책임연구자 여유진 한국보건사회연구원 연구위원 주요저서 한국형 복지모형 구축-한국의 특수성과 한국형 복지국가 한국보건사회연구원, 2014(공저) 긴급복지지원제도 사업성과 평가 및 제도개편 방안 연구 보건복지부 한국보건사회연구원, 2014(공저) 공동연구진 김미곤 한국보건

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1 정책보고서 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 여유진 김미곤 김성아

2 책임연구자 여유진 한국보건사회연구원 연구위원 주요저서 한국형 복지모형 구축-한국의 특수성과 한국형 복지국가 한국보건사회연구원, 2014(공저) 긴급복지지원제도 사업성과 평가 및 제도개편 방안 연구 보건복지부 한국보건사회연구원, 2014(공저) 공동연구진 김미곤 한국보건사회연구원 선임연구위원 김성아 한국보건사회연구원 연구원

3 발간사 공적 부양과 사적 부양 간의 역할 분담이라는 복지국가의 핵심 주제 내에서 국민기 초생활보장제도의 부양의무자 기준 만큼 실제적인 제도 영역에서 오랜 동안 논란이 되 어 온 주제도 드물 것이다. 2000년 공공부조제도가 국민기초생활보장제도로 탈바꿈하 면서 최후의 보루 로서의 역할과 권리성이 진일보했다는 것은 부정할 수 없다. 그러나 제도 내부의 엄격한 부양의무자 기준의 존재는 광범위한 기초보장의 사각지대를 용인 하는 장벽이자, 빈곤의 책임을 개인과 가족에게 전가하는 장치라는 비판의 대상이 되 어 왔다. 이후 사각지대를 줄이려는 정부의 노력으로, 부양의무자 기준은 그 범위와 판 정기준이 상당히 완화되어 왔다. 그러나 현세대 노인에 대한 공적 노후소득보장체계가 미흡한 상태이고, 두 차례의 경제위기를 전후로 부양의무자의 주축을 이루는 현세대 경제활동인구의 입지마저 점점 더 불안정해지면서 부양의무자 기준의 완화에 대한 욕 구와 필요성은 지속적으로 증가할 전망이다. 본 연구는 국민기초생활보장제도 부양의무자 판정기준 중 특히 재산기준의 완화를 위한 대안을 제시하고, 그 효과와 소요예산을 추정하고 있다. 본 연구는 본원의 여유진 연구위원의 책임 하에, 김미곤 선임연구위원과 김성아 연구원의 참여로 수행되었다. 연구진들은 본 연구의 수행과정에서 자료 제공에 협조를 아끼지 않은 한국보건복지정 보개발원 관계자분들께 감사의 말씀을 전한다. 또한, 연구의 진행 단계마다 대안을 함 께 고민하고, 관련 자료를 제공해 준 보건복지부 임호근 과장, 정유진 사무관, 정진경 주무관께 특별한 감사를 표하고 있다. 본 연구가 부양의무자 기준의 합리적인 대안을 제공함으로써 제도의 실질적인 개선에 기여하기를 바란다. 아울러 공적 부양과 사적 부양 간의 역할 분담이라는 좀 더 포괄적인 영역에서 학문적 정책적 논의를 활성화하는 데 일조하기를 기대해 본다. 2014년 12월 한국보건사회연구원장 최 병 호

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5 목 차 요약 1 제1장 서론 1 제1절 연구 필요성 및 목적 31 제2절 연구내용 및 방법 41 제3절 국내 연구동향 51 제4절 연구결과에 대한 기여도, 기대효과 및 활용방안 7 1 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 9 1 제1절 부양의무자 재산기준의 현황 1 2 제2절 부양의무자 재산기준의 문제점 및 개선 근거 9 2 제3장 부양의무자 재산기준의 개선 대안 및 효과 분석 7 3 제1절 부양의무자 재산기준 개선의 기본 방향 9 3 제2절 부양의무자 재산기준 개선 대안 1 4 제3절 부양의무자 재산기준 개선대안별 효과 분석 0 5 제4장 정책적 제언 69 부록 79 부록 1: 가구규모별 중위 및 평균 재산 1 8 부록 2: 시도별 중위 및 평균 주택가격 5 8

6 표 목차 표 2-1 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 4 2 표 년 부양능력 판정기준표(재산의 소득환산액 기준) 5 2 표 2-3 부양능력판정 재산기준의 기본재산액 개선 연혁 6 2 표 2-4 부양능력판정 재산기준의 재산의 소득환산율 개선 연혁 7 2 표 년도 지역구분별 부양능력 판정기준 8 2 표 2-6 부모부양의무 수용률 9 2 표 세 이상 고령자의 생활비 마련 방법 0 3 표 2-8 최저생계비 기준 가구유형별 빈곤율(2009) 2 3 표 2-9 중위소득 기준 적자가구의 비율 3 3 표 3-1 부양능력판정 재산기준의 개선 방향성 1 4 표 3-2 4인가구의 총재산(3급지) 3 4 표 3-3 4인가구의 총재산(4급지) 3 4 표 3-4 4인 자가가구의 주택가격과 주택을 제외한 재산액(3급지) 5 4 표 3-5 자가가구의 주택가격과 주택을 제외한 재산액(4급지) 5 4 표 3-6 소득 5분위별 재산의 5분위가구의 분포 0 5 표 3-7 빈곤율과 사각지대 규모 추정(2013년 기준1)) 1 5 표 3-8 기초보장 수급여부와 소득인정액기준 빈곤율(2013년 기준1)) 2 5 표 3-9 신청탈락가구 추출 결과 3 5 표 3-10 신청탈락가구의 세대별 분포 3 5 표 3-11 신청탈락가구의 지역 분포 4 5 표 3-12 신청탈락가구의 가구주 특성 및 가구규모 4 5 표 3-13 신청탈락가구의 가구원 구성 5 5 표 3-14 신청탈락가구의 가구규모별 소득 및 재산 6 5 표 3-15 신청탈락가구의 부양의무자 현황 6 5 표 3-16 부양의무자가구의 지역 분포 7 5 표 3-17 부양의무자 특성 및 가구규모 7 5 표 3-18 부양의무자와 신청자와의 관계 8 5 표 3-19 부양의무자와 신청자와의 관계별 부양능력 판정 결과(행정데이타상) 8 5 표 3-20 부양능력별 소득인정액, 소득평가액 및 재산의 소득환산액(행정데이타상) 9 5

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 표 3-21 부양능력별 총소득과 총재산(행정데이타상) 9 5 표 3-22 현행기준 부양능력 판정 2 6 표 3-23 대안모형 I의 주요 판정기준 3 6 표 3-24 대안모형 II의 주요 판정기준 3 6 표 3-25 대안모형별 추가 수급가구의 비율(전체 사각지대 규모=100.0%) 4 6 표 3-26 대안모형별 추가 소요예산 6 6

8 그림 목차 그림 2-1 부양의무자 기준의 적용 2 2 그림 2-2 노인가구 유형별 5분위별 소득 비중 0 3 그림 년 행정자료 기준 소득계층별 규모추정 1 3 그림 3-1 부양능력판정 재산기준 개선의 가능 영역 0 4 그림 3-2 미약구간 도입 방안 7 4 그림 3-3 부양의무자의 재산분포 0 6 그림 3-4 현행기준 부양의무자기준으로 인한 사각지대 모수 추정 2 6 그림 3-5 대안모형별 사각지대 해소 효과 7 6

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10 요약 1. 서론 연구의 필요성 및 목적 연구의 필요성 - 부양을 둘러싼 사회경제적 실태 변화와 사회적 요구 증가에 따른 부양의무 자 재산기준 완화의 필요성 - 맞춤형 급여체계 개편에 따라 부양의무자의 부양능력 판정을 위한 재산기 준 마련의 필요성 연구 목적: 본 연구는 부양의무자 재산기준 완화를 위한 근거를 마련하고, 맞 춤형 급여체계로의 변화에 조응하여 재산기준의 준거변화를 모색하고자 하는 데 그 목적이 있음. 연구 내용 및 방법 연구의 주요 내용 - 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 분석 - 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준의 개선 대안 및 우선순위 분석 - 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선에 따른 효과 분석 연구방법 - 기존 자료 검토 - 국민생활실태조사 (2012), 보건복지정보개발원 행복이음 원자료 분석 - 전문가 자문회의 개최

11 2 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 연구의 기대 효과 및 활용 방안 기대효과 - 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화의 규범적 실태적 근거 마 련에 기여 - 맞춤형 급여체계 개편에 따른 제도내적 합리성 제고 활용 방안 - 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화의 근거자료로 활용 - 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화에 대한 구체적 실증적 근 거를 제시하고, 대안별 소요예산을 추정함으로써, 관련 법령과 제도 개선 시 기초자료로 활용 2. 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 부양의무자 재산기준의 현황 부양의무자 기준은 크게 부양의무자의 범위와 부양능력 판정 기준으로 구분될 수 있음. - 부양의무자 범위 기준은 국민기초생활보장법 제2조제5항에서 정의된 바, 수급권자를 부양할 책임이 있는 사람으로서 수급권자의 1촌 직계혈족 및 그 배우자 를 말함. 다만, 사망한 1촌의 직계혈족의 배우자는 제외됨 - 부양의무자의 부양능력 판정 기준은 국민기초생활보장법 시행령 제4조(부 양능력이 없는 경우)와 제5조(부양받을 수 없는 경우)에서 규정하고 있는 기준에 근거함. 현행 부양의무자의 재산기준은 재산의 소득환산액이 부양의무자와 수급권자 가구 최저생계비 합의 42% 임. 단, 이 때 대도시의 경우 22,800만원, 중소도 시의 경우 13,600만원, 농어촌의 경우 10,150만원의 기본재산액에 대해서는

12 요약 3 공제함. - 주거용 재산에 대해서는 월 1.04%의 환산율을 적용하며, 일반재산, 자 동차, 기타 산정되는 재산 등은 일반재산 환산율 월 4.17%를 공통으로 적용함. 부양의무자 기준으로 인한 문제점 가족 간 부양의식의 급격한 약화와 여전히 높은 수준의 사적 부양 실태 - 외환위기 이후 부모에 대한 부양의식은 급격히 약화되고 있는 추세임. 1998년 89.9%에 달하는 사람이 부모의 노후 생계를 자녀(가족)가 돌보아야 한다 고 응답한 데 비해, 2012년 동일 질문에 대해 33.2%만이 부양의무에 대해 동의하였음. 불과 14년 만에 부모 부양의무 수용률은 56.7%p 급감함. - 이러한 부양의식의 약화와 더불어, 현재 60세 이상 노인의 생활비에서 자녀 또는 친인척의 지원이 차지하는 비중은 2002년 40.1%에서 28.8%로 11.3%p 감소하였음. 하지만 감소의 폭은 부양의식의 급감에 비해서는 작 은 편임. - 이러한 결과는, 공적 노후소득보장이 취약한 상태에서 부양의식의 약화와 는 별개로 부모의 부양에 대해 자식이 일정 정도 책임질 수밖에 없는 현실 을 반영하는 것이라 볼 수 있음. 광범위한 기초보장 사각지대 발생 - 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 최저생계비 미만임에 도 불구하고 기초보장 수급을 받지 못하는 이른바 기초보장 사각지대 의 규모는 2010년 기준으로 64만가구 105만명에 이르는 것으로 추산 되며, 이는 전체 가구 중 3.78%, 인구의 2.41%에 이르는 것임. 빈곤의 대물림과 가족 간 유대 약화의 위험성 - 주택마련, 자녀 교육 등에 많은 생활비 부담을 지고 있는 저소득층 가구에게 부양의무까지 부과함으로써 부양의무자 가구와 그 후세대(현재 교육을 받아 야 하는 아동과 청소년)마저 빈곤층 내지 저소득층이 될 위험성이 있음.

13 4 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 - 또한, 사회복지 제도의 순기능은 가족의 정서적 부양기능을 강화하되, 금전 적 신체적 부양기능은 완화시켜 주는 것이어야 하지만 엄격한 부양의무자 기준은 이 같은 사회복지의 순기능과는 배치되는 측면이 있음. 부양의무자 재산기준 개선의 근거 재산의 경우 소득에 비해 처분가능성이 약함. 특히, 주거용 재산을 처분하 여 자신의 가구 외의 피부양자를 부양해야 한다는 것은 일반법인 민법상 의 부양의무보다 훨씬 더 엄격한 잣대임. 부양의무자의 재산기준인 부양의무자 재산의 소득환산액이 수급권자 및 당해 부양의무자가구의 각각의 최저생계비의 합의 42% 미만 에서 42%의 애초 설 정에 근거가 변화한 현실에서 적절한가에 대한 의구심이 있음. 부양의무자 소득기준은 없음, 미약, 있음의 세 구간으로 구분되어 완충구간(미 약)이 적용될 뿐만 아니라, 장애인, 노인, 한부모가구 등 근로무능력 가구에 대 해서는 더 완화된 기준을 적용하는 데 반해, 재산기준은 없음(미만)과 있음(이 상)의 두 구간으로 구분되어 있어 더 엄격한 기준으로 작용하고 있음. 맞춤형 개별급여로의 전환을 기하여, 기존의 최저생계비 기준은 상대빈곤선(중 위소득) 기준으로 변경될 예정임. 이러한 제도 변화에 조응하여, 부양능력 판정 기준도 중위 기준, 4급지 체계로의 전환을 검토할 필요가 있음.

14 요약 5 3. 부양의무자 재산기준 개선 대안 및 효과 분석 부양의무자 재산기준의 개선 대안의 기본 방향 부양능력 판정 재산기준 대안 설계의 기본 방향 - 4인 표준가구의 재산을 기준으로 나머지 가구에 균등화지수를 적용 - 개별 가구들의 특성을 감안해야 하는 만큼 어느 정도 제도의 복잡성을 감수 해야 하나, 최대한 단순한 제도 설계 추구 - 맞춤형 개별급여 도입에 따른 제도 변화를 감안하여, 이에 부합하는 방식으 로 제도 설계. - 재산은 가구의 현재의 안정성은 물론이고, 특히 미래 대비를 위해 일정 정 도의 축적이 필요한 만큼 이를 감안한 제도 설계 부양능력판정 재산기준의 개선을 통해 빈곤의 사각지대를 완화할 수 있는 영 역은 아래 그림에서 빗금친 부분에 해당함 그림 1 부양능력판정 재산기준 개선의 가능 영역 소득 (A+B)의 185% 소득기준 개선영역 소득기준과 재산기준 동시 개선 영역 B의 130% 미약구간 없음구간 기본재산액+ (A+B)의42% 재산 주: 1~10: 재산기준 개선에 따른 확장 구간

15 6 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 부양의무자 재산기준의 개선 대안 기본공제액 상향 조정 - 중위(평균)총재산기준으로 기본재산기준 상향 조정 - 중위(평균)주택가격+거주주택을 제외한 총재산기준으로 재산기준 상향 조정 미약구간의 설정 - 단일기준선 도입: 소득에서와 같이, 단일한 다만 가구규모별 차등화만 유 지 미약구간 설정 - 소득인정액 방식 도입: 재산의 소득환산제 도입을 통해, 소득기준과 연동 42% 기준 대신 가구규모별 균등화지수 설정 - OECD 수정균등화지수 활용 - 가구규모별 주거를 제외한 중위(평균)총재산의 차이를 균등화지수로 활용 급지 조정(4급지) 내지 단일 재산기준 설정 - 기존의 3급지(대도시 중소도시 농어촌) 체계에서 4급지(서울 인천/경기 기타 광역시 기타 시도) 체계로 전환 - 지역 구분없이 단일한 재산기준 설정 재산기준의 느슨한 적용 및 담당공무원 재량권 부여

16 요약 7 부양의무자 재산기준 개선대안별 효과 분석 대안모형 - 대안모형 I: 중위총재산을 기본재산액으로 설정하되 현재의 환산율 방식 적용 표 1 대안모형 I 의 주요 판정기준 자료원 금액 기본 재산액 소득환산 재산액 합산 금액 現 부양의무자 재산기준 대도시 : 2억28백 중소도시 : 1억36백 농어촌 : 1억1백 대도시 : 3억38백 중소도시 : 2억46백 농어촌 : 2억11백 1안 : 최저생계비 계측조사 자료 대도시 : 2억3천 중소도시 : 2억 농어촌 : 1억3천 대도시 : 3억4천 중소도시 : 3억1천 농어촌 : 2억4천 1억1천 2안 : 가계금융 복지조사 자료 대도시 : 3억 중소도시 : 2억8천 농어촌 : 2억1천 대도시 : 4억1천 중소도시 : 3억9천 농어촌 : 3억2천 * 백만원 단위는 모두 절사함. ** 주택외 재산, 소득환산 재산액 등은 부양의무자 가구 4인, 수급자 가구 2인 기준 *** 재산의 소득환산은 재산이 모두 주거용재산(환산율 1.04%)인 것으로 가정하고 환산 3안 : 최저생계비 계측조사 자료(4급지) 서울 : 2억9천 인천경기 : 2억5천 기타광역시 : 1억9천 기타도시 : 1억7천 서울 : 4억 인천경기 : 3억6천 기타광역시 : 3억 기타도시 : 2억8천 - 대안모형 II: {중위주택가격+주택외 중위재산액}을 기본재산액으로 설정하 되 수정균등화지수를 사용한 가구규모별 재산기준 설정 표 2 대안모형 II의 주요 판정기준 자료원 금액 중 위 재 산 주 택 주 택 외 現 부양의무자 재산기준 <기본재산액> 대도시 : 2억28백 중소도시 : 1억36백 농어촌 : 1억1백 <소득환산 재산액> 1억1천 1안 : 최저생계비 계측조사 자료 대도시 : 2억2천 중소도시 : 1억6천 농어촌 : 8천 6천7백 2안 : 가계금융 복지조사 자료 대도시 : 2억4천 중소도시 : 1억8천 농어촌 : 9천 1억 6천3백 (1억의 2인가구 기준) 대도시 : 4억9백 중소도시 : 3억49백 농어촌 : 2억59백 여유 4천2백 금액 (6천7백의 2인가구 기준) 대도시 : 3억38백 대도시 : 3억29백 합산 중소도시 : 2억46백 중소도시 : 2억69백 금액 농어촌 : 2억11백 농어촌 : 1억89백 * 주택외 재산, 소득환산 재산액 등은 부양의무자 가구 4인, 수급자 가구 2인 기준 ** 재산의 소득환산은 재산이 모두 주거용재산(환산율 1.04%)인 것으로 가정하고 환산

