정치관계법_쟁점사항_전문가의견조사-최종본(8.5).hwp

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1 2013년도 중앙선거관리위원회 연구용역 정치관계법 쟁점사항 전문가 의견조사 연구 한국정치학회

2 제 출 문 중앙선거관리위원회 위원장 귀하 본 보고서를 정치관계법 쟁점사항 전문가 의견조사 연구 의 최종보고서로 제출합니다. 연 구 책 임 자 : 박 명 호 (동 국 대 학 교 ) 공 동 연 구 원 : 임 종 헌 (홍 익 대 학 교 ) 공 동 연 구 원 : 정 하 윤 (고 려 대 학 교 ) 공 동 연 구 원 : 조 영 호 (한 양 대 학 교 ) 보 조 연 구 원 : 차 홍 석 (동 국 대 학 교 ) 연 구 주 관 : 한 기 영 (중 앙 선 거 관 리 위 원 회 ) 한국정치학회

3 요 약 문 2002년 이후 진행되어온 정치개혁 관련 쟁점은 첫째, 공정성과 정치적 표 현의 자유 간 조화와 균형. 둘째, 다양한 정치적 의견을 제도적으로 국정에 반 영할 수 있는 장치의 마련 등이었다. 2012년 양대 선거를 전후해서 지역구도 극복, 지역정치 활성화, 정당정치 정상화, 결선투표제, 유권자의 표현의 자유 확대, 공무원의 정치참여 활동 확대, 기부금 및 정당 후원제도 개선 등이 구체 적 쟁점으로 부각되었다. 본 연구는 향후 정치관계법의 개선방향을 모색하기 위해 전문가 집단을 대 상으로 설문조사와 심층면접을 진행했다. 조사결과는 첫째, 2012년 총선 및 대선 과정의 자유와 공정성은 대체로 보장되었고 선거 수준 또한 많이 발전하 였지만, 다소의 문제점은 있었다는 의견이 많았다. 둘째, 정치관계법 쟁점별로 전문가 집단 간 의견차가 존재하고 있다. 셋째, 결선투표제 도입여부를 둘러싸 고 의견이 엇갈렸다. 독일식 정당명부제 도입 필요성에 대해서도 의견이 다르 게 나타났다. 지역구결합비례대표제와 현행 비례대표제 유지 그리고 국회의원 정수변경 여부에 대해서도 비슷한 양상이었다. 다만 선거구 획정 기구 설치에 대해서는 전체적으로 의견 일치가 있었다. 넷째, 유력 후보 중심의 토론을 유 도해야 한다는 점에 대부분의 전문가 집단이 동의했다. 그러나 후보자 중도사 퇴에 대한 조치여부, 후보자의 방송토론 참여 자격 규제 그리고 정책공약 평가 기구 설립과 민간의 자율적 평가에 대해서는 의견이 엇갈렸다. 투표시간 연장 과 투표연령 하향여부에 대한 의견도 비슷한 양상이었다. 다섯째, 지구당 복원 에 대해서는 모든 전문가 집단이 대체로 동의하는 의견을 보였고, 지방선거의 정당공천제에 대해서는 현행 유지의 의견이 상대적으로 우세했다. 여섯째, 공 무원 교사의 정당가입 및 후원금 기부, 지정기탁금제 도입 그리고 법인과 단 체의 기부에 대해서는 이를 허용하자는 의견이 약간 우세하게 나타났다. 반면, 법인 및 단체의 정당가입 허용여부에 대해서는 전문가 간 의견이 엇갈렸다. 향후 정치관계법은 첫째, 정당경쟁의 공정성을 보장하고 유권자의 정치적 표현의 자유를 담보하기 위해 선거운동 기간에 대한 제한을 없애고, 선거운동 방법을 후보자가 자유롭게 선택할 수 있도록 허용하며, 선거비용 총액을 제한 해 선거운동의 공정성을 확보하는 것이 필요하다. 둘째, 정치적 대표성을 보장 하기 위한 선거제도의 개선이 필요하다. 셋째, 민간의 자율적 정책평가의 활성 화가 필요하다. 넷째, 투표시간 연장여부와 투표일의 공휴일 지정 등은 통합명 부제와 사전투표제와 함께 논의되어야 한다. 다섯째, 지구당 복원을 긍정적으 로 검토할 필요가 있다. 제한적으로 지방의원의 후원회 구성을 허용하는 것도 - 3 -

4 고려해야 한다. 여섯째, 공무원과 교사의 정치적 자유를 확대 강화하는 방향으 로의 긍정적 검토도 필요하다. 동시에 법인 및 단체의 후원금 기부 허용도 정 치자금 조달과 사용의 투명성 확보를 전제로 검토할 필요가 있다

5 목 차 Ⅰ. 서 론 1 Ⅱ. 정치관계법 주요 쟁점 및 평가 년 양대 선거와 정치관계법 주요 쟁점 6 2. 정치관계법의 개선방향과 쟁점 8 Ⅲ. 설문조사 및 심층면접 결과 분석 조사 방법 전문가 대상 설문조사 현황과 주요 결과 심층면접 결과 86 Ⅳ. 정치관계법 관련 쟁점 조문 90 Ⅴ. 정치관계법 쟁점사항 대안의 방향 선거운동 자유와 공정성 대통령선거 결선투표제 국회의원 선거제도 개선: 독일식 권역별 정당명부제 도입과 비례대표제 선거구 획정 기구 및 국회의원 정수 선거운동 및 투표 관련 쟁점 투표시간 및 투표연령 조정과 투표 지정일 지구당 및 지자체 선거 후보자 관련 쟁점 유권자 및 단체의 정치참여 107 Ⅵ. 결론 108 참고문헌

6 표, 그림 목차 <표 1> 지역구결합비례대표제의 주요 내용 (중앙선관위 개정의견) 11 <표 2> 역대 선거구획정위원회 운영기간 (제 14대~ 18대 국회) 14 <표 3> 기초지방자치단체선거의 정당공천제 논쟁 21 <표 4> 분석대상의 분포 26 <표 5> 전문가 기초 배경 정보 26 <표 6> 선거의 제도적 수준: 자유와 공정을 중심으로 33 <표 7> 우리나라 선거 수준과 선진국 비교 36 <표 8> 대통령 결선투표제 도입 여부 39 <표 9> 대통령 단순다수제 유지 39 <표 10> 대통령 선거제도에 관한 전문가 입장 분류 40 <표 11> 국회의원 선거제도 개선 여부 43 <표 12> 국회의원 선거제도 지역구결합비례대표제 도입 여부 46 <표 13> 국회의원 선거제도 현행 전국구 비례대표 유지 여부 46 <표 14> 선거구 획정기구 설치 여부 50 <표 15> 국회의원 정수 53 <표 16> 후보자 중도사퇴에 대한 추가조치의 필요성 55 <표 17> 후보자 중도사퇴에 대한 의견 56 <표 18> 유력 후보 간 방송토론의 필요성 58 <표 19> 방송토론 참여조건 완화에 대한 의견 59 <표 20> 정책공약 평가기구의 필요성 64 <표 21> 정책선거와 자율적 평가 64 <표 22> 투표 시간 69 <표 23> 투표 연령 72 <표 24> 투표일 지정 74 <표 25> 투표 참여 관련 개혁의 선호 강호 76 <표 26> 지구당 복원 78 <표 27> 지방자치단체 선거와 정당공천제 78 <표 28> 지방의원 후원회 구성

7 <표 29> 공무원 및 교사의 정당가입 81 <표 30> 공무원 및 교사의 정치 후원금 기부 81 <표 31> 공무원 및 교사의 지정기탁금제 82 <표 32> 법인 및 단체의 정당가입 83 <표 33> 법인 및 단체의 후원금 기부 84 <표 34> 법인 및 단체의 지정기탁금제 84 <표 35> 정치관계법 쟁점 사항에 대한 선거관계자 심층면접 결과 88 <표 36> 공직선거법 관련 쟁점 조문 90 <표 37> 정당법 관련 쟁점 조문 92 <표 38> 정치자금법 관련 쟁점 조문

8 I. 서 론 대의민주주의에서 정치제도는 민주주의의 성패를 좌우할 수 있다는 점에서 중요하다. 민주주의의 성패는 제도가 작동 가능한가, 혹은 작동이 가능하지 않 는가에 따라 결정된다. 제도는 정치적 행위자들에게 일종의 게임의 룰이고, 정 치세력들이 그들의 이익과 가치를 제도의 불확실한 상호작용에 계속 맡기는 것 이 최상이라는 점을 발견하였을 때 민주주의는 공고화될 수 있다. 1) 특히 공직 선거법, 정당법, 정치자금법을 포함하는 정치관계법은 대의민주주의의 핵심인 정치적 대표체계에 직, 간접적으로 영향을 미치며, 정치관계법의 변화는 대의 민주주의의 작동방식을 변화시킨다는 점에서 제도개혁 논의의 핵심이 된다. 그 중에서도 선거제도는 정치세력들 간의 선거경쟁, 유권자의 정치참여, 선거과정 및 결과에 대한 후보자와 유권자의 평가 등에 영향을 미치기 때문에 중요하다. 대의민주주의에서 선거제도는 그것이 어떻게 설정되어 있느냐에 따라 선거경쟁 의 승패가 결정되며, 유권자의 정치참여 수준이 차이를 보일 수 있으며, 선거 의 과정 및 결과에 대한 후보자와 유권자의 평가가 차이를 보일 수 있다. 2) 제도의 개혁 혹은 개선은 정치사회의 문제를 해결할 수 있는 가장 효율적 인 수단이 될 수 있다. 특히 정치관계법은 헌법보다는 하위에 위치하고 있으므 로 쉽게 조정하거나, 근본적인 수정이 가능하다는 점에서 효율적일 수 있다. 여기서 중요한 점은 제도 개혁 그 자체가 아니라 제도 변화를 주창하는 맥 락 과 방향 이다. 3) 바람직한 맥락과 방향을 결정하는 전제조건으로는 능 력(capabilities)을 증대시키는 명확한 우선순위, 새로운 가치에 대한 사회적 합의, 능력의 획득전망을 극대화시켜주는 조건 규명, 위협요인의 해결 등을 들 수 있는데, 이러한 선결조건이 충족되었을 때 제도개혁의 효과를 기대할 수 있 다. 4) 또한 제도의 공정성이 확보되고, 정치행위자들 간의 제도에 대한 합의가 이루어진다면, 민주주의의 공고화를 이끌 수 있다. 그렇다면 현재까지 한국의 제도개혁, 그 중에서도 정치관계법의 변화는 어떻게 이루어졌으며, 어떠한 효 과를 나타냈는가? 그 동안 한국정치는 고비용-저효율 정치구조로 비판을 받아왔다. 따라서 1) 아담 쉐보르스키 (1997). 민주주의와 시장. (서울: 한울아카데미, p.49). 2) 조진만(2006). 민주주의 공고화의 관점에서 본 정치관계법 개정의 효과: 성과와 한계에 대한 경험적 분석. 사회과학연구 14(2). 3) 오승용 (2005). 정치관계법 개혁의 성격과 내용-2004년 개정 정치관계법을 중심으로. 21세기정치학회 보 15(1). 4) Kent Weaver and Bert Rockman (1993). Institutional Reform and Constitutional Design. in K. Weaver and B. Rockman eds. Do Institutions Matter? (Washington DC: The Brookings Institution)

9 제도개혁의 목표도 저비용-고효율의 구조로 전환하는 방향으로 진행되어 왔 다. 민주화 이전 시기에는 권위주의체제 유산의 청산이 제도개혁의 우선순위였 지만, 민주화 이후에는 생산성과 효율성 제고가 제도개혁의 우선순위가 되었 다. 특히 선거에 있어서, 금권선거, 부정선거, 동원선거, 조직선거 등의 선거병 폐는 민주주의 공고화의 실질적 달성을 어렵게 만들었다. 한국 정치인들은 선 거에서 승리하기 위해 상시적으로 운영되는 대규모의 선거기구와 조직을 유지 하고 동원할 필요가 있었기 때문에 많은 정치자금을 필요로 하였으며, 이로 인 해 금품수수 유혹에 취약할 수밖에 없었다. 즉 많은 정치자금을 필요로 하는 고비용의 선거구조 속에서 정경유착에 기반을 둔 각종 선거 부정과 부패가 발 생하여 정치에 대한 국민의 신뢰를 떨어뜨렸으며, 그 결과 선거 때마다 제도개 혁에 대한 정치권 내부와 외부의 요구들이 나타났으며, 다수의 개혁이 이루어 져왔다. 정치관계법 역시 민주주의 공고화의 목표에 따라 현재까지 다수의 개정이 이루어졌다. 선거법 의 경우, 대통령, 국회의원, 지방의원 선출에 관한 법이 각각 독립되어 있다가 1994년 공직선거및선거부정방지법 제정 이후 공직선 거법으로 통합되었다. 2012년까지 49차례의 개정이 이루어졌는데, 대체로 돈 이 많이 초래되는 비효율적 선거운동방법을 배제하고, 돈이 적게 들면서도 효 율적인 선거운동방법을 확대하는 방향으로 개정이 이루어졌다. 선거법에서는 누구든지 자유롭게 선거운동을 할 수 있도록 명시하였지만, 돈 선거 방지와 선 거비용 축소를 위해 기부행위 제한 및 금품제공에 대한 처벌규정은 더욱 강화 되었다. 선거에서 자유를 허용하는 방향, 즉 돈은 막고, 입은 푸는 방향으 로 나아가고 있지만, 여전히 선거법은 규제 중심이라고 볼 수 있다. 정당법 은 정당이 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직 을 확보하고, 정당의 민주적 조직과 활동을 보장하기 위해(정당법 제1조) 1962년 제정되었으며, 2012년까지 21차례 개정이 이루어졌다. 제정 당시 정 당법은 신생정당의 난립을 막고, 신진 정치세력에 대한 진입장벽을 설정하기 위해 정당등록 요건을 까다롭게 규정하였다. 이후 정당조직 운영, 당원자격, 당 비 등 정당 활동의 다양한 측면에 대한 법적 규제가 지속되었는데, 2004년에 는 고비용 저효율의 정치 주범이라고 주목받았던 지구당을 폐지하는 개혁을 추 진하였다. 정치자금법 은 1965년 국민이나 정당의 요구가 아닌 경제계의 요구에 따라 제정되었다. 정치자금법은 제정 당시 정당에 정치자금을 제공하는 행위 를 양성화함으로써 정당 활동의 공명화와 건전한 민주적 발전에 기여(제정 정 치자금법 1965) 를 목표로 하였고, 현재까지 24차례의 개정이 이루어졌다

10 정치자금법 개정은 집권 정부의 자의성을 배제하고, 법에 의해 결정되는 법정 주의로의 정치자금 제도 확립의 방향으로 진행되었다. 2004년 전면적인 개정 을 통해 법인 및 단체의 후원회 정치자금 기부를 금지시켰으며, 중앙당 및 시 도당 후원회를 폐지시킴과 동시에 후보자 후원회로 정치자금 조달의 중추적 역 할을 전환시켰다. 정치자금법의 개정은 투명성 강화 및 부정적 사용에 대한 처 벌 강화, 소액 다수의 깨끗한 정치문화 형성이라는 기조를 유지하고 있다고 볼 수 있다. 그 동안 정치관계법은 공정성의 목표 하에 엄격한 법 규정 및 규제 강화의 방향으로 진행되었다. 깨끗한 정치, 깨끗한 선거에 대한 국민의 개혁 요구를 정치권이 적극 수용하였던 2004년 정치관계법의 개정 이후, 선거문화가 개선 되었을 뿐만 아니라 공명선거의 기반도 형성되었다. 특히 정치자금과 관련된 선거법 위반 행위는 점차 감소하고 있는 추세라고 할 수 있다. 2000년대 이후 다수의 선거에서, 선관위의 위반 단속활동의 적극성에 따라 선거에서 선거운동 이 과열양상을 보이는 경우가 줄어들었으며, 선거법 위반 행위도 감소하였다. 특히 2012년 제 18대 대선에서는 지난 17대 대선에 비해 정치자금과 관련된 선거법 위반 사례가 감소하여 돈 선거 행태가 개선되었다고 볼 수 있다. 5) 이와 같이 공정성의 관점에서 볼 때 정치관계법의 효과는 긍정적이었다고 볼 수 있다. 일련의 선거에서 공직선거법과 정치자금법이 선거비용과 정치자금 의 규제 및 관리에 핵심 기제로 작용함에 따라 고비용-저효율 정치, 금권선거 등의 고질적 병폐가 감소하였고, 공명선거도 자리 잡게 되었다. 깨끗한 선거 분위기 가 점차 확산되고 있다는 것에 동의하는 유권자 역시 증가하고 있 다. 6) 정치자금과 관련된 변화뿐만 아니라 제도 관련 변화 역시 나타났는데, 정 치관계법의 점진적인 개정에 따라 정당 민주화가 진전되었고, 선거에서 비례성 과 대표성 역시 향상되었다. 즉 선거과정에 있어 절차적 공정성, 투명성 등은 향상되었다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 긍정적 효과에도 불구하고 민주주의 공고화의 측면에서는 여전히 문제가 남아있다. 첫째, 정치관계법의 변화 과정을 살펴보면, 질서 확보 를 위한 규제 강화의 방향으로 이루어졌기 때문에 정치적 자유가 그만큼 제한 되고 있다고 볼 수 있다. 과거의 부정적 문제를 해결하려는 방향으로 개정이 이루어짐에 따라 국민들의 정치적 자유권 행사는 오히려 제한을 받고 있다. 국 5) 예를 들어, 18대 대통령 선거의 선거법위반행위는 지난 17대 대선에 비해 약 42%가 감소하였다. 선거관련 금 품 및 음식물 제공이 약 64% 감소했다는 점에서 돈 선거 행태가 개선된 것으로 볼 수 있다. - 중앙선거관리 위원회 (2012) 제 18대 대선, 선진선거문화 정착의 새로운 계기가 되기를 중앙선관위 보도자료 (12/20). 6) 18대 대선 시기 중앙선관위의 유권자의식조사에 의하면, 18대 대선의 분위기에 대해 깨끗하다 라는 응답이 56.5%로 나타나 지난 17대 대선의 같은 응답(24%)보다 두 배 이상 증가한 것으로 나타났다. - 중앙선거관리 위원회(2012)

11 민뿐만 아니라 국회의원 역시 지역구 활동과 의정 활동을 수행함에 있어 제약 이 존재한다는 점에서 문제가 있다. 둘째, 정치관계법 자체가 기존 정치 세력 에 유리하게 되어 있고, 소수 정당과 정치 신인들에게는 불리하게 되어 있다는 점도 지적될 수 있다. 1992년 제 14대 국회에서 정치관계법심의특별위원회가 설치된 이후 정치 개혁을 위한 특별위원회가 끊임없이 설치되고 운영되어 왔음 에도 불구하고, 정치개혁 논의는 현재까지도 계속되고 있다. 셋째, 정치관계법 의 개혁 방향이 시장의 논리에 편향되어 있다는 점도 문제점으로 볼 수 있다. 정치자금을 통제하려는 목표가 강하다보니, 제도 개선에 있어 이윤이나 비용의 논리가 작용하여 제도개혁을 통한 민주주의의 공고화는 오히려 약화된 측면이 존재한다. 결국 정치관계법의 변화로 인해 선거과정의 절차적 측면은 향상되었 지만, 실질적인 측면, 즉 민주주의의 질(quality)은 여전히 개선의 여지가 남아 있다고 볼 수 있다. 2012년 양대 선거- 19대 국회의원 선거, 18대 대통령 선 거-를 전후해서도 위와 같은 문제점들을 개선하기 위한 정치관계법 개정 논의 가 이루어졌다. 국회의원 선거에서는 지역구도 극복, 지역정치 활성화, 정당정 치 정상화 등의 쟁점이 제기되었고, 대통령 선거에서는 대표성을 확보하기 위 한 결선투표제 도입 등의 쟁점이 제기되었다. 이 외에도 참정권 확대 방안으로 유권자의 표현의 자유 확대, 공무원의 정치참여 활동 확대, 기부금 및 정당후 원제도 개선 등이 논의되었다. 즉 정치 및 정치인에 대한 국민의 불신을 해소 하기 위한 제도 개선의 요구가 있었음에도 불구하고, 실제 정치관계법 개정은 미진했다고 볼 수 있다. 본 연구는 현재까지의 정치관계법 개혁을 평가하고, 문제점을 제시한 후, 실제 민주주의 공고화에 기여할 수 있는 정치관계법 제도개선 방안을 2012년 양대 선거에서 나타났던 정치관계법 관련 쟁점 사항들을 중심으로 사회의 다양 한 전문가들-학계, 정치계, 언론계, 시민사회계 등-의 의견을 바탕으로 제시 하고자 한다. 이를 위해 본 연구는 연구방법의 대표성과 과학성을 충족하고, 양적 및 질적 측면을 모두 만족시키기 위하여, 전문가 대상 설문조사와 심층 패널조사 혹은 인터뷰를 병행했다. 즉 본 연구는 정치관계법의 쟁점들을 다각 도에서 평가 및 분석해 변화하는 환경과 현실에 적합할 수 있도록 제도의 개선 방향을 고안하고, 입법적 제안을 제시하고자 한다. 본 연구는 다음의 방법을 중심으로 진행될 것이다. 첫째, 현행 정치관계법 개정의 역사와 법조문별 쟁점을 살펴본다. 공직선거 법과 관련하여서는 선거구(공직선거법 제 20조, 24조), 국회의원 정수(선거법 제 21조, 제 25조), 정당의 후보자 추천(선거법 제 47조), 유권자의 정치자유 확대(선거법 제 58조, 60조), 투표권 보장(선거법 제 155조) 등이 논의되었 - 4 -

12 다. 정당법과 관련하여서는 지역정치 활성화(정당법 제 3조, 제 37조 등), 공 무원 등의 정치적 기본권 보장(정당법 제 22조) 등의 쟁점이 제기되었고, 정 치자금법과 관련하여서는 후원회 지정권자(정치자금법 제 6조, 제 11조), 정치 자금 기부(정치자금법 제 31조) 등이 논의되었다. 이러한 쟁점 조문별로 이해 관계의 대립 현황을 살펴보고, 대안을 제시할 것이다. 둘째, 선거과정의 실제 사례를 분석한다. 특히 2012년은 제 19대 국회의 원 선거와 제 18대 대통령 선거가 동시에 이루어졌던 선거의 해 였다. 총 선에서는 지역구도 극복, 지역정치 활성화 등이 쟁점으로 등장하였고, 대선에 서는 결선투표제, 후보자 중도사퇴와 국고보조금 문제, 투표시간 연장 등이 논 쟁을 불러 일으켰다. 실제 논의되었던 사례를 중심으로 어떻게 논의가 진행되 었고, 무엇이 이해관계를 구분하는 쟁점으로 등장 하였는가 등을 살펴볼 것이 다. 셋째, 정치관계법 관련 전문가를 대상으로 설문조사 및 패널조사 혹은 심층 인터뷰를 실시한다. 향후 정치관계법의 개선 방안을 제시하기 위해서는 개정의 방향과 원칙을 결정하는 것이 중요하다. 전문가의 의견은 개정 방향과 원칙을 설정하고, 구체적이고 실행 가능한 대안을 제시하는데 근거와 공신력을 제공할 수 있다. 전문가들의 의견이 쟁점 별로 어떻게 수렴되었는가가 향후 개선 방안 을 제시하는데 핵심이 될 수 있다. 따라서 본 연구에서는 전문가 의견조사의 양적 측면과 질적 측면을 모두 만족시키기 위하여, 설문조사와 심층 패널조사 혹은 인터뷰를 병행하여 실시할 것이다. 설문 대상 전문가는 정치관계법 및 선 거, 정당 관련 연구자, 언론인, 시민단체 활동가 등이 포함되며, 대표성이 보장 되고 편향성을 제거하도록 구성할 것이다. 위의 분석들을 통해 본 연구는 관련 자료 및 의견을 수집하여, 정치관계법 에 내포된 문제점을 종합적으로 파악하고, 현행법을 분석 및 평가함으로써 향 후 선거과정의 선진화 및 민주주의의 공고화에 기여할 수 있는 구체적이고 실 행 가능한 대안과 입법적 제안을 제시하고자 한다

13 Ⅱ. 정치관계법 주요 쟁점 및 평가 년 양대 선거와 정치관계법 주요 쟁점 2012년 국회의원선거와 대통령선거를 앞두고 정치관계법 제도 개선에 대 한 논의가 이루어졌다. 특히 지역주의 극복과 지역정치 활성화, 정당정치의 정상화, 국회의원 선거제도 개선, 대선 결선투표제 도입, 정치자금과 국고보 조금의 회계 투명화, 유권자 참정권 강화와 표현의 자유 확대 등 선거제도와 정치자금 제도 개선방향에 대한 논의가 이루어졌다. 19대 국회의원선거에서 공직선거법과 관련하여서는 선거운동에 대한 규 제의 완화와 자유 확대가 주요 쟁점으로 등장하였다. 특히 2011년 12월 헌 법재판소가 공직선거법 제93조1항에 대한 한정위헌 결정 판결을 내린 이후, 유권자의 정보통신매체를 이용한 선거운동의 자유를 확대시켰다. 7) 정당법과 관련하여서는 지역정당 등 정당의 설립요건 완화, 당원협의회 활성화 혹은 지 구당 부활, 정당의 재외조직 설치문제, 정당 명칭의 사용제한 등이 주요 쟁점 으로 등장하였다(전진영 2012). 마지막으로 정치자금법과 관련하여서는 현직 자 대 도전자 간의 정치자금 기부금 불평등 문제, 선거운동 방식의 다양화로 인한 비용에 대한 추가요소 발생과 이로 인한 문제 등이 쟁점으로 제기되었 다. 특히 국회의원 선거에서 예비후보자의 선거운동이 선거일전 120일부터 가능함에 따라 예비후보자가 선거비용제한액을 조기에 모두 사용해버리는 경 우도 발생하였다(엄기홍 2012). 또한 19대 총선에서는 현행 혼합형 다수대표제의 선거제도가 유권자의 투표행태 변화를 통한 투표율의 제고, 선거 불비례성 완화, 군소정당의 의회 진입, 지역주의 완화 등을 목표로 하였지만 정치적 효과는 만족스럽지 못하였 다는 문제도 제기되었다. 이에 따라 지역구결합비례대표제와 혼합형 비례대표 제의 도입, 국회의원 정수 축소 혹은 확대 등이 주된 쟁점으로 논의되었다(김 형철 2012). 이 외에도 정당의 경선방식과 공천방식에 있어 국민참여경선, 여성가산점제, 모바일투표 등 다양한 이슈들이 총선 과정에서 제기되었다. 2012년 12월에 치러졌던 18대 대통령선거는 정치개혁과 정권교체의 요 구가 제기되었지만 양대 진영 구도 하에서 단일화를 이룬 진영이 승리하지 못했고, 투표율의 함정을 최초로 제기한 선거였다. 보수와 진보 진영이 1명의 후보로 단일화된 양대 진영 구도에서 안철수 무소속 후보의 사퇴로 인한 야 7) 예를 들어, 문자메시지를 이용한 선거운동이 상시 허용되었고(공직선거법 제59조, 82조5항), 인터넷 홈페이지 및 전자우편을 이용한 선거운동도 상시 허용되었다(공직선거법 제59조, 82조 4항과 5항)

14 권 단일화 논란, 그리고 제 3 정당 후보자의 먹튀 논란 이 발생하기도 하였다(정연정 2013). 대통령 선거제도의 경우, 선거연합이나 연립정부를 구 성하게 하거나 유지시키는 법적, 제도적 장치가 부재하여 후보자 간 인위적인 협상에 의존해야 하는 대통령 선거제도와 안정적인 정치적 대표성을 위한 대 통령 결선투표제도가 쟁점으로 제기되었다(조성대 2012). 정치자금제도와 관 련하여서는 선거자금 조달에 있어 후보자들이 깨끗한 선거를 표방하면서 선 거소요자금의 상당부분을 펀드를 통해 경쟁적으로 모집하는 등 이전 대통령 선거와는 다른 양상을 보였다. 그러나 대통령 선거 후보자의 후원회의 문제, 국가에 대한 정치자금의 높은 의존도 등이 쟁점으로 제기되었다. 특히 제 3 후보가 후보자 등록 이후 선거보조금을 지급받고 사퇴함으로써 선거보조금 지급 규정을 개정해야 한다는 주장이 나타났다(강신구 2013). 또한 대통령 선거방송에 있어 지지율이 낮은, 즉 당선가능성이 낮은 후보자가 토론회에 참 여함으로써 유력 후보자 간의 정책차이 등이 제대로 드러나지 않았다는 비판 도 제기되었다(한의석 2013). 19대 총선과 18대 대선에서 나타났던 위와 같은 논의 외에, 유권자의 측 면에서는 투표시간 연장과 투표권 보장, 선거권 연령 하향, 유권자 선거운동 의 자유, 교사 공무원의 정치적 기본권 보장 등의 요구도 나타났다. 또한 2006년부터 시작된 매니페스토 운동의 제도화 문제도 지속적으로 제시되었다. 2012년 양대 선거과정에서 나타난 쟁점들을 살펴보면, 그 동안 꾸준한 제도개선이 이루어졌고, 개선요구가 있었음에도 불구하고, 민주주의 공고화를 위한 정치관계법 개선은 아직 이루어지지 않은 것으로 볼 수 있다

15 2. 정치관계법의 개선방향과 쟁점 정치관계법의 개선은 정치개혁의 핵심이다. 정치개혁은 국민의 기본권이 사회적, 경제적 차이에도 불구하고 동등하게 실현될 수 있도록 제도적 틀을 구축하는 것이다. 제도의 개혁 혹은 개선은 정치사회의 문제를 해결할 수 있 는 가장 효율적인 수단이 될 수 있다. 특히 정치관계법은 헌법보다는 하위에 위치하고 있으므로 쉽게 조정하거나, 근본적인 수정이 가능하다는 점에서 효 율적일 수 있다. 여기서 중요한 점은 제도 개혁 그 자체가 아니라 제도 변화 를 주창하는 맥락 과 방향 이다. 바람직한 맥락과 방향을 결정하는 전 제조건으로는 능력을 증대시키는 명확한 우선순위, 새로운 가치에 대한 사회 적 합의, 능력의 획득전망을 극대화시켜주는 조건 규명, 위협요인의 해결 등 을 들 수 있는데, 이러한 선결조건이 충족되었을 때 제도개혁의 효과를 기대 할 수 있다. 또한 제도의 공정성이 확보되고, 정치행위자들 간의 제도에 대한 합의가 이루어진다면, 민주주의의 공고화를 이끌 수 있다. 가. 공직선거법의 개선방향 선거는 다수 국민의 자유로운 참여 속에서 공정한 경쟁을 통해 정당성 있 는 국민의 대표 기관을 구성하는 과정이다. 따라서 선거가 본질적 기능에 충 실하기 위해서는 다수의 유권자가 투표에 참여하고, 선거과정에서 후보자와 유권자 간 자유로운 의사교환이 가능하며, 차별이 없는 공정성이 확보되어야 한다. 공정성과 더불어 선거의 자유 역시 선거의 중요한 가치라고 할 수 있 다. 공직선거법의 개선은 공정성은 유지하면서, 자유를 확대할 수 있도록, 즉 공정성과 자유의 가치가 조화될 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 나. 정당법의 개선방향 정당이 민주주의 정치체제에서의 위치를 고려할 때, 정당 활동의 활성화 는 결국 민주주의의 활성화를 의미하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 정당법의 개선은 정당 기능의 공고화, 정당정치의 활성화를 목표로 이루어져야 한다. 다. 정치자금법 개선방향 정치자금은 정치부패로 연결될 수 있지만, 민주주의의 운영과 유지를 위 - 8 -

16 해서는 반드시 필요하다는 이중성을 지니고 있다. 정치자금법은 조달방법 보 장, 투명성 확보, 불법 정치자금에 대한 제재는 유지하면서, 표현의 자유와 관련하여서는 자금 수요 및 공급의 유연성도 보장해야 한다. 1) 선거 및 정치제도 관련쟁점 대통령 선거제도 한국의 현행 대통령 선거제도는 상대 후보자보다 유효투표를 한 표라도 더 많이 획득한 후보자를 당선인으로 결정하는 단순다수제이다. 1987년 대통 령 직선제 부활 이후 선출된 모든 대통령이 모두 과반수 득표를 미달한 채 당선되고 있다. 이렇게 되면 과반수의 유권자 표가 사실상 사표가 되는 등 50% 미만 지지율을 확보한 대통령은 소수대통령 또는 지역대통령 이 라는 한계에서 벗어날 수 없게 되며, 당선의 정당성 및 대표성에 원천적인 문 제로 남게 된다. 8) 이와 같이 단순다수제는 정부의 안정화, 정권교체의 가능성 확대 등에 기 여할 수 있는 장점이 있지만, 유효소수표를 사표로 만드는 단점이 있다. 또한 대통령 선거제도의 승자독식적 성격과 단임제도는 선거연합을 연립정부로 전 환시키는 것을 어렵게 만든다. 이는 민주주의의 핵심 원칙인 정당성과 대표성 문제를 야기한다는 점에서 논쟁의 초점이 된다. 이에 대해 대통령선거에서 결 선투표제를 도입해야 한다는 의견이 제시되었다. 결선투표제는 최대 득표자의 득표율이 유효투표의 50% 미만일 경우, 1위 와 2위 득표자를 대상으로 결선투표제를 실시하여 과반수의 득표율을 얻는 대통령을 선출하도록 하는 것이다. 이러한 대선 결선투표제는 정당성과 대표 성 문제를 극복할 수 있을 뿐만 아니라 무원칙한 후보단일화가 아닌 정책과 이념에 기반을 둔 후보 간 연대를 가능하게 한다는 점에서 제도적인 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 그러나 결선투표제는 선거의 반복으로 인한 비용, 유권자의 피로감 증대 등과 같은 문제점도 야기할 수 있다는 점에서 의견 수 렴이 필요할 것이다. 8) 예를 들어, 이명박 대통령 당선 당시 48%의 지지를 받았는데, 전체 유권자를 대비하여 보면 약 30.5%의 지 지율인 것으로 나타났다. 이 경우, 권력의 대표성이 보장될 수 있는가의 문제가 제기된다

