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1 부산형 기초보장제도 도입방안 연구

2 연구수행기관 책임연구원 공동연구원 공동연구원 공동연구원 연 구 원 연 구 원 (재)부산복지개발원 박 경 하(부산복지개발원 부연구위원) 진 재 문(경성대학교 교수) 배 지 영(영동대학교 교수) 김 종 건(동서대학교 교수) 유 은 경(부산대학교 박사과정 수료) 정 주 영(부산복지개발원 전문연구원) 자 문 위 원 박 병 현(부산대학교 사회복지학과 교수) 이 선 우(인제대학교 사회복지학과 교수) 황 보 람(부산대학교 사회복지학과 교수)

3 목 차 요 약 Ⅰ. 서 론 1 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 6 1. 맞춤형 급여체계 의미와 한계 6 1) 맞춤형 급여의 필요성 6 2) 맞춤형 급여체계의 한계점 사각지대 개념 및 현황 15 1) 사각지대의 개념과 규모 15 2) 선행연구 부산시 사각지대 현황 22 1) 전국 수급자 변화 추이 22 2) 부산시 국민기초생활보장수급자 현황 31 3) 부산시 사각지대 규모 44 4) 신청탈락가구의 가구 및 소득 재산 특성 48 5) 부양의무자 가구의 소득 재산 특성 빈곤취약가구의 빈곤 69 1) 노인가구의 빈곤 69 2) 장애인가구 72 3) 한부모 가구 73 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 빈곤층의 생활실태 77 - i -

4 2. 빈곤과 박탈 건강 주거 120 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 생계급여 의료급여 주거급여 157 Ⅴ. 부산형 기초보장제도 발전방안 161 참 고 문 헌 169 부 록 ii -

5 표 차례 [표 2-1-1] 2015년도 기준중위소득 및 가구규모별 급여종류별 수급자 선정기준 8 [표 2-1-2] 2015년 기초보장제도 재산의 소득환산율 적용 10 [표 2-2-1] 협의적, 광의적 개념에 따른 사각지대 규모 19 [표 2-2-2] 2004년~2014년 정부발표 최저생계비 변화 23 [표 2-2-3] 2006년~2013년 도시근로자 평균소득 대비 최저생계비 24 [표 2-2-4] 2001년~2013년 수급자 종류별 현황 25 [표 2-2-5] 2010년~2013년 시도별 수급자가구 현황 26 [표 2-2-6] 2010년~2013년 시도별 수급자 현황 28 [표 2-2-7] 2010년~2013년 시도별 일반수급자 현황 29 [표 2-2-8] 2010년~2013년 시도별 시설수급자 현황 30 [표 2-2-9] 2010년~2013년 수급자 유형별 현황 31 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 성별 현황 32 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 연령별 현황(생애주기별) 33 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 특례유형별 현황 35 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 가구원별 현황 36 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 가구구성별 현황 37 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 주거유형별 현황 38 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 취업 현황 39 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 취업현황(경제활동인원) 현황 40 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 보장기간별 현황 41 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 소득구간별 현황 42 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 재산 현황 43 [표 2-3-1] 2011년 7대 광역시 빈곤율 현황 45 [표 2-3-2] 가구부채와 소비수준 46 [표 2-3-3] 소득, 소비, 부채 46 [표 2-3-4] 한국노동패널을 이용한 부산시 기초보장 사각지대 규모 추정 47 - iii -

6 [표 2-3-5] 신청탈락가구주의 성별 48 [표 2-3-6] 신청탈락가구주의 연령 49 [표 2-3-7] 신청탈락가구의 가구원수 49 [표 2-3-8] 신청탈락 가구의 가구규모별 가구유형 50 [표 2-3-9] 신청탈락 가구의 주거형태 50 [표 ] 가구주 연령대별 최저생계비 및 중위소득 기준 이하 비율 51 [표 ] 소득 및 재산의 정의 52 [표 ] 소득 및 재산 평균 53 [표 ] 최저생계비 기준 소득 및 재산 평균 55 [표 ] 중위소득 기준 소득 및 재산 평균 56 [표 ] 가구의 소득 및 재산 항목별 보유 비율 57 [표 ] 소득 및 재산관련 평균- 재산의 소득환산액, 가구특성별 지출, 공제 58 [표 ] 소득인정액 구간별 비중 59 [표 ] 중위소득 기준에 따른 소득인정액 구간별 비중 60 [표 ] 중위소득 기준에 따른 소득평가액 구간별 비중 60 [표 ] 재산의 소득환산액 구간별 비중 61 [표 ] 중위소득 기준에 따른 재산의 소득환산액 비중 61 [표 ] 가구원수별 평균 소득인정액, 평균 소득평가액, 평균 재산의 소득환산액 평균 62 [표 ] 중위소득기준별 가구원수에 따른 평균 소득인정액, 평균 소득평가액 63 [표 ] 부양의무자가구의 소득 및 재산 평균 65 [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 가구의 가구원수 66 [표 ] 신청탈락가구의 부양의무자 가구 부양능력 판정 67 [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 평균 가구소득액-실제소득, 이전소득, 비이전소득 67 [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 가구의 소득인정액 분포 68 [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 가구의 소득평가액 분포 68 - iv -

7 [표 ] 재산의 소득환산액 구간별 비중 69 [표 2-4-1] 부산시 노인빈곤 현황 70 [표 2-4-2] 부산시 빈곤 노인의 특성 71 [표 2-4-3] 2013년 장애수당 수급자 수 73 [표 2-4-4] 시도별 저소득 한부모 가구 현황(2014) 74 [표 3-1-1] 빈곤사각지대 주민 생활의 고충 (N= 514, 100.0%) 78 [표 3-1-2] 기본 생필품 소유 현황(N= 514, 100.0%) 79 [표 3-1-3] 빈곤층의 식생활 (N= 514, 100.0%) 80 [표 3-1-4] 빈곤층의 의생활(N= 514, 100.0%) 80 [표 3-1-5] 빈곤층의 사회참여 (N= 514, 100.0%) 81 [표 3-1-6] 빈곤층의 사회적 지지 (N= 514, 100.0%) 82 [표 3-1-7] 빈곤층의 생활 및 사회적 관계 만족도 (N= 514, 100.0%) 83 [표 3-2-1] 소득과 박탈기준에 따른 저소득층 유형 86 [표 3-2-2] 빈곤과 박탈의 조작적 정의 87 [표 3-2-3] 최저생계비 및 중위소득 기준 이하 빈곤율 88 [표 3-2-4] 상대적 박탈 비율 90 [표 3-2-5] 소득빈곤과 상대적 박탈의 상관관계 90 [표 3-2-6] 소득빈곤수준별 박탈수준 92 [표 3-2-7] 소득빈곤-박탈형 비율 93 [표 3-2-8] 소득빈곤-비박탈형 비율 94 [표 3-2-9] 소득비빈곤-박탈형 비율 94 [표 ] 비빈곤형 비율 95 [표 ] 저소득층의 경제적 생활여건(생활용품, 식생활, 의생활 미보유률) 96 [표 ] 저소득층의 경제적 궁핍 정도 97 [표 ] 저소득층의 삶의 질 98 [표 3-3-1] 가구주 만성질환 보유현황 102 [표 3-3-2] 의료비 지출 수준 104 [표 3-3-3] 과부담 의료비 수준 108 [표 3-3-4] 미충족 의료 경험 v -

8 [표 3-3-5] 의료비 지원 경험 113 [표 3-3-6] 의료비 지출 수준 115 [표 3-3-7] 방문간호서비스 이용 경험 및 욕구 116 [표 3-3-8] 건강관련 삶의 질 118 [표 3-3-9] 경제적 어려움으로 인한 자살생각 119 [표 3-4-1] 생활비 지출항목별 월평균 소비지출액 123 [표 3-4-2] 가계부채 종류별 구성(2015년 2분기말 기준) 124 [표 3-4-3] 가구형태별 가장 부담되는 생활비 124 [표 4-1-1] 정책 대상의 잠재규모 추정 130 [표 4-1-2] 생계급여 대상자 선정 기준 131 [표 4-1-3] 기준 중위소득 수준 및 선정기준 133 [표 4-1-4] 신청자의 소득 및 재산 기분 비교 134 [표 4-1-5] 부양능력 판정 소득기준 135 [표 4-1-6] 생계급여 기준 136 [표 4-1-7] 부가급여 기준 137 [표 4-1-8] 연도별 생계급여 재정투입계획 140 [표 4-1-9] 신청탈락가구의 기준 중위소득 미만 분포(부산시) 143 [표 ] 2015년 기초보장제도 재산의 소득환산율 적용기준 143 [표 ] 신청탈락가구-부양의무자 가구 재산의 소득환산액 : 부산시 144 [표 ] 부양능력 판정기준 비교 : 부산시, 기초생활보장제도 145 [표 ] 신청탈락가구-부양비 : 부산시 146 [표 ] 서울형 기초보장제도 신청 및 선정 결과( ~ ) 147 [표 4-2-1] 대상자 규모 150 [표 4-2-2] 부산형 기초보장제도의 대상자 잠재규모 추정 151 [표 4-2-3] 과부담 의료비 지출 현황 151 [표 4-2-4] 부산시 의료급여 수급권자 현황 152 [표 4-2-5] 수급자 선정기준 153 [표 4-2-6] 의료비 지원 관련 제도의 급여내용 157 [표 4-3-1] 임차가구 기준임대료(2015년)와 주거급여(2016년) vi -

9 [표 4-3-2] 부산광역시 월소득 대비 임대료 비율(RIR) 158 [표 4-3-3] 부산시 최저주거기준 미달가구 비율 159 [표 5-1] 국민기초생활보장제도, 부산형기초보장제도, 서울형기초보장제도 제도간 선정기준 및 지원기준 비교 vii -

10 그림 차례 [그림 2-1] 급여별 세부 개편 방안 개요 7 [그림 2-2] 부양능력 판정기준 11 [그림 2-3] 맞춤형 급여의 사각지대 16 [그림 2-4] 시장소득 기준과 가처분소득 기준의 상대빈곤율 22 [그림 2-5] 2004년~2014년 정부발표 최저생계비 변화 추이 23 [그림 2-6] 2001년~2013년 국민기초생활보장수급자 현황 25 [그림 2-7] 2001년~2013년 국민기초생활보장종류별 현황 26 [그림 2-8] 2010년~2013년 시도별수급자 가구 현황 27 [그림 2-9] 시도별수급자 현황 28 [그림 2-10] 2010년~2013년 시도별 일반수급자 현황 30 [그림 2-11] 2010년~2013년 시도별 시설수급자 현황 31 [그림 2-12] 2010년~2013년 수급자 유형별 비율 32 [그림 2-13] 2010년~2013년 일반수급자 성별 비율 33 [그림 2-14] 2010년~2013년 일반수급자 연령별 현황(생애주기별) 34 [그림 2-15] 2010년~2013년 일반수급가구 특례유형별 현황 35 [그림 2-16] 2010년~2013년 일반수급가구 가구원별 현황 36 [그림 2-17] 2010년~2013년 일반수급가구 가구구성별 현황 37 [그림 2-18] 2010년~2013년 일반수급가구 주거유형별 현황 38 [그림 2-19] 2010년~2013년 일반수급자 취업 현황 39 [그림 2-20] 2010년~2013년 일반수급자 취업 현황(경제활동인원) 40 [그림 2-21] 2010년~2013년 일반수급가구 보장기간별 현황 41 [그림 2-22] 2010년~2013년 일반수급가구 소득기간별 현황 42 [그림 2-23] 2010년~2013년 일반수급가구 재산현황 43 [그림 4-1] 부산형 기초보장 생계보장의 업무 프로세스 139 [그림 5-1] 수급자가구와 신청탈락가구의 변화 추이(2013~2015년) 164 [그림 5-2] 신청탈락가구의 변화 추이(2015년 1월~10월) 165 [그림 5-3] 부산형 기초보장제도 단계적 도입 계획 viii -

11 요 약 Ⅰ. 서 론 1. 연구 배경 및 연구 목적 2015년도부터 시행된 맞춤형 급여체계는 그 동안 학계에서 끊임없이 문제시 해 왔던 통합급여체계를 해체시키고 중위소득 기준의 상대적 소득기준으로 급여 별로 선정기준을 다양화하여 욕구별 특성에 따른 기초생활보장을 실시하는 것 에 제도개편의 방점을 두었다. 그러나 개편된 국민기초생활보장제도는 사각지대 문제를 해결하기에 많은 한 계점이 있다. 현재의 선정기준은 대규모 사각지대를 발생시킬 수 밖에 없는 구 조여서 근본적인 대책이 필요하다. 부양의무자의 범위, 부양능력의 소득기준, 부양능력의 재산기준, 부양비 등은 국민기초생활보장제도에 내재된 사각지대 발생요인이다. 이러한 제도적 요인은 국민기초생활보장제도만으로 저소득층의 빈곤문제를 전 적으로 감당하기 어려움을 의미한다. 광범위한 사각지대 문제는 중앙정부 차 원의 제도혁신과 지방정부 차원에서 사각지대를 축소시키고 사각지대에 있는 저소득층의 삶의 질을 개선하기 위해 독자적인 노력 없이는 근본적인 개선이 어렵다. 개정된 맞춤형급여체계는 부양의무자의 소득기준을 완화하여 사각지대 축소에 기여하는 실제적인 결과를 가져올 것이라 기대하지만 여전히 부양의무자의 재 산환산율 적용이나 부양비 등의 제도를 그대로 유지하고 있기 때문에 사각지 대는 여전히 구조적인 문제로 남아있다. 본 연구는 지방정부 차원에서 사각지대에서 보호받지 못한 빈곤층에게 안정적 인 소득기반을 마련하는 대안으로서 부산시 자체의 기초보장제도의 도입에 대 한 타당성과 운영방안을 검토하였다. - ix -

12 2. 연구 내용 및 연구 방법 1) 연구 내용 구체적으로 개편된 맞춤형 급여체계의 의의와 한계점을 검토해 보고 부산시 의 저소득층 현황을 살펴본다. 이론적으로 부산시의 사각지대 규모가 어느 정도인지를 제시하고 부산시에 거 주하는 기초생활보장제도 신청탈락가구의 생활실태에 관한 욕구조사 결과를 제시한다. 신청탈락가구의 소득 및 자산현황, 주거, 건강, 고용 경제활동, 복지 서비스, 삶의 질에 대한 실태가 어떠한지를 분석한다. 부산형 기초보장제도 체계에서 생계급여, 의료급여, 주거급여 등 각 제도에 대한 필요성, 선정기준(안), 급여기준 등을 제시한다. 끝으로 부산형기초보장제도 도입방안에 관한 발전방향을 제시한다. 부산형 기 초보장제도의 도입으로 사각지대를 해소하여 최저생계비 이하의 저소득층 보 호 및 삶의 질 개선 등의 기대효과를 제시하였다. 그리고 생계급여의 도입방안 과 의료급여와 주거급여의 단계적 도입방안 등을 제안하였다. 2) 연구 방법 본 연구를 수행하기 위해서 위해서 사각지대에 관한 선행연구, 빈곤관련 현황 자료, 한국노동패널자료, 사회보장정보시스템(행복E음) 원자료, 부산시 국민기 초생활보장제도 신청탈락가구 대상의 실태조사 결과 등 다양한 자료를 활용하 였다. - x -

13 Ⅱ. 주요 내용 1. 부산시 사각지대 현황 1) 부산시 사각지대 현황 부산시 절대빈곤율은 7개 광역시에 비해 높은 수준이고 중위소득 기준의 상대 빈곤은 전국 평균에 비해 비슷한 수준이다. 절대빈곤율은 전국 평균이 9.6%이 고 부산시는 8.8%이며, 중위소득 30% 기준은 6.0%, 중위소득 50% 기준은 15.2% 로 전국과 유사한 수준을 보인다. 한국노동패널 15차 자료를 기초로 부산시의 기초보장 사각지대의 규모를 추정 하면 수급자를 제외한 사각지대는 중위소득 30% 기준 5.8%, 중위소득 40% 기준 12.0%, 중위소득 43% 기준 12.9%, 중위소득 50% 기준 31.5%로 나타난다. 차상위 층을 사각지대에 포함하지 않고 협의로 산출할 경우 비수급빈곤층이 사각지대 에 있는 것으로 추정되는데 이 경우 부산시의 기초보장 사각지대는 중위소득 30% 기준 3.5%, 중위소득 50% 기준은 12.7%로 산출된다. 신청탈락가구의 가구형태는 노인가구 34.7%, 일반가구 33.9%, 장애인 9.85%, 모 부자가구 9.3%로 분포하고 있다. 신청 탈락가구의 주거형태는 자가인 가구는 12.3%, 전세 10%, 월세 28.9%, 임대주택 5.5%로 나타났다. 신청탈락가구 중에서 중위소득 30%는 34.3%, 중위소득 40%는 44.6%, 중위소득 43%는 50.8%, 중위소득 50%는 59.8%이었다. 2013년 최저생계비 기준으로 신청탈락가구의 소득인정액은 평균 30만원 정도였 고 2014년도 최저생계비 기준으로 소득인정액은 평균 34만원 정도였다. 재산의 소득환산금액을 적용하지 않은 소득평가액은 2013년도, 2014년도 각각 평균 28 만원, 평균 33만원 정도였다. 중위소득 기준으로 가장 낮은 수준인 중위소득 28%를 기준으로 보면, 평균 소득인정액은 218,280원, 평균 소득평가액은 208,309 - xi -

14 원이었다. 가장 높은 중위소득 기준 50%의 평균 소득인정액은 558,853원이고, 평균 소득평가액은 513,325원이었다. 소득인정액 구간별 기준은 2014년 기준으로 50만원 미만은 23.4%로 상대적으 로 낮은 비중을 보였고, 50~100만원 사이에 20.4%, 100~200만원 사이는 23.6% 로 나타나 중간의 소득인정액 구간에서 비교적 분산되어 있다. 2) 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 : 부산광역시 기초생활보장제도 욕구조사 1 빈곤층의 생활실태 조사결과에 따르면, 조사대상자의 약 37.9%가 식사의 양을 줄이거나 거른 적이 있고, 공과금을 내지 못한 경험도 약 29.8%에 이르고 있다. 응답자의 35.6%가 겨울에 난방을 하지 못한 경험이 있고, 35.8%는 아파도 병원을 이용하지 못한 경험이 있는 것으로 조사되었다. 52.7%가 빚으로 생활을 유지하는데 어려움을 느끼고 있으며, 20.6%는 경제적 어려움으로 자살까지 생각한 것으로 나타났다. 집세가 밀렸거나 집세로 인해 이사한 경험도 17.1%이고 자녀의 공교육비를 1 달 이상 주지 못한 비율도 9.9%에 이른다. 이러한 생활조건에서 문화적 여가생 활을 할 수 있는 여유가 있을 수 없다는 응답이 무려 85.8%에 달하고 있다. 빈곤층의 사회적 지지망 역시 상당히 제한되어 있다. 물질적 도움을 받을 수 있거나 일자리 정보를 얻을 수 있는 가족, 이웃, 친구가 있는 비율이 각각 14.0%, 10.5%에 불과하다. 조직이나 단체로부터 인정받고 있다는 인식 역시 매 우 낮은 상태이다. 76.1%가 인정받고 있지 못한다고 응답하고 있다. 전반적인 생활 만족도가 매우 낮다. 매우 불만족이 20.2%, 대체로 불만족이 49.2%로서 생활 전반에 대한 불만족이 69.4%에 이르고 있다. 반면, 매우 만족 과 대체로 만족을 합한 수치는 5.1%에 불과하다. 비록 주관적 응답의 결과이지 만, 이 정도 수준의 생활만족도라면 기초생활보장제도에서 밝히고 있는 건강 하고 문화적인 삶 과 너무 큰 괴리가 있다. - xii -

15 빈곤과 박탈 절대적 빈곤이나 상대적 빈곤으로 정의되는 소득빈곤 기준과 개인이 생활여건, 주거환경, 건강생활 영역에서 주관적으로 느끼는 물질적 박탈을 고려한 상대 적 박탈감을 기준으로 4개의 집단유형, 즉 소득빈곤-박탈 유형, 소득빈곤-비 박탈 유형, 소득빈곤-박탈 유형, 비빈곤 유형을 구분하여 각 집단의 특성을 살펴 보았다. 유형별로 실제 경제적 생활여건을 구체적으로 살펴 본 결과 소득빈곤-비박탈 형 은 기본적인 식생활 및 의생활이 어려운 극빈곤층에 해당된다. 소득빈곤- 비박탈형 은 생활여건 중 생활용품에 대한 박탈은 높지만 식생활, 의생활에 대 해서는 결핍의 정도가 상대적으로 낮다. 소득비빈곤-박탈형 은 역시 생활용품, 식생활, 의생활에서 소득빈곤박탈형 보다 더 심각한 박탈을 경험하고 있다. 전반적 생활만족도는 소득빈곤-박탈형(2.10점), 소득비빈곤-박탈(2.10점), 소득 빈곤-비박탈형(2.20), 비빈곤-비박탈(2.81점) 순서로 낮다. 저소득층 가구의 삶 의 질은 소득에 의한 영향 뿐만 아니라 다차원적인 생활영역에서 주관적으로 경험하는 박탈의 문제와 상당한 관련이 있음을 확인할 수 있다. 건강상태 비수급층 가구주가 1개 이상의 만성질환을 가지고 있는 경우가 전체 가구의 62.9%에 달했으며, 11.9%는 3개 이상의 복합만성질환을 앓고 있다. 가구의 소득수준과 가구주의 만성질환 보유 정도의 차이에는 유의미한 관계가 존재한다. 즉, 가구소득이 가구규모별 최저생계비 기준의 50% 미만인 저소득 가구의 경우 가구주가 3개 이상의 복합만성질환을 앓고 있는 경우가 14.6%이 며 이는 최저생계비 120% 초과 가구의 8.3%에 비하면 약 두 배 가량 높은 수준 이다. 가구소득수준에 따른 의료비 지출 수준을 살펴보면, 최저생계비 50% 미만의 취약가구의 경우 만성질환 가구원의 치료에 대한 월평균 진료비가 14.16만원, - xiii -

16 지난 1년간 입원진료비가 66.47만원으로 보고되어 수급탈락가구 중에서 소득 수준이 가장 낮은 집단에서 절대적으로 가장 높은 의료비 지출이 발생하고 있 음이 확인되었다. 수급탈락가구 중 필요한 의료서비스를 이용하지 못한 경험이 있는지를 확인한 결과, 전체의 57.2%가 이용하지 못한 경험이 있다고 응답하였으며, 이들 중 경 제적인 이유로 의료서비스를 이용하지 못한 경험은 87.1%로 매우 높게 나타났다. 가구소득수준이 낮은 가구, 노인가구, 가구주가 복합만성질환을 보유한 경우 부담능력 대비 40% 이상의 과도한 의료비 부담과 경제적 이유로 인한 의료서 비스 이용 배제 경험 비율이 높았다. 경제적 이유로 필요한 의료이용을 하지 못한 경험이 있는 집단에서 경제적 어 려움으로 인해 자살을 생각하거나 계획해 본 경험이 유의미한 차이로 높게 나 타나 필요한 의료서비스 배제가 개인의 삶의 질에 심각한 영향을 주고 있음을 확인하였다. 의료욕구가 높은 사각지대 빈곤층에 대한 의료비 지원 및 관련 복 지서비스 확대가 필요하다. 주거생활 전기세, 전화세, 수도세 중 하나 이상을 내지 못해 전기, 전화, 수도 등이 끊긴 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가구가 전체의 16.3%를 차지했다. 이들 중 부 (모)자가구 24.1%, 장애인가구 22.9%, 한부모가구 21.3%로 높게 나타났다. 추운 겨울에 난방을 하지 못한 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가구가 전체의 35.5%로 나타났다. 이들 중 부부가구가 42.9%로 가장 높았고, 노인가구 39.5%, 장애인가구 37.1%, 조손가구 35.3% 순으로 나타났다. 집세로 밀렸거나 또는 그 이유로 집을 옮긴 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가 구가 전체의 17.1%로 나타났다. 이들 가구 중 장애인가구가 25.7%로 가장 높았 고, 부(모)자가구 22.4%, 일반가구 21.7%, 한부모가구 21.3% 순으로 나타났다. 공과금을 기한 내 납부하지 못한 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가구가 전체 - xiv -

17 의 29.8%로 나타났다. 이들 중 장애인가구가 45.7%로 가장 높았고, 부(모)자가 구 39.7%, 한부모가구 36.2%, 조손가구 35.3% 순으로 나타났다. 2. 부산형 기초생활보장제도 운영체계(안) 1) 생계급여 1 선정기준 재산을 소득으로 환산하는 제도를 없애고 소득과 재산을 별도 기준으로 운영한다. - 신청가구의 소득평가액 30% 이하 * 소득평가액 30% 적용시 2013년~2014년 사이 신청탈락가구(5,758가구) 중 54.0% 부양의무자의 소득기준은 부양의무자가 수급자를 부양하고도 중위소득 수준을 유 지 할 수 있어야 한다는 조건을 고려한다. 신청가구와 부양의무자 가구 재산이 동시에 기준 이하인 경우 수급자로 선정한다. * 신청가구 재산액 7천만원 이하(금융재산 1,500만원 이하) & 부양의무자가구 3 억 6천억원 [부산형기초보장제도 수혜자 선정기준] 선정기준 신청자(수급자) 부양의무자 소득 소득평가액 30% 이하 부양의무자 가구의 중위소득 +수급가구의 중위소득 40% 재산 총재산액 7천만원 이하 금융재산 1,500만원 이하 총재산액 3억 6천 만원 이하 급여는 생계급여 외에도 부가급여를 추가적으로 지원하는 방식으로 기존 제도와 차별화를 시도한다. - xv -

18 정책대상 규모 부산형 제도는 자체적 소득 및 재산조사의 권한이 없고 국민기초생활보장제도의 신청 및 조사과정과 결합된 운영체계의 한계를 감안한 정책대상자 추정이 보다 더 현실적이다. 수급자 가구(추정) : 맞춤형 급여체계 변동내용을 반영하여 신청가구의 소득기 준(소득평가액)과 재산기준을 충족하면서, 신청가구의 부양의무자 가구가 부양능 력이 없는 경우를 수급자격이 있는 가구로 추정한다. 부양의무자 소득, 재산기준 부양능력 없음 부양능력 있음 신청가구 소득재산 기준 이하 미충족 충족 27.4 (4,272) 14.8 (2,844) 72.6 (11,325) 3.8 (725) 81.4 (15,597) 18.6 (3,569) 37.1 (7,116) 62.9 (12,050) (19,166) 2) 의료급여 1 선정기준 우선 의료욕구 측면에서 지난 6개월 간 진료비 본인부담 총액이 소득의 40%를 넘는 가구를 대상으로 하되, 부산형 기초보장제도의 생계급여를 포함한 기타 급 - xvi -

19 여의 대상자 선정기준과 마찬가지로 소득, 재산, 부양의무자 부양능력 조건을 사 후적으로 고려하여 적정성을 평가한다. 소득기준은 현행 의료급여 대상자 선정기준인 기준 중위소득 40%선을 동일하게 적용하며, 다만 평가의 기준이 되는 소득인정액의 경우는 생계급여와 마찬가지 로 재산의 소득환산액을 합산하지 않고, 소득평가액만 고려하는 방식으로 구성 한다. 재산기준 및 부양요건의 경우에는 생계급여 기준과 동일하게 설정한다. 2 급여내용 부산시 기초보장제도 내 의료급여의 경우에는 의료비 지원 대상에 대한 기준은 완화하되, 급여의 경우는 재정규모 등을 고려하여 본인부담 경감 방식이 아닌 기 발생된 의료비에 대한 보전 방식으로 지원하도록 한다. 지원범위는 가구당 연간 100만원의 범위 내에서 소득능력 대비 40% 이상 지출된 의료비를 지원해주는 것 으로 하되 비급여 항목에 대해서도 지원을 하도록 하여 기존 제도의 사각지대에 놓인 가구가 필요한 지원을 받을 수 있도록 한다. 3) 주거급여 부산형 주거급여( 유형)은 현행 주거급여와 같은 선정 기준을 적용하되 추가형 은 임차가구의 소득인정액 기준에서 5% point를 추가한 것이고, 편입형은 부양의 무자가구의 부양능력판정기준에서 20% point를 상향하여 대상을 선정한다. 추가형 편입형 기초생활보장제도상 주거급여 최저기준에서 5% point 추가 예) 2015년 경우, 소득인정액 기준 중위소득의 44%~49%에 해당되는 임차가구 기초생활보장제도상 부양의무자가구의 부양능력판정기준에서 20% point 상향 예) 2015년 경우, 부양의무자가구의 소득인정액 기준 중위소득의 101%~120% 부산형 주거급여 : 대상 임차가구에게 기준임대료의 100% 지급 - xvii -

20 3. 부산형 기초보장제도 발전방안 생계급여(부가급여 포함) 실시 이후 의료급여, 주거급여를 도입하여 부산의 특성 을 부각시키는 기초보장제도를 체계화시켜 나가야 한다. 급여선정 기준에서 부양의무자 조건 기준 완화 내지 폐지를 점진적으로 개선해 나가는 정책방향이 중요하다. 소득구간별 정액급여 방식은 최소한의 행정제도 시행 이후, 이에 대한 객관적 검 토를 바탕으로 합리적인 조정이 필요하다. 제도를 시행하면서 소득역전 문제를 점진적으로 개선해 나가는 접근이 요구된다. 사각지대 발굴 및 문제해소를 위한 민간참여를 활성화 하고 저소득층의 생활여 건을 개선하기 위해 민간자원의 연계성을 강화하여야 한다. - xviii -

21 Ⅰ. 서 론

22 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 Ⅰ. 서 론 1. 연구배경과 목적 송파 세 모녀 자살사건 은 우리 사회에 적지 않은 영향을 미쳤다. 복지사각지대에 대한 언론의 관심은 물론이고 정부에서도 정확한 실태파악을 위한 노력과 제도적인 개 선책을 마련하는데 적극적인 자세를 보였다. 2014년 3월에 보건복지부 주관으로 민관협 력을 통한 일제조사를 실시해서 보험료 체납자, 단전 단수가구, 쪽방지역, 복지급여 신 청 후 탈락가구의 생활실태를 조사하였다. 또한 이 조사를 근거로 해서 기초생활보장제 도 맞춤형 급여체계 개편안을 발표하였다. 2015년도부터 시행된 맞춤형 급여체계는 그 동안 학계에서 끊임없이 문제시 해 왔던 통합급여체계를 해체시키고 중위소득 기준의 상대적 소득기준으로 급여별로 선정기준을 다양화하여 욕구별 특성에 따른 기초생활보 장을 실시하는 것에 제도개편의 방점을 두었다. 그러나 개편된 국민기초생활보장제도는 사각지대 문제를 해결하기에 많은 한계점이 있다. 현재의 선정기준은 대규모 사각지대를 발생시킬 수 밖에 없는 구조여서 근본적인 대책이 필요하다. 부양의무자의 범위, 부양능력의 소득기준, 부양능력의 재산기준, 부 양비 등은 국민기초생활보장제도에 내재된 요인이다. 이러한 제도적 요인은 국민기초 생활보장제도만으로 저소득층의 빈곤문제를 전적으로 감당하기 어려움을 의미한다. 광 범위한 사각지대 문제는 중앙정부 차원의 제도혁신과 지방정부 차원에서 사각지대를 축소시키고 사각지대에 있는 저소득층의 삶의 질을 개선하기 위해 독자적인 노력 없이 는 근본적인 개선이 어렵다. 서울시는 2013년도에 국민기초생활보장제도와 보완적 관계에 있는 소득보장제도를 도입하여 만연한 사각지대 문제를 개선하는데 상당한 효과를 거두고 있다(이승선 김 연명, 2014). 서울형 기초보장제도를 운영하면서 기초법 수급자로서 법적으로 보호받아 야 할 저소득층을 발굴하는 효과를 낳았을 뿐만 아니라 신규로 만든 제도로서 사각지대 저소득층의 생활안정에도 기여하고 있다. 이러한 제도의 직 간접적인 성과를 보았을 때 맞춤형 급여체계와 서울형 기초보장제도는 중앙정부와 지방정부의 제도 간에 제도 적 상보성이 유지될 수 있는 제도이다. 2

23 Ⅰ. 서 론 개정된 맞춤형급여체계는 부양의무자의 소득기준을 완화하여 사각지대를 부분적으 로 실제적인 결과를 가져올 것이라 기대하지만 여전히 부양의무자의 재산환산율 적용 이나 부양비 등의 제도를 그대로 유지하고 있기 때문에 사각지대는 여전히 구조적인 문 제로 남아있다. 따라서 본 연구는 지방정부 차원에서 사각지대에서 보호받지 못한 빈곤 층에게 안정적인 소득기반을 마련하는 대안으로서 부산시 자체의 기초생활보장제도의 도입에 대한 타당성과 운영방안을 검토하고자 한다. 2. 연구내용 1) 제 2장에서 사각지대 현황과 원인을 살펴본다. 구체적으로 개편된 맞춤형 급여체 계의 의의와 한계점을 검토해 보고 부산시의 저소득층 현황을 살펴본다. 저소득층 현황 을 파악하기 위해서 부산시의 수급자 현황에 대한 변화추이를 살펴본다. 그리고 이론적 으로 부산시의 사각지대 규모가 어느 정도인지를 제시하고 사각지대의 핵심적 정책대 상이라고 볼 수 있는 기초생활보장제도 수급신청을 했으나 어떤 선정기준이 충족되지 않아 탈락된 신청탈락가구의 특성을 파악해 본다. 2) 제 3장은 부산시에 거주하는 기초생활보장제도 신청탈락가구의 생활실태에 관한 욕구조사 결과를 제시하였다. 신청탈락가구의 소득 및 자산현황, 주거, 건강, 고용 경 제활동, 복지서비스, 삶의 질에 대한 실태가 어떠한지를 분석한다. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질에 관한 내용을 다룬다. 사각지대의 놓여있는 빈곤층의 빈곤과 건강 을 중심으로 복지문제와 삶의 질의 관계를 다룬다. 3) 제 4장은 부산형 기초생활보장제도 운영(안)을 제시하였다. 여기에서는 생계급여, 의료급여 제도의 필요성, 선정기준(안), 급여기준에 대한 구체적인 내용을 다룬다. 4) 제 5장은 부산형 기초보장제도 도입방안에 관한 발전방향을 제시한다. 부산형 기 초보장제도의 도입으로 사각지대를 해소하여 최저생계비 이하의 저소득층 보호 및 삶 의 질 개선 등의 기대효과를 제시하였다. 그리고 생계급여의 도입방안과 의료급여와 주 3

24 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 거급여의 단계적 도입방안 등을 제안하였다. 3. 연구방법 본 연구는 문헌자료와 통계자료를 분석하여 객관적인 근거 제시에 힘썼다. 본 연구를 위해서 사각지대에 관한 선행연구, 빈곤관련 현황자료, 한국노동패널자료, 사회보장정 보시스템(행복E음) 원자료, 부산시 국민기초생활보장제도 신청탈락가구 대상의 실태조 사 결과 등 다양한 자료를 활용하였다. 1) 사각지대에 대한 이론적 논의를 위해 선행연구 자료, 각 년도 빈곤통계연보(한국 보건사회연구원)를 검토하여 정리하였다. 2) 부산시 저소득층의 생활실태를 확인하고자, 제 15차 한국노동패널자료(2012년)와 2013년도~2014년(11월), 2015년도 1월~ 10월까지 등록된 부산시의 사회보장정보시스템 (행복E음) 원자료를 분석하여 정책대상자의 특성을 파악하였다. 이 원자료에는 신청탈 락가구와 부양의무자의 세부적인 소득정보와 재산정보, 각종 공제에 관한 정보가 담겨 있다. 3) 신청탈락가구는 본 연구에서 가장 중요한 정책대상이다. 왜냐하면 부산형 기초보 장제도의 직접적인 정책수혜자는 비수급 빈곤층이기 때문이다. 2013년도~2014년도 사 이에 국민기초생활보장제도의 수급을 신청한 경험이 신청탈락가구를 대상으로 이들의 생활조건이 어느 정도인지 그 실상을 파악하기 위해서 부산광역시 기초생활보장제도 도입을 위한 욕구조사 를 실시하였다. 최종적으로 신청탈락가구 514가구를 분석대상으 로 하였다. 조사는 전문적인 조사업체에서 실시하였는데 훈련된 면접원의 1:1 가구방문 에 의한 대면면접조사(CAPI) 방식으로 진행되었다. 가구일반상황, 주거, 소득, 보건의료, 경제활동, 복지서비스, 자녀돌봄 양육, 사회적 관계 등 다양한 내용들이 설문내용으로 구성되어 본 연구의 기초분석 자료로서 활용되었다. 4

25 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인

26 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 1. 맞춤형 급여체계 의미와 한계 1) 맞춤형 급여의 필요성 1999년도에 국민기초생활보장법 제정은 우리나라 공공부조제도의 가장 중대한 변화 를 의미한다. 이 법은 과거 기초생활보장제도의 시혜적 성격의 급여에서 벗어나 국민의 최저생활보장을 위한 권리적 급여로서 전환되는 계기가 되었다. 그 이후 2014년 12월에 국민기초생활보장법은 또 한번 획기적인 변화를 시도하였다. 가장 큰 변화내용은 기존 의 통합급여체계를 해체시키고 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여에 대해 개별적 인 기준과 급여체계를 갖도록 한 점이다. 또한 기존의 제도가 최저생계비에 의해 최저 한의 생활보장 수준을 결정하는 제도 운영방식을 변경하여 중위소득 기준의 상대빈곤 개념을 도입하였다. 생계급여 중위소득 28%, 의료급여 40%, 주거급여 43%, 교육급여 50%로 개별급여에 따라 상대적 소득수준을 정하였다. 기존의 최저생계비로 측정된 운 영방식은 최저생활 수준을 유지하기에 너무 낮은 수준이었고 중소도시를 기준으로 단 일하게 적용되는 한계로 인해 대도시와 농촌의 생활수준을 적절하게 반영하지 못하는 문제가 있었다. 개편된 제도는 이러한 문제를 개선하여 각 개별급여에 따른 상대적 소 득수준으로 정하고 있다. 국민기초생활보장제도는 최저한의 생활보장, 보충성 원리에 입각해서 제도가 운영된 다. 국가는 이 법에 근거하여 국민이 건강하고 문화적인 최저생활을 유지할 수 있는 최저한의 물질적인 보장을 하여야 하며 헌법 제 31조에 명시된 근로의 권리를 보장받을 수 있도록 자활조성 의무를 가진다. 법에 명시된 최저한의 생활보장은 획일적인 기준이 라기보다 개별성의 원리를 강조하고 있다. 개별성의 원리는 개인의 생활현실에 반영한 최저생활을 보장한다는 의미이다. 그래서 수급자의 연령, 가구 규모, 거주 지역, 그 밖 의 생활여건 등을 고려하여 지원수준을 정할 것을 요구한다. 또한 급여제공의 원리는 보충성의 원리이다. 보충성의 원리는 수급자가 국가에 대해 자신의 생활을 의지하기 이 전에 자신의 소득, 재산을 활용해야 할 뿐만 아니라 자신의 능력을 발휘하여 최대한 자 립과 자활을 위해 노력해야 함을 법으로 규정한 것이다. 6

27 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 (1) 수급조건 중위소득 기준과 수급자 상대빈곤선은 생활수준이 올라가거나 내려갈 경우 그에 따른 빈곤선도 동시에 변경 되어 상대적 소득수준을 정할 수 있도록 일반적으로 그 수준을 중위소득 비율(40%, 50%, 60%)로 정한다. 2015년 7월부터 시행된 맞춤형 급여체계는 급여종류에 따라 중위 소득 수준이 다른 선정기준을 적용한다. 생계 30%, 주거 43%, 의료 40%, 교육 50%로 각 각의 중위소득 수준을 고려하여 중앙생활보장위원회에서 결정함으로써 최저보장수준 이 달라진다. 기존의 통합급여체계는 수급권에 모든 급여체계가 묶여 있어서 소득인정 금액이 최저생계비를 초과하게 되면 모든 급여를 받지 못하는 all or nothing 문제점이 있었다. 그러나 맞춤형 급여체계에서는 차등화된 중위소득 기준을 개별급여별로 취급 하고 있기 때문에 중위소득 50% 이하에서는 소득이 다소 증가하더라도 하나 이상의 급 여를 받는 경우가 가능하다. 현 행 개편 후 선정기준 최대 급여수준(내용) 선정기준 최저보장수준(내용) 최저생계비 최저생계비의 80%수준 현금급여 (현물급여 등 제외) 필수의료서비스의 낮은 본인부담률 (현물급여) 수업료, 교과서대 등 (현물급여) 생계* 중위소득 30% 수준 중위소득 30% 수준 주거 중위소득 43% 수준 지역별 기준임대료 의료 중위소득 40% 수준 현행과 동일 교육 중위소득 50% 수준 현행과 동일 * 개편 전 생계급여 수준 이상으로 설정하되, 경제상황 및 재정여건 등을 고려하여 단계적으로 17년까지 중위 30% 수준으로 조정 검토 [그림 2-1] 급여별 세부 개편 방안 개요 7

28 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 2015년도부터 시행되는 급여종류별 가구규모별 중위소득 기준은 다음과 같다. [표 2-1-1] 2015년도 기준중위소득 및 가구규모별 급여종류별 수급자 선정기준 가구규모 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 7인가구 2015년 기준 중위소득 1,548,910 2,637,334 3,411,789 4,186,244 4,960,699 5,735,154 6,509,609 생계급여 수급자 선정기준 (기준중위소득 28%이하) 의료급여 수급자 선정기준 (기준중위소득 40%이하) 주거급여 수급자 선정기준 (기준중위소득 43%이하) 교육급여 수급자 선정기준 (기준중위소득 50%이하) 433, , ,301 1,172,148 1,388,996 1,605,843 1,822, ,564 1,054,934 1,364,716 1,674,498 1,984,280 2,294,062 2,603, ,031 1,134,054 1,467,069 1,800,085 2,133,101 2,466,116 2,799, ,455 1,318,667 1,705,895 2,093,122 2,480,350 2,867,577 3,254,805 8인이상 가구는, 7인가구 선정기준에서 6인가구 선정기준의 차액을 7인가구 선정기준에 더하여 산정 현행 방식에서 급여종류는 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여의 4가지로 구성 된다. 생계급여, 주거급여는 현금급여이며, 의료급여, 교육급여는 현물급여라는 점에서 다른 특성을 지닌다. 생계급여는 가구규모별 급여상한액이고 주거급여는 기준임대료, 의료급여는 의료급여 1종과 2종의 자부담부분이며 교육급여는 초 중 고 학생을 대상 으로 한 지원내용을 담고 있다. 서로 다른 선정기준을 설정하고 있는 현금급여와 현물급여는 복합적인 수급권이 인정되기 때문에 다양한 조합의 수급권자가 생긴다. 생계급여 수급자는 생계 의료 주거 교육급여를 모두 받는 수급자 뿐 아니라, 생계 의료급여를 받는 수급자, 생계 주 거급여를 받는 수급자 등 생계급여를 받는 수급자 로 정의된다. 의료급여 수급자는 의료 주거 교육급여를 모두 받는 수급자 뿐 아니라 의료 주거급여를 받는 수급자, 의 료 교육급여를 받는 수급자 를 일컫는다. 주거급여 수급자는 주거 교육급여를 모두 받는 수급자 뿐 아니라 주거급여만 받는 수급자 로 정의된다. 교육급여 수급자는 생 계급여 수급자, 의료급여 수급자, 주거급여 수급자 중 교육급여를 받는 개인 수급자 를 의미한다. 8

29 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 소득인정액 헌법 34조 1항에서 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다. 사회보장법 2조는 모든 국민이 다양한 사회적 위험으로부터 벗어나 행복하고 인간다운 생활을 향유할 수 있도록 자립을 지원하며, 사회참여 자아실현에 필요한 제도와 여건을 조성하여 사회통합 과 행복한 복지사회를 실현하는 것을 기본 이념으로 한다 라고 명시되어 있다. 이는 실질적인 최저생활수준이 중요함을 규정한 것이다. 맞춤형 급여에서는 이전의 최저생계 비 대신에 기준 중위소득을 수급자를 결정하는 기준선으로 삼고 있다. 1) 기준 중위소득은 인간다운 생활을 보장할 권리로서 헌법상에 명시된 최소한의 비용인 것이다. 공공부조는 소득과 재산기준으로 구성된 자산기준(means-test)을 수급자 선정기준으 로 갖추고 있다. 소득은 빈곤선을 측정하는 기준으로서 여러 장점이 있지만 소득파악이 어렵고 현물소득을 측정대상에서 제외시키는 결과를 초래해 대안이 필요하다. 따라서 현행 국민기초생활보장제도의 경우 실제소득인 소득평가액과 별도로 재산을 환산한 재 산의 소득환산액을 합한 값인 소득인정액 개념을 수급자 선정기준으로 적용하고 있다. 소득인정액 개념에는 가구의 종합적인 경제수준과 재산의 종류에 따라 계산된 재산의 소득환산율이 포함된다. 중위소득 기준이 법적으로 보장해야 할 인간다운 생활수준이라고 한다면 소득인정액 은 어떤 개인(또는 가구)의 소득수준과 자산수준이 그 수준과 비교해 어느 정도인지를 측정하기 위한 개념이다. 소득인정액은 실제소득(근로소득, 사업소득, 재산소득 등 합 산)에서 가구 특성별 지출비용, 근로소득공제를 차감하고 남은 소득평가액에서 재산의 소득환산액을 합산한 금액이다. 소득인정액 = 소득평가액 (실제소득 가구특성별 지출비용 근로소득공제) + 재산의 소득환산액 [(총재산 기본재산액 부채) 재산종류별 소득환산율] 맞춤형급여체계에서도 급여의 원리는 보충급여에 따른다. 현금급여 기준에서 소득인 정액의 차액만큼을 국가에서 보충하는 방식으로 설계되어 있기 때문에 소득인정액이 1) 기준중위소득은 통계법 경상소득(근로소득, 사업소득, 재산소득, 이전소득을 합산한 소득)의 중간 값에 최근 가구소득 평균 증가율, 가구규모에 따른 소득수준의 차이 등을 반영하여 가구 규모별로 산정한다. 9

