개회사 目 次 치사 I. 회의일정 II. 주제논문발표 1. 제1분과 : 차기정부의외교 안보 대북정책과제 차기정부의한국외교현안과제 ( 이상현 ) 0 차기정부의한국안보현안과제 ( 송대성 ) 0 차기정부의남북한관계현안과제 ( 정성장 ) 0 2. 제 2 분과 : 차기정부의대미

제 16 차세종국가전략포럼 차기정부의국정현안과제 - 외교 안보 통일분야 - 일시 : 2007 년 6 월 12 일 ( 화 ) 장소 : 한국프레스센터국제회의장 (20 층 ) 세종연구소

개회사 目 次 치사 I. 회의일정 II. 주제논문발표 1. 제1분과 : 차기정부의외교 안보 대북정책과제 차기정부의한국외교현안과제 ( 이상현 ) 0 차기정부의한국안보현안과제 ( 송대성 ) 0 차기정부의남북한관계현안과제 ( 정성장 ) 0 2. 제 2 분과 : 차기정부의대미 대일정책과제 차기정부의한 미관계현안과제 ( 이대우 ) 0 차기정부의한 일관계현안과제 ( 이면우 ) 0 3. 제 3 분과 : 차기정부의대중 대러정책과제 차기정부의한 중관계현안과제 ( 이태환 ) 0 차기정부의한 러관계현안과제 ( 정한구 ) 0

I. 회의일정 09:15 ~ 09:40 등록 09:40 ~ 09:50 개회사 ( 세종연구소박기덕소장 ) 09:50 ~ 10:00 축사 ( 세종재단임동원이사장 ) 제 1 분과 : 차기정부의외교 안보 대북정책과제 10:00 ~ 12:30 사회 김동성 ( 중앙대학교 ) 발표 차기정부의한국외교현안과제이상현 ( 세종연구소 ) 차기정부의한국안보현안과제송대성 ( 세종연구소 ) 차기정부의남북한관계현안과제정성장 ( 세종연구소 ) 토론 조성렬 ( 국가안보전략연구소 ) 최종철 ( 국방대학원 ) 조동호 ( 이화여자대학교 ), 김민석 ( 중앙일보 ) 12:30 ~ 13:40 오찬

제 2 분과 : 차기정부의대미 대일정책과제 13:40 ~ 15:40 사회 최상용 ( 고려대학교 ) 발표 차기정부의한 미관계현안과제이대우 ( 세종연구소 ) 차기정부의한 일관계현안과제이면우 ( 세종연구소 ) 토론 김영호 ( 국방대학교 ) 이원덕 ( 국민대학교 ), 피터벡 ( 국제위기감시기구 ) 15:40 ~ 16:00 휴식및다과 제 3 분과 : 차기정부의대중 대러정책과제 16:00 ~ 18:00 사회 양승함 ( 연세대학교 ) 발표 차기정부의한 중관계현안과제이태환 ( 세종연구소 ) 차기정부의한 러관계현안과제정한구 ( 세종연구소 ) 토론 김흥규 ( 외교안보연구원 ), 신범식 ( 인천대학교 ) 유상철 ( 중앙 Sunday)

개회사 존경하는임동원이사장님, 김동성, 최상용, 양승함교수님, 그리고내외 귀빈여러분. 바쁘신와중에도불구하고세종연구소가주최하는제 16 차국가 전략포럼에참석해주셔서감사합니다. 오늘우리가살고있는 2007년의한국은중요한전환점에놓여있습니다. 대외적으로는부시미행정부출범이후거의 6년동안적대적관계와갈등을보였던미국과북한이양자대화및 6자회담을통해베이징에서 2 13 합의 를도출하여대타협을모색하고있습니다. 금년 2월 24일에는한 미가또한전시작전통제권 ( 전작권 ) 을 2012년 4월 17일전환하기로합의함에따라한국의차기정부는한국전쟁이후처음으로전작권을보유하게되었습니다. 중요한변화는국제정치분야에만국한되지않고있습니다. 한국과미국은금년 4월 2일한 미자유무역협정 (FTA) 협상을타결하여한 미동맹관계를한단계더욱높은수준으로끌어올릴수있게되었습니다. 5월 7일에는세계최대의경제권이자우리의 2대교역국인유럽연합 (EU) 과한국이 FTA 협상을시작하였습니다. 더나아가가까운기간중에한국과중국간에 FTA 협상이개시될것으로전망되고있습니다. 주요경제권들과의 FTA 체결은우리에게성장의기회를제공함과동시에국내경제의재편을강요받는다는점에서도전으로작용하고있습니다. 남북한간에도중요한변화의가능성이나타나고있습니다. 올해개성공단본단지 2차분양이마무리되면, 개성공단의입주기업은현재의 37개에서 300개로, 북한근로자는 1만 2,000명에서 10만명수준으로늘어날것입니다. 그리고내년부터공장가동이본격화되면생산규모가작년 8,900만달러수준에서 20억달러수준으로괄목할만하게확대될것으로예상되고있습니다. 따라서한국의차기정부집권기간에남북한관계는지금까지와는다른양상을보일수도있을것으로전망됩니다. 남북경제공동체 이가시화될지도모릅니다. - 7 -

얼마전에는남북열차시험운행이이루어져 철마는달리고싶다 는꿈의첫발도내디뎠습니다. 물론한차례의시험운행이한반도종단철도 (TKR) 와시베리아횡단철도 (TSR) 나중국횡단철도 (TCR) 와연결되기는어려울것입니다. 그러기위해서는앞으로도많은시간과인내심그리고노력이필요할것입니다. 이처럼한국의차기정부는새로운많은기회와도전에직면하게될것으로예상됩니다. 이에오랫동안중장기적인국가전략을연구하고제시하여온세종연구소는외교 안보 통일분야에서한국이향후추구해야할정책방향을제시함으로써차기정부가국가도약을달성하는데기여하고자합니다. 금년 12월에시행될대통령선거를앞두고현재주요후보자들간에정책을둘러싼논쟁이활발하게전개되고있습니다. 향후 5년간국정을책임질대통령을선출하는선거가단순히유력후보간의세 ( 勢 ) 대결의장 ( 場 ) 이아닌정책경쟁의장이되어야한다는관점에서볼때이는매우바람직한현상입니다. 오늘이학술회의에서의논의가한국사회를이끌어갈다음정부의지도자들로하여금한국의외교와안보, 통일문제에대해거시적인비전과구체적인대안을가질수있게하는계기가되었으면하고기대합니다. 오늘포럼에서의발표내용은어디까지나발표자의개인적입장을반영하는것입니다. 그러나초당파적인민간싱크탱크인세종연구소는민주화이후역대정부가시행해온정책중긍정적성과는계승하고기왕에제기되었거나앞으로제기될것으로예상되는문제점에대해대안을제시하는차원에서정책아이디어를제시하자고합니다. 초당파적, 국민통합적차원에서각계의다양한목소리를경청하고이를차기정부의정책에반영되도록하고자하는오늘의열린마당에서아무쪼록좋은의견과격려의말씀부탁드립니다. 모든분들께유익한하루가되기를바랍니다. 감사합니다. 박기덕 세종연구소소장 2007 년 6 월 12 일 - 8 -

축 사 차기정부의국정현안과제 : 외교 안보 통일분야 라는주제로세종연구소가주최하는제16차국가전략포럼에참석하신여러분을진심으로환영하는바입니다. 그리고이포럼을준비해온박기덕소장이하세종가족여러분의노고에심심한사의를표합니다. 존경하는내외귀빈여러분, 지금한국의외교 안보 통일환경은괄목할만한속도로변하고있습니다. 지난 6년간한치의양보도없이대결양상을보여왔던미국과북한이 2005년 11월미중간선거이후직접협상을시작하여올해 6 자회담에서 2 13 합의 라는대타협을이끌어냈습니다. 현재 2 13 합의 는방코델타아시아 (BDA) 의북한자금송금문제, 대북금융제재해제문제로기술적인난관에봉착해있지만, 이문제가해결되어북한이핵시설동결과 불능화 조치를취하게되면북 미관계정상화를추진하기위한양자대화가진행될것으로예상됩니다. 6자회담합의는북핵문제해결과미북관계정상화의동시병행추진뿐만아니라, 동북아의평화와안보 협력문제를협의하기로하는한편 한반도평화체제 문제도협상해나가기로합의했습니다. 지난반세기동안지속돼온냉전구조를포괄적으로해체해나가기로한것을우리는높이평가하며환영하는바입니다. 이제드디어한반도평화프로세스를다시진척시킬수있는기회의 창이열리게되었으며, 우리는이절호의기회를잘활용해야하겠습 - 9 -

니다. 앞으로약 5 년은 통일지향적평화체제 의기틀을마련해야할 중차대한시기입니다. 한국의외교 안보 통일환경에중요한변화가시작되었지만, 이변화는차기정부에가서구체적인결실을맺을것으로예상됩니다. 외교 안보 통일환경변화에차기정부가적극적으로대응하고, 한반도평화프로세스를주도하기위해서는미리준비되어있어야할것입니다. 따라서현재의시점이차기정부의외교 안보 통일정책과제를논의하기에시의적절하다고봅니다. 차기정부의외교 안보 통일정책방향과관련하여보수와진보의생각이다를수있습니다. 그러나중요한것은보수와진보의차이를넘어서서, 국익증진의관점에입각해사고하고방향을제시해야한다는것입니다. 미국에서는대선을앞두고주요싱크탱크들이차기정부의정책방향을제시하는것이일반화되어있습니다. 그러나그런경험이부족한한국의현실에서세종연구소가오늘의포럼을개최하기까지많은고민을한것으로압니다. 오늘의포럼이과거처럼보수와진보가각기다른시각차를확인하고소모적으로대립하는장이아니라, 국가가당면한과제가무엇이며, 그것을해결하기위한객관적기준에입각한정책대안이무엇인지를고민하고모색하는생산적이고열린대화의장이되기를바라는바입니다. 다시한번오늘이포럼에참석해주신여러분에게깊은감사의말 씀을올립니다. 부디유익한시간이되기를바랍니다. 감사합니다. 2007 년 6 월 12 일 임동원 세종재단이사장 - 10 -

제 1 분과 : 차기정부의외교 안보 대북정책과제 1. 차기정부의한국외교현안과제 이상현 ( 세종연구소 ) 2. 차기정부의한국안보현안과제 송대성 ( 세종연구소 ) 3. 차기정부의남북한관계현안과제 정성장 ( 세종연구소 )

차기정부의한국외교현안과제 이상현 ( 세종연구소 ) I. 서론 참여정부는 평화와번영의동북아시대 라는원대한비전을가지고출범하였다. 참여정부는이구상의일환으로동북아경제중심추진위원회를발족시키고, 금융및물류허브구축, 외국인투자유치, 에너지, 철도분야등에있어동북아역내국가들간의협력증진등주로 번영 과관련된과제들에역점을두어왔다. 이는경제적번영의실현을통해한반도와동북아에평화구축의새로운전환점을마련하기위한것이었다. 이러한비전을실현하기위한노무현정부의외교목표는야심만만했고거창했다. 한반도에평화체제를정착시키고, 동북아의균형자로올라서며, 미국과수평적관계를재정립하고자했다. 이러한목표들은냉전이종식되고한국이세계 10위권의중진국으로성장한현재실현불가능한꿈만은아니다. 그러나집권말기를향해가는현재참여정부의외교안보성적표는만족스럽지못한실정이다. 거창한목표에비해이를수행할수있는정책수단에대한고민이나준비가부족했다. 이런목표를달성하려면한국을넘어서는지구적변화를읽고앞서가야했지만, 참여정부의외교는그렇지못했다. 목표는거창했을지몰라도앞서가는미국, 중국, 일본등의발걸음을따라가기에바빴고, 뒤처져오는북한을이끌어갈지혜와수단도부족했다. 한미동맹은몇가지가시적인성과에도불구하고과거에비해취약해진상태이고, 남북관계는북한핵문제에막혀모멘텀을상실한상황이다. 이러한참여정부의성과를평가해볼때, 전정권들에비해외교안보분야에서상대적으로더많이실패했고, 그러한실패를바로잡기위한외교태세복원이시급하다. 참여정부는 할말은하는외교 를중시하고그런외교에대해상당한자

부심을가지고있다. 그리고할말을하는외교의모습을보여주고이를외교의치적으로국민에게제시하기도했다. 그러나할말을다하는외교가반드시좋은외교인지는의문이다. 일본에대해서, 미국에대해서, 할말은다했지만, 현재한미, 한일관계는오히려과거에비해퇴조한느낌이다. 국제관계에서국가간커뮤니케이션이중요하다고간주한다면할말은한다는방향은분명히옳다. 그러나말하는방법이잘못되면효과는없다. 하고싶은말을다하고서도조용한외교보다성과가없다면결코좋은외교라할수없다. 차기정부는유례없이외교안보분야에서격량이예상되는시기를맞을것으로예상된다. 차기정부는아직도진행중인북핵위기는물론한미동맹관계의재조정등중요한외교안보현안들을앞두고있다. 또한현재의국제정세는세계차원에서미국의유일패권이확립되어국가차원의도전세력이아직등장하지않은가운데, 테러집단이나국제범죄집단과같은비국가적행위자가미국의패권을뒤흔드는불안정요인으로작용하고있다. 한편동아시아는중국의부상으로 100년이래처음으로강대국일본과강대국중국이공존을모색하는시기를맞이하였다. 하지만여전히미국의세계패권이관철되는가운데동아시아지역에서어떠한방식으로중국과일본의공존질서를만들어낼것인가하는것이초미의과제로떠오르고있다. 잠재적으로는중국과일본간에동아시아의패권을둘러싸고격돌할가능성을배제할수없고, 이러한우려를뒷받침하듯최근중국과일본은군사력증강에박차를가하고있다. 한국은국내적으로는국민소득 2만불달성, 국민통합, 국가경쟁력강화등중요한과제를앞두고있으며, 외교분야의안정이곧국내정치질서의안정에중요한여건이될것으로전망된다. 이러한배경을염두에두고본연구는차기정부가주력해야할외교안보분야의과제를식별하고각과제를성취하기위한전략을모색하기위한연구이다. 본연구를통해차기정부의상황인식에도움을주고전략수립과정책결정과정에유용한길잡이가되고자한다. - 4 -

II. 현상황및향후예측 장기적으로한국의국가전략을수립하기위해서는국제관계의형태를예측하고이를결정할주요변수를파악하는것이매우중요하다. 현시점에서전망하는향후수년간추세에서의최대변수는대략세가지정도로정리할수있다. 첫째, 2007년의현상황으로부터향후대략 5년정도의상황을예측할경우, 국제질서는현재의미국중심의단극적세계질서에서점차일초다강 ( 一超多强 ) 혹은다극체제에근접할것으로예상된다. 그럼에도불구하고본연구가상정하는기간동안미국의지위에도전할경쟁자의등장가능성은낮다고전망된다. 이를종합해보면미국주도의국제질서가유지되기는하겠지만현재와같이미국이거의전분야에서압도적우위를향유하기는어려운상황이될것으로전망된다. 20세기세계사의후반부를지배했던냉전은베를린장벽붕괴와소련의해체로종식되었다. 냉전이후국제질서의특징은단극적 (unipolar) 질서라는한마디로요약된다. 냉전의양극 (bipolar) 구조는해체되었고, 탈냉전과함께미국은세계유일의초강대국으로남게되었다. 국제정치의이론적관점에서현국제질서의특이한점은미국의압도적우위를상쇄하고자하는견제움직임 (counter-balancing) 이전혀없다는사실이다. 현실주의국제정치이론의핵심인세력균형론에의하면무정부상태와유사한국제질서는세력집중이나위협에대한상쇄의균형에의해유지된다. 이러한시각에서보면미국의압도적지위는그자체로타국들에게위협을제기하기때문에적대세력의연합을결과하고, 따라서미국의압도적지위는갈수록유지하기어려워진다. 그러나미국과다른나라들과의국력격차가갈수록벌어지고있는현실에도불구하고미국에대한적대연합은발생하지않고있다. 그러나이러한사실이미국주도의단극적세계질서가앞으로무한정유지되거나혹은미국이세계질서를언제든지마음대로좌우할수있다는뜻은아니다. 부시행정부는미국의근육이세계를움직일수있을것이라고생각은했지만힘의일방적행사가성취할수있는정도를과대평가했다고할수있다. 오늘날과같이복잡한세계에서는어떠한국가도만능일수없다. 심지어미국처럼유일초강대국도대부분의외교적목적을달성하기위 - 5 -

해서다른나라들의협조를필요로한다. 그런의미에서한미동맹의현구조를양국의국익에합치하는방향으로조정할필요가있다. 둘째, 동북아의세력구도변화를주목할필요가있다. 특히중국의급격한부상과일본의보통국가화, 그리고세계적차원에서는인도의부상또한중요한변수로등장할전망이다. 현재동북아에서미 일간에는안보협력강화가지배적추세인반면, 중 일간에는역내영향력확대를놓고상호불신이심화되는대립지향적쌍무주의가추세이다. 더나아가최근중국과러시아는전략적연대를확대하면서미국의단극국제체제를견제할중심세력으로등장하고있다. 하지만이러한변화가어떤특정한라인업 (line-up) 에의해정해지기보다는강대국간합종연횡 ( 合縱連衡 ) 의복잡한양상으로전개되면서여러축의균열선 (divide line) 이중첩되는과정을거쳐글로벌차원의새로운전략구도가서서히가시화되는양상을나타내고있다. 연, 조, 한, 위, 제, 초등이남북으로합종해서강대국인진에대항한것은밸런싱 (balancing) 에해당한다. 반면진나라를중심으로주변약소국들이동서로연횡한것은편승전략 (bandwagoning) 에비견될수있다. 이와마찬가지로비록군사안보측면에서는미국-일본-인도로이어지는대중견제연합가시화와이에대한반작용으로중국-러시아의대미패권견제연합이갈수록뚜렷한축을형성하는추세이지만경제분야에서는대립보다는이념과체제를떠나실리위주의국익추구외교가지배적인추세이다. 중국과러시아는 2005년이후급격히전략적제휴를강화하면서미국주도의단극국제체제를견제할중심세력으로등장하고있다. 후진타오중국국가주석이집권한이후중국과러시아는수차례의정상회담을가졌고, 2005 년 8월에는처음으로육 해 공 해병대까지참여하는사상최대규모의합동군사훈련을황해와발해만지역에서실시한바있다. 양국은에너지분야에서의협력도강화하고있어, 러시아의 동시베리아 태평양송유관 건설공사는 1단계에서동시베리아중부도시타이세트에서중국국경인접도시스코보로디노까지, 2단계에서는다시이를중국내륙도시다칭 ( 大慶 ) 까지잇는지선건설을계획하고있다. 러시아는중국에대해서는시베리아자원개발에중국의참여를보장하고, 앞으로 5년내에중국으로두개의가스관을건설해천연가스를공급하겠다고약속한바있다. - 6 -

중국-인도관계또한 용상악수 ( 龍象握手 ) 용과코끼리의악수라는말로, 용은중국, 코끼리는인도를의미 라는말이나타내듯이최근전략적관계를강화하고있다. 후진타오중국국가주석은 2006년 11월중국최고지도자로서는 10년만에처음으로인도를방문, 만모한싱인도총리와정상회담을갖고앞으로 친디아 ( 차이나 + 인디아 ) 의부상을예고했다. 중국과인도는 1950년수교했으나 1960년대를통해국경분쟁과지역패권싸움으로복잡한관계를유지하다가 1976년에야외교관계를회복했다. 13억중국과 11억인도의전략적제휴는인구규모만으로도상당한영향력을가질것으로전망된다. 셋째, 한반도상의변화를전망하고대비해야한다. 특히 2.13 합의이후급격히낙관론이조성되고있는한반도평화체제와동북아평화메커니즘이어떤식으로전개될지주목할필요가있다. 2.13 베이징합의에서참가국들은북한의초기조치가이행되는대로 9.19 공동성명의이행을확인하고동북아안보협력증진방안모색을위한장관급회담을신속하게개최한다고합의했다. 또한참가국들은상호신뢰를증진시키기위한긍정적인조치를취하고동북아에서의지속적인평화와안정을위한공동노력을할것을재확인하고, 직접관련당사국들은적절한별도의포럼에서한반도의항구적인평화체제에관한협상을갖는다고확인했다. 그와함께미-북간현안을해결하고전면적외교관계로나가기위한양자대화를개시하는한편, 미국은북한을테러지원국지정으로부터해제하기위한과정을개시하고북한에대한대적성국교역법적용을종료시키기위한과정을진전시켜나간다고언급하였다. 북한과일본은평양선언에따라양국관계정상화를취해나가는것을목표로양자대화를개시한다고하여, 북 미, 북 일관계정상화까지포괄적으로언급하고있다. 한반도평화체제논의가순조롭게진행된다면북한이핵폐기결단을촉진하는효과를낼수있을것이고, 핵폐기절차가순탄하게이뤄질경우그에맞춰평화체제논의도속도를낼수있을것이라는게일각에서제시되는낙관론의요체이다. 그러나한반도평화체제논의의긴전사 ( 前史 ) 를생각하면평화체제전망이낙관적인것만은아니다. 북한이평화체제논의를북 미양자구도로몰고가려하거나, 평화체제논의과정에서주한미군철수및한 미합동군사훈련의중단등정치색짙은요구에집착할경우 6자회 - 7 -

담을통한핵폐기논의도꼬일가능성을배제할수없다. 그러나그보다더욱심각한문제는바로우리내부의문제이다. 즉한반도평화체제논의의쟁점에대한우리내부의교통정리와입장이정리되지않으면북한의협상전술에끌려갈가능성이크다. 동북아다자안보협의체의경우도전망이그다지낙관적인것은아니다. 동북아다자안보협력이가능하기위해서는여러가지조건이충족되어야하나, 현시점에서는특히미국의입장과태도가가장중요한외적변수이다. 미국은전통적으로아시아에서강력한양자동맹을중심으로한쌍무적관계를통해지역질서를유지하고미국의영향력을유지하는정책을펴왔다. 또한 2 차대전이후냉전이라는특수한상황에서미국은동북아의안보문제를처리하는과정에서다자적접근보다는쌍무적방식을선호했다. 일례로한 미 일삼각관계도세나라간의다자적인합의의표출이라기보다는사실상미국을중심으로하는쌍무적관계의중첩이라는성격이강하다고할수있다. 이처럼역사적으로다자적경험의결여와쌍무적방식의다자화는현재동북아에서다자안보협력이성립되기어려운주된원인이되고있다. 더나아가동북아다자안보협력에대해서는 현실적 기대를갖는것이중요하다. 즉, 다자안보협력이한반도와동북아의안보문제를근본적으로해결해주지는못한다는현실적한계를정확히인식할필요가있다. 그렇기때문에한국입장에서는다자안보협력을추진하더라도기존의동맹관계를대체하거나훼손시키는방향으로나가서는안된다. 다자안보협력추구가한미동맹이완혹은해체로인식되는사태는적극피해야할최악의경우임을유념할필요가있다. 이러한상황에서한국의차기정부가주력해야할외교목표는중강국 ( 혹은중진국 ) 으로서국가생존을확보하고, 한반도평화달성, 주요국들과의기존우호관계강화를통해평화와번영을확보하는것이다. - 8 -

III. 차기정부외교관련국정현안과제 < 과제 1> 한국외교의이념과비전확립 현황 : 차기정부가추구해야할한국외교의이념과비전은무엇인가? 갈수록치열해지는국제사회의경쟁속에서외교는한국의국익을쟁취하는핵심수단이다. 한국의목표는세계 10위권경제력에걸맞는국제적기여를하는중강국으로서의비전을설립하고그에서비롯되는전략목표를추구하는것이다. 최근우리학계에서는한국의미래비전을설명하는여러개념들이제시된바있다. 국제정치에있어힘의크기에따라국가의위상 (position) 을구분하는것은힘개념자체의모호성및다원성에따라다소작위적이라는비판도있지만, 국가의국제적위상이외적행위에영향을미친다는점도부인할수없다. 이른바패권국 (hegemonic power) 이나강대국 (great powers) 의외교정책의특징, 또는중진국 (middle powers) 외교정책론이나약소국 (small powers) 외교정책론에관한논의는그러한구분에근거하고있다. 중진국으로서한국외교의비전과전략에대해서는지금까지학계에서여러형태로제시된바있다. 중약국 (middle-small power) 외교정책론은외교정책적영역에서현존국제질서의보편적가치, 즉평화지향의외교, 협력과상생질서의구축을추구해야한다는의미에있어서한국외교정책의목표가중진국외교정책의특징을보여주고있다고분석한다. 동시에동북아지역에서여전히상대적약소국위상을가지고있는한국으로서안보를우선적으로보장받으려는전략적판단도중요한부분을차지한다. 그결과 21세기동북아안보환경의변화속에서한국이선택하고있는전략은두개의영역으로구성되어있다. 한편으로는자강론과편승동맹을결합하는전략의지속이며, 다른하나는지역안정화를지향하는균형외교로의확대전략이다. 이와유사한다른논의에서는한국의미래비전을중급평화국가로규정하고있다. 한국은국력으로볼때이미약소국의지위에서벗어나중급국가 (middle power) 에도달했다. 용어의본래의미로볼때, 중급국가 (middle power) 는국제적인영향력을어느정도갖고있으면서도특정지역을지배 - 9 -