17 국회의원 선거제도 한국의 국회의원선거제도는 소선거구제와 비례대표제의 병립으로 1인 2 표제로 실시되고 있다. 9) 1인 2표제는 유권자의 입장에서 사표심리를 감소시 키기 때문에 지지하는 정당에 대한 전략적 투표가 가능하고, 이에 따라 군소 정당이나 비 제도권 정당의 원내진출이 용이해졌다. 투표율 제고, 선거불비례 성 완화, 군소정당의 의회진입, 지역정당체계 완화 등을 목표로 혼합형 다수 대표제가 도입되었지만, 실제 득표율과 의석수 간의 불비례성이 여전히 존재 하며, 지역주의 역시 해결되지 못하는 문제를 보이고 있다. 이에 따라 혼합형 비례대표제(독일식 정당명부 비례대표제)와 지역구결합 비례대표제(일명 석패율제)의 도입을 통한 제도개혁이 논의되고 있다. 한편에 서는 정치적 대표성 증진과 정책에 기반을 둔 정당정치 실현을 목적으로 혼 합형 비례대표제의 도입을 주장하며, 다른 한편에서는 지역주의 완화를 목적 으로 지역구결합비례대표제 도입을 주장하고 있다. 혼합형 비례대표제, 특히 독일식 정당명부 비례대표제는 기본적으로 지역 구와 비례대표 의석 비율을 1:1로 하고, 제 1표는 지역구 후보에게, 제 2표 는 정당명부에 투표하는 1인 2표제 선거제도이다. 이는 인물중심 비례제 (Personalized PR) 혹은 부가형 선거제(additional member system: AMS)로 불리는 선거제도로서 2표 병용제 또는 혼용제로 불리기도 한다. 이 제도는 선거인의 의사를 존중하여 사표를 합리적으로 처리하며, 정당 정치의 지속적 발전과 각 정당 간 정책경쟁을 가능하게 할 수 있다. 특히 권 역별 정당명부제는 정당득표율에 따라 전체 의석이 결정되는 것으로, 표의 등 가성이 높고 사표가 감소될 수 있으며, 정당 중심의 선거로 소수 정당의 정치 권 진입이 용이해진다는 점에서 대표성을 증진시킬 수 있다. 즉 혼합형 비례 대표제의 장점으로는 첫째, 득표와 의석 사이의 비례성을 높임으로써 소수자, 직능집단 등의 정치적 대표성을 보장하며, 둘째, 정당의 이념 정책 능력에 의한 유권자 판단이 투표결정에 중요한 영향을 줄 것이기 때문에 인물이나 지역보다는 정책에 기초한 정당정치를 이끌어 낼 수 있고, 셋째, 지역이라는 한정된 공간보다는 전국의 폭넓은 공간에서의 지지를 이끌어내기 위한 자원 을 개발 동원하려는 동기를 부여하기 때문에 지역주의 완화에도 기여할 수 있다(김형철 2012). 그러나 이 제도는 주로 내각제 정부 형태에서 발전되어온 것이기 때문에 한국의 대통령제와 양립할 수 있는지의 의문이 제기될 수 있다. 또한 이 제도 9) 현행 국회의원 선거의 소선거구비례대표제는 독일식이 아닌 일본식 병립제 형식이다

18 가 도입된다면, 지역 대표성 반영에 문제가 야기되며, 득표율과 초과의석에 따라 의석수가 변동될 수 있고, 군소정당이 난립할 수 있는 가능성 역시 존재 한다. 이에 반해 지역구결합비례대표제는 동일한 시, 도에 입후보한 복수의 지 역구 국회의원 후보자를 비례대표 후보자 명부의 같은 순위에 추천하여 지역 구에서 낙선하더라도 비례대표로 당선될 수 있도록 하는 제도이다. 10) 예를 들어, 일본에서 실행 중에 있는 석패율제에서는 지역구과 비례대표의 중복입 후보를 허용하고 비례대표명부의 동일 순위에 복수의 후보자를 기재하여 지 역구에 출마한 후보 중 가장 적은 표차로 탈락한 후보를 비례대표로 구제하 고 있다. 2011년 중앙선관위는 공직선거법 개정의견으로서 지역주의 완화 도 모를 위하여 지역주의가 두드러지게 나타나는 지역에 한하여만 지역구결합 비례대표제를 도입하는 것을 내용으로 하는 개정의견을 제출하였다. <표 1> 지역구결합비례대표제의 주요 내용 (중앙선관위 개정의견) 구분 후보자 추천 당선인 결정 궐위 시 의석승계 기탁금 중앙선관위 개정의견 비례대표 동일 순위에 동일 시, 도 내 지역구후보자 2명 이상 추천(의무규 정) 동일 순위에 중복 추천되는 지역구 후보자간 등재순위는 정당이 자율적으로 결정 중복 추천한 명부순위에는 다른 비례대표 후보자 추천 금지 여성후보자 비례대표 50% 추천, 홀수 순위 등재, 비례의석 배분기준(3% 또는 5석) 현행 유지 시도별 지역구 당선인수가 해당 시도 전체 지역구 중 1/3 미만인 정당에 한 해 적용, 당선인은 1명 지역구선거에서 후보자의 득표수를 해당 지역구 평균유효득표수로 나눈 수 가 가장 큰 후보자를 당선인으로 결정. 평균득표율이 동일할 경우 득표율이 가장 높은 후보가 당선 지역구결합 비례제로 당선된 비례대표의 궐위 시에는 선거 당시 후보자 중 에서 평균득표율이 높은 순으로 의석을 승계하고, 해당하는 후보가 없을 경 우 비례대표 명부 순으로 결정함 지역구결합 비례대표 후보자는 지역구 국회의원 선거의 기탁금만 납부하고 비례대표 후보자로서의 기탁금은 납부하지 않음 출처: 김종갑(2012/1/25). 10) 2011년 4월 중앙선관위는 지역주의를 극복하기 위한 국회의원 선거제도 개선방안으로 지역구결합비례대표 제의 도입과 관련한 공직선거법 개정의견을 국회에 제출하였고, 국회정치개혁특별위원회에서도 제 19대 총선 부터 이 제도의 도입을 논의하였다

19 이는 지역구의 사표를 감소시키는 효과를 초래하여 선거의 비례성을 높일 수 있으며, 당선가능성이 희박한 취약정당의 후보도 상대지역의 후보와 경쟁 하게 하는 유인으로 작용할 수 있다는 점에서 정당 간 경쟁의 활성화에 기여 할 수 있다. 지역구결합비례대표제가 대안으로 제기되는 이유는 첫째, 당선가 능성이 낮은 지역에서 부활당선의 가능성을 열어줌으로써 적극적인 선거운동 과 정당 활동을 활성화시켜 지역정당체계가 완화될 수 있다는 점, 둘째, 지역 적 지지기반이 낮은 후보들도 지역구에서 적극적인 선거운동을 통해 많은 득 표를 하여 비례대표의 정당지지를 향상시키고, 유권자들은 비례대표에서 부활 당선을 위해 자신이 지지하는 정당이나 후보자에 투표할 유인을 강화한다는 점, 셋째, 후보자와 유권자 모두에게 신진세력의 성장과 미래지향의 정치를 고무할 수 있다는 점을 들 수 있다(김형철 2012). 즉 지역주의 완화에는 지 역구결합비례대표제가 대안이 될 수 있다. 그러나 이 제도는 정치적 대표성의 왜곡현상을 오히려 심화시킬 수 있으 며, 인물 중심의 선거 및 정당정치를 극복하는 데에도 한계를 지닐 수 있다. 또한 비례대표 명부배정 순위를 정당이 자율적으로 결정하게 되는 경우, 특정 인물을 비례대표 상위에 배정하여 당선의 안전장치로 악용될 소지도 있다. 그 리고 비례대표 의석을 지역이익을 대표하는 의원으로 충원함으로써 사회 내 의 소수집단의 대표성을 보장하기 어렵게 만들 수도 있으며, 오히려 인물과 지역중심의 선거경쟁과 정당정치를 지속시키는 결과를 초래할 가능성도 있다 는 점에서 한계를 지니고 있다. 혼합형 비례대표제와 지역구결합비례대표제 모두 한국 선거제도와 선거행 태의 문제점을 개선할 수 있다는 점에서 도입이 주장되고 있다. 그러나 실제 한국에 적합하고 실행 가능한 방안인가에 대해서는 논쟁의 여지가 있다. 특히 정치권과 선거전문가들은 이러한 비례대표제 확대와 관련된 장점을 인지하면 서도 새로운 선거제도로 받아들이는 데에 있어서는 문제를 제기한다. 특히 지 역대표의석과 비례대표의석 간 균형을 맞추기 위해서는 국회의원 정수를 확 대하거나 지역의석수를 축소하는 노력이 수반되어야 하는데, 현직의원들은 특 히 국회의원 정수 확대를 책임 있게 주장하거나 제기하지 않고 있다. 그럼에 도 선거제도의 정치적 효과를 높이기 위해서는 선거제도의 변화가 필요하다 는 점은 분명하다고 할 수 있다. 국회의원 정수 국회의원 정수문제는 선거제도 개혁과 관련성이 높다. 한국 국회의원의

20 정수는 지역구국회의원(245명)과 비례대표국회의원(54명)을 합하여 299인 인데, 2012년 19대 총선을 앞두고 세종특별자치시의 지역구국회의원 정수 1 명으로 예외를 두어 총 300명이다. 2012년 19대 총선과 18대 대선 기간, 국회의원 정수의 확대 혹은 축소가 대선 후보자들과 정당 간 쟁점화 되었 다. 11) 한편에서는 정치개혁 및 쇄신을 위한 국회의원 특권 축소 차원에서 국 회의원 정수 감축을 주장하였다. 그러나 의원정수 축소를 반대하는 측에서는 정수 축소가 오히려 국회의원 특권 강화를 발생시키고, 행정부에 대한 입법부 의 감시 및 견제 기능을 축소시킬 우려가 있다는 점에서 비판하였다. 특히 민 주주의를 공고화하기 위해서는 의원정수를 확대함으로써 의원 1인당 대표하 는 국민의 수를 줄일 필요가 있으며, 이에 따라 국회의원의 정치적 대표성과 책임성을 높일 수 있다는 것이다. 특히 비례대표의석을 확대함으로써 유권자 들의 선호가 왜곡 없이 의석으로 전환될 수 있는 가능성을 높이는 것이 필요 하다는 점이 제기되었다. 현행 300석의 의석에서 비례대표가 차지하는 비중에 대해서도 논의가 진 행 중이다. 즉 전체 의석에서 비례대표가 차지하는 비중이 적기 때문에 직능 대표, 정치적 소수 대표의 기능 수행이 어렵다는 주장이 제기되고 있다. 또한 득표와 의석수 간의 불비례성 문제 때문에, 오히려 현행 비례대표국회의원 의 석수를 대폭 증가시켜야 한다는 주장도 제기되고 있다. 국회의원 정수와 관련 된 논쟁은 국회의 역할에 대한 국민의 의구심과 불신을 감안할 때, 국회의 자 구책 마련이 필요하며, 의원정수 축소 혹은 증원에 대한 국민적 동의 기반을 만드는 것이 중요할 것이다. 선거구 획정기구 선거구는 선출직 공직자를 선출하는 단위지역이며, 대의 민주주의 국가에 서 선거구를 누가, 언제, 어떻게 나눌 것인지의 문제는 민주주의 실현과정의 선결과제라고 할 수 있다. 선거구 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 기본적 기준이 되며, 투표가치에 있어 불평등이 발생하는 경우는 헌법 위반이라고 할 수 있다. 한국의 국회의원선거구획정위원회는 국회의장 산하 중립적 위원회로 구성 11) 18대 대선 과정에서 무소속 안철수 후보는 정당, 선거제도 개혁 공약으로 국회의원 수 대폭 축소를 제시한 반면, 민주통합당의 문재인 후보는 권역별 비례대표제 도입으로 지역구는 축소하고, 비례대표는 증원하는 공 약을 제시하였다. 이후 두 후보는 단일화 협상을 통해 비례대표 의석을 확대하고 지역구를 줄이는 과정에서 의원 정수를 조정하겠다는 절충안에 합의하였다. 한편 새누리당의 박근혜 후보 역시 국회의원 정수 감축을 제 안하였다

21 되며, 획정위의 위원은 학계, 법조계, 언론계, 시민단체 및 중앙선관위에서 추 천하는 자 중 구성됨으로써 사회 각층의 다양성과 전문성을 반영하고 있다. 2004년 선거법 개정 이후 선거구획정의 공정성을 강화하기 위해 획정위의 구성에 국회의원이나 지방의회의원, 정당의 당원을 배제하고 민간인으로 대체 하였다. 그러나 획정위의 원안이 국회정치개혁특별위원회의 논의과정에서 정 치적 타협에 의해 변경되는 사례가 빈번하게 발생한다는 점에서 문제가 되고 있다. 이는 공직선거법 제24조 제10항에서 국회가 선거구획정위의 조정안을 존중하는 수준으로만 명시하고 있어 획정위의 권한이 미약하기 때문이라고 볼 수도 있다. 선거구와 관련된 쟁점은 선거구획정위의 상설기구화와 획정위의 권한 강 화와 관련된 것이다. 즉 현행 공직선거법은 선거구획정위원회의 구성 시기를 규정하지 않으며, 조정안이 정개특위에서 자의적으로 변경되는 사례도 빈번하 게 발생하였다. 또한 현행 선거구 획정제도의 경우, 선거에 임박하여 선거구 획정이 되어 유권자들의 알권리 및 후보자 등의 공무담임권 침해 등 문제가 야기되는 것도 문제점으로 지적되고 있다. <표 2> 역대 선거구획정위원회 운영기간 (제 14대~ 18대 국회) 대수 기간 확정시기(공포일) 제 14대 ~ (38일간, 10차 회 [제15대 총선( ) 대비] 의) 제 15대 [제16대 총선( ) 대비] ~ (7일간, 6차 회의) 제 16대 [제17대 총선( ) 대비] ~ (14차 회의) 제 17대 ~ (28일간, 9차 회 [제18대 총선(08.4.9) 대비] 의) 제 18대 [제19대 총선( ) 대비] ~ (9차 회의) 출처: 국회입법조사처( ) 따라서 실효성을 높이고, 기간에 구애받지 않고 자율적 활동을 가능하게 하며, 충분한 자료검토와 심도 있는 논의가 이루어지게 하기 위해서는 한시적 기구로 존재하는 선거구획정위를 상설기구로 전환하고, 획정위에 의결권을 부 여하는 것이 필요하다는 의견이 제기되고 있다. 2012년 3월 5일 박기춘 의 원이 대표 발의한 공직선거법 개정 법률안은 선거구획정위를 중앙선관위에

22 상시적으로 두고, 선거구획정위의 획정안을 국회 본회의에 그대로 부의하여 처리하되, 수정의결을 할 수 없도록 하는 것을 주요 내용으로 하였다. 상설기 구로 전환되면, 선거구획정위가 기간에 제한받지 않고 자율적으로 활동할 수 있게 되고, 충분한 자료검토와 심도 있는 논의가 이루어질 수 있기 때문이다. 이러한 주장은 선거구획정위의 획정안이 정치적 타협에 의해 변경될 가능 성을 차단할 수 있다는 점에서 긍정적이다. 또한 선거구획정위의 획정안이 국 회 정개특위에서 정당간 또는 의원간 이해관계의 대립으로 인해 획정과정이 지연되고 원안이 특정 정당이나 의원에 유리하게 편향적으로 변경될 가능성 을 차단할 수 있다. 그러나 한편으로는 선거구획정위의 권한강화로 인해 국회의원의 입법권 침해 내지 약화로 이어질 수 있다는 부정적 측면이 존재한다. 즉 선거구획정 위의 획정안이 특정 선거구와 관련하여 불가피하게 법률의 제 개정을 요구 하고, 해당 조문의 취지와 목적을 고려할 때 그에 부합하지 않을 경우 국회의 원의 입법권이 침해될 가능성이 있기 때문이다. 이에 따라 선거구획정위의 상 설기구화 쟁점에 대한 논의가 필요할 것이다. 2) 선거운동 및 투표 관련쟁점 후보자 중도사퇴 제한 후보자 중도사퇴는 유권자 선택 측면에서 쟁점이 되었다. 2010년 제5대 전국동시지방선거에서 후보자들이 후보 등록 이후 후보직을 중도사퇴하거나 등록을 무효화하는 사례가 잇따르면서 유권자들의 혼란을 발생시켰다. 경기도 의 경우, 31개 시장 및 군수를 선출하는 선거에서 106명이 후보등록 했다가 9명이 사퇴하거나 등록무효 되었고, 112명을 선출하는 시 도의회 선거에서 도 297명이 후보등록 했다가 4명이 사퇴 또는 등록무효 되었다. 특히 경기도지사 선거에서 3명이 후보 등록을 했지만, 투표를 불과 3일 앞두고 심상정 후보가 사퇴 선언을 하면서 유권자 선택권 침해 논란이 발생 하였다. 즉 선거일에 임박하여 사퇴하는 경우 시간적 제약으로 인해 선거공 보, 선거벽보, 투표용지 등을 수정할 수 없기 때문에, 사퇴한 후보자를 선택 한 투표는 사실상 무효표로 처리되며, 이로 인한 선거관리경비의 상당 부분이 낭비된다. 즉 무효표로 인하여 국민의 의사가 왜곡되고 선거권이 침해되는 문 제가 발생한다. 특히 2012년 법 개정으로 2013년 사전투표제가 도입되었고, 2014년 전국적으로 확대될 것이기 때문에 후보자 선택권 관점에서 후보자

23 중도사퇴는 더욱 문제시 될 수 있다. 12) 이에 따라 후보자의 중도사퇴를 제한하기 위한 조치가 필요하다는 주장과 선거기간 중 중도사퇴는 후보자의 선택사항이며 자유로운 표현이기 때문에 제한할 필요가 없다는 주장이 제기되었다. 현행 선거보조금 지급제도의 개선 은 선거가 다양한 이해관계가 표출되는 장이어야 한다는 민주주의의 가치에 기반을 두어 이루어질 필요가 있다. 방송토론 참여 후보자 제한 방송토론은 유권자가 후보자의 자질과 정책에 대해 알 권리를 보장하는 중요한 기회이다. 한국의 선거방송 TV토론은 1994년 통합선거법 제정 이후 1995년 서울시장 선거에서부터 시작되었다. 대통령선거 방송토론은 1997년 대선이 시초였고, 2002년 대선을 거치면서 미디어 정치의 시대가 시작되었다 고 할 수 있다. 2004년 공직선거법 개정을 통해 선거방송토론위원회가 상설 화되었고, 각급 선관위를 구성하게 되었다. 선거방송토론위원회의 토론회의 초청 요건은 군소 후보의 참여를 확대시 키는 방향으로 완화되었다. 2005년 선거법 개정 이후 국회 5인 이상 소속의 원을 가진 정당의 추천 후보자, 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비 례대표 시 도의원선거 또는 비례대표자치구 시 군 의원 선거에서 전국 유 효투표총수의 3% 이상을 득표한 정당이 추천한 후보자, 중앙선관위 규칙이 정하는 바에 따라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전 까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 5% 이상인 후보자로 대선 방송토론 초청 요건이 규정되었다. 2012년 대통령선거의 방송토론에서는 지지율이 낮은 후보자의 참여, 심 층적 정책검증의 부재 등 후보자 초청기준 및 토론형식이 문제로 제기되었다. 특히 당선 가능성이 낮은 후보자가 토론회에 참여함으로써 유력 후보자간의 정책 차이가 잘 드러나지 못했다는 비판이 제기되었다. 한편에서는 유권자 정 보제공과 선택지를 좁히는 측면에서 당선가능성이 있는 후보자들에 대한 정 책차이를 알 수 있도록 하는 것이 최우선 되어야 한다는 점을 제기하였다. 그 러나 대선 방송토론회에 초청할 후보자의 자격 요건을 완화하는 방향으로 변 12) 사전투표제는 별도의 신고 없이 선거일 전 읍 면 동마다 설치된 부재자 투표소에서 투표할 수 있는 제도이다. 공직선거법 제158조의 3에 의하면, 중앙선거관리위원회는 하나의 선거인명부(통합선거인명부)를 작성한 후 부재자 투표소에서 사용할 수 있다. 4. 부재자 투표소에서 통합선거인명부를 사용하는 경우 부재자투표기간 은 제148조제1항에도 불구하고 선거일 전 5일부터 2일간으로 한다 고 규정하였다. 이에 따라 2013년 4월 국 회의원 재 보궐선거에서 최초로 사전투표가 실시되었다. 4월 24일 선거일을 앞두고 4월 19일과 20일 이틀간 79개 부재자 투표소에서 사전투표를 실시한 결과 투표율 제고 효과가 있는 것으로 나타났다

24 화하였던 흐름 내에서 절차적 공정성이 중요하다는 점에서 다양성을 보장해 야 한다는 주장도 제시되었다. 대선 후보자의 방송토론 초청 자격 문제는 표 현의 자유와 공정성이 상충하는 쟁점으로 볼 수 있으며, 이에 대한 추가적인 논의가 필요하다. 매니페스토와 정책공약 검증 2006년 지방선거부터 정당이나 후보자가 선거공약을 제시할 때, 목표, 우 선순위, 일정, 소요예산 및 조달방안 등의 구체적 사항을 유권자에게 제시하 는 매니페스토(Manifesto) 운동이 시작되었다. 13) 이는 정당과 후보자가 선 거 이후 국정과정에서 지켜야 하는 정책 공약을 의미하며, 이에 대한 검증 및 평가를 수치로 나타낼 수 있다. 매니페스토를 측정하는 데는 스마트 (SMART) 지표, 셀프(SELF) 지표, 파인(FINE) 지표 등이 사용되었다. 14) 선거 공약은 타당하고 이행 가능한 공약을 제시해야 하며, 당선 이후 공 약의 이행도는 유권자와의 약속이므로 의미를 지닌다. 따라서 선거공약의 타 당성과 이행가능성을 사전에 검증하는 제도뿐만 아니라 당선자의 선거공약의 추진여부, 실천 현황 등을 평가하는 객관적 평가제도 도입이 중요하다. 객관 적 평가제도 도입은 국민의 신뢰와 공감대가 기반이 되어야 하며, 국정운영과 자치행정에서의 효율성 역시 도모되어야 한다. 제 18대 국회에서도 당선자가 선거공약 이행여부를 정기적으로 선관위에 제출해야 한다는 공직선거법 개정 안이 제출된 바 있다. 15) 그러나 선거공약 이행여부 평가와 관련하여 국회의원을 포함할 것인가, 정당의 정책공약을 이해평가에 어떻게 반영할 것인가, 공개를 의무화할 경우 제재는 어떻게 할 것인가 등의 문제가 제기되고 있다. 특히 지역구와 비례대 표 의원이 후보로서 제시한 공약, 특히 정당의 정책공약을 이행평가에 어떻게 반영하고, 기준이 무엇이 되는지가 문제시 된다. 선거공약 이행여부 평가는 사전평가와 연계하여 지속적이고 정기적으로 이루어져야 하므로, 선거공약위 13) 매니페스토의 사전적 의미는 정당이나 후보자가 선거 후 정권을 담당하거나 당선되었을 경우 반드시 입법 화 또는 실천하겠다고 약속한 정책 개요를 공식적으로 문서화하여 선거 기간 중에 공표하는 국민에 대한 서 약서 라고 할 수 있다(이현출 2004). 14) 스마트 지표는 구체성, 측정가능성, 달성가능성, 타당성, 시간계획의 구체성으로 나누어 분야별 평가를 시도 하는 것이다. 셀프는 후보자의 지역발전 방향과 가치 중 지속가능성, 자치역량 강화, 지역성, 이행평가를 기준 으로 한다. 파인지표는 기존의 스마트 지표의 대부분을 실현성을 포괄하고, 여기에 반응성과 효율성 기준을 추가하여 평가하는 것이다. 15) 제 18대 국회에서 대통령선거와 지자체 선거의 당선자는 선거공약 이행여부를 정기적으로 선관위에 제출해 야 한다는 공직선거법 개정안이 제출되었다. 선관위는 당선자들이 공약이행 여부를 홈페이지 등에 공개하도록 하고, 만약 이를 어길 경우 과태료 등의 징계를 받게 하는 내용을 포함하고 있다

25 원회와 같은 별도의 기구를 설치하여 객관성과 신뢰성을 제고하는 방안이 필 요하다는 주장이 제기되었다. 그러나 선거공약 사전 및 사후 평가는 언론이나 시민단체의 자율적인 활동영역으로 볼 수 있기 때문에, 별도의 기구 설치 시 오히려 객관성과 신뢰성 문제가 제기될 수 있다는 점에서 신중한 접근이 필 요한 이슈라고 볼 수 있다. 유권자 투표권 보장 선거과정에서 후보자는 경쟁 과정을 통해 유권자의 선택을 받게 되는데, 이 과정에서 정치 주체자들간의 상호 의견전달과 수렴이 이루어지게 된다. 지 금까지의 선거과정을 살펴보면, 후보자와 정당 중심으로 진행되고 있어 실제 선거과정의 핵심 주체자인 유권자는 선거과정에서 배제된 측면도 존재한다. 특히 유권자의 참여 확대와 자유 보장은 민주적인 선거과정의 핵심 목표라고 할 수 있다. 이러한 맥락에서 유권자의 참여 확대를 이끌고, 표현의 자유를 보장할 수 있도록 하는 제도 개혁 방안이 논의되고 있다. 투표시간 연장, 선 거권 연령 하향 조정, 후보자 정보 공개 확대 등이 그것이다. 현행 공직선거법과 근로기준법은 유권자의 투표권 행사를 보장하기 위한 규정을 두고 있는데, 공직선거법에서는 대통령 선거일을 임기 만료일전 70 일 이후 첫 번째 수요일 로 규정하고 있으며, 근로기준법은 사용자는 근로 자가 근로시간 중에 선거권, 그 밖에 공민권 행사 또는 공의 직무를 집행하기 위해 필요한 시간을 청구하면 거부하지 못한다 (근로기준법 제10조)는 규정 을 두고 있으며, 이를 위반했을 경우, 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이 하의 벌금 (근로기준법 제110조)에 처하도록 규정하고 있다. 특히 18대 대선 과정에서는 투표시간 연장, 투표일 유급휴일 지정, 선거 권 연령 하향 조정에 대해 후보자, 정당 간 서로 상이한 입장을 보이면서 쟁 점화 되었다. 유권자 투표권 확대를 주장하는 측에서는 낮은 투표율이 대표성 의 위기를 초래할 수 있고, 투표율 제고를 위해서도 연장의 필요성을 강조하 였다. 특히 선거일이 공휴일임에도 불구하고, 업무 특성상 휴일근무를 할 수 밖에 없는 휴일 근무 유권자들은 기본권인 투표권 행사가 어렵다는 점도 투 표시간 연장 주장의 근거로 제시되었다. 근로자의 입장에서는 고용상의 불이 익을 감수하면서 투표시간을 요구하는 것이 쉽지 않다는 것이다. 16) 그러나 16) <투표권보장 공동행동>은 2012년 11월 28일부터 대통령 선거 당일까지 투표권 보장 신고센터 를 운영하였 는데, 총 405건의 투표권 미보장 사업장 제보가 이어졌다고 한다. 제보가 접수된 사업장은 백화점, 마트 등 각종 도/소매업체, 자동차 부품 정보통신기기 부품 산업기기 부품 제조업체, 인쇄출판업체 등이었고, 장시간 근 로, 교대제, 원거리 출퇴근 등의 제약으로 인해 투표권을 실질적으로 보장받지 못한 노동자가 상당한 것으로

26 투표시간 연장에 반대하는 측에서는 투표시간 연장과 투표율 간에는 상관관 계가 약하며, 선거관리비용이 더 소요된다는 문제를 제기하였다. 유권자의 투표권을 보장하기 위한 방안으로 투표시간 연장과 유급휴일 지 정 외에도 선거권연령 하향, 17) 부재자 투표소 확대 설치, 사전투표제 도 입, 18) 통합선거인명부제 구축 19) 등도 논의되었다. 2012년 공직선거법 개정 으로 2013년 상반기 재 보궐선거에서부터 사전투표 실시하고 전국통합명부 제 활용하여 본인의 주소지 관할하는 읍면동 아닌 다른 지역 부재자투표소에 서 투표한 유권자는 3,735명으로 사전투표자수의 10%인걸로 나타났다. 20) 3) 지구당 및 지방자치단체 선거 후보자 관련 쟁점 지구당 부활여부 지구당 폐지 이전 정당 조직은 중앙당과 지구당으로 구성되었고, 지구당 은 정당구성의 기본단위로서 정당의 창당과 해산, 입당과 탈당 등에서 중요한 위치를 차지했었다. 그러나 막대한 운영비와 비민주적 운영방식으로 인해 고 비용 저효율 정치의 표상으로 인식됨에 따라 2004년 정당법 개정 과정에서 폐지되었다. 2005년 정당법 개정으로 국회의원지역구 및 자치구 시 군, 읍 면 동별로 당원협의회를 설치할 수 있게 하였다. 당원협의회는 정당원들 의 자발적인 정당 활동을 위한 임의조직이기 때문에 사무소를 설치하거나, 유 급 사무직원을 둘 수 없다는 점에서 과거의 지구당의 기능과 역할을 대신할 수 없었다. 이에 따라 후원회 사무실을 운영할 수 있는 현역 국회의원과 국회 의원이 아닌 당원협의회 위원장 간의 형평성 문제가 발생하고 있고, 편법으로 지역 사무실을 운영하는 문제도 발생하고 있다. 특히 지구당의 폐지로 지역구 활동의 근거가 사라졌고, 지역의 주민들은 정치적 의견을 전달할 통로도 상실 하게 됨에 따라 정당정치의 대표성과 책임성 문제를 심화시켰다. 나타났다. 17) 중앙선관위의 2008년 자료에 의하면 187개국 중 19세 이상에게 선거권을 부여하는 국가는 34개국이며, 주 요 정치 선진국 등 144개 국가는 선거권 연령을 18세로 규정하고 있다고 한다. 18) 예를 들어, 미국, 캐나다 등 선진국들은 우편투표제, 사전투표제 등을 이미 실시하고 있다. 예를 들어 미국에 서는 32개 주에서 본 선거 1개월 또는 1주, 혹은 2-3일 전 직접사전투표나 우편투표를 허용하고 있으며, 스 웨덴 등은 선거일 18일 전 특별한 신청요건 없이 전국 어디서나 원하는 투표소에서 사전투표를 할 수 있다. 19) 통합선거인 명부를 구축하게 되면 어느 곳에서나 유권자들의 투표가 가능하여, 투표 접근성이 높아지게 된 다. 특히 통합명부제를 주장하는 측에서는 지하철 등 공공장소에의 투표소 설치를 주장하고 있다. 20) 중앙선거관리위원회 사상 첫 사전투표 결과, 국회의원 재 보선 투표율 6.9% 중앙선관위 보도자료 (4월20일)

27 이에 따라 지구당을 부활시키거나 당원협의회를 활성화시켜야 한다는 주 장이 제기되었다. 21) 18대 국회에서는 지구당 부활과 당원협의회에 사무실을 설치하도록 하는 법률안이 제출된 바 있다. 당원협의회 활성화를 목적으로 발 의된 개정안을 살펴보면, 국회의원 지역구 단위로 1개의 지역사무소를 둘 수 있도록 하고, 지역사무소는 시 도당의 하부조직으로 본다는 안(강기정 의원 안)과 정당은 필요한 경우 국회의원 지역선거구 단위로 당원협의회를 둘 수 있도록 하면서 당원협의회가 관할 구역 안에서 실시되는 공직선거의 후보자 를 선출할 수 있도록 하는 안(권택기 의원안)이 있었다. 결국 명칭을 지역사 무소로 하건 당원협의회로 하건 간에 국회의원 지역구 단위 하부조직의 운영 을 인정한다는 것은 과거의 지구당 조직의 부활과 다를 것이 없다고 볼 수 있다(전진영 2012). 지구당을 부활시켜야 한다고 주장하는 측에서는 국민들의 정치의식 향상, 정당보조금 제도의 도입, 정치자금법과 선거법의 개정으로 인해 지구당이 부 활하더라도 과거의 고비용 구조가 재현되지 않을 것이라는 점을 제시하였다. 당원협의회의 활성화를 주장하는 측에서는 지구당 부활이 국민의 동의를 얻 기 어렵다는 현실적인 측면을 지적하면서, 당원협의회에 사무실 설치를 주장 하였다. 지구당 부활을 위해서는 진성당원 확보, 정당의 민주적 운영방안, 운 영비 절감과 투명성 확보 방안 등이 선행되어야 하며, 당원협의회 활성화를 위해서는 사무소 설치 등 제도적 제약조건을 완화하여 자발적이고 다양한 활 동방식을 인정하는 방안이 선행되어야 할 것이다. 이는 지역정치를 복원 혹은 활성화시키고, 정당의 자율성, 투명성, 책임성을 강화시켜 정당개혁을 달성할 수 있는 방향으로 진행되어야 하므로 신중한 검토가 필요한 쟁점이라고 할 수 있다. 기초지방자치단체선거의 정당공천제 존속여부 기초단위 의원 선거의 경우, 1991년 지방의회가 부활된 이후 2002년 선 거까지 정당 공천이 허용되지 않았지만, 2005년 공직선거법 개정을 통해 기 초의회 선거에서도 정당공천제가 허용되었다. 2010년 지방선거를 앞두고 정 치개혁특위에서 기초단위 선거를 중심으로 정당공천제 폐지가 논의되었지만 유지하는 것으로 결정되었다. 그러나 정당공천 허용 결과, 특정 정당의 지지 21) 지구당이 폐지되자 민주노동당은 지구당 폐지가 헌법 제8조1항에서 보장하고 있는 정당설립과 활동의 자유 및 제2항이 보장하는 조직선택과 결성의 자유를 침해했다고 헌법재판소에 위헌심판을 신청하였다. 헌재는 이 에 대해 지구당 폐지가 정당조직의 자유를 제한하는 것은 사실이나, 기본권의 본질적 내용을 침해한다고 보기 어려우며, 과잉금지원칙에도 위해가 되지 않는다고 결정하였다

