로벌시대난민인권 국익 세계평화난민인권 국익 세계평화글포럼학술포학술 법무글로벌시대 럼2017. 6. 19.( 월 ) 14:00 ~ 17:40 2 0 1 7 6 9 부 UNHCR IOM MRTC 장소 서울대아시아연구소 2 층삼익홀 주최 / 주관 후원
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session 1 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 1 한건수 강원대교수 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 41 표현덕 사법정책연구원연구위원 토론 1 김대근 한국형사정책연구원부연구위원 67 토론 2 차규근 법무법인공존대표변호사 73 토론 3 김성수 법무법인태평양변호사 79 토론 4 송진호 부산 YMCA 사무총장 85 8
session 2 국제사회와난민 : 중장기난민수용방향 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 91 제인윌리엄슨 UNHCR 법무관 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 113 조영희 IOM 이민정책연구원부연구위원 토론 1 하재성 대한적십자사홍보기획팀장 137 토론 2 최영일 김포시외국인주민지원센터센터장 143 토론 3 정법모 서울대아시아연구소연구원 153 토론 4 이상국 연세대문화인류학과교수 157 9
종합토론 토론 1 이일 공익법센터어필변호사 163 토론 2 신상록 ( 사 ) 함께하는다문화네트워크이사장 169 토론 3 하용국 법무부난민과장 173 부록 부록 1 2016 년국내난민동향 185 부록 2 2016 년해외난민동향 201 10
Session 1 - 발제 ❶ 한건수강원대교수 난민심판전문기관설립 타당성및운영방안연구 1
01 Session Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 Session 1 - 발제 ❶ 한건수강원대교수 Ⅰ 서론 1. 문제제기 : 난민의인권보호 vs. 정부효율성 난민의발생과이동으로인해난민들의인권보호의문제와국가안보또는정부효율성의가치충돌은국제사회의핵심적인의제가되고있으며, 어떻게하면이두가지측면의조화를이룰수있는가는매우중요한정책적과제가되고있음 1) 난민들의인권보호는난민지위를인정함으로써그들의인간안보를보호하고 증진하는것과난민지위신청자들이충분히자신들의박해의상황을소명할 수있는권리를보장받는것으로구분할수있음 난민의인권보호를강조하는시각에서는난민지위인정을위한절차적정당성을담보하는것과난민들이정부의결정에불복하여이의신청을제기할수있는기회를충분히정당하게부여받을수있어야함 1) 이원고는현재진행중인원고의일부이며, 본문에서자세한인용은생략되었음을밝힙니다. 3
정부의효율성을고려하는시각에서는난민지위인정절차의간소화를통해 결정의신속화, 이의신청의장기화방지, 난민보호를위한법제도의오남용 방지등을더욱강조함 난민지위결정에불복하여이의신청을제기하고, 이의신청결정에불복하여세차례에걸쳐사법부에서난민지위인정을둘러싸고재판을하는과정이반드시필요한가에대한성찰이요구됨 - 난민지위신청자의이의신청기회가많다는것은인권중심적시각에서매우긍정적으로평가할수있음 - 상당한의심의여지가없는난민지위신청자의이의신청은오히려난민지위인정절차의장기화와오남용에의한정부비효율성을발생시킬수있음 난민지위인정에불복하여이의신청을하는신청자의수가많아지면서 1) 행 정부결정에대한불신의확산, 2) 난민인정절차의장기화에따른인간안보 의위협문제가발생하며, 두가지시각의충돌을해결해야하는과제가있음 이의신청결정의전문성을높이고, 그것의효력을강화할수있는방안을모색함으로써딜레마를해소할수있을것으로기대함 - 해외에서도이의신청을통해난민들의인권보호를추진하면서도프로세스의간소화와전문성을높이는방안을모색하고있으며, 일종의법적구속력을강화시키는방향으로제도를모색하고있음 2. 연구배경 한국에서도난민지위신청자의수가급증하면서동시에난민불인정결정을 받은사람의이의신청을심사하는난민위원회의심사와운영에도한계가 나타남 4
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 2016년한해동안현재국내의난민신청자는 7,542명으로 2014년 2,896명, 2015년 5,711명과비교하여크게증가하였음 - 2016년난민인정자는 1차 51명, 이의신청에의한인정 10명, 소송에의한인정 3명, 재정착에의한인정 34명등 98명등으로소수에해당함 난민불인정결정을받은사람이나난민인정이취소또는철회된사람은그통지를받은날로부터 30일이내에법무부장관에게이의신청을할수있음 ( 난민법제21조제1항 ) - 난민신청자가난민법제21조제1항에따른이의신청을한경우에는난민법제21조제2항에따라행정심판법에따른행정심판을청구할수없음 - 난민신청자는이의신청을거치지않고곧바로행정법원에난민불인정결정의취소소송이나무효등확인소송을제기할수도있음 - 난민불인정결정에대하여이의신청을거친경우에는이의신청기각결정통지서를받은날로부터, 이의신청을거치지않은경우에는난민불인정결정통지서를받은날로부터각 90일이내에취소소송을제기해야함 이의신청의증가로난민위원회는개최횟수를늘리며심사인원도늘리고있으나, 난민위원 1 인당심사건수도늘어나고있음 표 1. 난민위원회이의신청심사현황 개최월 3 월 5 월 6 월 9 월 10 월 12 월 심사인원 ( 명 ) 2015 년 306-462 658-590 2016 년 777 563 459 501 896 1,151 서울행정법원에접수된난민사건도 2014 년약 400 건, 2015 년약 1,000 건, 2016 년약 2,000 건이넘고있으며, 이에따라서울행정법원은 2017 년에난 민사건전담재판부를 1 개더늘렸음 5
난민법내행정심판관련규정에는다음과같은문제점이있음 - 난민법에는이의신청제도가가지는소송법상의구체적법적지위에관한언급이없음 - 이의신청에관하여행정심판에갈음할만한구체적규정이법률상미비하며, 이의신청제도에대한구체적인절차규정과관련난민위원회의권한이나심의절차, 난민조사관의권한및사실조사절차규정에대한상세규정이나법적지위가불명확함 - 이의신청에대한난민위원회의심의기능의법적지위가불명확함 이와같은현상의변화와그동안의제도운영성과등에대해객관적으로평 가하고국내유사기관 ( 기구 ) 등의연구와분석을통해난민이의신청심의 ( 심판 ) 조직으로선진화하기위한연구가필요함 3. 연구목적 이연구의목적은 1) 현행난민심사이의신청심의기구 ( 난민위원회 ) 의심층분석을하고, 2) 난민위원회의발전된조직모델을제시하는것임 - 현행난민법상의 이의신청 제도는그법적지위가불명확하고, 실제로는행정심판을갈음하는효력을지니고있음에도불구하고국내다른입법례에서볼수있는상세한법률규정이구비되지않은문제에대한대안을제시함 - 국내유사조직의사례비교, 해외난민심판원운영사례분석을통하여 이의신청 제도를 행정심판 을대체하는제도로서그법적지위를확보하는한편, 난민인정및관련행정행위에대한불복에관한행정심판기능을수행할수있는난민심판전문기관설립의타당성을분석함 6
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 난민심판원을구성한다면그것을비상설로할것인가혹은독립적인것으로해야하는가에따라역할과기능이달라질수있으므로, 이에대한분석도진행할것임 - 결국난민심판원이난민위원회의확대로만이해할것인가혹은사법부와의역할을분담하는것으로이해할것인가에따라서조직모델일달라질수있음 - 난민심판원이상설화된다면 hearing 등의절차의보장이반드시필요한가에대한탐색이필요함 - 모든프로세스가이의신청절차에보장되어야한다는것은 1차심의의전문성이결여되어있다는인식에서기반함으로 1차심의자들의전문성을높이면서심판원의역할을탐색할필요있음 Ⅱ 난민불인정결정과이의신청 : 이론적배경 1. 난민의인권보호와절차적정의 인권보호를위한충분한기회보장 절차의확보 충분한소명이안될수있는제도적사회구조적환경에대한비판적성찰 박해를받을수있는본국으로의송환방지 7
2. 이의신청의전문성, 신속성과난민의인간안보 절차적정당성의확보가반드시난민심판의전문성확보로이어지지는않음 절차적정당성을지나치게강조하다가난민심판의장기화가발생하고, 이로인하여난민의인간안보가심각하게위협을받을수있음 이의신청의전문성을확보하기위해서는이의신청전담기구의확대운영이필요하며, 이기구의결정은구속력을가져야함 3. 이의신청절차의간소화와정부효율성 이의신청이길어지면서, 행정부결정에대한불신 사법절차도 3 회에걸쳐서진행되면서장기화되는경향이있음 정부자원의효율적활용이라는측면에이의신청전담기구의중요성이커짐 Ⅲ 난민심판전문기관도입의법리적검토 1. 한국의행정심판관련근거 1) 행정심판의대상과종류가. 행정심판법의목적 행정심판법 은행정심판절차를통하여 행정청의위법또는부당한처분이나부작위로침해된국민의권리또는이익을구제하고, 아울러행정의적 8
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 절한운영을꾀함 을목적으로하며 ( 행정심판법제 1 조 ), 권리또는이익을 구제 함에중요한역할을함을밝히고있음 나. 행정심판의대상 행정청의처분또는부작위에대하여 다른법률에특별한규정이있는경우 에는그법률을따르고, 그외에는 행정심판법 에따르도록하고있음 ( 행정심판법제3조제1항 ) 다. 특별행정심판 사안의전문성과특수성을살리기위하여특히필요한경우 에 다른법률에서특별행정심판이나이법에따른행정심판절차에대한특례를정한경우 에는 행정심판법 에따른행정심판을갈음하는특별한행정불복절차 ( 특별행정심판 ) 를다른법률로정할수있음 ( 행정심판법제4조제1항, 제2항 ) 관계행정기관의장이특별행정심판또는 행정심판법 에따른행정심판절 차에대한특례를신설하거나변경하는법령을제정 개정할때에는미리 중앙행정심판위원회와협의하여야함 라. 행정심판의종류 취소심판 / 무효등확인심판 / 의무이행심판 2) 특별행정심판가. 해양안전심판원 해양사고의조사및심판에관한법률 제3조에따라 해양사고사건을심판하기위하여해양수산부장관소속으로해양안전심판원 을둠 9
해양안전심판원은해양사고의원인규명등과재결, 징계등에대한권한을가지며, 일사부재리원칙을적용하고, 심판정에서는국어사용을원칙으로하되국어가통하지아니하는사람의진술은통역인으로하여금통역하게하도록하고있음 ( 제4조 ~ 제7조의3) 심판원의조직은중앙해양안전심판원과지방해양안전심판원으로하고, 각구성원의자격및직무, 심판원의관할등을정하고있음 ( 제8조 ~ 제26조 ). 지방심판원은심판관 1명으로이루어지는약식심판사건외에는심판관 3 명으로구성하는합의체로, 중앙심판원은 5명이상으로구성하는합의체에서심판을함 ( 제22조 ) 심판변론인의자격으로는변호사외에도일정경력이나전문지식을가진 사람을포함하고있으며, 심판변론인협회의설립근거를두고있음 ( 제 27 조 ~ 제 30 조의 2) 한편, 지방심판원에서결정을받은자는중앙심판원에이의제기할수있 도록하고있으며, 이의신청은제 2 심재결이있을때까지할수있도록함 ( 해양사고의조사및심판에관한법률제 67 조 ~ 제 73 조 ) 다만, 중앙심판원의재결에대한소송은중앙심판원의소재지를관할하는 고등법원에전속하도록하여, 지방심판원의재결에대하여는소송을제기 할수없도록하고있음 ( 해양사고의조사및심판에관한법률제 74 조 ) 나. 특허심판원 특허법 제7장에서는특허심판에관한내용을규정하고있으며, 특허청장소속으로특허관련심판과재심, 이에관한조사 연구사무를관장하도록하는특허심판원을두고있음 10
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 특허심판원에서는구체적으로 1 특허거절결정또는특허권의존속기간의연장등록거절결정에대한심판, 2 특허의무효심판, 3 특허권존속기간연장등록의무효심판, 4 권리범위확인심판, 5 정정심판, 6 정정의무효심판, 7 통상실시권허락의심판등에대한심결을수행 ( 특허법제132조의17~ 제138조 ) 하거나특허취소신청에대한결정을내림 ( 특허법제132조의2) 특허법 제132조의16 제3항에서특허심판원의조직과정원및운영에필요한사항은대통령령으로정하도록하고있으며, 특허법시행령 제8조제 1항에서는심사관의자격요건을, 제2항에서는심판관, 제3항에서는심판장의자격요건을정하고있음 특허법시행령 제8조제6항에서는심사관및심판관의연수에관하여필요한사항을특허청장이정하도록하고있는바, 심사관 심판관연수운용규정 에서는신규심사관과정, 중견심사관과정, 심판소송제도과정, 심판관과정의 4단계로구성하고있음 특허법제 146 조에서는 3 명또는 5 명의심판관으로구성되는합의체가심 판을하도록규정하고, 심판의합의는공개하지않도록하고있음 특허법제154조제1항에서는 심판은구술심리또는서면심리로한다. 다만, 당사자가구술심리를신청하였을때에는서면심리만으로결정할수있다고인정되는경우외에는구술심리를하여야한다. 고규정하면서, 제3항에서는구술심리를공개하도록하고, 제5항에서는심리기일마다그요지등을적은사항을적은조서를작성하도록하여당사자의구술심리에대한기회를보장하고있음 한편, 제 158 조에서는심판장은당사자또는참가인이법정기간또는지정기 간에절차를밟지아니하거나제 154 조의심리기일에출석하지아니하여도 11
심판을진행할수있도록하고있으며, 제 159 조는당사자또는참가인이 신청하지아니한이유에대해서도심리할수있도록하되, 기간을정하여 그이유에대하여의견을진술할수있는기회를주도록하고있음 특허법제 178 조에서제 185 조의내용에서는재심청구에관한사항을규정 하고있으며, 절차등에관하여서는민사소송법상의재심에관한규정을 준용하고있음 2. 행정심판과난민법의관계 제3조 ( 행정심판의대상 ) 제1항에서는 행정청의처분또는부작위에대하여는다른법률에특별한규정이있는경우외에는이법에따라행정심판을청구할수있다. 고규정하고있으며, 난민법제21조 ( 이의신청 ) 제2항에서는 제1항에따른이의신청을한경우에는 행정심판법 에따른행정심판을청구할수없다. 고하여, 현행법제도상으로는난민법제21조에따라이의신청을한경우에는행정심판법을적용할수없도록되어있음 1) 난민법내행정심판관련조문가. 제2조 ( 정의 ) 제4호나목및다목 법률규정내용어정의를위하여 난민인정을신청한사람 의제외요건으로서 1) 난민불인정결정이나난민불인정결정에대한이의신청의기각결정을받고이의신청의제기기간이나 행정심판 또는행정소송의제기기간이지나지아니한사람, 2) 난민불인정결정에대한 행정심판 이나행정소송이진행중인사람등의형식으로 행정심판 관련사항을규정 12
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 난민법 제2조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의뜻은다음과같다. 1. ~ 3. 생략 - 4. " 난민인정을신청한사람 "( 이하 " 난민신청자 " 라한다 ) 이란대한민국에난민인정을신청한외국인으로서다음각목의어느하나에해당하는사람을말한다. 가. 난민인정신청에대한심사가진행중인사람나. 난민불인정결정이나난민불인정결정에대한이의신청의기각결정을받고이의신청의제기기간이나행정심판또는행정소송의제기기간이지나지아니한사람다. 난민불인정결정에대한행정심판또는행정소송이진행중인사람 5. ~ 6. - 생략 - 나. 제 5 조 ( 난민인정신청 ) 제 6 항 법률에서난민신청자가대한민국에체류할수있는일정한요건으로서규정 난민법 제5조 ( 난민인정신청 ) 1 대한민국안에있는외국인으로서난민인정을받으려는사람은법무부장관에게난민인정신청을할수있다. 이경우외국인은난민인정신청서를지방출입국 외국인관서의장에게제출하여야한다. 2 ~ 3 생략 6 난민신청자는난민인정여부에관한결정이확정될때까지 ( 난민불인정결정에대한행정심판이나행정소송이진행중인경우에는그절차가종결될때까지 ) 대한민국에체류할수있다. 7 생략 다. 제 21 조 ( 이의신청 ) 제 2 항 난민불인정결정또는난민인정취소내지철회에대한이의신청절차규정과 동이의신청을한경우에는 행정심판 을청구할수없도록한규정 13
난민법 제21조 ( 이의신청 ) 1 제18조제2항또는제19조에따라난민불인정결정을받은사람또는제22조에따라난민인정이취소또는철회된사람은그통지를받은날부터 30일이내에법무부장관에게이의신청을할수있다. 이경우이의신청서에이의의사유를소명하는자료를첨부하여지방출입국 외국인관서의장에게제출하여야한다. < 개정 2014.3.18.> 2 제 1 항에따른이의신청을한경우에는 행정심판법 에따른행정심판을청구할수없다. 3 ~ 8 - 생략 - 2) 난민법내행정심판관련규정의문제점가. 난민법상 이의신청 의법적성격및지위문제 난민법제21조 ( 이의신청 ) 제2항에서는난민불인정결정이나난민인정취소또는철회에대한이의신청을한경우, 행정심판법에따른행정심판을청구할수없도록규정하고있어서소송법상체계에서 이의신청 제도의 ( 행정 ) 심판 기능대체가부논란이있을수있음 실제로, 행정심판법제3조 ( 행정심판의대상 ) 제1항에서는 행정청의처분또는부작위에대하여는다른법률에특별한규정이있는경우외에는이법에따라행정심판을청구할수있다. 고규정하고있으며, 난민법제21 조 ( 이의신청 ) 제2항에서는 제1항에따른이의신청을한경우에는 행정심판법 에따른행정심판을청구할수없다. 고하여, 현행법제도상으로는난민법제21조에따라이의신청을한경우에는행정심판법을적용할수없도록되어있음 그러나, 난민법에서는 이의신청 제도가가지는소송법상의구체적인법적 지위에관한언급이없으며, 아래에서지적하는규정의명확성도불비되어 있는상황임 14
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 나. 행정심판에갈음하는 이의신청 절차의법률규정불명확성 행정심판법에따른행정심판을청구할수없도록한명문규정으로인하여, 이의신청을하는경우에는행정소송제기만가능. 그러나, 이의신청에관하여행정심판에갈음할만한구체적인규정이법률상미비하며, 이의신청제도에대한구체적인절차규정과관련하여서도난민위원회의권한이나심의절차, 난민조사관의권한및사실조사절차규정에대한상세규정이나법적지위가불명확함 cf. 특허법의경우특허관련이의신청에관하여제9장 ( 소송 ) 에서 심판 과 재심 절차를구체적으로채택함으로써이의신청에해당하는 특허취소신청의심리, 심판, 재심 에참가신청을하였으나신청이거부된자에대하여특허법원에소를제기할수있도록하고있음. 이러한전체적인조문의짜임새를통해해석하면, 특허법에서는 특허취소신청의심리, 심판, 재심 각절차를이의신청절차로판단하고있음을알수있음 다. 이의신청에대한난민위원회의심의기능의법적지위불명확 난민법제21조제2항및같은법시행령제10조에서는난민위원회의심의절차규정에서심의사항에대한전문가의의견을들을수있도록하고있으나, 행정심판을대체하는기능을가지고있는이의신청에대한난민위원회의심의절차및권한에관한구체적인규정이미흡함 cf. 행정심판법 상행정심판위원회관련규정 행정심판법제7조 ( 행정심판위원회의구성 ) 1 행정심판위원회 ( 중앙행정심판위원회는제외한다. 이하이조에서같다 ) 는위원장 1명을포함하여 50명이내의위원으로구성한다. 2 행정심판위원회의위원장은그행정심판위원회가소속된행정청이되며, 위원장이없거나부득이한사유로직무를수행할수없거나위원장이필요하다고인정하는경우에는다음각호의순서에따라위원이위원장의직무를대행한다. 15
1. 위원장이사전에지명한위원 2. 제4항에따라지명된공무원인위원 (2명이상인경우에는직급또는고위공무원단에속하는공무원의직무등급이높은위원순서로, 직급또는직무등급도같은경우에는위원재직기간이긴위원순서로, 재직기간도같은경우에는연장자순서로한다 ) 3 제2항에도불구하고제6조제3항에따라시 도지사소속으로두는행정심판위원회의경우에는해당지방자치단체의조례로정하는바에따라공무원이아닌위원을위원장으로정할수있다. 이경우위원장은비상임으로한다. 4 행정심판위원회의위원은해당행정심판위원회가소속된행정청이다음각호의어느하나에해당하는사람중에서성별을고려하여위촉하거나그소속공무원중에서지명한다. 1. 변호사자격을취득한후 5 년이상의실무경험이있는사람 2. 고등교육법 제2조제1호부터제6호까지의규정에따른학교에서조교수이상으로재직하거나재직하였던사람 3. 행정기관의 4 급이상공무원이었거나고위공무원단에속하는공무원이었던사람 4. 박사학위를취득한후해당분야에서 5 년이상근무한경험이있는사람 5. 그밖에행정심판과관련된분야의지식과경험이풍부한사람 5 행정심판위원회의회의는위원장과위원장이회의마다지정하는 8명의위원 ( 그중제4항에따른위촉위원은 6명이상으로하되, 제3항에따라위원장이공무원이아닌경우에는 5명이상으로한다 ) 으로구성한다. 다만, 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙또는대통령령 ( 제6조제3 항에따라시 도지사소속으로두는행정심판위원회의경우에는해당지방자치단체의조례 ) 으로정하는바에따라위원장과위원장이회의마다지정하는 6명의위원 ( 그중제4항에따른위촉위원은 5명이상으로하되, 제3항에따라공무원이아닌위원이위원장인경우에는 4명이상으로한다 ) 으로구성할수있다. 6 행정심판위원회는제 5 항에따른구성원과반수의출석과출석위원과반수의찬성으로의결한다. 7 행정심판위원회의조직과운영, 그밖에필요한사항은국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙또는대통령령으로정한다. 16
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 특허법 의경우에도취소및심판, 재심, 조사등에대한사무를관장하는특허심판원이특허관련이의신청에대하여판단을할수있도록특허청장소속으로설치되어운영되고있음 * 특허법 제7장 ( 심판 ) 제132조의16( 특허심판원 ) 에서제176조 ( 특허거절결정등의취소 ) 까지 43개조문, 제8장 ( 재심 ) 제178조 ( 재심의청구 )~ 제185조 ( 민사소송법의준용 ) 까지 8개조문을두고상세한사항을구체적으로규정하고있음. 한편, 제9장 ( 소송 ) 제186조 ( 심결등에대한소 ) 제8항에서는특허법원의판결을 2심에해당하는효력을인정하고있어서, 실제로특허심판원의심판을 1심을대체하는효력을인정하는것으로판단할수있음 3) 사회보장기본법상의권리구제조문과의비교 사회보장기본법제7장 ( 보칙 ) 제39조 ( 권리구제 ) 에서는 위법또는부당한처분을받거나필요한처분을받지못함으로써권리또는이익을침해받은국민은 행정심판법 에따른행정심판을청구하거나 행정소송법 에따른행정소송을제기하여그처분의취소또는변경등을청구할수있다. 는규정을두고있음 난민지위인정신청자의경우에는 국민 과는다른법적지위를가지고있으나, 사회보장기본법의기본이념이 다양한사회적위험으로부터벗어나행복하고인간다운생활을향유할수있도록 하는것에있다는점에서동일한인권적요소를가지고있다고볼수있음 따라서, 현행난민법상의 이의신청 은명확하게 행정심판 의지위를인정할 실익이크고, 이에관련된법적지위와조직, 절차등을명확하게구체화할 필요가있음 17
3. 난민법상난민심판전문기관의도입필요성 1) 이의신청서이의사유주장및입증방법보완의내실화 이의신청시구체적인사항을적시하게하여해당부분에대하여심의를집 중적으로진행할수있도록하는이의신청심의방법다양화모색 1 차심사의절차적하자및난민신청자의박해주장등에대한충분한재검 토를할수있도록사실조사기능확대및인력보강 ( 조사인력, 행정지원인 력, 통번역지원인력 ) 이의신청자의출석을통한진술과소명기회확보를위한심리절차수립. 난민은기본적으로본국에서의박해를피해온자들로서서증등객관적인자료제출이어렵고, 그진술에의존하여야하기때문에일반적인경우보다청문의필요성이큼 2) 난민이의신청관련서류의한국어사용원칙및다국어지원체계수립 당사자의진술을기초로하여야하는난민신청이나이의신청절차에서해당 언어의통번역을전문적으로지원하는인력의중요성이상당히큼 또한, 사실조사업무수행및이의신청절차등에필요한해당언어의 사용은난민신청자또는이의신청자의권리를보호하기위한중요한환경적 요소가됨 국내행정심판법에서는한국어사용이원칙이나, 특별행정심판중하나인 해양사고의조사및심판 절차에서는심판정에서국어사용을원칙으로하되, 국어가통하지아니하는사람의진술은통역인으로하여금통역 하도록하는사례가있음 18
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 특허법제 42 조의 3 에서는외국어특허출원의경우, 외국어로적은특허출원을 한경우, 국어번역문을제출하도록하고있음 난민법에서는난민지위의인정절차가가지는특수성을인정하여, 국어사용을원칙으로하되, 국어가통하지아니하는사람의진술은통역인으로하여금통역하도록하는것이필요함. 또한, 이의신청서의작성등서류의작성을외국어로작성할수있도록하되, 국어번역문을난민전문통번역인력의도움을받아함께제출하도록함으로써당사자의권리를보호할필요가있음 3) 당사자의절차적권리보장 난민법제9조및전체의취지상이의신청서의제출을처음부터일정부분실질적으로보장하고, 흠결사항에관하여는적극적으로보정을요구하는등당사자의절차적권리를처음부터보장 4) 난민심판원 ( 가칭 ) 의설립과관련규정의명확성확보 위와같이현행난민법상의 이의신청 제도는그법적지위가불명확하고, 실제로는행정심판을갈음하는효력을지니고있음에도불구하고국내다른입법례에서볼수있는상세한법률규정도구비되어있지않은문제가있음 따라서, 향후법개정을통하여 이의신청 제도가 행정심판 을대체하는제도로서그법적지위를확보하는한편, 난민인정및관련행정행위에대한불복에관한행정심판기능을수행할수있도록난민심판전문기관을설립할필요가있음 난민심판전문기관에서는신청인의진술권등을실질적으로보장하기위하여 서우선, 1 해당언어통번역전문인력이필요하고, 2 신청인의절차참여 를위하여서는난민위원회내지난민심판기관의위원내지심판관의난민에 19
대한이해와전문성이요구되며, 3 절차및심리의원활한진행을위한보조자로서난민조사관들이필요함. 이와같이전문화된조직체계를통하여난민신청인의이의신청내지특별행정심판절차에해당하는각절차를수행하기위하여서는독립적이고전문적인난민심판기관의설립과운영이필요하며, 이를위한법적근거규정도입이전제되어야할것임 Ⅳ 해외의난민인정전문기관운영사례 1. 캐나다 1) 이의신청개관 2012년 12월 5일수정된지침에따라이민난민위원회 (Immigration and Refugee Board of Canada, IRB) 에난민항소과 (Refugee Appeal Division, RAD) 를두어운영하고있으며, 난민보호과 (Refugee Protection Division, RPD) 에서내린결정에대한이의신청을접수하고심사함 - 특별한경우가아닌한청문절차를거치지않고서류심사만으로진행함 - Balanced Refugee Reform Act와 Protecting Canada s Immigration System Act의결정에의한것임 RAD에제기되는항소는난민지위신청자뿐만아니라 RPD 에의해서도가능하며, 여기서불복하는당사자는연방법원 (Federal Court) 에다시항소할수있음 - RAD가사법체계에있지않고행정체계에속하지만, 단순한행정결정이상의역할과기능을담당하고있음 20
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 RAD 심사과정은 1명의패널 (a single member panel) 에의해서진행됨. 필요하다고생각되는경우 3명으로구성된패널을구성할수있음 - 결국한국의난민위원회는하나의분과가여러사례를다루고있는데, 캐나다는케이스한개당한명혹은세명이담당을하고있음 - 이의신청의양이많다면캐나다처럼운영되기어려운측면이있으나, 사례하나를 1명혹은 3명이 90일간검토할수있다면난민심판의타당성이높아질가능성이있음 RAD 가 3 명의패널을구성하여구두심리를하는경우, 1 심법원과마찬가지의 법적효력을가짐 [case 소개 : Canada (Citizenship and Immigration) v. Huruglica, 2016 FCA 93.] 2) 이의신청절차 이의신청은 RPD의불인정결정사유를문서로받은후 15 working days 내에이의신청통지서 (a Notice of Appeal) 를제출해야함 - 이의신청자키트 (Appeliant s Kit) 에양식이있음 - RAD 등록사무소에이의신청통지서 3부를제출함 - 여러명이동시에이의신청을하는경우모든사람이이의신청통지서에명시되거나, 개별적으로각각이의신청통지서를제출함 이의신청통지서를제출한이후불인정결정사유를문서로받은후 30일이내에다음과같은신청절차를완료해야함 - 이의신청자기록을작성해야함 - 각종서류와필요한정보는이의신청자가이드 (Appellant s Guide) 및 Refugee Appeal Division Rules (RAD Rules) 에구체적으로명시되어있음 21
- 최종적으로 RAD 에이의신청자기록 2 부를제출해야함 - 신청할때전자성명을이용함 이의신청통지서제출기한연장이가능함 - 기한연장을신청할때이의신청서류를늦게제출하는사유를밝혀야함 - RAD Rules 6호및 37호를준수해야함 - 신청서에이의신청통지서 3부와이의신청자기록 2부를첨부해야하며, 선서진술서또는서약서도첨부함 이의신청자기록제출기한연장도가능함 - 기한연장을신청할때이의신청서류를늦게제출하는사유를밝혀야함 - RAD Rules 6호및 37호를준수해야함 - 신청서에이의신청자기록 2부를첨부해야하며, 선서진술서또는서약서도첨부함 이의신청자는변호사를선임할수있는데, 변호사가이의신청절차가정한기한을지키도록하는것은이의신청자의책임임 - 변호사수임료가발생하는경우, 그변호사는각주의법률협회, 퀘벡주공증인협회, 캐나다이민컨설턴트규제위원회의정회원이어야함 - 변호사수임료가없는경우 무보수대리인선임통지서 를법무부장관또는 RAD에제출해야함 이의신청통지서는영어또는프랑스어로되어있으며, 기타언어로작성된 모든문서는영어또는프랑스어로번역된문서를첨부하여야함 이의신청절차에따라수집되는정보는관련기관과공유될수있음 22
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 이의신청의예외는다음과같음 - 안전한제3국협약 (Safe Third Country Agreement) 의예외로취급되는경우, 즉미국과의국경에서의신청이거절당한경우이의신청할수없음 - 지정국가의국민 (Designated Foreign Nationals): 참고 : DOC, 일반적으로난민을유발하지않고, 인권을존중하고, 난민에게국가가보호를제공하는나라의시민 - 사전송환위험요소평가 (Pre-removal risk assessment, PRRA) 의결정 : 난민신청이거부된신청자가퇴거명령을받은후연방이민부장관에게신청할수있는제도임. 그러나과거협약난민혹은이민난민보호법의보호를받은자, 송환될국가에의해협약난민으로인정되었던자, 범죄자로본국에인도되어야하는자, 반복적인난민신청자등은신청할수없음. RPD의결정이후송환될국가의상황변화를설명하는새로운증거만이심사의대상이되며, 신청자의신뢰성이의심되는경우청문회를요청할수있음. 신청이받아들여지면영주권을신청할수있음 -Extradition Act - RPD가난민신청이명백하게근거가없는것으로결정하는경우 - 난민보호과가난민신청이신뢰할만한근거가없다고결정하는경우 RPD 와 RAD 의심사, 퇴거직전사전송환위험요소평가, 인도적근거에의한 캐나다체류요청등에의한결정에불복할경우캐나다연방법원에재심을 신청할수있음 장관의권리 : - 법무장관은 RAD 에이의신청할수있으며, - 사전공지를하고, RAD 결정이내려지기전에소명자료를제출할수있음 23
