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지방자치단체재난관리체계의개선방안 A Study on the Development of Emergency Management System in Korean Local Government 2008. 12.

연구진 이병기 ( 수석연구원 ) 김건위 ( 수석연구원 ) 이보고서의내용은본연구진의견해로서한국지방행정연구원의공식견해와는다를수도있습니다.

서문 i 서문 최근지구환경은엘리뇨, 라니냐등기상이변으로인한자연재해와환경오염, 인구밀도의증가, 도시화, 국제화, 대형시설의출현등으로위험한재난여건에둘러싸여있습니다. 특히우리나라의경우 80년대중반기이후석유 화학등대단위공업단지가조성되고생활환경또한고밀도의도시화와지하철, 항공등교통수단이용률증가에따라고도산업사회로환경이급변하면서한두사람의방임이나실수가많은국민의생명은물론삶의터전을송두리째앗아가버리는대형재난으로이어지고있습니다. 최근의숭례문화재사고와태안지역의허베이스피리트호사고는우리에게크나큰아픔을주었습니다. 따라서이연구보고서에서는일선재난대응주체인지방자치단체의재난관리체계에대하여현황및실태조사, 문제점분석과개선방안을논의하였습니다. 현정부가추진하고있는 100대과제중하나인재난관리체계를통합하려는방침에입각하여안심하며살수있는안전한나라를구축하기위한기조를실현하기위한다각적이고종합적인재난관리체계개선방안에관한보고서를발간하게된것입니다. 이보고서가보다실현가능한역할을수행하기위하여앞으로사후관리와보완노력을지속적으로전개해나갈것을약속드립니다. 아울러모든국민의참여와관심속에안전한국가사회가실현될수있도록산 관 학 연의적극적인실천의지와협조를당부드립니다. 2008 년 12 월 한국지방행정연구원원장유정석

ii 지방자치단체재난관리체계의개선방안 요약 이연구는태안기름유출사고 ( 허베이스피리트호 ) 이후제기된지방자치단체재난관리체계가제대로작동되고있는지를검토하고그개선방안을내고자하는목적에서출발하였다. 이를위해관련보고서와연구논문을검토해서분석틀을구성하였다. 분석틀은재난관리체계에서갖추어야할구조적특징과이에대해실제적으로나타나는역동적인문제를도출할수있는집행적측면의두가지로구성되어있다. 본격적인분석에앞서현재의재난발생현황에대한개괄적인파악결과, 지속적으로재난의발생빈도와피해가증가하는추세에있음을확인할수있었다. 이러한최근재난발생의특징은지방자치단체관할범위를벗어나는광범위한특징이나타나고있었다. 먼저, 구조적측면에서는 4가지측면에서재난관리체계를살펴보았으며, 그결과는다음과같다. 첫째, 통합성측면에서보면, 여전히형식적인통합시스템으로운영되고있다고할수있다. 즉, 중앙정부의경우행정안전부중심의통합시스템이어느정도완성되었다고할수있으나, 아직도분산관리형태를취하고있다. 이는지방자치단체에도영향을미치게되기때문에해당지자체입장에서는일련의재난관리단계별대응에중복이빚어질수있다. 다음으로지자체의경우일부광역자치단체의경우통합된조직의형태로구조를바꾸었으나여타의지자체는아직도분산관리형태를갖고있다. 둘째, 유기성측면에서보면, 내부요소간소통의원활화가중요한관건이지만, 소방직과일반직간의업무분장에서부터괴리가나타나고있었다. 우선적으로보면재난관리의업무는전문성이중요하다고볼수있지만, 순환보직으로전문화에한계가있다고할수있다. 다음으로현장대응능력의부족을들수있다. 실제에있어서는소방기관이대처를하지만비전문가로구성된재난관리부

요약 iii 서와의협력은의외로쉽지않다. 또한재난은자치단체장입장에서보면해당지자체의우선순위에서밀릴수밖에없기때문에충분한뒷받침이여의치않을수있다. 셋째, 협력성측면에서보면, 전문기관과의유기적공조협력체계를이루는데한계가나타나고있었다. 즉지방자치단체에서재난이발생했을때공공부문의역할만으로는해결이곤란한경우가있다. 이는재난의특성이지자체관할범위를벗어나는추세를통해알수있다. 이러한재난이발생했을시필요한협력을요청할기관은우선적으로장비등에서일정수준이상을갖춘군부대와경찰의협력이필수적이라할수있다. 또한민간조직에대한협력이필수적이라할수있다. 하지만지자체엔이러한권한이없으며있다하더라도여러기관을경유하여야하며민간의지원을이끌어낼제도적장치도원활하지않다. 넷째, 학습성측면에서는일련의재난상황을경험하면서전문성을향상시켜야하지만잦은인사이동으로지식축적이곤란한상황이다. 또한지방자치단체에대한권한이거의없어서정책개발보다는단순한보고및집행에만치중할수밖에없는상황이다. 소방과재난관리부서간의중복된업무로상황중심적대응력향상에도문제가생길수밖에없는체계를가지고도있다. 결국, 구조적측면에서는아직까지재난에대처할원활한체계가갖추어져있지않다고할수있다. 부연하면, 집행력을원활히발휘할토대가부족하다고볼수있으며, 협력과조정이필수인재난관리체계에실질적인문제점이내재되어있다고할수있다. 이러한근본적인문제는기본적으로지방자치단체의재난관리역량의한계와도관련이깊다고할수있다. 즉, 지방자치법을보면소방의기능은현재기초자치단체에는부여치않고있다. 또한재난에대응하는권한은실제적으로자치단체가갖고있지못하며, 보고만이실제기능이라고할수있다. 권한의실질적배분이필요한시점이라고할수있다. 구조적측면에서의문제점을토대로사례와연관시켜최근에불거진태안지역의허베이스피리트기름유출사고는우리에게많은시사점을주고있다. 첫째, 사고초기신속한대응이이루어지지못하고, 현장지휘체계의혼선으

iv 지방자치단체재난관리체계의개선방안 로인해방제장비의동원및지급이지연됨으로인해피해가확대되었다는질타를언론과시민단체로부터받아야만했다. 현장지휘본부인방제대책본부와중앙재난안전대책본부등방제활동및사고수습을지휘하는기관에관련기관의참여가이루어졌지만, 방제활동을수행하는데있어직접적인기관상호간계층적통합은거의이루어지지는않았다고볼수있다. 둘째, 추진기구의적정성에대해살펴보면가장큰문제점으로해안방제조직과방제장비를갖추고있는것이해양경찰청임에도불구하고, 해안방제주관기관이자치단체로되어있어해안가오염발생초기자치단체가제역할을수행하지못하였다는것을들수있다. 먼저피해지역지역사회구성원은사고발생직후지역사회구성원들의적극적인방제의지에도불구하고방제활동지휘및방제물품지원등이신속하게이루어지지못하였으며, 방제지휘체계가정비되고방제물품이확보된이후에는지역주민의적극적인방제활동참여가이루어졌다. 다음으로다양한채널을통해대규모로모집된자원봉사인력은사고초기태안군이자원봉사인력의관리를전담함에있어자원봉사인력계획과운영방안및방제물품이지원방안이마련되지않고, 이를관리할적정한인력이배치되지않음으로인해방제활동에원활하게투입하지못하는모습을보였다. 셋째, 지역주민, 자원봉사인력, 시민단체는사고발생직후방제활동에강력한참여의지를나타내고지속적으로방제활동에참여함으로써사고수습에결정적인역할을하였지만, 그과정에서교통혼잡, 통제인력부족, 방제물품공급부족등으로인해방제활동이원활하게수행되지못한것은정부기관과의협조및연계가부족한것을단적으로보여주는것이다. 이러한제반의문제점을개선하기위해서는지방자치단체재난관리체계에대한재검토가필요하다. 이를위해기본방향은우선, 재난복구에서예방위주로의방향전환이필요하며, 다음으로官중심의재난관리에서민관협력형재난관리로의방향전환이필요하다.

요약 v 구조적측면에서의개선방안을제시하면다음과같다. 첫째, 통합성측면에서보면현재실질적으로분산관리되고있는방식에대한전면재검토가필요하다. 중앙정부의경우통합관리방식을택하고있으나이에대해서역시검토가필요하며, 지방자치단체의경우는모든재난에공통적으로적용되는대비 대응분야를일원화하여고도의전문성있는조직으로개편해야한다. 둘째, 유기성측면에서보면현장지휘체계의혼선을줄이기위해최일선의현장지휘책임을맡고있는소방본부장의권한을제도적으로강화해야한다. 셋째, 협력성측면에서현재의유관기관의동원능력을제고해야할것이다. 경찰, 군, 관계기관, 그리고가장중요한민간단체의협력을이끌어내는것이관건이라할수있으며이에상응하는권한과제도가보완되어야할것이다. 넷째, 학습성측면에서상황중심적대응능력을향상시키기위해소방분야와재난관리부서간의조정이필요하다. 첫번째, 현재는소방부서가역할을수행하지만이에대한훈련계획을재난관리부서에서도수립하기때문에비합리적이라할수있다. 두번째, 방재인력의전문화및교육훈련이강화되어야한다. 조직의책임자급까지직위분류제를적용하여전문성을제고하고과거사고의교훈을지속적으로학습하고전수할수있도록재정비할필요가있다. 그리고재난의과학적예측과원인분석, 기술적인예방과대응, 체계화된계획, 방재시스템구축을위한전문연구활동을강화하고재난관리시스템의과학화 정보화를통한방재정책연구와방재기술의질적수준을제고시켜나가야할것이다. 다음으로집행적측면의개선방안을제시하면다음과같다. 첫째, 재난관리의최일선에있는기초자치단체의역량강화가필요하다. 일련의재난발생상황을보면지방자치단체의업무범위를벗어나는광역적재난이발생하고있지만이에대해최일선에서초동관리를할수있는기초자치단체의역량은이에미치지못하는것으로나타나고있다. 둘째, 실질적인통합체계의구축이필요하다. 재난관리조직의통합에대한

vi 지방자치단체재난관리체계의개선방안 기본방향에는찬성하더라도통합을하되지방자치단체간의재난의특성에따라약간의변형이가미될수있을것이다. 첫번째, 단순한조직의통합을넘어이질적인조직문화와조직구성원의통합이무엇보다필요하다. 이는기존의소방방재본부등으로통합된서울, 인천등의사례에서단순한조직만의통합은직렬간조직의갈등등으로효율적재난관리에의어려움이뒤따르는것으로나타나기때문이다. 이러한문제를해결하기위해서는일반, 소방, 전산등여러직렬로되어있는소방방재본부구성원들의직렬을향후재난관리직렬로통합할필요가있다. 두번째, 소방, 안전관리, 방재, 민방위의통합에서한발더나아가민간과의협력을할수있는조직이설계되어야한다. 시민사회와협력할수있는로컬거버넌스관점에서기초자치단체의재난관리조직과지역의관련단체간유기적인연계가필요하다. 세번째, 재난관리조직의통합에서가장시급하고중요한것은상황실의통합이다. 재난은재난의특성상초동단계가가장중요한데, 이러한초동단계의대응능력을좌우하는것이상황관리이기때문이다. 셋째, 정부간수평적연계체제의구축이필요하다. 중앙정부와지방자치단체의재난관리조직들은다원적이고조직체계가서로상이하기때문에단일기관에적용되는계층구조는불가능하다. 따라서재난대응의주도조직을중심으로수평적협력및지원체제를구축하는것이필요하다. 중앙정부는재난관리의 1차적인책임을지역의행정을관할하는지방자치단체가질수있도록기반여건을조성하고지방자치단체의재난관리에대한지원및대규모재난대응을책임관리할수있도록역할을적절히분담해야할것이다. 넷째, 민간참여의조직화가필수적이다. 첫번째, 지방자치단체에서는사전에각종유관민간단체들의네트워크를형성해야한다. 각민간단체가가진인적 물적자원에관한정보를 DB화하고재난유형별로동원가능한민간단체를분류하여비상연락체계를구축하여야한다. 두번째, 평상시에유관민간단체의구성원에대한지속적인교육과훈련을

요약 vii 통하여재난현장에서의체계적인구급 대응이가능하도록전문성을확보해야한다. 민간단체의설립목적과특성및가용자원에따라활동분야를특화하여유기적인협력체제를구축하여야한다. 세번째, 공공기관이나민간단체의참여이전에피해주민들의즉각적인자구활동이가능하도록평상시에재난대비교육과훈련을실시하고, 자율적인비상동원체제를구축하여야한다. Key Word: 재난관리체계, 재난대응, 민관협력, 태안, 허베이스피리트

viii 지방자치단체재난관리체계의개선방안 목차 제 1 장서론 1 제 1 절연구목적 1 제 2 절연구범위와방법 3 1. 연구범위 3 2. 연구방법 3 제 2 장이론적고찰 5 제 1 절재난의의의 5 1. 재난의정의 5 2. 재난관리의변화 6 3. 사회환경의변화와대처 8 4. 재난의종류 9 제 2 절재난관리체계의의의 16 1. 재난관리체계의개념 16 2. 재난관리와위기관리의관계 18 3. 재난관리체계의특징 20 4. 제약요인 24 5. 재난관리의단계 25 제 3 절재난관리연구의접근방법 27 1. 재난관리의이론경향 27 2. 재난관리의접근방법 29 3. 재난관리에대한선행연구 30 제 4 절연구의분석틀구성 37 1. 정책집행론적접근방법 37 2. 정부간관계 : 구조적측면의접근방법 42

목차 ix 3. 분석의틀구성 51 제 3 장재난관리체계의현황과문제점 55 제 1 절재난발생현황 55 1. 일반현황 55 2. 자치단체별인명및재산피해현황 62 3. 시사점 63 제 2 절재난관리체계현황 64 1. 재난관리조직현황 64 2. 재난관리체계개관 81 3. 재난관리방식의특징 82 4. 중앙의재난관리체계 83 5. 지방의재난관리체계 86 제 3 절재난관리체계의문제점 96 1. 개요 96 2. 구조적측면 97 3. 집행적측면 104 제 4 장국내외사례및시사점 116 제 1 절미국 116 1. 중앙정부의재난관리체계 116 2. 지방정부의재난관리체계 118 3. 재난대응사례 : 9.11 테러사고를중심으로 122 4. 시사점 124 제 2 절일본 125 1. 중앙정부의재난관리체계 125 2. 지방정부의재난관리체계 128 3. 고베지진사례 130 4. 러시아유조선유류유출사고 140 제 3 절한국 : 허베이스피리트호사고 152 1. 사고개요 152

x 지방자치단체재난관리체계의개선방안 2. 사례분석 157 3. 시사점 170 제 5 장재난관리체계개선방안 173 제 1 절기본방향 173 제 2 절구조적측면 177 1. 통합관리방식의재검토 177 2. 협력적체계의구축 181 3. 학습조직의구축 182 제 3 절집행적측면 184 1. 기초자치단체의제도적권한강화 184 2. 실질적통합재난관리체계구축 185 3. 정부간수평적연계체제구축 187 4. 재난관리거버넌스구축 187 제 6 장결론 189 제1절연구결과의요약 189 제2절정책적함의 191 제3절연구의한계 193 참고문헌 194 Abstract 202 < 부록 > 재해시의자원봉사자지원매뉴얼 204

표목차 xi 표목차 < 표 2-1> 재난의법적성격 14 < 표 2-2> 선행연구정리 36 < 표 2-3> 재난관리체계의구조적속성과전략적효과 42 < 표 2-4> 재난관리방식별장단점비교 44 < 표 2-5> 비통합적 통합적구조의기능적차이 45 < 표 2-6> 고립구조와협력구조의활동단계별차이점비교 49 < 표 2-7> 반복적구조와학습적구조의차이 51 < 표 2-8> 집행적측면과구조적측면에서의연구정리 52 < 표 3-1> 재난발생현황 56 < 표 3-2> 재난유형별, 시 도별발생현황 57 < 표 3-3> 화재사고로인한인명및재산피해추이 58 < 표 3-4> 인명및재산피해현황 59 < 표 3-5> 구조구급활동현황 59 < 표 3-6> 건국이후주요재난발생현황 61 < 표 3-7> 시 도별인명및재산피해현황 63 < 표 3-8> 재난관련위원회현황 66 < 표 3-9> 재난관련민간단체현황 67 < 표 3-10> 개청당시와현재의일반직과소방직현황 70 < 표 3-11> 소방방재청개청전후인력변화 71 < 표 3-12> 지방자치단체의재난관리조직 73 < 표 3-13> 총괄인력현황 74 < 표 3-14> 광역자치단체인력현황 75

xii 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 3-15> 기초자치단체인력현황 76 < 표 3-16> 재난관리예산집행일반현황 77 < 표 3-17> 광역자치단체재난관리예산집행현황 78 < 표 3-18> 기초자치단체재난관리예산집행현황 79 < 표 3-19> 재난규모별대응체계 82 < 표 3-20> 재난관리방식의종류 83 < 표 3-21> 재난관련기구의분류및주요수행업무 86 < 표 3-22> 지역긴급구조통제단실무반의주요임무 92 < 표 3-23> 현장응급의료소실무반의주요임무 94 < 표 3-24> 광역자치단체별재난관련상황실운영현황 102 < 표 3-25> 민간자원조직의활동현황 112 < 표 4-1> 미국주 (State) 정부의재난관련조직및기능 119 < 표 4-2> 미국지방정부의재난관련조직및기능 121 < 표 4-3> 사고당일기상상황 155 < 표 4-4> 허베이호사고대응의업무배분 166 < 표 4-5> 태안군관내유류유출오염방제참여인원현황 168

그림목차 xiii 그림목차 < 그림 1-1> 연구흐름도 4 < 그림 2-1> 재난의분류체계 15 < 그림 2-2> 긴급상황에대한대응 : 단기적관점 32 < 그림 2-3> 긴급상황에대응 : 장기적관점 32 < 그림 2-4> 장기적관점에서의긴급상황에대한대응역량강화 33 < 그림 2-5> 분석의틀 54 < 그림 3-1> 화재사고발생추이 58 < 그림 3-2> 구조활동현황 60 < 그림 3-3> 구급활동현황 60 < 그림 3-4> 행안부재난관련조직도 65 < 그림 3-5> 소방방재청조직도 69 < 그림 3-6> 국가재난관리체계 84 < 그림 3-7> 우리나라재난관리시스템의변화 85 < 그림 3-8> 시 군 구재난관리전담조직 87 < 그림 3-9> 종합상황실상황관리체계도 88 < 그림 3-10> 지역재난안전대책본부조직도 89 < 그림 3-11> 지역긴급구조통제단조직도 91 < 그림 3-12> 현장응급의료소조직도 93 < 그림 3-13> 재난상황관리체계도 95 < 그림 3-14> 자원봉사투입현황 114 < 그림 3-15> 자원봉사활동내역 115 < 그림 4-1> 연방소방청 (U.S. Fire Administration) 조직 118

xiv 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 그림 4-2> 일본의총무성소방청조직구성 127 < 그림 4-3> 충남태안앞바다유조선원유유출사고피해현장 153 < 그림 4-4> 유조선유류유출사고위치 154 < 그림 4-5> 기름이유출중인 HEBEI SPIRIT호 155 < 그림 5-1> 한국과일본의재해예방투자및피해복구비 174

제 1 장서론 1 제 1 장서론 제 1 절연구목적 과학기술의비약적인발전에도불구하고재난발생과그로인한피해는날로증가하여왔다. 중앙정부차원에서는재난발생을예방하고그피해를감소시키기위해통합적재난관리조직의구축과훈련은지속적으로실시하고있으나, 실제재난발생시체계적이고효율적으로대응하고있지못하다는것이일반적인평가이다. 또한재난대응에 1차적책임을맡고있는지방자치단체차원에서도재난발생에따른대응체계도중앙정부와비슷한수준이거나오히려더많은문제점을가지고있다는지적이제기되고있다. 근래에우리나라의재난발생의특성을보면과거에비해사고율은증가하지않고있음에도불구하고인명피해는상대적으로매우큰사고, 참사가발생하고있다는특징이있다 ( 윤명오, 2003: 8). 화재나구조물붕괴사건의발생건수는통계상의오차를감안하여도선진각국보다적을뿐아니라, 치안을포함한국민생명의위협정도도비교적안전한수준이라할수있다. 하지만우리나라의재난의특성은한번터졌다하면수백명의사상자가발생하는대형사고이거나사회적파장이큰사고가발생하는특징이있다. 이러한재난특성은현대사회의다양성, 복잡성으로인해나타나는일반적인특성으로중앙정부의해당부처또는지방자치단체가단독으로처리하기에는감당하기측면이있다. 즉, 현대사회의재난은일반적행정환경과는달리불확실성 (uncertainty), 상호작용성 (interaction), 복잡성 (complexity) 이라는특징을가지고있으

2 지방자치단체재난관리체계의개선방안 며 (Comfort, 1988: 6-8), 따라서여러관련기관간의협력과지원이필수적이라할수있다. 우리나라의재난역사를보면각종대형재난이발생할때마다재난관리조직및체계에대한보완및정비, 특별법의제정등다양한정부정책을발표하였고일부는실제적으로시행되어개선되었지만, 일회성전시행정이라는지적과비난속에수많은대형참사가반복되어왔다. 우리사회의이러한재난관리체계의허점은그동안장기적이고분석적 체계적진단과개선보다는정부의국민달래기식법률제정, 재난을호기로조직의확대를꾀하는일반관료들의행태, 그리고이를적절히지적하여견제하지못하는우리사회의미숙한견제시스템이낳은결과때문이라고보는견해도적지않았다. 이러한지적은재난을연구하는관련연구자들의논문에서도제기되고있다 ( 이강호, 2005; 박덕규, 2005; 권건주, 2005; 한상대, 2004; 주효진 김옥일, 2003; 박동균, 1995). 하지만대부분의기존연구들은지방자치단체보다는중앙정부중심의연구, 재난의특성이나재난관리조직의기본적성격에대한체계적분석을통한논리적인체계나모형의도출이나현상에대한체계적판단기준이나방향의설정보다는현황자료에대한분석으로부터도출되는시사점에기초한정책대안의제시에초점을두고있다. 따라서이연구에서는기존의연구에서나타난문제점과한계를토대로재난관리의 1차적대응역할을수행하고있는지방자치단체대처방식에어떠한문제점이있는가를살펴보고, 그에따른개선방안을도출하고자한다. 이를위해지방자치단체의재난관리대응사례를통하여실제재난상황에서어떻게작동하고있으며, 문제점과대안은무엇인지에대한개선방안을모색하는데초점을두고자한다.

제 1 장서론 3 제 2 절연구범위와방법 1. 연구범위 연구의범위는내용적범위와대상적범위로나누었으며먼저, 연구의내용적범위는다음과같다. 첫째, 재난과관련된연구의전개에앞서, 먼저개념을정의하고, 그에따른재난의분류와재난의원인들을개괄적으로파악한다. 둘째, 이론적측면에서지방자치단체재난관리분석기준에대한틀 (Framework) 을도출한다. 이를위해재난의특성을근거로해서마련한분석기준에따라쟁점사안을도출한다. 셋째, 재난과관련된해외사례를조사 분석하며, 그중우리나라에많은시사점을주는것으로판단되는미국과일본의사례를중점적으로조사한다. 다음으로연구의대상은첫째, 지방자치단체를대상으로한제도적연구이다. 그동안중앙정부위주의연구에서상대적으로소홀하였으나, 재난관리의 1차대응주체로서의중요성을부각시키고자하였다. 둘째, 재난관리체계와관련된해외벤치마킹사례들을분석하여이의시사점또는과제들을도출코자한다. 셋째, 최근에불거진재난사례와관련한내용과특성, 그리고과제와시사점에대해서도검토하였다. 2. 연구방법 연구방법은이론적연구와실증적연구를병행하였다. 이론적연구로서는국내외의재난관련문헌들을중심으로연구를전개하며, 보완적으로신문기사를참조했으며, 재난관련지방자치단체담당자를대상으로한심층면접 (depth interview) 및외국문헌의실증적문헌분석에중점을두었다. 이연구의방법내지연구의흐름을다음과같이요약할수있다.

4 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 그림 1-1> 연구흐름도 먼저, 이론적연구를구체적으로들어가서는국내외문헌들, 신문기사등을활용하여수립한사례들에관한문헌들을개괄적으로검토하였다. 문헌분석을통해재난관련분석변수들을추출해서이를중심으로연구의분석틀을정한다. 다음으로실증적연구는지방자치단체의재난관련연구보고서및기존연구등에나타난문제점과과제들을분석하였다. 다음으로재난관리를총괄적으로담당하고있는행정안전부, 관련학계및민간부문전문가와의자문회의를통해의견을수렴하였다. 세부적내용의파악을위해관계자면담등을통하여관계자들이인식하고있는재난관련대응체계에대한문제점과개선사항등을또한분석하였다. 이러한문헌연구및실증적분석을통해제기된시사점및과제를토대로지방자치단체의재난관리체계의개선방안을모색코자하였다.

제 2 장이론적고찰 5 제 2 장이론적고찰 제 1 절재난의의의 1. 재난의정의 재난의개념에대해서는많은논쟁이있어왔으며, 완벽하게합의된것은아니다. 1) 재난은시대와환경의변화에따라유동적으로인식되는상대적인개념이며, 사회여건에따라작은사고조차도재난으로받아들여지고있는경우가있기때문이다 ( 김경안 유충, 1997: 15). 하지만법에기속을받는공공조직의특성상법에서명시하는정의를토대로그내용을살펴볼필요가있다. 재난및안전관리기본법제3조에서는다음과명시하고있다. 재난 이라함은국민의생명 신체및재산과국가에피해를주거나줄수있는것으로서 1 태풍 홍수 호우 ( 豪雨 ) 강풍 풍랑 해일 ( 海溢 ) 대설 가뭄 지진 황사 ( 黃砂 ) 적조그밖에이에준하는자연현상으로인하여발생하는재해 ( 종전의자연재해 ) 2 화재 붕괴 폭발 교통사고 화생방사고 환경오염사고그밖에이와유사한사고로대통령령이정하는규모이상의피해 ( 종전의인적재난 ) 1) 재난이라는용어는영문으로는 Disaster, Hazard, Catastrophe, Crisis, Risk 로표현되고있고, 우리말로는재해, 재난, 위기, 위험, 위난이란용어가혼용되고있다 ( 남궁근, 1995: 958). 다만 Emergency 는지방정부단위에서관리하는작은재난이고, Disaster 는상위정부에서관리하는태풍, 지진등을포함한큰재해라는것이일반적인견해이기때문에이연구에서는재난을 Emergency 의개념으로사용한다.

6 지방자치단체재난관리체계의개선방안 3 에너지 통신 교통 금융 의료 수도등국가기반체계의마비와전염병확산등으로인한피해 ( 사회적재난 ) 다음으로 해외재난 이라함은대한민국의영역밖에서대한민국국민의생명 신체및재산에피해를주거나줄수있는재난으로정부차원의대처가필요한재난을말한다. 결국재난의신개념은다음과같은도식으로정의가될수있다. 재난 = 자연재해개념 ( 자연재해대책법제 2 조 ) + 인적재난개념 ( 재난관리법제 2 조 ) + 사회적재난 ( 국가기반체계마비등 ) 미국의연방재난관리청 (FEMA) 에서는재난을 통상사망과상해, 재산피해를가져오고또한일상적인절차나정부의차원으로는관리할수없는심각하고규모가큰사건으로이러한사건은보통돌발적으로일어나기에정부와민간부문조직이인간의기본적수요를충족시키고복구를신속하게하고자할때즉각적이고체계적으로효과적인대처를하여야하는사건 이라고규정하고있다. 2) 2. 재난관리의변화 삼국시대이래고려를거쳐조선시대까지내려온 부역 제도는 요역 이라고도하는데, 남자가 16세가되면 정 이라하여국가부역의의무를지고 60세가되면그임무를면제받도록한것이있다. 특히, 재난을방비하기위한제방축조또는재난의뒤처리를위한자원으로활용되었다. 2) An occurrence of a severity and magnitude that normally results in deaths, injuries, and property damage and that cannot be managed through the routine procedures and resources of government(http://www.fema.gov/emergency/managers/iwrcpap.shtm).

제 2 장이론적고찰 7 조선시대의향약 ( 鄕約 ) 은지방주민의상부상조와미풍양속의배양을위하여만든규약이다. 향약 은주자학의전래와더불어우리나라에소개된것으로태조가 1398년에친히그의향리인풍패향에대한 향언 41조 를신설하고이를다시증보하여향읍에공포 실시한때부터비롯된다. 이이후로는중종때조광조등의진언에따라여씨향약이전국각지에공포되어보급되었는데내용은덕업상권 ( 德業相勸 ), 과실목규 ( 過失相規 ), 예속상교 ( 禮俗相交 ), 환난상휼 ( 患難相恤 ) 의 4가지를덕목으로삼았다. 이중환난상휼은재난수습을위하여주민모두가힘을모아재난에대처하는협동정신이었다. 화재 에대한삼국사기기록을보면신라시대 (262) 에는금성서문화재로인가 100여호가연소되었다는기록이있으며, 고려헌종 12년 (1031) 에는인수문외 2,000여호가소실되었다고한다. 조선조태종 17년 (1417) 에는금화법이시행되었으며, 세종 8년 (1426) 에는금화도감을설치하고 3년후에는금화군이조직되었으며, 그이후광무 9년 (1905) 에내무경찰국이설치되어전국소방을관장하면서부터점차근대적의미의소방제도의모습을갖추게되었다 ( 소방방재청, 2005). 근래의 1980년대이전까지만해도 1 2차산업중심의농 어업사회로다중이용건물이용이나대형구조물은물론대중교통수단이많지않아자연재해와화재이외건물의붕괴나가스폭발등의도시형재난은크게염려할정도는아니었다고할수있다. 1980년대중반기이후석유 화학등대단위공업단지가조성되고생활환경또한고밀도의도시화와철도, 항공등교통수단이용률증가, 가정의주연료인연탄이도시가스로대체되는등고도산업사회로재난환경이급변하면서부터는한두사람의방임이나실수가많은국민의생명은물론하루아침에삶의터전을송두리째앗아가버리는대형참사를초래할수있음을서해페리호침몰, 삼풍백화점붕괴및동해안산불, 괌섬등에서의비행기추락, 대구지하철참사등과같은재난을통해그실상을느끼고있다. 재난발생은짧은기간의압축성장추구, 인명보다는자신의이익을앞세우는일부사람들과사회저변에안전의식이성숙되지못한원인등이복합적으로작용되어일어난것으로파악할수있다.

8 지방자치단체재난관리체계의개선방안 3. 사회환경의변화와대처 삼풍백화점사고를계기로정부에서는 1995. 7. 18 재난관리법을제정하고중앙부처는물론지방자치단체에재난관리전담기구와인력확보를서두르게되었고, 민방위재난통제본부를확대 개편하였으며중앙119구조대를신설하였다. 공공및민간시설물등제반시설물에대한일제안전점검실시와위험시설물의보수 재건축추진과동시에 60여개의재난관련법령재정비를통해재난예방장치를강화하게되었다. 이를좀더살펴보면정부에서는국무총리를위원장으로하는 중앙안전대책위원회 를중심으로각부처장관이소관분야별로예방 수습대책을마련하는한편, 각분야별재난관리계획을종합화한 국가재난관리계획 을수립하여집행해나가게되었으며, 광역및기초자치단체에서는단체장을중심으로관내유관기관 단체가참여한 지역안전대책위원회 를구성운영하고, 지역실정에맞는재난관리계획을수립하여재난의예방 대응 수습 사후관리를체계적으로감당하기에이르렀다. 2001년부터는국무총리소속하에발족한 안전관리개선기획단 을중심으로그간정부의많은기관에서각각관리하는재난관리기능을통합 조정함은물론점검 평가함으로써안전관리업무의실효성을확보하는한편관계행정기관간역할분담으로안전관리개선업무에관하여어느정도의추진체계가구축되었다. 하지만 2003. 2. 18일발생한 대구지하철방화 사고는사망 192명, 부상 148 명의엄청난인명피해를초래하는등국가적재난관리상총체적인문제가제기되었다. 이와관련국가재난관리체계를획기적으로개선하기위하여 소방방재청개청준비단 (3.11) 과, 국가재난관리시스템기획단 (3.17) 을설치하여 국가재난관리종합대책 을수립함으로써범정부적인재난관리체계를구축하였으며그동안 재난 과 재해 로이원화된개념을 재난 으로통합일원화하였고재난관리시스템개선을통하여국가최초의재난관리전담기구인 소방방재청 을설치하게되었다.

제 2 장이론적고찰 9 2004. 6.1. 출범한 소방방재청 은당시행정자치부민방위재난통제본부기능을중심으로새롭게설치된것으로민방위와방재및소방기능을포괄적으로수용하는한편안전관리기능을추가함으로써국가재난을총괄하는전담기구로나섰다. 4. 재난의종류 1) 화재화재사고의정의를하면, 화재사고란소방기본법에서정한소방대상물이화재로인명과재산피해가발생한경우를말한다. 3) 소방대상물에는건축물, 차량, 선박 ( 선박법제1조 2항의규정에따른선박으로서항구안에메어둔선박에한한다 ), 선박건조구조물, 산림, 그밖의공작물또는물건을말한다. 단, 산림은소방법상소방대상물로되어있으나, 산림법의규정에따라산림청에서관리한다. 2) 산불산불의정의를하면, 산불이란산림법 4) 에서정한임야에서화재로산림과인명및재산피해가발생한경우를말한다. 단, 농지 ( 초지를포함한다 ), 주택, 도로, 기타대통령이정하는토지와입목 죽 ( 竹 ) 은제외한다. 산림의구분을하면국유림 ( 국가가소유하고있는산림 ), 공유림 ( 지방자치단체, 기타공공단체가소유하는산림 ), 그리고사유림 ( 국 공유림이외의산림 ) 이속한다. 3) 붕괴 각종시설물 ( 건축물, 교량, 육고등 ) 이시공하자 ( 瑕疵 ), 노후, 관리소홀, 지반약화등으로붕괴되어인명과재산피해가발생한사고를말한다. 3) 소방방재청훈령제113호, 제2조 1항 [2004.6.1 제정 (14호), 2006.12.27 개정 (106호), 2007.3.22 개정 (113호)] 4) 산림범제2조 1항

10 지방자치단체재난관리체계의개선방안 4) 폭발폭발사고의정의를하면도시가스사업법과에너지기본법에서정한가스및에너지 5) 가누출되어폭발에의해인명과재산피해가발생한사고를말한다. 가스에의한화재, CO중독, 산소결핍등으로인한사고는기타재난으로분류된다. 5) 도로교통사고도로교통사고의정의를하면도로교통법제2조에규정하는도로에서자동차가교통으로인하여인명과재산피해가발생한사고를말한다. 6) 단, 1984년부터의통계는인적피해사고만을의미하며, 물적피해사고는포함하지않았다. 도로라함은도로법에의한도로, 유료도로법에의한유료도로, 그밖의일반교통에사용되는모든곳을말하며, 경찰청자료의도로교통사고통계에는철길건널목통과방법에의한사고가포함되어있다. 6) 환경오염사고환경오염사고의정의를하면환경정책기본법에서규정하는환경이오염되어피해를입은사고를말한다. 환경오염 이라함은 사업활동기타사람의활동에따라발생되는대기오염, 수질오염, 토양오염, 해양오염, 방사능오염, 소음 지동, 악취, 일조방해등이사람의건강이나환경에피해를주는상태 ' 를말한다. 7) 환경오염사고의종류로는대기배출시설등에서의대기오염물질다량유출사고, VOC, 광화학적스모그, 악취, 유해가스등이속한다. 그밖에도유해화학물질의토양및공공수역유출사고, 유류의수송 유통 취급과정에서의유출사고, 공공수역에수질오염물질의다량유출사고로폐수무단방류, 폐유, 용제, 중금속, 침출수등의공공수역유출등이속한다. 수온변화, 용존산소부족등수질악화 5) 가스및에너지는도시가스사업법제2조, 에너지기본법제2조에서제시되고있으며, 고압가스안전관리법제2조, 에너지이용합리화법제2조에서도제시되고있다. 6) 도로교통법제54조 7) 환경정책기본법제2조 4항

제 2 장이론적고찰 11 에의한물고기폐사, 환경기초시설의고장 파손 붕괴등으로폐기물또는오 폐수등오염물질의다량유출사고등이있다. 7) 유 도선사고유 도선사고의정의를하면유선및도선사업법에서규정하는유선및도선이안전수칙위반등에의하여발생하는화재, 충돌, 침몰등의선박사고와이용객등의부주의에의한안전사고등을말한다. 8) 단, 바다 ( 해양 ) 에서발생되는피해등은해양수산부 ( 해양경찰청 ) 에서업무를관장한다. 유선사업이라함은유선및유선장을갖추고하천 호소 ( 湖沼 ) 또는대통령령이정하는바닷목에서사람또는사람과물건을운송하는영업을하는것으로서해운법의적용을받지아니하는것을말한다. 8) 해양사고 ( 해난 ) 해양사고의정의 9) 를하면해양및내수면에서발생한다음각호에해당하는사고를말한다. 가. 선박의구조 설비또는운용과관련하여사람이사망 실종되거나부상을입은사고나. 선박의운용과관련하여선박또는육상 해양시설에손상이생긴사고다. 선박이실종 유기되거나행방불명된사고라. 선박의충돌 좌초 전복 침몰이있거나조종이불가능하게된사고마. 선박의운용과관련하여해양오염피해가발생한사고 10) 선박이라함은수상또는수중에서항해용으로사용하거나, 사용될수있는 8) 유선및도선사업법제29조 9) 해양사고의조사및심판에관한법률제2조 1항. 해양사고의조사및심판에관한법률 ' 의 1999년 2월 5일법률제05809호에의한일부개정시 해난 ( 海難 )' 을 해양사고 ' 로개정하였다. 10) 해양오염관련제반법률로 해양오염관리법 이 2007년 1월 19일폐지되고, 해양환경관리법 이제정되어, 2008년 1월 20일부터발효되었다.

12 지방자치단체재난관리체계의개선방안 배종류를말하며그구분은다음과같다. 1 기선 ( 汽船 ): 기관을사용하여추진하는선박 ( 기관과돛을모두사용하는경우로서주로기관을사용 ) 2 범선 ( 帆船 ): 돛을사용하여추진하는선박 ( 기관과돛을모두사용하는경우로서주로돛을사용 ) 3 부선 ( 艀船 ): 자력항행능력이없어다른선박에의하여끌리거나밀어서항해하는선박 해운업이라함은해상여객운송사업 해상화물운송사업 해운중개업 해운대리점업 선박대여업및선박관리업을말한다. 9) 기타재난가광산사고 ( 지식경제부안전대책팀 ): 광산내에서안전수칙미준수 부주의, 노후갱도의붕괴등으로인해인명과재산피해가발생한사고를말한다. 나공단내공공시설사고 ( 지식경제부안전대책팀 ): 공단내에서산업시설노후와안전수칙무시 부주의등으로인해인명과재산피해가발생된사고를말한다. 다승강기사고 ( 지식경제부안전대책팀 ): 공공기관, 다중이용시설, 아파트, 대형건물등에서이용되는승강기고장으로인해인명피해가발생된사고를말한다. 라가스사고 ( 지식경제부안전대책팀 ): 도시가스사업법, 고압가스안전관리법, 액화석유가스의안전관리및사업관리법, 에너지이용합리화법에서규정하고있는가스가누출되어발생되는사고중폭발에의한사고를제외한것을말한다. - 누출사고 : 부식또는충격등에의하여배관이나가스용품에손상을가하여가스가누출되는것으로서폭발, 화재, 충돌및고의사고는제외한것을말한다. - 화재사고 : 가스연소기의과열, 고장등에의하여가스의누출이있는상태에서화재에이르는것을말하는것으로화재후누출또는폭발의유무와는관련이없는것을말함

제 2 장이론적고찰 13 - CO중독사고 : 불완전연소또는누출에의하여중독또는산소결핍을인적피해가발생한경우를말함 - 산소결핍사고 : 누출된가스가일정한공간내에체류하여산소부족으로질식하여인명피해가발생하는경우마철도사고 11) : 열차사고와건널목사고로나누어진다. - 열차사고라함은열차가운행중에상호충동, 접촉또는탈선하거나열차의화재로인하여사상자가발생한사고를말한다. - 건널목사고라함은철길건널목에서열차가자동차, 경운기등의차량과충돌하여발생한사고를말한다. 바항공기사고 12) : 조종사과실과정비불량, 항공기부품의기기및재질결함등에의한추락및이 착륙사고를말한다. 11) 항공 철도사고조사에관한법률제2조 12) 항공 철도사고조사에관한법률제2조

14 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 2-1> 재난의법적성격 1) 구분 대상 근거법 수습체제 재난 - 인적재난 : 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고등 - 자연재난 : 태풍, 홍수, 호우, 폭풍, 해일, 폭설, 가뭄, 지진, 황상, 적조등 재난및안전관리기본법 - 중앙안전관리위원회 ( 위원장 : 국무총리 ) - 중앙재난안전대책본부 ( 본부장 : 행정안전부장관 ) 중앙사고수습본부 ( 본부장 : 해당부처장관 ) 중앙긴급구조통제단 ( 단장 : 소방방재청장 ) - 지역안전관리위원회 ( 위원장 : 시 도지사, 시 군 구청장 ) - 지역재난안전대책본부 ( 본부장 : 시 도지사, 시 군 구청장 ) - 지역긴급구조통제단 ( 단장 : 소방본부장, 소방서장 ) 복구책임 인적재난 피해원인자 ( 보상및배상 ) 자연재난 - 방재책임자 국가시설 : 국가 지방시설 : 지방자치단체 개인시설 : 개인 재해구호및재해복구비용부담기준등에관한규정 에따라국가일부보조및지원 대규모재난발생시 - 재난사태선포 ( 재난및안전관리기본법제 36 조 ) 대통령이정하는재난이발생하거나발생할우려로인하여사람의생명 신체및재산에미치는중대한영향또는피해를경감하기위하여긴급한조치가필요하다고인정되는경우선포 선포대상지역 3 개시 도이상 : 선포 국무총리 선포대상지역 2 개시 도이하 : 선포 중앙재난안전대책본부장 - 특별재난지역선포 ( 재난및안전관리기본법제 59 조내지제 60 조 ) 대통령이정하는재난의발생으로인하여국가의안녕및사회질서의유지에중대한영향을미치거나당해재난으로인한피해의효과적인수습및복구를위하여특별한조치가필요하다고인정되는경우선포 선포 : 대통령

제 2 장이론적고찰 15 < 그림 2-1> 재난의분류체계 재 난 인적재난자연재난사회적재난 화붕폭 재괴발 교통사고 화생방 사고 환경오염사고 기타 인적사고 해난 유도선사고등 태홍호폭해폭가지황적 풍수우풍일설뭄진사조 인하여발생하는재해 그밖에자연현상으로 에통교금의너지신통융료 수 도 전염병 확산 피국가기반체계마비해 소방방재청, 국토해양부, 지식경제부, 환경부등 ( 소방기본법, 환경정책기본법, 시설물의안전관리에관한특별법, 도시가스사업법등 ) 소방방재청, 농림수산식품부등 ( 자연재해대책법, 농어업재해대책법등 ) 행정안전부 ( 국가기본체계보호관련중앙안전대책본부운영및상황관리규정 ) 재난및안전관리기본법

16 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제 2 절재난관리체계의의의 1. 재난관리체계의개념 재난관리 라는용어는재난의통제에대한좀더넓은접근방법을의미하는것으로인간에게피해를끼칠수있는돌발적사건의위험을인지하고통제하는것으로이해된다 (Karan & Wallace, 1984: 178; 남궁근, 1995: 959). 13) 이러한맥락에서재난관리체계는재난이발생하지않도록사전에예방하고, 재난이발생한경우야기될수있는제반위험을효율적으로관리하는행정을의미한다 ( 남궁근, 1995: 959). 재난관리체계 (Disaster Management System) 14) 는재난관리를담당하는조직들로구성된체제 (Comfort, 1988: 344-349; May, 1985: 40-41) 이며, 재난발생이라는환경에대비하여주민의생명과재산을보호할목적으로상호관련된기관들끼리협조와조정을통하여문제를해결하려는체제이다. 재난관리체계는정책목표와재난환경의접촉영역 (interface) 에서기능을수행하게된다 (Comfort, 1988: 6-8). 결국, 재난관리 라함은재난의예방 대비 대응및복구를위하여행하는모든활동을말하며, 안전관리 라함은시설및물질등으로부터사람의생명 신체및재산의안전을확보하기위하여행하는모든활동을말한다. 이론적차원에서재난관리는 위험과불확실성을본질적속성으로지니는재난의발생을예방하고위험을최소화시키는한편, 이미발생한재난에대해서는신속하고효과적으로대응하며가능한빠르게정상상태로의복귀를돕는것 으 13) 남궁근 (1995) 은해당연구에서재해라는용어를사용하고있으나현재는법률상으로재난으로통일되어있기때문에이연구에서는재난으로통일해서사용한다. 14) 기존연구에서는재난관리행정체계로사용하는경우가많다. Disaster Management System 을우리말로옮기는데있어관리주체가결국공공부문즉, 행정부문임을강조하기위한것으로받아들여진다. 하지만이미재난관리는공공재의성격을가지기때문에이연구에서는재난관리체계로통일하여사용코자한다.

제 2 장이론적고찰 17 로정의된다 (Pickett & Block, 1991: 263). 실무적차원에서는 수해, 풍해, 지진, 화재, 폭발사고등의각종재난에대비하기위해사전에조치하는활동이나재난발생시이를극복하고수습하는제반활동 으로이해된다 ( 김영수, 1998: 11; 양기근외, 2006: 2). 한편 재난및안전관리기본법 제3조에서는재난관리를 재난의예방 대비 대응및복구를위하여행하는모든활동 이라고규정하고있다. 체제의규모가커지고과업이복잡해질수록분화가심화되며, 분화가심화될수록통합과조정의필요성은더욱커진다. 통합 (integration) 이란체제가과업을수행할때여러다른하위체제사이의노력을통일시키는과정이며 (Lawrence & Lorsch, 1967), 조정 (coordination) 은상호분화된조직의활동을동시화 (synchronization) 시키는노력이다. 일반적으로재난관리는분산형관리와통합형관리로구분된다. 분산형관리방식은다양한기준에의하여재난을유형화 15) 하고재난유형별로개별적으로재난을관리하는방식을말한다. 그러나분산형관리방식은재난시유사기관간의중복대응과과잉대응혹은무대응의문제를야기하며, 난해한계획서의비현실성과다수기관간의조정, 반복적통제라는문제점을지니고있다 ( 유충, 1999: 40). 이러한문제를극복하기위해대두된것이미국연방재난관리청 (FEMA) 설립의이론적근거가된통합적관리방식이다. 모든재난은피해범위, 대응자원, 대응방식에있어서유사하기때문에특정한지역에서발생하는모든재난을하나의재난관리주체가예방, 준비, 대응, 복구등전과정에걸쳐서종합적으로관리하며, 다양한관련기관들을조정 통제하는방식이다. Comfort(1985; 김주찬 김태윤, 2002: 13에서재인용 ) 는통합적재난관리조직의특성으로, 통제보다는혁신, 현존질서의재강화보다는학습, 권력에대한탐색보다는정보에대한지속적인탐색을들고있다. 이런통합된재난관리체계의구축에는조직구조의개편이나막대한자원의배분 할당을필요로하지않는다. 단지조직우선권의재개념화, 조직기능의재설계, 시간의재할당 ( 정보검색 분석 의사 15) 재난은다양한기준에의하여유형화할수있는바, 재난발생원인, 재난발생장소, 재난대상, 영향의범위, 재난발생과정의시간적차이등에의하여재난을유형화할수있다 ( 김영수, 1998: 64).

18 지방자치단체재난관리체계의개선방안 소통 ), 그리고개인및조직학습과정의인식과그런과정의결과에근거한행동에대한지지가요구된다. 2. 재난관리와위기관리의관계 1) 위기와재난의개념상차이일반적으로위기와재난은용어를구분하여사용하지않는다. 자연재난, 인위재난, 그리고사회적재난을모두함께총칭하는경우에는 위기 라는용어를, 특정한개별재난이나사건을의미하는경우에는 재난 이라는용어를사용하는경향이있다. 그러나이처럼별도의재난이라는용어를사용한다고해서각각의재난을관리하기위한별도의법이필요하다거나또는각재난이서로질적으로다르다는것을의미하는것은아니다 ( 이재은, 2000: 61). 재난이라는용어는영문으로는 Disaster, Hazard, Catastrophe, Crisis, Risk로표현되고있고, 우리말로는재해, 재난, 위기, 위험, 위난이라는용어가혼용되고있다 ( 남궁근, 1995: 958). 다만 Emergency로지방정부단위에서관리하는작은재난이고, Disaster는상위정부에서관리하는태풍, 지진등을포함한큰재해라는것이일반적인견해이다. 2) 위기의특징위기는일반적으로예기치않았던일이갑자기발생한것을의미하며, 그원인으로자연재해, 부적절한기술관리, 사회적갈등등이있다. 이때에는중대한의사결정필요하게된다. 그첫번째가정책결정이고두번째가관리적측면이중요하게된다. 다음으로위기의성격은정상적인행정및조직활동의결과의구별되는특성을지닌다. 첫째, 시간적압박이크다. Ford는위협 (threat) 과시간적압박 (time pressure) 이라는표현을사용했다. 시간적압박은의사결정을위한필요한대부분의정보를

제 2 장이론적고찰 19 이미이용하였다는것이다. 즉, 시간은가장중요한변수로위기의손실의크기는위기의속도와밀접한관련되어있다. 둘째, 불확실성과비구조적성격을지닌다. 불확실성이란위기의공통된특징으로어떤결과가나타날지, 어떤행동이어떤종류의결과를가져올지알수없는상태를말한다. 이러한현상은본질적으로대응방안에대한왜곡가능성확대및합리적의사결정저해가능성이있으며새로운기술이용의확대로인재가커질수있다. 또한발생빈도도적고, 일회적인사건이많아서정보량이제한될수밖에없다. 불확실성이높은상황의의사결정은반구조및비구조적인결정을내릴수밖에없어합리성을추구하는것이불가능하다. 셋째, 다차원적성격을지닌다. 위기는총체적, 전반적으로변화의크기와범위가상대적큰사건으로원인과영향이라는측면에서다차원성을가진다. 이를완화시키기위해서는다학문적, 전문적기술과지식이요구된다. 특히사회적지식이필요하게된다. 왜냐하면단일한수준에서통제가가능하지않으며의사결정범위라는면에서중앙및지방이관련된다영역적 (mulit-jurisdictional) 인성격을지닌다. 이러한재난의수습과정에서중앙과지자체, 민간단체는서로다른책임과자원을가지고임하게된다. 따라서신속한조정과통합이필요하며, 개인적노력보다집단적노력이요구되게된다. 결국, 다양한유형의갈등해결, 합의도출, 협동적문제해결이그중심에서게되어있다. 넷째, 복합하고동적인환경에따른환경의존, 데이터제한, 과도한정보가넘쳐나게된다. 따라서의사결정자의통제변수가상당히제한되게된다. 결국의사결정기준이결여되게된다. 사람은위험에대해주관적으로인지하는경향이있어서통계나모델에의해정의되는위험과상당한차이가있다. 자기와직접관련이있다고생각할때위기로인식하게되는데, 주관성은위기상의의사결정기준을선택함에있어갈등을야기하게된다. 16) 16) 이를 위험심리학 이라한다. 최근에갈등이양상된쇠고기문제도이러한시각에서접근할수있다.

