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3 기초생활보장사업평가

4 사업평가 13-09( 통권 284 호 ) 기초생활보장사업평가 총괄I 조영철사업평가국장기획 조정I 정문종사회사업평가과장 작성 I 이채정사회사업평가과사업평가관 지원 I 이인희사회사업평가과행정실무원 김영신사회사업평가과자료분석지원요원 사업평가보고서 는국가주요사업에대한종합적이고체계적인평가를통하여주요정책및사업에대한문제점을진단하고개선방안을모색함으로써, 국회의예산및법안심사와의제설정을실효성있게지원하기위한것입니다. 문의 : 사업평가국사회사업평가과 02) peb3@nabo.go.kr 이책은국회예산정책처홈페이지 ( 를통하여보실수있습니다.

5 기초생활보장사업평가 이채정

6 이보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에따라국회의원의의정활동을지원하기위하여작성되었습니다.

7 발간사 정부는 2000년 10월부터시행된 국민기초생활보장법 에근거하여, 생활이어려운사람에게필요한급여를제공하여최저생활을보장하고자활을돕는기초생활보장사업을수행하고있습니다. 2007년 6조원대 (6조 6,157억원 ) 였던기초생활보장사업예산액은 2008년 7조원대에진입한뒤지속적으로증가하여, 2013년에는 8조원대 (8조 7,689억원 ) 를기록하는등사업의규모가확대되고있습니다. 그러나기초생활보장사업의성과미흡과통합급여체계및각종사회복지사업의기초생활보장급여수급자쏠림현상에의한근로유인저하등의문제점이지적되고있습니다. 이에따라, 본보고서는기초생활보장사업에대한평가를통하여문제점을파악하고, 개선방안을논의하였습니다. 평가결과, 현행기초생활보장급여수급자선정기준은부양의무자범위가넓고, 부양능력판정기준이낮으며, 재산의소득환산율이높은것으로나타났습니다. 또한, 대도시, 중소도시, 농촌별주거비지출이상이한것으로계측되었으나, 최저생계비결정시에는지역별편차가반영되지않고있었습니다. 뿐만아니라, 자활사업을통하지않고취업에성공한수급자대상근로유인체계가미흡하며, 저소득층지원사회복지사업의수급자쏠림현상에의해근로및탈수급유인이저하될가능성이있는것으로분석되었습니다. 향후정부는수급자선정기준개정, 주거급여단가합리화, 의료급여사업추진방식개편, 개별급여화및급여별빈곤선의다양화등기초생활보장사업의효율성및효과성을높이기위한정책적대안을모색해야할필요가있습니다. 또한, 근로를통한탈수급지원체계강화, 저소득층대상사회복지사업의우선순위재조정등을통하여빈곤층의근로를통한탈수급을유도해야합니다. 본평가보고서가기초생활보장사업에관심을가지고계시는의원님들의의정활동에기여할수있기를바랍니다 년 6 월 국회예산정책처장국경복

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9 요약 1. 기초생활보장사업현황 기초생활보장사업은 2000년 10월부터시행된 국민기초생활보장법 에근거하여, 생활이어려운사람에게필요한급여를제공하여최저생활을보장하고자활을돕는것을목적으로하는사업임. 기초생활보장사업은기초생활급여, 의료급여, 자활지원, 긴급복지, 취약계층의료비지원의총 5개단위사업으로구성됨. - 기초생활급여, 의료급여, 자활지원은소득인정액이최저생계비에미달하는빈곤층에게기초생활보장급여 1) 를지급함. - 긴급복지는저소득층에게한시적으로생계, 의료, 주거, 교육등을지원하여조기에위기상황에서벗어나도록돕는사업이며, 취약계층의료비지원은장애인, 외국인근로자, 차상위계층등에게의료비를지원해주는사업임. 기초생활보장사업의예산은 2007년 6조 6,157억원에서 2013년 8조 7,689 억원으로, 7개년연평균 4.8% 의증가율을보이고있음. 의무지출 2) 에해당되는기초생활보장급여의예산액은 2007년 6조 5,621억원에서 2013년 8조 2,779억원으로, 연평균 3.9% 증가함. 1) 기초생활보장급여는생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 의료급여, 자활급여등총 7 개임. 2) 의무지출이란정부재정지출중지출근거가법령에규정되어, 그소요액을반드시예산에반영해야하는지출임. 요약 vii

10 단위사업 기초생활급여 의료급여 자활지원 긴급복지 취약계층의료비지원 세부사업 2007~2013 년기초생활보장사업의예산추이 ( 단위 : 억원, %) 연평균증가율 생계급여 (A) 23,086 22,564 24,460 24,492 24,460 23,618 26, 주거급여 (B) 2,455 5,869 6,500 6,106 5,807 5,660 5, 교육급여 (C) ,105 1,204 1,299 1,356 1, 해산장제급여 (D) 양곡할인 , 기타 소계 26,502 29,508 33,056 33,124 32,769 31,772 33, 의료급여관리 의료급여경상보조 (E) 36,051 37,901 35,099 34,995 36,718 39,812 43, 소계 36,056 37,908 35,106 35,002 36,724 39,818 43, 자활사업 (F) 2,873 2,882 3,359 3,984 4,203 4,430 4, 자활장려금 (G) 근로능력있는수급자의탈수급지원 (H) 양곡할인 1,014 기타 소계 3,120 3,148 3,615 4,495 4,763 5,333 6, 긴급복지 차상위계층지원 689 1,479 1,139 1,335 1,546 2, 기타 소계 ,641 1,305 1,627 1,839 2, 기초생활보장급여 65,621 70,423 70,864 71,394 73,148 75,776 82, (A+B+C+D+E+F+G+H) 합계 66,157 71,762 73,933 74,505 76,472 79,351 87, 주 : 1. 양곡할인사업은 2008년부터 2012년까지단위사업기초생활급여의세부사업으로수행됨. 2. 단위사업기초생활급여의기타세부사업에는생계비융자이차및손실보전금, 기초생활보장관리, 복지급여사후관리가포함됨. 3. 단위사업자활지원의기타세부사업에는자활지원센터운영지원, 자활사업관리, 생업자금이차및손실보전금, 근로능력심사및평가운영이포함됨. 4. 단위사업취약계층의료비지원의기타세부사업에는장애인의료비지원과외국인근로자등의료지원이포함됨. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. viii 요약

11 기초생활보장사업의대상자는기초생활보장급여수급자와긴급복지및취약계층의료비지원대상인비수급저소득층으로구분됨. 기초생활보장급여수급자는근로능력이있는수급자와근로능력이없는수급자로구분되며, 일반적으로근로능력이있는수급자는자활사업에참여하는조건으로기초생활보장급여를지급받음. 비수급저소득층은 1) 소득인정액이최저생계비미만이지만, 부양능력이있는부양의무자가있거나수급권자본인의입대, 교정시설수용, 자발적중지등의사유로기초생활보장급여를지급받지않는경우와 2) 소득인정액이최저생계비이상으로판별된차상위계층으로구분됨. 기초생활보장사업의대상자구성 자료 : 각종정책자료및보건복지부의 2013년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를토대로국회예산정책처작성. 기초생활보장급여수급자수는 2007년부터 2010년까지는 153~157만명대를유지하였으나, 2011년 147만명, 2012년 139만명으로감소하는추세임. 기초생활보장급여수급자수는생계급여및주거급여를지급받는인구의수이며, 기타급여 ( 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여, 자활급여 ) 는수급자의건강상태, 학생인자녀유무, 근로능력유무등에따라지급됨. 요약 ix

12 긴급복지지원수급자수는 2007년 3만 176명에서 2012년 5만 3,705명으로증가 ( 연평균증가율 12.2%) 하였고, 취약계층의료비지원수급자수는 2007년 20만 3,877명에서 2012년 32만 2,454명으로증가 ( 연평균증가율 9.6%) 함. 2. 평가결과가. 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 현행부양의무자기준은부양의무자의범위가넓고부양능력판정기준이낮음. 부양의무자의범위가수급권자의 1촌직계혈족및그배우자 ( 수급권자의부모, 아들 딸및며느리 사위 ) 로규정되어있어, 시부모와며느리, 장인 장모와사위의관계에서는부양이지속되기어려운상황이발생할수있음. 부양의무자의실제소득이수급자와부양의무자가구최저생계비합의 130% 이상이면부양능력이있는것으로보는부양능력판정기준은수급자와부양의무자를빈곤층으로동반추락시킬수있음. 재산의소득환산제도는시장금리보다높은소득환산율을적용하고있음. 재산의소득환산제도는재산별소득환산율 3) 을적용한금액을소득인정액에포함시킴으로써, 재산에서매월일정한소득이발생하는것으로간주하여소득인정액을산정함. 금융재산의소득환산율 ( 월 6.26%) 과시장금리를비교한결과, 금융재산 100 만원에대한소득환산액은매월 6만 2,600원씩연간 75만 1,200원이지만, 실제 2012년기준시장금리의평균치인 3.4% 를적용하면, 연간 3만 4,000원의이자가발생함. 3) 일반재산월 4.17%, 주거용재산월 1.04%, 금융재산월 6.26%, 승용차월 100% 의소득환산율이적용됨. x 요약

13 금융재산의소득환산액과저축이자액비교 : 2012 년기준 소득환산 은행저축 원금 1,000,000 원원금 1,000,000 원 금융재산소득환산율월 6.26% 평균시장금리연 3.4% 월소득인정액 62,600 원월이자액 2,833 원 연소득인정액 (A) 751,200원연이자액 (B) 34,000원 A-B 717,200원자료 : 보건복지부의 기초생활보장안내 및한국은행경제통계시스템자료를토대로국회예산정책처산출. 나. 기초생활보장급여별단가및사업추진방식의적정성결여 중소도시를기준으로하는현행최저생계비결정방식은대도시, 중소도시, 농촌의주거비차이에서기인하는지역별최저생계비편차를반영하지못하는것으로나타남. 1999년대도시 4인가구의최저생계비는중소도시보다 6.2% 높고농촌은중소도시보다 13.9% 낮았으며, 2010년대도시는중소도시보다 6.4% 높고농촌은중소도시보다 8.8% 낮은것으로계측됨. 2007년기준지역별 비목별최저생계비계측결과, 농어촌지역은주거비로지출되는비용의구성비가 7.1% 로, 대도시대비 15.8%p, 중소도시대비 10.0%p 낮은것으로나타남. 의료급여의혜택을보는수급자수는줄어들었으나투입되는예산은점증하고있어, 고비용의의료서비스를지속적으로제공받아야할수급자수추이분석등을토대로사업추진방식의적정성여부를검토할필요가있음. 의료급여진료비지급액은 2007년 4조 2,238억원에서 2012년 5조 1,949억원으로증가 ( 연평균증가율 4.2%) 하였으나, 의료급여의혜택을보는수급자수는 2007년 185만 3,000명에서 2012년 150만 7,000명으로감소 ( 연평균증가율 4.0%) 함 요약 xi

14 다. 취업수급자대상근로유인체계미흡 현행수급자대상근로유인체계는자활사업의무참여자를중심으로운영되고있어, 자력으로일반노동시장에취업한수급자대상근로유인체계가미흡함. 자활장려금과자활특례제도는자활근로참여수급자를대상으로하며, 희망키움통장과이행급여특례제도는일반노동시장취업수급자를대상으로하지만적용범위가넓지못함 년기준일반노동시장취 창업가구대비희망키움통장가입가구비율은 27.2% 임. 조건부과제외자 4) 에는자력으로일반노동시장에취업한사람이포함되는데, 이들에대한근로유인체계가마련되지않아탈수급가능성이저하될수있음 년기준조건부과제외자는 17만 3,440명으로, 자활사업의무참여대상자인 5만 2,431명의 3.3배규모임. 수급자대상근로유인체계 사업명지원내용자활사업참여수급자일반취업수급자 현금서비스자활장려금희망키움통장자활특례제도이행급여특례제도 자활사업참여자의소득 30% 환급 3 년간취업수급자의개인저축에대한근로소득장려금및민간매칭금지급 (3 년이내탈수급조건 ) 자활사업참여로인해최저생계비초과시에도 3 년간수급자격인정 ( 생계 주거급여제외 ) 근로소득및사업소득의증가로탈수급한경우, 의료 교육급여 2 년적용 Ⅹ Ⅹ 주 : 1. 희망키움통장은기본적으로일반노동시장취 창업자를대상으로하는자산형성지원사업임. 가구원중자활사업에참여하여취업한사람이있을때에는자활근로사업에참여한경우만희망키움통장가입이가능함. 2. 이행급여특례제도는기본적으로일반노동시장취 창업자를대상으로하고있으나, 자활기업, 희망리본사업, 취업성공패키지등의자활사업에참여한경우에는이행급여특례의대상임. 자료 : 2013 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를토대로국회예산정책처작성. 4) 근로능력이있지만자활사업에참여하지않고도기초생활보장급여를지원받는사람. xii 요약

15 라. 저소득층지원사회복지사업의수급자쏠림에따른탈수급유인저하 정부가수행하고있는각종현금성사회복지사업이기초생활보장급여수급자에게집중되고있어, 수급가구의경상소득 5) 이비수급가구 6) 보다높은것으로나타남. 2005년수급가구의경상소득이비수급가구보다약 6만원더많은것으로분석되었고, 경상소득격차는 2006년 10.2만원, 2007년과 2008년에는각각 5.2만원, 6.6만원이었으나, 2009년에는 11.2만원으로증가함. 경상소득격차는공적이전소득중기타정부보조금 7) 을수급가구가더지원받기때문인것으로분석됨 년수급가구는비수급가구보다약 7.7만원많은기타정부보조금을지원받았고, 2006년 7.8만원, 2007년 10.3만원, 2008년 9.7만원, 2009년 9.8만원을더지원받은것으로나타남. 5) 경상소득은근로소득, 사업소득, 재산소득, 공적 사적이전소득으로구성됨. 재산소득은자본, 생산시설, 주식, 주택등과같은재산으로부터얻게되는소득을뜻하며, 이전소득은재화및용역의생산이나유통과관계없이얻게되는소득을뜻함. 6) 비수급빈곤층은한국복지패널의데이터수집원칙에따라중위소득 60% 미만에해당됨. 7) 기타정부보조금에는장애수당, 장애아동수당, 기초노령연금, 노인교통비, 한부모가족아동양육비지원, 영유아보육료, 국가유공자보조금, 긴급복지지원금, 각종바우처지원금등이포함됨. 요약 xiii