결정은다음과같이이뤄짐. - 청문을하지않는한정해진시간안에결정이이뤄져야함 - 이의신청이성립된후 90일이내에결정이이뤄짐 - 연방정부의결정이내려지는경우, RAD는그사안을다시심사할수없음 3) 이의신청현황과결과 ( 통계 ) 이의신청현황과결과는다음의표와같음 구분 이의신청수 Non-Merit : RPD 의결정에대한분석없이최종결정확정및기각된이의신청 기각 RAD 의관할권밖 기각 부적절한이의신청 기각 - 철회, 포기 & 기타 Merit : RPD 의결정에대해분석후최종결정된이의신청 기각 RPD 결정확정 허가 - 원심판결회부 허가 - 대안적결정 최종결론 ( 승인 ) 미결 (as of 12/31) 2016 3,813 276 156 112 1,618 570 235 2,967 1,938 2015 2,959 250 148 85 1,606 483 209 2,781 1,092 2014 2,391 258 193 57 1,060 296 71 1,935 914 2013 1,146 184 63 27 291 85 38 688 458 4) 난민신청거부자의체류관리 모든법적수단을동원하여진행된절차에의해서체류허가를얻지못한자 는캐나다를떠나야만하며, 캐나다정부는구금과추방이라는수단을통해서 체류관리를하고있음 난민신청자가체류허가를얻기위해동원할수있는절차들을모두활용하면 평균 4.5 년이걸리며, 많게는 10 년이넘게걸리는경우가많음 출국대기자의수가많아지는것도사회적문제가될수있으며, 더큰사회적 문제는소재불명자의수가증가할수있다는것임 24
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 최근캐나다정부는최종결정이후 12개월이내에이들을추방하는것을목적으로다음과같은프로그램을운영하고있음 - 강제집행관의추가적고용 - 추방을피하기위해도주할가능성이높은자들에대한구금지속 - 자발적귀환보조프로그램등 5) 소결및함의 RAD를통해캐나다정부가중요하게관심을두는사안은전체적인난민지위결정과정의간소화및신속화에있음 RAD의 3심패널인경우특히사법적구속력까지갖출수있는것으로파악되며, 이는연방법원의최근재판기록에서도명시되어있음 출신국 (DOC) 지정제도를운영함으로써, 근거가명확하지않은난민신청을최소화하고, DFN제도를운영함으로써상습적난민신청혹은위장난민신청등을방지하기위해노력하고있음 RAD의이의신청사례에일반인들이참여할수있도록하고있음 RAD가이의신청사례별로 1인패널또는 3인패널로구성되기때문에심사관들의전문성에대한내부적, 사회적신뢰가담보될수있어야함 이러한구성이현재한국의난민위원회와어떠한차이가있을수있는가? - 한국의난민위원회가분과별심사를진행하면서사례별심사위원의수가많음 - 캐나다처럼이이신청심사또는심의를위하여난민위원회가독립된상설조직으로서역할을하는것이결정의전문성, 공정성, 신속성을높일수있을것같지만, 이는난민보호와난민의이의신청을분리하는조직을구성해야하는문제가발생함 25
2. 영국 1) 이의신청개관 법무부산하기관으로이민난민이의심판소 (Asylum and Immigration Tribunal, AIT) 가 2010년폐지되고, First-tier Tribunal: Immigration and Asylum) 가설립되었음 - 소송절차등은 AIT 체제에서있었던것과같은변화가없음 난민지위불인정결정에대해이의신청의기간은다음과같음 - 구금되지않은상태에서하는신청 : 10 working days 이내 - 구금된상태에서하는신청 : 5 working days 이내 - Non-suspensive right of appeal : 영국을출국하는날로부터 28 working days 이내. 심판소는이의신청접수즉시피고에게사실을통지하고, 사건관리심리 (Case Management Review, CMR) 의개최를준비하며, 자세한정보를이의신청 절차센터 (Appeals Processing Center, APC) 에공지해야함 CMR 의목적 : 재판관이양측에서제기되는이슈와관련된내용을충분히확 인하고인지할수있도록실체적청문회에앞서서열림 이의신청자는서류청문회와구두청문회중에서선택할수있음 심판소의 1 차결정에불복하는경우이민심판소의선임이민심판관 (Senior Immigration Judge, SIJ) 에의해재심리가실시됨 26
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 2) 난민불인정결정자에대한체류관리 난민신청, 인도적체류, 그외체류허가를얻지못하는경우사건담당관은신 청자에게출국을요청하며, 자발적출국과강제적출국모두가능함 자발적출국 : 내무성의지원을받을수있는자발적귀환원조 (Assisted Voluntary Return, AVR) 가있으며, 이제도를신청할수없는제한요건은다음과같음 - 현재경찰조사를받고있거나구금상태에있는경우 - 12개월이상교도소에수감된경우 - 이민법위반으로기소되고추방명령을받은경우 - 인도적보호, 영주권, 난민인정을이미받은경우 - 유럽경제지역 (European Economic Area, EEA) 이나스위스의국민인경우 AVR 은 1) 고국에서주거지확보등을위해쓸수있는 2,000 파운드까지의 현금지원, 2) 여행서류신청지원, 3) 항공기예약지원, 4) 공항에서의지 원등을받을수있음 강제적출국 : 사전에서류 (letter) 를받게되며, 경고없이 immigration removal centre 에구금되고출국당할수있음 3) 소결및함의 영국도이의신청절차의간소화를추진하면서도그결정의효력을강화하는 방향으로운영하고있음 특히사건담당관제를두고사건담당관이이의신청전반에대한기록과리뷰 를준비함으로써이의신청재판결정의타당성을높이는데에기여하고있음 27
이러한특징은난민인정결정뿐만아니라이의신청과관련해서도아주다양 한가이드라인이만들어져있기때문인것으로추정됨 그런데한국의상황에서사건담당관제를둘수있는가? - 영국의사건담당관은리뷰만하는것이아니라재판관의지시를포함한내용을기록하고양측의주장과요구를명료하게함으로써실질적으로재판과심의결정에영향을미칠수있음 - 이는사건담당제와재판관이동일한프로세스에서영향력을행사하는것인데, 한국에이를활용한다면난민위원회의사건담당관과난민법원의재판관이협조를할수있는체제가되어야함 - 난민이의신청재판관이법원의판사가아니라독자적인난민이의신청기구내이의신청만을전담하는판사로서역할을할수있다면영국의사건담당관제를한국에도입하는방안을고려할수있음 - 이렇게사건담당관제의역할을활용하기위해서는난민이의신청전담기구가사법부보다행정부에설치될수있고, 재판관의지위에대한논의가선행되어야할것임 3. 덴마크 1) 행정적난민인정심사절차 가. 난민신청 -> 1 차심사 ( 출입국 : Immigration Service) -> 심판원 (Danish Refugee Appeal Board) -> 결정 일반적난민심사과정 : 출입국단계의첫번째난민심사결과불인정결정을 받는경우, 자동적으로두번째단계인이의심판원 (Danish Refugee Appeals Board) 으로케이스가넘어감 28
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 고속심사과정 : 출입국심사과정중명백히난민심사대상이아닌경우에진행되는과정으로, Danish Refugee Council (NGO) 의동의가있는경우신청이거부됨. 이경우, 신청자는이의신청을할수없음. 그러나 NGO가동의하지않을경우에도일반적으로출입국측은신청을거부하지만최종결정을위해 RAB로사건이넘어감 2) 난민심판원의구성과기능 준사법적심판기능을하는기구로사실관계와법적측면접근 ( 난민협약상에근거하여 ), 난민심사의최종단계로 Supreme court로넘어가는기능이없음. 덴마크이민법제 56조 8항에따라, 심판원의결정은최종적인결정으로사법심사의대상이되지않음 법적근거 : 심판원은법원과같은기능을함 조직의구성원 : 5명 (A The chairman must be an appointed judge. One member is appointed by the Ministry of Refugee, Immigration and Integration Affairs, and one member is appointed upon nomination from the Council of the Danish Bar and Law Society.) 3) 이의신청심의방법 심판원의법정공판은구술로이뤄짐. 구술심리가필요할것으로판단될경우, 난민신청자본인과변호인, 통역인, 출입국대표가공판에참석함. 공판시, 난민신청자는질문에답하고입장을표명할기회가주어짐. 그런다음, 변호인과출입국측대표가각각변론후신청자가마지막입장을발표함. 심판원의결정은보통난민신청자에게공판중선고되며동시에의장이결정문에대한간략한설명이이뤄짐 29
과정상의신청자는심판원의결정이있을때까지덴마크에체류할수있으며, 변호사를선임할권리가있음 4) 소결및함의 덴마크의경우난민정착지원에대해서는적극적으로나서지만, 난민지위결정 에대해서는매우신속하게처리하고있음 덴마크의난민심판원은준사법적기능을하며, 그준거가국내법보다는난민 협약이라는국제법에근거를두고결정이이뤄진다는특징이있음 또한국제법에근거를둔결정을대법원의관할사항으로두고있지않음 이러한체제를한국에그대로적용하는데에는어려움과혼란이발생할수 있을것이지만, 개념적으로국제법에충실한이의신청심사가가지는효력을 강화하는방안을모색할필요있음 달리말하면, 국제법에충실한결정이이뤄진것이라고인정된다면, 이의신 청에대한심의를존중할필요가있으며, 이로인하여사법부에서세차례의 재심의를할필요가있는지에대한성찰이요구됨 4. 독일 1) 행정적난민인정심사절차 행정절차적난민인정심사절차 : 초기난민신청단계 2 추가난민신청 (Follow up application) 3 두번째난민신청 (Second application) 4 연방행정법원 30
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 1. 초기난민신청 (Initial application) : 첫번째난민신청단계가철회되거나거절된경우, 난민신청자개인이케이스를접수. 심사재개의근거가있는경우 ( 본국의정황이상당히달라진경우, 박해가능성의새로운증거를제출하는경우 ) 2. 추가적난민신청 (Follow up application) : 첫번째난민신청단계가철회되거나거절된경우, 난민신청자개인이케이스를접수. 심사재개의근거가있는경우 ( 본국의정황이상당히달라진경우, 박해가능성의새로운증거를제출하는경우 ) 3. 두번째난민신청 (Second application) : 제 3 국에서난민신청을거절된 경우비호신청서를제출가능. 신청과정을집행하고같은조건적용의책임 ( 심사재개의근거 ) 2) 사법적난민인정심사절차 1 행정법원 2 고등행정법원 3 연방행정법원 행정법원 (Administrative Court) - 51개심판원중신청자의거주지역에따라배정 - 사건의사실관계를파악 - 2016년, 평균심사기간은 7.5개월이나높은이의신청케이스 (45.4%) 로인해사건에대한검토없이종료될수있으며따라서심문도생략될수있음. 예 ) 비호신청자가이의신청을철회한경우 / 비호신청자와 BAMF 출입국사이에재판외합의가이뤄진경우 31
- 출입국의불인정결정종류에따른카테고리 -1) 단순불인정 2주이내이의신청 유보적결정효과 (suspensive effect) 증거제출 : 공판심리가있기몇주전까지심판원의재량에달림. - 2) 명백한사실무근 이거나 채택할수없는경우 비호법 (Asylum Act) 제 30에따라, 비호신청자의근거없는, 모순되는허위진술인경우, 이의신청할수있는기간은 1주로제한 사건의자동적유보효과 (suspensive effect) 가없기때문에, 이의신청과유보효과요청은 1주이내진행되어야함 3) 소결및함의 높은이의신청률로인해서명백한근거가없는경우심문을생략할수있으며, 결정을 1-2 주사이에진행할수있게제도를운영하고있음 한국의이의신청과같은단계는행정법원에서시작되고있음 - 독일의경우난민심판원등의기구없이행정부가난민신청과 follow-up 난민신청을신속하게처리하고, 난민이의신청의다툼은행정법원으로이관하고있음 그런데난민이의신청전담기구가없는상황에서난민신청자의수가급증한다면, 행정부의역할은단순심리에그치고사법부에서이의신청을전담하는것은 부담이될수있음 32
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 5. 일본 1) 이의신청개관 이의심사는법무성입국관리국소관이며, 제 3 자기관의참여원을절차에관 여하게함으로써, 공정성과중립성그리고투명성을높이고자함 참여원은인격이고결하고, 난민불인정자의이의신청에관하여공정한판단 을할수있으며, 법률또는국제정세에관한학식경험을가진사람들중에서 법무대신이임명함 ( 입관법 61 조 2 의 10) 참여원의일부는유엔난민기구와일본변호사연합회에서추천되고, 그외의 구성원에대한선발과정과선발기준은불분명함 80여명의참여원들은 2년임기의비상근직국가공무원의지위를가짐 ( 입관법 61조 2의 10 제4항 ) - 의견진술이나심문등에출석하는경우일당 22,900엔을지급함 - 이의심사를담당하는사무국은지방입국관리국내에설치되어있으며, 입국관리국직원으로만구성됨 - 사무국은참여원에대한연수를실시하거나자료와정보를제공하고, 참여원에게사건을배분함 이의심사는원칙적으로의견진술과심문으로이뤄지며, 이것에참여원도참여하게된다 ( 입관법 61조 2의 9 제5항, 제6항 ). - 참여원은 3인의고정멤버로하나의반을구성하여 2주에한번정도특정요일의오후에모여서, 매회 1~2건정도의의견진술과심문에출석한후법무대신에게자신들의의견을제출한다 ( 동조 3항 ). 33
지금까지법무대신은참여원다수의견을받아들여왔으며법무성입국관리국이매년발표하는난민인정수등의보도자료에서도 과거에법무대신이참여원의의견 ( 의견이나눠졌을경우에는다수의견 ) 과다른결정을한예는없다 고발표됨 - 그러나 2013년이후부터는참여원의전원또는다수가이의심사신청자에대해난민이라고인정했음에도불구하고, 법무대신이난민으로인정할수없다고판단내린사례가발생함 2012 년의이의심사평균처리기간은 779 일이었으며, 평균 2 년이상이걸림 2015년 10월 1일현재, 참여원 81명의리스트를살펴보면유엔난민기구출신자 1명, JICA( 일본국제협력기구 ) 출신자 3명, 관료출신자 13명, 관료출신으로현재변호사, 민간단체, 학교등에재직하고있는자가 13명, 민간단체출신자 10명, 변호사출신자는 10명, 신문 방송업계출신자 4명, 법학전공및국제학전공대학교수 27명으로구성됨 - 참여원의대부분은관료출신자, 법전공자, 변호사로구성되어있기때문에전국난민변호인단협회는이러한인적구성이이의심사제도의중립성, 공정성, 투명성을훼손할우려가있다고비판함 2) 난민불인정결정자체류관리 난민불인정처분 이내려지더라도특별히체류허가가필요한사정이인정되는 경우인도적체류를허가함 ( 입관법제 61 조 2 의 2 제 2 항 ) 1 차심사 에서난민으로인정받지못한경우는 난민불인정처분 을받은 7 일 이내에법무대신에게불복신청을할수있음 - 이의를제기한난민신청자에대해 이의신청수리표 가교부됨 34
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 이의심사는참여원이제출한의견을존중하여법무대신이판단을내리지만, 심사결과이의제기에대한 이유없음 이라는결정이내려지고인도적체류 허가도내려지지않는다면모든행정절차가종료됨 이의심사에서기각된후, 행정절차는종료되지만 6 개월이내라면사법심사 의형태로행정결정에대해소송을제기할수도있음 제도상으로일본에서는난민신청을하여기각되더라도, 난민신청을무제한으로새롭게신청할수있음 - 난민신청 (1차심사 ) 난민불인정처분 이의신청 ( 이의심사 ) 기각 2회째난민신청 의과정을영원히지속시키는것도제도상으로는가능함 일본에서위와같은행정절차와사법절차가진행되고있다고하더라도난민신청자는자동적으로체류자격을부여받게되는것은아니며, 체류자격과체류허가의결정은난민인정절차와는별도의절차로진행됨 - 체류자격이나체류허가가교부되지않을경우에는불법체류자로서구금되며, 강제퇴거절차가시작됨 3) 소결및함의 한국도일본과비슷하게제도상으로난민신청을반복할수있도록하는것에 대한비판적평가작업이필요함 이의신청절차를행정부관할로두고있음 35
6. 오스트레일리아 1) 이의신청개관 2015년 7월 1일, MRT와 RRT는 Migration & Refugee division of the Administrative appeals tribunal(aat) 이민과난민행정심판원으로통합됨. 기존의시스템에관한최종연간보고서에따르면, 기존시스템 (MRT-RRT) 은호주의행정적정의 (justice) 에기여했다는점을높이평가 RRT의경우, 1993년 7월난민심사위원회를대체하여, AAT와합병하기전까지총 93,000 케이스를담당했음. MRT 는 1999년이민심사법원 (Immigration Review Tribunal) 과이주심사사무소 (Migration Internal Office) 가합병하여탄생했고총 145,000케이스를담당하였음. 이중두법원이공통적으로맡은 240,000 케이스가행정적정의 (justice) 를구현하는데큰역할을함 2) 행정항소심판소 (Administrative Appeals Tribunal, AAT) AAT는정부기관과각부처의행정결정의독립적인심리 (merits review) 를수행함. 행정결정이의심판원법 1975년에근거하여설립되어 1976년 7월 1일부터시행되었음 관할 : AAT는재심사결정에전반적인권한을갖지않음. 단지법, 법령혹은다른헌법기관의결정이 AAT에의해재검토될수있는경우에만결정을재심사함. 연방정부의행정처분을심사할일반적인권한을가지지못하지만, 관련법률및규칙이정하는사안에대해준사법심사를하는기관으로법원은아님 구조 : 법적기관으로, 행정기관 ( 출입국이민국및국경보호국 ) 장의결정을 재검토하는권한을갖음. 재심과정에서, 사건을새롭게고려하며법적으로 36
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 타당한결정을내림. 또한, 이전행정기관의기존결정을뒤집거나다른대안적결정을내릴권한을가지며권고지시사항과함께이전행정기관의재결정을명령할수있음. 난민사건의경우, 협약상난민에해당하는지, 대안적으로호주가아닌다른국가로갔을경우중대한위협이있는지최우선으로고려함. 피심자들이편견이없이공정한심사를받을수있는권리보장에초점을두고있음 적격성 : 1958년이민법과 1994년이민규정에따라, 어떤결정을재심사할수있는지, 누가결정의재심사를담당할지, 어떻게재심신청이이뤄져야하는지, 어떤사건심리의신청이제출되어야하는지내의시간제약및신청금액이지불할수있는지가명시되어있음. 규정은사건의종류에따라달라짐. 지정된기간외제출된재심신청이나재심제출자격이주어지지않은자가신청한경우에는받을수없음. 재심사의결정에따라, 재심신청자는반드시비자신청자, 비자소지자, 후견인혹은가까운친척이어야만함 재심사 ( 이의 ) 신청단계 : 난민불인정결정을받은경우 ( 보호비자를받지못한 경우 ) 혹은기존의보호비자를취소당한경우, 출입국의결정문을통해결정 의재심사를신청 ( 이의신청 ) 할권리여부가통지될것임 이의신청을하려는경우, 다음과같은기간을준수하여야함 - 출입국구금상태인경우, 출입국의결정통지를받은후 7일이내에신청서를제출해야함 - 출입국구금상태가아닌경우, 출입국의결정통지를받은후로부터 28일 ( 달력일 ) 내에신청해야함. 신청서제출을우편으로할경우, 제출기한만료이전에충분히도착할수있는지확실히해야함 - 우편으로신청서를제출할경우, 기간만료일이전에도착하도록시간을넉넉히고려함 37
구술심리 : 케이스에할당된위원들이심리를진행하고, 상대적으로비공식적이며출입국관계자는참석하지않음. 위원들과질의응답방식이며신청자는진술또는주장할수있음. 구술심리는면대면, 화상회의또는전화로진행될수있음. 심판원에서진행되거나다른대체적장소에서진행될수도있음. 행정처분시에제출하지못한근거자료도새롭게제시할수있으며, 그경우왜행정처분시에제출하지못했는지에대해타당한설명을제시해야함 결정 : 이의신청을기각할경우, 이의신청기각결정문이도착할것임. 결정문도달후 14일이내에신청의회복 (reinstatement) 을제기할수있음. AAT는재신청 ( 신청의회복 ) 이합당할경우재심사를결정함. 재신청이승인되는경우, 기각된기록과관계없이심사대상이됨. 재신청을승인하지않는경우혹은 14일이내에신청서가제출되지않은경우, 기존의기각결정을확정함. 기각결정을확정하는경우, 출입국의결정에따르는것으로확정함. 재신청승인혹은신청기각확정에관한결정은문서로신청자에게전달됨 - 최대한빨리심사를진행하는것에관심을두고있음 Merits Review : 심리 (merits review) 란, 사건의행정적재고려 ( 재검토 ) 임. 이는입법구조내에서초기의결정권자로서결정을내리고모든권한과신중함이부여됨. 기본적인목적은특정한케이스에정확하고선호적인결정이도달했는지보장하는것임. 이의결정과이유는또한전반적인판결의질을높이고판결의일관성을높이는것이며정부결정권의책임과개방도를높임 3) 난민불인정결정자에대한체류관리 이민담당공무원이서한으로보호비자 (protection visa) 의요건이충족되지않는다는내용의서한을발송하고, 출국날짜등을고지함 ; IOM의지원을받아자발적으로출국할수있음 불법체류를하는경우강제적출국도가능함 38
Session 1 - 발제 ❶ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 4) 소결및함의 이의신청과정에서이의신청전문심판기구의독립성, 공정성, 청렴을최우선 의가치로삼고있음 난민신청, 인도적체류, 그외체류허가를얻지못하는경우사건담당관은신 청자에게출국을요청하며, 자발적출국과강제적출국모두가능함 Ⅴ 난민이의신청전문기관도입방안논의 해외의사례는이의신청심판의구속력을강화하는방향으로정부정책이 추진되고있음을알수있음 그런데이와같은것이전제가되기위해서는이의신청심사의독립성, 공정성, 신속성등의확보될수있어야함 이의신청율이증가하는경우에는특히그것이사법부의부담으로이어지고, 행정처분의정당성에대한사회적신뢰의하락으로이어질수있기때문에이의신청심사의전담기구를두고결정의정당성및타당성을높일수있도록할필요있음 1. 주요고려사항 난민심사관및심판관, 통번역인력의교육과업무훈련기능포함여부 난민위원회와 ( 가칭 ) 난민심판원의통폐합시난민인정업무포함여부 39
중앙난민심판원과지방난민심판원의분리운영필요여부 심판장직권에의한진술기회부여및흠결보정기회제공, 새로운주장및 증거에대한채택여부 서류작성시외국어신청서와국어번역문을함께제출인정여부 난민신청면접과정외에도이의신청등의과정에서도통역을받을권리 인정여부 난민심사관의난민조사에관한기능강화여부, 난민조사관제도여부 난민심사관및심판관, 심판장의자격요건제한사항 40
Session 1 - 발제 ❷ 표현덕사법정책연구원연구위원 난민재판의현황과과제 41
02 Session Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 난민재판의현황과과제 1) Session 1 - 발제 ❷ 표현덕사법정책연구원연구위원 Ⅰ 들어가는글 1. 연구의필요성 기존에난민인정절차와관련된연구는주로행정청단계, 즉출입국항에서난민인정신청과회부심사, 지방출입국 외국인관서에서난민인정심사, 난민위원회의이의신청심의등을다루고있다. 반면에법원의난민재판과관련된연구는상대적으로적은편이다. 그러나법원은법률의해석과적용을통해구체적인사건을최종적으로해결하는역할을한다. 특히난민과관련된재판은난민법을비롯하여출입국관리법, 행정소송법, 나아가국제인권법등여러법분야를고려하여신청인의권리구제와행정의사법통제기능을한다는점에서연구의필요성이매우크다. 1) 이글은향후수정될예정이므로필자의동의없이본발표문의내용을인용하는것을삼가주시기를바랍니다. 43
2. 난민사건의유형과연구방향 난민과관련된법원의재판에는난민불인정결정취소소송을포함하여난민인정심사불회부결정취소소송, 난민생계비미지급처분취소소송, 강제퇴거명령및보호명령취소소송등이있는데, 법원에접수되는대부분의사건은난민불인정결정취소소송이다. 여기서는난민재판을난민불인정결정취소소송의개념으로사용하고, 이절차를중심으로논의한다. 2) 난민재판과관련하여실체법적인쟁점이많지만, 이번세션의주제가한국난민의절차적권리보장이라는점등을고려하여특별히다루지않기로한다. 이하에서는법원의난민재판절차를실무현황과구체적통계를위주로살펴보 고, 외국의입법례등을비교해본후현재난민재판의과제및나아갈방향에대 하여간단히검토한다. Ⅱ 난민재판의현황 1. 난민재판절차의특성 난민법은난민재판절차에대하여법원에서심리의비공개 ( 난민법제 23 조 ) 외에 는거의규정하고있지않다. 따라서난민재판은행정청의거부처분에대한취소 소송의형식을띠게되고, 기본적으로행정소송법이재판절차를규율한다. 2) 난민사건도주로난민불인정결정취소소송사건의개념으로사용하되, 통계와관련된부분에서는엄밀한분리가어려워난민인정심사불회부결정취소소송사건등의개념이포함될수있는점에대하여미리양해를구한다. 44
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 난민인정을신청한자는난민불인정결정을받으면이의신청을거쳐소를제기하 거나이의신청을거치지않고바로소를제기할수있다. 대부분의경우에는이의 신청을한후기각되면소를제기하는것으로보인다. 취소소송은당해처분을한행정청을피고로하므로 ( 행정소송법제13조제1항 ) 실제난민불인정결정을한지방출입국 외국인관서의장이피고가된다. 제1심관할법원은피고의소재지를관할하는행정법원이되므로 ( 행정소송법제9조제1항 ) 서울출입국관리사무소장의난민불인정결정에대하여는서울행정법원에, 그밖에출입국관리사무소장이나외국인보호소장의난민불인정결정에대하여는관할지방법원 ( 행정부 ) 에각관할이있다. 난민재판에서취소를구하는피고의처분은난민불인정결정으로위결정의처분당시실체적 절차적위법성이심리의대상이된다. 심리방법에서일반행정소송과구별되는특별한절차가있는것은아니지만, 난민신청자대부분이박해상황과관련하여서면으로된증거나증인을통하여주장사실을증명하는경우는드물고본인진술밖에없는경우가많은점, 외국인이어서통역이필요한점, 증명책임이기본적으로원고에게있으나증명정도가완화되어있는점등에서차이가있다. 난민재판은대부분제 1 심이서울행정법원에서, 항소심이서울고등법원에서각 처리되므로위법원들을중심으로실무현황을살펴본다. 2. 난민재판의실무현황 (1) 사건접수와사무분담서울행정법원은난민사건의접수가늘어나면서 2015년 4개의단독재판부를난민전담재판부로지정하였고, 보다신속하고효율적인진행을위해난민전담단독재판부를 2016년 8개, 2017년 9개로각증설하였다. 원래난민사건은합의부사 45
건이지만, 대부분재정단독결정을하여단독판사가처리하고, 복잡하고쟁점이까 다로운경우등에만합의부에서처리한다. 3) 서울행정법원종합접수실에는원고의편의를위하여한글과영어가병기된난민사건소장양식과 난민사건관련서울행정법원에서행하는절차안내 매뉴얼을비치하고있으며, 법정에서자주사용하는재판용어를소개하는 쉬운재판용어가이드 를 14개언어별로만들어당사자에게제공하고있다. 종합접수실외국인전용창구에는네팔과시리아출신의담당자 2명이배치되어외국인들에게네팔어, 파키스탄어, 영어, 일본어등으로절차를안내하고있다. 네팔출신담당자에의하면, 난민사건과관련하여하루에 80명정도가종합접수실에오는데, 절반은소를제기하기위해, 나머지절반은관련서류제출을위해방문하며, 절차안내를해주지만, 실체적내용에대한상담은하지않는다고한다. (2) 소송구조서울행정법원은 2015년중반까지난민신청자인원고가소송구조신청을하는경우제소기간이지나거나이미확정판결이있는경우등특별한사정이없는한인지대, 송달료, 변호사비용등에관하여소송구조를폭넓게인용하였다. 그러나난민사건의급증에따른예산부족, 소송구조제도의취지에맞지않는운용등의문제점이제기되어 2015년중반이후부터는소송구조요건에충실하게원고의재정상태, 승소가능성등을엄격하게심사하여소송구조여부를결정하고있다. 4) 3) 서울외지역의경우광주지방법원은주로재정단독결정을하여 1 인의단독판사가담당하고, 나머지지방법원에서는합의부에서처리한다. 4) 하태헌, 난민인정사건소송절차간이매뉴얼 ( 개선방안 ) [ 내부보고서 ], 서울행정법원 (2016. 10.), 3. 난민사건에서원고승소율이 1% 미만이므로 패소할것이분명한경우가아닐것 이라는소송구조요건을충족하는사건이많지않아대부분소송구조신청이기각되고있다. 그러나재판부에따라서소송구조신청을원칙적으로기각하는방식으로실무를운영하거나명백하게이유없는경우가아닌한인지대와송달료등재판비용에한하여소송구조를인용하는방식으로실무를운영하기도한다. 46
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 다만종전에일반소송구조와마찬가지로사법서비스진흥기금예산에서행하던 난민재판소송구조예산을 2017 년부터일반회계로분리편성하였다. 이는최근난 민사건이급증함에따라소송구조의적정한운용을도모하기위함이다. (3) 변론기일지정난민사건은보통소를제기할때최초난민신청일로부터오랜기간이경과된사건이상당수이므로, 실무상피고의답변서제출을기다리지않은상태에서소장부본송달후답변서제출기한인 30일을지난시점으로제1회변론기일을지정하고있다. 통역을고려하여영어, 프랑스어, 아랍어, 우르두어등자주사용되는언어별로 사건을모아서시간대별로같은언어사건을기일지정하고있다. (4) 통역난민사건에서가장중요한증거는난민신청자의진술이므로그진술의신뢰성이나일관성을제대로판단하기위하여정확한통역이필수적이다. 실무상통역인에게전문성과중립성이필요하다는점을고려하여법원의통역 번역인후보자명단에등재된통역인중에서선정하는것을원칙으로하고, 예외적인경우에당사자가대동한통역인을선정하고있다. 상대적으로서울행정법원은다양한언어별로통역인선정이용이한편이지만, 지방에있는법원은많이사용되지않는언어출신국의원고사건에서통역인선정에어려움을겪는것으로보인다. 한편서울행정법원은급증하는난민사건을비롯하여외국인관련사건의재판에상시통역을지원할수있도록 2016년 7월통 번역사법지원센터를설치하였다. 통 번역사법지원센터는법원에등재된통역인만으로통역을지원하는데어려움이예상되어자원봉사자를활용하는형태로부족한통역자원을확충하기위한목적으로설립되었다. 현재상근통역인 1명과통역자원봉사단 20여명이있다. 5) 47
