02 - 최저생계비를통한선정과급여의연동은각급여제도의선정기준과급여수준을개별적으로수정하기힘들게만들었음. 급여별로선정기준과급여수준을독자적으로결정하는경우기존최저생계비가담당할역할이거의없어진다는점또한걸림돌이되었음. - 이는급여별선정기준을차등화하여특정급여부터차상위층보호를확대하거나,

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기현 배
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보건복지 Korea Institute for Health and Social Affairs www.kihasa.re.kr 제 326 호 (2016-26) 발행일 2016. 11. 7.

1 보건복지 Korea Institute for Health and Social Affairs 제 326 호 ( ) 발행일 ISSN 발행인김상호발행처한국보건사회연구원 (30147) 세종시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1~5 층 ) TEL 044) FAX 044) 노대명기초보장연구실연구위원 - 기초생활보장제도를맞춤형급여체계로개편한목적은빈곤층복지사각지대를해소하고, 급여수준을적정화하고, 탈수급을촉진하는성과를도출하는것임. - 제도개편후 1년이경과한상황에서사각지대해소와급여수준적정화는작지만성과를나타내는것으로판단됨. 하지만근로빈곤층의취업및자립성과를기대하기는어려운것으로판단됨. - 향후제도개편에따른정책성과를제고하려면개편된제도에대한평가체계를강화하고, 근로능력이있는수급자를대상으로하는지원제도를재구축하고, 급여별표적집단을명확하게설정하여기초생활보장제도를안정화할필요가있음. 1. 제도개편의배경 지난 15 년간 (2001~2015 년 ) 기초생활보장제도는한국사회권을신장하는데크게기여하였지만더불어한국사회부조제도가해결해야할새로운숙제를남겨주었음. 기초생활보장제도의성과는다음두가지임. - 기초생활보장의대상과보장수준을최저생계비로법에명시함으로써국가의보장책임을명확하게규정했다 는점. 이는한국사회권논의를일보전진시킨제도라고평가받는이유임. - 근로능력이있는빈곤층또한노인이나장애인과동일한수준의보호를받도록규정함으로써한국사회부조제 도를전근대의그늘에서벗어나게만들었다는점. 기초생활보장제도의가장큰문제점은제도의수정및보완이힘들었다는것임.

2 02 - 최저생계비를통한선정과급여의연동은각급여제도의선정기준과급여수준을개별적으로수정하기힘들게만들었음. 급여별로선정기준과급여수준을독자적으로결정하는경우기존최저생계비가담당할역할이거의없어진다는점또한걸림돌이되었음. - 이는급여별선정기준을차등화하여특정급여부터차상위층보호를확대하거나, 주거급여등빈곤가구의실제지출을제대로반영하지못하는급여의급여수준을현실화하기가구조적으로힘들었다는것을말해줌. 결국이러한문제점이다양한외부요인과만나다음과같은결과를초래함. - 먼저빈곤층복지사각지대를해소하지못했다는것임 : 기초생활보장제도관련지출은꾸준히증가했지만그것은수급자에대한지원강화로이어졌고사각지대는해소되지않았음. 이는재산기준과부양의무자기준등으로선정기준을엄격하게통제한상황에서 2010년이후복지행정전산망을통한자산조사로수급탈락이증가한결과임. - 이어빈곤가구의지출부담을제대로덜어주지못했다는것임 : 한예로주거급여와교육급여는빈곤가구의실제지출부담과동떨어진수준으로책정되었음. 주거급여는지역별임대료격차를제대로반영하지못했고, 교육급여는실제교육비지출수준에크게미달하였음. 1) - 끝으로근로빈곤층의자립지원에부정적인영향을미쳤다는것임 : 근로소득이증가하면복지급여가감소하고, 더증가하면모든급여의수급자격을상실하게되고, 기초생활보장제도수급자격을상실하면다른복지지원까지중단되는상황에서수급자들이취업을기피하고수급에안주하는복지의존문제가나타나기시작한것임. 2. 기초생활보장제도의개편방향과추진전략 맞춤형급여체계도입은기초생활보장제도를바꾸는근본적이나점진적인제도개편임. 먼저급여체계자체를바꾼다는점에서기본구조를바꾸는근본적인개편임 : 지난 15년간기초생활보장제도를개선하는수많은지엽적인대책이있었지만문제를해결하기보다악화시켜왔다는점에서구조자체를바꾸는개편을선택한것임. 이어기타개편과제는후순위로설정했다는점에서점진적인제도개편임 : 급여체계개편이라는핵심과제를성공적으로정착시키기위해지엽적이거나논쟁의여지가있는개편과제는후순위로미룸으로써제도개편에따른제반부담을최소화하는전략을선택한것임. - 제도개편을둘러싼논의과정에서 1) 급여수준의조정, 2) 재산의소득환산방식변경, 3) 근로능력자대상생계급여제도의분리등다양한쟁점이있었지만제도개편의연착륙을위해틀을바꾸는개편에주력했던것임. 기초생활보장제도를 맞춤형급여체계 2) 로개편한다는것은기존의욕구별급여들을독립된법적근거를가진제도로분리한다는것을의미함. 기술적 ( 技術的 ) 으로급여체계개편이란 1) 최저생계비를통해모든급여의선정과급여를결정하고이를하나의법률로규정하는기존의 통합급여체계 를 2) 선정과급여를결정하는기준선이분리되고선정기준은급여별로다르게설정되며급여수준또한급여특성에따라독자적으로결정되는새로운급여체계, 즉맞춤형급여체계로바꾼다는것임. 1) 빈곤가구가생계비와주거비등가족단위를유지하는데필요한경직성지출을감당하느라자녀에대한교육비를줄이는상황이발생한다는점을감안하면교육급여는더욱적정한수준으로현실화시킬필요가있음. 2) 사회부조제도는빈곤층의지출을보전하는다양한복지급여로구성되어있으며각급여가종합적으로빈곤층의기초생활을보장하게됨. 이점에서각급여의선정기준과급여수준은빈곤층생활보장의한부분을이루며어떤논리에의해하나의체계로구조화되어있음. 이것이여기서말하는복지급여들의체계, 즉급여체계임.

