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1 국토 PLANNING AND POLICY 특집이용자중심의광역교통정책 이슈와사람 대중교통중심의광역교통정책을추진하겠습니다 - 김희겸경기도행정2부지사 -interview 앤드류그린리 (Andrew Greenleel): 미국의주택바우처프로그램과주거이동성우리옛길걷기세월은흘러도길은변하지않는다영화와도시동경의시대, 환상의공간, 낭만적파리예찬

2 국토 C O N T E N T S 국토시론 이용자의편의와안전을고려한광역교통정책방향 2 김광식 _ 성균관대학교행정학과 국정관리대학원명예교수특집 이용자중심의광역교통정책 1. 수도권광역버스좌석제정착방안 6 배석주 _ 국토교통부대중교통과장 2. 수도권광역대중교통의환승서비스개선방안 13 이광훈 _ 서울연구원선임연구위원 3. 수도권광역버스승객의안전을디자인한다 19 김채만 _ 경기개발연구원연구위원 4. 네트워크형중추도시생활권광역교통거버넌스체계개선방향 28 이춘용 _ 국토연구원선임연구위원 5. 대도시권광역교통계획체계개선방향 36 정진규 _ 국토연구원연구위원 6. 수도권광역교통정책과제와추진전략 44 김황배 _ 남서울대학교 GIS 공학과교수, ( 사 ) 대중교통포럼회장용어풀이 195 광역교통시설 54 박종일 _ 국토연구원연구원이슈와사람 120 김희겸경기도행정2부지사 대중교통중심의광역교통정책을추진하겠습니다 55 김흥석 _ 국토연구원연구위원우리옛길걷기 15 세월은흘러도길은변하지않는다 60 신정일 _ 사단법인우리땅걷기이사장, 새로쓰는택리지 저자우리문화유산의향기 177 봉화군 ( 奉化郡 ) 달실마을충재 ( 冲齋 ) 권벌 ( 權橃 ) 유적 66 박영순 _ 수필가 발행일 2014년 11월 10일발행인김경환편집위원장김동주편집위원고용석, 문정호, 박천규, 서민호, 손학기, 이백진, 이영주, 장철순, 차미숙 ( 가나다순 ) 간사한여정편집김문정, 김서영전화 ( 대표 ) ( 구독문의 ) 팩스 인쇄 ( 주 ) 현대아트컴 -interview 앤드류그린리 (Andrew Greenlee) : 미국의주택바우처프로그램과주거이동성 67 이성원 _ University of Illinois at Urbana Champaign 도시및지역계획학과박사과정김우락 _ University of Illinois at Urbana Champaign 도시및지역계획학과석사과정영화와도시 11 동경의시대, 환상의공간, 낭만적파리예찬 - 미드나잇인파리 (Midnight In Paris) 82 이병민 _ 건국대학교문화콘텐츠학과교수 국토에수록된내용은필자개인의견해이며국토연구원의공식적인견해가아님을밝힙니다

3 2014 년도 국토 에서는지난해 9 월부터 10 월까지국토연구원에서주최한제 1 회아름다운우리국토사진공모전의수상작을게재한다. 본작품은장려상으로선정된강동균님의 유연정의은행나무 ( 촬영지 : 경북경주시 ) 이다. 마을의재발견 3 배움, 마을을품다 : 마을에서배우기, 마을에서살아가기 88 김미윤 _ 은평구평생학습관장해외리포트일본의국토관측을위한위성정보활용동향 96 이호상 _ 국토연구원책임연구원조재일 _ 국토연구원책임연구원스마트코드 (Smart Code) 와미국페탈루마의사례 103 정우성 _ 국토연구원책임연구원민보경 _ 서울시립대학교강사, 지리학박사글로벌정보 그랑파리 (Grand Paris) 의대중교통개선계획외 114 KRIHS FOCUS : 국토연구원소식국토연구원개원 36주년기념국제세미나 124 이수암 _ 국토연구원연구원 ( 정리 ) 제갈영 _ 국토연구원연구원 ( 정리 ) 국토연구원단신 국토연구원 36주년개원기념식 개최외 135 국토옴부즈만 154 제19회전국초등학생국토사랑글짓기대회수상작및입상자발표 155 자료회원가입안내 181 KRIHS 보고서도농교류시대의농촌지역의특성과정책방안 ( 김창현외지음 ) 182 황한철 _ 한경대학교지역자원시스템공학과교수新성장동력을위한전국도로망재편 ( 오성호외지음 ) 184 이용재 _ 중앙대학교사회기반시스템공학부도시시스템공학전공교수 KRIHS 신간미국의인프라쇠퇴와대응 : 1980년대공공사업개혁 ( 조남건외역 ) 186 장수은 _ 서울대학교환경계획학과교수연구보고서구입안내 188 짧은글긴생각 교통선진국으로가는길 190 유정복 _ 한국교통연구원교통안전 도로본부장

4 국토시론 이용자의편의와안전을고려한광역교통정책방향 김광식 성균관대학교행정학과 국정관리대학원명예교수 지난 4월 23일국토교통부는서울시, 인천시, 경기도등 3개시 도, 관련운송회사와함께수도권직행좌석버스 ( 광역버스 ) 의고속도로입석운행을제한하는방안을논의했다. 당초 7월 16일부터 62개노선에 222대의버스를증차하여입석탑승을단속한다는대책을발표했다. 그러나광역버스승객의안전을확보하기위해시행되는제도라고는하지만현실성이떨어지는탁상공론이며, 광역버스를이용하여서울로통행하는승객의출근교통대란에대한우려를예상하지못한대책이라는비난이빗발쳤다. 실제로대책시행과정에서광역버스출발지에서이미만석인차량의경우중간정류소를정차하지않고그냥통과하는등이용자의불편과불만이많았던것으로보도됐다. 그후 71개노선에 259대로확대하는등추가대책을마련함으로써주중출근시간대에도큰혼란없이안정화되는추이를보인것은참으로다행이라할수있다. 수도권광역버스입석금지대책은세월호참사를계기로전국민의안전의식이크게고조된시점에서나왔다는점에서환영해야할조치다. 하지만일상적으로이용하는광역교통에대한대책을마련함에있어보다면밀한분석과준비가결여된상태에서시행됐다는점은아쉬움으로남는다. 광역교통은서비스지역의광역성, 서비스이용자의접근성과이동성, 서비스시설과수단의안전성과연결성, 서비스제공자의협력성과연계성, 서비스의경제적 사회적 환경적지속성등을중요한가치로삼고있다. 왜냐하면이러한가치는이용자의편의성과안전성확보, 나아가국민의삶의질향상과직결될뿐아니라광역교통계획과정책수립의비전과미션그리고목표설정과전략탐색의근간이되기때문이다. 광역교통이용자의편의와안전을고려한정책방향은광역교통관련 2

5 광역교통은서비스지역의광역성, 서비스이용자의접근성과이동성, 서비스시설과수단의안전성과연결성, 서비스제공자의협력성과연계성, 서비스의경제적 사회적 환경적지속성등을중요한가치로삼고있다. 왜냐하면이러한가치는광역교통계획과정책수립의비전과미션그리고목표설정과전략탐색의근간이되기때문이다. 1 행정과재정, 2 법과제도, 3 시설과수단, 4 교통정보기술, 5 지역사회등의측면에서찾을수있다. 첫째, 광역교통의행 재정체계에대한합리적구축이다. 수도권교통본부를예로든다면, 서울시, 인천시, 경기도등 3개시 도는광역교통행정을담당하는지방자치단체조합형태의조직을운영하고있다. 지난 2005년설립된교통본부는기구조직의법적위상모호, 안전행정부와국토교통부등감독기관과사무관장기관의상이, 사업예산편성과국고보조금지급근거미약, 파견공무원의파견기간과전문성등의문제점에대해끊임없이논의해왔으나별다른개선없이그대로운영되고있는실정이다. 재원조달은 3개시 도의도시교통본부, 교통 건설국등부서별로배정된가용재원범위안에서예산을배분해야하기때문에수도권교통본부가추진하는사업에대해서는소극적으로대응할수밖에없는실정이다. 따라서광역교통서비스의원활한제공을위해서는중앙정부와해당지방자치단체간의협력적행정체계와안정적재원조달체계의구축이필수적이다. 둘째, 광역교통관련법 제도적정비다. 수도권교통본부의위상이확립되지못한것은지방자치단 체조합으로서 지방자치법 에의해법인격이부여된공공단체지만지방자치단체또는집행적행정기관이아니기때문이다. 그러한이유로국가사무에대한법령이나계약, 지방자치단체의국가위임사무에대한규칙, 지방자치단체의고유사무에대한조례등에사무의위임과위탁의방식및범위에대한규정이미약하다. 따라서기존의광역교통관련법과제도를정비하면서광역교통행정체계를 1 중앙정부조직, 2 중앙정부주도-지방자치단체참여의연합체, 3 지방자치단체주도-중앙정부참여의연합체, 4 특별지방자치단체조직, 5 기존지방자치단체조합의권한부여와사무위임강화등새로운기구조직설계에대한검토가필요하다. 셋째, 광역교통시설과수단의확충이다. 관련법상광역교통시설은광역도로, 광역철도, 광역철도역인근의역세권주차장, 공영차고지, 간선급행버스 (BRT), 환승시설등을포함한다. 광역교통시설은 2개이상의지방자치단체에걸치는시설로서설치하는과정에여러가지형태의갈등을초래하는경우가많았다. 예를들면, 천호-하남간 BRT를설치하는과정에서하남시와서울강동구간의갈등때문에시설투자와운영의비효율을초래한바있다. 3

6 광역교통이용자의편의와안전을고려한정책방향은광역교통관련 1 행정과재정, 2 법과제도, 3 시설과수단, 4 교통정보기술, 5 지역사회등의측면에서찾을수있다. 또한, 광역버스노선의신설, 변경, 증차과정에서도시 도간의분쟁때문에국토교통부에조정을요구하는경우가많았다. 앞으로수도권광역급행철도 (GTX) 건설, 화랑로-별내간 BRT 및수원-구로간 BRT 설치, 복합환승센터 환승터미널 환승주차장등환승시설설치, 광역버스노선운영에따른 3개시 도와기초자치단체등의갈 등, 대립, 분쟁이발생할가능성이높을것으로예상된다. 따라서 3개시 도등이해당사자가협의, 중재, 조정등을통해광역교통시설의설치와통근버스공동구매서비스 (ebus) 등새로운광역버스서비스도입과운영에대해소모적인갈등을최소화하는방안의도출이시급하다. 넷째, 교통정보기술의확보와활용이다. 정보통신기술 (ICT) 의비약적인발달에힘입어우리나라는지능형교통체계 (ITS) 의활용도가높은편이다. 서울시의경우, TOPIS는서울시의모든교통관련정보를한눈에볼수있는시스템으로서전세계교통정책담당자와교통전문가의벤치마킹대상이되고있다. 고속도로와일반도로상의교통소통에대한차량운행정보, 버스정보시스템 (BIS), 버스관리시스템 (BMS) 등 ITS를통하여 3개시 도가각각교통정보를수집, 분석하되관련정보를관계기관에배포, 공유하는시스템개발이필요하다. 다섯째, 광역교통정책에대한지역사회의적극적인참여다. 과거의교통정책은승용차중심, 도로등시설건설중심, 공급자중심, 에너지비효율적 환경훼손적사고의틀에서이루어졌다면, 오늘날의정책은대중교통중심, 자전거 보행등녹색교통중심, 도로등시설유지관리중심, 이용자중심, 에너지효율적 환경친화적 수요관리적패러다임으로바뀌고있다. 특히, 광역교통은지역간을연결하는것으로서지역사회의적극적 능동적참여없이는패러다임의변화를이룰수없다. 따라서사회적쟁점으로크게부각되는광역교통문제에대해서는해당지방자치단체, 시민사회, 기업, 주민등으로구성된협력적거버넌스를구축하는방안을검토하여추진할필요가있다. 4

7 특집 이용자중심의광역교통정책 국민들의일상적생활과활동은행정구역단위를벗어나보다광역적으로이루어지고있다. 지역에서중심도시로생활편의시설의존이높을수록행정구역경계를벗어난광역적인통행활동은더빈번하게발생한다. 예를들면, 행정과업무서비스, 교육, 물품구매, 여가, 의료 복지시설이용이여기에해당한다. 이같은국민의일상활동이보다원활하게이루어지려면각자치단체 ( 시 군 ) 가상호협력하여필요한서비스를제공하는것이바람직하다. 한정된자원을보다효율적으로활용하면서중복투자를지양하는정책효과를기대할수있기때문이다. 이번호특집에서는수도권광역버스좌석제를계기로수도권의광역교통에대해점검해보고, 나아가이용자를중심으로하는편리하고안전한광역교통정책방향에대해알아본다. 5

8 특집 이용자 중심의 광역교통정책 수도권광역버스좌석제정착방안 배석주 국토교통부대중교통과장 1수도권광역교통의문제와광역버스좌석제 1928 년서울에시내버스가처음등장하면서버스가서민의삶과함께한지도 86 년이라는시간이지났다. 산업화시대를거쳐오면서서울과경기, 인천등수도권 은우리나라인구의 50% 인약 2,500만명이거주하는초메가시티가되었다. 수도권의인구분포는경기도 47.8%, 서울시 41.1%, 인천시 11.1% 수준이나, 2006년이후서울시인구가연평균 0.53% 증가한반면, 경기도와인천시가각각 2.58%, 1.33% 증가하는등유입인구의증가와신도시등에따른수도권의광역화로인해필연적으로많은양의광역교통을유발하게되었다. 서울권중심의통근, 통학, 쇼핑수요등으로광역통행은일평균 1천만명이상발생하고있으며, 연평균 4.6% 증가하고있다. 이중버스분담률은약 24.8%, 지하철분담률은 24.1% 수준이다. 수송분담률이 9.0% 인수도권광역버스는 2014년 4월기준 135개노선 1,706 대로대부분고속도로와자동차전용도로를운행중에있으며, 이중 80.7% 인 113 < 표 1> 주요축별서울진출입수단통행량 ( 단위 : 통행 / 일, %) 버스구분승용차전철 철도택시기타합계소계광역버스기타버스통행량 2,766,016 1,654, ,373 1,053,038 1,604, , ,040 6,647,838 분담률 출처 : 국토교통부