(5) 심리난민재판에서주로제출되는서증은난민인정신청서, 난민불인정결정통지서, 이의신청기각결정통지서, 난민면접조서, 출입국관련자종합기록조회, 등록외국인기록표등이고, 실체적사유에관하여난민면접조서와난민불인정결정통지서를중심으로원고에게질문하는형태로심리가진행된다. 6) 원고진술의신빙성을판단하기위하여정식으로당사자신문을하여당사자신문조서를작성하거나, 재판부에따라변론기일에당사자신문없이판사가원고에게질문한후질문과답변내용을변론조서에요약하여기재하기도한다. 원고가제1회변론기일에출석하지않는경우에는보통피고측에서변론하지않고쌍방불출석으로처리하여제2회변론기일을지정하고있다. 만일원고의소장을진술간주한후바로변론을종결하면본격적인재판을시작하기전부터원고의주장이이유없다는선입견을보여줄수있고, 원고가법정에서주장하거나증명할기회를부여받지못한채제1심이종결되면원고의재판받을권리를침해할수있으며, 제1심의사실심충실화에반할수있다는점이고려된것이다. 7) 원고의출신국정황은주로피고가제출한국가정황자료 (COI) 와재외공관회신 과같은공문서를바탕으로판단하고, 경우에따라서는판사가직접웹사이트를 검색하여자료를찾기도한다. 원고가제출한문서의진위나신빙성을판단하기위해서사실조회가필요한때는국외송달에오랜시간이걸리는점을감안하여피고측에확인을요청한다. 피고측에서는국적국주재대한민국대사관에팩스또는이메일로조회사항을보내답변을받아제출하는형태로진행하는데, 회신에오랜시간이걸리는경우가많은편이다. 5) 난민전담단독재판부에자원봉사자 3~4 명씩배치되어정해진일정에따라번갈아재판기일에대기하다가통역이필요하면수시로지원하고, 상근통역인은자원봉사자의통역일정을관리하면서전체적으로조율하고있다. 6) 난민재판의법정방청당시간단한사건의경우에는난민면접을할때사실대로진술하였는지를묻는방식으로진행하였다. 7) 하태헌, 난민인정사건소송절차간이매뉴얼 ( 개선방안 ) [ 내부보고서 ], 서울행정법원 (2016. 10.), 11. 48
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 일반행정소송에서는 증거의우월 (preponderance of the evidence) 원칙이적용되어더많은가능성을요구하지만, 난민재판에서는그보다낮은 합리적가능성 (reasonable possibility) 원칙이적용됨으로써합리적으로생각할때그럴듯한정도이면증명이된것으로볼수있다. 8) 그러나일반민사와행정재판에서요구되는증명정도에익숙해진판사들이그와다른기준이적용되는난민사건에서구체적으로이를완화하여판단하기가쉽지는않은것으로보인다. (6) 항소심난민사건항소심이많이접수되는서울고등법원의경우, 난민사건을전담으로구분하지않고일반사건으로분류하여배당하고있다. 2017년현재 11개의행정부에서나누어담당하고있다. 대체로난민사건을일반행정사건과특별히다르게처리하고있지는않으며, 심리에서도별다른차이가없다. 일반항소심과마찬가지로속심의형태 9) 로진행한다. 재판부에따라신속하게첫변론기일을지정하는데, 제1심판결문과기록을검토하여원고가형식적항소장만제출한후제1회변론기일에출석하지않는때에는항소장을진술간주한후변론을종결하고선고기일을지정하는편이다. 항소인인원고가변론기일에출석한때에도난민면접조서에서진술하거나제1심에서주장한내용이상을항소심에서새롭게주장하거나추가로증거를제출하지않은채항소심의판단을구하는경우가많고, 이러한때에는제1회기일에변론을종결하는편이다. 8) 황필규, 난민지위협약상공포의의미 ( 정인섭 황필규편집 ), 난민의개념과인정절차, 경인문화사 (2011), 85; 진창수외공저, 난민재판의이해 ( 개정판 ), 서울행정법원 (2013), 73-74. 9) 항소심의구조에는복심제, 사후심제, 속심제가있는데, 속심제는제 1 심판결의재심사를목적으로하지만, 심리는사건의당부에대한제 1 심부터이어지는것으로보고, 제 1 심의소송과증거자료를기초로항소심에서새로추가한자료를더하여심사한다. 49
3. 난민재판의통계현황 (1) 제 1 심접수와처리현황 난민법시행후 2013 년부터 2016 년까지최근 4 년간제 1 심난민사건의접수와 처리현황은아래표와같다. 난민과관련된사건의접수건수는전국적으로 2013 년에는 163건에불과하였으나, 2014년 423건, 2015년 1,220건, 2016년 3,161건으로각각전년도에비하여 2~3배정도씩가파르게증가하고있다. 10) 서울행정법원의경우 2013 년 162건이던것이 2014년 405건, 2015년 1,076건, 2016년 2,489건으로급증하고있는데, 서울행정법원의전체행정사건접수건수가 2014 년 7,159 건, 2015 년 7,846 건, 2016 년 9,437건인것과비교하면난민사건의비율이계속늘어나고있는추세이다. 2016 년에는부산지방법원에 290 건, 대구지방법원에 135 건, 광주지방법원에 131 건, 제주지방법원에 60 건, 인천지방법원에 41 건이각접수되어난민사건의급증이단 지서울지역에만국한된것이아닌전국적인현상임을알수있다. 접수건수의증가에따라처리건수도늘어나고있지만, 접수대비처리율은 100% 에미치지못하여법원에업무부담이가중되고있는상황이다. 다만평균처리일수는 2013년에는 200일이상소요되었으나, 단독판사에의한재판확대와신속한기일지정등으로 2014년부터지속적으로단축되어 2016년에는 102.5일이걸린것으로나타나고있다. 원고승소판결현황을보면 2013 년 7 건 ( 모두난민불인정결정취소소송사건임 ), 2014 년 3 건 ( 그중 2 건은난민불인정결정취소소송사건, 1 건은난민인정심사불회부 결정취소소송사건임 ), 2015 년 10 건 ( 그중 6 건은난민불인정결정취소소송사건, 10) 앞부분에서도언급하였듯이통계자료를추출할때사건명검색어를 난민 으로하였기때문에난민과관련된사건의접수및처리현황에난민불인정결정취소소송뿐만아니라난민인정심사불회부결정취소소송등도포함되어있다. 특히인천공항을관할하는인천지방법원의경우난민인정심사불회부결정취소소송사건이비교적많은편이다. 다만서울행정법원의경우에는난민불인정결정취소소송사건이대부분을차지하고있다. 50
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 4 건은난민인정심사불회부결정취소소송사건임 ) 에불과하다. 2016 년에는원고승소 판결이 27 건이었으나, 그중 26 건은난민인정심사불회부결정취소소송사건이고, 불과 1 건만난민불인정결정취소소송사건이었다. 제 1 심난민사건의접수및처리현황 11) 연도 법원 접수 ( 건 ) 처리 ( 건 ) 처리기간 ( 일 ) 2013 2014 2015 2016 서울행정법원 162 162 216.6 전국법원 163 162 216.6 서울행정법원 405 286 170.3 전국법원 423 296 167.8 서울행정법원 1,076 801 123.1 전국법원 1,220 857 123.0 서울행정법원 2,489 2,304 99.5 전국법원 3,161 2,891 102.5 (2) 항소심접수와처리현황 2013 년부터 2016 년까지최근 4 년간항소심인난민사건의접수와처리현황은 아래표와같다. 항소심접수건수는전국적으로 2013 년에는 108 건에불과하였으나, 2014 년 191 건, 2015 년 520 건, 2016 년 1,675 건으로급격하게증가하고있으며, 이에따라처리 건수도늘어나고있다. 처리현황을보면대부분항소가기각되고있다. 11) 법원행정처내부통계 (2017). 다만사법연감에서제공되는종류별접수사건통계와비교할때한자릿수에서차이가발생한다. 51
항소심난민사건의접수및처리현황 12) 연도 2013 2014 2015 2016 법원 접수 ( 건 ) 처리 ( 건 ) 처리기간 ( 일 ) 서울고등법원 108 129 193.8 전국법원 108 129 193.8 서울고등법원 191 121 181.8 전국법원 191 121 181.8 서울고등법원 505 349 169.9 전국법원 520 350 169.7 서울고등법원 1,517 1,212 134.6 전국법원 1,675 1.285 135.0 Ⅲ 외국의입법례 1. 개요 난민문제는전세계적인이슈로많은국가가자신의법적제도와처한상황에맞추어난민재판절차를두고있다. 따라서법문화와환경이다른우리나라에이를그대로적용할수없지만, 난민보호에선진적인국가들의난민재판절차는우리나라에많은시사점을줄수있다. 여기서는대륙법계국가와영미법계국가로나누어난민재판절차를간략히소 개한다. 다만각국의전체적인시스템은면밀하게고찰하지아니한채소제기가 12) 법원행정처내부통계 (2017). 52
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 많아이를제한하거나신속하게처리하는개별절차에만초점을맞추어단순하게 도입을고려하는것은경계할필요가있다. 2. 대륙법계국가 대륙법계국가에속하는독일, 프랑스, 일본은이민심판원과같은준사법기관을두지않은채행정청의결정에대하여이의신청을거친후또는직접법원에소를제기하도록하여법원에서대심적구조에따라사실문제와법률문제를전면적으로심리하고있다. (1) 독일독일은행정청단계로연방이민난민청 (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, BAMF) 이심사하고, 이에불복이있으면법원단계로주 ( 州 ) 에있는행정법원에소를제기하여재판을받으며, 그판결에불복하면고등행정법원에항소, 연방행정법원에상고한다. 항소와상고는모두허가를받아야한다. 독일은최근에많은난민이유입되어 2015 년 9 월과 2016 년 2 월두차례에걸 쳐간이하고신속한절차도입, 불합리한비호관련행정개선등을골자로한비 호절차개혁을단행하였다. 난민관련기본법제인비호법 (Asylgesetz, AsylG) 은난민사건에서일반행정소송과다른특별규정을두고있다. 예를들어비호신청관련결정에대하여결정문송달일로부터 2주내에소를제기하도록하면서명백하게이유없어각하되거나안전한제3국으로추방하는결정에대하여는 1주이내에소를제기해야한다 ( 비호법제74조제1항 ). 청구원인을뒷받침하는사실과증거방법을결정문송달일로부터 1개월내에제출해야하는소의이유제출기간을두어원고로하여금적극 53
적으로소송에참여하도록하고있다 ( 비호법제74조제2항 ). 사건에특별히사실상또는법률상어려움이없거나사건이근본적으로중요한의미를가지지않는경우에는원칙적으로단독판사가재판하도록하며 ( 비호법제76조 ), 판결문에이유를간이하게설시할수있도록하고있다 ( 비호법제77조제2항 ). 사건에특별한사실상또는법률상어려움이없고사실관계가해명된경우에는구술변론을열지않고결정 (Gerichtsbescheid) 으로할수도있다 ( 행정법원법제84조제1항 ). 항소는원칙적으로배제되고 ( 비호법제78조제1항 ), 1 사건이근본적으로중요한의미를가지는경우, 2 판결이고등행정법원, 연방행정법원, 연방최고법원들의합동재판부또는연방헌법재판소의기존판례와상반되는경우, 3 절차상하자가있는경우에는예외적으로항소가허가된다 ( 비호법제78조제2항내지 5항, 제7항 ). (2) 프랑스프랑스는행정청단계에서 난민과무국적자의프랑스보호사무국 (Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides, OFPRA) 13) 에서심사하여결정하고, 법원단계에서는특별행정법원인국가비호법원 (Cour Nationale du Droit d Asile, CNDA) 이심리하며, 최고행정법원인국사원 (Conseil d'état) 이최종심을담당한다. 국가비호법원 (CNDA) 은 2016. 12. 31. 기준으로 13 명의사법관과 1 명의국사 원위원, 102 명의비상근재판장과 167 명의배석자 (assesseur) 로구성된다. 14) 법 관과비법관으로이루어진합의부또는단독판사가재판을하며, 변론기일에서는 보고관 (rapporteur) 이사건의개요를설명한후재판장이원고에게질문하는방식 으로진행된다. 13) OFPRA 는프랑스내무부감독을받지만재정적 행정적자율성을가지면서난민지위인정과보완적보호와관련된업무를독립적으로수행하고있다 [ Présentation générale, Office français de protection des réfugiés et apatrides(ofpra), https://www.ofpra.gouv.fr/fr/l-ofpra/presentation-generale, (2017. 3. 7. 확인 )]. 14) Cour Nationale du Droit d'asile, Rapport d Activité 2016 (2017. 1. 24.), 19, http://www.cnda.fr/content/download/ 84065/793919/version/2/file/CNDA%202016%20VF4-16.01.2017.pdf, (2017. 3. 10. 확인 ). 54
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 프랑스에서난민관련법제에해당하는외국인의입국과체류및비호권에관한법 (Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, 이하 외국인법 이라한다 ) 은 2015년에 1 진정으로보호가필요한사람을위한절차의공정성과투명성강화, 2 근거없는비호신청을보다용이하고신속하게배제하기위한절차의합리화와간이화라는두가지방향에서개정되었다. 15) 이러한개혁의일환으로국가비호법원은효율적인사건처리를위해변론하는사건을소제기일로부터 5개월이내에처리할사건과 5주이내에신속하게처리할사건으로분류하여심리방식을다르게하고단독판사에의한재판을확대하는한편 ( 외국인법제L. 731-2조제2항 ), 종국유형을판결외에변론을거치지않은결정으로할수있도록하였다 ( 외국인법제R. 733-4조제1항 ). 진정한난민의효과적인권리구제를위해완전심리소송 (contentieux de plein juridiction) 을명문화하여 ( 외국인법제L. 733-5 조 ) 처분당시의위법성에국한하지않고, 판결선고시점에서원고에게난민지위를인정할만한사정이있는지를모두고려하여심리하게되었다. (3) 일본일본은행정청단계에서법무성의난민조사관이심사하여법무대신이결정하고, 이결정에대하여법무대신을상대로이의신청을할수있는데, 법무대신은난민심사참여원의의견을들어결정한다. 법원단계에서는지방재판소에서제1심, 고등재판소에서항소심, 최고재판소에서상고심을담당한다. 지방재판소의경우피고의보통재판적또는행정청소재지를관할하는도쿄지방재판소에원칙적으로관할이있다. 실무상도쿄지방재판소는제 1 회구술변론기일또는늦어도제 2 회구술변론기일 까지피고에게난민인정심사절차에서수집한자료와출신국정황에관한자료를 15) Nicole Guimezanes, Réforme du droit d asile - À propos de la loi n 2015-925 du 29 juillet 2015, La Semaine Juridique - Édition Générale N 36 (31 Août 2015), 1498; Vincent Tchen, La réforme du droit d asile du 29 juillet 2015: un séisme procédural comme remède à la crise de l asile, Droit Administratif n 8-9 (Août 2015), comm. 53. 55
증거로제출하도록하고, 원고본인신문을실시하며, 재신청의경우에는난민인정 요건에해당하는사유가추가 변경된사정이나이전소송후출신국의일반정세 또는난민신청자인원고의개별사정변화등에중점을두고심리한다. 일본에서는낮은난민인정률, 남용적난민인정신청증가, 난민인정절차의불투명성과전문성 독립성결여등이문제되고있으며, 이에대한대응방안으로보호대상과절차를명확하게하여신속하고적절하게난민을인정하고, 난민인정판단에투명성을높이며, 난민인정실무에종사하는자의전문성을높이는방안등이제시되고있다. 16) 3. 영미법계국가 영미법계국가에속하는미국, 영국, 캐나다, 호주는 1차심사를담당하는기관과별도의독립된이민불복위원회, 이민난민심판원, 행정심판소, 이민보호심판소등다양한명칭의준사법기관에서불복절차를담당한후법원의재판은일반제1 심법원이아닌바로항소법원에서처리하거나법률적문제에한정하여판단하는등사법심사가제한적 보충적으로기능하고있다. (1) 미국미국은행정청단계에서국토안보부 (Department of Homeland Security) 의 1차개입과이에대한준사법적검토를위한법무부 (Department of Justice) 산하이민법원 (Immigration Court of United States) 의심사가주를이루고, 이민법원의결정에대해서는이민불복위원회 (Board of Immigration Appeal, BIA) 에서불복심사를받도록하고있다. 법원에의한사법심사는제1심법원인지방법원 16) 이하는法務省報道発表資料, 難民認定制度の運用の見直しの概要について, 法務省入国管理局 (2015. 9. 15.), 添付資料 : 難民認定制度の運用の見直しの概要, http://www.moj.go.jp/content/001158326.pdf, (2017. 3. 24. 확인 ) 참조. 56
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 (District Courts) 을거치지않고바로연방항소법원 (Federal Courts of Appeals) 에서사실상단심으로이루어진다. 연방항소법원은행정청의사실판단은존중하지만, 법률문제에대하여는전면적 으로재심사하여행정청결정이 자의적이거나비합리적이거나법에위배되지않는 지 에관하여심리한다. 17) 이민불복위원회 (BIA) 에서사건적체를해결하고자 2002년원칙적으로위원 1인에의한심사, 사건심사기간제한, 심사기준완화등을골자로한간이화제도를도입함으로써연방항소법원에불복제소가급증하였다. 18) 이에연방항소법원은재판예규를제 개정하여재판절차가신속하고효율적으로진행될수있도록하고있다. 예를들어연방제2순회항소법원의경우법관 3인으로구성된구술변론제외사건부 (Non Argument Calendar) 를 4개구성하여법원에소속된전담변호사 (staff attorney) 가기록을검토하고사건메모를작성한후, 구술변론제외사건부에소속된법관들이순차적으로검토하여구술변론이필요하다는의견이없으면그대로종국판단을하고, 구술변론이필요하다는의견이있으면구술변론사건부 (Regular Argument Calendar) 로등재하여구술변론을진행한다. 19) 한편미국은입국한날부터 1년내비호신청을하도록기간을제한하거나재신청을제한하는한편, 안전한제3국규정을두고있으며, 이러한사유를이유로한행정청결정에대하여는준사법기관에의불복은별론으로하고, 사법심사의대상이될수없도록하고있다. 다만위와같은제도에대하여는여러비판이있다. 17) Scott Rempell, "Judging the Judges: Appellate Review of Immigration Decisions, 55 S. Tex. L. Rev. 1, 8-9 (2012). 18) Beth Werlin, Practicing Before the BIA under the New 'Procedural Reforms' Rule, American Immigration Law Foundation, https://www.americanimmigrationcouncil.org/sites/default/files/practice_advisory/lac_pa_091102.pdf (September 17, 2002. Amended January 10, 2003); Rivero, Erick (2006) "Asylum and Oral Argument: The Judiciary in Immigration and the Second Circuit Non-Argument Calendar," 34 Hofstra L. Rev. 1497, 1501-1502 (2006), http://scholarlycommons.law.hofstra.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2423&context=hlr. 19) Jon O. Newman, The Second Circuit's Expedited Adjudication of Asylum Cases: A Case Study of a Judicial Response to an Unprecedented Problem of Caseload Management, 74 Brook. L. Rev. 429, 433-434 (2008). 57
(2) 영국영국은행정청단계에서내무부산하비자이민청 (UK Visas and Immigration) 에서심사하고, 이에불복이있으면일반적으로제1심행정심판소 (First-Tier Tribunal) 와상급행정심판소 (Upper Tribunal) 의각이민 비호심판부 (Immigration and Asylum Chamber) 에서심문을거쳐결정한다. 다만제1심행정심판소의결정에불복할경우에는허가를받아야상급행정심판소에서심리할수있다. 위행정심판소들은법조자격을가진판사가구성원으로있고, 기본적으로당사자주의구조를취하면서구술심문을거치는점, 심리는특별한사정이없는한공개하며, 당사자는변호사등을대리인으로선임할수있는점등에비추어보면법원과전혀별개의조직이아니라법원을중심으로기능적인역할분담을하는기관으로볼수있다. 20) 상급행정심판소결정에불복하면항소법원 (Appellate Court) 21) 에항소, 대법원 (Supreme Court) 에상고할수있는데, 모두허가를받아야하므로실제심리되는경우는드문편이다. 상급행정심판소단계부터는법률문제에한정하여법리상오류가있는지판단한다. 한편비호신청에영향을줄수있는많은결정, 예를들어구금결정, 명백하게근거없는것으로내무부장관이인증하거나, 종전비호신청기각후새로운증거또는서류를제출하였음에도재신청으로보아기각하는결정, 안전한제3국으로의출국명령등에대하여는일반적인불복청구권이인정되지않고, 통상적으로사용되는의미와다른사법심사 (judicial review) 를청구하고, 이를주로담당하는상급행정심판소는그결정에불법성, 불합리성, 절차적불공정성이있는지를판단한다. 22) 20) 사법연수원, 영국법 (2012), 180. 21) 잉글랜드, 웨일스, 북아일랜드는 Court of Appeal, 스코틀랜드는 Court of Session 이다. 22) Ministry of Justice, Guide to Civil Justice Statistics Quarterly (Published: March 2017), 9, https://www.gov.uk/government/ uploads/system/uploads/attachment_data/file/595648/civil-justice-statistics-guide.pdf, (2017. 3. 27. 확인 ). 58
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 (3) 캐나다캐나다는행정청단계에서이민, 난민및시민권부 (Immigration, Refugees, and Citizenship Canada) 에서적격성심사를하여독립된준사법기관인이민난민심판원 (Immigration and Refugee Board of Canada, IRB) 에회부하고, 이민난민심판원 (IRB) 의난민보호과 (Refugee Protection Division) 에서심사와결정을, 난민불복과 (Refugee Appeal Division) 에서불복심사를각담당한다. 법원에의한사법심사는캐나다연방법원 (Federal Court) 에서하는데, 소의제기에대한허가를받아야본안심리가이루어진다. 23) 본안심리는소제기허가신청을심리하는판사와다른연방법원판사가진행하고, 이민난민심판원의결정에재심이필요한만큼의중대한오류가있는지를판단한다. 연방항소법원 (Federal Court of Appeal) 에항소할수있으나, 연방법원에서본안심리를하여판결한판사가당해사건에일반적으로적용되어야하는사항에관한중요한쟁점이있다고명시한경우에한하여항소가허가된다. 연방대법원 (Supreme Court of Canada) 에는상고허가가있어야상고할수있다. (4) 호주호주는행정청단계에서이민국경보호부 (Department of Immigration and Border Protection) 에서보호여부를결정하고, 보호비자발급을거부할경우준사법기관인행정항소심판소 (Administrative Appeals Tribunal) 에불복을청구할수있다. 법원의사법심사는연방순회법원 (Federal Circuit Court) 에소를제기하여재판을받고, 이에불복하면연방법원 (Federal Court) 에항소, 대법원 (High Court) 에상고하는방식으로이루어진다. 다만사법심사는 관할권상의오류 (jurisdictional 23) 소제기허가신청은비호신청인뿐만아니라이민, 난민및시민권부장관도할수있는데, 2005 년부터 2010 년까지허가비율을보면비호신청인의경우 14.18% 인것에비하여장관의경우 58.65% 로높게나타나고있다 [Sean Rehaag, "Judicial Review of Refugee Determinations: The Luck of the Draw?", 38 Queen's L. J. 1, 58 (2012-2013)]. 한편소제기가허가된경우 2005 년부터 2010 년까지최종인용률은비호신청인의경우 6.18%, 장관의경우 36.84% 이다 [Sean Rehaag, "Judicial Review of Refugee Determinations: The Luck of the Draw?", 38 Queen's L. J. 1, 58 (2012-2013)]. 59
error)' 에국한되어비자신청에대한사실관계와근거는다시심리할수없고, 법리적오류에대하여만판단한다. 24) Ⅳ 난민재판의과제와향후방향 1. 난민재판의과제 (1) 난민재판취지에맞지않는이용가능성우려 앞서본것처럼난민재판은행정처분의실체적 절차적적법성을심사하여신청인의권리를구제하고, 진정한난민을보호하기위한목적을가지고있다. 일반적으로행정청의침익적처분또는수익적행정행위의거부처분에대하여행정소송을제기하는자는재판이가능한한빨리진행되어신속하게권리구제를받고자하는경우가보통이다. 그런데난민법상난민불인정결정에대한취소소송이진행중인사람은기타 (G-1) 체류자격을부여받기때문에오직이러한혜택을받고자소를제기하거나, 이에불복하여항소및상고를하는경우, 소송계속중송달을받지않거나변론기일에불출석하는등의방법으로절차진행을해태하는경우가종종있는것으로보인다. 25) 이는난민재판절차에대한신뢰하락과처리기간의지연으로진정한난민이보호받지못하는결과를초래할수있다. 24) 원고는소장에결정권자가어떠한관할권상의오류를범하였다고믿는지를특정하여명시하여야하며, 선서진술서에는해당오류와관련된모든관련사실관계및정황을설명하여야한다 ["Review of Migration Decisions by the Federal Circuit Court", Federal Circuit Court of Australia, http://www.federalcircuitcourt.gov.au/wps/wcm/ connect/fccweb/reports-and-publications/publications/migration/review-migration-decisions-fcc (2015. 7. 6.)]. 25) 난민법제정당시국회에서작성된검토보고서에의하면, 난민신청자의범위에난민재판이계속중이거나아직확정되지아니한자를포함함으로써사법적으로확정판결이있기전까지는난민신청자의지위를인정하고있는데, 난민신청자를두텁게보호하려는취지로이해된다고하면서도다음과같은우려를표하고있다. 즉, 1 단지취소소송을제기하였다고해서난민불인정결정의효력이제대로발휘되지못하는결과를초래하는것이타당한지법리적으로문제될수있고, 2 난민신청자에대한사회적처우규정을악용하여난민인정을받지못하는자가난민인정신청을하는사례가늘어나는등의부작용이발생할가능성이있다는것이다 [ 진정구 ( 법제사법위원회전문위원 ), 난민등의지위와처우에관한법률안 ( 황우여의원대표발의 ) 검토보고서, 대한민국국회 (2009. 11.), 13-14]. 60
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 난민재판담당판사들과의면담에의하면, 실무경험에비추어볼때난민인정요건을갖추지않고있음에도체류기간이연장되고취업허가등의혜택을받을수있다는점을이용하여소를제기하는사람이너무많다는점을난민재판의문제로들고있다. 26) 특히난민재판판사, 직원, 공익법무관등과의면담에따르면, 1 원고에게변호사가대리인으로선임되어있는경우에도의도적으로기일에출석하지않는사례, 2 소제기후기일지정이나사건처리가빠른재판부에배당되면소를취하한후다시소를제기하는사례, 3 인지대와송달료를바로납부하지않고보정명령을송달받은후기간만료일에납부하는사례, 4 원고가두번의변론기일에출석하지않아 2회쌍불되었는데, 1월이되기직전에기일지정신청을하는사례, 5 원고패소판결후항소기간이지난다음추완항소를하는사례등이나타나고있다. (2) 심리의어려움 대법원은일명 나르씨쓰판결 27) 을통해신청자인원고가난민임을증명할수있는어떤객관적인증거내지자료를제시하지못하더라도진술에일관성과설득력이있는등전체적인진술에신빙성이있으면원고주장을사실로인정할수있다는법리를설시함으로써난민사건에서증명책임과증명의정도에관한일응의기준을제시하였다. 난민재판판사들은대법원판례또는하급심판결례를통해익힌실무의태도, 서울행정법원의 난민재판의이해 또는행정소송실무편람에서얻은관련지식을 구체적사건에적용하여판단하고있지만, 앞서살펴본바와같이원고본인의진 26) 그밖에원고주장을인정할만한증거가제대로제출되지않고, 국가정황자료 (COI) 등증거수집이어려워심리에부담이된다는의견, 원고가송달을제대로받지않고, 변론기일에불출석하는등소송절차에협력하지않는다는의견등이있었다. 27) 대법원 2008. 7. 24. 선고 2007 두 3930 판결. 61
술만있는때어느경우에, 어떠한정도로난민인정요건이증명되었다고볼수있 는지를판단하기가쉽지않다. 28) 그밖에행정소송법상법원이직권으로증거조사를할수있으나, 재외공관등 에대한사실조회, 국가정황자료수집등의증거조사방법과내용에일정부분한 계가있다. (3) 그밖의과제 대부분본인소송인난민사건은우편송달로진행되는데, 원고주소지가수시로 바뀌고낮에는주거지에없는경우가많아송달이용이하지않은문제점이있다. 또한재판절차에서통역의전문성과정확성을높일필요성이있다는지적을비 롯하여절실하게도움이필요한난민의경우소제기나소송수행이어렵다는지적 등도꾸준히제기되고있다. 2. 난민재판의개선방향 (1) 난민재판의심급구조와종국유형 우리나라에서난민인정을신청하면행정청단계의난민인정심사와이의신청심 의, 법원단계의제 1 심, 항소심, 상고심을거치는데, 상고심의법리적판단을제외 하더라도사실관계에대하여 4 차례의심리를하여동일한내용의심사가중복되거 나전체시스템의기간이길어지고있다. 반면에비교법적검토결과에서본것처 럼일본을제외한대부분의국가는제 1 심은사실심을하되, 항소심은법률심형태 28) 이와관련하여법원이난민의특수성때문에증명정도가낮고증명방식도예외가인정된다는일반론을설시한다음난민신청자진술의신빙성이아니라난민신청자인사람에대한신빙성이없음을가지고주장을배척하거나, 난민의정의와무관한부분의진술의신빙성결여내지사소한부분의불일치를이유로난민인정을부정한다고비판하는견해가있다 [ 김종철, 난민관련한국법규정과판례의비판적분석 1951 년난민의지위에관한협약제 1 조 A(2) 와관련하여, 석사학위논문, 고려대학교 (2014. 12.), 73]. 62
