) 연구보고서 ( 수시 ) 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 정홍원이은솔 김윤태 신동면 이태수 정혜주 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS

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1 ) 연구보고서 ( 수시 ) 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 정홍원이은솔 김윤태 신동면 이태수 정혜주 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS

2 연구책임자 정홍원한국보건사회연구원연구위원 공동연구진 이은솔한국보건사회연구원연구원김윤태고려대학교공공사회학전공교수신동면경희대학교행정학과교수이태수꽃동네대학교사회복지학과교수정혜주고려대학교보건정책관리학부교수 연구보고서 ( 수시 ) 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 발행일발행인발행처주소 전화홈페이지등록인쇄처 2020 년 12 월조흥식한국보건사회연구원 [30147] 세종특별자치시시청대로 370 세종국책연구단지사회정책동 (1~5 층 ) 대표전화 : 044) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 삼일기획 c 한국보건사회연구원 2020 ISBN

3 발 간 사 코로나19 충격은일차적으로보건의료위기를초래하였으며, 이후에경제위기로확대되었으며, 정치 사회적논쟁으로연계되고있다. 코로나 19 발생이후많은국가에서의료시스템의붕괴, 공포와생존본능에서비롯된갈등과차별, 이동제한 격리 폐쇄, 경기하락과실업등전세계적으로정세 (situation) 의격변과재편 (reshaping) 을경험하고있다. 코로나19에따른경제위기와관련하여건강보험, 고용보험그리고기초생활보장제도는사회보장제도로서일정한역할을담당하였다. 그러나자영업자의경제활동위축, 전염병방역조치에따라발생하는영업손실, 자가격리와치료에따른개인의소득상실, 대면접촉제한과사회적거리두기준수를위한돌봄서비스중단과축소등의문제에대한사회보장제도의대응은구조적한계를보인것도사실이다. 또한기존사회보장제도를통한급여및지원이충분하지못한것도문제점으로부각되었다. 포스트코로나시대사회보장정책의방향성을정립하기위해서는코로나19의발생과확산이사회보장정책에어떠한영향을주었는지확인하고, 현행사회보장제도의대응및개선과제를검토하는것이선행되어야한다. 코로나19가지속되는있는상황에서코로나19의충격과영향에대한실증적분석을위하여활용할수있는자료는매우제한적이다. 이러한상황에서짧은기간에많은관련이슈를점검하고, 문제점과대안을모색하기위하여관련전문가들의의견과판단을취합하여정리하는것이필요하다. 이를위해서전문가포럼을주기적으로진행하였다. 전문가포럼에서논의된많은주제들중에서핵심내용을선정하였다. 선정된주제는코로나19 위기에따른빈곤과불평등의문제, 전염병위기대응을위한사회적자원배분원리와긴급재난지원금을둘러싼논쟁, 돌봄서비

4 스의위축과중단에따른문제와제도개선대안, 그리고사회보장의핵심의사회보험제도의재구조화등으로요약할수있다. 이연구는정홍원연구위원이포럼의진행과연구를총괄하였으며, 고려대학교김윤태교수, 경희대학교신동면교수, 꽃동네대학교이태수교수, 고려대학교정혜주교수가집필진으로참여하였다. 이연구는집필진이외에포럼에서발표와토론에참여한많은전문가들의공동노력과협력의결과물이다. 이연구의결과와제시된정책대안이향후코로나19 이후사회보장정책의방향성정립과대응전략수립을위한기초자료로활용될것으로기대한다 년 12 월 한국보건사회연구원원장 조흥식

5 목차 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS Abstract 1 요약 3 제1장코로나19의영향과사회보장 9 제1절코로나19의전개와영향 11 제2절코로나19와사회보장 21 제3절연구내용과연구방법 27 제2장코로나19와불평등 33 제1절위험불평등시대 35 제2절빈곤과불평등의다차원적요인과과정 38 제3절코로나19와새로운빈곤 불평등위험 45 제4절코로나19 위기대응과사회보장 51 제3장코로나위기대응과사회적자원배분 57 제1절긴급재난지원금과대상자선정 59 제2절사회적자원배분의원리 62 제3절코로나위기와정부의대응 72 제4절코로나이후사회적자원배분 94 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 101 제 1 절초기아동기건강돌봄서비스의중요성 103 제 2 절코로나 19 와초기아동기발달 108

6 제 3 절국외초기아동기건강및발달관리서비스 113 제 4 절초기아동기돌봄서비스개선방안 130 제5장사회보험재구조화방안 137 제1절사회보험재구조화의필요성 139 제2절사회보험제도별적용상한계 141 제3절사회보험재구조화방안 161 제 6 장결론 : 코로나 19 이후사회보장정책의과제 173 제 1 절코로나 19 위기와사회보장제도개선방안 175 제 2 절코로나 19 이후사회보장정책방향성과과제 181 참고문헌 191

7 표목차 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS < 표 1-1> 인천국제공항이용통계 (2019~2020 년 ) 15 < 표 1-2> 경제활동유형별국내총생산증감률 ( 실질, 계절조정, 전년동기대비 ) 16 < 표 1-3> 2019~2020 년분기별실업률현황 17 < 표 1-4> 전 ( 前 ) 분기대비종사상지위별계절조정취업자수증감률 18 < 표 1-5> 전 ( 前 ) 분기대비산업별계절조정취업자수증감률 19 < 표 1-6> 건강보험급여현황 22 < 표 1-7> 의료기관종별건강보험진료비현황 23 표 3-1 실업률 73 표 3-2 국가부채및재정적자규모전망 74 표 3-3 OECD의성장률전망치 75 표 3-4 한국정부의추경예산편성현황 93 표 3-5 코로나19에대응한비교국가들의고용과소득지원대책 95 표 4-1 The Impact of COVID-19 on Children s Lives 주요내용 109 표 4-2 보건의료서비스법 제5장 ( 운영 ) 제6조와 7조 121 표 4-3 건강보장체계내국가별건강보장체계내영유아지원서비스 128 < 표 5-1> 고용보험사각지대현황 ( 현재 ) 141 < 표 5-2> 특수형태근로종사자규모대비산재보험적용률 ( 기준 ) 142 < 표 5-3> 국민연금의가입자구성및납부예외자비율월별추이 (2020년) 145 < 표 5-4> 소득등급별건강보험료체납현황 146 < 표 5-5> 4대사회보험별사각지대 146 < 표 5-6> 산재보험적용범위의확대추이 151 < 표 5-7> 의료보장적용인구현황및추이 158 < 표 5-8> 대표적인고려사항별문제지점의예시 167

8 그림목차 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS 그림 1-1 우리나라코로나19 신규확진자현황 ( ~ ) 12 그림 1-2 고용보험실업급여수급자수 (2020년월별현황 ) 25 그림 1-3 국민기초생활보장자격별수급자변동 (2020년월별현황 ) 26 그림 4-1 초기아동기성장발달 104 그림 4-2 장소별아동학대 112신고건수현황 109 그림 4-3 코로나19로인한돌봄노동해결방법 111 그림 4-4 영국의 NHS 내산모 영유아지원 114 그림 4-5 Healthy Child Program 접근법 116 그림 4-6 Healthy Child Programme 의체계도 118 그림 5-1 국민연금사각지대의구성 143 그림 5-2 근로형태별국민연금가입률추이 ( 년 ) 144 그림 5-3 문재인정부의전국민고용보험추진로드맵 ( ) 148 그림 5-4 경제활동인구와공적연금가입자의구성비교 (2019년기준 ) 157 그림 5-5 전체국민의일자리유무, 종사상지위등에따른분류 (2018년) 159 그림 5-6 종속성과전속성에따른분류 163

9 Abstract The directions and tasks of social security policy in post COVID-19 era. 1)Project Head: Chung, hong won The impact of COVID-19 will be combined in all areas of economy, society, industry, and law system and it is expected to be a huge shock when it is prolonged. Thus, there is a need to reexamine existing policy frames and provide new policies. This study presents social security policy measures to mitigate the impacts of COVID-19 and policy alternatives to reform after COVID-19. This report is composed of four issues. First, it deals with the analysis of poverty and inequality caused by COVID-19. Second, identifies the debate of universalism and residualism related to emergency disaster relief subsidies, and discuss issues that have been raised principles of government budget distribution. Third, reviews the problems and policy improvement measures of the child care service due to COVID-19. Fourth, presents the reform plan of social insurance for extending coverage. The policies presented in this study are expected to be applicable in combating COVID-19 and in similar future situations. * Key words: COVID-19, Social security, Social insurance, Poverty Co-Researchers: Lee, Eunsol Kim, Yuntae Shin, Dongmyeon Lee, Taesoo Chung, Haejoo

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11 요약 1. 연구의배경및목적 코로나19 충격으로정치, 경제, 사회, 국제관계등모든영역에서정세 (situation) 격변과재편 (reshaping) 이진행 코로나19 발생이후많은국가에서의료시스템붕괴, 공포와생존본능에서비롯된갈등과차별, 이동제한 격리 폐쇄, 경기하락과실업등미증유의사건과현상을경험 코로나 19 영향과사회보장정책의주요이슈점검과분석 코로나 19 가사회보장정책에미친영향을확인하고, 현행사회보 장제도의위기대응에대한분석과개선과제를검토 코로나19 전개양상과사회보장환경변화를고려논의주제선정 코로나19 위기에따른빈곤과불평등의문제 위기대응을위한사회적자원배분의원칙과긴급재난지원금 코로나19 진행과돌봄서비스의문제 : 초기아동기대상서비스 사회보험사각지대와적용범위확대를위한재구조화 2. 주요연구결과 코로나19위기와빈곤, 불평등 코로나19 위기는일정시점이후회복될수있으나, 재난불평등 또는 위험불평등 으로산업별, 직업별, 계층별인구집단이미치는파급효과는매우상이하게나타남

12 4 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 취약계층가운데저소득임시직과일용직, 특수고용근로자, 프리랜서, 플랫폼노동자, 영세자영업자, 소상공인등을중심으로경제적타격이심각했으며, 장기간집에머무르면서돌봄을받아야하는대상인장애인, 노인, 아동, 만성질환자등도어려움이집중 코로나19 위기대응을위한사회적자원배분 코로나위기에대응하기위하여주요국가들이추진한정책 - 피해가집중된집단을대상으로선정주의 (selectivism) 원리에기초한직접소득지원을시행하였으며, 사회보험의포괄성이낮은국가일수록예산투입을통한임시적소득지원을실시 - 소득이격감또는사업중단을겪는대상자들에게선정주의원리에기초한간접소득지원으로조세, 기여금등의인하, 납부연기및유예, 분납등을시행 - 대출확대, 자금융자, 금리인하등의우대조치를통해생산및소득활동의유지를지원 긴급재난지원금논의과정에서보편주의원리가관철 - 1차재난지원금은보편주의원리에따라전국민에게지급하였으며, 2차재난지원금논의과정에서긴급돌봄지원과통신비지원을보편주의원리에따라대상자를결정 - 보편주의와잔여주의를선과악이라는관점에서이해하는편향적사고가작동 보편주의는능사가아니며, 사회적위험에직면하여도움이필요한사람을선별하는선정주의 잔여주의가적절한경우도상당함

13 요약 5 코로나19와돌봄서비스 : 초기아동기돌봄서비스 코로나19 상황에서아동은교육과보건에서소외되고, 집이라는공간에고립되면서폭력에노출될가능성과보호위기를경험 여성이가정내돌봄을전담하는구조가더욱공고해짐 - 여성이대부분인대면서비스와돌봄일자리가급격하게감소 - 아동에대한공적돌봄서비스중단되면서육아공백이확대 위기가정보호를위한정부정책은역방향으로진행 - 돌봄공백, 실질등으로인한스트레스는가정내불안정으로연계될수있는상황에서정부는위기가정방문조사를중단 - 가정폭력증가를우려하여다양한신고제도를운영한유럽국가들과대비되며, 아동학대관리사각지대늘고있다는우려 코로나19 상황에서아동돌봄의중요성이더욱부각되고있으며, 초기아동기돌봄서비스의개선방안은다음과같이정리 - 산모 영유아건강관리를위한방문간호를보편적서비스로설계하고, 필요한집단에대해서는추가지원을제공 - 영유아건강검진과치료를연계하는체계를마련 - 커뮤니티케어기반의산모 영유아건강다부문협력체계구축 사회보험재구조화 고용에기반 한사회보험가입체계를 소득에기반 한가입체계로전면전환하는것이핵심 - 사회보험가입의구조적제약과개별제도의한계를극복, 미래사회변화및고용형태의변화를고려

14 6 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 - 소득이있는곳에사회보험료를부과한다는원칙과가구에서개인으로부과기반을변경하는것을의미 전국민사회보험체계구축을위한원칙과방향 - 사회보험가입대상의종속성과전속성은고려하지않음 - 사회보험료부과에있어서전속성은고려하지않으며, 종속성에따라차별적으로보험료를부과할수있음 - 근로자는근로소득, 고용주는영업소득에보험료를부과하는것으로하며, 예외적으로기타정기적인소득을추가 - 보험료부과및징수는한기관 ( 국세청 ) 에서통합하여실행 3. 결론및시사점 사회보장정책의패러다임전환을위한핵심과제 사회보장제도적용의보편주의원칙실현과급여사각지대해소 사회보장재정확대와조세개혁을통한안정적재정기반마련 공교육강화와저소득층자녀교육지원확대 의료보장제도의보장성강화및개인의료비부담축소 좋은일자리확대, 근로빈곤층지원확대및개인역량강화 양성평등과여성친화정책의강조 적극적, 예방적, 역량강화복지국가를지향 새로운사회보장정책패러다임은 역량 (capability) 강화중시 - 전통적사회보장제도가빈곤층에대한사후지원에초점을맞

15 요약 7 춘반면, 향후사회보장제도는개인의역량을강화하고빈곤위험에처한인구에대한사전예방정책을적극적으로추진 자원의풍부함보다는개인이일할수있는권리, 노동시장에참여할수있는인타이틀먼드 (entitlement) 가빈곤극복의핵심 빈곤과불평등의폐해를해결하는사회정책의적극적역할을통해지속가능한경제성장과함께사회통합과결속을강화 * 주요용어 : 코로나 19, 사회보장정책, 빈곤

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17 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS 제 1 장 코로나 19 의영향과사회보장 제 1 절코로나 19 의전개와영향 제 2 절코로나 19 와사회보장 제 3 절연구내용과연구방법

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19 제 1 장 코로나 19 의영향과사회보장 제 1 절코로나 19 의전개와영향 1. 코로나 19 발생과확산 2019년 12월 31일국제보건기구 (WHO) 중국사무소는 신종코로나바이러스감염증 -19 ( 이하코로나19) 환자발생을최초로보고하였다 (WHO, 2020a). 중국우한 ( 武汉 ) 에서발생한코로나19는전세계로급속하게확산되었고, 2020년 3월 11일에세계보건기구 (WHO) 는코로나 19에대해서감염병위험도를최고단계인 6단계 (Pandemic) 를공식선언하였다. 전세계적으로 2020년 3월말코로나19 누적확진자는약 79 만명, 사망자는 4만명수준이었으며, 9월말누적확진자는 3,400만명, 누적사망자는 100만명수준으로증가하였다. 이후에도코로나19의확산추세는지속되어환자발생이급격하게증가하였으며, 그결과 2020년 12월말에전세계누적확진자는 8,200만명, 누적사망자는 180만명에달하고있다 (WHO, 2020b). 우리나라의코로나19 환자발생은 2020년 1월 19일에최초로확인되었으며, 2020년 2월 20일에최초사망자가발생하였다. 우리나라코로나19 환자현황을보면, 4월말에누적확진자 10,765명, 누적사망자 247명수준이었으며, 9월말에누적확진자 23,812명, 누적사망자 413 명으로증가하였다. 또한 12월말기준으로코로나19 누적확진자는 60,726명, 누적사망자는 900명에달하고있다 (WHO, 2020b).

20 12 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 그림 1-1 우리나라코로나 19 신규확진자현황 ( ~ ) ( 단위 : 명 ) 자료 : WHO.(2020b). Coronavirus Disease Dashboard. Retrieved from ho.int/ 그림 1-1 은 2020년 1월최초코로나19 확진자발생이후 12월말까지신규확진자현황을정리한것이다. 2월중순에서 3월중순에 1차대유행과 8월중순에서 9월중순의 2차대유행기간을제외하고, 10월말까지코로나19 확진자는하루 100명이하수준을보였다. 이러한결과는우리나라가코로나19에성공적으로대응하였음을의미하는것이며, 국제적으로우리나라의경험을성공적인대응모델로인정받았다고할수있다 1). 그러나 11월중순이후신규확진자가급격하게증가하면서 3차 1) 한국의코로나 19 대응모델 (K- 방역 ) 은다음과같이정리할수있다 ( 이명화, 박건희, 이다은, 최용인, 오윤환, 장용석. (2020). pp.12-13). 개방성, 투명성, 및민주성이라는 3 대원칙에기반을두어코로나 19 에대응하였다. 방대한진단검사를통해확진자를찾아내고확진자의감염경로를추적하여밀접접촉자들또한격리하는등선제적인예방조치를취했으며, 특히, ICT 기술을활용하고드라이브스루선별진료소등창의적이고혁신적인방법을동원하여정확성확보는물론진단속도또한가속화할수있었다. 이과정에서수집한모든관련정보는국내외로신속하고투명하게공개하였다. 정부는신규확진자수, 검사건수, 지역별분포, 사망자수등모든역학조사결과를일일브리핑을통해공개했으며, 이로인해국민들의신뢰를얻었다. 특히, 국경폐쇄, 도시봉쇄와같은이동제한을두지않고특별입국절차와사회적거리두기를통해방역을강화하는등민주적인방

21 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 13 대유행의단계에진입하였으며, 12월에들어서 1일신규확진자가 1,000명을상회하는급격한증가추세를보이고있다. 3단계대유행은이전의 2차례대유행과구별되는양상을보이고있다. 우선 1차와 2차대유행에서는최초 2주기간은확진자가증가하였으나, 효과적인방역대책을통해다음 2주기간에확진자가감소하는양상을보였다. 대체로 1 달정도의기간에이전상황으로회복한것이다. 그러나 3차대유행의경우에는 1달이상의기간에도확진자수가감소하지않고있으며, 따라서이전과달리대유행이상당기간지속될것으로예상되고있다. 3차대유행이길어지면서, 코로나19 위기가과거에경험하지못한심각한영향을단기에발생시키고있으며, 코로나19의진행과영향은장기화가예상되고있다. 또한우리나라의코로나19 대응체계 (K-방역모델 ) 가지속될수있는지에대한의문이제기되고있으며, 결국코로나19 백신 (vaccine) 접종이유일한해결책으로주목받고있다. 2. 코로나 19 의영향 코로나19 충격은 1차로보건의료위기를초래하였으며, 이후에경제 사회전반의위기로확대되고있으며, 정치적논쟁으로연결되고있는상황이다. 코로나19 발생과확산이후지난 1년동안많은국가에서의료시스템의붕괴, 공포와생존본능에서비롯된갈등과차별, 이동제한 격리 폐쇄, 경기하락과실업등미증유의사건과현상을경험하고있다. 코로나19 확산이지속되고있음에도불구하고, 많은국가들이봉쇄조치완화, 긴급사태해지, 사회적거리두기약화등을언급하는것은경제위기 식으로대응하고있다. 정부의꾸준한투명성에국민들은예방지침과행동수칙을잘지키고있으며코로나 19 위기극복에동참하는등정부와함께힘을모으고있다.

22 14 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 의심각성을보여주는것이다. 코로나19는보건의료측면에서 1918년스페인독감, 경제 사회적측면에서 1930년대대공황이후가장큰파급효과를초래하였으며, 전세계적으로정치, 경제, 사회등정세 (situation) 의격변과재편 (reshaping) 을경험하고있다. 코로나19 위기의충격과영향에대해서많은논의들이있었고, 코로나 19 위기를기준으로역사를코로나이전 (B.C. Before Corona) 과코로나이후 (A.C. After Corona) 로구분해야한다는주장까지등장하였다 (Friedman. 2020). 코로나19의충격과영향에대한구체적정리와실증적분석을위하여활용할수있는지표값과통계치가미흡하고, 상대적으로기간이짧다. 따라서가용가능한통계치를활용하여, 코로나19 위기발생이후지난 1년동안우리사회의변화를서술하고자한다. 코로나19는 SARS-CoV-2 감염에의한호흡기증후군으로사람간대면접촉에의해서전파되는감염병이다. 코로나19의높은전파력으로인하여단기간에전세계적으로많은환자를발생하였고, 그결과많은나라에서보건의료체계의위기를초래하였다. 전염병방역역량은국가안보와국민의안전을좌우하는핵심요인으로등장하게되었으며, 그결과상당수의국가들이국경을폐쇄하는등의이동제한, 봉쇄령을선택하기도하였다. 코로나19의영향으로보건의료와경제위기를제시하는것이일반적이나, 가장핵심적인영향은대면접촉감소와사람들의이동을제한한것이다. 대면접촉감소와이동제한은국가의규제와방역대책의결과이지만, 동시에전염병위험을회피하기위하여개인들이선택한결과이기도하다.

23 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 15 < 표 1-1> 인천국제공항이용통계 (2019~2020 년 ) ( 단위 : 천편, 천명, 천톤, %) 구분연도 1 분기 2 분기 3 분기 4 분기합계 항공기운항 ( 천편 ) 여객 ( 천명 ) 2019년 년 전년동기대비 (%) 년 17,916 17,635 18,076 17,546 71, 년 10, ,050 전년동기대비 (%) 화물 ( 천톤 ) 2019 년 , 년 ,822 전년동기대비 (%) 자료 : 인천국제공항공사. (2021). 인천공항통계보기. sticcategoryofday.do 에서 인출. 국가간이동제한현황을가장극적으로보여주는결과는인천국제공항이용통계이다. < 표 1-1> 에따르면, 2020년에인천국제공항을이용한항공기는약 15만편으로 2019년의 40.4만편에비해 62.9% 가감소하였다. 항공기운항편수는 1분기에감소하기시작하였으며, 2분기부터본격적으로감소하였다. 항공기운항편수의감소는이용여객의감소에따른것으로, 2020년인천국제공항을이용한여객은 1,205만명으로 2019년 7,117만명대비 83.1% 가감소하였으며, 특히 2분기이후에는전년동기간대비 96~97% 가감소한결과이다. 항공기운항편수와이용여객수는극적으로감소하였으나, 반면에항공화물은오히려증가하였다. 2020년인천국제공항에서처리한화물은 282만톤으로 2019년 276만톤에비해 2.1% 증가하였다. 인천국제공항에서처리한화물의현황을보면 2020년 2분기에전년대비 5% 감소하였으나, 3분기와 4분기에는전년대비 3.7% 와 6.9% 증가한것을알수있다.

24 16 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 < 표 1-2> 경제활동유형별국내총생산증감률 ( 실질, 계절조정, 전년동기대비 ) ( 단위 : %) 항목 2020 년 1 분기 2020 년 2 분기 2020 년 3 분기 2020 년 4 분기 국내총생산 (GDP) 민간소비 설비투자 건설투자 재화수출 재화수입 내수 ( 재고제외 ) 자료 : 한국은행.(2021). 국민계정 : 지출항목별증감률. 에서 인출. 코로나19는사람들의이동, 대면접촉, 상호교류를감소시켰고, 이로인하여경제활동을위축시키는결과를낳았다. 반면에물품이동에대해서는별다른영향이없거나, 일부이동을촉진하는것을알수있다. 이러한변화의양상은경제활동유형별국내총생산 (GDP) 의변동에서도유사하게나타나고있다. 2020년국내총생산은 1분기와 2분기에 1.3%, -3.2% 로전년도동일기간에비해감소하였으나, 3분기와 4분기에각각 2.1%, 1.1% 증가한것으로나타났다. 민간소비와내수는 1분기경기침체현상이 2분기에들어서일부회복되고있으나, 전반적인침체양상을보이고있다. 반면에수출과수입은 1분기와 2분기에급격하게하락하였으나, 3분기에반등하면서분명한회복양상을보이고있다. 설비투자와건설투자는분기별로등락을보이고있으며, 전반적으로전년에비해감소하는양상을보이고있다.

25 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 17 < 표 1-3> 2019~2020 년분기별실업률현황 ( 단위 : %) 1 분기 2 분기 3 분기 4 분기 2019 년 년 자료 : 통계청.(2021). 경제활동인구조사. tblid=dt_1da7102s&conn_path=i3 에서 인출 코로나19 위기로인한경기침제는실업증가와고용감소로연계되었다. < 표 1-3> 에서보는바와같이 2020년분기별실업률은전년도동일기간대비 0.3%p ~ 0.6%p 높게나타나고있다. 또한 < 표 1-4> 종사상지위별취업자수의시기별변동을보면, 임금근로취업자와비임금근로취업자모두전반적으로감소하였다. 이전분기대비취업자변동증감률을보면, 임금근로자의경우 3분기에만 1.1% 증가한반면에 1분기, 2분기, 4분기에각각 0.3%, -2.3%, -0.1% 로감소하였다. 상용근로자의경우별다른변동이없었으나, 1분기와 2분기에임시근로자와일용근로자의감소가두드러지게나타나고있다. 비임금근로자의경우 2분기와 3분기에감소를보이고있으며, 특히고용원이있는자영업자는 1~4분기전기간에걸쳐큰폭의감소를보이고있다. 요약하면, 코로나19 확산에따른경기침제로인하여전반적으로실업이증가하였으며, 특히고용원이있는자영업자와임시근로자, 일용근로자의취업감소가뚜렷하다. 반면에임금근로자중상용근로자의경우에는고용감소가사실상없었다고할수있다. 또한경기침체에따른실업증가와고용감소는 2분기에집중되었으며, 3분기에들어서는회복하는추세를보이고있다.

26 18 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 < 표 1-4> 전 ( 前 ) 분기대비종사상지위별계절조정취업자수증감률 ( 단위 : %) 항목 2020 년 1 분기 2020 년 2 분기 2020 년 3 분기 2020 년 4 분기 비임금근로자 고용원이있는자영업자 고용원이없는자영업자 무급가족종사자 임금근로자 상용근로자 임시근로자 일용근로자 합계 자료 : 통계청. (2021). 경제활동인구조사 : 종사상지위별계절조정취업자. tml/stathtml.do?orgid=101&tblid=dt_1da9006s&conn_path=i3 에서 인출. 경기침제로인한고용감소양상은산업별로차이를보이고있다. < 표 1-5> 는코로나19 위기발생이후, 2020년분기별취업자수변동을정리한결과이다. 21개로분류한산업중에서취업자수가약 150만명이상인 8개산업별로전 ( 前 ) 분기대비취업자수증감률을정리하였다. 취업자수증감률은숙박및음식점업 (I) 의감소율이가장높게나타났으며, 도매및소매업 (G), 교육서비스업 (P), 그리고제조업 (C) 등이감소율이상대적으로높다. 반면에보건업및사회복지서비스업 (Q), 농업, 임업및어업 (A), 건설업 (F), 운수업 (H) 등은분기별로등락을보이고있으나, 전반적으로취업자수증가율이상대적으로높게나타나고있다. 또한 2020년 2분기에는모든산업분야에서취업자수가감소하였다는점에서고용위기는 2분기에집중되는양상을보인다. 3분기에는일부를제외한산업에서취업자수가증가하는회복양상을보이고있다.

27 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 19 < 표 1-5> 전 ( 前 ) 분기대비산업별계절조정취업자수증감률 ( 단위 : %) 항목 2020 년 1 분기 2020 년 2 분기 2020 년 3 분기 2020 년 4 분기 C 제조업 G 도매및소매업 Q 보건업및사회복지서비스업 I 숙박및음식점업 F 건설업 P 교육서비스업 H 운수업 A 농업, 임업및어업 자료 : 통계청.(2021). 경제활동인구조사 : 산업별계절조정취업자. athtml.do?orgid=101&tblid=dt_1da9003s&conn_path=i3 에서 인출. 코로나19는이전에경험한전염병과비교해서기간이길어지고있으며, 파급효과도크다는특징을보이고있다. 현재우리가경험하고있는코로19는 1918년스페인독감과 1930년대대공황에비견될정도로전세계적범위에서막대한영향을미치고있다고평가되고있다. 그러나우리의경우코로나19에대한방역대책이비교적긍정적인효과를보이고있으며, 따라서경제 사회적으로부정적인영향이심각한상황은아니라고할수있다. 그러나코로나19 위기가 1년이상길어지면서현재의방역대책의지속성에대한의문이제기되고있으며, 경기침체에따른경제적어려움이커지고있는상황이다. 코로나19는사람들의이동제한과대면접촉을감소시켰으며, 이로인하여사람들의상호작용을기반으로하는경제활동을위축시켰다. 그결과취업자감소와실업자증가현상으로연결되었다. 고용위기를중심으로하는경제위기는 2020년 2분기에두드러지게나타났으며, 이러한경제적어려움은임금근로자중임시직과일용직근로자그리고소규모자영업자에게집중되는양상을보이고

28 20 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 있다. 또한도 소매업, 숙박및음식점업, 교육서비스업등의산업분야에서취업자감소가높게나타나고있다는점에서코로나19의위기가분야에따라차별적인결과를보이고있다. 사람들의이동과대면접촉이감소한반면에물자의이동은오히려증가하였으며, 3분기에들어서수출입의증가에따른경기가회복되는양상을보이고있다. 이러한결과는코로나19라는큰충격에도불구하고, 일정기간이경과하면서위기를극복할수있는계기를마련하고있는것이다. 2019년에비해 2020년에는전반적으로경기침제를겪고있으나, 하반기에들어서면서코로나19 위기극복의가능성이높아지고있는상황이다. 따라서우리나라의경우코로나19는미증유의심각한위기, 검은백조 (Black Swan), 시대적전환의계기라고평가하는것은다소과도한해석이라할수있다. 그러나코로나19 위기를극복한이후에는이전의상태로회복또는복귀할수있다는판단에도동의하기어렵다. 분명한점은코로나19는이전의전염병위기와는양적그리고질적으로상이한파급효과를보이고있으며, 이전의시기와는구별되는새로운일상 (New Normal) 에대한구체적인고민과대책을모색해야할것이다.

