새천년을향한 에너지산업의도전 2000. 5. 에너지경제연구원
[ 차례 ] 머리말 I. 새천년의에너지 1 제1절. 현재의에너지 1 가. 에너지수급현황 2 나. 에너지정책 8 제2절. 새천년의에너지 9 가. 중기에너지전망 (2000-2004) 9 나. 장기에너지전망 16 다. 에너지정책방향 18 라. 해외에너지동향및전망 20 Ⅱ. 한국에너지산업의역사 24 제1절. 1970년대 24 가. 에너지소비와경제발전 24 나. 경제개발계획과에너지부문의발전 25 다. 1차석유파동과에너지절약의인식 27 라. 2차석유파동과동력자원부의출범 32 제2절. 1980년대 40 가. 1980년대의에너지소비현황 40 나. 국제유가의하락과에너지계획 40 다. 장기적인에너지안정공급조성 42 라. 석유의존도감축 44 마. 집단에너지공급 45 바. 석탄산업의합리화 46 i
제3절. 1990년대 48 가. 1990년대에너지소비현황 48 나. 환경과에너지문제의새로운인식 49 다. 에너지산업의경쟁체제도입 51 라. 에너지수요관리로의전환 55 Ⅲ. 에너지산업의패러다임변화 61 제1절. 과거의에너지정책패러다임 61 가. 국가주도의계획적인자원배분 61 나. 공급중심의에너지정책 63 다. 과거에너지정책의결과 64 제2절. 에너지산업의환경변화 67 가. 국가와시장의기능변화 67 나. 환경문제의중시 69 다. 공급중심에서수요관리중심으로의정책전환 71 Ⅳ. 한국에너지산업의미래 74 제1절. 석유산업 74 가. 석유위기와대응 74 나. 석유제품수요의성장과고급화 78 다. 석유제품공급시설의확충 81 라. 석유산업자유화와향후의과제 84 제2절. 가스산업 88 가. 가스산업의역사 88 나. 가스산업의전망 91 다. 가스산업구조개편 97 ii
제3절. 석탄산업 99 가. 석탄증산기 100 나. 석유파동과석탄의재도약 102 다. 석탄산업의합리화 104 라. 석탄산업의향후진로 107 제4절. 전력산업 109 가. 전력산업의변천과정 109 나. 전력산업의성장 120 다. 전력산업구조개편의추진현황과당면과제 129 제5절. 원자력산업 141 가. 원자력산업의역사 141 나. 원자력산업의현황 143 다. 원자력산업의미래 145 제6절. 신 재생대체에너지 151 가. 신 재생대체에너지의의의 151 나. 신 재생대체에너지의현황 151 다. 신 재생대체에너지의미래 156 Ⅴ. 에너지정책의전환 162 제1절. 전환기의에너지정책 162 가. 대내외적환경변화 162 나. 에너지정책의공과 ( 功過 ) 163 다. 에너지정책의전환 165 제2절. 에너지가격정책 166 가. 한국의에너지가격정책의현황및문제점 166 나. 한국의에너지가격정책방향 187 다. 에너지가격개편의경제적파급효과 196 iii
제3절. 환경과에너지 198 가. 지구환경문제의연혁과현황 198 나. 에너지소비와온실가스배출현황 200 다. 에너지소비와온실가스배출전망 204 라. 에너지 환경부문정책과제 207 제4절. 기후변화협약과교토의정서 211 가. 기후변화협약과지구환경문제 211 나. 기후변화협약과국제질서의변화 212 다. 교토의정서체결과향후전망 221 라. 에너지와환경 228 제5절. 해외에너지 자원개발 232 가. 필요성 232 나. 추진현황및문제점 235 다. 해외자원개발활성화방안 240 제6절. 남북한통합에너지계획의추진 244 가. 남북교류활성화및통합을위한에너지부문의과제 244 나. 남북에너지부문의보완성 247 다. 남북에너지통합계획추진 249 라. 남북통합에너지협력추진방안 249 제7절. 에너지협력정책과제 256 가. 에너지수송안보 256 나. 아시아에너지공동시장 262 다. 동북아에너지협력의정책과제 265 iv
< 표차례 > < 표 Ⅰ-1> 1990년대 1차에너지소비동향 2 < 표 Ⅰ-2> 원별연평균소비증가율 3 < 표 Ⅰ-3> 최종에너지소비동향 5 < 표 Ⅰ-4> 1차에너지수요전망 9 < 표 Ⅰ-5> 최종에너지수요전망 12 < 표 Ⅰ-6> 최종에너지부문별점유율전망 14 < 표 Ⅰ-7> 주요에너지수요전망지표 16 < 표 Ⅰ-8> 원별 1차에너지수요전망 17 < 표 Ⅰ-9> 지역별세계에너지소비동향및전망 21 < 표 Ⅱ-1> 70년대의에너지소비추이 25 < 표 Ⅱ-2> 국제유가급등에따른에너지도입부담 28 < 표 Ⅱ-3> 1차석유파동의영향 30 < 표 Ⅱ-4> 80년대의에너지소비추이 40 < 표 Ⅱ-5> 90년대의에너지소비추이 48 < 표 Ⅲ-1> 1970년~1999년간의에너지소비증가추이 64 < 표 Ⅲ-2> 에너지소비증가율추이 65 < 표 Ⅲ-3> 에너지수입의존도추이 66 < 표 Ⅲ-4> 주요국제환경협약내용 70 < 표 Ⅳ-1> 국내석유정제시설현황 81 < 표 Ⅳ-2> 전국송유관건설사업 83 < 표 Ⅳ-3> 석유산업자유화의주요내용 85 < 표 Ⅳ-4> 천연가스수요전망 91 < 표 Ⅳ-5> 세부설비별건설계획 93 v
< 표 Ⅳ-6> 무연탄생산추이 100 < 표 Ⅳ-7> 1차에너지중무연탄의점유율추이 101 < 표 Ⅳ-8> 무연탄수요추이 101 < 표 Ⅳ-9> 폐광지원추이 106 < 표 Ⅳ-10> 민자발전건설계획 114 < 표 Ⅳ-11> 민전사업추진현황 114 < 표 Ⅳ-12> 구조개편추진일정 117 < 표 Ⅳ-13> 발전회사분리방안 119 < 표 Ⅳ-14> 전력공급의주요지표 121 < 표 Ⅳ-15> 전원구성추이및전망 124 < 표 Ⅳ-16> 원별발전량추이및전망 125 < 표 Ⅳ-17> 전력수요증가추이 126 < 표 Ⅳ-18> 가정용전력소비추이 127 < 표 Ⅳ-19> 상업용전력수요추이 127 < 표 Ⅳ-20> 산업용전력수요추이 128 < 표 Ⅳ-21> 국내원자력발전소현황 143 < 표 Ⅳ-22> 분야별기술개발성과 153 < 표 Ⅳ-23> 실용화보급현황 153 < 표 Ⅳ-24> 국내외대체에너지기술수준비교 155 < 표 Ⅴ-1> 현행용도별요금체계의특징및요금 167 < 표 Ⅴ-2> 현행용도별요금수준및원가회수율 168 < 표 Ⅴ-3> 현행주택용요금체계 168 < 표 Ⅴ-4> 주택용요금체계해외사례 169 < 표 Ⅴ-5> 현행농사용요금체계 169 < 표 Ⅴ-6> 최근의요소별공급비용추이 171 < 표 Ⅴ-7> 한전의투자재원조달현황 172 < 표 Ⅴ-8> 한전의차입구조현황 172 < 표 Ⅴ-9> 제조원가중전력비비중 172 < 표 Ⅴ-10> 제조업부가가치당전력원단위추이 172 vi
< 표 Ⅴ-11> 가정용전력가격국제비교 173 < 표 Ⅴ-12> 산업용전력가격국제비교 173 < 표 Ⅴ-13> 천연가스원료비내역 174 < 표 Ⅴ-14> 도매부문용도별공급비용 176 < 표 Ⅴ-15> LNG 도입국의용도별천연가스요금비교 177 < 표 Ⅴ-16> 현행열요금구조 178 < 표 Ⅴ-17> 외국과의열요금비교 179 < 표 Ⅴ-18> 현행조세구조 180 < 표 Ⅴ-19> 97년세수현황 181 < 표 Ⅴ-20> 석유류내의세수구조 181 < 표 Ⅴ-21> 자동차관련세금징수현황 181 < 표 Ⅴ-22> 과세단계별자동차관련세부담율비교 184 < 표 Ⅴ-23> 전압별체계로의개편방안 190 < 표 Ⅴ-24> 열요금단기인상 ( 안 ) 191 < 표 Ⅴ-25> 기후변화협약의의무사항 199 < 표 Ⅴ-26> 주요선진국의온실가스감축율 200 < 표 Ⅴ-27> 화석에너지소비및온실가스 203 < 표 Ⅴ-28> 에너지부문의온실가스별배출 203 < 표 Ⅴ-29> 주요에너지경제지표전망 204 < 표 Ⅴ-30> 원별 1차에너지수요전망 205 < 표 Ⅴ-31> 부문별최종에너지수요 206 < 표 Ⅴ-32> 에너지부문온실가스관련주요지표전망 207 < 표 Ⅴ-33> 기후변화협약관련선진및개도국간쟁점사항 215 < 표 Ⅴ-34> 기후변화협약의주요내용 217 < 표 Ⅴ-35> 교토의정서에따른온실가스감축목표 224 < 표 Ⅴ-36> 교토의정서주요내용 225 < 표 Ⅴ-37> 우리나라의에너지수입의존도 232 < 표 Ⅴ-38> 마리브유전의 cash inflow 234 < 표 Ⅴ-39> 해외석유개발사업추진실적 235 < 표 Ⅴ-40> 해외유연탄및광물개발사업추진실적 236 vii
< 표 Ⅴ-41> 해외개발자원수입목표 240 < 표 Ⅴ-42> 해외개발자원수입목표세부내역 240 < 표 Ⅴ-43> 해외자원개발사업시세제상의검토대상 243 < 표 Ⅴ-44> 기술인력현황및소요 243 < 표 Ⅴ-45> 대북에너지정책의기본방향 246 < 표 Ⅴ-46> 남북한에너지산업의직면과제 248 < 표 Ⅴ-47> 남중국해의석유, 천연가스매장량 257 < 표 Ⅴ-48> 남중국해군사적충돌의사례 258 < 표 Ⅴ-49> 주요국의 1998년석유수입량 262 < 표 Ⅴ-50> 세계석유물동량 263 < 표 Ⅴ-51> 동북아국가의주요에너지지표 266 < 표 Ⅴ-52> 일차에너지수요 266 < 표 Ⅴ-53> 장기일차에너지수요전망 267 < 표 Ⅴ-54> 석유수요및수입전망 267 < 표 Ⅴ-55> 원자력발전전망 268 viii
< 그림차례 > < 그림 Ⅰ-1> 1차에너지소비의원별구성비동향 4 < 그림 Ⅰ-2> 최종에너지부문별증가율 6 < 그림 Ⅰ-3> 부문별점유율추이 6 < 그림 Ⅰ-4> 최종에너지원별점유율 7 < 그림 Ⅰ-5> 에너지소비관련각종지표추이및전망 10 < 그림 Ⅰ-6> 1차에너지원별구성추이및전망 11 < 그림 Ⅰ-7> 중기최종에너지전망 14 < 그림 Ⅰ-8> 최종에너지원별점유율 15 < 그림 Ⅰ-9> 세계에너지소비동향및전망 20 < 그림 Ⅰ-10> 지역별에너지소비, 1970-2020: 선진국, 개발도상국, 구소련및동구권 21 < 그림 Ⅰ-11> 에너지원별소비, 1970-2020: 석유, 천연가스, 석탄, 신재생, 원자력 22 < 그림 Ⅰ-12> 지역별에너지원단위, 1970-2020: 구소련및동구권, 개발도상국, 선진국 23 < 그림 Ⅳ-1> 국내원유수입대비자주개발율 78 < 그림 Ⅳ-2> 미래대체에너지정책지향목표 156 < 그림 Ⅳ-3> 미래에너지개발실천수단 157 < 그림 Ⅴ-1> 전력가격추이 170 < 그림 Ⅴ-2> 투자보수율추이 170 < 그림 Ⅴ-3> 에너지원별세수비중 180 < 그림 Ⅴ-4> GDP와에너지소비증가율 201 < 그림 Ⅴ-5> 에너지원별소비구조 202 < 그림 Ⅴ-6> GDP 대비원유도입액비중의국가간비교 233 < 그림 Ⅴ-7> 석유의개발단가와구매단가의비교 233 < 그림 Ⅴ-8> 주요원유수송경로 257 ix
집필진 총괄에너지경제연구원장장현준 ( 가나다순 ) 전력정책연구단김진우전략개발연구단김성현전략개발연구단김영덕기후변화대책연구단김진오전력정책연구단노동석화석에너지연구단서정규전략개발연구단양진수화석에너지연구단이달석화석에너지연구단이복재전략개발연구단정우진전략개발연구단조경엽
1 머릿말 한 국의에너지산업은일대전환기에처해있다. 에너지산업내적측면으로는정부중심에서시장중심으로, 생산자중심에서소비자중심으로, 공급관 리중심에서수요관리중심으로산업구조의근본적인축이이동하고있다. 에너지산업외적측면으로는기후변화협약을필두로환경을보호하기위한국제사회의노력이점차구체화되고있어서, 21세기의국가역량을보다강화하기위해서는효율적이고환경친화적인에너지산업을구축하는것이시급한과제로떠오르고있다. 대내외적으로이러한엄청난변화의파고가밀려든것은공교롭게도우리나라가외환위기의격랑을힘겹게헤쳐나가고있는시점이었다. 이러한외환위기의어려움으로인해다른어떤부문보다도공기업의비중이큰에너지산업은민영화와외국자본유치라는또다른격변을피할수없었다. 일찍이경험하지못했던이러한역사적인어려움을어떻게슬기롭게극복하느냐에따라우리나라의 21세기는전혀다른모습이될것이다. 이책은거대한변혁의한가운데에있는에너지산업의어제와오늘, 그리고미래를조명해봄으로써보다효과적으로이파도를헤쳐나가고자하는데의의가있다고하겠다. 지난날에너지부문은다른부문보다도훨씬더정부가적극적인역할을수행하였다. 정부는에너지자원을중앙집중적으로배분하고가격규제를실시함으로써산업경쟁력을강화하고물가를억제하는목표를추구하였으며, 진입규제와사업자보호를실시함으로써에너지산업을거대공기업중심으로관리하고육성하였다. 지난시기우리산업계는이런정부정책의혜택과도움을많이받았을뿐아니라정부의에너지정책이고도성장의밑거름이된것도사실이다. 그러나이러한정부중심시스템으로는앞으로의에너지저소비형사회를구축하는데한계가있으며, 지난시절과같은효율성을기대하기도어렵다. 모든부문에서강조되고있는 시장 Korea Energy Economics Institute
2 기능회복 이라는패러다임 (paradigm) 변화를이제에너지부문에서도받아들일때가된것이다. 물론시장의가격기능이정부의모든정책목표를해결해줄만큼전지전능한것은아니다. 경제에는시장가격에반영되지못하는여러가지외부효과가있으며, 또정부에게도가격만으로는달성하기힘든정책목표가있다. 그러나어떤시스템이문제를더효율적으로해결할수있느냐의문제는이제더이상논쟁의여지가없으며, 정부는시장이포용하지못하는음지를다독이는역할을새롭게찾아나서야한다. 에너지의소비수준을결정하는데가장중요한에너지가격은지난수십년간정부가각종목적을위해통제하고규제되어온결과로이제는에너지의본질적인가치와는아무상관이없는기형적인모양을하고있다. 물가안정과산업경쟁력강화를위한저 ( 低 ) 에너지가격정책을바탕으로무연탄등특정부분의정책적배려를위한에너지원간교차보조, 에너지와는관계없는이런저런명목으로복잡하게얽힌세금체계등으로인해에너지부문은가격기능의상실을넘어치유하기힘든왜곡상태에빠져있다. 이러한상태에서에너지의 합리적인소비 를기대하는것은무리일것이다. 에너지부문은이제시장에맡겨야한다. 가격신호가수요와공급을조절하도록해야한다. 물론정부의강력한규제아래있던산업이시장기능에맡겨질경우, 당장가격현실화와같은고통이수반되리라는것은자명하다. 그렇지만눈앞의고통이두려워회피할경우더큰고통으로되돌아올수있다는것을우리는외환위기과정에서뼈저리게경험한바있다. 물론정부는이과정에서국민에게미치는충격을최소화할수있도록다각적인정책적노력을기울여야할것이다. 에너지가격을현실화할경우에도단계적으로접근함으로써경제가대처할수있는시간을충분히마련해주는것도필요하다. 또현재의가격체계에아래에서는가정과기업이에너지절약에투자할유인이적으므로, 정부가보다적극적으로절약사업을도와줄필요가있다. 즉정부는현재의가격및조세체계는단계적으로현실화하고조정하되, 향후조세체계조정으로부터예상되는미래조세수입은에너지절약을위해미리민간부문에과감하게투자하여야한다는것이다. Korea Energy Economics Institute
3 산업구조와같은내적기반의개혁과더불어우리에게당면과제로다가오고있는것은바로에너지소비구조의개혁이다. 세계 25위의인구와세계 11위의 GDP 규모를가지고있는우리나라는에너지소비량에서는세계 10위, 에너지소비증가율에서는세계 8위, 석유소비량에서는세계 6위를차지하고있을만큼에너지소비대국이다. 물론에너지소비는경제성장에의해유발되는것으로서, 에너지소비가증가한다는것은그만큼경제성장이이루어지고경제활동이활발하다는것을반증하는것이므로결코나쁜것만은아니다. 그러나현재의에너지소비를보다효율화하여소비량을줄이더라도같은수준의경제성장과경제활동을이루어낼수있다면에너지소비량이큰것이결코자랑이될수없다. 특히우리나라는고속성장기경제성장의기반이되는에너지부문을정부가책임지고운영하면서에너지를거의공공재와같은성격으로공급한결과산업부문과민간부문에서필요이상으로낭비해온것이사실이다. 특히외환위기를겨우수습해가고있는현상황에서한해약 300억달러에달하는외화를에너지수입에쏟아부어야한다는것은큰문제라고아니할수없다. 외환위기의한요인이절대적으로부족한외환이었으며, 향후몇년간무역수지흑자를통해외환을축적하여외자를갚아나가야할우리로서는한해무역수지흑자목표액 150억달러의 2배에달하는외환을에너지수입에고스란히쏟아부어야한다는것은결코달갑지않은현실이다. 더욱이최근에는고유가가지속됨에따라 1/4분기원유수입액만하더라도 90억달러에이르고있다. 이대로라면올한해에너지수입액은당초예상치 300억달러를휠씬초과할것으로전망되고있다. 이러한현실은결국에너지를과도하게소비할수밖에없는경제 사회구조에가장큰원인이있으며, 또다른요인으로는대외적여건변화와관계없이움직이고있는에너지가격체계를들수있다. 그러나이는우리의노력여하에따라서는얼마든지혁신할수있는문제라는것을시급히깨달아야한다. 이미지적한바있지만최근유가가많이오르면서우리경제에큰짐이되고있다. 어느나라에게나고유가는큰부담이아닐수없지만특히우리나라에게더큰부담일수밖에없는것은석유가한방울도나지않는나라이면서도총에너 Korea Energy Economics Institute
4 지소비의절반이상을석유에의존하고있으며, 올한해만해도원유수입에약 200 억달러가소모될것으로예상되는만큼석유, 나아가서는에너지를많이소비하는사회 경제구조를갖고있기때문이다. 이러한상황에서는원유가격이조금만오르더라도나라전체가걱정을해야하며, 각종대책을세우느라시간을허비할수밖에없다. 그러나석유를많이쓰는산업구조와에너지를아껴서사용하지않는소비구조를근본적으로바꾸기전에는어떠한대책도대증요법에그칠수밖에없다. 지금까지정부는과다한에너지소비를줄이기위해홍보와계몽에의존해왔으며, 이를위해엄청난자금을투입해왔다. 정부가홍보와계몽을위주로할수밖에없었던이유는물론그것이효과만있다면비용이가장적게들고누구에게도고통을주지않으면서도에너지소비를줄일수있는방법이었기때문이었다. 그러나시장에서가격을통하지않고문제를해결하는데에는어쩔수없는한계가있으며, 지금까지의에너지소비절약정책은그것을여실히증명해주고있다. 따라서이제는다소고통스럽더라도보다효과적이고근본적인방법, 즉가격기능을활용한정책을택할수밖에없는시점에우리는도달해있다. 자본주의경제에서가치를적절히반영하는가격을상품에매겼을때가장효율적으로소비와공급이이루어진다는것은자명한이치이다. 더구나에너지는단순한수입가격이상의사회적비용을내포하고있다. 전적으로수입에의존함에따라오는에너지안보의문제, 환경이점차중시됨에따라늘어나는환경비용등이바로그것이다. 지금까지는산업경쟁력강화와물가안정이라는이유로이런것들을가격에반영되는것을정부는주저해왔다. 그러나이제는이러한비용뿐아니라현물시장에서의가격변화도적극적으로국내가격에반영함으로써효율적인소비와공급이이루어지도록해야할것이다. 우리가이러한에너지소비구조의개혁을시급히이루어야하는또다른이유는바로기후변화협약과같은국제적환경규제가구체화될경우현재와같은에너지다소비구조로서는선진국시장에서경쟁력을유지할수없게될것이기때문이다. 에너지소비절감은 21세기녹색라운드 [Green round] 에서살아남기위한우리사회의당면과제인것이다. 암 ( 癌 ) 이라는질병이무서운까닭은병이깊어지기전 Korea Energy Economics Institute
5 까지전혀고통을느끼지못한다는데있다고한다. 누구나설마하는심정으로바라보고있는기후변화협약도바로그런이유에서두려운것이다. 아무런대책도없이협약이구체화되면우리는어쩔수없이성장의시계를되돌려야만한다. 기후변화협약은지구온난화를유발하는온실가스배출량을줄이도록규정하고있는데, 주지하다시피온실가스는석유, 석탄등화석에너지소비에서주로발생한다. 따라서온실가스감축은곧에너지소비감축을의미하는것이며, 이는곧경제활동을줄이는것을말한다. 특히생산과정에서에너지를많이쓰는철강, 화학, 시멘트등에너지다소비업종중심으로이루어진경제구조를가진우리나라로서는심각한경제적타격을입을수밖에없을것이다. 더욱이일상생활에서역시낮은에너지가격으로인해소비가헤픈것이사실이다. 따라서기후변화협약은일반의생활에도커다란영향을미칠것이분명하다. 설사다자간협상의어려움으로인해기후변화협약자체가유명무실해진다고하더라도, 21세기의화두 ( 話頭 ) 는여전히 환경 이되리라는것을잊어서는안된다. 미국등선진국들은교역의무기로환경을활용할가능성이높으며, 이경우우리의에너지다소비시스템으로는경쟁력을잃을수밖에없다. 따라서이제우리는이른바지속가능한성장 (sustainable development) 을위해발상의전환을하지않으면안된다. 앞으로는높은부가가치를창출하면서도에너지소비를적게함으로써보다깨끗한환경을유지할수있는국가만이살아남는시대가될것이기때문이다. 이러한모든측면에서에너지산업은일대격변기의한가운데에있다. 현재의에너지산업구조와소비구조는보다경쟁적이고효율적으로개편되어야하며, 정부가많은부분을책임져왔던산업의구동축은시장에게로이양되어야한다. 이러한모든변화에서는환경요소를가장핵심적으로고려하여야한다. 이를통해궁극적으로친환경적 저에너지소비형경제사회구조를이룩하여야만선진국에뒤지지않는국가역량을구축할수있을것이다. 본책의내용을간략히살펴보면다음과같다. 우선 Ⅰ장에서는에너지부문의수급상황, 그리고미래에대한간략한전망을담고있다. Korea Energy Economics Institute
6 Ⅱ장에서는 1970년대부터현재까지의우리나라경제발전상황과함께에너지산업의간략한역사를소개하고있다. 1960년대경제개발계획의시작과함께성장하기시작한에너지산업은수출산업의기반시설로서중요한역할을수행하였다. 1970년대중반석유파동이일어나자국가적인에너지절약이절실히요구되었고이에힘입어동력자원부가출범하게된다. 1980년대는폭발적인경제성장에따라세계적으로도유래가없는두자리수에너지소비증가율을보일정도로에너지소비가급증하였고에너지의설비도대폭확충되었다. 이시기정부는과거석유파동을교훈삼아석유의존도를낮추기위한노력을다각도로기울였으나경제성장과소득향상에따라그리큰결실을보지는못하였다. 1990년대는에너지산업의구조적전환기라고할수있다. 개혁성향의정부가잇따라출범하면서경제정책에서도시장원리가보다강조되었으며, 이에따라정부의역할이상대적으로컸던에너지부문에서도시장의역할이보다중시되기시작하였다. 이러한에너지산업의패러다임변화는 90년대말외환위기라는미증유의국가적위기를거치면서더욱가속도가붙고있으며, 현재우리나라의에너지산업은한마디로전환기에처해있다고할수있다. Ⅲ장에서는이러한에너지산업의패러다임변화에대해과거와현재를보다자세한비교 분석을담고있다. 먼저경제개발기정부중심, 공급중심, 규제중심의에너지정책의내용을설명하고있으며결과적으로이러한정책이우리나라의고도성장에상당한기여를했다는것을밝히고있다. 그러나 1990년대이후국내외적인에너지산업의환경변화에따라이러한에너지정책의기조변화는불가피했으며이에따라시장중심, 수요중심의에너지정책이서서히자리를잡고있다. 여기에서는이러한상환변화에따라우리나라의미래에너지정책이어떠할것인지에대한전망도담고있다. Ⅳ장에서는각원별산업의간략한역사와현재의상황, 그리고미래에대한전망을담고있다. 특히 2절의가스산업과 4절의전력산업은현재추진되고있는구조개편의역사와내용, 전망에대해자세한설명을곁들이고있으며, 구조개편이성공적으로수행되기위한과제는무엇인지에대해분석하고있다. Korea Energy Economics Institute
7 Ⅴ장에서는에너지정책의전환이라는제목하에우리나라에너지정책의전반에대해살펴보았다. 정부가주도적으로시장을관리하고규제하면서경제발전의토대를마련하였던지난세기에너지정책의공과 ( 功過 ) 를살펴보고, 이러한에너지정책의기조가대내외적환경변화에따라어떻게변화하고있으며향후 21세기의전망은어떠한지에대해서설명하고있다. 이와함께에너지정책의세부내용을정책별로살펴보았는데, 우선에너지가격정책에대해현황및문제점, 개선방향을제시하고있다. 또한개선방향에서제안한대로가격구조가개편될경우거시경제적파급효과가어떻게될지에대한분석결과를함께담고있다. 최근국제적으로도국내적으로도큰관심을불러일으키고있는환경문제에대해서는 3절과 4절에서자세히설명하고있다. 지구환경문제의역사에서부터에너지소비와온실가스배출과의관계, 기후변화협약과교토의정서, 이와같은국제질서의변화에대한에너지 환경정책의대응과제등에대해서분석하였다. 5절과 6절에서는각각천연자원이절대적으로부족한나라로서필요성은절감하고있지만아직까지성과는미진한해외자원개발과남북통일이후의에너지부문의과제에대해설명하고있다. 마지막으로 7절에서는공급측면에서의에너지안보에대한새로운시각에대해설명하고있다. Korea Energy Economics Institute
감사의글 감 히우리나라에너지산업의 백서 라고말씀드릴수있는이책이발간 되는데는한두사람의역량이아닌연구원전체의힘이필요했다. 우리 에너지경제연구원은현재의상황을에너지산업의전통적인패러다임이새로운패러다임으로전환하는시점으로규정하고, 이러한혁신적인전환혹은충돌이어떠한결과로나타나느냐에따라우리에너지산업의미래가좌우된다고보았다. 따라서현시점에서에너지산업의과거와미래에대한전반적인이해와분석을통해, 이시대를살고있는우리구성원들이이엄청난변화를이해하고선도할수있도록도와주어야한다는공감대를형성할수있었던것이다. 이로인해이책의햇빛을보기까지는참으로많은이들의땀과노력이필요했다. 이제말씀드리는분들은각장의집필을책임지고수행하신분들이지만, 이들역시주변동료들로부터무한한도움을받은덕분에원고를끝낼수있었을것이다. 따라서이책을위해조금이라도도움을주신분들모두를일일이거명함이옳겠지만은부득이여기에서는대표집필자만을밝히기로하겠다. 우선김영덕 김성현연구위원은 Ⅰ Ⅱ장에서한국에너지산업을과거와현재, 그리고미래의관점에서접근함으로써역사적흐름에대한눈을뜰수있도록도와주었다. 이들은에너지경제연구원의수급동향및전망부분을맡아일해오면서얻은직관과분석력을모두동원해, 다소지루하고길수도있는역사적사실을간결하고명확하게정리하였다. Ⅲ장의에너지산업의패러다임변화는양진수책임연구원이맡아서작성해주었는데, 1999년도부터계속해서참여해오고있는에너지가격및세제개편작업에서얻은노하우를훌륭히발휘하였다. Ⅳ장의한국에너지산업의미래는각원별로에너지산업을정리해놓은부분으로서, 그만큼많은사람의노력이필요했다. 석유산업은이달석연구위원, 가스산업은서정규연구위
원, 석탄산업은이원우연구위원, 전력산업및원자력산업은김진우 노동석연구위원, 신 재생대체에너지는김진오연구위원께서담당해주었다. 이들은각담당분야에서지난수십년간연구해온경험을모두이책에쏟아부어줌으로써이책을더욱빛나게해주었다. Ⅴ장의에너지가격정책은역시이분야에서꾸준한연구성과를내고있는조경엽연구위원이고생한작품이다. 환경및기후변화협약부분은강승진, 오진규두연구위원께서기후변화협약전문가다운내용을담아주었다. 이복재연구위원은평소해외에너지 자원개발에대한남다른관심과애정을가져왔던것을계기로훌륭한내용을작성해주었다. 정우진연구위원은최근관심이크게증가하고있는남북에너지협력에관한글을자세히작성해주었다. 마지막으로류지철연구위원은에너지공급부분에서전혀다른시각의접근법을소개해줌으로써우리의안목을높일수있었던에너지협력정책과제부분을맡아주었다. 이밖에도구체적으로이름을올리지는못하지만정보 통계팀이나남북협력팀등많은사람들이이책의탄생에힘을모아주었다. 일일이인사드리지는못하지만분명이책으로인한공로는그분들과함께나누어야옳을것이다.
