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1 중소상인살리기전국네트워크(준) 발간자료 SDe SSM규제 신용카드가맹점수수료 인하 촉구 중소상인살리기 전국네트워크 활동백서 발 간 2009년 11월 발 신 중소상인살리기 전국네트워크

2 목차 SSM 대형마트 허가제 도입 촉구 중소상인살리기 전국네트워크 활동백서 서문 발간의 글 대기업이 어떻게 동네 구멍가게까지 몰아냅니까? / 사무국 5 촉구의 글1 상인들의 정의 그리고 상도 / 인태연 상인 10 촉구의 글2 넋두리 속에 새어나오는 절규 / 차선열 상인 14 연대의 글1 대형유통업체와 지역상권의 상생발전을 위한 과제 / 이용섭 의원 16 연대의 글2 중소유통업의 실질적인 경쟁력 강화를 위한 단초 / 이정희 의원 18 연대의 글3 풀뿌리 경제주체를 살리는 길 / 유원일 의원 20 연대의 글4 대기업 규제는 중소상인 보호를 위한 최우선 과제 / 조승수 의원 22 지지의 글1 WTO 서비스무역협정상 대형유통점 규제의 합치성 / 최승환 교수 24 지지의 글2 대규모점포의 개설허가제 등을 통한 각 경제주체간의 균형발전은 헌법상 요청 / 민변 중소상인살리기운동 법률지원단 28

3 목차 신용카드가맹점수수료 차별시정 촉구 중소상인살리기 전국네트워크 활동백서 활동자료 중소상인살리기전국네트워크 참가단체 37 중소상인살리기전국네트워크 주요 활동자료 - 유통산업발전법 개정 청원안 41 - 대규모점포 등의 개설허가제에 관한 추가법률검토의견서 49 - 대규모점포의 개설허가제에 관한 법률검토의견서 62 - 사업조정신청 적용범위에 관한 법률검토의견서 90 - 전통상업보존구역 SSM 개설제한 효과 분석 자료 96 - 중소상인살리기법안 입법정향조사 결과 103 중소상인살리기전국네트워크 사무국 활동자료 119 대형마트규제와소상공인살리기인천대책위원회 활동자료 199 충북민생경제살리기운동 활동자료 225 중소상인살리기울산네트워크 활동자료 306 중소상인살리기광주네트워크 활동자료 336 중소상인살리기전북네트워크 활동자료 358 지역경제및중소상인살리기광명네트워크 활동자료 372 대형마트및SSM입점저지중소상인살리기경남대책위원회 활동자료 385 참고자료 401 대형마트 및 기업형슈퍼마켓에 관한 Q&A 402

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5 5 발간의 글 대기업이 어떻게 동네 구멍가게까지 몰아냅니까? 중소상인살리기전국네트워크 사무국 함께 사는 대한민국 과 해도 해도 너무하는 대한민국 의 갈림길에선 한국사회 대한민국은 지금 함께 사는 대한민국 이 될 것인지, 아니면 해도 해도 너무하는 대한민국 이 될 것인지 커다란 갈림길에 놓여 있습니다. 물론 대통령과 정치권에서도 말로는 함께 사 는 대한민국 이 되어야 한다고 이야기 하지만, 현실은 정반대로 가고 있다고 해도 과언이 아 닐 것입니다. 적어도 600만 자영업자들의 입장에서는 그렇다는 이야기입니다. 골프장, 대형마트 등은 1%대의 신용카드 가맹점 수수료를 적용하면서도 중소자영업자들에게 는 3%안팎의 높은 수수료를 물리고 있습니다. 전국의 중소상인들이 신용카드사와 정부에 신 용카드 수수료를 낮춰달라고 오랫동안 애원했건만, 오히려 내려간 것은 협상력을 갖춘 대형 마트들의 수수료뿐이었습니다. 더 힘든 계층은 따로 있는데, 이미 충분히 잘 살고 있는 힘 센 대기업부터 챙겨준 것입니다. 더 기가 막힌 것은 기업형 슈퍼마켓, 이른바 SSM(Supersuper Market, 슈퍼슈퍼마켓) 문제입 니다. 기업형 슈퍼마켓 문제를 보고 많은 사람들이 해도 해도 너무 한다 고 지적하는 데에는 다 이유가 있습니다. 400여개가 출점해 있는 대형마트가 시장포화상태에 이르자 재벌유통회 사들이 기업형 슈퍼마켓을 내세워 전국의 골목 상권까지 장악해 들어가고 있기 때문입니다. 기업형 슈퍼마켓은 2009년 8월 현재 600개 가까이 개점하였는데, 기업형 슈퍼마켓이 들어선 곳마다 주변 중소상인들의 상권이 초토화되고 있습니다. 재벌유통회사들은 지금 이 순간도 기업형 슈퍼마켓을 늘려나가고 있고, 또 앞으로도 그럴 계획입니다. 대기업이 어떻게 동네 슈퍼까지 몰아내느냐? 는 탄식이 쏟아져나고 있습니다.

6 6 이러다보니 자영업자들의 숫자도 급감하고 있습니다. 통계청 발표에 따르면, 2009년 9월 자 영업자는 572만 명으로 1년 전보다 32만 4천명이 줄어든 것으로 나타났습니다. 경제위기로 인한 내수위축에 기업형 슈퍼마켓이라는 직격탄을 맞은 중소상인들이 전국 곳곳에서 지금 이 순간에도 쓰러지고 있는 것입니다. 심지어 슈퍼마켓뿐만 아니라 주유소, 빵집, 정비소, 서 점 등의 분야에서도 대기업들이 골목까지 진출하고 있습니다. 도대체 570만 자영업자들은 어 떻게 살라고 그러는 것인지 도저히 납득할 수 없습니다. 이것이 바로 함께 살지 못하고 해 도 해도 너무하는 대한민국의 현 주소입니다. 소비자 70% 이상이 대형마트 및 기업형 슈퍼마켓 개설허가제 도입에 찬성 그래서 상인 자영업 단체들은 물론이고, 시민사회단체, 그리고 일반 시민들까지도 기업형 슈 퍼마켓의 탐욕스러운 진출에 대해서 이건 아니다 고 문제를 제기하게 됐고, 결국 이는 국회 와 정부에서의 기업형 슈퍼마켓에 대한 규제논의로 이어지게 됐습니다. 지역 주민들의 입장 에서도 처음에는 기업형 슈퍼마켓이 좋을 수도 있겠다는 생각을 했으나, 이웃들의 생존이 무 참히 무너지는 것을 보고, 또 재벌유통회사들만 살아남게 되면 결국 그것이 유통생태계의 다 양성 훼손과 상권 독점, 그리고 궁극적으로는 물가 인상으로 이어지게 된다는 사실 판단에 입각해 SSM에 대한 규제에 힘을 실어주고 있습니다. 최근 KBS 시사기획 쌈 의 조사와, 국 회의원들의 설문조사 결과를 보면 우리 국민들의 70% 이상이 기업형 슈퍼마켓에 대한 규제 및 개설허가제 도입에 찬성하고 있는 것으로 나타났습니다. 이명박 대통령은 상인들에게 찾아가서 '그것 규제하면 위헌이다', 인터넷쇼핑몰을 하면 어떻 겠느냐 라는 등의 말씀으로 중소자영업자들의 마음을 한 번 더 무너지게 만들었지만, 상식을 가진 누구라도 대형마트와 기업형 슈퍼마켓에 대해서 일정한 규제를 해야 한다는 것에 공감 하고 있고, '기업형 슈퍼마켓에 대한 허가제 도입 을 필두로 하여 중소상인들도 함께 살 수 있는 방안이 마련되어야 한다는 데에 한 목소리를 내고 있기에 그나마 여기까지 논의가 진 척돼 온 것입니다. 그러나 안타깝게도 아직까지 기업형 슈퍼마켓에 대한 규제를 담은 유통산업발전법 개정안은 통과되지 않고 있습니다. 대통령의 그릇된 인식 탓인지 지식경제부는 기껏해야 강화된 등록 제를 실시하겠다는 입장으로, 국회 지식경제위원회 일각에서 내놓은 대안마저도 수용을 거부 하고 있습니다.

7 7 1996년 유통업 개방과 함께 대형마트 개설이 허가제에서 등록제로 변경됐고, 이에 따라 400 여개에 이르는 대형마트가 앞 다투어 전국 방방곡곡에 세워졌습니다. 그사이 중소상인들은 매출감소와 도산 폐업을 거듭하였고, 지역자본은 역외로 유출되는 결과를 낳았습니다. 이런 대형마트의 사례에서 입증되듯 규제력이 전혀 없는 등록제를 대기업 슈퍼마켓에도 적용하겠 다고 하는 것은 중소상인들을 속이는 술수에 불과합니다. 등록제는 신고제와 본질적으로 거 의 차이가 없기 때문입니다. 국회 일각의 대안과 정부 대책은 기업형 슈퍼마켓 문제의 해법이 될 수 없어 국회 지식경제위원회 일각에서는, 재래시장을 중심으로 전통상업보존구역을 설정하고 대략 그 주변 500미터 정도까지는 개설을 제한하겠다고 합니다. 그러나 이 역시 제대로 된 해법과 는 거리가 있습니다. 참여연대와 조승수 의원실에서 현재 사업조정신청 대상이 된 대기업 슈 퍼마켓(SSM) 총 81곳을 조사한 결과, 전통상업보존구역(인정시장, 등록시장, 시장활성화구역, 상점가로부터 반경 500m 기준) 내에 해당되는 기업형 슈퍼마켓은 불과 19곳(23.45%)에 지나 지 않은 것으로 나타났습니다. 전통상업보존구역 설정이라는 문제의식은 좋은 일이지만, 전 통상업보존구역 설정만으로는 기업형 슈퍼마켓 문제를 해결 할 수 없다는 것이 드러난 것입 니다. 즉, 대기업슈퍼마켓 문제의 본질은 재벌유통회사들이 동네 골목골목 깊숙이 침투해 동네상 권을 초토화시키고 동네 상인들을 폐업으로 몰고 있는 것으로, 기업형 슈퍼마켓은 재래시장 바로 옆에 입점하는 것이 아니라 주택가 및 아파트를 비롯한 주거밀집지역에서 재래시장으 로 가는 주요 길목을 차단하거나, 기존 동네 상권 내에 입점해 이를 장악하고 있는 현실이므 로, 전면적 개설 허가제 도입만이 실효성 있는 대안이 될 수 있다는 이야기입니다. 그런데, 더욱 기가 막힌 것은 정부의 태도입니다. 11월 초 정부는 국회 지식경제위에서 논의 되고 있는 대안보다도 훨씬 못한 안을 대책이라고 국회에 제출하였습니다. 대형마트에 적용 되는 등록제를 기업형 슈퍼마켓에도 도입하자는 지식경제위 안에 대해서는 수용하는 모양새 를 보이면서, 재래시장, 시장활성화 구역, 상점가 등으로부터 500미터 이상의 범위 내에서 조 례로 정하는 전통상업보존구역에 대해서는, 500미터 이상이 아니라 500미터 이하로 규정 하 여야 하고, 상점가는 아예 전통상업보존구역 설정에서 제외시켜야 한다는 의견을 밝힌 것입 니다.

8 8 이는 이미 실효성에 많은 문제를 앉고 있는 국회 지식경제위원회의 대안보다도 훨씬 못한 대책으로, 중소상인과 대기업간의 상생 그리고 지역경제활성화 정책으로는 거의 실효성이 없 다고 단언할 수 있습니다. 중소자영업자들이 곳곳에서 쓰러져나가고 있는 지금까지도 정부는 대형마트와 기업형 슈퍼마켓의 이익만을 강변하고 있는 것입니다. 이명박 정부가 늘상 강조 하는 친서민 정책 이라면 이럴 수는 없을 것입니다. 그동안, 중소상인들과 시민단체, 그리고 야당들은 급속히 붕괴되는 골목상권과 중소상인들을 위한 근본적 대책은 기업형 슈퍼마켓에 대한 '개설 허가제'임을 한 목소리로 피력해 왔고, 현 재 국회 지식경제위원회에는 허가제를 규정한 유통산업발전법 개정안이 다수 상정돼 있습니 다. 또 전국 상인 시민사회단체로 구성된 중소상인살리기전국네트워크도 지역경제 및 국토의 균형 있는 발전과 대형점포 주변의 생활환경, 중소상인 보호 등을 목적으로 하여 대형마트 및 기업형 슈퍼마켓에 대한 전면적 개설 허가제를 도입해야 한다고 의견 청원을 낸 바 있습 니다. 국제 및 국내 규범 위반 주장은 근거 없는 변명에 불과 또한 법률전문가들을 비롯해 10월 20일 국회입법조사처가 발표한 보고서 역시 위와 같은 목 적으로 개설 허가제를 도입하는 것은 WTO체계 하에서도 가능하다고 밝힌바 있습니다. 여당 인 한나라당 의원들의 상당수도 허가제를 찬성하고 있습니다. 우리 사회가 아무리 냉혹한 자 본주의 사회라 해도 상도의 라는 게 있는 것이고, 함께 사는 대한민국 이라는 공존과 상생 의 가치지향이 있는 것입니다. 이는 우리 헌법에서도 경제주체간의 조화, 지역경제 육성, 경 제 민주주의, 중소기업 보호 라는 표현으로 구체적으로 확인하고 있는 내용이기도 합니다. 정부여당과 국회 지식경제위원회에 다시 한 번 호소합니다. 서둘러 보편적이고 전면적인 SSM 허가제를 도입하는 입법을 완료해주시기 바랍니다. 정부여당이 '강부자'가 아니라 진정 으로 '친서민'이라면, 지금 곳곳에서 흘러넘치고 있는 570만 자영업자들의 눈물을 더 이상 외 면하지 말아야 할 것입니다. 그것은 바로 기업형 슈퍼마켓에 대한 허가제 도입과, 신용카드 가맹점 수수료의 즉각적 인하부터 실시해야 가능합니다. 제발 진정성을 보여주십시오. 570만 자영업자들과 중소상인살리기전국네트워크는 경제민주주의와 풀뿌리 경제 활성화를 바라는 뜻있는 국민들과 함께 국회를 주시하며, 누가 제대로 서민과 중소자영업자들을 대변 하여 제대로 된 서민입법 을 추진하는 지 지켜볼 것입니다. 나아가 우리는, 우리가 할 수 있

9 9 는 모든 방법을 동원해 끝까지 싸워나갈 것입니다. 오늘 중소상인살리기전국네트워크의 이 백서가 상생과 공존의 가치를 바탕으로 한 함께 사 는 대한민국 을 발전시키는 데 조그만 기여라도 할 수 있게 되기를 간절하게 바라면서 발간 사를 마치고자 합니다.

