불균형개발등의문제점에직면하고있다. 따라서본연구에서는인천공항고속도로, 천안-논산고속도로등운영중인 9개민자고속도로사업의사례를재정고속도로사업과비교하여민자고속도로사업에대한문제점을분석하고평가하였다. 이를위해추진단계별로사업추진단계, 운영단계, 재정부담단계로나누어살펴보았다. 본연구에서도출해낸현행민자고속도로사업의추진단계별문제점을살펴보면다음과같다. 첫째, 사업자선정과정에서경쟁이매우제한적이다. 민자고속도로사업대상사업중컨소시엄현황을살펴보면대부분의사업이단일컨소시엄과건설사위주의컨소시엄의형태로추진되고있다. 따라서시장경제의기본원리인경쟁을유도하여민간의창의와효율을공공부문에도입하려는민간투자사업의본래의취지가제대로실현되지못하고있다. 둘째, 교통수요예측단계에서예측통행량이실제보다부풀려지는경향이있다. 2008년 10월국회국토해양위원회보도자료에따르면, 민자고속도로의경우모든구간의실측통행량이예측통행량의 60% 에도미치지못하는것으로나타났다. 이는교통수요예측결과가당해사업의사업성 - i -

5 분석과대상사업의추진여부및우선순위결정등타당성을평가하는데중요한판단기준이되고있는점에기인한다고할수있다. 감사원의 SOC 민간투자제도운용실태 에따르면민간투자사업에있어서교통수요예측결과예측교통량이증가하면사업타당성이증가하고예측교통량이감소하면사업타당성이감소하는것으로나타났다. 셋째, 민자고속도로와재정고속도로의사용료 ( 통행료 ) 를비교해보면민자사업으로추진한민자고속도로의사용료 ( 통행료 ) 가높은것으로나타났다. 동일한거리와차로를전제로, 현재민자로건설되어운영중인인천공항고속도로및인천대교의사용료는재정고속도로보다 2배이상높은것으로나타났다.. 이는민자고속도로는영리를목적으로하는민간사업자가사업의수익성을고려한수익률을반영하고, 매년물가상승률을반영하여사용료를조정할수있도록정부와민간사업자간에체결한협약에따른것으로보인다. 넷째, 건설보조금과최소운영수입보장에따른정부재정부담의증가다. 기획재정부는민자고속도로에대한보조금지원수준을건설비 30% 이내로설정하였지만, 용인- 서울민자고속도로와인천대교민자고속도로의건설보조비에대한보조비율은각각 42.97% 와 48.25% 로지원수준을초과하여지원하였다. 또한건설보조금과최소운영수입보장금으로지급한국고보조금이민간사업자에게과도하게지급되었다. 마지막으로국토의불균형개발로지역경제의균형발전과지역격차해소에도움을주지못하고있다. 현재운영중인민자고속도로 9개사업중 7개사업이수도권에소재하고있어수도권집중도가 55.6% 에이를정도로심각한국토공간상의불균형을초래하고있다. 이상에서살펴본바와같이민자고속도로사업이당초의도입취지와달리여러측면에서기대에미치지못하고있는실정이다. 이러한문제점을해결하기위한방안을구체적으로살펴보면다음과같다. 우선, 민자고속도로사업의입찰에있어경쟁을활성화시켜야한다. 단 - ii -

6 일컨소시엄과건설사위주의컨소시엄구성경향을없애기위해서는단독응찰의경우유찰시키고, 운영사와재무적투자자 ( 연기금, 보험 ) 등이건설사와컨소시엄을구성하는경우가산점을주는등경쟁을활성화시킬수있는방안을모색하여야한다. 또한연 기금보험등재무적투자자뿐만아니라개인투자자에게도 SOC 등민자사업에참여할수있도록민간투자법등관련법을개정하여복수의컨소시엄이용이하게형성될수있도록유도하고, 이러한복수의컨소시엄이참여하여경쟁을할수있도록관련제도의개선이필요하다. 둘째, 민자고속도로사업의사업성분석과대상사업의추진여부등타당성을평가하는데중요한판단기준이되는교통수요예측의신뢰성을제고해야한다. 신뢰성제고를위해서는민간사업자가제안한교통수요예측결과를보다면밀히검증할수있는검증시스템을마련하고, 국가교통 DB를정기적인검증과정을통해민간사업자등에게제공하여야한다. 장기적으로는전문인력및공공기관, 학계, 민간의다양한전문가들로협의체를구성하여국가및지자체의민간투자사업에대한타당성기법개발및 D/B 구축에대한지속적인연구가필요하다. 셋째, 재정고속도로에비해상대적으로높은민자고속도로의사용료를낮추어야한다. 사용료를낮추기위해서는사업신청자와주무관청의협상을통하여결정되는사업수익률 (r) 에대한근본적인검토가필요하다. 민간사업을추진하는주무관청은시장금리의변동상황을예의주시하여차입이자율, 동종업계의평균수익률등을참고하여매년도약정사업수익률 (r) 을재협의하거나, 합리적인약정사업수익률 (r) 로민간사업자와협약할수있는방안을제도적으로강구하여야할것이다. 넷째, 건설보조금지원과최소운영수입보장제로인한정부재정부담을완화해야한다. 정부재정부담을경감하기위해서는민간투자사업선정의일반원칙인수익성부분을강화하여수익성이보장되는대상사업에한해민간사업자가정부의재정지원없이사업을수행하게하여야한 - iii -

7 다. 수익성이다소부족하더라도국가적으로긴요하다면, 재정지원의규모가상대적으로작은사업에한해직접적인재정지원은최소화하고간접적인지원을통하여재정부담을경감하는것이이상적이다. 또한총사업비대비국고지원금율, 운영업체에대한경영효율성평가등을통하여기존에체결된최소운영수입보장율을낮추는방안을지속적으로검토하고, 운영업체와협의하여야한다. 마지막으로민자고속도로의수도권집중으로인한국토불균형을해소하여야한다. 국토불균형을해소하기위해서는중앙정부가지역적배분에대해조정하거나, 민간자본의유치가공간적인불평등이심화되는결과로나타나지않도록하는제도적장치가필요하다. 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 에서지방에혜택을부여하거나, 대도시지역과낙후지역을연계하여사업을실시할수있게하거나, 수도권지역에서는약정사업수익율 (r) 을낮게보장하여지역개발을유도하는방안등을고려할수있을것이다. 주요어 : 사회간접자본, 민간투자사업, 정부재정사업, 인천공항고속도로, 민자고속도로, 학번 : 재정고속도로 - iv -

8 목 차 제 1 장 서론 1 제 1 절 연구의 목적과 필요성 1 제 2 절 연구의 대상과 범위 4 제 3 절 연구문제 및 연구방법 5 1. 연구의분석틀 5 2. 연구방법 7 제 2 장이론적논의와선행연구검토 9 제 1 절사회간접자본민간투자정책에관한이론 9 1. 사회간접자본의 의의 9 2. 사회간접자본 민간투자사업의 개념과 현황 1 1 가. 민간투자사업의 개념 1 1 나. 민간투자사업의 도입배경 1 2 다. 민간투자사업의 특징 ) 민간투자사업과 정부재정사업 ) 민간투자사업법인 ( S P C ) 1 4 라. 민간투자사업 제도변천 과정 1 5 마. 민간투자사업의 사업시행방식 1 7 1) BTO(Build-Transfer-Operate, 건설-양도-운영 ) 17 2) BTL(Build-Transfer-Lease, 건설-양도-임대 ) 18 3) BOT(Build-Operate-Transfer, 건설-운영-양도 ) 18 4 ) B O O ( B u i l d - O w n - O p e r a t e, 건설 - 소유 - 운영 ) v -

9 5 ) B T O 방식과 B T L 방식비교 1 9 바. 고속도로사업추진절차 20 1 ) 민자고속도로추진절차 2 0 사. 민간투자사업의투자현황 ) 민간투자사업전체현황 2 3 2) 민자고속도로사업투자현황 2 4 제 2 절선행연구검토 2 6 제 3 장민간투자사업의단계별평가와개선방안 2 9 제 1 절사업추진단계 사업자 선정 2 9 가. 사업시행자의 결정 절차 29 나. 컨소시엄 구성 3 0 다. 사업시행자의 검토 평가 3 2 라. 협상대상자의 지정 3 5 마. 개선방안 총사업비 3 9 가. 총사업비의 구성 및 결정절차 3 9 나. 건설단가 비교 ) 민자고속도로의 건설단가 ) 재정고속도로의 건설단가 ) 민자와 재정의 건설단가 비교 개선방안 5 8 제 2 절 운영단계 교통수요 예측대비 실측의 실태 비교 vi -

10 2. 사용료 ( 통행료 ) 의 적정성 6 4 가. 고속도로 사용료 ( 통행료 ) 의 산출 과정 6 4 나. 민자고속도로와 재정고속도로의 사용료 차이점 68 다. 민자고속도로와 재정고속도로의 사용료 비교 개선방안 7 1 제 3 절 정부의 재정부담의 문제 건설보조금사업 최소운영수입 보장 공공복리 개선방안 8 9 제 4 장결론 9 2 참고문헌 9 8 Abs t r a ct vii -

11 표 목차 [ 표 1] 운영기간 5년 이상인 민자고속도로 현황 4 [ 표 2] 건물건설투자와 SOC투자의 각종 유발계수 추이 10 [ 표 3] 사회기반시설의 유형 1 1 [ 표 4] 민간투자제도의 변천과정 1 6 [ 표 5] BTO 방식과 BTL 방식 비교 20 [ 표 6] 민간투자사업 현황 2 3 [ 표 7] 민자고속도로사업 현황 2 5 [ 표 8] 민자고속도로사업 경쟁 현황 3 0 [ 표 9] 민자고속도로사업의 컨소시엄 현황 31 [ 표10] 민자유치 고속도로사업의 지분율 3 4 [ 표11] 2단계 평가기준 3 5 [ 표12] 민자고속도로 총사업비 항목별 산출 내역 39 [ 표13] 민자고속도로 공사비 비율 4 1 [ 표14] 연도별 생산자 물가지수 4 2 [ 표 15 ] 인천공항 고속도로 건설단가 43 [ 표16] 천안-논산 고속도로 건설단가 4 4 [ 표 1 7 ] 대구 - 부산 민자 고속도로 건설단가 4 5 [ 표 1 8 ] 서울 외곽 순환 고속도로 건설단가 4 6 [ 표 19 ] 대전-진주 고속도로 건설단가 4 7 [ 표 2 0 ] 서해안고속도로건설단가 4 8 [ 표21] 청원- 상주 고속도로 건설단가 4 9 [ 표22] 익산-장수 고속도로 건설단가 5 0 [ 표23] 김천-현풍 고속도로 건설단가 viii -

12 [ 표 2 4 ] 고속도로의토목공사와교량및터널공사의건설단가비교 5 2 [ 표25] 고속도로 건설단가 비교 5 3 [ 표26] 민자 유치 사업의 경쟁 현황 5 4 [ 표27] 민자 유치 고속도로사업의 지분율과 공사율 비교 56 [ 표 2 8 ] 교통수요예측변화에따른민자사업조건의변동내역 5 9 [ 표29] 재정고속도로와 민자고속도로의 예측통행량 비교 61 [ 표30] 노령화 지수 추이 6 3 [ 표31] 민자고속도로 총사업비 항목별 산출 내역 66 [ 표32] 민자고속도로 사용료 조정 실시협약 내용 69 [ 표33] 민자고속도로와 재정고속도로 사용료 비교 7 0 [ 표34] 운영중인 민자고속도로 현황 7 4 [ 표35] 고속도로 건설 투자 규모 7 5 [ 표36] 고속도로 건설비 및 시행자별 부담비율 7 6 [ 표37] 민자사업 투자수익율 및 시장금리 변화 7 7 [ 표38] 최소 운영 수입 보장 제도의 변천 79 [ 표39] 최소운영수입 보장율 현황 8 0 [ 표40] 민자고속도로 최소운영수입 보장금 지급 현황 81 [ 표 41 ] 국고부담 및 국고지원율 현황 8 2 [ 표 4 2 ] 최소운영수입 보장에 따른 장기 재정부담 예상액 8 3 [ 표43] 민자고속도로 현황 ( 운용중인 노선 기준 ) 8 5 [ 표44] 재정고속도로 현황 ( 운용중인 노선 기준 ) ix -

13 그림 목차 [ 그림 1] 분석의 틀 6 [ 그림 2 ] 정부재정사업 1 3 [ 그림 3] 민간투자사업 1 4 [ 그림 4] 민간투자사업 법인의 운영 1 5 [ 그림 5] BTO 사업방식 1 7 [ 그림 6] BTL 사업방식 1 8 [ 그림 7] BTO와 BTL 사업방식 1 9 [ 그림 8] 민자고속도로 ( 제안사업 ) 사업발굴 절차 2 1 [ 그림 9] 민자고속도로 ( 제안사업 ) 추진절차 22 [ 그림 10] 민간투자사업 규모 2 4 [ 그림 11] 재정고속도로 사용료 결정 산식 68 - x -

14 제 1 장서론 제 1 절연구의목적과필요성 사회간접자본은도로, 항만, 철도등과같이어떤물건을생산하는데에는직접적으로사용되지않지만생산활동에간접적으로도움을주는시설을말한다. 사회간접자본에대한투자를소홀히하게되면교통체증, 항만적체등을유발해생산과수출에직접적인타격을받게된다. 최근에는환경시설등을포함해그의미가더욱확대되고있다. 사회기반시설에대한투자는그자체로서고용의증대, 소득증가, 지역개발, 기술진보등에기여하며, 국가경쟁력을좌우하는매우중요한요소이다. 사회간접자본은시설수요의비배제성, 비경합성과공급의외부효과등공공재적특성과긴투자회임기간회수기간, 높은초기투자비용등의투자특성을지니고있어, 원칙적으로정부가건설하고운영하여야하는것으로알려져왔다. 그러나정부가주도하는사회간접자본의공급은시설용량의부족과노후화, 낮은노동생산성, 저질의서비스그리고지속적인재정적자등많은문제점을드러내고있다. 이러한정부실패를해소하기위하여민간자본을참여시키게된배경을살펴보면첫째, 정부재정을보완하는하나의대안으로추진되었다. 둘째, 정부주도의독점적 SOC사업에경쟁을도입하여시장경제의활력을제공할수있다. 셋째, 경영에있어민간의창의성과경영방식을시설의운영에도입함으로써경영효율성을제고할수있다. 넷째, 사회간접자본을활발하게공급하여국토의균형발전을도모할수있다. 1) 1) 홍성웅 (2006), 사회간접자본의경제학 재정리 - 1 -

