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1 59 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 * 1) 정지운 ** 김성태 *** 임병인 **** 논문초록본연구는국민기초생활보장법에서규정하는소득인정액산정방식과기준, 그리고그구성요소인재산의소득환산액기준에어떤문제점이있는지수직적공평성과수평적공평성개념을원용하여검토하였다. 구체적으로현행재산의소득환산액음수미허용과기본재산액인정, 재산의유형별소득환산율의차등의영향을 6 차재정패널자료 를활용하여실증분석하였으며, 분석결과들을정리하면다음과같다. 첫째, 재산의소득환산시음수를허용하지않는현행제도는경제적능력이상대적열위에놓인상당수가구들을수급대상에서배제한다. 둘째, 사각지대해소방안의일환으로기본재산액수준의상향조정방안이제시되고있는데이는수급대상자확대에일정정도기여할뿐제도내의사각지대해소와는무관하다. 이상의두결과는현행제도와그동안의개편방식이수직적공평성을위배하고있음을의미한다. 셋째, 보유재산유형에따라상이한소득환산율을적용하는방식은수평적공평성과보충성의원칙을위배한다. 특히, 주거용재산에대해더낮은소득환산율을적용 ( 소득환산율의하향 ) 하는방식의도입은수평적공평성악화뿐아니라현행기본재산액공제방식과맞물려수직적공평성을더욱저해시키는것으로확인된다. 이상의분석결과에근거한정책적인시사점은다음과같다. 첫째, 소득인정액산식에서재산의소득환산액이음 (-) 을허용하여수직적공평성과최저생활보장원칙을제고시킬필요가있다. 둘째, 기본재산액의상향및소득환산율하향조정은수직적 수평적공평성의위배및보충성의원칙을약화시키는것은물론사각지대해소와무관하고, 심지어수급대상자확대효과가미미하여유용한정책방안이아님을확인할수있었다. 핵심주제어 : 국민기초생활보장제도, 소득인정액, 수직적공평성, 수평적공평성 JEL 주제분류 : D63, H53, I32 논문투고일 : 심사완료일 : 게재확정일 : * 이논문은 2014 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구되었습니다 (NRF-2014S1A3A ). 두명의익명심사자께감사드리고남아있는원고의오류는모두저자들의책임입니다. ** 제 1 저자, 한국직업능력개발원부연구위원, jiunjung@krivet.re.kr *** 공동저자, 청주대학교경제학과교수, stkim@cju.ac.kr **** 교신저자, 충북대학교경제학과교수, billforest@hanmail.net

2 60 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) Ⅰ. 서론 : 문제제기 2000년국민기초생활보장법이제정될당시에는별도의재산기준과소득기준을두고, 두기준을동시에충족해야수급대상이되는정책경계선 (cut-off) 방식을채택하였다. 그런데이기준이재산을경제적능력에제대로반영시키지못한다는문제가있어제도개선의필요성이지속적으로제기되었다. 결국이를해결하기위해 2003년수급자선정방식을 소득인정액 기준으로변경하였다. 이제도가도입되면서수급자선정에서보충성의원칙이강화되었을뿐만아니라공평성역시개선되었다고평가를받게되었다. 1) 그러나개정된소득인정액방식이긍정적인평가를받았음에도불구하고여전히다수의국내연구에서기초생활보장의사각지대가여전하다는지적을받고있는것이사실이다. 그이유로엄격한부양의무자기준과본연구의주제인소득인정액제도에서중요한위치를점하고있는재산의소득환산제, 특히낮은기본재산 ( 공제 ) 액과높은소득환산율등때문이라는견해가지배적이다 ( 홍경준 이상은 김미곤, 2004; 허선 김미곤 유현상, 2009; 보건복지부 한국보건사회연구원, 2011, 2013). 이중사각지대문제는일명 송파구세모녀의자살 과 잔고 27원할아버지의죽음 이라는안타까운사건의원인이되었다는점에서최근더욱사회의주목을받게되었다. 2) 한편, 전술한문제점을해결하기위해부양의무자기준 ( 범위및세부요건 ) 을완화하고, 수급자및부양의무자의재산의소득환산제도중기본재산액의상향조정, 주거용재산의소득환산율을인하하였다. 3)4) 이와같은정책의개편은수 1) 보충성의원칙은국민기초생활보장법제3조 ( 급여의기본원칙 ) 제1항에명문화되어있다. 한편, 보충성의원칙은 자력우선의원칙 으로표현되기도하며, 최후의안전망으로서국민기초생활보장제도에의의존성을최소화, 근로비유인제거를목적으로한다 ( 여유진외 5 인, 2011). 2) 생활고비관동반자살모녀 ( 연합뉴스, ) bulletin /2014/02/27/ AKR HTML? from =search, 잔고 27원할아버지죽음뒤엔그림에떡과기초연금 ( 한계레, ) hani.co.kr/arti/society/society _general/ html 참조. 3) 여기서부양의무자범위란국민기초생활보장법제2조 ( 정의 ) 제5항, 부양의무자의세부요건은국민기초생활보장제도시행령제5조 ( 부양받을수없는경우 ) 에의해규정된다. 현행

3 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 61 급자선정기준의완화를의미하며, 국민기초생활보장제도의외연확대 ( 수급자선정확대 ) 에따른사각지대해소에도움을줄것으로예상된다. 그러나이는당초소득인정액기준의도입으로제고되었다고평가된보충성원칙과가족부양우선의원칙이부분적으로저해되었다는평가를피할수없을것으로판단된다. 문제는전술한바와같이국민기초생활보장법개정에도불구하고사각지대의문제가여전히존재하고있는데, 그이유가수급자의선정과급여에결정적인역할을하는제도인소득인정액기준때문이라는지적이많다는것이다. 하지만기존연구들은소득인정액제도와그로인한수급자선정에초점을맞추고있어동제도의공평성, 특히수직적및수평적공평성과타당성에대한논의가미흡하였다고판단된다. 5) 본연구의목적은이상의문제의식하에서소득인정액산정방식과기준, 그리고그구성요소인재산의소득환산액기준에어떤문제점이있는지검토한후 6 차재정패널자료로써소득인정액기준변경전 후의수직적, 수평적공평성을빈곤율과빈곤갭지표를통해서검증하는것이다. 특히, 재산의소득환산액산출과정에필수적인요인들을검토하여소득인정액방식의내재적문제를파악한다. 이런접근은기존연구들에서논의된부양의무자기준완화, 기본재산액인 부양의무자의범위는국민기초생활보장법제2조제5항 ( 개정 , , , , ) 에따라 부양의무자란수급권자를부양할책임이있는사람으로서수급권자의 1촌의직계혈족및그배우자를말한다. 다만, 사망한 1촌의직계혈족의배우자는제외 한다. 더불어부양의무자의세부요건, 즉, 소득과재산의소득환산액의규모등은국민기초생활보장법시행령제4조제1항부터제5항에서규정하고있다 ( 개정 , , , , , , , , , , ). 4) 우선재산의소득환산율의구체적사항은국민기초생활보장법시행규칙제4조 ( 제 개정 , , , ) 에따른다. 이때재산의범위및재산가액의산정기준은동규칙제3조에따른다. 더불어기본재산액등과관련된구체적사항은보건복지부고시 ( 제 개정 , , , , , , , , , , , ) 에따른다. 5) 여기서수직적공평성은최저생활보장의원칙, 보충급여의원칙, 그리고수평적공평성은보편성의원칙과밀접하게연계되어있다고할수있다 ( 한국보건사회연구원 보건복지부, 2013, pp ).

