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1 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 9 카자흐스탄 정치 엘리트 연구* 1) -후원주의 네트워크를 중심으로 박상남(한신대학교) 목 차 I. 서론 II. 권력 엘리트와 후원주의 네트워크 III. 독립 이후 카자흐스탄 엘리트 형성 과정 IV. 카자흐스탄의 권력 엘리트 특성 V. 결론 I. 서론 중앙아시아의 부상과 더불어 국제정치, 경제에서 카자흐스탄이 차지하는 비중 역시 점 차 증대되어 왔다. 카자흐스탄은 중앙아시아에서 가장 빠른 경제성장을 이루어 왔을 뿐 만 아니라 국제사회에서 외교 강국으로 인정받고 있다. 또한 카자흐스탄은 시장경제가 정착단계에 들어섰고 2003이후 금융위기 직전까지 10%에 가까운 높은 경제 성장률을 기 록했다. 그러나 카자흐스탄은 2007년 발생한 신용경색, 2008년 세계 금융위기, 국제유가 폭락의 영향으로 2008년 이후 경제성장률이 크게 둔화된바 있으나 풍부한 에너지자원을 활용한 위기대책, 1) 산업구조의 다각화 등을 추진하면서 점차 안정을 찾아가면서 향후에 도 비교적 안정된 성장을 지속할 것으로 보인다. 카자흐스탄은 한국과 중점 경제협력 대 상국인 동시에 동반자관계를 수립함으로써 보다 심화된 외교관계를 구축했다. 이러한 추세를 반영하듯 국내에서도 2005년 이후 카자흐스탄을 포함한 중앙아시아에 대한 연구가 활발하게 진행되어 오면서 다양한 성과들이 축적되어 가고 있다. 그러나 중 앙아시아의 내부 메커니즘을 심층적으로 이해할 수 있는 연구가 아직 부족하여 좀 더 심 화된 연구필요성이 제기되어 왔다. 한국과 중앙아시아의 지속적인 상호 호혜 협력을 실행해 나가기 위해서는 서로에 대한 충분한 정보와 이해가 필요하다. 특히 상대 국가의 엘리트구조와 특성, 작동원리를 이해 * 본 발제문은 2009년 대외경제정책연구원의 지원으로 이루어진 카자흐스탄 엘리트 연구의 원고를 수정 보완한 것임. 1) 2008년 11월 25일 카자흐스탄 정부는 대통령의 지시에 따라 년 기간 동안의 경제 및 금융부문 안정화 행동계획 (위기대처 프로그램)을 작성하여 확정하였다. 동 계획은 세계 금융위기에 의해 야기된 문제들을 해결하기 위해 GDP의 약 10%에 해당하는 100억 달러를 지원하여 금융산업, 주택건설, 중소기업, 농업, 혁신기술 분야 등 5개 부문에 대해 전폭적인 지원을 하고, 궁극적으로는 산업 현대화 다각화를 통해 수출확대 및 인프라 확충 사업을 적극 추진한다는 내용을 골자로 하고 있다(

2 10 중앙아시아 국가정체성과 세계화 하는 것은 상호 신뢰구축과 중장기적 협력 틀을 구축해 나가는데 선결 조건이다. 본 연구는 카자흐스탄 엘리트구조의 변천 과정과 특징, 작동원리를 살펴보고 있다. 방 법론으로 소수 엘리트에 주목하면서 제도와 정부 조직 이면에서 작동하고 있는 정치권력 을 가진 주요 행위자들의 상호작용과 역학 관계의 특성을 분석함으로써 한 국가, 정부, 집권세력의 성격과 내용을 파악하고자 했던 일반적인 엘리트 이론의 관점에 따랐다. 특 히 카자흐스탄을 비롯한 대부분의 중앙아시아 국가들이 대통령의 신임정도에 따라 권력 과 경제적 부가 결정되는 엘리트 충원 방식과 작동원리는 제도 보다는 집권자에 대한 충 성과 그 반대급부로 정치, 경제적 자원과 권력이 배분되는 양상을 보여주고 있다. 따라서 중앙아시아 정치권력이 유지되는 중요한 원천과 특징을 '후원주의 네트워크(patronage networks)'로 규정하는 시각을 카자흐스탄 엘리트 연구에 적용하여 설명해 보았다. II. 권력 엘리트와 후원주의 네트워크 일반적으로 국가나 사회에서 정책결정 과정에 중요한 영향을 미치는 집단을 엘리트 (elite)라고 말한다. 어느 국가나 사회든 선택된 소수 집단이 있게 마련이며 이러한 의미에 서 엘리트는 일반 대중(mass)과 구별되는 개념이다. 2) 넓은 의미에서 엘리트는 정치, 경제, 외교, 과학, 성직자, 철학자, 교육자, 예술인, 스포츠 등 다양한 사회분야에서 해당분야를 선도하는 선택된 소수 집단을 말한다. 그중에서도 정치엘리트는 권력을 독점하고 이익을 향유하는 소수의 지배계급이라고 정의 할 수 있다. 3) 정치엘리트는 정치권력을 가지고 사 회내의 가장 중요한 결정을 내리는 소수집단이라는 점에서 권력 엘리트로 지칭되기도 한 다. 4) 특히 정치 엘리트는 사회 내의 집단적 목표를 선정하고 실현시키는 목표달성 엘리 트이기도 하다. 5) 또한 엄밀한 의미에서 정치엘리트는 정부엘리트(행정관료)들과는 구분되 어야 하며 전자가 주요한 정책결정에 참여 한다면, 후자는 이를 집행하는 역할을 한다. 본 연구는 카자흐스탄의 정치엘리트를 중심으로 살펴볼 것이다. 통치과정에서 중요한 역할을 하는 소수 권력엘리트에 대한 고찰은 해당 국가에 대한 보다 심도 있는 이해를 가능하게 해 준다. 지금까지 다양한 시각에서 논의되어온 엘리트 연구의 주요 내용을 정리해 보면 다음과 같다. 