16 기초생활보장급여비수급빈곤가구와수급빈곤가구의월평균소득요소구성 ( 단위 : 명, 만원 ) 가구원수근로소득재산소득사적이전소득연금소득 공적이전소득 경상소득 기타사회보험소득 기타정부보조금공공부조소득 비수급 수급 비수급 수급 비수급 수급 비수급 수급 비수급 ( 비수급 ) 수급 비수급 ( 수급 ) 수급 비수급 (A) 수급 (B) B-A 비수급 수급 비수급 (A) 수급 (B) B-A 주 : 1. 비수급빈곤층은한국복지패널의정의에따라중위소득 60% 미만에해당되는경우임. 2. 기타사회보험소득에는고용보험과산재보험이해당되며, 기타정부보조금에는장애수당, 장애아동수당, 기초노령연금, 노인교통비, 한부모가족아동양육비지원, 영유아보육료, 국가유공자보조금, 긴금복지지원금, 각종바우처지원금등이포함됨. 3. 경상소득은근로소득, 재산소득, 사적이전소득, 공적이전소득의합이며, 분석상편의를위하여근로소득에사업소득을포함하여계산함. 자료 : 1~5 차년도한국복지패널자료를국회예산정책처분석. 저소득층대상사회복지사업의기초생활보장수급자와비수급자간예산배분현황을검토한결과 8), 2011년결산액기준예산배분비가기초생활보장수급자 70.1%, 비수급저소득층 29.9% 로, 수급자에게 2.3배정도많은예산이배분됨. 8) 저소득층지원사회복지사업중수급자와비수급저소득층예산구분이가능한사업만을분석함. xiv 요약

17 수급자에게우선권을부여하는사업이아닌문화이용권, 구강건강관리, 저소득층에너지효율개선, 저소득층연탄보조등 4개사업은수급자예산배분비가비수급저소득층보다높은것으로분석됨. - 이들 4개사업중 3개가차상위계층까지를사업대상으로정하고있지만, 실제수급자와비수급저소득층간예산배분비는적게는 6.4%p에서많게는 68.6%p까지차이가있음. 3. 정책적시사점과개선과제 수급자선정기준개정을통한기초생활보장급여사각지대해소필요 국민기초생활보장법 제2조를다음과같이개정하여, 부양의무자의범위를현행 수급 ( 권 ) 자의 1촌의직계혈족및그배우자 에서 수급 ( 권 ) 자의배우자및 1촌직계혈족 으로축소 ( 사위 며느리를부양의무자에서제외 ) 할필요가있음. 국민기초생활보장법 개정의견 현행제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. ~ 4. ( 생략 ) 5. 부양의무자 란제5조에따른수급권자를부양할책임이있는사람으로서수급권자의 1촌의직계혈족및그배우자를말한다. 6. ~ 11. ( 생략 ) 개정의견제2조 ( 정의 ). 1. ~ 4. ( 현행과같음 ) 5. 배우자및 1촌직계혈족을말한다. 6. ~ 11. ( 현행과같음 ) 부양의무자가구가중산층이상이고, 수급신청가구를부양하더라도중산층수준의삶을유지할수있을것으로판단되는경우에만부양의무를지도록부양능력판정기준을개선해야함. - 정부는부양의무자의소득이부양의무자가구기준중위소득과수급신청가구기준최저생계비합이상인경우로부양능력판정기준을변경할계획임. 요약 xv

18 수급자와부양의무자의소득인정액을산정할때적용되는재산의소득환산 율을인하하고, 주기적으로시장금리의추이를반영하여소득환산율을조정 할필요가있음. 주거급여단가합리화및의료급여사업추진방식개편필요 현행최저생계비는대도시, 중소도시, 농어촌간주거비차이를반영하지못하고있어, 주거급여단가를지역별로차등화할필요가있음. 기초생활보장급여수급자선정기준을완화하여생계급여및주거급여수급자를확대하는한편, 의료급여사업추진방식을개편하여예산집행의효율성을높일필요가있음. - 수급자의근로능력유무등을기준으로 1종과 2종으로구분하여운영중인의료급여제도를희귀난치성질환자, 만성질환자, 18세미만아동등으로구분하고, 이들에게적합한병원을연결해주는방안을고려해볼필요가있음. 근로를통한탈수급지원체계강화필요 정부는기초생활보장수급자에게도근로장려세제를적용하는방안을검토중이나, 정책의실효성을확신할수있을정도로충분한기반이마련되지못한것으로보임. 한국복지패널자료분석결과에따르면, 현행근로장려세제는정확한소득파악미흡으로인하여제대로작동하지않고있는것으로나타남 년근로장려세제대상자의전년도가구소득분포를추정한결과, 대상가구의약 26% 만 4분위미만에분포하고있어, 1~3분위구간에대상자의 66% 가분포하는당초설계와는괴리가있음. - 저소득층가구의대부분이근로장려세제의혜택을보지못한것은소득자료취합이어려운상황이거나, 일반노동시장에취업하여근로소득을얻는경우가적기때문일수있음. 정부는단기적으로현행근로유인체계를자력으로일반노동시장에취업한수급자에게확대하고, 장기적으로는자활장려금등수급자지원사업을근로장려세제로이관하는방안을고려할필요가있음. xvi 요약

19 저소득층대상사회복지사업의우선순위재조정필요 사회복지사업의수급자쏠림현상으로인하여기초생활보장수급자와비수급빈곤층간가처분소득역전현상이발생하고있는것으로나타나, 저소득층대상사회복지사업의우선순위의재조정이필요함. - 연료비, PC 지원등과같이생계급여나주거급여에포함되는항목에해당하는사업들은비수급빈곤층에게우선순위를부여할필요가있음. - 혜택이기초생활보장수급자에게우선적으로지원되는각종공공임대주택관련사업, 희망키움통장, 아동발달계좌등은비수급빈곤층에게도동등한우선순위를부여하는방안을검토할필요가있음. 기초생활보장급여의개별급여화필요 통합급여체계 9) 인기초생활보장급여를개별급여화하여비수급빈곤층에대한지원을강화할필요가있음. - 현행기초생활보장급여는통합급여체계로운영되고있어, 수급자는집중적인복지혜택을받을수있지만비수급빈곤층은어떠한지원도받을수없는현상이발생함. 보건복지부는 2014년 10월부터기초생활보장급여를개별급여화하고, 급여별로상이한수급자격요건을도입할계획임. - 변경안은 2011년최저생계비가당시중위소득의 38% 인것을기준으로하여, 급여별수급조건을설정함. 9) 통합급여체계에서기초생활보장수급자는생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여등을모두지원받지만, 비수급자는어떠한기초생활보장급여도지원받지못함. 요약 xvii

20 정부의기초생활보장급여의개별급여화방안 기초생활보장급여 현행 변경안 생계급여 최저생계비이하 중위소득 30% 의료급여 최저생계비이하 중위소득 38% 주거급여 최저생계비이하 중위소득 45% 교육급여 최저생계비이하 중위소득 50% 해산급여 최저생계비이하 중위소득 30% 장제급여 최저생계비이하 중위소득 30% 주 : 1. 정부는주거급여의수급조건으로중위소득의 40~50% 를제안하고있으나, 추계상의편의를위하여평균치인 45% 를적용함. 2. 해산 장제급여의경우정부차원에서별도의수급조건을제시하지않았지만, 현행과같이생계급여자격기준과동일한기준을적용하는것을가정함. 자료 : 2013 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 및 제 18 대대통령직인수위원회제안박근혜정부국정과제 를토대로국회예산정책처재구성. 국회예산정책처가 2012년결산기준으로변경안의소요예산을추계한결과, 중앙정부부담분은 2012년중앙정부결산액인 7조 880억원보다약 8.2% 적은 6조 5,068억 3,100만원으로추산됨. - 변경안소요예산은현행과동일한수급자선정기준, 급여별단가등을전제로개별급여화를실시할경우투입되는추계치임. 통합급여체계와개별급여체계의소요예산비교 : 2012년결산기준 ( 단위 : 백만원 ) 기초생활보장급여 현행변경안기준국회예산정책처추계 ( 통합급여체계 ) ( 개별급여체계 ) 생계급여 2,467,761 1,822,371 의료급여 3,936,071 3,936,071 주거급여 564, ,705 교육급여 105, ,894 해산장제급여 14,377 10,790 합 계 7,088,000 6,506,831 지방비추산액 1,991,965 1,841,460 주 : 1. 의료급여는변경안의기준인 2011 년대비최저생계비, 중위소득, 수급자의규모등의변화에의해중위소득 38% 를적용할경우소요예산이 3 조 3,693 억 2,300 만원일것으로추산되었으나, 보건복지부가현행최저생계비수준을기준으로의료급여제도를운영할것임을밝혔기때문에추계액대신 2012 년결산액을적용함. 2. 지방비추산액은 2012 년평균국고보조율인 79.43%( 의료급여는 77%) 를적용하여추계한값임. 자료 : 보건복지부제출자료및 2012 년가계동향조사원시자료분석추정치를토대로국회예산정책처추계. xviii 요약

21 절감된예산 (2012년결산기준약 5,800억원 ) 을기초생활보장사업의효과성을제고하는데투입할수있을것으로보임. - 부양의무자및소득인정액기준을개정하고, 주거급여의단가를지역별로차등화하며, 근로유인체계를자력으로일반노동시장에취업한수급자전반으로확대하는데절감액을활용하는방안등을검토할필요가있음. 요약 xix

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23 차례 I. 서론 / 1 1. 평가의필요성 1 2. 평가의개요 2 Ⅱ. 기초생활보장사업의현황 / 3 1. 기초생활보장사업의개요 3 2. 기초생활보장사업의예산현황 4 가. 기초생활보장사업의예산추이 4 나. 기초생활보장사업의중기재정계획 : 2012~2016년 6 3. 기초생활보장사업의대상자현황 8 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가 / 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 11 가. 절대적 정책적빈곤선으로서의최저생계비 11 나. 기초생활보장급여수급자선정기준 13 다. 기초생활보장급여수급신청탈락및탈수급현황 15 라. 기초생활보장급여수급자선정기준의문제점 기초생활보장급여별단가및수급자격의적정성결여 20 가. 최저생계비계측및현금급여기준설정방법 20 나. 주거비차이에의한지역별최저생계비편차 23 다. 의료급여수급기준개선필요 취업수급자대상근로유인체계미흡 28 가. 자활사업의개요및현황 28 차례 xxi

24 나. 수급자대상근로유인체계의현황 30 다. 수급자대상근로유인체계의한계 저소득층지원사회복지사업의수급자쏠림에따른탈수급유인저하 34 가. 수급빈곤가구와비수급빈곤가구간가처분소득역전현상 34 나. 수급가구와비수급가구의경상소득격차 35 다. 저소득층지원사회복지사업의대상별예산배분검토 37 Ⅳ. 정책제언 / 수급자선정기준개정을통한기초생활보장급여사각지대해소필요 주거급여단가합리화및의료급여사업추진방식개편필요 근로를통한탈수급지원체계강화필요 저소득층대상사회복지사업의우선순위재조정필요 기초생활보장급여의개별급여화필요 48 참고문헌 / 53 부록 / 55 xxii 차례

25 표차례 [ 표 1] 기초생활보장사업의예산현황 5 [ 표 2] 기초생활보장사업의중기재정계획 7 [ 표 3] 긴급복지및취약계층의료비지원수급자현황 10 [ 표 4] 빈곤의정의및빈곤선기준 12 [ 표 5] 기초생활보장급여수급자선정기준 14 [ 표 6] 기초생활보장급여수급자선정기준별신청탈락추이 15 [ 표 7] 탈수급사유별기초생활보장급여탈수급자추이 16 [ 표 8] 금융재산의소득환산액과저축이자액비교 : 2012년기준 18 [ 표 9] 2013년가구원수별최저생계비및현금급여기준 21 [ 표 10] 타법지원액산출근거 (4인가구기준 ) 23 [ 표 11] 최저생계비계측결과분석 24 [ 표 12] 2007년지역별 비목별최저생계비계측결과 25 [ 표 13] 의료급여예산추이 26 [ 표 14] 의료급여와건강보험의총진료비및대상자추이비교 27 [ 표 15] 근로능력에따른기초생활보장급여수급자구분 29 [ 표 16] 자활사업의무참여대상의탈수급현황 29 [ 표 17] 수급자대상근로유인체계 31 [ 표 18] 자활장려금지원실적분석 32 [ 표 19] 희망키움통장실적분석 33 [ 표 20] 기초생활보장급여비수급빈곤가구와수급빈곤가구의월평균소득요소구성 36 [ 표 21] 사회복지급여및서비스의수급자-비수급자간예산배분비 38 차례 xxiii

26 [ 표 22] 정부의기초생활보장급여개별급여화방안 50 [ 표 23] 개별급여화재정소요추계의기초값 : 2012 년결산기준 51 [ 표 24] 통합급여체계와개별급여체계의소요예산비교 : 2012 년결산기준 52 xxiv 차례

27 그림차례 [ 그림 1] 2007~2013년기초생활보장사업의예산추이 1 [ 그림 2] 기초생활보장사업의대상자구성 8 [ 그림 3] 기초생활보장급여수급자현황 9 [ 그림 4] 최저생계비계측흐름도 20 [ 그림 5] 근로소득수준별가처분소득추이 35 [ 그림 6] 기초생활보장급여의사각지대추정 41 [ 그림 7] 근로장려세제의급여구조 45 [ 그림 8] 2011년근로장려세제대상가구및급여액의소득분위별비중 46 [ 그림 9] 맞춤형복지지원전환개념도 49 차례 xxv

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29 I. 서론 1. 평가의필요성 기초생활보장사업은생활이어려운사람에게필요한급여를실시하여이들의최저생활을보장하고자활을조성하는것을목적으로한다. 2007년 6조원대 (6조 6,157 억원 ) 였던기초생활보장사업예산액은 2008년 7조원대에진입한뒤지속적으로증가하여, 2013년에는 8조원대 (8조 7,689억원 ) 를기록하였다. [ 그림 1] 2007~2013 년기초생활보장사업의예산추이 ( 단위 : 억원 ) 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 이처럼기초생활보장사업의규모는확대되고있으나, 기초생활보장사업의성과 미흡과통합급여체계 1) 및각종사회복지사업의기초생활보장급여수급자쏠림현상 등에의한근로유인저하등의문제점이지적되고있다. 이에, 기초생활보장사업에 대한평가를실시하여문제점을파악하고, 개선방안을논의하고자한다. 1) 통합급여체계에서기초생활보장급여수급자는생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여등을모두지원받지만, 비수급자는어떠한기초생활보장급여도지원받지못함. 1. 평가의필요성 1

30 2. 평가의개요 본보고서는기초생활보장사업의적용범위, 수급자선정기준, 최저생계비산정방법, 급여별단가, 근로유인체계, 비수급빈곤층지원사업에대한평가를수행하였다. 각부문별평가에는관련법령, 성과계획, 각부처가제출한예 결산및사업설명자료, 관련국책연구기관의연구보고서, 2007년부터 2012년까지가계동향조사원시자료, 2005년부터 2009년까지한국복지패널원시자료등을활용하였다. 평가기준은 1) 사업의적용범위및추진방식등이빈곤을완화하기에적합한지등사업추진의타당성, 2) 사업이계획대로추진되고, 성과를내고있는지등사업집행의효율성, 3) 빈곤층을대상으로하는다른사업과의조정이적절히이루어지고있는지등사업추진체계의합리성을중심으로설정하였다. 본사업평가보고서의 Ⅱ장에서는기초생활보장사업의현황을살펴보았다. Ⅲ 장에서는기초생활보장사업에대한부문별평가결과를제시하였다. Ⅳ장에서는평가결과를종합하고, 정책적개선방안을제시하였다. 2 Ⅰ. 서론