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 또는항소에허가를필요로하는방식, 또는행정청결정에대하여법원에서사실심을 1 회만거치거나아예법률심으로만운용하는방식을취하고있음을알수있다. 반드시여러번심리를거친다고하여적정하고공정한절차가보장된다고단정하기어려운점을고려하면사실관계에대하여한번의심리를하더라도전문적이고충실하게심리할것이요구된다. 나아가한정된사법자원을효율적으로활용하는한편, 진정한난민을보호하고난민재판절차를악용하는것을막기위하여난민재판의심급구조와종국유형에대하여새롭게검토할필요가있다. 다만위와같은논의는행정청의난민인정심사와법원의제1심이충실하고공정한심리를한다는전제에서이루어져야한다. 사견으로는난민사건의제1심과항소심은모두변론을거쳐판결하되, 항소심은사후심형태로원칙적으로법률문제에한정하여제1심이적법하게판단하였는지를위주로심리하는방안, 제1심은변론을거쳐판결하되, 항소심에서는심문또는서면심리를거쳐판결이아닌결정으로하는방안등을생각해볼수있다. 궁극적으로법원의난민재판은처음부터새롭게전면적인심사를하는대신사실관계에대한판단이적정한지, 법리적판단이옳은지를심리하는방향으로나아가야할것으로판단된다. 물론난민사건에대하여일반행정사건과다른시스템을만들경우에는차별적취급에관한어느정도공감대가형성될필요가있을것이다. (2) 신속하고효율적인심리및충실하고적정한심리 심급구조나재판의종국유형에관한거시적개선방안에이르지않더라도심리 단계에서운용을개선하는방안을생각할수있다. 신속하고효율적인심리를위하여난민사건중명백하게근거없는신청이나사 정변경없는재신청에기초하여소를제기한경우에는신속절차대상으로분류하 여기일지정, 심리방식, 판결서기재방법등에서특칙을마련하는방안, 예를들 63
어제1회변론기일을조기에지정하고, 변론기일을최소화하며, 선고기일을신속하게지정하고, 기각판결이유를간이하게설시하는방법을생각해볼수있다. 이경우사건분류를위한명확한기준설정과분류의주체선정에대하여심도있게검토할필요가있다. 그밖에제소기간과서류제출기간을단축하는방법, 문자또는전화에의한간 이한송달방법, 당사자의준비서면과증거제출을독려하여소송절차에적극적으 로참여하게하는방법을고려할수있다. 충실하고적정한심리를위하여난민사건을원고의출신국, 즉아시아, 아프리카, 중동등지역별로사무분담을나누고, 난민재판실무연수또는강좌를개설하여전문성을높이는방법, 각급법원에서매년문제된사례들을취합하여정기적으로업데이트함으로써증명의정도에관한경험을공유하는방법, 소송에앞서원고본인진술서제출을권유하여청구원인과난민인정신청서, 난민면접조서등을대조해본다음변론기일에는그진술의일관성위주로질문하는방법을생각할수있다. 또한국가정황자료를용이하게수집할수있도록법원, 출입국 외국인정책본 부, 유엔난민기구, 민간단체등이유기적으로협력하여국가정황자료조사를위한 센터를만드는방법도생각해볼수있다. (3) 난민재판당사자의사법접근권개선난민사건의특성상신청자인원고는본인소송이많고, 언어장벽으로재판받기가용이하지도않으므로이들의사법접근권 (Access to Justice) 을향상할필요가있다. 최근에반정부단체활동을해온수단출신의난민신청자가서울출입국관리사무소에서난민불인정결정을받고제1심에서패소하였는데, 한공익재단법인소속변호사가난민지원단체로부터소식을전해듣고무료로변론하여항소심에서 64
Session 1 - 발제 ❷ 난민재판의현황과과제 승소한사례가있다. 29) 법원에서는소송구조의운용과제도를개선 30) 하여난민신청자의사법접근권을개선하고, 나아가법원이변호사단체, 난민지원단체와유기적으로협력하여난민사건의프로보노활동에관한관심과노력을체계적 효율적으로구성하고관리하는방안을생각할수있다. 31) Ⅴ 나가는글 난민인정제도는국제사회에서그나라의외국인인권보호수준을평가하는척도가되므로매우중요하다. 만일난민재판심리의질이낮거나공정한재판을받지못하면박해받는개인이억압받는국가로돌아가는중대한위험이발생할수있다. 반면에난민불인정결정에대한행정소송이확정되기전까지체류기간이연장된다는점을이용하여소를제기하는사례가늘어나면난민인정제도에대한부정적인식이발생할수있다. 따라서난민재판은신속성, 공정성, 투명성이조화를이루어야하고, 어느하나의가치도소홀히다루어서는안된다. 이러한인식아래난민재판의과제와나아갈방향을고민해보았다. 단기적으로는재판의실무운용개선을생각해볼수있지만, 궁극적으로는입법적조치가필요하다. 난민재판에관하여난민법에일반행정소송의특칙을마련하는방안을생각해보면서이글을마친다. 29) 재단법인동천, 위기의수단출신난민구했다, 법률신문 (2017. 5. 11.), 7. 30) 소송구조운용개선과관련하여민사소송법의소송구조요건보다다소완화하여해석하거나, 일정한경우에인지대, 송달료등은적극적으로구조하는방법, 최초변론기일에는소송구조여부를보류하였다가다툼의여지가있으면소송구조를인용하여제 2 회변론기일부터본격적으로다투게하는방법을생각할수있고, 제도개선과관련해서는형사사건의국선변호인과유사한난민사건등의전담변호사를두는방법을생각할수있다. 31) 일반적으로법원이프로보노활동을지원하는구체적인방안에관하여는 김상철, 법원의프로보노활동지원방안에관한연구, 사법정책연구원 (2017), 429-491 참조. 65
Session 1 - 토론 ❶ 김대근 토론 1 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 토론문 김대근한국형사정책연구원부연구위원 Ⅰ 난민문제의중요성그리고시급성 난민에대한선진적정책에따른대한민국의위상제고 대한민국이난민협약에가입한지 22 년째, 독자적인법제인난민법이시행된지 약 3 년째를맞이하고있음 2013 년에는유엔난민기구집행이사회의장국을대한민국이역임하기도하는 등국가적위상이제고되었음 난민업무는대한민국의사회통합및인권옹호과제에있어서중요한위상을 점차점하고있음 67
대내적환경변화와난민의급증 난민신청자는그동안기하급수적으로늘어, 2015. 5. 31. 기준 11,172 명의 난민신청, 496 명의난민인정이된상황임 한편 난민법 시행 ( 13. 7. 1.) 이후국내장기체류목적으로난민신청을악용하는외국인들도급증하고있는추세임 - 423명 ( 10년) 1,011명 ( 11년) 1,143명 ( 12년) 1,574명 ( 13년) 2,896명 ( 14년) 5,771명 ( 15년) 난민심사제도의개선필요성 전향적인문제의식과난민법제정에도불구하고난민법시행 2년을지켜보면, 특히난민인정절차 (Refugee Status Determination Procedure) 에관해실무적관점에서다양한문제가노정되고있어, 진정한난민이절차적문제로인해난민으로확인받기가어려운점들이발견되고있음 또한남용적난민신청에대한주요선진국의법제및운영실태, 대응방향등을연구 분석하여남용적신청을제한할수있는법적근거및제도마련과함께난민심사절차종료자 ( 신청철회및취소자, 소송등최종기각판결자등 ) 에대한강제퇴거명령및집행이가능하도록하는실질적관리방안마련이필요함 - 고용허가제만료신청, 불법체류중신청, 3심종료등소송종료후재신청, 난민협약상사유가아닌신청등 출입국관리법 위반등으로강제퇴거명령및보호명령을받아도사실상강제송환이불가능한난민신청자들의경우, 인권보호측면에서의관리방안마련필요함 68
Session 1 - 토론 ❶ 김대근 - 난민심사절차진행시에는상황과여건을고려하여보석제도, 조건부출국제도, 보호일시해제등을활용할수있는방안을검토할필요있음 특히난민불인정결정을받은사람등의이의신청에대해심사할기구로난민위원회를운영하고있으나, 급증하는이의신청건에대한심의 ( 심사 ) 에한계가있음 - 난민위원회는난민법제21조에따른이의신청에대한심의를하기위하여법무부에둠 ( 동법제25 조제1항 ). 다만현행난민위원회에대해서는그역할과필요성을긍정하면서도, 위원회가담당공무원의의견이들어있는요약보고서를주된근거로심의한다는점에서난민신청자의권익보장보다는행정편의에보다치중한다는비판이제기됨 - 난민위원회운영세칙제11조에서위원회는위원장이이의신청에대한심의가필요하다고인정하는때에소집하되 ( 동조제1항 ), 긴급한사정이있는경우에만위원회위원이위원장에게위원회개최를요청할수있다는규정에서확인할수있음 ( 동조제2항 ). 그러나 심의가필요하다고인정하는때 와 긴급한사정이있는경우 라는문언의의미가명백하지않기때문에언제심의가필요한지또언제긴급한경우인지의판단이예측가능하지않고위원장의재량에전적으로의존하는문제가생김 - 더나아가최근급증하는난민신청및이의신청을처리하기에이와같은비상설적운영이타당한지에대해서도논란이제기 69
Ⅱ 발표문에대한단상 우리난민심사및인정절차에서최근가장문제가되고있는쟁점들을잘보여 주셨음. 이들쟁점들은난민신청자가많아지고, 1 차심사와 2 차심사에불복하는 당사자또한많은우리난민심사의문제점을가장극명하게보여주는쟁점이기때문 < 난민재판의현황과과제 > 에대하여 - < 난민재판의현황과과제 > 는난민불인정결정취소소송을중심으로최근급증하는난민재판의현황과문제점을잘보여주고있음 - 난민재판의절차적특성은물론, 사건접수부터변론기일의지정, 통역, 심리, 항소심, 그리고소송구조의쟁점들, 그리고난민재판의중요한통계들까지오늘날우리난민재판의주요쟁점들과현황을잘제시함 - 특히난민재판의심리에서 증거의우월 보다는 합리적가능성 만으로입증책임을완화하고있다는부분이무척흥미로웠음. 또한원고주장을인정할만한증거가제대로제출되지않고, 국가정황자료 (COI) 등증거수집이어려워심리에부담이된다는의견, 원고가송달을제대로받지않고, 변론기일에불출석하는등소송절차에협력하지않는다는의견도난민재판실무자들에게서가아니면듣기어려운구체적인고민이라고사료됨 - 묻고싶은점 1 도표 제1심난민사건의접수및처리현황 을살펴보면 2013년부터 2016년현재까지접수 ( 건 ) 및처리 ( 건 ) 가현저하게 ( 거의 20배정도 ) 증가하였음에도불구하고처리기간은오히려절반정도로단축이되었음. 마찬가지로 항소심난민사건의접수및처리현황 에서도 2013년에비해서 2016년까지접수 ( 건 ) 및처리 ( 건 ) 가현저하게 ( 거의 15배정도 ) 증 70
Session 1 - 토론 ❶ 김대근 가하였음에도불구하고처리기간은오히려 3/2 정도로단축이되었음. 처리기간이줄었다는것은 재판의신속성 측면에서바람직한일이지만, 난민재판의속성상충분한심리를다하지못해서난민인정의한계를노출하는것은아닌지우려되기도함 2 난민재판의특성상난민인정을받기위한자료내지진술의신빙성을어떻게확보하는지궁금함. 발표문에서는국가정황자료 (COI) 와재외공관회신과같은공문서를참조하거나법관이직접사이트에접속하는등의노력을기울인다고하는데, 법관개인에의한증거조사는다분히한계가많을뿐만아니라, 체계적이고일관된증명력을얻기에어려움이있다고판단됨. 이에대한개선방안이나대안이있는지 < 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 > 에대하여 - < 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 > 는중간보고임을감안하더라도현행난민심사이의신청의문제점을중심으로난민심사이의신청심의기구의개선내지신설의가능성을잘보여주고있음 - 특히가칭난민심판원의역할과기능에대한다양한쟁점을분석하고이를쟁점화한부분이인상적일뿐더러, 장차난민심사및인정절차의핵심과제가될것으로보임 - 묻고싶은점 1 모든프로세스가이의신청절차에보장되어야한다는것은 1차심의의전문성이결여되어있다는인식에서기반함으로 1차심의자들의전문성을높이면서심판원의역할을탐색할필요있음 (p.3) 이라는표현에서처럼 1차심사는모든난민심사및인정절차에서가장중요한역할을함에도불구하고그전문성에대한검증이어려움. 1차심사의전문성을확보할수있는방안이나다른비교법적논의가있는지궁금 2 만약법원의 1심기능을대체할정도까지난민이의신청심사의가능성 71
을확보하기위해서는행정심판전치주의 ( 행정소송법제 18 조 1 항참조 ) 가도입되어야하는것은아닌지궁금 공통된질문 1 결국난민심사및인정절차에있어서 1차심사와 2차심사에서진정한난민을충분히선별하는기능이충족되어야함은이견이없을것임. 다소포괄적인질문이지만 1차심사와 2차심사의전문성과공정성을강화할수있는대안이있는지궁금 2 더나아가심사의전문성및공정성을강화하기위한방편중하나로국가정황자료 (COI) 와같은데이터가체계적으로확보되어야하는데, 이러한데이터가체계적으로축적되고관리되고있는지궁금 72
Session 1 - 토론 ❷ 차규근 토론 2 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 토론문 차규근법무법인공존대표변호사 Ⅰ 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구 발표관련 1992 년난민협약에가입한이후 1993 년출입국관리법상난민인정근거를 마련하였고, 출입국관리법령상난민인정협의회에근거를마련하여난민이의 신청심사, 난민제도개선등전반적인난민문제에대한협의를하였음 이후중동지역내전장기화등으로난민문제는핫이슈가되었고, 한국에서 는난민법시행이후난민신청자가급증하였고, 이와더불어난민불인정결정 에대한이의신청건수도기하급수적으로증가하였음 2013 년 7 월난민법시행으로법무부내난민위원회를두어난민불인정결정 및난민인정취소 철회에대한이의신청을심의하는전담기구를마련하였음 최근난민신청급증과더불어이의신청으로유입되는건이증가함에따라난 민과에서는법무관등법률전문가보강, 심사양식개선, 분과서면심의제도 도입등이의신청심사효율화등다각적노력을경주하였음에도불구하고이 73
의신청자의진술의기회보장, 청문, 대면심리등절차적인권리보장측면에 서는인력, 조직등현시스템으로는심사의질적강화와권리보장을모두만 족시키기에는현실적으로한계가있는것으로보여짐 최근몇년사이급증한이의신청건에대하여일관되고충실한심사를위해서는난민위원이상주또는상근하면서신청건들을국가별, 유형별, 사유별로구분하여종전에국내 외에서처리된유사사안과모순되지않고합리적으로다루어질수있도록중심을잡아줄필요가있음 현재는모든난민위원들이일상적인업무를하는도중에별도로시간을내서 수백명에달하는이의신청건을검토하게되는데, 이런방식은심사업무의 연속성 일관성면에서한계가있음 난민위원들이심판관의입장에서좀더능동적으로심사업무를하기위하여 서는난민위원들이상근하면서적극적인역할을하는것이필요함 예전에는모든이의신청건들이난민위원회에상정되어심의당일모든이의신청건들이심의되었으나, 몇년전부터신청자가폭증하고이의신청건들도급증하게되면서분과위원회를만들어유형별로 1차내부검토를하게되었는데, 이런분과위원회마저도작년부터는서면심리방식을병행하는방식으로바뀌었으며, 분과위원회에서위원회상정건으로올린이의신청건들만 2~3달에한번열리는난민위원회에서심의가이뤄지고있음 물론, 분과위원회의서면심의에서불인정건으로걸러지는건들은그럴만한사유가있어불인정되고있기는하지만, 난민위원회에상정하여대면심리를하게될사건을선별하는과정에서혹시라도난민위원회가진행되는한정된시간에처리할수있는심리건수에대한압박이부지불식간에작용할여지를완전히배제하지는못함 74
Session 1 - 토론 ❷ 차규근 난민과내난민조사관과법무관이이의신청심사보고서를작성하고있고개별적으로필요시면접등을거쳐보고서에반영하고있지만이의신청자의의견은난민위원회에서직접들을수는없는부분이있음. 위원회의여건이나시간적제약등으로다소진행상어려울수는있지만청문이나대면심사가확대될필요성이있음 우리의경우, 당사자는아주예외적으로위원회가직권으로청문대상자로선정하여요청을하지않는한난민위원회심의과정에참여하지못하며. 자신이주장한사유가어떻게전달되어어떻게정리되고있는지언제심사를받게될지여부에대한진행사항을알지못함 만약청문이나대면심사가다소불가피할경우과거뉴질랜드에서실시했던것처럼난민심사전문기관을별도로설치하여신청자의신청사유를조사한다음이를정리한내용을신청자에게미리보내줘서본인의진술이제대로반영되었는지여부등을확인한후이를보고서에반영하여난민심사전문기관에회부하는방식도벤치마킹할필요가있음 처음에는절차적으로더번거롭고심사기간도장기화될우려도있고, 제도남용신청자로인한선량한신청자가피해를받을소지도있으며, 지금보다이의신청적체가가중될여지도있으나뉴질랜드에서발표한통계를볼때신청건이기각되었을때이에대하여불복하는비율이대폭감소하였고, 중장기적으로는남용적인신청건들도감소하게되었다는점에서그자체시사점이있다고보여짐 난민업무특수성을고려하고이의신청의심판과조정기능을충실히수행할수있도록현난민위원회를상설화한전담기구로운영하되, 서면심리방식을보완한청문이나당사자면접조사등을확대하여공정성을보완하고, 이의신청자에대한심사진행알림, 의견진술기회를부여할수있도록절차적측면에서인권을보호할수있도록인적 물적인프라확충을통한전담기구설치가필요하고, 이에따른체계적준비가필요함 75
Ⅱ 난민재판의현황과과제 발표관련 수년전, 난민소송사건이갑자기많아지자, 서울행정법원은몇개의합의부를난민전담재판부로지정하여대처를하였음. 그리고몇년이지난현재, 난민사건은단독판사들이하고있음. 수년동안법원이난민소송을다루면서처음에는생경하였던난민소송이어떤소송인지파악을하게되었으며, 굳이 3명의판사로구성된합의부에서맡지않더라도처리할수있다는자신감을가지게된것으로해석됨 사실, 난민사건은당사자의진술의신빙성과일관성등이중요한의미를지님. 증거에의하여당사자주장의타당성여부를판단하는일반재판과는달리, 난민사건은당사자들이증거를제출하기어려운경우가많으며, 결국에는당사자가주장한내용이해당국가의정황에비춰볼때신빙성이있는지, 난민신청시와면접조사시에걸쳐일관성이있는지여부에의하여난민지위인정여부가결정되곤함 현재이의신청이기각되었을시, 상당수의난민신청자들은소송을제기하고있음. 그리고, 1심부터다시진행되어 3심까지갈수있음. 그과정에많은법률전문가가관여되는데, 과연난민소송에이렇게많은전문법률전문가를많이관여될필요가있는지의문임. 난민사건의경우, 법률전문가보다는해당국가정황에정통한지역전문가등이당사자의진술의신빙성과일관성등을좀더효과적으로판단할수있지않을까생각됨 난민심판전문기관이설치된다면, 현직및퇴직법관, 지역전문가, 외교전문가, 난민사건에전문성을가진변호사, 현직및퇴직출입국직원등이협의체를구성하여난민신청건에대한충실한심리를거쳐사실상최종적인판단을내리되, 이에대하여불복하는경우에는뉴질랜드처럼법률적인문제가있는경우에만제한적으로제소를허용해주는방식으로하면어떨까함 76
Session 1 - 토론 ❷ 차규근 국제인권문제에관심이많은청년변호사들, 로스쿨학생들을난민심판전문기관에연구원과인턴등다양한조력자로서활용을하게되면새로운일자리창출도가능할수도있음 우리법원도수년간의난민전담재판부운영등으로난민사건에대하여는관련책자도발간할정도로경험과자신감이축적되었음. 그런데, 현재난민소송에서승소판결을받는비율은매우낮음. 난민소송을제기하는것은현재체류연장의의미외에는현실적으로별다른실익이없는상황임. 법원이난민소송 1심재판부로하는역할을이제는상설적인난민심판전담기관이맡는것이바람직하다고생각함 고도의법리훈련을받은법관들이당사자의진술의신빙성과일관성등을주로심리하는난민사건에여전히많이투입되고있는것은소잡는칼로닭잡는격으로국가적인행정력낭비라고생각함. 법관보다훨씬적은비용으로활용할수있는전문인력을투입하여난민사건을다루는것이국가적으로더경제적이라생각함. 법원은그로인하여확보할수있는시간에법리적인사건에좀더집중을할수있음 그러므로, 이의신청전담기관을상설화하여충실히하되, 이에대하여불복하는경우에는바로고등법원, 대법원의 2단계를거치는 2심제나범죄인인도법처럼고등법원을최종심으로하는 1심제로할필요가있음. 난민소송은난민법에의하여소송절차가종료되기전까지는추방조치를할수가없으며, 계속적인소송제기로시간을끌수있다는사실이불필요한난민신청자를양산하고있는현실을무시할수없음 이의신청전담기관을상설화하고, 대면심리제도를도입하는것은그자체만가지고보면국가적으로재정적부담이됨. 하지만, 난민소송을 2심제나 1심제로하는방식을같이도입하여운영한다면오히려법관증원효과도거둘수있으며, 체류장기화의방편으로난민제도에의존하는불필요한난민신청건들을효과적으로억제할수있기때문에중장기적으로는국가경제적으로더효율적일수있음 77
Ⅲ 마치는글 오늘논의주제는난민이의신청전담기관설치, 난민재판효율적운영방안 등인데, 체류외국인이 200 만명을돌파한상황에서난민사건뿐만아니라일 반출입국처분에대하여도이의신청절차를정비할필요가있음 현재는출국명령, 보호명령, 강제퇴거명령등외국인에게중대한영향을미치는처분에대한불복은해당출입국기관에하는것인데, 행정의경직성, 감사지적우려등의한계로인하여해당출입국기관에서구제되기는매우어려운것이현실임 따라서, 난민심사전담기관으로서난민심판소가아닌난민사건과일반출입 국처분에대한이의신청건을모두다루는외국인심판소로시야를좀더넓 게볼필요가있지않나생각됨 최근난민은이주의한형태로나타나는성격이있으므로, 난민문제에접근 할때는난민만을독자적으로다룰것이아니라이주문제전반을다루면서 접근하는것이바람직하다고생각됨 78
Session 1 - 토론 ❸ 김성수 토론 3 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 토론문 김성수법무법인태평양변호사 Ⅰ 절차적개선모색의목적또는방향 1. 인권보호 v. 정부효율성 난민보호에관한현행제도에여러가지문제점이있다는데에공감대는있으나그문제와개선의방향에대하여는분명한 ( 어쩌면정반대의 ) 이견이존재함 현행제도가난민의인권보호에미흡하다는지적과난민지위의남용적신청을걸러내지못함으로써불필요한국가행정력, 사법자원의낭비를가져오고있다는문제제기는모두일리가있음 이를해결하기위한논의를할때인권보호와정부효율성증대가모순, 상충되는목적, 방향으로이해하기보다는양자의위계적층위를명확히인식하는것이필요함 즉상위의우선적가치는진정한난민에대한실효적인인권보호에있고, 정부효율성증대는이러한우선적가치를증진하기위한수단적목표, 하위가치라는인식이필요함 79
국가의행정, 사법자원이 낭비 된다고할때그 낭비 의개념에는단순히 많다 라는것외에 소용이없다 라는것이핵심적요소로포함됨. 즉필요하고효과가 있는정책목표나과제에과거보다많은자원이투입되는것은낭비가아님 2. 난민지위의남용적신청 그존재를부인할수없음 ; 제도가존재하는한남용은따라오기마련이나현재 상황은남용적신청에대하여안일한인식을유지하기어려운측면이있음 남용적신청의만연 난민심사관 / 난민소송담당판사의부정적고정관념 형성 진정한난민신청자에대한기회의봉쇄 & 난민인정절차에대한제도적 신뢰상실 국가의행정, 사법자원의낭비를막기위해서가아니라진정한난민신청자에게 공정하고효율적인절차를통해실효적인보호를제공하기위해난민지위의 남용적신청을억제할제도적개선을강구할필요있음 Ⅱ 절차적개선 1. 1 차심사및이의신청 1 차심사에서의녹음 / 녹화전면실시 - 통역의오류, 질문의적절성에관한논란을해소할수있는유일한방법일 뿐만아니라장기적제도개선을위한기초자료수집의가장중요한방법 80
Session 1 - 토론 ❸ 김성수 이의신청절차에서의심문확대 - 난민위원회의이의신청절차가서면심리로일관하는한제도적신뢰를얻기는불가능함 - 중점심사대상인신청인을시작으로점차심문대상을확대하려는노력필요 2. 난민소송 선택적소송구조 - 절차적부담경감을위한획일적소송구조는이제폐기할시점이되었음 - 법원예산의현실적제약도한이유 - 선택을한다고할때당해재판부에맡기는것은적절하지않고다른재판부 ( 예를들어수석부 ) 에서하는것도사법행정의재판관여와같은외관을주어바람직하지않음 - 외부인사가참여하는소송구조 ( 자문 ) 위원회의설치를고려해볼수있을듯 담당법관의전문성강화 - 재판은결국판사가하는것임 - 좋은난민재판을위해서는난민재판에전문성을갖추고있거나적어도전문성을갖추고자, 배우고자하는열의가있는판사들이필요함 - 선호하는사무분담도아니라면담당법관의희망을우선적으로고려해줄필요있음 81
Ⅲ 장기적제도설계의아이디어 1. 5 단계심사 / 쟁송 - 절차남용의유인 현재난민불인정처분이최종적으로확정되기위해서는불인정처분 ( 행정청 ) 이의신청기각 ( 난민위원회 ) 행정소송패소 (1 심법원 ) 항소기각 ( 고등 법원 ) 상고기각 ( 대법원 ) 의 5 단계절차를거쳐야함 난민인정절차에서적법절차 (due process) 의보장은제대로된심사를받을 기회를주라는것이지중복된, 반복적인심사절차를마련하라는것이아님 어느단계 ( 가능한한초기단계 ) 에서제대로된완전한심사기회를주고그에 대한일정한불복 ( 오류시정 ) 의기회는부여하되, 처음부터새로하는전면적 심사를반복할필요는없음 2. 난민위원회와제 1 심행정법원을택일적절차로 난민심사관의불인정처분에대하여난민위원회에대한이의신청절차와행정법원의 1심행정소송절차중하나를선택할수있게함 각각의결정 / 재판에대한불복은바로고등법원이담당하도록하고고등법원은사후심으로설계함 전제 - 난민위원회의실질적준사법기관화 ( 의결기관화 ) 모든사건에대하여구술심문 (oral hearing) 을거치고구체적이며실질적인이유가포함된결정문을작성하게함 82
Session 1 - 토론 ❸ 김성수 - ( 중앙 ) 노동위원회의구조와운용참조 - 난민위원회의상설화 ( 난민위원의상임위원화 ) 신청인 : 행정법원이아닌난민위원회에대한이의신청을할유인 행정청에 의한불복이없으므로조기에난민인정이확정될수있음 난민위원회 : 사실상행정법원과대등한심급에서경합하는과정에서난민위 원회의전문성이획기적으로향상될수있음 법원 : 난민위원회가실질적준사법기관으로작동할경우난민소송에대한부 담은대폭경감되는한편실질적사법심사에집중가능 3. 난민심판원의설치 장기적으로는난민위원회와 1 심행정법원이통합된형태의난민심판원설치를 고려해볼만함 다만난민심판원은사법적성격 (Judicial Character) 이분명해야함 - 판단자의독립성 (independence of decision maker) - 절차의공정성 (fair procedure) 83
Session 1 - 토론 ❹ 송진호 토론 4 한국의난민 : 난민인정절차 & 난민심판원 토론문 송진호부산 YMCA 사무총장 Ⅰ 들어가는글 2017 세계난민의날을맞아법무부난민포럼의주제가 글로벌시대, 난민인권 국익 세계평화 로되어있다. 재화와자본은물론이고인구이동, 노동시장의이동등이주의문제또한국가의경계를넘어서는글로벌시대맥락속에서급증하고있는난민문제를첫째, 인권의관점에서, 둘째, 국익의차원에서, 셋째, 인류보편의가치와세계평화에기여하는원칙과철학등다면적접근을시도한다는면에서매우시의적절하다. 아울러인권-국익-평화이슈는토론자또한난민위원으로활동하던시절항상충돌을경험하던가치들이었다. 즉 UN을비롯한국제사회의인권규범및인도적요구와국가주권과국가안보의갈등을매번경험할수밖에없었다. 토론자는먼저그세가지의관점중두번째인 국익 에대한개념과익숙한규정짓기에반문을제기하고자한다. 영어로는 national interest라고쓰는 국익 은익숙하게자국중심의상대적으로폐쇄적인 국가안보 (national security)' 와 국가주권 (national sovereignty)' 의개념과그맥락을같이한다. 하지만 national 85
interest를다르게해석하면 국민적관심사 라고할수있다. 따라서 national interest는 자국 ( 자국민 ) 의이해관계 라는국가이기주의의폐쇄적관점과함께, 민주공화국대한민국의모든권력이나오는국민, 그 국민의생각 국민의관심 을헤아리는지혜라고다르게해석될수도있음을유념하여야한다. 즉동시대를살아가는우리들은지구촌곳곳에서국가와국가사이의경계를넘나들면서, 죽음과삶의경계를넘나들면서살아가고있는난민의삶의현실과난민인권문제에관하여 무지 하고 무관심 하였음을고백하고시민 / 국민들의난민문제에대한이해증진과난민인권에대한인식제고를위한노력이필요하다. 순혈주의민족주의전승의 단일민족 자긍심이 먼저온미래 인다문화사회상생의현실과는괴리와갈등을경험하고있는바, 문화다원주의에입각한 다양성교육 과 문화간이해교육 (inter-cultural education)' 을세계시민교육의기본덕목으로가르치고있는오늘날난민인권의현주소를되짚어보고인권적관점에서제도적보완을도모하는시도에깊은동의를표한다. Ⅱ 절차적권리보장, 난민심판원관련 한건수교수의발제문인 난민심판전문기관설립타당성및운영방안연구중간보고서 에서도문제제기하였듯이난민발생 / 이동의문제는 인권보호이슈 와 국익 ; 구체적으로는국가안보와정부효율성 의가치충돌이국제적핵심의제이며두측면의조화가매우중요한정책과제라는설명에동의한다. 아울러이를 국가안보 (national security)' 와 인간안보 (peoples' security)' 라는상호보완적이면서도대립적인가치충돌로보는견해에도동의한다. 86
Session 1 - 토론 ❹ 송진호 구체적으로는난민지위인정을위한절차적정당성확보문제와자신의박해상황소명과이의신청을제기할수있는권리와기회부여라는인권적관점강화와결정신속화를통한장기화방지, 제도의오남용방지등과같은시스템적개선제안에동의한다. 이에제도적으로는결정전문성강화과제와프로세스간소화과제및법적구속력강화과제로현행난민위원회의발전모델로서난민심판전문기관이필요하다는제안에동의한다. 구체적으로해외의난민인정전문기관운영사례연구를통하여해외난민지위 이의신청절차와심사사례를바탕으로한국내난민심판전문기관도입과난민심 판조직의미래지향적발전모델을제시한데에동의한다. Ⅲ 선행해결과제에대한제언 한해 7천명이넘는난민신청자가폭증하고있고연말심사대기자수가 3,715 명 (2016년통계 ) 에이르는현실적문제해결을위한궁극적해결방안이난민심판원상설화과제라는데동의하면서도당장현실적한계와우선적선행해결과제들을다음과같이제안한다. 강도높은업무특성및과중한심사업무에비하여난민인정심사에직접투입되는공무원의절대적숫자가모자란다. 그러다보니심도있는심사와사실관계조사등에서신뢰를잃게되며그마저도순환보직특성상직무전문성이쌓이기어렵다는한계에노출된다. 이런한계를극복하기위하여실시한각종전문성교육과워크숍이담당공무원업무부담은줄지않는상태에서추가되는교육이오히려부담이되는결과를낳기도하였다. 담당공무원및통역요원을난민 87