언제나 특정한 권력 엘리트만이 국가, 사 회내의 정치, 경제적 가치 분배에 참여하며 일반 대중은 정치에 무감각하여 엘리트 집단 은 대중의 영향을 거의 받지 않는다. 또한 기존 체제의 가치와 유지에 대한 공통된 입장 을 가진 엘리트 집단은 급격한 변화나 혁명보다는 점진적인 변화를 선호하며 따라서 공 공정책은 대중 보다는 권력 엘리트들의 요구를 주로 반영할 수밖에 없다는 것이다. 아울 2) Suzanne Keller, International Encyclopedia of the Social Sciences(New York : The Macmillan Company and The Free Press, 1979), p.27. 3) G. Mosca, The Ruling Class(New York : McGraw-Hill,1963),p50. 4) James A. Bill and Robert L.haedgrave(1973), Comparative Politics : The Quest for Theory(Columbus, Ohio : Charles E. Merrill Publishing co., ), pp. 2~10. 5) Suzanne Keller, op. cit., p.27

3 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 11 러 권력엘리트는 대부분 사회, 경제적으로 상위계층에서 배출됨으로 일반 대중들과는 사 회적 배경이 다르기 때문에 체제의 급격한 변화를 방지하기 위해 엘리트 계층의 합의된 정체성과 인식을 수용하고 배경이 비슷한 사람들을 통치 권력에 진입시키려 한다는 분석 이다. 따라서 엘리트 이론을 연구한 주요 학자들은 민주주의가 제도적, 내용적으로 발전해 있 고 시민사회의 참여가 활발한 국가라 하더라도 이는 표면적인 이미지에 불과하며 여론을 통제하는 엘리트집단과 대중과의 영향관계는 항상 수직적체계라고 주장한다. 즉 다양한 발전 단계에 있는 모든 종류의 국가에서 권력을 가진 집단이 대부분 지배적인 위치를 점 할 수밖에 없는 비민주적 요소가 내재되어 있다는 점을 강조한다. 이와 같이 엘리트 역할 을 강조하는 다수 학자들의 견해는 엘리트집단의 응집성을 강조하여 엘리트에 의한 통치 를 비민주적인 것이라고 인식하고 있다. 그러나 이와는 상반된 견해도 제기되고 있는데, 로버트 달(Robert Dahl) 등은 현대사회에 서 상호 경쟁하는 다양한 엘리트들이 출현함으로써 엘리트 간의 견제와 균형이 작동하고 있다고 주장한다. 다시 말해 어느 특정엘리트 그룹에 의한 민주주의의 파괴는 다른 엘리 트 그룹에 의해 저지 또는 견제됨으로써 결과적으로 대중들의 권익이 보호받게 된다는 논리이다. 6) 이는 권력쟁취를 둘러싼 엘리트그룹들 사이에 견제와 경쟁이 결과적으로 대 중들의 이해를 대변하게 되면서 대중과 엘리트간 비민주적, 불평등 구조가 완화된다는 의미로 이해 할 수 있다. 이렇듯 소수 엘리트 집단에 주목했던 엘리트 이론은 제도와 정 부 조직 이면에서 작동하고 있는 정치권력을 가진 주요 행위자들의 상호작용과 역학 관 계를 분석함으로써 한 국가, 정부, 집권세력의 성격과 내용을 파악하려 했다. 한편 R 로버트(Sean R. Roberts) 7) 는 후원주의 네트워크(patronage networks)를 중앙아시아 의 정치권력이 유지되는 중요한 원천인 동시에 공동의 비즈니스 투자, 지역 연대에 이르 기까지 공동의 이익을 위해 경쟁하는 다양한 엘리트 집단들을 양성시키는 동인으로 보았 다. 그는 이러한 후원주의 네트워크는 정실주의, 결탁, 뇌물 등의 방법을 동원하여 강화 되기 때문에 추적과 문서화가 매우 어렵다고 분석하고 있다. 이러한 후원주의 네트워크 는 정도의 차이는 있지만 중앙아시아 국가들에 공통적으로 나타나는 소비에트 시대의 공 동 유산이라는 것이다. R 로버트 연구에 따르면 후원주의 체제에서 후원자(통치자)는 충성스러운 고객(통치자를 둘러싼 엘리트 그룹)에게 정치적 지위, 재산축적에 대한 접근을 제공해주는 대신 그들의 충성심을 공포와 협박을 통해 유지 강화 시키는 능력을 가진다. 카자흐스탄은 체제 이행 과정에서 민영화를 통해 부유한 엘리트 집단을 양성해 냈으며 이러한 엘리트 집단들은 다양화, 세분화되면서 국가 자산 분배를 통해 거대한 경제적 자산을 축적한 후원주의 네 트워크를 형성하였다. 이러한 과정을 통해 카자흐스탄에는 다양한 경쟁 엘리트 네트워크 6) Peter Bachrach(1971), Political Elites in a Democacy, New York : Atherton Press, P.10. 7) Sean R. Roberts, Patron-Client Politics and Presidential Succession in Central Asia: the Example of Kazakhstan and Uzbekistan,Executive Summary submitted to the Symposium: "The Former Soviet Republics of Central Asia and the Contemporary Silk Road" (April 26-29, 2007).pp2-7.