10 10 촉구의 글 1 상인들의 정의 그리고 상도 인태연 / 전국상인연합회 대형마트규제비상대책위원회 부위원장(의류점포 운영 상인) 대형마트의 공격과 상인들의 절망 상인들의 얼굴에 나타나는 긴장과 절망의 깊이는 날이 갈수록 더해진다. 이미 대형마트의 등 장으로 전통시장은 몰락의 길에 들어섰다. 1760개의 전통시장이 불과 3,4년간 1500여개로 줄 었으며, 작년 한 해 동안에 약 40만명의 자영업자가 시장으로부터 퇴출되었다. 이것은 단순 히 경기침체의 영향보다는 대형유통재벌들의 시장파괴로 인한 강제적 추방의 성격을 가지고 있다. 그러나 시장파괴의 주체인 대형마트도 과포화된 시장진출로 인해 이윤율이 떨어지는 자승자 박의 굴레에 갇히기 시작했다. 온갖 불공정거래에 의존하여 발생시킨 수탈적 이익도, 지나치 게 늘어난 마트의 총량으로 인해 동네 상권밖에 장악할 수 없는 처지로 전락한 것이다. 경쟁 적 가격파괴를 내세웠던 대형유통판매점들이 시장으로부터 소비자를 현혹했으나, 정작 소비 자들에 대한 문화적 우위를 점하자, 일제히 가격 상승으로 돌아섰고, 심할 경우 1차 상품의 가격은 전통시장보다 평균 30%이상 비싼 것으로 판명되고 있다. 그로 인해 많은 소비자들이 더 이상 대형마트가 전통시장보다 가격이 쌀 것이라는 막연한 환상에서 벗어나고 있다. 이런 현실 하에서 전통시장은 시장파괴의 충격을 어렵게나마 극복해 나가고 있지만, 동시에 대형마트들은 그들이 전제한 전통시장의 몰락은 어느 정도의 기간이 필요하다는 것을 깨닫 게 되었고, 이 기간 동안 그들이 감수해야 하는 영업이익의 한계를 극복해야할 새로운 방법 이 필요하게 되었다. 이 때 이들이 눈을 돌린 것이 골목상권의 장악이다. 이것은 전통시장의 완벽한 몰락이 진행되는 기간 동안 대형마트에 필요한 자양분의 공급지

11 11 로서 매우 중요한 역할을 할 것이다. 또한 골목상권까지 장악하여 도매물류유통을 포괄함으 로써, 초극대화된 절대강자로 시장에 군림하고자 하는 것이다. 결국 소비자는 대형마트가 경 영하는 각종의 유통업태를 통해 자신들의 소비패턴을 교육받을 것이며, 소상공인들의 완벽한 몰락이후에는 자신들이 소비상품과 소비문화를 선택하는 것이 아니라 대형유통업체들이 제 시한 상품과 문화만을 수용해야하는 수동적 소비자로 전락할 것이다. 이 과정으로 가는 길에는 단지 기업형 슈퍼마켓과 경쟁하는 1차 상품 중심의 소형 슈퍼마켓 뿐 아니라, 서적, 주유소, 안경점, 의류 등 광범위한 도소매시스템의 붕괴가 기다리고 있다. 자영업자들은 이런 현실 하에서 자신들의 운명이 선택의 여지가 그리 많지 않다는 사실을 알아야 한다. 혹시 그들이 만든 새로운 유통왕국에 포함되면 되지 않을까? 하는 생각을 할 수도 있다. 그런 방법이 없지는 않을 것이다. 그러나 지금도 온갖 불공정 거래행위로 이윤을 착취하는 수탈체계를 가지고 있는 대형유통재벌들이, 독과점이 보장된 시장에서 과연 그 수 탈의 매력을 포기하는 인간적인 거래를 하겠는가? 지금보다 더욱 혹독한 노동조건, 계약조건으로 인해, 비정규직 노동자보다 별로 나을 것 없 는 열악한 환경 속에서 허울 좋은 자영업자로 살아가야 할 것이다. 이런 판단은 불과 몇 년 안에 펼쳐질 자영업자들의 암울한 미래이다. 그러니 기업형수퍼마켓의 급작스런 증가에 상인 들이 분기하는 것은 오히려 당연한 저항이다. 전통시장을 둘러싼 왜곡된 정책과 논리 그리고 상인들의 저항 전국의 상인들이 최근 기업형 슈퍼마켓의 무차별한 개점을 막 기위해 사업조정권을 발동시 킨 것은 매우 의미 있는 싸움이 되고 있다. 소상인들이 헌법의 보호대상이 된다는 가치의 확 보와 WTO라는 국제통상법과 관련된 사회적 존재로서의 대두, 시민들의 진정한 시장선택권 의 종착점이 무엇인가를 묻게 만드는 전통시장의 가치 등이 대두되고 있다. 하지만 유통시장 과 상인들을 둘러싼 화두는 만만한 것이 없다. 상인들은 이런 사회적 질문에 하나씩 답을 찾아가며, 자신들의 존재가치는 물론 시민사회와 관계 맺어야 하는 지향성에 대해서도 성찰해야하는 시점에 와 있다. 그러나 먼저 중요한 것 은 대형마트와 기업형 슈퍼마켓의 시장파괴 행위를 우선적으로 멈추게 하는데 상인들의 모 든 관심과 행동이 집중되어야 한다. 이것은 유통산업발전법 의 개정을 통해 대형마트와 기업형 슈퍼마켓 등 대기업과 관련된 유

12 12 통 서비스업들에 대한 전면적 개설 허가제 를 법제화 하는 것으로 가능하다. 물론 대형유통 재벌들과 이들을 비호하는 정치세력들은 한사코 이것을 거부하고 있다. 대형유통재벌과 중소 상인들의 존재는 상호 적정 수준을 유지하면서 공생의 길을 찾을 수도 있다. 그러나 이미 과 포화된 유통시장환경을 조성한 대형유통재벌들이 동네골목까지 파고들면서 대기업의 경영윤 리를 저버린 이상, 전국의 중소상인들이 스스로의 파국적 운명을 방기할 수는 없는 일 아닌 가? 이런 판국에도 정부의 조치는 하나 같이 독이 든 사과와 같은 것뿐이다. 지식경제부가 내어 놓은 스마트샾 정책은 그 대표적 사례이다. 경영현대화를 내세워 전국 슈퍼마켓의 극히 일부 만을 선정해 지원하는 방책은 모든 시장지원정책중의 하책이라 할 수 있다. 이점은 그들이 진정으로 재래시장과 소상인들의 고통을 마음으로 받아들이지 않고, 그저 문제를 기계적으로 해결해보려는 데서 오는 기만성에 기인한다. 좋은 말로 경영합리화, 효율성이지 소수에게 주 어질 당근으로 다수를 소외시키고, 자본의 효율성을 위해 사람의 삶을 방기하는 왜곡된 정책 들을 보면서 상인들은 도무지 정부를 믿고 따를 수가 없는 지경이다. 가장 처참한 개념을 담고 있는 구조조정 이라는 말을 이제 자영업시장에도 그대로 적용하고 자 하는 것이 정부의 깊은 속마음이라고 하지 않을 수 없다. 말이 좋아 구조조정이지 이것의 정확한 의미는 퇴출 이다. 수 십년을 살아온 시장에서, 대기업과 국가가 합심하고, 그들을 추 종하는 일부 정치인들까지 합세하여 우리 상인들을 퇴출시키려는 준비를 진행하고 있다는 의심과 걱정을 거둘 수가 없다. 지금은 건국 이래 소상인, 자영업자들의 희망을 절망으로 전화시키는 최대의 난국이다. 왜 우리가 이 지경에 이르렀는지 알기까지 너무 오랜 시간이 걸렸지만, 우리는 상인들이 대한민 국의 국민으로서 누려야할 생존권과 사회적 관계에서의 상인들의 가치를 존중받기를 원한다. 이제 전국의 상인 자영업자들이 자신들의 존재를 사회적 존재로 인식하기 시작했으며, 그에 따라 자신들의 운명을 둘러싼 사회적 행동과 조직을 할 것이다. 전통시장의 가치와 상인들의 성찰 상인들의 고통이 결코 상인들만의 것일 수는 없다. 그들의 숫자가 500만명을 상회한다는 양 적인 측면도 무시할 수 없지만, 더욱 중요한 것은 사회적 안전망이 전무한 대한민국에서 자 영업시장이 받쳐온 사회안전성의 효과는 자본의 효율성을 비교 불가능할 정도로 능가한다.

13 13 사회 구성원들의 재기와 재생을 보장했던 훌륭한 일터가 사라지고, 몇몇 재벌들에게 이 시장 을 양보함으로써 돌아올 것은 오직 사회적 재앙뿐이다. 이런 미래의 구체성을 외면하고, 여 전히 형태적 유통근대화만을 앞세우면서, 이미 논리적으로 허구성이 증명되어가고 있는 국제 통상법상의 곤란함, 소비자선택권의 형식적 존중을 들먹이는 것은 자본을 위한 허위의 교언 에 불과한 것이다. 이런 와중에도 상인들의 사회적 자각심은 일층 상승하고 있다. 이제 우리 상인들은 우리가 처한 현실에 대한 정확한 인식과 사회적 관계에 대해 보다 정확한 판단을 할 것이다. 그것은 향후 강화된 조직과, 질적으로 고양된 정치적인 입장을 통해 발현될 것이다. 그리고 상인의 생존권뿐만 아니라 상인들을 존재하게 도와준 시민으로서의 소비자와의 교류를 더욱 강고히 해나갈 것이다. 얼마전 MBC 방송을 통해 보도되었던 바, 일반 시민들조차 대형마트가 규제 되어야 하고 대 형마트와 기업형 슈퍼마켓에 대한 개설허가제 도입에 대해 70% 이상이 지지를 보냈다. 높은 시민의식에 상인으로서 감사의 마음과 시민사회에 상인으로서 갚아야할 사회적 책무에 대해 다시 한 번 깊은 성찰을 하지 않을 수 없다. 이런 따뜻한 공동체 속에 살아가는 우리 상인들 은 이제 이 어려운 시기를 맞아 우리가 잇속만을 쫓은 것은 아닌지, 시민사회와 벽을 쌓고 그 벽속에서 부에 대한 욕망만을 축적한 것은 아닌지 되돌아보아야 한다. 우리 소상인, 자영업자들 스스로 경제정의에 눈뜨고, 사회의 정의로운 원칙을 만들어 가면서 상인들의 윤리인 상도 를 세우는 시대적 소명을 갖추어 나가야 할 것이다. 이것이 기업윤리 를 저버리고, 욕망을 위해 사회체제를 파괴하고, 공생보다는 정복을 꿈꾸는 대형유통재벌과 싸워야하는 우리 상인들의 도덕적 숙명이 아니겠는가.

14 14 촉구의 글2 넋두리 속에 새어나오는 절규 차선열 / 중소상인살리기울산네트워크 공동집행위원장 (슈퍼마켓 운영 상인) 겨울의 길목에서 전국의 중소상인들은 한숨과 근심으로 하루하루를 보내고 있다. 지금처럼 우리나라 600만 자영업자 및 상인들의 미래가 보장되지 않는 대한민국에서 얼마나 더 투쟁 하며 싸워야하는가. 왜 대한민국에는 유통산업의 선진화라는 용어만 있고, 정부와 국회의원 들은 앵무새처럼 등록제만 고집 하는 것 인가. 일부 대형 유통업체만을 위한 것이 대한민국 의 유통산업 선진화인가. 21세기 대한민국의 자영업자 및 중소 상인들의 생존 수탈권이 재벌 유통회사들에게 넘어가고 있는데 이를 강 건너 불구경 하듯 보고 있는 이명박 대통령과 현 정부 그리고 일부 국회의원들은 후세에 무슨 변명을 할 수 있을까. 정말 한심한 일이다. 대통령의 지지율이 50%만 넘어도 정말 국민을 위한 정치, 국민을 위한 정부가 될 것처럼 선전하면서, 전 국민의 70% 이상이 원하는 대형마트 및 기업형 슈퍼마켓 에 대한 개설 허가제는 왜 외면하고 있는지 이해가 되지 않는다. 물론 우리나라 자영업 및 유통산업 전반의 서비스 및 시설개선이 필요한 것도 잘 알고 있다. 하지만 교육과 시설개선, 경쟁력 강화 이 모든 것도 적절한 시간이 있고 이에 대한 점검이 필요할 것이다. 유예기간을 두어서 자생력을 키울 수 있는 시간이 필요한 것인데 지금당장 서비스 강화, 시설개선, 경쟁 력 강화라는 명분아래 600만 상인들 중 40%인 240만 상인들을 거리로 내모는 정책이 어떻게 정당화되고 자유민주주의 국가에서 일어날 수 있는 일인지 이해가 되지 않고 도저히 받아 들일수가 없다. 경제의 주체는 사람이고 모든 경제 산업의 중심이 되어야할 사람 경제, 국민 경제 를 외면 하는 정부는 누구를 위한 정부인가. 국민들이 힘들어지고 상인들이 힘들어하고 직장인들이 언제 해고될지 몰라 불안해하는 작금의 현실에 과연, 국민들이 무슨 꿈을 꾸며 무슨 희망을 가지며 어떠한 미래를 생각 할 수 있는가. 이런 대한민국을 위하여 무엇을 하고 무슨 애국심 을 가지란 말인가. 도대체 이 나라는 어디로 가는지 답답함을 금할수 없다.

15 15 지금부터 정부는 600만 중소상인의 요구인 대형마트 및 기업형 슈퍼마켓 개설허가제를 적극 적으로 정부정책으로 만들어서 상인들과 그 가족들이 편안하고 즐거운 마음으로 땀 흘리며 생업에 종사할 수 있도록 하여야 할 것이다. 아울러 자영업자에 대한 사회안전망을 구축하 여, 재창업 및 재취업을 할 수 있도록 적극 지원해주길 바란다. 상인들이 꿈을 키워 나갈 수 있도록 정부 정책을 만들어 주기를 부탁드린다.

16 16 연대의 글1 대형유통업체와 지역상권의 상생발전을 위한 과제 이용섭 / 국회의원 (민주당) 안녕하십니까? 민주당 국회의원 이용섭입니다. 지난 해 시작된 경제위기로 일자리가 줄어들고 소득이 감소하면서 많은 국민들이 큰 어려움 을 겪고 있습니다. 그 중에서도 서민과 중소상인 특히 골목상점이나 전통시장 자영업자들의 고통은 이루 말할 수 없을 정도로 심각합니다. 무엇보다 대형마트의 급격한 확산과 SSM의 무분별한 개점으로 가뜩이나 어려운 지역상권은 엄청난 어려움에 처해 몰락위기에 직면해 있다고 해도 과언이 아닙니다. 영세상인들은 지난 6월 대통령이 이문동 시장을 찾아 왔을 때 대형마트와 SSM을 규제해 살 수 있게 해달라고 애원했지만 대통령은 영세상인들의 처지는 아랑곳하지 않고 헌법에 위반 되어서 할 수 없다는 차가운 답변만 남겼습니다. 현 정부가 대형마트와 SSM의 무차별한 진 출을 바라보는 시각을 그대로 표현한 것입니다. 골목상점과 전통시장의 몰락은 결국 사회 양극화의 심화를 가져와 우리 사회의 경제기반을 약화시키는 결과를 초래합니다. 따라서 대형유통업체와 지역상권의 상생발전은 국가 경제발 전을 위한 시급하고 필수적인 방안입니다. 이에 저는 대형마트와 SSM 출점을 허가제로 변경하는 유통산업발전법 개정안과 영세자 영업자에게 연간 최대 120만원씩 지원할 수 있는 조세특례제한법 을 제출했습니다만 아직 국회에 계류된 상태입니다. 이번 정기국회 기간 동안 중소상인살리기전국네트워크 관계자 여러분들과 힘을 모아 꼭 이 법안들이 통과될 수 있도록 최선을 다하겠습니다.

17 17 중소상인살리기전국네트워크 에서 그 동안 활동했던 결과를 모아 백서를 발간하게 되신 것 을 진심으로 축하드립니다. 백서 발간이 대형유통점과 중소 지역 유통업체 간 상생 발전을 위한 노력이 결실을 맺을 수 있는 계기가 될 것이라고 믿어 의심치 않습니다. 다시 한 번 여 러분의 헌신적인 노고에 감사드리고 저와 민주당 역시 여러분과 함께 하겠다는 약속을 드립 니다. 감사합니다.