30 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 높은 가구는 그 만큼 급여액이 줄어든다. 이러한 제도설계는 일하는 수급자와 일하지 않는 수급자 간에 형평성 문제를 일으켜 수급자의 근로의욕 저하를 초래한다. 부양의무자 소득기준 부양의무자가 수급자를 부양하더라도 자신의 생활을 유지할 수 있는 수준이어야 한 다는 조건을 충족해야 한다. 부양의무자가 수급자를 부양하면서 자신의 생활이 수급자 못지 않은 어려움에 처할 수 있기 때문이다. 개편된 국민기초생활보장제도는 부양의무 자 자신이 수급자를 부양하고도 중위소득 수준을 유지하도록 수급자에 대한 부양수준 뿐만 아니라 부양의무자의 소득기준도 완화하였다. 부양의무자가구의 최저생계비 합의 130%에서 중위소득 수준으로 그 기준을 완화하였다. 부양의무자 재산기준 부양의무자의 소득뿐만 아니라 재산기준을 통해 부양능력 여부를 판정하는데, 재산 기준으로 재산의 환산적용율 제도를 실시하고 있다. 재산의 환산율적용은 보충성의 원 리에 기초한 것이다. 이 제도는 수급(권)자로 선정되기 전에 가구의 보유재산을 최대한 활용해야 한다는 전제를 두고 있다. 재산의 소득환산액은 개별가구의 재산가액에 소득 환산율을 곱하여 산출한다. 2015년도 재산의 소득환산율은 다음과 같다. 구분 주거용재산 일반재산 금융재산 소득환산율이 100% 적용되는 자동차 수급권자 월 1.04% 월 4.17% 월 6.24% 월 100% 부양의무자 월 1.04% 월 4.17% 자산의 특징 [표 2-1-2] 2015년 기초보장제도 재산의 소득환산율 적용 소득이 발생하지 않는 비 금융 필수재산 소득이 발생하는 재산 부양비 부과기준 부양능력 판정은 부양능력 있음, 부양능력 미약, 부양능력 없음 으로 구분된다. 부양능력 미약은 부양의무자가 주기적으로 부양비를 지급하기에 경제적 능력이 미흡하 다고 판정을 받는 경우이다. 부양능력 미약 가구의 경우. 국가는 수급권자의 부양의무 10

31 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 자가 일정한 부양비를 지급한다는 전제에서 수급권자의 최저생활을 보장한다. (2) 운영방식 재산의 소득환산제도는 국민기초생활보장제도의 보충성의 원리에 따른 것이다. 재산의 환산율 설정은 균등사용기간을 적용하여 설정하였다. 예컨대 일반재산의 환산율이 4.17% 인 것은 2년간 매월 균등하게 재산을 소득으로 사용한다는 가정을 적용한 것이다(100%/24 개월). 재산을 소득으로 환산하는 것은 두 가지 전제에서 기반한 것인데, 재산에서 소득이 발생된다는 것과 재산과 소득은 서로 동일한 가치를 가지고 있으므로 대체 가능하다는 것이다(한신실 장동열, 2014). 이러한 입장은 재산은 언제든지 소득으로 바꿀 수 있는 경제적 자원이라고 본다. 즉 재산과 소득을 대체관계로 파악하는 관점은 소득이 없고 재산 이 있는 사람과 소득은 많지만 재산이 없는 사람이 동일한 경제적 조건에 있다고 본다. 재산의 소득환산액은 일반금융재산의 종류별 가액에 기본재산액과 부채를 제외하고 자동차 재산가액을 합산한 값에 재산의 종류별 소득환산율을 반영하여 산출한다. 2) 이 전에는 부양의무자 가구의 재산환산액이 수급자 및 부양의무자 가구 각각 최저생계비 합의 42% 이상이 되면 부양능력이 있는 것으로 평가하였다. 그러나 개편된 맞춤형급여 는 수급자 및 부양의무자 가구 각각 중위소득 합의 18% 이상이 되면 부양능력이 있는 것으로 개편하였다. 또한 재산의 소득환산액 적용 이외에도 재산기준의 절대값 방식을 병행하도록 한 것이 개편된 내용의 중요한 특징이다. 부양능력 판정소득액 (A 40%)+(B 100%) B 100% 부양능력 있음 부양능력 미약 (부양비 산정 : 30% 또는 15%) 부양능력 없음 (A+B) 18% 부양능력 있음 재산의 소득환산액 A : 수급(권)자 가구의 기준 중위소득, B : 부양의무자 가구의 기준 중위소득 [그림 2-2] 부양능력 판정기준 2) 재산의 소득환산액 = (일반 금융재산의 종류별가액 기본재산액 부채 +승용차 재산가액) 재산의 종류 별 소득환산율 재산의 종류 : 일반재산(주거용 재산), 금융재산, 자동차, 기타 산정되는 재산 기본재산액 : 대도시(5,400만원), 중소도시(3,400만원), 농어촌(2,900만원) 소득환산율 : 주거용 재산(월1.04%), 일반재산(월4.17%), 금융재산 (월6.26%), 자동차(월100%) 11

32 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 2) 맞춤형 급여체계의 한계점 기초생활보장제도 개편은 다양한 복지욕구를 적정수준으로 보장한다는 것과 급여를 받지 못하는 빈곤 사각지대를 축소하자는 취지에서 추진되었다. 급여수준이 적정화 되 었는지, 사각지대 해소를 위해 소득 및 재산기준이 바람직한 방향으로 개선되었는지를 검토할 필요가 있다. 기초생활보장제도는 보충급여 방식, 재산의 소득환산방식, 부양비 부과제도 등 사실 상 급여를 낮추는데 영향을 미치는 다양한 제도적 장치를 두고 있다. 이러한 복잡한 운 영방식은 실제 급여가 명목상의 급여보다 낮아지는 결과를 낳을 뿐만 아니라 보호가 필 요한 저소득층을 수급자 자격에서 제외시키는 사각지대를 초래한다. (1) 상대기준선과 보충급여 방식 단일한 소득기준으로 수급자격을 판단하면 수급자격을 얻지 못할 경우 주거급여와 교육급여가 필요한 저소득층이 보장을 받지 못하는 문제점이 생기게 된다. 이러한 문제 를 개선하고자 맞춤형 급여체계는 중위소득 28~50%의 급여별 상대기준선을 설정하고 있다. 급여별 상대적 소득기준을 정한 것은 합리적 근거를 기반으로 하였다기보다 기존 의 최저생계비 수준, 재정규모를 고려한 정치적 선택이었다(노대명 외, 2013). 생계급여 는 최저생계비에서 차지하는 수준을 중위소득으로 환산한 결과를 참조하여 30%로 정하 였고, 의료급여는 최저생계비에서 차지하는 수준이 중위소득의 40% 정도였고, 교육급 여는 교육부 사업의 선정기준을 고려하여 중위소득의 50%로 설정하였다. 상대적 소득기준의 다층화는 사각지대 축소, 탈수급 유인책 마련 등의 효과가 나타날 것으로 기대된다. 그러나 상대적 소득기준은 빈곤선이면서 동시에 급여수준을 결정하 는 기준으로 사용됨으로써 최저생활보장을 실현하는데 여러 한계점이 있다. 첫째, 각각 의 급여 수급자격을 선정하는 기준과 직접적으로 수혜를 받는 급여수준의 연계성이 낮 다. 중위소득의 상대적 기준선은 이론적 최저생활보장 수준일 뿐이며 실제적 급여수준 에 부합되지 않는다. 맞춤형 급여체계는 기존대로 보충급여체계를 유지하고 있다. 수급 자 선정의 소득기준과 별도로 현금급여 수준을 제시하여 소득인정액과의 차이 만큼에 대해 급여를 제공하는 보충급여 방식을 취하고 있기 때문에 실제적인 급여액과 명목적 급여액에서 차이가 생긴다. 둘째, 상대적 소득수준을 정하는 방식은 실질적인 최저생활 12

33 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 보장에 대한 구체적인 근거가 없다. 소득기준선을 중위소득의 일정 비율로 정하더라도 최저생활에 필요한 욕구수준을 정하는 과정은 사회적 합의를 통해 자의적으로 그 수준 이 정해질 수 밖에 없기 때문이다(노대명 외, 2013). 셋째 가구특성에 따른 생계비용을 고려하지 않고 있다. 획일적으로 급여를 제공하는 방식이기 때문에 장애인가구, 노인가 구, 한부모가구 등 추가적 비용이 많이 드는 취약가구의 특성을 반영하고 있지 않다. 넷 째, 보충급여체계는 근로능력을 가진 수급자의 근로유인 요소를 상쇄시키는 영향을 끼 쳐 탈수급 요인을 약화시킨다. 다섯째, 생계급여를 제외한 나머지 현물급여의 경우 부 양의무자 기준과 재산기준을 대폭적으로 완화해야만 수평적인 수급자의 확대가 가능하 다. 상대적 빈곤선의 전환이 정부재정의 급격한 증가를 가져올 것이라는 주장이 있다. 그러나 이러한 주장은 이를 뒷받침해 줄 만한 근거가 미약하다(노대명 외, 2013). 10년 간 최저생계비의 평균 증가율은 약 4% 수준, 균등화된 중위소득의 증가율은 약 5% 정 도로 미미한 수준이었다. (2) 부양의무자 소득 및 재산기준- 부양의무자 재산환산율, 부양비 책정 부양능력 판정 - 부양의무자의 평균적인 생활수준 유지 기초생활보장제도에서 부양의무자의 부양능력을 판정하는 제도는 사각지대를 초래 하는 가장 중요한 문제로 지적되어 왔다(손병돈 외, 2013). 부양의무자는 부양에 대한 법적인 책임을 지면서 자신의 생활을 유지할 수 있는 수준에서 부양능력 수준을 결정하 는 것이 바람직하다. 부양의무자가 수급자에 대해 부양의무를 수행하면서 자신의 생활 수준이 최저수준에 머물거나 그 이하로 떨어진다면 빈곤의 악순환에 빠질 수 있다. 실제 부양능력이 없는 부양의무자에게 부양의무를 부과하는 경우 이들의 생활유지 정도를 어느 수준으로 볼 것인지가 중요한 쟁점인데, 개편 전 제도는 부양의무자의 부 양능력은 수급자의 최저생활유지 정도로 전제하는 조건이었다. 즉 부양의무자의 부양 능력 수준은 부양의무자 가구 최저생계비의 130% 미만이면 없는 것으로 판정하였다. 이러한 모순을 맞춤형 급여체계에서 개편하여 부양의무자가 수급자의 최저생계비 수준 을 지원하고도 중위소득 수준의 생활유지가 가능한 조건의 내용으로 부양능력 판정 소 득기준을 완화하였다. 즉 부양의무자의 가구규모에 따른 생활수준을 고려한 소득기준 을 적용할 필요가 있다. 2015년 맞춤형 급여체계에서는 부양의무자 4인 가구의 기준 중 13

34 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 위소득과 수급자의 1인 가구의 중위소득은 4,847,468원이다. 부양의무자 가구소득이 이 금액 이상이 되면 부양능력이 있는 것으로 판정된다. 부양능력판정 - 재산의 소득환산액 부양능력을 판정하는 또 다른 선정기준은 재산기준이다. 부양능력 판정기준에서 재 산은 보충성의 원리에 따르고 있다. 국민기초생활보장제도는 저소득층이 부족한 소득 을 대체하기 위해 보유 자산을 현금으로 유동화 시키는 제도인 재산의 소득환산제를 실 시하고 있다. 이 제도는 부양능력과 관련해서 소득이 없더라도 재산을 소득으로 환산해 서 일정한 기준을 넘게 되면 부양능력이 있는 것으로 판정한다. 재산기준을 수급자 선정기준으로 삼는 것은 여러 문제점을 초래한다. 첫째, 빈곤층의 자산형성을 더 어렵게 만드는 요인이 된다. 빈곤층에게 자산형성은 미래의 위험을 대비 할 수 있는 경제적 자원일 뿐만 아니라 빈곤가구의 심리적 안정을 제공해 주는 기능을 한다. 특히 상대적으로 현금 유동화가 높은 금융재산일수록 빈곤층의 탈빈곤에 유용한 경제적 자원이다. 둘째, 수급자 혹은 부양의무자의 재산의 소득환산방식은 수급에서 제 외하거나 기존 빈곤층을 더 심각한 빈곤상태로 고착시킬 수 있는 위험성이 있다. 셋째, 재산의 소득환산 방식은 재산을 소득으로 환산하면서 수급권이 제외될 수 있다. 실증 연구에 따르면, 주거재산을 소득으로 환산과정에서 0.7% 이상의 비수급 빈곤층을 높이 는 효과가 있는 것으로 나타났다(한신실 장동열, 2014) 재산의 소득환산제와 관련해서 소득환산의 범주와 소득환산율 수준의 적절성에 대한 쟁점이 있다. 첫째, 재산의 속성에 따라 재산의 소득환산제 적용이 비현실적일 수 있다. 재산은 소득이 발생하는 재산과 그렇지 않은 재산으로 구분된다. 주로 주거재산과 같은 필수재산은 소득이 발생하지 않는다. 반면에 금융재산은 재산의 소득환산 가능성이 상 대적으로 높은 재산유형이다. 이러한 재산의 특성을 고려해서 소득이 발생되지 않는 재 산만 소득으로 환산하자(조흥식, 1999)는 주장이 있다. 두 번째 쟁점은 소득환산율 적용 기준을 완화하자는 주장이다. 재산만으로도 최저생활을 유지할 수 있는 일정한 기간을 설정하고 그 동안 보유한 재산을 균등하게 사용한다는 의미로서 환산율을 정한다. 부양비 부과기준 부양비를 주기적으로 지급받는 것으로 간주하는 것은 수급권자에게 매우 불합리한 14

35 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 결과를 초래할 수 있다. 실제로 수급권자가 지원받는 비용이 아님에도 실제소득으로 인 정되어 사회보장의 수혜를 받지 못하는 문제가 발생할 수 있다. 부양의무자의 기피나 거부로 부양비를 지원받지 못할 경우에는 수급자에게 우선적으로 급여를 지원하고 추 후에 징수할 수 있다. 2. 사각지대 개념 및 현황 1) 사각지대의 개념과 규모 공공부조제도의 사각지대는 협의적 개념과 광의적 개념이 있다(김미곤, 2003). 협의 적 개념과 광의적 개념은 소득이 최저생활수준을 넘지 않는 범위 안에 있지만 급여를 받지 못하거나 수급을 받더라도 최저한의 생활수준이 보장되지 않는 사각지대로 정의 된다. 이러한 정의에 대해 김미곤(2003)은 협의의 개념을 대상의 포괄성 문제로, 광의 의 개념을 급여의 충분성 문제로 설명하였다. 우선, 협의의 사각지대 개념은 비수급층 인원만큼 사각지대가 발생하는 것을 의미한 다. 이러한 의미에서 보면 공적부조에서 사각지대(dead zone)는 빈곤한 상태에 있는 개 인을 보호하는 제도가 제대로 효력을 미치지 않는 문제영역을 의미한다. 협의적 개념은 소득기준 또는 소득인정액 기준으로 빈곤하지만 선정기준의 한계로 급여를 받지 못하 는 사람(또는 가구)으로만 정의되기 때문에 정책문제의 범위를 매우 좁게 해석한다. 이 러한 정의에 따르면 사각지대는 재산의 소득환산제도, 부양의무자 기준에 의해서 발생 한다. 협의적 개념의 한계점은 사각지대를 실제보다 과소추정하는 결과를 초래할 수 있 다는 점이다. 이 개념으로 사각지대를 추정할 경우에는 급여를 수급하더라도 급여를 포 함한 가구 총소득이 최저생계비에 미달하는 가구는 사각지대에 포함시키지 않게 되는 한계점이 있다. 맞춤형 급여제도는 상대적 빈곤 개념을 도입하고 급여종류별로 중위소 득 기준을 적용한다. 즉 개정법에 따른 향후 중위소득 기준으로 생계 30%, 의료 40%, 주거 43%, 교육 50%의 개별적인 급여별 최저기준을 정하고 있다. 맞춤형 급여에서 협의 적 개념의 사각지대는 생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여를 판정하는 각각의 중 위소득 기준 내에는 있지만 선정기준의 한계로 급여를 받지 못한 가구로 정의된다. 15

36 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 보장수준 (지원대상) 중위소득 50% 사각지대 중위소득 43% 중위소득 40% 중위소득 30% 생계급여 의료 급여 주거 급여 교육 급여 [그림 2-3] 맞춤형 급여의 사각지대 협의적 사각지대 영역에는 사각지대가 발생하는 이유에 따라서 1차적 사각지대와 2 차적 사각지대로 분류된다. 1차적 사각지대(primary non take-up)는 급여에 대한 자격은 있지만 급여를 청구하지 않는 잠재적 수혜자들이 발생하는 영역이며, 2차적 사각지대 (secondary non take-up)는 급여를 희망하여 절차에 따라 청구하지만 급여를 받지 못하는 경우에 발생하는 사각지대를 의미한다(Oorschot, 2006; 김은하 이희종, 2012에서 인용). 소득인정액과 부양의무자 기준에 의해 탈락한 사각지대의 저소득층 문제를 다룬 다수의 실증연구들이 있다(김미곤, 2003; 여유진, 2004; 김미곤 외, 2007; 이승호 구인회, 2010). 이 러한 연구들은 부양의무자 기준이 사각지대 문제가 발생하는 중요한 원인으로 보고 있다. 광의적 개념의 사각지대는 급여의 수급여부가 아니라 가구소득이 최저생계비 수준에 도달하는지 여부에 따라 정의된다. 예컨대 가구 총소득이 국민기초생활보장제도의 급 여를 수급하는지 여부에 관계없이 최저생계비에 이르지 못하면 그 가구는 사각지대에 있는 것으로 정의하는 것이다. 이러한 광의의 사각지대(소득인정액 기준 최저생계비 이 하) 개념으로 그 규모를 측정하게 되면 협의의 사각지대에 포함된 비수급층(협의)에다 가 소득인정액 기준 최저생계비 이하에 있으나 현실적으로 부양비 지원이 이루어지지 않은 부양비 미충족 수급층까지 포함시킬 수 있게 된다. 현재의 국민기초생활보장제도 는 광의의 사각지대가 발생되는 문제점을 가지고 있다. 국민기초생활보장 수급자인데 도 가구 총소득이 최저생계비에 못 미치는 가구가 발생하는 이유는 현행제도의 부양비 적용기준 때문이다. 국민기초생활보장제도는 공공부조의 보충성의 원리에 따라 부양의 무자가 부양능력이 미약한 경우에 한해서 부양의무자 가구소득의 15% 혹은 30%의 부양 비를 강제적으로 부과하는 방식으로 운영하고 있다. 16

37 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 광의의 사각지대 개념은 사각지대 범위를 최저생계비 수준에 국한해서 분석하지 않 고 잠재적으로 빈곤가능성이 높은 빈곤층까지 사각지대 대상을 넓혀 그 규모를 측정한 연구들도 있다(이현주 외, 2008; 김은하 이희종, 2012; 이정식, 2010; 김희연, 2013). 저 소득층의 상당수는 소득이 최저생활수준(예: 최저생계비)을 초과하였더라도 실업 및 고 용 등으로 생활수준이 불안하여 언제든지 사각지대로 떨어질 수 있는 위험성이 있다. 김은하 이희종(2012)은 광의의 사각지대 특성분석을 위해 차상위계층 기준을 고려하 여 범위를 확대하였다. 소득인정액이 최저생계비의 120% 이하이면서 기초생활보장 급 여의 혜택을 받지 않는 가구를 사각지대로 분석하였다. 김희연(2013)은 서비스 제공 여 부 및 이용욕구 수준에 따라 현재적 사각지대 와 잠재적 사각지대 로 구분하였다. 현 재적 사각지대는 복지급여 및 서비스 욕구가 있으나 제도의 기준으로 욕구를 충족하지 못하여 발생하는 사각지대이다. 소득기준이 가장 크게 영향을 주는 요인이 된다. 잠재 적 사각지대는 급여나 서비스 대상자들이 욕구를 충족하지 못하는 상태를 의미하는데 이는 추가적인 필요수준이 된다. 2) 선행연구 국민기초생활보장제도의 사각지대에 관한 선행연구들은 소득 혹은 소득인정액 기준 의 최저생계비 이하에 저소득층 가구 혹은 인원을 계산하는 방식으로 빈곤율을 추정하 고, 협의적 개념 혹은 광의적 개념에 따른 사각지대 규모를 추정한다. 협의적 개념으로 사각지대를 추정한 연구는 여유진(2004), 이현주 외(2005), 여유진 외 (2009), 허선(2009), 김미곤(2010), 이태진 외(2011), 김교성(2009) 등으로 대표된다. 이러한 연구들은 분석자료와 빈곤측정 기준에 따라 추정된 규모에서 다소 차이를 보인다. 여유진 (2004)은 가구소득실태조사와 2004년 재산의 소득환산제 및 부양의무자 기준 개선조사 를 분석하여 소득기준의 빈곤율을 추정하고 비수급 빈곤율을 제시하였는데 전체의 4.3% 규모가 절대빈곤 이하의 소득상태에 있지만 급여를 받지 못하는 것으로 나타났다. 이러한 사각지대 규모는 재산기준의 원인이 2.2%, 부양의무자 기준의 원인이 2.1%로 구성되어 있다. 이현주 외(2005)는 차상위 실태조사 자료를 활용한 분석에서 비수급자의 3.7%(177 만명), 비수급 가구의 4.9%(75만 가구)가 사각지대에 있는 것으로 나타났다. 김미곤 외 (2007)는 부양의무자 기준 사각지대규모(빈곤율-수급율 3.3%)는 4.27%로 추정하고 있다. 여유진 외(2009)는 소득인정액이 최저생계비에 미치지 못하면서 기초보장 수급자격이 17

38 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 주어지지 않는 사각지대 규모는 전체 인구의 2.13%(약 103만여명)로 추정하였다. 허선 (2009)은 전체가구의 빈곤율 13.3%, 비수급 빈곤가구율 규모를 8.1%로 추정하고 있다. 수급 가구 중 최저생계비 이상 소득가구 규모는 1.7%로 추정하고 있다. 이태진 외(2011)는 전체 가구의 3.78%(66만가구), 전체 인구의 2.4%(117만명) 정도가 빈곤 사각지대 규모로 추정하 고 있다. 한편 보건복지부(2008)는 비수급 빈곤층 규모를 3.3%(160만명)로 추정하였고, 2013 년도에는 재산기준 초과 빈곤층을 230만명으로 추정한 결과를 발표 한 바 있다. 김미곤 (2010)은 기초보장 사각지대 규모를 약 200만가구 410만명으로 추정하고 있으며, 비수급 빈곤층이 7.8%로 일부는 국민기초생활보장제도의 사각지대에 놓여 있는 것으로 나타났다. 광의적 개념으로 추정한 연구들은 다음과 같다. 이승호 구인회(2010)는 부양비 기준 의 광의적 사각지대 개념을 적용하여 빈곤노인 가구 규모를 추정하였다. 부양의무자 기 준으로 인한 기초보장제도의 사각지대 규모를 4.53%로 추정하였는데, 이 결과는 비수급 빈곤 노인가구(3.2%) 중에서 부양비를 받고 있는 가구 2.97%와 수급 노인가구(2.8%) 중에 서 부양비를 받고 있는 가구 1.56%를 합한 규모이다. 손병돈 외(2013)는 부양비로 인한 사각지대를 광의의 사각지대 개념으로 설정하였다. 즉 기초보장 수급 부양비 대상 빈곤 가구 중 수급 후 가구소득이 현금급여 기준선에 미달하는 가구를 추정하였다. 광의의 사각지대 규모 추정을 위해 보건사회연구원(2011)에서 발표한 2011년도 빈곤실태조사 자 료로 협의의 사각지대 규모와 부양비로 인한 사각지대 규모를 합산하였다. 부양의무자로 인한 협의의 사각지대 규모가 2.36%, 부양비로 인한 사각지대는 최소 0.29%에서 최대 1%까지로 추정되어 광의의 사각지대는 최소 2.65%에서 최대 3.36%까지 예측하였다. 차상위 빈곤층 대상의 사각지대 연구들도 차상위계층의 규모가 어느 정도인지에 관 심의 초점이 놓여있다. 가구소득이 최저생계비 이상에 있지만 의료, 주거, 교육 등의 지 출을 제외하고 남은 소득이 최저생계비 미만인 빈곤위험계층 이 존재한다(백화종, 2005). 이현주 외(2008)는 차상위실태조사 자료를 분석한 결과 비수급 빈곤층은 3.26%였 고 이들을 포함한 차상위 계층은 5.08%로 나타났다. 김교성(2009)은 차상위계층 규모를 2005년에는 전체가구의 8.9%, 2006년에는 전체가구의 7.3%에 이르며, 여성, 노인, 한부 모, 저학력, 실업이나 비정규직과 같은 빈곤계층의 특성이 차상위계층에서 동일하게 나 타남. 소득, 재산, 총 생활비 등의 전반적인 생활수준은 절대빈곤층보다는 낮은 수준이 다. 이정식(2010)은 기초생활보장 비수급 빈곤층을 3.3%(160만명), 차상위 빈곤위험계층 을 전체인구의 1.8%인 86만명으로 사각지대 규모를 추정하였다. 이태진 외(2011)는 사 각지대 빈곤층을 최저생계비 120%이하이나 지원을 받지 못하는 계층으로 정의하고 있 18

39 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 으며, 소득인정액이 최저생계비 100~120%인 계층은 67만명, 소득인정액은 최저생계비 이하이나 부양의무자 기준 초과로 인한 비수급계층 103만명, 그리고 소득인정액은 최저 생계비 이하이나 재산기준 초과로 인한 비수급 계층 240만명으로 추정하고 있다. 차상 위 계층은 170만명(67만명+103만명)으로 추산하고 있다. 이상의 연구들은 최저생계비를 기준으로 그 규모를 분석하였다. 반면 상대빈곤율을 추정한 실증연구들도 있다. 손병돈(2010)은 시장중위소득 50%를 기준으로 한 상대빈곤 선을 적용하여 빈곤층을 추정한 결과, 극빈층(중위소득 25% 미만)이 11.8%로 빈곤인구 (전체 국민의 1/4에 육박)의 절반에 달하는 것으로 나타났다. 김교성 외(2008)의 연구는 중위소득 60%를 기준으로 계측한 상대적 빈곤율(25.6%)이 가장 높게 나타났고, 그 다음 으로 공식적인 빈곤선에 기초한 절대적 빈곤율 14.2%, 소비지출을 기준으로 측정한 빈 곤율 13.9% 순으로 정도가 달랐다. 구체적으로 살펴보면, 국민기초생활보장법의 최저생 계비를 기준으로 한 절대적 빈곤율은 14.2%(1,004가구)이며 수급가구는 5.9%(418가구)에 불과하여 제도의 운영과정에서 광범위한 사각지대가 여전히 존재하고 있음을 확인할 수 있다. 보건의료비를 차감한 소득에 기초하여 측정한 상대적 빈곤율은 22.0%로 차감 이전 소득에 기초한 빈곤율에 비해 1.7% 포인트 정도 증가하였다. 중위소득 50%를 기준 으로 보건의료비 차감 이전과 이후의 상대적 빈곤율을 비교해 보면, 경제적 취약가구의 빈곤율(특히 노인가구의 빈곤율 4.5%의 큰 격차)이 일반가구의 빈곤율보다 더 많이 높 아졌다. 가구의 소비지출에 기초한 빈곤율은 가구 중위지출의 50% 미만에 해당되는 빈 곤가구는 전체 가구의 13.9%였고, 이는 소득기준의 절대적 빈곤율과는 비슷하고 상대적 빈곤율 보다는 낮은 것으로 나타났다. 구분 연구자 년도 기준소득 절대 빈곤율 [표 2-2-1] 협의적, 광의적 개념에 따른 사각지대 규모 상대적 빈곤율 소비 지출 빈곤율 수급율 사각지대 규모 자료 -비수급 빈곤율4.3% 협 의 여유진 2004 소득 7.40% 인원 3.1% -재산기준원인2.2%(104만명) -부양의무자기준원인2.1%(99만명) -2000년 가 구소비 실 태조사 -2004년재 산의소득 환산제및 부양의무 자기준개 선조사 19

40 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 구분 연구자 년도 기준소득 절대 빈곤율 상대적 빈곤율 소비 지출 빈곤율 수급율 사각지대 규모 자료 이현주 외 2005 소득인정액 인원 2.9% -비수급자3.7%(177만명) (138만명) -비수급가구4.9%(75만가구) -차상위 실 태조사 자 료 김미곤 외 보건복지 가족부 2007 소득인정액 2005년기준 2008 소득인정액 2008년기준 7.57% 인원 3.3% -부양의무자 기준 사각지대(빈곤율-수급율 3.3%) 4.27% 인원 3.1% (155만명) -비수급 빈곤층3.3%(160만명) -1차년도 한 국복지패 널 자료 여유진 외 비수급 인원: 전체인구의 2.13%(약 103만 여명) 허선 2009 소득인정액 10.20% 가구 6.9% -전체가구 빈곤율은 13.3%,비수급 빈곤가구 율 8.1% -수급가구중최저생계비이상소득가구1.7% -2차년도 한국복지 패널 자료 협 의 김미곤 2010 소득인정액 11% -기초보장 사각지대규모 약200만가구 410 만명으로 추정 -비수급빈곤층7.8%로일부는기초보장사각 지대에놓여있음 -<민생안전 긴급지원 대 책: 발표>자료 이태진 외 2011 소득인정액 -전체가구의3.78%(66만가구) -전체인구의2.4%(117만명) -2011년 복 지욕구실 태조사(1 차) 보건복 지부 2013 소득인정액 -부양의무자기준초과 빈곤층7 5.5%(117만 명) -재산기준초과빈곤층230만명 -소득인정액100~120%에해당하여기초생 활보장급여를지급받지못하는인구규모는 68만명(차상위계층) 보건 복지부 업 무계획 김교성 2009 소득인정액 2005년 8.9% 2006년 7.3% -2005년에는 전체가구의 8.9%,2006년에는 전체가구의7.3%에 이르며, 여성, 노인, 한 부모, 저학력, 실업이나비정규직과같은빈 곤계층의특성이차상위계층에서동일하고 나타남.소득,재산, 총생활비등의전반적인 생활수준은절대빈곤층보다는낮은수준임. 20

41 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 구분 연구자 년도 기준소득 절대 빈곤율 상대적 빈곤율 소비 지출 빈곤율 수급율 사각지대 규모 자료 -부양의무자기준 사각지대 빈곤가구 5.14% (비수급빈곤노인가구3.18%,비수급빈곤비 이승호 구인 회 2010 소득인정액 10.75% 가구 5.61% 노인가구1.96%) -2차년도 -부양의무자기준으로인한기초보장사각지 한국복지 대빈곤노인가구4.53% 패널 자료 (기초생활보장비수급가구2.97%,간주부양 비만큼부양을받지못하는가구1.56%) 이정식 2010 소득인정액 -비수급 빈곤층은3.3%(160만명) -보건복지 인원3.10% -차상위 빈곤위험계층은 전체인구의 1.8%인 가족백서 (85만가구) 86만명으로 추정 (2009) 광의 김교성 외 2008.소득인정액 2005년기준 14.20% 25.60% 13.90% 5.90% -전체가구의 절대빈곤율은 14.2%로 수급가 구는 5.9%에 불과하여 사각지대 존재 -중위소득의 40%,50%,60%와 평균소득 50%빈곤선으로 계측한 상대적빈곤율은 각 각 14.5%,20.3%, 25.6%,24.4%로-절대빈 -1차년도 한 곤율에 비해 높게 나타남 국복지패 -소비지출에 의한 빈곤율은 13.9%(중위소득 널 자료 50%미만빈곤가구)로나타났음 -보건의료비를 차감한 소득에 기초한 상대적 빈곤율은 22.0%로 차감이전소득에 기초한 빈곤율에 비해 1.7%포인트 증가 손병돈 2010 시장중위소 득 50% 24.10% -중위소득25%미만을 극빈층으로 규정할 때, -2차년도 극빈층은 11.8% (전체국민의 빈곤인구(1/4 한국복지 육박)의 절반)에 달함 패널 자료 이태진 외 2012 빈곤정책 제도개선 방안 연구 7.50% -국민기초생활보장제도에서 배제된 광범위 한 빈곤계층규모 약400만명 (전체인구의약7.5%)에 달함 21

42 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 3. 부산시 사각지대 현황 1) 전국 수급자 변화 추이 국민기초생활보장 제도의 실태 국민기초생활보장제도 개선, 기초노령연금제도 도입, 장애인 연금제도 도입 등 빈곤 정책의 확대에도 상대빈곤율은 지속적으로 증가하는 추이를 보이다가 2009년도 15.4% (시장소득)를 정점으로 감소 추이로 돌아섰다. 2013년도에 시장소득 기준으로 14.5%, 가 처분소득 기준으로 11.8%로 나타났다. [그림 2-4] 시장소득 기준과 가처분소득 기준의 상대빈곤율 이러한 빈곤율 감소 추세는 소득불평등의 완화와 상관성을 보인다. 2009년도 이후 지 니계수의 변화도 최근에 감소 추이를 보였다. 2000년도 국민기초생활보장제도 시행 이 후로 예산은 빠르게 증가하였다. 2000년도 2조억원에서 2010년도 7조 2973억원, 2013년 8조 5531억원으로 4배 이상 증가하였다. 최저생계비 변화는 2014년도 기준 1인 가구 최 저생계비 603천원 2004년에 비해 1.64배 증가하였다. 22

43 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 [그림 2-5] 2004년~2014년 정부발표 최저생계비 변화 추이 [표 2-2-2] 2004년~2014년 정부발표 최저생계비 변화 (단위: 천원, 월) 인가구 인가구 ,027 3인가구 ,027 1,081 1,110 1,173 1,218 1,260 1,329 4인가구 1,055 1,136 1,170 1,206 1,266 1,327 1,363 1,439 1,495 1,546 1,630 5인가구 1,200 1,303 1,353 1,405 1,488 1,572 1,615 1,705 1,772 1,832 1,932 6인가구 1,354 1,478 1,542 1,610 1,712 1,817 1,867 1,971 2,048 2,118 2,234 23

44 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 기초생활보장제도는 인간의 존엄성에 대한 보호와 이러한 권리를 보장하기 위한 최 저생활을 보장한다. 이러한 최저생활보장은 헌법 제 34조 1항(모든 국민은 인간다운 생 활을 할 권리를 가진다), 국민기초생활보장법 2조(건강하고 문화적인 최저생활을 유지) 에 법적 근거를 둔다. 그러나 기초생활급여의 적절성은 개선되지 못하고 있는 것으로 보인다. 도시가구 1인 평균소득 대비 최저생계비 수준은 28.3% 수준에서 머물고 있다. 또한 도시가구 4인을 기준으로 할 경우에도 평균소득 대비 최저생계비는 30.3%에 그치 고 있다. 손병돈(2006)은 우리나라 기초생활보장급여는 비현실적이고 비계측 연도에 소 비자 물가상승률만 적용함으로써 감소할 수 밖에 없는 문제점을 지적한 바 있다. 그리 고 이태진 외(2009)의 연구에서는 수급자의 90%정도는 적절한 생활을 하기에 급여가 부 족하다고 인식하고 있는 것으로 나타났다. 전통적인 한국의 부양방식으로 인식해 왔던 사적부양체계 마저도 약화되고 있다. 노인단독가구는 계속 증가하고 있는 가운데 가족 이 부양해야 한다 라는 가족부양 의식도 약화되고 있다. 65세 이상 노인단독가구의 변 화 비율은 2000년 31.3%에서 2013년 35.3%로 증가한 반면 2012년도 사회조사에서 가족 부양에 대한 인식은 33.2%로 감소하였다. 연도별 [표 2-2-3] 2006년~2013년 도시근로자 평균소득 대비 최저생계비 최저생계비 (1인 가구) 최저생계비 (4인 가구) 도시근로자 평균소득 (1인 가구) 도시근로자 평균소득 (4인 가구) 1인 가구 대비비율 (단위: 원, %) 4인 가구 대비 비율 ,000 1,170,000 1,594,019 3,735, ,000 1,206,000 1,755,800 4,037, ,000 1,266,000 1,914,418 4,251, ,000 1,327,000 1,879,602 4,179, ,000 1,363,000 1,913,408 4,447, ,000 1,439,000 1,912,548 4,719, ,000 1,495,000 1,948,776 5,017, ,000 1,546,000 2,019,279 5,102,

45 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 전국 국민기초생활보장수급자 현황 보건복지부에서 매년 발간하는 <국민기초생활보장 수급자 현황> 자료를 통해 부산 시 수급자 관련 통계를 검토하였다. 2009년을 정점으로 전국의 기초생활 수급자수가 줄 어들고 있는 것으로 나타났다. 2013년 기초수급 탈락자는 16만 9천명이었는데 이들의 탈락사유는 소득 재산의 증가, 부양의무자 순이었다(2014년 보건복지부 국정 감사자 료). 일반수급자와 달리 시설수급자는 2009년 이후로 다소 늘어났다. [그림 2-6] 2001년~2013년 국민기초생활보장수급자 현황 [표 2-2-4] 2001년~2013년 수급자 종류별 현황 (단위: 가구, 명) 연도별 계 일반수급자 시설수급자 가구 인원 인원 인원 2001년 698,075 1,419,995 1,345,526 74, 년 691,018 1,351,185 1,275,625 75, 년 717,861 1,374,405 1,292,690 81, 년 753,681 1,424,088 1,337,714 86, 년 809,745 1,513,352 1,425,684 87, 년 831,692 1,534,950 1,449,832 85, 년 852,420 1,549,848 1,463,140 86, 년 854,205 1,529,939 1,444,010 85, 년 882,925 1,568,533 1,482,719 85, 년 878,799 1,549,820 1,458,198 91,622 25

46 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 연도별 계 일반수급자 시설수급자 가구 인원 인원 인원 2011년 850,689 1,469,254 1,379,865 89, 년 821,879 1,394,042 1,300,499 93, 년 810,544 1,350,891 1,258,582 92,309 [그림 2-7] 2001년~2013년 국민기초생활보장종류별 현황 지역별 국민기초생활보장수급자 현황을 볼 때 부산시는 서울, 경기도에 이어서 수급 자가가 많은 지역으로, 2013년 기준으로 수급자 가구는 8만 1천 5백 가구였다. 이는 2010년도에 비해 3천 가구 이상이 줄어든 규모이다. 한편 서울시, 인천시는 다른 시도와 다르게 수급자 수가 증가추세에 있는 특징을 보여주고 있다. [표 2-2-5] 2010년~2013년 시도별 수급자가구 현황 (단위: 가구) 시도별 2010년 2011년 2012년 2013년 가구 가구 가구 가구 서 울 122, , , ,627 부 산 84,620 84,211 82,491 81,515 대 구 56,954 56,299 54,784 54,487 인 천 40,817 40,650 40,840 41,552 광 주 32,484 31,537 31,148 31,273 대 전 25,118 24,798 24,471 24,353 26

47 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 시도별 2010년 2011년 2012년 2013년 가구 가구 가구 가구 울 산 11,340 10,695 10,090 9,927 세 종 - - 1,872 1,803 경 기 122, , , ,054 강 원 38,876 37,339 35,609 34,568 충 북 31,982 30,334 28,553 27,103 충 남 41,587 38,827 34,513 32,976 전 북 60,353 56,971 53,778 51,637 전 남 61,352 56,680 51,926 48,417 경 북 72,155 68,284 63,987 61,352 경 남 63,004 60,436 58,408 56,546 제 주 12,629 12,392 11,609 11,354 [그림 2-8] 2010년~2013년 시도별수급자 가구 현황 2013년 기준으로 서울시의 경우 20만명 정도가 수급자였으며 이는 부산시에 비해 1.5배 수준의 인원이 많다. 다음으로 기초생활보장 수급자는 경기도가 18만명으로 인원 이 많고, 부산시의 경우 13만명 정도이다. 경제발전 수준이 높은 울산광역시는 세종시 를 제외할 때 수급자 분포가 가장 낮은 지역이다. 27

48 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 2-2-6] 2010년~2013년 시도별 수급자 현황 (단위: 명) 시도별 2010년 2011년 2012년 2013년 인원 인원 인원 인원 서 울 214, , , ,958 부 산 145, , , ,835 대 구 108, ,532 99,473 96,803 인 천 73,749 71,700 70,860 70,984 광 주 65,821 62,482 60,684 59,962 대 전 48,338 46,549 44,992 44,066 울 산 18,851 17,191 15,804 15,353 세 종 - 3,442 3,304 경 기 209, , , ,259 강 원 66,503 63,543 58,820 56,184 충 북 57,408 53,370 49,669 46,372 충 남 72,989 66,884 58,363 54,970 전 북 110, ,085 95,656 90,280 전 남 106,210 96,503 87,670 80,315 경 북 122, , ,193 99,437 경 남 104,797 98,939 93,977 89,622 제 주 24,595 23,746 21,986 21,187 [그림 2-9] 시도별수급자 현황 28

49 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 수급자는 일반수급자, 시설수급자로 구분된다. 먼저 일반수급자수를 살펴보았다. 일 반수급자수는 2013년 기준으로 서울 19만명 > 경기 17만명 > 부산 12만명 순서로 나타 났다. [표 2-2-7] 2010년~2013년 시도별 일반수급자 현황 (단위: 명) 시도별 2010년 2011년 2012년 2013년 일반수급자 일반수급자 일반수급자 일반수급자 서 울 201, , , ,480 부 산 138, , , ,218 대 구 102,710 98,791 93,208 90,766 인 천 69,939 67,929 66,713 66,568 광 주 62,714 59,470 57,528 59,861 대 전 45,227 43,539 41,819 40,786 울 산 17,802 16,194 14,819 14,339 세 종 - - 2,813 2,695 경 기 196, , , ,069 강 원 62,850 58,949 54,936 52,402 충 북 51,817 47,909 43,908 40,668 충 남 67,657 61,713 53,594 50,284 전 북 105,192 97,559 89,906 84,720 전 남 100,085 90,643 81,249 74,196 경 북 115, ,949 97,784 92,151 경 남 98,419 92,674 87,559 83,312 제 주 22,420 21,694 19,841 19,067 다음은 2010년~2013년 동안 시도별 시설수급자 현황이다. 시설수급자수는 서울보 다 경기도에 더 많은 인원이 분포하고 있다. 경기도는 2013년 기준으로 시설수급자 수가 1만 4천명이며, 다음으로 서울(1만1천명), 경북(7천명) 순서로 나타났다. 부산시 는 6천명 정도의 시설수급자가 있으며, 대구, 전남 등의 지역들과 수급자 인원수가 비슷하다. 29

50 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [그림 2-10] 2010년~2013년 시도별 일반수급자 현황 [표 2-2-8] 2010년~2013년 시도별 시설수급자 현황 (단위 : 명) 시도별 2010년 2011년 2012년 2013년 시설수급자 시설수급자 시설수급자 시설수급자 서 울 13,052 12,689 11,293 11,478 부 산 6,881 6,760 7,323 6,617 대 구 5,876 5,741 6,265 6,037 인 천 3,810 3,771 4,147 4,416 광 주 3,107 3,012 3,156 3,101 대 전 3,111 3,010 3,173 3,280 울 산 1, ,014 세 종 경 기 12,763 12,439 14,015 14,190 강 원 3,653 3,594 3,884 3,782 충 북 5,591 5,461 5,761 5,704 충 남 5,332 5,171 4,769 4,686 전 북 5,702 5,526 5,750 5,560 전 남 6,125 5,860 6,421 6,119 경 북 7,017 7,041 7,409 7,286 경 남 6,378 6,265 6,418 6,310 제 주 2,175 2,052 2,145 2,120 30

51 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 [그림 2-11] 2010년~2013년 시도별 시설수급자 현황 2) 부산시 국민기초생활보장수급자 현황 수급자 유형별 현황 부산시 국민기초생활보장 수급자 현황을 살펴보았다. 2010년 이후 전체 수급자 인원 에서 시설수급자수가 미미하게 증가하였다. 2013년 12월 기준으로 일반수급자가 94.9%, 시설수급자가 5.1%의 비중을 차지하였다. [표 2-2-9] 2010년~2013년 수급자 유형별 현황 (단위 : 가구, 인원, %) 연도별 계 일반수급자 시설수급자 가구 인원 인원 비율 인원 비율 2010년 84, , , , 년 84, , , , 년 82, , , , 년 81, , , ,

