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탐희 금
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1 KERI 정책제언 전자상거래시장에서검색사업자영업규제에대한제언 정회상한국경제연구원부연구위원 Google SNS Facebook,. ( )..,..,.,...., 3 (?).

2 Ⅰ. 검토배경 전자상거래세계시장은향후 5년간 2배이상커 질것으로전망되고있으나, 수출은그규모에비해부진한실정임. 한국의전자상거래 - emarketer에따르면전세계전자상거래시장규모는 2013년 1조 770억달러에서 2018년에는 2 조4,890억달러에이를것으로예상 전세계소매시장에서인터넷을통해거래되는비중도 2013년 5.1% 에서 2018년 8.8% 까지증가할것으로예상 - 지난해한국의전자상거래시장규모는 331억달러로전세계에서7 번째로큰규모임. 2014년기준국내소매시장에서전자상거래가차지하는비중은 9% - 그런데한국의해외직구( 전자상거래수입) 와역직구( 전자상거래수출) 간무역격차는 2014년 10 월기준1조3,342 억원에달함. 직구와역직구간불균형은 2011년 5,150 억원, 2012년 7,705 억원, 2013년 1조 1,244억원으로점차심화되고있음. 1) ebay, Amazon, Alibaba와같은인터넷기반기업들은간편결제, 빠른배송등의혁신적서비스를선보이면서전자상거래시장에서경쟁력을확보해나가고있으며, 최근에는검색업체인 Google 과 SNS인 Facebook, Twitter까지도전자상거래영역으로의진출을계획하고있음. - 대표적인서비스로 ebay의 PayPal, Amazon의 1-Click과 Prime, Alibaba의 Alipay 등이있음. - 최근 Amazon이 Wal-Mart 의시가총액을넘어서면서시가총액기준미국최대유통업체로올라섰음. 중국의인터넷기반기업인 Baidu, Alibaba, Tencent(BAT) 의시가총액을합하면삼성전자, 현대자동차, 포스코의시가총액을합친것보다더큼. 2) - Google은최근원하는상품을검색하면해당상품정보옆에구매페이지로연결되는버튼을지원할예정이라고밝혔고, Facebook도일부상업성페이지에한해구매버튼을추가할예정이라고함. Google은또한당일배송서비스인 Google Express를미국의몇몇대도시에서시행중에있으며, Google의회장 Eric Schmidt는우리의최대경쟁자는검색엔진 Bing이나 Yahoo 가아니라 Amazon 이라고함. 반면, 잘갖춰진정보기술기반에도불구하고한 국에는아직글로벌전자상거래기업이없으며, 특히국내인터넷기반기업들의영업활동은규제와여론에밀려잠잠한상태임. - 지난 2014년 6월검색사업자네이버는골목상권침해논란등으로오픈마켓시장점유율 5% 가량을차지했던 샵N 사업을접었음 년 5월물류협회는전국 21개지자체에서영업용허가차량을이용하지않은쿠팡의로켓배송이 화물자동차운수사업법 을위반했다며고발함. 이러한상황에서혁신적인서비스를바탕으로다양한영역에서사업을확장해나가고있는글로벌전자상거래기업들은국내진출을타진중에있음. - ebay가운영하는 G마켓과옥션이국내오픈마켓시장점유율의약 65% 를차지하고있음. SK플래닛이운영하는 11번가의시장점유율은약 30% 1) 대한무역투자진흥공사(KOTRA), 주요국온라인해외직구시장동향, ) 이용진, 핀테크 O2O 서비스 中, 경쟁통해혁신시대열었다, 한국경제신문( 뉴스의脈 ), KERI Insight 15-35