31 Ⅱ. 기초생활보장사업의현황 1. 기초생활보장사업의개요 기초생활보장사업은 2000년 10월부터시행된 국민기초생활보장법 에근거하여, 생활이어려운사람에게필요한급여를실시하여최저생활을보장하고자활을돕는것을목적으로한다. 기초생활보장사업은기초생활급여, 의료급여, 자활지원, 긴급복지, 취약계층의료비지원의총 5개단위사업으로구성된다. 단위사업기초생활급여, 의료급여, 자활지원은소득인정액 1) 이최저생계비에미달하는빈곤층을대상으로한다. 소득인정액이최저생계비보다적을경우에기초생활보장급여를지급받게되는데, 근로능력이없는빈곤층에게는조건없이급여가지급되지만근로능력이있는빈곤층은자활사업에참여하는조건으로급여를받는다. 기초생활보장급여는생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여 2) 등 7종으로구성된다. 생계급여및주거급여, 해산 장제급여는현금으로지급하고, 의료급여, 교육급여등은현물로제공한다. 자활급여는자활사업에참여하는기초생활보장수급자에게제공되는각종직업훈련및사회복지서비스이다. 3) 단위사업긴급복지와취약계층의료비지원은기초생활보장급여를지급받지않는저소득층을대상으로한다. 긴급복지사업은저소득층에게한시적으로생계, 의 1) 소득인정액이란개별가구의소득평가액과재산의소득환산액을합산한금액을뜻함. 자세한사항은 [ 표 5] 에정리되어있음. 2) 국민기초생활보장법 제 15 조 ( 자활급여 ) 1 자활급여는수급자의자활을돕기위하여다음각호의급여를실시하는것으로한다. 1. 자활에필요한금품의지급또는대여 2. 자활에필요한근로능력의향상및기능습득의지원 3. 취업알선등정보의제공 4. 자활을위한근로기회의제공 5. 자활에필요한시설및장비의대여 6. 창업교육, 기능훈련및기술 경영지도등창업지원 7. 자활에필요한자산형성지원 8. 그밖에대통령령으로정하는자활을위한각종지원 3) 단위사업자활지원의세부사업인자활사업, 자활장려금, 근로능력있는수급자의탈수급지원 ( 희망키움통장 ) 이이에해당됨. 1. 기초생활보장사업의개요 3

32 료, 주거, 교육등을지원함으로써조기에위기상황에서벗어나도록돕는사업이다. 취약계층의료비지원은장애인, 외국인근로자, 차상위계층 4) 등빈곤취약계층을대상 으로의료비를지원해주는사업이다. 2. 기초생활보장사업의예산현황가. 기초생활보장사업의예산추이 기초생활보장사업예산액은 2007년 6조 6,157억원에서 2013년 8조 7,689억원으로, 7개년연평균 4.8% 증가하였다. 단위사업별로살펴보면, 기초생활급여의예산액은 2007년 2조 6,502억원에서 2013년 3조 3,337억원으로증가 ( 연평균증가율 3.9%) 하였다. 의료급여의예산액또한 2007년 3조 6,056억원에서 2013년 4조 3,939억원으로증가 ( 연평균증가율 3.4%) 하였다. 자활지원은 2007년 3,120억원이었으나 2013년 6,885억원으로, 연평균 14.1% 의증가율을보였다. 긴급복지는 2007년 341억원에서 2013년 971억원으로, 연평균 19.1% 의증가율을나타냈다. 취약계층의료비지원은 2007년 138억원에서 2013년 2,557억원으로, 연평균 62.7% 증가하였다. 이는당초장애인과외국인근로자만을대상으로하였으나, 2008년부터차상위계층에대한의료비지원을시작하면서사업규모가확대되었기때문이다. 4) 소득인정액이최저생계비의 100 분의 120 이하인사람을뜻함. 4 Ⅱ. 기초생활보장사업의현황

33 단위사업 기초생활급여 의료급여 자활지원 긴급복지 취약계층의료비지원 세부사업 [ 표 1] 기초생활보장사업의예산현황 ( 단위 : 억원, %) 연평균증가율 생계급여 (A) 23,086 22,564 24,460 24,492 24,460 23,618 26, 주거급여 (B) 2,455 5,869 6,500 6,106 5,807 5,660 5, 교육급여 (C) ,105 1,204 1,299 1,356 1, 해산장제급여 (D) 양곡할인 , 기타 소계 26,502 29,508 33,056 33,124 32,769 31,772 33, 의료급여관리 의료급여경상보조 (E) 36,051 37,901 35,099 34,995 36,718 39,812 43, 소계 36,056 37,908 35,106 35,002 36,724 39,818 43, 자활사업 (F) 2,873 2,882 3,359 3,984 4,203 4,430 4, 자활장려금 (G) 근로능력있는수급자의탈수급지원 (H) 양곡할인 1,014 기타 소계 3,120 3,148 3,615 4,495 4,763 5,333 6, 긴급복지 차상위계층지원 689 1,479 1,139 1,335 1,546 2, 기타 소계 ,641 1,305 1,627 1,839 2, 기초생활보장급여 65,621 70,423 70,864 71,394 73,148 75,776 82, (A+B+C+D+E+F+G+H) 합계 66,157 71,762 73,933 74,505 76,472 79,351 87, 주 : 1. 양곡할인사업은 2008년부터 2012년까지단위사업기초생활급여의세부사업으로수행됨. 2. 단위사업기초생활급여의기타세부사업에는생계비융자이차및손실보전금, 기초생활보장관리, 복지급여사후관리가포함됨. 3. 단위사업자활지원의기타세부사업에는자활지원센터운영지원, 자활사업관리, 생업자금이차및손실보전금, 근로능력심사및평가운영이포함됨. 4. 단위사업취약계층의료비지원의기타세부사업에는장애인의료비지원과외국인근로자등의료지원이포함됨. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 2. 기초생활보장사업의예산현황 5

34 나. 기초생활보장사업의중기재정계획 : 2012~2016년기초생활보장사업의중기재정계획에따르면, 2012년 7조 9,446억원, 2013년 8조 7,577억원이기초생활보장사업에투입될것으로예상되었다. 실제로는 2012년과 2013년에각각 7조 9,351억원, 8조 7,689억원의예산이편성되어, 정부전망치의약 99.9%, 100.1% 규모로운영되었다. 2014년에는 9조 4,211억원의예산이투입되고, 2016년에는기초생활보장사업의지출규모가 10조원대 (10조 2,174억원 ) 를넘어설것으로전망된다. 기초생활보장사업의세부사업중생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산 장제급여, 의료급여는 국민기초생활보장법 과 의료급여법 에근거한의무지출사업이다. 의무지출이란정부재정지출중지출근거가법령에규정되어, 그소요액을반드시예산에반영해야하는지출이다. 의무지출인생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산 장제급여, 의료급여의 2014년중기재정계획예상분은 8조 3,269억원으로, 2013년예산액 (7조 7,232억원 ) 대비 7.8% 증가한규모일것으로전망된다. 6 Ⅱ. 기초생활보장사업의현황

35 단위사업 기초생활급여 의료급여 자활지원 긴급복지 취약계층의료비지원 [ 표 2] 기초생활보장사업의중기재정계획 ( 단위 : 억원, %) 세부연평균 사업증가율 생계급여 (A) 23,618 27,292 28,110 28,954 29, 주거급여 (B) 5,194 5,977 6,186 6,403 6, 교육급여 (C) 1,356 1,418 1,463 1,507 1, 해산장제급여 (D) 양곡할인 924 기타 소계 31,278 35,016 36,088 37,211 38, 의료급여관리 의료급여경상보조 (E) 39,812 42,289 47,201 49,469 51, 소계 39,818 42,295 47,207 49,475 51, 자활사업 (F) 4,430 4,716 5,073 5,326 5, 자활장려금 (G) 근로능력있는수급자의탈수급지원 (H) 양곡할인 기타 소계 5,333 6,717 7,125 7,383 7, 긴급복지 차상위계층지원 1,546 2,112 2,337 2,586 2, 기타 소계 2,428 3,019 3,261 3,514 3, 의무지출사업합계 70,132 77,286 83,269 86,642 90, 기초생활보장급여 75,310 82,875 89,242 92,894 96, (A+B+C+D+E+F+G+H) 합계 79,446 87,577 94,211 98, , 주 : 1. 양곡할인사업은 2008년부터 2012년까지단위사업기초생활급여의세부사업으로수행됨. 2. 단위사업기초생활급여의기타세부사업에는생계비융자이차및손실보전금, 기초생활보장관리, 복지급여사후관리가포함됨. 3. 단위사업자활지원의기타세부사업에는자활지원센터운영지원, 자활사업관리, 생업자금이차및손실보전금, 근로능력심사및평가운영이포함됨. 4. 단위사업취약계층의료비지원의기타세부사업에는장애인의료비지원과외국인근로자등의료지원이포함됨. 자료 : 2013년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를토대로국회예산정책처재구성. 2. 기초생활보장사업의예산현황 7

36 3. 기초생활보장사업의대상자현황 기초생활보장사업의대상자는기초생활보장급여수급자와비수급저소득층으로구분할수있다. 기초생활보장급여수급자는근로능력유무에따라, 근로능력이있는수급자와근로능력이없는수급자로구분된다. 일반적으로근로능력이있는수급자는자활사업에참여하는조건으로기초생활보장급여를지급받는다. 비수급저소득층은 1) 소득인정액이최저생계비미만이지만, 부양능력이있는부양의무자가있거나, 기초생활보장급여수급권자본인의입대, 교정시설수용, 자발적중지등의사유로급여를지급받지않는경우와 2) 소득인정액이최저생계비이상으로판별되었지만차상위계층으로규정되는경우로구분된다. 기초생활보장급여를지급받지않는비수급저소득층은긴급복지및취약계층의료비지원의대상이다. [ 그림 2] 기초생활보장사업의대상자구성 자료 : 각종정책자료및보건복지부의 2013 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를토대로국회예산정책처작성. 기초생활보장급여수급자수는현금으로제공되는생계급여및주거급여를지급받는인구의수이다. 생계급여및주거급여를제외한기타급여 ( 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여, 자활급여 ) 는생계급여및주거급여수급자의건강상태, 학생인자녀유무, 근로능력유무등에따라지급된다. 기초생활보장급여수급자수는 Ⅱ. 기초생활보장사업의현황

37 년약 155만명에서 2012년약 139만명으로감소하였다. 2007년부터 2010년까지는 153~157만명대로비교적일정한규모를유지하였으나, 2011년 147만명, 2012년 139만명으로감소하는추세를보이고있다. 이는 2010년사회복지통합관리망 ( 행복e 음 ) 5) 이개통됨에따라, 각종행정및금융정보가연계되어소득인정액이나부양의무자기준충족여부확인을통한부정수급자의수급권박탈이증가한결과로보인다. [ 그림 3] 기초생활보장급여수급자현황 ( 단위 : 만명 ) 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 반면, 긴급복지및취약계층의료비지원사업의수급자수는지속적으로증가하고있다. 긴급복지사업의수급자수는 2007년 3만 176명에서 2012년 5만 3,705명으로, 연평균 12.2% 증가하였다. 취약계층의료비지원사업의수급자수는 2007년 20만 3,877명에서 2012년 32만 2,454명으로, 연평균 9.6% 증가하였다. 5) 사회복지통합관리망은복지예산집행및관리시스템으로, 기존사업별로관리하던사회복지급여및서비스수급정보를개인별 가구별로통합하고 27 개기관 183 종의소득 재산자료를연계하였음. 개인별급여및서비스이력이통합적으로관리됨에따라, 공무원의횡령및수급자의부정수급을방지 적발하는등급여에대한사후관리가가능해졌고, 수급자격여부를신속하게판별할수있게됨. 3. 기초생활보장사업의대상자현황 9

38 [ 표 3] 긴급복지및취약계층의료비지원수급자현황 사업명 ( 단위 : 명 ) 연평균증가율 생계지원 7,349 7, ,962 16,227 12,913 21, 의료지원 21,273 23,143 40,095 35,617 33,908 24, 긴급복지 주거지원 , 교육지원 - - 8, 기타 995 1,535 12,550 3,142 1,396 4, 계 30,176 32, ,260 56,450 42,057 53, 희귀난치성질환자 17,189 19,227 20,226 21,789 22,156 22, 취약계층 만성질환자 71,168 78,579 90,775 91,962 99, , 의료비 18세미만아동 115, , , , , , 지원 계 203, , , , , , 주 : 1. 긴급복지사업의기타에는시설이용, 연료비, 해산 장제, 전기요금지원등이포함됨. 2. 취약계층의료비지원사업의수급자수는세부사업차상위계층지원의수급자수임. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 10 Ⅱ. 기초생활보장사업의현황

39 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가 1. 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여가. 절대적 정책적빈곤선으로서의최저생계비 정부는소득인정액이최저생계비미만에해당되는사람이최저생활을영위할수있도록돕기위해기초생활보장급여를제공한다. 즉, 소득인정액이최저생계비미만이면정부의지원이필요한빈곤상태로보는것이다. 이에따라, 최저생계비가기초생활보장급여를비롯한저소득층지원사업의대상자를선별하는빈곤선으로활용되고있다. 빈곤선 (poverty line) 은빈곤여부를확정하기위한기준이라할수있다. 빈곤선은빈곤의정의에따라상이하게설정된다. 빈곤의개념은주로절대적빈곤, 상대적빈곤, 주관적빈곤, 정책적빈곤으로구분된다. 절대적빈곤은최소한유지되어야할일정한생활수준을상정하고, 이러한생활수준을유지하기위해충족되어야할욕구를규정한다. 욕구를충족하기위한필수품을구입하는데필요한소득수준을설정하여, 이기준에미달하면빈곤한것으로규정하는것이다. 상대적빈곤은전체국민의소득수준대비비율로빈곤개념을정하는것이다. 상대적빈곤개념에기반한빈곤선은평균소득이나중위소득의 40%, 50%, 60%, 소득분포의하위 10%, 20% 등으로설정된다 6). 주관적빈곤은개인의주관적평가에기초하여빈곤여부를결정하는것이다. 정책적빈곤은정부의빈곤대책에의해결정된다. 6) 경제협력개발기구 (Organization for Economic Cooperation and Development; OECD) 와세계은행 (World Bank) 등국제기구에서는중위소득의 40%, 50%, 60% 미만을빈곤의기준으로삼거나, 개발도상국은평균소득의 1/3, 선진국은평균소득의 1/2 을빈곤선으로설정하는등상대적빈곤선의개념을토대로국가별빈곤률을비교하고있음. 1. 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 11