28 도가 높은 지역에서 특정 정당이 지방의회를 장악하는 등의 정당공천제 폐해 가 나타났고, 정당의 공천 과정에서 음성적인 정치자금의 헌납 등 부패와 비 리가 발생하였다. 22) 결국 정당공천제의 허용이 중앙당의 영향력 강화로 이어 져 지방자치의 의미를 퇴색시켰다는 점에서 기초지방자치단체의 정당공천제 를 폐지해야 한다는 주장이 제기되었다. 공천 폐지를 주장하는 측에서는 지방정치의 중앙에 대한 종속성 심화, 공 천헌금을 통한 정치자금 비리 등을 근거로 정당공천제 폐지를 주장하는 반면, 공천 유지를 주장하는 측에서는 공천이 정당정치의 근간이 되며, 정당공천이 폐지될 경우 지역 토호들의 각축장이 될 것이라는 점, 정당추전은 유권자가 얻을 수 있는 최소한의 정보라는 점 등을 근거로 유지를 주장하고 있다. <표 3> 기초지방자치단체선거의 정당공천제 논쟁 쟁점 정당공천 찬성 정당공천 반대 가치를 효율적으로 배분하기 위한 주민의 일상생활에 미세한 영향을 지방자치의 정치 영역 미치는 행정영역 본질 정당정치 모델 비당파 모델 지방과 정당공천을 통해 지방과 중앙정부 지방정치가 중앙정치에 예속 중앙 관계 간의 유기적 협력관계 강화 긍정적 측면: 책임정치 구현, 선거비 정당정치의 부정적 측면: 금품비리, 부정부패 유 용 절감, 후보자 선택 시 기회비용 기능 발, 토호세력에 유리 감소 출처: 김지윤 이병하(2013). 제 18대 국회에서도 기초단위 선거의 정당공천제 폐지를 내용으로 하는 개정 법률안이 다수 발의되었다. 23) 이 법률안들은 기초지방자치단체의 장과 의원 후보자의 정당추천제 폐지를 내용으로 하고 있다. 지방선거 폐지 주장이 지속적으로 제기되고 있지만, 유권자들의 후보자 인지 측면에서 정당공천의 필요성, 정당의 책임정치 구현 등의 측면에서 정당 공천의 필요성 또한 계속 제기되고 있다. 폐지와 유지의 논쟁은 선거과정의 투명성과도 관련이 높은 쟁 점이기 때문에 논의를 통한 개선안 마련이 중요하다고 볼 수 있다. 후원회 지정권자 확대여부 22) 2006년 지방선거 과정에서 공천헌금과 관련하여 선거관리위원회에서 19건을 고발하였다. 23) 김종률 의원안, 정장선 의원안, 이시종 의원안 등 공직선거법 일부개정법률안 이 발의되었는데, 이 법률안 들은 기초지방자치단체의 장 및 의원 후보자의 정당추천제 폐지를 내용으로 하고 있다

29 정치자금법은 반부패담론의 확산에 따라 정치개혁의 최우선 과제로 삼았 던 분야이며, 2004년 정치자금법 개정은 선거자금의 유통량을 축소시킴으로 써 돈의 부당한 영향력을 제한하고, 경쟁성과 공정성을 담보하고자 하였다. 이에 따라 후원회가 대폭 축소되었고, 개인의 후원 한도도 축소되었으며, 실 명확인이 가능한 수표나 신용카드 등의 사용이 강제화 되었다. 현행 후원회 제도 하에서, 국회의원, 대통령선거 후보자 및 예비후보자, 대통령선거경선후보자 등은 후원회를 지정할 수 있지만, 지방의원은 후원회 범위에서 제외되었다. 지방의원 역시 국회의원과 마찬가지로 유권자에 의해 직접 선출되며, 지역, 유권자 등 포괄 범위가 넓다. 그럼에도 지방의원을 후 원회 범위에서 배제함에 따라 지방정치의 폭이 축소된 경향이 있다. 이에 대 해 지방의원의 후원회 구성을 허용하여 정치지망생의 정치권 진입 문턱을 낮 추고 지방의회를 활성화하자는 의견이 제시되고 있다. 또한 현재 중앙당의 후원회는 불법정치자금의 조달통로로 인식되어 2004 년 정치자금법 개정 당시 폐지되었다. 이에 따라 중앙당은 일정한 조건 충족 시 국가보조금 또는 기탁금을 지급 받을 수 있지만, 법인 및 단체, 개인으로 부터 직접적으로 정치자금을 일체 기부 받을 수 없게 되었다. 중앙당 후원회 허용과 관련하여서는, 정치자금 조달 풍토가 투명해진 상황에서 정당의 재정 건전화와 선거경비의 합법적 조달을 위해 후원회를 허용해야 한다는 주장과 정치문화가 개선되지 않은 상황에서 정당의 비대화와 방만한 운영을 초래할 수 있고, 이익단체의 로비창구로 활용될 수 있다는 점에서 후원회 폐지를 유 지해야 한다는 주장이 대치하고 있다. 후원회 지정권자 확대, 중앙당 후원회 허용 등의 문제는 정치자금 제공의 적정성, 투명성 확보 방안을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 사안이라고 할 수 있다. 4) 유권자 및 단체의 정치참여 관련 쟁점 공무원 및 교사의 선거의 자유보장 현행 정당법 하에서 교사, 공무원 등 공무원 신분을 가진 자는 정당가입 뿐만 아니라 정치자금 기부도 자유롭게 할 수 없다. 대통령과 국회의원을 비 롯하여 몇몇 범주의 공무원에 대해서는 예외적으로 당원의 자격을 인정하고 있지만 현행 규정에 의하면 공무원은 원칙적으로 정당의 당원이 될 수 없다. 이러한 규제로 인해 공무원의 정치활동에 대한 법적 처벌 사례가 존재하며,

30 표현의 자유와 같은 기본권이 제약받고 있다는 것이다. 공무원 및 교사의 정당가입과 정치자금 기부 허용을 주장하는 측에서는 시민의 기본권을 보장한다는 측면에서 전면적 포괄적 제한을 예외적 제한으 로 전환하여야 한다는 점을 제시한다. 24) 특히 교사와 공무원 중에서도 제한 이 필요하다고 판단되는 직군을 제외하고는 당원가입을 허용해야 한다는 입 장이다. 오히려 엄정한 정치적 중립이 요구되는 고위직 공무원들은 공공연하 게 정치활동을 하고 있으나 6급 이하 하위직에는 인정되지 않고 있다는 것이 문제로 제기된다. 한편 이들의 자유를 제한해야 한다는 측에서는 공무원 및 교사의 중립성, 직무수행이나 교육활동에 있어서 정파성의 문제 등을 주장한다. 공무원 신분의 정치적 기본권을 제약하는 규정은 정치자금법 등 관련 법 령과도 연계가 있기 때문에 포괄적인 검토가 필요한 쟁점이라고 할 수 있다. 특히 여론수렴과 국민의 법에 대한 공감대 형성이 중요하다. 법인 및 단체의 선거의 자유보장 2004년 불법정치자금 수수관행의 타파, 정경유착 근절 등을 위해 정치자 금의 투명한 조달을 목표로 정치자금법의 전면적인 개정이 단행되었고, 이에 따라 법인 또는 단체의 정치자금 기부와 기탁이 금지되고, 누구든지 국내외 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없게 되었다. 2012년 개정된 정치자금법에 의하면, 후보자의 정치자금 조달은 개인 이 후원회에 대해 기부한 기부금으로 한정되며, 후원인이 후원회 지정권자에 게 직접 기부한 경우, 지정한 기간 내 후원회 지정권자가 이를 후원회에 전달 해야 한다. 즉 현행 제도상 후보자가 정치자금을 조달할 수 있는 가장 주요한 통로는 후원회에 대한 개인 기부금과 후보자 개인의 자금이라 할 수 있다. 법인, 단체의 정치자금 기부가 금지되자, 오히려 음성적인 정치부패가 발 생할 가능성이 높아졌고, 소액기부의 쏠림현상으로 지명도 있는 현직자가 도 전자보다 더 유리해지며, 25) 정치자금의 부족으로 후보자들의 선거운동이 위 축된 문제도 나타났다. 이에 대해 법인, 단체의 정치자금 제공을 허용하면서 관련 규정을 정비해 야 한다는 주장이 제기되었다. 제 18대 국회에서는 법인, 단체의 기탁금 기 24) 미국, 영국, 독일, 프랑스는 공무원의 정당가입을 허용하고 있으며, 원칙적으로 모든 정치활동 허용하고 있 다. 25) 엄기홍(2012)의 연구에 의하면 한국 국회의원 선거에 있어 현직자 우위의 정치후원금 불평등은 상당히 높은 수준이었으며, 이러한 불평등이 발생하는 이유는 선거 지원적 요인보다는 투자목적의 이익 추구적 요인에 의 한 것이라고 한다

31 탁을 허용하면서 연간기탁금 한도액 등 관련 규정을 정비하자는 의원안(권경 석 의원안 및 권택기 의원안)과 단체의 후원금 기부와 법인의 기탁금 기탁을 허용하면서 관련 규정을 정비하자는 의원안(백원우 의원안) 등 법인, 단체의 정치자금 제공 허용과 관련된 개정안이 발의되었다. 법인, 단체의 정치자금기부 허용을 주장하는 측에서는 정당에 대해 해당 정책을 선호하거나 관련 이해관계를 대변하는 법인, 단체가 정치자금을 후원 하는 것은 당연한 정치행위이자 표현의 자유이며, 정당의 통상적 정치활동을 제약하는 것이기 때문에 이들의 정치자금기부를 허용해야 한다는 점을 강조 한다. 즉 정치자금의 투명성 확보와 소액후원금제도의 유지, 특정 정당에 대한 정치자금 편중 방지를 전제로 법인, 단체의 정치자금 제공을 허용하는 것은 정치자금 조달방법을 확대하여 정당의 원활한 정치자금 조달에 기여하고, 법 인, 단체의 정치적 의사표현을 보장하며, 편법 정치자금 기부관행을 차단할 수 있다는 것이다. 그러나 반면 법인, 단체의 정치자금기부 금지를 유지해야 한다는 측에서는 불법정치자금의 유입, 정경유착, 법인, 단체 및 그 구성원에 대한 기탁 및 기부압박 등의 기존 폐해가 발생할 가능성이 있기 때문에 오히 려 정치문화의 선진화에 역행한다는 주장을 제기한다. 법인, 단체의 정치자금기부 허용 문제 해결을 위해서는 정치자금법의 입 법취지와 특정정당에의 정치자금 편중 현상과 같은 부작용을 고려하여 국민 의견수렴과 정치권의 논의를 통해 결정할 수 있을 것이다. 즉 이는 정치자금 제공의 적정성, 투명성 확보 방안 등이 종합적으로 고려되어 결정되어야 할 쟁점으로 볼 수 있다

32 Ⅲ. 설문조사 및 심층면접 결과 분석 1. 조사 방법 전문가 대상 설문조사 - 기간: 2013년 4월 19일(금)~ 4월 26일(금) - 방법: 이메일을 통해 설문지를 배포하였고, 이메일 혹은 우편을 통해 설 문 응답지 회수함. - 전문가 선정: 학계, 시민단체, 정치권(새누리당, 민주당, 진보정당), 언론 계로 구성함. 학계의 경우, 전문성을 고려하여 정치학자 중에서도 정 당, 선거 등 정치과정의 전문가들로 구성된 한국정당학회 와 한 국선거학회 회원들을 대상으로 하였음. 심층면접 - 일시: 2013년 5월 13일(월) - 장소: 동국대 사회과학관 - 방법: 연구의 대표성과 과학성을 높이고, 설문조사 결과를 보완하기 위하 여 정당관계자 4명과의 인터뷰를 진행하였음. 추후 학계 인사 1명과 심층인터뷰 진행. - 전문가 선정: 실제 선거과정의 경험이 풍부한 새누리당과 민주당의 정당 관계자 4명을 선정함

33 2. 전문가 대상 설문조사 현황과 주요 결과 설문응답 현황 총 209부의 설문지를 회수하였으나, 3명은 응답정보부족으로 결측처리 하였 고, 결국 206명의 전문가 샘플로 분석을 실시하였다. < 표 4> 분석대상의 분포 학계 시민 정당 언론 단체 계 정당학회 선거학회 새누리당 민주당 진보정당 구성 합계 총합계 206 진보정당 구성: 녹색당 2, 통합진보당 11, 진보정의당 11 <표 5> 전문가 기초 배경 정보 나이 분포 성별 분포 20대 5% 남 77% 30대 30% 여 23% 40대 52% 50대 12% 60대 1% 총 4개 분야 전문가들의 의견취합 기여도에서 형평성을 고려하여 가중치 를 두었다. 가중치는 다수를 구성하는 학계의 과대대표 경향을 줄이고, 시민 단체 및 언론계의 과소대표 경향을 확대 및 보전하기 위한 방법으로 총합으 로 대표된 의견이 1이라면, 4개 분야는 각각 1/4씩 반영되도록 가중치를 조 정하였다. 나아가 정치권의 경우 새누리당, 민주당, 진보정당 응답자들의 과대 혹은 과소 대표성을 통제하기 위해 국회 의석 점유율을 기존으로 공정하게 반영 되도록 가중치를 조정하였다. 구체적으로, 정치권 전문가 전체 샘플에 대비 하여, 새누리당은 50%, 민주당은 42%, 진보정당은 8% 만큼 반영될 수 있 도록 가중치를 조정하였다. 이러한 가중치 조정 작업은 추가적인 장점이 있는데, 현재 본 연구조사에 참여한 응답자들은 이념적 측면에서 중도 진보 쪽이 과대 대표될 가능성을

34 내포하고 있다. 이는 진보정당 응답자들의 수가 많기 때문인데, 전체적으로 이들의 의견반영 비율이 정치권 내 8%, 전체 전문가 의견 중 2% 정도로 조 정되었기 때문에 이념적 편향 가능성은 상당 부분 완화되었다고 볼 수 있다. 반면, 새누리당 전문가들의 수는 정치권 전체대비 36% (23/64)에 불과하지 만, 실제 반영 비율은 50%로 상향 조정되었다

35 설문 결과 요약 가. 총 론 전체적으로 전문가 집단 간 쟁점별 의견차이가 존재하였음. 새누리당은 현행 정치관계법 관련 쟁점들에 대해 전반적으로 현상 유지를 선호하는 경향이 강하였음. 반면 시민단체는 현재 한국의 선거문화에 대해 자유를 확대하는 방향으로 개선되어야 한다는 의견을 다수 제시함. 학계의 경우, 쟁점 별로 의견의 차이가 나타났지만, 대체로 다양성과 자유를 중시하는 의견을 보임. 한국 선거의 일반적 수준 2012년 총선 및 대선 과정의 자유와 공정성은 대체로 보장되었으며, 한국 선거 수준 역시 많이 발전하였지만, 크고 작은 문제들이 있었다는 의견이 많았음. 선거 및 정치제도와 관련된 쟁점 대통령 선거제도에서 결선투표제에 대해서는 도입하자는 의견과 현행 선 거제도를 유지하자는 의견이 비슷하게 나타남. 국회의원 선거제도의 경우, 독일식 정당명부제 도입에 대해 전반적으로 동의함. 지역구결합비례대표제 와 현행 비례대표제 유지는 모두 전문가들로부터 동의를 얻지 못함. 선거 구 획정기구 설치에 대해서는 거의 모든 전문가 집단이 동의하였고, 국회 의원 정수에 대해서는 확대와 현행 수준 유지로 의견이 양분됨. 대체로 현 행 국회의원 선거제도의 개선, 특히 비례대표제의 개선이 필요하다는 의견 이 많았음. 선거운동 및 투표와 관련된 쟁점 후보자 중도사퇴에 대한 제한 조치에는 새누리당 60%, 민주당 34%, 진보 정당 13%가 동의함. 후보자의 방송토론 자격에 대해서는 유력 후보 중심 의 토론을 유도해야 한다는 점에 동의함. 정책공약 평가기구 설립과 민간 의 자율적 평가에 대해서는 의견이 양분됨. 투표시간 연장에 대해 새누리 당과 언론을 제외한 타 전문가 집단은 대체로 동의하였고, 투표연령 하향 쟁점에 대해서도 새누리당과 언론을 제외하고는 대체로 동의함. 투표일 지 정과 관련하여 법정공휴일 지정 의견이 대체로 우세함. 대체로 전문가집단

36 은 법정공휴일 지정 및 투표시간 연장이 필요하다는 입장을 견지함. 지구당 및 지자체 선거 후보자 관련 쟁점 지구당 복원에 대해서는 대체로 동의하는 의견이 우세하였고, 지방자치단 체 선거에서의 정당공천제는 현행 유지의 의견이 우세하였음. 지방의원 후 원회 구성에 대해서는 의견이 대립함. 유권자 및 단체의 정치참여 관련 쟁점 공무원 및 교사의 정당가입에 대해서는 허용의 의견이 약간 우세하였고, 후원금 기부 역시 대체로 허용해야 한다는 의견이 많았으며, 지정기탁금제 도입 역시 대체로 동의하는 의견이 우세함. 법인 및 단체의 정당가입에 대 해서는 전문가 간 의견이 대립하였지만, 후원금 기부 허용에 대해서는 대 체로 동의하였고, 지정기탁금제 도입 역시 대체로 동의하는 의견이 많았 음

37 나. 설문결과 분석 1) 한국 선거의 일반적 수준에 대한 의견 2012년 총선 및 대선 과정의 자유와 공정성 최근 국제적으로 선거의 제도적 수준에 관한 연구가 폭발적으로 증가하 고 있다(김용철 2011; Birch 2008, 2012; Kelley 2012; Lindberg 2006). 8-90년대 80여 국가들이 민주화를 경험하였지만, 대다수의 국가들 은 민주주의 공고화에 어려움을 겪고 있으며, 러시아 및 필리핀과 같은 일부 국가들은 비민주주의적 국가로 퇴보를 경험하고 있다. 이러한 현상의 이면에 는 다양한 원인들이 존재하고 있지만, 가장 중요한 요인 중 하나는 바로 민 주주의의 핵심 기제인 선거가 제 기능을 하고 있지 못하다는 점에 있다 (Lindberg 2006). 현대 사회에서 민주주의는 다양한 의미를 지니지만, 실제 정치적인 차원 에서는 선거를 통해 민주주의는 실천되고, 선거는 정부를 창출하는 기능을 가지며, 유권자들이 대규모로 참여하는 유일한 정치적 이벤트이다 (Norris 2002; Verba, Schozman, and Brady 1995). 보다 공정하고 자유로운 선 거를 통해 창출된 정부는 좀 더 민주적이라고 볼 수 있으며, 안정된 권위 속 에서 정부를 운영할 수 있다. 반면, 다수의 신생민주주의 국가에서 선거의 부정이 심각하게 보고되고, 이는 선거 이후 구성되는 정부의 운영에 악영향 을 주어 궁극적으로 불안한 민주주의의 씨앗이 되곤 한다. 이런 측면에서 선 거의 개선은 민주주의의 발전의 중요한 수단이 될 수 있다. 우리나라에서도 학자들은 선거의 제도적 수준에 관한 다양한 문제를 제 기해 오고 있다. 특히 다수의 학자들은, 한국의 선거제도가 민주화 이후 상당한 발전 을 이루었음에도 불구하고, 여전히 자유와 공정의 관점에서 많은 문제점들을 노정하고 있다는 점에 동의하고 있다(김현태 2007; 이현출 2004; 홍재우 2010). 이들은 공정의 측면에서 정부는 보다 중립적 자세로 선거를 관리해야 하며, 자유의 측면에서 유권자들 은 보다 많은 정치적 자유를 보장받아야 한다고 주장한다. 이러한 선거의 중요성과 관련 학자들의 문제 제기를 고려하였을 때, 우리 나라의 선거 관련 전문가들은 우리나라 선거의 제도적 수준을 어떻게 평가 하고 있는가? 선거의 제도적 수준을 파악하기 위해서는 제도화 (Institutionalization)의 개념과 조작화에 대한 정당성이 필수적이다. 헌팅턴 (1968)에 의하면, 제도화란 특정제도와 조직이 내재적 가치와 안정을 획득 해 나가는 과정이다. 이러한 정의를 선거에 적용했을 경우, 선거제도가 궁극

38 적으로 구현하고 실천해야 할 특유의 내재적 가치는 바로 자유와 공정이다. 이는 국제적으로 일정정도 합의된 개념으로서, 본 조사팀은 국제 여론조사에 서 통용되는 질문인 지난 OO선거가 얼마나 자유롭고 공정하게 진행되었 다고 생각하십니까? 를 전문가들에게 설문하였다(Birch 2008; 김용철 조 영호 2012). <표 6>에 의하면 지난 2012년에 있었던 총선과 대선에 관해 59% 전문 가들은 대체로 자유롭고 공정했다고 평가하였다. 반면, 27%의 전문가들은 선거는 자유롭고 공정하였지만 큰 문제가 있었다고 평가하였고, 15%는 우 리나라의 선거가 아직은 자유롭지도 공정하지도 않다고 응답하였다. 긍정적 인 답변을 한 59%의 전문가 중에서도 우리나라 선거가 완전히 자유롭고 공 정했다고 응답한 전문가는 13%였다. 즉, 전문가들은 대체로 선거과정이 자 유롭고 공정하였다고 평가하면서도 다소의 문제점은 있었다고 판단하고 있 다. 이는 우리나라의 선거가 아직은 완전히 자유롭지도 공정한 수준에는 도 달하지 않았다는 것을 보여 준다(김용철 2011; 이현출 2004; 홍재우 2010; Birch 2008). 이러한 전문가들의 평가를 유권자들의 평가와 비교해 보는 것은 흥미로 운 분석 작업이다. 2012년 18대 대선 직후 실시된 의회발전연구원의 우리 나라 대선의 제도적 수준에 관한 전국 여론조사에 따르면, 같은 질문에 대해 약 85%의 유권자들이 긍정적인 답변을 했다. 구체적으로, 완전히 자유롭고 공정했다는 의견은 45%, 자유롭고 공정했지만 작은 문제들이 있었다는 의 견이 37% 이었으며, 큰문제가 있었다는 의견이 9%, 마지막으로 자유롭거나 공정하지 않았다는 의견이 6%로 조사되었다. 이러한 의견 분포는 본 전문가 설문조사 결과와 비교했을 때, 전문가들이 일반 유권자들보다 엄격한 잣대를 평가에 사용하고 있다는 것을 알 수 있다. 그럼에도 공통적으로 우리나라 선 거가 완전히 자유롭고 공정했다는 의견은 다수가 아닌 소수에 불과하다는 것을 알 수 있다. 요컨대, 우리나라에서 선거가 선진민주주의 국가들과 같이 완전히 자유롭고 공정하다는 평가 받지 못하는 것은 유권자와 전문가들 사 이에 이견이 없는 것으로 판단할 수 있다. 그렇다면, 이러한 엄격한 평가의 원인은 무엇인가? 이는 두 가지 차원에 서 추정해 볼 수 있다. 첫 번째, 제도적 차원에서 우리나라 선거제도는 자유 와 공정의 관점에서 개선의 여지가 있다. 민주화 이후 지난 20년 동안 선거 제도는 유권자와 후보자들의 정치적 활동을 보장하면서도 공정성을 확보하 기 위한 개선을 지속적으로 추진해 왔으나, 선거제도는 지나치게 규제적인 관계로 유권자의 표현의 자유가 제약되고 있으며 (김대호 2011; 김용철

39 2011), 후보자의 선거운동의 수단과 공간은 협소하고 (김현태 2007), 선거 운동 및 자금의 측면에서 정당공천후보와 무소속 후보 간 및 현직후보와 비 현직 후보간의 형평성에 문제점이 있으며 (이현출 2004), 투표일이 법정공 휴일이 아니고 투표장소도 고정되어 있어서 사회적 약자의 입장에서 투표권 행사는 상당한 비용의 지불을 요구한다(김준석, 유성진, 가상준 2012). 이러 한 문제점들이 최근 사전투표제, 통합선거인명부제 및 예비 선거운동의 도입 으로 인해 상당 부분 완화되긴 했지만, 여전히 선거의 내재적 가치인 공정성 과 자유를 신장하고 투표참여를 높이기 위한 제도적 개선의 여지가 있음을 의미한다. 두 번째, 실천적 차원의 접근이다. 2011년 재보궐 선거 디도스 (DDOS) 사이버테러 및 지난 18대 대선 국가정보원 선거 개입 의혹 등은 그 진위여 부와 상관없이 전문가들의 우리나라의 선거 수준에 대한 부정적 평가의 주 요 요인이 되었을 가능성이 크다. 이러한 문제점들이 선거의 결과에 미치는 영향력에 대한 평가는 차치하고, 자유와 공정한 과정을 통해서 국민의 손에 의해 정부가 창출되는 민주주의의 핵심 실천 기제인 선거에서 실천적 오류 의 발생은 선거의 제도적 수준 평가에 큰 영향을 미친다

40 <표 6> 선거의 제도적 수준: 자유와 공정을 중심으로 선생님은 지난 2012년 총선과 대선이 얼마나 자유롭고 공정하게 진행되었다고 생각하십 니까? 학계 시민단체 새누리 민주당 진보정당 언론 전체 완전히 자유롭고 공정했다 자유롭고 공정했지 만, 작은 문제들이 있었 다 자유롭고 공정했지 만, 큰 문제들이 있었다 자유롭거나 공정하지 않았다 9% 0% 34% 0% 0% 26% 13% 58% 21% 66% 48% 33% 48% 46% 23% 53% 0% 36% 22% 15% 27% 10% 26% 0% 17% 44% 11% 15% 긍정 67% 21% 100% 48% 33% 74% 59% 부정 33% 79% 0% 52% 67% 26% 42% 우리나라 선거의 제도적 수준에 대한 전문가들의 평가는 분야별로 어떻게 다른가? <표 6>에 의하면, 전문가 집단 별 차이는 상당한 것으로 나타났다. 구체적으로 학계와 언론은 약 2/3 이상이 긍정적으로 답변하였고, 새누리당 응답자들은 모두 긍정적으로 평가하였다. 반면, 시민단체와 민주당 전문가들 중 긍정적인 답변을 한 응답자들은 각각 21% 및 48%로 소수에 불과한 것 으로 나타났다. 마지막으로 진보계열 정당 응답자들은 완전히 자유롭고 공정 했다는 응답이 하나도 없는 반면, 부정적인 의견이 67%로 2/3가 넘었다. 전 체적으로 보았을 때, 완전히 자유롭고 공정했다는 의견에 동의하는 비율은 분야를 막론하고 소수에 불과한 것으로 나타났다 (학계 9%, 시민단체 0%, 새누리당 34%, 민주당 0%, 진보정당 0%, 언론 26%). 새누리당과 민주당의 평가의 극단적 차이는 승자와 패자의 심리적 차이 에 기인하는 것으로 추정된다 (조진만 외 2011; Anderson and Guillory 1997; Anderson, LoTempio 2002; Anderson and Mendes 2006; Anderson and Tverdova 2001; Blais and Gelineau 2007). 선거는 필연

41 적으로 유권자들을 승자와 패자 집단으로 나누고 승자와 패자는 정치세계에 대한 다르게 바라보고 평가할 가능성이 높다. 승자들은 민주정치가 잘 되어 가고 있다고 평가할 가능성이 높고, 선거 이후 구성된 정부에 대해 높은 신 뢰를 보이며, 나아가 보다 높은 정치적 관용을 보인다. 반면, 패자들은 민주 정치에 대한 불만이 가지며, 정부에 대해 낮은 신뢰를 보이며, 낮은 정치적 관용을 보일 가능성이 있다. 이러한 승자-패자 사이에 존재하는 심리적 차 이는 선거의 제도적 수준을 평가하는 데도 똑같이 적용될 수 있다. 지난 해 열린 총선에서 새누리당은 과반 이상의 의석을 확보했고, 대선에서 박근혜 후보를 대통령에 당선시켰다. 따라서 이들이 평가하는 선거의 제도적 수준은 높은 반면, 민주당 전문가들의 평가는 낮다. 구체적으로 우리나라의 선거가 완전히 자유롭고 공정했다는 의견에 대해 새누리당 전문가들은 36% 동의하 였으나, 민주당 전문가들은 한명도 동의하지 않았다. 승자와 패자 사이의 인지/심리적 평가의 차이가 중요한 요인이기는 하지 만, 결정적 요인은 아님은 지적되어야 한다. 왜냐하면, 선거의 제도적 수준에 대한 평가는 선거의 결과로 발생하는 승자 및 패자의 정치적 지위로만 환원 될 수 없는 다양한 원인들이 존재하기 때문이다 (Birch 2008; Lindberg 2006; Norris 2012). 선거의 제도적 수준에 대한 평가는 선거 제도, 정치 제도, 정치적 민주화 수준, 선거의 경험 횟수, 정치적 신뢰, 선거관리 기관에 대한 평가 및 개인의 특성 등 다양한 요인으로부터 기인한다. 종합하자면, 우리나라에서 선거가 지난 민주화 이후 지속적으로 진행되었 고, 유권자들의 선거에 대한 경험이 증가하면서 선거의 제도적 수준은 상당 히 높아졌다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고, 선거의 대원칙인 자유와 공 정의 구현 수준이 선진 민주주의 국가들이 이룩한 수준에는 못 미치는 것으 로 나타났다. 이러한 선거의 제도적 발전에 평가는 전문가들 사이에서도 나 타났다. 구체적으로 학계, 시민단체, 정치권, 언론계 종사하는 전문가들은 우 리나라의 선거에서 자유와 공정성은 대체로 큰 문제는 없다고 보는 반면, 지 난 2012년에 치러진 선거가 완전히 자유롭고 공정한가에 대해서는 다수가 동의하지 않고 있다. 이러한 선거의 제도적 수준에 대한 다른 평가는 선거이 후 승자냐 아니면 패자냐 하는 정치적 지위에 따라 많이 달라진다는 것을 알 수 있다. 한국 선거의 수준 다음으로 본 조사팀은 우리나라의 선거가 선진민주주의 국가들에 비해서

42 어느 수준에 와 있는지 전문가들에게 질문하였다. 우리나라의 선거가 선진국 과 비슷한 수준에 와 있는가? 아니면, 여전히 상당한 격차가 존재하는가? <표 7>에서는 우리나라 전문가들의 우리나라 선거의 수준을 선진국 대비 어 느 정도로 평가하는지에 대한 의견을 보고하고 있다. 종합적으로 전문가들 중 30%는 동등한 수준, 38%는 약간 못 미치는 수준, 30%는 상당히 못 미 치는 수준, 1%는 비교할 수준이 못된다고 응답하였다. 전체적으로 69%는 긍정적인 답변을 31%는 부정적인 답변을 구성하고 있지만, 동등한 수준이 라고 응답한 비율은 전체 대비 약 1/3 수준으로 소수에 불과하였다. 다시 말 해, 대다수의 전문가들은 우리나라 선거가 선진 민주주의 국가들에 비해서 아직 부족한 수준이라는 점에 동의하고 있다. 이러한 일반적인 평가는 전문가 집단별로 약간의 차이가 나타나고 있다. 구체적으로 시민단체 및 진보정당 전문가들의 평가는 타 집단에 비해 뚜렷 한 차이를 나타내는 데, 전자의 긍정적인 답변은 42%에 불과했으며, 상당히 못 미친다는 의견이 58%로 다수를 차지했다. 후자인 진보정당 전문가들 중 동등한 수준이라고 응답한 비율은 0%이며, 약간 못 미친다와 상당히 못 미 친다는 의견이 반반으로 50%씩 나누어져 있다. 반면, 가장 긍정적인 평가는 새누리당 및 언론계 전문가들로부터 나오는데, 각각 48% 및 44% 전문가들 이 우리나라 선거의 수준이 선진국과 동등한 수준으라고 응답하였다. 또한 새누리당과 언론의 경우 비교할 수준이 못 된다는 의견은 0%로 존재하지 않았으며, 상당히 못 미친다는 의견은 26% 및 15%로 소수에 불과하였다. 반면 학계는 30%, 민주당 전문가들은 17% 정도의 응답자들이 동등한 수준 이라고 평가하였으며, 42%의 전문가들이 약간 못 미친다는 의견에 동의를 표시함으로써, 전체적으로 긍정적 의견이 73% 및 83%로 평균을 상회하였 다

43 <표 7> 우리나라 선거 수준과 선진국 비교 선생님께서는 우리나라의 선거가 선진민주주의 국가들에 비해서 어느 정도 수준에 와 있다고 평가하십니까? 학계 시민단체 새누리 민주당 진보정당 언론 전체 동등한 수준이다 30% 16% 48% 17% 0% 44% 30% 약간 못 미친다 42% 26% 26% 66% 50% 41% 38% 상당히 못 미친다 24% 58% 26% 17% 50% 15% 30% 비교할 수준이 못 된 다 3% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 긍정 73% 42% 74% 83% 50% 85% 69% 부정 27% 58% 26% 17% 50% 15% 31% 요컨대, 우리나라 선거 관련 전문가들은 우리나라의 선거 수준이 선진 민 주주의 국가들과 비교하여 격차가 있다고 평가하는 데, 이는 어느 정도 적실 성을 가지고 있는가? 이 질문에 답하기 위해서는 비교론적 검토가 필수적이 다. 비교선거제도연구 (Comparative Studies of Electoral Systems, CSES)의 1차 국제여론조사( 년)는 전 세계 신생 및 선진 민주 주의 38개국 유권자들을 상대로 자국의 선거가 얼마나 공정한가에 대해 설 문하였으며, 우리나라에서는 2000년 총선이 조사 대상에 포함되었다. 비록 13년 전에 조사된 국제적 설문이고 지난 10여 년 동안 우리나라 선거가 상 당 부분 발전을 이룩하였지만, 현재 국제적으로 존재하는 유일한 조사라는 점에서 우리나라 선거의 제도적 수준을 선진민주주의 국가들과 비교할 수 있는 유일한 조사 자료이다. 비교선거제도연구 1차 조사에 따르면, 우리나라 2000년 총선에서 공정했 다는 응답은 31%에 불과했다. 이는 선진민주주의 국가들에서 같은 응답이 75-95% 정도이고, 남유럽과 동유럽의 다른 신생민주주의 국가들의 응답이