15 결국, 민간투자제도는정부재정부담의완화, 경영효율성증진, 전국토의균형개발, 서비스질의제고및국민생활의편익증진을도모하기위하여도입된것이다. 교통관련시설중가장대표적인사회간접자본으로는도로를꼽을수있으며도로중에서도우리나라의물류, 교통등대동맥을담당해온고속도로가대표적인사회간접자본이다. 특히고속도로는국민의일상생활, 국가산업활동, 지역발전등에있어절대적인영향을미치는핵심사회간접자본이며건설하는데에막대한재원이요구된다. 1990년대후반까지는한국도로공사가독점적으로고속도로를건설운영하는것이당연시되었지만 2)1990년대후반부터는여러방식의민간투자를통하여고속도로를건설하고이를민간이운영하는형태로고속도로의건설운영방식이다양화되고있다. 현재민자고속도로는제1호사업인인천국제공항고속도로민간투자사업을시작한이후운영단계인 9개사업 (421.84km), 건설단계인 2개사업 (70km), 실시계획단계인 5개사업 (223.8km), 협상단계인 2개사업 (32.1km), 조사단계인 5개사업 (125.8km) 등총 23개사업 (952.km) 에달하고, 민자와재정을포함하여무려 37조원의투자재원이소요될정도로국민경제에미치는영향이크다. 3) 이러한긍정적인기대와중요성에도불구하고민자고속도로사업은민간투자사업의정책목표가운데하나인사회간접자본의확충측면에서는일정부분기여한측면이있으나, 민간사업자에대한지나친특혜의혹과함께실질적으로정부재정의부담완화에기여하였는지, 경쟁체제의도입과효율적경영으로국민들에게제공하는서비스의질이향상되었는지는불명확한실정이다. 2) 1 호민자고속도로인인천국제공항고속도로 1995 년 11 월건설을시작하였다. 3) 민자고속도로사업현황 : 국토해양부 (2011) - 2 -

16 따라서 정부와 국민경제에 대한 파급효과가 큰 민자고속도로의 막대한 운영과 건설이 양적으로 급팽창하고 있는 현시점에서 민자유치사업 전반 에 대한 제대로 된 평가가 절실히 필요할 실정이다. 4) 그럼에도 불구하고 정부에서는 민간투자사업의 장점을 지나치게 부각하고 있다. 즉 사회간 접자본을 민간투자사업으로 추진할 경우 재정예산 부족의 한계를 극복하 고 수요자 중심의 질 높은 서비스를 제공할 수 있다고 주장을 하고 있 다. 본 연구는 민간투자사업이 정부의 주장처럼 효율적인지에 대해, 사업 추진단계에서 경쟁성이 충분히 확보되는지, 운영단계에서 교통수요 예측 과 통행료의 부과 수준은 적정한지, 재정부담단계에서 공익상 국토의 균 형발전에 기여했는지, 정부의 재정부담완화에 기여하고 있는지를 재정고 속도로 사업과 민자고속도로 사업을 비교하여 살펴보았다. 이를 통해 바 람직한 고속도로투자 및 운영에 대한 정책적 제언을 하고자 한다. 4) 민간투자백서 : 건설교통부 (2006) - 3 -

17 제 2 절연구의대상과범위 본연구는바람직한사회간접자본시설확충방안을도출하기위하여민간투자사업을평가하고개선방안을도출한다. 이를위해사회간접자본의의의와파급효과를알아보고, 사회간접자본에대한민간투자제도의도입배경과민간투자현황, 민간투자사업과관련된법령 제도등을분석하고검토하고자한다. 물리적대상으로는국민의일상생활, 국가산업활동, 지역발전등에있어절대적인영향을미치는핵심사회간접자본인고속도로중민간이투자하여현재운영중인인천국제공항고속도로등 5)9 개노선 (421.84km) 의민자고속도로를연구한다. 특히, 본연구의심층분석대상으로인천국제공항고속도로, 천안-논산고속도로를선정하였다. 9개의민자고속도로중에서일부는운영기간이 6년미만으로전반적인효율성분석에필요한기간과자료가충분하지않아, [ 표 1] 의운영기간 6년이상인 2건의민자고속도로를본연구의심층분석대상으로하였다. [ 표 1] 운영기간 5년이상인민자고속도로현황 ( 단위 : km) 구분구간연장공사기간운영기간인천공항고속도로인천중구운서-고양강매동 ~ 00 00~ 30 천안-논산고속도로충남천안목천-논산연무 ~ 02 02~ 32 자료 : 국토해양부 ( 정책마당정책자료 ) 민자고속도로사업현황 (2011) 내용적으로는이들사업의분석을바탕으로현행민간투자사업에대한정부재정지원방안이부족한정부재원의부담경감이라는정책의목표에적합한지, 사업추진단계에서사업추진체계 사업대상자선정과정등이시장의경쟁성을충분히확보하고있는지, 운영단계에서통행량과통행료의예측 산정및부과등이적정한지, 재정부담단계에서국토의균형발전이라는공익성에기여하였는지를살펴보았다. 5) 민자고속도로사업현황 : 국토해양부 ( ) - 4 -

18 제 3 절연구문제및연구방법 1. 연구의분석틀 민자고속도로사업의효율성을생애주기 (life cycle) 별로구체적으로파악하기위하여사업의태동단계, 추진단계, 운영단계, 재정부담단계로나누어분석한다. 태동단계에서는민간투자사업의도입배경, 법과제도의변천사, 사업시행방식및추진절차등에대해알아본다. 사업추진단계에서는제안서제출에서부터사업시행자선정까지사업추진절차가경쟁적인지여부를살펴본다. 운영단계에서는준공후고속도로의통행량이예측통행량과일치하는지, 고속도로를사용하는사용자들로부터수납하는통행료의산정및부과가적정한지를검토한다. 재정부담단계에서는민자고속도로의건설 운영이민간투자사업의기본목적중하나인정부의재정부담완화에기여하였는지, 지역간의경제사회적인격차를축소하여사회적통합에기여했는지를살펴본다. 즉재정부담을완화하고, 전국토의균형발전에골고루기여하였는지를살펴본다. 최종적으로각단계별로재정사업과의비교를통하여민자고속도로사업의효율성이구체적으로나타날수있도록한다. 기존의선행연구들은민간사업의원활화라는방향을설정해놓고효율화를평가하여효율성평가를왜곡하거나, 경영성이나재정성등지나치게한측면으로만단편적으로평가하였다. 따라서, 효율성을실질적이고종합적으로평가해볼필요가있어다음과같은분석의틀로연구하고자한다

19 [ 그림 1] 분석의틀 태동단계 SOC 민간투자정책의이론적고찰 - 민간투자사업의도입배경 - 법과제도의변천사 - 사업시행방식및추진절차 효 율 성 추진단계 사업추진과정에서의경쟁성확보여부 총사업비산정의적정성 ( 생 애 주 운영단계 실측교통량과예측교통량의 오차로인한운영비부담정도 통행료산정. 부과수준의적정성 기 별 ) 재정부담단계 공익상국토의균형발전기여정도 재정상정부의재정부담완화기여여부 재정고속도로와의비교 - 6 -

20 2. 연구방법 민간투자사업과관련한대부분의선행연구들은대다수가민간투자사업의제도정착과활성화를위하여민간사업자의수익성제고방안등을연구하였다. 현재민간투자사업이활성화되어민간제안사업이증가추세에있을뿐만아니라, 당초민간투자사업을도입한취지와달리정부재정의부담증가가우려되는등각종문제가발생하고있다. 본연구에서는정부재정인보조금에대한타당성평가뿐만아니라사업추진과정에서의타당성, 준공후의경영성평가, 파급효과등민간투자사업전반의효율성을평가하는방향으로이를연구한다. 민간투자사업의현황에관한선행연구들은대다수가다소시간이경과된자료를사용한것으로파악되어민간투자사업과관련된기관으로부터기초자료를수집하여이를수정할필요성이있다. 사회간접자본에대한평가와도로분야투자전망및민간투자의적정규모에대한선행연구는이미이루어진바있으며민간투자사업의효율성평가를위해사업평가의개념및구성요소를관련문헌과선행연구로부터살펴본다. 민간투자사업의수익률에관한연구와민간사업자의재무적타당성에대한선행연구사례는다수가있으며, 이들연구는국토연구원, 한국건설산업연구원등주로실무적분야에서구체적인방안마련을위한연구가주로이루어졌다. 사회간접자본민간투자사업에있어정책의목표는부족한사회간접자본시설의확충과함께정부의재정부담을완화하고, 사업추진 운영과정에민간의창의성과효율성을도입하는것이다. 본연구에서는민자고속도로의효율성을태동단계, 사업추진단계, 운영단계, 재정부담단계등추진단계별로나누어효율성전반을검토해본다

21 태동단계에서는민간투자사업이도입될수밖에없었던배경을알아보고, 민자사업의특징을재정사업과비교하여다루고, 관련법과제도의변천사를연구하고, 사업의시행방식에는어떤것이있는지, 민자고속도로사업을추진할때절차는어떻게되는지, 민간투자현황은어떻게되는지파악한다. 사업추진단계에서는사업대상자선정과정에경쟁성이확보되었는지, 운영단계에서는실측교통량과예측교통량의차이가운영에미치는영향과통행료의산정및부과수준이적정한지, 재정부담단계에서는민자고속도로가정부재정부담완화에기여했는지에대해보조금측면에서살펴보고, 공익상의국토균형발전에기여하였는지를검토한다. 효율성의중요한척도인경쟁성이제도적으로확보되는지알아보기위해사업자선정등의추진과정에충분한경쟁성이보장되는지관련법률과제도를검토 연구한다. 또한구체적인효율성을분석하기위하여사업추진단계각부분에서민자고속도로와재정고속도로의비교가능한분야에대해각종데이타를직접적으로비교함으로써실질적인효율성을도출한다. 이를위해본연구의방법은간접자료수집과문헌조사를통한이론연구와내용분석을한다. 민간투자사업에대한단행본, 학위논문, 간행물등의문헌을살펴보고각기관 ( 기획재정부, 국회예산정책처, 국토해양부 ) 의자료를참고한다. 또한직접적인관련기관 ( 한국도로공사와해당민자고속도로 ) 의내부자료와더불어, 잡지및신문기사, 인터넷등의각종 2 차자료를수집하여분석하는것으로한다

22 제 2 장이론적논의와선행연구검토 제 1 절사회간접자본민간투자정책에관한이론 1. 사회간접자본의의의 사회간접자본 (SOC : Social Overhead Capital) 은일반경제활동의기초가되며어떤물건을생산하는데에는직접적으로사용되지않지만생산활동에간접적으로도움을주는시설을말한다. 즉, 도로, 항만, 철도, 상하수도, 공원, 통신, 우편, 공항, 등대, 하천이나해안의제방, 댐등과같이다수의기업활동과국민생활전체에모두간접적으로필요하고또한산업발전의기반이되는공공시설이다. 6) 사회간접자본은국가의경제와국민복지의수준을결정한다. 모든주민에게고르게제공되는위생, 교육등은기초적국민생활의질과후생수준을결정한다. 또한사회간접자본이제공하는재화와서비스는기업의생산요소로이용되어생산성의증대를가져온다. 또한정보와물자의유통을개선하고, 지역간의경제사회적인격차를축소하여사회적통합에기여한다. 국제경쟁이증가하면서산업경쟁력을뒷받침하는사회간접자본에대한관심은세계적으로증대되고있다. 특히사회간접자본 (SOC) 에대한투자가생산유발과고용창출에큰효과를내는것으로나타났다. 한국은행이낸 ' 건설투자의경제적파급효과 ' 에따르면지난 98년을기준으로건설부문중 SOC투자의생산유발계수는 1.891, 수입유발계수는 0.131이며 3만1천66명을고용하는효과가있는것으로나타났다. 이는 SOC에대한 1조원투자로건설업종과다른 6) 홍성웅 (2006) 사회간접자본의경제학 - 9 -

23 업종에서모두 1조8천910억원의생산효과를내고 1천310억원어치의수입을유발하는것을의미한다. SOC투자의생산유발계수는수송. 장비업종 (2.08) 보다낮지만수송. 장비의수입유발계수가 0.31인점을감안하면 SOC 투자가국민총생산 (GDP) 증대에가장큰효과를내는것이라볼수있다. 또한 SOC 분야에 10억원을투입하면고용창출효과는 31명으로제조업중그효과가가장컸다. [ 표 2] 건물건설투자와 SOC 투자의각종유발계수추이 구분 건물건설투자 SOC 투자 도 철 항 공 로 도 만 항 생산유발계수 부가가치유발계수 수입유발계수 생산유발계수 부가가치유발계수 수입유발계수 생산유발계수 부가가치유발계수 수입유발계수 생산유발계수 부가가치유발계수 수입유발계수 생산유발계수 부가가치유발계수 수입유발계수 생산유발계수 부가가치유발계수 수입유발계수 자료 : 한국은행 (2001), 건설투자의경제적파급효과