40 용어절대적빈곤상대적빈곤주관적빈곤정책적빈곤 정의 [ 표 4] 빈곤의정의및빈곤선기준 기본적욕구충족에필요한일정한소득수준에미달하는경우 전체국민의소득수준대비상대적인저소득층 개인의주관적평가에기초하여빈곤여부를결정 정부의빈곤대책에의해결정 빈곤선기준예산기준저소득기준주관적기준공식적기준 빈곤선도빈곤의개념에대칭하여네가지로구분된다. 첫째, 예산기준 (budget standard) 빈곤선은재화에대한욕구를확인하고, 욕구를충족하기위한비용이얼 마인지를추정한다. 둘째, 저소득기준 (low income standard) 빈곤선은중위 ( 혹은평 균 ) 소득 7) 대비비율과같이상대적방식으로기준을설정한다. 셋째, 주관적기준 (subjective standard) 빈곤선은최소소득기준에대한공동체의인식에기초한다. 넷째, 공식적기준 (official standard) 빈곤선은저소득에대한공식적혹은승인된 기준에기초한다. 8) 정부는기초생활보장급여수급자선정기준및급여기준액으로최저생계비를 활용하고있다. 우리나라의최저생계비는생활에필수적인모든품목에대하여최소 한의수준을정하고화폐가치로환산하는전물량방식 (market basket method) 으로 산정된다. 즉, 절대적빈곤개념을기초로하는예산기준빈곤선인것이다. 그러나 최저생계비를적용하는방식에있어소득이아닌소득인정액기준을활용함에따 라, 실질적으로는최저생계비가정책적인빈곤선으로전환되는효과가있다. 소득인정액은소득평가액과재산의소득환산액의합이다. 소득평가액은실제소 득에서가구특성별지출비용과근로소득공제금액을제외한것이다. 재산의소득환 산액은주택, 자동차, 저축등에소득환산율을적용하여, 재산을소득화한것이다. 이 에따라, 현금소득이전혀없더라도주택이나자동차를소유하고있거나저축액이 있을경우에는각재산별소득환산율적용액만큼소득이있는것으로인정된다. 재산의소득환산제도가적용되면, 생계를유지하는데활용할수있는가처분 소득이최저생계비미만이어도재산을소득으로환산한금액 ( 재산의소득환산액 ) 과 7) 중위소득이란총가구중소득순으로순위를매긴후정확히가운데를차지한가구의소득을뜻함. 이는소득계층을구분하는기준이됨. 중위소득의 50% 미만은빈곤층이며, 50~150%, 150% 초과는각각중산층과상류층으로분류됨. 8) 김미곤외, 2010 년최저생계비계측조사연구 정책보고서 , 한국보건사회연구원, Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

41 소득평가액의합인소득인정액이최저생계비이상일경우에는기초생활보장급여수급대상에서제외된다. 또한, 재산의소득환산액을포함한소득인정액이최저생계비미만이어서기초생활보장급여수급자로선정되더라도, 가구원수별생계급여및주거급여지급기준액에서소득인정액만큼을차감한액수를지급받게된다. 소득평가액은장애인연금등가구별특성에따른지원이나근로소득공제와같은기초생활보장급여이외의복지혜택을포함함으로써, 비수급저소득층과의형평성을유지하기위한수단으로활용된다. 그러나재산의소득환산액은재산의종류에따라월단위로적용되는소득환산율이현실과괴리된측면이많아개선이필요하다. 이와관련해서는기초생활보장급여수급자선정기준의문제점을살펴보면서구체적으로논의하도록하겠다. 나. 기초생활보장급여수급자선정기준 기초생활보장급여를지급받기위해서는수급권자와그친족, 그밖의관계인 9) 이관 할기초자치단체장에게수급권자의급여를신청하는것이원칙이다. 다만, 급여를 필요로하는사람이누락되지않도록일선사회복지전담공무원이관할지역에거 주하는수급권자본인의동의를얻어직권으로급여를신청할수도있다. 급여의신청이완료되면, 관할기초자치단체장은사회복지전담공무원이수급 권자의부양의무자유무및부양능력등부양의무자와관련된사항, 수급권자및 부양의무자의소득과재산에관한사항을조사하도록한다. 10) 소득 재산조사과정 에서적용되는수급자선정기준은 [ 표 5] 에제시된소득인정액기준과부양의무자 기준이다. 9) 국민기초생활보장법 제 21 조 ( 급여의신청 ) 1 제 5 조에규정된수급권자와그친족, 그밖의관계인은관할특별자치도지사 시장 군수 구청장에게수급권자에대한급여를신청할수있다. 2 사회복지전담공무원은이법에따른급여를필요로하는사람이누락되지아니하도록하기위하여관할지역에거주하는수급권자에대한급여를직권으로신청할수있다. 이경우수급권 자의동의를구하여야하며수급권자의동의는수급권자의신청으로볼수있다. 10) 국민기초생활보장법 제 22 조 ( 신청에의한조사 ) 1 특별자치도지사 시장 군수 구청장은제 21 조에따른급여신청이있는경우에는사회복지전담공무원으로하여금급여의결정및실시등에필요한다음각호의사항을조사하게하거나수급권자에게보장기관이지정하는의료기관에서검진을받게할수있다. 1. 부양의무자의유무및부양능력등부양의무자와관련된사항 2. 수급권자및부양의무자의소득 재산에관한사항 3. 수급권자의근로능력, 취업상태, 자활욕구등제 28 조에따른자활지원계획수립에필요한사항 4. 그밖에수급권자의건강상태, 가구특성등생활실태에관한사항 1. 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 13

42 [ 표 5] 기초생활보장급여수급자선정기준내용 소득인정액이최저생계비이하 - 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의소득환산액 소득인정액기준 부양의무자기준 소득평가액 = 실제소득 가구특성별지출비용 근로소득공제 - 실제소득 : 근로소득, 사업소득, 재산소득, 기타소득 ( 공적이전소득, 사적이전소득, 부양비, 추정소득등 ) 재산의소득환산액 = { 일반 금융재산의종류별가액 기본재산액 부채 + 승용차재산가액 } 재산의종류별소득환산율 - 재산의종류 : 일반재산, 금융재산, 자동차 - 기본재산액 : 대도시 (5,400만원), 중소도시 (3,400만원), 농어촌 (2,900만원) - 소득환산율 : 주거용재산 ( 월 1.04%), 일반재산 ( 주거용재산제외 ) ( 월 4.17%), 금융재산 ( 월 6.26%), 자동차 ( 월 100%) 범위 : 수급 ( 권 ) 자의 1촌의직계혈족및그배우자 부양능력판정 - 부양능력없음 : 수급 ( 권 ) 자선정 - 부양능력미약 : 부양비부과 - 부양능력있음 : 수급 ( 권 ) 자선정제외 자료 : 보건복지부, 2013 년국민기초생활보장사업안내, 보건복지부, 소득인정액기준은소득평가액과재산의소득환산액을합산한소득인정액이최저생계비미만인지여부를판별하는것이다. 소득평가액은실제소득에서가구특성별지출비용및근로소득공제액 11) 을제외한금액이다. 재산의소득환산액은개별가구의재산가액 ( 일반재산, 금융재산, 자동차등 ) 에환산율을곱하는방식으로구한다. 소득인정액이최저생계비이하인경우에는부양의무자기준을조사하게된다. 먼저, 부양의무자의존재유무를고려하고, 부양의무자가있는경우경제적인부양능력을판정하게된다. 다음으로부양능력이있는경우에는부양이행여부를고려하여선정하게된다. 부양의무자의범위는수급권자의 1촌의직계혈족및그배우자이다. 11) 근로능력이있는기초생활보장수급자중자활사업 ( 자활근로와자활기업에한정 ) 참여자를대상으로근로소득의 30% 를현금으로환급하여줌으로써, 기초생활보장제도의보충급여원칙 ( 소득인정액과각종기초생활보장급여의합이최저생계비미만 ) 에의해발생할수있는근로능력있는수급자의근로유인저하를완화하기위한제도임. 14 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

43 다. 기초생활보장급여수급신청탈락및탈수급현황기초생활보장급여신규신청자중신청탈락자의비율은 2010년 27.0%, 2011년 26.5%, 2012년 28.1% 로나타났다. 기초생활보장급여신청탈락자중 2010년 62.6%, 2011년 61.5%, 2012년 63.1% 가소득인정액이최저생계비를상회하여탈락한것으로나타났다. 신청탈락자중 2010년 22.0%, 2011년 20.6%, 2012년 17.7% 는부양능력이있는것으로판별된부양의무자가있는것으로확인되어신청이기각되었다. [ 표 6] 기초생활보장급여수급자선정기준별신청탈락추이 ( 단위 : 명, %) 기초생활보장급여신청자 (A) 284, , ,017 기초생활보장급여신청탈락자 (B) 76,771 68,323 72,790 기초생활보장급여신청탈락비율 (B/A*100) 탈락사유 소득인정액기준 부양의무자기준 기타 48,058 (62.6) 16,866 (22.0) 11,847 (15.4) 42,025 (61.5) 14,057 (20.6) 12,241 (17.9) 주 : 신청및탈락관련세부통계는행복 e 음이개통된 2010 년이후부터추출이가능함. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 45,925 (63.1) 12,852 (17.7) 14,013 (19.2) 한편, 부양의무자기준에의한기초생활보장급여수급권상실은증가추세를보이고있다. [ 표 7] 을살펴보면, 2010년부양의무자기준에의한기초생활보장급여수급권상실은 2.2% 였으나, 2011년과 2012년에는각각 14.6%, 15.9% 가부양의무자기준미충족에의해수급권을상실한것으로분석되었다. 이는 2010년부터사회복지통합관리망 ( 행복e음 ) 이개통됨에따라각종행정 금융정보가통합적으로제공되어, 이전까지는지방자치단체사회복지담당공무원의직접조사를통해발견되었던부정수급적발이증가함에따른것으로보인다. 소득재산변동에의한탈수급에는근로소득증가에따른탈수급뿐만아니라, 급여를지급받기위해은닉했던재산이드러남에따른탈수급도포함되어있다. 1. 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 15

44 기초생활보장급여수급자 1,549,848 1,529,939 1,568,533 1,549,820 1,469,254 1,394,042 기초생활보장급여탈수급자 185, , , , , ,679 탈수급사유 [ 표 7] 탈수급사유별기초생활보장급여탈수급자추이 탈수급자비율 ,807 부양의무자기준 (2.2) 소득재산변동관련 28,683 (16.8) 기타 138,431 (81.0) 34,361 (14.6) 55,404 (23.5) 145,914 (61.9) ( 단위 : 명, %) 34,026 (15.9) 72,777 (34.1) 106,876 (50.0) 주 : 1. 탈수급사유별세부통계는행복 e 음이개통된 2010 년이후부터추출이가능함. 2. 탈수급사유중 기타 는자활자립, 신규취업 창업, 자발적중지, 군입대, 전출입, 사망, 교정시설수용자등이해당됨. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 라. 기초생활보장급여수급자선정기준의문제점현재보건복지부가관리하고있는통계항목의한계로인하여수급 ( 권 ) 자의부양의무자및소득은폐등부정행위에의한신청탈락및탈수급비율을분리해서살펴볼수는없다. 그러나현행재산의소득환산율, 부양의무자의범위, 부양능력판정기준을고려하면, 부양의무자및소득인정액관련부정행위를제외하더라도소득인정액및부양의무자기준미충족에의한기초생활보장급여신청탈락및탈수급이높은비중을차지할것으로판단된다. 재산의소득환산제도는재산의환금가치를고려하여소득인정액을책정하는것을목적으로한다. 이에따라, 재산별소득환산율을적용한소득환산액과소득평가액을합한소득인정액을기준으로수급자격및수급급여액을심사한다. 현행재산의소득환산율은일반재산월 4.17%, 주거용재산월 1.04%, 금융재산월 6.26%, 승용차월 100% 가적용되고있다. 간단한예를들면, 1인수급가구가 100만원의저축액이있을경우에는 2013년 1인가구월현금지급액 12) 기준인 46만 8,453원에서 100만원의 6.26% 인 6만 2,600원을차감하는방식으로기초생활보장급여가운영되는것이다. 12) 최저생계비에서급식비, 전기요금, TV 수신료등의타법지원액을제외한금액임. 자세한설명은 [ 표 10] 의내용을참고하기바람. 16 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

45 보건복지부는일반재산을기준으로재산별소득환산율을설정하였다. 즉, 일반재산을 2년내에소진한다는전제 (100% 24개월 =4.17%) 로일반재산의소득환산율을결정하고, 이외의재산에대해서는재산별특성을반영하여소득환산율을정하였다. 그러나실제로는재산별소득환산율적용기간이 2년을경과하였더라도재산의소득환산제도가적용되었던재산을보유하고있다면, 지속적으로해당재산의소득환산액을소득인정액산정시에반영한다. 따라서, 수급자가재산을일정기간안에소진하는것을전제하고있다기보다는수급자소유의재산에서매월일정소득이발생한다고간주하고있는것이다. 기초생활보장급여수급자가 100만원의저축을가지고있다고가정하면, 매월 6 만 2,600원씩 ( 금융재산의소득환산율월 6.26% 적용 ) 연간 75만 1,200원의소득이발생하는것으로간주된다. 그러나실제 2012년기준시장금리의평균치인 3.4% 를 100만원에적용하면, 연간 3만 4,000원의이자가발생할뿐이다. 즉, 금융재산 100 만원에대한소득환산액이저축을했을때의이자보다 71만 7,200원만큼높게책정되는것이다. 또한, 재산의소득환산율이책정된 2003년의시장금리에비하여 2012년의시장금리가 1.01~1.66%p 낮은것으로확인되었다 13). 13) 2012 년기준 CD 유통수익률, 국고채, 회사채의금리평균은연 3.4% 임. <2003 년과 2012 년의항목별시장금리비교 > CD 유통수익률 (91 일 ) 국고채 (3 년 ) 회사채 ( 장외 3 년, AA- 등급 ) 2003년 년 년과 2003년금리차이 자료 : 한국은행경제통계시스템자료를토대로국회예산정책처재구성. ( 단위 : %) 1. 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 17

46 [ 표 8] 금융재산의소득환산액과저축이자액비교 : 2012 년기준 소득환산 은행저축 원금 1,000,000원 원금 1,000,000원 금융재산소득환산율 월 6.26% 평균시장금리 연 3.4% 월소득인정액 62,600원 월이자액 2,833원 연소득인정액 (A) 751,200원 연이자액 (B) 34,000원 A-B 717,200원 자료 : 보건복지부의 기초생활보장안내 및한국은행경제통계시스템자료를토대로국회예산정책처산출. 현행소득환산율은 2003년에책정된것이다. 보건복지부는 2004년부터 2012년까지수급권자는일반재산 ( 월 4.17%), 금융재산 ( 월 6.26%), 승용차 ( 월 100%) 14) 별차등환산율, 부양의무자는재산종류에구분없이월 4.17% 의소득환산율을적용하였다. 2013년부터는일반재산중주거용재산을분리하여, 수급자는주거용재산 ( 월 1.04%), 일반재산 ( 월 4.17%), 금융재산 ( 월 6.26%), 승용차 ( 월 100%) 별소득환산율, 부양의무자는주거용재산 ( 월 1.04%) 및그외재산 ( 월 4.17%) 별소득환산율을적용하고있다. 그러나주거용재산을제외한일반재산, 금융재산, 승용차에적용되는소득환산율은 10년동안 (2004~2013년) 조정되지않고있다. 이처럼재산의소득환산제도는저축과같은금융재산외에도일반재산, 승용차에시장금리보다높은수준의소득환산율을적용하고있다. 당초취지대로자산의환금가치를고려하여소득인정액을책정하는데소득환산율을활용하기위해서는시장금리와최근의금리인하추세를반영할필요가있다. 따라서, 현행소득환산율을인하하고, 주기적으로시장금리의추이를반영하여소득환산율을조정하는등의행정적조치를강구해야할것이다. 부양의무자의범위는수급권자의 1촌직계혈족및그배우자로규정되어있다. 수급권자의부모, 아들 딸및며느리 사위가부양의무자에해당된다. 보건복지부는수급권자의배우자가사망한경우사망한배우자의부모와수급자권의 1촌직계비속 ( 아들 딸 ) 이사망한경우그배우자 ( 며느리 사위 ) 에게는부양의무가없는것으로판정하도록지침에정하고있다. 그러나부양의무자의사망, 가출, 행방불명등의 14) 자동차구입비및유지비, 수급자의차량보유에대한국민인식등을고려하여월 100% 의소득환산율을적용하고있음. 18 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