17 8 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 - 대안모형 III: 기본재산액은 현재 수준으로 유지하되 재산의 소득환산율을 1.04%로 통일 대안모형별 시뮬레이션 결과 - 대안모형별 추가 소요예산 표 3 대안모형별 추가 소요예산 (단위: 가구, 백만원) 중앙정부 추가 소요예산 구분 추가수급가구 생계급여 주거급여 의료급여 계 I-1 22,900 64,646 17, , ,181 I-2 61, ,281 47, , ,225 I-3 36, ,357 28, , ,895 II-1 39, ,024 29, , ,583 II-2 65, ,042 50, , ,231 III-1 32,150 91,059 24, , ,000 - 부양의무자 재산기준 완화로 인한 사각지대 해소 효과 그림 2 대안모형별 사각지대 해소 효과 (단위: %) 대안모형별사각지대해소효과 I-1 I-2 I-3 II-1 II-2 III 부양의무자기준으로 인한 사각지대 부양의무자재산기준으로 인한사각지대

18 요약 9 4. 정책적 제언 연구 결과의 요약 본 연구에서는 재산기준 개선의 대안으로서, - 첫째, 중위(평균)총재산 기준, 중위(평균)주택가격과 거주주택을 제외한 총 재산 기준으로 기본재산액을 상향조정하는 방안, 둘째, 단일기준선 또는 소 득인정액 방식의 미약구간을 설정하는 방안, 셋째, 42% 기준 대신 가구규 모별 균등화지수를 설정하는 방안, 넷째, 급지 조정(4급지) 내지 단일 재산 기준 설정 방안, 마지막으로 재산기준을 느슨하게 적용하고 대신 담당공무 원의 재량권을 확대하는 방안 등을 대안으로 제시하였음. 구체적인 대안모형에 대한 시뮬레이션 결과, 부양의무자 재산기준을 개선했을 때 추가되는 수급가구의 규모는 최소 7.6%(약 23천가구)에서 최대 21.85%(약 66천가구)에 이르며, 이에 따른 추가 소요예산은 연간 최소 약1,942억원에서 최대 5,572억원으로 추계됨. 추후 연구에서 추가적인 검토 사항들 다음에 부양의무자 기준과 관련하여 몇 가지 주요한 추가 검토 사항을 제시하 고자 함. - 급여가 개별화됨에 따라 특히 주거급여의 급지와 환산율 등이 변화함에 따 라, 주거급여와 생계급여, 기타 급여들 간 정합성을 모색하는 대안이 일차 적으로 모색되어야 할 것임. - 둘째, 맞춤형 급여체계에 조응하는 대안의 일환으로 중위 또는 평균 재산을 활용하는 것이 타당한가에 대한 이론적 현실적 검토가 필요함. - 셋째, 부양의무자의 부양능력 판정에서 주택가격의 지역간 차이를 반영하 는 것이 타당한지에 대한 이론적 현실적 검토가 이루어져야 할 것으로 보임. - 넷째, 재산기준에서 미약구간 설정과 관련하여 구체적인 대안도 추가적으 로 검토되어야 할 부분임. - 다섯째, 부양능력판정 재산기준을 폐지하고 대안적으로 공무원을 재량권을

19 10 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 확대하는 것이 실현가능한 대안인지에 대한 이론적 현실적 연구 필요 - 마지막으로, 실제 국민들이 생각하는 부양의무자 기준의 수준과 부양의무 일반에 대한 인식조사도 실시될 필요가 있음. 사적 부양과 공적 부양의 역할 설정에 대한 이론적 철학적 현실적 재검토 필요 향후, 몇 가지 측면에서 부양의무자 기준의 이론적 철학적 현실적 재검토가 필 요함. - 첫째, 본문에서 살펴본 바와 같이 외환위기 이후 가족 간 부양에 대한 인식 과 태도가 급격히 개인주의적으로 변모하고 있음에 주목할 필요가 있음. - 둘째, 사적 부양과 공적 부양 간의 역할 재정립의 전제로서, 공적 부양 내에 서 노후 소득보장제도 간 역할 설정이 전제되어야 함. - 셋째, 공적 부양은 세대간 계약(intergenerational contact)과 연대(solidarity) 의 기초 위에서 가능하다는 점을 설득력있게 제시할 이론적 철학적 현실적 근거를 준비하여야 할 것임.

20 제1장 서론 제1절 연구 필요성 및 목적 제2절 연구내용 및 방법 제3절 국내 연구동향 제4절 연구의 기여도, 기대효과 및 활용방안

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22 1 서론 제1절 연구 필요성 및 목적 부양을 둘러싼 사회경제적 실태 변화와 사회적 요구 증가에 따른 부양의무자 재 산기준 완화의 필요성 핵가족화, 단독가구의 증가, 인구의 고령화 등 사회 환경의 변화로 인하여 가 족유대와 부양의식은 점점 더 약화되고 있는 것이 현실임. - 노부모 부양과 관련해, 가족이 부양해야 한다는 의견은 98년 89.9% 02년 70.7% 06년 63.4% 12년 33.2%로 점차 낮아지고 있는 반면, 가족과 정부(사회)가 함께 부양해야 한다는 의견은 02년 18.2% 06년 26.4% 12년 52.9%로 높아졌음. 이러한 부양의식 변화와 함께 노인빈곤율이 중위소득 50% 기준으로 49%를 넘어서는 상황에서 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준을 완화해야 한다 는 요구가 커지고 있는 상황 이에 따라, 2013년 기본재산액 및 주거재산 환산율을 완화하였으나 추가적인 완화 필요성이 제기되고 있음. 맞춤형 급여체계 개편에 따라 부양의무자의 부양능력 판정을 위한 재산기준 마련 의 필요성 현행 부양의무자 재산기준은 최저생계비를 준거 수급자 및 부양의무자 최저 생계비 합의 42%-로 하고 있으나, 새로운 급여체계에서는 중위소득으로 기준 이 대체됨에 따라 이에 준하여 새로운 기준을 모색할 필요가 있음. 본 연구는 이와 같이, 부양의무자 재산기준 완화를 위한 근거를 마련하고, 맞춤

23 14 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 형 급여체계로의 변화에 조응하여 재산기준의 준거변화를 모색하고자 하는데 그 목적이 있음. 제2절 연구내용 및 방법 가. 연구내용 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 분석 부양의무자 재산기준 현황과 문제점 부양의무자 재산기준으로 인한 비수급 현황 분석 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준의 개선 대안 및 우선순위 분석 부양의무자 재산기준 완화 방안 및 근거 맞춤형 급여체계 개선에 따른 재산기준 설정 기준 변경 대안 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선에 따른 효과 분석 부양의무자 재산기준 완화에 따른 수급자 증감 분석 부양의무자 재산기준 완화에 따른 추가 소요예산 분석 나. 연구방법 기존 자료 검토 부양실태 및 부양의식, 빈곤 사각지대 등에 대한 기존 문헌 검토 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준의 문제점에 대한 기존 문헌 검토 원자료 분석 통계청 금융실태조사 원자료 분석

24 제1장 서론 15 - 자산원천별 자산 현황 등 분석 보사연 국민생활실태조사 (2012년) 원자료 분석 - 가구유형별 빈곤실태 분석 - 비수급빈곤층 규모 추정 등 보건복지정보개발원 행복이음 원자료 분석 - 비수급 빈곤층 현황 분석 - 부양의무자 재산기준 완화에 따른 수급자 증감 분석 등 전문가 자문회의 개최 부양의무자 재산기준 개선 방안 마련 맞춤형 급여체계 개편에 따른 재산기준 변화 방향 모색 등 제3절 국내 연구동향 지금까지 국민기초생활보장제도의 부양의무자기준에 대한 연구들은 주로 사법적 접근, 실태적 분석적 접근, 제도적 접근 등으로 구분해 볼 수 있음. 먼저, 사법적 접근은 헌법의 인간다운 생활을 할 권리와 민법상의 부양의무를 준거로 국민기초생활보장법의 부양의무 기준을 비판적으로 분석하고 있음. - 이정식(2010)은 국민기초생활보장법에 의한 부양의무와 부양의무자 기준 과 실제 노인부양의식과 부양실태의 불일치를 비판하고 있음. 통계청 사회조사, 여유진 외(2008) 등 기존 문헌에서 나타난 부양의식 및 부양실태 관련 통계자료를 재인용 - 김광병 곽효문(2013)은 국민기초생활보장법상의 권리를 실체적 권리, 절차 적 권리, 수속적 권리의 차원에서 평가하고 있음. 실체적 권리로서 급여청구권의 권리보장 수준은 보통 수준이며,

25 16 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 절차적 권리로서 행정소송권의 청문에 관한 권리보장 수준은 높고, 이의 신청은 보통. 행정참가권의 권리보장 수준은 높고 입법청구권은 낮은 수 준이고, 수속적 권리보장 수준은 보통이나, 자활급여 대상자의 권리보장 수준은 높은 수준으로 평가. - 김종수(2012)는 국민기초생활보장법의 기본원리를 최저생활보장원리, 자 활조성원리, 보충성원리, 개별성원리로 구분하고, 부양의무자, 소득인정액, 최저생계비의 개념과 적용에 문제를 제기하고 있음. - 박연주 김수정 정수정(2013)은 부양의무자 기준에 관한 판례분석을 통해, 부양을 기피하거나 거부하는 경우 의 판단 기준이 보장기관의 재량권에 좌 우될 여지가 있음을 비판하고 있음. 실태적 분석적 접근은 부양의식 및 실태 변화를 중심으로 국민기초생활보장제 도의 적실성을 분석하는 연구들이 대다수임. - 이승호 구인회(2010)의 연구는 부양의식 및 부양실태 분석 결과를 바탕으 로, 현행 국민기초생활보장제도의 부양능력 판정과 부양비 산정에 대한 가 정이 실제 부양의식 및 부양실태에 부합하지 못함을 비판하고 있음. - 김은하 외(2013a)는 행복e음 원자료를 활용하여 국민기초생활보장제도 부 양의무자의 특성을 분석하였음. 신청탈락가구, 신청탈락가구의 부양의무자 가구, 부양의무자와 피부양자 가구, 부양의무자 기준 도해에 따른 집단별 특성을 분석하고 있음. - 또, 김은하 외(2013b)는 국민기초생활보장제도 수급자 변동추이 분석 연구 에서 행복e음 원자료를 사용하여 수급자와 부양의무자의 특성과 변화 동향 을 분석하였음. 마지막으로, 제도적 접근은 국민기초생활보장제도 부양의무자기준에 대해 가 장 구체적으로 다루고 있는 연구들로 제도의 주요 내용과 문제점을 바탕으로 개선 대안과 개선에 따른 효과를 구체적으로 분석하고 있음. - 국민권익위원회(2011)의 기초생활수급자 복지 사각지대 해소 제도개선에

26 제1장 서론 17 대한 연구 결과, 조치사항으로 기초생활수급자 선정기준 개선과 부양의무 자의 부양능력 판정기준 개선, 차상위계층 복지 사각지대 해소방안 마련 등 을 제안하고 있음. 수급자 선정 시 부양의무자의 가족관계 단절 확인 절차를 구체적으로 마 련할 것과, 부양의무자가 거주하고 있는 일정 규모 이하의 1주택(전세 포 함)은 기본 재산으로 인정 재산가액에서 제외할 것을 대안으로 제시함. - 부양의무자 기준 개선 관련 대표적인 연구로는, 국민기초생활보장제도 부 양의무자기준 개선방안 연구 (여유진 외 2003, 2009; 손병돈 외 2013)를 들 수 있음. 이 연구에서는 부양의무자기준에 대한 현황과 실태에 대한 고찰을 바탕 으로 구체적인 부양의무자기준 개선방안과 대안별 기대효과 및 소요예산 이 제시되고 있음. 이후 부양의무자 범위기준과 부양능력판정기준의 개선이 이루어졌으나, 여전히 부양의무자기준으로 인한 사각지대가 광범위하게 상존하고 있으 며, 사회경제적 환경이 급격하게 변화함에 따라 부양의무자기준의 추가 적인 개선을 위해서는 후속연구가 필요하다고 보여짐. 제4절 연구결과에 대한 기여도, 기대효과 및 활용방안 기대효과 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화의 규범적 실태적 근거 마련 에 기여 맞춤형 급여체계 개편에 따른 제도내적 합리성 제고 활용 방안 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화의 근거자료로 활용 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화에 대한 구체적 실증적 근거

27 18 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 를 제시하고, 대안별 소요예산을 추정함으로써, 관련 법령과 제도 개선 시 기 초자료로 활용

28 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 제1절 부양의무자 재산기준의 현황 제2절 부양의무자 재산기준의 문제점 및 개선 근거

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30 2 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 제1절 부양의무자 재산기준의 현황 1. 부양의무자 기준의 현황 1999년 법이 제정되고 2000년부터 실시된 국민기초생활제도는 우리나라의 공 조제도의 추축이 되는 제도로서, 최후의 안전망 으로서 역할을 해 왔음. 공공부조제도는 영국의 시혜적이며 억압적인 빈민법에서 출발해서, 근대 이후 사회권이 강화된 제도로 정착되어 왔음. - 그럼에도 불구하고, 공공부조제도는 조세를 기반하고, 엄격한 자산조사에 근거하여 급여를 제공한다는 점에서 여전히 사회복지제도 중 상대적으로 권리성이 약한 제도라 할 수 있음. 우리나라의 경우도, 1999년 기존의 시혜적 성격이 강하던 생활보호제도에서 국 민생활보장제도로 전환됨으로써, 상대적으로 권리성과 사회적 적절성에 대한 법적 근거가 강화되었음. - 그럼에도 불구하고, 여전히 국민기초생활보장제도의 수급자가 되기 위해서 는 두 가지 전제가 충족되어야 함. - 첫째, 자력 우선과 보충성의 원칙으로, 수급자는 자신의 생활의 유지 향상 을 위하여 그의 소득, 재산, 근로능력 등을 활용하여 최대한 노력하는 것을 전제로 이를 보충 발전시키는 것을 기본원칙 으로 함(법제3조제1항) 이는 소득과 재산에 대한 조사(means-test)와 근로능력에 대한 사정 (work test) 1) 을 통해 수급이 결정됨을 의미. 1) 근로능력 여부 자체가 수급의 권리를 사전적으로 제한하지는 않지만, 근로능력이 있음에도 불구하고 자활을 위한 일정 노력을 게을리 하는 경우 급여를 제한할 수는 있음.

31 22 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 - 둘째, 사적부양과 타법 우선의 원칙으로, 부양의무자의 부양과 다른 법령 에 따른 보호는 이 법에 따른 급여에 우선하여 행해지는 것 으로 함(법제3 조제2항). 다만, 타법에 의한 급여를 모두 받은 후에도 소득인정액이 최저생계비 미 만인 경우 기초보장급여를 보충적으로 받을 수 있음. 사적 부양 우선의 원칙에 근거하여 국민기초생활보장제도에서는 부양의무자 기 준을 두고 있음. 부양의무자 기준은 크게 부양의무자의 범위와 부양능력 판정 기준으로 구분될 수 있음. - 즉, 수급권자는 부양의무자가 없거나(부양의무자 범위 기준), 부양의무자가 있 어도 부양능력이 없거나 부양을 받을 수 없는 사람(부양능력 판정 기준)이어야 함(법제5조제1항) 그림 2-1 부양의무자 기준의 적용 부양의무자 유 부양능력 유 부양이행 부양의무자기준 적용 부양불능 기피 등 부양의무자기준 적용하지 않음 (부양능력 미약) 수급권자에 대한 부양비 지원을 전제로 선정 부양의무자기준 일부 적용 부양능력 무 부양의무자기준 적용하지 않음 부양의무자 무 부양의무자기준 적용하지 않음 자료: 보건복지부(2014). 국민기초생활보장사업안내, p.29.