4 12 중앙아시아 국가정체성과 세계화 가 금융, 제조업, 언론, 거대 유통업, 국영 기업(특히 국영 석유기업) 등을 기반으로 형성 되어 있다. 그 중에서도 가장 광범위하고 강력한 권력을 가진 네트워크는 대통령 가족 구 성원에 의해 만들어진 것들이지만 이 외에도 나자르바에프 대통령 가족의 한 구성원과 가까운 관계를 가진 수많은 작은 단위의 네트워크가 존재하고 있다. 최근 몇 년간 경제적 자산에 기반을 둔 네트워크들이 정치적으로도 비중이 높아지고 있다. 그런데 카자흐스탄에서 후원주의 엘리트 네트워크의 기원과 형성과정에 대해 논의할 때 중요하게 언급되는 것 중에 하나가 바로 전통적으로 지역(regional), 혈통(descent)에 기반 한 쥬즈(zhuz)에 의한 구분이다. 여기서 쥬즈(Zhuz)는 특정 지역을 기반으로 한 씨족, 부 족 집단을 의미한다. 8) 전통적으로 카자흐스탄지역에서는 혈연, 가계(genealogical knowledge)에 기반 한 엘리트그룹인 호르드(horde)가 강력한 영향력을 가지고 있었다. 호 르드 세력집단의 기원은 역사적으로 17세기 초 카자흐 칸에 의해 이끌어졌던 대( 大 )(발하 쉬 호수 남부-카자흐 동남부), 중( 中 )(중부), 소( 小 )(서부) 쥬즈(Zhuz)에서 출발하고 있다. 이들은 년에 걸쳐 러시아 제국에 공식적으로 병합되었지만, 현재까지도 카자흐 스탄 내에서 지역을 기반으로 한 씨족정치(clan politics)의 중요한 배경이 되고 있다. 소비 에트시기를 거치면서 대, 중, 소 쥬즈는 표면적으로는 많이 와해된 듯 보였고 공식적으로 는 현실정치에 참여하지 못했지만, 내면적으로는 여전히 지방 자원을 독점하면서 세력을 유지시켜왔다. 독립 이후에도 쥬즈는 카자흐스탄에서 엘리트 네트워크 발전에 중요한 역 할을 해 온 것이 사실이며 그들의 정체성은 현재에도 영향을 미치고 있다. 그러나 R 로버트, 샤츠(Edward Schatz)등은 독립이후 시장경제로의 급격한 체제이행을 거치면서 형성된 중앙권력, 경제적 자산을 기반으로 한 권력 네트워크들을 심층적으로 분석해 보면, 고위급 엘리트그룹들이 정치-경제적 연합을 결정할 때 쥬즈는 결정적요인은 아니라고 주장한다. 9) 즉, 지역적 연계와 혈통은 카자흐스탄에서 믿음과 제휴의 주요한 원 천이기는 하지만 정치권력과 경제적 자산이라는 요인에 비하면 2차적 요소라는 것이다. 따라서 본 연구는 일반적인 엘리트 이론의 접근법에 따라 소수 엘리트에 주목하면서 제 도와 정부 조직 이면에서 작동하고 있는 정치권력을 가진 주요 행위자들의 상호작용과 역학 관계의 특성을 분석함으로써 카자흐스탄 정부, 집권세력의 성격과 내용을 파악해 보았다. 특히 독립 이후 카자흐스탄 엘리트 형성과 작동원리를 '후원주의 네트워크'를 중 심으로 설명해 보고자 한다. 8) 박상남(2008), "중앙아시아 국가의 지방정치세력과 대외정책", 중소연구, 32권 4호 참조. 9) Edward Schatz(2005), Modern Clan Politics 참조.

5 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 13 III. 독립 이후 카자흐스탄 엘리트 형성 과정 표 1-1. 시기별 카자흐스탄 정치 엘리트 변화 과정 10) 소비에트, 정당-행정 노멘클라투라 출신들 그리고 이들과 연계된 압력 집단 들이 권력을 장악했던 시기이다. 시장경제로의 체제 이행과정의 혼란은 이들 에게 주인 없던 국유재산을 약탈하는 일생일대의 절호의 기회였다. 소비에트 시절 사회주의 이념의 정당성을 설파하는 국가 관료들이었던 인사들 중 적지 않은 수가 구소련이 붕괴하고 태도가 돌변하여 자신들의 사적 재산을 늘리는 데 재빠른 솜씨를 발휘하기도 했다. 이 시기는 정부 내 부정부패가 가장 극심 하게 나타났던 시기이기도 했다. 시장경제가 정착하고 점진적인 경제 성장이 가시화 되면서 비즈니스 엘리트 집단이 정치권력에 입성하는 단계이다. 구 노멘클라투라 내의 분열과 대립의 징후가 나타나기 시작하면서 새로운 정치 엘리트 등장들이 형성되던 시기이 다. 대통령은 부족, 지역정치세력과 노멘클라투라 그룹 등 다양한 압력 집단 간의 세력 균형을 위한 새로운 엘리트 체제를 구축함과 동시에 자신의 1인 집권체제를 강화해 나갔다. 엘리트 집단 간 세력 균형이 깨지기 시작하면서 분파가 파생하던 시기이다. 기존의 균형이 깨지기 시작한 두 가지 이유는 첫째, 대통령 혈족 중 일부 구 성원의 영향력이 과도하게 증가하면서 정치, 경제 엘리트 내의 불만을 초래하 면서 엘리트 분화가 시작 되었다. 둘째, 빠른 경제성장과 폐쇄적 정치 체제 내 의 간극이 점차 확대되면서 신-구세대 또는 정치-경제 엘리트 간 경쟁이 벌어 지던 시기이다. 그 결과 정치엘리트들은 급성장한 비즈니스 엘리트 집단이 합 법적 권력 투쟁에 참여하는 것을 제한하게 된다. 대통령은 정치 엘리트 내의 상호 견제와 충성경쟁을 유도하기 위해 엘리트 간 세력 균형을 복구하는 시기이다. 그러나 대통령 일가나 핵심측근 내부의 경쟁심화와 반발 세력이 나타나는 시기이기도 하다 현재 2007년 5월 나자르바예프 대통령은 제도적인 민주화 방안을 개선시키면서 동시에 종신대통령으로서 길을 열어놓은 헌법 개정을 단행하였다. 초대 대통 령에 한해 임기 제한을 철폐하는 수정안을 통과시킨 것이다. 이에 따라 2012 년 이후에도 본인의 물리적인 건강만 허락 된다면 집권을 연장할 가능성이 크 다. 반면에 이후 새로운 대통령의 임기는 5년으로 단축해 중임제한을 두고 있다. 카자흐스탄의 정치, 경제 엘리트들은 전통적으로 민족, 부족, 씨족, 이념, 지역적 배경 을 자신들의 권력 기반으로 삼아왔다. 따라서 독립 직후에는 구 엘리트 집단 (지역, 혈연 에 기반 한 엘리트 집단, 구 소비에트 관료들, 슬라브 민족)의 영향력 등이 강했다. 전통 10) Dosym SATPAEV, An Analysis of the Internal Structure of Kazakhstan 's Political Elite and an Assessment of Political Risk Levels, 참조