18 18 연대의 글2 중소유통업의 실질적인 경쟁력 강화를 위한 단초 이정희 / 국회의원 (민주노동당) 안녕하십니까. 민주노동당 이정희 국회의원입니다. 먼저 중소상인살리기전국네트워크의 활동백서를 발간하게 된 것을 진심으로 축하합니다. 1996년 한국 유통시장 개방 이후 정부의 시장개방정책과 대기업에 대한 규제완화로 인해 국 내 소매시장을 급격하게 잠식하는 대형마트와 기업형 슈퍼마켓의 확산이 이루어졌습니다. 그 리고 IMF 외환위기 이후 경제위기가 지속되면서 위기의 직격탄을 맞은 유통산업으로 인해 지역경제, 지역상권이 몰락하고 있습니다. 중소유통업자와 지역상인들의 고통이 심화되고 있 습니다. 이런 상황에서 정부가 내놓은 대책이라는 것이 겨우 사업조정신청제도였고 그 한계는 바로 드러났습니다. 그리고는 이제 와서 대형마트와 마찬가지로 기업형 슈퍼마켓에도 등록제를 적 용하겠다고 합니다. 세계무역기구(WTO)의 서비스무역에 관한 일반협정(GATS)협정 위배 가 능성 때문이라고 합니다. 그러나 많은 법률전문가들 뿐만 아니라 국회입법조사처 보고서에서도 지역경제의 균형발전 과 중소상인 보호를 위한 허가제 도입은 GATS 협정 하에서도 가능하다고 말하고 있습니다. GATS 협정 때문에 허가제 도입을 못하겠다는 정부의 논리는 결국 대자본의 목소리만 대변 해주는 것입니다. 유통업의 상생과 균형발전을 위해서 허가제 도입이 반드시 이루어져야 합니다. 대형마트 입 점단계에서부터 영업품목, 영업시간 등을 제한하여 유통업자간에 과도한 경쟁을 방지하고, 재래시장을 포함한 중소유통업자의 실질적인 경쟁력 강화의 기회를 확보해 지역유통산업 발

19 19 전을 위한 체계를 마련하여야 합니다. 그러기 위해서는 현행과 같이 대형마트 입점 조건 몇 가지만 갖추면 등록되는 제도가 아니 라 지역유통산업의 균형 있는 발전을 위해 지역에서 심도 있게 논의되어 허가될 수 있는 제 도로 바뀌어야 합니다. 저는 2008년 11월 10일 유통산업발전법 개정법률안을 발의하고 난 후 당시 유일하게 허가제 도입을 당론으로 정한 민주노동당 의원으로서 지역상인들을 직접 만나기 위해 각 지역들을 다니고 국회에서는 토론회 개최 등을 통해 많은 분들이 유통산업발전법 개정에 관심을 가지 도록 많은 노력을 해왔습니다. 이제는 많은 국회의원들이 허가제 도입을 요구하고 있고 '중소상인살리기 국회의원모임'에서 국회 차원의 허가제 도입을 촉구하는 결의안도 발의하는 적극성을 보이고 있습니다. 여기에 그치지 않습니다. 백화점, 대형마트에서 근무하는 노동자들도 노동자들의 건강권, 행복권을 찾고자 허가제 및 영업시간 제한 등 규제도입을 위해 여러분들과 함께 연대하고 있습니다. 중소유통업체와 자영업자 여러분들은 서민경제의 지킴이입니다. 몰락위기에 놓인 중소유통업 체와 지역상권을 살리기 위해 민주노동당은 한결같은 모습으로 자영업자 여러분들과 함께 하겠습니다. 추운 겨울이 다가오고 있습니다. 중소상인살리기전국네트워크 여러분 모두 건강 잘 챙기시고 더 열정적인 모습으로 힘을 냅시다. 마지막으로 중소상인살리기전국네트워크의 활동백서 발 간을 진심으로 축하드리며 이를 준비해 오신 시민사회단체 활동가 여러분, 중소상인 여러분 께 깊은 감사의 말씀드립니다.

20 20 연대의 글3 풀뿌리 경제주체를 살리는 길 유원일 / 국회의원 (창조한국당) 재래시장 상인, 영세 자영업자들이 죽어가고 있습니다. 대규모 점포와 기업형 슈퍼마켓을 앞 세운 대형유통업체들의 무차별적인 골목 상권 진출 때문입니다. 동네가게들은 소규모 슈퍼마 켓에게 상권을 빼앗기는 것도 모자라 불합리한 신용카드 가맹점 수수료로 인한 매출 적자에 허덕이고 있습니다. 1996년 유통업 개방 이래 전국 재래시장과 영세상권지역에 대규모 점포와 기업형 슈퍼마켓 들이 우후죽순처럼 개설됨에 따라, 지난 10년간 중소상인의 매출액은 각각 42.2%, 47.6% 줄 어들었습니다. 또한 신용카드사의 가맹점 수수료 수입은 꾸준히 증가하는 반면 중소상인들은 대규모 점포 의 두 배에 이르는 3%대의 가맹점 수수료를 내면서 적자를 면치 못하고 있습니다. 이렇게 상권과 매출을 빼앗긴 중소상인들은 도산과 폐업으로 내몰리고, 근근이 영업 중인 상 인들도 문 닫을 날을 걱정하고 있습니다. 사정이 이런데도, 정부는 중소상인들의 고통을 외 면하고 있습니다. 대다수 선진국들처럼 대규모 점포 개설을 허가제로 바꿔달라는 중소상인들의 정당한 요구를 정부는 무시해왔습니다. 최근 문제가 커지고 있는 기업형 슈퍼마켓 개설도 정부는 허가제가 아닌 등록제를 추진하고 있습니다. 그러나, 정부가 추진하는 등록제가 대기업 규제에 실효성이 없다는 것은 온 국민이 아는 사 실입니다. 1996년 유통시장 개방으로 대규모 점포 개설이 허가제에서 등록제로 전환된 이후,

21 21 지난 10년간 400여개에 달하는 대규모 점포가 전국에 난립한 사례가 이를 증명하고 있습니 다. 헌법이 국민경제의 균형적인 성장 및 안정 등 공익적 목표를 달성하기 위해 필요한 경제에 관한 규제와 조정을 인정하고 있습니다. 18대 국회에는 대형마트 규제와 신용카드가맹점 수 수료 인하 등 중소상인들을 살리기 위한 수많은 법안들이 제출되어 있습니다. 반드시 이번 정기국회에서 대규모 점포 등의 출점을 현행 등록제에서 허가제로 변경하고, 영 업품목과 영업시간 등을 제한하는 방향으로 유통산업발전법을 개정해야 합니다. 또한 신용카 드사들이 중소상인들의 신용카드 가맹점 수수료를 대폭 인하할 수 있도록 관련 법을 개정하 고 제도를 정비해야 합니다. 우리는 대형유통업체들이 동네골목의 상권까지 빼앗는 참담한 상황을 더 이상 지켜만 볼 수 없습니다. 또한 중소상인들의 불합리한 신용카드가맹점 수수료 부담을 수수방관 할 수 없습 니다. 풀뿌리 경제주체인 중소상인들이 하루 빨리 삶의 터전을 되찾도록 18대 국회에서는 반 드시 우리의 의지를 관철 시켜야 합니다.

22 22 연대의 글4 대기업 규제는 중소상인 보호를 위한 최우선 과제 조승수 / 국회의원 (진보신당) 연일 대형마트, SSM이 언론에서 화제가 되고 있습니다. 대기업이 중소기업, 중소상인의 영역 에 들어와서 기존 상권을 무너뜨리는 것은 우리나라에서만 벌어지는 이상한 현상입니다. 중 소상인의 권리를 보호하고 지역 경제를 활성화하는 것은 헌법에도 나와 있는 국민적인 기본 권임에도 불구하고 이러한 일들이 전혀 지켜지고 있지 않습니다. 최근 정부 통계에 따르면 대형마트로 인해 42.2%, SSM으로 인해 47.6% 중소상인들의 매출 이 감소하는 것으로 나타나고 있습니다. 대기업의 골목 상권 진출로 인해 인근 중소상인들은 삶의 터전을 송두리째 빼앗기고 있는 것입니다. 상황이 이렇게 심각함에도 불구하고, 정부는 대형마트, SSM에 대한 허가제 도입을 결사적으 로 반대하고 있습니다. 대부분의 해외 선진국에서 도입하고 있는 허가제를 정부가 반대하는 것은 결국 정부가 친서민정책 이 아니라 반서민정책 을 펼치고 있다는 것을 나타내는 것 입니다. 올해 국정감사에서 있었던 일입니다. SSM 때문에 서민들은 피눈물 흘리고 있다 고 제가 지 적하자, 이승한 홈플러스 대표는 가슴에 손을 얹고 SSM은 친서민 정책이다 라고 답변한 바 있습니다. 저는 이것이 정부와 대기업이 SSM 문제를 바라보는 시각을 단적으로 보여주고 있 다고 생각합니다. 대기업들은 유통업의 대형화, 문어발식 확장을 위해 기존 상권을 붕괴시키고 상인들의 일자 리를 빼앗고 있습니다. 정부는 상인들의 피해를 수수방관하는 것도 모자라 대기업의 입장만 대변하고 있습니다. 이를 해결하기 위해서는 국회 내에서의 법 개정과 더불어 상인 및 시민

23 23 사회 단체가 힘을 합쳐 정부 정책에 맞서 싸워야 할 것입니다. 중소상인의 현실을 알리고 대기업의 막무가내식 확장을 막을 수 있었던 것은 중소상인살리 기네트워크의 헌신적인 활동 때문입니다. 진보신당은 대기업 규제, 허가제 전환이 달성될 때 까지 끝까지 함께 하겠습니다. 감사합니다.

24 24 지지의 글1 WTO 서비스무역협정상 대형유통점 규제의 합치성 최승환 / 경희대 법학전문대학원 교수 1. 대형유통점 규제, 필요한가? 세계무역기구(WTO) 체제의 출범에 따른 유통시장의 전면 개방으로 재래시장 및 중소유통업 체가 급격히 쇠락함에 따라, 중소ㆍ영세상인들의 몰락은 우리 사회의 양극화를 초래하는 주 요 요인이 되고 있다. 이에 따라 유통산업발전법 일부개정법률안, 대규모점포 등 사업활동조정에 관한 특별법안, 재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 일부개정법률안 등 제18대 국회에 제출된 대형유 통점의 사업활동을 규제하는 법률안들(총 16건)은 재래시장 인근에 대규모점포의 입점을 규 제할 수 있는 법적 근거를 마련함으로써 대규모점포와 재래시장 및 중소유통의 균형있는 발 전, 공정거래 확보, 소비자의 선택기회 확대 등 공익적 권익 을 증진하기 위해 필요하다는 공감대가 형성되고 있다. 우리나라 헌법은 균형있는 국민경제의 성장 및 안정, 적정한 소득의 분배 유지, 시장의 지 배와 경제력 남용의 방지, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화, 균형있는 지역경제의 육성, 중소기업의 보호육성, 소비자 보호 등 경제영역에 있어서 공익적 목표를 달성해야 할 헌법적 의무(헌법 제119조, 제123조, 제124조)를 국가에 부여함으로써 사회복지와 사회정의를 실현하기 위해 경제에 관한 규제와 조정 을 인정하고 있다는 점에서(헌재 , 92헌바 47; 헌가4등), 국회에 제출된 대형유통점 규제법안들은 일반적으로 헌법상 규정 된 국가의 경제조정 의무를 실현하기 위해 필요하고 효과적인 법안으로 기능하리라 기대된 다.

25 25 2. 대형유통점 규제, WTO 협정에 합치되는가? 대형유통점(또는 대규모점포) 규제법안들이 WTO 협정에 합치되는가에 대해, 정부당국은 대 형유통점 규제법안들에 규정된 등록/허가 요건, 영업품목과 의무휴일일수 및 영업종료시간 등의 제한조치는 서비스무역일반협정(GATS) 제6조, 제16조, 제17조 등 관련 개별규정에 위 반되거나 위반될 가능성이 있기 때문에 GATS 규정에 위반된다는 견해를 취하고 있다. 예컨대 대형유통점에 대한 개설허가제의 도입 은 서비스의 질이나 공급자의 자격과 관계없 이 정부가 수요와 공급을 조정하는 것으로 GATS 제16조 제2항 호에서 금지한 경제적 수요 심사를 통한 서비스공급자 수 에 대한 제한으로 간주될 가능성이 높기 때문에 우리 정부가 제출한 양허약속에 위반되며, 영업품목과 의무휴일일수 및 영업종료시간의 제한 또한 서비 스의 질이나 공급자의 자격과 관계없이 정부가 수요와 공급을 조정하는 것으로 GATS 제16 조 제2항 호, 호에서 금지한 쿼터나 경제적 수요심사를 통한 서비스거래나, 숫자단위로 표시된 서비스영업(영업활동)의 총 수 또는 서비스의 총 산출량 에 대한 제한(직접적인 시장 접근 제한)에 해당하기 때문에 우리 정부가 제출한 양허약속에 위반되며, 영업품목 제한명령 등의 위반시 영업정지 또는 과태료를 부과하는 조치 는 서비스의 질을 보장하기 위하여 필 요이상의 과도한 부담 을 지우고 실질적으로 서비스공급자의 수 등을 제한하는 효과를 초 래하기 때문에 GATS 제6조 제4항 호 및 제16조 제2항 호에 위반된다는 것이다. 그러나 GATS 제16조 제2항에서 말하는 총 수 또는 총 산출량 에 대한 제한은 최대한도에 대한 제한 (maximum limitations)을 의미하기 때문에( 미국-도박서비스사건 ), 의무휴일일수 및 영업종료시간의 제한은 총 수 또는 총 산출량 에 대한 제한으로 볼 수 없다. 여기서 중요한 것은 등록/허가 요건, 의무휴일일수 및 영업종료시간 등의 제한조치가 GATS 제6조상의 국내규제에 해당하므로 GATS 제6조, 제16조, 제17조 등 관련 개별규정에 위반되 기만 하면 자동적으로 GATS 규정에 위반되는 것이 아니라, 대형유통점의 영업활동에 대한 규제조치가 GATS 제6조에 따라 합리적, 객관적, 공평하고, GATS 제17조상의 내국민대우 원칙에 따라 외국서비스공급자에 대해 차별없이 시행된다면 GATS 규정에 합치된다는 것이 다. 그밖에도 GATS는 공중도덕 또는 공공질서를 위해 필요한 경우 등 일반적 예외사유에 해당하거나(제14조), 국가안보를 위하여 필요한 경우(제14조의 2), 서비스공급자의 영업활동 등에 대한 규제를 예외적으로 허용하고 있다.