3 - Amazon은지난해 10월아마존서비스코리아 (Amazon Service Korea) 를설립하여지난 3월부터한국상품을판매하는업무를시작으로한국시장에본격적으로진출, Alibaba도자사의 B2C 온라인쇼핑몰인티몰(Tmall) 에한국제품전용관을개설 물론최근정부는전자상거래수출과핀테크산업활성화를위해관련제도를정비하고규제를개선한다고했지만, 계속되는인터넷검색사업자에대한골목상권침해논란과경쟁법적규제논의는향후글로벌전자상거래기업들에게국내시장을넘겨줄발판을제공할수있음. - 지난해 8월정부는전자상거래수출기업이무 역금융, 관세 부가세환급등수출기업에게 제공되는혜택을충분히받을수있도록수출 신고절차를간소화하고, 전자상거래업체의 해외배송비용을줄이기위해저렴한해상배 송서비스를도입하기로함. - 또한지난 5월에개최된제3차규제개혁장관회의에서금융위원회는규제개선으로핀테크기업의신속한시장진입과안착을지원하고, 저렴하고간편한금융서비스의조기출현과핀테크산업의지속적발전을위한기반구축을지원하기로함. - 전자상거래업계관계자들에따르면, 국내인터넷기반기업들은콘텐츠관련사업영역으로의진출에제약이많았고, 다양한분야에서혁신적인서비스를선보이며진출하는글로벌기업들에게국내시장을뺏길가능성이높아졌다고함. 3) 이에본보고서에서는최근전자상거래시장에서논란이되고있는검색사업자의영업활동에대해논의하고, 이를바탕으로국내 1위검색사업자인네이버의사례를분석한후, 향후인터넷기반기 업들의영업과관련한정책적시사점을제안함. - 미국,EU, 한국에서인터넷플랫폼기업과관련하여발생한경쟁법적분쟁사례를살펴봄. - 최근경제학에서발전하고있는양면시장 (twosided market) 이론을이용하여논란이되고있는검색사업자영업활동의경쟁제한성여부를분석하고, 이결과를국내네이버사례에적용 - 전문서비스를검색과함께제공하고이를우대한네이버의행위를시장지배력의남용으로보기힘들며, 향후이에대한경쟁법의순진한적용은전자상거래시장에서혁신을방해할수있음. Ⅱ. 인터넷플랫폼의분쟁사례 미국과 EU에서발생한인터넷플랫폼분쟁의대부분은글로벌 1위사업자인 Google과관련된것들이고, 국내에서의분쟁은 1위검색업체인네이버와관련하여발생함. - 이들분쟁의대부분은검색편향과시장지배적지위남용행위를둘러싸고발생함. (1) Google 의검색편향 Google 은쇼핑, 지역정보, 여행예약등의분야에서 자사서비스를우대하여 NexTag, Yelp, TripAdvisor 등과같은특화검색엔진 (specialized search engine) 으로의방문자트래픽을인위적으로제한했다는 비판을받아왔고, 그결과지난2011년6월미국 FTC(Federal Trade Commission) 로부터 조사를 받음. - Google은지난 2007년 5월검색알고리즘을수정하면서, 검색어에담긴의도(intent) 를파악하 3) 구글 아마존까지가세 내년전자상거래전쟁, 국내업계는역차별 규제에 허덕, 문화일보, IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 3

4 여이용자가원하는답을 Google Shopping 등자사의특화검색서비스로부터뽑아검색결과페이지의상단에노출시키는 Universal Search를출시 2013년 1월 FTC는 19개월동안의조사끝에이 러한 Google의행위는검색결과의품질을향상시 켜이용자들의만족도를높이기것이므로경쟁법위반이아니라고판결함. - 특히, Google의검색결과배치방식변경으로경쟁사이트들이피해를입을수있지만, 이는검색결과의품질을향상시키는과정에서부수적으로발생하는것이며, 경쟁법이추구하는경쟁과정의흔한부산물이라고함. 반면, 경쟁서비스정보의무단게재(content scraping) 및광고플랫폼이용제한과관련하여 FTC는 Google 의행위가경쟁사의혁신적인콘텐츠개발유 인을감소시킬수있다는우려를표명함. - 이에대해 Google은콘텐츠도용방지를위한자진시정방안(commitments) 을마련하고, 소규모광고주들이보다쉽게다른검색광고서비스를이용할수있도록관련데이터를공유하겠다고약속함. 한편, 유럽의경쟁당국인 EC(European Commission) 는지난2010년 11월 Microsoft, FairSearch, Foundem 등많은관련업체들의신고에따라 Google의시장지배 적지위남용행위에대하여공식조사에착수 - EC는인터넷검색엔진시장에서총 4가지의 Google 의시장지배적지위남용행위혐의를발견 자사의전문검색서비스를보다유리하게취급, 경쟁사의전문검색서비스가제공하는콘텐츠무단도용, 광고주에독점계약강요, Google 광고시경쟁사플랫폼으로검색광고데이터의이동제한 이후자진시정방안합의절차의일환으로 3차례에걸쳐 Google 측으로부터개선안을받았는데, 제출된시정방안이경쟁제한우려를해소하기에는불충분하다고판단 4) - 자사의전문검색서비스를우대한행위와관련하여 Google 측은이용자들이자신의전문검색서비스와일반전문검색서비스의결과를구별할수있도록구분하여표시한다고함. EC는지난 4월검색서비스와관련하여시장지배 력남용혐의사항을적시한심사보고서 (Statement of Objections) 를Google 측에송부, 종전자진시 정방안합의를종료하고정식절차로전환함. - 이번심사보고서는 Google이자사쇼핑서비스인 Google Shopping을경쟁서비스에비해유리하게노출시킨것을문제삼은것임. 검색서비스시장에대한 행의지를확인할수있음. EC의강력한경쟁법집 이외에도 Google 이갑자기낮은점수(Quality Score) 를매겨중소업체들의광고비가급격하게 증가하고수익이감소했다는법적분쟁이있음. - 법원은 Google이경쟁업체를시장에서배제하려는목적으로 Quality Score를조작했다는증거가빈약하고, 해당중소업체가 Google과경쟁관계에있다는증거도없어서모든사건들을각하또는기각했음. 5) (2) Amazon 의수요독점 세계최대온라인서점인 Amazon은전자책가격 책정을두고대형출판사들과지루한다툼을해오고있음. 4) 자진시정방안합의절차란피조사기업이경쟁제한우려를해소시키는시정방안을제시할경우, 법위반여부조사를종료하고사건을종결하는제도로미국의동의명령(consent order) 제도에서유래 5) 곽주원(2013) 참조 4 KERI Insight 15-35