24 2. 사회간접자본민간투자사업의개념과현황 가. 민간투자사업의개념 민간투자사업이란기존정부가건설및운영을해왔던도로, 항만등사 회기반시설을민간부분의투자를촉진하여정부의재정예산부족의한계를 극복하고사회기반시설의확충및운영을도모하고자하는사업을말한다. 민간투자법제 2 조제 1 호에서는사회기반시설을 [ 표 3] 과같이도로, 철도, 항만, 공항등 47 개분야로구분하고있다. 분 야 사회기반시설 유형 도 로 (3) 도로 및 도로부속물, 노외주차장, 지능형교통체계 철 도 (3) 철도, 철도시설, 도시철도 항 만 (3) 항만시설, 어항시설, 신항만 시설 공 항 (1) 공항시설 수자원 (3) 다목적댐, 하천시설, 수도 중수도 정보통신 (5 ) 전기통신설비, 정보통신망, 초고속정보통신망, 지리정보체계유비쿼터스도시기반시설 에너지 (3) 전원설비, 가스공급시설, 집단에너지시설 환 경 (6) 폐기물처리시설, 하수도, 공공하수처리시설및분뇨처리시설, 가축분뇨공공처리시설, 폐수종말처리시설, 재활용시설 유 통 (3) 물류터미널 및 물류단지, 여객자동차터미널, 복합환승센터 관광지및관광단지, 청소년수련시설, 생활체육시설, 도서관, 문화관광 (9 ) 박물관및미술관, 국제회의시설, 문화시설, 과학관, 도시공원교육 (1) 유치원및학교 국방 (1) 군주거시설및부속시설 주택 (1) 공공임대주택 보건복지 (3 ) 아동보육시설, 노인주거 노인의료 재가노인복지시설, 공공보건의료 산림 (2) 자연휴양림, 수목원 [ 표 3] 사회기반시설의유형

25 나. 민간투자사업의도입배경 사회간접자본에의한민간투자제도는첫째, 조세를바탕으로한정부의재정투입대신민간부문의자본도입을통하여국가경쟁력의근간을이루는사회간접자본시설을조기에확충하고, 둘째사회간접자본의건설및운영과정에민간의창의성과경영효율성, 그리고혁신성을도모하고, 셋째사회간접자본의공급과정에서공공부문이부담하여야하는다양한형태의리스크를민간부문에게분산또는이전시키고, 넷째사회간접자본서비스의공급과정에서발생가능한정부실패를보완하기위하여도입되었다. 7) 각국에서시행되고있는민간투자사업의대부분은건설-운영-소유권이전 (Build-Operate-Transfer : BOT) 방식이나건설-소유권이전-운영 (Build-Transfer-Operate : BTO) 방식, 또는건설-소유- 운영 (Build-Own-Operate : BOO) 방식으로추진되고있다. 사회간접자본은기본적으로외부효과가매우큰공공재이다. 따라서, 최근에이르기까지도사회간접자본의건설과운영및관리는공공부문이담당하여야한다는인식이일반적이었다. 이는민간부문이해당시설을공급할경우, 사회간접자본의공급에따른외부효과가시장에제대로반영되지못하여과소또는저질로공급되는등시장실패의발생위험이큰것으로판단하였기때문이다. 그러나각나라마다이와같은시장실패보다정부실패에의한공급부족및운영과정의비효율성이더크다는인식을하게되었고, 이러한문제점을해소하기위하여민간부문의적극적인참여가필요하다는결론에도달하게되었다. 우리나라의경우 1997년말에외환위기가발생한이후국가재정의운영이적자재정으로전환됨에따라사회간접자본에대한투자의중요성에비하여정부예산의한계가나타나고있어민간투자사업의중요성이더욱부각되고있는실정이다. 7) 왕세종 (2005), 인프라민간투자사업의국민경제적역할 재정리

26 다. 민간투자사업의특징 1 ) 민간투자사업과정부재정사업 민간투자사업의특징은민간이재원을마련하여시설을건설하고정부에해당시설을기부채납한후, 정부로부터관리운영권을부여받아운영수입으로투자금을회수하는것으로, 사회기반시설의건설과운영의주체가민간이다. 8) 지금까지대부분의사회기반시설은 [ 그림 2] 과같이정부에서건설하고운영하였으며, 정부의예산으로시설을건설하고, 주로정부가투자하는기관을통해위탁운영하는형태의사업이었다. [ 그림 2] 정부재정사업 정부재정사업 건 설 운 영 재원 정부예산 주체 정부 발주 정부 ( 조달청 ) 위탁 정부가투자한기관 시공 민간건설사 수입 재투자 자료 : 기획예산처 한국개발연구원 (2006), 민간투자사업 업무 매뉴얼 8) 기획예산처 한국개발연구원 (2006), 민간투자사업업무매뉴얼

27 반면, 민간투자사업은민간의창의와효율이중시되는분야를중심으로 민간의투자를유도하여 [ 그림 3] 과같이민간이직접건설하여운영하는 사업이다. [ 그림 3] 민간투자사업 민간투자사업 건 설 운 영 재원 민간부분 주체 전문운영사 발주 특수목적회사 위탁 위탁하지않음 시공 민간건설사 수입 투자금 회수 자료 : 기획예산처 한국개발연구원, 민간투자사업업무매뉴얼, ) 민간투자사업법인 (S P C ) 민간투자사업법인은민간투자사업의건설과운영을담당하기위해만들어진특수목적회사 (SPC : Special Purpose Company) 이다. 아래의 [ 그림 4] 에서보면민간은투자사업을위한특수목적회사에투자하여사회기반시설의운영수입 ( 정부임대료포함 ) 으로민간이투자한투자금을회수한다. 민간은특수목적회사에주식과대출등의방식으로참여하고, 특수목적회사는운영기간중의운영수입으로민간이투자한자금에대한배당과원금 이자의형태로이익을돌려준다

28 [ 그림 4] 민간투자사업법인의운영 자료 : 건설교통부, 건설교통민간투자백서 라. 민간투자사업제도변천과정 우리나라의민간투자제도발전과정은 [ 표 4] 에서보는바와같이크게 4기로구분할수있다. 9) 제1기는개별법에의해민간투자사업이추진되던시기로서지난 1960 년대부터민자유치촉진법이제정된 1994년 8월이전까지이고, 제2기는 1994년 8월이후부터 사회간접자본시설에대한민간투자법 이전면개정되어적용되기전인 1999년 8월이전까지이다. 제3기는 1999년 8월부터운영수입보장이폐지되기전인 2005년까지, 제4기는 2006년부터현재까지이며, 각기간별특성은다음에나타낸바와같다. 9) 송병록 (2002), SOC 민간투자제도발전방안연구 에기초하여재정리

29 [ 표 4] 민간투자제도의변천과정 구분기간기간별특성 제 1 기 1968~ 1994 개별법에의한산발적민간투자사업의추진 년부터도로법, 항만법등개별법에의해추진 제 2 기 1994~ 1999 사회간접자본시설에대한민간자본유치촉진법제정 (1994.8) 제반여건의미성숙및특혜시비를우려한정부역할회피와규제로추진실적부진 민자유치종합대책수립및민간투자법전면개정 제 3 기 1999~ 2005 사회간접자본시설에대한민간투자법으로전면개정 ( ) -운영수입보장등사업위험분담장치강화로민자사업이 본격적으로활성화 개정된민간투자법시행 투자활성화를위한적극적정부지원과역할분담 사회기반시설에대한민간투자법으로개정 (2005.1) 제 4 기 2006~ 현 재 민간투자사업 운영수입보장제도 (MRG) 폐지 및 축소 [ 국토해양부 도로업무편람 (2010) : 민간유치 제도 변경 경위 ] - 정부고시사업 MRG 축소 및 민간제안사업 MRG 폐지 (2006) - 정부고시사업 MRG 폐지 (2009) 민간제안 사업 활성화로 제3자 경쟁이 치열하였으나, 금융위기 이후 사업지연

30 마. 민간투자사업의사업시행방식 민간투자사업은 사회기반시설에대한민간투자법 제4조에서정한 BTO, BTL, BOT, BOO방식과, 민간부문이동법제9조규정에의하여사업을제안하거나변경제안을하는경우당해사업의추진을위하여제9조제1호내지제4호외의방식을제시하여주무관청이타당하다고인정하여채택한방식, 기타주무관청이제10조의규정에의하여수립한민간투자시설사업기본계획에제시한방식으로추진이가능하도록하고있다. 1 ) B T O (B u i l d - T r a n s f e r - O p e r a t e, 건설 - 양도 - 운영 ) BTO방식은 [ 그림 5] 와같이사회기반시설의준공과동시에당해시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며사업시행자에게일정기간의관리운영권을인정하고, 사업시행자는관리운영권을근거로하여시설을운영함으로써투자비를회수하는방식이다. [ 그림 5] BTO 사업방식 자료 : 건설교통부 (2006), 건설교통민간투자백서

31 2 ) B T L (B u i l d - T r a n s f e r - L e a s e, 건설 - 양도 - 임대 ) 2005년도에새롭게도입된방식으로 [ 그림 5] 와같이사회기반시설의준공과동시에당해시설의소유권이국가또는지방자치단체에귀속되며, 사업시행자에게일정기간의시설관리운영권을인정하되, 그시설을국가또는지방자치단체등이협약에서정한기간동안임차하여사용ㆍ수익하는방식이다. [ 그림 6] BTL 사업방식 BTL(Build-Transfer-Lease) 투 / 융자 임대료 + 운영비 서비스 배당 / 원리금 배당 / 원리금 ( 필요시 ) 이용요금 투자자주무관청이용자 자료 : 건설교통부 (2006), 건설교통민간투자백서 3 ) B O T (B u i l d - O p e r a t e - T r a n s f e r, 건설 - 운영 - 양도 ) 사회기반시설의준공후일정기간동안사업시행자에게당해시설의 소유권이인정되며그기간의만료시시설소유권이국가또는지방자치단체에 귀속되는방식이다

32 4 ) B O O (B u i l d - O w n - O p e r a t e, 건설 - 소유 - 운영 ) 사회기반시설의준공과동시에사업시행자에게당해시설의소유권이 인정되는방식이다. 5 ) B T O 방식과 B T L 방식비교 사회기반시설의사업시행방식으로주로사용되는 B T O 방식과 B T L 방식을 비교하면 [ 그림 7], [ 표 5] 와같다. [ 그림 7] BTO 와 BTL 사업방식

33 [ 표 5] BTO 방식과 BTL 방식비교 추진방식 B u i l d - T r a n s f e r - O p e r a t e B u i l d - T r a n s f e r - L e a s e 대상시설및성격 o 최종이용자에게사용료부과로투자비회수가가능한시설 ( 고속도로, 경전철, 지하철등 ) o 최종이용자에게사용료부과로투자비회수가어려운시설 ( 학교, 복지, 일반철도등 ) 투자비회수 o 최종사용자의사용료 o 정부의시설임대료 사업리스크사용료산정 o 사업위험이 높음 o 고위험에상응하는높은수익률 o 민간이 수요위험 부담 o 운영수입 변동위험 o 총사업비 기준 ( 고시 협약체결 시점 ) o 기준사용료 산정후 물가변동분을 별도반영 o 사업위험이낮음 o 저위험에상응하는낮은수익률 o 민간의수요위험배제 o 운영수입확정 o 총민간투자비기준 ( 시설의준공시점가격 ) o 임대료산정후균등분할지급 재 정 o 대부분재정지원없음 o 대부분재정지원없음 지 원 o 주무관청이필요시재정지원 o 주무관청이필요시재정지원 바. 고속도로사업추진절차 1 ) 민자고속도로추진절차 민자고속도로는민간투자법및시행령, 민간투자사업기본계획고시에서 정한절차에따라추진되며, 제 3 자제안공고, 실시협약체결및사업시행자

34 지정등중요한의사결정은민간투자사업심의위원회의심의를거쳐결정되고있다. 민간의창의와효율적경영기법의도입을위하여민간이노선을선정한후소요사업비, 통행료, 교통량및운영비용등을포함한사업제안서를정부에제출함으로써민자사업추진이시작된다. [ 그림 8] 민자고속도로 ( 제안사업 ) 사업발굴절차 사업발굴 투자자모집 제안서작성 제안서제출 건설사설계사기타 금융, 연금등투자자 기본설계사업성분석 컨소시엄 정부는제안된제안서를바탕으로도로중장기투자계획및도로망계획부합여부와민자사업으로서의적격성등을판단하여민자사업추진이타당할경우제3자제안공고를통하여민자사업대상사업으로지정한다. 제3자제안을통한제3자경쟁을거쳐최종우선협상대상자를선정하고정부와의협상을통하여총사업비, 교통량, 통행료수준및운영비용등을결정하고실시협약을체결하여사업시행자를결정하게되며, 이과정에서사업에따라협상기간이장기화될경우사업지연이불가피하다. 실시협약이체결되면총사업비가최종결정됨에따라민간사업자는금융기관과타인자본에대한금융약정체결을위한협상을진행하게되며금융약정체결이완료되면실시계획승인을거쳐공사를착공하게된다. 건설공사는민간사업의출자자중보통건설출자자로참여하는시공사가민간사업자와의계약을통하여담당하게되며, 건설공사가완료되기전정부와민간사업자간에징수통행료를결정하여도로를운영하게된다

35 [ 그림 9] 민자고속도로 ( 제안사업 ) 추진절차 Step 1 제안서제출 제안서접수 민간 주무관청 제안서내용검토의뢰 주무관청 공공투자관리센터 ( 접수일로부터 30 일이내 ) Step 2 제안서채택불가통지 ( 주무관청 제안자 ) 제안서내용검토 ( 적격성조사 ) 공공투자관리센터 60 일이내 ( 적격성조사시예외 ) 검토의견제출 공공투자관리센터 주무관청, 기획재정부 주무관청 기획재정부 Step 3 No Yes 제안내용공고 ( 주무관청 ) 2 천억이상사업또는국고지원이수반되는 2 천억원미만사업에대해서는민간투자사업심의위원회심의 타제안없을경우 타제안있을경우 제안서검토 평가 Step 4 제안자를협상대상자로지정 협상대상자지정 Step 5 사업시행자지정 실시계획승인신청 ( 실시설계포함 ) Step 6 실시계획승인 ( 주무관청 ) 3 개월내결과통보 공사시행 준공확인 ( 주무관청 ) 자료 : 기획재정부 (2009), 민간투자사업기본계획