29 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 21 제 2 절코로나 19 와사회보장 1. 코로나 19 이후사회보장제도의동향 사회보장제도는노령, 장애, 실업, 질병, 빈곤, 사망등의사회적위험으로부터보호하기위한국가의공적제도를지칭한다. 코로나19와같은사회적위험역시사회보장제도를통하여국민의삶의보호하는것이자연스러운일이다. 코로나19가초래한사회적위험은우선전염병환자의발생즉질병을들수있다. 또한사람들의이동제한과대면접촉의감소에의한경제활동위축과경기침체, 그리고취업자감소와실업자증가와같은사회적위험이발생한다. 코로나19 위기가단기간에종료되지않고길어지면서경기침제와실업자증가는가계소득의감소또는중단으로연결되고, 이는빈곤의증가를의미한다. 또한대면접촉의감소는돌봄과같은복지서비스의감소또는중단을초래한다. 실제로코로나19 발생이후어린이집, 경로당, 요양시설, 생활시설등사회복지시설의운영중지, 재가서비스중단으로인하여노인, 장애인, 영유아대상돌봄서비스에심각한차질을초래하기도하였다. 따라서코로나19가사회보장제도에미친영향은크게의료보장제도인건강보험, 실업자에대한급여지원의핵심인고용보험, 빈곤대책인국민기초생활보장등의제도를중심으로검토하는것이필요하다. 또한대면서비스인돌봄서비스에대한논의도필요하다. 코로나19 확진환자증가는보건의료시스템에부담이되고, 이로인하여의료보장체계가제대로작동할것인가에대한우려가커졌다. 그러나단기간에효과적인방역대책과환자의체계적분류에의한효율적인의료시스템을운용함으로써확진환자의급격한증가를억제하였다. 또한

30 22 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 코로나 19 로인하여국민들이의료기관이용을자제하였고, 그결과코로 나 19 대응을위한의료자원확보가가능하게되었다. < 표 1-6> 건강보험급여현황 ( 단위 : 만일, 억원, %) 구분 2017 년 2018 년 2019 년 입 내원일수 ( 증가율 ) 급여일수 ( 증가율 ) 진료비 ( 증가율 ) 2019 년상반기 2020 년상반기 103, , ,674 53,977 48,033 (1.1) (1.0) (3.3) - (-11.0) 850, , , , ,422 (5.0) (5.6) (6.5) - (-0.9) 693, , , , ,098 (7.4) (12.0) (11.4) - (0.8) 주 : 증가율은전년도동기대비증가율을의미함자료 : 건강보험공단. (2020) 상반기건강보험주요통계. mmy.do?pgmid=hiraa &brdscnbltno=4&brdbltno=2409&pageind ex=1 에서 인출. 2020년상반기에건강보험급여통계를보면, 국민들의의료기관이용이상당수준감소하였음을알수있다 (< 표 1-6> 참고 ). 2020년상반기에입원및내원일수는 2019년상반기에비해 11% 감소하였으며, 급여일수는 0.9% 감소한것으로나타났다. 입 내원일수와급여일수의연간증가율이각각 1~3%, 5~7% 정도임을감안한다면, 2020년상반기에국민들의의료기관이용은크게감소하였다는것을알수있다. 또한 2020년상반기에건강보험진료비는전년도동기대비 0.8% 증가하였다. 2020년에건강보험급여범위확대와보험수가인상되었음을감안하면, 건강보험진료비는실질적으로감소하였음을알수있다. 건강보험진료비지출의증가율은의료기관종류별로차이를보이고있다. < 표 1-7> 의내용에따르면, 2019년상반기와비교하여 2020년상

31 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 23 반기에종합병원급의료기관의진료비는크게변화되지않았다. 반면에의원급과보건기관의진료비는감소하였다. 병원급의경우요양병원과한방병원을증가하였고, 병원과치과병원의건강보험진료비는감소한것을알수있다. < 표 1-7> 의료기관종별건강보험진료비현황 ( 단위 : 억원, 백만원, %) 진료비 ( 억원 ) 기관당진료비 ( 백만원 ) 2019 년상반기 2020 년상반기 증가율 (%) 2019 년상반기 2020 년상반기 증가율 (%) 총계 419, , 종합병원급 141, , ,099 40, 상급종합 72,178 75, , , 종합병원 69,772 70, ,363 22, 병원급 69,996 72, ,941 1, 병원 37,933 37, ,565 2, 요양병원 28,583 30, ,819 1, 치과병원 1,520 1, 한방병원 1,960 2, 의원급 118, , 의원 83,643 82, 치과의원 22,616 21, 한의원 12,496 11, 보건기관등 보건기관 조산원 약국 88,301 87, 자료 : 건강보험공단. (2020) 상반기건강보험주요통계. mmy.do?pgmid=hiraa &brdscnbltno=4&brdbltno=2409&pageind ex=1 에서 인출.

32 24 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 코로나19 발생과확산에도불구하고, 보건의료시스템과의료보장제도는단기적충격을극복하면서제도를안정적으로운영하고있는상황이다. 다만, 코로나19 위기가장기화되는경우에는의료보장제도의안정적운영측면에서불안요인이있으며, 공공보건의료체계의빈약성은전염병방역대책의어려움을가중시킬가능성이높다. 단기적인대응을넘어서코로나19 이후장기적인관점에서보건의료시스템과의료보장제도의구조적개혁에대한고민이필요하다. 이러한맥락에서상병수당도입에대한논의가활발해지고, 제도신설을위한정책적노력이가시화되고있는상황이다. 코로나19 위기는경기침체와실업자를증가시켰다. 실업이라는사회적위험에대응하는중심제도는고용보험이다. 앞에서서술한바와같이코로나19로인한경기침체와취업자감소는 2020년 2분기에집중되어있고, 하반기에들어서는단기적충격에서벗어나회복하는모습을보이고있다. 고용보험의실업급여수급자수의추세역시비슷한양상을보이고있다. 실업급여수급자는 1월에 506,435명에서지속적으로증가하여 7월에는 738,773명이었다. 하반기에들어서실업급여수급자가감소하는양상을보이고있는데, 12월에 606,226명으로감소하였다.

33 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 25 그림 1-2 고용보험실업급여수급자수 (2020 년월별현황 ) ( 단위 : 명 ) 자료 : 한국고용정보원. (2021). 고용보험통계. erlist.do 에서 인출. 고용보험의실업급여수급자수는국내총생산 (GDP) 과산업별취업자수의분기별변동추세와일치하고있다. 이러한결과는고용보험이코로나19에따른실업자증가라는사회적위험을완화하는효과를나타내고있음을의미한다. 그러나고용보험제도는자영업자에대해서는위험보장기능이사실상결여되어있고, 임금근로자의경우에도일부제외되는대상이있다는문제가있다. 이러한맥락에서고용보험적용대상을지속적으로확대하고, 나아가고용보험이모든경제활동인구를포괄하는제도로확대하는방안을모색하고있는상황이다. 코로나19에따른경기위기는실업의증가, 개인과가계의소득중단또는감소를초래하게된다. 소득중단또는감소가단기간에회복되지않고지속되면빈곤으로연결된다. 코로나19 위기는빈곤위험을높이고, 격차를확대시킬가능성이있다는점은지속적으로지적되고있으나, 실제로빈곤을증가시켰는가는확인하기에는시기적으로이르다. 다만, 빈곤문제에대응하기위한공공부조즉국민기초생활보장제도의수급자

34 26 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 규모변동을확인함으로써코로나19로인한빈곤문제의정도를간접적으로파악할수있다. 기초생활보장급여는가구를기본단위로하며, 기준중위소득과가구단위소득인정액을기준으로급여의수급여부를판단한다. 수급기준은급여의종류별로차이가있는데, 생계급여는기준중위소득의 30% 이하, 의료급여는기준중위소득의 40% 이하, 그리고주거급여는기준중위소득의 45% 이하가구에대한급여를지급한다. 부양의무자기준이급여의수급여부에영향을주는것은사실이나, 기초생활보장수급자규모는빈곤층규모를확인할수있는지표라할수있다. 또한 2020년에기초생활보장수급자선정기준이일부변경되었지만, 기준변경은 1월에적용되었다 ( 보건복지부. 2020). 따라서 1월이후기초생활보장수급자변동은경제상황에따른빈곤층변동을반영하고있다고할수있다. 그림 1-3 국민기초생활보장자격별수급자변동 (2020 년월별현황 ) ( 단위 : 명 ) 자료 : 사회보장정보원.(2021). 복지로사회보장통계. nfo/sociguastat/retrievesociguastatlist.do?searchcondition=1&searchkeyword= &pageunit=10&datsclcrit=ws&datsclno=1001&pageindex=2 에서 인출

35 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 27 그림 1-3 은코로나19가발생한 2020년 1월이후국민기초생활보장수급자수를월별로집계한결과이다. 생계급여수급자는 1월에 124만명이었으며, 2월이후매월약 5,000~6,000 명이증가하여 12월말에는 130만명으로증가하였다. 의료급여와주거급여수급자역시동일한추세로증가하였으며, 의료급여와주거급여수급자는각각 1월에 140만명, 169만명에서 12월에 144만명, 195만명으로증가하였다. 기초생활보장수급자수의변동을기준으로보면, 코로나19 발생이후빈곤층의규모는지속적으로증가하였다고추정할수있다. 중위소득 40% 이하의빈곤층과비교하여중위소득 40~50% 에해당하는빈곤층이더많이증가하였음을추정할수있다. 빈곤층증가에따라국민기초생활보장수급자가증가하였으며, 이는공공부조인기초생활보장제도가빈곤이라는사회적위험에대응하는역할을담당한것으로해석할수있다. 제 3 절연구내용과연구방법 1. 연구목적과내용 코로나19에따른경제위기와관련하여건강보험, 고용보험그리고기초생활보장제도는사회적위험을보호하는사회보장제도로서일정한역할을담당하였다. 그러나자영업자의경제활동위축, 전염병방역조치에따라발생하는영업손실, 자가격리와치료에따른개인의소득상실, 대면접촉제한과사회적거리두기준수를위한돌봄또는인적서비스중단과축소등의문제에대한현행사회보장제도의위험보장역할은일정한한계를나타냈다. 또한기존사회보장제도를통한급여및지원이충

36 28 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 분하지못한것도문제점을부각되었다. 이러한문제를해결하고, 사회적위험에대한보장기능을강화하기위하여정부는 1차, 2차긴급재난지원금과관련급여를활용하여추가적인지원을실시하였다. 이러한지원에도불구하고코로나19 위험이장기화되면서 3차긴급재난지원금을추진하고있으며, 기존사회보장제도의보완과개선방안을적극적으로모색하고있는상황이다. 코로나19 위기를극복한이후에현행사회보장제도의개선을넘어서근본적인재구조화에대한논의가활발해지고있다. 코로나19 위기극복과정에서국가정책에대한논의는 1차로방역과보건의료정책을중심으로진행되고있으며, 코로나19 이후시대의새로운정책에대한논의는과학기술, 산업그리고경제정책중심으로논의가진행되고있다. 사회보장정책은소득보장정책, 그리고고용보험을중심으로하는사회보험제도를대상으로정책대안을모색하고있다. 코로나19 이후시대사회보장정책의방향성과내용을정립하기위해서는코로나19의발생과확산이사회보장정책에어떠한영향을주었는지확인하고, 현행사회보장제도의대응및개선과제를검토하는것이선행되어야한다. 따라서이연구의목적은코로나이후시대사회보장정책에대한본격적인논의에앞서단기적으로코로나19에따른사회보장정책의주요이슈를점검하고, 개선방안을도출하여제시하는것이다. 코로나19에따른경제 사회적위기는사회보장정책에영향을미치는중요한독립변수임은분명하지만유일한변수는아니다. 코로나19의발생으로새롭게제기된변화, 코로나19가가속화한변화, 또는코로나19 와관계없이지속적으로진행된변화등을구별하는것이필요하다. 이러한맥락에서이연구에서는코로나19로인하여새롭게제기된그리고코로나19가가속화한변화를중심으로논의하고자한다. 또한코로나19 이

37 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 29 후사회보장정책과관련한많은논의들중에서상대적으로주목하지않았으나논의가필요한주제를선정하고, 현행정책의문제분석과대안을모색하고자하였다. 코로나19는일차적으로보건의료체계에심각한영향을미쳤으며, 이후에경제활동위축에따른고용위기로연결되었다. 코로나19 위기가단기간에종식되지않고, 기간이길어지면서고용위기는새로운빈곤과불평등의문제를제기하였다. 전염병확산은복지서비스특히인적서비스의중단또는감축을초래하였고, 그결과서비스에대한의존이불가피한계층에심각한위협으로작용하였다. 전염병위기대응을위한국가의정책적노력은긴급재난지원금사례에서보는바와같이정치적 사회적논란으로정책갈등을초래하였다는점에주목할필요가있다. 이러한사회보장정책환경의변화와코로나19의전개양상을고려하여이연구에서는논의주제를선정하여다음과같이 4개로압축하였다. 첫째는코로나19 위기에따른빈곤과불평등의문제이다. 코로나19가초래한경제 사회위기상황에서기존사회보장제도의취약성으로인하여새로운빈곤문제와불평등의가능성이높아졌다. 새롭게제기되는빈곤과불평등문제를대응하기위해서사회보장정책의방향성을전환할필요성이있으며, 기존사회보장제도를보완하는개선방안을모색하는것이다. 둘째는전염병위기대응을위한사회적자원배분의문제로긴급재난지원금을둘러싼논쟁을정리하고자한다. 긴급재난지원금사례에서보는바와같이사회적위험또는위기상황에대응하기위해서는가용할수있는자원의 ( 재 ) 분배가요구된다. 국가예산을배분하고, 필요한사람에게할당하는원리로서보편주의와선별주의논쟁을점검하고, 다른국가의사례를검토함으로써사회적자원의배분원리를점검하고자한다.

38 30 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 셋째는코로나19에따른돌봄서비스의문제점과개선방안을검토하고자하며, 이를위해서초기아동기발달돌봄서비스를사례로선정하였다. 코로나19 위기상황에서대면접촉을통한인적서비스즉돌봄서비스가중단또는위축되면서서비스에대한의존성이높은일부계층은심각한위험을초래하였다. 특히, 장애가있는영유아및아동에대한돌봄, 재활서비스의중단으로인한문제는매우심각한양상으로전개되었다. 이러한맥락에서이연구에서는초기아동기에대한보건의료및돌봄서비스의현황과문제점, 다른국가의사례분석과시사점을점검하고, 이를기반으로제도개선방안을도출하여제시할것이다. 넷째는사회보험의재구조화에대한논의를통한개선방안을제시하고자한다. 코로나19에따른경제활동위축과고용위기는개인과가구의소득상실로연계된다. 그런데고용위기가곧바로소득중단과상실로연결되는것은사회보험을중심으로하는현행소득보장제도의취약성에서비롯된것이다. 사회보험의취약성이란제도가입의적용범위 (coverage) 의문제점즉상당한수준의사각지대를지칭한다. 따라서사회보험재구조화는사회보험의가입자 ( 적용범위 ) 확대를통한사각지대를축소하는방향성을중심으로대안을검토하고자한다. 위와같은 4개의논의주제는공통적으로코로나19 발생이후부터현재까지사회보장제도를둘러싼정책환경의변화, 기존제도의문제점과개선방안에대한내용이다. 이러한논의결과를바탕으로코로나19 이후에요구되는사회보장정책의패러다임, 방향성에대한논의를정리하여제시하고자한다.

39 제 1 장코로나 19 의영향과사회보장 연구방법 이연구는코로나19 이후사회보장정책의방향성을모색하기위하여단기적으로코로나19에따른사회보장정책의동향과변화를점검하고, 주요이슈를선정하여문제점과개선방안을제시하는것이다. 이러한연구를단기간에수행하기위해서는첫째로경제 사회적변화에따른사회보장정책의변화에대한선행연구를검토한다. 특히미래지향적인사회보장체계구축또는구조개혁에대한선행연구와제도개혁방안을중심으로검토하고자한다. 둘째는관련통계지표와정책자료를수집하여분석하고자한다. 코로나19 발생에따른사회적, 경제적변화를반영한통계지표의활용은제한적이다. 월별, 분기별통계산출이가능한지표를활용할것이며, 또한코로나19 위기대응을위한정부의지원정책, 그리고관련상황을정리한정책자료를분석할것이다. 셋째, 통계지표와같은실증적근거가제한적이고, 코로나19 위기가지속되는상황에서단기간에이연구를수행하기위해서는관련전문가들의의견과판단을취합하여정리하는것이필요하다. 이를위해서전문가포럼을주기적으로진행하였다. 전문가포럼은연구기간중에총 6회를진행하였으며, 1차포럼을통하여코로나19에대한해석과논의주제를선정하였다. 2차 ~5차포럼은이연구의논의이슈로선정된 4개주제를발표하고, 전문가들의토론을진행하였다. 마지막으로 6차포럼은 4개주제논의결과를바탕으로코로나19 이후사회보장정책의방향성에대한논의를정리하였다.

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41 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS 제 2 장 코로나 19 와불평등 제1절위험불평등시대제2절빈곤과불평등의다차원적요인과과정제3절코로나19 와새로운빈곤 불평등위험제4절코로나19 위기대응과사회보장

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43 제 2 장 코로나 19 와불평등 제 1 절위험불평등시대 알베르카뮈는 페스트 에서 재앙은인간의척도로이해되지않는다. 그래서인간들은재앙을비현실적이고곧지나가버릴악몽에불과한것으로여긴다. 라고언급하고있다 (Camus, 2015, p.51). 2020년전세계를강타한코로나19 위기가장기화되면서한국사회도이전에상상할수없던영향을받게되었다. 첫번째영향은사회적교류가제한되고문화공연, 교회예배, 다양한사적모임까지취소되면서물리적거리두기가강요된다는점이다. 직장의재택근무와화상회의와함께학교의온라인교육이뉴노멀 ( 새로운표준 ) 로변화하고있다. 온라인으로초연결사회가등장하고있다고말하지만, 일상생활에서사람들은더욱고립되고사회적유대감이약화되고있다. 두번째영향은코로나19 위기가항공, 여행, 식당등광범한산업분야에서타격을주고, 특히저임금, 비정규직노동자의생활이심각한위협을받고있다는점이다. 이로인해빈곤층의삶의기반이위협을받으며사회적불평등은더욱커질것이다. 사회전분야의위기를야기한코로나19 위기는정부의가장심각한도전이되고있다. 현재의코로나19 위기는두가지차원의문제를제기한다. 과연 코로나19의위기의원인이무엇인가? 라는문제와함께, 코로나19 위기는누구에게가장심각한영향을주는가? 라는문제이다. 먼저, 코로나19의위기의원인은설명하는관점은크게두가지로구분할수있다. 첫째, 자연재해와같은재난으로인식하는관점이다. 2020년정부는 재난지원

44 36 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 금 을지급하면서코로나19 위기를일종의홍수, 장마, 태풍, 지진과같은천재지변과같은자연재해와동일하게분류하고있다. 이관점은백신이개발되거나경제가회복되면모든문제가해결될것으로예측한다. 둘째, 코로나19 위기를사회적으로제조된위험으로보는관점이다. 코로나19 위기는바이러스의확산뿐아니라생태계의파괴와지나친성장주의패러다임의폐해와부작용이만든사회적결과이다. 이런점에서코로나19 위기는자연의우연적결과가아니라인간이만든사회적위험 (social risk) 이다. 많은학자들이코로나19 위기의근본적원인을기후위기와환경훼손으로지적하고있다 ( 안희경, 2020). 코로나19 위기가일회성의사건이아니라인간이만든기후위기의결과이자, 또다른바이러스의등장으로인해장기적으로바이러스감염가능성이상존하는새로운위험의시대가왔음을보여준다. 이런점에서코로나바이러스의시대는재난지원금과백신개발이해결책이될수없고, 장기적으로기후위기에적극적으로대응해야하며, 과거의경제성장위주패러다임과생태계파괴의문제점을극복해야한다는과제를가지고있다. 코로나19 위기는사회적차원에서심각한불평등을유발하고있다. 바이러스는모든사람이감염될수있기에절대적으로평등한것처럼보이지만, 코로나19 위기가미친영향은개인과집단에따라매우다르다. 코로나19 위기로발생한경제적충격은서서히약화되고일정시점이후경기가회복될수있지만, 산업별, 직업별, 계층별인구집단에미치는파급효과는매우다를것으로예상된다. 특히저소득층의실업과소득감소로인한빈곤과불평등의심화는더욱심각해질것이다. 이러한 재난불평등 또는 위험불평등 은사회의빈곤층을확대하고불평등을심화시켜사회적분열과갈등을일으킬가능성이클것이다. 리처드윌킨슨이주장한대로사회의불평등이증가할수록건강악화, 우울증, 자살률, 살인율,

45 제 2 장코로나 19 와불평등 37 합계출산율, 미혼율, 이혼율, 사회적신뢰, 기대수명, 비만, 학업성취도등사회문제가심각해질것이다 (Wilkinson and Pickett, 2009). 불평등은개인적차원에서우리의건강, 자존감, 사회활동에참여하는자원, 인간으로서의역량을손상시킨다 (Therborn, 2014). 앞으로다가올경제적구조변동, 기후위기, 사회적불평등등사회적위험의전면화에대비하는정부정책의패러다임변화가시급하다. 최근정부는여전히국내총생산 (GDP) 과성장률에집착하며경제활동에만관심을갖는반면, 학교의수업결손과사회적교류의중단에대해큰관심을가지지않고있다. 이제과거의경제성장위주패러다임에서벗어나삶의질, 사회적가치, 사회적평등을중시하는패러다임으로전환해야한다. 경제를강조하는 디지털뉴딜, 환경을강조하는 그린뉴딜 이외에보편적사회보장, 사회적가치, 삶의질을강조하는 사회뉴딜 (Social New Deal) 을추진하는국가의적극적역할이필요하다. 사회보험의보편적적용과함께, 교육, 노동, 고용, 훈련, 보건, 요양, 노후연금, 주거, 공공부조등사회정책패러다임의전면적개혁이시급하다. 한국정부가코로나19 방역을잘했다는점은높이평가받을수있지만, 세계 1위의자살률, 저출산, 노인빈곤율, 남녀임금격차, 최고수준의소득과자산불평등, 산업재해사망률은부끄러운통계이다. 심각한사회문제를해결하기위해국가와사회가협력하여적극적이고, 예방적이며, 미래지향적인사회정책으로의패러다임전환이시급하다.

46 38 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 제 2 절빈곤과불평등의다차원적요인과과정 지난 20년동안한국의복지국가는지속적으로발전했다. 1999년이후김대중정부가보편적사회보험과국민기초생활보장제도를도입한이래사회복지재정지출은세계에서가장빠른속도로증가했다. 그러나한국의빈곤율은여전히높으며, 특히불평등수준은세계에서가장높은수준을보이고있다. 불평등의증가는한국의문제만이아니라전세계적인문제이기도하다. 또한사회복지제도가확대되었음도불구하고불평등이증가하는역설이나타나고있기도하다. 지난 40년간전세계적으로증가하는빈곤과불평등에영향을미치는구조적, 개인적, 제도적요인을설명하는다양한논의가제기되었다. 학자들은빈곤과불평등이증가하는원인을크게두가지관점으로구분한다. 첫째, 구조적관점에서지구화와기술진보와같은구조적변화가빈곤과불평등을증가시켰다고본다. 둘째, 정치경제적관점에서정부의조세정책과사회정책, 기업의노동유연화, 노동조합의임금단체교섭, 선거제도와정치체제의특성에주목한다 ( 김윤태, ). 물론구조적차원과정치경제적차원은서로복잡하게얽혀있으며서로영향을주고있다. 하지만급증하는불평등의원인을자세히보면정부의정책이매우중요한역할을한다는것을확인할수있다 ( 김윤태, ). 먼저, 경제적지구화가빈곤과불평등을심화시켰다는주장을보자. 1980년대이후기업의경제활동은점점지구적수준으로확장되고기업들은임금이싼노동자를찾아공장을해외로이전했다. 유럽과미국의제조업이공동화되고노동자들은실업자가되며빈곤층이증가했다. 세계화가진행될수록각국정부가기업의해외이전을막기위해서경쟁적으로법인세, 소득세를인하하는한편, 복지지출을줄이게될것이라는

47 제 2 장코로나 19 와불평등 39 주장이등장했다 ( 김윤태, 2019). 실제로 1980년대이후미국과영국에서막대한재원이소요되는복지제도는국가재정의어려움을가중시켰으며, 동시에실업보험, 공공부조등빈곤층을위한복지재정은집중적인삭감대상이되었다. 그러나복지국가가위기에직면했다는주장과달리선진산업국가의국내총생산대비전체복지지출비중은평균 2배로확대되었다 (Castles, 2004). 한국도김대중정부이후자본시장과무역의자유화가확대되는한편, 복지재정의지출수준이급속도로증가했다. 우리가주목해야할점은정부의사회복지지출의증가에도불구하고불평등이지속적으로커졌다는사실이다. 이는저소득노동자가증가하면서노동시장의소득불평등이더빠른속도로커졌기때문이다. 이러한변화는주로기술의진보와탈산업화과정의영향으로볼수있다. 둘째, 불평등의기술적요인을강조하는학자들은탈산업화의효과를강조한다. 브린욜프슨과맥아피는디지털기술은경제성장을촉진하는한편소득격차를증가하는핵심원인이라고주장했다 (Erik & Andrew, 2016). 이들의분석에따르면, 1929년대공황이후최초로 2012년기준미국총소득의절반이상을상위 10% 가차지했다. 소수의엘리트들이기술의성과를독식하면서디지털기술이불평등에더영향을줄것이라는주장이확산되었다. 그러나기술결정론은정부의역할, 기업의인사관리전략, 노사관계의권력관계를간과한다. 만약기술의진보가불평등의주요요인이라면경제발전의수준, 산업구조, 교육과직업훈련수준이비슷한국가에서비슷한결과를보여야할것이다. 그러나비슷한영미권국가들 ( 미국, 영국, 캐나다, 호주, 뉴질랜드 ) 의불평등수준은상당한차이를보이고있다. 또한공공보건체제가발전되고노령연금이발전된캐나다, 호주, 뉴질랜드의빈곤수준은상대적으로낮다 ( 김윤태, 2017). 결과적으로각국의사회보장제도의특성에따라빈곤과불평등의

48 40 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 수준이상당히다르다는점을알수있다. 한국에서대기업의공장자동화의속도는세계최고수준이며대규모사업장의숙련노동자는점차감소하고있다. 로봇은이미놀라운속도로인간노동자들을대체하고있다. 미국경제를기준으로로봇한대가추가될때마다고용은 5.6명감소한다. 로봇한대는노동자 1,000명의임금을 0.25~0.5% 하락시킨다 (Acemoglu & Restrepo, 2018). 한국에서도자동화의진행으로제조업숙련노동자의고용비중은감소하는데비해서비스분야저임금일자리의비중이증가하고있다. 특히시간제, 임시직, 파견직, 특수고용직노동자의비중이증가하고있다. 비정규직노동자는정규직노동자에비해임금수준이절반정도이며, 사회보험가입비율이현저하게낮다. 2019년현재비정규직노동자의월임금총액 (1,643천원 ) 은정규직노동자월임금총액 (3,612천원 ) 의 45.5% 에불과하며, 정규직노동자의국민연금가입률은 98%, 고용보험가입률은 94.4% 인반면에비정규직노동자의경우에는각각 61%, 74% 에불과하다 ( 고용노동부, 2019). 노동유연화는시장경쟁의자연스러운결과라기보다기업의인사관리전략과정부의비정규직관련입법을통해만들어진것이다. 최근비정규직노동자의비율은 30% 수준을상회하고있으며, 특히 2020년에는 36.3% 에달한다 ( 통계청, ). 셋째, 노동시장의소득불평등이증가하는요인으로노동조합의단체교섭역량도지적할수있다. 지난 30년동안대부분의선진산업국가에서노동조합조직률이하락했으며, 아예노동조합이없는기업도증가했다. 국제통화기금 (IMF) 의 < 불평등과노동시장제도 > 보고서에따르면, 선진산업국가들에서경제정책과기업의의사결정에서노동조합이미치는영향력이작을수록소득불평등이커지는것으로나타났다 (Dabla- Norris Kochhar Suphaphiphat Ricka Tsounta, 2015). 한국에서

49 제 2 장코로나 19 와불평등 41 도 1989년이후노동조합조직률은지속적으로낮아져현재는 10% 수준에불과하다 ( 김윤태, ). 한국의임금단체협상은산업별차원이아니라기업별차원에서이루어지는경우가많으며대기업과중소기업의임금격차가크다. 또한같은기업내에서도노동조합에가입하지않은비정규직의임금수준은낮다. 넷째, 빈곤과불평등에영향을미치는요인가운데정부의조세정책과사회정책의역할이매우크다. 보편적교육과함께사회보장제도는사회계급간차이를없애려고시도하지는않지만, 모든시민들에게기본적사회안전망과적절한생활수준을보장하기위한역할을수행한다. 건강보험, 노령연금, 고용보험, 산재보험등주요사회보장제도는사회의구성원들이집병, 노령, 실업, 산재등으로인한빈곤의위험에빠지지않도록돕는다. 결과적으로사회보장제도는자본주의경제에서불가피하게증가하는경제적불평등을완화하고사회적평등을강화하는기능을수행했다. 20세기중반에전세계적으로확산된복지국가는사회보장제도의보편적적용을통해획기적으로빈곤과불평등을감소시켰다. 그러나지난 40년동안복지국가가약화되는가운데빈곤과불평등이심화되기시작했으며, 세계경제의통합과기술진보로인해복지국가의전면적재검토가필요하다는새로운주장이확산되었다. 세계각국의복지제도를비교하면, 보편적복지제도가선별적복지제도보다빈곤과불평등을줄이는데효과적인것으로나타났다. 발터코르피와요아킴팔메는선진산업국가의복지제도를분석하고공공부조지출이적을수록빈곤층이적은 재분배의역설 을주장했다 (Korpi & Palme, 1998). 미국처럼저소득층을표적집단으로설정하여복지를제공하는국가에서저소득층에게더적은복지재정이배분된다. 반면스웨덴처럼보편적복지제도를실행하면중산층도복지확대에찬성하며, 이

50 42 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 로인해저소득층에게재분배되는예산도커져빈곤과불평등이더감소한다. 결과적으로시장소득을기준으로하면스웨덴이미국보다빈곤과불평등의수준이높으며, 공적이전의효과로인하여스웨덴의빈곤과불평등수준이급격하게감소한다. 한국의경우공적이전의빈곤감소효과는지속적으로증가했지만, 여전히경제협력개발기구 (OECD) 회원국가운데최하위권수준에머물고있다. 한국의조세와공적이전이전빈곤율은 19.7%, 조세와공적이전이후빈곤율은 17.4% 로빈곤감소효과는 2.3%p 수준이다 ( 관계부처합동, 2020e). 한국의공적사회지출 (Public SOCX) 규모는 OECD 국가들평균의절반수준에그치고있고북유럽국가에비하면 3분의 1 수준에불과하다. 일부학자와정책결정자는재정건전성을강조하고있지만, 현재한국의국가부채수준은 OECD 회원국에비하면매우낮아확장적재정정책을실행할역량을가지고있다. 이에빈곤감소효과를확대하기위한공적사회지출의확대는정부의중요한과제이다. 다섯째, 불평등이심화되는원인으로선거제도의효과를지적할수있다. 많은학자들은유럽과미국의정치제도가빈곤과불평등의수준을다르게만들고있다고주장했다 (Iversen & Sockice, 2006). 유럽의합의제민주주의 (consensus democracy) 는비례대표제, 대선구제, 다당제의특성을가진다. 선거후대부분연정이구성되며의회의입법과정에다양한소수정당이참여하며, 노동조합과빈곤층을지원하는복지제도가도입되는경우가많다. 반면에미국과영국의다수제민주주의 (majoritarian democracy) 는최다득표자당선제도, 소선거구제, 양당제로운영된다. 양당제는승자독식정치 (Winner-Take-All Politics) 를만들고빈곤층과사회적약자를대변하는정당의영향력이약하다 ( 김윤태, 2019). 한국도다수제민주주의와소선거구제를통해지역주의정치

51 제 2 장코로나 19 와불평등 43 구조가강화되었으며, 정치인들은지역개발공약에만관심을두고조세와사회복지공약은무시한다 ( 김윤태, ). 결과적으로다수제민주주의에서재분배정치는사라지고, 빈곤층과사회적약자를무시하는배제적사회제도가강화된다. 경제적지구화와기술진보등구조적변화에대응하는각국의제도적, 정치경제적역학관계는국가별로빈곤과불평등의상이한결과를만든다. 더욱중요한문제는경제적지구화와기술진보등도자연적질서와시장경쟁의결과로만볼수없다는것이다. 경제적지구화는세계주요국가, 국제기구, 초국적기업이주도적으로추진한경제질서의결과이며, 기술진보역시각국정부, 기업, 연구개발자의결정에의해이루어지는것이다. 빈곤과불평등에영향을미치는기업의노동유연화, 노동조합의약화, 진보정당의약화, 다수제민주주의의효과도모든사회가만든제도적결과이다. 이러한배제적사회제도는부자와가난한사람의힘의균형에따라형성되고유지된다. 빈곤과불평등을심화시키는요인으로단순히경제의구조적변화에만관심을갖는대신에정부, 기업, 노동조합사이의권력관계와이를통해형성된사회보장제도의효과를주목해야한다. 노동조합이약화되고노동자를대변하는정당의영향력이작아지면서정치권에서기업과부자를옹호하는힘의균형이기울기시작했다. 이로인해기업의지지를받는보수적정부가주도하는노동시장의유연화와사회보호체계의약화가사회를분열시킨다 ( 김윤태, 2019). 정부의정책가운데빈곤과불평등을심화시키는중요한요인은부자에게편향된감세정책, 조세회피, 복지를삭감하는긴축정책이다 (Stiglitz, 2013). 이에선진산업국가에서최고부유층이정치적과정을지배하고정부정책을통제하면서민주주의를위협한다는주장이나오고있다 (Lrry, 2012). 한국에서도부유층과대

52 44 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 기업이정책결정을통제하면서민주주의를약화시키고, 사회적약자와저소득층을위한복지제도는저발전상태에머물고있다. 그러나 2008년세계금융위기이후불평등에대한전세계적불만이고조되면서국제사회의여론이변화하고있다. 국제노동기구 (ILO) 는 임금주도성장론 (wage-led growth) 이라는제목의보고서를통해성장과불평등에대한새로운관점을제시하였으며 (Lavoie & Stockhammer, 2012), 또한세계은행도 포용적성장 (inclusive growth) 을강조하면서전국민을위한사회보험의확대와저소득층을위한사회안전망의강화를강조하였다 (World Bank, 2016). 소득불평등과경제성장이상호대립적관계가아니라상호보완적관계가성립될수있다는임금주도성장과포용적성장의개념은우리나라에도영향을주었다. 2018년이후한국정부의 소득주도성장 도가계소득을늘려국민의기본생활을보장하고성장의새로운동력으로보는관점으로포용적성장의개념과유사하다. 한국정부는전통적인발전국가와신자유주의경제정책대신성장과분배의선순환을강조하는 포용국가 를국가전략으로선택했다. 정부의최저임금인상, 확장적재정정책, 공교육확대, 의료보장확대, 아동수당지급등은넓은의미에서포용성장의전략으로평가할수있다. 포용국가전략을실현하기위해서는경제적효율성과사회적형평성을동시에추구하면서경제정책과사회정책을통합하는정부의적극적인역할이중요하다.

