도급여혜택을받을수있는금액이낮아지는문제가발생하기때문이다. 이에따라선정기준과판정기준의일치-불일치로인해빈곤가구의수급자지위와가구경제에상이한영향을미칠것으로판단된다. 그러나지난정부최저생계비기준을상대적빈곤개념으로전환하는 맞춤형복지 체제로개편하는과정에서이러한기준불일치가고려되지못하였을

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1 국민기초생활보장제도수급자선정기준 ( 기준중위소득 ) 과 판정기준 ( 소득인정액 ) 간소득범주불일치에따른 제도효과모의분석 김성욱 *, 장동열 ** 1) Ⅰ. 서론 국민기초생활보장제도는 2015 년 7 월맞춤형급여체계로개편되면서수급가구를선정하는 기준선이 최저생계비 에서 기준중위소득 으로대체되었고이를바탕으로통합급여체 계에서개별급여체계로전환되었다. 이때기준중위소득이란보건복지부장관이관계부처 및민간위원들로구성된중앙생활보장위원회를거쳐고시하는국민가구소득의중위값으로, 기초생활보장제도및정부부처별복지사업 1) 수급자의선정기준뿐아니라생계급여최저보 장수준으로기능한다. 중앙생활보장위원회는지난 7 월, 내년 1 인가구기준중위소득을 2017 년대비 1.16% 인상된 1,672,105 원 (4 인가구기준 4,519,202 원 ) 으로심의 의결하였다. 이 에따라보건복지부는가구의소득인정액이기준중위소득의 30% 인가구는생계급여수급자 로, 40% 이하는의료급여수급자로, 43% 이하인가구는주거급여수급자로, 50% 이하면교육 급여수급자로수급권을부여하게된다. 2) 이처럼기준중위소득은신청자의수급자격을판별하고수급가구가받는급여의크기에 직간접적으로영향을미침으로써빈곤계층에게이전되는국가복지의수준을결정한다는점 에서그중요성이크다 ( 노대명외, 2015: 38-9). 그러나수급선정기준이되는기준중위소득 과수급여부를판정하는기준선인소득인정액은서로통일되지않은채정합성이떨어지는 문제가있다. 예를들어, 소득인정액기준은소득과재산을함께고려하여설계된자산조사 방식이라면, 기준중위소득은재산이반영되지않은소득지표이다. 이러한재산반영여부의 불일치는수급가구및빈곤계층에게불리하게작용할것이라는점을예측할수있다. 왜냐 하면, 재산이고려된소득인정액방식은그기준이소득만비교했을때보다높아지지만, 기 준중위소득은소득만고려하기에기준선이낮아수급가구로선정되지못하거나선정되더라 * 주저자 ( 호서대학교, sw.kim@hoseo.edu) ** 교신저자 ( 서울연구원, jangdy12@hanmail.net) 1) 2017 년기준 10 개부처 66 개복지사업이이에해당한다 ( 고용부 4, 교육부 5, 보훈처 3, 문체부 1, 복지부 35, 산림청 3, 여성부 11, 행안부 1, 환경부 1, 국토부 1). 2) 기준중위소득개편에따른급여체계의변화는아래의그림과같다. 최저생계비 100% 개편전 개편후 (17 년현재기준 ) 선정기준 급여수준 선정기준 최저보장수준 부처 최저생계비의 80% 생계 기준중위소득 30% 선정기준과소득인정액의차액지원 복지부 수준현금급여 주거 기준중위소득 43% 기준임대료 ( 임차 ), 수선유지비 ( 자가 ) 국토부 의료서비스지원 의료 기준중위소득 40% 좌동 복지부 수업료, 교과서대등 교육 기준중위소득 50% 좌동 교육부 * 생계급여 : 15.7 월기준중위소득 28% 16 년중위소득 29% 17 년중위소득 30% 출처 : 2017 년중앙생활보장위원회급여별소위원회합동워크숍자료집, p

2 도급여혜택을받을수있는금액이낮아지는문제가발생하기때문이다. 이에따라선정기준과판정기준의일치-불일치로인해빈곤가구의수급자지위와가구경제에상이한영향을미칠것으로판단된다. 그러나지난정부최저생계비기준을상대적빈곤개념으로전환하는 맞춤형복지 체제로개편하는과정에서이러한기준불일치가고려되지못하였을뿐아니라빈곤선설정방식변화의제도적효과또한충분히논의되지못하였다. 이에본연구는국민기초생활보장제도의수급선정기준인기준중위소득과수급여부를판단하는소득인정액간재산반영여부차이에따라빈곤가구의수급지위및가구경제에변화가나타날것이라는점을확인하기위해선정기준과판정기준의소득및재산일치여부를각시나리오별로설정하여제도적효과를비교평가하고자한다. Ⅱ. 기준중위소득과소득인정액 1. 기준중위소득추정방식의특징및한계 국민기초생활보장법상기준중위소득이란 보건복지부장관이급여의기준등에활용하기위하여제20조제2항에따른중앙생활보장위원회의심의 의결을거쳐고시하는국민가구소득의중위값 으로정의된다. 3) 또한, 이러한기준중위소득은동법제6조의2에의해통계청이공표하는통계자료상가구경상소득의중간값에최근가구소득평균증가율, 가구규모에따른소득수준의차이등을반영하여가구규모별로산정하며, 구체적인방법은중앙생활보장위원회에서정한다. 4) 즉기준중위소득은통계청의공표자료인중위소득을중앙생활보장위원회에서합의된특정방식으로조정한별도의소득기준으로, 과거최저생계비라는단일선정기준을생계 주거 의료 교육급여별로선정기준을달리하는개별급여체계운영의핵심지표로기능한다. 이러한기준중위소득은먼저조사자료의대표성을확보하기위해통계청의농어가포함가계동향조사자료를활용하여중위소득을산출하고, 통계자료측정시점과산출해야하는기준중위소득예측시점의차이를보정하기위해앞서산출한중위소득의 3년평균증가율을반영하는방식으로결정된다. 이는 2015년 4월 49차중앙생활보장위원회에서결정된이후 2017년기준중위소득을산출할때까지동일하게적용한방식이다. 통계자료 증가율 농어가포함가계동향조사자료활용 - 통계청이발표하는가구소득통계중조사대표성, 과거자료활용가능성등을종합적으로고려 1 소득값으로사용하는농어가포함가계동향조사자료의과거증가율을적용 2 급여수준의안정성및최근중위소득의반영필요성등을적절히고려 * 하여 3 년평균증가율적용 * 장기증가율 안정성증가, 단기증가율 최근경향반영 [ 그림 1] 기준중위소득결정방식 3) 국민기초생활보장법제 2 조제 11 호. 4) 이때가구경상소득이란근로소득, 사업소득, 재산소득, 이전소득의합산소득을의미한다

3 다만이처럼기준중위소득산출과정은전국민의소득에대한가용자료가없어통계적추정의성격을갖게되며, 과거중위소득자료를이용하여미래시점의기준중위소득을고시해야한다는점에서예측의성격도동시에가지고있다. 즉인위적인추정과보정을통한예측과정을수반하게된다는것이다. 이외에기준중위소득추정과예측과정에는원론적이면서미시적인몇가지쟁점이있는데, 기준중위소득에대한최초의체계적연구로관련제도개혁의이론적 실증적토대를제공한노대명외 (2015) 는이를다음과같이정리하고있다. 먼저중위소득추정의몇가지쟁점이있다. 잘알려져있듯이소득을파악하는작업에는 소득 의정의와범주 ( 노동여부, 사적이전포함여부, 소득의정기성여부등 ), 소득의귀속 ( 개인 vs. 가구 ), 가구원수의고려방법 ( 균등화방법 ), 활용데이터의선택 5) 과같은고전적인쟁점이상존한다. 또한, 이들의연구는데이터보고시점 ( 소득발생시점 ) 과추정해야하는시점의격차를상쇄하기위해적용하는 [ 미래의 ] 소득증가율을어떻게구하고적용할것인지와관련된예측상의문제도함께다루고있다. 이에대해이들은추정과예측상의쟁점을주로기존공공부조와제도적으로조응할필요가있다는점에주목하면서다루고있다. 해당연구의쟁점별적용내용을간단히정리하면 < 표 1> 과같다. < 표 1> 노대명외 (2015) 의기준중위소득추정과예측상쟁점과적용 추정상쟁점 예측상쟁점 구분 소득의범주 1) 경상소득 ( 노동 + 재산 + 이전소득 ) 소득의귀속 가구소득기준 적용 가구원수의고려최저생계비가구균등화지수적용 ( 변형된옥스퍼드방식 2) ) 데이터선택가계동향조사 + 농어가경제조사 (1 인가구포함 ) 소득증가율선택 < 가계동향 + 농어가 > 중위소득의 3 년기하평균증가율 주 1) 매각된자산액, 부채, 기초보장급여는제외주 2) 2 인가구 = 성인 2 인, 3 인가구 = 성인 2 인 + 아동 1 인, 4 인가구부터는아동만추가된다고가정 그러나이들의연구는정밀한쟁점별검토에기반을둔적용논리의수립에도불구하고몇가지한계도가지고있다. 첫째, 해당연구는기준중위소득산출과관련한법률규정을검토한후그에가장부합하는통계청미시자료들 6) 의특징을비교분석하여최종적으로 < 가계동향 + 농어가 > 자료의활용을제안하였다. 그러나연구에서도밝혔듯이이자료는 1인가구가포함되는등소득조사방식의우위에도불구하고기초수급가구의잠재적규모추정이어렵고소비지출상세정보가없어생활실태분석이어렵다 ( 노대명외, 2015: 48). 둘째, 국민기초생활보장법제6조의2에의해기준중위소득추정시이전소득을합산하도 5) 이들은데이터선택의조건으로, 정부공식통계이면서 1 인가구포함전국가구실태를대표하고, 최근의정밀한소득현황을보고하는긴시계열자료일것을제안하였다. 6) 비교대상미시자료는가계동향조사, 가계동향조사 + 농어가조사, 가계금융복지조사이며, 이들자료들의 1 인가구포함여부, 농어가포함여부, 최초연도, 최근연도, 자료제공기간, 관측치, 조사방법, 소득단위및기타특징을비교 검토하였다