26 26 예컨대 미국-도박사건 (United States Measures Affecting the Cross-Border Supply of Gambling and Betting Services, WTO/DS258)에서 패널과 항소기구는, 도박서비스의 국경간 공급 (crossborder supply)을 금지한 미국연방법규(전신법, 여행법, 불법도박영업법)가 GATS 제16조 제2 항 (a)호 및 (c)호에서 금지된 zero quota 를 초래하였기 때문에(즉 국경간 공급에 대한 완전 한 금지에 해당하기 때문에), 미국이 GATS 제16조 제1항과 제16조 제2항을 위반하였다고 평 결하였다. 그러나 항소기구는 동 조치가 GATS 제14조 (a)호상의 공중도덕을 보호하거나 공 공질서를 유지하기 위해 필요한 조치 라고 판정하였다. 3. WTO 협정상 유의사항은? 모든 WTO 회원국은 자유무역협정(FTA) 당사국 등에 대한 예외적 적용을 제외하고 최혜국 대우와 내국민대우 규정을 포함한 WTO 협정상의 관련 규정을 성실히 준수하여야 한다. 예 컨대 외국서비스공급자에 대한 불리한 차별대우는 내국민대우의무에 위반될 수 있는데, 정 당한 정책목적에 관한 가치중립적이고 일반적인 절차적ㆍ실체적 요건 은 내국민대우의무 위 반 시비를 불식시킬 수 있을 것이다. 그러나 WTO 협정 위반 가능성이나, WTO 제소 가능성을 이유로 헌법상의 공익적 가치를 포기하는 것보다는, GATS 규정에서 허용되는 회원국의 권리를 적극 활용하려는 정부당국의 의지가 무엇보다 중요하다. 1995년 1월 1일에 WTO가 출범한 후 2009년 11월 현재까지 GATS 위반을 이유로 WTO 분쟁해결기구에 제소된 사례는 단 5건에 불과하며, 개설허가제, 영업품목과 영업시간규제와 같은 국내규제의 GATS 위반을 이유로 WTO에 제소된 사례는 한건도 없다. 영국, 미국, 프랑스, 이탈리아, 일본 등 주요 선진국들은 자국의 중소상인 보호, 지역경제 활 성화, 지역주민들의 생활환경 개선, 근로자 보호 등 여러 가지 공익적 가치를 실현하기 위해 대형유통점의 영업활동에 대한 다양한 규제(개설허가제, 영업품목과 영업시간 등의 제한)를 하고 있으나, GATS 제6조, 제16조, 제17조 등 관련 개별규정에 위반된다는 이유로 WTO에 제소된 사례는 한 건도 없다. GATS 전문은 국가정책목표를 충족시키기 위하여 자국영역내의 서비스공급을 규제하고 신 규규제를 도입할 수 있는 회원국의 권리 를 인정하고 있으며(para. 4), 우리나라 국내법체계 상 WTO 협정을 포함한 조약 은 국내법과 같은 효력을 가지나, 국가의 최고기본법인 헌법

27 27 보다는 하위규범임을 유의하여야 한다. 대규모유통업이 유통시장에서 아무런 제한 없이 중소유통업과 완전경쟁한다는 것은 중소영 세상인에게는 불공정할 뿐만 아니라 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화 를 지향하는 헌법정신에도 부합하지 않는다. 공정경쟁 확보와 시장지배적 지위의 남용방지를 위해 필요한 조치를 취하는 것은 WTO 협정에서도 허용하고 있다. 회원국은 자국영역내의 모든 독점 및 배타적 서비스공급자 (monopolies and exclusive service providers)가 관련시장에서 독점 및 배타적 서비스를 제공함에 있어 최혜국대우와 구체적 약속에 따른 회원국의 의무에 일치하 지 않는 방식으로 행동하지 않도록 보장해야 한다(GATS 제8조 제1항, 제5항). 또한 독점 및 배타적 서비스공급자가 당해 독점 및 배타적 서비스이외의 서비스로서 구체적 약속이 대상 이 된 서비스를 공급함에 있어 직접 또는 제휴기업을 통해 경쟁할 경우, 회원국은 동 공급자 가 자신의 독점적 또는 배타적인 지위를 남용하여 자국영역내에서 그러한 약속에 일치하지 않는 방식으로 행동하지 않도록 보장해야 한다(제8조 제2항, 제5항). 요컨대 정부당국이 균형있는 국민경제의 성장 및 안정, 시장의 지배와 경제력 남용의 방지, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화, 균형있는 지역경제의 육성, 중소기업의 보호육성 등 경제영역에 있어서 공익적 목표를 달성해야 할 헌법적 의무를 적극적으로 이행해야 함에 도 불구하고 단순히 국제조약 위반 가능성이라는 이유 하나만으로 유통산업발전법의 개정을 거부하거나 개정요구에 소극적으로 임하는 것은 헌법상 부여된 공무원의 직무를 유기하는 행위라 하겠다. 정부당국과 국회는 WTO 협정상의 권리를 적극적으로 행사하여, 대규모점포 의 영업품목 및 영업시간 제한 등 대규모유통업에 대하여 최소한의 규제를 할 수 있는 근거 를 마련함으로써 대규모유통업과 중소유통업의 상생 균형발전에 주도적으로 기여하여야 할 것이다.

28 28 - 지지의 글2 대규모점포의 개설허가제 등을 통한 각 경제주체간의 균형발전은 헌법상 요청 민주사회를 위한 변호사모임 중소상인살리기운동 법률지원단 1. 현행 헌법의 경제질서조항은 중소상인보호를 국가의 의무로 규정하고 있습니다. 가. 현행 헌법은 19세기형의 시장원리를 바탕으로 한 자유국가원리뿐만 아니라 20세기형 의 경제적 약자보호와 경제정의 구현을 기본원리로 한 사회국가원리를 조화하는 방식으로 경제질서를 규정하고 있습니다. 헌법은 사회적 기본권의 보장(헌법 제31조 내지 제36조), 재산권행사의 공공복리 적합 성을 규정한 재산권 규정(헌법 제23조), 경제질서조항(헌법 제119조 이하) 등을 통해 사회국 가원리를 구현하고 있습니다. 이러한 사회국가원리에 대해 헌법재판소는 선고 한 2002헌마52 사건에서 헌법은 사회국가 원리를 명문으로 규정하고 있지는 않지만, 헌법의 전문, 사회적 기본권의 보장(헌법 제31조 내지 제36조), 경제 영역에서 적극적으로 계획하고 유도하고 재분배하여야 할 국가의 의무를 규정하는 경제에 관한 조항(헌법 제119조 제2항 이하)등과 같이 사회국가원리의 구체화된 여러 표현을 통하여 사회국가원리를 수용하였다. 사회국가란 한마디로, 사회정의의 이념을 헌법에 수용한 국가, 사회현상에 대하여 방관하는 국가가 아니라 경제 사회 문화의 모든 영역에서 정의로운 사회질서의 형성을 위하여 사회 현상에 간섭하고 분배하고 조정하는 국가이며, 궁극적으로는 국민 각자가 실제로 자유를 행 사할 수 있는 그 실질적 조건을 마련해 줄 의무가 있는 국가이다 라고 판시하여 정의로운 사회질서 형성을 위한 국가의 의무를 인정한 바 있습니다. 또 국가는 균형있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지 배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다 고 규정한 헌법 제119조 제2항으로 나타난 경제주체간의

29 29 - 조화를 통한 경제민주화 의 이념은 경제영역에서 정의로운 사회질서를 형성하기 위하여 추 구할 수 있는 국가목표로서 개인의 기본권을 제한하는 국가행위를 정당화하고 있습니다 ( 선고 2001헌바35 결정) 나. 사회적 시장경제질서를 취하는 헌법구조 아래서 국가는 중소기업을 보호 육성하여야 할 의무를 지고 있습니다. 헌법상 경제질서에 관한 조항중 하나인 제123조 제3항은 국가는 중소기업을 보호 육성하 여야 한다 라고 규정하고 있습니다. 중소기업을 보호 육성하여야 할 의무는 단순한 정책선 택의 문제가 아니라 국가의 과제라는 것을 헌법이 규정하고 있는 것입니다. 헌법재판소는 선고 96헌가18 결정에서 우리 헌법은 제123조 제3항에서 중소 기업이 국민경제에서 차지하는 중요성 때문에 중소기업의 보호를 국가경제정책적 목표로 명 문화하고, 대기업과의 경쟁에서 불리한 위치에 있는 중소기업의 지원을 통하여 경쟁에서의 불리함을 조정하고, 가능하면 균등한 경쟁조건을 형성함으로써 대기업과의 경쟁을 가능하게 해야 할 국가의 과제를 담고 있다 고 판시한 바 있습니다. 대기업 유통자본이 기업형 슈퍼마 켓을 통해 중소상인의 상권을 초토화시키는 것을 방치하는 것은 헌법이 규정하고 있는 국가 적 의무를 방기하는 것입니다. 다. 결국, 우리 헌법은 사회정의의 실현, 균형있는 국민경제의 성장 등을 위해 일정한 국가 의 규제가 가능함을 예정하고 있다고 할 수 있습니다. 따라서 무분별한 대규모 유통자본의 시장지배와 경제력 남용을 방지하기 위한 대규모점포 개설 허가제 도입과 영업품목, 시간 규 제는 헌법상 그 정당성이 인정됩니다. 또한 대규모 유통자본에 의한 중소상인의 몰락을 방지 해야 하는 조건을 마련하는 것은 국가의 의무라 할 것입니다 2. 직업행사의 자유(영업의 자유)와 재산권을 침해한다는 주장은 상대적 기본권으로서의 성격을 간과한 일면적 판단일 뿐입니다. 가. 모든 기본권은 공공복리 등을 위하여 일정한 제한이 가능함을 헌법은 제37조에 의해 예 정하고 있습니다. 특히 침해된 법익이 개인의 핵심적 자유영역에 속하는 경우와는 달리 사회 적 연관성이 큰 기본권인 경우는 광범위한 제한이 가능하다 할 것입니다.

30 30 - 나. 특히 일단 선택한 직업의 행사방법을 제한하는 경우는 개성신장에 대한 침해의 정도가 상대적으로 적어 핵심적 자유영역에 대한 침해로 볼 수 없다고 할 것입니다. 개인의 직업활 동 또는 사회적 경제적 활동 등이 타인의 자유영역과 충돌할수록 입법자가 타인과 공동체 의 이익을 위하여 개인의 자유를 제한하는 것을 보다 수인해야 함을 의미하므로 1) 직업수행 의 자유에 불과한 대규모점포 개설 허가제는 입법자에 의한 입법재량권이 인정되어 과잉금 지원칙에 위반되지 않습니다. 다. 대규모점포를 운영하여 얻을 것으로 기대되는 이익은 헌법상 보장되는 대상으로서의 재 산권이라고 볼 수 없습니다. 즉 영업활동은 원칙적으로 자신의 계획과 책임 하에 행위를 하 면서 법제도에 의해 반사적으로 부여되는 기회를 활용하는 장래의 단순한 경제적 기회에 지 나지 않는 것이므로 재산권 침해라는 주장의 전제로서 재산권 이라는 요건을 충족하고 있지 못하고 있습니다. 설령 영업의 자유가 재산권에 포함된다고 하더라도 재산권행사의 대상이 되는 객체가 지닌 사회적인 연관성과 사회적 기능이 크면 클수록 입법자에 광범위한 제한이 정당화됩니다. 라. 즉 대규모점포 개설 허가제, 영업시간, 품목 제한 등 직업행사의 자유, 재산권에 대한 제 한 이 바로 침해 에 해당한다는 주장은 공공복리를 위한 기본권 제한의 가능성, 이들 기본권 의 사회적 연관성 측면을 도외시한 주장일 뿐입니다. 3. 합리적인 이유가 있는 차별적 취급은 평등권 침해가 될 수 없습니다. 편의점 등 다른 업태와 비교하여 대규모점포만을 규제하는 것이 헌법상의 평등권 위반이 라는 견해가 있습니다. 그러나 헌법이 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 이거나 차별적 취 급으로 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하는 경우 가 아닌 한 평등권에 침해되는지 여부는 자의적 차별 인지 여부가 그 판단기준이 된다 할 것입니다. 이와 관련해서 선고 2000헌바84 사건에서 직업수행의 자유는 공익을 위하여 상대적으로 넓은 규제가 가능하다 고 인정되기 때문에 이 사건 법률조항에 대하여 직업수행의 자유가 일부제한된다고 하여 관 련기본권에 중대한 침해가 있다고 볼 수 없으므로 완화된 심사기준, 즉 차별기준 내지 방법 의 합리성 여부가 헌법적 정당성 여부의 판단기준이 된다 고 판시한 헌법재판소의 결정은 대규모점포의 규제와 관련하여 그 일응의 기준점을 시사하고 있다 할 것입니다. 1) 헌바76등

31 31 - 즉, 차별적 취급이 합리성이 있는지는 1 본질적으로 동일한 것을 다르게 취급하는지에 관련된 차별취급의 존재여부 와 2이러한 차별취급이 존재한다면 이를 자의적으로 볼 수 있 는지 여부 라고 할 것인데 1과 관련해서 편의점은 중소상인의 사업영역에서 차지하는 비율 이 3% 전후에 불과하여 그 시장점유율이나 보호대상인 중소상인에 미치는 영향이 비교할 수 없을 정도로 낮고 취급하는 영업품목등도 대규모점포와 비교하여 광범위하지 않으므로 본질적으로 동일한 것이라 볼 수 없으며 2와 관련하여서는 경제주체간의 균형발전, 유통산 업 노동자의 보호 등 그 정당한 목적이 인정되므로 전체적으로 차별적 취급의 합리성이 인 정되어 평등권을 침해하지 않는다 할 것입니다. 4. 대형유통자본의 상권 잠식을 통한 독점화가 오히려 소비자의 선택권을 침해합니다. 대규모 점포에 대한 규제가 실시되지 않을 경우 장기적으로는 지역의 다양한 상권 및 유 통경로의 붕괴 등으로 이어질 수 있습니다. 헌법재판소도 선고 98헌가5 결정에 서 다소간 소비자 선택권이 제한될 수 있다고 하더라도 오히려 기존의 대형주류제조업체가 시장에 참가하여 전국적인 독과점을 형성하게 되면 사실상 소비자결정권이 형해화되는 결과 가 초래될 수 있다는 점을 고려하면 소비자의 자기결정권이 침해되는 것이라고 볼 수 없다 고 판시한 바 있습니다. 즉 대규모 점포에 대한 규제가 바로 소비자의 권리의 침해로 이어진 다는 견해는 소비자의 권리 제한 과 침해 에 대한 혼돈에서 기인할 뿐만 아니라 장기적인 관점에서 오히려 대규모 점포에 대해 규제하지 않는 것이 유통독과점에 의한 소비자의 선택 권 침해가 될 수 있다는 점을 간과한 것입니다. 5. WTO협정도 국가정책목표의 충족을 위해 필요한 규제를 취할 수 있는 우리나라의 권 리를 인정하고 있습니다. 가. WTO 협정은 국가간 무역장벽을 점진적으로 해소하기 위하여 여러 나라들이 체결된 다자간 조약입니다. 개설허가제, 영업시간, 영업품목 규제는 외국기업이 국내에 진출하는 것 을 막거나 국내기업에 비하여 불리한 차별조치를 취하는 것이 목적이 아니며, 대형점포의 무 분별한 확산의 방지를 통해 중소유통상인의 보호와 지역경제의 육성, 지역의 주거환경과 노 동환경을 보호하기 위한 최소한의 조치로 국가 간의 무역거래의 제한과는 기본적으로 관련 성이 없습니다.