32 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 23 부양의무자 범위 기준은 국민기초생활보장법 제2조제5항에서 정의된 바, 수 급권자를 부양할 책임이 있는 사람으로서 수급권자의 1촌 직계혈족 및 그 배우 자 를 말함. 다만, 사망한 1촌의 직계혈족의 배우자는 제외됨. 부양의무자의 부양능력 판정 기준은 국민기초생활보장법 시행령 제4조(부양 능력이 없는 경우)와 제5조(부양받을 수 없는 경우)에서 규정하고 있는 바, - 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우란 다음과 같은 경우임. 1. 수급자인 경우 <부양능력이 없는 경우> 2. 직계존속 또는 장애인복지법 에 따른 중증장애인인 직계비속을 자신의 주거에서 부양 하는 경우(보건복지부장관이 정하여 고시하는 경우로 한정한다) 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 재산의 소득환산액이 보건복지부장관 이 정하여 고시하는 금액 미만인 경우2) - 제3조에 따른 실제소득에서 질병, 교육 및 가구특성을 고려하여 보건복지부장관이 정 하여 고시하는 금액을 뺀 금액(이하 "차감된 소득"이라 한다) 3) 이 최저생계비의 100분 의 130 미만인 사람 - 일용근로 등에 종사하는 사람. 이 경우 일용근로는 근로를 한 날이나 시간에 따라 근로대가를 계산하는 근로로서 고용계약기간이 1개월 미만인 근로로 한다. 4. 제1호부터 제3호까지 외의 사람으로서 다음 각 목의 요건을 모두 충족하는 경우 - 차감된 소득이 수급권자 및 해당 부양의무자 각각의 최저생계비를 합한 금액의 100 분의 130 미만일 것. 다만, 노인 장애인 한부모 가정 등 수급권자 가구의 특성으로 인하여 특히 생활이 어렵다고 보건복지부장관이 정하는 경우에는 100분의 185 미 만으로 한다. - 재산의 소득환산액이 보건복지부장관이 정하여 고시하는 금액 미만일 것 - 부양의무자의 차감된 소득에서 부양의무자 최저생계비의 100분의 130(가목 단서의 경우에는 100분의 185)에 해당하는 금액을 뺀 금액의 범위에서 보건복지부장관이 정하는 금액을 수급권자에게 정기적으로 지원할 것 5. 그 밖에 질병, 교육, 가구 특성 등으로 인하여 부양능력이 없다고 보건복지부장관이 정하는 경우 ( 보건복지부장관은 부양의무자인 혼인한 딸 등의 부양능력에 대해서는 인정기준을 완화할 수 있음) 2) 부양의무자 재산의 소득환산액 기준은 수급권자 및 부양의무자 각각의 최저생계비의 100분의 42에 해 당하는 금액을 합한 금액 임(보건복지부고시 제 호). 3) 부양의무자가 서류 자료로 입증하거나 소명한 경우 부양의무자의 실제소득에서 다음에 해당하는 금액임 (보건복지부고시 제 호). 1 만성질환 등의 치료 요양 재활로 인하여 3개월 이상 지속적으로 지출하는 의료비 2 영유아보육법에 의한 아동보육료, 유아교육법에 의한 유치원교육비, 대학생 중고등학생의 학비(입학금, 수업료, 기성회비)

33 24 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 - 부양을 받을 수 없는 경우란 다음과 같은 경우를 의미함. <부양을 받을 수 없는 경우> 1. 병역법 에 따라 징집되거나 소집된 경우 2. 해외이주법 제2조에 따른 해외이주자에 해당하는 경우 3. 제2조제2항제3호부터 제6호까지에 해당하는 경우 4. 부양을 기피하거나 거부하는 경우 5. 그 밖에 수급권자가 부양을 받을 수 없다고 특별자치도지사 시장 군수 구청장이 확인 한 경우 표 2-1 국민기초생활보장제도의 부양의무자 기준 다음의 요건 중의 1에 해당하는 자는 부양의무자 기준 충족 (1) 부양의무자가 없는 경우 (2) 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우 (3) 부양의무자가 부양능력이 미약한 경우로서 수급권자에 대한 부양비 지원을 전제로 부양능력이 없는 것 으로 인정하는 경우 (4) 부양의무자가 있어도 부양을 받을 수 없는 경우 부양능력 판정의 기본원칙 (1) 부양능력 없음(소득기준과 재산기준 동시 충족) - 소득기준 : 부양의무자의 소득이 부양의무자 가구 최저생계비의 130% 미만 - 재산기준 : 재산의 소득환산액이 수급권자 및 부양의무자 가구 각각 최저생계비 합의 42% 미만 (2) 부양능력 미약(소득기준과 재산기준 동시 충족) - 소득기준 : 부양의무자의 소득이 부양의무자 가구 최저생계비의 130% 이상, 수급권자 및 부양의무 자 가구 각각의 최저생계비 합의 130% 미만 (노인 장애인 한부모가구, 희귀난치성질환자 및 중증질환 자(암환자, 중증화상환자)의 부양의무자는 185%미만) - 재산기준 : 재산의 소득환산액이 수급권자 및 부양의무자 가구 각각 최저생계비 합의 42% 미만 <부양능력 기본 도해> 소득 (A+B) 130% / 185% B의 130% 부양능력 있음 부양능력 미약 (부양비 산정 : 30% 또는 15%) 부양능력 없음 부양능력있음 0 (A+B)의42% 재산의 소득환산액 A : 수급권자가구의 최저생계비, B : 부양의무자가구의 최저생계비 <참고> 42%의 의미 : 99년도 4인 가구 재산기준(3,200만원)의 120%(3,840만원)에 대하여 월 이자율 1% 를 가정할 경우 발생하는 월소득 384천원과 4인 가구 최저생계비(93만원)와의 비율 부양능력이 있는 부양의무자로부터 부양을 받고 있는 가구는 수급권자의 범위에 해당하지 아니함 자료: 보건복지부(2014). 국민기초생활보장사업안내, p 신용회복위원회를 통해 또는 법원의 판결을 받아 납부하고 있는 채무변제액 4 부양의무자의 직계존비속이 아닌 자(형제 자매 삼촌 조카 타인 등) 중에서 국민기초생활보장법 시행령 제7조의 규정에 의한 근로능력이 없는 자가 자신의 주거에서 거주하는 경우 해당 가구원의 최저생계비 5 기타 가구특성에 따라 추가적인 지출이 필요하다고 인정되어 보건복지가족부 장관이 정하는 금품

34 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 25 표 년 부양능력 판정기준표(재산의 소득환산액 기준) 부양의무자 가구 수급(권)자 가구 부양 능력 판정 소득 없음 784,424 1인 2인 3인 4인 5인 재산의 소득 환산액 소득 1,335,642 재산의 소득 환산액 소득 1,727,853 재산의 소득 환산액 소득 2,120,066 재산의 소득 환산액 소득 2,512,279 재산의 소득 환산액 1인 784,424~ 1,335,642~ 미약 1,568,848 2,120, ,589 (2,232,591) (3,017,017) 684,944 1,727,853~ 2,512,277 (3,575,164) 811,659 2,120,066~ 2,512,279~ 2,904,490 3,296, ,374 1,065,089 (4,133,313) (4,691,461) 있음 1,568,848 (2,232,591) 2,120,066 (3,017,017) 2,512,277 (3,575,164) 2,904,490 (4,133,313) 3,296,703 (4,691,461) 없음 784,424 1,335,642 1,727,853 2,120,066 2,512,279 2인 784,424~ 1,335,642~ 미약 2,120,066 2,671, ,944 (3,017,017) (3,801,443) 863,030 1,727,853~ 2,120,066~ 2,512,279~ 3,063,496 3,455,708 3,847, ,745 1,116,460 1,243,174 (4,359,590) (4,917,738) (5,475,887) 있음 2,120,066 (3,017,017) 2,671,284 (3,801,443) 3,063,496 (4,359,590) 3,455,708 (4,917,738) 3,847,921 (5,475,887) 없음 784,424 1,335,642 1,727,853 2,120,066 2,512,279 3인 784,424~ 미약 2,512, ,659 (3,575,164) 1,335,642~ 3,063,496 (4,359,590) 1,727,853~ 2,120,066~ 2,512,279~ 3,455,708 3,847,919 4,240, ,745 1,116,459 1,243,174 1,369,889 (4,917,738) (5,475,885) (6,034,034) 있음 2,512,277 (3,575,164) 3,063,496 (4,359,590) 3,455,708 (4,917,738) 3,847,919 (5,475,885) 4,240,132 (6,034,034) 없음 784,424 1,335,642 1,727,853 2,120,066 2,512,279 4인 784,424~ 1,335,642~ 1,727,853~ 2,120,066~ 2,512,279~ 미약 2,904,490 3,455,708 3,847,919 4,240,132 4,632, ,374 1,116,460 1,243,174 1,369,889 1,496,604 (4,133,313) (4,917,738) (5,475,885) (6,034,034) (6,592,183) 있음 2,904,490 (4,133,313) 3,455,708 (4,917,738) 3,847,919 (5,475,885) 4,240,132 (6,034,034) 4,632,343 (6,592,183) 없음 784,424 1,335,642 1,727,853 2,120,066 2,512,279 5인 784,424~ 1,335,642~ 1,727,853~ 2,120,066~ 2,512,279~ 미약 3,296,703 3,847,921 4,240,132 4,632,343 5,024,556 1,065,089 1,243,174 1,369,899 1,496,604 1,623,318 (4,691,461) (5,475,887) (6,034,034) (6,592,183) (7,150,331) 있음 3,296,703 (4,691,461) 3,847,921 (5,475,887) 4,240,132 (6,034,034) 4,632,343 (6,592,183) 5,024,556 (7,150,331) 주: ( )안의 금액은 수급자가 노인 장애인 한부모 가구인 경우 소득기준임 (예시) 수급(권)자 2인 가구, 부양의무자 4인 가구일 때 - 수급(권)자 및 부양의무자의 최저생계비의 합의 100분의 42 = (1,027,417+1,630,820) 42% = 1,116,460원 부양능력 없음 소득이 2,120,066원 미만이고, 재산의 소득환산액이 1,116,460원 미만 부양능력 있음 소득이 3,455,708원 이상 또는 재산의 소득환산액이 1,116,460원 이상 부양능력 미약 (재산의 소득환산액이 1,116,460원 미만이고) 소득이 2,120,066원 이상, 3,455,708원 자료: 보건복지부(2014). 국민기초생활보장사업안내, p.48.

35 26 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 나. 부양능력판정 재산기준의 현황 부양능력판정 재산기준의 개선 연혁 부양의부자의 재산기준은 2003년 처음 도입된 이래 변함없이 부양의무자와 수급권자 가구 최저생계비 합의 42% 로 적용되고 있음. 다만, 기본재산액이 몇 차례 상향조정되었으며, 재산의 소득환산율도 2013년 수급자 재산의 소득환산율 개선에 따라 거주용 주택에 대해 하향조정되었음 년 대도시 8,250만원, 중소도시 7,500만원, 농어촌 7,250만원으로 도농간 재산기준액의 차이가 크지 않았음 년에는 대도시의 기본재산액을 9,500만원으로 다소 큰 폭으로 상향조 정하고, 중소도시는 미미하게, 농어촌은 2003년 수준으로 유지함으로써 도 농간 주택가격 차이 등을 반영하여 편차를 확대하였음. - 이 기준은 2009년에 다시 대도시 13,300만원, 중소도시 10,850만원, 10,150만원으로 상향조정됨. - 가장 최근인 2013년에는 대도시의 기본재산액이 22,800만원으로 71.43% 인상되었으며, 중소도시의 경우 13,600만원으로 25.35% 인상되었음. 다 만, 농어촌의 경우 2009년 이래로 10,150만원으로 유지되고 있음. 표 2-3 부양능력판정 재산기준의 기본재산액 개선 연혁 연도 대도시 중소도시 농어촌 근거 (단위: 만원) 2003년 8,250 7,500 7,250 수급권자 기초공제액 2004~2008년 9,500 7,750 7,250 의 2.5배 2009년~2012년 13,300 10,850 10,150 실태조사 2013년~현재 22,800 13,600 10,150 실태조사(중위재산)

36 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 27 표 2-4 부양능력판정 재산기준의 재산의 소득환산율 개선 연혁 연도 환산율 근거 2003~2012년 월 4.17% 수급권자의 일반재산 환산율 2013년~현재 주거용재산: 월 1.04% 주거용재산 이외 재산: 4.17% 수급권자의 주거용재산 및 일반재산 환산율 부양능력판정 재산기준 산정시, 부채 산정방식은 수급권자와 동일한 방식이 적용 되며, 생활준비금으로 300만원을 공제하는 것은 2003년 이래 상향조정되지 않은 채 유지되고 있음. 현행 부양능력판정 재산기준 현행 부양의무자의 재산기준은 재산의 소득환산액이 부양의무자와 수급권자 가구 최저생계비 합의 42% 임. 단, 이 때 다음의 앞서의 기본재산액에 대해서 는 공제함. - 주거용 재산에 대해서는 월 1.04%의 환산율을 적용하며, 일반재산, 자동차, 기타 산정되는 재산 등은 일반재산 환산율 월 4.17%를 공통으로 적용함. 이와 같이 하여, 산정된 2014년 기준 부양의무자의 부양능력 판정 재산기준은 표와 같음.

37 28 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 표 년도 지역구분별 부양능력 판정기준 지역 구분 대도시 중소 도시 농어촌 지역 구분 대도시 중소 도시 농어촌 수급(권)자 가구 100% 일반재산 기준 부양의무자 가구 1인 2인 3인 4인 5인 1인 240,154, ,425, ,464, ,502, ,541,691 2인 244,425, ,696, ,734, ,773, ,812,335 3인 247,646, ,734, ,773, ,812, ,851,050 4인 250,502, ,773, ,812, ,851, ,889,776 5인 253,541, ,812, ,851, ,889, ,928,501 1인 148,154, ,425, ,464, ,502, ,541,691 2인 152,425, ,696, ,734, ,773, ,812,335 3인 155,464, ,734, ,773, ,812, ,851,050 4인 158,502, ,773, ,812, ,851, ,889,776 5인 161,541, ,812, ,851, ,889, ,928,501 1인 113,654, ,925, ,964, ,002, ,041,691 2인 117,925, ,196, ,234, ,273, ,312,335 3인 120,964, ,234, ,273, ,312, ,351,050 4인 124,002, ,273, ,312, ,351, ,389,776 5인 127,041, ,312, ,351, ,389, ,428,501 수급(권)자 가구 100% 주거용재산 기준 부양의무자 가구 1인 2인 3인 4인 5인 (단위: 원) 1인 276,736, ,860, ,044, ,228, ,412,356 2인 293,860, ,983, ,167, ,351, ,535,998 3인 306,044, ,167, ,351, ,535, ,720,077 4인 318,228, ,351, ,535, ,720, ,904,196 5인 330,412, ,535, ,720, ,904, ,088,315 1인 184,736, ,860, ,044, ,228, ,412,356 2인 201,860, ,983, ,167, ,351, ,535,998 3인 214,044, ,167, ,351, ,535, ,720,077 4인 226,228, ,351, ,535, ,720, ,904,196 5인 238,412, ,535, ,720, ,904, ,088,315 1인 150,236, ,360, ,544, ,728, ,912,356 2인 167,360, ,483, ,667, ,851, ,035,998 3인 179,544, ,667, ,851, ,035, ,220,077 4인 191,728, ,851, ,035, ,220, ,404,196 5인 203,912, ,035, ,220, ,404, ,588,315 자료: 보건복지부(2014). 국민기초생활보장사업안내, p

38 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 29 제2절 부양의무자 재산기준의 문제점 및 개선 근거 1. 부양의무자 기준으로 인한 문제점 가족 간 부양의식의 급격한 약화와 여전히 높은 수준의 사적 부양 실태 우리나라는 유교주의적 효 사상의 전통이 남아 있어, 자식이 부모의 노후 생 계를 돌보아야 한다는 의식이 상당히 강한 편임. - 하지만 아래 표에서 보는 바와 같이, 외환위기 이후 부모에 대한 부양의식 은 급격히 약화되고 있는 추세임 년 89.9%에 달하는 사람이 부모의 노후 생계를 자녀(가족)가 돌보아야 한다 고 응답한 데 비해, 2012년 동일 질문에 대해 33.2%만이 부양의무에 대해 동의하였음. 불과 14년 만에 부모 부양의무 수용률은 56.7%p 급감함. 표 2-6 부모부양의무 수용률 (단위: %) 구분 부모부양의무수용률 주: 1) 부모부양의무 수용률은 전체 조사대상인구(2010년까지는 만 15세 이상 인구, 2012년부터는 만 13세 이상 인구) 중 부모의 노후 생계를 자녀(가족)가 돌보아야 한다고 응답한 사람의 비율임.> 자료: 통계청(각년도). 사회조사( 이러한 부양의식의 약화와 더불어, 현재 60세 이상 노인의 생활비에서 자녀 또 는 친인척의 지원이 차지하는 비중은 2002년 40.1%에서 28.8%로 11.3%p 감소하였음. 하지만 감소의 폭은 부양의식의 급감에 비해서는 작은 편임. - 이 기간 동안 노인의 소득에서 연금과 퇴직금이 차지하는 비중 또한 증가하 였지만, 전체 생활비 마련 방법에서 차지하는 비중은 15.8%(63.6% 중 24.9%)으로 여전히 낮은 수준임. - 이러한 결과는, 공적 노후소득보장이 취약한 상태에서 부양의식의 약화와 는 별개로 부모의 부양에 대해 자식이 일정 정도 책임질 수밖에 없는 현실 을 반영하는 것이라 볼 수 있음.