3 보건 복지 ISSUE & FOCUS 제 326 호 03 쉽게표현하면빈곤층을지원하는핵심급여제도, 즉생계급여제도, 주거급여제도, 의료급여제도, 교육급여제도를독립된법적근거를가진제도로분리한다는것임. 그리고이를통해생계급여는소득보장제도와, 주거급여는주거복지제도와, 의료급여는건강보험제도와, 교육급여제도는의무교육및교육복지제도와의연계성을강화하는것임. 참고로맞춤형급여체계란 2001년경부터관련전문가들사이에서활발하게논의되었던욕구별급여체계와대동소이한것임. 다만, 각복지급여가빈곤가구의복지욕구를필요한만큼적정하게보장한다는의미에서 맞춤형 으로표현이강조된것임. 맞춤형급여체계도입이란결국선정기준과급여수준을결정하는체계를바꾸는것임. 첫째, 각급여의선정기준 ( 소득기준 ) 을다층화하는것임. - 맞춤형급여체계는더이상최저생계비를각급여의소득기준 ( 선정기준 ) 으로적용하지않고, 상대기준선방식 3) 에따라중위소득의일정값 4) 으로각급여의선정기준 ( 소득기준 ) 을다층화하는방식을택하고있음. - 상대기준선방식을채택함에따라선정기준이국민들의평균적인생활수준에자동적으로연계되어논란의여지를줄였다는점과최저생계비에의존하지않고급여별로선정기준을다층화했다는점에의미가있는것임. 둘째, 각급여의급여수준을독립된논거에따라적정화하는것임. - 급여별로독자적으로선정하고급여하는제도로개편. 기존제도는생계급여와주거급여를형식적으로만구분했고, 급여수준또한기계적으로규정해왔음. 따라서새로운제도는주거급여를가구원수와지역특성을고려해적정수준으로결정하도록개편한것임. - 급여수준개편과관련된논의과정에서는생계급여를가구유형에따라세분하는방식도검토되었지만주거급여만가구규모외에지역별임대료수준을고려하여다양화하는방식, 즉기준임대료방식으로개편하는방안이채택되게되었음. 셋째, 비수급빈곤층보호확대를위한부양의무자기준을완화하는것임. - 맞춤형급여체계도입과관련해주목받지못했지만매우큰영향을미칠개편사항은부양의무자기준의변화임. 그것은지금까지모든급여에공통적으로적용되었던부양의무자기준을교육급여에한해적용에서제외한것임. 5) - 이는지금까지기초생활보장제도의사각지대를만드는가장큰요인으로지적되었으나정작실태를제대로파악할수없었던부양의무자기준문제를해결하는새로운방법이될것임. 3) 참고로기초생활보장제도관련전문가사이에서는상대기준선방식을채택해야한다는논의가오래전부터있어왔음. 이는절대빈곤선이빈곤문제의성격변화를제대로반영하지못한다는점에서바람직한변화임. 사실상최저생계비또한상대기준선방식을가미한것이었음. 하지만맞춤형급여체계가소득을기준으로상대기준선을설정하고있는것은외국사회부조제도에서는찾아보기힘든방법임. 4) 각급여의선정기준중소득기준은생계급여가기준중위소득의 30%, 의료급여가기존최저생계비와동일한수준인 40%, 주거급여가 43%, 교육급여가 50% 로설정되었음. 다만생계급여는 2017 년까지기준중위소득의 30% 에이르도록점진적으로인상하는것으로정하였음. 5) 이내용은저소득층교육비지원사업이부양의무자기준을적용하지않았다는점에서새로운내용이아니라고생각할수도있음. 하지만이는기초생활보장제도에부양의무자기준을적용한문제와관련해큰변화를가져올것으로예상됨.