I. 새천년의에너지 우리가살고있는현재의에너지사용과앞으로의에너지사용은어떻게변화하게될것인가를그려보는것은매우흥미로운작업일수있다. 미래의에너지의모습은무엇일까? 상상하기가장쉬운모습은에너지의가격이저렴하여야할것이고, 환경친화적이고, 편리하게사용할수있는에너지가다양하게존재할수있어야할것이다. 또한, 그러한에너지를사용하는데어떠한장애나불편함이없어야할것이다. 이러한모습의에너지는나타날수있는것일까? 어떻게가능할수있을까? 이러한모습이과연우리의앞에나타나게하기위해서는우리는무엇을하여야할까? 이장뿐만아니라책전반에걸쳐이러한에너지의모습을위한정책의방향과산업의전환을기술할것이다. 이에앞서여기서는우리에너지의양적인모습에대하여지나온 1990년대와앞으로다가올 2000년대의모습을어렴풋이나마그려보고자한다. 제 1 절. 현재의에너지 현재의에너지사용에대한모습을가장잘표현할수있는수급구조의이해가현재와미래의에너지를연결하는중요한수단일것이다. 예를들어현재우리의가정에서는어떠한에너지를난방용연료로사용하고어떤연료를자동차연료로사용하는지, 또과거에는어떤자동차연료를사용하였고, 어떤연료로전환되고있는지를살펴보는것은향후어떠한연료가사용되고어떻게사용될것인지를알아보는중요한작업일수있을것이다. 여기서는에너지수급과에너지가격에대하여 1999년대말의상황을집고넘어가고자한다. - 1 -
결국이러한에너지수급과가격의구조는미래의에너지의모습을상상또는예상하는데필요할것으로여겨진다. 에너지수급구조에대하여 1990년대의모습을살펴보고, 1999년의모습에대하여살펴봄으로써 2000년대에너지수급구조에대하여어렴풋하게나마짐작할수있는배경을그려보고자한다. 가. 에너지수급현황 1) 1 차에너지현황 < 표 Ⅰ-1> 1990 년대 1 차에너지소비동향 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999p 석탄 43,405 42,392 39,815 42,419 42,660 44,352 50,276 53,942 55,892 58,509 ( 천톤 ) (-1.7) (-2.3) (-6.1) (6.5) (0.6) (4.0) (13.4) (7.3) (3.6) (4.7) 석유 ( 천배럴 ) 356,349 (24.1) 424,666 (19.2) 514,224 564,575 621,498 677,210 721,065 793,899 670,278 709,683 (21.1) (9.8) (10.1) (9.0) (6.5) (10.1) (-15.6) (5.9) LNG 2,329 2,694 3,524 4,402 5,860 7,087 9,363 11,379 10,645 12,562 ( 천톤 ) 수력 (14.8) 6,361 (15.7) 5,052 (30.8) 4,864 (24.9) 6,008 (33.1) 4,100 (20.9) 5,476 (32.1) 5,204 (21.5) 5,404 (-6.5) 6,099 (18.0) 5,723 (GWh) (39.6) (-20.6) (-3.7) (23.5) (-31.8) (33.6) (-5.0) (3.8) (12.9) (-6.2) 원자력 (GWh) 52,887 (11.7) 56,312 (6.5) 56,532 (0.4) 58,140 (2.8) 58,652 (0.9) 67,028 (14.3) 73,924 (10.3) 77,088 (4.3) 89,689 (16.3) 103,732 (15.7) 기타 797 617 723 742 906 1,051 1,161 1,344 1,526 1,690 ( 천 TOE) (-22.8) (-22.6) (17.2) (2.6) (22.1) (16.0) (10.5) (15.8) (13.5) (10.8) 1 차에너지 93,192 103,619 116,010 126,879 137,234 150,437 165,212 180,638 165,932 178,985 ( 천 TOE) (14.1) (11.2) (12.0) (9.4) (8.2) (9.6) (9.8) (9.3) (-8.1) (7.9) 주 : ( ) 는전년대비증가율 (%), 1999 년은잠정치 (preliminary) 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 1990년대 1차에너지소비는 1990년 93.1백만 TOE에서 1999년 179.0백만 TOE ( 잠정 ) 로 1.9배증가하였다. 이는 1990년대의 1차에너지소비가연평균약 7.5% 증가하였음을나타내고있다. 동기간국내총생산 (GDP) 은연평균 5.7% 성장하여, GDP탄성치는 1990년대에 1.32를기록하였다. - 2 -
1990 년대초 10% 를상회하는연간증가율에이어, 중반에도높은에너지소비 증가율을보였으나, 1997 년외환위기와함께단기적으로소비가위축되어 1998 년 에는 -8.1% 감소하였다. 외환위기이전인 1997 년까지의연평균증가율은 9.9% 를 기록하였다. < 표 Ⅰ-2> 원별연평균소비증가율 (%) 기간 1990~1997 1990~1998 1990~1999 석탄 3.2 3.2 3.4 석유 12.1 8.2 8.0 LNG 25.4 20.9 20.6 수력 -2.3 0.5 1.2 원자력 5.5 6.8 7.8 기타 7.8 8.5 8.7 1 차에너지 9.9 7.5 7.5 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 에너지원별특성들을살펴보면, 석탄은국내산인무연탄의소비가점차감소하는한편, 수입유연탄의사용이산업과발전부문에서증대하였으며, 석탄전체로는연평균 3.4% 의안정적인소비증가를보였다. 반면석유는 1990년대초산업부문소비가크게증가하는한편, 소득증가에따라차량대수가늘어나는등수송부문에서도지속적으로소비가증가하였다. 그러나외환위기를통해가정상업부문의수요가급격히위축되고, 발전부문에서도연료대체로크게감소한후, 1999년느리게회복되고있다. 1999년까지연평균 8.0% 의높은증가율로에너지소비를주도하였다. - 3 -
< 그림 Ⅰ-1> 1 차에너지소비의원별구성비동향 100% 80% 60% 40% 20% 3.2 3.4 3.9 4.5 5.6 6.1 7.4 8.2 8.3 9.1 53.8 57.5 61.8 61.9 62.9 62.5 60.5 60.4 54.6 53.7 기타수력원자력 LNG 석유유연탄무연탄 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 다른에너지원의동향을살펴보면, LNG는청정에너지확대정책의일환으로도시가스소비가늘어나고, 발전부문연료로의 LNG 사용도증가하여연평균 20.6% 의높은증가를기록하였으며, 수력및원자력은전원구성의변화에따라단기적변동을보였다. 전반적으로원자력이안정적비중을유지하고있다. 1차에너지소비의원별구성을보면, 석유가전체의 50% 를초과하는가장큰비중을가지고있으며, 이러한석유의존도는 1990년대에 1980년대보다더심화되는경향을보여외환위기직전까지 60% 에이르렀다가현재는 54% 정도로다소완화되고있다. 한편 LNG의비중은눈에띄게증가하여 9% 에이르며, 1990년에 10% 를차지했던무연탄은현재 1% 정도로줄어들었다. 2) 최종에너지현황 1990 년대의최종에너지는 10% 대에가까운성장세를유지하였다. 1990 년대의부 문별최종에너지현황을살펴보면, 산업부문의증가세는 1990 년대초반이후점 차둔화추세로변화되는반면, 수송부문의급성장세가가장두드러진특징이었다. 가정 상업 공공부문의증가세는높은성장률과낮은성장률의반복적현상을보 여주고있다. - 4 -
< 표 Ⅰ-3> 최종에너지소비동향 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 산업 ( 천TOE) 36,149 42,915 (18.7) 50,824 (18.4) 55,591 (9.4) 59,908 (7.8) 62,946 (5.1) 67,833 (7.8) 수송 14,086 16,062 18,430 21,011 23,736 27,010 29,648 ( 천TOE) (14.0) (14.7) (14.0) (13.0) (13.8) (9.8) 가정상업공공 24,872 24,826 25,364 27,530 28,655 32,007 34,727 ( 천TOE) (-0.2) (2.2) (8.5) (4.1) (11.7) (8.5) 합계 75,107 83,802 94,618 104,132 112,299 121,963 132,208 ( 천TOE) (11.6) (12.9) (10.1) (7.8) (8.6) (8.4) 석유 323,982 378,560 455,530 506,290 554,923 601,515 644,746 ( 천bbl) (16.8) (20.3) (11.1) (9.6) (8.4) (7.2) 무연탄 ( 천톤 ) 19,546 15,487 (-20.8) 11,652 (-24.8) 8,595 (-26.2) 5,357 (-37.7) 3,842 (-28.3) 2,856 (-25.7) 유연탄 16,153 19,059 19,895 22,544 22,735 23,860 25,959 ( 천톤 ) (18.0) (4.4) (13.3) (0.8) (4.9) (8.8) 전력 94 104 115 128 147 163 182 (TWh) (10.6) (10.4) (10.8) (14.7) (11.4) (11.8) 도시가스 963 1,466 2,110 2,964 3,952 5,330 6,773 ( 백만m 3 ) (52.2) (43.9) (40.5) (33.3) (34.9) (27.1) 열및기타 872 697 866 1,102 1,366 1,692 1,972 ( 천TOE) (-20.1) (24.2) (27.3) (24.0) (23.9) (16.5) 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 77,906 (14.9) 31,928 (7.7) 36,137 (4.1) 145,971 (10.4) 727,766 (12.9) 1,925 (-32.6) 26,998 (4.0) 201 (10.0) 7,897 (16.6) 2,253 (14.2) 76,038 (-2.4) 26,048 (-18.4) 30,228 (-16.4) 132,315 (-9.4) 642,760 (-11.7) 2,180 (13.2) 25,579 (-5.3) 193 (-3.6) 8,202 (3.9) 2,387 (6.0) 79,487 (4.5) 28,004 (7.5) 34,204 (13.2) 141,695 (7.1) 684,100 (6.4) 2,045 (-6.2) 26,166 (2.3) 212 (9.7) 9,734 (18.7) 2,665 (11.7) 그러나 1998년의최종에너지소비는외환위기의영향으로지속적인에너지소비증가추세에서벗어나처음으로 9.4% 의마이너스성장을보였다. 특히수송부문의급격한최종에너지소비감소 (-18.4%) 와가정상업공공부문의최종에너지소비감소 (-16.4%) 에가장큰영향을받았으며, 점유율이가장큰부문인산업부문역시 -2.4% 의최종에너지소비감소를보였다. 1999년의최종에너지는경기회복에힘입어다시과거의증가추세를되찾아가고있다. 절대수준에서는아직 1997 년의수준을회복하지못하였으나, 그증가속도는 1998년대비 7.1% 로과거의증가추세를회복하고있다. 최종에너지부문별점유율추이를살펴보면, 산업용최종에너지의점유율은 1990년초반에는증가추세를보이다가중반의감소추세를거쳐다시증가하는현상을보이고있다. 부문별점유율변화를살펴보면, 수송용최종에너지의점유율 - 5 -
은상대적으로안정적인추세를보이고있다. 1990 년에는수송용최종에너지의점 유율이 18.8% 에서승용차의보급확대와더불어 1996 년에는 22.4% 로증가하였으나, IMF 관리체제의충격으로다시 1999 년에는 20% 대이하로하락하였다. < 그림 Ⅰ-2> 최종에너지부문별증가율 20.0 증가율 (%) 0.0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999-20.0 산업수송가정상업공공합계 연도 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 < 그림 Ⅰ-3> 부문별점유율추이 70.0 60.0 50.0 점유율 (%) 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 산업수송가정상업공공 연도 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 - 6 -
가정 상업 공공부문이최종에너지에서차지하는점유율은전반적으로하락추세를확연히보여주고있다. 상업부문의성장에도불구하고가정부문에서의인구증가율둔화와함께주택및가전기기보급률이포화수준에접근함에따라최종에너지점유율은 1990년의 33.1% 에서 1999년에는 24.1% 대로점차감소하고있다. 최종에너지원별점유율을살펴보면, 점유율이가장높은석유는 1990년의 60% 대에서 1990년대중반 70% 대로근접한후다시점차감소하는추세를보이고있으며, 유연탄및전력의경우 1990년전반에걸쳐완만하고안정적인추세를보이고있다. 무연탄의경우, 점유율이지속적으로급속히하락하고있는반면, 도시가스는지속적으로큰점유율의상승을보이고있다. 그리고열에너지의경우, 그성장세는두드러지나물량이소규모이기때문에점유율은미미한실정이다. < 그림 Ⅰ-4> 최종에너지원별점유율 점유율 (%) 80.0 70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 석유무연탄유연탄전력도시가스열및기타 연도 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 나. 에너지정책 1990 년대들어한국의에너지산업은패러다임의전환을경험하여왔다. 우선 가장커다란변화중의하나는외환위기로부터발생한경제적충격에따른변화였 - 7 -
다고볼수있다. 외환위기이후외자유치와대외적신뢰회복이시급했던정부는에너지부문에서공기업의민영화와시장경제의효율성을강조하는에너지산업에대한정책방향으로의전환을모색하였다. 이전까지에너지부문은공급중심의정부주도적산업구조와이를보완하는규제에의하여움직여지는산업구조를가져왔으나, 시장의효율성을중요시하는산업구조로의전환이가속화되었다고볼수있다. 대표적으로전력산업과가스산업에경쟁체제와민영화를도입하기위한대대적인구조개편작업이진행되고있으며, 이를뒷받침하고시장가격의형성을목적으로하는에너지가격체계전반에대한논의도활발하게진행되었다. 이러한대내적인에너지산업의변화와더불어대외적으로는환경에대한관심이점점증대하는모습을보이며에너지부문에커다란변화를예고하기시작하였다. 환경을보존하기위한각국의노력은기후변화협약등으로결실을맺어, 에너지를많이사용하여배출가스가많은국가는심각한성장의위기를경험할수도있는상황으로변화하고있다. 특히우리나라는에너지다소비산업이전체산업에서중요한비중을차지하고있어에너지의소비를줄여야하는경우국가경쟁력을상실할수도있는상황이우려되고있다. 이러한환경으로부터의에너지소비제약은결국에너지소비를줄여나가는정책전환을요구하게되었고, 에너지를효율적으로사용하도록유도하는가격체계의전환및구조개선에대한논의가시작되었다. 이러한대내외적상황변화로인해정부중심이라는과거에너지산업의패러다임은자연스럽게시장중심이라는새로운패러다임으로전환되게되었다. 시장중심적인구조를구축하기위하여정부는산업구조개편을서두르고있으며가격및세제구조개편도심도있게준비하고있다. 이와함께정부는중앙집중식자원배분기능의역할을하였던정부는시장기능의활성화에그목표를두기시작하였으며, 이과정에서강력하게실시하였던가격규제를시장기능활성화를보조하기위한영역만을남겨두고완화해나가고있다. 또한, 그동안에너지원간상대가격체계를왜곡하였던정책적인에너지원간교차보조를축소해나가는한편, 직접보조를늘려정부의기능을유지하는방향으로전환하고있다. - 8 -
제 2 절. 새천년의에너지 가. 중기에너지전망 (2000-2004) 1) 1 차에너지전망 < 표 Ⅰ-4> 1 차에너지수요전망 (1999~2004) 석탄 ( 천톤 ) 석유 ( 천배럴 ) LNG ( 천톤 ) 수력 (GWh) 원자력 (GWh) 기타 ( 천TOE) 1차에너지 ( 천TOE) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 55,892 58,509 62,168 66,100 69,810 71,617 75,296 (3.6) (4.7) (6.3) (6.3) (5.6) (2.6) (5.1) 670,278 709,683 762,976 799,446 835,773 874,256 912,627 (-15.6) (5.9) (7.5) (4.8) (4.5) (4.6) (4.4) 10,645 12,562 13,130 14,884 16,276 17,678 19,657 (-6.5) (18.0) (4.5) (13.4) (9.4) (8.6) (11.2) 6,099 5,723 4,363 4,678 5,605 5,680 6,721 (12.9) (-6.2) (-23.8) (7.2) (19.8) (1.3) (18.3) 89,689 103,732 103,671 102,628 108,850 121,171 123,331 (16.3) (15.7) (-0.1) (-1.0) (6.1) (11.3) (1.8) 1,526 1,690 1,889 2,397 2,630 2,876 3,144 (13.5) (10.8) (11.7) (26.9) (9.7) (9.4) (9.3) 165,932 178,985 189,739 200,184 211,597 223,347 234,798 (-8.1) (7.9) (6.0) (5.5) (5.7) (5.6) (5.1) 주 : 1998 년은실적, 1999 년은실적을일부포함한추정치. ( ) 내는전년대비증가율 (%) 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 1 차에너지수요는 1999 년에전년대비 7.9% 증가하여 1997 년수준의 99% 를회 복한후, 2004 년까지연평균 5.6% 성장할것으로전망되고있다. 2004 년총에너 지수요전망치는 234.8백만 TOE로이는외환위기직전인 1997년총에너지수요의약 1.3배에달하는수준일것으로전망되고있다. 이러한총에너지증가율은경제성장률전제치에약간못미치는것으로외환위기시위축된에너지수요가 199 9~2000년에본격적으로회복된후안정적인증가를보일것을의미하며, 다소의변동은있으나, 증가율이차차둔화될것으로예상된다. - 9 -
1차에너지수요전망은각에너지원별, 부문별모형에의한전망이이루어진후전환부문전망이추가되었다. 전환부문은발전, 지역난방, 도시가스제조등으로이루어지며한전의장기전원수급계획등을반영하였다. 에너지원별전망을살펴보면, 석탄은 1998년에늘어났던무연탄소비가경제회복에따른소득증가와함께다시위축되는한편, 유연탄소비가지속적으로증가하여석탄전체로는 1999년에서 2004년기간동안연평균 5.2% 소비가성장할것으로예상되고있다. < 그림 Ⅰ-5> 에너지소비관련각종지표추이및전망 (1991~2004) 6 5 4 3 2 1 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1 인당에너지 (TOE/ 인 ) GDP 탄성치에너지원단위 (TOE/ 백만원 ) 주 : 1인당에너지 = 에너지수요량 인구 GDP 탄성치 = 에너지수요증가율 (%) GDP증가율 (%) 에너지원단위 = 에너지수요량 GDP 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 석유는 1998 년의발전부문소비감소가회복된후에다시전원구성의구조변화 에따라중질유소비증가가둔화될전망이다. 석유화학원료인납사도처리설비의 증설계획이없어크게증가하기어려울것이다. 그러나수송용연료와경질유를 중심으로안정적으로증가하여연평균 5.2% 증가가전망된다. 반면에 LNG는계속수요가확대되어연평균 9.4% 의높은증가율을실현할것으로예상되며, 발전용에너지원중수력과원자력은전원계획상단기적인변화에불구하고, 각 3.3% 와 3.5% 의안정된연평균소비증가율이기대된다. - 10 -
1차에너지소비의에너지원별구성비를살펴보면, 수요가계속확대되고있는 LNG의비중이 1990년 3.2% 에서 2004년 10.9% 로크게늘어나는반면, 석유는 90 년대중반 60% 를초과하였다가 2004년에는 1980년대수준인 53% 로떨어져우리나라에너지소비의석유의존도가비교적완화되는것으로나타날것으로전망되고있다. < 그림 Ⅰ-6> 1 차에너지원별구성추이및전망 100% 80% 60% 40% 20% 기타수력원자력 LNG 석유유연탄무연탄 0% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 2) 최종에너지전망 최종에너지수요는전망기간중꾸준히증가하여 2004년에는 1999년대비 29.8% 가높은 183.9 백만TOE에달할전망이다. 전망기간중최종에너지수요의연평균증가율은 5.3% 내외로 1990년부터 1999년까지의연평균증가율 7.3% 보다는증가율이둔화될것으로전망된다. 부문별수요전망을살펴보면, 산업부문및수송부문의에너지수요는전망기간중안정적인수요행태를보일것으로예상되며, 가정 상업 공공부문의에너지수요는 2000년이후안정적인하향추세를보일것으로전망되고있다. - 11 -
< 표 Ⅰ-5> 최종에너지수요전망 (1999~2004) 1999p 2000 2001 2002 2003 2004 산업 79,487 83,259 86,464 89,736 93,101 96,589 ( 천 TOE) (4.5) (4.7) (3.8) (3.8) (3.8) (3.7) 수송 28,004 29,948 32,092 34,376 36,798 39,351 ( 천 TOE) (7.5) (6.9) (7.2) (7.1) (7.0) (6.9) 가정상업공공 34,204 37,134 39,872 42,563 45,232 47,917 ( 천 TOE) (13.2) (8.6) (7.4) (6.7) (6.3) (5.9) 합계 141,695 150,341 158,429 166,675 175,131 183,857 ( 천 TOE) (7.1) (6.1) (5.4) (5.2) (5.1) (5.0) 석유 684,100 719,019 752,108 787,271 823,525 860,983 ( 천 bbl) (6.4) (5.1) (4.6) (4.7) (4.6) (4.5) 무연탄 2,045 1,811 1,677 1,602 1,566 1,559 ( 천톤 ) (-6.2) (-11.5) (-7.4) (-4.5) (-2.2) (-0.4) 유연탄 26,166 27,642 28,434 29,042 29,665 30,304 ( 천톤 ) (2.3) (5.6) (2.9) (2.1) (2.1) (2.2) 전력 212 230 247 264 282 301 (TWh) (9.7) (8.3) (7.3) (7.1) (6.8) (6.6) 도시가스 9,734 10,881 12,092 13,229 14,338 15,462 ( 백만 m 3 ) (18.7) (11.8) (11.1) (9.4) (8.4) (7.8) 열및기타 ( 천TOE) 2,665 (11.7) 2,941 (10.3) 3,214 (9.3) 3,487 (8.5) 주 : ( ) 는전년동기대비증가율 (%), p 는잠정치 (preliminary) 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 3,761 (7.9) 4,040 (7.4) 산업부문의에너지수요는 2000년 4.7% 증가하며그이후 3.8% 대의안정적인성장율을보일것으로예측되며, 동전망기간중산업부문의에너지수요의연평균증가율은 4.0% 로전망되고있다. 이는에너지다소비산업의성장이점차둔화되고각업종내고부가가치제품의비중이확대가예상됨에기인한것으로추정된다. - 12 -
수송부문의수요는전반적으로 7% 내외의안정적인수요성장률을보일것으로 전망되며, 수송부문의에너지수요는외환위기의여파로그회복세가완만히오고 있음이특징적으로나타나고있다. 수송부문의최종에너지수요는 1997 년의수준 을 2001 년에회복한후, 그이후에는수요의안정적인추세를보일것으로전망 되고있다. 가정 상업 공공부문의수요전망은외환위기시가장높은소비감소율을보인부문으로 1997년수준을 2000년경에회복하는것으로전망되고있다. 가정 상업 공공부문의수요는 1999년에 13.2% 의성장세를보인후 2000년에그성장세가둔화되어그이후에는 6% 대의성장률을보일것으로예측된다. 최종에너지부문별점유율의전망을살펴보면, 산업부문의점유율은지속적으로하락할것으로전망되고있다. 반면에수송부문과가정 상업 공공부문의점유율은안정적으로증가하는행태를보일것으로전망된다. 최종에너지부문별동향에서살펴보았듯이, 산업부문은에너지다소비산업의성장이점차둔화되고각업종내고부가가치제품의비중의확대를반영하고있는것으로판단된다. 전망기간내에산업부문점유률은 56.1% 에서 52.5% 로약 3.6%P 하락할것으로전망된다. 반면에수송부문과가정상업공공부문의최종에너지에서차지하는비중은전망기간내에증가할것으로전망되고있으며, 수송부문은외환위기후다시승용차의보급확대및대형화추세에힘입어 1999년의 19.8% 에서 2004년 21.4% 로 1.6%P 증가할것으로전망되고있다. 또한가정상업공공부문이최종에너지에서차지하는비중역시서비스산업의상대적고성장에따라 99년 24.1% 에서 2004년 26.1% 로늘어날것으로전망되고있다. - 13 -
< 그림 Ⅰ-7> 중기최종에너지전망 증가율 (%) 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도 산업수송가정상업공공합계 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 < 표 Ⅰ-6> 최종에너지부문별점유율전망 ( 단위 : %) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 산업 56.1 55.4 54.6 53.8 53.2 52.5 수송 19.8 19.9 20.3 20.6 21.0 21.4 가정상업공공 24.1 24.7 25.2 25.5 25.8 26.1 합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 최종에너지원별점유율전망을살펴보면, 석유및유연탄의점유율감소와도시가스및전력의점유율증가로대별되고있으며, 석유의경우 1999년 65.2% 에서전망기간인 2004년 63.7% 로약 1.5%P 감소하고, 유연탄역시 1999년 12.2% 에서 2004년 10.9% 로지속적으로하락세를보일것으로전망되고있다. 반면에도시가스의경우최종에너지에서차지하는비중이 1999년 7.2% 에서 2004년에는 8.8% 로높아지며, 전력의경우역시 1999년 12.9% 에서 2004년 14.1% 로향상되는것으로전망되고있다. 이들두에너지원의최종에너지에서차지하는비중이전망기간중에증가하는것은국민소득의향상과고급에너지인두에너지원에대한기호의증가를반영하고있다. - 14 -