39 30 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 표 세 이상 고령자의 생활비 마련 방법 생활비마련방법 계 본인 및 배우자 부담 근로소득, 사업소득 재산소득 연금, 퇴직금 예금(적금) 9.9 자녀 또는 친척 지원 함께 살고 있음 함께 살고 있지 않음 정부 및 사회단체 기타 자료: 통계청(각년도). 사회조사( (단위: %) 특히, 아래 그림에서 보는 바와 같이 저소득 노인일수록, 혼자 사는 노인일수 록 사적 이전에 대한 의존도가 더 높게 나타남. - 독거노인이면서 소득 하위 20%에 속하는 노인의 경우 전체 소득 중 53.3% 를 사적 이전에 의존하고 있으며, 노인부부가구이면서 하위 20%에 속하는 가구의 경우도 전체 소득의 41.6%를 사적 이전에 의존하고 있는 것으로 나 타남. 그림 2-2 노인가구 유형별 5분위별 소득 비중 (단위: %) 자료: 여유진 외(2013, p.76)

40 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 31 광범위한 기초보장 사각지대 발생 국민기초생활보장제도의 엄격한 부양능력 판정기준으로 인해 발생하는 가장 큰 문제점 중 하나는 광범위한 기초보장 사각지대를 유발한다는 것임(여유진 2009, p.33-34). - 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 최저생계비 미만임에도 불 구하고 기초보장 수급을 받지 못하는 이른바 기초보장 사각지대 의 규모는 2010년 기준으로 64만가구 105만명에 이르는 것으로 추산되며, 이는 전체 가구 중 3.78%, 인구의 2.41%에 이르는 것임. - 이들 모두가 부양의무자 기준으로 인해 수급을 받지 못하다고 볼 수는 없지 만 대다수는 이와 같은 이유로 수급을 받지 못하고 있는 것으로 추정됨. 그림 년 행정자료 기준 소득계층별 규모추정 (단위: %, 가구, 명) 경상소득 180% 150% 120% 최저생계비의 100% (7) 1,199만 가구 (69.15%) 3,510만 명 (75.32%) (6) 129만 가구 (7.43%) 321만 명 (6.9%) (5) 119만 가구 (6.89%) 282만 명 (6.05%) (3) 36만 가구 (2.05%) 66만 명 (1.41%) (1) 수급 88만가구(5.0%) 155만명(3.19%) (2) 64만가구(3.78%) 105만명 (2.41%) (4) 98만 가구 (5.70%) 220만 명 (4.73%) 소득인정액 100% 120% 재산 주: 가구의 소득수준과 관계없이 원자료 내 모든 수급가구(일반 조건부수급가구만 포함, 일부수급가구 제외)를 가구 내 소득이 최저생계비 대비 100%미만이고, 소득인정액이 최저생계비 대비 100%미만인 가구로 간주하고 이 중 2010년 실제 수급가구(일반 조건부 일부 시설수급가구 포함, 기초보장수급가구 현황자료 참조) 규모를 제하여 계산함. 자료: 이태진외(2011)

41 32 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 특히, 노동시장으로부터 퇴진한 노인의 경우 시장소득이 없거나 매우 낮고, 1 차적 사회안전망이라 할 수 있는 국민연금의 사각지대가 넓고 기초연금의 수 준도 낮아 빈곤가구로 전락할 가능성이 높은 인구 집단임. - 아래 표에서 보는 바와 같이, 2009년 경상소득 기준으로 노인단독가구의 빈곤율은 30.1%에 이르며, 노인부부가구의 빈곤율도 22.5%에 달함. 이는 전체 가구 빈곤율보다 각각 5.4배, 4.0배 더 높은 수준임. 표 2-8 최저생계비 기준 가구유형별 빈곤율(2009) 구분 노인단독 가구 노인부부 가구1) 노인포함 복합가구 노인비포함가구 (단위: %) 전체가구 빈곤율 빈곤갭 주 1) 노인부부가구의 빈곤율과 빈곤갭이 위의 노인빈곤율과 다소 차이가 나는 것은 노인부부가구에 노인의 배우자 인 비노인이 포함되어 있기 때문임. 자료: 여유진 외(2013, p.60) 이와 같이, 국민기초생활보장제도는 최후의 안전망 으로서 모든 국민의 건강 하고 문화적인 최저생활 보장 을 목적으로 하고 있지만, 엄격한 부양의무자 기 준으로 인해 다수의 빈곤 가구가 기초보장의 사각지대에 놓여 있는 것이 현실임. 빈곤의 대물림과 가족 간 유대 약화의 위험성 엄격한 부양의무자 기준으로 인해 실재 최저생계비 미만이면서도 기초보장의 혜택을 받지 못하는 가구, 이른바 기초보장의 사각지대가 발생할 뿐 아니라, 이들을 부양할 의무를 지는 부양의무자가구까지 사적 부양부담으로 인한 소득 저하로 가계 상황이 악화될 위험이 큰 것으로 지적되고 있음. - 부양능력 없음 소득기준은 부양의무자 가구 최저생계비의 130%로, 이는 국가간 비교 연구에서 빈곤선으로 활용되고 있는 중위소득 50% 내외의 소 득에 불과함.

42 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 33 표 2-9 중위소득 기준 적자가구의 비율 구분 중위소득기준 50%미만 % % 150%이상 흑자가구 적자가구 계 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. (단위: %) - 위 표에서 보는 바와 같이, 중위소득 50% 미만 가구 중 적자가구의 비율은 거의 절반에 이르는 46.7%에 달하며, 중위소득 50%이상 100%미만인 가 구도 10가구 중 약 3가구 정도는 적자가구인 것으로 분석욈. - 이와 같이, 주택마련, 자녀 교육 등에 많은 생활비 부담을 지고 있는 저소득 층 가구에게 부양의무까지 부과함으로써 부양의무자 가구와 그 후세대(현 재 교육을 받아야 하는 아동과 청소년)마저 빈곤층 내지 저소득층이 될 위 험성이 있음. 한편, 부양능력이 있다고 판정된 부양의무자가구 중 부모 부양의 의무를 져버 리지 않는 자식의 경우 공적 부양(국민기초생활보장)의 혜택으로부터 제외되 는 것일 일반적임. - 다만, 가족 간 단절로 인해 실제 부양을 전혀 받고 있지 못하고 있는 것이 증 명될 경우 부양의무자가 부양능력이 있다고 판정되더라도 국민기초생활보 장의 혜택을 받을 수 있는 역설적 상황이 발생하기도 함. - 미국의 과거 공공부조제도인 AFDC가 한부모가구를 조장한다는 비판과 논 쟁이 가열된 것과 마찬가지로, 국민기초생활보장제도의 엄격한 부양의무자 기준도 가족의 단절과 해체를 초래할 위험이 있다는 비판으로부터 자유로 울 수 없음. - 사회복지 제도의 순기능은 가족의 정서적 부양기능을 강화하되, 금전적 신 체적 부양기능은 완화시켜 주는 것이어야 하지만 엄격한 부양의무자 기준 은 이 같은 사회복지의 순기능과는 배치되는 측면이 있음.

43 34 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 2. 부양의무자 재산기준 개선의 근거 재산의 경우 소득에 비해 처분가능성이 약함. 특히, 주거용 재산을 처분하여 자신 의 가구 외의 피부양자를 부양해야 한다는 것은 일반법인 민법상의 부양의무보다 훨씬 더 엄격한 잣대임. 민법(제974조, 제975조)상 부양의무는 직계혈족과 그 배우자 간, 생계를 같이 하는 기타 친족 간에 발생하는 것으로 규정. - 다만, 배우자와 미성년 자녀에 대한 부양의무는 생활유지(보장)적 또는 1차 적 부양의무로서 부양을 받을 자의 생활을 부양의무자의 생활과 같은 정도 로 보장하여 부부공동생활의 유지를 가능케 해야 한다 는 것. - 이에 비해 생활부조적 또는 2차적 부양의무는 배우자와 미성년 자녀 이외 의 친족 간에 발생하는 부양의무로서 부양을 받을 자가 자력 또는 근로에 의하여 생활을 유지할 수 없는 경우에 한하여 그의 생활을 지원하는 것 을 내용으로 함. 이 때의 부양의 정도는 자기의 사회적 지위, 신분에 적합한 생 활 정도를 낮추지 않고 요부양자를 부양할 수 있는 여유가 있을 때만 발생 하는 것으로 봄(서인겸 2014, p.131; 여유진 외 2003). 국민기초생활보장제도상 주로 문제가 되는 부양의무 관계는 노부모와 성년 자 녀 간은 민법 해석상 생활부조적 또는 2차적 부양 관계에 해당함. - 따라서 이 경우, 현재의 국민기초생활보장법상 부양능력 판정 재산 기준으 로 인해 자신의 주거용 자산을 매각해야 한다거나, 기타 자신의 현재 생활 수준을 상당 정도 침해한다면 이 기준은 민법상의 부양관계와 부양수준 규 정보다 더 엄격한 잣대를 적용하는 것이라 할 수 있음. 부양의무자의 재산기준인 부양의무자 재산의 소득환산액이 수급권자 및 당해 부양의무자가구의 각각의 최저생계비의 합의 42% 미만 에서 42%의 애초 설정 에 근거가 변화한 현실에서 적절한가에 대한 의구심이 있음. 애초 부양의무자의 재산 소득환산방식을 수급자와 달리 적용하는 이유에 대해, - 수급권자의 소득인정액 산출을 위한 재산의 소득환산방식은 재산의 처분

44 제2장 부양의무자 재산기준의 현황 및 문제점 35 (일정기간 균등사용)을 전제로 하는 환산율에 기초하고 있지만, - 부양의무자에게 03년부터 적용되는 부양능력 판정을 위한 재산기준 규정 은 이자율(수익율)에 기초하고 있어 수급권자에게 적용되는 소득환산방식 을 부양의무자에게 동일하게 적용하기 곤란 (보건복지부 2010, p.126)하 다고 밝히고 있음. 또한, 애초 42% 기준은 1999년도 4인가구 재산기준(3,200만원)의 120% (3,840만원)에 대하여 월 이자율 1%를 가정할 경우 발생하는 월소득 38.4만 원과 4인 가구 최저생계비(93만원)와의 비율로 설정되었음(보건복지부 p.23). - 당시는 외환위기 직후 이자율이 매우 높은 시점이었으나, 현재 한국은행의 기준금리는 2%, 시중은행 예금금리도 평균 2.5%대까지 떨어진 상태이며, 4인가구 최저생계비는 163만원이고, 부양능력 없음 소득 기준은 최저생 계비의 130% 로 상향조정되었음. 즉, 애초 42% 설정의 기준이 되었던 이 자율, 최저생계비, 부양의무자 소득기준이 변화한 상태에서 42% 기준은 설득력이 떨어진다고 볼 수 있음. 부양의무자 소득기준은 없음, 미약, 있음의 세 구간으로 구분되어 완충구간(미약) 이 적용될 뿐만 아니라, 장애인, 노인, 한부모가구 등 근로무능력 가구에 대해서 는 더 완화된 기준을 적용하는 데 반해, 재산기준은 없음(미만)과 있음(이상)의 두 구간으로 구분되어 있어 더 엄격한 기준으로 작용하고 있음. 판정 공무원에게 상당 정도의 재량권을 부여하지 않는 한, 있음과 없음의 두 구간으로 재산기준을 설정할 경우 부양의무자 간 형평성을 상당히 훼손할 수 있음. - 예컨대, 부양의무자 A의 경우 소득이 최저생계비 미만이고 재산이 기준을 약간 초과할 경우, 부양능력 있음 으로 판정되어 부양의무가 발생함(즉, 신 청가구는 탈락됨). 반면, 부양의무자 B의 경우 소득과 재산 모두 기준 약간 미만일 경우 부양능력 없음 또는 미약 으로 판정되어 신청가구는 수급가 구가 될 수 있음.

45 소득기준의 경우 완충구간으로서 상당히 넓은 미약구간 을 설정함으로써 부 양비를 전제로 수급이 가능토록 한 반면, 재산의 경우 부양능력 있음과 없음으 로 양분화 함으로써 약간의 재산 차이로도 수급여부가 가름될 수 있다는 점에 서 보완이 필요함. 마지막으로, 정책적 조응성 제고를 위해 재산기준 재검토가 필요함. 맞춤형 개별급여로의 전환을 기하여, 기존의 최저생계비 기준은 상대빈곤선 (중위소득) 기준으로 변경될 예정임. - 또한, 주거급여의 경우, 기존에 대도시, 중소도시, 농어촌의 3급지 체계에 서 서울, 경기/인천, 기타 광역시, 기타 도시의 4급지 체계를 적용함. 이러한 제도 변화에 조응하여, 부양능력 판정기준도 중위 기준, 4급지 체계로 의 전환을 신중히 검토할 필요가 있음.

46 제3장 부양의무자 재산기준의 개선 대안 및 효과 분석 제1절 부양의무자 재산기준 개선의 기본 방향 제2절 부양의무자 재산기준 개선 대안 제3절 부양의무자 재산기준 개선대안별 효과 분석

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48 3 부양의무자 재산기준의 개선 대안 및 효과 분석 제1절 부양의무자 재산기준 개선의 기본 방향 부양능력 판정 재산기준 대안 설계의 기본 방향 4인 표준가구의 재산 실태를 기준으로 재산기준 설정 - 현재도 1~7인 가구 간 재산기준의 격차가 크지 않기 때문에 실태를 반영할 경우 1~2인가구의 재산기준이 크게 낮아질 우려가 있음. - 1~2인 부양의무자 가구의 경우 20~30대 미혼가구(미래 안정를 위한 재산 의 축적시기)이거나, 60대 이상의 고연령층(소득이 낮고 재산을 소진하여 소득을 대체해야 하는 가구)이기 때문에, 이를 감안한 재산기준 설정 필요 제도 간소화 추구 - 개별 가구들의 특성을 감안해야 하는 만큼 어느 정도 제도의 복잡성을 감수 해야 하나, 최대한 단순한 제도 설계 추구 전체 제도의 조응성 추구 - 맞춤형 개별급여 도입에 따른 제도 변화를 감안하여, 이에 부합하는 방식으 로 제도 설계. 예를 들면, 중위 재산 기준 방식, 4급지로의 전환 방식 등을 우선적으로 검토 가구 안정성 및 미래 지향성 추구 - 대부분의 복지국가에서 부양의무자 기준이 존재하지 않거나, 매우 느슨한 기 준을 적용하고 있으며, 담당공무원의 재량권을 상당 정도 인정해 주고 있음. - 재산은 가구의 현재의 안정성은 물론이고, 특히 미래 대비를 위해 일정 정 도의 축적이 필요한 만큼 이를 감안한 제도 설계 필요. 특히, 부양의무자 가구의 주거안정성과 노후생활보장의 측면에서 완화된

49 40 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 재산기준 설정 필요 부양능력판정 재산기준의 개선을 통해 빈곤의 사각지대를 완화할 수 있는 영역은 아래 그림에서 빗금친 부분에 해당함. 부양능력 판정 재산기준 개선의 방향성은 크게 첫째, 기본공제액을 상향조정 하는 방안, 둘째, 기본공제액 상향조정과 함께 미약구간을 두는 방안, 셋째, 느 슨한 재산기준을 적용하되 담당공무원의 재량적 권한을 부여하는 방안으로 구 분할 수 있음. 이는 아래 표에 정리되어 있음. 이 밖에도 가구규모별 균등화지수 설정, 현재의 대도시, 중소도시, 농어촌의 3 급지 지역구분 방식을 서울, 경기/인천, 기타광역시, 기타도시의 4급지로 변경 하는 방안 등이 대안으로 검토될 수 있음. 그림 3-1 부양능력판정 재산기준 개선의 가능 영역 소득 (A+B)의 185% 소득기준 개선영역 소득기준과 재산기준 동시 개선 영역 B의 130% 미약구간 없음구간 기본재산액+ (A+B)의42% 재산 주: 1~10: 재산기준 개선에 따른 확장 구간

50 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 41 표 3-1 부양능력판정 재산기준의 개선 방향성 개선방향 내용 및 근거 없음 추가포함 영역 미약 기본공제액 상향 *기본공제액을 중위(평균)재산, 주택가격, 저축 등을 고려하여 상향조정 -재산처분을 통한 부양의무는 엄격해서는 안됨 (민법상 부양기준). 1, 12, , 678, 기본공제액 상향+ 미약구간도입 *기본공제액을 상향조정하면서, 미약구간 도입 - 소득기준과의 균형 - 가구간 형평성 제고 -대안 1: 단일기준선 -대안 2: 재산의 소득환산제 대안1:1 대안2:1 대안1:2678 대안2:2367 느슨한 재산기준 적용 및 재량권 부여 *부양능력판정 재산기준 -소득이 낮으면서 재산만 많은 가구는 소수 -느슨한 기준 적용 및 재량권 부여(우려되는 부분 5에 대한 보완책 마련필요) 1~5 6~10 제2절 부양의무자 재산기준 개선 대안 1. 기본공제액 상향 조정 가. 중위(평균)총재산기준으로 기본재산기준 상향 조정 근거 맞춤형 개별급여로의 전환시, 현행 최저생계비가 중위소득 기준 상대빈곤선로 의 변경이 예고되고 있어, 이에 조응하는 중위 또는 평균 재산기준으로 변경 년 기본재산액은 수급자 기본재산액의 3.5배로 설정되었으나, 3.5배 에 대한 특별한 근거는 없었음. - 2차적 혹은 사회부조적 부양은 부양의무자 가구의 적정 생활수준을 전제한 상태에서 부양을 의무화하는 만큼, 한 사회의 중간 또는 평균 이상에서 재 산기준이 설정된다면 어느 정도 설득력을 가질 수 있음.