47 경우에해당부양의무자의배우자에대한부양의무미부과조치뿐만아니라, 부양의무자의질병, 장애, 근로능력부족등에의해부양의무자의배우자가실질적인생계를책임지고있는경우등에대한부양의무자배우자의부양의무면제조치도고려할필요가있다. 또한, 부양의무자의부양능력판정기준이낮아수급자와부양의무자를빈곤층으로동반추락시키는결과를야기할수있다. 현행제도는부양의무자의실제소득이수급자가구와부양의무자가구최저생계비합의 130% 이상인경우부양능력이있는것으로본다. 15) 예컨대, 2011년기준부양의무가구의가구원수가 4인 ( 최저생계비 143만 9,413 원 ) 이고수급신청가구의가구원수가 1인 ( 최저생계비 53만 2,583원 ) 인경우, 부양의무가구의소득이월 256만 3,595원이면 16) 부양능력이있는것으로판정된다. 이는통계청 2011년가계동향조사분석결과에근거한경상소득기준 4인가구중위소득의 50% 인 198만 5,159원에 1인가구최저생계비인 53만 2,583원을더한 251만 7,742원을 4만 5,853원상회하는금액이다. 15) 국민기초생활보장법시행령 제 4 조 ( 부양능력이없는경우 ) 1 법제 5 조제 3 항에서 " 부양의무자가있어도부양능력이없는경우 " 란부양의무자가다음각호의어느하나에해당하는경우를말한다. 이경우제 2 호에해당하는부양의무자는개별가구에속하지아니하는다른직계혈족에대해서만부양능력이없는것으로본다. < 개정 > 1. 수급자인경우 2. 직계존속또는 장애인복지법 에따른중증장애인인직계비속을자신의주거에서부양하는경우 ( 보건복지부장관이정하여고시하는경우로한정한다 ) 3. 다음각목의어느하나에해당하는사람으로서재산의소득환산액이보건복지부장관이정하여고시하는금액미만인경우가. 제 3 조에따른실제소득에서질병, 교육및가구특성을고려하여보건복지부장관이정하여고시하는금액을뺀금액 ( 이하 " 차감된소득 " 이라한다 ) 이최저생계비의 100 분의 130 미만인사람나. 일용근로등에종사하는사람. 이경우일용근로는근로를한날이나시간에따라근로대가를계산하는근로로서고용계약기간이 1 개월미만인근로로한다. 4. 제 1 호부터제 3 호까지외의사람으로서다음각목의요건을모두충족하는경우가. 차감된소득이수급권자및해당부양의무자각각의최저생계비를합한금액의 100 분의 130 미만일것. 다만, 노인 ᆞ 장애인 ᆞ 한부모가정등수급권자가구의특성으로인하여특히생활이어렵다고보건복지부장관이정하는경우에는 100 분의 185 미만으로한다. 나. 재산의소득환산액이보건복지부장관이정하여고시하는금액미만일것다. 부양의무자의차감된소득에서부양의무자최저생계비의 100 분의 130( 가목단서의경우에는 100 분의 185) 에해당하는금액을뺀금액의범위에서보건복지부장관이정하는금액을수급권자에게정기적으로지원할것 5. 그밖에질병, 교육, 가구특성등으로인하여부양능력이없다고보건복지부장관이정하는경우 16) (1,439, ,583) 130/100=2,563, 기초생활보장급여수급자선정기준의적정성결여 19

48 그러나부양의무가구와수급신청가구최저생계비합의 130% 수준이 4인가구중위소득 50% 와 1인가구최저생계비의합을약 4만 6,000원상회한다고하여, 부양의무가구가수급신청가구의생계를책임지더라도중산층수준의삶을영위할수있을것이라는전제에는재고의여지가있다. 최저생계비는현금으로지원되는생계급여와주거급여의합이기때문에, 수급신청자가질병이나장애가있어지속적인의료비지출이필요할경우에는부양의무가구가그부담을지게된다. 이처럼최소한의생계비이상의지출이필요한경우에는부양의무자가구의중산층수준의삶을보장할수없게되는것이다. 따라서, 현행부양능력판정기준을조정할필요가있다. 2. 기초생활보장급여별단가및수급자격의적정성결여 가. 최저생계비계측및현금급여기준설정방법 다음은최저생계비계측방법을단계별로정리한흐름도이다. [ 그림 4] 최저생계비계측흐름도 자료 : 김미곤외, 2010 년최저생계비계측조사연구 정책보고서 , 한국보건사회연구원, Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

49 먼저, 정부는 3년에한번씩소득하위 40% 중일부가구를선정하여 국민생활실태조사 를실시한다. 국민생활실태조사 를토대로한국보건사회연구원이표준가구를설정하고지역을구분한다. 2010년에는 40세부와 37세모, 11세 ( 남 ) 와 9세 ( 여 ) 자녀로구성된 4인가구가표준가구로설정되었다. 지역은대도시, 중소도시, 농어촌으로구분하였다. 다음으로, 식료품비, 주거비, 광열수도비, 가구집기 가사용품비, 피복신발비, 보건 의료비, 교육비, 교양 오락비, 교통 통신비, 기타소비지출, 비소비지출의 11개비목에대하여표준가구의지역별최저생계비를계측한다. 한국보건사회연구원이실시하는최저생계비계측조사결과에서는지역을대도시, 중소도시, 농촌으로구분하여지역별경제상황을반영한최저생계비를제시하고있으나, 정부가최저생계비를결정할때에는중소도시 4인가구를기준으로한다. 2013년표준가구의최저생계비는 2010년계측한최저생계비에물가상승률등을고려하여구한 154만 6,399원이다. 여기에가구원수별 OECD 가구균등화지수 17) 를적용한최저생계비는다음과같다. [ 표 9] 2013년가구원수별최저생계비및현금급여기준 ( 단위 : 원 / 월 ) 최저생계비 현금급여기준 1인가구 572, ,453 2인가구 974, ,636 3인가구 1,260,315 1,031,862 4인가구 1,546,399 1,266,089 5인가구 1,832,482 1,500,315 6인가구 2,118,566 1,734,541 자료 : 보건복지부제출자료. 17) 기준가구에서일정한생활수준을충족시키는생계비를 1 로했을때, 이와동일한생활수준을충족시키기위해다른유형의가구에서요구되는생계비는얼마인가를나타내는지수임. <OECD 가구균등화지수 > 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 자료 : 보건복지부제출자료. 2. 기초생활보장급여별단가및수급자격의적정성결여 21

50 현금급여기준은기초생활보장수급자에게현금으로지원되는생계급여와주거급여의최대액을말하며, 현물로지급되는의료급여등과 [ 표 10] 에제시된타법지원액을제외한금액이다. 보건 의료와교육부분은기초생활보장제도내에서현물로의료급여와교육급여가지급된다는점을감안하여, 최저생계비반영금액의일정분을타법지원액으로감액한다. 18) 또한, 전기요금, TV, 전화등의서비스를제공하는기관들이기초생활보장수급가구에대해요금감면혹은할인혜택을주도록제도화하여, 이에대해서도최저생계비에서감액하는방식으로현금급여기준을정하고있다. 요컨대, 현금급여기준은최저생계비에서타법지원액을차감한금액으로서, 소득이전혀없는수급자에게현금으로지급되는최고금액기준이다. 소득이있는기초생활보장수급자는가구별현금급여기준에서해당가구의소득인정액을뺀나머지금액을현금으로지원받는다. 18) 보건 의료부문의타법지원액은의료급여액에대한차감이아닌 의료급여법 에근거한본인부담액이적용대상이며, 교육부문의타법지원액인교육급여는학령기자녀가있는표준가구를기준으로최저생계비를계측하기때문에최저생계비에교육비를포함하지만기초생활보장급여로교육급여가별도로제공되기때문에반영한것임. 22 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

51 최저생계비비목품목반영금액타법지원액산정근거및기준소관부처및기관식료품급식비 69,710 69,190 학교급식법 제9조교육부표준가구아동 2인급식비전액 한국전력전기공급약관광열수도전기요금 35,111 7,022 수급자주택용 / 주거용월전기요금 20% 감면 가구집기보건의료 쓰레기봉투 1,350 1,350 지자체종량제봉투지원쓰레기봉투전액 (10L, 월 5 매 ) 보건의료서비스 56,011 35,562 의료급여법 보건의료서비스 본인부담액 산업통상자원부한국전력 환경부 보건복지부 교육교육비 72,956 72,956 아동 2 인교육비전액 ( 교육급여 ) 보건복지부 교양오락 통신 비소비지출 TV 수신료 [ 표 10] 타법지원액산출근거 (4 인가구기준 ) 2,766 2,766 유선전화 9,122 1,328 이동전화 28,387 19,962 방송법시행령 제 44 조 TV 수신료전액 통신사내부약관기본요금면제통신사내부약관가입비및기본료면제, 통화료 50% 감면 방송통신위원회 KBS 방송통신위원회각통신사 국민연금 42,724 42,724 국민연금보험료전액보건복지부 건강보험 26,989 26,989 건강보험보험료전액보건복지부 주민세 자료 : 보건복지부제출자료. 지방세법 제 77 조주민세전액면제 합계 280,310 ( 단위 : 원 / 월 ) 안전행정부 나. 주거비차이에의한지역별최저생계비편차중소도시를기준으로하는현행최저생계비결정방식은대도시, 중소도시, 농촌등지역별편차를고려하지못하고있는것으로보인다. [ 표 11] 에따르면, 대도시, 중소도시, 농촌간최저생계비액수에차이가있음을알수있다. 1999년대도시 4인가구의최저생계비는중소도시보다 6.2% 높고농촌의최저생계비는중소도시보다 13.9% 낮은것으로조사되었다. 중소도시최저생계비기준대도시와농촌최저생계비의과소 과대계상의문제는 2004년과 2007년에도관찰되었다. 2010년에는대도시의최저생계비는중소도시보다 6.4% 높고, 농촌최저생계비는중소도시보다 8.8% 낮은것으로분석되었다. 2. 기초생활보장급여별단가및수급자격의적정성결여 23

52 [ 표 11] 최저생계비계측결과분석 ( 단위 : 원 / 월, %) 대도시 ( 서울 )(A) 957,641 1,450,318 1,348,569 1,508,033 광역시 - 1,267, 중소도시 (B) 901,357 1,231,423 1,249,187 1,417,980 농촌 (C) 775,885 1,051,395 1,075,905 1,293,445 (A-B)/B* (C-B)/B* 주 : 1. 4 인가구기준최저생계비계측결과임 년은예외적으로서울과광역시를구분하여최저생계비를계측함. 자료 : 한국보건사회연구원 (2010) 의 2010 년최저생계비계측조사연구 에수록된자료를국회예산정책처재구성. 2007년기준지역별 비목별최저생계비계측결과를보면, 식료품비를제외한비목별최저생계비의구성비가지역별로상이함을알수있다. 대도시와중소도시는주거비, 교통통신, 광열수도의순으로지출이높은것으로조사되었으나, 농어촌의경우에는교통통신, 광열수도, 기타소비의순으로지출이높은것으로나타났다. 농어촌지역의경우에는주거비로지출되는비용의구성비가 7.1% 로, 대도시대비 15.8%p, 중소도시대비 10.0%p 낮은것으로계측되었다. 24 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

53 구분 [ 표 12] 2007 년지역별 비목별최저생계비계측결과 대도시중소도시농어촌 ( 단위 : 원, %) 금액구성비금액구성비금액구성비 1 식료품비 456, , , 주거비 308, , , 광열수도 82, , , 가구집기 37, , , 피복신발 48, , , 보건의료 53, , , 교육 56, , , 교양오락 30, , , 교통통신 142, , , 기타소비 77, , , 비소비지출 53, , , 합계 1,348, ,249, ,075, 주 : 대도시와중소도시는전세기준이고, 농어촌은자가기준임. 자료 : 여유진외, 2007 년최저생계비계측조사연구, 한국보건사회연구원, 그러나정부는전국적으로단일한최저생계비를적용함으로써, 지역별경제적여건에의해발생하는빈곤선의상대적높낮이를반영하지못하고있다. 대도시에거주하는수급자에게는상대적으로낮은수준의최저생계비가적용되고, 농촌에거주하는수급자에게는상대적으로높은수준의최저생계비가적용되는결과가발생하고있는것이다. 지역별최저생계비의격차가주거비에서기인하고있고, [ 표 12] 의계측결과는대도시와중소도시는전세, 농어촌은자가를기준으로추정한값이라는점을감안하면, 실질적인지역별빈곤선의상대적격차는더욱클것으로보인다. 다. 의료급여수급기준개선필요 의료급여는기초생활보장수급자에게일반회계예산으로의료서비스를제공하는제 도이다. 19) 1977 년 의료보호법 이제정되었고, 2001 년에는 의료보호법 이 의료급 2. 기초생활보장급여별단가및수급자격의적정성결여 25

54 여법 으로전면개정되면서, 기초생활보장수급자는자동적으로의료급여의수급권을갖게된다. 그런데 2007년부터 2013년까지의료급여에투입된예산이전체기초생활보장급여예산에서차지하는비중은 52.2~57.7% 에달하고있다. 생계급여와주거급여, 교육급여, 해산장제급여를합친예산보다의료급여에투입되는예산의비중이더높은상황인것이다. 의료급여 [ 표 13] 의료급여예산추이 ( 단위 : 억원, %) 연평균증가율 의료급여관리 의료급여경상보조 (A) 36,051 37,901 35,099 34,995 36,718 39,812 43, 소계 36,056 37,908 35,106 35,002 36,724 39,818 43, 기초생활보장급여 (B) 62,530 67,325 67,306 66,958 68,444 70,604 77, A/B* 주 : 1. 기초생활보장급여수급자에게제공되는의료급여예산액은의료급여경상보조에해당됨. 2. 기초생활보장급여는생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산장제급여, 의료급여경상보조의합계임. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 보건복지부는 2006년이례적으로당시장관의명의로작성된 의료급여제도혁신에대한국민보고서 를발표하였다. 2006년의료급여예산은보건복지부일반회계의약 27.4% 에해당하는규모였고, 중앙정부가지출하는의료급여경상보조예산에지방자치단체가지출하는예산을합산하면 4조원대에달하였다. 당시보건복지부는수급자와의료서비스제공기관의도덕적해이및정부의관리소홀로인하여, 의료급여의예산이 3개년연평균 21% 가증가하는등의료급여사업의지나친확대를경계해야할필요가있다고진단하였다. 이에따라, 2007년 7월부터 1) 의료급여이용시본인일부부담제, 2) 선택병 의원제도, 3) 의료급여자격관리시스템 보강 확대등의조치가시행되고있다. 외래이용시에소액의본인부담금 ( 의원 1,000원, 병원 종합병원 1,500원, 3차의료기 19) 건강보험료를내지못해건강보험에서배제되는빈곤층에게국가재정으로의료혜택을제공하는것임. 26 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