4 록되어있으나해당자료의경상소득에는현물형태로지급되는공적이전소득이포함되어있지않다는점도한계로지적할수있겠다. 7) 이로인해 < 가계동향조사 > 의중위소득대비 97.1%~98.4% 로수준상의차이가나타나게된다 ( 노대명외, 2015: 48). 셋째, 2018년기준중위소득산출과정은맞춤형복지체계로의개편이진행되는과정에서거론되어왔던데이터의안정성과신뢰성문제를보여주었다. 지난 7월정부는경기침체등으로가계동향조사중위소득증가율이하락함에따라기존방식대로산출시 2018년기준중위소득이작년대비 0.33%(14,905원 ; 4인가구 ) 감소할것을우려하여예외적으로가계동향조사 2016년중위소득실측치증가율인 1.16% 를적용하였다. 이때중앙생활보장위원회 ( 총괄 생계소위 ) 에서논의된기준중위소득감소에따른대안은크게 3가지로압축된다. 먼저가계동향조사 2016년중위소득실측치증가율 (1.16%) 을 2017년기준중위소득에반영하는 1 안과가계동향조사 5년평균증가율 (3.26%) 을통계청중위소득실측치에 2회적용하는 2안, 그리고 3안은가계동향조사와가계금융 복지조사의 3년평균중위소득증가율을 2회적용하는것이었다. 비록상세한회의록 ( 속기록 ) 이공개되지않아구체적인논의과정을파악할수는없었으나소위원회는 1안을다수의견으로보고하였으며, 정부는보도자료를통해중생보위에서최종결정된 1안의기준중위소득이적정한수준이며취약계층에대한보다두터운보호가가능해졌다고평가하였다. 8) 이러한일련의과정은기준중위소득이공공복지행정에포괄적으로활용되면서수급자격과급여수준을결정하는중대한지표임에도불구하고일정한불안정성을가지고있다는점을단적으로드러낸정책형성사례라할수있다. 실제중앙생활보장위원회는이처럼경기변동에따라기준중위소득이감소하거나급격하게증가하는등불안정성에대처하기위해산출자료원의변경가능성 ( 가계금융 복지조사로변경검토 ) 을고려한새로운산출방식을마련하기위해올해연말까지별도의실무 TF를구성하겠다고밝혔다. 그러나본연구에서주목하는것은해당자료에가구의재산및부채보유액등과관련한정보가없어실질적으로가구의소득만을가지고기준중위소득을추정하는데있다. 후술하겠지만, 이는본연구에서지속적으로제기하는국민기초생활보장제도수급자선정기준과판정기준간소득범주불일치와관련된핵심적한계에해당된다. 만약기준중위소득을합법적범주내에서산출하는것만이목적이라면다소간의논란이있더라도합리적인이해와합의에도달하는것은어렵지않아보인다. 그러나기준중위소득을산출하는가장큰목적이기초수급의자격과급여수준을결정하는것이며, 이는기준중위소득과급여신청자의소득인정액을비교함으로써달성할수있는과업이므로두소득지표 ( 기준중위소득, 소득인정액 ) 산출에활용되는개별항목들은최대한유사하게구성되어야한다. 하지만소득인정액은소득평가액과재산의소득환산액이합산된금액인데반해기준중위소득은경상소득만 7) 가계동향조사의 현물 은정부및비영리단체등으로부터가계로이전되는사회적현물이전의경우 ( 국방서비스, 초등학교무상교육등 ) 가구소득으로인식하지않으나, 보육료지원이나장애인 LPG 할인과같은특정계층대항의지원의경우에는소득과지출에서인식하고있다. 따라서 < 가계동향 + 농어가 > 자료의경상소득에현물형태의공적이전소득이포함되지않았다는점은현추정치에적지않은편이가있음을말해준다. 8) 정부의이러한평가는맞춤형복지체제로개편된이후 3 년마다계측하여급여적정성평가의기초자료로활용되는최저생계비 ( 17 년측정, 전물량방식, 중소도시 4 인가구기준 ) 와비교한결과에기초한다. 계측결과 17 년 4 인가구기준중위소득의 40%( 의료급여기준 ; 17,86,952 원 ) 는최저생계비에비해 1.36% 5.78% 수준인것으로조사되었다. 17 년최저생계비의계측방식과기준중위소득과의비교에대한보다자세한내용은보건복지부보도자료 ( 중앙생활보장위, 2018 년기준중위소득및실태조사의결 ) 를참조할것

5 을활용하여재산에대한고려가누락되어있다. 이와같은소득범주의불일치는분석대상 간비교범주의동질성원리에위배될뿐아니라, 결과적으로빈곤계층의비수급이나수급액 의감소를유발하는등빈곤가구경제에불리하게영향을미칠것으로예상된다. 2. 소득인정액방식의적용과한계 9) [ 그림 2] 와 [ 그림 3] 은한국공공부조제도에서소득인정액방식이활용되게된과정을간단하게보여준다. 먼저 [ 그림 2] 를보면사각형 ABCD는국민기초생활보장제도가도입되기이전공공부조제도인생활보호법에서보호하는 빈곤자들의범위 를의미한다. 그런데이러한방식은소득과재산이어느정도있는 B 주변에있는가구는생활보호대상자로선정되는반면, 소득은일부있으나재산이거의없는 APS에속해있는가구혹은재산은일부있으나소득이거의없는 CTQ에속해있는가구는수급자가될수없는불공평한문제가있었다. 이러한불합리한문제를해결하고자새로운기준으로 DPQ와같은선정방식을제안하게된것이다 ( 정복란외, 1991; 김미곤, 1997; 1999; 김미곤외, 2003). * 국민최저선 최저생계비 [ 그림 2] 소득인정액통합기준모형 ( 정복란외, 1991) 이러한문제제기를수용하여생활보호법이국민기초생활보장제도로개편되면서빈곤집단내에서도어느정도소득과재산이있는삼각형 BST에해당하는가구를수급대상자에서제외시키고, 소득기준과재산기준을하나의선 ( 단일소득 ) 으로통합하는방식을선택하게되었다. 이때 APS는소득이일정부분있다는이유로수급자에서배제되었고최종적으로는사각형 ASQD가수급자의범위로선정되었다. [ 그림 3] 은국민기초생활보장제도의대상자범위를나타낸것으로, 이것이재산의소득환산방식을활용한소득인정액이도입된최초의정책적사례이다. 따라서다른소득지표와비교하여소득인정액의가장큰특징이라고하면재산에서소득이발생할것이라고가정한 재산의소득환산방식 에있다고하겠다. 10) 9) 본소절의내용은한신실 장동열 (2014), 김성욱 장동열 (2016) 의일부를요약 정리한것이다. 10) 한국에서는재산의소득환산방식을주장하는근거로다음과같은이론들이제시된다. 첫째, Pigou(1947), Patinkin(1965) 등이주장한 자산효과 (Wealth effects) 로, 재산이많으면소비가많아진다는원리다. 즉재산은저축의누적분으로어느한사람이근로소득을획득하면그소득분중에소비를제외하고는모두저축이되고, 이러한축적된저축이모여재산을이루기때문에재산은곧소비로이어진다는것이다. 둘째, 동일소득을지닌가구라도재산을더많이보유한가구가위기시대처가능성이높아진다는 위기척도 (Crisis measure)' 의개념을사용한다 (David - 5 -