52 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [그림 2-12] 2010년~2013년 수급자 유형별 비율 일반수급자 성별 현황 여성은 남성에 비해 빈곤위험이 높은 것으로 알려져 있다. 여성은 일자리를 갖기가 어려운 반면 일자리를 상실할 가능성이 높고 저임금 근로를 수행할 가능성이 높다. 여 성가구주의 경우 돌봄의 책임이 가중되어 빈곤위험성이 더 가중될 수 밖에 없다. 수급 자 현황을 보면 여성 수급자의 비중이 높다. 2013년 기준으로 여성 수급자는 56.%로 남 성 수급자 43.7%에 비해 높은 수준이다. 성별 비중은 전국과 부산이 비슷한 양상을 보 였다. 연도별 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 성별 현황 (단위 : 명, %) 남 여 계 인원 비율 인원 비율 2010년 138,317 60, , 년 134,837 58, , 년 128,650 55, , 년 124,218 54, ,

53 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 [그림 2-13] 2010년~2013년 일반수급자 성별 비율 일반수급자 연령별 현황(생애주기별) 2010년~2013년 일반수급자 연령별 현황을 살펴 보았다. 고령자는 취업가능성이 낮고 단순노무직에 종사할 가능성이 높아 빈곤의 위험성이 높은 연령층이다. 연령별로 부산 시 수급자 비율을 볼 때 중년기, 노년기 연령대의 인원이 가장 높았다. 특히 65세 이상 노년층은 증가 추세를 보였다. 연도별 계 2010년 138, 년 134, 년 128, 년 124,218 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 연령별 현황(생애주기별) (단위: 명, %) 영유아기 학령기 청소년기 청년기 중년기 노년기 (0~5세) (6~11세) (12~19세) (20~39세) (40~64세) (65세 이상) 2,830 (2.0) 2,618 (1.9) 2,282 (1.8) 2,083 (1.7) 7,387 (5.3) 6,456 (4.8) 5,374 (4.2) 4,589 (3.7) 23,451 (17.0) 21,941 (16.3) 19,512 (15.2) 17,639 (14.2) 16,422 (11.9) 15,666 (11.6) 14,270 (11.1) 13,818 (11.1) 53,066 (38.4) 52,851 (39.2) 50,861 (39.5) 49,589 (39.9) 35,161 (25.4) 35,305 (26.2) 36,351 (28.3) 36,500 (29.4) 33

54 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [그림 2-14] 2010년~2013년 일반수급자 연령별 현황(생애주기별) 일반수급가구 특례유형별 현황 일반수급자는 아니지만 특별한 보호가 필요한 생활형편이 어려운 저소득층을 지자체 자체적으로 특례수급자로 급여를 지원한다. 대상자에게는 교육급여, 자활급여, 의료급 여 등의 급여혜택을 제공한다. 2013년 기준으로 부산시의 특례수급자 가구는 일반수급 자 가구의 5.2% 수준인 4268가구를 지원하였다. 임시적인 지원형태이지만 기초생활보 장 수급자로 보호되는 특례수급자 유형은 수급권자재산기준특례, 이행급여특례, 자활 특례 순서로 나타났다. 34

55 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 연도별 계 의료특례 , , , ,268 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 특례유형별 현황 28 (1.3) 44 (1.7) 92 (2.9) 68 (1.6) 수급권자 재산기준 특례 610 (28.0) 716 (27.4) 859 (27.3) 1,174 (27.5) 자활 특례 1,043 (47.9) 1,379 (52.7) 1,204 (38.3) 874 (20.5) 교육 특례 53 (2.4) 58 (2.2) 46 (1.5) 20 (0.5) 타법률 수급자 252 (11.6) 238 (9.1) 207 (6.6) 162 (3.8) 부양 의무자 재산기준 특례 15 (0.7) 17 (0.6) 19 (0.6) 17 (0.4) 의료,교육, 자활 중복 특례 99 (4.5) 52 (2.0) 32 (1.0) 11 (0.3) (단위: 가구, %) 이행 급여 특례 (17.0) 1,836 (43.0) 기타 76 (3.5) 113 (4.3) 154 (4.9) 106 (2.5) [그림 2-15] 2010년~2013년 일반수급가구 특례유형별 현황 일반수급가구 가구원별 현황 소득이 낮은 저소득층의 경우 가구원이 많은 것은 경제적으로 더욱 불리한 상황이 되는 원인일수 있다. 그러나 단순히 가구규모가 크다 혹은 작다는 이유만으로 빈곤 가 능성을 가늠하기는 어렵다. 일하는 가구원이 많은 경우 안정적으로 소득확보가 가능하 지만 장애, 아동, 노인 등 경제활동을 하는데 취약한 특성을 지닌 가구원이 많으면 그 만큼 경제적으로 열악한 조건에 빠질 수 있다. 가구원수별 분포를 살펴보면 부산시 수 급자 가구의 67.7%는 1인 가구이며, 17.5%는 2인 가구로 구성되어 있다. 2010년도 이후 1인가구 비중은 늘어나고 2인 가구 비중은 다소 줄어드는 경향을 보였다. 35

56 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 연도별 계 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 7인이상 가구 2010년 84, 년 84, 년 82, 년 81,515 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 가구원별 현황 53,277 (63.0) 54,129 (64.3) 54,583 (66.2) 55,213 (67.7) 15,676 (18.5) 15,464 (18.4) 14,800 (17.9) 14,279 (17.5) 9,924 (11.7) 9,333 (11.1) 8,386 (10.2) 7,724 (9.5) 4,293 (5.1) 3,946 (4.7) 3,514 (4.3) 3,178 (3.9) 1,126 (1.3) 1,040 (1.2) 938 (1.1) 847 (1.0) 238 (0.3) 213 (0.3) 197 (0.2) 209 (0.3) (단위: 가구, %) 86 (0.1) 86 (0.1) 73 (0.1) 65 (0.1) [그림 2-16] 2010년~2013년 일반수급가구 가구원별 현황 일반수급가구 가구구성별 현황 핵가족 중심의 가족구조 변화는 사적부양, 여성의 경제활동 참가, 돌봄 등에 변화를 가져온다. 부산시 수급자 가구의 변화를 볼 때 이러한 문제에 대해 상대적으로 취약할 수 있는 단독가구와 부부가구가 늘어나는 대신 자녀동거가구는 줄어들었다. 2010년도 에 비해 단독가구는 4.2%p, 부부가구는 0.3%p 정도 증가한 반면에 자녀동거가구는 3.4%p 감소한 것으로 나타났다. 36

57 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 가구구성별 현황 (단위: 가구, %) 연도별 계 단독가구 부부가구 자녀 동거가구 그 외가족 동거가구 비혈연가구 기타 2010년 84,620 45,542 (53.8) 4,782 (5.7) 26,510 (31.3) 5,895 (7.0) 519 (0.6) 1,372 (1.6) 2011년 84,211 46,269 (54.9) 4,880 (5.8) 25,721 (30.5) 5,587 (6.6) 449 (0.5) 1,205 (1.4) 2012년 82,491 47,037 (57.0) 4,870 (5.9) 23,815 (28.9) 5,148 (6.2) 425 (0.5) 1,196 (1.4) 2013년 81,515 47,254 (58.0) 4,814 (5.9) 22,746 (27.9) 4,890 (6.0) 394 (0.5) 1,417 (1.7) [그림 2-17] 2010년~2013년 일반수급가구 가구구성별 현황 일반수급가구 주거유형별 현황 주거재산은 세대 간 빈곤을 방지하고 빈곤화를 방지하기 위한 중요한 경제적 자원이 라고 할 수 있다. 국민기초생활보장제도에서도 주거자산은 소득인정액 기준으로서 고 려하고 있다. 하지만 수급자의 경우 주거재산을 거의 보유하고 있지 못한 실정이다. 수 급가구의 주거 유형은 보증부 월세(24.8%), 전세임대매입임대 주택(24.6%) 비중이 가장 높아 주거 불안정이 심하고 자가 비율은 5.8%에 불과했다. 주거형태별 변화 추이를 보 37

58 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 면 전세, 월세 형태는 감소하는 반면 전세임대매입임대 주택은 비중이 증가하는 것으로 나타났다. [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 주거유형별 현황 연도별 계 자가 전세 월세 보증부 월세 2010년 84, 년 84,211 4,940 (5.8) 4,910 (5.8) 9,918 (11.7) 9,392 (11.2) 9,094 (10.7) 8,619 (10.2) 20,103 (23.8) 20,193 (24.0) 전세 임대 매입 임대 주택 16,961 (20.0) 18,006 (21.4) 가정 위탁 66 (0.1) 54 (0.1) 보장기 관제공 거주자 411 (0.5) 441 (0.5) (단위: 가구, %) 그룹홈 거주자 117 (0.1) 115 (0.1) 기타 23,010 (27.2) 22,481 (26.7) 2012년 82,491 4,833 (5.9) 8,584 (10.4) 7,989 (9.7) 19,892 (24.1) 18,994 (23.0) 37 (0.0) 558 (0.7) 132 (0.2) 21,472 (26.0) 2013년 81,515 4,747 (5.8) 7,961 (9.8) 7,343 (9.0) 20,235 (24.8) 20,108 (24.7) 32 (0.1) 884 (1.1) 117 (0.1) 20,088 (24.6) [그림 2-18] 2010년~2013년 일반수급가구 주거유형별 현황 38

59 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 일반수급자 취업현황 일반수급자 대다수는 취업활동을 하고 있지 않은 상태인 것으로 나타났다. 수급자의 90% 이상은 비경제활동인구이고 실직 및 미취업상태에 있었다. 근로를 하고 있는 경우 는 일일고용이나 자영업과 같은 매우 불안정한 고용조건에 있었다. 2010년도 이후로 자 영업에 종사하는 인원이 급격하게 줄어드는 것으로 나타났다. 연도별 계 2010년 138, 년 134, 년 128, 년 124,218 [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 취업 현황 상시 고용 1,193 (0.9) 1,108 (0.8) 919 (0.7) 353 (0.3) 임시 고용 2,508 (1.8) 2,100 (1.6) 1,715 (1.3) 741 (0.6) 일일 고용 9,047 (6.5) 7,997 (5.9) 6,570 (5.1) 3,477 (2.8) 자영업 1,606 (1.2) 1,345 (1.0) 1,144 (0.9) 753 (0.6) 농수 축산업 41 (0.0) 36 (0.0) 33 (0.0) 23 (0.0) 실직 및 미취업 13,061 (9.4) 11,612 (8.6) 10,046 (7.8) 6,787 (5.5) (단위: 명, %) 비경제 활동인구 110,861 (80.1) 110,639 (82.1) 108,223 (84.1) 112,084 (90.2) [그림 2-19] 2010년~2013년 일반수급자 취업 현황 39

60 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 일반수급자의 경제활동인원은 급격하게 줄어들었는데, 2010년도에 20% 인원이 노동 시장에 참가하였으나 2013년도에 10% 수준으로 떨어진 것으로 나타났다. [표 ] 2010년~2013년 일반수급자 취업현황(경제활동인원) 현황 (단위: 명, %) 연도별 계 경제활동인구 비경제활동인구 2010년 138, 년 134, 년 128, 년 124,218 27,456 (19.9) 24,198 (17.9) 20,427 (15.9) 12,134 (9.8) 110,861 (80.1) 110,639 (82.1) 108,223 (84.1) 112,084 (90.2) [그림 2-20] 2010년~2013년 일반수급자 취업 현황(경제활동인원) 일반수급가구 보장기간별 현황 공공부조 수급자는 급여 의존성이 높아질수록 빈곤의 덫(poverty trap)에 빠질 가능성 이 높다. 장기빈곤가구는 단기빈곤과 이질성이 존재하며 특히 노인가구, 여성가구주일 수록 빈곤문제가 장기적으로 지속될 가능이 더욱 커진다. 부산시 수급가구를 볼 때 수 40

61 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 급기간이 2년 미만인 단기간의 빈곤층은 다소 줄어 든 반면에 10년 이상의 장기 빈곤층 은 증가하고 있다. 2년 미만의 수급자는 24.1%에서 19%로 감소하였고, 10년 이상의 수 급자는 23%에서 26.9%로 증가한 것으로 나타났다. 연도 계 , , , ,515 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 보장기간별 현황 1년 미만 11,485 (13.6) 12,197 (14.5) 9,257 (11.1) 7,106 (8.7) 1 2년 미만 8,880 (10.5) 9,041 (10.7) 9,241 (11.1) 7,813 (9.6) 2 3년 미만 6,027 (7.1) 8,121 (9.6) 7,519 (9.0) 8,028 (9.8) 3 4년 미만 7,124 (8.4) 5,528 (6.6) 7,035 (8.4) 6,602 (8.1) 5년미 만 7,009 (8.3) 6,359 (7.6) 4,840 (5.8) 6,296 (7.7) 5 6년 미만 7,281 (8.6) 6,095 (7.2) 5,636 (6.8) 4,424 (5.4) 6 8년 미만 10,646 (12.6) 11,087 (13.2) 10,997 (13.2) 10,119 (12.4) 8 10년 미만 6,678 (7.9) 6,821 (8.1) 8,157 (9.8) 9,178 (11.3) (단위: 가구, %) 10년 이상 19,490 (23.0) 18,962 (22.5) 19,809 (23.7) 21,949 (26.9) [그림 2-21] 2010년~2013년 일반수급가구 보장기간별 현황 일반수급가구 소득구간별 현황 수급가구의 소득특성을 살펴보고자 구간별로 금액을 구분하여 분포상태를 검토하였 41

62 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 다. 상당수의 수급가구가 소득이 없는 상태이거나 열악한 소득수준인 것으로 확인되었 다. 2013년 기준으로 소득이 없는 수급가구가 26.8%로 미미하게 증가하고 있었다. 동일 한 시점에서 월소득이 40만 미만인 최빈곤 가구는 무려 54%이며, 2010년도 57% 비중에 서 다소 감소한 추세를 보였다. 연도별 계 2010년 84, 년 84, 년 82, 년 81,515 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 소득구간별 현황 0원 초과 20만원 이하 36,074 (42.6) 36,118 (42.9) 34,441 (41.8) 33,336 (40.9) 20만원 초과 40만원 이하 11,637 (13.8) 10,963 (13.0) 10,542 (12.8) 10,114 (12.4) 40만원 초과 60만원 이하 8,229 (9.7) 7,619 (9.0) 6,399 (7.8) 5,944 (7.3) 60만원 초과 80만원 이하 4,184 (4.9) 4,498 (5.3) 4,497 (5.5) 4,461 (5.5) 80만원 초과 100만 원이하 2,142 (2.5) 2,159 (2.6) 2,146 (2.6) 2,111 (2.6) 100만원 초과 120만원 이하 1,047 (1.2) 1,233 (1.5) 1,198 (1.5) 1,211 (1.5) 120 만원 초과 1,015 (1.2) 1,583 (1.9) 1,908 (2.3) 2,487 (3.1) (단위: 가구 %) 소득 없음 20,292 (24.0) 20,038 (23.8) 21,360 (25.9) 21,851 (26.8) [그림 2-22] 2010년~2013년 일반수급가구 소득기간별 현황 42

63 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 일반수급가구 재산 현황 수급자의 재산특성을 재산구간별로 살펴 보았다. 대부분 가구가 재산이 없거나 낮은 수준의 재산금액을 보유하고 있는 것으로 나타났다. 재산이 없는 가구는 2010년 26.3% 에서 2013년에는 10.2%까지 감소한 것으로 보이지만 개선 수준은 낮아서 1000만원 미만 의 가구는 57.6%로 11.3%p 증가하였다. 연도별 계 2010년 84, 년 84, 년 82, 년 81,515 [표 ] 2010년~2013년 일반수급가구 재산 현황 0원초과 1,000만 원이하 39,144 (46.3) 48,870 (58.0) 47,172 (57.2) 46,970 (57.6) 1,000 만원초과 2,000 만원이하 10,510 (12.4) 11,193 (13.3) 11,120 (13.5) 10,748 (13.2) 2,000 만원초과 3,000 만원이하 5,652 (6.7) 6,036 (7.2) 6,113 (7.4) 6,024 (7.4) 3,000 만원초과 4,000 만원이하 3,209 (3.8) 3,500 (4.2) 3,503 (4.2) 3,470 (4.3) 4,000 만원초과 5,000 만원이하 1,853 (2.2) 2,045 (2.4) 2,121 (2.6) 2,189 (2.7) 5,000 만원 초과 1,967 (2.3) 2,559 (3.0) 3,112 (3.8) 3,778 (4.6) (단위: 가구, %) 재산 없음 22,285 (26.3) 10,008 (11.9) 9,350 (11.3) 8,336 (10.2) [그림 2-23] 2010년~2013년 일반수급가구 재산현황 43

64 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 이상으로 부산시 수급자 현황을 살펴 보았다. 부산시 수급가구는 구조적으로 빈곤에 서 벗어나기 어려운 특징을 보여준다. 첫째, 부산시 기초생활보장 수급자 중 자립이 힘 든 장기 빈곤층이 차지하는 비중이 높았다. 수급기간이 10년 이상이 되는 장기 빈곤층 이 지속적으로 늘어나는 추세이다. 둘째, 가구특성을 볼 때 부산시 수급자는 빈곤탈출 이 어려워 보인다. 1, 2인 가구가 대다수를 차지하고 있고, 우리나라에서 가장 대표적인 빈곤집단인 노인가구가 지속적으로 증가하고 있다. 셋째, 노동시장 특성에서 빈곤에서 벗어나기가 어려운 위험성이 드러난다. 경제활동에 참여하고 있는 수급자는 극소수 인 원에 불과하고 이들은 주로 불안정한 고용조건에 있는 근로빈곤층이다. 지금부터 부산시 사각지대 규모와 사각지대 저소득층의 특징을 살펴 보고자 한다. 우 선 사각지대 규모를 살펴보기 위해 2012년도 한국노동패널자료 를 분석하였다. 한국노 동패널자료는 부산시에 거주하는 조사대상 가구로서 1,082 케이스를 포함하고 있는데 패널자료에 포함된 가구소득과 가구소비에 대한 정보를 분석하여 지역 간 절대빈곤 혹 은 상대빈곤 개념에 따른 빈곤율, 평균 가구소득, 부채 등을 비교하였다. 또한 사각지대 저소득층의 특징을 살펴 보기 위해 2013년도 1월~ 2014년도 11월까지, 2015년도 1월~10 월까지 사회보장정보시스템(행복E음)에 등록된 자료를 분석하였다. 사각지대 저소득층 은 사회보장정보시스템에 기초생활보장제도의 수급신청을 했으나 신청가구의 소득기 준과 부양의무자 조건이 맞지 않아 탈락된 가구와 그 가구의 부양의무자 가구를 중심으 로 살펴보았다. 신청탈락가구는 본 연구에서 검토하고자 하는 부산형 기초보장제도의 직접적인 정책대상이기 때문에 소득, 재산, 부채 등의 기본정보를 세부적으로 분석하여 특성을 살펴 보았다. 3) 부산시 사각지대 규모 부산시 빈곤율 현황 한국노동패널 자료를 기초로 분석한 2011년 부산시의 절대빈곤율은 7개 광역시 평균 을 밑도는 수준이다. 전국 평균이 9.6%이고 부산시는 8.8%로 나타났다. 서울, 대구, 인 천에 비해 절대빈곤율이 낮은 상태에 있었다. 하지만 중위소득을 기준으로 한 상대빈곤 은 전국 평균과 비슷한 수준을 보이고 있었다. 2차 빈곤집단이라고 할 수 있는 차상위 44

65 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 빈곤은 전국 평균 보다 두텁게 나타나고 있었으며, 7대 광역시 중 가장 높은 수준을 보 이고 있었다. 차상위빈곤과 최저생계비 이하 절대빈곤층을 합할 경우 13.2%로서 전국 평균과 비슷한 수준을 보이는 것으로 나타났다. 따라서 부산시의 빈곤 정책이 최저생계비 이하의 절대빈곤층만 대상으로 한다면 전 국 평균 보다 기초보장 대상자의 부담이 상대적으로 적을 수 있다. 반면 상대빈곤선을 적용하거나 차상위빈곤을 포함한 절대빈곤율을 적용하면 전국 평균과 유사한 정도의 빈곤층을 정책 대상으로 해야 할 것으로 예상할 수 있다. [표 2-3-1] 2011년 7대 광역시 빈곤율 현황 (단위: %) 구분 전체 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 절대빈곤 상대 빈곤 중위소득 30% 중위소득 50% 차상위빈곤 차상위빈곤+절대빈곤 주) 한국노동패널자료(2012년) 한국노동패널자료의 분석에 따른다면 부산시의 빈곤율이 전국 평균에 비하여 특 별하게 높거나 낮은 상태는 아니다. 이러한 특성은 부산의 소득, 소비, 부채 상황에 서도 어느 정도 드러난다. 부산시 가구의 평균 부채는 전국 평균보다 낮은 상태를 보이고 있으며, 소득에서 차지하는 부채의 비율 역시 낮게 나타났다. (1칸 당기기)소 득에서 차지하는 소비의 비율 역시 전국 평균보다 낮았다. 부산시 가구들은 전국에 비하여 적게 소비하고 있고 부채도 적게 가지고 있는 것이 특징적이다. 따라서 소득 이 어느 정도 유지 된다면 전국적으로 특별하게 빈곤율이 높게 나타날 가능성은 낮 을 것으로 판단된다. 이는 부산형 기초보장 모형을 만드는데 상대적으로 유리한 요 소로서 작용할 수 있다. 45

66 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 2-3-2] 가구부채와 소비수준 (단위: 연간, 만원) 구 분 연간총소득 총 가구 부채 연간 총 소비액 전국 평균 4, , , 중위수 4, , , 부산 평균 4, , , 중위수 4, , , 주) 한국노동패널자료(2012년) [표 2-3-3] 소득, 소비, 부채 (단위: 연간, 만원) 구분 소득-소비 소비/소득 소득-부채 부채/소득 전국 평균 1, , 중위수 1, 부산 평균 1, , 중위수 1, 주) 한국노동패널자료(2012년) 사각지대 규모 추정 기초생활보장제도에서 가장 중요한 이슈는 사각지대에 대한 정책적 문제들이다. 최 근 기초생활보장제도의 부정수급 문제를 중심으로 한 효율성 문제가 제기되고 있지만 사각지대 문제는 생활보호 시대나 기초생활보장 시대를 불문하고 절대빈곤 정책의 가 장 핵심적인 논쟁거리였음을 부정할 수 없다. 실제로 빈곤한 생활수준에 있음에도 불구 하고 예산, 선정기준, 기타 여러 가지 조건들로 인하여 공적 지원 대상자에서 배제됨으 로써 곤궁한 삶을 살아야 한다는 점에서 중복이나 부정수급 보다 심각하게 다루어야 할 충분한 이유가 있다. 한국노동패널 15차 자료를 기초로 부산시의 기초보장 사각지대의 규모를 추정하면 [표 2-3-4]와 같다. 부산시의 사각지대 규모는 사각지대에 포함하는 집단을 어떻게 정의 하는가에 따라 다르게 나타난다. 정부가 중위소득 기준 상대적 빈곤선을 사용하여 생계 급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여의 기준선을 제시한 소득수준이 A이다. 이를 기준으 로 차상위계층 개념을 적용하여 개별 급여별로 120%에 해당하는 소득기준을 산출한 것 이 B이다. 최저생계비를 기준으로 한 절대빈곤의 차상위계층 산출 방법을 각각의 급여 유형에 그대로 적용한 것이다. 일반적으로 차상위계층 역시 빈곤층의 범주에 포함시키고 있음을 고려하여 사각지대 46

67 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 를 광의로 추정하면, 수급자를 제외한 사각지대는 생계급여 5.8%, 의료급여 12.0%, 주거 급여 12.9%, 교육급여 31.5%로 나타난다. 다음으로 차상위개념을 사각지대에 포함하지 않고 협의로 산출할 경우 D의 비수급 빈곤층이 사각지대에 있는 것으로 추정된다. 이 경우 부산시의 기초보장 사각지대는 생계급여 3.5%, 의료급여 7.4%, 주거급여 8.7%, 교 육급여 12.7%로 산출된다. 다만, 한국노동패널을 이용한 이 같은 부산시 기초보장 사각지대의 규모 추정은 두 가지 측면에서 사각지대 규모를 과대 추정할 가능성이 있음에 유의할 필요가 있다. 첫 째는 한국노동패널 자료의 표본 자체에서 오는 한계로서 전체 표본에 빈곤층, 특히 수 급자가 실제보다 적게 포함됨으로써 빈곤규모의 추정 자체가 과도하게 이루질 가능성 이 높다. 둘째는 통합급여에서 개별급여 형태로 제도가 전환되는 것을 반영하기 위해 급여를 생계, 의료, 주거, 교육의 네 형태로 나누어 추정하는데서 생기는 오류이다. 이 는 개별급여의 제도 시작 단계에서 과거의 수급자 비율을 일률적으로 적용하다 보니 모 든 각 급여별로 동일한 정도의 수급자 비율을 가지고 있다는 것을 전제로 추정되는데서 오는 오류이다. 특히 교육급여의 경우 상당수의 수급자 가구가 노인가구임을 고려하면 한국노동패널 자료를 이용한 사각지대의 추정은 사실상 현실성이 없다. 이러한 한계는 이용 가능한 데이터가 주어지지 않는 상태에서의 고육지책( )이라고 할 수 있기 때문에 수치에 절대적인 의미를 부여할 수 없다. [표 2-3-4] 한국노동패널을 이용한 부산시 기초보장 사각지대 규모 추정 2012년 / 월, 원 생계급여 (중위소득 30%) 의료급여 (중위소득 40%) 주거급여 (중위소득 43%) 교육급여 (중위소득 50%) 정부 발표 기준 적용 (A) 525, , , ,000 정부발표 기준의 120% (B) 630, , ,000 1,050,000 차상위가구 (B-A=C) 2.3% 4.6% 4.2% 18.8% 31,959 가구 63,918 가수 58,360 가구 261,231 가구 비수급 빈곤가구 (D)** 3.5%* 7.4%* 8.7%* 12.7%* 48,633 가구 102,825 가구 120,889 가구 176,470 가구 사각지대 5.8%* 12.0%* 12.9%* 31.5%* (C) + (D) 80,592 가구 166,743 가구 179,249 가구 437,701 가구 주) 노동패널 15차(2012년) 균등화가구소득 적용. 2012년 부산시의 총가구수 1,389,526. * 노동패널 자료의 수급자가구주 비율 2.5%를 개별급여 유형별로 적용. **상대빈곤선 이하 가구에서 최저생계비기준 수급자가구을 제외한 가구 47

68 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 그럼에도 불구하고 본 연구처럼 생계급여와 주거급여를 중심으로 부산형 기초보장의 모형을 구축한다는 점에서는 [표 2-3-4]가 의미를 가질 수 있다. 첫째로, 한국노동패널 데이터가 가지는 수급자가구의 과소비율 실제 사각지대를 과대 추정할 위험은 생각보 다 작다는 점이다. 보건복지부의 공식통계에 의하면 차상위계층을 포함한 총 사각지대 는 인구 기준으로 410만 명으로 전인구의 8.4%에 이르고 있고, 이 중에서 최저생계비 이하에 있지만 부양의무자 등의 조건으로 수급자가 되지 못한 집단(비수급 빈곤층)이 약 100만 명으로 전체 빈곤인구의 약 17%에 이르고 있다(참여연대, 2009). 3) 비록 분석 단위(가구 혹은 개인)가 다르고 광역시도 간에 차이가 있음을 고려하더라도 [표 2-3-4]의 추정은 정책적으로 충분히 의미 있는 수치라고 할 수 있다. 한국노동패널 15차년도 부 산시 표본의 수급자 비율이 2.5%인데, 이는 정부 자료가 제시하는 수급률(2011년 2.9%, 2012년 2.7%)과 차이가 생각만큼 크지 않다. 둘째로 생계급여에 대한 욕구가 있는 가구 의 경우 어느 정도의 주거급여 문제를 거의 모두 가지고 있을 가능성이 높다는 점에서 교육급여에 비하여 과잉추정의 가능성은 상대적으로 줄어든다고 할 수 있다. 4) 신청탈락가구의 가구 및 소득 재산 특성 가구주 및 가구특성 부산시의 경우 전국의 신청탈락가구의 성별 현황과는 다소 다른 양상을 보여주고 있 다. 전체 신청탈락가구를 대상으로 분석한 김은하 외(2013)는 여성가구주는 52.88로 나 타나 경제적으로 취약한 여성가구주 비중이 매우 높은 특성을 보였다. 그러나 부산시의 경우 신청탈락가구의 가구주 성별 비중은 남성이 52.2, 여성이 47.8로 남성이 여성에 비 해 높게 나타났다. [표 2-3-5] 신청탈락가구주의 성별 구분 빈도 비율 남성 여성 전체 ) 참여연대(2009). 국민복지기본선 확보를 위한 참여연대 제도개선 요구안. 48

69 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 신청탈락가구는 가구주의 연령대가 전반적으로 높다. 60대 연령층이 54.3%, 50대 연 령층이 22.6%로 나타나 안정된 소득기반이 무너지면 자립이 힘든 연령대의 가구주가 집중되어 있음을 알 수 있다. [표 2-3-6] 신청탈락가구주의 연령 구분 빈도 비율 20대 이하 대 대 대 대 이상 전체 신청 탈락가구의 평균 가구원수는 1.79명으로 가구규모는 다소 낮다. 1인 가구 56.6%, 2인 가구 21.6%로 절대다수의 가구가 2인 가구 미만에 속한다. [표 2-3-7] 신청탈락가구의 가구원수 구분 빈도 비율 1인 인 인 인 인 이상 평균 1.79명 전체 가구형태별로 보면 노인가구 34.7%, 일반가구 33.9%, 장애인 9.85%, 모부자가구 9.3% 로 분포하고 있다. 가구규모별로 가구유형별 분포를 살펴 본 결과, 1인 가구의 41.2%, 2인가구의 40.2%는 노인가구인 것으로 확인되었다. 부양여건과 자립이 어려운 빈곤한 노인가구들이 신청탈락 가구에 집중되어 있음을 알 수 있다. 3인 가구의 경우 모부자 가구의 비중이 가장 높게 나타났다. 경제적으로 취약한 편부모 가족들이 아동이나 노인 49

70 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 등의 돌봄의 문제를 안고 있는 가구원이 함께 살아가고 있음을 예상해 볼 수 있다. 일 반가구는 4인 이상 가구에서 상대적으로 비중이 높은 경향이 나타난다. [표 2-3-8] 신청탈락 가구의 가구규모별 가구유형 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 전체 노인가구 모부자가구 장애인가구 일반가구 기타 전체 신청 탈락가구의 주거형태는 자가인 가구는 12.3%, 전세 10%, 월세 28.9%, 임대주택 5.5%로 나타났다. 주거에 드는 비용은 생활비 중에서 고정적으로 비용을 부담해야 하고 지출에서 차지하는 비중도 높기 때문에 전월세 비중이 38.9%인 것은 이들에게 주거에 대한 비용부담이 상당히 높다는 의미이다. [표 2-3-9] 신청탈락 가구의 주거형태 구분 빈도 비율 자가 전세 월세 임대주택 기타 전체 주) 임대주택은 국민임대아파트, 영구임대주택을 포함 주) 기타 주거유형에는 무료임차, 움막, 비닐하후스, 미등기, 무허가 주택, 그룹홈거주자, 보장기관제공거주자, 가정위탁 등이 포함 50

71 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 소득 및 재산 신청탈락가구 중에서 가구소득이 상대적으로 낮은 하위 소득계층을 중심으로 연령대 별 구성을 살펴 보았다. 2013년도 최저생계비 기준은 중위소득 28%, 중위소득 30%를 기 준에 비해 신청탈락가구의 전체 비율이 높다. 그리고 2014년도 최저생계비 기준은 중위 소득 40% 기준에 비해 가구의 구성비율이 낮다. 신청탈락가구 중에서 중위소득 30%는 34.3%, 중위소득 40%는 44.6%, 중위소득 43%는 50.8%, 중위소득 50%는 59.8%이었다. 최 저생계비와 중위소득 각 기준별로 연령대별 비율을 보면 50, 60대 고령자 가구주가 많 은 특성을 보여준다. 2014년 최저생계비 기준으로 50대의 20.4%, 60대 이상의 54.8%였 고, 중위소득 기준으로 가장 낮은 중위소득 28%, 중위소득 30%에서 60대 이상의 고령 자 비중이 가장 높게 나타났다. 소득수준이 낮을수록 고령자의 비중은 높다. 구분 [표 ] 가구주 연령대별 최저생계비 및 중위소득 기준 이하 비율 2013년 최저생계비 2014년 최저생계비 중위소득 28% 중위소득 30% 중위소득 40% 중위소득 43% (단위 : %) 중위소득 50% 20대 이하 대 대 대 대 이상 전체 100(38.6) 100(42.0) 100(33.0) 100(34.3) 100(44.6) 100(50.8) 100(59.8) 주: ( )안 전체 중 기준선 이하 비중 소득인정액은 국민기초생활보장제도 수급자를 판정하는 개념이다. 가구의 실제소 득에 가구특성별 지출비용과 근로소득공제를 차감하여 산출한 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산하여 나온 액수이다. 재산의 소득환산액은 가구의 일반재산 금융 재산 자동차 재산가액에 기본재산액과 부채를 뺀 다음 소득환산율을 적용하여 계산 한다. 비이전소득과 이전소득을 합산한 소득이 가구의 실제소득이 된다(김은하 이 희종, 2012). 51

72 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 ] 소득 및 재산의 정의 실제 소득 비 이전 소득 구분 소득인정액 근로소득 사업소득 재산소득 추정소득 공적이전소득 정의 소득평가액+재산의 소득환산액 : 소득평가액= 실제소득-가구특성별 지출비용-근로소득 공제 : 재산의 소득환산액 =((일반 금융재산의 종류별가액-기본재산액-부채)+승용 차 재산가액) 재산의 종류별 소득환산액 노동력을 제공한 반대급부로 받는 대가로 상시근로자소득, 일용근로자소득, 자 활근로소득, 공공일자리소득 등이 해당 개인이 계속적으로 행하는 사업에서 얻어지는 소득으로, 농업소득, 임업소득, 어업소득, 기타사업소득 등이 해당 임대소득, 이자소득, 연금소득 취업 및 근로여부가 불분명하여 소득을 조사할 수 없으나 주거 및 생활실태로 보아 소득이 없다고 인정하기 어려운 자를 대상으로 파악한 추가소득 공적인 제도에 의하여 정기적으로 지급되는 각종 수당, 연금 등 이전 소득 재산 부채 공제 사적이전소득 부양비 출처 : 보건복지부(2012). 2012년 국민기초생활보장사업 안내. 부양의무자 또는 후원자 등으로부터 정기적으로 지원받는 금품 부양의무자가 존재하고 부양능력이 미약 인 경우에 해당되며, 부양의무자의 소 득 재산 및 신청자와의 관계 등에 의한 부양비 산정액 일반재산(토지, 건물, 주택, 임차보증금 등), 금융재산, 자동차 등 금융기관 대출금, 금융기관 외 기관 대출금 등으로 차용한 금액 중 미상환액 공제대상소득별 공제율을 적용한 장기저축, 생활준비금의 금융공제 등 부산시 신청탈락가구의 소득인정액은 평균 1,946,639원이며, 소득평가액은 평균 729,351원이었다. 2014년도 신청탈락가구는 2013년도에 비해 소득인정액 수준이 평균 약 20만원 정도 높다. 2013년~2014년 기간동안 급여를 신청했으나 탈락한 가구의 평균 근로소득은 338,086원이며, 2014년도에 가구의 근로소득은 미미하게 증가하였다. 그러 나 근로소득과 달리 사업소득은 매우 낮은 수준이다. 사업소득의 평균은 2014년도에 약 간 올랐으나 31,240원에 불과하였다. 임대소득, 이자소득, 연금소득으로 구성된 재산소 득은 평균 4,735원으로 나타나 재산에 의한 소득이 거의 나타나지 않았다. 추가소득은 취업 및 근로여부가 불분명하여 소득을 조사할 수 없으나 주거 및 생활실태로 보아 소 득이 없다고 인정하기 어려운 자를 대상으로 파악한 소득 인데 평균 추가소득은 43,007 원이었다. 각종 수당, 연금 등으로 공적이전을 받은 가구의 공적 이전소득은 평균 52

73 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 152,963원이었다. 사적이전은 공적이전 소득액 보다 다소 낮은 평균 126,174원이었다. 부양의무자의 부양능력이 미약 상태인 경우 부양의무자의 소득 재산 및 신청자와의 관계 등에 의한 부양비를 산정하게 되는데 그러한 금액은 평균 60,264원으로 나타났다. 일반재산(토지, 건물, 주택, 임차보증금 등), 금융재산, 자동차, 주거용재산 등을 합산하 여 재산총액을 보면 평균 44,353,070원이었다. 2014년도에 신청탈락가구의 재산총액이 전 년도에 비해 더 높게 나타났다. 평균 부채액은 6,384,786원이었다. [표 ] 소득 및 재산 평균 (단위 : 원) 구분 전체 비이전 소득 이전 소득 소득인정액 소득평가액 근로소득 사업소득 재산소득 기타소득 추정소득 공적이전소득 사적이전소득 부양비 1,946,639 (5,523,761) 729,351 (787,156) 338,086 (679,291) 31,240 (267,258) 4,735 (57,639) 322,144 (437,038) 43,007 (138,961) 152,963 (338,995) 126,174 (223,670) 60,264 (207,079) 1,848,772 (3,254,412) 736,488 (777,956) 331,557 (683,547) 27,858 (199,852) 5,554 (72,179) 312,940 (438,047) 41,838 (132,737) 156,769 (350,392) (219,549) 79,324 (235514) 2,053,619 (7,230,327) 721,540 (797,173) 345,232 (674,653) 34,942 (325,410) 3839 (35,436) 332,219 (435,788) 44,286 (145,483) 148,798 (326,077) 139,135 (227,430) 39,401 (168,192) 재산 44,353,070 (85,317,734) 43,523,132 ( ) 45,261,504 ( ) 부채 6,384,786 (37,468,661) 6,094,418 ( ) 6,702,617 ( ) 주) ( )안은 표준편차 53

74 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 최저생계비 수준을 기준으로 이하에 있는 가구의 소득 및 재산 수준을 분석한 결 과를 제시하였다. 2013년도 최저생계비 기준(4인가구 1,546,399만원)과 2014년도 최저 생계비 기준(1,630,820원)으로 항목별 평균소득 및 평균재산 수준을 살펴보았다 년 최저생계비 기준으로 신청탈락가구의 소득인정액은 평균 30만원 정도였고 2014년 도 최저생계비 기준으로 소득인정액은 평균 34만원 정도였다. 재산의 소득환산금액 을 적용하지 않은 소득평가액은 2013년도, 2014년도 각각 평균 28만원, 평균 33만원 정도였다. 평균 근로소득은 2013년도 기준으로 11만 5천원, 2014년도 기준으로 13만 4천원으로 나타났고, 평균 사업소득은 두 시점에서 각각 9,899원, 11,953원 정도여서 근로를 통한 자립 여건이 매우 취약한 것을 알 수 있다. 신청탈락가구는 소득수준 자체가 낮은 소득 구조를 가지고 있을 뿐만 아니라 자산을 기반으로 소득이 발생할 가능성도 희박하다. 최저생계비 기준으로 하였을 때 재산소득은 거의 없음을 확인할 수 있다. 최저생계비 이하에 있는 신청탈락가구는 낮은 소득수준과 낮은 자산소득 수준이 높은 상관성이 보 이고 있음을 확인할 수 있다. 다음으로 공적이전소득과 사적이전소득 수준을 살펴 보았다. 평균소득으로만 비교해 보면 공적이전에 대한 소득보다 사적이전소득에 대한 의존도가 약간 높다. 사적이전 소 득은 공적이전 소득보다 경제적 상황에 따라 달라질 수 있는 불안정성이 더 크기 때문 에 이들에 대한 경제적 지원이 필요하다고 할 수 있다. 2014년도 기준으로 사적이전소 득은 평균 89,618원인데 비해 공적이전소득은 평균 57,119원으로 낮게 나타났다. 부양능 력 미약가구에 한해서 부양의무자에 의한 부양을 전제로 산정된 부양비 산정액은 2014 년도 기준으로 29,300원이었다. 이는 실제 부양을 받지 못하는 가구의 경우 실제 소득을 낮추는 원인이 될 수 있다. 또한 실제소득을 낮아지는 원인이 될 수 있는 추정소득, 즉 주거 및 생활실태로 보아 소득이 없다고 인정하기 어려운 자를 대상으로 파악한 소득은 평균 3만원 정도이다. 주거재산을 포함한 총재산규모가 평균 1천 6백만원 정도로 매우 낮은 수준으로 파악된다. 낮은 수준의 재산총액에서 부채가 평균 3,651,061원으로 높기 때문에 순재산의 규모는 열악한 것으로 확인된다. 54

75 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 비이전 소득 이전 소득 [표 ] 최저생계비 기준 소득 및 재산 평균 (단위 : 원) 구분 2013년 최저생계비 이하 2014년 기준 최저생계비 이하 소득인정액 303, ,618 소득평가액 284, ,993 근로소득 115, ,603 사업소득 9,899 11,953 재산소득 1,218 1,374 기타소득 173, ,538 추정소득 30,234 33,801 공적이전소득 52,859 57,119 사적이전소득 90,369 89,618 부양비 11,163 29,300 재산 16,505,761 16,708,958 부채 3,600,061 3,651,061 신청탈락가구 중에서 중위소득 28%, 중위소득 30%, 중위소득 40%, 중위소득 43%, 중 위소득 50% 기준으로 그 이하에 있는 가구들의 평균 소득 및 재산수준을 살펴보았다. 중위소득 기준으로 가장 낮은 수준인 중위소득 28%를 기준으로 보면, 평균 소득인정액 218,280원, 평균 소득평가액은 208,309원이었다. 가장 높은 중위소득 기준 50%의 평균 소득인정액은 558,853원이고, 평균 소득평가액은 513,325원이었다. 중위소득 50% 수준 기준과 비교하면 평균 소득인정액은 중위소득 28% 기준의 평균 소득인정액은 39% 수준 (208,309원)이며, 중위소득 30% 기준은 43% 수준(238,014원), 중위소득 40% 기준은 69% 수준, 중위소득 43% 기준은 82%였다. 또한 같은 방식으로 비교해서 평균 소득평가액은 중위소득 28% 기준~중위소득 50% 기준은 각각 40.6%, 44.2%, 70.5%, 82.9%로 나타났다. 재산의 환산액을 적용한 소득인정액과 소득평가액 간에 금액차이가 중위소득 기준이 올라갈수록 미미하게 간격이 벌어지지만 금액의 차이가 크지 않다. 이는 신청탈락가구 의 자산보유 수준이 높지 않다는 의미가 반영된 결과로 해석된다. 경제적 자립 정도를 가늠할 수 있는 비이전소득은 매우 열악한 것으로 파악된다. 근 로소득은 중위소득 50% 기준 이하에서 21만원 정도인 것으로 나타나 신청탈락가구의 경제적 자립여건이 매우 취약한 것을 알 수 있다. 사업소득은 금액이 낮고 중위소득 기 55

76 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 준 간에 그 금액의 차이가 거의 없다. 재산소득으로 확인되는 액수가 거의 없다. 각각 의 중위소득 기준집단에서 공적이전소득은 39,746원~97,902원이었다. 반면에 사적이전 소득은 85,629원~97,570원으로 나타났다. 비이전 소득 이전 소득 구분 [표 ] 중위소득 기준 소득 및 재산 평균 중위소득 28%이하 중위소득 30%이하 중위소득 40%이하 중위소득 43%이하 (단위 : 원) 중위소득 50%이하 소득인정액 218, , , , ,853 소득평가액 208, , , , ,325 근로소득 66,373 79, , , ,315 사업소득 7,622 7,831 13,858 16,608 20,995 재산소득 ,567 1,590 1,952 기타소득 152, , , , ,109 추정소득 27,159 28,583 35,379 38,648 42,637 공적이전소득 39,746 43,110 62,793 71,913 97,902 사적이전소득 85,629 86,220 91,081 92,519 97,570 부양비 6,827 7,526 35,859 56,028 66,914 재산 15,583,501 15,951,673 17,064,532 17,840,667 19,112,982 부채 3,410,634 3,545,533 3,714,262 3,766,796 3,967,685 신청탈락가구는 중위소득 기준으로 소득수준이 높을수록 소득인정액과 소득평가액이 산정되는 가구의 비율이 높게 나타난다. 소득평가액은 재산의 소득환산액을 고려하지 않기 때문에 소득인정액에 비해 비중이 더 낮다. 중위소득 30% 이하에서 소득인정액 비 율은 75.8%이며, 소득평가액 비율은 74.7%로 나타나고 중위소득 50%에서는 각각이 86.1%, 84.5%로 확인이 되었다. 노동시장에서 일을 통해 확보하는 소득이 거의 없다. 각 각의 재산항목에 해당되는 자산총액의 보유율은 높은 편이지만 그것으로 인해 발생되는 재산소득은 거의 나타나지 않았다. 신청탈락가구의 절반 정도는 공적이전을 받고 있는 상태이며 대다수가 가족에 의한 사적이전이 이뤄지지 않고 있다. 공적이전이 없으면서 사적이전 조차 받지 못하는 가구들이 많은 것을 확인할 수 있다. 중위소득 30%에서 중위 소득 50% 사이의 소득집단들 간에 공적이전소득과 사적이전이 나타나는 비율은 크게 다르지 않다. 공적이전은 중위소득 기준별로 51.5%, 51.0%, 50.0%, 50.8%로 나타났고 사적 이전의 경우 각각 28.2%, 28.6%, 29.0%, 29.5%였다. 신청탈락가구 중에서 부양능력 미약 56

