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서현 연
5 years ago
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1 정책현안자료 경제발전과빈곤경감전략 - 한국의경험과시사점을중심으로 - 김용문 김미곤 여유진 한국보건사회연구원

3 < 목차 > Ⅰ. 서론 1 Ⅱ. 한국의경제성장과빈곤및불평등추이 3 1. 경제성장과절대빈곤수준 3 2. 경제성장과상대빈곤수준 8 3. 경제성장과불평등수준 10 Ⅲ. 한국의빈곤경감전략의변화 이념중심으로살펴본빈곤경감전략변화 시기별제도중심으로살펴본빈곤경감전략변화 빈곤정책대상중심으로살펴본빈곤경감전략변화 한국의빈곤에대한미래비젼 18 Ⅳ. 아시아국가의빈곤전략수립에의시사점 19 Ⅴ. 아시아빈곤경감을위한제안 20

4 Ⅰ. 서론 한국의발전모델 1960~1980년대초반 투자자원부족을감안하여불균형성장이론적용, 확산효과 (Trickle-down effect) 를노린개발주의발전전략, 선성장후분배전략추진 이러한전략하에경제개발5개년계획추진 1980년대중반 ~1997년 (financial crisis) 경제개발과동시에사회개발의필요성일부자각, 구조조정기 이러한전략하에경제사회개발5개년계획추진 1997년 ~ 현재 경제성장과사회통합의동시적추구필요성인식, 성장과복지의동반성장전략추진 이러한기조하에국민의정부 (1998.2~2003.2) 는생산적복지 (generative welfare) 를추진하였고, 참여정부 (2003.2~현재) 는참여복지를추진하고있음. 한국의경제발전과빈곤경감 (poverty reduction) 전략 1990년대이전의국가주도적인경제개발, 수출중심의산업화, 성공적인가족계획등이맞물려눈부신경제성장 절대빈곤율 (absolute poverty rate) 을줄이는데성공 1997년외환위기이후그동안내재되었던상대적빈곤, 불평등, 양극화 (polarization) 의문제가표면화되는계기가됨 상대적빈곤율감소가향후과제로부각 성장단계에맞는전략의수립및수정의필요성으로한국의경우먼저절대적빈곤경감전략을채택하고상대적빈곤과불평등경감전략으로전환 - 1 -

5 한국모델의시사점과교훈 한국은아시아의소국으로서지난 40여년동안유례가없는경제성장과절대빈곤퇴치를달성한국가로동아시아모델의한전형으로각광받아왔음. 지금까지의한국의성장방식과빈곤감소전략을살펴보고, 아울러오늘날한국이직면한새로운문제와대응방안을검토함으로써, 아시아국가들의빈곤경감혹은친빈곤성장 (pro-poor growth) 전략수립에시사점과교훈을줄수있을것임

6 Ⅱ. 한국의경제성장과빈곤및불평등 1. 경제성장과절대빈곤수준 경제성장과절대빈곤감소 한국은 1960년경제개발이래 1997년외환위기이전까지연평균 5~10% 에이르는높은경제성장을이루었음. 이결과 1965년에 710달러에불과하던구매력기준 1인당 GNP는 1995년에 11,676달러까지증가하여 30년동안생활수준은약 16배이상향상된것으로나타남. 이러한높은경제성장에힘입어하루 1달러이하의소득을가지는절대빈곤율역시 1965년 41.4% 에서 1995년 7.4% 로, 그리고 2004년현재 1~2% 미만으로급격히감소하였음. 그러나, 불평등도를나타내는지니계수 (Gini coefficient) 는경제개발기간동안오히려약간상승하는경향을보였으며, 사회개발이시작된 1980년후반이후감소하다가, 외환위기이후다시증가한것으로나타남. 표 1 한국의주요경제및사회지표변화추이 year GNP per capita PPP(US $) Per capita annual growth Inflation rate % Secondary School Enrollment Investment as % of GDP Inequality (Gini Index) Poverty as % of pop , , , , , , ,162 1) under 1~2 Note: 1) GDP per capita PPP Source: 1995 년까지는 Klasen, S. (2005) Economic Growth and Poverty Reduction: Measurement and Policy Issues. Working Paper No 년통계는 등을참조