53 제 2 장코로나 19 와불평등 45 제 3 절코로나 19 와새로운빈곤 불평등위험 사회보장제도의기본목적은사회의모든사람들이질병, 노령, 실업, 산재의위험에직면할때빈곤에빠지지않도록돕는것이다. 이를위해건강보험, 노령연금, 실업보험, 산재보험을통한사회보호체계를운영하며, 빈곤층에대해서최저생활기준을보장하기위해공공부조제도를통한현금지원을실시한다. 이러한사회보호체계를통해개인의삶의질을높이는한편, 결과적으로경제적불평등을완화하며사회적결속력과사회통합의수준을높인다. 그러나아직도한국의사회보장제도는제한적이며, 사회지출수준이낮아빈곤과불평등을줄이는효과가적다. 사회적불평등에크게영향을미치는노동시장이중화는근로빈곤층을증가시키며, 이로인해비정규직, 종속노동자, 플랫폼노동자의삶의질은심각한위협을받고있다. 또한코로나19 위기이후실업인구가급증하고소득이감소하면서빈곤과불평등이증가할가능성이높아지고있다. 1. 절대빈곤과공공부조의한계 통계청의가계금융복지조사결과에따르면, 시장소득기준상대빈곤율은 2013년이후대체로증가하는추이를보이고있는반면, 처분가능소득기준상대적빈곤율은감소하는추이를보이고있다. 이러한결과는공적이전소득의빈곤감소효과가커지고있음을의미하는것이다. 지난 3년동안공적이전소득의빈곤율및빈곤갭의감소효과도커졌다 년 ~2018년동안하위 20% 소득집단의경상소득에서공적이전소득이차지하는비중은 24.1% 에서 26.6% 로증가했다. 같은기간공적이전의빈곤율감소효과는 23.0% 에서 27.6% 로변화했으며, 공적이전의빈곤

54 46 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 갭감소효과도 46.7% 에서 51.6% 로증가했다 ( 관계부처합동, 2020e). 이시기동안국민연금수급률증가, 기초연금급여액인상, 국민기초생활보장의부양의무자기준완화등노인빈곤율을낮추는요인이증가했고, 이에따라 2017년전후로시장소득기준빈곤율과공적이전소득이반영된처분가능소득기준빈곤율의격차는지속적으로확대되고있다. 그러나코로나19 영향으로 2020년 1분기에상대적빈곤율이다시증가하기시작했다 ( 관계부처합동, 2020e). 빈곤층의연령별특징도변화하고있다. 2015년전후로근로연령층빈곤율은높아지고있는추세인반면, 은퇴연령층 (65세이상 ) 빈곤율은하락하고있다. 75세이상고령자빈곤층이증가하면서빈곤층중노인비중은 2016년 34.1% 에서 2018년 39.5% 로증가하였다. 제2차베이비붐세대 ( 년생 ) 의고령화, 노동시장불안정성등으로 50-60대중고령수급자증가추이를보인다 ( 관계부처합동, 2020e). 전체빈곤층중가구주연령이 65세이상이면서 1인가구와 2인가구의비중은 2016년 37.6% 에서 2018년 43.3% 로증가했고, 빈곤층중근로소득과사업소득이전혀없거나근로소득과사업소득이중위소득 30% 이하인가구의비중도증가했다. 빈곤층중근로소득과사업소득이전무한가구는 2016년 25.8% 에서 2018년 27.5% 로증가했다 ( 관계부처합동, 2020e). 코로나19 위기이후경제침체로인한고용불안정과저임금일자리의증가로인해시장소득기준빈곤율은악화되고있으며, 실업인구도증가할가능성이크다. 2019년대비 2020년근로소득이감소했는데, 임시직소득의 17.2%, 자영업자소득의 19.5% 가하락했다 ( 관계부처합동, 2020e). 공적연금수급자가증가하고, 기초연금급여가인상되면서노인빈곤율의감소효과가예상되지만, 인구고령화로인해빈곤노인의인구는지속적으로증가할것으로예상된다. 이런점에서보면근로계층의사

55 제 2 장코로나 19 와불평등 47 적부양능력이낮아지고있어, 공공부조제도의부양의무자기준폐지등공적지원체계를개혁할필요성이커졌다. 한국의공공부조에서가장시급한문제는부양의무자기준의폐지이다. 현행국민기초생활보장법의수급자가되려면그사람이속한가구의소득이나재산기준외에도, 1촌의직계혈족과그배우자인부양의무자로부터부양을받을수없다는조건에해당되어야한다. 부양의무자가구의소득기준가운데 부양능력없음 을인정받기위해서는기준중위소득의 100% 이하여야가능하다. 보건복지부에따르면본인이수급자격을갖추고있어도부양의무자기준등으로인해기초생활보장제도의보호를받지못하는빈곤층규모는 2018년 48만가구, 개인으로는 73만명에달한다 ( 관계부처합동, 2020e). 2015년국민기초생활보장제도가맞춤형급여로전환되면서교육급여에서처음으로부양의무자기준이폐지되었고, 이어 2018년 10월주거급여의부양의무자기준이폐지되었다. 그러나여전히생계급여와의료급여에서부양의무자기준은중증장애인이나기초연금을수급하는소득하위 70% 노인등인구학적기준에따라단계적으로완화하는데그친다. 2020년중앙생활보장위원회는 2021년부터 2023년까지 3년간국민기초생활보장제도의운영방향과내용을담은 2차종합계획을의결하여 2023년까지생계급여부양의무자기준을폐지 ( 고소득, 고자산가제외 ) 한다는계획을제안했다. 이는국민기초생활보장법시행 20년만에이룩한결과라고볼수있다. 그러나여전히의료급여에서의부양의무자기준이남아있어기초생활보장제도의제한적특성을유지한다.

56 48 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 2. 보편적사회보험의중요성 한국사회의불평등은매우심각한상황이다. 1997년외환위기이후한국은저성장과양극화추세를보여왔다. 외환위기이후경제성장률은지속적으로하락하는추세를보였으며, 노동소득분배율감소와더불어가계소득분배지표인지니계수는증가하는양상을보이고있다. 1997년외환위기이후부동산담보대출이급증하면서가계저축률이급락하고가계부채가급증하였으며, 결과적으로이명박정부이후소비증가율이하락하기시작했다. 소득, 자산에이어소비의양극화가발생하며, 저성장, 소득불평등증가, 소득과자산의상위계층집중은한국사회의주요특징이되었다. 이는세계 12위수준의국내총생산규모, 1인당국내총생산 3만달러시대, 세계최고수준의정보통신기술을자랑하는한국의모습과대조적이다. 최근토마피케티가 <21세기자본 > 에서상위 1%, 10% 의소득과자산의구성비를사용하면서, 불평등의측정방법가운데최상위층의소득과자산의구성비가새로운주목을받았다 (Piketty, 2014). 1997년외환위기이후한국의상위 10% 가구의소득이총소득에서차지하는비중은급속도로증가했으며, 최근약 43% 수준에달하는것으로나타났다. 최상위 1% 가구의소득이총소득에서차지하는비중은 12% 를상회하고있다 (World Inequality Database, 2020). 이는미국을제외한국가들가운데최상위수준이다. 실질소득의변화추이역시상위 10% 가구의연간소득은하위 90% 에비해매우빠르게증가했다. 한국의임금 소득 자산등다양한경제적자원의불평등현상을설명하는개념과지표, 국제기구의통계자료를통한분석결과를보면, 자산불평등이소득불평등보다더높은것으로나타난다 ( 이우진, 2018; 정준호 전병유 정세은, 2017; 황규성 강병익, 2017). 2019년현재자산불평

57 제 2 장코로나 19 와불평등 49 등을나타내는순자산지니계수는 0.597이며, 소득불평등을나타내는처분가능소득지니계수는 0.339이다 ( 통계청 금융감독원 한국은행, 2020). 소득과자산은근로 사업 재산 이전소득혹은금융 부동산자산등다양한요소로구성되는데, 이가운데소득불평등을낳는주요요인은근로소득인데비해, 자산불평등을확대하는주요요인은부동산자산이다 ( 장영은 이강용 정준호, 2017; 이성재 이우진, 2016). 크레디트스위스연구소가발표한 <2019년글로벌자산분석보고서 > 에따르면, 년주택가격대비시가총액비율은 % 로나타나주택가격보다시가총액증가폭이더크게나타났고, 년성인인구의증가율은 23.52% 로고령화증가에따라증가한것으로보인다. 같은기간한국의상위 1% 및상위 10% 부자들의자산점유율의증가율을보면상위 1% 의증가율은 10.37%, 상위 10% 는 6.22% 로상위 1% 의증가율의폭이 10% 의증가율폭보다더큰것으로나타났다 (Credit Suisse AG Research Institute Paradeplatz, 2019). 코로나19 위기가노동시장의구조적변화를야기하면서직업과고용지위에따른소득격차가증가하고있다. 통계청의 <2019년 4/4분기가계동향조사소득부문 > 을보면, 소득상위 20% 의가계소득은 9,458천원으로하위 20% 1,323천원의 7.2배를기록했으며, 자영업자등의사업소득은지난 1년간지속적으로감소했다 ( 통계청보도자료, ). 동시에부동산 금융자산등각종자산격차에따른불평등도심각해졌다. 전염병위기가확산될수록고용, 소득, 교육, 건강의격차가더욱커질것으로예상된다. 이미지난수십년동안자동화, 산업용로봇도입등기술의진보에따른구조적실업과비정규직의증가는노동시장에서광범위한저임금노동자를양산했다. 코로나19 위기로인한경제성장률의하향전망은저소득층에게더욱치명적일수있다. 증가하는불평등의위협

58 50 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 에대응하기위해서는개인의단독생존은무의미하며, 국가, 기업, 시민사회조직, 개인들이함께사회모든분야의전면적개혁을목표로연대하고신속하게행동해야한다. 한국사회의불평등에미치는요인은경제적지구화와기술진보에따른노동시장의구조적특성, 정규직과비정규직의격차, 노동조합의단체교섭역량, 최저임금의효과, 조세를통한재분배등매우다양하다. 이가운데정부의사회보장제도의역할이매우중요하다. 1997년외환위기이후김대중정부가도입한복지제도가빈곤감소에일정한효과를거두고있지만, 증가하는불평등을줄이기에는매우미흡하였다. 한국의공적사회지출은국내총생산대비 11% 수준에불과하며, 결과적으로한국의재분배효과는미약하고불평등수준은지속적으로높은수준이다. 국내총생산 (GDP) 의 20~30% 를복지에지출하는북유럽과서유럽국가에서는대체로지니계수개선효과가좋은반면, 한국은공적이전과조세에의한지니계수의개선효과는낮은편이다 ( 김윤태, ). 2017년이후한국정부는소득불평등감소를통한소비진작을중요한저성장및불평등해소방안중하나로제시했다. 우선적으로최저임금인상을통해 1차시장소득의불평등을감소하는한편, 복지를확대함으로써 2차시장소득의불평등을감소하는정책을추진했다. 이와함께노동시장제도와복지제도를개선하는한편누진증세를강화함으로써조세측면에서도불평등완화를추진하는정책을도입했다 ( 정세은, 2019). 이로인해 2018년최저임금이대폭상승하고가계소득최상위층과기업최상위층의조세부담이증가했지만, 2018년전체가계소득이증가하는가운데하위소득계층의소득은감소하여오히려소득분배가악화되었다. 그러나고용의악화는최저임금의인상에따른결과라기보다세계경제의침체로인한주력제조업의고용이감소하고고령화로인

59 제 2 장코로나 19 와불평등 51 한비경제활동인구의증가에따른것으로볼수있다 ( 윤홍식, 2020). 이에소득불평등의심화에대응하는정책은적극적산업정책, 고용확대지원, 노인인구에대한소득지원에초점을맞추어야한다. 그러나아직까지소득불평등을감소하려는정부의적극적인대응과사회정책패러다임의전환이제대로이루어지지못하고있다. 제 4 절코로나 19 위기대응과사회보장 코로나19 위기상황이장기화되면서경제침체와함께계층간불평등이더욱심화될우려가크다. 기업의무급휴직과자영업자의경영난은대다수노동자와저소득층의삶을더욱어렵게만든다. 지난수십년동안급속한기술적진보가노동시장에미친충격과함께경제침체는저소득층과빈곤층의삶을더욱위험에빠뜨릴수있다. 가난한사람들은전염병에걸리기전에굶어죽을지도모른다는절박한위기감에빠져있다. 세계경제의침체가예상되는가운데가장큰피해자는가난한노인, 여성, 청년, 비정규직노동자들이될것이다 ( 김윤태, ). 1. 경제위기의계층별영향 먼저 2020년코로나19 피해계층으로추정되는다양한인구집단의현황을파악하는것이중요하다. 산업별영향을보면, 모든사람들의외식과여가문화활동이감소하면서외식산업, 문화및콘텐츠산업등에영향을미치고있으며식당, 카페, 전통시장등의영세소상공인, 영화및공연관계자등이가장심각하게실직과소득감소의타격을받고있다. 한

60 52 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 국의경우전체고용중영세자영업자비중이높은수준이어서부정적효과가클것으로보인다. 또한해외여행제한과국경봉쇄로인해항공, 해운, 관광등산업이크게타격을입었으며, 이분야에종사하는많은노동자와협력업체등이큰영향을받고있다 ( 김태완, 2020). 한국의취약계층가운데저소득임시직과일용직, 특수고용근로자, 프리랜서, 플랫폼노동자, 영세자영업자, 소상공인등을중심으로경제적타격을받았다. 또한, 장기간집에머무르면서돌봄을받아야하는대상인장애인, 노인, 아동, 만성질환자등도어려움을겪는다 ( 김태완, 2020: 121). 2020년 1분기의코로나19로인한위기상황을보면, 소득 1분위를넘어중간계층에게도영향을주고있다는점에서심각하다. 소득분위별로경제활동상태별분포를보면, 2019년 1분기기준소득 1분위 (20% 미만 ) 에서는실업및비경제활동인구가 74.7% 로가장큰비중을차지하며, 다음으로임시 일용직과자영자등으로구성된다 ( 김태완, 2019). 소득 2~3분위에서도상용직보다는임시 일용직, 자영자, 실업및비경제활동인구가다수이다. 코로나19 지속과확산으로경제활동이위축되는상황에서저소득층을위한지원방안을한층더강화할필요가있다. 코로나19 위기가미치는영향은시기에따라긴급위기와장기적위기로구분할수있다. 긴급위기는저소득노인에게서주로나타나는데정부가지원하는일자리의급감과건강악화의위험에직면할수있다. 장애인은노동시장참여가제한될수있고, 저소득가정의아동은돌봄서비스부족으로위험에처할수있다. 장기적위기는경제침체로고용이불안정해지거나소득이줄어드는임시직, 일용직, 프리랜서, 특수고용노동자, 영세자영업자등에서발생할수있다. 이들은노동시장에참여하고있지만, 코로나19 위기의장기화로인해지속적으로고용불안, 실직위험, 소득감소의위험에빠질수있다.

61 제 2 장코로나 19 와불평등 계층별지원정책방향 코로나19로인한경제위기는 1997년외환위기보다더크게확산되고있는양상이며, 저소득층은물론장기적경제침체가지속되면서중간계층에까지도영향을줄것으로예측된다 ( 김태완, 2020). 빈곤층을위한국민기초생활보장제도의개혁을통해노인인구와근로빈곤층에대한보호를강화하고, 고용보험과국민연금에서배제된비정규직노동자의복지사각지대를해소하기위한보편적사회보장제도를강화해야한다. 동시에개인의역량을강화하는보건, 교육, 직업훈련등적극적이며예방적인사회정책패러다임으로전환해야한다. 사회보장제도와사회정책개혁의주요내용은다음과같다. 첫째, 빈곤노인, 장애인, 여성등근로능력이없거나매우적은취약계층을위한긴급복지가시급하다. 먼저국민기초생활보장제도의수급대상을확대해야한다. 우선빈곤노인을대상으로부양의무자기준을신속하게폐지해야한다. 고용보험의사각지대가너무광범하고고용보호시스템이취약하기때문에고용보험적용대상에비정규직노동자와영세자영업자를신속하게포함해야한다. 기업주및고용주를위한사회보험료를지원하고, 저임금노동자의사회보험료지원도고려해야한다. 또한정부가주도적으로일자리사업을추진하여취약계층의참여를지원해야한다. 특히노인, 아동돌봄등사회서비스일자리를적극적으로확대해야한다. 둘째, 근로능력이있는근로빈곤층을지원하는정책을적극적으로실행해야한다. 저소득층의긴급위기상황을지원하기위한소득지원, 아동돌봄서비스제공, 양육비지원, 주거비와의료비지원방안을제시한다. 특히아동양육부담을줄이기위한아동수당의급여수준을확대해야

62 54 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 한다. 금융부담을줄이기위해주택담보대출이자를감면하거나유예하고, 원금상환기간을연장하고대학생또는대학졸업생의취업기회가제한되는점을고려하여학자금대출상환을유예하거나이자부담을경감해주어야한다. 또한청년의구직활동과직업훈련을지원하기위한다양한형태의청년수당등지원제도를대폭확대해야한다. 셋째, 중간계층의소득지원을위한정책을전면적으로확대한다. 무급휴직, 단기휴직등으로인한소득감소와단절에적극적으로대응하여생계지원, 주거비용, 자녀교육비용을지원해야한다. 실업상태가지속되지만고용보험의지원을제대로받지못하는근로빈곤층, 비정규직자영업자를보호하는실업부조제도가시급하다. 코로나19 위기로인해근로활동을할수없거나, 질병등이유로근로활동을중단해야하는노동자와자영업자등을위해서는휴업수당혹은상병수당제도를도입해야한다. 코로나19로인한사회경제적영향은특정계층에만제한되는것이아니라전국민에게적용되고있다. 경제위기를극복하기위해서는계층, 지역, 성별등을넘어서사회적연대를추구하고사회통합정책을실행해야한다. 긴급재난지원금과경제회복을위한재정정책, 사회안전망의확대를위해서는막대한재정이투입되어야한다 ( 김태완, 2020). 이를위해정부의재원마련을위한조세정책의개혁이시급하다. 조세정의의관점에서소득세, 법인세, 부동산세제, 금융소득세제에대한전면적개선이필요하다. 향후코로나19 확산으로인한경제위기가장기화되면서경제침체로인해가장타격을받을주변화된취약계층을위한긴급지원제도와사회정책패러다임의전면적전환을고려해야한다. 이가운데가장중요한이슈로재난지원금, 사회보험, 기본소득을지적할수있다. 첫째, 재난지원금은 2020년 3월최초로국민의생계안정과소비촉진등을위해전국민에게지급되었다. 모든국민은중앙정부또는지방정부

63 제 2 장코로나 19 와불평등 55 가제공하는전자화폐나지역상품권방식으로지원받았다. 재난지원금을최초로도입한국가는미국인데, 1929년대공황, 2001년정보통신거품붕괴, 2008년세계금융위기당시에도비슷한형태의지원제도가실행되었다. 한국정부의재난지원금은두가지목적을가진다. 급증하는실업률로인해나타날수있는소득불안정에대한생계지원대책이다. 또한국민에게현금을지원해소비를촉진하여경기를부양하려는목적을가진다. 정부는 2차추가경정예산에서도긴급재난지원금을마련했는데, 재원은국채발행을통해조달했다. 그러나긴급재난지원금은긴급지원에그치고있어장기적위기에대응하기에는부족하다. 광범한저소득층과중간계층의고용불안과소득감소에적극적으로대응하기위한국민기초생활보장제도의개혁과보편적사회보험체제의강화가시급하다. 둘째, 보편적사회보험에서건강보험, 국민연금, 고용보험의역할이중요하다. 이가운데실업자를지원하는고용보험의실업급여개선이가장시급하다. 2020년 3월실업급여신규신청자는 15만 6000여명으로전년동월대비 3만 1000여명증가하였으며, 수혜금액은약 9,000억원에달했다 ( 고용노동부, ). 2020년 9월실업급여신규신청자는 9만 9천명으로전년동월 7만1천명대비 2만 8천여명증가하였으며, 수급금액은 11,663억원으로역대최고치에도달했다 ( 고용노동부 ). 그러나고용보험의사각지대는여전히광범위하게존재하며, 새로운일자리에대한보호수준이낮다는점에서고용보험적용대상을전면적으로확대해야한다. 기업주와고용주가가진사회보험료부담에대해서는정부의보험료지원강화와고용보험사각지대의해소를위한정부의적극적인지원이필요하다 ( 김태완, 2020). 셋째, 기본소득을둘러싼논의에사람들의관심이커지고있는데, 자동화와인공지능의시대에직업을가진사람들에게만제공되는임금과사

64 56 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 회보험이인간다운삶을보장하지못한다는우려속에서자산조사가없는무조건적기본소득이관심을끌고있다 (Ackerman Alstott & Parijs, 2010). 그러나재정적여건에따른기본소득의낮은급여수준을고려하면, 기본소득이사회보험과복지국가를대체한다는주장은현실성이없다. 불평등을줄이기위해서는사회보험을없애는것이아니라사회보험의사각지대를없애고사회보험의보편적적용을확대해야한다. 무조건적기본소득대신아동, 청년, 노인과같이소득이없는취약계층을위한소득보장을우선적으로강화해야한다. 실업급여의수준을대폭인상하는한편, 노동을통해사회에참여하는사람에게급여혜택을제공해야한다. 이경우에 참여소득 이라는명칭을사용할수있다 (Atkinson, 2015: 306). 여기에서참여란노동시장의교육, 고용, 직업훈련프로그램의참여뿐만아니라공익을위한자원봉사도포함되어야한다. 광범위한비영리단체, 비정부기구, 사회적기업, 협동조합, 지역사회에서일하는무보수근로활동을모두포함할수있을것이다. 새로노동시장에진출하는청년을위한일정한기간동안지급하는현금수당이정책실험의대상이될수있다. 서울시에도입한청년수당과경기도에도입한청년배당은청년구직자를위한실업급여와유사하지만, 장기적으로참여소득으로발전할수있다. 정책실험의성과가좋고국민의지지를받는다면더많은사람들에게참여소득의대상을확대할수있을것이다 ( 김윤태, 2017: ).

65 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS 제 3 장 코로나위기대응과사회적자원배분 제1절긴급재난지원금과대상자선정제2절사회적자원배분의원리제3절코로나위기와정부의대응제4절코로나이후사회적자원배분

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67 제 3 장 코로나위기대응과사회적자원배분 제 1 절긴급재난지원금과대상자선정 코로나19 전염병의확산으로세계보건기구 (WHO) 는지난 3월 11일전염병최고위험등급에해당하는팬데믹 (pandemic) 을선언하였다. 세계각국은코로나19 확산을막기위해방역활동에총력을기울여왔으나, 백신과치료제가없는상황에서다시 3차대유행을맞이하고있다. 그동안세계각국은방역활동뿐아니라코로나19로인한사회 경제적위기에대응하기위해경제정책과사회정책을통해기업과가계에대한다양한지원방안을시행해왔다. 전염병은인종, 집단, 계층을초월하여누구에게나영향을미칠수있지만, 코로나19로인한경제적충격은사회취약계층에게그피해가집중되어나타나고있다. 전염병확산을막기위한현실적방안이마스크착용의무화, 지역간이동금지, 사회적거리두기등을제외하고뾰족한대안이없는상황에서경제활동과소비가위축될수밖에없었다. 그결과, 영세업체와자영업자들의생산활동이감소하여일자리가줄어들고일용근로자등비정규직근로자들은근로기회가줄어들어소득상실의위험에처하게되었다. 특히, 코로나19로인한직접적피해는서비스업특히, 관광여행업, 항공업, 요식업분야에종사하는사업자와근로자들에게집중되고있다. 세계각국은코로나19 전염병이경제 일자리 사회취약계층등에미치는부정적영향을최소화하기위해 1경제와일자리활성화stimulating the economy and jobs), 2기업 고용 소득지원 (supporting enterprises, employment and incomes), 3사업장근로자보호 (protecting workers in the work-

68 60 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 place), 4사회적대화 (using social dialogue between government, workers and employers to find solutions) 를통해대처해왔다 (ILO, 2020a; 2020c). 한국도코로나19 전염병이경제와노동시장에미치는영향이전례없이컸으며, 특별히비정규근로자, 소상공인, 생계형영세자영업자들이가장큰타격을받아생계의어려움을겪고있다. 한국정부는코로나전염병으로인한사회 경제적위기에대응하고자중소기업과영세자영업자를위한재정지원 조세감면 금융지원, 저소득근로자를위한생계안정지원, 고용유지를위한지원등을적극적으로시행해왔다. 그리고정부는코로나19로인해직 간접적으로피해를본국민들을지원하기위해기존사회보장제도의소득지원과별도로 2차례에걸쳐현금지원 ( 긴급재난지원금, 긴급고용안정지원금 ) 을시행하였다. 1차긴급재난지원금은당초정부방침은하위 70% 가구를선별하여지급하기로하였으나, 4.15 총선시기정치권의기본소득논쟁과맞물리면서소득과재산을따지지않고모든가구에게현금을가구원수에따라차등지급하였다 (4인가구기준 100만원 ). 코로나19로인한사회 경제적위기가지속되면서정부는영세자영자, 소상공인, 실업자등을대상으로매출과소득감소에따라지원금을차등화하는방식으로 2차긴급재난지원금을지원하였다 (1인당최대 200만원 ). 사회복지수급자선정원리의측면에서 1차긴급재난지원금은보편주의원리를, 2차긴급재난지원금은선별주의원리를따라복지자원을배분한것이다. 2020년 11월중순이후코로나19 확진자가급격하게증가하는 3차대유행에진입하였다. 전염병방역대책을강화하면서발생한자영업자와소상공인의영업손실에대한지원의필요성이제기되었으며, 또한특수형태근로종사자와같은고용취약계층등을지원하기위한 3차긴급지원

69 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 61 재난금에논의가본격화되고있다. 3차긴급재난지원금은코로나19로부터피해가집중되어매출과소득이격감한집단을대상으로선별주의원칙에따라추진되고있다. 반면에기본소득을주장하는정치인과학자들을중심으로 1차긴급재난지원금지급에서따랐던보편주의원리에따라모든국민에게긴급재난지원금을지원해야한다는주장을하고있다. 이러한점에서코로나19와같은긴급재난에직면하여사회적자원을누구에게배분하는것이적절한가에대한논의가필요하다. 이를위해서코로나19 전염병으로인한사회 경제적위기에대응하기위해복지국가가시행하고있는고용및소득지원의유사점과차이점을밝히고, 특별히공적소득이전의특성을 누구를대상으로제공하였는가? 에초점을맞춰소득지원의유사점과차이점을밝혀보고자한다. 에스핑-앤더슨이제시한서구복지체제유형에맞춰스웨덴, 독일, 영국, 한국을대상으로다음과같은문제를검토하고자한다. 첫째, 복지수급자선정방식을사회적자원의배분원리를중심으로살펴본후보편주의원리의변천에대하여논의한다. 둘째, 코로나19 전염병에맞서비교연구대상국가들이시행해온고용과소득지원의유사점과차이점을분석하고, 특별히공적소득이전에서수급자선정기준을어떻게설정하였는지살펴본다. 셋째, 코로나19 이후한국사회복지정책설계에서보편주의와선별주의간의이데올로기적논쟁을지양하고, 사회적자원배분의대안적원리를제안한다. 위에서제시한연구문제를성공적으로다룸으로써이연구는한국의사회복지정책설계에서보편주의와선별주의간이데올로기적논쟁을넘어실사구시관점에서사회권을실현하기위한실효적방안을찾는데기여할수있을것이다.

70 62 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 제 2 절사회적자원배분의원리 1. 보편주의의등장 사회정책에서보편주의 (universalism) 의뿌리는 1942년베버리지보고서로거슬러올라간다 (Beveridge, 1942). 2차세계대전이후영국뿐아니라서구복지국가의청사진을제시하였다고평가받는베버리지보고서는사회보장제도의제도적특성을설명하는개념으로보편적 (universal) 이라는용어를처음으로사용하였다. 그런데베버리지가 보편적 이라는용어를사용했지만, 그의미를명확하게정의한것은아니었다. 베버리지보고서를보면, 전국민을대상으로 의료서비스를제공하고, 특정연령구간에있는사람이면 누구에게나 동일한금액의수당 (demogrant) 을제공하며, 사회보험에가입한모든사람에게 균등보험료와균등급여 를제안하였다는점에서 보편적 이라는개념이갖는특성을확인할수있다. 또한, 베버리지는소득보장을위한공공부조와사회보험의급여수준은생계유지에필요한최소수준이어야한다고주장하였다. 추가적인소득보장을원하는개인은민간보험에가입하도록국가가여지를남겨야하며, 균등급여는 관대한 (generous) 또는 적절한 (adequate) 것이아니라최저생활을유지할수있는수준이었다. 그러므로영국에서복지국가형성시기에베버리지가제기했던보편주의는개별사회보장프로그램의수급자격에대한원칙이며, 인구학적조건을갖춘사람이면누구나수급자가될수있다는수급자선정방식을일컫는다. 특히, 노동계급또는저소득층을위한사회보장제도를제안한것이아니라모든국민을위한사회보장제도, 즉보편적사회보장제도를제안했다는점은복지국가역사에서큰의의를지닌다. 당시보편주의는 2차세계

71 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 63 대전에지친영국국민에게구빈법의유산에서벗어나희망을전하기위한정치 사회적필요를반영한것이었다. 전후국가재건과정에서사회통합과결속을강화하기위해사회적배분원리로보편주의가사용되었다고볼수있다. 1930~40년대스칸디나비안국가들에서도사회정책분야에서보편주의가등장하였다. 이나라들은유기체적국가관을바탕으로국가는사회의공동선을실현하는역할을담당해야한다고보았으며, 보편적가족정책을도입하게되었다. 특별히핀란드는인구규모가작다는국가적어려움에직면하여출산이애국이라고강조하였으며, 아동을둔모든가족에게보편적가족급여 ( 아동수당 ) 를제공하는가족정책을통해여성의출산을장려하였다. 스웨덴에서도인민의집 (people s home) 을위한사회공학 (social engineering) 관점에서가족정책을시행하였는데, 여성근로자가일과가정을양립할수있도록출산및육아휴직을도입하고보편적공공보육을시행하였다. 스칸디나비안국가의사례는보편주의가국익을위한국가전략으로사회공학관점에서선택될수있음을보여준다. 요컨대, 영국과스칸디나비안국가에서보편주의등장은개인의필요혹은시민의권리차원이아닌사회적필요혹은국익의관점에서보편주의가등장하였다. 그러나오늘날보편주의가사회적필요혹은국익과연관되어주장되는사례는매우드물다. 복지국가의발달과함께보편주의는시민권 (citizenship) 과연결하여이해되고있다. 2. 시민권과보편주의복지체제 영국역사사회학자인마샬 (Marshall) 은근대이후시민권의발전을다 루면서 2 차세계대전이후복지국가발전과함께모든시민이인간다운

72 64 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 삶을영위할수있는권리, 즉사회권 (social right) 을얻게되었다고설명하였다 (Marshall, 1950). 마샬의논의에기초하여, 에스핑-앤더슨 (Esping-Andersen) 은사회권이실현되고복지의탈상품화 (decommodification) 가이루어진복지체제를보편적복지체제 (universal welfare regime) 라고불렀다. 보편주의가개별프로그램의수급자선정방식을나타내는개념에서벗어나복지체제의사회적결과를설명하기위한개념으로사용되기시작하였다. 에스핑-앤더슨 (Esping-Andersen, 1990) 의복지체제논의를계기로스칸디나비안학자들은사회민주주의복지체제의제도적특성과사회권의실현을설명하기위하여보편주의개념을사용하였다. 사회민주주의복지체제에서사회보장제도는모든시민을포괄하며, 급여수준이관대하여복지의탈상품화를실현한다고보았다. 그리고이와같은사회민주주의복지체제의제도적특징과사회적결과를설명하기위해보편주의 (universalism) 라는용어가본격적으로사용되었고 2) 스칸디나비안복지국가, 사회민주주의복지국가, 보편적복지국가등이통용되었다. 보편주의가정치적열망을담고있는규범적 이데올로기적개념으로사용되었고, 보편주의는사회민주주의또는사회적자유주의와긴밀히연관되며보수주의또는신자유주의와관련성이낮다고간주되었다. 그러나사회적자원배분원리로보편주의가사회민주주의의전유물은아니었다. 스칸디나비안국가의복지국가발전과정에서보편주의를주 2) 앤더슨 (Andersen, 2012) 은스칸디나비안복지국가의특징을보편주의로파악하고, 보편주의를구성하는다차원적요소들을제시하고, 보편주의를이념형 (ideal type) 으로사용할것을제안하였다. 1 급여적격성 (eligibility) 과수급권 (entitlement) 을재량이아닌권리로보장함. 2 모든시민이법률에근거하여수급자가될수있음. 3 복지재원을기여금 ( 사회보험료 ) 이아닌정부예산에서주로충당함. 4 모든시민에게균등급여 (flat rate benefit) 를제공하고, 어느누구도배제하지않음. 5 급여수준이적정함. 6 수급대상자의대다수가실제로급여를신청하여이용함. 앤더슨은보편주의의각차원은 예 또는 아니요 의이분법적시각이아니라정도 (degree) 의문제로보았고, 보편주의의다차원적기준을완전하게충족하는복지체제는존재하지않는다고보았다.