6 14 중앙아시아 국가정체성과 세계화 적인 연고에 기반 한 엘리트 집단이 약화된 것은 사실이나 여전히 무시할 수 없는 영향 력으로 남아 있다는 분석이다. 11) 부족들의 합의 추대로 집권한 나자르바예프 대통령은 임기 초반부터 전통적 권력엘리 트 즉, 지역에 뿌리내린 대, 중, 소 쥬즈의 영향력과 지역적 분열주의에 직면하였다. 독립 초기 실시된 경제개혁으로 지역에 기반을 둔 주지사(akims)들의 자치권과 영향력은 더욱 강화 되었고 해외 투자 유치, 경제 개발 정책에 있어서도 중앙정부보다 주지사 등 지역 엘리트들의 역할이 컸다. 12) 유 가스전이 대거 몰린 아티라우나 구( 舊 ) 수도인 알마티와 같 은 부유한 지역은 중앙정부에 의해 자신들의 부가 착취당하는 것에 불만족스러워 할 정 도였다. 13) 당시 카자흐스탄 정당 정치는 지역별 이익을 반영했는데, 의회의 친 정부 파벌 은 카자흐스탄 남부 주( 州 )들 출신이었고, 야당은 중앙집권강화에 대한 반감을 가진 지역 을 대변하는 경향을 보였다. 14) 이러한 상황에서 독립 직후 1990년대 말까지 카자흐스탄 이 경제적 어려움에 직면하자 나자르바예프 대통령의 정통성(legitimacy)역시 도전을 받게 되었다. 이러한 위기 속에서 나자르바예프 대통령은 지방 세력으로부터 자신의 정권안정 도모를 위해 새로운 지지기반인 국가 엘리트 집단을 양성하기 시작 했다. 15) 독립이후 70년 간 잠자고 있던 세 쥬즈의 세력 경쟁은 다시 격화되기 시작 하였다. 독 립 이후 주도권을 둘러싸고 지역, 민족 간 균열과 갈등이 극심했으나 이러한 경쟁과 분열 은 오히려 나자르바예프 대통령의 정국장악력을 증대시키는데 유리하게 작용했다. 나자 르바예프 대통령은 이러한 지역 세력 간의 갈등을 이용하여 상호 견제와 경쟁을 유도하 면서 점차적으로 자신을 중심으로 한 일사 분란한 권위주의 체제를 수립할 수 있었다. 국가 엘리트 집단은 나자르바예프 대통령 자신의 통치 기반을 확고히 하기 위해 1995년 이후부터 본격적으로 충원되었다. 지역에 강력한 기반을 둔 세 쥬즈들의 영향력을 약화 시키기 위한 일종의 대항마로서 성장하게 된 것이다. 나자르바예프 대통령은 국가 엘리 트에게 국가자원에 접근할 수 있도록 정치적으로 후원하면서 이들의 충성과 지원을 요구 하는 이른바 후원주의적 관계(clientelistic relationship) 를 구축하였다. 경제력에 기반을 둔 세력집단을 효과적으로 자신의 통제권 내에 두면서 이들 사이의 균형을 꾀해 정권의 안 정을 유도하고자 하였다. 뿐만 아니라 국가장학재단을 통해 많은 젊은 세대를 해외에 파 견 유학하게 함으로써 국제 감각이 있는 인재양성을 도모했다. 이들 해외유학생들을 귀 국 후 일정 기간 의무적으로 관련 국가 기관에서 근무하게 하여 관료 조직의 변화와 세 대교체를 추진 한 것도 전통적으로 지역, 민족, 부족에 기반 했던 엘리트 구조를 약화시 키려는 나자르바예프의 정치적 의도가 담겨 있었다. 이런 과정을 통해 나자르바예프 대 11) 현재도 권력엘리트들의 갈등과 주요요직의 임명을 둘러싸고 지역적 연고가 그 원인으로 지목되기도 한다. Kazakhstan: Battle of the Clans Continues, Daniel Kimmage, August 09, 2006, RFERL, (접속일 ). 12) Martha Brill Olcott. (2002). Kazakhstan: Unfulfilled Promise. Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace, 2002, p ) Sally N. Cummings. (2000). pp ) 상동, pp ) 상동, p. 27.

7 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 15 통령에 대한 충성심과 조국에 대한 사명감으로 무장한 해외 유학파들의 대다수가 국가 엘리트 집단으로 합류하게 되었다. 이들 해외파들은 나자르바예프를 모든 정치권력의 원 천으로 생각하며 해외에서 구축한 인맥과 경험과 바탕으로 카자흐스탄의 실용적 전 방위 외교에 직접 관여하고 있다. 국가엘리트 내에는 석유-가스, 금융, 미디어 등 다양한 국가 자원과 결탁하여 2000년대 이후부터 급격히 성장한 경제부호 집단이 존재한다. 이들에게 대통령과의 지근거리는 가 장 중대한 경제적 부와 권력의 원천이다. 대통령이 이들에게 특정 산업에 대한 접근을 허 락한다는 것은 정치권력의 보호와 비즈니스가 결합하는 새로운 후원주의 네트워크가 탄 생한다는 것을 의미한다. 최근 경제성장을 최고의 국가적 목표로 내세운 카자흐스탄에서 이러한 후원주의 네트워크로 연결된 비즈니스 그룹의 영향력은 점차 커지고 있다. 뿐만 아니라 나자르바예프는 집권 초기 국내외정책에서 러시아계 주민들이 다수 거주하 는 카자흐스탄 북부 지방정치세력의 입김을 강하게 받았다. 카자흐스탄이 18세기 러시아 제국에 통합되면서부터 카자흐스탄 북부지역으로 많은 슬라브 민족들이 이주해오기 시작 했다. 이들의 수는 소비에트 통치 시기 절정에 달해 카자흐스탄 공화국 고위직을 독차지 하는 등 지배계층으로 상당한 영향력을 행사해왔다. 소비에트 붕괴 이후 카자흐 민족 중 심 정책에 대한 우려로 상당수가 러시아 본국으로 돌아갔지만, 일부 관료들은 신생독립 국 정부조직에 잔류했고, 2000년대 초반에는 러시아 민족의 권익을 보호하기 위해 카자 흐스탄 러시아당(Russian Party of Kazakhstan, RPK) 을 창설하기도 했다. 16) 카자흐스탄은 독립 초기 기타 중앙아시아 국가들과는 달리 탈러시아 정책을 적극 추진하지는 않았다. 