< 그림 Ⅰ-8> 최종에너지원별점유율 (1990~2004) 100% 7.2 7.6 8.0 8.3 8.6 8.8 80% 12.9 13.1 13.4 13.6 13.9 14.1 점유율 (%) 60% 40% 12.2 12.1 11.8 11.5 11.2 10.9 65.2 64.6 64.2 64.0 63.8 63.7 열및기타도시가스전력유연탄무연탄석유 20% 0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도 자료 : 에너지수요전망, 에너지경제연구원, 각호 3) 중기에너지수요전망의주요특징중기에너지수요전망의주요특징들을살펴보면, 다음과같다. 첫째, 전망기간중 1차에너지및최종에너지의수요증가율은 1990년대의수요증가율보다둔화되는추세를보이고있다. 이는전망기간중국내경제여건이과거의고성장에서안정적인성장시기로진입하고있으며, 또한에너지수요가포화점에는도달하지않았으나이에준하는안정화시기에진입할것이라는전망을반영하고있다. 둘째, 외환위기에의해 1998년도에너지수요가급감한것은단기적인충격요인으로서, 수요패턴자체에구조적변화를가져오지는않은것으로판단된다. 원별, 부문별로소비회복속도가상이하기는하나, 전반적으로과거의패턴을회복 하는추세에 있으며, 이에대해서는추후시간경과와더불어구조변화에대한 정치한분석이요망된다. 섻째, 석유수요전망결과에서고유단위 (bbl) 로추정한증가율에비해석유환 산톤 (TOE) 으로추정한증가율이다소높은것으로나타났는데, 이는석유수요의 - 15 -
경질화추세에반하는결과로볼수있다. 수송용을제외한 LPG 수요증가가둔화되고있으며, 납사수요또한다소정체될것으로예상되는한편, 중질유소비가발전부문등에서단기적으로회복되는현상등이나타나고있다. 한편, 공급측면에서외환위기시중질유생산이활발히이루어진것과도관련이있는것으로추정된다. 마지막으로, 수송부문수요가타부문에비해다소느리게외환위기이전수준을회복하는것으로나타나고있음이중기전망의특징중의하나이다. 이는수송부문수요가느리게조정되는소비자의내구재 ( 자동차등 ) 구매와관련을가지기때문이며, 외환위기이후일어난휘발유에서경유나 LPG 등으로의연료대체에의한단기적현상일가능성이높다. 나. 장기에너지전망 < 표 Ⅰ-7> 주요에너지수요전망지표 1 차에너지수요 ( 백만 TOE) 1 인당에너지소비 (TOE/ 인 ) 에너지 /GDP (TOE/ 백만원, 95 불변 ) 1995 2000 2010 2020 2030 1996~ 2000 연평균증가율 (%) 2001~ 2010 2011~ 2020 2021~ 2030 150 191 271 332 376 4.9 3.6 2.1 1.3 3.3 4.0 5.4 6.3 7.1 3.9 2.9 1.7 1.2 0.40 0.41 0.35 0.29 0.24 0.8-1.8-1.9-1.7 자료 : 기후변화협약대응실천계획수립을위한연구 (3 차년도최종보고서 ), 1999. 12. 에너지경제연구원 우리나라의에너지수요는중 장기적으로성장잠재력의회복과생활방식의변화로인해지속적으로증가될전망이다. 2010년에 95년대비 1.8배수준인 271백만TOE로증가하며, 2030년에 376백만TOE로증가가전망되고있다. 1인당에너지소비는 2010년에 5.4TOE/ 인, 2030년에 7.1TOE/ 인으로상승이전망되고있으며, - 16 -
2000년대초반에는 OECD 평균수준 (4.6TOE, 97년) 을상회하는모습을보일것으로예상된다. 에너지원단위는에너지저소비 고부가가치형산업구조로의전환에따라, 2000 년을고비로감소세로반전하여 2010년에 0.35TOE/ 백만원, 2030년에 0.24TOE/ 백만원수준으로하락할것으로전망되고있다. 원별로에너지소비를전망하면, 향후석유비중은감소하고, 원자력및천연가스비중이증가할것으로전망되고있다. 석유의비중은 95년 62.5% 에서 2030년에 48.1% 로감소할전망이며, 석탄은 2030년산업부문수요의감소로 17.6% 의비중을차지할것으로예상되고있다. 천연가스는전망기간중여타에너지원에비하여높은증가를보여 2030년에 14.3% 의비중을차지할것으로전망되고있다. 원자력수요는 2030년까지연평균약 4% 씩증가하고비중은 95년 11.1% 에서 2030년 18.1% 로확대될전망이다. < 표 Ⅰ-8> 원별 1 차에너지수요전망 ( 단위 : 백만 TOE, %) 석유 석탄 1995 2000 2010 2020 2030 94.0 (62.5) 28.1 (18.7) 천연가스 9.2 (6.1) 수력 1.4 (0.9) 원자력 16.8 (11.1) 신재생 1.1 (0.7) 106.6 (55.8) 39.7 (20.8) 16.7 (8.7) 1.1 (0.6) 25.3 (13.2) 1.8 (0.9) 146.0 (53.9) 52.3 (19.3) 30.6 (11.3) 1.1 (0.4) 38.0 (14.0) 3.2 (1.2) 169.5 (51.0) 58.7 (17.7) 42.6 (12.8) 1.1 (0.3) 55.6 (16.7) 4.7 (1.4) 180.9 (48.1) 66.2 (17.6) 53.7 (14.3) 1.1 (0.3) 68.1 (18.1) 6.3 (1.7) 1996~ 2000 연평균증가율 2001~ 2010 2011~ 2020 2020~ 2030 2.6 3.2 1.5 0.7 7.2 2.8 1.2 1.2 12.6 6.3 3.3 2.4-5.1 0.2 0.1 0.1 8.6 4.2 3.9 2.0 11.4 5.8 3.9 3.0 합계 150.4 191.1 271.2 332.2 376.3 5.2 3.6 2.1 1.3 주 : 합계와계의차이는반올림과정에서발생자료 : 기후변화협약대응실천계획수립을위한연구 (3 차년도최종보고서 ) - 17 -
최종에너지수요는 95년 122백만TOE에서연평균 2.5% 씩증가하여 2030년 286.8 백만TOE에도달할전망이다. 이를부문별로자세하게살펴보면다음과같다. 산업부문은에너지다소비산업의성장둔화와고부가가치제품비중확대로에너지수요증가율이점진적으로하락하여 2030년 144.3백만TOE로전망되고있다. 한편, 수송부문은 2010년까지승용차보급확대로소비비중이 23% 로증가한후보급포화로에너지소비의연평균증가율이둔화되어 22% 의비중을유지할것으로예상되고있다. 가정부문의경우에는소득증가에따른주거면적및가전기기의대형화로연평균 2.3% 증가하여 2030년 48.1백만TOE에도달할전망이다. 다. 에너지정책방향 에너지는다른산업의주요한투입요소로서기능을하지만, 에너지자체도하나의훌륭한산업을형성하고있다. 그런데에너지산업역시커다란변혁의시대를맞이하고있다. 지난날에너지산업은다른어떤산업보다도더정부가적극적으로성장을주도하는역할을수행하였다. 정부는에너지산업을강력하게통제함으로써에너지자원을중앙집중적으로배분하고가격을낮게유지하였으며, 이를통해다른산업의대외경쟁력을보호하고물가를억제하는목표를달성할수있었다. 또한에너지산업을거대공기업중심으로관리하고육성하였다. 지난세기우리산업계는이런정부정책의혜택과도움을많이받았을뿐만아니라이러한정부의에너지정책이고도성장의밑거름이된것도사실이다. 그러나이제는이러한여건이변화하고있다. 성장기수출산업에에너지를낮은가격에안정적으로공급해왔던에너지산업이보다더효율적인체제가되어야한다는요구의목소리가높다. 독점체제보다는경쟁체제로, 국영체제보다는민영체제로의이전을통해생산비용을줄이고시스템을효율화해야한다는것이다. 물론이러한시스템의변화가과연더나은상태로의변화를보장할것이냐에대해서는이견이분분한것이사실이다. 그러나방법론상의문제는논외로하더라도, 어떤형식으로든우리의에너지산업은보다환경친화적인에너지를더낮은가격에공 - 18 -
급해야할의무를갖고있다는것이다. 에너지소비의효율화의성취는어제오늘의문제만은아님에틀림이없다. 지난, 20년간지속적으로추진한에너지절약과소비효율화의문제를바로인식하고구호와강제에의한방법을적극적으로단호하게저항하여야하는시간이다가왔다. 앞으로의에너지소비효율화는에너지를얼마나저렴하게사용할수있는가를결정하는중요한요인으로자리잡을것이다. 단지구호나캠페인으로해결하려들기에는너무나중요한일로여겨질것이다. 에너지소비효율화의방향은대체로두가지의형태로진행될것이다. 에너지소비를절약할수있는효율기기에대한기술개발이그하나일것이고, 일차에너지를최종에너지로전환하는전환부문의효율향상이두번째의방향일것이다. 따라서정부의정책방향도이러한두가지방향을중심으로진행되는것이바람직할것이다. 또한, 기후변화협약등에의해산업의온실가스배출량을줄이는것이매우중요시되고있는상황에서, 에너지산업역시환경에대한투자를늘리는것이중요한과제로대두되고있다. 기업차원에서고도화시설확충, 품질향상, 오염방지기술개발및도입등의환경친화형생산및경영체제수립이도모되어야할것이다. 그러나, 환경시설투자는막대한재원을필요로하며, 단기적으로볼때, 기업경영에부정적인영향을미칠수있다. 현재우리나라의어려움을고려할때환경부문에대한많은투자를기대하기는어려우며, 이는에너지부문에도마찬가지의상황이다. 따라서현재우리의상황에맞는환경투자규모를산정하여장기적으로추진해나감으로써기업의부담을완화시킴과동시에미래를대비하는지혜가모아져야할것이다. 미래에에너지를안정적으로사용할수있는가에대하여가정중요한이슈는에너지가환경친화적인가에달려있을것이다. 아무리효율이좋은에너지라할지라도환경친화적이지못하면에너지로서의가치를상실한에너지원으로간주될것이다. 따라서에너지사용의안정성이환경에의존하는상황을이해하고이를위한정책의배려가필요할것이다. - 19 -
라. 해외에너지동향및전망 세계에너지소비는 1990년에서 1997년사이기간에 346.7천조Btu에서 379.9천조Btu로 9.6% 증가하였다. 이는연평균약 1.3% 의증가에해당하는데, 지역별로는아시아지역이가장큰소비증가를기록하여 51.4천조Btu에서 75.3천조Btu로 46.5%, 연평균 5.6% 의증가를나타내었다. 한편비중은다소낮으나중남미지역의소비증가도동기간 33.6% 로아시아지역과함께세계에너지소비증가를주도하고있음을알수있다. 향후 2020년까지의에너지수요를전망함에있어서전망에영향을끼칠만한최근의단기시장요인들로는불안정성을보이고있는국제석유시장, 외환금융위기이후빠르게회복하고있는아시아지역국가들그리고기대이상빠른경제회복을보이고있는구소련지역상황등이있다. 외환위기이후빠르게아시아지역에너지수요가성장하고있는것과함께 1999년 3월 OPEC의감산합의로유가가강세기조를유지하였으며, 고유가기조는 OPEC 산유국뿐아니라러시아의경제성장에긍정적인영향을끼쳤다. < 그림 Ⅰ-9> 세계에너지소비동향및전망, 1970-2020 ( 단위 : 천조 Btu) 자료 : US DOE/EIA, International Energy Outlook 2000, March 2000-20 -
< 표 Ⅰ-9> 지역별세계에너지소비동향및전망 1990-2020 지역 에너지소비 (1000조 Btu) 1990 1997 2010 2020 선진국 182.8 203.7 238.7 259.9 구소련 / 동유럽 76.4 53.3 63.0 75.7 개발도상국 87.6 122.9 198.5 272.1 아시아 51.4 75.3 126.4 172.6 중동 13.1 17.9 26.2 34.3 아프리카 9.3 11.4 15.8 20.6 중남미 13.7 18.3 30.1 44.7 세계 346.7 379.9 500.2 607.7 자료 : US DOE/EIA, International Energy Outlook 2000, March 2000 < 그림 Ⅰ-10> 지역별에너지소비, 1970-2020: 선진국, 개발도상국, 구소련및동구권 ( 단위 : 천조 Btu) 자료 : US DOE/EIA, International Energy Outlook 2000, March 2000 향후전망에서에너지소비의증대는주로아시아와중남미지역의개발도상국 들이주도할것으로예상된다. 두지역모두 1997 년에서 2020 년의전망기간중연 평균 3% 이상의수요증가가전망되고있으며, 세계에너지수요증가분가운데개 - 21 -
발도상국이약 70%, 특히아시아와중남미국가들이 50% 정도를기여할것으로보인다. 한편선진국의에너지소비전망에는기후변화협약의교토의정서의무사항실행여부가관건이라고할수있다. 목표감축량을달성하기위해선진국들은 30 내지 60 천조Btu의에너지소비를줄여야하나, 이러한소비감소폭은연료전환이나배출권거래등의수단을통해완화될수있을것이다. < 그림 Ⅰ-11> 에너지원별소비, 1970-2020: 석유, 천연가스, 석탄, 신재생, 원자력 ( 단위 : 1000 조 Btu) 자료 : US DOE/EIA, International Energy Outlook 2000, March 2000 현재세계에너지소비에서가장큰비중을차지하는에너지원은석유이며당분간은이상황이유지될것으로보인다. 세계에너지소비중석유가차지하는비중은 1997년의 39% 에서 2020년에는 38% 로소폭하락을보일것으로예상된다. 선진국과개발도상국모두에서향후수송부문수요가석유수요증가를주도할것으로보인다. 한편, 소비증가율측면에서는천연가스가가장주도적인에너지원으로전망기간중세계소비수준은두배이상증가할것으로예상되고있다. 이에에너지소비중천연가스의비중은 1997년 22% 에서 2020년 29% 로크게높아질것이다. 석탄비중은전망기간중소폭하락하는데, 이는중국등의개발도상국이아직 - 22 -
석탄에크게의존하고있기때문이다. 중국과인도두나라는향후석탄소비증가분의 97% 를차지할것으로예상된다. 한편, 계속되는전력수요증가에도불구하고원자력의증가는불투명한상태이다. 주로극동지역을중심으로원자력발전설비가크게늘어날것으로계획이되어있으나미국을비롯한여러나라들에서오히려설비폐쇄가늘어나이를상쇄할전망이다. 신재생에너지의경우, 전망기간중화석연료의가격이비교적낮은수준에서유지될것으로전망되는바당분간은경쟁력을가지기어려울것으로예상된다. 선진국에서에너지원단위는 1997년에서 2020년사이에연평균 1.1% 의향상을보일것으로기대된다. 이는 1970년에서 1997년사이에기록된연평균 1.3% 의향상에는다소못미치는수준이다. 개발도상국도소득증가에따라선진국형소비패턴에가까이다가가서에너지원단위가연평균 1.0% 향상될것으로예상된다. 구소련및동구권지역의에너지원단위는나머지지역에비해크게높은편인데, 전망기간중경제회복에따라에너지원단위도향상될것으로기대되지만, 여전히개발도상국에비해서는약두배, 선진국에비해서는다섯배정도의수준이예상되고있다. < 그림 Ⅰ-12> 지역별에너지원단위, 1970-2020: 구소련및동구권, 개발도상국, 선진국 ( 단위 : 1000 Btu/1997 US 달러 ) 자료 : US DOE/EIA, International Energy Outlook 2000, March 2000-23 -
Ⅱ. 한국에너지산업의역사 제 1 절. 1970 년대 가. 에너지소비와경제발전 1) 1970년대의에너지소비현황 1970년대의우리나라의경제적으로가장시급한문제는해방이후계속되는가난으로부터의해방이었다. 이를위하여정부는지속적인경제발전이라는정책목표를지상과제로삼고제1차경제개발계획을수립 시행하였다. 이시기에너지및에너지산업의역할은이러한경제성장의지속성을유지하기위하여경제성장을측면지원하는것에머무를수밖에는없었다. 에너지는산업생산에필요한노동과자본같은투입요소이고, 생산을증가시켜국민소득을증대하기위한필수불가결한요소로서에너지의안정적인공급이야말로국민경제를발전시키는중요한요소였기때문이다. 특히, 공업화를통한경제성장을달성하기위한국가의목표에따라에너지공급의안정성이에너지부문과산업의역할로규정되었다. 1970년대의공업화와경제성장은에너지소비의증가에도잘나타나있다. 1인당에너지소비는 1970년에 0.61TOE에서출발하여매년증가하여 1980년에는 1.15를나타내고있다. 이는 1980년의 1인당에너지소비가 1970년에비하여약두배로증가하였음을의미하며, 국내총생산이 1970년에 30.3조원에서 1980년에 75.4조원에이른것과비교할때경제발전과함께에너지소비량이증가하였다는것을알수있다. - 24 -
< 표 Ⅱ-1> 70 년대의에너지소비추이 연도 총에너지 ( 천 TOE) GDP ( 십억원 ) 총에너지 /GDP (TOE/ 백만원 ) 1 인당에너지소비 (TOE) 1970 19,678 30,267 0.65 0.61 1971 20,868 39,390 0.53 0.63 1972 21,291 41,287 0.52 0.64 1973 25,010 46,571 0.54 0.73 1974 25,763 50,330 0.51 0.74 1975 27,553 53,670 0.51 0.78 1976 30,193 59,983 0.50 0.84 1977 34,214 66,172 0.52 0.94 1978 38,088 72,385 0.53 1.03 1979 43,242 77,547 0.56 1.15 1980 43,911 75,466 0.58 1.15 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 나. 경제개발계획과에너지부문의발전 1962년제1차경제개발 5개년계획이착수된이후 1973년석유파동이발생하기전까지경제규모는크게확대되었고, 에너지소비도크게증가하였다. 이기간동안의경제성장률은연평균 8.9% 에이르러전례없이높은성장세가지속되었고, 광공업부문이성장을주도하면서산업구조가고도화되어우리경제는농업경제체제에서공업화된개방체제로변모하기시작하였다. 이러한경제규모의확대와산업구조의변화에따라에너지수요의급성장과고급에너지로의수요구조전환이이루어졌다. 1962년부터 1973년까지의에너지소비는연평균 8.4% 씩증가하여 1973년의에너지소비는 1962년에비하여 2.4배로확대되었다. 공업화에따른석유중심의에너지소비구조전환으로석유의존도가 1962년 9.8% 에서 1973년 53.8% 로높아져석유가주종에너지로자리잡게된반면, 신탄과무연탄의비중은 88.5% 에서 44.9% 로감소 - 25 -
되었다. 이기간동안경제성장률이에너지소비증가율을상회하는현상이나타났는데, 이는노동집약적이고에너지를적게사용하는경공업이성장을주도하였기때문에나타난현상으로볼수있다. 한편공업화를통한경제개발을위해서는전기의풍부한공급이절실히요구되기마련이어서, 경제개발계획초기부터심각한전력부족현상을해소하고공업화에따른전력소비의증가에대비하기위하여전원개발계획을수립하여추진하기시작하였다. 전원개발계획에따른의욕적인투자사업을효과적으로추진하기위하여전력부문의구조개편이필요하였으며, 1961년당시민간기업인조선전업, 경성전기, 남선전기를통합하여한국전력을설립하고내외자를조달하여전원개발에대한투자를확대하였다. 전원개발계획의초기에는필요전력수요를단시일내에충족시키기위하여건설기간과건설비용측면에서유리한화력발전소에대한투자를우선으로하였고, 장기적인측면에서수력발전소의건설을추진하였다. 그러나, 공업화과정에서당초예상보다전력수요가급증하여연평균 20% 이상의수요가증대하였고이에따라 1967년에는제한송전을시행하는등, 추가적인전력공급의요구가확대되었다. 이러한요구에부응하기위하여석유중심의에너지정책에힘입어 1964년이후유류전소 ( 油類全燒 ) 발전설비가확충되었으며, 1970년에는고리원자력 1호기의착공으로원자력발전에의한전력공급이시작되었다. 또한전력설비의확충을위하여 1968년민간부문의전력산업참여를허가하였고, 이결과 1971년에는다시충분한전력설비를갖추게되어 1971년에는전력예비율이 34.6% 로높아졌고, 1972년에는 55.6% 까지올라가오히려전력판매촉진운동이전개되기까지하였다. 경제개발계획의추진은에너지부문에서석탄에서석유중심의구조변화를가져오게하였다. 경제개발계획초기부터정부는공업화의기반을조성하기위하여석유화학산업의육성을계획하였고, 국내에정유공장건설을추진하였다. 이에따라정부가해외의투자유치를적극적으로도모하였고, 외국과의합작으로 1964년울산에우리나라최초의정유공장이완공되어하루 3.5만배럴의원유를정제할수있게되었다. 당시정부는산업화의측면에서정유공장의건설을추진하였고, 연료 - 26 -
소비측면에서는석탄증산정책을추진하였다. 석탄증산정책은채탄여건이악화됨에따라그효과가미미하였을뿐만아니라, 1966년겨울에심한추위가닥치면서연탄파동이일어나정부는석탄중심의에너지정책을석유중심으로전환하기에이르렀다. 이결과 1968년에는석유가석탄을능가하는주에너지원으로등장하게되었고, 1973년에는석유가총에너지에서차지하는비중이 53.8% 로급신장하여우리나라의에너지소비구조는석탄의존형에서석유의존형으로전환하게되었다. 석유의급신장과정유시설의증대로석유산업의효율적운영및유통질서의확립이요구되었고, 이에부응하여정부는 1970년석유의정제, 수입, 판매의규제를목적으로 석유사업법 을제정하였다. 이때부터각시도별로원가계산방법에의하여석유류의가격을책정하게되었다. 또한, 석유수요의급증은원유도입의결제를위한외화수요를증가시킴에따라석유의자주개발에관심을갖게되었고, 1970 년 해저광물자원개발법 을제정하여대륙붕개발을시도하였다. 경제개발계획이수립된이후 1973년석유파동이일어나기전까지의시기에에너지소비의구조변화도빠르게나타나기시작하였다. 총에너지소비에서주종에너지가신탄에서석유, 무연탄으로급속하게전환되어, 1962년총에너지에서 51.7% 를차지하던신탄이 1973년에는 14.7% 로낮아졌고, 석유는연평균 26.5% 증가하는급신장으로주종에너지로서자리잡게되었으며, 무연탄은연평균 6.4% 씩증가하여도시가정용연료로서의역할을담당하게되었다. 다. 1차석유파동과에너지절약의인식 1) 자원민족주의와세계석유시장석유가세계에너지시장에서주종에너지로서자리를잡기시작하고세계석유수요가급증하면서산유국들은국내자본의부족으로부존자원을외국자본에의하여개발하였지만부존자원으로부터의수입이자국으로환원되지못하는것을깨닫기시작하였다. 이때부터산유국들은자국의자원은자국의이익을위하여개발되어야한다는자원민족주의를표방하기시작하였다. 그결과 1960년석유수출국기구 - 27 -
(OPEC) 를결성하고자국자원에대한지배력을강화하여메이저 (major) 의석유가격결정에참여하면서석유산업을국유화하게되었다. 메이저와 OPEC이라는양대세력의세계석유시장에서의지배력강화는시장의불안정성을높이는결과를초래하였으며, 이로부터석유위기의가능성이점차높아지기시작하였다. 이러한상황에서 1973년 10월제4차중동전쟁이발발하였고, 석유시장은한차례소용돌이에휘말리게되었다. 제4차중동전쟁이발발하자중동산유국들은석유를무기화하여산유량을감축하고, 대미석유수출을금지하는한편원유가격을대폭인상하였다. 이러한제1차석유파동으로국제원유가격은 3배이상상승하였으며, 세계경제는큰타격을받게되었다. 이에따라선진석유소비국들은국제에너지기구 (IEA) 를 1974년에결성하고, 석유위기의재발시충격을완화하기위하여비축원유확보에나섰고, 에너지소비절약, 대체에너지개발및석유수요증대를억제할수있는에너지정책을전개하여나갔다. < 표 Ⅱ-2> 국제유가급등에따른에너지도입부담 구분 1973 1974 원유도입량 ( 백만bbl) 원유도입액 ( 백만달러 ) 원유도입단가 ( 달러 /bbl) 무역수지 ( 백만달러 ) 103.2 305.2 2.95-566.0 112.7 1,104.8 9.80 1,936.8 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 당시우리나라는성장위주의경제정책을추진하는과정이었고, 보다효과적인경제개발을위해중화학공업의확장을추진하는정책을실시해가고있었다. 1972 년부터시작된제3차경제개발계획에서는중화학공업육성에의한공업입국을개발목표로설정하였으며, 경공업위주의산업구조를중화학공업으로전환시켜선진공업경제로발전시키고자하였다. 이러한와중에맞이한석유파동은우리에게다양한파급효과를주었다. 우선석유파동으로에너지절약에대한새로운문제인식이제기되기는하였지만당시중화학공업중심의에너지다소비적인경제정책이혼재하게됨으로써에너지절약의성과는대체로미미하였다. 또한중동산유국의 - 28 -
석유수입금증대로개발사업을적극추진하는과정에서우리나라의해외건설부문이활황을맞이하게되어우리나라는국제유가의급등이역으로경기에도움을주는방향으로전개되었고, 에너지수입으로부터의국제수지악화이상의수출증가로우리경제가개선되어나감에따라에너지에대한문제는인식차원을넘지못하는결과를초래하였다. 2) 1차석유파동과그영향제3차경제개발 5개년계획에서의경제정책방향은경공업위주의산업구조를중화학공업의산업구조로전환한다는내용이중심이었다. 이에따라 1973년 8월 우리나라경제의장기전망 이작성발표되고구체적인중화학공업중심의정책방향이정립되었는데, 그내용은단순한수입대체가아니라경공업위주의상품수출구조에서중화학공업에의한수출구조의고도화의내용을담고있었다. 정부는산업구조의전환을단기간에이룩할수있는방안을마련이를적극적으로시행하였는데철강, 기계, 석유화학등 6개업종에집중적으로투자 육성하는방안이그것이었다. 이러한중점육성산업의선정과계획수립과정에서 1차석유파동이발생하였고, 이에따라국제원자재가격이급등하는등대외경제여건이변화하였다. 이에정부는중화학공업육성방침을수정하여전자와조선업은확충하되철강, 석유화학등은수입대체에필요한정도로규모를축소하는에너지절약적이고기술집약적인산업구조로의변화를모색하였다. 이러한계획의수정에도불구하고중화학공업에대한투자는지속적으로증가하여제조업에서차지하는중화학공업의비중이 1973년 40.5% 에서 1979년에는 51.2% 로높아졌고, 에너지를많이사용하는중화학공업의성장으로에너지소비도크게증가하였고, 에너지에부담하는비용도상승하였다. 1차석유파동은에너지부문에서큰부담으로작용하였다. 국제원유가가급등함으로써수입원유의도입단가가 1973년 2.95$/bbl에서 1979년에는 17.96$/bbl로 6배나상승하였고, 이기간동안석유소비량은오히려 1.9배가증가하여석유수입금액 - 29 -