4 62 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 상, 그리고재산의소득환산율인하와같은외연확대를통한사각지대해소방식과는차별적이다. 본연구의구성은다음과같다. 제Ⅱ장에서는국민기초생활보장제도의소득인정액제도의연혁을살펴보고, 제도의문제점을개관한다. 그리고그림으로써두제도를비교하여전술한문제점을구체적으로기술해본다. 제Ⅲ장에서는분석에사용된자료와분석방법등을기술한뒤, 사례분석과실증분석의결과를활용하여소득인정액기준의타당성을검증하며, 제Ⅳ장에서는내용을요약한뒤, 그해결방안및향후과제에대해제시한다. Ⅱ. 기초생활보장수급자선정방식의개요와기존연구 1. 수급자선정방식 국민기초생활보장제도는 2000년도입초기에는별도의재산기준과소득기준을두고두기준을동시에충족하지못하면수급에서제외하는 cut-off 방식으로수급자를선정하였다. 이후재산이제대로반영되지않는다는지적을받아들여 2003년소득인정액방식으로전환하였다. 참고로소득인정액제도는수급자의선정기준이자대상가구의급여 ( 액 ) 을결정하는수단으로활용되기도한다. 6) 소득인정액제도중재산의소득환산제도를구성하는기본재산액이 2004년과 2008 년에상향조정 (< 표 1> 참조 ) 되었고, 2013년에는재산의종류별소득환산율이조정되었다 (< 표 2> 참조 ). 7) 6) 이중급여 ( 액 ) 는보충급여방식으로결정되며, 최저생계비 ( 기초적욕구수준 ) 에서소득인정액 ( 가구가보유한자원의양 ) 을차감한금액이된다. 7) 이밖에국민기초생활보장제도의도입이후대상의선정및관리측면에서부양의무자기준변경, 급여측면에서학용품비지원, 근로소득공제율확대및차상위의료급여실시, 차상위계층에대한장제및자활급여, 한시생계보호, 그리고전달체계의개편등을들수있다 ( 보건복지부 한국보건사회연구원, 2010). 무엇보다 2015년 7월부터시행될맞춤형급여체계제도는기존의 all or nothing 방식을폐기하였고, 동시에상대적빈곤의관점에서급여를제공한다는점이가장큰특징이라하겠다. 다만, 전술한제도변화에대해서는

5 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 63 이하에서는 2003년에도입된소득인정액산정방식에대하여구체적으로설명해본다. 소득인정액은소득평가액 (A) 과재산의소득환산액 (B) 의합으로구성된다. 이때소득평가액은실제소득에서가구특성별지출비용, 근로소득공제를차감하여산출된다. < 소득인정액산정방식 > 소득인정액 = 소득평가액 (A) + 재산의소득환산액 (B) A : 소득평가액 = ( 실제소득 - 가구특성별지출비용 - 근로소득공제 ) B : 재산의소득환산액 = ( 재산 - 기본재산액 부채 ) * 소득환산율 * 여기서소득평가액및재산의소득환산액이음 (-) 인경우는 0 원으로처리 식 (1) 식 (1) 에서실제소득은근로소득, 사업소득 ( 농업, 임업, 어업, 기타 ), 재산소득 ( 임대소득은부동산, 동산, 권리, 기타재산대여로발생하는소득, 이자소득은예금, 채권, 주식의이자와배상및할인으로발생되는소득, 연금소득은연금보험및연금저축등에의해정기적으로발생하는소득 ) 등을말한다. 가구특성별지출비용이란장애수당, 장애아동수당, 장애아동보호수당, 기초급여액, 부가급여액, 한부모가족추가아동양육비, 희귀난치성질환자호흡보조기대여료, 기침유발기대여료및간병비, 특수식이구입비, 소년소녀가장부가급여, 고엽제후유증환자장애인연금, 만성질환등으로 6개월이상지출하는의료비, 자동차손해배상보장법에따른재활보조금및피부양보조금, 본인소득에서지출되고있는중고등학생입학금과수업료, 국민연금본인부담분연금보험료 50%, 장애인올림픽입상자의연금, 양육보조금, 한센인생활지원금, 청소년한부모자립지원촉진수당, 농어민가구지출요인 ( 쌀소득, 보육시설이용자부담, 농업대출금이자비용 50% 등 ) 중해당항목을공제하는것을말한다. 근로소득공제는자활사업에서얻은소득 ( 자활장려금 ) 중 30% 공제, 수급자가근로및사업등일을통해얻은소득중일정비율공제, 장애인, 정신질환자직업재활사업참여등록장애인 50% 공제, 만 18세미만수급자및만 18세이상학생은 20만원공제 본논문의목적에비추어다루지않는다.

6 64 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 후차액에대해 30% 추가공제, 대학생은 30만원공제후차액에대해 30% 추가공제, 30% 공제대상-만 65세이상노인, 등록장애인, 북한이탈주민, 만 18-24세수급자, 임신또는분만여성, 사회복무요원, 상근예비역, 행정기관또는공공기관행정인턴 10% 공제대상중에해당하는항목들을공제하는것이다. 8) < 재산의소득환산액산정방식 > 재산의소득환산액 = ( 일반재산 + 금융재산 + 자동차 ) 의소득환산율 * 일반재산소득환산액 = ( 재산가액 - 기본재산액 - 부채 ) * 소득환산율 * 금융재산소득환산액 = ( 재산가액 공제액 - 차감액 ) * 소득환산율 * 자동차의소득환산액 = 재산가액 * 소득환산율 식 (2) 재산의소득환산액은식 (2) 에서보듯이재산에서기본재산액과부채를차감한후소득환산율을곱하여산출된다. 9) 여기서말하는재산은일반재산 ( 여기에는토지, 건축물, 주택, 임차보증금, 선박과항공기, 가축, 종묘등의동산, 입목재산, 각종회원권, 어업권등 ), 금융재산 ( 정보시스템을통해통보된금융재산별가액, 금융기관등의입증자료상의가액, 주로현금, 수표, 어음, 주식, 증권, 예금, 적금, 보험등을의미함 ), 자동차 ( 국토교통부의차량소유정보및보험개발원의차량기준가액등을활용하여정보시스템을통해제공되는차량가액정보 ) 등으로구분되며, 아래에서보듯이상이한산식에의해산출된다. 10) 만약재산의소득환산액이음 (-) 으로산출될경우, 국민기초생활보장법시행규칙제4조에근거하여 0원으로간주된다. 11) 8) 국민기초생활보장법시행규칙제2조 ( 소득평가액의산정방식 ) 참조. 9) 참고로소득환산율은 < 그림 1> 의우하향하는점선의기울기와같은데, 이는재산의유형 ( 일반재산, 금융재산, 자동차 ) 에따라상이하다. 10) 2014년부터가구가보유한일반재산은주거용재산과이를제외한일반재산으로재분류되었다. 11) 국민기초생활보장법시행규칙제4조 ( 재산의소득환산액 ) 1 법제2조제10호에따른재산의소득환산액은다음각호에해당하는금액을합산한금액으로한다 < 개정 >. 1. 제3조제1 항제1 호의재산 ( 이하이항에서 일반재산 이라한다 ) 가액에서다음각목의