20 지방자치단체재난관리체계의개선방안 다섯째, 완화활동에있어현재가치와미래가치간의갈등이나비용부담과관련된의사결정이곤란하게된다. 의사결정기준으로서의효율성은생명구조, 재산보호, 공동체의정상적활동이라는기준에의해상당한제한을받게된다. 3) 위기상황에서의의사결정특징위기상황에서의의사결정의특징은다음과같다. 첫째, 집권화되는경향이있다. 둘째, 공식적규칙과절차가비공식적인과정과즉시적결정으로대체되는경향이있다. 셋째, 관료적정치성향이강하게나타난다. 넷째, 의사소통이활발해지고의사전달속도가빨라진다. 다섯째, 정보의내용보다는정보의소스에더많은관심을갖게된다. 여섯째, 의사결정자는집단사고 ( 응집력이강한집단들이행하는비인간적결정 ) 에빠질위험이발생하게된다. 따라서조직성원에대한방어기제를타파하고발생가능한위기에대한정보와지식의축적, 상황분석능력의증단, 위기에대한사회적학습체계구축이필요하게된다. 3. 재난관리체계의특징 재난관리체계는경제적, 사회적, 정치적이유등여러가지이유로변화된다. 소방방재청이출범하고사회적재난개념을도입하는등의변화가있어왔고근래에는행정안전부의출범등이있었다 (2004.6.1. 조직개편 ). 1) 개요우리나라에서현재와같은재난관리체계가나타나기시작한것은 1960년대이후자연재난의관리로부터라고할수있다. 즉, 1961년전북남원과경북영주지방의수해로인한피해를복구하기위해당시국토건설청소속의수해복구사무소를설치한것을시작으로 1963년건설부수자원국에방재과를설치하여재해대책업무의기틀을마련하고 1967년풍수해대책법을마련함으로써자연재난

제 2 장이론적고찰 21 의관리를위한토대를마련하였다. 이후풍수해에대한관리는약30년동안건설부의주관아래수행되어오다가정부정책의변경으로 1991년재해대책업무를내무부로이관조치하여지방행정조직과민방위조직을연계하여중앙재해대책본부로새롭게개편하고, 풍수해대책의종합적관리를위해건설부와의유기적협조뿐아니라당시 17개관련부처로부터의지원체제를갖추고, 실질적재해대책업무의관장을위해민방위본부산하에방재국을설치함으로써자연재난에대한관리체계를갖추었다. 1990년대에이르러성수대교붕괴, 대구지하철공사장폭발, 삼풍백화점붕괴등각종대형사고가빈발하여막대한인명및재산피해를초래하여국민생활안전에대한불안감이증대되고아울러경제발전에의한절대빈곤해결등생활수준이향상됨에따라안전하고쾌적한삶을추구하려는욕구증대와맞물려더이상의재난사고를방치할수없다는국민적공감대가형성되자, 정부는 1995년 5월 24일 재난관리법 을마련, 동년 7월 18일공포하여이를시행하였다. 기존의건축법, 소방법등 60여개의안전관리에대한개별법령이각분야에대한사고의예방과사전허가절차, 안전점검활동등에관한규정만을다루어대형복합재난의경우수습상에많은혼선이있었으나재난관리법이제정되어국가재난관리에대한조직상의체계및재난의예방과수습처리긴급구조재난에대한종합적이고체계적인운영의기틀이마련하게되었다. 전쟁에의한재난이든자연재난또는인위재난이든재난의관리과정이비슷함에도불구하고민방위와자연재난및인위재난이서로다른법에근거하여운영되는불합리성을해결할필요성이제기되었다. 따라서재해재난관련법의통합필요성과현장대응능력의강화필요성이제기되고전통적재난개념에대하여국가기반체계의마비등새로운형태의재난을추가할필요성이제기되자정부는 2003년 3월 17일부터 14개부처 7개연구기고나 60명의파견인원으로구성된 국가재난관리시스템기획단 을창설했다. 이기획단에의해재난관리종합대책공청회와국민토론회의과정을거쳐자연재난, 인위재난, 사회적재난을아우르는 재난및안전관리기본법 이 2004년 3월

22 지방자치단체재난관리체계의개선방안 15일부로공표되었고, 재난관련업무체계의일원화를통한정책심의및총괄조정기능을강화할수있는소방방재청이 2004년 6월 1일부로출범되었다. 이후근래엔이명박정부의출범에따라행정안전부로조직개편이이루어졌다. 2) 특징재난관리와관련되어일반적으로논의되는특징은다음과같다 ( 남궁근, 1995; 정윤수, 2000). 첫째, 공공재로서의성격이다. 사회의안전은하나의가치로서시장에교환되기는어렵고, 사회구성원이거의공유하고있는공공재에해당되기때문에하나의공공적가치로서다루어야한다. 그러므로안전을확보할수있는비용과안전의이익에대한계산은단순한시장교환의비용-수익에대한계산과는달리국방의비용과이익처럼포괄적이고지속가능성의가치로환산하여야한다. 따라서안전을확보하고지키기위한재난관리를위한설비는그자체가우리의이익을지켜주거니와이익을확장시켜주기때문에중요한사회적자산이다 ( 김재범, 1998: 15). 둘째, 경계성 가외성의원리를가진다. 재난관리는일상적인공공서비스를생산하는일반행정과는전혀성격을달리한다. 일반행정에서는능률성의논리가우선적으로지배하지만, 재난관리에서는경계성의논리 (the principle of alertness) 가우선되어야한다 ( 김영평, 1994). 표준화된업무를반복적으로수행하는일반행정에서는적은비용으로더많은서비스를생산하는것이성공적이다. 이에반해재난관리에서는언제발생할지모르는재해에대비해야하므로일반행정과는같은논리로업무수행을평가할수없다. 오히려언제어떤형태로발생할지모르는재난대비에필요한비용을아끼지말아야한다. 셋째, 결과위주운영의필요성이다. 재난관리는과정을중시하는대부분의관료제조직운영과는달리결과를중시한다. 관료제조직은효율적인업무수행을위해조직구성원이따라야할규칙과절차를갖추고있다. 그러나불확실한상황에서긴급한판단을요구하는재난관리에있어서는, 어느정도의규칙과절차

제 2 장이론적고찰 23 가필요하기는하나조직구성원들의활동에신축성을부여함으로써결과적으로재해의예방과신속한대응이이루어지도록하여야한다 ( 정윤수, 1994). 넷째, 현장위주의관리이다. 재난관리의대부분의업무는재해현장에서사태의진전에따라즉각적으로이루어져야한다. 따라서재난관리는현장위주의관리여야하며, 재해현장지휘자에게재난관리의권한과책임이대폭적으로주어져야한다 ( 소영진, 1994). 재난관리조직의최고위층에결정권과권한이집중되어있으면, 재해현장에서의대응이신속하게이루어지기어렵다. 다섯째, 불확실성의관리이다. 재난관리조직은미래의불확실한위기상황에대응할도구, 장비, 기술을갖추고최악의상황에대비할수있는유능한인력을확보해놓고있어야한다. 그러나정확한인과지식이없기때문에항상불확실성을해결해야한다. 불확실성속에서결과는만족스럽게도출해야하는어려움이따른다. 여섯째, 기타특성으로앞에서제시한다섯가지특성외에도다음의네가지특성을덧붙여서설명할수있다. 첫번째, 권위적배분으로서의재난관리의특성이다. 정책적측면에서의재난관리, 그중에서도복귀관리는일종의배분적성격을갖는다. 따라서복구관리에투자되는재원이어떤기준에의하여어디에, 그리고누구에게혜택이돌아가느냐하는측면은재난관리가단순히기술적측면이아니라가치의권위적배분이라는측면에서정책적중요성이높다. 두번째, 사회복지로서의재난관리의특성이다. 재난관리가소극적측면에서의응급대응이라는차원을넘어서장기적국토개발과치수사업과연계하에이루어진다면모든국민에게보다안전하고쾌적한생활공간을제공하고인간의삶을향상시킬수있다는복지차원에서그중요성이있다. 세번째, 과학적관리로서의재난관리의특성이다. 재난의완화, 대비, 대응, 복구등재난관리행정의과정이보다과학적이고효과적으로이루어질때인적물적피해를경감시킬수있다. 마지막으로정치적과정으로서의재난관리의특성이다. 재난관리는정책관리자들이나행정관리자에게특별한중요성을갖는다. 왜냐하면돌발적위기상황

24 지방자치단체재난관리체계의개선방안 의발생에대하여사회에서는관련된책임을정책결정자들이나행정관리자들에게돌리는경향이있기때문이다. 위기상황에어떻게대처하고수습하느냐에따라정책결정자로서의생존여부도영향을받는다. 4. 제약요인 1) 재난속성상의제약요인각종대형사고를경험하고도정부에서재난관리에대한근본적이고종합적인대비책이마련되지못한데에는재난이갖는본질적인속성에도그원인이있다. 첫째, 재난이발생한직후에는재난관리에대한인식과대비의식에대한문제제기가높아지다가시간이흐름에따라그중요성에대한인식이망각되면서대비의소홀로재난발생의악순환이계속된다. 이는재난의위험은상존하지만재난발생은잠재적이며, 돌발적이기때문이다. 특히우리사회는쉽게흥분하고쉽게잊어버리기때문에유비무환의정신으로종합적인대책을세우기어려운현실이다. 둘째, 피해지역및피해대상이일부에국한되어재난관리정책에대한전국가적지지를도출해내기어렵기때문에정책의우선순위에서밀리는결과를초래한다. 셋째, 재난발생예측의불확실성에서오는제약요인이다. 이는재난자체에대한방재의식을약화시키는결과가되어재난관리를어렵게하는요인으로작용한다 ( 김재범, 1998: 17-18). 2) 재정적제약요인재난관리에투자되는각종경비는짧은시간에그효과가나타나는것이아니고, 장기적인계획에맞춰설계하고건설하는경우가많아서우선순위에서밀려나게된다. 설령사전대비투자의노력으로재난의발생이방지예방되더라도그것이사전대비결과라는것이국민에게쉽게보이지도않기때문에다른업무에비하여예산을확보하기어렵다.

제 2 장이론적고찰 25 3) 정치적제약요인재난관리가효과적으로이루어지기위해서는재난관리에정책적우선순위가주어져야하는데, 이를위해서는정치적지원이절대적으로필요하다. 그러나정치권은눈앞에닥친현안문제에온정신을집중하며당장국민에게현실적인결과를보여주기어려운재해재난예방분야에는관심이적다. 따라서대형재난이발생한이후사후수습책으로재난관리대책을마련하나해당사안에대해서만불충분한정보하에땜질방식으로급조하다보니체계적이고종합적인재난관리가이루어지지못하고있다. 5. 재난관리의단계 재난관리의단계는 FEMA의분류를참조하고있다. 일찍이미국주정부협의회에서분류하고있는데순차적이기보다상호연관속에서이루어지는순환과정이다. 재난관리의과정은재난의생애주기 (life-cycle) 에따라예방과완화, 준비, 대응, 복구의 4단계로분류된다 (McLoughlin, 1985: 166; Petak, 1985: 3). 이러한단계는자연재해의관리를염두에두고분류한것이지만특성이다른인위적재난의관리 (Zimmerman, 1985), 폭동과테러리즘의위기의관리에도적용될수있다. 첫번째단계가완화 (Mitigation) 이다. 요약하면손실제거및발생확률을낮추는일련의활동이라고할수있다. 그에대한방법으로 1 인위재난의경우기술의안정성확보가중요하다. 가령, 건물에내진설비추가등이그예가될수있다. 2 자연재해의경우대응능력향상이중요할것이다. 가령, 위험보험의가입 ( 위험복구비배분활동 ) 이일례에해당한다. 두번째단계가대비 (Preparedness) 이다. 위기발생과가장근접한준비활동이라고할수있다. 이단계는계획과훈련활동으로구분할수있는데, 이는완화에서모든위기예방 예측불가능하기때문이다. 재난발생시재난의특성을변화시키는활동이주내용이고, 다음단계인대

26 지방자치단체재난관리체계의개선방안 응단계의계획을수립, 훈련활동등이여기에속하게된다. 이를위해필요자원확인, 관련기관간협력관계구축을통해인명피해를물적피해로전환, 피해의지리적범위축소, 그리고의약품과식량비축등이속한다. 그리고위기지원센터설립, 위기관리계획수립, 위기관리요원교육및훈련, 예산확보, 예측활동과예방조치도포함된다. 교육훈련은위기계획이작성된뒤에서류함에사장되는실태에서더욱필요하다고할수있다. 세번째단계가대응 (Response) 이다. 재난이현실화되어체제에위기로인식된경우의활동이라할수있다. 즉, 재난의영향과가장밀접한단계라고할수있다. 여기엔구조, 피난처제공, 위기시설폐쇄, 이차손실확률감소등이주된내용을이루게된다. 또한경보발령, 공중에정보전달, 재난선포, 재난관리센터설치, 재난대응절차수립, 복구장비및기술적정보의획득, 손실평가, 피해자탐색 구조, 구제, 응급진료활동등의사항이포함된다. 또한주민및매스컴에대한 PR, 희생자가족에대한지원이뒤따르게된다. 네번째단계가복구 (Recovery) 이다. 재난과직접적연결된활동으로모든시스템을정상적인운영수준으로되돌려놓는것을의미한다. 이는장기와단기로구분되는데, 단기는전술적인것으로임시수용소제공과같은지역사회공동체가최소한의기준에따라활동하게하도록하는것을의미한다. 다음으로장기의경우이후수년간걸쳐이루어지게된다. 희생자가족및위기상황이안정되고개선된수준유지을유지토록하는것이다. 세부적으로는장기복구계획의수립, 손실에대한정확한평가, 재난구호및원조센터의설립, 복구능력의평가, 금융지원및보험금의지급, 복구를위한기술적정보제공, 구호사업, 재건축, 대주민홍보활동이속하게된다.

제 2 장이론적고찰 27 제 3 절재난관리연구의접근방법 1. 재난관리의이론경향 재난관리에대한사회학적관점에서의연구들은주로재난의영향에대한조직화된집단의대응을기술하고분석하는경향을보이고있다. 한편정치학적관점에서의위기관리에관한연구는국제관계에서의재난관리에관한연구가주를이루고있으나일부에서는자연재난과기술재난, 시민소요, 테러행위, 핵위협등을대상으로재난에대한연구를하고있다. 재난관리연구가타분야보다다소늦게시작된행정학의경우자연재난과인위재난이주는영향을감소시키기위해통합적이고총체적인접근을통한체계적인연구를시도하고있다. 현대사회의재해재난관리, 혹은위기관리와관련한대표적인이론을분류하면, 대개 재난배양이론 (DIT), 정상사건이론 (NAT)', 고도신뢰이론 (HRT)' 등을들수있다 ( 김태윤, 2000: 37-38). 우선재난배양이론은이분야의선구적인이론가인 Barry Turner의이론으로부터시작된논리로서재해재난발생의사회적, 문화적측면을강조하는내용이고, 이후에이를체계적으로발전시킨것이 Perrow의정상사건이론이다. 이두이론은모두복잡한현대사회의속성속에서재해재난발생의필연성을찾고있으며, 그것에대한관리의어려움을강조하고있다. 먼저 Barry Turner 의재난배양이론 (DIT: Disaster Incubation Theory) 을살펴보면, 터너는재난이발생하는해당사회의사전조건들을규명하는데관심을보이며, 재난이이미사회속에내재되어있다는것을강조한다. 즉, 재해재난발전의초기단계인배양 (Incubation) 단계에서부터사회속에서는재난이잠재되어누적되어가고있다는것이다. 이러한재난의배양에대한강조는재해재난그자체보다는재난을야기하는사회적상황에대하여사전적인관심을기울여야함을의미한다.

28 지방자치단체재난관리체계의개선방안 소위 위험평가 에서흔히무시되었던사회문화적인조건들을제대로인식하고서, 위험과관련된조직문화의맹점, 부적절한정보, 의사소통의문제점, 오차수정의실패, 안전규제도입의실패등을성찰해야한다는것이다. 즉, 재난관리는무엇보다도위험이외부에서갑작스럽게나타나는것이아니라해당사회의내적산물 (Inner Products) 이라는인식을바탕으로해야한다. Perrow는이후에이러한인식을더욱발전시켜서다음의정상사건이론을제시한다. Perrow는현대사회의기술적, 조직적시스템의특성을복잡 (Complexity) 하고, 꽉짜여진것에서재난발생의원인을찾는다. 원자력발전소등이그대표적인예로복잡하고꽉짜여진기술적체계는필연적으로사고를발생시킬수밖에없다는것이정상사건이론의핵심주장이다. 체계가복잡하다는것은그체계를구성하는요소들간의복잡한상호작용으로말미암아인간이요소들간의상호작용을정확하게이해하기어렵게되어, 결과적으로불확실성이높아지는것을의미한다. 또체계의요소들이다중적인기능을하기때문에그만큼실패가다양하게나타나게되며, 요소들간의관계가밀접하기때문에그러한실패는연속적으로발생하게된다. 이때다수의상호통제매개체가서로다른많은요소들과연결되어있기때문에어떤하나의통제매개체의분석만으로는그복잡성을이해할수없다. 이렇게복잡하고꽉짜여진체계에서예기치않은조그만사건이발생하게되면그것은곧가속화의과정을거쳐거대한재난으로확대되는경향이존재한다. 즉복잡성과꽉짜여짐의조합은사고의발생과그확대를불가피하게만든다. Perrow는이렇게발생하는사고를 정상 사고 (Normal Accident) 라고명명하였으며, 이는재난발생의필연성을강조하는것으로그재난관리에대하여일종의비관적자세를취하고있다. 그러나 90년대이후이러한비관적인견해로부터적극적으로재난을관리할수있다는주장들이제기되었는데이중하나가고도신뢰이론 (HRT: High Reliability Theory) 이다. 뛰어난안전기록을성취하고있는조직들의독특한조직전략을연구한 Berkely 학파가고안한고도신뢰이론은사고예방이가능하다는전제아래, 복잡성과꽉짜여진체계에서도사고발생가능성을낮출수있다는

제 2 장이론적고찰 29 시각을담고있다. 복잡하고꽉짜여진조직이라도조직의전략을발전시킬수있기때문에사고는예방할수있고, 조직의안전에관한신뢰성도높일수있다는것이핵심이다 ( 김태윤, 2000: 40-41). 이와같이적절한전략을사용함으로써체계의안전성을높일수있으며, 재난관리전략으로 1 가외성 (redundancy) 전략 2 의사결정분권화 (decentralization) 전략 3 관점의유연화 (conceptual slacks) 전략 4 조직학습 (organization learning) 전략등을제시하고있다. 2. 재난관리의접근방법 기존연구들을검토해보면다음과같은경향을지니는것으로파악되고있다. 첫째, 행정제도관점에서재난관리행정의개선을위해재난관리전담관리설치, 통합관리방식, 재난관리별제도의기능강화방안을제시하고있다. 이는우리나라소방방재청신설이후재난이현저히감소한경향은찾아볼수없다 (http://www.nema.go.kr) 는한계가보인다. 둘째, 인지학습관점에서재난관련조직구성원이나정책결정자의인지도와학습능력을파악하고이를교정해나가는노력이필요하다는견해이다. 순환보직으로학습효과개선에대한기대가어렵고효과의가시화가의문이다. 셋째, 의사결정과정에서의사결정에참여하는조직이나관료들이보이는행태에초점을두고의사결정의질을고양하는것이최선의방법이라는견해이다. 재난정보를확보하고있는현장의관료들이상급자에게유리한정보나의사만을전달할가능성이있다. 넷째, 집행과정관점과집행구조관점에서재난정책의효과성을제고하기위해적절성유지와참여하는다수조직들간의관계를파악하는관점이다. 다수조직들간의협력체계등에초점을맞추고있다는점은비교적설득력있는것으로보여지고있다.

30 지방자치단체재난관리체계의개선방안 3. 재난관리에대한선행연구 1) 국외연구재난 17) 에관한연구가본격적으로시작된것은 1960년대이후로서이들재난에관한연구들의특성을시기별로구분지어설명하면다음과같다. 1960년대에있어서는특정한실증적인연구결과를산출하려는경향을지니고있었다. 1970년대에있어서는이전의연구결과들을토대로특정한연구결과들을보다일반적인기술적인모형 (descriptive model) 과연계시키고일반적인설명틀 (explanatory framework) 을제시하기시작한다 (Booth, 1993: 89-90). 1980년대중반에이르러관리적차원과정책적차원에서위기를연구하는경향이시작되었다. 이러한경향의대표적인예로 ASPA가 1985년 1월에재난관리를주제로한 21편의논문으로 Public Administration Review의 Special Issue를발간하였다. 발간목적은행정학내에서위기관리의지식기반을강화하기위한프로그램을개발함과동시에그주제를교육의주류에포함시키기위함이었다 (Bonser, 1985: 1). 이러한특별세션에서발표된연구를다음에서살펴보기로하겠다. 첫째, Petak, W. J(1985) 의연구를요약해서정리하면재난관리는 4단계즉, 예방, 준비, 대응, 복구에대한정책을개발하고집행하는것으로정의하고있다. 과학적, 기술적, 경제적측면보다정책및정부간관계가더중요함을주장하고있다. 문제해결과관련해서는재난은현안에만집착하는성향이있고, 한때만반짝하며, 피해산출이부정확하며이를위해강한규제정책이필요함을강조하고있다. 둘째, May, P. J(1985) 의연구에서는책임공유의원칙 (the principles of share responsibilities), 거버넌스의공유 (shared governance), 이슈의규제적집행 (Implementation Issues) 을강조하고있다. 기존문헌조사결과, 재난관리에서의접근은주로집행과정부간관계가두가지축으로나타났음을 (1985: 41) 주장하고있다. 17) 위기 (Crisis) 와재난 (Emergency) 은초창기구분되어사용되지않았기때문에이절에서는혼용해서사용하도록한다.

제 2 장이론적고찰 31 셋째, Mushkate, A, H. & Weschler, L, F.(1985) 의연구에서는재난관리에있어정책과정 (4단계) 과정부간체계의중요성을주장하고있다. 우선적으로재난관리에있어서의정책과정은강력한집행적성격의재난관리정책필요 (coherently implementable emergency management) 하며, 4단계즉, 형성, 채택, 집행, 평가의과정을거쳐야한다는것이다. 재난은다른지방정부의과도한의존이필요하며집행이중요하기때문에부드러운집행 (smooth implementation) 을확보하기곤란함을설명하고있다. 그러면서정부간관계를다음과같은방향으로나아갈것을제시해주고있다. 먼저지방정부의정책, 기술, 예산능력에대한더좋은구상이필요하기위해서는연방정부의지방자치단체자원의더많은활용을위한정책, 규칙, 규제의수정보완이필요함을역설하고있다. 즉, 지방및주의상황에맞게재난관리정책이내재화될필요성이있다고할수있다. 다음으로지방정부에대한정책과정과완화단계에충분한리더십지원과자원배분필요하며, 완화및준비단계에있어서의공유된체계를확립할수있는시스템이필요함을주장하고있다. 넷째, Comfort, L, K(1985) 의연구에서는긴급상황에대응을위한다부처통합과역할분담의의미를살펴보고조직내 외부의정보공동검색프로세스모델을제시하고있다. 첫번째로긴급상황관리에있어정보의검색과대응의역할은세가지상황에강한영향을받는다고한다. 우선긴급상황대응의프로세스는순차적으로이루어지며 ( 완화, 준비, 대응, 복구 ), 다음으로적정한긴급상황대응에필요한정보의유형은정부의책임이어떠한것인가에따라변화한다고한다. 마지막으로재난운영환경복잡성의급격한확대는긴급상황에서개인이정보를받아들이고처리하는데영향을미친다고한다. 여기서통합된조직의행동은적시적이고정확한정보의사용을통해긴급상황대응에있어효과성을증가시키게된다. 두번째로정보공동검색을위한프로세스의조직설계를위한개념을위해자기학습 ( 휴리스틱, heuristic) 모델을제시하고있다.

32 지방자치단체재난관리체계의개선방안 정보공동검색을위한긴급상황관리의싸이클을제시하고있는데이연구에서제시하는자기학습모델은완화, 준비, 대응, 복구의긴급상황관리싸이클에서각과정별정보공동검색프로세스집행디자인을제공하고있다. 다섯째, McLoughlin, D.(1985) 는긴급상황에서무엇을해야하는가에대해생각하는방법 ( 프레임웍 ) 을제시하고있다. 먼저, 긴급상황관리에서의정부의역할을지방정부, 주정부, 연방정부별로제시하고있다. 우선, 1 지방정부는공공의보호와안전을제공하기위해긴급상황관리를개발하고유지시켜야하고, 2 주정부는지방정부의역할과유사하나, 주정부및연방정부의자원을확보하고, 정치적으로배분하는역할을수행해야하며, 3 연방정부는연방정부의광범위한자원을통해지방정부와주정부를지원하고, FEMA(Federal Emergency Management Agency) 는국가정책및지침을통해지방정부및주정부의긴급상황관리를지원 ( 기술적 재정적원조등 ) 해야한다는것이다. 여기서 FEMA 가언급되는이유는 FEMA가설립되기전긴급상황관리체계는등장하기전에는체계적으로운영되지못하였기때문이다. 다음은상기의연구에서제기하는장단기관점의대응체계와역량강화를도식화시킨것이다. < 그림 2-2> 긴급상황에대한대응 : 단기적관점 위험분석 역량사정 긴급상황계획 역량유지 긴급상황대응 복구노력 < 그림 2-3> 긴급상황에대응 : 장기적관점 위험분석 위험분석 역량사정 긴급상황계획 역량유지 긴급상황대응 복구노력

제 2 장이론적고찰 33 < 그림 2-4> 장기적관점에서의긴급상황에대한대응역량강화 위험분석 위험분석 역량사정 긴급상황계획 역량유지 긴급상황대응 복구노력 역량부족 다년도발전계획 단년도발전계획 연방 / 주 / 지방자원 단년도향상 2) 국내연구첫째, 남궁근 (1995) 의연구는미국과한국의재해관리행정체제비교를통해우리나라재해관리행정의개선방향을제시해주고있다. 신제도론의관점에서재해관리를담당하는행정체제의기능적성과의차이를초래하는중요한변수를제도적틀 (Institution Framework) 이라고가정하고, 미국과우리나라의사례를중심으로다정부- 다분야조직들의네트워크인재해관리체제에서주도기관의성격과역할, 참여기관들의연계관계등제도적특징과예방및완화단계, 준비및대응단계, 복구단계등재해관리의과정을살펴보았다. 연구결과그개선방향으로재해관리전담기구설치, 자연재해와인위적재해의관리기능통합, 그리고예방및완화단계, 준비및대응단계, 복구단계등재해관리과정별로기능의개선방안을제시하고있다. 둘째, 이재은 (2000) 의연구는재난에대해정책집행의다조직적관계를중심으로분석을진행하고있다. 집행구조는다수조직들의하부집단에의해하나의정책프로그램이집행되는행정적실체로서정의되고있으며, 그물형태의복잡한조직구조로서, 중앙의전략적인집행통제와조직들에대한조정사이에위치

34 지방자치단체재난관리체계의개선방안 하며, 특정한정책프로젝트의수행을목적으로하고있다고한다. 집행구조이론에서는각하부집단에있는행위자들은조직논리성과정책프로그램논리성을따른다고주장하는반면에, 연구자는한국의집행구조분석을위한기초조사를통해한국에서는이들두원리이외에도상황적원리와관료정치적원리가있음을확인하고이들을분석하고있다. 그리고위기관리정책집행구조의다조직적관계에대한분석을위해집행구조를다시의사결정구조, 행정구조, 연구지원구조, 민간지원구조로세분하여각각의하위구조에참여하여활동하는조직들을찾아이들조직들간의행태논리를분석하였다. 지방정부수준의집행구조의경우에는정책행위자참여부문이중앙정부와지방정부, 민간부문으로이루어져있었으며, 다조직적관계설정은정책경험과협조적틀을중심으로이루어지고있었다. 이에따라다조직적관계관계유형도비공식적 자발적관계가주로나타나고있는한편, 행위자행태논리는조직의성격에따라상이하게나타났다고한다. 예를들면, 공식적조직의경우에는조직논리성과상황논리성을따르고있는반면에, 민간부문의비공식적조직들은정책프로그램논리성을따르고있었다. 따라서위기발생시공식적조직의경우에는초동대응이적절하게이루어지지않고초기혼란을경험하고있는반면에비공식적조직의경우에는신속하고적절한내응을하는것이가능하였다고한다. 결국, 이재은 (2000) 의연구가시사하는바는정책이실제로집행됨에있어신속성측면에서비공식적조직, 즉민간부문의대응이공식적조직보다빠르게이루어지고있음을주장하고있다. 또한정책집행적측면에서위기문제를다루고있는점이주목할점이라사료된다. 셋째, 이원희 (2008) 의연구는최근에불거진숭례문방화사건을두고재난관리에대해거시적으로문제를다루고있다. 재난관리에있어필요한측면으로다음과같은내용을설명하고있다. 첫번째, 전문성이다. 일반행정과구분되는전문집행능력이요구되며, 재난유형별전문성이반영된정책결정으로실질적집행력을확보해야한다고주장하고있다. 따라서재난환경변화에따라재난의예방및대비, 대응을위한과

제 2 장이론적고찰 35 학적체계적인전략이필요함을주장하고있다. 두번째, 현장성이다. 문서와책상위에서짜깁기하는도상 ( 圖上 ) 작전식의대응전략수립이되어서는안된다고한다. 이를위해서는권한과책임이병행되는시스템이되어야한다고한다. 즉, 현장에서누가책임을질것인가에관점을두어야한다고한다. 세번째, 신속성이다. 초기에진압되지못하는경우대형재난재해로확산되기때문에현장성의연장에서신속성을구비해야한다고한다. 네번째, 유기적협조체계의구축이다. 각부처및재난관련민간단체등과유기적인협조체계를구축하고, 재난시총괄적인조정업무를수행해야한다고한다. 가령, 숭례문화재시많은사람들이불구경만하고있었다고하는일례를통해확인할수있었다. 먼저, 예방-대비-대응-복구 의프로세스상에서누가무엇을할것인지역할을확립하고, 유기적인협력체계를구축하도록해야한다고역설하고있다. 이때일상적사고와비일상적사고를구분할필요가있는데, 일상적사고는일상적조직으로대응하고, 비일상적사고는시스템으로대응해야한다고주장하고있다. 다음으로중앙정부와지방자치단체의관계에있어현장에서문제가발생하기때문에현장인지방의조직에권한과예산이주어져야한다고주장하고있다. 시군구의지방자치단체가기능을수행할수있을지에대해서는점검이필요함을기술하고있다. 이에따른현행인력의전문성과업무의계속성을고려해야할것이다. 세부적으로는중앙의조직을강화하는속도에비례하여광역단위의소방본부, 기초단위의소방서기능을확대하는방안이마련되어야하며, 중앙의경우예산배분권, 기획과조정의기능이강화되어야한다고기술하고있다. 넷째, 양기근외 (2006) 에서는지방정부재난관리조직의개선방안으로통합형재난관리조직설계를제시하고있다. 지방정부재난관리조직의효율화방안으로소방, 안전관리, 방재, 민방위를통합하는안을제안하였다. 재난관리조직의통합에있어서는향후통합조직의규모와위상문제, 통합조직의장의직급및

36 지방자치단체재난관리체계의개선방안 직렬문제, 통합조직의명칭문제등쉽지않은조직통합시에뒤따르는문제들의해결이필요함을주장하고있다. 소방방재청을비롯한서울시, 제주도, 충청남도, 광주시, 인천시등의재난관리조직의통합시가장어려운부분이소방직, 일반직, 기능직등의문제라고한다. 이러한문제를해결하기위한방안으로방재직렬의신설을국가적차원에서검토할필요성을주장하고있다. < 표 2-2> 선행연구정리 구분 Petak (1985) May (1985) 지향대상 Mushkate & Weschler (1985) Comfort (1985) McLoughlin (1985) 남궁근 (1985) 이재은 (2000) 이원희 (2008) 양기근외 (2006) 내용과시사점 - 재난관리 4 단계별정책개발 / 집행강조 - 타영역보다정책및정부간관계중요성강조 - 책임공유, 거버넌스공유, 규제적집행원칙 - 집행과정부간관계가핵심 - 재난관리의정책 4 단계 ( 형성, 채택, 집행, 평가 ) 주장 - 정부간관계중요성강조 - 긴급상황시다부처통합과역할분담강조 - 조직내외부의정보공동검색모델제시 - 지방정부, 주정부, 연방정부별역할제시 - 장 단기적긴급상황에서의역량강화방안제시 - 신제도적관점에서미국과우리나라의체계비교 - 통합적조직필요성, 단계별기능개선방안강조 - 다조직적집행관계로재난분석 - 집행구조도분석 - 숭례문사례를들어재난관리분석 - 전문성, 현장성, 신속성, 협조체계등강조 - 지방정부재난관리조직개선방안으로통합형모형제시 - 통합에따르는직렬조정필요성언급 비고 집행및정부간관계강조 집행및정부간관계강조 정책및정부간관계강조 부처간역할공유 역량강화강조 정책및정부간관계강조 집행강조 현장강조 정부간관계강조

제 2 장이론적고찰 37 상기의내용을표로정리하여보면, 결국재난은크게 2가지의지향대상으로압축될수있다. 즉, 정책집행과정부간관계를통한현장에서의재난대응의효과성제고라고할수있다. 정책집행측면에서는여러개의조직으로분산된조직의상황에서어떻게하면효과적인대응이가능하겠는가가그핵심이라고할수있으며, 정부간관계측면에서는여러조직간의협력과조정이그핵심이라할수있다. 즉, 구조적측면에서의진단이필요하다고할수있다. 제 4 절연구의분석틀구성 앞서살펴본바와같이대체적으로재난과관련된문제를다룸에있어핵심적인접근방법은집행적측면과구조적측면의두가지축으로나타나고있음을확인할수있다. 따라서이연구에서는정책집행과관련된이론과구조적측면을중심으로재난관리체계의개선방안에대해접근하고자한다. 1. 정책집행론적접근방법 기존에정책형성측면, 즉재난관련정책을개발하여온측면이많았으나, 왜재난이발생해도그에대한적절한대응과관리가되지못하였는가를분석할필요가있다. 즉정책집행과관련된이론적배경연구가필요하다. 이에대한분석의틀을구성하는이론적배경을제공하는이론이바로정책집행과관련된이론이다. 1) 일반적특성정책집행과관련된일반적특성을기술하면다음과같다. 첫째, 집행에관여자는홀로책임을지지않는다. 이는단독으로집행하기불가능하기때문이다. 둘째, 모든참여자의기대에부응곤란하다. 참여자가다양

38 지방자치단체재난관리체계의개선방안 하며대상이모호하고가변적이기때문이다. 이는참여자간가치와이익, 그리고신념이상이하기때문이다. 셋째, 정부관료의영향력이크다. 넷째, 정책의유형에따라그결과가달라지게된다. 다섯째, 정부간관계가분권적인지의여부에따라그결과도달라지게된다. 여섯째, 상황가변적인성격을가지게되며, 마지막으로의도하는바대로효과적으로집행되었는지확인이곤란하다. 집행에영향을미치는변수를보면, 다양하고수많은참여자들, 다양한정책목표들과정책에관한기대, 정부의정책폭주와정책의복잡성, 정부간의관계, 통제불가능한외부변수, 그리고일선관료의상황적집행, 즉재량권의문제등이영향을미치는것으로파악되고있다. 2) 다조직적구조하의집행연구재난관리처럼다수의행위자들이집행과정에참여하는경우이들의업무수행노력을잘조율하고통합하는것이정책목표달성에매우의미있는영향을미치게된다. 정책집행의이론을연구함에있어재난관리에있어중요한조직간조정통합이메커니즘을중요한고려요인으로살펴봐야한다. 즉, 여러조직간의조정통합이중요한변수가된다. 그러나상대적으로다조직적집행구조와관련된세부적집행변수들에대한이론적논의나개발은별로진행되지못하여왔다. 제2세대집행연구에서개발된포괄적분석틀은조직간의의사소통및집행강화활동 (Van Meter & Van Horn, 1975), 집행기관간의계층적통합 (Sabatier & Mazmanian, 1980) 등을하나의변수로포함하고있다. 이는주로연방주의하에서의정부간관계에초점을맞추고있으며, 다수의정책참여자를대상으로하는재난관리의경우에도반영될필요가있다고할수있다.

제 2 장이론적고찰 39 가 ) 매츠매니언과사비티에 (Sabatier & Mazmanian) 이론 (1980) 매츠매니언과사비티에의이론모형은정책집행에관한일반적분석틀제시해주고있다. 하지만규제정책의집행에서변수를파악하고예시적으로모형을제시하고있어다양한정책영역에적용하기는곤란하다는한계가있다. 따라서기존의다조직적정책집행과관련된연구중대표적인연구인박경효 정윤수 최근희 (1998) 의연구는이중주제와관련된핵심적요소만을선택하는방식을택하고있다. 이론과관련된모형에대해약술해서재난과관련지어설명하면다음과같다. 사비티에의이론모형은정책집행과관련된주요변수를체계화시키고있다. 주요변수는 3가지범주인문제, 정책내재변수, 비정책적변수로나누어진다. (1) 문제관련변수문제의취급가능성을말하는것으로다루기쉬운가의여부를의미한다. 참고로재난은이미어려움이전제되어있다. 첫째, 기술적문제점의정도이다. 가령대기오염방지정책의어려움을예로들수있으며, 최근의태안기름유출사고와도맥을같이한다고할수있다. 둘째, 대상집단의인구구성비율을들고있다. 즉, 대상집단이클수록곤란하다는것이다. 재난에비추어보면태안기름유출사태의범위가광범위한것과견줄수있을것이다. 셋째, 요구되는행태변화의정도를들고있다. 즉, 대상집단행태의폭과관련된내용으로가령, 안전의식불감증등을꼽을수있을것이다. (2) 정책내재변수이는정책집행을구조화할수있는정책결정의능력을의미한다. 첫째, 법적목표의명백성과우선순위를들고있다. 재난과관련되서는긴급성의판단문제와관련지을수있을것이다. 둘째, 인과이론의타당성이다. 즉, 재난의인과관계를파악하는일인데사실이는쉽지않은문제이다. 셋째, 재정

40 지방자치단체재난관리체계의개선방안 자원의할당이다. 재난관련예산액을들수있을것이다. 넷째, 집행기관내부및상호간의계층적통합을들수있다. 다섯째, 집행기관의결정규칙으로집행절차에관한법적규정을들수있다. 여섯째, 법적목표에대한직원들의관여로적극적성의를보여줄수있는것을말한다. 가령, 소방조직의인사행태를분석할경우일반직과소방직공무원의구성비율등을들수있다. 일곱째, 외부인들의공식적인접근으로재난의경우민간단체의참여를들수있다. (3) 비정책적변수집행에영향을미치는비법규적변수들을말한다. 상황적변수로조직안팎의행태를설명해주고있다. 첫째, 사회경제적조건및기술로재난의복잡화등을들수있으며, 둘째로공공의지지, 셋째, 관련이해집단의태도와자원, 넷째, 통치기관의지지, 마지막으로집행자들의리더십기술및관여를들수있다. 나 ) 박경효 정윤수 최근희 (1998) 의연구박경효외 (1998) 의연구는국가GIS의추진과관련되어이를다조직적인집행관점에핵심적인정책집행과관련된변수만을도출해서분석을하고있다. 크게 3가지로구분하여분석을진행하고있는데그내용은다음과같다. 첫째, 업무배분및수행의합리성이다. 국가GIS추진위원회의형식성, 국토개발연구원의주도적역할, 민간자문위원회의비합리적운영, 그리고민간부문과의파트너십부족을변수로구성하고있다. 둘째, 조정기능의원활성이다. 정책조정기제와그현실적한계, 조정결핍의사례 ( 내무부와건교부의갈등, 중앙과지방의갈등 ) 등을다루고있다. 셋째, 평가및보상체계의적정성을다루고있다. 박경효외 (1998) 의연구가이연구에주는이론적시사점은다양한정책요인들을모두고려하기보다는해당주제와관련된정책적특성을잘반영하는변수들에그범위를한정했다는점이다. 즉, 집행성공과관련된핵심적요소만을선

제 2 장이론적고찰 41 택하는것이정책사례들간의비교를용이하게하며, 변수들간의상대적중요성을부각시키는등의유용성이있음을시사해주고있다는점이다. 다 ) 정윤수 (1997) 의연구정윤수 (1997) 의연구는정보화, 그가운데서국가GIS정책에대해정책집행측면에서분석하고있다. 크게 3가지로나누어분석하고있다. 첫째, 정책내용 과관련해서는국가GIS정책수립과정의합리성, 국가GIS의정책적위상과관련정보화정책간의연계, 국가GIS 구축기본계획의적절성, 그리고법 제도적기반의충실성을들고있다. 둘째, 정책자원 과관련해서는추진기구및인력의적정성, 예산책정및분담의합리성, GIS관련기술및인력개발, 그리고표준화를들고있다. 셋째, 조직간관계 와관련해서는업무배분및수행의합리성, 조정기능의원활성, 평가및보상체계의적정성그리고민간부문과의파트너십을들고있다. 정윤수 (1997) 의연구가갖는시사점은기존의정책집행과관련되어실제정보화사례를중심으로적용을해보았다는점이다. 여기에재난과관련지어본다면정책집행의이론으로현상을분석함에있어박경효외 (1998) 의연구에앞서핵심적변수위주로분석을하고있다는점이다. 3) 정책집행의성공및실패이론현재의재난관리문제점은총체적이라고할수있으나가장문제가되고있고누적적으로지적되고있는부분은집행의실패와관련되어있다고할수있다. 첫째, 정책집행의실패란목표를달성하지못한상태를의미한다. 이러한판단은매우다양한기준에의해결정되게되며보편적기준은부재하다. 대체적으로 1 소망성을기준으로능률성, 효과성, 형평성차원에서판단이이루어지고, 2 주체적절차적판단기준으로결정자의의도, 실현가능성, 체제유지와관련된관료적합리성, 그리고정책대상집단의대응성등으로판단이이루어진다. 둘째, 성공적정책집행을위해고려해야할요인으로내부요인과외부요인으로구분할수있다.

42 지방자치단체재난관리체계의개선방안 첫번째로내부요인으로는다음과같은요인이있다. 1 정책목표의명확, 2 인적, 물적, 정보자원의충분, 3 구조와관련하여집행기관간원활한조정, 4 집행담당자의적극적행태, 윤리성, 사기, 5 SOP 등적절한집행절차의수립, 6 집행지시는단일한명령체계에의해명확하게전달, 7 작업집단구성원간의활발한의사전달, 8 성과측정및모니터링체계확립두번째로외부요인으로는다음과같은요인이있다. 1 관련문제및집단특성이집행에유리, 2 사회경제적여건과분위기가유리, 3 대상집단및사회문화적특성과일치, 4 대중매체의관심과여론의지지, 5 정책결정기관의적극적지지상기의정책집행의성공요인중외부요인은재난에있어이미전제되어있다고할수있기때문에결론적으로전자에해당하는내부요인을중점적으로고려해볼필요가있다. 2. 정부간관계 : 구조적측면의접근방법 재난관리체계의설계에있어서재난관리체계가갖추어야할구조적속성으로크게 4가지 1 통합성, 2 유기성, 3 협력성, 4 학습성을들수있다. < 표 2-3> 재난관리체계의구조적속성과전략적효과 구조적속성통합성유기성협력성학습성 전략적효과통합화, 효율화, 체계화, 통합된중재기능중첩화, 분권화, 몰입감및책임감강화, 내부요소간소통활성화수평적협력체계, 외적협력 Network 구축, 복합협력적관리지향지식축적기반확충, 상황중심적대응력향상

제 2 장이론적고찰 43 1) 통합적구조 (Coherent structure) 재난에대한관리는분산형관리와통합형관리의두가지방식으로구분되고있다. 분산형관리 는재난의유형별특징을강조하는것으로, 1930년대전통적인조직이론의등장과함께, 합리성과전문화의원리를강조하는이론적분위기에서나온것이다. 그러나분산형관리방식은재난시유사기관간의중복대응과과잉대응, 또는무대응의문제를야기하였다. 조잡하고의미가없는계획서의과잉생산과다수기관간의조정, 통제에대해반복되는문제도심각한것이었다 ( 유충, 1999: 40). 이러한분산형관리의문제점을보완하고자제시된것이 통합적접근법 이다. 이는재난유형의차이에도불구하고, 심각한인위적재난과주요자연재난에서수행해야할과업들이크게다르지않다고보는것이다. 이들두방식의장 단점을보면분산관리방식은다양한정보채널과책임관리를분담할수있다는장점이있으나반면에자원의동원과배분이복잡하고일사불란하게대응하는데어려움이있다. 한편통합관리방식은신속하게대응할수있으나정보수집범위가다양하지못하고책임이과중될우려가있다.

44 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 2-4> 재난관리방식별장단점비교 구분 관련부처및기관 책임범위와부담 관련부처의활동범위 재난유형별관리방식 ( 분산관리방식 ) 다수부처및기관의단순병렬 소관재난에대한관리책임과부담의분산 특정재난에대한관리활동 통합관리방식 단일부처조정하의병렬적다수부처및기관 모든재난에대한관리책임, 과도한부담가능성 모든재난에대한종합적관리활동과독립적활동의병행 정보전달체계정보전달의다원화정보전달의일원화 체계의재난에대한인지능력 장점 단점 미약, 단편적 1 한재해유형을한부처가지속적으로담당하므로경험축적및전문성제고가용이 2 업무의과다방지 1 복잡한재난에대한대처능력에한계 2 각부처간업무의중복및연계미흡 3 재원마련과배분의복잡성 정보전달의일원화 1 재난발생시총괄적자원동원과신속한대응성확보 2 자원봉사자등가용자원을효과적으로활용 종합관리체제를구축하는데많은어려움이따름. 부처이기주의및기존조직들의반대가능성이높고업무와책임이과도하게한조직에집중됨 미국 FEMA 창설의이론적근거로제시된통합관리방식은재난관리의전체과정 ( 예방-대비-대응-복구 ) 을 종합적으로 관리한다는의미를지닌다. 이때종합적관리의개념은모든자원을통합 관리한다는의미가아니라, 기능별책임기관을지정하고그들을조정, 통제한다는의미이다. 즉모든재해재난이수많은요인들의상호작용으로인해누적되어일어난다면, 각각의요인들을책임지고관리하는개별적인부처들의관찰만으로는재난의발생을예측하는데어려움이따른다는것이다. 따라서재난관리의포괄적책임을지는특정정부조직이개별적인관리주체와적극적인정보교류를통해재난의누적을모니터링할수있어야한다는것이다 ( 남궁근, 1995).

제 2 장이론적고찰 45 과거에미국과한국의재난관리업무성과에서현저한차이가나는것은미국은모든위기관리를전담하는 FEMA를두고있는데반해우리나라는재난유형별관리방식을택하는데에서기인한것으로평가하고있다. 특히이러한통합관리방식에서강조되고있는점은재난정보의통합관리이며이것은전체적인대응활동을조정 통제하는데있어의사결정의근원이된다. 다음의표는통합적인체계와비통합적인체계를총체성, 효율성, 신속성, 법적일관성의차원에서비교분석한것인데, 통합적인체계가총체성과신속성및법적일관성의차원에서상대적으로우수한것으로나타나고있다. < 표 2-5> 비통합적 통합적구조의기능적차이 기능적범주 총체성 효율성 신속성 비통합적구조 임기응변적이며산만한관리 전문조직에의한보다효율적인결정이유도될가능성과인적, 물적인낭비가심하여이에대한해결책마련에있어서도무능할가능성병존 현장에서지휘계통에혼란이있고, 책임소재가불명확하므로, 현장에서조직적이고적극적인대응활동을하기어려움 통합적구조 재난관리의 4 단계를총체적으로조망하는가운데모든단계를통합적으로중재 분산적으로진행되면서발생하는인적, 물적낭비를최대한효율적으로관리할수있는가능성이높음 지휘계통과책임소재가명확하며, 축적된경험을통합되게동원하여실효성있는현장대응으로나아갈수있음 법적일관성 관련법령의정비가되어있지않고여러법들이비체계적으로작동함으로인해, 대응과정에혼선을빚을뿐아니라, 유관기관끼리눈치를보며, 책임을전가할우려 한가지체계로정비된관련법규들이활동과책임의소재를명확히해주므로혼선과잡음이존재

46 지방자치단체재난관리체계의개선방안 2) 유기적구조 (Organic Structure) Burns & Stalker 는공식화된규범이나중앙집중적의사체계및위계구조를지닌보다관료적인특성을지니는조직을기계적 (Mechanic) 조직이라고유형화하였고, 중앙집중도나공식화의정도가낮고구성원의활발한참여가이루어지는특성의조직을유기적 (organic) 조직이라고구분했다 (1961). 유기적조직에있어서과제들의수행방식, 임무또는권위관계등의공식적규정은매우약하며, 결국과제를수행하는과정은다른사람들과의밀접한상호작용에의해끊임없이재설정된다. 상호작용은수직적으로뿐아니라수평적으로활발히이루어지며, 상이한위계구조상의구성원들간의의사소통도위에서아래로일방적지시하달이라기보다수평적자문과유사한방식으로이루어진다 ( 김태윤, 2000: 54). 재해의원인은상호작용성을갖고있어개별적으로파악하기힘들고예측과통제가극히불확실성이강한상황에서위기가발생하므로위기를관리하기위해선위기를적절하게대응할수있는전문화된조직원들의능동적인활동이필수적이다. 따라서재난관리체계는상명하달식의폐쇄적인체계, 경직되고복잡한관료제의기계적조직에서탈피해야한다. 통제불능의재난환경에대처하는조직의대응력을높이고, 경험과지식을갖춘전문요원들의능동적인활동을보장함으로써기존의관료제적인복지부동과경직성으로인해발생하는비효율과손실을최소화하기위해서국가위기관리체계를유기적으로조직화하는것이중요하다. 이러한유기적조직화는크게중첩성과분권성의실현으로나누어서살펴볼수있다. 가 ) 중첩성 중첩적구조 란전통적인의미에서의단일하고명확한계서제의원리에입각한조직구조가아니라조직의구성요소를의도적으로중첩시켜외부환경에대한대응을중첩적으로수행할수있도록고안하는것을의미한다 ( 김태윤, 2000: 55). 재난을예방하기위해대응전략을세우는데에는미래의상황을어떻

제 2 장이론적고찰 47 게예측하고다양한전략이논의되어야한다. 이를위해선정보수집이나환경분석이중첩적으로이루어져야한다. 정보수집이중첩적으로이루어진다는것은특정개인이나조직하나만이관련정보를수집하고분석하는것이아니라다양한개인들과조직들역시정보를공유하면서전략을논의할수있게되어여러시나리오상황과여건을설정하고대응전략을수립하는데기여할수있다. 또한위험요인을간과할수있는가능성을줄인다는점에서위기관리조직의경우, 다소비효율적으로보이지만, 중첩적인구조를만들어서오히려가외적장치를적절하게활용하는것이다 (Turner, 1978, 1997; Weick, 1998). 나 ) 분권성 분권화 란조직원들의의사결정에의참여를증진시키고권한의위임을확대하는것을의미한다. 분권화된조직의구성원들은의사결정과정에참여해상황에대한정보를가지고있기때문에자기책임하에현장중심적으로신속하게대응할수있게된다. 또한책임감을가지고급변하는상황속에서적극성으로업무에몰입할가능성이높다. 그러나분권화가낮은조직구성원들은의사결정과정에서소외되어정보를가지고있지못해불확실한상황에서능동적으로대처하기어려우며권한과자유재량권이제한되어있어현장중심의대처능력이낮을수밖에없다. 위기관리조직은여러유관기관에게다양한요원들이파견되고소속기관간의이해관계도복잡하게연관되어있을가능성이높아많은조직들이전혀관계가없었던다른조직들과전혀경험해보지못한상호작용을수행하여야만하는데, 과도하게중앙집권화되어있는조직은이러한상황에적합하지않다는것이다. 분권화된조직에서는가능한한권한과권력을최고관리자나조직의핵심부서에서하부조직으로위임하게되어자연스럽게조직의구조가수평화되면서급변하는환경에신속하게대응할수있다는것이다.