하지는않는다. 중급국가로서한국이지향해야할외교안보구상의원칙으로는대략세가지를지적할수있다. 첫째는인간안보에기초한국제협력강화이다. 둘째, 한미동맹발전과선린외교강화를통해역내세력균형에기여하는것이다. 셋째, 새롭게재편되고있는동북아질서를적극활용하여한반도평화를제도화하고나아가통일을촉진할수있는외교안보환경으로전환해나가는것이다. 마지막으로세종연구소의국가전략연구백서는한국의미래비전을 선진평화강국 으로규정하고있다. 선진국가는세계10위권의경제발전을달성하고, OECD 회원국으로서물질적으로나경제적으로선진한수준에도달한것을의미한다. 평화국가는하드파워뿐만아니라소프트파워를바탕으로세계평화에기여하는국가이다. 강한국가란단순히강력한군사력을보유한국가를의미하는것이아니라효율성과정통성을가진국가를말한다. 다른말로하자면작으면서도해야할일은철저하게잘하는국가를말한다. 정책제언 : 이상에서논한한국의미래비전에서공통된요소는세계10위권의경제력을바탕으로우리내부의번영과함께국제평화에기여하는중견국가를지향하는것이다. 중견국가의비전은국토의규모는작으나경제적으로는선진, 정치적으로는안정과통합, 외교적으로는세계평화에기여하는국가를지향하는것이다. 이는과거한반도와동북아에한정되어있던우리외교안보시각의한계를극복하고세계국가로서위상을확보하고, 국제질서의이해공유자 (stake holder) 로서정체성을갖는것이될것이다. 중견국가로서의한국은포괄적세계안보문제해결에동참하고, 때로는문제해결을선도하는역할을자임해야한다. 테러, WMD 반확산, 난민, 지역안보문제등한국이기여할부분은다양하다. 우선기존양자관계틀을활용하고다자관계외교를강화하기위해적극노력할필요가있다. 한국은한국이처한지정학적여건을고려하는동시에글로벌차원에서의적절한역할모색을시도해야한다. 그와함께북한문제에대한균형잡힌시각을정립해야한다. 현재까지우리사회에서는북한을특수한지위로설정하고북한문제를외교안보로부터떼어생각하는시각이지배적이었다. 그러한인식의결과북한문제가외교안보문제가아닌통일의문제로다루어져왔고, 외교 통일 안보간의 - 10 -

인식상불균형이초래되었다. 그러나북한문제가남북한만의문제가아닌이상, 그리고북한의핵이외교안보적문제를일으키는이상북한문제를외교안보적시각으로부터따로떼어생각하는것은바람직하지못하다. 북한문제는통일부만이다뤄야한다는고정관념을벗어나외교 국방부서와의조율속에접근하려는자세전환이필요하다. 참여정부는외교안보비전으로서 평화와번영의동북아시대 와함께동북아균형자개념에많은의미를부여했다. 2003년 2월 25일취임한노무현대통령은참여정부의핵심국정목표로 평화와번영의동북아시대 구상을제시했다. 동북아시대구상은동북아지역에서상호신뢰와협력을바탕으로하는새로운지역질서를창출함으로써이지역의평화와공동번영을이룩하려는우리의중장기국가전략이자비전으로정의될수있다. 이구상은상호연계된세가지전략으로구성되어있다. 첫째, 동북아시대구상은역내국가간교류와협력을촉진하고보다조화로운지역질서와공동체형성을위한제도적토대를구축함으로써평화와번영의선순환구조를형성하기위한 지역전략 이다. 둘째, 동북아시대구상은남북분단과군사적대치상황이라는민족적비극을극복하고나아가동북아지역평화와공동번영의선결조건인한반도의영속적인평화체제를구축하기위한 한반도전략 이다. 셋째, 동북아시대구상은혁신과개혁을통해국가적역량과국제경쟁력을강화하고온국민의상호협력과단합을고양함으로써국민복리를증진시키기위한 국가전략 이다. 동북아균형자론은독도문제및교과서문제로점차격앙되어가고있었던한일관계와중일간외교적대립관계를배경으로선언된전략이다. 동북아역내국가들의민족주의가국내정치적논리에따라배타성이강화되고, 아울러미국과일본이반중연합구도를조기현실화하는상황에이르면동북아지역질서는대립적질서로진행될가능성이높다. 한국의균형자론천명은이러한대립구도가급속하게형성되는것에대한우려의표현이라할수있다. 지역안보질서의불투명한요소와안보협력에대한인식의증대라는긍정적요소가혼재되어있는상황속에서동북아대립질서형성을제어하는한편, 협력질서창출을위한방도의일환으로한국의균형자론이대두된것으로볼수있다. 즉동북아국가들간상생과공생의협력질서창출에한국이일익을담당하겠다는의도를담고있다. 이것에는동북아에서평화구축 - 11 -

과공생질서창출이란목표가어느정도보편적가치를내포하고있다는판단이바탕으로되어있다. 동북아시대구상과동북아균형자론은나름대로한국의국익과미래운명에대한고민을반영한외교안보비전이지만발상의차원을넘어한국의대전략으로까지발전하지는못했다. 새정부의외교안보비전에서는참여정부의구상과함께앞에서제시한중견국가의평화외교개념들을아우르는포괄적이고현실적인외교안보비전을창출하는것이필수적이다. 새정부는기존의국가안보를중심으로하는현실주의적시각과함께공동안보, 인간안보등냉전외교를대체할새로운외교이념의개발및확산을선도해야한다. 이를위해외교안보의비전과이념을담은국가안보전략 (National Security Strategy) 발간체제를하나의시스템으로정착시켜야한다. 참여정부는국가안전보장회의주도로 평화번영과국가안보 (2004) 라는전략보고서를발간한바있으나이를각관련부서에서해당전략개념을구체화하는후속작업으로이어가지못했다. 그결과국가안보전략발간이일회성행사로끝나버린듯한아쉬움을남겼다. < 과제 2> 외교역량강화 현황 : 한국의외교안보의비전을 선진평화지향의중견국가 로규정할때그러한비전을실현하기위한합당한 외교태세 (diplomatic posture) 의정립이필수적이다. 사람의인품이그사람의평소행실에서나오듯이국가의품격도평소의대외행실, 곧외교태세에서나온다. 그러한외교태세에는한국의국제적위상에걸맞는국제적역할이당연히포함된다. 구체적으로어떠한과제와전략이필요할지에관해서는향후많은연구가필요하지만그것을한마디로요약하면외교역량강화이다. 한국의외교역량강화를위해서는무엇보다도외교환경및수요변화에따른외교부의기능강화가이뤄져야한다. 국제적인외교환경변화와국내적으로폭증하는외교수요에따라외교부의인력재조정, 인사제도및외교행정운영시스템등근본적인혁신이필요하다. 외교부또한부단한자기혁신을통해기존체제내에서의내실있는변화를모색해야한다. 정부의제한된외교역량을최대한활용하기위해서는외교관도이제는기업가정신을 - 12 -

가져야한다. 각종국제기구및국제회의와같은다자적무대에서우리외교 관들은세계각국의참가자들을상대로한국의매력외교이념을적극세일 즈하는전령이라는인식을가져야한다. 정책제언 : 외교역량강화를위해서는첫째, 장기적인외교역량강화청사진이마련되어야한다. 그러한청사진은어느한정권임기내에달성할수있는성질의목표가아니다. 미국의변환외교에필적하는한국외교부의변환이필요하다. 그러기위해서는외교부인력확충, 충원제도, 인사개혁, 조직효율화방안등총체적인외교부혁신방안이마련되어야한다. 앞으로한국외교가헤쳐나가야할국제환경은세계화 정보화로요약되는범세계적인변환 (transformation) 의시기가될것이다. 이러한급변하는국제정세에한국외교가제대로기능하기위해서는우수한외교인력의확충이최우선과제이다. 우수한인력을민간부문에앞서채용하기위해서는현행외무고시위주인인재충원방식을개선하여다양한경로를고려하고, 정부부처내외교부의지위격상을검토할필요가있다. 둘째, 외교전술의다양화를기해야한다. 그연장선상에서한국형 변환외교 (transformational diplomacy) 를모색해야한다. 한국형변환외교는한국의외교를수요자중심으로재구성하고현지실정에맞는맞춤형외교, 혹은지역화된 (localized) 외교전술을다양하게구사하는것을포함한다. 예를들면주변 4강에대해기계적으로동등한수의외교관을안배하기보다는사안과시류에따라융통성있게외교관의수를조정하고, 한국의국익이더필요로하는지역에상대적으로많은수의외교관을파견해야한다. 또한지역전문가와이슈전문가를균형있게양성하여보직순환에따른전문성의약화를보완하는데노력해야한다. 더나아가 PR펌, 로펌등을활용한외교로비활동을강화해야한다. 외교를외교부에만맡겨두지말고민간전문가와 NGO까지활용하는등필요할경우 Track II 까지활용하여외교역량을강화하는입체적전략을고려해야한다. < 과제 3> 양자외교강화 현황 : 차기정부에서주력할양자외교의핵심은우선미국이다. 그렇다고해 - 13 -

서양자외교의대상이미국만이라는의미는결코아니다. 한국은좋든싫든주변 4강에대한외교를동시에고려하지않을수없는입장이다. 때문에한국의양자외교전략은한미관계에중점을두되중국, 일본, 러시아등주변 4강과호혜적이고실리에입각한원만하고우호적인관계를잘유지해야한다. 2020년까지내다본한국의국가전략을설계할때미국과의우호적동반자관계를잘유지하는것은우리의국익에매우중요하다. 미국과의양자동맹을통해안보를강화하고자유민주주의, 인권, 반테러등인류보편의가치를공유하는동반자관계를유지하는것은우리의국익에부합한다. 한미동맹은양국의전략적이익은물론최근점증하는동북아의경쟁구도 ( 특히일-중간대립과경쟁 ) 를완화하고조정하는균형자로서중요한위치를차지할것이다. 그러나한미동맹은현재다양한변화의요인에직면해있다. 안으로는경제성장과민주주의달성으로인한민족자긍심의증대, 밖으로는 9.11 테러이후본격화된미국의동맹개념변화등요인들이불가피하게동맹의변화요인으로작용하고있다. 이러한변화요인은한미동맹의미래비전을새롭게규정해야할과제를제기하고있다. 향후한미동맹이나아갈방향은규모상으로는현재보다축소된형태이지만, 기능적으로는포괄적이면서, 지역적으로는사안에따라한반도 동북아 글로벌차원에적절히관여하는형태가될것으로예상되며, 이는 복합적포괄동맹 으로불려질수있을것이다. 이러한비전에입각하여이미한 미양국은 포괄적 역동적 호혜적동맹관계 를지향하기로합의한바있다. 앞으로한국의정책옵션은한미동맹의전략적가치를유지하기위해노력하되동맹의한계 ( 변화의불가피성, 동맹역할의제한성등 ) 에대한솔직한인식공유를바탕으로동맹의신뢰를한단계끌어올리기위해노력할필요가있다. 그러기위해서는동맹의필요에대한명확한인식을바탕으로상호신뢰제고, 건전한의사소통구조유지, 미국주도의글로벌네트워크와한국의국익을조화시키는노력을강화해야한다. 그리고미국의정파에상관없는초당적네트워크구축을통해인적, 제도적네트워크확립에노력할필요가있다. 미국과의양자관계를중시하되중국, 일본, 러시아등한반도주변주요국들과의양자관계강화에도노력해야한다. 그외에 21세기국제질서의주요 - 14 -

행위자로부상할것이확실시되는인도, EU 등과의우호적인관계를강화하 는데주력해야한다. 정책제언 : 최근국제관계의키워드는 실리 와 합종연횡 ( 合縱連衡 ) 이라할수있다. 근래들어강대국은물론약소국들까지도이념과대결의구태를털어버리고새로운전략적관계모색을위한활발한움직임을보여주고있다. 동북아의경우최근군사안보측면에서는미국-일본-인도로이어지는대중견제연합이가시화되면서이에대한반작용으로중국-러시아의대미패권견제연합이갈수록뚜렷한축을형성하고있다. 이에비해에너지, 경제분야에서는대립보다는이념과체제를떠나실리위주의국익추구외교가지배적인추세이다. 한국도이러한추세를예의주시하면서미국, 중국, 일본, 러시아등주변 4강에대해안보는안보대로, 실리는실리대로추구하는현실적외교노선을추구해야한다. < 과제 4> 다자외교강화 현황 : 중견국가로서한국이다자외교에서적극적인기여를할수있는여지는많지않다. 현재국제질서를구성하는다자주의적기제는대부분강대국들에의해만들어져강대국들이이끌어가는실정이기때문이다. 따라서한국의입장에서는양자외교를보완하는차원에서다자외교를고려하되다자외교의목표와가능한옵션에대해우선순위를설정하고외교에임하는것이바람직하다. 한국이다자외교에서기여할수있는분야는크게두가지이다. 첫째는국제기구에서의다자외교강화이고, 다른하나는동북아다자안보협력제도화이다. 첫째, 국제기구에서의다자외교이다. 유엔과같은국제기구에서한국의위상과이미지를제고하기위한외교가이에해당한다. 한국은반기문유엔사무총장피선이후국제적인지도를높여가고있는중이므로국제기구에서의다자외교를활성화하기위한호기를맞고있다. 둘째, 동북아다자안보협력제도화이다. 일반적으로다자안보협력은셋이상의국가들이전략적차원의정책조율을통해상호신뢰를구축하고, 전통 - 15 -

적안보위협이분쟁으로비화하는것을예방하는동시에비전통적안보위협에공동대처하는것을말한다. 다자안보협력은단순한협의 / 대화보다는높고, 양자군사동맹이나다자간집단방위 / 집단안전보장체제 (NATO나 UN) 까지는이르지못한수준의안보협력을의미하는것으로이해할수있다. 다자주의가성공하기위해서는일정한조건이필요하다. 다자주의가제도로자리잡으려면국가들사이에느슨하나마일종의공동체의식이뒷받침되어야한다. 국가들사이에공동체의식이싹트기위해서는, 첫째, 관련된국가들이서로교환하는가치의불가분성 (indivisibility) 을인식해야한다. 예를들면집단안보체제에서가맹국들이그들간의가치가마치불가분의것처럼행동하기를요구하는것과같다. 다자주의가적용되는행위자사이에일종의공동체의식이형성되어그들이향유하는가치가불가분적이고, 그들사이에시차와행위자, 사안을두고느슨하지만복합적인관계를통해교환되는가치의균형을이룰수있다는기대가존재해야공동체의식이싹트고안보문제에대한다자적조율이가능해진다. 둘째, 다자주의의원칙속에는포괄적상호주의 (diffuse reciprocity) 혹은호혜성이중요한특징을이룬다. 포괄적상호주의란코헤인 (Robert Keohane) 이구체적상호주의 (specific reciprocity) 와구별하여사용한개념으로서, 특정시점에서특정사안에대해구체적인대응을요하는구체적상호주의와달리보다넓은의미에서파악된다. 동북아지역에는아직이상과같은다자안보협력의기본적인공감대가결여되어있다는것이일반적인평가이며, 무엇보다도역내주요국들이다자안보협력에우선순위를두지않고있다는문제가있다. 일본은미일동맹을보완하는형태로서 ARF 등지역안보협의체에관심을보이고있고, 장기적으로는중국에대한포석으로서다자안보협력을염두에두고있다. 또한동북아역내다자안보문제보다는 PKO 활동등글로벌차원의다자안보협력에더큰비중을두고있다. 중국의전통적인주변국가에대한안보전략은쌍무주의가기본이었으나 1990년대이후다자안보협력에대한관심이증대하는추세이다. 현재중국의기본입장은 힘을기르는동안 외부세계와의조화로운관계설정의필요성때문에 당분간 다자안보협력을지지하는것으로볼수있다. 러시아의경우도미국의압도적우세를견제하고세력균형을모색하기위한방편으로서국제질서의다극화를전방위적으로추진하고있고, 그일환 - 16 -

으로다자안보협력을고려한다는입장이다. 정책제언 : 이렇게볼때, 아직동북아에는국제제도가성립하기위한관념과이익개념이매우초보적인단계라할수있다. 다자안보협력은역내다자안보의필요성과가치에대한관념의확산에서시작하여, 그러한다자안보협력으로부터발생하는구체적이익창출의가능성이공감대를이룰때시작될수있다. 그리고그러한기대가제도화될때비로소다자안보협력이상시화되고안정적단계로돌입할수있을것이다. 한국의동북아다자외교는제도화를최종목표로설정하고단계별로우선다자안보협력에관한주변국들의이익과관념의창출을위한노력에집중해야한다. 북핵문제해결을위한 2.13 베이징합의이후한반도평화체제에관한낙관적관심이고조되면서동북아다자안보협력을위한여건도개선되고있는추세이다. 2.13 합의에서참가국들은상호신뢰를증진시키기위한긍정적인조치를취하고동북아에서의지속적인평화와안정을위한공동노력을할것을재확인하고, 직접관련당사국들은적절한별도의포럼에서한반도의항구적인평화체제에관한협상을갖는다고합의했다. 따라서현재예상가능한가장합리적인다자안보포럼은 6자회담체제가핵문제해결이후상시적인다자안보협의체로발전하는방안이다. 그러기위해서는우선북핵문제가선결되어야하고, 그런점에서북한의전략적결단및관련국들의결집된노력이필요하다. < 과제 5> 공공외교확대 현황 : 한국은공공외교, 평화외교, 국제지향외교강화를통해세계평화의파이를키우는데긍정적기여를해야한다. 국제평화기여는결국평화의배당금을확대시켜전인류의안정과평화에기여하게된다. 공공외교는당장의국가이익에는큰도움이되지못하겠지만장기적으로한국의국제적위상을높이고신인도를강화함으로써국제사회에서 평화애호국으로서의한국 이라는평판 (reputation) 을확산시키는데도움이된다. 현재국제사회에서일본이지니는영향력은우월한경제력탓도있지만지속적인개발원조 (ODA) 활동과평화유지 (PKO) 활동을통해국제사회에서일정부분기여를 - 17 -

인정받고있는데서비롯된다. 한국도이제세계 10 위권의경제력을지닌국가 로서그에합당한국제적기여를단기적인국익의관점에서가아니라국제 사회에대한도덕적의무의관점에서바라보는시각이필요한시점이다. 정책제언 : 첫째, 한국의경제위상에걸맞는해외원조 (ODA: Official Development Assistance) 기여가강화되어야한다. 2006년 외교백서 에의하면우리나라의 2005년도 ODA는 7억4,364만달러로 2004년의 4억2,332만달러보다 75.7% 증가한금액이다. 이중양자원조가 4억5,649만달러이고국제기구를통한다자원조가 2억8,715만달러이다. 양자원조중한국국제협력단 (KOICA: Korea International Cooperation Agency) 사업을통해제공되는무상원조는 3억1,500만달러로양자원조 ODA의약 69% 를차지한다. 한국의 GNI 대비 ODA 규모는 OECD 산하개발원조위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 회원국평균 0.33% 에훨씬못미치는 0.09% 에불과하다. 우리의 ODA 규모자체는꾸준히증가하고있으나, 경제규모에비해여전히절대규모가작고양자원조중무상원조비율이낮다. DAC 회원국들은양자원조의평균 99% 이상을무상원조로제공하고있다. GNI 대비 ODA의비율에서도노르웨이 (0.93%), 스웨덴 (0.92%), 룩셈부르크 (0.87%), 네덜란드 (0.82%), 덴마크 (0.81%) 등 5개국이 UN 권고기준인 0.7% 를달성하고있다. 한국은세계 10위의경제력에걸맞는수준으로해외원조를증액할필요가있다. 더구나유엔사무총장을배출한국가로서장기적으로는적어도 OECD 국가들수준에합당할정도로해외원조를늘려가야한다. 둘째, 분단국으로서그한계를극복한저력과한류의저력을바탕으로세계평화문화창출에적극기여해야한다. 구체적으로는한반도평화체제의창설을주도하고, 이를바탕으로동북아다자안보체제를발족시키는데주력해야한다. 한반도평화체제나동북아다자안보체제가출범하기위해서는동북아에냉전적대결구조를극복한평화의문화, 혹은협력안보를수용하려는공감대가먼저형성되어야한다. 문제는동북아에서과연안보의공동체가가능한가하는점이다. 군사 / 안보분야는유럽의경우에서도공동체개념이가장약하고진전이덜된분야이다. EU의경우통상정책이나관세동맹같은분야는회원국이 - 18 -

모든주권을이양하여 EU가초국가적기구로서정책을편다. 농업 수산, 교통, 에너지등국내사회 경제정책분야에서는 EU와회원국이정책결정권을공유한다. 이에비해국방분야에서는개별회원국들이전적으로주권을행사한다. EU는개괄적인원칙만제시하면서회원국들간에정책을조율하거나보완하는기능을행사할뿐이다. 그렇다면유럽에비해아직 20세기적질서를탈피하지못한동아시아의경우군사 / 안보분야에서공동체개념이가능할까? 동아시아를지리적개념으로정의하든, 정체성개념으로정의하든, 동아시아에서안보의공동체가아직시기상조라는것은거의모든연구에서공통적으로지적되는바이다. 그러면서도동아시아에서도유럽식의다자안보를지향하는분위기는갈수록호전되고있다는지적이자주나온다. 동아시아의경우아직군사 / 안보에관한한현실주의적시각이지배적이다. 즉공동체관념조차확립되지못한상태이다. 이론적으로는동아시아에서도공동체의가능성은열려있다. 신현실주의자들은국제체제의구조가단지물리적힘의분포로이루어진다고본다. 이에비해사회구성주의론자들은구조가사회적관계의산물이라고간주한다. 사회적구조란공유된지식, 물질적자원및관행등여러가지요인들로이루어진다. 이는어느정도사회적구조가공유된이해, 기대혹은지식에의해규정된다는것을의미한다. 이러한예로서알렉산더웬트는안보딜레마가간주관적이해 (inter-subjective understandings) 로구성되는사회적구조로서, 국가들이서로를불신하기때문에서로의의도에대해항상최악의경우를가정하고, 그결과그들의국익을 자조 차원에서정의하게되는것이라고주장한다. 안보공동체는이와대조되는매우다른사회적구조로서, 국가들이서로를신뢰하며분쟁을전쟁없이해결하고자하는공유된지식으로구성된다. 만일이러한관념이역내에확산된다면그만큼동북아안보공동체의가능성은희망적이다. 셋째, 평화국가로의이미지제고를위해국제평화유지활동을현재보다더욱강화해야한다. 현재유엔휘하에진행중인평화유지활동임무단은총 18개로, 110개국에서공여된 9만명이상이활동하고있다. 2006년 국방백서 에의하면한국은평화유지활동의일환으로유엔평화유지프로그램 7 개에 30여명, 이라크에 2천3백여명, 아프간에 2백여명등총 2천5백여명을파견하고있다. 2001년의 9/11 테러이후국제사회는불특정다수를대상 - 19 -

으로자행되는무차별적인국제테러를인류공동의적으로간주하고국제사회가함께해결해야할시급한과제로인식하게되었다. 국제테러리즘과대량살상무기확산등새로운도전에직면하여국제사회의평화유지활동도과거유엔의직접적인지휘 감독에따라활동하는평화유지군 (PKF) 형태에서북대서양조약기구 (NATO) 를비롯한지역안보기구나특정국가주도의다국적군 (MNF) 형태로확대되고있는추세이다. 우리정부는세계평화와인류의안전을위한대테러국제연대에동참하고, 전후아프가니스탄과이라크의평화정착과신속한안정에이바지하고자국회의동의를거쳐아프가니스탄과이라크에국군부대를파병하고있다. 이라크파병을전후하여우리국내에서는많은찬반논란이있었지만, 국제평화에대한실질적기여는평화국가로서한국이마땅히부담을공유해야할과제이다. < 과제 6> 대 ( 對 ) 국민외교강화 현황 : 현대세계에서외교는더이상정부만의몫이아니다. 언론과인터넷의발달로일반국민들도외교에관해많은관심을갖게되었고외교사안에대한국민들의이해수준도상당한실정이다. 그렇기때문에앞으로는국민속으로파고드는외교, 국민과함께하는외교가우리가지향해야할방향이다. 국민과함께하는외교는두가지측면에서살펴볼수있다. 하나는재외동포와관련된부분이고, 다른하나는주요외교사안에대한대국민홍보및의견수렴이다. 첫째, 재외한인에대한정책을강화해야한다. 우리의재외동포는 2004년현재약 670만명에이르고있다. 우리나라재외동포의규모는세계여타국가와비교할때그숫자나인구대비비율에있어서상당히높은수준이다. 또한세계화시대에경제활동의초국가적확산으로인해과거에비해해외에서경제활동을하는우리국민들의수도급격히증가하고있다. 그런만큼재외한인들의보호나영사업무의중요성도갈수록증대하고있는실정이다. 우리정부는 2004년에국무총리주재재외동포정책위원회를통해재외동포정책의기본목표와정책방향을새로이정립한바있다. 그러나고김선일씨피살사건에서보듯이우리국민이외국에서피해를당할경우이에대응 - 20 -

하는체제는전반적인인력부족과경험부족을노정하고있다. 가나무역소속직원이었던김선일씨는 2004년 5월31일오후팔루자인근미해병리지웨이캠프에물품을배달하고바그다드로돌아오던길에이라크인운전사와함께납치됐었다. 당시우리외교부는정황조차제대로파악하지못해석방협상에어려움을겪었고, 그결과는비극적이었다. 우리의재외동포관련업무가체계적으로정립되지못하면김선일씨사건같은경우는물론, 현재중국동북지방을떠도는탈북자관련업무도많은어려움을겪을것이다. 정책제언 : 주요외교사안에대한대국민홍보는국민의알권리를충족시키는동시에국민의지지를이끌어내는중요한수단이다. 가령한미FTA에대한시민단체들의반대나국내피해계층에대해 FTA의득실을제대로설명하지못하면향후국회비준과정에서또다시진통을겪을가능성이크다. 주한미군오산 평택이전과관련해부지확보과정에서현지주민들의반대에부딪쳐애로를겪은것도좋은교훈을준다. 물론외교사안에대한국민들의관심이반드시긍정적인것만은아니다. 과거의예를보면외교사안이흔히국내의이념적대립이나정파간이해관계와겹쳐지면서과도하게정치쟁점화된경우가더러있었다. 갈수록외교가정부와국민간의의사소통을필요로하는상황으로갈것이예상되는만큼새정부는외교사안의정치쟁점화를피하면서도국민과의공감대를넓힐수있는방안을모색해야할것이다. 대국민홍보의또다른부분은외교사안에대한국민의의견을수렴할수있는제도적장치이다. 현재우리사회에서는일반국민들이외교안보사안에대해의견을개진할수있는창구가제한되어있다. 또한일반인들의의견은비전문가의견해로치부되면서무시되기십상이다. 그러나오늘날외교사안에대한일반인들의의견표출이집단화되면서국가적으로심각한후유증을낳기도한다. 미군장갑차에의한여중생사망이후한국사회를휩쓴촛불집회가대표적인예다. 이러한문제점에대처하기위해외교안보의옴부즈만제도를신설하거나, 전문가집단의상시모니터링제도를활성화하는방안이있을수있다. - 21 -