7 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 65 재산의소득환산액산식 ( 식 (1)) 에포함된기본재산액은식 (2) 에서보듯이일반재산의경우기본재산액, 금융재산은공제액이라는용어로바뀌어사용된다. 12) 13) 여기서말하는기본재산액이란 가구의생존을위해필수적이라고간주되어재산의소득환산율의적용을받지아니하는재산액 을의미한다 ( 보건복지부 한국보건사회연구원, 2011). 기본재산액은 < 표 1> 에서볼수있듯이거주지역에따라다르며, 이는최저생계비산정시적용되는 4인가구의최저주거면적에해당하는전세액차이에따른다. 부채는공공기관대출금, 공제회대출금, 법원에서확인된사채등을말한다. 14) 금액 ( 이하이항에서 기본재산액등 이라한다 ) 을차감한금액에제2항에따른소득환산율 ( 이하이항에서 소득환산율 이라한다 ) 을곱한금액. 이경우일반재산가액에서기본재산액등을차감한금액이 0보다적은경우에는일반재산가액을 0으로하고, 0보다적은차액은제3조제1 항제2호의재산가액에서차감한다. 2. 제3조제1 항제2호의재산가액에서영제21조의2 제3항각호의용도로저축한금액으로서금융기관과의계약에따라해당용도로만사용될수있도록개설된계좌에입금된금액 ( 계약기간만료전에해당저축을해지하는경우는제외한다 ) 을차감한금액에소득환산율을곱한금액. 다만, 제1호후단에따라차감한금액이 0보다적은경우에는금융재산가액을 0으로한다. < 후략 > 12) 여기서말하는공제액은 1 가구당 300만원한도로의료비, 관혼상제비및기본적인생활준비금등을고려한생활준비금공제, 2 3년이상장기금융저축공제, 3 범죄피해자보호법 제17조에따른유족구조금및장해구조금, 중상해구조금공제, 4 자산형성지원사업 ( 희망키움통장, 내일키움통장 ), 디딤씨앗통장가입액 ) 등으로금융재산산정에서제외한다 ( 보건복지부, 2013, p.131). 생활준비금공제는실제발생 ( 보유 ) 하지않아도공제를한다는의미에서본연구에서기본재산액으로분류한다. 13) 여기서말하는차감액이란국민기초생활보장법시행규칙제4조 ( 재산의소득환산액 ) 에규정된시행령제21조의2 제3항의규정에의해주택구입비또는임대비, 본인및자녀의고등교육비ㆍ기술훈련비, 사업의창업자금및운영자금, 그밖에보건복지부장관이정하여고시하는용도등에적립한금액을의미한다. 그러나이에해당되는 ( 자산형성지원 ) 대상은가구별사업소득및근로소득이최저생계비의일정비율이상인사람중에서수급자의가구여건및취업상태를고려하여선정되므로모든가구에적용되는것이아님에유의해야한다. 14) 국민기초생활보장법시행규칙제4조제1 항제1호나목의규정에의해보건복지부장관이정하는부채는다음의인정범위와지출형태조건을모두충족하는부채로한다. 부채의인정범위는 1 공공기관대출금, 2 법에근거한공제회대출금, 3 법원에의하여 ( 판결문, 화해 조정조서 ) 확인된사채로구분되며, 부채의지출형태는 1 의료비부채, 2 학비부채, 3 주거부채, 4 일반부채 ( 토지, 사업자금등마련을위한부채등 ) 로명백히입증된경우에한해전액공제한다 ( 보건복지부고시제 호에서인용 ).

8 66 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) < 표 1> 기본재산액의변천 지역 2003년 년 년 대도시 3,300 3,800 5,400 중소도시 3,000 3,100 3,400 농어촌 2,900 2,900 2,900 주 : 보건복지부, 국민기초생활보장사업안내, 각연도. 한편, 식 (1) 과식 (2) 에제시된소득환산율은일반재산, 금융재산, 자동차, 즉, 가구가저량 (stock) 으로보유한재산을유량 (flow) 개념인소득으로환산하는비율을의미한다. 15) 각자산의유형별환산율은일반재산의경우월 4.17%, 금융재산은월 6.26% 이며, 역산해보면, 주택, 토지등부동산은 24개월, 금융재산은 16개월동안균등처분하는것을의미한다. 자동차의경우당시국민정서를감안한다는이유로환산율을월 100% 로설정하였다. 16) 이상에서와같이가구가보유한재산을소득으로환산하는것은보충성의원칙 ( 자력우선의원칙 ), 즉, 국민기초생활보장제도는최후의안전망으로존재해야한다는점을분명히한것이라고판단된다. < 표 2> 재산의소득환산율의변천 구분 2003년 ~ 년 일반재산월 4.17% 월 4.17% 주거용재산월 1.04% 금융재산 월 6.26% 자동차 월 100% 주 : 보건복지부, 국민기초생활보장사업안내, 각연도. 15) 여기서재산의소득환산의논리적근거는크게다음의세가지모형에기반하고있다고볼수있다 ( 한국보건사회연구원 보건복지부, 2013). 첫째, 재산을특정기간동안매각한다고가정하여환산율을산출하는매각후사용모형으로써이는현행기초생활보장제도의소득인정액방식에서차용하는논리적근거이다. 둘째, 재산으로부터파생되는서비스를소득으로환산하는귀속임대료 (imputed rent) 모형이다. 셋째, 최저생계비의유량에해당하는값을재산에대응시켜역으로환산율을산출하는최저생계비산정역환산모형이있다. 16) 주지하다시피이와같이높은환산율이자동차를생계수단으로이용하는가구들이수급자로선정되는과정에많은문제를유발하고있다는민원도많다. 본연구의주제와무관하지만, 자동차평가액자체는지역가입자들의건강보험료산정과정에도많은민원이제기되는원인이기도하다.

9 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 67 환산율은유형별재산을 얼마동안나누어쓰는가?, 다시말하면, 일종의유 동성확보에필요한전환가능기간을의미한다고볼수있다 (< 표 3> 참조 ). < 표 3> 경과월수별소득환산율 ( 월기준 ) 경과월수 월소득환산율 경과월수 월소득환산율 12개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 예를들어, 가구가보유한전체재산을 12개월동안분할하여사용한다면그평가액또는가액을월 8.33% 만큼사용하는것으로간주하여그것을소득으로환산할수있다는것을의미한다. 만약 24개월동안분할하여사용한다면월소득환산율은 4.17% 가된다. 여기서재산의소득환산율은 1/ 보유재산의사용기간 (n) 으로정의할수있으며, 사용기간 (n) 의증가에따라비례적으로감소한다. 이와같이계산된재산의소득환산율이낮게적용될수록빈곤율은높아지는데, 이는가구소득으로인정되는재산의산입비중이낮아지기때문이다. 2. 소득인정액방식의문제점 지금까지살펴본소득인정액제도는 2003년도입당시취지가일부실현되었음에도불구하고여전히문제가있다는지적을받고있다. 이하에서는이에대하여간략하게논의해본다. 첫째, 전술하였듯이국민기초생활보장법시행규칙제4조규정에따라재산의소득환산액의음수를허용하지않는것이다. 이는부득이최저생활보장이되는가구와그렇지않은가구를동일하게취급하는수직적공평성문제를유발하게한다. 둘째, 재산유형별로환산율이다른것에대한이론적인근거가미약하다. < 표