신청자증가에비례하여충원하여야한다. 또한이를예산에반영하여야한다. 이를통한내실있고심도있는심사업무와사실조사활동이난민인권보호 및절차적권리보장을위한최우선적과제라고생각한다. 난민신청자는폭증하고담당공무원의수는제한적인데도불구하고난민심사기간은단축하려는신속성과제가절차와심사결과의신뢰성을떨어뜨리는결과를낳을수있다는역설에주목할필요가있다. 정부가우려하는 난민신청제도남용 과 남용적신청자신속한골라내기 과제가정부의효율성을고려하는시각에서는난민지위인정절차의간소화를통해결정의신속화, 이의신청의장기화방지, 난민보호를위한법제도의오남용방지등에부합할지모르지만, 신속성확보과제및절차적정당성확보과제가전문성확보로귀결되지는않으며, 이의신청기간이짧아지고절차가간소화된다고반드시그결과및행정부에대한신뢰도가높아지는것이아니라역으로정부차원의효율성이수월성으로읽혀지고결과에대한신뢰성은더욱떨어질수있음을유념해야한다. ( 출처 : http://nancen.org/1604 [ 난민인권센터 ( 난민인정심사와처우현황 (2016.12.31.)]) 요약하면난민심판전문기관설립의첫번째논거는절차간소화를통한신속성논리나정부효율성논리보다는난민의인권보호와인간안보, 절차적정의추구가우선적논거가되어야한다. 영종도난민지원센터 ( 공식명칭은출입국외국인지원센터 ) 설립과개소를둘러싸고경험하였던지역주민들의반대해프닝처럼우리사회전반에걸친이주와난민, 그리고인권에관한무지와무관심, 그리고적개심의민낯을변화시켜나가는전사회적인노력이필요하다. 이주, 난민, 인권에관한사회적인식을제고하는캠페인활동과함께인권교육이주와난민이해교육, 다문화교육, 다양성교육, 세계시민교육등에대한과감한투자가선행되어야한다. 88
Session 1 - 토론 ❹ 송진호 더본질적문제는헌법이규정하고있는인권에관한조항들을보면그주체를 사람 이라하지않고 국민 이라고규정하고있다. 헌법의대부분인권조항들은 사람 이라면누구나마땅히누려야할조항들임에도불구하고 사람 의권리가아닌 국민 의권리라고하고있다. 헌법부터이주민과난민에대해서차별적이라는것을알수있다. 헌법이이렇게규정되어있기때문에그하위법이나정책그리고관행이인종차별에서자유로울수가없다. ( 출처 : http://www.apil.or.kr/2081 [ 공익법센터어필 (Advocates for Public Interest Law)]) 89
Session 2 - 발제 ❶ 제인윌리엄슨 UNHCR 법무관 국제사회의재정착난민 수용동향및향후과제 91
Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 93
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 95
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 97
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 99
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 101
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 103
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 105
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 107
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 109
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Session 2 - 발제 ❶ 국제사회의재정착난민수용동향및향후과제 111
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Session 2 - 발제 ❷ 조영희 IOM 이민정책연구원부연구위원 한국의재정착난민수용 정책 : 시범사업평가와 대안적수용방향 113
02 Session Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 Session 2 - 발제 ❷ 조영희 * IOM 이민정책연구원부연구위원 1) Ⅰ 들어가는글 한국정부는 2012년출입국관리법에규정되어있던난민관련조항들을중심으로단행법을제정하고 2013년부터그법을시행하여올해로난민법시행 4주년을맞는다. 그런데아시아최초의단행법으로서난민법이제정되고제반제도를마련하였으나전세계적인난민위기상황속에서우리나라의난민인정율이너무낮다는비판역시제기되고있다. 우리사회에서는여전히 난민을어떻게인식할것인가 에대한논의가지속되 고있는듯하다. 이는현단계정부의난민업무추진체계와실행을위한제반인 프라가아직초기적단계라는점을지적하는것이라기보다는난민에대한정부와 사회적인식의취약성을의미하는것이기도하다. 지난 10 년간한국이결혼이민 자, 이주노동자, 유학생등다양한유형의자발적이민자를유입하고그로인한새 로운사회적변화들을경험하면서광범위한정책들을발전시켜왔지만여전히여러 형태의다문화주의, 인권, 국익등가치의대립이존재하는것을보면, 이제막시 * IOM 이민정책연구원은국제이주기구 (IOM) 와는별개의독립적인기관이며, 본발표문은연구자개인이진행중인연구과제의일부를발췌한것입니다. 필자의동의없이본발표문의내용을인용하는것을삼가해주시길바랍니다. 115
작된난민제도에대한인식론적논의가정책적으로나사회적으로치열하게진행되 는것은어쩌면당연한일일지도모른다. 난민은자발적이민자와는달리이주를촉발하는비자발적동기들을가지고있다는점에서당연히인권적관점에서접근해야하지만, 다른한편으로는새로운정착지에서사회구성원으로수용된이상그들또한한국사회공동체의일원이라는점에서사회통합을위한이민정책적관점, 그리고박해받은인간의회복과질적인삶의성취라는측면에서사회정책및개발정책적관점에서의접근도필요하다. 난민을바라보는기존의인권적관점을기본으로하면서도그것을넘어서는새로운관점, 즉이민정책내로의본격적인포섭, 사회및개발정책과난민문제의연계등대안적방향이모색되어야함을의미한다. 그러나아직은이제막시작한난민제도를이와같이획기적으로전환하기에는사회적합의와수용성이상당히취약할뿐만아니라, 이러한변화에대한긍정적인 정치적의지 의유무도불확실하다. 이런점에서현단계한국난민제도의질적발전을견인할수있는 최소한의실험대 가필요하다. 난민제도에관한국민적이해를높이고긍정적여론을형성하는것은단순히정책을열심히홍보하는것만으로되는게아니다. 그것은우리사회의새로운구성원이된난민이자립하고성장하며궁극적으로는사회에기여함을우리가목격하게될때자연스럽게동반되는일일것이다. 한편, 난민에대한사회적합의와수용성을높이면서도보다강력한 정치적의지 가상호보완적으로작동한다면현재의난민정책은한층빠른속도로내실있게발전할수있을것이다. 이러한점을고려할때, 한국정부가 2015년에처음으로도입한재정착난민제도는난민에대한 사회적인식 과 정치적의지 가결합되어향후난민정책전반의성패를가름짓는바로미터가될수있다는점에서 최소한의실험대 로서주목할만하다. 다만주의할것은정부가재정착난민에관한적극적정책의지를갖고추진해나가는과정에서기존국내신청난민에대한관심을상대적으로약화시키는 116
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 반면상징적의미가큰재정착난민문제해결에만천착하는오류는반드시피해 야할것이다. 위에서언급한문제의식하에이글은크게세부분으로구성되었다. 우선 2장에서는한국의재정착난민제도시범사업시행과정을면밀히살펴보고, 사회통합을고려한난민수용제도 로발전하기위한정책적쟁점을파악하고자한다 (2장). 3장에서는국제사회에서의재정착논의의최근동향을분석적으로검토하여한국의재정착난민제도의발전에도움이될수있는전반적배경과구체적정책사례를찾아보고자한다. 4장에서는 2장과 3장의논의를바탕으로앞으로한국의재정착난민수용정책에적용해볼수있는정책적틀을제안해보고자한다. 이것은기존난민레짐의기본이되는인권적접근과선진국으로서의국제적책임분담이라는명분을포함하면서도그것을넘어서는보다적극적인재정착난민정책을의미한다. 이와같은재정착난민의대안적수용방안논의는무엇보다도인간개발과사회개발에근거한개발관점과도밀접하게관련된다. Ⅱ 한국의재정착난민수용정책시범사업 1. 재정착에관한기본이해 대량발생한난민문제를해결하기위한국제사회의노력은크게 3가지로구분된다. 본국의상황이나아져자발적으로돌아가거나 ( 자발적본국귀환 ), 비호를구한국가에정착하거나 ( 현지통합 ), 제3국에정착 ( 재정착 ) 하는것이다. 재정착은본국으로돌아갈수없고, 비호를요청한곳에서도필요를채울수없는난민들을그들이원하는제3국으로이주시키는것이다. 117
본국귀환이나현지통합이불가능한약 100만명의난민들이난민캠프에서평균 17년동안자활이나사회통합없이외부지원에의존한채재정착을기다리고있는데매년그수요의 1/10에도미치지못하는약 8만명 (2015년한해 81,893명 ) 만이단지 28개나라에재정착되고있다. UNHRC의자료에따르면, 2015년의경우전체재정착난민 81,893명중미국 (52,583명), 캐나다 (10,238명), 호주 (5,211명) 등주요 3국이 83% 를수용하며나머지 25개나라가 10명에서 2,000 명까지소수의재정착난민을수용하고있다 1). 난민조약과난민법의요건에맞추어신청국가안에서하거나출입국항또는공항에서신청하는조약난민의난민인정심사절차는기본적으로외국인본인이난민신청하게되면절차가시작된다는점에서국가의입장에서는수동적인절차이다. 이러한방식은이미정해진기준에따라난민인정또는불인정된다는점에서국가가자의적으로수용을확대할수있는수용방식은아니다. 이와비교해볼때, 재정착난민은개별국가가의지만있다면얼마든지난민수용의범위를확대할수있다는점에서 적극적 난민수용방식으로볼수있다. 이러한점에서재정착난민문제는인권과국제적책임분담을넘어서난민에관한한외교적인성격이가장두드러질수있는정책이기도하다. 재정착난민수용정책이어떤방향으로진전될것인가하는문제는정부의 정치적의지 혹은 정치적결단 에많은영향을받을수밖에없기때문이다. 그러나어떤사람을재정착난민으로인정하고수용할것인가하는문제가오로지국익의관점에서만결정지어짐에따라서난민수용의규모나대상범위가외교적역량평가의기준으로활용되지않도록신중하게접근해야할것이다. 또한재정착은난민수용에관한적극적정책이므로수용국정부가정치적의지 를갖고재정착문제를진전시키려고한다면재정착난민의수용정책은입국후 통합의단계를함께고려하여보다체계적인정책과제도로발전시켜나갈가능성 1) ( 사 ) 피난처. 2016. 재정착난민수용시범사업평가사례조사보고서 p.7 118
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 이상대적으로높다. 실제로재정착난민제도를갖고있는해외국가들은결정된도입규모내재정착난민을성공적으로사회에통합시키기위해서각종지원제도와프로그램및시설을확보하고있으며효과적인운영을위해가능한민간자원들을동원하기도한다. 민간과의협력을통해정부혼자힘으로는어려운문제인난민에관한사회적인식의확산이나난민의지역사회정착지원과같은일에서효과적으로역할을분담할수있기때문이다. 한국정부도재정착난민의처우에관한실무적사항을조정 협의하기위해민관협의체로서재정착실무협의체를두고있다. 이러한민관실무협의체외에도정부는역량있는난민관련 NGOs를통해재정착난민의정착과사회통합에관한사례조사를통해지속적으로모니터링할수있도록하고있으며, 그조사내용은정부가재정착난민수용정책의지속가능성여부를확정하는중요한기초자료로활용될것으로보인다. 2. 재정착난민수용시범사업추진경과와향후방향 한국은 2014년 6월에정부, UNHCR, IOM, NGO 등이참여하는재정착관련연례국제회의 (Annual Tripartite Consultation on Resettlement: ATCR) 에처음으로참가하여재정착난민제도의시행의지를표명하였다. 이후정부는난민법제24조 ( 재정착희망난민의수용 ) 에따라법무부장관이외국인정책위원회심의 (2015년 4월 3일 ) 를거쳐 2015년부터 2017년까지태국이나말레이시아에임시체류하고있는가족단위미얀마난민을매년 30명이내로수용하는재정착시범사업을실시하고, 사업의성과를분석하여정식사업여부를결정하기로하였다. 이로써한국은 2010년에아시아최초로재정착난민제도를도입했던일본에이어아시아에서는두번째로재정착난민을수용한국가로서전세계 28번째국가가되었다. 조약난민과달리재정착난민수용절차는난민문제에관한국제적협력과연대 의실천적모습을여실히보여준다. 유엔으로부터난민보호의권한을부여받은유 엔난민기구는난민의영구적해결책의일환인재정착의절차에있어서투명성과 119
공평성을유지하기위해반드시일정한절차를따르며, 재정착난민수용국가들또한유엔난민기구와의협력하에이과정에참여하기때문이다. 유엔난민기구의재정착과정은크게 1) 재정착고려가필요한난민의식별 2) 개별적재정착필요성의평가 3) 재정착추천준비 4) 유엔난민기구의추천결정 5) 재정착국결정 6) 출국전준비및모니터링으로구성된다. 기본적으로한국정부도이러한절차를따르고있다 2). 첫째, 신청및추천 수용신청 ( 법무부 )-> 대상자추천 ( 유엔난민기구 ): 추천을요청한날로부터 60 일이내명단제공 둘째, 심사및선정 서류심사 -> 신원조회 -> 면접조사 -> 건강검진 -> 최종선정 셋째, 출국준비 기초적응교육 -> 여행증명서및사증발급 -> 태국출국 넷째, 초기정착및사회통합 인천공항입국 -> 출입국 외국인지원센터입주 -> 지역사회정착 이와같은전체적인사업은외국인정책위원회의심의를통과한연간수용계획을 바탕으로추진되며법무부가주관하되기타관계부처, 지방자치단체, 국제기구및 시민단체와협력을통해이루어진다. 2) 국제이주기구 ( 한국대표부 ). 2015. 재정착난민제도도입및사회정착방안연구 법무부연구용역. p.173. 120
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 < 표 1. 재정착난민에관한기관별주요역할및협력사항 > 구분주요업무구분주요업무 법무부 재정착난민제도운영및지원센터에서초기정착지원, 퇴소후사회통합지원 유엔난민기구 대상자추천등 교육부 교육및방과후학습지원 국제이주기구 건강검진 사전교육 출국지원 외교부 여행증명서 사증발급지원및국제적보호 대한적십자사 봉사, 결연, 정착도우미등지역사회연게및지원 복지부 기초생활보장, 복지 의료지원, 긴급의료지원등 ( 사 ) 피난처 취업연계지원및상담, 인식개선캠페인, 통역지원등 고용부 직업훈련및직업교육지원, 취업연계, 구직, 고용알선등 ( 사 ) 공익법센터어필 법률상담및지원, 각종정보제공 여가부 인천시 / 부평구 여성직업훈련, 취업지원 지자체지원가능일체 ( 사 ) 지구촌사랑나눔 고충상담 ( 근로관계, 생활법률 ) 등 출처 : 2017 년제 2 회재정착실무협의체내부회의자료 재정착난민정책을주관하는법무부는대상난민을최종선발하기위해 UNHCR 이추천한사람을면접조사하기위해심사관 3명을현지캠프에파견하였다. 면접조사에서는진술의일관성, 가족간의유대감, 건강상태, 인도적보호및재정착필요성등을종합적으로확인하고최종적으로한국에재정착될대상난민을선정하였다. 이러한국제적수용절차를거쳐지금까지한국에는두차례걸쳐미얀마카렌족출신의재정착난민이입국하였으며, 시범사업마지막해인올해 7월경 3기카렌족난민이입국할예정이다. 2015년 12월에입국한 1기는 4가족 22명은 9명의성인과 13명의미성년자로구성되어있으며, 2016년 11월에입국한 2기는 7가족 34명은성인 17명, 학생 12명, 영유아 6명이다 ( 입주후출산으로영유아 1인추가됨 ). 1, 2기는모두 6개월간법무부출입국 외국인지원센터에서정착지원프로그램 ( 주거및생계지원, 한 121
국어, 한국사회생활및적응교육, 취업상담, 의료지원등초기정착지원 ) 을마치고지역사회 ( 인천 ) 로배출되었다. 1기입국한성인 9명중 7명은지역사회중소기업으로취업되었다. 2기입국한성인 13명도 2017년 6월 9일센터퇴소전에이미지역사회중소기업에취업하였다. 다행히 1기취업자들이안정적으로직장생활을하고있기때문에 2기재정착난민들의직장생활초기스트레스극복에도많은도움이될수있을것으로기대된다. 재정착난민을고용한지역사회기업고용주는모두출입국외국인정책본부인천사무소사회통합위원으로활동하고있어외국인과재정착난민에대한배경지식도있기때문에사회적약자에대한배려와따뜻한이해를기대할수있는것도장점이다. 이제남은문제는이들이지역사회의구성원으로서자립하여진정한공동체구성원으로통합되도록하는일이다. 앞서언급하였듯이, 정부의재정착난민수용정책은 2015년부터 2017년까지 3년간시범사업을운영하여본뒤, 동사업의지속가능성을판가름하게되어있다. 사업의평가는재정착난민의선정과정, 이주및입국과정, 그리고정착지원과정에관한총체적평가를포함해야한다. 비록 2017년에수용될제 3기재정착난민의입국시기가 7월로예정되어있어서 3년간의시범사업을전반적으로평가하고성과를가름하기에는아직이른감이있지만, 비교적무난히시범사업을안착시켰다고평가할만하다. 정부는재정착난민수용에관한경험이전무했음에도불구하고국제적수준의수용절차를적용하고기존에구축한이민정책의민관추진체계들과의적절한협업을이끌어냈기때문이다. 또한정부가지리적으로나정서적으로우리와가까운아시아난민을첫대상으로선정했던것도시범사업을무난히진행할수있었던배경으로꼽을수있다. 앞으로재정착난민시범사업의방향성은이러한성과를바탕으로확장, 심화시켜나갈필요가있을것이다. 2018년부터시작될 3기 5개년외국인정책 ( 이민정책 ) 의최종적수립을앞둔현시점에서재정착난민수용시범사업을정규사업으로전환하여재정착난민정책이이제막시작한한국의난민정책전반에획기적인발전을견인할수있도록하는방안을정부는진지하게고려해볼필요가있다. 기 122
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 존에정부가구축한사회통합정책과세부프로그램들이난민이라는특수한대상에접목하여어떻게적용될수있을지꼼꼼히살펴봐야할것이다. 또한시범사업 3년운영의경험을바탕으로하여미얀마카렌족에집중되어있는대상을태국이나말레이시아의도시난민으로확장하는등대상의변화를시도해볼수도있을것이다. 그러나성급하게재정착규모나대상을확대하기보다는 1, 2, 3기의경험을지속적으로모니터링하고분석한것을토대로사회통합의성공적인모델을국민들에게보여주는것이전제되어야한다. Ⅲ 국제사회의재정착난민수용논의 1. 국제사회의재정착난민에관한논의동향 국제사회는분쟁국가혹은취약국가에서발생하는대량난민사태를직시하며인권보호차원에서의인도주의적지원이그어느때보다도중요함을강조하고있다. 유엔에따르면, 전세계최대난민발생국가인시리아의경우, 내전이시작된지이미 6년이넘은상황에서외국으로피신한난민의수만 500만명을넘어섰다. 2015년기준으로전세계에서 2천 400만명이본국을떠나도피하였다. 더심각한문제는이러한전세계난민들의절반정도는개도국에집중되어있는현실이다. 이러한상황을타개하기위해국제사회는선진국이재정착난민수용에관한국제적책임분담의무를보다적극적으로이행할것을촉구하고있다. 일례로, 최근유럽연합 (EU) 은회원국들이난민재정착불이행국가에대해서지역차원의관리가필요하다는주장을제기하였다 3). 반기문전 UN사무총장은 2016년 9월개최된유 3) 연합통신, EU 집행위, 난민재정착불이행국에벌금부과 (2017 월 3 월 3 일자 ) 123
엔난민정상회의에서선진국들이난민 10% 를재정착시키는데협력할것을촉구하는제안을하였다. 비록서유럽국가들과미국의반대로무산되었으나, 유엔사무총장이나서서재정착에대한책임분담을국제사회에요청한것은그자체로의미있는일이었다. 그럼에도불구하고아직실제로재정착의기회가주어지는난민은전체난민인구의 1% 미만에불과하다. 한편, 재정착에관한국제사회의책임분담에관한최근논의는 2016년 9월유엔총회에서버락오바마당시미국대통령의주도로 50개국이참여한난민정상회의의성과를통해예측해볼만하다. 그회의에서는 난민 이주에관한뉴욕선언 을채택하고 2018년개최될유엔총회에서 이주에관한글로벌컴팩트 (GCM, Global Compact on Migration) 과 난민에관한글로벌컴팩트 (GCR, Global Compact on Refugee) 를선언하기로하였다. 지금까지난민을포함한국제이주에관한규범이부재했다는점에서 GCR 이후난민문제에대한국제적책임분담과연대강화를위한국제협력의기반이마련될것으로기대된다. 이와같은글로벌이주거버넌스의진전속에서각국의재정착난민수용정책도보다발전될수있을것이다. 특히개별국가들의적극적인재정착난민수용을촉진하기위해서인도적지원의관점으로만접근했던재정착난민수용정책은개별국가의국익과의균형도고려하면서사회통합을기준으로삼는대안적인수용방안이필요해보인다. 실제로국제사회의재정착확대노력하에 2014년 3만명 ( 독일 5,000명 ) 의재정착확대목표를달성하였고 2차로 2016년까지 10만명을재정착하거나인도주의적수용, 개인후견초청, 치료목적후송, 유학생, 근로자, 친척초청등여러방법을활용하는대안적수용제도가논의되고있다 4). 아래에서는해외의주요재정착난민수용국가들이이와같은대안적난민수용을위하여어떠한정책을갖고있는지를간략히살펴보도록한다. 4) ( 사 ) 피난처. 2016. 재정착난민수용시범사업평가사례조사보고서 p. 38. 124
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 2. 주요국가의대안적난민수용정책 5) 난민을수용하는주요국가가활용하고있는대안적난민수용방안은크게 3 가 지정도의유형으로구분해볼수있다. 이러한방법은재정착난민수용제도에도 적용할수있을것이다. 첫째, 특별한비자를재정착난민에게적용하여수용하는방법이다. 대표적으로독일이이경우에해당한다고볼수있다. 독일은가족초청비자와개인후견초청비자두가지형식으로재정착난민을수용하는대안적방안을갖고있다. 가족초청비자의경우, 독일법상난민가족초청에대한별도의규정이마련되어있지않지만난민도다른독일영주권자가가족을독일로초청하기위해충족해야하는사항들을충족해야하지만난민의특수성을고려하여독일어언어능력이나거주지실증명과같은요건은제외된다. 개인후견초청비자로독일에입국하기위해서는독일에이미거주중인난민이초청하는가족의생활비와주거공간을보장하는경우이미거주중인난민이초청하는가족의생활비와주거공간을보장하는경우 ( 건강보험은국가혹은지방정부에서제공 ) 가족초청이가능하다. 2014 년약 5,500 명정도의시리아난민이이러한개인후원비자를통해독일에입국하였다. 둘째, 수용국의국제개발프로그램과직접연관이되어있는사업중경제적발전에도움이될만한사업에재정착난민을수용하여연계하는방법이다. 호주와뉴질랜드는태평양군도의나라들을위한개발협력프로그램중농업노동사업에필요한노동력을난민에서찾아그들에게취업비자를발급해주는방식을적용하고있다. 유사한사례로스페인은 2001년카탈로니아지방의과일농장노동력부족으로인해스페인무역노조가시작한스페인임시노동프로그램에콜롬비아난민에게취업비자를발급하여노동력으로활용하였다. 셋째, 난민중에서유능한인재를선발하여유학생으로초청하는방법이다. 멕시 5) 위보고서. pp.39-43 에서발췌하여재구성함. 125
코, 포르투갈, 일본등이이러한사례를갖고있다. 멕시코는시리아학생들이멕시코일류대학에서고등교육을받을수있도록돕는 Habesha 프로젝트를진행하고있는데, 이프로젝트는멕시코의우수한인재들이국제사회의인도적위기와그로인한영향을깊이이해하도록하기위해고안되었다. 이프로젝트를통해시리아학생들은멕시코일류대학들로부터장학생비자를발급받아초청되어장학금, 건강보험, 생활비등의지원을받고있다. 포르투갈도시리아국적의난민들을대상으로유학초청비자나장학프로그램으로난민을보호하는방식을취하고있다. 이프로그램은포르투갈정부가후원하고 Global Platform이주최한인도적구호작전으로서긴급장학제도와통합고등교육케어서비스를통해대학교육을이어갈수있도록장학생을초청하는것이다. 일본도최근에 150명의시리아인을유학생프로그램으로받기로발표하였다. 이계획에따라매년시리아에있거나다른나라로피난간 30명의시리아학생들이일본대학에입학하게된다. 특히일본은정부후원의교환학생프로그램과국가원조단체인일본국제협력사업단 (JICA) 프로그램을통해서시리아난민을학생으로받아들이게된다는점에서재정착난민수용방식과 ODA를연계하고있다는점도눈여겨볼만하다. Ⅳ 한국의재정착난민수용정책의대안적방향 1. 지역사회정착과통합을고려한난민수용 유엔난민기구의재정착추천요건은다음과같이구성된다. 첫째, 유엔난민기구에의해인정된난민일것둘째, 다른모든방법보다재정착이최선의해결책일것셋째, 유엔난민기구의대상자카테고리중어느하나이상에해당하는자등이다 6). 이와같은유엔난민기구의재정착난민선정기준은모두인권보호의필요성 126
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 을가장중요한기준으로삼고있다. 그러나현실적으로각국은정착가능성이나정치외교적이해관계등다양한기준을고려하기도한다. 물론이와같은현실적기준이재정착난민선정의주요기준이되어서는안되겠지만, 입국이후한국사회공동체의구성원으로서잘통합되기위한제반요소들, 예를들면문화적유사성이나취업가능성등의문제를수용국가가고려하는것은지극히당연한일일것이다. 이러한점에서지역사회정착을위한지자체와의협력문제는매우중요하다. 그러나지역사회와의협력은단순히입국이후그들의사회통합과정에서만필요한것이라기보다는수용의단계에서부터시작되어야한다. 재정착난민은궁극적으로국내의어떤지역으로정착해야한다. 시범사업의경우, 정착지가미리결정되지않은채재정착난민을한국으로이주시켰고초기정착지원후지역사회로배출되어야하는시급성에따라서재정착난민들이정착을원하는지자체의협력이매우절박해지게되었다. 현재는지자체가재정착난민을유치하거나배정하는단계에관여하기보다는난민들이당해지자체에주민이될경우에만관련될뿐이어서재정착난민수용과정에서지자체의역할은사실상미미했다. 재정착난민 1, 2 기모두인천시부평구에정착하기를원했기때문에법무부가간사역할을하는재정착실무협의체에인천시와부평구가뒤늦게합류하게된것은이러한현실을잘보여준다. 앞으로입국할 3기도 1, 2 기와마찬가지로미얀마카렌족으로부터왔기때문에동일한지역사회로정착을원할가능성이매우높으므로, 재정착난민의수용과정및준비에지자체가일찍부터참여하도록하는것은매우중요하다. 여기서한걸음더나간다면, 지자체가재정착난민수용의규모와필요성에대 해서주도적역할을하게할수도있을것이다. 물론현재는재정착난민본인의 선택에따라지자체가사후에결정되는구조이다. 하지만입국전단계에서정착 6) 법적신체적보호의필요성 ( 강제송환위험포함 ), 고문및폭력의피해자 ( 본국귀환이나비호국의상황이트라우마를악화시키고위험을가중하거나적절한치료를어렵게하는경우 ), 의료구호필요자 ( 비호국에서는불가능한목숨과관련된치료 ), 위험에처한여성 ( 성과관련된특수한보호 ), 가족재결합 ( 재정착이피난중이산된가족의유일한재결합방법인경우 ), 아동청소년 ( 재정착이최선의이익이라고판정된위기아동청소년 ) 이나고령난민, 장기미해결자 ( 귀국에대한예견이어렵고재정착이전략적으로합리적해결의가능성을제시해주는경우 ) 등이이에해당한다. 127
할지역이결정될수있다면입국과동시에지역사회정착지원이더신속하게진행될수있을것이다. 그러한측면에서입국전단계에서지자체와의협력이필요할것이고더나아가수용단계에서부터지자체와의협력할수있는방안을강구할필요가있다. 아예사업시작단계에서부터재정착난민을수용하고자하는지자체들을대상으로재정착난민프로그램을기획하여중앙정부에제출하도록하는이른바 지자체공모방식 도가능하다. 지자체공모방식은입국전단계에서부터재정착난민의정착지가결정되며입국이후지역사회정착과정까지자연스럽게연결이되고또한지자체에서책임감있게지역사정에맞는지원프로그램운영이가능하다는점에서많은장점이있다. 물론이경우에도입국을위한난민심사, 입국절차등의기본적인과정은중앙정부가맡아주어야한다. 입국초기의지원역시여러가지가능성에대한검토가필요하겠지만현행과같이특정한센터에서집중교육후지역사회로이주하는방식이타당해보인다. 지자체공모방식이재정착난민수용사업에있어지자체의역할이가장많이투입되는방식이라면이보다덜투입되는방식으로도여러가지방식을검토해볼수있다. 예컨대중앙정부가현행대로재정착난민대상및입국을위한준비절차를마무리한이후에해당난민을수용할지자체를선정하는방식도가능하다. 이러한방식은지자체입장에서는재정착난민수용사업의전체프로그램을수립하지않아도되고이미중앙정부에서정해준난민에대해수용여부를판단하여결정할수있다는점에서부담을덜어줄수있는장점이있다. 또한입국직전에정착할지자체가정해질수있어센터에서의초기교육기간동안지자체는해당난민의수용을위한준비를할수있고, 해당난민들도본인들이정착하게될지역에대해준비할수있는장점도있다. 어떤방식을택하더라도재정착난민들이정착할지역을결정하기전까지해당 지자체는그러한준비가전혀되어있지않는현행방식보다는지역사회정착에 128
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 더나은방식이될수있을것이다. 결국앞으로검토해야할것은한국의현실에서어느수준의지자체역할의투입이적절한지에관한것일것이다. 과연지자체에서재정착난민수용프로그램을수립하여실제로추진할수있을지에관해의문이있을수있다. 또한한국의지자체수준이난민에대한정착지원을할수있을만큼전문성이있는지에관해서도의문이제기될수있다. 하지만외국인주민의문제, 이민자사회통합의문제등에있어날로발전하고있는지자체들을보면지역에따라수준이다르기는하겠지만재정착난민을수용할능력과의지가있는지자체는분명히있을것이라고판단된다. 2. 인권보호적필요성을넘어인간 사회개발의관점으로접근 기존재정착난민수용의대상을일본과같이다른방식으로확대하는것에관한본격적인논의가필요하다. 유학생유치뿐만아니라특별한재능이있는스포츠선수, 기술자등기존이민정책으로이루어지고있는대상들에재정착난민을연계하여확대하는가능성에대한검토가필요하다. 앞서언급하였듯이, 최근일본정부는레바논난민캠프에있는시리아학생들을유학생으로받아들이겠다고발표했다. 유학생을유치하는것은과거에는재정착난민수용방식으로간주되지않았다. 유학생정책또는이민정책의일부였지적어도난민정책의일부는아니었고, 재정착난민의방식또한아니었다. 하지만최근국제사회는기존재정착난민수용방식이아닌다른방식의모색을활발하게논의하고있다. UNHCR은일본정부의이러한시리아유학생도입방식을재정착난민수용의대안적방식으로인정하였다. 일본의방식은기존저개발국을대상으로정부초청장학생사업을하던것을활용하여그대상을시리아난민학생으로특화시켰을뿐이다. 난민수용에인색하다는비판을받아왔던일본으로서는검증되지않는난민을받아들이는것보다는일본사회에도움이될가능성이조금이라도높은대상을받아들이기를모색했던것으로보여진다. 일본의난민상황은실은한 129
국의상황과유사한측면이많다. 재정착난민수용사업역시일본이우리나라보 다먼저시작했고, 난민유입의증가추세나제반상황등이우리와유사하다. 일본 의대안적수용방식에대해우리나라도참고할필요가있다. 난민수용은필연적으로난민수용에관한부정적여론에부딪히게되어있다. 세계적인난민위기를획기적으로해결하기위해서는많은국가들이난민을많이받아주는것이필요하다. 이를위해서는난민수용에관한부정적여론을얼마나포용하면서수용할수있는지가관건이될것이다. 부정적여론을긍정적으로바꾸기위해국민에게강요할수는없는노릇이다. 보다긍정적인요인을가시화시킬수있도록정책화시키는것이보다현실적인대안이될것이다. 정부는재정착난민이개인으로서삶의질을확보하는것뿐만아니라, 사회구성원으로서의기여가어떠한방식으로든입증될수있는구체적이고성공적인모델을계속축적해나가야할것이다. 이런맥락에서이민과개발을연계하는최근국제사회의패러다임의변화들은재정착난민수용을인도주의적보호의필요성이라는관점을넘어인간과사회의개발이라는측면에서접목시킬수있도록하는배경과영감을제공해주고있다. 우선국제이주에관한글로벌거버넌스의최근변화를주목해볼필요가있다. 사실상국제이주에관한개별국가의정책은주권국가의배타적영역이지만보다효율적인정책을만들기위해서국가간협력은매우중요하다. 그럼에도불구하고그동안무역이나환경등다른분야에서글로벌거버넌스가안정적으로구축되어온것에비해국제이주에관한글로벌거버넌스는제도적수준이상대적으로낮은편이다. 국제이주로인한비용과편익을둘러싼송출국과수용국간국익갈등이지속되는가운데, 국제이주로인한긍정적인파급효과를극대화하는관점보다는국제이주를촉발하는원인을해소하는것이중요하다는점에서논의가진행되었기때문이다. 이러한점에서 2016년유엔총회를기점으로국제이주기구 (IOM) 가전세계적다자체제인 UN에편입된것은국제이주에관한글로벌거버넌스의패러다임에큰변화가있을것임을예고하고있다. 국제이주는해소되어야할문제 130