9 개노선 1,371대가경기도와서울을중심으로운행하고있다. 한편, 수도권에서서울로유입되는인구의 33.2%, 광역버스의 50% 가용인 성남축 (29%), 수원 화성축 (21%) 등남부축에서형성되어있는상황이다. 수도권교통문제는어제오늘의일이아니다. 그동안정부에서는광역교통문제해결을위해광역버스를지속확충해왔으며, 광역전철과지하철등을지속적으로확충함과함께소위 M 버스라고불리는광역급행버스를좌석제로운영하거나, 지정된도로만운행하는간선급행버스 (BRT) < 그림 1> 광역버스운행비율출처 : 국토교통부 < 그림 2> 주요도로광역버스운행횟수출처 : 국토교통부 등도도입해왔다. 그러나다각적인노력에도불구하고수도권에거주하는국민들의편의와안전을높이는데는근본적인한계가있어왔다. 도로교통법 은 1980년대부터고속도로에서안전띠착용과승차정원준수를의무화하여국민의안전을높이도록규정해왔으나, 정작현실은그렇지못했다. 2014년 4월기준교통카드데이터분석결과, 경기도를운행하는광역버스의평균입석률은정원 40명기준에평균 16명으로약 140% 수준에육박하고있는것으로나타났다. 연구결과에따르면, 고속으로운행하는버스에서사고가발생할경우좌석을이용하는이용자대비입석이용자의상해확률은약 18배가높고사망확률은 24배가높은것으로나타났으며, 이용자의피로도는이동하는시간에따라차이가있겠지만좌석이용자의 2~5배이상이라하고있다. 2013년광역버스이용자를대상으로조사한설문에서는가장불편한요인이 배차간격부족 (39.5%), 입석등차내혼잡으로인한불편 (28.1%) 이라는조사결과가있었다. 광역버스의비정상적입석문제가반드시해소되고좌석제가정착되어야하는이유가여기에있으며, 충분한공급력확보가전제되어야한다. 그러나공급력확대를위한비용문제로들어가면이해관계자별로다른셈법이작용한것이사실이다. 버스운송의원가보전을위해요금인상을추진할때마다항상여론의질타가있었고, 각지자체에서는열악한재정을이유로원가에못미치는재정지원을한다거나지방선거등을의식하여요금조정에소극적이었던측면도있었다. 버스업체에서는 1회운행당 9만원의수입이발생한다면만석입석을허용하게되었을때 7

10 특집 이용자 중심의 광역교통정책 4 만원의추가수입이생기게되므로부족한재원을충족할수있게되어자연스 럽게입석을선호하는경향이있었다. 어떻게보면여러이해관계가맞물려입석 이관행화되어온것이사실이다. 안전에는늘대가가있게마련이나각경제주체 가대가를부담하는것을외면한것이현실이었다. 정부에서는그동안추진되어온수도권광역교통대책을재점검하는한편, 세 월호사건이후안전에대한사회적관심에부응하고자교통카드데이터를바탕 으로수도권 3개지자체가마련한방안을국토교통부가조율하여광역버스좌석 1 제대책을지난 7 월 16 일부터추진하였다. 당초수도권 3 개지자체와의 6 차례협의과정에서는서울도심정체등을감안 하여서울부도심회차방식의증차로실무합의를하였으나, 대책시행전경기도 지사가강남역과서울역등서울도심진입을강하게요구함에따라 6 차례추가 실무협의를거쳐대책안을마련한것이다. 좌석제시행의성과와한계 7 월 16 일광역버스좌석제를시행한후지금까지국토교통부와지자체는수도권 광역버스좌석제정착을위해 3 단계과정을거쳐대책을추진해왔으며, 주로버 스공급력의증대, 버스운행의효율성확대, 광역전철등과의연계및현장홍보 가주요대책이었다. 1. 광역버스좌석제를위한 1 단계대책 (7.16~8.14): 좌석제시행및시행착오보완 먼저 1단계는 7월 16일부터 1개월간진행되었는데, 출퇴근시간대에버스 222대를추가투입하여입석을해소해가되 1개월간모니터링을한결과중대한개선이필요한사항이발생할경우경찰과협의하여단속을유보하는방향으로진행되었다. 그러나대책시행첫 3일간여러불편이야기되었고 입석금지 가주요이슈로부각되어여론의질타를받게되었다. 시행착오의가장큰원인으로이용객수요패턴변화를분석하는데한계가있었다는점과문제발생시즉시적이고능동적으로대응하는것이미흡했다고지적할수있다. 우선대책시행첫날, 평상시와같은배차계획을수립하였지만이용객들이버스탑승을위해 30분조기출근함에따라계획된버스배차시간과이용수요간괴 8

11 리가생겨혼란이발생했으며, 중간정류소와고속도로진입구간정류소이용객에대한수요예측도다소부족하여만차로인한무정차통과, 정류소내대기시간이장기화된측면이있었다. 특히, 용인 성남 김포 고양등 8개지역 13개정류소등은증차에도불구하고여전히혼잡도가높아추가대책이필요한것으로진단되었으며, 버스사업자관할관청과혼잡지역의관할관청이상이하여버스배차및증차방안수립에한계가있어대책시행의구심점이필요하다는것도지적될수있다. 예를들어, 경기도성남에서운행중인여러버스중 9401번버스는서울시소관, 1150번은광주시소관버스이나실제취약지역은성남이므로서울시나광주시에서즉각적인대응을하는것이어려웠던것이다. 아울러비용부담주체가명확치않아버스사업자가당초예정된공급력확대에소극적인것도주요이유였다. 적절한재정지원등재원에대한검토없이입석을제한할경우버스사업자의영업수입은감소되는반면, 증차에따른비용부담이커버스를확대증차하는데미온적이었다. 당초좌석제대책은출근시 208대, 270회운행으로계획되었으나실제 163대, 183회만운행하는등계획대비이행률이 82% 수준에불과한것은이러한것을보여준다. 버스증차위주의대책으로인해서울도심 교통정체가가중되고버스회전율이저하된것도주요문제점이었다. 대책수립당시총 222대의차량이평균 1.5회를운행할경우수요를커버할것으로분석되었으나, 증차에따른서울시내교통혼잡으로인해실제 1대가 1.5회가아닌 1회만운행하는등버스의회전율감소현상이발생한것이다. 증차된버스로인해일반차로의속도가감소됨은물론강남대로및삼일로등서울도심주요축에 1~1.5km의버스열차현상이발생하는문제도있었다. 정부와지자체는이러한문제를해소하기위해총 71개노선 269대의버스를추가투입하는한편수요가많은중간정류소에서바로출발하는출근형버스를운영한다거나운행중인버스노선상정류소를탄력적으로운영하는방안을도입 적용하고, 출근시간대수요가적은서울 경기하행선에대해서는무정차통과방식의공차회송을 63회까지높임으로써버스회전율을높이는조치를시행하였다. 아울러경인선, 경원선, 경의선, 분당선, 경부선등광역전철을 18회추가운행하고시내버스와마을버스를통해연계하였다. 현장에서의이용자불편해소를위해각지자체에서는관할지역전체, 국토교통부에서는취약지역 50개소에대한현장모니터링및안내활동을통해정류소별질서유지와안내를병행하도록하였다. < 표 2> 7월초와 7월말의서울도심차량속도변화 구분 버스전용차로일반차로대책전대책후대책전대책후 삼일로 4~5km/h 4~5km/h 26~28km/h 19~20km/h 강남대로 8~10km/h 8~10km/h 15~16km/h 12~14km/h 출처 : 국토교통부

12 특집 이용자 중심의 광역교통정책 이러한보완방안의시행으로입석률은 4 월 9 일 19.7% 에서 7 월 23 일에는 7.8% 수준으로낮아졌으며, 교통안전공단에서 8 월 7~8 일시행한이용자만족도조사 결과 71.2% 의긍정적답변이있었다. 세부내용을보면성남, 용인등증차가많이 이뤄진수도권남부지역주요관리정류소에서만족도가높았으나, 서수지 IC 등 고속도로진입정류소에서는불만족비율이상당히높았고, 서울도심정체로인 해서울한남동과합정역지역에서불만족이높은것으로조사되었다. 전체적인방향설정을위해시민단체, NGO, 운수업계등과의간담회도수시 1 로개최하였다. 여러단체에서는국민안전을위해좌석제시행이반드시필요하 나단계적접근을통해제도의안정화가필요하다는공통된의견이있었다. 2. 광역버스좌석제를위한 2 단계대책 (8.25~): 개학이후수요급증대비 1 단계대책시행시에는휴가철및방학기간이었으므로정상적인수요에대응한 것이라할수는없었고, 휴가철이종료되고수도권지역 148 개대학이개학하는 9 월 1 일에는출근시간대수요가약 5 천 ~7 천명으로증가될것으로추정되어추 가보완방안마련이필요하였다. 이에우선개학대비 66 개노선 203 대를단계적으로추가증차하되혼잡도가 높았던성남 용인등남부축을중심으로공급력을확대하였고, 수요가많은 26 개노선중간정류소에출근형버스를 111 대추가투입하고수요가적은하행선 공차회송도약 100 회정도로늘려버스의회전율을높여운행의효율성을높이 는방안을시행하였다. 추가증차가이루어질경우서울도심의정체문제가더악화될수있으므로서 울시와경기도간협의를거쳐추가증차된 15 개노선 90 대의운행경로의회차방 향을변경하고삼일로를운행하는광역버스 7 개노선 156 대를가로변정류소로 전환배치하여중앙차로혼잡을완화하도록하였다. 아울러경부선, 경인선, 분당선등을 17 회증회운행함과함께용인경전철환 승할인도 9 월 20 일부터시행함으로써수요분산뿐아니라이용자의부담도완화 하도록하였다. 교통카드데이터분석결과에따르면, 방학등시즌종료로인한수요증가는 약 7 천명수준으로집계되었으며, 입석률은 7 월 23 일 7.8% 에서 9 월 3 일 9.9% 수 준으로다소높아졌으나광역전철의일평균 3 만 6 천명이용자증가, 용인경전 철의환승할인으로일평균 9,600 명이용자증가등가시적성과가있어 9 월 23 일 10

13 입석률은 7.5% 수준으로떨어졌다. 그리고삼일로 강남대로등의버스전용차로및일반차로의속도도과거의수준을만회하는등도심체증도완화된것으로평가되었다. 한국교통연구원에서 1,002명의이용자를대상으로지난 10월 7~10일실시한설문조사결과, 좌석제대책시행이전대비 77%( 만족은 24.3%) 의이용자가긍정적으로답변하였으며, 만족의주요요인은안전도향상 (46.1%), 편리성 (41.2%) 순으로나타났고, 광역버스탑승시입석횟수는 10 회중 1회이하가 60.5% 로조사되었다. 좌석제정착을위하여 : 3단계방안마련광역버스입석을물리적으로완전히해소하고좌석제를완전하게정착시키는데는일정한한계가있다고본다. 수도권의경제적 사회적활동이서울에집중되어있기때문에안정화를위해서는버스만의문제가아니라수도권교통체계전반에걸친시스템개선의문제로접근할필요가있으며, 교통의동적관리 (dynamic assignment) 의어려움으로인해버스와지하철등대중교통수단의충분한공급력을바탕으로운영의효율성을높이고이용자의수단선택권을확대하는데초점을맞출예정이다. 우선현재까지추가투입된버스는영구성과안정성이떨어지는전세버스이므로상용차로전환하려는노력이필요하다. 이를위해차령기한이도래한대폐차량을 49인승버스등대용량버스로전환하도록하여금년도 34대, 내년도 225대이상으로대체함으로써 45대의추가증차효과를노릴계획이다. 또안전성인증을전제로경기도 차량의 92.8% 인 41인승광역버스의중간문을비상문으로이용하도록하고 45인승으로재배치하도록함으로써버스 1회운행당공급좌석의 10% 를확대하도록할방침이다. 산술적으로경기도광역버스 1,859대의좌석을재배치할경우 185대의증차효과가있을것으로예상된다. 대책시행이후에도여전히혼잡도가높은수원 성남 김포 고양등주요축에대해서는 M 버스확대등추가증차방안을마련하는한편, 11월말부터경기도차원에서 2층버스시범사업이예정되어있으므로운행안전, 구조물장애및승하차로인한도심혼잡문제등을종합고려하고내년부터상용화여부를검토할계획이다. 버스와버스간연계환승도필요하다. 경기도에서는 20개지역에환승거점정류소및멀티환승터미널을구축할계획을가지고있으므로, 서울시에서도부도심회차를위한환승시설을설치하여환승시설간은간선버스가운행하고, 환승시설로부터각지점간에는지선버스로운행하도록패턴을변경시켜야한다. 이와함께하나의운행계통에 80~100여개이상정류소에정차하고있는광역버스운행의회전도를높이는한편, 이용자의목적지까지통행시간이단축되도록굴곡구간직선화및간선급행버스의운행을유도할예정이다. 다만, 노선의대폭조정은이용자의혼란을야기하고운송사업자간갈등의요소도큰만큼우선혼잡도가높은지역을중심으로시범운영하고중장기적으로수도권전체로확대해나갈예정이다. 환승시설의설치, 환승시설간지 간선체계와함께운행되는버스의속도개선도필요하다. 도로시설물의확대가필요하겠으나서울도심내도로확장에는한계가있는만큼버스전용차로 11

14 특집 이용자 중심의 광역교통정책 제의확대시행등을통해현재시설물의운영효율성을높이는방안도필요하다. 의도높여나갈예정이다. 1 대량운송을위해서는버스와지하철간연계도중요하다. 중장기적으로신분 당선확충, 수도권광역급행철도망구축등을추진하면서금년말까지경기북부 축은경의선공덕 ~ 용산역간연장개통과중앙선직결운행등을통해이용자의 교통선택권을확대하고, 야탑역 모란역등지하철역주변정류장개선사업을 통해버스와지하철간환승동선을개선하는등경기남부축이용자의이동편 아울러성남등일부지역의경우지하철을경유하는마을버스의배차간격이 짧게는 10 분, 길게는 60 분까지형성되어지하철과버스간연계성부족, 마을버 스의수익성악화등의사례가발생하고있는만큼수유역등의사례를바탕으로 지하철을중심으로방사형마을버스노선망이형성되도록하여대다수마을버스 가 10 분이내의배차간격이유지될수있도록할필요도있다. 맺음말 교통행정은현장행정이라고한다. 여러어려움이있고아직까지진행중이지만 대중교통을이용하는국민들의편의와안전도를높이는것이정부와지자체의최 우선임무라생각한다. 정부에서는다소시간이걸리고비용이들더라도지자체 간협의를통해기본방향과개선방안을설정하여적극추진해나가고, 일터나학 교등으로향하는출근길과집으로향하는퇴근길에편안하고안전한휴식을줄 수있는대중교통서비스를제공하도록계속노력해나갈예정이다. 아울러이번광역버스좌석제를계기로많은교통전문가들이중앙정부와지 자체가긴밀히협의하여문제를해결해야함을주문하면서수도권교통정책방향 을설정하고실행할수있는실효성있는컨트롤타워가필요하다는지적도있다. 이제우리나라도수도권교통문제가사회적문제로부각되고있는만큼런던, 파 리등과같이수도권교통문제해결을위한구심점을만들어가는노력도중요하 다고생각한다. 참고문헌 국토교통부 대중교통중심의수도권광역교통정책방향수립. 세종 : 국토교통부 수도권광역버스좌석제정착보완방안. 국토교통부내부자료. 세종 : 국토교통부. 김점산, 김채만, 김대호 수도권대중교통의현황과정책방향. 이슈 & 진단 13. 수원 : 경기개발연구원. 송제룡, 김채만, 김서정 광역버스차내혼잡도개선방안. 정책연구 수원 : 경기개발연구원. 12