여기에는 카자흐스탄 내의 민족 구성 비율이 크게 작용 하였다. 예를 들어 우즈베키스탄 은 1989년 기준 71.4% 가 우즈벡 민족, 8.3%가 러시아 민족이었던 반면, 17) 카자흐스탄은 러시아 민족이 40%를 넘어 카자흐 민족과 비율과 거의 동등했고, 다른 비( 非 )카자흐계 모두를 합칠 경우 카자흐 민족보다 월등히 다수인 상태로 독립을 맞이하였다. 18) 특히, 북 부 주( 州 )는 러시아와 경제적 연계가 강하고 여전히 모스크바를 중앙으로 인식하는 슬라 브계 민족이 집중 거주하는 지역으로 카자흐스탄의 독립 후에도 러시아와 다방면에서 연 계를 유지하고 있었다. 19) 따라서 1990년대 초반 나자르바예프 대통령은 민족 간 정치 분 열로 대부분 산업 시설이 밀집한 북부 지역이 러시아로 흡수될 가능성을 두려워했다. 당 시 러시아 정부는 카자흐스탄의 민족주의로 인해 슬라브계 민족이 차별받지 않도록 권익 보호를 요청하기도 했다. 20) 이러한 카자흐스탄의 민족 구성으로 인해 러시아와 우호적 관계유지가 나자르바예프 대외 정책의 우선순위가 되었다. 그러나 90년대 중반부터 이들 16) Ibragim Alibekov. RUSSIAN PARTY OF KAZAKHSTAN MAY REFLECT MOSCOW S INFLUENCE. EURASIA INSIGHT. ( 17) Demographics of Uzbekistan. 18) 1989년 카자흐 민족이 39.7%, 러시아 민족이 37.4%를 차지했지만, 2006년 인구조사는 카자흐 민족이 59.2%, 러 시아 민족이 25.6%를 차지한 것으로 조사됐다. Agency on Statistics of the Republic of Kazakhstan (Internet Archive v. 11, October 2007). 19) Sally N. Cummings. (2000). Kazakhstan: Centre-Periphery Relations, RoyalInstituteofInternationalAffairs. p ) Ерлан АБЕН. (2000). КАЗАХСТАНСКО-РОССИЙСКИЕ ОТНОШЕНИЯ: ФАКТОРЫ ЗА И ПРОТИВ. Central Asia-Caucasus, no. 9. (

8 16 중앙아시아 국가정체성과 세계화 슬라브계 민족의 세력 기반을 흔들기 시작했고 결과적으로 중앙정부와 자신에게 충성하 는 새로운 엘리트 집단을 구축하는데 성공했다. 독립이후 카자흐스탄 국내 정치는 혈연 과 지역, 민족에 기반 한 정치세력과의 경쟁에서 나자르바예프가 승리함으로써 중앙집권 이 강화되는 과정이었다. 21) 결론적으로 시장경제로의 체제이행, 민영화, 카자흐민족주의 강화 정책이 시행되면서 새로운 경제적 부의 창출, 대통령 권력의 강화, 민족 간 역학관계가 변하기 시작하였다. 나자르바예프 대통령은 체제이행, 사유화, 경제성장의 성과물 배분 등을 활용하여 자신에 게 충성하는 새로운 엘리트 그룹들을 양성시켜 왔다. 또한 나자르바예프는 1990년 대 초 지방과 민족으로 복잡하게 분할된 카자흐스탄 지역, 민족 정치세력들의 경쟁을 활용하여 이들의 세력을 약화시키고 중앙집권을 강화할 수 있었다. 민족적으로도 집권 초기 러시 아계 북부 지방정치세력의 입김을 강하게 받았으나, 90년대 중반부터 이들을 제압하고 자신의 정권을 떠받칠 새로운 엘리트 집단 구축에 성공했다. 이에 따라 민족적으로는 러시아인에서 카자흐인에게로, 구 엘리트 집단에서 신 엘리트 집단(미디어, 자원관련 국영기업, 은행, 공장 등 경제적 자산을 보유한 집단)으로 권력이 이동해 왔다. 엘리트집단의 권력 기반이 과거 전통적인 연고(혈연, 출신지역 등)에서 대통 령의 신임과 경제적 이익으로 전환된 것이다. IV. 카자흐스탄의 권력 엘리트 특성 2000년대 이후 급속하게 진행된 경제성장은 나자르바예프에게 자신의 친위세력 육성을 위한 전면적인 엘리트 교체를 추진할 수 있는 동력을 제공했다. 이러한 변화 과정 속에서 2000년 이후 카자흐스탄에 새롭게 형성된 엘리트 집단의 권력기반은 '대통령과의 관계'와 '경제적 부'라는 두 가지 요소로 압축 설명할 수 있다. 정치권력 확보, 유지에 필수적인 나자르바예프 대통령 일가와의 지근거리 정도, 경제적 자원의 확보 여부가 새로운 엘리 트집단 형성의 중요한 요소로 등장한 것이다. 또한 독립 초기 권력은 다양한 집단, 지역, 기구로 분산되어 있었으나 1990년대 말부터 시작된 중앙집권화로 거의 모든 권력이 나자 르바예프 일가에게 장악되었다. 국가 기관 차원에서도 행정부 우위의 권력 구조가 확립 되면서 견제세력이 와해된 상태이다. 특히 대통령 행정실은 다른 국가 조직(의회, 경제, 안보 조직 등)과의 관계를 강화하고 이들을 대통령의 통제 하에 두는 업무를 주관하면서 친위세력 역할을 하고 있다. 이 결과 카자흐스탄은 과도하게 행정부 중심의 정치 체제를 확립하게 되었고, 정치적 비예측성은 강해졌다. 아래의 표 1-2.는 독립 이후 카자흐스탄 21) 나자르바예프는 1998년 10월, 대통령 임기 연장 및 대통령 피선연령 제한규정 폐지 등 자신의 권한 강 화를 골자로 한 신( 新 )헌법을 채택하였다. 이후 1999년 1월에 실시된 조기 대선에서 그는 79%의 지지로 재선에 성공하였고, 1999년 9월 총선에서도 승리함으로써 지역 정치세력과의 권력 갈등을 극복하고 정국 주도권을 확고히 장악했다. 총 대선을 통해 국정을 장악한 나자르바예프는 2000년 1월 경제발전계획 추 진을 자신의 주요 국정좌표로 천명하고 정부조직을 경제부처 중심으로 대폭 개편한 후 현재까지 카자흐 스탄의 대내외 정책을 주도 하고 있다.