36 사. 민간투자사업의투자현황 1 ) 민간투자사업전체현황 정부는정부부문의한정된재원으로인한사회간접자본시설확충의어려움을극복하고자 1994년 사회간접자본시설에대한민간자본유치법 을제정하여본격적인민간자본투자시대를열었다. 정부의민간투자유치정책에힘입어 [ 표 6],[ 그림10] 에서보는바와같이누적민간투자액이 67조원에도달할정도로민간투자시장이활성화되었다. [ 표 6] 민간투자사업현황 ( 단위 : 억원 ) 구분 BTO 41,391 23,696 45,589 50,116 60,679 37,956 42,701 60,934 31,380 BTL ,820 28,251 53,926 28,470 51,566 합계 41,391 23,696 45,589 50,116 63,499 66,207 96,627 89,404 82,946 누계 156, , , , , , , , ,673 자료 : 기획재정부나라지표 (2010.9)

37 [ 그림 10] 민간투자사업규모 자료 : 기획재정부나라지표 (2010.9) 2 ) 민자고속도로사업투자현황 민자고속도로는 [ 표 7] 에서보는바와같이제1호사업인인천국제공항고속도로민간투자사업을작한이후운영단계인 9개사업 (421.84km), 건설단계인 2개사업 (70km), 실시계획단계인 5개사업 (223.8km), 협상단계인 2개사업 (32.1km), 조사단계인 5개사업 (125.8km) 등총 23개사업 (952.km) 에민간투자액이 24조원에달하는것으로나타났다

38 [ 표 7] 민자고속도로사업현황 구 분 연장 (km) 투자비 ( 억원 ) 계민자보조보상 계 , ,449 52,717 79,341 운영단계 (9 개사업 ) , ,057 40,417 26,468 인천공항 운영중 ,440 14,602 1,232 1,606 천안-논산 ,297 11,589 4,364 1,344 대구-부산 ,477 17,960 6,812 2,705 서울외곽 ,792 14,848 5,003 2,941 부산 -울산 ,777 9,188 3,472 2,117 서울-춘천 ,833 12,401 4,919 4,513 용인- 서울 ,256 5,548 4,181 5,527 인천대교 ,201 7,866 7,335 - 서수원 -평택 ,869 8,055 3,099 5,715 건설단계 (2 개사업 ) ,005 20,311 1,918 7,776 착공단계 (2 개사업 ) ,250 18,450-6,800 실시계획단계 (5 개사업 ) ,783 57,904 6,009 25,870 협상단계 (2 개사업 ) ,506 14, ,037 조사단계 (5 개사업 ) ,021 25,750 3,881 8,390 자료 : 국토해양부 ( )

39 제 2 절선행연구검토 민자고속도로일부분의효율성에대해평가한사례는있으나, 사업추진단계, 준공후운영단계, 파급효과등민자고속도로계획및완공그리고운영단계전반에걸친효율성에대하여평가한선행연구는없다. 서울시정개발연구원의 사회간접자본확충을위한민자유치제도의개선과제 (1995) 연구에서는 공공성과수익성을동시에지니고있는사업에민간부문을활용할경우양질의서비스를제공할수있고, 경영의효율성도기할수있다 고하여고속도로에있어민간투자의효율성을원론적으로강조하고있을뿐, 사업자선정과정에서의경쟁성, 파급효과측면에서의공익성등구체적인효율성에대해서는평가하지못하고있다. 반면국회예산정책처의 민자유치건설보조금사업평가 (2009) 보고서는정부가급증하는고속도로수요가얼마인지구체적으로제시하지못하고있으므로민자유치건설보조금사업으로고속도로건설수요에잘대처하고있는지를평가할수없으며, 민자고속도로에대한민간의창의와효율성도입에대한목표가없고, 담당부처인국토해양부는민자고속도로추진부진의원인을세계적인금융시장의신용경색으로만보고있다고비판하였다. 또한정부가민자고속도로사업을추진하는근본적인목적은한정된재정범위내에서필요한고속도로를건설하기위한재원을확충하는데있으나, 현재까지민간투자자의상당부분은공공기관을포함한공적기관들로구성되어있어민간투자라는명목하에공적자금이투입되고있는실정으로진정한민간투자를유치하기위한방안에대한원론적고민이필요하다고하였다. 그러나민자고속도로사업추진의어려움을세계적인금융시장의신용경색외민간제안사업에대한운영수입보장폐지에따른것으로보아건설보조금지원규모를늘리는방향으로연구가모색되었다

40 이는민자고속도로사업의효율성평가보다는보조금지원증액을통한사업추진의원활화측면만을강조하여진정한의미의효율성평가라고할수없다. 김상수의 SOC 민간투자사업의평가와개선방안에관한연구 (2006) 에서는수익성이있는경우에한해정부의재정지원없이민간사업자가전적으로책임을지고사업을수행하거나그렇지못하다면재정사업으로전환하는것이바람직하다고주장하였다. 그러나민자고속도로의평가를재정부담의경감이란측면에서재정지원평가및재정효율성방안에한해서만다룬한계가있다. 김종완의 SOC 민간투자사업의성과와효율성개선방안에관한연구 (2008) 에서는 SOC 민간투자사업은 SOC 부문에대한정부재정지출감소를보완하여중앙정부의예산비중이감소하고있는 SOC 투자재원의확충에기여하며, 재정운영의효율성제고와재정의경기대응능력이강화되고, 이는경직적인예산집행에서벗어나탄력적인투자규모, 투자시기등을조절할수있는등의재정의효율적, 계획적집행을가능케한다고주장하였다. 그러나연구대상과범위를 SOC 민간투자사업전체에대해다루고있어, 동연구결과를민자고속도로사업에그대로적용하기에는곤란한한계가있다. 세계일보 10) 에따르면민자고속도로가 혈세먹는하마 를넘어 호주머니터는블랙홀 로바뀌고있으며, 애초정부가고속도로수요예측을잘못해민간사업자손실이발생했다는점을감안하면정책실패에따른책임을국민부담으로떠넘기는꼼수에불과하다고비난하고있고, 정희수의원은 민자고속도로노선증가는이용자에게는통행불편가중, 도로운영자에게는운영비용증가, 도로를계획 관리하는중앙정부에는시스템의비효율성을증가시키는문제점을유발한다 고했다. 이투데이 11) 10) 세계일보 ( ), 엉터리수요예측이부른손실 국민호주머니털어메운다 11) 이투데이 ( ), 7 개민자고속도로운영체계비효율적지적

41 에 따르면 김성곤 의원은 " 수도권 위주의 단구간 민자도로가 늘어남에 따라 짧은 구간을 복수의 사업자가 운영ㆍ관리하고 있어 이용자 불편 증 가 및 운영비가 중복된다 " 고 지적했다고 한다. 조선일보 12) 에 따르면 정 부는 민자 고속도로 사업자들 요구대로 통행료를 올려주고 있을 뿐 아니 라 해마다 이들에게 국민 세금으로 1000억원 이상 보태주고 있고, 지나 치게 비싼 통행료 때문에 국민들의 불만이 끊이지 않고 있다고 한다. 그 러나 이러한 언론들의 주장은 교통 수요예측이 어떻게 잘못됐으며 잘못 된 원인이 무엇인지, 어떤점이 비효율적인지, 통행료가 비싸다고 하는 구 체적인 기준이 무엇인지에 대해서는 구체적으로 적시하지 못하는 한계가 있다. 이상의 선행연구를 종합하면 서울시정개발원의 연구에서는 추진단계에 서의 경쟁성, 운영단계에서의 경영성, 파급효과단계에서의 공익성 등 효 율성의 구체적인 부분에 대한 평가가 부족하고, 국회예산정책처의 평가 에서는 건설보조금 지원규모를 늘려 사업추진의 원활화를 위한 방향으로 연구되어 진정한 의미의 평가라 할 수 없고, 김상수의 연구에서는 재정 효율성 부문에 국한하여 단편적으로 평가하여 사업전반에 대한 실질적 평가가 부족하며, 김종완의 연구에서는 SOC 민간투자사업 전체에 대해 다루어 민자고속도로에 적용하기에는 연구대상 및 범위가 다르며, 세계 일보 등 언론의 주장은 비효율의 원인과 기준이 구체적이지 못하다. 따라서 본 연구에서는 민자고속도로에 대하여 효율성을 단편적으로 보 지않고 사업의 추진단계, 운영단계, 재정부담단계 등 사업 전 과정에 대 해 구체적이고 종합적으로 평가하고자 한다. 이러한 연구는 민자고속도 로 사업의 생애주기 전반에 걸친 효율성을 평가함으로써 민자고속도로가 재정고속도로보다 효율적이라는 기존의 주장을 종합적으로 평가할 수 있 는데 기여할 수 있다. 12) 조선일보 ( ), 민자고속道통행료일반고속道보다 3 배나비싸서야

42 제 3 장민간투자사업의단계별평가와개선방안 민자고속도로사업이효율적인지에대해, 민자고속도로사업의단계별 평가를사업추진단계, 운영단계, 재정부담단계로나누어재정고속도로사 업과민자고속도로사업을비교하여살펴보고자한다. 제 1 절사업추진단계 1. 사업자선정단계 가. 사업시행자의결정절차 민자고속도로는 사회기반시설에대한민간투자법 및동법시행령, 기획재정부의 민간투자사업기본계획고시 에서정한절차에따라추진되며, 제3자제안공고, 실시협약체결및사업시행자지정등중요한의사결정은민간투자사업심의위원회의심의를거쳐결정되고있다. 민간의창의와효율적경영기법의도입을위하여민간이노선을선정한후소요사업비, 통행료, 교통량및운영비용등을포함한사업제안서를정부에제출함으로써민자사업추진이시작된다. 정부는제안된제안서를바탕으로도로중장기투자계획및도로망계획부합여부와민자사업으로서의적격성등을판단하여민자사업추진이타당할경우제3자제안공고를통하여민자사업대상사업으로지정한다. 제3자제안을통한제3자경쟁을거쳐최종우선협상대상자를선정하고정부와의협상을통하여총사업비, 교통량, 통행료수준및운영비용등을결정하고실시협약을체결하여사업시행자를결정하게된다

43 나. 컨소시엄구성 민간투자사업의 도입 의의는 민간자본을 유치하여 부족한 정부재원을 확충하고 민간의 창의와 효율이 공공부문보다는 우수한 전제 아래 이를 공공부문에 도입하는 것이므로 민간업자 간에는 적절한 경쟁이 유지되어 야 바람직할 것이나 민간업자의 위험을 회피하려는 경향 때문에 경쟁이 매우 제한적이다. [ 표 8] 의 만자고속도로사업 대상 사업 중 컨소시엄 현황을 살펴보면, 대부분의 사업이 단일 컨소시엄의 형태로 추진되고 있을 뿐, 복수의 컨 소시엄이 경쟁하여 낙찰자가 정해진 사업은 천안-논산 고속도로 사업에 불과하다. [ 표 8] 민자고속도로사업 경쟁 현황 사 업 명 주무관청 응모업체 수 대표출자자 인천국제공항 고속도로 건교부 1 삼성물산 천안 ~ 논산 고속도로 건교부 2 LG건설 대구 ~ 부산 고속도로 건교부 1 현대산업개발 서울 외곽 순환도로 건교부 1 LG건설 서울 ~ 춘천 고속도로 건교부 1 현대산업개발 인천 공항 제 2연육교 건교부 1 AMEC( 영국 ) 자료 : 국회예산 정책처 (2005), 민자 유치 사업의 문제점과 개선방안, 재구성. 상기의 [ 표 8] 에서보는바와같이복수의컨소시엄이구성되지아니하고주로단일컨소시엄이구성되는이유는컨소시엄에참여하는업체들이경쟁을하지않기위해서담합을하거나또는출혈경쟁을피하기위한암묵적인경쟁회피의방편으로보여진다. 따라서복수의컨소시엄참여로시장경제의기본원리인경쟁을유도하여민간의창의와효율을공공부분에도입하려는민자유치사업의본

44 래의취지가제대로실현되지못하고있는실정이다. 아래 [ 표 9] 의 3개민자고속도로사업에대한컨소시엄참여업체의지분현황을살펴보면대표사를제외한상위 5개업체의지분율이비슷하며심지어대표사의지분율도 30% 를넘지않고있고있음을알수있으며, 이는단일사업내에서조차도위험을분산하려는의도로보여진다. 또한컨소시엄참여업체의업종을살펴보면참여업체대부분이건설회사인것으로나타나는바, 이는참여업체의목적이민자고속도로사업의지분을획득하는것뿐만아니라공사를수주하여공사수행으로인한수익을창출하는데있음을알수있다. [ 표 9] 민자고속도로사업의컨소시엄현황 사업명컨소시엄참여현황 대구 - 부산고속도로서울외곽고속도로서울 - 춘천고속도로 현대산업 금호산업 대우건설 두산중공업 대림산업 SK 건설 경동산업 협성 건설 - 계 29% 18% 17.5% 16.4% 12.1% 4% 2% 1% 100% LG 건설 금호산업 대림산업 대우건설 롯데건설 두산건설 코오롱건설 현대건설 삼환기업 27% 14% 12% 10% 8% 8% 8% 8% 5% 100% 현대현대롯데도로고려한일산업건설건설공사개발건설 계 29.0% 24.4% % 10.0% 9.76% 9.76% % 계 자료 : 국회예산정책처 (2005), 민자유치사업의문제점과개선방안 결론적으로민자고속도로가시장경쟁을통한효율성을증대시킨다는 주장은현재의민자고속도로사업의추진상황을본다면반드시옳다고 보기어렵다. 오히려매우제한적인경쟁이이루어지고있음을알수있다