55 관 2,000원, 약국 500원 ) 을지불하도록기초생활보장수급자에게건강생활유지비를매월 6,000원지원하고, 여러의료기관을이용하거나중복투약등으로건강의해로움이예상되는수급자에대해서는선택병 의원제도를시행하고있다. 또한, 의료기관과약국에서 의료급여자격관리시스템 에접속하여환자의주민등록번호를입력하면환자의수급자격여부를확인할수있도록하고있다. 전술한조치가시행된 2007년의료급여진료비지급액은 4조 2,238억원이었으나 2012년의료급여진료비지급액은 5조 1,949억원으로, 6개년평균 4.2% 증가하였다. 그러나의료급여의혜택을보는기초생활보장수급자수는 2007년 185만 3,000명에서 2012년 150만 7,000명으로, 6개년평균 4.0% 가감소하였다. 한편, 건강보험진료비는 2007년 32조 3,890억원에서 2012년 47조 8,392억원으로증가 ( 연평균증가율 8.1%) 하였고, 대상자수도 2007년 4,782만명에서 2012년 4,966만 2,000명으로증가 ( 연평균증가율 0.8%) 하였다. 진료비 대상자 [ 표 14] 의료급여와건강보험의총진료비및대상자추이비교 ( 단위 : 억원, 천명, %) 연평균증가율 의료급여 42,238 44,789 47,548 49,582 51,423 51, 건강보험 323, , , , , , 의료급여 1,853 1,841 1,677 1,674 1,609 1, 건강보험 47,820 48,160 48,614 48,907 49,299 49, 주 : 진료비는지급기준이며, 2012 년건강보험실적은잠정치임. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 이처럼의료급여의혜택을보는수급자수는줄어들었으나의료급여에투입되는예산의증가추세는지속되고있다. 따라서, 보건복지부는의료급여수급자중희귀난치성질환자, 만성질환자등고비용의의료서비스를지속적으로제공받아야할필요가있는환자의수증감추이등을분석하고, 이를토대로의료급여수급자격요건을질병의종류및경중에따라세분화하는등사업추진체계를개편하는방안을고려해볼필요가있다. 2. 기초생활보장급여별단가및수급자격의적정성결여 27

56 3. 취업수급자대상근로유인체계미흡가. 자활사업의개요및현황 자활사업은기초생활보장수급자및차상위계층에게각자의능력과욕구에적합한근로기회를제공하는사업이다. 근로능력이있는것으로판명된수급자는자활사업에참여하는조건으로기초생활보장급여수급권이유지된다. 자활사업에참여하는근로능력이있는수급자는기초생활보장급여를지급받으며, 자활사업참여를중단할경우급여의지급이중단된다. 일반수급자 ( 근로능력이다소부족하지만자발적으로자활사업에참여하는수급자 ) 와자활사업에참여하는차상위계층에게도자활급여가지급되고있다. [ 표 15] 는 2007년부터 2012년까지의기초생활보장수급자를근로능력유무에따라구분한것이다. 근로능력이없거나미약한것으로간주되는일반수급자는 2012년기준전체수급자의 82.3% 를차지하고있으며, 근로능력이있는수급자는 17.7% 를차지하고있다. 근로능력이있는수급자는다시조건부과제외자 20), 조건제시유예자 21), 조건부수급자 22), 자활특례자 23) 로구분된다. 20) 근로능력이있는수급자중가구여건, 취업, 환경변화에의한적응기간필요등의사유로자활사업참여를면제받은사람을의미함. 21) 근로능력이있는수급자중공익근무요원등법률상의무이행, 시험준비, 학업등의사유로자활사업의참여를면제받은사람을의미함. 22) 근로능력이있는수급자중조건부과제외자와조건제시유예자를제외한수급자로, 자활사업에참여하는조건으로기초생활보장급여를지급받는사람을의미함. 23) 자활사업에참여중인수급자의소득인정액이최저생계비를초과하여생계급여와주거급여는중지되지만, 3 년간자활사업에참여하고가구원모두에게의료급여, 교육급여, 해산 장제급여가지급되는자활특례제도의적용대상을의미함. 28 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

57 근로능력이없거나미약한수급자 일반수급자 1,160,143 (79.3) ,167,550 (80.9) 1,205,558 (81.3) 1,159,399 (79.5) 1,204,917 (82.0) 1,147,968 (82.3) 298, , , , , ,074 소계 (20.4) (19.1) (18.7) (20.5) (18.0) (17.7) 근로능력이조건부과제외자 225, , , , , ,440 있는조건제시유예자 37,623 30,811 37,023 34,618 15,143 20,203 수급자조건부수급자 35,122 33,928 35,708 35,404 48,863 46,919 자활특례자 4,399 4,023 5,158 3,812 5,638 5,512 자활사업의무참여대상 39,521 37,951 40,866 39,216 54,501 52,431 근로능력이있는수급자대비자활사업의무참여대상비율 전체수급자대비자활사업의무참여대상비율 전체수급자 [ 표 15] 근로능력에따른기초생활보장급여수급자구분 1,462,643 (100.0) 1,443,826 (100.0) 1,482,719 (100.0) 1,458,308 (100.0) 1,469,254 (100.0) ( 단위 : 명, %) 1,394,042 (100.0) 주 : ~2010 년전체수급자수는시설수급자수를포함하지않은통계임. 2. ( ) 안의값은전체수급자대비근로능력이없거나미약한수급자및근로능력이있는수급자의비율임. 자료 : 보건복지부제출자료를국회예산정책처재구성. 근로능력이있는수급자중자활사업의의무참여대상은조건부수급자와자활특례자이다. 일반수급자중일부도본인의희망에따라자활사업에참여할수는있지만, 사업의주요대상은조건부수급자와자활특례자이다. 근로능력이있는수급자대비자활사업의무참여자 ( 조건부수급자 + 자활특례자 ) 의비율은 2012년기준 21.3% 이고, 전체수급자대비비율은 3.8% 인것으로분석되었다. [ 표 16] 자활사업의무참여대상의탈수급현황 ( 단위 : 명, %) 조건부수급자 35,122 33,928 35,708 35,404 48,863 46,919 자활사업의무자활특례자 4,399 4,023 5,158 3,812 5,638 5,512 참여대상소계 39,521 37,951 40,866 39,216 54,501 52,431 탈수급자 3,406 3,277 2,383 2,795 3,762 5,964 탈수급률 주 : 자활특례자의경우에는자활특례자로선정된첫해에만탈수급자로계상됨. 자료 : 보건복지부제출자료를국회예산정책처재구성. 3. 취업수급자대상근로유인체계미흡 29

58 자활사업의무참여대상의탈수급비율은 2007년 8.6% 에서 2011년 6.9% 로감소했다가, 2012년에는전년대비 4.5%p 증가한 11.4% 의탈수급률을기록하였다. 한편, 자활사업의무참여대상중탈수급자수는일반노동시장취업을목표로하는 희망리본사업, 취업성공패키지 등신규자활사업이도입된 2009년부터지속적으로증가하고있다. 자활사업의무참여대상중탈수급자수는 2009년 2,383명이었으나, 2010년 2,795명, 2011년 3,762명, 2012년 5,964명으로증가하였다. 나. 수급자대상근로유인체계의현황정부는수급자의근로유인을강화하기위하여다양한사업을수행하고있다. 자활사업을기반으로하는수급자대상근로유인체계는자활장려금, 희망키움통장과같은현금지급사업과자활특례제도, 이행급여특례제도와같은서비스지원사업으로구분된다. 자활특례제도와이행급여특례제도는탈수급으로의연착륙을지원하기위하여소득인정액이최저생계비를상회하더라도유예기간을두고일부기초생활보장급여수급자격을유지해주는제도이다. 각근로유인체계별적용대상과지원내용을간략히정리하면 [ 표 17] 과같다. 먼저, 자활장려금지원은수급자의근로의욕감퇴를방지하기위하여소득의일정비율을현금으로지급하는사업이다. 현행기초생활보장급여와같은보충급여체계 24) 에서는원칙적으로생계급여및주거급여액수가수급자의근로소득만큼줄어들게된다. 그러나자활장려금지원은근로소득의 30% 를자활장려금으로환급해준다. 따라서, 근로수급자는근로소득의 70% 만최저생계비현금지급기준에서제외된생계급여및주거급여를지급받게된다. 24) 보충급여체계는가구별최저생계비대비소득인정액의차액을급여로지급하는것임. 소득인정액에수급자가노동을통해벌어들인근로소득도포함되어, 수급자의근로의욕을저하시키고근로빈곤층과비근로빈곤층사이의형평성문제를야기하게됨. 30 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

59 [ 표 17] 수급자대상근로유인체계 사업명 현금서비스자활장려금희망키움통장자활특례제도이행급여특례제도 지원내용 자활사업참여자의소득 30% 환급 3년간취업수급자의개인저축에대한근로소득장려금및민간매칭금지급 (3년이내탈수급조건 ) 자활사업참여로인해최저생계비초과시에도 3 년간수급자격인정 ( 생계 주거급여제외 ) 근로소득및사업소득의증가로탈수급한경우, 의료 교육급여 2 년적용 자활사업참여수급자일반취업수급자 Ⅹ Ⅹ 주 : 1. 희망키움통장은기본적으로일반노동시장취 창업자를대상으로하는자산형성지원사업임. 가구원중자활사업에참여하여취업한사람이있을때에는자활근로사업에참여한경우만희망키움통장가입이가능함. 2. 이행급여특례제도는기본적으로일반노동시장취 창업자를대상으로하고있으나, 자활기업, 희망리본사업, 취업성공패키지등의자활사업에참여한경우에는이행급여특례의대상임. 자료 : 2013 년예산안및기금운용계획안사업설명자료 를토대로국회예산정책처작성. 희망키움통장은자활사업을통해취업하였거나자력으로취업한수급자에게자립자금을지원하는사업이다. 3년동안취업수급자의본인저축액 ( 매월 10만원 ) 에근로소득장려금 25) ( 정부지원 ) 과민간재원을 1:1로매칭하여지원하고, 3년이내에근로수급자의소득인정액이최저생계비를넘게되어탈수급에성공할경우적립액전액을지급하는방식으로운영된다. 자활특례제도와이행급여특례제도는근로수급자의소득인정액이최저생계비를초과하여기초생활보장급여의수급권을박탈할수있는상황이더라도, 일정기간동안일부기초생활보장급여를지원함으로써탈수급상태를유지하도록돕는제도이다. 자활특례제도는수급자의소득인정액이최저생계비를초과하여도, 일부급여를 3년간지급하는제도이다. 자활특례자는생계급여와주거급여는중단되지만, 자활특례자로선정된달부터 3년간자활사업에참여할수있다. 또한, 자활특례자가소속된가구의구성원에게의료급여, 교육급여, 해산 장제급여등이지급된다. 이행급여특례제도는근로소득및사업소득이증가하여소득인정액이최저생계비를초과 25) 근로소득장려금 = { 근로소득 - ( 최저생계비 0.6)} 0.85( 장려금률 ) 3. 취업수급자대상근로유인체계미흡 31

60 하는가구중소득인정액이최저생계비의 150% 이하인가구에적용된다. 이행급여 특례는생계급여, 주거급여, 자활급여, 해산 장제급여는지급하지않지만, 이행급여 대상결정시점으로부터 2 년간의료급여와교육급여를지급한다. 자활근로사업자활장려금지원대상자활사업자활기업자활장려금 [ 표 18] 자활장려금지원실적분석 ( 단위 : 명, %) 참여자공제수급자수 10,616 21,219 21,078 자활근로사업참여자수 39,681 39,612 35,040 집행액 ( 백만원 ) 19,601 20,282 18,869 평균수급률 평균수급액 ( 원 ) 1,846, , ,199 참여자공제수급자수 1,128 1,966 2,133 자활기업참여자수 2,634 2,826 2,484 집행액 ( 백만원 ) 567 1,990 2,197 평균수급률 평균수급액 ( 원 ) 502,660 1,012,208 1,030,005 참여자공제수급자수 (A) 11,744 23,185 23,211 자활사업참여자수 (B) 42,315 42,438 37,524 집행액 ( 백만원 )(C) 20,168 22,272 21,066 평균수급률 (A/B*100) 평균수급액 ( 원 )(C/A) 1,717, , ,587 주 : 1. 참여자공제수급자수는자활장려금의혜택을받은수급자수이고, 평균수급률은자활사업 ( 자활근로사업, 자활기업 ) 참여자수대비참여자공제수급자수이며, 평균수급액은집행액을참여자공제수급자수로나눈값임. 2. 자활장려금의참여자공제수급자수, 자활사업참여자수, 집행액등은자활장려금지원대상자활사업인자활근로사업과자활기업의해당수치를합산한것임. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처작성. [ 표 18] 의최근 3개년간자활장려금지원실적을살펴보면, 평균수급률은높아지고있으나평균수급액은감소하는추세를보이고있다. 2010년의경우, 자활사업참여자의 27.8% 가자활장려금을지급받았지만, 2012년에는 61.9% 가자활장려금의혜택을보았다. 그러나평균수급액은 2010년연간 171만 7,302원에서 2012년연간 90만 7,587원으로감소하였다. 26) 26) 평균수급액의감소추세는최저생계비보다자활사업참여를통한근로소득이더크게증가했기때문으로해석할수있음. 자활사업참여자근로소득이최저생계비보다높을경우자활장려 32 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