5 - 예컨대, 지난 2014년 5월 Amazon은프랑스계대형출판사 Hachette와가격협상을하면서 ~ 14.99달러인전자책가격을 9.99달러로낮추라고요구 - Hachette 가Amazon 의가격인하요구를꺼리자, 출판물의지연배송, 다른출판사로의소비자유도등을통해 Hachette의사업을방해 2015년 6월유럽의 EC는전자책유통부문에서 Amazon 이시장지배력을남용해출판사와불공정 한계약을맺었는지공식조사한다고발표 - 프랑스에서는온라인으로판매되는책의무료배송서비스를금지하는이른바 반( 反 ) Amazon 법이 통과됨. - Hachette 소속작가들을중심으로결성된작가연 (3) 네이버의시장지배적지위남용행위 합은뉴욕타임스에 Amazon을비판하는광고를게재하고,Amazon이사회에항의서한을전달 - 유럽출판사들은 Amazon이반독점법을위반했다며고발 Amazon과 Hachette 사이의분쟁은 2014년 11월 두회사가새계약에합의함으로써끝남. - Hachette 는전자책가격을직접결정할수있게됐음. 그러나최근월스트리트저널( ) 에따르면 Amazon 과전자책가격을직접결정하는방식으로재계약을맺은후, Hachette, HarperCollins, Simon & Schuster 등세계 3대출판사들의매출이오히려감소했다고함. 한편, 2008년노벨경제학상을받은 Paul Krugman 은 2014년 10월 19일자뉴욕타임스에서 Amazon을수요독점자(monopsonist) 로규정 - 지금까지 Amazon은소비자들을착취하지않았지만, 그의시장지배력을출판업체들을압박하는데사용해왔다고주장 국내에서제기된인터넷플랫폼문제들은대부분검색업체 1 위인네이버와관련하여발생했는데, 이들의내용을크게시장지배적지위남용행위와인터넷골목상권침해로나누어생각해볼수있음. - < 표 1> 은네이버와관련된주요사건과분쟁을요약해서보여주는데, 예컨대독과점개선을위한간담회( ) 는인터넷포털시장에서네이버의시장지배력을규제하기위해개최되었고, 제차소상공인피해사례보고회 1 ( ) 는네이버가검색서비스이외의영역에진출하자이에대한대책을마련하기위한자리였음. 지난 2008년 8 월공정거래위원회( 공정위) 는 NHN ( 현네이버) 이인터넷포털시장에서시장지배적 지위에있고, 이를남용해동영상공급업체와계 약할때자신의검색결과로제공되는동영상서비스에협의없이광고를게재하지못하도록했다며시정명령을내린바있음. - 국내인터넷포털분야에서경쟁법을최초로집행한사례임. - 수요독점자인 Amazon은출판물의가격은떨어뜨릴수있겠지만, 출판사들을압박해궁극적으로작가와독자의후생을감소시킬것이라고주장 IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 5

6 < 표 1> 네이버관련주요사건및분쟁 시기 내용 공정위, NHN( 네이버) 의시장지배적지위남용행위에대해시정명령 ( ) ( 공정위, ebay의 G 마켓인수승인) 서울고법, 시장획정어려움등으로NHN 시장지배적사업자로볼수없음 네이버, 오픈마켓 샵N 시작 공정위, 시장지배적지위남용행위와관련네이버직권조사 네이버독과점개선위한간담회개최 네이버, 부동산매물정보서비스중단및정보플랫폼서비스로전환에합의 , 2차소상공인네이버피해사례보고회개최 네이버법 1 호발의: 정보통신망법개정안발의( 이노근의원) 네이버등대형포털규제위한공정거래법개정안발의( 김용태의원) 네이버, 동의의결신청 공정위, 네이버의동의의결시행결정 네이버, 부동산매물정보서비스중단 네이버, 검색결과로부터자사서비스와광고명확히구분 네이버, 샵N 사업철수 대법원, 네이버에대한공정위시정명령부당확정 그러나네이버는공정위의처분에불복해법원에시정명령취소등을구하는행정소송을제기했고, 2009년 10 월서울고등법원은시장획정(market definition) 의 어려움등을이유로 네이버를시장 지배적사업자로볼수없다 며원고승소판결했음. - 공정위는국내인터넷포털서비스이용자시장의참여자를검색(Search), 메일(Communication), 커뮤니티(Community), 전자상거래(Commerce), 콘텐츠(Contents) 를포함하는 1S-4C 서비스를제공하는사업자로한정했는데, 서울고등법원은이러한시장획정이일반적인원칙에반한다고판시했음. 이러한공정위의판단기준에서전자상거래를하지않는 Google은인터넷포털사업자에포함되지않았음. - 서울고등법원은관련상품시장( 동영상콘텐츠시장) 에서의매출액이아닌인터넷포털사업자의전체매출액을시장지배적사업자를추정하는시장점유율의기준으로삼는것은부당하다고판결했음. 이에공정위가상고했는데, 2014년 11월대법원 은네이버가시정명령을취소해달라며공정위를 상대로낸소송에서원고승소로판결한원심을확정했음. 또한 2013년 5 월네이버( 네이버비즈니스플랫폼포함) 는시장지배적지위남용행위등에대한건으로공정위의현장조사를받고, 11월자신의전문서비스와키워드광고를정보검색결과와명확히구분하지않은행위등과관련하여공정위에동의의결을신청했는데, 이듬해 3월공정위는이에대한시정방안을확정했음. - 네이버는자체부동산매물정보서비스와샵N 을각각 2014년 5월 1일과 6월 1일에중단했고, 공정위의동의의결시행결정으로 2014년 6월 8일이내에정보검색결과로부터자사서비스와광고를명확히구분해야했음. 2013년 8월에개최된제2차네이버피해사례보 고회에서소상공인측은진정한상생을위해네이버는광고료를대폭인하해야한다고주장함. - 네이버가자체부동산매물정보서비스를중단하고부동산정보업체들의매물정보를유통하는플랫폼서비스만을제공하겠다고하자, 소상공인측은부동산기본정보를제공하는개인중개사업자들이상생협력방안에서배제됐다고비판 6 KERI Insight 15-35