77 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 가구로 판정받아 부양비를 적용하는 비율은 중위소득 30%~50%에서 최소 20.2%~29.0%로 나타났다. 소득수준이 높을수록 부양비의 비율은 높은 것을 알 수 있다. 부채는 소득수준 이 낮을수록 비율이 낮은데 소득수준별로 각각 20.0%~23.6%까지 차이를 보인다. [표 ] 가구의 소득 및 재산 항목별 보유 비율 비이전 소득 이전 소득 소득인정액 소득평가액 구분 근로소득 사업소득 재산소득 기타소득 추정소득 공적이전소득 사적이전소득 재산 부채 부양비 중위소득 30%이하 중위소득 40%이하 중위소득 43%이하 중위소득 50%이하 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음 없음 있음

78 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 재산의 소득환산액은 평균 1,215,935원이고 2014년도 금액이 2013년도에 비해 금액이 더 높다. 앞에서 제시한 재산총액과 상당한 차이를 보여주는데 그 이유는 재산총액은 수급자의 특성에 따른 환산율을 적용하기 전의 금액이기 때문이다. 소득공제는 평균 19,369원이었다. 소득공제는 가구특성별 지출, 근로소득공제, 농어민가구특별공제를 합 한 금액이다. 소득공제 금액이 클수록 재산의 소득환산액과 소득평가액이 낮아지기 때 문에 수급자로 선정될 가능성이 높아진다. 앞에서 분석한 결과에서 나타났듯이 평균적 으로 근로소득이 많지 않고 근로소득이 있는 경우가 대부분이어서 근로소득공제는 평 균 3,734원으로 아주 미미한 수준이었다. [표 ] 소득 및 재산관련 평균- 재산의 소득환산액, 가구특성별 지출, 공제 (단위 : 원) 구분 전체 재산의소득환산액 소득공제 가구특성별 지출 근로소득공제 일반재산공제 1,215,935 (5,468,287) 19,369 (135,880) 15,632 (131,866) 3,734 (31,944) 381,030 (4,212,845) 1,109,827 (3,183,568) 18,403 (172,072) 16,271 (170,407) 2,127 (23,924) 354,620 (4,171,669) 1,332,079 (7,178,058) 20,426 (79,172) 14,932 (68,133) 5,494 (38,798) 409,937 (4,258,031) 신청탈락가구의 소득인정액 수준을 구간별로 살펴 보았다. 신청탈락가구의 소득인 정액은 소득이 없는 경우가 8.3%이며, 2013년에 비해 2014년도 신청탈락가구의 소득 인정액 수준이 다소 높았다. 신청탈락가구는 소득이 있는 경우에도 그 수준이 매우 낮은 것으로 해석된다. 소득인정액 구간이 50만원~200만원 미만 사이에 있는 가구들 이 집중되어 있다. 전체 신청탈락가구의 소득인정액을 살펴 본 김은하 외(2013)에서 제시한 분석결과와 비교해 보면 부산시의 신청탈락가구의 소득수준이 높은 소득구간 에 비교적 많은 인원이 분포하고 있다. 이 연구에서 신청탈락가구의 소득인정액 분포 는 50만원 미만인 경우가 73.6%로 매우 높았다(김은하 외, 2013: 55). 부산시의 경우 58

79 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 2014년 기준으로 50만원 미만은 23.4%로 상대적으로 낮은 비중을 보였고, 50~100만원 사이에 20.4%, 100~200만원 사이는 23.6%로 나타나 중간의 소득인정액 구간에서 비교 적 분산되어 있다. [표 ] 소득인정액 구간별 비중 (단위 : 원, %) 구분 전체 없음 477(8.3) 224(7.5) 253(9.2) 50만원 미만 1264(22.0) 620(20.6) 644(23.4) 50~100만원 미만 1276(22.2) 714(23.7) 562(20.4) 100~200만원 미만 1377(23.9) 729(24.2) 648(23.6) 200~300만원 미만 507(8.8) 276(9.2) 231(8.4) 300만원 이상 853(14.8) 442(14.7) 411(15.0) 전체 5754(100.0) 3005(100.0) 2749(100.0) 맞춤형급여체계에서 급여 선정기준으로 정한 중위소득 비율을 기준으로 소득인정 액 구간별 비율을 살펴 보았다. 중위소득 기준이 올라갈수록 소득이 없는 비율은 상 대적으로 낮아진다. 중위소득 50% 이하 기준으로 소득인정액 수준이 300만원 이상인 가구는 없다. 이러한 양상은 대다수 신청탈락가구의 가구소득이 높지 않기 때문이 다. 중위소득 수준이 낮을수록 소득인정액이 낮은 신청탈락가구의 분포가 높다. 가 장 소득수준이 낮은 중위소득 28% 기준과 중위소득 30% 이하에서 소득인정액이 50 만원 미만인 경우가 각각 62.8%, 62.0%로 매우 높다. 소득인정액이 50만원 미만인 경 우 중위소득 40% 기준은 50.2%, 중위소득 43% 기준은 44.5%, 중위소득 50% 기준은 38.7%로 나타났다. 59

80 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 구분 [표 ] 중위소득 기준에 따른 소득인정액 구간별 비중 중위소득 28%이하 중위소득 30%이하 중위소득 40%이하 중위소득 43%이하 (단위 : 원, %) 중위소득 50%이하 없음 477(25.1) 500(25.3) 510(19.9) 521(17.8) 535(15.5) 50만원 미만 1191(62.8) 1225(62.0) 1289(50.2) 1301(44.5) 1333(38.7) 50~100만원 미만 202(10.6) 206(10.4) 533(20.8) 735(25.1) 980(28.5) 100~200만원 미만 28(1.5) 44(2.2) 234(9.1) 360(12.3) 573(16.6) 200~300만원 미만 - - 1(0.0) 7(0.2) 22(0.6) 300만원 이상 전체 1898(100.0) 1975(100.0) 2567(100.0) 2924(100.0) 3443(100.0) 다음은 중위소득 비율을 기준으로 소득평가액 구간별 비율을 살펴 보았다. 중위소득 기준에 따른 소득평가액은 약간의 비율의 편차를 보이지만 소득인정액 분포와 비슷한 양상을 보인다. 중위소득 28%, 30% 기준으로 소득평가액이 없거나 50만원 미만인 경우 가 각각 88.7%, 86.4% 만큼이나 비중이 높은 만큼 소득이 낮은 것으로 파악된다. 구분 [표 ] 중위소득 기준에 따른 소득평가액 구간별 비중 중위소득 28%이하 중위소득 30%이하 중위소득 40%이하 중위소득 43%이하 (단위 : 원, %) 중위소득 50%이하 없음 499(26.3) 477(24.2) 477(18.6) 477(16.3) 477(13.9) 50만원 미만 1185(62.4) 1229(62.2) 1264(49.2) 1264(43.2) 1264(36.7) 50~100만원 미만 187(9.9) 222(11.2) 567(22.1) 766(26.2) 1022(29.7) 100~200만원 미만 27(1.4) 47(2.4) 258(10.1) 404(13.8) 645(18.7) 200~300만원 미만 - - 1(0.0) 13(0.4) 35(1.0) 300만원 이상 전체 1898(100.0) 1975(100.0) 2567() 2924(100.0) 3443(100.0) 재산의 소득환산액을 구간별로 보면 대부분의 가구(68.5%)는 재산의 소득환산액이 없음 인 가구이다. 60

81 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 [표 ] 재산의 소득환산액 구간별 비중 (단위 : 원, %) 구분 전체 없음 3946(68.5) 2064(68.6) 1882(68.5) 50만원 미만 215(3.7) 106(3.5) 109(4.0) 50~100만원 미만 273(4.7) 144(4.8) 129(4.7) 100~200만원 미만 417(7.2) 234(7.8) 183(6.7) 200~300만원 미만 289(5.0) 149(5.0) 140(5.1) 300만원 이상 618(10.7) 312(10.4) 306(11.1) 전체 5758(100.0) 3009(100.0) 2749(100.0) 재산의 소득환산액은 일반재산과 금융재산, 승용차 월 소득환산액을 합산한 금액이 다. 재산의 소득환산액은 중위소득 기준별로 92%~96.7% 가구는 재산의 소득환산액이 없었다. 재산의 환산소득액이 있는 가구이더라도 50만원 이하에 집중적으로 분포하고 있다. 재산의 환산소득액은 중위소득 기준이 올라가더라도 높은 구간에서 거의 확인이 되지 않은 것으로 보아 재산의 보유정도는 소득인정액에 미치는 영향이 크지 않은 것을 알 수 있다. 구분 [표 ] 중위소득 기준에 따른 재산의 소득환산액 비중 중위소득 28%이하 중위소득 30%이하 중위소득 40%이하 중위소득 43%이하 (단위 : 원, %) 중위소득 50%이하 없음 1836(96.7) 1908(96.6) 2434(94.8) 2740(93.7) 3168(92.0) 50만원 미만 52(2.7) 54(2.7) 90(3.5) 107(3.7) 142(4.1) 50~100만원 미만 9(.5) 11(.6) 37(1.4) 58(2.0) 91(2.6) 100~200만원 미만 1(.1) 2(.1) 6(.2) 17(.6) 39(1.1) 200~300만원 미만 (.1) 3(.1) 300만원 이상 전체 1898(100.0) 1975(100.0) 2567(100.0) 2924(100.0) 3443(100.0) 61

82 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 가구원수가 증가할수록 평균 소득인정액, 평균 소득평가액, 평균 재산의 소득환산액 도 늘어난다. 신청탈락가구의 평균 소득인정액은 4,57,921원이고, 평균 소득평가액은 425,724원인데 비해 평균 재산의 소득환산액은 32,197원으로 매우 낮은 수준이다. 전체 78.2%를 차지하는 1인(56.6%), 2인(21.6%) 가구 중 평균 소득인정액은 각각 270,773원, 523,532원이고, 평균 소득평가액은 각각 257,485원, 483,924원이었다. 또한 재산의 소득 환산액은 각각 13,289원, 39,609원으로 규모가 매우 적다. [표 ] 가구원수별 평균 소득인정액, 평균 소득평가액, 평균 재산의 소득환산액 평균 (단위 : 원) 소득인정액 소득평가액 재산의 소득환산액 구분 사례수 평균 표준편차 최대값 1인 , , ,682 2인 , ,309 1,140,018 3인 , ,740 1,479,573 4인 163 1,146, ,897 1,815,354 5인 62 1,345, ,540 2,748,462 전체 ,57, ,013 2,748,462 1인 , , ,682 2인 , ,613 1,140,000 3인 , ,651 1,479,573 4인 163 1,050, ,920 1,813,679 5인 62 1,175, ,615 2,300,000 전체 , ,677 2,300,000 1인 ,289 77, ,615 2인 , ,198 1,140,018 3인 , ,166 1,422,107 4인 , ,681 1,715,377 5인 , ,006 2,580,384 전체 , ,952 2,580,384 가구원수에 따라 중위소득 기준별 소득인정액, 소득평가액이 차이를 보인다. 중위소 득 기준에 따른 평균 소득인정액은 최소 218,280원~558,853원으로 나타났다. 또한 평균 62

83 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 소득평가액은 평균 208,309원~513,325원으로 나타났다. 신청탈락가구가 1인 가구의 비 중이 전체 가구의 56.6%를 차지하고 있기 때문에 평균 금액이 2인 가구에 못 미치는 수 준에 있다. 소득 인정액 소득 평가액 구분 [표 ] 중위소득기준별 가구원수에 따른 평균 소득인정액, 평균 소득평가액 (단위 : 원) 중위소득 28%이하 중위소득 30%이하 중위소득 40%이하 중위소득 43%이하 중위소득 50%이하 1인 132, , , , ,312 2인 300, , , , ,758 3인 461, , , ,812 1,065,807 4인 633, , ,202 1,146,885 1,297,228 5인 673, ,019 1,156,638 1,345,443 1,580,796 전체 218, , , , ,853 1인 128, , , , ,651 2인 282, , , , ,441 3인 423, , , , ,001 4인 627, , ,821 1,050,623 1,187,455 5인 636, ,478 1,109,001 1,175,165 1,362,328 전체 208, , , , ,325 이상으로 행복 E음 자료를 통해서 비수급 빈곤층으로 대표되는 부산시 신청탈락가구 의 소득과 재산 상태를 살펴 본 결과 다음과 같은 특징을 확인하였다. 첫째, 가구소득 구조가 경제적 자립 기반이 취약한 특성을 보인다. 중위소득 수준이 30% 이하의 낮은 소득층에서 소득인정액이 50만원 미만인 경우가 62.0%로 가구소득 조 건이 매우 나쁜 것으로 나타났다. 또한 소득평가액은 동일한 기준에서 86.4%가 50만원 미만에 있는 것으로 나타났다. 근로소득, 사업소득 등 자립여건을 위해서 가장 중요한 비이전소득을 보유한 가구 비율이 낮고, 소득이 있는 가구들은 평균 금액수준이 높지 않았다. 가계부채가 높기 때문에 가구소득의 안정성이 낮았다. 이전소득 중에서 공적이 전이 사적이전에 비해 보유하는 가구 비율이 높지만 평균 금액은 사적이전 소득이 공적 이전에 비해 약간 높은 수준이었다. 둘째, 재산의 규모가 가구소득에 미치는 영향력은 미흡하였다. 가구의 68.5%는 재산 63

84 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 의 소득환산액을 보유하고 있지 않으며 소득수준이 올라가더라도 평균 금액에서 큰 차 이를 보이질 않았다. 따라서 재산소득의 보유정도와 규모가 낮아 재산을 소득으로 환원 해서 가계를 지탱할 만큼 신청탈락가구에서 재산이 중요한 의미를 갖지 못하고 있다고 볼 수 있다. 5) 부양의무자 가구의 소득 재산 특성 부양의무자 기준은 국민기초생활보장제도에서 수급권을 얻지 못하는 가장 중요한 요 인이 된다. 그래서 수급 신청자가 경제적 어려움이 최저 수준에 미치지 못한 상황에 있 더라도 부양의무자가 부양능력을 갖고 있든지, 부양의무자의 소득수준이 일정 수준 이 상일 경우 부양의무자 범위에 있는 친족(직계 1촌 및 그 배우자)으로부터 경제적 지원을 받을 수 없다. 부양의무자의 가구소득은 수급 신청자 가구에 비해 높은 소득수준을 전 제로 한다. 법적으로 설정된 부양의무자가 어느 정도를 원칙으로 해서 부양을 해야 하 는지가 쟁점이 되는데 부양의무자가 자신의 생활수준이 붕괴되지 않는 범위 내에서 부 양을 하는 것이 타당하다. 현재 국민기초생활보장법에 따라서 적용하고 있는 부양능력 판정기준(중위소득 + 중위소득 40%)에는 그러한 수준을 고려한 결과라고 볼 수 있다. 신청탈락가구 부양의무자의 평균 가구소득액 및 평균 재산액 수준을 살펴 보았다. 2013년도, 2014년 각 년도에서 평균 소득인정액은 3,107,029원, 3,064,108원이었다. 그리고 평균 소득평가액은 1,791,345원, 1,804,655원으로 나타났다. 앞서 살펴 보았던 중위소득 40% 이하에 있는 신청탈락가구의 평균 소득인정액은 38만원, 평균 소득평가액은 36만원 이었는데, 부양의무자 가구의 소득인정액과 소득평가액 수준은 이 보다 낮게 나타났다. 부양의무자 가구는 비이전소득이 이전소득에 비해 평균 금액이 높게 나타나 경제적 자립여건이 신청탈락가구에 비해 양호하다고 볼 수 있다. 비이전소득 중 근로소득은 2013년도 기준으로 평균 1,623,535원이고, 2014년도 기준으로 평균 1,662,593원이었다. 그리고 사업소득은 2013년도 기준으로 평균 131,178원이고, 2014년도 기준으로 평균 119,579원이었다. 이러한 결과는 신청탈락가구가 이전소득 수준이 비이전소득 수준보다 높게 나타난 결과와 대조된다. 부양의무자 가구와 신청탈락가구는 공적이전소득이 사적이전소득보다 현저하게 높 다는 점에서도 특성이 서로 다르다. 부양의무자 가구는 공적이전 소득은 2013년도 기준 64

85 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 으로 평균 87,352원이고, 2014년도 기준으로 평균 86,632원이었고 사적이전 소득은 같은 해에 각각 1,729원, 2,095원으로 나타났다. 일반재산, 금융재산, 자동차 등을 합산한 재산총액은 2013년도 기준으로 평균 108,442,310원이고, 2014년도 기준으로 평균 108,257,271원으로 나타나 부양의무자자 가 구의 재산규모가 신청탈락가구에 비해 높은 수준에 있다. 가구부채 규모 역시 부양의무 자 가구가 신청탈락가구에 비해 높다. 평균 부채액은 2013년도 기준으로 18,873,691원이 고, 2014년도 기준으로 평균 19,895,155원이었다. 비이전 소득 이전 소득 [표 ] 부양의무자가구의 소득 및 재산 평균 구분 소득인정액 소득평가액 근로소득 사업소득 재산소득 기타소득 추정소득 공적이전소득 사적이전소득 재산 부채 주) ()안은 표준편차 부양비 3,107,029 (8,637,943) 1,791,345 (2,250,929) 1,623,535 (2,144,830) 131,178 (615,949) 17,185 (282,910) 89,195 (342,949) 1,824 (32,306) 87,352 (342,403) 1,729 (20,224) 114 (5,622 ) 108,442,310 (234,907,723) 18,873,691 (73,201,542 ) 3,064,108 (6,946,904) 1,804,655 (2,693,682) 1,662,593 (2,648,635 ) 119,579 (554,453) 19,400 (477,715) 89,007 (311,907) 4,531 (55,792) 86,632 (311,066) 2,095 (20,107) 281 (13,953) 108,257,271 (206,490,925) 19,895,155 (70,809,452) (단위 : 원) 65

86 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 신청탈락가구 부양의무자 가구의 가구원수는 평균 2.34명으로 신청탈락가구의 평균 가 구원수 1.79명에 비해 인원수가 많다. 1인가구 비율이 38.5%로 가장 많고 4인 가구 21.0%, 2인 가구 20.1%, 3인가구 15.3% 순서로 나타났다. 1, 2가구는 노인가구 비중이 절 대적 높기 때문에 전반적으로 볼 때 부양의무자 가구의 부양능력이 취약한 가족구조 특 성을 보인다. [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 가구의 가구원수 구분 빈도 비율 1인 인 인 인 인 이상 평균 2.34 전체 9, 주) 2013~2014년(11월) 전체 신청탈락가구의 부양의무자가구 국민기초생활보장법은 부양의무와 관련하여 제5조 제1항에서 수급권자는 부양의무 자가 없거나, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 자 로 규정 하고 있다. 그러나 이 법규정을 기초로 현 제도는 부양능력 미약 구분을 두어 실제로 가족 간에 소득이전 여부와 상관없이 부양비가 있는 것으로 간주하여 수급자의 실제 소 득으로 포함시킨다. 간주부양비를 책정하는 신청가구의 상당수는 수급자로 선정되지 못하고 있다(이승호 구인회, 2010). 2014년 기준으로 신청탈락가구 부양의무자 가구의 18.2%는 부양능력이 있음 으로 판정받아 이들의 피부양가구는 수급자로 선정되지 못 하였다. 그리고 28.5%는 부양능력 미약 으로 선정되어 실제 부양비와 무관하게 부양비 가 책정되었다. 2013년 기준으로 부양능력이 없음 으로 판정된 부양의무자 가구 비중 이 늘어났다. 66

87 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 [표 ] 신청탈락가구의 부양의무자 가구 부양능력 판정 구분 미약 1547(30.6) 1254(28.5) 없음 2574(50.9) 2345(53.3) 있음 938(18.5) 804(18.2) 전체 5059(100.0) 4406(100.0) 주1) 2013~2014년(11월) 전체 신청탈락가구의 부양의무자가구 주2) 구분이 없는 사례 결측치 처리 실제소득은 근로소득, 사업소득, 재산소득, 기타소득, 추정소득으로 이루어진 비이전 소득과 공적이전소득, 사적이전소득, 부양비를 포함한 이전소득을 합한 소득이다. 신청 탈락가구의 평균 실제소득액은 2014년도에 1,984,118원으로 전년도에 비해 다소 증가하 였다. 실제소득을 구성하는 두 가지 형태의 소득을 비교하면 비이전소득액이 더 높다. 평균 비이전소득은 1,895,111원으로 나타나 전년도에 비해 약간 증가하였다. [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 평균 가구소득액-실제소득, 이전소득, 비이전소득 (단위 : 원) 구분 실제소득 이전소득 비이전소득 1,862,917 (2,263,379) 89,195 (342,949) 1,773,722 (2,272,387) 1,984,118 (2,716,200) 89,007 (311,907) 1,895,111 ( 2,697,591) 법적으로 규정된 부양의무자 가구의 소득수준은 기준 중위소득의 40%를 부양하고도 자기 생활유지가 중위소득 수준에서 가능해야 한다. 신청탈락가구의 부양의무자 가구 는 소득인정액이 없는 가구 비중이 29%이고 소득인정액이 있더라도 50만원에 속하는 경우가 8.2%로 나타나 신청탈락가구의 부양의무자 가구 역시 상당수가 생활여건이 매 우 힘든 상황에 있음을 알 수 있다. 2014년도 신청탈락가구의 부양의무자 가구는 소득 인정액이 없는 가구 비중이 약간 더 높다. 67

88 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 ] 신청탈락가구 부양의무자 가구의 소득인정액 분포 (단위 : 가구, %) 구분 전체 없음 2784(29.1) 1433(28.0) 1351(30.5) 50만원 미만 783(8.2) 434(8.5) 349(7.9) 50~100만원 미만 577(6.0) 332(6.5) 245(5.5) 100~200만원 미만 1416(14.8) 784(15.3) 632(14.3) 200~300만원 미만 1108(11.6) 603(11.8) 505(11.4) 300만원 이상 2886(30.2) 1541(30.1) 1345(30.4) 전체 9554(100.0) 5127(100.0) 4427(100.0) 주) 결측치 제외 소득평가액이 없는 가구는 전체 부양의무자 가구의 31.3%로 비중이 높다. 2013년도 에 비해 이러한 조건에 있는 부양의무자 가구 비중이 늘어났다. 소득평가액이 50만원 미만에 있을 정도로 소득이 낮은 가구는 9.8%, 50만원~100만원 미만 사이에 있는 경우 는 6.9%로 비중이 증가하였다. [표 ]신청탈락가구 부양의무자 가구의 소득평가액 분포 (단위 : 가구, %) 구분 전체 없음 2997(31.3) 1543(30.0) 1454(32.8) 50만원 미만 934(9.8) 521(10.1) 413(9.3) 50~100만원 미만 660(6.9) 379(7.4) 281(6.3) 100~200만원 미만 1515(15.8) 833(16.2) 682(15.4) 200~300만원 미만 1187(12.4) 648(12.6) 539(12.2) 300만원 이상 2280(23.8) 1213(23.6) 1067(24.1) 전체 9573(100.0) 5137(100.0) 4436(100.0) 주) 결측치 제외 부양의무자의 재산의 소득환산액을 보면 신청탈락가구와 비슷하게 이들 가구 역 시 자산 빈곤이 심한 상황이 드러난다. 대다수 부양의무자 가구는 재산을 기반으로 68

89 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 한 소득액이 없는 빈곤층이다. 재산의 소득환산액이 없음 인 가구가 85.3%로 매우 높은 비중을 보인다. 이 구간에서 속한 가구 비중은 2013년도와 2014년도 사이에 그 대로 유지되었다. [표 ] 재산의 소득환산액 구간별 비중 (단위 : 원, %) 구분 전체 없음 8194(85.3) 4404(85.4) 3790(85.2) 50만원 미만 114(1.2) 60(1.2) 54(1.2) 50~100만원 미만 104(1.1) 55(1.1) 49(1.1) 100~200만원 미만 195(2.0) 101(2.0) 94(2.1) 200~300만원 미만 150(1.6) 78(1.5) 72(1.6) 300만원 이상 849(8.8) 461(8.9) 388(8.7) 전체 9606(100.0) 5159(100.0) 4447(100.0) 4. 빈곤취약가구의 빈곤 1) 노인가구의 빈곤 한국노동패널조사(15차)에는 부산시의 65세 이상 노인가구주 비율은 약 19.2%이다. 4) 부산시의 노인 빈곤율은 부산시 전체 가구의 빈곤율보다 매우 높은 수준을 보이고 있 다. 특히 비노인집단과 비교하면 부산시 노인들이 매우 심각한 빈곤에 시달리고 있음을 알 수 있다. 최저생계비를 기준으로 한 노인의 절대빈곤율은 28.9%에 이르고 있다. 비노인집단의 절대빈곤율이 3.9%를 보이고 있어 무려 25.0% 포인트 높게 나타나고 있다. 상대빈곤 역 시 심각한 수준이다. OECD에서 적용하는 상대빈곤선인 중위소득 50%를 기준으로 하면 48.3%의 노인이 빈곤 상태에 있는 것으로 나타나고 있다. OECD의 노인빈곤 비교자료 4) 이는 가중치를 부여한 수치이며 가중치를 부여하지 않을 경우 24.2%로 나타나고 있다. 69

90 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 에 따르면, 우리나라의 노인빈곤율이 2011년 48.6%, 2013년 49.6%로서 비교국가 중 가장 높은 상태였다. 5) 부산시의 노인 빈곤 역시 우리나라 노인 빈곤의 심각한 추이를 그대로 보여주고 있다. [표 2-4-1] 부산시 노인빈곤 현황 절대빈곤 상대빈곤 최저생계비기준 수급자 중위소득 30% 중위소득 50% 노인빈곤율(%) 비노인빈곤율(%) 주) 상대빈곤은 가구균등화소득을 기준으로 산출 여기서 주목할 점은 노인빈곤율의 심각성에 비하여 노인의 수급자 비율은 매우 낮은 상태에 있다는 점이다. 비노인집단은 빈곤율 자체도 낮지만 수급자 비율과 빈곤율의 차 이가 매우 작다. 반면 노인집단은 절대빈곤율이 28.9%에 이르고 있지만 수급자 비율은 8.6%에 불과하다. 약 20% 포인트의 차이가 발생하는데 이에 속하는 노인들은 절대빈곤 수준의 소득상태임에도 불구하고 수급자 지위를 얻지 못하고 있다. 예상컨대, 이러한 상 황이 벌어진 가장 중요한 이유는 빈곤노인 자녀들의 부양능력일 가능성이 크다. 빈곤한 노인들의 자녀들이 부양의무자조건에 의해 부양능력이 있다고 판정될 경우 수급자에서 탈락하는 노인들이 일반적인 예상치보다 높을 수 있음을 보여주는 수치라고 생각된다. 주목해야 할 또 다른 특성은 중위소득 30% 기준의 상대빈곤율이 절대빈곤율보다 낮 은 수준을 보인다는 점이다. 중위소득 30% 기준으로 노인의 상대빈곤율은 21.0%로 절 대빈곤율 28.9%보다 낮은 수준에 있다. 이러한 현상은 비노인집단에서도 수치만 다를 뿐 동일하게 나타나고 있다. 주지하듯이 중위소득 30% 선은 정부가 추진하는 개별급여 중 생계급여의 대상자 선정의 기준선으로 작용한다. 상대빈곤선이 소득분포의 변화에 따라 중위소득이 유동적일 수 있음을 고려하면, 자칫 상대빈곤선의 적용이 생계급여 대 상 수급자수를 감소시킬 가능성도 있다. 이런 현상이 상대빈곤을 측정하는 방식에서 균 등화소득을 적용한 데서 발생할 수도 있지만, 이 경우는 상대빈곤선 측정시 균등화소득 5) OECD Income Distribution Database (IDD): Gini, poverty, income, Methods and Concepts 를 검색하여 인용. 연합뉴스, , 동아일보, 보도. 70

91 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 을 사용할 것인지도 쟁점이 될 수 있을 것이다. 따라서 정부 차원에서 좀 더 정밀한 데 이터를 기반으로 전국 차원은 물론 지방정부 단위에서도 다양한 시뮬레이션 연구를 통 해 빈곤선 적용 방식에 따른 수급자의 감소 가능성을 방지할 필요가 있다. 부산시의 빈곤한 노인가구의 특성을 분석한 결과 빈곤한 노인가구주는 평균 연령이 절대빈곤 노인가구주는 76.9세, 상대빈곤 노인가구주는 70.2세 나타났다. 빈곤이 심한 노인가구일수록 노령화 정도가 높은 가구가 집중되어 있음을 알 수 있다. 빈곤한 노인 가구의 가구원수를 보면 절대빈곤 노인가구에서 1인 가구 비율이 35.3%로서 상대빈곤 노인가구집단(8.5%)에 비하여 월등히 높게 나타나고 있다. 반면 4인 이상 가구원수의 비율은 반대의 현상을 보이고 있다. 절대빈곤 상태에 있는 노인가구들의 경우 혼자서 고독한 노년기를 보내야 하는 사회 심리적 문제를 같이 안고 있음을 알 수 있다. [표 2-4-2] 부산시 빈곤 노인의 특성 절대빈곤노인가구 (최저생계비기준) 상대빈곤노인가구 (중위소득 50%) 가구원수 가구주 성별(%) 교육수준 평균연령 인 2인 3인 4인 이상 남 여 무학 초등학교 졸업 중학교 졸업 고등학교 졸업 2년제 대학 이상 총가구소득(평균, 연, 만원) , 총가구소비(평균, 연, 만원) , 총가구부채(평균, 연, 만원) 5, , 소비/소득 부채/소득

92 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 또한 빈곤의 여성화 현상도 나타나고 있다. 빈곤노인 가구주를 보면 상대빈곤 집단 보다 절대빈곤 집단에서 여성가구주의 비율이 17.4%에서 45.3%로 증가하였는데, 이는 상대적으로 수명이 긴 여성노인이 가구주로 전환되기 때문이라고 할 수 있다. 학력수 준 역시 절대빈곤 노인가구가 낮은 수준에 있다. 무학 28.1%, 초등학교 졸 37.1%, 중학 교 졸 12.0%로서 전체의 77.2%를 차지하고 있다. 반면 상대빈곤 노인가구의 경우 중학 교 졸 이하의 비율이 45.6%로서 절반 미만이다. 이상으로 부산시 노인빈곤가구의 특성을 살펴 본 것처럼 고연령화, 저학력, 빈곤의 여성화 및 1인가구의 증가 경향이 뚜렷하게 나타난다고 할 수 있다. 이렇게 본다면 노 인빈곤집단을 중심으로 장기빈곤자의 증가 경향이 강화될 가능성이 있다. 2) 장애인가구 장애인 가구의 빈곤에 대한 연구들은 일반적으로 장애인의 인적자본이 낮음을 지적 하고 있는데, 대졸학력 비율이 10% 미만을 보이고 있다. 절반 이상의 장애인이 비경제 활동 범주에 있으며, 이로 인해 소득 기회가 적어 빈곤 상태에 있을 가능성이 높다. 이 러한 상황에서 장애인 가구의 소득 원천 구성에서 근로소득 다음으로 공적 이전 소득의 비중이 높게 나타나고 있다(최하정 민지혜, 2010). 6) 그럼에도 불구하고 장애수당이 포 괄하는 등록 장애인의 비율은 그리 높지 않은 것으로 판단된다. 2013년 12월 말 현재 부산시의 등록 장애인수는 169,750명이다(보건복지부, 2013) 7). 통계청이 발표한 2013년 부산시 인구가 3,563,578명을 기준으로 하면 약 4.76%이다. 등 록 장애인의 빈곤 수준을 보기 위해 장애수당 수급자의 현황을 보면, 2013년 부산시의 장애수당 수급자는 26,059명으로 전체 등록 장애인의 15.4% 정도로 전국 수준보다 2.6% 포인트 높은 수준이다. 8) 장애수당의 73.3%가 기초생활보장제도의 대상자이고 보장시설 생활인을 포함하면 76.1%에 이른다. 장애수당 수급자 중 차상위계층은 23.9%이다. 전국 6) 최하정 민지혜(2010). 장애인 가구의 소득불평등 및 빈곤 변화 행태. 제2회 장애인고용패널 학술대회 자료집(제3주제: 건강과 소득). 7) 보건복지부. 2013년 12월 장애인등록현황. 8) 부산시 장애인의 소득 수준과 빈곤에 대한 적절한 통계 자료를 접할 수 없어 장애수당 통계를 사용하기 로 한다. 장애수당은 만 18세 이상의 등록한 장애인 중 3~6급의 장애등급(경증장애)을 가진 국민기초생 활수급자 및 차상위계층을 대상한다. 따라서 장애수당에 대한 현황은 공적 제도에 포괄된 장애인 빈곤 을 적절히 대변할 수 있다. 72

93 Ⅱ. 사각지대 현황과 원인 수준과 비교하면 부산시의 등록장애인의 절대 빈곤율이 약간 높게 나타나고 있다. 등록 장애인수 [표 2-4-3] 2013년 장애수당 수급자 수 (단위 : 명) 장애수당 수급자 합계 기초생활보장 보장시설 차상위 2,501, , ,710 12, ,330 전국 100.0% 12.8% 8.2% 0.5% 4.1% % 63.8% 4.0% 32.2% 169,750 26,059 19, ,238 부산 100.0% 15.4% 11.2% 0.4% 3.7% % 73.3% 2.8% 23.9% 주) 한국장애인고용공단 고용개발원(2014) 장애인통계 ; 김은주(2014) 부산복지통계 p. 46 부분 발췌 하여 재인용. 3) 한부모 가구 9) 2014년 부산시의 한부모 가구는 144,644 가구로 부산시 전체 가구의 10.3%를 차지하 고 있다. 이는 전국 평균인 9.4%보다 약 0.9%포인트 높은 수치이며, 서울, 대전, 울산을 제외하면 다른 광역시도와는 비슷한 비율이다. 한부모 가구에서 저소득 한부모 가구가 차지하는 비율은 13.2%로서 18,967 가구에 이르고 있다. 10가구 중 대략 1가구 남짓이 저소득 한부모 가구라 할 수 있다. 한부모 가구이면서 기초생활보장제도의 대상자로 포 함되어 있는 가구는 8,289 가구로 부산시 한부모 가구의 5.7%이며, 저소득 한부모 가구 의 43.7%이다. 저소득 한부모 가구 중 수급가구는 절반에 미치지 못하고 있고 나머지 절반 이상은 한부모 가족법의 대상자이다. 한부모가족법 상 분류를 보면 모자가족이 약 74.5%로서 압도적이며, 다음으로 부자가족이 24.1%를 보이고 있다. 9) 부산여성가족개발원 김현희 김하진(2015)의 연구보고서 부산광역시 저소득 한부모가족 실태조사 및 지원방안 연구 에서 주요 자료를 재인용 하였음. 73

94 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 2-4-4] 시도별 저소득 한부모 가구 현황(2014) 지역 전체 가구수 한부모 가구수 저소득 한부모가구 (A=B+C) (한부모가구 대비 비율) 소계 (B) 한부모가족법 대상 모자 가족 부자 가족 청소년 한부모 조손 가족 국민기초 생활보장 법 대상 (C) 전국 9,393, ,662 (9.4%) 181,723 (13.0%) 68,742 51,553 16, ,873 서울 4,194, ,200 (8.8%) 40,497 (10.8%) 27,522 20,609 6, ,975 부산 1,421, ,644 (10.3%) 18,967 (13.2%) 10,678 7,956 2, ,289 대구 970,618 99,747 (10.4%) 14,953 (14.8%) 6,937 5,166 1, ,016 인천 1,136, ,891 (10.0%) 15,360 (13.2%) 10,315 7,861 2, ,045 광주 573,043 60,199 (10.7%) 10,622 (17.5%) 5,717 4,211 1, ,905 대전 592,508 57,337 (9.8%) 8,089 (13.8%) 4,486 3,350 1, ,603 울산 442,250 34,644 (8.0%) 3,706 (10.8%) 2,807 2, 세종 62,807 자료없음 자료) 김현희 김하진(2015). 부산광역시 저소득 한부모가족 실태조사 및 지원방안 연구.부산여성가족개발원. 74

95 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질

96 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 본 장에서는 본 연구 과제의 일환으로 진행한 욕구조사( 부산광역시 기초생활보장제 도 욕구조사 자료 결과를 분석하여 사각지대 저소득층의 복지욕구를 파악하고자 한 다. 욕구조사 내용에는 주거, 보건 의료 현황, 고용 경제활동 현황, 복지서비스 현황, 삶의 질 등 다양한 영역이 포함되었다. 조사대상인 사각지대 저소득층은 국민기초보장 제도에 수급신청을 하였으나 급여조건에 해당되는 신청가구의 소득 및 재산조건, 신청 가구의 부양의무자 조건(부양의무자 유무, 소득기준, 재산기준 등)이 충족되지 않은 탈 락가구로 정의된다. 본 조사의 표본대상은 2013년, 2014년 기초생활수급자 선정과정에서 탈락된 가구에 서 선정하였다. 그런데 보건복지부와 사회보장정보원의 협조로 입수한 행복e음 자료는 1:1 가구방문 조사에 필요한 정보를 충분히 갖추고 있지 못해 신청탈락가구를 대상으로 조사를 수행할 수 없었다. 그래서 우선적으로 시 군 구의 사전 협조 공문을 통해 신 청탈락가구 가운데 주소지 확인이 가능한 1,039가구를 추출하였다. 10) 이를 근거로 가구 형태와 주거형태를 기준으로 추출하는 층화집락 표본추출(stratified-cluster sampling) 방 식으로 표본의 대상가구를 배분하였다. 이러한 과정을 거쳐 본 조사의 최종 분석대상 은 총 514가구이다. 5,758명의 모집단 중 조사가 가능한 1039가구를 제외한 4,719 가구는 비표본 오차이 다. 5,758가구의 모집단 중 표본수 514명의 일반적 통계 신뢰도(모집단수 미 설정 시)는 95%신뢰구간에서 표본오차 ±4.32%이다. 만약 모집단 수를 5,758가구로 설정한 경우에 는 95%신뢰구간에서 표본오차 ±13.87%였다. (모집단수 미 설정 시) (모집단수 설정 시) * p = 0.5, 1.96, N = 모집단수, n = 표본 수 10) 2013년~2014년도 사이의 신청탈락가구 수(5,758가구 : 동일 가구에서 신청이 여러 번 이루어진 경우 최근 신청건만 추출) 기준으로 보면 18% 수준이다. 76

97 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 가구형태와 주거형태 기준에 따른 층화표본추출(stratified-cluster sampling) 방식은 실 제 조사과정에서 발생된 문제(예: 조사거부, 주소지 및 연락처 변경 등)로 인해 목표비 율과 조사성공비율 간에 다소 차이가 발생하였다. 가구유형에서 노인가구는 조사계획 과 유사하게 조사되었지만 장애인가구와 한부모가구가 조사계획보다 낮은 비율로 조사 되었다. 주거형태별 표본 수는 자가와 전 월세 가구형태가 계획한 목표 보다 높게 조 사되었다. 특히 조사표본 대다수가 전 월세 가구형태에 집중되어 있었다. 본 조사는 2015년 7월 1일부터 8월 31일까지 수행하였다. 조사수행은 전문 조사업체 (정음리서치)에 위탁하여 사전에 연구진이 개발한 설문지와 조사대상자 리스트를 면접 원에게 제공하였고 설문지와 설문조사 방법에 관한 사전교육이 본 조사 이전에 이루어 졌다. 전문 조사인력들은 1:1 가구방문으로 조사(CAPI)를 실시하였다. 설문지 응답자는 대표성을 고려하여 각 가구의 가구주로 하였다. 1주일 간의 사전조사를 실시하고 본 조 사에 들어갔는데 사전조사를 통해 설문구성의 타당성 검토, 설문지에 대한 응답자의 이 해도, 설문 응답시간, 필요한 행정지원 등에 대한 보완사항들을 검토하여 본 조사 시 시 정하여 반영하였다. 본 장에서는 욕구조사로 파악한 다양한 복지문제 영역들 중에서도 특히 생활실태, 빈곤과 박탈, 건강, 주거 영역에서 나타나는 사각지대 저소득층의 복지 문제가 삶의 질에 어떠한 상관성을 보이는지에 대해 심층적인 분석을 시도하였다. 1. 빈곤층의 생활실태 현행 기초생활보장제도의 가장 큰 문제점 중 하나는 빈곤 사각지대가 너무 크다는 점이다. 기초생활보장제도의 수급자 비율이 점차 감소하여 제도 출범 시기인 2001년 3.2%에서 2013년 2.6%를 유지하고 있다. 소득인정액 기준 최저생계비 미만인 비수급 빈 곤 인구가 전 인구의 3.3%인 117만으로 추정되고 있는데, 이는 최저생계비 이하의 43% 에 해당한다(이태진, 2011; 보건복지부, 2013). 차상위계층을 포함할 경우 사각지대의 규 모는 더욱 커질 것이다. 빈곤층이 사각지대에 빠진다는 것은 삶의 질에 대하여 심각한 위협이 된다는 것이다. 현행 제도의 생계급여수준이 충분하지 못하여 수급자가 된다 해도 소위 건강하고 문화 적인 삶 을 영위하는 것이 쉽지 않기 때문이다. 현행 제도의 급여수준은 국제기준으로 볼 때 맞는 수준이다. 2013년 기준 최저생계비는 중위소득의 약 36% 수준으로, OECD 77

98 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 기준 상대빈곤선인 중위소득 50%에 크게 미달한다. 최저생계비의 상대적 수준 역시 수 급자 비율과 마찬가지로 지속적으로 감소하였다. 1999년 처음 계측에서는 중위소득의 45.5%였던 것이 36%까지 낮아졌다(남재욱 외, 2014). 이러한 상황에서 빈곤층이 기초생 활보장제도 밖의 사각지대에 놓인다는 것은 삶의 질을 더욱 위태롭게 만든다. 사각지대에 있는 빈곤한 사람들은 생활의 다양한 차원에서 어려움을 겪고 있다. 본 연구의 조사결과 11) 에 따르면 조사대상자의 약 37.9%가 식사의 양을 줄이거나 거른 적 이 있고, 공과금을 내지 못한 경험도 약 29.8%에 이르고 있다. 응답자의 35.6%가 겨울에 난방을 하지 못한 경험이 있고, 35.8%는 아파도 병원을 이용하지 못한 경험이 있는 것 으로 조사되었다. 52.7%가 빚으로 생활을 유지하는데 어려움을 느끼고 있으며, 20.6%는 경제적 어려움으로 자살까지 생각한 것으로 나타났다. 집세가 밀렸거나 집세로 인해 이 사한 경험도 17.1%이고 자녀의 공교육비를 1달 이상 주지 못한 비율도 9.9%에 이른다. 이러한 생활조건에서 문화적 여가생활을 할 수 있는 여유가 있을 수 없다는 응답이 무 려 85.8%에 달하고 있다. 부산시에서 가난하게 산다는 것, 특히 사각지대의 비수급 빈곤층으로 산다는 것은 식생 활의 제한은 물론이고, 전기 통신과 상 하수도 같은 기본 생활비의 부족, 광열비나 집세 등 주거비의 부족, 교육비의 부족, 부채의 압박 속에 살아가는 것을 의미하며 이로 인해 일부는 자살을 생각하는 단계에 이르기도 한다. 기초생활보장제도가 목표로 하는 건강하 고 문화적인 삶과는 거리가 먼 사회적 박탈 상태에서 삶을 유지하게 될 가능성이 높다. [표 3-1-1] 빈곤사각지대 주민 생활의 고충 (N= 514, 100.0%) 구 분 그 렇 다 아 니 다 식사의 양을 줄이거나 식사를 거른 적이 있다 공과금을 기한 내 납부하지 못한 적이 있다 전기세,전화세,수도세중하나 이상을내지못 해전기,전화, 수도등이끊긴 적이있다 추운 겨울에 난방을 하지 못한 적이 있다 본인이나 가족이 병원에 갈 수 없었던 적이 있다 집세가 밀렸거나 또는 그 이유로 집을 옮긴 적이 있다 경제적 어려움으로 인해 자살을 생각하거나 계획해 본 적이 있다 자녀의 공교육비 를 한 달 이상 주지 못한 적이 있다 문화적 여가생활 을 할 수 있는 경제적 여유가 없었다 빚 때문에 생활을 유지하는 데 어려움을 느낀 적이 있다 (37.9) (29.8) (16.3) (35.6) (35.8) (17.1) (20.6) (9.9) (85.8) (52.7) (62.1) (70.2) 83.7) (64.4) (64.2) (82.9) (79.4 (41.1) (14.2) (47.3) 11) 2015년 8월에 본 조사의 연구진이 실시한 부산광역시 기초생활보장제도 욕구조사 결과. 78