45 다. 사업시행자의검토 평가 사회기반시설에대한민간투자법 제2조 ( 정의 ) 제7호에서사업시행자란 공공부문외의자로서이법에의하여사업시행자의지정을받아민간투자사업을시행하는법인 이라고정의하고있다. 또한동법제13조 ( 사업시행자의지정 ) 제3항에서주무관청은 협상대상자와총사업비및사용기간등사업시행의조건등이포함된실시협약을체결함으로써사업시행자를지정한다. 고규정하여 협상대상자 와 실시협약 을체결하는것을사업자지정행위로보고있다. 우선협상대상자및순위협상대상자지정과지정된협상대상자와협상을진행한후실시협약을체결하는기본적인절차는주무관청이추진하는정부고시사업이나민간이제안하는민간제안사업이나동일하다. 다만, 민간제안사업의경우민간투자법제9조 ( 민간부문의사업제안등 ) 제4항에 주무관청은 제안서에대하여대통령령으로정하는바에따라검토 평가한후제안서를제출한자중협상대상자를지정하여야한다. 이경우최초제안자에대하여는대통령령으로정하는바에따라우대할수있다. 고명시되어있다. 제출된사업계획의검토 평가는민간투자사업의사업시행자선정의제 1단계로서평가를통해협상대상후보자를선정하는것이다. 민간투자사업의사업시행자선정방식은출자자의자격, 설계사의자격, 시공사의자격, 운영사의자격을제한하는 1단계 PQ평가 13) 및기술실격제및가격실격제를적용한기술및가격의 2단계평가로구성된다. 14) 13) PQ(pro-qualification) 평가방식이란용어그대로입찰에참여하고자하는업체에대해입찰에참가할수있는자격이있는지의여부를입찰전에미리판단할수있도록심사하는것을말한다. 즉, 발주자가요구하는완성물에대해건설업자가설계도면, 시방서및계약조건등의내용대로완성하여제공할수있는지를판별하기위하여건설업자의시공경험, 기술능력및경영상태등을입찰전에미리심사하는것이라할수있다. 정원, 공공조달계약법, 법률문화원, 2009, 162 면

46 1단계 평가는 사전자격심사제도 (PQ) 를 통한 사업시행자 선정 방식을 따르고 있다. 사업에 참여하고자 하는 업체는 특수목적회사 (SPC) 를 구성 하여 사업계획서를 작성하고 정부는 제출된 사업계획서를 토대로 최종 우선협상대상자를 선정한다. PQ평가방식에 따라 통과 또는 탈락이 결정 되며 평가의 주요항목은 설계능력, 시공능력, 재무능력, 운영능력 등 시 업시행자의 전반적인 자격 및 능력을 알아보기 위한 것으로 사업추진능 력을 사전에 평가하는 데 의의가 있다고 할 수 있다. 15) 그런데 현실적으로 민간투자 사업에 참여할 수 있는 재무투자자 및 운 영전문회사의 수는 극히 적다는 것이다. 이는 민간사업자의 입장에서 미 리 컨소시엄을 구성하지 못하면 사업에 참여하기 어려운 문제를 안고 있 다. 또한 이 방식은 민간투자사업의 경험이 없는 업체, 특히 지방의 중소 건설업체들에게는 매우 불리한 제도이다. 이와 반대로 사업 경험이 풍부 한 대형건설업체들이 자금동원력이 우수한 투자자, 컨설팅 업체, 법무사, 회계사 등과 함께 특수목적회사 (SPC) 를 결성하여 입찰에 참여한다면 누가 우선협상대상자가 될지는 불 보듯 당연한 이야기가 될 것이다. [ 표 10] 의 민자유치 사업의 지분율 현황에서 보면 대부분 대기업 위주로 구성되어 있음을 알 수 있다. 14) 윤하중 정일호 (2007) 재정리 민간투자제도의내실화를위한추진단계별개선방안, 국토연구원, 재정리 15) 김성수 (2009), 민간투자사업관리법제개선방안에관한연구 (Ⅱ) - 공공성과투명성제고를중심으로, 한국법제연구원

47 [ 표 10] 민자유치고속도로사업의지분율 ( 단위 : %) 사업명회사명지분율회사명지분율 삼성물산 ( 주 ) 금호산업 ( 주 ) 4.86 인천공항고속도로사업 한진중공업 ( 주 ) 극동건설 ( 주 ) 3.45 동아건설산업 ( 주 ) 롯데건설 ( 주 ) 3.45 ( 주 ) 포스코건설 6.93 풍림산업 ( 주 ) 3.45 코오롱건설 ( 주 ) 6.00 두산건설 ( 주 ) 3.43 LG 건설 ( 주 ) 5.00 GS 건설 25 한일건설 5 천안-논산고속도로사업 금호산업 17 이수건설 5 한화건설 14 롯데건설 4 현대건설 13 동양메이저 2 대우건설 10 심정건설 1 쌍용건설 5 대구-부산고속도로사업서울-춘천고속도로사업 현대산업개발 ( 주 ) 29.0 대림산업 ( 주 ) 12.1 금호산업 ( 주 ) 18.0 SK건설 ( 주 ) 4.0 ( 주 ) 대우건설 17.5 ( 주 ) 경동 2.0 두산중공업 ( 주 ) 16.4 ( 주 ) 협성종합경영 1.0 현대산업개발 ( 주 ) 롯대건설 ( 주 ) 7.00 맥쿼리한국인프라투융자회사 강원도청 5.00 한국교직원공제회 춘천시청 5.00 한국도로공사 고려개발 ( 주 ) 4.00 현대건설 ( 주 ) 한일건설 ( 주 ) 4.00 자료 : 국토해양부 (2008), 재정리

48 또한민간투자사업경험이 10건이상인기관의소재지가수도권지역으로집중되어있는것으로보면이방식은민간투자사업의경험이없는업체, 특히지방의중소건설업체들에게는매우불리한제도로서참여를꺼릴수있다는의견이다. 16) 따라서민간투자사업이추구하는사업시행자의균등한기회보장과공정경쟁또는차별금지에부합하지않는다할수있을것이다. 라. 협상대상자의지정 사업시행자선정의 2 단계는 [ 표 11] 에서보는바와같이건설, 운영계 획등의기술요소와수요, 가격분야에대해평가배점 5 단계로평가한다. [ 표 11] 2 단계평가기준 평가항목 평가기준 건설계획 (200점 ~ 250점 ) 사업관리운영계획 (200점 ~ 250점 ) - 설계의 적정성 - 시공계획의 적정성 - 공사비 등 비용산정의 적정성 - 기타 필요한 사항 - 시설유지관리계획 - 운영계획 - 운영비 산정과정의 적정성 - 전문운영사 출자 - 민자사업 참여경험 - 기타 필요한 사항 16) 윤하중 정일호 (2007), 민간투자제도의내실화를위한추진단계별개선방안 P

49 평가항목 평가기준 수요분야 (150 점 ) - 수요추정방법및과정의적정성 - 추정수요및시설규모산정의적정성 가격분야재정지원요구금액 (300점 ~ 350점 ) - 재정지원요구수준이낮을수록높은등급을부여 - 재정지원요구금액을가장적게제시한사업신청자에게최고점수를부여하고이를기준으로비율로평가하여점수를산정 가격분야 운영수입보장 요구금액 (100 점 ) - 운영수입보장요구수준이낮을수록높은등급을부여 - 운영수입보장요구금액을가장적게제시한사업신청자에게 최고점수를부여하고이를기준으로비율로평가하여점수를산정 자료 : 민간투자사업업무메뉴얼 (2006), 기획예산처 제 2단계평가는 1단계평가보다난이도가상대적으로매우높으며기술부문은정성적, 가격부문은정량적평가로이루어지고기술점수와가격점수를합산한종합평가방식을채택하고있다. 기술부문평가방식은민간의효율성과창의성유도및품질저하방지등이적용사유라면가격부문은과다비용방지와가격경쟁유도에그평가의의의가있다고할수있다. 2단계평가는 1단계에서처럼통과또는탈락만을평가하는것이아니고제안자별로차등화된점수를부여하게되는데이단계를통해협상대상자의순위를지정하게되며기술점수와가격점수를합산하여최종적으로최고점을받은피평가자가제 1순위의협상대상자로선정되는것이다. 17) 그런데기술평가는평가위원의주관적인주요관심사항이될수밖에없다는지적이있다. 18) 17) 김성수 (2009), 민간투자사업관리법제개선방안에관한연구 (Ⅱ), P80 면

50 마. 개선방안 민간투자사업의단일컨소시엄과건설사위주의컨소시엄구성경향을없애기위해서는단독응찰의경우유찰시키고, 운영사와재무적투자자 ( 연기금, 보험 ) 등이건설사와컨소시엄을구성하는경우가산점을주고, 우선협상대상자를선정하는경우에도종합점수제를지양하고사전적격심사제를통해적격성을판단하고이를통과한자중에서최저가격제안자를선정하는등경쟁의활성화방안을모색하여야할것이다. 19) 또한연 기금보험등재무적투자자뿐만아니라개인투자자에게도 SOC 등민자사업에참여할수있도록민간투자법등관련법을개정하여복수의컨소시엄이용이하게형성될수있도록유도하고, 이러한복수의컨소시엄이참여하여경쟁을할수있도록관련제도의개선이필요하다. 문수영은민간투자사업의사업자선정과정에서도법과절차의투명성확보가중요하다고주장한다. 사업선정의제 2단계에서기술평가에있어객관성을확보해야비로소피평가자들이평가결과를수긍할수있고주무관청의재량권일탈 남용을방지할근거를마련할수있기때문이다. 또한주무관청이우선협상대상자를지정할때필요한객관적기준을마련하거나그기준에따라사업계획을평가해야만우선협상자지정행위의정당성을인정받을수있고위기준에어긋난지정처분이나평가를기초로한것이라고인정되는경우에는재량권을일탈 남용한것으로위법하다고할수있기때문이다. UN 국제상거래위원회 (United Nation Commission on International Trade Law : 이하 UNCITRAL) 에의하면이러한투명성을보장하는중요한방법중의하나는주무관청으로하여금사업자선정과정과관련한정보기록을 18) 이과섭 서승호 (2009), 민간투자사업 사업계획서 평가관리 세부요령 연구, KDI공동투자관리센터, P1 19) 이재철 (2005), 민자유치사업의문제점과개선방안(2005), 국회예산정책처

51 유지하도록강제하는것이라고한다. 이는선정에서탈락한사업자가이의신청을함에있어서도중요한자료가될수있다는것이다. 20) 우리나라에서는우선협상자로지정된자가관행적으로최종적인사업시행자로지정되는것이일반적이기때문에우선협상자의지정행위는차순위협상대상자가최종사업시행자로지정될수있는권리관계에직접변동을초래하는행정처분의성격을가질수있다는것이다. 21) 이와같은판례는민간투자사업의사업시행자선정과관련하여민간투자법의규정이치밀하지못하고상대적으로주무관청에상당한정도의재량이부여된상황에서차순위협상대상자의권리를보호하고이를통하여간접적인방법으로사업자선정과정의투명성과공정성을통제할길을열었다는점에서는매우고무적인것으로평가할수있으나사법부의관례를통해민간투자사업의사업자선정과정을조달행정법의기본원칙에적합하게이루어지도록통제하는것에는일정한한계가존재하므로이문제를근본적으로해결하기위하여평가기준의확립또는평가절차의개선이필요한것으로보인다. 22) 20) UNCITRAL Legislative Guide on Privately Financed Infrastructure Projects, 2000, P64~65 21) 김성수 (2009), 민간투자사업관리법제개선방안에관한연구 (Ⅱ), P ) 김성수 (2008), 민간투자사업의성격과사업자선정의법적과제, 공법연구제 36 집제 4 호, P477~

52 2. 총사업비결정및집행단계 가. 총사업비의구성및결정절차 민자고속도로사업추진을위하여필요한총사업비는아래 [ 표 12] 와 같이조사비, 설계비, 보상비, 공사비, 부대비, 운영설비비, 제세공과금및 영업준비금으로구성된다. [ 표 12] 민자고속도로총사업비항목별산출내역구분내용조사비 사업시행을위한측량비와기타조사비설계비 공사를위한기본설계및실시설계의시행을위해소요되는비용 공 사 비 보 상 비 부대 비 운영설비비 제세공과금 영업준비금 공사의 시행을 위한 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 등의 합계액 공사의 시행을 위하여 지급되는 토지매입비 및 이주대책비와 영업권등의 권리에 대한 보상비 사업시행과 관련한 감리비 등의제비용및재원조달을위한 금융부대비용, 사후환경관리비등을각각의요율및견적금액에 따라 적용하여 산출한 비용 TCS, FTMS 등시설의운영을위하여최초로투입하는장비, 설비 및 기자재의 가액 공사의시행, 준공, 등기및소유권이전과관련한취득세, 등록세 및 부가가치세, 수입관세 등의 세금 및 공과금과 기타 법률에 의하여 부과되는 각종부담금 시설의 운영을 준비하기 위하여 필요한 민간투자사업법인의 창업비, 개업비, 신주 발행비 등 필수 경비 자료 : 민간투자법시행령제 13 조의 2( 총사업비등의산정 )