< 과제 7> 초국가적 가치지향외교 현황 : 21세기는국가간의전쟁이나갈등못지않게다양한초국가적이슈들이국가간관계에서중요한문제가될것으로전망된다. 9/11 테러이후의국제관계를 탈-탈냉전 이라는말로표현한것이잘보여주듯이테러, 인권, WMD 반확산, 난민, 해적, 환경, 등초국가적이슈들이과거보다더욱빈번하게외교안보의이슈로등장하고, 국제사회의책임있는일원이라면이러한문제에대한국제사회의요구를외면하기는갈수록어려워질것으로전망된다. 한국도앞으로인류보편의가치를지지하고선양한다는의미에서한반도를넘어서는초국가적이슈들에대한관심을제고해야한다. 21세기안보환경은변화의템포가빠르고유동적이면서안보위협의유형과주체가다양해지고, 그결과위협의진단과대처가과거에비해훨씬큰불확실성속에서이루어진다는특징을지닌다. 21세기의가장심각한위협은더이상핵전쟁이나대규모군대간의충돌이아니라테러나대량살상무기같은비대칭위협에서비롯되는위험이다. 또한세계화 정보화의심화는중요하부구조에대한사이버테러와같은새로운취약점을노정하면서갈수록지구촌인간의삶을불안하게만들것으로예상된다. 특히 9/11 테러이후메가테러리즘 (mega-terrorism), 대량살상무기확산, 탄도미사일확산, 사이버테러, 실패한국가들의인권문제, 에너지및식량안보와환경문제등새로운안보이슈들이 21세기안보의핵심문제로등장하였다. 이러한변화를바탕으로냉전의종식을계기로안보 (security) 의개념도변하고있다. 고전적인의미의안보는흔히국가안보를지칭하며, 그내용은대체로군사적수단을중심으로이해되어왔다. 고전적관점에서안보는국가의핵심가치에위협이없는상태로흔히이해되어왔다. 이러한군사적안보의개념은상대적위상이약화된반면경제적 사회적 환경적 생태적안보의개념이안보논의에등장하면서안보의핵심은국가안보에서인간안보로확대되는것이 21세기안보논의의특징이라할수있다. 이는세계화와정보혁명의결과국가의힘이군사력보다는경제력에의해좌우되는경향이커졌고, 따라서국가의목표또한군사적힘에더하여경제력, 기술력의확보에치중하는양상이보편화된결과라할수있다. 탈냉전이후의안보개념은그내용이군사적차원에서비군사적차원으로확대되고, 안보문제를 - 22 -

유발하는주체뿐만아니라해결하는주체들이민족국가차원을벗어나국제사회수준및비국가행위자수준으로확대되는추세이다. 그결과 21세기안보는행위자의다양화와안보내용의중층화, 복합화가특징이라할수있다. 전통적인국가대국가, 전장을중심으로진행되었던갈등이이제는좀더모호하고불규칙적이고비합리적인차원으로확산되는것이새로운안보위협의추세이다. 또한 9/11 이후새로운위협에대처하려는전략적공동이익에기반하여강대국관계의전략적재조정이이루어지고, 이라크전쟁을계기로반테러전쟁에동조할경우과거의적과도전략적동반자관계가설정되는변화가일어나는것이오늘날국제질서의추세이다. 동맹이임무를결정하는것이아니라임무가동맹을결정한다 는모토에따라미국은중국, 러시아, 중동, 중앙아시아등과거미국에적대적이었던지역까지반테러국제연대를확대하고있다. 마지막으로환경, 에너지, 인구, 난민, 국제범죄등초국가적위협또한 21 세기위협의주요항목이될것으로예상된다. 세계화정보화의결과안보위협의탈국가화는피할수없는추세이며, 글로벌거버넌스차원의문제인식과대비가필요하다. 정책제언 : 안보적측면에서 9/11 테러이후 완벽한국가안보 라는개념은이제하나의신화가되었다. 세계화정보화시대에완벽한안보와방어는불가능하다. 21세기안보는테러와반테러간의전쟁, 인종, 종교, 문화등인간정체성 (identity) 에관련된갈등, 경제적빈부격차, 정치적억압과폭력, 실패한국가 (failed states) 들의인권및참상같은눈에보이는반평화의요소들뿐아니라지구온난화, 에너지와물부족, 도시화정보화심화에따른인간소외와비인간화등인간문명의모든측면과직 간접적으로연관되어있다. 즉, 21세기에세계평화는갈수록복합적으로되어가는데평화문제의해결은여전히국가적차원에서시도되고있어서안보문제의해결은한계에봉착해있으며세계평화는어느한가지요인이나한나라의힘으로해결할수있는차원을이미넘어섰다. 따라서세계평화증진을위해서는글로벌거버넌스차원에서안보의문제를어떻게접근할것인가에대한지구적공감대가형성되어야한다. 21세기의세계평화는군사적물리적힘을의미하는하드파 - 23 -

워 (hard power) 에서이제는소프트파워 (soft power) 까지포함되는방향으로확대되고있다는인식이필요하다. 21세기한국의외교는인류보편의가치에기반한외교를통해지구공동체의소프트파워증진에기여하는외교를지향해야한다. IV. 요약및결론 차기정부는상기에서논한한국외교의 7대과제를개념적으로정립하고구체적인실천전략을마련하는데주력해야한다. 7대외교과제는 1한국외교의이념과비전확립, 2외교역량강화, 3양자외교강화, 4다자외교강화, 5공공외교강화, 6대국민외교강화, 7초국가적 가치지향외교강화등이다. 이러한과제가지향하는 21세기한국의국가비전과목표는세계10위권의선진화된경제력을바탕으로안으로평안하고밖으로매력적인국가를만드는것이다. 안으로는효율성과정통성을바탕으로공동체구성원의사회생활을규율하고사회질서를확립하는법규와제도가정비되어미래가예측가능하고, 물질적으로도시민의필요를안정적으로공급하는국가를지향해야한다. 그것이 강국 의참된의미이다. 밖으로는국가이미지제고와매력외교를통해국가의품격을격상시킴으로써외교의목적을달성하는 평화 국가를지향해야한다. 차기정부는이러한비전과목표를달성하기위해한국외교를혁신하도록노력해야한다. 21세기의외교에서는매력외교, 즉군사력이나경제력보다는남의생각과마음을움직일수있는힘이더중요해질것이다. 세계화 정보화시대에국가의위상과국격을결정하는것은군사력이나경제력같은하드파워만이아니다. 물론타국의정부나국민들의행동을통제할수있는국가의힘은실력의뒷받침이있어야지만그것이전부는아니다. 21세기외교는힘을바탕으로하되매력과실력이적절히조화된, 이른바스마트파워를더욱필요로할것이다. 스마트파워는하루아침에길러지지않는다. 사람의인품이그사람의평소행실에서나오듯이국가의품격또는매력자원은평소의행 - 24 -

실곧 외교태세 (diplomatic posture) 에서나온다. 차기정부는그러한매력 의외교태세, 스마트파워에기초한외교태세를갖추기위한작업에착수해 야한다. - 25 -

차기정부의한국안보현안과제 송대성 ( 세종연구소 ) I. 서론 한국의국방안보분야는지난국민의정부및현참여정부집권기간중제일논란이많았던국정과제중한분야다. 현재한국의국방안보분야는각종이슈들을두고한국사회내부적으로심각한국론분열이되어있다. 현재국방안보분야는전시작전통제권전환일자확정으로인해한미연합방위체제는한미공동방위체제로전환되고있는중이며, 북한의미사일개발및핵보유로인해남북한군사력은그비대칭성이심각한상태이며, 2005년부터실시되고있는 2020국방개혁안실천에따라한국군자체가많은양적인그리고질적인변화과정중에있는등복잡다양한많은현안과제들을안고있다. 현재부상되어있는안보분야현안과제들은대부분차기정부가안게될과제들임은말할것도없고이미부상되어있는과제들이또다른새로운과제들을도출시킬가능성도얼마든지있다. 따라서차기정부는한국의안보분 야에서현재부상되어있는이슈들에대한정확한 내용파악은물론새롭게 나타날수있는새로운이슈들도정확한예측을하여지혜로운정책을마련하여야만한다. 본연구는 2008년도에새롭게출범하는한국의새정부가당면하게될안보분야현안과제들과그과제들에대한핵심적이고전략적아이디어를정리하여차기정부가국방안보분야정책결정에참고가될수있도록그자료를제공함에목표를두고있다. 한국의안보분야에서어떤이슈들을과제로보며, 그러한과제들에대하여어떠한해결책들을제시하느냐하는것은물론학자에따라많은다양한견해들이있을수있다. 본차기정부안보현안과제들은그러한다양한견해들중하나라고할수있다. - 26 -

II. 현상황및향후예측 차기정부가해결하여야할안보분야현안과제들을분석하기전에차기정부의집권기간인 2008년부터 5년간한국이처하여질안보상황을예측하고그러한상황을고려하면서차기정부가추진하여야할현안과제들을도출하려고한다. 향후안보상황은현재의안보상황들이계속이어질것들과그리고새롭게나타날상황들을논리적추구혹은예측하면서분석할수밖에없다. 2008년이후 5년정도한국안보에영향을줄안보상황들은다음과같은몇가지로이야기할수있다. 미국의힘겨운주도와지구촌미국주도에대한반발 지구촌에서현재미국이누리고있는초강대국의지위는향후약 20여년동안더계속될것이라는주장은여전히설득력있는주장이다. 경제력면에서미국의 2006년도 GDP($13조 2620억 ) 는일본 (2위: $4조4천630억 ), 독일 (3 위 : $2조8천900억 ), 중국 (4위: $2조5천540억 ), 영국 ($2조3천570억), 프랑스 ($2 조2천227억 ) 를합친그것에해당될정도로막강하다. 미국의군사력은타의추종을불허할정도로막강한것이사실이다. 예를들면, 2005년도미국의국방예산은총 3,999억불로서미국을제외한세계 191개국의국방비전부를합친것보다많은세계총국방예산의 51% 를차지하고있다. 단순히국방비뿐만이아니고미국은제II차세계대전이후원남전, 걸프전, 코스보전아프가니스탄전, 이라크전등을통하여군사작전교리의발전과과학기술의발달에따른첨단병기들의발달등미국의국방능력은지구촌의어느나라도감히필적하지못할정도로월등한자리를점하고있다. 그외에도과학ㆍ기술의선진화, 인간다운삶의질을보장하는양질의사회문화와전통등미국은분명히초강대국이고이러한미국의지위는 2020 30년까지유지될것이라는예측들을하고있다. 그러나미국의이러한주도는순조롭게진행되지않을것이다. 미국의패권적인세계주도를허용하지않을요소들로서는아시아대륙에서중국의무서운급성장, 중동에서이슬람문화권의반미주의심화, 동유럽에서급격히 - 27 -

확산되고있었던서구식민주주의에대한제동, 중남미에서미국과거리를 두는좌파정부의연이은출범, 비국가집단들의항미투쟁 ( 抗美鬪爭 ) 등을지 적할수있다. 테러와전쟁과문명의충돌혼재 2001년발생한 9ㆍ11테러사건은지구촌에서여러가지상황들을많이변화케했다. 예측불가능한초국가적위협이국가안보의중요한이슈로등장케되어국제안보환경의질적인변화를초래케하기도하고, 국가이외의조직이나세력이전쟁행위의주체가되기도하였다. 이러한변화와함께특이한사항중하나는 9ㆍ11테러사건이후전개된테러와전쟁은시간의흐름속에서그성격이소위 ' 문명의충돌 (The Clash of Civilization)' 과같은성격으로변화되고있다는점이다. 테러와전쟁을치르고있는미국은아프가니스탄이나이라크에서치루고있는전쟁이비인간적인폭력을행사하는비열한테러리스트들과싸움이라고주장하고있다. 그러나미국과맞서싸우고있는테러리스트들이기거하고있는문화권의사람들은상이한문화적인요소혹은종교적인요소들의충돌로인식을하고있다. 이들은자기들고유한문화를서구문화의대표격인미국문화가잠식하는현상으로, 그리고자기들의전통적인종교를미국을대표하는기독교의잠식하는현상으로해석하고투쟁하고있다. 테러와전쟁과문명의충돌현상은한동안지구촌안보환경이될것이다. 대량살상무기 (WMD) 확산과비확산갈등지속 향후 5 10년간대량살상무기들에대한확산과비확산노력들은부단히갈등을지속할것이다. 소위불량국가들의폭력소유및강화노력들은절대절명의과제로서부단히추구될것이고, 이러한노력들에대한국제적인차단노력역시부단히계속될것이다. 불량국가들혹은테러리스트들은대량살상무기확산을방지하려고노력하는국제적인제재력에대한권위도명분도인정하지않으면서수단방법을자리지않고자기들이소망하는정의로운사회를만들어야함을신념화하고 - 28 -

있다. 그리고자기들의소망하는정의로운사회를건설할수있는유일한길은오직자기들이효과적인폭력을소유하고그폭력을수단으로잘못된국제질서와국제적인권위를박살내는길이라고믿고투쟁하고있다. 그래서그들의자살테러는미화되고그들의대량살상무기보유및개발은목숨건투쟁적인사업이되고있다. 경제력및국력면에서취약한불량국가들은국력을통한정상적인경쟁을통해현존하는강대국들에승리한다는것은불가능하다는결론하에비정상적인목표달성방법으로대량살상무기보유및개발에올인하고있다. 그들불량국가들은강력한대량살상무기들만일단보유를하면체제옹호력도국제적인협상력도확보할수있다는신념하에대량살상무기개발및보유에사력을다하고있다. 이러한불량국가들의국가경영방식에세계의기존강대국들은동의하지않고대량살상무기개발및보유를동결, 불능, 폐기등을이룩하기위해부단한노력들을경주할것이다. 세계최대군사력의집중및군비경쟁지역인동북아 동북아는아직까지냉전구조가사라지지않고있는지역이며, 세계강대국들의군사력이집중되어있는지역이고, 치열한군비경쟁이전개되고있는지역이다. 동북아지역이아직까지냉전구조가사라지지않고있는주원인은군사제일주의를지상지고의국가경영철학으로삼고있는북한김정일정권의존속과초강대국미국, 제2경제대국일본에대한도전세력으로서중국의급부상이라고볼수있다. 북한의군사제일주의는시대에따라그표현들은다소차이점들이있으나그근본주장은군사를제일국사로중시하면서군사력을강화하는데최대의힘을경주하여야한다는북한의근본국가경영방식이다. 북한의군사제일주의는 1990년대중반이후소위 선군정치 라는이름으로대변되면서 2006년 7월북한의미사일실험발사실시및 2006년 10월핵실험이후 위대한김정일장군님이창안한독특하고훌륭한군중시혁명적영도방식이요불출세의사회주의정치방식 이라고칭송하고있다. 동북아에는미국, 일본, 중국, 러시아등세계강대국들이그들의안보국방전략혹은국가이익차원에서그들의군사력을집중시켜놓고있다. 미국의 - 29 -

경우 1 한ㆍ미동맹의약화에따른미ㆍ일동맹의강화를통해동북아균형자로서의역할을추구하고, 2 미국은아ㆍ태지역경제질서의안정을보장하고미국과동맹국에대해직접적인군사위협을가할수있는지역패권국의출현을방지하기위하여, 3 테러ㆍ대량살상무기 (WMD) 위협등새로운안보환경변화에대응하기위해미국의군사력을동북아에집중시키고있다. 이러한목표들을달성하기위하여미국은세계차원의군사전략중점을유럽에서아시아지역으로전환하고있다. 일본은 1 보통국가건설에걸맞는자위대군사력증강, 2 미ㆍ일안전보장체제를방위정책의기조로삼고, 중국과러시아의지역패권견제전략을추구, 3 일본안보에최대위협국인북한의무력공격격퇴등의목표를달성하기위하여동북아지역군사력에관심을집중시키면서군사력증강을추구하고있다. 일본은이러한안보정책들을구체화하는작업들로서 2004년 12월 신방위계획대강 을채택하였고, 2006년 5월미일안전보장협의위원회에서주일미군군사재편계획을확정하였다. 2006년 5월미일군사재편계획은 (1) 2008년까지미국의육군 1군단사령부의일본자마 ( 座間 ) 기지이전및자마기지에육ㆍ해ㆍ공통합작전사령부창설및운영, (2) 미육군과일본육상자위대지휘일원화및공동훈련실시, (3) 육상자위대의국제협력활동과유사대응임무를담당하기위한중앙즉응집단사령부 2012년까지자마기지에설치, (4) 미제5공군사령부가있는요코다 ( 橫田 ) 기지에일본자위대항공총대사령부이전및미사일방어 (MD) 를위한공동통합운영조정소창설, (5) 아오모리일본항공자위대기지에미사일방어를위한이동식조기경계 (X 밴드 ) 레이더설치및미일간정보공유등한마디로현재의일본군과주일미군을지휘권의단일화는물론거의일국의통합군에가까울정도로통합개념으로재편하는개념이다. 이러한일본의안보정책들은중국을비롯한역내국가들의신경을곤두세우게하며동북아군비경쟁의한요소가되고있다. 중국은 1 동북아지역의안정은중국의최대국가목표인 경제발전을통한국가현대화 추진을위한필수조건으로인식하면서한반도비핵화및평화ㆍ안정유지정책지지, 2 한반도통일후만주소재조선족분리운동차단, 3 대만의독립을저지하고 하나의중국 원칙고수, 4 미국의일방주의견제, 5 미ㆍ일동맹의중국압박차단등을목표로동북아지역에군사력을 - 30 -

집중시키고있다. 러시아는 1 구소련붕괴후약화된한반도에대한관계를회복하고, 2 아시아ㆍ태평양과동북아지역에서역할확대, 3 시베리아횡단철도 (TSR) 와한반도종단철도 (TKR), 송유관및가스관이한반도와연결될경우안정적관리, 4 미국의패권억제및다자안보협력체제를통한지역의균형자및조정자적위상확보등의목표달성을위하여동북아지역에군사력을배치하고있다. 동북아에서강대국들및주요안보관련나라들은군비경쟁적인요소들을보유하고있다. 북한의경우는과다군사력보유, 군사제일주의 / 대량살상무기지속적개발및보유불포기, 대남적화통일불포기는김정일정권이존속하는한계속될수있는변수들이라고이야기할수있다. 중국은미국 / 일본과갈등, 대대만정책, 전력체계현대화노력등이향후동북아에서군비경쟁을부채질할변수라고할수있다. 일본의경우보통국가에걸맞는군사력대국화노력 ( 신방위계획대강 ), 아시아에서중국과패권경쟁등이동북아군비경쟁을자극할변수라고할수있다. 미국의경우미일동맹의결속강화로중국압박정책, 김정일정권제거를위한군사력증강, 미사일방어체제 (MD) 구축등이동북아에서군비경쟁을야기시킬수있는변수들이라고할수있다. 갈등과불확실성이잠재되어있는동북아 현재동북아정세는평화와안정을유지하고있지만내면적으로는상당한갈등과불확실성이내재하고있다. 동북아에내포되어있는갈등과불확실성은 (1) 북한김정일정권의예측불허성과대량살상무기보유및개발프로그램집착, (2) 대만해협위기 (The Cross-Strait Issue), (3) 역내국가간역사인식의차이, (4) 도서및영토분쟁이슈, (5) 에너지분쟁, (6) 미사일방어체계 (MD) 구축등에잠재되어있다고볼수있다. 북한의김정일정권은지난 60여년의역사를통하여 ' 언제무슨짓을할지모르는나라 (Enigmatic Country)' 로평가받고있다. 특히, 북한의군사제일주의혹은선군정치는대량살상무기의끈질긴개발및보유라는결과를초래케했으며이는동북아정세에최대위기를불러올변수로부각되어있 - 31 -

다. 대만의천수이벤 ( 陳水扁 ) 대통령의 一邊一國 ( 양안에는독립된국가가있다 ) 주장과중국의 一國兩制 ( 중국이라는한나라안에두체제가병존할수있다 ) 주장은서로양보할수없는사활을건투쟁적인이슈라고할수있다. 중국은대만의독립만큼은절대로양보할수없는국가적ㆍ민족적과제로서인식하고있다. 중국은대만문제만큼은전쟁도불사한다는강한의지를수시로표명하고있다. 그리고중국은실제로대만문제해결을위해대만을겨냥하여 400여문의단거리및중거리미사일 (SRBM, MRBM) 들을중국의동해안 500여개기지에장치하여놓고있다. 장거리미사일東風 -21( 사정거리는중국에서동경까지도달가능 ) 및東風 -15( 사정거리오끼나와까지 ) 등을대만을향하여장치하여놓고위력을과시하고있다. 대만은중국의대도시들을향해중거리미사일들을배치하여놓고있다. 대만은대중국대응군사적능력강화를위하여디젤잠수함, 패트리어트 (PAC-3) 요격미사일, 대잠수함초계기등을미국으로부터도입하기위하여총 5,000억대만달러 ( 약 18조원 ) 특별예산을편성하여집행하고있다. 그리고헌법개정을통해군사훈련과부대편제및배치등을전면재조정하는건국이래최대군의개혁작업을추진하고있다. 이러한복잡한대만문제는향후심각한분쟁과갈등의요소가될가능성이높다. 동북아역내국가들간지난역사해석을두고자국이익중심으로오만과편견적인인식과해석을함으로서때로는수면위로표출되기도하고때로는수면밑으로잠수하기도하면서동북아지역에서갈등의원인이되고있다. 일본과중국의역사교과서왜곡, 일본의종군위안부사실미인정, 중국의동북공정시동등이향후동북아정세에갈등의요소들이될수있다. 동북아각국들간에도서 ( 島嶼 ) 들을둘러싼영유권문제는향후언제든지그분쟁들이심각하게가시화될수있는갈등의소지들을안고있다. 2005년봄한국과일본간독도영유권문제는마치양국이얼마든지전쟁으로까지도달려갈수도있다는국면을보여주기도했다. 독도이외에도중국-일본간센카쿠 ( 작어도 ) 열도문제, 일본-러시아간북방4개도서문제, 200해리배타수역의경계획정문제등영유권과관련된많은갈등의소지들이있다. 동북아에서불확실성의잠재적인요소로서에너지분쟁은경우에따라서 - 32 -

는향후가장심각한분쟁의요소가될가능성도있다. 중국은 1992년까지는석유수출국이었으나 1993년부터석유수입국이될수밖에없을정도로세계제2위석유소비국 ( 세계3위원유수입국 ) 이되었다. 중국은하루에평균 1,970 만배럴석유를소비하고있다. 중국의이와같은석유소비량은 중국의자체생산량 (769만배럴 ) + 사우디아라비아생산량 ( 하루 1,015만배럴 ) 보다많은량이다. 계속산업화되고있는 13억중국대륙의석유소비를위해중국정부당국은세계를향해총력전을전개하고있고, 이러한중국의석유구입을위한총력전전개에에너지소비국 1, 2위인미국과일본은긴장하고있다. 이러한긴장은자연히경쟁관계로접어들것이고경쟁관계는갈등과불안정의잠재적요소가될것이다. 미국의미사일방어체계 (MD) 구축문제는미국이그동안테러와전쟁에골몰하고있었기때문에심각한갈등의주제로부상되지는않았었다. 그러나미국이구체적으로미사일방어체계를어떤특정나라를대상으로설치하느냐에따라심각한주제가될가능성도높다. 동북아국제질서재편 2006년 10월북한의핵실험에대한제재조치로서시작된미국, 중국, 일본, 러시아, 그리고남북한이모여시작된 6자회담은 2007년 6월현재동북아국제질서에큰영향을주는변수로작용을할가능성이있다. 특히, 6자회담이도출한 <2.13합의 > 의구체적인실천내용으로서미국-북한관계정상화실무그룹의활동결과는동북아국제질서재편에큰영향을줄수있는변수가될수있다. 미국-북한관계가정상화되는경우동북아는엄청난국제질서의재편현상이발생할수있다. 미국-북한관계가정상화되면한반도가지금까지미국의절대적영향력하에유지되어온정전체제라는역학적인구조는청산되고새롭고생소한미국-북한혹은남-북한간평화체제라는동북아질서하에서한반도의평화유지문제는심각한시험을받게될것이다. - 33 -

남북관계의변화와수정 차기정부의출범과함께남북관계는 (1) 대북포용정책수정여부, (2) 민족공조 정책수정여부, (3) 남북한간비대칭적군사력불균형문제등을두고많은토론과변화가있을수있다. 대북포용정책과관련현재한국사회는그견해들이양극화되어있는것이사실이다. 보수우파측은지금과같은남한이북한에대해일방적인소위 퍼주기 식지원을하는대북포용정책은반드시수정되어야한다고주장하고있다. 그러나햇볕정책지지자들은조건달지말고북한이정상화될때까지계속하여지원하여주어야한다고주장하고있다. 현참여정부가취하고있는 민족공조 정책역시차기정부의성격에따라많은영향을받을것이다. 북한이핵보유국이됨에따라야기된남북한간에심한군사력불균형현상은차후어떤성격의정부가집권하느냐에따라많은대책들이나올것이다. 좌파정권이집권을하면북한은핵보유국으로현실화될가능성이높다. 그러나보수우파성격의정부가등장하는경우남북한간군사력불균형문제는심각한문제로등장될가능성이높으며, 북한의대량살상무기포기를위해노력하든가아니면상응하는한국군의군사력증대를위하여노력하든가둘중의하나를선택하게될것이다. III. 차기정부안보관련국정현안과제 < 과제 1> 동북아국제질서재편에합리적대응 현황 : 현재재편되고있는동북아질서는 2008년한국의새로운정부가출범할시점에더욱더혼란스럽게진행될가능성이있다. 이러한동북아질서재편에영향을주는변수들은여러가지가있을수있지만그중에서도가장결정적인변수들은 (1) 미국-북한관계정상화여부, (2) 한미동맹약화및미일동맹강화, (3) 미국-일본-호주-인도의대중국포위전략등을이야기할수있다. 이러한변수들에의해나타날수있는동북아국제질서의 - 34 -