9 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 17 의 정치 발전 과정을 시기별로 구분하고 특징을 기록한 것이다. 표 1-2. 카자흐스탄 정치 발전 과정 1991-현재 22) 현재 그루지야, 2007년 정치권 독립 직후 포스트 소비에트 시기 국가 권력의 사유화(대통 령) 시기 일시적 안정된 시기 엘리트 내부 간 분쟁 본격화 시기 우크라이나, 키르기스스탄 의 엘리트 변화에 대한 대응과 대선 변동 이후 주요 측근들(Rahkat Aliyev, Danial Ahkmetov 등)이 축출 및 준비 강등됨 독립 이후 변천과정을 거듭해온 현대 카자흐스탄의 주요 엘리트집단(influence groups)에 대해서는 다양한 분석이 나오고 있으나 이를 종합해 보면 다음과 같이 정리할 수 있다. 2005년 알마티 소재 유라시아 정치조사 센터(Eurasian Center for Political Research)와 사회 기술 핵심위원회(Epicenter Agency for Social Technologies)는 카자흐스탄 정치에서의 주요 엘리트집단 조사를 진행 하였는데, 이 보고서에 따르면 주요엘리트집단 의 개념을 금융, 경제적 힘을 활용하는 조직화된 집단으로 특정 이익과 권력을 위해 입법 및 행정기관에 체계적인 영향력을 행사할 수 있는 능력을 가진 집단으로 규정했다. 23) 이러한 개념의 엘리트집단은 주로 비공식적 개인 간의 동맹으로 혈연, 지역, 개인적 친분, 공동의 이익 에 기반하고 있다. 세력 집단 구성원들 중 일부는 소 연방 영토 전역에 퍼져 살고 있었으 나 분리 독립 이후 자국으로 돌아와 모스크바 중앙정부 통제로부터 해방된 자원 통제권 을 확보하기 위해 치열한 투쟁을 벌였다. 이들은 누구보다도 사회주의에서 자본주의로의 체제전환과정이 갖는 의미를 재빠르게 간파하고 있었다. 이들에게 국유재산을 민영화 하 는 혼란스런 과정은 개인과 집단의 이익을 극대화 할 수 있는 절호의 기회였다. 이들은 신속하게 경제적, 정치적 헤게모니 투쟁에 몰입하면서 자신과 자신이 속한 집단의 세력 을 확장해 나갔다. 이들에게 체제 전환은 민영화라는 거창한 구호 속에 주인 없는 국유재 산을 합법적으로 약탈하여 사유화할 수 있는 기회이기도 했다. 국민경제를 살리기 위한 시장경제로의 전환이라는 당위성은 약탈 자본주의를 합당화시키기 위한 구호에 불과했 다. 이러한 약탈경제는 카자흐스탄뿐만이 아니라 러시아, 벨라루시, 우크라이나, 우즈베키 스탄 등 구 소련권 국가들에서 공통적으로 나타나는 현상이기도 했다. 현대 카자흐스탄의 주요 엘리트집단은 개인적 충성과 친분이라는 원칙에 의해 재구성 22) Dosym SATPAEV 의 분석을 수정보완하였음. 23) Kazakhstan: A Shaken System, Daniel Kimmage, March 03, 2006, RFERL, (접속일 ).

10 18 중앙아시아 국가정체성과 세계화 되고 있으며 강력한 실용주의적 이익관계에 기반 하여 상대와 거래 하는 양상을 보이고 있다. 이러한 성격의 다양한 엘리트집단들은 통치자와의 지근거리에 따라 분명한 상하관계 의 피라미드식 구조를 이루고 있는데 그 정점에 나자르바에프 대통령 측근엘리트집단이 위치하고 있다. 대통령 가족은 대통령이 권력 구조의 정점에서 모든 엘리트집단으로부터 충성경쟁을 받는다는 점에서 다른 엘리트집단과는 차별되는 최상위 특권층으로 볼 수 있 다. 카자흐스탄에서 엘리트집단 간의 정치 투쟁은 유권자뿐만 아니라 국가원수에 더 가 까이 가기위한 경쟁으로 전개되고 있기 때문이다. 그 결과 비공식적인 음성정치가 공식 정치를 장악하고 있는 형국이 현재 카자흐스탄 엘리트사회를 움직이는 내부 작동 원리이 다. 대통령 가족은 광범위한 접촉 창구를 가지고 있는데 이는 모든 상위권 엘리트집단들 이 대통령과 연결되는 핫라인을 유지하기 위해 경쟁하고 있기 때문이다. 따라서 엘리트 네트워크를 대통령과의 지근거리, 경제적 자산 정도에 따라 구별할 수 있 다. 왜냐하면 카자흐스탄 엘리트집단들의 권력창출과 경쟁이 모두 대통령의 개인적 신임 에서 출발하고 있기 때문이다. 엘리트세력 집단들은 대통령에게 조금이라도 가까이 다가 가고자 경쟁하며 이를 통해 권력과 경제적 이익을 향유하려는 목표를 가지고 있다. 그런데 대통령이 아무리 권위주의 체제의 최고 권력자라 하더라도 하나의 개별 세력 집단을 파괴할 수 있지만 이러한 엘리트사회의 구조적 시스템, 즉 후원주의적 네트워크 는 바꿀 수는 없다고 보는 견해가 있다. 카자흐스탄 엘리트 구조 속에서 대통령은 행위자 인 동시에 심판자로서 게임의 법칙을 변경, 정지, 파기할 수 있어도 항구적으로 바꿀 수 는 없다는 것이다. 