53 민자고속도로의재원조달은민간투자사업의기본취지인정부의부족한재정을보완하기위하여사업추진을위한특수목적회사 (SPC) 가먼저설립이되고, SPC의출자자가투자하는자기자본을기본으로하여정부의건설보조금, 금융기관등으로부터대출의성격으로차입하는타인자본으로구성된다. 반면재정고속도로는건설및운영을고속국도법및한국도로공사법령에의하여한국도로공사에서정부의권한대행으로추진하고있으며, 이에따라필요한자금은정부와한국도로공사가사업비를조달하여시행하고있다. 총사업비의구성은민자고속도로와유사하나초기조사비및설계비는정부의예산으로집행하며, 건설중발생하는사업비에대하여정부와한국도로공사가 50:50의비율로재원을조달하여추진하고있다. 또한, 영업준비금의경우민자고속도로는운영을위한별도의법인을신설하는데소요되는비용으로재정고속도로는한국도로공사에서건설후운영을담당하고있어이에대한별도의비용은계상하고있지않다. 도로건설을위하여필요한용지보상비는민자와재정고속도로공히정부에서부담하는것을원칙으로하고있다. 총사업비의결정은민자고속도로와재정고속도로간에큰차이를보이고있으며, 이는민자고속도로의경우민간사업자와정부간의협상에의하여모든사항이결정되는데기인하고있다. 총사업비를결정하는단계에서의문제점은구체적인재정지원절차가확립되어있지않다는데있다. 민자사업건설비에대한보조금지원등을위해예산을확보하고이를집행하기위한절차가확정되어야하는데민자사업에대한재정지원예산을확보하기위한규정조차마련되어있지않은것이현실이며, 특히사회간접시설에대한민간투자사업은장기계속공사의성격을지니고있어다년도계약이필요한데도불구하고민자사업에대한다년도예산지원을어떻게보장할것인지에대한구체적방안이논의되지못하고있다. 23)

54 민자고속도로는정부고시사업과민간제안사업으로크게나눌수있으며, 고속도로민자사업의경우국내민자사업도입초기에는민자사업의활성화를위하여신공항고속도로등정부고시사업을중심으로추진되었으나, 이후정부고시사업은전무하고모든사업이민간제안사업으로추진되고있어민간제안사업의총사업비결정과정은다음과같다. 우선민간사업자가노선을선정하여조사, 측량및교통량예측, 설계 ( 기본설계수준 ) 를시행하고, 이를바탕으로하여개략공사비등소요비용과적정통행료등을산출하여정부와의협상과정을거쳐최종사업비를확정하게된다. 이와는달리재정고속도로는사업선정, 예비타당성조사, 타당성조사및기본설계와실시설계를거치면서각단계별로총사업비협의를통하여최종사업비를결정하는구조로되어있다. 따라서재정고속도로의사업비관리는민자고속도로에비해서더엄격하게유지되고있음을알수있다. 나. 건설단가비교 조사비, 설계비, 공사비, 보상비등의총사업비중에서 [ 표 13] 에서보 는바와같이공사비가차지하는비중이가장높다. [ 표 13] 민자고속도로 공사비 비율 ( 단위 : 억원, %) 구 분 총사업비 (A) 공사비 (B) 비율 (B/A) 인천공항고속도로 13,727 10, 천안-논산고속도로 14,028 10, 자료 : 국토해양부 (2008) 자료 정리 2 3 ) 윤하중. 정일호 (2007) 민자투자제도의내실화를위한추진단계별개선방안, 국토연구원

55 따라서민자와재정의총사업비효율을알아보기위해총사업비중에서비중이가장높은공사비에대해민자고속도로와재정고속도로의 km당건설단가를비교해본다. 한편고속도로의건설단가는터널과교량등의구조물이많은경우높게나타나므로민자고속도로와재정고속도로의교량과터널수에따른건설단가에대해서도비교해보도록한다. 각고속도로의연도별투자시기와투자액이다르므로비교를위해 2003년도를기준으로 [ 표 14] 의연도별생산자물가지수를적용하여각연도의환산가를산출하고이를합산한후에해단고속도로의총연장으로나누면 km당단가가나온다. 24) [ 표 14] 연도별생산자물가지수 (2005 년기준 =100) 연도 지수 연도 지수 자료 : 국가통계포털 (KOSIS, 2008) 24) 이재철 (2008), 수익형민자사업의재정부담과개선방안 재정리, 국회예산정책처

56 1 ) 민자고속도로의건설단가건설단가계산을위하여국가통계포탈 (KOSIS) 의생산자물가지수와국토부의민자고속도로별연도별투자비를참고하였다. 인천공항고속도로의연도별투자비를 2003년기준가격으로환산하여합계하면 [ 표 15] 와같이총투자비가 1조 5,282억원이되고연장 77km 로나누면 km당단가가 198.5억원이나온다. [ 표 15] 인천공항고속도로건설단가 km 당건설단가 : 15,282.1 억원 / 77km = 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 ,141 4,091 4, 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 2, , 년 기준 환산가 15,

57 천안 - 논산고속도로의연도별투자비를 2003 년가격으로환산하여합 계하면 [ 표 16] 과같이총사업비가 1 조 4,908 억원이되며이를연장 80.96km 로나누면단가는 억원이된다. [ 표 16] 천안 - 논산고속도로건설단가 km 당건설단가 : 14,907.7 억원 / 80.96km=184.1 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 합계 연도별 투자액 ,287 4,345 4,811 2,744 14, 년 기준 환산가 14,

58 대구 - 부산고속도로의연도별투자비를 2003 년가격으로환산하여합 계하면 [ 표 17] 과같이총투자비가 2 조 2,256 억원이되고이를연장 82.05km 로나누면 km 당단가 억원이산출된다. [ 표 17] 대구 - 부산민자고속도로 km 당건설단가 : 22,256 억원 / 82.05km=271.2 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 ,155 5, 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 5,444 4,986 4, , 년 기준 환산가 22,

59 서울외곽순환고속도로의연도별투자비를 2003년가격으로합계하면 [ 표 18] 과같이총투자비는 1조 6,447억 3,000만원이된다. 이를총연장 36.3km로나누면 km당단가가 453억원으로나오나이를 8차로기준이므로비교를위해 4차로를기준으로나누면약 227억원이산출된다. [ 표 18] 서울외곽순환고속도로 km 당건설단가 : 16,447.3 억원 / 36.3km=453.1 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 329 1,874 2,768 4, 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 4,376 2,662 1,230 17, 년 기준 환산가 16,

60 2 ) 재정고속도로의건설단가위에서분석한민자고속도로의건설단가가합리적인지여부에대한판단을위해서민자고속도로사업과유사한재정고속도로의건설단가와비교하는것이필요하다. 본연구에서는민자고속도로와건설시기가비슷하고 2003년기준국가통계포탈 (KOSIS) 의생산자물가지수로비교가능한재정고속도로를다음과같이선정하여비교하였다. 대전 -진주고속도로의연도별투자비를 2003년기준가격으로환산하면 129억원이되고이와같은방식으로환산하여합산하면 [ 표 19] 와같이총투자비가 2조 4,027억원이된다. 이를연장 161km로나누면 km당단가가 149억원으로나온다. [ 표 19] 대전 - 진주고속도로건설단가 km 당건설단가 : 24,027.0 억원 / 161.0km=149.2 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별투자액 2003 년기준환산가 ,052 2, 합계 연도별투자액 2003 년기준환산가 4,153 3,857 5,020 2,871 22,505 24,

61 서해안고속도로 ( 당진 - 목포구간 ) 의연도별투자비를 2003 년가격으로 환산하여합계하면 [ 표 20] 과같이총투자비가약 3 조 3,029 억원이되어 이를연장 264.5km 로나누면 km 당단가가약 125 억원으로산출된다. [ 표 20] 서해안고속도로건설단가 당진 - 목포 km 당건설단가 : 33,029.5 억원 / 264.5km=124.9 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 ,072 1, 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 2,450 4,259 7,586 7,425 5,435 31, 년 기준 환산가 33,

62 청원 - 상주간고속도로의연도별투자비를 2003 년가격으로환산하여 합계하면 [ 표 21] 과같이총투자비가약 1 조 3,072 억원이되어이를연장 80.5km 로나누면 km 당단가가약 억원으로산출된다. [ 표 21] 청원 - 상주고속도로건설단가 km 당건설단가 : 13,072.2 억원 / 80.5km=162.4 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 , 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 1,190 3,322 3,695 2,866 13, 년 기준 환산가 13,

63 익산 - 장수간고속도로의연도별투자비를 2003 년가격으로환산하여 합계하면 [ 표 22] 과같이총투자비가약 1 조 2,089 억원이되어이를연장 61km 로나누면 km 당단가가약 억원으로산출된다. [ 표 22] 익산 - 장수고속도로건설단가 km 당건설단가 : 12,088.6 억원 / 61.0km=198.2 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 , 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 1,125 2,850 3,237 2,743 12, 년 기준 환산가 12,

64 김천 - 현풍고속도로의연도별투자비를 2003 년가격으로환산하여합계 하면 [ 표 23] 과같이총투자비가약 9,353 억원이되고이를총연장으로 나누면 km 당단가가약 151 억원으로산출된다. [ 표 23] 김천 - 현풍고속도로건설단가 km 당건설단가 : 9,352.7 억원 / 62.0km=150.9 억원 ( 단위 : 억원 ) 구분 연도별 투자액 년 기준 환산가 합계 연도별 투자액 494 1, ,332 2,486 2,328 10, 년 기준 환산가 9,

65 3 ) 민자와재정의건설단가비교 km당 건설단가를 살펴보면 민자고속도로인 인천공항고속도로는 약 199억원, 천안-논산 고속도로는 184억원, 대구-부산 고속도로는 271억 원, 서울외곽순환고속도로는 8차로에 453억원이므로 4차로를 기준으로 하면 약 230억원으로 이 4개 민자 유치 사업에서의 평균 km당 단가는 220.1억 원이다. 반면 재정으로 투자한 대전-진주 고속도로는 약 149억 원, 청원- 상주는 162억원, 서해안 고속도로 ( 당진-목포 ) 는 130억원, 익산- 장수는 198억원, 김천-현풍 고속도로는 151억원으로 나타나 이들 5개 재 정사업에서의 평균 km당 단가는 157.1억원이다. 위에서 살펴본 바와 같이 민자 유치 사업에서의 건설단가가 재정사업 에서의 건설단가보다 평균 40%( ) 이상 높게 (km 당 63억원 ) 나 타났다. 한편 고속도로의 건설단가는 터널과 교량 등의 구조물이 많은 경우 높 게 나타나는데, 그 차이를 살펴보면 [ 표 24] 와 같이 교량구간은 토공사업 구간의 약 3배, 터널구간은 토공사업구간의 약 2배이다. [ 표 24] 고속도로의토목공사와교량및터널공사의건설단가비교 (2007 년경상가기준단가 ) 구분토공및기타교량터널 신설 4 차로 160 억원 / km 494 억원 / km 305 억원 / km 확장 4 차로확폭 (4 8, 6 10) 132 억원 / km 552 억원 / km 305 억원 / km 자료 : 국토해양부,

66 서해안고속도로 ( 당진-목포 ) 보다교량과터널이적음에도불구하고 [ 표 25] 에서보는바와같이대구-부산의경우건설단가가 271억원으로나타나는바, 이는당진-목포구간건설단가 125억원보다 2.2배나많은것으로서납득하기어려우며, 이는교량길이가비슷하고터널길이가더긴익산-장수구간의건설단가 198억원보다도약 73억원이나많은수치이다. [ 표 25] 고속도로건설단가비교 ( 단위 : km) 민자고속도로재정고속도로 구분 인천공항 천안- 논산 대구- 부산 서울외곽 대전- 진주 창원- 상주 서해안 ( 당진 - 목포 ) 익산- 장수 김천- 현풍 연장 (k m) 차로수 교량길이 (km) ( 연장대비 ) 11.1 (40.2%) 14.4 (17.8%) 23.4 (28.5%) 8.4 (23.1%) 56.8 (35.3%) 29.7 (36.9%) 58.6 (22.1%) 23.9 (39.2%) 26.3 (42.4%) 터널길이 (km) ( 연장대비 ) 0.6 (1.5%) 2.95 (3.6%) 10.9 (13.3%) 12.0 (33.1%) 21 (13.0%) 13.7 (17.0%) 14.2 (5.4%) 20.6 (33.8%) 11.8 (19.0%) 건설단가 ( 억원 /km) 사업기간 95~03 97~02 99~06 01~07 92~01 98~07 90~01 98~07 95~07 추진 정부 정부 정부 정부 재정 재정 재정 재정 재정 형태 고시 고시 고시 고시 사업 사업 사업 사업 사업 자료 : 이재철 (2008), 수익형민자사업의재정부담과개선방안 P

67 민자유치의본질은민간부문이공공부문보다더효율적이라는전제아래민간의효율과창의를공공부문에접목시켜예산을절약하고생산성을높이자는것이다. 그러나민자유치사업에서의건설단가가재정사업에서추진하는건설단가보다높게나타나는것은, 민간자본을유치하여부족한정부재원을보충하려는민자유치제도의제도적의미가퇴색하게되는심각한문제이다. 민자유치사업에서의건설단가가재정투입사업보다높게나타나는주된이유는민간업자의위험을회피하려는경향으로인한경쟁이미흡에서찾을수있다. 그동안정부고시사업과민간제안사업모두 [ 표 26] 에서보는바와같이경쟁다운경쟁이없었으며최근에서야일부경쟁이이루어지고있는실정이다. [ 표 26] 민자유치사업의경쟁현황 구분사업계획서제출우선협상대상시업시행자비고 1. 천안논산고속도로 ( 주 ) 고 천안 ~ 논산 (97~02) < 대우건설컨 > 2. 천안논산고속도로 ( 주 ) 1. 천안논산고속도로 ( 주 ) 천안논산고속도로 ( 주 ) 경쟁 시 <LG 건설컨 > 사업 대구 ~ 부산 (01~06) 1. 대구부산고속도로 ( 주 ) 1. 대구부산고속도로 ( 주 ) 대구부산고속도로 ( 주 ) 비경쟁 일산 ~ 퇴계원 (01~08) 1. 서울고속도로 ( 주 ) <LG건설컨 > 1. 서울고속도로 ( 주 ) 서울고속도로 ( 주 ) 비경쟁 제안사업고시산업 서울 ~ 춘천 (04~09) 서수원 ~ 평택 (04~09) 부산 ~ 울산 (01~08) 1. 서울춘천고속도로 ( 주 ) < 현대산업컨 > 1. 경기고속도로 ( 주 ) 1. 부산울산고속도로 ( 주 ) < 한국도로공사컨 > 1. 서울춘천고속도로 ( 주 ) 1. 경기고속도로 ( 주 ) 1. 부산울산고속도로 ( 주 ) 서울춘천고속도로 ( 주 ) 경기고속도로 ( 주 ) 부산울산고속도로 ( 주 ) 비경쟁비경쟁비경쟁 자료 : 국토해양부 (2008)