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 꺼리가아니라, 송출국과수용국그리고전세계가이주를통해인간개발, 사회개 발을이루도록해야한다는보다적극적관점으로의전환이이루어지고있는것이다. 한편, 개발에관한국제사회의최근변화도재정착난민수용정책과의연계가능성을타진해볼수있는배경을제공하고있다. 특히 2015년 UN에서전세계적개발계획으로발표한 17개의지속가능한개발목표 (Sustainable Development Goals, 2016~2030) 내에서이민 ( 이민자 ) 문제가포함되었고, 특히 169개의세부목표중일부에는이민과난민에관한직접적인목표들도담겨있어서재정착난민뿐만아니라, 난민이슈에대한개발협력분야와의연계는더욱현실화될가능성이높아졌다. 실제로난민은이민자중에서도가장취약하고빈곤한계층이기때문에재정착난민과개발협력을연계하는것은큰무리가없어보인다. SDGs의이전체제였던 MDGs(Millenium Development Goals, 2000~2015) 에서는이민 ( 자 ) 이슈뿐만아니라, 가장취약한사람들인난민도개발의대상으로직접거론되지않았었다는점을생각해보면, 앞으로 15년간 SDGs 시기에전세계선진공여국들이난민과개발협력을연결할가능성에대한기대가높다. 이제위에서논의한내용을바탕으로한국의재정착난민수용과개발정책을연계하는하나의상상력을발휘해볼수있을것같다. 재정착난민에관한대안적수용방식을한국의현단계개발협력과연계하여바라본다면경우의수는더욱많아질수있기때문이다. 일례로, 한국정부가개도국개발협력차원에서지원하고있는직업훈련원, 태권도장등에난민을받아들이는방식도가능하다. 이러한발상은개발협력을난민지원에적극활용해야한다는논의가이미국제사회에서활발히벌어지고있다는점을고려해볼때, 기존의방식들을상호연계하는방식에대한재검토가충분히가능하다는것을알수있게해준다. 난민들의모국은대체로개발이필요한국가들이다. 난민들이그나라의재건을위한인재로서양성될수있다면기존의개발협력방식보다훨씬더훌륭한효과성있는개발이가능할것이며, 선순환이민 도가능할수있을것이다. 131
Ⅴ 나가는글 대량난민발생국가와한국은지리적, 문화적인접성이높지않기때문에난민문제는먼나라의일로치부될수도있다. 그러나한국은당당한선진국으로서국제사회의인도주의적지원과국제적책임분담이라는명분에서자유로울수없으며어떻게든이문제에관여해야하는것은자명해보인다. 특히한국도반세기전에는전쟁국가, 취약국가, 최빈국가였으나국제사회의인도적지원과제도적협력을기반으로오늘의평화로운민주국가이자경제대국을이룰수있었다는점을생각해보면, 국제사회의대량난민위기와그로인한인간안보와사회안보의위협을해소하기위한국제적공조과정에한국이참여하고기여하는일은어쩌면대한민국의역사적인사명일지도모른다. 이제한국정부가인권, 안보, 국익이라는경합하는가치들을조정하고사회적합의를이끌어내세계평화라는궁극적목표에기여하는국제사회의리더가될것인가말것인가는우리정부의 정치적의지 혹은 정치적결단 의문제로귀결된다. 그러나자발적이민자에비해난민에대한한국의사회적, 정책적인식이아직까지매우취약한현실을감안해볼때, 우선은이제막시작된난민수용정책의제도적안착과성과를확보해내기위해서는단계적접근이필요하다. 이러한점에서이글에서는난민정책일반의발전을견인하기위한실험대로재정착난민수용정책의중요성을주목하였다. 조약난민과달리재정착난민은국가가자의적으로수용을확대할수도있고축소할수도있다는점에서정책성패에결정적인영향을미치는요인인 정치적의지 가가장정확하게작동할수있기때문이다. 이러한점에서조약난민의경우기본적으로외국인본인이난민신청을하게되는순간난민인정심사절차가시작된다는점에서국가의입장에서는수동적인절차라면, 재정착난민수용정책은 적극적인 난민수용을위한것이다. 132
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 올해로난민법시행 4주년을맞이한한국은지난 10여년간결혼이민자, 이주노동자, 유학생등다양한유형의 자발적 이주자를대상으로정부가추진한이민정책의성과와한계, 그리고교훈을이제막시작된재정착난민수용정책에어떻게적용할것인가를진지하게논의해볼필요가있다. 특히 2018년부터돌입하게될제 3차 5개년외국인정책기본계획수립을위한광범위한정책논의가진행되고있는현시점에서재정착난민수용정책이기존사회통합정책의인프라와내용속으로어떻게포섭될수있는지에대한정책적논의가보다활발하게이루어져야한다. 우리보다조금앞서재정착난민제도를도입한일본은 5년간의시범사업을경험하면서많은시행착오를거쳤다. 일례로, 2010년 1기재정착난민을받아들였으나 2012년에는일본으로의재정착을희망하는난민이한명도없었을정도였다. 그결과결국 2차사업도정규사업이아닌시범사업으로유지하기로하였다. 누구를위한재정착난민제도인가에대한반성을촉발하는대목이다. 기본적으로인권보호의필요성전제된난민은자발적이주자와차별적인대상이지만다른한편에서는이미우리사회구성원으로우리가받아들인새로운유형의이민자라는점에서사회통합의대상이다. 이에통합을고려한재정착난민수용정책으로의발상전환이가장중요하다. 결국재정착난민수용정책의성패는난민이우리사회에서질적으로수준높은사회통합을이루었다는증거와사례들이축적되면서가늠될수있을것이기때문이다. 이러한점에서재정착난민수용정책은단순히선정심사나이주과정과같은절차적인문제에국한되는것이아니다. 말하자면, 재정착난민의수용절차와사회통합은서로상호보완적인영향을주고받으며발전해갈수밖에없다는것이다. 이러한점에서정부는재정착난민수용시범사업의성과와한계를꼼꼼히모니터링하고분석하여우리사회의새로운이민자유형인난민정책전반의발전에도움이될수있는방향으로재정착난민수용정책을진전시켜나가야할것이다. 133
이를위해서기존의중앙정부주도적방식을벗어나지자체와실질적이고긴밀한협력으로전환시켜야할필요가있다. 재정착난민들은초기정착지원시기를지나특정지역에거주하는지역주민이될것이기때문에지자체도미리재정착난민을수용할수있는준비를할수있어야하며, 그러기위해서는선정과수용의초기단계에긴밀히관여할수있도록해야할것이다. 또한기존의인도주의적보호의필요성에근거한재정착난민수용뿐만아니라, 해외주요국가들이도입하고있는다양한대안적방안들, 예를들면개인후견초청, 유학생으로초청, 근로자로초청, 가족결합초청등다양한대안을고민해보아야할것이다. 이러한관점은단순히재정착난민수용정책의방향을기존의인권적관점에서국익관점으로전환시키는것을의미하는것은아니다. 오히려지금까지난민을보호대상자로만바라보던시각을넘어서삶을질적으로향상시키고싶은보편적욕구와기대를갖고있는한개인으로서바라보는관점으로의전환이다. 재정착난민의수용국에서의성공적인안착, 통합의관건은결국한인간으로서의자족감과성취감에서비롯된행복에서비롯되는것이기때문이다. 이러한점에서재정착난민수용정책은인간개인의개발을촉진할수있는다양한방식들과결합되어야하며재정착난민과개발협력 (ODA) 의연계는하나의실현가능한전략이될수있을것이다. 134
Session 2 - 발제 ❷ 한국의재정착난민수용정책 : 시범사업평가와대안적수용방향 참고자료 국제이주기구 ( 한국대표부 ). 2015. 재정착난민제도도입및사회정착방안연구 법무부연구용역과제. 법무부 UNHCR 국회 Friends of UNHCR. 2014. 난민법시행 1주년, 앞으로의난민정책 100년. 법무부 UNHCR 국회 Friends of UNHCR 공동포럼자료집. 법무부 UNHCR. 2016. 난민법시행 3주년기념학술포럼. 법무부 UNHCR 공동포럼자료집신예진 신지원. 2013. 일본의재정착난민수용과관련제도에대한고찰. 동아연구 제32 권 2호. 피난처. 2015. 재정착난민수용시범사업평가사례조사보고서 법무부출입국외국인정책본부난민과. 한국법제연구원. 2014. 일본재정착난민제도에관한법제분석조사. 법제분석지원이슈페이퍼. 135
Session 2 - 토론 ❶ 하재성 토론 1 재정착난민의안정적지역사회정착을위한정책제언 하재성대한적십자사홍보기획팀장 발제문에서언급된것처럼전세계적인재정착수요증가와더불어우리사회가난민문제해결에적극동참하고인권국가로서위상제고에기여하기위해향후재정착난민수용이확대될것이예상된다. 재정착난민수용시범사업추진에따라재정착실무협의체에참여한경험을바탕으로안정적지역사회정착을돕기위해수용과정착단계에서민간영역과의보다적절한협업을제언하고자한다. Ⅰ 재정착난민수용대상캠프에서의개발협력사업연계 우리정부는재정착난민수용대상을선정함에있어한국과문화적배경이유사하고경제적자립및성공적정착이예상되는태국및말레이시아내일시체류중인미얀마난민으로한정하여태국캠프내미얀마난민을대상으로시범사업을실시하였다. 향후재정착수요에대응하고난민보호의책임분담을위해비호국난민캠프에서의직업훈련등정착지에서의자립을돕기위한민간단체등의개발 137
협력사업을정책적으로장려, 추진한다면, 난민캠프내의불공평한이주기회와학교, 병원, 식량배분등비호상황을개선시키는데도기여할수있을것이라판단된다. 또한, 우리나라로재정착을희망하는난민들이가지고있는기술, 교육수준, 업무경험등에초점을맞추어자신의커리어를살려우리나라에서의직업에대한준비, 직업탐색등을지원하게한다면이들의원활한초기정착을도울수있을것이다. 이는재정착난민들에게실질적으로출발을준비하게할것이며, 재정착할나라에대하여접할수있는유일한기회인출발전사전교육프로그램과의연계성을높일수있을것이다. Ⅱ 재정착난민의정착지지역기반교육프로그램으로의전환 재정착난민수용시출발전사전교육과 6~9개월상당의초기적응교육이제공되고있으나, 실생활에서바로적용하는데어려운것이현실이다. 난민초기정착을더욱효과적으로돕기위해서는지원센터의초기적응교육은한국어및한국문화이해와노동가능한모든재정착난민들이일자리를찾을수있도록준비시키는고용지원서비스에더초점을맞추고전반적인오리엔테이션을포함한정착지역에대한소개, 교육, 가족, 금융교육, 주거, 안전등실생활과관련된내용은정착지역수준에서이루어질수있도록지역의난민서비스제공단체등과의역할분담이필요할것이다. 이는재정착난민의자립성을키우고사회적응력을높이는데기여할수있으며지역사회복지체계에대한접근성을높일수있을것이다. 재정착난민들이지역사회가제공하는서비스에독립적으로접근할수있는지 식을습득할수있도록추천, 제시할만한프로그램은다음과같다. 138
Session 2 - 토론 ❶ 하재성 1. 상시활용가능한전화통역서비스 정착지의지역기반교육프로그램강화와맞물려생활밀착지원서비스를적십자봉사원등자원봉사자를생활멘토로지정하여제공하고있으나실제정착한재정착난민이심야시간과같이서비스의공백중일어나는위기에즉시대응할수없는등현실적문제가발생되고있는실정이다. 이에재정착난민이정착초창기에겪게되는문제점들을극복하고, 회복력을기를수있도록가장필요로하는정보를제공하기위해다누리콜센터 7) 와연계된다국어전화서비스를공유, 공적영역을활용한사회안전망확대가필요할것이다. 2. 서비스매핑을통한서비스접근성향상 정착지역에서자립에가장기본적이고필수불가결한생활조건을갖출수있도록실질적인도움과정보를줄수있는매개체가필요하다. 난민에대한지원과보호 라는특수범주보다우리사회의일반적서비스체계를활용, 정부, 지방자치단체, 적십자사, 민간단체등에서제공하는다양한서비스를온라인웹을통해매핑 (Mapping) 하여다양한언어로제공할필요가있다. 실례로유럽여러국가로입국하는대량난민들을위해국제적십자사연맹 (IFRC) 과 IBM이협업하여지역별제공되는서비스를온라인웹에표시, 난민들에게제공하고있다. 이러한서비스매핑은난민등국내이주취약계층이함께이용가능한새로운서비스공유플랫폼으로확장성을가져올수있을것이다. 7) 다누리콜센터는이주여성전문상담원이 13 개언어로종합생활정보제공외생활통역, 언어소통이어려운경우제 3 자통역등에관한중요한서비스를제공하고있음 139
3. 난민여성의경제활동촉진을위한경제적자립지원기반제공 재정착난민중자녀가있는여성의경우자녀양육의책임으로취업에어려움을겪는다. 또한, 주어진근무환경이야간 주말근무등노동집약적공장근무형태가많아직장적응문제가발생되고있으며, 이러한근무환경에노출된재정착난민부모의경우영유아보육, 언어교육, 보건교육, 학습, 놀이등전영역에서부모역할이제한적으로나타나고있다. 가능한빠른시일내에경제적자립을이루는것을재정착난민의성공적인정착의조건으로볼때재정착난민여성들의양육과취업지원 ( 맞벌이 ) 을위한아동보육지원은필수적이다. 따라서부모의필요에따라시설위탁여부를선택할수있는재정착난민자녀들을위한공동생활가정 ( 그룹홈 ) 또는지역아동센터형태의특화된아동보호시설운영이요구된다. Ⅲ 난민등의정착지원을위한민간영역의개입여건조성 난민수용의역사가짧은우리나라에서도난민신청자수가급격하게증가하고있는추세다. 그러나국내에체류하고있는이주자에대한공적지원제도는결혼이주여성, 북한이탈주민을중심으로사회통합정책이마련되어있어상대적으로난민등의취약성은매우높은것으로보고되고있다. 난민등의정착을지원하기위해서는정부의한정된재원에만기댈수없고, 민간영역의활동을통해지원의접근성을높일필요가있다는지적이제기되고있다. 최근적십자사는북한이탈주민에대한초기정착지원경험과국제적십자사연맹 (IFRC) 회원사들의난민등이주자에대한인도적지원경험을바탕으로국내취 약계층에대한사업과재정을공유하여다양한인도적지원을제공하고있다. 아 140
Session 2 - 토론 ❶ 하재성 래표와같이긴급지원, 결연지원, 맞춤지원순으로서비스전달체계를갖추고있으며난민지원단체와의협업을통해주거, 의료, 생계등영역에서긴급한도움이필요한난민등이주취약계층을발굴, 즉각적현금지원을통해사회적안전망을보완하고있다. 또한, 긴급지원후매월주부식등현물서비스를제공하거나영유아, 아동, 청소년, 성인등생애주기별맞춤지원서비스를제공한다. 특히, 재정착난민의경우, 초기정착지원활동에적극적으로개입하여계절의류및생활가전집기제공과더불어적십자사자원봉사자를투입하여자녀들의학교등교, 숙제지도, 시장보기, 병원가기등생활밀착에도적극참여하고있다. 적십자사가난민등이주취약계층에게제공가능한서비스와보호체계 입국초기 지역사회정착 긴급지원 결연지원 맞춤지원 계절의류 예방접종 송환대기실긴급지원등 생필품제공 ( 주부식, 생필품 ) 생활가전집기 생활밀착지원서비스 가정방문활동등 ( 영유아 ) 돌잔치, 출산산모용품, 분유 ( 아동 ) 보육비 ( 청소년 ) 교복, 학습교재, 여성용품, 우리역사기행 ( 성인 ) 운전면허취득, 가족여행, 장애인교통보장구등 ( 공통지원 ) 위기가정긴급지원 ( 위기상황에맞춘주거비, 의료실비, 생계비등영역에서현금바우처지원 ) 무료진료서비스 ( 한국체류 90 일이상인미등록체류외국인포함의료소외계층에대한특화진료 ) 이렇게난민등이주취약계층의권익보호와사회적처우개선을위해관계기관과함께일하며적십자사의역할을확대하고있다. 하지만, 적십자사의제한된재정으로인해기존국내의취약계층지원사업과재정공유하고있으며, 여전히난민등이주자에대한인도적지원확대가기부금으로이주자를지원한다는부정적시간이존재하고있어이를완화하기위한노력들이필요한실정이다. 141
난민등을지원하는단체들또한정부지원없이개별후원과자원봉사자들의 활동에의존해야하므로, 특정지역에재정착난민의유입이발생하는경우지역사 회의부담이커질수밖에없을것이다. 따라서, 지원단체가수혜자들에게특정서비스를제공할수있도록정부와의계약관계를통해재정을지원하는연계방식이병행되어야할것이다. 일본의경우, 난민이일본에입국해서자립하기까지난민들을종합지원하기위해난민지원협회와유엔난민기구 (UNHCR) 주일사무소가사업실시계약을맺고활동한다. 8) 이처럼우리나라도국내체류하는난민등에대한인도적지원을확대하기위해유엔난민기구 (UNHCR) 한국사무소와민간단체가협약을맺고민간영역에서국내체류난민지원을위한활동이가능하도록적극적인개입을모색해야할시점이다. 이상과같이민간영역으로의역할확장을통해우리사회에서난민들의안정적 정착을위한정책의실효성을높일수있기를기대하며토론을마무리하고자한다. 8) 박지선, 일본난민지원협회의사례, 2016. 10, 복지이슈 Today( 서울시복지재단 ) 142
Session 2 - 토론 ❷ 최영일 토론 2 재정착난민의정착에있어지역차원의주요쟁점들 최영일김포시외국인주민지원센터센터장 들어가며 정착의문제는단기간에마무리될수없는장기적인문제이다. 재정착난민이나조약난민이나마찬가지라할수있다. 최근들어정착난민들을위한체계적인지원거버넌스활성화를위한노력들을보면지역사회에서가까이살아가는조약난민들의외롭고처절했던정착기를생각할때상대적박탈감을느낄수밖에없지만그나마다행이라는생각이든다. 나름대로체계적인지원거버넌스와일정기간일정액의생활비와보증금, 멘토링사업, 구직, 언어교육등의초기적인지원사업들이전생애의정착과정을고려하면결코충분하지도그미래를보장할수도없는노릇이다. 보다장기적인관점에서충분한언어문화및직업기술교육을통해지속가능한정착의첫걸음을떼는것이어떨까하는생각이드는것도사실이다. 법무부출입국 외국인지원센터에서의교육과초기얼마간의지원정책을통해지역정착을시작하는이들의삶은지역에서맞닥뜨리는다양한과제와차별, 갈등과지역사회의도전과새로운필요에부단히대응해야한다. 재정착난민들당사자들의인구사회적인변화와함께따라오는경제, 문화, 교육의수요의변화와난 143
민당사자들의자원동원능력과전략을통한지역사회적응, 다양한상황들속에서난민들과지역시민사회나아가좁은의미의마을단위에서이루어질역동적인상호작용들의긍정적혹은부정적인문제들이예상된다. 정착기간이지날수록지역시민사회에어떻게잘뿌리내릴수있을것인지, 그리고예상되는문제점들은어떤것들인지미리가늠해볼필요가있다. 1. 발제자는국가차원의재정착난민의다양한시도들을언급하고동시에지자체와의협력의다양한안들도제시하고있다. 지역사회의정책, 자원, 시민사회의난민에대한인식이절실한시점에서가장대두되는문제는난민법상지방사무와중앙사무에대한모호함이있다는점이다. 아시아최초로지방자체에서난민지원조례를제정하고통과시킨바있는김포시의경우난민지원조례가시의회에서통과되었으나경기도의재의요청에따라결과적으로자동폐기된전례가있다. 경기도의재의요청근거자체가난민지원업무가지방사무가아닌중앙사무라는해석이었다. 전문가들의다른해석과지적들이있기는하지만지방사무가아니라중앙사무라는해석과더불어재의요청이가능하다는점에서좀더명확한구분혹은분담에대한명시가필요할것으로보인다. 정착은결국중앙사무만으로는어렵고지방사무로분류되어역할분담이필요하다는점이다. 정착이라는범주에해당되는취업및취업교육, 창업, 교육, 자녀양육과교육, 주거의해결, 사회적연결망, 각종언어문화교육지원, 다양한정체성투쟁을위한축제나사업들, 고충상담지원등이모든것들은결국지역에서주로이루어져야할일들이다. 정착이라는범주에해당되는취업, 창업, 교육, 자녀양육, 주거의해결, 사회적연결망, 각종언어문화교육지원, 고충상담지원등이모든것들은결국지역에서주로이루어져야할일들이다. 시민사회에서언제든지지원조례를만들고전문인력, 서비스자원, 서비스인프라를구축하는것은해당지역의사회통합자원이증가한다는차원에서권장할일이라여겨진다. 또한이미 144
Session 2 - 토론 ❷ 최영일 제안한중앙과지자체의협력의토대라는측면에서필요한정비라할것이 다. 결국현재난민법이정착을고려함에있어지방사무에대한분명한명시 가필요하다. 2. 난민의정착이지방사무인동시에중앙의예산지원이병행되지않으면지자체에서큰부담을떠안게된다는점에서중앙의지원이프로젝트나공모사업등의형태로실행될필요가있다. 이미김포시의경우에지역차원에서보면사할린동포, 북한이탈주민, 저소득층등, 다양한이주자들을위한세부담이현실이다. 신도시의상당부분을차지하는임대아파트가이주자들을위해분양되고있다. 이처럼지역차원의사회적비용이라는견지에서보면장차재정착난민을지역에서수용하느냐하는문제는지방재정지출에대한부담과직결되는문제가될수도있다. 김포시의조례자동폐기의문제는단지법적인문제가아니라지역민들의치안에대한두려움, 세금지출에대한부담, 신도시입주자들의상대적인박탈감, 포퓰리즘에대한거부감등이복합적으로드러난문제였다. 당시아파트총연합회임원들과시의원의토론녹취를보면시민들의그러한부담이고스란히담겨있다. 특히인천출입국 외국인지원센터건립시발생했던문제들이그토론회장에서재현되고있다는점에서시민들의그러한문제제기가합리적이냐아니냐를떠나이미난민에대한시민들의인식이부정적인차원에서형성되어있다는점이다. 일자리와이주자들을위한시설이나프로그램등이비교적잘형성된경기도가재정착난민들의정착지가될가능성이크다는점에서경기도를우선으로여타다양한일자리가밀집되어있거나기존에재정착난민들과동일에스닉집거지가형성된지역들 ( 공단배후지역일경우가많다.) 도결코자유로울수없을것이다. 이러한점에서중앙의지원과노력이지방의자발적인협력과병행되어야할필요가있다. 3. 상기 2 번의문제제기와연계해서재정착난민의정착은은밀한다문화주의 내지주류화라는관점에서접근할필요도있다. 비밀주의를말하는것이아 145
니라기존에이주민들을위한인프라가구축된지역이라면새로운구조를만들것이아니라그러한인프라를최대한활용하면서난민의특수성을감안한지원이이루어질필요가있다는점이다. 김포시에서난민지원조례를반대하던시민들이제시한대안중에하나가 이미운영되고있는외국인지원센터내에난민부서를만들어지원하자, 조례가아니라시민들의후원금모금을통해추진하자 라는안들도있었다. 이러한대안을제시하면서시민들스스로부담을다소완화시키려는시도들이있었다. 이러한점을고려한다면이미난민재정착사업이지역사회의동의를구하기까지는결코쉽지않은가시밭길이예상된다. 최근유럽과아시아에서발생하는테러사건들과결부되어부정적정서가자리하고있다. 결국재정착난민의지역정착과연계는지역민의정서적부담을최소화하는전략적인접근이필요할것으로보인다. 국가차원의도입과지역차원의정착은전혀다른차원의도전을받게될것으로보인다. 4. 초기정착사업의성공적인수행이중요하다. 김포시의경우시민들이난민조례를반대하는와중에시민들사이에서줌머인들에대한지지와그들을긍정적으로소개하는반응들이그들안에서있었다는점이다. 성공적으로지역사회에서정착하는줌머인들을보면서설사난민지원조례는반대하지만난민들이모두부정적이라는견해를가졌던것은아니라는점에서초기난민정착사업이추후또다른난민공동체의정착에영향을미칠것이라는견해다. 5. 지역에서난민이슈의정치화에대해경계할필요를느낀다. 난민지원조례뿐만아니라구체적인행사지원등에있어서정치인들의정치행위로여겨지거나오해될때난민당사자들이어려움을겪게된다는것이다. 지역은매우좁고어떤점에서는매우정치화된단체들과시민조직들이존재하고시의회와지자체공무원들사이에긴장감이상존하는공간이라는점에서더욱주의할필요가있다. 지역정치와자원동원이분리될수없다는사실이명백하지만난민들의인권과정체성에대한호소와홍보를통한지지세력의형성과공감대확산이더욱강조되고선행되어야할것이다. 146
Session 2 - 토론 ❷ 최영일 6. 타자화의문제는지역에서더욱빈번하고심각할수있다. 입국초기에난민들이중앙의시민사회단체들과언론의지지와연대를통해난민지위를인정받고차츰지역에서일하고가정을형성하면서나타나는문제는중앙과지역사회의관점차이라할것이다. 지역에따라차이가많겠지만지역사회단체들이중앙의시민사회단체들과차이가있고난민에대한인식보다는지역주민으로인식하고다가간다는점에서난민의정체성이약화되고지원받는사람들이라는정체성을강요하는상황이발생하기도한다. 지역신문이나지역의다양한단체들과의만남을통해정을느낌과동시에동정적인관점을경험하게된다. 또한자원이부족한시민종교사회단체들이자신들의프로젝트나단체사업의대상으로이용하거나장악하려는시도들도발견된다. 이는난민들의이야기를들어보면언론, 학자등의경우도예외는아니다. 지역사회중심으로사업을전환하면서느낀차이점들을설명한재한줌머인연대차크마나니로넬씨의도표 ( 김포시다문화사업의현재참고 ) 를보면아래와같다. 긍정적인면 회원들의사회의경제적적응이빨라짐 지자체와지역이주민지원단체의관심 활동에대한변화 문화행사를개최함에있어지역단체의적극적인지원 - 부정적인면 활동방향변화와단체의정체성혼란 중앙시민사회와연대약해짐 단체의정체성혼란및지원단체와의갈등으로재한줌머인연대내부연대약해짐 목적에따는방글라데시현지지원또는줌머족인권보호활동에있어서한국시민사회의적극적인관심받기에실패 지원단체와개인지지자들은거의비슷한영역에속함 7. 타자화의문제등을극복하기위해서는정착난민공동체의형성과공동체의 리더십역량강화가필요하다. 또한이를위한키플레이어를당사자중에서 발굴하고지원및양성하는사업이필요하다. 재한줌머인연대역시 2007 년 147
부터 2008년까지 2년동안아름다운재단프로젝트를통해공동체에서당시사무국장이었던로넬씨가참여했었다. 2012년부터는김포시외국인주민지원센터에서공동체지원팀을맡아통역, 상담, 난민및다국적이주민공동체지원사업을진행하고있다. 물론그러한역량과자질을갖춘사람을발굴하는것이처음부터용이한것은아니겠지만중요하다여겨진다. 이를통해단지개인이아니라공동체의리더십, 갈등이나다양한위기극복, 내외부적문제들의주체적이고공동체적해결이가능해진다. 재한줌머인연대는현재주체적으로자신들의문제를공동체내에서조정하고해결해가면서살아가고있다. 현재차크마나니로넬씨는매년재한줌머인연대의보이사비축제, 국제적디아스포라포럼, 세미나, 문화사업, 지역사회단체들네트워크및이주민공동체회의등을주체적으로운영하고있다. 이와같은난민공동체형성과리더십강화야말로난민당사자운동과지역사회에효과적이고긍정적인정착을위해필수적이다. 이러한사업을법무부에서사회통합프로그램과연계하여난민밀집지역중심으로프로젝트사업등의형태로추진할필요가있다. 8. 난민공동체가주체적으로자립하고지역사회에서효과적으로정착하고나아가자신들의초국가적의무와책임그리고인권과정치활동을위해서는자체적인비영리단체설립이가능해야할것이다. 난민들의특수성을감안할때 F2-4에한해서비영리단체설립허가를고민해야할때이다. 현재도다양한사업을위한후원금모금, 기부금영수증발급등의문제가발생하기에늘다른지역단체의도움을구할수밖에없다. 하지만이들이난민인정을받는순간다른이주민들과달리선택에따라귀국할수있는것이아니라이곳에서정착하고정체성투쟁을해야하고잘살아가야할이들이라는점에서국민에준하는사회권을획득해야장기적인관점에서더욱자립적이고성공적인정착이가능하고동시에사회적비용을최소화할수있을것이다. 그러한관점에서점진적사회권부여는사회적비용을초래할여지만있을뿐이다. 일괄적이고신속한권리부여가가장효과적인대안이라할것이다. 148
Session 2 - 토론 ❷ 최영일 9. 국적취득에있어 6000만원재산증명의문제도역시다른외국인과달리선택지가없는장기체류자이며동시수급권자로지원받을수있는상황에서국적취득을지연시킬이유가보이지않는다. 난민신청기간이길고노동을할수없는상태에서재산을얻는다는것이어려울뿐아니라국적이없음으로해서더욱경제활동이나다양한사회권의제약때문에악순환이반복될것이다. 10. 조약난민이나재정착난민이나자본없이출발하여옮겨심어진인생은다양한사회적자본의버팀목이필요하다. 특히경제적자본, 그들을위한대출제도가필요하다. 김포시의경우에도난민들이구시가지의저렴한주택들을구입하고전세나월세로체류하고있는중이다. 소위줌머마을이형성되었다. 조그만마을안에 30가구이상의줌머인들이함께모여살고있다. 보행기를끌고다니는여성들은대부분줌머인들이다. 신도시가형성되면주거지선택의폭이좁아지고주변주택가격이급격히상승하면서주택구입에대한욕구가증가하는반면국적을취득하기전대출발생이어려워그기회를놓치고있다. 대부분노후된주택들은공시가격낮고국적이없을경우소위 방을뺀다. 라는부동산업자들의표현을빌면발생된대출금액에서방하나외에나머지방들을전전세로내줄것을예상하고대출가에서 1000만원씩공제한다는의미이다. 은행에서도수익이없기에대출발생을자제하기에더욱대출가능성이낮아지는것이다. 이도저도못하는상황이발생한다. 난민들이젊고수입도좋아경제력은있지만당장자본이없어신용대출, 주택담보대출을원하지만원활하지않아기회를잡지못하는이들을보면저리의대출제도를도입할필요가있다. 11. 난민들의삶을가까이서지켜보면우리나라의법, 행정체계가일원화되어있지않고난민에대해다양한법과행정들이따로운영되고있다는점을발견하게된다. 가족관계등록시국적이있는난민이배우자를등록하는과정에서기존에난민심사, 국적신청시했던혼인증명을다시해야한다. 한 149
번부부관계라는것이인지되면행정적으로연계처리하면될문제지만이들은세번정도계속혼인관계를증명하고혼인신고를거쳐야하는것이다. 그리고남편이국적을취득했다하더라도아내는가족관계증명서에병기되지만자녀는출생신고가불가하기에병기되지않는다. 외국인등록사실증명서에도역시가족이병기되지않는다. 국적신청역시먼저남편이정착후국적신청하고추후가족결합을통해아내의국적신청, 자녀의국적신청이따로될경우 1년이상국적자와외국인으로동거하게된다. 때로동시에국적신청을해도시간차를두고국적이부여될경우도있다. 이러한일괄적이지못한행정들을모니터링해서난민들에대한법적, 행정적문제들을점검하고정리할뿐아니라각지자체담당자들에게도홍보할필요가있을것이다. 12. 이주자들누구나예외는없지만정착난민의지역에서의삶은성문법상의차별뿐아니라시민사회에내재된다양한차별에더욱갇히게되는것이현실이다. 일상적인공간에서겪고있는차별에대해어느난민이자국적자인분과의대화를재구성한이야기를소개한다. 22년을일했다. 한공장에서.. 나외에는그런직원도, 그런사장조차도없다. 나는회사의수백가지매뉴얼을온몸으로체득하고더이상책을열어볼필요도없다. 회사의모든것을안다. 회사는잘나간다. 60명가까운직원들, 큰규모의매출과이윤사장님은나를아들같다하신다. 내아내를며느리라하신다. 내월급기본급은 22년전에는수십만원, 지금은 150만원정도다. 국적을딴지꽤되었다. 난민인정을받은지 13년이나되었다. 나보다한참늦게들어온선주민한국인은월급이나보다많은것같지만심증뿐이다. 살벌한비밀주의, 정황으로보건데난 1등시민은아닌것같다. 2등시민정도되나아니면 3등시민? 150
Session 2 - 토론 ❷ 최영일 나는영원히진짜한국인? 외국인한국인? 아니면영원한외국인으로취급받고살아야하는가? 외국인은또그렇게살아도되는가? 그것을당연하게받아들여야하는가? 난이렇게무섭도록일관된규범이자리한설국열차의몇번째칸에실려가고있는가? 긴수다의끝이쓰디쓰다. 13. 발제자는난민의개발협력 (ODA) 의연계에대해제안하고있다. 개발협력은재정착난민뿐만아니라기존의조약난민들과그들의국적국에서국가의보호를받지못하는선주민들에게도역시절실하다. 언젠가한줌머난민은 UNDP를통해줌머선주민을장학생으로선발해무상으로교육시키는호주의개발협력에대해언급하면서한국의외국인력정책인고용허가제 (EPS) 에선주민쿼터제를도입하면좋겠다는이야기를꺼냈다. 물론현재줌머인들도몇명은방글라데시고용허가제인원으로선발되어오고있기는하다. 하지만인구대비, 여러가지조건과환경면에서벵골인들에비해절대적약자일수밖에없다. 모든선주민들의처지다. 인권국가를지향하는새정부에서는재정착난민과연계하는국제개발협력뿐아니라아직우리사회에서그이해조차일천한선주민에들에대한획기적인정책이필요할것으로보인다. 아시아의선주민들이바로국가주의의경계선밖으로밀려나난민화되는다수의사람들이기때문이다. 151