7 그림 1 에서보는바와같이, 한국에서절대빈곤율은 1인당 GNP 성장속도에거의반비례하여감소함을알수있음. 급격한경제성장은모든배를띄우는이른바부양효과 (floating effect) 를가진것으로보이며, 적어도한국의경우경제성장이절대빈곤을크게감소시키는역할을하였음은부정할수없음. 다만, 경제성장의과정에서분배의문제는다소간과되었으며그결과불평등이다소증가하였으나다른개발도상국에비해서높은수준은아님. 그림 1 경제성장과절대빈곤율과의관계 GNP per capita PPP(US $) Poverty as % of pop 이러한급속한절대빈곤율의감소는세계에서거의유례를찾을수없을정도이며, < 표 2> 에서보는바와같이최근의 ASEAN 국가들에비해매우낮은수준임. 따라서절대빈곤율의감소라는측면만을놓고볼때, ASEAN 국가들은한국으로부터일정한시사점을얻을수있을것임

8 표 2 Poverty Estimates Based on National and International Poverty Lines, Various Years National Poverty Rates(%) International Poverty Measures Country $1-a-day $2-a-day Year National Year HCR(%) Magnitude HCR(%) Magnitude ('000) ('000) Cambodia , ,045.4 Indonesia , ,985.4 Laos , ,945.6 Malaysia Myanmar Thiland , ,264.5 Vietnam , ,058.1 Note: 1) HCR: Headcount ratio Source: World Bank Institute Poverty Manual(2006) 절대빈곤율감소의주요요인 살펴본바와같이, 절대빈곤율감소는일차적으로높은경제성장률에기인한다고볼수있음. 그리고, 이러한높은경제성장의주요요인은무엇보다도국가와개인의인적 물적자본에대한적극적투자에기인하였다고볼수있음. < 표 1> 에서보는바와같이, 한국의 Secondary School Enrollment는 1970년에이미 70% 에이르고, 2004년에는 92% 에이름. 이러한수준은중국의 44.7%(2001), 인도네시아의 50%(1999), Malaysia의 70%(2000), Vietnam의 55%(2002) 보다훨씬높은수준이며, OECD 국가들중에서도상위수준임. 또한, Investment as % of GDP는경제개발이후오늘날까지 30% 를상회하는수준으로이러한투자율역시매우높은수준임. 이와같이, 부존자원이적고단위면적당인구가많은한국의성장동력은높은교육열과국가주도적인투자및수출정책의산물이라해도과언이아님

9 경제성장과빈곤감소와의관계는국제비교에서도흔히나타나는결과임. 아래 < 표 3> 및 그림 2 에서보는바와같이주로 ASEAN+3 국가들이속해있는 East Asia and pacific의경우 1980년대동안평균 5.7%, 1990년대동안 5.9% 의높은성장률을기록하였으며, 절대빈곤율또한동기간동안각각절반정도로줄어듦. 이에비해, Sub-Saharan Africa와 Latin America는동기간동안경제성장이거의정체되어있었으며, 빈곤율역시미미한증가혹은감소를보이고있음. 표 3 Poverty and Growth Across the Globe Regions Percentage of Population Living on Less Than $1.08/day at 1993ppp Per Capita Growth East Asia and Pacific 1) South Asia 2) Sub-Saharan Africa 3) Latin America 4) Middle East & North Africa 5) Total Note: 1) China, Indonesia, the Republic of Korea, Malaysia, the Philippines, Thailand and Vietnam 2) Bangladesh, India, Nepal, Pakistan, and Sri lanka 3) Benin, Burkina Faso, Cameron, Cote d'ivorie, Ethiopia, the Gambia, Ghana, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritania, Niger, Negeria, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia, and Zimbabwe 4) Argentian, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominican Republic, Ecuador, El Salvador, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Uruguay, and Venezuela 5) Algeria, Egypt, Iran, Jordan, Morocco, Tunisia, and Turkey Source: Klasen, S. (2005) Economic Growth and Poverty Reduction: Measurement and Policy Issues. Working Paper No