7 < 그림 1> 검색사업자의양면시장구조 Ⅲ. 검색사업자의영업규제분석 이제검색사업자의영업과관련하여최근에발생한분쟁을다음과같이세가지쟁점으로나누어분석하려고함: 자사서비스제공, 검색편향그리고높은광고료문제 - 자사서비스제공문제는검색사업자가검색이외의쇼핑이나부동산정보등과같은전문서비스를제공하는과정에서발생하는데경쟁법적으로끼워팔기행위와관련돼있고, 검색편향은자사서비스를경쟁서비스보다우선적으로노출하는과정에서발생함. 물론, 자사서비스우대행위자체를끼워팔기로볼수있는데, 여기서는편의상자사서비스제공과이에대한우선노출을구분하여논의함. 검색사업자는인터넷콘텐츠를이용자에게소개 추천하는역할을한다는점에서온라인상에서유통서비스를제공하는주체로볼수있기때문에수직결합(vertical integration) 의관점에서도자사서비스제공행위를분석할수있음. - 검색사업자의끼워팔기는 < 그림 1> 에서 1, 검색편향은 2 그리고높은광고료문제는 3 에서발생함. Google이나네이버와같은검색업체는이용자와 콘텐츠제공자사이의상호작용을원활하게해주는플랫폼(platform) 의역할을하고있기때문에경제학의양면시장(two-sided market) 이론을적용하여이들의영업활동을분석할필요가있음. - 예컨대, < 그림 1> 에서검색사업자를 네이버, 경쟁서비스를 G 마켓, 그리고네이버의자사서비스를 샵N 이라고한다면이용자는소비자, 콘텐츠제공자는제품판매업자로볼수있음. (1) 끼워팔기 끼워팔기(tying) 란주상품(tying good) 의구매자에 게부상품(tied good) 의구입을요구하거나유도 하는행위를말하는데, 전통적인굴뚝산업에서뿐 만아니라소프트웨어산업등의신경제에서도경쟁법적으로논란이되고있는행위임. 6) - 지난 2001년 9월국내에서윈도우 XP에자사의윈도우메신저를끼워판매하여메신저시장에서소비자들의자유로운선택과공정한경쟁을방해했다고 ( 주) 다음커뮤니케이션이 MS사를공정위에신고한사례가있었음. 6) 공정거래법제23 조( 불공정거래행위의금지) 제1항제3 호및동법시행령 [ 별표 1의2] 제5 호가목에서 거래상대방에대하여자기의상품또는용역을공급하면서정상적인거래관행에비추어부당하게다른상품또는용역을자기또는자기가지정하는사업자로부터구입하도록하는행위 를거래강제( 끼워팔기) 행위로보고이를규제하고있음. IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 7

