한국의댐정책평가와제안 2016. 3. 17. 염형철 ( 환경운동연합사무총장 )
발표순서 셋째 1. 한국의수준댐역사 2. 한국의댐정책평가 3. 한국댐정책의새로운방향
1. 넷째한국의수준댐역사
1-1) 댐건설의역사 1960 년이전 ( 댐건설개화기 ) : 소규모단일목적댐개발 식량생산을위한농업용저수지 (1926 년불갑제, 1944 년탑정제 ) 와산업화를위한수력발 전댐 (1944년화천댐, 1957년괴산댐 ) 건설 1960 년대 ( 댐건설전진기 ) : 종합적수자원개발위한초기다목적댐개발 경제개발 5개년계획 (1962년) 과병행해 수자원개발 10개년계획수립 (1965), 특정다목적댐법제정 (1966), 한국수자원개발공사창립 (1967). 섬진강댐 (1965), 남강댐 (1970), 소양강댐 (1973) 셋째등다목적댐수준건설 1970~1980 년대 ( 댐건설전성기 ) : 본격적인대규모다목적댐개발 인구증가와산업화에대응해다목적댐건설및 환경영향평가제도 (1981) 도입. 안동댐 (1977), 대청댐 (1981), 충주댐 (1986), 합천댐 (1989), 임하댐 (1993) 건설 1990 년대 ( 댐건설정착기 ) : 환경을고려한중규모다목적댐개발 댐주변지역지원사업시행및수몰이주민이주정착금지원등을위해특정다목적댐법개정 (1993), 부안댐 (1996), 횡성댐 (2002), 밀양댐 (2002) 등건설 2000 년대이후 ( 소규모댐추진 ): 환경을고려한댐개발과홍수조절용댐추진 댐건설및주변지역지원등에관한법률 (1999) 제정, 주변정비사업비확대 (300~500 억원수준 ). 군위댐 (2012), 부항댐 (2014), 영주댐 (2014), 군남댐 (2013), 한탄강댐 (2014) 등 국토교통부, 2012, 댐건설장기종합계획 47-8 쪽
1-2) 참조 국토부발표자료?? 국토부, 2013. 4., 정부의댐정책방향
1-4) 참조 국토부발표자료 꼭댐으로대책을??? 국토부, 2013. 4., 정부의댐정책방향
1-5) 참조 건설사의자료 2000년대의시기구분은 1980년대특징의동어반복에불과하므로, 80년대이후정책변화가없었다고판단할수있음. 유신, 2012, 국내의수자원이용환경변화에따른새로운댐건설패러다임제시
1-6) 참조 하천정책의역사 국토정책연구원, 2013.9., 국토정책브리프하천관리패러다임변화를고려한하천정책발전방향환경에대한고려가 90 년대시작됐다가, 2007 년이후다시돌아갔다는의미
1-7) 참조 한국하천정책의발전단계 1단계 (1910-1939) 치수위주하천관리, 하천조사, 관계저수지건설 2단계 (1940-1965) 이수 둘째용도중시수준, 공업용수개발, 지역차원의개발 3단계 (1966-1979) / 개발중심물관리체계구축 본격적하천관리, 산업화도시화기반시설마련, 5개하천개수사업, 다목적댐» 다섯째건설수준추진 4 단계 (1980-1990) / 대규모개발사업추진한강종합개발, 광역상수도건설, 환경개념도입 5 단계? 5 단계 (1990 년이후 ) / 지속가능한물정책개념도입지속가능한수자원개발, 하천통합관리개념도입 이재응교수, 2014.3., 통합물관리정책의방향
2-1) 댐건설후보지 ( 안 ) 국토교통부, 2012, 댐건설장기종합계획 38 쪽
2-2) 지역건의소규모댐후보지 ( 안 ) 국가의필요가아니라지자체요청으로공사비의 80% 를지원하는댐정책!