10 그림 2 지역별경제성장률과빈곤율 East Asia South Asia Sub- Saharan Latin America Africa Total -5 Per Capita Grow th Per Capita Grow th poverty reduction(%p) poverty reduction(%p) 또다른절대빈곤율감소의요인으로간과될수없는요인은획기적인가족계획정책이라할수있음. 한국은인구밀도가매우높은나라 1) 로높은출산율은경제개발초기에경제성장과절대빈곤율감소에걸림돌로작용하였음. 이에정부는강력한가족계획정책을통해합계출산율 (total fertility rate) 2) 은크게낮추었음. 1970년에 4.53명이던합계출산율은 1980년에 2.83명으로크게떨어졌으며, 이는 1990년에 1.59 명으로낮아졌음. 그러나, 절대빈곤율감소에크게기여했던인구정책으로인한출산율저하는오늘날오히려인구의저출산 고령화로인한성장잠재력저하라는새로운문제를야기시키는단초가되었음 3). 한국의빈곤인구감소에직접적인영향을끼친것은사회안전망 (social safety nets) 확충이었음. 1995년 7월 30인이상사업체상용근로자를대상으로시작된고용보험 (employment insurance) 은 1998년 3월에 5인이상사업장으로확대하고, 1998년 10월에전사업장으로확대하였음. 1) 2005년현재인구밀도는 485명 / km2으로도시국가및소규모섬국가를제외하면방글라데시 (985명/ km2 ), 대만 (632명/ km2 ) 다음으로세계 3번째인구조밀국가임 2) 가임여성 1명당평균출생아수 3) 2005년합계출산율은 1.08명으로세계에서가장낮은수준이다

11 1988년 10인이상사업장가입자에대상으로도입된국민연금 (national pension) 은이후 1991년에 5인이상사업장으로확대하고, 1995년에는농어민에게까지확대하였고, 1999년 4월에도시지역까지확대하여전국민연금시대를실현하였음. 1977년도입된건강보험 (national health insurance) 은 IMF 경제위기이후제한된급여수혜기간을연중으로확대하여상병에대한보장을확대하였음. 1964년에도입된산재보험 (industrial accident compensation insurance) 은재해근로자및그가족의생활안정을도모하기위하여 부터 1인이상사업장까지보험적용을확대하였음. 1961년생활보호제도 (Livelihood Protection Law) 를도입하여전통적인빈곤층 ( 노인, 장애인, 아동등 ) 에기초보장을도모하고, 2000년국민기초생활보장제도 (National Basic Livelihood Security Law를도입하여근로능력있는빈곤층까지급여를확대함. 2. 경제성장과상대빈곤수준 상대빈곤율 (relative poverty rate) 변화추이 일정정도경제성장을이룬후빈곤의문제는절대적문제에서상대적문제로전환하는경향이있음. 즉, 성장의과실을골고루분배하고, 전체국민의삶의질을높임으로써사회통합성을높이는것이 지속가능한성장 의전제조건이된다는것임. 살펴본바와같이, 한국의경우경제성장과더불어구매력기준 (PPP: purchasing power parity)) 하루 1달러이하의절대빈곤율은크게감소하였으나, 상대빈곤율은경제성장과비례하지않으며오히려최근특히외환위기이후상대빈곤율은점차로증가하는경향을보여주고있음 ( 아래 < 표 4> 참조 ). 국제비교에서가장많이사용되는중위소득 (median income) 50% 미만의상대빈곤율을살펴보면, 1996년에 8.6% 이던빈곤 - 8 -

12 율이 2000년에는 10.0% 로, 그리고 2004년에는 11.7% 로상당히큰폭의상승을보여주고있음. 표 4 도시근로자가구빈곤율변화추이 ( 가처분소득기준 ) ( 단위 : %) 구 분 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 National Poverty Line 중위소득 40% 기준 중위소득 50% 기준 중위소득 60% 기준 Note: OECD 가구균등화지수적용 Source: 통계청, 도시가계조사원자료, 각년도 그림 3 상대빈곤율변화추이 5 0 % o f M idium Inco me '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 상대빈곤율증가원인 최근들어상대빈곤율이상승하고있는주요원인으로다음과같은몇가지를들수있음. 지구화 (globalization) 로인한산업 / 고용불안정성의증가로근로빈곤층 (working poor) 증가 인구고령화로인한노인빈곤증가 가족구조의변화-가족해체로인한여성가구주가구증가등으로인한빈곤의여성화 (feminization of poverty) 이러한상대빈곤율증가에대해서는확산효과 (trickle-down effect) - 9 -