6 [ 그림 3] 국민기초생활보장제도의소득인정액모형 소득인정액은한국사회에서소득보장제도의수급자선정또는절대적빈곤층규모를결정하는과정에서정책적으로활용되는중요한준거기준일뿐아니라, 각개별가구의소득인정액은가구원전체의소득과해당가구가보유하고있는각종자산을모두고려한경제수준을추정한것으로서개별가구들의종합적인경제수준을비교할수있는척도가된다. 이처럼소득인정액은실제소득인 소득평가액 과재산을소득으로환원시킬수있다는가정하에재산을소득으로추정한 재산의소득환산액 을합산한값으로, 개인이나가구의경제적복지의수준을계산해내기위한수치적개념이다 ( 정복란 이성기 김미곤 허선, 1991; 허선 김미곤 유현상, 2009). 우리나라에서소득인정액은정책적측면에서두가지산정방식을활용하고있다. 한가지방식은기초생활보장제도방식이고, 나머지한가지방식은기초연금제도방식이다. 이때두제도의소득인정액산정방식이가지는가장큰차이는재산의소득환산액을계산하는과정에적용되는공제액과재산의소득환산율이다 ( 김성욱 한신실, 2014). 가령, 기초생활보장제도에서적용하는여러공제액은기초연금제도에서적용하고있는공제액에비해그수준이매우낮다 ( 주거재산의경우지역별공제액은 2배, 금융재산의경우공제액은최대 7배의차이 ). 그리고환산율의측면에서기초생활보장제도는재산의소득환산율을재산의종류별 ( 일반재산연 50%, 적용한도미만의주거용재산연 12.5%, 금융재산연 75.1%, 비생계용자동차월 100%, 생계용자동차월 50% 등 ) 로상이하게적용하고있는데반해, 11) 기초연금제도에서는재산의종류와상관없이정률 ( 연 5%) 로적용하고있다. 본연구는기준중위소득과소득인정액간소득범주의불일치에따른제도효과를분석하기위해 < 표 2> 에서와같이기초생활보장제도에서사용하는소득인정액산정방식을최대한 & Fitzgerald, 1988: 3-25). 셋째, 연금화 (annuitization) 의방법으로, 순재산을일정기간동안의연금으로환산하여현재소득과합산한다는논리이다 (Weisbrod & Hansen, 1968: 1315). 넷째, 귀속임대료 (imputed rent) 논리로임차인은임대료를지불하지만, 주택소유자는임대료만큼의다른항목을소비할수있는소득이추가되므로주택소유자들에게귀속임대료를추정하여소득에포함시켜야한다는논리이다 (Aaron, 1970; Rosen, 1979; Proterba, 1992; Turnovsky & Okuyama, 1994; Figari et al., 2012: 3) 11) 지역이나주거용재산, 자동차의유형, 그리고금융소득의종류별로각각의기본공제액과적용률또한상이하게적용되고있다

7 활용하여소득인정액을추정하였다. 12) < 표 2> 기초생활보장제도소득인정액계산과정 제도구성계산과정 기초생활보장제도 소득평가액 재산의소득환산액 1 = 실제소득 가구특성별지출비용을반영한금품 근로활동을통해얻은소득에대한공제액 산정결과소득평가액이 -( 음수 ) 가되는경우 0 원 으로처리 실제소득 : 근로소득, 사업소득 ( 농업 임업 어업 기타사업소득 ), 재산소득 ( 임대 이자 연금소득 ), 기타소득 ( 공적 사적이전소득및부양비 ), 추정소득 소득산정에서제외하는금품 : 정기적으로지급되는것으로볼수없는금품 ( 퇴직금, 현상금, 보상금등이해당하고재산으로산정 ), 국가유공자나독립유공자등에대한보조금, 보육 교육기타이와유사한성질의서비스이용을전제로제공받는현금및유사금품, 농어업인의영유아보육료및가구특성에따른지출요인을반영한금품등 = {( 주거 일반 금융재산의종류별가액 * 적용률 - 적용한도 기본재산액 - 부채 ) + 자동차재산가액 } 재산의종류별소득환산율 / 12 재산의종류 : 주거용재산, 일반재산, 금융재산, 자동차, 기타산정되는재산 ( 증여, 금융재산감소등 ) 기본재산액 : 대도시 (5,400 만원 ), 중소도시 (3,400 만원 ), 농어촌 (2,900 만원 ) 소득환산율 : 일반재산 ( 월 4.17%), 금융재산 ( 월 6.26%), 자동차 ( 월 100%) 주거용재산에대해추가적으로적용되는공제한도와소득환산율적용 13) 기본재산액과부채를공제하는순서는주거용재산, 일반재산, 금융재산의순서로공제하고, 자동차가액에서는공재하지않음 소득인정액 1 = 소득평가액 + 재산의소득환산액 1 / 소득인정액 2 = 소득평가액 + 재산의소득환산액 2 주 1) 재산의소득환산액 2 는재산의소득환산액 1 을계산하는과정에서주거용재산을고려하지않은것임주 2) 변수계산과정에서수행된해당소득이나재산의평가액에대한단위및결측값에대한처리, 합산방법은복지패널사용자지침서에의거하여분석하였음 * 출처 : 기초생활보장제도 보건복지부 (2013:75-123), 한국보건사회연구원 서울대학교사회복지연구소, 2013) 지금까지기준중위소득 ( 선정기준 ) 과소득인정액 ( 판정기준 ) 의내용을간략하게살펴보았다. 앞서언급한바와같이본연구가주목하는것은해당기준들이갖는세부적인내적한계가아니라, 두기준의비교타당성에있다. 즉국민기초생활보장제도의선정기준은경상소득으로추정된소득인데반해수급여부를판정하는소득인정액은소득과재산이포함됨에따라, 기초수급자선정과판정상에소득범주의불일치라는한계가있음을말하고자하는것이다. 특히본연구는이러한소득범주의불일치가우리나라자산불평등의심각성 ( 황현일, 2009; 신진욱, 2013 등 ) 을고려할때단순히비교심급의문제만이아니며, 빈곤계층의기초수급자격을더욱어렵게하고수급액의감소를수반하여결국정부의공공부조재정의축소로이어질것으로우려한다. 실제이러한두가지기준선의공존과불일치에따른논란은이미예상된바있다. 박능후 (2014: 12~13) 는소득기준상대빈곤선을활용하면서도대상자를선정할때에는재산이포함된소득인정액을사용하는문제에대해지적하였다. 즉소득인정액으로측정된통계자료구축의현실적불가능성으로인해 중위소득 X% 라는외형적기준선과 중위소득 X% 에해당하는소득인정액 이병존하는기형적제도가향후가장큰논란을불러일으킬소지가크다고보았다. 그러나그의예상과는달리현재까지이러한기준불일치는아직까지거의관심을받지못하고있다. 본연구는자료구축의제약이라는현실적한계에도불구하고, 이들우려를구체적인데이터를통해최초로모의분석함으로써상대적빈곤개념으로의전환이 12) 본연구에서는소득평가액을계산하는과정에서 추정소득 을고려하지않았고, 재산의소득환산액을계산하는과정에서 기타산정되는재산 을고려하지않았다. 추정소득과기타산정되는재산의경우, 실제수치가아닌가상의또는임의의추정값을적용하는것으로서자료의한계로인해반영할수없는부분임을밝힌다. 계산과정은연구방법에서상술하였다. 13) 자세한사항은보건복지부 (2013: ) 참조

8 라는제도개혁과정에서나타난제도적모순을경험적으로분석했다는데의의가있다. Ⅲ. 연구방법 1. 분석자료 이연구의분석자료는 2016년도한국복지패널 (11차년도) 자료를이용하였다. 2016년한국복지패널자료를활용한이유는다음과같다. 이연구는국민기초생활보장제도의수급선정기준과판정기준간소득범주의차이에따른수급상태및가구경제를비교하는것으로, 선정기준과판정기준을비교할수있는자료가필요하다. 이연구의분석을위해가장우선적으로고려될수있는자료는통계청의 가계동향조사 이다. 왜냐하면, 가계동향조사는국민기초생활보장제도가맞춤형급여체계로개편됨에따라기준중위소득의산출근거가된자료이기때문이다. 하지만가계동향조사는소득과지출에대한정보를매우상세하게파악하고있어전가구의경제상황을파악하는데유용하나, 자산에대한정보가매우빈약하다. 14) 기초생활보장제도의수급판정기준 ( 가구의경제력이어느정도되는지를파악하는기준 ) 이되는소득인정액을산출하기위해서는소득평가액과더불어재산의소득환산과정이반드시필요하다. 따라서자산의정보및범주구분이어려운가계동향조사는이연구의분석자료로사용하기가어렵다. 15) 한편, 가계동향조사에서소득인정액산출이불가능하다는점은가계동향조사를기초생활보장제도선정기준 ( 기준중위소득 ) 의산출근거자료로활용할수있는지에대한문제제기도필요함을보여준다. 왜냐하면, 수급선정기준은판정기준과함께동일선상에서비교할수있어야빈곤계층의수급욕구가어느선에가장적절하게위치시킬수있는지를고려할수있게되기때문이다. 그런데가계동향조사에근거한선정기준 ( 기준중위소득 ) 은판정기준 ( 소득인정액 ) 을동일선상에서비교하는것이불가능하기에사실상가계동향조사는수급선정기준의적절한근거자료로보기는어렵다. 16) 따라서이연구에서는수급선정기준과판정기준을동일자료선상에서비교할수있는한국복지패널을활용하였다. 한국복지패널은재산을소득으로환산하기위해필요한주거재산, 일반재산, 금융재산, 자동차, 부채등의정보가담겨있고, 지역별로공제수준도달리설정할수있어다른자료에비해소득인정액산출이가능하다. 즉한국복지패널은선정기준과판정기준간소득범주의일치 / 불일치여부가가능해짐에따라빈곤가구의수급상태및가구경제의변화를파악할수있어현제도상황을평가하고제도개선의효과까지살펴볼수있다. 14) 월세액과전세보증금만파악가능하다. 15) 한편, 통계청의가구경제상황을파악할수있는또다른자료로 가계금융복지조사 가있다. 하지만가계금융복지조사는대도시 / 중소도시 / 농어촌별로지역을원활하게구분하기어려워재산을소득으로환산하는과정에있어핵심요소중하나인지역별기본공제액적용이어렵다 ( 장동열 류만희, 2017). 따라서가계금융복지조사역시소득인정액산출에한계가있다. 16) 그러나정부가기준중위소득산정을위해가계동향조사 ( 농어가포함 ) 자료를선택한이유는정부가공표하는조사자료, 긴시계열자료, 최근제공시점, 소득보고단위 ( 월 / 원 ) 등소득조사방식에있어다른조사에비해우위를차지한다는점이었다 ( 노대명외, 2015:44-48). 하지만이는중위소득의추정에만현안을두었을뿐, 가장중요한수급가구의잠재적규모및생활실태변화등제도의정합성을고려하지않았다는점에서제도개편이후의효과를정확하게파악할수없는한계가크다