10 68 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 2> 에제시된환산율이금융재산의 6.26% 는 16개월, 주거용재산은 96개월, 일반재산은 24개월, 자동차는즉시라고구분하고있는이론적인근거가미흡하다는것이다. 17) 또한소득환산율이일종의유동성전환가능기간을의미함에도실제로국민기초생활보장법시행규칙제4조 2항에따르면, 이자율, 물가상승률, 부동산및전세가격상승률등을고려하여보건복지부장관이정하여고시하도록되어있어실제적용비율과법령의규정이괴리되어있는것으로보인다. 18) 셋째, 기본재산액이가구생존에필수적인수준인지에대한논리적이고일관된기준이없다. 그럼에도불구하고 가구의생존을위해필수적이라고간주되어재산의소득환산율의적용을받지아니하는재산액 이라고정의하는기본재산액이 < 표 1> 에서보듯이도입이후두차례상향조정되었으며, 기본재산액은지속적으로상향조정되어야한다는주장이계속되고있다. 3. 이분화된정책경계선 ( 일명, Cut-off) 방식과소득인정액제도의비교 이제소득인정액제도와정책경계선방식의차이를명확하게이해하기위해서 그림을이용하여두제도를비교해본다 (< 그림 1> 참조 ). 17) 국민기초생활보장법시행규칙제3조 ( 재산의범위및재산가액의산정기준 ) 1 법제2조제 10호후단에따른소득환산의대상이되는개별가구의재산의범위는다음각호의어느하나에해당하는재산으로한다. 1. 일반재산가. 지방세법 제104조제1 호부터제3호까지의규정에따른토지, 건축물및주택. 다만, 종중재산ㆍ마을공동재산그밖에이에준하는공동의목적으로사용하는재산은제외한다. 나. 지방세법 제104조제4 호및제5호에따른선박및항공기, 다. 주택ㆍ상가등에대한임차보증금 ( 전세금을포함한다 ), 라. 100만원이상의가축, 종묘 ( 種苗 ) 등동산 ( 장애인재활보조기구등보건복지부장관이정하는동산은제외한다 ) 및 지방세법 제6조제11호에따른입목, 마. 지방세법 제6조제 14호부터제17호까지의규정에따른회원권, 바. 소득세법 제89조제2 항에따른조합원입주권, 사. 건물이완성되는때에그건물과이에부수되는토지를취득할수있는권리 ( 바목에따른조합원입주권은제외한다 ), 아. 지방세법 제6조제13호에따른어업권, 2. 금융재산, 가. 현금또는수표, 어음, 주식, 국채ㆍ공채등유가증권, 나. 예금ㆍ적금ㆍ부금ㆍ보험및수익증권등. 18) 국민기초생활보장법시행규칙제4조 ( 재산의소득환산액 ) 2 법제2조제10호의소득환산율은이자율, 물가상승률, 부동산및전세가격상승률등을고려하여보건복지부장관이정하여고시한다.

11 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 69 < 그림 1> 수급자선정방식 : cut-off 와소득인정액 전술하였듯이 2002년까지는국민기초생활보장법상수급자선정은정책경계선방식으로써소득기준과재산기준으로이루어졌다. 즉, 소득기준과재산기준을각각두고, 가구의소득과재산이동시에기준이하구간에속할경우수급자로선정된다. 19) 이를소득기준 (y축) 은최저생계비를표시하는소득을, 재산기준 (x 축 ) 은순재산으로놓고, 소득기준의최저생계비와재산기준의기본재산액등을그림으로나타낸것이다. 이제정책경계선 (cut-off) 방식은최저생계비와재산기준액에의해직사각형으로표시된다 (< 그림 1> 의암전된부분 ). 반면에소득인정액방식은대상가구의소득평가액에재산의소득환산액을합산하여그금액으로선정여부를판별한다. 이경우, 소득축은여전히이전제도와동일하게최저생계비를기준으로하므로그대로직선으로표시되지만, 재산은인정액기준이라는새로운방식으로소득인정액에합산하므로재산기준액기준으로새로운그림을그려야한다. 재산기준액기준중기본재산액을기점으로 19) 사실소득기준과재산기준 ( 금액기준, 면적기준, 자동차기준 ) 과더불어부양의무자기준을동시에충족해야수급자로선정될수있다고표현하는것이보다정확하다. 그러나본연구에서는부양의무자기준은논의하지않는다. 그이유는첫째, 부양의무자관련정보사항을파악할수있는자료를현재로서접근이가능하지않기때문에분석할수없고, 둘째, 부양의무자에대한기준은본연구의주제인재산의소득인정액기준과는다른차원의접근이기때문이다.

12 70 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 금액에따라점차감소하여최고재산액까지반영되어이전제도에비하여수급대상자가확대또는감소될가능성이발생하게된다. 이상과같이살펴본국민기초생활보장제도의변경전후의수급자선정방식의차이는결과적으로 < 그림 1> 에서보듯이 1을포함할지, 아니면 2를포함하는지로나누어질수있다. 이를구체적으로설명해보면다음과같다. 2002년까지시행된 cut-off 방식하에서 4인가구의소득 ( 평가액 ) 기준과재산기준은각각 99 만원 ( 월 ), 3,600만원으로 < 그림 1> 과같이직사각형으로그려진다. 20) 이방식에의하면 1영역에속하는가구 ( 이하가구 A) 는수급자로선정된다. 그런데이기준을적용하면 2영역에포함되는가구 ( 이하가구 B) 는수급자로선정되지않는다. < 표 4> 대상가구별변경내역 4인가구기준 가구A 가구B 소득 99만원 98만원 50만원 순재산 3,600만원 3,599만원 3,601만원 경제적능력 - 상대적우위 상대적열위 Cut-off 방식 - 소득인정액방식 - 이와반대로 2003년에개편된소득인정액기준하에서기본공제액 ( 일반재산 + 금융재산 ) 이대도시 3,300만원임을고려하면, 1영역에속한가구 A는수급자로선정되지않지만 2영역에속한가구 B는수급자가된다. 21) 이상에서보았듯이 2003년이후적용되고있는소득인정액방식에서는가구의경제적능력이상대적으로높다고볼수있는가구 A는선정되지않고, 가구 B가선정되어수급자의선별단계에서공평성이제고되었다는평가를받는다 ( 홍경준 이상은 김미곤, 2004; 허선 김미곤 유현상, 2009; 여유진외 5인, 2011). 20) 가구규모별로소득평가액과재산기준이상이하며, 구체적인내용은보건복지부 한국보건사회연구원 (2011) 을참조하면된다. 21) 이밖에중소도시의기본재산액은 3,000만원, 농어촌 2,900만원으로설정되었으며, 이는금융재산 300만원을포함한규모이다.

13 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 기존연구개관 이상에서살펴본소득인정액제도관련한유사한주제를다룬연구는많지않은편으로김미곤 (2003), 허선 (2003), 홍경준 이상은 김미곤 (2004), 허선 김미곤 유현상 (2009), 한국보건사회연구원 보건복지부 (2011) 등을들수있다. 김미곤 (2003), 허선 (2003), 허선 김미곤 유현상 (2009) 등은낮은기초공제액 ( 기본재산액 ) 수준과그동결, 재산의소득환산율이지나치게높아상대적으로재산이적은빈곤층의경우여전히기초보장수급자로선정되기가어렵다는점을문제점으로제시하였다. 홍경준 이상은 김미곤 (2004) 은재산의소득환산가능성, 소득으로환산하는재산의범위규정, 기초공제의타당성및수준의적절성, 적절한소득환산율에대한문제점을제기하였다. 한국보건사회연구원 보건복지부 (2011) 에서는기본공제액과환산율산정의이론적 논리적근거의취약성, 재산의소득환산율이너무높다는점과엄격한부양의무자기준에의해기초보장사각지대, 소득을창출할수없는재산을소득으로환산한다는비판이존재한다는점을문제점으로제기하였다. Ⅲ. 자료와분석결과 1. 자료 본논문에서는 6차재정패널조사 자료 ( 이하자료 ) 를활용하여소득인정액을산출한다. 동자료는가구단위의조세- 지출-복지에관한포괄적데이터가부족한상황에서조세정책과행정을연구하고분석하는데활용할수있는실증적인조사자료를수집 제공한다. 특히, 근로소득공제와더불어자동차의소득환산액을추산하기위해필요한보유대수, 연식, 구입가격등의자료가여타가계조