44 50-80%에 달한다는 점을 고려하였을 경우, 상당히 낮다고 평가해 볼 수 있다 (Birch 2008). 10여 년 전 비교선거제도연구 1차 조사와 의회발전연구원의 18대 대선 조사를 직접적인 비교는 불가능하지만, 메타분석적(Meta-analytic) 관점에 서 간접적으로 비교해 보건데, 우리나라의 선거는 2000년 총선에 비해서는 상당 부분 발전했다고 볼 수 있다. 보다 직접적으로 아시아 바로미터 3라운 드 (Asiabarometer round 3)에서 2007년 대선의 유권자 평가와 의회발전 연구원의 18대 대선의 유권자 평가를 비교 했을 경우, 완전히 공정하고 자 유로웠다는 의견은 28%에서 48%로 상승하였다. 이러한 비교론적 검토는 긍정적 및 부정적 측면을 모두 제시하고 있는데, 먼저 긍정적 측면에서 우리 나라의 선거가 제도적으로 발전하여 선진민주주의 국가들과의 격차를 줄이 고 있다는 점을 알 수 있다. 부정적 측면에서 우리나라 선거는 선진민주주의 국가들에 비해서 제도적 개선의 여지가 있음을 제시하고 있다. 개선이 요구되는 구체적인 문제점들은 심층면접에서 다양하게 제시되었 다. 심층 면접에 참여한 전문가들은 공통적으로 선거제도에 관한 문제점을 지적하였다. 특히, 규제위주의 선거법으로 인해서 선거문화의 선진화가 더디 게 진행하고 있다. 다른 문제점들은 언론의 편파적 보도, 유권자들의 선거 공간 내에서 자유로운 정치활동에 대한 제약, 유권자-후보자들의 의사소통 제약, 지역주의 인물위주 감성 의존적 이념 편향적 선거운동, 정당 간 이 념 및 정책적 차이 부재, 정책 검증 논쟁의 부족, 선거수준에 대한 이해가 부족한 시민의식 등이다. 결국, 전문가들은 우리나라의 선거가 제도적, 정치 적, 관행적 차원에서 종합적으로 발전될 필요가 있음을 지적하고 있다. 종합적인 차원에서 정리하건대, 우리나라의 선거는 지난 25년 거듭된 발 전을 하였고, 이는 국제적인 혹은 국내적인 여론조사에서도 인정되고 있다. 그럼에도 불구하고, 선진민주주의와의 격차는 확인되고 있으며, 이는 전문가 여론조사에서도 발견되었다. 민주적 선거의 개선이 유권자의 평가에 상당부 분 달려 있는 만큼, 제도적 및 실질적 개선을 통해서 유권자들로부터 긍정적 평가를 유도할 필요가 있다. 이러한 노력에 대한 유권자들의 인정은 곧 민주 주의 및 선거를 통해 창출된 정부의 안정적 운영에도 기여할 것이다

45 2) 선거 및 정치제도 관련 쟁점 대통령 선거제도 신생민주주의 국가에서 대통령제와 관련된 문제점은 지속적으로 제기되 어 왔다 (Linz 1990; Linz and Valenzuela 1994). 여러 가지 문제점들 중 선거제도와 관련하여, 대통령의 과도한 권력 집중으로 인해 선거과정이 지나 치게 과열되고, 승자와 패자 사이의 정치적 대표성이 극단적으로 나뉘는 문 제점이 지적되고 있다. 의회제와 달리, 대통령제 하에서 승자는 권력을 독식 할 가능성이 높으며, 패자들은 정치적 대표성을 상실할 개연성이 높다. 나아 가, 다수의 후보가 난립할 경우, 대통령은 소수에 의해 당선될 가능성이 높 아짐으로 인해서 선거이후 구성되는 정부는 소수정부로 전락하여 불안정을 피할 수 없게 된다. 이러한 측면에서 프랑스는 대선에서 결선투표제를 도입하여 승자가 최소 한 과반은 넘는 지지를 받게끔 제도적으로 뒷받침하고 있다. 나아가, 결선투 표제는 선거 기간 중 후보자들 간 협상과 연합을 유도함으로써, 극단의 정치 를 줄이고 절충과 상생을 지원하는 보다 민주적인 선거제도이다 (강원택 1997; 박경미 2010; 안용흔 2009). 반면, 우리나라, 미국을 비롯한 많은 나라에서는 단순다수제 선거제도를 유지하고 있다. 단순다수제는 유권자들이 대통령을 직접적으로 선출하고 책임을 묻는다는 측면에서 단순하고, 한 번의 선거를 요구한다는 관점에서 효율적이다. 지난 해 대통령 선거를 앞두고 결선투표제에 대한 정치권의 요구가 있었 다. 이는 두 가지 배경을 갖는데, 먼저 합리적인 측면에서 일부 정치인들은 결선투표제는 다수 정부의 구성을 촉진하여 정부의 안정성 확보에 기여하고, 극단의 정치를 타협의 정치로 유도한다는 주장을 제기하였다. 정치적 차원에 서 당시 야당 후보들은 후보연합으로 인한 당선 가능성을 높이기 위한 수단 으로서 결선투표제의 도입을 주장하기도 하였다. 각각 장단점을 가진 결선투표제와 현행 단순다수제에 대한 전문가들의 의견은 어떠한가? <표 8>과 <표 9>는 결선투표제의 도입과 현행 단순다수 제의 유지에 대한 응답자의 의견을 보여주고 있다. 먼저 대통령선거 결선투 표제의 경우 60%의 전문가들이 도입에 찬성하였고, 40%의 전문가들은 반 대하였다. 현행 단순다수제에 대해 55%의 전문가들은 유지에 동의하였고, 45%의 전문가들은 대안을 모색해야 한다고 평가하였다. 정치적 평가에 있 어서 일관성의 관점에서 볼 때, 이 두 질문에 대한 전반적인 평가는 모순적 이라고 볼 수 있다. 논리적으로 과반수의 전문가들이 현행 단순다수제의 유

46 지에 찬성한다면, 대안적 제도인 결선투표제의 도입에는 반대해야 하는 것이 일관성 있는 입장이다. 그럼에도 불구하고, 상당수의 응답자들은 현행 단순 다수제에 대한 불만을 표출하면서도 결선투표제에 대해 동의하는 데는 인색 한 것을 알 수 있다. <표 8> 대통령 결선투표제 도입 여부 쟁점의견: 대통령 선거에 결선투표제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 27% 46% 23% 4% 72% 28% 시민단체 26% 52% 11% 11% 78% 22% 새누리당 0% 27% 54% 19% 27% 73% 민주당 17% 29% 37% 17% 46% 54% 진보정당 63% 37% 0% 0% 100% 0% 언론 22% 26% 30% 22% 48% 52% 전체 22% 38% 27% 13% 60% 40% <표 9> 대통령 단순다수제 유지 쟁점의견: 현행 단순다수제 대통령선거는 유지되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 15% 28% 48% 9% 43% 57% 시민단체 6% 23% 59% 12% 29% 71% 새누리당 40% 60% 0% 0% 100% 0%

47 민주당 17% 60% 24% 0% 76% 24% 진보정당 0% 25% 38% 38% 25% 75% 언론 19% 41% 30% 11% 59% 41% 전체 17% 38% 37% 9% 55% 46% 본 연구팀은 우리나라 전문가들의 응답의 적실성을 알아보기 위해 위 2 가지 질문에 대한 긍정과 부정의 응답을 중심으로 2X2 분류표를 만드는 분 석을 실시하였다. 구체적 통계 수치를 분석하였을 때, 현행단순다수제의 유 지 찬성과 결선투표의 도입에 반대하는 보수적 의견은 약 40%에 달했다 <표 9>. 또한 현행 단순다수제의 유지 반대와 결선투표제를 도입하자는 의 견에 찬성하는 개혁적 입장 또한 약 41%로 분석되었다. 나머지 약 19%에 해당하는 전문가들은 일관적이지 않은 입장을 견지하고 있는데, 약 16%의 전문가들은 단순다수제의 유지와 결선투표제 도입에 모두 찬성하고 있으며, 나머지 3%의 전문가들은 양제도 모두 반대하고 있다. 결국, 제도를 모두 찬 성하고 있는 16% 정도의 전문가들이 일종의 캐스팅보트 (Casting vote)를 쥐고 있다고 봐야 하는 데 이들은 현행 단순다수제의 장점과 결선투표제의 장점을 동시에 고려하고 있음을 알 수 있다. 나아가, 이들은 대통령 선거의 문제가 대통령 선거 자체의 문제라기보다는 대통령 권한, 임기, 국회와의 관 계, 남북대치의 특수성 등 종합 정치제도적 관점에서 이 문제를 접근하고 있 는 것으로 추정된다. 마찬가지로 마지막 3%의 전문가들은 현행단순다수제의 유지에도 반대하면서, 결선투표제도 대안은 아니라는 관점을 유지하고 있다. <표 10> 대통령 선거제도에 관한 전문가 입장 분류 현행 단순다수제 유지 찬성 반대 결선투표제 도입 찬성 16% 41% 반대 40% 3%

48 전문가들이 어떤 이유에서 결선투표제 도입을 찬성 혹은 반대하고 현행 단순다수제의 유지에 동의 혹은 반대하는지에 대한 분석은 이 연구의 영역 을 벗어난다. 다만, 모든 선거제도는 장단점을 동시에 가지고 있고, 선거제도 는 홀로 존재하지 않고, 통치제도와의 연관성 속에서 검토되어야 하기 때문 에, 일부 전문가들은 이와 같은 종합적 관점을 견지하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 관점을 가진 약 20%의 전문가들을 제외하고 현행 대통령 선거에 대 한 입장은 전문가들 사이에서 뚜렷하게 갈라지며, 결선투표제 도입과 현행 단순다수제 유지의 입장은 41% 대 40%로 팽팽하게 대립하고 있다는 것을 <표 10>은 보여 주고 있다. 그렇다면, 이러한 일반적인 의견들은 전문가 집단 별로 어떤 차이를 보이 는가? <표 8>에 의하면, 결선투표제에 가장 적극적으로 찬성하는 전문가 집 단은 진보계열 정당, 시민단체 및 학계 순이다. 설문에 응한 모든 진보정당 계열 전문가들이 결선투표제 도입에 매우 동의(63%) 및 동의하는 편(37%) 이라는 의견을 표시하였다. 학계와 시민단체의 경우 매우동의보다는 대체로 동의하는 의견이 우세했는데, 각각 27 및 26%의 전문가들이 적극적으로 찬 성하였고, 46% 및 52%의 응답자들이 대체로 대통령선거 결선투표제의 도 입에 동의하는 편이라고 대답하였다. 이러한 다수의 긍정적 의견에도 불구하 고 학계 전문가 들 중 28% 및 시민단체 전문가들 중 22% 정도의 전문가들 은 결선투표제 도입에 부정적 의견을 가지고 있는 것으로 나타났다. 반면, 새누리당과 민주당의 전문가들은 공통적으로 결선투표제의 도입에 반대하는 의견을 표시하였다. 구체적으로 새누리당 전문가들 중 결선투표제 도입에 적극적으로 동의한 응답자는 한명도 없었으며, 대체도 동의하는 비율 도 27%로 타 집단에 비해 낮았다. 또한, 54%의 새누리당 전문가들은 결선 투표제 도입에 대해 대체로 동의하지 않았으며, 19%는 전혀 동의하지 않았 다. 민주당 전문가들은 새누리당보다 다소 완화된 의견을 보여주었다. 민주 당에서 매우동의 및 동의하는 의견은 각각 17% 및 29% 정도였고, 동의하 지 않는다는 의견은 37%, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 17%로 나타났다. 결선투표제 도입에 부정적인 의견은 54%로 절반을 조금 상회하였다. 현행 단순다수제 대통령 선거의 유지에 관한 전문가 집단 별 의견은 어 떻게 다른가? <표 9>에 의하면, 현행 단순다수제의 유지에 가장 동의하고 있는 전문가 집단은 새누리당, 민주당, 및 언론이었다. 각각 100%, 76%, 59% 정도의 전문가들이 각집단 내에서 단순다수제의 유지에 동의하고 있 다. 구체적으로 새누리당의 경우, 40%의 전문가들은 현행 제도의 유지에 매 우 동의하고 있으며, 나머지 60%의 전문가들은 현행 유지에 대체로 동의하

49 고 있는 것으로 나타났다. 다음으로 민주당의 경우, 17%의 전문가들이 매우 동의하였고, 60%의 전문가들이 대체로 현행 유지에 동의를 표시하였다. 그 러나 나머지 24%의 전문가들은 현행 유지에 대체로 동의하지 않는다고 응 답하였다. 언론계 전문가들의 경우, 매우 동의와 동의하는 편이라는 의견이 각각 19% 및 41% 정도였다. 반면, 30%의 언론계 전문가들은 현행 유지에 대체로 동의하지 않았고, 11%는 전혀 동의하지 않음으로써 대안모색에 찬 성하는 것으로 나타났다. 학계, 시민단체, 및 진보계열 정당 전문가들은 대체로 현행에 반대하는 의견이 다수를 이루었다. 각각 57%, 71%, 및 75%의 전문가들이 현행 단순 다수제 대통령선거제도의 유지에 반대하는 의견을 표시하였다. 이들 중 진보 계열 정당 전문가들의 입장이 다른 두 집단에 비해 개혁적인 입장을 보이는 데, 38%의 전문가들이 현행 유지에 전혀 동의하지 않았고, 나머지 38%는 대체로 동의하지 않았다. 결과적으로 25%의 현행 유지 의견을 제외한 75% 의 진보계열 정당 전문가들이 현행 단순다수제 대통령 선거제도의 유지에 동의하지 않았다. 학계와 시민단체의 경우 현행 방식에 적극적으로 반대하는 의견은 각각 9% 및 12%로 소수에 불과하였다. 그럼에도 불구하고 대체로 동의하지 않는다는 의견은 각각 48% 및 59%로 다수를 이루었다. 현행 단 순다수제 유지에 동의하는 의견은 각각 43% 및 29%로 타 집단에 비해 낮 은 것으로 나타났다. 결론적으로 대통령 선거와 관련된 결선투표제의 도입 및 현행 단순다수 제 유지의 쟁점에 관해 전문가들은 하나의 입장을 선택하여 공감대를 형성 하고 있다기보다는 양자로 의견이 분산되어 대립하는 형상을 보여 주고 있 다. 전반적인 대립의 양상은 새누리당과 민주당의 전문가들이 하나의 축을 형성하고 있으며, 그렇지 않은 타 집단들이 다른 하나의 축을 형성하고 있 다. 국회의원 선거제도 전 세계 국회의원 선거제도는 다양하지만, 크게 대표성을 강조한 비례대 표제와 집권당의 안정성을 배려한 단순다수제로 나뉜다. 물론, 이 두 가지 제도의 절충을 강조한 혼합제도가 존재한다(Norris 2002; Shugart and Carey 1992; Taagepera and Shugart 1989). 우리나라는 단순다수제를 기본으로 비례대표제를 일부 도입한 방식을 채택하고 있다(강원택 2002; 안 승국 2010). 구체적으로 전체 300명의 국회의원 중 지역구 국회의원은 246명으로 82%의 국회의원들이 지역구 선거를 통해서 국민을 대표한다. 반

50 면, 비례대표 의원은 54명으로 18%의 국회의원들은 전국구로 유권자들은 대표한다. 단순다수제를 중심으로 한 혼합제도를 채택한 우리나라 국회의원 선거제 도에 관한 문제점은 학자들 사이에서 지속적으로 제기되어 왔다(강원택 2002; 신명순 1994; 안승국 2010; 장훈 2006). 우리나라 국회의원 선거제 도는 단순다수제적인 요소를 지나치게 강조한 나머지, 유권자의 대표성이 약 화될 뿐만 아니라, 영남에서는 새누리당이 호남에서는 민주당이 과대 대표되 어 지역주의의 정치적 구조화를 촉진하는 부정적인 영향을 주고 있다 (마인 섭 2004). 나아가, 단순다수제를 채택하고 있는 많은 민주주의 국가에서조 차 과반의석을 확보한 안정적 집권정당의 창출이 상당히 어렵다는 점에서 단순다수제가 과연 정국의 안정을 유도하는가에 관한 문제제기도 있다. 보다 종합적으로 라이프하트 (Lijphart 1999) 의 합의제와 다수제적 민주주의의 기준을 적용하였을 경우, 대표성을 높인 비례대표제의 강화는 보다 민주적이 고 정부의 성과로 직결된다는 논리적 결론을 도출해 볼 수 있다 (17장). 우리나라 단순다수제에 기반을 둔 혼합제의 대안으로 독일식 권역별정당 명부제의 도입은 꾸준히 제기되어 왔다 (김종갑 2006; 이준한 2007; 조성 대 2010). 과연 본 조사에서 응답한 유권자들은 독일식 정당명부제의 도입 에 관해 어떤 입장을 보여주고 있는가? <표 11>에 의하면, 전체적으로 약 2/3에 해당하는 68%의 전문가들은 독일식 정당명부제의 도입에 찬성하고 있다. 반면, 32% 정도의 전문가들은 이 제도의 도입에 반대하고 있다. 전문 가 집단 별로 살펴보면, 새누리당은 48%, 학계는 67%, 시민단체는 78%, 민주당은 83%, 언론계는 59%의 전문가가 독일식 권역별 정당명부제의 도 입에 동의하고 있다. <표 11> 국회의원 선거제도 개선 여부 쟁점의견: 정당득표율이 전체의석을 결정하고 주별로 정당명부를 작성하는 독일식 권역 별정당명부제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 34% 34% 28% 5% 67% 33% 시민단체 47% 32% 11% 11% 78% 22%

51 새누리당 0% 48% 52% 0% 48% 52% 민주당 12% 71% 17% 0% 83% 17% 진보정당 75% 25% 0% 0% 100% 0% 언론 19% 41% 26% 15% 59% 41% 전체 28% 41% 24% 8% 68% 32% 그렇다면, 왜 특정 집단의 전문가들은 독일식 권역별비례대표제의 도입에 찬성 혹은 반대하는가? 합리적 및 정파적 입장에서 새누리당은 독일식 권역 별비례대표제 도입으로부터 직접적인 타격이 예상되기 때문에 과반 이상의 반대는 충분히 이해가 가능하다. 반면, 민주당이 이 제도의 도입에 압도적으 로 찬성하고, 다른 전문가집단들도 과반 이상이 동의하고 있다는 점은 한편 현행 단순다수제 중심의 혼합제 방식에 대한 불만이 반영되었다고 볼 수 있 다. 조성대 (2010)는 단순다수제의 경우 우리나라에서 국민의 의사를 왜곡 하고, 소수정당의 정치진입을 가로막을 뿐만 아니라 사표를 발생시킴으로써 대표성 또한 저하시킨다고 주장하였다. 그러나 김종갑(2006)은 독일식 비례 대표제는 대표성과 비례성을 상승시켜 지역주의 극복에 도움이 될 것이라고 예상되지만, 선거구제 획정 등의 문제와의 연계 속에서만 효과를 볼 수 있다 고 주장하였다. 결론적으로, 현행 단순다수제 위주의 혼합제의 폐해를 줄이 고, 비례성과 대표성을 높이는 보다 민주적인 개혁에 대한 전문가들의 요구 가 존재한다는 점은 본 조사에서 확인되었다. 독일식 권역별비례대표제의 도입에 관해 전문가 집단 별 차이는 존재하 는가? <표 11>에 의하면, 이 제도의 도입에 가장 적극적으로 동의하는 집단 은 진보계열 정당, 민주당, 시민단체, 학계 순이었다. 이들 집단은 공통적으 로 2/3 이상의 전문가들이 이 제도의 도입에 찬성하고 있다. 구체적으로 진 보계열 정당 전문가들은 100%가 이 제도의 도입에 동의하고 있는데, 75% 는 적극적으로 동의를 표시하였고, 나머지 25%는 대체로 동의하는 편이었 다. 민주당의 경우도 동의의 비율이 상당히 높은데, 매우 동의하는 전문가들 은 12%였고, 대체로 동의하는 전문가들은 71%로 조사되었다. 반면 적극적 으로 반대하는 전문가들은 없었고, 대체로 동의하지 않는 전문가들은 17% 로 나타났다. 다음으로 시민단체와 학계의 경우, 민주당 전문가들과 달리 적 극적으로 도입에 동의하는 비율이 47%와 34%로 상당히 높았다. 그리고 대

52 체로 동의하는 비율 또한 32%와 34%로 상당히 높았다. 시민단체와 학계에 서 이 제도의 도입에 반대하는 의견은 소수에 불과했는데, 동의하지 않는 편 은 각각 11%와 28%로 조사되었고, 전혀 동의하지 않는 전문가들은 11%와 5%로 나타났다. 국회의원 선거제도 비례대표 우리나라 정치에서 지역주의의 문제는 상당히 심각한 문제이다. 역사적으 로 우리나라의 지도자들은 지역을 대표하는 유권자의 투표에 의해서 당선되 었고, 지역을 정책적으로 배려하였다. 지역주의는 정치의 중앙화 (Nationalization)를 저해하고, 정치공동체의 정치과정을 심각하게 왜곡하고 있다. 강력한 지역주의 투표성향은 정당의 전국적 발달을 저해함으로써 정당 정치의 발달에 악영향을 주어 왔다. 결과적으로 다수의 학자들은 영남-새누 리당 및 호남-민주당의 지역주의 구도가 우리나라 정치의 결정적 변수 중 하나라는 데 동의하고 있다. 우리 사회에서 지역주의는 특정한 사회적 균열을 대표하고 있기 보다는 다양한 사회적 균열들이 중첩적으로 반영되어온 일종의 거대한 균열을 의미 한다. 일부 학자들은 지역주의를 전통과 현대의 대립 및 지역 발전과 후진의 과정으로 정의하고, 지역주의는 지역이기주의나 폐쇄적 지방의식으로 나타난 다고 주장한다 (김만흠 1996; 유석춘 1995; 조기숙 2000; 황태연 1997). 반면, 다른 학자들은 지역주의의 원인을 권위주의와 민주주의 발달 과정에서 발생된 반공주의 및 보수주의와 연관된 호남차별의식의 차원에서 찾고 있다 (박상훈 2001; 최장집 1996). 지역주의의 역사적 기원은 무엇이고, 어떤 사회적 및 정치적 병폐를 낳는 가에 대한 논쟁은 자연스럽게 어떻게 이를 줄이고 보다 생산적이고 민주적 인 전국정치를 가능하게 할 것인가에 대한 대안적 논의로 이어져 왔다. 하나 의 예로 지역구결합비례대표제는 고려되어 왔다(김종갑 2010; 경제희 정준 표 2012). 지역구결합비례대표제는 특정정당의 지지도가 월등히 높은 지역 에서 해당 정당의 후보자가 아님에도 불구하고 지역구결합 비례대표 후보자 들은 선거운동에 적극적으로 임할 정치적 인센티브를 제공한다. 현행 전국적 비례대표와 단순다수제가 결함된 우리나라의 제도에서 지역주의를 완화할 직접적인 제도가 미비하다는 관점에서 지역구결합비례대표 함으로써 지역주 의의 완화에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다. 반면, 다른 학자들은 현행 전국구 비례대표제에서 과소 대표되는 지역의 인사들을 높은 순번에 배치함으로써 충분히 효과를 볼 수 있다고 주장한다 (음선필 2011)

53 과연 우리나라의 학계, 언론계, 시민사회, 및 정치권 전문가들의 의견은 어떠한가? 본 조사팀은 전문가들에게 지역구 결합비례대표제와 현행 전국구 비례대표제에 대한 입장을 동시에 설문하였다. 상반된 논리를 대변하는 각 제도들에 대해 동시에 질문을 유도함으로써, 응답자 성향에 대한 적실성을 개선하였다. <표 12>과 <표 13>에 의하면, 지역구 결합 비례대표제와 현행 전국구 비례대표제 모두에서 반대의견이 강하다는 것을 알 수 있다. 약 56%의 전문가들이 지역구 결합 비례대표제에 반대의견을 표명하였고, 약 54%의 전문가들이 현행 전국구 비례대표제에 대해서도 반대의견을 표시하 였다. 따라서 우리나라 관련 분야 전문가들은 현행 비례대표제의 문제를 인 식하면서도 지역구결합비례대표제를 실효성 있는 대안으로 고려하지 않는 것으로 보인다. <표 12> 국회의원 선거제도 지역구결합비례대표제 도입 여부 쟁점의견: 지역주의가 두드러지는 지역에 한하여 지역구결합비례대표제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 3% 29% 32% 36% 33% 67% 시민단체 0% 42% 42% 16% 42% 58% 새누리당 4% 31% 61% 4% 35% 65% 민주당 12% 60% 17% 12% 71% 29% 진보정당 13% 38% 25% 25% 50% 50% 언론 0% 50% 34% 16% 50% 50% 전체 3% 41% 37% 19% 44% 56% <표 13> 국회의원 선거제도 현행 전국구 비례대표 유지 여부 쟁점의견: 현행 전국구 비례대표제가 유지되어야 한다

54 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 3% 33% 42% 22% 37% 63% 시민단체 0% 27% 34% 39% 27% 73% 새누리당 26% 52% 22% 0% 78% 22% 민주당 12% 66% 17% 5% 78% 22% 진보정당 13% 38% 25% 25% 50% 50% 언론 7% 34% 39% 20% 42% 58% 전체 8% 38% 33% 21% 46% 54% 구체적으로 지역구결합비례대표제의 경우, 전문가 집단별 차이가 있었다. 특히, 지역구결합비례대표제의 경우, 학계의 반대가 67% 정도로 가장 높았 고, 민주당 전문가들의 반대로 29% 정도로 가장 낮았다. 민주당 전문가들의 경우, 71%의 전문가들이 찬성하고 있는데, 상대적으로 호남에 기반하고 있 으면서 전국정당화의 어려움이 큰 민주당의 정치적 입장이 반영된 의견으로 해석될 수 있다. 나아가, 영남이 호남에 비해 인구와 국회의원의 수가 압도 적으로 많고 현행 단순다수제에 의해서 민주당의 진출에 어려움이 있기 때 문에 다수의 민주당 전문가들은 이 제도의 도입이 자신들의 정치적 이해와 일치한다는 의견을 가지고 있다. 반면, 새누리당 전문가들은 지역구결합비례 대표제의 도입으로 인한 정치적 이득이 많지 않다고 생각하고 있다. 따라서 65% 정도의 새누리당 전문가들은 이 제도의 도입에 반대하고 있다. 끝으로, 진보계열 정당의 경우, 전반적인 의견이 찬성과 반대 50대50으로 나누어지 는 경향을 보이고 있다. 요컨대 지역구결합비례대표제의 경우 찬성하고 반대 하는 입장이 정치권 내에서 뚜렷한데, 이는 정파적 이익이 반영된 결과로서 새누리당은 반대의 입장을, 민주당은 찬성의 입장을 견지함으로써 대립의 구 도를 형성하고 있다. 반면, 진보정당 계열은 아직까지 뚜렷하게 지배적인 의 견을 보여주고 있지 못하다. 학계와 시민단체가 지역구결합비례대표제 도입에 반대하는 전문가들은 각각 67%와 58%로 나타났다. 구체적으로 학계의 경우 매우 동의하는 의견

55 은 3%와 대체로 동의하는 의견은 29%로 양자를 합쳐도 33% 불과한 것으 로 나타났다. 이 제도의 도입에 반대하는 의견은 적극적으로 반대하는 의견 과 대체로 반대하는 의견이 32%와 36%로 나누어진다. 시민단체 전문가들 의 경우, 지역구결합비례대표제 도입에 적극적으로 동의하는 비율은 0%로 한명도 없었고, 대체로 동의하는 응답은 42%로 상당히 높았다. 대체로 동의 하지 않는다는 의견도 42%로 높았으며, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 16% 정도였다. 학계와 시민단체 전문가들이 왜 이 제도의 도입에 반대하고 있는지에 관해서 추적하는 것은 본 연구조사의 범위를 넘어서는 일이지만, 이 두 집단 전문가들이 지역구결합비례대표제가 국민의 대표성을 증진시키 는 데 큰 도움이 안 될 뿐더러 기존 정치 제도 속으로 도입되었을 경우 왜 곡의 가능성이 존재한다고 간주하기 때문으로 추정된다. 끝으로 언론계 전문가들의 50% 대 50%로 상대적으로 비등한 것으로 나 타났다. 구체적으로 매우 동의하는 비율은 0%로 한명의 전문가도 지역구결 합비례대표제 도입에 적극적으로 동의하지 않았다. 반면, 50% 정도의 전문 가들은 이 제도의 도입에 대체로 동의하였으며, 32%의 전문가들은 대체로 부정적이었으며, 나머지 16%의 전문가들은 매우 부정적인 입장을 취하는 것으로 나타났다. 현행 전국구 비례대표의 유지에 대해서도 전문가들의 입장 차이는 뚜렷 하게 나타났다. <표 13>에 의하면, 현행 전국구 비례대표제의 유지에 가장 적극적으로 찬성하고 있는 전문가 집단은 새누리당과 민주당이었다. 이 두 집단에서 현행 전국구 비례대표제 유지에 동의하는 비율은 똑같이 78%로 대다수의 전문가들이 동의하는 것으로 나타났다. 이 두 집단에서 현행 전국 구 비례대표제 유지에 매우 동의하는 비율은 각각 26%와 12%로 새누리당 전문가들 사이에서 약간 높았다. 대체로 동의하는 비율은 각각 52%와 66% 로 민주당 전문가들 사이에서 약간 높게 조사되었다. 새누리당과 민주당 전 문가들 사이에서 반대하는 비율은 상당히 낮았는데 새누리당의 경우 적극적 으로 반대하는 전문가는 한명도 없었고 (0%), 민주당에서도 5%에 불과하였 다. 대체로 동의하지 않는다는 의견은 각각 22%와 17% 정도 존재하는 것 으로 조사되었다. 정치권 내 소수의 의견을 대표하는 진보정당 계열 전문가 들의 입장은 찬성과 반대가 50%대50%로 나누어졌다. 진보정당 계열 집단 내에서 13% 정도의 전문가들은 현행 전국구 비례대표제 유지에 매우 동의 하였고, 38%는 대체로 동의한다는 의견을 표시하였다. 나머지 50%의 반대 의견 중 대체로 동의하지 않는다는 입장과 전혀 동의하지 않는다는 입장은 각각 25%로 조사되었다

56 나머지 학계, 시민사회, 및 언론계 전문가들은 각각 37%, 27%, 및 42% 만이 현행 전국구 비례대표제의 유지에 동의하고 있다. 반면, 63%, 73%, 및 58%는 현행 전국구 비례대표제가 문제점을 가지고 있으며, 어떤 방식으로든 개선이 불가피하다는 의견을 표시하고 있다. 이들 중 시민단체 전문가들의 현행 전국구 비례대표제의 유지 반대의 의견이 강한데, 이 제도 의 유지에 전혀 동의하지 않는다는 의견이 39%로 조사된 전문가 집단 중 가장 높았다. 대체로 동의하지 않는다는 입장도 34%로 상당했고, 현행 전국 구 비례대표제의 유지에 대체로 동의하는 비율은 27%로 상대적으로 낮았으 며, 적극적으로 동의하는 비율은 0%였다. 다음으로 학계의 경우, 현행 전국 구 비례대표제의 유지에 전혀 동의하지 않는 비율은 22% 이었고, 대체로 동의하지 않는 비율은 42%였다. 그리고 현행 전국구 비례대표제의 유지에 적극적으로 동의하는 비율은 3%로 낮았고 대체로 동의하는 비율은 33%인 것으로 조사되었다. 끝으로 언론계의 경우, 현행 전국구 비례대표제의 유지 에 적극적으로 반대하는 의견은 20%, 대체로 동의하지 않는 의견은 39%였 다. 이 제도의 유지에 대체로 동의하는 비율은 34% 이었으며, 적극적으로 동의하는 전문가들은 7%에 불과했다. 결국, 대다수의 학계, 시민사회, 및 언 론계 전문가들은 현행 전국구 비례대표제가 지역구 대표를 떠나 전국민의 의견을 대표하는 데 문제가 있다는 데 의견을 같이 하고 있다. 이들은 현행 전국구 비례대표제가 국민의 대표성을 높이는 방식으로 개혁되어야 한다는 데 일정 정도 동의하고 있다고 해석된다. 종합적 차원에서, 현행 전국구 비례대표제의 유지와 관련된 쟁점은 정치 권과 비정치권 사이에 존재한다고 볼 수 있다. 구체적으로 정치권에서 새누 리당과 민주당의 경우 현행 전국구 비례대표제의 유지에 적극적으로 찬성하 는 집단인 반면, 학계와 시민단체는 이 제도의 개혁에 적극적으로 동의하는 집단이다. 이들 사이에서 언론계와 진보정당 계열 전문가들은 의견이 반반 정도로 양분되는 것으로 조사되었다. 선거구 획정기구 현재 선거구 획정과 관련된 쟁점은 유권자 표의 등가성 및 국민의 정치 적 평등과 직결된 대의 민주주의 원칙의 핵심 사항이다 (강원택 2002; 강휘 원 2004; 이정섭 2012). 대의 민주주의에서 유권자들을 원칙적으로 1인 1 표에 해당하는 평등한 정치적 영향력을 행사하여야 하며, 정치적 대의 제도 는 이를 구현하고 개선하는 방향으로 개혁되어야 한다(서복경 2012). 이러 한 원칙적 차원을 넘어서 실천적 측면에서 선거구 획정은 게리맨더링