48 지방자치단체재난관리체계의개선방안 3) 협력적구조 (Cooperative Structure) 재난관리조직은재난도래시즉각적인대응이요구되므로어떤하나의조직이나단일기관으로서는해결하기힘들다. 효과적인재난대응을위해서재난관리를담당하는조직과중앙및지방정부그리고다수의유관기관들사이에위기와관련된정확하고시의적절한정보의교환이활발히이루어져야한다. 상기에서재난관리체계의환경적특성으로상호작용성과복잡성에대해언급하였다. 상호작용성의경우재난의발발이전과재난발생이후재난원인들이상호작용하기때문에정부의다양한기관들이다양한차원에서서로협력하여재난을관리해야할필요성이제기된다. 또한복잡성의경우환경이극도로복잡하고예측불가능한속에서는어떤단일조직의독자적대응의경우오히려실효성이떨어지기때문에현실적으로국가재난관리체계는재난의환경적특성상다양한수준과차원에서여타의정부기관, 지방자치단체, 시민단체등과의조직적, 기관적연계활동을모색해야한다. 재난관리조직을 임시통합된조직, 수평적조정을중심으로임시적으로상호관련된기관들끼리협조-조정하여위기를해결하는조직, 재해에즉각적인대응행동을해결하려는임시적성격을가진조직 이라고이해하는이유가그것이다 (Thompson, 1958: 52; 이종범, 1979, 1996: 114). 즉, 재난의상호작용성과복잡성은조직의협력적구조를필요로함을알수있다. 따라서다양한수준에서재난관리에참여할조직과기관들의연계망, 동원망을재난발생이전에잘갖추어놓는것이필요하다.

제 2 장이론적고찰 49 < 표 2-6> 고립구조와협력구조의활동단계별차이점비교 단계고립구조협력구조 예방 & 대비 - 재난사안별로상황적합한분산되어존재하나이를실제체계안에유기적으로융화시켜내지못한다. - 부문별산재한경험과지식을올바르게모아내지못하므로적극적예방성을실현해내기어렵다. - 빈약한외부네트워크로인하여비용상덜효율적이다. - 사전예방단계에서다양한기관들과의협조체계속에서상황에가장적합하고효과적인예방활동을수행할수있다. - 다양한재난발생가능부문에서축적된지식들이재난관리체계의지식 - 경험자원으로적절하게활용될수있다. - 전문기관들과의유기적인공조체제로대비단계에서부터첨단화, 과학화를실현할수있다. 대응 & 복구 - 신속한대응을위한폭넓은협조시스템의부재로고립적인활동을소모적으로진행할우려가있다. - 재난대응시필요로하는적절한자원등의폭넓은동원이여의치않다. - 복구단계에서가장절실한타부문, 타기관과의협조를받을준비가되어있지못하다. - 재난대응단계에서요구되는여러가지인적, 물적, 기술적자원의효과적인동원이용이하다. - 무엇보다도복구의단계에서필요한군, 민간의활동지원을원활히받을수있다. 재난관리체계는재난의예방 대비 대응 복구의모든과정을전담하되다른기관들과의적극적인협조를이끌어내야한다. 여기에는군 경찰등기존의재난관리조직들과의연계도필요하며이를위해상설재난관리기관이설립되어야한다. 재난관리체계는재난관리를위해행정환경에적응하는기능과행정조직내부에서각부문요소들의활동을원활히조직화하고제요소간의활동을상호조정하여통합하는기능을발휘해야한다. 또한전문요원들과의긴밀한상시협조체계를마련하고민간단체들과자원봉사자들의참여를확대하고이들의활동을보장할수있는법적 제도적개선이필요하다.

50 지방자치단체재난관리체계의개선방안 4) 학습적구조 (Learning Structure) 재난관리체계는하나의경직되고폐쇄적인행정체계가아니라현장과경험이축적되는가운데계속해서체계가발전되어가야한다. 즉학습을통해새롭게펼쳐지는환경에적응하며환경을제어해나가는능력을구비할수있도록조직의구조를변화시켜야한다. 가령, 삼풍백화점붕괴사고를계기로우리나라의재난관련법률이상당히정비되고인위재난에관한조직체계가생겼으나재난관리법을비롯한삼풍백화점붕괴사고이후의대응조치들이졸속이라는비판을받고있다. 이상팔 (1995) 은우리나라의재난관리조직을보면대형재난을경험하고난후에도법제도, 인력 예산 장비면에서실질적인변화가이루어지지못하고상징적인형식주의에그쳐재난발생시과업성과가높게나타날수없다고지적한다. 즉, 성수대교붕괴이후인위재난발생을야기하는구조적문제점에대한오차수정을하지않고 2년 3개월동안방치해두었으며따라서삼풍백화점붕괴사고가발생했을때재난관리조직의낮은과업성과는이미예견된것이었다고주장한다. 삼풍백화점붕괴사고이후에재난관리조직의학습은어느정도이루어졌다고볼수있지만아직도근본적인문제점에대한학습이일어나지못하고있다.

제 2 장이론적고찰 51 < 표 2-7> 반복적구조와학습적구조의차이 단계반복적구조학습적구조 예방 & 대비 - 기존의실패를반복하면서도원론적인차원의예방조처에만머문다. - 재난유형별, 상황특수적실정에맞지않는보편적인규제만을형식적으로강조한다. - 위로부터의수직적교육위주 - 밑으로부터의 (bottom-up) 반성과지적이조직적인대비단계에반영될여지가적다. - 복구과정에서얻은 know-how 가예방단계에서도적절하게활용되어, 빈번한예방실패 (prevention failure) 를중점적으로포착, 예방의질을높일수있다. - 규제에있어서보다실효성있는데이터를가지고현실적인기준을마련할수있다 (database 화 ). - 재난발생대비교육훈련시훈련생들의참여가보다능동적이다. - 이전재난에대한대응과정에서의문제점을보다심도있게분석하여대비단계에반영해놓는다. 대응 & 복구 - 본부설치등행정적이고형식적인대응을반복한다. - 상명하달식의관료적인체계에갇혀서조직내활동요원들의능동적인대응및복구활동을저해한다. - 이전의경험과대비단계에서의분석을자원으로체득한요원들의능동적인활동이시간과물자를절약할수있고, 이는곧재난에대한보다효과적인대응및복구활동으로이어질수있다. 3. 분석의틀구성 앞서의선행연구를통해정리하면, 집행과정부간관계즉, 구조적측면에서의 2가지로대분된다고할수있다. 집행적측면에서는관련분야에맞도록수정보완해서적용을하고있음을알수있고, 구조적측면에서는거의일관되게 4가지측면즉, 통합성, 유기성, 협력성, 그리고학습성측면에서재난을바라보고있다. 이를정리하면아래의표와같다.

52 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 2-8> 집행적측면과구조적측면에서의연구정리 구분 지향대상 Sabatier & Mazmanian (1980) 박경효 정윤수 최근희 (1998) 정윤수 (1997) 이상팔 (1996) 김태윤 (2000) etc. 접근관점 정책집행적측면 구조적측면 내용과시사점 - 정책집행모형의일반적분석틀제시 - 3 가지주요변수군 : 문제관련변수, 정책내재변수, 비정책적변수 1 문제관련변수 : 기술적, 대상집단의인구구성비율, 요구되는행태변화정도 2 정책내재변수 : 법적목표의명백성과우선순위, 인과이론의타당성, 재정자원의할당, 기관내부및상호간계층적통합, 집행절차의결정규칙, 직원들의적극적성의, 외부인들의접근 3 비정책적변수 : 사회경제적조건및기술, 공공의지지, 이해집단의태도, 통치기관의지지, 리더십 - 다조직적집행관점에서국가 GIS 분석 - 3 가지로구분 : 업무배분및수행의합리성, 조정기능의원활성, 평가및보상체계의적절성 - 시사점 : 집행성공과관련된핵심적요소만선택하는방법의적절성주장 - 정책집행측면에서국가 GIS 정책에대해핵심적변수추출분석 - 3 가지주요변수군 : 정책내용, 정책자원, 조직간관계 1 정책내용 : 정책수립과정의합리성, 정책적위상과관련정책간연계, 구축기본계획의적절성, 법제도적기반의충실성 2 정책자원 : 추진기구및인력의적정성, 예산책정및분담의합리성, 관련기술및인력개발, 표준화 3 조직간관계 : 업무배분및수행의합리성, 조정기능의원활성, 평가및보상체계의적정성, 민간부문과의파트너십 - 재난관리체계가갖추어야할구조적속성 : 4 가지 1 통합성통합화, 효율화, 체계화, 통합된중재기능 2 유기성중첩화, 분권화, 몰입감및책임감강화, 내부요소간소통활성화 3 협력성수평적협력체계, 외적협력 Network 구축, 복합협력적관리지향 4 학습성지식축적기반확충, 상황중심적대응력향상

제 2 장이론적고찰 53 우선적으로보면, 기존의선행연구에서 1985년의 PAR의특별세션에서발표되었던행정학분야의재난관리연구는재난의문제를접근함에있어집행과거버넌스를강조하고있다. 즉, May(1985) 도밝혔듯이재난문제는결국집행과거버넌스가그핵심적사안임을강조하고있다. 따라서집행이론과정부간관계측면에서재난을바라볼필요가있다. 기존의집행에대한이론은재난현상을분석함에있어수정 보완되어야할부분이있다. 그이유는대표적인집행연구인매츠매니언과사바티이의연구등은규제정책의집행에서변수를파악했기때문에다양한정책영역에적용하기곤란하기때문이다. 기존의사례연구를보완하는의미에서다양한집행요인들을모두고려하기보다는정책적특성을잘반영하는변수들에그범위를한정하고자한다. 하나의사례를대상으로많은변수를다루기보다는집행성공과관련된핵심적요소만을선택하는것이정책사례들간의비교를용이하게하며변수들간의상대적중요성을부각시키는등의유용성이있기때문이다 (Lijphart, 1971). 첫째, 매츠매니언와사바티어의연구에서보면문제관련변수에서보면, 재난은이미전제가되어있어서따로입증할필요는없다. 즉재난이이미문제가대처가어려운상황이전제가되어있어일반적인정책문제와는차원을달리하기때문이다. 둘째, 정책내재변수에있어서는기존의변수들을그대로적용하기보다는핵심적집행과관련된변수만을도출하고자한다. 이는앞서논한바와같이상대적으로중요한변수만을부각하는것이유용하기때문이다. 셋째, 비정책적변수에있어서는재난과관련된비법규적변수들에대해분석해볼필요가있다. 즉, 행태및역량과관련된부분으로이와관련되어서도핵심적변수만을추출하고자한다. 상기의내용을정리하면재난관리체계개선을위해서는재난관리정책이수행되는제도적측면과이러한틀을기초로실제재난의대응과관련된집행적측면의두가지측면으로나누어볼수있다.

54 지방자치단체재난관리체계의개선방안 다음으로집행의과정에대한분석은과정적인측면에서의분석의기준이될수있으나집행과관련된구조적인측면에서의진단이필요하다. 이상의내용을정리하면재난관리체계개선을위해서는재난관리정책이수행되는제도적측면과이러한틀을기초로실제재난의대응과관련된집행적측면의두가지측면으로나누어볼수있다. < 그림 2-5> 분석의틀 구조적측면 집행적측면 - 통합성 - 유기성 - 협력성 - 학습성 - 업무배분및수행의합리성 - 기관상호간계층적통합 - 추진기구및인력의적정성 - 민간부문과의파트너십 재난관리체계및사례분석 개선방안도출

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 55 제 3 장재난관리체계의현황과문제점 제 1 절재난발생현황 1. 일반현황 재난발생과관련된최근의재난연감자료를참조로재난발생현황을살펴보면다음과같다. 첫째, 재난발생과관련된개괄적현황을보면 2006년도에발생된재난은총 256,992건으로 357,552명의인명피해 ( 사망 8,008명, 부상 349,544명 ) 와 4,331억원의재산피해가발생하였다. 참고로 2005년도재난발생통계는총 257,278건 ( 인명피해 357,332명 / 재산피해 2,700억원 ) 이었으며, 2005년도대비재산피해액은 1,631억 (60%) 이증가하였다 (`05년도부터도로교통사고로인한재산피해액통계는산출하지않았음 ( 경찰청 )). 둘째, 05년대비발생건수는 0.1% 감소하였으며인명피해는 0.18% 증가된것으로나타났다. 재난에대한지속적인대국민홍보및예방활동으로도로교통, 화재, 붕괴, 산불등의재난발생이감소하였다. 특히도로교통사고는 213,745건으로전체인적재난의 83.12%, 화재는 31,778건 (12.3%) 으로도로교통및화재사고가인적재난의 95.5% 를차지하는것으로나타났다. 이를표로정리하면다음과같다.

56 지방자치단체재난관리체계의개선방안 구분계화재산불 2004 발생건수 ( 건 ) 2005 발생건수 ( 건 ) 발생건수 2 ( 건 ) 0 인명피해 0 ( 명 ) 6 재산피해 ( 백만원 ) * 자료 : 재난연감 (2006). < 표 3-1> 재난발생현황 붕괴폭발도로교통 환경오염 유도선 해난 기타 260,659 32,737 544 52 69 220,755 45 0 784 5,673 257,278 32,340 516 68 67 214,171 59 0 798 9,259 256,992 31,778 369 55 86 213,745 52 1 845 10,061 357,552 2,180 5 76 157 346,556 0 11 104 8,463 433,191 150,792 425 12,469 57,239 0 0 0 11,636 200,630 둘째, 재난유형별발생현황을보면다음과같다. 먼저, 2006년도에발생된재난은총 256,992건으로이중도로교통에의한재난이 213,745건으로 83.1% 이며, 화재가 31,778건으로 12.3% 를차지하고있다. 시 도별로는경기도가 50,764건 (19.7%) 으로가장많고제주도가 3,967건 (1.5%) 으로가장적은것으로나타났다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 57 < 표 3-2> 재난유형별, 시 도별발생현황 구분계화재산불붕괴폭발 도로교통 환경오염 유도선 해난 ( 단위 : 건 ) 기타 합계 256,992 31,778 369 55 86 213,745 52 1 845 10,061 서울 43,655 4,907 26 19 8 38,298 397 부산 14,749 1,757 17 6 8 12,853 1 62 45 대구 14,136 973 16 0 6 13,097 1 43 인천 12,730 1,612 24 0 2 10,909 3 95 85 광주 9,026 792 7 0 2 8,027 1 197 대전 6,371 880 12 0 3 5,465 2 9 울산 6,053 971 14 2 4 4,548 47 467 경기 50,764 7,681 23 17 12 42,036 6 989 강원 10,881 1,534 17 0 3 8,593 14 81 639 충북 10,002 1,226 23 5 2 7,922 4 820 충남 11,126 1,357 28 2 8 8,419 3 60 1,249 전북 13,136 1,508 14 0 4 9,472 5 66 2,067 전남 12,782 1,393 66 0 5 10,642 2 205 469 경북 19,512 1,909 44 0 8 16,784 2 76 689 경남 18,102 2,707 38 4 8 13,404 8 1 63 1,869 제주 3,967 571 0 3 3,276 90 27 * 자료 : 재난연감 (2006). 교통사고를제외한화재사고가빈발하기때문에이와관련된화재사고추이를보면다음과같다. 화재사고 ( 97~2006) 와관련해서지난 10년동안일반화재에의한재난은 97년 29,472건, 2006년에는 31,778건이발생하여연평균 0.8% 증가하였다. 인명피해는연평균 2,180명 ( 사망 446, 부상 1,734) 으로오히려 0.6% 의감소율을보였으며, 하루평균사망 1.2명, 부상 4.7명꼴이된다. 재산피해는연평균 153,341백만원으로하루평균 420백만원의재산손실이있는것으로나타났다. 결국, 재난사고건수는감소되고있으나피해는이와는발리증가추세에

58 지방자치단체재난관리체계의개선방안 있음을확인할수있다. < 그림 3-1> 화재사고발생추이 * 자료 : 재난연감 (2006). 구분 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 발생건수 ( 건 ) 인명피해 ( 명 ) 29,472 32,664 33,856 34,844 36,169 32,966 31,372 32,737 32,340 31,778 0.8 계 2,195 2,304 2,370 2,384 2,376 2,235 2,833 2,304 2,342 2,180-0.6 사망부상 564 505 545 531 516 491 744 484 505 446-2 1,631 1,799 1,825 1,853 1,860 1,744 2,089 1,820 1,837 1,734 0.6 재산 피해 121,712 159,721 166,426 151,972 169,750 143,447 151,590 146,634 171,374 150,792 2.4 ( 백만원 ) * 자료 : 재난연감 (2006). < 표 3-3> 화재사고로인한인명및재산피해추이 증감율 (%)

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 59 셋째, 2006년도에발생된인적재난에의한인명피해는 357,552명으로사망 8,008명, 부상 349,544명이며이는 1일 979명의인명피해가발생한것으로인적재난사고로 1일 21.9명이사망하고 957명이부상한것이된다. 재산피해는 4,331억원으로, 1일 11.8억원의재산손실을입은것으로나타났다. < 표 3-4> 인명및재산피해현황 구분 인명피해 ( 명 ) 재산피해 ( 백만원 ) 발생사망건수계부상계부동산동산 ( 실종포함 ) 합계 256,992 357,552 8,008 349,544 433,191 162,463 270,728 화재 31,778 2,180 446 1,734 150,792 66,679 84,113 산불 369 5 4 1 425 425 0 붕괴 55 76 16 60 12,469 1,195 11,274 폭발 86 157 5 152 57,239 48,068 9,171 도로교통 213,745 346,556 6,327 340,229 0 0 0 환경오염 52 0 0 0 0 0 0 유도선 1 11 0 11 0 0 0 해난 845 104 52 52 11,636 11,636 0 기타 10,061 8,463 1,158 7,305 200,630 34,460 166,170 * 자료 : 재난연감 (2006). 넷째, 기존의재난이발생했을때이에상응하는구조구급활동이필수적이라할수있다. 구조구급활동과관련되어그현황을살펴보면다음과같다. < 표 3-5> 구조구급활동현황 ( 단위 : 명, 억원 ) 구분 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 평균 구건조수 17,873 33,173 44,023 64,606 83,694 86,929 87,914 85,402 88,054 97,881 69,008 활인동원 26,135 42,212 50,628 75,924 82,487 78,590 72,841 75,275 72,680 61,338 63,811 구건 322,051 440,752 539,261 672,778 896,298 899,004 944,435 944,775 급수 973,475 1,035,139 766,796 활인 335,086 463,884 567,750 709,184 951,867 945,834 985,618 982,697 1,013,874 1,076,932 803,272 동원 * 자료 : 윤병준 (2007: 70).

60 지방자치단체재난관리체계의개선방안 구조구급활동을보면 95년이후연평균구조건수 32.0%, 구조인원 44.8% 증가되고있으며, 95년이후연평균이송건수는 23.8%, 이송인원는 22.6% 증가되고있는추세이다. < 그림 3-2> 구조활동현황 건인 수원 1 2 0,0 0 0 1 0 0,0 0 0 8 0,0 0 0 6 0,0 0 0 4 0,0 0 0 2 0,0 0 0 0 1 9 95 1996 1997 1998 1 9 99 2000 2001 2002 2 0 03 2 0 04 * 자료 : 윤병준 (2007: 71). < 그림 3-3> 구급활동현황 인건 원수 1, 2 0 0,0 0 0 1, 0 0 0,0 0 0 8 0 0,0 0 0 6 0 0,0 0 0 4 0 0,0 0 0 2 0 0,0 0 0 0 1 9 95 1996 1 9 97 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2 0 04 * 자료 : 윤병준 (2007: 71). 건국이후주요재난발생현황을보면, 자연재해및인적재난이지속적으로발생하고있는것을확인할수있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 61 < 표 3-6> 건국이후주요재난발생현황 시기별재난 재해내용피해규모 48.08.09 전국수해 - 사망 316명 53.01.09 다대포앞바다여객선창경호침몰 - 사망 250명 55.10.31 전국뇌염발생 - 사망 761명 56.03.02 영동지방 3m 폭설 - 사망 120여명 57.08.04 전국수해 - 사망 247명 58.08.25 뇌염발생전국초등학교휴교령 - 사망 625명 59.09.17 사라호태풍 - 사망 924명 62.08.28 순천시수해 - 사망 1,000명 63.04.25 거제도산사태 - 사망 100명 64.09.13 중부지방폭우 - 사망 실종 736명 65.09.11 전국뇌염발생 - 사망 158명 67.01.14 여객선한일호침몰 - 사망 100명 71.12.25 서울대연각호텔화재 - 사망 167명 74.11.03 대왕코너화재 - 사망 88명 77.07.88 중부지방폭우 - 사망 300명 77.11.11 이리역화약수송열차폭발사고 - 사망 59명, 부상 1,300명 81.05.14 경산열차추돌사고 - 사망 54명 82.02.06 제주도군용기추락 - 사망 53명 82.09.01 소련전투기 KAL기격추 - 사망 269명 84.08.04 전국대홍수 - 사망 실종 190명 87.11.29 KAL707-858 여객기미얀마상공폭발 - 사망 151명 90.09.12 65년만의폭우 - 사망 실종 179명 91.07.21 중부지방폭우 - 사망 43명, 실종 23명 93.03.28 구포열차전복사고 - 사망 78명 93.07.26 목포운거산아시아나항공기추락 - 사망 66명, 항공기전파 ( 약 240억 ) 93.10.10 서해훼리호침몰 - 사망 292 94.03.10 종로통신구화재 - 피해액 8억 4천, 장애회선 32만 94.10.21 성수대교붕괴 - 사망 32명, 차량 6대 94.10.24 충주호유람선화재 - 사망 29명, 선박전소 94.12.07 서울아현동가스폭발 - 사망 12명, 건물 145동차량 93 대등 95.04.28 대구지하철공사장폭발 - 사망 101명, 건물 227동차량 149대등 95.06.29 삼풍백화점붕괴 - 사망 502명, 차량 198대등 96.07.27 연천 철원살인적폭우 - 사망 49명

62 지방자치단체재난관리체계의개선방안 시기별재난 재해내용피해규모 97.08.07 KAL801편괌추락참사 - 사망 228명 98.07.17 전국수해 ( 집중호우 ) - 사망 324명 ( 피해액약 1,2조원 ) 98.09.13 부천가스충전소폭발 - 중화상 50명, 건물 6동파괴 99.06.29 경기화성씨랜드화재 - 사망 23명, 부상 5명 99.10.30 인천히트노래방화재 - 사망 56명, 부상 81명 00.09.27 경기시흥대흥정공가스폭발화재 - 사망 6명, 부상 13명 00.10.18 경기성남아마존단란주점화재 - 사망 7명 01.03.04 서울홍제동화재 - 사망 6명, 부상 3명 ( 소방관순직및공상 ) 02.01.29 군산유흥가화재 - 사망 13명, 부산 2명 02.08.30 태풍루사집중호우 - 사망 213명, 부상 33명, 피해액 5조 1,497억 03.02.18 대구지하철화재폭발참사 - 사망 198명, 부상 145명, 실종 361명 06.07.28 태풍에위니아및집중호우 - 사망 62명, 재산피해 1조 8344억 * 자료 : 소방방재청 (2005). 2. 자치단체별인명및재산피해현황 첫째, 2006년발생재난중가장많은지역은경기도 (19.7%) 와서울특별시 (16.9%) 로나타나고있으며, 인명피해는경기도가 50,764명으로전체인명피해의 19.7% 이며, 사망자는 1,510명으로전체사망자의 18.8% 를차지하고있다. 재산피해는경기도가 107,814백만원으로전체재산피해의 24.8% 를차지하고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 63 < 표 3-7> 시 도별인명및재산피해현황 구분 발생건수 인명피해 ( 명 ) 재산피해 ( 백만원 ) 계사망부상계부동산동산 합계 256,992 357,552 8,008 349,544 433,191 162,463 270,728 서울 43,655 57,787 581 57,206 15,151 5,738 9,413 부산 14,749 19,784 306 19,478 13,119 4,308 8,811 대구 14,136 20,189 254 19,935 6,829 4,269 2,560 인천 12,730 17,572 237 17,335 8,340 4,902 3,438 광주 9,026 13,360 167 13,193 4,871 3,672 1,199 대전 6,371 9,045 152 8,893 6,081 1,259 4,822 울산 6,053 7,779 228 7,551 86,969 18,397 68,572 경기 50,764 72,808 1,510 71,298 107,814 26,574 81,240 강원 10,881 16,437 467 15,970 18,684 14,323 4,361 충북 10,002 14,399 458 13,941 16,390 8,632 7,758 충남 11,126 14,951 603 14,348 34,094 6,367 27,727 전북 13,136 18,085 552 17,533 10,677 5,527 5,150 전남 12,782 19,230 667 18,563 15,822 11,601 4,221 경북 19,512 27,619 935 26,684 18,903 5,874 13,029 경남 18,102 23,185 749 22,436 20,890 9,779 11,111 제주 3,967 5,322 142 5,180 48,557 31,241 17,316 * 자료 : 재난연감 (2006). 3. 시사점 급속하게변모되는사회구조화기술환경의변화에대해공공의대응은물론, 예방대책에서조차그한계를나타내고있다. 우리의경우는현재까지공공의평상시재난관리는예방을중심으로이루어지고있음에비추어볼때, 18) 항상변모하는재난환경에능동적으로대응할수있는체제를구비했다고말하기는어려운실정이다. 18) 그렇다고예방을위한예산투자가많다는논거는아니다.

64 지방자치단체재난관리체계의개선방안 앞서재난발생과관련된개괄적인현황에서보면우리나라의재난사고발생률은결코높지않다고한다 ( 윤명오, 2003: 8). 사고발생빈도가상대적으로가장높았던교통사고도최근에이르러급격히줄고있다. 화재나구조물붕괴사건의발생건수는통례상의오차를감안하여도선진각국보다작을뿐아니라, 치안을포함한국민생명의위협정도도높은나라는아니다 ( 윤명오, 2003: 8). 결국, 우리나라의재난의특성은사고율이높지않음에도불구하고인명피해가매우큰사고, 참사를포함하고있다는것이다. 최근 30년간의사례에서보면세계적인최대급참사는거의우리나라에서발생했다고한다. 결국재난관리의방향성에대한재검토가필요하다고할수있다. 즉, 일단재난이발생된후대응을하고그에따른복구에엄청난물량을투하하는현재의방식은복잡화되고있는우리사회의재난에대한한계를나타낼수밖에없는것이다. 제 2 절재난관리체계현황 1. 재난관리조직현황 1) 중앙부처 : 행정안전부가 ) 행정안전부재난관리체계연혁지방자치단체의재난관리에있어관련이깊으면서도재난의총괄업무를담당하는행정안전부의재난관리체계를보면다음과같다. 그연혁을살펴보면, 1995년 7월에재난관리법이제정되었고, 1997년 8월에재난관리법 1차개정이이루어졌으며, 1999년 1월에재난관리법 2차개정이이루어졌다. 2004년 3월에재난및안전관리기본법제정되게되고같은해 6월에행정자치부안전정책관실이설치되고또한소방방재청이 435명의인원으로개청되었다. 최근인 2008년 2월 29일에행정자치부 안전정책관실 과 국가비상기획위원회 를통합하여행정안전부 재난안전실 로통합발족되어현재에이르고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 65 나 ) 행정안전부재난관리조직의일반현황먼저, 기구를보면기존의자연재해와인적재난의총괄기능과함께사회적재난을담당하는재난안전관리관밑의과들이있고, 국가비상기획위원회의기능을통한한비상대비기획관과그하부과들이배치되어있는것을확인할수있다. < 그림 3-4> 행안부재난관련조직도 (2008. 5.14 현재 ) 재난안전실 재난안전관리관 비상대비기획관 재난총괄과재난대책과안전정책협력과안전개선과위기관리상황과 비상대비정책과자원관리과비상대비훈련과 다 ) 소관법령과단체소관법령은 11개로파악되고있으며, 그법령은 1 재난및안전관리기본법, 2 민방위기본법, 3 행정안전부소관비상대비자원관리법시행규칙, 4 자원봉사활동기본법, 5 비영리민간단체지원법, 6 직능인경제활동지원에관한법률, 7 새마을운동조직육성법, 8 바르게살기운동조직육성법, 9 한국자유총연맹육성에관한법률, 기부금의모집및사용에관한법률, 비상대비자원관리법등이다. 소관단체는위원회 4개와민간단체 7개로구분되어지고있다. 먼저위원회현황을보면아래의표와같다.

66 지방자치단체재난관리체계의개선방안 위원회 ( 근거 ) 구성 자원봉사진흥위원회 ( 자원봉사활동기본법 ) < 표 3-8> 재난관련위원회현황 위원장 : 국무총리 위원 : 30 명이내 - 행정안전부장관등 9 개부처장관 - 민간위원 12~19 명 ( 위촉직 ) ㆍ현재자원봉사단체 7 명, NGO 5 명, 학계 3 명, 재계 1 명, 방송계 1 명계 17 명 자원봉사진흥실무위원회 ( 자원봉사활동기본법 ) 공익사업선정위원회 ( 비영리민간단체지원법 ) 기부심사위원회 ( 기부금품의모집및사용에관한법률 ) 위원장 : 행안부제 2 차관 위원 : 24 명 - 행안부안전기획관등 10 개부처국장 - 민간위원 14 명 ( 위촉직 ) ㆍ학계 5 명, 자원봉사단체 4 명, NGO 5 명, 지역센터 2 명, 기업 1 명계 14 명 위원장 : 이예자 ( 장애인단체총연합회위원장 ) 민간위원 : 14 명 ( 전원위촉직 ) - 교수 연구원 7 명, 시민운동가 3 명, 법조 회계인 2 명 - 결원위원 (2 명 ) 추천접수중 (3/31) 위원장 : 행정안전부장관 위원 - 행안부제 2 차관등 10 개부처차관급 - 민간위원 2 명 ( 위촉직 ) 다음으로민간단체현황을보면아래의표와같다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 67 < 표 3-9> 재난관련민간단체현황 위원회 ( 근거 ) 한국자원봉사협의회 설립구성주요업무 94.4.11 - 상임공동대표 : 이일하굿네이스회장 - 공동대표 (9 명 ): 김준목외 - 이사회 (44 명 ): 이근화외 - 회원단체 : 대한적십자사등 130 개 - 자원봉사조사연구 - 자원봉사자교육훈련등 - 자원봉사자프로그램개발및출판 홍보 - 국제교류및해외봉사활동지원 한국자원봉사센터협의회 01.2.23 - 회장 : 김준목 ( 경산시자원봉사센터소장, 2006.2 월 ~) - 부회장 (6 인 ): 유흥근외 - 이사 (24 명 ): 정연욱외 - 회원단체 : 140 개 - 지역자원봉사센터간정보교류및협력사업 - 자원봉사활동에관한조사연구사업정책개발사업 - 자원봉사활동에관한계몽및홍보사업 새마을운동중앙회 70.4.22 - 회장 : 김헌백 ( 직무대행, 2007.10.9~) - 부회장 (5 인 ) - 이사 (22 명 ) - 회원단체 : 5 개 - 생활 의식개혁운동 ( 국민기초생활개선실천운동, 국민화합 ) - 민간사회안전망운동 ( 이웃사랑나눔운동, 수해 재난구호활동 ) - 내고장활력화, 환경지키기실천운동 ( 녹색새마을운동 ) 바르게살기운동중앙협의회 80.9 - 회장 : 문상주 ( 한국학원총연합회회장 ) - 부회장 (14 인 ) - 이사 (50 명 ) - 회원단체 : 224 개 - 도덕성회복운동 ( 가정사랑, 노인복지증진정립운동 ) - 국민화합운동 ( 캠페인, 국민의식교육, 이웃돕기 ) - 부정부패추방운동 ( 의식개혁교육, 계도활동및결의대회 ) 직능인경제인단체연합회 98.7.28 - 회장 : 박강수 ( 성진장학회이사장 ) - 부회장 (23 인 ) - 이사 (28 명 ) - 회원 : 50 만명 - 직능인의의식개혁및신지식인 신기술인의양성을위한교육 연수 - 직능인에대한정보제공 - 직능인의경제활동현황및실태조사및해외연수

68 지방자치단체재난관리체계의개선방안 위원회 ( 근거 ) 한국자유총연맹 설립구성주요업무 54.6.15 - 총재 : 권정달 ( 전국회의원 ) - 부총재 (7 인 ) - 이사 (26 명 ) - 회원 : 60 만명 - 자유민주주의발전및체제수호 - 민주시민의식함양및교육활동 - 국민통합및남북화해를위한국민운동전개 전국비상계획관협의회 87.5.29 - 회장 : 오규환 ( 동아일보비상계획관 ) - 부회장 (4 인 ) - 이사 (4 명 ) - 회원수 : 426 - 각부처비상대비부서와의네트워크구축 - 비상대비업무세미나, 워크숍참여등상호정보공유 - 안보현장및우수중점관리대상업체방문을통한비상대비지식함양 라 ) 소방방재청의조직재난의유형에관계없이 예방-대응-복구 등재난의프로세스별관리체계에따라업무를수행할수있도록국가재난관리통합시스템의구축과이를전담하기위한조직으로소방방재청이있다. 그러나 3차례의조직개편을거치면서프로세스별통합관리를포기하므로서, 소방방재청의신설의미가퇴색한측면이있다. 즉, 소방, 인적 자연재난등재난의유형별로해당부서에서분산관리토록하여, 종전의행정자치부민방위통제본부와같은조직으로회귀한상황이라고할수있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 69 < 그림 3-5> 소방방재청조직도 ( 08. 11. 현재 ) 개청이후몇차례의조직개편을거치면서청의실질적전문분야인소방및기술분야는상대적으로위축되고있는실정이다. 가령, 정책홍보본부내팀장급이상의직렬간인력구성을보면, 전체 10명의팀장중소방직은정보화기획관 1 명에불과하며, 이마저도개방전문직으로변경될예정으로알려져있다 ( 이원희, 2008: 14). 개청이후인력증원현황을분석해보면소방직은 19명이증가 (186명 205 명 ) 한반면일반직 ( 기술직포함 ) 은 60명이증가 (176명 236명 ) 했으며, 소방준감 (3급상당 ) 이상의소방직은 1명이감소한반면일반행정직은 2 3급이 2명, 3 4급이 1명증가하였다 ( 이원희, 2008: 14).

70 지방자치단체재난관리체계의개선방안 구분 계 < 표 3-10> 개청당시와현재의일반직과소방직현황 소방직 개청당시 (2004.6.1) 현재 (2006.9.27) 일반직 소 일반직 소 행 기 별 기 연 계 방 소 행 기 별 계 정 술 정 능 구 직 계 정 술 정 계 435 186 249 72 104 15 43 14 528 205 323 95 141 16 44 26 차관급 1 1 1 1 1급 / 소방정감 1 1 1 1 2 3급 / 소방감 5 2 3 2 1 7 2 5 4 1 3 4급 / 소방준감 11 7 4 2 2 11 6 5 3 2 4급 11 11 6 4 1 14 14 7 7 4 5급 / 소방정 34 15 19 10 9 36 16 20 11 8 1 5급 / 소방령 79 19 60 20 24 6 10 103 21 82 27 35 6 14 6급 / 소방경 위 154 71 83 25 49 5 4 200 84 116 34 65 6 11 7급 / 소방장 58 29 29 7 15 3 4 72 32 40 9 24 3 4 8급 / 소방교 40 34 6 6 41 35 6 6 9급 / 소방사 19 8 11 11 19 8 11 11 10급 22 22 22 23 23 23 소방직 205 명중 129 명은소속기관 ( 중앙소방학교 50, 중앙 119 구조대 79) 정원임 * 자료 : 이원희 (2008: 16). 기능 연구

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 71 직제 * 제 개정일 총원정무직별정직일반직기능직소방직소방직비율 (%) 개청전 *** 171 2 108 19 42 24.6 04.05.24 267 1 7 164 34 61 22.8 04.12.31 268 1 7 165 34 61 22.8 05.03.02 269 1 7 166 34 61 22.7 05.03.30 271 1 7 168 34 61 22.5 06.04.10 309 1 8 198 35 67 21.7 06.07.01 334 1 8 215 35 75 22.5 * 소방방재청과그소속기관직제 ** 총원대비소방직비율 *** 개청전민방위재난통제본부기준자료 : 이원희 (2008: 17). < 표 3-11> 소방방재청개청전후인력변화 2) 지방자치단체가 ) 일반현황지방자치단체중시 도의경우는민방위, 방재, 재난이소방본부, 건설교통국등으로분산되어있고, 시 군 구의경우는대부분이민방위업무는총무과에서, 재난관리업무는건설과방재계에서담당하고있으며소방업무는소방서에서수행하는등분산되어있다. 그리고기타안전관련업무도시 도, 시 군 구각실 국또는지방청단위로분산되어있고, 각종재난대응및구조 구급은소방서에서전담하고있다. 1992년에각시 도에소방본부 (16개) 가설치되었으며, 소방공무원임용과예산운용이시 도지사에게이관이완료되었다. 시 도에서도 1998년이후아래의표와같이민방위재난관리국을소방본부와통합하어소방본부 ( 대전, 충북, 강원, 부산, 대구, 울산, 경남, 경북, 전남, 제주 ), 소방방재본부 ( 인천, 경기제2 청 ), 소방재난본부 ( 서울, 경기 ), 소방안전본부 ( 충남, 광주, 전북 ) 로개편하였으나, 민방위업무는주로총무과에서담당하고있으며, 여전히건설국 ( 또는건설교통국등 ) 에서재난관리업무의일부를수행하고있다

72 지방자치단체재난관리체계의개선방안 ( 김종성, 2008: 20-21). 19) 또한시 군 구의경우에는재난유형별로분산관리가이루어지고있다. 즉민방위업무는총무과에서, 재난관리업무는건설과등에서담당하고있으며, 소방업무는소방서에서수행하는등분산되어있다. 19) 서울은예외적으로행정국에방재기획과가설치되어있으며, 비상기획관실에민방위담당관이있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 73 < 표 3-12> 지방자치단체의재난관리조직 시 도 본부 국 팀 과 행정국 방재기획과 비상기획관민방위담당관서울소방행정과, 재난대응과, 예방과, 안전지원과, 소방감사반, 소방재난본부특수구조대 건설국 재난총괄과 경기 소방재난본부소방행정과, 방호예방과, 재난대응과제2청교통도로국재난관리과 제2청소방방재본부 소방행정기획과, 방호구조과 인천 소방방재본부 소방행정과, 예방안전과, 대응관리과, 재난관리과 대전 교통건설국방재과소방본부소방행정과, 예방안전과, 대응구조과 충남 건설교통국치수방재과소방안전본부소방행정과, 방호구조과, 민방위재난관리과 충북 건설방재본부재난관리팀, 지역안전팀소방본부소방행정과, 방호구조과 강원 건설방재국재난관리과, 방재복구과소방본부소방행정과, 방호구조과 부산 건설방재국방재민방위과소방본부소방행정과, 방호과, 구조 구급과 대구 건설방재국민방위재난관리과, 치수방재과소방본부소방행정과, 예방안전과, 구조구급과 울산 건설교통국민방위재난관리과소방본부소방행정과, 대응구조과 경남 건설항만방재본부치수방재팀, 민방위재난관리팀소방본부소방행정과, 방호구조과 경북 건설도시방재국치수방재과, 민방위재난관리과소방본부소방행정과, 방호구조과 광주 소방안전본부 소방행정과, 대응구조과, 방재관리과 전남 건설재난관리국재난민방위과, 복구지원과소방본부소방행정과, 방호구조과 전북 건설물류국재해대책과소방안전본부소방행정과, 대응구조과 제주 도시건설방재국치수방재과소방본부소방정책과, 안전도시과 시 군 구 건설과, 토목과, 치수과, 지역계획과등에서담당 소방서 소방행정과, 방호과, 구조구급과및구조 구급대,119안전센터등 자료 : 각지방자치단체홈페이지 (2008년 3월현재 ). * 출처 : 김종성 (2008: 20).

74 지방자치단체재난관리체계의개선방안 나 ) 인력현황첫째, 총괄적으로재난관련인력현황을보면, 06년을기준으로볼때, 전체 4,312 명가운데일반직 3,482명 (80.75%), 별정직 230명 (5.3%) 순으로나타나고있다. < 표 3-13> 총괄인력현황 ( 단위 : 명 ) 06 년 구분계 일반직별정소계 1~3 급 4급 5급 6급 7급 8급 9급직 04 년 2,105 1,827 13 132 285 448 555 214 181 3 191 83 05 년 3,865 3,250 12 112 302 899 1,020 393 512 63 400 152 계 4,314 3,482 10 86 262 763 1,081 659 455 230 367 345 74 시 도 565 473 10 19 76 156 171 29 12 4 51 37 시 군 구 3,749 3,009 67 186 607 910 630 443 226 316 308 74 자료 : 재난연감 (2006). 기능직 기 타 비 고 둘째, 광역자치단체의재난관련인력현황을보면, 06년을기준으로볼때, 전체 565명가운데일반직 473명 (83.72%), 기능직 51명 (9.03%), 그리고별정직 4명 (0.71%) 순으로나타나고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 75 < 표 3-14> 광역자치단체인력현황 ( 단위 : 명 ) 구분 계 일반직별정소계 1~3 급 4급 5급 6급 7급 8급 9급직 합계 565 473 10 19 76 156 171 29 12 4 51 37 서울 65 58 2 2 11 23 19 1 7 부산 35 32 1 3 12 12 4 3 대구 32 31 1 1 5 8 14 2 1 인천 38 33 1 6 11 13 2 5 광주 23 21 1 4 7 9 2 대전 38 34 1 5 12 15 1 4 울산 42 35 1 5 14 9 5 1 2 5 경기 54 38 1 1 5 12 10 5 4 1 6 9 강원 54 48 3 8 15 20 1 1 5 1 충북 23 22 1 1 3 5 6 1 5 1 충남 40 36 1 1 5 11 16 2 4 전북 14 12 1 1 2 4 3 1 2 전남 20 18 1 1 3 7 6 1 1 경북 20 17 1 1 3 5 5 2 3 경남 14 13 1 1 2 2 5 2 1 제주 53 25 1 6 8 9 1 4 24 기능직 기 타 비 고 * 자료 : 재난연감 (2006). 셋째, 기초자치단체의경우, 재난관련인력현황을보면, 06년을기준으로볼때, 전체 3,749명가운데일반직 3,009명 (80.26%), 기능직 316명 (8.43%), 그리고별정직 226명 (6.03%) 순으로나타나고있다.

76 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 3-15> 기초자치단체인력현황 ( 단위 : 기관, 명 ) 시 도시군구 일반직별기기비계정능수소계 4급 5급 6급 7급 8급 9급직직타고 합계 232 3,749 3,009 67 186 607 910 630 443 226 316 308 74 서울 25 509 388 25 28 81 142 74 38 33 87 1 부산 16 214 187 6 16 47 71 36 19 2 17 17 대구 8 162 136 8 8 32 49 18 21 26 인천 10 157 126 10 36 36 25 20 3 22 4 2 광주 5 80 65 5 5 15 18 15 7 10 5 대전 5 82 77 5 5 17 23 17 10 5 울산 5 71 56 4 14 17 15 6 3 10 2 경기 31 630 463-8 32 126 152 60 85 11 101 55 강원 18 226 196 17 60 63 17 39 4 20 6 충북 12 194 160 2 12 44 38 37 27 25 9 충남 16 230 196 6 16 59 55 22 38 1 23 10 전북 14 207 159 3 16 46 49 25 20 28 20 전남 22 286 219 5 22 67 66 42 17 4 44 19 경북 23 325 283 10 23 85 81 27 57 1 29 12 경남 20 332 267 0 4 20 77 75 49 42 4 53 8 제주 2 44 31 2 2 8 10 1 8 6 7 * 자료 : 재난연감 (2006). 다 ) 재난관리예산집행현황첫째, 총괄적은재난관리관련예산집행현황을보면, 06년도의경우, 세출예산총 1,315,024백만원가운데인건비는 90,885백만원 (6.91%), 물건비는 171,515 백만원 (13.04%), 자본지출은 755,202백만원 (57.43%), 기타 297,425백만원 (22.62%) 등으로나타나고있다. 이중재원별로보면, 총 531,131백만원가운데지방비 366,333백만원 (68.97%), 조정재원 24,304백만원 (4.58%), 국고보조 140,494백만원 (26.45%) 등으로나타나고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 77 < 표 3-16> 재난관리예산집행일반현황 ( 단위 : 백만원 ) 시 도별 계 세 출 예 산 재 원 별 조정재원 인물기지자본건건계방지출소계특별분권 보통비비타비교부세교부세 국고보조 기타 ( 민간자금등 ) 04년 479,554 35,488 179,169 220,383 43,847 479,554 267,658 22,601 9,192 13,209 185,594 3,916 05년 808,783 69,846 119,863 418,163 200,911 808,783 597,035 48,048 28,876 19,172 149,579 14,121 0 계 1,315,024 90,885 171,515 755,202 297,425 531,131 366,333 24,304 12,301 12,003 140,494 0 6 시도 531,231 14,137 16,663 382,272 118,161 531,131 366,333 24,304 12,301 12,003 140,494 년시군구 783,793 76,748 154,852 372,930 179,264 * 자료 : 재난연감 (2006). 둘째, 광역자치단체재난관리관련예산집행현황을보면, 06년도의경우, 세출예산총 531,231백만원가운데인건비는 14,147백만원 (2.66%), 물건비는 16,663 백만원 (3.14%), 자본지출은 382,272백만원 (71.96%), 기타 118,161백만원 (22.24%) 등으로나타나고있다. 이중재원별로보면, 총 531,131백만원가운데지방비 333,333백만원 (62.76%), 조정재원 24,304백만원 (4.58%), 국고보조 140,494백만원 (26.45%) 등으로나타나고있다.