51 42 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 순재산 대신 총재산을 사용하는 근거: - 순재산은 총재산에서 부채를 뺀 금액임. 대부분의 가구에서 부채는 적정 주거 의 확보, 생계의 유지, 기타 의료나 교육을 목적으로 차입하는 금액임. 순재산 을 사용할 경우 많은 가구가 현재의 생활수준을 유지할 수 없다고 가정됨. - 따라서 총재산이 적정 생활수준을 유지하는데 필요한 자산의 수준 에 더 근접하다고 볼 수 있음. 대안 4인가구 중위 또는 평균 총재산을 4인가구 기본재산액으로 상향조정 - 본 대안은 3급지(대도시, 중소도시, 농어촌), 4급지(서울, 인천 경기, 기타광 역시, 기타도시)로 구분하여 4인가구의 중위 또는 평균 총재산으로 기본재 산액을 상향조정하는 대안임. - 한국보건사회연구원의 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조 사 (2011년 기준) 기준으로, 4인 전체가구의 중위총재산은 대도시 23,530 만원으로 현재의 기본재산액(22,800만원)과 유사하나, 중소도시는 20,950 만원으로 현재 기준(13,600만원)으로 크게 상승. 농어촌의 경우 13,170만 원으로 현재 기준 10,150만원보다 다소 높은 수준임. 통계청의 2014년 가계금융복지조사 의 결과는 중위재산과 평균재산 모 두 국민생활실태조사에 비해 다소 더 높게 나타남. 중위총재산의 경우 대 도시30,950만원, 중소도시 28,395만원, 농어촌 21,690만원으로 국민생 활실태조사 결과에 비해 7,000만원 내외 더 높은 것으로 조사됨. - 4급지 4인가구 기준으로 중위총재산은 서울은 29,578만원, 인천 경기는 25,100만원, 기타광역시는 19,576만원, 기타 도시는 17,700만원으로 나 타남.

52 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 43 표 3-2 4인가구의 총재산(3급지) 조사 구분 대도시 중소도시 농어촌 국민생활 실태조사 가계금융 복지조사 전체 가구 자가 가구 전체 가구 중위총재산 23,530 20,950 13,170 평균총재산 33,844 34,040 21,053 중위총재산 30,560 26,160 18,080 평균총재산 44,247 39,680 26,548 중위총재산 30,950 28,395 21,690 평균총재산 44,329 40,119 33,336 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. 통계청, 2014년 가계금융복지조사. (단위: 만원) 표 3-3 4인가구의 총재산(4급지) 전체 가구 자가 가구 (단위: 만원) 구분 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 중위총재산 29,578 25,100 19,576 17,700 평균총재산 40,156 38,710 27,429 26,699 중위총재산 39,500 30,860 24,400 22,310 평균총재산 57,586 45,568 34,966 31,999 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. 나. 중위(평균)주택가격+거주주택을 제외한 총재산기준으로 재산기준 상향 조정 근거 주택이 자산에서 차지하는 비중이 매우 높을 뿐만 아니라, 거주 안정은 삶에서 무엇보다 중요한 복지의 영역임. 따라서, 적정한 수준의 안정적인 주거를 확보 하지 못한 계층에게 2차적 부양의무를 부과하는 것은 바람직하지 않음. - 적정한 수준의 안정적 주거수준 을 정의하기는 어렵지만, 첫째, 국민주택 수준 혹은 그 사회의 중간 혹은 평균 수준의 주거환경이 보장되어야 하며, 둘째, 장기적인 안정을 확보위해서는 가능한 주거를 보유하는 것이 유리하 다는 점은 대략적 인식을 같이할 것으로 보임. 일정 한도의 주택을 사전적으로 공제하는 방식도 대안으로 상정해 볼 수 있지만, 이 경우 전월세가구로서 일정 수준의 재산을 가진 가구와의 형평성 문제 등으로 본 연구에서는 대안에서 제외하였음.

53 44 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 주거보장과 더불어 긴급한 상황 또는 노후에 대비하여(for the rainy day) 일 정 수준의 자산 축적도 보장해 줄 필요가 있음. - 특히, 우리나라와 같이 공적 노후소득보장체계가 취약한 경우 노후 생활의 안정을 위한 자산을 인정하여야만 빈곤의 대물림 을 방지할 수 있음. - 긴급한 상황 혹은 미래 대비용 자산의 매각을 통해 부모 혹은 성인자녀를 부양하는 것은 자신의 미래 적정 생활보장을 위해 바람직하지 않음. 대안 4인가구의 중위 또는 평균 주택가격에 주택을 제외한 중위 또는 평균 재산액을 더한 값을 재산기준으로 상향조정 - 본 대안은 3급지(대도시, 중소도시, 농어촌), 4급지(서울, 인천 경기, 기타광 역시, 기타도시)로 구분하여, 각 급지별 중위 또는 평균 주택가격에 주택을 제외한 전체 급지 평균 재산액을 합산한 금액을 재산기준으로 설정하는 방 안임. - 한국보건사회연구원의 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조 사 (2011년 기준) 기준으로, 중위주택가격은 대도시 22,000만원, 중소도 시 16,000만원, 농어촌 8,000만원으로 조사됨. 주택을 제외한 4인가구 중 위재산은 6,700만원으로 나타남. 통계청의 2014년 가계금융복지조사 의 결과, 중위 주택가격은 대도시 24,000만원, 중소도시 18,000만원, 농어촌 9,000만원으로 나타나, 국 민생활실태조사 결과를 약간 상회하였음. 그러나 평균주택가격은 중위주 택가격보다 크게 낮아 국민생활실태조사와는 대조적인 결과를 보임. 주 택을 제외한 중위 재산액은 1억을 약간 넘는 것으로 조사됨. - 4급지 중위주택가격 기준으로 국민생활실태조사 결과, 서울은 30,000만 원, 인천 경기 22,000만원, 기타 광역시 16,000만원, 기타 도시 12,200만 원으로 조사됨. 한국감정원의 2013년 전국주택가격동향조사 (12월 기준)에 의하면, 서 울의 중위 주택가격은 412,126만원으로 국민생활실태조사 결과를 크게

54 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 45 상회하는 반면, 여타 지역의 주택가격은 국민생활실태조사의 4인가구 주 택가격과 매우 유사한 수준으로 나타남. 이는 국민생활실태조사가 서울의 강남을 중심으로 한 고가주택지역 주택가격을 저반영한 결과로 추정됨. 표 3-4 4인 자가가구의 주택가격과 주택을 제외한 재산액(3급지) (단위: 만원) 조사 구분 대도시 중소도시 농어촌 주택제외 재산액 국민생활 실태조사 가계금융 복지조사 중위주택가격 22,000 16,000 8,000 6,700 평균주택가격 24,767 21,136 9,567 18,248 중위주택가격 24,000 18,000 9,000 10,354 평균주택가격 17,456 14,530 8,260 23,116 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. 통계청, 2014년 가계금융복지조사. 표 3-5 자가가구의 주택가격과 주택을 제외한 재산액(4급지) (단위: 만원) 조사 구분 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 국민생활실태조사 (4인가구) 전국주택가격동향조사 (전체가구) 중위주택가격 30,000 22,000 16,000 12,200 평균주택가격 33,307 25,770 19,342 14,598 중위주택가격 412, , , ,364 평균주택가격 446, , , ,662 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. 한국감정원. 2013년 전국주택가격동향조사 (12월 기준). 2. 미약구간의 설정 근거 미약 구간 은 부양능력 있음과 없음의 완충구간으로 부양의무자에 대한 부양 비 부과를 전제로 수급 혜택을 주는 구간임. - 이 구간은 있음과 없음이라는 하나의 경계선 주변에 있는 소득이나 재산을 가진 부양의무자들 간 형평성을 도모하는 한편, 사적 부양와 공적 부양의 협력을 통해 빈곤의 사각지대를 최소화하고자 하는데 그 목적이 있음.

55 46 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 - 소득기준의 경우 미약 구간 이 존재하는데 비해 재산기준은 있음과 없음 기준만 존재함으로써 상대적으로 형평성이 훼손될 여지가 높을 뿐 아니라, 이로 인한 사각지대가 편재함. 또한, 현재 부양능력기준은 소득기준과 재산기준으로 구분되어 있으며, 두 기 준 중 하나의 기준이라도 초과하면 부양능력이 있는 것으로 간주됨. - 즉, 소득은 기준 이하이나 재산이 기준을 조금이라도 초과하면 부양능력이 있는 것으로 간주되고, 역으로 재산은 기준 이하이나 소득이 기준을 초과할 경우 미약이나 부양능력 있음으로 간주됨. 이와 같이, 2사분면이나 4사분면 에 속한 부양의무자에게 부양의무를 부과하는 데 대해 비판이 있을 수 있음. 대안 대안 1: 단일기준선 도입 - 소득에서와 같이, 단일한 다만 가구규모별 차등화만 유지 미약구간 설정 대안 2: 소득인정액 방식 도입 - 재산의 소득환산제 도입을 통해, 소득기준과 연동

56 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 47 그림 3-2 미약구간 도입 방안 1 현재 소득 부양능력 있음 부양능력있음 (A+B)의 185% B의 130% 부양능력 미약 부양능력 없음 부양능력있음 기본재산액+ (A+B)의42% 재산 2 대안 1: 단일기준선 방식 소득 부양능력 있음 부양능력 있음 (A+B)의 185% B의 130% 부양능력 미약 부양능력 없음 부양능력 미약 기본재산액+ (A+B)의42% 재산 3 대안 2: 소득인정액 방식 소득 부양능력 있음 부양능력 있음 (A+B)의 185% B의 130% 부양능력 미약 부양능력 없음 부양능력 미약 부양능력 있음 기본재산액+ (A+B)의42% 재산

57 48 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 3. 42% 기준 대신 가구규모별 균등화지수 설정 근거 42%라는 기준은 1999년도 4인가구 재산기준(3,200만원)의 120%(3,840만 원)에 대하여 월 이자율 1%를 가정할 경우 발생하는 월소득 284천원과 4인 가 구 최저생계비(93만원)와의 비율로 설정되었음. - 그러나 이러한 기준 설정의 근거가 취약하고, 현실의 변화를 반영하지 못함. 현재 재산기준은 재산의 소득환산제가 적용되고 있지 않으며, 다만 이러한 기 준은 가구규모별 차등화를 두는 역할만을 하고 있음. - 따라서 근거가 취약한 42% 기준 대신 가구규모별 균등화지수를 활용하는 방안이 좀 더 타당한 대안이 될 수 있음. 대안 OECD 수정균등화지수 활용 가구규모별 주거를 제외한 중위(평균)총재산의 차이를 균등화지수로 활용( 이 경우 1, 2인 가구의 재산액이 지나치게 낮아서, 현실적으로 이 대안은 적용 이 불가능함) 4. 급지 조정(4급지) 내지 단일 재산기준 설정 근거 2015년부터 국토교통부로 이관되는 주거급여제도는 기존의 3급지(대도시 중 소도시 농어촌) 체계에서 4급지(서울 인천/경기 기타 광역시 기타 시도) 체계로 전환 - 4급지체계로의 전환은 재산의 가장 큰 부분을 차지하는 주택의 지역별 차이 를 감안한 것임. 즉, 대도시 중소도시 농어촌 간의 주택가격 차이보다는 서울 과 수도권, 기타광역시, 기타도시 간의 주택가격 차이가 더 유효하다는 것

58 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 49 - 제도 일관성과 효율성 차원에서, 생계급여와 기타 급여, 그리고 부양의무자 기준도 이러한 주거급여의 급지방식으로의 변화를 모색할 필요가 있음. 부양의무자 기준의 경우, 실태적 측면과 함께 규범적 측면을 함께 고려할 필요 가 있음. - 수급자의 생계급여나 주거급여의 경우 지역별 욕구의 차이를 반영한다는 점에서 차등화하는 것이 규범적 측면에서나 실태적 측면에서 모두 정당화 될 수 있음. - 그러나 수급자를 부양해야 하는 부양의무자의 경우 지역별로 차등화된 기 준을 적용하는 것은 실태적 측면은 반영하나, 규범적 측면을 충족시키지는 못함. 헌법상 거주이전의 자유가 보장되고 있는 현실에서 농어촌에 살고 있다 고 해서 소득이나 재산이 상대적으로 적어도 피부양자를 부양해야 한다 는 것은 규범적 요건을 상대적으로 충족시키기 어려움. 5. 재산기준의 느슨한 적용 및 담당공무원 재량권 부여 근거 현재 부양능력 판정기준은 재산과 소득 둘 중 하나라도 기준을 초과하면 부양 능력이 있는 것으로 간주하고 있음. 소득이 하위 1, 2분위에 속하는 가구 중 재 산이 4, 5분위에 속하는 가구의 비중도 상당함. - 아래 표에서 보는 바와 같이, 소득 1, 2분위에 속하면서, 재산 4, 5분위에 속하는 가구는 전체 가구의 7.5%임. 이들 집단에 속한 가구주의 평균 연령은 63.4세로 대부분 고연령으로 소 득능력은 약화되고, 주택을 포함한 재산만 평균 이상인 집단임. - 특히, 소득이 하위 1분위에 속하는데 재산이 4분위 정도에 속하는 가구에게 부양의무를 부과하는 것이 정당한 것인지에 대한 검토가 필요함.

59 50 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 표 3-6 소득 5분위별 재산의 5분위가구의 분포 (단위: %) 구분 재산5분위 계 소득5 분위 계 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. 이는 앞서의 미약구간 설정 등을 통해 보완될 수 있지만, 중장기적으로 부양의 무자 기준을 느슨하게 적용하면서, 담당공무원에게 재량권을 부여하는 방안 모색이 필요. - 재산기준을 폐지 내지 느슨하게 적용하더라도, 소득기준으로 인해 일차적 으로 걸러지고, 재량권을 부여하더라도 책임성 문제, 예산 제약 등으로 인 해 재량권을 남용하는 경우는 드물 것으로 예상됨. 제3절 부양의무자 재산기준 개선대안별 효과 분석 1. 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 모수 추정 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사(김태완 외 2013, p.17) 원자 료를 분석하여 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 모수 추정 최저생계비 계측을 위한 본 조사인 2011년 국민생활실태조사 는 전 체적으로 1차 기초조사 및 심층실태조사와 2차로 시장가격조사 및 가구 유형별조사(장애인, 노인, 한부모)로 구성되어 있음. - 이 중 2011년 국민생활실태조사 는 2010년 인구주택 총 조사의

60 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 51 90% 조사구 자료에서 약 550개 조사구를 2단계 확률비례층화집락 추 출하여 22,000가구를 목표 표본으로 설정하였음. 조사기간은 2012년 8월 24일 ~ 12월 6일까지 약 3개월간 실시되었으며, 목표 표본 가구수 22,000가구 중에서 16,500가구에 대해 조사를 완료하 여 약 75%의 조사 완료율을 보임. 기준시점은 2011년임. 1차 기초조사의 주요 조사내용은 가구구성 및 가구원특성 등의 가구일반현황, 비목별 지출 및 소득, 자산, 주관적 최저생계비 등 생활실태의 내용을 포함. 소득평가액 기준으로 가구빈곤율은 10.65%, 인구빈곤율은 7.01%로, 약 194만 가구, 352만여명이 국민기초생활보장제도 상의 소득 기준으로 빈곤한 것으로 나 타남. 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 소득인정액 기준으로 빈곤한 가구 의 비율은 7.11%, 인구의 비율은 4.26%임. 이를 가구 및 인구 수로 환산하면, 2013년 기준 약 129만가구, 214만여명이 빈곤한 상태에 놓여 있는 것으로 추 정됨. 소득평가액 기준 빈곤율과 소득인정액 기준 빈곤율 간의 차이는 재산의 소득 환산으로 인한 빈곤층이라 할 수 있음. 즉, 소득은 최저생계비 미만이나, 재산 을 소득으로 환산하여 합산한 결과 소득인정액이 최저생계비를 초과하여 기초 보장 수급대상에서 제외되는 비수급 빈곤층임. - 이는 가구로 3.55%, 65만가구, 인구로 2.75%, 138만명에 달함. 표 3-7 빈곤율과 사각지대 규모 추정(2013년 기준 1) ) 구분 빈곤율 빈곤가구(인구)수 (단위: %, 명) 가구 인구 빈곤가구 빈곤인구 소득평가액(A) ,939,702 3,519,897 소득인정액(B) ,293,742 2,140,864 A-B (재산의 소득환산으로 인한 비수급빈곤층) ,961 1,379,032 주: 2011년 기준 빈곤율을 통계청의 2013년 인구와 가구 추계치로 환산한 값임. 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사.