73 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 65 장한세력은오히려자유주의를지향하던농민정당이었다. 또한보수주의자들도관리효율성과사회통합을위해보편주의를옹호하였다. 보편주의가도입된역사를보면, 서로다른이념을지향하는정당들이서로다른목적에서보편주의를옹호하였고, 보편주의가다양한방식으로사용되었다. 사회정책발전과정에서보편주의를특정이념혹은정당과연결시키는것은옳지않다고하겠다. 예컨대, 한국의보육정책발전과정을보면, 보수주의정권인이명박정부와박근혜정부에서보편적무상보육이확대되었다. 서구국가들에서자유주의또는보수주의정당들이보편주의를주창했었다는사실을고려하면, 한국의보편적보육도입사례가놀라운일은전혀아니다. 요컨대, 영국과스칸디나비안국가들에서보편주의개념은서로다른의미를지니고사용되었다. 영국에서보편주의는사회복지프로그램의수급자선정조건을설명하기위해사용되었다면, 스칸디나비안국가들에서보편주의는복지국가의제도적특성을설명하는개념으로사용되고있다. 양국가에서나타나는보편주의개념의차이는사회복지정책의제도적특성과밀접하게연결되어있다. 영국에서보편주의는낮은수준의균등급여형태로추진되었으며, 사회적불평등을완화하는데효과적이지못했다. 하지만, 영국의보편주의는복지정책과프로그램에서포괄성 (inclusion) 이라는아이디어를부각하는데기여하였다. 반면에, 스칸디나비안국가에서는보편적사회서비스와사회보험의소득비례급여를통해사회권실현이라는복지국가의이상을달성하고있다. 두국가의사례로미루어볼때, 복지국가의이상인사회권실현과보편주의원리간상호관계가단순하지않다. 사실상, 모든복지국가는사회적자원의배분과정에서보편주의뿐아니라잔여주의원리를따르고있다. 보편주의를둘러싼논쟁에서국가는

74 66 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 어떤사회적배분원리를따라야하는지가중요한것이아니다. 그보다복지국가의이상이라고할수있는사회권과사회통합을실현하기위해사회적자원의배분에관한선별기준을논의하는것이더중요하다. 복지국가의이상을실현하기위하여보편급여가선이고, 자산조사급여는악이라는이데올로기적사고는지양되어야한다. 모든국민의사회권을보장하고사회통합을성취하기위해국가는복지재원을어떠한원리에따라배분하여야할까? 복지재원에대한사회적배분원리는잔여주의, 보족성원리, 보편주의로나눌수있다. 3. 복지재원의사회적배분원리 가. 잔여주의원리 잔여주의 (residualism) 는개인의복지가가족내에서이루어져야한다고주장한다. 즉, 가족애를바탕으로상호돌봄이제공되고, 가족구성원의소득으로시장에서필요한재화와서비스를구입하여인간다운삶을영위해야한다. 그리고가족과시장을통해인간다운삶을영위할수없는사람은국가가가구단위별로소득과재산을조사하여빈곤가구를선별하고생계유지에필요한최소한의복지급여를제공하여야한다. 그러므로잔여주의는엄격한자산조사를통해복지수급자범위를최대한좁힐수록효율적인자원배분이이루어진다고보며, 사회복지에대한국가의최소한의역할을주장한다. 잔여주의는사회복지프로그램에소요되는비용을절감할수있으며, 대의민주주의체제에서정치적으로영향력이큰중산층에게복지재원이집중되는한계를극복하고가장욕구가큰빈곤집단에복지재원을집중

75 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 67 할수있다고한다. 사회복지를위한정부의재원제약을고려할때, 빈곤하지않은사람까지모두에게급여를제공하는것은자원의낭비이며가난한사람들에게더많은급여를제공할기회를막는다고한다. 그러나잔여주의원리에근거한공공부조가공공사회지출에서차지하는비중이높은국가일수록소득불평등수준이높은재분배의역설 (paradox of redistribution) 이존재한다는것을간과해서는안된다 (Korpi & Palme, 1998). 나. 보족성원리 보족성 (subsidiarity) 원리는카톨릭교회에서국가와같은상위단위기관의개입과역할에관한사회교리이다. 보족성원리따르면, 국가는사회와그구성원들을보호하기위해노력할책임이있지만, 개인과하위단위기관의자율성과주체성을침해해서는안되고보족성을지켜야한다. 여기서보족성이란국가와같은상위단위기관이개인과가족과같은하위단위기관을위해취하는보충적이고예비적인조치를말한다. 보족성원리는교황레오 13세가 1891년에반포한사회회칙 새로운사태 (Rerum Novarum) 에처음으로등장하였다. 그는자본주의발달이노동자의삶을악화시키는문제에대처하기위해노동자의단결권을인정하고적정임금을받을정당한권리를제창하였으며, 이를위한국가입법을촉구하였다. 그러나국가가개인과가정을장악해서는안되며개인과가정이가능한한자유롭게활동할수있도록배려해야한다고강조하면서보족성원리가등장하였다. 새로운사태 발표이후 40년이된 1931년에비오 11세는회칙 40주년에즈음하여 (Quadragesimo anno) 를통해사회정의를위한국가의바람직한역할에관한카톨릭교회

76 68 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 의입장을보족성원리로명시하였다. 자본주의가발전하면서국가의역할이커졌지만 개인의창의와노력을통해완수될수있는것을개인에게서빼앗아사회에맡겨서는안된다 는것을사회정의원리로확고하게밝혔다. 회칙에서는첫째, 사회는개인의인격을존중할것, 둘째, 상위단위기관은하위단위기관을보호할것, 셋째, 국가는개인이든집단이든보족성에따라지원할것을주장하였다. 그이후 1983년교황청이발표한 가정권리헌장 은보족성원리를이용하여국가의개입과역할에대하여지적하고있다. 국가는보족성원리에따라가족을보호할의무가있다. 국가권력이잘못된방법으로생명에통제를가해서는안되며, 생명이시작되는바로그순간부터존중받도록심혈을기울여야한다. 국가가자원을보존하고보호하듯이출산을더욱장려하고보호해야한다 (3조). 또, 1991년에반포된 백주년 에서요한바오로 2세교황은 일부복지국가의과도한복지지원으로사회적이며인간적인개인능력이쇠퇴하는것과시민들에대한봉사보다관료제적이유로국가기관이지나치게개입하는것은보족성원리에어긋난다 고지적하였다 (48항). 요컨대, 사회적자원배분에서보족성원리는개인의복지는가장낮은사회적단위, 특별히개인과가족단위에서이루어져야한다는것이다. 그리고하위단위에서위험에대처할능력이없는경우에그책임은바로위의상위단위로옮겨져야한다고주장한다. 개인과가족단위에서욕구를충족하기어려운경우에상위단위인지역사회에서서로아는사람들간연대를바탕으로욕구가충족되어야한다. 그러므로보족성원리는복지재원의사회적배분과정에서사적활동을우선시하고상향식연대를추구한다. 다음에다룰보편주의가공적활동을우선시하고하향식연대를지향함으로써공공재에대한시민의평등한접근을보장하려는것과분명한차이를보인다.

77 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 69 다. 보편주의원리 사회정책분야에서대부분학자가동의하는보편주의원리의특징은특정범주에속하는모든사람에게소득및재산을고려하지않고복지급여를제공하는것이다. 물론특정범주에속하는모든사람을대상으로삼는경우도수급자조건을다양하게요구할수있다. 예를들어, 65세이상의모든노인에게기초연금을제공하는경우소득및재산등의기준들을수급자요건으로요구할수있다. 이처럼수급자조건이부가될수록수급자선정에서보편주의원리가약화된다. 보편주의를옹호하는사람들에따르면, 수급자선정에서보편주의는인간존엄성을유지하고사회통합을달성하여사회적효과성을높일수있다. 모든사람에게수급자격을부여함으로써평등성을확보하고, 수급자에게수치심 (stigma) 을유발하지않는다. 시민이면누구나사회복지정책의잠재적수혜대상이기때문에복지프로그램을지속시킬수있는정치적이점을지닌다. 또한, 보편급여제공은잔여주의에비하여비용효과성이떨어지지않는다. 예를들어, 보편적보건서비스를통해국민건강을관리하고질병을막는예방의료활동과무상의무교육을통해인적자원을양성하는활동은미래에발생할수있는사회적비용을절감할수있다. 또한, 자산조사를통해수급자를선별하는데들어가는행정비용과수급자로선정된이후자격변동을조사하는데들어가는관리비용을절감할수있다. 오늘날대부분복지국가는육아, 아동, 교육, 질병, 장애, 고령등의분야에서보편주의원리를적용하여복지수급자를선정하고있다. 그런데보편주의원리가적용되는사회보장제도에서아동수당 기초연금과같은보편적균등급여 (flat rate benefit) 는부차적 (second-line) 급여이며,

78 70 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 일차적 (first-line) 급여는사회보험료를납부한취업자를대상으로지급되는소득비례급여 (earnings related benefit) 이다. 또한, 보편적균등급여의적절성을확보하기위해서는막대한재정부담이필요하며, 누구에게나균등급여를제공한다면사회적불평등을완화하지못한다는비판을피할수없다. 정부가사회복지정책을통해소득불평등을완화해야한다면, 보편적균등급여방식보다저소득층을수급자로선정하여자산조사급여를제공하는것이더효과적이며효율적일수있다. 그렇다면, 보편주의원리는 가난한사람들에게더배분하는방식 을허용하여야하는가? 복지에대한욕구가더큰사람에게더많은급여를제공하여야한다는주장은보편주의원리의수정을요구한다. 최근영국노동당은진보적보편주의 (progressive universalism) 를제안하였다. 보편급여제공에더하여도움이가장필요한집단에게부가급여를결합하는방식이다. 프래트 (Pratt, 2015) 는보편적균등급여를제공하는상태에서소득이낮은사람에게부가급여를제공하기위해자산조사를시행하는것을긍정적차별 (positive discrimination) 이라고부르며, 이는시민의다양한욕구를고려함으로써오히려보편주의가효과적으로작동하도록한다고보았다. 이와같은긍정적차별에대하여스카치폴 (Skocpol, 1991) 은보편주의내표적화 (targeting within universalism) 로, 톰슨과호겟 (Thompson & Hoggett, 1996) 은긍정적선별주의 (positive selectivism) 로부른다. 급여방식에서도보편적균등급여방식에서벗어나소득분위별로급여액의차이를두는보편적차등급여방식등이활용되고있다. 바야흐로, 보편주의는다양한방식으로진화하고있다.

79 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 수급자선정기준의다양화와약한보편주의 사회적배분원리로잔여주의, 보족성원리, 보편주의를통해복지국가에서이루어지는다양한수급자선정방식을설명하기부족하다. 사실상, 사회보장제도역사는선별주의적복지프로그램으로채워져왔다. 예를들면, 노후소득보장을위한연금은공무원, 선원, 농부, 근로자등특정집단을위한연금제도로발전되어왔다. 사회보험에서는사회보험료를납부한가입자에게급여가선별적으로제공되며, 실업급여 ( 구직급여 ) 는사회보험료납부뿐아니라구직활동을수급자조건으로요구한다. 보편급여인아동수당은연령과국적이수급자로선정되기위한선별조건이다. 그리고공공부조는자산조사를통해가난한사람을선별하는것이일반적이지만, 부자를제외하기위해자산조사를활용하기도한다. 복지프로그램에따라수급자를선별하기위한다양한기준들이사회복지프로그램이추구하는목적에따라선택되고있다. 이처럼특정수급자선정기준을충족시키면누구나 어떤사회집단이나수급자로선정될수있으며, 이를잔여주의, 보족성, 보편주의와구분하기위해선정주의 (selectivism) 라고부를수있다 3). 특별히선정주의는자산조사를통해가난한사람을선별하고국가가이들의생계유지를위해최소한의역할을담당해야한다고보는잔여주의와구분되어야한다. 한편, 보편주의는전통적계급사회의불평등을완화하는데중요한역할을했지만, 개인화와다양화라는사회변화에직면하여다양성 (diversity) 과선정주의 (selectivism) 가복지재원배분원리로더적합하다는주장이늘고있다 (Williams, 1992; Pratt, 1997; O Connor, Orloff, 3) 국내에서선별주의는보편주의에대응하는개념으로잔여주의를의미하는것으로사용되고있다. 이글에서는잔여주의가국내에서사용되는선별주의를의미한다고판단하여 selectivism 을선별주의라는용어대신에선정주의로사용하였다.

80 72 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 Shaver, 1999). 후기산업사회에접어들면서노사간계급갈등이약화되었고계급정치의분화와정체성정치의발달로사회복지에대한요구는모든사람의욕구에균등하게대응하는보편급여방식보다는특정집단의욕구에부응하는수급자선정기준의다양화로향하고있다. 특히페미니스트들은맞벌이가정모델, 한부모가정, 다문화주의, 문화적다양성등이늘어나면서사회적자원의배분원리로보편주의가도전을받게되었다고본다. 사회가다양화됨에따라차이를무시한보편적규정과제도는소수집단에불리할수있으며, 남성과비교한여성의특수욕구와지위를무시할수있다. 최근사회정책과정에서중간계급의영향력이커지고문화적다양성이높아지면서사회정책에서다양성 참여 선택권을보장해야한다는주장들이점점더설득력을얻고있다. 요컨대, 수급자의다양성이강조되면서보편주의원칙은, 크뢰거등 (Kröger, Anttonen, & Sipilä, 2003) 의용어를빌려말하면, 약한보편주의 (weak universalism) 방향으로재편되고있다. 잔여주의와보편주의의논쟁을넘어서선정주의가사회적자원의배분원리로자리를잡고있다고하겠다. 제 3 절코로나위기와정부의대응 1. 사회 경제적위기의심화 코로나19로인한사회 경제적위기는무엇보다실업자의증가로나타났다. 코로나19 확진자발생에따라사업장과점포를폐쇄하고, 사업부진을이유로직원을해고하거나휴 폐업하는사례가크게늘었다. 아래 < 표 3-1> 을보면, OECD 회원국들은 2020년한해동안평균실업률이

81 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 73 1분기 5.4% 였던것이코로나19 팬데믹을경험하며 2분기 8.6% 로급격하게상승하였고, 3분기에도 7.7% 를기록하였다. 비교대상국가들을보면, 코로나19로인해 2020년한해동안모두실업률상승을경험하였다. 특히, 스웨덴의실업률은 2019년 6.9% 에서 2020년 3분기 9.0% 로가장큰폭으로상승하였다. 표 3-1 실업률 ( 단위 : %) 2019 년 2019 년 2020 년 4 분기 1 분기 2 분기 3 분기 OECD 평균 한국 스웨덴 독일 영국 * * 영국 3 분기실업률은 2020 년평균실업률수치임자료 : OECD(2020), OECD Unemployment Rates New Release: October Retrieved from pdf 코로나팬데믹에대응하기위하여세계각국은전염병의확산을막고자국경봉쇄, 지역간이동차단, 사회적거리두기등총력을기울였고, 코로나19가경제와노동시장에미치는부정적영향을줄이려고각종지원방안을시행해왔다. 코로나위기로인해경제 일자리 사회취약집단등에미치는부정적영향을최소화하기위해세계각국이사용한정책은크게나눠보면, 1경제와일자리활성화 (stimulating the economy and jobs), 2기업 고용 소득지원 (supporting enterprises, employment and incomes), 3사업장근로자보호 (protecting workers in the workplace), 4사회적대화 (using social dialogue between govern-

82 74 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 ment, workers and employers to find solutions) 로구분할수있다 (ILO, 2020a; 2020d). 코로나19로인한사회 경제적위기가지속되면서각국정부는정책적지원을확대하게되었고, 그결과전례없던규모로적자재정을편성하고국가부채를확대하게되었다. < 표 3-2> 에서보는바와같이 2020년한해동안비교대상국의재정적자규모를살펴보면, 영국은 GDP 대비 16.7% 로가장높고, 다음으로독일이 6.3%, 한국과스웨덴이각각 4.2%, 4.0% 의적자재정을기록하였다. 그결과국가부채증가도피할수없었다. 2020년한해동안국가부채의확대규모를 GDP 대비비율로계산하면, 영국은 28%p 증가하여총국가부채규모가 145.3% 를기록하였고, 독일은 14.4%p 증가하여 82.5% 를기록하였다. 스웨덴은국가부채규모가 GDP 대비 3.3%p 증가하여 38.3% 를기록하였으며, 한국은 3.0%p 증가하여역대최고치인 43.9% 를기록하였다. 표 3-2 국가부채및재정적자규모전망 ( 단위 : GDP 대비 %) 2018 년 2019 년 2020 년 2021 년 2022 년 한국스웨덴독일영국 국가부채 재정적자 국가부채 재정적자 국가부채 재정적자 국가부채 재정적자 자료 : OECD.(2020d), OECD Economic Outlook. Vol. 2020, Issue 2. Preliminary Version. Retrieved from volume-2020/ issue-2_39a88ab1-en

83 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 75 세계각국은위에서본바와같이경제활성화를위해수차례에걸쳐소비 투자 수출을회복하기위한종합패키지형식의대책을내놓고총력을기울여왔다. 그러나 2020년한해동안전년도와비교해마이너스성장을피하기어려웠다. 2019년대비 2020년국내총생산량 (GDP) 비율로경제성장을살펴보면, 비교대상국이모두마이너스성장을보였다. < 표 3-3> 을보면, 2020년한해동안경제성장률이가장낮은국가는영국으로 -11.2% 의성장률을기록하였다. 다음으로독일이 5.5%, 스웨덴이 3.2% 를기록하였고, 한국은 1.1% 의성장률을기록하여 OECD 회원국중성장률이가장높은국가로자리잡았다. 표 3-3 OECD 의성장률전망치 19 년 20 년전망 21 년전망 ( 단위 : % year-on-year) 21 년실질 GDP 규모 ( 19=100) 한국 (1/37) 스웨덴 (6/37) 독일 (21/37) 영국 (36/37) 자료 : OECD.(2020e). OECD Economic Outlook: Statistics and Projections. Retrieved from 비교대상국가들의고용및소득지원 코로나19로인한사회 경제적위기에맞서비교국가들은경제와고용활성화를위해재정지출확대, 통화완화, 금융지원등을시행하였다. 그리고기업 고용 소득지원을위해사회보장적용확대, 고용유지지원, 기업을위한금융 조세지원등을실시해왔다. 아울러, 사업장근로자를코로나19 전염병으로부터보호하기위해산업안전및보건강화, 비대면근

84 76 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 로적용, 차별과배제예방, 보건의료접근성제고, 유급휴가확대등을실시하였으며, 코로나19 위기에효과적으로대처하기위해사회적대화방식을적극적으로활용하였다 (ILO, 2020e). 여기에서는비교국가들의고용과소득지원을중심으로코로나19 위기에대한대응을살펴보기로한다. 가. 독일 2020년한해동안독일은코로나19로소비와기업투자가줄어들고수출이감소하여전년도대비국내총생산이마이너스 5.5% 성장할것으로전망되었다 (OECD, 2020a; 2020d; 2020e). 민간소비와기업투자를회복하기위해독일연방정부는 2020년한해동안과감한재정확대를통해가계와기업을지원해왔다. 연방정부는 2020년 3월, 6월에각각 GDP 대비 4.5%, 1.8% 에달하는추가경정예산을편성하여코로나로인한사회경제적위기에대처하였다. 1차추경은보건지출, 자영업자와소상공인에대한현금지원, 사회복지급여, 근로단축지원, 대출보증, 세금납부연기등을통해보건, 일자리, 기업을보호하기위한사업들에지출하였다. 2차추경은민간소비를촉진하고, 특별히하반기부가가치세율의일시적인하, 자영업자금융지원, 디지털 교육 보건 대중교통 녹색에너지분야에대한공공과민간투자확대를위한조치등을지원하였다 사회보장 에서는올해에이어내년에도사회보장제도에대한기여금을 40% 로감면하기로하였으며, 이를통해근로자의순소득 (net income) 이증가하고기업의경쟁력을강화하도록하였다. 2020년한해동안사회보장기여금의감소액은 53억유로에달한다. 최근독일연방정부는 2021년정부예산안에서 960억유로국채를발행하기로하였고, 사회서비스와복지혜택을받는수급자에대하여 2021년 3월말까지수급

85 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 77 권을보장하기로하였다. 코로나19로인해발생한소득감소에맞춰납세자의부담을덜어주기위해노동시간법의예외조항을완화하여낮은소득세율과정액사회보험료를적용받는임시근로자의범위를고용기간 70일에서 115일로연장하였다. 이러한조치로농업분야계절근로자와농부가임시근로자의범위에포함되어감세혜택을받게되었다. 그리고노인을돌보는근로자에게월급을 1회 1,000유로까지추가지급하였다. 한부모가정의경우육아와자녀교육을혼자담당해야하므로코로나로인한타격이더심할수있기때문에정부는 2020년, 2021년동안아동한명당세액공제금을 908유로에서 4,000유로로상향조정하였다. 구직자를위한기본소득지원의수급조건을완화하였고, 기본소득지원의수급결정을신속히처리하도록했다. 임시부조 (Interim Aid III) 가시행됨에따라생계가어려워진자영업자, 프리랜서예술인, 음악가등에게 5,000유로까지지원할수있도록하였다. 아동을둔저소득가족을지원하기위해아동지원 (child support) 의수급조건을완화하였다. 공공주택의임차인을보호하기위해 2020년 4월에서 6월사이임대료를미납해도 2년동안임대계약을유지할수있도록하였으며, 미지급된임대료는 2022년 6월까지납부할수있게하였다. 코로나19 확진자증가로유치원과학교가폐쇄되면서 12세미만의아동을둔부모가직장에서일할수없고가정에서육아와교육을담당하는경우순소득 (net income) 의 67%( 최대금액월 2,016유로 ) 를최대 6주까지지급받도록하였다. 특히, 코로나19 확산에맞서고용유지와실직방지를위해근로단축수당 (Kurzarbeitergeld) 의수급자조건을완화하였다. 기업은근로자의 10% 범위내에서근로단축을시행하면근로단축수당을신청할수있고기업이부담하는사회보장기여금을반환받게되고, 근로단축수당을받는근로자가다른일에종사하여수입이생겨도근로단축수당을감액하지

86 78 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 않고지급하도록하였다. 또한임시근로자도근로단축수당을수급할수있게하였다. 그리고근로단축수당지원규모를인상하여 1개월부터 3개월까지기존과마찬가지로순임금의 60%(1명이상의자녀가있는경우 67%) 를지급하고, 4개월부터순임금 (net wage) 의 70% 를지급하며, 7개월부터 80% 로상향하고이를 2021년말까지적용하기로하였다. 4) 그이후지원규모를올려 1명이상의자녀가있는근로자는 4개월부터 77% 를, 7개월부터 87% 로소득대체율을상향조정하였다. 이와함께근로단축수당을받는근로자는실업보험료를뺀나머지사회보험료를지원받게되었다. 그결과, 코로나19로인해근로시간이단축된근로자들은근로단축수당을통해소득을유지할수있게되었고, 고용주들은코로나19로인한경기침체기동안임금비용을절감하며근로자를해고하지않고고용을유지할수있게되었다. 또한, 실직자를위한실업수당의수급기간을확대하여 2020년 5월 1일부터 12월 31일사이에수급기간이종료된실직자에게수급기간을 3개월연장하기로하였다. 그리고매월지급되는아동수당 (child benefit) 과별도로 2020년에아동 1명당 300 유로의일회성코로나아동보너스 (one-off coronavi- 4) 근로단축수당은실업보험사업에서추진하는사업으로, 근로자의근로시간을단축하여임금이감소한근로자에게임금의일부를지원한다. 근로단축수당을통해근로자는소득을지원받을수있고, 고용주는근로단축수당의수급기간동안근로자를해고하지않고고용관계를유지할수있다. 근로단축수당은실업수당과마찬가지로최대 24 개월까지신청할수있다. 독일의실업수당지급액은근로자의임금수준에따라결정된다. 먼저, 근로자의실직전 12 개월임금총액을 365 일로나눠 1 일임금액을계산한다. 다음으로근로임금세 (wage tax), 즉연대부과금 (solidarity surcharge) 과임금대비정률 20% 사회보장금을공제한순임금액 (net wage) 을기준으로 60% 에해당하는금액을실업수당으로지급한다. 실업수당의수급기간은실업보험가입기간과연령을고려하여결정된다. 50 세미만으로최소 2 년이상보험에가입한경우최대 12 개월간실업수당을받을수있고, 최소 1 년이상보험에가입한경우최대 6 개월간실업수당을받을수있다. 50 세이상인실업자가최소 4 년이상실업보험에가입하였다면, 최대 24 개월까지실업수당을지급받을수있고실업수당을받을수있는연령을 58 세미만으로제한하고있다. 임시직근로자 (temporary workers) 는최소 8 개월보험에가입한경우 4 개월까지실업수당을받을수있다. (Bundesagetur Für Arbeit, 2020)

87 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 79 rus child bonus) 를모든부모에게지급하기로하였다. 이처럼일회성아동보너스를모든부모에게지급하는것은코로나로인해유치원과학교가폐쇄되어모든부모가집에서육아와자녀교육을담당하면서일과가정을양립하는데어려움과스트레스를경험하였기때문이다. 집권당과사민당은가족들이가능한신속하게아동보너스를소비하여경제를활성화하는데도움이되기를희망하였다. 이처럼보편주의에따라모든부모에게아동보너스를지급하지만, 연말종합소득세정산에서아동보너스를과세소득에포함시켜고소득자의경우환수하도록하였다. 노령연금을받는연금수급자는연간노동을통해버는보충소득 (supplementary earnings) 의한도액을연간 6,300유로에서 44,590유로로올렸다. 한편, 코로나19로소득과매출액이감소한자영업자와중소기업들은 3월 11일이후한차례긴급지원금을연방정부로부터받게되었다. 그리고 4~5월수입이전년도와비교해 60% 이상감소한기업은고정비용의 80% 까지, 최대 15만유로까지보상하였다. 2020년기업의예상손실을 2019년기업이납부한조기상환세금 (tax prepayment) 을통해충당할수있게하였다. 또한, 연방정부는자금문제로곤란을겪는기업들이대출을쉽게받을수있도록연방국가투자은행을통해제공되는대출한도액을올리고대출보증한도를 100% 로올렸다. 스타트업기업들과예술가들을위한대출지원도추가하였다. 이에더해 10인미만의영세기업에게국영은행의대출을이용할수있게하였다. 부가가치세율을 2021년 6월말까지한시적으로 19% 에서 16% 로낮추기로하였으며, 감액부가가치세율을 7% 에서 5% 로인하하였다. 또코로나19에가장큰타격을입는요식업에대해감액부가가치세율을적용하기로하였다. 그리고기업의감가상각비율을올려기업의법인세부담을경감시켰고, 세금면제 (tax reliefs) 를확대하였다. 11월부터부분봉쇄가시행되어여행레저업

88 80 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 이폐쇄됨에따라관련기업들은연방정부로부터손실에대한보상을받 을수있게되었다. 50 인이하를고용한기업은전년도 11 월기준으로수 입의 75% 를, 50 인이상을고용한기업은 70% 를보상받도록하였다. 나. 영국 2020년영국정부는코로나19가초래한사회 경제적위기에대응하기위해 GDP대비 22.3%( 정부지출 5.4%, 정부융자와보증 14.9%) 에달하는경제종합대책을추진하였다. 중앙은행은금리를 0.65% 포인트내려 0.1% 로조정하였고, 정부채권과비금융회사채권보유를 2천억파운드확대하여양적완화를단행했다 (OECD, 2020c; 2020d; 2020e). 금리인하의효과를높이고중소기업을지원하기위한신규대출프로그램 (a new Term Funding Scheme) 을도입하였다. 2020년기업들은 3,300억파운드, GDP 대비 14.9% 에해당하는정부융자및보증을얻게되었다. 영국정부는코로나19 전염병확산을막기위해가능하면근로자의재택근무를권장하였다. 코로나19에감염된근로자와가족의소득지원을위해법정병가급여 (statutory sick pay; 고용주지급 ) 의지급시점을변경하여신청일로부터 4일째되는날부터지급하던것을대기기간을없애 1일째부터지급하였고, 질병고지규정을완화하여온라인으로통보할수있게하였다. 법정병가급여수급권이없는코로나19에감염된자영업자는고용지원수당 (Employment & Support Allowance) 을지원하였다. 자가격리에들어간근로자와자영업자들도법정병가급여또는고용지원수당을받을수있게하였다. 그리고코로나19로학교와유치원이폐쇄되어집에서아동돌봄을책임져야하는근로자들을단축근로지원 (short-time work scheme) 을신청하여임금의 80% 를지원받도록하였다. 단축근로지원은최대월 2,500파운드까지받을수있으며, 정부의

89 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 81 일반예산을통해재원이조달되고임금지급의책임이있는고용주에게지급된다. 8월 31일현재취업자의 7% 가단축근무를실시하며, 단축근로지원수급권을지닌근로자의 15% 이상이코로나19 단축근로지원을수급하고있다. 코로나19로인한단축근로지원은 2021년 3월말까지연장하기로하였다. 한편, 자영업자가가족돌봄으로일을할수없는경우자영업소득지원 (Self-Employment Income Support) 을신청할수있게하였다. 5월 13일부터 7월 13일종료된 1차자영업소득지원에서총 270만여명이신청하여, 총 78억파운드가지원되었다. 2차자영업소득지원에서는 11월 15일까지총 240만여명의자영업자가신청하여, 총 59억파운드가지원되었다 (Government UK, 2020a). 보편소득지원금 (universal credit) 의수급자격을완화하여자영업자도신청하도록하였으며, 향후 12개월동안한시적으로보편소득지원금의최대금액을 1,000파운드까지상향조정하고, 최저소득기준을적용하지않기로하였다. 5) 이와별도로자영업자중에서연간수입이 5만파운드미만이고코로나19로소득이감소한경우수입의 80%( 최대월 2,500 파운드 ) 를지원금으로 3개월동안지급하기로하였다. 이는다음에설명할근로자를위한코로나고용유지금에대응하는자영업자를위한정부의소득지원이다. 정부는 3월 20일코로나고용유지금 (Coronavirus Job Retention Scheme) 을통해코로나로임시휴직상태에놓인근로자임 5) 보편지원금 (universal credit) 은저소득근로자, 실직자, 근로무능력자들이신청할수있는복지급여로매월생계비를지원한다. 보편지원금의수급자가되기위해서는저소득근로자또는실직자로 18 세이상부터국가연금수급연령미만이어야하고, 지원자와배우자의저축액이 16,000 파운드이하여야한다. 아동수가보편지원금의수급자격에영향을미치지않으나급여액에영향을준다. 보편지원금은기존의아동세액공제 (child tax credit), 주거급여 (housing benefit), 소득지원 (income support), 소득기반구직수당 (income-based jobseeker s allowance), 소득관련고용지원수당 (income-related employment and support allowance), 근로세액공제 (working tax credit) 를대체하는제도이다. 중증장애수당프리미엄 (severe disability premium) 을받거나수급자격이갖춘사람은보편지원금을신청할수없다.