9 2. 분석주요개념정의 2장에서살펴보았듯이이연구에서중요한개념은기준중위소득과소득인정액이다. 그런데이두개념은서로선정기준과판정기준간소득범주가불일치하기에본연구에서는기준중위소득과의소득범주매칭을위한 cut-off 기준선을고려하였고, 소득인정액과의소득범주매칭을위해재산결합기준선을도출하여함께비교분석하였다. 1) 기준중위소득 기준중위소득은두가지방식을활용하였다. 하나는 2015년정부고시기준방식이다. 본연구에활용된한국복지패널 (11차년도) 자료의소득조사시점이 2015년으로기준중위소득의정부고시기준도 2015년을적용하였다. 특히정부고시기준을활용한이유는수급의대상이되는절대빈곤가구를산출하는가장직접적인지표가되기때문이다. 즉가구의소득인정액이정부에서발표한기준중위소득의각급여선이하이면수급대상이될수있어정부고시기준은현재절대빈곤가구의규모와경제상태를파악하는데가장적절하다. 또한, 과거기초생활보장제도의수급선정기준인최저생계비와의비교를함께하기위해서도정부가고시한기준중위소득지표를활용하였다. 다른하나는한국복지패널상에서기준중위소득을산출하는방식이다. 2015년기준중위소득의최초추정은 2015년해당연도의실제값을알수없는상황에서 2013년데이터를이용하여중위소득을산출한후소득증가율을적용하여 2015년중위소득을예측하는방식을취했다 ( 노대명외, 2015). 예측한중위소득은최저생계비를산출할때적용하였던가구균등화지수 ( 변형된옥스퍼드방식 ) 를활용하여기준중위소득으로산정하였다. 이연구의분석을위해복지패널을활용해야하는상황에서분석대상가구들이기준중위소득의산정에따라어떠한변화가나타날지를파악하는것이필요하다. 특히본연구는수급선정기준과판정기준을시나리오별제도개편의효과를모의분석하기때문에동일자료내에서선정기준과판정기준을함께비교하는것이더욱적합하고타당성있는분석결과를보여준다고판단하였다. 따라서정부고시기준은주로현행기준을과거최저생계비기준과비교하는측면에서, 그리고한국복지패널자료에서의기준중위소득의산출은주로제도개선효과를파악하는측면에서두가지방식을모두고려하여분석에비교활용하였다. 17) 이때한국복지패널은 2015년실제값을제시하고있어노대명외 (2015) 와같이미래의중위소득을예측해야하는문제는발생하지않는다. 따라서기준중위소득산출에있어 3년연평균소득증가율은고려하지않았고, 2015년경상소득으로중위소득을추출한후, 변형된옥스퍼드방식 18) 의가구균등화지수를적용하여가구원수별기준중위소득을산출하였다. 본연구에서활용할기준중위소득은아래 < 표3> 과같다. 17) 본분석에서는최저생계비를별도로산출하진않는다. 따라서두번째기준인복지패널기준중위소득산출방식은과거의제도기준 ( 최저생계비방식 ) 과비교하진않았다. 18) 옥스퍼드방식의가구균등화지수산출방식은최초성인 1 인 ( 즉가구주 ) 은 1, 성인한명추가시 0.7, 아동한명추가시 0.5 의가중치를부여하는방식이고, 최저생계비의가구균등화지수 ( 변형된옥스퍼드방식 ) 은 2 인가구는성인 2 명으로간주하고, 3 인가구는성인 2 명과아동 1 명, 4 인가구부터는 3 인가구에아동만추가된것으로간주하여균등화지수를산출하는방식이다 ( 노대명외, 2015:42)

10 < 표 3> 분석에활용한가구원수별기준중위소득 ( 단위 : 월 / 원 ) 1인 2인 3인 4인 5인 6인 7인 정부기준중위소득고시기준 (2015) 1,562,337 2,660,196 3,441,364 4,222,533 5,003,702 5,784,870 6,566,039 복지패널기준중위소득산출기준 1,626,160 2,764,472 3,577,552 4,390,632 5,203,712 6,016,792 6,829,872 가구균등화지수 ) 소득인정액 소득인정액은가구의경상소득 ( 총소득 ) 혹은가처분소득과같이실제계측가능한소득이아닌가상의전제조건이결합된조정된소득이다. 다시말해, 실제값이아닌허상의값을실제값의형태로변형 간주하여추정한소득이라는의미이다. 19) 이러한추정 ( 조정 ) 된의미의소득인정액은소득평가액과재산의소득환산액으로구성된다. 소득평가액은통상소득의범주로자주사용되는경상소득혹은가처분소득과달리, 가구의모든총소득에서실제소득으로산정하기어려운금액을제외하고, 20) 가구특성별지출비용, 21) 특정대상층의근로소득공제, 22) 그밖의추가적인지출요인등을차감하고남은금액으로, 실제값이아닌조정된값을의미한다. 이러한소득평가액을산출하기위해본연구자료에서확인가능한변수들은실제금액에서최대한공제하였다. 그리고재산의소득환산액은재산의범주를주거재산 일반재산 금융재산 자동차로각기설정하고, 각재산에따른유량 (flow) 가치를소득환산율이라는비율을적용하여소득으로환산시킨다. 이러한환산방식은재산에서일정정도소득이발생할것으로간주하여소득의형태로전환시킨다는점에서재산가액 ( 실제값 ) 이아닌소득으로변환시킨추정된값을의미한다. 따라서추정된값을유발하는핵심기제인소득환산율은재산소득환산과정에서매우중요하다. 주거재산은월 1.04%, 일반재산은월 4.17%, 금융재산은월 6.26%, 자동차는월 100%( 특례조항에따라월 4.17% 적용 ) 이다. 재산의소득환산액은부채와공제액 23) 을차감한후남은재산가액을소득으로환산한다. 부채차감순서는주거재산, 일반재산, 금융재산의순으로차감하고, 자동차는차감하지않는다. 이러한절차를거쳐소득평가액과재산의소득환산액을산출한후이를합산하여소득인정액변수를생성하였다. 24) 19) 특히재산의소득환산방식에서그러하다. 20) 정기적으로지급되는것으로볼수없는금품, 보육 교육등유사한성질의서비스이용을전제로한금품, 지자체가생활이어려운저소득층에게지급하는금품등은실제소득으로산정하지않는다 ( 국민기초생활보장법시행령, 제 5 조제 2 항 ), 21) 장애 질병 양육 국가유공등가구의특성에따라일부정부로부터받게되는보조금및필수지출비는실제소득에서제외시킨다. 22) 등록장애인, 65 세이상노인, 대학생, 북한이탈주민, 임신 분만여성등근로사업소득의일부를공제한다. 23) 기본재산액은대도시 5,400 만원, 중소도기 3,400 만원, 농어촌 2,900 만원이고, 주거용재산한도액의경우대도시 1 억원, 중소도시 6,800 만원, 농어촌 3,800 만원이다. 24) 자세한분석절차사항은장동열 류만희 (2017) 의자료를참고하기바란다