15 특집 수도권광역대중교통의환승서비스개선방안 이광훈 서울연구원선임연구위원 이용자 중심의 광역교통정책 2 그동안수행된많은수도권광역교통계획이나대책에서빠지지않고들어가는것 머리말 이대중교통환승체계이고, 환승체계를대표하는것이환승센터다. 하지만수도 권에서환승센터라고할만한시설은그동안수립된계획에서위치와이미지정도만제시되어있는상황이다. 오히려국철역과연계된서울시버스환승센터가대규모는아니지만서울역앞, 청량리역앞에설치 운영되고있다. 이렇듯지금까지제안된환승센터는기능과규모에서개선대책별로많은차이를보이고있어실제주장하는시설이환승센터인지환승정류장인지가불명확하고, 환승센터와불가분의관계에있는연계버스체계개편과는대부분분리되어실현가능성이추상적인것이대부분이다. 이글에서는이러한배경하에우선수도권광역대중교통환승시설의적정시설수준을제안해보고, 광역버스와서울시버스간환승연계의효율적방안을제시하고자한다. 광역대중교통체계에서의환승체계개념정립 환승체계, 특히환승센터를논할때동상이몽의관점에서환승센터이미지를갖 게되는경우가많다. 환승센터용어에대한법적정의는 국가통합교통체계효율 화법 ( 법률제 호, 시행 ) 에있는데, 제 2 조 13 항에따르면, 환승센 13

16 특집 이용자 중심의 광역교통정책 터 란교통수단간의연계교통및환승활동을원활하게할목적으로일정환승시 설이상호연계성을갖고한장소에집합되어있는시설로서다음각목의어느 하나에해당하는것을말한다. 가. 주차장형환승센터 : 대중교통이용자의주차및환승활동지원을주된기능 으로하는환승센터 나. 대중교통연계수송형환승센터 : 대중교통수단간의연계수송및환승활동지 2 원을주된기능으로하는환승센터 다. 터미널형환승센터 : 터미널및환승활동지원을주된기능으로하는환승센터 가 형은주로파크앤라이드 (Park&Ride) 시스템에자동차와대중교통간의 환승을위한센터로시외곽부에설치하는유형이고, 나 형은주로버스와버스, 도시철도와버스등의환승으로간선도로상이나철도역주변도로공간을이용해 서구축되는환승센터개념으로 환승정류장 의개념이강하다. 다 형은특정부 지에비교적대규모환승센터시설을설치하고많은노선간의환승이발생되는 유형으로일반적인터미널개념이다. 외곽환승지점에서철도를이용하면주로철도간의환승으로광역교통이이 루어지나, 광역버스를이용할경우에는외곽부에환승정류장개념의 나 형이필요 하고외곽환승지점에서목적지까지바로갈수있더라도중간환승센터에서다 시지선버스로환승하는체계가일반적이다. 결국광역대중교통에서환승은 1~3 회이상까지도발생하게된다. 분명한것은특정장소나부지에비교적대규모환 승센터를건설하고환승센터를중심으로버스노선체계까지를개편하는환승센 터개선방안이있는가하면, 기존의광역대중교통체계하에서대규모시설의투 자없이환승정류장개념으로환승서비스를개선하려는방안으로대별된다는것 < 그림 1> 지 간선체계의개념 시경계 도심경계 외곽환승거점 (TYPE 1) 광역버스 (TYPE 2) 역세권 (2 호선 ) 광역버스 지 간선버스 도심외곽 순환버스 ( 부 ) 도심 출처 : 국토교통부

17 이다. 이글에서는수도권광역교통체계에서개념이모호한환승서비스체계를분명히하고, 현재의수도권광역대중교통체계하에서비교적적은예산으로환승서비스를개편할수있는방안을필자의관점에서제시하고자한다. < 그림 2> 버스노선개편체계 기존수도권광역대중교통관련계획, 개선방안연구에서의환승체계개편안검토 1. 대중교통중심의수도권광역교통정책방향수립 ( 국토교통부 2013) 출처 : 국토교통부 < 그림 3> 환승센터를갖춘지 간선체계 2013년국토교통부에서수행된과업에서의수도권광역대중교통환승체계개편내용은먼저광역버스와서울시버스와의지 간선체계개념을도입하여경기도주요축별외곽환승거점간을광역버스와지선 순환버스로연결하도록하고있다. 본연구에서는환승체계구축을위한전략을크게두가지로제시하고있다. 먼저간선버스기능강화를위한개편으로, 광역간선버스환승체계효율성을높이는방안으로 1 광역버스운행대수현행유지 ( 운행횟수, 입석률 ), 2 연계버스와환승시설확보 ( 환승불편 ), 3 광역버스수입금규모유지 ( 배분원칙조정 ) 의세가지노선개편원칙을주장하고있다. 또다른방법은환승센터를갖춘지 간선체계구축방안으로 < 그림 3> 과같은환승체계를구축하는것이다. 비교적규모가큰나대지나공원, 고속도로 IC 상부등을활용한환승센터를건설하고많은광역버스노선을환승센터에집결시켜환승센터에서다양한목적지로의통행 출처 : 국토교통부 이가능하도록기존시내버스노선체계도환승센터를중심으로전면적노선개편수준을요구하는방안이다. 2. 서울시대중교통체질개선및도로공간 Reformation( 서울연구원 2010) 광역대중교통환승체계를다룬또하나의연구는서울연구원에서수행한 서울시대중교통체질개선및도로공간 Reformation 으로일명대중교통 ver2.0 연구다. 본연구에서는 2004년서울시버스개편사업을광역버스부분을수용하지못한미완의개혁으로보고, 실제개편이후버스수요가증가하지못하고있는배경으로지목하고있다. 15

18 특집 이용자 중심의 광역교통정책 < 그림 4> 광역철도정비원칙개념도 < 그림 5> 수요집결축의대중교통서비스효과개념도 출처 : 서울연구원 개편방안의핵심으로제시하고있는것이광역버스와서울시버스간의역할분담을통한윈윈 (Win- Win) 전략으로, 핵심은순환도시철도인 2호선을중심으로하는환승체계방안이다. 서울연구원에서제시한광역대중교통환승체계정비안은원칙적으로장기적인도시철도정비방안을기본으로하면서광역도시철도 정비의잠정적방안으로서과도기적 대안으로제안하고있다. 즉, 광역교 통은원칙적으로순환도시철도인 2 호 선까지만서비스하고도심부내부서 출처 : 서울연구원 < 그림 6> 수요집결축의대중교통서비스효과 주 : 향후구축되는테헤란로중앙버스전용차로에서광역버스를순환식으로회차시킴으로써중앙버스전용차로버스정류장에서광역버스 서울시버스 지하철간신속하고편리한동일평면환승이이루어짐. 출처 : 서울연구원 비스는서울시내부교통수단이담당한다는것이다. 또한, 도시중심부주요거점역 을통과하는서비스를통해최종목적지까지의통행편의를도모하자는것이다. 서울연구원에서제시하는광역버스환승체계의또다른특징은서울시부도심 지역에서는광역버스환승을위한공간확보가현실적으로어렵다는데착안한광 역버스회차방식의새로운제안이다. 즉, 기존의왕복식회차를순환식으로제안하 여특정지역에집중하는환승수요를복수의환승거점으로분산시키고추가환승 수요를줄이는방안이다. 이를통해특정도로, 특정지점에집중된광역버스수요를 분산시키게되어집중된도로구간, 지점의혼잡이완화되고다양한목적지로의서 비스가가능해진다. 이를위해서울시도버스체계를개편하여광역버스와의연계를 보장하고환승을동일평면에서신속하게이루어지도록제안하고있다. 16

19 < 그림 7> 광역버스차량혼잡완화및이용자통행시간감소효과개념도 광역버스회차지점 기존 광역버스회차시 광역권 광역권 60분 40분 2 17km/h 2 호 60분 선 23분 2 30km/h 도심 도심 광역버스노선 서울간선버스노선 출처 : 서울연구원 광역버스도심외곽회차 배차간격 40% 감소 ( 대기시간감소 ) 운행횟수 67% 증가 ( 차내혼잡감소 ) 광역노선총운행시간 40% 단축시 권역간연결중앙버스전용차로 통행시간 43% 감소 도심통행속도 17km/h 30km/h 개선시 서울연구원에서제안한광역버스환승체계구현에따른효과역시광역버스차량혼잡완화와광역버스이용자의총통행시간감소에두고있는데 < 그림 7> 은광역버스차량혼잡완화및이용자통행시간감소효과를개념수준에서나타낸것이다. 광역대중교통환승체계개편방안의시사점과향후방향광역대중교통환승체계개편방안은연구별로차이가있고, 그차이는대중교통운영혹은감독기관에의한차이로볼수있다. 광역버스수요가많은경기도의경우두가지대안을제시하고있으나대규모환승센터구축을통한광역대중교통체계의전면적개편을선호하고있고, 반면서울시는순환도시철도인 2호선을경계로한서울시버스와광역버스의역할분담을도모하여도심운행억제를추구하고있다. 하지만기본적으로서울시, 경기도, 국토교통부, 수도권교통본부모두 1회수준의환승은불가피한것으로보 고환승체계를효율적으로구축하고자하는데중점을두고있다. 환승센터와간선도로공간을이용한연계환승방안으로대별된다고볼수있는데, 경기도가선호하는환승센터안은지하공간이나고속도로상부를이용하여대규모환승센터를건설해야하는어려움이있고, 더불어광역교통을배려하는서울시버스체계개편도병행되어야한다는어려움이예상된다. 반면에간선도로공간을활용한연계환승체계개편안은특정지점과도로에집중되어심각한교통정체와광역대중교통환승이용객의서비스질이저하되는문제를가지고있고경우에따라서는추가환승수요도발생시킨다. 광역대중교통이용에있어이용자측면에서보면환승횟수가무엇보다중요하며, 대중교통이용서비스측면에서는 < 표 1> 에서보는바와같이환승시간, 대기시간, 총소요시간순으로불만족을표출하는것으로드러났다. 결국광역버스환승체계서비스개편의방향은공급자위주, 시스템위주의개편보다는이용자입장에서의현장성있는신속한개편이중요 17

20 특집 이용자 중심의 광역교통정책 함을알수있다. 사당역사례 에서보듯이이용자는경기도 민이고환승체계개편의주관 부서는서울시가되는현상으 로인해발생한그간의환승 체계개편의한계를극복하는 합리적개편시스템구축이필 2 요하다. 국토교통부는 대도시광 역교통특별법 에가칭환승 연계정류장 ( 나 형 ) 에대한 구체적인시설기준과광역교 < 표 1> 대중교통행복지수세부항목별개선효과 대중교통행복지수항목개선점수순위 통시설로의지정을통한예산지원체계를구축해야하고, 서울시와경기도, 인천 시는수도권교통본부에환승연계정류장정비사업을위해적극적으로지원해야 한다. 수도권교통본부는환승연계정류장수요가있는입지를선정하고입지수요 가있는지점에서이용과편의가최대화될수있는환승연계정류장방안을개발 해야한다. 기존의고정관념에서탈피하여도로공간, 보도공간이외에도인접민 간건축물의 1 층공간을임대활용하거나, IT, BIS 기술과접목된이용자편의증 진을우선적으로고려하는정비방안을모색해야할것이다. 환승시간 대기시간 총소요시간 접근시간 좌석 요금 혼잡 냉난방 wifi 기타 ( 차내환경, 기사불친절, 소음 ) 출처 : 김순관외 편의시설 맺음말 오랫동안말만무성하고추진의기미조차보이지않고있는것이광역교통환승체계개편논의다. 최근경기도, 국토교통부, 인천시, 서울시모두부도심정도에서환승하는데는의견일치를보았다. 부도심이라는토지이용적특성과공간적제약을고려할때환승센터의신축보다는기존간선도로주변공간을효율적으로활용한환승연계정류장개념이바람직한수도권환승체계로판단된다. 우리나라수도권실정에부합되는맞춤형환승연계정류장이명품도시공간창출로탄생하길기대한다. 참고문헌 국토교통부 대중교통중심의수도권광역교통정책방향수립. 세종 : 국토교통부. 김순관, 고준호, 이신해 대중교통서비스개선을위한서울시출근통행의질평가. 서울 : 서울연구원. 서울연구원 서울시대중교통체질개선및도로공간 Reformation. 서울 : 서울연구원. 18

21 특집 수도권광역버스승객의안전을디자인한다 김채만 경기개발연구원연구위원 이용자 중심의 광역교통정책 3 인간은진화하여왔고계속진화할것이다 라는것을의심할사람은아무도없을 머리말 것이다. 진화는 사물이더나은상태로변하여바뀜 을뜻한다. 우리사회시스템 중에서나쁜것을좋은것으로바꾸는것도진화다. 최근 응답하라 1994 라는프로그램이국민에게많은사랑을받았다. 1994년은기억되는사건이많은해다. 20년이지난현재까지도국민들이가장많이기억하는사건이 성수대교붕괴 다. 성수대교붕괴 사건은많은학생들의희생으로국민들을가슴아프게했고, 선진국을꿈꾸는국민들에게큰좌절감을안겨주었다. 성수대교붕괴 의아픔은토목구조물에대한설치기준과유지관리강화로진화하였다. 우리가살고있는 2014년은과연 20년후에어떤모습으로기억될까? 국민들은 20년후에도 2014년하면 세월호침몰 을기억할것이다. 사회시스템의부패와안전불감증이 세월호침몰 을유발하였고, 재발방지를위해사회시스템전반을바꾸어야한다는목소리가크다. 세월호침몰 로부터우리사회의진화는사회전분야에서이루어져야한다. 교통부문에서나타난첫번째변화는고속도로운행 광역버스좌석제 다. 수도권광역버스의하루승객은약 60만명이며, 오전첨두시에는 8명중에 1명이입석으로이용하고있다. 고속도로를운행하는광역버스의입석운행은모든 19