90 82 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 금의 80%, 월최대 2,500파운드를 3개월간지원한다고발표하였다. 코로나고용유지금은고용주에게지급되며, 고용주는임시휴직상태에있는근로자에게코로나고용유지금을재원으로임금을지급한다. 고용주는고용주국가보험 (Employer National Insurance) 과최소자동명부연금기여금 (minimum automatic enrolment pension contributions) 을신청할수있다. 코로나19 전염병이다시확산됨에따라정부는코로나고용유지금을 2021년 3월말까지연장하기로하였다. 6) 또한, 정부는 3월 20일발표된코로나19 대책으로조세감면및납부연기등을적극적으로활용하였다. 영세사업자를위해부가가치세납부를연기해주었는데, 6월 30일까지 3개월동안약 280억여파운드의부가가치세납부를연기해주어경제에자금이투입되는효과를가져왔다. 코로나위기가지속됨에따라부가가치세납부기한을 2021년 3월 31까지로다시연장하였고, 이를분납하기를원하는경우무이자로 2022년 3월 31일까지최대 11개월까지분납이가능하다. 그리고코로나로집중타격을입은식당등요식업을지원하기위해 7월 13일외식할인지원 (Eat Out to Help Out Scheme) 사업을시행하였다. 8월 31일까지총 8만 4천여개의식당이사업에참여하였으며 1억여건의외식에대하여총 5억 2천 2백만파운드를환급해주었다. 이와함께근로자 250명미만의중소기업을대상으로법정병가급여환급지원 (Statutory Sick Pay Relief Package) 을시행하였다. 코로나19 에감염된근로자들은최대 2주 6) 코로나고용유지금을수급한사람들을보면, 2010 년 9 월 30 일까지총 243 만 7 천여명이며, 이는전체근로자 3 천 35 만여명을기준으로할때 8% 에해당한다. 종업원규모별로보면, 1 인종업원사업체수급률이 18%, 2~4 인근로자사업체 22%, 5~9 인사업체, 18%, 10~19 인사업체 15%, 20~49 인사업체 13% 를기록하여영세자영업체와중소기업의수급률이매우높았다. 한편, 250 인이상의고용한사업체의수급률은 4% 를기록했다. 코로나고용유지금을수급한기업들을산업별로구분하여수급률을살펴보면, 예술, 오락, 여가산업 23%, 숙박및요식업 22%, 교육, 보건및사회복지를제외한기타서비스 19% 로서비스업분야의타격이큰것으로나타났다.

91 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 83 까지법정병가급여를수급하게되는데, 해당중소기업들은코로나감염으로결근한근로자들에게지급했던법정병가급여를최대 2주까지환급받을수있게되었다 (Government UK, 2020a). 한편, 지방정부는중앙정부와협력하여영세사업자세액감면 (Small Business rate Relief) 또는농촌세액감면 (Rural rate Relief) 을받는기업에 1만파운드의영세사업지원금 (Small Business Grants Fund) 을지원하였고, 소매, 요식업, 관광업분야에서재산추정가격이 15,000~ 51,000파운드사이에있는영세업자에게 25,000파운드사업지원금 (Retail, Hospitality and Leisure Business Grants Fund) 을지원하였다. 또한지방정부는자체사업으로지방정부재량지원금 (Local Authority Discretionary Grants Fund) 을지급하였다. 7) 아울러, 코로나19로기업활동이축소되어자금난을겪는기업을지원하기위해영국기업은행 (British Business Bank) 이코로나기업중단업대출 (Coronavirus Business Interruption Loan Scheme) 을통해중소기업에게최대 500만파운드를대출하였다. 8) 대기업은코로나대기업중단대출 (Coronavirus Large Business Interruption Loan Scheme) 을통해매출액이 4천 5백만파운드이상인기업들은최대 2,500만파운드까지대출을제공하며, 매출액이 2억 5천만파운드이상인기업은 5,000만파운드를신청할수있다. 9) 또한회생대출 (Bounce Back Loan 7) 지방정부가실시한영세사업체를위한코로나지원금은 2020 년 11 월 11 일, 세사업을모두포괄한금액이 116 억 8 천 6 백만파운드로 999,735 업체에게지급되었다. 이중중앙정부와협력하여지원하는 SBGF 와 RHLGF 는 111 억 2 천 3 백만파운드이며, 자체사업은 5 억 6 천 2 백만파운드였다 (Government UK, 2020a) 8) CBILS 가 2020 년 3 월 23 일시행된이후 11 월 15 일까지, 총 184 억 6 천만파운드가대출되었고, 총 173,556 개업체가지원하여 77,909 개업체가지원을받았다 (Governme nt UK, 2020b). 9) CLBILS 는 2020 년 3 월 23 일시행된이후 11 월 15 일까지 48 억 4 천만파운드가지원되었으며, 1,065 개기업이신청하여 658 개기업이지원을받았다 (Government UK, 2020b).

92 84 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 Scheme) 을지원하여중소기업이코로나로인해수익이감소하고경영상어려움에처한경우, 29개민간은행으로부터 2,000~50,000 파운드사이에서대출을받을수있게하였다. 정부는대출금을 100% 보증하며신청수수료가면제되고대출기간은최대 6년이나 10년까지연장할수있다. 회생대출은 1년동안무이자이며, 2년차부터이자는 2.5% 로우대하였으며, 2021년 3월 31일까지신청하도록하였다. 10) 코로나19로어려움을겪는혁신기업들을위해서는정부가 12만 5천 ~5백만파운드까지미래대출 (Future Fund) 을시행하였다. 11) 미래대출을받는기업은정부의대출금만큼투자금을매칭해야하며, 2021년 1월 31일까지영국기업은행 (British Business Bank) 에신청하도록하였다. 회생대출과코로나기업중단대출은 2021년 3월말까지연장되었고, 중앙은행이공동운영하는코로나기업대출기관이 2021년 3월까지지속적으로운영되기로하였다. 이같은정부의다양한노력에도불구하고영국의 2020년국내총생산은 2019년대비 11.2% 감소한마이너스성장이예상된다. 고용유지를위한코로나고용지사업과기업을위한긴급대출사업에도불구하고실업률이상승하고있으며파산기업들이늘어났다. 다. 스웨덴 2020 년한해동안스웨덴정부는코로나 19 위기에대처하여 GDP 대 비 16% ( 예산 4.8%, 유동성 6.6%, 보증 4.6%) 에달하는재정지원을실 10) BBLS 는 11 월 15 일까지총 420 억 1 천만파운드가대출되었고, 1,766,768 개업체가신청하여 1,397,475 개기업이지원을받았다. 11) FF 는 2020 년 5 월 20 부터시작되어 11 월 15 일까지총 8 억 7 천 5 백만파운드가대출되었고, 1,325 개기업이신청하여 874 개기업이지원받았다.

93 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 85 시하였다 (OECD, 2020b; 2020d; 2020e). 사회 경제적위기에대응하여고용을유지하고실직을방지하기위해기업과자영업자를지원하는간접지원방식과기존사회보장제도를활용하여현금과현물을제공하는직접지원방식을적절하게결합하였다. 정부는코로나19 위기에대응하여고용유지를위해근로자의단기휴직을적극적으로권장하고, 2020년 5월 1일부터 3개월동안한시적으로단기휴직지원 (short-term layoffs) 을시행하였다. 단기휴직지원을도입하여, 고용주는임금비용을줄이고근로자는고용을유지하도록하였다. 단기휴직지원에필요한재원의 4분의 3에해당하는금액은국가가부담한다. 고용주는단기휴직지원을사용하여근로자들의근로시간을 80% 까지줄일수있고, 근로자는근로시간의단축에도불구하고단축전임금의 90%, 최고액 1일 SEK 904를 14일까지받을수있다. 고용주는단기휴직지원을통해임금비용의 70% 이상을줄일수있었고, 이에더해고용주부담사회보장기여금의감액혜택을받아 2020년 5월과 6월사이에노동비용의 86% 에달하는금액을절감할수있었다. 자영업자들도단기휴직지원을신청할수있도록하였다. 또한, 코로나19로실직자가늘어나면서실업급여수급조건 ( 고용기간, 기금가입기간 ) 을완화하여실업급여를보다쉽게수급하도록하였다. 실업급여의최저및최고금액을인상하였으며, 실업급여를수급하기위한 6일의대기기간을폐지하였다. 정부는실업보험기금에행정비용을지원하고, 적극적노동시장사업을통해실직자를위한직업교육및훈련기회를확대하였다. 민간부문의임금보조일자리에취업한근로자를위해임금보조기간을추가로 1년더연장하였다. 창업지원제공기간을 6개월에서 12개월로확대하였고, 시정부가청년구직자를위한여름일자리와녹색일자리를더많이만들도록중앙정부의지원을확대하였다.

94 86 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 스웨덴에서는아이가아파학교나유치원등을가지못하면부모가아이를돌보기위해부모유급휴가를신청해왔다. 그런데코로나19로학교나유치원등이폐쇄되어집에서돌봄이필요한경우임시부모수당 (temporary parental allowance) 을지원하여아이를돌보도록하였다. 임시부모수당은근로자임금의 90% 를지원하였다. 코로나19 확진자로판정되어생업에종사하지못하는자영업자는예외적으로표준병가수당 (standardised sick pay) 을 14일동안수급할수있게하였으며, 4월부터 7월까지자영업자를위한표준병가수당비용전액을정부가부담하였다. 또한, 질병보험에서제공하는상병급여 (sickness benefit) 의자격일기준 ( 대기기간 ) 을 9월말까지유예하였고, 상병급여금액을인상하고 14 일질병기간에대한의료증명서를임시로유예하였다. 그리고보건의료를전공하는학생들이받는학생지원 (student aid) 의소득상한을한시적으로철폐하였다. 한편, 코로나19로타격을입은중소기업에대한대출을확대하기위해정부는기업대출기관 (Almi) 에신규로자금 30억 SEK를지원하고, 대출자금의 70% 를정부가보증하였다. 기업이부담하는사회보장기여금을한시적으로인하하였고, 사회보장기여금납부가힘든경우최대 3개월납부연기를허용하였으며, 부가가치세를최대 12개월까지면제하고법인세납부연기를허용하였다. 자영업자들도기업과마찬가지로사회보장기여금을감면해주었다. 자금압박을받는요식업등취약업종소상공인에게최대 50% 임대료지원금 (rent subsidies) 을지급하며, 그비용의 50% 를중앙정부가부담하였다. 코로나로타격을입고있는문화및스포츠기관에배분되는지원금을인상하였다. 그리고수출지원을위해수출기업을위한보험을확대하였다. 스웨덴수출신용기관 (Swedish Export Credit Agency) 의연간대출한도액을 1,250억 SEK에서 2,000억 SEK

95 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 87 (GDP대비 3.8%) 로올렸고, 수출신용기관의수출기업과은행에대한대출보증한도액을 4,500억 SEK에서 5,000억 SEK(GDP대비 9.6%) 로확대하였다. 코로나경영에어려움을겪는스웨덴항공에대한대출보증 (credit guarantees) 을실시하였다. 스웨덴은코로나19의경제위기로부터벗어나 2021년부터경제성장률을회복할수있을것으로전망된다. 그러나비교적높은실업률은가계소비를높이는데제약요인으로작용할수있으며, 코로나의불확실성으로기업의투자가빠르게회복하지못할수있다. 스웨덴에서도시봉쇄조치는없었지만, 여행업 요식업 운수업계가큰타격을입었고, 단기휴직지원을관대하게지급함에도불구하고실업률이크게올랐다. 스웨덴정부는코로나위기로사회적불평등이심화되고있다고판단한다. 비교적높은실업률을기록하는스웨덴에서실업은주로청년, 저숙련근로자, 외국인근로자들에게보다심각하게나타나며이들중다수가외식업에종사한다. 코로나위기에직접적으로타격을입은집단에대한정부의소득지원과함께직업훈련을통해새로운일자리를찾도록하는정책을시행하고있다. 라. 한국 한국정부는코로나19로인한충격을극복하고자 100조원 규모의 민생금융안정패키지프로그램 을마련하여대응해왔다. 그러나기업들의자금애로를해결하고기간산업의고용불안을해소하기에는한계가있었다. 소상공인들이느끼는자금애로가여전하고, 기업의매출격감과실적전망에대한불확실성으로회사채단기자금시장의불안심리가지속되어왔다. 이에따라정부는기업을살리고일자리를지키기위해

96 88 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 기업특성에맞는맞춤형지원방안을마련하였다. 코로나19 영향으로일시적유동성부족을겪는기업을위해기존 100조원 민생 금융안정패키지 를 135조 민생금융안정패키지 로지원규모를확대하여대응하도록하였다. 12조원규모로추진중인기존 1단계지원프로그램은소상공인의긴급한자금수요를감안하여소상공인자금지원규모를추가하였고 (10조원추가 ), 기업의자금조달애로를완화하기위해코로나피해대응 P-CBO 발행규모를추가로확대하였으며 (5조원 ), 특수목적기구 (SPV) 를설립하여저신용등급포함회사채, 단기사채등을매입하여 (20조원 ) 기업의유동성을높이도록하였다 ( 관계부처합동, 2020c). 그리고일시적유동성부족에더하여자본력보강이필요한기간사업등에대해서는 위기극복과고용을위한기간산업안정기금 을 40조원 규모로조성하여지원하였다. 산업은행에서기간산업안정기금을설치하고국가보증기금채권을발행하여 40조원의재원을조달하고, 를유치하도록하였다. 기간산업안정기금의지원대상은항공, 해운, 조선, 자동차, 일반기계, 전력, 통신등 7대기간산업으로제한하였으며, 고용안정, 정상화이익공유요건등을부가하여자금을지원하도록하였다. 코로나19로사회경제적위기가심화되면서정부는기존사회보장제도를보강하는방향으로긴급소득지원성격의사업을추진하였다. 저소득층의범위를확대하여법정차상위계층까지저소득층소비쿠폰을지급하였고 (1.0조원 ), 아동 (7세미만 ), 노인, 취약계층등을위해특별돌봄쿠폰 (1.1조원 ), 노인일자리쿠폰 (1,300억원 ) 을지원하고, 건보료하위 20% 미만을대상으로 3개월간건보료 50% 경감을시행하였다. 소상공인에대해서도피해점포지원 (0.3조원 ), 일자리안정자금추가지원 (0.5조원 ), 고용유지지원금추가지원 (0.5조원 ) 등을통해경제적부담을완화하였

97 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 89 다. 그리고긴급복지의지원요건을완화하여추가지원하고 (0.2조원 ), 특수고용형태종사자, 무급휴직자에대한지원을확대하였다. 이러한조치들은긴급한사회적위험에도불구하고사회보장제도를통해지원받지못하는사람들을위한일시적대처라고할수있다. 그러나이러한노력에도불구하고여전히사각지대가발생하며특히코로나19로어려움을겪는차상위계층이상에도소득지원의필요성이커져갔다. 코로나19로인한사회적위험이지속되면서코로나19 위기극복방안으로경남, 서울, 경기등지자체등을중심으로긴급재난지원금이지급되었고, 정부차원에서전국적시행에대한사회적요구가높아갔다. 그런데긴급재난지원금도입에대한여야의합의에도불구하고누구에게지급할것인지는기본소득논의와맞물려보편주의와선별주의간논쟁이이어졌다. 긴급재난지원금지급대상에대한논쟁이격화되는가운데정부는선별주의원칙에따라소득하위 70% 이하가구에게가구규모별로 40만원에서최대 100만원까지지급하기결정하였다 ( 관계부처합동, 2020a). 그리고사회보험료부담을완화하기로하여건강보험료하위 20~40% 보험가입자를대상으로보험료 30% 감면 (3개월간), 30인미만사업장, 1인자영업자, 특수고용형태종사자를대상으로산재보험료 30% 감면 (6개월간), 국민연금및고용 산재보험료 3~5월부과분납부기한연장 (3개월), 국민연금가입자중소득감소로인한희망자에게 3~5월보험료부과분 3개월납부예외확대, 소상공인과저소득층을대상으로전기요금 4~6월청구분납부기간연장 (3개월) 을시행하기로하였다 ( 관계부처합동, 2020b). 그러나정부의긴급재난지원금지급발표이후여야는 4.15 총선을앞두고긴급재난지원금의지급대상을모든국민으로확대하기로합의하였다. 결국, 정부는당초계획을수정하여 2020년 5월전국민을대상으로긴급재난지원금을지급하였다. 긴급재난지원금은보편주

98 90 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 의원칙을따라모두가구를대상으로, 가구규모별지원액을차등적으로지급하였다 (4인가구기준 100만원 ). 12) 한편, 코로나19 확산으로사회보장제도의보강과함께고용안정을위한특별대책이추진되었다. 3월고용률과취업자수가금융위기이후최대폭으로감소하며고용충격이본격화됨에따라정부는 10.1조원규모의고용안정특별대책을추진하였다. 먼저, 재직자고용유지강화를목적으로특별고용지원업종을확대하였다. 기존 4개업종 -여행업, 관광숙박업, 관광운송업, 공연업-에항공지상조업, 면세점업, 전시 국제회의업, 공항버스를추가하였다. 유급휴가를실시한이후무급휴직을해야지원금을지급하던것을무급휴직신속지원프로그램신설을통해무급휴직을실시하는경우특별고용지원업종은최대 3개월동안월 50만원을지급하도록하였다. 휴업수당지급이어려워고용유지지원금을신청하지못하는사업장을위해고용유지자금융자사업을신설하였고, 노사합의로고용유지협약을체결한 ( 노는임금감소를수용하고, 사는일정기간고용안정보장 ) 기업에대해서는임금감소분의일정비율을 6개월간정부가지원하기로하였다. 그리고코로나19 긴급고용안정지원금을신설하여고용보험의사각지대에있는일정소득이하의영세자영업자, 일감이끊긴특수고용형태종사자, 프리랜서, 중소기업무급휴직자등에게 3개월간 50만원을지원하기로하였다. 또한, 청년과취약계층을위해공공일자리를확대하고민간부문의일자리창출을지원하며, 실업자지원을확대하기로하였다 ( 관계부처합동, 2020c). 사회보장제도의강화와고용대책이추진되었음에도코로나로인한사회경제적위기가지속되면서 2차긴급재난지원금의필요성이제기되었 12) 1 인가구 40 만원, 2 인가구 60 만원 3 인가구 80 만원, 4 인가구이상 100 만원을지급하였고, 지급방법은보유중인신용카드, 체크카드, 지역사랑상품권, 지자체선불카드등을통해다양한방식을선택하도록하였다.

99 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 91 다. 정부는 9월 22일 4차추경예산통과에따라 1차긴급재난지원금과달리선별주의원칙에기초한 맞춤형긴급재난지원패키지 를추진하였다 ( 기획재정부, 2020). 2차긴급재난지원금은코로나로인해경제활동을중단하거나소득이감소하여생계에직접적위협을받는집단에집중하여지원하였다. 먼저, 소상공인 중소기업긴급피해지원 3.9조원을편성하였는데, 연매출 4억이하의소상공인중에서매출이감소한사람을대상으로일반업종에종사하는소상공인은 100만원, 집합제한업종 ( 카페, 음식점등 ) 은 150만원, 집합금지업종은 200만원을지급하고 (3.3조원 ), 폐업상공인의취업 재취업을지원하기위해 50만원씩지급하였다 (0.1조원 ). 특례보증을통해중소기업대출을확대하기위해신용 기술보증기금출연금을확대하였고 (0.2조), 영세중소기업과집합금지업종등에정책자금융자를추가공급하였다 (0.3조원 )( 기획재정부, ). 둘째, 긴급고용안정사업을위해 1.5조원을배정하였다. 고용보험에가입된근로자고용유지지원금의지급기간을 180일에서 240일로 60일확대하여지급하였고 (0.5조원 ), 고용보험에가입되지않은특수형태근로종사자, 프리랜서, 미취업청년, 법인택시기사등에게 2차긴급고용안정지원금을 50만원 ~150만원지급하였다 (0.6조원 ). 고용상황악화에따른실직자지원을위해구직급여를추가확충하고 (0.2조원 ), 코로나극복을위한긴급일자리를제공하였다 (0.1조원 ). 셋째, 저소득층긴급생계지원사업에 0.4조원을배정하였다. 현행긴급복지지원의지원요건을완화하여실직휴 폐업등으로소득이감소한생계곤란가구를대상으로긴급생계자금을지원하고 (0.35조원 ), 근로능력이있는저소득층을위한일자리제공및취업연계를확대하였다 (0.02 조원 ). 넷째, 코로나로인한긴급돌봄지원사업을위해 1.8조원을배정하였

100 92 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 다. 미취학아동과초등학생에게일괄적으로 1인당 20만원을지급하였으며 (1.1조원 ), 중학생에게는비대면학습지원으로 15만원을지급하였다 (0.2조원 ). 아울러가족돌봄휴가의사용기간을최대 10일에서 20일로확대하고돌봄비용지원기간도 10일에서 15일로확대하였으며 (0.06조원 ), 유연근무제를활성화하기위해사업주에게지급하는간접노무비대상을확대하였다 (0.02조원 ). 그리고비대면활동확대를뒷받침하기위해만 16~34세, 만 65세이상총 2,039만명에게통신비 2만원을경감할수있도록지원하였다 (0.4조원 ). 코로나의재확산에맞서정부는사회적거리두기를강화하고방역을위한노력을강화하였다. 그러나이러한조치로인해일자리감소가이루어졌고, 10월기준으로지난 1년간 421천여개의일자리가감소하였다. 정부는코로나로인한사회 경제적위기에대응하기위해재정지원, 유동성공급과대출보증등을통해 2020년한해동안 GDP 대비 15% 에해당하는총 285조원에달하는지원책을시행하였다. < 표 3-4> 와같이국회는 4차례에걸쳐 GDP대비 3.5%(42.4조원증액 ) 에달하는추경예산을통과시켰다. 추경예산을지출항목별로구분하면, 2020년본예산과비교하여보건 복지 고용, 일반 지방행정, 산업 중소기업 에너지분야가증액되었고, 국방, 교육, 외교 통일, SOC 분야가감소하였다.

101 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 93 표 3-4 한국정부의추경예산편성현황 ( 단위 : 조원 ) 20 년본예산 (A) 4 회추경 ( 정부안 ) 4 회추경 ( 최종 ) (B) 증감액 A-B 총수입 총지출 보건 복지 고용 교육 문화 체육 관광 환경 R&D 산업 중소기업 에너지 SOC 농림 수산 식품 국방 외교 통일 공공질서 안전 일반 지방행정 자료 : 기획재정부. ( ) 년도제 4 회추가경정예산국회확정. 기획재정부보도자료 &searchNttId1=MOSF_ &menuNo= 에서 인출 2020년중앙정부의예산수지는 2019년 GDP 대비 0.9% 흑자에서 2020년 GDP 대비 4.2% 의적자를기록하였으며, 국가채무규모는 GDP 대비 40% 를넘어 2022년 48% 로증대될것으로예상된다 (OECD, 2020d; 2020e). 이같은정부의확대재정정책은코로나로인한사회경제적위기상황을고려하며경제안정화를위해필요한조치이다. 한국은코로나위기에도불구하고 2020년한해동안전년도대비 GDP 성장률이마이너스 1% 수준으로 OECD 회원국가들중가장작은타격을입었

102 94 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 다. 정부의과감한공적이전으로소비가촉진되고반도체수출이호조를보이면서경제가빠르게회복하였다 ( 한국은행, 2021). 디지털녹색투자를추진하는뉴딜의영향으로투자가회복되며 2021년 3% 성장률을기록할것으로추계하고있다. 제 4 절코로나이후사회적자원배분 1. 비교국가의고용과소득지원대책에대한비교 앞에서살펴본비교대상국가들의코로나19 위기에대응한고용과소득지원대책은 < 표 3-5> 와같이정리할수있다. 각국가의대책들은코로나19로인해고용불안, 소득상실및감소, 기업및자영업자자금경색등에대처하기위한조치들로, 직 간접적소득지원과대출지원으로나누어볼수있다. 첫째, 코로나19 확진자및자가격리자, 임시휴직자, 실직자, 저소득가구, 아동돌봄부모등을대상으로잔여주의또는선정주의원리에기초하여특정집단을선별하여직접적소득지원을제공한다. 직접적소득지원은기존사회보장제도에서시행해왔던상병급여, 실업급여, 고용유지지원금, 부모유급휴가, 저소득층소득지원등의수급조건을완화하고, 급여액을올리고, 수급기간을일시적으로연장하는조치등을포함하고있다. 기존사회보장제도의사회보험에서배제된취업자들, 보다구체적으로말하면실업보험에가입되지않은자영업자, 비정규근로자 ( 특수형태고용종사자, 프리랜서, 예술인등 ) 등이코로나19로생계에어려움을겪는경우긴급소득지원을한시적으로시행하기도한다. 사회보험에서

103 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 95 포괄성이낮은국가일수록정부일반회계예산으로임시적소득지원을실시하고있는것을알수있다. 한편, 코로나19 위기에대응하여일회성직접적소득지원을보편주의방식에따라실시한국가도있다. 독일은아동수당을받는모든부모에게한차례코로나아동보너스 (1인당 300유로 ) 를지급하였다. 그리고한국은전국민을대상으로 1차긴급재난지원금을지급하였으며, 미취학아동과초등학생에게 1인당 20만원, 중학생 15만원의긴급돌봄비를지원하였다. 또한, 만 16~34세, 만 65세이상인구 2,039만명에게통신비 2만원을지원하여통신비용을경감해주었다. 표 3-5 코로나 19 에대응한비교국가들의고용과소득지원대책 국가 독일 고용및소득지원 - 사회보장기여금인하 (40% 감면 ), 복지수급자수급기간연장 - 낮은소득세율, 정액사회보험료적용대상근로자범위확대 - 노인을돌보는근로자 1 달월급추가지급 (1000 유로 ) - 한부모가정아동세액공제인상 - 구직자기본소득지원수급조건완화, 신속한수급여부결정 - 생계곤란자영업자, 예술분야프리랜서, 음악가등기본소득지원 ( 최대 5,000 유로 ) - 저소득가구를위한아동지원수급조건완화 - 공공임대주택임대료미납인정및납부유예 - 학교 유치원폐쇄로부모유급휴가지급 ( 최대 6 주 ) - 근로단축수당수급조건완화, 지원금인상, 임시근로자적용, 수급근로자사회보험료경감지원 - 실직자를위한실업급여수급기간 3 개월연장 - 모든부모에게코로나아동보너스지급 (1 인당 300 유로 ) - 노령연금수급자연간보충소득한도액인상 - 수입이감소한자영업자와중소기업긴급지원금지급 - 부가가치세율한시적인하 (2021 년 6 월말까지 ), 요식업계감액부가가치세율적용 - 기업감가상각비율상향조정하여법인세인하, 조세감면확대 - 여행레저업관련기업손실보상 - 자금애로기업대출한도액상향조정, 100% 정부보증 - 스타트업, 예술가대출지원, 10 인미만영세기업대출 수급자선정원리 잔여주의선정주의보편주의

104 96 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 국가 영국 고용및소득지원 - 코로나 19 확진자법정병가급여대기기간일시적폐지, 질병고지온라인허용 - 코로나 19 확진자영업자고용지원수당지원 - 자가격리자에게법정병가급여또는고용지원수당지원 - 학교 유치원폐쇄로아동돌봄이필요한근로자에게근로단축지원지급 ( 월최대 2,500 파운드, 정부일반예산재원 ), 자영업자경우자영업소득지원지급 - 보편소득지원금 (UC) 수급자격완화, 자영업자신청허용, 한시적인급여상향조정 - 수입감소한자영업자 3 개월간수입의 80% 지원 - 임시휴직근로자를위한코로나고용유지금지원 ( 21 년 3 월말까지 ) - 영세사업자부가가치세납부연기및분납허용 - 요식업계지원을위한외식할인지원시행 인미만중소기업법정병가급여환급지원시행 (2 주인정 ) - 지방정부영세사업자세액감면, 농촌세액감면수혜기업에게영세사업지원금지원 (1 만파운드 ), 소매 요식업 관광업분야영세사업자사업지원금지원 (2 만 5 천파운드 ), 영세업체대상지방정부재량지원금지급 - 중소기업코로나기업중단대출 ( 최대 500 만파운드 ), 회생대출 (2 천 ~ 5 만파운드, 100% 정부보증, 10 년기간, 이자율우대, 수수료면제 ) - 대기업코로나대기업중단대출 ( 최대 5,000 만파운드 ) - 혁신기업대상미래대출시행 수급자선정원리 잔여주의선정주의 스웨덴 - 학생지원 ( 보건의료 ) 소득한도한시적철폐 - 근로자의단기휴직을적극권장하고, 3 개월동안단기휴직지원지급 ( 국가가재원의 4 분의 3 을부담 ), 자영업자도단기휴직지원수급자격부여 - 실업급여수급조건 ( 고용기간, 기금가입기간 ) 을완화, 최저 최고금액상향조정, 대기기간폐지, 실업보험기금행정비용지원 - 적극적노동시장사업확대 : 임금보조민간일자리지원기간연장, 창업지원기간연장, 지방정부의청년구직자대상여름방학일자리, 녹색일자리확대를위한중앙정부지원금확대 - 학교 유치원폐쇄로임시부모수당지원 ( 근로자임금의 90%) - 코로나확진자영업자에게표준병가수당지급 (14 일동안 ), 비용전액국가부담 - 질병보험의상병급여대기기간적용유예, 급여인상, 의료증명서제출유예 - 중소기업대출확대 ( 정부대출보증 70%), 법인세납부연기 - 요식업등취약업종소상공인에게최대 50% 임대료지원 ( 비용의 50% 중앙정부부담 ) - 기업부담사회보장기여금한시적인하, 납부연기허용 잔여주의선정주의

105 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 97 국가 한국 고용및소득지원 - 자영업자사회보장기여금한시적인하 - 기업과자영업자의부가가치세한시적면제 - 문화및스포츠기관지원금인상 - 수출기업보험확대, 수출기업에대한대출한도상향조정및정부보증확대, 스웨덴항공대출정부보증 - 저소득층법정소비쿠폰지원, 취약계층특별돌봄쿠폰지원, 노인일자리쿠폰지원 - 건보료하위 20~49% 3 개월건보료 30% 경감, 30 인미만사업장, 1 인자영업자, 특수고용형태종사자산재보험료 30% 감면 (6 개월간 ), 국민연금및고용 산재보험료 3~5 월부과분납부기한연장 (3 개월 ), 국민연금가입자중희망자에게 3~5 월보험료 3 개월납부예외 - 소상공인과저소득층을대상으로전기요금 4~6 월청구분납부기간연장 (3 개월 ) - 소상공인피해점포지원, 일자리안정자금추가지원, 고용유지지원추가지원 - 저소득가구를위한긴급복지지원요건완화 - 특수형태종사자, 무급휴직자에대한긴급고용안정지원금지급 - 전국민대상 1 차긴급재난지원금지급 (4 인가구 100 만원 ), 소득이감소하여생계에직접적위협을받는집단에게 2 차긴급재난지원금지급 (100~200 만원 ) - 특별고용지원업종종사자무급휴직자소득지원 ( 월 50 만원 3 개월 ) - 고용유지지원금신청을위해고용유지자금융자사업신설 - 고용유지협약체결기업에게임금감소분의일정비율지원 (6 개월간 ) - 1 차긴급고용안정지원금 ( 고용보험사각지대의영세자영업자, 특수고용종사자, 프리랜서, 중소기업무급휴직자등에게 50 만원씩 3 개월 ) - 고용보험의고용유지지원금수급기간 60 일연장, 2 차긴급고용안정지원금지금 ( 고용보험미가입자대상 50~150 만원지원 ) - 긴급돌봄비지원 ( 미취학아동과초등학생에게 1 인당 20 만원, 중학생 15 만원지급 ) - 가족돌봄휴가기간및급여지급기간연장 - 청년, 취약계층을위한공공일자리확대 - 폐업상공인의취업 재취업을지원 (50 만원 ) - 중소기업대출확대 ( 특례보증, 신용기술보증기금출연금확대 ), 영세중소기업, 집합금지업종정책자금융자 - 기간산업안정기금을설치하여기간산업안정화를위한대출지원 - 통신비지원 ( 만 16~34 세, 만 65 세이상총 2,039 만명에게 2 만원경감 ) 수급자선정원리 잔여주의선정주의보편주의 출처 : 본문의내용을정리하여저자작성.