78 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 3-17> 광역자치단체재난관리예산집행현황 세 출 예 산 재 원 별 조정재원인물기지국고시도자본계건건계방지출소계특별분권 보통비비타비교부세보조교부세 합계 531,231 14,137 16,663 382,272 118,161 531,131 366,333 24,304 12,301 12,003 140,494 서울 218,896 3,455 106 215,116 219 218,896 218,896 부산 20,820 1,276 134 5,583 13,827 20,820 17,470 3,350 대구 984 780 204 984 984 인천 97,789 1,254 80 96,455 97,789 65,654 32,135 광주 5,702 1,047 127 3,528 1,000 5,702 2,917 2,785 대전 1,281 244 779 137 121 1,281 1,281 울산 19,875 183 437 18,123 1,132 19,875 6,693 7,400 7,400 5,782 경기 23,991 118 15 22,812 1046 23,891 19,985 3,906 3,906 강원 78,372 42 194 77,446 690 78,372 6,341 72,031 충북 34,951 1,180 12,483 18,731 2,557 34,951 10,745 995 995 23,211 충남 1,775 1,675 31 69 0 1,775 1,775 전북 1,107 284 239 292 292 1,107 1,107 전남 4,025 914 988 2,108 15 4,025 3,915 110 경북 2,343 131 396 1,816 2,343 1,253 1,090 경남 1,526 560 353 505 108 1,526 1,526 제주 17,794 994 97 16,006 699 17,794 5,791 12,003 12,003 * 자료 : 재난연감 (2006). ( 단위 : 백만원 ) 기타 ( 민간자금등 ) 셋째, 기초자치단체재난관리관련예산집행현황을보면, 06년도의경우, 세출예산총 783,794백만원가운데인건비는 76,748백만원 (9.79%), 물건비는 154,852백만원 (19.76%), 자본지출은 372,930백만원 (47.58%), 기타 179,264백만원 (22.87%) 등으로나타나고있다. 이중재원별로보면, 총 783,794백만원가운데지방비 603,696백만원 (77.02%), 조정재원 51,053백만원 (6.51%), 국고보조 162,465 백만원 (20.73%), 기타 12,442백만원 (1.59%) 등으로나타나고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 79 < 표 3-18> 기초자치단체재난관리예산집행현황 세출예산재원별 ( 단위 : 백만원 ) 시도 시군구수 계 인건비 물건비 자본 지출 기 타 계 지방비 조정재원 소계특별교부세 분권 보통교부세 국고보조 기타 ( 민간자금등 ) 합계 232 783,794 76,748 154,852 372,930 179,264 783,794 603,969 51,053 18,237 31,138 162,465 12,442 서울 25 30,653 14,,517 4,670 2,483 8,983 30,653 30,316 7 7 319 11 부산 16 15,823 4,803 1,714 4,961 4,345 15,823 14,433 1,277 113 대구 8 8,628 3,385 807 2,341 2,095 8,628 8,512 116 인천 10 10,402 5,181 910 2,624 1,687 10,402 7,940 2,462 광주 5 10,861 2,664 309 7,521 367 10,861 5,816 5,045 대전 5 1,155 162 775 97 121 1,155 1,155 울산 5 4,907 131 1,084 119 3,573 4,907 3,763 1,144 경기 31 125,003 5,642 6,859 67,726 44,776 125,003 106,681 4,251 2,512 61 10,646 852 강원 18 115,015 2,993 3,341 68,469 40,212 115,015 57,339 3,055 3,055 53,328 1,293 충북 12 56,111 6,998 13,467 19,795 15,851 56,111 35,772 918 918 18,355 1,066 충남 16 41,048 4,342 4,789 29,099 2,818 41,048 31,276 9,772 전북 14 49,256 6,636 674 33,497 8,449 49,256 83,957 3,017 3,017 10,990 전남 22 68,524 2,771 25,547 23,374 16,832 68,524 55,068 973 793 180 12,483 경북 23 103,269 6,377 29,498 51,871 15,523 103,269 63,042 14,294 7,642 6,652 16,826 9,107 경남 20 101,852 8,757 21,402 58,611 13,082 101,852 81,850 300 300 19,702 제주 2 41,287 1,389 39,006 342 550 41,287 17,049 24,238 24,238 * 자료 : 재난연감 (2006).

80 지방자치단체재난관리체계의개선방안 재정이열악한자치단체의상황에서재난관련예산의집행현황을보면, 결국, 자본지출즉시설비와관련해서사용되고있음을알수있다. 그렇다면이러한자본지출이효과적으로집행되고있는가에대해살펴볼필요가있다. 조선일보 2008년 6월 16일자기사 ( 제목 : 예산부족허덕이는 예방공사 ') 를통해살펴보면대한민국에선한해평균 3조1000억원이자연재해복구비로투입된다. 2009년이후 575개 자연재해위험지구 ' 정비공사에들어갈예산 2조4931억원의 1.2배나되는돈이 예방을제대로못해복구비로쓰이는 ' 아이러니가발생하는것이다. 다음으로 6월17일자조선일보의 재해위험지역 1170곳정비는 11년간절반뿐 이라는제하의내용을보면다음과같다. 정부가태풍 홍수 산사태등자연재해피해가발생할가능성이높은지역 1170곳에대해 11년째 자연재해위험지구정비사업 ' 을벌이고있지만, 예산을제대로주지않아 436곳 (37%) 에서착공조차되지않은것으로나타났다고한다. 나머지지역에서도예산이찔끔찔금배정돼공사가중단되거나지연되는사례도많이발생하고있다. 이때문에공사중인자연재해위험지구에서또다시자연재해가발생하는일도빚어지고있다. 반면큰피해가나면예비비로거액의복구예산을허둥지둥내줘온게지금까지정부의재해대처방식이다. 15일소방방재청에따르면, 정부는 1998년 자연재해피해를근원적으로줄이겠다 며자연재해대책법을만들어지금까지 1170곳을 자연재해위험지구 ' 로지정했다. 하지만계획대로예산이배정되지않아 551곳 (47%) 에서만정비공사가끝났고 436개지구에서는아직착공조차못했다. 올해이정비공사가벌어지고있는곳은 183곳. 이지역들에배정된예산은 2638억원으로한곳당평균 14억원정도이다. 이들공사장에서필요로하는올해예산은수백억원씩이어서대부분의지역에서공사가상반기중중단되거나지지부진한상태다. 내년이후엔, 올해공사를끝내지못한 139개공사장을포함, 575개지구에서연차적으로공사가벌어진다. 이들사업장에투입될예산은총 2조4931억원. 올해배정된예산정도씩매년배정된다고보면총공사에 9년이나걸린다는계산

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 81 이다. 배수펌프장을건설하고대형하수관을묻는등의이들공사는예산문제만없다면대부분 2~3년안에끝낼수있는공사지만, 앞으로도공사중단이나지지부진이불가피한실정이다. 근본적해결책은기획재정부가예산을대폭늘려주는것이다. 하지만기획재정부의예산배정방식은 전년과대비해 10~20% 안팎만더늘려주는식 ' 으로이뤄지고있어, 예산이크게늘어날가능성은거의없다. 사업우선순위를정해급한지역부터예산을집중투입하는운영방식전환도필요하지만, 소방방재청은 지방자치단체들이서로자기가급하다고주장해예산을나눠주지않을수도없다 고말하고있다. 결국현재로서는복구도제대로하지못하는상태에서예방은엄두도못내는상황이라고할수있다. 2. 재난관리체계개관 재난관리체계의일반적특징을설명하면다음과같다. 첫째, 재난관리책임분담은이원화되어있다. 일상적규모의재난은지방자치단체에서안전관리및수습을담당하며, 비일상적대규모재난은국가차원에서개입과지원을실시하도록되어있다. 둘째, 예방관리에있어서는분야별로분산되어수행되고있다. 재난및안전관리기본법 에의하면중앙정부가예방분야에대한총괄조정업무를수행하고있으나, 전문성부족등현실적으로불가능하여각부처에서소관분야의법령과규칙을통하여예방업무를수행하고있다. 지방자치단체는관련실 국단위로소관분야에대한예방업무를수행하고있으며, 정부투자기관및민간에서운영하는사업장의경우는사업주책임하에또는사업주등의의뢰에따라예방관리업무를수행하고있다. 셋째, 대응관리는중앙과지방간에차이가존재한다. 중앙정부는대형재난발생시긴급구조통제단장인소방방재청장을중심으로대응관리의중추적역할을담당하게된다. 지방자치단체는소방조직의지역긴급구조통제단장 ( 소방본부장, 소방

82 지방자치단체재난관리체계의개선방안 서장 ) 을중심으로모든재난현장의대응관리업무를수행하게된다. 넷째, 복구관리에있어서는중앙정부가재난및안전관리기본법에의하여기본적복구업무를수행하고있으나, 예산운영상각부처와중복되지아니하는범위내에서업무가수행된다. 지방자치단체는별도의복구예산편성과국가예산의지원을통하여지역내자연재난취약지구에대한개별적인복구업무를수행하게된다. 3. 재난관리방식의특징 1) 재난규모별관리방식대규모재난이발생한경우개인및단일기관이발생한재난을수습하기에는충분하지않기때문에중앙정부및지방자치단체는재난의대응 복구등의활동에중요한역할을담당하게된다. 한국의재난관리는재난규모에따라대규모재난은중앙정부가, 중규모의재난은시 도가, 소규모의재난은시군구가대응하는체제를갖추고있다. < 표 3-19> 재난규모별대응체계 구분 주무기관 관할책임자 대규모재난 중앙안전관리위원회국무총리중앙재난안전대책본부행정안전부장관 중규모재난 소규모재난 시 도안전관리위원회시 도재난안전대책본부시 군 구안전관리위원회시 군 구재난안전대책본부 시 도지사시 도지사시 군 구청장시 군 구청장

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 83 2) 기능별통합관리방식한국의재난관리는재난및안전관리기본법이제정되기전까지는대규모재난발생시재난유형별로자연재난은자연재해대책법에의해재해대책본부가, 인위재난은재난관리법에의해사고대책본부가각각재난을수습하는분산관리방식이었으나, 2004년 3월 11일재난및안전관리기본법이제정된후에는통합위기관리방식으로전환되었다. 구분분산관리방식통합관리방식 관련법률자연재해대책법, 재난관리법재난및안전관리기본법 심의조직 수습조직 < 표 3-20> 재난관리방식의종류 자연재난 : 재해대책위원회인위재난 : 안전대책위원회자연재난 : 재해대책본부인위재난 : 사고대책본부 안전관리위원회 재난안전대책본부 4. 중앙의재난관리체계 2004. 3. 11일재난및안전관리기본법이공포되면서동년 6월 1일소방방재청이개청되었다. 즉, 우리나라중앙정부의재난관리행정체계는기존의여러조직에걸쳐서나누어져있던것을소방방재청에서통합하여운영하게되었다. 또한예방, 대비, 대응, 그리고복구의단계별재난관리를위한조직을설계하였다.

84 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 그림 3-6> 국가재난관리체계 중앙안전관리위원회위원장 : 국무총리간사 : 소방방재청장 조정위원회 행자부장관 분과위원회 8 개분과 중앙사고수습본부본부장 : 주무부처장관 정부합동해외재난대책지원단 ( 해외재난시중앙본부장이구성 ) 중앙수습지원단 ( 중앙본부장이관련전문가로구성 ) 중앙재난안전대책본부본부장 : 행정안전부장관 중앙합동조사단 ( 중앙본부장이구성 ) 상황총괄반 행정지원반 구조구급반비상지원반자원봉사지원반공보지원반 중앙긴급구조통제단단장 : 소방방재청장총괄지휘부대응계획부자원지원부현장지휘대긴급복구부 시 도안전관리위원회위원장 : 시 도지사시 군 구안전관리위원회위원장 : 시장 군수 구청장 지방합동조사단 ( 시 도지사가구성 ) 시 도재난안전대책본부본부장 : 시 도지사 시 군 구재난안전대책본부본부장 : 시장 군수 구청장 재난예방 대비 대응 복구 시 도긴급구조통제단단장 : 소방본부장 현장지휘소및응급의료소설치 운영 시 군 구긴급구조통제단 단장 : 소방서장 재난신고 전파 경찰관서 의료기관 지방자치단체 재난발생 민간구조 구호단체 소방관서 가스전기유류관리기관

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 85 첫째, 상기의국가재난관리시스템은종전의인적및자연재해와관련된형태에서국가기반재난을추가하여현행시스템에이르고있다. 또한인적재난과자연재해를통합적으로운영하고있는체계의형태를띠고있다고할수있다. 이와같은변화의내용을그림으로나타내면다음과같다. < 그림 3-7> 우리나라재난관리시스템의변화 종전 ( 인적재난, 자연재해 ) 현행 ( 인적 + 자연 + 국가기반재난 ) 협의 조정 인적재난 중앙안전대책위원회위원장 : 국무총리 중앙안전관리위원회위원장 : 국무총리 안전관리주요정책심의및총괄 조정등 자연재해 재해대책위원회위원장 : 행자부장관 조정위원회 분과위원회 지역안전관리위원회 대응 인적재난 중앙사고대책본부위원장 : 주무장관 중앙재난안전대책본부위원장 : 행안부장관 대규모재난의총괄 조정및효율적수습 자연재해 중앙재해대책본부위원장 : 행자부장관 중앙대책본부회의 상황판단회의중앙수습지원단지역대책본부 계획 국가안전관리기본방향및중점추진계획 인적재난 자연재해 국가재난관리계획수립 : 국무총리 방재기본 집행계획위원장 : 행자부장관 중앙사고수습본부위원장 : 주무장관 국가안전관리기본 집행계획종합 : 국무총리

86 지방자치단체재난관리체계의개선방안 둘째, 재난관련기구를분류하면심의기구와수습기구, 긴급구조, 그리고행정기구로구분할수있다. 그에따른주요업무를설명하면다음과같다. 구분기구명주요수행업무 심의기구 수습기구 긴급구조 < 표 3-21> 재난관련기구의분류및주요수행업무 중앙안전관리위원회지방안전관리위원회 안전관리중요정책심의, 총괄, 조정국가안전관리업무를협의, 조정국가안전관리기본계획, 집행계획심의 조정위원회안전관리기본계획의경미한사항협의, 조정 중앙재난안전대책본부지역재난안전대책본부 자연 인적재난발생시응급대책및수습총괄 중앙사고수습본부 재난발생시재난의수습에필요한조치수행 중앙긴급구조통제단지역긴급구조통제단 긴급구조대책의총괄, 조정긴급구조기관간의역할분담긴급구조활동의지휘, 통제 행정기구소방방재청재난예방, 대비, 대응, 복구전담 셋째, 방재에서는자연재난에대한대응기능을수행한다고하나실질적인현장대응활동은소방에서수행하고있다. 소방에서는재난현장대응활동과더불어소방관서에장비를갖추고응급복구업무를수행하고있다. 5. 지방의재난관리체계 1) 상설재난관리행정체계가 ) 재난관리전담조직지방자치단체는재난관리의최일선에서중앙정부가재난관리의예방 대비 대응 복구의모든과정에서일차적인역할을하도록요구받고있으며, 직접적으로재난을다루고있다 (Kreps, 1991: 30). 지금까지자치단체의재난관리전담

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 87 조직은중앙정부의재난관리조직과유사한형태로조직을구성하였으나, 소방방재청개청으로상당한변화를보였다. 지방자치단체의재난관리조직은시 도의경우, 재난유형에따라 局단위 로조직되어, 민방위업무는자치지원국 ( 자치행정국등 ), 자연재난 인위재난업무는건설도시국 ( 건설교통국등 ), 소방업무는소방본부등에서업무를담당하는분산관리모형을채택하고있다. 시군구의재난관리전담조직은 課단위 로조직되어, 민방위업무는자치행정과 ( 민원봉사과 ), 자연재난 인위재난업무는재난안전관리과 ( 건설과등 ), 소방업무는시 도산하기관인시 군 구소방서의소방과와방호과에서재난관리업무를전담하고있다. < 그림 3-8> 시 군 구재난관리전담조직 시 도종합상황실 소방본부 ( 재난관리과 방재복구과등 ) 도시국 ( 산업건설국등 ) 총무국 ( 행정관리국등 ) 소방서 재난안전관리과 재난관리담당 ( 방재담당등 ) 감사담당관 안전지도팀 ( 재난관리팀등 ) 자치행정과 ( 민방위재난관리과등 ) 민방위대난담당 ( 재난관리담당등 ) 소방과 소방행정담당장비관리담당정보통신담당 방호과 방호담당예방담당수조구급담당 소방파출소 * 자료 : 행정자치부 (2002: 408-418) 에서재구성.

88 지방자치단체재난관리체계의개선방안 나 ) 상황실조직재난및안전관리기본법제19조는시도지사, 시장 군수 구청장및소방서장에게재난정보의수집 전파, 신속한지휘및상황관리를위해상시종합상황실을설치 운영하도록하고있다. 따라서시 도는자연재난 인위재난 소방등의재난에대한상황관리를위해대부분소방본부에, 시군구는재난안전관리과 ( 실과명은시군구마다다름 ) 와소방서별로각각의종합상황실을설치 운영하고있으며, 종합상황실관리체계도는그림과같다. < 그림 3-9> 종합상황실상황관리체계도 시 도종합상황실 소방본부 ( 재난관리과 방재복구과등 ) 재난관리책임기관 시 군 구종합상황실 재난안전관리과 ( 건설과등 ) 소방서상황실경찰서상황실 읍 면 동 총무 주무부서 신고자 * 자료 : 이재은 (2002: 62) 에서재구성 결국, 광역과기초자치단체를포함한모든지방자치단체들은중앙정부의관련조직의형태와유사하게재난관리업무를수행하고있으나지방자치단체는중앙정부에비하여재난관리전담조직이상대적으로미약하다고할수있으며, 중앙정부의지침을수행하는소극적인입장에서업무를수행한다고볼수있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 89 2) 비상설재난관리체계가 ) 지역재난안전대책본부첫째, 지역재난안전대책본부는관할구역내의재난대책의총괄조정및집행, 재난응급복구의필요한물자및자재비축, 재난발생시의응급조치그리고복구사업실시및감독의기능을수행하고있다. 둘째, 실무반편성및임무와관련해서는상황총괄반, 행정지원반, 구조구급반, 비상지원반, 자원봉사지워반, 공보지원반등 6개반으로편성하되, 시 도및시 군 구소속공무원과유관기관에서파견된공무원으로구성되어있다. < 그림 3-10> 지역재난안전대책본부조직도 지역재난안전본부장지방자치단체장 차장부단체장 총괄조정관기획관리실장 통제관담당 ( 자연 인적 ) 국장 담당관담당 ( 자연 인적 ) 과장 상황총괄반 행정지원반 구조구급반 비상지원반 자원봉사지원반 공보지원반

90 지방자치단체재난관리체계의개선방안 임무는첫번째로상황총괄반의경우시 도, 시 군 구재난대책담당국 과와관련실 국 과및지방기상철등유관기관소속원으로구성되게되며, 일일상황보고서작성 보고및상황일지작성, 국가안전관리정보시스템을활용한피해상황등입력, 재난진행상황파악 전달 처리및사전예방조치, 상황판단회의개최및대처계획수립, 현장상황관리관및중앙수습지원단활동지원, 특별지시사항처리및상황관리에필요한사항을처리하게되어있다. 두번째로행정지원반의경우, 시 도, 시 군 구재난대책담당국 과와관련실 국 과소속공무원으로구성되어있으며, 주요인사방문의전, 상황근무명령, 복무단속및행정지원에필요한사항을처리하고있다. 세번째로구조구급반의경우, 시 도, 시 군 구재난대책담당국 과와관련실 국 과및유관기관소속공무원으로구성되어있으며, 구조 구급총괄및기타구조 구급에필요한사항을처리하고있다. 네번째로비상지원반의경우, 시 도, 시 군 구재난대책담당국 과와관련실 국 과및유관기관소속공무원으로구성되어있으며, 응급복구, 민방위대, 군 경협조및기타응급복구에관한사항을담당하고있다. 그리고이재민수용시설지정및구호센터설치운영, 부상자의료지원, 침수지역및이재민집단급식소위생관리, 전염병예방방역소독, 기동의료반및기동방역반편성운영을담당하고있다. 다섯번째로자원봉사지원반의경우, 시 도, 시 군 구재난대책담당국 과와관련실 국 과소속공무원및참여희망자원봉사단체로구성되어있으며, 자원봉사센터운영, 사유시설응급복구등자원봉사활동에관한사항을담당하고있다. 마지막으로공보지원반의경우시 도, 시 군 구재난대책담당국 과와관련실 국 과소속공무원및지역방송위원회소속직원으로구성되어있으며, 재난상황별국민행동요령홍보, 재난예 경보발령사항등의전파, 각종보도자료작성배포및재난현장취재지원, 그리고기타공보지원에필요한사항의업무를담당하고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 91 나 ) 지역긴급구조통제단첫째, 지역긴급구조통제단의기능은지역기급구조대책의총괄 조정, 긴급구조활동의지휘 통제, 긴급구조지원기관의역할분담등현장활동계획의수립, 그리고긴급구조대응계획의집행등을담당하고있다. < 그림 3-11> 지역긴급구조통제단조직도 지역긴급구조통제단장소방본부장 소방서장 총괄지휘부 연락공보담당 ( 대중정보센터 ) 통합지휘팀 안전담당 대응계획부자원지원부현장지휘대긴급복구부 상황분석반 대응계획부 지원대기소 상황보고반 작정계획반 운영지원팀수송지원팀 통신지원팀비상에너지지원팀 자원지원반 인력지원팀징비지원팀시설지원팀 항공통제반 구조진압반 현장통제반 응급의료소 시 군 구긴급구조통제단은지역실정에따라구성 운영 긴급구호지원반 긴급시설복구반 긴급오염통제반

92 지방자치단체재난관리체계의개선방안 둘째, 실무반임무는단장및부서별로역할이구분되어있는데, 이와관련된내용은아래의표와같다. < 표 3-22> 지역긴급구조통제단실무반의주요임무 부서별 지역긴급구조통제단장 총괄지휘부 대응계획부 자원지원부 현장지휘대 통합지휘팀 연락공보담당 ( 대중정보센터 ) 안전담당 상황분석반 상황보고반 작전계획반 서비스지원반 자원지원반 구조진압반 현장통제반 응급의료반 항공통제반 주요임무 긴급구조활동의총괄지휘 조정 통제 시 도긴급구조대응계획의가동책임 전반적대응목표및전략결정 대응활동계획의공동이행 ( 소속기관별임무분담및이행 ) 전반적자원활용의조정 그밖에통제단장지원활동 대중정보제공에관한사항 대중매체홍보에관한사항 상황실과공동으로비상경고계획이행 대책본부장및의회연락및보고에관한사항 재난현장의안전진단및안전조치 현장황동요원들의안전수칙수립및교육 재난상황정보의수집 분석및대응목표우선순위설정 재난상황예측 작전계획반과공동으로대응활동계획수립 재책본부장및중앙통제단등에대한보고서작성 현장대응활동계획수립및배포 작전계획에따른자원할당 운영지원팀통제단운영지원및현장지휘소설치 수송지원팀긴급구조자원수송지원 통신지원팀현장지휘및자원관리에필요한통신지원 비상에너지지원팀전기, 연료등지원 인력지원팀현장인력지원및자원집결지운영 장비지원팀현장필요장비동원및지원 시설지원팀현장필요장비동원및지원 각시 군 구통제단인명구조및화재등위험진압및지원 그밖에각시 군 구구조진압반지휘 조정 통제 자원대기소운영 시 도대피계획지원 각대응구역별현장자원의지휘 조정 통제 시 도차원의응급의료및자원지원활동 대응구역별응급의료자원의지휘 조정 통제 사상자분산이송통제 사상자현황파악및상황보고반에대한보고자료제공 항공대운항통제및이착륙장관리 응급환자원거리항공이송통제

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 93 긴급복구부 부서별 긴급구호반 긴급시설복구반김근오염통제반 주요임무 시 도차원의긴급구호및자원지원활동 긴급구조요원및자원봉사자에대한의식주지원 시 도차원의긴급시설복구및자원지원활동 시 군 구통제단긴급시설복구자원의지휘 조정 통제 시 도차원의긴급오염통제및자원지원활동 시 군 구통제단긴급오염통제자원의지휘 조정 통제 다 ) 현장응급의료소첫째, 현장응급의료소의기능은의료소설치 운영에필요한물품확보 관리, 의료기관현황파악 관리및연락체계유지, 그리고재난현장사상자의중증도분류및응급처치이다. < 그림 3-12> 현장응급의료소조직도 긴급구조통제단장 현장응급의료소장 관할보건소장 분류반응급처치반이송반 둘째, 실무반임무는단장및부서별로역할이구분되어있는데, 이와관련된내용은다음의표와같다.

94 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 3-23> 현장응급의료소실무반의주요임무 부서별긴급구조통제단장현장응급의료소장분류반응급처치반이송반 주요임무 재난발생시종합병원및응급의료기관에출동요청 재난현장에직정한현장응급의료소설치 운영 현장응급의료소조직편성 관리 관할지역병원급이상의료기관현황파악 관리 현장에서구조된사상자검진및응급처치표작성 사상자중증도분류 ( 사망, 긴급, 응급, 비응급 ) 분류반에서인계된부상자응급처치 응급처치상황기록후이송반인계 필요인력이추가로요구된경우소장에게지원요청 사상자이송용구급차확보및통제 의료기관과의긴밀한연락체계유지 다수사상자발생시병원별사상자분산이송 이러한조직들이실제재난상황이닥치면다음의그림과같은체계로운영된다고할수있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 95 평상시 < 그림 3-13> 재난상황관리체계도 BH, 총리실등 외교통상부보고 통보 긴급상황즉보 보고 ( 필요시 ) 소방방재청 ( 종합상황실 ) 보고 시 도 ( 종합상황실 ) 보고 통보 ( 필요시 보고 ) 통보 중앙부처및유관기관 보고 시 도유관기관 보고 통보 보고해양경찰청보고 재외공관해외재난 시 군 구소방서 ( 종합상황실 ) 통보 시 군 구유관기관 해양경찰서해난사고 ( 상황판단회의 ) 비상시 : 중앙재난안전대책본부설치 운영 시 도유관기관단체 시 군 구유관기관단체 협조요청 협조 중앙재난안전대책본부 ( 행자부장관 ) 지원 보고지원요청 시 도재난안전대책본부 ( 시 도지사 ) 지원 보고지원요청 협조요청시 군 구재난안전대책본부 ( 시장 군수 구청장 ) 협조 지원요청 지원 협조현장상황보고및중앙정부행 재정적지원상황보고 중앙수습지원단파견지원 보고 지원요청 비상지원본부 ( 현장 CP) 상황파악지원 상황보고 상황보고지원요청 상황보고 수습지원 ( 긴급구조제외 ) 긴급구조현장지휘소 중앙유관기관단체 범국가적행 재정적지원 재난현장 구조구급

96 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제 3 절재난관리체계의문제점 1. 개요 거시적측면에서보면최근재난관련사례들을보면첫째, 지방자치의업무를이탈하는양상으로발전하고있다. 2008년도숭례문화재는단순한지방자치단체의지역적문제가아닌국가사회, 문화및경제에지대한영향을미치는요소로발전하였다. 즉, 시 도지역의문제가아닌국가적문제로발전하고있음을나타내주고있다. 둘째, 대형재난시지방자치단체의단독소방력으로대응에한계가나타나는상황이빈발하고있다. 즉, 태풍, 홍수, 대형화재등재난의대형화로시도의관할개념이붕괴되고있다. 그일례로삼풍백화점사고 ( 95년), 고성산불 ( 96년), 지리산수해 ( 99년), 양양산불 ( 05년), 이천냉동창고화재 ( 08년) 등을들수있다. 셋째, 재난 화재등의현장지휘및대응체계가분산되어있다. 재난및안전관리기본법 은인적재난이든자연재난이든소방방재청장이중앙긴급구조통제단장으로서재난현장에서지휘 통제를수행하도록규정하고있으나, 개별법령에서재난유형에따라책임기관을다르게규정하고있으므로, 재난현장에서의통합지휘체계혼란및지휘권의약화를초래하였다. 즉, 다원화된현장지휘체계로효율적대응이곤란함을보여주었다. 소방방재청장은재난대응에주도적역할담당하고있으나, 통합지휘관으로서역할을다하지못하고지원부서의역할만수행하고있다. 그예로서산불은산림청에서, 원자력사고는과기부, 문화재화재는문화재청주도이주도하고있다. 이로인해재난현장에서지휘 통제의중복과혼선은현장에서의초기대응실패를초래하고이는대형참사로이어지고있다. 넷째, 현장통제관으로서유관기관동원 지휘를위한적정한권한의부여에한계가있다. 대형재난시현장에출동한경찰, 군, 관련공무원등에대한지휘, 조정권이부여되지않아효과적인현장대응이원활치못하다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 97 다섯째, 주요문화재, 국가시설등에대한화재등재난대응메뉴얼이미흡하다고볼수있다. 화재등에대한관련부서간의대응매뉴얼및정보공유가원활하자못하여화재현장등에대한대응력이저하되고있다. 대형화재등주요재난의대비 대응이중요하나소방방재청개청시 ( 04.6.1) 에도종전규모의국단위로만유지되어재난의대응관리시스템에대한보강이미흡한실정이다. 2. 구조적측면 1) 개요우리나라지방자치단체의재난관리체계의문제점을개선하기위한방안으로는무엇보다도재난관리기능을수행할수있는체계를갖추는것이필요하다. 현재의재난관리시스템하에서는중앙정부나자치단체모두재난이발생한이후의활동을위주로체계가구성되어있기때문이다. 특히지방자치단체의경우에는평소에는재난관리를위해행정조직이수행할수있는것이거의없다. 모든것이지방자치단체장의관심과노력에전적으로의존하기때문이다. 그리고재난이발생한경우조차도피해상황의파악과보고에도힘이드는실정이다. 지방자치단체는지방재난안전대책본부를중심으로활동하고있다. 지방재난안전대책본부의본부장은지방자치단체의장이맡고, 재해예방과상황조사, 복구상황총괄 조정등의업무를위주로수행하고있다. 그러나평상시지방자치단체의재난관리체계는중앙정부와는달리체계화되어있지못한것으로볼수있다. 이는지방재난안전대책본부의조직으로부터도알수있는것으로지방재난안전대책본부의보좌관이나담당관, 분담관등이모두업무담당국장이나과장또는관련과장등으로모호하게규정되어있기때문이다. 가령시도재난안전대책본부의경우통제관을건설 도시국장이나민방위국장이, 담당관은치수 건설행정과장이맡고있는반면, 분담관을이수계장또는방재계장등이맡도록되어있다 ( 이재은, 2002: 19). 더욱이시군구재난안전대책본부의경우에는통

98 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제관은부기관장이맡거나관련국이설치된경우에는국장이, 담당관은건설 하수과장이맡고있으며, 분담관은관리계장이나방재계장이맡도록하고있다. 그렇기때문에지방자치단체의경우에는평상시에는실제적으로재난관리체계를다룰수있는상설조직이없는것으로볼수있다. 이에따라지속적이고체계적으로정책을개발하고자연재해요소에대한전반적인검토 분석을하는데어려움이나타나고있다. 또한지방자치단체의경우평상시재난관리체계가있다할지라도이는조직의하위수준인과나계수준에머무르고있기때문에조직의역할이직접적인재난관리기능수행이나정책개발보다는행정보고와현황파악등보조기능에그치고있으며, 재난관리기능을실제적으로수행하고조정할수있는능력은결여되어있다. 지방자치단체의경우재난이발생하면기존의지방자치단체행정체계전체가재난안전대책본부상황실을중심으로재편되어통합적인업무수행을해야한다. 지방자치단체의상황실운영체계는다음과같은기준을가지고구분하여살펴볼수있다. 2) 네가지측면에서의문제점가 ) 통합성측면재난관리관련조직과기능이다원화되어있는가운데, 분야별예방기능은각개별법령에따라수행하며지방조직또한소관부서별로담당하고있다. 70 여개안전관리법령을여러개의부 처 청에서관여하는문서위주의관리이고이들관계기관간의이해관계가첨예하게대립하고있어정책심의및총괄조정기능이취약하며관련법간의연계성이미흡하다. 舊건설교통부의수자원국과기술안전국및국방부등각부처의방재안전관리기능은개별적으로중앙재해대책본부와의연락업무정도만취하는기능을수행하고있다. 전체적으로재난유형별관리이기때문에기능이중복되면서주관기관의대응능력이미흡한경우가많다. 가령, 산불예방과진압은산림청소관이나진화능력이없어현실적으로는소방관서가주도적으로산불진화업무를수행하고있다. 가스안전, 시설

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 99 물등안전관리업무는다양한중앙행정기관과지방자치단체의시설, 건축, 전기, 가스, 소방, 산업안전등부서들이예방점검활동을하고있으나상시적이고통합적인예방관리는정립되어있지않다. 삼풍백화점붕괴사고의경우해당부서들이매년 1~4회씩점검해왔으나, 형식적인점검에머물러서대형사고를예방하지못하였던것이다. 지방자치단체중시 도의경우민방위, 방재, 재난이소방본부, 건설교통국등으로분산되어있고, 시 군 구의경우민방위, 방재, 재난은건설과또는치수과등으로분산되어있다. 기타안전관련업무는시 도, 시 군 구각실국도는지방청단위로분산되어있고각종재난대응및구조 구급은소방서에서전담하고있다. 1992년에각도에소방본부가설치됨으로써서울특별시, 광역시 도등모든광역자치단체간에소방본부 ( 소방방재본부, 소방안전본부, 소방재난본부등 ) 가설치되어소방공무원임용과예산운영이시 도지사에게이관이완료되었다. 현재우리나라는시 도광역소방체제인셈인데, 16개시도의소방본부에 147개의소방서가소속되어있다 ( 이창원외, 2003: 22). 나 ) 학습성측면전문성을도외시한방만한관리조직의운영으로인해안전관리에관한지식의축적이어렵고이론과실제를바탕으로한현장활동에적응할수있는정책의개발이곤란하다. 더욱이재난관리부서는일종의근무기피부서이기때문에잦은인사이동이발생하고이로인해재난관리의핵심적이고중추적인지식이학습된다는것이사실상불가능하다 ( 이창원외, 2003: 24). 첫째, 재난총괄업무와관련해서는재난관리부서는각실국으로분산되어있는재난관리업무를총괄하는기능을부여받고있었으나재난관리부서에서수립하는각종계획은페이퍼워크 (Paper Work) 또는매뉴얼 (Manual) 에불과하여재난에대비하고대응하는데실질적인도움이되지못하였다. 때문에소방본부가재난관리부서에서수립하는계획의기반위에서실행계획을수립하기어려웠으며, 소방본부도자체적으로계획을수립하여실행하고있다.

100 지방자치단체재난관리체계의개선방안 둘째, 재난대비업무와관련해서는재난관리부서에서수행하는재난대비업무는훈련에동원되는장비와인력이대부분소방력을주축으로하고있으며그내용도소방훈련이대부분이다. 더욱이실제상황에서소방본부장혹은소방서장이통제관을맡게되므로재난관리부서가재난에대비한훈련계획을수립하고시행하는것은합리적인근거를찾기어려운것이었다 ( 김용훈, 1999: 76). 다 ) 협력성측면재난관련조정 통제기능과재난관리에관한정보공유가비효율적으로되고있다. 재난의상황보고, 전파등상황유지를위하여운영되는상황실의고유업무가부서별 기능별로분리되어운영되고있어동일한사고에대해서도각부서간재난정보가상이하고인력관리의비효율성이상존하고업무내용의중복등의문제가발생하고있다 ( 이원희, 2003: 11). (1) 상황실운영의중첩대형재난이발생할경우유관기관의장보다통제관의직급이낮아현실적으로통제또는조정의역할을수행하기가어려운실정이다. 즉, 지방경찰청장은서울은치안정감 (1급), 기타시 도는치안감 (2급) 이지만, 소방본부장은서울, 부산은소방정감 (2급), 기타시 도는소방감 (3급) 이어서통제관의직급이더욱낮다. 또한실제적으로통제관을보좌할수있는기능이없어동시다발사고및유고시에업무공백이발생할가능성이존재한다. 재난발생시상황보고, 절차등상황유지를위해운영하는상황실이 119소방상황실, 재난상황실, 방재상황실로나뉘어져있어상황이발생할때마다기관, 부서간에혼선을초래하고있으며동일사안에대하여부서별로중첩보고가이루어지고있다. 최초신고접수가 119상황실에접수되면소방서에서현장조치한결과가 119 소방상황실에서재난 방재상황실로전파되고재난 방재상황실에서는이를그들의시각으로재구성하여보고가이루어지고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 101 재난종합상황실에도 3개조가교대근무를통해 24시간재난상황에대비하고있으나실질적으로대부분의재난정보는소방본부의상황실에접수되고있었기때문에재난관리부서상황실은소방본부상황실로부터자료를넘겨받아상부에보고하기급급하여신속한초동대처에실질적인도움을주지못하는실정이다. 재난종합상황실은이미발생한재난상황을분석하고원인을조사 분석등의업무를추진하고있는데이러한활동이상황실의고유기능으로보이지는않는다. 오히려실질적으로기능을수행하는소방본부및소방서의상황실이필수불가결한기능을수행하고있음은누구도부인할수없는사실임에도이러한부서가공식적으로직제와인력을승인받지못하여불가피하게현장활동인력이파견근무를함으로써행정서비스에공백을초래할가능성이높아지게되었던것이다 ( 김용훈, 1999: 76). 따라서상황관리가재난현장에대한신속한출동조치를위하여운영되는것이우선이나이것보다는상급부서가누가먼저잘보고하는가에대한보고경쟁화가발생되고있다. 상황실의운영도최초접수관서에서초동조치와아울러유관기관에전파및지원요청하여현장대응을하는것이 1차적인목적이되어야한다.

102 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 3-24> 광역자치단체별재난관련상황실운영현황 구분지역별 소방 재난 방재 민방위 상황실운영 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 ( 방재별도 ) 강원 충북 충남 ( 방재별도 ) 전북 전남 경북 경남 제주 표시 : 소방중심, 민방위중심, 재난중심, 방재중심, 별도운영 * 자료 : 행정자치부소방국 (2003: 50), 국가재난관리시스템개편방안 수정보완. (2) 대응기관간의지휘및통신의문제재난대응활동은촌각을다투는현장상황과많은위험성의내재로인하여통일된지휘 명령체계의확립이필수적이라할수있으나다수기관의참여로지휘체계의혼선을가져오기쉽고이로인하여신속한대응과활동대원에대한안전성확보가곤란하다. 또한조직상호간에통신방식이서로상이할뿐만아니라독자적인대응으로재난현장지휘체계가일사분란하지못하고조직간통신용어및절차등이상이함에따라원활한통신을기대하기가어렵다. 재난대응시수많은대응기관들이참여하나이들상호간은조직구조와기동력에있어서차이가있으며사용하는용어 ( 호칭, 장비등 ) 에서도통일성이결여되어있고많은조직의참여로인하여정보교환이용이하지않으며이에다라상호유기적인협조체계도미흡한실정이다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 103 (3) 재난현장관리의문제재난발생시중요한문제는신속한초동대응일것이다. 화재또는폭우로인한수해가발생되는초기에신속히인명을구조함으로써인명피해를최소화시키는것이무엇보다우선되어야할사안이다. 따라서재난및안전관리기본법에서는지역긴급구조통제단을설치하고시 도긴급구조통제단장은소방본부장이시군구긴급구조통제단장은소방서장이되어재난현장을관리하도록규정하고있다. 그러나대형재난시에는통제단장의직급이유관기관의장보다낮아현장을총괄하는데어려움이있고통제단장을보좌할수있는기능이없어업무가과중하고유사시업무공백이발생할우려가있다. 예를들어지방경찰청의경우서울특별시와경기도의경우치안정감 (1급), 기타시 도의경우치안감 (2급) 이나소방본부장의경우서울특별시와부산광역시의경우소방정감 (2급), 기타시 도는소방감 (3급) 으로보임하고있다. (4) 주민자율역량미흡재난발생시주민자력응급대응및복구능력배양을위한교육 훈련프로그램의부재로피해의최소화를위한가장기초적과제인재난현장주민스스로의 1 차적인대응역량이크게부족하다. 이는초동대응기회를상실하여피해확산의결과를초래할수있다 ( 이원희, 2003: 13). 라 ) 유기성측면유기적으로연결된형태에서가외적기능에입각한조직화는관료제적전문화원칙에어긋나는것이다. 하지만어느한기관이제대로기능을수행하지못하는경우다른가외적기관이이를대치할수도있다는점에서자기조직화를위한창의성, 대응성, 신뢰성및융통성을확보해줄수있다. 재난관리 4단계업무중현장활동이차지하는비율이 70-80% 이나전체를안전관리중심으로판단하려는의도와안전관리만을앞에둔행정편의주의적발상으로현장활동의중요성이상쇄되고있다 ( 이창원외, 2003: 25).

104 지방자치단체재난관리체계의개선방안 (1) 현장대응능력부족재난현장에서현장활동을전담하는전문기관은소방기관이유일한기관이고그밖의기관들은상황파악, 정보및보고자료수집등을하는기관들이대부분으로재난현장활동기관이부족한상태다. 또한대부분의재난관리부서에서근무하고있는인력은재난관리에대한비전문인력으로재난관리에관한경험부족으로재난발생시정확한판단에의한재난수습이어려울뿐아니라더욱이재난관련부서는근무기피부서로잦은순환보직에의한숙련된전문가들이전무한실정이다. (2) 인력과장비의문제재난유형에관계없이재난발생시긴급구조구급, 이재민대책, 응급복구, 항구복구, 보상및재정지원등의수습절차는유사함에도개별법에따라재난유형별로별도운영하고있어재난현장대응인력이절대부족하여기민하게대처하지못하고있다. 또한조직적이고일사분란한인력장비동원및지원 보상등의관리체계가되지못하고있다. 재난관리에필요한첨단장비의구입, 피해자보상및지원을위하여많은재원이필요하지만예산배정의우선순위에서홀대를받는경우가많다. 3. 집행적측면 1) 개요앞에서살펴본우리나라재난관리체계의구조적측면의내용을기초로집행측면에서문제점을파악해보면다음과같다. 첫째, 중앙정부뿐만아니라지방자치단체의경우에도평상시재난관리기능을효과적으로수행하기어렵다. 이는재난관리체계가재난발생시또는발생우려가큰경우만을기준으로하여설정되어있기때문이다. 예를들면, 재난안전대책위원회, 중앙재난안전대책본부, 지방재난안전대책본부는다수조직의참여

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 105 를전제로업무협조및조정기능을수행하도록되어있다. 그러나이들기관들은재난이발생한경우에만설치 운영되고있다. 따라서그실효성에의문이든다. 가령, 평소예전의행정자치부가재난예방을위해관련부처에대해치수관련예산확보를요청하는경우에충분한협조가이루어지지않는것이대부분이다. 지자체역시재난이발생한경우에는어느정도협조와조정이원활하게이루어지고는있으나평상시에는각부처별업무의우선순위가달리설정되어있기때문에관심이부족한것으로나타나고있다. 둘째, 지방자치단체의재난관리체계에서는자치단체장이주도적역할을수행하지만많은경우자치단체장의재난관리전문성이낮고, 재난관리에참여하는기관들이다수라는점을고려하면효과적이지못하다. 셋째, 지방자치단체의경우민간부문조직들이재난관리와관련하여보조적인역할을수행하는데그치고있다. 민간조직들이재난관리체계에참여하여활동하는것이제도적으로보장되어있지않다. 넷째, 지방자치단체에서행정기관위주의활동이이루어지고있는경우조차도재난발생지역의자치단체위주의대응활동이이루어지고있다. 중앙정부부처와상급자치단체들은업무조정및협조, 행정지원수준에그치고있다. 따라서실제재난발생시대응기능의수행이취약하다. 마지막으로, 현행재난관리체계는지방자치단체의실질적인대응기능수행이어렵다. 이는자치단체의재난관리체계가기능수행위주로이루어져있기보다는단순한행정보고와현황파악에머무르고있고, 전문인력의부족으로인해그나마도어려운상황이기때문이다. 2) 집행상의문제점분석가 ) 업무배분및수행의합리성신정부출범에따른조직개편으로행정자치부가행정안전부로탈바꿈하였다. 현재소방방재청은그대로존치하면서자연재해를비롯한재난업무의총괄, 조정기능은대부분행정안전부에서담당하게되었다. 따라서재난과관련된업무

106 지방자치단체재난관리체계의개선방안 에있어향후행정안전부와소방방재청으로 2원화될우려를안고있다. 특히재난관리주무부처기능유지를위해행정안전부조직을보강할경우소방방재청의유사기능을수행하는이중조직이생겨날가능성은물론기존행안부공무원들을중심으로우선배속시킬가능성도크다. 이러한조직의변모가과연 재난대응 ' 에있어효과적으로대처할수있을지에대해서는검토가필요하다. 2008년 1월17일발표된정부조직개편안에따르면분산된안전관리정책의총괄, 조정기능을강화코자재난예방, 대처및비상대비기능등을통합, 행정안전부로전환키로한데대해일각에서는단지국가비상기획기능만을흡수통합하는데그쳐 2004년소방방재청개청시해결하지못했던재난과안전관리법령체계정비, 각부처로분산된재난관리기능의통합등에관한해결에있어난관에봉착할것이라는관망이나오고있다. 참여정부초기, 자연재난, 인적재난, 소방등을아우르는재난관리총괄기관으로소방방재청이출범했음에도 13개부처, 90개법률로유사 중복 분산된재난과안전관련법령체계정비를이루지못했다. 다시말해재난관련조직체계가행정안전부 ( 사회적재난 ), 소방방재청 ( 자연 인적재난 소방 ), 국가비상기획위원회 ( 국가비상기획 ) 로중복, 분산돼지휘명령체계에혼선은물론부처별의견조정이나의사결정지연, 중복된인적 물적자원동원체계등재난관리총괄조직으로서의한계를안고있었던것도주지의사실이다. 나 ) 기관상호간계층적통합 (1) 가외성확보의미흡재난대응은일차적으로시 군 구를중심으로이루어진다. 시 군 구의능력으로대응하기어려울경우에는시 도나중앙정부가재난관리를담당한다. 즉우리나라의재난관리는재난의규모에따라지방자치단체와중앙정부가역할을분담하고있다. 자연재해든인위적재난이든대규모재난이발생하면중앙정부가대처하고, 중규모인경우시 도에서, 소규모인경우시 군 구에서그수습

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 107 을담당한다. 다만중앙정부는자연재해와인위적재난의사전예방적인측면에서일정한역할을수행하지만사후복구적인차원에서는지방자치단체를지원하는기능을수행하며, 직접대응하지는않는다고할수있다. 20) 또한시 도는실질적인집행기능보다는시 군 구의기능수행을보조해주거나또는재정적지원을하는역할을주로수행하고있으며, 인근시 군 구의참여를유도하거나업무조정등의역할을수행한다. 이러한재난대응체제는중복적 (overlapping) 대비나중첩적 (duplicate) 지원과같은가외성확보와는거리가멀다고할수있다. 또한현재상급자치단체의경우실질적인집행기능의수행보다는기초자치단체의기능수행을보조해주거나또는재정적지원을하는역할을주로하고있다. 상급자치단체는특정자치단체에서재난이발생하였을때인근자치단체들의협조를유도하거나업무조정등의역할을수행하는것이요구된다. 그리고실제로도특정지방자치단체에서재난이발생한경우인접자치단체에대한직접적인지원요청이나협조가어렵기때문에상급자치단체에대해지원요청을건의하고그것을통해인접자치단체의지원과협조를확보하고있다. 그러므로현재재난발생시중앙정부부처-광역자치단체-기초자치단체는협조적 자발적관계와공식적 제도적관계라는혼합적관계를통해집행이이루어지고있다고할수있다. 지난 2003년대구지하철방화사건의경우에도, 중앙로역 TV 모니터가불에탄후사령실이 1080호기관사의교신에모든정보를의존해야하는상태임에도불구하고승객대피의적실성과신속성을살릴수있는기관사개인의자율적사고대처를용납하지않고 역구내화재발생시운행중열차는운전사령의지시에따른다 라는지하철안전수칙에만지나치게집착하였다. 따라서사령들은비효율적토론으로시간만낭비하였고기관사는상부보고와지시하달만을기다리는동안화재가급격히확산되고승객이대피할시간을허비하게된것이다 ( 김봉식, 2005: 41-43). 결론적으로현재중앙의재난관련조직과지방재난관리조직의체계가부합되 20) 다만대통령령이정하는대규모재난의경우에는지역재난안전대책본부와는별도로행정안전부에중앙재난안전대책본부를두기때문에가외성이확보된다고볼수있다.

108 지방자치단체재난관리체계의개선방안 지아니하여재난대응에서혼선이발생하며, 유기적인협조및지원이미흡하다 ( 양기근외, 2006: 12) 고할수있다. 중앙정부차원에서의총체적인재난대비는소방방재청에서총괄하고있으나재난의예방과대비를위한구체적인활동은관련부처에서주관을하고있다. 즉농림부는농업과관련된자연재해를, 보건복지부는전염병등생화학적재해를, 해양수산부는어업과관련된재난을담당하고있다. 지방에서는시 도의경우민방위, 방재, 재난관련업무가총무과, 건설교통국, 소방본부등으로분산되어있고, 시 군 구에서도건설과, 치수과등으로분산되어있고각종재난대응및구조 구급은소방서에서전담하고있다. 이러한중앙정부와지방자치단체간조직의불일치와정부내업무의분산은재난관리업무의수행에혼선을가져오고중앙정부와지방자치단체간또는지방자치단체상호간협조체계를약화시킬수있다. (2) 분산적재난관리조직체계탈피미흡중앙정부에서는 2003년대구지하철방화사건을계기로자연재난, 인적재난, 사회재난을포괄하는 재난및안전관리기본법 을제정하고소방방재청을신설하여재난관련업무를총괄하고있다. 시 도에서도 1998년이후민방위재난관리국을소방본부와통합하어소방본부 ( 대전, 충북, 강원, 부산, 대구, 울산, 경남, 경북, 전남, 제주 ), 소방방재본부 ( 인천, 경기제2 청 ), 소방재난본부 ( 서울, 경기 ), 소방안전본부 ( 충남, 광주, 전북 ) 로개편하였으나, 민방위업무는주로총무과에서담당하고있으며, 여전히건설국 ( 또는건설교통국등 ) 에서재난관리업무의일부를수행하고있다. 21) 또한시 군 구의경우에는재난유형별로분산관리가이루어지고있다. 즉민방위업무는총무과에서, 재난관리업무는건설과등에서담당하고있으며, 소방업무는소방서에서수행하는등분산되어있다. 이같은분산관리로인하여재난관리업무가중복적으로수행되고있다 ( 양기근외, 2006). 예를들면, 다중이용시설등동일대상에대한소방 21) 서울은예외적으로행정국에방재기획과가설치되어있으며, 비상기획관실에민방위담당관이있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 109 부서에서의안전전검과재난부서에서의안전점검이서로중첩되어별도로시행되고있는것이대표적사례이다. 22) 또한업무의분산및다원화로인하여업무의중복또는전가가발생하고책임소재가불분명한경우가발생하기도한다. 재난이발생하면최우선적으로재난상황실에서정보를접수하고유관기관에상황을전파하여재난관리책임기관이신속하게대응하고수습하게된다. 따라서재난발생시통합적상황관리체제는매우중요한역할을수행한다. 그러나현재상황관리체제는재난관련법률과조직이분리되어있는관계로분산적으로운영되고있다 ( 권건주, 2003: 315). 우선소방서의 119상황실의경우는화재와긴급구조등의상황관리를위해전담인력이배치되어 24시간각종상황을유지하고있으나, 대부분의시 군 구에서는건설과 23) 에별도의상황실을두고있다. 그러나시 군 구의재난상황실은실질적인상황업무를수행하기보다는 119상황실의재난자료를받아시 도재난상황실에전달하는매우단순한기능만수행하고있는실정이며, 상황실근무자도전담인력이지정된것이아니라, 주간에는건설 재난부서직원들이, 야간에는당직근무자가교대로근무하고있다. 24) 이처럼상황실근무자가순환됨에따라상황실근무에대한경험부족, 재난발생시대처능력부족, 노하우축적부재, 전문성결여등으로인하여재난상황실은형식적으로운영되고있다. 또한평상시재난이발생할경우일선시 군 구에서는재난현장에현장조치반을 22) 경기도의경우, 건설국재난총괄과에서안전진단전문기관등록 변경수립, 안전문화운동에관한사항, 시 특법시설물에관한사항, 안전점검업무추진종합계획수립, 중점관리대상시설정기안전점검, 도민안전점검청구제운영등을담당하고, 소방본부방호예방과에서소방검사계획및지도에관한사항, 소방시설설계 감리 점검업및공사업의지도감독, 특정소방대상물조사및예방통계관리에관한사항, 위험물안전관리의기획및조사에관한사항등을담당하고있다 ( 경기도행정기구및정원조례시행규칙제14조제3 항및제17조제3항 ). 23) 상황실주관부서는총무과 ( 서울중구 ), 도시안전과 ( 부산진구 ), 하수과 ( 목포시 ), 건설방재과 ( 인제군 ) 등다양하며, 재난방재과 ( 대전서구 ) 에서를별도로설치한시 군 구도있다. 24) 예컨대서울중구재난종합상황실홈페이지 (http://relief.junggu.seoul.kr) 에는평시에직원 2 명이근무한다고되어있으나, 실제전화로확인해본결과전담직원이아니라당직자가겸무하고있다.