57 (Gerrymandering) 및 투표가치의 평등의 훼손 (Malapportionment)과 관 련이 있다. 게리맨더링은 정치적 이익 혹은 당선을 목적으로 선거구를 조정 하는 행위로서 국민이 국회의원을 뽑는다는 민주적 원칙에 반해 자신을 선 출해 줄 유권자를 현직 대표자들이 선택한다는 차원에서 반민주적으로도 해 석된다. 나아가, 이는 유권자들의 투표가치가 현직 대표자의 입장에서 재조 정됨으로써, 유권자들의 민주적 결정능력의 제한은 물론 유권자들 간 투표의 등가성의 훼손도 불가피하다고 볼 수 있다. 현행 선거구는 총 246 석으로 시/도의 관할 구역 안에서 인구/행정구역/ 지세/교통 기타 조건을 고려하여 획정되어 있다. 물론, 선거구획정은 사회경 제변화에 따른 인구의 변화 및 행정구역의 재편 등에 따라 불가피한 경우가 많다. 그럼에도 불구하고, 우리나라에서 선거구 획정이 문제가 되는 이유는 획정에 따른 정치적 이득을 가지고 있는 현직 국회의원들이 이 문제에 제도 적으로 개입할 권한을 가짐으로써, 게리맨더링의 가능성이 있다는 점이다. 나아가, 우리나라의 선거구 획정은 표의 등가성 등 그 절차와 원칙이 제대로 고려되지 못한 방식이다 (강원택 2002) 실제로 지난 2012년 19대 총선을 앞두고 개편된 선거구획정은 이러한 논란을 일으킨 바 있다. 일례로, 지난 개편안에 따라서 용인시 동백도 주민 들은 행정구역상 기흥구민이지만, 처인구 국회의원을 뽑았고, 여주군민들은 생활권역이 다른 양평과 가평군에 편입되었다 (서울신문 2012년 2월). 이러 한 문제점에 대한 대응으로 일부 정치인들과 시민단체들은 선거구 획정기구 를 제 3의 기구로 독립시켜 정당과 정치인들의 이해에 따라 선거구가 획정 되는 일이 재발해서는 주장하였다 (동아일보 2012년 2월). 이러한 선거구획정과 관련된 사회적 정치적 쟁점에 대한 대안으로서 국 회로부터 독립된 선거구 획정기구를 설치해야 한다는 의견이 대두되고 있다 (강휘원 2004). 독립된 선거구 획정기구는 원칙적으로 획정과 관련된 논의 에서 국회의원의 영향력과 정당 간 정치적 협상을 동시에 배제시킴으로써 보다 중립적인 입장에서 투표의 등가성과 공정성을 높이는 방식으로 논의되 어 왔다. 과연 독립적 선거구획정기구의 설치에 대해 각 분야의 전문가들은 어떤 입장을 가지고 있는가? <표 14> 선거구 획정기구 설치 여부 쟁점의견: 국회로부터 독립된 선거구획정기구를 설치해야 한다 분류 매우동의 동의하는 동의하지 전혀 동의 동의 반대

58 편 않는 편 하지 않음 학계 68% 28% 3% 1% 96% 4% 시민단체 74% 21% 0% 5% 95% 5% 새누리당 14% 73% 14% 0% 86% 14% 민주당 29% 41% 24% 5% 71% 29% 진보정당 50% 38% 13% 0% 88% 13% 언론 46% 54% 0% 0% 100% 0% 전체 53% 40% 5% 2% 93% 7% <표 14>에 의하면, 약 93%의 전문가들이 압도적으로 독립된 선거구 획 정기구의 설치에 동의하고 있으며, 나머지 7%는 이러한 개혁에 반대하는 의 견을 표시하였다. 전문가 집단별로 살펴보자면, 동의 비율은 민주당의 경우 71%로 가장 낮은 반면 언론 분야 전문가들은 응답자 모두가 동의함으로써 가장 높았다(100%). 학계, 시민단체, 진보정당 계열 및 새누리당 전문가들 은 각각 96%, 95%, 88% 및 86%로 동의하는 의견이 대다수를 차지하였 다. 좀 더 구체적인 차원에서 학계와 시민단체의 경우 매우 동의하는 의견이 각각 68%와 74%에 달함으로써, 독립된 선거구 획정기구의 설치에 가장 동 의하는 집단인 것으로 조사되었다. 진보정당과 언론의 경우에서 각각 50% 와 46%의 전문가들이 적극적으로 동의를 표시함으로써, 독립된 선거구 획 정기구의 설치에 지지를 표시하였다. 반면, 새누리당의 경우, 적극적으로 동 의하는 비율은 14%로 조사된 집단 중 가장 낮았으며, 대체로 동의한다는 의견은 73%로 가장 높았다. 결론적으로, 독립적 선거구획정의 설치와 관련 하여 전문가들 사이에서 합의의 공감대는 형성되었다고 봐도 무방하다. 국회의원 정수 우리나라 국회의원의 정수는 어느 정도가 적당한가? 국회의원의 정수는 민주주의 정치체제에서 국민의 대표성과 직결된 문제로서 의정활동의 생산 성 및 효율성을 고려하여 결정되어야 한다. 역사적으로 국회의원의 정수는

59 가감의 경향이 있지만, 대체로 증가되는 추세를 보인다. 건국초기 제헌의회 ( )는 200으로 시작하였으나, 5대 국회 ( )는 233명 으로 증가하였다. 이러한 국회의원의 정수는 60년대 박정희가 등장하면서 6-7대 ( )에는 175명으로 줄어들었으나 8대 ( ) 204명으로 회복된 이후 점차 증가하기 시작하였다. 민주화 이후 우리나라 국회는 13-15대 ( ) 시절 299명을 유지하였으나, 2000년대 초 경제적 위기 상황에 대한 대응으로서 사회 각계각층의 구조조정 노력의 일 환으로 10%인 26명이 감축되어 273명이 되었다. 이는 다시, 17대 국회 ( )에서 299명으로 회복되었으며, 19대 국회 (2012-현재)에서 세종특별자치시의 국회의원 선거구를 신설함으로써 1명 늘어 300명이 되었 다. 국회의원 정수에 관한 정치적 논쟁은 국회에 대한 국민 불신과 깊은 연 관이 있고, 매 선거 시기마다 등장하는 이슈였다. 실제로 지난 18대 대선에 서 안철수 후보는 국회의원 정수의 축소를 대통령 선거공약으로 제안하였고, 박근혜 후보도 당시 같은 제안을 민주당에 제시한 바 있다 (경향신문 2012 년 12월). 반면, 민주당 문재인 후보는 이에 동의하지 않았다. 또한 2009년 3월 27일 자유선진당에서는 국회의원 정원 30% 감축을 위한 입법공청회를 열어 논의한 바 있다. 이러한 현실정치권의 국회의원 축소에 대한 논의에도 불구하고 학계에서는 우리나라 국회의원 정수는 선진국에 비해서 상대적으 로 적은 편이기 때문에 국회의원 정원확대에 대한 정당성을 주장하는 의견 도 상당하다 (강원택 2002; 김도종 김형준 2003). 과연 우리나라 국회의원의 정수는 축소되어야 하는가 혹은 확대되어야 하는가? 아니면, 현재 규모가 적정한가? 본 조사팀은 각 분야의 전문가들에 게 이 세 가지 입장에 대한 의견을 조사하였다. <표 15>에 의하면, 일반적 차원에서 전문가들의 의견은 국회의원 정수의 확대와 적정의 의견이 대립하 였다. 이 중, 정수의 확대에 동의하는 전문가들은 47%로 축소에 동의하는 전문가 41%에 비해 6% 가량 높게 나타났다. 끝으로 국회의원 정수의 축소 에 동의하는 비율은 약 12%로 낮게 나타났다. 이러한 전반적인 의견을 고 려해 볼 때, 우리나라의 전문가들의 견해는 국회의원의 정수의 축소의 논란 과는 상당부분 거리가 있는 것으로 드러났다. 언론과 정치권에서 국회의원 정수의 축소의 목소리가 높은 것이 현실이지만, 실제로 전문가들의 동의는 10%대 조금 넘는 수치로 매우 적었다. 반면, 국회의원의 정수를 늘려야 한 다는 의견이 가장 높았고, 이에 반하여 현행을 유지하자는 의견이 다음으로 높았다

60 <표 15> 국회의원 정수 분류 축소 확대 적정 학계 9% 58% 33% 시민단체 12% 72% 17% 새누리당 8% 14% 78% 민주당 0% 29% 71% 진보정당 0% 88% 13% 언론 22% 33% 44% 전체 12% 47% 41% 이러한 일반적인 차이는 전문가 집단 별로 큰 차이는 나타낸다. 구체적으 로 학계와 시민단체의 전문가들 중 각각 58%와 72%는 국회의원 정수의 확 대에 동의하는 반면, 정치권과 언론은 약 2-30%의 전문가들만이 동의하였 다. 정치권 내에서는 새누리당과 민주당 전문가들은 적정하다는 의견에 각각 78% 및 71% 정도 동의하여, 현행 유지의 의견이 압도적이었다. 끝으로 언 론계는 축소 의견에 대한 동의율이 22%로 타 집단에 비해 상대적으로 많았 고, 확대 의견에는 33%, 적정 의견에는 44%가 동의하였다. 국회와 관련된 각종 비리사건이나 부정적인 문제점에 노출되는 언론계 종사자들 사이에서 축소의견이 상대적으로 높다는 점은 자연스러운 현상으로 이해될 수 있다. 그렇다면, 왜 학계와 시민단체는 확대의견이 주류를 이루는가? 이 질문에 대해 답하는 것은 본 조사의 영역을 넘어서는 일이지만, 우리나라의 국회의 원 숫자가 선진민주주의 국가들에 비해서 적고, 보다 많은 수의 국회의원들 은 보다 국민을 대표할 것이며, 나아가 다양한 정치적 스펙트럼을 반영할 수 있다는 정당성에 기초한 것으로 추정된다. 그러나 정치권이 왜 한목소리로 현행 국회의원의 정수가 적정하다고 하는지에 관해서는 의문점을 불러일으 킨다. 흥미로운 사실은 이들 정치권에서 종사하고 있는 전문가들의 경우 축 소의견은 거의 없고, 확대의견 또한 매우 적다는 점이다. 결국, 이들은 축소

61 와 확대 모두 반대하고 현행 유지에 적극적으로 찬성하고 있다는 것을 의미 한다. 왜 다수의 정치권 전문가들이 현행 유지에 찬성하는지를 밝히는 일은 본 조사에서 구체적으로 추적하기는 어렵다. 다만, 현실정치에 몸담고 있는 전문가들 입장에서 축소든 확대든 과도한 정치적 논란을 불러일으키고, 현상 유지는 이러한 논란으로부터 상대적으로 자유롭기 때문에 정치권 전문가들 의 입장에서 현행 유지에 대한 동의는 현실적이고 합리적 의견이라고 볼 수 있다. 결론적으로 우리나라 전문가들은 국회의원 정수의 확대와 적정의 의견으 로 나뉜다. 구체적으로 시민단체와 학계 전문가들은 확대에 다수가 찬성하는 반면, 현행 정족수의 유지에 적극적으로 찬성하는 집단은 정치권에서 종사하 는 전문가들이다. 요컨대, 국회의원 정족수와 관련된 전문가들의 의견은 정 치권 및 사회적 논쟁과는 상당히 거리가 있으며, 정치권에 종사하는 전문가 들과 시민사회/학계를 중심으로 의견의 균열이 존재하는 것으로 나타났다

62 3) 선거운동 및 투표 관련 쟁점 후보자 중도사퇴 관련 우리나라 선거에서 후보자의 선거기간 중 중도사퇴는 상당히 빈번하였다. 지난 2002년 16대 대선 선거운동 당시 정몽준 후보는 노무현 후보와의 단 일화 협상 이후 사퇴하였으며, 지난 2012년 18대 대선 당시 이정희 후보도 선거운동 기간 중 사퇴하였다. 이는 비단 대통령 선거의 경우에 제한되지 않 으며, 국회의원 선거, 지방선거, 교육감 선거에서도 종종 나타난다. 우리나라에서 후보자의 중도사퇴는 후보의 등록과 마찬가지로 일종의 정 치적 활동의 자유의 관점에서 간주되었다. 나아가, 우리나라와 같은 단순다 수제 위주의 선거제도를 가진 나라에서 후보자 등록과 사퇴는 정당 간 협상 과 대화를 촉진하고 유력후보 또는 정당에 대항하여 소수를 대표하는 후보 및 정당의 목소리를 대변하고 당선시키는 역할을 하기도 한다. 따라서 우리 나라는 후보자 사퇴에 관한 특별한 규정을 둔 독일이나 미국 일부 주의 경 우와 달리 이에 대한 제한 규정이 존재하지 않는다. 그러나 문제는 선거가 임박하여 후보자가 개인적으로 사퇴할 경우 이는 유권자의 사표를 조장할 우려가 있다. 실제로, 후보자간 협상에 의한 특정후보의 사퇴는 타후보에 대 한 전략투표 (Strategic voting)를 촉진시킴으로써 일부 유권자들의 사표화 를 일으킨다. 나아가, 이 문제는 사전투표가 증가하고 있는 현실을 감안할 경우, 후보자의 사퇴가 사전에 투표한 유권자의 사표화를 발생시킨다는 측면 에서 유권자의 대표성도 훼손시킬 가능성도 있다. 결국, 후보자의 선거운동 기간 중 사퇴는 후보자의 정치적 자유권과 유권자의 자유로운 선택권 및 알 권리와 일부 충돌하는 양상을 보이고 있다. 과연 이 쟁점에 관해 우리나라 관련 전문가들은 어떤 입장을 가지고 있 는가? 본 조사팀은 선거기간 중 후보자의 중도사퇴를 제한하기 위한 추가적 인 조치가 필요한지 아니면 후보자의 중도사퇴는 개인의 정치적 권리인지에 대한 의견을 조사하였다. <표 16> 후보자 중도사퇴에 대한 추가조치의 필요성 쟁점의견: 선거기간 중 후보자의 중도사퇴를 제한하기 위한 추가적인 조치가 필요하다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대

63 학계 7% 13% 60% 20% 21% 79% 시민단체 0% 32% 63% 5% 32% 68% 새누리당 32% 28% 36% 4% 60% 40% 민주당 5% 29% 49% 17% 34% 66% 진보정당 0% 13% 50% 38% 13% 88% 언론 11% 26% 48% 15% 37% 63% 전체 9% 25% 53% 13% 34% 66% <표 17> 후보자 중도사퇴에 대한 의견 쟁점의견: 선거기간 중 후보자의 중도사퇴는 후보자의 선택사항이며, 자유로운 정치적 표 현이다. 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 38% 44% 13% 6% 81% 19% 시민단체 16% 52% 32% 0% 68% 32% 새누리당 4% 22% 56% 18% 26% 74% 민주당 24% 52% 12% 12% 76% 24% 진보정당 50% 38% 13% 0% 88% 13% 언론 26% 33% 37% 4% 59% 41% 전체 24% 41% 29% 6% 65% 35% <표 16>에 의하면 전체 전문가들 중 66% 정도가 선거기간 중 후보자의 중도사퇴를 제한하기 위한 추가적인 조치가 필요하다는 의견에 부정적이었 다. 또한 전체 전문가의 65% 정도는 선거기간 중 후보자의 중도사퇴는 후 보자의 선택사항이며 자유로운 정치적 표현이라는 데 동의하였다. 반면, 34%의 전문가들은 중도사퇴를 제한하기 위한 추가적인 조치가 필요하며,

64 35%의 전문가들은 후보자들의 중도사퇴를 자유로운 정치적 표현으로 보는 데 무리가 있다는 의견을 표시했다. 종합적으로 보았을 때, 약 2/3 가량의 전문가들은 자유로운 후보등록과 사퇴를 허용해야 한다는 의견에 동의하고 있으며 나머지 1/3 정도의 전문가들은 일정정도의 제한 조치가 필요하다는 의견에 동의하고 있다. 후보자 간 방송 토론 선거에서 방송토론의 기능이 증가함에 따라 방송토론의 방식을 어떻게 효과적으로 개선하느냐에 대한 논의 또한 중요해지고 있다. 방송토론은 유권 자가 짧은 시간에 후보자의 정치적 견해와 정책을 타 후보와의 비교를 통해 서 알 수 있고, 자신의 이해와 가치가 일치하는 후보를 결정하는 중요한 기 능을 수행한다. 나아가 선거방송토론은 유권자를 움직일 수 있는 중요한 매 제일 뿐 아니라 자연스럽게 후보자 간 토론을 활성화시킴으로써 정치적 공 론의 장의 역할도 한다. 후보자 차원에서 방송토론은 자신을 알리고 타 후보 와의 차별성을 부각시킬 수 있는 제도로서 합동연설회의 폐지 이후 중요성 을 증가했다고 볼 수 있다. 요컨대, 방송토론은 후보자와 유권자가 서로 소 통의 장을 마련하여 절차적 민주주의의 기능을 강화하는 가장 중요한 미디 어 매체임에 틀림없다 (이종희 오지양 2011; 최윤선 2003). 이러한 후보자 간 방송 토론의 중요성에도 불구하고 어떤 방식의 토론이 후보자와 유권자의 소통을 강화시키는가에 대한 논쟁이 있다(윤성옥 2010; 정성호 2004; 차재영 이창현 2009). 논쟁의 핵심에는 유권자들의 선거운동 기간 중 획득하는 정보의 양은 제한되어 있고, 정보의 습득에는 시간과 같은 개인적 비용이 지불된다는 점이다. 이러한 유권자 정보의 양과 습득의 비용 을 고려하여 일부에서는 후보자간 방송토론은 유력후보자를 중심으로 토론 회의 형식을 구성해야 한다는 의견이 제기되고 있다. 반면, 유권자들은 다양 한 후보자에 대해 알 필요가 있고, 후보자들은 평등하게 대우 받을 권리가 있기 때문에 공정한 선거를 위해서는 다양한 후보자 간 토론을 확대 강화해 야 한다는 의견이 있다. 이러한 입장의 이면에는 유권자의 투표권 행사를 위 한 자유로운 정보의 습득과정을 유력 및 비유력후보 라는 가변적 기준으로 제한해서는 안 된다는 정당성도 존재한다. 양 입장은 현실론과 원칙론의 대 립이라고 볼 수도 있으며, 이 논란이 쟁점이 된 이유는 양자가 상쇄의 관계 에 놓여 있다는 점이다. 다시 말해, 제한된 시간 내에서 유력후보 중심의 토 론회는 정보전달과 토론의 깊이는 보장될 수 있으나 토론의 다양성을 보장 되지 못한다. 반면, 다양한 후보간 토론회는 후보자들에게 정치적 소통의 기

65 회를 보장하며, 유권자들이 정치적 다양성을 경험할 수 있는 장점이 있으나, 토론의 깊이와 다량의 정보 전달에는 한계가 있다. 과연 선거 기간 동안 방송토론의 참가 자격은 어떤 방식이 바람직한가? 자격을 강화하여 유력후보자 간 토론을 유도해야 하는가? 아니면, 자격을 완 화하여 토론에서 다양한 스펙트럼을 보장해야 하는가? 본 조사팀은 전문가 들의 순수한 의견을 추적하기 위해서 두 가지 입장에 대한 의견을 동시에 조사하였다. <표 18>에 의하면 설문에 참가한 전문가들은 전반적으로 방송토론의 참 여조건을 강화하여 유력후보자 간 토론을 유도해야 한다는 의견에 다수가 동의하고, 참여조건을 완화하여 다양한 후보 간 토론을 확보해야 한다는 의 견에 반대하는 것으로 나타났다. 결국, 우리나라의 전문가들은 선거운동 과 정에서 유력 후보 간 토론이 활성화될 필요성이 있으며, 이러한 토론이 좀 더 확대될 필요가 있다는 의견이 다수를 이루고 있다. 구체적으로 60%의 전문가들은 유력후보자 간 토론의 확대에 찬성하였고, 약간 낮은 수치이지 만, 50%의 전문가들은 다양한 후보자 간 토론의 확대에 반대하였다. 그러나 유력 후보자간 토론의 확대에 반대하는 전문가는 40%이고 다양한 후보자간 토론의 확대에 동의하는 전문가는 50%로 상당했다. <표 18> 유력 후보 간 방송토론의 필요성 쟁점의견: 방송토론의 참여 조건을 강화하여 유력후보자 간 토론을 유도해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 31% 29% 32% 8% 60% 40% 시민단체 5% 26% 58% 11% 31% 69% 새누리당 8% 88% 4% 0% 96% 4% 민주당 12% 29% 54% 5% 41% 59% 진보정당 0% 0% 29% 71% 0% 100% 언론 48% 37% 11% 4% 85% 15% 전체 23% 37% 32% 8% 60% 40%

66 <표 19> 방송토론 참여조건 완화에 대한 의견 쟁점의견: 방송토론의 참여조건을 완화하여 다양한 후보자 간 토론을 확보해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 8% 40% 31% 21% 48% 52% 시민단체 28% 50% 17% 5% 78% 22% 새누리당 4% 31% 57% 8% 35% 65% 민주당 24% 41% 17% 17% 66% 34% 진보정당 63% 37% 0% 0% 100% 0% 언론 4% 19% 44% 33% 23% 77% 전체 14% 36% 32% 18% 50% 50% 이러한 전문가 전체의 의견은 집단 별로 상이한 패턴을 보인다. <표 18>에 의하면, 유력 후보 간 토론에 가장 적극적으로 찬성하는 전문가 집단 은 새누리당, 언론계, 및 학계인 것으로 조사되었다. 구체적으로 새누리당의 경우, 96%의 전문가들이 현행 방식보다 강화된 유력후보자 중심의 토론을 선호하는 것으로 나타났다. 약 8%의 새누리당 전문가들은 매우 동의하는 입 장을 보였고, 88%의 전문가들은 대체로 유력후보 중심의 심층토론에 동의 하는 것으로 조사되었다. 반면, 유력후보 중심의 토론에 반대하는 의견은 4%로 조사 집단 중 가장 낮은 것으로 나타났다. 다음으로 유력후보 중심 토 론에 찬성하는 집단은 언론계 전문가들로서 약 48%의 전문가들이 이러한 토론 방식에 적극적인 동의를 표시하였다. 그리고 37%의 전문가들이 대체 로 동의하는 의견을 보였고, 대체로 동의하지 않는 의견과 전혀 동의하지 않 는다는 의견은 각각 11%와 4%로 소수에 불과하였다. 끝으로, 유력후보 중 심 토론의 필요성에 공감하고 있는 집단은 학계인데, 약 31%의 전문가들은 이 토론 방식에 적극적으로 동의하고 있었고, 29%의 전문가들은 대체로 동의한다는 의견을 표시하였다. 그리고 32% 정도의 전문가들은 유력후보 중심의 토론에 동의하지 않았고, 8%의 전문가들은 전혀 동의하지 않는다는

67 의견을 보임으로써, 반대하는 의견 또한 40% 정도로 상당한 것으로 조사되 었다. 유력후보 중심의 토론에 적극적으로 반대하는 전문가 집단은 진보계열 정당, 시민단체, 및 민주당 순이었다. 진보정당 계열 전문가들의 경우 모든 응답자들이 유력후보중심의 토론에 반대하였고 (100%) 이 중 전혀 동의하 지 않는다는 비율이 71%로 높았으며, 나머지 29%는 대체로 동의하지 않는 다는 의견을 표시하였다. 다음으로 시민단체의 경우, 전혀 동의하지 않다는 의견은 11%로 소수로 나타났지만, 대체로 동의하지 않는다는 의견은 57% 로 조사 집단 중 가장 높았다. 유력후보 중심의 토론에 대체로 동의하거나 매우 동의하는 비율은 각각 26%와 5%로 소수인 것으로 나타났다. 끝으로 민주당의 경우, 유력후보 중심의 토론에 59% 정도가 반대하고 있는데, 구체 적으로 5% 정도는 전혀 동의하지 않았고, 나머지 54%는 대체로 동의하지 않았다. 유력후보 중심 토론에 대체로 동의하는 비율은 29%와 매우 동의하 는 비율은 12%로 약 41%의 민주당 전문가들이 유력후보 중심의 토론에 찬 성하고 있는 것으로 나타났다. 그렇다면, 다양한 후보자 간 토론을 확보해야 한다는 의견에 대해 전문가 집단별 차이는 비슷한 양상을 보이는가? <표 19>에 따르면, 다양한 후보자 간 토론에 대한 전문가들의 의견은 유력 후보간 토론에 대한 의견과 반대적 인 양상을 보이긴 하지만, 전문가 집단 별로 미세한 차이를 보이는 것으로 나타났다. 유력후보 간 토론에 반대하는 집단이 새누리당, 언론, 학계인 것은 다양한 후보간 토론에 찬성하는 집단인 것은 동일하지만, 동의의 강도는 달 랐다. 다양한 후보 중심의 토론에 가장 적극적으로 반대하는 집단은 언론, 새누리당, 그리고 학계 순이었다. 언론의 경우, 다양한 후보 간 토론에 대해 33%의 전문가들이 전혀 동의하지 않았고, 44%의 전문가들이 대체로 동의 하지 않음으로써 77%의 전문가들이 부정적 입장을 취하는 것으로 조사되었 다. 반면, 다양한 후보 간 토론에 대해 대체로 동의하는 비율은 19%와 적극 적으로 동의하는 비율은 4%로 조사된 집단 중 가장 낮았다. 다양한 후보 간 토론에 대해 부정적 입장을 취하는 다음 집단은 새누리당인데, 약 8%의 전 문가들이 전혀 동의하지 않았지만, 57%가 대체로 동의하지 않는다는 의견 을 표명함으로써 조사된 집단 중 이 응답 부분에서 가장 높았다. 새누리당 전문가들의 경우, 대체로 동의하는 의견과 매우 동의하는 의견은 각각 31% 와 4%로 소수인 것으로 나타났다. 학계의 경우, 이 두 집단에 비해서는 상 대적으로 완화된 의견을 표시하였다. 약 21%의 학자들이 다양한 후보 간 토론에 대해 적극적으로 반대하였고, 31%의 학자들이 대체로 동의하지 않

68 았다. 반면, 다양한 후보 간 토론에 대해 동의하는 비율 또한 40%로 상당히 높았으며, 매우 동의하는 의견도 8%정도 되었다. 다양한 후보 간 토론에 대해 적극적으로 옹호하는 집단은 유력후보 위주 의 토론의 사례와 같이 진보계열 정당인 것으로 나타났다. 진보계열 정당 전 문가들 중 다양한 후보 간 토론에 대해 매우 동의하는 비율은 63%로 조사 집단 중 가장 높았고, 나머지 37%는 대체로 동의한다는 의견을 표시하였다. 유력후보 위주의 토론에서 전혀 발언권을 얻을 수 없다는 점을 고려하면, 정 치권 내 소수의 의견을 대변하고 있는 진보정당 계열의 경우, 다양한 후보 간 토론에 대해 적극적으로 찬성하고 있는 점은 정파적 및 합리적 관점에서 설명이 가능하다. 진보정당 계열 전문가들 다음으로 다양한 후보 간 토론에 대해 찬성하는 집단은 시민단체 전문가들이다. 이 집단 내에서 다양한 후보 간 토론에 대해 매우 동의하는 비율은 28%였고, 대체로 동의하는 비율은 50%에 달했다. 반면, 대체로 반대하는 의견은 17%와 적극적인 반대는 5% 로 소수인 것으로 나타났다. 시민단체들이 다양한 사회적 이슈를 정치적 공간에서 표출하는 기능을 담당한다는 관점에서 유력후보 위주의 토론 보다는 다양한 후보 위주의 토 론이 이들에게 유리하다는 합리적 관점에서 시민단체의 의견은 설명이 된다. 끝으로, 민주당의 경우, 66%는 다양한 후보 간 토론에 대해 동의하고 있으 며, 나머지 34%는 동의하지 않고 있는 것으로 조사되었다. 구체적으로 민주 당 전문가들 중 24%는 다양한 후보 간 토론에 대해 매우 동의하고 있었으 며, 41%는 대체로 동의하였다. 그리고 다양한 후보 간 토론에 대해 대체로 반대하거나 적극적으로 반대하는 의견은 각각 17%씩 인 것으로 조사되었 다. 유력 후보 중심의 토론이 기존 정치권 내에서 유리한 입지를 구축하고 있는 민주당 입장에서 유리함에도 불구하고 왜 민주당 전문가들이 다양한 후보 중심의 토론에 동의하는지는 추정하기가 대단히 어렵다. 다만, 합리적 관점에서 다양한 후보 중심의 토론에 당위적 차원에서 국민들이 느끼는 다 양한 문제점들이 정치적으로 제기될 수 있고, 현실적 차원에서 이러한 문제 제기가 지배적인 세력을 대변하는 새누리당 보다는 민주당에 유리하게 작동 할 것이라는 기대가 반영된 것으로 판단된다. 결론적으로 유력후보자 중심의 토론으로 갈 것인가 아니면, 다양한 후보 자 간 토론을 확대해야 하는가에 관해서 전문가들은 하나의 의견으로 통합 된 모습보다는 양자를 중심으로 대립하는 양상을 보이는 것으로 조사되었다. 구체적으로 시민단체, 민주당, 및 진보정당 계열의 전문가들은 다양한 후보 간 토론에 대해 옹호하는 입장을, 그리고, 유력후보자 중심의 토론에 대해서

69 는 반대하는 입장을 보였다. 반면, 새누리당, 언론, 및 학계의 전문가들은 다 양한 후보 간 토론에 대해 회의적인 입장을 보였고, 유력 후보 간 토론의 강 화에 동의하는 것으로 나타났다. 정책선거 우리나라 선거에서 정책에 관한 부분은 상대적으로 덜 중요하게 간주되 어 왔다. 이는 전통적으로 우리나라 선거가 지역, 이념, 및 세대라는 거대한 갈등구조의 차원에서 결정되어 왔다는 점에서 기인한다. 이러한 사회적 거대 갈등의 정치적 중요성과 선거의 결정적 영향이 커짐에 따라서 구체적 정책 에 대한 유권자의 기대와 후보자의 약속은 상대적으로 약화될 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고, 발전된 민주주주의 국가들에서 정책 선거는 거대한 사회 적 갈등과 더불어 선거를 결정짓는 주요한 변수 중의 하나로 간주되고 있는 점을 감안하였을 때 (Fiorina 1981; Key 1966), 우리나라에서도 정책은 선거의 주요한 축으로 발전될 가능성을 가지고 있다 (조진만 2008). 정책 선거의 중요성은 우리나라에서 증가할 것으로 예상되는 데, 이는 무 엇보다 지역주의 선거의 쇠퇴에 기인하고 있다. 현행 단순다수제 선거제도에 의해서 지역주의 투표 성향이 상당부분 유지되고 있는 것이 사실이지만, 이 념과 세대의 영향이 커지고 있으며, 이념과 세대는 정책적 이슈와 관련성이 높다고 볼 수 있다. 그렇다면, 민주정치에서 정책 선거는 어떻게 작동하게 되는가? 일반적으 로 민주주의는 선거를 통해서 특정 정당이 책임적으로 정부를 구성하고 선 거 기간 표방한 정책들을 얼마나 잘 수행하였는가에 대해 다음 선거에서 유 권자들의 심판이 이루어진다 (Fiorina 1981). 즉, 선거에서 표방된 정책을 잘 실행했을 경우, 차기 선거에서 유권자들로부터 표를 통해 포상을 받게 되 고, 그렇지 못한 정당의 경우 표를 통해 처벌을 받는 방식으로 정책 선거는 합리적 정치문화를 발전시키는 데 기여하게 된다. 선진민주주의에서 이러한 정책은 이념을 중심으로 나누어진다. 예를 들면, 우파 및 보수적인 정당은 자유기업, 사회보장의 감소, 정부 역할의 축소, 법질서 강화, 도덕적 사회기 준 강화, 군사력 증강 및 사회질서 안정이라는 거대한 정책적 지표를 중심으 로 구체적인 공약을 마련한다. 반면, 좌파 및 진보 계열은 자유시장 경제에 대한 일정 정도의 규제, 교육과 사회보장의 확대, 보다 자유주의적 도덕 가 치 옹호, 공기업 보호를 비롯한 정부 역할의 강화, 사회적 다양성 촉진 등의 원칙을 중심으로 공약을 마련한다. 이러한 정책적 약속들이 실효성이 있는 결과를 내느냐 아니냐를 중심으로 선거는 가열되고, 유권자들이 정치집단들

70 에 대한 책임성을 물을 수 있는 정치적 메커니즘을 정책선거는 제공한다. 민주주의와 선거를 매개하는 중요한 동학을 제공하는 정책선거는 우리나 라에서 사회적 거대갈등의 과도한 영향력으로 인해서 아직 정착되지 못했다 (조진만 2008). 이러한 정책선거 정착의 어려움은 정당과 후보자들이 이념 이나 원칙을 중심으로 공약을 마련하고 추진된 성과를 선거에서 심판받는 책임 정치의 구현과는 거리가 먼 정치를 낳고 있다. 구체적으로 많은 후보자 들은 실현성이 거의 없는 공약을 남발하여 유권자들의 판단력을 흐리고, 비 록 당선되었다 할지라도 약속한 정책을 지키지 않음으로써 책임 정치의 실 종을 낳고 있다. 이러한 문제점의 대안으로서 독립된 정책공약 평가기구의 도입이 논의되 고 있다. 그러나 독립된 평가기구의 도입은 정부의 선거개입을 전제로 하고 있으며, 공정하고 자유로운 평가가 정부의 개입 하에서 가능하냐는 문제점이 제기될 가능성이 있다. 따라서 정책공약의 평가는 필요하지만, 이를 어떻게 실현할 것인가에 대해서는 다양한 이견이 존재한다. 본 조사팀에서는 우선, 정책선거의 촉진을 위해 정책공약 평가를 위한 기 구를 설치하는 것에 대해 전문가들에 질문하였고, 나아가, 이에 대한 또 다 른 대안으로서 민간의 자율적 검증에 대해서 어떻게 생각하는지 순차적으로 의견을 구했다. 이러한 이중적인 질문은 전문가들의 의견을 보다 높은 차원 에서 수렴해 나가는 게 도움이 된다. 우리나라 전문가들은 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 어떤 입장을 가지고 있는가? 과연 정책공약 평가를 위한 별도의 기구를 설립해야 하는 가? 아니면, 민간의 자율적 검증 능력을 강화해야 하는가? <표 20>와 <표 21>에 의하면, 우리나라의 전문가들은 전반적으로 정책공약 평가를 위한 기 구의 설치의 필요성을 느끼지만, 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견 이 우세한 것으로 나타났다. 약 56%의 전문가들이 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 동의하고 있으며, 약 72%의 전문가들이 민간의 자율적 평가 에 맡겨야 한다는 의견을 표시하고 있다. 반면, 정책공약 평가를 위한 기구 의 설치에 반대하는 의견도 44%로 상당했으나, 민간의 자율적 평가에 맡겨 야 한다는 의견에 반대하는 전문가들은 29%로 소수에 불과한 것으로 나타 났다. 요컨대 우리나라의 전문가들은 정책선거를 촉진시킬 필요성에는 대체 로 동의하고 있으나, 구체적인 실행 방안에서 정책공약 평가를 위한 기구의 설치보다는 민간의 자율적 평가가 보다 중요하다고 간주하고 있다