14 72 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 사와비교하여우월하다고평가할수있다. 정확한소득인정액을산출하기위해자료의활용내용을개략적으로정리하면다음과같다. 첫째, 소득평가액은식 (1) 에나타난바와같이실제소득중가구특성별지출비용과근로소득공제를소득조사 (income test) 항목에서제외하는데, 이를반영하기위해가구원자료중가구외부에서받은용돈, 생활비, 학비와국민기초생활보장급여, 정부지원현금, 노인요양특별급여, 그외기타소득, 그리고근로소득공제, 종합소득공제항목을제외하였다. 22) 둘째, 재산의소득환산액을산출하기위해서재산가액과부채는재정패널자료에서보고하고있는가액을그대로활용한다. 23)24) 여기서기본재산액은대도시, 중소도시, 농어촌이각각상이하지만, 자료에서는가구의거주지역을시지역과군지역으로만구분하기때문에전자는대도시, 후자는농어촌으로정의하였다. 셋째, 자동차재산가액은자료에서조사연도와연식을고려하여연간감가상각률 5% 로할인하여현가를산출하고각가구가보유 ( 최대 6대 ) 하고있는자동차의가액을합산하였다. 25) 22) 가구특성별지출비용은가구특성에따른지출비용을반영한금품으로정의되며, 구체적으로장애아동수당 보호수당, 장애인의기초연금액 부가급여액, 한부모가족아동양육비 추가아동양육비, 특수식이구입비, 소년소녀가정의부가급여, 만성질환등의치료 요양 재활에 6개월이상지속적으로지출하는의료비, 중고등학생의입학금 수업료등을포괄한다. 23) 제도에서재산가액은공적자료에의한가격을원칙으로적용하기때문에자료에서보고하는재산은제도에서적용하는가격보다과다할가능성이있다. 세부적으로토지, 건축물, 주택은시가표준액을, 임차보증금은임대차계약서상의보증금및전세금 ( 주택은보정계수 0.95 적용 ), 금융재산은행복e음을통해통보된금융재산별가액, 자동차는보험개발원산정가액을우선적용한다. 구제척인내용은한국보건사회연구원 보건복지부 (2013, pp ) 를참조하면된다. 24) 참고로주택의임차보증금에대해보정계수 (0.95) 를적용하더라도아파트의경우시가표준액이시가 * 보정계수보다작은경우자가가구에비해전월세가구의소득환산액이과다산출될가능성이있다. 25) 할인율은자동차세차등과세제도의할인한도가 5% 임을고려하여산정한것이다. 실제제도에서는차량의종류별 승차정원별 최대적재량별 제조연도별제조가격 ( 수입하는경우에는수입가격 ) 및거래가격등을고려하여정한기준가격에차량의경과연수별잔존가치율을적용한다.

15 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 이론적논의및분석방법 본연구에서는소득인정액방식의구성요소중에서재산의소득환산액이음수가되는것을허용하는방안, 그리고기본재산액의상향조정과소득환산율의인하라는정책변화를적절하게조합하여수직적 수평적공평성에어떤영향을미치는지이론적으로살펴본다. 더불어현행제도하에서빈곤율과빈곤갭을추정하고, 본연구에서설정한정책대안과비교를통해재산의소득환산제도의타당성을검증 평가한다. 가. 공평성에관한이론적논의재분배정책, 즉, 국민기초생활보장급여의불공평성을평가하기위한수직적 수평적공평성의개념을정리하면다음과같다. 수직적공평성 (vertical equity) 은상이한후생수준을나타내는개인들에게정책이어떠한영향을미치는지평가하는기준이다. 수평적공평성 (horizontal equity) 은후생의초기수준을포함하여모든관련된경제적측면이유사한개인들에게정책이어떠한영향을미치는지평가하는기준이다 (Musgrave, 1990; Jenkins and Lambert, 1999; Duclos, 2008). 26) 구체적으로수직적공평성은다음과같은방식으로측정할수있다. 와 는각각가구의급여이전소득과최저생계비 ( 급여후소득 ) 이고, 급여는 이다. 즉, 가구의최저생계비또는급여후소득은급여이전소득과급여의합으로써 이되며, 이때급여율은 이다. 27) 여기서국 26) 주로조세제도의개편에따른사전, 사후적공평성평가에활용되며, 본논문에서제시한측도는 Duclos(2008) 가제시한조세체계의수직적 수평적공평성의측정방법을기반으로공적부조에응용한것이다. 27) 국민기초생활보장제도하에서급여는보충급여방식을활용하므로급여는 가된다. 즉, 절대적빈곤선이던상대적빈곤선이던무관하게설정된빈곤선 ( ) 과가구의소득인정액 ( ) 의격차만큼급여 ( ) 로제공된다. 이와같은빈곤구제정책의목적은전체인구가최소한의생활을유지할수있도록하는것이다.

16 74 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 민기초생활보장제도는결정적 (deterministic) 이고, 미분가능하다 (differentiable) 고가정한다. 만약 이면 의증가에따라급여율은낮아지며, 이는국민기초생활보장제도의급여체계가누진적이라는것을의미한다. 여기서소득인정액은 ( : 소득, : 근로소득공제, : 음수를허용하지않은순자산 ) 와같으며, 기본재산액공제방식에따라소득환산에이용되는 ( 일반, 금융 ) 재산은 max 가된다 ( 식 (1) 참조 ). 이때 는재산액에서부채를차감한순재산액이며, 는기본공제액이다. 이와같은이유로 의구간에서는 으로 의증가에도불구하고급여가일정하게주어지는비례적인구간이존재하게된다. 더불어수평적공평성은소득인정액의산식 ( ) 에서재산의유형에따라상이한환산율 ( ) 을적용함으로써가구가보유한재산의가치가동일하더라도그유형에따라급여를상이하게제공하게된다는점에주목한다. 나. 기본재산액상향조정과소득환산율인하효과국민기초생활보장제도의수직적공평성과수평적공평성제고여부파악에앞서기본재산액의상향조정과소득환산율의인하의정책효과를이론적으로살펴본다. < 그림 2> 기본재산액의상향조정

17 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 75 우선 < 그림 2> 에서보듯이기본재산액의상향은 ( 동일한환산율이라도 ) 순재산에서공제하는기본재산액의규모가커지는것을의미한다. 즉, 소득인정액에산입되는재산의소득환산액의규모를낮춤으로써수급대상가구를증대시키는효과 ( 암전부분 ) 가발생한다. < 그림 3> 재산의소득환산율의인하 또한 < 그림 3> 에서보듯이 순재산 - 기본공제액 에적용되는소득환산율의인하 ( 완만한기울기 ) 는역시소득인정액에산입되는재산의소득환산액의규모를낮춤으로써수급대상가구를증대시키는효과 ( 암전부분 ) 가발생한다. 결국기본재산액의상향과재산의소득환산율의인하는공통적으로제도의외연을확대하여수급대상가구를증대시킨다. 3. 실증결과 전술한분석방법에따라국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성을평가한다. 이를위해서분석대상가구를소득환산액음수허용, 기본재산액폐지, 환산율의일원화등을이용하여총 8개의시나리오를구성한다. 28) 첫째, ( 기본재산액상향 ) 현행제도와대안 1~5로측정한빈곤율과빈곤