재편에합리적인대응책을마련하고실시하는것이차기정부의주요안보관련국정현안과제다. 미국-북한관계정상화는동북아국제질서재편이라는차원에서다음과같은 4가지중대한의미를줄수있는변수라고볼수있다. 첫째, 미국-북한관계정상화는한반도평화체제구축이라는새로운질서를가져올수있다. 합리적이고실제평화를보장하는한반도평화체제구축이이루어지면이이상더한반도안보를위해긍정적인변수는없다. 그러나지난세계사속에서수많이체결되었던평화체제구축들가운데는소위허상적평화체제 (Pseudo Peace Regime) 들이많았던것이평화체제구축에대한국제적경험이다. 한반도평화체제구축이허상적인평화체제가되는경우에대한특별한대비책이있어야한다. 둘째, 미국-북한관계정상화는주한미군철수가능성을증대시키는변수가될수있다. 북한이미국-북한의관계정상화이후주한미군철수를강조하는경우이에대한대비책이필요하다. 셋째, 미국-북한의관계정상화는한미동맹의중요성은감소하는반면미일동맹의중요성은증대되는현상이나타날수있다. 미국이북한을적대국으로대하였던시대의한미동맹의중요성은미국과북한관계정상화이후에는그중요성이어느정도감소될수있다. 그대신미일동맹의중요성은더욱증대될가능성이높다. 마지막으로, 미국과관계를정상화한북한은한반도의주도권장악을위해노력할가능성이높다. 그동안북한에게상당한주도권을빼앗기고있는남한은새로운차원의대북정책을구사하지않는한계속하여주도권을상실할가능성이있다. 한미동맹약화와미일동맹강화라는동북아국제질서재편은 (1) 주한미군의감군 / 철군가능성, (2) 확정된 2012년 4월 17일전환일자에맞추어전시작전통제권전환이단행될가능성, (3) 미국중심동맹국네트워크에서한국의이탈및고립이라는현상으로나타날가능성이높다. 이러한제반사항들이동북아국제질서재편과함께차기정부가맞게될과제들이다. 정책제안 : 동북아국제질서재편으로인해차기정부가맞게될국정현안과 제관련그대응책으로서다음과같은정책들을제안할수있다. 첫째, 미국 - 35 -

-북한관계정상화로인해이루어질수있는허상적평화체제구축차단이다. 가장큰문제점은허상적인평화체제구축을진실된것으로믿고결정적인안보역량을축소하는정책을이행하는경우며이러한경우가발생치않도록노력하여야한다. 주한미군철수가능성에대하여는우선주한미군철수를가속화시키는변수들을약화시켜야한다. 이것이여의치않을경우에는주한미군철수로인해약화되는한미연합안보역량을보완하는보완책을강구하여야한다. 결국적극적인한미동맹강화책을구사하여야한다. 한미동맹관계의진정한결속은미국의전략적유연성에따른해외주둔군이동으로인해나타나는취약점을보완할수있다. 미일동맹의상대적인강화로인한한미동맹중요성의의미감소를방지하기위하여는한미일 3국의공조를강화하여전통적인우방관계를복원시킴에역점을두어야한다. 특히일본과는미래지향적인관계를설정하면서과거사에대하여망각은하지말되그러한과거사가새삼스러운분쟁의소재가되는것은가급적방지하여야만한다. 일본과한국은과거사는불행한단면을보유하고있지만극동에서같은자유민주자본주의를지향하고있는선린우방으로서친교하는것이양국모두의국익에이익이됨을강조하는정책구사가필요하다. 북한이향후미국-북한과관계정상화를통해향후한반도에서주도권행사를꾀하는경우한국은근본적인대북및대미정책을수정하여야한다. 특히, 대북정책은주권국가로서자존심을손상치않도록채찍과당근을합리적으로잘사용하면서대북정책을구사하여야한다. 미국에대한대미정책도지난반세기이상한-미관계를음미하면서우방으로서정도를지킬것을설득하여야만한다. 북한-미국관계의정상화로인한한국이고립될가능성에대한조치는한미동맹관계를잘교정하면자동해결될수있는과제라는점에초점을맞추고노력하여야한다. 둘째, 한미동맹약화와미일동맹강화로인해발생하는주한미군감군 / 철수문제는제2단계전략을구사하여야한다. 제1단계에서는우선한미동맹을강화하여야만한다. 한미동맹이다시강화되면미일동맹강화로인한한미동맹의상대적인약화현상이심각하게나타나지않을수있다. 제2단계에서는 - 36 -

주한미군한국주둔관련전반적인문제들을재논의하여합리적인방안을모색하여야만한다. 전시작전통제권전환문제는전환으로인해야기될수있는한국안보역량약화요소들을세밀하게분석한후그보안책을마련하고한미간에보완노력을하여야만한다. 마지막으로, 미국-일본-호주-인도의대중포위전략을위한네트워크형성에서한국의소외문제해결을위해역시한미동맹결속을통해네트워크에적극참여하여야만한다. 현대의강력한국가안보역량은동맹국들간강력한네트워크결속에서도출된다. < 과제 2> 한국사회내안보관련균형적인문화선택문제 현황 : 현재한국사회는국민들간에안보관련문화라는차원에서현격한인식및주장의차이점이있다. 일부국민들은한국의문화를 평화문화 와 수구냉전문화 로이분화하여그개념을정의하고있다. 그들이정의하는평화문화는조건없는대북지원, 한미공조보다는민족공조중시, 주한미군철수, 보안법철폐, 군비감축, 평화체제구축, 북한에대한주적개념거부, 한반도평화장애요소는미국과한국사회의보수수구세력, 한미동맹경시, 이념구분없이통일중시등으로정리할수있다. 이러한이분법적인우리사회의문화구분에대하여다른일부국민들은절대로동의하지않는다. 이들은평화문화는순수한평화문화가아니고우리사회의문화를반미친북적인문화라고볼수있다. 평화문화를선택하고수구냉전문화를청산한다는것은결과적으로한국의안보역량을결정적으로훼손시킨다는이야기다. 우리사회가안보차원에서지향하여야할문화가어떤질을갖춘문화가되어야하는가하는문제는대단히중요한문제다. 국가가지향하는문화는국민의의식결정에지대한영향을미친다. 질적으로양질이아닌문화, 개념이오도된문화를추구함은국민들의의식을그만큼질적저하혹은오도케한다. - 37 -

정책제안 : 차기정부는우선진정한평화문화가어떠한문화인가하는객관적이고합리적인개념을정립하여야한다. 그리고이러한객관적이고합리적인평화문화에대한개념을국민들에게정확하게홍보하고, 교육하여국민들이왜곡된평화에대한개념을수정하도록하여야만한다. < 과제 3> 한미동맹 / 주한미군변화문제 현황 : 지난몇년동안에한미동맹및주한미군의한국주둔문제는많은변화를하였고현재이순간에도많은변화를하고있다. 지난 60여년간굳건한동맹관계를유지하여오던한미동맹은많은약화현상이나타나고있다. 주한미군도질적및양적인많은변화들을하면서한미연합방위체제는한미공동방위체제로변환되고있다. 한미동맹관계및주한미군의질적ㆍ양적변화들에대한지혜로운대처를하는것이차기정부의안보현안과제라고볼수있다. 한미동맹의약화를방지하고한미동맹의강화를주장함은한미동맹의강화가한국안보상황에긍정적인영향을준다는것을전제로주장하는내용이다. 한미동맹의강화가한반도평화와안보에부정적인영향을준다는주장은전혀다른논거의주장이다. 한미동맹이약화한원인으로서는참여정부의한미공조보다는민족공조를중시하는정책, 남방삼각으로부터북방삼각으로지향하려고한대외정책, 반미정서증대등으로크게분류할수있다. 한미공조보다민족공조를중시하는정책은참여정부이전까지역대한국정부의정책과는정반대의정책으로서그변화의의미는사실상엄청난결과들을초래하였다. 어떤동일한정책을두고미국과협의와상의를우선시하면서정책을마련하고수행할것인가아니면북한과먼저협의와상의를한후정책을마련하고수행할것인가하는문제는한미관계에절대적인영향을미치는것이사실이다. 참여정부집권기간중한국과미국양국이공개적으로상대방과서로적대적인감정을표출시키면서갈등을빚은적은없다. 한미양국은사실상의갈등을갖고있는정서속에서내적으로는불만들이있어도외교적인언행을사용하면서서로조심스러운관계들을유지하였다. 그러나참여정부하에서한미동맹관계는소위혈맹의동맹관계라고보기는상당히거리가먼동 - 38 -

맹관계로질적인변화를하면서한미동맹관계는약화의길을걸어왔다. 참여정부하에서주한미군의변화는그원인이한국이문제를일으켜서시작된것도있고, 한국과관계없이미국자체적인원인때문에야기된것도있고, 한국과미국함께주한미군의변화에원인을제공하여변화를불러오고있는것도있다. 주한미군의변화에대한구체적인내용으로서는한국내에서기지이전, 한국내재배치, 해체 ( 주한미8군사령부 ), 주한미군감군, 전시작전통제권한국군단독행사실시, 주한미군상대적가치하락등이있다. 주한미군이한국내에서기지를이전한다든가한국내재배치를하는경우한국의안보차원에서심각한문제점은없다. 그러나위에서언급한주한미군변화들중다른변화들에대하여는차기정부가취하여야할과제들이많이있다. 우선주한미군의해체 ( 미8군사령부 ) 와관련된과제로서는미8군사령부가지금까지수행하여왔던임무와기능들이차질없이수행되어야하는과제가있다. 그리고미8군사령부의임무와기능을수행할새로운부서가마치주일미군혹은미태평양육군사령부의분견대적인지위로격하될수있는가능성이높으며이에대한대책을마련하여야하는과제가있다. 주한미군의감군문제와관련한차기정부의과제로서는한반도의안보상황, 미국의해외주둔군배치전략그리고한미양국의정치상황에따라다양한변화가있을수있음을명심할필요가있다. 주한미군의감군과관련된현재까지의로드맵은 2008년말까지주한미군은 24,500여명수준으로유지하도록되어있다. 그러나이러한로드맵은위에서언급한원인들에의하여얼마든지변화될수있다. 특히, 현재진행되고있는 <2.13합의 > 에대한구체적인실천조치들이논의되고있는한반도평화체제구축문제및미국-북한간관계정상화여부에따라서도많은영향들을받을수있다. 참여정부에서결정한전시작전통제권한국군단독행사에대한구체적인전환일자를 2012년 4월 17일로결정한한미양국의결정은한국의안보역량에심각한영향을주지않을수없다. 전시작전통제권전환문제가실제로실천이되면정보의획득, 분석, 사용문제, 한미연합억지력 / 응징보복능력문제, 전쟁발발시미국의지원문제, 주한미군의주일미군에대비상대적인지위격하, 국방개혁 2020의실천차질등많이보완하여야할과제들이있다. 이러한문제점들을근본적으로해결하는방안과구체적인문제점들을분석하여개별적인조치들을하는방안들이차기정부가수행하여야할과제들이다. - 39 -

주한미군의상대적인가치하락은한국정부때문에야기된원인들과미국정부가보유하고있는원인들이있다. 한국정부가보유하고있는원인들로서는정부의은근한한미동맹경시및한미동맹약화노력, 한미공조보다민족공조중시, 북한정권에대한인식과대책오류, 한국군의능력에대한인식오류등을지적할수있다. 미국정부가보유하고있는원인들로서는한반도의안보적가치하락평가, 한국정부및일부한국인들의반미정서에대한응징적대응, 주일미군재편, 전략적유연성등을지적할수있다. 이러한원인들에의해결과적으로나타나고있는주한미군의한국주둔에대한가치의평가하락은한국의차기정부가해결하여야할중요한과제중하나다. 정책제안 : 한미동맹약화를방지하기위한정책제안으로서차기정부는한미공조와민족공조를합리적으로조정하여야만한다. 남방삼각에서북방삼각으로 라는어느쪽을배제하는의미의표현보다는모두를중시하는표현예를들면 선린우방외교 라는내용등으로교정되어야한다. 선린우방외교라고하는경우어느나라도서운함도있을수없고어느나라와도소원한관계가이루어질수없다. 한미동맹의약화를방지하기위하여차기정부는정부내관료들및국민들간에비합리적인반미정서를교정하여야한다. 현재한국사회에뿌리박고있는반미정서중에는비합리적인요소들이많이내포되어있다. 북한의선전선동차원의반미주장과관련된내용들을한국사회의반미세력들이여과없이그대로주장하고이러한주장들이한국의정치인들및일부국민들의가치관으로변화된내용들이많이있다. 이러한비합리적인반미정서가합리적으로교정되어야한다. 주한미군의변화와관련하여차기정부는보다합리적이고근본적인전략을수립하고이행하여야만한다. 미8군사령부의해체와관련차기정부는기존 8군사령부가수행하여온임무와기능이차질없이이행될수있도록치밀한분석과협상을하여야만한다. 그리고주한미군이주일미군 / 미태평양사령부의분견대적인위치로지위격하된결과가되지않도록대책을강구하여야한다. 주한미군의감군문제는차기정부가주한미군감군문제와관련미래의확고한청사진을만들어비합리적인감군이없도록예방초치를하여야만한다. 전시작전통제권전환문제는합의무효화후재협상을하는방안, 미 - 40 -

흡한부분을보완하는 잠정협정 (Interim Agreement)' 를체결하는방안, 다목표이익총화동일 ( 多目標利益總和同一 ) 전략 ( 여러가지상이한다른목표들을추구하여획득하는이익들을전부합치면본래의단일목표를추구하여획득할수있었던이익과동일하다는뜻 ) 을구사하는방안등이있을수있다. 주한미군의상대적인가치하락문제를해결하기위하여차기정부는우선한국정부자체가주한미군의중요성을인식하여야하고다음으로주한미군의중요성을일반국민들의합리적인가치관이되도록노력하여야한다. < 과제 4> 북한의 WMD 개발 / 보유폐기문제 현황 : 북한의계속적인대량살상무기 (WMD) 의개발 / 보유여부는향후한국안보의최대현안과제중하나다. 북한은보유하고있는대량살상무기 / 개발프로그램을완전폐기 (dismantle) 하든가아니면끝내폐기하지않든가어느한가지방향을선택하여야만하는입장에놓여있다. 이러한북한의선택은한반도평화체제구축, 군비통제, 한미연합군사력, 한국의군사력건설 / 재정비등에많은영향들을미칠것이며, 차기정부는이러한과제들에대해치밀한대책을마련하고그마련한대책들을이행하여야만한다. 북한이보유하고있는대량살상무기 / 개발프로그램들을완전하게폐기하는경우평화체제구축문제와관련된가장중요한과제는허상적평화체제구축 (Pseudo Peace Regime Building) 가능성을예의고찰하고그대책을마련하는일이다. 그런데본평화체제구축은주한미군철수와연계시킬가능성이높으며이에대한대책을마련함이주요한과제중하나다. 북한이대량살상무기 / 개발프로그램을완전폐기하는경우남북한군비통제문제는또다른중요한이슈중하나로부상될가능성이높다. 군비통제문제에서도남북한간에진실된군비통제가아닌허상적인군비통제가될가능성도있다. 뿐만아니라주한미군철수를남북한군비통제문제와연계시킬가능성도높다. 북한의대량살상무기 / 개발프로그램의완전폐기는한미연합군사력에많은영향을줄가능성이높다. 평화체제를구축하면서주한미군의한국주둔에관한내용및한미동맹관계와관련된내용들이다루어질가능성이높다. 북한의대량살상무기보유 / 개발프로그램의완전폐기는한국군의군사력건설 / 군 - 41 -

사력재정비에많은영향을미칠가능성이높다. 북한의군사력중대량살상무기가배제됨으로서남북한군사력은그균형이라는차원에서큰의미를갖게된다. 북한이끝내대량살상무기보유 / 개발프로그램을폐기 (dismantle) 하지않는경우상황은폐기하는경우에비하여전혀다른상황들이다가올수있다. 북한이대량살상무기보유 / 개발프로그램을끝내폐기하지않을경우한반도평화체제구축은그구축자체가불가능하든가설사구축이되더라도역시허상적평화체제구축이될가능성이높다. 또이러한평화체제구축을북한은주한미군철수와연계시킬가능성이높다. 북한이끝내대량살상무기보유 / 개발프로그램을폐기하지않는경우남북한군비통제역시성사되기어려운것이사실이다. 그리고북한은군비통제차원에서주한미군철수를주장할가능성이높다. 북한이대량살상무기보유 / 개발프로그램을폐기하지않는경우한미연합군사력에대한평가는다시하여야만한다. 북한이끝내대량살상무기보유 / 개발프로그램을폐기하지않을경우한국군군사력건설도근본적으로재고할상황이라고볼수있다. 국방개혁 2020 은향후북한의군사적위협이감소된다는것을전제로작성된내용이다. 북한의대량살상무기보유 / 개발프로그램불폐기는북한의군사적위협이감소가아닌증대다. 따라서국방개혁 2020은그전제가잘못되어있기때문에근본적인수정을하여야만하는상황이라고볼수있다. 정책제안 : 차기정부는북한이대량살상무기보유 / 개발프로그램을종국적으로폐기하는경우와끝내폐기하지않은두가지경우에대하여평화체제구축문제, 군비통제문제, 한미연합군사력문제, 한국군사력건설문제등에대하여심층연구를하고그대책들을마련하여야만한다. 북한이보유하고있는대량살상무기들및향후에개발할대량살상무기개발프로그램을철저히폐기하는경우평화체제구축문제는허상적평화체제구축이되지않도록하여야하고동시에본평화체제구축문제를주한미군철수문제와연계하지않도록하여야한다. 군비통제문제역시허상적군비통제문제가되지않도록하고군비통제문제를주한미군철수문제와연계하지않도록하여야한다. 한미연합군사력은재조정은하되역시주한미군 - 42 -

철수문제와연계하여서는안된다. 한국군군사력건설 / 재정비는북한의대량살상무기폐기를북한군사력계산에산정을하고남북한군사력의균형이라는차원에서추진하여야한다. 북한이보유하고있는대량살상무기 / 개발프로그램을끝내포기하지않는경우평화체제구축은사실상실천되기어렵다. 이러한경우한반도에서진정한평화확보는평화체제구축에의하여확보된다기보다는오직안보역량의확보를통하여가능하다. 북한이대량살상무기를폐기하지않는경우평화체제구축을지나치게기대할필요가없다. 오직안보역량확보에노력을경주하여야한다. 북한이대량살상무기들을그대로보유하고있고개발프로그램을폐기하지않는상황속에서군비통제는별의미가없다. 북한의 WMD폐기를남북한군비통제의가장큰주제로삼아야한다. 북한이대량살상무기보유 / 개발프로그램을폐기하지않는경우한미연합군사력은한미양국의협의를통해다시재정비되어야한다. 한국군군사력건설도근본적으로재정비하여야하고국방개혁 2020도근본적인수정을하여야만한다. < 과제 5> 한반도평화확보문제 현황 : 안보차원에서지구촌전역에서가장불안한한지역인한반도에서평화를확보하는일은국가경영차원에서근본중근본이다. 한반도안보상황에가장결정적인영향을미치고있는변수는김정일정권이다. 김정일정권의미래에대해자연사가능성, 강제제거가능성, 불구장생가능성, 세계이성을향한합리적변화가능성등이주장되고있다. 그리고한반도평화를확보하는방안으로서는화해에의한평화확보방안, 안보역량에의한평화확보방안, 북한정권질적변화에의한평화확보방안, 북한정권제거에의한평화확보방안등이있을수있다. 차기정부는김정일정권의미래를정확하게예측을하면서위에서언급한 4가지평화확보방안중가장합리적인평화확보방안을융통성있게정책으로채택하여야만한다. 한반도평화확보방안은안보상황에따라융통성있게가장합리적인방안을모색하여야만한다. 예를들면, 북한의김정일정권이질적인변화를할가능성이있는경우에는그변화를전제로평화확보방안을마련할수있다. 그러나김정일정권이전혀변화할가능성이없는경우에는변화를전 - 43 -

제로하는평화확보방안은유보하고불변에적합한평화확보방안을마련하고시행하여야한다. 평화확보방안에는다음 [ 표 1] 에서볼수있는바와같이 4가지방안들을고려할수있다. 각방안들은표에서볼수있는바와같이각각의장단점들이있다. 그리고이미지난정권들이적용하여본경험들도있다. 평화를확보하는방안은고도의국가전략적인문제이고전문성을요구하는문제다. 차기정부는지난국민의정부및참여정부가실시한평화확보방안들을예의분석하고미흡한점들은보완하고좋은점들은계속하면서지혜로운평화확보방안을마련함이중요하다. 정책제안 : 차기정부는합리적인한반도평화확보방안을마련하기위하여우선북한의김정일정권의미래에대해정확한예측을하는것이중요하다. 그리고그가능성에대한우선순위를매기는것도대단히중요한일중하나다. 그리고북한김정일정권의미래에각가능성에입각한평화확보방안을마련하여놓고어떤미래가되더라도마련한합리적인평화확보방안을적용하면된다. 북한의김정일정권이자연사가능성이높은경우에는차기정부는그자연사를거부할필요가없다. 생존하기어려운정권을살리기위하여효율성없는노력을경주하는것보다는북한에서새로운합리적인정권을탄생케하여합리적인평화확보방안을마련하는것이지혜로운국가전략이다. 김정일정권의미래가강제제거되는방향으로흘러가는경우강제제거를거부할필요가없다. 제거된이후새로운합리적인정부와합리적인평화확보방안을마련하여야만한다. 반평화적이고한반도모든불안의근원인정권의제거를방지하면서국제적인공조에엇박자를보이는정책은지혜로운정책이아니다. - 44 -

[ 표 1] 한반도평화확보방안장점과단점 장점단점 화해에의한평화확보방안 (peace by reconciliation /negotiation). 합의가쉽지않으며정체상태에빠져들가능성. 평화의근본바탕은화해에서부터출발. 어느일방이사술행사시평화확보의어려움. 상호합의를전제로하는평화. 어느일방이비합리적인의사결정기구및. 추진과정에서전쟁발생의위험성이적음과정을보유하고있는경우합리적인. 신뢰를바탕으로함의사결정이어려움. 합의과정에서이성적이고합리적인것을기준. 북한사회의속성 (enigmatic country) 으로토론하고합의함. 정치인들이정치적인목적달성을위해악용할. 북한은북한나름대로생존과번영을위하여가능성노력하고있음. 길고긴과정속에많은비용소모. 한국사회내부적가치훼손및붕괴. 튼튼한안보역량확보시적대국과평화에 대한합의여하에관계없이평화확보가능. 허상적평화체제 (Pseudo-peace Regime). 대화 / 교류 / 협력들이차단될가능성구축가능성에대한대비책안보역량에의한. 안보역량확보에많은비용소모. 화해에의한평화 란환상이깨어질경우에평화 (peace by. 전쟁발발가능성대한대비책 security. 군사주의강조로사회문화의군사화가능성. 한미연합군사력은질과량면에서훌륭한 forces). 정치인들이국방안보를정치적인목적으로군사력악용할가능성. 북한의남침가능성상존에대한남한보유 안보역량만이가장신뢰할수있는 평화확보장치 북한정권의질 적변화에 의한. 불필요한에너지소모방지. 자연적인김정일정권의질적변화의어려움 평화 (peace by. 자연적인김정일정권의질적변화는전쟁. 보다사악한 / 평화확보를어렵게하는정권이 c h a nging th e quality of Kim Jong-il regime) 없이통일가능. 평화확보에동의할수있는다른정권탄생가능성 탄생할가능성. 김정일정권이질적변화를하는과정에서전쟁발발가능성. 김정일정권제거는한반도평화문제해결에 핵심적인하나의과제북한정권제거. 김정일정권을제거하는과정에서전쟁발발. 화해를위한평화확보방안에서소모될수에의한평화가능성있는무한정의비용보다장애제거비용이 (peace by. 한국정부및중국이북한김정일정권보다경제적 e l i m i n a t i n g 제거에쉽게동의하지않을것임. 북한이대량살상무기들을보다많이개발하고 Kim Jong-il. 김정일정권제거후탄생하는정권이보유하기이전에미리후환을막을수있음 regime) 한반도평화확보에기여를한다는보장무. 미국부시행정부의대북정책과일치. 백약이무효인경우유일한처방 북한의김정일정권이불구상태에서계속존속할가능성이높은경우에는 (1) 진실된변화, (2) 자연사, (3) 강제제거등어느하나가되도록노력을경주하여야한다. 그리고안보역량에의한평화확보자세는조금도소홀함이있어서는안된다. 북한의김정일정권이세계이성을향한진실된변화를 - 45 -

할가능성이높은경우차기정부는그변화를촉진시키는정책을구사하여야한다. 그리고진실로변화한김정일정권과진실된한반도평화체제구축방안을마련하여야한다. 가장이상적인평화확보방안은북한의김정일정권이세계이성을향한진실된변화를하고그변화된정권과합리적인평화체제구축을하는방안이다. < 과제 6> 국방태세재정비문제 : 국방개혁 2020 추진문제 현황 : 2005년 9월 13일국방부가발표한국방개혁안 21세기선진정예강군을위한국방개혁 2020 은 (1) 북한의위협은점차감소할것이라는전제, (2) 한미간공동으로행사하고있었던전시작전통제권한국군단독행사결정 (2012년 4월 17일이후 ) 미고려, (3) 북한의미사일시험발사 (2006. 7. 5) 및북한의핵실험실시 (2006. 10. 9) 를고려하지않았던상황속에서만들어진개혁방안이다. 따라서새롭게발생한중요한안보상황들을고려하면서합리적인국방태세를재정비하는것이차기정부의중요한안보현안과제라고볼수있다. 2005년 9월에국방부가발표한국방개혁의핵심내용은 (1) 병력감축 : 향후 15년내 (2020년까지) 68만한국군을 50만으로감축 (18만일방적감축 ) 및예비군 304만을150만으로감축 (154만감축 ), (2) 군구조조정 / 통합 : 1군사령부 +3군사령부 지상작전사령부 ; 4개군단감축 ( 현재 10개군단 6개군단 ); 27 개사단감축 ( 현재 47개사단 20개사단 ), (3) 첨단ㆍ정예화 : 병력위주한국군사력 정예군사장비위주로, (4) 장병징모제변화 : 현재 : 육군 ( 징병제 ), 해군및공군 ( 모병제 ) 징병제 + 모병제혼합형, (5) 해군ㆍ공군증강및균형적인역무분담, (6) 예비군훈련기간 : 현 8년 5년등이며, 이러한개혁사업을위해필요한예산은 289조원이라는내용이다. 2005년 9월국방부가국방개혁안을발표할당시에도다음과같은심각한문제점들을보유하고있었다. 첫째, 북한의위협은그대로상존하고있는데남한이일방적으로 18만이라는감축을단행하겠다는점, 둘째, 국방개혁의핵심내용은첨단ㆍ정예화인데한미동맹이악화되어지는상황속에서첨단ㆍ정예화는사실상어렵다는점, 셋째, 남북한안보현실과맞지않는일방적인감축으로인해허상적평화체제구축및주한미군철수분위기조성, 마 - 46 -