61 3년단위로지원하는희망키움통장사업은 2010년부터시작되었고, 2013년부터탈수급하여희망키움통장적립금의혜택를보는수급자가생겨날전망이다. 2010년에는전체가입대상가구중 16.4% 가희망키움통장을개설하였으며, 가구월평균적립액은 26만원이었다. 2012년에는가입률이 27.2% 로증가하였고, 가구월평균적립액은 34만 6,000원으로늘어났다. [ 표 19] 희망키움통장실적분석 ( 단위 : 명, 천원, %) 희망키움통장수급가구수 (A) 10,647 14,740 17,824 일반노동시장취 창업가구수 (B) 64,984 64,862 65,533 희망키움통장중도해지가구수 (C) 271 1,475 3,044 가입률 (A/B*100) 중도해지율 (C/A*100) 가구평균적립액 주 : 1. 일반노동시장취 창업가구수는희망키움통장지원소득기준요건인일반노동시장에서일하는수급자중근로소득이최저생계비의 60% 를이상을충족하는가구수이며, 행복 e 음에서추출함. 2. 희망키움통장중도해지가구수는탈수급에의한해지를제외한수치임. 자료 : 보건복지부제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 다. 수급자대상근로유인체계의한계최근희망키움통장, 이행급여특례제도등을통해일반노동시장에서취 창업한수급자를대상으로하는근로유인체계가마련되고있다. 하지만, 현행수급자대상근로유인체계는자활장려금, 자활특례제도와같이자활사업의무참여자를중심으로운영되고있다. 이에따라, 자력으로일반노동시장에취업한수급자에대한근로유인체계가미흡한것으로판단된다. 희망키움통장과이행급여특례제도는일반노동시장에취업한수급자를대상으로하고있으나, 다수의일반노동시장취업수급자에대한지원은제한적인것으로판단된다. 희망키움통장을예로들면, 희망키움통장가입대상가구의규모는 6만 6천 금은최저생계비수준만큼을제외한금액의 30% 가지급됨. 실제로자활근로사업참여자의근로소득은 2011 년 78 만원, 2012 년 79 만 4,300 원, 2013 년 82 만 560 원으로증가하고있음. 3. 취업수급자대상근로유인체계미흡 33

62 가구정도로추산되지만, 2013년기준희망키움통장가입가구는대상가구의 27.2% 수준인 1만 8천가구정도에불과하다. 근로능력이있지만자활사업에참여하지않고도기초생활보장급여를지원받는조건부과제외자의범위에는자력으로일반노동시장에취업한것이확인되어자활사업참여를면제받는사람이포함된다. 2012년기준조건부과제외자는 17만 3,440명으로, 자활사업의무참여대상인 5만 2,431명의 3.3배에달하는규모이다. 그러나이들에대해서는근로유인을제고하는별도의지원이제공되지않고있어탈수급가능성이저하될우려가있다. 4. 저소득층지원사회복지사업의수급자쏠림에따른탈수급유인저하가. 수급빈곤가구와비수급빈곤가구간가처분소득역전현상 2009년기준부부와아동 1인으로구성된 3인가구의가처분소득을소득수준별로분석한결과, 수급가구가탈수급한후에가처분소득이감소하는현상이관찰되었다. 27) 즉, 일하지않고기초생활보장급여를지급받을때의가처분소득이근로를통해탈수급을하게된경우의가처분소득보다높은것이다. 보건복지부는이러한수급빈곤가구와비수급빈곤가구간가처분소득역전현상을기초생활보장사업의문제점중하나로인식하고, [ 그림 5] 와같이도식화하여 2013년업무계획 에반영하였다. 27) 홍경준, 제 19 대국회보건복지쟁점과과제토론회발제자료, Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

63 [ 그림 5] 근로소득수준별가처분소득추이 자료 : 보건복지부 2013 년업무계획자료를토대로국회예산정책처재구성. 가처분소득역전현상은수급자의노동을통한탈수급유인을저하할수있다. 기초생활보장수급자가노동시장참여를통해탈수급에성공하더라도, 수급자격을유지하는것보다경제적유인이적어기초생활보장제도로회귀할가능성을배제할수없기때문이다. 가처분소득역전현상의주요원인으로는 1) 기초생활보장급여의통합급여체계와 2) 각종저소득층대상사회복지사업의수급자쏠림현상등이논의되고있다. 현행기초생활보장급여는소득인정액이최저생계비이하인것으로판별되어수급자로선정되면생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여를모두지원받을수있는통합급여체계로운영되고있다. 이에따라, 수급자는집중적인복지혜택을받을수있지만, 비수급빈곤층은어떠한급여의지원도받을수없는현상 (all or nothing) 이발생하게된다. 나. 수급가구와비수급가구의경상소득격차저소득층지원사회복지사업의기초생활보장급여수급자쏠림현상이발생하고있는가를확인하기위하여, 수급가구와비수급가구간소득을비교하였다. 한국복지패널데이터분석결과, 수급빈곤층의경상소득 28) 이비수급빈곤층 29) 보다높은것으 4. 저소득층지원사업복지사업의수급자쏠림에따른탈수급유인저하 35

64 로나타났다. [ 표 20] 을보면, 2005년에는수급가구의경상소득이비수급가구보다약 6만원더많은것으로분석되었다. 이후, 경상소득격차는 2006년 10.2만원, 2007년과 2008년에는각각 5.2만원, 6.6만원이었으나, 2009년에는 11.2만원으로증가하였다. [ 표 20] 기초생활보장급여비수급빈곤가구와수급빈곤가구의월평균소득요소구성 ( 단위 : 명, 만원 ) 가구원수 근로소득 재산소득 사적이전소득 공적이전소득 경상소득 연금소득 기타사회보험소득 기타정부보조금 공공부조소득 비수급 수급 비수급 수급 비수급 수급 비수급 수급 비수급 ( 비수급 ) 수급비수급수급 4.2 ( 수급 ) 비수급 (A) 수급 (B) B-A 비수급 수급 비수급 (A) 수급 (B) B-A 주 : 1. 비수급빈곤층은한국복지패널의정의에따라중위소득 60% 미만에해당되는경우임. 2. 기타사회보험소득에는고용보험과산재보험이해당되며, 기타정부보조금에는장애수당, 장애아동수당, 기초노령연금, 노인교통비, 한부모가족아동양육비지원, 영유아보육료, 국가유공자보조금, 긴금복지지원금, 각종바우처지원금등이포함됨. 3. 경상소득은근로소득, 재산소득, 사적이전소득, 공적이전소득의합이며, 분석상편의를위하여근로소득에사업소득을포함하여계산함. 자료 : 1~5 차년도한국복지패널자료를국회예산정책처분석. 28) 경상소득은근로소득, 사업소득, 재산소득, 공적 사적이전소득으로구성됨. 재산소득은자본, 생산시설, 주식, 주택등과같은재산으로부터얻게되는소득을뜻하며, 이전소득은재화및용역의생산이나유통과관계없이얻게되는소득을뜻함. 29) 비수급빈곤층은한국복지패널의데이터수집원칙에따라중위소득 60% 미만에해당됨. 36 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

65 이러한경상소득격차는공적이전소득에의한것으로분석되었다. 공적이전소득중기타정부보조금 30) 을수급가구가더지원받기때문이다. 2005년수급가구는비수급가구보다약 7.7만원많은기타정부보조금을지원받았고, 2006년 7.8만원, 2007년 10.3만원, 2008년 9.7만원, 2009년 9.8만원을더지원받은것으로나타났다. 이는정부가수행하고있는각종현금성사회복지사업이기초생활보장급여수급자에게집중되고있음을보여준다. 다. 저소득층지원사회복지사업의대상별예산배분검토개별저소득층지원사회복지사업이실제로기초생활보장수급자를중심으로운영되고있는지를확인하기위하여각부처가시행중인저소득층대상사회복지사업 31) 을대상으로기초생활보장수급자와비수급자간예산배분현황을검토하였다. 그결과, 대부분의사업이수급자수를기초생활보장수급자와비수급저소득층으로나누어관리하고있지않아서, 저소득층대상사회복지사업의기초생활보장수급자쏠림현상을주기적으로파악하고해결책을마련할수있는사업수행체계를갖추지못한것으로나타났다. [ 표 21] 은사업별수급자수를기초생활보장수급자와비수급저소득층으로나누어관리하고있는사업을대상으로예산배분비를정리한자료이다. 2011년결산액을기준으로살펴보면, 전반적인예산배분비가기초생활보장수급자 70.1%, 비수급저소득층 29.9% 로수급자에게 2.3배정도많은예산이배분된것으로나타났다. 30) 기타정부보조금에는장애수당, 장애아동수당, 기초노령연금, 노인교통비, 한부모가족아동양육비지원, 영유아보육료, 국가유공자보조금, 긴급복지지원금, 각종바우처지원금등이포함됨. 31) 저소득층대상사회복지사업의목록및수급자격결정기준을정리한표는부록에수록함. 4. 저소득층지원사업복지사업의수급자쏠림에따른탈수급유인저하 37

66 [ 표 21] 사회복지급여및서비스의수급자-비수급자간예산배분비 ( 단위 : 백만원, 명, %) 소관부처 사업명 2011 년결산액 사업대상자수 기초생활수급자 비수급저소득층 예산배분비 기초생활수급자 비수급저소득층 고용노동부취업성공패키지 56,915 7,865 56, 교육부저소득층자녀학비지원 386,176 97, , 문화체육관광부문화이용권 ( 문화바우처 ) 19, , , 보건복지부 구강건강관리 16,305 18,679 1, 노인건강관리 12,259 4,647 64, 방과후돌봄서비스 97,679 78, 양곡할인 92,290 6,166,532 1,917, 장애인연금 288, , , 장애인의료비지원 25,027 54,279 37, 장애인활동지원 192,695 15,101 31, 장애아동가족지원 54,558 9,785 29, 저소득층에너지효율개선 19,387 18,058 3, 산업통상자원부저소득층연탄보조 15,100 47,472 41, 합계 1,276,281 7,261,209 3,090, 주 : 옅은음영으로처리한장애인연금, 장애인의료비지원등 4 개사업은저소득기준뿐만아니라장애인기준이함께적용되기때문에, 기초생활보장수급자집단과비수급저소득층집단내장애인분포에영향을받을수있어논의에서는제외함. 자료 : 각부처제출자료를토대로국회예산정책처재구성. 사업별로살펴보면, 문화이용권, 구강건강관리, 저소득층에너지효율개선, 저소득층연탄보조등 4개사업의 2011년결산기준기초생활보장급여수급자의예산배분비가비수급저소득층보다높은것으로분석되었다. 이들사업중, 기초생활보장수급자에게우선권을부여하는사업은없는것으로확인되었다. 문화이용권사업은사회적, 경제적, 지리적인어려움때문에문화예술을향유하지못하는소외계층에게공연, 전시, 영화, 도서등다양한문화예술프로그램의관람료및음반, 도서구입비를지원하는사업이며, 차상위계층까지가사업대상이다. 구강건강관리사업은 65세이상기초생활보장수급자및탈수급하여건강보험으로전환된차상위계층에게의치를지원해주는사업이다. 저소득층에너지효율개선사업 38 Ⅲ. 기초생활보장사업의평가

67 은보일러및창호개보수등을지원하는사업으로, 사업대상은차상위계층까지이다. 저소득층연탄보조사업또한차상위계층까지를사업대상으로정하고있으며, 저소득가구에연탄을보조하는사업이다. 4개사업중 3개가차상위계층까지를사업대상으로규정하고있지만, 실제기초생활수급자와비수급저소득층간예산배분비는적게는 6.4%p에서많게는 68.6%p까지차이가있는것으로분석되었다. 이는국가의지원이기초생활보장수급자에게편중되어국가에조세를납부하는비수급저소득층의실질적인생활수준이수급자보다열악할수있음을의미한다. 4. 저소득층지원사업복지사업의수급자쏠림에따른탈수급유인저하 39

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69 Ⅳ. 정책제언 1. 수급자선정기준개정을통한기초생활보장급여사각지대해소필요 현행기초생활보장수급자선정기준은 1) 부양의무자의범위가넓고, 2) 부양능력판정기준이낮으며, 3) 재산의소득환산율이높아, 개정할필요가있다. 이를통하여, 기초생활보장급여의사각지대를상당부분해소할수있을것으로보인다. 보건복지부는 [ 그림 6] 과같이기초생활보장급여의사각지대규모를추정하고있다. 2010년기준, 소득인정액이최저생계비미만이지만부양의무자기준을초과하여기초생활보장급여를지급받지못한빈곤층은 117만명 (A) 으로추산된다. 이는 2010년기초생활보장수급자수인 155만명의 75.5% 에해당되는규모이다. 또한, 소득인정액이최저생계비의 100~120% 에해당되어저소득층이기는하지만기초생활보장급여를지급받지못하는인구규모는 68만명 (B) 정도로추산되었다. [ 그림 6] 기초생활보장급여의사각지대추정 자료 : 보건복지부, 2013 년업무계획, 보건복지부, 이러한기초생활보장급여의사각지대를해소하기위해서는현행기초생활보장 급여수급자선정기준을개정해야한다. 부양의무자의범위를축소하고, 부양능력 판정기준 32) 과재산의소득환산율 33) 을합리적으로조정할필요가있다. 34) 1. 수급자선정기준개정을통한기초생활보장급여사각지대해소필요 41

70 먼저, 부양의무자의범위를현행 수급 ( 권 ) 자의 1촌의직계혈족및그배우자 에서 수급 ( 권 ) 자의배우자및 1촌직계혈족 으로축소할필요가있다. 즉, 사위 며느리를부양의무자범위에서제외함으로써부양의무자의사망, 가출, 행방불명등의경우에그배우자에대한부양의무미부과와부양의무자의질병, 장애, 근로능력부족등에의해부양의무자의배우자가실질적인생계를책임지고있는경우에대한부양의무자배우자의부양의무면제등을법으로보장해아한다. 이에따라, 국민기초생활보장법 제2조를다음과같이개정할필요가있다. 국민기초생활보장법 개정의견 현행제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. ~ 4. ( 생략 ) 5. 부양의무자 란제5조에따른수급권자를부양할책임이있는사람으로서수급권자의 1촌의직계혈족및그배우자를말한다. 6. ~ 11. ( 생략 ) 개정의견제2조 ( 정의 ). 1. ~ 4. ( 현행과같음 ) 5. 배우자및 1촌직계혈족을말한다. 6. ~ 11. ( 현행과같음 ) 또한, 부양의무자에대한부양능력판정기준을조정하여, 부양의무가구와수급신청가구의빈곤층으로의동반추락을방지해야한다. 경제협력개발기구 (OECD) 는중위소득의 50% 미만을빈곤층, 중위소득의 50~150% 를중산층으로보고있다. 이를반영하여, 2013년 5월국무총리주재사회보장위원회에서부양의무자소득기준을 부양의무가구중위소득과수급신청가구최저생계비의합이상 인경우로완화하는방안을논의하였다. 또한, 수급신청자가부양의무자가계에부담이되는수준의의료비를부담해야하는질병을앓고있는등통상적인생계지원의수준을넘는부양을 32) 현행은부양의무자의실제소득이수급자가구와부양의무자가구최저생계비합의 130% 이상인경우로정하고있음. 33) 국민기초생활보장법시행규칙 제 4 조 ( 재산의소득환산액 ) 2 법제 2 조제 10 호의소득환산율은이자율, 물가상승률, 부동산및전세가격상승률등을고려하여보건복지부장관이정하여고시한다. 34) 부양의무자의범위축소는 국민기초생활보장법 개정해야하며, 부양능력판정기준과재산의소득환산율개선은 국민기초생활보장법 의부칙을변경해야함. 부양능력판정기준과재산의소득환산율은향후기초생활보장제도의개편방향에맞추어필요할경우 국민기초생활보장법 에관련조항을추가하는등의조치가필요할것임. 42 Ⅳ. 정책제언