71 <표 20> 정책공약 평가기구의 필요성 쟁점의견: 정책선거의 촉진을 위한 후보자 및 정당의 정책공약 평가를 위한 기구를 설치 해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 16% 24% 44% 17% 40% 60% 시민단체 17% 27% 44% 12% 44% 56% 새누리당 14% 43% 43% 0% 57% 43% 민주당 24% 40% 36% 0% 64% 36% 진보정당 29% 43% 29% 0% 71% 29% 언론 19% 58% 19% 4% 77% 23% 전체 18% 38% 36% 8% 56% 44% <표 21> 정책선거와 자율적 평가 쟁점의견: 후보자 및 정당의 정책선거는 정당 및 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 33% 52% 14% 1% 85% 15% 시민단체 21% 53% 26% 0% 74% 26% 새누리당 4% 78% 18% 0% 82% 18% 민주당 24% 52% 24% 0% 76% 24% 진보정당 13% 63% 25% 0% 75% 25% 언론 7% 41% 37% 15% 48% 52% 전체 19% 53% 25% 4% 72% 29%

72 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대한 전문가별 차이는 존재하는가? 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대해 전문가들의 의견은 2가지로 나누 어진다. 구체적으로 학계와 시민단체는 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대해 반대하는 반면, 새누리당, 민주당, 진보계열정당, 및 언론계는 찬성하는 쪽이 우세한 것으로 나타났다. 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 가장 반 대하는 집단은 학계로서 40%만이 기구설치에 동의하고 있고, 나머지 60% 는 반대하고 있다. 이 중 16%는 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 매우 동의하였고, 24%는 약간 동의하였다. 반면, 44%는 대체로 동의하지 않았 고, 나머지 17%는 전혀 동의하지 않는다는 의견을 표시하였다. 다음으로 시 민단체 전문가들은 44%가 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 동의하였지 만, 나머지 56%는 반대 의견을 표시하였다. 시민단체 전문가들 중 17%는 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 적극적인 동의를 표시하였고, 27%는 대체로 동의하였다. 반면, 44%는 대체로 반대한다는 의견을 12%는 전혀 동 의하지 않는다는 의견을 표시하였다. 그렇다면, 왜 학계와 시민단체 전문가 들은 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대해 부정적 입장을 가지고 있는 가? 이들이 정책선거의 촉진에 부정적인 것은 아닌 것으로 추정된다. 다만, 공약 평가의 어려움과 객관적 중립성을 정책공약 평가를 위한 기구가 담당 해 낼 수 있을지에 대한 의문이 이 두 집단에서의 부정적 의견에 반영된 것 으로 판단된다. 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대해 적극적으로 찬성하는 전문가 집단은 언론, 진보계열 정당, 민주당, 및 새누리당 순이었다. 이들 중 언론계 전문가들 사이에서 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대한 동의가 강했 는데, 19%의 응답자들이 매우 동의한다는 의견을 표시하였다. 그리고 과반 수가 58%의 언론계 전문가들이 대체로 동의하고 있는 것으로 나타났으며, 동의하지 않는 의견과 전혀 동의하지 않는 의견은 각각 19%와 4%로 소수 에 불과한 것으로 조사되었다. 다음으로 정책공약 평가를 위한 기구의 설치 에 대해 강한 찬성을 보인 집단은 진보계열 정당 전문가들로서 29%의 응답 자들이 매우 동의한다는 의견을 표시하여 조사 집단 중 가장 높았다. 그리고 과반수에 약간 못 미치는 43%의 진보정당 관련 전문가들이 대체로 정책공 약 평가를 위한 기구의 설치의 필요성에 대체로 동의한다고 응답하였으며, 동의하지 않는다는 의견이 29%였고, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 0%로 존재하지 않았다. 민주당 전문가들 또한 정책공약 평가를 위한 기구의 설치 에 대해 대체로 찬성하는 의견이 우세였는데, 구체적으로 24%의 응답자들 이 매우 동의한다는 의견을 표시하였고, 과반에 약간 못 미치는 40%의 응

73 답자들이 대체로 동의한다는 의견을 표시하였다. 진보계열 정당 전문가들과 마찬가지로 민주당 응답자들의 경우에도 전혀 동의하지 않는다는 의견은 0%로 존재하지 않았다. 마지막으로 새누리당 전문가들 사이에서도 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대한 광범위한 동의가 있었는데, 약 14%의 응 답자들이 매우 동의한다는 의견을 표시하였고, 과반수에 약간 못 미치는 43%의 응답자들이 대체로 동의한다는 의견을 보였다. 동의하지 않는다는 의견도 43%로 상당했으며, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 0%로 없었다. 요컨대, 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대한 전문가 의견의 균열은 현실정치세계에 적극적으로 개입된 전문가들과 그렇지 않는 전문가들 사이 에서 발생한다. 구체적으로 정치권과 언론계의 경우 현실 정치 속에서 경험 을 하고 있는 전문가 집단인 반면, 학계와 시민단체는 그렇지 않기 때문에 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대해 다른 의견을 표시하고 있는 것으 로 추정된다. 다시 말해, 현실정치를 직접적으로 수행하는 정치권과 이를 취 재하는 언론계 전문가들의 경우 현실적 필요성에서 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대한 동의를 보이는 반면, 학계와 시민단체 전문가들은 정책 공약 평가의 필요성에는 공감하는듯하지만, 실제로 이러한 기구가 중립적이 고 효과적으로 작동할 수 있을지에 대해서는 부정적 의견을 가지고 있다고 볼 수 있다. 특히, 현실 세계의 문제를 진단하고 평가하는 연구를 주로 하는 학자들의 경우, 미래의 정책 공약에 대한 평가가 얼마나 어려우며, 얼마나 실효성이 있을지에 대해 근본적 의문을 가지고 있다. 반면, 정치권의 정책을 비판하고 새로운 사회적 이슈를 제기하는 시민단체의 경우 일반적으로 정부 기구의 중립성에 대한 의구심을 가지고 있다. 결과적으로 이러한 이유들로 인해 정책공약 평가의 현실적 필요성에도 불구하고 학자들과 시민단체 전문 가들은 반대하는 의견이 우세한 것으로 조사되었다. 전체적으로 정책공약 평가를 위한 기구의 설치에 대한 동의보다 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견이 16% 정도 우세한 것으로 조사되었는 데, 후자에 대한 선호는 전문가 집단별로 어떻게 다른가? 민간의 자율적 평 가에 맡겨야 한다는 의견에 대해 언론계를 제외한 모든 집단에서 찬성하는 입장을 보였다. 상이한 의견을 표명한 언론계의 경우, 약 15%의 전문가들이 전혀 동의하지 않았으며, 37%의 전문가들이 대체로 동의하지 않는다는 의 견을 표명함으로써 합계 52%로 과반이 넘는 응답자들이 민간의 자율적 평 가에 맡겨야 한다는 의견에 반대하는 것으로 조사되었다. 반면, 이에 찬성하 는 의견도 상당했는데, 41%의 응답자들은 대체로 민간의 자율적 평가에 맡 겨야 한다는 의견에 동의하였고, 7%는 매우 동의한다는 의사를 표시하였다

74 언론을 제외한 타 집단 중에서 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의 견에 가장 찬성하는 집단은 학계, 새누리당, 민주당, 진보계열 정당, 및 시민 단체 순서였다. 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견에 대한 학계의 찬 성은 가장 높았는데, 33%의 학자들이 매우 동의하였고, 52%의 학자들이 대 체로 이 의견에 동의하고 있는 것으로 나타났다. 동의하지 않는 학자들은 전 체 대비 14%였고, 전혀 동의하지 않는 학자들은 1%로 매우 소수인 것으로 조사되었다. 다음으로 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견에 적극적인 찬성을 보인 집단은 새누리당 전문가들인데, 4%의 응답자들이 매우 동의한 다는 의견을 표시하였고, 절대적인 다수인 78%는 대체로 동의한다는 의견 을 가지는 것으로 나타났다. 동의하지 않는다는 의견은 18%였고, 전혀 동의 하지 않는다는 의견은 0%로 없었다. 민주당, 시민단체, 및 진보계열 정당의 경우 비슷한 수준에서 동의하는 의견이 우세한 것으로 나타났는데 매우 동 의하는 의견은 각각 24%, 21%, 및 13% 정도 되었다. 다음으로 대체로 동 의한다는 의견은 각 집단 별로 41%, 52%, 및 53%로 과반이 약간 상회하 거나 약간 못 미치는 것으로 나타났다. 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견에 반대하는 의견은 세 집단에서 모두 1/3 이하로 소수에 불과한 것으 로 나타났는데, 대체로 동의하지 않는다는 의견이 각각 25%, 24%, 및 26% 로 조사되었고, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 공통적으로 없었다. 종합하건대, 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견에 있어서 전문가 들은 전반적으로 동의하는 의견이 지배적인 것으로 나타났다. 2/3 이상의 전 문가들이 민간 자율 평가에 찬성한 반면, 1/3 이하의 소수 전문가들만이 반 대의 의견을 표시하였다. 집단 별 상이성은 언론과 타 집단들 사이에서 발생 하였다. 학계, 시민단체, 새누리당, 민주당, 진보계열 정당의 경우 민간의 자 율적 평가에 맡겨야 한다는 의견을 당위적 차원에서 동의하고 있는 것으로 추정된다. 선거가 정부를 구성하는 민간의 정치행사임을 감안할 때, 정부운 영의 구체적 방향을 제시하는 정책공약의 평가 또한 민간에서 담당해야 한 다는 것은 민주정치의 기본적인 원칙이다. 이러한 당위적이고 민주적 관점에 서 학계, 시민단체, 새누리당, 민주당, 및 진보계열 정당의 대다수의 전문가 들은 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견에 동의하고 있다. 반면, 언 론에서 과반수를 약간 상회하는 전문가들이 민간의 자율적 평가에 맡겨야 한다는 의견에 회의적이었다. 이는 무엇보다, 이들이 직접적으로 정치권의 정책공약을 평가하고 있기 때문인 것으로 추정된다. 민간의 자율적평가라는 의미는 언론의 역할을 강화한다는 것을 부분적으로 내포하고 있는데, 언론계 전문가들 입장에서 이러한 평가가 얼마나 어려운 일인가하는 현실적인 판단

75 이 이들의 부정적 평가에 반영된 것으로 추정된다. 나아가, 언론 또한 중립 적이고 효과적인 평가를 수행하고 있다기보다는 일정정도 이념적으로 편향 된 평가를 배제할 수 없기 때문에, 민간의 자율적 평가에 대해 당위론적 찬 성보다는 현실적 회의가 약간 우세한 것으로 나타났다. 유권자 정치 참여: 투표 시간, 투표 연령, 투표일 지정 대선 선거규칙을 둘러싼 논쟁은 선거 때마다 반복되어 왔다. 그 대표적인 사례가 투표시간의 연장, 투표연령의 하향, 투표일의 법정공휴일 지정 등을 둘러싼 논쟁이다. 특히, 지난 제18대 대통령선거를 앞두고 제기된 투표시간 연장을 둘러싼 논쟁은 매우 가시적인 것이었다. 일부 시민단체들은 투표시간 연장을 요구하는 대중집회를 연이어 개최하였고, 국민입법청원운동 및 헌법 소원 청구인단 모집운동을 전개하였다. 이러한 투표시간 연장요구는 급기야 야권 대선 후보자(문재인과 안철수)들의 투표시간 연장 국민행동 캠페 인으로 이어졌고, 이는 다시 여권과 야권의 대결로 번져갔다. 야권은 투표시 간 연장을 국민의 참정권을 보장하는 지극히 민주적 인 사안임을 강조하 였고, 여권은 투표시간 연장요구를 정략적 술수 에 불과한 것이라고 반박 하였다. 선거규칙의 변경은 정치적으로 매우 민감한 의제이다. 왜냐하면, 선거규 칙은 선거과정을 규율하는 일종의 게임의 규칙인 까닭에 직 간접적으로 선거 결과에 영향을 미치기 때문이다. 따라서 정치학자들은 선거규칙을 타 집단의 희생을 바탕으로 특정 집단이 이득을 취하는 재분배적(redistributive) 성격 을 지닌 제도로 파악한다(Tsebelis 1990). 이런 의미에서, 대선을 앞둔 시 점에서 선거규칙 변경요구는 선거결과를 염두에 둔 정략적 성격을 지닌 사안으로 이해될 수 있을 것이다. 다른 한편, 선거규칙은 정치질서의 민주성과 유권자의 정치참여를 가늠하 는 핵심 기준이다. 왜냐하면, 대의민주주의는 선거라는 기제를 통해 국민 에 의한 통치 를 구현하는 정치제도이고 유권자들의 정치참여를 확대하기 위한 제도적 개선은 대의민주주의의 원칙과 부합하기 때문이다. 편파적 선거규칙은 선거결과를 왜곡시켜, 국민적 불만 혹은 대규모 항의시위를 야기 하여 정치적 불안정 혹은 권위주의로의 퇴행을 초래한다. 반대로, 유권자들 의 정치참여를 보장하는 선거규칙은 선거결과의 국민적 수용도를 높이고 민 주주의에 대한 시민적 만족감을 제고시켜 궁극적으로 민주주의의 안정적 지 속과 질적 심화를 견인한다. 이런 관점에서 선거 규칙의 개선을 통해 유권자

76 들의 참여를 확대한다는 주장은 정파적이기 보다는 공익적이며 민주적이라 고 볼 수 있다. 지난 해 두 번의 선거를 통해서 유권자의 정치참여와 관련하여 총 3가지 의 쟁점이 정치권에서 제기되었다. 먼저 상기 서술하였듯이, 투표시간 연장 은 지난 18대 대선을 앞두고 야권을 중심으로 제기되었고, 여권에서는 정파 적이라는 이유로 반대 의견을 표시하였다. 투표시간 연장의 이슈보다는 유권 자의 관심을 덜 받았지만, 투표 연령의 하향와 투표일의 법정공휴일 지정에 대한 쟁점은 꾸준히 제기되어 왔다. 투표연력의 하향은 대체로 18-9세의 정치참여를 허용함으로써 이러한 경험이 청년 유권자 입장에서 민주적 시민 으로서의 효능감을 강화하는 장점을 가지고 있다. 나아가, 투표연령의 하향 은 정치적 대표성에서 과소 대표되는 청년 유권자들의 수를 증가시킴으로써 대표성을 복원하는 민주적 효과도 일정부분 기대할 수 있다. 투표일의 법정 공휴일 지정 또한 사회적 약자의 정치참여와 밀접한 연관성을 가지고 있다. 2011년 중앙선거관리위원회 우리나라의 비정규직 근로자 투표참여 실태조 사에 관한 연구(가상준, 김준석, 유성진)에 의하면 다수의 비정규직 근로자 들은 투표참여의 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났고, 이러한 어려움은 이 들 사회적 약자들의 정치적 과소대표를 초래하고 있다. 현행 투표일은 관공 서의 공휴일에 관한 규정에 따른 공휴일인데, 이는 민간영역에서는 법적 효 력이 없다는 문제점이 있다. 결론적으로 투표시간의 연장, 투표연령의 하향, 및 투표일의 법정공휴일 지정은 유권자들의 정치참여와 밀접한 관련이 있으 며, 나아가 민주적 대표성 강화와 직결된 쟁점들이다. 이들 세 가지 쟁점에 대해 각 분야 전문가들은 어떤 의견을 가지고 있는가? 투표 시간 연장 먼저, 본 조사팀은 현행 12시간 투표시간이 연장되어야 하는지에 관해 전문가들의 의견을 구했다. <표 22>에 의하면, 전체 전문가들 중 68%가 투 표시간의 연장에 찬성하고 있는 것으로 조사되었다. 반면 1/3에 약간 못 미 치는 32%의 전문가들은 투표시간의 연장에 대해 반대하는 의견을 표시하였 다. 전체적으로 매우 동의하는 의견은 45%로 가장 많았고, 대체로 동의한다 는 의견이 24%로 다음으로 많았다. 동의하지 않는다는 의견과 전혀 동의하 지 않는다는 의견은 각각 22%와 10%로 소수에 불과한 것으로 조사되었다. <표 22> 투표 시간 쟁점의견: 현행 12시간 투표시간은 연장되어야 한다

77 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 42% 34% 17% 7% 76% 24% 시민단체 74% 21% 0% 5% 95% 5% 새누리당 8% 8% 76% 8% 16% 84% 민주당 60% 36% 5% 0% 95% 5% 진보정당 88% 12% 0% 0% 100% 0% 언론 26% 19% 33% 22% 45% 55% 전체 45% 24% 22% 10% 68% 32% 투표시간의 연장에 전문가 집단별 차이는 어떻게 형성되어 있는가? <표 22>에 의하면, 투표시간의 연장에 대한 입장의 균열은 새누리당과 언론계를 한 축으로, 그리고 시민단체, 학계, 민주당, 및 진보정당 계열을 다른 한 축 으로 나누어 져 있는 것으로 나타났다. 투표시간의 연장에 대해 강력하게 반 대하는 집단으로서 새누리당의 경우, 8%의 전문가들이 전혀 동의하지 않는 다고 응답하였으며, 76%의 전문가들이 대체로 동의하지 않는다는 의견을 표시하였다. 이 두 응답을 통합하였을 경우, 84%에 해당하는 대다수의 새누 리당 전문가들이 투표시간의 연장에 반대하는 것으로 조사되었다. 반면, 매 우 동의한다는 의견과 대체로 동의한다는 의견은 각각 8%로 소수인 것으로 나타났다. 다음으로 투표시간의 연장에 반대하는 집단은 언론계인 것으로 조 사되었는데, 과반이 약간 상회하는 55%의 전문가들이 동의하지 않았고, 나 머지 45%는 동의하는 것으로 나타났다. 구체적으로 22%의 전문가들은 투 표시간의 연장에 전혀 동의하지 않았고, 33%의 전문가들은 대체로 동의하 지 않는다고 응답하였다. 19%의 전문가들은 대체로 동의한다고 말했고, 마 지막 26%의 전문가들은 매우 동의하는 편이라고 응답하였다. 새누리당 전 문가들이 이 제도에 반대하는 이유는 투표시간의 연장으로 인해 기대할 이 익보다는 손해가 클 것이라는 예상 때문이다. 연장된 투표시간에 참여할 유 권자들은 시간적으로나 물리적으로 덜 여유로운 사례가 많으며, 이들은 보수 적인 이익을 대변하는 새누리당 보다는 야당에 투표할 가능성이 높다. 이러

78 한 합리적 관점에서 새누리당의 강력한 반대는 충분히 설명이 가능하다고 볼 수 있다. 그러나 왜 언론계에서 투표시간의 연장에 대해 반대 의견이 과 반을 약간 상회하는가? 이러한 설문결과가 상당히 흥미로운 것은 사실이지 만, 뚜렷한 이론적 설명을 시도하기 어렵다는 점은 분명하다. 투표시간의 연장에 대해 적극적으로 찬성하는 집단은 진보정당 계열, 민 주당, 시민단체, 및 학계 순인 것으로 조사되었다. 진보계열 정당 전문가들의 경우 조사에 참가한 모든 응답자들이 투표시간의 연장에 동의하는 것으로 나타났는데, 88%의 전문가들이 매우 동의한다고 응답하였고, 나머지 12%는 대체로 동의하고 있다고 응답하였다. 다음으로 민주당의 찬성이 높았는데, 60%의 전문가들이 투표시간의 연장에 대해 매우 동의한다고 응답하였으며, 36%의 전문가들이 대체로 동의한다고 응답하였다. 동의하지 않는다는 의견 은 5%이며, 전혀 동의하지 않는다는 의견은 존재하지 않기 때문에, 전체적 으로 반대 의견은 소수에 불과한 것으로 나타났다. 시민단체도 민주당과 비 슷한 응답 경향을 보이는 데, 74%의 전문가들이 투표시간의 연장에 대해 매우 동의하였고, 21%의 전문가들은 대체로 동의하였다. 반면, 동의하지 않 는다는 의견은 존재하지 않는 반면, 전혀 동의하지 않는다는 의견이 5%를 이루고 있었다. 이러한 소수의 강력한 반대에도 불구하고, 시민단체 전문가 들의 95%는 투표시간의 연장에 대해 찬성하였고, 반대하는 의견은 5%에 불과하였다. 학계의 찬성은 상대적으로 완화된 경향을 보이는데, 42%의 학 자들은 투표시간의 연장에 대해 매우 동의한다고 응답하였으며, 34%의 학 자들은 대체로 동의한다고 응답함으로써 투표시간의 연장에 대해 동의하는 의견은 76% 인 것으로 나타났다. 동의하지 않는 의견과 전혀 동의하지 않 는다는 의견은 각각 17%와 7%로 나타났고, 이 두 응답을 합했을 경우, 투 표시간의 연장에 대해 반대하는 의견은 24%로 소수인 것으로 조사되었다. 투표시간의 연장이 사회적 약자의 투표 참여율을 높임으로써 선거의 결과에 영향을 미친다는 가정을 고려했을 때, 민주당과 진보계열 정당 전문가들이 투표시간의 연장에 대해 적극적으로 찬성한다는 점은 합리적 근거가 있다고 볼 수 있다. 반면, 학계와 시민단체가 투표시간의 연장에 대해 대체로 동의 하는 이유는 합리적이고 현실적인 이유보다는 당위적이고 민주적인 이유가 작용한 것으로 보인다. 다시 말해, 민주정치는 유권자의 참여에 기반을 두어 대표성이 결정되는 선거를 매개로 전개된다는 관점에서 투표시간을 연장함 으로써 보다 많은 유권자들이 참여할 수 있는 제도적 개선을 한다는 것은 학자와 시민단체 전문가들 입장에서 현실적 이익은 없을 지라도 민주정치의 민주성을 높일 수 있기 때문에 찬성이 우세한 것으로 판단된다

79 투표 연령 하향 다음으로 본 조사팀은 현행 19세 투표 연령을 낮추어야 하는지에 관해 전문가들에게 질문하였다. <표 23>에 의하면, 64%의 전문가들은 투표 연령 하향에 찬성하였고, 나머지 36%는 반대하였다. 구체적으로 1/3을 약간 상회 하는 36%의 전문가들이 투표 연령 하향에 매우 동의한다고 응답하였으며, 29%의 전문가들은 대체로 동의한다고 답하였다. 반면 22%의 전문가들은 동의하지 않는다고 응답하였으며, 마지막 14%는 전혀 동의하지 않는다고 답하였다. <표 23> 투표 연령 쟁점의견: 현행 19세 투표연령은 낮춰져야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 34% 34% 22% 9% 69% 31% 시민단체 63% 37% 0% 0% 100% 0% 새누리당 4% 8% 66% 22% 12% 88% 민주당 41% 29% 24% 5% 71% 29% 진보정당 88% 12% 0% 0% 100% 0% 언론 19% 26% 22% 33% 45% 55% 전체 36% 29% 22% 14% 64% 36% 투표 연령 하향에 대해 각 전문가 집단별 상이성은 투표시간의 연장의 사 례와 비슷한 경향성을 보인다. 구체적으로 <표 23>에 의하면, 투표 연령 하 향에 가장 반대하는 전문가 집단은 새누리당이었고 약간 반대하는 전문가 집단은 언론계였다. 반면, 시민간체, 진보계열 정당, 민주당, 및 학계에서는 투표 연령 하향에 동의가 우세한 것으로 조사되었다. 새누리당의 경우, 22% 의 전문가들이 전혀 동의하지 않는다고 응답하였으며, 2/3에 해당하는 66% 의 전문가들이 대체로 동의하지 않는다고 답하였다. 이 두 응답을 합쳤을 경 우, 투표 연령 하향에 반대하는 새누리당 전문가들은 전체 대비 88%로 대

80 다수의 응답자들이 부정적 입장으로 취하는 것으로 조사되었다. 투표 연령 하향에 동의하는 의견과 매우 동의하는 의견은 각각 8%와 4%로 소수인 것 으로 나타났다. 언론계의 경우, 투표 연령 하향에 반대가 약간 우세하였으나 새누리당에 비해서는 상대적으로 완화된 의견을 보였다. 언론계 전문가들 중 33%는 투표 연령 하향에 대해 전혀 동의하지 않는다고 응답함으로써 조사 된 전문가 집단 중 가장 높은 비율을 보였다. 대체로 동의하지 않는다는 의 견도 22% 이었는데, 이 두 의견을 종합하였을 때, 투표 연령 하향에 반대하 는 의견은 55%로 조사되었다. 투표 연령 하향에 대해 찬성하는 입장 또한 45%로 상당했는데, 매우 동의한다는 의견은 19%, 대체로 동의한다는 의견 은 26% 인 것으로 나타났다. 투표 연령 하향에 대해 적극적으로 찬성하는 집단은 진보 계열 정당, 시 민단체, 민주당, 및 학계 순이었다. 진보계열 정당의 경우 조사에 응한 모든 전문가들이 투표 연령 하향에 대해 찬성하는 입장을 표명하였는데, 88%의 전문가들이 매우 동의한다고 응답하였으며, 12%의 전문가들이 대체로 동의 한다고 응답하였다. 다음으로 투표 연령 하향에 대해 적극적으로 찬성하는 전문가 집단은 시민단체였는데, 63%의 전문가들이 투표 연령 하향에 대해 매우 동의한다고 응답하였고, 37%의 전문가들이 대체로 동의하는 편이라고 응답하였다. 시민단체 전문가들도 진보계열 정당들과 마찬가지로 투표 연령 하향에 대해 반대하는 응답은 존재하지 않았다. 따라서 이 두 집단은 투표 연령 하향에 대해 가장 적극적으로 찬성하는 집단으로 분류된다. 민주당과 학계의 입장은 상대적으로 위 두 집단에 비해서는 완화된 경향을 보이지만, 투표 연령 하향에 대해 찬성하는 의견이 다수를 이룬다. 민주당의 경우, 41%의 전문가 투표 연령 하향에 대해 매우 동의한다고 응답하였고, 29%의 전문가들이 대체로 동의한다고 답하였다. 투표 연령 하향에 대해 반대하는 의견은 29%로 조사되었는데, 동의하지 않는다는 의견과 전혀 동의하지 않 는다는 의견은 24%와 5% 인 것으로 나타났다. 마지막으로 학계의 경우, 34%의 전문가들은 투표 연령 하향에 대해 매우 동의하였고, 또 다른 34% 의 학자들은 대체로 동의하는 것으로 나타났다. 이러한 긍정적 응답을 종합 하였을 때, 69%의 학자들이 투표 연령 하향에 대해 찬성하였고, 나머지 31%의 학자들은 투표 연령 하향에 대해 부정적 입장을 가지고 있었다. 투 표 연령 하향에 대해 반대하는 학자들 중 22%는 동의하지 않는 편이라고 응답하였으며, 나머지 9%는 전혀 동의하지 않는다고 답하였다. 요컨대, 투표연령의 하향는 청년 유권자들의 정치참여를 확대시킴으로써 선거의 결과에 영향을 미치게 된다. 이에 따라, 상대적으로 젊은 유권자들로

81 부터 지지가 부족한 새누리당의 경우 합리적이고 현실적 이유에서 투표 연 령 하향에 대해 반대하고 있는 것으로 판단된다. 반면, 젊은 유권자들의 지 지가 필요하고 이들을 동원할 수 있는 진보계열 정당과 민주당의 경우, 투표 연령 하향를 적극적으로 지지할 합리적이고 정치적인 이유가 있다고 볼 수 있다. 투표시간의 연장의 쟁점과 마찬가지로, 학계와 시민단체는 투표연령의 하향이 상대적으로 과소 대표되고 있는 젊은 유권자들의 대표성을 복원하고 이들의 정치참여를 확대할 수 있다는 민주적 관점에서 대체로 동의하는 것 으로 나타났다. 투표일 지정 투표일을 법정 공휴일로 하느냐 아니면 현행을 유지하느냐에 관한 쟁점 또한 사회적 약자의 투표참여와 밀접한 연관성이 있다는 점에서 민감한 정 치적 사안이다. 본 조사팀에서는 전문가들에게 세 가지의 다른 의견에 대해 어떻게 생각하는지 질문하였다. 세 가지 의견은 현행 유지, 일요일로 이동, 및 법정공휴일 지정이었다. <표 24>에 따르면, 전체적으로 투표일을 법정 공휴일로 지정하자는 의견 이 63%로 우세한 것으로 나타났고, 31%의 전문가들은 현행의 유지가 적정 한 것으로 응답하였으며, 소수이긴 하지만 3%의 전문가들은 일요일로 옮기 자는 의견을 표시하였다. 따라서 우리나라의 전문가들은 현행 관공서 공휴일 규정에 따른 공휴일인 투표일이 법정 공휴일로 대체되어야 한다는 의견이 현행을 유지하자는 의견에 비해 2배 이상 우세한 것으로 나타났다. <표 24> 투표일 지정 분류 법정공휴일지정 일요일로 이동 현행 유지 학계 53% 13% 34% 시민단체 88% 0% 12% 새누리당 40% 0% 60% 민주당 71% 0% 29% 진보정당 100% 0% 0% 언론 63% 0% 37%

82 전체 65% 3% 31% 투표일 지정과 관련하여 전문가 집단별 의견의 차이는 존재하는가? <표 24>에 따르면, 대부분의 전문가 집단에서 투표일의 법정 공휴일 지정에 대 해 찬성하는 입장이 우세한 것으로 나타났다. 다만 새누리당의 경우, 40%의 전문가들만이 투표일의 법정 공휴일 지정에 대해 찬성한 반면, 나머지 60% 는 현행의 유지에 동의하였다. 투표일의 법정 공휴일 지정이 사회적 약자의 투표 참여를 높일 가능성이 있다는 측면에서 (가상준 김준석 유성진 2011) 새누리당이 이러한 제도적 개선을 통해서 얻을 수 있는 정치적 이득 은 거의 없기 때문에 합리적 및 현실적 차원에서 투표일의 법정 공휴일 지 정에 대해 반대하는 것으로 판단된다. 투표일의 법정 공휴일 지정에 대해 강력하게 찬성하는 집단은 진보계열 정당, 시민단체, 민주당, 언론, 및 학계 순인 것으로 조사되었다. 진보계열 정당 전문가들의 경우 모든 응답자들이 투표일의 법정 공휴일 지정에 대해 찬성하는 것으로 나타났다. 다음으로 투표일의 법정 공휴일 지정에 대해 강 력하게 동의한 집단은 시민단체 전문가들인데 88%의 응답자들이 법정 공휴 일 지정에 동의하였고, 나머지 12%는 현행 유지에 동의하였다. 민주당의 경 우에서 투표일의 법정 공휴일 지정에 대한 의견이 우세하였는데, 71%가 이 에 동의하였고, 나머지 29%는 현행 유지에 찬성하였다. 언론의 경우, 63% 의 전문가들이 투표일의 법정 공휴일 지정에 대해 동의하였고, 37%는 현행 유지에 찬성하였다. 끝으로, 학계의 경우, 53%의 학자들은 투표일의 법정 공휴일 지정에 대해 동의하였고, 34%는 현행 유지에 찬성하는 입장을 보였 다. 특이하게도 오직 학계에서만 투표일을 일요일로 옮기자는 의견에 찬성하 는 응답자들이 나타났는데, 13%의 학자들이 이 의견에 동의를 표시하였다. 종합적으로 투표일 지정과 관련된 쟁점 의견 중 우리나라 전문가들은 대 체로 투표일이 법정 공휴일로 지정되어야 한다는 데 공감대를 형성하고 있 는 것으로 나타났다. 비록 현실적인 이유로 인해 새누리당에서 반대의 의견 이 60% 정도 존재하기는 하지만, 새누리당에서 조차 찬성하는 의견이 40% 로 상당한 것으로 조사되었다. 따라서 투표일의 법정 공휴일 지정에 관해서 는 의견이 분열되어 있기보다는 일정 정도 공감대가 형성되었다고 판단된다. 유권자 정치 참여 종합 그렇다면, 위 세 가지 선거제도 개혁과 관련한 전문가 선호의 강도는 어

83 느 정도 되는가? 이 질문에 답하기 위해서 본 조사팀은 유권자 정치참여의 확대와 관련한 위 세 가지 쟁점에서 개혁을 지지하는 의견을 각각 취합해 개혁의 선호 강도를 측정하였다. 구체적으로 개혁의 강도는 4 단계의 조작화 과정을 통해서 측정되었는데, 먼저 투표시간 연장에 동의하는 의견을 1, 그 렇지 않은 경우를 0으로 나누었다. 둘째, 투표연령 하향에 동의하는 의견은 1, 그렇지 않은 경우는 0으로 분류하였다. 세 번째, 투표일의 법정 공휴일 지정에 찬성하는 의견은 1, 그렇지 않은 의견을 0으로 나누었다. 마지막으로 이렇게 조작화된(Operationalized) 수치를 합산하여 개혁의 강도를 측정하 였고, 최종 구간은 0 (개혁 반대)에서부터 3(개혁 찬성)까지이다. <표 25>에 의하면, 개혁에 찬성하는 의견은 69%로 조사되었고, 반대하 는 의견은 31%로 나타났다. 구체적으로 세 가지 쟁점 중 모두 반대를 표시 한 전문가들은 18% 정도였고, 1개의 쟁점에만 찬성한 응답자들은 15%에 달했다. 반면, 23%의 전문가들은 세 가지 쟁점 중 2 가지의 개혁에 동의하 였고, 마지막 33%의 전문가들은 세 쟁점 모두의 개혁에 찬성하고 있는 것 으로 나타났다. 이러한 통계 수치를 통해 보건대, 우리나라 전문가들은 대체 로 현행 선거제도가 투표참여를 확대하는 방향으로 개선될 필요가 있다는 데 의견의 공감대를 형성하고 있는 것으로 판단된다. 그러나, 이러한 투표참여 확대를 위한 개혁의 선호 강도는 전문가 집단 별로 상이한 차이를 보인다. 개혁의 선호강도는 시민단체, 진보정당, 민주당, 학계, 언론계, 새누리당 순으로 나타났다. 학계와 언론계는 개혁에 찬성하는 의견이 우세하기는 하였으나, 양 집단의 중간 의견을 대변하고 있는 것으로 보인다. 구체적으로 <표 25>에 의하면, 새누리당의 경우, 전문가들 중 56% 의 응답자들이 하나의 개혁에도 동의를 표시하지 않았다. 그리고 하나의 쟁 점의 개혁에 대해 찬성하는 전문가들은 30% 정도였으며, 나머지 14%는 개 혁에 동의하고 있는 것으로 나타났다. <표 25> 투표 참여 관련 개혁의 선호 강호 분류 개혁의 선호 강도 반대 찬성 학계 11%01 18% 35% 35% 30% 70% 시민단체 0% 0% 21% 79% 0% 100%