지막으로 289조원의예산보단훨씬더필요한예산등이문제점들로서지적되었다. 국방개혁 2020 자체가안고있는이상의본래의문제점들에더하여북한의미사일및핵실험단행과한미간전시작전통제권전환합의는국방태세재정비차원에서더욱많은과제를안겨주고있다. 북한이미사일시험발사및핵실험을강행한이후남북한군사력의비대칭성은더욱심화되어졌고이러한비대칭성의심화속에서는엄격한의미에서남북한간에는진정한평화가있을수없다. 오직남한이북한에게굴종하는평화만이있을수있다. 전시작전통제권한국군단독행사결정은한미양국이아무리변명을하더라도첫째, 한미연합방위체제에비하여한미공동방위체제의많은미흡함과보완점, 둘째, 미국중심동맹국네트워크로부터한국의일탈로인한엄청난상징적인그리고현실적인안보전력상의손실, 셋째, 북한의 57년간숙원과제달성, 넷째, 전시작전통제권전환으로인해주한미군한국주둔가치의약화 / 주한미군철수 / 한미동맹약화등의문제점들은회피할수없는차기정부의과제들이다. 정책제안 : 국방개혁 2020 내용은차기정부가근본적으로수정을하여야만한다. 우선북한의남한에대한군사적인위협이어느정도인지부터객관적이고합리적으로산정하여야만한다. 북한은남침할의지도능력도없다 는대북인식을기초로한미래국방력건설계획은그근본부터문제가있다. 차기정부는북한의대량살상무기개발및보유문제를고려하면서남한의군사력건설작업을처음부터다시하여야만한다. 북한의대량살상무기보유문제는한국인들의안보와관련북한의대량살상무기들보유및개발을철저히폐기시키든가그것이불가능하면이에대응할수있는우리의역량을확보하든가둘중하나다. 우리의역량확보는우리의국력을바탕으로자체적인군사력을증강시키는방법과동맹국의군사력과네트워크를구성하여대응하는방법이있다. 전시작전통제권전환문제는 (1) 2007년한미간합의한전시작전통제권전환합의사항무효화후한미연합방위체제로복원하는방안, (2) 2007년도한미간전시작전통제권전환합의사항인정후취약부분을보완하는 잠정협정 - 47 -

(Interim Agreement)' 체결방안, (3) 2012년 4월 17일자로전환을이행하면서 [ 다목표이익총화동일전략 ( 多目標利益總和同一戰略 )]( 여러목표달성으로인해얻을수있는이익들을전부합하면본래하나의목표획득을통해얻을수있는이익과동일함을추구하는전략 ) 을추구하는방안들이있을수있다. 차기정부는전개되는상황들을고려하면서어느하나의방안을선택할수있다. IV. 요약및결론 2008년이후 5년정도한국안보에영향을줄수있는안보환경은첫째, 초강대국미국중심세계질서는계속되지만미국은힘겨운주도를하게되고세계도처에서이에대한반동이계속될것이며, 둘째, 테러와전쟁과문명의충돌이혼재되어있는안보환경, 셋째, 대량살상무기 (WMD) 확산과비확산갈등이지속되는안보환경, 넷째, 동북아는세계최대군사력의집중및군비경쟁지역으로서갈등과불확실성잠재, 다섯째, 동북아국제질서재편, 마지막으로, 남북관계는많은변화와이에대한정책의수정등이있을것으로이야기할수있다. 향후한국에영향을줄수있는안보환경의특성을고려하면서차기정부의한국안보관련국정현안과제들은첫째, 동북아국제질서재편에합리적인대응을하여야만하는과제다. 본과제에대한정책제안으로서는 (1) 미국-북한관계정상화로인해나타날수있는허상적평화체제구축금지, 주한미군철수금지, 미일동맹의상대적인강화로인한한미동맹중요성의의미감소를방지하기위한한미일 3국공조강화, 미국-북한과관계정상화를통해북한이향후한반도에서주도권행사를꾀하는경우한국은근본적인대북및대미정책을수정, 북한-미국관계의정상화로인한한국고립방지, (2) 한미동맹약화와미일동맹강화로인해발생하는주한미군감군 / 철수문제는제2단계전략을구사하여야하는데, 제1단계에서는우선한미동맹을강화하고, 제2단계에서는주한미군한국주둔관련전반적인문제점들을재논의하여합리적인방안을모색하여야만하며, (3) 미국-일본-호주-인도의대중포위전략을위한 - 48 -

네트워크형성에서한국의소외문제해결을위해역시한미동맹결속을강화하여야한다. 한국안보관련차기정부의두번째안보현안과는한국사회의안보관련합리적이고균형적인문화를선택하는과제다. 본제과제를해결하기위한정책제안은차기정부가우선진정한평화문화가어떠한문화인가하는객관적이고합리적인개념을정립하여야한다. 그리고이러한객관적이고합리적인평화문화에대한개념을국민들에게정확하게홍보하고, 교육하여국민들의왜곡된평화에대한개념을수정하도록하여야만한다. 차기정부의세번째안보관련현안과제는한미동맹 / 주한미군의변화에대한지혜로운대처과제다. 한미동맹약화를방지하기위한기본전략으로서차기정부는한미공조와민족공조를합리적으로조정하여야만한다. 주한미군의변화와관련하여차기정부는보다합리적이고기본적인전략을수립하고이행하여야만한다. 전시작전통제권전환문제는합의무효화후재협상을하는방안, 미흡한부분을보완하는 잠정협정 (Interim Agreement)' 을체결하는방안, 다목표이익총화동일 ( 多目標利益總和同一 ) 전략구사등전개되는상황을예의고찰하면서최선의방안을적용하여야한다. 네번째안보관련차기정부의현안과제는북한의 WMD 개발 / 보유폐기문제다. 차기정부는북한이대량살상무기보유 / 개발프로그램을종국적으로폐기하는경우와끝내폐기하지않은두가지경우에대하여평화체제구축문제, 군비통제문제, 한미연합군사력문제, 한국군사력건설문제등에대하여심층연구를하고이에대해실천할수있는대책들을마련하여야만한다. 북한이보유하고있는대량살상무기들및향후에개발할대량살상무기개발프로그램을철저히폐기하는경우평화체제를구축하되허상적평화체제구축이되지않도록하여야한다. 그리고본평화체제구축문제를주한미군철수문제와연계하지않도록하여야한다. 북한이보유하고있는대량살상무기 / 개발프로그램을끝내포기하지않는경우평화체제구축문제는사실상구축되기어려운것이사실이다. 북한이대량살상무기보유 / 개발프로그램을폐기하지않는경우한미연합군사력은한미양국의협의를통해다시재정비되어야한다. 한국군군사력건설도근본적으로재정비하여야하고국방개혁 2020도근본적인수정을하여야만한다. - 49 -

다섯번째차기정부안보현안과제는한반도평화확보과제다. 이에대한기본전략은차기정부는합리적인한반도평화확보방안을마련하기위하여우선북한의김정일정권의미래에대해정확한예측을하는것이중요하다. 북한의김정일정권이자연사가능성이높은경우에는차기정부는자연사를촉진케하는방안을구사하여야한다. 생존하기어려운정권을살리기위하여효율성없는노력을경주하는것보다는북한에서새로운합리적인정권을탄생케하여합리적인평화확보방안을마련하는것이지혜로운국가전략이다. 김정일정권의미래가강제제거되는방향으로흘러가는경우강제제거를촉진시키는정책을우선구사하고제거된이후새로운합리적인정부와합리적인평화확보방안을마련하여야만한다. 북한의김정일정권이불구상태에서계속존속할가능성이높은경우에는 (1) 진실된변화, (2) 자연사, (3) 강제제거등어느하나가되도록노력을경주하여야한다. 그리고안보역량에의한평화확보자세는조금도소홀함이있어서는안된다. 북한의김정일정권이세계이성을향한진실된변화를할가능성이높은경우차기정부는그변화를촉진시키는정책을구사하여야한다. 그리고진실로변화한김정일정권과진실된한반도평화체제구축방안을마련하여야한다. 가장이상적인평화확보방안은북한의김정일정권이세계이성을향한진실된변화를하고그변화된정권과합리적인평화체제를구축하는방안이다. 마지막으로, 차기정부의안보현안과제는국방태세재정비과제다. 국방태세재정비는 2020국방계획의대수정을의미한다. 북한이미사일및핵보유국임을전제로한그리고전시작전통제권전환을전제로한국방안보역량을재정비하는계획을처음부터다시세워야하는과제를안고있다. - 50 -

차기정부의남북한관계현안과제 정성장 ( 세종연구소 ) I. 서론 장기간의분단과이데올로기적, 정치적, 군사적대립으로말미암아북한 통일문제는우리사회에서항상뜨거운논쟁의대상이되어왔다. 2007년말에있을대선을앞두고여권과야권의후보가확정되면다시대북정책을둘러싸고여야간에뜨거운논쟁이시작될것이고, 대북 통일정책은이성적인논의의대상이아니라감정적대립의소재로작용할가능성이크다. 그렇게되면국민의정부또는참여정부의대북정책에대한일방적비판아니면거의무조건적인옹호입장만이부각되고, 냉정한평가및대안제시는찾아보기힘들게될수있다. 대북포용정책 ( 또는관여정책 ) 의기조가옳다고해서그기조하에행해진모든정책이정당하다고간주될수는없다. 그리고대북포용정책의추진과정에서나타난부분적문제점들때문에포용정책자체가폐기되어야한다고주장하는것도적절치못하다. 국민의정부와참여정부의대북정책이남북한관계에가져온결과를보면, 두정부시기에남북한교류와협력은문민정부나그이전정부시기와는비교할수없을정도로발전하였음을확인할수있다. 2000년이전에만해도단한차례의이산가족방문단교환이전부였으나, 남북정상회담이후 2007년 5월까지 15차례의이산가족상봉이이루어졌고, 개성공단에서는우리기업이만명이넘는북측근로자를고용해사업을진행하고있으며, 많은민간인들이평양관광도다녀왔다. 그리고 21회의장관급회담, 13회의남북경 - 51 -

제협력위원회회의, 1차례의국방장관회담과수차례의장성급회담, 군사실무회담이개최되고, 개성에남북경제협력협의사무소라는상설협의기구가설치되는등남북정상회담이전에는생각하기어려웠던남북관계진전이이루어졌다. 따라서 2008년에보수적인성향의정부가출범하더라도남북한관계를대립과갈등의시기로되돌려놓으려하지않는다면, 신포용정책 이라는명칭이나다른형태의명칭으로라도포용정책의기조를이어가는것이바람직하다. 그러면서도국민의정부와참여정부의대북정책중비전략적이고, 고비용에비해저효율의성과를가져온정책에대해서는과감히대안을제시하고, 통일과관련하여보다구체적이고남북관계발전에상응하는새로운비전을제시하는것이필요하다. 다시말해기존정부의성과부분까지부정하면서차별화할것이아니라, 보다설득력있고건설적인대안을제시하는차원에서차별화를모색해야할것이다. 본고는한국정부의역량에맞는통일지향적대북정책방향을제시하여차기정부출범시초당적대북정책수립에기여하는것을목적으로한다. 이를위해필자는먼저북한정치체제의변화가능성과향후북핵문제의발전방향에대해간략하게나마조망할것이다. 그리고나서차기정부의대북정책기조방향에대해언급하고, 차기정부가수행해야할주요정책들을제시할것이다. Ⅱ. 현황및전망 국내의한일간지가 2004년 7월북한전문가 10명을대상으로 10년후인 2014년북한의모습에대해설문조사를한결과에의하면, 전문가 10명중 8 명은사회통제력과권력집중도모두상당히약화되겠지만 현김정일체제가유지될것 이라고전망했다. 나머지 2명은 체제통합력이저하돼있어소멸가능성이높다 거나 ( 북체제가 ) 거의한계에다다랐다 고응답했다 ( 조선일보 04/07/09). 현재북한정권은경제적으로매우어려운상태에놓여있지만, 정치적으 - 52 -

로는아직까지안정성을보이고있다. 북한의정치적안정성은기본적으로효율적인정보통제에기인하는것인바, 비록외부정보가계속북한으로유입되고있기는해도아직까지조직적인반체제운동이나쿠데타의발생징후는나타나지않고있다. 2007년현재김정일총비서의나이는만 65세이므로한국의차기정부임기말인 2013년이면그의나이가만 71세가된다. 따라서그가계속권좌에머물러있다고해도나이가듦에따라권력장악력은약화되고한국전쟁을겪지않은 혁명 3세대 ( 김정일의아들세대 ) 의진출이보다강화될것으로예상된다. 지금부터 10년후에는김정일이만 75세가되어명목상최고지도자의지위를차지하고있어도실권은 혁명 3세대 에게넘어갈가능성이크다. 과거김일성이만 73세가되었을때인 1985년경을전후하여이전의 김일성 김정일정권 이실제적으로후계자김정일이더큰영향력을발휘하는 김정일 김일성정권 으로바뀌었다는황장엽전조선로동당비서의증언은최고권력자도나이앞에서는무력함을잘보여준다. 2013년이전에김정일이갑자기사망하거나다른사유로인해권좌에서물러나게된다고해도북한체제가곧바로민주화될가능성은희박할것으로전망된다. 김정일없는북한 에서 수령 1인의절대권력체제는기득권상실을우려하는당과군대의핵심엘리트들이이끄는집단지도체제로바뀔가능성이크다. 따라서한국의차기정부임기내에한반도가통일될가능성은적을것으로예상된다. 방코델타아시아 (BDA) 의북한계좌의자금송금문제가해결되면영변의핵시설동결에이어 불능화 가이루어지고, 2008년까지미국이북한을테러지원국지정에서해제하며, 대적성국교역법적용을종료할가능성이크다. 그리고남북한 미 중의 4개국이정상회담을갖고 종전선언 을하며부시행정부임기내에평양에연락사무소나대사관을설치할수있을것이다. 북한핵시설의 불능화 조치이후북 미관계가현저하게개선되겠지만, 부시행정부임기내에관계정상화에까지도달하게될지는불투명하다. 김계관북한외무성부상이 2007년 3월 17일제6차 6자회담본회의및북 미관계정상화실무그룹회의참석차베이징서우두공항을통해입국하면서연락사무소개설에대한기자들의질문에 우리는연락사무소의필요성을느끼지않는다 ( 연합뉴스 07/03/17) 고밝힌데서알수있는것처럼북한은 - 53 -

연락사무소설치라는중간단계없이곧바로미국과수교하기를희망하고있다. 그러나미국은관계정상화를위해북한인권의개선을요구하고있다. 크리스토퍼힐미국무부동아태차관보는 2007년 3월 26일조지타운대에서열린한반도문제토론회오찬강연에서 북한의비핵화는많은것을가능하게할것이지만 ( 북미가 ) 완전한관계정상화즉좋은관계를맺기위해선인권등북한이현재부응하지못하고있는국제적기준들을충족시켜야한다 고밝힌바있다 ( 연합뉴스 07/03/27). 북한의인권상황이현저하게개선되지않는다하더라도, 만약북한과다른 6자회담참가국들이북한의핵무기포기와그에대한보상방안에합의를이루면한국의차기정부임기내에북 미관계가정상화될수도있을것이다. 그런데북 일관계는일본인납치자문제와관련하여양국이타협점을찾지못해정상화되지못할가능성도있다. 북한이영변핵시설을동결하고 불능화 조치를취하면, 북한의핵실험으로냉각되었던남북한당국간관계는복원되고남북경협과사회문화교류도활성화될것이다. 특히 2001년에개최하기로하였다가대북강경정책을표방하는부시미행정부의출범으로무산된제2차남북정상회담을개최하기에유리한조건이조성될것이다. 그러나남북한최고정치지도자의확고한의지가없다면정상회담이정례화되기는쉽지않을것이다. 2 13 합의 에의하면직접관련당사국들은적절한별도포럼에서한반도의항구적평화체제에관한협상을개최하기로하였다. 따라서차기정부임기내에한반도평화체제구구축을위한협상이본격적으로진행될것으로전망된다. 그러므로차기정부는한반도평화체제의구축을위한협상에서평화협정에어떠한내용을담을것인지, 다시말해전쟁재발방지를위해포괄적인내용을담는데만족할것인지아니면단계적군축까지포함하는매우구체적이고세부적인내용까지담을것인지에고민해야할것이다. 북한이핵동결과핵시설폐기에는합의하고실천에옮겨도, 핵무기의포기에는소극적으로나와북핵관련협상이그이상의진전을보지못하고, 북 미관계개선도일정수준에서중단될가능성도있다. 그경우에미 일 중 러 남한은핵을가진북한과의공존문제에대해고민하지않을수없게될것이다. 한국정부는이같은비관적시나리오에대해서도대비할필요가있다. - 54 -

Ⅲ. 차기정부의대북정책관련국정현안과제 2008년에보수적인정부가출범하더라도대북 포용 ( 또는 관여 ) 정책의기조를유지하는것은필요하다. 물론기존의대북정책에서나타난문제점들을과감하게시정하고, 남북한관계발전단계에상응하는새로운정책들을제시해야할것이다. 그러나대북포용정책대신에압박위주의정책을추진한다면, 남북한관계는후퇴하고한반도에긴장이조성되어이는 6자회담에서의북핵문제해결을어렵게할뿐만아니라한국의입지를위축시키는결과를가져올것이다. 북한핵실험이후우리사회일각에서는한국정부가북한에 퍼주기 를했음에도불구하고북한이핵실험을했기때문에한국의대북포용정책이실패했다고주장하면서포용정책의폐기또는근본적재검토를요구하였다. 그런데이같은주장은다음과같은문제점들을안고있다. 첫째, 북한핵문제는 남북한간의문제 지만동시에 국제문제 라는측면이더욱큰데, 마치남북한간의대화와협상을통해해결될수있는것처럼부적절하게인식하고있다. 제1차북핵위기의배경은 1990년대초소련의해체로인해발생한심각한안보공백을메우기위해북한이핵개발에착수한것이었다. 그리고제2차북핵위기는부시행정부가북한정권을고립시키고붕괴시키기위해불확실하고과장된정부에기초하여북한의 고농축우라늄프로그램 (HEUP) 의혹을제기하고제네바합의를파기함으로써시작되었다 ( 정성장 2007, 71-80). 두차례의북핵위기모두남북관계나한국정부의대북정책과무관하게발생하였다는점에서그리고북한의핵개발이북 미간의적대 갈등관계에서비롯되었다는점에서북핵문제는 국제문제 적성격이매우강하다. 따라서북핵문제는일차적으로북 미적대관계와강대국의핵비확산정책등국제문제차원에서접근하고, 그다음으로남북한관계차원에서해결방안을모색해야한다. 둘째, 대북포용정책의폐기또는전면적재검토주장은포용정책이 1990 년대말외환위기이후한국경제의회복에기여한점을무시하고있다. 만약김대중정부가대북화해협력정책을추진하는대신, 대북강경정책을추진함으로써한반도긴장을고조시켰다면, 한국이국제통화기금 (IMF) 의관리체 - 55 -

제에서벗어나는데보다많은시일이소요되었을것임은의심의여지가없다. 북한도안보에더욱매달리게됨으로써경제의더큰희생이불가피해지고, 북한에더욱많은아사자가발생하게되었을것이다. 북한의 체력 이극도로약화된상황에서대북강경정책의첫번째희생자는바로일반북한주민이될것이며, 그다음으로우리경제도해외투자자의철수로인해타격을입게될것임을간과해서는안된다. 셋째, 대북포용정책폐기론자들은 2006년 10월말미 중 북의 6자회담재개발표를가지고한국이 퍼주기 를하고도철저하게소외되었다고부적절한비판을하였다. 1990년대상반기만해도우리가핵관련협상에전혀관여하지못했던것에반해, 현재는 6자회담이라는틀을통해핵문제해결과정에참여하고있다. 특히 2005년 9 19 공동성명의도출과정에서한국과중국정부가결정적으로기여한것은누구도부정할수없는명백한사실이다. 만약우리가그동안남북한관계를발전시키지못했다면, 제2차북핵위기의해결과정에서과거와같이소외되고배제되었을가능성을배제하기어렵다. 중국은원유공급이라는북한의 생명줄 을쥐고있기때문에한국보다큰대북지렛대를가지고있다. 이같은객관적사실을무시한채한국의대북영향력에대해지나친기대를갖거나과소평가하는것모두바람직하지않다 ( 정성장 2006, 71-72). 결론적으로대북포용정책기조는북핵문제의안정적관리와한국경제의발전에기여해왔다고평가할수있다. 그리고서론에서간략하게지적한바와같이남북한관계발전에도기여해왔다. 따라서내년에보수적인정권이들어선다고해도포용정책의기조를유지하는것이필요하다. 그러면서도과거정책에서북한의변화를이끌어내기에미흡했던방식이나비전략적인접근방식은바꾸어가야할것이다. 대북포용정책기조를유지한다고해도북핵문제해결이순탄하게진행되지않고, 답보상태에놓이게될경우남북대화와북핵문제해결을위한대화간의관계를어떻게설정할것인가하는문제가제기될수있다. 북핵문제의해결은한반도평화체제의구축및남북한관계의발전과함께차기정부에서도대북정책의핵심과제가될것이다. 북핵관련상황이악화되면남북한관계발전보다북핵문제해결에역점을두어야겠지만, 그렇지않은경우차기정부는기본적으로북핵문제해결과남북관계발전을병행추 - 56 -

진한다는기조를유지하는것이바람직하다. 북핵문제는현재우리정부가해결해야할최대당면과제임에는틀림없지만, 그것이유일한과제는아니다. 우리에게는이산가족상봉과국군포로, 납북자문제해결그리고북한인프라의현대화를통한통일대비, 경제공동체형성, 남북한간군사적긴장완화등다른과제들도있다. 이과제들은국제공조가아니라남북대화를통해풀어야할것들이다. 그런데북핵문제의해결과정에남북대화를종속시키게되면남북대화에서남북한간의주요현안이뒷전에밀리게되고, 국제문제 ( 핵문제 ) 가주요의제로자리잡게되어남북당국간대화가 6자회담의워킹그룹회의수준으로전락하게되는것을피할수없게된다. 통일부가해야할일을외교부나국방부에요구하거나, 외교부가해야할일을통일부나국방부에강요하는것모두바람직하지도전략적이지도않다. 국제문제 인북핵문제는기본적으로외교와국제협력을통해해법을모색하고, 북한이극단적으로위기를조성하지않는한남북대화는고유의의제들을중심으로진행해야한다. 그래서 15~20년후갑자기통일이다가오더라도그것이우리에게 대재앙 이아니라 도약 의계기가되게해야할것이다. < 과제 1> 북한의핵포기유도와한반도평화체제구축 현황 : 북한이핵시설의 불능화 까지는수용해도핵무기의포기에는소극적인입장을보일가능성이있다. 그리고부시행정부이후등장할정권이현재의미행정부보다더욱포용적인정책을추구할것이라는보장도없다. 미국의차기정부가출범한후대북정책을정립하기까지에는적지않은시간이소요될것이다. 따라서북한이 부시대통령이후 를염두에둔다면그만큼북한의국제사회편입은지연될수밖에없다. 북한이핵시설의 불능화 단계를지나핵무기폐기까지수용하게하기위해서는특히미국과북한의강한정치적의지와복잡한 기술적문제 들을해결하기위한지혜의총동원이필요하다. BDA의북한계좌돈의송금지연문제는 6자회담참가국들이미처예상하지못한 기술적문제들 이향후북핵문제해결과정에서도발목을잡는일이충분히있을수있음을예상케한다. - 57 -

북한이남한보다미국에의해더큰군사적위협의식을느끼고있는상황에서과거김영삼정부가추진하려했으나실현되지못한방식, 즉 4자회담의틀내에서남북한협상우선원칙을가지고남북한이평화협정체결을위한협상을진행하고그결과에대한미 중의지지를이끌어내려는 2+2 또는 4-2 방식 ( 전재성 2006, 54-56) 을다시추진하는것은비현실적이다. 한반도평화체제구축을위한협상에는남북한 미 중이동등하게참여할수밖에없으며, 현실적으로 6자회담에서처럼북 미간의타협이중요하게작용할것이므로한 미가공조를통해단일한입장을마련하는것이필요하다. 김영삼정부시기 4자회담이개최되었으나북한은 4자회담무대에서북 미양자대화에많은노력을기울였고, 주한미군철수문제와미 북평화협정체결문제 가의제로논의되지않고있다는이유로회담참가를중단하였다. 이같은사실은북 미간의현안을회담에서배제하면 4자회담또는 한반도평화포럼 자체가정상적으로진행되기어려울것이라는점을시사한다. 따라서한국정부는현실성이결여된남북당사자주의와 2+2 구도에서벗어나야한다. 실현가능한평화협정은 남북한상호간의의무와북한의미국에대한의무이행뿐만아니라미국이한반도에서북한에대해이행해야할의무들을구체적으로규정하는협정 이될수밖에없다 ( 김연철 2007, 4). 정책제안 : 한 미는 2 13 합의 에따라북한핵시설의동결에이어 불능화 조치까지취해지면, 남북한 미 중의 4국정상회담을개최하여먼저정치적인의미를갖는 종전선언 하는것이바람직하다. 종전선언 이이루어지면, 남북한 미 중이본격적으로평화보장을위한조치마련과평화협정체결을위한협상에착수할수있게될것이다. 물론그전에 종전선언 이가져올법적, 정치적, 군사적효과및 평화협정 과의관계설정문제등에미리면밀히검토하는것이필요하다. 한국의차기정부는부시행정부임기내에남북한 미 중이평화협정을체결하고, 북한이핵폐기를시작하며, 북 미관계정상화의과정에진입할수있도록한 미공조와남북대화를추진해야할것이다. 평화협정에는전쟁재발을막기위한최소한의원칙이포함될수도, 군축까지포함하는적극적인내용이들어갈수도있다. 평화협정이군사적신뢰구축과군축을위한 - 58 -