106 98 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 둘째, 코로나19로소득이격감한근로자와자영업자, 그리고사업이중단되거나생산활동이감소하여자금경색을겪는기업을대상으로잔여주의또는선정주의원리에기초하여수급자를선별하여간접적소득지원을제공한다. 사회보장기여금인하 납부연기및유예 분납등을시행하며, 소득세및법인세납부연기, 부가가치세율인하와납부연기, 세액공제등조세감면확대, 공공임대주택임대료미납인정및납부연기, 연금수급자의근로보충소득한도액상향조정등이시행되고있다. 비교국가들중에서특별히스웨덴은코로나19로피해를가장크게입고있는요식업, 여행업등취약업종소상공인에게최대 50% 임대료를지원한다. 아울러, 스웨덴은실직자를위한적극적노동시장사업을확대하여임금보조민간일자리확대, 청년구직자를위한공공일자리확대등을추진하였으며, 한국도청년과노인등취약계층을위한공공일자리창출을추진하였다. 셋째, 코로나19의영향으로자금애로를겪는자영업자, 소상공인, 기업을선정하여대출을확대하였다. 사회적거리두기, 강제적영업중단, 도시봉쇄등으로영업활동을중단하거나감소하여자금애로를겪는자영업자에게대출을확대하였다. 또한, 소비감소와수출둔화로자금조달에어려움을겪는중소기업을위한대출을확대하였다. 정부는피해를입은자영업자와기업의대출지원을확대하기위해정책자금을융자하거나은행대출에대한정부보증비율을높이고, 금리를인하, 대출기간연장등의우대조치를시행하였다. 자영업자대출, 중소기업대출, 요식업 여행레저업 운수업등코로나19 피해심각업종특별대출, 혁신기업대출등이시행되었다.

107 제 3 장코로나위기대응과사회적자원배분 코로나 19 이후사회적자원의배분원리 앞서복지재원의사회적배분원리로잔여주의, 보족주의, 보편주의에대하여살펴보았다. 잔여주의는보편주의와마찬가지로인간욕구충족을위한국가의역할을강조한다. 그런데잔여주의는가족과시장을통해욕구를실현할수없는사람들을선별하여복지재원을배분하여야한다고주장한다는점에서특정범주에속하는모든사람에게복지재원을균등하게배분해야한다는보편주의와대조를이룬다. 보족주의는잔여주의와유사하게개인의복지는가장낮은사회적단위인개인과가족단위에서이루어져야한다고본다. 그러나보족주의는개인과가족단위에서욕구를충족하기어려운경우에상위단위인지역사회에서서로아는사람들간의연대의식을바탕으로욕구가충족되어야한다고강조한다. 코로나19 위기에대응하기위해비교국가들은직 간접적인소득지원과대출지원등을적극적으로활용하고있다. 직접적소득지원의경우코로나19 확진자와자가격리자의소득을지원하고, 임시휴직자의고용유지와소득을지원하며실직자의소득지원과일자리복귀를지원한다. 그리고아동돌봄부모에부모휴가급여지원등을시행한다. 이같은조치들은소득감소및상실의사회적위험에직면한보험가입자를선별하는것이필요하다. 즉, 복지수급자선별이필요하기때문에보편주의가아니라사회보험가입여부, 기여기간등선정주의원리를따른다. 다만, 사회보험사각지대에있는자영업자와비정규직그리고저소득가구의경우소득과자산을조사하는잔여주의원리에기초하여수급자를선정하여한시적으로소득을지원한다. 그러나코로나19 위기에대응하기위해소득지원을실시하는경우보편주의원리에기초하여사업을추진하기도한다. 독일의코로나아동보너스, 한국의 1차긴급재난지원금, 긴급돌봄지원, 통신비지원은인구학

108 100 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 적기준을적용하여사업을추진하였다. 특별히, 비교국가들중한국은보편주의원리에기초한소득지원이추진되었다. 주지하는바와같이, 1차긴급재난지원금이정부의선정주의결정 ( 소득분위 70% 이하가구 ) 과달리보편주의원리에따라전국민에게지급된것은총선을목전에두고여야정당들이득표를의식한비난회피정치의결과로이해될수있다. 하지만, 9월 2차재난지원금논의과정에서또다시긴급돌봄지원과통신비지원을보편주의원리에따라수급자를결정하는것을보면한국의정치권을중심으로보편주의원리에대한편향적사고가작동하고있다고할수있다. 보편주의는선이며, 잔여주의는악이라는이분법적사고는사회적으로바람직하지않은이데올로기적접근의결과이다. 전염병에감염될위험은누구에게나있으나, 전염병으로경제활동을중단하고생계의위협을받게되는것은집단별로평등하지않다. 코로나 19로전국민이육체적으로심리적으로고통을받고있지만, 사회 경제적위험은영세자영업자, 소상공인, 실직자, 비정규직근로자들에게집중되어나타나고있다. 이들은대개사회보험에가입되지않아사회보장의사각지대에놓여있는경우가많다. 소득상실과중단의사회적위험으로부터보호받기위해단기적으로정부의소득지원이필요하다. 이와함께이들이사회보험에가입하여수급권을지닐수있도록사회보험제도를개선하여사회보장제도의포괄성을높여야한다. 그리고산업별로보면, 코로나19로인한경제적피해는요식업, 여행레저업, 항공업등에집중되어나타나고있다. 경제적타격이가장높은산업을선별하여지원하는조치가필요하다. 사회적자원배분원리에서보편주의가능사가아니다. 잔여주의, 선정주의를적용하여사회 경제적위험에직접적으로노출되어사회적도움의손길이필요한사람들을선별하여시급하게지원하는정부의조치가사회권을실현하기위해바람직하다.

109 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS 제 4 장 코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 제1절초기아동기건강돌봄서비스의중요성제2절코로나19 와초기아동기발달제3절국외초기아동기건강및발달관리서비스제4절초기아동기돌봄서비스개선방안

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111 제 4 장 코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 13) 제 1 절초기아동기건강돌봄서비스의중요성 1. 초기아동발달기와건강 수태의순간부터 60개월까지의기간을의미하는초기아동발달기의건강에관한문제는인간의발달에있어서가장중요한시기 (Barker, 1998; Irwin, Siddiqi, & Hertzman, 2007) 라는점에서중점적으로살펴볼필요가있다. 이시기에는지각, 운동, 인지, 언어, 사회-정서및자기조절기술의순으로진행되는성숙의과정을경험하고기초역량을확립하게된다. 출생첫해는감각기능, 언어기능, 고등인지기능이빠르게성장하며 ( 그림 4-1 참고 ), 영아기의결정적시기를지나유아기로넘어가면서신체의발달속도는느려지지만꾸준히성장하는모습을보인다 ( 정옥분, 2002) 는점을통해이를확인할수있다. 또한이것은초기아동발달기에그치는것이아니라청소년기를비롯하여성인기의기술및학습습득에도영향을미친다는점에그중요성을가진다 (Black et al., 2017; Britto et al., 2017; Richter et al., 2017). 또한초기아동발달기는위험요인에대해특히민감한시기이다. ' 태아프로그래밍 ' 에의하면태내기에산모에게미치는환경은이후태아의평생동안의신체적및정신적건강에지속적인영향을미친다 (Barker, 1998). 이것은아동의신체, 사회와정서, 그리고언어와인지의발달은 13) 이연구는 정혜주외 (2019). 산모 영유아필수의료및건강관리서비스현황및효과성분석. 서울 : 사회보장위원회 의내용을수정 보완하고확장한연구임

112 104 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 아동의생물학적인요인과환경적요인의상호작용결과임을보여주는 것이다. 따라서초기아동발달기건강은산모, 신생아, 영유아건강을모 두고려하는것이중요하다. 그림 4-1 초기아동기성장발달 출처 : 하창만. ( ). 내아이도태어날땐아인슈타인처럼천재다, 다만.... 경향비즈. &med _id=khan 에서인출. 현재우리사회에서는이를위한다양한복지및의료지원제도가시행되고있다. 그럼에도불구하고초기아동발달기아동건강에다양한문제들이발생하고있다. 2018년부터 2019년까지주요신문기사 ( 동아일보, 조선일보, 한겨레, 경향신문 ) 를중심으로초기아동발달기아동건강문제와관련하여보도된내용들을살펴보면, 감염병, 합병증발생등과관련한신속한대응부재로인한신생아사망문제 ( 김양중 박기용 고한솔, ; 이정하, ; 정봉오, ), 국가예방접종사업시행에도불구하고무료로지원되는지의여부로구분됨에따라사회경제적지위에따른불평등심화가능성에대한우려등에관한내용 ( 김준일 박성민, 2019) 등이그것이다. 이러한상황은코로나19와함께격차사회가전면화하면서취약계층을중심으로더크게번지고있다.

113 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 초기아동기건강돌봄서비스의필요성 가. 초기아동기조기개입의중요성 태아기부터영유아기를포함하는초기아동기의발달과건강은이후삶의기틀이된다. 출생시나타난발달과건강의불평등은개입이없는경우연령이증가하면서더욱커지는경향이있다 (Hart & Risley, 1995). 이는출생당시의건강이다른아동에비해나쁘고, 부모의소득이적은경우건강에대한투자가낮으며, 주거및양육환경에서건강위험요인에대한노출이많기때문이다 (Case, Lubotsky & Paxson, 2002; Grossman, 1972). 또한사회적위험은발달 (Brooks-Gunn & Duncan, 1997; Duncan, Brooks Gunn & Klebanov, 1994; Haveman & Wolfe, 1995; Mc- Lanahan & Sandefur, 1994; Rose-Jacob et al., 2008; 강한나 박혜원, 2013; 곽금주 김정미 유제민, 2007; 박수진 김명순, 2010) 과건강 (Olson, Diekema, Elliott, & Renier, 2010) 에결정적인역할을한다. 산모및영유아가경험하는빈곤, 영양부족, 정서적돌봄의부족등은아동의신체적, 사회 정서적발달및인지능력발달에매우부정적인영향을미친다는점을통해이를확인할수있다. 뿐만아니라부모의소득, 교육수준, 직업등사회경제적지위의불평등역시미숙아, ( 초 ) 저체중아, 영아사망률발생등과높은연관성을가진다 (Condliffe & Link, 2008; Ermisch, 2008; Grossman, 1972; Olson et al., 2010). 이러한점에서초기아동발달시기는조기개입의혜택이극대화되는시기이다. 초기아동의성공적인발달을위해서는건강한양육이가능한사회적, 경제적, 신체적환경이마련되어야한다. 태내기및초기아동기에

114 106 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 조기개입을통해산모및태아에게적절한환경이주어지면발달의한계극복및잠재적변화가가능하다 (Black et al., 2017; Britto et al., 2017; Richter et al., 2017). 따라서출산전부모의안정적이고건강한환경에서부터출생후영유아의건강한성장과정을적극적으로돕는사회의조기개입이필요하다. 아동발달에있어조기개입프로그램은 (1) 아동의정서적 인지적능력향상과부모-아동관계개선, (2) 신체발달, 모성건강등건강관련지표의개선, (3) 아동의교육과정과결과의개선, (4) 범죄와 10대임신감소등의상당한효과가있는것으로나타났다 (Rutter, 2006; Glass, 1999). 이러한점에서조기개입을위한서비스설계및제공은아동과일차양육자모두의필요를고려하여이루어져야하며, 이들이경험하는다양한어려움을해결할수있도록지원하는것을포함할필요가있다. 또한아동발달은물론모성과가족의건강과웰빙에대한돌봄이모두제공되어야한다 (Black et al., 2017; Britto et al., 2017; Richter et al., 2017). 생애전반에서경험하는다양한차원의불평등이초기아동발달기의건강불평등에서시작되며, 이시기의건강불평등은부모의사회경제적수준에의해결정되기때문이다. 따라서초기아동발달기의조기개입을통해불평등을감소시키는것은매우중요하다. 나. 초기아동발달기보건의료체계역할강화의필요성 생애과정전반에걸쳐 건강한출발 (Healthy Start in Life) 을보장하기위해서는산모와신생아및영유아건강관리에대한사회적책임강조의필요성이제기된다 ( 황나미, 2008). 대부분의국가에서특히보건의료체계는아동발달을위한중요한창

115 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 107 구로산전및 3세미만의영유아에게도달하는유일한서비스이다. 따라서보건의료서비스는처음몇년동안가족과아동에게가장큰접근권을가진다 (Engle, Young, & Tamburlini, 2013). 또한보건의료인력은믿을만하고신뢰할수있는정보원으로간주되어초기아동발달서비스의소통자로서큰역할을한다 (Engle et al., 2013; Slemming & Saloojee, 2013). 소통자이외초기아동발달에서보건의료체계가수행하는역할은크게건강증진 (promotive care), 예방 (preventive care), 그리고치료 재활 완화 (cure care) 세가지이다 (Engle et al., 2013; Slemming & Saloojee, 2013). 특히세계보건기구의 PMNCH(The Partership of Maternal, Newborn, and Child Health) 역시초기아동발달을건강, 특히모자보건의영역에서인식하고있다 (WHO, 2011). PMNCH는 지속적이고포괄적인모자보건관리 개념틀에서초기아동발달그리고궁극적으로는산모와아동, 그리고그가족구성원이건강하게잘살아가도록하기위해서보건의료체계내의연계성을강조한다 (Kerber et al., 2007). 연계성은산전, 산후, 발달과정의시간차원과가정, 지역사회, 의료기관의장소차원에서이루어져야한다. 이에우리사회산모의건강과아동의건강한성장을확보하기위해서는보건의료체계역할의강화에대한논의가필요하다. 보건의료체계는아동의건강한성장을위한다부문양육서비스연계의핵심적인창구역할을수행 (Slemming & Saloojee, 2013) 하기때문이다.

116 108 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 제 2 절코로나 19 와초기아동기발달 1. 아동폭력등초기아동기발달저하의위험요소증가 생애초기 3년간학대나방임된아동이빈곤, 양육자의정신질환, 한부모, 엄마의낮은교육수준과같은위험요소에 6개이상부가적으로노출된경우, % 에서인지, 언어, 정서적발달에장애가일어난다는보고 (Barth et al., 2008) 는생애초기에아이들이맞닥뜨리게되는환경의중요성을환기하고있다. 이러한상황에서연일보도되는아동폭력과사망의뉴스는코로나19 상황에서아이들이집이라는공간에고립되고, 부모의스트레스가가중되면서더욱큰폭력에노출되고있음을보여주고있다. 세이브더칠드런 (Save the Children) 에서발표한보고서 (2020) 14) 에따르면, 코로나19 팬데믹이후아동은교육과보건에서소외되었으며심각한보호위기를겪고있는것으로나타났다. 특히코로나영향으로부모들이일자리를구하기어려워지고학교가문을닫으면서집안에서함께보내는시간이늘어나자아동학대빈도가늘어난것으로보인다고분석했다. 뿐만아니라, 빈곤층아동일수록교육소외가심화되고있는것으로드러났으며, 집안일등으로인해서여아가남아보다더욱교육에서소외되는것으로나타났다. 14) Protect A Generation: The impact of COVID-19 on children's lives. 세계보건기구 (WHO) 가코로나 19 의팬데믹 ( 세계적대유행 ) 을선포한지 6 개월만에발표되었으며, 세이브더칠드런의지원을받은총 2 만 5634 명의아동과가정 (11 세 ~17 세아동 8069 명과양육자등의성인 1 만 7565 명 ) 을대상으로한가장큰규모의글로벌설문조사이다.

117 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 109 표 4-1 The Impact of COVID-19 on Children s Lives 주요내용 아동 3 명중 2 명이봉쇄 ( 락다운 ) 기간중교사와연락하지못했고, 10 명중 8 명은학교가 휴교한뒤새로배운것이거의없다고응답. 코로나 19 로소득이절반아래로감소한가구의 93% 가보건서비스이용에어려움을겪고 있음 아동학대신고비율은코로나 19 봉쇄로인한휴교전 8% 에서 17% 로두배가량증가 남아 (43%) 에비해여아 (63%) 가집안일에더많은시간을보내고있다고응답 교육, 보건영양, 정신건강, 사회적안전망구축등에시급한투자가필요한것으로조 사됐다. 자료 : Save the Children. (2020). Protect A Generation: The impact of COVID-19 on children's lives. 그림 4-2 장소별아동학대 112 신고건수현황 자료 : 김종환. ( ). 집이무서워요.. 코로나 19 틈탐 아동학대 증가. 일간경기. 에서인출. 우리나라의상황도다르지않다. 그림 4-2 의 2020년 9월 24일경찰청자료에따르면올해 1월부터 8월까지약 8개월간아동학대 112신고건수는지난해동기간보다약 5%(461건 ) 증가한 1만159건이었다. 특히 3월과 4월, 5월을제외한 1월, 2월, 6월, 7월, 8월에아동학대신고가급증한것으로나타났으며, 아동학대로판정돼검거된건수는 3314건으로

118 110 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 나타나지난해 (2775건) 와비교하면 19.4% 가증가했다. 발생장소는올해가정내가 8452건으로약 83%, 그외학교등기타 ( 어린이집, 유치원, 학교, 학원, 보호시설등가정외장소 ) 가 1707건으로약 17% 를기록한반면, 작년동기간장소별아동학대신고건수는가정내 7515건과학교등기타 2183건으로나타났다. 가정내신고건수는늘어난반면학교등기타장소는줄어든것으로정리할수있다. 2. 공적돌봄의공백 이러한상황에서공적돌봄은오히려감소하여가정내스트레스를증 가시키고, 아동폭력을증가시킴으로써악순환의고리를이루고있다. 가. 공적돌봄의부재와가정내스트레스증폭 코로나19는여성노동자에특히가혹했다. 여성이대부분을차지하는대면서비스 돌봄노동일자리가직격탄을맞았다. 또학교같은공적돌봄서비스가중단되면서여성노동자가가정에서돌봄을전담하는구조가더욱공고해졌다. 한국여성노동자회의조사에따르면코로나19로가중된돌봄노동해결방법은 아이 ( 돌봄대상 ) 를집에남겨두고출근한다 는응답이 27.3% 로가장많았으며, 그밖에는재택근무 (11.6%), 연차사용 (7.9%), 휴직 (5.4%), 아이와함께출근 (4.5%), 사직 (2.1%) 이차지했으며, 가족돌봄휴가는 4.5% 에그쳤다. 이는 그림 4-3 을통해알수있다.

119 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 111 그림 4-3 코로나 19 로인한돌봄노동해결방법 자료 : 김미영. ( ). [ 코로나 19 로휘청이는여성노동자 ] 회사에선 실직 불이익 가정에선 돌봄독박. 매일노동뉴스 에서인출. 전국의유치원및초중고교이개학연기되었으며, 조사결과유아자녀를둔맞벌이직장인의육아공백은최대 90.4% 에달했다. 이에취업포털인크루트와알바콜이 2월24일부터닷새간 826명을대상으로 코로나 19에따른맞벌이직장인자녀돌봄실태 에대해긴급설문조사를진행한결과, 코로나19 이후육아공백을경험한비율은 76.5% 에달했다. 특히 유아 (4~7세) 자녀를둔맞벌이직장인에게서 90.4% 로가장높게나타났으며, 이어서 초등학생 (8~13세) 85.7%, 영아 ( 생후 ~3세 ) 75.8%, 중학생이상 (14세이상 ) 53.7% 순으로집계됐다이에따르면. 맞벌이직장인의육아공백부담감은최대 90% 이상에달한상황이며, 그들에게최대구원처는정부가아닌 부모님 이었다. 조사결과에따르면응답자의 36.6% 가친정및시부모님등의가족에게도움을요청하고있다고답한것으로, 맞벌이직장인 3명중 1명꼴에달하는것을확인할수있다 ( 오푸름, ).

120 112 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 나. 위기가정방문조사중단과조기발굴미비 돌봄의공백과실직등으로인한스트레스는당연히가정내의불안정으로이어질수밖에없다. 따라서위기가정을더빨리찾아내어돌봐야함에도오히려정부의정책은반대로움직였다. 일례로 2020년 3, 4월의경찰청아동학대신고건수는 2019년동기간의신고건수와비교했을때, 각각 13.9%, 17.2% 감소했다. 이는보건복지부는 2020년초 코로나확산을막기위해서 전국지자체에 ' 위기가정방문조사 ' 를중단하라는지침을내렸기때문이다. 이에 1월 ~3월사이위기가정현장조사건수는작년동기간과비교했을때 80% 가량감소했으며, 코로나19로인해개학, 개원이미뤄짐에따라서교직원이나의료진등외부신고의무자들의아동학대의심신고가큰폭으로감소한것으로나타났다 ( 박광렬, ). 방문조사중단에따라중단함에따라서, 예방보호시스템미비, 신고율감소, 그리고심각한아동학대사건이잇따라발생하고있다. 이는코로나유행이시작됨에따라서가정폭력이늘어날것을우려하여다양한신고제도를운영하기시작한여러유럽국가와대비되는행보이다. 이에여러전문가들은가정방문중지와온라인수업진행에따라서외부인의대면방문및확인이힘들어져아동학대관리사각지대가늘고있다는부분을계속하여우려하고있으며, 아동학대조짐을미리발견할수있는학대예방시스템을구축해야한다고제언했다. 이에코로나19 사태장기화로또다른사회적문제가되고있는아동학대를막기위한관심과대책이절실해지고있다.

121 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 113 제 3 절국외초기아동기건강및발달관리서비스 K-방역은확진률과사망률의감소에는성공적으로대응하였지만, 코로나19 방역의와중에희생되거나번아웃된사람들의삶까지챙겼는지에대해서는많은의구심을낳고있다. 이러한와중에교육격차와아동폭력, 가정폭력, 그리고비대면수업등이불러올사회적파장에대한많은고민과연구가진행되고있다. 그러나초기아동기발달은코로나19 상황의긴급대응체계를마련하기보다는일상적으로작동하는근간이되는체계를형성하는것이더욱절실한분야이다. 아동정책에대한종합적인수행과아동복지관련사업의효과적인추진을위한정책의수립과사업평가를목적으로하는아동권리보장원이출범한것이 2019년의일이며, 아동복지에관련된실질적거버넌스체계를구축하기위한아동복지법개정이 2020년 12월말에이루어졌다. 이러한상황들에근거하여영국, 스웨덴및독일의초기아동기건강및발달관리서비스를간략히살펴보고한국에대한시사점과함의를논의하고자한다. 1. 영국 : NHS 기반의 건강한어린이프로그램 영국의국민보건서비스 ( 이하 NHS) 는단일보험자방식 (Single-payer system) 으로정부가단일보험자가되어전국민을단일의료보험조직에가입시키고, 조세로이루어진정부의일반재정을기반으로모든국민에게의료서비스를저비용혹은무료로제공하는구조로구성되어있다 ( 김주영, 2008). NHS의재정은의회에의해구성된보건부 (Department of Health) 로부터주어지며 (Cylus et al., 2015), 운영은잉글랜드, 북아일랜드, 스코틀랜드, 웨일스에서각각독자적으로이루어진다 ( 라기태, 2016).

122 114 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 영국의산모및영유아관련서비스는 NHS 와지역사회를기반으로하 여시행되고있다 (Public Health England, 2018). 지원내용의전반적 인내용은다음 그림 4-4 를통해확인가능하다. 그림 4-4 영국의 NHS 내산모 영유아지원 자료 : 정혜주외 (2019). 산모 영유아필수의료및건강관리서비스현황및효과성분석. 서울 : 사회보장위원회. NHS에서는산모및영유아를대상으로산전및산후케어, 그리고국가아동검진프로그램등을통해의료적접근을제공하며, 그외종합적인관점에서건강한어린이프로그램 (Healthy Child Program: 이하 HCP) 을바탕으로여성및아동의건강및발달에대한지원을제공한다. 이중특히 건강한어린이프로그램 (HCP) 을중심으로그내용을살펴보도록하겠다.

123 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 115 HCP는기본적으로 모든부모와아동이삶을가능한한최선으로시작하기위해필요한지원에접근할수있어야하고, 성장과정에서건강과회복력을증진시키는데필요한지원을받을수있어야하며, 이를위해가장취약한가정을포함하여필요한사람들을위해추가지원을보장하는조기개입을제공해야한다. 는비전에기초하여제공되는프로그램이다. 즉, 0-5세까지지역사회내의모든영아및아동을방문하는건강방문서비스 (health visiting services) 인것이다. 2011년영국은건강과관련하여초기아동발달기의조기개입의중요성을인식하고, 이를위해건강방문사의수를증가시키기위한계획을수립하였다. 이과정에서 HCP를바탕으로이를구현하고자하였다 (Royal College of Nursing, 2017). HCP의목표는모든아동이완전한서비스제공을받게하는것이며, 구체적으로보편적인접근성, 추가적이고복잡한니즈에대한조기확인, 시기적절한건강방문서비스의접근을포함한다 (Public Health England, 2018). 방문간호사가핵심이되는이프로그램은모든아동에게건강및발달검진, 예방접종, 건강증진등을지도하며아동과부모의다양한필요를파악하고, 그에맞는적절한서비스에연결시켜준다 ( 강은진 이윤진 이민경 권용진 이상구, 2018). 즉, HCP는 0세에서 19세까지의아동의성장을위한전체적인프로그램이며초기아동시기의가정방문과 5세이후의학교간호를모두포함하여아동이성인이되는순간까지통합적인돌봄을제공하는프로그램이다. HCP는 접근법 을기반으로하여제공된다 접근법 이란 4가지수준에서 5가지주요한건강리뷰를통해아동의건강에큰영향을줄수있는 6가지의영역을해결한다는것이다. 4가지수준은지역사회, 보편, 보편플러스, 보편파트너쉽플러스로구분되는데, 지역사회

124 116 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 를중심으로보편적인서비스를모든아동에게제공하며추가적인지원이필요한아동에대하여보편플러스와보편파트너쉽플러스서비스를제공한다. 5가지건강리뷰는산전건강방문부터신생아리뷰, 6~8주의건강평가, 생후 1년리뷰, 생후 2년 ~2년 6개월시기의리뷰로영유아발달에있어중요한시기에건강을확인하는것이다. 이를통해부모와아동이신체적, 정신적으로건강할수있게하며, 사소한질병이나사고의위험에서보다안전하게하고, 결과적으로건강한상태로취학할수있게하는목표를이루고자하는것이본프로그램의목표이다 (Public Health England, 2018). 이는 그림 4-5 를통해확인할수있다. 그림 4-5 Healthy Child Program 접근법 출처 : Public Health England. (2018). Best start in life and beyond: Improving public health outcomes for children, young people and families: Guidance to support the commissioning of the Healthy Child Programme 0-19:Health visiting and school nursing services. London: Public Health England.

125 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 117 서비스인력이내용을보다구체적으로살펴보면다음과같다. HCP 내에서영유아에대한서비스를제공하는주체는크게건강방문사, 조산사, 아동센터, GP로구성되어보편적이고통합적으로제공된다. 이들주체를기반으로하여 HCP는앞서살펴본것과같이 1) 지역사회 (community) 수준, 2) 보편 (Universal) 수준, 3) 보편플러스 (Universal +) 수준, 4) 보편파트너십플러스 (Universal Partnership +) 수준에서이루어진다 (Public Health England, 2018; 김주미, 2017). 지역사회수준은 HCP의전반적인서비스제공이 NHS 재정을기반으로지역사회를중심으로제공됨을의미한다. 지역사회내에서서비스를위한인프라가구축되어있어야하며, 다양한범위의아동및부모를위한건강서비스를건강방문사 (Health visitors) 가방문하여연결시켜모든사람이접근하기쉽게만드는것이다 (Department of Health and Social care: 이하 DHSC, 2014). 보편적수준은모든아동이임신중에서부터학교를떠날때까지신체적, 감정적, 정신적으로성장할수있도록하는것을의미한다 (DHSC, 2014). 임신전의정보제공및교육을시작으로산전및산후관리, 0세에서 5세까지예방접종을포함한지속적인방문과관리가모든아동에게보편적으로제공된다 (Public Health England, 2018). 이과정에서산전검사및출산직후의검사, 예방접종등은주로조산사가담당하며, 이후건강방문사가지속적으로가정을방문하여아동및산모의신체적, 정신적건강을확인하고, 취약계층가정을파악하여 GP, 아동센터등과연결해주는역할을담당한다 (NHS Healthy Child Programme, 2020). 보편적플러스수준에서는건강방문결과장기적건강문제, 추가적인의료수요, 성건강에대한조언, 감정및정신건강에대한지원등특정한니즈가있을경우즉각적으로제공된다. 마지막으로보편적파트너쉽플

126 118 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 러스수준에서는가정에서추가적인지원이필요한경우지속적으로지원하는수준을의미한다 (Public Health England, 2018). 여기서 추가적인지원 이란복잡한문제가지속적으로발생할가능성이있는경우를의미하는것으로, 교육적문제, 약과음주의남용, 아동및청소년의정신건강문제, 청소년돌봄등의문제를포함한다 (DHSC, 2014). 보편적플러스수준과보편적파트너쉽플러스수준은산전, 건강한영양, 초기아동개입, 영유아정신건강, 부모의정신건강, 취약가정지원, 부모지원, safeguarding 8개의영역에서지원되며건강방문사, 조산사, GP, 아동센터의긴밀한협력을통해지원된다. 이는 그림 4-6 을통해확인할수있다. 그림 4-6 Healthy Child Programme 의체계도 출처 : NHS Healthy Child Programme. (2020). Sections 3 Pathways. Retrieved from

127 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 119 건강방문사를중심으로한 HCP 팀은임신중가정과연락을취하고, 증거기반스케줄에따라권고된대로모든아동과가정에게 HCP를제공하는역할을담당한다. 특히서비스에접근할가능성이가장적은사람들이 HCP의모든요소들을동등하게받을수있게하기위한적극적인후속조치가강조된다. 이와같은상황속에서 GP는진단검사 (screening), 감시 (surveillance) 및예방접종 (immunization) 프로그램등 HCP의특정측면을제공하며, 접촉시마다증거를기반으로적절한개입과의뢰등을통해건강을증진하는역할을담당한다. 건강방문사혹은가정간호사는시스템이다른서비스와이차진료의뢰가적절하게이루어지도록연결하는역할을담당한다. 이처럼건강방문사, 가정간호사, GP와아동센터 (Children s centres) 는 HCP가전반적인측면에서효과적으로수혜자들에게제공될수있도록의사소통, 감사및정보공유등을위한시스템을구축하는역할을한다는점에서중요하다 (NHS Healthy Child Programme, 2020). 한편, 영국의장애아동관련서비스는 1995년의장애인차별금지법 (Disability Discrimination Act) 과 2010년차별관련법을통합한평등법 (Equality Act) 에따라 NHS 체제를중심으로비장애인과동등하게제공되고있다 ( 윤태호, 2016). 1차의료는 GP, 근처 NHS 센터, 치과의사, 약사, 안경사등에의해지역사회를중심으로제공되고있으며, 특히 GP 를중심으로팀을구성하여제공되고있다 (Davies, 2013). GP는장애아동에대한조언, 검사, 치료, 처방, 예방접종등을제공하며, 특별한치료가필요할경우다른건강전문가와연결하는역할또한담당한다 (Davies, 2013). 영국장애아동에대한 2차의료는병원, 지역사회, 그리고아동 청소년정신건강서비스 (Child and Adoloscent Mental Health Services: CAMHS) 에서담당하고있다 (Davies, 2013). GP에의해서특