32 32 - 나. 개설허가제, 영업시간, 영업품목 규제로 물론 외국의 유통기업이 국내에 진출하여 영 업을 하는 데 일부 제약이 따르는 것은 맞지만, 이러한 규제는 외국기업이 설립한 점포와 국 내기업이 설립한 점포를 구분하고 있지 않습니다. 즉 대규모 점포라는 요건만 충족되면 외 국 과 국내 점포를 불문하고 차별 없이 규제를 받게 되어 있습니다. 이러한 조항이 WTO 협정의 최혜국 대우나 내국민동등대우 조항에 위반된다고 할 수 없을 것입니다. 까르푸나 월 마트 같은 외국의 세계적인 대형유통기업들은 국내에 자유로이 진출했다가 이미 스스로 철 수하였는데, 이들이 철수한 것도 개설허가제나 영업시간, 영업품목 규제 때문이 아니며, 이러 한 규제가 생긴다 하여 이들 외국기업들이 국가간 무역에서 장벽을 만들어 자신을 차별한다 고 주장할 여지도 없습니다. 다. 더구나 GATS 협정문 전문은 "국가정책목표를 충족하기 위하여 자기 나라의 영토 내 의 서비스 공급을 규제하고 신규규제를 도입할 수 있는 회원국의 권리를 인정"한다고 명시 하고 있습니다. 곧 중소유통상인의 몰락으로 인한 생존위협을 막고 지역경제를 육성하며, 경 제의 민주화와 주거환경 및 노동환경을 보호하는 것은 WTO협정문으로도 막을 수 없는 국 가의 중대한 정책적 목표로 이를 실현하기 위하여 응당 서비스 공급을 규제하고 신규규제를 도입하는 것은 나라의 권리이기도 합니다. 라. 뿐만 아니라 WTO협정을 비준할 당시 우리나라는 대규모 점포의 개설허가제를 취하 고 있다가 그 이후 등록제를 취하였는데, 비준 당시 우리나라가 개설허가제를 취하고 있었음 을 외국은 알고 있었으므로 다시 개설허가제를 취한다고 하여 새로이 가중된 규제를 취하는 것도 아니며, 외국이 이를 비준 당시 예상할 수 없었던 규제로 보이지도 않습니다. 6. 기본적으로 합리성, 공평성, 객관성이 인정되는 국내규제는 WTO 위반이 될 수 없습 니다. 가. 설령 국내규제가 WTO 협정 중 서비스 협정(GATS) 제16조, 제17조 등 개별조항과 관 련이 있다 할지라도 GATS 제6조에 의해 합리성, 공평성, 객관성을 상실한 것인지 여부가 또 다시 검토되어야 합니다. 그렇다면 개설허가제, 영업시간, 품목규제가 합리성, 공평성, 객관성 이 없는 조치인가가 문제되는데, 중소상인 보호와 지역균형발전을 위한 유통산업발전법 개정 안이 합리성, 객관성, 공평성을 현저히 상실한 조치로 볼 수 없고, 따라서 GATS 위반이 되 지 않는 것입니다.

33 33 - 나. WTO에 제소된 사례를 분석해 보아도 개설허가제 등이 GATS 규정에 위반된다는 것 은 기우에 불과함을 알 수 있습니다. 1995년 WTO가 출범된 이후 GATS 위반 여부로 제소된 사례는 5건에 불과합니다. 그 중에 서 개설허가제, 영업시간 규제와 같은 국내규제(GATS 제6조의 문제)가 GATS 위반이라며 WTO에 제소된 사례는 한 건도 없습니다. 또한 많은 선진국가들에서 자국의 중소상인이나 지역경제, 도시계획, 주민들의 생활환경, 유통산업근로자 보호 등의 목적으로 개설규제, 영업 시간, 영업품목 규제를 하고 있으나 이러한 규제가 WTO 위반으로 제소된 예는 한 건도 없 습니다. 7. 중소상인 보호를 위한 각국의 노력에 비추어 보아도 개설허가제, 영업시간, 품목제한 은 그 정당성이 인정됩니다. 가. 각국도 중소상인 보호, 도시계획적 접근, 유통산업노동자 보호차원에서 지속적으로 규 제를 실시하고 있습니다. 나. 영업시간 규제와 관련하여 영국의 경우 Sunday Trading Act 는 대형점포는 지역관계 기간에 대한 사전통보 없이는 일요일에 영업을 할 수 없도록 하고 있고, 프랑스의 경우도 유 통산업근로자의 근로시간 보호라는 노동법적 시각에서 영업시간을 규제하고 있습니다. 다. 특정 영업품목의 규제에 관련하여 워싱턴 D.C. 시의회는 매장면적의 15% 이상을 식품, 비과세 매장으로 사용하지 못하도록 조례를 제정하였지만 이를 이유로 WTO에 제소된 바 없습니다. 라. 점포 면적을 기준으로 일정한 허가 요건을 규정하고 있는 입법례는 어렵지 않게 찾아 볼 수 있습니다. OECD 국가를 대상으로 할 때 매장 면적을 기준으로 한 제한의 경우 제한이 없는 경우보다(24%) 제한이 존재하는 경우가 다수 훨씬 다수를 차지하는 것만 보아도 이를 확인할 수 있다 할 것입니다. 2) 8. 국가는 일정한 공적 목적을 위해 필요한 규제를 할 수 있고 그렇게 할 때에만 존재가치를 2) Regulatary Reform In Retail Distribution(OECD Economic Studies NO. 32, 2001/1)

34 34 - 인정받을 수 있을 것입니다. 국민의 대표자로서의 자격을 국민으로부터 부여받은 입법기관으 로서의 국회의원의 의무는 헌법상의 가치를 입법으로서 실현하는 것이라 할 것입니다. 앞서 살펴본 바와 같이 중소기업을 보호, 육성해야 할 국가적 의무를 구체적이고도 실효성 있게 제도화 하는 것은 단순한 선택의 문제가 아니라 국가기관의 의무라 할 것입니다.

35 35 - 중소상인살리기전국네트워크 활동자료

36 36 -

37 37 - 중소상인살리기전국네트워크 참가단체 시민사회단체 - 참여연대, 경실련, 한국진보연대 - 지역경실련협의회 인천경실련, 광명경실련, 군포경실련, 수원경실련, 안산경실련, 안양의왕경실련, 이천여주경실 련, 김포경실련, 강릉경실련, 속초경실련, 춘천경실련, 태백정선경실련, 청주경실련, 대전경실 련, 천안아산경실련, 군산경실련, 전주경실련, 정읍경실련, 남원경실련, 광주경실련, 순천경실 련, 여수경실련, 목포경실련,대 구경실련, 경주경실련, 구미경실련, 포항경실련, 울릉경실련, 부산경실련, 거제경실련, 마산창원경실련, 제주경실련 - 참여자치지역운동연대 경기북부참여연대, 광주참여자치21, 대구참여연대, 대전참여자치시민연대, 마산창원진해참여 자치시민연대, 부산참여자치시민연대, 성남참여자치시민연대, 여수시민협, 순천참여자치시민 연대, 제주참여환경연대, 참여와자치를위한춘천시민연대, 참여연대, 참여자치전북시민연대, 충 남참여자치지역운동연대, 충북참여자치시민연대, 평택참여자치시민연대, 평화와참여로가는인 천연대 중소상인단체 및 기타 - 전국지하도상가상인연합회, 한국슈퍼마켓협동조합연합회, 사업조정신청지역전국연석회의, (사)한국소상공인마케팅협회, 한국계란유통협회 지역별 네트워크 - 대형마트규제와소상공인살리기인천대책위원회 인천상인연합회, 인천슈퍼마켓협동조합, 사업조정지역인천연석회의, 한국주유소협회인천지부, 노점상연합회부평남동지부, 평화와참여로가는인천연대, 인천여성회, 인천사회복지보건연대, 민주노동당인천시당

38 충북민생경제살리기운동 기업사랑농촌사랑운동본부, 대한노인회청주시지회, 사단법인징검다리, 중소기업중앙회충북본 부, 청주시사회복지협의회, 청주시인력관리센터, 청주시재래시장상인연합회, 청주C.C.C, 청주 YMCA, 청주YWCA, 충북건설인력종합지원센터, 충북경제정의실천시민연합, 충북상공회의소 협의회, 충북상인연합회, 충북여성경제인협회, 충북청주슈퍼마켓협동조합, 한국여성농업인충 청북도연합회, 한국유치원연합회충북지회, 한국음식업중앙회충북지회, 한국지체장애인협회충 청북도협회, 한국청소년화랑단육성연맹 - 중소상인살리기울산네트워크 울산광역시슈퍼마켓연합회, 울산광역시유통연합회, 울산광역시자동차전문정비사업조합, 울산 미래의류판매사업협동조합, 울산상인연합회, 울산수퍼마켓협동조합, 울산컴퓨터월드상우회, 한국소기업소상공인연합회울산지부, (사)대한안경사협회울산광역시안경사회, (사)대한제과협 회울산광역시지회, (사)축산기업중앙회울산지회, (주)신정시장, 남구주민회, 중구주민회(준), 울 산시민연대, 한살림울산, 한국신용카드가맹점사업협동조합연합회(울산신용카드가맹점사업협 동조합, 울산신용카드가맹점1사업협동조합, 울산신용카드가맹점2사업협동조합, 울산신용카드 가맹점3사업협동조합, 울산중앙신용카드가맹점사업조합, 울산신용카드가맹점관리4사업협동조 합, 울산신용카드가맹점관리5사업협동조합) - 중소상인살리기광주네트워크 광주슈퍼마켓협동조합, 광주재래시장상인연합회, 광주의류판매연합회, 금호월드시장협동조합, 광주경실련, 참여자치21, 아름다운공동체광주시민센터, 영암농산상인회, 두레청과상인회, 전국 아파트입주자대표회의연합회광주지부, 한국안경사협회광주지부, 한국주유소협회광주전남지회, 민주노동당광주시당, 진보신당광주시당 - 중소상인살리기전북네트워크 전북전주수퍼마켓협동조합, 군산수퍼마켓협동조합, 익산수퍼마켓사업협동조합, 주유소협회전 북지회, 전라북도상인연합회(26개 단체), 전주모래내시장상인회, 전주중앙상가상인회, 전주남 부시장상인회, 전주풍남문상인회, 군산명산시장상인회, 군산문화시장상인회, 익산남부시장상 인회, 익산중앙시장상인회, 익산북부시장상인회, 익산북부장상인회, 정읍1시장상인회, 남원공 설시장상인회, 남원용문시장상인회, 김제시장상인회, 고창시장상인회, 부안읍시장상인회, 임실 시장상인회, 무주반딧불시장상인회, 장수시장상인회, 전주버드나무상가상인회, 전주동문상가 상인회, 진안시장상인회, 무주안성시장상인회, 전주기린로전자상가상인회, 완주봉동시장상인

39 39 - 회, 익산매일시장상인회, 전주시전통시장협의회, 전북YWCA협의회, 전북경제살리기도민회의, 전북전주소비자정보센터, 익산경제살리기범시민대책회의, 익산참여자치연대, 참여자치군산시 민연대, 대형마트시민모니터단, 참여자치전북시민연대 - 지역경제및중소상인살리기광명네트워크 광명시수퍼마켓협동조합, 광명시장상점가진흥사업협동조합, 광명새마을시장상인조합, 광명경 실련, 광명교육연대, 광명만남의집, 광명여성의전화, 광명YMCA, icoop광명생협, 광명NCC, 새누리장애인부모연대광명시지부, 광명불교환경연대, 전국민주공무원노조광명시지부 - 대형마트및SSM입점저지중소상인살리기경남대책위원회 경남유통상인연합회, 민주노동당경남도당중소상인살리기운동본부, 경남진보연합(준), 마산지 역대책위(마산창원유통상인연합회, 마산진보연합, 민주노동당마산시위원회, 홈플러스익스프레 스 마산중앙점입점저지비상대책위, 탑마트입점저지석전동상인대책위), SSM저지중소상인살리 기 김해대책위원회, 김해대리점연합회, 민주노동당중소상인살리기김해운동본부, 장유대책위, 내외동대책위, 동김해대책위), 중소상인살리기거제대책위위원회(거제유통상인회, 거제경실련, 거제수퍼마켓협동조합, 거제사랑지역경제협의회, 거제시농수축협조합, 거제상공회의소, 민주 노동당거제시위원회), 대형마트및SSM입점저지중소상인살리기진주대책위(진주금산면상인회, 진주대리점연합회, 진주진보연합, 민주노동당진주시위원회), 창원용호동홈플러스익스프레스입 점 저지대책위원회(마산창원유통상인연합회, 창원진보연합, 민주노동당중소상인살리기창원운 동본부) - 중소상인살리기대구네트워크 대구동부수퍼마켓협동조합, 대구중서부수퍼마켓협동조합, 전국상인연합회SSM반대대책위원회 대구지부, 대구경실련, 대구녹색소비자연대, 대구자전거타기운동연합, 대구장애인연맹, 대구참 여연대, 지방분권운동대구경북본부 - 소상공인살리기대전운동본부 대전경실련, 대전참여자치시민연대, 대전수퍼마켓협동조합, (주)중앙메가프라자, 은행동상가번 영회, 가수원상점가, 가양시장, 대전도매시장, 도마시장, 둔산동상점가, 문창시장, 법동시장, 산성시장, 송강시장, 송촌시장, 신도시장, 신중앙시장, 신탄진시장, 역전시장, 역전지하상가, 오류시장, 오정동상점가, 용두시장, 용운시장, 유성시장, 유천시장, 인동시장, 자유도매시장, 중리시장, 중앙도매시장, 중앙로지하상가, 중앙상가, 중앙종합시장, 태평시장, 한민시장

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41 41 - 주요 활동자료1 유통산업발전법 개정에 관한 청원 I. 청원취지 대형마트에 이은 기업형 슈퍼마켓의 무분별한 입점으로 주변지역 생활환경의 보호 유지가 위협당하고, 균형 있는 유통산업의 발전이 심각하게 훼손되고 있습니다. 이에 따라 이미 여 러 국회의원들이 유통산업발전법 개정안을 발의하였고, 해당 상임위인 지식경제위원회는 위 원회 대체법안을 마련하고 있으며, 정부 또한 관련 방안을 발표하고 있습니다. 하지만 중소 상인단체 및 시민사회단체로 구성된 중소상인살리기 전국네트워크(준)와 법률전문가 단체인 민주사회를위한변호사모임의 중소상인살리기운동 법률지원단은, 이러한 법안과 방안들이 현 문제를 해소 할 수 있는 근본적인 처방으로는 한계가 있다고 판단되어, 유통산업발전법 개정 방향에 대한 청원안을 마련하였습니다. 이에 아래의 청원내용을 바탕으로 유통산업발전법이 개정될 것을 청원합니다. II. 청원내용 1. 이미 발의된 유통산업발전법 개정안 및 지식경제위원회 대안 검토 가. 기업형슈퍼마켓(이른바, SSM)이 골목 구석구석으로 파고들면서, 지역상권의 몰락이 가 시화되자 이미 여러 의원들이 유통산업발전법 개정안을 발의하였는데, 주요 내용은, 1 현행 유통산업발전법(이하, '법'이라 한다)에서는 3천제곱미터 이상의 대규모점포에 관해서만 규율 하고 있으나, 이보다 작은 규모의 점포(또는, 일부 의원은 대규모점포를 운영하는 법인 또는 그 계열회사가 운영하는 점포에 대해서는 규모를 불문하고 규율대상에 포함시키고 있음)도