8 특히, 최근들어 Google이나네이버와같은시장 지배적검색사업자들이자신들의검색서비스와다른영역의전문서비스를함께제공하기시작하면서이들의끼워팔기행위에대한경쟁제한성논의가일고있음. 이러한검색사업자의끼워팔기행위를이분야의일반적인분석틀인시카고학파(Chicago school) 의 단일독점이윤정리 (single monopoly profit theorem) 와후기시카고학파 (post-chicago school) 의 전략적지렛대이론(strategic theory of leverage) 을적용하여분석하면각각다른결론에도달함. 7) - ( 수평적관계에서) 단일독점이윤정리란주상품시장에서의독점기업이완전경쟁적으로생산 판매되는부상품( 보완재) 시장을독점화해서추가적으로얻는것이없다는논리 (Bork, 1978; Posner, 2001) 8) 즉, 검색서비스시장에서독점력을지닌검색사업자가쇼핑이나부동산서비스시장에진입하여경쟁업체들을배제(foreclosure) 할유인이없음. - 반면, Whinston(1990) 은독점기업의주상품이부상품사용에필수적(essential) 이지않으면단일독점이윤정리의결과와는달리독점기업이부상품시장으로자신의독점력을연장할유인이있으며, 그결과소비자후생과사회후생이감소할수있음을보임. 9) 검색사업자는쇼핑이나부동산서비스( 부상품) 시장에존재하는초과이윤을획득하거나검색서비스( 주상품) 시장에서의독점력을유지하기위해주상품과부상품을끼워팔수있음. 경쟁서비스이용시 검색 이필수적이지않을가능성이커검색사업자의끼워팔기를분석하는데전략적지렛대이론이더적합할수있겠지만, 두이론모두양면시장의특성을고려하지않고있음. - 이용자들은경쟁서비스사이트를 Google이나네이버검색을통하지않고직접방문하거나 Bing이나다음과같은검색엔진을통해방문할수있음. - 양면시장의특성을분석에반영하지않으면경쟁제한성판단시오류를범할가능성이있음. 양면시장에서의멀티호밍(multi-homing) 이나가격 구조등과같은요소들을분석에반영하면, 검색 사업자의끼워팔기행위가자동적으로경쟁서비스를배제하는것은아님을확인할수있음. 먼저멀티호밍이이루어지는양면시장에서검색사업자의끼워팔기는더많은사람들로하여금자사서비스와경쟁서비스를함께이용하도록유도하여결과적으로사회후생을증가시킬수있음 (Choi, 2010). - 쇼핑이나부동산정보등의전문서비스를이용할때사람들은보통둘이상의사이트를방문하고, 콘텐츠제공자들도복수의사이트에자신의정보를제공함( 멀티호밍). - 그리고각사이트는공통적인서비스뿐만아니라독자적인(exclusive) 서비스도제공함. - 이러한상황에서검색사업자가검색과자체전문서비스를함께제공하면자신의서비스를이용하는사람들은물론, 가격하락을통해경쟁업체의독자적서비스를이용하는사람들도늘어나게되고, 이러한과정에서사회후생은증가함. 7) 이상승(2014) 은전략적지렛대이론을적용하여 Google 이지역정보제공사이트, 가격비교쇼핑사이트, 여행정보제공 예약사이트등의특화검색엔진으로의방문자트래픽유입시장에서경쟁을제한할유인과능력을보유하고있음을보임. 8) 시카고학파의법경제학자들은주상품시장의독점력을부상품시장으로연장하기위해서가아니라부상품의품질유지, 공동생산 판매를통한효율성제고, 가격차별등을위해끼워팔기를한다고주장 9) Whinston(1990) 은일반적인상황에서단일독점이윤정리가성립하기위해서는경쟁기업부상품의모든용도에독점기업주상품의사용이필수적이어야함을증명함. 8 KERI Insight 15-35

9 다음으로끼워팔기를통해제공되는검색사업자의자체서비스는이용자들에게암묵적인보조금 (implicit subsidy) 으로기능하여그들의참여를장려하고, 이는콘텐츠제공자들이해당검색엔진에부여하는가치를증가시켜플랫폼의이윤과이용자들의잉여를증가시킬수있음 (Amelio and Jullien, 2012). - 양면시장에서검색사업자는상호작용의효율성을달성하기위해이용자와콘텐츠제공자사이를조정하려고함. - 검색서비스이용자증가에따른콘텐츠제공자들의효용증가가충분히크다면, 검색사업자는이용자들에게음( 陰 ) 의가격을매겨야( 보조금을지급해야) 될수있음. 10) - 이때, 금전적보조금은이용자들의역선택 (adverse selection) 이나기회주의적행동을초래할수있는데, 이를방지하면서이용자들의검색엔진사용을유도하는보조금지급방법중하나가바로끼워팔기( 자사서비스제공) 임. - Amelio and Jullien(2012) 은일반적인환경에서플랫폼간경쟁이치열하거나이용자와콘텐츠제공자사이의간접적네트워크외부성 (indirect network externality) 이큰경우, 끼워팔기가사회후생을증가시킴을보임. (2) 검색편향 검색편향(search bias) 이란특정연관검색어에 대해검색사업자가자신과관련된서비스나정보를우선적으로노출하거나자연(organic) 검색결과와구분하지않고제공하는행위등을말함. 11) 자사서비스우선노출에대해흔히하는비판은시장지배적검색사업자가경쟁사의서비스를시장에서배제할목적으로자신의전문서비스를우대한다는것임. 12) - 즉, 경쟁서비스로갈트래픽을빼앗아옴으로써자사서비스사이트에서의수수료나광고수입을증대시킨다는것임. 그러나검색사업자는자신의검색서비스를이용하려는사람들의선호와부합하지않는검색순위알고리즘(ranking algorithm) 을사용할유인이없음. - 검색사업자의기본적인사업모델은검색서비스를무료로제공하고, 이를이용하려고모인사람들을대상으로광고를보여주어광고주로부터수익을얻는것 - 검색사업자의광고수입은검색트래픽( 이용자수) 에의해결정되기때문에이들의입장에서는검색서비스의질을향상시켜이용자를최대한많이확보하는게가장효과적인전략임. - 만약검색사업자가이용자들이선호하지않는데도불구하고경쟁서비스를배제시키기위해자사서비스우선노출방식을채택한다면, 이용자들은쉽게다른검색엔진으로옮길것이고, 그결과광고수입은물론자사서비스이용자들도줄어들게될것임. 더욱이정부나제3자가검색이의도적으로조작되 었는지를식별하는것은실질적으로불가능함. 13) - 이를위해서는검색순위알고리즘과이에대해어떤조작이이루어졌는지를제3자가확인할수있어야하는데, 이과정에서사업자의알고리즘이외부에공개될수있음. 10) 본고의 13 쪽참조; 검색서비스이용자증가에따른콘텐츠제공자들의효용증가를의미하는모수 가충분히클때균형이용료 는음의값을가질수있음. 11) 이와대응되는개념으로검색중립성(search neutrality) 이란경제적또는정치적동기가검색순위나결과에영향을미치지않는것을의미함. 12) 공정거래법제23 조( 불공정거래행위의금지) 제1항제2 호에서부당하게경쟁자를배제하는행위를규제하고있음. 13) 곽주원 (2013) IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 9