11 3) cut-off 기준선 수급자를선정하기위해소득과재산기준을각기달리설정하여이두기준을모두충족시키는방식을 cut-off 방식이라한다. 즉가구의소득이정부에서정한소득기준선미만에있는경우를 1( 빈곤집단 ) 로, 그렇지않는경우를 0( 비빈곤집단 ) 으로상정하고, 동시에가구의재산이정부에서정한재산기준선미만에있는경우를 1( 빈곤집단 ), 그렇지않는경우를 0 ( 비빈곤집단 ) 으로상정하여이두기준에모두충족하는집단 ( 모두 1인집단 ) 을선별하는방식이다. 본연구에서는가구의소득기준을소득인정액상에서의소득과동일선상에서비교하기위해 소득평가액 을활용하였다. 이를테면소득평가액이가구의기준중위소득 40% 미만인가구를빈곤한가구로설정한것이다. 한편, 가구의재산기준은순재산을활용하였다. 순재산은자산빈곤을측정할때주로활용되는재산형태로 (Haveman & Wolff, 2001; Brandolini et. al., 2010; 이태진외, 2005; 남상호, 2009; 이상은외, 2011; 김명규 임병인, 2014 등 ), 총재산에서부채를차감한재산을의미한다. 이때본연구에서순재산은두가지형태로구분하여적용하였는데, 하나는순재산그대로의가액과다른하나는순재산에서주거재산을제외한형태이다 (Haveman & Wolff, 2001). 25) 기초보장제도에서주거재산에대한재산범주의인정여부는그동안논쟁적사안이었는데, 2013년법지침에서는이를필수재산의성격으로인정하여주거재산을일반재산이아닌별도의소득환산율로적용하고있다. 26) 우리나라와스웨덴을제외한대부분의해외에서는주거재산은재산기준에포함시키지않거나일정수준의주거를제외시키고있다 ( 김상균외, 2005; 장동열, 2014; 한신실 장동열, 2014). 27) 따라서본연구에서는거주용주거재산을순재산에서제외하는방식도고려하여비교하였다. 28) 그리고재산기준선은기초생활보장법에서적용하고있는지역별주거재산한도액으로설정하였다. 29) 따라서가구의순재산이지역별재산기준선보다미만인가구이면재산기준에충족하는것으로설계하였다. 4) 재산결합기준선 소득인정액은재산을소득으로환산하기에재산이반영된소득범주라할수있다. 재산결 합기준선은이러한소득인정액처럼기준중위소득에재산의가치를반영시킨기준선이다. 25) Haveman & Wolff(2001) 은자산의유형을순자산, 순자산 - 주거자산, 유동자산으로구분하여자산빈곤을측정한다. 26) 하지만여전히주거재산이재산의소득환산범주에적용되고있기에이를완전히제외시켜야한다는주장도존재한다 ( 한신실 장동열, 2014). 27) 주요국가별주거재산의재산기준포함여부 포함여부 국가 주거재산제외 호주, 벨기에, 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 아이슬란드, 이탈리아, 룩셈부르크, 뉴질랜드, 포르투갈, 스페인, 영국, 미국 일정수준주거제외 오스트리아, 일본, 네덜란드, 노르웨이, 스위스 주거재산포함 스웨덴, 한국 출처 : 김상균외 (2005), 한신실 장동열 (2014; 233) 에서재인용 28) 거주용이아닌일반주택재산은모두재산으로포함된다. 29) 여기서활용된지역별재산기준선은주거용재산한도액으로대도시 1 억원, 중소도시 6,800 만원, 농어촌 3,800 만원이다. cut-off 방식을활용하고있는서울형기초보장제도의경우, 재산기준선은가구당 1 억 3 천 5 백만원이고, 부양의무자의경우재산기준은 5 억원이다

12 따라서본연구에서재산결합기준선은가구의소득평가액과소득인정액의평균차이만큼재산의가치가반영된것으로가정하였고, 이를기준중위소득에적용하였다. 이때재산결합기준선으로적용될재산의가치환산율을어느집단으로도출하는지가쟁점이다. 다시말해, 전체가구의재산의가치환산율 ( 소득평가액과소득인정액의평균차이 ) 이적정한지, 아니면빈곤가구의재산의가치환산율이적정한지에따라빈곤선으로결정되는결과는큰차이를야기한다. 만약전체가구의재산의가치환산율을적용하면전체가구의소득인정액이크게산출되기에재산의가치환산율역시매우크게적용된다. 하지만빈곤선이라함은한사회에서최소한의빈곤상태를규정짓는절대선이기에전체가구가아닌빈곤가구의재산의가치환산율이적용되는것이타당할것으로보인다. 또한, 빈곤가구도절대빈곤가구인지상대빈곤가구인지에따라적용되는재산의가치환산율도상이할것이다. 본연구에서일관되게적용되고있는빈곤선의기준은기준중위소득의 40% 로이기준을적용하는것이분석결과비교에용이하고또한적절하다고판단하였다. 따라서본연구에서정의한재산결합기준선은 가구의소득인정액이기준중위소득 40% 미만에있는가구의소득평가액과소득인정액의평균차이배율 을 기준중위소득 40% 선 에적용한빈곤기준선을의미한다. 3. 분석시나리오및분석방법 이연구는국민기초생활보장제도의수급선정기준과판정기준간소득범주의차이에따른빈곤가구의수급지위및가구경제의변화를비교하는것이다. 이에크게 8가지의시나리오를토대로잠재적수급가구의규모및수급액의변화가어느정도발생할지를살펴보고자한다. 이때선정기준은최저생계비 ( 과거 ), 기준중위소득 ( 현행 ), 그리고재산결합기준선으로나누고, 판정기준은소득인정액 ( 현행 ), 소득평가액, 그리고 cut-off( 소득평가액, 재산분리적용 ) 방식으로구분하여각각의매칭에따라비교분석하였다. 그리고소득범주간일치여부는선정기준과판정기준이단일소득 ( 소득평가액, 기준중위소득 ) 으로만이루어진것인지, 혹은재산이반영된소득 ( 소득인정액, 재산결합기준선 ) 인지에따라각각일치여부를판별하였다. 단, cut-off방식의경우판정기준에따른급여지급이소득으로계측된다는점에서 cut-off방식도단일소득으로간주한다. 30) 먼저최저생계비와소득인정액을매칭하는 < 시나리오1> 은맞춤형급여체계가개편되기전기초생활보장제도의수급선정-판정기준방식이다. 최저생계비는마켓바스켓 (market basket) 으로계측되는데, 식료품비, 광열 수도, 교통통신등일상적으로지출되는유량 (flow) 의필수지출과주거비, 가구집기, 피복신발등저량 (stock) 의필수재산을합산하여산정한다 ( 김미 30) cut-off 방식과소득인정액방식은모두수급선정에있어 재산 이라는공통된기준이고려되지만, cut-off 방식은재산이선정기준에만영향을미치나, 소득인정액방식은재산이선정과급여에동시에영향을미친다 ( 장동열, 2014). <Cut-off 방식과소득인정액방식의수급선정및급여지급방식비교 > Cut-off 방식 소득인정액방식 수급선정방식소득, 재산분리적용소득 + 재산결합적용 급여지급방식기준중위소득 - 소득기준중위소득 - 소득인정액 자료 : 장동열 (2014: 99) 에서재구성

13 곤, 1997; 2003; 여유진외, 2011; 장동열, 2014). 즉생활에필요한 11대품목을각각최저생계비로환산하는과정에서필수재산도일정금액으로책정되기에최저생계비는재산의소득환산과정을수반한다. 물론최저생계비는모든저량의재산이유량의소득으로환산되는것은아니지만, 일부필수재산만유량화된다는점에서소득인정액방식의구조와유사하다고볼수있다. 따라서 < 시나리오1> 은수급선정기준 ( 최저생계비 ) 과판정기준 ( 소득인정액 ) 이일부일치한다고할수있다. < 시나리오2> 는현행기초보장제도의수급선정-판정기준방식이다. 이때맞춤형급여체계에서급여별수급선정기준선은기준중위소득의 30~50% 로다양하지만, 최저생계비와의근사값으로제도효과를비교하기위해분석에활용된기준중위소득은모두기준중위소득의 40% 로한정하여분석하였다. 따라서 < 시나리오2> 상빈곤가구는가구의소득인정액이기준중위소득의 40% 미만인가구를의미한다. 그리고이때수급선정기준 ( 기준중위소득 ) 과판정기준 ( 소득인정액 ) 은서로불일치하다. < 시나리오3> 은현행방식인시나리오2의수급선정-판정기준의불일치문제를시정하고자, 수급판정기준을소득평가액으로변경시킨것이다. 즉가구의소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구를의미한다. 그런데 < 시나리오3> 은재산이전혀고려되지않는집단으로재산의과다보유자까지수급대상으로포섭되는문제가발생한다. < 시나리오3-1> 은이러한 < 시나리오3> 에 cut-off 방식을적용한것으로, 가구의소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구이면서동시에순재산이지역별재산기준선미만인가구를의미한것이고, < 시나리오3-2> 는가구의소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구이면서동시에거주하고있는주거재산을제외한순재산이지역별재산기준선미만인가구를의미한다. 한편 < 시나리오4> 는현행방식인시나리오2의수급선정-판정기준의불일치문제를수급판정기준인소득인정액은그대로두고, 선정기준을기준중위소득에서재산결합기준선으로변경시킨것이다. 즉수급선정-판정기준을재산이포함된소득으로일치시킨것이다. 따라서 < 시나리오4> 는가구의소득인정액이재산결합기준선미만인가구를의미한다. 마지막 < 시나리오5> 는수급선정기준을시나리오4와같이재산결합기준선 ( 재산이포함된소득 ) 으로설정하고, 판정기준은 cut-off방식으로선정기준과판정기준을모두개편한것이다. 그러나이는판정기준은소득기준인것에비해선정기준은재산이포함된소득이기에서로기준이불일치한시나리오라할수있다. 이상의시나리오를정리하면아래 < 표 4> 와같다. < 시나리오1> : 소득인정액이최저생계비 100% 미만인가구 < 시나리오2> : 소득인정액이기준중위소득 40% 미만인가구 < 시나리오3> : 소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구 < 시나리오3-1> : 소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구이면서동시에순재산이지역별재산기준선미만인가구 < 시나리오3-2> : 소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구이면서동시에순재산 ( 주거제안제외 ) 이지역별재산기준선미만인가구 < 시나리오4> : 소득인정액이재산결합기준선미만인가구 < 시나리오5> : 소득평가액이재산결합기준선미만인가구이면서동시에순재산이지역별재산기준선미만인가구 < 시나리오5-1> : 소득평가액이재산결합기준선미만인가구이면서동시에순재산 ( 주거