22 특집 이용자 중심의 광역교통정책 < 표 1> 수도권목적통행 (2010) 지역내통행 지역간 서울 경기 5, , 통행 서울 인천 , 경기 인천 , 합계 55, , 출처 : 수도권교통본부 승객이안전띠를착용해야 < 그림 1> 서울 인천 경기수단분담률 (2010) 한다는 도로교통법 에위반 100 기타 11.4 기타 12.8 된다. 이문제를해결하기위택시 3.0 택시 3.5 하여중앙과지방정부가 광 80 전철 철도전철 철도 역버스좌석제 ( ) 를시행하고있다. 광역버 60 일반버스일반버스 광역버스 광역버스 스좌석제 는사전에계획되 40 지않은정책이었기때문에 시행초기에문제점이노출 되어당분간시행을유예하 고있다. 수도권의광역버스 는 3 개지자체와중앙정부가 각각개별노선의인 허가행정주체이고, 노선이 2 개이상의행정구역을통과 한다. 따라서정류소및환승편의시설과노선개편을수반하는 광역버스좌석 제 는 3 개지자체의협력이필요하다. 지금까지수도권 3 개지자체는광역버스문 제를국토교통부의중재결정으로해결해왔다. 이런상황때문에 광역버스좌석 제 의성공에대해서회의적인시각이있다. 이글에서는이시대가요구하는안 전한광역버스로의진화인 광역버스좌석제 가성공할수있는방안에대하여논 하고자한다. 구분 통행 통행 km (trip/1,000) (%) (trip km/1,000) (%) 소계 48, , 서울 서울 22, , 인천 인천 4, , 경기 경기 20, , 소계 7, , 승용차 41.6 출처 : 수도권교통본부 승용차 년 2006 년 ( 단위 : %) 20

23 광역버스서비스현황 1. 수도권광역통행통행은한지점에서다른지점으로의이동으로목적, 거리, 수단, 요금 ( 비용 ) 등의요소로구성된다. 통행분석의지표는일반적으로 통행 을사용하나, 목적에따라서 통행 km 를사용하기도한다. 통행 은집계와결과의이해가용이하다는장점이있으나, 거리가고려되지않은지표로의미가제한적이다. 통행 km 는통행에이동거리를부여한개념으로계산이복잡하나, 교통시설과교통수단에부하되는정도를반영할수있어비교평가에는많이사용되는지표다. 광역통행은 통행 기준으로는수도권전체통행의 13.4% 이고, 통행 km 기준으로는수도권전체통행의 37.0% 다. 광역통행은통행량으로는전체통행에서비중이낮으나, 교통시설과교통수단의부하척도인 통행 km 로는전체통행에서의비중이높다. 따라서광역통행은수도권교통문제및서울도심교통문제를해결하기위하여중요한정책수립대상통행이다. 서울 인천 경기광역통행의수단분담률은개인교통수단 ( 승용차, 택시, 기타 ) 이 56%, 대중교통수단 ( 버스, 전철 ) 이 44% 다. 대중교통수 단중에서는전철 철도가 24.2%, 일반버스가 10.7%, 광역버스가 9.1% 를점하고있다. 광역버스수단분담률은 2006년 7.4% 에서 2010년 9.1% 로급속히증가하였으며, 이는개인교통수단으로부터전환된것으로나타나고있다. 2. 수도권광역버스운행현황 광역버스입석대책 ( ) 이전수도권광역버스는 156개노선 2,561대가운행되었다. 인 허가행정기관별광역버스운행대수는경기도 2,207대 (79%), 서울시 258대 (10%), 인천시 276대 (11%) 이고, 광역버스이용자의거주지는경기도 49%, 서울시 30%, 인천시 21% 다. 광역버스이용자의거주지분포와인 허가행정기관별광역버스운행대수분포에는큰차이가있다. 경기도민은광역버스이용자의 49% 이나, 경기도광역버스는운행대수의 79% 를차지하고, 서울시민은광역버스이용자의 30% 이나, 서울시광역버스는운행대수의 10% 다. 광역버스운영이비용과수입의균형으로재정지원이없다면인 허가기관별운행대수는아무런의미가없다. 그러나수도권광역버스는운영적자가발생하기때문에시 도별이용자분포에비례하여광역버스를운행하거나, 광역 < 표 2> 지역별수도권광역버스운행대수및이용자분포 (7.16 이전 ) 광역버스운행대수 구분서울시인천시경기도합계 대수 ( 대 ) ,027 2,561 비율 (%) 광역버스이용자주 ) 인구 ( 명 ) 3,826 2,683 6,403 12,912 비율 (%) 주 : 여객기종점통행량전수화및장래수요예측공동조사 표본자료분석결과임. 출처 : 수도권교통본부

24 특집 이용자 중심의 광역교통정책 < 표 3> 고속도로운행경기도광역버스입석대책시행효과분석결과 1 일 구분 전체운행횟수입석운행횟수입석전체이용객입석승객입석률운행률회변화회변화 (%) (%) 인변화인변화 4.9( 수 ) 15,268-3, ,236-37, ( 수 ) 14,560-2, ,047-30, ( 수 ) 15, ( 수 ) 15, (6%) 539 (4%) 4.9( 수 ) 1,475-1, ,534-15, ( 수 ) 1, ,238-13, 오전첨두 ( 수 ) 1, ,675 7,563 9,786 4,078 6 상행 (13%) (51%) (10%) (71%) ( 수 ) 1, ,723 10,515 8,896 4,968 8 (9%) (34%) (14%) (64%) 주 : 4.9( 수 ) 와 7.9( 수 ) 은 114개노선, 7.16( 수 ) 은 123개노선, 7.23( 수 ) 은 129개노선임. 출처 : 경기개발연구원 버스운영적자를시 도가이용자분포에비례하여분담하여야한다. 이런합의가불가능하다면수도권광역버스운용적자에대해서중앙정부가재정지원을하여야한다. 고속도로를운행하는경기도광역버스 ( ) 는 114개노선 1,357대, 하루 1만 5,268회운행되었다. 오전첨두시상행운행버스 10대중 7대는입석승객이 탑승한차량이었고, 이용승객 10 명중 2 명은입석승객이었다. 법에서는고속도로 등에서승객의안전띠착용과차량의승차정원준수가의무화되어있으나, 현실 에서는광역버스입석이관행화되었다. 고속도로를운행하는광역버스승객의안 전을위하여 광역버스좌석제 ( ) 를시행하였다. 광역버스좌석제 는전세버스 222 대를추가투입하여일시에고속도로를운 행하는모든광역버스의입석을금지하는것이었다. 광역버스좌석제 시행첫째 날 (7.16) 은오전첨두시상행운행횟수가 13% 증가하고, 입석승객은 71% 감소 (1 만 3,864 명 4,078 명 ) 하는효과가나타났다. 그러나이러한긍정적인효과는 이용자의대기시간증가로인한지각과타교통수단으로전환으로광역버스수요 감소라는부정적효과로인한것이었다. 시행 2 주차 (7.23) 에는오전첨두시상행 운행횟수가 9% 증가하였으며, 입석승객은 64%(1 만 3,864 명 4,968 명 ) 로감소 하였다. 7 월은대학생의여름방학과직장인의여름휴가로인한광역버스이용수 요감소가영향을미친것으로, 이용수요가정상화되면광역버스입석승객은더 욱증가할것으로예상되었다. 1,590 1,832 1,097 (41%) 855 (32%) ,518 7,529 (2%) ,587 29,460 (8%) 11,974 18,242 (60%) 13,391 16,825 (56%)

25 < 표 4> 수도권대중교통요금수입금배분결과 (2013) 서울시 인천시 경기도 구분 수입금 ( 억원 / 년 ) 승객인 km ( 천인 km) 인 km 당요금수입 ( 원 / 인 km) 마을버스 2,142 1, 일반버스 11,112 16, 광역버스 317 1, 소계 13,571 19, 일반버스 2,637 3, 광역버스 552 2, 소계 3,189 6, 마을버스 1,800 2, 일반버스 9,719 18, 좌석버스 548 1, 광역버스 2,846 14, 소계 14,913 36, 전철 지하철 24, , 출처 : 경기개발연구원. 2013b. 합계 56, , 통합요금제요금수입배분 < 그림 2> 수도권대중교통수단별인 km 당요금수입 (2013) ( 단위 : 원 / 인 km) 수도권대중교통통합요금제는 IT 와 GIS 기술을대중교통에적용한세계최 고의시스템이다. 하나의통행목적을위 해여러개의대중교통수단을이용한승 객은이용한수단의총이동거리에비례 하여요금을지불한다. 이제도는대중 교통수단의환승요금저항을제거함으 로써합리적대중교통노선운영을가능 하게하였다. 서울시에서시작되어경기 도와인천시로확대됨으로써수도권대중교통 통합요금제가완성되었다. 이제도는합리적인요금부과방법이나, 요 금수입배분에서는합리적이지않다. 대중교통 서울시마을버스 서울시일반버스 서울시광역버스 인천시일반버스 인천시광역버스 경기도마을버스 경기도일반버스 경기도좌석버스 경기도광역버스 수도권전철 지하철 출처 : 경기개발연구원. 2013b 수단별요금수입배분은이용자의수송거리와 상관없이기본요금요율 1) 로배분한다. 따라서 대중교통수단별운영비용과요금수입의차이 가크게발생한다. 운영비용은 승객인 km 1) 기본요금요율배분은 2 개이상의대중교통수단이용시총요금수입을교통수단별기본요금비율로배분하는것임. 23

26 특집 이용자 중심의 광역교통정책 와비례하므로, 합리적인요금수입배분은수단별 인 km 당요금수입 이동일해야 한다. 수도권대중교통통합요금제의 인 km 당요금수입 은 광역버스 < 전철 < 일반버스 < 마을버스 순이다. 서울시마을버스의 인 km 당요금수입 은서 울시광역버스의 5 배다. 현재의요금수입배분원칙은장거리수단이단거리수 단에비해불리한구조를갖고있다. 수도권대중교통통합요금제의불합리한요금수입배분원칙은많은문제점을 발생시키고있다. 대중교통수단은각각의기능이있고, 개별수단이제기능을발 3 휘함으로써수도권의대중교통체계를형성한다. 불합리한요금수입배분은특정 수단의서비스수준저하로전체대중교통체계의서비스질을저하시킨다. 광역 버스차내혼잡은요금수입배분의불합리가중요한원인이다. 승객안전을위한광역버스진화방안 1. 광역버스공급계획시스템개발 광역버스좌석제 는입석승객의탑승이금지되므로최대탑승인원이좌석수와 동일하다. 따라서가장효율적인광역버스운영은모든차량이정원만큼탑승하 여운행하는것이다. 이를위해서는시간대별승객수요에맞게광역버스를공급 하여야한다. < 그림 3> 광역버스공급계획시스템의흐름도 DB( 교통카드 + 배차계획 ) 1 단계 : DB 분석 2 단계 : 배차계획수립 3 단계 : 차량대수산정 기본분석 - 차량별 정류소별승 하차승객 - 차량별출발시각, 도착시각 계산 - 차량별소요시간 - 차량별 정류소별대기승객 증회시점 - 대기승객누적 좌석수 배차시간조정 - 증회차량에탑승할승객대기가발생한배차차량부터증회차량까지배차조정 회별출발시간설정 - 대기승객누적 좌석수 차량대수산정 - H = 첫차소요시간 + 재배차임계여유시간 - 필요차량대수 = 첫차시각 + H 동안전에출발한횟수 DB( 배차계획 ) 24

27 시간대별승객수요에맞는버스공급이이루어지면좌석수만큼의승객이탑승할수있다. 이를위해서는과학적인데이터분석과공급계획알고리즘의개발이필요하다. 데이터분석은승객의교통카드 DB와버스회사의차량배차 DB 다. DB는승객수요와차량의통행시간에영향을미치는요인인월별 요일별수요변동, 노선이통과하는도로상의이벤트를 DB화하여야한다. 이를바탕으로광역버스공급계획을수립하는것이다. 광역버스공급계획은 3단계의과정을통해산출된다. 1단계는 DB를분석하고, 2단계는배차계획을수립하며, 3단계는필요한차량대수를산정한다. 이와같은방법을과학적으로수행하기위해서는정부와버스업체가공동으로과학적공급을할수있는시스템의개발이필요하다. 2. 굿모닝 G버스의도입 굿모닝 G버스 는지하철화된광역버스다. 굿모닝 G버스는간선도로운행, 기점정류소의역과유사한편의시설설치, 10분이내의배차간격을 가진다. 기점정류소는 G마켓과 G카페 ( 간편식등 ) 등의편의시설을설치하여승객에게아침식사와만남의공간을제공한다. 기점정류소는대중교통승객이집중되는시설이므로안전요원 2명을배치하여질서유지와안전을확보한다. 또한, 승객들의안전을책임지는운전자들이편안하게쉴수있는편의시설을확보하는것이다. 굿모닝 G버스의노선은 2개이상의노선을하나의노선으로통합하고, 노선의길이를단축하여운행한다. 기존광역버스경유지에서환승센터 ( 기점정류소 ) 까지연결되는지선버스의서비스가일정수준이상유지되는것이필수조건이다. 굿모닝 G버스의개념을용인시가지를경유하는광역버스에적용하여효과를분석하였다. 용인구시가지는 명지대 서울역, 명지대 강남역 광역버스가국도42호선경유와동백지구경유로노선이분리되어있는데, 두노선을하나로통합하여 기흥역 서울역, 기흥역 강남역 굿모닝 G버스노선으로개편하였다. 용인구시가지의굿모닝 G버스도입은광역버스운행대수가 23% 감소하는효과가있는것으로분석되었다. < 표 5> 굿모닝 G 버스의개념 개념광역버스를지하철화한다 ( 간선운행, 기점정류소는역같이, 배차간격은 10 분이내 ) 구성요소 1 굿모닝 G 버스 Start 정류소 : 지붕 ( 덮개 ), BIT( 버스정보 ), G 마켓, G 카페 ( 간편아침식 ) 2 버스운행을위한공간 : 운전자편의시설 ( 화장실, 휴게실 ), 박차공간 3 버스안전요원 : 안전 질서확립 (2 명 / 소 ) A 굿모닝 G 버스개념도 D 굿모닝 G버스지선버스 환승센터 CA B 25

28 특집 이용자 중심의 광역교통정책 < 그림 4> 기점정류소기흥역의굿모닝 G 버스예시 < 노선단축효과 > 해당노선 5000 ( 서울역 ) 5001 ( 강남역 ) 5003 ( 강남역 ) 5005 ( 서울역 ) 5600 ( 강변역 ) < 연계노선현황 > 구분 현행 GGM노선시행기점 ~ 고속전구간기점 ~ 기점 ~ 전구간감소율 (%) 고속고속 노선수 첨두시 1 시간 전일 1 시간 평균배차운행횟수평균배차운행횟수 소계 지선버스 마을버스 전철 요금수입배분체계의합리적조정 광역버스좌석제 는약 40% 의버스대수증차가필요하다. 광역버스공급계획의과학화와굿모닝 G버스의도입으로증차버스대수를절반으로줄인다는전제에서도 광역버스좌석제 는약 20% 의운영비용증가요인이발생한다. 이를해결하기위한추가적인대안마련이필요하다. 추가운영비용을마련하는가장단순한방법은대중교통요금을인상하는것 < 표 6> 요금수입배분원칙조정에따른수입금변화 (2013) 서울시 인천시 경기도 구분 현행 (A) 혼합형 (B) ( 기본요금 5 : 거리비례 5) ( 단위 : 억원 ) (B-A)/A * 100 마을버스 2,142 2, 일반버스 11,112 11, 광역버스 소계 13,571 13, 일반버스 2,637 2, 광역버스 소계 3,189 3, 마을버스 1,800 1, 일반버스 9,719 9, 좌석버스 광역버스 2,846 2, 소계 14,913 15, 전철 지하철 24,746 24,746 - 합계 56,419 56,419-26