13 를노리는성장주도적인개발전략으로적절히대응할수없음. 따라서, 현재한국은상대빈곤에대응하고사회통합을높이기위한새로운국가전략을구상하여야할시점에와있음. 3. 경제성장과불평등 외국의연구결과와한국의외환외기전후를비교해보면불평등이심한경제일수록성장률도낮음 외국의연구결과 최상위 20% 계층의소득비중을 7% 늘릴경우평균성장률이 0.5%p 가량하락 (Persson and Tabellini (1994)) 토지소유의지니계수를 1 표준편차만큼늘릴때일인당국민소득증가율이매년 0.8%p 하락 (Alesina and Rodrick (1994)) 외환위기전후의한국의불평등 외환위기전한국은높은경제성장률을실현하면서도비교적평등한사회였으나, 외환위기이후높은불평등과낮은경제성장률을보이고있음. 따라서, 현재한국은빈곤층뿐만아니라차상위계층 (near poor) 에빈곤정책을시행하고있음. 그림 4 경제성장률과지니계수추이 경제성장율 (% ) 지니계수 경제성장률 지니계수 주 : 1) 2003~2004 년전국가계조사자료는임금근로가구로통제하여산출 2) 경제성장률은실질 GDP 성장률임. 자료 : 통계청, 도시가계조사 ( 년간 ), 각년도원자료한국은행, 인터넷자료, 각년도

14 Ⅲ. 한국의빈곤경감전략의변화 1. 이념중심으로살펴본빈곤경감전략변화 선성장후복지 빈곤경감전략 1997년까지의한국의국가발전전략은 선성장후복지 전략이었음. 이에따라자원은경제성장에치중되었음. 이에따라복지는 잔여적복지 (residual welfare) 의성격을지니고있었음. 즉, 전통적인빈곤계층인노인, 장애인, 아동등의취약계층에게만현금지원을하고, 근로능력이있는빈곤층에게는현금지원을하지않았음. 성장과복지의 동반성장 전략 1997년경제위기이후근로능력이있는빈곤층의빈곤문제가심각해지자국민의정부는 생산적복지 (generative welfare) 의일환으로국민기초생활보장법 (National Basic Livelihood security Law) 을제정하여근로능력이있는수급자에게현금급여를지급함. 2002년참여정부이후출범이후 선선장후복지 의기존패러다임으로는성장자체가한계에봉착할뿐만아니라분배개선도곤란하다는인식하에성장과복지가함께가는 동반성장 으로전환 표 5 선선장후복지 와 성장과복지의동반성장 비교 추진배경 기존패러다임 탈빈곤, 성장과분배의고리작동 동반성장패러다임 양극화심화, 성장과분배의고리약화 정부역할성장에집중성장과복지의조화 성장전략 복지전략 양적투입위주 불균형성장, 정부주도 가족ㆍ공동체에의존, 구호적복지 혁신주도형 균형성장, 시장주도 정부의역할제고, 미래를위한투자 투자중점物的자본人的社會的자본 1) 주 : 1) 구성원간신뢰와협력, 개방성및이를촉진하는제도 규범 네트워크

15 등을의미자료 : 대통령자문정책기획위원회, 사회비전 2030, 2006 그림 5 선성장후복지 와 성장과복지의동반성장 관계 외환위기이전 : 先성장後복지 외환위기이후 : 동반성장 양적성장전략 세계화정보화 성장잠재력저하 성장잠재력확충 성장을통한탈빈곤 연결고리약화 선순환고리정착 복지정책미비 저출산고령화양극화 복지악화 사회복지선진화 인력공급양적확대 인적자원고도화 낡은제도와관행 사회적자본확충 소극적개방과규제 능동적세계화 자료 : 대통령자문정책기획위원회, 사회비전 2030, 시기별제도중심으로살펴본빈곤경감전략변화 1948년 ~ 1950년대 국민의기본생활수요를해결하기위한구호사업에치중 1961년 생활보호법제정으로빈곤대책에대한법적체계구비 1978년 의료보호법을제정하여빈곤층에대한의료보호 (medicade) 사업실시 1982년 생활보호법의전면개정으로근로능력이있는수급자 ( 자활보호대상자 ) 에게취로사업중심의자활사업 (self-reliance program) 을실시하고이들에게의료보호및교육보호실시 1998년