Session 2 - 토론 ❸ 정법모 토론 3 국제사회와난민 : 중장기난민수용방향 토론문 정법모서울대아시아연구소연구원 난민인정에인색하다는평가를받아온한국정부가유엔난민기구 (UNHCR) 가추천한국외난민캠프체류자들을심사해받아들이는 재정착난민제도 를 2015년부터실시해왔다. 그간난민신청자대비인정자가절대적으로적었으며, 인정되기까지의절차가길었던점은문제로지적되어왔다. 시민사회단체들은난민인정절차의투명성의결여, 복잡한프로세스, 엄격한보호정책등에대해지속적으로문제를지적해왔다. 여전히일반난민정책에대해서는개선되어야할점이많지만, 일단 2013년 7월부터 재정착희망난민제도 를도입한이후, 재정착난민제도를시행한것은적극적인난민정책이라는점에서긍정적인변화라고할수있다. 특히가족단위의재정착을돕고그들의한국사회적응이나취업기회를제공하는점은긍정적인신호라볼수있다. 이는발제자들의발표자료에서보는것과같이국제적인난민해결노력에한국정부가공조체계를확립하고유관부서나지방자치체와의협조아래노력한성과라고볼수있다. 하지만 3년간의시범사업이제도적으로, 그리고우리사회에자리매김하기위해서는다음과같은질문들에대한보다면밀한준비작업이필요해보인다. 153
Ⅰ 어떤사람을수용할것인가? 법무부는첫재정착난민들을수용하는과정에서, 타이난민캠프의미얀마인들중에서, 문화적배경이우리와비교적유사하고국내에미얀마인커뮤니티가형성돼있어사회통합이용이 하기때문이라고선정이유를설명했다고한다. 또한법무부의입장에서는 난민들이이질감을느끼지않고잘적응하도록한다는차원에서사회통합을주요한기준으로본다 고했다. ( 한겨례 /2015/09/21). 한국가의기준에서사회의안정과통합을우선시했을때, 선별적으로난민을수용하는입장이이해될수있다. 하지만종교적으로다수가기독교인카렌족이다수를차지하며불교도인라카인종족이추가된다는점은, 한편으로절대다수의난민이양산되며정치적, 사회적조건이매우열악한로힝야종족이나시리아인은우선순위가아니라는점은인권측면에서는의문의여지를남긴다. 종족, 종교, 취업능력등이선정조건시우선이된다면, 보다열악하고배제된사람들은다시 2차적으로배제될수있다는가능성을남긴다. 난민정책초기라는것을감안한다면점진적으로확장될것으로기대되지만, 본질적으로난민을수용하는목적이나원칙을재정립할필요가있어보인다. Ⅱ 어떻게사회에재정착시킬것인가? 두번째발표문에서는난민들을어떻게우리사회에정착시킬것인지에대한고 민이많이담겨있다. 독일과같은별도의비자제도마련이나유학생의유치등은 154
Session 2 - 토론 ❸ 정법모 실질적인제도마련에도움이될것으로보인다. 다만이주민에대한각각다른비자유형을만드는것은기존의정책에서외국인에대한비자정책이지나치게분절화되면서부처간유기적인통합이힘들고, 외국인을국가적필요에지나치게귀속시켰다는점에서유의할필요가있어보인다. 다만발표문에서제시했던지역사회내에서의통합노력과사회개발이라는측면에서 ODA와같은정부프로그램에연결시켜야한다는제안은매우주목할필요가있다. 난민에게본국으로의귀환이아니라면한국사회에서자신들이가진역량과사회자본을십분활용할기회가제공되는것이중요해보인다. 한국사회로의일방적인통합이라는비판을피하기위해서는난민집단의정체성과문화적특징을유지시킬수있는방안이같이강구되어야할것이다. 발제문에서처럼, 한국정부가개도국개발협력차원에서지원하고있는직업훈련원, 태권도장등에난민을받아들이는방식등, 난민들의나라의재건을위한인재로서양성하는방안등은사회개발을위한국가간연계를위한새로운상상력을제공할수있어보인다. 다만, 전체적으로한국사회에들어오는외국인에대해서보다효과적인통합방법은, 외국인노동자, 결혼이민자, 난민등에대해부처별로나누거나별도의지원센터를두기보다는장기적인시민으로서의권리를부여하기위해서보다통합적인지원정책이필요해보인다. 기존의다문화가족지원센터, 외국인노동자지원센터와다른별도의기구보다는기존의센터의기능을통합또는확대를통해, 장기적이고체계적인사회통합을위한프로그램을수행해야할것이다. 또한시민사회의참여역시, 현재까지는종교별, 지역별로분절되거나복지서비스를분담하고있는양상이강한데, 난민재정착과관련된정책및원칙을수립하는단계에서부터민관협력체계를수립하는것이중요해보인다. 155
Ⅲ 사회적합의의중요성 재정착난민의수용에대해서는지자체나시민단체의협력이매우필요해보인다. 하지만시민단체에따르면, 재정착난민의수용및운용에대한지침, 재정착난민실무협의체회의자료등에대한정보공개청구에대하여, 재정착난민제도를남용하려는자들에게노출될경우국가이익을현저히해칠우려가있다, 정부의의사결정과정또는내부검토과정에있는정보에해당하므로, 노출될경우향후재정착관련정책의탄력적인운용이어려울수있게되어, 업무의공정한수행에현저한지장을초래하는경우에해당한다 또한 재정착대상자의개인정보가다수포함되어있다 는이유로거부했다고한다. 재정착난민제도를 3년간의시범사업으로활발히추진하면서국제사회에서한국의책임을찾아가는것은좋은것이지만, 출입국외국인지원센터가영종도에세워진점이나정책에있어서정보에대한공개에소극적인점은무언가균형이안보이는지점이다. 물론 난민수용시설 에대한기피와점점증가하고있는 위험한외국인 에대한사회적혐오분위기가영향을미치고있으리라고본다. 하지만외국인노동자, 결혼이민자, 또는난민에대해서국가가소극적으로방어하는것으로는부족하다고생각한다. 결국이주자들에게제한된조건에서의체류권리와조건적권한을제한하는것에서벗어나정주권이나사회권으로서의교육, 의료복지에까지온전한권리를신장시켜주시위해서는그들을시민으로받아들인것인가에대한본질적인물음에답하는것이중요한문제로본다. 사회적합의를위해서는사회에대한교육이병행해야한다고보는데, 이를위해서는발제자의제안처럼난민의문제도지역사회에서융화되는노력이필요해보인다. 156
Session 2 - 토론 ❹ 이상국 토론 4 국제사회와난민 : 중장기난민수용방향 토론문 이상국연세대문화인류학과교수 재정착난민제도는여러논란이있지만난민당사자에게새로운삶을일궈나가는기회를제공한다는점에서계속추진되어야한다고생각한다. 한국정부가뒤늦게나마이제도를시행했다는것을높이평가하며앞으로더나은방식으로추진하기를바라는마음에서몇가지를제언하고자한다. 이제도의성공여부는재정착난민이한국사회에서터를잡고어느정도안정적으로살아가는가의문제이다. 결국시간이꽤걸리는문제고, 난민저마다의언어능력과적응능력에따라성공정도가달라지는문제이기도하다. 정부가할수있는일은기반을닦아주는일일것이다. 기반은크게시설과프로그램으로나뉜다. 우선시설을보자. 현재운영하고있는영종도의난민지원센터는시설그자체로는손색없다고본다. 그러나위치가큰문제이다. 난민들이하루라도빨리적응하기위해서는한국사회에노출되는시간이많아야할것이다. 현재의시설은철저히외부와고립되어있다. 난민들은주중에전혀한국사회를들여다볼수없다. 그만큼적응이늦어지기마련이다. 이를시정하기위해서는현재의영종도시설은다른용도로활용하고, 난민들의거처나초기교육장소를시내로옮겨야한다고생각한다. 일본, 호주등대부분의국가들은지역사회한복판에이와같은수용시설과기반시설을갖추고있다. 만약새로운시설을건립하기가어렵다면기존시설을재활용하는방안을모색해야할것으로보인다. 157
이문제는프로그램과관련되어있기도하다. 현재재정착난민은초기에언어교육을집중적으로받고있다. 그러나지금처럼외딴곳에머물러있으면배운말을실생활에서실습할기회가거의없다. 언어능력은결국강의실에서이루어지기보다는실생활에서부대끼며살면서향상되기마련이다. 난민들에게그러한기회를더많이부여하기위해서는초기부터지역사회와접할수있는기회를많이주어야한다. 언어능력을늘리는길에는왕도가없다. 성인들은아무리배워도한계가있을것이다. 초기교육을이수하고지역사회에거처를마련한이후에도계속언어교육을받을수있는기회를제공해야한다. 지역사회에정착한이후에언어는이제생존과자녀교육에절대적으로중요한가치가된다. 가령, 구청이나아파트관리사무소에서내보내는각종공지문, 학교에서거의날마다아이들의숙제, 챙길물품, 행사일정등을통지하는알림장등이거의매일난민가정에도달한다. 난민들은이를숙지하기가어려워낭패를보기쉽다. 아이들의숙제를도와주는일은엄두도못낸다. 이것은곧난민자녀들의학력저하, 따돌림으로이어지기십상이다. 이러한사태를막기위해서는지역사회에들어간이후에도난민들의가정을돌보는도우미를붙여야할것이다. 정부가직접하기어려우므로엔지오와협력을모색하거나자원봉사조직을꾸리는일을도모해야할것이다. 이러한일을맡아서할수있는엔지오와연계하거나자원봉사조직을꾸려야할것이다. 아이들의숙제는대학생이나청년자원봉사자들의도움을받을수있을것이다. 난민들의한국사회적응은기존동족공동체의도움을절실히필요로한다. 현재도동족출신이주민일부가재정착난민을돕는일을하고있다. 향후에그영역과역할을좀더확대해야할것이다. 초기정착부터동족공동체가적극적인역할을할수있도록기회를부여해야할것이다. 동족출신이주민은문화와언어중개자 / 번역자이다. 이들이난민들의정착에크게기여를하고있는만큼, 그역할을높이평가하고이들과협력할수있는방안을더욱더모색해야할것이다. 158
Session 2 - 토론 ❹ 이상국 마지막으로재정착난민들이한국사회에기여할수있도록기회를부여해야할것이다. 일방적으로한국언어와문화를배우게끔하는방식에서벗어나야한다. 한국사회가재정착난민의언어와문화도배울수있는자리를마련해야한다. 다문화주의는결국한국의언어와문화의일방적인주입이아닐것이다. 재정착난민의수용을한국의다문화주의확장의계기로삼아야할것이다. 159
Session 3 종합토론 161
Session 3 - 종합토론 ❶ 이일 종합토론 1 2017 년난민포럼종합토론문 이일공익법센터어필변호사 Ⅰ 현재한국난민제도의쟁점 난민을어떻게더잘보호할것인가 vs 과거보다증가된사건을어떻게통제할 것인가 ( 이미한국을찾아온난민들의권리는타협대상으로삼을수없는것 ) 제 3 차외국인정책기본계획에난민보호가별도의독립된장기국가정책으로 반영될것인가 : 선별적시혜적권리부여가아니라, 어떻게사회구성원으로서 함께살아갈수있을것인가 한국이아시아지역에서난민보호의가치와제도에어떻게좋은선례를만들 것인가 163
Ⅱ 난민인정심사제도의현재와향후방향 난민인정심사제도의유일한목적 : 어떻게난민을잘확인하여보호할수 있는가 현행제도는과연난민을잘확인하여보호하고있는가 (not 행정 / 사법부담을간소화할것인가 ) - 1차심사 : 일선사범심사경험으로만심사를수행하는난민전담공무원의교육기회부족, 통번역의문제, 심사가난민확인이아닌가장난민색출에초점이맞추어져있어, 전문적조력없이난민인정이되기매우어려움 - 2차심사 : 사건수의증가로인한난민위원회의서면심리, 절차진행과정의밀행성으로인해예외적인경우를제외하고는위법한 1차심사결과에대한구제책으로기능하기어려움 - 법원심사 : 최후의구제기관인법원의현재항고소송은사건수의부담으로인해, 불인정사유서를사경의견서처럼활용하여판결이유에거시하되, 무죄 의입증책임과소송비용을원고가부담하며사실상서면심리만수행하는형사약식사건처럼운용되어제도변경의부담을모두개별난민이지고있으며, 입증의정도, 책임과관련된법리에관한법관의전문성구축단계가없음 심사기간의장기화는전체시스템의건강성을붕괴시킴 : 그러나심사기간을 단축하려는시도는심사의질과정확성이전제되지않은상태에서는행정적 부담은감소할줄모르나제도운영의원취지에역행하게됨 과연현재의난민신청자의수가한국의국제, 경제적위상을고려할때과연 제도남용을우려할수준인가? 왜가장취약한난민에게만차별적으로엄격한가? 164
Session 3 - 종합토론 ❶ 이일 유럽의연도별난민신청자수의증감 1) 유럽일부국가의 2016 년심사결정 2) 한국의 2016 년심사결정통계 3) 총계에티오피아방글라데시미얀마파키스탄예멘우간다이집트카자흐스탄기타가족결합 98 명 12 9 7(41 4) ) 6 4 4 4 3 15 34 1) https://www.refugeecouncil.org.uk/assets/0004/0083/asylum_in_europe_march_2017.pdf 시리아, 아프가니스탄, 이라크, 파키스탄, 나이지리아순으로신청자수가많아, 파키스탄 - 이집트 - 중국 - 나이지리아 - 시리아 - 네팔 - 방글라데시 순인한국의정황과는약간의차이가있음 2) https://www.refugeecouncil.org.uk/assets/0004/0083/asylum_in_europe_march_2017.pdf 3) http://nancen.org/1601 난민인권센터 [ 통계 ] 국내유형별난민현황 (2012. 12. 31. 기준 ) 165
난민위원회의독립및난민심판원제도등의개선고려의적부 - 과연 어떻게난민을잘확인하여보호할수있는가 라는목적에부합하는것인가에대한질문, 현행제도의문제점들이과연심판원제도의도입으로해결될수있을것인가라는문제 - 해외와의다른이주사회맥락에대한면밀한분석없이해외사례이식의논거만으로채택하는것은우려 Ⅲ 재정착제도의현재와향후방향 재정착제도의고려사항 : 어떻게기존의난민인정제도에더하여난민을잘 보호할수있는가, 어떻게하면재정착제도가기존난민인정제도를보완하는 방향으로작동할수있을것인가 논쟁의여지가있으나, 파일럿프로젝트기간의재정착은중앙정부주도의 어려움, 이행과정의어려움, 밀행적활동이었음을고려하여도성공적이었다 고평가됨 향후재정착제도의방향 - 재정착난민수의쿼터확대 ( 아동, 여성등고려가능 ) - 밀행적이지않은, 국제기준을고려한당당한재정착난민수용 - 지자체와시민사회단체, 지역주민들이모두주체가되어커뮤니티베이스로통합을이뤄갈수있는방향의장기적고려 4) 재정착난민 34 명포함시 41 명. 166
Session 3 - 종합토론 ❶ 이일 - 국제사회의논의및 시리아난민 등을포함한최우선적보호가필요한난민들을적극적으로고려 - 파일럿프로젝트과정에서드러난제도적 gap을, 인정난민자들이처한제도적 gap과함께신속하게해소하면서재정착수행 대안적수용 ( 소위 alternative pathways) 의오용가능성 - 대안적수용의첫째전제는 가장취약한난민들의재정착 에더하여이제도로인한신속한보호를받지못하는난민들을 고용, 교육, 가족결합, 인도적지원, 스폰서 등으로 추가적으로보호하려는것임 - 대안적수용의두번째전제는 보호필요성 이아닌 정착가능성 기준에근거수용국정부의선별-차별적수용의위험이있는재정착제도의오용가능성을더욱증대시키거나, 정부의난민보호기준을후퇴시켜협약상책임을회피하는대안으로사용되지않도록주의해야한다는것임 167
Session 3 - 종합토론 ❷ 신상록 종합토론 2 2017 년난민포럼종합토론문 신상록 ( 사 ) 함께하는다문화네트워크이사장 우리나라가 2012년아시아최초로난민법을제정하고일본에이어아시아에서두번째로재정착난민을시범수용하고있으며, 난민신청자가매년증가하고 (2016년한해동안현재국내의난민신청자는 7,542명으로 2014년 2,896명, 2015년 5,711 명과비교하여크게증가 ) 있는사실을보면난민문제는이민정책차원에서다루어야할국가적과제가되었다. 대한민국은현재 200만명을상회하는장, 단기이민자가활동하는준이민국가로발전하고있다. 이는국제사회일원으로서의역할을해야하는책임적주체가되었음을의미한다. 정부는국제사회의난민수용요구에부응하여 2015년부터 3년간재정착난민시범사업을시행하고있으며, 현재까지성공적으로진행되고있다는평가를받고있다. 하지만난민문제가이민정책차원에서종합적의제로다루어지지못하고있고, 국민들의시선또한차갑다는점은사회통합차원의발전적논의와노력이필요하다. 그러나난민문제는국내문제이면서국가간의협력이필요하다. 난민심사및재판은행정처분의실체적, 절차적, 적법성을심사하고신청자의권리를구제하고진정한난민을보호하는목적이있는만큼신속하게이루어져야한다. 하지만체류기간및취업연장을목적으로신청자가많다는판사의사례 ( 고백?) 에서보듯보다객관적이고실증적인연구와자료보완이시급한실정이다. 표현덕박사가지적한난민사건의급증에따른예산부족, 소송구조제도의취지에맞지않는운용의문제에공감하며, 난민법의개정을통한제도보완이필요하다. 본토론자는 2가지점을토론하고자한다. 169
Ⅰ 첫째 난민문제는인권의문제이다. 인간안보 라는표현은생소하긴하지만강력한인권메시지이다. 인권은인간의기본적인권리를보장하는것이다. 따라서심사및재판의목적은진짜난민과가짜난민을가려내어진짜난민을보호하는데있다. 그렇다면보다구체적이고객관성을입증할수있는제도보완이필요하다. 예를들면, 심사관또는재판관이난민여부를심사하는데필요한객관적자료확보를위해직접웹싸이트검색하고, 국가정황자료와재외공관이제공하는자료를요청하여활용한다면많은기간이소요되고, 더구나확보한자료의진위성과신빙성판단도쉽지않을것이며, 심사의신속성및효율성도떨어질것이다. 따라서제도뿐만아니라부족한인원의충원이필요하다는지적에공감한다. 그러한점에서 난민심판전문기관 설립제안에공감한다. 단, 심판뿐만아니라난민처우지원도포함하는 난민심판및처우전문기관 설립에동의한다. Ⅱ 둘째 난민문제는인권적관점뿐만아니라사회통합차원에서발전시켜가야한다. 조영희박사의사회통합과난민을연계한부분은매우중요한지적이며공감한다. 특히민관협력방안및지역화제안은큰진전이다. 하지만좀더구체적인방안이필요하다. 2015년부터시범적으로운영하는재정착난민제도가성공적이라는평가를받고있다. 시범기간이마치면이들은어느지역에정착해야한다. 이들의사회통합이또다른과제이다. 난민인정자들도요건을갖추면장기또는영구거 170
Session 3 - 종합토론 ❷ 신상록 주가가능하다. 그렇다면보다구체적이고실제적인사회통합정책이필요하다. 체류관리차원뿐만아니라보건의료지원, 결혼및직장생활, 실생활에필요한상담지원등난민처우가중요하다. 하지만본포럼에서는이문제가다루어지지않고있다는데아쉬움이있다. 인권의중요성을강조하면서도실제적인삶에는소홀히한다면인권보호의실체적내용은빠지게되는것이다. 정부는난민의사회통합정책보완에힘써야한다. 법무부에서운영중인 이민협력관 제도와같은 난민처우관제도 의도입을제안한다. Ⅲ 나가며 난민심사및재판그리고처우문제는종합적이고연속적으로다루어져야한다. 하지만지금까지대부분의논의는난민인권문제와난민심사에관한논의에초점 이맞추어져왔음은부인할수없다. 따라서사회통합적차원의논의가필요하다. 171
Session 3 - 종합토론 ❸ 하용국 종합토론 3 2017 년난민포럼종합토론문 하용국법무부난민과장 Ⅰ 들어가며 6 월 20 일은유엔이정한세계난민의날이다. 금번포럼은세계난민의날을기념 할뿐만아니라새정부출범을맞이하면서새로운중장기난민정책을준비하는의 미도있다고본다. 오늘우리는진정한난민의인권을보다더잘보호할수있는방안에대한논의와향후우리나라가취해야할중장기난민수용방향에대해논의하고있다. 최근국내에서도난민이슈는그어느때보다많이논의되고있고, 특히 난민인권아카데미 가출범하는등난민과관련한관심과활동이늘어나고있는것은매우긍정적인현상이다. 지난일년간국제적인난민위기상황은크게호전되지않았다. 작년 6월영국은브렉시트 (Brexit) 찬반투표를통해 EU 탈퇴를결정하는등난민문제는유럽분열의핵심이슈이다. 또한미국은트럼프대통령의당선이후그간의난민수용정책방향에반하는행정명령으로정국이불안정한상황이다. 173
우리나라는작년한해동안난민신청자수가 7,542명에달하는등급증하는가운데체류의방편으로난민제도를악용하는경우가여전히많은상황 1) 에서난민의인권을보호해야한다는주장도지속적으로제기되고있다. 한편, 난민수용에관한국민적여론은여전히찬반양론이공존하고있다. 국제사회의일원으로서국제인권법에기초한난민정책을펼쳐가고있는우리나 라는난민의인권과국가와국민의공동가치를균형감있게보호해야하는한편국 제사회의고통을분담해야하는사명을가지고있다. 이를위해가장중요한현안인난민인정절차의선진화를위한첫번째세션과 난민수용방향설정을위한두번째세션은모두매우시의적절한논의라고생각 한다. Ⅱ 1 세션난민인정절차및난민심판원관련 1. 난민위원회운영경과 2013년 7월 난민법 시행과함께구 출입국관리법 시행규칙제67조 2항에따른난민인정협의회가법률 ( 난민법 25조 ) 에근거한난민위원회로대체되었다. 난민위원회는법률에설치근거를마련함으로써이의신청심의기구로서의위상을강화하였을뿐만아니라난민불인정결정에대한이의신청심의만을전담하도록함으로써난민위원회의위원들이이의신청심의에보다집중할수있는환경을조성하였다. 1) 2016 년난민신청자 7,542 명중불법체류중신청자는 2,974 명으로 39% 를차지하고있다. 174
Session 3 - 종합토론 ❸ 하용국 난민위원회는현재위원장 1 명을포함한총 15 명의위원으로구성되어있고, 관 계부처공무원, 변호사, 법률학교수및난민분야에있어전문적인지식과경험이 있는사람중에서법무부장관이임명또는위촉하고있다. 또한, 난민위원회에아시아, 중동, 아프리카등 3 개권역별분과위원회를설치하 였고, 분과별로국내의권위있는지역및난민전문가를위촉하여심의의전문성 과객관성을강화하고자하였다. 2. 그간난민위원회운영성과 1) 이의신청현황등난민법이시행됨에따라난민신청자의수가폭발적으로급증하면서이의신청자도함께증가하고있다. 최근 5년간난민신청자및이의신청자는각각 560% 및 1,174% 가증가하였다 ( 아래표참고 ). 구분 12 13 14 15 16 난민신청자 1,143 1,574 2,896 5,711 7,542 이의신청자 420 350 1,751 3,265 5,350 특히, 난민법시행전후인 2013년을기점으로이의신청자가대폭으로증가하고있음을알수있다. 여러요인이있겠지만난민법시행으로인한정부의난민에대한인권및처우개선등에대한기대감과난민법상난민신청만하면국내에서체류가보장되는점도난민신청이증가하는주요인으로볼수있다. 하지만난민신청자및이의신청자의증가로인해심사기간이장기화되고심사적체가발생하는문제가발생하고있는데, 특히비상설화되어있는난민위원회의한계로인해이의신청심사적체가가속화되고있는것에대한대책마련은시급한실정이다. 175
2) 난민위원회운영개선을위한그간의노력난민법시행당시난민위원회는 13명의위원으로운영하였으나, 상기와같이난민신청자의급속한증가로심사대기장기화및적체현상이발생하여난민위원회에두고있는기존의분과위원회를 2개에서 3개로확대하였고, 동시에외부위원 2명을추가로위촉하였다. 또한, 분과위원회를아시아 중동 아프리카등지역별로구분하고각분과위원회별로해당지역전문가를위촉하여심의의전문성을강화하고자노력하였다. 아울러이의신청건을국적 사유 국가정황등을고려, 유형별로구분하여대상별심의방식을달리하는등선택과집중의방식으로심의의효율성을제고하기위한방안을마련하여시행하고있다. 이로인해국가정황이어렵거나난민신청사유와진술의신빙성이있는경우에대해더욱충실한심의가가능하게되었다. 이의신청에대한사실조사등을위해난민조사관을두고운영중이나인력 예산등의한계로인력이제한되어심사적체의문제가지속적으로발생하고있다. 이에기존의난민조사관외에제한적이지만일시적으로난민조사관을증원하여심사적체해소를위해노력하였고, 난민위원회개최횟수를기존 4회에서 6회이상으로확대하여운영하고있다. 난민위원회확대개최와더불어사전심의기능을가진분과위원회를기존연 4 회에서매월개최하는방식으로확대하였고, 심의의효율성을위해분과위원회의 심의를서면으로할수있도록운영방식을변경하였다. 3. 난민위원회운영상한계 난민법시행이후이의신청의증가와함께심사기간장기화, 심사적체의해소를 위해지난 4 년동안난민위원회위원수증원, 심사방식개선, 심사 TF 운영, 난민 176
Session 3 - 종합토론 ❸ 하용국 위원회개최확대등심사의효율성을확보하고자노력하였다. 그러나, 이러한노 력에도불구하고현재의난민위원회운영과관련하여개선이필요하다는다양한 의견이있는것도사실이다. 현행난민위원회는비상설로운영되고있고, 위원의신분또한상임직위가아닌 비상임지위에있어상시적인이의신청심의에는한계가있어난민법상심사기간내 에심사를완료하는것은현실적으로어려운점이있다. 한정된인력과예산으로난민위원회를설치 운영하면서사실조사등을위한난민조사관등인력을확보하지못해급증하는이의신청건을심의하는데어려움이존재하고있다. 또한, 사실조사등을위해서는관련국가정황을조사하기위한인력확보가필요하고, 위원회운영업무를위한행정지원인력의확보가필요하나현실상의제약등으로관련인프라가부족한상황이다. 1차난민심사기관에서면접과사실조사를통한결정이내려졌음에도난민불인정결정자의불인정결정사유에대한개별적인검토없이누구나이의신청을할수있기때문에난민신청을악용하려는자는누구나이의신청을할수있어심사적체등문제점이발생하고있다. 또한이의신청자대부분은이의신청시자신이왜난민불인정결정에불복하여이의신청을하는지에대한구체적인이유를적시하지않고 1차난민신청사유와동일한사유로이의신청을하고있어체류기간연장방편으로이의신청제도를이용하고있지는않나하는의심까지들정도이다. 1차난민심사기관 ( 출입국관리사무소 ) 과이의신청을심의하는난민위원회가동일한기관 ( 법무부 ) 에서이루어지고있어외부에서볼때난민위원회의독립성보장과공정성에우려의시각을보내고있다. 난민위원회심의에이의신청인등이직접출석하여진술할기회가있음에도현실적으로는진술을통한소명의기회가이루어지지않아이의신청자에대한절차적권리보장의약화우려와함께난민조사관이작성한심사보고서에의해심의가이루어져형식적인심사가이루어진다는비판도제기되고있다. 177
4. 난민위원회개선방안 난민인정절차는기본적으로외국인에대해우리나라의사회구성원자격을부여 하는이민정책의성격과국제인권규범의집행과관련된인권정책의성격을동시 에지니고있다. 또한, 국가정황정보의분석, 의학적 심리학적증거, 진술의신뢰성등을판단하 기위한전문적인훈련이필요한분야로서이의신청에대한심의는이러한사실에 대한판단과함께준사법적절차를수행하는기능이복합되어있다. 최근의난민위원회개선과관련된논의의연장선상에서현단계에서의현실을반영한난민위원회의발전적방향을위한개선방안을다음과같이제시하고자한다. 1) 1차심사기관의심사기능강화이의신청제도의본래취지는 1차처분청에대한흠결을스스로보완하고시정하는등행정기관의자율적통제기회를보장하는데그취지가있다. 따라서, 현재의이의신청증가등에대한효율적인대처를위해서는난민위원회의개선문제이전에 1차심사의심사방법및운영개선에대한검토가필요하다. 먼저, 난민신청접수단계부터면접, 사실조사, 결정등일련의과정에서난민법이정하고있는난민신청자의절차적권리를확실히보장하고, 난민심사관에대한전문적인훈련및교육을통한전문성의강화, 충분한면접기회보장및난민전문통역인에의한통역기회부여등을통해난민신청자가충분히자신의진술기회를확보하고관련자료를제출하도록하여난민심사결과에대해승복할수있도록하는개선이필요하다. 아울러, 면접심사와함께국가정황등사실조사를위한전문인력의확보를통해 면접과사실조사를전문적으로수행할수있는제도적기반마련이필요하다. 특 히난민인정심사에필수적인난민발생국가의박해관련정황정보즉, 국가정황정보 178
Session 3 - 종합토론 ❸ 하용국 (COI) 를수집하고관리할수있는전문기관을설치하는것은반드시필요하다고 생각한다. 2) 이의신청제한제도도입 1 차심사기관의전문성강화등실질적인심사기능강화외에이의신청제도를 악용하려는자에대한최소한의제한을통해난민위원회가진정한난민에대한보 호기능을할수있도록제도개선이시급하다. 캐나다의경우밀입국등비정상적인방법으로입국하여난민신청한자, 난민신청에대한주장이신뢰성이없고명백히근거없음을이유로난민불인정결정이된자등에대해서는이의신청을제한할수있도록법률에규정 2) 하여 1차심사기관의심사를받은후이의신청심사기관에심사청구를할수있는대상이제한되어있다. 이와같이무의미한이의신청심사절차진행을막고실질적으로난민보호가필요한사람이신속하게난민인정을받을수있도록할필요가있다. 3) 난민심판원설치 이의신청심사를위한전담기구를설치하는것은가장확실한개선방안이될수있을것이다. 현행난민위원회의운영을통해최대한효율적이면서도정확한심사를추구하고있지만, 준사법적절차강화및당사자주의강화라는근본적인질문에는여전히부딪히고있는상황이다. 근본적해결을위해가장먼저검토가능한조치는현재 15명으로구성된난민위원회위원을대폭증원하고, 위원을상임위원으로하는등위원회를상설화하는것이다. 또한이를뒷받침할수있는난민조사관의증원과국가정황정보전담요원이필수적으로보강되어야할것이다. 2) 캐나다 이민난민보호법 110(2) 179
난민신청자의절차적권리를더강화하는것은현행보다더많은절차를신설하게되는것으로서이를위한행정인프라가갖춰지지않는다면오히려절차가지연되어신속성에반하게될가능성이크다. 따라서인력및예산지원을통한난민조사관증원뿐만아니라이의신청대상을법률로제한하여이의신청심의의효율성및신속성을확보할수있는제도적보완장치도마련되어야할것으로보인다. 더불어국제적인수준의난민조사관양성을위한난민전문교육기관도설립하여난민담당자에대한정기적인교육도병행되어야할것이다. 위와같이이의신청심사기관의준사법적기능이강화되고절차적권리가대폭강화될수있다면궁극적으로난민심판원을설립하고이의신청및행정소송 1심기능을통합하여현행 5단계인난민심사를 4단계로단축하여절차의반복을줄이고보다신속하고정확한난민인정절차를구축할수있을것이다. [ 향후난민불인정결정에대한불복절차개편안 ] 법원 (3심) 법원 (2심) 법원 (1심) 난민위원회 (2차심사) 1차심사기관 법원 (3심) 법원 (2심) 난민심판원 1차심사기관 현재 (5 단계 ) 향후 (4 단계 ) 180
Session 3 - 종합토론 ❸ 하용국 Ⅲ 2 세션중장기난민수용방향관련 1. 재정착난민수용경과 2015년최초의재정착난민수용은그간한국정부의수동적난민수용정책에서도움이필요한난민에게손을내미는적극적난민수용정책으로의변화를가져오는계기가되었다. 2013년난민법시행으로재정착난민수용의법적근거가마련되기는하였지만, 재정착난민수용에대한내부논의를이미 2012년부터시작하였고, 제2차외국인정책기본계획 의일부로포함시키는등이민정책의큰틀에서재정착난민수용에대한논의는지속적으로이루어지고있었다. 난민법시행이후, 재정착난민제도의도입여부, 규모, 선정기준향후운영방안등에대한의견을수렴하기위해난민관련학계, 현장전문가및일반시민등이참여하는공청회, 재정착대상국에대한현지답사, 각국사례조사등을거쳐 2015년 4월제16회외국인정책위원회에서재정착난민수용실행계획 3) 이심의 확정되었다. 수용계획에따라 2015년 12월최초의재정착난민 4가족 22명이입국하였고, 2016년에는 7가족 34명이입국하였으며, 이들은모두입국직후출입국 외국인지원센터에입소하여 7~9개월간의한국어교육, 사회문화교육등초기정착지원을거쳐현재는모두지역사회로정착한상태이다. 2017년도시범사업마지막그룹에대한선발절차는현재진행중이다. 2. 재정착난민수용시범사업의성과및한계 재정착난민 1 기가지역사회로정착한지채 1 년이지나지않았고, 2 기도이제 3) 2015~2017 년까지 3 년간시범사업으로태국및말레이시아내일시체류하고있는미얀마난민을연 1 회 30 명이내 ( 총 90 명 ) 에서가족단위로수용. 181
막정착을하게된점을고려하면현시점에서제도의성공여부를논의하기는아직이른감이있다. 하지만재정착난민 1, 2그룹이매년계획대로입국한점, 지역사회로정착한 1기, 성인들의경우일정한직업을가지고경제활동에참여하여 ( 유아를양육중인주부 2인제외 ) 일정금액이상의소득을올리고있는점, 학령기아동들은모두정규교육권내에포함되어잘적응하고있는점을고려하면재정착난민의입국과초기정착지원은그간법무부가밝혀온재정착난민제도의시행목적 4) 에부합하며성공적인방향으로이루어졌다고평가할수있다. 입국과초기지원단계에서의제도운영에대한성공적평가에도불구하고, 재정 착사업이수용국으로의영구적정착을목표로하고있다는점을고려하면지역사 회정착이후의사회통합에대한관찰과평가는아직까지장기과제로남아있다. 또한, 현행재정착난민시범사업은지자체와의협업이초기단계부터고려되지못하여수용절차및출입국 외국인지원센터에서의초기정착지원이시작되고지역사회로의정착시기가가까워져서야정착지가결정되어수용과통합주체인지역사회및시민사회가수용초기단계부터적극적으로참여하지못한점은향후개선을고려해야할점이다. 이같은점은 재정착난민수용평가보고서 에도지적된바있다. 5) 3. 향후재정착난민수용방향 재정착난민의성공적지역사회정착과사회통합을통해자국의재정착프로그 램에대한국민적지지와공감대를형성할수있다. 특히한국과같이난민수용에 대한경험과국민적인식이부족한사회에서는더욱더중요한문제이다. 올해는 4) 한국으로재정착을희망한난민이국내에입국한다음스스로자립하고 (Self-sufficiency), 한국에서당당히사회구성원으로참여하여살아가며 (Participation), 건강과웰빙의생활을보장하고 (Health and Wellbeing) 한국어교육 (Education) 과쾌적하고안전한주거를제공함으로써 (Housing) 한국사회로의안정적정착지원과진정한사회통합에기여하고자하는것 ( 법무부, 2015. 4., 한국재정착프로그램에대한설명자료 ). 5) 피난처, 재정착난민수용시범사업평가사례조사보고서, p.15.(2016. 12.) 182