68 제안사업 구분사업계획서제출우선협상대상시업시행자비고 용인 ~ 서울 1. 경수고속도로 ( 주 ) 1. 경수 (05~09) < 대우건설컨 > 고속도로 ( 주 ) 1. 제2서해안고속도로 ( 주 ) < 한라건설컨 > 평택 ~ 시흥 2. 평택시흥고속도로 ( 주 ) 1. 제 2 서해안 (08~13) <SK건설컨 > 고속도로 ( 주 ) 3. 제2서해안 ( 평택시흥 ) < 삼부토건컨 > 1. 인천고속도로 ( 주 ) 인천 ~ 김포 < 금호산업컨 > 1. 인천 (60 개월 ) 2. 서인천고속도로 ( 주 ) 고속도로 ( 주 ) < 동양건설고속컨 > 1. 제2영동고속도로 ( 주 ) < 현대건설컨 > 2. 제2영동하이웨이 ( 주 ) 광주 ~ 원주 경수고속도로 ( 주 ) 비경쟁 제 2 서해안고속도로 ( 주 ) 경쟁 인천고속도로 ( 주 ) 경쟁 < 현대산업컨 > 1. 제2영동제 2 영동 (60 개월 ) 3. 동서고속도로 ( 주 ) 고속도로 ( 주 ) 고속도로 ( 주 ) < 롯데건설컨 > 4. 서울원주고속도로 ( 주 ) < 한국인프라디벨로퍼컨 > 경쟁 영천 ~ 상주 1. 영천상주고속도로 ( 주 ) 1. 영천상주 (60 개월 ) < 대림산업컨 > 고속도로 ( 주 ) - 비경쟁 수원 ~ 광명 1. 수도권서부고속도로 ( 주 ) 1. 수도권서부 (60 개월 ) < 고려개발컨 > 고속도로 ( 주 ) - 비경쟁 1. 서울문산 고속도로 ( 주 ) <GS건설 컨 > 2. 서울문산 통일고속 ( 주 ) < 삼환기업 컨 > 서울 ~ 문산 3. 서울문산하이웨이 ( 주 ) 1. 서울문산 (60 개월 ) < 경남기업컨 > 고속도로 ( 주 ) - 경쟁 4. 서울문산 유웨이 ( 주 ) < 쌍용건설 컨 > 5. 서울서북부고속도로 ( 주 ) < 한국인프라디벨로퍼 컨 > 자료 : 국토해양부,

69 이와같이민자유치사업에서는거의대부분이단일콘소시엄을구성하여경쟁으로인한위험을피할뿐만아니라, 단일콘소시엄내에서도경쟁을회피하기위해 [ 표 27] 에서보는바와같이각참가자의지분율에따라그비율에맞게공사금액을할당하여추진하고있다. [ 표 27] 민자 유치 고속도로사업의 지분율과 공사율 비교 ( 단위 : 억원, % ) 사업명 회사명 지분율 (A) 공사금액 공사비율 (B) 삼성물산 ( 주 ) , 한진중공업 ( 주 ) , 동아건설산업 ( 주 ) , ( 주 ) 포스코건설 , 인천코오롱건설 ( 주 ) 공항 LG건설 ( 주 ) 고속금호산업 ( 주 ) 도로극동건설 ( 주 ) 3.45 사업롯데건설 ( 주 ) , 풍림산업 ( 주 ) 3.45 두산건설 ( 주 ) 3.43 합계 , GS건설 25 3, 금호산업 17 2, 한화건설 14 1, 천안 현대건설 13 1, ~ 대우건설 10 1, 논산 쌍용건설 고속 한일건설 도로 이수건설 사업 롯데건설 동양메이저 심정건설 합계 ,

70 사업명회사명지분율 (A) 공사금액공사비율 (B) 현대산업개발 ( 주 ) , 대구 ~ 부산고속도로사업 금호산업 ( 주 ) , ( 주 ) 대우건설 , 두산중공업 ( 주 ) , 대림산업 ( 주 ) , SK건설 ( 주 ) ( 주 ) 경동 ( 주 ) 협성종합경영 합계 , 현대산업개발 ( 주 ) , 맥쿼리한국인프라투융자회사 한국교직원공제회 춘천고속도로사업 한국도로공사 현대건설 ( 주 ) , 롯대건설 ( 주 ) , 강원도청 춘천시청 고려개발 ( 주 ) , 한일건설 ( 주 ) , 합계 1, , 자료 : 국토해양부,

71 이러한경쟁의미흡은근본적으로효율과창의가발휘될수없는구조로서민자유치제도의근본취지에반한다. 따라서민자유치사업에서의공사금액이재정사업보다많은것은어떤면에서보면당연하다. 다만춘천민자고속도로의경우공사수주비율이지분율보다많은경우가있으나, 출자자중일부는건설사가아니어서자기의지분율에해당하는공사금액을다른건설회사에양도하였기때문으로보인다. 3. 개선방안 담합을방지하기위해단독으로응찰하는경우에는한차례더모집공고를하도록하는유찰제도를검토해봐야한다. 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제11조는 경쟁입찰은 2인이상의유효한입찰로성립한다. 고하여단독으로응찰할경우자동으로유찰된다. 민자사업에도공공사업과동일한경쟁여건을조성하기위해서는이러한제도를도입하여민간으로하여금단독으로응찰하려는기대심리를갖지않도록하여야할것이다. 제 3자제안공고시타당성조사수준의제안서를제출할수있도록제안요건을완화하고, 제안서작성에드는비용에차등을두어정부에서보상하도록기본계획에반영하였으나, 법적안정성과예측가능성을담보하기위해서는관련법률이나대통령령에규정하여참여기업이많아지도록경쟁을유도하여야할것이다. 환차손, 파업및시위, 천재지변등건설위험과운영위험, 재무위험, 정치적위험과국고지원금등주요쟁점사항들이, 우선협상대상자를선정한이후협상을통해결정하는방식을취하기때문에협상의과정에오랜시간이걸리고불확실성의증대로참여가소극적이다. 따라서우선협상대상자선정이전인시설사업기본계획단계에서, 주요쟁점사항들에대한정부와민간의분담방안을사전적으로고시하여경쟁을유도하여야할것이다. 25)

72 제 2 절운영단계 1. 교통수요예측대비실측의실태비교 운영수입이감소하거나증가하는원인에는통행량, 노동비용, 유지보수비용등여러요인이있으나, 가장중요한요인은고속도로를이용하는실제통행량이다. 따라서예측통행량의정확성은경영의성패를결정할수있는매우중요한요소라고할수있다. 예측통행량과실측통행량의차이가크면클수록경영의불확실성은증가한다. 교통수요예측결과는당해사업의사업성분석과대상사업의추진여부및투자우선순위결정등타당성을평가하는데중요한판단기준이되고있다. 26) 특히 [ 표 2 8 ] 에서와같이민간투자사업에있어서교통수요예측결과예측교통량이증가하면사업타당성이증가하고예측교통량이감소하면사업타당성이감소하는것으로나타나, 예측교통량은민자유치사업으로추진할것인지여부를결정하는중요한판단기준이되고시설의규모와사업시기결정은물론사용료, 건설보조금, 최소운영수입보장금등을결정하는중요한기초자료로활용되고있다. [ 표 2 8 ] 교통수요예측변화에따른민자사업조건의변동내역 구분사업타당성건설보조금사용료최소운영수입보장금 예측교통량증가증가감소감소증가 예측교통량감소감소증가증가감소 자료 : 감사원, SOC 민간투자제도운용실태, ) 이재철 (2008), 수익형민자사업의재정부담과개선방안 P31 26) 국회예산정책처, 민자유치사업의문제점과개선방안,

73 현재운영중인민자고속도로의예측통행량대비실측통행량을살펴보면부산울산고속도로는하루 4만1764대가통행할것으로예측됐지만실제는 2만1683대 (51.9%) 에그쳐예측이가장크게빗나갔다. 인천공항고속도로의통행량은예측치의 57.5%, 대구부산고속도로는 55.8% 수준이다. 27) 특히 2009년실측통행량을보면인천공항고속도로의경우통행량이예측수요의 42.5% 에불과하고지난해에만정부가지급한보조금이 986억원에이르는등전국 9개민자고속도로의교통량정확도는평균 57% 에불과할정도로통행실적이매우저조한실정이다. 28) 재정고속도로와의비교에서도민자고속도로의교통량정확도가매우저조한것으로나타났다. 2000년이후 2004년까지개통된민자고속도로 3개구간과재정고속도로 10개구간의 3년후예측통행량과실측통행량을분석한결과, [ 표 29] 에서나타나는바와같이재정고속도로의경우 10개구간중 6개구간에서실측통행량이예측통행량보다많았지만, 민자고속도로의경우모든구간의실측통행량이예측통행량의 60% 에도미치지못한것으로나타났다. 29) 27) 조선일보, ) 세계일보, ) 국회 국토해양위원회 보도자료 ( )

74 [ 표 29] 재정고속도로와민자고속도로의예측통행량비교 ( 단위 : 대 / 일 ) 구분노선구간 개통년도 개통후 3년 ( 단, 대구 - 포항선은개통후 2 년시점 ) 예측실측오차율 대구 - 포항선도동 - 청통외선 ,852 22, % 서안동 - 제천 ,651 15, % 중앙선 제천 - 만종 ,901 20, % 재정고속도로사업 서해안선 만종 - 춘천 ,640 12, % 동군산 - 대천 ,216 41, % 목포 - 무안 ,366 15, % 대전 - 진주선무주 - 산내 ,831 29, % 중부내륙선 여주 - 충주 ,179 34, % 김천 - 상주 , , % 서울외곽선판교 - 안현 , , % 민자고속도로사업 천안 - 논산선천안 - 논산 ,692 29, % 범안로범율 - 율하 ,953 19, % 인천공항선인천 - 고양 ,554 59, % 자료 : 국회국토해양위원회보도자료 ( ) 오차율 : ( 예측교통량 - 실측교통량 )/ 관측교통량 100 교통수요추정과정에서불확실한미래의사회경제지표, 현재의통행패턴이장래에도계속된다는불합리한가정등으로교통수요예측에는예측오차가발생할수밖에없는부분이있다. 그러나수요추정과정에서의여러한계를인정한다고하더라도앞에서살펴보았듯이과다하게교통수

75 요가 추정되는 것은 불합리하다. 이처럼 민자사업에서 교통수요를 과다하게 추정하려는 유인 요인과 추 정상의 문제점을 살펴보면 다음과 같다. 30) 첫째, 각 주무관청은 장래 발생할 최소운영수입보장금 지급을 고려하 지않고 우선 사업의 경제적 타당성을 확보하기 위해서 혹은 건설보조금 지급 규모를 줄이기 위해 교통수요를 부풀리려는 입장을 견지하고 있다. 둘째, 정부고시사업의 경우 실제운영수입이 추정운영수입을 미달할 경 우 추정 운영수입의 90% 에서 실제운영수입을 차감한 액수를 재정에서 지원하고 실제운영수입이 추정운영수입의 110% 를 넘는 경우, 초과분을 국고로 환수하도록 되어 있다. 민간사업자는 장래 실측 교통수요가 적 더라도 최소운영수입을 보장받기 때문에 우선 사업을 수주하기 위하여 또는 정부지원을 많이 받거나, 국고 환수분을 적게 하려면 추정 운영수 입을 높게 표시하여야 하므로 추정교통수요를 부풀리려고 할 것이다. 이런 이유로 재정사업보다 민자사업에서의 추정 교통수요가 더 많을 수 밖에 없다. 셋째, 교통수요예측 용역수행자는 장시간이 지난 후에야 교통수요 예 측의 적정성 여부를 알 수 있고, 교통수요를 조작하더라도 현행 법령에 이에 대한 처벌조항 ( 이에 대한 논란이 일자 정부에서는 2007년 5월 25일 건설기술관리법을 개정 31) 하여 수요예측을 고의로 부실하게 수행하거나 중대한 과실로 부실하게 수행한 자를 처벌할 수 있도록 하였으나, 수요 예측 부실의 고의성이나 중대한 과실의 입증이 현실적으로 곤란하다 ) 이 불명확하기 때문에 발주자의 발주자의 요구에 따라 교통수요를 조작하려 는 유혹을 벗어나기 힘들고 현실적으로 용역수행자는 계약서상 을 의 위치에 있어 발주자의 요구를 무시하기 힘들다. 30) 국회예산정책처, 수익형민자사업의재정부담과개선방안, ) 건설기술관리법제20조의4, 제21조의4, 제41조의 3을개정하고부칙 2에서 2008년 1월 1일이후최초로타당성조사에관한용역계약분부터적용하도록되어있다

76 넷째, 민자고속도로의경우재정고속도로보다비싸통행량이적을것으로예측됨에도불구하고, 비싼통행료로인한교통수요감소경향을고려하지않고있다. 심지어재정으로추진하는사업의교통수요를, 통행료가 2배나비싼민자고속도로의수요추정시그대로원용하고있다. 또한고속도로의경우국도나철도등경쟁관계에있는대체교통수단에대한고려가미흡하다. 다섯째, 지방자치단체장의선출등으로확정되지아니한개발계획이모두조기에준공되는것으로가정하여교통수요를예측하기때문에수요가과다하게책정되고있다. 여섯째, 인구구조, 자동차보유대수, 학생수, 근로자수, 지역총생산등부풀려진사회경제지표를적용하거나, 정확하지않은 O-D 32) (Origin-Destination) 를적용하거나과다하게적용한다. 일곱째, 활동성이미약한노령인구의증가가최근급격히진행되고있으나이를교통수요추정에전혀반영하지않고있다. 통계청의장래인구추계를살펴보면 [ 표 30] 에서나타나는것처럼 65세이상의인구가 2030년에는 23.1% 를차지하고 2040년에는 30.1% 를차지할것으로예측되고있어노인국가가될것인바이들의미약한활동성에대한교통수요추정식이개발되어있지않다. [ 표 30] 노령화 지수 추이 인구구성비 ~14세 세~64세 세이상 자료 : 통계청 (2001), 장래인구추계 32) 전국을 교통지구로 나누고 각 교통지구에서 기 종점간의 통행량을 결정하 는 방식