은 1973년 3억달러수준에서 1979년 33억달러에이르러약 11배가증가하였다. 이에따라석유수입액이 GNP에서차지하는비중은 1973년 2.3% 에서 1979년 6.9% 로증가하게되었고, 총수출대비석유수입액이 1973년 9.5% 에서 1979년 22.1% 로대폭증가하였다. 이러한석유수입액의급증은우리나라의무역수지를악화시키는주요인으로작용하여 1973년 566백만달러이던무역수지적자가 1979년에는 4,396 백만달러로크게증가하였다. 또한국제유가의급등은국내물가에도큰부담으로작용하였다. 1973-75년간도매물가상승율 42.1% 의 55% 이상이국내유가상승에직접기인하였으며 1979년까지연평균도매물가상승율이 17.6% 에이르렀다. 유가의인상과석유의존도증가는제조업생산원가중에너지비용의비중을상승시켰고, 이로인한인플레이션과수출경쟁력약화는수출주도인우리경제에장애요인으로작용하게되었다. < 표 Ⅱ-3> 1 차석유파동의영향 원유도입액 ( 백만달러 ) 1972 1973 1974 1979 221.1 305.2 1,104.8 3,330.6 경상수지 ( 백만달러 ) -371.2-308.8-2,022.7-4,151.1 도매물가지수 100 107 152 312 소비자물가지수 100 103 128 277 에너지가격지수 100 108 233 556 석유가격지수 100 115 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 326 656 3) 에너지절약운동 제1차석유파동으로유가가급증하자정부는 1973년 11월 원유감량공급에따른정책 을수립하는한편, 에너지소비절약추진위원회 를설치하여에너지절약운동을전개하였고 1974년에는 열관리법 을제정하여 한국열관리사협회 를모체로하여사업부문을중심으로열, 연료및전기절약을유도하였다. 열관리 - 30 -
법에상응한산업부문에있어서의에너지절약은열관리대상업체지정관리, 주요체품의원단위책정, 열관리진단등, 열및연료사용업체에대한행정규제중심으로이루어져경공업부문에서는낭비적에너지소비요인을제거하고운전관리의개선을기하여에너지원단위가개선되었으나중화학분야에있어서는기술부족으로큰효과를얻지못하였다. 이러한요인은에너지절약정책이에너지절약기술및효율기술과관련이없는경우무의미하게됨을의미하는것이었다. 특히선진국에서는석유파동이후과감한효율향상을이룩하였음에도불구하고우리나라는중화학공업부문에서신규투자시에너지효율을감안하는데미흡하였다. 한편높은에너지비용때문에선진국이에너지다소비산업에대한투자를축소함에따라선진국에서우리나라로의이전이보다쉬워졌고, 이것이중화학공업의설비투자를촉진하는또다른원인이되었다. 국민에대한홍보는 한가구한등끄기 등단순절약운동에그쳐그효과가미미하였고, 특히 1975년부터중동특수로국내경기가호황을이루자에너지소비절약운동은관심밖으로밀려나게되었다. 이는경기동향을무시한단순한에너지절약정책은무의미하며, 경제적동기를부여하지않는절약정책은비용효과면에서한계가있음을나타내고있다. 1975년부터중동지역의특수로국내경기가호황을이루고, 국민들의소득이늘어나면서씀씀이가점점커짐에따라정부에서는국가차원에서근검절약을정착시키는대책이필요하다고생각하고 범국민물자절약운동 을전개하였으며이운동의일환으로 1977년부터 에너지 10% 절약운동 이강력히추진되었다. 이러한절약운동은당시의공동체적인국민의식으로단순한절약운동에불과하였던절약추진이성과를발휘할수있었으나, 그성과가장기적으로자리잡지못하는결과를가져왔다. 4) 국내에너지자원개발 경제성장에따라증가하는에너지수요를해외에서수입하는석유로충당하여 - 31 -
에너지의해외의존도가높아지고, 또원유도입단가의상승으로석유수입에지불하는외화부담이무거워짐에따라국내에너지자원개발의필요성을절감하게되었고, 국내무연탄및대체에너지개발에관심을가지게되었다. 무연탄수요감소로어려움을겪던국내석탄산업은 1970년부터석탄광업육성자금이지급되자회생하기시작하여국내무연탄생산량도증가하였으며제1차석유파동으로국내유가가급격히상승하자무연탄은석유대체에너지로각광을받게되었다. 정부에서는국내무연탄개발을촉진하기위해생산목표를당초계획보다 50% 증가시킨 장기석탄개발계획 을발표하고, 국내탄가를현실화하였을뿐만아니라광원들의후생복지를확충하는등석탄증산을적극유도하였다. 한편석탄의생산은늘어났지만무연탄수요는여전히월동기에집중되는수급상의애로가해소되지않자정부는 1975년부터국내탄수출을금지하는조치를취하고 10년시한의 석탄수요조정에관한임시조치법 을제정, 시행하였다. 또국내탄질이저하되어석탄의품질이나빠져사회여론이불안해지자석탄품질이일정수준이상유지될수있도록각종규제를실시하였다. 대체에너지개발에관한관심이고조됨에따라정부는태양에너지, 풍력, 소수력및조력등우리나라대체에너지이용가능성에대한타당성조사를실시하고, 풍력발전기등연구용대체에너지이용시설을설치하였고시범수력발전소를건설하였다. 이와같이석유파동이일어난후 2~3년동안에는국내에너지자원개발에많은관심이있었으나, 국제유가가안정되고국내경기가호전됨에따라그관심은점점쇠퇴하였으며, 에너지의해외의존도는계속높아지고석유가총에너지에서차지하는비중도가중되었다. 라. 2차석유파동과동력자원부의출범 1) 동력자원부출범의배경제1차석유파동으로에너지의중요성을인식하였음에도불구하고우리는단순한에너지소비절약운동만으로일관하였으며, 국내무연탄증산정책을계속추진 - 32 -
하였지만적극적이고항구적인대책을강구하지않은채중동수요에따른경기호황에휩싸이고말았다. 당시의에너지절약에대한국민운동은상당한호응을불러일으키기는하였지만, 국민의공동체의식에호소하는일차원적인운동에불과하였다. 사실이러한운동이효과를어느정도가져온것은국민의의식에호소하는것이통하는시대의심리가작용하였다고볼수있다. 그러나, 단선적인국민운동은경제적유인이없는관계로단기또는일시에그치는효과만을발휘할수있었다. 따라서경기가다시호황으로돌아서자절약운동은맥이빠지기시작하였고, 중화학공업의육성과함께우리나라는에너지의소비가다시증가하기시작하였다. 이시점에서에너지에대한절약의식이확산된것만이그나마소득이라고할수있다. 당시정부는에너지가단지성장의부수적인존재가아니라필수적인투입요소라는인식을시작하였고, 에너지공급을총괄적으로계획할수있는방안을고려하기시작하였다. 에너지부문이경제성장을제약하는요인으로작용할수있다는의식이점차고조되면서기존에너지자원이빈약하여해외에너지자원에의존하여야하는우리나라로서는에너지부문에관한정책을종합적이고체계적으로추진하는기관이있어야한다는주장이행정부내에일어나기시작하였다. 에너지부문이경제정책의부수적인정책으로다루어질수만은없다는사실은 1977년한해동안우리나라가수입한원유량이 154.5백만배럴로서약 19억달러를그대금으로지불하였는데이금액은그해우리나라국민총생산의 5.2%, 총수입액의 17.5% 에해당하며, 또우리나라가수출하여걷어들인외화의 18.8% 에이른다는점에서쉽게이해될수있었다. 한편석유파동기간동안세계자원정세에대한정보가미흡하여우리경제의성장과안정을위해필요한정책을개발할수있는능력도없었던것이사실이다. 이처럼에너지부문의종합적인계획이미흡하고, 이를주관하는기관이없었다는인식을하기시작한정부는국내에너지공급, 수요를총괄하고자원외교를담당하는독립부처의필요성을인정하여동력자원부를설립하였다. 제1차석유파동으로큰곤욕을치른세계경제가국제유가의안정으로서서히회복되기시작할즈음에이란혁명으로제2차석유파동이일어났다. 1978년 10월에 - 33 -
회교혁명으로새로들어선이란회교정부는그해 12월에원유수출을중단하였다. 그당시서방세계석유소비량의약 10% 를공급하고있던이란이원유공급을중단하자균형을이루어오던세계석유수급에차질이생겼고이에따라국제유가가인상되기시작하였다. 이란이원유공급을중단하면서서서히상승하던국제유가는선진국들이비축용으로원유도입물량을증가시키면서국제원유시장에서의공급부족은더욱악화되어급등하게되었다. 제1차파동이 OPEC의담합으로원유수출가격이인상된데반해제2차파동은세계석유시장에서의공급물량부족에기인한것이어서석유수입국들에게는유가급등에따른원유수입대금이급증하였을뿐만아니라소요물량확보자체도어려운상황에빠지게되었다. 이로인해회복세에있던세계경제는다시장기적불황에빠지게되었다. 우리나라는제1차석유파동시에는중동의특수경기로큰어려움없이넘겼기때문에에너지안정공급에대한특별한대책을실시하지않고오히려중화학부문에투자를확대하는등성장을위한확대경제정책을추진하였다. 그결과석유파동을흡수하는장치가마련되지않아 1979년제2차석유파동시에는그파문이직접적으로국내경제에미치게되어그영향은막대하였다. 국제원유가가급등하자석유도입에따른국민경제의외화부담은크게증가하였고국내물가도상승하였다. 우리나라의원유도입량은 1979년에 186백만배럴을정점으로하여감소추세를보였으나 2차석유파동으로배럴당원유도입단가가 1979년의 17.96달러에서 1981년에는 35.58달러로거의 2배가뛰었기때문에석유수입대금도 1979년 33억달러에서 1981년도에는 65억달러에이르게되었다. 이에따라국민총생산에석유수입대금이차지하는비중은 1979년 6.9% 에서 1981년에는 10.5% 에이르렀고수출총액에대한비중은같은기간에 22% 에서 30% 수준을초과하여단일품목으로는수입대금지급이가장컸다. 에너지수입에지출된이와같은외화부담의증가는무역수지를압박하게되었고외채누증의중요한요인이되었을뿐만아니라 79~81년에있었던고인플레의직접적인원인이되었다. 이런직접적인배경이외에세계경기침체에따른수출증가의둔화가겹치면서 1980년에는우리경제개발사상최초로부 [ 마이너스 ] 의성장을기록하게하였고, 국내경제의불안정도심화되었다. - 34 -
2) 에너지의안정적확보제2차석유파동시우리나라가큰부담을안게된것은제1차파동이후적극적인에너지정책을추진하여석유비중을낮추지않고오히려증가시킨데도그원인이있지만다른한편으로소요원유의대부분을메이저를통하여중동으로부터도입한데도그원인이있다는점을인식하기시작하였다. 우리나라는전통적으로원유수입에서차지하는중동의비중이매우높아중동지역의돌발사고로원유공급이중단될경우원유수급에치명적인영향을받는에너지공급구조를가지고있었다. 더욱이비상시를대비한석유재고는당시정유회사들이일상갖고있는재고뿐으로, 국내수요의 2~3일분밖에되지않아중동으로부터들어오는유조선에사고라도발생할경우석유수급에중대한차질을빚을수밖에없는취약한상황이었다. 석유등에너지공급위기에대한취약성을가지고있으면서도이에대한대비를전혀하지않은공급구조를가지고있었던것이다. 2차석유파동은이러한에너지공급구조에대한문제인식과이를해결하기위해서는에너지수입선다변화와국내비축물량이확충필요성을절감하는계기가되었다. 우리나라는 1960년대부터도입원유의공급선이나유종등을미국의석유메이저에전적으로의존하였으며제2차석유파동직전까지정부간에의한직접구매량도 1979년 2.3% 에지나지않았다. 따라서소요원유의거의전량이분쟁가능지역인중동의사우디, 쿠웨이트, 이란등 3개국에편중되어있을뿐만아니라사우디아라비아로부터도입하는원유의비중도 53.9% 로높았다. 이와같이중동의존도가높은반면중동산유국과석유도입교섭을위한협력관계는사실상전무하였다. 1980년대들어와중동의존도를감축하기위한도입선다변화정책을강력히추진하였고그결과원유도입선은 1981년 7개국으로확대된데이어 1986년에는 21 개국까지다변화되었고중동의존도도크게감축되었다. 이러한도입선다변화정책은석유에만국한된것이아니라석탄, 원자력등다른에너지분야에까지확산되어에너지의안정적확보를위한정책기조를가져왔다. 무연탄의경우 1978년도입초기에는도입국이 3개국에불과하였으나, 1986년에 - 35 -
는 8개국으로늘어났으며, 미국, 호주중심으로수입하던유연탄을캐나다, 아프리카, 아시아지역에서도수입하게되었다. 에너지안정공급기반을조성하고자에너지도입선다변화와함께에너지비축사업도추진하였다. 석유비축은 1978년석유개발공사설립과동시에추진되었으며, 비축시설의건설에소요되는자금은 1977년개정된 석유사업법 에따라도입원유에부가되는 석유사업기금 으로조달하였고 1979년부터구체적전설계획이수립추진되었다. 정부비축은 1986년까지 60일분을비축하고민간비축은원유와석유제품을합쳐 30일분을비축토록계획이확정되었다. 한편가정연료의주종에너지인무연탄의수급안정을위하여정부비축과여름철석탄비축을추진하였다. 석탄의정부비축은 1979년대부터실시되어그이후비축규모가확대되었고여름철저탄은 1980년대들어와처음실시된이래계속확대되었으며 1980년부터는총저탄량이 500만톤을넘게되었다. 아울러국제원유가의빈번한인상과수급운용에따른국내유가의물가에의연쇄적인충격을완화함으로써물가의안정을도모하는가격원형장치가마련되었다. 제1차석유파동으로국내유가는 73~74년기간중 6차례에걸친모두 338% 인상이불가피하였고제2차석유파동으로다시 79~80년기간중에는 5차례에걸쳐 258% 이상인상하지않을수없었다. 이처럼국내물가불안에따른사회불안은매우높아져가격안정장치의필요성을절감하게되었다. 이에따라당초도입원유가의차이에의한정유사간손익격차를완화하고비축에소요되는자금을조성하는것을목적으로설치된석유사업기금은유가조절장치로활용되었다. 또한에너지가격의인상이물가불안을부추기는원인으로지적되자정부는강력한물가억제정책을직접적으로사용하였다. 이로인해전력및석유가격은정부의물가통제에직접적으로영향을받게되었고, 정부는공공요금의인상을억제함으로써물가불안을잠재우는정책을추진하였다. 그러나, 이와같은에너지에대한직접통제는물가의변동을줄이는방향이어서에너지가격의상승요인이발생할경우에도인상이억제됨으로써국민들의에너지소비에대한비용인식을하지못하게만드는부작용을낳게하는원인이되었다. - 36 -
3) 탈석유정책두차례에걸친석유파동으로큰곤란을치렀는데도불구하고석유소비는계속증가하여총에너지소비중석유가점하는비중은여전히 60% 를상회하여동력자원부는탈석유정책을통하여에너지수급구조를개편하고자하였다. 제1차석유파동이후에도석유대체사업의노력이전무했던것은아니지만전원개발계획에만반영되어그결과가에너지수급구조에구체적으로나타나지않았고곧이은경기회복으로인해실질적인대책의추진은미흡하였다. 그러나탈석유정책은제2차파동이후동력자원부에서강력히추진하고민간기업이이에호응함으로큰성과를거두게되었으며에너지수급에있어석유비중은점점감소하기시작하였다. 탈석유정책의가장큰성과는시멘트산업에서먼저이루어졌다. 시멘트업계는 2차파동이후장기화된세계경기침체로수출이감소하였을뿐아니라유가상승으로생산원가도상승하여극심한불황을겪고있었던상황이었다. 이런애로를타개하기위하여연료를석유류에서가격이저렴한유연탄으로전환하는유연탄대체사업을적극추진하기시작하였다. 시멘트업계의연료전환사업에대해정부가자금등적극적으로지원하였고, 이결과 1983년에시멘트공장의연료는완전히유연탄으로대체되었다. 이에따라시멘트산업의원가절감은물론우리나라산업부문의에너지수급구조를개선하는데도크게기여하였다. 시멘트업계의성공적인유연탄대체사업에자극을받아에너지비용이원가에서차지하는비중이높은제지, 화학, 섬유및식품공장등일반산업체에서도유연탄대체에대한관심이높아졌다. 일반업체의유연탄대체는건설자금및세제상의혜택이주어짐에따라더욱활발하게추진되었으며공단지역의집단에너지공급사업은계획수립단계에서부터유연탄을연료로하여사업이추진되어저렴한가격으로지역열수요자에게열을공급할수있게되기도하였다. 아울러탈석유정책의일환으로천연가스도입이추진되었다. 천연가스는지역이전세계로광범위하게분포되어있으나수요는선진국에국한되어공급이안정적일 - 37 -
뿐만아니라타에너지에비하여공해가적어도시의석유대체연료로서적절한에너지원이라고인식되었다. 천연가스도입에관한기본방침은 1980년에결정되었으며이어서 LNG 인수기지건설계획이구체적으로확정되었는데, 당초계획은 1984년까지인수기지건설을완료하고연간 2백만톤을도입하여발전용과경인지역도시가스용으로활용하도록되어있었다. 이와같은 LNG도입계획은경험과기술부족은물론막대한투자비의조달등의어려움으로당초계획보다지연되었지만소득증가에따라고급에너지를선호하는가정용에너지수요에부응할수있게되었다. LNG에의해연탄중심으로지나치게편중되어있는가정연료를다원화하여겨울철의연탄파동을방지할수있게되었을뿐만아니라연탄쓰레기및대기오염문제를경감시킬수있게되었다. 이런적극적인탈석유정책의추진과함께원자력발전시설의연차적완공으로총에너지에서석유가차지하는비중은 1978년의 63.3% 를정점으로하여점점감소하기시작하였고, 유연탄과원자력은에너지수급구조에있어서그영역을확대해나갔다. 4) 공기업에의한에너지절약시도제1차석유파동이후행정규제중심으로추진되었던에너지소비절약은동력자원부가발족되고 에너지이용합리화법 이제정, 시행되자체계적으로추진되는계기가되었다. 동력자원부는에너지소비절약을촉진시키기위해 1978년두차례에걸쳐 범국민적에너지소비절약추진대책 을수립, 시행하고 820개제조업체에대한에너지절약특별조사를실시하여에너지절약에대한관심을보였다. 이러한정부의관심은법의제정등시스템을구축하는구체적인방안으로확대되어기존의열관리법을확대개편한 에너지이용합리화법 을 1979년에제정하여우리나라의에너지절약을체계화하였다. 에너지이용합리화법에의하여설립된 에너지관리공단 은에너지관리기술지도, 에너지관리교육및홍보, 열사용기자재의형태승인및검사등으로에너지 - 38 -
절약정책을구체적으로추진하였으며, 1980년부터는에너지절약시설투자에대한금융지원이시작되자산업체의저효율노후설비개체와공장개선을위한시설투자가본격적으로이루어지게되었다. 이기간동안에에너지절약을위한기구와제도가대폭정비되었고, 에너지절약정책수행을위한각종정책시행수단이개발, 시행됨으로써에너지절약을추진할수있는기반이조성되었다. 그러나절약시책의추진기반이공기업인에너지관리공단에의하여시행됨으로써에너지이용자스스로가절약할수있는유인이부족하였고, 비용효과성에의존한에너지절약이아니라시책의추진여부에관심을갖는제도화로그성과는시간이지남에따라성취도가낮아지는문제를노출하게되었다. - 39 -
제 2 절. 1980 년대 가. 1980 년대의에너지소비현황 < 표 Ⅱ-4> 80 년대의에너지소비추이 연도 총에너지 ( 천 TOE) GDP ( 십억원 ) 총에너지 /GDP (TOE/ 백만원 ) 1 인당에너지소비 (TOE) 1980 43,911 75,465 0.58 1.15 1981 45,718 80,149 0.57 1.18 1982 45,625 86,230 0.53 1.16 1983 49,420 96,146 0.51 1.24 1984 53,535 104,488 0.51 1.32 1985 56,296 111,329 0.51 1.38 1986 61,462 124,193 0.49 1.49 1987 67,878 138,499 0.49 1.63 1988 75,351 154,111 0.49 1.79 1989 81,660 163,950 0.50 1.92 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 1970년대두차례의석유파동이후국제에너지가격이하향안정화하며, 우리의경제성장도지속적으로이루어져 1980년대우리나라의에너지소비는꾸준히증가추세를나타냈다. 고도성장이지속되면서에너지소비증가도뒤따라 1980년에 1인당에너지소비는 1.15에서 1989년에는 1.92로급속히증가하였다. 그러나, 에너지소비증가보다경제성장의속도가빨라 GDP 단위당에너지소비량은하향안정추세를유지하였다. GDP에대한총에너지소비는 1980년의 1.58에서계속낮아져 1989년에는 0.50에이르렀다. 나. 국제유가의하락과에너지계획 1970 년대두차례에걸친석유파동에곤욕을치른각국은장기에너지수급정 - 40 -
책을추진하였다. 에너지정책수립과정에서에너지원간의가격전망은가장기본적인계획의전제가되었으며, 이에따라세계에너지연구전문기관들은장기석유가격변화를예측, 발표하였다. 이들전문기관들은세계석유수급을조망하고 1990 년대중반부터는석유가격이배럴당 40달러이상이될것이라고예측하였다. 실제로제2차석유파동은제1차파동보다장기간지속되었고그영향의강도가높아석유가격을높게예측하는경향이있었으나계속인상될것으로보였던국제원유가격은 1982년을고비로서서히인하되기시작했다. 이와같이원유가격이하향세로돌아선것은수요에비해공급이초과된데그원인이있었다. 1970년대석유가격이높은수준을유지하자세계적으로석유개발붐이일어났고, 그결과로멕시코, 북해유전등중동이외지역의대규모유전들이개발되었다. 이들유전들이생산을개시, 세계석유시장에원유를공급하게되고점점공급물량이증가하자석유공급은졍기침체로완만하게증가하는석유수요를초과하게되었으며공급과잉현상이점점심화되어갔다. 非 OPEC국가들이석유생산량을증가시켜세계석유시장에서의점유율을높여가자, 석유판매부진으로재정압박을받고있던 OPEC회원국들은수출물량을증가시키기위한유가할인제도를실시하게되었고이어공시가격을인하하였다. 시장확보를위한가격경쟁이 OPEC과非 OPEC간에치열해짐에따라 1983년부터국제원유가격은하락하기시작하였으며 1985년부터현물시장에서유가가배럴당 10달러이하로내려가는폭락현상이일어나기도하였다. 유가하락은원유를도입하는데 1981년한해동안수출액의 30.6% 인 65억달러를지불한경험이있는우리나라로서는유리한환경이조성되자여유를가지고장기적인관점에서에너지정책을정착해나갈수있는호기가되었다. 국제원유가격이하락하자동력자원부는국내유가를인하하는한편하락한금액중일부를석유사업기금으로징수하여석유비축, 에너지산업개편, 에너지절약시설투자등에지원하고국제원유가인상시국내유가를안정시키기위한자금으로관리하였다. - 41 -
국제유가가인하되어에너지수급에여유가생김에따라동력자원부는 1970년대석유파동시에쓰라린경험을반복하지않기위해에너지정책을일시 단편적인정책으로부터장기 종합적인것으로전환시켰다. 1980년대의에너지정책이과거의정책과크게다른점은에너지원간의균형을유지하는구조로에너지원별수급을조정하고, 에너지공급측면뿐만아니라수요측면도함께관리하는종합적인수급관리정책으로전환한것이다. 즉, 1970년대의에너지수급구조는석유가주에너지원으로그비중이 60% 에까지이르렀으나 1980 년대에는에너지수급구조가크게전환되어석유, 석탄, 원자력이근간을이루고가스, 수력등이보조적기능을담당하여에너지원간의균형이이루어졌다. 또한필요한에너지의확보에서도도입선뿐만아니라도입방법까지도다양화하였고, 석유, LPG, 석탄등주요에너지를비축하여에너지공급기반을안정화하였다. 특히 1980년대들어활성화된해외자원개발투자를통하여유연탄을개발 수입함으로써자급율을높여해외자원을국내자원화하는성과를거두게되었다. 또, 공급중심의에너지정책에서수요관리를함께하는정책으로전환시켜에너지에대한국민경제적부담이감소되도록하였다. 1980년에 에너지이용합리화법 을제정하고이법에따라에너지소비졀약을추진할수있도록 에너지관리공단 을설립하여에너지절약과이용효율제고에큰비중을두고에너지정책을추진하였다. 이와같이 1980년대들어종합에너지정책을착실히수행한결과, 에너지수급구조는 1987 년에석유의존도가 44.0% 떨어지는결과가나타났다. 다. 장기적인에너지안정공급조성 국내유가는 1982년이후국제유가인하에따라몇차례에걸쳐인하하였고, 국제유가인하의일부는석유사업기금으로흡수하였다. 초기에는석유사업기금의구성규모가 5천억원미만이었으나국제유가의인하폭이확대됨에따라그규모가급증하였으며정부는이를활용하여국내 외자원개발과가스공급기반확대, 석유비축및전원개발과에너지이용합리화사업에지원하여장기에너지공급기반을견고히하였다. - 42 -
제2차석유파동이후정부는에너지의안정공급을위해비축의필요성을절감하고주요에너지의비축사업을추진하였으며가용재원의확대됨에따라주요에너지의비축을확대하였다. 이같은기본방침에따라석유비축을추진한결과 1986 년에는당시우리나라석유소비량 60일분을저장할수있는비축시설의건설을완료하였고, 각정유회사도약 30일분이상의소요물량을비축하여비상시급격한충격을완화할수있게되었다. 한편가정연료의주종에너지인무연탄비중도확대하여정부비축수준을 1987 년에 3백만톤수준으로대폭높였고여름철저탄물량도 6백만톤이상으로확대하였다. 비축및저탄과아울러발전용무연탄수요를적절히조정함으로써무연탄의수급균형과계절별수요변동에효율적으로대응할수있게되었다. 또한고급에너지의선호에따라가스수요가급증하게되자가스수요안정을위한가스저장시설확충을도모하였고, 30일분의 LPG 비축을목표로시설용량 16 만톤의비축기지를건설하여 LPG를비축하였을뿐만아니라 LPG 수입업체로하여금비축시설을건설토록함으로써 LPG비축시설의용량을확대해나갔다. 국제원유가격이폭등하는시기에는신 재생에너지연구개발이비교적활발하였으나유가가하락하면서신 재생에너지이용의경제성이낮아짐에따라연구개발이침체되었다. 연구대상분야를태양에너지, 바이오에너지, 풍력에너지및합성에너지의 4개분야로나누어신 재생에너지개발종합추진체제를확정하고지원제도를확립하였으며이에대한연구개발을지속적으로추진하기위한제도적장치로 대체에너지개발촉진법 을 1987년에제정하였다. 에너지를가장안정적으로공급하기위하여도입된정책은해외의에너지자원을확보하여유사시필요한양의에너지를합리적인가격에도입하는방법, 즉해외자원개발정책이었다. 1987년까지의해외자원개발투자현황을보면, 석유, 유연탄, 무연탄, 우라늄및연 아연등의개발을위하여 24개의심사사업, 15개의개발사업등총 39개사업에대해약 11억달러를투자하였다. 개발사업의주요진출실적을보면인도네시아서마두라유전개발사업은민간기업에의한최초의유전개발사업으로, 1984년부터생산에들어가 2회에걸쳐 815천 - 43 -
배럴의개발수입실적을기록하였으나, 시간이지남에따라생산량이격감하고국제유가인하로경제성이악화되어원유생산을중단하고현재원금회수를위한방법으로가스개발계획을수립 추진중이다. 그러나서마두라유전개발은국내기업들에게해외유전개발에관심을가지게하였다는데그의의를찾을수있었다. 북예멘의마리브유전개발사업에서는국내기업들이외국의회사와컨소시움을형성하여진출하였는데, 근래에보기드문육상대유전을개발하여우리나라해외자원개발사상가장성공적인사업으로평가되고있다. 이유전에서는 1986년부터원유를생산, 국내에공급하고있어해외유전개발이원유의장기안정적공급방법의하나임을시사하였다. 유연탄개발사업에도국내많은기업들이참여한결과 1987년개발수입물량이총유연탄수입량의 14% 에가까운 2백만톤에달하여국내유연탄수급안정에한몫을하였다. 라. 석유의존도감축 에너지다원화정책에따라발전부문의유연탄대체사업도시멘트사업과같이제2 차석유파동을전후하여추진되기시작하였다. 당시삼천포화력 1, 2호기, 보령화력 1, 2호기및호남화력 1, 2호기등의연료대체공사가이루어졌으며이에따라유연탄발전시설의용량은 1984년에 3백만Kw 이상으로증가, 총시설용량의약 20% 를점하였을뿐아니라연간약 500만톤의유연탄을사용하였다. 한편전원개발에서탈석유정책은유연탄이외에원자력, LNG 중심으로본격적으로추진되었는데, 원자력의겨우 1983년이후월성 1호기, 고리 2, 3, 4호기등일련의원자력발전소가완공되어원자력발전시설의총용량이 1983년의 192만Kw에서 1989년에는 762만Kw로확대되었다. 이에따라 1989년에는총발전시설용량중원자력이차지하는비중이약 38% 에육박하였으며, 80년대말에는국내총발전전력량의 50% 이상이원자력에의하여공급되기도하였다. 원자력발전소의단위용량규모도초기의 60만Kw급에서 95만Kw급으로대형화되었다. 이러한과정을거치면서원자력발전은우리나라전원개발체제에서핵심적인위치를차지하게되었다. - 44 -