128 120 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 별한문제가발생하는경우 GP의의뢰로지역내병원을방문하여추가적인진료를받을수있다. CAMHS에서는아동의심리, 정신적문제를담당하며, 소아과의사를중심으로구성되는아동발달팀 (Child development team) 은물리치료사, 작업치료사, 언어재활사등과연계하여아동의필요에따라적절한치료프로그램을고안하고제공한다 (Davies, 2013). 3차의료는고도로전문화된서비스로서아동이매우복잡하거나희귀한질환일경우에 centres of excellence 라고불리는대형병원에서서비스가주로제공된다. 물론대형병원에서치료를받은이후에정기적인검사와치료는대형병원에서의조언을바탕으로거주지역병원에서받을수있는데, 이를공유돌봄 (shared care) 라고한다 (Davies, 2013). 영국은공유돌봄을통해장애아동가정의의료접근성향상을도모하고자하는체계를구축하고자한다 (Davies, 2013). 2. 스웨덴 : NHS 기반의아동보건프로그램 스웨덴의국민보건서비스는 사회서비스법 (Socialtjänstlag) 과 보건의료서비스법 (Hälsooch sjukvårdslag) 에기초하여운영된다. 스위스의국민보건서비스는, 모두에게평등한건강 을목표로스웨덴국민모두의필요에따라동등한서비스를이용할수있도록보장한다. 이를위한재원은조세를통해이루어진다 (Wettergren Blennow Hjern Söder Ludvigsson, 2016). 광역지방자치단체와기초지방자치단체는 보건의료서비스법 에의해업무를부여받는다 ( 배건이, 2019; 홍세영 박현숙, 2018). 광역지방자치단체는보건의료서비스의주요책임자로서, 모든스웨덴거주자에양질의보건의료서비스를제공하고, 보건의료에의평등한접근권을보장할

129 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 121 책임을가진다 ( 홍세영 박현숙, 2018). 즉, 실질적인보건의료서비스를제공하며주로일차의료를담당한다. 반면기초지방자치단체는노인및장애인의돌봄서비스및주거등추가적으로서비스가필요한이들에대한의무를가진다. 또한아동간호, 학교보건서비스, 노인과장애인간호, 장기정신질환자간호등보다구체적인대상자를중심으로서비스를제공한다 (Thomas & Hildingsson, 2015). 스웨덴 사회서비스법 제1장 ( 목표 )1조에서는 18세미만아동관련사안의경우이들에대한최선의이익을고려하여야하며, 아동의돌봄및치료역시가장최선의결정과조치가취해져야한다는아동에대한특별보호를규정하고있다 ( 배건이, 2019). 이와같은내용은보건의료에서도확인가능하다. 아래 표 4-2 의 보건의료서비스법 제5장 ( 운영 ) 제6조와 7조의내용이그것이다. 표 4-2 보건의료서비스법 제 5 장 ( 운영 ) 제 6 조와 7 조 제6조 ( 아동에관한특별의무 ) 아동에관한보건의료에있어서는아동의이익이최우선적으로고려되어야한다. 제7조아동의부모, 또는아동과함께상시거주하는다른성인이다음과같은조건에처한경우아동의보건의료관한정보, 조언및지원은특별히고려되어야한다. 1. 정신적손상을당했거나정신적기능장애가있는경우. 2. 신체적으로심각한질병이나상해가있는경우. 3. 알코올중독또는기타중독성이있는경우. 자녀의부모또는상시거주하는다른성인이예기치않게사망한경우에도동일하게적용한다. 출처 : 배건이. (2019). 아동보건의료법제개선방안연구. 스웨덴은정부산하기관으로아동옴부즈만 (Barnombudsmannen) 을 둠으로써아동의권리를보장하고있으며, 여기에는아동의건강권이포 함된다. 그외에도스웨덴보건복지위원회 (the National Board of

130 122 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 Health and Welfare) 는 2014년아동보건서비스에대한새로운가이드에따라국가아동보건의료프로그램을개발및시행하고있다. 스웨덴의아동보건프로그램 (the National Child Health Care Programme) 목표는아동의신체적, 정신적그리고사회적건강이최고수준에도달하도록기여하는것으로, 이를위해아동의건강과발달을증진시키고, 질병을예방하며, 아동의성장 ( 건강및발달포함 ) 에미치는결정요인을파악하고관련조치를취하는방식으로이루어진다. 이를위해서는단순히아동만을대상으로서비스가제공되는것뿐만아니라부모에대한개입까지도포함된다. 이에기초하여스웨덴에서는아동보건의료서비스가 0-5세아동에게무료로건강검진, 건강가이드, 예방접종, 부모지원등의서비스가제공되며, 팀으로구성된간호사와의사에의해제공된다. 해당서비스는영유아의 99% 이상이이용하고있다. 이를통해영유아에대한보편지원이활성화되어있음을확인할수있다 (Wettergren et al., 2016). 구체적으로제공되는서비스를살펴보면다음과같다. 아동보건의료프로그램은총세가지영역으로구성되어있다. 첫번째는모든아동에게제공되는서비스이다. 건강및발달관리, 건강증진 ( 라이프스타일, 생활환경, 상호작용등 ), 부모지원, 지역사회아동및부모활동프로그램정보제공, 예방접종등으로이루어진다. 첫번째영역은모든아동이필요할때받을수있는서비스를포함하며, 두번째영역에서추적관리를통해추가관리가필요한아동에대한안전및위험요인에대한심층적인파악, 건강상담, 추가부모지원, 부모우울증 ( 산후우울증포함 ) 상담등을포함한다. 세번째영역이포함하는것은보다전문적인서비스로, 아동과부모 ( 또는돌봄자 ) 에대해사회서비스, 유치원또는이민국등과협력하여제공된다. 대부분의서비스는개별아동과부모가아동건강센터

131 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 123 에방문하는것을기본으로하며, 필요한경우아동건강센터의간호사가가정을방문하는형식을띄기도한다. 영유아건강관리가주로이루어지는곳은지역아동건강센터 ( 이하 BVC) 이다. BVC는 0~5세영유아를대상으로이들의건강및발달모니터링을위한간호사를연계하는역할을담당한다. 지역 BVC에서는보건의료서비스뿐만아니라영유아상담, 가족지원서비스등사회서비스전반을통합적으로제공한다는점에서특징적이다 ( 배건이, 2019). 지역 BVC가제공하는서비스를이용하기위해서는개별적으로접촉해야한다. 즉, 분만이후부모가광역지방자치단체웹사이트에서 BVC를확인후연락하여상담일정을잡아야한다는것이다. BVC에는간호사이외에도자치단체에소속된소아과전문의가상주한다. 그외에도심리상담사, 영양사, 그리고언어치료사등이협력하기도한다. 다양한전문인력의협력에기초하여영유아는센터에서무상으로건강검진과예방접종서비스, 일반건강관리, 구강관리, 심리상담등을비롯하여부모상담및교육등에대한서비스도함께제공받는다 ( 배건이, 2019). 영유아가출생후 BVC로연계되면, 이들에게일정시기 ( 신생아, 8개월, 1세총세시기 ) 에걸쳐가정방문이이루어지게된다. 먼저모든신생아에대해태어난지수일내가정방문이이루어진다. BVC의간호사가아동의출생신고서 (FV2) 를받으면, 각가정에연락해서방문하게된다. 이때부모가모두참여가능한때에방문하게되며, 만약부모가시간을내기어려운경우, BVC에연락후다시가정방문일정을잡도록한다. 또한아이가태어난지한달내에무조건가정방문을최소 2회받아야하는것을원칙으로한다. 미숙아또는다른문제로인해출생후입원을했던아동의경우에는생후한달이내에가정방문을받아야한다. 이때가

132 124 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 정방문간호사의역할은 BVC 및아동보건의료프로그램에대한정보를전달하는것이다. 또한신생아건강검진도함께진행한다. 검사내용은신생아의전반적인건강상태, 움직임패턴, 그리고눈맞춤등을살펴보며, 귀뒤, 손톱, 피부주름등모든부분에대한피부검사까지면밀하게이루어진다. 그외에도배꼽검사 ( 감염검사 ), 눈검사, 체중검사, 머리둘레검사등을비롯하여결핵또는 B형간염예방접종이필요한지여부도확인한다. 이과정에서간호사가첫번째방문을통해추가관리가필요하다고판단하는경우에한해가정방문이 1~2회더추가된다. 소득수준이낮거나생활조건이어려워서추가지원이필요하다고판단되는경우에는간호사가일주일에한번정기적으로방문하게된다. 이때영유아이외에도부모지원이함께이루어지며, 사회서비스를받는가정일경우이와연계하여각가정에최적의형태로지원을제공한다. 이를가능하게하기위해 BVC에서파견된가정방문간호사는아이의필요와육아에대한지원을담당하며, 의사, 심리학자, 사회학자등과협력하여부모건강및생활조건에대한상담을제공할수있도록한다. 두번째가정방문은출생 8개월때다시이루어진다. 이때에는주로부모와함께아동의건강과발달, 양육방식, 양육자역할, 아동안전, 일상생활등에대해이야기를나눈다. 마찬가지로필요하다판단되는경우추가방문이이루어진다. 아동이만 1세가되면아동을양육하는부모에대한지원, 아동질병에대한지원, 그리고가족내상호작용평가등의내용으로가정방문이이루어진다. 이때간호사의역할은이야기를하는것보다부모또는양육자의이야기를최대한많이듣는것중요하며, 이를통해아동의신호나일상생활을둘러싼환경을파악해야한다. 만약추가지원이필요하다고여겨질경우재방문및다른사회서비스또는전문가와의연계를통해전문서비스를제공한다.

133 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 125 BVC에서건강검진및발달검사결과소아과전문의또는심리학자에의해장애진단을받은아동의경우아동및청소년재활센터로연계된다 (Wettergren et al., 2016). 연계된아동은아동및청소년재활팀에의해전문지원을받는다. 이를통해장애아동들이개인목표를설정하고, 일상적인활동에참여할수있도록도우며, 부모들이장애아동을돌볼수있도록지원할뿐만아니라궁극적으로장애아동과그가족이지역사회활동에참여할수있도록하는것으로목적으로한다. 재활팀은아동신경학및재활전문의, 전문간호사, 심리학자, 물리치료사, 언어치료사, 사회복지사등으로구성된다. 전문인력들의협력적연계서비스제공이가능하도록아동복지센터, 유치원, 학교, 일차보건의료센터는물론정신의학팀, 사회복지서비스, 그리고지방정부등역시긴밀하게협조한다 (Wettergren et al., 2016). 이렇게구성된재활팀은장애아동과그가족이필요로하는서비스를파악하고, 어떤개입또는치료가필요한지결정하는역할을한다. 또한해당장애아동에적합한재활계획을세움으로써장애아동이일상생활을영위할수있도록건강, 능력 (abilities), 기술, 그리고역량을발달 강화하고자한다. 필요에따라장애아동의부모에게장애아동이받을수있는사회서비스에대해정보를제공하기도한다. 3. 독일 : NHI 기반의통합적서비스 독일의건강보장체계는공보험 (GKV: Gesetzlicher Krankenversic herung or SHI: Statutory health insurance) 와사보험 (PKV: Privat er Krankenversicherung) 의이중구조로구성되어있으며, 2009년부터독일에거주하는사람은누구나의무적으로가입해야한다 (Expatrio, 2021).

134 126 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 아동에대한관리는검진을중심으로영유아의연령별로이루어지는데, 이는아동의신체적 정신적장애를조기에발견하기위함이다. 신생아기부터만 6세까지모든영유아및학동기아동을대상으로시행되는 영유아및학동기아동표준검진 은총 10단계에걸쳐실시되며아동의장애를조기발견하기위한의사의검진과정기예방접종을실시한다 ( 신손문 최병민 최지은, 2017). 영유아일경우첫 2회는일반적으로분만의료기관에서이루어지며, 그이후는소아과에서진행된다. 특히독일에서소아과는 12세미만아동의건강을관리하는데있어서중요한역할을한다 (Ehrich Grote Gerber-Grote & Strassburg, 2016). 분만직후에는의사또는조산사가아기를대상으로 U1 또는아프가검사 (AFGA Test) 를실시하여아기에게집중적인치료가필요한지여부및선천적결함 ( 예심상과폐모니터링, 복부및직장검사등 ) 여부를확인하기위한검사를실시한다. 아기가태어난지 2~10일이지난후병원에서두번째검사 (U2) 가실시된다. 주로대사장애검사를중점에두고있으나, 그외에도호흡기능, 심장박동, 피부색, 소화장애, 생식기, 골격및신경계검사도포함한다. 또한출생후병원에서퇴원하면바로소아과의사 (Kinderarzt) 를예약하고, 이를통해고관절초음파검사, 운동반사및언어결함검사, 권장예방접종및자녀의전반적인발달상태모니터링등의모든추가검사를처리한다. 소아과에서이루어지는진단과치료는건강보험에의해보장됨에따라무료로제공된다 (Ehrich et al., 2016). 치료에는심리치료, 물리치료, 언어치료및작업치료가포함되며, 관련치료를위해서따로일반의 (GP) 의추천없이도접근가능하다 (Ehrich et al., 2016). 독일에서소아과의사가전문의임과동시에일반의 (GP) 로간주되기때문이다 (Ehrich et al., 2016). 그결과아동과관련하여문제가발견되는즉시지연없이추가진료연계가가능하다.

135 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 소결 영국과스웨덴, 독일에서는통합된형태의영유아서비스가아동과부모를대상으로제공된다. 서비스를제공하는인력은한의사, 간호사, 정신건강임상의, 사회복지사, 영양사, 조산사, 심리상담사, 언어치료사등으로다양하다. 영국과스웨덴에서는재활및치료등전문지원과의연계성이높고가정방문서비스가건강보험과연계되어있다. 이러한특성을한국과비교하여 표 4-3 에나타내었다. 다른국가들의경우지역사회기반의건강센터에서다양한의료인력이협력하여신생아와영유아건강을관리하지만, 우리나라의경우병원을중심으로의사가주로의료서비스만을전달한다. 다양한의료인력이협력하는경우, 의료서비스는물론재활, 심리상담이함께제공되며, 스웨덴의경우돌봄등의사회서비스까지연계하는형태로제도가마련되어있다. 그러나생애주기별, 그리고전문지원과의연계성이높은해외와달리우리나라의경우특히전문지원서비스로의연계성이매우낮았다. 더하여가정방문을통한건강과건강에영향을미치는여러위험요인에대한관리가이루어지는반면, 우리나라의경우국민건강보험제도는가정방문을통한신생아및영유아건강관리를지원하지않는것으로나타났다.

136 건강보장체계 NHS NHI 국가영국스웨덴독일한국 1) 지원대상아동 / 부모아동 / 부모아동 / 부모아동 전문지원연계성높음 높음 낮음 낮음 -4) 7) 의사 표 4-3 건강보장체계내국가별건강보장체계내영유아지원서비스 128 서비스 the Healthy Child Programme (HCP), CAMHS3) 아동보건프로그램 (the National Child Health Care Programme) (Barnhälsovårdens nationella program) 영유아및학동기어린이표준검진 서비스지원연령 0 세 0 세 (MIECHV) 신생아기 ~ 만 6 세 ( 영유아및학동기어린이표준검진 ) 지원장소 ( 식품영양국지역사무소, WIC 클리닉 ) ( 건강센터 (3,050 개소 /2019 년 ) (HCP) (CAMHS) 서비스제공인력 ( 일반 ) 건강방문사, 조산사, 간호사, GP 간호사, 소아과전문의, 심리상담사, 영양사, 언어치료사등 첫 2 회분만의료기관 ( 의사또는조산사 ) 이후소아과의사

137 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 129 건강보장체계 NHS NHI 국가영국스웨덴독일한국 1) 129 전문지원제공장소 ( 재활및치료 ) 1 차의료 : GP, NHS 센터 2 차의료 : 병원, 아동청소년정신건강서비스 (CAMHS) 3 차 : 대형병원 거주지역병원 ( 공유돌봄 ) 아동및청소년재활센터 소아과 ( 심리치료, 물리치료, 언어치료, 작업치료 ) 전문지원제공인력 ( 재활및치료 ) 아동발달팀 ( 의사, 물리치료사, 작업치료사, 언어재활사등 ) 재활팀 ( 재활전문의, 전문간호사, 심리상담사, 물리치료사, 사회복지사 ) 심리치료, 물리치료, 언어치료및작업치료연계가능 가정방문서비스의건강보장체계연계여부 O O O X 자료 : 정혜주외 (2019). 산모 영유아필수의료및건강관리서비스현황및효과성분석. 서울 : 사회보장위원회.

138 130 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 제 4 절초기아동기돌봄서비스개선방안 건강돌봄중심의초기아동기발달개입의필요성과중요성에대하여살펴보았으며, 특히코로나19 상황에서이러한필요성이더욱강화되고있음을확인하였다. 그리고영국, 스웨덴, 독일의사례를우리나라상황과비교하여한국의초기아동기건강돌봄서비스의한계를살펴보았다. 이러한분석을기반으로코로나19 이후시대에요구되는초기아동기돌봄서비스의개선방안을제시하고자한다. 1. 산모 영유아방문간호서비스확대를통한전문적건강관리 사각지대를최소화하고여성의신체및정신건강보장성을강화하기위해서는첫째, 산모및영유아를대상으로 서울아기건강첫걸음사업 등방문간호기반의전문적 (professional) 건강관리서비스확대가필요하다. 방문간호사업은이용자들의서비스에대한접근성을높임으로써기본적인건강관리는물론필요한건강관리서비스를파악하고지원을받을수있다는점에서중요하다. 둘째, 이러한방문간호사업은모든산모및영유아를대상으로하는보편서비스로설계되어야한다. 초기아동발달기는건강의시작점인동시에불평등한출발이이루어지는시기라는점에서조기개입의필요성이높은시기이다. 이시기의차별적인의료서비스접근성이건강불평등을더욱악화시켜미래의사회적비용을증가시킬수있으므로보편적형태로마련하는것이알맞다. 셋째, 가정간호서비스를효과적으로확대하기위해서는간호사중심의지역사회전문인력양성및인력확보가필요하다. 현재산모와영유아를대상으로이루어지는공적이고전문적인건강관

139 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 131 리서비스는서울시의 서울아기건강첫걸음사업 이유일하다. 이와같은상황에서최근정부는 임산부 영유아방문건강관리사업 이라는명칭으로전국수준에서이사업을확대하기로하였다. 해당사업은자치구보건소를기반으로이루어지는생애초기지역사회보건사업으로, 모든영유아의 공평한출발 을보장하기위한 조기아동기건강발달프로그램 으로이해가능하다. 임신부터출산, 그리고태어난아기가만2세가될때까지간호사의가정방문을핵심전략으로하여이루어지며, 엄마모임, 사회복지사의도구적지원과심리사회적지원활동, 연계조직의서비스를포괄한다. 임산부가산전, 산후에겪는사회적, 심리적어려움에대처하고부모가양육역량을강화할수있도록보편방문 ( 산후 4주 ~6주이내 ), 지속방문 ( 산전 ~ 만 2세 ), 엄마모임, 연계서비스등을제공하며, 아동에게최선의건강발달이이루어질수있도록다양한노력을기한다. 중요하게는산후우울을예방할수있는방안이마련되어있다. 해당제도의경우간호사의주도하에지속방문가족을대상으로유사한유형의가족들을매칭시켜진행하고있다. 이를바탕으로여성들은지역사회와관계를형성하고, 상호작용함으로써사회적으로고립되는현상을막을수있다. 또한해당사업은스웨덴사례와같이보편서비스지원을중심으로하되추가지원이필요한집단에대해지속방문이이루어지고있다. 이와같이현금급여와달리서비스지원중심의현물급여는공공성, 즉사회적가치를실현하는데적절한형태로파악된다. 취약계층에게서비스를직접제공함으로써이들이사회적으로누락될위험을제거하는데용이하기때문이다. 현물급여는선별적급여와보편적급여로구분된다. 선별적급여는해당기준에부합하는대상자에게서비스를제공함으로써이들에게필요한지원을표적화하는것이가능하다는점에서긍정적이다. 그러나정확한대상자를발굴하기위한관리 운영에어려움이존재하며, 이에실

140 132 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 패할경우사각지대를양산할가능성이존재한다는문제점을가진다. 이에반해보편적급여는대상을파악하는선정과정이생략된다는점에서효율성을가지며, 욕구를가진사회구성원이누락될위험이거의없다는점에서긍정적이다. 그러나모든대상자들에게서비스를제공하기위한인프라및운영을위한높은비용부담이존재한다 ( 이현주 김진 John Hudson Stefan Kühner 전지현, 2018). 해당사업과같이보편및추가지원이연계되는경우, 각접근의단점을보완할수있어보다효과적일것으로판단된다. 2. 영유아건강검진및치료연계마련 영유아건강검진과치료를연계하는것역시중요하다. 첫째, 부모문진방식이외에직접적인의사검진방식의가이드라인이마련되어야한다. 둘째, 건강검진이후건강관리가연계되어야한다. 셋째, 이역시방문서비스와연계되어야한다. 영유아건강검진은아동건강과관련하여치료및관리시기를결정짓는데있어서중요한역할을한다. 그러나현재부모의문진을바탕으로신체계측에서그치는경우가대부분이다. 영유아건강검진이형식적으로이루어지고있으며, 건강문제발견시이를치료하거나완화할수있도록하는서비스와연계가필요하다. 그러나우리나라의경우앞서살펴본것과같이영유아건강검진이신체적발달위주로이루어지고있으며, 영유아의정서적, 인지적발달에대한검진등건강검진이후서비스와의연계가매우제한적으로이루어지고있다. 특히장애가있는아동이영유아건강검진을받을경우이들에대한별도의검사또는연계가이루어지는부분은찾아볼수없었다. 이러한점에서발달장애의경계선에있는

141 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 133 아동, 그리고장애아가있는아동에대한지원이미흡한것을확인할수있다. 장기적으로는영유아건강검진을위한방문서비스를확대시켜야할것이다. 현재이용자들은대부분영유아건강검진과관련한예약에어려움을경험하는한편, 가정방문을통한건강검진을희망하기도하였다. 이는아이를데리고나가는것이어렵다는점, 그리고아이를외부로데리고나갔을때발생할수있는 감염 또는 전염 에대한걱정때문이었다. 뿐만아니라처음아이를키워보는상황에서건강한성장이가능하도록 집안환경 이잘조성되었는지등환경전반에대한진단이이루어졌으면하는바람에서등장한요구사항이었다. 추가로사회서비스연계도가능할것이다. 이는서울아기건강첫걸음사업의사례를통해서도긍정적인가능성을생각해볼수있다. 해당사업은방문간호사와함께사회복지사가주사업인력으로역할하고있다. 방문간호사또는보건인력은사회복지사를지속방문대상가족에게사업팀의일원으로소개한다. 사회복지사는간호사가근무하는장소와동일한곳에서근무하는것을권고하며, 간호사 6명당 1명정도가배치된다. 지속방문대상가족의경우 2~3회차방문시에동행방문을하며, 이자리에서사회복지욕구평가가이루어지게된다. 이때사회복지사는지속방문대상가족이겪고있는삶의고통과스트레스문제를극복하도록돕는전문가역할을수행하게된다. 그리고필요한경우도구적인지원 ( 주거문제, 보육, 지역사회지원프로그램에의연계등 ) 과심리사회적지원 ( 단기개입등 ) 을하게된다. 이는특히초기아동발달을보장하는형태로작동할것으로예상된다.

142 134 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 3. 커뮤니티케어기반의산모 영유아건강다부문협력체계구축 영유아의성공적인발달과건강한성장을위해서는궁극적으로다양한사회부문으로부터제공되는돌봄서비스가제역할을수행하는것이중요하다 (Black et al., 2017; Britto et al., 2017; Richter et al., 2017). 다시말해, 산모와영유아의건강의유지와증진은궁극적으로는의료비지원을넘어보건의료서비스및돌봄전반의사회서비스의통합적설계가필요하다. 이를위해앞서우리는전문적건강관리, 돌봄지원, 그리고건강관리서비스내연계성등의필요성을설명하였다. 여기에서는마지막으로이것이잘작동하도록하는체계 (system) 의마련이어떻게되어야하는지살펴보았다. 이때에는커뮤니티케어기반의다부문협력체계를구축해야한다. 산모 영유아건강관리지원차원에서커뮤니티케어란, 지역사회를중심으로산모및영유아의니즈및지역특성에맞는적합한의료서비스및지원을제공하고, 추가건강지원이필요한산모및영유아집단에대해조기에개입함으로써이들의건강권을보장하는것으로정의할수있다. 보건의료서비스는초기아동과그가족에가장큰접근권을가진다. 보건의료체계는이를적극활용하는것이필요한데, 특히창구역할을수행하는것이중요하다. 이는보편지원-추가지원 -전문지원연계체계를구축할때보다효과적일것이다. 앞서살펴보았듯이스웨덴은보편지원부터전문지원까지체계적인연계가이루어지고있는대표적인사례이다. 모든산모와아동건강관리서비스를생애주기에따라연계하는한편, 이들에대한보편지원을중심으로체계가마련되어있다. 특히아동건강센터를중심으로아동은물론이들돌봄자에대한건강관리가이루어진다. 구체적으로건강및발달관리, 건강증진 ( 라이프스타일, 생활환경, 상호

143 제 4 장코로나 19 와돌봄서비스 : 초기아동기건강돌봄서비스사례 135 작용등 ), 부모지원, 지역사회아동및부모활동프로그램정보제공, 예방접종등으로서비스가구성된다. 주목할점은건강관리과정에서추적관리를통해추가및전문관리가필요한아동을발굴한다는점이다. 아동에대한안전및위험요인에대한심층적인파악, 건강상담, 추가부모지원, 부모우울증 ( 산후우울증포함 ) 상담등을통해이루어진다. 모든아동은필요에따라추가적인서비스를받을수있다. 보다전문적인서비스는다부문협력을기반으로제공된다. 아동과부모 ( 또는돌봄자 ) 에대해사회서비스, 유치원또는이민국등이협력하여필요서비스를지원한다. 이때에대부분의서비스는개별아동과부모가아동건강센터에방문하는것을기본으로하며, 필요한경우아동건강센터의간호사가가정을방문하는형식을띄기도한다. 스웨덴과달리아동건강센터가별도로존재하지않는우리나라의경우올해부터전국에확대시행되는임산부 영유아방문건강관리사업을활용하여서비스를연계할수있을것이다. 이때간호사가핵심역할을수행하되해외사례와같이의사, 간호사, 약사, 영양사, 물리및작업치료사, 임상심리사, 언어재활사, 청능사, 장애인재활상담사등다양한영역의보건의료인력들이팀을구성하여협업하는것이중요하다. 뿐만아니라산모와영유아의다양한문제와욕구를해결하기위해서는지역사회내가용자원을활용하여체계적이고통합적인서비스가제공되어야하므로이는보건인력뿐아니라사회복지인력과의협력이함께이루어져야함은물론이다. 이때에우리나라산모와영유아의건강이보장되고, 궁극적으로는형평의수준에도달가능할것이다.

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145 사람을생각하는사람들 KOREA INSTITUTE FOR HEALTH AND SOCIAL AFFAIRS 제 5 장 사회보험재구조화방안 제 1 절사회보험재구조화의필요성 제 2 절사회보험제도별적용상한계 제 3 절사회보험재구조화방안

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147 제 5 장 사회보험재구조화방안 제 1 절사회보험재구조화의필요성 코로나위기극복이후에우리사회에예상되는가장큰충격중하나는디지털사회로의빠른진입과불안전고용내지실업의증대로예상된다. 이에따라소득의불안정과격감의충격이개인의생활에야기하는위기의양상은훨씬더빈번하고심대할것으로예상되고있다. 실제 2020년코로나19에의해야기된강도높은사회적거리두기정책의결과고용보험의한계가명확히노정된상황에서 전국민고용보험 의필요성이사회적으로부각되었다. 문재인정부는전국민고용보험의실현을약속하고이에대한추진계획을공식적으로발표한바있으며, 그일환으로집권여당주도로고용보험법을일부개정하여첫단추를꿰기도하였다. 그러나비단고용보험만의문제가아니다. 산재보험역시코로나19 위기로인하여그기능의결함이드러났다. 고용보험과마찬가지로근로의종속성이명확한경우만가입이가능하게되어있는산재보험제도도고용보험의적용대상확대의과정에서함께다루어져야한다는주장이힘을얻고있다. 그렇다면다른사회보험은문제가없는가하는질문을던질필요가있다. 왜냐하면기본적으로우리나라사회보험제도의근간이고용관계를중심으로확립되어있기에국민연금이나국민건강보험제도의가입자격부여와이에따른보험료납부의기제가매우불안정한측면이있기때문이다. 이는두제도에서광범위한사각지대가존재하는것으로표출되고있다. 따라서고용보험의가입자격에대한기준을고용중심에서소득중

148 140 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 심으로전환한다면차제에전체사회보험의가입자격부여체계를함께개혁할필요가있다. 코로나가바꾸어놓은노동시장의변화에서부터이후디지털혁명의속도가더욱빨라지고 AI기술이보편화되는사회로갈수록현재처럼고용관계를중심으로한기존의사회보험체계의지속가능성은더욱떨어질것이란예상을하는것은결코과도한우려라할수없을것이다. 따라서차제에일하는사람이라면모두가가입하고결국은사회적위험이발생하였을때그누구도제외되지않고그혜택을볼수있도록사회보험체계를근본적으로바꿀필요가있고고용보험에대해개혁을하는지금이적기라고할수있다. 그런의미에서 전국민고용보험 의아젠더를차제에 전국민사회보험 으로바꾸어접근할필요가있다. 본연구에서는이러한인식하에우리나라의대표적인 4대사회보험인고용보험, 산재보험, 국민연금, 국민건강보험등이고유하게갖고있는한계를점검하고팬더믹시대가몰고올사회적변화에대해사각지대나예외지대없이급여대상이될수있도록우리나라사회보험체계를어떻게재정비내지재구조화할것인가에대한해법을모색하고자한다. 물론이러한사회보험체계의전체적인개혁은상당한사회적논의를요구하며, 때로는상당한사회적갈등을초래할수도있다. 아울러실행과정상연관된제도및조직의변화가초래되므로단기적으로구현될수없다는것도인식해야한다. 그렇지만, 이후의실현과정상의과제들이매우현실적으로고려되고정치권이나행정당국에의해정치하게접근되어야함을전제하면서도적어도이론적으로전국민사회보험의설계를기안하고이를가야한목표로삼는공감대형성은가장필수적인초기과정의작업이아닐수없다.