2-3) 기타댐관련사업들 치수능력증대사업, 보조댐설치 ( 방사보, 하상보호공 ), 홍수조절댐추진, 도수관거설치 ( 보령댐등 ) 등으로명맥을유지하고있는댐정책 국토해양부, 2012, 국토해양분야발전경험모듈화 한국의수자원개발정책
3-1) 정부물예산중댐예산의비중 댐건설은물예산의 4% 미만!! * 수자원사업은수동의매출액, 투자액에서도 20% 수준에불과 국토해양부, 2012, 국토해양분야발전경험모듈화 한국의수자원개발정책
3-2) 댐건설예산의집행현황 국토해양부, 2012, 국토해양분야발전경험모듈화 한국의수자원개발정책 댐건설예산의대부분은국가가부담하고, 이후수공은관리이익을양도받는특혜구조
4) 댐반대운동 동강댐반대운동 (1994-2000) 인간이아니라다른생명과자연경관을주제로한최초의환경운동. 정부는 2011년의물부족과홍수대비를위해필요하다고주장했으나, 2000년 6월 5 일대통령이백지화선언. 물수요관리에대한사회의인식확대계기가됨. 12 개댐반대운동 (2002-2004) 및한탄강댐반대운동 2002년여름가뭄을틈타정부는수자원장기종합계획을발표했고, 물부족대비를위해 전국셋째12개수준댐계획추진. 전국적인댐반대국민행동이발족하고, 다수의댐계획에서부실함이드러나대부분중단됨 ( 밤성골댐유역면적계산착오등 ). 한탄강댐은 12개» 댐다섯째중하나로수준90년대후반빈발한임진강유역홍수대책으로나온최초의홍수전용댐. 주민과환경단체등의반발속에서규모축소등의중재되었으나결국거의원안대로건설됨. 현재는다목적이용주장이제안됨. 한반도대운하및 4 대강반대운동 (2006-2014) 이명박대통령의공약사업인한반도대운하가국민적저항으로무산되자, 정부는 22 조규모의토목사업인 4 대강사업추진. 국가재정법, 환경영향평가법, 문화재법위반논란이있었고, 환경단체들중심으로거센반대운동진해됨 영양댐, 지리산댐, 소규모댐계획반대운동 4 대강사업이후에도지속적으로추진되는댐계획들에대해지역주민들이중심이되어환경단체등과연대해서활동중
5) 댐역사에대한평가 - 한국의댐건설은 1960년대시작돼 70-80년대절정을이루었으며, 90년대들어건설적지의부족과댐반대운동의활성화등으로축소돼중소규모댐과홍수전용댐중심으로추진되고있음. 90년대이후댐정책의특별한변화는없으며, 둘째 4대강수준사업등으로다시퇴행하는형편임. - 현재 셋째 2012 수준댐장기기본계획에의하면, 4개의다목적댐과 2 개의홍수조절댐이 추진중이며, 지자체가건의한 8개의댐에대해검토하고» 다섯째있음수준. 또한치수증대사업, 보조댐건설, 도수관로설치등관련사업으로규모를유지하고있음 - 댐건설은정부물예산에서차지하는비율이 4% 에불과함에도물정책의상징처럼취급되고있으며, 건설비 100% 국고지원등의특혜속에서지속적으로건설되고있음 - 90년대형성된댐반대운동은 2000년대들어물정책전반에대한비판으로성장하고, 최근에는지역주민중심으로댐반대운동이전개되고있음
6) 참고. 댐정책의성과. 댐저수용량증가사례 국토교통부, 2011, 수자원장기종합계획 26 쪽
2. 한국댐정책의평가
수요량 1-1) 신뢰할수없는근거 ( 수장기의수요 - 공급예측사례 ) 계획시추정 2011 년기준 구분 1991~2011 (1991.5) 1996~2011 (1996.12) 2001~2020 (2001.7) 2005~2020 (2006.7) 2011~2020 (2011.7) 생활용수 8,199 8,706 8,644 8,103 7,704 공업용수 3,663 4,544 4,031 3,178 2,372 농업용수 17,770 15,150 15,955 15,849 15,609 유지용수 7,383 8,273 8,368 8,368 8,368 계 37,015 36,673 36,998 35,498 34,054 공급가능 35,147 34,662 35,770 35,158 34,400 부족량 (-)1,868 (-)2,011 (-)1,228 (-)340 ( 지역별 - 7.90) 2011 수장기 28 쪽 ( 슬라이드 17 쪽 ) 에따르면, 1990 년이후댐에의한용수공급능력은약 30 억톤증가했으나, 위표에서공급가능량은전혀증가하지않았고, 같은기간동안용수수요는약 30 억톤이나줄어듬. (+)240 공급가능 34,400 34,400 34,400 34,400 34,400 부족량 (-)2,615 (-)2,273 (-)2,598 (-)1,098 (+)346 최석범, 2012, 2011 수장기의문제점발표자료