99 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 기본 생필품의 결핍 빈곤층의 경우 경제적 압박은 일반인에게 소유가 당연시되는 필수품을 구입하여 소 유하기 힘든 경우들이 있다. 생활필수품 중에서도 세탁기를 갖고 있지 않다고 응답한 비율이 10.5%이다. 2장에서 논의한 것처럼 점차 고령화되어 가는 수급자의 특성을 고려 하면 세탁기를 소유하지 않을 경우 빨래의 부담이 상당할 것으로 생각된다. 컴퓨터와 인터넷 결핍이 74.5%, 73.9%로 상당히 높은 비율을 보이고 있다. 수급자들의 상당수가 노인가구임을 고려하면 충분히 이해되는 비율이지만, 최신의 정보나 각종 생활 편의성 이 첨단 IT 기기들을 통해서 이루어진다는 점을 고려하면 이에 대한 정책적 고민도 필 요할 것으로 보인다. 구분 세탁기 전자레 인지 [표 3-1-2] 기본 생필품 소유 현황(N= 514, 100.0%) 김치냉 장고 유선방송 휴대폰전 유선전화 또는케이 화기 블TV 진공 청소기 컴퓨터 (노트북 포함) 인터넷연 결(유,무 선포함) 자동차 갖고 (하고) 있다 % (89.5) (81.7) (37.6) (55.6) (90.8) (81.3) (32.9) (25.5) (26.1) (9.73) 안(못) 갖고 있다 % (10.5) (18.3) (62.4) (44.4) (9.2) (18.7) (67.1) (74.5) (73.9) (90.3) 식생활 부산시 빈곤층의 상당수는 고기와 생선, 신선한 과일은 물론이고 좋아하는 기호식품 의 섭취에 상당한 제한을 받고 있다. 1주일 평균을 기준으로 할 때, 고기나 생선은 57.0%, 신선한 과일은 50.6%의 응답자들이 섭취를 못하거나 제한 받는 것으로 나타났으 며 기호식품도 절반 가까이가 섭취를 못하고 있는 것으로 조사되었다. 이는 당장의 영 양 결핍으로 인하여 건강을 악화시킴은 물론 장기적으로 의료보장 비용을 높이는 방향 으로 작용할 여지가 있다. 79

100 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 3-1-3] 빈곤층의 식생활 (N= 514, 100.0%) 구분 고기나 생선 섭취 신선한 과일 섭취 기호식품을 섭취 하고 있다 (43.0) (49.4) (53.7) 못하고 있다 (57.0) (50.6) (46.3) 의생활 빈곤층의 의복 보유 실태를 보면 약 5명 중 2명 정도는 심한 추위를 이겨낼 수 있는 옷을 가지고 있지 못하며, 외출이나 집안행사 등을 위한 정장 차림을 위한 의류의 보유 에 있어서 절반 정도가 제한점을 가지고 있는 것으로 파악되었다. 즉 빈곤층의 절반 정 도는 행사나 외출 시에 상황에 맞는 적절한 맵시를 선택할 수 있는 상황이 아니라고 할 수 있다. 약 64.0%는 1년에 한 벌 정도의 외출용 정장에 어울리는 옷을 구매할 형편에 있지 못하는 상황에 있다고 판단된다. [표 3-1-4] 빈곤층의 의생활(N= 514, 100.0%) 구분 갖고(하고)있다 안(못)갖고있다 매우 추운 날 입을 수 있는 오버류를 두 벌 정도 보유 예식장 갈 때와 특별한 날에 입을 수 있는 정장을 한벌 정도 보유 정장에 어울리는 구두 한 켤레는 보유 일년에 한 벌 정도 외출용이나 정장 등의 옷을 구입 (58.4) (47.9) (50.8) (36.0) (41.6) (52.1) (49.2) (64.0) 사회참여 빈곤은 의식주의 물질적 생활만을 제약하는 것이 아니라 다양한 사회활동이나 사회 적 관계를 제약하는 요인으로 작동하기도 한다. 이러한 활동을 통해 공동체 일원으로서 의 존재를 확인하면서 삶의 질과 외연을 확장할 수 있다. 또한 사회활동과 관계의 확장 은 빈곤자로서 타인의 도움과 지지를 받을 수 있는 사회적 관계망을 확보할 수 있다는 점에서 도구적 수단을 제공하기도 한다. 사회적 자본을 만들 수 있는 기회도, 사회적 자 80

101 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 본의 혜택을 입을 기회도 제한되는 것이다. 이러한 중요성을 감안할 때, 부산시 빈곤층의 사회참여는 매우 우려할 수준에 있다. 응답자의 90% 이상이 취미나 여가 활동을 위한 참여, 영화나 연극 같은 문화 활동 참여, 복지관이나 문화센터 같은 민간단체 참여를 하지 않는 것으로 나타났다. 문화나 여가를 통한 사회적 관계망 혹은 지지망의 확대 가능성이 매우 제한된 채로 삶을 유지하고 있 다. 친구모임이나 계모임처럼 어느 정도 비공식 관계가 형성된 경우는 참여도가 약간 높기는 하지만, 그래도 85% 정도가 참여하지 않고 있다. 가족의 대소사나 행사에 참여 하는 비율도 약 25%에 머물고 있다. 빈곤층의 비공식적, 사적 사회적 활동과 사회적 관 계가 상당히 제한된 상태임을 알 수 있다. [표 3-1-5] 빈곤층의 사회참여 (N= 514, 100.0%) 구분 그렇다 아니다 계 취미생활, 문화 여가활 동에 참여한다 친구, 계모임, 자조모임에 참여한다 영화, 연극, 콘서트 같은 공연을 관람한다 가족의 대소사나 행사에 참여한다 복지관, 문화센터, 민간단체 등에 참여한다 소득을 얻는 경제활동에 참여하고 있다 (8.0) (15.2) (6.8) (25.1) (7.2) (22.0) (92.0) (84.8) (93.2) (74.9) (92.8) (78.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 사회적 지지/지원 앞서 살펴 본 사회참여와 마찬가지로 빈곤층의 사회적 지지망 역시 상당히 제한되어 있다. 빈곤층은 비공식적 관계에 있는 가족, 친구, 이웃으로부터 일자리 등에 대한 정보 를 얻거나 물질적 도움을 받지 못하는 상태에 있는 비율이 상당히 높다. 물질적 도움을 받을 수 있거나 일자리 정보를 얻을 수 있는 가족, 이웃, 친구가 있는 비율이 각각 14.0%, 10.5%에 불과하다. 조직이나 단체로부터 인정받고 있다는 인식 역시 매우 낮은 상태이다. 76.1%가 인정받고 있지 못한다고 응답하고 있다. 빈곤층에게 더욱 심각한 점 은 비공식 관계나 단체로부터의 고립 및 소외를 극복해 줄 수 있는 주변 사람의 위로 가능성 역시 매우 낮은 상태에 있다는 것이다. 약 30% 정도만이 위로해 줄 친척, 이웃, 81

102 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 친구가 있다고 응답하고 있다. 빈곤층은 주변으로부터 도움을 받을 가능성이 적을 뿐 아니라 힘든 생활에 대한 위로의 기회마저 제한된 삶을 살아가고 있다. [표 3-1-6] 빈곤층의 사회적 지지 (N= 514, 100.0%) 구분 그렇다 아니다 내가 소속된 조직이나 단체에서 인정받고 있다 어려울 때 이야기를 나누고 위로를 받을 수 있는 친척, 이웃, 친구가 있다 물질적 도움을 받을 수 있는 친척, 이웃, 친구가 있다 일자리 등에 대한 정보를 얻을 수 있는 친척, 이웃, 친구가 있다 (23.9) (29.6) (14.0) (10.5) (76.1) (70.4) (86.0) (89.5) 생계 및 사회 문화 만족도 지금까지 살펴본 것처럼 빈곤층은 의 식 주는 물론 사회 참여, 사회활동, 사회적 지지 측면에서도 상당히 힘들고 제한적인 삶을 삶고 있다. 이러한 현실에서 빈곤층의 생계와 관련된 생활 및 사회 문화적 만족도 역시 매우 우려할 만한 상황으로 나타나고 있다. 우선, 전반적인 생활 만족도가 매우 낮다. 매우 불만족이 20.2%, 대체로 불만족이 49.2%로서 생활 전반에 대한 불만족이 69.4%에 이르고 있다. 반면, 매우 만족과 대체로 만족을 합한 수치는 5.1%에 불과하다. 비록 주관적 응답의 결과이지만, 이 정도 수준의 생활만족도라면 기초생활보장제도에서 밝히고 있는 건강하고 문화적인 삶 과 너무 큰 괴리가 있다. 가구의 경제적 측면 중 소득에 대한 불만족이 83.8%에 이르고 있다. 빈곤층으로서의 경제적 압박이 크게 작용하고 있음을 알 수 있다. 직업에 대한 만족도는 28.9%가 불만 족, 7.1%가 만족으로 답하고 있다. 특이한 것은 그저 그렇다가 64.0%이고 응답자가 514 명 중 392명이라는 점이다. 직업이 없는 노령 빈곤자 혹은 직업에 대하여 만족 불만족 을 답하는 의미가 없다고 생각하는 빈곤자들이 그저 그렇다'는 응답을 했을 것으로 생 각된다. 이들 계층에게 직업은 만족도를 고민할 만큼의 의미를 가지기 힘들다는 추론이 가능하며, 직업과 같이 소득 제공 기능을 할 수 있는 다른 프로그램(예: 사회적 일자리) 의 제공을 적극적으로 고민해야 할 것으로 생각된다. 82

103 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 구분 [표 3-1-7] 빈곤층의 생활 및 사회적 관계 만족도 (N= 514, 100.0%) 가족의 수입 주거환경 가족관계 (배우자, 자녀 등) 직업 사회적 친분관계 (친구, 이웃 등) 사회 여가 문화생활 전반적인 생활만족도 N % N % N % N % N % N % N % 매우 불만족 대체로 불만족 그저 그렇다 대체로 만족 매우 만족 합계 빈곤과 박탈 1) 물질적 박탈 소득의 관점에서 보는 빈곤문제와 박탈이라는 관점에서 보는 빈곤문제가 다르다(이 승기, 2006). 빈곤의 문제는 단순히 소득만의 문제가 아니라 총체적인 생활의 문제인 것 이다. 사회 전체적으로 소득 빈곤층은 줄어들더라도 물질적 혹은 비물질적 자원에 대한 박탈감은 더 심각해 질 수 있다. 빈곤층은 사회 구성원이면 일반적으로 누리는 자원을 보유하지 못하는 것은 물론 생활양식, 관습, 사회적 활동을 정상적으로 하지 못하는 박 탈의 문제를 동시에 안고 있다. 빈곤의 문제를 소득수준과 생활수준을 함께 파악하는 접근은 빈곤의 절대적 수준과 더불어 상대적 수준에 대한 이해가 필요하다는 의미이다. Townsend는 1901년 라운트리 연구에서 빈곤과 물질은 상대적 개념이고 그것은 사회 구성원들에게 물질(subsistence)과 감정적 자원(emotional resources)으로 정의될 수 있는 것으로 보았다. 빈곤의 상대적 개념은 사회적 인식을 반영한다는 뜻을 포함한다. 즉 소 득빈곤으로부터 발생된 결과가 사회적으로 용납할 수준인지를 판단해야 하는 차원의 문제인 것이다. 소득개념으로 정의되는 빈곤은 그 자체로 완전한 개념이 될 수 없다. 일정한 소득수준을 기준으로 해서 특정한 시공간적 상황에서 인간의 기본적 욕구를 어 83

104 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 느 정도 충족시키고 있는지 확인할 때 빈곤의 상대성을 측정할 수 있다. 따라서 빈곤을 측정할 때 소득수준뿐만 아니라 낮은 생활수준까지 동시에 고려하여야 한다. 소득 기준의 빈곤에서 벗어난 개념적 시도로서 사회적 배제가 있다. 사회적 배제는 빈곤을 다차원적 취약성을 고려한 개념으로 확장하고 시간적 차원과 공간적 차원 요소 를 고려한 개념과 결합하려는 시도이다(문진영, 2004). Townsend는 물질적 박탈(material deprivation)과 사회적 박탈(social deprivation)이 결합된 저소득층의 복합적인 생활양식 에 주목하였다(문진영, 2015). 저소득층이 안고 있는 자원결핍 문제는 영양섭취, 사회활 동의 제약, 통상적인 생활양식이나 관습으로부터 배제되는 결과로 나타난다(Townsend, 1979). Perry는 빈곤을 사회가 허용하는 최소한의 삶에서 배제된 것으로 정의하였다 (Perry, 2002: 102). 2) 다차원적 빈곤연구 소득을 기준으로 한 빈곤측정의 한계점을 인식하고 물질적 박탈 수준을 측정하고자 하는 연구들이 오랜 시간동안 지속되어 왔다. Townsend는 소득이 감소면서 박탈이 증 가하는 분기점이 존재한다는 것을 가정하여 생활에 필요한 필수품목에 점수를 부여하 는 방식으로 박탈점수를 산출하고 이를 근거로 빈곤을 정의하고자 하였다. 그는 의식 주, 건강, 교육, 주거환경, 근로조건, 가족생활, 여가, 사회적 관계 등 종합적인 박탈지표 를 측정하였다(Townsend, 1979). Stein Ringen(1988)은 빈곤을 소득으로 측정하는 것이 타운젠드의 정의와 부합하지 않는다고 주장하였다. 낮은 소득과 물질적 박탈 간의 불일 치로 인해서 배제상태를 정확하게 확인 못할 수 있음을 지적하였다. 빈곤개념이 표준적 인 생활수준과 자원을 포함한다면 저소득과 물질적 박탈지표가 통합된 측정방식이 필 요하다고 주장한다. Hick는 낮은 소득과 물질적 박탈에 대해 동등한 가중치(an equal weight)를 적용하여 이를 항상빈곤 (consistent poverty)으로 개념화 하였다(Hick, 2014). 그는 건강, 정신건 강, 주거박탈, 낮은 자율성, 낮은 삶의 만족도, 경제적 스트레스, 실업의 7개의 다차원 적 박탈 영역을 측정하였다. EU는 Europe 2020 strategy 에서도 유럽의 빈곤문제 대응 전략은 낮은 소득과 물질적 박탈을 동시에 접근해야 하는 문제로 보고 정책방향을 수 립하고 있다. 국내에서도 소득을 기준으로 한 빈곤측정의 한계점을 지적하는 연구와 84

105 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 다양한 생활영역에서 존재하는 박탈에 대한 관심이 높다(이승기, 2006; 이상일, 2005; 서병수, 2007; 김경혜, 2010; 김혜자 외, 2014). 이승기(2006)는 2004년 국민생활실태조사 자료를 분석하여 소득에 의한 빈곤가구와 박탈에 의한 빈곤가구가 50% 정도만 동일한 것을 확인하였다. 이 연구에서는 최저생계비 기준이 박탈기준의 빈곤문제를 모두 포괄 할 수 없기 때문에 부양의무자의 기준으로 수급자에 탈락되는 문제가 개선되어야 됨을 주장하였다. 이상일(2008)은 Townsend의 상대적 박탈개념으로 빈곤선 측정에서 비금전 적 방식을 보완할 필요가 있음을 주장하였다. 이 연구는 박탈개념에 의식주, 필수품, 사회활동 등 필수재화와 필수적 활동을 포함한 16개의 박탈항목을 구성하여 빈곤을 측 정하였는데 세 가지 기준에서 한 가지 기준에 의해(중위소득의 50% 미만) 빈곤한 경우 는 18.9% 이상이고, 세 가지 기준 모두에 해당되는 빈곤가구 비율은 6.5%로 나타났다. 서병수(2007)는 한국노동패널자료(1999~2003)를 퍼지집합이론을 분석하여 화폐적 빈곤 위험과 비화폐적 결핍이 동시에 나타나는 경우는 5개년간 평균 26.3%로 나타났고 두 위험 중 하나에 속해있는 잠재적 빈곤은 51.2%로 나타나 삶의 질이 낮은 것으로 평가하였다. 김경혜(2010)는 소득빈곤의 해소만으로 빈곤완화가 어렵다는 점을 문제로 인식하고 서울시를 대상으로 교육, 건강, 주거, 고용 분야의 결핍정도를 측정하였다. 서울시민의 52.9%가 2개 이상의 영역에서 결핍한 것으로 나타났고 3개 이상의 영역에서 결핍을 경 험한 경우는 25.1% 정도로 높게 나타났다. 김혜자 외(2014)는 한국복지패널 2005~2011년 기간 동안 다차원적 빈곤개념을 적용하여 도 농 간에 빈곤격차와 성, 연령, 학력수준 에 따라 빈곤의 심각성이 다른 것을 확인하였다. 농어촌은 도시에 비해 소득 및 고용측 면에서 빈곤을 경험할 가능성이 높지만 주거, 건강 및 가족관계에서 빈곤지속성이 낮게 나타났다. 3) 연구방법 (1) 분석틀 빈곤의 다차원성을 분석한 선행연구들의 관점과 접근방식에 따라 본 연구에서는 소 득빈곤과 상대적 박탈의 두 조건을 결합한 지표를 구성해 사각지대 빈곤수준을 측정하 고자 한다. 우선 빈곤을 구성하는 소득기준은 정책적 빈곤선을 염두에 두고 2014년도 절대적 빈곤 기준과 중위소득 30%, 40%, 43%, 50%의 다양한 상대적 빈곤 수준을 고려하 85

106 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 여 측정하였다. 또한 빈곤을 측정하는 또 다른 기준으로서 생활여건, 주거환경, 건강생 활에서 나타나는 상대적 박탈 정도를 측정하였다. 박탈정도에 대한 기본가정은 각 영역 에서 세부적인 욕구충족이 양적으로 충족되지 않을수록 박탈의 정도가 심한 것으로 간 주한다. 이렇게 소득기준에 따른 빈곤정도와 박탈정도를 조건으로 해서 본 연구에서는 4가지 박탈유형을 분류한다. 이론적으로 소득빈곤-비박탈(poor non-deprived), 소득비빈 곤-박탈(deprived non poor), 소득빈곤-박탈(consistence poor), 비빈곤(non-poor)으로 유형 이 나타날 수 있다. 먼저 소득빈곤-비박탈 유형 은 소득기준에 의한 빈곤위험이 높지만 물질적 박탈 정 도는 상대적으로 낮은 집단으로 예상된다. 둘째, 소득비빈곤-박탈 유형 은 소득기준으 로는 빈곤하지 않지만 생활여건, 주거환경, 건강생활에서 상대적 박탈감이 큰 집단이 다. 셋째, 소득빈곤-박탈 유형은 소득과 생활수준이 모두 낮은 가장 심각한 빈곤을 경 험할 것으로 예측되는 빈곤층이다. 넷째, 소득수준과 생활수준이 상대적으로 높은 유형 으로 비빈곤 집단이다. 본 연구는 신청탈락가구에서 표본을 추출하여 조사대상으로 설정하였기 때문에 이러한 유형에 속하는 경우는 비중이 높지 않을 것으로 보인다. [표 3-2-1] 소득과 박탈기준에 따른 저소득층 유형 빈곤 2014년 최저생계비 중위소득 30% 중위소득 40% 중위소득 43% 중위소득 50% 비빈곤 박탈 생활여건 주거환경 건강생활 소득빈곤-박탈 (poor-deprived) 소득비빈곤-박탈 (deprived non poor) 비박탈 소득빈곤-비박탈 (poor non-deprived) 비빈곤 (non-poor) (2) 지표구성 소득기준의 빈곤과 다차원적 기준의 박탈을 정의하였다. 먼저 절대빈곤을 분석하고 자 2014년 최저생계비로 빈곤선을 활용하였고 빈곤율 계산을 위해서 한 해 동안의 총가 86

107 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 구소득을 기준으로 삼았다. 상대빈곤율은 개편된 기초생활보장제도에서 급여별 선정기 준으로 삼고 있는 중위소득 30%, 중위소득 40%, 중위소득 43%, 중위소득 50%를 빈곤선 으로 해서 각각의 빈곤율을 측정하였다. 상대적 박탈을 의미하는 다차원적 빈곤은 생활 여건, 주거환경, 건강생활로 차원을 구성하였다. 생활여건은 생활용품 보유, 식생활, 의 생활 중 각 내용 중 2개 이상의 기본적 욕구가 박탈된 경우이거나 경제적 어려움으로 기본적 생활유지가 어려운 경우 박탈이 이루어진 것으로 정의한다. 주거환경은 비거주 용 건물 내 주택, 임시가건물, 비닐하우스, 움막, 판잣집, 영구임대아파트에 거주하는 가 구에 속하거나 거주시설이나 공간에 대해 2개 이상 매우 불만족 상태에 있는 가구에 속 하는 경우를 박탈로 간주하였다. 건강생활은 지난 1년간 건강보험료 미납 경험을 한 가 구에 속하거나 보건의료비 지출이 총 가구소비 지출의 30% 이상인 가구를 박탈상태에 있는 것으로 정의하였다. 본 연구는 생활여건, 주거환경, 건강생활의 세 가지 영역에서 어느 하나의 영역에서라도 박탈이 이루어진 경우 박탈로 조작적 정의를 하였다. 구분 변수명 조작적 정의 절대적 빈곤 최저생계비 2014년도 최저생계비 이하 가구 상대적 빈곤 중위소득 30% 중위소득 40% 중위소득 43% 중위소득 50% 생활여건 [표 3-2-2] 빈곤과 박탈의 조작적 정의 2015년도 중위소득 30% 이하 가구 2015년도 중위소득 40% 이하 가구 2015년도 중위소득 43% 이하 가구 2015년도 중위소득 50% 이하 가구 생활여건 하위영역에서 2개 이상의 영역에서 기본적 욕구가 박탈된 경우 생활용품 보유에서 3개 이상의 용품이 없는 경우 식생활 중에서 2개 이상의 욕구충족을 하지 못한 경우 의생활 중에서 2개 이상의 욕구충족을 하지 못한 경우 경제적 문제로 기본적인 생활유지가 어려웠던 경험이 2가지 이상인 경우 다차원적 빈곤 (복합적 박탈) 주거환경 주거환경 하위영역에서 1개의 영역이라도 박탈요건을 충족하는 경우 비거주용 건물 내 주택, 임시가건물, 비닐하우스, 움막, 판잣집, 영구임대 아파트, 복합용도 주택에 거주하는 가구 거주시설이나 공간에 대해 2개 이상 매우 불만족 상태에 있는 가구 건강생활 건강환경 하위영역에서 1개의 영역이라도 박탈요건을 충족하는 경우 지난 1년간 건강보험료 미납 경험을 한 가구 보건의료비 지출이 총 가구소비 지출의 30% 이상인 자 87

108 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 4) 분석결과 (1) 소득빈곤율과 박탈 소득기준에 의한 절대적 빈곤율과 상대적 빈곤율을 제시하였다. 기준에 따른 정도의 차이는 있지만 대다수의 사각지대 저소득층은 빈곤을 경험하고 있는 것으로 나타났다. 최저생계비 적용은 조사표에 설계된 가구소득 시점을 고려해 2014년도 최저생계비를 적용하였고, 이는 중위소득 40% 수준과 거의 일치한다. 2014년도 최저생계비 기준으로 80.9%가 빈곤상태에 있고 중위소득의 최저 수준인 30% 기준으로 59.6%, 최고 수준인 50% 기준으로 91.1%가 빈곤한 것으로 파악되었다. 가구주의 성별에 따른 빈곤율을 살 펴 본 결과 중위소득 30%와 중위소득 43% 수준에서 여성이 남성에 비해 다소 높게 나 타났다. 가구주 연령별로 살펴볼 때 60대 이상에서 빈곤율이 매우 높아 사각지대의 빈 곤문제가 노인빈곤과 상관성이 높다는 것을 알 수 있다. 가구특성별 빈곤율을 보더라도 노인가구의 빈곤율이 가장 높게 나타났다. 중위소득 30% 이하에서 빈곤율은 75.3%로 높고 다른 모든 소득기준에서 빈곤율은 90% 이상의 수준이었다. 노인가구 다음은 빈곤 율이 높은 가구형태는 노인, 한부모, 장애인의 취약가구 특성이 중복적으로 존재하는 경우로 소득기준에 따라 73.8%~93.8%까지 높은 수준을 보였다. 장애인 가구가 한부모 가구에 비해 빈곤율이 더 높은 것으로 확인되었다. 그리고 장애인가구는 일반가구에 비 해서도 중위소득 30% 이하의 소득기준이 37.5%로 낮은 수준을 보인 것을 제외하면 다 른 소득기준에서 빈곤율이 더 높게 나타났다. 성별 연령대 [표 3-2-3] 최저생계비 및 중위소득 기준 이하 빈곤율 절대적 빈곤 2014년 최저생계비 중위소득 30% 중위소득 40% 상대적 빈곤 중위소득 43% (단위 : 명, %) 중위소득 50% 전체(451) 남성 여성 대 미만 대 대 대 이상

109 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 가구특성 절대적 빈곤 2014년 최저생계비 중위소득 30% 중위소득 40% 상대적 빈곤 중위소득 43% 중위소득 50% 일반가구 노인가구 한부모가구 장애인가구 취약가구 주 1) 전체 중 기준선 이하 비중 주 2) 취약가구는 노인가구, 한부모가구, 장애인가구 특성이 중복적인 가구 생활여건, 주거환경, 건강생활 각 영역별로 상대적 박탈이 어느 정도 수준인지를 살 펴 보았다. 사각지대 저소득층은 생활용품, 의생활, 식생활 등의 생활여건에서 상대적 박탈감을 가장 크게 경험하고 있다. 조사대상자 중 대다수 가구(82.0%)는 생활여건이 어려워 극단적인 빈곤을 경험하고 있다. 사각지대 저소득층은 국민기초생활보장제도의 수급자에서 탈락된 사람들이기 때문에 제도상으로 경제적 상황이 수급자보다 상대적으 로 더 나은 소득계층으로 설정되어 있지만 이들의 실제 생활은 사회구성원으로 살아가 는데 필요한 기본적인 생활조차도 힘든 여건에 있다. 주건환경은 비거주용 건물 내 주 택, 임시가건물, 비닐하우스, 움막, 판잣집, 영구임대아파트, 복합용도 주택에 거주하는 가구이거나 거주시설이나 공간에 대해 2개 이상 매우 불만족 상태에 있는 가구이거나 이 둘 중에 하나의 조건을 충족해야지만 박탈로 정의하였는데, 분석 결과에서 보듯이 상당수 저소득층은 최저주거 기준에 미달한 주거상황에 있는 것으로 보여진다. 주거환 경에 대해 39.3%의 저소득층이 박탈을 경험하는 것으로 나타났다. 건강생활은 가장 상대적 박탈이 14.6%로 다른 영역에 비해 상대적으로 비중이 낮았 다. 남성가구주는 여성가구주에 비해 생활여건과 건강생활에서 박탈을 크게 인식하는 반면 주거환경은 여성인 경우 박탈감이 다소 높았다. 고령층은 박탈을 경험할 가능성이 상대적으로 높게 나타났다. 소득빈곤의 문제가 심각한 노인은 생활여건 86.3%, 주거환 경 42.7%로 다른 연령층에 비해 박탈을 경험하는 비중이 높았다. 건강생활에서는 30대 미만의 연령층에서 소득이 없어 보험료를 납부하지 못하거나 질병으로 인한 의료비 지 출 대한 과부담을 경험하는 비중이 33.3%로 비교적 높게 나타났다. 89

110 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 성별 연령대 가구특성 [표 3-2-4] 상대적 박탈 비율 박탈(다차원빈곤) 생활여건(514) 주거환경(514) 건강생활(453) 전체 남성 여성 대 미만 대 대 대 이상 일반가구 노인가구 한부모가구 장애인가구 취약가구 (단위 : 명, %) 주 1) 전체 중 기준선 이하 비중 주 2) 취약가구는 노인가구, 한부모가구, 장애인가구 특성이 중복적인 가구 주 3) 박탈기준은 생활여건 하위영역에서 2개 이상의 영역에서 기본적 욕구가 박탈된 경우, 주거환경 하위영역에서 1개의 영역이라도 박탈요건을 충족하는 경우, 건강환경 하위영역에서 1개의 영역이라도 박탈요건을 충족하는 경우 각각의 소득빈곤선과 세 가지 영역의 박탈 간의 상관관계를 보면 소득빈곤과 박탈간 의 상관성이 높은 영역은 생활여건의 박탈이었다. 소득이 빈곤한 상태에 놓이면 생활여 건 상의 박탈도 증가하는 정적인 상관성을 보였다. 소득은 생활여건 상의 박탈을 상관 계수가.137~.231로 나타나 관계의 강도가 그다지 높지 않았다. 한편, 소득기준과 다른 두 영역인 주거환경, 건강생활의 박탈 간의 상관성은 유의미하게 나타나지 않았다. 구분 최저생계비 기준 상대빈곤 30 [표 3-2-5] 소득빈곤과 상대적 박탈의 상관관계 최저생계비 기준 상대빈곤 30 상대빈곤 40 상대빈곤 43 상대빈곤 50 생활여 건박탈 주거환 경박탈 건강생 활박탈 상관계수 1.590**.986**.905**.643**.224** 유의확률 N 상관계수.590** 1.582**.534**.379**.223** 유의확률 N

111 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 구분 상대빈곤 40 상대빈곤 43 상대빈곤 50 생활여건박탈 주거환경박탈 건강생활박탈 **p <.05 *p <.10 최저생계비 기준 상대빈곤 30 상대빈곤 40 상대빈곤 43 상대빈곤 50 생활여 건박탈 주거환 경박탈 건강생 활박탈 상관계수.986**.582** 1.919**.652**.231** 유의확률 N 상관계수.905**.534**.919** 1.710**.187** 유의확률 N 상관계수.643**.379**.652**.710** 1.137**.104* 유의확률 N 상관계수.224**.223**.231**.187**.137** 유의확률 N 상관계수 * 유의확률 N 상관계수 유의확률 N 소득빈곤 수준에 따라 사각지대 저소득층이 경험하는 박탈감이 어느 정도인지를 분 석하였다. 최저생계비 이하의 소득빈곤에 있는 비수급 빈곤층 중에서 84.4%는 생활여 건의 박탈을 경험하였고 주거환경의 박탈은 40.3%, 건강생활의 박탈은 12.7%를 경험하 였다. 중위소득 30%에서 중위소득 50% 이하에 이르기까지 저소득층의 세 가지 영역에서 나타나는 박탈감 정도는 기준에 따라 큰 차이를 보이지 않는다. 생활여건이나 주거환경 에서 박탈수준은 소득기준이 낮을수록 비율이 높았다. 생활여건상의 박탈정도는 소득 기준에 따라 87.4%~81.8%로 나타나고 주거환경에서 박탈 경험은 40.3~41.3%로 나타나 생활여건에서 박탈이 주거환경 박탈의 두 배 정도 비중이 높았다. 반면에 건강생활은 중위소득 40%에서 13.3%로 가장 높은 비율을 보였다. 91

112 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 3-2-6] 소득빈곤수준별 박탈수준 박탈(다차원빈곤) 생활여건(514) 주거환경(514) 건강생활(453) 2014년 최저생계비 % 중위소득 40% % % (2) 소득빈곤-박탈 유형 소득빈곤과 박탈의 관계를 통해 4가지 유형이 나타난다. 빈곤의 상태는 박탈상태와 일정한 상관성을 가질 수 있지만 그렇지 않을 수도 있다. 즉 빈곤층이 생활여건, 주거환 경, 건강생활에서 경험하는 박탈감은 정책빈곤선 보다 높은 소득수준에 있더라도 나타 날 수 있고 정반대로 소득빈곤 상태에 있지만 박탈상태를 경험하지 않을 수 있다. 따라 서 빈곤을 소득기준을 넘었는지 여부로만 판단한다면 소득 외의 영역에서 저소득층에 게 발생하는 사회적 박탈에 대한 생활상의 문제를 고려하지 못하게 되거나 이해의 범위 가 축소될 수 밖에 없을 것이다. 그러나 소득빈곤과 생활상의 박탈을 동시에 겪고 있는 상태는 저소득층에게 가장 힘든 상황이다. 두 기준의 조건, 소득이하의 조건과 박탈상 태의 조건에서 벗어나 있는 상태를 비빈곤 상태로 정의할 수 있다. 그리고 소득 이하의 조건만 충족하고 있는 빈곤상태와 박탈의 조건만을 충족하고 있는 상태는 경제적 어려 움이 더 커질 수 있는 잠재적 빈곤유형인 것이다. 본 연구에서는 소득빈곤 상태와 박탈 상태의 두 조건에 의해 4 가지 유형으로 구분하였다. 각 유형은 소득빈곤-박탈 소득 빈곤-비박탈, 소득비빈곤-박탈, 비빈곤 이며, 여기서 조사대상에서 각 유형이 어느 정 도의 비중을 보이는지를 살펴 보았다. 소득빈곤-박탈(poor-deprived) 소득빈곤-박탈 은 소득빈곤은 물론 물질적 박탈마저 큰 빈곤유형으로 사회적 지원의 필요가 가장 우선시 되어야 할 집단이다. 이러한 유형은 소득기준 이하의 삶을 살면서 동시에 다차원적 빈곤을 경험할 가능성이 가장 높다. 세 가지 차원의 빈곤에서 생활여 92

113 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 건이 가장 높은 비중을 보였다. 최저생계비 기준의 소득상태와 생활여건에서 박탈을 경 험하는 경우는 68%였고 중위소득 수준에 따라 51.9~74.2%로 나타났다. 다음으로 박탈 경험이 높은 영역은 주거환경이었다. 주거환경에 대해 빈곤과 박탈을 동시에 겪고 있는 경우는 최저생계비 기준으로 30.2%, 중위소득 기준으로 22.8~34.1%였다. 건강생활은 빈 곤과 박탈을 동시에 경험하는 인원이 상대적으로 적었는데, 최저생계비 기준으로 9.1%, 중위소득 기준으로 6%~10.6%로 비중이 다르게 나타났다. [표 3-2-7] 소득빈곤-박탈형 비율 박탈(다차원빈곤) 생활여건(453) 주거환경(487) 건강생활(451) 2014년 최저생계비 30% % 중위소득 43% % 소득빈곤-비박탈(poor non-deprived) 소득빈곤-비박탈 유형은 소득빈곤 문제가 발생하였지만 박탈은 나타나지 않는 유형 이다. 이 유형은 소득에 의한 빈곤상태에 있지만 필수재화 보유 및 기본적인 의식주 생 활이 최소한 유지되고 있는 빈곤집단으로 판단된다. 소득빈곤에 있지만 생활여건에서 박탈이 발생할 가능성이 낮아 최저생계비 기준은 11.1%이고, 중위소득 기준별로 6.6~14.6%에 이른다. 그러나 주거환경과 건강생활 영역에서 이러한 유형에 속하는 비중 이 상당히 높다. 주거 환경에서 소득기준에 의한 빈곤과 박탈의 경우 최저생계비 기준 은 45.6%, 중위소득 기준별로 33.1~51.3%이다. 이 유형에서 건강생활은 가장 높은 비중 을 보이는 영역인데, 최저생계비 기준으로 66.9%, 중위소득 기준으로 49.0~76.0%에 이 른다. 주거환경에서 중위소득 43% 수준에서 47.1%는 박탈을 경험하고 건강생활에서는 무려 69.4% 수준이 박탈을 경험하고 있다. 93

114 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 3-2-8] 소득빈곤-비박탈형 비율 박탈(다차원빈곤) 생활여건(512) 주거환경(487) 건강생활(451) 2014년 최저생계비 30% % 중위소득 43% % 소득비빈곤-박탈(deprived non poor) 소득비빈곤-박탈 은 비록 소득수준이 빈곤상태에 있지 않지만 필수재화 및 필수적 의식주 생활이 박탈되어 인권 훼손의 위험이 높은 집단 유형이다. 소득은 구매력을 기 준으로 빈곤을 측정하는 것이라면 이러한 유형은 생활측면에서 박탈에 의해서만 빈곤 가구로 측정된다. 생활여건, 주거환경, 건강생활의 순으로 비중이 높게 나타났다. 최저 생계비 기준으로 생활여건 11.7%, 주거환경 5.7%, 건강생활 2.5%로 나타났다. 중위소득 에서 가장 낮은 30% 이하에서 생활여건의 박탈을 경험할 가능성이 상대적으로 크다. 중 위소득 30% 이하에 있으면서 생활여건 상의 박탈을 경험하는 비율은 27.8%로, 중위소 득 40%에 비해 16%p 높은 수준이다. 주거환경에서는 중위소득 30% 이하에서 이러한 유 형이 13.1%로 나타나고, 건강생활에서는 5.4%였다. [표 3-2-9] 소득비빈곤-박탈형 비율 박탈(다차원빈곤) 생활여건(512) 주거환경(487) 건강생활(451) 2014년 최저생계비 % 중위소득 40% % % 비빈곤(non-poor) 비빈곤 유형은 소득기준과 박탈기준에서 빈곤하지 않는 집단이다. 최저생계비 기준 94

115 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 으로 생활여건은 6.4%이고, 주거환경은 12.1%, 건강생활은 13.9%로 나타났다. 조사대상 가구인 비수급 빈곤층은 소득수준은 물론 생활여건에서 박탈감을 경험하지 않는 가구 는 일부에 지나지 않을 것으로 보인다. 중위소득 기준으로 보면 이 유형은 생활여건에 서 2.9~10.9%, 주거환경에서 6.5~24.7%, 건강생활에서 6.3~30.1%로 나타났다. [표 ] 비빈곤형 비율 박탈(다차원빈곤) 생활여건(512) 주거환경(487) 건강생활(451) 2014년 최저생계비 30% % 중위소득 43% % ) 저소득층 생활실태 : 유형별 경제적 생활여건 생활여건에서 박탈에 대한 정의는 생활여건의 하위영역에서 2개 이상의 영역에서 기 본적 욕구가 박탈된 경우로 정의하였다. 생활여건의 하위영역은 생활용품, 식생활, 의 생활, 경제적 어려움으로 구성하였다. 각 하위영역에서 2~3개 수준의 욕구가 충족되지 못한 경우 그 영역에서 박탈이 존재하는 것으로 정의하였다. 각 유형별로 생활용품, 식생활, 의생활의 보유상태를 보면 소득빈곤-박탈형 이 세 가 지 하위영역에서 동일하게 높은 비율을 보였다. 소득빈곤-박탈형은 생활용품에서는 김 치냉장고, 유선전화기, 컴퓨터, 인터넷, 자동차 보유율이 다른 유형에 비해 낮았다. 고 기나 생선섭취, 과일섭취를 평균 1주일에 한번 이상 못하고 기호식품 섭취를 하지 못하 는 비율이 높았다. 소득빈곤-박탈형 은 기본적인 의생활조차 어려운 극심한 빈곤 상황 에 있을 가능성이 높았다. 소득빈곤-비박탈형 은 전반적인 특징이 생활여건에서 기본적 욕구가 충족되는 유형 이지만, 생활여건 중 생활용품에 대한 박탈은 높지만 식생활, 의생활에 대해서는 결핍 의 정도가 상대적으로 낮은 특징을 보인다. 기본적인 식생활, 의생활에 관련된 결핍은 높은 비율을 보이지 않았다. 소득비빈곤-박탈형 은 생활용품, 식생활, 의생활에서 소 95

116 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 득빈곤-박탈형 보다 결핍상태인 비율이 상대적으로 높게 나타났다. 구분 생활용품 미보유 식생활 못함 의생활 못함 [표 ] 저소득층의 경제적 생활여건(생활용품, 식생활, 의생활 미보유률) 경제적 생활여건 내용 소득빈곤 박탈형 소득빈곤 비박탈형 소득비빈곤 박탈형 비빈곤 비박탈 세탁기 전자레인지(가스, 오븐포함) 김치냉장고 유선전화 휴대폰전화기 유선방송 또는 케이블 TV 진공청소기 컴퓨터(노트북포함) 인터넷연결(유, 무선포함) 자동차 평균적으로 일주일에 한번 이상 고기 나 생선을 먹는다 평균적으로 일주일에 한번 이상 신선 한 과일을 먹는다 기호식품(차, 커피, 과자류, 아이스크 림, 음료 등)을 먹는다 매우 추운 날 입을 수 있는 오버류(코 트, 파카, 털이나 가죽옷 등)를 두 벌 정도는 가지고 있다 예식장 갈 때와 같은 특별한 날에 입을 수 있는 정장을 한 벌 정도는 가지고 있다 정장에 어울리는 구두 한 켤레는 가지 고 있다 일 년에 한 벌 정도 외출용이나 정장 등의 옷을 구입한다 소득빈곤-박탈형 과 소득비빈곤-박탈형 은 경제적 어려움이 큰 유형이다. 소득빈곤 -박탈형 은 식사의 양을 줄이거나 식사를 거른 적이 있다 37.9%, 추운 겨울에 난방을 하지 못한 적이 있다. 35.6%, 경제적 어려움으로 인해 자살을 생각하거나 계획해 본 적이 있다. 20.6%로 4가지 유형에서 가장 높은 비중을 보였다. 이 유형에 속하는 사각 96

117 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 지대 저소득층은 기본적인 욕구 충족이 불안정하고 심리적인 위기감을 경험하고 있다. 소득비빈곤-박탈형 은 비록 소득의 정의로 빈곤층은 아니지만 경제적 문제로 생활상의 다양한 측면에서 기본적인 생활이 어려운 환경에 놓여 있다. 4개 유형을 비교해 전기 세, 전화세, 수도세 등 공과금을 미납하거나(30.3%), 공과금을 미납하여 인한 전기, 전 화, 수도 공급이 중단(19.7%)되거나, 겨울 난방을 하지 못한 경험이 있거나(31.8%), 본인 혹은 가족이 병원에 가지 못하였거나(40.9%), 집세가 밀려 본 적이 있거나(19.7%), 자녀 의 공교육비를 주지 못한 적이 있거나(15.7%), 문화적 여가생활을 할 수 있는 경제적 여 유가 없는 비중(87.9%)이 가장 높은 것으로 나타났다. 소득빈곤-비박탈형 은 다른 유형에 비해 부채로 인한 경제적 어려움을 가장 크게 인식 하는 것으로 나타났다. 빚 때문에 생활을 유지하는 데 어려움을 느낀 적이 있다 고 응 답한 비율이 무려 75.8%이다. 경제적 어려움 [표 ] 저소득층의 경제적 궁핍 정도 소득빈곤 박탈형 소득빈곤 비박탈형 소득비빈곤 박탈형 비빈곤 비박탈 식사의 양을 줄이거나 식사를 거른 적이 있다 공과금(사회보험료와 전기세, 전화세, 수도세 등)을 기한 내 납부하지 못한 적이 있다 전기세, 전화세, 수도세 중 하나 이상을 내지 못 해 전기, 전화, 수도 등이 끊긴 적이 있다 추운 겨울에 난방을 하지 못한 적이 있다 본인이나 가족이 병원에 갈 수 없었던 적이 있다 집세(월세 전세금)가 밀렸거나 또는 그 이유로 집 을 옮긴 적이 있다 경제적 어려움으로 인해 자살을 생각하거나 계 획해 본 적이 있다 자녀(대학생 포함)의 공교육비를 한 달 이상 주지 못한 적이 있다 문화적 여가생활을 할 수 있는 경제적 여유가 없 었다 빚 때문에 생활을 유지하는 데 어려움을 느낀 적 이 있다

118 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 6) 빈곤과 삶의 질 전반적 생활만족도 점수를 유형별로 비교해 보면 소득빈곤-박탈형(2.10), 소득비빈곤- 박탈형(2.10), 소득빈곤-비박탈형(2.20), 비빈곤-비박탈(2.81) 순서로 삶에 대한 만족 정 도가 낮게 나타났다. 소득빈곤-박탈형 은 전반적인 삶의 질 상태는 물론 대부분의 영역 에서 삶의 질에 대한 만족이 낮은 상태이다. 소득빈곤-박탈형 은 건강(2.04), 가족수입 (1.77), 사회적 친분관계(2.83)에서 삶의 질에 대한 불만족이 컸다. 소득비빈곤-박탈형 은 소득빈곤-박탈형 만큼은 아니지만 마찬가지로 건강(2.26), 가족수입(1.98), 사회적 친분관계(2.94) 등에서 불만족이 높게 나타났다. 소득비빈곤-박탈형 은 사회여가문화생 활(2.10)에서 불만족의 비중이 가장 높았고, 소득빈곤-박탈형 은 가족관계(3.24)에서 삶 의 질에 대한 불만이 가장 높은 것으로 나타났다. [표 ] 저소득층의 삶의 질 건강 가족수입 주거환경 가족관계 구분 평균값 F 유의확률 소득빈곤박탈형 2.04 소득빈곤비박탈형 2.39 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 3.06 합계 2.14 소득빈곤박탈형 1.77 소득빈곤비박탈형 2.09 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 2.50 합계 1.85 소득빈곤형 2.57 소득빈곤비박탈형 2.67 소득비빈곤박탈형 비빈곤 3.19 합계 2.62 소득빈곤박탈형 3.38 소득빈곤비박탈형 3.24 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 3.69 합계