04 [ 그림 1] 기초생활보장제도급여체계개편의목표와전략 선정기준다층화 탈수급유인제고 소득수준 최저생계비현금급여 ( 생계 + 주거 ) 기준생계급여상한수준 중위 50% 43% 40% 30% 급여별최저보장수준설정 보장성강화 부양의무자중위소득 부양능력판정기준완화 사각지대해소 부양의무자중위소득 + 수급자최저생계비 ( 중위 40%) 부양의무자기준 자료 : 김미곤,

4 04 [ 그림 1] 기초생활보장제도급여체계개편의목표와전략 선정기준다층화 탈수급유인제고 소득수준 최저생계비현금급여 ( 생계 + 주거 ) 기준생계급여상한수준 중위 50% 43% 40% 30% 급여별최저보장수준설정 보장성강화 부양의무자중위소득 부양능력판정기준완화 사각지대해소 부양의무자중위소득 + 수급자최저생계비 ( 중위 40%) 부양의무자기준 자료 : 김미곤, 유진영 (2015), 기초보장현장모니터링 : 현장전문가와실무자포럼, 한국보건사회연구원 p.12 에서인용. 위에언급된내용외에도맞춤형급여체계로의제도개편과정에서적용된또하나의조치에대해서도간략하게언급할필요가있음. 기존수급자의급여감소에따른충격을완화하는이행기보장제도임. 제도개편으로기존수급자의급여가감소하는경우이를보전하는이행기프로그램을적용한것임. 3. 맞춤형급여체계도입의성과 맞춤형급여체계도입을통해달성하고자했던목표들은이뤄졌는가. 뒤의성과평가에대한논의를요약하면, 1) 선정기준다층화가나타나고있지만그것이탈수급으로이어지고있는지는평가하기어려운시점임. 2) 급여수준적정화또한제도개편으로상당한성과를거둔것으로평가되지만주거급여와교육급여의급여수준적정화노력이계속필요할것으로판단됨. 3) 부양의무자기준을교육급여에적용하지않은것은장기적으로기초보장사각지대해소에큰영향을미칠것으로판단됨. 제도개편에따른사각지대해소는상당부분성과를낸것으로평가해야할것임. 보건복지부자료에따르면수급자는 2015년 6월-2015년 12월-2016년 5월에각각 131만 6000명-163만 6000명-166만 8000명으로증가함 ( 보건복지부, 보도자료 : 맞춤형개별급여 1년, ).