1-2) 신뢰할수없는근거 ( 수돗물 1 인 1 일물사용량경우 ) 1990 년수장기 2006 년수장기 2001 년수장기 2011 년수장기 국민 1 인의 1 일수돗물사용량예측을 2011 년기준으로비교해보면, 90 년수장기는 481l, 01 년수장기는 411l, 06 년수장기는 363l, 11 년수장기는 336l 로조정됨. 즉과거계획들이수요를크게과장하였음을보여줌
1-3) 4 대강사업이끝났어도부족한물 국토부, 2012, 2011 수장기 4 대강사업을통해 12 억톤을확보하고도여전히 4.34 억톤이부족 (2011 수장기 ). 수요추정방법을지속적으로변경하며논점왜곡 (2006 년엔최고 - 기준 - 최저시나리오도입, 2011 년은과거최대가뭄시라는조건추가등 ) 2012 댐장기에따라앞으로 6 개댐 (1.1 억톤 ) 을건설해도여전히 3.24 억톤이부족하다는의미
1-4) 비과학적주장 ( 한국이물부족국가?) 수자원장기종합계획 ( 연강수량 1264mm, 인구 4850 만명 ) 1 인당마스터 1553톤텍스트 < 1700스타일을톤물스트레스편집합니다국가 기상청 셋째( 최근수준10년강수량연 1,358.5mm, 인구 4850만명 ) 1인당 1,601톤 < 1700 톤 물스트레스?? 통계청 ( 인구감소, 2040 년추계 4630 만명, 강수량 1,358mm) 1 인당 1,747 톤 > 1,700 톤물풍요국가 * 2040 년한국물풍요국예약
2-1) 댐건설비용의증가 ( 연도별댐용수총괄원가비교 ) 1000 974.21 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 32.83 20.55 33.35 18.51 14.94 댐용수총괄원가의변화추이 358.41 325.42 305.3 199.58 133.09 95.53 75.56 1973 1977 1981 1986 1989 1992 1993 1996 2000 2002 2003 2006 2007 이미경의원 2015 년 9 월 21 일국토교통위국정감사보도자료 73년준공된소양강댐용수생산원가는 18.6원 / m3이고, 86년준공된충주댐의용수생산원가는 14.9원 / m3인데, 07년준공된장흥댐의용수원가는974원 / m3으로최근건설중인댐들의경제성이극히낮은상태임
2-2) 댐건설비용의증가 ( 주요댐의총괄원가비교 ) 댐명 건설년도 안동댐마스터 1977 텍스트스타일을 450 편집합니다 33.35 용수공급계획량 ( 생공용수백만m3 / 년 ) 총괄원가 ( 원 ) 소양강 1973 1,200 20.55 대청댐 1981 1,300 18.51 충주댐 1986 2,731 14.94 합천댐 1989 520 32.83 주암댐 1992 14 95.53 임하댐 1993 13 75.56 부안댐 1996 28.5 325.42 보령댐 2000 4.7 199.58 횡성댐 2002 15.8 305.3 남강댐 2003 224 133.09 용담댐 2006 492.8 358.41 장흥댐 2007 100.6 974.21 이미경의원 2015 년 9 월 21 일국토교통위국정감사보도자료