84 새누리당 56% 30% 0% 14% 86% 14% 민주당 0% 12% 41% 48% 12% 88% 진보정당 0% 0% 0% 100% 0% 100% 언론 33% 15% 19% 33% 48% 52% 전체 18% 13% 23% 47% 31% 69% 반면, 유권자 투표 참여와 관련하여 가장 찬성하는 집단은 진보계열 정당 전문가들인데, 조사에 응한 모든 전문가들이 세 가지 개혁안에 대해 모두 찬 성한다는 의견을 표시하였다. 유권자 투표 참여와 관련하여 두 번째로 강력 한 동의를 표시한 전문가 집단은 시민단체였는데, 개혁에 반대하는 의견을 가진 응답자는 없었다. 그리고 세 쟁점의 개혁에 모두 동의하는 비율은 79% 이었으며, 2가지 개혁에 동의한 비율은 나머지 21% 이었다. 유권자 투표 참여와 관련한 개혁에 적극적으로 찬성한 마지막 집단으로서 민주당의 경우, 세 가지 개혁안에 대해 모두 부정적인 입장을 취한 응답자는 없었다. 12%의 전문가들은 세 가지 중 한 가지 안에 대해서만 찬성하는 의견을 표 시하였고, 두 가지 안에 대해서 찬성하는 의견은 41%였으며, 세 가지 개혁 안 모두에 대해 동의하는 전문가들은 48%에 해당되었다. 학계와 언론계의 경우, 개혁과 보수 사이에 중간 의견을 대변한다고 볼 수 있다. 학계의 경우, 세 가지 개혁안에 모두 찬성하는 의견은 35%였고, 두 가지는 동의하고 한 가지는 반대하는 의견은 35%였다. 그리고 18%는 두 가지 안에 대해 반대하였고, 11%는 세 가지 개혁안 모두에 대해 반대한 다고 응답하였다. 언론의 경우, 찬성과 반대는 각각 52%와 48%로 비등한 것으로 조사되었다. 33%의 언론계 전문가들은 세 가지 개혁 안에 대해 모 두 찬성한 반면, 또 다른 33%는 모두 반대한다고 응답하였다. 19%의 전문 가들은 두 가지 개혁 안에 대해 찬성하였고, 나머지 15%는 한 가지 개혁 안에 대해서만 동의를 표시하였다

85 4) 지구당 및 지자체 선거 후보자 관련 쟁점 지구당 복원 <표 26> 지구당 복원 쟁점의견: 2004년 폐지된 지구당은 복원 되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 27% 43% 23% 7% 69% 31% 시민단체 0% 63% 21% 16% 63% 37% 새누리당 18% 48% 34% 0% 66% 34% 민주당 24% 36% 40% 0% 60% 40% 진보정당 33% 56% 11% 0% 89% 11% 언론 8% 40% 40% 12% 48% 52% 전체 14% 48% 30% 9% 62% 38% <표 26>에서 알 수 있듯이 지구당 복원에 대해서는 언론을 제외한 모 든 전문가 집단에서 60% 이상 동의했다. 언론계에서는 지구당 복원에 동의 하는 의견이 48%로 다소 낮았다. 지방자치단체 선거 정당공천 <표 27> 지방자치단체 선거와 정당공천제 쟁점의견: 기초 지방자치단체 선거에서 정당공천제는 폐지되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 10% 30% 31% 28% 40% 60%

86 시민단체 26% 32% 21% 21% 58% 42% 새누리당 0% 14% 73% 14% 14% 86% 민주당 12% 40% 36% 12% 52% 48% 진보정당 0% 13% 38% 50% 13% 88% 언론 33% 26% 30% 11% 59% 41% 전체 19% 28% 34% 19% 47% 53% 기초 지자체 단체장 선거의 정당공천제에 대한 의견은 전문가별로 다소 엇갈렸다. 먼저 새누리당과 진보정의당은 86%와 88%로 정당공천제 폐지에 반대하였다. 학계 또한 반대의견이 60%로 우세했다. 반면 시민단체, 민주당, 언론계에서는 약 55%정도로 기초 지자체 선거에서 정당공천제를 폐지해야 한다는 의견이 다소 우세했다. 지방의원 후원회 구성 <표 28> 지방의원 후원회 구성 쟁점의견: 후원회 지정권자의 자격을 완화하여 광역 및 기초 의원 등 지방의원들의 후원 회 구성을 허용해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 8% 40% 38% 14% 48% 52% 시민단체 5% 85% 5% 5% 90% 10% 새누리당 8% 27% 61% 4% 35% 65% 민주당 0% 40% 36% 24% 40% 60% 진보정당 13% 75% 13% 0% 88% 13% 언론 0% 22% 63% 15% 22% 78% 전체 5% 46% 38% 12% 50% 50%

87 지방의원 후원회 구성에 대한 의견은 첨예하게 대립되어 있는 것으로 나 타났다. 지방의원의 후원회 구성에 대해 동의와 반대가 50% 대 50%로 대 등하게 나타났다. 분야별로는 학계, 새누리당, 민주당에서는 후원회 반대 의 견이 각각 52%, 65%, 60%로 약간 우세했고, 언론계에서는 78%로 반대 의견이 매우 우세했다. 반면, 시민단체와 진보정당은 각각 90%와 88%로 동 의하는 의견이 매우 우세했다

88 5) 유권자 및 단체의 정치참여 관련 쟁점 공무원 및 교사 정당가입 <표 29> 공무원 및 교사의 정당가입 쟁점의견: 공무원 및 교사의 정당가입은 허용되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 34% 31% 24% 10% 66% 34% 시민단체 47% 32% 16% 5% 79% 21% 새누리당 0% 30% 52% 18% 30% 70% 민주당 12% 36% 36% 17% 48% 52% 진보정당 75% 25% 0% 0% 100% 0% 언론 26% 11% 37% 26% 37% 63% 전체 30% 27% 30% 14% 56% 44% 공무원 및 교사의 정당가입 허용에 대해 동의하는 의견이 56%로 반대 하는 의견 44% 보다 약간 우세했다. 분야별로 시민단체와 진보정당이 각각 79%와 100%로 매우 동의했고, 학계에서는 66%가 동의하는 것으로 나타났 다. 반면, 다른 집단들은 대체로 반대하는 의견이 동의하는 의견 보다 우세 한 것으로 나타났다. 공무원 및 교사 후원금 기부 <표 30> 공무원 및 교사의 정치 후원금 기부 쟁점의견: 공무원 및 교사의 후원금 기부는 허용되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대

89 학계 33% 47% 17% 3% 80% 20% 시민단체 42% 47% 5% 5% 90% 10% 새누리당 0% 47% 39% 14% 47% 53% 민주당 5% 66% 12% 17% 71% 29% 진보정당 75% 25% 0% 0% 100% 0% 언론 26% 22% 30% 22% 48% 52% 전체 27% 42% 19% 11% 70% 30% 공무원 및 교사의 후원금 기부 허용에 대해 허용되어야 한다는 입장이 70%로 반대하는 입장 30% 보다 많았다. 분야별로는 학계, 시민단체, 민주 당, 진보정당은 허용되어야 한다는 입장이 매우 우세한 반면, 새누리당과 언 론계는 반대하는 의견이 각각 53%와 52%로 약간 우세했다. 공무원 및 교사 지정기탁금제 <표 31> 공무원 및 교사의 지정기탁금제 쟁점의견: 공무원 및 교사의 지정기탁금제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 22% 40% 32% 5% 63% 37% 시민단체 12% 72% 12% 5% 83% 17% 새누리당 0% 30% 56% 14% 30% 70% 민주당 12% 64% 12% 12% 76% 24% 진보정당 50% 50% 0% 0% 100% 0% 언론 30% 22% 30% 19% 51% 49% 전체 18% 45% 27% 10% 63% 37%

90 공무원 및 교사의 지정기탁금제에 대해 대체로 동의하는 의견이 63%로 반대하는 의견 37% 보다 우세했다. 분야별로 학계, 시민단체, 민주당은 각 각 63%, 83%, 76%로 대체로 동의했고, 진보정당은 모든 전문가들이 공무 원 및 교사의 지정기탁금제에 대해 동의했다. 반면, 새누리당은 70%가 공무 원 및 교사의 지정기탁금제에 반대했다. 언론계에서는 동의하는 의견 51% 와 반대하는 의견 49%로 두 의견이 거의 대등한 것으로 나타났다. 법인 및 단체 정당가입 <표 32> 법인 및 단체의 정당가입 쟁점의견: 법인 및 단체의 정당가입은 허용되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 10% 45% 31% 13% 56% 44% 시민단체 0% 37% 42% 21% 37% 63% 새누리당 0% 44% 56% 0% 44% 56% 민주당 29% 48% 24% 0% 76% 24% 진보정당 25% 25% 50% 0% 50% 50% 언론 19% 26% 33% 22% 45% 55% 전체 11% 38% 37% 14% 49% 51% 법인 및 단체의 정당가입에 대해서는 전문가 간 의견이 첨예하게 대립하 는 것으로 나타났다. 분야별로는 학계와 민주당은 정당가입 허용에 동의하는 의견이 각각 56%와 76%로 우세한 반면, 시민단체, 새누리당, 언론은 반대 하는 의견이 55% 이상으로 약간 우세했다. 진보정당 전문가들은 법인 및 단체의 정당가입에 동의하는 의견과 반대하는 의견이 50% 대 50%로 대등 하게 나타났다

91 법인 및 단체 후원금 기부 <표 33> 법인 및 단체의 후원금 기부 쟁점의견: 법인 및 단체의 후원금 기부는 허용되어야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 11% 56% 21% 11% 68% 32% 시민단체 0% 42% 42% 16% 42% 58% 새누리당 0% 66% 34% 0% 66% 34% 민주당 29% 61% 5% 5% 90% 10% 진보정당 25% 25% 38% 13% 50% 50% 언론 15% 33% 30% 22% 48% 52% 전체 10% 48% 29% 13% 58% 42% 법인 및 단체의 후원금 기부 허용에 대해 58% 대 42%로 대체로 동의 하는 것으로 나타났다. 분야별로 학계, 새누리당, 민주당은 동의하는 의견이 66% 이상으로 우세한 반면, 시민단체와 언론에서는 반대의견이 다소 우세 한 것으로 나타났다. 진보정당에서는 법인 및 단체의 후원금 기부 허용에 대 해 찬성과 반대가 50% 대 50%로 대등한 것으로 나타났다. 법인 및 단체 지정기탁금제 <표 34> 법인 및 단체의 지정기탁금제 쟁점의견: 법인 및 단체의 지정기탁금제를 도입해야 한다 분류 매우동의 동의하는 편 동의하지 않는 편 전혀 동의 하지 않음 동의 반대 학계 7% 48% 31% 13% 56% 44% 시민단체 0% 57% 32% 11% 57% 43%

92 새누리당 0% 48% 52% 0% 48% 52% 민주당 12% 60% 24% 5% 71% 29% 진보정당 22% 33% 33% 11% 56% 44% 언론 15% 41% 26% 19% 55% 45% 전체 7% 50% 32% 11% 57% 43% 법인 및 단체의 지정기탁금제에 대해서는 57%로 다소 동의하는 의견이 많았다. 분야별로 학계, 시민단체, 진보정당, 언론계에서는 법인 및 지정기탁 금제에 대해서는 약 55%로 동의하는 의견이 다소 우세했고, 민주당은 71% 로 동의하는 의견이 타 집단보다 우세했다. 반면, 새누리당은 반대하는 의견 이 52%로 동의하는 의견 보다 다소 우세하게 나타났다

93 3. 심층면접 결과 심층면접은 연구의 대표성과 과학성을 높이고, 설문조사 결과를 보완하기 위하여 실제 선거 경험이 풍부한 정당 관계자 4명(새누리당 2명, 민주당 2 명)을 대상으로 2013년 5월 13일(월) 약 3시간 정도 진행되었다. 심층면접 결과, 정당 간 시각 및 방향 제시의 차이가 나타난 쟁점도 있었 지만, 현실정치 대 정치원론의 측면에서는 양 정당 관계자 모두 현실정치에 입각한 의견을 제시하였다. 예를 들어, 방송토론 유력 후보자간 토론 유도, 투표 시간 연장 등에서는 정당 간 시각 차이가 있었지만, 지구당 복원, 기초 지방자치단체 선거 정당공천제 유지 등에서는 현실적인 필요에 따라 양측 모 두 동의하였다. 한국 선거의 일반적 수준 현재까지 한국선거과정은 몇 가지 작은 문제들이 존재하지만 투명성, 공 정성이 강화되는 방향으로 진행되었다. 특히 2012년 양대 선거는 자유롭고 공정하게 치러졌고, 특히 법정 선거비용 등을 고려했을 때 대선이 좀 더 깨끗 하게 진행되었다고 볼 수 있다. 또한 정당 간 차이가 나타난 이유는 승패 결 과가 영향을 미쳤기 때문이라고 볼 수 있다. 선거 및 정치제도 대통령과 국회의원 선거제도 개혁에 대해 새누리당 관계자는 개혁의 필요 성 자체의 의문을 제기하였다. 민주당 관계자는 당내 치열한 경선 경험 이후, 결선투표제와 권역별 정당명부제, 지역구결합비례대표제 등이 논의되었지만 당내에서도 의견이 분분한 실정이라고 응답하였다. 대체로 양당 관계자 모두, 선거제도 개혁에 대해서는 정당별 큰 차이 없이 대체로 현행 제도 유지를 제 기하였다. 국회의원 정수에 대해서는 개인별로 확대해야 한다 혹은 적 정하다 는 의견의 차이가 나타났다. 선거운동 및 투표 유력후보자 간 방송토론 유도, 후보자 중도사퇴 제한의 쟁점에 있어서는 정당 간 의견의 차이가 나타났다. 새누리당 관계자는 유권자에 대한 정보제공

94 과 정확한 판단 유도의 측면에서 제도적 제한이 필요하다는 의견을 제시한 반면, 민주당 관계자는 어느 정도 적정 수준의 제한은 필요하지만 두 명의 유 력후보만으로 양당제로 몰고 가는 식의 제한은 문제가 있다는 의견을 제시하 였다. 정책공약 평가기구 설치에 대해서는 대체로 매니페스토의 효과에 대해 의문을 제기하면서, 민간단체에서 평가하거나 기구를 설치하기 보다는 정당 내에서 하는 편이 낫다는 점을 제시하였다. 투표시간 연장과 투표연령 하향 쟁점에 대해서는 정당 간 의견 차이가 나타났다. 대체로 민주당 관계자는 투 표참여가 국민의 기본권이며, 실제 투표참여에 있어 물리적 제약이 있기 때문 에 이 쟁점에 찬성하는 입장을 보였다. 그렇지만 보궐선거에서의 시간 연장, 사전투표, 전자투표, 통합선거인명부제 등이 이루어진다면 재고의 여지가 있 다는 점을 제시하였다. 반면 새누리당 관계자는 연령을 낮추는 것에는 찬성하 지만, 비정규직도 의지만 있다면 투표참여가 가능하다는 점을 제시하면서 국 민 개개인에 초점을 맞추어 제도를 개선하는 것이 어렵다는 점을 주장하였다. 지구당 및 지자체 선거 정당공천제 지구당 복원에 대해서는 이미 회계 처리 과정이 엄격해졌고, 사실상 지역 위원회 사무실이 지구당 역할을 하고 있다는 점에서 복원에 양당 관계자 모 두 동의하였다. 기초지방자치단체 선거 시 정당공천제는 현실적 필요에 따라 대체로 유지해야 한다는 의견을 보였다. 즉 정당공천제가 폐지되면, 후보자 난립 가능성뿐만 아니라 정치비용 문제, 토호세력들의 독점 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 후원회 지정권자 자격 완화에 대해 민주당 관계자는 정당공천 제를 폐지하고 허용하게 되면 문제가 발생하기 때문에 국회의원 겸업 금지라 는 선행 조건이 필요하다고 주장하였다. 반면 새누리당 관계자는 지방의원 중 수도권 이외의 의원들은 처우가 좋지 않기 때문에 의정활동 이외의 활동에 관심을 가질 수밖에 없다는 점에서 투명성을 기초로 한 후원회 구성의 필요 성을 주장하였다. 유권자 및 단체의 정치참여 공무원 및 교사와 법인 및 단체의 정당가입/ 후원금기부/ 지정기탁금제에 대해서는 현실론과 원칙론의 차이와 정파적 입장에 따른 차이가 모두 함께 나타났다. 기본적으로 공무원 및 교사의 정치참여에 대해서는 원칙적으로 가 능하고 이미 정치활동을 하고 있기는 하지만, 초 중 고등 교육과정의 교사

95 인 경우에는 문제의 여지가 있다는 점이 제시되었다. 법인 및 단체의 후원금 기부에 대해서는 새누리당 관계자는 허용해야 한다는 입장을, 민주당 관계자 는 허용해서는 안 된다는 입장을 보였다. 새누리당 측에서는 이미 투명성이 강화되었기 때문에 후원금 기부가 가능하다는 점을 제시하였고, 민주당 측에 서는 선거 막바지에 분할되어 쉽게 들어오는 정치자금 때문에 허용해서는 안 된다고 주장하였다. <표 35> 정치관계법 쟁점 사항에 대한 선거관계자 심층면접 결과 쟁 점 선 거 수 준 선 거 및 정 치 제 도 선 거 운 동 및 투 표 세부 쟁점 선거 수준 대통령 결선투 표제 독일식 권역별 정당명 부제 지역구 결합 비례대 표제 국회의 원 정수 유력후 보자 방송토 론 유도 투표시 간, 투표연 령 A (새누리) B (새누리) C (민주당) D (민주당) E (학계) 대선이 더 깨끗하게 진 행됨 필요성 자체 에 의문 제 기 현 제도 자 체의 주장 유지 석 패 율 제 에 대한 고민이 없음. 영남의 충분한 의석 수. 현재 적정함 다소 늘려야 함 유권자 판단 유도 측면에 서 제도적 제한 필요 투 표 참 여 는 개인 의지문 제이며, 정치 적 계산문제 가 아님. 국민 개개인 에 맞추면 됨. 초점을 안 자유롭고 공 정한 편. 금 투명성 민주당 논의 중 자 내 정당 내에서 는 복잡한 선거를 원하 지 않음 당내 긍정적 논의가 있었 지만, 시민사 회에서 반대 늘려야 함. 비례대표 비 율도 늘려야 함. 다양성 보장 필요. 양자토 론으로 몰고 가는 것 지 양해야 함. 사전투표, 전 자투표, 통합 선 거 인 명 부 제 등과 연 계하여 고려. 문제점은 있 다고 생각하 지만 선거수 준 발전 의견이 분분 한 실정 지역주의 타 파의 방법으 로 석패율 필요성 논의 적정함 적정수준 필 요. 여론조사 기준의 필요. 그러나 다양 성보장. 시간 필요. 기본권임. 연장 국민 대체로 공정 했지만 중립 성 부분에서 문제 있음 도입 필요함 실 행 가 능 성 측면 고려해 야 함. 지역주의 완 화에 어느 정도 실효가 있는지 고려 필요 정수 필요함 어느 확대 정도 제한은 필요 함. 유권자의 권 리 확대 측 면에서 시간 연장, 연령하 향 찬성

96 쟁 점 지 구 당 및 지 자 체 선 거 정 당 공 천 제 유 권 자 및 단 체 정 치 참 여 세부 쟁점 지구당 복원 지방자 치선거 정당공 천제 후원회 지정권 자 자격 공무원, 교사 정치참여 법인, 단체 정치참여 A (새누리) B (새누리) C (민주당) D (민주당) E (학계) 복원필요. 투명성 강화. 지역위가 이 복원필요. 복원필요 복원필요 복원필요 미 지구당 역할. 유지. 유지. 후 보 자 난 립 언론에서 폐 폐 지 되 어 야 유지 유지 가능성 등 지 주장. 공 함 때문. 약문제. 허용. 정 당 공 천 제 수도권 이외 전제 시 허 지 방 의 원 들 지 방 의 원 들 의 사정 좋 지 않음. 허용 용. 겸업금지 라는 선행조 건 필요. 반대. 후원회 구성 허용. 교사의 정치 공무원의 정 참여 시 문 치참여 안됨. 제발생 가능 성. 동의. 투명성 강화 반대 반대 때문에 허용. 참여 허용 반대. 투명하고 체 반대 계적이기 어 려움

97 Ⅴ. 정치관계법 관련 쟁점 조문 항목 조항 현행 내용 쟁점 대통령 선거제도 국회의원 정수 21 1 선거구 24 1 지방선거 정당공천 투표시간 연장 투표연령 하향 투표일 34 1 방송토론 자격제한 82 의2 <표 36> 공직선거법 관련 쟁점 조문 <신설> 국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표 국회의원을 합하여 299인으로 하되, 각 시 도 의 지역구 국회의원 정수는 최소 3인으로 한다. 다만 세종특별자치시의 지역구국회의원 정수는 1인으로 한다. 국회의원지역선거구와 자치구 시 군의원지역 선거구의 공정한 획정을 위하여 국회에 국회의 원선거구획정위원회를, 시 도에 자치구 시 군의원선거구획정위원회를 각각 둔다. 정당은 선거에 있어 선거구별로 선거할 정수범 위 안에서 그 소속당원을 후보자로 추천할 수 있다. 다만 비례대표자치구 시 군의원의 경우 에는 그 정수 범위를 초과하여 추천할 수 있다. 투표소는 선거일 오전 6시에 열고 오후 6시(보 궐선거 등에 있어서는 오후 8시)에 닫는다. 다 만 마감할 때에 투표소에서 투표하기 위해 대 기하고 있는 선거인에게는 번호표를 부여하여 투표하게 한 후에 닫아야 한다. 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선 거권이 있다. 다만 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다. 임기만료에 의한 선거의 선거일은 다음 각 호 와 같다. 1. 대통령선거는 그 임기만료일전 70일 이후 첫 번째 수요일 2. 국회의원선거는 그 임기만료일전 50일 이 후 첫 번째 수요일 1중앙선거방송토론위원회는 대통령선거 및 비 례대표국회의원선거에 있어서 선거운동 기간 중 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 대담 토 론회를 개최하여야 한다. 4각급선거방송토론위원회는 제1항 내지 제3항 의 대담 토론회를 개최하는 때에는 다음 각 현행 유지 혹은 결 선투표제 도입 비례대표 국회의 원 확대 권역별 정당명부 제 혹은 지역구결 합비례대표제 도입 선 거 구 획 정 위 원 회 의 설치 혹은 획정 위의 강화 기 초 지 방 자 치 단 체 선거 정당공천제 유지 혹은 폐지 투표시간 연장 투표연령 하향 투표일의 법정 공 휴일 지정, 유급휴 일 지정 방송토론 참여조 건 강화 혹은 참여 조건 완화 유력후보자간 토 론 유도

98 항목 조항 현행 내용 쟁점 호의 어느 하나에 해당하는 후보자를 대상으로 개최한다. 이 경우 각급선거방송토론위원회로부 터 초청받은 후보자는 정당한 사유가 없는 한 그 대담 토론회에 참석하여야 한다. 1. 대통령선거 가. 국회에 5인 이상의 소속의원을 가진 정당 이 추천한 후보자 나. 직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표 시 도의원선거 또는 비례대표자치 구 시 군 의원선거에서 전국 유효투표총수 의 100분의 3 이상을 득표한 정당이 추천한 자 다. 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따 라 언론기관이 선거기간개시일전 30일부터 선거기간개시일전일까지의 사이에 실시하여 공표한 여론조사결과를 평균한 지지율이 100분의 5 이상인 후보자 1대통령선거 및 지방자치단체의 장선거의 후 보자는 선거운동을 위하여 선거공약 및 그 추 진계획을 게재한 인쇄물 1종을 작성할 수 있다. 7관할선거구선거관리위원회는 선거공약서를 66 선거관리위원회의 인터넷홈페이지에 게시하는 등 선거구민이 알 수 있도록 이를 공개할 수 있으며, 당선인 결정 후에는 당선인의 선거공약 서를 그 임기만료일까지 선거관리위원회의 인 터넷홈페이지 또는 중앙선거관리위원회가 지정 하는 인터넷홈페이지에 게시할 수 있다. 정책공약 평가를 위한 기구 설치 혹 은 정당 및 민간의 1언론기관 및 제87조제1항 각 호의 어느 하나 자율적 평가 선거공약 에 해당하지 아니하는 단체는 정당 후보자의 선거공약의 사전 이행평가 정책이나 공약에 관하여 비교평가하고 그 결과 및 사후평가를 위 를 공표할 수 있다. 2언론기관 등이 후보자등의 정책이나 공약에 한 객관적 평가제 도의 도입 관한 비교평가를 하거나 그 결과를 공표하는 108 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행 의 2 위를 하여서는 아니 된다. 1. 특정 후보자등에게 유리 또는 불리하게 평 가단을 구성 운영하는 행위 2. 후보자등별로 점수부여 또는 순위나 등급을 정하는 등의 방법으로 서열화하는 행위 3언론기관 등이 후보자등의 정책이나 공약에

99 항목 조항 현행 내용 쟁점 관한 비교평가의 결과를 공표하는 때에는 평가 주체, 평가단구성 운영, 평가지표 기준 방법 등 평가의 신뢰성 객관성을 입증할 수 있는 내용을 공표하여야 하며, 비교평가와 관련 있는 자료 일체를 해당 선거의 선거일 후 6개월까지 보관하여야 한다. 이 경우 선거운동을 하거나 할 것을 표방한 단체는 지지하는 후보자등을 함께 공표해야 한다. 후보자 중도사퇴 제한 54 후보자가 사퇴하고자 하는 때에는 자신이 직접 당해 선거구선거관리위원회에 가서 서면으로 신고하되, 정당추천후보자가 사퇴하고자 하는 때에는 추천 정당의 사퇴승인서를 첨부하여야 한다. 후보자의 중도사퇴 제한 규칙 제정 여 부 <표 37> 정당법 관련 쟁점 조문 항목 조항 현행 내용 쟁점 1국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖 에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든 지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러 하지 아니하다. 1. 국가공무원법 제2조 또는 지방공무원 법 제2조에 규정된 공무원. 다만 대통령, 국무 총리, 국무위원, 국회의원, 지방의회의원, 선거 에 의하여 취임하는 지방자치단체의 장, 국회 공무원, 부의장의 수석비서관 비서관 비서 행정보조 공무원 및 교사의 교사의 22 요원, 국회 상임위원회 예산결산특별위원회 정당가입 정치활동 윤리특별위원회 위원장의 행정보조요원, 국회의 원의 보좌관 비서관 비서, 국회 교섭단체대표 의원의 행정비서관, 국회 교섭단체의 정책연구 위원 행정보조요원과 고등교육법 제14조제 1항 제2항에 따른 교원은 제외한다. 2. 고등교육법 재14조제1항 제2항에 따른 교원을 제외한 사립학교의 교원 3. 법령의 규정에 의하여 공무원의 신분을 가 진 자 2대한민국 국민이 아닌 자는 당원이 될 수 없 다

100 항목 조항 현행 내용 쟁점 정당은 국회의원지역구 및 자치구 시 군, 37 3 읍 면 동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만 누구든지 시 도당 하부조직의 운영을 위하여 폐지된 지구당 지구당 부활 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다. 정당에 둘 수 있는 유급사무직원은 중앙당에는 복원 혹은 당원협 의회 활성화 명을 초과할 수 없으며, 시 도당에는 총 100인 이내에서 각 시 도당별로 중앙당이 정 한다. 지역정치 활성화 <표 38> 정치자금법 관련 쟁점 조문 항목 조항 현행 내용 쟁점 1경상보조금과 선거보조금은 지급 당시 국 회법 제33조제1항 본문의 규정에 의하여 동일 정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당 에 대하여 그 100분의 50을 정당별로 균등하 후보자 중도 사 게 분할하여 배분 지급한다. 퇴 제한 혹은 자유 후보자 2보조금 지급 당시 제1항의 규정에 의한 배 로운 정치적 표현 중도사퇴 27 분 지급대상이 아닌 정당으로서 5석 이상의 보장 제한 의석을 가진 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 국고보조금 환수 의석이 없거나 5석 미만의 의석을 가진 정당 문제 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당에 대하여는 보조금의 100분의 2씩을 배분 지급 한다. 다음 각 호에 해당하는 자는 각각 하나의 후원 회를 지정하여 둘 수 있다. 1. 삭제 2. 국회의원 2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자 3. 정당이 대통령선거후보자 선출을 위한 당내 경선후보자 6 후원회 지정권자 4. 지역선거구 국회의원선거의 후보자 및 예비 후원회 자격 완화 후보자 지정권자 지방의원 후원회 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하 구성의 허용 여부 지 아니하다. 5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보 자 6. 지방자치단체의 장 선거 후보자 후원회는 제7조의 규정에 의하여 등록을 한 후 10 후원인으로부터 후원금을 모금하여 이를 당해 1 후원회지정권자에게 기부한다. 이 경우 후원회

101 항목 조항 현행 내용 쟁점 가 모금한 후원금 외의 차입금 등 금품은 기부 할 수 없다. 1외국인, 국내 외의 법인 또는 단체는 정치자 법인, 법인 및 단체의 후 금을 기부할 수 없다. 단체의 31 원금 기부 허용 여 2누구든지 국내 외의 법인 또는 단체와 관련 기부 부 된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다. 누구든지 자유의사로 하나 또는 둘 이상의 후 공무원, 원회의 회원이 될 수 있다. 다만 제31조제1항 공무원, 교사의 후 8 교사의 의 규정에 의하여 기부를 할 수 없는 자와 원금 기부 허용 여 1 정치활동 정당법 제22조의 규정에 의하여 정당의 당 부 원이 될 수 없는 자는 그러하지 아니하다

102 Ⅵ. 정치관계법 쟁점사항 대안의 방향 1. 선거운동 자유와 공정성 설문조사에서 나타난 바와 같이 우리나라 선거의 자유와 공정성에 대해서 높게 평가하고는 있지만, 그 수준이 아직도 선진국 수준(80~90%)에 못 미 친다는 관점에서(Birch 2008) 이에 대한 보완책이 요구된다. 또한 2012년 선거운동 방식의 실효성 및 개선에 관한 연구 (한국선거학회 2012)에서 본 연구진이 제시한 바와 같이 선거운동에 대한 전면적인 변화 역시 요구된 다. 선관위가 정치관계법 개정 추진방향(5월 2일자)에서 밝힌바와 같이 오 프라인 상에서 말로 하는 선거운동이나, 직접 전화를 걸어 통화하는 방식의 선거운동을 선거일 당일만 제외하고 전면 허용하는 방안 등은 바람직한 대 안으로 보인다. 미국, 독일, 스웨덴 등 대부분의 OECD 국가 선거법에는 선거캠페인 자금 에 대한 규제조항은 있지만 선거운동 규제를 위해 별도의 장을 할애하거나 규제조치를 적시하고 있지 않다. 프랑스는 서구 국가들 가운데서도 비교적 선 거운동 규제가 까다로운 편이지만, 선거운동을 할 수 있는 기간 등의 규제는 없으며 선거운동 방식에 대해서는 과도한 포스터 게시나 상업광고, 여론조사 정도에 제한을 두고 있다.(서복경 2013; 강일호 2010). 선거운동의 자유와 공정성 차원에서 중요한 것은 우리나라에서처럼 선거 운동 영역에서의 공정성만을 과도하게 강조하여 선거운동 방식을 법으로 규 제하는 것보다는 선거비용의 최고 지출한도 범위 내에서 자유로운 선거운동 을 할 수 있게 하고 아울러 공정도 보장하는 것이다. 특히 이번 설문조사에서 나타난 바와 같이 시민단체가 2012년 국회의원 및 대통령 선거가 자유롭고 공정한가에 대한 질문에 대체적으로 부정적으로 답변한 것은 우려할 만하다. 이는 선거법이 우리사회에는 노조 직능협회 등 의 이익집단, 공익을 표방하는 시민단체, 향우회 등의 사적모임, 인터넷 등의 공간에서 활동하는 동호회 모임 등 다양한 단체 들이 존재 함에도 불구하 고 단체의 정치활동을 상당히 제약하고 있기 때문이다. 2000년 총선시민연 대 의 낙천 낙선운동 이후 시민단체들의 정치 관련 활동이 활발해지면 서, 단체의 선거활동의 자유를 보장하라는 요구가 지속적으로 제기되어 오고 있다. 즉, 개인의 선거운동 행위 및 수단 방법에 대한 규제보다는 비용측면에서