77 2. 사용료 ( 통행료 ) 의적정성 가. 고속도로사용료 ( 통행료 ) 의산출과정 민자고속도로의사용료 ( 통행료 ) 징수는민간투자법및시행령, 민간투자사업기본계획에서정하고있으며, 사용료의결정은총사업비, 적정수익률, 무상사용기간또는소유 수익기간등을고려하여실시협약에서정하도록하고있다. 민자고속도로의사용료징수기간은보통 30년으로결정되어추진되고있으며, 민간투자사업기본계획( 기획재정부, 2009) 에서는정부귀속시설의관리운영권설정기간을최장 50년까지정하고있다. 민자고속도로의사용료수준은 민간투자사업기본계획 ( 기획재정부, 2009) 에서제시하고있는민간투자사업의함수식을기본함수식으로하여산출되며식 (2) 에제시된바와같다. n i =0 CCi (1+r) i = N i = n +1 ORi-OCi (1+r) i + N i =0 ANRi (1+r) i (2) n : 시설의준공시점 N : 무상사용기간또는관리운영권설정기간의종료시점 ( 다만, 민간에게소유권이영구귀속되는시설인경우는분석대상기간 ) CCi : 시설의준공을위해매년도투입되는비용 ( 다만, 정부재정지원금액은제외 ) ORi : 매년도운영수입 OCi : 매년도운영비용 ( 다만, 법인세제외 ) ANRi : 부대사업으로인한매년도세전순이익 ( 수입 - 비용 ) r : 사업의세전실질수익률 (IRR)

78 여기에서적용되는변수들은민자고속도로사업의실시협약을체결하는과정에서협의된수치들을적용하게된다. 약정사업수익률 (r) 의결정은사업신청자가당해사업에대한투자비, 운영수입, 재원조달비용등을감안한기대수익률에근거하여자율적으로제시하되, 사업신청자와주무관청의협상을통하여결정된다. 주무관청은협상과정에서 1 SOC시설에대한국내외금융기관의평균적인대출금리수준 2 사업의종류, 사업의규모, 운영수입의안정성, 부대사업의수익, 그리고정부의위험분담정도등당해사업의특성과사업시행에따라예상되는위험정도 (risk premiem) 3 국내외의유사한종류및규모의민간투자사업에적용된수익률수준 4 주무관청의운영수입보장유무와수준등을고려하여투자수익률을결정할수있다. 실시협약을통하여정해진약정사업수익률 (r) 은해당사업의시행기간중에는조정이허용되지않는다. 다만, 재정지원규모축소또는사용료인하가전제되는경우에는협약당사자간의합의를통해약정사업수익률 (r) 의조정이가능하다. 총사업비 ( CCi) 는고속도로의신설 증설또는개량에소요되는경비로아래 [ 표 31] 과같이조사비, 설계비, 보상비, 공사비, 부대비, 운영설비비, 각종세금과공과금및영업준비금으로구성된다

79 [ 표 31] 민자고속도로총사업비항목별산출내역구분내용조사비 사업시행을위한측량비와기타조사비설계비 공사를위한기본설계및실시설계의시행을위해소요되는비용 공 사 비 보 상 비 부대 비 운영설비비 공사의 시행을 위한 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비 등의 합계액 공사의 시행을 위하여 지급되는 토지매입비 및 이주대책비와 영업권등의 권리에 대한 보상비 사업시행과 관련한 감리비 등의제비용및재원조달을위한 금융부대비용, 사후환경관리비등을각각의요율및견적금액에 따라 적용하여 산출한 비용 TCS, FTMS 등시설의운영을위하여최초로투입하는장비, 설비 및 기자재의 가액 제세공과금 영업준비금 공사의시행, 준공, 등기및소유권이전과관련한취득세, 등록세및부가가치세, 수입관세등의세금및공과금과기타법률에의하여부과되는각종부담금 시설의운영을준비하기위하여필요한민간투자사업법인의창업비, 개업비, 신주발행비등필수경비 자료 : 민간투자법시행령제 13 조의 2( 총사업비등의산정 ) 실시협약에서명시된총사업비는 사회기반시설에대한민간투자법시 행령 제 22 조제 2 항에서규정한사항, 즉 1 건설기간중공사비등의변 동이물가변동률을현저하게웃돌거나밑도는경우, 2 그밖에실시협

80 약에서 정한 총사업비를 조정할 수 있는 부득이한 사유에 해당하는 경우 를 제외하고는 변경할 수 없다. 운영비용 ( OCi ) 은 해당 시설이 준공된 이후에 운영기간 중에 투입되 는 보수비, 개량비, 대수선비 등을 고려한 시설의 운영에 소요되는 비용 을 합산한 금액을 말한다. 금융비용은 약정 사업수익률 (r) 에 의하여 이미 반영되어 있고, 감가상각비 ( 창업비, 개업비, 영업권 등의 상각비 포함 ) 는 해당 시설의 사용기간 동안의 총사업비 회수분에 의하여 보전되므로 운 영비용 항목으로서 별도로 계상하지 않는다. 마지막으로 부대사업으로 인한 세전 순이익 ( ANRi ) 은 부대사업으로 얻은 수입에서 비용을 차감한 것으로서, 당해 부대사업의 시행에 따른 순익 발생 시점까지의 모든 수입과 비용을 포함한다. 운영 개시연도의 최초 사용료는 건설기간중 소비자물가변동률 반영 등 실시협약에서 정해진 결정방법에 따라 사업시행자가 결정하여 주무관청 에 신고하고, 운영 개시연도 이후의 매년도 사용료는 전년도 소비자물가 변동율 반영 등 실시협약에서 정해진 사용료 변경방법에 따라 사업시행 자가 결정하여 신고한다. 이때 사업시행자는 실시협약에 정해진 절차에 따라 통행료 징수 개시 60일 전까지 주무관청에 신고하여야 한다. 한편 주무관청은 사업시행자가 정한 시설의 사용방법 및 통행료가 사용자의 편익을 현저히 저해할 우려가 있는 경우에는 그 사용방법 및 사용료, 기 타 시설의 관리운영에 필요한 사항을 사업시행자와 협의하여 조정할 수 있다. 재정고속도로의 사용료 징수는 유료도로법 및 시행령에서 정하고 있으 며, 물가수준, 다른 교통수단의 운임 그 밖의 공공요금 등과 비교하여 공 정 상당하다고 인정되는 범위안에서 사용료를 정하도록 규정하고 있다. 재정고속도로의 사용료는 2부요금제 ( 기본요금 + 주행요금 ) 로 아래의 [ 그림 11] 의 산식에 의해 결정된다

81 [ 그림 11] 재정고속도로사용료결정산식 통행요금 = 기본요금 + 주행요금 ( 주행거리 km 당주행요금단가 ) 고정비용 : 건설비 기본요금 ( 원 / 대 ) o 고속도로신설, 확장 o 고속도로개량 이용차량에대하여균등부과 (30년) 투자비 변동비용 : 운영비 주행요금 ( 원 /km) 통행요금 o 유지관리비 o 영업운영비 o 일반관리비등 이용거리에따라차등부과 나. 민자고속도로와재정고속도로의사용료차이점 민자고속도로와재정고속도로통행료결정방식의차이점은첫째, 민자고속도로는독립채산제방식을재정고속도로는통합채산제방식으로결정된다는것이다. 독립채산제는각노선을개별적으로간주하여투자비를수납기간동안회수가능한수준의사용료를결정하는방식이며, 통합채산제 33) 는한국도로공사에서관리하는전국의노선을하나의도로망으로 33) 유료도로법제18조 ( 통합채산제 ) : 유료도로관리청또는유료도로관리권자는 2 이상의유료도로가다음각호의요건에해당하는경우당해유료도로를하나의유료도로로하여통행료를받을수있다. 이경우유료도로관리권자는유료도로관리청의승인을얻어야한다. 1. 유료도로에대한유료도로관리청또는유료도로관리권자가동일할것 2. 유료도로가교통상관련을가지고있을것

82 간주하여 사용료를 결정하는 방식을 말한다. 이러한 차이로 인하여 민자고속도로는 각 민간사업자별로 당해 관리운 영노선에 대하여 정하여진 수납기간동안 (30년) 사용료를 징수해야 하는 것이다. 둘째, 민자고속도로는 영리를 목적으로 하는 민간사업자가 사업의 수 익성을 고려한 수익률을 반영하고, 재정고속도로는 근본적으로 영리를 목적으로 하지 않고 기존에 투입된 비용을 회수하고 공공요금 수준을 고 려하여 사용료를 결정한다. 즉 민자고속도로는 민간의 자금을 유인하기 위하여 투자비 회수이외에 별도의 사업수익률을 반영하여 최종 사용료를 결정한다. 셋째, 민자고속도로는 [ 표 32] 와 같이 매년 물가상승률을 반영하여 사 용료를 조정할 수 있도록 정부와 민간사업자간에 체결한 협약에 정하고 있어 물가수준 및 공공요금의 수준을 고려하여 사용료를 조정하는 재정 고속도로와는 운영기간이 경과할수록 사용료 격차가 더욱 커지는 현상이 발생할 것으로 보인다. [ 표 32] 민자고속도로 사용료 조정실시협약 내용 노선명 협약체결 실시협약 비고 인천공항 통행료는 운영기간 중 원칙적으로 연1회에 천안-논산 97.4 대구-부산 98.3 일산 - 퇴계원 서울-춘천 04.3 서수원- 평택 05.1 용인- 서울 05.1 부산 -울산 06.5 한하여변경가능 - 매사업연도에대한연도별통행료를전년도소비자물가변동율범위내에서결정하여주무관청에신고 - 당해연도이전에통행료조정이없었거나일부조정만있었던경우누계소비자물가지수반영하여통행료를조정할수있다 3. 유료도로에대하여통행료를통합하여받는것이적당하다고인정되는특별한사유가있을것

83 다. 민자고속도로와재정고속도로의사용료비교 민간사업자가추진한민자고속도로와재정으로추진한재정고속도로의사용료를비교해보면 [ 표33] 과같이민자사업으로추진한민자고속도로의통행료가높은것으로나타난다. 동일한거리와차로를전제로, 현재민자로건설되어운영중인인천공항고속도로및인천대교의사용료를비교하면, 재정고속도로의사용료보다인천공항고속도로는 2.86배, 인천대교는 2.89배를더징수하고있다. [ 표 33] 민자고속도로와 재정고속도로 사용료 비교 노선명 이용거리 민자노선 도로공사 도공대비 인천공항 40.2km 7,500원 / 대 2,800원 / 대 2.68배 천안-논산 81.0km 8,400원 / 대 4,100원 / 대 2.05배 대구-부산 82.1km 9,300원 / 대 4,200원 / 대 2.21배 일산 -퇴계원 36.3km 4,300원 / 대 2,600원 / 대 1.65배 인천대교 21.3km 5,500원 / 대 1,900원 / 대 2.89배 서울-춘천 61.4km 5,900원 / 대 3,500원 / 대 1.69배 서수원- 평택 38.5km 2,800원 / 대 2,100원 / 대 1.33배 용인- 서울 22.9km 1,800원 / 대 1,800원 / 대 1.00배 부산 -울산 47.2km 3,500원 / 대 3,100원 / 대 1.13배 자료 : 국토해양부 ( 월 기준, 승용차기준 )

84 3. 개선방안 민자고속도로사업의 교통수요예측의 신뢰성 제고를 위해서는 첫째, 정부 차원에서 보다 정확한 기초통계자료를 제공하여야 하며, 민자사업자가 제안 한 교통수요예측 결과를 보다 면밀히 검증할 수 있는 검증시스템 마련이 필 요하다. 둘째, 관련 자료의 신뢰성 제고를 위해 국가교통 DB 를 정기적인검증 과정을 통해 민간사업자 등에게 제공되어야 하며, 민간사업 분석기관은 제안서의 분석 결과가 객관적이며 신뢰성을 향상시킬 수 있도록 각 분석결과에 대한 구체 적인과정을 언급하여 제안서 내용의 연계성 및 질을 향상시키고검증시스템 도입을 위해 별도의 교통수요분석 검증기관을 선정하여 교통수요 분석 매뉴 얼과 각 분야에 대한 분석과정의 기준 및 틀을 작성하여 제시해 주는 것이 필요하다. 셋째, 장기적으로는 전문인력 및 공공기관, 학계, 민간의 다양한 전문 가들로 협의체를 구성하여 국가 및 지자체의 민간투자사업에 대한 타당 성검토 기법 개발 및 D/B 구축에 대한 지속적인 연구가 필요하다. 재정고속도로에 비해 높은 민자고속도로의 사용료를 낮추기 위해서는 약정 사업수익률 (r) 에 대한 근본적인 검토가 필요하다. 약정 사업수익률 (r) 의 결정은 사업신청자가 당해 사업에 대한 투자비, 운영수입, 재원조 달비용 등을 감안한 기대수익률에 근거하여 사업신청자와 주무관청의 협 상을 통하여 결정된다. 그러나 그동안 IMF의 영향으로 높게 형성된 이 자율 체제하에서 형성된 약정 사업수익률 (r) 이 보편화되어 민자사업에 적용되었어나, IMF이후 회사채나 국고채의 시장금리가 하향 안정화되었 듯이 약정 사업수익률 (r) 또한 하향 안정되어야 할 것이나 민자유치사업 에서는 시장의 동향을 제대로 반영하지 못하고 있다