149 제 5 장사회보험재구조화방안 141 제 2 절사회보험제도별적용상한계 1. 제도별사각지대의일반적현황 고용보험은노동을통해소득을올리고있는모든이들에게실업에대응하는제도로서기능해야함에도불구하고, 2020년 8월현재전체취업자의 43.8% 가어떤이유에서든고용보험으로인한급여를받을수없게되어있다. 특히이는제도권내의사각지대인실질적사각지대와제도자체의결함으로발생하는법적사각지대로나뉘는데, 각각전체취업자의 12.0% 와 31.8% 수준을보이고있다. < 표 5-1> 고용보험사각지대현황 ( 현재 ) ( 단위 : 천명, (%)) 비임금근로자 고용보험적용제외 고용보험미가입 임금근로자 공무원등 고용보험가입 취업자 6,639 (24.5) 1,970 (7.3) 3,247 (12.0) 1,436 (5.3) 13,793 (50.9) 27,085 (100) 법적사각지대 실질적사각지대 공무원등은공무원, 교육, 별정우체국직원. 고용보험적용제외는고용보험에가입하지않으면서 5 인미만농림어업, 가사서비스업, 65 세이상, 주당평균근로시간이 15 시간미만인단시간근로자 (3 개월이상근속한근로자제외 ), 특수형태근로에종사하는근로자임자료 : 통계청. ( ) 년 8 월부가조사경제활동인구조사근로형태별부가조사결과. 통계청보도자료. bm ode=read&aseq= 에서 인출. ; 장지연. (2021). 고용안전망강화, 성과와과제, 제 5 차포용국가포럼발표문. 에서재인용. 산재보험의경우는 1964 년 500 인사업장을대상으로처음도입한이 후 60 년가까이되는역사를통해그적용대상이확대되어왔지만, 여전히 제도적으로사각지대로남는법률적사각지대와제도내에서실제적용

150 142 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 이되지않는실질적사각지대가존재한다. 법률적사각지대의대표적인형태로는여전히임의가입자로분류되고있는농어업 임업에종사하는 5인미만의사업장근로자, 중소기업사업주, 전속성이없는특수형태근로종사자등이있다. 그러나실질적사각지대로서전속성이인정되어의무가입대상자인특수형태근로종사자라고하더라도본인의적용예외신청에따라적용대상에서배제됨으로써실제적인사각지대로남는경우가대표적이다. 이들규모에대한추정이쉽지않으나, 특수형태근로종사자에대해대표적인직종인보험설계사등대표적인 9개직종에대한추정결과를보면전체의 15.25% 에불과하다. < 표 5-2> 특수형태근로종사자규모대비산재보험적용률 ( 기준 ) ( 명, %) 직종추정규모 1) (a) 입직자수 (b) 입직률 (b/a) 적용자수 (c) 적용률 (c/b) 보험설계사 436, , , 학습지교사 69,000 44, , 골프장캐디 35,000 29, , 건설기계조종사 3) 133,000 3, 택배기사 52,511 17, , 퀵서비스기사 2) 170,000 18, , 대출모집인 11,596 7, , 신용카드모집인 11,955 13, , 대리운전기사 2) 110, 합계 1,029, , , 주 : 1) 추정규모 는직종별협회및단체의통계자료를근거로추산된것임. 2) 퀵서비스기사 와 대리운전기사 는전체종사자중고용노동부고시 호에따른전속성인정기준에해당되는경우에특고로인정. 3) 기존에콘크리트믹서트럭만특고로적용되다가 2019 년 27 종건설기계조종사로확대됨. 자료 : 박은정. (2020). 플랫폼노동자와고용 산재보험제도. 법학논집. 25(2). pp

151 제 5 장사회보험재구조화방안 143 다른자료로윤준병의원실이근로복지공단자료를통해대표적인특고업종 13개직종에대해 2020년 7월까지자료를분석한결과특수형태근로종사자산재보험적용제외신청률현황으로, 입직특고노동자 53만 2,797명중 42만 4,765명, 즉 79.7% 가적용예외신청을함으로써 20.3% 만이산재보험급여를받는것으로나타나고있다. 이중에서특히골프장캐디의경우무려 95.4% 가제외신청을하였고, 건설기계조종사 88.6%, 보험설계사 88.5%, 신용카드모집인 86.8%, 방문강사 83.0%, 대출모집인 81.9%, 대리운전기사 76.9%, 택배기사 59.9% 가적용제외를신청한상태이다 ( 오경민 조문희, ). 15) 그림 5-1 국민연금사각지대의구성 (2018 년 12 월말기준 ) 출처 : 국민연금공단.(2019) 년국민연금통계연보. jsppage/info/ resources/info_resources_03_01.jsp?cmsid=statistics_year 에서 인출. 15) 오경민, 조문희. ( ) 특고노동자 10 명중 8 명이산재보험제외신청... 회사가사실상강요. 경향신문. art_id= 에서인출.

152 144 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 국민연금의경우는제도적으로는소득활동을하는자들은의무가입자가되어야하므로사각지대가없어야함에도, 실질적사각지대로납부예외자와장기체납자가존재한다. 그러나더근본적으로는국민연금은노후소득보장이란성격을갖는다는점에서모든이들이노후에연금수급자로서노후의안정적생활의기반을가져야한다는점에서는비경제활동인구가법률적사각지대가될수있다. 이를고려하여 2018년 12월말현재사각지대의구성을정리하면 그림 5-2 와같다. 그러나국민연금가입여부를근로형태별로살펴보면전혀다른측면이도출된다. 즉, 정규직의경우 90% 를상회하고있으나, 비정규직의경우근로형태에따라가입률이매우차별적이다. 파견근로, 용역근로, 한시제의경우는 80% 내외에이르고있으나일일근로, 시간제근로의경우는 30% 를밑돌고있다. 그림 5-2 근로형태별국민연금가입률추이 ( 년 ) ( 단위 : %) 자료 : 통계청. (2018). 경제활동인구조사 8 월부가조사원자료 (2008~2018). portal/korea/kor_nw/1/3/2/index.board?bmode=read&bseq=&aseq=371296&pa geno=1&rownum=10&navcount=10&currpg=&searchinfo=srch&starget=title&s Txt=2018 에서 인출.

153 제 5 장사회보험재구조화방안 145 < 표 5-3> 국민연금의가입자구성및납부예외자비율월별추이 (2020 년 ) 가입자 사업장가입자 총계 지역가입자 소득신고자 납부예외자 적용예외율 ,017,810 14,102,156 7,080,373 3,914,930 3,165, ,111,372 14,130,541 7,134,242 3,882,212 3,252, ,030,012 14,061,891 7,121,580 3,835,463 3,286, ,061,766 14,068,482 7,137,131 3,774,385 3,362, ,145,225 14,094,298 7,190,542 3,744,745 3,445, ,188,512 14,110,460 7,217,084 3,736,962 3,480, ,173,943 14,149,685 7,159,524 3,770,075 3,389, ,174,674 14,214,686 7,086,945 3,751,160 3,335, ,190,701 14,307,347 7,000,717 3,713,934 3,286, 출처 : 국민연금공단. (2020). 국민연금의가입자구성및납부예외자비율월별추이. 내부자료. 건강보험의경우, 전국민건강보장시대 를천명한이후의료급여자로분류된자들이외에모든국민은건강보험가입자또는피부양자로분류되어건강보험의급여혜택을받는것으로간주된다. 그러나제도의내면을살펴보면 6개월이상의장기체납자로대표되는급여혜택의사각지대가엄존하는상태이며, 그규모는 2017년기준으로볼때모두 145만세대에해당되나그중 99.9% 가소득등급무등급으로분류되는빈곤층에해당됨으로써 (< 표 5-4> 참고 ), 평균가구원수 2.5명을고려하면약 360만명, 즉인구의약 7% 정도가사각지대에해당한다.

154 146 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 < 표 5-4> 소득등급별건강보험료체납현황 월기준 ( 단위 : 세대, 백만원 ) 구분 ( 소득등급 75 등급분류 ) 세대수 체납보험료 합계 1,453,403 1,730,359 무등급 1,452,172 (99.9%) 1,728, 등급 933 1, 등급 등급 등급 등급 등급 등급 등급 등급 등급 - - 주 : 1) 국민건강보험법시행령제 42 조관련 소득등급별점수 에따른소득 2) 무등급 : 연소득 500 만원이하로소득에부과되지않는세대출처 : 국민건강보험공단내부자료. 제윤경의원실제공 이상위에서논의된각사회보험제도별사각지대의특성을요약하면 다음표와같이정리된다. < 표 5-5> 4 대사회보험별사각지대 유형 고용보험 산재보험 국민연금 구분 실질적사각지대 고용보험미가입자 특고중신청예외자 납부예외자 장기체납자 법률적사각지대 근로전속성이낮은특고 비임금근로자 농림어업 5 인미만사업종사자 근로전속성이낮은특고 비임금로자 비경제활동인구 건강보험 6 개월이상장기체납자 -

155 제 5 장사회보험재구조화방안 대사회보험사각지대발생구조와제도적한계분석 앞에서 4대사회보험에현존하는사각지대의규모와그유형을일별해보았다. 그렇다면이러한사각지대가발생하는근본적인원인이무엇인지그리고나아가각사회보험이지니고있는제도상한계가무엇인지와그제도설계의특성을살펴보려한다. 이를통해궁극적으로이들사각지대가해소되고모든국민들, 그중에서도특히일을함으로써소득을올리고있거나비록현재는잠시실직상태에있다고하더라도향후일을통해계속소득을확보하고자하는이들에게 4대사회보험이원래제도의목적대로각종사회적위험 (social risks) 에대응하는방안을모색하는기반이제공될것이다. 가. 고용보험 고용보험의경우, 위에서살펴본바대로 2020년현재전체취업자의 12.0% 가실질적사각지대에놓이고 31.8% 가법률적사각지대에놓인가장근본적인원인은고용보험이근로자로서 고용-피고용관계 의명확성과한사업장에서주된사업장을갖게되느냐하는 전속성, 이두가지를고용보험가입범위의결정요소로인정하는기조때문이었다 (< 표 5-1> 참고 ). 그러나 2020년코로나19 사태를맞아몇몇업종과비정규직, 특수고용근로자, 자영자등에실직이나폐업이집중됨에따라피고용관계와전속성이약한대상까지도고용보험을확대해야한다는기조하에정부는전국민고용보험체계를확립하기위한계획을발표하여단계적인추진을시행하고있는중이며이에부응하여고용보험법률의일부개정또한이루어진상태이다.

156 148 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 정부의발표에따르면아래그림처럼 부터예술인에대해적용을확대하고 부터산재보험적용직종 14개를시작으로적용직종을확대하는한편플랫폼직종에대한일부적용을시작한뒤 부터는기타특고및플랫폼종사자의나머지직종에대한적용을하는것이골자이다. 이런가운데자영업자의경우는사회적논의를거쳐성공적인추진을전제로 부터적용을할수있도록추진일정을제시하고있다. 그림 5-3 문재인정부의전국민고용보험추진로드맵 ( ) 출처 : 관계부처합동 (2020d). 모든취업자를실업급여로보호하는 전국민고용보험로드맵 발표,

157 제 5 장사회보험재구조화방안 149 그러나이런추진로드맵은일정한한계를그대로노정하고있다는비판을피할수없다. 첫째, 정부의로드맵이성공적으로추진된다고해도취업을하고있는모든이들이고용보험체계로들어올수없다는것이다. 즉 전국민고용보험 이되지않는다는것이다. 이는그림상단에있는것처럼정부의추진정책이성숙한단계에이르는 2025년이되어도적용대상자목표가 2,100만명이되지만, 2020년현재전체취업자는공무원등특수직역을제외하면 2,565만명이되므로여전히사각지대가있음을자인하고있다 (< 표 5-1> 참고 ). 둘째, 자영업에대한고용보험적용에대해선구체적인방안이없고사회적합의를전제하여방안을찾는다는모호한입장을구사하고있다는점이다. 사실코로나19에서가장큰타격을입은곳이자영업자들이었음을생각한다면이부분에대한구체대안제시없이 2023년이라는현정부임기이후의일정으로지연시킨것은추진의지를의심하게하는대목일수밖에없다. 셋째, 대상을확대한다고하여도실질적사각지대를어떻게방지할지에대한방안이구체적이지않다는점이다. 누락자발굴과직권가입을비롯하여공공기관과의계약시고용보험가입의무화등을제시하고있으나결국국세청의자료를받아다시근로복지공단이부과하는방식의부과체계상가입을하지않는경우를원천적으로방지하기어렵다. 이러한한계는모두소득에기반한고용보험체계를구축한다고하였지만, 이를철저히구축하기보다는현재의보험료부과및징수체계를근본적으로개혁하지않고법률적으로적용범위를확대하는과정을밟는데에서비롯된필연적인한계일수밖에없다. 따라서현재의고용보험보험료부과체계를마치조세와마찬가지로 소득활동을하는모든이들에

158 150 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 게적용되는 고용보험의원칙을철저히유지하려면어떤방식이필요한지를근본적으로모색할필요가있다. 이외에도고용보험이소득활동을하여소득을올리는모든이들, 그들이설혹고용주의지위를가지고있다고해도이번과같은팬더믹상황에서폐업과소득격감이속출하는상황을본다면 1인사업자및전속성이거의없는경우의소득활동자모두를포함시킨다해도이들이실제 실업 이라는사회적위험에대해실질적으로보호혜택을제공하기위해서는현재고용보험이갖고있는보장성의문제등도함께실질적검토해보아야한다. 어렵게고용보험체계에편입이되었다해도이들에게실익이없고부담만있다고할때가입회피사태가일어날것이고이는실질적인사각지대의문제를해결할수없기때문이다. 나. 산재보험 산재보험은 1964년부터시작된가장오래된사회보험운영경험을갖고있는제도이다. 그동안적용사업장과업종을꾸준히늘려왔으나고용주가피고용자를위해보험료전액을부담한다는전제하에산재보험의급여대상자를근로기준법에근거한근로자개념으로한정 ( 법제5조 ( 정의 ) 2호 ) 하였기에오랫동안플랫폼노동자등특수고용노동자대부분제외하여왔다. 그러나 2007년특수고용노동자를포함하는특례규정 ( 법제125조특례규정 ) 을만들고이후몇차례그범주를확대하는개정을행하였다고는하지만실제특수고용노동자를포함하는데에는여전히한계에봉착하고있다 ( 박은정, 2018).

159 제 5 장사회보험재구조화방안 151 < 표 5-6> 산재보험적용범위의확대추이 특수형태근로종사자의범위 1. 보험을모집하는사람으로서다음각목의어느하나에해당하는자가. 보험업법 제 83 조제 1 항제 1 호에따른보험설계사나. 삭제 [ 제 호 ( 보험업법시행령 )] 다. 삭제 [ ] 라. 우체국예금 보험에관한법률 에따른우체국보험의모집을전업으로하는사람 2. 건설기계관리법 제 3 조제 1 항에따라등록된건설기계를직접운전하는사람 3. 한국표준직업분류표의세세분류에따른학습지방문강사, 교육교구방문강사등회원의가정등을직접방문하여아동이나학생등을가르치는사람 4. 체육시설의설치 이용에관한법률 제 7 조에따라직장체육시설로설치된골프장또는같은법제 19 조에따라체육시설업의등록을한골프장에서골프경기를보조하는골프장캐디 5. 한국표준직업분류표의세분류에따른택배원인사람으로서택배사업 ( 소화물을집화 수송과정을거쳐배송하는사업을말한다 ) 에서집화또는배송업무를하는사람 6. 한국표준직업분류표의세분류에따른택배원인사람으로서고용노동부장관이정하는기준에따라주로하나의퀵서비스업자로부터업무를의뢰받아배송업무를하는사람 7. 대부업등의등록및금융이용자보호에관한법률 제 3 조제 1 항단서에따른대출모집인 제정시기 ( 개정시기 ) ( ) ( ) 여신전문금융업법 제 14 조의 2 제 1 항제 2 호에따른신용카드회원모집인 고용노동부장관이정하는기준에따라주로하나의대리운전업자 ( 자동차이용자의요청에따라목적지까지유상으로그자동차를운전하는사업의사업주를말한다 ) 로부터업무를의뢰받아대리운전업무를하는사람 10. 방문판매등에관한법률 제 2 조제 2 호에따른방문판매원또는같은조제 8 호에따른후원방문판매원으로서고용노동부장관이정하는기준에따라상시적으로방문판매업무를하는사람. 다만, 제 3 호및제 11 호에해당하는사람은제외한다 ( )

160 152 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 특수형태근로종사자의범위 제정시기 ( 개정시기 ) 11. 한국표준직업분류표의세세분류에따른대여제품방문점검원 한국표준직업분류표의세분류에따른가전제품설치및수리원으로서가전제품을배송, 설치및시운전하여작동상태를확인하는사람 13. 화물자동차운수사업법 제 2 조제 11 호에따른화물차주로서다음각목의어느하나에해당하는사람가. 자동차관리법 제 3 조에따른특수자동차로 화물자동차운수사업법 제 5 조의 4 제 2 항에따른안전운임이적용되는수출입컨테이너를운송하는사람나. 자동차관리법 제 3 조에따른특수자동차로 화물자동차운수사업법 제 5 조의 4 제 2 항에따른안전운임이적용되는시멘트를운송하는사람다. 자동차관리법 제 2 조제 1 호본문에따른피견인자동차또는 자동차관리법 제 3 조에따른일반형화물자동차로 화물자동차운수사업법시행령 제 4 조의 7 제 1 항에따른안전운송원가가적용되는철강재를운송하는사람라. 자동차관리법 제 3 조에따른일반형화물자동차또는특수용도형화물자동차로 물류정책기본법 제 29 조제 1 항에따른위험물질을운송하는사람 14. 소프트웨어진흥법 제 2 조제 3 호의소프트웨어사업에서노무를제공하는같은조제 10 호에따른소프트웨어기술자 자료 : 산업재해보상보험법시행령개정연혁, 국가법령정보센터 ( html) 에서 인출 위와같은법개정에도불구하고여전히특고가운데심각한사각지대가존재하고있다. 왜냐면, 첫째, 사실상 한사업체 에전속된경우만인정하여비전속형특고가원천적으로배제되었고, 둘째, 서로합의가되면가입하지않아도되는 (opt-out) 을단서조항으로넣었으며, 셋째업종별접근을택하여여전히원천적으로배제된업종을갖는다는점등 ( 박찬임 황덕순 김기선, 2016) 이다. 이렇듯현재처럼지속적으로특고의유형을넓혀가는것만으로는산재보험의사각지대가발생하는원인들을문제를근본적으로해결할수없

161 제 5 장사회보험재구조화방안 153 는것은자명하다. 여기에는산재보험자체가갖고있는특수성이추가로존재한다. 첫째, 산재는무과실책임주의에의거하여고용주가보험료를전액부담하며산재발생률에따라산재보험료율이변동하는특성을지님으로써고용주의부담가중에따른회피현상이작동할기제가존재하며, 둘째, 산재는산재로인정을받기위한엄정한절차와입증과정이있어실제신청대비산재로공식인정받아산재보험상의급여를받기가쉽지않다는점에서여타사회보험들과는그성격이다른점이있다. 셋째, 산재는작업의종류나업종에따라산재발생률이다르며특히나특고의유형에따라산재에대한위험의체감도가다른측면이존재한다. 첫째, 산업재해발생률이여전히 OECD 최고수준에달하는 16) 노동현장의실상을고려할때, 산업재해발생의억제와고용주의작업현장개선을위해서는산재보험의근본원리를수정할수는없을것이다. 두번째의경우는산재보험제도의개선사항으로서, 현재산재피해자에게입증의책임을상당정도부과하는불합리를개선하고, 근로복지공단의산재신청및이의신청절차를대폭개선하는방법으로일정정도보완할수있다. 세번째의경우는좀더분석이요망되는부분이다. 이승윤 백상호 남재욱 (2020) 의플랫폼노동자에관한연구에따르면, 지역기반플랫폼노동자의대표인배달기사의경우는산재발생위험이높고산재보험가입의욕구도높은데비해, 같은지역기반플랫폼을이용하는가사서비스노동자는중간정도의위험과욕구를가지고있으며, 다른기반인온라인기반플랫폼을활용하는프리랜서의경우는산재위험이나보험욕구가낮 16) 산업재해율에대한국가간비교지표로는 근로자 10 만명당치명적산업재해수 를사용하고있다. 이를기준으로 OECD 회원국가의산업재해율을비교하면한국은 1996 년부터 2018 년기간동안에전반적으로터키와멕시코다음으로높은수준이다 ( 통계청. (2020). 근로자 10 만명당치명적산업재해수 (OECD). athtml.do?orgid=101&tblid=dt_2kaa308_oecd&conn_path=i3 에서 인출.)

162 154 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 은것으로나타난다 ( 이승윤외, 2020; 122). 그러나특수고용, 특히플랫폼노동자들이갖는고유의특성도산재보험으로의포함시고려되어야하는데, 가장두드러진점이바로고용의전속성과노무제공의가격결정력이다. 앞서의이승윤외 (2020) 에서도파악된것처럼, 배달플랫폼은소비자-라이더 -음식점-플랫폼의 4자관계이며, 가사서비스와프리랜서플랫폼은소비자-매니저 -플랫폼의 3자관계로서중개자의기능을넘어서사용자의위치에누가있는지가불분명한데다가특히프리랜서의경우는소비자와프리랜서가가격협상을직접하는것이일반적이어서더욱더고용주에게보험료를부과하는것에어려움이있을수있다. 이런특수성을고려할때산재보험에포함시키는방안에대해서다양한의견이대두될수밖에없었다, 특수형태근로종사자의경우를임금근로자와자영자와달리제3의고용지위로분리하여제도를설계할필요가있다는주장 ( 황덕순, 2016; 김종진 2019), 이들을모두산재에포함시키되제외신청을허용하자는주장 ( 김근주 정영훈, 2018) 이대표적인주장들이다. 그러나제도를분리하면할수록집단의특성별로더욱세분하여별도의제도가설계될수있다거나, 그경계선상의모호함에의해여전히또다른사각지대가잔존할수밖에없다는점에서궁극적인해결책이라고보기어려운것이사실이다. 다. 국민연금 국민연금은국민연금법제 6 조에의거하여 18 세이상 60 세미만인자 중에서공무원, 군인, 사립학교교직원, 별정우체국직원을제외한모든 이들이가입대상자가된다. 일단은특수직역연금가입자를제외하면그

163 제 5 장사회보험재구조화방안 155 나머지 18세 60세사이의모든국민들이국민연금의가입대상이될수있는것이다. 이들은직장가입자, 사업장가입자, 임의가입자, 임의계속가입자등네가지로분류되어편입된다. 그러나각종예외조항이존재하게되는데, 우선은근로자로보지않는이들이존재한다는점이다. 국민연금법제3조 1항 1호의단서에따라근로자에서제외되는사람들이존재한다. 법시행령제2조에따르면, 일용근로자나 1개월미만의기한을정하여사용되는근로자, 소재지가일정하지아니한사업장에종사하는근로자, 법인의이사중소득이없는사람, 그리고 1개월동안의소정근로시간이 60시간미만인단기근로자등이근로자에서제외된다. 다음으로사업장가입자가아니어서지역가입자로분류되는자들중에서특수직역연금자의배우자, 사업장가입자 지역가입자 임의계속가입자의배우자, 노령연금수급권자및퇴직연금등수급권자의배우자, 퇴직연금수급자, 18세이상 27세미만중학생이거나군복무등의이유로소득이없는자, 기초생활보장법에따른생계급여또는의료급여수급권자등은의무적인가입대상에서제외하고있다 ( 국민연금법제9조 ). 이상의자들을제외하고는모두국민연금에가입하여보험료를납부하도록되어있음에도추가적으로여러가지예외를인정하는데이를모아보면다음과같다. 첫째, 사업장가입자가되는자들중에서본인이원하지아니하면사업장가입자가되지아니할수있다고한점 ( 국민연금법제8조 2항 ) 둘째, 납부예외자로서, 병역의무수행자, 재학생, 교정시설수용자, 행불자외에도사업중단, 실직, 또는휴직중인자 ( 법제91조 1항 ) 및질병이나부상으로 3개월이상입원한경우, 농어업재해대책법등에따른보조나지원대상인경우, 그리고재해나사고등의발생으로연금보험료를

164 156 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 낼경우기초생활유지가어렵다고이전될정도로소득이감소된경우 ( 시행령제 60조 ) 가이에해당한다. 앞의 그림 5-1 의내용과같이 2018년도통계를바탕으로할때약 370만명의납부예외자가존재할수있었던데에는위와같이납부예외의경우를다양하게인정하고있기때문이다. 그러나명시적으로납부예외자로드러나는사각지대외에실제근로자로보지않거나사업자에고용되었음에도불구하고지역가입자가되어다양한예외조항으로분류된경우도있을개연성이있다. 특히후자의경우는경제활동인구와공적연금가입자수를비교해볼때그차이를통해유추해볼수있다. 이를위해 2019년통계를좀더자세히분류해보았다. 그림 5-4 에서보면 2019년 18세-59 세경제활동인구는취업자 22,354 천명과실업자 898천명을합하여 23,252천명으로추산된다. 반면에국민연금가입자는사업장가입자 13,844천명, 지역가입자중임의가입자및임의계속가입자를제외한지역가입자 7,269천명을합하여 21,113천명이며, 여기에특수직역가입자는 1,718천명이므로결국경제활동인구중에서공적연금가입자는 22,831천명이된다. 따라서적어도 420천명정도의공적연금가입누락자가존재함을의미한다.

165 제 5 장사회보험재구조화방안 157 그림 5-4 경제활동인구와공적연금가입자의구성비교 (2019 년기준 ) 자료 : 국민연금공단. (2020) 년국민연금통계연보. jsppage/info/ resources/info_resources_03_01.jsp?cmsid=statistics_year 에서 인출 ; 사립학교교직원연금공단. (2020) 사학연금통계연보. tp/news/news_st_tab4.jsp 에서 인출 ; 통계청. (2020). 경제활동인구조사 htt ps://kosis.kr/stathtml/stathtml.do?orgid=101&tblid=dt_1da7102s&conn_path= I3 에서 인출 ; 공무원연금공단. (2020) 년주요통계. or.kr/g_data/page_1901.jsp 에서 인출 따라서국민연금이현행징수부과체계하에서영세자영업자나저임금불안정특수형태근로자가납부예외자로분류되어사각지대를형성한다고판단하는것은충분하지않으며, 애초부터법이인정하는가입자격의예외규정으로인해경제활동인구중누락된근로자나소득활동자들이사각지대로추가됨을배제할수없는상태이다. 라. 건강보험 건강보험의경우아래 < 표 5-7> 에서보듯이현재로선명시적사각지대 가존재하지않는다. 왜냐면의료급여수급권가구외의모든가구에대

166 158 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 해적어도직장가입자또는지역가입자로분류되어보험료가부과되고있기때문이다. 앞의 < 표 5-4> 에서본바와같이 6개월이상의장기체납자가 145만세대가존재하며그중절대다수가소득등급무등급으로서빈곤층이되므로실질적인사각지대를구성하고있다. < 표 5-7> 의료보장적용인구현황및추이 ( 단위 : 천명, 명 ) 구분 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 의료보장 52,034 52,273 52,427 52,557 52,880 합계 50,490 50,763 50,941 51,072 51,391 직장 36,225 36,675 36,899 36,990 37,227 - 가입자 15,760 16,338 16,830 17,479 18,123 건강보험 - 피부양자 20,465 20,337 20,069 19,510 19,104 부양률 ( 명 ) 지역 14,265 14,089 14,042 14,082 14,164 - 세대주 7,653 7,665 7,786 8,053 8,377 - 세대원 7,758 7,607 7,501 7,404 7,207 부양률 ( 명 ) 의료급여 1,544 1,509 1,486 1,485 1,489 출처 : 건강보험심사평가원. (2020). 2019년건강보험통계연보. 원주 : 건강보험심사평가원. 그러나이러한사각지대외에도건강보험에는소득이있는이들모두에게보험료를부과하지못함에따라보험료부과의사각지대가존재한다는점을유념할필요가있다. 그림 5-5 는전국민을일자리유무와종사상지위에따라분해해본것으로서결국임금근로자, 고용주, 비임금근로자로일자리를가진이들이분해되고, 일자리를갖지않았다해도이자, 배당, 연금소득이있는이들과소득이없는이들등으로다시분류된상태에서어느정도인구가그유형에속하고있는지를잘보여주고있다.

167 제 5 장사회보험재구조화방안 159 그림 5-5 전체국민의일자리유무, 종사상지위등에따른분류 (2018 년 ) 출처 : 손동국, 이현옥, 최대규, 안승연, 서남규. (2020). 건강보험자료를활용한비정형근로자의실태파악연구. 원주 : 건강보험연구원. 위의 < 표 5-7> 과 그림 5-5 를단순비교해보면, 2018년동일한비교연도를기준으로건강보험의보험료납부자는직장가입자 17,479천명, 지역가입자 8,063천명으로모두 25,542천명인데비해, 전체국민중일자리가파악된자 36,852 천명과자산소득이나연금이있는 2,040천명을합하면전체국민중소득을올리고있는자들은모두 38,892천명이됨을알수있다. 일반적으로건강보험은국민들에게그효용성이바로체감된다. 즉여기서배제되었을때감수해야하는의료비용의자기부담이상당히크기때문에빈곤의사유가아니라면수급자가되는것을포기하기힘들다. 따

168 160 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 라서가장흔한회피책이가입자의부양의무자로신고하여무임승차자가되는것인데, 따라서지역가입자의소득파악을보완하기위한방법으로는자동차나주택과같은자산수준을추가로고려하며, 부양의무자로의회피를피하기위해직장가입자와지역가입자의피부양자에대한기준을계속강화하는것으로대처하고있다. 예를들어지역가입자중형제, 자매의경우는원칙적으로피부양자가되지않으나 2020년말현재 65세이상, 30세미만, 장애인인경우재산과세표준의합이 1억 8천만원이하이며, 소득의합계액이연간 3,400만원이하자로엄격히규제하는것이대표적이다. 이외에도건강보험제도에서가장논란이되는부분이직장가입자와지역가입자의보험료부과기준이통일되어있지않다는점이다. 이는지역가입자의소득파악이제대로되지않기때문에지역가입자의경우는소득외에도자동차와주택의자산가치, 피부양자수까지고려하여등급을매겨보험료를부과하는상태이다. 이렇게함에도불구하고직장가입자들은보험료의형평성에대한불만이커지고있으며, 지역가입자는소득외에도피부양자수나자산을고려함으로써소득이라는지불능력에비례하여보험료가부과되지않는것에대한이의제기가끊이지않고있다. 따라서건강보험제도가갖고있는수급자격을취득하기위해등장하고있는여러가지문제점들을근본적으로해결하기위한대응방안을모색할필요가제기된다고하겠다.

169 제 5 장사회보험재구조화방안 161 제 3 절사회보험재구조화방안 1. 기본방향 앞절에서살펴본대로현재사회보험이적용을배제하고있는일하는계층과각제도가내면적으로가지고있는한계를해결하기위하여, 그리고나아가미래포스트코로나시대의사회변화및노동자형태의변화를고려했을때가장중요한것은현재의 고용에기반 한사회보험가입체계를 소득에기반 한가입체계로전면전환하는것이핵심이다. 결국이는소득있는곳에사회보험료가있다는기조와가구에서개인으로부과기반이바뀌는것을의미한다. 이는현재고용보험에서만이야기되고있는전국민고용보험제도를 전국민사회보험 형태로확대적용하는것으로이해할수있다. 어차피다른사회보험이각기갖고있는사각지대의형태와규모는다를지라도그본질은누가고용주이며누가피고용인인지에따라보험료부과를하고있는데에서오는누락과배제의문제가발생하는것이기때문에만일고용보험을일하는모든이들이수급권자가되도록한다면그원리와기반을그대로다른사회보험에적용하지않을이유가없다는것이다. 이는전국민고용보험방식에있어밟을수있는두가지경로, 즉하나는업종의확대방식, 다른하나는소득기반으로의전면적전환방식에있어후자를선택하자는것이기도하다. 이는결국정부가중심이되어소득이있는자라면그가임노동자이든, 플랫폼노동자이든, 고용주이든, 자영업자이든그소득을기반으로보험료를부과하고이를재원으로하여해당사회적위험으로부터모든일하는자및그부양자들, 결국은전국민모두를보호하고그들이안정된생활을영위할수있도록하자는것이다.

170 162 코로나이후시대사회보장정책의방향과과제 2. 적용원칙 전국민사회보험은우선고용보험, 산재보험, 국민연금, 건강보험등 4 대 사회보험에대하여공통적으로다음과같은작동방식을적용한다. 가. 제 1 원칙 ( 가입대상 ): 가입대상에있어종속성과전속성은고려되지 않는다. 근로를통해소득을벌어들이는이들의경우, 기존사회보험체계에서중요하게인식되어온특성은종속성과전속성이다. 즉, 종속성은그가계약에의해피고용관계에놓여져있는정도이며, 전속성이란한사람의고용주에게노무를제공하는정도를말한다. 따라서고용보험이나산재보험의경우는근로기준법에의해근로자로규정되는것을전제로가입대상으로함을기본으로하였으므로피고용자가아니거나여러명에게노무를제공하는경우는원칙적으로배제되고말았다. 아래그림에서처럼우상 ( 右上 ) 에위치한임금노동자만이명확한가입대상이며점점좌하 ( 左下 ) 방향으로오면서가입대상으로확대하는추세를보여왔으나업종별, 업태별로진행시킴으로써배제되는영역이존재하게되었던것이다. 한편보험료의납부와관련해서는건강보험이나국민연금의경우까지도영향력을미쳐고용주부담분을누구에게귀속시킬것이냐의문제가중요해지게되는것이다.

171 제 5 장사회보험재구조화방안 163 그림 5-6 종속성과전속성에따른분류 이러한원칙을적용하는경우에사회보험의종류에따라몇가지고려해야할사항들이발생한다. 고용보험이나산재보험의경우는자영자나고용주를의무가입으로할것인가에대한검토가필요하다. 만일고용보험을개인고용주나 1인고용주를포함시킨다고할때, 이를실업및폐업보험의의미로바꾸어이들을의무가입으로할수있다. 이들을임의가입으로하는한전국민고용보험이되기어려운것이사실이다. 따라서궁극적으로는의무가입으로포함시키는것이바람직할것이다. 산재보험의경우, 온라인기반플랫폼종사자, 즉프리랜서와같은근로자들은산재의위험도가낮아실효성이없다고판단할수있으나산재는보험료율이차등적으로적용됨으로써이러한부분을반영할수있을것이며아니면보험료부담방식을달리적용함으로써부담을완화시킬수도있다.

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