14 제안제외 ) 이지역별재산기준선미만인가구 < 표 4> 분석시나리오 S.N. 판정기준선정기준빈곤여부일치여부 1( 과거 ) 소득인정액최저생계비소득인정액 < 최저생계비 100% 미만일부일치 2( 현행 ) 소득인정액기준중위소득소득인정액 < 기준중위소득의 40% 미만불일치 3 소득평가액기준중위소득소득평가액 < 기준중위소득의 40% 미만일치 4 소득인정액재산결합기준선소득인정액 < 재산결합기준선미만일치 * 기준중위소득의 40% 로설정한이유는최저생계비 100% 와근사값으로비교하기위함임. ** 재산결합기준선은가구의소득인정액이기준중위소득 40% 미만인가구의소득평가액과소득인정액의평균차이배율을기준 중위소득 40% 선에적용 3-1 컷오프 (C.O) 기준중위소득 소득평가액 < 기준중위소득의 40% 미만 & 순재산액 < 지역별재산기준선 일치 3-2 컷오프 (C.O) 기준중위소득 소득평가액 < 기준중위소득의 40% 미만 & 순재산액 ( 거주용재산제외 ) < 지역별 일치 재산기준선 5 컷오프 (C.O) 재산결합기준선 소득평가액 < 재산결합기준선미만 & 순재산액 < 지역별재산기준선 불일치 5-1 컷오프 (C.O) 재산결합기준선 소득평가액 < 재산결합기준선미만 & 순재산액 ( 거주용재산제외 ) < 지역별재산기준선 불일치 *** 컷오프 (Cut-off) 는소득과재산을각각분리하여모두충족시키는방식임. 본연구는이러한시나리오별로기초보장제도의수급선정기준과판정기준간소득범주일치여부에따라빈곤가구의수급지위및가구경제변화를비교하는것을목적으로한다. 기초생활보장제도를평가하고개선하기위해가장일차적으로고려할부분은바로정책적대상은어느정도이며, 그때의필요한예산은어느정도인지를가늠하는것이기때문이다. 이에주된분석방법으로는기술통계분석, 빈곤율, 빈곤갭, 그리고연간재정소요액을확인하고자한다. 먼저시나리오별로가구경제의상황을비교해보며제도개선시빈곤가구의소득및재산수준변화를일차적으로파악해본다. 그리고수급선정기준과판정기준간소득범주를일치시켰을때혹은불일치시켰을때잠재적빈곤규모는얼마만큼변화하는지 ( 빈곤율 ) 를파악하고, 그들의평균급여액은어느정도필요한지 ( 빈곤갭 ), 전체재정은어느정도소요되는지 ( 연간재정소요액 ) 를살펴보고자한다. Ⅳ. 연구결과 1. 시나리오별가구경제상황 정부기준중위소득고시기준으로시나리오별가구경제상황을살펴보면다음 < 표 5> 와같 다. 먼저전체가구를보면, 월 393 만원의소득평가액을보유하고있으며, 재산은약 3 억원

15 정도를지니고있다. 부채를제외한순재산은약 2억 6천만원이다. 만약재산을소득으로환산하여소득인정액을산출하면전체가구는약 2,133만원정도매달소득이발생할것으로간주된다. 소득의약 5.43배정도는재산에서소득으로활용할수있다는의미가담긴셈이다. < 표 5> 시나리오별가구경제상황 ( 단위 : 월 / 원, 연 / 만원 ) S.N. 소득범주재산범주소득평가액소득인정액총재산주거재산일반재산금융재산자동차 순재산 부채 전체 3,928,681 21,334,893 29,967 14,396 9,802 5, ,031 4, , ,056 1,312 1, , ,487 1,303 1, ,804 4,937,437 10,887 5,723 3,553 1, ,813 1, ,766 1,656,463 2,285 1, ,461 1, ,232 1,641,555 5,587 4, ,547 1, , ,107 1,319 1, , ,222 1,655,179 2,232 1, ,442 1, ,861 1,639,448 5,469 4, ,471 1,529 주1. 정부기준중위소득고시기준으로산출된자료임 주 2. 총재산은재산의소득환산액에적용되는재산가액을합산한값 주 3. 순재산은총재산에서부채를뺀값으로, 음수 (-) 인경우 0 원으로처리 시나리오별가구경제상황을보면, < 시나리오1>, < 시나리오2>, < 시나리오4> 는소득인정액방식으로산출된것으로, 소득평가액에서소득인정액만큼의차이가재산의소득환산액이다. 즉빈곤층은약 1.022~1.024배정도재산이소득으로간주되고있다. 소득인정액은소득평가액의약 2.94배 31) 에달한다는김경혜 장동열 (2015) 의분석결과와비교하면본분석대상자들의소득인정액은그리높지않은수준으로나타났다. 하지만소득평가액과소득인정액의근소한차이는수급대상이되어야할잠재적빈곤집단규모와수급액에큰영향을미친다. 이에대해서는뒤에서다시확인하도록한다. 한편, < 시나리오3> 은가구의소득평가액이기준중위소득 40% 미만에있는대상자들로, 재산이전혀고려되지않은집단이다. 따라서이들은평균총재산이 1억정도보유하고있으며, 부채를제외한순재산도 9,800만원정도된다. 다른시나리오집단은모두재산이반영되어있기에재산의보유상태가확연하게차이가남을볼수있다. 특히이값은평균값임을주의해야한다. 즉만약재산을고려하지않는수급판정기준을제시한다면재산이매우과다한대상자도수급자로유입될수있다 32) 는점에서재산을고려한방식은불가피하다고할수있다. 따라서 < 시나리오3-1> 과 < 시나리오3-2> 는 < 시나리오3> 에재산을고려하여수급을판정한 31) 김경혜 장동열 (2015) 의분석대상자는 행복 e 음 자료에서관리되는기초생활보장탈락가구 (2,544 가구 ) 로, 본분석에바탕을두고있는빈곤선미만에있는집단보다상대적으로가구경제수준이양호할수있다. 때문에그들의소득인정액은빈곤선미만에있는집단보다더많다고추론할수있다. 하지만물질적결핍에대한욕구로기초수급을신청한대상자가대부분이기에이들역시잠재적빈곤상태에놓여있는가구였다고볼수있다. 32) 본분석자료에의하면, 시나리오 3 에해당되는집단의최대자산보유액은무려 32 억 2 천만원 ( 전체가구중최대자산보유가구는 44 억 8 천만원이다 ) 이다

16 것이다. 먼저 < 시나리오3-1> 은소득평가액이기준중위소득 40% 미만인가구이면서동시에순재산액이지역별적용한도액미만인가구집단이다. 이들은평균약 67만원의소득이있고, 순재산기준으로약 1,461만원을보유하고있다. 그런데재산은재산의유형에따라효용 (utility) 이다르기에동일한가치를지니진않는다. 물론전계층과비교하면빈곤층에게있어모든재산유형은생활을영위하기위해반드시필요한필수재산의성격이강하지만, 현금유동성이큰금융재산과상대적으로부 (wealth) 의척도가되기도하는자동차는반드시필수재산이라고보긴어려울수있다. 따라서우리사회에서는빈곤층에게주거재산만큼은필수재산으로인정하여재산소득환산방식에서도주거재산은별도의낮은환산율을적용하고있다. 이러한점을볼때, 수급판정시거주용재산만큼은재산에고려하지않고나머지재산만을재산가액으로적용해보는방식도충분히고려해볼수있다. 이러한결과가 < 시나리오 3-2> 에서제시하고있다. < 시나리오 3-2> 집단을보면, 주거재산이필수재산으로인정됨에따라이들의평균총재산은약 5,587만원 ( 순재산시 4,547만원 ) 으로 < 시나리오 3-1> 보다약 3천만원정도높아진것을볼수있다. 그런데이러한재산의보유가과다하다고볼수있을까? < 표 6> 은전체가구대비소득평가액과총재산, 그리고순재산의비중을제시한것이다. < 표 6> 시나리오별전체가구대비소득평가액, 총재산, 순재산비중 소득평가액비중총재산비중순재산비중 전체 3,928, % 29, % 26, % 1 642, % 1, % % 2 644, % 1, % % 3 684, % 10, % 9, % , % 2, % 1, % , % 5, % 4, % 4 652, % 1, % % 5 683, % 2, % 1, % , % 5, % 4, % 주1. 정부기준중위소득고시기준으로산출된자료임 주 2. 총재산은재산의소득환산액에적용되는재산가액을합산한값 주 3. 순재산은총재산에서부채를뺀값으로, 음수 (-) 인경우 0 원으로처리 ( 단위 : 월 / 원, 연 / 만원, %) 소득평가액은 64만원에서 69만원으로시나리오별로큰차이가없고, 잠재적빈곤집단의소득수준은전체가구의약 16~17% 정도가된다. 반면총재산은전체가구의 4.3% 에서 36.3% 에해당하고, 순재산은전체가구의 3.5% 에서 37.7% 정도분포한다. 재산을고려하지않은 < 시나리오3> 을제외한다면 < 시나리오3-2> 만소득과재산의비중이유사하고, 나머지시나리오는전체가구와비교시소득보다재산을덜지니고있음을알수있다. 따라서 < 시나리오 3-2> 처럼주거재산을제외한재산가액을수급판정기준으로삼는방식도우리사회에서충분히논의해볼수있는근거가될수있다. 이상의결과를정리하면, 향후빈곤제도의수급판정기준은빈곤층이재산을보유할수있는방향으로단계적인정책적변화를가져가는노력이수반되어야함을시사케한다. 이어서이러한시나리오별가구경제상황을토대로수급선정기준과판정기준간재산반영여부