110 지방자치단체재난관리체계의개선방안 출동시켜재난대응 수습활동을파악하고신속히재난상황실에보고하여야하나, 현실적으로 1-3명의직원으로는현장출동은물론상황보고조차도힘든상황이다 ( 행정자치부, 2000: 87). 소방 ( 소방본부 ) 과방재 25) ( 민방위재난관리과, 복구지원과등 ) 의이원적조직구조로되어있다보니효율적재난관리의어려움이있다. 특히, 우리의조직 ( 행정 ) 문화는조직 ( 부처 ) 이기주의내지는조직 ( 부처 ) 할거주의가강하다. 따라서이로인해 ( 유관기관 ) 협조적재난관리가되지않아어려움이많다. 따라서이러한문제점을극복하기위한조직개편의방안으로광역자치단체의재난관리조직도중앙의소방방재청과마찬가지로통합되는추세이다. 다 ) 추진기구및인력의적절성광역자치단체의경우 1998년구조조정으로민방위재난관리국이소방본부와통합되어소방방재본부 ( 서울특별시, 인천광역시 ), 소방재난본부 ( 경기도 26) ), 소방안전본부 ( 광주광역시, 충청남도 ), 소방재난관리본부 ( 제주도 ) 로일부시 도는통합개편되었으나, 나머지시 도는민방위재난관리국이민방위재난관리과등과단위로축소되어업무를수행하고있음은상기에서이미언급하였다. 그리고시 군 구의경우에는재난유형별로분산관리가이루어지고있다. 즉민방위업무는총무과에서, 재난관리업무는건설과등에서담당하고있으며, 소방업무는소방서에서수행하는등분산되어있다. 광역과기초자치단체를포함한모든지방정부들은중앙정부의관련조직의형태와유사하게재난관리업무를수행하고있으나지방자치단체는중앙정부에비하여재난관리전담조직이상대적으로미약하다고할수있으며, 중앙정부의 25) 방재라는개념은防災로 재해를막는다 는의미로법률적용어는아니지만기존에소방과구별해서사용할때소방을제외한부분을방재라고하여왔다. 하지만소방과방재라는식의 2분법적분류는더이상옳지않다고본다. 재난및안전관리기본법에의해기존의소방과방재를포함한개념은재난관리라고해야하며, 재난관리하에재난관리과정별로예방, 대비, 대응, 그리고복구로구분하고각단계별로기능이재배치되어야한다고본다. 26) 경기도의경우소방방재본부에서는소방업무와재난상황실만통합되었고기존의재난관리업무는건설교통국건설계획과재난관리계에서수행하고있다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 111 지침을수행하는소극적인입장에서업무를수행한다고볼수있다. 그예로서재난관리정책의집행체계중하나인지역재난안전대책위원회의운영은대부분지방자치단체장이재난정책에대한인식과관심도에의존하고있다. 이는지방자치체실시이후주민선출직이기때문에중앙정부의통제가어렵다는현실적이유로부터비롯된것이다. 미국의재난대책은재난관리기관에충분한예산부여와전문인력으로구성하여재난에효과적으로대응할수있는체계가구축되어있으며, 기초연구부터실무연구를수행하는연구기관과다양한교육및훈련프로그램을마련하여재난피해경감을위한적극적이고장기적인대책을시행하고있다. 일본의경우총무성소방청에소방대학교와소방연구소가설치되어있고지방정부인도 도 부 현별로소방학교와소방연구소가있어방재교육및연구가활성화되어있다. 또한독일의경우에도연방정부에민방위하교, 주정부에소방학교가있어방재교육및연구를담당하고있다. 그러나우리나라는재난관련부서가기피의대상이되고있고업무가과중하며전문인력으로충원되어있지도못한실정이다. 특히, 소방분야의경우연구소하나설치되어있지않아기초및실무연구가이루어지지지못하고있으므로이에대한보완이시급히이루어져야할것이다 ( 한상대, 2004: 65). 라 ) 민관부문과의파트너십민간부문조직이나자원봉사참여자들은자발적참여와협조관계를유지하고있다. 그러나민간부문활동범위와내용은이들이주관이되어활동하기보다는공식적조직들, 가령, 사고대책본부나지휘본부로부터의요청등에의해이루어지고있다. 공공조직이광범위하게재난안전관리에대처하고있지만, 1990년이후부터일어난일련의재난들에대하여민간영역에서의재난안전관리에대한역할비중이점차증대하고있다. 1994년성수대교붕괴와아현동도시가스폭발, 1995년의삼풍백화점붕괴, 2002년태풍미미, 2003년대구지하철화재사고와충청도폭설등을통하여수많은민간조직들이재난관리에참여하게

112 지방자치단체재난관리체계의개선방안 되면서공공부문만의능력으로는미흡한점을인식하게되었고, 이에민간부문의재난안전관리참여에대한논의가본격적으로진행되게되었다. 위와같은재난안전관리에참여한대표적인민간조직들로는대한적십자사, 전국재해구호협회, YMCA, 구세군특별봉사대, 삼성3119구조단, 한국민간자원구조단, 한국재난구조대, 대형건설회사, 부녀회와같은자발적시민조직그리고의용소방대, 시민안전봉사단등을들수있다. 이들민간조직들이보유하고있는인력과장비, 그리고활동기능을분석하여정리하면, 아래표와같다 ( 윤명오 송철호, 2003: 71-72). 활동및기관 < 표 3-25> 민간자원조직의활동현황 전문직원 훈련이수직원 훈련이수봉사원 비훈련직원 민간자원조직활동인력 장비 시설 비훈련봉사원 고정급식시설 이동급차식량장비 구조장비 통신의침장류구비 임시가옥 기증물품접수분 주택재건봉사 서비스 복지조사 등록상훈정담련보 배 대한적십자사 구세군 YMCA 전국재해구호협회 한국민간자원구조단 한국재난구조대 삼성3119구조단 * 자료 : 노춘희 송철호 (1998); 윤명오 송철호 (2003: 71). 민간자원조직의활동을인력 장비 시설의측면과조직들이제공하는서비스측면의두가지로구분하여살펴보면, 두가지측면모두에있어서대부분의활동을대표하는기관으로는준공공적성격을지닌대한적십자사를들수있다. 그외대부분의조직들은구조와통신장비등주로대응단계에치중되어있음을

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 113 알수있다. 일례로대구지하철화재사고당일부터 2월 23일까지는자원봉사자의수가늘어나지만어느시기가지나면서자원봉사단체의인원투입현황은급격히줄어든다. 자원봉사의투입이초기에몰리다가얼마지나지않아많은단체와봉사자가줄어드는것을볼수있다. 대구시나관계기관의조정없이자원봉사의자율적인참여가이루어졌기때문에적기에자원봉사참여가이루어지지못하였다. 뿐만아니라지속적인참여가이루어지지않았다. 현장에밀려드는자원봉사자와그때그때긴급하게요구되는여러가지자원봉사활동에대한필요성을담당공무원몇사람이조정하였고, 또한전국에서보내온각종후원물품들을관리하고배분함에있어서사고대책본부와혼선을일으켜원활한의사소통이이루어지지않았다. 27) 그리고관계기관의계획된요청에의해서가아니라각단체의자율적인판단에따라봉사활동참여와내용, 장소가정해짐으로써자원봉사활동이효율적이지못했다는지적들이많다. 27) 1995 년 6 월에발생한삼풍백화점붕괴시에도너무나많은자원봉사자들의참여가오히려재난수습의어려움을가중시키는결과를초래하기도하였다. 이러한재난현장에는자원봉사자뿐만아니라적십자사나구세군과같은준공공단체나, 기업조직인삼성 31119 구조단과같은단체도참여하고있으나이들을통합관리함으로써대응능력을극대화하기위한조치는마련되지않은실정이다 ( 윤명오 송철호, 2003: 75).

114 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 그림 3-14> 자원봉사투입현황 단체 ( 개 ) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2월18일 2월28일 3월10일 3월20일 3월30일 4월9일 4월19일 사람 ( 명 ) 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 단체수 인원수 * 자료 : 여명길외 (2003: 892). 대구지하철참사가일어나고지하공간이라는특수한점때문에자원봉사의활동이화재복구에직접적으로참여하지못하고화재수습관계자나유가족들의편의제공에집중이되었다. 사고의초기에는음식물지원과같은급식봉사활동이주를이루었다 28). 그림에서보면, 4월 23일까지자원봉사전체활동기간동안음식지원및급식봉사가참사후며칠동안집중되다가급격히줄어들었고, 많은자원봉사단체들이주로급식이나음식지원봉사를준비하였으나초기에이러한단체가많이몰렸기에활동의중복이이루어졌다. 이러한현상으로여러단체들이철수하는경향이나타났고지속적인자원봉사의활동이꾸준히이어지지못하였다. 자원봉사단체의적절한투입등의관리와지원이적절히이루어졌더라면한기간에집중적으로몰리는현상이나타나지않았을것이다. 28) 기타활동으로는보급품지원, 유가족을위한청소, 격려, 간병, 금융지원상담, 주차안내, 성금접수등이있었다.

제 3 장재난관리체계의현황과문제점 115 단체 ( 수 ) 45 40 35 30 25 20 15 10 5 < 그림 3-15> 자원봉사활동내역 0 2월18일 2월28일 3월10일 3월20일 3월30 일 4월9 일 4월19일 * 자료 : 여명길외 (2003: 892). 급식지원봉사의료지원통신시설기타 대구지하철화재사고사례를통해서나타난시민단체활동의가장큰문제점은많은자원봉사자들과시민단체들간의상호긴밀한연계네트워크가부족하다는점이었다. 그러다보니재난관리에있어수요 ( 필요 ) 와공급이일치하지않은문제가생기기되었다. 사고초기에는한꺼번에많은시민단체들이몰려활동이중복되기도하였고, 필요한지원이필요할때필요로하는곳에지원되지못하였다. 극단적인예를들자면, 빵이필요한곳에의류들만자원봉사단체들에의해지원되어졌던것이다. 따라서시민단체들의서비스지원내용들이사전에조정되고역할분담이이루어져야할것이다.

116 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제 4 장국내외사례및시사점 제 1 절미국 1. 중앙정부의재난관리체계 미국의평시재해재난관리중앙조직체계는 2001년뉴욕시에서발생한 9 11 테러로인해커다란변화를맞이하였다. 2001년이전까지미국의국가방재시스템은견제와균형이라는미국의국가이념에따라자연, 인위재난에대해전문적인기술이필요한하드웨어적시설부분의저감계획사업과대응활동, 복구사업은행정부내전문부처가각각담당하고, 연방재난관리청은구조활동과소방, 재해정보의총괄수집, 재해보험개발등소프트웨어적행동만을전담하여업무의분명한구분이있었다. 그러나비행기라는주요교통수단을이용하여미국의자존심인세계무역센터와국방부를공격하는테러로기존의활동중심조직에정보통신시설및국가기반시설의보호, 미국국경선강화와미국내외국인의활동통제, 방재관련첨단과학기술의개발과환경평가지표, 재해의료의강화가가능하도록 22개다른국내의기관들을통합하여국가를고국에대한위협으로부터보호하기위해국토안보부를창설하였다. 미국의전시동원에관한업무는국방부에서수행하며 FEMA의경우는전쟁에대비한비상대비기능도수행하였다. 하지만냉전체제의종식으로인하여전통적안보위협의감소와테러, 자연재난의증가등으로인한평시재해재난관리체계강화필요성이제기되어 FEMA의비상대비기능은약화되고있다.

제 4 장국내외사례및시사점 117 국토안보부의출범에도불구하고미국의재해재난관리시스템은기관의위계와전문성에기반을둔견제와균형의이념에기초하고있다. 미국의방재관련최고의사결정기구는안전보장회의, 국가AID(Agency for International Development) 정책회의등의기구를두고있으며행정부처에는농림부에서식품안전과동식물방재를, 상무부에서는산업시설안전을, 에너지부에서는환경재해와원자력재해를담당하는등각부처에서재해재난관리업무를수행한다. 현재의재해재난관리시스템을갖추게된주요사항을살펴보면다음과같다. 첫째, 70년대후반까지재난구호에있어책임소재불명확및조정능력부재에따른연방수준의조직개발필요성이대두되었다. 둘째, 1979년 Carter정부가재난관리체계강화를위해연방비상관리청 (FEMA) 을설치, 업무유사성을이유로연방소방청 (U.S. Fire Administration) 을포괄적으로통합해서최근많은관리상의문제를초래하게되었다. 셋째, 90년대신국가소방정책보고서인 Blue Ribbon Report 는 FEMA가자연재해에집중되어소방에대한투자를소홀히취급, 많은문제를야기하고있다고지적하면서국가소방정책의강화를권고하게되었다. 넷째, 9 11테러이후국토안보부창설시 FEMA가흡수통폐합되면서연방소방청 (USFA) 은사실상독립청의지위를더욱강화하게되어서강력한국가소방정책을추진해나갈수있게되었다. 다섯째, 연방소방청은형식상으로는국토안보부비상준비 대응조직 (Emergency Preparedness and Resonse, EP&R) 산하에있으나, 독립적인지휘계통을갖고있는국토안보부 외청 의성격을가지게되었다. 여섯째, 연방소방청아래국가비상훈련센터 (NETC) 와비상관리연수원 (EMI), 국립소방학교 (NFA) 가소속기관으로있다 ( 연방소방청의조직구성은 < 그림 4-1> 을참조 ) 일곱째, 카트리나피해이후재난조직을전면개편하고청장을재난대응에경험이많은소방직의국장으로교체하게되었다. 여덟째, 자연재해및인적재난등재난의유형을구분하지않고총괄조정업

118 지방자치단체재난관리체계의개선방안 무와대응업무중심의통합관리체계로운영하게되었다. 특히, 예방업무는관련조직조차도없는실정으로홍수등재난보험관련조직만존재하는특징이있다. < 그림 4-1> 연방소방청 (U.S. Fire Administration) 조직 U.S. Fire Administrator Chief Operating Officer NETC Management and Operations National Fire Data Center National Fire Programs National Fire Academy Educational & Academic Support Data Collection & Analysis Mitigation Response On-Campu s Operation & Facillty Support Applied Research & Technology Community Risk Intelligent Risk Off-Campu s Information Dissemination Humam Behavior & Professional Dev. Consequen ce Manageme nt 2. 지방정부의재난관리체계 미국의재난관리는원칙적으로주정부의책임하에이루어진다. 하지만어느상황에서는재난상황이연방정부가개입및지원이요구되기때문에 FEMA는미국전역을 10개의광역구역 (section) 으로구분하고, 각구역에지역사무소

제 4 장국내외사례및시사점 119 (regional office) 를설치하여운영하고있다. 29) 이러한 FEMA의지역사무소를통해지역의요구를수렴하고지역의특성에따른차별화된활동을수행하고있다. 미국주 (state) 의재난관련조직및기능을살펴보면 < 표 4-1> 과같다. FEMA 지역사무소 (10 개소 ) < 표 4-1> 미국주 (State) 정부의재난관련조직및기능 구분조직구성, 역할및기능 지휘및의사결정자 상설행정조직 비상대책기구 FEMA Regional Director ( 지역담당관 ) FEMA 지역사무소 (Regional Office) FEMA 지역 ROC (Regional Operation Center) 주및지방의요구를수렴하여연방에대응활동요청 FCO 가책임을맡을때까지주가요구하는연방지원의조정, 필요시 JIC 설치, 운영 주재해및재난관리본부및지방정부와의협력관계구축 연방재해및재난관리청의보조금지원 EMI에서직접교육 / 훈련을받지못하는경우는 FEMA의지역사무소를통하여같은내용을받을수있음 10개 FEMA 지역사무소에설치 FEMA의지역요원과 ESF 1차기관의대표단으로구성 정보와계획활동 (ESF $5) 수행 ERT-A( 비상대응조전위대 ) 를구성하여홍수나태풍과같은자연재난뿐만아니라기타인위적인재난에따른피해가발생가능한지역에파견 재난발생지역에대한초동대응역할 재해및재난관련지역의피해정보수집 주, EST, 연방기관간의접촉점역할 ERT의현장배치지원 ERT 구축전까지조정사무소역할수행 29) 10 개광역구역은 1 보스톤, 2 뉴욕, 3 필라델피아, 4 애틀란타, 5 시카고, 6 덴튼, 7 캔사스, 8 덴버, 9 샌프란시스코, 10 보델이다.

120 지방자치단체재난관리체계의개선방안 주 (state) 구분조직구성, 역할및기능 지휘및의사결정자 상설행정조직 비상대책기구 주지사 (Governor) SCO( 주조정관리관 ) State Coordinating Officer 주재난관리국 주재난관리센터 (State EOC) 자문 / 업무지원기구 재난현장수습팀선발대 (ERT-A) Emergency Response Team-Advance element 주정부기관에안전관리에관한역할할당 주정부의비상사무국을통해주정부차원의지원활동을총괄적으로조정 지방정부간의상호지원조정 대통령에주요재해및재난선포건의 State EOC 설치 SCO( 주조정관리관 ) 의선임 연방정부와주정부의수습과복구활동을조정하기위해주지사에의해임명되며, 주단위의재해및재난에대한총괄적관리 연방조정관 (FCO) 과직접협조 재난현장사무소 (DFO) 운영 충족되지못한수요와추가지우너요청사항을포함한모든요구사항확인 주정부상설기구 주안전관리의집행기능수행 지방정부간의상호지원을관리 재난에대한대응활동을행정적 관리적차원에서통합 조정 재난발생후실질적인구난활동총괄 지방정부의구난활동지원 지역간상호지원체계의원활한구축 지방정부와연방정부간의연계 주지사를지원하는공식적인자문기구 부지사, 검찰총장, 지방정부대표, 적십자사, 지역소방서장, 상하원의장등으로구성 재난현장의초기수습역할을담당 재난현장사무소 (DFO) 설치 재난현장사무소 (DFO) 에운영되는재난현장수습팀의핵심 상황평가활동을지원 주정부공무원들과초기조정업무수행

제 4 장국내외사례및시사점 121 재난 재해의규모에관계없이구난활동은발생지역의지방정부 (City, County) 에의해서이루어진다. 이는국가차원의안전관리가궁극적으로지방정부의실질적인안전관리계획에의해서그효과성이결정된다는것을의미한다. 하지만지방정부가독자적으로모든재난 재해를예방 대응 수습한다는의미는아니며주정부나연방정부로부터다양한지원이이루어지고있다. 미국의지방차원재난관련조직의기능을살펴보면 < 표 4-2> 와같다. City( 시 ), County( 군 ) City( 시 ), County( 군 ) 구분조직구성, 역할및기능 지휘및의사결정자 상설행정조직 비상대책기구 지휘및의사결정자 상설행정조직 < 표 4-2> 미국지방정부의재난관련조직및기능 시장, 군수 (Mayor, County Executive) 지방정부재난관리과 Local EOC (Emergency Operation Center) 자문 / 업무지원기구 IC( 재해및재난지휘본부장 ) DFO ( 재난현장사무소 ) JIC( 합동정보센터 ) Local EOC 설치, 주지사와의연락망구축 재해및재난현장지휘본부장 (IC) 선임 재해및재난과관련된행정업무 관할지역내재해및재난을초래할수있는위험의사전파악 위험관리계획의수정, 보완 재해및재난발생가능지역의정보수집, 관리 재해및재난발생시자원의동원, 운용을위한사전계획수립 구난지원요청시의행정절차마련 재해및재난피해의측정및보고 재해및재난발생후실질적인구난활동총괄 재해및재난발생지역의보안관을중심으로지방 주 연방정부에서파견된기관및인력으로구성 지역단위의안전정책과재해및재난ㄴ관리사업에대한자문 지역단위재해및재난의총괄적관리 현장지휘체계 (ICS: Incident Command System) 에따라지역의소방서장이현장지휘, 관리 조직간의주도권다툼이나월권행위를방지 1차적인현장대응기관 FCO와 ERT에의식주제공 FCO 및 SCO는 DFO에위치함 재해및재난관련활동정보의공개및홍보

122 지방자치단체재난관리체계의개선방안 구분조직구성, 역할및기능 비상대책기구 ERT ( 재난현장수습팀 ) 연방부처합동의현장수습팀 FEMA 와다른연방기관들의직원들로구성 분야별재난관리지원기능 (ESD) 으로부터의연락관들도포함 재난상황에따라전체적또는부분적으로활동 현장의지역구호활동에행정적인병참업무를지원하는기관간단체 대중매체, 의회, 대중에대한정보제공지원 3. 재난대응사례 : 9.11 테러사고를중심으로 여기서는미국의 9.11 테러사고를대상으로하여미국정부 ( 지자체포함 ) 의움직임을토대로미국정부의재해재난대응에대해서살펴보기로한다. 2001년 9월 11일 08시 45분경이슬람과격세력의민간항공기납치에의한자살테러로항공기 2대가미국뉴욕의 100층쌍둥이빌딩 2동및수채의부속건물로이루어진세계무역센터에충동하면서쌍둥이빌딩 2동이연쇄적으로완전히무너졌고, 충동했던항공기 2대역시모두폭발하였다. 거의동시에워싱턴에서는항공기 1대가백악관으로부터불과 1km거리의미국방부건물에충돌하여펜타곤일부가화재에휩싸이며붕괴되었는데, 또다른곳에서는피츠버그상공에서테러목표물을향하여돌진하던항공기 1대가지상으로추락하는등테러에의한동동시다발적인대형재난사고가발생하였다 ( 중앙119구조대, 2001: 72). 이러한 9.11 테러로인해 2001년 10월 19일기준으로항공기탑승자전원을포함한 456명이사망하였고, 8,786명의부상자와 4,613명의실종자가발생한것으로집계되었다 ( 중앙119구조대, 2001: 64). 30) 당시사고현장에는뉴욕소방국및뉴욕주소속주공무원에더해 FEMA 소속 1,596명포함 3,571명의연방공무원이긴급투입되어구조복구작업을진행되었 30) 적극적인구조 구호활동으로인해구조대의인명피해가대량발생하기도하였다. 뉴욕소방국은 9.11 테러구조 구호활동을진행하는가운데 200 여명의사상자가발생하였다.

제 4 장국내외사례및시사점 123 다. FEMA는 8개의도시탐색구조기동대와 2개의일반도시탐색구조기동대가구조활동을지원하였으며, 31) 구조작업은미육군공병대의지원을받아 24시간철야로이루어졌다. 이를통해 9월 27일까지 1천 200톤분량의강철과콘크피트, 유리등의구조물중 101,164톤의건물잔해가해체또는제거되었다. 구조작업개시 2주가지나면서부터는기존에구조작업을하던구조대가타구조대에게임무를교대하고, 재난의료지원팀과의료보조팀, 국립의료대응팀등이현장응급의료활동을도왔고, 현장영안실에서는재난현장장의사팀이동원되었다. FEMA 는이러한구조 구호활동을지원하는가운데사고수습, 보상, 복구를위해서도다양한활동을추진하였다. 9.11 테러복구를위해연방정부에재난복구비를신청하고, 파손된시설물들을복구하기위하여재정및기술을지원하였고, FBI, 미육군공병대, 환경보호청, 보건후생부, 국방부등유관부처에협조를요구하였다. 또한피해자들에대한보상을위해 9.11테러공격으로인해피해를입은사람은누구라도전화로통해피해보상청구를할수있도록 24시간피해보상신청무료전화를운영하기도하였다. 이와같은재해재난관련기관의활동에더해사고당시현장에는 200여개이상의자원봉사단체들의다양한활동도이루어졌다. 이러한구호 구조 수습활동을고려해볼때미국의재해재난주무부서인 FEMA는관련기관과의협조 공조체제를가지고대응한것으로판단된다. 이것은 FEMA가관련기관과의조율과의사소통을토대로각기관간철저한분업의원칙이이루어지는가운데체계의유기성이확보하는것을가장중요시하는것에서기인한다. 재해재난이발생한긴급한상황에서도관련기관들이각자의역할을충실히하는가운데유기적으로연계된모습은재해재난의특성과연계된조직합습체계의구조적특징, 즉통합적구조 유기적구조 협렵적구조 학습적구조의당위성을미국의사회, 문화, 제도로잘구현하고있기때문이다. 32) 31) 최초 10개도시탐색구조대투입이후 10개도식탐색구조대가추가로파견되어미국전역의 28개도시탐색구조대가운데 20개대가당시구조 구호활동을진행하였다. 32) 김태윤 (2003) 은미국의재해재난관리체계가가지는분업과유기적연계라는특성을미국특유의정치, 사회, 경제적여건하에서다양한재해재난에대응하면서이루어낸오랜과정의산물이라고제시하였다.

124 지방자치단체재난관리체계의개선방안 또한기능적으로이러한구조적특징에부합하는책임과권한이각수준의부처와부서에배분되어있는것도두말할나위없다. 4. 시사점 미국의재난관리체계의특징을토대로각각의시사점을살펴보면다음과같다. 첫째, 국가기반보호를위한관련조직의통합이다. 미국은 9.11 테러이후 2003년 2월 FEMA, 연방비상관리청, 해안경비대, 교통보안청등 22개조직과 100여개주요기능을통합하여국토안보부를설치하고국가기반에위기를초래하는모든요소, 즉테러 재난 기술장애등을주관하는업무를수행하고있다. 이러한조직통합으로인한가장큰재난관리의변화는재난발생이후의대응단계에서국가기반전체의예방단계로의전환이이루어졌다는것이다. 9 11 이전의 FEMA 단계에서의정책은재난발생이후의효율적인대응에중점을두고사고발생대상시설내지발생가능성이높은시설을상대로한대응시스템이구축되었으나, 국토안보부의신설로인하여국가기반전체를대상으로한사전예방의정책으로전환하였다는점이다. 통합이후국가사고대응계획 (NRP) 에의한의사결정과협조가신속히이루어지고대폭적인예산증액이이루어지는장점이있었으나, 새로운시스템의실질적인효과를발휘하기위한조정및정책은아직도이루어지고있는실정이다. 미국의국토안보부를통한조직통합은기존의기관별인사 재정등에서독립성을인정하며정책방향의공유에초점을두고있다는점에서우리나라와는다름에유의할필요가있다. 이는미국사회의구조적특징에기인한것으로, 단일기관이모든재해 재난을전담하는형태가아니라다양한소관 기관별재해 재난업무를조정 통합하는체계를말하는것이다. 기존의 FEMA의업무를인정하여인위재난과자연재난을담당하는것도일례로볼수있다. 이와같이재해재난관련기관의통합에있어우리가주목해야할것은신속한의사결정과재해재난관련정책의통합적인추진이가능해졌다는것이다. 따라서우리나라의재해재난관리체계에있어서도관련조직간의통합이요구되는경우적극적으로조직의통합을고려해야할필요가있을것이다.

제 4 장국내외사례및시사점 125 둘째, 자원봉사자를통한재난관리체계의구축이다. 국내재난관리체계를구축하기위해아직도많은논의를하는부분중하나가재난발생시민간인을통한대응체계를마련하는부분이다. 이는비상시소집할수있는민방위동원체계와연관지을수있는데, 민방위를동원할수있는경우는법률에서정하는바에의한비상시운용을위한것으로국가적재해 재난이발생한경우에만가능하다. 미국의경우는지역사회의자원봉사자들을활용하여재해 재난발생시경찰 소방등의지역비상대응기관들과함께운용할수있는지역긴급대응팀 (CERT) 운영프로그램을마련하였다. 실제로 CERT 훈련계획은 45주 340개지역사회에서활용하고있다. 이러한 CERT에소속된자원봉사자들은재난사태시개개인이휴가및시간을내어지원하는형태의운영을취하고있으며, 이는성숙화된시민의식을근간으로하는미국의재난관리체계의효율성을단적으로말하는부분이다. 이러한민간과의공조체제는 9.11 테러의긴급구조및구호에있어크게빛을발하였다. 국내에서는지역의적십자단체, 시민단체, 민간봉사단, 종교단체의료단, 지역애향단, 해병동우회등이비슷한활동을하고있으나이는대부분임의적이고일시적으로운영되고있다. 따라서민간조직의역할과정부의지원에대해보다체계적으로구성해야할것이다. 제 2 절일본 1. 중앙정부의재난관리체계 일본은지진 풍수해등에노출되기쉬운지리적 기상적조건으로 1995년고베시에서발생했던한신-아와지대지진참사의경험등수많은재해를겪어오면서각종재난관리의가장효율적인기능을소방중심으로구축해왔다. 일본의재해관리체계를살펴보면국토교통성이자연재난과교통안전을, 후생노동성이

126 지방자치단체재난관리체계의개선방안 산업재해와보건재해를, 환경성이환경오염재해를, 경제통산성이산업시설재해를담당하고있다. 그리고총무성소방청은소방과방재정보, 지진재해대책, 특수대책, 구급구조를담당하고있다. 최근재난의대규모및다양화에따라이에대비 대응하는기능도광역적인대응체계를구축해나가고있으며, 국가소방청을설치하여일본의특성에맞는재난의위험요인에대처하기위한적절한조직체계를갖추고있다. 현재의재난관리체계를갖추게된구체적인내용을살펴보면 01년정부조직개편에있어서행정개혁위원회의중간보고시 01년소방행정은기동력을필요로하는등일반행정과성격이다르고 100만명이넘는소방단원의사기고양을위해소방청장관을정점으로한조직이필요하다는권고에따라재난정책통합조정권을발휘하기위해총리산하내각부에중앙방재회의및방재담당정책통괄관설치하였다. 33) 일본의재난관리체계는소방청을중심으로이루어져있다. 소방청은중앙방재회의운영에있어재해정보집약창구로서매우중요한역할을담당하고있으며, 일상적정책입안조정기능을담당하는한편대규모재난시에는피해상황을신속히파악하고, 지방공공단체와국가간연락조정및광역응원조치요구이행등의업무를수행하고있다. 이와같이소방청을중심으로강력한소방방재정책관리체계를구축하고재해유형중비중이높은화재피해를줄이기위해적극적노력을추진한결과 1988년이후화재로인한사망자수는지속적으로감소하는추세를보이고있다. 이러한소방청은소방청장관, 차장, 심의관등 181명으로구성되어있으며, 소방연구소, 소방대학교, 소방심의회로구성되어있다. 본청은세부적으로총무과, 소방과, 예방과, 방재과, 구급구조과로구성되어있고, 각과는세부실및계로구성되어있다. < 그림 4-2> 는일본의총무성소방청의조직구성을도식화한것이다. 33) 중앙방재회는재난발생시비상재해대책본부로전환되어운영된다.

제 4 장국내외사례및시사점 127 < 그림 4-2> 일본의총무성소방청조직구성 총무성 총무과 (22 명 ) 소방과 (19명) ( 소방직원기획관 ) 총무본성예방과 (36 명 ) 소방청 소방청장관차장심의관 ( 총 181명 ) 본청 소방연구소 위험물보안실 (13 명 ) 방재과 (44 명 ) 방재정보실 (12 명 ) 소방대학교진재대책지도실 (8 명 ) 소방심의회 특수재해실 (11 명 ) 구급구조과 (16 명 ) 총무계기획계홍보계회계제 1 계회계제 2 계표창계 경방계소방단계교양계직원제 1 계직원제 2 계재정계 기획조정계행정계예방 조사계설비계국제규격계 위험물제1계위험물제2계위험물판정계화학화재계파이프라인계방재제1계방재제2계방재제3계정보기획계정보관리계통신기획계통신관리계기획계계획계사업계 기획계컴비나이트보안계컴비나이트심사계 구급기획계구급지도계구조계항공계국제긴급원조계국제협력계

128 지방자치단체재난관리체계의개선방안 2. 지방정부의재난관리체계 1) 지방방재회의 ( 도도부현, 시정촌 ) 도도부현의지사를중심으로시정촌의장, 소방기관대표, 자위대및경찰기관대표, 지정지방행정기관대표, 지정지방공고기관의대표등으로구성된기구로지역방재계획의작성과실시, 재난정보수집, 재난시관계기관의연락조정등을담당한다. 또한시정촌방재회의는시정촌방재계획의작성과실시를담당하는데, 시정촌은공동으로시정촌방재회의를설치할수있다. 조직이나소관업무는도도부현방재회의와유사하다. 각도도부현이수립한지역방재계획에대한적정여부를소방청이검토를하고계획의수정이나보완이필요할경우에는이에대한보완 수정을통하여실효성있는지역방재계획이되도록하고있다. 2) 지방재해대책본부재해가발생또는발생할염려가있어재해대책을일괄적으로시행할필요가있는경우, 도도부현지사, 시정촌장은지방방재회의의의견을듣는재해대책본부를설피할수있으며, 재해대책본부는지사또는시정촌장을본부장으로하는지방방재회의와긴밀한협조하에지역방재계획이정하는바에따라재해예방및재재응급대책을실시한다. 중앙정부의비상재해대책본부는재해발생후필요에의거설치되는반면, 지방자치단체의재해대책본부는재해및재난예방측면에서재해및재난발생전에도설치할수있도록되엉있다. 3) 재해발생시정보의흐름재해가발생하게되면시정촌은피해상황, 재해발생상황등을도도부현에연락을하게되어있으며, 다만통신두절등에의해도도부현에연락할수없을때에는소방청으로직접연락을하게된다. 도도부현은시정촌으로부터수집한

제 4 장국내외사례및시사점 129 정보등을소방청에통보하게되며, 소방청은내각부에보고하는방법으로재해발생시각종재해정보의흐름체계를가지고있다. 재해와관련하여중앙정부와지방정부와의연계는소방청을통해서하도록일원화되었다. 일본은재해를예방하고신속한복구를위하여 1961년에제정된재해대책기본법을근간으로지진대책특별조치법, 수방법, 치산 치수긴급조치법등의법령에따라방재대책을수행하고있고, 국가방재조직으로는내각부에특명담당대신인방재담당대신과방재담당정책총괄관을두어국가방재업무를수행하고있으며, 방재관련정책을심의하기위하여총리직속중앙방재회의를두어운영하고있다. 내각부에중앙방재회의를두어국가방재기본계획의작성등방재업무를추진하는데그주요역할은 1 방재기본계획및지진방재계획의작성및추진, 2 비상재해시긴급조치에관한계획의작성및추진, 3 내각총리대신 방재담당대신의자문에따른방재에관한중요사항의심의 ( 방재의기본방침, 방재에관한시책의종합조정, 재해긴급사태의선포등 ), 4 방재에관한중요사항에관계되어내각총리대신및방재담당대신에의견의진언등을주요역할로하고있다. 지방정부에서는각급지방방재회의를두어방재대책을시행하고있다. 그에따라중앙과지방의지정행정기관과지정공공기관에서재해및재난관련업무를분담하여수행하게된다. 일본은미국의 FEMA와같은방재전담조직은없고관계성 청에서소관분야의재난재해대책을시행하는데정책면에서는내각부가, 집행면에서는지방정부가예방 복구를맡고있다. 또한재해대응에있어서는비상재해대책본부를설치하여응급대책에대한종합적대응과긴급조치계획의실시를담당하고관련기관및단체는방재계획에따라업무를수행하게되며실질적인현장활동은소방, 경찰, 자위대를중심으로이루어진다.

130 지방자치단체재난관리체계의개선방안 3. 고베지진사례 여기서는일본의고베지진을대상으로하여지진직후일본정부 ( 지자체포함 ) 의움직임을토대로일본정부의재해재난대응에대해서살펴본다. 재해재난직후긴급상황에서의대응에대해살펴보기위해지진발생후초동단계에맞추어발생당일을포함하여 2-3일간을그분석의대상으로삼았다. 고베지진의경우정부, 지방자치단체수준의초동대응에관해서는그간일본국내외로부터많은문제점이지적되었는데, 비판의초점이되었던일본정부의초동대응의문제점은대체로다음과같다. 첫째, 행정부정보전달기능의이상이다. 이문제는재해관련기관관정보전달이신속하게이루어지지않았다는것으로행정수반인수상에게지진발생소식이 1시간 40여분이지난후에사고소식이전달되었는다는사실이언론을통해외부에알려지면서많은비판을받았다. 둘째, 다테와리행정에의한늑장대응이다. 34) 고베지진에대한대응에있어각성청간의조정과정에많은시간이소요되어긴급을요하는결정이신속하게이루어지지못해다양한문제점이발생하였다는것이다. 이와같은다테와리행정으로인해당시자위대의재해파견이지체되고, 신속한화재진압과인명구조에차질이빚어졌으며, 육상교통의마비된상황에서의원조대, 소방재, 긴급물자수송이지연되는등다양한문제점이나타나났다. 이와같은언론및기존논의에서지적한문제점들은상당부분타당한것으로받아들여진다. 즉, 일본정부, 지방자치단체가지진발생직후지진으로인한피해규모와그심각성을전체적으로파악하고상황을장악하는데실패하였다고생각된다. 그리고일본정부는신속하고적절한초동대응조치를취하지못함으로써인명및재산피해를최소화하는데실패한것으로평가된다. 구체적인문제점을살펴보면다음과같다. 34) 다테와리는일본의중앙관청가 ( 가스미가세키 ) 에서각성청내부의연계는원활하게이루어지는반면각성청간공조및연계가부족한것을의미하는것이다.

제 4 장국내외사례및시사점 131 1) 초동태세및긴급대응의문제 1995년 1월 17일오전 5시 46분야와지시마북부의지하 20km를진원지로하는진도 7.2의도시직하형강진이발생하였다. 후에한신 ( 판신 ) 대지진이라고이름붙여진이지진은고베 ( 신호 ) 시, 아시야시, 니시노미야 ( 서궁 ) 시등의도시부를강타하여엄청난피해를가져왔다. 이지진으로인해희생사망자 5,500여명, 붕괴가옥약 19만호, 소실면적 10여ha, 최대시 30만여명의피난민이발생하였으며, 교통망은두절되고가스, 전기, 수도등의라이프라인이단절되어도시기능이완전히마비되는막대한피해를입었다. 그피해액도 10조엔에이르는것으로추산되고있다. 이처럼막대한피해가발생한일차적인원인은지진의규모가상상을초월할만큼컸으며그것이인구, 건물, 산업시설등이고도로밀집해있는도시부에서발생했다는데에서찾을수있을것이다. 지진다발국으로알려진일본에서도지진안전지대로분류되어지진에대한경각심이상대적으로낮았던한신지역에강진이엄습했다는것도피해가커지는요인으로작용하였다. 한신지역은지진보다는태풍과강수로인한풍수해에중점을둔방재태세를구축, 운영해오던지역으로알려져있었다. 그러나피해의규모를단순히자연적이고상황적인요인탓만으로돌리기에는어려운측면이있다. 즉, 지진의발생그자체는인간의능력으로제어할수도정확하게예측할수도없는불가항력적인자연현상임을인정한다고하더라도지진발생이가져오는재해를최소화하기위해개인, 사회, 정부의노력에의해그피해는상당부분축소될수도있었다. 가 ) 자위대파견의지체한신대지진에서나타난정부위기관리의문제점에관한비판의큰흐름은대규모의재해원조에불가결한자위대파견이지체되었다는점에집중되었다. 피해자를 TV로현장을보고있던사람들로부터 자위대는무엇을하고있는가? 라는불만이터져나왔으며, 방위청에는항의의전화가쇄도하였다.

132 지방자치단체재난관리체계의개선방안 그러나방위청은재해출동은자위대법 83조에의거도도부현지사의요청을받지않으면출동할수없다고해명하였다. 1월 17일은지진발생직후부터출동을위한대비를갖추고대기하는한편오전 8시에는효고, 이타미주둔의 100명의자위대원이출동을하였으나이것은주둔지의주변에재해가발생했을때부대장의독자적판단으로파견할수있다는특례조항을적용한것에불과하다 ( 산경신문, 1995/01/18). 효고현지사의자위대파견정식요청이있었던것은 4시간이상이경과한오전 10시경이었다. 그러나현지사의파견요청이있기전자위대의최고지위에있는니시모토통합막료회의의장은고베지진을대규모재해라고우려하면서도 통상의재해파견절차 를무리하게바꾸면서까지대처하지않으면안된다고판단하고있지않았다. 한편 피해현장의부근에주둔하고있던부대의동향은어떠했던가? 이타미시에주둔하고있던제36보통과연대는이타미역에서생매장되어있던경찰관을구출해내는등의부대주변에서의활동을전개하면서, 대규모의재해파견에대비하면서효고현지사로부터의파견요청을기다리고있었다. 자위대법제83조 2 항에의하면긴급을요하는경우는독자적인판단하에출동이가능하게되어있다. 그러나자위대에는민간에의출입, 필요에의한가옥의파괴등경찰이가지고있는권한이없다. 따라서현지사의파견요청을받지않을경우활동에는많은제약이따를수밖에없다. 한신대지진을계기로자위대의즉응태세의문제점, 장비의문제점등이비판의대상으로떠오르고있는것과관련하여자위대의방위부장인이소지마는다음과같이항변하고있다. 자위대는어디까지나직접 간접의무력침공에대처하기위한조직이다. 방위출동을요하는유사사태는시간의추이에따라악화되는정세에맞추어즉응태세를정비하면된다. 그러나지금의법률하에서는재해에재처하는것은어디까지나자치체의책임이다. 자위대는것을보좌하는것이임무이다. 재해에도즉응할수있는태세를갖추라고한다면전혀상이한조직구성을해야한다. 그는이어서 과연자위대의재해즉응의기능을요구할것인가아닌가? 또어는조직에어떤임무를부과할것인가를결정하는것부터가위기관리의출발점이아닐까? 라고되묻고있다.

제 4 장국내외사례및시사점 133 나 ) 진화 소화작업의부진화재현장에는소방대의활동이별로눈에띄지않았고, 더욱이헬리콥터에의한공중진화는이루어지지않았다는문제가있다. 그러면 지상에서의소방활동은원활하게이루어졌는가? 결론부터말하자면전혀그렇지못했다고할수있다. 그이유는먼저소방협력체계의불비를지적할수있다. 소방의경우본래주변자치체의협력을요청하는것은복잡한절차를거쳐야만한다. 소방조직법의규정에의해각자치체의소방은필요에응해근린자치체와응원협정체결을맺고있다. 이협정이없는경우의뢰하는측의시정촌 지사 소방청장관 응원부대를보내는측의지사 시정촌이라는경로를밟지않으면안된다. 고베와오사카의경우는협정이없었으나 전부사후처리에맡긴다 는방침하에사사야마고베시장이오사카에응원을직접요청하였다. 고베시장은동경의소방청에도직접요청을청하였다. 오전 10시경의일이었다. 결과적으로는오사카시의응원부대제진의출발은 10시 15분으로총무성소방청으로부터의응원요청에의한형태가되었으나본청의지시보다기민하게움직였던것이다. 그러나이번지진에서는이러한응원도별로도움이되지못했다. 고베시가소유하고있는소방차 100대가모두출동한것은물론오사카의 39대를비롯하여관동이서지역으로부터소방차량 500대, 2,500명의소방요원이출동하였으나고베시에서만 100ha가잿더미로화했던것이다. 피해가특히심했던곳은나카다구였는데이곳만하더라도 17-18일양일에걸쳐 48만m2가불탔다. 소방활동의지장을초래한것은도로의체증과수도관파손에의해소화전이사용불능상태에빠졌다는점이었다. 도로의손괴, 도괴가옥에의한차단등으로움직이기어려운상태에다설상가상으로스스로의안전을위해도로에쏟아져나온마이카의홍수대열로인해오전중교통체증이심각하게일어났던것이다. 10시 15분에오사카를출발한응원소방부대제1진이고베에고착한것은 13시 40분이었다. 이부대는나카타구의응원에배치되었으나소화전을사용할수가없어서결국은소방차를종으로 5대연결하여바닷물을퍼올려소화활동을해야만했다.

134 지방자치단체재난관리체계의개선방안 평상시라면소방차 1대에 2개의호스를연결시킬수있으나이러한상황에서는소방차대수의 10분의 1의능력밖에발휘할수없었던것이다. 더욱이하천에서물을퍼올리려해도고베시의경우는로코산에서흘러내려오는작은하천밖에없어수량이극단적으로부족하여소화용수로쓰기에는무리가있었다. 다 ) 교통통제의실태한신대지진의초동대응이지연될수밖에없었던중요한이유중의하나는경찰당국이지진직후에교통의장악에실패했다는점에서도찾을수있다. 지진에의한도로의파손과무너져내린건물이도로를차단할것도교통의장애요소였지만, 더중요한것은피해주민들의피난마이카행렬이도로를매웠다는데있었다. 이로인해지진발생직후이틀간은소방차및긴급수송차량의통행에상당한지장을초래하였다. 지진경계지역에서는 재해시는소방, 구급, 구원등비상용의공공차량의원활한통행을위해피난용이라할지라도마이카의사용은자숙 하는것이철칙으로되어있으나한신대지진의경우는철칙이지켜지지않았다. 경찰은인명구조, 사망자파악에전력을기울이다보니교통규제에까지는손을뻗지못하였던것이다. 설상가상으로전기가끊어져효고현경본부의교통관제센터도기능정지상태에빠졌기때문에교통체증의전체상을파악하지못하였다. 경찰은위험도로의통행제한을행하였으나일부에서는교통정체로인해소방차및긴급수송차량의현장에의접근에상당한애로를겪었다. 경찰당국은지진발생다음날인 1월 18일아침부터도로교통법에의거교통규제를행하여고베시내에의긴급수송로를설정하였다. 19일에는이것을재해대책기본법에의거한규제로바꾸고긴급수송로도추가확대하는조치를취하였다. 그러나이러한규제에도불구하고피해지주변의교통정체는크게해소되기못하였다. 그러나현행법에서는경찰관은통행제한구역에서는운전자에게퇴고명령을내릴수있으나강제적으로차량을배재할권한은없다. 주차차량의이동도통상의절차가필요하다. 재해대책기본법을개정하여차량사용의금지및주차차량의

제 4 장국내외사례및시사점 135 강제배제를가능하도록하는것이금후의과제로남았다고할수있다. 2) 수상 정부의불철저한대응가 ) 수상의늑장대응무리야마수상이고베의피해현장을시찰한것은지진발생만이틀하고도 5 시간이상이경과한 19일오전 11시경의일이었다. 또수상은지진발생당일에도일상적인업무를수행하였으며, 그다음날오전에도재계인과의조찬을하는등사태의심각성을정확하게인식하지못하고있었다. 이는수상스스로가지진의심각성을파악하고이에대한대처를함에있어서얼마나불철저했는가를보여주는상징적인일이라고할수있다. 한신대지진과같은대규모재해가발생했을때가장중요한것은효율적이고도적절한초동대응이다. 최초의 72시간이승부이다. 자위대, 경찰, 소방, 해상보안청등의동원가능한실동부대를투입하여소화, 피난유도, 생매장된사람의구출, 부상자의응급조처, 비상식료, 식수, 의료품의긴급수송등을얼마나재빠르고적절하게행하느냐가승부의포인트라고할수있다. 이것은대체로 72 시간이내에중앙에서부터하향식 (top-down) 의결정으로대규모의인원과필요한자재, 물품을일거에투입하지않으면효과를기대하기어렵기때문이다. 초동조치의필요성에도불구하고무라야마수상은적극적인지도력을발취하지못한채초동대응의지연을방치하였다는것이일반적인평가이다. 무라야마수상은지진발생당일오전중에 재해대책기본법 에의거하여비상재해대책본부를각의를거쳐설치하고국토청장관을본부장으로임명하는조치를취하였다. 그러나국토청은최초의가장중요한 72시간에대응할수없는손발을가지지못한관청으로서재해복구, 재해부흥을담당하는성격이강한곳이다. 따라서본부장에는지자체, 경찰, 소방등의정보를파악하고지휘할수있는총무성대신이임명되었어야했다는지적이많다.