29 이다. 그러나수도권통합요금제는개별교통수단의요금인상이그수단의수입증가로나타나지않는다. 따라서요금수입배분체계를합리적으로조정하는것이우선되어야한다. 수도권대중교통요금수입배분원칙이갖고 이와더불어기술적인측면에서세가지방안을제시하고자한다. 첫째, 과학적인공급확대를위해광역버스공급계획시스템개발이다. 둘째, 적극적인굿모닝 G버스의도입이다. 셋째, 대중교통요금수입배분원칙의합리적인조정이다. 있는한계를극복하고지속가능한대중교통서비스제공을위한합리적인요금수입배분원칙은기본요금과거리비례제를혼합형으로개편하는것이다. 요금수입배분원칙을혼합형으로변경하면광역버스수입금은 3.2~5.0% 증가할것으로예상된다. 요금수입배분원칙의조정은많은이해당사자가포함되어있어합의가이루어지기쉽지않다. 승객에게안전한광역버스로의진화를위해중앙정부의적극적인개입과 3개지자체의합리적인결정이있어야할것으로판단된다. 맺음말 수도권 광역버스좌석제 는현재진행형이다. 일부시민들과교통전문가들은복잡한이해당사자의합의와협력이있어야성공할수있는이제도의성공에대해회의적이다. 이제도를시행하는주체가명확하지않고, 이를실현시키는구체적인방안을제시하지못하고있기때문이다. 또한, 광역버스좌석제 에소요될비용을부담할 주체도없다. 지금까지우리사회는실패로부터얻은교훈을바탕으로성공적으로진화하여왔다. 이번에도안전한광역버스로의진화는성공할것으로믿는다. 광역버스좌석제가성공하기위해서는제도적인측면과시민의식의변화가가장중요한요소다. 참고문헌경기개발연구원. 2013a. 수도권대중교통통합요금제운영성과및발전방안연구. 수원 : 경기개발연구원 b. 수도권교통카드자료분석결과 경기도광역버스교통카드자료분석결과. 김순관, 고준호, 이신해 대중교통서비스개선을위한서울시출근통행의질평가. 서울 : 서울연구원. 수도권교통본부 여객기종점통행량전수화및장래수요예측공동조사. 서울 : 수도권교통본부. 27

30 특집 이용자 중심의 광역교통정책 네트워크형중추도시생활권광역교통거버넌스체계개선방향 이춘용 국토연구원선임연구위원 4머리말 국민들의일상적생활과활동은행정구역단위를벗어나보다광역적으로이루어 지고있다. 지역에서중심도시로생활편의시설의존이높을수록행정구역경계 를벗어난광역적인통행활동은더빈번하게발생한다. 예를들면, 행정과업무서비스, 교육, 물품구매, 여가, 의료 복지시설이용이여기에해당한다. 이러한국민의일상활동이보다원활해지도록자치단체 ( 시 군 ) 가상호협력하여필요한서비스를제공하는것이바람직하다. 이로써한정된자원을보다효율적으로활용하면서중복투자를지양하는정책효과를기대할수있기때문이다. 정부는지역주민이어디에거주하든수준높은행복을누리며피부에와닿는삶의질을느낄수있도록지역행복생활권정책을마련하여추진하고있다. 자치단체가수립한지역희망프로젝트를통하여당해지역에서는불편없는기초인프라가확충되고일자리, 교육 문화, 의료 복지서비스를제공하게된다. 지역행복생활권은중추도시, 도농연계, 농어촌생활권으로구분되고어느생활권에서든지역이주체가되는상향식지역발전계획을마련하고있다. 지역이주도하고자치단체간상호연계와협력을통해세부프로젝트를자율성과책임을가지고기획하고집행을담당하게된다. 중추도시생활권은대도시중심형과네트워크도시형으로구분되는데이글에서는네트워크형생활권을대상으로광역교통거버넌스체계의개선을모색하였다. 수 28

31 도권을비롯한지방대도시권은 대도시권광역교통관리에관한특별법 에서정하고있는교통권역에해당하고일련의광역교통거버넌스체계가구축되어있으나네트워크형생활권은이러한거버넌스체계가없기때문이다. 네트워크형중추도시생활권에서광역교통부문실행주체간역할분담을 거버넌스체계 라고칭하고이의개선방향을모색하고자한다. 지역발전전략에서제시하고있는생활권별지역발전행정협의회를기존의틀로하여이의한계를극복할개선방향을단기프로젝트에서중장기마스터플랜수립, 자치단체의리더십향상, 민간부문역량활용, 그리고주민참여기반강화측면에서살펴보고자한다. 네트워크형중추도시생활권발전전략 1. 발전전략의개요중추도시생활권중점추진방향의하나는도시권 중심기능을연계하여경제적 사회적활력을강화시키는것이고, 또다른하나는일자리창출을통해창조적발전기반을구축하는것이다. 즉, 도시권에교육 의료 복지등중심기능을확충하여각지역을연계하고, 도심부복합기능의재생과노후주거지역의정주여건을개선하는것이다. 일자리창출은자치단체간협력산업을육성하고노후산업단지의재생과경제 산업 문화특화클러스터를조성하여지역발전거점으로육성하는것이다. 중추도시생활권은지역발전의중추기능을수행하는중심도시및이와연계된지역들이상호기능적연계와협력의지를바탕으로자발적으로구성된도시형연계협력공간을의미한다. 생활권구성기준은중심도시또는 2개이상의연담도시인구가 50만명이상인지역이인근지역과동일한생활권을형성하는지역으로 6개대도시중심형과 14개네트워크도시형으로구성되어있다 (< 표 1> 참조 ). < 표 1> 중추도시생활권유형및특징 구분 주요특징 대도시중심형 중소도시 군 ( 郡 ) 소도시 대도시 광역시등중추기능을제공하는대도시와연계된인근지역의생활권 부산권, 대구권, 대전권, 빛고을권, 울산권, 세종공주권 네트워크도시형 중소도시 군 ( 郡 ) 소도시 중소도시 출처 : 지역발전위원회 중소규모의특화된도시가연담하여중심을이루고인근지역과상호연계를맺는동일생활권 춘천권, 치악산권, 충주권, 청주권, 천안아산권, 홍성예산권, 전북권, 전남서남부권, 전남동부권, 안동권, 구미권, 포항권, 경남서부권, 경남동부권 중심도시또는 2개이상의연담도시인구가 50 만명이상인지역이인근지역과동일생활권을형성하는지역 29

32 특집 이용자 중심의 광역교통정책 중추도시생활권발전계획은 국가균형발전특별법 에의한법정자율계획으 로, 생활권내자치단체간협의체를구성하여수립하는공동의협력계획이다. 이계획은주민의필요와수요가반영되는참여계획으로, 중기투자계획 (2014~ 2018 년 ) 을수립하는점이특징이다. 현재각생활권별로수립하고있는발전계 획은자치단체가공동으로주민행복증진에필요한협력사업을발굴하고우선순 위를자체적으로설정한다. 또이계획은종합계획의성격이라기보다는전략계획 으로서크게 5개분야를대상으로하고있다. 5개전략분야는생활인프라, 일자 4 리, 교육 문화, 생태 환경, 의료 복지등으로구분되는데지역의자원을최대 한활용하면서자치단체간연계협력을통한시너지효과창출이가능한사업을 대상으로수립한다. 예를들면, 인접한지역임에도행정구역이달라택시, 버스등 대중교통을이용할때할증요금을부담하거나버스노선이들어오지않아겪는불 편을광역교통체계에대한연계 협력으로해소하는전략이다. 지역발전계획의수립 집행추진체계는생활권에해당하는자치단체가모두참 여하는형태로협의를통하여각지역실정에맞게추진기구를구성하게된다. 계 획수립기간동안에는임시적인조직이지만지역여건과사정에따라상설조직화 도가능하다. 추진체계유형은조합, 행정협의회, 협력회, 사업단등과같은공법상 의조직이거나주식회사나제 3 섹터형태의사법상연계협력추진체계도가능하다. 이러한지역발전계획을보다체계적으로지원할국토교통부중추도시생활권 중점추진전략은도시활력회복, 신성장동력확보, 생활인프라조성으로구성된 다. 생활인프라조성전략은중심도시와주변지역간접근성을제고하고, 문화 복지서비스효율화를위해광역교통의연계성을개선하며, 광역시설의공동이 용을도모하는목표를설정하고있다. 이러한전략을실현할국토교통부지원사업 은 < 표 2> 에서와같이지역발전특별회계 (2015 년 ~) 의광역환승센터건설, 대도 시권혼잡도로, 광역도로건설, 도시철도건설과교통시설특별회계의철도건널 목입체화, 광역버스정보시스템구축, 저상버스도입보조, 특별교통수단도입보 조등 8 개사업을대상으로하고있다. 2. 광역교통거버넌스체계측면의한계 광역교통거버넌스체계측면의한계는먼저네트워크형중추도시생활권에서운용 할광역교통거버넌스체계의모형이모호하다는점이다. 대도시중심형의경우 ( 세 종공주권을제외한 ) 대도시권광역교통관리에관한특별법 ( 대광법 ) 에서계획수 30

33 < 표 2> 국토교통부중추도시생활권중점추진전략과지원사업 구분중점추진전략국토교통부지원사업 ( 회계명 ) 대중교통활성화촉진 광역철도망기반의친환경녹색교통체계구축 대중교통활성화유도 낙후된대중교통관련시설개량과운영시스템개선 KTX역, 전철역등주요교통결절점환승 연계등광역환승시설설치지원 광역환승센터 ( 지 ) 교통인프라확충 교통시설확충및개선 광역교통수요에대응할도시철도, 광역도로확충 생활권내혼잡도로정비, 철도건널목입체화추진 대도시권모도시, 주변도시, 지역과지역을연결하는광역간선도로망구축 광역급행버스도입운영 대도시권혼잡도로 ( 지 ) 광역도로건설 ( 지 ) 도시철도건설 ( 지 ) 철도건널목입체화 ( 교 ) 교통수요관리및첨단운영체계구축 광역교통수요관리방안도입 광역교통축용량증대및교통제어시스템도입추진 첨단 IT/ 스마트단말기를활용한교통체계관리운영의효율극대화 광역버스정보시스템구축 ( 교 ) 생활인프라및녹색인프라조성 교통약자의교통서비스증진 생활인프라연계강화 녹색인프라공동활용및관리 교통약자보호를위한예약형콜버스등 장애인용콜택시, 저상버스보급등 생활, 문화, 사회복지시설인프라를맞춤형으로공급 적합한규모 유형의인프라구축 농촌과도시산업융 복합화와패키지상품화, 특화관광거점화 도농간인적교류확대 중심도시도심공원등조성 지방하천자전거길, 체험레저공간조성자치단체간연계추진 개발제한구역내정비계획자치단체간연계추진 저상버스도입보조 ( 교 ) 특별교통수단도입보조 ( 교 ) 주 : 1) 생활인프라국토교통부지원사업은광역상수도건설, 국가하천정비, 지방하천정비사업을포함모두 11 개사업. 2) 회계명에서 ( 지 ) 는지역발전특별회계, ( 교 ) 는교통시설특별회계임. 출처 : 국토교통부 립주체 ( 예를들어, 상향식계획으로시 도와국토교통부가공동집행 ), 관련재원확보및시설운영에관한주체별역할분담등이나름대로틀을갖추고있으나네트워크도시형생활권에는이를준용할근거가없다. 상향식계획수립과지역이주체가되어수립하는지역발전계획의성과는단기프로젝트의국비지원에만의존해서이룰수없다. 중장기종합계획의틀에서관련자치단체가역할을명확히설정한후실천계획을담보할수있어야계획실현성이높아지기때문이다. 또한, 국토교통부중점추진전략과지원대상 사업이네트워크형생활권에적용이곤란하다는점이다. 광역도로, 혼잡도로와도시철도, 광역환승센터의경우대광법에서특별시 광역시와도의행정구역을통과하는노선으로정하고있고, 도시철도의막대한초기투자비와예상수송수요를감안하면네트워크형생활권에적용도곤란하다. 더군다나생활권에서간선교통시설에해당하는고속도로와일반국도는국토교통부 ( 지방국토관리청 ) 가관리주체이므로대상구간에따라필요한확장, 시설개량, 교차로기하구조개선등은자치단체가다룰수없는한계를지닌다. 광역교통 31

34 특집 이용자 중심의 광역교통정책 수요관리정책을추진할경우이를시행하기위한자치단체와관리주체 ( 지방국토 관리청등 ) 간대상구간의설정, 대체교통수단의확보등의역할등이명시화되어 있지않다. 특히, 자치단체간 ( 또는지방정부의참여 ) 협약에의한행정협의회구성과운 용이극히미온적이고소극적인방안이라는점이다. 지방자치법 에서규정한협 약과규약을토대로하고있고, 공동사업발굴을위해임시적으로운영되고있는 실정이다. 충청남도의경우같은도내에서천안아산권은상호이해를바탕으로 4 자치단체간협력이활발하고주민대표들이참여하여협의회가활성화되고있는 반면, 홍성예산권은아직행정협의회구성에대한의견조차나누지못하고있다. 전남동부권 ( 광양만경제자유구역 ), 전북권의경우지방정부의관심과지원이높 아생활권발전계획이원활하게수립되고있다. 춘천권의경우자치단체간상생 발전협의회 ( 춘천과홍천, 춘천과경기가평 ) 는관광자원의활용과패키지투어, 생활편의시설에대한상호협력이추진되다가 2013 년공동사업발굴을위한협 의회개최후활동을멈춘경우도있다. 이는각자치단체장의지역발전정책에대 한관심과리더십에따라반응이다르게나타나고있다. 이어자치단체들만의역량으로한계가있는교통서비스제공을위한교통사 업자등의민간부문역할제고에대한고려가미흡하다. 일부생활권 ( 청주권, 춘 천권, 전남동부권, 구미권, 포항권등 ) 의경우버스환승시스템, 광역버스정보시 스템 (BIS) 을활발하게구축하고있으나첨단교통기술을도입한정보제공및시 내버스, 디맨드 ( 수요대응형 ) 버스, 예약형콜버스, 그리고생활권내문화시설과 이벤트를패키지형태로연계수송하는루트의개설과운영같은교통사업자역 할은미흡한실정이다. 이와함께지역주민의참여기반에대한제도적장치가미흡한점을들수있 다. 지역주민이자발적으로계획에참여하고지역에필요한마을버스운영등의 교통서비스를갖출경우이를지원하거나활성화할대책이마련되어있지않다. 광역교통거버넌스체계개선방향 1. 자치단체주도의마스터플랜수립 네트워크형중추도시생활권지역발전계획은전략계획으로서자치단체간공동협 력프로젝트를중심으로 5 개년계획을수립하고있다. 광역교통의경우단기계획에 32