17 차이에따라빈곤가구의수급지위및수급액에어떠한변화가나타나는지를보다구체적으 로살펴보고자한다. 2. 시나리오별잠재적빈곤규모 그렇다면, 수급선정기준과판정기준간재산반영여부차이에따라잠재적빈곤규모는어떠한변화가나타나는가? 이를보기위해정부기준중위소득고시기준과복지패널기준중위소득산출기준을함께비교하여제시하였다. 이때정부기준중위소득고시기준은정부에서매년고시하는절대선으로이기준이빈곤층의잠재적규모를파악하는데적절하다는점에서 < 시나리오1>( 과거 ) 과 < 시나리오2>( 현행 ) 의비교에유용하다. 그리고복지패널기준중위소득산출기준은기준중위소득을통계청자료가아닌본분석자료에근거하여제시하기에 < 시나리오2>( 현행 ) 와나머지대안을비교하는데유용한결과를제공해준다. 먼저정부기준중위소득고시기준으로 < 시나리오1> 과 < 시나리오2> 를보면, < 시나리오1> 의빈곤율은 6.0% 이고, < 시나리오2>( 현행 ) 는 6.3% 로나타났다. 이를전국가구수에대입하여추산하면약 126만가구에서 132만가구로 33) 단 6만가구만증가한것이다. 이점은과거최저생계비방식에서상대적빈곤개념이반영된기준중위소득으로제도를개편했음에도불구하고빈곤한집단의변화에큰차이가없음을반영해준다. 즉맞춤형제도로수급자의수가대폭증가할것이란기대와달리 ( 실제수급자수는증가했지만 ), 맞춤급여에따라급여건수가증가한것이지전체가구중빈곤상태로간주될집단 (coverage) 이대폭늘어난것이아님을의미한다. 결국, 증가한수는절대적의미의수 (count) 로착시효과를일으킬뿐, 제도개편의효과에대해서는보다면밀한검토가필요함을보여준다. 한편, 복지패널기준중위소득산출기준으로시나리오별잠재적빈곤규모를살펴보자. 현행수급선정기준인기준중위소득과수급판정기준인소득인정액은재산반영여부의불일치문제 ( 제도정합성 ) 를가지고있어빈곤계층에불리하게작용할수있다는점이본연구의문제의식이다. 즉, 선정기준과판정기준의불일치로인해그동안드러나지않은빈곤층이발생할수있다는것이다. 먼저현행 < 시나리오2> 의빈곤율은 7.1% 로나타났다. 여기서수급선정기준인기준중위소득을중심으로수급판정기준을 소득 으로매칭시키는방식을취하면 < 시나리오3> 의결과처럼 12.6% 로약 5.5%p, 기존보다약 77.4% 의규모가더증가하게된다. 이는현행빈곤규모의 77% 가추가적인빈곤집단으로간주하게되는데, 앞서언급하였듯이 < 시나리오3> 은수급선정기준과판정기준을일치시키지만재산을고려하지않음으로인해과다재산보유자도정책적대상으로간주되는문제가있다. 따라서 < 시나리오3> 의결과그대로를제도외적인결함으로보기에는무리가있다. 다만우리사회에서소득상빈곤한집단이최대 265만가구정도된다는점을보여준다. 이에 < 시나리오3> 처럼수급선정기준과수급판정기준을 소득 으로매칭하되, 재산을 cut-off방식으로결합하여빈곤집단을규정하는방식이 < 시나리오3-1> 과 < 시나리오3-2> 이다. 먼저 < 시나리오3-1> 은순재산액이지역별적용한도액미만인가구만을추가로유입한것으로이때의빈곤율은 8.8%(185만가구 ) 로나타났다. 이는현행보다약 23.9%(1.7%p) 의규모가증가한것으로약 35.7만가구가추가로빈곤집단으로유입된다. 그리고 < 시나리오3-2> 는 33) 실제 2015 년 12 월말행복 e 음데이터에입력된기초생활보장수급가구는총 972,254 가구이다 ( 노대명, 2016). 본연구에서추산한규모는실제수급규모가아닌잠재적빈곤집단규모로, 부양의무자기준등다른여타의조건이반영되지않은수치임을유념해야한다

18 주거재산을제외한순재산이지역별적용한도액미만인가구만을추가유입한것으로, 이때의빈곤율은 10.8%(227만가구 ) 로나타났다. 전술하였듯이전체가구대비빈곤가구의소득수준이자산수준과유사한수준으로빈곤제도가개선될필요가있다면, 현재보다약 52.1%(77 만가구 ) 만큼빈곤한대상을추가로보호하게된다. 한편, 수급선정기준과수급판정기준을 재산이포함된소득 으로매칭한다면, 현행판정기준인소득인정액은그대로두되, 선정기준을재산이결합된기준선으로일치시키는방식을고려해볼수있다. 이러한 < 시나리오4> 는빈곤율이 7.4%(155만가구 ) 로현행에비해 4.2%(0.3%p) 만큼증가한것으로현행과큰차이가없는것으로나타났다. 따라서이러한방식은현행제도의개선효과가매우미미할것으로예상된다. 중요한점은소득인정액방식보다소득과재산을각각분리하는 cut-off방식이제도의결함을해소하는데효과적이며동시에빈곤한대상자들의수급권리가한층강화되는효과가있음을보여준다. 마지막으로 < 시나리오5> 와 < 시나리오5-1> 처럼수급선정기준을 < 시나리오4> 와같이재산이결합된기준선 ( 재산이포함된소득 ) 으로설정하고, 판정기준은 cut-off방식으로선정기준과판정기준을모두개편한다면, 빈곤율이각각 9.3%, 11.5% 로현행보다약 31% 에서 62% 까지규모가증가한다. 하지만 cut-off 방식에서의재산은수급가구를판별하는데에는적용되나, 급여선정기준은여전히소득기준으로적용되기에소득범주가불일치하게되어제도의정합성이여전히떨어지는문제가발생한다. 오히려이방식은가구의소득은소득인정액이아닌소득평가액으로계측되기에현재보다소득은적게판정되는반면, 선정기준은현행기준중위소득보다높아져판정기준과선정기준의격차가더벌어지는현상이발생한다. 수급규모와급여수준이높아진다하더라도이는제도의정합성이떨어지는문제를넘어수급선정방식을왜곡하게하는문제로이어진다. 따라서이방식은제도개편안으로설정하기에는무리가있다. 정리하면, 수급선정기준과수급판정기준의불일치로인해수급대상에서배제되는비수급빈곤층은수급선정기준과수급판정기준을일치시킴으로인해약 0.3%p~5.5%p( 현행의 4.2%~77.5%) 까지수급대상으로보호되는효과가있음을알수있다

19 < 표 7> 시나리오별빈곤율과규모추계 ( 단위 : %, 가구 ) S.N. 판정기준선정기준 1( 과거 ) 소득인정액최저생계비 일치여부 일부일치 정부기준중위소득고시기준 복지패널기준중위소득산출기준 빈곤율 (%) 규모추계빈곤율 (%) 규모추계증가율 (%) 6.0 1,260,669-2( 현행 ) 소득인정액기준중위소득불일치 6.3 1,323, ,491,792-3 소득평가액기준중위소득일치 ,374, ,647, 컷오프 (C.O) 기준중위소득일치 7.8 1,638, ,848, 컷오프 (C.O) 기준중위소득일치 9.6 2,017, ,269, 소득인정액재산결합기준선일치 6.8 1,428, ,554, 컷오프 (C.O) 재산결합기준선불일치 8.4 1,764, ,954, 컷오프 (C.O) 재산결합기준선불일치 ,185, ,416, * 기준중위소득의 40% 로설정한이유는최저생계비 100% 와근사값으로비교하기위함임. ** 재산결합기준선은가구의소득인정액이기준중위소득 40% 미만가구의소득평가액과소득인정액의평균차이배율을기준중위소득 40% 선에적용 *** 컷오프 (Cut-off) 는소득과재산을각각모두충족시키는방식임 **** 규모추계 : 시나리오별빈곤율 전국세대수 ( 월기준주민등록인구현황, 21,011,152 가구 ) 3. 시나리오별평균급여 현행제도는가구의소득인정액이빈곤선 ( 기준중위소득 ) 미만인차액에대해보충적으로급여를지급하고있다. 이러한현행구조는수급판정기준 ( 소득인정액 ) 과수급선정기준 ( 기준중위소득 ) 간소득범주의불일치로인해수급가구 ( 혹은수급대상자 ) 가실제급여액이감액되는부분이발생할수있다. 34) < 표 8> 은이러한급여가감액되는제도내적인결함을파악하기위해소득기준 ( 소득평가액 vs. 소득인정액 ) 에따라시나리오별로빈곤갭을산출하고현행기준과의빈곤갭차이를살펴보았다. 빈곤갭은빈곤층의소득을빈곤선수준으로끌어올리기위해어느정도소득이필요한지를파악하는방법이다. 그렇기때문에빈곤갭의평균액은수급대상가구의평균소득이빈곤선으로부터얼마만큼부족한지를가늠할수있다. 현행기초보장제도는가구의소득인정액이빈곤선미만에해당할경우그차액부분을급여로지급하고있기에여기서의빈곤갭금액은수급대상가구의평균급여수준이된다. 34) 왜냐하면재산이고려된소득인정액방식은그기준이소득만비교했을때보다높아지지만, 기준중위소득은소득만고려하기에기준선이낮아급여혜택을받을수있는금액이낮아지게되기때문이다