136 지방자치단체재난관리체계의개선방안 나 ) 다테와리행정의모순한신대지진에대한행정기관의반응은매우늦었다. 물리적으로기능마비상태에빠진현지의행정기관은어쩔수없다하더라도중앙정부의긴급대책이수립되는데지진발생으로부터하루반이상의시간이걸렸다. 정계, 경제계, 매스컴의일부에서는가스미가세키 ( 중앙관청가 ) 류의다테와리 ( 횡적인연결이약한종적인행정구조 ) 의한계라는비판이제기되었다. 즉다테와리관청이갖는행정관행이재해정책의약화를초래한원인이라는것이다. 1961년제정된재해대책기본법은원안단계에서는수상에게권한을집중시키는것으로되어있었다. 그것은 강한수상은곤란한다 는관청과정당의반대로 방재는국토청의책임으로한다 라고결정되었다. 더욱이국토청이타성청에행동면에서지시를할수없도록권한을축소해버렸다. 이때문에긴급시에정부는대응을일원적으로하기어렵게되어있다. 따라서일본에서는비상사태에전면적으로대처할수있는특별한조직, 기관이존재하지않는다. 뿐만아니라다테와리행정구조속에서는정부의대응에도일원화가어렵다. 예를들면재해에대한대책도도로는건설성, 철도등의운송기관은운수성, 차량규제는경찰청, 소방은총무성, 전기 가스는통산성, 수도는후생성, 전화는우정성등으로그권한의범위가세분되어있다. 평상시에는아무런문제가없지만종합적인판단과일원적인대응이요청되는대규모대해시에는다테와리행정의약점이표면화되게마련이다. 3) 초동지연과혼란의제도적요인가 ) 일원적인지휘명령체계의불비한신대지진에일본의행정시스템이잘기능하지못한이유의하나는제도의불비를들수있다. 일본의통치구조는긴급사태에재빠른의사결정이가능하도록되어있지못하다. 의원내각제하의총리대신은행정전반에대한일원적인지휘명령권은없다. 미국의대통령제하에서는행정권이완전히독립되어있으며비상대권이인정되어있다. 이러한권한하에 FEMA가존재한다. 일본에도 FEMA

제 4 장국내외사례및시사점 137 도입이논의되고있으나총리에게지휘명령권이없는일본에는의미가없다. 국가차원의재해정책은제도적으로는중앙방재회의 ( 회장 : 수상 ) 및동사무국이일원적으로관할하게되어있다. 그러나현실적으로는많은관계기관이얽혀있는권한가운데충분한조정기능이이루어지고있다고보기는어려우며일원적인시책과는거리가있다. 우선주관부국에문제가있다. 재해법상의주관부서는국토청방재국이며, 중앙방재회의의실질적인사무국기능을수행하고있다. 그러나방재국의권한은실질적으로는중앙성청간의조정에한정되어있다. 이에대해서각급자치체를관할하는것은총무성이며특히재해대책면에서는총무성외국의소방처이다. 또재해시의실제활동부대인소방 경찰에대해서총무성은국가공안위원회를매개하여경찰청및각자치체경찰과밀접한관계가있으며, 소방처는각자치체소방을권고, 지도, 조언할수있는입장에있다. 여기에법적권한과실질적인권한그리고실동조직과의괴리가존재한다. 더욱이관계각기관간의관할권의식, 즉다테와리행정이이문제를더욱복잡하게한다. 재해대책은많은분야에있어서의료후생관계는후생성, 도로관계는건설성, 수송통제는운수성, 식량관계는농림수산성식량청등으로다기화되어있다. 이때문에긴급사태의대처단계에서일원적인오퍼레이션이필요한관계기관과의조정이너무복잡하며유권적인조정이불가능한실정이다. 나 ) 지방자치체가일원적인책임주제일본의방재제도를규정하는 재해대책기본법 은전후최악의재해인 1959년의태풍의경험을딛고 1961년에제정되었다. 이법을관통하고있는기본정신은 자기가있는곳에서일어난재해는자기스스로대처한다 는것이다. 즉재해대책의일의적인책임은지방자치체, 특히기초적인단위인시정촌에있으며각자치체는자기의책임하에서재해대책에임한다 ( 제4조, 제5조 ). 불행하게도그능력의범위를넘는경우에있어서는주변, 상위의자치체, 중앙정부에요청하여원조를받는다는 요청주의 에기초한상향식 (bottom-up) 구조로되어있다. 긴급사태대처에는하향식구조가적절하다는것은말할것도없는데현행방재

138 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제도는이점을제약하는요소로되어있다. 다 ) 자위대재해파견의 요청주의 대규모재해시의인명구조, 구원활동의주력이되는것이군대라는사실은상식이라할수있다. 군대는선박, 항공기, 차량, 중장비를보유하고있으며유사시에대비한충분한훈련을쌓아놓은조직이다. 일본의재해대책기본법에있어서방위청, 자위대는 2차적인존재에지나지않는다. 이것은동법이 1960년안보투쟁의다음해인반중앙, 반자위대여론이비등한가운데만들어졌다는역사적배경에의한것이다. 자위대는조직력, 기동력, 특히항공기동력, 지휘통제력, 자기완결성이라는특성을가지고있다는점에서한신대지진과같은대규모의재해의현장에서는극히유용한각종능력을보유하고있다. 자위대의재해파견은자위대법제3조, 설치법제6조에규정된이른바 3조임무, 6조행동 인데상세하게는자위대법 83 조및관련법규에규정되어있다. 이에의하면도도부현지사의요청에기반하여 ( 요청주의 ), 주둔지기지사령등이상의지위가있는자가 긴급성, 공공성, 비대칭성 의세가지기준을바탕으로요청의응 불응을판단하여부대등에명하는것으로되어있다. 이러한의미에서자위대의재해파견은주체적으로는결정할수없는구도로되어있다고할수있다. 4) 고베지진의시사점첫째, 재난관리에있어정보수집- 정보분석-대책마련을실시하는재해재난관리센터의운영체계이다. 일본소방청은모든재해 재난의신속한대응을위해재해재난관리센터를 24시간운영하고있다. 이러한일본재해재난관리센터의상황실운영의가장큰특징은재난사고발생시정보의수집, 수집된정보의분석, 분석된정보를토대로한대응책에대한결정이한공간에서모두이루어질수있도록구성되어있다는점이다. 정보의수집은기본적으로각지방정부와시스템으로연결되어실시간으로파악할수있으며, 재난사고가발생시소

제 4 장국내외사례및시사점 139 방청에서는해당지역에직원을파견하여구체적인정보를수집하도록운영하고있다. 또한파견된직원은해당지역의대응기관과연계하여중앙정부의지원및자원봉사자에대한지원을적극적으로유도하는역할을수행하고있다. 이는미국의연방재난관리의운영체계를도입한것으로현장통제관 (OSC) 의역할을수행할수있도록한것으로처리된정보를바탕으로한대책결정은직접소방청장관및국장들이참석하여수립하도록되어있다. 실시간으로분석된정보들이장관이배석하고있는상황판으로전송되도록설계되어있으며, 테이블에는각종자료를통한결정이이루어질수있도록구성되어있다. 이는관동지진이후매년 9월1일에장관을포함한종합적인대응훈련및실제대응을통해얻어진것으로재난대응은테이블에서이루어지는것이아니라현장을이해할수있는운영체계로가야한다는방재응급실장의설명이언급되었다. 이러한재해재난관리센터의운영과종합적인대응훈련및실제대응체계는우리나라의재해재난발생시관련정보의수집-정보분석-대책마련이어떻게이루어져야하는가에대해시사점을주고있다. 둘째, 자율방재체계를위한자주방재조직의운영이다. 일본은고베지진때구출자의 34.9% 는자력으로, 31.9% 는가족에의해, 28.1% 는친구와가족에의해, 2.6% 는통행인에의해구출을받았다고하여, 구출자의 95% 가민간에의한것으로조사된바있다. 이렇듯민간인을통한자주방재조직의활성화가매우잘되어있으며, 재해대책기본법 을개정하여방재기본계획에강화를위한활성화방안을구체화하는등의구체적인정부의지원이이루어지고있다. 이와는달리우리나라의경우는재난관리법과지방자치단체조례에민간조직의구체적인역할은명시되어있지않으며, 재정적지원도미흡한상태이다. 기초자치단체의 지역방재계획 을통해개별적으로자율방재조직의활용을도모할여지는있으나, 현행 시 도방재계획 에서는지역주민과함께재난관리를하기보다주민안전의식함양에주력하고있는실정이다. 이러한내용은민간조직의구체적인역할설정과구체적인정부의지원을제도화해야한다는시사점을주고있다. 셋째, 고베지진사고당시일본정부의대응은신속한정보전달과명확한지

140 지방자치단체재난관리체계의개선방안 휘체계가이루어지지못하였으며구조및구호, 수습및복구에있어서도관련부서간협조가원활히이루어지지못하는등다양한문제점이나타났다. 하지만고베지진이후이를개선하고자재해재난관련조직의개편, 제도의정비등을통해소방청을중심으로관련부서간공조 협조체계를구비하여재해재난의예방과대응에만전을기하고있다. 특히국민들에게도재해재난에대한모의체험을할수있는재해재난체험센터를설치하여지진및태풍발생시대처방법을익힐수있도록하고있다. 35) 이러한모습은대규모의재해재난이후에도예방에대한관심을소홀히하고, 대응에있어서도과거와유사한문제점을지속적으로보임으로써재해재난발생시대규모의피해가반복되는우리나라의재해재난관리체계에대해시사하는함의가크다고볼수있다. 4. 러시아유조선유류유출사고 36) 최근의우리나라에서발생한허베이스피리트호사고와유사한일본사례가있어이에대한내용을살펴보면다음과같다. 1) 사고개요 1997년 1월 2일시마네현앞바다에서침몰한러시아선적나오토카호중유유출사고는침몰시점에서유출된약 6,200kl의벙커C유가동해의 9개부 현연안에밀려들어일본이이제껏경험한적이없는대규모이고광범위한유조선유류유출재해를가져왔다. 35) 대표적인것으로시민방재체험센터를들수있다. 시민방재체험센터는 47개광역자치체마다최소 1개씩보유하고있다. 시민방재체험센터는지역에서빈번하게발생하는재해재난특성을고려하여 지진체험실, 강풍체험실, 대피체험실 등의재해재난체험시설을보유하고있다. 36) 이하의내용은이시카와현환경안전부소방방제과과장고바야시마사끼의사고관련일지를토대로재구성한것이다.

제 4 장국내외사례및시사점 141 이시카와현에서는 1월 8일밤, 현의최남단카가市해안에처음밀려든이래, 최북단의쥬슈시까지연안 18개시 정에중유가표착했다. 표착한연안의길이는이시카와현해안선연장약 582km중약 43% 에달하는약 250km에이른다. 이번러시아유조선사고에의한유출기름방제에대하여선주측방제책임원칙의민사상의위탁업무를기본으로하는해상재해방지센터의방제시스템으로는대규모인유출사고에대응할수없었다는것. 게다가일본에는외양성의기름회수선이한척밖에없는등, 동해의기름회수시스템이갖추어져있지않다는점이노출되었다. 이번사고는, 법률상의방제의무자가명백한사고이지만, 지방자치단체측은일반자연재해와마찬가지대응을하지않으면안되는성질의재난이었다. 해양오염및해상재해의방제에관한법률에근거한해상보안청의배출유방제계획과, 재해대책기본법에근거한지역방제계획의관계, 특히표착기름의방제책임이나역할분담이법적방제계획에서는불명확함등에기인되었다고할수있다. 밀려들어오는벙컨C유에대하여이시카와현으로서는관계시 정 촌이나방제관계기관과연대를취하면서, 지역주민은물론자원봉사, 자위대등의협력을얻어회수를위해 할수있다면뭐든지한다. 라는방침으로대응했다. 2) 지방자치단체의초등대처기름유출사고재해에대한현의대응은, 기본적으로현의지역방제계획에의거유조선사고등재해응급대책계획에의하여실시되었지만, 이계획은국가와마찬가지로이번과같은대량의중유가연안에표착한것을상정하지않은불충분한것이기도했고, 이번유류유출사고에대하여는, 마침 2일날밤이당직근무였기에 3일아침현의숙직실텔레비전뉴스로부터항공자위대고마츠구난대의헬리콥터가유조선승조원의구출하는것을알았다고한다. 당시유조선의기름이노도반도의연안에표착하는것이아닐까하고일말의불안을가졌었지만, 이번처럼재해가되리라고는생각지못했다고한다. 당시계장은 3일은당직이끝났지만, 오후 7시 30분을지나, 재해계장으로부터연락

142 지방자치단체재난관리체계의개선방안 을받고급히등청하여, 담당계장과함께지사를비롯한관계부서책임자에연락을하고경계태세준비를수배했다. 신정연휴중이었지만, 4일아침, 관계실 국의직원이긴급등청하여정보수집에대처했고, 5일에는사고대처를위한청내연락회의를개최했다. 공식으로업무가시작되는 6일에는자위대를비롯하여, 연안시 정 촌등방제관계기관의연락회의를개최하고경계와준비에응했다. 7일아침, 해상보안부의정보에서이시카와현은표착이피할수없다는정보로부터, 타니모토지사를본부장으로하는사고대책본부를설치했다. 현이비축하고있는오일팬스나기름흡착제를현경찰의순찰차를선두로카가시와고마치시의어항에운반하는한편, 현장중계용위성차를카가시연안에파견했다. 7일오후 2시경선수부가후쿠이현미쿠니정앞바다에표착한상황은, 위성생중계된현청의사고대책본부의모니터로확인할수있었다. 더욱이, 이상황은정부의관계성청연락회의석상에서도동시에생중계됐다. 8일, 오후 6시 45분카가시에처음으로표착이확인되고, 1월 9일아침현에서는, 직접재해대책기본법에근거하여재해대책본부로교체했다. 연안의기름표착은카가시부터간헐적으로연안 18개시 정에이르렀고, 해안의형태도각기다르므로피해상황에차이는있지만, 특히심했던곳은카가시방면부터쥬슈시의나가바시연안을중심으로하는노도반도의연안이었다. 표착한연안 18개시 정에서는현과마찬가지로재해대책기본법에근거대해대책본부를각각설치하고기름회수에전력을다했다. 이들의재해대책본부에대해서는, 18개시 정은 4월 27일까지해산하고, 이시카와현은설치한이래 110일째인 4월 28에해산했다. 더욱이, 현에서는재해대책본부의해산과동시에, 소방방제과를종합조정창구로하는 러시아유조선유류유출재해대책조정연락회의 를설치하고, 현재도사후처리에임하고있다.

제 4 장국내외사례및시사점 143 3) 유류유출재해대책가 ) 재해대책본부의원활한설치와기능의발휘현의재해대책본부에대해서는표착전의 7일에설치했던사고대책본부를표착후인 9일새벽에바로바꾸기는했지만, 초동태세나대책본부가원활하게운영되었던것은, 작년 4월부터소방방제과간부직원에의한일숙직체제를도입하여, 직원의위기관리의식고양을꾀했던것이보탬이되었다고할수있다. 또, 지진재해와달리시간적여유가있던것과, 지사가직접진두지휘를했던것이재해대책본부의전청의수평적인기능이원활하게발휘되었다고할수있다. 재해대책본부에서는, 지사를본부장으로하고, 총무 공보반, 수산대책반, 정보수집조정반, 자재조달반, 폐유처리 환경대책반, 경찰 조달반의 6개반으로편성했다. 더욱이, 재해대책본부설치기간중, 지사가주최하는본부전원에대한전체회의를 28회, 부지사가주최하는관계본부원회의를 16회개최했다. 나 ) 정보수집기능의충실선수부의표착후, 현정헬리콥터의텔레비전중계, 위성촬영, 현장중계등에의한현장상황이재해대책본부에있으면서도리얼타임으로정보를입수할수있었다. 또, 연안부의전역에대해서도재해파견으로출동한자위대의항공정찰사진비디오등을제공받아재해응급대책에활용했다. 다 ) 민간의아이디어활용처음경험인만큼, 기름방제에관한아이디어를인터넷 (e-메일) 과재해대책본부에 기름사고 110번 의수신전용팩스를설치하여민간으로부터아이디어를모집했다. 그결과, 688건의아이디어제공이있었다. 여러가지아이디어의제공이있었지만, 이번같은에멀죤화된중유의회수에는적합하지않은것이많았고, 유감이지만현장에서활용된것은극히적었다. 그러나나중에나올 유출유의표착과회수작업보고 에서도설명하겠지만끈적끈적한침전물준설용고

144 지방자치단체재난관리체계의개선방안 압펌프의활용사례는멋진아이디어였다고한다. 라 ) 재해자원봉사의활약재작년, 한진, 아와지대지진때, 자원봉사자의활약이화제가되었지만, 이번의표착유등의회수에서도, 현내외로부터다수자원봉사자의도움을받았다. 이번, 자원봉사자로써, 약 97,400명이란많은분들이악조건중에서도기름회수와기름과모래의분류작업에종사해주었다. 현의자원봉사자에대한대처도, 처음으로체험한것이고, 현지에서의받아들이는태세역시망설여졌던것도사실이다. 마 ) 광역응원및자위대의재해파견이번재해발생시점에서는이시카와현은소방방제헬리콥터를도입하고있지않았기에 ( 조달수속중 ) 유출유의감시등에서광역재해지원협정에의한방제헬리콥터파견을요청했고, 소방청의조정으로, 아이치현, 미에현, 히로시마현으로부터방제헬리콥터를파견받았다. 또, 자위대의파견은카가시, 토미키정, 카도마에정, 와지마시, 쥬슈시등 5개시 정에요청, 출동대원은 1월 9일요청하여 3월 13일에철수할때까지연인원약 15,700명이출동했다 바 ) 기자재의조달이번유류재해의응급대책으로, 재해대책본부의중요한임무로서는, 소방기자재의조달과의연품을접수하고이들을요망자치체등에발송하는일이었다. 본부의자재조달반이담당했지만, 너무바빠서조정등에어려움을겪어야했던분야기도했다. 실제로드럼통의조달이끊겼을때인터넷이나매스컴을통하여드럼통제공을요청하여현내외로부터최종적으로유상, 무상을포함하여약 40,000개가모였었다.

제 4 장국내외사례및시사점 145 사 ) 매스컴대책행정은, 신속 정확한재해현황을널리현민에게홍보하는것이중요하다고할수있다. 시 정 촌에는, 방제행정무선시스템이있지만, 현에는전혀현민들에게홍보할수단이없고, 결국텔레비전, 라디오, 신문등매스컴밖에없었다. 그런의미에서, 현의위기관리에중요한일의하나가매스컴대책이라고해도과언이아니라고할수있다. 발표한측과규제하는측이신뢰관계가없으면하나의사실을보도하는경우에라도취급이달라진다. 매스컴의취재에대하여, 시종일관공평 성실의원칙을지켜대처가중요했으며사실에반한기사에대해서는그기자에대하여당당하게반론했다고한다. 그것이오히려더욱매스컴과신뢰관계를깊이할수있었다. 4) 유출유의표착과회수작업이번의나오토카호유류유출사고는악천후인겨울, 동해에서발생한점, 해상에서도기름회수가더욱곤란했고, 연안에도대량의초콜릿무스형태의중유가표착했다. 이시카와현의경우연안시 정, 어업협동조합, 자위대, 지역주민이나수많은자원봉사자등, 연인원약 202,900명의여러분이악천후와높은파도가운데회수작업에종사했다. 회수작업인원 (5월 16일현재 ) 자위대 : 약 15,700명 (7.7%) 자원봉사자 : 약 97,400명 (48.1%) 주민, 공무원등 : 약 89,800명 (44.2%) 계 : 약 202,900명 (100%) 그가운데, 1월 21일쥬슈시나가바시연안에서회수작업중이던고교교사가사망하는등슬픈사고도일어났다.( 전국에서 5명사망 ) 또, 카가시나노도반

146 지방자치단체재난관리체계의개선방안 도의외측포구에서는, 바위나절벽등회수곤란장소도많이있어자위대의재해파견을요청했다. 자위대는대원들에의한인해전술뿐만이아니라, 절벽에서회수한기름이든포대를대형헬리콥터로운반하고, 헬리콥터와전용제트정찰기등을활용하여항공정찰을하는등, 다양한분야에서활약했다. 또, 북해도의무로란에있던석유연맹의기름회수장치 ( 스키마 ) 의수송에서는, 항공자위대의수송기로치토세로부터고마츠까지공수했다. 한편, 회수한기름상태의기름총량에대해서는이시카와현은약 22,200kl( 드럼통환산으로 111,000통 ) 였다. 회수량 (5월 16일현재 ) 떠다니는기름 : 약 3,820kl (17.2%) ( 약 19,100통 ) 표착유 : 약 18,379kl(82.8%) ( 약 91,900통 ) 계 : 약 22,199kl(100%) ( 약 111,000통 ) 회수된양의약 83% 가연안에표착한것으로, 얼마나대량의기름이이시카와현에표착했는지, 알수있으리라고추정한다. 더욱이, 표착한중유의량은해안의형태에따라서도차이가있고, 자료의지도를참조하면알수있듯이, 모래해변에서는중유의표착이비교적적고, 노도반도의암석해안에많아그것이연안시 정에따라회수량의차가나타나고있다. 이것은, 연안유와겨울의강한북서계절풍의영향으로노도반도의암석해안에대량으로표착했기때문이다. 기름회수작업에관하여특별히거론하고싶은것은, 질퍽한침전물준설용고압펌프의활용을들수있다. 이장치는, 안개를흡수하는원리로에멀젼화한중유와해수를끌어들이는것으로펌프가막힐걱정이없고, 해수와기름을함께호수를사용하여뺄수있다는것이다. 이것은, 민간회사로부터현의재해대책본부에초콜릿무스형태의중유회수에질퍽한침전물준설용고압펌프를전

제 4 장국내외사례및시사점 147 용할수는없을까하는아이디어의제공이있었고, 실험결과활용가능하다는보고를받고바로활용하게되었다. 이펌프는해상뿐만이아니라육상부에서도활용가능하여, 예상이상의효과를얻었다. 해상에서는기상조건으로 1월 12 일 ~13일, 2일간만가나자와항앞바다에서항만작업용배에실어작업을시도했지만드럼통으로 325통상당의기름을회수했다. 한편, 쥬슈시나가바시해안에서는, 육상으로부터고압펌프 2대를사용하여, 1 월 17일부터 28일까지 11일간에드럼통 8,700통상당을회수했다. 이량은, 물때문에단순히비교할수없지만, 운수성의기름회수선인청룡호가전해역에서회수한양은약 4,690통이라고하고있고, 그중, 이시카와현해역에서 1월 14일부터 1월 23일까지회수한량이드럼통환산으로 970통상당인것을비교하여도그위력이얼마나큰지를엿볼수있다. 금후, 국가에서는그원리를이용한기름회수장치의개량과개발에신중을기하였으면한다. 그리고이번과같은유출사고가발생시, 순시선이나자위함등에그장치를실어기름회수작업을실시한다면효율적인기름회수가가능하다고한다. 그런데, 금회의기름회수에서끝까지난항했던것은카가시의연안에서중기를사용하여회수한기름섞인모래더미약 18,000m3의처분문제였다. 덩어리의대부분은, 모래와함께드럼통에채워현외의전용소각시설에반출했지만, 기름섞인모래에대해서는이시카와현카가시해상재해방제센터등의협의결과를토대로자원봉사자의협력을얻어기름과모래를분리하여기름은소각처분하고, 모래에대해서는후생성의기준에따라현내의관리용처분장에매립처분했다. 5) 현황과이후의대처현재로서는이시카와현해안에표착유는거의제거되었다. 후쿠이현미쿠니앞바다의선수부는 4월 20일에현장에서철거되었고, 시마네현앞바다의침몰선채로부터의기름누출에대해서도 3월 27일운수성견해로서는약간의누출은있지만, 당면한큰일은일어나진않았다고한다. 또 4월 27일에는, 비치리커버리현민운동 을실시하여, 약 43,300명이참가해해안일제청소를실시했다.

148 지방자치단체재난관리체계의개선방안 이상과같이보상문제, 환경영향조사나자연환경의복원, 어장의복원등중장기적대처해야할과제는산적해있지만, 재해응급대책은거의, 종료되었다. 이시카와의바다는되돌아왔지만관광면에서자숙분위기등도있고, 예약객의저하가현저하여, 소문으로인한피해방지나자숙분위기의해소를위하여, 현에서는이제까지해왔던이상으로관계단체와연대하여각종캠페인을전개하고있다. 이번에재해를교훈으로, 이시카와현에서는, 피재해자의관점에서금후의기름방제체제의정비등을검토할학식경험자들로이루어진기름방제대책위원회와, 기름재해에의한환경영향과어장등의영향을조사하고, 앞으로의대책을살리기위한환경조사위원회등, 2개의전문위원회를발족시켜현재예의대처중이다. 특히, 기름방제대책위원회에서는후쿠이현과또한관계부 현과연대하여, 이번재해에어디에문제가있었는가를검토하고, 그결과를근거하여제1차보고서로정리, 6월 17일에정부의관계기관에제언한것이다. 그제언의주요내용으로는다음과같다. 첫째, 방제기관에회사감정인을추가하여, 기름방제대책의종합조정하는장을설치둘째, 외양에서의기름유출사고에대응할수있는기름회수선의개발과동해측에도상시설치할것셋째, 환경의영향이적은처리제의개발과, 항공기에의한살포시스템을구축할것넷째, 방제활동에관한어드바이져파견제도를창설할것다섯째, 유출유의표류, 표착시뮬네이션의기술을개발할것등이다. 차후좀더구체적인대책을살펴보면다음과같다. 첫째, 기름방제대책의종합조정하는장의필요성문제이다. 이번중유재해에서는선수부가표착한후쿠이현의경우, 운수성이나해상보안청은해상재해방지센터에 1호업무명령을발동한관계도있고, 현재대책본부등에서해사감

제 4 장국내외사례및시사점 149 정인 ( 써페이어 ) 이포함된관계자의연락조정은그나름대로잘되었다고듣고있지만, 이시카와현의경우연안에표착한기름은산업폐기물취급으로써운수성이나해안보안청의지도는거의없었다. 선주측에서있는해상재해방지센터나해사감정인 ( 써페이어 ) 은항상비용부담등을염두에두고대응하여, 피해를최소화하기위한유출기름의방제활동에대해서는방제관계자와함께공동전략전술을협의하는자세를볼수없었다. 그전형이, 앞에서설명한끈적끈적한침전물준설용고압펌프의활용등이다. 그활용을둘러싸고결국협의가조정되지않아현은준비되지않은상태이지만사용을결정하지않을수없었다. 그때문에, 현이비용을부담해야했고, 현재기금에요청중이다. 둘째, 유출기름의표류표착시뮬레이션의기술개발에문제가있다. 금후의중요재해에서는해상보안청이유출유의표류표착예측을하기는했지만, 유감스럽게도정확한예측정보라고는말할수없다. 물론, 데이터등의부족으로물리적인한계가있다는것은알고있지만, 너무나예측이비켜나가현지어업관계자들로부터도비판이나오고있다. 규슈시의나가바시해안에표착후설치된우정성의단파해양레이더가표착전에설치되었었다면표착예측에상당히효과가있었으리라고생각된다. 운수성은우정성과연대, 단파해양레이더의개발과활용을신중히검토했으면한다. 지난 6월 20일에공표된운수성의나오토카호의사고를경험한유출유방제체제에대한중간보고에서는국가는, 솔직히, 이번과같은대규모유류유출사고를예상하지못했던점을인정하고, 대응방책을세우고있다고한다. 그내용은이번의우리의제언내용이상당히반영되어있다. 앞으로, 국가는그구체화에신중히대처해나갔으면한다. 또현으로써는이번의중유재해의귀중한경험의교훈으로써다음과같은내용을들수있다.

150 지방자치단체재난관리체계의개선방안 첫째, 초동태세의중요성재인식둘째, 해상보안청과지방자치체와의역할분담명확화셋째, 방제조치의대응지침정비넷째, 방제자제등의비축리스트나구입처리스트정비다섯째, 자원봉사활동매뉴얼정비등의필요성을통감했다. 이러한점을바탕으로, 이시카와현방제회의에기름유출사고등재해대책부회를설치하여그밑에전문위원회를설치하고, 지방자치단체로서의기름유출재해대응매뉴얼을검토중이다. 기름유출재해대응매뉴얼에대해서는 11월말에책정을예정하고있다. 6월 3일에국가방제기본계획이수정되어해상재해대책편이추가되는등, 현의지역방제계획의재검토가필요하게되었지만, 기름유출재해대응은매뉴얼검토와병행하여기름유출사고등재해대책부회에서검토를예정하고있다. 지역방제계획의재검토에대해서는다른대규모사고재해대책관계의수정도있지만가능하면해상재해관계의부분만이라도연도내에수정하는방향으로대체할방침이다. 더욱이, 기름방제대책위원회방제회의의전문위원회멤버에는석유연맹의이시카키부장에게학식경험자로써참가를요청하고있는중이다. 6) 시사점동해에는, 일본, 한국, 러시아등, 연안각국들의중요한에너지에수송루트로되어있다. 작년자료에는 500톤이상유조선이동해를약 9,800척항해하고했고, 그중일본에기항하지않는것이반수인약 4,900척이다. 특히, 쓰시마해협은유조선을비롯하여화물선, 어선등, 선박교통은더없이복잡하고해난사고의위험성이높다. 현재, 나호토카호의사고로부터 3개월후, 한국유조선재선3 호가쓰시마해역에서기름유출사고를일으켰다. 동해와같은폐쇄성지역에서는유조선의대규모유류유출사고가발생할경우, 기상조건에따라서동해연안각국에피해가확대

제 4 장국내외사례및시사점 151 되는경우가충분히상정된다. 현재도, 시마내현앞바다의 2,500미터심해의선체부분에서는잔존유가여전히용출되고있고, 유출기름이확산소멸하고있다. 이번의유류유출사고재해는지방자치단체로서도처음으로경험하였지만, 가능한것이라면뭐든지한다 는방침으로, 지사의진두지휘를시작으로재해응급대책에전력을경주했다. 그러나, 이번사고재해를경험하고, 국제조약의검토등에의한국제적인재발방지대책을세우는것은물론, 동해에서대규모유조선사고가발생하는경우, 기름방제대책이실효성을갖게하기위해서는연안관계국은물론, 국제적인협력체제로방제활동에대체하는시스템을재구축하는것이불가피하다. 사고중요개요 1월 2일러시아선적유조선나오토카호침몰 7일후꾸이현미꾸이앞바다에유출중유가포작, 선수부분좌초이사카와현이사고재해대책본부설치 8일카가시해안에현내에서처음으로중유가표착 9일현이사고재해대책본부를재해대책본부로바꿈자위대의재해파견요청 10일정부가재해대책본부를설치인터넷발신개시, FAX 기름 110번개시 15일와지마앞바다나나쯔시마에표착 16일선수부분중유닦기작업개시 18일표착피해가포구바깥쪽일대에 18시 정 촌에퍼짐 19일국제유탁기금의휴-파카씨내현 21일쥬슈시에서회수작업중와지마시립고등학교교사급사 2월 1일중유표착이 8개부 현으로확대 18일관계부 현지사가정부여당등에긴급요망서를제출

152 지방자치단체재난관리체계의개선방안 19일기름유출환경영향조사위원회및유출유방제대책위원회설치 20일 1998년도당초예산발표 ( 중유유출사고대책관련예산 17억3천만엔 ) 22일카가자원봉사센터개설 25일선수부로부터중유제거작업종료 3월 10일카나자와시가재해대책본부를해산 ( 현내에서처음으로 ) 13일현내전역에서자위대철수국제유촉보상기금만스야곱슨사무국장내현 17일전어련이국제유탁보상기금에약 23억엔을청구 31일현시도합약 5억 8,500만엔을보상청구 (1회째) 4월 11일의연금배분위원회개최 20일선수부를현장으로부터철거 27일비치리커버리현민운동 ( 해안일제청소 ) 을실시카가시, 쥬슈시, 재해대책본부해산 ( 관계시 정의재해대책본부모두해산 ) 28일현재해대책본부해산현러시아유조선기름유출재해대책조정연락회의설치 제 3 절한국 : 허베이스피리트호사고 1. 사고개요 2007년 12월 7일오전 7시 15분충남태안국만리포북서방 6.5해리해상에서인천대교공사에투입되었던해상크레인을거제로예인하던예인선삼성 T-05 ( 예인선 ) 의크레인부선 ( 삼성 1호, 11,828톤 ) 과 HEBEI SPIRIT호 (146,848톤, 홍콩선적, 유조선 ) 가충돌하면서 HEBEI SPIRIT호탱크에서원유 12,547kl유출되었다.

제 4 장국내외사례및시사점 153 < 그림 4-3> 충남태안앞바다유조선원유유출사고피해현장 (2007. 12. 10) 이사고로인해서산가로림만에서태안안면도까지 167km 해안선이오염되었고, 충남태안, 전북군산앞바다총 302개섬중 59개섬지역이피해를입었다 ( 방제대책본부, 2007). 37) 이사고로인한피해를국제유류어염보상기금 (IOPC 펀드 ) 이추산한피해액을기준으로살펴보면태안유류오염사고추정피해액이최소 5,385억원에서최대 5,735억원에달한다고밝혔다. 분야별피해액은방제활동비용 1,345억원, 수산양식피해 2,060억원, 관광산업피해 980억-2,330억원이다. 38) 사고대응에있어서 8일새벽해안으로들어올것이며사전에이를차단할수있을것이라고한정부의공식발표가있었으나 7일저녁에이미해안가에도 37) 충청남도의경우 11개읍면 473개소 5,159ha의어장이, 전라남도의경우 7,905ha의김양식장과 14,356ha의마을어장이, 그리고전라북도의경우 1,830.5ha의양식어장이각각피해를입은것으로나타났다. 38) IOPC는 2008년 3월방제비용으로 1,110억원, 수산양식분야 1,700억원으로추정하였으나피해금액의증가에따라 5월에이를수정하여재발표하였다.

154 지방자치단체재난관리체계의개선방안 착하는등사고상황에대한오판과 대규모해양오염위기대응실무매뉴얼 및해양오염방제훈련과달리신속하고체계적인대응을하지못함으로인해언론과시민단체의거센비판에직면하였다. 39)40) 사고초기대응에있어서부족함을보이자, 이후정부에서추진하는각종방제활동에있어서시민단체와언론의질타를받아야했다. 41) < 그림 4-4> 유조선유류유출사고위치 39) 해양수산부의첫공식발표에서 1995년시프린스사고당시사고해역이어장이고, 유조선의유출부위가물속에있었으며, 벙커C유가바도속으로가라않자방제활동에어려움이있었지만, 허베이호사고의경우사고현장이해안과이격되어있고, 기름유출부위가수면위에있으며, 겨울철낮은온도의영향으로원유의응고력이높아해안선까지이동속도가느리다는판단하에방제활동이수월할것으로예상하였다. 또한한국해양연구원해양시스템안전연구소의유출유확산예측기술자문을통해 12월 8일오전 7시 30분경기름띠가태안해안가에도달할것으로예측하였다. 하지만이러한예상과예측은사고현장의높은파도와바람으로인한방제작업의중단으로인해사고당일저녁에학암포, 천리포해변에도달하는등 13시간만에해안가에도달하였다. 40) 해양경찰청에서 2007년대규모로실시한가상방제훈련시사고발생 15분만에중앙사고수습본부를설치하였고, 방제지원시스템을가동하여방제작업을 2시간만에완료하였다. 하지만사고당시 3시산 35분이지나서야방제정이현장에파견다. 하지만 2-4m 높이의파도와초속 14-18m의바람속에서 200-500톤급규모의방제정으로초동해상방제조치를취하는것은한계가있었다. 41) 정부의본격적인방제활동은이틀후인 12월 9일부터진행되었다. 당시민 관 군합동방제작업에 7천여명이동원되고, 방제정 ( 防除艇 ) 과군함등 87척, 헬리콥터 5대가투입되었다. 여기에더해군 경 지역주민 자원봉사자등 7천2 백여명이추가로방제작업에참여하였다 ( 조선 12월10일 ).

제 4 장국내외사례및시사점 155 < 그림 4-5> 기름이유출중인 HEBEI SPIRIT 호 사고발생직후기상청의파고가그다지높지않을것이라는발표에따라오염확산속도는그다지높지않을것으로방제담당자는판단하였고, 만일의오염확산을예방하기위해오일펜스를몇겹으로설치하였다. 그러나사고지인근에위치한가대암의사고당일최대파고는 4.4m, 격렬비열도는 7.2m를기록하는등예상보다높은파고가발생하였고, 파도와함께펜스를넘은유류가주변연근해및해안으로급속히확산되었다. < 표 4-3> 에사고당일의기상상황을나타내었다. 현지기상은북서 ~ 북동풍 8~12m/s, 파고 1~2.0m, 차차흐려짐, 사건당일서해중부전해상은풍랑주의보가발효중인가운데바람이강하게불고물결도높게일고있었다. < 표 4-3> 사고당일기상상황 (07 년 12 월 7 일사고직후기상청의기상관측결과 ) 지점일시풍향 / 풍속 (m/s) 시정파고날씨 10km 서산기상대 12. 07. 07:30 W4.3 - 흐림 (07:00) 유의파고 :3.0 12. 07. 07:00 W12.8 - - 최대파고 :4.4 가대암유의파고 :2.2 12. 07. 08:00 WSW13.1 - - 최대파고 :3.2 유의파고 :4.4 격렬비열도 12. 07. 07:30 W15.7 - - 최대파고 :7.2

156 지방자치단체재난관리체계의개선방안 구체적인피해상황 (08.2.18 잠정 42) ) 은다음과같다. 첫째, 충청남도의경우 1 어장피해는 11개읍 면 473개소 5,159ha, 태안군은 8개읍 면 361개소 4,088ha, 서산시는 3개읍 면 112개소 1,071ha이다. 2 해수욕장은 4개면 15개소 ( 태안군, 만리포, 천리포등 ) 이다. 특히, 서산가로림만 ~ 태안안면읍내파수도연안해안선 167km구간에걸쳐피해가크게발생했다. 둘째, 전라남도의경우피해면적은 22,261ha, 김양식장은 7,905ha ( 신안6,887, 무안778, 영광 164, 함평76), 마을어장은 14,356ha ( 신안10,121, 진도3,168 등 ) 에피해가발생했다. 셋째, 전라북도의경우피해면적은 1,830.5ha (1,397건), 양식어업은 1,830.5ha(92 건 ), 기타 1,305건 ( 맨손어업 1,286, 어선어업 12, 기타 7) 의피해가발생한것으로확인되고있다. 정부의사고대응과수습이시민단체와언론의비판을받고, 사고당사자들이서로책임을전가하고피해복구및보상조치를취하지않아국민들의분노를받는반면국민들의자원봉사는매우놀라운모습을보여주었다. 전국에서몰려온자원봉사자들의규모는정확하지않지만태안군청은사고후 3주일사이에하루평균 2만명이방제활동에참여해 40여만명에이르며 ( 한겨레, 2008.01.09), 이후에도자원봉사자의참여가지속적으로이루어져 2월말에는 100만명이상이방제활동에참여한것으로나타났다. 이후정부기관과자원봉사인력의지속적인방제활동을통해 2008년 6월 27 일만리포해수욕장을시작으로 32개해수욕장모두정상개장하는등과거의모습을찾아가고있다. 43) 42) 중앙재난안전대책본부, 허베이스피리트호유조선유류유출사고수습상황보고, 2008. 2.18 ( 월 ) 06:00 43) 국토해양부주관하에충청남도, 태안군, 한국해양연구원이실시한기름피해해수욕장조사결과에따라충청남도와태안군이해수욕장의개장을검토하는과정에서환경단체의반대가나타났다. 하지만지속적인방제활동에따라그오염정도가감소하여해수욕장개장기준을충족하고, 지역주민의요구와지역경제사정을감안하여해수욕장의개장이이루어졌다.

제 4 장국내외사례및시사점 157 2. 사례분석 여기서는크나큰이슈였던허베이스피리트호사고에대한대응상황을앞서제시한분석틀에따라구조적측면과집행적측면으로나누어분석하고자한다. 1) 구조적측면가 ) 통합성정부조직법제44조에서는 해양에서의경찰및오염방제에관한사무를관장하기위하여해양수산부장관소속하에해양경찰청을둔다 고규정함에따라해양오염방제의주무기관은해양경찰청이라고할수있다. 해양환경관리법제6장에서는선박에서오염물질배출시방제조치는방제의무자 ( 선박의선장 ) 와해양경찰청, 500톤이상의유조선이오염불질배출시해양환경관리공단 ( 구, 해양오염방제조합 ) 에방제선의배치를위탁가능한것으로규정하고있다. 해안의자갈 모래에부착된기름은시장 군수가방제조치와비용을부담하는것으로규정하고있다. 종합해보면허베이스피리트호사고와같이대규모해양오염발생시해양경찰청장이총지휘권을가지고해양에서의실질적인오염방제는해양환경관리공단, 해양오염확산예측은해양연구원에서담당하고있다. 그러나해양환경관리공단은해양경찰청의지휘가아니라해양수산부의산하기관으로법적지위가부여되어있다. 반면, 육상폐기물은환경부가총괄하는가운데육상폐기물처리는금강유역환경청, 산업폐기물공제조합, 충청남도와태안군에서담당하고있어해양오염방제업무와이원화되어있다. 중앙정부의대응에서보면사고가발생하자 12월 7일 11시에소방방재청내에중앙재난안전대책본보를구성하여피해예상지역주민에게휴대폰문자를송출하였다고한다. 아울러충청남도등자치단체에긴급방제를지시하였고, 국방부에방제장비및인력동원등지원협조를요청하였다.

158 지방자치단체재난관리체계의개선방안 지방자치단체의대응은사고가발생하자충청남도에서는도지사의주재로긴급시장 군수영상회의를개최하고지역방제대책협회를개최하였으며, 재난사태선포를건의하였다. 또한, 행정부지사를사고발생지역에급파하여육지의피해복구를직접지휘토록했다. 대규모해양오염발생시해안방제대응의취약성이이번에도그대로드러났다. 씨프린스호사건당시에도해상방제와달리해안방제에대한많은문제가지적되었으며, 사고백서에서해안방제체제구축을위한정책적의지의중요성을제안했다고한다. 주요내용을보면, 해안특성에맞는방제기법적용, 과잉방제주의, 해안환경및생태계 2차오염유의, 지역방제실행계획 ( 미국 ) 등의필요성이언급되었고또한각지자체가맡고있는해안방제업무관련하여방제체제구축, 전문인력과방제기자재확보등의문제점이발생하였음을지적했었다. 이번사고에대한해안방제조치에있어, 사고해역의기름오염확산예측이빗나가고, 해안방제전략과적용이늦어짐에따라해안방제작업은많은혼란을빚었으며, 씨프린스호사고시해안방제에서나타났던대부분의문제가거의유사하게나타났다. 특히, 방제조직과해안방제장비를갖춘것은해양경찰청이지만, 해안방제주관기관이각지자체로되어있어방제능력이부족한지자체가제역할을하지못함으로써초기해안방제가제대로진행되지못하였다. 결론적으로보면중앙의해상방제시스템은이원화되어있으며, 지방자치단체에서의역할은오직재난사태이선포등에그치고있는상황이라고할수있다. 또한방제조치와관련된물자및장비의내역을파악하는것이급선무라고생각할수있으나이에대해서는아무런보고자료도없다. 통합성측면에서보면, 여전히형식적인통합시스템으로운영되고있다고할수있다. 나 ) 유기성유기성측면에서보면, 내부요소간소통의원활화가중요한관건이지만, 현장에서부터괴리가나타나고있었다.

제 4 장국내외사례및시사점 159 (1) 방제인력배치및물품배분문제사고초기, 자원봉사자운영및관리체계가미흡한가운데, 방제작업에참여한인력과지역주민들은혼선을빚었다. 만리포, 천리포등유명해수욕장중심으로방제인력및주요방제장비가배치된반면, 구름포등소규모해안지역의경우, 지역주민중심으로방제작업진행되면서관련장비및물품지원이늦어지게되었다. 사고발생 5일째인 11일, 만리포에는 3,000여명이지원돼해수욕장을가득채웠는데, 1만 1233명의방제참여인력중 30% 가만리포에집중. 관광객이덜찾거나섬지역의경우, 인력은물론방제복, 흡착포등지원물품거의지급되고있지않았다고한다. 같은날, 소원면파도리경우지원인력은넘치는데, 장비가없어문제가발생했다고한다. 방제복, 장갑, 고무장화, 양동이, 마스트등개인장비를공급하고관리하는기관부재한것으로나타났다. 서울신문 (12일자) 에따르면, 해양경찰청 거대한장비담당, 개인장비까지신경쓸수없어, 태안군청 흡착포만지급할뿐개인장비는방제조합에문의, 방제조합 해양경찰청지시에따라전문장비만공급할뿐개인장비공급하지않아, 중앙재난안전대책본부는 장비공급및관리를책임지는기관아니라는것 이다. 장화나장갑, 부직포등이제대로지급되지않아급한대로삽, 쓰레받기, 물통등을이용. 11일상황에서방제작업에필요한흡착포의양은하루 25톤이지만나아있는재고는 5톤에불과한상황이었으며, 물량이달리자방제대책본부는투입량을줄이게됨으로써일부방제현장작업이진행되지않았다. 동원된방제세력에방제자재및소요물품보급을담당하는방제대책본부보급지원반운영에문제가있었음을알수있다. 방제대책본부는정확한물자관리와체계적인보급을위해모든물자를만리포로집중. 태안읍을거쳐가야하는태안군의지리적특성상 150km가넘는해안가와수백여곳의방제현장을고려하여물자공급처를태안읍에두거나몇군데나누어두는방안도고려했어야한다. 사고 5일째인 11일을전후로하여방제인력증가분에비해방제물품량부족현상이발생했다고한다. 방제인력활용과방제물품배분문제발생. 자원봉

160 지방자치단체재난관리체계의개선방안 사인력계획과운영이미흡한가운데나타난문제로, 자원봉사자를관리할자원봉사인력투입방안마련과관계기관및시민사회단체와의연계를통한보완이아쉬운대목이다. 해양수산부중앙사고수습본부, 방제장비의유지관리와장비를운영할인력의훈련정도가애초예상했던것에미치지못했으며, 실제사고가발생했을때방제능력을가늠하는장비의유지관리와인력운영이중요한데, 이부분을실제능력보다과대평가했다고인정하고있다. (2) 방제작업지침및안전조치공백사고초기, 해안방제작업에대한지침이나안내가이뤄지지않았거나일부지역에서진행되었다. 원유의독성및인체유해성등에대하여알고있음에도불구하고초기 (8일, 9일 ) 방제작업투입된사람들 ( 지역주민, 자원봉사자, 공무원, 군인등 ) 에대한안전대책거의부재했다고한다. 특히, 태안지역의해안특성에따른생태적특징과갯벌 ( 모래, 뻘 ) 지역에서의방제활동시환경훼손을최소화할수있도록하는지침은거의전달되지않았다. 초기방제작업의정확한목표와지침, 방제작업방법, 방제물품사용방법, 주의사항등을교육하고안내할방제관리감독자가배치되지않았거나늦게배치됬다고한다. 정부및관계기관원유의독성및인체유해성등에대하여알고있음에도불구하고초기 (8일 2,175명, 9일 6,138명 ) 방제작업투입된사람들에대한안전대책거의부재했다. 특히, 사고현장에서가장가까우면서도, 관련정보와방제작업에대한정보가가장취약한지역주민들 ( 대다수고령 ) 이장시간노출됨으로써피해가더욱컸을것으로예상되었다. 현장지휘통솔자, 지역주민조직대표자 ( 이장단, 어촌계장단등 ), 자원봉사현장인솔자, 시민사회단체등에게해안방제관련기본정보 ( 방제작업지침및방법, 물품사용방법등 ) 및유의사항, 연락처등간단한유인물배포필요와각기관홈페이지이용및언론홍보필요가필요하다고볼수있다. 각방제현장별관리감독자, 해당지역주민대표, 환경및생태전문가등이함께현장에배치되도록하여, 방제작업의효율성과방제인력투입에의한환경문제를최소화할수있도록해야한다.

제 4 장국내외사례및시사점 161 다 ) 협력성셋째, 협력성측면에서보면, 전문기관과의유기적공조협력체계를이루는데한계가나타나고있었다. 즉, 통솔및관리주체의문제가많이발생했다해안방제작업이본격화되면서, 지역주민, 공무원, 군인, 자원봉사자등많은방제인력이현장에투입되었으나중앙부처및지자체간복잡한지휘체계와업무혼선으로현장통제및관리가제대로이뤄지지않았다. 현장자원봉사자들 현장에는직접지휘하는사람아무도없고, 자원봉사자들안간힘쓰고있지만지휘체계없어작업이효율적이지못하다 지적했다 (12월11일, 뉴시스 ). 매뉴얼에따라각각방제작업을진행한것으로보이나관계기관간의협조체제및현장과의소통문제가드러나면서, 이를통솔하고지휘할통합지휘본부의필요성이제기되었다. 따라서 11일, 정부는방제활동과정의혼선을막기위해해상방제및보험회사 선주등과의피해보상문제등은중앙사고수습본부 ( 해양수산부장관 ), 해안방제활동은태안군대책본부 ( 태안군수 ) 중심으로지휘체계를정비하고이에따라바다쪽방제는해경, 육지쪽방제는지자체가각각지휘권을잡고통제했다고한다. 군의중장비를방제현장에투입하는과정에서수십억원의장비임차료를집행했는데이과정에서가장큰문제는장비임차료였다고한다. 그리하여부족한예산을확보하기위해중앙부처와충청남도에현지상황을설명하고필요한예산을태안군이확보할수있었다고한다. 하지만한달을작업하는데굴삭기임차료는 4억원으로도부족하였다. 결국, 지방자치단체에서재난이발생했을때공공부문의역할만으로는해결이곤란한경우가있다. 이는재난의특성이지자체관할범위를벗어나는추세를통해알수있다. 이러한재난이발생했을시필요한협력을요청할기관은우선적으로장비등에서일정수준이상을갖춘군부대와경찰의협력이필수적이라할수있지만이에대한예산지원도뒷따라야한다.