절대 권력인 대통령도 엘리트집단 사이를 조정하고 균형을 유지하는 데 필요한 한정된 범위 내에서 힘을 발휘하는 것이지 엘리트 구조를 근본적으로 바꾸지 는 못 한다는 주장이다. 24) 카자흐스탄 핵심 엘리트 그룹 간 경쟁은 짧은 기간 내에도 전체적인 판도가 바뀔 만 큼 변화와 부침이 심하다. 뿐만 아니라 권력을 둘러싼 치열한 엘리트 간 경쟁은 아버지와 딸, 자매 등 대통령의 가족 내에서도 전개되고 있다. 예를 들어 줄곧 아버지의 후계 1순 위로 거론되던 첫째 딸 다리가는 자신이 이끌던 친 정부성향의 정당과 국영 카바르 (Khabar) 텔레비전을 통해 막강한 정치적 영향력을 행사해왔다. 그러나 다리가의 급속한 세력 확장과정은 필연적으로 유일한 절대 권력인 아버지와 긴장 관계를 조성할 수밖에 없었다. 이후 다리가의 국영텔레비전은 정부 통제 하에 들어갔고 그녀가 이끌던 아사르 당은 아버지의 친위 정당인 오탄당으로 흡수 통합되면서 독립적인 정치기반과 영향력 역 시 급속하게 약화되었다. 반면 다리가와 경쟁관계인 둘째 사위 쿨리바예프의 영향력은 공고해져가고 있다는 평 가다. 이를 두고 나자르바에프 대통령의 신임이 둘째 사위 쿨리바예프로 이동하고 있다 는 분석이 제기되고 있다. 권력투쟁에서 밀려난 첫째 사위 라크하트는 2007년 5월 다리 가와 이혼하고 추방되었으며 망령지인 스위스에서 끊임없는 암살 위협에 시달리고 있다. 24) 앞의 글 참조

11 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 19 이렇듯 카자흐스탄에서 정치세력 집단들 내의 영향력과 자산 등은 끊임없이 재구성되고 변화한다. 현대 카자흐 엘리트 집단의 일반적 성향을 정리해 보면 다음과 같다. 현대 카자흐스탄의 정치, 경제, 정보 분야 엘리트들은 정서적으로 일반 국민과 많은 괴리감을 보일만큼 폐쇄 적이다. 이는 권력의 원천이 국민들의 선거에 기반 하기보다는 1인자 중심의 권위주의 체제에서 나타나는 공통적인 현상이기도 하다. 엘리트 집단 내부는 개인적 충성과 혈연 이 전문성보다 중요하며 엄격한 상명 하달 식 위계질서 속에서 작동하고 있다. 정도가 약 하기는 하지만 비즈니스 엘리트사회도 이러한 특징은 비슷한 것으로 알려져 있다. 또한 지배 엘리트집단의 인적구성과 자원 변화가 심하다는 점이다. 이는 대통령을 중 심으로 한 엘리트 간 경쟁 양상에 따라 엘리트 구성이 자주 교체되고 힘의 역학관계 변 화가 빈번하기 때문이다. 엘리트 간 투쟁의 주된 양상은 대통령의 신임과 지근거리 확보 를 향한 치열한 경쟁으로 나타난다. 이는 모든 권력의 원천인 대통령에게 더 가까이 가는 것이 바로 정치, 경제적 영향력을 강화하는 길이기 때문이다. 카자흐스탄에서는 대통령만 이 자원의 배분, 엘리트 충원, 엘리트 집단 간 역학관계를 결정할 수 있는 유일한 존재인 동시에 게임의 법칙이다. 그러나 나자르바예프 대통령이 자신의 권력기반을 강화하기 위 해 육성시킨 친위 엘리트 그룹들이 정국 불안의 진원지가 될 가능성이 크다는 분석이 있 다. 나자르바예프 대통령을 떠 받쳐온 엘리트 집단들이 분화되기 시작하면서 엘리트 간 의 충돌이 점차 격화되고 있다. 무엇보다도 나자르바예프 대통령의 물리적 나이를 고려 할 때 후계구도를 둘러싼 엘리트 집단 간 경쟁과 갈등 25) 이 점차 심화될 전망이다. 2009년에 카자흐스탄 엘리트 사회를 뒤 흔들고 있는 연이은 부패 스캔들도 이러한 맥 락에서 파악해야 한다는 분석이 일반적이다. 나자르바예프 대통령의 오랜 측근이었던 다 니알 아흐메토프 전 총리, 마시모프 총리 부친의 소송사건을 시작으로 정부기관, 공기업 고위 인사들이 줄줄이 부정부패사건에 연루되면서 조사와 처벌을 받고 있다. 외형적으로 는 카자흐스탄 권위주의 체제 엘리트들의 부정부패를 척결하는 형식을 갖추고 있지만 사 정의 칼날이 나자르바예프 이후 후계구도를 둘러싼 잠재적인 경쟁자들을 겨냥하고 있다 는 점에서 사전 정지작업으로 해석되고 있다. 앞으로도 이러한 후계구도를 둘러싼 엘리 트 갈등과 충돌은 더욱 확산될 가능성이 높다. 그러나 현재까지 엘리트 간 경쟁과 충돌을 흡수할 공식적, 제도적 차원의 메커니즘이 마련되지 않고 있다. 엘리트 간 경쟁을 합법적 인 정치제도나 기구 차원으로 끌어들이지 못하고 배후의 비공식적 정치 행위에 의존한다 면 카자흐스탄의 미래는 매우 불안한 위기를 맞이할 가능성이 크다. 25) Putin scheme not ruled out in succession in Kazakhstan - newspaper,(eurasian Secret Services Daily Report), (검색일 ).