세부적인조치까지포함할수있도록노력을경주해야겠지만, 부시행정부임기내에세부적인사항에대해서까지합의하는것이어렵다면평화체제구축을위한포괄적인틀과원칙만이라도합의하는것이바람직하다. 그리고부시행정부이후에출범할정부와공조하여평화협정에들어갈세부적인조치와일정에대해북한과협상을진행해야할것이다. 한반도평화체제구축문제를논의하기위한남북한 미 중의 4자회담또는 한반도평화포럼 에서한국정부는 6자회담에서처럼주제별로여러개의실무그룹을만들어그안에서양자대화및다자대화를추진해야할것이다. 4자회담에서평화협정에포함될세부적인내용에대해서까지한번에합의를하는것이어렵다면, 9 19 공동성명 에이어 2 13 합의 를이끌어낸것처럼먼저포괄적인합의를도출해내고그다음에구체적인이행방안에대한합의를이끌어내는식의단계적인접근방식도고려할가치가있다. 평화체제구축협상에서북한이주한미군철수에대해언급할수는있으나그것을끝까지고집할가능성은적은것으로보인다. 북한은북 미관계가악화될수록주한미군철수를강하게주장했지만, 2000년남북정상회담직후처럼북 미관계가개선의조짐을보이기시작할때에는주한미군철수주장을약화시켰다. 북한은 2001년초부시행정부로부터대북강경발언이나오기시작하자주한미군철수에대해다시언급하기시작했으나, 미국의대북강경입장이정립되는 2001년여름까지이러한주장을자제하였다 ( 정성장 2001, 14; 정성장 2002, 385-386). 이같은경험에비추어볼때북한은한반도평화체제구축을위한협상에서주한미군철수대신한 미연합군사훈련의중지를요구할가능성이크다. 따라서한국의차기정부는북한이한 미연합군사훈련의중지와주한미군의지위변경을요구할가능성에대해대응방안을미리모색할필요가있다. 북한은 2006년에한 미연합전시증원 (RSOI) 연습중단요구가받아들여지지않자제18차장관급회담을 3월에서 4월로연기한바있다 ( 연합뉴스 07/03/25). 그리고 2007년 3월 22일에는외무성대변인의언급을통해미국과남한의연합전시증원연습과독수리합동군사연습이 2월 13일 6자회담에서힘들게마련된합의리행과회담의진전과정에그늘을던지는위험천만한도발행위로된다 고강력하게비난했다 ( 조선중앙통신 07/03/22). 또한동년 3월 25일자내각기관지 민주조선 의개인필명논평을통해한미연합전시증 - 59 -

원연습이 조미 ( 북 미 ) 사이의긴장상태를격화시키고모처럼마련된조선반도핵문제해결을위한 6자회담을깨뜨릴수있는엄중한후과 ( 결과 ) 를가져올수있다 고주장했다 ( 조선중앙통신 07/03/25). 북한이이처럼한 미연합군사훈련에대해매우부정적인인식을가지고있으므로, 한 미는연합훈련을중지하는데대한상응조치로전방에집중되어있는북한군사력상당부분의후방배치또는북한병력의축소요구방안을검토할필요가있다. 6자회담틀안에서한반도평화체제구축을위한포럼이구성되면주한미군의역할과지위의변경에대한논의도이루어질수있다. 임동원전통일부장관은 2007년 3월 22일국회헌정기념관에서열린 한반도평화체제구축을위한대토론회 의기조연설문을통해북한은주한미군의철수가아니라역할과지위의변경을요구하고있으며, 이러한입장은이미남북정상회담을통해, 그리고직접미국측에전달된것으로알려져있다 고밝혔다. 그리고지난반세기처럼앞으로의반세기에도한 미동맹은유지되어야할것이지만, 반공, 반북공동방위를위한한미동맹은공산권붕괴와국제냉전의종식, 그리고남북의화해협력과미 북관계정상화추진이라는변화된전략적환경에맞게미래지향적인새로운개념으로의수정이요구되고있다 고주장하였다. 임전장관은또한 주한미군도북한에대한적대적군대로부터한반도와동북아의안정과평화를유지하는군대로그지위와역할을변경해나가지않으면안될것 이라고지적하고, 정전협정을평화협정으로전환하는문제를협의할 4자회담에서 주한미군의지위와역할에대한양해가성립되고, 또한남북군비감축에대한지침이마련될수있다면남북군비통제협상이촉진되고, 평화의프로세스도빨라질수있을것 으로전망했다 ( 임동원 2007, 7-8). 한반도평화체제의구축과정은필연적으로한미동맹의부분적재조정을수반할것이기때문에분단지향적이아니라통일지향적인한미동맹의공동비전마련이향후매우중요함은재삼강조할필요가없을것이다. < 과제 2> 정치적신뢰구축과남북한당국간대화의제도화 현황 : 2000 년 6 월의남북정상회담이후남북장관급회담, 경제협력추진위원 회회의, 장성급회담, 외교장관회담등이여러차례개최되기는했으나아직 - 60 -

까지제2차정상회담과국방장관회담은개최되지않고있으며, 장관급회담도북한핵실험등국내외정세에따라장기간중단되는등의우여곡절을겪었다. 따라서남북한이 평화공존과화해 협력의모색단계 에는진입했어도, 남북한당국간대화의제도화 단계에는아직도달하지못했다고평가할수있다. 정책제안 : 북한은여당에비해상대적으로강경한입장을가진한나라당에대해매우적대적인태도를보여왔으므로, 2008년말보수적인정부가출범하는경우에는집권초기에무엇보다도북한과의정치적신뢰구축에큰노력을기울여야할것이다. 물론진보적인정부가출범하더라도남북한당국간대화를 제도화 의수준으로까지끌어올리기위해서는북한과의정치적신뢰를구축하는것이필요하다. 보수적인정부가출범하는경우에는새정부가북한정권의붕괴를추구하지않을것임을명확히천명할필요가있다. 당위론적관점에서보면, 북한인민의삶의질을향상시키는데무능력하고, 수령개인의절대독재를유지하기위해외부정보를철저하게통제하며, 정치적반대자에대해서는가혹하게탄압하는김정일정권이민주적인정권으로하루속히교체되는것이바람직하다. 그러나남한정부가그러한목표를드러내놓고추구하거나추구한다는인상을북측이갖게되면, 북측이체제불안감을느껴 6자회담에서의북핵문제해결에소극적으로나오거나, 남한과의대화를회피하고미국과만대화하려고할수있다. 그렇게되면한반도평화체제구축을위한포럼에서도한국의입지가축소되고우리의국익과배치되게미국과북한이중심이되어논의를이끌어가게될가능성도배제할수없다. 그리고남한정부가 흡수통일 생각을가지지못하도록북한이인위적으로군사적긴장을높일수도있다. 따라서한국의차기정부가내부적으로는북한정권이민주적인정권으로교체되는것이바람직하다고판단하더라도, 북핵문제해결을위한 6자회담과한반도평화포럼이북 미협상위주로만가지않도록하기위해그리고한반도평화관리를위해 상호체제인정 과평화공존을전제로북한의점진적변화를모색해야할것이다. 이를위해차기정부가통일로나아가기위한중간단계를설정하고남북한간평화공존과협력을명시한 6 15 공동선언 - 61 -

을존중하겠다는입장을명확하게밝히는것이필요하다. 북한과의평화공존의지를대외적으로천명하고, 정치적으로신뢰를구축하며남북한당국간관계를제도화하기위해서는남북정상회담을정례화하는것이중요하다. 2000년의정상회담은남북한으로하여금평화공존의방향으로정책을전환하고활발한후속대화를전개하게하였으며, 클린턴행정부임기말북 미관계가진전될수있는계기를제공하였다. 이처럼정상회담은남북한관계발전과북한의대외관계개선에큰동력을제공할수있다. 따라서차기정부는북한의핵폐기결단을촉구하고남북관계의발전및북 미관계정상화를촉진시키기위해김정일총비서와의정상회담개최를적극적으로추진할필요가있다. 북한이핵시설의 불능화 조치로얻게될이익이많기때문에우여곡절이있더라도 불능화 단계까지는나아갈것으로전망된다. 그런데그이후한반도평화체제구축을논의하는과정에서남북한과미국의동시결단을요구하는사안들이많아협상이어렵게진행될수있다. 평화체제구축을위한군비통제협상이 상호불신과지나친안보위협을주장하는남북의군부와국내외군산복합체의반발을극복하는것이더큰문제가될수 있으므로 정치지도자의리더십과국민의이해와지지가필수적 이다 ( 임동원 2007, 7). 군비통제에대한국민의지지확보와군부의협력적태도를이끌어내기위해서도남북정상회담의개최가필요하다. 남북정상회담은매년 1~2회개최되는것이바람직하고, 정상들이긴급하거나매우중요한사안에대해서는만나지않고도논의할수있도록직통전화를설치할필요가있다. 6.15 기념행사를남북한당국이매년공동으로주관하면서정상회담을갖는것이바람직하지만, 처음부터정상회담개최에합의하기어렵다면 6.15 행사의대표단장을총리급으로격상하여정상회담개최에유리한여건을조성하는것이바람직하다. 남측이 6.15 행사의대표단장을장관급대신총리급으로하면김정일총비서와김대중전대통령이서명한 6.15 공동선언 의의의를더욱인정한다는상징적메시지를북측에줄수있다. 그렇게되면설령남한에보수적인정부가들어서서북측이우려하는부분이있어도화해분위기를이어가는데긍정적으로작용할것이다. 6.15 행사대표단의단장을총리급으로하면, 남측단장의평양방문시김정일총비서를만나게될가능성이커지게되고, 북측단장의서울방문시남한대 - 62 -

통령이북측총리를만나정상회담개최문제에대해자연스럽게입장을피력할수있을것이다. 현재거의 3개월단위로개최하는통일관련부서의장관급회담을계속개최하면서도, 추가로 1년에 1~2회총리급회담을개최하는것은남북당국간대화활성화에기여할것이다. 남한의통일방안은 연합 단계를거쳐최종통일단계로나아가는것을상정하고있는데, 연합단계에서상정하고있는 남북각료회의 의제도화를위해서는 장관급회담 이통일관련부서에만국한되는것이아니라건설교통, 복지, 교육, 문화관광, 농수산등국정의전분야로확대되어야한다. 북핵문제해결에진전이이루어져한반도평화체제구축을위한논의가활성화된다면, 남북한경제협력에대한군사적보장을원활하게하기위해현재의장관급회담에장성급대표를포함시키는방안도검토할필요가있다. < 과제 3> 정부예산 1% 의대북지원과북한철도의현대화추진 현황 : 중장기적대북지원계획에대한국민적합의의형성가능성은 2002년 1월에국내한언론기관이실시한여론조사결과에서확인할수있다. 중앙일보는 2002년초에 정부예산 1% 의대북지원 방안을국가 10대과제중의하나로제시하였고, 이제의에대해여론조사를실시한결과응답자의 56.8% 가 동의한다 고대답해 동의하지않는다 의 41.2% 보다 15.6% 높게나왔다. 그리고우리정부가대북지원시지켜야할원칙으로는장기적효과를기대하는 포괄적상호주의 (39.6%) 가가장높았고, 하나주고하나받는식의 철저한상호주의 가 34.4%, 우리동포이므로상호주의원칙을굳이내세울필요가없다 는응답이 23.7% 에이르렀다. 그런데 2007년도한국정부의예산은 237조 1000억원이고, 남북협력기금은 8500억원 ( 한국경제신문 06/12/27) 이므로정부예산의 0.36% 에도훨씬못미친다. 따라서차기정부는북한철도의현대화등통일이후에라도반드시추진해야할사업들에대한구체적이고설득력있는중장기적남북협력계획을수립해정부예산의 1% 까지북한경제의재건을위한사업에사용할필요가있다. - 63 -

정책제안 : 개방이체제에가져올부정적효과를우려하여남북협력에선택적으로응하는북한을설득하여경제개혁과개방이더욱확산되게하기위해서는차기정부가국민적합의를토대로중장기적대북지원계획을수립하는것이중요하다. 인도적차원의대북쌀, 비료지원은북한의식량난해소에는도움이되지만북한경제의재건에는큰도움이되지않는다. 따라서북한경제의재건에도움이되고통일후들어갈통일비용을미리지출하는의미를갖는북한인프라현대화같은사업을위한중장기적대북지원계획을먼저자체적으로수립하고북한과협상을진행하여 ( 가칭 ) 남북협력 5 개년계획 을공동으로수립해야할것이다. 북한인프라중특히철도의현대화와남북 대륙철도연결사업에큰관심을가지고추진할필요가있다. 2001년부터 3년간실사를벌인끝에작성한러시아측보고서는동해선축인평라선 ( 평양 ~ 원산 ~ 흥남 ~ 청진 ~ 나진 ) 철도망의현대화에 24억 9000만달러 ( 약 2조 3259억원 ) 에서 30억달러 ( 약 2조 8023억원 ) 가들것으로추산했다. 그리고북한철도의다른축인경의선 ( 개성 ~ 사리원 ~ 평양 ~ 신의주 ) 현대화비용을추가할경우북한철도비용은 6조 5000억원에서 8조원이소요될것으로예상하였다 ( 동아일보 07/05/19, 3). 북한철도의현대화에는이처럼막대한비용이소요되지만, 그럼에도불구하고철도현대화를추진해야할이유로다음과같은것들을지적할수있다. 첫째, 북한철도의현대화는언젠가는한국정부가추진해야할사업으로서그비용을통일이후에부담하는것보다그이전에지출하는것이통일과정의안정적, 전략적관리에도움이된다. 북한이갑자기민주화되어남북한이본격적인통일과정에들어가게될경우한국정부가부담해야할통일비용은천문학적일것이다. 북한경제의재건, 주민들의복지등을위해일거에많은비용을지출해야할것인데, 북한내인프라조차현대화되어있지않으면북한경제의재건은느리게진전될수밖에없다. 그렇게되면통일을통해삶의질향상을기대한북한주민들은통일의결과에실망하게될것이고, 일거에천문학적인통일비용을지출하기위해높은세부담을갖게될남한주민들도통일에대해부정적인생각을갖게되어통일이후남북주민간에갈등의골이깊어질수있다. 인프라건설에는장기간이소요되므로통일이후착수하면너무늦다. 따라서통일이전에우선인프라라도건설해놓음으로써통일이후남한기업이큰어려움없이북한지역에진출할수있 - 64 -

도록하는것이바람직하다. 둘째, 북한철도의현대화및한반도종단철도 (TKR) 와시베리아횡단철도 (TSR) 연결은북한뿐만아니라남한에게도경제적으로이익을가져다준다. 남북철도가상시연결될경우먼저개성공단활성화에도움을준다. 현재개성공단제품을인천항과평안남도남포항을통해운송할경우운임이 TEU(1TEU는 20피트컨테이너하나 ) 당 800달러나되고수송기간도 7~10일걸린다. 철도를이용하게되면운임은 200달러로줄고기간도 1~2일로단축되어저비용으로긴급한수요에신속하게대응할수있다. 부산에서유럽까지철도를이용하여화물을운송할경우거리는약 7000km, 시간은약 1주일이줄어물류비가그만큼절약된다. 2005년대통령자문동북아시대위원회는이에따른남북한 러시아의철도운송수입을각각약연 1억달러, 1억 5000만달러, 3억달러로예상했다 ( 중앙일보 07/06/04, 27). 셋째, TKR과 TSR의연결은물류비절약을가져와결과적으로세계최대의경제권이자우리의제2대교역국인유럽연합 (EU) 에수출되는상품의경쟁력을높임으로써한국의경제발전을위한새로운동력을제공할수있다. EU는최근몇년동안선진국시장중우리의수출이가장빨리늘어나고있는시장이다. 2000년이후미국과일본에대한우리의수출이매년 1% 내외의완만한성장을하고있는데반해서유럽 15개국에대한수출은매년 8% 이상늘어났고신규회원국시장으로의수출은가히폭발적으로늘어났다 ( 김흥종 2007, 9). 2007년 5월시작된한국과유럽연합간의자유무역협정 (FTA) 협상이타결되면한 EU간교역규모는더욱늘어날전망이다. 따라서한국기업의유럽진출지원차원에서라도 TKR과 TSR의연결에한국의차기정부가더욱적극성을보일필요가있다. 넷째, 철도의현대화와남북 대륙철도연결사업은북한경제의회복과개방, 국토의균형발전에기여할수있다. 북한의전체화물운송에서철도화물이차지하는비중은약 80% 에달하지만 ( 이수훈외 2006, 145), 철도가노후화되고 10여년간보수유지가되지않아시속 20km로운행하는곳이상당수다 ( 나희승 2007, 6). 열차의운행속도가느리니경쟁력이있을수없고경제회복이더딜수밖에없다. 따라서북한철도가현대화되면북한당국으로서는만성적인수송난에서어느정도벗어날수있게되고, 유럽으로의수출도증가시킬수있어북한경제의개방이확대될것이다. - 65 -

남북철도와대륙철도의연결은또한북한경제를동북아경제및세계경제에통합시키는데기여함으로써비효율적인북한경제의개혁과북한국토의균형발전에도기여할것이다. 1948년부터 2003년까지탈북하여국내에입국한총 4,415명중함경도출신이 2,619명, 즉 59% 를차지할정도로함경도는다른지역에비해낙후되어있다. 함경도가낙후되어있는것은산이많고북쪽에위치하고있어겨울이길다는점외에도평양에서멀리떨어져있기때문에접근성이좋지않아외부의식량, 의료, 기술지원등의혜택을제대로받지못하고있는것이중요한요인으로작용하고있다. 따라서 TKR과 TSR의연결은상대적으로뒤쳐져있는북한동북부지역의그리고나진-선봉특구의발전에기여하게될것이다. 남북철도와대륙철도의연결사업은이처럼중장기적으로는남한경제의도약과북한경제의회복그리고남북한경제와동북아경제의통합에기여하겠지만, 북한내부의개방을불가피하게수반하기때문에군부등보수적인세력의반대또는비협조에직면하게될수도있다. 그리고북한철도의현대화를위한남북협력, 남북철도와대륙철도의연결에남북이원칙적으로합의하더라도북측의비협조적또는소극적태도로인해북한철도의실태파악에장기간이소요될수있고, 남북철도운송협약체결과운임조정문제로협상이난항을겪을수도있다. 따라서이미북한철도에대한실태조사를벌인바있고 TKR-TSR 연계를위해북한철도현대화에가장적극적인러시아를포함한남 북 러철도협력을강화할필요가있다. 그리고동시에남 북 중철도협력을통해 TKR과 TCR( 중국횡단철도 ) 연결을추진해야할것이다. 남북철도와대륙철도가연결되면동북아허브로의부상도비로소가능해질뿐만아니라일본에대해서는 `경유지`로서의유리한입지를확보할수있게될것이다 ( 연합뉴스 07/05/03). < 과제 4> 남북상설협력협의기구의확대개편 현황 : 비록 2004년에는탈북자집단입국의여파로남북회담이총 25회 ( 연61 일 ) 개최되고 19개의합의문건을채택하는데그쳤지만 ( 통일부 2005, 33), 2003년에만해도총38회 ( 연 106일 ) 의회담이진행되어 30개의합의문건이채택되었다. 이는남북정상회담이전 30년간총 360여회회담을통해 51개의 - 66 -

합의문건이채택된점에비추어보면양적 질적으로괄목할만한진전이이루어지고있음을보여준다 ( 통일부 2004, 43). 그런데당국간대화의발전으로비상설회담에의존하는방식은이미그속도와효율성면에서의문제점이나타나고있다. 현재남북상설협의기구로는남북간경제거래를직접거래방식으로전환할목적으로 2005년 10월 28일개성공단내에개소한남북경제협력협의사무소 ( 이하경협사무소 ) 가유일하다. 경협사무소는남북사무소간상시적협의를통해경협여건을개선하면서민간기업의사업협의를지원하고있다. 경협사무소의개소로남북기업간사업협의가개성에서진행되어, 과거우리기업들이중국등제3국에서북측과의사업협의를진행함에따라발생하던금전적, 시간적비용을크게절감할수있게되었다 ( 통일부 2007, 187). 그런데현재의경협사무소의인력과인적구성으로는남북한관계의발전을효율적으로뒷받침할수없기때문에인원을더욱확충하고협력의범위를점차적으로사회문화와정치, 군사분야로까지확장하는것이필요하다. 정책제안 : 한국정부는남북모두에게접근성이용이한개성에설치된경협사무소를점진적으로확대하여경제뿐만아니라사회문화교류협력그리고정치와군사분야에서의협력을모색하기위한상설협력협의기구로개편해야할것이다. 경협사무소를 ( 가칭 ) 남북화해협력협의위원회 ( 또는남북조절위원회 ) 로확대개편하고위원회에정부각부처의실무자들을 1~2명씩파견하여위원회가남북한정부각부처간상시적실무협의의장이되도록하는방향으로나아가야할것이다. 확대개편된상설협력협의기구에남북이공동의조사기구를설치하여함께북한철도및광물자원등에대한실태조사를실시하고, 그결과에기초하여철도현대화및광물자원공동개발을위한방안을도출해내는것이필요하다. 그리고상설협력협의기구를통해남북한기술표준의통합을모색하고, 남북어린이성장격차및교육격차해소, 사회문화교류와협력의확대를위한사업을논의하고추진하는것도필요하다. 남북한당국간에상설협력협의채널이구축되면, 남북한간갈등과오해발생시의사소통수단의부재로인해당국간대화단절이장기화되는것을줄일수있다. 한때북측은개성공단건설이지연되는것에대해강한불만을피력하였는데, 남북이상설협력기구구성을통해협의를진행하였다면보 - 67 -

다신속하게이견을좁힐수있었을것이다. 남북장관급회담과경제협력추진위원회회의를통한협의도필요하지만, 상설협력협의기구의확대개편을통해당국간대화를상시적으로진행하는것이보다효율적이고심도있는협의를가능하게할수있다. 상설협력기구구성으로남북한간의사소통의문제가개선되면, 장관급회담등기존회담도보다안정적으로진행될것을기대할수있다. 상설협력기구의남북대표를국장급으로부터시작해서기구가확대되고권한이늘어나는데따라차관급, 장관급으로격상시키게되면연합제와 낮은단계의연방제 간의공통성을발전시키는방향에서연합기구 ( 또는 민족통일기구 ) 를구성하는문제도해결할수있을것이다. 한국정부는화해 협력단계에서일거에연합단계로이행한다는급진적인관점에서탈피하여, 화해 협력단계에서부터연합단계를미리준비하는전략적태도를가질필요가있다. < 과제 5> 대북인도적지원방식의개선과이산가족상봉의확대 현황 : 한국정부는인도적차원에서 1999년북한에비료 15.5만톤 ( 민간차원 4만톤포함 ) 을보낸것을시작으로해서 2000년부터 2006년까지매년 20~35 만톤의비료를북한에지원해오고있다 ( 통일부 2007, 133). 그리고 2000년부터 2005년까지북한에매년차관형식으로 40~50만톤의식량차관을제공해왔다 ( 통일부의 2006년 10월 26일국정감사보고자료 ). 그리고정부는 2001 년부터 2004년까지북한의식량난해소에기여하기위해 WFP를통해매년중국산옥수수 10만톤씩총 40만톤, 888억원상당을지원하였다 ( 통일부 2007, 133). 한국정부의매년대북지원중 40~50만톤상당의쌀은무상지원이아니라차관형식으로제공하기있기때문에그것을대북협상에서지렛대로충분히활용하지못하고있다. 그런데차관형식으로제공한다고해서한국정부가그것을심각한외화난과대외채무불능상태에있는북한으로부터나중에상환받을수있다고진정으로생각하고있는지북한도반드시갚아야한다고생각하는지확실하지않다. 그리고쌀지원에대해서는인도적지원으로봐야하지않는가라는생각도널리확산되어있어대북쌀지원의성격이불분명하다. - 68 -

구분 상 봉 < 표 1> 당국차원의이산가족교류 ( 단위 : 건 / 명 ) 연도별 00 01 02 03 04 05 06 총계 ( 건 ) 403 200 398 598 400 597 674 3,270 ( 명 ) 2,394 1,242 1,724 2,691 1,926 3,134 3,236 16,347 생사확인 ( 건 ) 792 744 261 963 681 962 1,069 5,472 ( 명 ) 7,543 2,670 1,635 7,091 5,007 6,957 8,314 39,217 ( 건 ) 39 623 9 8 - - - 679 서신교환 ( 명 ) 39 623 9 8 - - - 679 출처 : 통일부. 2007. 통일백서 2007 ( 서울 : 통일부 ), 122쪽. 정책제안 : 북한의심각한외화난과대외채무불능상태를고려할때, 현실적으로대북쌀제공차관을지원후 10년이지나고서도상환받기어렵다면, 지원방식을무상으로바꾸고이산가족상봉의확대및남북협력에대한북한의협조를이끌어내는것이오히려바람직할것이다. 예를들어쌀 20만톤분량에대해서는유럽연합이 2002년제2차북핵위기발생이후에도그랬던것처럼인도적차원에서정치적상황에상관없이무조건적으로지원하고, 나머지분량에대해서는북측의대남협조적태도에따라인센티브형식으로지원을결정할수있을것이다. 예를들어이산가족간서신교환 1통당쌀 1톤을제공한다면, 쌀 10만톤으로 10만통의서신교환을할수가있고, 이산가족 1인상봉당쌀 10톤을제공한다면쌀 10만톤으로 1만명의상봉을이끌어낼수있을것이다. 또한납북자와국군포로등 특수이산가족 1인상봉당쌀 100톤을제공한다면산술적으로는쌀 10만톤으로 1000명의상봉을이끌어낼수있게된다. 현실적으로매년납북자와국군포로 1000명의상봉을이끌어낸다는것은불가능하겠지만, 북측이이산가족상봉에협조적으로나올수록그만큼많은지원을받을수있는것이확실하게인식된다면지금보다는생사확인과서신교환, 상봉에더욱적극성을보이게될것이다. 지금처럼특별한인센티브없이북측이매년 2~3차례금강산에서의이산가족상봉에응하면 20~25만톤의비료와약 40만톤정도의쌀을지원받는상황에서는북측이정치적으로부 - 69 -