162 지방자치단체재난관리체계의개선방안 라 ) 학습성넷째, 학습성측면에서는일련의재난상황을경험하면서전문성을향상시켜야하지만잦은인사이동으로지식축적이곤란한상황이다. 또한지방자치단체에대한권한이거의없어서정책개발보다는단순한보고및집행에만치중할수밖에없는상황이다. 소방과재난관리부서간의중복된업무로상황중심적대응력향상에도문제가생길수밖에없는체계를가지고도있다. 허베이스피리호사고의피해가커진이유중하나는씨프린스호사고후방제시스템제도의보완이미흡했기때문이다. 최근 5년간통계에따르면유조선충돌사고 2~3배증가하고있는것으로나타나고있다. 씨프린스호사고이후 10 년동안흡착포생산을하지않아물량부족으로현장지원문제가발생될것을이미예견했었다.( 정찬권, 숭실대초빙교수, 국가비상기획위원회연구원, 문화일보 1219). 씨프린스호사고를계기로한국해양방제조합이설치돼유류오염사고에대비하도록하고있으나이번사고에서는가장필요한초동방제가원활하게이뤄지지않아. 오염제거작업도체계적이고과학적인방제대신인력을동원한원시적방법에의존했다 ( 정갑용, 영산대교수, 법과대학, 1216). 전문가들이누누이대형유류오염사고의가능성을지적했음에도당장사고가없다고해서국가의중대한목표를 4번이나변경한결과이번태안앞바다의유조선기름유출사고에서보듯국가방제능력에못미치는기름유출에도제대로대응하지못해엄청난재앙을자초했다고볼수있다 ( 강기갑민노당의원 ). 2) 집행적측면가 ) 업무배분및수행의합리성정부는 1995년 7월 23일발생한시프린스호사고이후제도적정비를통해해양유류오염사고에대한업무배분을확립하여사고발생시대응업무는해양경찰청으로일원화하였다. 44) 해양오염사고발생시대응에대해세부업무배분 44) 1995 년 12 월 해양오염방지법 을개정하여해상방제업무를해양경찰청으로일원화하고,

제 4 장국내외사례및시사점 163 을살펴보면해양경찰청장을본부장으로하는방제대책본부가방제활동을총괄지휘하고, 관련부처및기관은 국가기본계획 및 지역방제실행계획 45) 에의해방제활동이이루어진다. 또한기술적인측면의지원은방제기술지원단 46) 에의해이루어진다. 여기에더해민간기구인해양오염방제조합이방제활동을지원하며, OPRC협약및북서태평양보전실천계획 (NOWPAP) 47) 에의한국제적협력체제에의한방제지원도받게된다 ( 해양수산부, 2002; 해양경찰백서, 2007). 태안기름유출사고와관련하여정부및관련기관에서실시한방제활동의업무배분을살펴보면다음과같다. 48) 먼저방제를위한정부부문주요활동의업무배분을살펴보면방제활동의주무부처인해양경찰청은방제대책본부를설치하여방제전략및작업계획수립및시행하고, 현장에서실제방제를지휘하는등의활동을하였다. 해양수산부는중앙사고수습본부를설치하여피해보상문제를담당하고관련기관에상황전파및수산물안전에대한사항을담당하였다. 행정자치부는중앙안전대책본부와소방방재청을토대로관련기관및지방자치단체에협조를요청하고피해대상예상지역에상황을통보하는업무를담 1997 년 11 월한국해양오염방제조합 ( 현해양환경관리공단 ) 이라는민간방제전문기구를설립하였다. 여기에더해 1999 년 11 월유류오염대비대응및협력에관한국제협약 (OPRC 협약 ) 에가입하기도하였다. 해양유류오염에대한업무배분을살펴보면다음의 < 표 > 와같다. < 표 > 해양오염사고재난관리체계 구분 담당기관 역할 예방해양수산부해양수산부 : 해상재해예방대책해양경찰청해양경찰청 : 해양오염감시 단속 대비 대응 해양경찰청 대형해양오염사고에대비한계획수립및방제조치에관한사항등 수습 복구 해양수산부 유류오염손해배상업무및관련법령 제도의운영 45) 태안지역은 2001년태안지역방제실행계획 ( 경기도평택 ~ 충청남도해역 ) 을수립하였다. 46) 방제기술지원단은해양오염사고시전문기술을지원하기위하여 1997년 3월구성되었다. 참고로, 방제기술지원단은대규모해양오염사고발생시효율적인방제전략결정, 어업피해최소화, 신속한선체구조, 해양오염물질의특성, 해양환경및기상변화, 해양오염관련법률 보험및위험 유해물질 (HNS) 분야의대응방안마련등의주요기능을수행한다. 47) NOWAP 는한국, 일본, 중국, 러시아 4개국이유류오염사고에대응하기위하여구성한국제협력체제이다 48) 여기에서의내용은태안군방제활동이마무리된 2008년 6월까지의방제활동을토대로관련기관에서수행한업무를정리한것이다.

164 지방자치단체재난관리체계의개선방안 당하였다. 해당지역에수산청인대산해양수산청은지방사고수습본부를설치하여현장방제활동에대한사항을점검하고인근지역을항해하는선박을통제하는등피해가확산되지않기위한조치를취하였다. 사고지역의지방자치단체인태안군청은태안군대책본부를설치하고해안가 ( 육상 ) 방제를담당하였으며, 주민동원및자원봉사자접수등의역할을담당하였다. 이외에충남도청등지방자치단체는자원봉사자활동지원및현장의료지원등의활동을하였고, 국방부와소방방제청은방제장비, 헬기, 인력을동원하였고, 산업자원부와산림청도헬기및인력을지원하였으며, 건교부는방제작업항공기의항공교통관제를하였다. 또한환경부는야생동물구호, 사고영향및생태계피해조사, 방제폐기물처리를지원하였고, 법무부는외국인력등의입출국, 통관, 검역등을협조하였고, 보건복지부는의료지원활동을수행하였다. 다음으로민간기관의경우에는한국해양방제오염조합은해상방제활동을실시와방제장비의지원업무를수행하였고, 민간정유업체는다양한방제장비를지원하였다. 마지막으로녹색연합등의시민단체는자원봉사자모집및방제물품등의지원활동을하였다. 관련기관이진행한방제관련업무를정리하면 < 표 4-4> 와같다. 사고발생이후이러한업무배분에따라각기관은방제활동과관련된맡은바업무를수행하였다. 하지만사고초기신속한대응이이루어지지못하고, 현장지휘체계의혼선으로인해방제장비의동원및지급이지연됨으로인해피해가확대되었다는질타를언론과시민단체로부터받아야만했다. 또한해안방제를담당한태안군이방제경험과전문인력의부족으로실질적인해안방제활동을하지못함으로인해방제조합 ( 한국해양방제오염조합 ) 이해상과해안방제를동시에수행해야하였다. 49) 이러한업무배분을볼때사고발생초기가지난후에는해안방제주무부서인해양경찰청의지휘아래대응체계가수립되고, 관련기관들의협조가이루어지면서방제활동이원활히진행된것으로보여진다. 하지만사고직후 4-5일이 49) 방제조합의해안가방제는비용보증문제로원활히이루어지지못하는문제점을보이기도하였다.

제 4 장국내외사례및시사점 165 경과하기이전까지초기대응과지휘체계의정립이신속하게이루어지지못하였으며원유가해안가를오염시키는과정에서지방자치단체의방제역량부족으로인해해안가방제활동을신속하게수행하지못하였다. 이후지휘체계의정비가이루어지고방제조합과해양경찰청이해안가방제까지수행함으로인해그문제가개선되었지만초동대응이미흡함은언론과시민단체로부터질타를받았다. 나 ) 기관상호간계층적통합허베이호사건대응은앞서살펴본바와같이주무부서인해양경찰청의방제전략에따른지휘에따라관련기관이담당한업무를개별적으로추진하는가운데이루어졌다. 현장지휘본부인방제대책본부와중앙재난안전대책본부등방제활동및사고수습을지휘하는기관에관련기관의참여가이루어졌지만, 방제활동을수행하는데있어직접적인기관상호간계층적통합은거의이루어지지는않은것이다. 하지만현장의방제대책본부와중앙에서의중앙사고수습본부의관련기관참여가이루어지고, 방제와관련된동일한업무라고하더라도이번사건으로인한피해지역이매우광범위하였기때문에해양경찰청의지휘아래방제활동과이를지원하는활동이이루어져, 유사한계층의통합이부족하여인해발생하는현장에서의비효율적대응과지휘체계혼선은크게나타나지않았다.

166 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 4-4> 허베이호사고대응의업무배분 정부기관 민간기관 시민단체 구분 해양경찰청 해양수산부 행정자치부 대산해양수산청 태안군 관계부처및관련기관 한국해양방제오염조합정유업체 담당업무 방제대책본부 < 해상방제 > 방제전략결정및방제작업계획수립및시행 방제작업동원인력및장비지휘통제 방제방법결정및방제조치에필요한사항조치 사고대응반별업무진행등 중앙사고수습본부설치 피해보상문제, 관련기관에상황전파수산물안전대응반편성 수산물안전점검실시 중앙재난안전대책본부 ( 소방방제청 ) 피해대상예상지역에상황통보 관련기관에협조요청 해당지자체에긴근방제지시 ( 경기, 충남, 인천, 전북, 전남 ) 지방사고수습본부설치 선박통제와피해확산방지 태안군대책본부 해안가 ( 육상 ) 방제 주민동원및자원봉사자접수 충청남도등지방자치단체 해안방제, 자원봉사자활동지원, 어장 양식장보호, 현장의료지원등국방부및소방방재청 방제장비, 헬기, 인력동원산업자원부및산림청헬기및인력지원건교부 방제작업항공기의항공교통관제환경부 야생동물구호, 영향및생태계피해조사, 방제폐기물처리법무부, 재정경제부, 보건복지부 필요시외국방제장비및인력등의입출국, 통관, 검역등협조 해상방제활동방제장비지원방제장비지원 녹색연합등자원봉사자모집방제물품지원

제 4 장국내외사례및시사점 167 다 ) 추진기구및인력의적정성추진기구의적정성에대해살펴보면가장큰문제점으로해안방제조직과방제장비를갖추고있는것이해양경찰청임에도불구하고, 해안방제주관기관이자치단체로되어있어해안가오염발생초기자치단체가제역할을수행하지못하였다는것을들수있다. 50) 이러한문제가발생하자방제조합과해양경찰청이해안가방제활동을수행하였으며, 태안군은자원봉사자관리와방제자재공급으로역할을조정하였다. 하지만해안가방제가신속하게이루어지지못함으로인한피해가확산되는문제점이나타났다. 추진인력의적정성에대해살펴보면지금까지경험해보지못한대규모의피해가발생함으로인해지역주민, 해군 경찰 소방, 공무원, 방제조합등다양한인력이피해지역에총동원되어방제활동을수행하였으며, 여기에더해유래를찾아보기어려운대규모의자원봉사인력이참여하여방제활동을수행및지원하였다. 2008년 2월 11일태안군청에서태안군관내지역방제활동에참여한인원현황을집계한것을살펴보면 < 표 4-5> 와같다. 이와같이관련기관의인력총동원된것을고려해볼때정부기관의방제활동을수행하기위한인력투입은적극적으로이루어진것으로판단되며, 대규모의자원봉사인력이방제활동에참여한것을고려해보면방재활동추진을위한공공 민간부문의인력투입은원활하게이루어진것으로판단된다. 50) 이에대한지적이나타나자정부는일정규모이상의대형오염사고가발생하는경우해양경찰청이해상과해안방제전부를담당하는방안을검토하겠다는의견을피력하였다.

168 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 표 4-5> 태안군관내유류유출오염방제참여인원현황 구분계지역주민자원봉사 해군, 경찰, 소방 공무원 ( 단위 : 명 ) 기타 ( 방제조합등 ) 총계 1,357,765 267,305 885,218 151,470 31,146 22,626 태안읍 4,325 - - - 4,325 - 안면읍 16,854 13,483 2,486-833 52 고남면 8,562 7,633 70-818 41 남면 11,416 10,180 160 225 749 102 근홍면 34,538 21,372 7,745 3,870 1,339 212 소원면 826,131 109,722 622,907 79,518 6,630 7,354 원북면 368,390 67,373 227,973 61,660 6,6102 5,282 이원면 68,371 37,542 23,161 6,6197 1,169 302 군청 19,178-716 - 9,181 - * 자료 : 2008. 2. 11 태안군청집계 라 ) 민간부문과의파트너십민간부문과의파트너십은피해지역의지역사회구성원, 자원봉사인력, 그리고민단체의방제활동이이루어지는가운데정부기관과파트너십이얼마나형성되어있는가를토대로살펴볼수있다. 지역사회구성원, 자원봉사인력, 그리고시민단체의방제활동에대해서살펴보면다음과같다. 먼저피해지역지역사회구성원은사고발생직후지역사회구성원들의적극적인방제의지에도불구하고방제활동지휘및방제물품지원등이신속하게이루어지지못하였지만, 방제지휘체계가정비되고방제물품이확보된이후에는지역주민의적극적인방제활동참여가이루어졌다. 다음으로다양한채널을통해대규모로모집된자원봉사인력은사고초기태안군이자원봉사인력의관리를전담함에있어자원봉사인력계획과운영방안및방제물품이지원방안이마련되지않고, 이를관리할적정한인력이배치

제 4 장국내외사례및시사점 169 되지않음으로인해방제활동에원활하게투입하지못하는모습을보였다. 51) 이후자원봉사자인력운영방안의수립및방제물품확보가이루어지고다양한시민단체가자원봉사자의방제활동을지원함으로인해자원봉사인력의방제활동이원활하게이루어졌다. 시민단체는자원봉사인력모집, 방제활동수행등방제활동에대한직 간접적인지원을하였으며, 여기에더해다양한정부기관의방제활동을점검하고, 이에대해일침을가함으로써정부의방제활동이보다효율적으로이루어질수있도록하였다. 이와같이피해지역지역사회구성원, 자원봉사인력, 시민단체는정부기관의방제활동에더해방제활동의직 간접적수행과지원을함으로써사고수습에결정적인역할을하였다. 52) 하지만이러한일련의활동이정부기관과원활한파트너십을통해진행되었는가는의문시된다. 지역주민, 자원봉사인력, 시민단체는사고발생직후방제활동에강력한참여의지를나타내고지속적으로방제활동에참여함으로써사고수습에결정적인역할을하였지만, 그과정에서교통혼잡, 통제인력부족, 방제물품공급부족등으로인해방제활동이원활하게수행되지못한것은정부기관과의협조및연계가부족한것을단적으로보여주는것이다. 53) 51) 2008.10. 2일태안군청을방문하여당시현장활동을수행했던이장주계장 ( 현재난관리과민방위계 ) 과의인터뷰에따르면자원봉사배분의문제로크나큰어려움이있었다고한다. 자원봉사자에대한배분문제로자원봉사접수반, 배분반, 안내반등이사건이후설치되었다고한다. 자원봉사에대한상황은처음에는 112개의회선을연결해서접수를받았지만, 불통이많아 ( 통화중이기때문 ) 민원이많이발생했다고한다. 가령, 접수시간이 30분이상걸렸다고하는데그이유는세부내용을적어야하기때문이라고밝히고있다. 자원접수를효율적으로받기위해시스템구축이필요 52) 2008년 6월 5일진행된 허베이스피리트유조선기름유출사고의건강영향및사회영향조사주민설명회 에서지역주민은정부의방제활동 (20.3%) 보다자원봉사인력의방제활동 (89%) 에더욱높은신뢰를나타냈다 ( 시민환경연구소, 2008). 53) 한국일보 (2007.12.13: 3) 는 군경과주민, 자원봉사자들은해안부터백사장까지 2열횡대로마주보고선채기름을퍼담은양동이를전달했다. 그나마이렇게작업에참여하는사람은다행이었다. 작업복, 장갑, 장비가없어무엇을할지몰라맨손으로지켜보는사람들도있었다. 몇시간을달려도착한한 200여명의자원봉사팀은장비를지급받지못하고작업배치도받지못해몇시간을허송했다며분통을터뜨리기도하였다. 는내용의기사를통해이러한문제점을지적하였다.

170 지방자치단체재난관리체계의개선방안 3. 시사점 첫째, 법적분쟁등에대비하기위한전략적접근이필요하다. 인적재난발생시향후보상금및보상범위등법적분쟁등에대비하기위해서는정부및자치단체차원에서의전략적접근이필요하다. 이번재난에서도피해보상을위해관련자료를충실히준비하도록피해주민들에게권고하였으나, 주민들의자구노력만으로는부족하므로정부및자치단체차원에서주민및환경보호를위해적극이고전략적인접근이필요하다. 둘째, 재난명칭의제정기준마련을통한통일화가필요하다. 사고발생초기에명칭에대한통일화가이루어지지않아혼란이발생하였으며, 특히인적재난의특성상명칭에사고원인을포함하는등재난명칭의제정기준을마련하여통일화할필요가있다. 셋째, 유화제등에대한정보제공을통한불안감해소가필요하다. 초기방제작업을위해사용된유화제의유해성에대한끊임없는논란이제기된상황에서관련정보를제공받지못한주민들은막연한불안감과정부불신감을갖게되었다. 따라서사고초기유화제유해성논란시에정부차원의정보제공을통해사용불가피성에대한적극적설득으로불안감과불신에대한적극적인해소가필요하다. 넷째, 사고지역에대한신속하고장기적인모니터링의실시가필요하다. 사고발생초기부터관련기관에서는사고지역에대한신속하고장기적인모니터링을실시하여유류피해에대한정량적이고, 객관적인정보를생산하고공유함으로써신속하고장기적인대책마련에활용할필요가있다. 특히전문성이부족한자치단체에서관리하고있는지역에대한신속하고지속적인모니터링이이루어질수있도록중앙정부차원의점검과지원이필요하며, 사고지역에미치는사회적영향등에대한검토를통해모든영역에서신속한복구가이루어질수있도록적극적인지원이이루어져야한다. 다섯째, 재난및안전관련계획의현장적용성확보노력이필요하다. 해양수산부에서는 1995년씨프린스호사고이후국가방제능력 ( 사고발생이후사흘이내에걷어낼수있는기름의양 ) 을 1만6000톤으로밝힌바있으나사고발생후

제 4 장국내외사례및시사점 171 3일이경과된시점에서유출된원유 1만500kl의 10정도도안되는양만을회수한실정이다. 국가방제능력의판단기준및방제능력에대한재검토를통해실효성있고현장에긴급적용이가능한방제계획수립이필요하며, 각기관에서마련하여운용중인재난및안전관련계획및매뉴얼에대해현장적용성을검토하여보완하여야할것이다. 여섯째, 재난및안전관리에대한전문성강화가필요하다. 사고직후모의시험결과에따라기름띠가해안에도착하는시간을 24-36시간으로예측하였으나, 소원면의항리일원, 학암포, 천리포, 만리포등에는사고발생후 13-14시간만에기름띠가밀려들기시작하여, 해안에서의초기대응에어려움이발생하였다. 또한해안가방제를담당하고있는자치단체의경우에는방제작업자에게방제작업에대한사전방제요령교육및효율적인작업지도가제대로이루어지지못한상황이었다. 재난및안전관리에대한전문성은단기간에확보되는것이아니므로, 중장기적관점에서정부차원의적극적인관심과투자가필요하다. 일곱째, 사고초기방제용품의물자확보및배분의관리강화가필요하다. 방제활동의필수품인흡착포, 유처리제및유류흡입차등방제용품및장비가방제작업초기는물론사고다음날인 12월 8일오전까지도원활하게지원되지못하여방제작업이지연되는등방제용품부족과배분에문제점이발생하였다. 사고초기의방제용품배분에서발생한혼란은해양경찰청으로일원화된뒤해소된상황으로평소사고발생초기에필요한방제용품을신속하게확보하여지원하고, 확보된물자를적시적소에배분할수있는물자지원체계를구축해놓아야한다. 여덞째, 자원봉사자지원및관리능력의향상이필요하다. 재난발생시자치단체의자원봉사자지원및관리상의문제발생은지속적으로발생되어왔던문제로제도화등을통한개선이필요하다. 자원봉사자의접수및배분을효율적으로처리할수있는시스템의개발및보급을통해자치단체의자원봉사자관리업무능력을향상시킬필요가있으며, 자원봉사자에대한지원대책마련을통해온국민이동참하여재난을극복할수있는기반을조성하여야한다. 태안군청이장주계장의말에따르면자원봉사자접수를효율적으로받기위해시스템

172 지방자치단체재난관리체계의개선방안 구축이필요함을강조하고있었다. 54) 우선적으로는 1 어떤체계의서식을만들지고안할필요, 55) 2 전화를받으며, 수기로적기때문에헤드셋전화필요, 3 지역적봉사자를배분하기위해서는전국적시스템필요함을강조했다. 가령, 해당지역의수용인원 ( 주차장등 ) 이 1천인경우, 5천명을배분한다면문제가있었기때문이다. 54) 참고로엑셀프로그램이큰역할을했다고태안군청관계자는밝히고있다. 이에대한확인결과피벗 (Pivot) 기능을통해분류를했던것으로확인했다. 하지만이에대한기능도그만큼비중을차지했다고역설적으로말할수있다. 55) 자원봉사의경우 30분정도의지체를보인이유는자원봉사자를위한기부금영수증, 고속도로통행료면제, 민방위훈련면제등과도연계되어있기때문이다.

제 5 장재난관리체계개선방안 173 제 5 장재난관리체계개선방안 제 1 절기본방향 첫째, 현재의재난관리체계의중심은복구보다는예방위주로의방향이바뀌어야한다. 이는재난관리와관련하여항상강조하고중요하게인식하고있는부분이나, 실제로는예방활동이제대로이루어지지않아엄청난복구비용을지출을반복하고있기때문이다. 재난에의한직접피해는최근 10년간매년 2조원, 복구비용은 3조원이넘게소요되었다. 재해예방에예산 1을쓰면실질효과는 7 배정도나온다는조사결과도있다. 우리나라는예방적재난관리보다는복구중심의재난관리를하고있다는통계결과에잘나타나고있다. 한국의재난예방예산을보면, 세출의 1.8% 로일본의 3% 와비교가되고있다. 한국의 2008년재난예방예산은 4조 6,400억원, 전체국가세출예산 257조 3,000억원의 1.8% 정도로국가예산대비재난예방예산비율이 3% 에육박하는일본의절반수준이다. 액수만으로보면일본의재해예방예산이한국의 6~7배나된다. 작년일본의재해예방예산은 19조 2,604억원, 한국은 3조 1,661억원이었다. 2007년한국국가세출예산의 61.8% 는사회복지 보건분야로지출됐고, 교육 국방등이다음을이었다. 공공질서 안전 (10.9%) 이나환경 (4%) 도재해예방분야보다더많은예산을지출하였다. 이렇게재난예방사업을꾸준히벌이지않으면피해복구에돈이더들어가는비효율이발생한다. 한국은큰태풍등이상륙하면복구예산이엄청나게들어간다. 2006년도태풍피해복구를위하여복구예산이 3조 6,587억원들어갔다. 일본은그해복구예산이 2조

174 지방자치단체재난관리체계의개선방안 9,538억원으로우리보다적었다. 태풍매미가올라온 2003년엔복구예산이한국 6조 7,401억원, 일본 6조 8,926억원으로비슷했고, 태풍루사가타격을준 2002년엔한국 9조 486억원, 일본 5조 4,395억원으로한국이훨씬높았다. < 그림 5-1> 한국과일본의재해예방투자및피해복구비 ( 단위 : 조원 ) 33.48 10 30 8 6 20 19.26 예방투자비 피해복구비 4 3.04 3.16 10 2 1.86 0.48 0 2001 03 05 07 0 6.18 2001 03 05 07 2.96 < 한국 > < 일본 > 1997~2006년자연재해로인한연평균피해는인명 119명, 재산 1조 9,654억원이었다. 그에따른복구비는연평균 3조 1,000억원이나돼, 피해규모의 1.5배였다. 연평균복구비 3조 1,000억원은내년이후 575개재해위험지구에서연차

제 5 장재난관리체계개선방안 175 적으로벌어질정비공사총예산 2조 4,931억원의 1.2배에해당한다. 한해복구비에해당하는돈을미리 예방사업 ' 에쓴다면남은자연재해위험지구정비사업전체를 1년안에끝낼수있다고할수있다. 우리의경우한해평균 3조 1,000억원이자연재해복구비로투입된다. 내년이후 575개 자연재해위험지구 ' 정비공사에들어갈예산 2조 4,931억원의 1.2배나되는돈이 예방을제대로못해복구비로쓰이는 ' 문제가발생하는것이다. 정부가태풍 홍수 산사태등자연재해피해가발생할가능성이높은지역 1,170곳에대해 11년째 자연재해위험지구정비사업 ' 을벌이고있지만, 예산을제대로주지않아 436곳 (37%) 에서착공조차되지않은것으로나타났다. 나머지지역에서도예산이적시에배정되지않아공사가중단되거나지연되는사례도많이발생하고있다. 이때문에공사중인자연재해위험지구에서또다시자연재해가발생하는일도빚어지고있다. 반면큰피해가나면예비비로거액의복구예산을허둥지둥내줘온게지금까지정부의재해대처방식이다. 이러한문제들은국가재정과밀접하게연계되어단시일에해소될수없는성격이긴하지만재난예방예산을별도로편성해야할시점에왔다. 재난예방예산은긴급성, 파급효과등사업우선순위를고려한사업체계의추진과평가등을통하여지속적으로실효성을담보할수있도록해야한다. 둘째, 관중심의재난관리에서민관협력형재난관리로의방향전환이필요하다. 공공서비스의한계라는측면에서더이상정부가독자적으로재난관리서비스를제공하는데는한계가존재한다. 또한국민보호의주체가정부라는단순한개념에서벗어나국민들이스스로를보호하는민간의역할이중요해졌다는것을자각할필요가있다. 이러한이유로재난관리에있어서협력적네트워크구축을통한민간자원의활용, 자발적시민참여등이강조되고있다. 이를위해정부와민간부문간의협력적네트워크구축이필요하다. 지방자치단체와민간부문의협력은정부와민간영역의관계방식에의해결정된다. 재난관리네트워크에있어서지방자치단체와민간단체는주로협력적파트너십관계를이룬다. 이러한파트너십관계는재난관련공공서비스의효율성제고, 정

176 지방자치단체재난관리체계의개선방안 책의효과성증대, 재난관련정책과정의민주성증대등의장점이있지만, 지방자치단체의비효율성노정, 지방정부의권위와신뢰를약화시킬수있는우려, 지역민간단체에대한관료적통제가능성, 민간단체의자율성과독립성상실이라는단점도존재한다. 이러한결과는지방정부와민간단체와의협력적파트너십이재난관리에있어서는규범적으로타당함에도불구하고지방정부와민간단체가어떤입장을가지고파트너십에참여하는지경험적으로규명할필요가있으며, 파트너십의중요성에대한인식제고를통해보다높은신뢰를바탕으로한협력적파트너십구축이이뤄져야할것이다. 다음으로재난관리의초기대응단계에서피해주민을중심으로하는자생적주민조직 (emergent citizen group) 에서의효과적인대응은재난관리의매우중요한부분이다. 지역주민이재난관리에참여함에있어서개인적참여보다는조직적인참여가더바람직할것이다. 또한민간영역의능력을극대화하기위하여시민단체간의역할을조정하고정보교환매개체기능을할수있는민간단체협의회는매우중요하다고할수있다. 우리나라에는미국의 NVOAD (National Voluntary Organization Active in Disaster) 나일본의 NVNAD(Nippon Volunteer Network Active in Disaster) 56) 의경우처럼전국적수준의민간단체네트워크인한국재난안전네트워크 (Korean Disaster Safety Network) 가존재한다. 하지만지역적수준에서재난관리에참여하는민간단체네트워크는존재하지않거나그활동이미비한수준이다. 민간단체네트워크는재난관리에서각단체간의원활한의사소통, 조정, 협력등을담당하는역할을하며, 이는효율적재난관리에기여할것이다. 또한민간단체네트워크는기관간의역할분담과상호지원체계를구축하는기능을함으로써로컬거버넌스형민관협력체계의기틀을마련하고, 지역자율의재난관리체계를구축이필요하다. 56) 미국의 NVOAD 는 1969 년대규모허리케인피해후에민간부문의재난구호활동참여기관간의협력과조정의필요성때문에 1970 년에결성된수많은자원봉사단체의연합체이며, 일본의 NVNAD 는고베대지진을계기로하여 1999 년에설립된단체로써, 일본내의자원봉사단체들을아우르는자원봉사네트워크이다.

제 5 장재난관리체계개선방안 177 제 2 절구조적측면 1. 통합관리방식의재검토 통합성측면에서보면현재실질적으로분산관리되고있는방식에대한전면재검토가필요하다. 중앙정부의경우통합관리방식을택하고있으나이에대해서역시재검토가필요하며, 지방자치단체의경우는모든재난에공통적으로적용되는대비 대응분야를일원화하여고도의전문성있는조직으로개편해야할것이다. 우선재난관리체계의기본적틀은 재난위험분석 예방및대비 대응 복구및환류 의총체적관리가가능한통합관리체제의틀을갖출수있도록하여야하며, 이러한기본적틀을전제로, 단계별현행체제의대안을살펴보면다음과같다. 1) 1단계 : 재난위험분석체제위험성분석은우리사회전반의잠재적위험요인을장기적이고총체적관점에서분석, 발견해내는작업을말한다. 지금까지우리재난관리체제의대처방식은특정사고가발생할때마다해당사고에대한위험요인을지적하고대책을마련하는단편적처방에치중하여왔다. 그러나최근의숭례문화재나태안기름유출사태에서보듯이전혀다른잠재적위험요인이또다른곳에서참사로발전되고있는지도모른다. 따라서지금과같은근시안적처방보다는우리사회에잠재해있는위험요인의분석을전반적이고전문가적관점에서분석해낼수있도록통합위험성분석체제를대폭강화하는체제를갖추도록하여야한다. 여기서의통합위험분석체제는 각관련부서에서는위험요인을철저히분석예방조치바랍니다 라는문서생산을최대의수단으로삼고있는일반관료위주가아닌, 각분야의기술관료나전문가집단으로구성하여분야별위험요인을직접현장위주로분석해

178 지방자치단체재난관리체계의개선방안 낼수있는체제로가야한다. 이러한분석결과는예방및대비업무부서와긴밀히연계, 반영되도록조직및직무설계를전반적으로재구성하여야할것이다. 2) 2단계 : 재난예방체제우리사회에잠재하고있을여러가지재난위험요인이분석되면반드시예방과대비라는동반조치가뒤따라야한다. 예방업무는재난위험분석결과자료를바탕으로잠재적재난위험요인을제거하거나위험정도를완화시키는작업을말하는데이러한예방업무는대부분각개별법의안전규정강화를통해그목적을달성할수있을것이다. 그러나재난이여러가지위험요인의복합적작용에의해발생하는경우가많으므로사회전반에대한위험요인분석결과에따라총체적관점에서의예방관리체제도잘작동하여야재난발생을최소화할수있다. 따라서새로운재난관리체제예방업무조직은건축법, 소방법등각개별법과관련된전문관료들로구성하여위험분석업무부서로부터넘겨받은자료를바탕으로각개별법상의안전규정을강화시키도록소관부서와협조하에업무를수행할수있도록조직및직무설계가이루어져야한다. 3) 3 단계 : 재난대비체제 재난예방의중요성에도불구하고우리는머피의법칙 57) 에대해고려해야한 57) 머피의법칙 ( 영어 : Murphy's law) 은어떤일이잘못되어가는상황에대해이야기할때서양에서흔히사용되는말이다. 머피의법칙에따르면, 어떤일을하는데에둘이상의방법이있고그것들중하나가나쁜결과 (disaster) 를불러온다면누군가가꼭그방법을사용한다, 1949 년미국공군에서, 인간이중력에얼마나견딜수있는지에대한실험을할때엔지니어로있었던에드워드머피 ( 영어 : Edward A. Murphy) 의이름을따서지어진이름이다. 최근머피의법칙은과학적으로옳음이증명되었다. 첫번째예시인버터를바른빵의경우를보면지구의중력과빵이낙하하기시작하는높이를고려할때결코빵은한바퀴이상회전하지못한다. 두번째예시인우산을가지고오지않은날을보면, 지역에따라비가오는날이 1 년의 80% 를넘는경우가있다. 때문에우산을가지고다니지않아서비를맞는날이그렇지않은날보다많아질수있다. 세번째예시는두번째예시의역이다. 네번째예시인차선이막히는경우를보면확률상자신의차선이다른차선보다빨리줄어들가능성은항상작다. 때문에다른차선이더빨리줄어드는것이당연하다.

제 5 장재난관리체계개선방안 179 다. 문명의이기는항상잘못될가능성이있으며그렇다면반드시잘못될수있다는것이다. 따라서예방에대한노력과함께이러한잘못될가능성을전제해두고거기에대한만반의대비태세를갖추어야하는데이것이재난관리의대비업무이다. 이러한재난대비업무는재난대응업무를준비하는과정이라할수있다. 그러나현민방위재난통제본부체제의업무시스템은이러한두가지업무의연계성이매우부족할수밖에없는기형적체제이다. 현체제에서는재난에대한경험과이해가부족한일반직관료들이재난대비업무를하고있는반면에현장업무위주의소방직이재난대응업무를하게됨으로서상호이질성이업무연계성을방해할수밖에없는구조로된체제이기때문이다. 이러한두가지업무의불협화음은대형사고가발생할때마다유관기관간통합적대응활동을어렵게만들고, 재난대응및복구업무의매뉴얼로서의기능을해야할재난계획이지금까지한번도활용된예가없는결과를가져왔다. 따라서, 새로운재난관리체제모델에서는재난대비업무와재난대응업무의긴밀한연계성을감안하여조직을재구성하여야한다. 이를위해서는재난대비부서의구성원을재난대응업무에대한전문지식과현장경험을가진전문관료를배치하여야한다. 이두조직이이원화되거나, 전혀다른경험과신분을가진공무원으로편성된다면대비업무의형식화는피할수없을것이며, 현민방위재난통제본부의체제모델과다를바없는또다른기형적모델에불과하다고할수있다. 4) 4단계 : 재난대응체제재난대응활동은준비된재난대비시스템을즉각적으로가동하여피해를최소화하는것이다. 이러한대응업무는위기대응의업무성격상가장강조되어야할분야중의하나이다. 이러한대응시스템이비효율적으로편성되면다 다섯번째예시는학교에정문과후문이있는데, 후문이잠겨있어서정문으로힘들게돌아가서들어오면, 그제서야후문이열리고학생들이들어온다는것이다.

180 지방자치단체재난관리체계의개선방안 수대응조직간의이질성과지휘체제의혼선, 의사소통의장애, 지나친경쟁과비협조문제가발생하여각조직이대응함으로써힘의분산이라는심각한비효율을초래하게되고, 결국시민의생명과재산피해를증가시키게된다. 그러므로대응조직은힘의통합을중시하면서언제어느곳에서어떤재난이발생되더라도즉시반응하여전문적으로대응할수있는체제를갖추어야한다. 이러한조직은특히위기상황에신속히대응할수있는의사결정구조를가질수있도록조직이설계되어야하며, 또한위기상황시전체출동자원을일사불란하게지휘할수있는체계와권한을명확하게부여해야한다. 5) 5단계 : 재난복구및평가 환류체제유사시위기에대응하는작업이끝나면다음으로복구작업이순차적으로이행된다. 이러한복구활동은긴급복구활동을제외하고는엄밀히위기대응업무는아니다. 따라서복구활동업무는유사시필요에따라통합적복구활동을위한조정통제계획과임시조직을구성, 운영할필요가있다. 즉, 재난에대비하여복구인력을별도로조직하여운영할필요는없다. 평상시고유업무에종사하는인력과장비를보유한조직과의재난협조체계를구축하여대응성을강화해야한단. 이는현민방위재난통제본부체제가통합적재난복구업무를수행하기에한계가있다는의미이기도하다. 따라서, 지방자치단체의관할범위를훨씬넘는재난의경우중앙정부차원의재난복구체제는각소관부처의관계자들을긴급소집할수있어야하며, 지방자치단체차원에서필요로하는사항을총괄지원하는지원창구기능을가장효율적으로수행할수있도록조직의기능과위상을강화해야할것이다. 또한복구활동과함께그동안의전체적재난관리업무수행과정을분석하고평가하여개선사항에대해서는 1단계업무에다시환류시켜재난관리시스템이계속업그레이드될수있는체제를갖추도록하여야한다. 효과적인통합관리모델에충실한재난관리체제를지향할경우우선재난관련유사관련법제를통폐합시킬필요가있다. 단기적관점에서국민들의따가

제 5 장재난관리체계개선방안 181 운눈총을피해가기위해또다른특별법을추진하고새로운조직을창설하거나, 기존의실패한체제를확대개편하는것과같은퇴행적조치는과거에도많이있어왔지만재난관리에는항상비효율과여러문제점이지적되고있다는것을고려해야한다. 또한대형참사가발생할때마다특별법제정을검토하는것은현재의다원화되고복잡한관련법의난립을더욱부채질하게되고관련조직의인력증원과예산증가라는결과를가져오게된다는것도경계해야할점이다. 효과적인재난관리체제는조직과예산의증가를반드시수반하는것이아니라오히려그반대이다. 인간의덩치가클수록외부위협요인에빠르게반응하지못하는것과같이현재의복잡, 비대하고기형적인재난관리체제하에서는예방의효과도적을뿐아니라초기의전반적반응속도와자원통합이곤란하여소형사고를대형화시키는결과를초래하게된다. 따라서작고효과적인재난관리체제가되기위해서는현재존재하는재난관련조직중에공통 / 핵심기능을가장많이수행하는조직을중심으로주변조직들을통폐합시키는방안이저비용고효율의재난관리체제를실현시키고재난대비와대응업무등전체적업무연계성을지향할수있는방안이될수있다. 이는그동안분산, 중복되어있던업무와인력을통폐합시키고통합관리시스템의기본적틀에충실한직무분석과조직, 재구성을통해우리나라재난관리체제를대폭적으로개편해나가야한다는것을의미한다. 또한통폐합을통해얻어진잉여인력은인력이부족한분야에재배치할수있으므로실제적인인력감축효과도기대할수있을것이다. 이와같은재난관리조직의개편방향이특정조직의이익에배치된다하더라도보다적은예산과인력을가지고보다효과적인재난관리시스템을구축할수있는만큼정부의강력한의지를전제로한다. 2. 협력적체계의구축 협력성측면에서보면현장지휘체계의혼선을줄이기위해최일선의현장지휘책임을맡고있는소방본부장의권한을제도적으로강화해야한다. 그래야만촌각을다투는상황에서대응이원활히진행될수있기때문이다. 또한현재의유관기관의동원능력을제고시켜야할것이다. 경찰, 군, 관계기관, 그리고가장

182 지방자치단체재난관리체계의개선방안 중요한민간단체의협력을이끌어내는것이관건이라할수있다. 이에상응하는권한과제도가보완되어야할것이다. 그러한이유는재난의상황보고, 전파등상황유지를위하여운영되는상황실의고유업무가부서별 기능별로분리되어운영되고있어동일한사고에대해서도각부서간재난정보가상이하고인력관리의비효율성이상존하고업무내용의중복등의문제가발생하고있음을직시해야한다. 재난발생시중요한문제는신속한초동대응일것이나, 대형재난시에는통솔및관리주체간혼선은이미태안의허베이스피리트호사건을계기로또다시불거진문제이다. 태안지역의해안방제작업이본격화되면서, 지역주민, 공무원, 군인, 자원봉사자등많은방제인력이현장에투입되었으나중앙부처및지자체간복잡한지휘체계와업무혼선으로현장통제및관리가제대로이뤄지지않았다. 따라서관계기관간의협조체제및현장과의소통문제를통솔하고지휘할통합지휘본부의필요성이제기된다. 3. 학습조직의구축 학습성측면에서상황중심적대응능력을향상시키기위해소방분야와재난관리부서간의조정이필요하다. 현재는소방부서가역할을수행하지만이에대한훈련계획을재난관리부서에서도수립하기때문에비합리적이라할수있다. 이에대한조정이필요하다. 1) 방재인력의전문화및교육훈련강화재난관리기관에근무하는공무원들의전문성, 성과확보를위한인사제도의개혁이필요하다. 특히조직의책임자급까지직위분류제를적용하여전문성을제고하고과거사고의교훈을지속적으로학습하고전수할수있도록재정비할필요가있다. 또한응급상황에여러재난주체들이유기적으로신속히대응해

제 5 장재난관리체계개선방안 183 나가기위해서는재난계획과반복된교육훈련을실시하여재난인력의숙달과전문화가필요하다. 재난대비훈련은구체적인상황을실제상황처럼연출하여시행해야한다 ( 채경석, 2004: 145). 실제상황을연출하여위기발생시해당지역의기능이어떻게작동하는가를훈련하고또한주민과공무원들이어떻게대응해야하는가를학습하도록해야한다. 또한재난의과학적예측과원인분석, 기술적인예방과대응, 체계화된계획, 방재시스템구축을위한전문연구활동을강화하고재난관리시스템의과학화 정보화를통한방재정책연구와방재기술의질적수준을제고시켜나가야한다. 2) 재난대응공동매뉴얼의수립미국연방대응계획 (FRP) 의비상지원기능 (ESF;Emergency Support Functions) 58) 은재난유형이아닌기관의기능에따라책임기관과지원기관을지정하고있으며, 일본의경우에는방재기본계획에서재난유형별로책임기관을지정하였으나재난대응의책임기관은재난의유형에관계없이기관의기능에따라임무를지정하고있다. 즉, 모든재난은거의유사한대응체제를갖고있기때문에각업무소관을망라한재난대응공동매뉴얼을마련하고있다 ( 서정규, 2006: 108). 그러나우리의경우각기관을통합하여운영할수있는통합대응매뉴얼이없어미경험재난이나대형재난발생시매뉴얼에따른대응에한계가있다. 또한해당기관별로각각작성된매뉴얼은부서별연계성과종합성이미흡하고기관별역할분담및책임이불명확하여실제대응에혼란을초래하고있다. 따라서각재난관련부서의공무원과교수, 전문가등이공동으로참여하여외국의대응사례등을참고로미국의표준비상사태관리시스템 (Standardized Emergency 58) 미국의연방대응계획 (Federal Response Plan) 은기본계획과부속계획 ( 비상지원기능, 복구기능, 지원, 긴급 ) 으로구성되어있는데, ESF( 비상지원기능 ) 는 12 개의기능 ( 교통, 통신, 토목및엔지니어링, 소방, 정보및계획, 대중구호, 자원지원, 보건의료서비스, 도시수색및구조, 위험성물질, 식량, 에너지 ) 으로분류하여재난의유형에관계없이기능별로주무부서와지원부서를지정함으로써부서간의책임소재를명확히하고있다.

184 지방자치단체재난관리체계의개선방안 Management System: SEMS) 59) 처럼재난발생시각기관에공통으로적용되는종합적인대응매뉴얼을작성하여야한다. 이러한공동매뉴얼은대형재난발생시재난현장과통합관리조직의유기적인공조체제를확보하여재난의사전예방및피해의최소화에기여하게될것이다. 제 3 절집행적측면 1. 기초자치단체의제도적권한강화 재난관리의최일선에있는기초자치단체의역량이강화되어야할것이다. 일련의재난발생상황을보면지방자치단체의업무범위를벗어나는광역적재난이발생하고있다. 하지만이에대해최일선에서초동관리를할수있는기초자치단체의역량은이에미치지못하는것으로나타나고있기때문이다. 재난은예측의불확실성과재난관리 ( 예방, 대비, 대응, 복구 ) 의상호작용성이라는특성으로인해분산관리보다는통합관리가더효율적일수있다. 선행연구들이재난관리조직의통합성을주장하고있는것도이런이유때문이다. 분산관리방식은부서간할거주의로인해대응기관의이질성, 지휘체계의혼선, 정보공유및협조체계의미흡, 업무중복에따른자원및행정력의비효율성, 현장활동지원및전문성의부족등을더욱심화시킬수있다. 특히, 우리나라지방자치단체의경우는재난관리역량이아직은매우열악한형편이다. 더군다나총액인건비제등의시행으로인해정책및예산우선순위에서재난관리영역은항상후순위에놓일가능성이더더욱커졌다. 따라서현재유사업무이면서분리되어있는기능인소방, 민방위, 방재, 안전관리등을통합하여재난관리조직의역량 59) 예컨대미국의캘리포니아주에서는법령 (Code Section 8607) 에의해모든공공기관은 SEMS 를의무적으로채택하도록되어있다. SEMS 는조직, 전문용어, 절차등으로구성되어있으며, 재난의초동대응에서부터대규모동원까지신속하고논리적인대처방법을제공하기위한것이다. 자세한내용은 www.fema.gov/emergency/managers/exp_06.shtm 참조.

제 5 장재난관리체계개선방안 185 을제고시킬필요가있는것이다, 이렇게지방자치단체의재난관리조직이통합되어야중앙정부의재난관리조직이소방방재청으로통합된진정한의미를살릴수있고, 중앙과지방재난관리조직의연계성을통한국가및지방재난관리의시너지효과를얻을수있다. 첫째, 현재지방자치법상에소방기능을기초자치단체에부여하지않고있는점에주목해야한다. 즉, 기초지방자치단체는제도적으로현장대응능력이거의없다고볼수있다. 따라서이에대한권한을부여하는방안을검토해야할것이다. 둘째, 지역방제실행계획 (ACP, Area Contingency Plan) 의수립이필요하다. 국가방제기본계획에따라 12개해역으로분할, 지역별해양오염대비 대응을위한계획도검토해야할것이다. 지역방제체제및대응조직, 해역의특성및평가, 방제장비확충및동원계획, 지역특성에적합한방제조치실행, 방제교육및훈련등은후속적인조치가요구되는사안이다. 2. 실질적통합재난관리체계구축 재난관리조직의통합에대한기본방향에는찬성하더라도통합대상의구체적기능과조직에대해서는다양한의견제시가가능하다. 통합을하되지방자치단체간의재난의특성에따라약간의변형이가미될수있을것이다. 첫째, 소방, 안전관리, 방재, 민방위조직을통합해야하는이유는 2004년 6월 1 일개청된소방방재청이소방, 안전관리, 방재, 민방위를통합하는조직형태를가지고있기때문이다. 우리와같이국토가협소한경우는지방자치단체와중앙정부의재난관리가따로따로일수없는경우가많다. 그러므로중앙과지방의유기적인협조하에재난관리가효율적으로될수있도록하는것이무엇보다필요하다. 둘째, 단순한조직의통합을넘어이질적인조직문화와조직구성원의통합이무엇보다필요하다. 이는기존의소방방재본부등으로통합된서울, 인천등의

186 지방자치단체재난관리체계의개선방안 사례에서단순한조직만의통합은직렬간조직의갈등 60) 등으로효율적재난관리에의어려움이뒤따르는것으로나타나기때문이다. 이러한문제를해결하기위해서는일반, 소방, 전산등여러직렬로되어있는소방방재본부구성원들의직렬을향후재난관리직렬로통합할필요가있다. 또한재난관리직렬의신설은재난관리 ( 소방, 안전관리, 방재, 민방위등 ) 업무의전문성을제고하기위해서도필요하다. 왜냐하면, 재난관리직렬이신설되면잦은순환보직으로인한전문성의저하는어느정도해결될수있기때문이다. 셋째, 향후민방위업무는재난훈련등이주가되는재난대비훈련으로개편되고있다. 이렇게볼때기존의민방위업무의성격은전시대비에서재난대비로바뀌게된다. 따라서민방위기능과조직도재난관리기능과조직으로통합되어야한다. 61) 넷째, 소방, 안전관리, 방재, 민방위의통합에서한발더나아가민간과의협력을할수있는조직이설계되어야한다. 재난관리는공공부분만의능력으로는일정한한계가있다. 그래서민간부문과의협력이무엇보다필수적이다. 따라서시민사회와협력할수있는로컬거번넌스관점에서지방정부의재난관리조직이통합되어져한다. 다섯째, 재난관리조직의통합에서가장시급하고중요한것은상황실의통합이다. 재난은재난의특성상초동단계가가장중요한데, 이러한초동단계의대응능력을좌우하는것이상황관리이기때문이다. 우리나라의신고체계는대응 60) 이러한직렬간의갈등문제는소방방재본부등으로통합된시 도소방방재본부구성원과의인터뷰를통해쉽게드러나고있었는데, 2004. 6. 1. 개청된소방방재청내부의심각한조직의문제로도지적되고있다. 61) 정부는소방방재청과행정자치부의안전정책관실, 국무총리산하비상기획위원회등재난및전시대비기능을담당하는기관들을위기관리를전담하는하나의기관으로통합하는방안을추진하고있다 ( 한겨레, 2005. 8. 22). 정부는 태풍, 산불, 지진등자연재해뿐아니라사스와같은전염병, 사이버테러, 대규모정전, 국가및공공기관전산망마비, 화물연대운송거부등평시에비상사태가발생했을때현재처럼각기다른법령과기관에의해분산관리하는시스템으로는효율적으로대처하는데한계가있다. 또한전시대비기능을하는비상기획위가평시에는위기가발생해도전혀기능을할수없는비효율의문제가있다고보고있다. 다만, 해당기관들이위기관리기구통합원칙에는동의한상태지만, 통합의절차와구체적인내용, 통합기관장의위상 ( 장관급혹은차관급 ) 등몇가지문제가남아있다 고한다.

제 5 장재난관리체계개선방안 187 기관별로화재 구조 구급은 119, 전기사고는 123, 환경오염은 128, 응급환자는 1339, 가스사고는 0019 등너무복잡하다. 미국의경우를보면, 911시스템으로재난신고체계가일원화되어있으며, 일본은우리나라화재신고번호와같이 119 로통합재난관리신고체계를운영함으로써각종재난에신속히대응하고있다. 우리나라도교통사고, 붕괴사고, 화재 구조 구급사고등각종사고시에보편적으로이용되고있는 119로신고체계와상황관리를통합운영하는시스템의구축이필요하다. 3. 정부간수평적연계체제구축 중앙정부와지방자치단체의재난관리조직들은다원적이고조직체계가서로상이하기때문에단일기관에적용되는계층구조는불가능하다. 따라서재난대응의주도조직을중심으로수평적협력및지원체제를구축하는것이필요하다. 이러한협력체제의구축방법으로는참여조직간네트워크시스템의도입과실질적인재난대응계획의수립을대안으로모색할수있다. 그동안지방자치단체의재난관리가중앙정부의지시, 명령을수행하는차원에서구호와복구를지원하는형태로이루어져재난의발생을경감또는억제하려는장 단기적대응책이실효를거두지못했다. 따라서중앙정부는재난관리의 1차적인책임을지역의행정을관할하는지방자치단체가질수있도록기반여건을조성하고지방자치단체의재난관리에대한지원및대규모재난대응을책임관리할수있도록역할을적절히분담하여야한다. 4. 재난관리거버넌스구축 현실적으로방제작업에맨처음투입되는지역주민및주민조직의경우해당지역에대하여가장잘알고있는집단으로, 향후방제활동의중심주체중하나가될수있도록체계를구축해야한다. 만약, 주민조직을중심으로재난발

188 지방자치단체재난관리체계의개선방안 생시방제에대한정확한정보전달과교육, 피해예상지역별운영체계를구축한다면이후방제작업의혼란및각종문제를감소시킬수있을것이다. 재난발생시자치단체의자원봉사자지원및관리상의문제발생은지속적으로발생되어왔던문제로제도화등을통한개선이필요하다. 태안지역에서가장큰문제점이었던자원봉사자의접수및배분을효율적으로처리할수있는시스템의개발및보급을통해자치단체의자원봉사자관리업무능력을향상시킬필요가있으며, 자원봉사자에대한지원대책마련을통해온국민이동참하여재난을극복할수있는기반을조성하여야할것이다. 우선적으로는 1 자원봉사자분류체계, 즉자원봉사를위한행정지원시스템의구축이필요, 62) 2 행정지원을위한인프라정비, 3 직접적인봉사인력의활동을지원하는안내시스템등의구축이필요하다. 첫째, 지방자치단체에서는사전에각종유관민간단체들의네트워크를형성하여야한다. 각민간단체가가진인적 물적자원에관한정보를 DB화하고재난유형별로동원가능한민간단체를분류하여비상연락체계를구축하여야한다. 둘째, 평상시에유관민간단체의구성원에대한지속적인교육과훈련을통하여재난현장에서의체계적인구급 대응이가능하도록전문성을확보해야한다. 민간단체의설립목적과특성및가용자원에따라활동분야를특화하여유기적인협력체제를구축하여야한다. 예컨대재난관련활동을재난예방및안전진단, 자원봉사자관리, 비상대피지원, 구호품수집 이송및배급, 인명구조, 시설복구, 교통통제등의분야별협력체계구축이필요하다. 62) 자원봉사의경우 30 분정도의지체를보인이유는자원봉사자를위한기부금영수증, 고속도로통행료면제, 민방위훈련면제등과도연계되어있음.