35 서종합계획으로계획과집행과정을망라한중장기마스터플랜으로전환할필요가있다. 이를위하여국토교통부생활인프라부문중점추진전략과지원대상사업에관한네트워크형생활권에서의적용가이드라인을달리설정할필요가있다. 지방국토관리청은각생활권과밀접하게지역별여건과실정을감안하여유지관리업무를포함한효율적인지원방안을모색하여야한다. 이러한제도적개선을통하여자치단체는생활권역내 외의중장기계획집행유지관리와운영전반에걸친마스터플랜을상호협력하여수립하여야한다. 일시적이거나단기간의대책만으로생활권인프라를확충하는것은한계가따르고, 생활권의중장기비전과전략을토대로광역교통의단계적구축이가능할것이다. 한예로, 미국대도시권계획기구 (MPO) 에서는자치단체간역할분담및상호조정을통하여중장기계획및집행계획을수립하고있다. 연방과주교통부의가이드라인과예산지원은이러한협력체계의기반이되고있다. 일본의경우각자치단체가요구하는일반국도의확장사업에대하여현지국도유지사무소가각자치단체와상호협력하여승용차이용을줄이기위한정책대안과실행프로그램을마련하고있다. 중앙정부의지원과전략적시책추진과정을일체적으로지원하고있는제도등은우리가적극고려하여야한다. 자치단체가주도하는마스터플랜에는계획의수립및집행과함께시설의운영관리에관한원칙이포함되어야한다. 자치단체간협약이든제 3섹터방식이든생활권내에균등한교통서비스를제공할기능에대한단계별확충방안을포함하여야한다. 2. 자치단체리더십강화자치단체간상호연계협력을강화하기위해서는각자치단체가공통의목표를설정하는것이필요하다. 최근 SOC 부문의국가재정감소와지방정부의지원한계가지속되는상황에서자치단체들은공통의대응전략을마련하여야한다. 중앙과지방정부의지원에만의존하는것이아니라자체적으로해결하기위한상호인식과이해를바탕으로내부자원의활용과외부역량을결집시키는리더십이요구된다. 또한, 국비 ( 또는도비 ) 지원사업의경우자치단체별로순차적으로혜택을받고나서다음에는양보하는윈윈전략도필요하다. 정치적담합이아니라행정구역이아닌생활권차원에서광역교통시설의추진시기를조정하고필요에따라서는사업시기를일치시키도록유연한행정운용방안을강구하여야한다. 우리의지역도이제는상생발전하는단계로전환할시점이다. 이와관련하여미국대도시권자치단체리더들이서로네트워크를형성하여의회, 지역기업, 학계연구소, 주민자치기구등과상호연계함으로써각도시권별로차별화된역량을강화하여경기침체에적극적으로대처한사례가있다. 또한, 일본정주자립권의경우자치단체별특화된역량을상호보완하며동일생활권전략으로추진한사례를참고하여야한다. 3. 민간부문역할활성화광역교통관련민간부문은크게교통사업자, 지역학계전문가, 그리고인재확보로구분되며 33

36 특집 이용자 중심의 광역교통정책 여야한다. 4 이들각각의역할을활성화하여야한다. 교통사업자는대중교통운영회사, 첨단 교통정보기술회사등으로구성되는데각각의행정구역에국한하지않고시설과 운영기법을상호교환또는통합운영함으로써지역자원을보다효율적으로활 용할수있도록자치단체가이를주도하여야한다. 대중교통운영과각종정보 제공에관한인센티브부여를통하여혼잡교통축운행과교통약자등을위한복 지교통서비스확보등지역별로특화된민간부문의유연한운영기법을도입하 지역의광역교통문제를가장잘알고있는지역전문가를직 간접적으로활 용하기위한제도적장치가마련되어야한다. 또다른공공이라고표현되는지 역학계와기업전문가등으로구성된민간기구를상시운영함으로써지역주민 의요구를실현하는전략을지역실정에맞게도출할필요가있다. 이러한수요 자중심의정책패러다임전환은우리지역에서먼저인식하고실현하는것이지 역행복의지름길이다. 이와함께각생활권별로지역인재를육성하고광역교통의전문적지식을활 용하여보다현실성있는대안의작성과계획환류를통한계획실현성을강화하 는것도중요하다. 지역에대한애착을갖는유능한인재를육성하고확보하는것 은자치단체의리더십이다. 4. 주민참여기반의강화 광역교통계획수립과집행과정에서주민참여기회는공청회, 주민설명회등의수동적이고행정적인절차에국한하고있다. 지역주민이요구하는교통서비스를자체적으로확보할경우이의제도적장치가마련되어야한다. 예를들면, 일본고베시의커뮤니티버스는마을주민들의가까운전철역, 의료시설로의접근을위해자체운영하고있는데, 자치단체가운영비용을지원해주는것이아니라주민들이커뮤니티버스를운행할수있도록운행허가와요금설정을자유롭게하도록지원하고있다. 지역의회의광역교통거버넌스역할을새로이모색하고정립할필요가있다. 한예로혼잡통행료부과에대하여일본에서는지역의회가반대하면이안건의재상정은현실적으로가능하지않다. 반면, 독일등유럽국가에서는정당과상관없이반대이유에대한객관적분석과사회적타당성을고려하여수차례의대안설정과전문가의견수렴및주민설득을통하여사회적목표 ( 한계비용저감 ) 를달성하기위한가장합리적인대안을설정하고이를관철시키는민주주의의실 34

37 < 표 3> 네트워크형중추도시생활권광역교통거버넌스체계개선방향 구분기존개선방향 광역교통마스터플랜 자치단체리더십 민간부문역할 주민참여기반 간헐적행정협의회체계 단기 (5년) 전략계획 중앙정부지원사업 ( 예산 ) 의존 교통시설관리주체별관리 각각의이해관계우선 독자적인예산확보 / 경쟁 내부, 외부역량단절 자치단체별교통시설유지관리및운영 지역전문가 / 인적자본활용미흡 소극적인행정절차이행 자치단체간공동목표실현 중장기마스터플랜수립 중앙과자치단체간역할정립 지역요구에대한상호협력 내부, 외부역량결집 예산조달 / 집행역할분담 공동체인식 민간전문기관위탁 지역상공인, 학계전문가자발적참여기회활성화 전문인력확보와육성 주민의, 주민에의한, 주민을위한패러다임전환 현방식이높이평가받고있다. 우리나라지방의회의역할은행정부문에대한견제와함께개선대안의제시와지역주민의설득과참여를독려하는건전한의회민주주의실현이요구된다. 맺음말네트워크형중추도시생활권광역교통거버넌스체계는자치단체가상호협력하여주도적으로상향식의계획을수립하는것이다. 이를통하여주민의정책체감도를높이고생활권내자치단체간상시협력체계를구축하며중복투자와과잉경쟁을지양함으로써공공자원의효율적활용에기여할필요가있다. 이러한정책목표에부합하고지역행복생활권전략을지속적으로실현하기위해현행단기프로젝트의전략계획에서중장기마스터플랜수립으로의전환이필요하고, 동시에중앙정부의광역교통계획수립가이드라인설정과지원범위의세분화가이루어져야한다. 또한교통사업자, 민간전문가, 인재육성등민간부문의역할을활 성화할자치단체의노력이필요하다. 이와함께지역주민과지방의회의계획수립및집행단계에서참여기반을강화할필요가있다. 특히, 자치단체의리더십은지역행복생활권전략을실현하는가장주도적인역할을담당하고있으므로자치단체간상호협력은물론중앙과지방정부, 민간, 지역주민과의네트워크를형성하는노력을통하여지역발전전략을차질없이수행하여야한다. 이제는지역이중심이되고우리문제를우리가서로협력하여해결하는명실상부한지역의주인이되어야한다. 참고문헌국토교통부 도시권육성전략마련을위한연구. 세종 : 국토교통부. 이원섭, 박정수, 윤영모, 강성권, 장성화, 이현우 특집 : 중추도시생활권발전전략. 월간국토 6월호 : 지역발전위원회 지역행복생활권가이드라인. 서울 : 지역발전위원회. 35

38 특집 이용자 중심의 광역교통정책 대도시권광역교통계획체계개선방향 정진규 국토연구원연구위원 5광역교통계획체계개선의필요성 1990 년대수도권남부의난개발로인한교통혼잡문제를광역적차원에서해결 하기위하여 1997 년 대도시권광역교통관리에관한특별법 ( 이하 대광법 ) 이 제정되었다. 동법은광역교통시설지정을통하여지자체에시설확충을위한재 정적지원을가능케하는제도적틀을제공하고, 광역교통계획수립등정책추진의기반을다지는데기여하였다. 그러나 2000년대들어서도계속된신도시개발과생활권확대등으로대도시권의광역교통량은계속증가하고있다. 2002년부터 2011년까지 10년간서울시 1일내부통행량은 1.8% 증가에그친반면, 서울과경기도간통행량은 468만대에서 538만대로 14.9% 증가하였다. 최근에는 SOC 예산의축소및원인자부담측면에서재원을부담하던건설부문의침체등으로광역교통시설확충의한계에직면하고있다. 대안으로대중교통중심의광역교통체계형성을위한다양한정책이추진되었으나, 최근이슈화된광역버스입석문제, 환승불편등아직도이용불편이제기되고있다. 2014년현재수도권의직행좌석버스는 131개노선에 1,600여대로평일출퇴근시간기준 11만명이이용하고있으며, 이가운데 10% 가넘는 1만 5천여명이입석승객이다. 1) 대중 1) 평화방송 수도권광역버스입석운행금지논란, 해결방안은? php?cid=515868&path= (2014 년 10 월 13 일검색 ). 36

39 교통이용자설문조사에따르면, 가장불편한점으로 매우혼잡함 (54.9%) 을지적하였으며, 두번째로는 시간이오래걸림 (29.5%) 으로응답하고있다. 2) 이러한문제들의근간에는광역교통정책의기본이되는광역교통계획의체계상문제, 특히광역대중교통계획의실천성미흡이주요원인으로지적되고있다. 따라서현실적이고대중교통중심인광역교통계획체계로의개선이요구된다. 다. 본계획은 20년목표의장기계획이며, 내용적으로광역교통망및체계의개선과확충, 광역교통수요의관리, 대도시권광역대중교통시설의장기적인확충및개선등에관한사항등을포함한다. 광역교통시행계획은기본계획의정책방향과내용을수용하여대광법에서규정한광역교통시설중사업추진이시급한우선사업에대하여 5년간집행및추진계획을수립한다. 이글에서는계획의체계관련, 관련계획과의관 계및법적구속력, 종합계획으로서의적정성, 광역교통계획체계검토 그리고계획수립및추진의주체를중심으로검 토하였다. 1. 계획의개요 2. 관련계획과의관계및법적구속력 대도시권광역교통기본계획수립의근거는대광 법제3조이며, 대도시권의최상위종합교통계획으로서철도, 도로, 대중교통, BRT( 간선급행버스체계 ) 등교통시설및교통운영, TSM( 교통체계관리 ) 등전반적교통계획수립을목적으로한 광역교통계획수립시국가기간교통망계획과각부문별국가교통계획의내용을반영하며, 추가로제시된주요사업들은이들상위계획수립시재반영되고있다. 관련지자체의계획도광역교 < 그림 1> 광역교통계획과관련계획과의관계 국가기간교통망계획 국가계획 대도시권광역교통기본계획 지자체계획 국가철도망구축계획 도로정비기본계획 대중교통기본계획 ITS기본계획 연계교통체계구축계획 대도시권광역교통시행계획 도시교통정비기본계획 도시철도기본계획 도로정비기본계획 ITS기본계획 출처 : 국토교통부 ) 수도권교통본부 제 4 차수도권미래교통발전을위한정책토론회자료집. 서울 : 수도권교통본부. 37

40 특집 이용자 중심의 광역교통정책 통계획수립시검토하여성격에부합하고타당성을확보한사업에대해선별적 으로반영하고있으며, 계획수립완료후주요사업을다시이들계획에반영한 다. 대광법제 4 조 ( 다른계획과의관계 ) 에따르면, 광역교통기본계획및광역교통 시행계획은도시교통정비기본계획에우선한다. 요약하면, 광역교통계획은국가계획중대도시권과관련된내용을반영하면 서광역교통개선에필요한추가적인시설및운영사항을포함한다고할수있 다. 그러나추가적인내용중대부분의대규모시설은타계획에의해재검토및 5 시행되며, 행정구역경계지점의대광법상광역교통시설만이광역교통시행계획 을통해추진된다. 광역교통기본계획은대도시권의공간구조변화에따른광역교통수요의효 율적처리, 지역연계체계구축등광역대중교통망및광역간선도로망을제시하 는대도시권광역교통정책차원의전략적인기능을담당한다. 교통망의노선등 구체적인사업내용은예비타당성조사, 타당성조사, 기본계획수립, 기본및실 시설계등의과정에서변경이가능하다. 광역교통시행계획은대광법상의광역교 통시설에대한연도별추진계획을포함하고있으며, 추진계획의집행실적과부 진한사항의사유및향후대책을포함한다. 국토교통부장관은필요시개선권 고및시정요청을할수있고, 관계기관의장은필요한조치를시행하여야한다. 관련계획과의연계성및법적구속력을토대로한광역교통기본계획과시행 계획의위상을정리하면, 대광법상의광역교통시설에대한계획및사업모니터 링권한은있으나기본계획의내용은대부분관련국가계획들과중복되며구속 력도크지않다고볼수있다. 3. 종합계획으로서의적정성 광역교통기본계획의내용적범위를살펴보면, 형식적으로는종합계획의성격을가지고있으나현실적으로는광역철도, 광역버스, BRT, 환승체계등대중교통을중심으로한계획으로평가된다. 계획에포함된일반철도및도로망계획은국가철도망계획및도로정비기본계획에서의내용과거의중복된다. 광역교통시행계획의경우, 광역철도와광역도로계획이포함되어있으나광역교통예산의한계로국지적인구간관련내용이대부분이다. 광역교통기본계획의분석절차에서도교통수요가충분한교통축에대해광역철도, 광역버스, BRT, 환승체계등대중교통을우선검토하고있다. 특히, 대도시 38