5 보건 복지 ISSUE & FOCUS 제 326 호 05 제도개편이전시점급여별수급자규모추정치와이후의수급자규모를비교하면 6) 2015 년 6 월 ~2015 년 12 월 사이생계급여수급자가약 4 만 5000 명, 주거급여가약 7 만 5000 명, 의료급여가 18 만명 7), 교육급여가 21 만명 가량증가한것으로추정할수있음. < 표 1> 제도개편전후급여별수급가구및수급자추이 ( 단위 : 가구, 명 ) 수급가구 수급자 개편전 개편후 증감 개편전 개편후 증감 생계급여 718, ,676 42,302 1,064,497 1,109,734 45,237 주거급여 683, ,201 20,459 1,035,392 1,110,096 74,704 의료급여 834, , ,704 1,217,266 1,399, ,771 교육급여 , , ,174 전체 874, ,254 97,294 1,293,130 1,647, ,639 주 : 개편전은 2015 년 6 월시점, 개편후는 2015 년 12 월시점을가리킴. 자료 : 노대명 (2016), 맞춤형급여체계개편이후생계급여및의료급여의성과와과제, 맞춤형급여체계개편 1 주년기념토론회 발표자료, 2016 년 7 월 22 일의 < 표 11> 을일부수정한것임. 이어제도개편에따른급여수준적정화도일정수준성과를낸것으로평가할수있음. 급여수준의 적정화 는모든급여를획일적으로인상한다는의미가아님. 따라서그성과를평균급여의증가만으로평가하는것은적절하지않음. 다만, 주거급여의기준임대료도입으로성과를일정정도달성한것으로평가할수있을것임. 수급가구의현금급여변화를보면 2015년 6월 ~2015년 12월생계급여는약 4만 7000원, 주거급여는약 2만 1000원증가한것으로추정됨. 이는신규가구진입에따른과대추정이라는점에서신중한해석이필요함. 하지만급여수준이감소했을개연성은거의없음. 8) 따라서수급자격의변동이없는가구 ( 현상유지 ) 를대상으로급여수준변화를살펴보는것이더욱합리적인방법일것임. 이방법에따르면생계급여는약 3만 6000원, 주거급여는약 1만 1000원증가한것으로추정됨. 6) 참고로이표의수치는 2013 년 12 월부터 2015 년 12 월까지행복 e 음데이터에입력된기초생활보장제도수급자데이터를분석한결과로, 자료추출시점및방식으로인해부처가발표한수치와차이가있을수있음. 7) 의료급여는선정기준조정이거의없었음에도수급자규모가큰폭으로증가했다는점에서평가가필요할것임. 8) 2015~2016 년맞춤형급여체계도입이급여수준의약화를초래했을개연성은거의없음 년최저생계비는계측연도직후라크게증가하였고, 2015 년 7 월맞춤형급여체계도입으로각현금급여가소폭인상되었으며, 2016 년 1 월다시일정비율인상되었기때문임. 이는불과 1 년만에세차례의급여인상이이루어졌음을의미함.

6 06 < 표 2> 제도개편전후주요현금급여의변화 ( 단위 : 원, %) (A) (B) B-A % 수급탈출 ( 전체 ) 279, ,927 - 수급탈출 ( 부분 ) 258,188 64, , 생계급여 신규진입 - 403, ,886 - 추가수급 ( 일부 ) 16, , ,640 1,344.1 현상유지 327, ,148 35, 전체 314, ,474 46, 수급탈출 ( 전체 ) 79, , 수급탈출 ( 부분 ) 64, ,967 44, 주거급여 신규진입 - 160, ,436 - 추가수급 ( 일부 ) 35, ,316 72, 현상유지 92, ,613 10, 전체 87, ,976 21, 자료 : 노대명 (2016), 맞춤형급여체계개편이후생계급여및의료급여의성과와과제, 맞춤형급여체계개편 1 주년기념토론 발표자료, 2016 년 7 월 22 일의 < 표 14> 를일부수정한것임. 끝으로선정기준다층화를통한탈수급촉진성과는아직평가하기이른시점임. 맞춤형급여체계도입이후근로능력이있는수급자가새로운제도에어떻게대응하고있는가에대해서는보다면밀한연구가필요할것으로판단됨. 이문제는뒤에더자세하게설명할것임. 하지만제도개편이후일부급여만을수급하는집단이증가한것으로나타나고있음. 이는제도개편으로일부급여만을수급하는수급자가발생하는것으로해석할수있으며이것이장차탈수급을용이하게할것인지에대해서는앞으로의정책적개입이큰영향을미치게될것임. 아래표에서 2015년 6월과 12월, 즉제도개편전후의수급자규모변화를중심으로살펴보면매우흥미로운변화가나타나고있는것을알수있음 (< 표 3> 참조 ). - 한개의급여만수급하는집단 은제도개편전까지는의료급여특례수급자가다수를차지하였지만교육급여의대상확대로인해교육급여만수급하는집단이크게증가함. - 두개의급여를수급하는집단 은 주거급여와의료급여 그리고 생계급여와의료급여 를수급하는집단이각각 10만명과 12만명증가한것으로나타남. - 세개의급여를수급하는집단 은 생계급여-주거급여-의료급여 를수급하는집단이약 4만명감소한것으로나타남. 이는자가가구의주거급여비수급에따른결과로판단됨.