71 요할경우에는이를고려하여부양의무자가구원수와수급신청가구원수의합계기준중위소득을넘도록하는상향된소득기준을적용하는방안등을검토할필요가있다. 즉, 부양의무자가구가중산층이상이고, 수급신청가구를부양하더라도중산층수준의삶을유지할수있을것으로판단되는경우에만부양의무를지도록부양능력판정기준을개선해야한다. 뿐만아니라, 수급자와부양의무자의소득인정액을산정할때적용되는재산의소득환산율 35) 을조정해야할필요가있다. 현행소득환산율은 2003년에책정된것으로시장금리에비하여높고, 최근의금리인하추이를반영하지못하고있는것으로나타났다. 따라서, 현행소득환산율을인하하고, 주기적으로시장금리의추이를반영하여소득환산율을조정하는방안을강구할필요가있다. 2. 주거급여단가합리화및의료급여사업추진방식개편필요 정부는중소도시 4 인가구를기준으로계측한최저생계비를기초생활보장제도에적 용하고있다. 그러나현행중소도시 4 인가구기준최저생계비산정방식은대도시에 거주하는수급자는상대적으로낮은수준의기초생활보장급여를지급받고농촌에거 주하는수급자는상대적으로높은수준의기초생활보장급여를지급받는등실질적인 형평에어긋나는측면이있는것으로분석되었다. 이러한격차는주거비의차이에서 기인하는데, 농어촌지역의경우에는주거비로지출되는비용의구성비가대도시나 중소도시보다낮은것으로나타났다. 그러나정부는전국적으로단일한최저생계비를적용함으로써, 지역별경제적 여건에의해발생하는빈곤선의격차를반영하지못하고있다. 지역별최저생계비 의격차가주거비에서기인하고있고, 계측결과가대도시와중소도시는전세, 농어 촌은자가를기준으로추정한값이라는점을감안하면, 실질적인지역별빈곤선의 상대적격차는더욱클것으로판단된다. 따라서, 주거급여단가를지역별로차등화 할필요가있다. 35) 국민기초생활보장법보장법 제 2 조제 10 호및동법시행규칙제 4 조제 2 항에따라, 국민기초생활보장법상재산의소득환산율고시 ( 보건복지부고시제 호 ) 가개정 고시되어 2013 년 1 월 1 일부터시행되고있음. 이에따라, 수급권자의경우주거용재산월 1.04%, 일반재산 ( 주거용재산제외 ) 월 4.17%, 금융재산월 6.26%, 승용차월 100% 의소득환산율이, 부양의무자의경우주거용재산월 1.04%, 그외의재산월 4.17% 의소득환산율이각각적용되고있음. 2. 주거급여단가합리화및의료급여사업추진방식개편필요 43

72 의료급여는사업추진방식의개편이필요할것으로보인다. 기초생활보장급여수급자선정기준을완화하여생계급여및주거급여수급자를확대하는한편, 의료급여예산의낭비를줄임으로써기초생활보장급여예산집행의효율성을높여야한다. 예를들면, 현재 1종과 2종으로구분하여운영 36) 중인의료급여제도를희귀난치성질환자, 만성질환자, 18세미만아동등대상별특성에따라구분하고, 선택병 의원제도를확대 적용하여대상별특성에적합한병원을연결해주는방안을고려해볼필요가있다. 37) 요컨대, 질병의경중에관계없이과도한의료서비스를이용함으로써발생하는의료급여예산의재정누수를구조적으로차단할수있도록의료급여의사업추진체계를개편할필요가있다. 3. 근로를통한탈수급지원체계강화필요 현행취업수급자대상근로유인체계는자활장려금, 희망키움통장, 자활특례제도, 이 행급여특례제도등총 4 개이다. 근로유인체계의대부분은정부가수행하는자활사 업참여자를중심으로운영되고있어, 자력으로일반노동시장에취업한수급자에 대한지원이미흡한실정이다. 이러한문제를해결하기위하여, 정부는기초생활보장수급자에게도근로장려 세제 (Earned Income Tax Credit; EITC) 를전면적으로적용하고, 최대급여액을인 상하는등의근로유인형급여체계구축방안을검토중에있다. 근로장려세제는저 소득층에게조세체계를이용하여현금을지급하는복지제도로서, 취업시의소득 과미취업시소득간차이를크게만들어근로유인을증진시키는근로조건부 급여 (in-work benefit) 이다. 36) 의료급여수급권자는 1 종, 2 종으로구분되며, 근로능력이있는기초생활수급자 (2 종의료급여수급자 ) 에게진료비의일부를부담하도록하고, 근로능력이없거나희귀난치성질환이있는기초생활수급자 (1 종의료급여수급자 ) 에게는외래진료시 1,500 원을부담하도록하는방식으로운영중임. 1 1 종수급권자 : 국민기초생활보장수급자 ( 근로무능력가구, 107 개희귀난치성질환자가속한가구, 시설수급자 ), 행려환자, 타법적용자 ( 이재민, 의사상자및의사자의유족, 18 세미만입양아동, 국가유공자, 주요무형문화재보유자, 북한이탈주민, 5 18 민주화운동관련자, 노숙인 ) 2 2 종수급권자 : 국민기초생활보장대상자중 1 종수급대상이아닌가구 37) 현행의료급여제도는근로능력이없는기초생활보장수급자를의료서비스이용시에진료비를부담하지않는 1 종의료급여수급권자로분류하고있음. 이에따라, 전체기초생활보장수급자의약 80% 에해당되는근로능력이없는수급자는희귀난치성질환유무및질병의경중에적합한의료기관 ( 의원급, 병원급등 ) 선택여부에관계없이본인이선택한의료기관에서의료서비스를제공받을수있음. 44 Ⅳ. 정책제언

73 제도가도입된 2008년부터 2011년까지는부부합산연간총소득이 1,700만원미만이고 18세미만피부양아동이 1명이상이면근로장려세제의대상이었으나, 2012년부터는무자녀가구도포함하고있다. 또한, 재산합계액이 1억원미만이어야하며, 주택은공시가격 6천만원을한도로한다. 이에따라, 2011년까지는 18세미만부양자녀가 1명이상이며부부합산연간근로소득이 1,700만원미만인가구에최대 120만원의근로장려금이지급되다가, 2012년부터는최대 200만원으로증액되면서자녀수별로소득요건과급여액이차등화되었다. 근로장려세제의급여구조는 [ 그림 7] 과같이소득이증가함에따라급여가증가 -평탄-감소의 3단계로변화하도록설계되었다. [ 그림 7] 근로장려세제의급여구조 주 : 2012 년근로장려금최고액 200 만원증액과자녀수별소득요건및급여액차등을반영한것임. 자료 : 국세청보도참고자료, 이러한현행근로장려세제를기초생활보장수급자까지확대하여실효성을거두기위해서는이들의일반노동시장취업과서비스업, 건설업, 일용직등에대한근로소득파악이전제되어야한다. 기초생활보장수급자를근로장려세제에포괄하는방안은보건복지부와국세청에서나누어맡고있던수급자대상자활장려금제도및차상위계층의세액공제업무통합을통한행정효율화전략으로볼수있다. 그러나정책의실효성을확신할수있을정도로충분한기반이마련되었는가에대해서는재고의여지가있다. 3. 근로를통한탈수급지원체계강화필요 45

74 한국복지패널자료분석결과에따르면, 현행근로장려세제는정확한소득파악미흡으로인하여제대로작동하지않고있는것으로나타났다. 38) 한국복지패널자료를토대로 2011년근로장려세제대상자의전년도가구소득분포를추정한결과, 대상가구의약 26% 가 4분위미만에분포하고있고전체급여액의약 24.6% 만 4분위미만가구에지급된것으로분석되었다. 이는당초 1~3분위구간에근로장려세제대상자의 66% 가분포하도록제도를설계했던것을고려하면, 근로장려세제의빈곤감소효과가크지않음을보여주는추정치로볼수있다. 뿐만아니라, 당초에는근로장려세제의혜택을거의받지못할것으로예상되었던 8~10분위구간에해당되는근로장려세제대상자도 9% 에달하는것으로분석되었다. 이처럼소득이높은데도근로장려세제의혜택을본이유는이들의근로소득이과소파악되고있거나, 근로장려세제의자격요건인근로소득과재산합계액기준이소득분위의기준인환산소득액과차이가있기때문인것 39) 으로보인다. [ 그림 8] 2011년근로장려세제대상가구및급여액의소득분위별비중 ( 단위 : %, 1= 저소득 ~10= 고소득 ) 주 : 2011 년기준한국복지패널자료의근로장려세제대상자정보와 2010 년기준가구소득정보를활용하여분석함. 자료 : 윤희숙, 근로장려세제로본복지정책결정과정의문제점, KDI FOCUS, 통권제 24 호, 한국개발연구원, ) 현재근로장려세제평가에활용할수있는국세청자료는공개되지않고있는상황임. 이에따라, 한국복지패널자료분석을통해간접적으로근로장려세제의성과를평가한윤희숙 (2012) 의연구를인용함. 39) 소득분위는가구의환산소득액 ( 표준보수월액, 소득정보, 재산정보, 자동차정보등 ) 을기준으로하기때문에, 소득분위가높더라도근로장려세제대상자의자격요건인연간총근로소득 1,700 만원미만, 재산합계액 1 억원미만기준을충족할경우에는근로장려세제의혜택을볼수있음. 46 Ⅳ. 정책제언

75 이처럼소득요건을만족하는저소득층가구의대부분이근로장려세제의혜택을보지못한것은이들의소득자료취합이어려운상황이거나, 소득 1~3분위에속한저소득층중일반노동시장에취업하여근로소득을얻는경우가적기때문일수있다. 저소득층취업자는서비스업, 건설업, 일용직의비중이크고, 이들업종및고용형태의경우취업자의근로소득을정확히파악하는데한계가있다. 또한, 극빈층에속하는기초생활보장수급자중약 20% 정도만이근로능력이있는것으로분석되고있다. 따라서, 정부는성급하게기초생활보장수급자를근로장려세제의대상에포함시키기보다는기초생활보장사업에포함되어있는근로유인체계를활용하여수급자의일반노동시장취업유인과정확한근로소득파악을토대로저소득층근로유인체계의효과적 통합적운영방안을검토할필요가있다. 즉, 단기적으로현행근로유인체계를자력으로일반노동시장에취업한수급자전체에게확대하고, 장기적으로근로를통한탈수급지원체계가정착되면자활장려금등수급자대상현금급여지원형사업을근로장려세제로이관하는방안을고려해볼수있을것이다. 4. 저소득층대상사회복지사업의우선순위재조정필요 일하지않고기초생활보장급여를지급받을때의가처분소득이근로를통해탈수급을하게된경우의가처분소득보다높은, 수급빈곤가구와비수급빈곤가구간가처분소득역전현상이발생하고있는것으로나타났다. 이러한현상의주요원인으로는기초생활보장급여의통합급여체계와각종사회복지사업의수급자쏠림현상을들수있다. 다양한사회복지사업의수급자쏠림현상으로인하여기초생활보장수급자와비수급빈곤층간가처분소득역전현상이발생하고있는것으로나타났다. 한국복지패널데이터분석결과, 수급빈곤층의경상소득이비수급빈곤층의경상소득보다높은것으로확인된것이다. 이러한격차는다른공적이전소득에비하여기타정부보조금을수급가구가비수급가구보다많이지원받고있기때문인것으로분석되었다. 이는기초생활보장급여를제외한정부가수행하고있는각종현금성사회복지사업이기초생활보장수급자에게집중되고있음을의미한다. 또한, 저소득층지원 4. 저소득층대상사회복지사업의우선순위재조정필요 47

76 사회복지사업중수급자와비수급저소득층예산구분이가능한사업의대상별예산배분현황을검토한결과, 2011년결산기준기초생활보장수급자에게 2.3배정도많은예산이배분된것으로나타났다. 기초생활보장수급자에게우선순위를주지않는사업의경우에도수급자가비수급저소득층보다 6.4%p ~ 68.6%p까지의예산을더배분받은것으로분석되었다. 이는현금으로지급되는각종수당뿐만아니라서비스부문에있어서도기초생활보장수급자에대한쏠림현상이발생하고있음을의미한다. 따라서, 저소득층대상사회복지사업에대한우선순위의재조정이필요하다. 예를들면, 연료비, PC 지원등과같은최저생계비비목내에있으면서생계급여나주거급여에포함되어있는항목에해당하는사업들에대해서는비수급빈곤층에게우선순위를부여하도록조정해야할필요가있다. 또한, 최저생계비비목에없지만혜택이기초생활보장수급자에게우선적으로지원되는각종공공임대주택관련사업, 희망키움통장, 아동발달계좌등에대해서는비수급빈곤층에게도동등한우선순위를부여하는방안을검토할필요가있다. 5. 기초생활보장급여의개별급여화필요 현행기초생활보장급여는통합급여체계로운영되고있다. 기초생활보장급여수급자로선정되면 7종의모든기초생활보장급여를지원받을수있도록제도가설계된것이다. 이에따라, 기초생활보장수급자는집중적인복지혜택을받을수있지만비수급저소득층은어떠한지원도받을수없다. 통합급여체계에서는수급권을유지하는것이유리하기때문에수급자의근로를통한탈수급유인이저하된다. 또한, 비수급저소득층을대상으로하는별도의지원체계가미흡할경우에는위기시에이들이극빈층으로전락하는등비수급저소득층의빈곤취약성이악화될가능성이높다. 보건복지부는 2014년 10월부터통합급여체계인기초생활보장급여를개별급여화하고, 각급여별로상이한수급자격요건을도입할계획이다. 통합급여체계에서는소득인정액이최저생계비이하일경우기초생활보장급여수급자로선정되어, 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산 장제급여를모두지원받았지만, 개편될 48 Ⅳ. 정책제언

77 체계하에서는각급여별로중위소득의 30%, 40%, 50% 등다양한자격요건이적용된다. 예를들어, 소득수준이중위소득의 50% 에해당될경우에는생계급여, 주거급여, 의료급여등은지급받지못하지만교육급여를지급받을수있게될전망이다. 정부가추진중인개별급여화는이전까지는기초생활보장급여를지급받지못한비수급저소득층의일부에게도혜택이돌아갈수있도록하여빈곤을완화하는데목적이있다. 이러한개별급여체계로의전환은기초생활보장급여의사각지대를해소하는데기여할수있을것으로보인다. [ 그림 9] 맞춤형복지지원전환개념도 자료 : 보건복지부, 2013 년업무계획, 보건복지부, 현재보건복지부를중심으로논의되고있는기초생활보장급여별수급자격기준은 [ 표 22] 와같다. 변경안은 2011년최저생계비및소득정보관련자료 ( 가계동향조사결과 ) 에근거하여제시되었다. 2011년최저생계비는당시중위소득 ( 경상소득기준 ) 의 38% 선이었기때문에, 급여별수급자격기준이중위소득의 38% 보다낮으면수급자규모가감소하고높으면수급자규모가증가하는효과가발생하게된다. 따라서, 변경안은 2011년을기준으로보면생계급여및해산 장제급여는수급자규모를줄이고, 의료 5. 기초생활보장급여의개별급여화필요 49