119 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 직업 사회적친분관계 사회여가문화생활 전반적 생활만족도 구분 평균값 F 유의확률 소득빈곤박탈형 4.10 소득빈곤비박탈형 3.45 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 3.38 합계 3.92 소득빈곤박탈형 2.83 소득빈곤비박탈형 3.06 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 3.38 합계 2.88 소득빈곤박탈형 2.14 소득빈곤비박탈형 2.39 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 2.75 합계 2.17 소득빈곤박탈형 2.10 소득빈곤비박탈형 2.33 소득비빈곤박탈형 비빈곤비박탈 2.81 합계 2.16 주1) 생활실태만족도는 매우불만족한다 (1점)~ 매우만족한다 (5점)로 측정 7) 소결 조사대상 가구의 82%는 생활여건이 어려워 극단적 빈곤을 경험하고 있음이 확인되 었고, 주거환경에 대해 39.3%는, 건강생활에 대해 14.6%는 박탈을 경험하는 것으로 나 타났다. 절대적 빈곤이나 상대적 빈곤으로 정의되는 소득빈곤 기준과 개인이 생활여건, 주거환경, 건강생활 영역에서 주관적으로 느끼는 물질적 박탈을 고려한 상대적 박탈감 을 기준으로 4개의 집단유형, 즉 소득빈곤-박탈 유형, 소득빈곤-비박탈 유형, 소득빈 곤-박탈 유형, 비빈곤 유형을 구분하여 각 집단의 특성을 살펴 보았다. 99

120 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 첫째, 소득빈곤-박탈 유형은 소득빈곤 상태에서 생활여건과 주거환경에서 박탈감을 크게 느낀다. 최저생계비 기준에서 소득빈곤을 경험하면서 동시에 생활여건에서 박탈 감을 느끼는 비율은 51.9~74.2%이고, 중위소득 기준에 따라 51.9~74.2%는 생활여건에서 큰 어려움을 겪고 있다. 둘째, 소득빈곤-비박탈 유형은 비록 소득빈곤을 경험하고 있지만 필수재화 보유나 의식주 생활을 나타내는 생활여건에서 박탈이 발생할 가능성이 낮다. 이 유형은 생활여 건에서 박탈을 경험하는 가구가 최저생계비 기준으로 11.1%, 중위소득 기준별로 6.6~14.6%로 나타난다. 그러나 주거환경과 건강생활 영역에서 이 유형은 높은 비중의 박탈을 경험하고 있다. 주거환경에서 중위소득 43% 수준에서 47.1%는 박탈을 경험하고 건강생활에서는 무려 69.4% 수준이 박탈을 경험하고 있다. 셋째, 소득비빈곤-박탈 유형은 소득수준이 빈곤상태에 있지 않지만 생활여건, 주거 환경, 건강생활에서 박탈감을 경험할 가능성이 있는 저소득 가구 유형이다. 이 유형은 중위소득 30% 이하에서 생활여건 상에서 박탈을 경험하는 가구가 27.8%, 주거환경에서 13.1%, 건강생활에서 5.4%로 나타나 소득빈곤 상태에 있는 다른 두 유형에 비해 박탈을 경험할 가능성이 낮다. 넷째, 비빈곤 유형은 소득기준과 박탈기준에 동시에 속하지 않은 집단으로 중위소 득 30%를 기준으로 하면 생활여건은 6.4%, 주거환경은 24.7%, 건강생활은 30.1%로 나타 난다. 따라서 본 연구의 조사대상 가구인 비수급 빈곤층은 소득수준은 물론 생활여건에 서 궁핍하지 않은 가구는 일부에 지나지 않았다. 소득빈곤-박탈형은 생활용품에서는 김치냉장고, 유선전화기, 컴퓨터, 인터넷, 자동차 보유율이 다른 유형에 비해 낮았다. 고기나 생선섭취, 과일섭취를 평균 1주일에 한번 이상 못하고 기호식품 섭취를 하지 못하는 비율이 높았다. 소득빈곤-박탈형 은 기본적 인 의생활조차 어려운 극심한 빈곤 상황에 있을 가능성이 높았다. 유형별로 실제 경제적 생활여건을 구체적으로 살펴 본 결과 소득빈곤-비박탈형 은 기본적인 식생활 및 의생활이 어려운 극빈곤층에 해당된다. 소득빈곤-비박탈형 은 생 활여건 중 생활용품에 대한 박탈은 높지만 식생활, 의생활에 대해서는 결핍의 정도가 상대적으로 낮다. 소득비빈곤-박탈형 은 역시 생활용품, 식생활, 의생활에서 소득빈곤- 박탈형 보다 더 심각한 박탈을 경험하고 있다. 전반적 생활만족도는 소득빈곤-박탈형(2.10점), 소득비빈곤-박탈(2.10점), 소득빈곤-비 100

121 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 박탈형(2.20), 비빈곤-비박탈(2.81점) 순서로 낮았다. 저소득층 가구의 삶의 질은 소득에 의한 영향뿐만 아니라 다차원적인 생활영역에서 주관적으로 경험하는 박탈의 문제와 상당한 관련이 있음을 확인할 수 있다. 3. 건강 1) 문제제기 빈곤층의 의료비 부담의 문제는 지속적으로 제기되어 왔다. 이번 부산시 수급탈락가 구의 생활실태에 대한 조사에서도 지출하는 생활비 중 가장 부담되는 항목 에서 보건 의료비(25.3%) 는 식료품비에 이어 가장 부담이 큰 항목으로 나타났다. 건강보험, 의료급여, 긴급지원제도 등의 의료안전망의 존재에도 불구하고 여러 가지 이유로 보장대상에서 제외되는 집단과 해당 제도의 대상이 되었음에도 불구하고 급여 의 수준이 충분하지 못해서 발생하는 미충족 의료의 문제로 구분되는 의료보장의 사각 지대 문제(신영전, 2010; 신영석, 2012)가 부산시 수급탈락가구에서도 동일하게 나타나 고 있다고 할 수 있다. 이러한 사각지대를 해결하기 위한 정부의 정책으로 의료비 지원제도 및 긴급복지지 원제도 등이 있으나 복잡하고 분절적인 지원, 단기 지원, 낮은 보장수준 등으로 인해 의 료 사각지대의 문제를 충분히 해결하지 못하고 있음이 지속적으로 보고되고 있다(신영 전, 2010; 황도경 외, 2013; 송은철 신영전, 2015). 저소득층은 건강수준(의료필요)의 측면에서도 고소득층에 비해 상대적으로 열악한 상태를 보이고 있는 반면, 소득대비 의료비 지출 부담은 상대적으로 높기 때문에, 유사 한 수준의 의료필요가 있더라도 고소득층에 비해 의료이용을 제한하고 있을 가능성이 높다. 특히 의료보장 사각지대에 놓인 가구의 경우 가구주나 가구원의 질병이환이나 사 고가 발생한 경우, 지불능력 대비 과중한 의료비를 감당하기 위해 재산을 처분하는 등 빈곤에 처할 위험도 높은 것으로 알려져 있다(송은철 신영전, 2010). 의료 사각지대에 놓인 비수급 빈곤층의 건강문제와 의료비 부담의 정도, 이로 인한 삶의 질의 문제 등을 다각적으로 검토하여 부산형 기초보장제도 설계의 근거로 활용 하고자 한다. 101

122 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 2) 건강상태 만성질환 보유 현황 아래의 [표 3-3-1] 에서는 비수급 빈곤층 가구의 가구주 및 가구특성별 건강상태를 복 합만성질환의 정도와 암 등 중증질환 보유 정도로 확인하였다. [표 3-3-1] 가구주 만성질환 보유현황 가구주 만성질환 개수 가구주 중증질환 가구주 특성 없음 1-2개 3-4개 없음 있음 (단위: 가구, %) 계 성별 남성 여성 연령 50대 이하 60대 이상 교육 수준 중졸 미만 중졸 이상 혼인 상태 배우자 없음 배우자 있음 경제활 동상태 비경제활동 경제활동참여 계

123 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 가구 소득 수준 가구 형태 (규모) 노인 가구 여부 장애인 가구 여부 의료 보장 형태 가구특성 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 1인가구 부부가구 기타 비해당 해당 비해당 해당 건강보험 의료급여 기타 (미가입 등) 계 가구주 만성질환 개수 가구주 중증질환 없음 1-2개 3-4개 없음 있음 계 가구주가 의사의 진단을 받고 3개월 이상 앓고 있는 만성질환을 보유한 정도를 확인 한 결과, 가구주가 1개 이상의 만성질환을 가지고 있는 경우가 전체 가구의 62.9%에 달 했으며, 11.9%는 3개 이상의 복합만성질환을 앓고 있는 것으로 확인되었다. 암, 심장질 103

124 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 환, 뇌혈관질환 등 치료에 비교적 큰 비용이 드는 중증질환 보유 정도의 경우, 전체 가 구의 15.2%가 가구주가 이러한 중증질환을 앓고 있는 것으로 나타났다. 가구주의 교육 수준이 중졸 미만으로 낮은 경우 복합만성질환을 갖고 있는 비율이 높았으며, 이는 통 계적으로도 유의미한 차이로 나타났다. 또한 경제활동에 참여하지 않고 있는 경우 복합 만성질환 이환 비율이 유의미하게 높았다. 가구의 소득수준과 가구주의 만성질환 보유 정도의 차이에는 유의미한 관계가 존재 한다. 즉, 가구소득이 가구규모별 최저생계비 기준의 50% 미만인 저소득 가구의 경우 가구주가 3개 이상의 복합만성질환을 앓고 있는 경우가 14.6%이며 이는 최저생계비 120% 초과 가구의 8.3%에 비하면 약 두 배 가량 높은 수준이다. 특히 가구소득 수준만 을 근거로 하였을 때, 가구규모별 가처분소득이 최저생계비의 50%에도 미치지 못하는 가구에서 가구주의 복합만성질환 보유는 과부담 의료비 지출 위험을 증가시킬 수 있다. 가구형태별 만성질환 보유수준에서도, 1인 가구와 부부 및 기타가구에서 가구주의 복합만성질환 보유 정도가 유의미한 차이를 보이고 있으며, 특히 1인 독거가구에서 15.8%로 높게 나타나 만성질환을 앓고 있는 독거가구원에 대한 관심을 요구한다. 3) 의료비 지출 의료비 지출 수준 (지속적으로 발생하는 질환 치료비용, 입원치료비, 월평균 보건의료비) 가구 소득 수준 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % [표 3-3-2] 의료비 지출 수준 (지난 한달간) 만성질환 치료비 (지난 1년간) 입원치료비 (단위: 만원) 월평균 의료비 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차

125 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 가구 소득 수준 가구형태 의료보장 형태 노인가구 여부 장애인 가구여부 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 1인가구 부부가구 기타 건강보험 의료급여 기타(미가입 등) 비해당 해당 비해당 해당 (지난 한달간) 만성질환 치료비 (지난 1년간) 입원치료비 월평균 의료비 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차

126 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 가구주 만성질환 개수 가구주 중증질환 여부 복합만성 질환 보유 가구원 유무 일상생활 수행이 어려운 가구원 유무 없음 1-2개 3-4개 없음 있음 없음 있음 없음 있음 (지난 한달간) 만성질환 치료비 (지난 1년간) 입원치료비 월평균 의료비 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차

127 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 가구의 의료비 지출 수준에 대해서는 가구 내 만성질환이 있는 가구원에 대한 지난 한 달간의 평균적인 외래진료비 및 약제비를 포함하는 의료비와 질병 및 사고로 인한 입원으로 발생한 입원치료비(지난 1년 기준), 그리고 가구소비지출에서 월평균 의료비 에 대한 응답으로 각각 확인하였다. 수급탈락가구의 평균적인 월평균 외래진료비 부담 은 12.46만원 수준이며, 입원치료비의 경우 평균 51.29만원, 월평균 보건의료비 지출은 15.86만원 정도로 나타났다. 가구소득수준에 따른 의료비 지출 수준을 살펴보면, 최저생계비 50% 미만의 취약가 구의 경우 만성질환 가구원의 치료에 대한 월평균 진료비가 14.16만원, 지난 1년간 입원 진료비가 66.47만원으로 보고되어 수급탈락가구 중에서 소득수준이 가장 낮은 집단에 서 절대적으로 가장 높은 의료비 지출이 발생하고 있음이 확인되었다. 또한 가구 내 장애인이 있는 경우, 장애인 가구원이 없는 가구에 비해 외래(9.66만원 vs 21.67만원) 및 입원진료비(38.96만원 vs 91.79만원) 등 평균적인 의료비 지출이 높았 다. 이는 장애인이 있는 가구의 경우 치료, 재활 등을 위한 지속적인 의료비 지출이 발 생하고 있음을 보여주는 결과이다. 특히 가구주가 복합만성질환 및 중증질환이 있는 경우와 복합만성질환을 보유한 가 구원이 있는 경우 가구의 의료비 지출이 평균보다 크게 높았다. 진료비 부담이 높은 중 증질환의 경우, 가구주가 중증질환이 없는 가구는 외래 및 입원진료비가 각각 7.32만원 과 38.39만원 수준이었으나, 가구주가 중증질환이 있는 가구는 외래진료비가 41.21만원, 입원진료비는 만원으로 나타나 중증질환에 대한 보장성이 확대되고 있음에도 불 구하고, 이들 가구가 직접 감당하는 의료비 부담이 여전히 높음을 확인할 수 있다. 가구 내 가구주 및 가구원이 복합만성질환을 보유한 경우에도 그렇지 않은 가구에 비해 지속 적으로 발생하는 외래진료비 및 입원진료비의 지출수준이 높게 나타났다. 즉 가구 내 장애인이 있거나, 가구주가 중증질환을 보유한 경우, 가구 내 복합만성질 환을 보유한 가구원이 있는 경우 등 의료욕구가 높은 특성을 가진 가구에서 의료비 지 출이 의료욕구가 높지 않은 가구에 비해 통계적으로 유의미한 차이로 높게 나타나고 있 음을 확인할 수 있다. 107

128 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 과부담 의료비(지불능력 대비 의료비 지출 규모) 수준 [표 3-3-3] 과부담 의료비 수준 10% 미만 % % % 40% 이상 계 가구소득 수준 가구형태 노인가구 여부 장애인가 구여부 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 소계 1인가구 부부가구 기타 소계 비해당 해당 소계 비해당 해당 소계 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 %

129 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 의료보장 형태 가구주 만성질환 개수 가구주 중증질환 여부 복합만성 질환 보유 가구원 일상생활 수행 어려운 가구원 건강보험 의료급여 기타 (미가입 등) 소계 없음 1-2개 3-4개 소계 없음 있음 소계 없음 있음 소계 없음 있음 소계 10% 미만 % % % 40% 이상 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 계 109

130 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 부산시 수급탈락가구의 과부담 의료비 수준을 확인하기 위해, 과부담 의료비를 총생 활비에서 식료품비 지출을 제외한 가구의 지불능력 대비 보건의료비 지출 비중으로 측 정하였다. 먼저 가구소득수준에 따른 과부담 의료비 경험가구를 살펴보면, 최저생계비 50% 미 만 가구 중 지불능력 대비 보건의료비 수준이 40%를 넘는 가구가 25.6%를 차지하고 있 어 수급탈락가구 중에서도 소득수준이 가장 낮은 가구에서 40% 이상의 과부담 의료비 경험가구가 가장 많았다. 또한 노인가구 및 장애인가구에서 역시 지불능력 대비 보건의료비 지출 수준이 40% 가 넘는 가구가 각각 23.0%, 22.2%로 나타나 노인이나 장애인 가구원이 없는 가구에 비 해 과부담 의료비 경험정도가 심각한 것으로 확인된다. 의료보장형태별 40% 이상의 과부담 의료비 경험 가구 비중을 살펴보면, 의료급여 혜 택을 받은 가구는 5.3%로 상대적으로 낮았으나, 건강보험 가입자 가구 14.5%, 기타(미가 입 등) 가구는 23.7%로 그 비중이 높았다. 가구주의 복합만성질환 및 중증질환 보유에 따른 과부담 의료비 경험 여부를 살펴보 면, 가구주가 3개 이상의 복합만성질환을 보유한 경우 40% 이상의 과부담 의료비 지출 을 경험한 가구가 24.6%, 중증질환이 있는 경우 28.2%로 그 비중이 그렇지 않은 가구에 비해 높게 나타나고 있다. 경제적 부담으로 인한 의료서비스 이용 배제 현황 수급탈락가구 중 필요한 의료서비스를 이용하지 못한 경험이 있는지를 확인한 결과, 전체의 57.2%가 이용하지 못한 경험이 있다고 응답하였으며, 이들 중 경제적인 이유로 의료서비스를 이용하지 못한 경험은 87.1%로 매우 높게 나타났다. 아래에서는 미충족 의료 경험 여부, 경제적 이유로 인한 미충족 의료 경험 여부, 그리고 의료서비스를 이용하지 못함으로 인한 어려움을 가구의 특성에 따라 살펴보 았다. 110

131 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 가구 소득 수준 가구 형태 노인 가구 여부 장애 인가 구 여부 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 소계 1인가구 부부가구 기타 소계 비해당 해당 소계 비해당 해당 소계 [표 3-3-4] 미충족 의료 경험 미충족 의료 경험 경제적 이유로 인한 미충족 의료 미충족 의료로 인한 어려움 없음 있음 없음 있음 없음 있음 계 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 %

132 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 의료 보장 형태 가구 주 만성 질환 개수 건강보험 의료급여 기타 (미가입 등) 소계 없음 1-2개 3-4개 소계 미충족 의료 경험 경제적 이유로 인한 미충족 의료 미충족 의료로 인한 어려움 없음 있음 없음 있음 없음 있음 계 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 가구소득수준에 따른 미충족 의료 경험 정도에 있어 최저생계비 50% 미만 가구는 지 난 1년간 필요한 의료서비스를 받지 못한 경험 68.4%, 경제적 이유로 인한 의료서비스 이용 제한 경험 60.8%, 이러한 미충족 의료로 인한 어려움이 있는가에 대한 질문에 62.7%가 그렇다고 응답하여, 다른 소득계층에 비해 미충족 의료 경험 및 이로 인한 어 려움에서 가장 취약함을 보여준다. 또한 가구형태별 차이에서는 1인가구의 미충족 의료경험, 경제적 이유로 인한 의료 서비스 이용 제한, 이로 인한 어려움 여부가 각각 62.1%, 55.8%, 57.2%로 나타나 부부 가구 및 기타가구에 비해 의료서비스 이용 제한 경험 비율이 높았다. 노인가구의 경우에도 60.8%, 53.9%, 55.6%로 그렇지 않은 가구에 비해 의료서비스 이용 제한 경험 비율이 높았으며, 가구주가 3개 이상의 복합만성질환을 보유한 경우 67.2%, 63.9%, 63.9%로 만성질환이 없는 가구주 가구에 비해 미충족 의료 경험 비율이 높았다. 특히 수급탈락 가구 중 독거, 노인가구이면서 3개 이상의 질환을 앓고 있는 경우 취 약한 소득능력으로 인해 필요한 의료서비스에서 배제될 위험이 상대적으로 높음을 확 112

133 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 인할 수 있다. 4) 건강상태 및 의료이용 관련 요인 의료비 지원 경험 및 욕구와 과부담 의료비 앞서 수급탈락가구의 건강상태 및 의료비 지출 수준을 살펴본 결과 특히 가구소득수 준이 낮은 가구, 노인가구, 가구주가 복합만성질환을 보유한 경우 부담능력 대비 40% 이상의 과도한 의료비 부담과 경제적 이유로 인한 의료서비스 이용 배제 경험 비율이 높았다. 아래에서는 실제로 이들 가구가 적절한 의료비 지원을 받은 경험이 있는지와 의료비 지원에 대한 욕구 정도를 확인하였다. [표 3-3-5] 의료비 지원 경험 가구 소득 수준 의료 보장 형태 가구 부담능력 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 소계 건강보험 의료급여 기타 (미가입 등) 소계 의료비 지원 경험 의료비 지원 필요 없음 있음 필요하지않음 필요함 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 계 113

134 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 가구주 만성 질환 개수 가구주 중증 질환 여부 과부담 의료비 수준 경제적 이유로 인한 의료 이용 배제 경험 가구 부담능력 없음 1-2개 3-4개 소계 없음 있음 소계 10% 미만 10-20% 20-30% 30-40% 40% 이상 소계 없음 있음 소계 의료비 지원 경험 의료비 지원 필요 없음 있음 필요하지않음 필요함 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 계 또한 가구주가 3개 이상의 복합만성질환을 앓고 있는 경우 그렇지 않은 가구에 비해 의료비 지원 경험 비율이 8.2%로 낮았고, 이에 비해 의료비 지원 욕구에서는 96.7%가 필요하다고 응답하여 가장 높은 욕구를 보이고 있다. 114

135 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 다만 과부담 의료비 수준별로는 과부담 정도에 따라 실제 의료비 지원 경험이 비례해서 증가하는 관계를 보이지 않고 있으나, 과부담 정도와 의료비 지원 욕구 측면에서는 부담능 력 대비 의료비 지출이 과중한 경우 의료비 지원에 대한 욕구가 높게 나타났다. 이러한 결과는 향후 수급탈락가구에 대한 의료비 지원 제도의 대상자의 선정에서 가 구의 부담능력과 의료욕구에 대한 고려가 필요함을 보여준다. 미충족 의료 경험과 의료비 지출 수준 경제적 이유로 인해 필요한 의료서비스를 이용하지 못한 경험이 있다고 응답한 가구 의 경우 실제 의료비 지출 수준이 어느 정도인지 확인할 필요가 있다. [표 3-3-6] 의료비 지출 수준 (단위: 만원) 경제적 이유로 인한 의료이용 배제 경험 없음 있음 만성질환 치료비 입원치료비 월평균 의료비 평균 N 표준편차 평균 N 표준편차 가구소득수준이 가장 낮은 최저생계비 50% 미만 158가구 중 의료비 지원을 경험한 가구는 17가구로 다른 소득계층에 비해 그 비중은 높았으나, 의료비 지원이 필요에 대 해서는 94.3%인 149가구가 그렇다고 응답하여, 이들 가구의 의료비 지원이 더욱 절실함 을 확인할 수 있다. 의료보장 형태 측면에서는 의료급여 및 기타가구에 비해 건강보험 가입자의 의료비 지원 경험 정도가 6.9%로 낮았으나 다른 가구에 비해 의료비 지원 욕구는 91.4%가 필요 하다고 응답하여, 건강보험 가입자의 경우 본인부담은 높은 반면 의료비 지원혜택에서 의료급여 대상자에 비해 더 취약한 집단일 수 있음을 보여준다. 위의 결과에서 경제적 이유로 의료이용을 하지 못한 경험이 있다고 응답한 집단에서 그렇지 않은 집단에 비해 상대적으로 높은 치료비(지난 한달 간 만성질환 가구원으로 인한 치료비 지출 16.38만원 vs 8.57만원, 지난 1년간 입원치료비 52.20만원 vs 50.40만 115

136 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 원)를 부담하고 있음을 확인할 수 있다. 노인 가구에서 일상생활수행 어려움과 서비스 이용 경험 및 욕구 수급탈락가구 중 노인가구의 경우 특히 의료서비스와 돌봄서비스에 대한 욕구가 높 을 것으로 예상된다. 또한 노인가구의 경우 경제적 부담, 거동의 불편 등의 이유로 의료 서비스 이용에서 제한될 수 있으나 장기요양보험 및 지역사회 방문간호서비스 등을 통 해 질환에 대한 관리가 이루어질 경우 의료서비스 이용을 대체할 수 있다. 이에 노인가 구를 대상으로 방문간호서비스 이용경험 및 욕구를 확인하였다. [표 3-3-7] 방문간호서비스 이용 경험 및 욕구 가구소득수준 가구형태 과부담 의료비 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 1인가구 부부가구 기타 10% 미만 10-20% 20-30% 30-40% 40% 이상 방문간호서비스 이용 경험 방문간호서비스 이용 욕구 계 없음 있음 필요하지않음 필요함 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 %

137 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 경제적 이유로 인한 의료이용 배제 경험 가구주 일상수행능력 가구주 만성질환 보유 일상생활수행 어려운 가구원 계 없음 있음 혼자가능 도움필요 없음 1-2개 3-4개 없음 있음 방문간호서비스 이용 경험 방문간호서비스 이용 욕구 계 없음 있음 필요하지않음 필요함 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 방문간호 서비스의 경우 서비스 특성 상 특히 가구주 및 가구원의 일상생활 수행능 력과 서비스 이용 경험 간 상관관계가 높게 나타났으며, 이들 가구는 방문간호서비스 욕구 측면에서도 필요성이 높음을 보고하고 있다. 특히 노인가구 중 과부담 의료비를 40% 이상 지출하고 있는 가구일수록 그렇지 않은 가구에 비해 방문간호서비스에 대한 욕구가 유의미하게 높은 것으로 확인된다. 따라서 기초생활보장 수급에서 탈락한 노인가구, 그리고 일상생활수행능력이 떨어지는 거동이 불편한 노인가구의 경우 지속적인 질환관리 측면에서 방문간호서비스와의 연계를 지원 할 필요가 있다. 5) 건강과 삶의 질 관계 건강관련 삶의 질은 운동능력, 자기관리, 일상생활, 통증불편, 불안우울 등의 요소를 117

138 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 종합적으로 측정하는 지표이다. 수급탈락가구의 건강관련 삶의 질 정도를 확인한 결과 가구소득이 낮을수록 삶의 질 수준이 낮았다. 특히 과부담 의료비 발생 경험 및 경제적 이유로 의료이용을 하지 못한 경험 여부에 따라 삶의 질 수준에 유의미한 차이가 나타나는 것으로 확인되었다. 이는 수급탈락가구 가 경험하고 있는 과중한 의료비 부담, 그리고 이러한 부담으로 인해 필요한 의료서비 스를 이용할 수 없는 박탈감이 개인의 건강관련 삶의 질에 영향을 미치고 있음을 짐작 케 한다. 건강관련 삶의 질 [표 3-3-8] 건강관련 삶의 질 평균 N 표준편차 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 가구소득수준 과부담 의료비 경제적 이유로 인한 의료이용 배제 경험 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 계 % 미만 % % % % 이상 계 없음 있음 계

139 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 자살생각 수급탈락가구의 자살생각 유무를 확인한 결과, 경제적 이유로 필요한 의료이용을 하 지 못한 경험이 있는 집단에서 경제적 어려움으로 인해 자살을 생각하거나 계획해 본 경험이 유의미한 차이로 높게 나타나고 있었다. 이는 경제적 어려움으로 몸이 아플 때 필요한 의료서비스 이용을 하지 못하는 경험 이 자살을 생각하게 하는 요인이 될 수 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다. 송파 세 모녀 자살사건을 비롯하여 생활고를 비관한 자살사건의 많은 경우 가구원의 질환으로 인한 간병과 치료비 부담의 문제가 배경으로 작용한다. 수급탈락가구에 대한 적절한 의료비 지원 및 서비스 연계를 통해 경제적 이유로 의 료서비스를 이용할 수 없는 이른바 사각지대 빈곤층의 문제를 해결할 필요가 있다. [표 3-3-9] 경제적 어려움으로 인한 자살생각 가구소득수준 과부담 의료비 경제적 이유로 인한 의료이용 배제 경험 최저생계비 50% 미만 최저생계비 50-75% 최저생계비 % 최저생계비 % 최저생계비 120% 초과 10% 미만 10-20% 20-30% 30-40% 40% 이상 없음 있음 없음 있음 계 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 % 빈도 %

140 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 6) 소결 비수급 빈곤층에 대한 실태조사 결과 가구주의 연령, 교육수준, 경제활동상태, 가구 소득수준에 따른 가구주의 만성질환 보유 정도에 통계적으로 유의미한 차이가 있었다. 가구주의 연령이 높고, 교육수준이 낮을수록, 비경제활동상태이며, 소득수준이 낮을수 록 가구주의 복합만성질환 보유 정도가 높은 것으로 나타난다. 수급탈락가구 내부에서 도 가구주가 소득수준과 교육수준이 낮고, 고령일수록 건강상태에서 취약한 상황임을 보여준다. 과부담 의료비 발생 경험의 경우 가구소득이 낮고, 1인가구일수록, 노인가구 및 가구 주가 질환을 보유하고 있는 경우 과부담 의료비 위험이 통계적으로 유의미한 차이를 보이며 높아짐을 확인할 수 있다. 또한, 가구의 소득수준, 가구형태(규모), 노인가구 여 부, 가구주의 복합만성질환 보유 정도에 따른 미충족 의료 경험 및 경제적 이유로 인한 미충족 의료, 의료서비스를 이용하지 못함으로 인한 어려움이 통계적으로 유의미한 차 이를 나타내는 것으로 확인되어, 복합만성질환이 있어 의료욕구가 높으나 소득능력이 취약한 경우 필요한 의료서비스에서 배제되고 있음을 확인할 수 있다. 과부담 의료비의 발생이나 경제적 이유로 인한 의료서비스 미이용 경험에 대한 적절 한 지원을 받지 못하고 있는 이들 가구의 의료비 지원에 대한 욕구를 확인한 결과, 우선 가구소득이 낮고, 가구주가 복합적인 만성질환을 보유한 경우, 의료비 부담이 높은 경 우 의료비 지원에 대한 욕구가 높게 나타났다. 즉, 과부담 의료비 발생가구의 경우 추가 적인 복지서비스에 대한 수요도 높게 나타난다. 특히, 경제적 이유로 필요한 의료이용을 하지 못한 경험이 있는 집단에서 경제적 어려 움으로 인해 자살을 생각하거나 계획해 본 경험이 유의미한 차이로 높게 나타나 필요한 의료서비스 배제가 개인의 삶의 질에 심각한 영향을 주고 있음을 확인하였다. 의료욕구 가 높은 사각지대 빈곤층에 대한 의료비 지원 및 관련 복지서비스 확대가 필요하다. 4. 주거 1) 기초생활보장에서 주거에 대한 인식: 주거복지 주거는 주택을 통해 실현되는 각종 인간관계와 행위라 할 수 있고, 여기에는 가정, 120

141 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 사회적 관계, 복지, 문화 등의 요소가 포함된다. 그래서 주택정책은 기본적인 공간과 시 설을 갖춘 주택이 건설되도록 하는 것, 기본적인 사회적 서비스를 주택 내에서나 주변 에서 이용할 수 있도록 기반시설을 제공하고 주변 환경을 조성하는 것, 양질의 주택을 효율적이고 형평에 맞게 공급하고 배분하는 것, 주택 점유에 대한 안정성을 보장하는 것 등을 의미한다. 이에 반해 주거정책은 주거행위에 영향을 주는 주택정책 뿐만 아니 라 모든 사람과 가족이 기본적인 수준의 안정된 생활을 할 수 있는 주거환경을 제공하 는 것, 안정된 소득의 확보와 적정한 수준의 주거비 부담을 가능하도록 하는 것, 모든 사람이 주거와 관련한 차별을 겪지 않도록 하는 것, 지역사회의 활동을 촉진하고 문화 적 정체성을 갖도록 지원하는 것 등을 포괄한다(홍인옥 외, 2011). 한국사회는 이런 개념의 차이를 이미 체감하고 있다. 소위 IMF 경제위기를 겪으면서 우리는 기존의 금전적 접근에 의한 빈곤으로는 설명할 수 없는 신빈곤 을 목격했다. 사 회적 차원의 배제, 문화 심리적 차원의 소외, 공간적 차원의 격리 등은 경제적 결핍과 차원이 다른 새로운 빈곤 문제로 대두되었다(한국도시연구소, 2003). 새로운 빈곤은 상 대적 빈곤, 비물질적 빈곤, 소득 고용의 불안정과 관련되어 있으며 이는 노동의 유연 화와 사회의 빈곤화라는 구조화된 조건에서 규정되는 만큼 일정한 소득 수준을 통해서 접근하는 관점은 더 이상 설득력을 가질 수 없게 되었다(사회복지와 노동 포럼팀, 2004; 조명래, 2006). 주거문제로 옮겨서 보면, 기본적인 자산형성이 불가능한 신빈곤층이 광범위하게 양 상되는 조건에서 경제적 지원만으로는 적절한 주거가 보장될 수 없다는 것을 의미하는 것이다. 주거문제는 빈곤의 원인이 되기도 하고 빈곤의 결과로 나타나기도 한다. 스피 커(Spicker, 1989: 126)에 의하면, 주거는 하나의 시설물로써의 물리적인 환경뿐만 아니 라 시민의 생활양식(life style)과 그들의 사회관계를 형성하는 데에 결정적으로 중요하 다. 저소득 상태에 있거나 가용자원이 부족한 사람들은 적절한 주거를 획득하기 힘들기 때문에 주거가 빈곤의 결과로 발생하기도 하지만 한편으로 열악한 주거는 고용, 건강, 교육 등의 문제와 연결되어 있어서 결국 사회적 배제를 창출하는 원인이 되기도 한다. 다른 한편으로 빈곤이 원인이 되어 주거여건이 더욱 악화되기도 하는데, 소득이 줄어들 경우 기존의 주거비를 줄이거나 주거비를 생계비로 활용하게 되어 결국 저렴한 주거를 찾아 전세에서 월세로 그리고 불량주거지나 비정상적 거처, 더 나아가 아예 집이 없는 121

142 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 상태인 노숙으로 주거하향이동이 불가피하게 된다. 하지만 주거문제와 빈곤은 하나의 요인으로 인한 결과가 아니라 다양하고 복합적인 요인의 인과관계로 서로 얽혀 있기 때 문에 주거와 빈곤의 연결고리를 끊기 위해서는 주거문제에 대한 종합적인 접근과 함께 적절한 주거를 제공하는 정책이 이루어져야 한다. 마샬(Marshall, 1970: 154) 또한 주거를 복지정책의 세 가지 목표인 건강(health), 보장 (security) 그리고 복지(welfare)의 필요조건으로 보았다. 또한 주거는 사회정책이 다루는 많은 다른 문제들과 광범위하게 관련되어 있다. 예를 들면, 건강수준은 주거에 영향을 받으며, 교육, 고용, 사회서비스 등의 문제도 주거와 분리해서 생각할 수 없을 만큼 밀 접하게 연관된 문제이다. 국민의 생활불안을 해소하기 위하여 다양한 사회보장제도가 작동되고 있다. 그러나 그 제도를 유지하기 위해서는 많은 재정이 소요되고 그것은 고 령화와 더불어 증가일로에 있다. 예를 들어 의료비는 한국은 물론 거의 모든 국가에서 급증하고 있고, 그 다수를 차지하는 것이 노인의료비이다. 그런데 노인이 거주하는 주 택이 내부 공간에 있어서, 접근성에 있어서, 그리고 기능성에 있어서 높은 수준의 주택 이라고 한다면 노인의료비의 상당 부분을 줄일 수 있다. 의료적인 치료가 끝난 노인은 불필요한 계속적 입원 없이 자신의 집에서 요양을 할 수 있다. 반대로 휠체어를 사용할 수 없는 주택, 경사와 계단이 많아서 재가서비스 이용이 곤란한 주택, 설비 결함으로 인 한 가정 내 사고 등은 사회보장비용을 늘리는 요인이 된다. 사회복지서비스를 포함한 모든 사회보장제도의 기초가 주거에 있다고 해도 과언이 아니다. 비슷한 관점에서 하야카와 카즈오(, 1997; 홍인옥 외, 2011에서 재인용)는 주 거를 생활의 기초, 건강 발달 복지의 기초라고 보았다. 주택이 인간의 생애주기 상 발달과 지역사회에서 이루어지는 사회적 관계의 형성에 직접적인 영향을 미치는 생활 환경의 하부구조를 이루고 있기 때문이다. 그렇기 때문에 저소득층 또는 빈곤층의 기초 생활보장을 달성하고자 함에 있어서 주거부문에 대한 기본 접근은 주거가 복지의 기초 라는 인식으로부터 출발한다. 2) 주거비 부담과 삶의 질 생활비 지출항목별 월평균 소비지출액을 살펴보면([표 3-4-1] 참조), 지출항목 중 부채 에 대한 이자부담 (50.6만원)이 가장 높게 나타났으며 다음으로 교육비 (공교육비 39.3%, 122

143 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 사교육비 27.8%), 식료품비 (27.6%)로 나타났다. 그 다음이 주거 및 광열수도비 중 주거 관리비 (24.6%)와 주거월세 (24.1%)이고 건강보험료를 제외한 보건의료비 (18.6%) 순으 로 높게 나타나고 있다. 부채에 대한 이자부담을 제외하면, 통상 가계비부담의 3대 요 인으로 꼽는 의료비, 교육비, 주거비가 다른 항목별보다 높은 순위를 보였다. [표 3-4-1] 생활비 지출항목별 월평균 소비지출액 (단위: 만원) 구 분 N 월평균 소비지출액 표준편차 순위 부채에 대한 이자부담 공교육비 교육비 사교육비 식료품비(가정식비) 주거 및 광열수도비 광열수도비 아파트관리비 주거관리비 주거 월세 보건의료비 (건강보험료 제외) 암등질병보험 민간보험료 연금종신보험 교통비 사회보장 부담금 국민연금 국민건강보험 고용보험 산업재해보험 노인장기 요양보험 통신비 기타 여기서 주거비를 좀 더 자세히 들여다 보자. 한국사회에서 통상적인 의미의 주거비 는 광열수도비를 제외한 주거와 관련된 지출 일체를 의미한다. 주거구입비를 주거비에 포함시킬 수는 없지만 주거의 구입 또는 이용(전세 등)에 들어간 목돈이 발생시키는 이 자부담은 체감 주거비 에 포함시킬 수 있는 항목이다. 그렇기 때문에 생활비 지출항목 에서 부채에 대한 이자부담 을 간과해서는 안된다. 한국은행에 따르면, 우리나라 가계 부채 중 주택담보대출 비중이 가장 크다([표 3-4-2] 참조). 이와 같이 부채에 대한 이자 123

144 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 부담 중 상당부분은 체감 주거비로 반영될 수 있으므로 저소득층의 주거비 부담은 조 사결과상 순위보다 더 높다고 해석할 수 있다. [표 3-4-2] 가계부채 종류별 구성(2015년 2분기말 기준) (단위: 조원, %) 주택담보대출 기타 금융기관대출 기타 대출 판매신용 금액 비중 자료: 한국은행(2015). 우리나라 가계부채 현황 분석 및 시사점 아래의 [표 3-4-3]에서 나타난 바와 같이 가장 부담되는 생활비 중 주거 및 광열수도비 는 전체가구에서 세 번째로 높은 비중을 나타내고 있다. 또한 부채에 대한 이자부담은 교육비보다 높은 비중을 나타내고 있다. 생활비 지출항목에서 교육비 비중이 결코 적지 않지만 이를 부담된다고 받아들이는 가구는 적은 반면 부채에 대한 이자 부담은 생활비 에서 부담이 된다고 생각하는 가구는 상대적으로 많게 나타났다. 이를 가구원수별 가구 소득에 따라서 살펴보면 보다 분명하게 나타날 것이다. [표 3-4-3] 가구형태별 가장 부담되는 생활비 식료품비 보건의료비 주거 및 부채에 대한 광열수도비 이자부담 교육비 합계(N) (35.2) (24.5) (23.2) (7.0) (4.1) 단독가구 부부가구 부(모)자가구 조손가구 기타가구 * 일반가구 노인가구 한부모가구 장애인가구 취약가구 (단위: %) 124

145 Ⅲ. 사각지대 빈곤층의 복지문제와 삶의 질 3) 소득과 주거의 관계 소득은 적절한 주거를 확보하는 가장 중요한 수단이 된다. 여기서 적절한 주거란 적 절한 사생활 보호, 적절한 공간, 물리적 접근성, 적절한 안정성, 점유안정성, 구조적인 안정성과 내구성, 적절한 조명 난방 환기, 물 공급과 위생 및 쓰레기 처리시설과 같은 적절한 기반시설, 바람직한 환경의 질과 건강에 관련된 요소들, 일자리와 기본적인 편 의시설에서 멀지 않는 적절한 입지 등을 의미하며, 이 모든 것이 부담할 만한 적절한 지출을 통해 이용할 수 있어야 한다(헤비타트 의제, para.60). 본 연구을 위해 실시한 조 사결과에서 주거와 관련된 주요 내용을 정리해 보면 다음과 같다. 먼저 전기세, 전화세, 수도세 중 하나 이상을 내지 못해 전기, 전화, 수도 등이 끊긴 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가구가 전체의 16.3%를 차지했다. 이들 중 부(모)자가구 24.1%, 장애인가구 22.9%, 한부모가구 21.3%로 높게 나타났다. 두 번째로 추운 겨울에 난방을 하지 못한 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가구가 전 체의 35.5%로 나타났다. 이들 중 부부가구가 42.9%로 가장 높았고, 노인가구 39.5%, 장 애인가구 37.1%, 조손가구 35.3% 순으로 나타났다. 세 번째로 집세로 밀렸거나 또는 그 이유로 집을 옮긴 적이 있다에 그렇다 로 응답 한 가구가 전체의 17.1%로 나타났다. 이들 가구 중 장애인가구가 25.7%로 가장 높았고, 부(모)자가구 22.4%, 일반가구 21.7%, 한부모가구 21.3% 순으로 나타났다. 네 번째로 공과금을 기한 내 납부하지 못한 적이 있다에 그렇다 로 응답한 가구가 전체의 29.8%로 나타났다. 이들 중 장애인가구가 45.7%로 가장 높았고, 부(모)자가구 39.7%, 한부모가구 36.2%, 조손가구 35.3% 순으로 나타났다. 이러한 결과는 동일한 결론을 도출할 수 있게 한다. 즉 적절한 주거는 가구단위에서 주택이라는 물리적 여건에서 부담할 수 있는 적절한 지출을 통해서 실현되는데 그 선결 요건이 소득이다. 장애인가구, 한부모가구, 부(모)자가구, 조손가구가 적절한 주거의 실 현을 위한 항목에서 불리한 여건을 보이는 것은 결국 안정적이고 적정한 소득이 충족되 지 못한 데서 비롯된 것이다. 125

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147 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안)

148 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 1. 생계급여 1) 급여도입의 필요성 부산형 기초보장제도 차원에서 생계급여를 도입해야 하는 필요성은 다차원적으로 제 기된다. 사각지대의 해소, 권리성의 회복, 맞춤형급여로 전환하는 과정에서의 제도적 정합성 확보 등을 제시할 수 있다. 첫째, 빈곤사각지대를 해소해야 하는 현실적 요구이다. 부산형 기초보장으로서 생계 급여를 도입하는 것은 빈곤층의 사각지대에 대한 보완적 소득지원 제도가 절실하다는 정책적 실천적인 현실 인식에 기초하고 있다. 기본적으로 경제적 기반이 약한 상황임 에도 불구하고, 부양의무자 조건과 재산조건의 부과로 중앙정부가 시행하는 기초생활 보장제도의 지원 대상에서 제외되어 빈곤을 경험하고 있는 비수급 빈곤층을 포괄하는 보완적 제도가 필요한 시점이다. 비수급 빈곤층의 경우 실질적인 삶의 수준은 수급자와 별반 차이가 없고, 가구소득이 공식적 빈곤선 이하의 조건을 갖추더라도 재산기준과 부 양의무자 조건을 미 충족하여 수급자격을 획득하지 못한 상태에 이르는 사례가 많다. 2013년 기준으로 신청탈락가구(3,009가구)의 최저생계비 대비 소득평가액이 75% 미만인 가구는 78.3%에 이르고 있다. 둘째, 사각지대로 배제된 빈곤층의 사회권 회복 차원에서도 보완적 제도가 필요하다. 기초생활보장제도의 시행과정에서 부양의무자조건 같이, 논란이 많은 기준을 적용하여 권리로서 주어지는 공공부조 급여에서 배제시킨 것은 국가이다. 따라서 이들에게 보완 적 소득보장을 제공하는 것 역시 국가 혹은 공공의 책임으로 보는 것이 타당하다. 이들 에 대한 소득지원을 공공제도의 틀 밖에서 비공식적, 비제도적인 수단을 통해서 일시적 혹은 간헐적으로 도움을 주는 것은 바람직하지 못하다. 즉, 비수급 빈곤층 같은 사각지 대 저소득층에 대한 최저생활보장은 원칙적으로 시혜적 성격보다 권리적 성격의 급여 로 추진하는 것이 바람직하다. 당연히 부산형 기초보장의 생계급여는 권리적 차원에서 제공되는 것이어야 하며, 이는 기초생활보장에서 일정 부분 훼손된 권리적 성격의 회복 128