Session 3 - 종합토론 ❸ 하용국 재정착시범사업의마지막해로재정착사업의규모, 대상, 방식을적절히계획하여 난민의사회통합가능성을최대화하고, 우리사회의수용성을단계적으로높여장 기적으로지속가능한재정착난민수용계획을수립해야하는시기이다. 2017년전세계적재정착수요는약 120만명에이르고있다. 6) 그중어떤난민을받아들일것인지를결정하는것은매우어려운문제이나, 새로운사업에대한국민적공감대를얻어야할정부의입장에서조금이라도문화 사회적인공통분모를가지고있는대상은분명우선적고려대상으로고려할만하다. 1기와 2기가다소부족했던지역사회참여도에도불구하고별다른반감없이지역사회로자연스럽게정착할수있었던요인중의하나로재정착대상자였던카렌족이우리국민과의문화 외모 성품적유사성때문이었다는점도주목할필요가있다. 재정착은수용에서부터정착까지일련의과정에서국가적인적 물적자원이투입되는사업으로그규모를단번에확대하기는쉽지않은일이다. 이러한국가적부담을경감하면서도국 내외적난민수용에대한요구를충족시키기위한각국의다양한시도는주목할만하다. 특히, 난민수용의주체를정부에서지역사회, 나아가민간부문까지확장시킨캐나다, 호주등일부국가의난민대상 프라이빗스폰서십프로그램 은재정착난민수용및정착에관련한정부의부담을줄여줄수있고인프라를효율화시킬수있을뿐만아니라잠재적으로난민의지역사회통합과정을촉진시킨다 7) 는점에서참고할만한사례이다. 시범사업수행과정에서나타난지역사회통합과관련한과제들을개선보완할수있는대안으로써수용주체인지자체를수용과정에적극참여시키는것도고려해볼만하다. 재정착난민수용은난민문제해결을위한국제사회의책임분담과연대를보여 주는국제적협력모델이다. 하지만재정착의대상이되는난민은전체난민의 6) GLOBAL RESETTLEMENT NEEDS, UNHCR PROJECTED, 2017. 7) No way Out? Making Additional Migration Channels work for refugees(elizabeth Collette, Paul Clewett, and Susan Fratzke, MPI Europe, 2016. 3.) 183
10% 미만이다. 나머지 90% 난민에대한보호및생활개선으로이어질수있는협력방안도함께고려해야한다는점에서재정착은국제개발협력과도연계되어활용될수있다. 난민중긴급한보호의필요성은다소부족하더라도자국의개발에기여할수있는자를선발하여수용하고, 수용국에서의경험을귀국후공유하여자국의개발로이어지도록하는방안이대표적인데, 이런점에서최근일본이발표한레바논과요르단내시리아난민대상유학프로그램은좋은예시가될수있다. 184
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부록 1 2016 년국내난민동향 부록 1 2016 년국내난민동향 Ⅰ 개요 1. 난민심사현황 2016 년말기준난민신청자누적총수는 22,792 명으로심사종료된 13,393 명중인정 672명, 인도적체류허가 1,156명, 불인정 11,565명, 철회 2,538명이었습니다. 2016 년도에는인정 98 명, 인도적체류허가 246 명, 불인정 5,050 명에대한 심사결정을내렸습니다. 철회자는 731 명이었습니다. 표 1. 난민신청전체현황 신청 (2016.12.31. 현재, 단위 : 명 ) 심사종료 (13,393) 심사중 (6,861) 철회인정인도적체류불인정 1차심사이의신청 22,792 672 1,156 11,565 3,715 3,146 2,538 인도적체류 : 난민협약상의난민에해당하지는않으나출신국내인권상황등을고려하여인도적견지에서상황이호전될때까지체류허가 187
2. 난민보호율 2016년말기준전체난민보호율은 13.6% 이고, 2016년난민보호율은 6.4% 였습니다. 난민보호율 = 인정자 + 인도적체류자 / 심사종료자 3. 연도별난민현황 2013. 7. 1. 난민법을시행한이후, 난민신청자는 2013 년 1,574 명, 2014 년 2,896 명 2015 년 5,711 명, 2016 년 7,542 명으로매년급증하고있습니다. 표 2. 연도별난민심사현황 ( 단위 : 명 ) 연도 구분 신청 심사종료 (13,393) 심사중 (6,861) 인정인도적체류불인정 1 차심사이의신청 철회 계 22,792 672 1,156 11,565 3,715 3,146 2,538 94 ~ 03 251 14 13 50 0 0 39 2004 148 18 1 7 0 0 9 2005 410 9 13 79 0 0 29 2006 278 11 13 114 0 0 43 2007 717 13 9 86 0 0 62 2008 364 36 14 79 0 0 109 2009 324 70 22 994 0 0 203 2010 423 45 35 168 0 0 62 2011 1,011 42 20 277 0 0 90 2012 1,143 60 31 558 0 1 187 2013 1,574 57 6 523 0 0 331 2014 2,896 94 539 1,745 129 241 363 2015 5,711 105 194 1,835 511 976 280 2016 7,542 98 246 5,050 3,075 1,928 731 188
부록 1 2016 년국내난민동향 4. 국적별난민현황 국적별난민신청, 난민인정및인도적체류허가등의현황은다음페이지부터 구체적으로설명하고자합니다. 표 3. 국적별난민심사현황 국 ( 단위 : 명 ) 구 분 심사종료 (13,393) 심사중 (6,861) 적 신청 인정 인도적체류 불인정 1차심사 이의신청 철회 계 22,792 672 1,156 11,565 3,715 3,146 2,538 파키스탄 3,601 47 27 2,106 414 563 444 이집트 2,503 11 3 1,471 328 506 184 중 국 2,226 8 31 1,218 555 210 204 나이지리아 1,345 3 5 1,002 84 161 90 시리아 1,223 4 874 13 241 3 88 기 타 11,894 599 216 5,755 2,093 1,703 1,528 Ⅱ 신청자현황 1. 연도별난민현황 난민신청자는 2010 년이후꾸준히증가하였고, 특히 2013 년 7 월난민법이 시행된이후급증세를보였습니다. 2016 년에는전년대비 32.1% 증가하였습니다. 표 4. 연도별난민신청현황 ( 단위 : 명 ) 계 94~ 06 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 22,792 1,087 717 364 324 423 1,011 1,143 1,574 2,896 5,711 7,542 189
2. 국적별난민현황 전체신청자 22,792명을국적별로살펴보면파키스탄 3,601명 (15.8%), 이집트 2,503명 (11%), 중국 2,226명 (9.8%), 나이지리아 1,345명 (5.9%), 시리아 1,223명 (5.4%) 등의순이었습니다. 2016 년신청자 7,542 명을국적별로살펴보면중국 1,061 명 (14.1%), 이집트 1,002 명 (13.3%), 파키스탄 809 명 (10.7%), 카자흐스탄 539 명 (7.1%), 방글라 데시 (4.4%) 등의순이었습니다. 표 5. 국적별난민신청현황 신청자 구분 ( 단위 : 명 ) 계파기스탄이집트중국나이지리아시리아기타 전체신청자 22,792 3,601 2,503 2,226 1,345 1,223 11,894 신청자 구분 계중국이집트파키스탄카자흐스탄방글라데시기타 2016 년신청자 7,542 1,061 1,002 809 539 335 3,796 3. 사유별난민현황 전체신청자 22,792명을사유별로살펴보면정치적의견이 5,523명 (24.2%) 으로가장많고종교 5,265명 (23.1%), 특정사회집단구성원신분 2,515명 (11%), 인종 1,399명 (6.1%) 등의순이었습니다. 2016 년신청자 7,542 명을사유별로보면종교가 1,856 명 (24.4%), 정치적 의견이 1,360 명 (18%), 특정사회집단구성원신분 1,224 명 (16.2%) 등의순이 었습니다. 190
부록 1 2016 년국내난민동향 신청자 구분 표 6. 사유별난민신청현황 ( 단위 : 명 ) 계정치종교특정집단인종국적가족결합기타 전체신청자 22,792 5,523 5,265 2,515 1,399 56 978 7,056 2016 년신청자 7,542 1,360 1,856 1,224 601 38 297 2,166 4. 성별난민현황 전체신청자 22,792 명을성별로살펴보면남성이 19,027 명 (83.5%), 여성이 3,765 명입니다. 2016 년신청자 7,542 명중남성 6,147 명 (81.5%), 여성 1,395 명 (18.5%) 입니다. 표 7. 성별난민신청현황 신청자 구분 계남성여성 ( 단위 : 명 ) 전체신청자 22,792 19,027 3,765 2016 년신청자 7,542 6,147 1,395 5. 연령별난민현황 전체신청자 22,792 명중 18 세 ~59 세가 21,546 명 (94.5%), 18 세미만 1,015 명 (4.5%), 60 세이상 231 명 (1%) 이었습니다. 2016 년신청자 7,542 명중 18 세 ~59 세가 7,169 명 (95.1%), 18 세미만 342 명 (4.5%), 60 세이상 31 명 (0.4%) 입니다. 191
신청자 구분 표 8. 연령별난민신청현황 ( 단위 : 명 ) 계 0~4 세 5~17 세 18~59 세 60세이상 남 여 남 여 남 여 남 여 남 여 전체신청자 19,026 3,766 219 228 312 256 18,349 3,197 146 85 2016 년신청자 6,147 1,395 96 102 84 60 5,947 1,222 20 11 6. 난민신청시체류 ( 합법 / 불법 ) 현황 전체신청자 22,792명중체류기간도과전에난민인정을신청한자는 14,626명 (64.2%), 체류기간만료일이후에난민인정을신청한사람은 8,166명 (35.8%) 입니다. 2016 년난민신청자 7,542 명중체류기간도과전에난민인정을신청한사람은 4,568 명 (60.6%), 체류기간만료일이후에난민인정을신청한사람은 2,974 명 (39.4%) 입니다. 표 9. 난민신청시합법 / 불법현황 ( 단위 : 명 ) 신청자 구분 계체류기간내신청자체류기간도과후신청자 전체신청자 22,792 14,626 8,166 2016 년신청자 7,542 4,568 2,974 192
부록 1 2016 년국내난민동향 Ⅲ 난민인정자현황 1. 연도별난민인정자현황 2016년도말현재까지총 672명이난민인정을받았으며, 2016년한해동안 98명이난민인정을받고, 최근 5년간인정자가 414명으로전체인정자의 61.6% 입니다. 난민인정자의수는 2013 년이후연평균약 80 여명에이르고있고, 2016 년 에는 98 명이난민으로인정받았습니다. 표 10. 연도별난민인정자현황 ( 단위 : 명 ) 계 94~ 06 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 672 52 13 36 70 45 42 60 57 94 105 98 2. 국적별난민인정자현황 전체인정자 672 명을국적별로살펴보면미얀마가 226 명 (33.6%) 으로가장 많고, 방글라데시 96 명 (14.3%), 에티오피아 88 명 (13%) 등입니다. 2016 년도인정자 98 명을국적별로살펴보면미얀마가 41 명 (41.8%), 에티오 피아 12 명 (12.2%), 방글라데시 9 명 (9%) 등이었습니다. 193
표 11. 국적별난민인정자현황 구분인청자 ( 단위 : 명 ) 계미얀마방글라데시에티오피아파키스탄콩고민주공화국기타 전체인정자 672 226 96 88 47 32 183 구분신청자 계미얀마에티오피아방글라데시파키스탄예멘기타 2016 년인정자 98 41 12 9 6 4 26 3. 사유별난민인정자현황 전체인정자 672 명을사유별로살펴보면가족결합 218 명 (32.4%), 정치적의견 212 명 (31.5%), 인종 134 명 (19.9%) 등의순입니다. 2016 년인정자 98 명을사유별로살펴보면가족결합 34 명 (34.7%), 인종 38 명 (38.8%), 정치 15 명 (14.3%), 종교 7 명 (7.1%), 특정집단 5 명 (5.1%) 입니다. 표 12. 사유별난민인정자현황 ( 단위 : 명 ) 인정자 구분 계가족결합정치인종종교특정집단국적 전체신청자 672 218 212 134 79 23 6 2016 년인정자 98 34 14 38 7 5 0 4. 성별난민인정자현황 전체인정자 672 명의성별분포는남성 417 명 (62%), 여성 255 명 (37.9%) 입니다. 2016 년인정자 98 명의성별분포는남성 48 명 (49%), 여성 50 명 (51%) 입니다. 194
부록 1 2016 년국내난민동향 인정자 구분 표 13. 성별난민인정자현황 계남성여성 ( 단위 : 명 ) 전체인정자 672 417 255 2016 년인정자 98 48 50 5. 연령별난민인정자현황 전체인정자 672 명중 18 세 ~59 세가 492 명 (73.2%), 18 세미만 169 명 (25.2%), 60 세이상 11 명 (1.6%) 입니다. 2016 년인정자 98 명중 18 세 ~59 세가 51 명 (52%), 18 세미만 47 명 (48%) 이고, 60 세이상난민인정자는없습니다. 표 14. 연령별난민인정자현황 인정자 구분 ( 단위 : 명 ) 계 0~4 세 5~17 세 18~59 세 60 세이상 남여남여남여남여남여 전체인정자 417 255 26 34 61 48 322 170 8 3 2016 년인정자 48 50 9 16 14 8 25 26 0 0 6. 난민인정신청시체류 ( 합법 / 불법 ) 현황 난민인정자 672 명중합법체류상태에서신청자가 500 명 (74.4%) 으로불법 체류중신청자 172 명 (25.6%) 보다많았습니다. 2016 년난민인정자 98 명중합법체류중신청자는 94 명 (95.9%) 으로대부분을 차지했고, 불법체류중신청자는 4 명 (4.1%) 입니다. 195
표 15. 난민인정신청시합법 / 불법현황 신청자 구분 ( 단위 : 명 ) 계체류기간내신청자기간도과후신청자 전체인정자 672 500 172 2016 년신청자 98 94 4 Ⅳ 인도적체류허가자현황 1. 연도별인도적체류허가자현황 2016 년말현재까지총 1,156 명이인도적체류허가를받았으며 2016 년한해 동안 246 명이인도적체류허가를받았습니다. 표 16. 연도별인도적체류허가현황 ( 단위 : 명 ) 계 94~ 06 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1,156 40 9 14 22 35 20 31 6 539 194 246 2. 국적별인도적체류허가자현황 2016년말기준전체인도적체류허가자 1,156명을국적별로살펴보면시리아가 874명 (75.6%) 으로가장많으며, 미얀마 33명 (2.9%), 중국 31명 (2.7%) 등입니다. 196
부록 1 2016 년국내난민동향 2016 년인도적체류허가자 246 명을국적별로살펴보면시리아 230 명 (93.5%), 이라크 9 명 (3.7%), 우크라이나 4 명 (1.6%) 등입니다. 표 17. 국적별인도적체류허가현황 인정자 구분 ( 단위 : 명 ) 계시리아미얀마중국파키스탄코트디부아르기타 전체인도적체류 1,156 874 33 31 27 24 167 신청자 구분 계시리아이라크우크라이나예멘 사우디아라비아 기타 2016 년인도적체류 246 230 9 4 2 1 0 3. 사유별인도적체류허가자현황 전체현황을보면본국내인권상황을고려하여 1,015명 (87.8%) 에게인도적체류허가를하였으며, 인도적체류허가자의가족인점을고려하여 97명 (8.4%) 에게인도적견지에서체류를허가하였습니다. 2016 년도에는본국내인권상황을고려하여 225 명 (91.5%) 에게인도적체류 허가를하였으며, 인도적체류허가자의가족인점을고려하여 19 명 (7.7%) 에게 인도적견지에서체류를허가하였습니다. 표 18. 사유별인도적체류허가현황 인도적체류 구분 계인권상황가족기타 ( 단위 : 명 ) 전체인도적체류 1,156 1,015 97 44 2016 년인도적체류 246 225 19 2 197
4. 성별현황 전체인도적체류허가자 1,156 명중남성이 851 명 (73.6%), 여성이 305 명 (26.4%) 입니다. 2016 년도인도적체류허가자 246 명은남성이 115 명 (46.7%), 여성이 131 명 (53.3%) 입니다. 표 19. 성별인도적체류허가현황 인도적체류 구분 계남성여성 ( 단위 : 명 ) 전체인도적체류 1,156 851 305 2016 년인도적체류 246 115 131 5. 연령별인도적체류허가자현황 전체인도적체류허가자 1,156 명중 18 세 ~59 세가 900 명 (77.9%), 18 세미 만은 238 명 (20.6%), 60 세이상이 18 명 (1.6%) 입니다. 2016 년인도적체류허가자 246 명중 18 세 ~59 세가 127 명 (51.6%), 18 세미 만은 114 명 (46.3%), 60 세이상이 5 명 (2%) 입니다. 표 20. 연령별인도적체류허가현황 인도적체류 구분 ( 단위 : 명 ) 계 0~4 세 5~17 세 18~59 세 60 세이상 남여남여남여남여남여 전체인도적체류 851 305 49 49 69 71 727 173 6 12 2016 년인도적체류 115 131 25 34 23 32 66 61 1 4 198
부록 1 2016 년국내난민동향 6. 인도적체류허가신청시체류 ( 합법 / 불법 ) 현황 전체인도적체류허가자 1,156 명중합법체류상태에서신청한사람이 1,015 명 (87.8%), 불법체류중신청한사람이 141 명 (12.2%) 입니다. 2016 년인도적체류허가자 246 명중합법체류상태에서신청한사람은 226 명 (91.9%) 이고, 불법체류중신청한사람은 20 명 (8.14%%) 이었습니다. 표 21. 인도적체류허가신청시합법 / 불법현황 신청자 구분 ( 단위 : 명 ) 계체류기간내신청자기간도과자신청자 전체인도적체류 1,156 1,015 141 2016 년인도적체류 246 226 20 199
부록 2 2016 년해외난민동향 201
부록 2 2016 년해외난민동향 부록 2 2016 년해외난민동향 UNHCR MID-YEAR TRENDS 2016 Ⅰ 2016 년상반기난민동향 UNHCR( 유엔난민기구 ) 에따르면, 2016년상반기에다른국가로피신한난민및난민신청자 150만명, 자국내실향민 170만명이발생하여전세계적강제이주민이전년동기대비약 36% 감소 ( 약 500만명 약 320만명 ) 함 실향민발생가능성이있는이라크및시리아등의국가에서실향민보고를하지않았으므로자국내실향민의경우실제보다적게추산되었을가능성이있음 Ⅱ 신규발생난민 2016년상반기신규발생난민은사실상난민및신규등록된난민, 임시보호지위를부여받은난민을포함하여 507,400여명임 203
UNHCR 보고기간중, 추가적으로 398,500명이난민지위를인정받았거나난민심사이후보완적형태의보호지위를부여받음시리아는최대규모의신규난민이발생한국가로시리아위기로인해 2016년상반기에만 280,700명의난민이발생했으며, 개별난민심사이후 209,600명이난민지위를인정받았거나보완적형태의보호지위를부여받음시리아외의국가에서난민이새로이발생한배경에는중앙아프리카, 콩고, 에리트레아, 소말리아, 남수단, 수단에서발생한무력분쟁및인권침해를꼽을수있으며, 남수단 (94,600명), 부룬디 (41,500명), 나이지리아 (20,000명) 등에서신규난민이발생함 204
부록 2 2016 년해외난민동향 Ⅲ 국적별난민현황 시리아는전세계최대난민배출국지위를유지했으며, 전세계난민중시리아난민의비율이전년동기대비약두배증가 (17% 32%) 함 2016년상반기동안시리아난민증가율은 9% 이며, 2016년상반기까지시리아를떠나다른곳으로피신한난민의누적된숫자는총 530 만명에달함 2016년중반시리아난민은터키 (270만명 ), 레바논 (100만명 ), 요르단 (655,700명 ), 이라크 (249,400명), 이집트 (249,400명), 독일 (246,300명), 스웨덴 (63,700명) 에서보호를받음남수단은 2016년상반기에만난민이 10% 증가했으며, 2013년중반부터 2016년중반까지꾸준히증가 (102,700 명 854,200명 ) 추세를보임아프가니스탄난민수는 2016년중반까지소폭증가하여 270만명을기록했으며, 아프가니스탄난민은주로이란 (950,000명 ) 및파키스탄 (160만명 ) 에수용됨소말리아는 2016년상반기사하라이남아프리카지역중난민을가장많이배출하는국가이자전세계적으로난민을가장많이배출하는국가 3위에속함 205
소말리아난민수는 2016년초반소폭감소하는모습을보였으나 110만명대를유지함소말리아난민을수용하는주요국가로는케냐 (395,300명), 예멘 (254,000명), 에티오피아 (251,800명) 가있음수단난민의수는 2016년초반대비 2016년중반에소폭증가 (627,100명 639,000명 ) 함이외콩고 (536,100명), 중앙아프리카 (473,300명), 미얀마 (451,100명), 에리트레아 (435,600명), 콜롬비아 (339,200명) 에서도많은수의난민이발생함 Ⅳ 난민수용국현황 주요난민수용국은터키 (280만명 ), 파키스탄 (160만명 ), 레바논 (100만명 ), 요르단 (691,800명), 이란 (978,100명), 에티오피아 (742,400명), 케냐 (523,500명), 우간다 (512,600명), 독일 (478,000명), 차드 (386,100명) 로 2016년중반까지위 10개국이약 970만명의난민을수용하였으며, 이는 UNHCR 위임난민 1) 중거의 60% 를차지하는수임터키는최대난민수용국으로, 터키가보호한난민의수는 2015년말약 250만명에서 2016년중반 280만명으로증가함 1) 1951 년난민의지위에관한협약 에서정의하는난민에는해당하지않지만, UNHCR 에위임된권한에따라 UNHCR 이난민으로인정하는경우의난민을 위임난민 이라고함. 위임난민은협약당사국에의해난민으로인정받지못하면협약상난민에게부여되는권리와혜택은부여받지못함 206
부록 2 2016 년해외난민동향 2011년말터키에수용된난민이 15,000명이하였고그중시리아출신난민이 20명이하였던점을비추어보면, 현재터키의난민수용현황은시리아난민위기를반영한것으로볼수있음 2016년중반터키의보호를받고있는난민중 270만명이시리아난민임파키스탄은난민 160만명을수용하며전세계적으로난민을가장많이수용하는국가 2위를차지함. 2016년상반기에난민의숫자가증가한반면, 새로난민지위를인정받은경우는 800여건에불과함요르단및레바논또한터키와더불어시리아위기로인해난민을많이수용하고있는국가임요르단의경우 2016년초대비 2016년중반에난민이증가 (664,100명 691,800 명 ) 하였고, 이중대부분이시리아출신난민이며, 33,200 명이이라크출신난민임레바논은총 100만명이상을보호하고있으며이중대부분이시리아출신난민임이란은 2016년중반에 978,100 명을보호했으며, 아프가니스탄 (949,900 명 ) 및이라크 (28,200명) 출신난민으로구성됨에티오피아에수용된난민의수는꾸준히증가추세를보이며 2016년중반에는 742,700명에달하였고, 이중에는남수단출신난민 (287,500명) 이가장많음케냐에수용된난민의수는감소하여 2016년중반 523,500명이케냐의보호를받음. 이중가장높은비율을차지하는소말리아출신난민의수가 2016년초반대비 2016년중반감소 (417,900명 395,300명 ) 함우간다는남수단출신난민유입의증가로 2016년상반기동안난민의수가증가 (477,200명 512,600명 ) 함독일의경우지난몇년간난민의수가증가했으며 2016년중반까지독일이보호하는난민이 478,000명에달함. 이는 2016년초반 316,000명이었던것에비해 50% 이상증가한수임독일에수용된난민대부분이시리아난민 (246,000여명 ) 이며, 이는시리아난민위기가인근지역뿐만아니라그외의지역에까지영향을미치고있음을보여주고있음 207
62,100 명은이라크출신난민이며, 주목할점은, 난민지위를인정받은난민이대 부분 2015 년및 2016 년초반에난민신청을했다는점임 Ⅴ 난민신청현황 2016 년상반기에난민신청을접수한국가는 160 개국으로, 총난민신청수가전년 동기대비소폭증가 (993,600 100 만이상 ) 함 1. 독일 독일에접수된난민신청은 387,700 건으로가장많은신규난민신청을접수한 국가임 독일난민신청건수중 44% 가시리아출신의난민신청이며, 전년동기대비약 425% 증가 (32,500 건 170,600 건 ) 함 또한, 아프가니스탄 (60,400 건 ) 및이라크 (56,100 건 ) 출신난민신청이 30% 를차 지하였고, 이란 (11,800 건 ), 에리트레아 (7,100 건 ), 파키스탄 (7,100 건 ) 이그뒤를 이음 알바니아출신의난민신청은대폭감소 (2015 년전체 53,800 건 2016 년상반 기 7,100 건 ) 함 208
부록 2 2016 년해외난민동향 2. 미국 2016 년상반기기준미국의난민신청접수는 2015 년중반대비 44% 증가 (78,200 건 112,400 건 ) 하였으며, 이중 52% 가멕시코및중앙아메리카출신임 특히, 멕시코출신난민신청건수가전년동기대비대폭증가 (7,500 건 13,400 건 ) 하여미국내난민신청최상위국이되었음 3. 이탈리아 이탈리아는 49,100건을접수한것으로추산되며이는전년동기간과비교하여 19,000건을추가접수한수로 63% 증가한수치임. 전년도와마찬가지로이탈리아에가장많은난민신청을하는난민의출신국은나이지리아 (7,900건), 파키스탄 (7,700건), 감비아 (4,000건), 세네갈 (3,100건) 임 209
4. 터키 2016년상반기에 UNHCR은터키에서 36,400건의난민신청을등록했으며, 터키는전세계에서개별난민신청을가장많이하는국가 4위를차지함. 터키에접수되는난민신청중 96% 가아프가니스탄 (18,200건), 이라크 (11,900건), 이란 (4,900건) 출신난민의난민신청임 5. 기타 그외프랑스 (35,800 건 ), 미국 (26,000 건 ), 오스트리아 (25,700 건 ), 요르단 (24,800 건 ) 에서도상당한수의난민신청이접수됨 210
부록 2 2016 년해외난민동향 Ⅵ 국적별난민신청자현황 1. 시리아 6 년간시리아난민위기가계속됨에따라전세계난민중시리아난민이가장 큰비율을차지함 2016 년 6 월까지신규난민신청건이전년동기대비 104% 증가 (114,500 건 233,600 건 ) 함 시리아난민이난민신청을한국가의수는전년대비감소 (104 개국 94 개국 ) 하였으며이중독일에신청한건수가 75%(170,600 건 ) 를차지했고, 요르단 (19,600 건 ), 그리스 (9,900 건 ), 오스트리아 (5,100 건 ) 에도신청함 대부분의국가에서시리아출신난민인정비율은 90% 임. 이는시리아난민들이 국제적보호를절실히필요하다는사실을반증함 2. 아프가니스탄 아프가니스탄은전세계에서난민을가장많이배출한국가 2 위로신규난민신 청건이전년동기대비증가 (72,100 건 124,00 건 ) 함 2016 년상반기아프가니스탄출신이가장많이난민신청을한국가는독일 (60,400 건 ) 이었으며, 이는작년동기 (8,900 건 ) 와비교하여 579% 증가한수임 아프가니스탄난민이독일다음으로많이난민신청을한국가는터키 (18,200 건 ), 211
헝가리 (8,200) 였으나이중대부분의난민이이국가에난민신청을한후다른국 가로옮겨가는것으로추정됨 3. 이라크 이라크는난민배출국 3 위로이라크출신의난민신청건수가전년동기대비 증가 (69,100 건 98,100 건 ) 함 시리아및아프가니스탄난민들과같이이라크출신난민또한독일에가장많이 난민신청을하는것으로드러남 2016 년상반기동안독일에접수된이라크난민의난민신청건수가전년동기 대비증가 (8,300 건 56,100 건 ) 했으며터키 (11,900 건 ), 요르단 (3,700 건 ), 시리아 (3,600 건 ) 가그뒤를이음 4. 중미북삼각지역국가 (NTCA, Northern Triangle of Central America) 엘살바로드및과테말라, 온두라스 (NTCA) 내의무장단체및갱단의폭력및박 해로인해다른국가로피신을떠나는난민이발생함 2016 년상반기동안중미북삼각지역국가출신의난민신청건수가전년동기대비 54% 증가 (26,100 건 40,300 건 ) 함 대부분의경우미국 ( 신청비율 36% 증가 ) 에난민신청을했으며, 특히멕시코 (3,300 건, 166% 증가 ), 벨리즈 (2,200 건, 1,000% 이상증가 ), 코스타리카 (900 건, 170% 증가 ) 에서난민신청건수가급격히증가함 212
부록 2 2016 년해외난민동향 5. 기타 위국가외에난민을배출하는국가로는파키스탄 (30,800 건 ), 이란 (28,500 건 ), 콩고 (23,500 건 ), 에리트레아 (23,300 건 ), 나이지리아 (21,100 건 ) 가있음 6. 결론 2016 년중반기준난민신청후결과를기다리고있는난민신청건은 340 만이상 으로집계되었으며, 이는 2016 년초에집계된수보다 190,800 건증가한숫자임 남아프리카의경우 2016년초대비 16,600건이감소한약 110만건이적체되어가장심각한난민신청적체현상이나타나는국가로꼽혔으며그뒤를이어독일 (561,200건), 미국 (344,200건), 터키 (231,700건), 스웨덴 (131,100건) 에서적체현상이나타남 213