2-3) 댐건설비용의증가 ( 계획및준공시의사업비비교 ) 계획과준공시댐사업비비교 구분남강댐용담댐밀양댐횡성댐부안댐비고 건설기간 89-01 90-01 90-01 90-01 91-96 저수용량 ( 억m3 ) 3.09 8.15 0.74 0.87 0.41 당초사업비 ( 억원 ) 수몰면적 ( km2 ) 28.2 36.2 2.2 5.8 3.0 공사비 982 843 781 310 210 보상비 1,332 2,170 214 479 168 관리비 231 84 103 55 36 계 2,545 3,097 1,099 844 413 준공시 사업비 ( 억원 ) 공사비 1,716 3,226 1,289 576 351 보상비 6,709 11,748 636 1,201 224 관리비 247 320 107 66 41 계 8,672 15,294 2,032 1,843 616 대비 (%) 340 493 184 218 149 국토부, 2006, 한탄강댐환경영향평가서
3-1) 댐건설에따른생태계교란 - 한국의댐은 19,000여개. 하천연장 58,000km 와비교하면, 3.6km 마다댐이건설된셈. - 15미터이상대형댐 1308개 ( 숫자세계 7위, 밀도 1위 ) - 댐은생태계단절과왜곡의치명적인방벽
3-2) 건강한하천의 4 대조건 종적연속성 횡적전이성 수직적연결성 시간의흐름
4) 댐건설에따른비용과갈등 - 댐지역주민과지자체가감당하는비용과손실 : 주민들의이주, 지역공동체의해체및축소, 지역의단절 : 마스터개발의기회텍스트상실, 규제의스타일을강화, 정수편집합니다비용증가, 유입쓰레기처리비용발생등 - 주민들간의 갈등발생 ( 찬성-반대주민갈등, 수해자-피해자갈등, 개발셋째- 보전의수준갈등 )
5-1) 댐정책의평가 - 댐정책은하천법의수자원장기종합계획과댐건설및주변지역지원등에관한법률의댐건설장기종합계획을바 마스터탕으로추진텍스트스타일을편집합니다 - 하지만이들과정 ( 정책의수립-집행-평가 ) 모두를국토부 ( 둘째수공 ) 가수준진행하고있으며, 외부의검증이나통제없이관성대로 추진하고있음. - 2011년 댐장기의넷째수준경우 51쪽으로구성되어있으며, 댐계획에대한» 다섯째내용은수준 추진방안, 검토중인댐후보지 ( 안 ), 추진계획 으로 3쪽에불과하며, 실행을목표로한구체적계획이아님. 따라서작성후전혀활용하지않음. - 한국은댐건설을위한법이나댐의지속적건설을목표로하는계획을가진매우독특한나라. 댐건설이꼭필요한지에대한판단을배제한채, 지속적으로댐건설을목적으로가진법과계획을가진이상한체계 - 댐건설이물정책의중심이고상징이되고있음에도근거와절차가부실해사회적갈등을초래
5-2) 참조. 댐에부과된과도한책임 - 가뭄때마다댐중심계획발표 대통령의저수지증설과준설지시 ( 수리답 80.6%, 수리전 10% 미만이라저수지증설은답이아님 ) 보령댐에타당성검토도없이 625 억규모도수관로설치 ( 재해대책 ) - 자연재해때마다댐의책임을피하기위해등장하는언론플레이 ( 사상최대빈도라며天災라주장 ) / 산사태, 급류, 도시홍수등실제대책수립은곤란 - 4 대강사업으로녹조와큰빛이끼벌레등이창궐하는데도 16 개보개방거부 ( 실패인정공포 )
3. 넷째한국수준댐정책의새로운방향
1-1) 댐정책의제자리찾기 - 댐은만능이아님. 이미포화상태이며, 효과는떨어지고비용은급증하고있음. 댐에부과해온과도한상징과책 마스터임을내려텍스트놔야함. 스타일을편집합니다 - 물정책에서댐은작은부분이며, 우선순위도낮음. 모든물 둘째문제를수준댐으로해결할수있는것처럼주장해선안됨. - 댐정책이 셋째이룬수준과거의성과에대해평가하되, 이후댐계획들에서는 넷째변화된수준사회가치 ( 환경, 지역자치, 민주등 ) 를반영해판단해야» 다섯째함수준. - 댐건설을목적으로하는댐법의폐지를검토해야하며, 의미없는댐건설장기종합계획의수립도중단해야함. - 댐건설및관리부서인국토부와수공의역할도변화가필요함. 유역의통합적관리, 지역도시계획과의연계, 환경보호에기여하는방향에서댐정책이집행되어야함. 이를위해물정책의통합성, 유역차원의관리, 시민참여등을내용으로하는물기본법의제정이시급함.