149 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 으로 이해할 수 있다. 셋째, 정부의 맞춤형 급여체계의 변화(급여별 특성 및 상대빈곤 관점)에 따른 제도 간 정합성을 확보할 필요성이 있다. 지방정부의 재정적 부담에 따른 선택과 집중의 원리를 고려한 예산투입으로 저소득층의 사회복지 욕구가 가장 큰 생계급여를 맞춤형 급여로 보장할 필요가 있다. 맞춤형 복지의 가장 큰 특징은 기존의 통합급여에서 생계, 의료, 주거, 교육 급여를 분리하여 적용한다는 점이며, 선정기준으로 중위소득을 적용한다는 점이다. 문제는 개별급여로의 전환과 중위소득 기준의 적용 과정에서 제도적 의도와는 달리 비수급 빈곤층이 발생하거나 생계급여의 욕구충족에 부족한 급여가 발생할 수 있 다는 점이다. 따라서 맞춤형 복지가 시행착오를 극복하고 안정된 궤도로 정착할 때까지 제도적 정합성을 높이기 위한 미시적 노력이 필요하다. 부산형 기초보장제도의 생계급 여는 이러한 차원에서 매우 적절한 접근방법이 될 수 있다. 이러한 필요성은 결국 현행기초생활보장제도의 문제점을 극복하기 위한 혁신성 제고 의 차원으로 이해할 수 있다. 본 연구는 내용적으로 소득 및 재산기준, 부양의무자 조건 등에 따른 사각지대 문제를 최소화 하는 선정기준을 마련하는데 초점을 둘 것이다. 나 아가 특정한 욕구로 발생되는 부가적인 지출을 고려함으로써 지역사회의 부가욕구 빈 곤층에 대한 소득보장체계를 강화하는 것 역시 포함하여 운영방안을 고민할 것이다. 즉, 노인, 장애인, 한부모 등 가구특성에서 발생되는 부가적 지출 지원을 추가적으로 검 토하여 부산형 기초보장제도의 생계급여 방안을 마련하고자 한다. 2) 대상자 규모 부산형 기초보장제도의 대상자가 정확하게 어느 정도 될 것인지에 대한 추정은 매우 힘들다. 추정을 위한 적절한 기초 데이터에 접근하기 어렵기 때문이다. 그럼에도 불구 하고 개략적인 대상자 규모를 추정하는 작업이 필요하다. 추정된 잠재규모를 통하여 부 산시의 재정과 인력 등 제반 재원을 고려하여 현실적으로 추진가능한 부산형 기초보장 의 최저치와 최대치의 범위를 가늠해야 하기 때문이다. 차선책으로 한국노동패널조사 데이터를 이용하여 대상자 규모를 추정해 보았다. 기초생활보장제도에 대한 개별 신청 가구의 균등화소득을 산출하고, 이 소득과 정부에서 제시한 상대빈곤선의 수준별 기준 에 따라 정책대상 규모를 추정하였다. 추정 결과 비수급 빈곤가구수(B)는 생계급여 대상 129

150 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 자 규모인 최소 48,633가구(중위소득 30%)에서 교육급여 대상자 규모인 최대 176,470가구 (중위소득 50%)로 예측되고 있다. 2012년 [표 4-1-1] 정책 대상의 잠재규모 추정 생계급여 (중위소득 30%) 의료급여 (중위소득 40%) 주거급여 (중위소득 43%) 교육급여 (중위소득 50%) 정부 발표 기준 적용(A) 525, , , ,000 상대빈곤선 이하 가구에서 3.5% * 7.4%* 8.7%* 12.7%* 최저생계비기준 수급가구를 제외한 비수급 빈곤가구 (B) 48,633 가구 102,825 가구 120,889 가구 176,470 가구 주) 노동패널 15차(2012년) 균등화가구소득 적용 * 노동패널 자료의 수급자가구주 비율 2.5%를 실제 욕구의 유무와 관계없이 개별급여 유형에 적용하여 산출하였음. 따라서 실제와 비수급 빈곤 가구와 오차가 발생할 수 있음. 하지만 실제 부산형 기초보장 생계급여의 대상은 한국노동패널 자료로 추정한 수치 보다는 적을 것으로 추정된다. 가장 큰 이유는 한국노동패널의 소득 및 자산에 대한 응 답 과정에서 실제보다 과소 보고되는 문제점이 있기 때문이다. 소득과 자산을 실제보다 축소하여 응답하기 때문에, 이 자료를 기초로 빈곤 규모를 추정하는 경우 필연적으로 과대추정의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 한국노동채널 자료에 근거하여 추정한 대상 자 규모는 말 그대로 잠재적으로 존재하는 최대추정치 정도의 참고자료로 활용하는 것 이 합리적일 것으로 보인다. 실제의 대상자가 표에서 제시한 추정치보다 적을 것으로 판단하는 또 다른 이유는 기 초보장제도의 집행과정에서 집계되는 사각지대(비수급 빈곤층)는 수급 신청을 했다가 탈락한 가구들의 규모를 의미한다. 부산시의 경우 2013~2014년도 사이에 기초생활보장 수급신청을 하였으나, 수급자에서 제외된 신청탈락가구가 약 4,500가구로 나타났다. 이 를 생계급여 한국노동패널 추정 규모에 적용하면 사각지대에 있는 생계급여 대상가구 의 9.3% 수준에 이른다. 이들이 모두 신청한다 해도 소득기준, 자산기준, 부양의무자 기 준 등을 충족해야 하기 때문에 실제 생계급여 대상자로 포괄되는 대상자는 9.5%보다는 훨씬 적을 것으로 예측하는 것이 합리적일 것이다. 현재의 통합전산망 자료에 의해 대 략적으로 추정하면 약 2,000 ~ 3,000 가구 정도가 부산형 기초보장제도의 생계급여 대상 130

151 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 자에 포함될 것으로 생각된다. 3) 수급자 선정기준 부산형 기초보장의 생계급여 대상자는 다음과 같은 선정기준을 통해 선별된다. 주요 쟁점은 거주기간, 수급자에 대한 보충급여 인정 여부, 소득 기준 및 재산 기준을 어떻게 설정할 것인가의 문제이다. 이를 정리하면 다음 표의 내용과 같다. [표 4-1-2] 생계급여 대상자 선정 기준 생계급여 대상자 선정 기준 1안 - 부양의무자 조건 적용하지 않음 주민등록상 부산시 거주기간이 6개월 이상인 경우 신청 가능 소득기준 : 신청자의 소득 기준과 소득평가액 비교 재산기준 : 신청자의 재산액 기준 적용(cut-off 방식 적용) 국민기초생활보장법 상 수급자(생계 의료 주거 교육급여수급자)는 대상에서 제외 생계급여 대상자 선정 기준 2안 - 부양의무자조건 고려 주민등록상 부산시 거주기간이 6개월 이상인 경우 신청 가능 소득기준 : 신청자의 소득 기준 및 부양의무자의 소득 기준과 소득평가액 비교 재산기준 : 신청자의 재산액과 부양의무자의 재산액 기준 적용(cut-off 방식 적용) 국민기초생활보장법 상 수급자(생계 의료 주거 교육급여 수급자)는 대상 에서 제외 [표 4-1-2]에서 보는 것처럼 생계급여 대상자 선정기준은 크게 두 가지 대안을 고려하 는 것으로 운영 방안을 정리하였다. 1안과 2안은 구체적인 선정기준의 방식은 동일하 다. 다만 1안의 경우는 부양의무자 조건을 적용하지 않는 방안이다. 2013년 기준으로 신청 탈락한 사례가 3,009 가구였음을 고려하면, 부양의무자 조건을 선정기준에서 배제 한 1안은 2안보다 실제 생계급여 대상자가 약 2,000 가구가 추가될 것으로 예측된다. 이 131

152 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 경우 소요 예산 역시 2안보다 거의 2배 가까이 필요할 것이다. 그럼에도 불구하고 부양 의무자 조건이 비수급 빈곤층을 양산하는 주요 기체로서 문제가 되고 있다는 점과, 일 부 광역자치단체에서 부양의무자 조건을 완화하는 보완적 기초보장제도를 고려하고 있 다는 점을 생각하면 부산시 차원에서 충분히 대안으로 고민할 수 있을 것으로 본다. 당 장 예산의 제약으로 2안이 우선적으로 고려될 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 중 장기적 목표로서 부양의무자 조건을 선정기준에서 제외시키는 방안 역시 부산시 차원에서 고민할 가치는 충분하다고 생각된다. 다음의 세부 선정기준안은 2안을 기초로 부양의무자 조건을 고려하여 함께 기술하기 로 한다. 왜냐하면 부양의무자 조건을 제외할 경우 해당 설명 부분만 적용기준에서 배 제하면 되기 때문이다. 신청자 거주기간 거주기간은 주민등록상 부산시에 거주한 기간이 6개월 이상인 경우 신청 자격이 주 어진다. 1년 이상의 장기간 거주 조건을 제시할 수도 있으나 부산형 기초보장의 취지가 사각지대에 있는 빈곤자의 고충을 덜어주는데 있기 때문에 기간을 단기간으로 설정하 는 것이 바람직하다. 반면 6개월 미만으로 기간을 설정할 경우, 수급을 목적으로 한 단 기적 주소 이동을 완전히 배제할 수 없으며, 6개월이라는 기간은 일반적인 기초생활보 장 행정에 의한 빈곤자 지위변화(수급자 비수급자)가 일어날 수 있는 기간이다. 따 라서 대상자 지위의 안정성과 인위적 주소이동 가능성을 고려할 경우 6개월의 거주기 간은 최소한의 요구기준이 될 수 있을 것이다. 신청자 소득기준 소득평가액 = 실제소득 - 가구특성별 지출비용 - 근로소득공제 대상자 선정 기준으로 신청자 소득기준은 정부가 고시하는 중위소득의 상대빈곤선 30%를 적용한다. 가구원수별로 중위소득을 기준으로 30% 선정기군소득을 제시한 것이 132

153 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) [표 4-1-3] 이다. 신청자의 소득평가액이 신청자 소득기준에 미치지 못한 상황이 되어야 선정 자격 중 일부를 충족하게 된다. 여기서 소득평가액은 신청자의 실제소득에서 가구 측성별 지출비용 및 근로소득공제분을 차감한 액수이다. 단, 기초생활보장제도의 수급 자 선정과는 다르게 부양비부과제도를 적용하지 않는다. 이를 통해 신청자 및 부양의무 자의 부담을 완화하는 방향으로 소득평가액을 산출한다. 여기서 기초생활보장 수급자 선정기준에서 사용하는 소득인정액을 사용하지 않는 이유는, 후술하는 것처럼 재산을 소득으로 환산하여 적용하는 방식을 채택하지 않기 때문이다. [표 4-1-3] 기준 중위소득 수준 및 선정기준 구 분 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 7인가구 기준 중위소득 중위소득 30% 1,562,337 2,660,196 3,441,364 4,222,533 5,003,702 5,784,870 6,566, , ,059 1,032,409 1,266,760 1,501,111 1,735,461 1,969,812 주1) 기준 중위소득에서 8인가구 이상은 781,169원씩 증가(8인가구: 7,347,208원) 주2) 중위소득 30%에서 8인가구 이상은 234,351원씩 증가(8인가구: 2,204,162원) (자료) 기준 중위소득은 보건복지부 고시내용(2015) 3 신청자 재산기준 재산액 7천 만원 이하, 금융재산 1천 5백 만원 이하 신청자의 재산 기준은 소득으로 환산하여 소득인정액을 산출하는 기초생활보장 수 급자 선정과정과는 달리 재산의 일정액을 기준으로 수급 자격의 유무를 판단하는 컷 -오프(cut-off) 방식을 채택한다. 일반재산, 자동차, 금융재산에서 부채를 제외한 재산 액의 경우 기초생활보장 신청탈락가구의 80%가 7천 만원 이하이며, 73% 가구가 금 융재산이 1천 5백 만원 이하이다. 컷-오프 방식을 적용하는 이유는 재산을 소득으로 환산하는 방법 마련이 쉽지 않다는 점이다. 정부가 사용하는 재산의 소득환산 방식 을 그대로 적용할 수도 있지만, 환산율을 얼마로 할지가 여전히 쟁점이 될 수 있다. 재산액 7천 만원과 금융재산 1천 5백 만원이 신청탈락가구의 70~80%를 포괄하고 있 133

154 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 다면, 특별한 실익이 기대되지 않는 상황에서 일부러 복잡한 소득환산율을 적용할 필요가 없다. 이를 통해 추가적으로 발생할 수 있는 부산시 사회복지공무원들의 업 무 부담을 감소시킬 수 있는 장점도 있다. 현행 기초생활보장제도의 수급자 선정기준과, 새롭게 적용되는 맞춤형 급여체계의 선정기준, 부산형 기초보장의 선정기준을 소득기준과 재산기준으로 나누어 비교하면 다음 [표 4-1-4]와 같다. [표 4-1-4] 신청자의 소득 및 재산 기분 비교 구 분 현행 맞춤형 급여체계 부산형 기초보장제도 소득 기준 재산 기준 최저생계비 이하 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액 (4인가구 기준163만원) 기본재산액 제외 (대도시 5,400만원) 재산의 소득환산액 적용 생계 : 중위소득 30% 의료 : 중위소득 40% 주거 : 중위소득 43% 교육 : 중위소득 50% 현행과 동일 소득평가액 적용 :중위소득 기준 상대빈곤선 이하 부양비부과제도 미적용 재산의 소득환산액 미반영 재산액 : 7천만원 이하 금융재산 1천 5백만원 이하 부양의무자 소득 및 재산기준(부양능력 판정) 부양의무자 부양능력 판정 소득기준 - 부양능력 있음, 부양능력 없음 구분 - 부양의무자 가구규모별로 중위소득 + 중위소득 40% 산정 부양의무자 부양능력 판정 재산기준 - 재산기준 적용(cut-off 방식) : 부양의무자 재산액 3억 6천만 원 이하 기초생활보장제도에서 가장 뜨거운 쟁점은 부양의무자 조건이다. 기초생활보장제도 가 실시된 이후 부양의무자 조건은 점차 완화되어 왔으나 여전히 논란이 되고 있다. 부 양의무자 조건이 논란이 되는 이유는 비수급 빈곤층, 즉 빈곤정책 사각지대의 주된 요 인으로 꼽히고 있기 때문이다. 부양의무자 조건으로 인하여 비수급 빈곤층을 부산형 기 초보장에 적극적으로 포괄하기 위해서는 당연히 부양의무자 조건을 없애거나 완화하는 134

155 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 것이 전제되어야 한다. 장기적으로는 중앙정부의 기초생활보장제도나 부산형 기초보장 제도 모두에서 부양의무자 조건을 없애는 것이 바람직하다. 그러나 단기적으로 부양의 무자 조건을 없애는 것이 어렵다면 조건을 좀 더 완화하여 빈곤하면서도 정책지원이 필 요한 대상자에서 제외될 가능성을 줄여야 한다. [표 4-1-5]에서 보는 것처럼 부양의무자의 부양능력을 판정하기 위해 중위소득과 중위소득의 40%를 합산하여 부양의무자 소득기준을 산출하였다. 이 기준에는 부양 능력을 부양의무자가 부양을 하고도 중위소득 정도를 유지할 수 있어야 한다는 점 을 고려하였다. 부양의무자가 부양을 한 후 중위소득 이하로 전락하는 것은 상대빈 곤 개념인 중위소득을 기준으로 맞춤형 복지를 추진하는 정부의 취지에도 부합하지 않기 때문이다. 중요한 점은 부양능력의 판정을 부양능력 있음 과 부양능력 없음 으로만 구분한다. 현행기초생활보장제도의 부양능력 미약 같은 모호한 중간 지점을 없애버린 것이 특징 이다. 또 하나 가구규모에 대한 고려에서 부양의무자 가구의 규모는 반영하지만 수급 신청자의 가구규모는 반영하지 않는다는 점이다. 따라서 [표 4-1-5]의 기준은 수급 신청 자의 가구원수와는 무관하게 적용되도록 하였다 12). [표 4-1-5] 부양능력 판정 소득기준 (단위: 원, 월) 1인 가구 2인 가구 3인 가구 4인 가구 5인 가구 6인 가구 7인 가구 부양능력 2,187,272 3,724,274 4,817,910 5,911,546 7,005,183 8,098,818 9,192,455 기준 주1) 보건복지부가 공시한 가구별 기준 중위소득을 근거로 가구별 부양능력 기준 산출 주2) 7인 이상 가구는 1인 증가시마다 1,093,637원씩 증가 주3) 부양능력 기준은 중위소득 + 중위소득 40% 를 적용해 산출(산출근거는 참고자료에 제시하였음) 부양의무자의 재산기준은 3억 6천만 원 이하 의 컷-오프 방식을 적용한다. 통계청에 의하면, 2014년 3월 말 기준으로 한 가구당 보유자산이 3억 3,664만원이고 부채는 5,994 만원이었다. 부채를 빼면 가구당 평균자산액은 2억 7,370만원 정도이다. 13) 이렇게 본다 면 3억 6천 만원은 평균 수준의 재산을 소유한 부양의무자가 부양능력 없음 의 판정을 12) 이러한 방식에 대한 쟁점과 의미는 다음 장에서 다루기로 한다. 13) 통계청( ). 2014년 가계금융 복지조사 결과. 보도자료. 135

156 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 받을 수 있다. 그런 점에서 부양의무자 조건을 완화하려는 정책 지향을 발 반영할 수 있을 것으로 판단된다. 4) 급여 내용 부산형 기초보장의 생계급여는 가구원수별 소득평가액과 기초생활보장제도의 생계 급여(현금지원액)를 기초로 산출한다. 가장 주목할 특징은 소득평가액을 3개의 소득 구 간으로 구분한 후 등급에 따라 생계급여를 정액으로 급여하는 차등지원방식을 적용하 는 것이다. 14) 우선, 가구원수를 기준으로 가구규모별 소등평가액을 산출한 후, 이를 기 초로 한 소득구간을 0%에서 40% 이하, 40% 초과 70% 이하, 70% 초과 100% 이하로 구분 한다. 급여액은 기초생활비보장제도의 생계급여액(현금급여)의 15) 1/2 수준을 기준액으 로 하여 소득평가액 최저 구간(0~40% 이하)이 기준액의 80%가 되도록 설정하였다. 가운 데 소득 구간(40% 초과 70% 이하)은 기준액의 50%, 소득평가액이 가장 높은 구간(70% 초과)은 기준액의 30%를 지원하도록 설계되었다. 지원받는 가구원수에 의한 가구규모 별 생계급여 지원액은 [표 4-1-6]과 같다. 구분 0%-40% 이하 41%-70% 이하 71%-100% 이하 기초생활보장제도 소득 평가액 상한선 생계 급여액 (B의80%) 소득 평가액 상한선 [표 4-1-6] 생계급여 기준 생계 급여액 (B의50%) 소득 평가액 상한선 생계 급여액 (B의30%) 현금급여 기준(A) 현금급여 50%(B) 중위소득 30% 1인 187, , , , ,701 70, , , ,701 2인 319, , , , , , , , ,059 3인 412, , , ,000 1,032, ,000 1,032, ,000 1,032,409 4인 506, , , ,000 1,266, ,000 1,266, ,000 1,266,760 5인 600, ,000 1,050, ,000 1,501, ,000 1,501, ,000 1,501,111 6인 694, ,000 1,214, ,000 1,735, ,000 1,735, ,000 1,735,461 14) 소득평가액을 기준으로 소득구간을 나누고, 구간에 따라 정액지원을 하되 차등화시키는 방법은 서울형 기초보장제도에서 이미 적용하고 있다. 15) 중위소득의 30% 수준 136

157 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 소득평가액이 낮은 집단과 중간 집단에서는 해당 신청인의 소득평가액과 부산형 기 초보장의 생계급여액의 합이 기초생활보장제도의 현금급여기준([표 6]의 A)을 초과하지 않기 때문에 기초생활보장제도의 수급자와의 형평성 문제가 발생하지 않을 수 있다. 하 지만 소득평가액 상위 집단에서는 소득평가액 상한선과 신청인의 소득평가액 차이가 정액급여 보다 작다면 기초생활보장제도의 현금급여 기준을 초과할 수 있다. 이 경우 소득평가액 상위구간에서는 생계급여의 보충급여 성격과는 다른 급여가 이루어지게 되 며, 기초생활보장제도의 수급자와 형평성 문제가 발생할 수 있다. 기초생활보장제도의 수급자에서 탈락하는 것이 더 많은 지원을 받을 수 있는 방법이 되기 때문이다. 이런 경우를 방지하기 위해서, 사례에 따라서 소득평가액과 생계급여액의 합이 현금급여 기 준액을 넘지 않도록 제한을 두는 방법도 생각할 수 있다. 모든 빈곤가구는 소득평가액이나 소득인정액이 같은 상태라고 해서 동일한 경제적 상황이라고 할 수 없다. 빈곤가구는 취약가구 고유한 특성에 따라 교육, 의료, 주거급여 같은 맞춤형 급여 외에도 다양한 부가적 욕구를 가지고 있을 가능성이 크다. 이러한 부 가적 욕구들은 빈곤 가구의 입장에서 추가비용을 발생 시키고 같은 가구원수와 소득평 가액(혹은 소득인정액)을 가지고 있다고 해도 더 많은 경제적 압박을 받게 된다. 구분 0-40% 이하 41-70% 이하 % 이하 기초생활보장제도 생계 소득 생계 소득 생계 현금급여기 현금급여 급여액 평가액 급여액 평가액 급여액 준(A) 50%(B) (B의20%) 상한선 (B의15%) 상한선 (B의10%) 소득 평가액 상한선 [표 4-1-7] 부가급여 기준 중위소득 30% 1인 187,480 46, ,091 35, ,701 23, , , ,701 2인 319,224 80, ,641 60, ,059 40, , , ,059 3인 412, , ,686 78,000 1,032,409 52,000 1,032, ,000 1,032,409 4인 506, , ,732 94,500 1,266,760 63,000 1,266, ,000 1,266,760 5인 600, ,000 1,050, ,500 1,501,111 75,000 1,501, ,000 1,501,111 6인 694, ,000 1,214, ,500 1,735,461 87,000 1,735, ,000 1,735,461 부산형 기초보장제도는 이러한 부가 욕구에 대응하기 위해 부가급여를 만들어 적용 한다. 부가급여의 지원대상은 생계급여 대상자 중에서 장애, 생애주기, 가족 구조 등의 측면에서 추가비용 발생이 큰 장애가구, 노인가구, 한부모가구(조손가구 포함)로 한다. 137

158 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 부가급여 지원방식 가구규모별, 소득구간별 정액급여를 지원하는 등, 원칙적으로 생계 급여의 지원 틀을 기본으로 한다. 다만 지원 수준은 소득평가액의 구간에 따라 차등화 하여, 최저구간은 현금급여 기준액의 절반 수준으로 책정한 기준액의 20%, 중간 구간은 15%, 상위구간은 10%로 설정한다. 이러한 부가급여는 가구별로 특수하게 존재할 수 있 는 부가적 욕구에 대한 대응이라는 점에서 의미가 있고, 부산시라는 지방정부 차원의 정책적 개성이 발휘될 수 있다는 점에서 관심을 기울여야 하는 영역이다. 그럼에도 불 구하고 부산형 기초보장제도의 부가급여가 기본적으로 생계급여의 원리를 따르고 있기 때문에, 생계급여의 쟁점 역시 그대로 나타날 수 있다. 5) 전달체계 부산형 기초보장제도 생계급여의 행정 주체는 구 군청과 읍 면 동 주민센터이다. 생계보장의 주요 업무 프로세스는 상담 및 신청, 조사, 보장결정, 급여 서비스의 제공, 변동 및 사후관리, 보장중지의 6단계로 구분 된다. 기본적으로 현재 기초생활보장제도 와 동일한 전달체계를 활용하여 진행한다. 읍 면 동에서 상담 및 제도 안내와 신청 접수를 담당하고, 2단계 프로세스는 구 군에서 담당한다. 구 군의 경우 통합조사팀에 서 소득, 재산, 부양의무자에 대한 조사를 한 후, 부산형 기초보장제도 사업팀에서 보 장결정과 급여 서비스를 지급한다. 이 후 구 군의 통합조사 관리팀에서 소득, 재산, 부양의무자 기준의 변동사항을 관리하여 필요한 경우 보장중지 조치를 취한다. 제도의 취지가 빈곤 사각지대에 대한 발굴과 대응에 있기 때문에 현재의 기초생활보 장제도 전달체계를 효율적으로 활용하는 것이 중요하다. 이를 통해 사회보장제도에 대 한 접근성을 높이는 것이 중요한데, 신청주의에 의한 소극적 행정보다는 직권주의의 적 용을 염두에 둔 적극적인 행정이 필요할 것으로 보인다. 이 과정에서 사회복지공무원의 업무 부담이 증가할 가능성이 있다. 이는 현재 개발예정인 부산형 기초보장제도 전산시 스템과 사회보장정보시스템(행복e음)과 연계를 통해 담당자의 편리성을 높이는 것이 가능할 것으로 판단된다. 물론 전달체계의 업무과부하 방지 노력은 지속적으로 이루어 져야 할 것이다. 한 가지 방법으로 심각하게 낮은 청년 취업률에 대한 개선의 맥락에서 사회복지를 전공한 청년들을 고용하는 사회적 일자리 프로그램을 결합하는 것도 가능 할 것이다. 138

159 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 상담 및 신 청 급여 서비스 조 사 보장결정 제 공 변동 및 사후 관 리 보장중지 자격 및 가구구성 확정 복지대상자 급여지급 인적/소득재산 부정수급자 제도 안내 소득 재산 공적 자료요청 선정 및 변동관리 급여 중지 급여신청 근로능력판정 결정 처리 누락 중복 조사정보 확인 및 처리 서비스 추출 [그림 4-1] 부산형 기초보장 생계보장의 업무 프로세스 6) 재정 (1) 투입 재정 부산형 기초보장에 투입하는 재원은 원칙적으로 전액 시비로 구성된다. 생계급여의 대상자를 2016년 2,500가구로 설정하고 생계급여와 부가급여를 고려하여 투입될 재정을 산출하면 다음 [표 4-1-8]과 같다. 16) 2016년도부터 중위소득 30% 이하의 비수급층을 대 상으로 한 생계급여와 부가급여 실시한다. 생계급여는 2016년도에 정책대상 가구의 5.1%인 2,500 가구에서 시작하여 2020년까지 정책대상 가구의 6.1%인 3,000 가구를 지 원할 계획이다. 소요예산은 2016년 62억 원에서 2020년 74억 원을 투입하는 것으로 계 획하였다. 부가급여는 2016년도에 노인가구 1,000가구, 장애인가구 275가구, 한부모가 구 225가구 지원을 시작으로 단계적으로 확대할 계획이다. 소요예산 총액은 2016년 73 16) 2015년 시행된 맞춤형급여 수급을 신청한 가구들 중에서(10월기준) 탈락한 신청탈락가구를 대상으로 부산형 기초보장제도 수급자 선정기준을 적용하였다. 그 결과 부산형 기준에 적합한 수급자 가구수는 2,844가구로 확인되었다. 139

160 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 억에서 2020년도에 87억 수준까지 상향될 것으로 추정된다. [표 4-1-8] 연도별 생계급여 재정투입계획 구분 생계급여 추진목표(가구) 2,500 2,700 2,800 2,900 3,000 소요예산(백만원) 6,210 6,707 6,955 7,204 7,452 노인(가구) 1,000 1,080 1,120 1,160 1,200 소요예산(백만원) 부가급여 장애인(가구) 소요예산(백만원) 한부모(가구) 소요예산(백만원) 소요예산 총액(백만원) 7,328 7,914 8,207 8,500 8,793 주1) 보건복지부가 공시한 2016년도 가구별 기준 중위소득을 근거로 급여별 소요예산 산출 주2) 2015년 시행된 맞춤형급여체계에서 수급신청에서 탈락한 신청탈락가구 중에서 부산형 기준에 적합한 수급자 가구수는 2,844가구였음(부록 참고). 이를 근거로 2018년도에 2,800가구를 지원하고 매년 100가구씩 추가 지원을 가정하였음. 주3) 노인가구 40%, 장애인가구 11%, 한부모 가구수는 9% 각각 적용(2015년 10월 행복e음 자료에서 부산형 수급자가구 구성을 근거로 비율 적용) 주4) 소요예산은 41%-70% 소득구간에서 2인 가구의 생계급여액 207,000원과 부가급여액 62,100원을 적용하여 산출 (2) 재원의 분담과 조달 예상되는 가장 어려운 문제는 전액 시비로 구성되는 소요 재정을 어떻게 조달할 것 인가이다. 부산형 기초보장이 부산시에서 자체적으로 시행하는 사업이기 때문에 당연 히 중앙정부의 지원을 기대할 수 없다. 그렇다면 부산시 자체의 능력으로 재정을 조달 해야 한다. 그렇다면 가장 바람직한 것은 부산시가 추가적인 세수원을 창출하는 것이 다. 하지만 재산세 등 부동산 경기에 의존하는 지방세제의 구조상 안정적으로 세수를 증가시킨다는 것이 쉽지 않은 일이며, 설사 증가분이 있다 해도 이 예산이 부산형 기초 보장으로 책정된다는 확실성도 없다. 다음으로 생각할 수 있는 것은 사회복지, 지역경제, 교통, 문화 등 정책 영역 간의 재 140

161 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 정 지출 구성을 조정하는 것이다. 지방정부의 전반적인 재정부족 상황에서 세수가 고정 되어 있다고 가정하면 부산형 기초보장을 위한 재정은 사회복지 이외의 정책 영역(예: 지역개발예산 등)에서 감축하여 사용하는 방법이 있다. 이는 자치단체장, 시당국, 시의 회의 정치적 판단을 요구한다. 합의가 된다면 사회복지 정책 영역에서는 바람직하지만 다른 정책 영역의 위축을 초래할 수 있다. 마지막으로 부산시 사회복지예산 범위 내에서 해결하는 방식이 있다. 2017년부터는 매년 부산형 기초보장제도 시행과 재정투입에 따른 복지사각지대 수급대상자 발굴 지 원실적 등 성과를 산출하고, 제도의 실효성 평가 및 문제점 개선(제도 개선 등)으로 제 도의 목표를 달성하는 것을 전제로 안정적 시비를 책정할 계획이다. 재정 조달의 방법 은 지자체의 낮은 복지재원 수준을 고려할 때 마지막에 기술한 것처럼 사회복지 정책 영역 내에서 유사 중복 사업을 정비하거나 지출구성을 조정하여 조달하는 방법이 가 장 유력하다. 그러나 이 경우 유사 중복 사업의 정비 과정에서 꼭 사회보장과 복지서 비스가 필요한 집단이 배제될 가능성이 있기 때문에 신중을 기해야 한다. 즉 자칫 제로- 섬(zero-sum) 방식으로 사회복지 영역에서의 풍선 효과 가 발생하여 의도치 않은 복지 사각지대가 발생할 수 있다. 기존 시비사업의 예산 변경으로 통한 재원 마련으로 국고 사업의 시비 매칭 등에 부정적인 영향은 없을 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 재정 조달의 방법과 관련해서는 좀 더 신중하게 접근하는 것이 필요하며, 다른 정책 영역과 의 조정을 위해 부서 간, 그리고 시와 의회 간에 자치단체장이 상당한 정치력을 발휘할 수 있는 거버넌스 구조를 만들어야 할 것이다. 7) 제도시행의 의의와 실효성 (1) 제도시행의 의의 중위소득 30% 내에 있으며 부양능력이 없는 신청탈락가구와 동일한 조건에 있는 사 각지대 빈곤층을 정책 대상으로 하는 생계급여는 현행 기초보장제도 내에서 보호되지 못한 사각지대에 있는 저소득층의 생활안정에 기여할 수 있는 실효성이 있는 제도라는 데 의미가 있다. 전반적인 지역사회의 빈곤 특성과 지방정부의 재정 여건을 고려함은 물론, 부산시 자체적인 빈곤 및 재정 특성을 반영한 제도를 설계하는데 초점을 두었고, 제도가 시행될 경우 현행 기초생활 보장제도의 보완적 기능을 할 것으로 기대한다. 지 141

162 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 방정부의 재정여건 상 기존의 유사한 제도를 시행하고 있는 서울시 보다 높지 않은 지 원수준을 감안하였다. 사각지대에 놓인 저소득층 입장에서 예측 가능한 안정적 소득보 장 역할을 할 것으로 기대되며, 서울시 사례를 볼 때, 현행 제도 내에서 수급자격을 가진 사람들의 신청을 유도하여 사각지대 계층을 발굴할 수 있는 간접 적인 효과가 나 타날 것으로 예상된다. (2) 신청자 소득평가의 특징 소득평가액 적용 현행 기초생활보장제도는 수급자 판정에서 소득인정액을 기준으로 삼는다. 이와는 달리 본 제도는 소득평가액을 적용함으로써, 재산을 소득으로 전환하면서 발생하는 수 급제외 문제가 생기지 않도록 설계하였다. 현행제도에서 재산의 소득환산액은 수급자 의 탈락가능성을 높이는 요인이 될 수 있기 때문이다 17). 맞춤형 개편방향에 맞춰 상대빈곤선에 따른 수급자격 판정하되 조금 높은 수 준으로 설정 부산시 기준은 중위소득 30%로 현 제도의 중위소득 28%에 비해 2% 높은 수준이어서 기초보장제도보다 완화된 기준이다. 물론 중앙정부의 제도가 점차 중위소득 30%로 조 정될 것이기 때문에 이러한 완화효과 역시 조정될 수 있다. 2013(1월)~2014년(11월) 기 간 동안에 신청탈락가구 5,758가구 중에서 소득평가액 30% 미만의 가구는 전체의 54.0% 수준인 3,109가구였다. 반면 기준 중위소득 28% 기준으로 하여 소득인정액을 적용할 경 우 대상자는 1,902가구로 규모가 낮아지고 있다. 소득평가액 30% 기준에 비해 20% 이상 의 대상자 차이가 존재한다는 데서 본 제도가 갖는 빈곤 완화의 긍정적 측면이 부각된 다고 할 수 있다. 또한 부산시 소득기준으로 보면 1~2인 가구의 44.8%(1인 32.9%, 2인 11.9%)을 포괄할 수 있는 것으로 예측된다. 이 역시 긍정적이다. 17) 이에 대하여는 뒤에서 설명하기로 함. 142

163 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 구 분 [표 4-1-9] 신청탈락가구의 기준 중위소득 미만 분포(부산시) 기준중위 28% 소득인정액 소득평가액 전체 기준중위 30% 기준중위 28% 기준중위 30% 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 1인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 인이상 전체 (33) 100 (34.4) 100 (51.9) (54) (100) 100 주) ( ) 안은 전체 5,758 가구에 대한 해당 비율 자료 : 2013(1월)~2014년(11월) 행복e음에 등록된 부산시의 신청탈락가구 (3) 재산의 소득환산액에 의한 탈락가능성 최소화 부산형 기초보장제도는 수급자 선정조건에서 소득평가액만 고려하고 재산을 소득으 로 환산하는 제도를 설정하지 않았다. 재산의 소득환산방식은 저소득층이 부족한 소득 을 대체하기 위해 보유 자산을 현금으로 유동화 시키는 제도이다. 그런데 이 제도가 빈 곤층의 자산형성을 더 어렵게 만드는 요인으로 문제제기가 되어 왔음을 고려해야 한다. 주거재산과 같이 생계를 위한 현금화가 어려운 필수재화까지도 소득환산의 대상에 포 함시키고 있다는 점에서 실제 빈곤층이 감당하기 힘든 요소를 포함하고 있다. 주거용 재산 일반재산 금융재산 소득환산율이 100% 적용되는 자동차 수급권자 월 1.04% 월 4.17% 월 6.24% 월 100% 부양의무자 월 1.04% 월 4.17% 자산의 특징 [표 ] 2015년 기초보장제도 재산의 소득환산율 적용기준 소득이 발생하지 않는 비금융 필수재산 소득이 발생하는 재산 143

164 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 실제로 재산의 소득환산방식은 수급에서 제외하거나 기존 빈곤층을 더 심각한 빈곤 상태로 고착시킬 수 있는 위험성이 있다. 실증연구에 따르면, 주거재산을 소득으로 환 산과정에서 0.7% 이상의 비수급 빈곤층을 높이는 효과가 있는 것으로 보고되고 있다(한 신실 장동열, 2014). 서울시 역시 이러한 점을 염두에 두어 재산의 소득환산율을 운영 하고 있지 않다. 재산의 소득환산율 적용 시, 신청자와 부양의무자 가구의 재산의 소득 환산액 분포를 보면 대부분의 신청탈락가구는 소득환산의 대상이 되는 재산을 보유하 고 있지 않지만 상위 70% 이상의 구간에서 보유자산 때문에 수급자격에서 탈락될 가능 성이 크다. 신청탈락가구 재산의 소득환산액 분포는 중위값까지 0원(0값인 경우 68.5%) 이고, 부양의무자의 경우 재산의 소득환산액은 70% 백분위(0값인 경우 89.9%)를 보이고 있다. [표 ] 신청탈락가구-부양의무자 가구 재산의 소득환산액 : 부산시 (단위: 원) 평균 최소값 50% 60% 중위값 70% 90% 최대값 신청탈락 1,215, ,250 1,365, ,979,331 부양 835, , ,495,773 의무자 자료 : 2013(1월)~2014년(11월) 행복e음에 등록된 부산시의 신청탈락가구 및 부양의무자가구 (4) 부양의무자 기준 신청자의 소득기준과 부양의무자 소득조건과 결합한 수급자격을 고려한다면 본 제도 는 현행 기초생활보장에서 제시된 소득조건으로 탈락된 수급자를 상당히 보호하는 역 할을 할 것이다. 부산시에서 재정적 여건이 호전된다는 것과 중 장기적으로 제도를 고 려한다는 측면에서 기본적으로는 부양의무자 조건을 적용하지 않는 방향으로 제도를 정착시키는 것이 바람직할 것이다. 하지만 재정적 여건과 제도시행의 현실성을 감안하 여 부양의무자 조건의 적용 여부를 기준으로 1안(부양의무자 조건 없음)과 2안으로 분 리하여 제시하였다. 부산형 기초보장의 경우 부양의무자 소득기준은 수급자 가구규모 에 따라 높아지지 않는다. 부양의무자의 간주부양비를 신청가구의 기타소득으로 책정 하지도 않는 특성을 가지고 있다. 144

165 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 부양의무자 소득기준(부양능력 판정) 부양능력을 부양능력 있음/부양능력 없음으로만 구분한다. 따라서 현행법에서 부양 능력 미약의 소득구간(B 100%)~ (A 40%) (B 100%) 사이에 있는 부양의무자는 부양 능력 없음이 본 제도의 정책대상자로 선정될 가능성이 높다. 다만, 소득기준이 부양의 무자 가구규모에 따라서만 바뀌도록 설계하였다. 즉 수급자의 가구 수에 따라 부양의무 자 부양능력 있음 기준이 높아지지 않는다. 부양의무자의 자기부양 유지원칙을 고려 한 측면이 있다. 또한 부산시 수급자 가구의 67.7%는 1인 가구에 속하는데(전국 현황과 유사), 이러한 가구구조의 특성을 감안하면 부산시 기준은 이러한 가구들의 부양의무자 가구에게 상당히 유리하게 설계되어 있음을 알 수 있다. 전반적으로 4인 가구 이하의 부양의무자 가구가 3인 가구 이하의 신청자 가구를 부양하는 구조이다. [표 ] 부양능력 판정기준 비교 : 부산시, 기초생활보장제도 부양의무자 수급자 1인 가구 2인 가구 3인 가구 4인 가구 5인 가구 부산시 탈락가구 비율(100%기준) 1인 2인 3인 4인 5인 부산시 2,187,272 3,724,274 4,817,910 5,911,546 7,005,183 전국 ( ) 3,285,131 ( ) 4,066,299 (4,066,299) 4,847,468 (4,847,468) 5,628,637 (5,628,637) 부산시 2,187,272 3,724,274 4,817,910 5,911,546 7,005,183 전국 2,626,415 (3,124,674) 3,724,274 (3,937,090) 4,505,442 (4,515,154) 5,286,611 (5,286,611) 6,067,780 (6,067,780) 부산시 2,187,272 3,724,274 4,817,910 5,911,546 7,005,183 전국 2,938,883 (3,702,739) 4,036,742 (4,515,154) 4,817,910 (5,093,219) 5,599,079 (5,671,284) 6,380,248 (6,380,248) 부산시 2,187,272 3,724,274 4,817,910 5,911,546 7,005,183 전국 (4,280,804) (5,093,219) (5,671,284) (6,249,349) (6,827,414) 부산시 2,187,272 3,724,274 4,817,910 5,911,546 7,005,183 전국 부산시 부양의무자가구 비율(100%기준) 3,563,818 (4,858,869) 4,661,677 (5,671,285) 5,442,845 (6,249,349) 6,224,014 (6,827,414) 7,005,183 (7,405,479) 생략 주1) 전국은 2015년도 보건복지부가 공시한 가구별 기준 중위소득을 근거로 가구별 부양능력 기준 주2) 부양능력 기준은 중위소득 + 중위소득 40% 를 적용해서 산출 주3) 생략된 6인 이상의 신청가구 및 부양의무자 가구의 가구규모별 분포는 각각 0.5%, 0.8%

166 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 부양의무자 재산기준(재산액기준) 본 제도는 부양의무자의 재산액 총액 3억 6천 만원을 기준으로 부양능력 판단하였다. 부산시 신청탈락가구의 부양의무자 가구는 보유자산액이 매우 취약하기 때문에 기준금 액만으로 부산시와 현행 기초생활보장제도의 기준을 비교하는 것은 판단의 착오를 초 래할 수 여지가 있다. 대다수 신청탈락가구의 부양의무자 가구는 소득 전환의 대상인 보유자산이 없어 재산액환산액 제도의 실효성이 낮게 나타는 현실이다. 따라서 주거재 산과 같이 소득전환을 선정조건에 반영하는 재산의 소득환산방식은 개선이 필요하며, 부산시 현황을 고려해서 재산액 기준을 판단할 필요가 있다. 부양비 기준 부양비는 부양의무자가 존재하고 부양능력이 미약 인 경우로 부양의무자의 소득 재산 및 신청자의 관계 등에 의한 부양비 산정액이다. 부양비부과제도 적용범위는 (B 100%)~ (A 40%) (B 100%) 사이에 있다. 수급자의 상시적인 소득으로 간주하여 부양비를 인위적으로 부과하는 것은 실제적인 부양을 받지 못하는 가구에 부정적 영향 을 미친다. 발생하지 않는 부양비를 발생한 것처럼 실제화 시키는 것은 윤리적으로나 정책적으로 타당하지 않다. 부양비는 수급가구의 주기적 소득으로 산정되어 실제 부양 을 받지 못하는 신청자는 신청부적합 판정으로 받는 요인이 되고, 기존의 수급자 탈락 요인으로서 영향을 미치게 된다. 부양비는 수급자 판정소득으로 고려될 뿐만 아니라 수 급액 삭감요인이 되어 수급자이지만 최저한의 생활보장을 받지 못하는 수급층이 생기 는(광의적 개념의 사각지대) 원인이 된다. 신청탈락 가구의 부양비 산정액 분포 분석을 보면 신청탈락가구의 75%는 부양비산정액이 0 으로서 책정된 부양비가 없고, 신청탈 락가구의 산출된 부양비는 평균 9만원 정도이며, 백분위 비율로 보면, 하위 85%에서 19 만 6천원 정도로 나타나고 있다. 이렇듯 부양비의 적용은 부산형기초생활보장제도의 취지에 정면으로 위배된다고 할 수 있으며, 현행 기초생활보장제도에서 반드시 개선되 어야 할 부분으로 생각한다. [표 ] 신청탈락가구-부양비 : 부산시 (단위: 원) 구분 평균 최소값 50% 75% 중위값 80% 85% 90% 95% 최대값 신청 92, , , , ,954 8,209,490 탈락 자료 : 2013(1월)~2014년(11월) 행복e음에 등록된 부산시의 신청탈락가구 146

167 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 8) 간접효과 본 제도와 유사한 국내 사례로 이미 시행되고 있는 서울형 기초보장제도 이다. 서울 형 제도는 부양의무자의 소득 및 재산기준 완화를 통해 사각지대 비수급층의 실질적 생 활보장을 이루고자 하는 원래의 목적을 달성하고 있는 것으로 평가받고 있다. 더불어 중요한 사실은 서울형 기초보장제도의 시행과정에서 신청자가 기초생활보장수급자로 선정되는 등 기존 제도 수급자의 신규 발굴에도 크게 기여하고 있다. 이러한 효과야 말 로 지방정부가 중앙정부의 빈곤제도를 보완함으로써 중앙 정부의 제도를 좀 더 완벽하 게 발전시키는 선순환 관계의 사례가 될 것이다. 아울러 이러한 수급자 증가 효과는 부 산시에서도 나타날 수 있는 바, 빈곤사각지대에 있는 부산시민들이 세 모녀 사건 과 같 은 비극을 겪지 않도록 예방하는 효과는 물론이고 최근 찾아가는 서비스 발전 및 유사 중복을 피하고 진정한 복지 효과를 제고하는 차원에서도 바람직한 효과를 보여줄 것으 로 기대한다. 구분 누계 (' ~ ' ) 신규 (' ~ 12.31) [표 ] 서울형 기초보장제도 신청 및 선정 결과( ~ ) 조사 결과 신규 복지급여 지원대상 미지원 소계 기초수급자 선정 서울형 선정 타복지 지원 가구 35,404 20,903 6,506 7,995 8,628 인원 54,880 31,528 9,629 13,723 14,173 가구 20,519 13,756 2,594 4,169 4,053 인원 31,959 20,753 3,972 7,234 6, 의료급여 1) 급여도입의 필요성 및 현황 (1) 비수급 빈곤층의 건강수준 한국의료패널 조사자료(2011년도)를 기준으로, 20세 이상 부산시민의 약 22.8%가 3개 이상의 복합만성질환을 갖고 있는 것으로 나타났으며, 소득수준별로는 가구규모별 최 저생계비 적용 75% 미만 가구의 가구원의 경우 28.2%, % 가구원의 경우 42.1%, 147