18 76 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 갭의격차는각각외연확대에따라새롭게보장받는수급가구의비중과이에수반되는예산규모를의미한다. 둘째, ( 기본재산액존재 ) 현행제도와대안 6~8로측정한빈곤율과빈곤갭의격차는국민기초생활보장제도의내재적문제, 즉, 수직적공평성의위배수준을의미한다. 29) 셋째, ( 유형별소득환산율 ) 소득과동일한가치로취급되는유형별재산가액을산출하고, 이를동일한환산율 ( 사용연수 ) 을적용하여수평적공평성을평가한다. 30) 이상에서기술한대안들을정리하면, < 표 5> 와같다. < 표 5> 대안 ( 시나리오 ) 별구성내역 구분 재산의소득환산액음수허용순재산 (= 재산-부채 ) 대안 6 대안 7 현행제도 + 기본재산액제도폐지 음수미허용음수허용대안 8 기본재산액 ( 현행제도 ) 대도시 5,400만원 대안 1 대안 2 대안 3 대도시농어촌대도시농어촌대도시농어촌 6,400만원 3,900만원 7,400만원 4,900만원 8,400만원 5,900만원 농어촌 2,900만원 대안 4 대안 5 대도시농어촌대도시농어촌 9,400만원 6,900만원 10,400만원 7,900만원 28) 본연구에서는현행제도의기본재산액기준이대도시, 중소도시, 농어촌으로구분되어있음에도불구하고재정패널자료의제약에따라가구의거주지를대도시 (5,400만원) 와농어촌 (2,900만원) 만으로구분 적용한다. 29) 구체적으로빈곤율의격차는상이한경제적상태에놓여있지만재산의소득환산액이음수가되는것을허용하지않아서선정되지못하는가구의비중을, 빈곤갭의격차는현행제도하에서수직적공평성의제고 ( 최저생활보장 ) 를위해소요될것으로예상되는예산의규모를의미한다. 30) 이는현행제도하에서가구가보유한경제적능력또는소비능력을공평하게취급하는지, 즉, 재산을소득으로환산할때그유형별로차별적으로취급하는지평가할수있다. 분석편의를위하여재산의소득환산액의음수허용을전제하되, 이를다시재산과부채의차이인순재산 ( 또는순자산 ) 이음수인경우 ( 대안 7) 와아닌경우 ( 대안 6) 로구분하였다. 또한기본재산액을현행제도기준에 1,000만원단위로계속상향조정하여대도시 10,400만원, 농어촌 7,900만원까지로확장하는것을전제하였다.

19 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 77 가. 수직적공평성분석 : 재산의소득환산액의음수인정과기본재산액상향조정먼저재산의소득환산액에음수를허용할경우, 수직적공평성제고여부를확인한다. 이는 < 표 6> 의현행제도와대안 6, 대안 7의비교로써확인할수있다. 우선음수를허용하지않는현행제도하에서추정한 ( 가구 ) 빈곤율은 8.79% 인데대안 6과 7의빈곤율은각각 17.14%, 18.72% 로추정되었다 ( 두번째행참조 ). 특히현행제도 (c) 와대안 6(d) 의격차 ( 여섯번째열 ) 는 9.92%p이며, 이는그동안재산의소득환산액이음수인경우 0으로치환하는방식에의해수급대상 ( 기본재산액미만의재산을보유 ) 이되지못했던가구의비중을의미한다. 전술한논의를간단한사례를통해확인해보자. 우선가구 1과가구 2는대도시에거주 ( 기본재산액 5,400만원공제 ) 하며, 가구원수는각각 3명이라고하자. 가구 1과가구 2의재산가액은각각 500만원, 5,400만원이고, 부채는 0원이라고가정한다. 이때현행제도하에서가구 1과가구 2의소득평가액 (A) 은 150만원이며, 재산의소득환산액 (B) 은 0원이므로이를합산한소득인정액 (A+B) 은 150 만원이된다. 그런데 2015년기준 3인가구의최저생계비는 만원이므로가구 A와가구 B는수급대상이아닌것으로선별된다. 현행제도하의가구 1의소득인정액 현행제도하의가구 2의소득인정액 A+B = 150 A+B = 150 A = 150 vs. A = 150 B = ( ) B = ( ) 재산의소득환산액 (B) 이음수이므로 0 으로치환됨. 0 그렇다면, 재산의소득환산액의음수를허용 ( 대안 6) 하면가구 1과가구 2의소득인정액은어떻게변화할것인가살펴보자. 우선소득평가액 (A) 은여전히 150만원이며, 재산의소득환산액 (B) 은가구 1의경우 만원, 가구 2의경우 0원이다. 즉, 소득인정액 (A+B) 은가구 1의경우 만원, 가구 2의경우 150만원이된다.

20 78 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 대안 6 하의가구 1의소득인정액대안 6 하의가구 2의소득인정액 A+B = A+B = 150 A = 150 A = 150 vs. B = ( ) B = ( ) 재산의소득환산액 (B) 은 만원이됨. 0 상기두경우의계산결과를비교하여가구 1과 2의경제적능력또는소비능력이동일한가를판정해보면두가구의경제적능력이같지않음을확인할수있다. 실증결과 (< 표 6> 의여섯번째열참조 ) 와위의사례를통해서얻을수있는함의는재산의소득환산액이음수를허용할경우수직적공평성이제고되면서소득인정액기준에내재되어있는빈곤의사각지대가대폭개선된다는것이다. 이제현행제도에서기본재산액만을증가시키는제도변화에따른결과를살펴본다. 그결과 (< 표 6> 의두번째열참조 ), 현행제도의기본재산액을계속 1,000만원씩상향조정할경우추가적으로수급자에편입되는규모는그다지크지않으며, 평균약 0.45% 에해당되는가구들이추가로수급대상자에반영되는것으로나타났다. 최고 5,000만원만큼의기본재산액을상향조정 ( 대안 5) 하더라도, 현행제도와비교해서 2.26%p정도만이추가로편입되는것으로나타났다. 마지막으로순재산액의음수허용여부와무관하게재산의소득환산액의음수허용에더해기본재산액을 1,000만원씩계속상향조정할경우어떤변화가나타나는지를살펴본다 ( 세번째열과네번째열참조 ). 모의실험결과, 음수를허용하지않는현행제도에비하여수급대상자에편입되는가구비율이급속하게증가하는것으로나타났다. 최대 5,000만원을상향조정할경우빈곤율은 30.96% 가되고, 현행제도하에서빈곤율 8.79% 과의격차는 22.17%p로나타났다. 물론음수를허용한상황에서기본재산을상향조정했을경우 (13.83%p) 현행제도하에서기본재산액만을동일하게상향조정했을경우 (2.26%p) 에비하여수급대상자증가정도가높게나타났다. 한편, 기본재산액제도자체를폐지한상황에서계산한빈곤율을살펴본다. 기본재산액의폐지를반영할경우빈