41 권신규개발지역의경우광역철도망공급을우 < 그림 2> 수도권철도망관련계획간비교 선적으로검토하고있으며, 기존광역철도망의경우복복선전철화를통한속도경쟁력을확보하는등승용차수요를대중교통으로의전환으로유도한다. 또한, 승용차와의속도경쟁력을갖춘광역급행버스의확대를검토하여교통혼잡개선과승용차수요의대중교통수단으로전환을유도하고있다. 대중교통시설을중심으로환승체계를구축하여환승시간단축등양질의환승서비스를제공하여대중교통이용활성화를 도모하고있다. 대중교통에대한고려후도로, 운영및관리체계개선등저비용고효율의개선방안을검토하며, 마지막으로도로신설및확장이검토된다. 광역교통계획상의철도망계획을국가기간교통망계획및국가철도망구축계획의대도시권간선철도망의내용과비교하면유사한것으로판단된다. 수도권간선철도망의경우, 자형 + 자형 의전국네트워크구축을위하여수도권의서해선, 경춘선, 경전선및동해선, 춘천 ~ 속초 선을연결하는 자형 네트워크를계획하였다. 도로의경우도대도시권광역교통계획의도로망과국가기간교통망계획및도로정비기본계획의내용과비교하면거의유사한것으로판단된다. 수도권간선도로망의경우, 국토간선도로망 ( 7 9 ) 과수도권고속도로망계획 ( 7 4+3R ) 을연계 통합한교통축을포함한다. 광역교통계획은현실적으로지자체경계부분의혼잡도로에대한계획이기때문에도시부간선도로개선에대한대안제시에한계가있다. 광역교통시행계획에서도대광법상의광역도로만을분석 지정하고있어, 전체네트워크중국지적인구간 국가기간교통망계획 ( 제2차수정계획 ) 제2차국가철도망계획제1차광역교통기본계획출처 : 국토해양부. 2010; 수도권광역경제발전위원회 재인용. 39

42 특집 이용자 중심의 광역교통정책 만을담당하고있다. 4. 계획수립및추진의주체광역교통기본계획은중앙정부가수립주체지만, 계획수립단계에서관련지자체의계획및의견을반영한다. 광역교통시행계획은지자체가제출한시급한사업 에대하여협의를통해우선사업을결정하고매칭펀드개념으로중앙정부가예 산을지원한다. 3) 5 대도시권통행은행정경계와무관하게통합화되고있지만, 교통계획체계는 분절화되어계획수립주체간이해관계가대립하고있다. 수도권법정교통계획 체계의문제점관련전문가설문조사결과에서도전체응답자의 51% 가 교통계 획주체다원화로인한이해관계대립 을지적하고있다. 4) 계획수립시단계별로 이해당사자간협의과정을거치게되어있으나실질적인의견수렴이미흡하다. 계획의수립체계외에개별사업의추진과정에서도중앙정부의역할에한계가 있다. 국가기간교통망계획에서는 5 년단위의중기교통시설투자계획을수립하고 있으나구체적사업추진은도로, 철도등개별시설담당부서에서추진한다. 마찬 가지로광역교통계획에의해추진되는사업은광역도로, 광역철도등법상에정의 한 5개광역교통시설사업만추진하며, 계획주체는중앙정부의광역교통관련부서이나실제사업추진은시설별담당부서혹은개별지방자치단체에서수행한다. 반면, 도로나일반철도등의부문별계획은기본계획수립부터재원조달, 사업추진까지구체적실행력이뒷받침되는체계를갖추고있다. 도로는 10년단위의기본계획과 5년단위의실행계획을수립하며, 철도는 10년단위기본계획이있고개별사업별로기본계획및기본설계등을수립해사업을추진한다. 또한, 대도시권내지자체간갈등을조정하는중앙정부의조정권에도한계가있으며, 사업지연결과를초래하기도한다. 2010년현재수도권법정교통계획의사업수는총 125개 ( 도로 61개, 철도 64개 ) 이며, 이중지연사업은도로 17개 (28%), 철도 14개 (22%) 다. 5) 철도지연사업 14개의지연사유중지방자치단체등과의협의지연이 9개 (64.3%) 로다수를차지하고, 나머지 5개 (35.7%) 는사업성 3) 광역철도 (75%), 광역도로 (50%), BRT(50%), 여객및화물공영차고지, 환승주차장및환승센터 (30%) 에지원 ( 사업비총액기준 ). 4) 김종학, 김호정, 고용석 수도권법정교통계획체계의실효성제고방안. 안양 : 국토연구원. 5) 수도권광역경제발전위원회 수도권광역교통인프라실태분석및확충전략연구 :

43 부족으로나타났다. 철도사업의경우대부분사 화될필요가있다. 업및정부지원규모가크고지자체에미치는영 향이크기때문에통과노선및정차역에대한갈 1. ( 가칭 ) 대도시권대중교통종합계획 수립필요 등이빈번하다. 현재광역교통계획은형식적으로는종합교통계 광역교통계획체계개선방안 획의성격을가지고있으나부문별추진주체의 다양화로강제성이미흡하며, 대중교통부문관 앞서검토된광역교통계획체계의현황및문제점을토대로계획의실효성을증진시키기위한두가지관점에서의개선방안을제안하고자한다. 첫째, 도로, 철도등부문별국가계획에의해추진되는사업들에대한검토는최소화하고, 광역및도시철도, BRT, 광역버스, 환승체계등대중교통부문을강조하는계획이필요하다. 둘째, 대도시권광역교통의가장큰이슈라고할수있는 출 퇴근시혼잡완화 를위한계획이어야하며, 이를위하여대중교통중심의계획이면서도최소한주요교통축에서는장기적으로도로, 철도등을포함한종합계획으로서의위상이강 련광역차원의계획을수립하지못하고있다. 도로, 철도등을포함하여종합계획으로서의위상을향상시키는방안에는현실적으로한계가있으며, 현재도대중교통중심의계획 6) 인점을감안하여대중교통체계개선을중심으로한계획으로의개편이필요하다. 대중교통의육성및이용촉진에관한법률 에의해수립되는대중교통기본계획은국가단위의 대중교통기본계획 과시 군단위의 지방대중교통계획 만을수립토록하고있어, 대도시권차원의종합적인대중교통계획이수립되지못하고있는실정이다. 관련법령에서는특별 < 그림 3> 광역교통계획체계개선방안 문제점 개선방안 종합계획실효성미흡 도로, 철도등부문별계획에서추진중 대중교통중심의계획 대도시권대중교통종합계획수립 부문간환승 연계체계강화 주요축의출 퇴근혼잡심각 주요교통축에대한종합계획기능강화 대도시권교통의최우선해결과제 혼잡축은부문을초월한종합적관리 6) 기본계획의비전 : 대중교통중심의광역교통체계구축을통한녹색교통환경구축 ; 시행계획의비전 : 녹색성장을위한광역교통체계를구축하여대도시권경쟁력기반조성. 41

44 특집 이용자 중심의 광역교통정책 광역시의지방대중교통계획은국토교통부장관이, 일반시 군의지방대중교통 계획은도지사가심의를거쳐확정토록하고있어수도권의광역적인대중교통계 획의종합적인조정이이루어질수없는법체계를가지고있다. 이에따라경기도 의경우지방대중교통계획수립의법적근거가없고, 경기도는 2007 년 제 1 차대중 교통종합계획 을작성하여 31 개시 군의지방대중교통계획수립을위한상위의 방향과지침을제공한바있으나법적실효성이담보되지않았으며, 현재 제 2 차 대중교통종합계획 의수립이지연되고있다. 5 또한, 최근의계획에서는대부분광역철도확충계획을중심으로하는시설투 자계획에중점을두고있으며, 세부적인운영개선사항에대한구체적계획내용 이부족한실정이다. 대광법제 3 조에서는 대도시권대중교통수단의장기적인확 충및개선에관한사항 을기본계획에, 동법시행령제 5 조에서는 광역적인차원 에서의대중교통수단의확충및운영개선에관한사항 을시행계획에포함토록 명시하고있다. 따라서대도시권차원의대중교통종합계획을수립하고, 이계획이법적실효 성을확보하기위해서는관련법조항의개정을통해중앙정부와관련지자체가 계획을공동수립하거나대도시권광역교통기본계획에포함시키는등의개선이 필요하다. 2. 주요교통축에서의종합교통계획성격강화 교통시설개선사업을개별법들에다양한주체가추진함에따라이용자들이체감하는교통축상의개선효과가미흡하다. 수도권통행의광역화로중장거리교통축단위사업의필요성이제기되고있으며, 통행의완결성측면에서시점과종점의연속적인서비스가제공되어야하나계획체계및재원조달체계의단절로교통축상의단구간위주로사업이추진되고있다. 예를들어, 서울과경기도간철도노선의연계및환승은수도권여객통행을처리하는데중요하므로경기도도시철도는서울시도시철도와직결운행되어야하나지방자치단체이견, 재원조달문제등으로단절된운행체계를가지고있다 ( 예 : 김포경전철과서울지하철 9호선 ). 도로사업의경우, 교통축의일부구간만을담당하는현행광역도로사업체계는혼잡의해소보다는혼잡발생지점을전이시키는결과를초래한다. 교통혼잡이심한도시부도로사업에대한중앙정부의제한적개입은도심교통문제의근본적해결을위한제한적요소로작용하고있 42

45 다 ( 예 : 올림픽대로, 동부간선도로혼잡지속등 ). 광역교통기본계획에서대도시권교통시설을종합적으로수립하고있지만도로정비기본계획, 국가철도망계획의내용을변경하거나새로운광역교통축단위의시설을제시하지는못하고있는실정이다. 전국단위의도로및철도계획에서는수도권과지방권의연계성제고관점이크나광역교통계획에서는대도시권내지자체간의연계성이중요한문제다. 실효성높은계획을수립하고관련계획들과의중복성을개선하기위해서대도시권내출 퇴근혼잡완화라는기능의강화가필요하다. 이를위하여최소한주요교통축 ( 특히, 혼잡축 ) 에서는장기적으로광역교통차원에서철도및도로에대한종합적인계획및관리기능이강화되어야한다. 대도시권내다양한교통시설이공급되고있으나, 시설의유형및등급등을초월하여직 주간접근성개선을위한종합적인계획이필요하다. 따라서기본계획은전략계획으로하되, 기존상위계획의내용을기본으로하면서통행의시 종점을포함하는교통축단위의전략을제공할필요가있다. 특히, 광역교통혼잡축을설정하여수도권혼잡간선도로의체계적이고종합적인관리프로그램도입이필요하다. 시행계획은기본계획을구체화 ( 혼잡축의우선구간개선등 ) 하여사업별추진계획으로추진하는방안이검토되어야한다. 참고문헌국토교통부 대도시권광역교통기본계획 (2013~2020) 변경. 세종 : 국토교통부. 국토해양부 국가기간교통망계획제2차수정계획 (2001~2020). 과천 : 국토해양부 a. 대도시권광역교통기본계획 (2013~2020) 수립연구. 과천 : 국토해양부 b. 대도시권광역교통기본계획 (2013~2020) 변경공청회자료. 과천 : 국토해양부. 김종학, 김호정, 고용석 수도권법정교통계획체계의실효성제고방안. 안양 : 국토연구원. 수도권광역경제발전위원회 수도권광역교통인프라실태분석및확충전략연구. 서울 : 수도권광역경제발전위원회. 수도권교통본부 제4차수도권미래교통발전을위한정책토론회자료집. 서울 : 수도권교통본부. 이영인, 김종학, 장현호, 박찬운 교통관련법정계획의체계분석에관한연구. 안양 : 국토연구원. 평화방송 수도권광역버스입석운행금지논란, 해결방안은? &path= (2014년 10월 13일검색 ). 43

46 특집 이용자 중심의 광역교통정책 수도권광역교통정책과제와추진전략 김황배 남서울대학교 GIS 공학과교수, ( 사 ) 대중교통포럼회장 6머리말 수도권에는전국인구의 49.4%, 자동차대수 44.5%, 국가중추관리기능인행정, 문 화, 교육기능의 50% 이상이집중되어있다. 이러한수도권의과도한집중으로인 한사회경제적문제해소와지역간균형발전을도모하기위해정부는수도권인구, 산업, 중추관리기능분산을위한다양한정책과사업을지속적으로시행하여왔다 [ 수도권정비계획법 제정을통한일정규모이상의개발사업과입지규제정책, 중추관리기능을분산하기위한행정중심복합도시건설 ( 세종시 ), 공기업의분산을위한지방권역별혁신도시및기업도시건설등 ]. 그러나정부의수도권분산정책에도불구하고수도권의인구는매년 1.2% 정도증가하고있으며, 지식기반산업, 교육, 문화, 금융등중추관리기능은오히려집중화가가속화되고있다. 수도권문제는 1970년대이후급격한경제성장과이로인한행정, 교육, 문화, 금융등국가중추관리기능의수도권집중에있지만이를좀더세밀하게들여다보면수도권기능집적에따라늘어나는대규모주거와산업시설의적정한배치와이에걸맞은교통시설과수단의공급이적기에이루어지지않아발생되는교통문제가가장핵심적인과제다. 수도권의교통문제는서울시, 인천시, 경기도시 군내도시교통문제와서울시, 인천시, 경기도간의광역교통문제로대별할수있는데 3개광역시 도간에 44

47 < 표 1> 수도권인구, 자동차대수현황 구분서울시인천시경기도계 ( 수도권 ) 인구 ( 천명 ) 10,143 2,880 12,234 25,257 자동차대수 ( 천대 ) 3,003 1,217 4,642 8,862 도로연장 (km) 8,198 2,534 12,983 23,715 1 인당자동차대수 자동차천대당도로연장 주 : 인구는 2013 년말, 자동차대수는 2014 년, 도로연장은 2012 년기준임. 출처 : 통계청 ( 각연도. 발생되는광역교통문제가더욱심각하고해결하기어려운과제로대두되고있다. 이글에서는수도권교통문제중광역교통의현황과문제점을진단하고해결과제와추진되어야할몇가지정책방향을제언하고자한다. 수도권광역교통문제의현황및문제점 1. 광역교통현황수도권의인구는 2013년말현재 2,525만 7천명, 자동차대수는 886만 2천대로 2006년이후인구 는연평균 1.2%, 자동차대수는 2.5% 이상지속적으로증가하고있다. 이러한인구및자동차대수의증가로수도권의 1일수단통행량은 5,154만 8천통행으로 1인당 1일통행발생은 2.04, 통행수단분담률은승용차가 35.4%, 버스가 28.5%, 지하철및전철이 24.0% 를분담하고있다. 수도권광역교통시설현황을보면, 우선철도시설은 2013년말현재광역철도 4개노선 218.0km, 도시철도 10개노선 346.3km, 일반철도 10개노선 309.8km가각기서울시를중심으로방사형구조의철도망체계를구축하고있다. 광역대중교통수단의중심인광역버스는서울- < 표 2> 광역교통축별철도시설현황 구분해당시 군해당철도구분해당시 군해당철도 1 고양 파주축고양, 파주 2 의정부축 3 구리축 4 하남축 5 성남축 6 과천 안양축 출처 : 국토해양부. 2012a. 의정부, 양주, 동두천, 연천, 포천, 남양주구리, 남양주, 가평, 양평하남, 광주, 여주, 이천성남, 광주, 용인, 안성, 수원, 화성, 오산, 평택과천, 안양, 의왕, 군포, 수원, 화성, 오산, 평택 경의선, 일산선 7 광명축 광명, 시흥, 안산 경원선 8 인천 부천축부천, 인천 경춘선, 중앙선 경부고속철도 경인선, 인천공항철도 9 김포축김포, 강화 인천 - 김포축김포, 강화 - 분당선 11 경부선, 과천선, 안산선 인천 - 시흥 안산축 시흥, 안산 - 12 기타 - 교외선 45