16 경제위기이후근로능력이있는수급자 ( 자활보호대상자 ) 에게한시적현금급여제공 2000년 국민기초생활보장제도시행으로근로능력없는수급자와근로능력있는수급자에게현금급여제공하고, 근로능력있는수급자에게는근로연계복지 (workfare) 시행 동법의성격은기초보장을국가의의무이자국민의권리로자리매김한것으로서주요내용은다음과같음. 표 6 생활보호법과국민기초생활보장법의비교 구분생활보호법국민기초생활보장법법적성격 시혜적인보호 국가의의무이자국민의권리 법률용어 선정기준및방식 최저생계비 급여 시혜성용어 피보호자 보호기관 보호대상자 선별적범주형 (4 가지조건 ) 부양의무자기준 소득기준 재산기준 인구학적기준 권리성용어 수급자 보장기관 급여대상자 새로운법률용어 소득인정액 소득평가액 재산의소득환산액 일반적보편성 (2 가지조건 ) 부양의무자기준 소득인정액이최저생계비보다적을경우 결정권한 : 보건복지부장관 결정권한 : 중앙생활보장위원회 의결, 보건복지부장관결정 6종 7종( 긴급급여포함 8종 ) 생계보호 의료보호 생계급여 주거급여 ( 신설 ) 자활보호 교육보호 의료급여 교육급여 해산보호 장제보호 자활급여 해산급여 장제급여 자활보호대상자에게는생계보호및장제보호의혜택이제외됨 모든수급자에게생계급여를기본으로하고필요에따라여타급여하되, 근로능력이있는자는자활에필요한사업에참가하는조건으로생계급여실시 ( 임의조항 )

17 표 6 계속 구분생활보호법국민기초생활보장법 긴급급여 자활지원계획 보장비용 관련조항없음 관련조항신설 급여실시여부의결정전이라도긴급한필요가인정될때 관련조항없음 근로능력자가구별자활지원계획수립 자활에필요한서비스를체계적으로제공하여수급자의궁극적인자활을촉진 자치단체의재정자립도에대한고려없음 자치단체의재정자립도를고려하여재정분담비율을차등적용 3. 빈곤정책대상을중심으로살펴본빈곤경감전략변화 근로무능력빈곤층에대한빈곤경감시기 시기 1948년 ( 정부수립 ) ~1997년 ( 경제위기전 ) 시대적배경및철학적논거 경제적으로고도성장시기였기때문에근로능력자의빈곤문제는상대적으로심하지않았음. 성장과복지의관계를상충관계로인식하고, 선성장후분배전략추구 빈곤의원인과책임을개인에게둔잔여적복지시행 주요빈곤정책대상 빈곤층중근로무능력자 ( 노인, 장애인, 소년소녀가장등 ) 주요법률 생활보호법 1997년상황 근로무능력빈곤층에대한빈곤감소

18 근로빈곤층 (working poor) 문제대두 근로능력자의빈곤경감시기 시기 경제위기이후인 1998년부터한시적으로근로유능력빈곤자에대한현금지원시작 2000년국민기초생활보장제도시행이후법적근거하에본격적으로현금급여제공 시대적배경및철학적논거 1997년경제위기로다수의근로빈곤층 (working poor) 발생 국민의정부는생산적복지이념천명 빈곤의원인과책임이개인및사회적인요인동시에있음인정 주요빈곤정책대상 근로무능력빈곤층 근로유능력빈곤층 한국의정책대상빈곤층 개념 : 소득이가구규모별최저생계비 (minimum cost of living) 이 하인경우 표 2006 년 가구규모별 최저생계비 구분 1인 2인 3인 4인 5인 6인 수준 ( 원 / 월 ) 418, , ,849 1,170,422 1,353,242 1,542,382 주 ) 1$ 950 원 주요법률 국민기초생활보장법 국민기초생활보장제도시행이후성과 현금급여수급자수 : 100만명증가 (50만명->150만명)