1981년천연가스도입계획이확정되고 86년평택 LNG 인수기지가완공되어 LNG 도입이본격화되면서평택화력을가스및석유겸용발전소로개보수, 가스를연료로한발전이본격적으로시작되었다. 이와같이발전부문의탈석유가순조롭게진행되자발전용석유소비는 1983년의 4천9백만배럴에서 1987년에 8억만배럴로격감하여우리나라에너지소비구조를개선시키는데크게이바지하였다. 마. 집단에너지공급 80년대들어와강화된에너지절약및이용합리화의효과가 1983년부터서서히나타나기시작하여국내총생산당에너지소비는 1983년에서 1987년까지 4% 가량향상되어실질적인효과를거두게되었다. 그중주요추진내용을부문별로보면, 산업부문에서는에너지저소비형산업구조로의개편을목표로에너지효율이낮은노후설비개체와에너지고효율설비로의공장개선에석유사업기금을지급하였으며, 주요업종별로단위생산액에소요되는에너지투입량을평가할수있는지침으로목표에너지원단위를설정하고 장기에너지원단위감축계획 을수립 추진하였다. 아울러에너지진단, 기술지도를에너지관리공단을중심으로시행하였다. 가정부문에서는전국에 90개동의단열주택시설을지정, 주택의단열개수를홍보하고, 공동주택의에너지관리기준을제정하였으며또한가전제품의전기효율등급표시의무화함으로써가전제품의에너지효율이크게개선되었다. 80년대들어와국민소득수준의증가로자동차대수가급격히증가하고여객수송수요가증가함에따라수송부문의에너지소비가급격히증가하기시작하였다. 동력자원부는수송부문의에너지관리를강화하고자대형수송업체를에너지관리대상자로시절지정, 에너지진단을통하여기술지도하고있으며, 소형승용차의단위연료당목표주행거리를설정, 공고한결과소형승용차의에너지효율은개선되었으며, 전국에 29개소의화물터미널을설치하므로수송체계를개선하여빈화물차의운행이감소되었다. - 45 -
또한에너지절약기술의개발및실용화를촉진하기위해공업용버너등 17개연구과제를선정, 연구기관과관계기업이공동으로연구를추진토록하였고에너지절약형진유탑건설등 3개실용화시책사업을실시함과아울러개발된기술의실용화를촉진하기위해개발기술상업화에대해자금을융자하였다. 이와동시에선진기술의도입, 개량을촉진하기위하여일본의에너지절약센타및프랑스의에너지절약청과협력체계를구성하여전문가초빙, 훈련생파견, 정보교환등국제협력을강화해나갔다. 1980년대들어와서우리나라의에너지공급방식에서특기할만한변화는집단에너지공급방식의도입, 확대라하겠다. 우리나라는 1980년대에들어와이분야에대한관심이높아지기시작하였다. 이러한에너지공급방식이남서울지역, 반월공업단지등에서추진되었다. 서울화력발전의 4, 5호기의발열을활용하여남서울지역에에너지를공급하는방식에대한타당성연구가 82~83년에시행된후이에따른설비공사가완공되어현재지역내아파트에열을공급하고있으며, 서울의목동지역을개발할때처음부터지역내열공급을집단화하여입주주민에게낮은가격으로난방및급탕에너지를공급하였다. 이와같은집단에너지공급사업은에너지효율을크게향상시킬뿐만아니라열공급설비에공해방지시설을설치함으로써대도시지역의환경개선효과도매우높아대도시밀집도가높은우리나라에서는매우바람직한열공급방식으로평가되었다. 이에따라집단에너지공급지역을대구염색공업단지와구미공업단지등으로확대하는한편, 이들사업에대한자금지원등적극적인지원정책을폈다. 바. 석탄산업의합리화 무연탄은현재의국내유일의화석에너지원으로 1960년대에는산림녹화에, 1970년대의에너지위기시에는석유대체에너지로큰역할을하였으나 1980년대중반이후소득향상에따른고급에너지선호로수요가점점감소하였다. 더구나국내무연탄의생산여건이상대적으로불리함으로인해가격인상요인이상존함에따 - 46 -
라다른에너지와의경쟁력이점점더취약해졌다. 한편국내석탄산업은영세한탄광으로대부분구성되어있어기반이취약한데반해많은인력을고용하고있어석탄수요감소로영세탄광들이도산할경우사회문제화될가능성이높았다. 따라서석탄산업의합리적구조개편이주요정책과제로부각되었으며, 이를해결하고자동력자원부는 1987년에석탄산업지원사업단, 석탄장학회, 석탄품질검사소등 3 개기관을통합하여 석탄산업합리화사업단 을설립하였다. 1986년에제정된 석탄산업법 의기본정책방향에따라석탄광의대단위화및기계화를추진하였으며, 경쟁력약화로인한영세탄광의정리와근로자대책을세워추진함으로써석탄산업의구조개편을진행시키게되었다. - 47 -
제 3 절. 1990 년대 가. 1990 년대에너지소비현황 < 표 Ⅱ-5> 90 년대의에너지소비추이 연도 총에너지 ( 천 TOE) GDP ( 십억원 ) 총에너지 /GDP (TOE/ 백만원 ) 1 인당에너지소비 (TOE) 1990 93,192 263,430 0.35 2.17 1991 103,619 287,738 0.36 2.39 1992 116,010 303,384 0.38 2.65 1993 126,879 320,044 0.40 2.87 1994 137,234 346,448 0.40 3.07 1995 150,437 377,350 0.40 3.34 1996 165,212 402,821 0.41 3.63 1997 180,638 423,007 0.43 3.93 1998 165,932 394,710 0.42 3.57 1999 181,560 436,799 0.42 3.87 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 1990년대에너지소비는국제유가등에너지가격의안정과국민소득증대의영향으로높은증가율을나타내었다. 1990년에 93.2백만TOE였던총에너지소비량은 1999년에는 181.6백만TOE로약두배가량늘었다. 그러나 1998년에는외환위기의영향으로경제활동이크게위축되어 1996년수준과유사한 165.9백만TOE로하락하기도하였다. GDP당총에너지도 1990년에 0.35에서지속적으로상승하여 1997 년에는 0.43에이르렀다. 1998년이후외환위기의영향으로국내총생산이감소함에따라 GDP당총에너지도 0.42로오히려떨어졌으며, 아직 1997년수준까지는회복되지않고있다. 1인당에너지소비도 1990년에 2.17TOE에서 1997년 3.93으로급속도로증가하는모습을나타내었으나, 외환위기로인해 1998년에는 3.57TOE로 1996년수준을하회하였다. 그러나 1999년에는다시소비가회복됨에따라 3.87로높아지는추세를보였다. - 48 -
외환위기가우리에너지부문에가져다준충격은우리에게에너지의중요성을다시한번인식시키는계기가되었다. 외환위기의영향으로 1998년국내총생산이크게하락하여 1996년수준에도미치지못하는경기침체를가져온반면, 에너지소비감소는상대적으로덜해, 경기침체보다에너지소비의침체가경직적인양상을보였다. 경제성장이지속되는기간에우리의에너지소비증가율은경제성장율보다높게나타나곤하였으나, 경기가하락하는기간에는경기하락보다에너지소비하락이둔화되는모습을보이고있다는것이다. 이는우리의에너지소비행태가에너지를많이사용하는구조로정착되고있다는것을의미한다. 물론이는산업구조와매우밀접한관계가있지만향후에너지소비구조를저소비행태로정착시키기위해서는경제의여러부문에서많은비용을초래할수도있다는점을인식시키는계기가될수있었다. 나. 환경과에너지문제의새로운인식 1980년대들어서면서국제환경규제라는심각한제약이다가오기시작하였다. 1980년대후반부터가속화되기시작한국제환경규제강화추세는 1987년몬트리올의정서에이어 1992년 6월리우에서개최된 지구환경회의 에서기후변화협약이체결됨에따라이산화탄소를비롯한온실가스배출규제가본격화되기시작하였다. 따라서환경과조화를이루는에너지체계를구축해야할필요성이제기되기시작하였다. 환경보존과지속가능한성장의적절한조화라는목표가에너지정책면에서향후중요한과제가될것이라는인식이싹트기시작하였다. 지구온난화의문제는인류가해결해야할가장큰과제로대두되었고, 1992년 6월의 지구환경회의 에서는 CO 2 를비롯한온실가스의배출량억제를위한기후변화협약이체결되어 1990년대의에너지시장에서의화두는환경을빼놓고는다른언급을할수없는시점이되었던것이다. 에너지사용에따른온실가스, 특히 CO 2 의배출을억제하기위해서는석유와석탄등전통적인화석에너지의사용이억제되는반면청정에너지또는신 재생에 - 49 -
너지의소비증대가시급한과제로등장하였다. 그러나화석에너지를대체할수있는핵융합이나태양에너지등새로운에너지기술은아직실용적으로활용되기까지에는많은시간이걸릴것으로예상되기때문에, 사실상당장화석에너지소비를중단할수는없다. 따라서소비를점차적으로줄여나가는것이현실적인당면과제가되었다. 따라서기존의에너지시스템하에서가장환경친화적인에너지이용방법을찾는일이급선무였다. 이러한상황인식하에서환경적합성을제고하기위해원자력과천연가스의역할이강조되기시작하였다. 원자력은환경문제해결에관한한매우바람직한대안임에는틀림없으나입지난, 반원전론등의문제로인해현실적인제약에부딪히고있다. 우리나라의경우, 2006년까지 18기의원자력발전소를추가로건설하고, 그이후발전설비의 40% 를원자력으로구성할예정에있는등어느나라보다적극적인원자력정책을추진하고있으나이를달성하기위해서는입지문제에대한국민적합의를도출해내는일이무엇보다도시급한과제가되고있다. 이처럼많은문제를안고있는원자력과실용화까지많은시간이필요한신 ( 新 ) 에너지기술을대신해천연가스가과도기적역할을수행할연료로등장하기시작하였다. CO 2 배출량이석탄의약절반정도에불과할정도로청정할뿐아니라사용이편리한특성으로인해천연가스에대한수요는급격히증가하고있는추세이다. 그러나천연가스의경우도석유와마찬가지로수입국간의안정적확보를위한치열한경쟁이예상됨으로인해도입선다변화를추구해야하는문제를안고있다. 이러한문제를극복하기위하여러시아로부터의천연가스를도입하는방안이제기되고있다. 러시아의야쿠츠, 이르쿠츠크등에서천연가스를파이프라인을통하여도입하려는시도가있었고이프로젝트는지금도진행중에있다. 환경문제로부터출발한청정에너지의안정적확보노력은동북아시아의에너지자원협력으로이어지는새로운틀을제공하는계기가되고있다. - 50 -
다. 에너지산업의경쟁체제도입 에너지산업구조의경쟁체제로의전환을이룩하는것은 1990년대에들어와에너지부문에서중요한화두로자리잡기시작하였다. 세계경제는개방화, 국제화로요약되는세계화의추세가확산되고있으며, 경제분야와마찬가지로에너지분야또한개방화 국제화추세에서예외일수는없다. 에너지산업의자율화를위한구조개편노력은에너지부문은물론경제전반의효율성과대외경쟁력강화와직결되는문제이고, 그동안정부의계획에의존함으로써적잖이노출되었던비효율성을제거하려는시도로서에너지산업의경쟁체제도입이대안으로제시되고있다. 1980년대후반부터정부가경제운용기조를민간주도로전환하기위해규제완화를추진한이래석유산업은매년규제완화의중점대상으로인식되어각종규제가완화되어왔다. 그러나진입규제, 가격규제, 설비규제, 수출입규제등석유산업에대한핵심적인규제는 1990년대중반까지도계속되어왔다. 정부는국내외경제환경의변화에부응하여국내석유산업의경쟁을촉진하고대외경쟁력을강화한다는기본목표하에, 1995년 9월석유산업전반에걸친자유화계획을확정하였다. 그리고동년 12월 29일개정, 공포된 석유사업법 에석유산업과관련된핵심적인규제들을완화또는폐지하는내용을담아자유화를위한법적기반을마련하였다. 개정된 석유사업법 의주요내용을보면, 석유정제업의경쟁촉진을위하여석유정제업의허가제를등록제로변경하고, 석유정제시설의신 증설허가제를신고제로변경하였다. 또한석유수출입업자에대하여매년신고하도록하던것을석유수출입업등록제로변경하는한편석유수출입승인제를폐지하였다. 석유판매업에대해서는허가제를등록제로변경하였고, 석유제품별 유통단계별최고판매가격고시제도를폐지함으로써가격을자유화하기로하였다. 이에따라개정된 석유사업법 이시행된 1997년 1월부터정제 ( 정제업등록제는 1999년 10월시행 ), 수출입, 유통및가격부문의주요규제들이대부분폐지되었다. 여기에더하여 1998년에는석유정제업과석유유통업 ( 주유소운영업 ) 에대해 - 51 -
외국인직접투자를허용함으로써국내석유산업을대외에개방하였다. 석유정제업은 석유사업법 의규정에의해외국인투자비율이 50% 를초과할수없게되어있었다. 당초정부는석유정제업에대한외국인투자의전면개방시기를 1999년 1 월로계획하였으나, 외환위기등경제환경이변화됨에따라실시된추가적인외국인투자개방확대조치에따라 1998년 10월에개방하였다. 주유소의경우도석유정제업과마찬가지로외환위기이후의추가적인외국인투자개방확대조치에따라 1999년 1월로예정되었던개방시기를 1998년 5월로앞당기게되었다. 1980년대중반부터시작된세계적인공기업민영화와공익기업에서의자율화, 규제완화및경쟁촉진정책의영향으로 1990년대초부터우리나라에서도공기업의경영효율을제고하고, 민간의공익사업에의참여를촉진하며, 경쟁을통해소비자의이익을증대하는방안이적극적으로검토되기시작하였다. 이에따라천연가스의수입과도매를독점적으로담당해오던한국가스공사의민영화대상기업의하나로선정되어 1994년 6월부터 1995년 7월까지에너지경제연구원이 한국가스공사민영화방안연구 를수행한바있다. 연구결과는한국가스공사를일괄매각함으로써 주인있는경영 을통해경영효율을제고하고, 민영화이전이라도경쟁체제를도입하여민영화의효과를극대화하도록하는것으로되어있다. 그러나국내천연가스시장의인프라가충분히확충되어있지않은관계로경쟁의효과를기대하기어렵고, 천연가스산업에경쟁이도입될경우저밀도수요지역에대한공급기피등이우려된다는이유로인프라가어느정도확충되는 2002년경에민영화와경쟁도입을검토하는방향으로정책이결정되었다. 그러나이와같은한국가스공사의민영화가연기되면서, 공사의민영화를통해천연가스산업에진출하는것뿐만아니라, 비슷한시기에추진되고있던민자발전사업과천연가스사업과의연계를통해새로운사업기회를포착하고이를발판으로해외진출을고려하던일부기업들의기대가무너지게되었다. 더욱이한국전력공사, 포항제철, 기존의민자발전사업자인한화에너지등대규모발전용천연가스수요처와 ( 주 ) 유공과같이대규모로천연가스를공정원료및연료로사용하고자하 - 52 -
는기업들이한국가스공사의가스공급의불안과가격수준등을이유로자가물량을직접도입하여사용하겠다고주장함으로써천연가스의직도입문제는공급의안정성, 국내공급가격의수준및체계등여러가지이슈를수반하고국내에너지산업에서의최대현안이되었다. 이에정부내경제규제개혁위원회에서는 LNG 직도입건을규제개혁차원에서안건으로채택하고, 1997년 1월부터이를에너지경제연구원에서검토토록하였다. 그결과를바탕으로 1997년 5월경제규제개혁위원회의의결을거쳐포철의 LNG 직도입이허용되었다. 그리고기타대량수요처에대하여는개별적으로직도입을수입하도록하며, 2001년부터는천연가스수출입계약및수송계약이통상산업부장관의승인사항에서신고사항으로전환하게되었다. 한편으로 1997년새정부가들어서면서, 공기업의민영화에대한논의가가속화되어 1997년 10월, 공기업민영화특별법에의해 2003년까지한국가스공사를민영화키로결정하였다. 그리고 1998년 7월정부에서는공기업의민영화방침을근거로 1998~2000년중배관망공동이용제등경쟁체제를도입하여민영화기반을구축하고, 이어 2002년까지한국가스공사를민영화하는방침을확정하였다. 민영화이전단계에서산업내경쟁기반의구축을위한방안을강구하기위해 1999년 1월~8월기간중가스산업구조개편방안에대한용역을실시하였다. 그리고이를근거로 11월에는산업자원부에서 가스산업구조개편기본계획 을발표하였다. 산업구조개편의기본계획은경쟁도입을통한자원배분과경영의효율성증대, 가스산업의선진화도모, 소비자의선택권확대로서비스의질을개선하고자하는기본목적하에도입 판매부문을설비부문과분리하고, 자연독점적인설비부문은공공성확보를위해공동이용제를도입하며, 소매부문에대해서도점진적인경쟁도입을유도하는등경쟁제한적인요소를과감히제거하며, 이러한구조개편을전제로민영화를추진하는것으로되어있다. 구체적으로보면, 한국가스공사의도입 도매부문을 2001년중기존장기도입계약을기준으로 3개자회사로분리하되, 2개사는 2002년말까지민간에매각하고, 1-53 -
개사는한국가스공사의자회사로존치하도록하였다. 그리고한국가스공사의설비부문 ( 인수기지및주배관망 ) 은공동이용하도록하였다. 한편으로소매부문에서는지역배관망미설치지역에대한설비투자는일정요건을갖춘경우에누구나하용하도록하며, 현행지역별독점체제로운용중인소매부문에단계별로경쟁을도입하도록하고있다. 즉, 1단계에는도 소매사업자의대량소비자에대한경쟁공급을허용하며, 2단계에서는도시가스회사의시러과판매부문을분리하고, 마지막으로소량소비자에대한공급까지경쟁을확대해나갈방침이다. 정부는폐광에따른제문제를해소하기위하여 1988년석탄산업법을개정하여폐광지원에대한근거규정을마련하고, 1989년부터폐광지원사업을시행하였다. 시행초년도인 1989년에 130개탄광 4.3백만톤에대해폐광지원이이루어졌으며, 이후탄광수및물량이감소하기는했지만 1995년까지폐광지원이지속되었다. 1995년까지총폐광지원탄광수는 335개 14.4백만톤이며, 이에따른수혜근로자도 30천명을넘었다. 이러한폐광지원사업으로석탄생산은 1988년의 24.3백만톤에서 1990년에는 17.2백만톤으로감소하였으며, 1993년에는 10백만톤이하로축소되었다. 또한탄광수도 1990년에는 215개로, 1993년에는 70개로크게감소하였다. 폐광지원에따른생산감축에도불구하고, 1990~1995 기간중연탄수요감소가연평균 31% 에달하고또한석탄수입도감소하기는하였지만장기계약등으로일 부이기는하지만 1996 년까지계속되어석탄업계의어려움이지속되었다. 또한대 규모탄광을일시에폐광하는데따른문제의심각성을감안하지않을수없었다. 이에정부는 1994 년부터연산 50 만톤이상대규모탄광 (`96 년부터는장기가행탄 광 ) 에대해생산감축지원제도를도입하였다. 즉전년대비 10% 이상생산량을감 축한탄광에대해감축톤당일정액을지원하여, 대규모탄광의생산감축을유도하 였다. 폐광지원및생산감축지원을통한석탄산업합리화사업에추가하여정부는산 탄지역진흥사업을적극추진하였다. 1990 년부터광공단지조성사업을지원하는 등지역경제활성화를위한사업이본격적으로추진되기시작하였으며, 1991 년에 - 54 -
는석탄산업법을개정하여탄광지역진흥사업의추진을제도화하였다. 그러나지 역여건의열악으로지역진흥사업의성과가미미하여, 지역인구의감소가지속되고 지역경제의침체가심화되자 1995 년 2 월말에서 3 월초에걸쳐고한 사북지역의주 민을중심으로석탄생산축소에대한항의시위를하게되었다. 이에정부는 1995 년말 폐광지역개발지원에관한특별법 을제정하여, 폐광지역개발을위한 여러가지특례조치를강구하였다. 특히 관광진흥법 적용의특례규정을두어내 국인의출입이가능한카지노 1 개소를폐광지역에설치할수있도록하였다. 그러나폐광지역경제의활성화사업은아직도시작단계에지나지않는다고할 수있다. 태백등주요산탄지역의인구가 1988 년에비해 50% 이상감소하였으며, 특히고한및사북지역은각각 74% 및 63% 나감소하였다. 이와함께 1 인당산 업생산액도크게감소하여, 태백시및정선군의경우 1988년대비감소율이각각 52% 및 36% 에달하고있다. 따라서폐광지역경제활성화사업은앞으로도장기간에걸쳐꾸준히추진되어야할사업이다. 1999년에들어서면서전력산업의구조개편방향이가시화되기시작하고, 이에따라전체무연탄수요의 2/3 가까이를점하는발전부문의수요안정성이크게위협받게되었다. 즉한국전력공사의발전부문을분할하여민영화하는안이가시화되었는바, 이경우경제성이뒤지는무연탄발전소는타연료로전환되든지또는이용을최소화할것이므로무연탄수요의급격한감소가불가피할것이기때문이다. 발전용무연탄수요의급감은그나마명맥을유지하고있는 10여개가행탄광의폐광시기를크게앞당길것이분명하고, 이경우 8.5천명에이르는탄광근로자 의실직과지역경제의황폐화가불가피하다. 이에탄광근로자가중심이되어 1999 년 9 월발전용무연탄수요수준유지, 근로자폐광대책비상향조정등을요구 하는대규모시위를하였다. 라. 에너지수요관리로의전환 1990 년이후에너지소비급증추세가무역수지관리에어려움을초래하고, 궁 - 55 -
극적으로산업경쟁력을약화시키는요인이라고판단하여범국가적인차원에서에너지소비절약시책을추진하는방향을설정하였고, 이를위해 1997년 2월국무총리를위원장으로하는 국가에너지절약추진위원회 를구성하여획기적인에너지소비절약시책을추진해나가기로하였다. 즉에너지절약시설투자지원을확대하고에너지기술개발을활성화하여장기적으로에너지이용효율을향상시킴으로써, 경제 사회구조를에너지저소비형으로전환하는한편현재의어려운경제여건을극복하기위해효율기준을강화하는등규제적인시책도병행추진함으로써강력한소비절약분위기확산을도모하는범국민적에너지절약실천운동을전개하기로하였다. 우리나라는에너지의 97% 이상을수입에의존하고있으면서도에너지다소비산업의비중이큰산업조직을가지고있을뿐아니라이를유지하기위하여저에너지가격정책을유지함으로써, 1990년이후 10% 내외의높은에너지소비증가추세를보이고있다. 이러한에너지소비증가는무분별한에너지소비및비효율적인에너지소비구조에의한것으로, 무역수지적자및산업경쟁력을약화시키는한요인이되었다. 이에정부에서는에너지절약과에너지의효율적인이용을유도하기위해석유 ( 경유, 등유 ), 도시가스, LPG가격및전기요금을국제수준 (OECD 비산유국평균 ) 으로단계적으로조정해나가기로결정하고정책을추진하고있다. 즉, 에너지가격을국제에너지가격, 주요비교대상국가의가격, 장기한계비용및국내물가추이등을감안하여연도별목표가격을설정해운영하는에너지가격예시제를시행하며, 이에따른세수증가분을에너지절약시설투자재원으로활용할계획이다. 또에너지절약시설투자세액공제율을상향조정하는등에너지절약시설투자에대한금융 세제지원을크게확대해나가는한편, 향후신규개발되는에너지절약설비를추가지원대상품목으로반영해나가는것을고려하고있다. 그리고국내총에너지의약 25% 를소비하는 190개에너지다소비사업장을대상으로하는 2단계에너지절약 5개년계획 (1997~2001) 을수립 추진하여 190개사업장의 1995년도에너지사용량기준 10%(4백만TOE) 절약목표를달성할수있도록공정개선, 시설개체등종합적인에너지절약사업을착실히추진해나가고있 - 56 -
다. 또한산업용에너지의 80% 를소비하는보일러및요 로를대상으로 10년이상된노후설비를 3년에걸쳐에너지절약형설비로개체하기위해지원자금규모를대폭확대해나갈계획이다. 에너지공급효율을제고시키기위해지역난방등에너지이용효율이높은집단에너지공급호수를 1996년 62만도에서 2001년까지 180만호로확대하고, 공업단지열병합발전소역시 14개소에서 33개소로대폭확대해나갈계획이다. 아울러에너지효율기준및등급표시제도운영을강화하여대상품목확대, 최저효율기준상향조정, 에너지비용표시제도도입등을적극적으로검토하고에너지절약전문기업의투자사업에대한금융 세제지원을강화하여 에너지절약성과배분계약 활성화여건을조성하는등고효율기기보급확대를위한제도적기반을마련해나갈계획이다. 또한한국전력공사, 가스공사등에너지공급사의수요관리투자비를확대하고, 매출액의일정비율을수요관리에투자토록의무화하여에너지공급자의수요관리사업을강화하는한편, 공공기관주차장의유료화, Car Pool 차량에대한인센티브를부여함으로써승용차의운행김축을유도하는등승용차운행의적정화시책을적극추진해나가고있다. 범국민적인에너지절약분위기확산을도모하기위해여성 사회단체등소비자중심의참여형홍보활동을전개하고, 소비자단체가중심이되어승용차운행합리화운동을전개하는한편, 초 중 고등학생을대상으로하는에너지절약실천캠페인을실시하고전기, 가스등의요금고지서에전월, 전년동월의에너지사용량을함께고지함으로써일반국민의에너지절약의식을고취시켜나가기로하였다. 마. 에너지정책정부조직의변천 개방화와자율화추세에따른규제완화의물결과 간소하고능률적인정부구현 의새정부의개혁의지에따라 1977년 12월에신설 분리된동력자원부와상공부를통합하여 1993년 3월에상공자원부가새로이출범하였다. 개편된상공자원부의조직체계는작고강력한정부의가시화와조직통 폐합으로인한관련부처 - 57 -
공무원의동요를최소화함을원칙으로하여, 동력자원부의조직체계를가능한한그대로통합하고산업 통상정책과자원 에너지정책간의상호연계를강화함으로써효율적인정책추진을목표로하였다. 조직개편의주요내용으로는자원 에너지담당제3차관보를신설하고에너지정책실을에너지정책국으로축소개편하였으며광무국과자원개발국을통합하는등기존동력자원부 2실 8국 34과의조직을 1차관보 5국 26과로축소하였다. 또한, 에너지및지하자원에관한국제협력정책의수립 추진을위하여국제협력관실에자원담당관을신설하였다. 이후에너지정책과통상정책및산업정책과의상호연계를보다강화하기위하여추가적인조직개편을단행하였는데, 상공자원부내의에너지 자원부문은에너지 자원개발정책기능의강화와규제완화를위해현행 4개국을자원정책국, 석유가스국, 전력석탄국의 3개국으로개편함으로써행정수요가줄어든자원개발국의석탄관련업무는전력석탄국에흡수통합하고, 자원개발업무와에너지정책국을통합하여자원정책국으로하였다. 이후 1994년 12월에상공자원부는통상산업부로그명칭이변경되었고, 또다시 1998년 2월에산업자원부로그명칭이변경되었으나, 더이상의직제개편은없었다. 이러한에너지부문에대한정부의조직변화및개편은국제유가가계속안정되어가는시대상황을반영하고있었다. 또한에너지정책의흐름이점차공급계획중심에서시장중심으로변화하는방향과도일치하는것이었다. 1990년대들어에너지산업에대한규제축소, 에너지관련공기업의경영혁신등에너지산업의자유화와민영화를추진하고정부의역할을축소하는방향으로에너지정책의전환이이루어지는것과정부조직의효율성강화가동시에추진되었던것이다. 일면에너지부문의자유화와민영화는정부의조직축소와일치하나, 정부의역할및기능은오히려강화되는방향으로나가는방향을취하여야했을것이다. 에너지산업의자유화는오히려정부의반독점규제기능및경쟁시장조성등의역할을확대하는계기가될수있었다. 그러나정부는시장조성보다는조직축소에중점을두었고, 에너지정책도과거와일관되게공급안정중심의정책을제시하여향후시장의효율성중심의산업이동에적극적으로대처하지못하였고, 에너지산 - 58 -
업구조개편에대한국민의설득에어려움을가중시키는결과를초래하였다. 또한정부의조직개편은에너지부문의정보가일관되게축적되는시스템을구축하지못하고에너지관련부처를축소하는데에만급급하였던점도향후의에너지정책수립에도움을주지못하는방향으로전개되었다. 부처의이동과축소는과거의에너지정책수립에기여하였던정보의손실을가져왔고, 정책의역사를일관되게추진하기위한밑자료의많은부분이훼손되는결과를초래하였다. 정보의가치에대한정부의고려가미흡하였던것은정부의조직에대한효율성을지나치게강조한결과라고볼수있다. 그러나어떤의미로해석한다고하더라도, 에너지부문을포함한모든경제영역에서주도적역할을수행하였던정부는이제새로운역할재정립이불가피하게되었다. 역사의무대는국가주의에서이제시장주의에게로넘어가고있으며, 정부는시장의주도적역할을보조하면서정부고유의영역에국한된역할을수행하게되었다. 우리도이러한세계적흐름에예외일수는없으며일견우리정부도이러한상황을잘이해하고있는듯하다. 그러나국가주의에서시장주의로이행한다는것은현정부처럼단순히조직을통폐합하고공기업몇개를민영화하는것을의미하지는않는다. 아무리조직과인력을줄이더라도정부의역할을실질적으로재조정하지않으면언젠가는조직과인력이되살아날것이기때문이다. 더구나우리정부는무엇인가새로운정책을시행할때여전히막대한시간과재정, 인력이필요한과거의정책수단을반복함으로써시간이갈수록정부가비대해질수밖에없는구습을재현하고있다. 시장주의라는새로운패러다임에맞는의식변화나이에따른역할변화를반영한정책을입안할생각은전혀하지않고있는것이다. 현재에너지부문에서가장핵심적으로진행되고있는가격및조세체계개편작업에서도이러한폐단을잘알수있다. 가격및조세체계개편작업의핵심은바로시장기능에모든것을맡기고, 정부는시장이할수없는영역을돌보도록하자는것이다. 물론이러한기능재조정은실질적으로많은정부조직의축소와인력감축으로이어질수밖에없는것으로서, 정부스스로이러한결단을내리기는쉽지않을것이다. 그러나극단적인조직축소와인력감축이부담스럽거나 - 59 -