48 특집 이용자 중심의 광역교통정책 < 표 3> 수도권축별교통혼잡도 구분 7 광명축 인천 부천축 김포축 인천-김포축 인천-시흥 안산축 광역순환축 0.87 평균 1.03 출처 : 국토해양부. 2012a. 경기간 345개노선 5,523대, 서울-인천간 30개노선 332대, 인천-경기간 20개노선 345대가운영중에있으며, 서울시중앙버스전용차로와연계된버스전용차 로가고양 파주축, 의정부축, 구리축, 하남축, 성남축, 과천 안양축, 인천 부천 축등 7개축에서운영되고있다. V/C 1 고양 파주축 의정부축 구리축 하남축 성남축 과천 안양축 1.13 서울과경기, 인천지역을연결하는광역교통축은고양 파주축, 의정부축, 구 리축, 하남축, 성남축등 10 개축, 서울시외곽광역축 2 개등총 12 개축으로구 성되어있으며, 이들중 8 개축에서교통수요가용량을초과하는상태, 즉 V/C 비 가 1.0 을초과하는것으로조사되었다 ( 국토해양부 2012a). 2. 광역교통의문제점 앞서살펴본수도권교통문제의첫번째는공간구조와토지이용의부조화다. 공간구조상수도권의중추도시인서울시와수도권내핵심교통축인경인축 ( 서울- 인천 부천축 ) 과경수축 ( 서울-성남, 수원, 용인, 오산, 평택, 화성 ) 에각각수도권인구의 40% 정도가집중되어과도한통행수요를유발하고, 이러한교통수요는이들축의교통시설뿐아니라인접교통시설에전이되어교통문제를악화시키는주요인으로작용하고있다두번째요인은교통시설수요와공급의불균형에있다. 수도권내도로및철 46 46

49 < 표 4> 수도권통행중시외유출입통행량현황 ( 단위 : 천통행 / 일, %) 구분 귀가 출근 등교 학원 업무 쇼핑 기타 합계 서울 서울 7,843 3,334 1,630 1,003 2, ,273 20,153 서울 시외 1, ,240 계 9,633 3,852 1,781 1,041 2, ,612 23,393 시외통행비율 출처 : 수도권교통본부 < 그림 1> 서울시목적별시외통행비율현황 12,000 10,000 9,633 ( 단위 : 천통행 / 일 ) 8,000 7,843 6,000 4,000 2, ,790 귀가 3,852 3,334 3,612 3,273 2,483 2,115 1,630 1, ,003 1, 출근등교학원업무쇼핑기타 서울 서울 서울 시외 계 출처 : 수도권교통본부 도시설의공급추이를보면 2000년이후도로시설은연평균 1.2%, 철도시설은 2.9% 증가하였으나동기간자동차대수는 3.1% 증가하여도로시설증가의 2.1배, 철도시설증가의 1.06배증가하여교통수요대비시설의불균형을심화시키고있다. 문제의심각성은교통축별교통시설공급이편중되어있다는데있다. 도시개발이과포화되어있는경인축과경수축에는추가적인도로교통시설의공급이어렵고, 인구밀도가낮고통행량이상대적으로적은외곽개발지역중심으로교통시설공급이이루어져교통수요와공급의불균형을심화시키고있다. 세번째, 광역대중교통수단및노선체계의불 균형과공급부족이다. 수도권광역대중교통체계의근간을유지하는철도망은서울중심의방사형체계로구축되어있고순환노선이없어경기-경기, 인천-경기간통행자들이모두서울시중심지를통과하도록되어있기때문에통행시간낭비는물론타수단과의시간경쟁에서뒤져광역교통의중심수단이철도가아닌승용차중심으로형성되어있다. 네번째, 광역교통비중의증대로주요교통축의교통혼잡이심각한수준에이르고있다. 수도권 12개광역교통축중교통량대비용량을초과하는교통축은 8개에이르며, 현재진행중인각종개발계획의완료시나머지 4개축의 V/C 비도 1.0을초과할전망이다. 이러한교통혼잡의 47 47

50 특집 이용자 중심의 광역교통정책 원인은수도권교통시설의축별불균형과외곽도시에서서울로유출입하는출퇴 근통행과업무통행의비중이높기때문이다. 국토교통부자료에의하면, 수도권 의출퇴근시간에나홀로차량의비중은약 86.3% 로전국평균 77.7% 보다 10% 정 도높게나타났다. 다섯번째, 광역버스기반시설의부족과노선체계의불합리한구조다. 통근용 철도망이구축되어있지않은광역교통축의중심교통수단은광역버스가담당하 고있다. 광역버스가운행되는대중교통중심교통축상서울시중앙버스전용차로 6 와연계되는중앙차로는고양 파주축의수색로, 구리축의망우로, 하남축의천호 대로, 성남 수원축의경부고속도로등 5 개축뿐이며, 나머지축은가로변버스차 로를운영하고있어타교통수단과버스가혼재되어버스우선차로의효과가나타 나지않고있다. 또한, 경기도 - 서울간광역버스노선이강남대로, 망우로, 송파대 로등서울시도심특정가로에집중되어있어출퇴근시간대초과수요로인한입 석승객문제, 종점구간이서울시중심가로와정류장의용량초과현상으로이용 객의안전과시간경쟁력을약화시키고있다. 여섯번째, 대중교통환승및연계시설의부족으로인해대중교통수단간연 계체계가제대로구축되어있지못하다. 광역전철, 광역버스등광역대중교통수 단과시내버스, 지하철등도시내대중교통수단간의연계와환승센터가구축되 어있지않아이들광역교통수단들이간선기능과지선기능을같이함으로써노선 의중복, 버스전용차로, 간선정류소등대중교통기반시설들의용량초과등의문 제가내재되어있다. 광역교통의여건변화전망 1. 교통환경및생활공간에대한가치관의변화 수도권내인구및자동차의과집중으로인한대기질의저하, 기후변화로인한지구온난화완화를위한친환경녹색교통수단에대한요구증가등교통환경에큰변화가예상된다. 또한, 초고령화사회의진입과초고속철도망구축및네트워크강화로전국이 1시간생활권시대로진입할전망이다. 이러한교통환경의변화, 초고속교통수단의확대구축, 인구구조및가치관의변화, 과학기술의발달등으로생활공간활용의탈소유화, 수요맞춤화, 첨단융합화, 초연계화등공간활용에대한획기적인변화가예상된다

51 < 표 5> 수도권광역교통의통행량현황및전망 서울시계유출입통행 수도권도시간유출입통행 총계 출처 : 국토해양부. 2012b. ( 단위 : 천통행 / 일 ) 구분승용차버스지하철택시기타계 ,314 1,827 3, , ,976 2,220 4, , ,123 6,384 1,320 1,256 1,702 22, ,386 8,467 3,186 1,503 2,605 33, ,437 8,211 4,413 1,459 2,272 31, ,362 10,687 7,968 1,736 3,345 45, 장래교통수요여건변화전망우리나라인구규모는 2020년을기점으로증가율이둔화되거나특정연령계층인구의증감현상이뚜렷하게나타날것이나타지역과달리수도권의인구는소폭적인증가추세를유지할것으로전망된다. 특히, 정부에서추진하고있는동탄 2신도시개발, 평택고덕국제도시, 3차보금자리주택건설, 지자체별각종도시재개발, 대규모택지개발사업이차질없이추진될경우수도권광역통행량은 2010년 3,316만 7천통행에서 2020년에는현재보다 1.42배증가한 4,511만 8천통행에이를것으로전망된다 ( 국토해양부 2012b). 장래광역통행의수단분담률예측결과를보면, 승용차 42.9%, 버스 23.7%, 철도 17.7%, 기타수단 15.7% 를분담하여승용차중심의광역교통체계가유지될것으로전망된다. 수도권광역교통정책과제와추진전략 1. 광역교통의과제수도권교통현황과문제점에서제시된수도권 도시개발과교통체계의부조화, 공간개발에대응하지못하는교통시설의공급, 절대적인교통수요에못미치는교통시설및서비스부재, 광역교통수요의공간적인분포와이동행태에못미치는대중교통시설및노선체계, 서비스공급과수혜에대응하는이용자부담의부족, 개별교통중심광역교통의수송분담구조등수도권광역교통이가지고있는문제에대응하기위한 3개분야 6개의세부실천과제를제안한다. 공간개발단위별교통시설및서비스평가제도도입 1 사전교통계획수립평가제도및지침개발 2 대중교통결절점 (KTX역, 광역철도역 ) 과연계한도시개발 대중교통중심의광역교통체계정립 3 대중교통중심축별적정대중교통수단및운영체계재정립 4 광역대중교통과도시대중교통수단간 HUB &SPOKE 체계구축 광역교통재원조달및수요관리방안 5 수익자부담원칙에의한요금부담제도와대중교통비용의환급제도도입 49 49

52 특집 이용자 중심의 광역교통정책 6 도심및교통혼잡지역내주차장공급상한제와주차요금과연계한혼잡유 발금제도입 2. 과제별추진전략 사전교통계획수립평가제도의도입 수도권과같이인구와산업, 교육, 문화기능이집적되어있는대도시권교통문제 6 의근본적인원인도따지고보면개발사업초기에필요한크고작은교통대책을 적기에수립하여시행하지못함에기인한다해도과언이아닐것이다. 현재대규모개발계획및도시계획수립시교통과관련된계획을수립, 시행 하도록의무화하는법령은 국가통합교통체계효율화법, 대도시권광역교통관 리에관한특별법, 도시교통정비촉진법 등 8 개법령에달한다. 이중수도권 같이지역단위계획으로는수도권정비계획과대도시권광역교통계획이있다. 그 리고개별공간개발계획과관련된계획으로는대규모개발사업시수립하는광 역교통개선대책이있고개발사업에대한교통영향평가개선대책수립이있다. 그 러나광역교통개선대책이나교통영향평가제도는개발계획이수립, 확정된이후 교통문제를저감시키기위한저감대책일뿐개발계획규모나토지이용, 개별시 설물의밀도나용도를개발대상지의사전교통계획평가를토대로개발계획을조 정할수있는기능이없는제도다. 선교통계획후개발계획체계를구축하여수 도권광역교통문제를선제적이고계획적으로대응하기위해모든개발계획에사 전교통계획수립평가제도의도입을제안한다. 대중교통결절점 (KTX역, 광역철도역 ) 과연계한도시개발새로운교통시설의투자는비용도많이소요될뿐아니라시설통과구간의민원, 토지보상, 건설등에많은시간과이해관계자간의갈등으로인한사회적부담이크게나타나고있다. 고속철도역및광역전철역역세권과이들철도역연계축의공간개발은타교통시설의투자에앞서지구단위의개발을넘어대중교통망을기반으로개발범위를선적으로확장하는대중교통회랑 (Transit-Oriented Corridor: TOC) 의개발을유도하고, 도시재개발이나도시재생등기성시가지도시개발에도대중교통마을 (Transit-Oriented Communities: TOC) 개발개념하에고밀 복합적토지이용개발을활성화하는도시개발제도를적극도입하여승용차중심으로구축된수도권광역교통체계를철도및대중교통중심의광역교통체 50 50

53 계로재편하는것이필요하다. 대중교통중심축지정및관리강화수도권의광역교통축은서울중심지를방사형으로연결하는 8개교통축과외곽연결 4개축등 12개광역축이있다. 이들광역교통축의가장중심이되는도로 ( 고속도로, 4차선이상국도, 지방도, 광역도로중버스통행량이시간당 100대이상이거나버스전용차로가설치된도로 ), 광역전철통과노선을광역교통기본계획을통해국가가대중교통중심축으로지정고시한다. 지정고시된광역교통축의버스전용차로유지관리, 환승연계시설설치, 버스정보제공체계구축, 고용량간선광역버스 ( 이층버스, 노면전차등 ) 의건설및운영등은중앙정부의주관하에계획되고투자및관리운영될수있도록한다. 광역대중교통과도시대중교통수단간 HUB & SPOKE 체계구축수도권광역버스는서울-경기 345개노선 5,523 대, 서울-인천 30개노선 332대, 인천-경기 20 개노선 345대가운영중에있는데, 모든노선이시 종점에다수의정류장을두고동일한노선 ( 시 종점에 4개이내의정류장을가지고운행하는광역급행버스는제외 ) 을중복운행하고있다. 이때문에교통수요가많은서울강남대로, 망우로, 송파대로, 종로, 마포대로등은첨두시버스전용차로의용량을초과한차량들이버스정류장과본선을점유함으로써버스우선처리효과를반감시킴은물론일반차로의교통정체의원인을제공하고있다. 이러한광역버스의기능미분담 ( 간선과지선의미분리 ) 으로인한집중과 중복, 혼잡문제를해결하기위해경기, 인천외곽중심지와서울의도심과부도심을연결하는광역버스는중간정류장을최소화하는광역급행버스형태의간선버스로대체하고이들간선버스는서울시외곽환승센터와경기, 인천의환승거점만연결하는 HUB 기능을수행토록한다. 반면, 도시내 SPOKE 지역은도시형버스, 마을버스들이역할을분담하여허브와스포크를연결하는연계노선체계로개편한다. 서울시의환승거점은지하철 2호선순환선외곽의환승거점을검토할수있고경기도와인천시는도심및부도심과대중교통중심축이연계되는지점에환승거점설치방안을검토한다. 수익자부담원칙에의한요금부담제도와대중교통비용의환급제도도입버스, 철도등수도권을운행하는현행대중교통수단의요금지불은 97% 이상이교통카드를통해이루어지고있기때문에요금수입에대한정부 ( 지방정부포함 ) 와대중교통운영사업자간의시비는없다고판단된다. 따라서대중교통중심의교통체계구조개편과대중교통수단이승용차수단과서비스및통행시간경쟁에서우위를점하기위해서는서비스에대응되는요금부담이수반되어야한다. 광역대중교통수단들에대해교통카드시스템으로분석되는요금수입과비용구조를면밀히분석하고원가와서비스에대응하는요금은수익자부담원칙에따라이용자에게추가요금을부담하게하는요금체계의개선이필요하다. 이경우대중교통이용자가요금부담으로인해대중교통이용을기피하는것을방지하기위해서는일본정부와기업체에서 51 51