42 42 - 규율대상에 포함하기 위해 '준대규모점포'라는 용어를 사용하고 있으며, 2 현재와 같이 점포 개설시 일정한 사항을 등록하도록 하는 것만으로는 무분별한 점포의 개설 등을 방지할 수 없으므로, 점포 개설시 시장, 군수, 구청장의 허가를 받도록 하고, 3 시장, 군수, 구청장은 지역심의회 등의 심의를 거쳐 허가를 하도록 하고, 점포개설영향평가를 비롯하여 다양한 의 견 수렴절차를 거치도록 한 점 등을 들 수 있다. 무분별한 점포 개설을 방지하기 위해 현재의 등록제 대신 허가제를 도입하는 것은 찬성 이나, 시장, 군수, 구청장은 허가 전에 막연히 의견을 수렴하여야 한다거나 지역심의위원회의 심의를 거쳐야 한다고 할 뿐, 구체적인 허가 요건 등을 규정하지 않고 있어, 허가제가 유명 무실하게 운영될 가능성도 있다. 또한, 점포개설영향평가라는 개념을 도입하여 점포 개설시 인근 점포의 매출에 미치는 영향이나 주변지역 생활환경 및 교통, 소음 등의 문제도 고려할 수 있게 한 점은 바람직하나, 이 역시 개설영향평가의 구체적인 기준이나 심의시 유의사항 등을 명백히 하여 실효성 있는 제도로 만들 필요가 있다. 나 국회 지식경제위원회(이하, 지경위 라 한다) 법안심사소위원회에서는 위와 같이 여러 의원들이 발의한 개정안들을 본 회의에 부의하지 않고, 지경위 대안을 마련하였 다. 지경위 대안은 대규모점포의 개설 및 영업활동에 따른 소비자 및 인접 지역주민의 생활 환경을 보호하고 유통산업의 지역별, 종류별 균형 있는 발전을 도모하기 위하여, 대규모 점 포의 개설 및 영업활동에 관하여 규율함으로써 대규모 점포 근로자의 건강 및 소비자의 권 익을 보호하고 나아가 지역경제의 건전한 발전과 유통산업의 균형발전에 기여하고자 하 는 것을 목적으로 하고 있다. 주요 내용은 1 대규모 점포 이외에도 대규모 점포를 경영하는 법인 또는 그 계열회사가 직영하는 점포에 대하여도 등록제를 확대하면서, 전통상업보존구역 주위에서는 조례로 정하는 범위 내에서 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 하고, 등 록요건을 지방자치단체장이 지역 특성에 맞게 조례로 정할 수 있도록 하며, 2 대규모 점포 등에 대해 영업시간 제한 및 의무휴업일수의 지정 등 영업행위를 조정할 수 있도록 하고, 3 일정한 재래시장 또는 시장활성화구역 및 상점가 등을 전통상업보존구역으로 지정할 수 있 도록 하 는 것을 담고 있다. 그러나, 지경위의 대안은 종전에 발의된 대부분의 개정안들이 개설 허가제를 기본으로 하고 있었음에도 대규모 점포 운영자의 직영 점포를 규율 대상에 포함하는 이외에 개설 등 록제를 원칙으로 하고 있어, 그 실효성에 있어 많은 논란을 야기하고 있다. 법률상 등록은, 일반적 허용을 의미하는 것으로 일정 사항만을 등록하도록 할 뿐 점포 개설을 억제하는 효 과를 기대하기 어렵기 때문이다. 대규모 점포에 대해 등록제가 시행되었음에도 불과 수 년

43 43 - 동안 전국적으로 400여개가 개설되었다는 사실이 이를 잘 보여주고 있다. 또한, 대규모점포 등의 영업행위를 조정할 수 있도록 하면서도, 영업시간 및 영업일수를 일부 제한할 수 있도 록 하였을 뿐 영업품목 등에 대해서는 아무런 언급이 없는 점 또한 문제로 지적되고 있다. 지경위 대안은 도대체 왜 이 시점에서 유통산업발전법 개정이 논란이 되고 있는지를 몰각하 고 있는 것은 아닌지 하는 의문을 강하게 갖게 된다. 대규모 점포 운영자의 직영 점포만을 등록 대상에 포함시켰을 뿐 종전의 규정과 큰 차이를 보이지 않고 있기 때문이다. 다. 정부 역시 지역상권의 몰락이 심상치 않다는 판단에서 몇 가지 대책을 내 놓고 있는데, 주요 내용은 현재 신고만으로 개설이 가능한 기업형슈퍼마켓에 등록제를 도입하고, 등록제를 허가제에 준하는, 이른바 '강화된 등록제'로 운영한다는 것과, 중소상인들이 독자적 지분을 갖는 체인형태의 점포 운영 등이 그것이다. 그러나 허가제에 준하는 등록제는 결국, 등록제 로 운영될 개연성이 높아서 현행 법률과 별반 차이가 없으며, 체인형태로 점포를 운영하게 한다는 것은 장기적인 정책적 대안이 될 수 있을지는 몰라도 '급격한 매출감소 및 폐점 속출 '이라는 급박한 상황에 놓인 중소상인들에 대한 보호대책이 되기는 어려워 보인다. 지금 당 장 급한 것은, 급속도로 진행되는 SSM의 개설을 억제하는 것이고, 그런 다음에야 비로서 중 소상인들의 경쟁력 강화 방안이 모색되어야 할 것이기 때문이다. 중소상인들이 운영하는 점 포가 모두 문을 닫은 다음 경쟁력 강화방안이 도입되면, 무슨 소용이 있겠는가? 2. 법 개정안에 포함되어야 할 내용 가. 무엇보다, 규모면에서 대규모점포에 미치지는 않지만 지역 상권에 막대한 영향을 미치 는 기업형 슈퍼마켓도 규율 대상에 포함시켜야 한다. 사실, 지역의 중소 유통업체들은 대형 유통업체들과의 경쟁보다는 골목 구석구석 개설 되고 있는 기업형 슈퍼마켓(이른바, SSM)으로 인해 매출감소 등의 직격탄을 맞고 있으므로, 이러한 기업형 슈퍼마켓도 규율대상에 포함시켜야 한다. 그러나 기업형 슈퍼마켓이 중소 유 통업체들에게 위협이 되는 것은, 그 규모 때문이 아니라 대형 유통업체와 동일한 유통망을 이용하고, 소비자들에게 익숙한 브랜드를 사용한다는 것이므로, 점포의 면적만을 기준으로 하기보다는, 기업형 슈퍼마켓의 운영 주체가 누구인지에 초점을 맞출 필요가 있다. 즉, 대규 모점포를 경영하는 법인 또는 그 계열회사가 개설하고자 하는 점포(프랜차이즈 형식의 점포 를 포함하여야 한다)는 규모와 상관없이, 대규모점포와 마찬가지로 개설을 제한하여야 하며, 이를 모두 포함하여 대규모점포등 으로 통칭해야 한다.

44 44 - 나. 무분별한 대규모점포등의 개설을 막기 위해서는 개설허가제의 도입이 필수적이다. 현재와 같이, 등록만으로 점포의 개설이 가능하도록 하면, 점포의 개설자체를 제한하는 것은 사실상 불가능하다. 등록제는 사실상 일정한 요건을 갖춘 신고제 에 불과하여 개설을 제한하는 효과를 기대하기 어려운 반면, 허가제를 채택할 경우에는 일반적으로 금지되면서 예외적으로 정해진 요건을 갖춘 경우 허용해 주는 것이므로, 등록제에 비해 점포 개설 제한 의 효과를 기대할 수 있게 된다. 정부가 허가제에 준하는 등록제라는 말을 하면서까지 등록 제를 고집하는 것은 허가제의 도입이 지나친 규제에 해당할 수 있다거나 위헌의 소지가 있 다는 등의 우려에 근거한 것으로 보이나, 허가제를 도입한다하더라도 전국의 모든 지역에서 대규모점포등의 개설을 금지하는 것이 아니라, 주변지역생활환경보호 등을 위해 일정 용도지 역에서 개설을 금지한다면 이는 직업 수행의 자유에 대한 합리적 제한이므로, 위헌의 문제는 전혀 발생하지 않는다는 것이 전문가들의 일반적 견해이다. 정부는 허가제가 위헌의 소지가 있다거나 WTO에 제소될 우려가 있다며 허가제 도입에 반대하면서도, '사실상 허가제에 준 할 정도의 강화된 등록제'를 주장하고 있다. 만약, 정부 주장대로 허가제가 문제의 소지가 있 다면 이에 준하는 정도의 등록제 역시 형식적 명칭에 불구하고, 마찬가지 문제가 발생할 수 있을 것이므로, 정부의 위 주장은 그 자체로 설득력이 떨어진다. 또한 지경위 대안에서는 전 통상업보존구역 반경 500미터 이상 조례로 정하는 범위 내에서는 등록 제한이 가능하도록 하거나 조건을 붙일 수 있도록 하겠다고 하여, 이른바, 정부의 강화된 등록제 와 같은 취지 로 보이는 규정을 하고 있으나, 이는 사실상 허가제에 준하는 것으로 이러한 조치를 강구하 는 이상 허가제를 도입하지 않을 이유가 없다. 현재, 허가제로 운영되고 있는 대표적인 것이 건축허가라 할 수 있는데, 건축허가의 경우에도 건축물의 대지 구조 설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전 기능 환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 것으로, 위헌 논란 등은 야기되지 않고 있다. 프랑스에서도 대형점과 중소소매점의 경쟁관계를 조정하는 관점에서 도시계획, 토지이 용규제와 연동하여 300제곱미터 이상에 대해서는 허가제를 채택하고 있으며, 독일 역시 지역 개발 및 도시계획에 의거 연면적 1,200제곱미터, 전용면적 800제곱미터 이상의 소매시설은 허가를 받도록 하고 있을 뿐 아니라 영국에서도 지역발전과 도시계획상의 규제를 통해 출점 을 규제하면서 지방수준에서 관리되는 토지 및 건축물의 종합적인 통제시스템에 의존하고 있으며 이를 위해 허가제를 도입하고 있어, 허가제의 도입이 WTO 규정에 반한다는 정부 등 의 주장에도 선뜻 동조하기 어렵다. 따라서 개설허가제를 도입하는 이상, 원칙적으로 일정 용도지역에서는 대규모점포등의 개설이 금지된다는 것을 명문으로 규정하고, 예외적으로 일정한 요건을 갖춘 경우 개설허가 가 가능하도록 하는 방식으로 법률이 개정되어야 할 것이다.

45 45 - 다. 다만, 허가제를 도입하더라도 국토의 균형 있는 발전, 주변지역생활환경에 미치는 영향 등을 고려하여 다양한 방식의 규율이 도입되어야 한다. (1) 용도지역에 따라, 허가 요건을 달리 하여야 한다. 국토의 균형 있는 발전을 위해 제정 시행 중인 국토의계획및이용에관한법률 및 시행 령에서는 도시지역을 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 나누고, 이를 다시 자세하 게 분류하여 이를 용도지역이라 하면서 각 용도지역별로 건축할 수 있는 건축물의 종류 등 을 제한하고 있다. 대규모점포등의 개설에 관한 규율에도 이러한 용도지역별 분류를 활용하 여 각 지역 특성에 맞는 허가 요건을 충족하도록 하여야 할 것인데, 가령, 전용주거지역이나 준주거지역의 경우에는 그 특성상 안정적인 생활환경을 보호하여야 할 것이므로, 개설이 가 능한 점포의 면적을 작게 하여야 할 것이고, 상업지역의 경우에는 보다 넓은 면적의 점포 개 설을 허가하더라도 무방할 것이다. 다만, 전국적으로 동일한 용도지역이라 하더라도 각 지역 의 특성에 따라 개설이 허용되는 점포의 면적을 달리 할 수도 있으므로 조례로 별도의 규정 을 두도록 하는 것이 바람직하다. 이미 앞에서 살핀바와 같이, 프랑스, 독일, 영국 등에서도 도시계획, 토지이용 관점과 지역개발 및 도시계획에 의거 대규모 점포 등을 규제하고 있다. 특히, 독일에서는 연방건축 이용령에 의할 때 주거계 지구에서는 지구의 공급에 부응하는 점 포함 허용되므로 대형점은 건축할 수 없도록 규정하고 있는바, 이러한 사정은 개정안 마련시 적극 검토되어야 할 것이다. 또한, 특정 용도지역에 대규모점포등의 개설 허가가 나지 않음에도, 그 경계와 인접한 지역에서 그 용도지역을 달리한다는 이유로 아무런 제한 없이 점포를 개설할 수 있다면, 허 가제를 도입한 취지가 몰각될 수 있으므로, 특정 용도지역의 경계로부터 일정거리에 있는 지 역은 동일한 규제가 적용되도록 하여야 한다. (2) 근린상업지역은 소규모 유통시설이 밀집된 곳으로, 다른 용도지역에 비해 가중된 허가 요건을 규정하여야 한다. 용도지역은 국토의 균형 있는 발전 등을 도모하고자 국토의계획및이용에관한법률에서 분류하고 있는 것인데, 근린상업지역의 경우 특히 소규모 유통시설이 밀집된 곳으로 다른 용 도지역보다 가중된 허가 요건이 필요하다. 즉, 근린상업지역에서는 이미 많은 중소상인들이 영위하고 있는 종합소매업은 운영할 수 없도록 하는 규정이 필요하다. (3) 재래시장이나 상점가, 전문상가단지는 보호해야 할 점포들이 밀집해 있는 곳으로, 위 지 역으로부터 일정 거리 내에서는 대규모점포등의 개설이 금지되어야 한다. 재래시장및상점가육성을위한특별법에서는 여러 규정을 두어 재래시장을 보호하고 있는

46 46 - 데, 이는 재래시장은 주로 지역의 중소상인들이 밀집하여 소규모의 점포를 운영하므로, 이러 한 재래시장의 보호 육성은 지역상권활성화로 이어져 국민경제 전체의 균형 있는 발전이 가 능하다는 고려에 기인하는 것이다. 따라서, 위와 같은 특별한 보호가 필요한 재래시장이나 상점가, 전문상가단지와 일정 거리 내에서는 대규모점포등의 개설이 금지되어야 한다. 라. 시장, 군수, 구청장은 개설허가 전에 개설영향평가심의위원회의 심의를 거치도록 한다. 통상, 심의위원회 심의는 시장 등의 허가를 사전에 통제하는 기능을 하게 되므로, 시장 등은 개설 허가를 하기 전에 반드시 심의위원회 심의를 거치도록 한다. 마. 대규모점포등을 개설하고자 하는 자는, 개설허가신청서를 비롯한 일정한 서류를 제출하 도록 하고, 이를 심의위원회 심의의 근거 자료가 되도록 한다. 제출할 서류는, 1 점포개설허가 신청서 (당해 점포의 개설자, 입지, 면적, 영업품목이나 영업시간을 제한하여 신청하는 경우에는 그 취지 및 점포 개설자가 이미 동일한 시, 군, 구 및 시, 도내에 점포를 개설한 사실이 있다면 이와 관련한 내용 등의 사항이 포함되어야 한 다.) 2 개설영향평가서 (점포 개설시 같은 용도지역 및 해당 시, 군, 구내에 개설된 기존 점 포의 매출과 고용에 미치는 영향, 그리고 대규모점포의 경우는 거주민들의 소음 교통 등 생 활환경에 미치는 영향 등의 사항이 포함되어야 한다.) 3 지역협력사업계획서 (주변지역생활 환경보호 유지와 관련한 대책 및 지역경제의 균형 있는 발전을 도모하기 위한 방안 등의 사항이 포함되어야 한다.) 등으로 한다. 바. 시장, 군수, 구청장이 입지의 변경, 매장면적의 변경, 영업시간, 영업품목을 제한하는 등 의 조건을 붙여 허가를 할 수 있도록 한다. 시장 등이 개설 허가를 할 때 심의의 결과 등을 종합하여 위와 같은 내용을 제한하는 조건을 붙여 허가(조건부 허가)를 할 수 있도록 한다면, 점포 개설자의 이익과 점포 개설로 인해 영향을 받게 되는 지역 주민들의 이익의 균형을 도모할 수 있게 되어, 사회경제적인 측 면에서도 유용할 것이다. 사. 개설영향평가심의위원회는 시, 도 소속에 두되, 관계 공무원 및 관련 학문 전공자와 전 문가로 구성한다. 우리 지역 현실상 시, 군, 구 등의 기초단체에는 심의위원회를 구성할 수 있는 전문가 들을 확보하기 어려워 심의위원회 구성이 어려울 수도 있다. 이러한 사정을 감안하여 심의위 원회는 시, 도 소속으로 하는 것이 바람직하며, 구성원은 공무원, 관련 학문 전공자를 비롯