소망스럽지않다고한다면, 정부에게주어진새로운영역에다소많은조직과인력을투입한다하더라도큰무리는없을것이다. 가장중요한것은시장주의로의이행이라는것이단순한조직개편을넘어정부의역할조정과이와관련한정부조직의의식변화를의미한다는것이다. 이같은변화에맞추어정부정책도획기적으로변화되어야한다. 석유, 전력, 가스등각에너지원별로짜여져있는현조직은시장자유화와함께사라지는것이바람직하다. 과거정부가주도적인역할을수행하였던것에비례해시장주의로의이행에따른역할변화가더욱더극명하게대조되는곳이바로에너지부문이다. 향후에너지의효율적사용은 21세기우리나라경제의방향에서매우중요한정책목표가될것이며, 따라서이를보다적은비용에효과적으로달성할수있는정책수단의선택이중요한과제가될것이다. 이제에너지부문에서시장을자유롭게하는것은더이상피할수없는선택이다. 우리가지향해야하는것은에너지의효율적인소비와깨끗한환경이며, 이는시장과가격의기능회복을통해추구해야한다. 정부는이를위해왜곡된가격구조, 조세체계, 산업구조의개편을서둘러야하며, 이과정에서변화되어야하는정부의역할을잊어서는안될것이다. - 60 -
Ⅲ. 에너지산업의패러다임변화 제 1 절. 과거의에너지정책패러다임 가. 국가주도의계획적인자원배분 1) 정부의시장개입지난세기우리에게가장중요한과제는경제성장이었다. 60-70년대고도성장기국가의모든역량은경제성장을위해동원되었고, 모든조직과시스템도경제성장에맞게구축되었다. 경제성장을위해서는여러가지선택가능한대안이있었겠지만, 당시국내시장의규모가매우제한되어있고실업혹은저고용상태의노동인구가많았던우리나라로서는수출에역점을둘수밖에없었다. 그리하여국가전체의자원을총동원하여수출에매진하는, 이른바 총력수출체제 를구축하게된것이다. 에너지부문도당연히이러한상황에서예외가될수없었다. 물론에너지자원이극히빈약한우리나라로서는에너지를수출상품화할수는없었지만, 경제의원활한성장을위해서는효율적인에너지의공급이매우중요했기때문에정부가적극적으로에너지부문에개입하여수급을조절하였다. 2) 수급계획공업화의후발주자인우리나라는 1960년대에합판, 가발, 신발류등노동집약형제품에수출특화를하면서고속성장의시동을걸었다. 1970년대에접어들면서우리나라는이른바중후장대형 ( 重厚壯大型 ) 중화학산업으로급격히산업구조조 - 61 -
정을단행하였는데, 철강 시멘트등이들중화학공업은경공업에비해에너지를많이소비하는관계로에너지의원활한공급이이들산업의성장에매우중요한과제로등장하였다. 정부는에너지자원의수급을보다효율적으로해결하기위해시장메카니즘보다는정부주도의수급계획에의존하였는데, 이는당시우리나라의여건상어쩔수없는측면이많았다. 전력이나천연가스, 석유등은에너지의공급및소비를위해대단위의기반시설이요구되는데, 경제개발초기이러한대단위에너지기반시설을구축하기위한자본동원이여의치않았던우리로서는결국정부가해외차관, 재정지원및채무보증등을주도함으로써해외자본을끌어들이는수밖에없었다. 그리하여한전이나가스공사와같은대규모공기업을중심으로중장기공급계획을마련, 이를바탕으로기반시설을증설해나갔다. 또한천연가스등을도입하기위해서는일정한물량에대하여 take-or-pay의장기계약을체결하여야하기때문에이러한장기도입물량을해소할국내의수요기반과기반시설을급속하게확충할필요성이높았다. 이에따라가스발전소, 집단에너지단지등대량수요처의건설과도시가스의급속한보급을위한도시가스배관망의건설등정부주도의계획이불가피하였다. 마지막으로에너지자원의 90% 이상을해외에의존하는우리로서는에너지안보의문제가상당히중요할수밖에없다. 특히두차례의석유파동을겪으면서정부는통제와계획을통해에너지의수요와공급을조절하는정책을강화하게되었다. 3) 가격규제경제성장초기기술력에는한계가있었던우리나라로서는수출상품의가격경쟁력을높이는것이하나의관건이되었는데, 이를위해정부는노동을비롯한각종투입요소비용을낮게유지하기위해노력하였다. 또한낮은임금수준을유지하기위해서는물가를억제하는것이무엇보다중요하였다. 특히한자릿수물가상승을기치로내건 80년대이후에너지가격은일종의공공요금으로분류되어강력하 - 62 -
게통제되었으며, 이후에도상품의가격이라는인식보다는공공요금이라는인식하에지속적으로가격규제를받았다. 한편정부는절대적인가격수준을규제했을뿐아니라특정에너지원에대한지원체제를확보하거나그의공급및수요기반을확충하기위해서연료및에너지원간의복잡한교차보조 (cross-subsidization), 가격보조금및세제지원등을실시하여에너지원간상대가격체계를왜곡하는결과를초래하였다. 특히전력산업의경우천연가스의 swing consumer로서의역할수행및지역난방사업지원, 무연탄산업지원등다양한정책적목적을대리수행하는역할을떠맡게됨으로써시장왜곡을심화시켰다. 즉한전은천연가스와무연탄의경우각각천연가스도입물량해소와국내석탄산업보호라는목적하에높은가격에천연가스와무연탄을구매하거나적정이상의발전소가동을실시함으로써이들산업을보조하고있다. 나. 공급중심의에너지정책 에너지를많이소비하는중화학공업을중심으로경제성장을이루어지는동안에에너지의소비가급속하게증대하는것은당연한일이었다. 따라서정부가에너지산업을규제한다고하더라도수요를관리한다거나조절한다는것은의미가크지않았으며, 급속히늘어나는수요를어떻게충족시키느냐가보다중요한문제였다. 다만경제성장이우선되는시기였기때문에산업용수요에피해를줄수있는가정 상업용수요에대한부분적인수요관리정책이없지는않았으나큰의미는없었다. 이처럼공급의안정성을중시하는에너지정책에따라자연스럽게각에너지산업은독점공기업체제로운영되었다. 다수의공급자와다수의수용가로구성되는경쟁체제에서는공급의안정성이저하될수있다는우려때문이었다. 공급의안정성이란에너지수요가얼마나증가하든지간에원하는시기에합리적인가격에서규정된품질의에너지를공급할수있는능력을말한다. 공급의안정성을확보하는방법은나라마다차이가있으나대부분의나라에서는독점공급권의대가로독점자에게공급의무를부과하고있다. - 63 -
에너지의공급안정성이중요했던이유는바로생산의기초적인투입요소이기때문이다. 생산에필요한모든요소는국가가책임지고안정되게공급하는것은성장중심의사회에서당연한원리였다. 이에따라독점기업은정부기구나다름없는공기업의형태를띠게되었다. 다. 과거에너지정책의결과 1) 취약한에너지수급구조우리나라가 60년대이래경제개발을추진해오면서중공업, 전자, 자동차산업등을중심으로하는산업구조로의개편과함께경제발전을도모하여왔음은주지의사실이다. 물론이러한경제개발정책에의존하여놀라운경제성장신화를만들어낸것은사실이다. 그러나이러한경제성장의이면에는비효율적인에너지소비라는명암이있었다. 1990년대이후소비증가율이점차둔화되는추세를보이고 1998년에는외환위기로전년에비해에너지소비가 8.1% 나격감하기는했지만, 여전히소비증가율로보면세계 8위, 소비량으로보면세계에너지총소비량의 2.1% 를소비 1) 하는세계 10위의에너지소비대국이다. < 표 Ⅲ-1> 1970년~1999년간의에너지소비증가추이 ( 단위 : 1,000TOE) 총에너지 10년간소비증가율 누적소비증가율 1970 19,678 1980 43,911 8.36% 8.36% 1990 93,192 7.82% 8.09% 1997 180,638 - - 1998 165,932 - - 1999 181,560 7.69% 7.96% 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 1) BP Statistical Review of World Energy, 1998, BP - 64 -
특히지난 1987 년 ~1997 년동안의우리나라의 1 차에너지소비증가율은연평 균 10.0% 로연평균경제성장률 8.0% 를상회하고있으며, 이는동기간 OECD 국가 전체에너지소비증가율 1.7% 보다무려 6 배나높은수치이다. < 표 Ⅲ-2> 에너지소비증가율추이 ( 단위 : %) 구분 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 경제성장율 9.1 5.1 5.8 8.6 9.0 7.1 5.5-6.7 10.7 에너지소비증가율 11.2 12.0 9.4 8.2 9.6 9.8 5.6-9.1 9.4 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 국민 1인당에너지소비량도 1970년 0.61TOE에서 1980년 1.15TOE, 1990년 2.17TOE로꾸준히증가해왔으며 1997년에는 3.93TOE에이름으로써일본의 1995 년수준인 4.0TOE에육박하기도하였다. 그러나 1998년에는외환위기로인해에너지소비가대폭감소함으로써 1인당에너지소비가 3.57TOE로다소하락하였다. 한편에너지소비량이절대적으로도많을뿐아니라에너지소비효율성이떨어지는문제점을안고있다. 우선국제간에너지소비의효율성지표로사용되는에너지원단위비교에서도주요선진국의 2배이상높게나타나고있고있을뿐아니라산업에서도주요선진국에비해단위부가가치당더많은에너지를투입하고있어서에너지소비효율성을제고하는정책이절실히요구되고있다. 2) 에너지안보의위협에너지자원이절대적으로부족한우리나라는전체에너지소비량중 97% 이상을수입에의존하고있으며에너지수입의존도는계속증가하는추세를보이고있다. 국내부존에너지자원은무연탄과수력정도이며석유, 가스, 유연탄, 원자력등의에너지원은거의 100% 해외에의존할수밖에없는구조이다. 그럼에도불구하고에너지소비량이지속적으로증가함으로써국제간에너지분쟁이나에너지수출국이자원을무기화할경우국내경제는커다란영향을받을수밖에없다. - 65 -
< 표 Ⅲ-3> 에너지수입의존도추이 년도 1990 1992 1994 1996 1998 1999 수입의존도 (%) 87.9 93.6 96.4 97.3 97.1 97.2 자료 : 에너지통계연보및월보, 에너지경제연구원, 각호 또한우리나라의에너지소비구조는석유에절대적으로의존하고있는데, 1987년 43.7% 까지떨어졌던석유의존도가최근에는 2차석유파동이전의 60% 수준을다시회복하고있다. 이는소득증가와저유가로인한에너지수요구조의고급화추세와더불어자동차수요의증가, 기초석유화학산업의설비확장등의요인에기인한것이다. 더욱이 70% 이상의석유수입을아직까지중동에의존하고있는데, 정치적으로늘불안정한중동지역에과다하게의존함으로써대내외적여건변화시취약할수밖에없다. 3) 非환경친화적인에너지소비구조본래환경요소는외부경제이기때문에시장메카니즘으로는그비용이반영되지못하는특성을지니고있다. 그러나정부의적극적인시장개입이이루어진에너지부문에서는정부의의지여하에따라이를충분히가격에반영함으로써환경요소를고려할수도있었지만, 당시로서는환경이큰정책적고려대상이아니었기때문에제외되었다. 정부의에너지가격정책이나조세정책에서는환경요소를고려한내용을거의찾아보기힘들었으며, 이로인해환경친화적인에너지의소비장려나비환경친화적인에너지의소비억제는거의이루어지지못하였다. 무연탄의경우서민층의물가안정과석탄산업의보호를위해정부가막대한보조를시행해왔기때문에낮은가격을계속유지할수있었다. 또한석유류중에서경유도주로상업 산업용으로사용되는특성을고려, 휘발유에비해상대적으로낮은조세가부과됨으로써상대가격에서휘발유에비해월등하게유리한상태를유지하였다. 대표적으로탄소배출계수가높은무연탄과경유등과같은에너지원의가격을낮게규제함으로써이들에너지원의소비가지속적으로증가하였고, 에너지소비구조의환경친화성은악화일로를걷게되었다. - 66 -
제 2 절. 에너지산업의환경변화 가. 국가와시장의기능변화 1) 21세기정부의새로운역할과기능 2) 80년대부터가시화되기시작한개방화 자율화의추세는 90년대에들어와더욱큰힘으로세계경제를휩쓸고있다. 전통적으로국가의사회적책임이강조되던유럽에서도규제완화, 민영화, 민간위탁, 재정지출감축등을통해정부영역을축소하고민간영역을확대하고자하는노력이곳곳에서나타나고있다. 국가가방대한행정기구를기반으로민간의경제활동곳곳에침투하여간섭하는체제는그자체의무게로인해무너져내릴수바께없다는사실이분명해졌기때문이다. 실제로최근들어정보통신기술이급속히발전하고경제구조가복잡다기화됨에따라정부의통제능력은급속히약화되고있다. 정부가원하든원하지않든개방화 자율화는이제피할수없는선택이된것이다. 이러한환경변화에도불구하고우리나라에서는아직까지도민간부문에대한정부의통제가과도한수준에있는것으로평가된다. 정부가민간을이끌고보호해야하며또그렇게할수있다는수직적관념이정치인, 언론인, 공무원, 기업인, 근로자등국민모든계층에광범위하게퍼져있다. 또정부가 꼭해야할일 과 하지말아야할일 에대한국민적공감대도제대로형성되어있지않은실정이다. 전통적으로정부의경제적역할은기본적인법과제도의구축, 미시적인자원배분의조정, 거시경제의안정화, 그리고소득의재분배로대별되어왔으나 80년대를거치면서정부의제반역할과능력에대한의문이제기되고있다. 예를들어, 시장이실패한다고하여정부가개입해서더나은결과를낳을것이라고말할수없다는것이알려지게되었다. 이는무엇보다도정부개입이시장실패보다더큰정부실패 (government failure) 를초래할수있기때문이다. 정부실패를초래하는요인은공공부문의책임성결여, 공공부문의독점적성격에따른 2) 열린시장경제로가기위한국가과제, 재정경제원 한국개발연구원, 1997. 9. - 67 -
내재적비효율성, 정보부족등세가지로대별될수있다. 경제구조가복잡해지고정부의통제가능한영역이축소되고있는상황에서과거와같은정부주도의경제운영은부작용이더욱심해질것으로전망된다. 한편 WTO 등을통한국가간정책조율의확대도정부가자의적이고재량적인방법으로시장에개입할여지를상당부분축소시키고있는것이현실이다. 정부의시장개입이점차불필요 불가능해지고있을뿐아니라많은경우바람직하지도않다는사실은여러실증연구에서밝혀지고있다. 세계 102 국가의경제자유도와경제성장률을비교한연구에서는경제자유도가높은국가일수록성장률과소득의절대수준이높은것으로나타났다 3). 이러한인식변화에따라선진각국은정부를포함한공공부문을개혁하기위해박차를가하고있다. 80년대이후정부를포함한경제각부문의구조개혁을꾸준히추진해온미국 뉴질랜드 영국등은물론그동안구조개혁에소홀하였던일본도 21세기무한경쟁시대에대비하여구조개혁노력을적극추진하고있다. 2) 에너지부문에서의정부의역할변화세계적인개방화 자유화의흐름및정부와시장의역할변화는에너지부문에서도예외가될수없다. 이러한흐름의결과나타난것이바로민영화과규제완화이다. 세계에너지산업은 1980년대중반이후민영화와규제완화가지속적으로진행되었다. EU는연내천연가스시장을단계적으로자유화하는것을골자로하는 EU 법령 (EU directive) 을 1998년에확정하였다. 이에따르면 2000년 8월까지 20% 의시장을개방하고, 법령발효 5년후에는시장개방비율을 28%, 10년후에는 33% 가되어야한다는것이다. 영국은전력산업과가스산업에서많은국가들의주목을받을정도로혁신적인구조개혁을이루어냈다. 전력산업은 1998년선거에승리한보수당이발표한구조개편안에따라 1989년전기법 (Electricity Act) 가통과되고, 이듬해인 1990년에전력산업구조개편이이루어졌다. 이에따라발송전이수직 3) Gwartney, Lawson, and Block, Economic Freedom of the World, 1975~1995, Vancouver, B.C.: Fraser Institute, 1996. - 68 -
적으로통합되어운영되어왔던전력산업의구조가일거에발송전이분할된산업구조로바뀌었으며, 과거정부에의해서책정되었던전력요금은풀 (pool) 이라는전력시장에서결정되게되었다. 영국천연가스시장의규제는 98년 5월에철폐되었다. 이에따라새로운국내가스공급자들이등장하였으며, 가스소비자는자신이원하는가스공급자를선택할수있는폭이넓어졌다. 독일에서도천연가스및전력산업을개방하고경쟁을촉진하는에너지자유화법이 98년 4월발효되었으며, 이에따라독점의예외조치가사라지게되었다. 캐나다의앨버타의회는전력수요자가공급자를선택할수있도록하는전력구조조정법을승인하였으며, 일본은석유산업규제의주골격을이루었던 특별석유수입제품에관한법률 을 1996년 4월폐지함으로써석유시장의개방화, 규제완화를추진하였다. 전통적으로에너지부문은다른어떤부문보다도정부의역할이컸기때문에상대적으로정부의역할전환이더혁신적으로이루어지고있다고말할수있다. 그동안정부는에너지산업의가격과수요공급, 산업구조등을적극적으로통제하고규제해왔지만이제이러한조절기능을점진적으로시장에이양하고있다. 다만정부는환경이나에너지절약등시장에서완벽하게해결할수없는외부효과를내부화함으로써보다효율적인에너지의생산과소비가이루어질수있도록간접적인역할을수행하게된다. 우리나라도석유산업은이미시장자유화가이루어졌으며전력산업이나가스산업에서도민영화와규제완화의변화는예고되어있다. 나. 환경문제의중시 21세기의세계경제의최대의화두 ( 話頭 ) 는 환경 이다. 각국이환경문제에대해관심을기울이기시작한것은이미오래전의일이지만, 국제적으로협의체를구성하고본격적으로다자간협의를시작한것은 90년대초반부터이다. 1992년의리우환경회의이후잇따라기후변화협약과생물다양성협약이발효되었으며사막화방지협약도뒤이어제정되었다. WTO에서는환경과무역의연계문제에대한논의가진행되고있으며, 지난 1997년 12월일본의교토에서개최도니제3차기후변화협 - 69 -
약당사국총회에서는 교토의정서 가채택되어온실가스규제가현실화되기시작하였다. 국내적으로는 1991년발생한낙동강페놀오염사건이후환경에대한인식이크게높아졌으며, 이후정부는환경처를환경부로승격시켜환경에대한비중을높였으며기업들도 ISO 14000을비롯하여환경경영에보다많은관심을기울이고있다. 한편우리나라의 OECD 가입을계기로기존선진국들은우리나라에대한온실가스규제의목소리를높이기시작하고있다. 현재우리나라가가입한환경관련주요한국제협약은다음의표와같다. < 표 Ⅲ-4> 주요국제환경협약내용 협약가입국핵심내용 기후변화협약 171 바젤협약 84 - 에너지사용억제, CO 2 절감시설설치등을통해 6 개온실가스에대한배출량축소 - 온실가스의통계와국가정책이행에대한보고의무 - 폭발성, 인화성, 중독성등 13개유해성특성을지닌폐기물의국경간이동금지 - 폐기물발생의최소화 비엔나협약및몬트리올의정서 128 - 오존층파괴물질인 CFC, 할론등 95종물질의생산및사용규제 지구환경문제중지구온난화문제는환경과개발이라는양대이념이가장첨예하게대립되는문제이며, 우리나라는더더욱미묘한입장에처해있는사안이다. 지구온난화는지구대기의문제이기때문에온난화의원인제공의정도에관계없이모든국가가동시에피해를입게되는문제이며, 따라서모든국가가공동으로지구온난화방지를위해노력해야하는문제이다. 그런데원인제공국가와피해국가가전혀다를수있다는것이사태를복잡하게하고있다. 또한과거의온실가스배출과미래의온실가스배출이각국가별로상이한의미를가진다는점도해결하기어려운과제를던져주고있다. 현재의지구온난화협상은과거와현재에 - 70 -
온실가스를많이배출하면서경제를발전시킨선진국들이미래에온실가스를많이배출하게될개발도상국들을규제하려는형국이기때문에개도국의반발이거센형편이다. 따라서이산화탄소의배출규제가경제에미치는영향은각국의경제발전단계에따라매우다르게나타나게된다. 이러한연유로선진국과개도국이온실가스규제에대해서로첨예한대립을보일수밖에없는것이다. 온실가스중이산화탄소는석탄, 석유등의화석연료와연소과정에서발생한다. 그런데화석연료는경제성장을위한생산요소임과동시에자동차연료, 난방연료와같은소비재로서도중요한역할을한다. 즉이산화탄소는인간의생산과소비활동의불가피한산물인것이다. 따라서온실가스감축은곧에너지소비감축을의미하는것이며, 이는곧경제활동을줄이는것을말한다. 특히생산과정에서에너지를많이쓰는철강, 화학, 시멘트등에너지다소비업종중심으로이루어진경제구조를가진우리나라로서는심각한경제적타격을입을수밖에없다. 더욱이일상생활에서도에너지를정부가값싸게공급하는 공공재 로여길만큼소비가헤픈것이사실이다. 따라서기후변화협약은일반의생활에도커다란영향을미치게될것이다. 다. 공급중심에서수요관리중심으로의정책전환 지금까지의우리나라의에너지정책은늘어나는수요를무리없이충족시키기위해에너지공급시설을늘려가는공급중심정책이주류를이루어왔다. 그러나이러한공급중심정책은최근의경제적환경변화와시장실패에대한교정이라는차원에서수정이불가피해지고있다. 지금과같은지속적인에너지소비증가가앞으로도계속이루어질경우국제사회에서의경쟁력을잃을우려가점점높아지고있으며, 국제적으로도규제가강화될것으로보인다. 또한막대한투자비와입지시설비용이소요되는에너지공급시설을무한정증설할수없다는점도공급위주정책의전환을촉구하고있다. - 71 -
1) 경제적환경변화우선최근의경제적환경변화를살펴보면, 에너지부문은도로, 철도, 주택등다른사회기반시설과마찬가지로대규모의투자재원을필요로한다. 과거정부가주도적으로외자를유치하고자본을끌어들여조달하였던투자재원의확보도이제서서히한계를드러내고있으며, 늘어나는에너지수요를모두감당하기위해투입해야하는사회적비용도과거와는비교할수없이커졌다. 사회적으로보다효율적인곳에투자되어야할투자재원을아끼기위해서는에너지수요의증가를효과적으로관리할필요성이있으며, 특히시장가치보다현저히낮은에너지가격으로인해수요가비대한경우수요를적정화할유인이충분히있다. 2) 환경문제에의대응에너지자원의생산, 전환, 소비는우리가당면하고있는환경오염의주요한원인이되고있다. 그중에서도화석연료의연소에서발생하는이산화탄소등의대기오염물질은산성비문제, 지구온난화문제에적극적인점을감안할때우리경제의국제경쟁력을유지하기위해서라도에너지의효율적사용에의한생산, 에너지저소비형제품의생산은중요한과제로등장하게된다. 또한현재와같은에너지다소비구조를그대로유지하게되면미래기후변화협약등국제적환경규제가구체화될경우우리는아무런대책없이경제활동을줄일수밖에없다. 물론기후변화협약과같은국제협약은다자간협상이라는특성상쉽게결론이나거나합의에도달하기는어렵겠지만, 설령국제적협상이어떠한구체적결과를낳지못한다고하더라도선진국들은자국의높은환경기술력과대응체제를이용, 환경에대한규제를독자적으로펼가능성이높다. 따라서환경친화적생산및소비구조를구축하기위한국가적노력을서둘러시작하지않으면안된다. - 72 -
3) 에너지안보세계적인에너지수입국으로서두차례에걸친석유위기때마다우리경제는상당한충격을받은경험이있다. 지난석유파동이후국가적노력을기울여 40% 대까지낮추는데성공했던우리나라에너지소비의석유의존도는 90년대초반저유가지속과소득향상에따른에너지소비의고급화추세, 자동차의대량보급등으로인해다시 70% 대에육박하고있다. 이러한상황에서 99년하반기 OPEC의감산합의와세계적석유수요증가등으로인해유가가급상승하자우리경제는다시불안에휩싸이게되었다. 이와같은상황은비단유가상승뿐만아니라여러돌출상황에의해나타날수있는것이다. 또한이는우리가에너지를현재와같이많이소비하는구조적상황을개선하지않는한근본적으로피할수없는문제이기도하다. 따라서에너지안보의측면에서도절대적인에너지의소비량을위기에대비하여미리줄여둘필요가있다. 4) 입지마지막으로 1989년도원자력폐기물처리장건설을전면철회할수밖에없었던안면도사건처럼일반적으로발전소, 천연가스저장시설등의에너지공급시설은대표적인혐오시설로서입지를쉽게구할수도없을뿐더러설사주민의동의를얻어냈다고하더라도천문학적인보상비용이소요되는등의문제가여전히해결되지않고있다. 이러한비용은과거에는계상되지않았던일종의환경비용으로서앞으로더더욱늘어날전망이다. - 73 -
Ⅳ. 한국에너지산업의미래 제 1 절. 석유산업 가. 석유위기와대응 1) 제1차석유위기와대응제1차석유위기는 1973년 10월 6일에발발한제4차중동전쟁이도화선이되었다. 아랍산유국들은이전쟁을 OPEC의위력을과시하는절호의기회로이용하여, 원유감산조치를취하는한편이스라엘을지원하는미국등에원유금수조치를내렸다. 제1차석유위기는 1974년 3월 17일 OPEC총회에서대미원유금수조치해제와아랍에대한우호국분류를폐지할때까지약 6개월동안지속되었다. 제1차석유위기시중동산유국들의감산조치는최대산유국인사우디아라비아로부터시작되어, 1973년 11월 4일에는 OPEC의석유장관들이쿠웨이트에모여석유감산율을 25% 로확대키로결의함으로써전세계를경악시켰다. 또한 1973년 12월 22일제37차 OPEC총회에서는원유공시가격을 130% 인상시키기로결의하였다. 당시기준원유였던아라비안라이트 (Arabian Light) 가격은 1973년 1월의배럴당 2.59 달러에서 1974년 1월에는배럴당 11.65달러로폭등하여 1년사이에무려 4배이상상승하였다. 제1차석유위기의영향은우리경제에그대로파급되어스태그플레이션현상과함께제3차경제개발 5개년계획 (1972~76년) 의추진에커다란시련을안겨주었다. 경제성장률은 1973년의 14.1% 에서 1974년에는 7.7% 로둔화되었으며, 국제수지적자도 1973년의 10억달러에서 1974년에는 24억달러로늘어났다. - 74 -
당시우리나라의석유정책은급증하는석유수요에부응하여정제시설을확충하는것이전부였고원유의공급중단이나부족과같은비상사태를상정한대응책은전무한실정이었다. 정부는아랍산유국들이원유수출대상국가를적대국, 비우호국, 우호국으로분류하여원유공급에차등을두기로함에따라親아랍성명을발표하였고 (1973.12.16), 그결과우호국으로분류되어원유공급의감량조치에서는벗어날수있었다. 위기초반유공의합작선인걸프가 20% 의감량공급을통보해와공급부족사태가우려되었으나, 호남정유의계약물량중미도입분을융통하여활용하고발전용 B-C유부족분 20만배럴도칼텍스를통해긴급히확보하였다. 정부는또한석유위기의충격을최소화하기위해 서민생활안정을위한대통령긴급조치 (1974.1.14) 와 국제수지개선과경기회복을위한특별조치 (1974.2.7) 를취하고, 물자절약과에너지소비절약캠페인을시작하였다. 제1차석유위기를겪으면서취한대응책중친아랍성명은자원확보에서중동외교의중요성을, 도입여유물량의활용은석유비축의중요성을인식하게하였다. 그리고위기기간중시행또는검토된소비억제방안은에너지소비절약대책을이끌어내는토대가되었다. 2) 제2차석유위기와대응제2차석유위기의발단은이란의이슬람혁명이었다. 1978년 10월에시작된이란의정치소요는그해 12월 27일전면적인대외석유금수로이어졌다. 1979년호메이니이슬람혁명정권이수립되면서이란은 3월 5일부터석유수출을재개했으나그양은혁명이전의 5백만b/d에서 3백만b/d 수준으로감소한것이었다. 이란의석유금수에서비롯된석유공급불안은선진소비국들의비축용원유매입, 메이저들의투기성시장조작등으로현물가격을급등시켰고, 1980년 8월의이란-이라크전쟁으로이어지면서 1980년말까지지속되었다. 제1차석유위기를계기로석유통제권을확보한 OPEC는석유자원의국유화를추진하는한편정부공시가격 (GSP) 방식을새로이도입하여이를기준원유가격으 - 75 -