담이되는이산가족상봉에더욱적극성을보일리없다. 따라서기존의비료지원과쌀 20만톤정도의지원은매년 2~3 차례의이산가족상봉과당국간회담의지속과정치적신뢰구축차원에서진행하고, 그밖에식량지원은북한의협조적태도에대한인센티브제공방식으로전환해야할것이다. 이산가족상봉의확대를위해서는설날과추석을전후하여실시되는금강산에서의대규모상봉과는별도로매일 2~3명씩이라도금강산또는개성에서조용하게상봉이이루어질수있도록하는것이필요하다. 그리고지금의이벤트식상봉을점진적으로일상적상봉으로상봉방식을개선해야한다. 이를위해서는북측과의협의하에개성지역에도이산가족상봉을위한공간을마련하고, 한반도의서쪽지역에사는사람들은가급적개성에서상봉이이루어질수있도록해야할것이다. 재북국군포로나납북어부의상봉규모를확대하면서, 그들의한국귀국의사가확인되면통일전서독이동독에금전적보상을하고정치범거래를한것처럼, 북측에식량지원으로보상을하고한국귀환을추진하는것도필요하다. 그리고피해가족들에대해국가가지속적으로깊은관심을가지고경제적으로도배려하는것이중요하다. < 과제 6> 북한에서의권력변동에대한대비 현황 : 2007년현재김정일의나이가만 65세이므로건강에특별한이상이발생하지않는한차기한국정부의임기동안그가권좌에계속있을것으로전망된다. 그런데과거김일성의경우에는만 62세가되었을때김정일을자신의후계자를지명함으로써 김일성-김정일정권 이출범하였다. 그런데이공동정권은김일성의나이가만73세가된 1985년경에김일성보다김정일의영향력이실제적으로더강한 김정일-김일성정권 ( 황장엽전조선로동당비서의표현 ) 으로바뀌게되었다. 비록현재로서는김정일이건강하고그의두아들들즉, 김정철 (1981년생) 과김정운 (1983년생) 의나이가어리기때문에북한이후계자를결정하지않고있지만, 김정일의나이가만 70세가되는 2012년을전후하여그의아들중에서 ( 또는당내간부중에서 ) 후계자를지명할가능성이크다. 정책제안 : 한국의차기정부임기내에북한에서김정일이후계자를지명하 - 70 -

면, 사실상김정일과그의후계자가통치하는공동정권이출범하게된다. 김정일이나이가듦에따라그의후계자의영향력이증대하게되면후계자의성향이북한의대외및대남정책에도일정한영향을미치게될것이다. 그리고북한지도부내에서권력변동에대해불만을품고남한또는외국으로망명하는인사들도나타날수도있다. 그경우에는남북한관계와국익을고려하여그같은인사들이조용하게한국으로입국할수있도록재외공관에조치를취하는것이필요하다. 김정일의건강에이상이생겨또는쿠데타가발생하여김정일이실각하게되는경우에는단기간내에어느간부도김정일과같은카리스마와영향력을확보하기어려우므로북한지도부가집단지도체제로운영될가능성이크다. 그경우에는북한지도부내에서상대적으로실용주의적이고, 개방지향적인인물들이주도권을장악할수있도록지원할필요가있다. 현재김정일의나이를고려할때한국의차기또는차차기정부임기내에북한에서중요한권력변동이발생할가능성이크므로그경우에대해한국의대북영향력을확대할수있는방안을마련하고, 권력변동이현실화될경우에그방안을실행에옮겨야할것이다. < 과제 7> 남북한관계발전에상응하는통일방안의제시 현황 : 김정일의정치적장악력, 북한에서의당과군대의영향력, 북한인민들의우민화실태등을고려할때한국정부의차기임기내에북한이민주화되고정치통합의과정에들어갈가능성은적은것으로전망된다. 설령북한이갑자기민주화되더라도남북한간의심각한경제격차와문화적차이등을고려할때급속한정치 경제통일은심각한혼란을가져올것이기때문에바람직하지않다. 그러나정치적통일이언제이루어지더라도그에대해효율적으로대비할수있는대응책을마련할필요가있고, 그대응책을통일방안에담을필요가있다. 그런데남북한간에실질적인대화와교류가없던시기에만들어진기존의통일방안은 2000년의정상회담이후발전된남북관계를전혀반영하지못하고있다. 그리고사실상급진적인흡수통일을전제로하고있고, 부적절한통합방법을제시하고있어수정이필요하다. - 71 -

기존의통일방안이가지고있는문제점들을지적하면다음과같다. 첫째, 남북한관계의발전을위해상설통합기구또는상설협력협의기구가가지는중요성에대한인식이결여되어있다. 노태우정부와김영삼정부가남북연합단계에서설치할기구로제시하고있는것들은남북정상회의, 남북각료회의, 남북평의회, 공동사무처등전부정부간 비상설협의기구 들이다. 물론연합단계에서 정부간협의기구 가 초국가적기구 ( 또는공동의상설통합기구 ) 보다훨씬중요한역할을수행하지만, 느슨한형태의결합을보장할 초국가적기구 ( 또는공동의상설통합기구 ) 없이정부간협의기구만으로 연합 을구성할수는없다 ( 정성장 2004a, 147-178). 한국과미국이정기적으로정상회담, 외무장관회담, 국방장관회담을개최한다고해서양국이 과도적통일체제 를형성하게되는것은아니다. 연합 과 과도적통일체제 에대해이야기하기위해서는연합참여국들을구속할수있는조약이나합의서가존재해야하고, 참여국들의활동을제한적으로나마규율할수있는공동의기구와연합의운영을뒷받침할수있는재원의마련, 주권의부분적이양등이필요하다 ( 정성장 2004b, 246-252). 둘째, 한국정부의기존통일방안은남북연합단계에대한부적절한이해때문에최종적통일단계로의진입에대해, 특히 남북평의회 의역할과통일헌법제정방식에대해부적절한설명을하고있다. 두정부모두 남북연합 단계에서남북한의의회대표들이통일헌법을마련하고, 민주적인총선거에기초하여통일정부, 통일국회를구성하여최종적인통일단계로나아간다는입장을보이고있다 ( 박영호 박종철 1993, 174; 조민 2005, 53-57쪽참조 ). 이러한입장은기본적으로주권이국민에게있고, 국민의대표기관인국회에서헌법초안을만들며, 정부는제정 발효된헌법 법률의집행기관이지헌법 법률을제정하는기관은아니라는관점에기초하고있다. 물론단일국가의정부수립과정에서헌법을제정하는기관은의회임이틀림없다. 그러나국가간통합과관련되는문제에대해남북평의회에서남북의의회대표들이논의하여통일헌법을마련한다는것은매우비현실적인발상이다. 그것은국가간조약체결및통합과관련하여협상권을가지고있는것은의회가아니라정부이기때문이다. 동서독의경우를보아도 화폐, 경제, 사회통합에관한조약 과 독일의단일성회복에관한조약 ( 일명통합조약 ) 은정부간협상에의해마련 체결되었고, 동서독의회에서의비준과서독대통령의 - 72 -

서명을거쳐발효되었다. 셋째, 노태우및김영삼정부의통일방안모두남북연합단계에서최종적통일단계로의진입에대해급진적인접근을하고있다. 한국정부의통일방안은 하나의정부 로의통일을지향하고있는데, 그것이과연남북한모두에게바람직한것인가에대해신중하게검토할필요가있다. 북의정부를남의정부에편입시키고남의정부인사들이북쪽지역까지통치하는형태의통합방식은현실적으로북한주민들을 2등국민 으로전락시킴으로써심각한사회통합문제를유발할수밖에없다. 북한체제가민주화되면북의정부와의협상을통해정치적통합을추진해야겠지만, 2개정부를하나의정부로통합하는것이유일한해법은아니다. 정치적통합은남과북이협상에의해연방헌법을채택하고연방정부와연방상 하원, 연방법원등을구성하는것으로도실현될수있다. 남과북은장기간의분단으로인해경제수준과교육수준에서현격한차이를보이며문화적이질성도심화되어있다. 따라서연방정부하에서남과북의두지역정부가각기소관지역의경제와사회를관장하면서, 연방정부의주도하에경제통합과사회통합을점진적으로추진하는것이통일비용을줄이고남북지역간의사회적갈등을최소화하는방안이될것이다. 정책제안 : 첫째, 남북한간에비상설적인 정부간협의기구 와는다른 상설통합기구 ( 또는상설협력기구 ) 를만들고, 그것의규모와권한을확대해감으로써제분야에서점진적으로통합을심화시켜가는것이필요하다 ( 박영호 박종철 1993, 25 참조 ). 여기서중요한것은기존의정부간비상설협의기구와는다른성격의상설통합기구, 즉남북한간의느슨한결합을보장해주고통합의심화를뒷받침해줄수있는기구를구성하는것이다. 상설통합기구가초기에는 정부간상설협의기구 의성격을띨수밖에없겠지만, 북한이개혁을심화시켜감에따라현재의중국처럼법치주의와상대적당 정분리를수용하게된다면, 상설통합기구의기능과권한을더욱강화해야한다. 만약북한체제가민주화되면남북한이상설통합기구를발전시켜남북한의균형발전과점진적통합을위해남북지역의정부간에조정자역할을수행하는제한된권한을가진연방정부로개편하는것이바람직하다. - 73 -

< 표 2> 남북한통일의점진적 단계적실현방안 제 1 단계 : 화해 협력단계 남북한평화공존과화해 협력의모색단계 남북한당국간대화의제도화단계 제 2 단계 : 남북연합단계 부분적연합 ( 느슨한연합 ) 단계 ( 연합집행위원회또는경제공동체창설 ) 전면적연합 ( 긴밀한연합 ) 단계 ( 모든분야에서의점진적통합추진 ) 제 3 단계 : 통일실현단계 정치공동체형성 ( 연방정부창설 ) 단계 ( 국가원수직신설과연합집행위확대개편 ) 경제 사회문화공동체완성단계 ( 화폐와법 교육제도등의통합 ) 한국정부는그동안남북연합이 정부간비상설협의기구 만을갖는문제점에대해, 남북연합이국가연합이나연방국가의성격을갖지않고, 기능적측면에서여러국가가하나의생활공간형성을통해궁극적으로정치통합을지향해나가는 유럽공동체 나 노르딕연합체 와유사한성격을지니기때문이라고정당화해왔다 ( 통일부통일교육원 2004, 66). 그러나유럽공동체는특정정책에대해개별국가의주권을일부이양한 최초의유럽초국가기구 인유럽석탄철강공동체가확대, 발전하여형성된것이다. 영국은유럽석탄철강 - 74 -

공동체가 초국가성 을갖는것에대해반대하여그창설과정에참여를거부하였다 (Gerbet 1999, 112-113). 이같은사실에서확인할수있는것처럼, 유럽공동체는정부간협의기구만으로운영되는것이아니다. 따라서남북연합이 유럽공동체 와유사한성격을갖는다는주장은맞지않다. 둘째, 최종통일로의이행을준비하는과정에서정부가나서서협상을진행하고, 협상결과에대해의회의비준또는국민투표를거치는것으로통일방안을수정하는것이필요하다. 통일헌법의초안은남북한의정부대표간협상을통해서또는정부대표와법률전문가로구성되는 통일헌법기초위원회 와같은기구에서작성하고, 남북정상회의에서의검토를거쳐채택해야할것이다. 그리고남북평의회 ( 또는연합의회 ) 의자문을거쳐남과북의회에서의비준또는국민투표를통해최종확정해야할것이다. 남과북의의회대표들이 함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비 ( 통일원 1993, 38-39) 를해나간다는것도부적절한발상일뿐더러비효율적이다. 남한정부가북한정부와통일협상을하는경우에는일관된목표를가지고합의도출을시도할수있지만, 남한국회가북한의회와협상을진행하기위해서는우선남한국회내에서하나의협상안을만들어야한다. 그런데이것이쉽지않을뿐더러, 하나의개략적인협상안작성에도달해도국회내다양한정치세력중에서협상주체를어떻게구성할것인가하는문제가제기된다. 결국남한국회가협상대표로나선다면단일한목표를가지고북한의회와협상을효율적으로진행하기어렵다. 북한이법치주의국가로되기전에북측과통일헌법제정논의를한다는것은그자체가비현실적인발상이기때문에통일헌법제정논의는북한이민주화된이후에야가능하다. 그런데북한체제가민주화되면, 북한의회도통일문제에대해다양한접근방식을가진정치세력들로구성될것이다. 따라서북한의회도남한의국회처럼단일한협상안을마련하고협상주체를구성해야하는동일한문제에직면하게된다. 결국남북한의의회대표들이함께모여통일헌법안을마련하는등완전한정치적통합을위한준비를한다면, 정부간협상을통해합의를도출하는것보다훨씬많은시간이소요될것으로예상된다. 연합단계에서의회 ( 또는정당 ) 가할수있는일이있다면, 그것은정부에게통일협상의방향을제시하고통일협상이바람직하지않은방향으로전개될때견제하는것이다. - 75 -

셋째, 북한체제가민주화되는것을전제로통일국가의정부형태는연방제로하는것이바람직하다. 역사상대부분의국가연합이단일정부형태로의제도적통합대신에연방제채택의방향으로간것은, 연방제가통합과정에서어느한국가의다른국가에대한일방적지배를막고참여국가들간의동등성을보장할수있는방안이기때문이었다. 따라서남북한의경우에도먼저경제와사회문화등비정치적인분야에서제한적이나마독자적권한을갖는공동의상설통합기구를창설하고점차적으로그기구의권한을증대시킴으로써통합을심화시켜나가야할것이다. 그리고북한체제가민주화되면연방제형태의통일을이루는방안을한국정부및사회가진지하게검토할필요가있다 ( 박영호 박종철 1993, 13). 연합의상설통합기구인원과권한을확대하여연방정부를창설하는방식으로통일을이루게되면통일과정이비교적안정적으로진행될것이다. 미국과독일등의사례에서확인할수있는것처럼, 연방제는연방정부와구성국정부간의권력의분배를특징으로하고있다. 따라서연방제정부형태로의통일은통합의최종단계에서남과북의어느한쪽이다른한쪽에게자기의의사를일방적으로강요하는것을피할수있는방안이라고할수있다 ( 정성장 2005, 17-62). Ⅳ. 요약및결론 북한정치체제의변화가능성과관련, 김정일의정권장악력은아직확고한것으로보인다. 설령그가권력을상실하게된다고해도북한의당과군대가과대성장되어있기때문에한국의차기정부임기내에북한이민주화될가능성은희박하다. 따라서한국정부는북한정권와의평화공존과대화를모색하되대북경제적영향력을지속적으로확대함으로써북한이언젠가민주화되어통일과정에진입하게될경우통일이가져올충격을미리줄이는정책의추진이필요하다. 북한핵시설의 불능화 조치이후북 미관계가현저히개선되겠지만, 관계정상화에까지도달할지는불투명하다. 다만한국의차기정부임기내에한 - 76 -

반도평화체제구축을위한협상은본격적으로진행될것으로전망된다. 차기정부는대북포용정책의기조를이어가는것이필요하다. 그리고북핵문제해결과남북관계발전을병행추진하는것이바람직하다. 북핵문제의해결과정에남북대화를종속시키게되면남북대화는 6자회담의워킹그룹수준으로전락하게될수있다. 대북정책과관련한국의차기정부는첫째, 북한핵시설의 불능화 가이루어지면부시행정부임기내에남북한 미 중이공동으로정치적의미를갖는 종전선언 을먼저하고, 이후 한반도평화포럼 을통해평화협정을체결하며, 북한이핵폐기를시작하고, 북 미관계가정상화의과정에진입할수있도록한 미공조와남북대화를추진해야할것이다. 남북한 미 중의 4자회담또는 한반도평화포럼 에서한국정부는비현실적인 2+2 방식을고집할것이아니라 6자회담에서처럼주제별로여러개의실무그룹을만들어그안에서양자대화및다자대화를추진하는것이바람직하다. 둘째, 북한과의평화공존의지를대외적으로천명하고, 정치적으로신뢰를구축하며남북한당국간관계를제도화하기위해서는남북정상회담을정례화하는것이중요하다. 현재거의 3개월단위로개최하는통일관련부서의장관급회담을계속개최하면서 1년에 1~2회총리급회담을개최하는것도필요하다. 남한의통일방안은 연합 단계를거쳐최종통일단계로나아가는것을상정하고있는데, 연합단계에서상정하고있는 남북각료회의 의제도화를위해서는 장관급회담 이통일관련부서에만국한되는것이아니라건설교통, 복지, 교육, 문화관광, 농수산등국정의전분야로확대되어야한다. 셋째, 차기정부는정부예산의 1% 까지북한경제의재건을위한사업에사용할필요가있다. 특히북한인프라중철도의현대화와남북 대륙철도연결사업에큰관심을가지고추진할필요가있다. 북한철도의현대화는언젠가는한국정부가추진해야할사업으로서그비용을통일이후에부담하는것보다그이전에지출하는것이통일과정의안정적, 전략적관리에도움이된다. 그리고북한철도의현대화및한반도종단철도와시베리아횡단철도연결은북한뿐만아니라남한과러시아에게경제적으로이익을가져다준다. TKR과 TSR의연결은물류비절약을가져와결과적으로세계최대의경제권이자우리의 2대교역국인유럽연합 (EU) 에수출되는상품의경쟁력을높임으로써한국의경제발전을위한새로운동력을제공할수있다. 또한철도 - 77 -

의현대화와남북 대륙철도연결사업은북한경제의회복과개방, 국토의균형발전에기여할수있다. 넷째, 한국정부는남북모두에게접근성이용이한개성에설치된경협사무소를점진적으로확대하여경제뿐만아니라사회문화교류협력그리고정치와군사분야에서의협력을모색하기위한상설협력협의기구로개편해야할것이다. 남북경제협력협의사무소를 ( 가칭 ) 남북화해협력협의위원회 ( 또는남북조절위원회 ) 로확대개편하고위원회에정부각부처의실무자들을 1~2명씩파견하여위원회가남북한정부각부처간상시적실무협의의장이되도록하는방향으로나아가야할것이다. 다섯째, 북한의심각한외화난과대외채무불능상태를고려할때, 현실적으로대북쌀지원차관을지원후 10년이지나고서도상환받기어렵다면, 지원방식을무상으로바꾸고이산가족상봉의확대및남북협력에대한북한의협조를이끌어내는것이오히려바람직하다. 기존의비료지원과쌀 20만톤정도의지원은매년 2~3 차례의이산가족상봉과당국간회담의지속과정치적신뢰구축차원에서진행하고, 그밖에식량지원은이산가족상봉과납북자및국군포로등의문제에대한북한의협조적태도에상응하여인센티브로제공하는방식으로전환해야할것이다. 그리고이벤트식이산가족상봉은점차적으로일상적인상봉으로대체되어야한다. 여섯째, 북한에서김정일의후계자의지명또는집단지도체제의출범등권력변동이나타날경우에대비하여한국의대북영향력을확대할수있는방안을마련할필요가있다. 일곱째, 남북한간에실질적인대화와교류가없던시기에만들어진기존의통일방안은 2000년의정상회담이후발전된남북관계를전혀반영하지못하고있고, 부적절한통합방법을포함하고있어보다현실적인비전을담은통일방안을제시할필요가있다. 새통일방안에는남북한간의점진적통합을위해상설통합기구 ( 또는상설협력협의기구 ) 를창설하고확대발전시켜가는것이갖는중요성이강조되어야한다. 그리고최종통일로의이행을준비하는과정에서남북평의회 ( 남북의회 ) 가통일헌법을마련하는것이아니라, 양측정부가나서서협상을진행해통일헌법을마련하고, 협상결과에대해의회의비준또는국민투표를거쳐통일헌법을확정하는것으로수정해야한다. 또한북한체제의민주화를전제로해서통일국가의정부형태는연방제 - 78 -

로하는것이바람직하다. 이를위해서는제한적인권한을갖는연방정부창설을통해남북한간의경제발전격차, 교육격차등을단계적으로해소해나가는것이정치통일이후안정적인사회 문화 경제통합을가능케한다는데대해국민적합의를형성하는것이필수적이다. - 79 -

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발표논문 (11월 15일 ) 통일부. 2004. 통일백서 2004. 서울 : 통일부.. 2005. 통일백서 2005. 서울 : 통일부.. 2007. 통일백서 2007. 서울 : 통일부. 통일부통일교육원. 2004. 통일문제이해 2004. 서울 : 통일부통일교육원. 통일원. 1993. 통일백서 1993. 서울 : 통일원. Gerbet, Pierre. 1999. La construction de l'europe. Paris: Imprimerie nationale Editions. 국민일보 06/12/08. 내일신문 06/10/16. 뉴시스 07/03/30. 동아일보 07/05/19. 문화일보 06/10/12. 연합뉴스 07/03/17, 07/03/23, 07/03/25, 07/03/27, 07/05/03. 조선일보 04/07/09. 조선중앙통신 07/03/22, 07/03/25. 중앙일보 02/01/17, 02/01/26, 03/11/12, 07/06/04. 한국경제신문 06/12/27. - 81 -

제 2 분과 : 차기정부의대미 대일정책과제 1. 차기정부의한 미관계현안과제 이대우 ( 세종연구소 ) 2. 차기정부의한 일관계현안과제 이면우 ( 세종연구소 )

차기정부의한ㆍ미관계현안과제 이대우 ( 세종연구소 ) I. 서론 한미동맹에서이상기류가감지된경우는여러차례있었으나, 지난 5년동안경험한한미갈등은그어느때의갈등보다심각했다. 역사적으로한미갈등은국제안보환경의변화가있을때마다표출되었다. 국제안보환경이변하고, 변화된국제안보환경에맞추어미국의안보정책이수정되고, 수정된미국의안보정책이한국, 특히주한미군에적용되는과정에서한미갈등이발생했다. 최근한미갈등원인도예외는아니지만, 과거에비해매우복합적인양상을보여주고있다. 즉탈냉전으로인한미국의유일초강대국지위획득및남북화해무드, 이와는별개로북한의대량살상무기추구, 미국의신보수성향의정부출범, 9 11 테러이후미국의공세적안보정책추진, 대북압박정책추진그리고한국의대북포용정책과진보성향의정부출범등이복합적으로작용하여한미갈등이확대되었고, 갈등해소과정을통해한미동맹이재조정되었다. 한미양국은갈등해소를위해새롭게미래한미동맹정책구상회의 (FOTA) 와한미안보정책구상회의 (SPI) 를순차적으로가동시켜갈등현안에대한합의를도출해나갔으며, 기존의한미연례안보협의회의 (SCM) 가합의들을검토하고확정했다. 그결과 2006년 10월개최된제38차 SCM에서한미간의핵심현안인전시작전통제권전환이합의됨으로써한미동맹재조정이일단락되고, 미래지향적 포괄적 호혜적한미동맹을위한새로운시대가시작되었다. 양국국방장관도이회의가한반도및동북아안정을위한주한미군의지속적인주둔이필요하다는인식을확실하게공유하는계기가되었고, 동맹재조정과정에서나타난한미갈등으로인한한국민의안보불안을불식시키는계기가되었다고평가했다. 나아가국방장관들은 SPI를지속 강화하기로합의

함으로써향후발생할한미간의이견이이회의를통해조율되어나갈수있도록제도화하였다. 그러나한미간의갈등현안모두해결된것은아니며, 이미합의된사항에대해서도수정또는보완해야할부분이존재한다. 그이유는한반도의안보는물론동북아의안보가아직까지확실하게확보되지않은상황에서한미연합방위태세가급격하게변화하는것은바람직하지않기때문이다. 탈냉전이후, 특히 9 11 테러사건이후변화된국제안보환경에대처하기위해미국을비롯한강대국들은자국이추구해야할국가목표를새롭게설정하고, 이를달성하기위한전략을수립하고있다. 그러나강대국들이추진하고있는국가전략및군사전략은상호대립적인모습을보이고있어, 가뜩이나잠재적갈등요인 ( 영토및영해문제, 에너지자원획득문제, 역사인식문제 ) 이많은동북아지역의안보상황을악화시키고있다. 게다가중국견제를위해미일동맹이강화되는추세에있으며, 이에대응하기위해중 러안보협력도대규모의합동군사훈련 (2005. 8) 을실시할정도로강화되고있다. 한마디로 21세기동북아에는미일동맹과중 러안보협력이대치하는신냉전체제가구축될조짐이나타나고있다. 여기에북한의핵문제가정리되고있지않은상황이다. 6자회담 9 19 공동성명 (2005) 에이어 2007년 2월 13일공동성명이행합의문을발표한지여러달이지났음에도불구하고북한은방코델타아시아 (BDA) 북한계좌문제가완전히해결되지않는한연변핵시설가동중단및 IAEA 사찰단초청이라는 초기조치 를이행하지않을것을주장하고있다. 과연북한이진정으로핵프로그램을폐기할의지가있는것인가에대한의구심이증폭되고있다. 이런상황에서최근미국과일본은잇달아북한이 초기조치 를이행하지않는데에대한인내의한계가오고있음을강조하고있다. 이는자칫한반도및동북아에서의긴장이고조될수있음을의미한다. 반면북한문제가해결된다해도주변강대국들의군사력증강과대립구도가사라지지않는한한반도및동북아의안보불안은지속될것이다. 결국한국은한미동맹을통해안보를확보해야한다. 따라서차기정부는한미동맹을진정으로포괄적이고미래지향적인동맹으로탈바꿈시키고동시에한국의안보확보하기위해합의된현안들을보완해나가는작업을진행시켜야하며, 합의에이르지못한현안들을해결해야하는과제를안고있다. - 84 -