61 52 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 소득인정액이 최저생계비에 미달하는 가구 중 3.53%는 기초보장 수급을 받고 있 는 것으로 나타났으나, 3.31%는 기초보장 수급을 받고 있지 않은 비수급빈곤층 으로 나타남. 가구수로는 약 60만 가구가 이러한 비수급빈곤층으로 추정되며, 이 들은 대부분 부양의무자 기준으로 인해 수급에서 제외된 빈곤층으로 추정할 수 있음. 이를 인구로 환산하면, 1.89%, 95만여명에 달함. 표 3-8 기초보장 수급여부와 소득인정액기준 빈곤율(2013년 기준 1) ) (단위: %, 명) 구분 비수급 전체수급 일부수급 계 부양의무자기준으로 인한 비수급 가구 인구 비빈곤 빈곤 ,629 계 비빈곤 빈곤 ,152 계 주: 2011년 기준 빈곤율과 수급률을 통계청의 2013년 인구와 가구 추계치로 환산한 값임. 원자료: 한국보건사회연구원, 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사. 2. 신청탈락가구 및 부양의무자가구의 특성 행복e음 데이터 원자료에서 2013년 1월~12월 기간 동안 국민기초생활보장제 도를 신청하였다가 탈락한 가구 중 지역규모별로 5,000가구의 가구원 및 부양의 무자 정보를 추출하여 시뮬레이션 분석 실시 2013년 기초생활보장 신청탈락 가구 중 소득 재산기준은 적합하나 부양의무 자가 존재하는 탈락 가구 추출 추출 결과, 신청탈락가구의 구성은 대도시 51.4%, 중소도시 26.7%, 농어촌 21.9%를 차지.

62 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 53 표 3-9 신청탈락가구 추출 결과 (단위: 가구, 명) 지역규모 신청 탈락자 신청탈락자 부양의무자 가구 수 가구원 수 부양의무자 가구 부양의무자 가구원 대도시 2,570 3,498 7,799 11,386 중소도시 1,406 1,961 4,299 6,098 농어촌 1,024 1,332 3,376 4,972 계 5,000 6,791 15,474 22,456 가. 신청탈락가구 특성 신청탈락가구 중 53.8%는 노인세대였으며, 일반세대 20.9%, 장애인세대 16.9%, 한부모세대 6.5% 등임. 신청탈락가구 중 51.4%는 대도시에 거주하고 있는 것으로 나타났으며, 중소 도시 거주가구가 28.1%, 농어촌 거주가구가 20.5%를 차지하였음. - 대도시 중에서도 서울에 거주하는 신청탈락가구가 33.7%를 차지하여 약 1/3에 이름. 나머지 인천/경기지역에 15.0%, 기타 광역시에 14.2%가 거주 하는 것으로 나타남. 이외 지역 거주가구도 37.1%에 이름. 표 3-10 신청탈락가구의 세대별 분포 (단위: %) 세대구분 빈도 비율 일반세대 노인세대 2, 장애인세대 한부모세대 조손/소년소녀가장세대 기타세대 계 4,

63 54 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 표 3-11 신청탈락가구의 지역 분포 (단위: 가구, %) 3급지 빈도 비율 4급지 빈도 비율 대도시 2, 서울 1, 중소도시 1, 인천/경기 농어촌 1, 기타광역시 기타지역 1, 계 5, 계 5, 신청탈락자 중 여성이 차지하는 비율은 54.9%로 남성의 45.1%에 비해 좀 더 많았음. 이는 평균 수명이 좀 더 길고, 빈곤에 빠지기 쉬운 여성 노인의 비율이 높기 때문인 것으로 추정됨. - 신청탈락자 중 65세 이상 노인의 비율은 57.3%에 이르러 절반이 넘었음. 이는 우리나라의 높은 노인 빈곤율을 반영함. - 신청탈락 가구 중 73.4%, 즉 4가구 중 약 3가구가 독신가구였음. 2인 가구 가 차지하는 비율이 18.5%였으며, 3인 이상 가구의 비율은 극히 미미한 것 으로 나타남. 표 3-12 신청탈락가구의 가구주 특성 및 가구규모 (단위: %) 가구주특성 비율 가구규모 비율 남성 인가구 73.4 여성 인가구 세까지 2.4 3인가구 ~34세까지 4.1 4인가구 ~44세까지 인가구 ~54세까지 인가구 ~64세까지 인가구 ~74세까지 24.8 평균가구원수 세이상 32.5 계(%, 가구) 100.0(5,000) 계(%, 가구) 100.0(5,000)

64 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 55 신청탈락가구 중 근로능력자가 있는 가구는 10가구 중 약 3가구에 불과함. 나 머지 70.72%는 근로능력 있는 가구원이 한 명도 없는 것으로 나타남. - 가구원 중 노인이 1명이라도 있는 가구가 59%에 이르러, 노인의 빈곤화 가 심각한 수준임을 알 수 있음. - 또한, 3가구 중 약 1가구는 장애인이 1명 이상 있는 가구였으며, 5가구 중 약 1가구는 중증장애인이 1인 이상인 것으로 나타남. 표 3-13 신청탈락가구의 가구원 구성 구분 근로능력자 노인 장애인 (1급~등급외) 중증장애인 (1~3급) 없음 명 명 명 명 이상 0.20 (단위: %) 신청탈락가구의 소득인정액은 평균 282,408원임. 1인가구의 평균 소득인정 액은 2013년 기준 최저생계비의 34.2%에 불과하며, 2인 이상가구의 경우 이 보다는 높지만 44.4%~64.9% 수준임. - 부양의무자기준으로 인해 국민기초생활보장 수급을 받지 못하는 가구의 대 부분이 매우 열악한 생활수준을 영위하고 있음을 짐작케 함.

65 56 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 표 3-14 신청탈락가구의 가구규모별 소득 및 재산 (단위: 원) 가구규모 소득인정액 최저생계비 대비 소득평가액 재산의소득환산액 1인가구 195, ,243 6,655 2인가구 432, ,365 23,350 3인가구 598, ,390 37,120 4인가구 819, ,740 18,858 5인가구 998, ,210 95,159 6인가구 1,364, ,253, ,569 7인가구 1,393, ,206, ,440 계 282, ,998 12,466 신청탈락가구의 부양의무자는 평균적으로 2.72명이며, 2명인 경우가 29.5% 로 가장 많고, 다음으로 3명 22.8%, 1명 21.5명 순임. - 부양의무자로 아들이 1명 이상 존재하는 경우가 71.8%로 가장 흔한 경우이 며, 혼인한 딸이 1명 이상 있는 경우가 37.1%, 혼인하지 않은 딸이 1명 이 상 있는 경우가 24.3%임. - 부양의무자로 부나 모가 존재하는 경우는 각각 21.8%와 18.8%임. 표 3-15 신청탈락가구의 부양의무자 현황 (단위: %, 명) 관계 전체 부 모 아들 혼인안한 딸 혼인한 딸 없음 명 명 명 명 명 명 명이상 계 평균(명)

66 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 57 나. 신청탈락자의 부양의무자가구 특성 부양의무자가구의 지역분포를 살펴보면, 대도시 거주자가 44.8%, 중소도시 거주 자가 45.0%, 농어촌 거주자가 10.3%로, 신청탈락가구에 비해 중소도시 거주자 비율이 높고, 농어촌 거주자 비율이 낮은 것이 특징임. 표 3-16 부양의무자가구의 지역 분포 (단위: 가구, %) 3급지 빈도 비율 4급지 빈도 비율 대도시 6, 서울 3, 중소도시 6, 인천/경기 4, 농어촌 1, 기타광역시 2, 기타지역 4, 계 14, 계 14, 부양의무자의 57.8%가 남성으로 남성이 여성에 비해 좀 더 높은 비율을 차지 하고 있음. - 부양의무자의 연령 분포를 살펴보면, 45~54세가 32.0%로 가장 높은 비중 을 차지하고 있으며, 이어서 35~44세 27.5%, 55~64세 15.5% 순임. - 부양의무자 가구 자체도 주거비, 교육비, 자녀 혼례비 등으로 지출이 한창 많은 시기인 경우가 대다수를 차지하고 있음. 표 3-17 부양의무자 특성 및 가구규모 (단위: %) 가구주특성 비율 가구규모 비율 남성 인가구 37.1 여성 인가구 20.2 ~24세까지 2.7 3인가구 ~34세까지 인가구 ~44세까지 인가구 ~54세까지 인가구 ~64세까지 인이상가구 ~74세까지 6.6 평균가구원수 세이상 5.5 계(%, 가구) 100.0(14,635) 계(%, 가구) 100.0(5,000)

67 58 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 신청탈락자와의 관계에 있어, 신청탈락자의 아들인 경우가 48.3%로 가장 많 고, 다음으로 딸인 경우 34.5%, 부 혹은 모인 경우가 16.7%임. 딸의 경우, 혼 인한 딸이 22.9%, 혼인안한 딸이 11.6%임. 표 3-18 부양의무자와 신청자와의 관계 (단위: 명, %) 신청자와의 관계 빈도 비율 부 1, 모 1, 아들 7, 딸 5, 혼인안한 딸 1, 혼인한 딸 3, 기타 계 14, 행복e음 데이터상, 전체 부양의무자 중 42.3%는 부양능력이 있는 것으로 판정 되었으며, 15.5%는 부양능력 미약, 42.2%는 부양능력 없는 것으로 판정됨. - 부양의무자가 아들인 경우 중 53.9%가 부양능력이 있다고 판정된 데 비해, 이보다 기준이 상당히 높게 설정되어 있는 혼인한 딸의 경우 11.1%만이 부 양능력이 있다고 판정되었음. 표 3-19 부양의무자와 신청자와의 관계별 부양능력 판정 결과(행정데이타상) (단위: 명, %) 신청자와의 관계 있음 미약 없음 계 부 모 아들 혼인안한딸 혼인한딸 기타 계

68 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 59 부양능력이 있는 것으로 판정된 부양의무자 가구의 평균 소득평가액은 약 294 만원, 재산의 소득환산액은 471만원에 이름. - 부양능력 미약인 부양의무자 가구의 평균 소득평가액은 233만원으로 부양 능력 있는 가구와 약 60만원 정도 적은 것으로 나타남. 이에 비해, 부양능력 이 없는 것으로 판정된 부양의무자 가구의 소득은 약 51만원에 불과함. 표 3-20 부양능력별 소득인정액, 소득평가액 및 재산의 소득환산액(행정데이타상) (단위: 원) 부양능력 소득인정액 소득평가액 재산의소득환산액 부양능력있음 7,660,734 2,936,919 4,713,403 부양능력미약 3,399,906 2,334,137 1,066,049 부양능력없음 1,149, , ,347 평균 4,297,357 1,836, ,423,898 부양능력이 있다고 판정된 부양의무자의 평균적인 소득은 348만원이며, 재산 은 287백만원이었음. - 이에 비해, 부양능력이 미약하다고 판정된 사람의 평균 소득은 285만원, 재 산은 130백만원으로, 특히 소득의 경우 부양능력이 있는 부양의무자의 절 반에도 못미침. - 부양능력이 없다고 판정된 부양의무자의 평균소득은 63만원에 불과하였으 며, 평균재산은 78백만원으로 부양능력 있는 부양의무자의 27.1%에 불과함. 표 3-21 부양능력별 총소득과 총재산(행정데이타상) (단위: 원) 구분 부양능력 평균 p50 p10 p25 p75 p90 있음 3,481,674 2,875, ,667 1,190,000 4,745,330 7,367,082 총소득 미약 2,847,463 2,433,334 1,125,000 1,650,001 3,466,717 4,962,200 없음 632, , ,667 1,758,333 있음 287,000, ,000,000 3,406,000 40,000, ,000, ,000,000 총재산 미약 130,000,000 56,400, ,000 7,335, ,000, ,000,000 없음 77,700,000 15,000, ,190 89,500, ,000,000

69 60 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 그림 3-3 부양의무자의 재산분포 (전체) (부양능력있는 부양의무자) (지역별 순자산 분포)

70 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 61 순재산 기준으로 전체 부양의무자의 절반 이상이 5천만원의 이하의 재산을 가 지고 있는 것으로 나타남. 그러나 약 10%의 부양의무자는 4억이 넘는 재산을 보유하고 있는 것으로 나타남. - 부양능력이 있다고 판정된 부양의무자의 경우, 평균적으로 전체 부양의무 자보다 재산보유액이 많아, 4억이 넘는 재산을 보유하고 있는 부양의무자 도 약 20%에 이름. - 지역별 재산분포를 살펴보면, 대도시의 경우 재산이 매우 적은 부양의무자 (1백만원 이하 25.0%)와 재산이 매우 많은 부양의무자(5억 이상 7.9%)의 비율이 중소도시와 농어촌보다 높게 나타남. 1백만원 이상에서 1억 이하의 재산을 가진 부양의무자의 비중은 지역별로 유사하게 나타남. 농어촌의 경 우 1억 이상 3억 이하의 재산을 가진 부양의무자의 비율이 타지역에 비해 상대적으로 높게 나타남. 3. 시뮬레이션 분석 결과 가. 부양의무자 재산기준으로 인한 사각지대 규모 추정 현행 기준으로 부양의무자 기준으로 인한 신청탈락가구의 분류 소득, 재산 등에서 결측치가 있는 가구 등의 제외한 총 분석대상가구는 4,421 가구임. 재산기준으로 부양능력이 있다고 판정된 부양의무자가 존재하는 신청탈락가 구의 비율은 57.29%임. - 이 중 소득기준으로는 부양능력이 있는 부양의무자가 없으나, 재산기준으 로만 부양능력이 있는 부양의무자가 존재하는 가구가 22.01%임. 소득기준 으로 부양능력이 미약하나, 재산기준으로 부양능력이 있다고 판정된 부양 의무자가 있는 가구의 비율은 17.96%이며, 소득, 재산 기준 모두 부양능력 이 있는 부양의무자가 존재하는 가구의 비율은 17.33%임.

71 62 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 소득기준으로 부양능력이 미약하거나, 있지만 재산기준으로는 부양능력이 없 는 부양의무자가 존재하는 가구의 비율도 42.71%로 집계됨. 표 3-22 현행기준 부양능력 판정 구분 소득기준 구분 부양능력없음 부양능력미약 부양능력있음 계 재산기준 부양능력없음 부양능력있음 계 , ,533 4, (단위: 명, %) 앞서 부양의무자 기준으로 인한 기초보장 사각지대의 규모는 602,629가구 (949,152명)로 추정되었음. 이를 위 소득기준과 재산기준에 의한 부양능력 판 정기준에 적용하여 대응하면 아래 그림과 같음. - 소득인정액은 최저생계비 미만이지만, 부양의무자의 재산기준만으로 부양 능력이 있는 것으로 판정되는 가구는 총 241천여 가구, 379천여명으로 추 정됨. 이 중 부양의무자의 소득기준이 부양능력 없음에 해당하는 가구는 133천가구, 209천여명이며, 소득기준이 부양능력 미약에 해당하는 가구는 108천가구, 170천여명임. 그림 3-4 현행기준 부양의무자기준으로 인한 사각지대 모수 추정 소득 (A+B)의 185% B의 130% 소득기준으로만 부양능력 있음 257,383가구 부양능력 미약 부양능력 없음 소득과 재산기준 모두 부양능력있음 104,436가구 재산기준으로만 부양능력있음 108,232가구 재산기준으로만 부양능력있음 132,639가구 기본재산액+ (A+B)의42% 재산

72 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 63 나. 대안 모형 4) 대안모형 I: 중위총재산을 기본재산액으로 설정하되 현재의 환산율 방식 적용 표 3-23 대안모형 I 의 주요 판정기준 금액 자료원 기본 재산액 소득환산 재산액 합산 금액 現 부양의무자 재산기준 대도시 : 2억28백 중소도시 : 1억36백 농어촌 : 1억1백 대도시 : 3억38백 중소도시 : 2억46백 농어촌 : 2억11백 1안 : 최저생계비 계측조사 자료 대도시 : 2억3천 중소도시 : 2억 농어촌 : 1억3천 대도시 : 3억4천 중소도시 : 3억1천 농어촌 : 2억4천 1억1천 2안 : 가계금융 복지조사 자료 대도시 : 3억 중소도시 : 2억8천 농어촌 : 2억1천 대도시 : 4억1천 중소도시 : 3억9천 농어촌 : 3억2천 3안 : 최저생계비 계측조사 자료(4급지) 서울 : 2억9천 인천경기 : 2억5천 기타광역시 : 1억9천 기타도시 : 1억7천 서울 : 4억 인천경기 : 3억6천 기타광역시 : 3억 기타도시 : 2억8천 * 백만원 단위는 모두 절사함. ** 주택외 재산, 소득환산 재산액 등은 부양의무자 가구 4인, 수급자 가구 2인 기준 *** 재산의 소득환산은 재산이 모두 주거용재산(환산율 1.04%)인 것으로 가정하고 환산 대안모형 II: {중위주택가격+주택외 중위재산액}을 기본재산액으로 설정하되 수 정균등화지수를 사용한 가구규모별 재산기준 설정 표 3-24 대안모형 II의 주요 판정기준 자료원 금액 중 위 재 산 주 택 주 택 외 現 부양의무자 재산기준 <기본재산액> 대도시 : 2억28백 중소도시 : 1억36백 농어촌 : 1억1백 <소득환산 재산액> 1억1천 1안 : 최저생계비 계측조사 자료 대도시 : 2억2천 중소도시 : 1억6천 농어촌 : 8천 6천7백 2안 : 가계금융 복지조사 자료 대도시 : 2억4천 중소도시 : 1억8천 농어촌 : 9천 1억 6천3백 (1억의 2인가구 기준) 대도시 : 4억9백 중소도시 : 3억49백 농어촌 : 2억59백 여유 4천2백 금액 (6천7백의 2인가구 기준) 대도시 : 3억38백 대도시 : 3억29백 합산 중소도시 : 2억46백 중소도시 : 2억69백 금액 농어촌 : 2억11백 농어촌 : 1억89백 * 주택외 재산, 소득환산 재산액 등은 부양의무자 가구 4인, 수급자 가구 2인 기준 ** 재산의 소득환산은 재산이 모두 주거용재산(환산율 1.04%)인 것으로 가정하고 환산 4) 본 연구에서는 모수치 추정을 위해 한국보건사회연구원의 2013년 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태 조사 원자료와 행복e음 데이터 상의 부양의무자기준으로 인한 신청탈락가구 원자료를 활용하였다. 분석 의 일관성을 위해서는 대안모형에서도 가능한 동일 자료의 결과를 활용하는 것이 바람직하나, 국민생활실 태조사와 가계급융복지조사 분석 결과 중위 재산에 상당한 편차가 나타나므로, 이들 두 자료를 동시에 활 용하여 대안모형을 분석하기로 하였다.