47 47 - 한 회계사, 변호사 등의 전문가로 한다. 아. 심의위원회는 개설영향평가시 개설허가 신청자가 제출한 서류와 점포 개설로 주변에 미 치는 매출액 및 고용에 미치는 영향, 주변생활환경에 미치는 영향 등 전반적인 사정을 심의 하고, 이해관계자들의 의견을 참작하도록 한다. 개설허가제를 도입하면서, 허가의 사전적 통제장치로 기능하는 심의위원회의 역할이 중 요한데, 심의위원회는 신청자가 제출한 서류와 같은 용도지역 및 해당 시, 군, 구내에 상존하 는 점포의 수 면적의 합계, 매출총액, 그리고, 대규모점포등의 개설로 위 점포들에 미치는 매출액 및 고용의 변화 등 지역경제에 미치는 영향, 주변지역생활환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 심의하여야 하며, 이해관계자들의 의견 등을 참작하여야 한다. 자. 이미 등록 또는 신고 된 대규모점포등에 대해서도 일정한 유예기간을 부여하여, 허가를 받도록 하여야 한다. 이미 제출된 법률 개정안들은, 기존의 대규모점포등에 대해 별도의 허가절차 없이 허 가받은 것으로 보는 경과규정을 두고 있는데, 만약, 이미 등록 또는 신고된 대규모점포등에 대해서는 시장 등의 허가 없이도 영업이 가능하도록 한다면, 대규모점포등의 무분별한 확산 을 방지하여 지역의 주변생활환경을 보호, 유지하고, 지역상권활성화를 통해 유통산업의 균 형 있는 발전을 도모하고자 하는 당초의 효과를 기대하기 어려울 것이다. 1년 또는 일정기간 의 유예기간을 충분히 둔다면, 등록 대규모점포의 권리를 과도하게 침해하지 않으면서도 법 률 개정의 효과를 살릴 수 있을 것이다. 헌법재판소에도 일반게임제공업이 등록제로 운영되 다 법률개정으로 허가제로 운영되자, 위 게임제공업자들이 관련 규정에 대해 제기한 헌법소 원사건에서 '청구인들을 비롯한 기존 일반게임제공업자가 보호받아야 할 신뢰이익은 법률개 정의 이익에 절대적으로 우선하는 것은 아니고, 적당한 유예기간을 두는 경과규정에 의하여 보호될 수 있는 것'이라며, 관련 규정이 헌법에 위반되지 않는다고 판시한바 있다(헌재 선고 2007헌마103 결정). 3. 결론 대형마트에 이은 기업형 슈퍼마켓의 급증으로, 중소유통상인들의 매출이 40% 이상 급감 하거나 폐업에 이르는 경우가 연일 언론을 통해 보도되고 있다. 현재는 사업조정제도라는 미 봉책을 통해 사태가 급격히 악화되는 것을 막는 것에 그치고 있으므로, 하루빨리 위에서 언

48 48 - 급한 내용이 포함된 법 개정안이 통과되어 상인들의 눈물을 멈추게 해야 할 것이다. 대규모 점포 등의 개설을 효과적으로 억제할 수 있는 방안이 마련되지 않은 채 개설 등록제가 골간 이 된 개정안이라면 아무런 효과를 기대하기 어렵다는 점은 분명해 보인다. 다만, 중장기적 으로는 법 개정에 그치는 것이 아니라 중소유통상인들이 자생력을 가지고 원하는 영업을 계 속할 수 있도록 제도적, 정책적 지원이 뒤따라야 할 것이다.

49 49 - 주요활동자료2 대규모점포 등의 개설허가제 영업시간 영업품목 제한에 관한 추가 법률검토의견서 민주사회를 위한 변호사모임 중소상인살리기운동 법률지원단 I. 대규모점포 등의 규제에 관한 정부 입장에 대한 소고 대규모점포 및 소위 기업형 수퍼마켓(SSM, 이하 합쳐서 "대규모점포 등"이라 한다.)의 개 설이나 영업에 대한 규제(이하 "대규모점포 등의 규제"라 한다.) 등을 골자로 하는 유통산업 발전법 개정안에 대하여 정부는 이러한 규제가 WTO협정, 특히 서비스협정(GATS)의 위반이 거나 영업활동의 자유나 평등권 등을 규정한 헌법 위반의 가능성을 제기하며 소극적 입장을 보여 왔다. 그리고 최근 지식경제부는 국회 지식경제위원회의 대체법안 중 (i) 대규모점포 등 의 등록제 확대에 대하여는 수용 의 의견을, (ii) 전통상업보존구역의 설치에 대하여는 부 분수용 의 의견을, (iii) 전통상업보존구역 경계에서 일정한 거리 안에서 대규모점포 등의 개 설시 조례에 의한 제한에 대하여는 조건부 수용 의 의견을, (iv) 대규모점포 등의 등록요건 추가에 대하여는 수용불가 의 의견을, 마지막으로 (v) 영업시간의 제한에 대하여는 수용불 가 의 의견을 제시하였는데, 각각의 수용불가나 부분수용 또는 조건부 수용의 논거도 위에서 언급한 WTO협정이나 헌법 위반의 가능성이 있다는 점에 근거하고 있다. 그러나 1차 의견서에서도 밝혔듯이 정부는 대규모점포 등의 규제가 WTO협정이나 헌법 을 위반할 가능성이 있다 거나 소지가 있다 고 주장할 뿐 어느 곳에서도 WTO협정이나 헌 법을 위반하는 것이 분명하다고 명료하게 밝히고 있지는 않으며, 위반의 가능성을 보여주 는 논거나 외국의 실제 사례도 구체적으로 제시하고 있지는 않다. 오히려 WTO협정문에 대한 해석과 WTO 패널에서의 분쟁 내역과 사례, 우리 헌법 규정 에 대한 해석과 헌법재판소의 결정례 등 구체적인 해석과 실례는 등록제의 확대 강화 및 전통상업보존구역의 설치와 일정 경계 안에서의 대규모점포 개설제한을 골자로 하는 국회 지식경제위원회의 대체법안뿐 아니라 더 나아가 대규모점포 등의 개설허가제, 영업시간과 영 업품목에 대한 제한을 골자로 하는 유통산업발전법 개정안이 WTO협정이나 우리 헌법을 위

50 50 - 반하지 않는다는 것을 명료하게 보여주고 있다. 아래에서는 개설허가제 및 영업시간과 영업품목에 대한 제한을 골자로 하는 대규모점포 등에 대한 규제를 중심으로 대규모점포에 대한 규제를 반대하는 정부의 논거가 근거 있는 것인지 살펴본다. II. 정부 입장에 대한 검토 1. WTO협정의 위반 가능성 가. 일반적으로 볼 때 WTO협정상 유통서비스 부문에 관한 새로운 규제를 할 수 없는 것 아닌가? WTO협정을 체결한 이후로는 외국기업이 진출하는 데 장벽이 되는 규제를 할 수 없는 것이 아닌가? 라고 생각하는 사람들이 많다. 그러나 이것은 엄청난 오해이다. WTO협정 중 서비스협정인 GATS협정 전문은 "국가정책목표를 충족하기 위하여 자기 나 라의 영토 내의 서비스 공급을 규제하고 신규규제를 도입할 수 있는 회원국의 권리를 인정" 한다고 명시하고 있다. 곧 비록 WTO협정의 체결 이후에도 새로운 규제의 도입은 가능하고, 나아가 회원국 각국이 포기할 수 없는 권리이기도 하다. 나. 국내규제를 도입할 경우 곧바로 WTO협정 위반으로 제소되는 것 아닌가? 그렇지 않다. 국내규제를 도입한다고 해서 곧바로 WTO협정을 위반하는 것은 아니다. 마 치 국내규제를 도입하기만 해도 WTO협정을 위반하는 것처럼 인식된 것은 그 동안 정부가 WTO협정을 제대로 이해하지도 않은 채 세계화나 국제화를 외치는 데만 급급해 하면서 국 민들의 생각을 오도하였기 때문이지, WTO협정을 조금이라도 아는 사람 중에 국내규제 그 자체로 WTO협정 위반이라고 주장하는 사람은 아무도 없다. 이는 WTO협정의 체계를 이해하고 있지 못하기 때문에 발생한 오해이기도 한데, GATS 의 규범체계를 보면 국내규제가 제16조, 제17조 등 개별규정에 위반될 소지가 있더라도 바로 위반행위가 되는 것이 아니라 GATS 제6조에서 정하고 있는 GATS 위반 판단의 일반기준인 합리성, 객관성, 공평성 요건 을 충족하지 못하는 국내규제인지를 다시 검토하여 이러한 요 건을 충족하지 못할 때 비로소 WTO협정 위반이 인정되는 것이다.

51 51 - 예를 들어, Antigua와 Babuda이 미국을 상대로 제기한 이른바 US-Gambling 사건에 서 미국이 3개의 연방법과 8개의 주법에서 타국의 도박 서비스공급지로부터 들어오는 도박 서비스를 전면금지하고 있는 국내규제가 일응 GATS 제16조 (a), (c) 규정에 의한 서비스 공 급지수의 제한, 총산출량의 제한에 저촉되지만, 그러한 국내규제가 GATS 제14조에서 예외적 으로 국내규제의 정당성을 부여하는 일반규정인 공중도덕의 보호 나 공공질서의 유지 를 위한 정당한 규제인지 여부를 심사한 후 도박 및 내기 서비스의 공급제한이 공중도덕의 보 호나 공공질서의 유지를 위한 정당한 규제이므로 합리성, 객관성, 공평성의 요건을 충족한다 는 이유로 WTO 위반이 아니라는 판정을 받았다. 마치 우리 헌법재판에서 일정한 규제조치 가 헌법에 열거된 기본권을 일응 침해하거나 제한하는 것이지만, 헌법 제37조에 의하여 그 규제, 즉 기본권 제한 내지 침해의 목적의 정당성이 인정되는 경우에는 그 기본권 제한의 규 제조치는 합헌이라고 판단하는 것과 같은 판단방식이다. 따라서 개설허가제, 영업품목과 영업시간 규제와 같은 중소상인 보호와 지역균형발전을 위한 규제조치가 GATS 제16조, 제17조 등의 개별조항과 저촉되는 것처럼 보이더라도 바로 GATS 위반으로 판단되는 것이 아니라 그러한 규제조치가 GATS 제6조의 국내규제의 WTO 위반 여부에 관한 판단기준인 합리성, 객관성, 공평성 을 상실한 것인지를 검토하여 개설허 가제, 영업품목과 영업시간 규제가 합리성, 객관성, 공평성을 상실한 것이라고 판단될 때 비 로소 GATS 위반이 인정되게 되는 것이다. 다. 다른 나라에서도 WTO협정의 체결 이후 국내규제를 도입했다가 WTO에 제소되거나 협정위반 판정을 받은 경우가 많지 않은가? 1995년 WTO체제가 출범한 이후 GATS 위반 여부로 제소된 사례는 5건에 불과하다. 그 중에서 피제소국의 국내규제가 GATS 위반사례로 인정된 사례는 겨우 2건밖에 되지 않으며, 개설허가제, 영업시간 규제와 같은 국내규제가 GATS 위반이라며 WTO에 제소된 사례는 한 건도 없다. 피제소국의 국내규제가 GATS 위반으로 인정된 사례의 내용을 보면, 1 피제소국인 EC가 과거 식민지국가였던 아프리카 국가 등에 대한 보상이라는 정치적 고려에 따라 바나나 수출 국을 3개 섹터로 구별하여 각 섹터의 그룹국가별로 관세, 수입물량, 관련된 중개수입업자의 수입면허의 제한, 수입허가절차 등 여러 측면에 있어 차별을 둠으로써 GATS 제2조와 제17 조의 최혜국대우나 내국민과의 동등대우 조항에 위반한 것(에콰도르, 과테말라, US-EU 바나 나 사건)이거나, 2 피제소국인 멕시코가 국제통화 접속요금 결정을 국내 독점 통신사업자인

52 52 - Telmex가 결정하면 다른 통신사업자들(타국의 통신사업자 포함)도 독점적 구조로 결정된 과 다한 접속요금을 적용받도록 하여 GATS 제2조와 제17조의 최혜국대우나 내국민과의 동등대 우 조항에 위반한 것(US-MEXICO 멕시코 텔콤스 사건)으로, 피제소국의 시장에서 동종의 사 업을 하고 있는 제소국의 기업을 관세, 수입허가절차, 수입물량, 서비스가격 결정권 등에서 구체적이고 노골적으로 피제소국의 기업과 차별하였기 때문에 GATS 위반으로 인정된 것이 다. 그런데, 자국의 중소상인 보호나 지역균형발전 등을 위하여 대규모점포 등의 개설을 규제 하거나 대규모점포 등의 영업시간, 영업품목 등을 규제하는 것은 1 국내의 대규모점포 등나 외국의 대규모점포 등의 관계에서 보면, 국 내외의 대규모 점포가 규제를 받는데 있어 동일 한 목적과 방식의 동일한 제도에 의하여 차별 없이 규제를 받는 것이고, 2 외국 의 대규 모점포 등 과 국내의 중소상인의 관계에서 보면, 대규모점포 등 과 중소상인이라는 유통시장 에서의 우월적 지위가 규제의 목적에서 문제가 되는 것이지 외국 기업이라는 기업의 국적 이 규제의 목적이 되는 것이 아니어서 이를 두고 최혜국대우나 내국민과의 동등대우 조항에 위배된다고 할 수는 없다. 실제 많은 선진국가들이 자국의 중소상인이나 지역경제, 도시계획, 주민들의 생활환경(소 음 교통 등), 유통산업근로자 보호 등의 다양한 목적으로 개설규제, 영업시간, 영업품목 규제 를 하고 있으나 이러한 유통업 규제가 WTO 위반문제로 제소된 예가 전혀 없는 것도 바로 같은 이유이다. 라. WTO협정 체결시 일정한 유보조건을 단 양허안을 제출한 서양국가들과 달리 유통분야 에 관하여 백지의 양허안을 제출한 우리나라는 이제 규제할 수 없는 것 아닌가? 전혀 그렇지 않다. 앞에서도 언급한 것처럼 GATS 협정문 전문은 "국가정책목표를 충족 하기 위하여 자기 나라의 영토 내의 서비스 공급을 규제하고 신규규제를 도입할 수 있는 회 원국의 권리를 인정"한다고 명시하여 신규규제를 도입할 수 있는 회원국의 권리 라고 규정 하고 있다. 다시 말해 WTO협정을 체결하고 양허안을 제출한 다음에도 일정한 목적을 달성 하기 위하여 각국은 필요한 새로운 규제를 도입할 수 있는 것이다. 다만 새로운 규제를 도입 하더라도 GATS 협정 제6조에서 정한 국내규제의 도입과 시행시 주의할 사항을 준수하도록 하고 있을 뿐이다. GATS 제6조 제1항은 구체적 양속이 행하여진 분야에 있어 각 회원국은 서비스 무역에