21 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 79 곤율은현행제도의 8.79% 에비하여현저하게낮은 4.58% 로나타났다 ( 다섯번 째열참조 ). 이결과에서기본재산액제도자체가기초생활보장제도의수급대 상자를확대하는데일정정도기여하고있음을확인할수있다. 구분 현행제도 (c) < 표 6> 대안별모의실험에따른빈곤율변화 대안 6 대안 7 (d) 대안 8 (e) (d) - (c) ( 단위 : %) (e) - (c) 현행제도 (a) %p -4.22%p 대안 %p -4.81%p 대안 %p -5.29%p 4.58 대안 %p -5.72%p 대안 %p -6.13%p 대안 5(b) %p -6.47%p (b) - (a) 2.26%p 13.83%p 13.91%p 0%p 11.65%p -2.26%p 다음은대안별로빈곤갭에미치는효과에대하여살펴본다. 주지하다시피빈곤갭은빈곤선이하에있는가구 ( 또는개인 ) 들의소득을모두빈곤선수준까지끌어올리기위해서기초생계비 ( 빈곤선 ) 대비몇 % 의소득이필요한가를보여주는지표이다. 31) 우선재산의소득환산액에음수를허용할경우의빈곤갭변화를살펴본다. 이는 < 표 7> 의대안 6과대안 7에서확인할수있다. 음수를허용하지않는현행제도하에서계산한빈곤갭은 2.99% 이며, 대안 6과대안 7의빈곤갭은각각 6 배와 9배가증가한 18.46%, 28.29% 였다 ( 두번째행참조 ). 즉, 대안 6과같이현행제도를변경한다면, 추가로산정되는빈곤가구의최저생활을보장하기위해서는현행제도에서소요되는급여의 6.17배 (=18.46/2.99) 가추가로소요될것임을보여주는것이다. 31) 본연구에서사용하는빈곤갭은빈곤갭비율 (poverty gap ratio) 로정의한다. 즉, 빈곤으로판별된가구의소득과빈곤선 ( 기초생계비 ) 의차이를총빈곤갭이라고할때이를 빈곤가구수 기초생계비 로나눈값이다.

22 80 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) < 표 7> 대안별모의실험에따른빈곤갭변화 ( 단위 : %) 구분 현행제도대안 6 대안 8 대안 7 (c) (d) (e) (d) - (c) (e) - (c) 현행제도 (a) %p -1.65%p 대안 %p -1.81%p 대안 %p -1.98%p 대안 %p -2.11%p 대안 %p -2.26%p 대안 5(b) %p -2.41%p (b) - (a) 0.77%p 33.55%p 25.30%p 0%p 32.78%p -0.77%p 이제현행제도에서기본재산액만을증가시키는모의실험의결과를살펴본다. 산출결과 ( 두번째열참조 ), 현행제도의기본재산액을계속 1,000만원씩상향조정할경우추가적으로선정되는수급자에대한추가소요예산이그다지크게증가하지않는것으로나타났다. 최고 5,000만원만큼의기본재산액을상향조정해도 ( 대안 5), 현행제도와비교해서 0.77%p의추가예산이필요한것으로나타났다. 한편, 순재산액의음수허용여부와무관하게재산의소득환산액의음수허용에더해기본재산액을 1,000만원씩계속상향조정할경우빈곤갭에어떤변화가나타나는지를살펴본다 ( 세번째열과네번째열참조 ). 산출결과, 음수를허용하지않는현행제도에비하여수급대상자에편입되는가구비율이급속하게증가하는것으로나타났다. 최대 5,000만원을상향조정할때의빈곤갭 52.01% 와현행제도의빈곤갭 2.99% 를비교하면 48.92%p만큼차이가발생하는것으로나타났다. 이와같은결과는재산의소득환산액의음수를허용하지않는현행제도가더욱심한박탈상태에처한가구를제도내에서배제하는것을의미하며, 이는최저생활보장의원리에위배된다고판단된다. 한편, 기본재산액제도자체를폐지한것을전제로계산한빈곤갭을현행제도와비교하면, 거의 1/2 이하로줄어예산이오히려감소될수있음을시사하고있다.

23 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 81 나. 수평적공평성분석 : 재산의소득환산율의일원화이미논의한바와같이제도에서소득인정액을산출시재산을주거용재산, 일반재산, 금융자산, 그리고자동차로구분한뒤, 각각상이한환산율을적용하고있다 (< 표 2> 참조 ). 이를도해하면 < 그림 4> 와같으며, 세로축에표시된연도 금액은해당연도의 4인가구기준기초생계비를의미한다. 이는좌하향으로표기된축은소득과동일하게취급되는금융재산의규모를, 가로축역시소득과동일하게취급되는일반재산과주거용재산의규모를나타내고있다. 32) < 그림 4> 재산의유형및환산율에따른가치비교 이때경제적자원또는소비의원천으로써재산의유형간수평적공평성이심각하게저해하고있다고평가할수있다. 2014년을기준으로현행제도에서재산유형간가치의비교는다음과같은의미를갖는다. 첫째, 가구의소득이최저생계비 1,957.7만원이라고할때이와동일한가치로평가되는주거용재산은 15,241.3만원이고, 일반재산은 3,910.8만원, 금융재산은 2,609.3만원이다. 32) 소득과동일하게취급하는유형별재산의금액은 { 소득 /( 유형별재산의소득환산율 12 개월 )} 의방식으로계산하였다.

24 82 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 단순한예를들어보면, 대도시에사는가구 1은연간 1,957만원의소득 ( 평가액 ) 을얻었을뿐보유한주거용재산 일반재산 금융재산 자동차가없다고하자. 반면에가구 2는 20,641.3만원의주거용재산만보유하고있을뿐소득 금융재산 자동차를보유하지않았다면가구 1과동일하게취급된다. 33) 둘째, 가구 3 이금융재산만 2,909.3만원 ( 공제액 300만원포함 ) 을보유하고, 소득 주거용재산 일반재산 자동차가없다고할경우가구 1과가구 2와동일한경제적능력을가졌다고평가된다. 이상의결과는재산의유형간소득환산율의논리적근거가취약할뿐만아니라수급대상선정에서재산보유액을소득에비해우대하고있다고해석할수있다. 또한급여의보충성의원칙과보편성의원칙을저해하는것으로평가된다. 한편, 소득인정액을추산한후동일한재산의소득환산율 ( 일반재산, 금융재산 ) 을모든유형의재산에적용하면서하향조정하는모의실험을수행하였다. 이는 < 표 8> 에제시되어있는데주요결과들을제시하면다음과같다. 첫째, 현행제도하에서재산의소득환산율인하에따른사각지대해소 ( 수급대상확대 ) 효과는크지않을것으로전망된다. 참고로재산의균등배분기간을 12개월에서 240개월로상향 ( 환산율하향 ) 했을경우추가적으로수급대상에산입되는가구의비중 ( 두번째열, 마지막행 ) 은 4.48%p인것으로나타났다. 둘째, 소득환산액을하향했을때대안 6의빈곤율및빈곤갭은감소하는것으로나타나고있다. 이와같은결과는기본재산액의규모는동일하게유지되지만소득환산율이하향조정되어소득평가액에서차감되는재산의소득환산액의규모가줄어들기때문이다. 33) 본문에제시한예시는 2013 년까지적용된일반재산의소득환산액산식에기초한것으로써분석의편의를위해주거용재산의거주지유형별한도액을고려하지않은결과임에밝혀둔다. 실제재산조사시주거용재산으로분류하는재산의한도액은대도시 1 억원, 중소도시 6,800 만원, 농어촌 3,800 만원으로한도를설정하고있다. 즉, 본문의가구 2 의예시 ( 주거용재산 만원 ) 에이를적용하면, {(10,000 만원 -5,400 만원 ) ( 개월 )+(10,641.3 만원 ) ( 개월 )}= 6,572.9 만원이산출된다.