73 64 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 대안모형 III: 기본재산액은 현재 수준으로 유지하되 재산의 소득환산율을 1.04% 로 통일 다. 대안모형별 시뮬레이션 결과 대안모형별 총 추가 수급가구의 비율 사각지대의 총 규모를 100%로 둘 때, 부양의무자 재산기준을 개선했을 때 추 가되는 수급가구의 규모는 최소 7.6%에서 최대 21.85%에 이름. - 기본재산액을 2013년 최저생계비 계측조사 결과 지역별 중위총재산으로 설정한 I-1안의 경우, 총 추가 수급가구의 규모는 7.6%임. 기본재산액을 통계청 가계금융복지조사 결과 지역별 중위총재산으로 설정한 I-2안의 경우, 총 추가 수급가구의 규모는 20.52%로 I-1안에 비 해 매우 높은 수준임. 기본재산액을 2013년 최저생계비 계측조사 결과 4급지 중위총재산으 로 설정한 I-3안의 경우, 총 추가 수급가구의 규모는 12.23%임. 표 3-25 대안모형별 추가 수급가구의 비율(전체 사각지대 규모=100.0%) (단위: %) 구분 부양능력없음 부양능력미약 계 I I I II II III 중위주택가격에 주택을 제외한 중위재산액을 기본재산액으로 설정안 II안 의 경우, 2013년 최저생계비 계측조사 결과를 기준으로 한 II-1안의 경우, 총

74 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 65 추가 수급가구의 규모는 사각지대의 12.96%임. 통계청 가계금융복지조사 결과를 기준으로 한 II-2안의 총 추가 수급가 구의 규모는 21.85%에 이름. - 마지막으로, 현재의 기본재산액을 유지한 채 재산의 소득환산율을 1.04% 로 통일한 대안의 경우, 사각지대의 최대 10.67%가 총 추가 수급가구로 포 함될 수 있을 것으로 추정됨. 추가 수급자 수 및 소요예산 추계 수급자 수 및 소요예산 추계의 기본가정 - 단위는 가구임.(why. 모수 추계치에서 빈곤 사각지대의 평균 가구원수는 1.58명이며, 신청탈락가구의 평균 가구원수는 1.39명임. 즉, 부양의무자기 준 완화로 인한 추가수급가구는 상대적으로 고령독거가구가 많아 모수의 사각지대와 가구규모에서 차이가 날 수 있음. 따라서 모수 추계인구를 적용 할 경우 과대추정의 위험이 커짐). - 추가 수급가구 수는 수급률(take-up ratio)을 감안하여 최대 추가 수급가 구 추정치의 50%로 가정 5) - 중앙정부 소요예산은 총 소요예산 추계치의 80%로 가정 6) - 대안으로 인한 탈락가구는 없는 것으로 가정 추계 결과 - 추계 결과는 아래 표 3-26에 제시되어 있음. - 대안 모형별로 추가 수급가구 수는 최소 약 23천가구~최대 약 66천가구로 추정됨. 최소 추정모형은 I-1안으로 중앙정부 소요예산은 약1,942억원 정도로 추계되었음. 최대 추정모형은 II-2안으로 중앙정부 소요예산은 연간 5,572억원 정도 5) 기존 연구들(여유진 외, 2003, 2008; 손병돈 외, 2013)에서는 수급률을 60~70% 정도로 보고 수급자 수 를 추계하였으나, 실제 부양의무자기준 완화로 인해 추가로 수급자가 된 사례는 이보다 훨씬 적었음. 6) 15년 기초생활보장 생계 주거 교육급여 예산상 평균국고보조율(80.00%)을 적용함

75 66 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 로 추계됨. 현재의 기본재산액을 유지한 채 환산율만을 1.04%로 인하하는 III-1안의 경우, 추가 수급가구는 32천가구, 중앙정부의 총 소요예산은 연간 약 2,730억원 정도로 추산됨. 표 3-26 대안모형별 추가 소요예산 (단위: 가구, 백만원) 중앙정부 추가 소요예산 구분 추가수급가구 생계급여 주거급여 의료급여 계 I-1 22,900 64,646 17, , ,181 I-2 61, ,281 47, , ,225 I-3 36, ,357 28, , ,895 II-1 39, ,024 29, , ,583 II-2 65, ,042 50, , ,231 III-1 32,150 91,059 24, , ,000 부양의무자 재산기준 완화로 인한 사각지대 해소 효과 앞서 표 3-25에서 추정된 최대 사각지대 규모에서 50%의 실제 수급률을 가정 할 때, 대안 모형별 사각지대 해소효과는 아래 그림 3-4와 같음. - 기본재산액을 최저생계비계측조사 중위소득 기준으로 인상하는 I-1안의 경우, 전체 부양의무자 기준으로 인해 발생할 것으로 추정되는 사각지대의 약 3.8%만을 줄일 것으로 예상되며, 이는 재산기준으로 인한 총 사각지대 규모의 약 9.5% 규모에 해당함. - 최대안인 기본재산액을 가계금융복지조사 의 4인 주택가격에 주택을 제 외한 중위 재산 정도로 인상하는 II-2안의 경우, 부양의무자기준으로 인한 전체 사각지대의 10.9%, 재산기준으로 인한 사각지대의 27.3%를 줄일 수 있는 것으로 추정됨. - 환산율만을 1.04%로 조정한 III-1안의 경우, 전체 사각지대의 5.3%, 재산 기준으로 인한 사각지대의 13.3%를 줄일 수 있을 것으로 예상됨.

76 제3장 부양의무자 재산기준의 개선대안 및 효과 분석 67 그림 3-5 대안모형별 사각지대 해소 효과 (단위: %) 대안모형별사각지대해소효과 I-1 I-2 I-3 II-1 II-2 III 부양의무자기준으로 인한 사각지대 부양의무자재산기준으로 인한사각지대 분석의 한계 분석데이타가 신청탈락가구임을 감안할 때, 부양의무자의 소득과 재산이 실제 보다 하향 편포되어 있을 가능성이 높음. 따라서, 실제 부양의무자 재산기준을 완화했을 경우 예상보다 수급자 수 증가는 크지 않을 수 있음. 반대로, 부양의무자 기준 완화에 따른 수급자와 부양의무자의 행태 변화로 인한 부수효과(side-effect)가 있을 수 있음. 예컨대, 현재 소득인정액이나 부양의무 자 기준을 초과하는 가구 중 일부가 소득 재산의 증여나 은닉 등으로 수급자가 될 가능성을 배제할 수 없음. 그러나 이러한 효과는 미미할 것으로 예상됨. 부양의무자 기준이 완화되더라도 정보의 확산과 인지에 상당 시간이 소요될 것이므로 한꺼번에 수급자 수가 증가하지 않을 것임. 모수 추정에 사용된 데이터가 2013년이므로 이 사이 빈곤율의 변화 등으 로 모수 자체가 변화할 수 있음.

77 68 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 맞춤형 급여체계 이후 부양의무자 기준 개선을 위한 재추계 필요성 - 본 연구의 부양의무자 재산기준 대안과 추계는 2015년 7월부터 예고되어 있는 국민기초생활보장제도의 전면 개편 이전의 국민기초생활보장제도 하 에서 부양의무자 기준으로 인해 탈락한 가구에 대한 통계에 근거하여 이루 어졌음 년 7월부터 실시되는 맞춤형 급여체계로의 전환에 따라 급여별 선정 기준선, 부양의무자 소득기준, 주거급여 등 상당한 제도적 변화가 뒤따를 것이며, 이에 따라 본 연구의 추계에 사용된 신청탈락자에 관한 통계 또한 변화 가능성이 매우 높음. 특히, 재산기준의 경우 생계급여에서는 기존의 3급지(대도시, 중소도시, 농어촌)를 준용하는 반면, 주거급여에서는 4급지(서울, 경기 인천, 기타 광역시, 기타 도시)로 개편됨. 또한, 변화된 주거급여에서는 보증금의 급 여 환산율을 연 4%로 설정하고 있어, 생계급여 상의 주거재산 환산율(월 1.04%)와는 큰 차이를 보임. 따라서 부양의무자 재산기준 뿐만 아니라 수급자 재산기준까지 포괄하는 재산기준 전반의 개선 방안과 전체 제도와의 정합성 제고 방안 등에 대한 재검토가 이루어질 필요가 있음. - 따라서 부양의무자 기준 추가 완화를 위해서는, 맞춤형 급여체계 시행 이후 부양의무자 기준으로 인해 신청 탈락한 가구에 대한 통계자료를 확보하여 재추계가 이루어져야 할 것임.

78 제4장 정책적 제언

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80 4 정책적 제언 연구 결과의 요약 본 연구는 기초보장 사각지대를 완화하고 맞춤형 급여체계로의 전환에 조응하 기 위하여, 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 완화를 위한 근거와 대안을 모색하고, 각 대안별 사각지대 완화 효과와 소요예산을 추정하는데 그 목적이 있었음. 본 연구에서는 재산기준 개선의 대안으로서, - 첫째, 중위(평균)총재산 기준, 중위(평균)주택가격과 거주주택을 제외한 총 재산 기준으로 기본재산액을 상향조정하는 방안, - 둘째, 단일기준선 또는 소득인정액 방식의 미약구간을 설정하는 방안, - 셋째, 42% 기준 대신 가구규모별 균등화지수를 설정하는 방안, - 넷째, 급지 조정(4급지) 내지 단일 재산기준 설정 방안, - 마지막으로 재산기준을 느슨하게 적용하고 대신 담당공무원의 재량권을 확 대하는 방안 등을 대안으로 제시하였음. 효과와 소요예산을 추정하기 위해, 위 대안들 중 현실성 있는 대안을 중심으로 5가지 대안모형을 설정하였음. - 대안모형 I은 중위총재산을 기본재산액으로 설정하되 현재의 환산율 방식 적용하는 모형으로서, 기본재산액의 수준과 급지에 따라 구체적으로 3개 안이 제시되었음. 대안모형 II는 {중위주택가격+주택외 중위재산액}을 기본재산액으로 설 정하되 수정균등화지수를 사용한 가구규모별 재산기준 설정하는 방안으 로 중위주택가격 수준에 따라 2개의 구체적인 안을 설정하였음. 대안모형 III은 기본재산액은 현재 수준으로 유지하되 재산의 소득환산율

81 72 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 을 1.04%로 통일하는 단일안임. 시뮬레이션 결과, 부양의무자 재산기준을 개선했을 때 추가되는 수급가구의 규모는 최소 7.6%(약 23천가구)에서 최대 21.85%(약 66천가구)에 이르며, 이 에 따른 추가 소요예산은 연간 최소 약1,942억원에서 최대 5,572억원으로 추 계됨. 추후 연구에서 추가적인 검토 사항들 본 연구는 맞춤형 급여체계로의 전환에 앞서, 국민기초생활보장제도의 부양의 무자기준과 신청탈락자 자료에 근거하여 부양의무자 재산기준 개선대안과 효 과, 소요예산을 제시하였음. - 따라서, 앞서 언급한 바와 같이 맞춤형 급여체계 전환 이후 변화한 제도 내 용과 신청탈락자 자료가 구비 되는대로 추가적인 추계와 연구가 이루어질 필요가 있음. - 다음에 부양의무자 기준과 관련하여 몇 가지 주요한 추가 검토 사항을 제시 하고자 함. 첫째, 주지한 바와 같이 급여가 개별화됨에 따라 특히 주거급여의 급지와 환산 율 등이 변화함에 따라, 주거급여와 생계급여, 기타 급여들 간 정합성을 모색 하는 대안이 일차적으로 모색되어야 할 것임. - 즉, 향후 부양의무자 기준 뿐만 아니라 수급자 재산기준 등도 전체 제도 간 정합성을 제고하는 방안이 구체적으로 제시되어야 할 것임. - 또한, 개별급여별(생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여 등)로의 전환에 맞추어 부양의무자의 부양능력 판정기준을 차등화할 필요가 있는지, 그러 한 필요성이 인정된다면 어떠한 근거로 어떻게 차등화할 것인지에 대한 구 체적인 대안도 마련될 필요가 있음. 둘째, 맞춤형 급여체계에 조응하는 대안의 일환으로 중위 또는 평균 재산을 활 용하는 것이 타당한가에 대한 이론적 현실적 검토가 필요함. - 소득과 달리 재산의 경우 부동산 가격 등의 등락에 따라 실물가치의 등락이

82 제4장 정책적 제언 73 상대적으로 심하며, 중위 또는 평균재산을 활용할 경우 이러한 가능성을 포 용하지 못할 가능성이 높음. - 따라서 재산기준도 소득기준과 마찬가지로 중위 또는 평균값을 사용하는 데는 많은 반론이 제기될 수 있음을 염두에 두어야 함. 셋째, 부양의무자의 부양능력 판정에서 주택가격의 지역간 차이를 반영하는 것이 타당한지에 대한 이론적 현실적 검토가 이루어져야 할 것으로 보임. - 수급자의 소득과 재산기준은 욕구(needs)에 근거하고 있는 만큼, 지역 간 물가나 주거비의 차이를 반영하는 것은 일정 정도 타당성을 가짐. - 그러나 이들을 부양할 의무가 있는 부양의무자의 경우, 지역에 따라 재산기 준에 큰 차이를 두는 것은 상당한 반론을 제기할 여지가 있는 부분임. 향후 지역의 구분 방식(3급지와 4급지)과 지역별 기본재산액 설정의 타당 성과 근거에 대한 추가적인 검토가 이루어져야 할 것으로 보임. 넷째, 재산기준에서 미약구간 설정과 관련하여 구체적인 대안도 추가적으로 검토되어야 할 부분임. - 미약구간을 설정하는 것이 바람직한 대안의 방향인지, 미약구간을 설정한 다면 소득과 마찬가지로 단일기준선으로 설정할 것인지, 소득과 연계하 여 소득환산방식으로 설정할 것인지, 미약구간 설정에 따른 사각지대 해소 효과와 추가 소요예산이 어느 정도인지 등에 대한 추가적인 연구가 이루어 질 필요가 있음. - 관련해서, 소득기준과 재산기준을 or 관계로 설정하고 있는 현재의 논리 에 대한 타당성을 검토할 필요가 있음. 현재 부양의무자 기준에 의하면, 소득이 전무하더라도 재산이 기준을 초 과할 경우, 반대로 재산이 전무하더라도 소득이 기준을 초과할 경우 부양 능력이 있는 것으로 판정함. 소득기준과 재산기준을 & 관계로 설정하는 방안과, 앞서의 미약구간으 로서 소득과 재산을 환산제로 하나의 기준으로 설정하는 방안이 있을 수 있으며, 이에 대한 구체적인 대안 검토도 요구됨.