1-2) 참고. 물관리패러다임의전환 과거 미래 물의인식자유재, 독립적재화, 자원순환자원, 생태적과정, 경제재 자연적여건풍부, 안정적부족, 오염, 불안정 관리목표용수공급, 홍수방어물순환의건전성회복 관리의단위행정구역중심유역중심 관리주체 정부 정부, 주민, 기업, 여성, NGO등 관리방식 분야별, 개별적 통합적, 종합적 관리수단 기술적, 구조적수단 경제적, 비구조적수단 최동진, 2014, 국토환경연구소의수장기토론회발표자료
1-3) 수장기의 2020 비전 국토부, 2011, 2011 수자원장기종합계획
1-4) 수장기의수자원개발계획 2011 수자원장기종합계획수자원개발계획 1. 하천유지용수를공급하기위해수자원을개발 비전에서는패러다임전환을주장하면서, 수자원개발계획에서는 1970 년대식개발을구상 2. 수자원공급예비율확보 3. 수변공간의개발 4. 수량과수질의통합관리국토부, 2011, 2011 수자원장기종합계획
1-5) 댐장기의수자원사업방향 국토부, 2012, 댐건설장기종합계획
1-5) 댐장기의실행과제 비전과실행과제는당위적으로제시하고있으나, 사업방향의전환이나주체의확대등에대한방법은없음. 담당부서의사업영역확장취지로변질된것임 국토부, 2012, 댐건설장기종합계획
2-1) 댐정책의부족한점채우기 - 댐법에서규정한댐장기의내용은 댐건설기본방침, 각종용수의수급전망, 수계별댐건설계획, 재원조달계획, 마스터입지선정기준텍스트, 환경영향스타일을최소화방안편집합니다등 임 - 즉 둘째댐건설과수준관리에대한규정들만포함하고있고, 댐해체의주체, 기준, 절차, 방법등에대한내용이없음 - 또한 국토부장관과셋째수준해당지자체장들만거론되고있고, 지역주민과 넷째단체수준등의참여는포함되어있지않음 - 절차의투명성» 다섯째, 계획의수준독립성보장방안등도포함되어있지않으며, 댐의비용과배상규모는과소산정됨. 특히생태계에대한가치추정이없고보완대책이부족함. - 따라서댐법과댐장기가포함하지못한내용들을반영하는것이우선과제인데, 댐해체에대한매뉴얼작성, 시민의참여방안구체화, 댐계획의타당성검증강화 등이시급함
2-2) 댐정책의부족한점채우기 오직건설 국토부, 2012, 댐건설장기종합계획
2-3) 댐정책의부족한점채우기 오직건설!! 국토부, 2012, 댐건설장기종합계획
3-1) 댐정책함께만들기 - 한국의물정책, 특히댐중심의물정책은불신의상징이되고있음. 개별댐계획들의타당성이나영향에대한논란이빈발하고, 전체계획에서물수요-공급의추정이나댐의효과분석등에대한갈등이증폭되고있음. - 이는한편으로계획들의합리성또는시대적가치의반영이미흡하다는 것이고, 절차가불투명하고불공정해사회적동의를받는데부족하다는의미임. - 따라서계획의수립, 사업의집행, 결과의평가과정을투명하게공개하고객관적으로검증해나가야함. 이를위해다양한주체들과다양한공간에서소통하고협력해야하며, 이를통해댐정책에대한사회적합의를높여야함 댐정책의변화를위해서는댐정책의주체, 가치, 방법, 형식등에서종합적인개혁과변화를추진해야함
3-2) 댐정책함께만들기 - 시민과함께 : 시민, 수요자중심의성과지향적정책추진 ( 생활밀착형 ) - 지역과함께 : 지역의둘째수준필요와결합한정책 ( 유역관리, 도시계획과결합 ) - 시대와 셋째함께수준 : 환경의 넷째보전과수준공생의가치에대한존중 ( 자연친화이용 ) - 다른부서와» 다섯째함께수준 : 부처와민관을넘는통합적이고협력적인물관리 - 다른정책과함께 : 댐이아니라수요관리, 보험등비구조적대책과연동
3-3) 참고. 유역관리의필요성 유역차원의구체적이고실질적인정책수립필요단계지역의필요, 시민들의수요에근거한사업으로전환. 예마스터 : 물공급텍스트대신수요관리스타일을, 댐건설보다편집합니다주거기보호 유역차원의종합적이고협력적인정책필요 용수공급, 수질관리, 하천이용, 생태계보호등을동시에고려한 셋째하천수준정책. 중앙부처들의분절적행정극복 주권자이며 넷째소비자인수준주민들의주도성필요시민의동의와» 다섯째소비자의수준필요와상관없는시설의과잉공급은환경파괴, 예산낭비, 국민불신만초래 프랑스유역위원회사례 13 개유역위원회가물정책과관리의중심역할수행구역별선출위원, 사용자, 전문가, 중앙정부대표로구성수량, 수질, 생태, 농업보조등목적의취수부담금징수
3-4) 유역거버넌스모델 마스터경기도텍스트스타일을충북편집합니다 도 서울시 강원 한강유역행정협의회 인천시 도 유역관리의원칙과방향 ( 한강선언 ) 물관리패러다임전환 유역물의회 ( 유역위원회 ) 지자체, 한강유역환경청, 국토관리청, 주민대표, 시민단체, 전문가등 한강비전 ( 한강 21) 2006 수장기 2005 지속위 최동진, 2014, 국토환경연구소의수장기토론회발표자료
경청해주셔서감사합니다.