168 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 100% 이상의 경우 21.5%로 나타나 소득수준이 낮을수록 만성질환 유병율은 높게 나타 났다. 2015년 수급탈락가구 실태조사 결과에서도 소득수준에 따른 복합만성질환 보유 정도 를 가구주를 대상으로 살펴본 결과 이와 유사한 경향을 나타내어 소득수준이 낮을수록 복합만성질환 유병률이 높았다. (2) 미충족 의료 현황 2014년 지역사회건강조사 결과에 의하면 부산시민의 필요의료서비스 미치료율 (최 근 1년 동안 필요한 의료서비스를 받지 못한 사람의 분율)은 12.9%로 나타났다. 한국의료패널 조사자료의 부산시 표본에서는 이러한 필요의료서비스 미치료율이 18.3%로 나타났으며, 최저생계비 75% 미만의 저소득층에서는 23.9%, %에서는 28.1%로 저소득층의 경우 미치료율이 더 높았으며, 특히 경제적인 이유로 의료서비스를 이용하지 못한 경우는 전체 평균 5.2%인 것에 비해 저소득층에서는 각각 18.6%, 13.2% 로 그 비율이 높았다. 특히 수급탈락가구 실태조사 결과, 필요한 의료서비스를 이용하지 못한 경험이 있는 지를 확인한 결과, 전체의 57.2%가 이용하지 못한 경험이 있다고 응답하였으며, 이들 중 경제적인 이유로 의료서비스를 이용하지 못한 경험은 87.1%로 매우 높게 나타났다. (3) 재난적 의료비 18) 부담 현황 가구소득 혹은 가구 생활비 대비 의료비 부담 정도를 살펴본 결과 한국의료패널 자 료에서는 40% 이상의 재난적(과부담) 의료비 지출 가구의 비중이 2.9%로 나타났고, 특 히 소득수준별로 차이를 살펴보았을 때, 최저생계비 75% 미만 가구는 10.3%, % 가구는 5.8%로 나타나 저소득층일수록 재난적 의료비를 경험하고 있는 비율이 높았다. 수급탈락가구를 대상으로 한 조사결과에는 이러한 재난적 의료비 현황이 더욱 심각 한 것으로 나타나고 있으며, 전체 수급탈락가구의 16.5%가 생활비 대비 의료비의 수준 18) 재난적 의료비(catastrophic health expenditure) - 한 가구의 의료비 지출이 소득이나 지출의 일정 기준을 넘어서는 경우를 뜻함. 주로 총소득 혹은 총지출에서 식료품비를 제외한 지불능력을 의료비로 나누어, 이 값이 일정 기준 이상일 때 재난적 의료비로 정의하며, 이 기준은 5-40%까지 다양함. 148

169 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 이 40%를 넘는 것으로 나타났고, 수급탈락가구 중 최저생계비 75% 미만의 취약가구의 20.8%가 이러한 재난적 의료비를 경험한 것으로 확인되었다. (4) 중앙정부 지원제도의 한계 현행 건강보험제도의 보장률은 2013년 기준 62% 수준으로 의료이용 시 본인이 부담 해야 할 진료비 부담은 여전히 높다. 특히 저소득층의 경우, 만성질환 이환 비율이 더 높고, 이로 인한 지속적인 치료비 지출이 발생할 경우 이를 감당하기 어려워 의료이용 이 필요한 경우에도 이를 억제하는 경우가 높은 것으로 확인되고 있다. 개인 및 가구가 직접 부담하는 진료비에 대한 부담을 줄이기 위해 건강보험 본인부담 상한제, 수급자 가구를 대상으로 한 의료급여제도, 갑작스런 질병 및 사고로 인한 의료비 부담에 대한 긴급복지지원의 의료지원제도, 고액진료비가 발생하는 중증질환에 대한 중 증질환 재난적 의료비 지원제도 등의 중앙정부 지원제도가 존재하고 있지만, 비급여 항 목을 제외하는 등 낮은 보장수준의 문제, 지원 횟수 제한 등의 한계가 보고되고 있다. 특히 수급탈락가구 실태조사 결과 의료급여 수급가구와 유사한 정도의 소득수준임에 도 불구하고 재산기준이나 부양의무자 기준 등으로 인하여 의료급여 수급에서 제외된 수급탈락가구의 경우, 이러한 의료비 부담이 가계의 부담능력에 비해 매우 높은 수준으 로 나타났다. (5) 급여 도입 필요성 기존 저소득가구의 재난적 의료비 완화를 위한 방안으로 비용적 접근방안과 질환별 접근방안이 제시되어 왔다. 비용적 접근방안은 개별 서비스 항목이나 질환에 관계없이 일정 수준 이상의 의료비 지출을 기준으로 지원하는 것으로 가구의 의료비 지출로 인해 가구 소득이 최저생계비 이하로 떨어지는 절대빈곤화 가구를 우선 지원할 수 있다. (임 승지 외, 2013; 황도경 외, 2013; 여유진 외, 2014). 다른 한편 욕구별 혹은 질환별 접근에서는 기존 의료급여제도가 수급권자의 의료욕 구를 고려하지 않은 점을 지적하면서, 의료욕구가 높은 가구에 의료비를 지원하는 방식 을 검토하고, 의료욕구에 대해서도 중증질환 등 우선지원 대상을 선정하기 위해 질환별 기준을 두는 방식 등이 검토되었다(신영석, 2012; 여유진 외, 2014) 149

170 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 부산형 기초보장제도가 국민기초생활보장제도의 지원 대상에서 제외되어 생활의 어 려움을 겪는 비수급 빈곤층을 포괄하기 위한 제도임을 고려할 때 이들 가구의 의료비 부담을 완화할 수 있는 제도의 도입이 필요하다. 2) 대상자 규모 2015년 7월부터 시행되는 맞춤형 급여체계 개편에 따라 의료급여의 경우 가구의 소 득인정액이 기준중위소득 40% 이하(소득인정액 기준), 부양의무자 기준을 충족하는 경 우 수급권을 갖게 된다. 아래 [표 4-2-1]에서 확인되는 바와 같이 기존 최저생계비 기준 과 비교해 약간 상향된 소득기준과 완화된 부양의무자 기준 등으로 국민기초생활보장 제도 의료급여 대상자 규모가 일부 확대될 것으로 예상된다. [표 4-2-1] 대상자 규모 구분 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 7인가구 기준중위소득 1,562,337 2,660,196 3,441,364 4,222,533 5,003,702 5,784,870 6,566,039 의료급여수급자 (기준중위소득 40%) 2015년도 최저 생계비 624,935 1,064,078 1,376,546 1,689,013 2,001,481 2,313,948 2,626, ,281 1,051,048 1,359,688 1,668,329 1,976,970 2,285,610 2,594,251 활용 가능한 자료의 한계에도 불구하고, 부산시민의 의료욕구 및 이용현황, 그리고 소득자료 등이 포함된 한국의료패널 조사자료(2011년 자료)를 기초로 중앙제도를 보완하는 차원에서 부산형 기초보장제도가 포괄해야 할 대상자의 잠재규모를 예측해 보고자 한다. 우선 맞춤형 개별급여체계로의 재편 이후 의료급여 수급의 기준이 되는 중위소득 40% 선을 2011년 기준으로 설정하였다. 균등화 중위소득은 통계청이 발표하는 가계동 향조사 결과자료에 근거하여 2010년 기준 1,625,781원을 사용하였다. 한국의료패널 자료 부산시 표본가구인 433가구를 대상으로 가구원수를 고려한 균등화 소득을 산출하고, 이 를 바탕으로 통계청 발표자료 상 중위소득의 40% 미만 가구를 선정하였다. 다만 해당 중위소득은 현행 중앙생활보장위원회에서 심의, 의결되어 사용되는 기준 중위소득 과 는 차이가 있을 수 있다. 150

171 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 중위소득 40% 미만 중위소득 40% 이상 [표 4-2-2] 부산형 기초보장제도의 대상자 잠재규모 추정 부산시 표본가구 횡단가중치 적용 수급가구 제외 70가구 (16.2%) 209,029가구 (16.8%) 159,294가구(12.8%) 363가구 (83.8%) 1,031,780가구 (83.2%) 1,019,391가구(82.2%) 전체 433가구 (100.0%) 1,240,808가구(100.0%) 1,178,685가구(95.0%) 수급가구를 제외하고 의료급여 수급기준인 중위소득 40% 미만인 가구의 규모가 부 산시 전체 가구의 12.8% 정도로 나타나고 있다. 그러나 실제 의료급여 수급권자 선정의 경우 소득과 재산을 고려한 소득인정액 기준과 부양의무자 요건을 기준으로 이루어지 므로, 이들 중 실제 의료급여 수급권자로 포함되는 가구는 그 비중이 적을 것으로 예상 된다. 다음으로 해당 연도 기준 수급가구가 아니면서 중위소득 40% 미만의 소득인 가구의 과부담 의료비 현황을 살펴보면 아래와 같다. 과부담 의료비는 총생활비 기준으로 산출 한 경우와 총 가처분소득 기준으로 산출하는 방식이 있으며, 각각 지불능력 대비 의료 비 지출 규모를 제시하였다. [표 4-2-3] 과부담 의료비 지출 현황 과부담 의료비 지출 10% 미만 10-20% 20-30% 30-40% 40% 이상 전체 생활비 대비 의료비 지출 소득대비 의료비 지출 가구수 74,033 26,887 14,059 10,182 28, ,421 % 가구수 103,865 11,037 4,629 6,679 29, ,919 % 지불능력 대비 의료비를 40% 이상 지출하고 있는 가구는 전체 가구 대비 각각 2.4% (생활비 기준), 2.5%(소득 기준)로 나타난다. 특히 소득, 재산 및 부양의무자 기준에 의 해 수급에서 탈락하는 중위소득 40% 미만의 비수급 빈곤층 내에서 부담능력 대비 의료 비를 40% 이상 지출하는 과부담 의료비 위험이 가장 높은 2만 8~9천 가구(전체의 약 151

172 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 2.5%)에 대한 부산형 의료급여 지원을 고려할 필요가 있다. 다만 아래 [표 4-2-4]에 나타나는 바와 같이 2013년 통계 기준으로 부산시 의료급여 수 급권자는 138,623명이며, 총진료비에 대한 기관부담은 약 5,459억원에 이르는 것으로 나 타난다. 또한 2015년 부산시 사회복지분야 총 예산 3,117,856백만원으로 부산시 전체 예 산의 약 37%를 차지하며, 특히 저소득층 의료(급여)지원(중위소득 28%) 617,898백만원으 로 부산시 사회복지예산의 약 20%에 해당함을 고려할 때 수급자 선정 및 급여 내용 측 면에서 예산을 고려한 조정이 필요할 것으로 판단된다. 수급권자 (명) 진료건수 (건) 총진료비 (천원) 기관부담 (천원) [표 4-2-4] 부산시 의료급여 수급권자 현황 의료급여1종 의료급여2종 의료급여 전체 전국 부산 전국 부산 전국 부산 1,039,892 97, ,979 41,415 1,458, ,623 59,929,683 6,023,621 14,137,934 1,432,216 74,067,617 7,455,837 4,783,401, ,634, ,288,078 52,734,902 5,303,689, ,369,386 4,736,522, ,817, ,773,174 49,080,687 5,221,295, ,898,352 *2013년도 의료급여통계연보, 보건복지부 3) 수급자 선정기준 전국적 조사자료 및 부산시 수급탈락가구에 대한 실태조사 결과에서도 비수급 빈곤 층이 경험하는 과부담 의료비 수준은 매우 심각한 수준이다. 그러나 의료비 지출 보전 의 경우 제도의 성격상 국가 단위의 건강보험 보장성 확대를 중심으로 논의되어야 하는 문제이기도 하며, 현행 의료급여 수급권자에 대한 보장기관(지방)의 부담이 높은 점을 고려할 때 부산형 기초보장제도가 포괄하는 의료급여 수급자 선정기준은 중앙제도의 사각지대를 중심으로 설정될 필요가 있다. 다음에서는 의료비 지원 관련 제도의 주요 내용을 살펴보고 이를 바탕으로 부산형 의료급여 수급자 선정기준을 논의하고자 한다. 152

173 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 관련 제도 선정기준 내용 건강보험 본인부담 상한제 차상위 본인부담경감대상자 지원사업 긴급지원제도 내 의료지원 중증질환 재난적 의료비 한시적 지원사업 소득기준 기타 소득수준 부양요건 질환기준 소득기준 (사후판단) 재산기준 질환기준 소득수준 재산기준 질환기준 [표 4-2-5] 수급자 선정기준 소득분위에 따라 상한액 차등 지급 소득수준은 건강보험료 수준으로 판단 비급여 항목은 제외 소득인정액이 최저생계비의 120% 이하 부양의무자가 없거나 있어도 부양능력이 없거나 부양을 받 을 수 없는 자 희귀난치성 중증질환자 만성질환자(6개월 이상 치료를 받고 있거나, 6개월 이상 치 료를 필요로 하는 자) 가구소득이 최저생계비의 185% 이하 소득 은 소득에서 의료비, 교육비, 주거비 등 불가피한 지출을 제외한 금액을 의미 금융재산 500만원 이하 거주지역에 따라 대도시 13,500만원, 중소도시 8,500만원, 농어촌 7,250만원 동일 질환에 대해서는 지원 횟수 생애 1회로 제한 다빈도 경증질환 및 만성질환에 대한 지원 억제 가구소득이 최저생계비의 200% 이하인 가구 단, 최저생계비 200% 초과 300% 이하인 가구 중 1회 발 생한 의료비가 연간소득 대비 10% 이상 발생한 경우로 소 득에 비해 과다하여 스스로 부담하기 곤란한 경우 심의를 통해 지원 가구소득은 가구원 수에 따라 월 건강보험료로 판단 주택, 건물, 토지 등의 합산액이 27,000만원을 초과한 경우 제외, 자동차 기준 사용연수 5년 미만의 배기량 3,000cc 이상의 자동차를 보유하고 있는 가구 제외 암, 심장질환, 뇌질환, 희귀난치성 질환자, 중증화상 질환자 로 대상 질환 제한 먼저, 건강보험 본인부담상한제의 경우 환자가 부담한 연간 본인부담금 총액이 가입 자 소득수준(현재 총 7단계의 소득 구간)에 따른 본인부담 상한액을 초과하는 경우, 이 를 환급해주는 제도이나, 상한제를 적용하는 의료비 항목에 비급여 항목이 포함되지 않 고, 현재 상한제의 기준이 재난적 의료비를 예방하기에 너무 높게 설정되어 있는 한계 (송은철 신영전, 2015)가 있다. 153

174 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 다음으로 차상위 본인부담경감 대상자 지원사업의 경우, 희귀난치성, 중증질환자, 6 개월 이상 치료를 받고 있거나 치료가 필요한 사람 또는 18세 미만 아동 중 세대의 소 득인정액이 최저생계비의 120% 이하이고, 부양요건을 충족하는 자에게 본인부담 경감 을 지원하고 있다. 그러나 수급자 선정기준이 현행 의료급여와 같이 소득, 재산, 부양의 무자 부양능력을 모두 고려하고 있어 비수급 빈곤층 일부만이 포괄되는 한계가 있다. 비수급 빈곤층이 활용할 수 있는 긴급지원제도 내 의료지원의 경우, 중한 질병 또는 부상으로 인하여 발생한 의료비(입원진료 및 당일 외래수술-수술에 준하는 시술 포함, 각종 검사 및 치료 등 의료서비스 및 약제비 지원)를 감당하기 곤란한 사람 에 대하여 최대 300만원 까지 의료비를 지원하는 제도로 건강보험, 의료급여에 의해서도 의료비 감당이 어려운 계층에 대한 의료안전망이 되고 있다. 특히 기존 긴급복지지원제도의 지 원을 받은 가구의 위기 사유를 살펴보면, 가장 많은 비중을 차지하는 위기 사유는 중한 질병 또는 부상으로 나타났고, 지난 5년간 의료비 지원은 약 290억원에서 520억원으로 전체 긴급지원의 약 59-93%로 가장 많은 것으로 보고되었다. 긴급복지지원제도의 대상자의 사후 적정성 판단을 위한 소득기준의 경우 2013년 이 후 생계지원은 최저생계비의 120%, 이외의 지원은 최저생계비의 150% 기준을 적용하 고 있으며, 2015년에는 최저생계비의 185%로 확대(1인 기준 1,141천원, 4인 기준 3,086 천원 이하)되었고, 재산기준의 경우 거주지역에 따라 대도시 13,500만, 중소도시 8,500 만, 농어촌의 7,250만원 이하, 금융재산의 경우 500만원 이하(단, 주거지원은 700만원 이하)이다. 다만, 동일 질환에 대해서는 생애 1회로 제한(2015년부터 동일상병이라도 지원종료 후 2년이 경과한 경우 재지원 가능으로 완화)하고, 다빈도 경증질환 및 만성질환에 대 한 지원을 억제(만성적으로 앓고 있는 질병-요양, 재활치료, 치과, 기타 척추병증, 기타 추간판장애, 무릎관절증 및 척추성 질환, 알코올성 간질환 등은 원칙적으로 지원 대상 이 되지 않음)하고 있다. 이러한 횟수 제한, 신청기간의 문제, 지원범위의 문제(비급여 입원료와 비급여 선택진료료, 비급여 선택진료료 이외 식대 항목에 대하여는 지원하지 않음) 등으로 사각지대 해소에 한계가 있다. 끝으로, 중증질환 재난적 의료비 한시적 지원사업의 경우, 암, 심장혈관, 뇌질환, 희 귀난치성 질환자, 중증화상 질환자 중 과다한 의료비 부담을 겪고 있는 저소득 가구의 154

175 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 환자로서 의료비 지원이 필요하다고 인정된 자를 대상으로 하며, 의료급여수급자 및 차 상위계층은 당연 선정한다. 이 제도는 지원대상 질환인지 여부, 가구의 소득 및 재산수 준, 의료비 발생수준을 종합적으로 고려하여 지원 여부를 결정한다. 질환기준은 암, 심 장질환, 뇌질환, 희귀난치성질환, 중증화상질환 및 그 합병증으로 인해 수술 또는 치료 를 위해 입원한 경우이며, 소득기준은 가구 소득이 최저생계비의 200% 이하인 저소득 가구(의료급여, 차상위계층 당연 선정)이다. 다만 최저생계비의 200% 초과 300% 이하인 가구로서 발생한 의료비가 소득에 비해 과다하여(1회 발생한 의료비가 연간소득 대비 10% 이상 발생한 경우) 스스로 부담하기 곤란한 경우, 심의위원회에서 별도의 심의 절 차를 통해 지원여부를 결정할 수 있고 가구 소득수준은 가구원수에 따라 월 건강보험료 로 판정한다. 재산기준으로는 주택, 건물, 토지 등의 합산액이 2억7천만원을 초과한 경 우 및 자동차 기준 사용연수 5년 미만의 배기량 3,000cc 이상 자동차를 보유하고 있는 가구는 제외한다. 특히 이 제도는 상한액 2천만원 범위 내에서 본인부담액의 일정부분을 지원하며, 동 일질환에 대해서도 재입원한 경우 지원기준 충족 시 2,000만원 한도 내에서 횟수 제한 없이 지원하는 것이 특징이다. 다만, 대상질환이 4대 중증질환으로 한정되어 있는 것이 한계이며, 예산은 300억원의 정부 예산과 300억원의 사회복지공동모금회 자금을 matching fund로 활용 중이다. 이러한 기존의 비수급 빈곤층을 대상으로 하는 의료비 지원 관련 제도에 대한 검토 를 통해 부산시 기초보장제도의 의료급여 수급자 선정기준을 도출하면 다음과 같다. 우선 의료욕구 측면에서 지난 6개월 간 진료비 본인부담 총액이 소득의 40%를 넘는 가구를 대상으로 하되, 부산형 기초보장제도의 생계급여를 포함한 기타 급여의 대상자 선정기준과 마찬가지로 소득, 재산, 부양의무자 부양능력 조건을 사후적으로 고려하여 적정성을 평가한다. 소득기준은 현행 의료급여 대상자 선정기준인 기준 중위소득 40% 선을 동일하게 적용하며, 다만 평가의 기준이 되는 소득인정액의 경우는 생계급여와 마 찬가지로 재산의 소득환산액을 합산하지 않고, 소득평가액만 고려하는 방식으로 구성 한다. 재산기준 및 부양요건의 경우에는 생계급여 기준과 동일하게 설정한다. 다음으로 질환 기준의 경우는 중증질환 및 특정질환으로 한정하지 않고, 6개월 이상 지속적으로 발생되는 의료비에 대한 증명을 기준으로 대상자를 선정하는 것이 기존 제 155

176 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 도의 사각지대에 놓인 비수급 빈곤층의 의료비 부담을 완화할 수 있는 방법으로 판단 된다. 4) 급여내용 수급탈락가구에 대한 실태조사 결과 전체 가구의 16.5%(504가구 중 83가구)가 지불능 력 대비 의료비 지출 수준이 40%를 넘으며, 이들 가구 중 최저생계비 50% 미만인 빈곤 가구가 60%를 차지하는 것으로 나타났다. 비수급 빈곤층의 의료비 부담이 매우 과중한 상태라 할 수 있다. 2015년 발표된 기준중위소득 40% 기준과 유사한 최저생계비 100% 기준을 적용하였 을 때, 재난적 의료비(40%기준)를 지출하고 있는 83가구 중 최저생계비 100% 미만의 소 득수준인 가구는 67가구로 재난적 의료비 경험가구의 80% 이상이 최저생계비 100% 미 만의 취약가구임을 확인할 수 있다. 재난적 의료비(40%기준)를 경험한 가구의 평균 의료비 지출규모는 지속적으로 발생 하는 외래진료비의 경우 월평균 18.79만원, 입원으로 인해 발생한 치료비는 연간 만원, 가구 전체의 지난 1년간 월평균 의료비 기준으로는 66.34만원으로 보고되었다. 그 러나 지불능력 대비 의료비를 40% 이상 지출하고 있는 재난적 의료비 경험 가구의 기 존 제도에 의한 의료비 상환 경험은 8.4%에 그치는 것으로 나타나 빈곤층의 과중한 의 료비 부담에 대한 보완이 요구된다. 부산시 재난적 의료비 발생가구 특성 및 기존 지원제도를 검토한 결과, 만성질환으로 인해 지속적으로 의료비가 발생되는 가구이면서, 의료급여에서 제외된 빈곤가구가 재 난적 의료비에 특히 취약함을 확인할 수 있다. 이러한 점을 고려하여 부산형 기초보장제도의 의료급여 내용은 지속적인 의료비 발 생에 대한 지원 방식이 되어야 할 것으로 판단된다. 아래 [표 4-2-6]에서와 같이 기존의 의료비 지원 관련 제도의 급여내용을 검토해 보면, 의료이용 시 본인부담을 경감해주는 방식이나 고액의 진료비 발생 시 지출한 의료비에 대한 보전 방식으로 크게 구분된다. 부산시 기초보장제도 내 의료급여의 경우에는 의료비 지원 대상에 대한 기준은 완화 하되, 급여의 경우는 재정규모 등을 고려하여 본인부담 경감 방식이 아닌 기 발생된 의 료비에 대한 보전 방식으로 지원하도록 한다. 지원범위는 가구당 연간 100만원의 범위 156

177 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 내에서 소득능력 대비 40% 이상 지출된 의료비를 지원해주는 것으로 하되 비급여 항목 에 대해서도 지원을 하도록 하여 기존 제도의 사각지대에 놓인 가구가 필요한 지원을 받을 수 있도록 한다. [표 4-2-6] 의료비 지원 관련 제도의 급여내용 관련 제도 건강보험 본인부담 상한제 차상위 본인부담경감대상 자 지원사업 긴급지원제도 내 의료지원 중증질환 재난적 의료비 한시적 지원사업 소득분위에 따른 차등적 상한액 설정 비급여 항목은 지원항목에서 제외 지원내용 기존 의료급여 대상자와 유사한 수준으로 본인부담 경감 - 300만원의 범위 내에서 의료기관 등이 긴급지원대상자에게 제공한 의료서비스 비용 중 약제비, 본인부담금 및 비급여 항목에 대하여 지원 - 동일 질환에 대해서는 생애 1회로 제한 확정본인부담액이 200만원 이상 발생한 경우, 상한액 2천만원 범위 내에서 본인 부담액의 일정부분을 지원하며, 동일질환에 대해서도 재입원한 경우 지원기준 충 족 시 2,000만원 한도 내에서 횟수 제한없이 지원 3. 주거급여 1) 주거급여 도입의 필요성 (1) 비수급 빈곤층의 증가 주거급여는 소득인정액 기준 중위소득의 43%(4인가구 기준 월 165만원, 최저생계비 의 106% 이하) 이하에 해당되는 가구를 대상으로 한다. 지역별 기준임대료 및 유지수선 비를 기초로 소득, 가구원수, 주거유형, 주거비 부담수준 등을 고려하여 지급하고 있다. 임차가구는 전액 현금으로 지원하고 자가가구는 일부 현금, 일부 주택개량서비스를 제 공하는데, 주택상태에 따라 대보수, 중보수, 경보수로 구분한다. 기초생활보장의 맞춤형 급여 중 부양의무자 기준을 적용하는 급여는 생계급여, 주거 급여, 의료급여이다. 이 중 주거급여의 최저보장수준은 과거 전월세 실거래가와 주택임 차료 상승률을 참고하여 인상률을 정하는데, 2016년은 2015년 기준임대료 대비 2.4% 인 상된다[표 참조]. 157

178 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 [표 4-3-1] 임차가구 기준임대료(2015년)와 주거급여(2016년) 가구 구분 부산광역시(3급지) 기준 임대료 주거급여 1인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 인가구 (단위: 만원/월) 부산시는 2015년에 노인인구가 전체인구의 14%에 도달해 7대 도시 중 가장 먼저 고 령사회로 진입하였다. 인구추계에 의하면, 부산시는 2022년 쯤에는 초고령사회로 진입 할 것으로 전망하고 있다. 한국의 노인빈곤율은 OECD 국가 중에서 가장 높은 49.6%(2012년 기준)이기 때문에 부산은 향후 가장 심각한 노인빈곤 도시가 될 가능성이 높다. 또한 노인단독가구 비율도 함께 상승하고 있기 때문에 빈곤노인층이 증가할 것은 자명하다. 2010년 기준 부산시 소득 1, 2 분위에 해당하는 저소득층 임차가구의 경우 소득대비 임대료 비율(RIR)이 33.8%로 지나치게 높으며, 이 중 60% 이상이 20년 이상의 노후 단독 또는 다가구주택에 가주하고 있는 것으로 나타났다. 또한 2014년 주거실태조사 결과 부 산시 소득 대비 임대료 비율(RIR)은 전체 평균 21.5%이고 1, 2분위 평균은 43.3%로 나타 났다[표 참조]. 소득 대비 임대료 비율(RIR)을 낮추지 않으면 생활비에서 다른 지출 항목을 위축시켜 삶의 질을 저하시키는 결과를 낳는다. 빈곤노인층에 이런 위기는 만성 질환을 악화시키고 전반적인 생활의 위기를 초래할 수 있다. [표 4-3-2] 부산광역시 월소득 대비 임대료 비율(RIR) (단위: %) 중위수 평균 자료: 국토교통부(2015). 2014년 주거실태조사 부산시는 비수급 빈곤층을 형성할 가능성이 높은 빈곤노인층 증가와 1, 2 분위의 소 158

179 Ⅳ. 부산형 기초보장제도 운영체계(안) 득 대비 임대료 비율(RIR)이 매우 높다. 기초생활보장제도의 주거급여가 포괄하지 못하 는 대상에 대한 보충적 주거급여 도입을 통해 소득 대비 임대료 비율(RIR)을 낮추어야 한다. (2) 부산지역의 특수성 부산시는 노후주택이 증가하고 있고 최저주거기준 미달가구가 저소득층이 밀집된 지역에 많이 나타나고 있다. 이러한 지역은 도시형성의 역사와 재개발정책의 산물이 지만 현행 주거급여와 같이 금전적 접근으로는 적절한 주거 제공이라는 주거복지의 보편적 목적을 달성할 수 없다. 기본적으로 개별 가구단위의 주거복지 접근이 어렵 기 때문이다. 보통 최저주거기준은 가구원수에 따라 방수와 면적을 적용하여 파악하는데, 아래 [표 4-3-3]에서 확인할 수 있는 바와 같이 일상생활을 수행하는데 있어서 필요한 설비가 갖 추어지지 않은 주택이 여전히 존재하고 있다. 그리고 이러한 주택은 특정지역에 집중되 어 있는데, 감천문화마을, 아미동 비석마을, 매축지 등은 한 사람이 겨우 다닐 수 있는 좁은 골목, 공동화장실을 사용하는 지역으로 유명하다. 이들 지역의 주택은 주거급여가 지급되는 것과 별개로 지역의 특수성으로 인해 적절한 주거가 보장되지 못한다. 그래서 이러한 부산의 특수성을 고려한 지역단위의 주거급여 도입이 필요하다. [표 4-3-3] 부산시 최저주거기준 미달가구 비율 (단위: %) 부엌 없는 주택 수도 없는 주택 화장실 없는 주택 목욕시설 없는 주택 자료: 통계청(2010), 인구주택총조사보고서 2) 선정 기준 (1) 부산형 주거급여: Ⅰ유형 부산형 주거급여( 유형)은 현행 주거급여와 같은 선정 기준을 적용하되 추가형은 임차가구의 소득인정액 기준에서 5% point를 추가한 것이고, 편입형은 부양의무자가구 의 부양능력판정기준에서 20% point를 상향하여 대상을 선정한다. 159

180 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 추가형 편입형 기초생활보장제도상 주거급여 최저기준에서 5% point 추가 예) 2015년 경우, 소득인정액 기준 중위소득의 44~49%에 해당되는 임차가구 기초생활보장제도상 부양의무자가구의 부양능력판정기준에서 20% point 상향 예) 2015년 경우, 부양의무자가구의 소득인정액 기준 중위소득의 101~120% (2) 부산형 주거급여: Ⅱ유형 부산형 주거급여( 유형)은 지리적, 물리적으로 적절한 주거가 달성될 수 없는 지역 을 선정하여 해당 지역에 맞는 서비스를 제공하는 방식이다. 지역선정의 기준은 지역 수준의 적정주거기준(예, 화장실, 상하수도 설비 등)을 마련하여 여기에 미치지 못하는 지역으로 한다. 3) 급여 내용 (1) 부산형 주거급여(Ⅰ유형) 대상 임차가구에게 기준임대료의 100% 지급 (2) 주거복지센터 설치 부산형 주거급여( 유형)를 제공하기 위한 일선 전달체계이며, 주택유지관리서비스, 공구대여, 무인택배 서비스를 제공하고 있는 현행 마을지기사무소의 기능을 포괄한다. 또한 해당 지역사회의 다양한 주체들이 참여하는 주거복지협의체의 사무국 기능을 수 행한다. (3) 공동 주거시설 설치 지역단위로 제공되는 부산형 주거급여( 유형)의 기본 급여로써 주민현황(연령별 성 별 주민수 등)을 반영하여 공용화장실, 공용샤워실, 공용음식물쓰레기처리소 등 적절한 주거에 필요한 공동 주거시설을 설치한다. 관리는 주거복지센터가 담당한다. 160

181 Ⅴ. 부산형 기초보장제도 발전방안

182 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 Ⅴ. 부산형 기초보장제도 발전방안 1. 연구결과의 함의 본 연구는 부산형 기초보장제도 도입 방안을 도출하기 위해서 사각지대 저소득층의 특성을 분석하고 그 결과를 바탕으로 해서 제도 도입방향과 기준안을 제시하였다. 부산 형 기초보장제도는 국민기초생활보장제도의 보완적 기능을 하는 지방정부의 소득보장 제도로서 만약 두 제도가 유기적으로 잘 작동하게 되면 사각지대 개선에 상당한 기여를 할 것으로 기대된다. 본 연구의 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 사각지대 저소득층의 복지문제는 중앙정부의 제도혁신 만으로 한계가 있으며 지방정부 차원에서 사각지대 문제를 근본적으로 해결하는 노력이 요구된다. 맞춤형 급 여체계는 사각지대를 초래하는 가장 중요한 문제인 부양의무자 기준이 그대로 남아 있 어 현행 국민기초생활보장제도 운영방식은 사각지대에서 보호받지 못하는 빈곤층을 위 한 소득보장 역할에서 많은 한계가 있다. 국민기초생활보장제도가 개별급여체계로 대 대적인 개편이 이루어지면서 사각지대에 있는 저소득층이 수급자로 선정될 가능성이 더욱 커졌다. 개편된 제도는 선정기준이 급여별로 다층화 되면서 하나의 급여를 수급하 지 못한다고 해서 다른 급여까지 자격이 박탈되는 구조가 아니기 때문에 수급권자 확대 에 상당한 진전을 이루었다. 특히 부양의무자의 소득기준이 완화 되면서 생계급여, 의 료급여, 주거급여 수혜자가 늘어나는데 기여하였다. 그러나 맞춤형 급여제도는 낮은 선 정기준과 현실을 고려하지 못한 부양의무자 기준으로 목표 실적보다 현저히 낮은 성과 를 달성하였다. 정부는 신규수급자 규모를 약 79만명을 예상했지만 제도 시행 이후 신 규 수급자 규모는 19만명에 불과하였다. 둘째, 부산시 비수급 빈곤층 규모는 매우 광범위할 뿐만 아니라 기초생활보장제도의 수급자 못지 않게 소득수준이 낮다. 부산시는 상대빈곤율이 전국 평균 수준과 비슷하 고, 중위소득 기준 이하의 비수급 저소득층이 최소 48,633가구~176470가구에 이를 정도 로 많은 규모의 인원이 추정된다. 정책적으로 사각지대 저소득층에서 가장 주목해야 할 신청탈락가구는 자립에 취약한 가구로 대표되는 노인가구 비중이 높고 소득인정액과 소득평가액을 통해 살펴 본 가구의 소득수준이 매우 낮다. 가구의 주된 소득원이 이전 162

183 Ⅴ. 부산형 기초보장제도 발전방안 소득에 의존하고 있어 경제적 자립 여건이 약하다. 또한 자산빈곤도 심각한 수준에 있 다. 대다수 가구는 재산의 소득환산액이 없어 가구소득에 긍정적 영향을 미칠 것으로 기대하기 어렵다. 셋째, 탈락가구의 부양의무자 가구 중에는 경제적 부양능력이 취약한 가구가 상당히 높은 비중을 차지하고 있다. 신청탈락가구는 피부양가구에 비해 평균 소득 수준이 상당 히 높지만 소득인정액과 소득평가액이 없거나 50만원 미만에 있는 가구 비중이 30% 이 상으로 높게 나타난다. 넷째, 탈락가구의 생활실태는 매우 심각한 것으로 파악되었다. 경제적 궁핍으로 인해 의식주와 관련된 기본적 생활이 적절하지 유지되지 못하고 있을 정도로 빈곤이 심각한 상황에 있다. 또한 이러한 빈곤가구는 소득빈곤뿐만 아니라 물질적 박탈수준이 심각한 것으로 파악되었다. 2. 정책적 함의 및 발전방안 부산형 기초보장제도는 지자체 자체 재원을 투입하여 사각지대에 놓인 저소득 주민 을 직접적으로 돕는 소득보장제도라는 점에서 중요한 의미를 가진다. 이 제도는 다음과 같은 정책적 함의를 가지고 있다. 첫째, 국민기초생활보장제도의 정합성을 높이고 중앙정부 제도를 기능적으로 보완하 는 역할을 한다. 이 제도는 국민기초생활보장제도에서 보호하지 못하는 저소득층을 지 자체가 직접 사회보장제도 안으로 포괄하면서 중앙정부 제도와 제도적 상보성을 강화 하면서 사각지대 해소에도 크게 기여할 수 있다. 둘째, 이 제도는 운영방식에서 기초생활보장제도의 신청탈락가구수를 초과하는 수급 자가 발생할 수 없는 구조로 설계할 수 밖에 없기 때문에 지방정부의 재정수준을 고려 한 제도 설계가 가능하다는 점에서 장점이 있다. 지방정부는 기초보장제도를 운영하면 서 자체적인 소득 및 재산조사를 실시 할 수 있는 법적 권한을 가지지 못한다. 따라서 국민기초생활보장제도의 신청과 조사과정을 거치지 않은 방식으로 운영체계를 구축할 수 밖에 없는 한계가 있다. 이것은 제도 운영의 한계로 이해될 수도 있지만 어느 정도 정책대상자 추정이 가능한 제도운영을 할 수 있다는 점에서는 상당한 이점이 있다고 볼 수 있다. 서울시의 경우 전체 기초생활보장제도의 신청탈락가구 중 60% 가구(2014년 163

184 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 8,012가구)가 서울형 기초보장제도에 다시 신청하였다. 국민기초생활보장제도의 부산시 수급가구는 2015년도 10월 기준으로 99,748 가구로 2014년도(11월) 보다 18,077가구가 증가하였다. 신청탈락가구도 동일한 시점에서 16,425 가구가 늘어났다. 이렇게 공공부조의 정책대상이 급격하게 증가한 이유는 맞춤형급여 제도의 영향 때문이다. 맞춤형급여 제도는 통합급여체계와 달리 하나의 급여라도 받게 되면 수급자로 선정될 수 있기 때문에 수급자수가 크게 늘어나면서 동시에 신청탈락가 구도 큰 폭으로 증가하였다. [그림 5-1] 수급자가구와 신청탈락가구의 변화 추이(2013~2015년) 본 연구에서는 맞춤형급여체계 이후 신청탈락가구 19,167 가구가 모두 부산형 기초보 장제도에 신청한다는 전제에서 부산형 제도의 선정기준을 충족하는 수급 가구수가 2,844가구로 예측하였다. 2015년도 월별 신청탈락가구 변화를 보면, 제도시행 시점인 6 월을 기준으로 크게 변동하였다. 6월, 7월, 8월 3개월간 평균 5,634가구가 기초생활보장 제도에 신청하였다가 탈락하였는데 9월, 10월부터 다시 신청건수가 5월 이전 수준으로 줄어들었다. 이러한 변화는 맞춤형급여 제도가 시행되면서 제도 홍보와 수급자 발굴 노 력 때문에 나타난 것으로 보인다. 2016년부터 부산형 기초보장제도가 실시되면 신청탈 락가구 중에서 어느 정도 인원이 이 제도에 신청하느냐가 중요하다. 행정적인 홍보와 발굴 노력이 충분히 이루어진다는 가정에서 신청건수가 2만 가구 이내일 것으로 예측 된다. 그러나 적극적인 제도홍보 노력이 이루어지지 않는다면 맞춤형급여체계 전후로 164

185 Ⅴ. 부산형 기초보장제도 발전방안 나타나는 신청탈락 가구수 보다 부산형 기초보장제도 도입에 따른 신청가구가 더 많을 것으로 예상하기는 현실적으로 어렵다. [그림 5-2] 신청탈락가구의 변화 추이(2015년 1월~10월) 셋째, 부산형 기초보장제도는 맞춤형급여 제도에 비해 수급자 선정기준을 대폭적으 로 완화하여 비수급 빈곤층이 사회보장제도에 의한 보장을 받을 가능성을 높였다. 현행 기초생활보장제도의 개편방향에 맞춰 수급자격 판정기준으로 상대빈곤선 정의를 사용 한다. 그러나 판정소득을 소득인정액이 아닌 소득평가액을 사용하고 기준 중위소득 기 준은 30%로 설정하여 국민기초생활보장제도에서 제외된 저소득층이 부산형 제도의 수 급자로서 포함되도록 하였다. 또한 재산의 소득환산액을 수급자 판정소득에 포함시키 지 않아 재산기준에 의한 탈락 가능성을 낮췄다. 재산의 소득환산방식은 수급자 탈락요 인이면서 빈곤층의 자산형성 동기를 가로막는 요인이 될 수 있다. 그리고 부양의무자의 소득기준을 수급자가구 1인 가구에 고정시키고 부양의무자 가구의 가구원수 따라서 소 득이 높아지도록 설정하여 수급가구 중에서 1인 가구, 2인 가구일 경우 상대적으로 유 리하도록 설계하였다. 한편 부산형 기초보장제도는 서울형 기초보장제도와 유사한 형태로 선정기준을 설정 하였다. 그러나 부산시의 경우 지방 재정자립도가 서울에 비해 상대적으로 취약한 점을 고려하여 서울형 기초보장제도 보다 더 엄격한 기준을 적용하고 있다. 신청자의 소득 165

186 부산형 기초보장제도 도입방안 연구 및 재산 기준, 부양의무자 소득 및 재산의 선정기준이 모두 낮은 수준이다. 구분 국민기초생활보장제도 부산형 기초보장제도 서울형 기초보장제도(변경) 신청자 선정기준 부양의무자 선정기준 급여의 종류 [표 5-1] 국민기초생활보장제도, 부산형기초보장제도, 서울형기초보장제도 제도간 선정기준 및 지원기준 비교 대상 : 대한민국 국민 소득인정액(가구 소득평가액 + 재 산의 소득환산액)이 급여종류별 선 정 기준중위소득 이하 생계 28%, 의료 40%, 주거 43%, 교육 50% 재산의 소득환산율(월) -주거용재산 1.04%, 일반재산 4.17%, 금융재산 6.26%, 자동차 100% 부양능력 판정 : 있음, 미약, 없음 부양비 부과(부양능력 미약) 판정소득액 기준, 재산의 소득환산액 (수급자 및 부양의무자 가구원수별 적용) 생계 의료 주거 교육 해산 장제급여 부산시 거주 6개월 이상인 시민 소득 : 소득평가액이 기준중위소득 30% 이하 재산 : 7천만원 이하, 금융재산 1천5 백만원 이하 부양능력 판정 : 있음, 없음 부양비 부과제도 미적용 소득기준 : 4인가구 기준 5,91만 1천원 (부양의무자 가구원수별만 적용) 재산기준 : 3억 6천만원(수급자 및 부양의무자 가구원수에 관계없이 적 용) 최저생계유지비(생계급여) 부가급여(노인, 장애인, 한부모가구) 의료급여, 주거급여 도입계획(20년 까지) 서울시 거주 6개월 이상인 시민 소득 : 소득평가액이 기준중위 소득 40% 이하 재산 : 1억3천500만원 이하, (당 초 1억 이하) 금융재산 2천만원 이하 (당초 1천만원 이하) 부양능력 판정 : 있음, 없음 부양비 부과제도 미적용 소득기준 : 4인가구 기준 615만 7천 원(부양의무자 가구원수별만 적용) 재산기준 : 5억 (수급자 및 부양의무자 가구원 수에 관계없이 적용) 생계급여, 장제급여, 해산급여 교육급여 폐지( 16년부터) 급여지원 방식 (생계급여) 보충급여 생계급여 선정기준액 가구의 소 득인정액 정액급여 소득구간별, 가구규모별 현금지원 기준액 정액급여 소득구간별, 가구규모별 현금지 원 기준액 넷째, 부산시의 독자적 공공부조제도 운영을 하면서 신규 수급자 발굴에도 기여할 것 으로 기대된다. 부산형 제도가 신설될 경우 운영절차상 기초생활보장제도의 수급자격 여부를 먼저 판단함으로써 맞춤형급여 기준의 변경을 인지하지 못하거나 신청포기를 한 사각지대 수급자를 발굴하는데 기여할 것으로 보여진다. 서울형 기초보장제도 운영 첫 해에 3만명의 기초보장제도 대상자를 발굴하는 간접적인 성과를 초래하였다. 부산시 기초보장제도는 다음과 같은 발전방안을 제시하고자 한다. 첫째, 생계급여(부가급여 포함) 실시 이후 의료급여, 주거급여를 도입하여 부산의 특 성을 부각시키는 기초보장제도를 체계화 해 나가야 한다. 비수급 빈곤층을 정책대상으 로 하고 있는 부산형 기초보장제도는 우선적으로 2016년도에 생계급여를 지원함으로써, 사각지대의 최저생활보장에 상당한 기여를 할 것으로 예상되지만 저소득층의 부담비용 166

187 Ⅴ. 부산형 기초보장제도 발전방안 이 높은 주거비와 의료비에 대한 기초보장의 현실화 시킬 필요가 있다. 한국의료패널조 사 부산시의 필요 의료서비스 미치료율이 18.3% 이고, 실태조사 결과 전체의 57.2%가 필 요한 의료서비스를 이용하지 못한 경험이 존재하는 것으로 나타났다. 부산시 비수급 빈 곤층의 주거여건도 매우 열악하다. 대부분의 비수급 비곤층을 포함하고 있는 신청탈락 가구의 주거형태는 월세가 전체의 29.0%를 차지할 만큼 주거비용에 대한 부담이 클 것 으로 예상된다. 그룹홈 거주자, 노숙, 시설입소, 무허가주택 등이 포함된 기타유형에 속 하는 거주형태가 43.0%로 나타나 수급자와 마찬가지로 주거불안정이 매우 심각하다. 자 가 및 전세는 각각 12.3%, 10.2%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 본 연구에서는 의료급여는 기 발생된 의료비(비급여 항목 포함)를 보전하는 지원방안 을 제안하였다. 주거급여는 대상 임차가구에 대한 기준임대료 지급하는 방안을 제안하 였다. 부산시 시민복지기준선에는 2017년부터 의료급여와 주거급여를 시범사업으로 실 시한 후 2020년부터 생계급여, 의료급여, 주거급여를 실시하는 부산형 기초보장제도를 운영하는 계획을 포함하였다. [그림 5-3] 부산형 기초보장제도 단계적 도입 계획 167