103 규제하는 것이 실효성이 크며, 이렇게 함으로써 각 후보자가 선호하는 선거운 동 방법을 선택하여 창의적이고 효과적인 선거운동을 한다면, 이로 인한 규제 가 적음에 따라 증가하는 규제인력이나 기구도 줄일 수 있는 장점이 있다. 선거운동 방식에 관련한 개선방안으로 2012년 선관위 용역보고서에서 제 시한 내용은 다음과 같다. 첫째, 포괄적으로 규정돼 있는 현행 선거법을 자유 로운 선거운동을 보장하는 방향으로 개정한다. 둘째 사전선거운동 금지 조항 의 현실적 수정 보완한다. 셋째 선거운동 방식에 있어서는 후보자에게 선거운 동의 자유로운 선택권 부여, 후보자 등의 선호도, 매체나 지역의 특성 등 주 관적 요소와 객관적 요소에 의해 결정한다. 구체적으로 인쇄물과 시설물에 의 한 선거운동 규제 철폐, 언론매체 이용 선거운동에 대한 규제 철폐, 면대면 선거운동 규제 철폐, 정보통신매체이용 선거운동 규제 철폐 등이 있다. 선거운동 방식 개정은 선거운동 기간이 확대되고, 운동 방식도 자율적으 로 선택하도록 허용한다면, 정치자금 모금과 지출 문제가 대두될 것이 분명하 다. 이와 더불어 실질적 비용도 증가할 것이며 그에 따라 자금 모금의 필요성 도 더 절실해 질 것이다. 즉, 선거운동의 개선방식은 정치자금에 대한 재검토 와 수정이 동반되지 않고는 예상치 못한 결과를 초래 할 수 있음으로 정치자 금의 수입과 지출의 투명성 확보를 선행되어야 한다. 결론적으로 선거운동 기간에 대한 제한을 없애고, 선거운동 방법 역시 후 보자가 자유롭게 선택할 수 있도록 하는 것이 바람직하며, 선거비용의 총액제 한으로 선거운동의 공정성을 확보하는 것이 필요하다. 무엇보다 민주주의를 이미 20여 년 이상 시행해 온 현실에서 이에 걸맞게 정당경쟁의 공정성을 보 장하면서도 유권자의 정치적 자유를 담보할 수 있도록 하는 제도적 취지에서 새롭게 구성된 정치관계법의 체계와 언어가 절실히 필요한 시점이다

104 2. 대통령선거 결선투표제 대통령선거에서 결선투표제를 도입하는 것에 대해서는 의견이 다소 엇갈 렸다. 진보정당은 100%, 학계와 시민단체에서는 각기 72%, 78%가 찬성하 였고, 민주당은 46%, 언론계는 48%, 새누리당은 27%가 찬성하였다. 현행 단수다수제 대통령 선거 유지에 대해서도 입장차이가 있었다. 학계와 시민단 체, 진보정당에서는 57%, 71%, 75%가 반대한 반면, 민주당과 언론계는 24%와 41%만이 반대하였고, 새누리당에서는 반대의견이 없었다. 대통령제는 이원적 정통성에 따른 집행부와 의회 사이의 교착, 승자독식, 그리고 정치적 국외자의 등장에 의한 정당의 약화를 가져온다(Linz 1990). 이러한 대통령제의 고유한 정치적 특성은 해당 국가의 사회적 균열구조와 대 통령 선거제도를 통해 다양한 정치적 효과를 양산해 낸다(조성대 2013). 이 에 관련된 한국의 사례를 살펴보면, 지역주의 균열이 다당제적인 유인을 제공 하는 가운데, 단임제, 단순다수제 등은 연임제, 결선투표제, 그리고 동시선거 제도와 구별되는 정치적 효과를 양산해 낸다. 다만 민주화 이후 대통령 선거제도의 정치적 효과라는 관점에서 현행 대 통령 선거제도는 몇 가지 문제점을 지니고 있다는 관점에서 정책적 대안을 제시할 수 있을 것이다. 선행연구에서 이미 제시된 바와 같이 단순다수제 아 래에서 제3후보의 출현은 불가피하며 이는 유권자의 사표를 많이 발생시킨다 는 측면에서 대통령 선출자의 대표성을 허약하게 만든다. 현행 우리나라 대통령 선거제도는 선거연합이나 연립정부를 구성하게 하 거나 유지시키는 그 어떤 법적 제도적 장치도 지니지 않고 있으며, 결국 후보 자간의 인의적인 협상에 의존하고 있다(조성대 2013). 그럼으로 안정적인 정 치적 대표성을 위해서는 대통령 결선투표제의 도입을 신중하게 고려해볼 필 요가 있다. 또한 결선투표제는 1차와 2차 투표사이에 이념이 인접한 정당간 의 선거연합과 연립정부 구성을 견인하는 효과가 있음으로 비례대표제로 국 회가 다당제 형태로 구성된다 하더라도 대통령 선거를 통해 다양한 선거연합 이 구성되고 이후 정책과 각료 배분 등이 이루어진다

105 3. 국회의원 선거제도 개선: 독일식 권역별 정당명부제 도입과 비례 대표제 정당득표율이 전체의석을 결정하고 주별로 정당 명부를 작성하는 독일 식 권역별정당명부제를 도입 에 대해서 학계, 시민단체, 민주당, 언론계에서 는 찬성(67%)하고 있으며, 응답자의 63%가 현행 전국구 비례대표제 의 변화를 요구하고 있다. 다만 지역주의가 두드러지는 지역에 한하여 지역구 결합비례대표제를 도입 하는 것에 대해서는 반대(67%)가 동의(33%)보다 두 배 가까이 높다. 이러한 경향은 설문조사 뿐 아니라 전문가 심층면접에서 도 그대로 나타난바 있다. 결론적으로 설문조사의 대체적인 경향은 현행 국회 의원 선거제도를 개선하여 지역주의를 해소하고 비례성을 높여야 한다는 것 이며, 독일식 권역별 정당명부제 는 가장 설득력 있는 대안으로 생각된다. 독일식 권역별 정당명부제는 지역대표성과 비례성을 조화시킬 수 있는 장 점을 지니고 있을 뿐 아니라, 지역구와 비례대표의 연동형 선거제도 중에서도 가장 높은 비례효과를 보인다. 독일이외에도 연동형 선거제도 중에는 이탈리 아의 스코로포로(scoroporo) 방식이나 헝가리의 보정형 비례제가 비례성을 높이기 위해 고안된 대표적인 사례가 있다. 이탈리아는 1993년부터 2005년 까지 하원선거에서 지역구선거에서 낙선된 2위 득표자의 표에 1을 더한 수, 즉 의석 획득에 필요한 최소득표수를 해당 정당의 득표수에서 감산하는 스코 로포로 방식을 채택한바 있다. 이 방식은 지역구에서 의석을 얻지 못하는 정당에 유리하도록 하여 비례 성을 높이기 위한 취지이다. 헝가리의 경우도 지역구 투표와 비례대표의 투표 를 연동하는 방식을 사용한다. 결선투표제(runoff voting)로 실시되는 지역구 와 광역단위의 정당명부로 선출되는 비례 대표 외에 별도의 전국명부를 작성 하는데, 전국 명부를 통해 지역구 결선투표에서 의석을 얻지 못한 잉여 표나 광역명부투표에서 봉쇄조항에 미달한 표를 의석 전환에 반영하는 방식이다. 이러한 이탈리아 스코로포로나 헝가리에서 별도의 비례명부를 통해 비례성을 보정하는 방식에 비해 독일식은 지역구 의석을 포함한 전체의석을 정당득표 에 따라 배분함으로 연동형 중에서도 가장 높은 비례성을 나타내고 있다.(김 종갑 2013). 독일식 선거제도는 권역마다 독자적인 명부에 따라 비례대표를 선출하는 권역별 선거제도 이다. 권역별 비례제 중에서도 독일은 권역의 정당득표로 지 역구 의석을 포함한 배분의석을 정하고 배분의석을 초과한 지역구의석은 초 과의석으로 인정하는 방식이다. 독일식 선거제도(Mixed Member

106 Proportional: MMP)는 다양한 선거제도 유형 중에서도 순수비례제에 준하 는 높은 비례성을 보이며, 비례대표제의 성격을 강하게 나타내면서도 지역구 당선인 중심의 의석배분이 이루어지기 때문에 '인물화된 비례제 (Personalized Proportional Representation: PPR)로 명명되기도 한다. 또한 독일 선거제도가 가진 특징은 당선인결정방식에서 잘 나타난다. 유 권자는 자신에게 주어진 2표 중 1표(first vote)를 전체의석의 절반인 299개 선거구에서 지역구 의원을 선출하는데 행사하고, 다른 1표(second vote)는 나머지 299명의 비례대표를 선출하는데 행사한다. 이처럼 지역구 의석과 비 례의석을 각각 1:1로 구분하지만 지역구의석과 비례의석을 포함한 전체의석 수는 비례대표를 선출하는 정당투표에 의해 정해진다. 즉, 정당득표율에 따라 전체의석 598석이 우선 정당별로 배분되고 정당에 배분된 의석은 다시 권역 별 정당득표율에 따라 해당 권역에 배분된다. 하지만 이렇게 배분된 의석수가 정당의 최종 의석수는 아니며, 왜냐하면 정당의 지역구 의석이 비례의석보다 적은 경우라면 의석수의 변동이 없겠지만, 만약 지역구 의석수가 해당 권역에 배정된 의석수 보다 많게 되면 지역구 의석 우선배정의 원칙 에 따라 그 잉여분의 의석수는 초과의석(overhang seat)으로 모두 인정되기 때문이다. 이와 같이 독일식 선거제도는 의석을 정하는 방식에 있어서 비례대표제를 따르지만 당선인 결정은 지역구 직선대표와 비례명부를 혼합한 방식을 채택 하고 있으며, 비례성과 인물대표성을 조화시킨다는 점에서 우리 선거제도 개 선에 주는 의미가 크다고 볼 수 있다. 다만 우리가 독일식 선거제도를 논의 할 때 유의해야 할 것은 우리가 지 향하는 제도가 과거의 독일식 인지 현재의 독일식 인지 모호하다는 것이 다(김종갑 2012). 현재의 독일식 선거제도는 2011년 개정되어 과거와는 구 조적으로 전혀 다른 의석배분방식을 적용하고 있으며, 개정된 선거제도에는 초과의석이 상대적으로 적게 발생하고 있다. 의석배분과정 역시 이해하게 쉬 우며, 부정적 득표비중이 발생 가능성도 상당히 낮다. 독일식 선거제도를 우리나라 국회의원 선거제도에 도입할 경우 과거의 독 일식이 아닌 2011 개정된 독일식 권역별 정당명부제 를 적용하는 것이 바람직 할 것이다. 다만 독일식 선거제도를 채택했을 때 발생하는 초과의석은 비례성을 약화시킨다는 점에서 어떤 방식으로든 해결 되어야 하며, 다양한 해 법이 존재하지만 지역구우선배분방식과 병립연동혼용방식이 효과적이라 할 수 있다(김종갑 2013). 선거제도의 비례성에는 비례의석수나 봉쇄조항 이외에도 권역범위의 설정 도 유효한 수단으로 기능할 수 있다. 비례성을 높이기 위한 방법으로 비례의

107 석을 확대하거나 봉쇄조항을 낮추는 것도 대안일 것이다. 또한 독일식 선거제 도와 같이 권역별 비례대표제는 권역별 범위를 어떻게 설정하는가에 따라서 도 비례성이 결정될 것이다. 그럼으로 독일식 선거제가 갖는 장점인 지역대표성과 비례성의 조화를 꾀 한다면 비례성을 높이면서 지역대표성을 구현할 수 있는 최적의 권역 범위가 필요하다

108 4. 선거구 획정기구 및 국회의원 정수 선거제도에서 비례성과 더불어 선거구 획정의 공정성은 매우 중요한 측면 이다. 이번 설문에서도 나타난바와 같이 학계, 정당, 언론, 시민단체 모두에서 압도적으로 동의(96%)를 많이 얻은 부분으로 선거구의 획정을 위한 초당적 이고 독립적인 기구의 설치는 더 이상 미룰 수 없는 당면 과제이다. 국회로부터 독립된 선거구 획정 기구의 설치와 더불어 선거구 획정에서인 구기준은 투표 가치의 평등과 직결되므로 선거구 인구편차를 최소화하는데 역점을 두어야 한다. 또한 국회의원 정수에 관해서는 확대(46%)와 적정 (42%)이 비등하며 국민 정서와 헌법적 가치를 감안할 때 현재의 299석을 유지하는 것이 적정한 것으로 판단된다

109 5. 선거운동 및 투표 관련 쟁점 선거기간 중 후보자의 중도사퇴를 제한하기 위한 추가적인 조치가 필 요 한지에 대해서 동의(34%) 보다는 반대 의견이 66%로 높게 나타난 점 과 선거기간 중 후보자의 중도사퇴는 후보자의 선택사항이며, 자유로운 정 치적 표현이다 는 의견이 월등히 높게 나타난 것으로 볼 때 현행 제도를 유 지하는 것이 바람직하다고 판단된다. 다만 후보가 사퇴 시 모금된 선거 및 정 치자금을 어떻게 처리할 것인가에 대한 대안 모색은 향후 논의가 더 필요할 것으로 판단된다. 선거기간 중 후보자의 중도사퇴는 유권자 선택권의 보장문제와 관련하여 중요하다. 특히 내년부터 본격 도입되는 사전투표제를 이용한 투표 참여자가 늘어날 경우 유권자 선택권을 어떻게 보호할 것이냐가 과제로 부상할 가능성 이 있다. 왜냐하면 사전투표제를 통해 상당수의 유권자가 이미 투표한 이후 후보자가 중도 사퇴할 수 있기 때문이다. 이 경우 사퇴한 후보자를 선택한 유 권자의 선택권은 보장될 수 없는 것이다. 과거 우리의 경험은 이러한 유권자 선택권 위협사례가 향후 대량으로 발 생할 가능성이 높다는 것을 경고하고 있다. 즉 선거일 또는 선거일에 임박하 여 후보사퇴가 이루어지는 시간제약에 따라 선거공보나 선거벽보 그리고 투 표용지 등을 수정할 수 없다. 따라서 투표 당일의 혼란은 물론 사퇴후보를 선 택한 유권자의 선택은 보호받을 수 없는 것이다. 후보자 토론회와 관련 다수의 전문가 그룹은 집단은 유력후보 중심의 토 론을 유도해야 한다는 데 동의(60%)하고 있지만 다양한 후보자 간 토론을 확보해야 한다 는 의견에도 48%가 동의하고 있다. 이러한 경향은 전문가 심층간담회에서도 그대로 드러났다. 후보자 중도사퇴 제한에 대해 추가 조치 의 필요성에 대해서는 정당 간 의견이 갈린다. 방송토론 시 유력후보자 간 토 론을 유도하는 쟁점에 대해, 새누리당 측에서는 선거방송토론의 목적-유권자 의 정확한 판단 유도-에 따라 제도적 제한이 필요하다는 입장을 보였으며, 민주당 측에서는 적정수준 유지의 필요성은 있지만 양자대결로 축소시키는 것은 자유를 제한한다는 점에서 반대하고 있다. 투표시간 연장 및 투표연령 하향 쟁점에 대해서는 정파에 따라 시각이 엇갈렸다. 중앙선관위의 정치관계법(5월 9일) 토론회에서도 나타난 바와 같이 TV 토론 후보 제한은 여야가 첨예하게 대립하고 있는 사안으로 신중한 접근이 요구된다. 예컨대 결선투표제 등 다른 보완제도가 없는 현실에서 대담이나 토론회 참석대상을 단계적으로 조정하는 것은 소수정파 후보자의 참여기회를

110 제한한다는 비판을 받을 소지가 있다 (민주당 문병호 의원)는 지적 등에도 귀를 기울일 필요가 있을 것이다. 정책선거와 관련하여 전문가들은 정책선거의 촉진을 위한 후보자 및 정 당의 정책공약 평가를 위한 기구를 설치해야 한다는 의견 에는 40%만이 동 의하지만 민간에 맡겨야 한다는 의견에 85%로 높게 나타난 것으로 볼 때 독 립적 기구 설치보다는 선관위는 선거가 정책중심으로 진행되도록 분위기를 조성하고 민간이 자율적으로 평가할 수 있도록 지원하는 것이 바람직하다고 판단된다

111 6. 투표시간 및 투표연령 조정과 투표 지정일 투표시간 연장 및 투표연령 완화에 대해서 각각 65% 및 61%로 찬성의 견이 높았다. 대선과정에서 정략적 판단으로 투표시간 연장에 대한 합의가 이 루어지지지 못했지만 2013년 상반기에 치러진 재 보궐선거에서 사전투표제 와 통합선거인명부제가 도입됨으로써 투표시간 연장에 대한 요구는 다소 수 용된 것으로 보인다. 구체적으로 2013년 재 보궐선거의 부재자 투표율은 6.93%로 2011년 국회의원선거 부재자 투표율 1.58%의 4배에 달하였고, 이 중 10.6%의 유권자는 통합선거인명부제를 활용하여 투표하였다. 26) 현행 19세인 투표연령을 낮추는 것은 전문가 집단별로 정당별로 첨예하 게 대립하는 사안이기도 하다. 다만 전 세계적으로 투표연령이 낮아지고 있는 추세임을 볼 때 사회적 합의를 거쳐 단계적으로 투표연령을 낮추는 것이 바 람직하다고 판단된다. 투표일을 법정공휴일로 지정하는 방안에 대해 다수가 동의하고 있다. 현 재 국회에는 공휴일이 일요일과 겹칠 경우 이어지는 평일에 하루 쉬게 하는 대체공휴일 제도가 입법 계류 상태인 점 등으로 볼 때, 투표일을 법정공휴일 로 지정함으로써 유권자의 투표참여가 높아진다면 참정권 보호라는 차원에서 적극적으로 검토해 볼 수 있을 것이다. 26) 중앙선거관리위원회 사상 첫 사전투표 결과, 국회의원 재 보선 투표율 6.9% 중앙선관위 보도자료 (4월20일)

112 7. 지구당 및 지자체 선거 후보자 관련 쟁점 2004년에 폐지된 지구당 복원에 대해서는 동의가 68%로 반대 31%로 높게 나타난바와 같이 정당정치를 활성화와 지역 정당기반을 구축한다는 관 에서 지구당 복원은 심도 있게 논의되어야 할 사항이다. 지구당 복원은 지역 주민의 의견 수렴과 중앙당 지도부와의 원활한 의사소통 등 소통 기능을 회 복하는 효과로 나타날 수 있기 때문이다. 반대하는 이유로는 당원협의회로 충분하다는 의견과 지구당 위원장의 지 나친 권한 독점에 대한 우려가 있다는 점에서 지구당 부활 논의는 폐지 이후 의 제도적 효과에 대한 충분한 평가가 선행되어야 할 것이며, 원내 정당의 정 착여부, 시 도당의 기능과 위상 강화 가능성 등 정당조직의 변화와 적응이라 는 큰 틀에서 이루어져야 할 것이다(윤종빈 2011). 기초지방자치단체선거에서 정당공천제 폐지 는 동의(47%)와 반대 (53%)로 가장 의견이 팽팽하게 맞서는 사안으로 어찌되었던 2014년 지방선 거 이전에 다양한 의견수렴을 거쳐 해결되어야 할 사안임은 분명하다. 정당공 천에 관한 선행연구들은 아직도 지방선거에서 후보선출방식이 권위주의 형태 를 탈피하여 유사민주주의(facade democracy) 형태로 변모하고 있다는 점 을 밝히고 있으며, 그 원인이 민주주의적 가치보다 선거 시장에서의 경쟁력을 우선시하는 카르텔 정당(cartel party)의 속성에 있다고 주장한다. 최근 우리나라 정당들이 각각 추진해온 공천방식의 개방화와 분권화가 단 순히 선거시장에서 단기적 수요를 창출하기 위한 정당지도부의 전략적 선택 에 불과하며, 설사 이러한 시도들이 비록 유권자들의 관심을 유도해 득표에 도움을 줄 지라도, 당원들의 참여와 유능한 후보자들 사이의 경쟁을 제약함으 로써 오히려 정당민주주의의 심화를 위협할 수 있다고 주장하고 있다. 또한 후보자 공천방식의 민주화를 위해서는 경쟁성 차원에서 전략공천에 의한 비경쟁적 후보공천 방식 또는 비당원에 의한 후보선출을 최소화하고, 지 배적 후보의 등장을 억제할 수 있도록 연임 현직자의 공천요건을 강화해야한 다. 그리고 당내부경선 관련 서베이 결과 및 공표방식 등에 대한 법규제정 등 정당 내부의 후보경선에 대한 정부차원의 개입 역시 필요하며, 공천방식의 임 의적 결정과 적용을 제한하기 위하여 공천방식에 대한 구체적인 규정과 함께 공천심사위원회 구성, 공천방식 및 후보자 결정 시기를 앞당기는 것 또한 요 구된다. 후원회 지정권자의 자격을 완화하여 광역 및 기초 의원 등 지방의원들 의 후원회 구성 허용 에 대해서 역시 동의와 반대가 각각 48%와 52%로

113 쉽게 결론을 내리기 어려운 사안으로 나타났다. 다만 선거운동 방식의 자유 확대와 기간 폐지 등 선거환경의 변화라는 관점과 지역정치의 활성화라는 관 점에서 제한적으로 나마 후원회를 구성을 허용하는 것도 바람직해 보인다. 무 엇보다 선행되어야 할 것은 후원회를 통해 모금된 자금과 지출의 투명성을 확보하는 것이다. 이는 선거경쟁에서 개인 재산이 많은 후보와 지명도가 높은 후보가 유리한 위치를 선점함으로 선거결과가 왜곡되는 것을 막는 효과도 있 을 것이다

114 8. 유권자 및 단체의 정치참여 공무원과 교사의 정당 가입 과 후원금 기부 및 지정기탁금제 허용에 대해서 각각 66%, 80%, 63%로 동의 비율이 높게 나타난 것으로 볼 때 이들 또한 국민의 한 사람으로 이들에 대한 정치적 자유 를 보장하는 방향으로 개정되는 것이 바람직해 보인다. 정치적 의사와 행동의 표현을 정당 가입과 정치자금 기부라는 건전한 정치함여의 형태로 유도하는 제도를 정착 시킨다면 정치자금의 효율성뿐만 아니라 이른바 소액다수 기부 활성화 촉 진에도 도움이 될 것이다. 이는 궁극적으로 정치권력의 통제, 정당정치 활성 화 및 정치참여를 높이는 효과도 기대할 수 있을 것이다. 해외사례로는 미국, 일본, 프랑스, 노르웨이 등 OECD 선진국들은 이미 공무원과 교원의 정치활 동의 보장을 들 수 있다. 물론 공무원의 정치적 중립성을 훼손할 수 있는 지 위를 이용한 정치활동은 엄격히 금지해야 할 것이다. 법인 및 단체 정당가입 기부, 후원금 기부 및 지정기탁금제 에 대해서는 동의하는 비율이 높게 났지만 여전히 상반되는 의견이 존재하며, 이는 정당관계자 심층면접에서도 차이를 드러낸바 있다. 정치자금의 정당정치 활성화 및 원활한 정치자금 조달이라는 관점에서 법인의 후원금 기부 외에도 정치자금모금단체 의 설립을 허용하는 방안도 논의될 수 있을 것이다. 법 인과 단체들이 정치자금을 모금해 설립 목적에 맞는 정당과 정치인들에게 기 부한다면, 상대적으로 자금 공급 구조에서 불리한 위치에 있는 후보나 정치인 들이 공정한 경쟁을 할 수 있는 기반이 마련되는 효과도 예상된다. 정보공개의 시기성 은 언제 정치자금이 일반에게 공개 되는가의 문제 임으로, 정치자금의 투명성이 선거결과에 실효성을 갖기 위해서는 유권자, 상 대 후보자, 그리고 언론이 정치자금 정보를 선거에 활용할 수 있도록 해야 한 다. 이러한 조치들이 실효를 거두기 위해서는 선관위 정치자금 조사권의 강화 와 함께 이를 수행할 수 있는 조직의 확대와 전문 인력의 확보가 시급하며, 동시에 시민사회의 적극적인 감시와 참여의식이 동시에 요구 된다. 이를 기부 액수에 따라 정책결정 과정에서 유권자의 영향력이 불공정하게 행사되는 현 상을 방지할 수 있을 것이다(전용주 2013)

115 Ⅶ. 결 론 본 연구는 정치관계법 개혁을 평가하여 개선방안을 제시하고자 했다. 정치 관계법은 공정성의 관점에서 볼 때 그 효과가 긍정적이었다고 할 수 있으나, 민주주의 공고화와 정치적 표현의 자유 측면에서는 제한적이었다고 할 수 있 다. 이러한 배경에서 본 연구는 2012년 양대 선거에 나타났던 정치관계법 관 련 쟁점 사항들을 중심으로 우리 사회 전문가들의 의견을 설문조사와 심층면접 방식으로 조사하였다. 2002년 이후 진행되어온 정치개혁 관련 논란은 다음과 같이 요약할 수 있 다. 첫째, 그 동안의 정치개혁은 공정성 확보를 위한 규제 강화의 방향으로 이 루어져 정치적 자유가 상대적으로 약화되었다고 할 수 있다. 이는 과거 부정선 거, 관건선거 등의 부정적 경험의 결과라 할 수 있다. 하지만 국민의 정치적 표현의 자유는 상대적으로 등한시되는 결과를 가져왔다. 둘째, 기존의 정치관 계법은 소수 정당과 정치신인들에게는 진입장벽으로 작용하는 결과를 가져왔 다. 이에 따라 국민의 다양한 정치적 의견을 제도적으로 국정에 반영할 수 있 는 장치의 마련을 요구하는 목소리가 지속적으로 제기되었다. 2012년 양대 선거- 19대 국회의원 선거, 18대 대통령 선거-를 전후해서 도 정치관계법 개정 논의가 이루어졌다. 국회의원 선거제도의 경우 지역구도 극복, 지역정치 활성화, 정당정치 정상화 등이 쟁점이었다. 대통령 선거제도의 경우 대표성 제고를 위한 결선투표제 도입 등이 대표적 쟁점이었다. 이외에도 참정권 확대 방안으로 유권자의 표현의 자유 확대, 공무원의 정치참여 활동 확 대, 기부금 및 정당후원제도 개선 등이 논의되었다. 현행 정치관계법의 현황과 문제점을 보다 실질적으로 분석하기 위해 본 연 구는 전문가 대상 설문조사와 심층 패널조사 혹은 인터뷰를 병행해 실시했다. 전문가 대상 설문조사는 학계, 시민단체, 언론계, 정당 등을 대상으로 양적 설 문 조사(Quantitative survey)를 실시했고, 심층 패널조사 혹은 인터뷰는 정 당관계자들을 대상으로 질적 심층면접(Quantitative in-depth interview) 방 식으로 진행되었다. 설문조사 결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 2012년 총선 및 대선 과정 의 자유와 공정성은 대체로 보장되었고 선거 수준 또한 많이 발전하였지만, 다 소의 문제점은 있다는 의견이 많았다. 둘째. 정치관계법 쟁점별로 전문가 집단 간 의견 차가 존재하고 있다. 쟁점 에 따라 정당별로 의견을 달리하기도 했고, 분야별로 의견 차가 나타나기도 했

116 다. 정당의 경우는 현실적 상황에 대한 고려, 학계의 경우 이론적 우선의 결과 로 해석할 수 있다. 셋째, 선거 및 정치제도와 관련된 쟁점을 대통령 선거제도, 국회의원 선거 제도 중심으로 살펴봤다. 대통령 선거제도의 경우 결선투표제 도입여부를 둘러 싸고 의견이 엇갈렸다. 국회의원 선거제도의 경우 독일식 정당명부제 도입 필 요성에 대해서도 의견이 다르게 나타났다. 지역구결합비례대표제와 현행 비례 대표제 유지 그리고 국회의원 정수변경 여부에 대해서도 비슷한 양상이었다. 다만 선거구 획정기구 설치에 대해서는 전체적으로 의견 일치가 있었다. 넷째, 선거운동 및 투표와 관련된 쟁점을 후보자 중도사퇴 및 방송토론, 투 표 제도들을 중심으로 살펴봤다. 유력 후보 중심의 토론을 유도해야 한다는 점 에 대부분의 전문가 집단이 동의하는 것으로 나타났다. 그러나 후보자 중도사 퇴에 대한 조치여부, 후보자의 방송토론 참여 자격 규제 그리고 정책공약 평가 기구 설립과 민간의 자율적 평가에 대해서는 의견이 엇갈렸다. 투표시간 연장 과 투표연령 하향에 대한 의견도 비슷한 양상이었다. 다섯째, 지구당 및 지자체 선거 후보자와 관련한 쟁점들을 살펴봤다. 지구 당 복원에 대해서는 모든 전문가 집단이 대체로 동의하는 의견을 보였고, 지방 자치단체 선거에서의 정당공천제에 대해서는 현행 유지의 의견이 상대적으로 우세했다. 그러나 지방의원의 후원회 구성에 대해서는 의견이 엇갈렸다. 여섯째, 유권자 및 단체의 정치참여와 관련한 쟁점을 공무원 및 교사의 정 치참여와 법인 및 단체의 정치참여를 중심으로 살펴봤다. 공무원 및 교사의 정 당가입 및 후원금 기부, 지정기탁금제 도입 그리고 법인과 단체의 기부에 대해 서는 이를 허용하자는 의견이 약간 우세하게 나타났다. 반면, 법인 및 단체의 정당가입 허용여부에 대해서는 전문가 간 의견이 엇갈렸다. 그렇다면 향후 정치관계법은 어떤 방향으로 개선되어야 할까? 첫째, 정당경 쟁의 공정성을 보장하고 유권자의 정치적 표현의 자유를 담보하기 위해 선거운 동 기간에 대한 제한을 없애고, 선거운동 방법을 후보자가 자유롭게 선택할 수 있도록 허용하며, 선거비용 총액을 제한해 선거운동의 공정성을 확보하는 것이 필요하다. 둘째, 정치적 대표성을 보장하기 위해 대통령 선거제도와 국회의원 선거제 도 개선이 고려되어야 한다. 특히 대통령 선거제도는 기존의 사표발생과 후보 자 간 인위적인 협상에 의존하는 경향을 완화하기 위해 대통령 결선투표제 도 입을 신중히 고려할 필요가 있다. 또한 국회의원 선거제도의 경우 독일식 권역 별 정당명부제는 지역대표성과 비례성을 조화할 수 있는 좋은 대안이 될 수 있 을 것으로 보인다

117 셋째, 정책선거 촉진을 위해 독립적인 정책공약 평가기구를 설치하기 보다 는 선관위가 주도적으로 정책중심의 선거가 되도록 유도하고 민간이 자율적으 로 평가할 수 있도록 지원하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 넷째, 투표시간 연장여부와 투표일의 공휴일 지정여부의 경우 통합명부제와 사전투표제 등의 도입과 함께 논의되어야 할 것이다. 투표연령의 경우 전 세계 적으로 투표연령이 낮아지고 있음을 볼 때 사회적 합의를 도출하려는 노력이 필요하다. 다섯째, 정당의 지역기반을 확충하고 정당과 시민사회의 연계를 강화한다는 의미에서 지구당 복원을 긍정적으로 검토할 필요가 있다. 같은 맥락에서 지역 정치와 지방정치의 활성화를 위해 제한적으로 지방의원의 후원회 구성을 허용 하는 것도 고려해야 할 것으로 보인다. 여섯째, 국민으로서 공무원과 교사의 정치적 자유를 확대 강화하는 방향으 로의 긍정적 검토가 필요하다. 동시에 법인 및 단체의 후원금 기부 허용도 정 치자금 조달과 사용의 투명성 확보를 전제로 검토할 필요가 있다

118 참고문헌 강신구 대선 선거비용 및 정치자금 제도의 변화와 평가. 한국정치 학회 제18대 대통령 선거 외부평가 발표문. 강일호 선거운동의 자유에 관한 연구. 안동 : 안동대 대학 원. 김용철 한국 선거운동의 민주적 품질: 자유와 공정의 관점에서. 의정연구 17(3). 김종갑 지역구결합 비례제의 도입 논의 및 고려사항. 이슈와 논 점 370호. 국회입법조사처 국회의원 비례대표 선거제도 개선방안의 시뮬레이션 분 석. 서울 : 국회입법 조사처. 김지윤 이병하 기초자치단체에서 사회복지비 지출의 정치적 요인에 관한 연구. 의정연구 19(1): 김형철 혼합형 선거제도의 쟁점과 평가: 제19대 총선을 중심으로. 한국정치학회 제19대 국회의원선거 외부평가 발표문. 박명호 공직선거법 쟁점과 평가. 한국정치학회 제19대 국회의원선 거 외부평가 발표문. 서복경 논쟁으로서의 민주주의 : 민주주의를 이해하는 문제에 관하 여. 서울 : 후마니타스. 엄기홍 정치자금 불평등의 수준과 원인: 제18대 국회의원 선거 후원 회 모금액에 대한 경험적 분석. 21세기한국정치학회보 22(1): 엄기홍 정치자금법 쟁점과 평가. 한국정치학회 제19대 국회의원선 거 외부평가 발표문. 오승용 정치관계법 개혁의 성격과 내용-2004년 개정 정치관계법을 중심으로. 21세기정치학회보 15(1). 윤종빈 지구당 폐지와 한국정당의 민주성. 한국정당학회보. 제10권 제2호 통권 19호. 이재철 박명호 선거공영제의 평가-공직선거법 및 정치자금법 분 석. 의정논총 6(2). 이태호 시민사회단체 연대회의 정치개혁 과제 제안. 정치개혁토론 회 발표문. 이현출 매니페스토: 국민에 대한 계약으로서의 선거공약. 입법정

119 보 141. 국회도서관. 전용주 대 총선과 정당 공천방식의 변화 : 진전 혹은 퇴보? 시대정신. 제55호. 전진영 제18대 국회 정당법의 쟁점. 한국정치학회 제19대 국회의원 선거 외부평가 발표문. 정연정 선거구도, 환경, 선거과정 평가. 한국정치학회 제18대 대통령 선거 외부평가 발표문. 조성대 한국 대통령 선거제도의 정치적 효과에 대한 연구 한국정치 학회 제18대 대통령 선거 외부평가 발표문. 조진만 민주주의 공고화의 관점에서 본 정치관계법 개정의 효과: 성과와 한 계에 대한 경험적 분석. 사회과학연구 14(2). 중앙선거관리위원회 정치관계법 개정의견. 국회의안정보시스템 ( 중앙선거관리위원회 제 18대 대선, 선진선거문화 정착의 새로운 계기가 되 기를 중앙선관위 보도자료 (12월20일). 중앙선거관리위원회 사상 첫 사전투표 결과, 국회의원 재 보선 투표율 6.9% 중앙선관위 보도자료 (4월 20일). 한의석 제18대 대통령 선거방송 토론. 한국정치학회 제18대 대통령 선거 외부평가 발표문. 홍재우 민주주의와 선거관리: 원칙과 평가. 의정연구 16(3). Przeworski, Adam 민주주의와 시장 서울: 한울아카데미. Weaver, Kent and Bert Rockman Institutional Reform and Constitutional Design. in K. Weaver and B. Rockman eds. Do Institutions Matter? Washington DC: The Brookings Institution