25 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 83 < 표 8> 모의실험결과 : 기본공제액상향에따른빈곤율과빈곤갭변화 구분 빈곤율빈곤갭현행제도대안 6 대안 8 현행제도대안 6 대안 8 현행 개월 (a) 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 개월 (b) (b)-(a) 4.48%p -7.14%p 7.98%p 1.41%p %p 2.48%p Ⅳ. 결론및정책적시사점 지금까지국민기초생활보장법에서규정하고있는소득인정액산정방식과기준, 그리고그구성요소인재산의소득환산액기준에어떤문제점이있는지검토한후, 현행재산의소득환산액음수미허용과기본재산액인정, 재산의유형별소득환산율의차등으로인해수직적공평성과수평적공평성이저해됨을 6차재정패널자료 로써보였다. 실증분석결과를요약하면다음과같다. 첫째, 재산의소득환산과정에서기본재산액미만의순재산을보유하더라도음수를허용하지않는현행방식은실제로경제적능력이상대적열위인상당수가구들을수급대상에서배제하고있음을확인하였다. 또한기존연구들에서사각지대해소방안으로제시된기본재산액기준 ( 금액 ) 의상향조정은수급대상자확대에일정정도기여 ( 규모미미 ) 할뿐사각지대해소와는무관한것임이밝혀졌다. 이처럼현행소득인정액방식과그동안의개편방식은수직적공평성을위배하고있음을확인하였다. 둘째, 재

26 84 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) 산의유동화및전환가능기간으로정의되는소득환산율은재산의유형에따라각기상이하게적용되어재산의소득환산과정에서수평적공평성을크게저해하는것으로밝혀졌다. 예를들어, 일반재산 ( 주택 ) 을보유한가구의경제적능력은동일한재산액일지라도여타재산 ( 자동차, 금융재산 ) 을보유한가구에비해상대적으로더낮은경제적능력을보유한것으로평가되는것이다. 역시사각지대해소를명분으로특정재산의소득환산율을하향조정할경우수평적공평성은물론보충성의원칙을악화시키며, 이는현행기본재산액공제방식과맞물려수직적공평성마저더욱악화시키는것으로나타났다. 이상의분석결과에근거하여제시할수있는정책적인시사점은다음과같다. 첫째, 소득인정액산식에서재산의소득환산액이음 (-) 을허용할경우수직적공평성과최저생활보장원칙이제고된다. 이는재산의소득환산액음수허용으로수행한모의실험결과에서간접적으로확인되었다 (< 표 6> 과 < 표 7> 참조 ). 둘째, 기존연구에서제언한기본재산액의상향을통해서사각지대해소를도모하고자하나그효과는미미하며, 오히려이는보충성의원칙을약화시키는것으로나타났다. 이또한 < 표 6> 과 < 표 7> 에서보인대안별모의실험결과에서확인되었다. 셋째, 소득환산율의하향을사각지대해소도모에유용한수단임을보이고자했으나, 그효과역시미미한것으로나타났다 (< 표 8> 참조 ). 본연구는맞춤형급여체계로전환된것을명시적으로고려하지못하고, 자료의제약으로중소도시를반영하지못하여빈곤율과빈곤갭이과소또는과대추정될가능성이있다는한계가있다. 그럼에도불구하고맞춤형급여체계하에서도생계급여를산정할때여전히소득인정액을활용하고있다는점에서본연구의의의가있다. 34) 한편, 본연구를수행하는과정에서국민기초생활보장제도관련사각지대감소와그에따른예산소요액추정, 그로인해수혜를받는대상들의사회 경제적특성파악, 재산과소득또는소비와의상관관계분석을통한소득환산율의적정 34) 참고로최성은 (2013) 에따르면, 2013 년중앙정부복지사업 (162 개 ) 중 95 개 (56.6%) 사업이복지대상자선정을위해국민기초생활보장제도의소득인정액을활용하고있으며, 소득과별도로재산조사를하는사업도 34 개 (21.0%) 에달한다.

27 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 85 성평가에관한연구주제가추가로제기되었는데, 이는향후과제로넘긴다. < 참고문헌 > 김미곤, 기초보장사각지대해소방안, 보건복지포럼, 통권제84호, 한국보건사회연구원, 보건복지부, 2014년국민기초생활보장사업안내, 최성은, 복지대상자선정기준의현황과개선방향, 재정포럼, 제201호, 한국조세재정연구원, 한국보건사회연구원 보건복지부, 국민기초생활보장제도재산의소득환산제개선방안연구, 2011., 국민기초생활보장제도의맞춤형급여체계개편방안마련을위한연구, 한국조세재정연구원, 6차년도재정패널조사, 허선, 국민기초생활보장제도와지역간불평등, 개원기념학술대회자료집, 서울시정개발연구원, 허선 김미곤 유현상, 국민기초생활보장제도에있어서재산의소득환산제도에대한평가 -형평성을중심으로-, 사회보장연구, 25(1), 2009, 홍경준 이상은 김미곤, 재산의소득환산제: 이슈, 시행결과, 그리고개선방향, 사회보장연구, 20(2), 2004, Duclos, Jean-Yves, Horizontal and Vertical Equity. The New Palgrave Dictionary of Economics, Jenkins, S. P., and P. J. Lambert, Horizontal Inequity Measurement: A Basic Reassessment (pp ), Springer Netherlands, Musgrave, R. A., Horizontal Equity, Once More. National Tax Journal, 1990, 국세청 ( 연합뉴스 ( 한겨레 (

28 86 재정학연구제 8 권제 3 호 ( 통권제 86 호 ) An Analysis on the Vertical and Horizontal Equity of the Recognized Amount of Income in National Basic Living Security System Ji Un Jung* Sung Tai Kim** Byung In Lim*** Abstract 35) Our study examines the evaluation method of recognized amount of income (hereafter, RAI), its criteria, and several problems when it comes to converting the value of property into income in the National Basic Living Security Act, and then investigate how much both the vertical and the horizontal equity is deteriorated due to no permission of the negative number in ongoing RAI scheme, an admission of the basic property value, and a difference of an income converting rate by the income sources, using the 6th wave of NaSTaB. Empirical results are as follows: first, we find that those who are actually under the poverty level are excluded in the present system, because a negative measure is not allowed in converting the property into the income. Also, when the base amount of evaluating the property is raised, numbers of the household applicable to a supporting system turn out to be very small. These say that the present scheme breaches the vertical equity. Second, the income converting rate varies with a property type and its volume, and then deteriorates the horizontal equity. It confirms that lowering the income converting rate for solving a blind spot makes the horizontal * First Author, Associate Fellow, Korea Research Institute for Vocational Education & Training, jiunjung@krivet.re.kr ** Co Author, Professor, Cheongju University, Cheongju, Korea, stkim@cju. ac.kr *** Corresponding Author, Professor, Chungbuk National University, billforest@hanmail.net

29 국민기초생활보장제도의소득인정액기준의수직적 수평적공평성분석 87 equity worse. These findings result in the following policy implications: first, it is needed to allow a negative number in the RAI evaluation method and pursue continuously for raising a vertical equity and a minimum living principle. Second, both lifting the base amount of property evaluation and descending the income converting rate have not only a little impact on decreasing a dead zone under ongoing systems but also weakening a supplementary principle, and thus related policies can be said not to be proper tools. Key Words: national basic living security system, recognized amount of income, vertical equity, horizontal equity JEL Code: D63, H53, I32