10 검색순위알고리즘은사업자의핵심역량으로, 외부에유출되면경쟁사들이쉽게복제할수있게돼해당사업자는검색엔진의지위를잃게됨. - 어뷰징(abusing) 으로부터도검색서비스를방어할수없게됨. 만약 ( 낮은품질의) 콘텐츠제공자가검색알고리즘을알게되면콘텐츠의질을높이기위해노력하기보다검색알고리즘에순응하려고노력하게되어, 전반적으로콘텐츠의질이떨어지게됨. 또한쇼핑, 부동산, 음악등의전문서비스를제공하는중소사이트들은검색사업자와실질적인경쟁관계에있지않을가능성이크고, 대형사이트는많은이용자들이검색을하지않고주소입력이나즐겨찾기등을통해직접방문하기때문에검색사업자의자사서비스우대가봉쇄효과를가진다고보기힘듦. - 과 는각각호텔링(Hotelling) 단위구간 의왼쪽끝점 ( 0) 과오른쪽끝점 ( 1) 에위치하고, 크기 1(unit mass) 인광고주와이용자그룹은각각분포함수( 밀도함수) 와 에따라구간 상에분포 - 광고주와이용자그룹의구성원들이각플랫폼서비스를이용하는데따른단위거리당이동비용은 ; 각그룹구성원들이플랫폼서비스에부여하는기본가치는 - 광고주그룹에서 에위치한구성원의각플랫폼서비스이용에따른효용은 여기서 는광고주그룹에대한이용자그 룹의간접적네트워크외부성을측정 ; 는얼마나많은이용자그룹의구성원들이플랫폼 의서비스를이용할것인지에대해광고주그룹구성원들이가지는예상 (3) 높은광고료 이용자그룹에속한구성원들의효용도동일한방식으로정의할수있음. 마지막쟁점은검색사업자들이인터넷검색광고시장에서지배력을이용하여소상공인( 광고주) 들로부터막대한광고비를거둬가고있다는것임. 그러나검색사업자들의높은광고료는단순한시장지배력행사의결과라기보다는양면시장의특성( 간접적네트워크외부성) 을반영한이윤극대화가격설정의자연스러운결과임. 인터넷검색광고시장에서광고료가결정되는과정을이해하기위해광고료 와이용료 에광고주 () 와이용자( ) 그룹에게각각수평적으로차별화된(horizontally differentiated) 서비스를제공하는플랫폼 과 를고려 ( ) - 서비스제공에따른한계비용을 0이라고한다 면, 플랫폼들의이윤함수는각각, 이때, 와 는각각광고주그룹과이용자그룹에서두플랫폼서비스로부터동일한효용을얻는무차별소비자(indifferent consumer) 를의미 플랫폼들의이윤극대화행위로부터균형광고료와이용료는다음과같이결정됨 : 14) -, 14) 자세한도출과정은요청에의해저자로부터제공받을수있음. 10 KERI Insight 15-35