53 53 - 영향을 미치는 일반적으로 적용되는 모든 조치가 합리적이고 객관적이며 공평한 방식으로 시행되도록 보장한다. 고 규정하고 있다. 곧 서비스 무역에 영향을 미치는 국내규제를 도입 하더라도 그 조치가 합리적이고 객관적이며 공평한 방식으로 시행될 것을 요구하고 있는 것 이지, 국내규제를 새로 도입하지 못한다고 규정하고 있는 것은 아니다. 특히 제6조 제5항은 서비스 분야에서 구체적 약속이 이뤄졌을 당시 그 회원국에 대하여 합리적으로 기대할 수 없었던 방식으로 신규규제를 도입하거나 적용하지 않을 것을 요구하 고 있는데, 우리나라는 WTO협정의 체결과 양허안의 제출 당시 이미 대규모점포에 대하여 개설허가제를 취하고 있었으므로 비록 중간에 등록제로 전환되었다 하더라도 유통분야의 상 황이 변하게 됨에 따라 다시 개설허가제를 취한다고 해서 우리나라에 대하여 합리적으로 기 대할 수 없었던 방식으로 국내규제를 도입한다고 볼 수 없다. 마. 개설허가제는 GATS 제16조 제2항에서 금지하고 있는 경제적 수요심사 를 통한 서비 스 공급자 수의 제한으로 간주될 가능성이 높아 WTO협정 위반 아닌가? 아니다. 제16조 제2항이 경제적 수요심사 를 통한 서비스 공급자 수를 제한하지 못하도 록 규정하고 있는 것은 사실이다. 그런데 우선 제16조의 전체 취지를 잘 살펴보아야 한다. 제16조는 시장접근 이라는 제목에서도 알 수 있는 것처럼, 또 제16조 제1항이 다른 회원국 의 서비스 및 서비스 공급자에 대해 자기 나라의 영허표상에 합의되고 명시된 제한 및 조건 하에서 규정된 대우보다 불리하지 아니한 대우를 부여한다. 고 규정하고 있는 것에서 보듯, 외국기업이 국내 시장에 진출할 때 수량쿼터나 경제적 수요심사와 같은 방식을 사용하여 서 비스 공급자 수를 제한함으로써 외국기업이 자유롭게 진출하지 못하는 규제를 채택하지 못 하도록 하는 것이 제16조의 취지이다. 그리고 경제적 수요심사에 의한 서비스 공급자 수의 제한 이란 예를 들어 '인구 10만명 당 대규모점포 1개 허용'과 같이 일정한 지역 내 인구수에 따라 수요를 측정하여 그 수요에 맞는 공급자 수를 정해 개설허가를 줌으로써 공급자 수를 제한하는 것을 말하는데, 현재 제 안된 유통산업발전법 개정안 어디에도 이와 같은 경제적 수요심사에 의한 서비스 공급자 수 를 제한하는 규정은 없다. 예를 들어 개설허가제를 취하는 경우에도 국토의 균형 있는 발전 과 주거환경 등을 고려하여 전용주거지역, 준주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역 등 지 역의 특성과 용도에 따라 개설허가시 대규모점포 등의 면적 등과 같은 기준과 조건을 정하 고 있는 개정안은 경제적 수요심사와는 아무런 관련이 없다.

54 54 - 도시계획, 환경, 노동권 등을 보호하기 위해 출점을 규제하고 있는 법률규정들은 외국에 서 쉽게 발견할 수 있다. 독일은 도시계획적인 관점에서 대형점의 진출을 규제하고 있는데 (연방건설법, 연방건축 이용령), 연면적 1,200m2, 전용면적 800m2 이상의 소매시설을 허가를 받아야 하는 시설로 되어 있다. 특히 건축물의 용도 를 기준으로 규제하는 것이 독일 대형점 규제의 특징이라고 할 수 있는데 연방건축 이용령에 의할 때 각 용도지구에 허용하는 소매 점의 범위를 규정하고 있고 특히 주거계 지구에서는 그 지구의 공급에 부응하는 점포만 허 용되므로 대형점은 건축할 수 없도록 규정하고 있다. 프랑스도 1996년 300m2 이상의 점포 개 설시 허가를 의무화한 Raffarin 법을 도입하여 대형 하이퍼마켓 등을 억제함으로써 프랑스 소형 소매업체들을 보호하기 위해 노력하고 있고, 이탈리아도 일명 D.L법(Decree Legislative) 에 의해 중규모 소매점은 시의 허가사항으로, 대규모 소매점은 주정부의 허가사항으로 규제 하고 있다. 벨기에도 Padlock Law는 도시지역, 비도시지역으로 구분하여 도시지역은 연면적 1,500m2, 전용면적 1,000m2이상의 소매시설, 비도시지역에서는 연면적 600m2, 전용면적 400m2 이상의 소매시설은 허가시설로 규제하고 있다. OECD 국가를 대상으로 매장 면적을 기준으로 한 제한의 경우 기준면적의 차이는 있지 만 제한이 없는 경우(24%)보다 제한이 존재하는 경우가 다수를 차지하였고, 전반적인 추세는 매장면적을 제한하는 경향이 강하며, 또한 독일과 프랑스의 경우 규제를 더욱 강화하고 있는 현상을 볼 수 있다. 한편 유럽사법법원(European Court of Justice, ECJ)은 프랑스의 대형마 트 규제와 관련하여 이 법이 프랑스 상점과 외국상점을 수분하지 않기 때문에 공동체법이 적용되지 않으며, 다른 유럽연합 국가의 시민이 프랑스에서 비슷한 사업을 하는 내국민과 차 별하지 않으므로 비차별적이라고 결정한 바 있다. 이처럼 대형점의 출점과 관련한 각국의 사례를 보더라도 허가제를 비롯한 각종 규제는 각국이 정당한 목적(도시계획, 소형 소매업체의 보호 등)을 위해 일반적으로 도입하고 있는 것을 알 수 있다. 현재 개설허가제를 담고 있는 유통산업발전법 개정안 역시 이와 같은 취지 와 방식의 규정임은 말할 것도 없다. 바. 개설허가제는 인정된다 하더라도 영업시간과 영업품목에 대한 규제는 쿼터나 경제적 수요심사를 통한 서비스 거래 또는 서비스 영업량이나 산출량의 제한에 해당되어 WTO협정 위반 아닌가? 그렇지 않다. GATS 제16조 제2항에서 말하는 총수 또는 총산출량 에 대한 제한은 최대 한도에 대한 제한 (maximum limitations)을 의미하기 때문에( US-Gambling ), 의무휴일일

55 55 - 수 및 영업종료시간의 제한은 총수 또는 총산출량 에 대한 제한으로 볼 수 없다. 의무휴일 일수 및 영업종료시간의 제한은 GATS 제6조상의 국내규제에 해당하며, 대규모점포 등과 재 래시장/중소유통업체는 동종 서비스공급자라고 할 수 없기 때문에 대규모점포 등에 대한 이 러한 규제는 내국민대우의무 위반이라고 할 수 없다. 각국도 노동자간 노동시간 불균형 해소, 고객안전확보, 종업원 보호 등을 위한 목적에서 영업시간을 규제하고 있다. 예를 들어 영국의 경우 Sunday Trading Act(1994년)에 의해 대 형점포(점포 연면적 280m2 이상)는 지역 관계기간에 대한 사전 통보 없이는 일요일에 영업할 수 없으며 일요일 영업시간은 총 6시간을 초과하지 못하고, 영업시간 제한 위반시는 5천 파 운드 이상의 벌금에 처하도록 하고 있다. 이탈리아도 D.L.법은 대규모 점포의 일요일 영업을 금지하고 주중에는 09-22시(하절기 23시)까지만 영업할 수 있도록 규정하고 있고 프랑스는 노동법에 의거 영업시간을 규정하는데 주중에는 22시까지 영업이 가능하나 일요일은 원칙적 으로 영업을 규제하고 있으며, 일본 역시 유통산업이 유발하는 교통 소음 등 생활환경의 측 면에서 접근하여 소음방지법에 의해 야간소음 방지를 위해 영업시간 제한이 가능하도록 하 고 있다. 이러한 각국의 영업시간의 규제는 그 정책목적의 정당성이 인정되고 국내외기업의 구분 없이 규제가 이루어지기 때문에 GATS 위반의 여지가 없다. 특정 영업품목을 구체적으로 지정하여 판매 및 취급을 제한하는 것은 일응 서비스영업 (영업활동)의 총수(total number) 또는 서비스의 총산출량(total quantity) 을 제한하는 것을 금지하는 GATS 제16조 제3항에 저촉하는 것으로 보일 수 있으나, 이러한 제한이 GATS 규 정의 위반인지 여부는 역시 이러한 국내규제가 GATS 제6조의 합리성, 객관성, 공평성 의 요건을 충족하는지 여부에 따라 결정되는 것이지, 영업품목 규제를 도입한다고 해서 곧바로 GATS협정 위반이 되는 것이 아니다. 예를 들어 워싱턴 D.C. 시의회는 매장면적의 15% 이상 을 식품, 비과세 매장으로 사용하지 못하도록 조례를 제정하였지만 이를 이유로 WTO에 제 소된 바 없다. OECD 대부분의 국가에서도 소매점 운영에 대해 특별한 허가를 요구하고 있 다. 즉 매장에서 판매할 수 있는 제품 종류에 대한 허가가 필요하거나 또는 추가적인 면허 또는 허가를 요구하는 제품 유형도 존재한다. 3) 따라서 대규모점포 등과 그 분사형태의 종합 유통업의 소규모점포가 진출하여 지역경제와 중소유통업 발전에 치명적인 피해를 초래한다 면 시장지배적 지위 남용에 따른 경쟁사업자 보호라는 관점에서 공익적 합목적성 을 인정할 수 있을 것이고 따라서 합리성, 객관성, 공평성 의 요건 충족도 어려운 일이 아니다. 사. 정부는 왜 대규모점포 등에 대한 규제가 WTO협정을 위반할 가능성이 있다고 주장하 3) 유통규제 국가비교 연구: OECD 국가를 중심으로(규제연구 2003년 제12권 제2호, 노전표)

56 56 - 는가? WTO 협정은 국가간 무역장벽을 점진적으로 해소하기 위하여 여러 나라들이 체결된 다 자간 조약으로, 개설허가제 및 영업시간과 영업품목에 대한 제한은 외국기업이 국내에 진출 하는 것을 막거나 국내기업에 비하여 불리한 차별조치를 취하는 것이 목적이 아니며, 대형점 포의 무분별한 확산의 방지를 통해 중소유통상인의 보호와 지역경제의 육성, 지역의 주거환 경과 노동환경을 보호하기 위한 최소한의 조치로 국가 간 무역거래의 제한과는 기본적으로 관련성이 없다. 한마디로 대규모점포 등에 대한 규제는 그 대규모점포 등을 설립한 기업이 국내 기업인가 외국 기업인가를 따지지 않으므로 WTO 협정의 최혜국 대우나 내국민동등대 우 조항에 위반된다고 주장할 여지가 전혀 없다. 실제 우리나라 대규모점포의 절대 다수는 국내기업이 설립 운영하고 있으며, 까르푸나 월마트 같은 외국의 세계적인 대형유통기업들은 국내에 자유로이 진출했다가 이미 스스로 철수하였는데, 이들이 철수한 것도 개설허가제나 영업시간, 영업품목 규제 때문이 아니며, 이 러한 규제가 생긴다 하여 이들 외국기업들이 국가간 무역에서 장벽을 만들어 자신을 차별한 다고 주장할 여지도 없다. 그런데도 정부는 대규모점포 등에 대한 규제가 WTO협정을 위반할 가능성이 있다며 소 극적인 태도를 보이는데, 대규모점포 등에 대한 규제가 WTO협정을 위반하는 것이라서 유통 서비스 분야에서 국내시장에 진출하고자 하는 외국기업의 불만을 받아들인 외국이 WTO에 제소할 것을 정말로 걱정해서가 아니다. 오히려 현재 우리나라 대규모점포의 설립과 운영을 지배하고 있고 그 수의 증가로 경쟁이 치열해지면서 골목상권까지 차지하려고 다툼을 벌이 고 있는 국내대기업이 대규모점포 등에 대한 규제로 골목상권을 차지하지 못할 것을 우려하 자 정부가 이러한 국내대기업의 이해를 대변하고자 WTO협정 위반이 아닌데도 WTO협정 위반인 것처럼 허깨비로 겁을 주는 셈이다 2. 헌법 위반 가능성 가. 대규모점포 등에 대한 규제는 일반적으로 사유재산권, 직업(영업)의 자유, 소비자의 선택 권을 본질적으로 침해하는 위헌인가? ⑴ 일반론에 비추어 본 위헌 주장의 오류

57 57 - 현행헌법의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고, 경제활동의 자유와 자유경쟁을 존중 하는 자본주의적 자유시장경제를 골간으로 하면서 자유시장경제에 수반되는 모순들을 제거 하고 사회정의와 경제민주화를 실현하기 위하여 국가적 규제와 조정을 광범하게 인정하고 있으므로, 전체적으로는 사회적 시장경제질서의 성격을 가지고 있다. 4) 그와 같은 현행헌법의 경제질서에 성격을 고려할 때, 헌법상의 경제원칙 혹은 경제정책 중 하나인 지역경제의 육성(헌법 제123조 제2항), 중소기업의 보호 육성(헌법 제123조 제3 항) 등의 목적을 위하여 사유재산제의 원칙 및 자유시장경제의 원칙, 그 구체화로서 헌법 제 15조의 직업의 자유 및 제23조의 재산권을 일부 제한하는 것은 가능하다. 실제 사유재산권이나 영업의 자유, 소비자의 선택권은 기본권의 제한이 불가능한 절대적 기본권이 아니라 헌법 제37조의 기본권 제한의 일반적 원리에 의하여 제한이 가능한 상대적 기본권이다. 그러므로 대규모점포 등에 대한 개설허가제 같은 방식의 직업의 자유나 사유재 사권에 대한 제한은 목적의 정당성, 수단의 적절성, 과잉금지의 원칙이라는 헌법 제37조의 헌법 제37조의 기본권 제한의 법리에 위반되지 아니하고, 따라서 헌법 제123조 제2항의 지역 경제의 균형발전이나 제3항의 중소기업의 보호 육성을 목적을 위해서 대규모점포 등의 규 제와 같은 방식으로 사유재산권이나 직업(영업)의 자유, 나아가 소비자선택권을 제한한다 하 더라도 그 정도가 지나치게 과도하여 입법형성권의 범위를 현저히 일탈한 것이라고 볼 수 없어 헌법에 위반되지 않는다. ⑵ 개설허가제는 직업(영업)의 자유를 본질적으로 침해하는 위헌인가? 그렇지 않다. 직업의 자유의 제한과 관련하여 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 구체 화한 단계이론 에 의하면, 직업의 자유는 제한 정도에 따라 낮은 단계부터, 직업행사의 자유 의 제한(1단계), 주관적 사유에 의한 직업결정의 자유의 제한(2단계), 객관적 사유에 의한 직 업결정의 자유의 제한(3단계)으로 구별되고, 직업의 자유를 제한하는 경우 가장 적은 침해를 가져오는 단계에서 제한하여야 하며, 입법자가 달성하려는 목적을 낮은 단계의 제한으로 달 성할 수 없는 경우에 비로소 다음 단계의 제한을 해야 한다. 즉, 제한의 정도가 클수록 입법 형성의 자유가 축소되어 위헌성 판단에서 엄격한 심사를 요하고, 특히, 객관적 사유에 의한 직업결정의 자유의 제한의 경우에는 중대한 공익에 대한 명백하고 현존하는 위험을 방지하 기 위한 것이어야 한다. 4) 헌재 선고 2001헌마132 결정