로채택하는등석유시장에대한지배력강화를도모하였다. 이기준원유가격이 1981년 10월배럴당 34달러선에서멈출때까지가격인상은계속되어, 원유가격은 1978년의배럴당 13.7달러에서 2.5배가상승하였다. 두번째석유위기로인해우리경제는물가상승, 경제성장둔화, 국제수지악화등침체국면에빠졌다. 도매물가는 1980년과 1981년에각각 38.9%, 22.5% 상승하였고, 경제성장률은 1980년의경우마이너스 4.6% 를기록하였다. 에너지소비증가율도 1979년의 13.6% 에서 1980년에는 1.5% 로낮아지고, 특히석유의경우는 1979 년의 12.7% 증가에서 1980년이후 3년간감소추세를보였다. 제2차석유위기시에도석유비축등실질적인비상대응책이없었기때문에, 정부의대응은중동산유국에대한외교적노력이대부분을차지하였다. 에너지소비절약조치로는 1979년 3월 범국민적에너지소비절약추진대책 이실시되었으며, 1979년 6월에는 에너지소비절약강화방안 이발표되었다. 또한 1980년 3월에는 석유수급조정명령 을발동하여정유회사에정제시설의정상적인가동에차질이없게원유를확보하도록지시하였다. 이는유공과경인의합작선인걸프와유니온의원유공급권이없어진상황에서실수요자인정유회사의자발적인원유도입노력이필요한것으로판단되었기때문이다. 제2차석유위기기간중정부의여타정책추진사항으로는원유가평준화제도 (1979. 7), 비상시대책수립의기초가되는석유수급자료를체계화하는전산시스템구축 (1980. 3), 석유비축기지건설공사착수 (1980. 6), 에너지이용합리화법 제정 (1979. 12) 등이있다. 3) 석유위기이후의공급안정화대책두차례에걸친석유위기는우리경제에큰시련을주었지만, 이를계기로원유도입선다변화, 석유비축사업의정착, 자주개발원유의확보, 비상시수급안정대책수립등우리의석유산업이공급교란에대응할수있는체질을강화하였다는점에서중요한의미를갖는다. - 76 -
석유위기이후적극적인원유도입선다변화시책으로 1980년에약 99% 에이르렀던중동의존도가 1985년에는 57% 까지낮아졌다. 그러나 1986년이후중동산유국들의시장점유율확보를위한증산정책과함께세계석유시장이안정세를유지함에따라중동의존도는점차증가하여 1999년현재 72.4% 를기록하고있다. 제2 차석유위기이전까지사우디아라비아 쿠웨이트 이란 3개국으로한정되었던원유도입선은중동지역의여타국가와동남아시아, 미주및아프리카지역의각국으로확대되어, 1998년의도입국수는 29개국이되었다. 석유비축은비상시즉시활용이가능한정부비축의목표를 60일분으로설정하고 3차에걸친석유비축사업을추진하여왔다. 정부비축목표는국제에너지기구 (IEA) 가각회원국들에게 90일분이상의비축을권유하였고민간의평상시운영재고가 30일분정도임을감안한것이다. 정부비축은한때 60일분을달성 (1988년 66 일분 ) 한바있으나, 1980년대후반이후의급속한석유소비증가로현재의비축물량은 29일분에불과하다. 정부는 3차비축계획이종료되는 2004년까지비축시설능력을확충, 2006년에는 60일분 ( 약 154백만배럴 ) 의비축목표를달성할계획이다. 해외석유개발사업은원유수입의전량을해외에의존하는상황에서소요원유의안정적인확보를위해추진하게되었다. 1997년말까지국내 26개기업에서 34개국 87개사업에진출하여이중 22개국 56개사업이진행중에있으며나머지 20개국 31개사업은사업성결여로종료하게되었다. 1998년까지자주개발원유량은총 15.0백만배럴에이르며, 국내총원유수입량에서자주개발원유량이차지하는비율은 1998년현재 1.8% 로 96년이후점차그비중이높아지고있는추세에있다. 정부는 2010년까지자주개발원유확보율 10% 를목표로석유개발지원제도를더욱발전시켜나갈계획이다. 이와함께비상시유가급등에대비한유가완충제도 ( 에너지및자원사업특별회계법제13조 ) 를마련하여 1998년말기준으로약 2천 3백억원의유가완충자금을마련하고있다. - 77 -
< 그림 Ⅳ-1> 국내원유수입대비자주개발율 자료 : 석유개발공사 (http://www.petronet.org) 나. 석유제품수요의성장과고급화 1) 수요규모의증가 1964년우리나라에서최초의정유공장이가동되었을당시의연간석유소비량 7.4백만배럴은 1999년의연간석유소비량인 721.2백만배럴과비교할때겨우 1% 에도미치지못하는것이었다. 이처럼국내석유수요는과거의급속한경제성장과더불어실로괄목할만한양적팽창을보였다. 제1차경제개발 5개년계획 (1962~66년) 에서정부는안정된에너지공급원을확보하기위해정유공장건설을최우선사업으로결정하였으며, 1964년국내정제가시작된이후급증하는에너지수요의대부분을석유로충당하였다. 1965~74년에이르는 10년간의연평균석유소비증가율은 29% 에달하였다. 그다음 1975~84년기간중에는 1973년에발생한제1차석유위기의영향이완전히사라지기도전에 1979년제2차석유위기가도래함으로써이시기의석유소비증가율은현저히둔화되었다. 1975년에서 1979년까지의석유소비는연평균 14% 의비교적높은증가율을나타냈지만 1980년부터 3년동안은석유소비가감소되었다. 석유가격상승으로발전부문에서원자력과유연탄의사용이증가했으며, 산업부문에서도시멘트산업 - 78 -
의연료가유연탄으로대체되는등석유소비절약정책이강력히추진되었기때문이다. 1983년부터회복세에접어든국내석유소비는 1980년대중반이후의가격안정에힘입어 1985~97년기간중연평균 12% 의증가율을보였다. 이와같은소비증가세를바탕으로우리나라는 1997년 721백만배럴의석유제품을소비하여, 미국 일본 중국 독일 러시아에이어세계 6대석유소비국으로변모하게되었다. 우리나라의석유소비는세계수요의 3.2%, 아시아 태평양지역수요의 13% 에해당하는양이다. 국내석유소비는 1997년말외환위기이후경기침체에따른경제성장률의감소, 환율급등및특소세조정에따른유가인상, 정부의에너지절약시책등에따라 1998년 15.6% 감소하였다. 1999년경제성장의회복과더불어석유소비는다시증가세로반전하였지만, 향후그증가세는과거에비해현저히둔화될전망이다. 이러한소비증가율의둔화는무엇보다 GDP성장률의둔화에서비롯되며, 기술발전에의한에너지이용효율개선에도기인한다. 또한 1980~90년대수요증가를주도했던가정 상업부문과수송부문의수요가점차포화수준에도달하기때문이다. 2) 수요구조의경질화국내에서석유제품의공급체제가완비된이후, 석유제품수요구조에나타난가장큰특징은중질제품인 B-C유소비가급증하여 1974년전체석유소비의 56% 를차지하게되었다는점이다. B-C유는산업및발전용연료로서이같은높은소비증가는당시산업활동의대폭적증가에기인하는것이다. 1970년대중반에서 1980년대초반에이르는기간중에도산업구조가중화학공업화되는성장을지속함에따라 B-C유중심의석유제품수요구조에는변함이없었다. 그러나 1970년대두차례의석유위기는타에너지원과대체가용이한 B-C유소비를크게둔화시켰으며, 석유위기의영향권에서벗어난 1980년대중반이후에도여타경질제품의소비증가율을현저히하회하였다. 이에따라 B-C유소비비중은 1997년이후 20% 이하로낮아졌으며, 1999년현재 16% 수준까지하락하였다. - 79 -
반면에수송용연료인휘발유와경유, 가정 상업용연료인등유와 LPG, 그리고석유화학용원료인납사등경질제품의소비가크게증가함으로써석유제품수요구조가경질화되는추세를보여왔다. 승용차연료인휘발유는우리나라의일인당국민소득이 2천달러를넘어선 1983년부터급속한증가세를보이기시작하여현재까지연평균소비증가율이 20% 에달하고있다. 등유는연탄을대체하면서그소비가꾸준히증가했으며, 1980년대후반에는난방용연료로서경쟁관계에있는경유를대체함으로써폭발적인소비증가가있었다. 용도가다양한경유는그어느제품보다도꾸준한소비증가세를보여, 석유위기의영향권이었던 1975~84년기간중에도연평균 12% 로수요증가를주도한제품이다. 이는경유의용도상타연료로의대체가곤란한수송용수요가많고, 경제규모확대에따라물동량이크게증가하였기때문이다. 납사는석유화학공업의성장과더불어 1970~80년대에도높은소비증가세를지속하였다. 1990 년대들어서납사는가장높은소비증가율을기록하고있는석유제품으로 1990~ 99년기간중연평균 18.5% 증가하였다. 1990년부터석유화학공업에대한투자가완전자유화되면서생산시설의대폭적인신증설이이루어짐에따라그원료인납사수요를부추기게된것이다. 프로판은취사용연료의고급화에따라사용이확대되었으며, 부탄은 1980년영업용택시연료로사용되기시작하면서소비가증대하였다. 이상에서살펴본바와같이, 경질제품을중심으로소비가급속히증가함으로써, 석유제품수요구조는 B-C유등중질제품위주에서경질제품위주로전환되었다. 경질제품이전체석유소비에서차지하는비중은 1980년의 47% 에서 1999년에는 83% 에이르고있다. 이와함께정부의환경규제강화에따른석유제품의저유황화로, 국내석유제품수요구조는지속적인고급화현상을보이고있다. - 80 -
다. 석유제품공급시설의확충 1) 정제능력의확대석유정제시설은 1964년유공 ( 현재의 SK) 이하루 35천b/d를가동하기시작하여 1999년현재정제능력이 2,438천b/d에이를정도로괄목할만한시설능력의신장이있었다. 또한 1989년 11월극동정유 ( 현재의현대정유 ) 의중질유분해시설 3.4만b/d 완공을시작으로 2차정제시설을건설하기시작하여, 현재의시설규모는중질유분해및탈황시설 659천b/d, 납사개질시설 187천b/d에이르고있다. 이에따라상압증류시설에대한중질유분해 탈황시설의비율은 12.8%, 등 경유탈황시설의비율이 27.0% 가되었다. 국내수요의급격한신장과더불어우리나라정유업의시설규모는크게확대되어, 상압정제능력을기준으로할때세계 5위권에위치하고있다. 그러나분해시설과탈황시설등고도화설비의비율은아직도미국이나 EU 등주요선진국에비해매우낮은수준에머물고있다. 그이유는국내석유산업이석유제품수요구조의경질 저유황화추세에따른제품간수급불균형에직면하여주로경질 저유황원유의도입을확대하는한편부족제품의수입과과잉제품의수출을통해대응하여왔기때문이다. 그렇지만경질 저유황원유의도입과제품수출입을통한수요구조변화에의대응은장기적이고근본적인대응책이될수없으므로, 정제설비의고도화는향후에도계속추진해나가야할사항이다. < 표 Ⅳ-1> 국내석유정제시설현황 ( 단위 : 천b/d) 구 분 1994년 1996년 1997년 1998년 상압증류시설 1,700 2,438 2,438 2,438 중질유분해 탈황시설 94 312 312 312 등 경유탈황시설 242 549 599 659 납사개질시설 126 152 187 187 자료 : 산업자원부 - 81 -
2) 송유관건설우리나라의송유관건설은대한송유관공사가설립된 1990년부터본격적으로시작되었으나, 그이전에도 TKP(Trans Korea Pipeline), SK의 YKP 및한국송유관이운영하는대산-천안간송유관이있었다. 국내최초의송유관인 TKP는포항에서서울까지총연장거리 414km로 1969년 9 월건설공사를착수하여 1970년하반기에완공하였다. 그후 TKP는의정부까지연장되어 450km에이르고있다. TKP는처음에는공공용석유제품을수송하기위해건설되었으나대구에서서울까지의구간에서는 SK의수송물량이더많게되어오히려민수용으로이용되고있다. SK의 YKP는울산에서대구 TKP까지연결한것으로총연장 101km로 1971년 5월건설공사를착수하여 1972년 6월에완공하였다. 울산-대구간의 YKP와대구-서울간의 TKP를통해서울까지수송할수있는물량은 36천b/d( 울산-대구간은 55천b/d) 이다. 한국송유관은 1986년한국석유개발공사와극동정유가합작으로설립하여대산-천안간의송유관건설공사를 1989년 7월완공하였다. 이송유관은총연장 93km로 34천b/d의송유능력을가지고있다. 한국송유관은 1998년 7월대한송유관공사에편입되었다. 전국송유관사업을담당하는대한송유관공사는 1989년 12월 19일국회에서 송유관사업법 의결시에 송유관사업의공공성확보를위해정부가 51% 이상지분을참여하고전국송유관사업을위한단일회사설립방안을강구하라 는부대의견에따라당시동력자원부가석유사업기금에서 51% 를출자하고국내정유 5개사와항공 2개사가공동으로 49% 를출자하여설립되었다. 전국송유관의건설 운영은 3단계로진행되었다. 1단계는 1992년 12월에경인송유관을완공하여운영한것으로서, 인천-고양라인과인천-김포공항간의항공유라인이있다. 배관길이는인천-고양라인이 31km, 인천-김포공항라인이 24km이며, 최대출하능력은각각 72천b/d, 65천b/d이다. 2단계는전국송유관의부분운영단계로서 1995년 3월여천-대전, 온산-대전까지의영호남구간의건설을완료하여동년 5월부터운영에들어간것이다. 3단계는서울남부저유소 ( 성남시소재 ) 의완공과함께 - 82 -
1997 년 6 월전국송유관의건설을완료, 운영에들어간것이다. 여천 - 성남구간은배 관길이 461 km, 송유능력 182 천 b/d 이며, 온산 - 성남구간은배관길이 439 km, 송유능력 222 천 b/d 이다. 향후에는수도권남부저유소와영종도를연결하는송유관건설사업 이영종도에건설중인신공항에항공유를공급할수있도록 2 천년신공항개항에 맞추어완공될예정이다. 대한송유관공사의전국송유관로에위치한저유소는중부저유소 ( 대전 ), 서울북부 저유소 ( 고양 ), 서울남부저유소 ( 성남 ) 와건설중인칠곡저유소의 4 개소로총저유능력 3,143 천배럴에일일출하능력 812 천배럴이다. 이외에한국송유관으로부터매입한 천안저유소의저유능력은 208 천배럴, 영종저유소의저유능력은 200 천배럴이다. 현재국내에서가동중인송유관은휘발유 등유 경유 항공유등경질제품을 수송하고있다. 전국송유관운영에따라물류비용절감및경질제품의비축효과를 기대할수있으며, 유조차와유조선의통행량감소에따른교통과밀현상의완화 와대기및해양환경개선효과가기대되고있다. < 표 Ⅳ-2> 전국송유관건설사업 구간관로길이송유능력저유능력완공일 천안구간대산 천안 93 km 77 천 b/d 208 천 B 1989. 6 경인구간인천 서울 55 km 137 천 b/d 487 천 B 1992.12 남북구간온산 서울 439 km 222 천 b/d 2,346 천 B* 1997. 6 여천 서울 461 km 182 천 b/d 영종구간성남 영종 116 km 180 천 b/d 200 천 B 1999.12 합계 1,164 km 798 천 b/d 3,241 천 B 주 : * 건설중인칠곡저유소저유능력 310 천 B 제외자료 : 대한송유관공사 - 83 -
라. 석유산업자유화와향후의과제 1) 자유화및개방화추진 1960년대경제개발계획이추진될당시정부는석유에너지의안정적인공급없이는경제개발계획의성공적인추진이어렵다고판단하여국가경제의기간산업으로서정유공장건설을최우선사업으로채택하였다. 석유산업초기, 정부의석유산업에대한적극적인지원정책은불가피하게석유산업에대한규제를수반하게되었다. 또한석유산업에제약을가하는많은수의규제는시간이경과함에따라기존기업들의보호장치화하는측면도있었다. 석유산업의자생력이미약한상태에서각종보호적규제와지원정책을통해짧은기간내에석유산업의성장을이룰수있도록뒷받침한정부의역할은인정해야할것이다. 그렇지만석유산업에대한광범위한정부규제는시장구조가불완전한산업발전의초기에는불가피한면이있으나, 정부규제가장기간지속됨으로인해석유산업의성장잠재력이충분히배양되고발휘되지못하게하였다. 물론 1980년대후반부터정부가경제운용기조를민간주도로전환하기위해규제완화를추진한이래석유산업은매년규제완화의중점대상으로인식되어각종규제가완화되어왔다. 그러나진입규제, 가격규제, 설비규제, 수출입규제등석유산업에대한핵심적인규제는 1990년대중반까지계속되어왔다. 정부는국내외경제환경의변화에부응하여국내석유산업의경쟁을촉진하고대외경쟁력을강화한다는기본목표하에, 1995년 9월석유산업전반에걸친자유화계획을확정하였다. 그리고동년 12월 29일개정, 공포된 석유사업법 에석유산업과관련된핵심적인규제들을완화또는폐지하는내용을담아자유화를위한법적기반을마련하였다. 개정된 석유사업법 의주요내용을보면, 석유정제업의경쟁촉진을위하여석유정제업의허가제를등록제로변경하고, 석유정제시설의신 증설허가제를신고제로변경하였다. 또한석유수출입업자에대하여매년신고하도록하던것을등록제로변경하는한편석유수출입승인제를폐지하였다. 석유판매업에대해서는 - 84 -
허가제를등록제로변경하였고, 석유제품별 유통단계별최고판매가격고시제도를폐지함으로써가격을자유화하기로하였다. 이에따라개정된 석유사업법 이시행된 1997년 1월부터정제 ( 정제업등록제는 1999년 10월시행 ), 수출입, 유통및가격부문의주요규제들이대부분폐지되었다. 여기에더하여 1998년에는석유정제업과석유유통업 ( 주유소운영업 ) 에대해외국인직접투자를허용함으로써국내석유산업을대외에개방하였다. 석유정제업은 석유사업법 의규정에의해외국인투자비율이 50% 를초과할수없게되어있었다. 당초정부는석유정제업에대한외국인투자의전면개방시기를 1999년 1월로계획하였으나, 외환위기등경제환경이변화됨에따라실시된추가적인외국인투자개방확대조치에따라 1998년 10월에개방하였다. 주유소의경우도석유정제업과마찬가지로외환위기이후의추가적인외국인투자개방확대조치에따라 1999년 1월로예정되었던개방시기를 1998년 5월로앞당기게되었다. < 표 Ⅳ-3> 석유산업자유화의주요내용 부문별 석유정제 석유가격 석유유통 석유수출입 외국인직접투자 자유화이전 석유정제업허가제 신증설허가제 - 내수의 130% 이내 자유화내용 최고가격고시제 - 유가연동제 (94 년 2 월이후 ) 석유판매업허가제 유통경로규제 - 정유사 - 대리점 - 주유소 3 단계유지 수출입업매년신고 수출입승인제 석유정제업외국인투자비율 50% 이하 주유소운영업외국인투자금지 자유화이후 석유정제업등록제 신증설신고제 민간자율가격 - LPG 제외 석유판매업등록제 정유사 - 주유소직거래허용 수출입업등록제 수출입승인제폐지 외국인투자 100% 허용 외국인투자 100% 허용 시행시기 1999.10 1997. 1 1997. 1 1997. 1 1998. 1 1997. 1 1997. 1 1999.10 1999. 5-85 -
2) 향후석유산업의과제그동안정부의규제와보호속에성장해온국내석유산업은자유화및개방화에따라무한경쟁시대를맞이하게되었다. 따라서우리나라석유산업의지속적성장을가능하게하기위해서는경쟁력제고를위한과제들을점검하고, 정부와민간이적절한역할분담을통해이를실행할수있는구체적인방안을강구해나가야할것이다. 첫째, 석유정제업에대한진입규제와정제시설의신 증설규제가폐지되고국내석유수요가성장단계를거쳐성숙단계로이행함에따라, 석유산업은투자의합리화와적극적인구조조정노력이요구된다. 국내석유산업은지속적인석유수요증가전망과대외개방에대비하여정제시설을증설하여왔으나외환위기이후의수요감소로설비의과잉상황이초래되었다. 특히상압정제시설위주의과잉설비투자로제품간수급불균형이심화됨에따라중질 고유황제품의잉여물량해소가문제점으로대두되었다. 따라서향후에는중장기석유수요전망에따른적정한공급능력을확보하되, 저유황 경질원유조달여건, 주변국의수급구조, 환경규제일정등을종합적으로고려하여적정한시설투자가이루어질수있도록하여야한다. 둘째, 지식주도경제에능동적으로대처하기위해외형위주의확대성장을탈피하고수익성을중시하는내실있는성장을도모함으로써, 석유산업도종래의장치산업에서지식집약화산업으로의전환을모색해야한다. 석유시장참여자들은기술개발투자의확대, 물류효율화, 정보체계의강화, 관련서비스공급을통해부가가치를제고하며, 신기술개발에의해각소비부문에서석유의이용효율을개선해나갈수있도록관련산업과협력을확대해나가야한다. 또한국내외환경규제에대응한기술개발과시설투자로환경친화형생산과경영을조기에실현할수있도록하여야한다. 정부는종전의공급능력확충과가격통제에의한수급안정정책에서벗어나기업규제의완화, 경쟁촉진, 인프라구축등을통해석유산업의경쟁력을강화하기위한정책을시행하여야한다. - 86 -
셋째, 석유에너지부문의국제협력을강화하고아시아지역에서우리석유산업의역할을증진하여, 개방적이고경쟁적인석유시장이구축될수있도록하여야한다. 정부는외국정부및국제기구들과의협력하에국제적인표준에부합하는관련법률과규제절차등제도를확립하고, 민간부문은공정한경쟁으로시장질서를준수해나가야한다. 여기에더하여정부는비상시를대비하여 IEA와의긴밀한연계하에서석유위기시주변국과의상호석유융통방안을모색하는한편산유국과의자원외교를강화해나갈필요가있다. 또한석유산업에대한자유화 개방화의진전으로동북아지역에서석유교역과산업협력이증대될것이므로, 국내석유산업은여유정제시설을활용한수출의확대및합작공장건설에의한현지진출방안을모색할필요가있다. 이를통해우리의석유산업이동북아국제석유시장에서중심적위치를구축한세계화된산업으로성장해나가야할것이다. - 87 -
제 2 절. 가스산업 가. 가스산업의역사 1) 도시가스사업의연혁 1970년대들어정부에서도시가스사업의타당성을당시상공부와서울시를중심으로검토하여오다, 시험적으로서울시가용산구이촌동에 LPG-Air 방식의설비를 1972년 5월에완공하여약 3천가구에도시가스를공급하였다. 그러나동년 11월에이시설을폐쇄하고, 대신납사분해방식의설비에의하여도시가스를본격적으로공급하면서, 국내도시가스사업이개시되었다. 1978년 12월 5일도시가스사업법의제정 공포 ( 법률제3133호 ) 로민영도시가스회사설립의기반이마련됨에따라 1980년 2월 5일민간주체인대한도시가스 ( 주 ) 가서울강남구에납사분해방식의도시가스사업을개시하였다. 이후대도시지역민생용연료의안정공급을위해부산, 대구, 광주, 인천등대도시를중심으로꾸준히도시가스사업체가설립되었으며, 특히액화천연가스도입을계기로국내도시가스사업은새로운전기를맞이하였다. 2) 수도권지역천연가스도입사업 (1980~1987) 천연가스가도입되기이전, 국내에너지자원부존량은극히빈약하여무연탄을제외한대부분의에너지자원을수입에의존하고있는실정이었다. 무연탄도가채량이미미할뿐만아니라개발여건이악화되어생산실적이부진하고, 경제성도악화되었다. 이러한연유로에너지수요의석유의존도는고도의경제성장에따라더욱심화되었다. 이러한상황하에서 1970년에일어난 1, 2차석유파동에따른급격한유가상승과함께공급부족은경제성장에심각한영향을미치게되었다. 이에따라정부에서는지속적인경제성장과국민생활향상을위해에너지원의안정적인확보와 - 88 -
석유의존도감소를내용으로하는에너지수급구조개편정책을추진하게되었다. 탈석유화정책의일환으로정부에서는 1978년 9월청정, 무공해연료로각광을받고있던천연가스의도입타당성조사를실시하였다. 그결과, 에너지원의다원화, 석유의존도감축, 공해문제의해결을위해 LNG 도입의필요성이인정될뿐만아니라, 무연탄의수급문제, 가정용연료의해결, 도시가스의안정성확보를위해서도천연가스의도입이필요한것으로판단하였다. 또한경제규모화를위한수요창출, 발전원의다원화, 공해설비투자비용의절감을위한 LNG 발전소건설계획을수립하기로하였다. 이후동력자원부에서는 LNG 도입타당성조사단의건의와국내외에너지공급여건을감안한 가스도입에관한기본방침 을수립하여 1980년 10월경제장관협의회에서정부기본방침으로확정하였다. 그리고 1981년 1월에인도네시아와 LNG 공급에대해원칙적인합의가이루어졌으며, 1981년 4월경제장관협의회에서 LNG 사업기본계획 이의결, 확정되었다. 이기본계획에는도시가스수요가충분히개발될때까지 LNG를우선발전용으로공급하기로하고, 도시가스수요가증가하는만큼발전용 LNG의공급량을줄여간다는방침하에평택및인천화력발전소를 LNG, 중유겸용으로개조또는건설하는등필요한준비를하도록하였다. LNG 인수기지의위치는평택화력발전소가위치한아산만부근으로결정하였으며, LNG 사업의추진주체로는사업추진주체의설립시까지한국전력공사에서수행토록하였다. 이와같은기본계획에따라한전은 1983년 8월인도네시아와 1986 년부터 2006년까지 20년간연간 200만톤의 LNG를도입하는것을주요내용으로하는도입계약을체결하였으며, 이계약은 LNG 사업을전담 추진하기위하여설립된정부투자기관인한국가스공사에승계되었다. LNG를수입하여저장 기화공급하는인수기지는경기도평택군포승면에건설키로하고 1983년 4월에착공하였다. 또한기화된천연가스를소비지인서울, 인천등까지수송할배관망의건설에착수하여본격적인기반시설공사를시작하게되었다. 4년여에걸쳐총공사비 5,237억원, 연인원 110만명이동원된대역사끝에 - 89 -
연간 200 만톤처리가가능한우리나라최초의 LNG 인수기기와직경 26 인치의 주배관망 98 km및직경 20 인치의도시가스간선망 128 km가완공되어 1987 년 2 월부 터수도권에천연가스를공급하게되었다. 3) 전국천연가스공급사업 (1986~) 당초탈석유화정책과민생용연료전환등을배경으로추진된 LNG 공급사업은국민소득증대및국내외환경규제강화, 사업의경제성확보, 지방에서의천연가스조기공급요청등여건의변화로인하여 LNG 전국공급사업의필요성이제기되기에이르렀다. 이에따라한국가스공사는수도권에대한천연가스보급확대를추진함과동시에 전국천연가스공급사업기본계획 ( 안 ) 을수립하여제6차경제사회발전 5개년계획에이를반영하고자대림엔지니어링 ( 주 ) 에용역을발주하여 1986년 3월에 전국가스공급을위한타당성조사 를실시하는등아래의경과를거쳐전국공급사업계획을수립하게되었다. 1986년 3월전국천연가스공급타당성조사 ( 대림엔지니어링 ) 1988년 4월전국천연가스수요예측및경제성분석 ( 에너지경제연구원 ) 1988년 6월전국천연가스공급기본계획 ( 안 ) 수립및정책토론회개최 1989년 5월-8월전국천연가스공급타당성검토실무반작업구성운영 ( 가스공사, 한전, 에너지경제연구원 ) 1989년 9월전국천연가스공급사업계획성안 1990년 4월전국천연가스공급기본계획 ( 경제장관회의의결 ) 1990년 4월경제장관회의에서의결된전국사업기본계획이후, 급격한전력수요증가에대한단기대처방안으로천연가스복합화력과신도시열병합발전소건설이시급히추진됨에따라발전용천연가스수요가급증할것으로예상되었고 (1991 년 10월장기전력수급계획수정 ), 도시가스수요도소득수준향상및환경규제강화로수요증가추세가예측치를훨씬상회하는등 (1987년~1990년기간중수요증가율예상치 61%, 실적은 78%) 수요여건변화에따라 1991년 8월에장기천연가 - 90 -
스수요예측을재실시하였고, 이를근거로 1991 년 12 월에장기천연가스수급계획 을재작성하게되었다 4). 나. 가스산업의전망 1) 장기천연가스수요전망 1990년에확정된기본계획에서는국내천연가스수요가 2006년에는 900만톤으로 1989년대비약 4.5배수준에이르는것으로전망하였다. 그러나발전용수요증가와소득수준향상, 환경규제의강화등에따라도시가스용천연가스가당초예상보다높은증가율을시현할것으로예상됨에따라 2006년천연가스수요를 1,400 만톤으로수정하였다. < 표 Ⅳ-4> 천연가스수요전망 ( 단위 : 천톤, %) 구 분 1990 ( 실적 ) 1996 2001 2006 당초수정당초수정당초수정 총수요 2,294 4,500 7,403 6,500 9,834 9,000 14,050 발전용 1,719 2,957 4,457 3,524 4,524 4,472 5,972 도시가스용 575 1,543 2,946 2,976 5,310 4,528 8,078 자료 : 한국가스공사, 장기천연가스수급계획 ('92~2006), 1991. 12 도시가스보급율도당초에는 2006년경에 50% 정도로전망하였으나, 새로운전망에서는 60~70% 수준까지높아질것으로전망하였다. 발전용은전체발전설비중 LNG 발전설비의비중을 20% 까지제고하되전력수급계획에따라탄력적으로조정하고, 계절별수요평준화를위하여가능한한비수기에많이사용토록하였다. 4) 전국천연가스공급사업은 2006 년까지의장기계획을전제로추진되는것으로여건의변화에따른신축성있는수정이필요함에따라한국가스공사에서는 2~3 년에한번씩여건변화를감안하여수요를예측하기로하였으며, 그에따라도입및건설계획을탄력적으로수정해나갔다. 그리고 1995 년 1 월에는장기가스수급계획수립을법제화하였다. 즉, 산업자원부는매년당해연도를포함한 5 년간의가스수급계획을수립하고, 2 년마다당해연도를포함한 10 년이상의기간에걸친장기천연가스수급계획을수립하여그주요내용을공고해야한다.( 도시가스사업법제 18 조의 2 의 2 항 ) - 91 -