7 보건 복지 ISSUE & FOCUS 제 326 호 07 < 표 3> 수급유형의연도별분포와추이 ( 개인단위 ) 수급하는급여수 수급유형 ,689 10,592 6, , , , , , ,885 2,489 1,381 23, ,520 4,198 3,092 6,640 소계 148, , , , ,018 31,874 32,334 29, , ,306 12,528 10, , ,601 35,577 39, , ,013 80,653 54,985 25,232 소계 217, , , , ,347 2,784 2,323 37, , , ,444 14,920 9,299 4, , , , ,844 소계 791, , , , , , , ,980 총계 1,296,990 1,287,910 1,293,130 1,647,769 주 : 이표의수급유형은네자리숫자로이루어져있는데천단위는생계급여수급, 백단위는주거급여수급, 십단위는의료급여수급, 일단위는교육급여수급을나타냄. 숫자가 1 이면수급이고, 0 이면비수급임. 자료 : 노대명외 (2015), 맞춤형급여체계도입에따른빈곤층기초생활보장평가모형연구, p.68 < 표 4-4>. 4. 전망과과제 기초생활보장제도개편에따른장기적기대효과는 1) 정책영역별복지제도의통합과유기적발전이용이해졌고 2) 차상위층지원제도를정비할수있는계기가마련되었으며 3) 소득보장체계의중장기개편방향을모색하기도용이해졌다는것임. 9) 하지만제도개편이후기초생활보장제도가직면하고있는, 그리고지속적으로직면하게될문제점또 한가시화되고있음. 9) 서구의최근경험을보더라도노인및장애인대상소득보장제도가강화되면생계급여개편을포함한종합적인소득보장제도개편이불가피할것임. 이런관점에서보면현재의급여체계는다가올소득보장체계개편을용이하게한다는강점을갖는것이기도함.

8 08 첫째, 제도개편으로급여제도가분리되어적기에문제점을발견하지못하고개편시기를놓칠위험성이커진것으로판단됨. 따라서제도에대한종합적평가체계를서둘러구축할필요가있음. 기존제도는급여체계자체가평가를어렵게만드는원인이었지만맞춤형급여체계는급여체계자체로는평가가 용이해졌지만몇개의부처를아우르는평가체계를구축해야한다는점에서거버넌스의문제가있음. 그리고평가 를힘들게하는요인이될수있음. 따라서 1) 평가모형이나평가지표와같은소프트웨어외에도 2) 평가를지속적으로관리하고 3) 평가결과를정책 에반영할수있는권한을가진조직과인력의확보가시급함. 둘째, 근로능력이있는수급자에대한관리가힘들어지고조건부수급자가감소하여자활사업이제대로운영되지못하는문제가발생할개연성이커지고있어진단과대책마련이필요함. 제도개편과정에서생계급여의선정기준이기준중위소득의 30% 로낮아지면근로능력이있는수급자중상당수 가기존가구소득만으로도수급자격을상실할개연성은이미예견되었음. 실제로도자활사업에참여할조건부수급자가급격히감소하고, 근로능력이있는수급자의조건불이행이증가하 고, 조건부과를피해의료급여에집중되는사례가보고되고있음. 따라서기초생활보장제도하에서근로빈곤층을대상으로하는지원대책을종합적으로평가하고개선방안을마련 할필요가있음. 근로빈곤층대상고용복지연계제도가그것임. 셋째, 각복지급여가지원해야할표적집단 (target group) 을명확하게규정함으로써사각지대와관련된불필요한논쟁을해소하고정책의안정성을강화할필요가있음. 이를위해서는각급여의지원대상을잠재적지원대상과표적집단그리고현수급자로구분하여관리하고사각 지대해소전략을수립해야할것임. 표적집단규모추정과관련해서는소득인정액방식에서벗어나, 그리고부양의무자기준에대한집착 10) 에서벗어나 급여특성에맞게정책대상을표적화하는대안적방식을모색할필요가있음. 모든급여가통일되고엄격한선정 기준을가져야한다는고정관념에서벗어나야할것임. 10) 각복지급여의표적집단을추정할때는부양의무자기준을고려하는방식에대한집착에서벗어날필요가있음. 부양의무자기준은더이상빈곤층의복지급여수급을통제할 강력한선정기준으로인식되어서는안될뿐아니라기술적으로도제대로된추정치를산출하기힘든기준이기때문임. 집필자노대명 ( 기초보장연구실연구위원 ) 문의 한국보건사회연구원홈페이지의발간자료에서온라인으로도이용하실수있습니다.

공무원복지내지82p-2009하

공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63