83 74 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 다섯째, 부양능력판정 재산기준을 폐지하고 대안적으로 공무원을 재량권을 확 대하는 것이 실현가능한 대안인지에 대한 이론적 현실적 연구 필요 - 현실에서 부양의무자와 소득과 재산은 상당히 높은 상관관계가 있음. 다만, 상관관계가 1이 아닌 이상 소득이 기준 미만이면서 재산은 매우 높은 경우 가 있을 수 있음. 이러한 예가 많은 경우 재산기준을 폐지할 경우 상당한 부작용이 있을 수 있음. 그러나 이러한 예가 소수라면 전담공무원의 재량에 의해 거를 수 있으며, 사각지대 해소와 예산효율성에 동시에 기여할 수 있음. - 부양의무자 기준이 장기적으로 일반 국민이 정서적으로 받아들일 수 없는 고소득 고재산 부양의무자의 피부양자가 수급자로 진입하는 것을 방지하는 데 그 목적을 두는 것으로 전환되기에 앞서, 부양의무자 재산기준 폐지에 대해 신중히 검토해 볼 필요가 있음. 마지막으로, 실제 국민들이 생각하는 부양의무자 기준의 수준과 부양의무 일 반에 대한 인식조사도 실시될 필요가 있음. - 현재 통계청 사회조사 등에서 일부 문항이 포함되어 있지만, 추상적인 수준에 머물고 있어 국민들이 생각하는 구체적인 사적 부양의 수준, 부양의무자 기준 의 수준 등에 대한 인식과 태도조사가 주기적으로 이루어질 필요가 있음. 사적 부양과 공적 부양의 역할 설정에 대한 이론적 철학적 현실적 재검토 필요 앞서는 국민기초생활보장제도 내의 부양의무자 기준과 관련한 추가적인 연구 과제를 제시하였지만, 좀 더 광의에서 부양부담에 대한 연구가 필요한 시점임. 부양의무자 기준은 1999년 국민기초생활보장제도의 성립 당시부터 현재까지 끊임없는 논의의 대상이었으며, 제도 시행 이후 꾸준히 개선이 이루어지기도 했음. - 부양의무자 기준은 사적 부양과 공적 부양의 역할 설정이라는 복지국가의 기본 가치와 성격의 척도일 뿐만 아니라, 최후의 안전망 으로서 공공부조

84 제4장 정책적 제언 75 의 기능과 범주를 설정하는 바로미터라 할 수 있음. 전자와 관련하여 부양의무자 기준은 강한 유교적 가족주의 유산에 기대 어 공적 부양에 앞서 사적 부양의 역할을 지나치게 강조해 왔다는 비판 을, 후자와 관련해서는 이로 인해 광범위한 기초보장의 사각지대를 존치 함으로써 특히 높은 수준의 노인빈곤 문제를 방기하고 있다는 비난을 받 아 왔음. - 지난 15년 동안 부양의무자 기준을 점진적으로 완화함으로써 사각지대를 줄이려는 노력이 지속적으로 이루어져 왔지만, 이러한 개선은 사적 부양과 공적 부양의 역할을 근본적으로 재설정하려는 노력이라기보다는 사각지대 를 완화시키려는 노력에 그쳤다고 평가할 수 있음. 향후, 몇 가지 측면에서 부양의무자 기준의 이론적 철학적 현실적 재검토가 필 요함. - 첫째, 본문에서 살펴본 바와 같이 외환위기 이후 가족 간 부양에 대한 인식 과 태도가 급격히 개인주의적으로 변모하고 있음에 주목할 필요가 있음. 이는 무엇보다도 경제의 저성장기조와 주기적 위기가 고착화되면서 주로 부양의무자인 경제활동인구의 경제적 상황이 불안정해지고 있는 현실을 반영함. 예컨대, 2014년 4분기 가계부채는 1089조에 달했고(헤럴드경제 ,4), 2인 이상 가구 중 적자가구의 비율은 22%에 이름. 이러한 기조 속에서 노인인구의 거의 절반(48.6%)이 중위소득 50% 기준 으로 빈곤한 상태에 놓여 있으며, 이러한 노인빈곤율은 OECD 국가 중 타의 추종을 불허하는 높은 수준임. 이같은 이유로, 좀 더 넓은 의미에서 사적 부양과 공적 부양의 역할을 근 본적으로 재설정할 시점에 이르렀다는 주장이 비등함. - 둘째, 사적 부양과 공적 부양 간의 역할 재정립의 전제로서, 공적 부양 내에 서 노후 소득보장제도 간 역할 설정이 전제되어야 함. 대부분의 자유주의 복지국가와 사민주의 복지국가의 경우 가족 간, 특히 직계존속에 대해 부양의무를 부과하지 않음. 독일과 같은 보수주의 복지

85 76 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 국가의 경우 공공부조 내에 부양의무자 기준이 존재하지만 사회복지전담 공무원에게 상당한 재량권을 부여하고 있음. 이와 같이, 부양의무자 기준이 존재하지 않거나 상당히 완화된 기준을 적 용함에도 불구하고, 공공부조 수급률이 크게 높지 않거나 공공부조제도 내에 노인 비율이 높지 않은 것은 1차적인 공적 노후소득보장제도, 즉 공 적 연금이나 기초노령연금이 잘 갖추어져 있기 때문임. 부양의무자 기준을 폐지하더라도 그 결과 빈곤 노인을 모두 공공부조(국 민기초생활보장제도)에서 떠안는 것은 여러 가지 측면에서 부정적 결과 를 초래할 위험이 높음. 따라서 부양의무자 기준과 관련 논의의 폭을 좀 더 넓혀서 공적 부양체계 내에서의 역할 설정을 전체적으로 조망할 필요 가 있음. - 셋째, 공적 부양은 세대간 계약(intergenerational contact)과 연대(solidarity) 의 기초 위에서 가능하다는 점을 설득력있게 제시할 이론적 철학적 현실적 근거를 준비하여야 할 것임. 사적 부양 부담을 줄이기 위해서는 반대로 공적 부양 부담이 증가되어야 하며, 이는 계층간 세대간 연대와 사회적 부담 의지와 직결되는 것임. 누 구에게 얼마나 부담하는 것이 적절할 것인지, 왜 그러한 것인지 등에 대 한 연구가 선결되어야 할 과제라 할 수 있음.

86 참고문헌 국민권익위원회(2011) 기초생활수급자 복지 사각지대 해소 제도개선 김광병 곽효문(2013) 국민기초생활보장법의 권리수준 변천에 관한 연구. 한국행정사학지. 32: 김미곤(2014) 빈곤층 소득보장정책의 현황과 과제: 개별급여로의 개편을 중심으로. 보건복지 포럼 김수정(2003) 한국의 빈곤정책에서 '부양의무자 기준'의 변화와 쟁점, 경제와 사회, 제59호, 김은하 박경하 김성훈 서소혜(2013) 국민기초생활보장제도 부양의무자 특성 분석. 한국보건복지 정보개발원. 김은하 이현주 백학영 이원진 서소혜 주찬희 현동길(2013) 국민기초생활보장제도 수급자 변동추 이 분석연구. 보건복지부 한국보건복지정보개발원. 김종수(2012) 국민기초생활보장법상 수급요건에 관한 검토. 사회보장법연구. 2012년제2호 김지혜(2013) 국민기초생활보장법 부양의무자 기준의 위헌성, 공법연구. 41(3): 보건복지부(2003) 국민기초생활보장사업안내. 보건복지부(2014) 국민기초생활보장사업안내. 손병돈 이소정 이승호 변금선 전영호(2013) 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 개선방안 에 관한 연구. 보건복지부 평택대학교 산학협력단. 여유진 외(2003) 국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 연구, 한국보건사회연구원 보 건복지부. 여유진 외(2009) 국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 연구, 한국보건사회연구원 보 건복지부. 여유진(2009) 현 부양의무자기준의 문제점과 개선 방안. 국민기초생활보장제도 부양의무자기 준 개선방안 정책토론회 자료집, pp 여유진(2004) 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준과 빈곤사각지대, 보건사회연구. 제24 권 제1호, 2004년 여름호. 연합뉴스( ) 덜 쓰고 돈 모은다...적자가구 비율 사상 최저. 윤희숙(2011) 노동시장과 공공부조 간 관계에 비춰본 기초생활보장제도 급여기준의 문제점.

87 78 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 KDI정책포럼. 이승호 구인회(2010) 국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 적절성 평가. 보건사회연구. 30(1): 이정식(2010) 인간다운 생활을 할 권리실현을 위한 공적 부양의 개선방안. 세계헌법연구. 16(3): 통계청, 각종 통계자료( 헤럴드경제( ) 대한민국 가계 3대 위협, 부채, 교육비, 부동산...중산층 복원 공수표 되나.

88 부 록 부록 1: 가구규모별 중위 및 평균 재산 1 8 부표 1-1 가구규모별 중위총재산(3급지) 1 8 부표 1-2 가구규모별 평균총재산(3급지) 1 8 부표 1-3 자가가구의 가구규모별 중위총재산(3급지) 1 8 부표 1-4 자가가구의 가구규모별 평균총재산(3급지) 2 8 부표 1-5 자가가구의 가구규모별 중위주택가격(3급지) 2 8 부표 1-6 자가가구의 가구규모별 평균주택가격(3급지) 2 8 부표 1-7 가구규모별 중위총재산(4급지) 3 8 부표 1-8 가구규모별 평균총재산(4급지) 3 8 부표 1-9 자가가구의 가구규모별 중위총재산(4급지) 3 8 부표 1-10 자가가구의 가구규모별 평균총재산(4급지) 4 8 부표 1-11 자가가구의 가구규모별 중위주택가격(4급지) 4 8 부표 1-12 자가가구의 가구규모별 평균주택가격(4급지) 4 8 부록 2: 시도별 중위 및 평균 주택가격 5 8 부표 2-1 연도별 시도별 유형별 중위주택가격 5 8 부표 2-2 연도별 시도별 유형별 평균주택가격 6 8 부표 2-3 연도별 지역구분별 유형별 중위주택가격 7 8 부표 2-4 연도별 지역구분별 유형별 평균주택가격 7 8

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90 부록 81 부록 1: 가구규모별 중위 및 평균 재산 (원자료: 2013 최저생계비 계측을 위한 국민생활실태조사 결과) 부표 1-1 가구규모별 중위총재산(3급지) 가구규모 대도시 중소도시 농어촌 1 3,470 3,610 2, ,000 15,220 12, ,590 16,500 14, ,530 20,950 13, ,350 22,400 16, ,780 20,840 10, ,280 16,200 34, ,080 56,450 7,600 Total 15,490 13,950 9,140 (단위: 만원) 부표 1-2 가구규모별 평균총재산(3급지) 가구규모 대도시 중소도시 농어촌 1 10,020 9,952 6, ,627 27,213 22, ,309 27,433 24, ,844 34,040 21, ,307 38,258 29, ,157 35,295 24, ,962 17,274 48, ,700 56,450 7,600 Total 27,597 25,504 17,684 (단위: 만원) 부표 1-3 자가가구의 가구규모별 중위총재산(3급지) 가구규모 대도시 중소도시 농어촌 1 15,160 10,840 5, ,300 20,560 14, ,320 25,200 19, ,560 26,160 18, ,420 29,870 20, ,480 27,350 12, ,080 16,200 34, ,080 56,450 Total 28,216 22,042 13,400 (단위: 만원)

91 82 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 부표 1-4 자가가구의 가구규모별 평균총재산(3급지) 가구규모 대도시 중소도시 농어촌 1 25,652 19,574 10, ,746 35,069 25, ,925 37,085 32, ,247 39,680 26, ,085 45,842 38, ,823 36,936 26, ,270 18,697 48, ,700 56,450 Total 42,536 35,479 23,557 (단위: 만원) 부표 1-5 자가가구의 가구규모별 중위주택가격(3급지) 가구규모 대도시 중소도시 농어촌 1 11,000 8,000 2, ,000 12,000 5, ,000 15,000 8, ,000 16,000 8, ,000 17,000 8, ,000 16,000 6, ,000 14,000 20, ,000 25,000 Total 20,000 14,000 5,000 (단위: 만원) 부표 1-6 자가가구의 가구규모별 평균주택가격(3급지) 가구규모 대도시 중소도시 농어촌 1 17,513 11,272 4, ,183 15,640 7, ,911 20,110 9, ,767 21,136 9, ,193 23,454 9, ,292 20,236 6, ,897 13,447 16, ,140 25,000 Total 24,199 18,239 7,007 (단위: 만원)

92 부록 83 부표 1-7 가구규모별 중위총재산(4급지) 가구규모 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 1 5,370 4,500 1,900 3, ,548 18,500 13,270 12, ,000 19,470 15,480 14, ,578 25,100 19,576 17, ,300 32,420 18,984 16, ,310 31,350 21,032 17, ,080 27,300 19,220 14, ,080 4,103 7,600 Total 21,500 17,270 12,450 10,300 (단위: 만원) 부표 1-8 가구규모별 평균총재산(4급지) 가구규모 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 1 13,131 13,322 6,492 7, ,099 32,695 20,647 21, ,788 32,414 25,703 24, ,156 38,710 27,429 26, ,640 44,871 31,789 28, ,713 42,819 40,569 23, ,656 19,841 21,118 18, ,921 4,103 23,854 Total 34,518 31,010 20,804 19,283 (단위: 만원) 부표 1-9 자가가구의 가구규모별 중위총재산(4급지) 가구규모 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 1 23,450 16,550 11,450 8, ,160 25,520 19,600 16, ,130 31,180 22,250 19, ,500 30,860 24,400 22, ,180 38,480 23,848 20, ,090 37,770 25,800 17, ,112 27,300 20,010 14, ,080 4,103 56,450 Total 39,500 29,290 21,250 16,560 (단위: 만원)

93 84 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 부표 1-10 자가가구의 가구규모별 평균총재산(4급지) 가구규모 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 1 33,426 31,664 17,327 12, ,301 44,086 28,493 26, ,029 44,609 35,010 32, ,586 45,568 34,966 31, ,120 53,856 41,279 35, ,891 46,603 50,998 26, ,518 19,841 26,640 20, ,921 4,103 56,450 Total 57,781 44,166 32,107 26,881 (단위: 만원) 부표 1-11 자가가구의 가구규모별 중위주택가격(4급지) 가구규모 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 1 20,000 13,000 9,500 5, ,000 15,000 14,000 7, ,000 22,000 15,000 10, ,000 22,000 16,000 12, ,000 27,000 16,000 11, ,000 27,000 18,000 9, ,000 25,000 13,000 13, ,000 1,500 25,000 Total 30,000 20,000 15,000 8,500 (단위: 만원) 부표 1-12 자가가구의 가구규모별 평균주택가격(4급지) 가구규모 서울 인천경기 기타광역시 기타도시 1 24,611 18,175 11,528 6, ,378 22,335 16,240 9, ,128 26,957 17,966 12, ,307 25,770 19,342 14, ,501 31,091 19,253 13, ,337 29,146 22,694 10, ,824 18,427 14,480 10, ,697 1,500 25,000 Total 34,947 24,990 17,376 10,837 (단위: 만원)

94 부록 85 부록 2: 시도별 중위 및 평균 주택가격 부표 2-1 연도별 시도별 유형별 중위주택가격 구분 종합 아파트 연립주택 단독주택 (단위: 천원) 전국 211, , , , , , , , , , , ,001 서울 414, , , , , , , , , , , ,964 경기 245, , , , , , , , , , , ,600 인천 177, , , , , ,109 81,600 79,500 79, , , ,000 부산 168, , , , , ,857 91,152 92,657 92, , , ,201 대구 152, , , , , ,570 74,000 78,750 80, , , ,000 광주 118, , , , , ,675 45,800 47,350 47, , , ,000 대전 175, , , , , ,735 55,500 55,150 57, , , ,000 울산 175, , , , , ,241 83,500 86,400 88, , , ,500 세종 119, , , , , ,000 42,000 49,200 51, , , ,000 강원 104, , , , , ,485 43,700 42,250 42,350 98,500 95,900 93,350 충북 116, , , , , ,470 47,400 48,000 50, , , ,000 충남 111, , , , , ,781 59,700 59,600 61,500 89,900 90,400 91,300 전북 90,349 89,597 88, , , ,440 34,900 35,450 36,150 57,000 55,500 55,250 전남 71,409 69,955 68, , ,558 98,262 38,000 39,600 40,000 52,000 52,050 52,200 경북 97, , , , , ,199 49,500 51,250 51,900 99,400 99,300 99,600 경남 146, , , , , ,722 79,500 78,250 80, , , ,000 제주 109, , , , , ,648 90,000 89,500 90, , , ,000 주: 각년도 12월 매매가격 기준임. 자료: 한국감정원(각년도) 전국주택가격동향조사.

95 86 국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구 부표 2-2 연도별 시도별 유형별 평균주택가격 구분 종합 아파트 연립주택 단독주택 (단위: 천원) 전국 231, , , , , , , , , , , ,575 서울 452, , , , , , , , , , , ,959 경기 259, , , , , , , , , , , ,767 인천 184, , , , , ,870 87,756 85,510 84, , , ,521 부산 188, , , , , ,612 94,708 94,755 94, , , ,884 대구 167, , , , , ,401 77,217 80,656 83, , , ,241 광주 135, , , , , ,894 52,233 52,776 52, , , ,516 대전 191, , , , , ,253 66,275 66,662 67, , , ,929 울산 208, , , , , ,807 92,599 93,332 96, , , ,325 세종 150, , , , , ,086 49,190 53,390 53, , , ,364 강원 115, , , , , ,198 53,040 52,830 53, , , ,184 충북 132, , , , , ,973 55,813 56,399 58, , , ,780 충남 130, , , , , ,167 60,868 61,687 62, , , ,892 전북 105, , , , , ,555 41,727 41,963 42,839 74,222 74,113 74,655 전남 85,570 84,132 84, , , ,014 45,053 45,767 45,978 73,177 72,714 72,419 경북 115, , , , , ,241 55,973 58,215 60, , , ,520 경남 160, , , , , ,480 77,267 78,350 79, , , ,027 제주 138, , , , , ,316 99,016 99, , , , ,689 주: 각년도 12월 매매가격 기준임. 자료: 한국감정원(각년도) 전국주택가격동향조사.

96 부록 87 부표 2-3 연도별 지역구분별 유형별 중위주택가격 구분 종합 아파트 연립주택 단독주택 (단위: 천원) 전국 211, , , , , , , , , , , ,001 서울 414, , , , , , , , , , , ,964 경기인천 211, , , , , ,344 98,450 96,551 95, , , ,300 기타광역시 157, , , , , ,016 69,990 72,061 73, , , ,740 기타시도 107, , , , , ,779 53,856 54,789 55,933 95,867 96,906 95,522 주: 지역별 각년도 12월 중위매매가격의 단순평균값임. 자료: 한국감정원(각년도) 전국주택가격동향조사. 부표 2-4 연도별 지역구분별 유형별 평균주택가격 구분 종합 아파트 연립주택 단독주택 (단위: 천원) 전국 231, , , , , , , , , , , ,575 서울 452, , , , , , , , , , , ,959 경기인천 222, , , , , , , , , , , ,144 기타광역시 178, , , , , ,593 76,606 77,636 78, , , ,179 기타시도 126, , , , , ,114 59,772 60,888 61, , , ,281 주: 지역별 각년도 12월 평균매매가격의 단순평균값임. 자료: 한국감정원(각년도) 전국주택가격동향조사.