본장에서는한미간의핵심현안이라할수있는대북정책조율, 주한미군재배치및감축, 전시작전통제권전환에대한현황과정책대안을제시해보고자한다. 아울러주한미군의전략적유연성, 유엔사개편, 방위비분담과같은현안들도간략하게살펴보고자한다. 그리고결론을대신해서한미간의대화채널확대를강조하고자한다. II. 현상황및향후예측 1. 현상황 지난 50여년동안한미관계는지원 피지원관계에서동반자관계를거쳐포괄적 호혜적관계로진화해왔다. 한미관계진화는양국의갈등을해소하면서이루어졌다. 1970년대후반카터행정부와박정희행정부의갈등이후 1980년대한미동반자관계의새로운시대가열렸으며, 부시행정부와노무현행정부간의극심한갈등을해결하면서새로운포괄적 호혜적관계가시작되었다고할수있다. 그러나엄밀히따지면지난 5년동안의한미갈등의시작은 2000년남북정상회담에서시작되었다고할수있다. 물론클린턴행정부와김대중행정부는긴밀한협조관계를유지하고있었다. 그어느정부보다많은정상회담이개최된사실이양국간의긴밀한관계가유지되고있었음을증명해준다. 또한클린턴행정부가남북정상회담자체를반대한것도아니다. 다만남북정상회담추진과정에서한 미간의긴밀한협조가이루어지지않았으며, 정상회담결과에미국이크게만족하지못했기때문에양국관계가다소소원해졌다. 미국은남북정상회담공동성명 1항, 즉 통일문제의자주적해결 에대해민감하게반응했다. 미국정가에서는한미동맹의주체라할수있는주한미군의장래가남북한정상에의해결정될가능성을우려하기시작했다. 또한남북정상회담에서안보문제가논의된흔적을발견할수없었던미국은한국 - 85 -

의대북정책과안보정책에대해의구심을갖기시작했다. 이러한의구심은한국정부의한국전쟁기념행사취소및한미군사훈련축소등으로현실화되는듯했다. 그러나한미갈등이표면화되지는않았으며, 오히려남북정상회담을계기로북미관계가급진전되었다. 올브라이트국무장관이평양을방문하고, 조명록차수가워싱턴을방문한것이북미관계진전의좋은예이다. 하지만미국의정권교체로인하여더이상의진전은없었다. 2001년출범한부시행정부는신보수주의로무장하고일방주의안보정책을추진해나가다 9 11 테러를경험하였다. 이후미국의안보정책은반테러및대량살상무기확산방지에초점을맞추고있으며, 이러한정책을수행하기위해전반적인해외주둔군재배치 (GPR) 와확산정책방지구상 (PSI) 이강력하게추진되었고, 그과정에서동맹관계의재조정상황이발생하였다. 이러한정책의중심에핵무기를포함한대량살상무기를추구하고있는북한, 주한미군및한미동맹이자리하고있었기때문이다. 게다가 2002년형성된한국에서의반미정서에편승하고, 대북화해및자주외교를표방하면서 2003년출범한참여정부와의정책충돌또는갈등은불가피했다고할수있다. 즉미국의대북강경정책에곱지않은시선을보내고있고, 지난 50여년동안이룩된한국의국력신장, 즉국제적위상증가가한미동맹에전혀반영되지못했다는인식을갖고있는참여정부와부시행정부의갈등은어찌보면필연적인현상이었다고할수있다. 결국한미양국은감정싸움과같은모습을보이며사사건건충돌하였다. 갈등의시작은이러한국민정서를감안하여노무현대통령은 보다평등한한 미관계 와역할분담론을주장하였고, 미국은즉각적으로주한미군의후방배치를선언하였다. 한국정부는평등한한미관계, 동북아균형자론, 친중국정책, 전시작전통제군권전환등을제기하였다. 반면미국은한국정부에대북압박정책에참여해줄것을요구하였고, 주한미군재배치및감축카드를내놓았으며, 주한미군의역할을대북억제에서동북아안정으로변화시키려는의도를들어냄과동시에주한미군의전략적유연성을인정해줄것을요구했다. 그리고전시작전통제권전환시기를한국이요구하는 2012년보다앞당겨, 즉 2009년에한국군에게로전환시킬것을주장했다. 이렇듯감정섞인공방이오고가기는했으나, 50년역사의한미동맹은 이혼 보다는 화해 를선택했다. 사실전술한갈등현안들은 9 11테러, 미국의 - 86 -

안보정책변화, 그리고노무현정부의성향으로인해불거져나온것들이아니고, 이미오래전에제기된과제들이었다. 핵심현안이었던주한미군재배치및감축과전시작전통제권전환은 1988년당시노태우후보의대선공약으로제기되었던문제였고, 1990년발표된미국의 동아시아안보전략 에서이미추진하기로결정했던사안들이었다. 하지만 1990년초발생한북한핵문제로인하여논의가더이상진전되지는못했다. 따라서한미양국은유보되었던논의를재개하는수순을밟았다고할수있다. 2002년 12월제34차 SCM에서한미양국은한미동맹을동북아및아 태지역의평화증진에기여하고, 국제안보환경의변화에적응시켜나가야한다는데합의하면서문제들을풀어나가기시작했다. 즉동맹의성격을대북억제에서동북아및세계평화를위한동맹으로전환하기로한것이다. 그리고동맹강화및동맹현대화방안들을논의하기위해정책차원의협의를위해 FOTA를진행시키기로합의하였다. 2003년 2월부터 2004년 9월까지에비회담을포함해 13차례의 FOTA를통해그동안주한미군이담당하고있던공동경비구역 (JSA) 경비및지원을포함한 10대군사임무 를한국군에이양 (3차회의 ) 하는것과용산기지이전을포함한주한미군재배치 (11차회의 ) 및감축 (12차회의 ) 에대해합의하였다. 2004년 10월제36차 SCM에서 FOTA의성공에만족을표하고, 향후한미동맹을강화한다는차원에서한국군과한미동맹의역할증대와주한미군의전략적유연성을협의하기위해새롭게 SPI를추진할것에합의하였다. 2005 년 2월부터시작된 SPI에서는주한미군의전략적유연성문제, FOTA 합의사항이행문제, 한미동맹비전공동연구및전시작전통제권전환등에대한논의가이루어졌다. 이중한미동맹비전공동연구내용은제10차 SPI(2006. 9) 에서합의되었고, 전략적유연성과전시작전통제권전환은각각외무장관및국방장관회의에서합의되었다. 주한미군의전략적유연성에대한합의는 2006년 1월 SPI가아닌제1차한미외무장관전략회의 (SCAP, 동맹동반자관계를위한전략협의체 ) 에서서로의입장을이해하는정도로이루어졌다. 그리고마침내 2006년 10월제38차 SCM에서전시작전통제권의전환시기를 2009년 10월 15일에서 2012년 3월 15일사이로결정하면서, 4년간이어온한미갈등이수습국면에접어들었다. 하지만한미동맹재조정의당위성은인정할수있으나, 한반도주변안보 - 87 -

환경이그리좋지않은시기에재조정이추진됨으로써한국내에서안보불 안을가중시켰으며, 많은문제점들이지적되고있다. 2. 향후예측 한미동맹은어려운재조정기간을거친결과포괄적호혜적동맹으로변화하고있는시점에있다. 여기에최근한미간에자유무역협정 (FTA) 이체결됨으로써한미군사동맹에이어경제동맹의단계에접어들고있어한미동맹이진정한포괄적동맹으로자리를잡아가기시작했다. 따라서지난 4년동안나타났던불협화음이재발할가능성은낮다고판단된다. 그렇다고향후한미동맹이무작정순탄하게유지되지는않을것이다. 그이유는아직까지해결해야할현안이많기때문이다. 예를들면, 차기정부는미국과의대북정책조율에나서야하고, 한미연합사령부가해체된이후한미안보협력을담당할 한미군사협조본부 를구축해야하고, 아울러유엔사령부재편작업도착수해야한다. 그리고이미합의한주한미군재배치및감축과전시작전통제권전환에대한합의이행및보완작업도착수해야한다. 물론한미양국은 SPI의유용성에인식을같이하고있기에이를통해상기문제들을해결해나갈것이지만, 다소의불협화음이발생하는것은불가피하다고판단된다. 문제는북한의핵포기다. 북한핵문제가 2 13합의에서정한순서대로해결된다면큰문제는발생하지않을것이다. 그러나북한의핵포기를거부하거나북핵문제의진전이없을경우, 미국을비롯한국제사회의대북압력이가중될때, 한국이어떠한선택을하느냐에따라한미동맹의미래가결정될것이다. 가능성은없지만, 한국이국제사회의대북압력에동참하지않을경우한 미간에는갈등의수준을넘어동맹자체가붕괴될가능성이있다. 반면한국이국제사회의대북압력에적극적으로동참할경우한미동맹은아무문제가없이오히려강화되는모습을보일것이다. 즉한국은북한의대량살상무기위협을억제하기위해대미의존도를높임으로써한미동맹의결속력이강화될것이다. 대북위협에한미가공동으로대처하는차원에서, 과거와같이주한미군재배치및감축과전시작전통제권전환이전격적으로보류되고, 한국정부는미국이주도하는 PSI와 MD사업에동참하는상황이 - 88 -

전개될수도있다. 하지만과연한국정부가남북관계를고려하지않고적극적으로동참하기는어려울것이다. 즉현재와같은상황이재현될가능성이높다. 즉한국은소극적으로대북제재에참여할것이다. 그러나참여의정도는현재보다높아질것이다. 따라서한미갈등도현재보다는약하게나타날것이다. III. 한미현안과제 < 과제 1> 대북정책조율 현황 : 현재한 미간의대북정책조율은잘이루어지지않고있다. 양국간의대북인식차이가크기때문이다. 한국정부는민족공조차원에서북한을협력또는지원의대상으로간주하고있는반면, 미국은특히부시행정부는북한을국제안보질서를어지럽히는불량국가로보아제거의대상으로인식하고있었다. 기본적으로참여정부는한반도안정과관련, 미국의대북강경정책이자칫한반도전쟁으로비화되는것을경계하고있다. 또한북한을국제사회의책임있는일원으로끌어들이기위해서는압박정책보다표용정책이유용하다고간주하고있다. 그래서북한과의경제협력, 금강산사업과개성공단사업을확대해나가고있다. 한편부시행정부는핵무기등대량살상무기개발을시도하고, 재래식전력을강화하며, 인권을억압하면서, 한반도적화정책을포기하지않는김정일정권을동북아지역의근본적인불안요인으로인식하고있다. 미국에게는대량살상무기확산방지차원에서북한의핵프로그램은분명히제거대상이다. 한마디로미국은북한핵프로그램을검증가능하고, 되돌릴수없는방법 (CVID) 으로완전히제거해야한다는정책을아직까지유지하고있다. 특히북한의핵무기를포함한관련물질그리고기타 WMD가테러집단에흘러들어가는것을철저히봉쇄하기위해대량살상무기확산방지구상 (PSI) 을구축하고국제협력유도하고있다. 다른한편으로는북한인권의열악한 - 89 -

상황을부각시키면국제적인압력을모색하고있다. 그럼에도불구하고, 제38차 SCM에서두장관은북한핵실험과관련한유엔안전보장이사회결의 1718호에대한환영과지지를표명했다. 두장관은북한의대량살상무기 (WMD) 및장거리미사일의지속적인개발과확산의위험성이한미동맹에대한도전이라는점에동의했으며, 유엔안전보장이사회결의 1695호에주목하면서북한이탄도미사일프로그램관련모든활동을중단할것을요구하고이문제가평화적으로해결될수있는방안을모색해나가기로합의했다. 또한지난번남북장관급회담에서한국은북한의 2 13합의불이행을이유로쌀지원을거부함으로써미국과공조하는모습을보이고있다. 그러나한국정부는미국이현금 ( 달러 ) 이북한으로유입되는금강산관광사업과개성공단사업에곱지않은시선을보내고있음에도불구하고이사업들을확대하려는모습을보이고있다. 이에미국은한국과의자유무역협정 (FTA) 체결과정에서개성에서생산된상품을한국상품과통일하게취급해줄것을요구한한국정부의요구를거절하였다. 한편미국은자국이주도하고세계 60여개국이참여하고있는 PSI에한국의동참을요구하고있으나, 한국은 PSI 동참을동참도거부하고있다. 한국정부는한국의 PSI 참여가북한을자극할수있기때문이라는이유를대고있다. 게다가국제사회전체가북한의인권상황개선을요구하고있으나, 북한의인권문제에대해침묵으로일관하고있다. 결국한미간에북한정책에대한조율은거의이루어지고있지않은상황으로간주할수있기에, 한국의차기정부는미국과의대북정책공조에신경을써야한다. 나아가세계 11위의경제국가인한국은국제사회의책임있는일원으로서국제사회가요구하는기준에서대북정책을변화시킬필요가있다. 정책대안 : 한국정부는우선적으로상호주의에입각한대북정책원칙을수립할필요가있다. 물론남북관계를고려해철저한상호주의, 즉하나를주면하나를받는상호주의는현실적으로어렵고, 셋을주면하나를받는정도의비대칭상호주의를대북정책에적용해야한다. 둘째, 한국도북한의핵프로그램을포기시키기위해핵문제를경제협력과 - 90 -

연계시킬필요가있으며, 북한과의군비통제를적극적으로협의해야한다. 특히주한미군감축결정을계기로이와함께남북한간의군비축소를논의해야한다. 남북간의실질적인군비축소합의가없는상태에서자주국방은국민의많은경제적희생을유발할수있기때문이다. 셋째, 한반도에서북한의도발을억제하고분쇄하려면한미공조의틀속에서북한문제를풀어나가야한다. 물론미국이요구를모두수용해야한다는것을의미하지않는다. 다만양국관련자들이수시로접촉하여북한문제에대한의견을교환하는장이필요하다는것이다. 이자리에서미국을설득시킬수도, 한국이설득될수도있다. 동시에북한문제는핵문제뿐만아니라미사일개발문제, 위폐생산문제, 인권문제및마약밀매문제등이서로얽혀있는복합적성격을띠고있으므로북한문제를해결하기위해서는철저한국제공조체제를유지해야한다. 따라서한미간에대북정책을조율하는회의를신설할필요가있으며, 과거에활발한활동을보인대북정책감독그룹회의 (TCOG) 의확대 부활이필요한시기라고판단된다. 넷째, 북한위협에대한한미양국의합의가있어야한다. 즉북한의위협이약화되는시기를북한에서대량살상무기가제거되는시점으로볼것인가또는한국과의전반적인군비감축이이루진시점으로볼것인가에대한합의가있어야한다. 북한의위협이줄어들었다고인식하지만실제로는오히려더높아지고있다는슈워츠전주한미군사령관의의회증언처럼한 미간에는북한의위협을평가함에있어이견이존재한다. < 과제 2> 주한미군재배치및감축 현황 : 주한미군재배치의한축인용산기지이전사업은 1988년한 미정상간의합의에따라추진하기로합의하고, 1990년합의각서및양해각서체결을계기로본격적으로추진되었다. 1993년용산미군골프장반환이후예산문제로보류상태에있었던용산기지이전문제는 2003년노무현정부의출범과함께다시제기되어 FOTA를통해논의가재개되어, 제10차 FOTA(2004. 7) 에서 1990년양해각서와합의각서를대체할두개의합의서를작성함으로써지난 14년동안진행된용산기지이전협상을일단락지어졌다. 새로운합의서는기지이전의기본원칙과추진기구및절차그리고재정부 - 91 -

담의주체와내용이담겨있는포괄협정 (UA, Umbrella Agreement) 과부대별이전계획등이포함된이행합의서 (IA, Implementation Agreement) 이다. 주요내용은용산기지의 8,000여명미군과시설물들 2008년 12월까지평택으로이전한다는것이다. 그리고현재의용산기지는대폭축소되어기존의드래곤호텔, 업무협조단, 연합사령관서울사무소등이포함된 25,000평정도로유지될것이며, 용산기지내의미국대사관직원숙소, 일반용역사무실및클럽등은기지이전과동시에다른곳으로옮겨지게된다. 다른한축인미제2사단후방배치는제11차 FOTA회의 (2004. 8) 에서연합토지관리계획 (LPP) 개정협정이체결되면서일단락되었다. 개정 LPP의주요내용은기존 LPP를보완하여 2006년까지주요서부축선기지를기존기지 ( 의정부 / 동두천 ) 로통합하는 1단계이전후, 통합된기지를 2008년까지한강이남 ( 평택 ) 으로이전한다는것으로, 2단계기지이전을위한토지공여및시설공사는 2008년이전까지완료목표로추진하게되어있다. 그결과현재주한미군이사용하고있는 7,320여만평의공여지중에서 34개군사기지 1,218만평 (7대도시기지 370만평포함 ) 과 3개훈련장 3,949만평등총 5,167만평이반환된다. 대신한국정부는주한미군에게 349만평을새롭게제공함으로써주한미군에게공여되는부지는과거에비해 66% 가감소한 2,515만평이되고, 미군기지의수도 41개에서 17개로축소된다. 이협정들은 2004년 12월국회의비준을받아실행에들어갔으며, 국방부는 2006년 1월주한미군기지이전지역의토지매입을완료하였고, 2007년 3 월 20일미군기지이전시설종합계획 (MP, Master Plan) 을발표하였다. 이전일정을살펴보면, 2007년 3월문화재시굴및지질조사를시작으로, 5월에사업관리책임사 (PMC, Program Management Consortium) 를선정하고, 8월까지공사용도로를개설하며, 본격적인공사, 즉부지조성공사는 9월부터시작될예정이다. 이후 2011년미군기지재배치완료시기를결정할예정이다. 현재국방부와미군은 2012년용산기지이전이완료될것으로예상하고있으며, 미2사단의평택이전은 2013년이될것으로보고있다. 이계획에서한국은주로용산기지이전비용을부담하고, 미2사단이전비용은미국이부담하는것으로되어있다. 따라서주한미군과군무원및그가족그리고카츄사를비롯한한국지원인력등 44,000여명이사용할 500여동의건물 ( 연면적 100만평 ) 이평택지역에지어질예정이다. 그리고우리의관심분야인 - 92 -

한국의비용분담은약 5조5905억원으로예상총비용 11조원의 50% 정도이다. 이중평택지역토지매입비용으로이미 1조105억원을지불한상태이기때문에향후 4조5800억원이추가적으로들어갈예정이다. 공사가완성되어미군기지이전이완료되면평택의미군기지는일본의오키나와및괌기지와함께동북아시아의미군 허부 (Hub) 기지가된다. 특히평택미군기지는동북아에서유일한육해공군의지역적연계성을보유한군사복합지역으로탈바꿈한다. 마지막으로한미양측은 2004년 9월제12차 FOTA회의에서주한미군관련 3단계감축안에합의하였다. 감축일정은 1단계로 2004년말까지이라크차출병력 3,600 명을포함한 5,000 명을철수시키고, 2단계로 2005년 3,000 명그리고 2006년에 2,000 명을감축하며, 마지막단계, 즉 2007년에서 2008년 9 월까지 2,500 명을철군시킴으로써미국이목표하고있는주한미군 12,500 명을감축한다는것이다. 물론어느부대가철수할것이라고는발표되지않았다. 군사기밀이라는측면과미국이추진하고있는해외주둔군재배치의가변요소를고려했기때문이다. 한편미국은한국에대한안보공약에는변화가없음을분명히했고, 감축전력공백을메우기위한 110억달러투자도약속되었다. 그결과 2003년부터 2006년까지 4년에걸쳐미국은 150개분야 ( 주로전투부대전력향상과 C4ISR) 에투자하여주한미군의현대화사업을추진했다. 정책대안 : 미국이새롭게추진하고있는동맹체제와군사작전개념에서대규모지상군의해외주둔타당성과중요성이점차감소하는추세다. 또한미국은지지이전사업의원활한이행, 훈련여건개선, 방위비분담등이주한미군의안정적주둔의척도로간주하고있다. 2007년 1월버웰벨주한미군사령관은기자회견에서 기지이전에차질이생길경우싸울것 이라고언급하면서, 주한미군이기지이전에많은기대를걸고있음을시사했다. 따라서주둔여건이악화될경우추가적인주한미군감축으로이어질가능성을배제할수없다. 적정수준의미지상군주둔은미국의대한국방위공약과한미동맹의공고함을과시하는것이며, 한반도유사시지원전력의확보와원활한유입을보장하여대북억제는물론효과적인전쟁수행에필수적인요인으로작용한다. 따라서한국정부는주한미군의안정적주둔을보장할필요가있다. - 93 -

특히열악한근무환경으로미군들이가장기피하고있는근무지역중하나 가한국이다. 따라서한국정부는우선적으로평택기지에건설예정인 가족 숙소 에많은신경을써야한다. 둘째, 주한미군의철수및후방이전으로그들이보유하고있는첨단무기가함께철수또는후방으로이전됨으로써발생하는대북억제력의약화에대한보강방안을마련해야한다. 물론한국정부는국방개혁 2020을통해한국군의전력증강계획을수립해놓은상태이지만, 공격용아파치헬기와기동헬기를보유하고있는항공여단과각종야포 ( 대구경다련장로켓포와 155밀리자주포 ) 로무장한포병여단이평택으로이전되어예상되는대북억제력의약화를최소화해야한다. 셋째, 부산 / 대구지역의미군기지확대에도큰관심과함께많은지원을해야한다. 이기지는한반도유사시미국증원군을신속하게한국으로이동시키는데사용될것이기때문이다. 한반도에서전쟁이재발하였을때개입할증원전력은미국육 해 공군및해병대로구성되어있으며, 증원전력은약 69만명을생각하고있으며, 신속한공지입체기동전을수행할수있는지상전력, 최신예전투기를탑재하고입체적인해상작전을구사할수있는항모전투단, 공중우세확보와적지종심타격및대량살상무기에대응하기위한공중전력과오키나와및미본토의해병기동군 (ME) 이포함된다. 이러한전력은신속억제방안 (FDO), 전투력증강 (FMP) 및시차별부대전개제원 (TPFDD) 에의거한반도에위기상황이발생하였을때연합사령관이요청하고미국합참의지시에의해전개되면한반도전장에투입된다. < 과제 3> 전시작전통제권전환 ( 한국군단독행사 ) 현황 : 작전통제권전환은 1987년대통령선거에서당시노태우후보가 작전권환수 를공약으로제시하면서한 미간의현안으로등장하였고, 미국의 동아시아전략구상 (East Asia Strategic Review, 1990. 4) 에 작전통제권을한국에이양하는전단계의신뢰구축이추진되어야함 이강조되었으며, 제13차한미군사위원회의 (1991) 의합의에따라 1994년평시작전통제권이한국군으로전환되었다. 이후에도간헐적으로한미동맹발전방안을논의하는과정에서 - 94 -

제기되었던사안이다. 그리고 2004년 10월제36차 SCM에서향후동맹비전에맞추어한미군사지휘관계를조정한다는합의가있었다. 그리고 2005년 9 월제4차한미동맹정책구상 (SPI) 회의에서전시작전통제권전환에대한논의를가속화하기로합의하였고, 이과정에서참여정부는 2012년을목표로전시작전통제권단독행사를추진하여왔으나미국은전시작전통제권전환이 2009년에이루어져도문제가없을것이라는주장을했다. 마침내 2006년 10월제38차 SCM에서양국장관은 2009년 10월 15일이후그러나 2012년 3월 15일보다늦지않은시기에신속하게한국으로의전시작전통제권전환을완료하기로합의하였다. 한편양측은군사위원회 (MC) 를통해전환계획의진전상황을매년 SCM에보고하기로했으며양국장관은합의된로드맵에따라 2007년전반기중구체적인공동이행계획이작성되도록즉시착수한다는데도동의했다. 럼스펠드장관은이와관련, 새로운지휘구조로의전환은한반도전쟁억제및한미연합방위능력이유지 강화되는가운데진행될것임을보장했고한국이충분한독자적방위능력을갖출때까지미국이상당한지원전력을지속적으로제공할것임을확인했다. 한편 2006년 8월 17일발표된전시작전통제권전환로드맵초안에의하면, 전시작전통제권전환이후한미군사지휘관계는그림에나타난것과같이변화하게된다. 기본적으로한미안보협의회의 (SCM) 와한미군사위원회 (MC) 는존속된다. 그러나한국합참이한반도작전사령부역할을수행하고, 미국합참의지휘를받는주한미군사령부는한국합참의전시작전을지원하는체제로재편된다. 기존의한미연합사령부는폐지되고새로운한미군사협조본부 (MCC, Military Cooperation Center) 가탄생한다. MCC는예하에 10여개의상설 / 비상설기구를보유하게되며, 대북억제및대비태세를유지하기위한필수분야 ( 정보, 위기관리, 계획작성, 연습과훈련등 ) 에서한미간의긴밀한협력이이루어지는한미공동방위체제의핵심기구가된다. 또한한미양국은정보및공군전력운용에서도강력한협력체제를구축하여한미연합사체제에버금가는강력한공동방위체제를구축하게된다. - 95 -

한미군사지휘관계변화 아울러국방부는 2012년까지전시작전통제권전환을위한능력및여건을확보하는차원에서정보수집능력향상을위해다목적실용위성, 공중조기경보통제기, 전술정찰정보수집체계를갖출계획을가지고있으며, F-15급전투기, 이지즈구축함, 214급잠수함, GPS유도폭탄등을도입해한국군의정밀타격능력을향상시킨다는계획도가지고있다. 또한합참의전쟁수행능력을향상시키기위해 2011년까지국가안보전략지침 ( 전시지도지침 ), 국방기본정책서 ( 전시정책서 ), 합동군사전략서, 합동작전계획등을정비한다. 정책대안 : 첫째, 전시작전통제권전환시기에대한논의를지속할필요가있다. 한국군의능력을재검토할필요가있기때문이다. 참여정부는북한의비대칭전력에대한대비책을발표하지않고있다. 참여정부가강조하는것은미국으로부터북한의미사일을요격할수있는패트리어트미사일구입이다. 그러나패트리어트미사일수십기를가지고 600여기의북한스커드미사일을방어할수는없다. 결국북한의비대칭전력에대한대응은전적으로미국에의존하고있음을의미한다. 게다가북한의전력을감시할수있는정보능력은어떠한가? 참여정부는국방중기계획이완료되는시점이면한국이독자적으로북한을감시할수있을것이라발표하였다. 즉참여정부는 2012년까지 - 96 -