11 -, - 와 는아래의두식으로부터도출할수있음 : 즉, 검색사업자들이광고주들에게부과하는광고 료는인터넷검색광고시장의경쟁구조와이들에대한광고주들의수요뿐만아니라, 검색서비스를이용하는사람들에의해서도결정됨. - 예컨대, 플랫폼 의광고료 ( ) 는경쟁사인 와의경쟁관계 (), 광고주들의수요( ) 그리고 의검색서비스를이용하는사람들에대한외부성 ( ) 등에의해결정됨. 의서비스를이용하는광고주들의증가에따른이용자들의효용증가가작아질수록광고료는높아짐 : 와의경쟁정도가약해지거나 에대한광고주들의수요가증가하면 의광고료는올라감 : Ⅳ. 네이버사례분석 여기서는앞서살펴본이론과모형을적용하여국내에서네이버영업활동과관련하여발생한분쟁사례를분석함. - 네이버가 네이버부동산 과오픈마켓 샵N 등의서비스를제공하자, 검색시장에서의지배력을이용하여인터넷골목상권도독점화하려고한다는비난을받음. 네이버는기존의쇼핑과부동산서비스를종료하 고, 대신이들서비스에대한플랫폼으로전환 - 현재네이버는정보검색결과로부터자신의전문서비스와광고를명확히구분하고있기때문에검색편향과관련된쟁점에대해서는자사서비스우선노출문제를논의함. 네이버포털검색창에 신반포23 차 라는검색어를입력하면그결과로네이버자체서비스인 네이버부동산 을 부동산114 와같은경쟁서비스에우선하여보여주고있음. 미국과 EU에서처럼한국에서도향후네이버의자사서비스우대와관련하여경쟁당국의규제논의가본격화될수있음. 먼저, 네이버의자사서비스제공을검색시장에서의독점력을해당서비스시장으로연장하기위한행위로보는것보다는양면시장에서이용자들의멀티호밍을유도하거나플랫폼의가치를높이기위한행위로보는게더합리적임. - 소비자( 부동산임차인) 들은쇼핑( 부동산) 서비스를이용하기위해샵N( 네이버부동산) 뿐만아니라경쟁업체인 G 마켓( 부동산114) 도방문할가능성이크고, 상품판매업자( 부동산임대인) 들도이들사이트모두를이용할가능성이큼. 샵N( 네이버부동산) 과 G 마켓( 부동산114) 에서 판매( 제공) 하는 상품이( 정보가) 모두 동일한 것도아님. - 또한네이버와다음은검색광고시장에서서로치열하게경쟁하고있고, 네이버가검색서비스이용자들에게별다른요금을부과하지않고있음을보면이들의증가에따른콘텐츠제공자들의효용증가가충분히크다는점을짐작할수있음. 2014년기준네이버와다음카카오의전체매출중 73% 와 65% 가광고로부터발생15) 네이버는검색서비스이용자들에게음의가격을매겨야될수있음. IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 11

12 - 이러한상황에서우리는 Choi(2010) 와 Amelio and Jullien(2012) 의연구결과를네이버의자사서비스제공사례에적용할수있을것이고, 이로부터위와같은결론을얻을수있음. 다음으로네이버의자사서비스우선노출은검색서비스의품질을향상시키기위한것으로봐야하고, 검색서비스가발전해온한국의상황을고려하면검색이애초부터어느정도편향적일수밖에없었던측면이있음. - 네이버의전체매출중 73% 가광고로부터발생하고있듯이, 네이버의입장에서는검색서비스의질을향상시켜이용자를최대한많이확보하는게광고주로부터수익을얻는가장효과적인전략임. 즉, 네이버는편향된검색을통해경쟁업체를전문서비스시장에서배제할유인을가지지않음 년대초반인터넷에서검색할수있는한글정보의양이크게부족한상황에서네이버는이용자들이한글정보를직접만들어제공하도록하는 지식in 서비스를시작했으며, 이러한과정에서자연스럽게검색결과가편향적으로나타날수밖에없었음. 16) 또한양면시장의가격결정모형으로부터우리는네이버의높은광고료는단순한독점력행사의결과가아니라검색광고시장에서간접적네트워크외부성을반영한최적광고료설정의결과임을알수있음. - 네이버가소상공인들에게부과하는광고료는인터넷검색광고시장의경쟁구조와네이버에대한소상공인들의수요뿐만아니라, 네이버의검색서비스를이용하는사람들에대한소상공인들의외부성에의해서도결정됨. 즉, 네이버서비스를이용하는소상공인들의증가에따른검색이용자들의효용증가가작아질수록광고료는높아짐. 마지막으로현실의자료는네이버의자사서비스제공과우대가경쟁서비스를시장에서배제했다는주장을지지하지않음. - < 그림 2> 와 < 그림 3> 은쇼핑사이트인 A사와부동산서비스를제공하는 B사의순방문자수 ( 주간기준) 와전체트래픽에서유입경로별로차지하는비중의추이를보여줌. 그림에서두수직실선은각각 2014년 4월 28 일부터 5월 4일과 6월 2일부터 6월 8일까지의기간을표시하는데, 이기간중에네이버는자체부동산매물정보서비스와쇼핑서비스를중단했고, 정보검색결과로부터자신의전문서비스와광고를명확히구분하기시작했음( 검색편향의부분적해소). - 먼저 < 그림 2> 로부터우리는인터넷쇼핑과부동산영역에서네이버의자체서비스중단과검색편향해소가 A사와 B사로유입되는트래픽의추세에큰영향을주지않았음을확인할수있음. 즉, 네이버의자사서비스제공과우대가경쟁서비스의트래픽을빼앗기위한것이었다면자사서비스중단과검색편향해소이후 A사와 B사의트래픽은어느정도증가하는경향을보였어야함. - 자사서비스중단과검색편향해소이후,A사와 B 사의순방문자에서네이버로부터유입된트래픽의비중도크게변하지않았음(< 그림 3> 참조). 두사이트모두네이버검색보다직접방문등 (No-referrer) 을통해유입되는비중이가장높음. 17) 15) 네이버와다음카카오의 2015년 1분기실적 16) 곽주원 (2013) 17) No-referrer: 직접입력, 즐겨찾기, 배너, Java script 등레퍼러정보가없는유입경로 12 KERI Insight 15-35