12 20 중앙아시아 국가정체성과 세계화 V. 결론 전통적으로 카자흐스탄 엘리트들은 민족, 부족, 씨족, 이념, 지역적 배경을 자신들의 권 력 기반으로 삼았다. 특히 독립 전후 국가건설 과정 초기 이러한 구 엘리트 집단 (지역, 혈연, 구 소비에트 관료, 슬라브 민족)의 영향력은 매우 강했다. 그러나 시장경제로의 체 제이행, 민영화, 카자흐민족주의 강화 정책으로 새로운 정치, 경제적 가치가 창출되면서 이를 통제할 수 있었던 대통령의 권력은 강화되었고 이에 따라 민족 간 역학관계도 변하 기 시작하였다. 민족적으로는 러시아인에서 카자흐인으로, 엘리트 세력은 구 엘리트 집단 에서 신 엘리트 집단(미디어, 자원관련 국영기업, 은행, 공장 등 경제적 자산을 보유한 집 단)으로 권력이동이 진행된 것이다. 이러한 변화 속에서 엘리트 집단의 권력 기반 역시 과거 전통적 연고(혈연, 출신지역 등)에서 대통령의 신임, 경제적 이익으로 전환되었다. 그러나 전통적 요소에 근거한 엘리트 집단이 약화된 것은 사실이나 여전히 현대 카자흐 스탄 정치, 경제, 사회에서 무시할 수 없는 내재된 정체성으로 상존하고 있다고 보아야 한다. 특히 엘리트 간 경쟁이나 후계구도를 둘러싼 갈등이 불거질 경우 전통적 요소는 엘 리트 합종연횡의 가장 중요한 요소로 재등장할 가능성이 높다. 2000년 이후 카자흐스탄에 새롭게 형성된 엘리트 집단의 권력기반은 대통령과의 관계 와 경제적 부라는 두 가지 요소로 압축 설명할 수 있다. 현대 카자흐 엘리트 집단들의 특성을 정리해 보면 우선 정서적으로 일반 국민과 많은 괴리감을 보일만큼 폐쇄적이라는 점이다. 이는 권력의 원천이 국민들의 선거가 아닌 나 자르바예프 대통령 1인 통치에서 나오기 때문에 엘리트그룹들의 생사가 오직 집권자와의 신임에 달려있기 때문이다. 엘리트 집단 내부 문화 역시 개인적 충성과 혈연이 전문성보 다 중요한 요소로 작용하며 엄격한 상명 하달식 위계질서 속에서 작동하고 있다. 정도가 약하기는 하지만 비즈니스 엘리트 사회도 이러한 비슷한 특징을 가지고 있는 것으로 알 려져 있다. 또 다른 특징은 지배 엘리트집단의 인적구성과 자원 변화가 심하다는 점이다. 이는 대통령을 중심으로 한 엘리트 간 경쟁 양상에 따라 엘리트 구성이 자주 교체되고 힘의 역학관계가 자주 변동하기 때문이다. 엘리트 간 투쟁의 주된 양상은 대통령의 신임 과 지근거리 확보를 위한 치열한 암투와 경쟁으로 나타난다. 이는 모든 권력의 원천인 대 통령에게 더 가까이 다가가 정치, 경제적 영향력을 확대하기 위함이다. 카자흐스탄에서는 대통령은 자원의 배분, 엘리트 충원, 엘리트 집단 간 역학관계를 결 정할 수 있는 유일한 존재인 동시에 게임의 법칙이다. 그러나 나자르바예프 대통령이 육 성시킨 친위 엘리트 그룹들이 정국 불안의 진원지가 될 가능성이 크다는 분석도 있다. 최 근 들어 나자르바예프 대통령을 떠 받쳐온 엘리트 집단들이 분화되기 시작하면서 엘리트 간의 충돌이 점차 격화되고 있는 점이 이를 증명해 주고 있다. 무엇보다도 나자르바예프 대통령의 물리적 나이를 고려할 때 후계구도를 둘러싼 엘리트 집단 간 경쟁과 갈등이 점 차 심화될 전망이다. 그러나 현재까지 엘리트 간 경쟁과 충돌을 흡수할 공식적, 제도적

13 카자흐스탄 정치 엘리트 연구: 후원주의 네트워크를 중심으로 21 차원의 메커니즘이 마련되지 않고 있다. 엘리트 간 경쟁을 합법적인 정치제도나 기구 차 원으로 끌어들이지 못하고 배후의 비공식적 정치 행위에 의존한다면 카자흐스탄 정국은 위기를 맞이할 가능성이 크다. 현대 카자흐스탄의 주요 엘리트집단은 대통령을 정점으로 개인적 충성과 친분이라는 원칙에 의해 재구성되고 있으며 강력한 실용주의적 이익관계에 기반하여 상대와 거래하 는 양상을 보이고 있다. 이러한 성격의 다양한 엘리트집단들은 통치자와의 지근거리에 따라 분명한 상하관계의 피라미드식 구조를 이루고 있는데 그 정점에 나자르바에프 대통 령의 가족으로 구성된 1순위 엘리트집단이 위치하고 있다. 1순위 엘리트집단은 대통령이 권력 구조의 정점에서 모든 엘리트집단으로부터 충성경쟁을 받는다는 점에서 다른 엘리 트집단과는 차별되는 특권적 지위를 누린다. 카자흐스탄에서 엘리트집단 간의 정치 투쟁 은 국가원수에 더 가까이 가기위한 경쟁으로 전개되고 있기 때문이다. 그 결과 카자흐스 탄 엘리트사회에서 비공식적인 음성정치가 공식정치를 지배하고 있다. 대통령 가족을 중 심으로 한 최측근 세력 집단은 광범위한 접촉 창구를 가지고 있는데, 이는 여타 상위권 엘리트집단들이 대통령과 연결되는 핫라인을 확보하기 위해 유지하기 위해 이들과 접촉 하려 경쟁하기 때문이다. 뿐만 아니라 권력을 둘러싼 치열한 엘리트 간 경쟁은 아버지와 딸, 자매, 사위 등 대통령의 가족 내에서도 전개되고 있다. 이러한 경쟁결과와 대통령의 심경 변화에 따라 카자흐스탄 핵심 엘리트 그룹 간 세력 판도는 변화와 부침이 심하다. 이상에서 살펴본 바와 같이 카자흐스탄은 대통령 1인을 중심으로 한 고도로 경쟁적인 후원주의 네트워크가 형성되어 있다. 정치 엘리트의 충원과 경쟁이 제도와 시스템 보다 는 주로 통치자의 주관적 판단과 친분관계 등 다분히 비제도적 차원에서 이루어진다. 또 한 정치 엘리트와 경제엘리트의 경계가 모호할 정도로 주요 공기업 경영자와 임원이 행 정부의 고위 관리를 겸직하고 있는 특수한 상황이다. 후원주의 엘리트 네트워크는 향후 권력이양시기 다양한 각도에서의 대통령 승계에 영향 을 미칠 것으로 전망된다. 카자흐스탄의 정치 엘리트들은 권력 이양시기 발생할지 모를 불안이 국제 금융 시장에서 자신들의 경제적 손실을 초래할 것에 대해 우려하고 있으며 어떠한 방식의 승계가 적합할지에 대해 의견 일치를 보려고 노력할 것이다. 또 다른 측면 에서 이미 가시화되고 있는 후원주의 네트워크 간의 긴장과 갈등(대통령 가족 내에서도 발생하고 있는)은 대통령 승계를 둘러싼 장기화된 권력 투쟁과 분쟁을 야기할 가능성도 있다. 26) 따라서 후원주의 엘리트 네크워크는미래 카자흐스탄의 안정과 위기적 요소를 모두 내포하고 있는 핫이슈로 등장할 것으로 보인다. 26) Sean R. Roberts, (2007).pp2-7.

14 22 중앙아시아 국가정체성과 세계화