19 현금급여수준 : 약 64% 증가 (2000년 4인가구최대현금급여액이 44만원에서 73만원으로증액됨 ) 국민기초생활보장수급자선정및급여 선정방법 소득인정액 ( 소득평가액 + 재산의소득환산액 ) 이가구규모별최저생계비이하이고, 부양의무자가없거나부양능력이미약한경우 급여방법 : 보충급여 급여액 : 가구규모별최저생계비 - 소득인정액 ( 소득평가액 + 재산의소득환산액 ) 2002 년상황 근로무능력빈곤층및유능력빈곤층빈곤감소 차상위 (near poor) 빈곤층문제및상대빈곤문제대두 차상위빈곤계층 (near poor) 에대한빈곤경감시기 시기 참여정부출범이후인 2003년부터 시대적배경및철학적논거 세계화에따른양극화심화, 경제와복지의동반성장추진 주요대상 근로무능력빈곤층 근로유능력빈곤층 차상위계층

20 차상위계층 개념 소득이가구규모별최저생계비의 120% 이하이면서, 기초보장수급자가아닌경우 차상위계층구성 비수급빈곤층 : 소득이가구규모별최저생계비의 100% 이하이면서, 기초보장수급자가아닌경우 잠재빈곤층 : 소득이가구규모별최저생계비의 100~120% 인경우 주요법률 국민기초생활보장제도 차상위계층에대한빈곤정책확대방향 참여정부출범이후 희망한국 21 계획을수립하여, 차상위계층에게까지빈곤대책을시행. 주요내용은첫째, 부양의무자기준을완하여비수급빈곤층 12만명을기초보장수급자로편입하고, 차상위계층에게주거, 의료, 교육등욕구별급여를제공. 아울러장애수당 (disablement allowance), 경로연금등의대상별급여제공 그림 6 공공부조제도개선안 소득 최저생계비의 120% 최저생계비 의료 주거 교육보육 기초수급자 자활 1 장애수당 경로연금 아동수당 1 재산 부양의무자기준완화 2차상위계층에대한욕구별부분급여및수당확대 재산

21 2006 년현재상황 근로무능력빈곤층및유능력빈곤감소 양극화현상상존 4. 한국의빈곤에대한미래비젼 경제와복지의동반성장으로절대빈곤퇴치하고상대빈곤감소 적정사회복지지출확보 촘촘한사회안전망구축 빈곤걱정없는사회 분배와성장의선순환관계형성 사회안전망평가강화 수요자중심으로 복지인프라혁신

22 Ⅳ. 아시아국가의빈곤전략수립에의함의 경제성장과반빈곤정책을통한절대빈곤감소 한국은경제성장과반빈곤정책을통하여절대빈곤을감소시켰음. 즉, 근로능력이있는자는경제성장으로, 근로능력이없는자는공공부조정책으로절대빈곤을퇴치하였음. 경제발전단계와빈곤경감전략 제한된자원으로빈곤경감을위해서는존롤즈 (J. Rawls) 의분배정의에따라빈곤정책의대상 (target group) 을다음과같은순으로확대하는것이바람직함. 근로무능력빈곤층 근로능력빈곤층 차상위계층 이는성장단계에맞는빈곤경감전략의수립및수정이필요함을의미함. 불평등과성장간의관계 불평등이심한나라일수록경제성장은저하된다는것은경제학자들의일반적인견해이며, 한국의경험도이와유사함. 따라서형평성과효율성을조화시킬수있는정책시행이필요 세계화와빈곤경감전략 세계화의진행에따라대부분의나라들은양극화 (polarization) 현상이심화되고있음. 따라서각국은사회안전망강화와아울러경제와복지간의선순환구조구축이매우필요 복지확대부작용최소화 과대한복지는근로저하등의문제점을초래할수있음. 따라서복지의확대와함께근로동기를제고할수있는프로그램도입필요

23 Ⅴ. 아시아빈곤경감을위한한국의제안 한국의경우비교적단기간내에절대빈곤을퇴치한경험과 know-how를보유하고있음. 이러한한국의사례는아세안국가들에게많은시사점을줄수있을것으로판단됨. 따라서한국은절대빈곤을퇴치한경험과 know-how를아세안국가들에게제공할수있음

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