20 < 표 8> 시나리오별빈곤갭 ( 금액 ) 정부기준중위소득고시기준 ( 단위 : 만원 / 월 ) 복지패널기준중위소득산출기준 S.N. 소득기준빈곤갭 현행기준과의빈곤갭차이 빈곤갭 현행기준과의빈곤갭차이 2 현행소득인정액 (1.5032) (1.5770) 1 과거소득인정액 소득평가액 소득평가액 소득평가액 소득인정액 소득평가액 소득평가액 * 괄호 ( ) 는현재빈곤층이소득인정액방식으로인해급여가삭감된금액을의미 먼저 < 시나리오2> 인현행기준을보면빈곤갭은 16.8만원으로집계되는데, 만약현재이들이소득인정액이아닌소득평가액으로급여수준을산정한다면현재보다약 1.5만원정도급여를덜받고있는것으로나타났다. 소득인정액은재산에서소득이발생할것으로가정하고간주된소득이기에매월당장의소득으로활용되지않는다. 따라서평균 1.5만원만큼급여를덜받고있다는사실은빈곤가구들이 1.5만원만큼의최저생활 (National minimum) 수준이담보되지않고있었다는의미이기도하다. 만약이러한수급선정기준과판정기준의불일치문제를개선하기위해과거최저생계비개념으로적용해본다면어떠할까? 본분석결과에의하면, 과거방식으로회귀할경우빈곤갭은 16.4만원으로오히려현재보다 3.6천원을덜지급받게된다. 만약판정기준을소득인정액이아닌소득평가액으로개선하여현행기준중위소득과의소득범주를일치시킨다면 (< 시나리오3>) 수급대상자들의평균급여가 23.1만원에서 24.2만원으로현행보다약 6.3만원정도상승한다. < 시나리오3> 을완화시킨 < 시나리오3-1> 은평균급여가 19만원에서 20만원으로현행보다약 2.3만원정도높아지고, < 시나리오3-2> 의경우현행보다약 3.6만원상승하는것으로나타났다. 한편판정기준을소득인정액으로두고, 선정기준을재산이결합된기준선으로소득범주를일치시켰을때 < 시나리오4> 는수급대상자의평균급여가 17.2만원에서 19만원으로현행보다약 4.5천원에서 1.1만원으로매우소폭상승하는것으로나타났다. 반면, 소득평가액과재산이결합된기준선으로소득범주가불일치하는 < 시나리오5> 와 < 시나리오5-1> 은각각약 2.8만원 ( 많게는 3.3만원 ), 4.1만원 ( 많게는 4.4만원 ) 으로급여가인상되나이는앞서설명한바와같이정책적고려의대상이되지못한다. 이에본연구에서제도개선의대안으로제시하는-특히수급선정기준과판정기준의소득범주일치- < 시나리오3>, < 시나리오3-1>, < 시나리오3-2>, 그리고 < 시나리오4> 를보면, 적게는 1.1만원에서많게는 6.3만원의급여를더지급받을수있게된다. 하지만재산과다자보유에대한검열장치와제도개선의효과를모색하는측면에서 < 시나리오 3-1> 과 < 시나리오 3-2> 를고려한다면평균 2.3만원에서 3.6만원정도수급대상자들의급여가높아지는효과를

21 볼수있다. 4. 제도개선시연간재정추가소요액 수급판정기준과수급선정기준간소득범주가일치시키는대안으로제도개선에따른추가재정소요액을산출한결과는다음 < 표 9> 와같다. 35) 이때연간재정소요액은제도개편에따른전체급여소요액이아닌, 소득범주일치에따라현행보다추가로급여가더지급되어야할재정규모를산출한것이다. 먼저 < 시나리오3> 은현행보다연간 1조 8천억원에서약 2조원이추가로재정이소요되는것으로나타났고, < 시나리오3-1> 은약 4,625억원에서 5,153억원으로, < 시나리오3-2> 는약 8,778억원에서 9,929억원으로, 그리고마지막 < 시나리오4> 는 784억원에서 2,117억원이추가로재정이필요한것으로나타났다. 이러한추가되어야할금액은제도적결함에의해발생된것으로기초생활보장제도에미반영된예산이자이미지출되었어야할급여분이라는점을간과해선안된다. 또한우리사회에서충분히감당가능한수준이기에합리적인논의를토대로제도의정합성을높이고수급권자들의최저생활보장권이강화되는조치가필요할것으로보인다. < 표 9> 제도개선시추가연간재정소요액 ( 단위 : 가구, 만원 / 연, 백만원 / 연 ) S.N. 규모추계 정부기준중위소득고시기준 제도개선시추가급여분 연간추가소요액 복지패널기준중위소득산출기준 규모추계 제도개선시추가급여분 연간추가소요액 3 2,374, ,810,312 2,647, ,999, ,638, ,553 1,848, , ,017, ,813 2,269, , ,428, ,409 1,554, ,725 * 규모추계 : 시나리오별빈곤율 전국세대수 ( 월기준주민등록인구현황, 21,011,152 가구 ) 35) 과거제도로회귀하는 < 시나리오 1> 은급여가오히려감액되는현상이발생하기에선택하기어렵고, 수급판정기준과수급선정기준간소득범주가불일치하는 < 시나리오 5> 와 < 시나리오 5-1> 도정책적대안이될수없다고판단하여연간재정추가소요액산출에서제외하였다

22 Ⅴ. 결론 본연구는국민기초생활보장제도선정기준이되는기준중위소득과수급자격및수급액의규모를판정하는소득인정액간소득범주의불일치문제를중심으로, 두기준간소득범주일치여부를 8가지시나리오별로설정하여가구경제상황, 빈곤율, 빈곤갭및연간재정소요액을추정하였다. 이러한과정에서수급선정기준과판정기준을동일선상에서비교하기위해한국복지패널자료를활용하였다. 분석결과, 잠재적빈곤가구의소득평가액수준은전체가구대비 16~17% 정도로시나리오별로균일하나재산 ( 총재산, 순재산 ) 의경우에는전체가구평균에비해 9~10배가량차이가있는것으로나타났다. 또한, 선정기준과판정기준간소득범주불일치로인해수급대상에서배제되는비수급빈곤층이소득범주를일치시킬경우 0.3~5.5%p( 규모상의로는 4.3~77.5%) 까지증가할뿐아니라개별빈곤가구가수급하는수급액또한증가하는것으로조사되었다. 이는기준일치만으로도빈곤계층에대한정책적보호를확대할수있다는점을말해준다. 마지막으로 8가지시나리오중소득범주를일치시킬경우 ( 시나리오 3, 3-1, 3-2, 4) 연간추가적으로소요되는재정을추계하였다. 분석결과약 2천억에서 2조원가량이추가될것으로보이며, 재산기준을반영하지않아현실도입가능성이높지않은 < 시나리오3> 을제외할경우 1조원미만의추가재정이필요할것으로추정된다. 이는 2015년기준우리나라사회복지지출의 0.8%, 공공부조예산의 10% 미만으로우리사회가충분히감당할수있는수준으로판단된다. 이러한분석결과에기반하여본연구는제도정합성차원에서선정기준과판정기준간소득범주의불일치문제라는제도내적결함을해결할필요가있으며, 이러한기준일치를통해서도빈곤계층에대한정책적보호를일정정도확대할수있다는점을확인하였다. 사실한국의공공부조제도 ( 특히국민기초생활보장제도 ) 는기초수급자나그가족이막대한자산가일수도있다는생각과혹시부정한신청자에게복지를제공했다는비난이두려운정책입안자와공무원들의보신주의등으로인해지나치게엄격한재산에대한제도적집착을보여왔고, 그결과세계적으로손꼽히는복잡하고엄격한공공부조제도를운영하게되었다. 이러한제도발달의역사를고려할때재산가치를고려하지않는 < 시나리오3> 의현실적도입가능성은매우낮다고할수있으며, 이에본연구는대부분의복지국가에서활용하고있을뿐아니라한국적실현가능성을고려할때재산가치에대해 cut-off 방식을적용하는 < 시나리오3-1>, < 시나리오3-2> 안을기준간정합성문제의해결방안으로제안한다

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