제 6 장결론 189 제 6 장결론 제 1 절연구결과의요약 이연구는재난관리의 1차적대응역할을수행하고있는지방자치단체의재난대처방식에어떠한문제점이있는가를살펴보고, 그에따른개선방안을도출하는데목적이있다. 이를위하여지방자치단체의재난관리대응사례 ( 태안기름유출사고 : 허베이스피리트호 ) 에나타난문제점과시사점을통하여개선방안을모색하는데초점을두었다. 이러한연구목적을달성하기위하여관련보고서와연구논문을검토하여분석틀을구성하였으며, 분석틀에서는크게재난관리에서갖추어야할구조적측면과실제적으로나타나는집행적측면으로개선방안을도출코자하였다. 현재의재난발생현황에대한개괄적인파악결과, 지속적으로재난의발생빈도에비해그피해는대규모화하는추세에있음을확인할수있었다. 또한이러한최근재난의특징은지방자치단체의수준을넘어서는광범위한재난이나타나고있었다. 이러한분석결과를구조적측면과집행적측면에서재난관리체계를살펴보았다. 먼저구조적측면에서보면, 첫째, 통합성의문제로여전히형식적인통합시스템으로운영되고있다고할수있다. 즉, 중앙정부의경우행정안전부중심의통합시스템이어느정도완성되었다고할수있으나, 아직도분산관리형식을취하고있다. 이는지방자치단체에도영향을미치게되기때문에해당지자체입장에서는일련의재난관리단계별대응에중복현상이나타나고있다. 일부광역자

190 지방자치단체재난관리체계의개선방안 치단체의경우통합된조직의형태로구조를바꾸었으나대부분의경우분산관리형태를갖고있는것으로나타났다. 둘째, 유기성의문제로내부구성요소간소통의원활화가중요한관건이지만, 소방직과일반직간의업무분장에서부터괴리가나타나고있었다. 우선적으로보면재난관리의업무는전문성이중요하다고볼수있지만, 순환보직으로전문화에한계가있다고할수있다. 다음으로현장대응능력의부족을들수있다. 실제에있어서는소방기관이대처를하지만비전문가로구성된재난관리부서와의협력은의외로쉽지않다. 또한재난은자치단체장입장에서보면해당지자체의우선순위에서밀릴수밖에없기때문에충분한뒷받침이여의치않을수있다. 셋째, 협력성의문제로전문기관과의유기적공조협력체계를이루는데한계가나타나고있었다. 즉지방자치단체에서재난이발생했을때공공부문의역할만으로는해결이곤란한경우가있다. 이는재난의특성이지자체관할범위를벗어나는추세를통해알수있다. 이러한재난이발생했을경우필요한협력을요청할기관은우선적으로장비등에서일정수준이상을갖춘군부대와경찰의협력이필수적이라할수있다. 또한민간조직에대한협력이필수적이라할수있다. 하지만지자체엔이러한권한이없으며있다하더라도여러기관을경유하여야하며민간의지원을이끌어낼제도적장치도원활하지않다. 넷째, 학습성의문제로일련의재난상황을경험하면서전문성을향상시켜야하지만잦은인사이동을지식축적이곤란한상황이다. 또한지방자치단체에대한권한이거의없어서정책개발보다는단순한보고및집행에만치중할수밖에없는상황이다. 소방과재난관리부서간의중복된업무로상황중심적대응력향상에도문제가생길수밖에없는체계를가지고도있다. 결국, 구조적측면에서는아직까지재난에대처할원활한체계가갖추어져있지않다고할수있다. 부연하면, 집행력을원활히발휘할토대가부족하다고볼수있으며, 협력과조정이필수인재난관리체계에실질적인문제점이내재되어있다고할수있다. 이러한근본적인문제는기본적으로지방자치단체의재난관리역량의한계와도관련이깊다고할수있다. 또한재난에대응하는권한은실제적으로자치단체가갖고있지못하며, 보고만이실제기능이라고할수있다.

제 6 장결론 191 다음으로집행적측면에서살펴보면첫째, 재난관리의최일선에있는기초자치단체의제도적권한의강화가필요한것으로나타나고있다. 기초자치단체의경우허베이스피리트호와같은재난에대처할수있는실제적인권한이나능력도없을뿐만아니라, 초동대응에필요한현장지휘체계, 방제장비의확보및동원등모든측면에서실질적역할을할수있도록기능적측면에서의보완이필요하다. 둘째, 실질적인통합체계의구축방안이도출되어야한다. 재난관리조직의통합이라는기본방향은바람직하나재난의특성에따라지방자치단체에책임과자율성을보장해줌으로써자치단체의여건에부합하는재난관리체계가구축될수있도록해야할필요성이있다. 셋째, 정부간수평적연계체제의구축이필요하다. 재난대응의주도조직을중심으로수평적협력및지원체제를구축하는것이필요하다. 중앙정부는재난관리의 1차적인역할을지방자치단체가수행할수있도록기반여건을조성에행 재정적인지원을하고, 지방자치단체는실효적인재난관리가이루어질수있도록매뉴얼에기반한교육과훈련및상시대응체계의구축등의역할을수행해야한다. 넷째, 재난관리로컬거버넌스의구축으로현대의재난관리는그규모나수준측면에서자치단체의역할만으로는효율적인대응이불가능하다. 즉, 민간참여의조직화가필수적이라고할수있으며, 이를위해서는민간부문과의협력적거버넌스를통해그해결방안을모색해야할것이다. 제 2 절정책적함의 재난관리는소잃고외양간고치는방식의처방이아닌재난관리시스템의선진화가우선이다. 선진화의의미는국정분야마다약간차이가있겠지만, 현시점에서우리나라재난관리시스템의선진화는통합성, 전문성, 민관협력체계의구축이라는세가지로요약할수있다.

192 지방자치단체재난관리체계의개선방안 첫째, 통합성의측면에서재난관리의최일선에있는기초자치단체의재난관리체계에대한정비가필요하다. 최근의재난발생상황을보면, 지방자치단체의업무범위를벗어나는광역적재난이발생하고있지만기초자치단체수준에서는실제적으로대처할수있는권한이나역량을가지고있지못한경우가대부분이다. 또한중앙정부와지방자치단체의재난관리조직들은다원적이고조직체계가서로상이하기때문에단일기관에적용되는계층구조에서나오는능률성을확보하기란매우어려운구조이다. 따라서재난대응의주도조직을중심으로수평적협력및지원체제를구축하는것도검토할필요가있다. 이와같이재난관리에관한실질적인통합체계의구축이필요한시점이다. 재난관리조직의통합이라는기본방향은바람직하나재난의특성에따라지방자치단체에책임과자율성을보장해줌으로써자치단체의여건에부합하는재난관리체계가구축될수있도록해야할필요성이있다. 둘째, 재난환경에대비한향후정부의재난관리정책방향은재난관리인력과장비의전문화고도화를서둘러야한다. 또한상황에부합하는대응능력을향상시키기위해소방분야와재난관리부서간의역할및권한조정이필요하다. 현재는소방부서가실제적인역할을수행하지만이에대한훈련계획을재난관리부서에서도수립하기때문에비합리적이라할수있다. 이외에도방재인력의전문화및교육훈련이강화해야하며, 특히조직의책임자급까지직위분류제를적용하여전문성이제고될수있도록재정비할필요가있다. 셋째, 민간협력체계의강화로지방자치단체와유관민간단체들과네트워크를구축하고민간단체의자율적이고능동적인참여를지원할수있도록해야한다. 이를위해시민또는시민단체에대한자율적인참여와지원을위한정보시스템의구축하여재난발생시지원과참여에필요한기본적인정보를공유할필요가있다. 이지원 DB화하고재난유형별로동원가능한민간단체를분류하여비상연락체계를구축하여야한다. 다음으로평상시에유관민간단체의구성원에대한지속적인교육과훈련을통하여재난현장에서의체계적인구급 대응이가능하도록전문성을확보해야할것이다. 민간단체의설립목적과특성및가용자원에

제 6 장결론 193 따라활동분야를특화하여유기적인협력체제를구축하여야한다. 마지막으로공공기관이나민간단체의참여이전에피해주민들의즉각적인자구활동이가능하도록평상시에재난대비교육과훈련을실시하고, 자율적인비상동원체제를구축하여야한다. 제 3 절연구의한계 이연구에서는지방자치단체재난관리체계의문제점과그개선방안을통해효과적인재난관리에대한대응방안을도출하려는목적으로연구를진행하였으나다음과같은한계와향후연구방향을제시하였다. 첫째, 이연구는지방자치단체재난관리를전반적인차원에서다루고있기때문에좀더깊이있는분석은상대적으로이루어지지않았다. 재난과관련된사안은이연구의분석틀에외에도고려해야할다른가치들과질적인요소들이많이존재한다. 따라서차후재난관리에대한깊이있는분석이후속적으로수행되어야할것이다. 둘째, 자료획득의한계로인해인터뷰및문헌분석에만의존해서분석에한계가있었다. 이연구에서는기본적으로전반적인지방자치단체재난관리체계의문제점과개선방안을모색하는데 1차적목적을두었다. 하지만기존의문헌조사외에다른자료에대한정보를알수있었다면좀더포괄적이고세밀한분석도아울러수행할수있었을것이다. 따라서차후이러한실질적인자료의획득이가능해진다면측정의타당성이좀더제고될것이다. 셋째, 차후연구의목적과상황에따라분석방법이달라져야할것이다. 재난관리의범주는실로광범위하다. 이연구의분석은현재의사례분석적인차원에치중한면이있어서한계를지니고있다. 따라서차후에는영향요인과그영향이미치는강도등을다각도로측정해야할것이다.

194 지방자치단체재난관리체계의개선방안 참고문헌 1. 국내문헌권건주. (2003). 지방정부의재난관리체제개선방안. 경영과학연구. 29. 303-328.. (2005). 지방정부재난관리조직의효율화방안. 한국위기관리논집. 1(2): 79-92. 김경안 유충. (1997). 재난대응론, 서울 : 도서출판반. 김동욱. (2003). 국가재해재난관리체계재정립방안. < 재해재난관리체계재정립방안 >. 행정개혁시민연합. 김영규. (1995). Disaster Planning: Should Be Agent-Specfic or Generic? 지방행정연구. 10(1): 199-230. 김영수. (1993). 국가재난대비행정체제의구축방안 서울 : 한국지방행정연구원. 김영평. (1991). 불확실성과정책의정당성. 서울 : 고려대학교출판부.. (1994). 현대사회와위험문제. 한국행정연구. 3(4). 김윤종 송철호. (1997). GIS를이용한도시방재시스템구축방안연구. 서울 : 서울시정개발연구원. 김재범. (1998). 재난관리행정체제구축에관한연구 : 삼풍백화점붕괴사고의대응단계를중심으로. 중앙대대학원석사학위논문. 김주찬 김태윤. (2002). Normative Structure of the National Disaster Management System. 한국화재소방학회논문지. 16. 김태윤. (2003). 우리나라의국가재해관리체계의모색. 재해재난관리체계재정립방안. 행정개혁시민연합. 남궁근. (1995). 재해관리행정체제의국가간비교연구 : 미국과한국의사례를

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202 지방자치단체재난관리체계의개선방안 Abstract A Study on the Development of Emergency Management System in Korean Local Government Lee, Byeong-Ki & Kim, Kun-Wee The purpose of this study is to improve emergency management system in Korean local government. In this paper, we discuss institutions and implementation of emergency management system in Korean local government. For this, we review and analyze the literatures on emergency management in Korea. We recognized that the frequency and degree of emergency are increasing as time goes on. In addition, impact of the emergency is beyond local government's boundary and it is not easy for local government itself to manage the emergency case. First, with regard to system integration, central government officially operates the integrated system, but the system integration in the central government is not completed. Moreover, local government has not had a official integrated system, but a separated one. Second, in the organization perspective, there is an internal communication gap between fire administration bureaucracy and general administration bureaucracy. Although emergency task is closely related to official's speciality, first of all, emergency task is just assigned and circulated regardless of official's specialty. Next, there is lack of response capacity in the emergency field. In particular, emergency cooperation is not easy if emergency team is composed of with the non-specialists. Also, it is important to get a strong support from the chief officials because the chief

Abstract 203 officials do not give the first priority to emergency management. Third, in terms of emergency cooperation, the cooperation system does not work since the local government does not have any power to mobilize emergency management resources. Even if emergency happens, the local government does not have any authority to utilize military and police emergency equipment. Thus, we can speak emergency response is beyond the local government's ability. Fourth, related to professionalism, the local government official's frequent job rotation would be a barrier to have a know-how about emergency administration. As we see in the case of HEBEI SPIRIT Vessel in TaeAn, 2007, emergency expertise is important and it is not a limited matter only to local government. Based on the problematic issues above, most of all, local government has to build up emergency management system in terms of professional officials and emergency expertise. For this, it is desperate for local government to have emergency management authority through institutional rearrangement. Finally, the detailed strategies to operate the emergency management system in the local level are presented in this paper. Key Word: Emergency Management System, Confronting Emergency, Cooperation with Private Sector, HEBEI SPIRIT

204 지방자치단체재난관리체계의개선방안 부록 재해시의자원봉사자지원매뉴얼 출처 : 일본이시카와현현민자원봉사센터 < 목차 > 제1장자원봉사활동바로알기제1절자원봉사란무엇인가? 1. 자원봉사란자발적인행위 2. 자원봉사활동의다양성과선구성 3. 자원봉사활동의무상성과지속성 제 2 절자원봉사활동의목적과의의 ( 의미 ) 1. 기동성과활동내용의다양성 2. 커뮤니케이션이공감을낳는다 제2장재해시자원봉사자활동의이해제1절개인의의사로활동하는자원봉사자 1. 자발적이어서혼란스러울수있는자원봉사 2. 혼란을방지하기위한 3가지방법

부록 205 제 2 절자원봉사자와행정의협동과행정지원체제 1. 상호간의특성을발휘 2. 개개인의특성과유연성 3. 자원봉사자의건강관리 위기관리 제3장자원봉사자의승인및지원제1절개인적으로참여하는자원봉사자의지원방법 1. 다수의자원봉사자를지원하기위해서는? 2. 자원봉사자등록제도의과제 제 2 절현지자원봉사단체에대한행정지원 1. 지역특성을중시하는관계의필요성 제 3 절타지역자원봉사단체에대한행정지원 1. 자원봉사활동의효과를향상하는연락조정 2. 연락조정과정보공개의의미 제4장코디네이트의이해제1절자원봉사자코디네이터의의미 1. 자원봉사자코디네이터가갖추어야할자질 2. 자원봉사자코디네이트기관의활용 제 2 절코디네이트의역할과방법 1. 3 가지의의와 8 가지역할 제 3 절재해시코디네이트의 4 가지부문과기능 1. 자원봉사자의뢰지원 2. 자원봉사자지원 3. 프로그램개발 4. 자원봉사자의팔로업 (follow up)

206 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제5장네트워크의이해제1절네트워크의필요성과방법 1. 공통의목표달성을위한네트워크 2. 네트워크구축이용이한환경만들기 제 2 절현지단체가보유한평상시네트워크의중요성 1. 재해시에유용한평상시의네트워크 제 1 장자원봉사활동바로알기 제 1 절자원봉사란무엇인가? 자원봉사활동은어디까지나자발적인활동으로의무나강제적인것이아니며, 각개인의자유로운의사결정에따라사고하여행동하는것이다. 그러나자신의의사에따라행동한다고하더라도자신의이익을추구하기위한것이아니라이타주의적인것이다. 즉, 활동과목적이자신을희생하여사회의행복과복리를증진시키는것으로자신의행위에대해아무런대가를바라지않는 무상성 ' 과 지속성 ' 이요구된다. 1. 자원봉사란자발적인행위 자원봉사자를뜻하는 Volunteer' 라는단어는 독지가 ( 篤志家 )' 혹은 지원병 ' 이라는의미로해석된다. 이단어의어원은라틴어의 Volo' 로영어로는 Will' 즉, 자발적으로 OO하다 ' 라는뜻이다. 따라서, 자원봉사활동은자발적인활동을가리키는것으로의무적이거나강제성을띠는것이아니다.

부록 207 그러나흔히 Volunteer' 라는단어는 봉사 ' 라는의미로해석하는경우가많고 멸사봉공 ( 滅私奉公 )' 의이미지가강해활동범위가제한되거나자발적인행동에규제가따르는경우가있어특정사람만이할수있는행동으로이해되는경우가많았다. 그러던것이다양한영역과분야에서자원봉사활동이활발해지며자원봉사의의의가사회적인과제해결가능성이있는활동으로이해되기시작했다. 이러한추세가일반화되며최근들어 자원봉사 ' 라는단어가가진본래의의미와의의가폭넓은공감대를형성하고있다. 2. 자원봉사활동의다양성과선구성 자원봉사활동은개인의자유로운의사로생각하고행동하는 자발성 ' 을기본으로한다. 또한자발적인행위이므로각개인의행동과사고에는차이가존재하여다양한활동이가능하며기존의개념에얽매이지않고자유롭고진취적인선구적인활동을할수있다. 따라서, 자발성 ( 주체성 )' 이야말로자원봉사활동의가장중요한요건이라고해도과언이아니다. 그러나개인의의사에따라행동한다고하더라도자신의이익을위하여활동하는것이아니므로자원봉사활동은항상이타주의적인마음가짐이요구된다. 즉, 활동과목적이사회를위한것이어야한다. 따라서, 자원봉사활동이란 올바름 ' 과 공평함 ' 이요구되는활동이라기보다 다양성 ' 과 선구성 ' 이요구되는활동으로이해하는것이타당할것이다. 3. 자원봉사활동의무상성과지속성 자원봉사활동의 2차적인요건으로 무상성 ' 과 지속성 ' 을들수있다. 개인이자원봉사활동을할경우에는대가를바라지않는것이기본이다. 물론최근에는활동에드는교통비지원혹은식대정도를지급하는경우도있으나이는어

208 지방자치단체재난관리체계의개선방안 디까지나봉사활동을받아들이는곳이나주최측의최소한의배려와같은것으로자원봉사자자신이갖추어야할덕목이라고는할수없다. 또한, 일상적인자원봉사활동중지속적인활동이필요한경우나지속적인활동으로효과가기대되는경우에는봉사활동의 지속성 ' 이요구되기도한다. 그러나이벤트적활동이나돌발적인재해구조등일시적인활동이중요한분야도있으므로항상꾸준히지속하는것이중요하다고는할수없다. 따라서활동의내용과효과등을자원봉사활동을 하는측 ' 과이를 받아들이는측 ' 이항상검토하고확인해가며진행해가는것이중요하다. 제 2 절자원봉사활동의목적과의의 ( 의미 ) 자원봉사활동은각개인의자발적인행위이므로목적도다양하며단순한 노동력 ' 의제공이나 멸사봉공 ' 이아니다. 자원봉사활동은 도움을원하는사람에게손을내밀지않으면안된다 ' 는공감과이러한자원봉사활동을받아들이는입장간의이해를바탕으로한 협동계획 ' 이다. 1. 기동성과활동내용의다양성 자원봉사활동을시작하는계기는사람마다제각각다르다. 그러나대부분이 도움을원하는사람에게무엇인가가능한일이없을까 ' 라고하는 재해를당한사람 ' 의슬픔과노여움의감정에공감하고행동하는경우가많다. 예를들어, 한신 ( 阪神 ) 아와지 ( 淡路 ) 대지진 ' 과 중유유출재해 ' 시에도미디어보도를통해현지의상황을전달함으로써현지인의생활모습에공감하여수만, 수십만명의자원봉사자가각지에서찾아와다양한활동을전개하였다. 자원봉사활동의목적은개개인의활동내용에따라상이하나광의의의미에서살펴보면자신이생활하는사회에서발생하는사회문제와과제해결에대해

부록 209 행정적이나다른사람에게해결책을요구하는것이아니라나자신이자발적 주체적으로문제를해결해나가고자하는것이다. 이렇듯자원봉사활동은자발적인활동으로정부와자치단체가마련한활동만을하는것이아니므로그범위와방법, 수단과규모등모든것이다양하다고할수있다. 이러한다양성이야말로기존에는없었던새로운활동을추진하는 선구성 ' 을창출하고자원봉사활동을 받아들이는측 ' 의개개의니즈에대응할수있는 개별성 ' 을실현하는것이다. 또한, 응급시에민첩하게대응할수있는 기동성 ' 도얻을수있다. 즉, 공평성을요구하나다양성에는부응하지못하는행정과차별화된활동을전개하는것이가능하다. 다시말해자원봉사활동은전체를파악한후공정한원리에따르는행정의사고와는정반대의사고방식에따라진행된다고할수있다. 2. 커뮤니케이션이공감을낳는다 자원봉사를단순한 노동 ' 으로이해하는것은다양성을존중하는사회형성에걸림돌이된다. 개개의의사에기반하여전개되는자원봉사활동이야말로원조를필요로하는사람에게없어서는안될중요한요소이다. 그렇다고자원봉사활동이완벽한것이라고는할수없다. 자원봉사활동은다양성을중시하므로개인간의대립이나트러블이발생할염려가있다. 개개의자발적인사고를존중하므로합의제를채택하는경우가많으며, 반드시효율적이지않을수도있으며여러문제가발생할수도있다. 따라서자원봉사활동에는적절한커뮤니케이션이필요하다. 자원봉사를하는사람과받아들이는입장간의커뮤니케이션을중시하는것이새로운활동추진의원동력이되고쌍방간의이해로이어져공감대를형성하고올바른자원봉사활동의참모습을발견할수있게될것이다.

210 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제 2 장재해시자원봉사자활동의이해 재해시에참여하는자원봉사자에는 a) 자원봉사자개인 ( 현지혹은타지역의쌍방 ), b) 현지자원봉사단체, c) 타지역의자원봉사단체가있다. 재해의규모와내용에따라참여하는인원수등에는차이가있으나대략 3가지패턴으로이루어진다. 이매뉴얼은타지역자원봉사단체와재해발생후현지에사무기능을갖춘조직으로활동하는단체를위한것으로, 동료집단이나자원봉사자그룹등은자원봉사자개인과동일하게설명한다. 여기서행정이란기초자치단체의 시정촌 ( 市町村 ) 을가리키는것으로현 ( 縣 ) 은각시정촌의활동을측면에서지원함

부록 211 이매뉴얼은 2의생명유지기와 3의생활회복기의지원을중심으로작성함 재해에관한체제는종류와규모에따라재해발생후재해경계체제를거쳐재해대책체제가되는경우와수습하는경우가있음. 각상황에따른대응은자치단체에따라상이함 제 1 절개인의의사로활동하는자원봉사자 앞에서언급한바와같이자원봉사는주체적, 자발적인활동이다. 따라서행동범위와활동내용도자신의의사에따라결정한다. 특히, 대규모재해등의경우에는미디어의보도로많은사람들이그상황을알게됨에따라 나도무엇인가하고싶다 ' 라는생각을가진사람 ( 단체 ) 이현지와인근지역은물론전국에서찾아오거나각지에서다양한방법으로지원하기도한다.

212 지방자치단체재난관리체계의개선방안 1. 자발적이어서혼란스러울수있는자원봉사 한신 아와지대지진이나중유유출재해시에개인의의지로현지에달려와봉사활동에참여한자원봉사자의수는놀라울정도로많았다. 그러나, 자원봉사자가개인의의지에따라활동을시작하면큰혼란이발생할수도있다. 또한, 봉사활동에참여하고자자원봉사자들은정보수집차원에서현지혹은각관계단체에업무를마비할정도의문의를하기도한다. 이러한자발적인행위는제지할수가없어대응을하지않을수가없다. 그러나그러한행동이더욱혼란을가중시키거나 2차재해가예상되는경우에는이를방지하기위한수단을강구할필요가있다. 이를잘못하여그르치면더욱큰혼란을가져와수습할수가없게된다. 행정적인차원에서일방적으로자원봉사자를거부하거나획일적으로활동을제한하면더욱큰혼란을가져올것이다. 2. 혼란을방지하기위한 3 가지방법 이러한문제를해결하기위해서는 1창조적인정보제공, 2정보제공방법의다양화, 3자원봉사자개인의의지를존중한대응등이요구된다. 1의 창조적인정보제공 ' 은현지의정확한상황을전달하는것은물론자원봉사자자신이현장의상황을상상하여자신이할수있는다양한일을머릿속으로그려행동으로옮길수있도록정보를제공하는것이다. 즉, 자원봉사자자신이생각하고목표를설정하는것이중요하다. 예를들어구급물자의경우, 언제, 어디서, 누가, 무엇이, 왜필요한것인가 ', 어떻게사용하고수집할것인가 ' 라고하는 5W 1H 원칙에기반한설명을통해자원봉사자자신이정확한상황을파악하는것이가능하며자신에게가능한일과불가능한일을판단할수있으며, 나아가어떻게하면가능할수있을지를생각하는것이다. 또한물자이외의서비스에대해서도동일한방법으로생각하여자원봉사자자신이그안에서선택함으로써자발성을손상시키지않고혼란을피할수있을것이다.

부록 213 2의 정보제공방법의다양화 ' 란다양한미디어를활용하여가능한많은사람에게동일한정보를제공하는것이다. 신문, 라디오, TV 등의일반적인미디어만이아니라녹음등에의한전화지원이나팩스지원, 인터넷등도중요한정보제공미디어가된다. 단, 재해가일어난후에준비하는것이아니라평상시부터준비하여활용하는것이중요하다. 3의 자원봉사자개인의의지를존중한대응 ' 은자원봉사자를지원하는방법이다. 자원봉사자를하는각개인은다양한사고와의지를가지고있으므로그러한생각과의사를인식하고존중하여응대하는것이중요하다. 그렇다고자원봉사자를고객과같이응대할수는없다. 중요한것은어떠한마음가짐으로의사소통을하느냐하는것이다. 행동에문제가있는경우에는그문제점을확실히지적하여개선을요구해야한다. 그러나획일적인사고로배제한다면트러블을발생할수있으므로이점을충분히주의해야한다. < 메모 1> 정보발신미디어만들기 1 행정홍보판 대 ( 大 ) 재해시에는다양한이유로정보혼란이일어나생활정보조차부족해각개인이자신의판단으로행동하다결국수습이불가능한상황에처할수도있다. 피해지역주민은물론타지역의자원봉사자혹은단체는더욱심각한정보부족으로다양한문제를일으킬가능성이있다. 이를해결하기위한것으로지역마다시정촌차원에서홍보지를자주발행하는방안이있다. 이는주민의불안해소는물론타지역에서자원봉사에참여하는사람들에게도효율적인정보원이될것이다. < 메모 2> 정보발신미디어만들기 2 자원봉사자접수단체게시판 시시각각으로변하는현지상황에맞춰활동변화를개개인의자원봉사자나관계단체에적절하게전달하는것은어려운일이다. 정보전달이제대로되지않아발생하는트러블을미연에방지하기위해서도정보공개는필요하다. 이를위한방법으로 미니커뮤니케이션 정보툴을정기적으로작성하여배포하는것이효율적인정보원이될것이다. 이는처음활동에참여하는자원봉사자에게매뉴얼의역할및단체활동경과기록도될것이다. 동시에작성에관한취재, 정보수집, 편집, 인쇄, 배포등의일은자원봉사자간의동료애를키우는계기가될것이다.

214 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제 2 절자원봉사자와행정의협동과행정지원체제 재해가발생하면그지역의행정조직은매우바빠질뿐아니라일시적으로제기능을다하지못하는일도벌어진다. 그러한상황에서자원봉사자들은무엇인가해야겠다고마음먹고현장으로뛰어든다. 이에대한규제는기본적으로불가능하다. 따라서행정차원에서도자원봉사자와관계를유지하는것이필요하다. 그러한양자의관계가구조활동, 회복속도및봉사활동내용의차이로드러나므로그관계를중시해야한다. 1. 상호간의특성을발휘 한신 아와지대지진과같이넓은지역에서발생한재해의경우에는행정기능이상상이상으로마비될염려가있다. 이는직원자신들도피해를입어인적부분의기능저하를가져오기때문이다. 그럼에도불구하고재해시행정의역할은매우크며구조활동의주축은행정에있다고할수있다. 따라서피해지역외에서구조에참여하는자원봉사자와단체에효과적인구조활동이기대된다. 그러나행정의본래역할을이양하거나자원봉사활동을행정의하위에두는것은배제해야한다. 이는어디까지나주체적으로참여하는자원봉사자와단체이기때문에그러한의사를무시한다면행동을함께할수없을뿐아니라혼란을더욱가중시킬것이다. 2. 개개인의특성과유연성 따라서상호간의입장을존중하는 협동 ' 관계를유지하는것이필요하다. 즉, 피해지역에서는효율적인구조와회복을가장우선시하고행정의입장과자원봉사자 ( 단체 ) 의입장에서과제해결을위한자세와의차이를인정하고쌍방간의특

부록 215 성을살린활동을전개하여충분한정보교환이이루어지도록 협동 ' 해야한다. 앞서살펴본바와같이행정의특성과자원봉사자의특성에는많은차이가존재하며때로는전혀상반된특성도있다. 따라서재해를입은당사자가그가운데에서선택할수있으며선택지의다양함이봉사활동을 받아들이는측 ' 의입장을존중한활동으로이어지는것이다. 이를위해서는단순한매뉴얼만있으면되는것이아니다. 평상시부터마음의준비를하여비상시에대응할수있는능력을기르는것이중요하다고할수있다. 3. 자원봉사자의건강관리 위기관리 자원봉사자가 무엇인가하고싶다 ' 라는마음이강해지면질수록무리한봉사활동을하는경우가자주발생한다. 전문적인지식과장비를갖추지않은상태에서위험한지역에뛰어들거나컨디션이좋지않음에도불구하고무리하게봉사활동을하여병이나거나상처를입는경우도있다. 2차재해의우려가있는경우에는적절한상황판단으로자원봉사자의동의를얻어지시혹은규제를해야한다. 봉사활동이장기화되는경우에는지역의병원등에협조를구해건강관리를하는시스템을조성하는것도필요하다. 더불어자원봉사자는반드시 자원봉사자보험 ' 에가입해야한다. < 메모 3> 커뮤니케이션이협동의윤활유 조직간의연계, 자원봉사자와의연계, 주민과의연계등재해시야말로이러한연계가과제해결의지름길이라고할수있다. 그러나단순히쌍방의의견과사고방식을일방적으로전달하는것만으로는이상적인연계를도모할수없다. 불신과불만과같은불협화음의씨앗을제거하기위해서도충분한커뮤니케이션기회를만들어야한다. 특히, 평상시에얼굴을볼기회가적은타지역의자원봉사단체나자원봉사자들과원만한활동을함께하기위해서는이러한커뮤니케이션이반드시필요하다.

216 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 메모 4> 자원봉사자활동보험 이시카와 ( 石川 ) 현은재해대책본부를설치하면서부터재해구조자원봉사자를대상으로 자원봉사자보험 에가입, 비용을 (A 플랜 : 300 엔 ) 전액부담하고있다. 활동중에사고가발생하지않도록만전을기하는것은물론만일의사태를대비하여 자원봉사자보험 가입을권유하고있다. < 재해의종류및자원봉사자가할수있는재해구조활동 > 재해의종류 자연재해 : 홍수, 대설, 눈사태, 폭풍우, 화재, 이상건조, 회오리, 산사태, 지진등 인위적재해 : 방화, 중유재해등 자원봉사자가할수있는재해구조활동 각종재해에공통되는구조활동 인명구조 안부확인, 행방불명자수색, 피난유도, 물자운송 사후정리작업 재해, 재해구조활동기록 심리치료 부상자응급처치및이송 식사제공 구조물자집하, 정리 정보수집과정보제공 약자구조 ( 간호, 케어등 ) 자원봉사자 ( 단체 ) 코디네이터 지진으로인한재해구조활동 건물붕괴, 화재등 2 차재해경계 소화 ( 消火 ) 활동 가재도구등개인재산반출 이사구조 액상화현상으로인한진흙배출작업 수해 설해에따른구조활동 건물붕괴, 유수등의 2 차재해경계 진흙 ( 눈 ) 등의배출작업 가재도구등개인재산반출 가옥청소

부록 217 제 3 장자원봉사자의승인및지원 제 1 절개인적으로참여하는자원봉사자의지원방법 재해시에는자원봉사자가개인적으로봉사활동을해도효과가거의없다고할수있다. 개인의의사를존중하기는하나가능한지역의활동단체나타지역에서현지에있는단체를소개하거나그일원으로활동하는것이바람직하다. 그러한경우, 특정단체만을소개하는것이아니라다양한단체를소개함으로써자원봉사자본인이선택할수있도록하는것이중요하다. 또한흔히이루어지는자원봉사자등록방식은재해규모나등록자수에따라기능성에큰차이가발생한다. 재해시를대비한등록방식을구축하는경우에는기능과효과를철저히파악하여시스템화하는것이중요하다. 한편, 재해가발생한이후의등록은특수기능이요구되는활동이외에는자제하는것이바람직하다. 1. 다수의자원봉사자를지원하기위해서는? 개개인의의지로활동하는자원봉사자는 나도무엇인가하고싶다 ' 고생각하여현지에찾아오는경우가대부분이다. 이에따른혼란과트러블에대한대응방법은앞서살펴본바와같이정보제공노력에따라다소해결할수있으나아무런정보없이현지에뛰어드는자원봉사자들도있기마련이다. 이를위해서는자원봉사자지원창구를설치하여전화로대응하는방법이있다.(< 그림 4> 참조 >) 행정의자원봉사자창구는현지에참여하기전에자신의활동장소와접수장소의정보를안내하는역할을담당한다. 주로 어떤봉사활동을하면좋은가 ' 를결정하지못한상태에서찾아오는사람에대한대응을중심으로다양한지원을필요로하는많은사람으로혼란이예상된다.

218 지방자치단체재난관리체계의개선방안 따라서, 자원봉사자창구의지원은현황설명과활동장소소개를주된업무로하고그이상혹은이외의역할은자원봉사자코디네이터전문기관에위탁해야한다.(< 그림 5> 참조 ) < 그래프 1> 재해시자원봉사자의참가동기 [ 그래프 1] ( 복수응답 ) 재해지에서도움이되고싶어서 재해지를보고싶어서 피해를입은지인의구호 친구 지인의예전부터권유로흥미가있음 출처 : 지진에따른재해자원봉사자 ' 발행 : 한신 아와지대지진재해지역주민을응원하는시민회 2. 자원봉사자등록제도의과제 일시적인혼란을피하기위해전화로자원봉사자등록을시행하는경우에는더욱혼란이야기될가능성이있다. 등록시스템은사람을파악한후에하므로

부록 219 겉보기에는한층편리한것처럼보여지나등록한측 ( 자원봉사자 ) 은자신만을위한정보제공을기다리므로결국한사람한사람을위한지원이요구된다고하겠다.(< 그림 3> 참조 ) [ 그림 -3] 등록제를실시한경우 등록제를실시하지않은경우 자 : 자원봉사활동문의 자 : 자원봉사활동문의 수 : 현황및절차설명 수 : 현황및절차설명 수 : 등록접수 기입 수 : 활동장소안내 ( 장소 시간등 ) 자 : 자택에서대기 자 : 활동장소로 활동 활 : 자원봉사활동요청 수 : 등록한자원봉사에게연락활동의뢰 ( 장소 시간등 ) 자 = 자원봉사자수 ( 受 )= 행정창구등활 ( 活 )= 활동단체 현지등 자 : 활동장소로 활동 전화로등록한경우의등록절차임 따라서, 행정은정보제공과활동장소소개라는역할만을제공하고코디네이터의노하우를익힌전문가 ( 사회복지협의회등 ) 를기용하고연계하는것이재해시의혼란을감소하는지름길이될것이다. 재차반복하지만행정직원은자원봉사자접수창구로서자원봉사자의의사결정을중시하고활동장소의메뉴와정보제공을담당하는안내역할을해야한다.

220 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 그림 4> 자원봉사자지원흐름도 < 메모 5> 긴급시의자원봉사자등록제도는중요한때에필요인원, 필요한사람을보낼수있는것처럼보여져편리하고효율적인방법으로생각되나여기에는큰함정이숨어있다. 다수의등록자가있는경우에는개별적으로연락조정을해야하므로그것만으로도매우많은시간과노력이소모된다. 한번등록한사람이연락을기다리지못하고재차문의를하는경우도발생한다. 또한등록한이후지시가올때까지기다리기만하다가결국활동에참여하지못하는일도발생하곤한다. 따라서상황에따라대응방법을변경하는것은필요하나가능한전화를통한지원이중요하다고할수있다.

부록 221 < 그림 5> 자원봉사자지원창구와지원내용 재해발생 ( 상황조사 ) 재해경계본부설치재해대책본부설치생명구출기생명유지기 주민자원봉사센터청사내 ( 타부서 ) 조정 : 관계부처와의협의와지원기준관계기관 단체조정 : 각시정촌 현사회복지협의회 시정촌사회복지협의회 적십자 기타관계단체와협의자원봉사지원조정 : 자원봉사자의등록검토 / 자원봉사자지원매뉴얼작성 / 자원봉사자대응 ( 미디어 / 전화등 ) 주민자원봉사센터 재해대책자원봉사본부설치 매스미디어등을이용한홍보의뢰 본격적인자원봉사자등록 자원봉사자보험집약 현지상황파악 관계부처와교섭 조정 생활회복기를위한지원검토 준비 ( 현 현사회복지협의회 적십자등 ) < 관계단체에협력요청 > 생활회복기 재해대책자원봉사자현지본부설치 ( 각시정촌 시정촌사회복지협의회 기타단체 ) 재해발생후, 재해경계본부가설치되나규모나상황변화에따라재해대책본부가설치되거나경계상태에서수습선언이발령되는경우도있음. 따라서자원봉사자의지원도이러한점에따라주의하며진행해야함 피해지 ( 자 ) : 상황파악 / 지원책검토 / 니즈수용 / 케이스기록작성 자원봉사자 ( 단체 ) : 전화대응매뉴얼작성 / 승인매뉴얼작성 / 회원명부작성 / 보험가입절차 활동내용설명 / 활동지시등 / 활동후의보고지원 대책자원봉사자본부 : 상황보고 / 기타검토사항조정 검토 / 활동자리스트 ( 보험포함 ) 연락 기타매스커뮤니케이션대응

222 지방자치단체재난관리체계의개선방안 제 2 절현지자원봉사단체에대한행정지원 재해시현지자원봉사단체의설립은필수불가결하다고할수있다. 특히, 복구활동의중심은현지단체에있다고해도과언이아니다. 그러나피해직후에는재해의규모등에따라충분한활동이이루어지지못하는경우나그밖에긴급을요하는활동등으로타지역자원봉사자 ( 단체 ) 와의협동이중요하다. 현지자원봉사단체는지역상황을파악하지못한타지역자원봉사자 ( 단체 ) 에게피해상황, 지역상황, 필요한구조 ( 지원 ) 활동내용등의정보를충분히제공하고공감하여협동할수있는체제를구축해야한다.(< 그림 7> 참조 ) 1. 지역특성을중시하는관계의필요성 재해규모나상황에따라현지의자원봉사단체설립은차이가있으나현지와인접지역과의협력없이는행정기관이나타지역의자원봉사자 ( 단체 ) 는효율적인활동을전개할수없다. 모든지역은저마다다른지역특성이존재하므로이를무시한활동은지역에서공감대를얻지못해결국피해지역에한층더큰부담을줄수있다. 또한, 피해지가넓은지역의경우에는각행정구역의지역특성과독자성에맞는활동을전개해야한다. 일부지역에만초점을맞춘정보수집으로전지역을획일적인방식으로지원하는것은트러블발생의원인이될수있다. 현지자원봉사단체도타지역의자원봉사자 ( 단체 ) 에이끌리기보다는지역에맞지않는활동을전개하는경우나지역복구활동에지장이예상되는경우에는문제점을확실히지적하여토론을통해협동할수있는환경을구축해야한다. 따라서타지역의자원봉사자 ( 단체 ) 와현지인과의공감을통해환경구축과커뮤니케이션의 장 ' 을마련하는것이행정의역할이라고할수있다. 그러한장을이용하여지역상황을파악하지못한타지역자원봉사자 ( 단체 ) 에대해피해상

부록 223 황, 지역상황, 필요한구조 ( 지원 ) 활동내용등의정보를충분히제공하고공감대를형성하여협동체제를구축하는것이중요하다. < 메모 6> 지역주민과자원봉사자 자원봉사자의도움은고맙지만매일같이그들에게대응해야하는탓에피곤하다 는주민의민원이발생하기도한다. 제대로대응을하지못하면결국주민들의불만이쌓여 자원봉사자는필요없다 는목소리가높아질수도있다. 자원봉사자는가능한현지주민에게부담을주지않는마음자세를가져야한다. 동시에지역주민도 자원봉사자 = 자발성 이라는점을이해하고과도한자원봉사자투입을자제하고상호간에필요최소한의지원을기본으로협력하여문제해결을위한활동을전개하는것이바람직하다고할수있다. 제 3 절타지역자원봉사단체에대한행정지원 재해를입은피해지역에는개별적인자원봉사자뿐만이아니라조직화된자원봉사단체도많이찾아온다. 이들자원봉사단체는자발적인조직행동으로기동성이뛰어나며유연성있는활동이기대된다. 따라서행정활동으로는불가능한개별적인피해자의세심한니즈에부응하는것도가능하다. 그러나현지의협력없이는일방적인선의를강요하는일이될수도있다. 자원봉사활동의기본은지역의자립을지원하는것으로지역에부담을주는활동은자제해야한다. 이를위해지역주민과의정보교환과협동체제를중시하고행정역시그러한연계를지원해야한다. 1. 자원봉사활동의효과를향상하는연락조정 타지역의자원봉사단체는각각서로다른특성이있다. 행정은그러한특성을재빨리이해하고서로간의역할을명확히해야한다. 또한자원봉사단체를

224 지방자치단체재난관리체계의개선방안 행정의하위수준으로여기는것이아니라대등한네트워크를구축해야한다. 가능한일상적인연락을통해연락조정으로각각의개성을살린활동을추진하고연계할수있는부분은협동하여활동하는것이바람직하다. 자원봉사단체는참가자개개인의의견과기타정보를통해양질의자원봉사활동을도모하고자하며내용을변화해간다. 따라서항상정보교환과연락조정을하지않으면동일한활동을쌍방이실시하거나지역의특성을무시한활동으로결국무의미한트러블을초래하게된다. < 그림 6> 피해수준과인적규모및주력자원봉사조직 대 시정촌광역 인접현지역 ( 복수시정촌및인접한현에이르는규모 ) 주력 : 타지역의자원봉사단체 중 시정촌한정지역 ( 단일시정촌규모 ) 주력 : 지역및인접자원봉사단체 소 한정지역 ( 시정촌일부 ) 주력 : 지역자원봉사단체 인적규모피해소중대 이와같이연락조정은피해지역의상황에따라변화하는행정과자원봉사단체의활동내용및역할을재조정하는중요한역할을담당한다. 단, 그내용은피해지역과주민의지원을가장우선시하는조정과토론이되어야할것이다.

부록 225 2. 연락조정과정보공개의의미 연락조정은현지자원봉사단체를중심으로타지역의자원봉사단체와행정의삼자가함께실시하는것이바람직하며단체수가많은경우에는회의형식으로실시하는것이좋다. 이로써각단체의동향과특성을파악할수있으며서로연계하여활동을모색할수있는기회를만들수있다. 동시에공개된회의를함으로써각각책임있는행동으로트러블을최소화할수있다. 또한가능한연락조정내용을타지역주민과개인자원봉사자, 기타관계자에게공개하는것이좋다. 이로써한층더강화된협력체제를구축하는것이가능하며행정정보제공활동내용도더욱충실해질것이다. 타지역의자원봉사단체를수용할시에는단순히고객을맞이하는것이아니라각단체가가지고있는특성을잘활용하여시스템을마련하는것이중요하다. 각단체가지닌개성을살려봉사활동을원활하게전개하는 조정역할 ' 을충실히수행하는것이행정의역할이다. < 메모 7> 팔로업 (follow up) 과정보수집 정보수집의한방법으로봉사활동의시작부터끝까지활동에참가한자원봉사자를통해활동내용과활동장소의상황등을듣는방법이있다. 이는정보의신뢰성을전문지식이있는담당자가획인, 선별하는동시에효율적인정보를단시간에수집하여대응할수있는시스템을구축할수있다. 또한활동후의인터뷰는자원봉사자의다양한의견을들을수있는동시에자원봉사자활동의이해를도와자원봉사자의의식변화와자발성을확대하는팔로업 (follow up) 의역할도수행한다.

226 지방자치단체재난관리체계의개선방안 < 그림 7> 관련기관과의관계도 현 ( 縣 ) 재해대책본부 타섹션 타섹션 재해대책자원봉사자본부주민자원봉사센터, 현사협, 적십자등 타섹션 타섹션 재해대책자원봉사현지본부현지자치단체현지사회복지협의회현지적십자등 피해자영아, 유아, 학생, 사회인고령자, 장애인, 임산부등 현지자원봉사단체자치회, 소방단, 부인회, 학교관련등 기타애완동물, 개인재산등 타지역의자원봉사단체각분야의 NPO, 학교, 기업등 제 4 장코디네이트의이해 제 1 절자원봉사자코디네이터의의미 본래자원봉사자활동은자발적인행위로반드시코디네이터의존재가필요한것은아니다. 더구나코디네이터와의관계가자원봉사자의주체성을저해해서는안된다. 그러나응급시와같이다수의자원봉사자가참여하는경우에는

부록 227 봉사활동의방향을부여하는자원봉사자코디네이터가필요하다. 자원봉사자코디네이터는눈앞의자원봉사자가구체적인과제해결을할수있도록응집력은물론사회와세계의동향전체를내다보는넓은시야를갖추어야한다. 이러한밸런스감각이도움을필요로하는사람들과자원봉사자를잇는중요한키워드가된다. 1. 자원봉사자코디네이터가갖추어야할자질 코디네이터란조정자역할을하는사람을의미한다. 따라서자원봉사자코디네이터란한사람한사람의기분과생각을중시하며구조를필요로하는사람과의관계를조정하는역할을담당한다. 코디네이터는상호간의이해를기반으로관계를구축하고연계를맺는것으로평가되므로성립건수나소개건수만으로평가할수없다. 자원봉사자는자발적, 주체적이므로누군가의지시에따라행동하는것이아니다. 따라서자원봉사자코디네이터는개인의사고를존중하여희망을이룰수있는상대방과활동장소를찾아연계해주어야한다. 이를사무적, 기계적으로한다면반드시트러블이발생하거나자원봉사자자신이나봉사활동을받아들이는입장에서도좋지않은기억으로남을것이다. 여기서자원봉사자코디네이터의 2 가지타입을소개한다.

228 지방자치단체재난관리체계의개선방안 2. 자원봉사자코디네이트기관의활용 코디네이터가단순히쌍방간의주장을모두들어준다고문제가해결되는것은아니다. 때로는활동내용과의미혹은자원봉사자활동의추진방법, 현재상황등에대해자세히설명을함으로써자원봉사자의정보부족을해결하거나사고의차이를수정하거나이해를도모하는것부터시작해야한다. 재해시와같이대량으로다양한정보를처리해야하는경우에는상시자원봉사자지원창구를운영하고있는자원봉사자코디네이트가가능한사회복지협의회와적십자등의단체에맡기는것이최선의방법이다. 따라서일상적으로자원봉사자코디네이트를담당하는단체가재해시에긴급체제를구축하는시스템을평상시추진할필요가있다. 제 2 절코디네이트의역할과방법 자원봉사자코디네이트는개별지원을전제로한다. 개별이란한사람을의미하는것이아니라단체와단체, 개인과개인같이개개의사정에따르는것을기본으로한다. 즉, 자원봉사자코디네이터는자원봉사자를노동력제공의 원천 ' 으로확보하여배분하는것이아니라정확한상황판단을기본으로자원봉사자의자유로운활동의사를촉진하여도움을필요로하는사람과의조화로운관계를만들어나가는것이다. 1. 3 가지의의와 8 가지역할 광의의의미에서자원봉사자코디네이터는자원봉사활동과시민의주체적인활동추진의지원자로시민사회육성을목표로역할을달성하는것이다. 협의의개념으로는자원봉사활동에관한개인, 단체, 기관을 대등하게연결하는 ' 것을주된일로하는전문직이라고할수있다.

부록 229 <3 가지의의 > a [ 개인 ( 단체 ) 양성 ] 시민개개인의라이프스타일을소중히하고개인의자발성을이끌어내육성, 장려해나감 b [ 관계양성 ] 봉사활동을 하는쪽 과 받는쪽 과의관계뿐만아니라다음단계인공통의과제해결을위한관계형성 c [ 사회 ( 살기좋은환경 ) 양성 ] 개개인의자원봉사자가활동을통해느낀의문점과과제를수용해사회문제로서공유하고해결하고자함 < 평상시자원봉사자코디네이터의 8 가지역할 > < 참고 > 자원봉사자교과서시리즈7 자원봉사자코디네이터 ~ 이론과실제 ', 오사카자원봉사자협회, 발행 / 저자 : 쯔쯔이노리코

230 지방자치단체재난관리체계의개선방안 그러나재해시등의특별한경우에는위와같은모든역할을완수하는것은매우어려우며시기와상황에따라이들역할을조합하여추진하는것이요구된다. 즉, 재해시등의응급시에는생명구출기, 생명유지기, 생활회복기등현지의상황에맞춘코디네이션능력이요구된다. 이러한판단을혼동하거나균형을깨뜨리면많은불만과혼란이야기될위험성이있다. < 메모 8> 평상시와재해시코디네이터의역할의차이 재해시 의정의 : 광역재해로일상생활에많은지장을초래하는경우광역재해로코디네이터의인원이충분하지않은경우 제 3 절재해시코디네이트의 4 가지부문과기능 재해의내용과단체의규모및상황에따라다음의모든행위를한사람이하는경우도있으며하나의역할마다전임담당자가배치되는경우도있다. 1. 자원봉사자의뢰지원 자원봉사자의도움을빌리고자하는상담을지원하는것. 단, 모든것을지원하는것이아니라의뢰인의상황과활동내용등을충분히검토한후, 해당활동이자원봉사자가가능한것인지를판단해야한다. 또한, 자원봉사자가대응할수없는경우에는대체가능한사회자원이나아이디어등을제안해야한다.