13 < 그림 2> 전체트래픽추이 ( 주간순방문자기준, 단위: 명) A사 B사 자료: 닐슨코리안클릭 < 그림 3> 유입경로별트래픽비중추이 ( 단위: %) A사 B사 자료: 닐슨코리안클릭 IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 13

14 Ⅴ. 정책제언 검색사업자를포함한인터넷기반기업들이다양한영역의서비스시장에진출하는것은전자상거래시장에서거래와경쟁을촉진시킴. - 글로벌전자상거래기업으로급성장하고있는중국의 BAT는경쟁을통해혁신을창출한사례를보여줌. Baidu 는네이버와같은검색에서, Alibaba는 G 마켓과같은전자상거래에서, Tencent는카카오와같은메신저서비스에서사업을시작했지만, 지금은택시예약, 음식배달등 O2O(Online to Offline) 서비스에서핀테크 ( 금융+ 기술) 에이르기까지다양한영역에서서로경쟁하고있음. - 검색사업자가검색이외의다양한서비스영역으로진출하면해당시장의경쟁을촉진시켜서비스의품질을높이고, 콘텐츠제공자들이지불하는수수료도낮출수있음. 네이버가샵N을종료함에따라오픈마켓은옥션과 G마켓을운영하는 ebay와 11번가의운영업체인 SK 플래닛이과점하는구조가됐음. 따라서빠른혁신과글로벌경쟁이이루어지는전자상거래시장에서경쟁당국은네이버를포함한국내인터넷기반기업들의다양한영업활동에대해규제하기보다관망하는입장을취할필요가있음. - 네이버가검색이외의전문서비스시장에진출한것은양면시장에서이용자들의멀티호밍을유도하거나플랫폼의가치를높이기위한행위일가능성이많기때문에인터넷골목상권을보호한다는명분으로이를섣불리규제하려고해서는안될것임. - 지난 2009년 ebay와 G마켓의기업결합승인시공정위가가졌던시각으로네이버의사례를바라보아도이들의영업을규제할근거는약해짐. 2009년 4월공정위는 3년간수수료인상금지등을조건으로 ebay( 옥션) 와 G마켓의기업결합을승인했는데, 오픈마켓과다른인터넷쇼핑몰을구별없이이용하는소비자들과오픈마켓시장의동태적특성( 예컨대, 인터넷포털의진입가능성) 등을감안하여이러한판단을내림. - 향후검색결과노출방식이문제시된다면이용자들이다양한기준으로검색엔진을평가하고, 이러한평가를바탕으로한시장압력을통해문제를해결하는것이경쟁당국의직접개입보다효과적일것임. 미국 FTC는 Google의검색편향이경쟁을제한하는효과가있더라도검색엔진의설계에대한개입이가져올부작용을우려했음. - 또한정부의개입이없는시장에서모든가격결정과정이그렇듯, 양면시장의특성을지닌검색광고시장에서광고료는검색사업자의일방적인힘에의해결정되는것이아닐뿐만아니라, 제3 자가바람직한수준(?) 으로조정할수있는성질의것도아님. 18) 소비자들을만족시킨모든성공적인생산활동은언제나시장을빼앗긴기업들을수반하기때문에실패한경쟁자들을근거로경쟁당국의개입을정당화할수없음. - 경쟁법의목적은 경쟁자 가아니라 경쟁 의보호에있다는사실을경쟁당국은잊지말아야할것임. 18) Friedman and Friedman(1979) 의제장 1 (The Power of the Market) 과Hayek(1945) 를참조 14 KERI Insight 15-35

15 < 참고문헌 > 곽주원, 2013, 검색중립성에대한논의, 경쟁법연구, 28, 이상승, 2014, Google 의 검색편향 관련 FTC 의조사에관한법경제학적분석, 산업조직연구, 22, Amelio, A., Jullien, B., Tying and freebies in two-sided markets, International Journal of Industrial Organization, 30, Bork, R.H., 1978, The Antitrust Paradox, New York: Basic Books Choi, J.P., 2010, Tying in two-sided markets with multi-homing, Journal of Industrial Economics, 58, Friedman, M., Friedman, R., 1979, Free to Choose, Harcourt, Inc. Hayek, F.A., 1945, The use of knowledge in society, American Economic Review, 35, Posner, R., 2001, Antitrust Law, 2nd ed., University of Chicago Press Whinston, M., 1990, Tying, foreclosure, and exclusion, American Economic Review, 80, IT 서비스산업대기업참여제한의문제점 15

16 발행일 2015 년 10 월 28 일 발행인권태신 발행처한국경제연구원 주소서울시영등포구여의대로 24 FKI Tower 45 층 전화 팩스

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