2) LNG 도입계획장기천연가스수급계획작성당시, 장기 LNG 계약에의해인도네시아로부터연 430만톤, 말레지아로부터연 200만톤이확보되어있으나, 1994년이후추가소요물량에대해서는신규확보가필요하였다. 한국가스공사는 LNG 확보시에도입안정성과경제성을조화시키고, 천연가스도입계약조건의지속적인개선을추진하며, 천연가스수입국과의긴밀한협력관계유지로수입자입지를강화해나간다는기본방침아래장기적으로도입선을 3개국이상으로다변화하여특정국가에대한도입량을 40% 수준으로유지토록하고있다. 또한안정성과경제성을조화시키기위해도입형태를다원화하여장기계약 (65%), 단기계약 (20%), 개발도입 (15%) 의적정성을도모하며, 또한 2000년이후에는러시아시베리아지역으로부터배관을통한가스도입도검토해나가기로하였다. 한편추가도입은국적선수송방침에의해 FOB 조건으로추진하되, 수송의안정성및가격경쟁력을확보해나가는것으로하였다. 3) 공급설비계획가 ) 주배관망건설계획전국공급사업계획은지역간균형발전차원에서 1단계로 1996년부터전국직할시및도청소재지급이상도시에, 2단계로 2000년부터주배관경과지인접도시에천연가스를공급하는것을목표로하고있다. 1,2 단계배관망공사를통해주배관망은총연장 1,318km가확보되며, 이에소요되는투자비는약 9,415억원으로추정되었다. 한편공급의안정성확보를위하여배관망은전국환상형으로구축하며, 수도권의긴급수요충족으로위하여 1993년말까지수도권공급배관망을복환상형으로확충하고신도시에도배관을건설키로하였다. - 92 -
나 ) 인수기지건설계획 < 표 Ⅳ-5> 세부설비별건설계획 인 수 기 지 배 관 사업명사업기간설비내역 평택인수기지확장 인천인수기지건설 수도권공급설비보강 중부권주배관건설 영호남및남부권주배관건설 공급지관 자료 : 가스공사 89. 11 ~ 95. 11 90. 10 ~ 96. 12 89. 12 ~ 95. 10 89. 12 ~ 93. 6 90. 9 ~ 97. 3 94. 6 ~ 99. 12 10 만m3탱크 3 기증설 기화설비증설 연간 LNG 처리능력 : 600 만톤 위치 : 인천송도서남측간석지 부지규모 : 약 30 만평매립ㆍ조성 시설규모 : 10 만m3탱크 3 기, 부대설비 연간 LNG 처리능력 : 200 만톤 구간 : 평택 - 분당, 반월 - 분당 - 대치, 반월 - 소래 - 율도, 인천 - 일산 배관 : 179 km 공급설비 : 11 개소 구간 : 평택 - 대전 배관 : 149 km 공급설비 : 10 개소 구간 : 대전 - 대구 - 창원, 대전 - 이리 - 광주. 창원 - 광주 ( 환상망 ) 배관 : 928 km 공급설비 : 61 개소 구간 : 주배관 - 인근도시 ( 목포, 군산, 포항, 온양등 ) 배관 : 151 km 공급설비 : 15 개소 단기적으로수도권수요증대에대비하여평택인수기지를증설하고, 장기안정적 공급체계를구축하기위하여 1996 년말까지인천에제 2 인수기지를건설하며, 제 3 인수기지는 2000 년이후중부이남지역의수급사정을고려한후추진하기로하였다. 다 ) 전국천연가스공급사업추진현황 민생연료인도시가스공급실적이당초계획을상회하여급신장하고, 1993 년장기 전력수급계획의수정으로발전용천연가스수요의급속한증가가예상됨에따라 - 93 -
상공자원부에서는 1993년 12월에장기천연가스수급계획을새롭게발표하였다. 이계획에서는 2006년천연가스수요가 1991년에예측대비 10% 이상높을것으로전망하고있다. 따라서당초 2000년이후에건설하기로하였던제 3 인수기지의건설을앞당겨 2000년에준공토록하고, 부두설비도 2000년까지 3개소, 2006년까지는 1개소를추가건설하여총 6개소를보유토록하였다. 또한 1996년이후에건설계획이없었던저장탱크도 1997~2000년기간중 12기 (10만kl급) 를추가하고, 이후 2006년까지 9기를추가하여총 31기로확충토록하였다. 그리고영호남권공급배관을 1996년까지확충토록수정하고, 남부권의경우는투자재원조달대책과연계하여검토하며, 2000년까지주배관인근지역공급배관을건설토록하였다. 이로써 1993년말기준으로총연장 590km였던전국배관망을 2000년까지 1,904km로확충토록하였다. 이러한공급설비확충은 2006년까지약 4조 5천억원에달하는막대한재원을수반하는것으로정부에서는대규모투자설비의경제성을제고하고, 합리적인원가관리를위하여계절부하를평준화하는방안을마련할필요성을느꼈다. 5) 또한정부는한국가스공사로하여금석유사업기금, 산은시설자금등정책자금을적극확보하고, 자체자금조달능력을제고하며, 외부자금조달원을다원화하는등여러가지방안을강구토록하였다. 그리고공적자금의제약에따라민간자본참여를위한세부추진계획을마련하고자하였다. 1996년 1월에발표된장기천연가스수급계획에서는 1993년계획시와마찬가지로예상보다수요가증가함에따라수요전망치를수정하였다. 즉, 1993년천연가스수급계획수립시전망한 2006년도천연가스수요는 15,484천톤이었던반면에, 새롭게수정된수요전망치는약 20,000천톤을상회하였다. 공급설비측면에서는영호남권배관구축을 1995년, 남부권을 1998년으로조정하였으며, 저장탱크도당초 2006년까지 31기를계획했으나, 도시가스수요증가에따른계절간수급조절의필요성증가에따라 41기로수정하였다. 또한제3인수기지는남부권배관건설계획의수정 5) 수요관리방안으로는도시가스용도별원가주의요금제도의정착, 발전용수급조절요금제도입, 가스냉방보급을통한하절기수요개발촉진등이제시되었다. - 94 -
과투자재원계획에따라 2002년으로준공연도가바뀌었다. 1997년말 IMF 사태로장기천연가스수요및설비건설계획이대폭수정되었다. 2006년수요예측치는 1996년의예측치인약 20,000천톤에비해 100만톤정도가감소하였다. 또한재원조달의애로로인해중단기설비건설계획이대폭수정되었다. 즉, 저장탱크는당초 2001년까지 26기를건설할계획이 23기로축소되고, 배관설비도 1~2년씩준공연도를수정하였다. 1998년현재, 평택과인천에두개의인수기지가운영되고있으며, 저장탱크용량은 72만톤 (10만kl급 16기 ), 접안부두 3기가있다. 그리고기화능력 (regasification capacity) 은 3,640톤 / 시간정도이다. 배관망은 1998년말현재총연장 1,951 km에달하고있다. 라 ) 천연가스산업구조천연가스도입을추진하던당시, 도시가스사업은 1978년 12월 5일에제정된가스사업법의규제를받았다. 이법은도시가스사업, 집단공급사업, LPG 충전사업, LPG 판매사업및가스용품사업등연료가스전반을규제하고있었다. 이법에서는배관을통해가스를공급하는사업을일반도시가스사업과도매가스사업으로구분하고있으며, 이들사업을수행하기위해서는시 도지사의승인을받도록되어있었다. 이를근거로 1982년 4월 30일서울시가포함된 LNG 추진위원회에서는제4차회의에서천연가스공급사업을도매사업부문과지역도시가스사업부문으로이원화하며, 연내입법화를통해도매사업의주체를공영화하는데원칙적으로합의하였다. 이로써한국의천연가스산업은도매사업과소매사업으로분리된수직적으로분할된체계로운영되게되었다. 즉, LNG를도입하여생산기지 ( 하역, 저장, 기화 / 송출 ) 및전국환상주배관망을통해지역도시가스회사에공급하는사업인도매사업은공영기업인한국가스공사가담당하게되었다. 1982년 12월에한국가스공사법이제정되었으며, 1983년 12월에는이원화된도시 - 95 -
가스사업체계를합리적으로규제하기위해기존의가스사업법을전면개정하여도시가스사업법을마련하였다. 도시가스사업법이제정될당시에는천연가스의공급권역이수도권에국한되어있었기때문에도매사업의승인권은여전히시 도지사에있었다. 다만, 도매사업자의공급조건 ( 가스의요금포함 ) 에대해서는동력자원부의승인을받도록하였다. 전국천연가스공급사업이진행되어, 지방에도천연가스가공급됨에따라 1995년 8월 4일도시가스사업법의개정을통해도매사업의승인권은통상산업부로이관되었다. 도매사업자로서한국가스공사는산업자원부에서정하는대량수요자에게천연가스를공급하는것이가능하다. 도시가스사업법시행규칙제2조 2항에규정된대규모수요가는월 10만m3이상의천연가스를배관을통해공급받아사용하는자중, 일반도시가스사업자의공급권역이외의지역에서천연가스를사용하는자, 일반도시가스사업자의공급지역에서천연가스를사용하는자중법제19조의규정에의해정당한사유로일반도시가스사업자로부터의천연가스공급이거절된천연가스사용자, 그리고시설용량 100MW이상인발전설비에가동에천연가스를사용하는자, 시험용사용자등이다. 소매부문 ( 일반도시가스사업 ) 은지역단위로최종소비자에게배관을통해천연가스혹은제조가스 (LPG-air) 를공급하는사업을의미하며, 도시가스사업법상일반도시가스사업이라고한다. 지역별로공급독점권을인정받고있는일반도시가스사업자의주요업무는최종소비자에대한가스공급, 가스공급시설설치, 소비자의안전관리등이다. 지리적인특성으로인해국내일반도시가스사업자는일간수급조절혹은계절간수급조절을위한설비를갖출수있는여건이되지못하기때문에수급조절위험은대부분도매사업자가담당하고있다. 1998년말현재전국적으로 32개의일반도시가스사업자들이있다. 현재제조가스를사용하고있는일반도시가스사업자들은전국배관망이확충됨에따라모두천연가스를공급할예정으로있다. - 96 -
다. 가스산업구조개편 1980년대중반부터시작된세계적인공기업민영화와공익기업에서의자율화, 규제완화및경쟁촉진정책의영향으로 1990년대초부터우리나라에서도공기업의경영효율을제고하고, 민간의공익사업에의참여를촉진하며, 경쟁을통해소비자의이익을증대하는방안이적극적으로검토되기시작하였다. 이에따라천연가스의수입과도매를독점적으로담당해오던한국가스공사가민영화대상기업의하나로선정되어 1994년 6월부터 1995년 7월까지에너지경제연구원이 한국가스공사민영화방안연구 를수행한바있다. 연구결과는한국가스공사를일괄매각함으로써 주인있는경영 을통해경영효율을제고하고, 민영화이전이라도경쟁체제를도입하여민영화의효과를극대화하도록하는것으로되어있다. 그러나국내천연가스시장의인프라가확충되어있지않으므로경쟁의효과를기대하기어렵고, 천연가스산업에경쟁이도입될경우저밀도수요지역에대한공급기피등이우려된다는이유로인프라가어느정도확충되는 2002년경에민영화와경쟁도입을검토하는방향으로정책이결정되었다. 그러나이와같은한국가스공사의민영화가연기되면서, 공사의민영화를통해천연가스산업에진출할뿐만아니라, 비슷한시기에추진되고있던민자발전사업과천연가스사업과의연계를통해새로운사업기회를포착하고, 이를발판으로해외진출을고려하던일부기업들의기대가무너지게되었다. 더욱이한국전력공사, 포항제철, 기존의민자발전사업자인한화에너지등대규모발전용천연가스수요처와 ( 주 ) 유공과같이대규모로천연가스를공정원료및연료로사용하고자하는기업들이한국가스공사의가스공급의불안과가격수준등을이유로자가물량을직접도입하여사용하겠다고주장함으로써천연가스의직도입문제는공급의안정성, 국내공급가격의수준및체계등여러가지이슈를수반하고국내에너지산업에서의최대현안이되었다. 이에정부내경제규제개혁위원회에서는 LNG 직도입건을규제개혁차원에서안건으로채택하고, 1997년 1월부터이를에너지경제연구원에서검토토록하였다. 그 - 97 -
결과를바탕으로 1997년 5월경제규제개혁위원회의의결을거쳐포철의 LNG 직도입이허용되었다. 그리고기타대량수요처에대하여는개별적으로직도입을수입하도록하며, 2001년부터는천연가스수출입계약및수송계약이통상산업부장관의승인사항에서신고사항으로전환하게되었다. 한편으로 1997년새정부가들어서면서, 공기업의민영화에대한논의가가속화되어 1997년 10월, 공기업민영화특별법에의해 2003년까지한국가스공사를민영화키로결정하였다. 그리고 1998년 7월정부에서는공기업의민영화방침을근거로 1998~2000년중배관망공동이용제등경쟁체제를도입하여민영화기반을구축하고, 이어 2002년까지한국가스공사를민영화하는방침을확정하였다. 민영화이전단계에서산업내경쟁기반의구축을위한방안을강구하기위해 1999년 1월~8월기간중가스산업구조개편방안에대한용역을실시하였다. 그리고이를근거로 11월에는산업자원부에서 가스산업구조개편기본계획 을발표하였다. 산업구조개편의기본계획은경쟁도입을통한자원배분과경영의효율성증대, 가스산업의선진화도모, 소비자의선택권확대로서비스의질을개선하고자하는기본목적하에도입 판매부문을설비부문과분리하고, 자연독점적인설비부문은공공성확보를위해공동이용제를도입하며, 소매부문에대해서도점진적인경쟁도입을유도하는등경쟁제한적인요소를과감히제거하며, 이러한구조개편을전제로민영화를추진하는것으로되어있다. 구체적으로보면, 한국가스공사의도입 도매부문을 2001년중기존장기도입계약을기준으로 3개자회사로분리하되, 2개사는 2002년말까지민간에매각하고, 1개사는한국가스공사의자회사로존치하도록하였다. 그리고한국가스공사의설비부문 ( 인수기지및주배관망 ) 은공동이용하도록하였다. 한편소매부문에서지역배관망미설치지역에대한설비투자는일정요건을갖춘경우에누구나하용하도록하며, 현행지역별독점체제로운용중인소매부문에단계별로경쟁을도입하도록하고있다. 즉, 1단계에는도 소매사업자의대량소비자에대한경쟁공급을허용하며, 2단계에서는도시가스회사의시러과판매부문을분리하고, 마지막으로소량소비자에대한공급까지경쟁을확대해나갈방침이다. - 98 -
제 3 절. 석탄산업 국내에서석탄의존재를시사하는기록은신라시대까지거슬러올라간다. 그러나석탄이일상생활에이용되기시작한것은 19세기말엽부터인것으로알려지고있다. 1896년에서울의상점에서일본탄과평양탄을판매한기록이있고, 또한같은해에러시아인이함경북도경원과종성에서최초의석탄채굴권을부여받은것으로나타나있다. 한국의석탄이본격적으로개발되기시작한것은일본의강점기이다. 전쟁수행에필요한석탄조달을위해일본은한국에서의석탄증산에힘을기울였고, 이결과 1909년 5천톤에불과하던석탄생산이 1944년에는 7백만톤수준을넘어섰다. 이당시의주요산탄지역은평안남 북도, 함경북도등이며, 남한의주요탄전지역이개발되기시작한것도이시기였다. 즉문경탄전이 1926년에개발되기시작하였으며, 영월및삼척탄전은 1936년부터개발이착수되었다. 1945년의해방과함께찾아든남북분단은남한에석탄부족사태를초래하였다. 해방직전남한의석탄생산은총생산의 20% 에불과한 1.4백만톤에지나지않았으나, 이마저도인력및자재부족, 기술미숙등으로 1946년 27만톤으로생산량이급감하였다. 또한 1948년에는북한이일방적으로전력송전을중단함으로써심각한전력난이초래되었고, 이로인해발전소에대한석탄공급증대가매우중요한과제가되었다. 일본인이운영하던귀속탄광은해방후정부가직영하는체제를유지하였다. 직영탄광의생산점유율은 90% 수준을넘어서고있어, 직영탄광의효율적운영이석탄증산을위해서는필수적이었다. 이에정부는직영탄광의원활한운영을위해 1950년 5월 대한석탄공사법 을제정하고같은해 11월동공사를설립하여국영탄광의개발체제를확립하였다. 그러나 1950년의한국전쟁발발은 1946년이후증가하여 1백만톤을넘어섰던남한의석탄생산규모를 1951년 16만톤대로축소시켰다. - 99 -
가. 석탄증산기 전쟁으로인한산림의황폐는심각한연료부족사태를초래하였고이는곧바로석탄의소비증가를가속시켰다. 이에따라석탄의증산문제가국가적인과제로등장하게되었다. 정부는 UN의한국재건기구인 UNKRA와 1954년석탄개발협력협정을체결하고 UN의원조자금을이용하여석탄광을복구하고, 석탄수송철도망을정비하였다. 이당시개통된철도가영암선및문경선 (1955), 영월선 (1956), 함백선 (1957) 등이다. < 표 Ⅳ-6> 무연탄생산추이 ( 천톤 ) 석공 민영 생산계 석공점유율 (%) 1944 1,439-1946 266-1949 1,044 85 1,129 92.5 1950 591 70 661 89.4 1955 959 349 1,308 73.3 1960 2,576 2,776 5,350 48.1 1965 4,360 5,618 10,248 42.5 1970 4,454 7,939 12,394 35.9 1975 4,574 13,019 17,593 26.1 1980 4,786 13,838 18,624 25.7 1985 5,056 17,486 22,543 22.4 1990 3,988 13,229 17,217 23.2 1995 1,974 3,745 5,720 34.5 1998 1,574 2,787 4,361 36.1 1999 1,474 2,723 4,197 35.1 자료 : 대한석탄협회, 탄협, 1999 정부는석탄증산을위해서는장기적이고도체계적인계획수립이필요하다고판단하여 1955년최초의종합계획인 석탄생산 5개년계획 을수립하였다. 그러나이는수급상황의급변으로수정을거쳐 1959년 석탄증산 8개년계획 으로변모되었다. 이후 5.16을거치면서 1962년부터는경제개발 5개년계획의일부로서석탄증산 - 100 -
계획이수립 시행되었다. 특히 1962 년에는 광업개발조성법 및 석탄개발임시조 치법 이제정되어, 투융자지원, 기자재대여, 세금감면, 부대시설지원 ( 전기, 철도 및도로 ) 등이시행되었다. < 표 Ⅳ-7> 1 차에너지중무연탄의점유율추이 1 차에너지 ( 천 TOE) 점유율 (%) 무연탄유연탄석유신탄등 1962 10,346 35.7 1.2 9.8 51.7 1965 12,012 43.0 0.6 12.1 42.8 1970 19,678 29.4 0.3 47.2 21.6 1975 27,553 27.4 1.9 56.8 12.4 1980 43,911 22.5 7.6 61.1 5.7 1985 56,296 21.9 17.2 48.2 3.6 1990 93,192 10.7 15.5 53.8 0.9 1995 150,437 2.0 16.7 62.5 0.7 1998 165,932 1.3 20.4 54.6 0.9 자료 : 산업자원부 /KEEI, 에너지통계연보, 각년도 < 표 Ⅳ-8> 무연탄수요추이 ( 천톤 ) 민수 발전 산업 수송 공공 수출 수요계 1951 93 50 1 1 14 159 1955 562 174 78 91 254 33 1,193 1960 2,909 779 202 360 459 114 4,822 1965 7,118 1,568 708 239 459 255 10,346 1970 9,910 574 669 79 268 331 11,831 1975 13,612 1,349 643 42 298 15,944 1980 18,037 1,865 708 5 215 20,830 1985 23,100 1,778 353 108 25,339 1990 18,779 1,983 171 46 20,979 1995 3,005 2,421 60 5,485 1998 1,229 2,451 162 3,842 1999 1,117 2,552 184 3,853 자료 : 대한석탄협회, 탄협, 석탄동향 - 101 -
증산정책에힘입어석탄생산은매우빠른속도로증가하였다. 즉 1951년 16만톤에불과하던석탄생산은 1955년 1.3백만톤을넘어섰으며, 1960년에는 5백만톤, 1965년에는 10백만톤을초과하게되었다. 이러한생산의급격한증대로 1차에너지중석탄의비중도크게높아져, 1965년에는신탄을제치고주종에너지로서의위치를확보하였다. 즉석탄의점유율은 1965년 43% 를넘어섰으며, 1966년에는 45.7% 까지증가하였다. 그러나그이후석탄의점유율은하락하여 1968년에는석유에주종에너지원의위치를내어주게된다. 이는석유의편리성및국제시장가격의안정성외에도 1966년겨울발생한연탄파동이직접적인계기가되고있다. 1966년겨울의연탄파동은급격한생산증대에도불구하고, 생산증가를능가하는수요증가와철도수송력의한계로인해연탄공급의부족사태를초래한결과였다. 동연탄파동을계기로정부는주유종탄 ( 主油從炭 ) 정책을시행하였다. 이결과석탄소비는 1966-1968기간을정점으로하여민수부문을제외한전부문에서감소하기시작하였다. 이에따라가행규모축소및휴폐업탄광이속출하여, 석탄생산이 1967년의 12.4백만톤에서 1968년에는 10.2백만톤으로감소하였다. 반면유류소비는 1960년대후반연평균무려 50% 씩증가하였다. 유류소비증가의완화를위해정부는 1968년 1월부터등유및 B-C유에특소세를부과하였으나, 이러한조치에도불구하고민수및발전부문을제외한부문 ( 산업, 수송및공공 ) 에서는꾸준한석탄수요감소세가이어졌다. 나. 석유파동과석탄의재도약 주유종탄정책의추진과함께석유류소비가급속하게빠른속도로증가 (1966-1969 기간중연평균 50%) 하는반면, 무연탄생산은감소세를나타내었다. 이에따라저탄량증가, 석탄광의경영난, 광부실직등제문제가대두되기시작하였다. 또한지나치게빠른석유로의전환도외환사정등을감안할때우려를낳게하였다. 이에대처하기위해정부는석탄업계의건의등을받아들여 1969년 석탄광업육성에관한임시조치법 을제정하였다. - 102 -
석탄광업육성에관한임시조치법 의핵심적인사항은보조금제도를명시하였다는점이다. 즉보조금의용도를지정하여세입과세출에계상하여야한다는강제조항을명문화하였고, 특히세입재원의규모를 B-C유에대한석유류세의세입예상액에상당하는금액이상으로해야한다고규정하고있다. 이에따라 1970년부터석탄광에대한보조사업이시행되기시작하였고, 1973년의석유위기도래와함께보조제도는완전히정착되게된다. 이당시보조사업은주로생산부문에집중되어생산능력의회복에우선순위가부여되었음을보여준다. 보조금제도에추가하여 1967년에설립된대한광업진흥공사는설립첫년도부터시설및운영자금의융자를알선하여석탄광경영을지원하였다. 정부지원제도의정착및석유위기로인한유류가격의상승과함께무연탄생산은꾸준한증가세를나타내었다. 1969년의 10.3백만톤생산에서 1975년에는 17.6 백만톤까지증가하였다. 그럼에도불구하고수요가생산을초과하여연탄공장은무연탄의확보에많은어려움을겪었다. 이러한수급상황은탄질저하문제를초래하였고, 또한지역적및계절적인수급불균형사태를자주야기하였다. 특히무연탄이가정부문의주에너지원이었다는점에서탄질저하및수급불균형은매우중요한민생문제이기도하였다. 이에정부는 1975년 석탄수급조정에관한임시조치법 을제정하여국민생활의안정을도모하기위한대책을강구하였다. 석탄수급조정에관한임시조치법 은석탄및석탄가공제품의수급에중대한차질을초래할우려가인정될때에는상공부장관이생산량의조정, 지역적 계절적판매수량의조정, 매점 매석의방지, 사용제한, 품질관리등의조치를취할수있도록하고있다. 연탄공장을허가제로연탄판매업을등록제로하였으며, 석탄의품질등급및연탄의품질기준을설정하였다. 이로서무연탄및연탄의유통질서를확립하는기틀이마련되었다. 이란의회교혁명으로촉발되기시작한제2차석유파동은 17백만톤수준에서유지되던무연탄수요를 2년만인 1980년에 20백만톤수준으로끌어올렸다. 그러나국내생산은 18백만톤수준에머물러 1978년부터해외에서무연탄을수입하여수요를충당하였다. 이당시에는수입무연탄가격이국내탄에비해높아가격차이에 - 103 -
대해수입탄보전자금으로대체하여주었다. 이러한수급상황을반영하여국내탄생산은꾸준히증가하였다. 1986년 24백만톤수준을넘어섰으며 1988년에는사상최고수준인 24.3백만톤까지증가하였다. 국내탄생산의무리한증대는필연적으로재채굴을주로하는덕대업자의양산을낳았다. 1980년도에덕대업체수는 200여개에달했으며, 생산량도민영탄광생산의 22% 에상당하는 3.3백만톤수준에이르렀다. 그러나법적으로는덕대제도가인정되고있지않아광산안전, 근로자후생복지등에서많은문제점이노정되었다. 이에정부는 1981년광업법을개정하여조광권제도를도입함으로써덕대업체가조광권을설정하여합법적으로생산활동을할수있도록조치하였다. 다. 석탄산업의합리화 석탄의생산및수요가꾸준히증가하고는있었지만, 1980년대에들어서면서석탄업계에는위기의식이자리잡게된다. 탄광의심부화와그로인한지속적인생산비용의상승, 무연탄수요증가의한계성, 소득증가로인한가정부문에서의연료교체등이예견되었고, 실제로일본, 독일, 영국등주요선진국에서이미 1950년대후반부터석탄산업의합리화가추진되고있었기때문이다. 더욱이나 1980년 4 월에는강원도정선에위치한동원탄좌사북광업소에서광부들의파업사태가악화되어마침내폭동화한이른바 사북사태 가발생하여사회적으로일대충격을가하였다. 석탄업계의위기의식확산과함께폐광이현실화될때를대비한대책의강구가요청되었다. 즉폐광할경우에탄광근로자에대한퇴직금지불, 산림복구, 광해방지등폐광비용의적립이필요하게되었다. 이에업계대표들이모여 1981년 석탄광지원사업단 을발족시켜, 1981년부터석탄생산 1톤당 100원씩의폐광대책비를징수하여적립하였다가, 폐광시적립금을지급하였다. 1980년대전반기의석탄관련법률로는 석탄개발임시조치법 (1961. 12), 석탄광업육성에관한임시조치법 (1969. 8), 석탄수급에관한임시조치법 (1975. 3) - 104 -
등이있었다. 이들 3개법은제정된지오래되어여건변화에따라개정 보완할필요성이있었던데다가 석탄광업육성에관한임시조치법 및 석탄수급에관한임시조치법 은 1986년말로시한이만료됨에따라, 정부는이들 3개법을통합한 석탄산업법 을제정 (1986) 하였다. 이와함께석탄관련 3개단체, 즉석탄광지원사업단 (1981년설립 ), 한국석탄품질검사소 (1982년설립 ), 한국석탄장학회 (1975년설립 ) 를통합하여 1987년석탄산업합리화사업단을발족시켰다. 석탄산업합리화사업단의주요업무는폐광대책사업, 장학사업, 품질검사사업등이며, 근로자후생복지및광산지역개발사업, 석탄및연탄가격안정사업등도주요업무로추가되었다. 꾸준한증가추이를보이던무연탄수요는 1986년을정점으로하여감소하기시작하였다. 1986년의국제유가폭락이연탄의경쟁력을크게저하시킨데다가, 소득수준의향상, 1988 올림픽개최에따른도시환경정비등으로연탄소비의감소세가확대되기시작하였다. 특히 1인당 GNP가 1983년 2천달러, 1987년 3천달러, 1989년 5천달러를각각넘어섬으로써, 연탄에서석유 가스등보다편리한타에너지로의대체가가속화되었다. 불량주택지구의재개발추진과 1987년부터보급된 LNG를이용한도시가스는연탄의소비감소를확대시키는데기여하였다. 또한공교롭게도 1986년을기점으로국내탄이수입무연탄에비해가격이높아져경쟁력을상실하였다. 1987년전년대비 0.6백만톤감소한석탄소비는 1988년에는 0.7백만톤, 1989년에는 2.8백만톤이감소하는등시간의흐름과함께수요감소폭이확대되는양상을보였다. 특히수요감소전량이가정상업용연탄부문에서발생하고있어수요가회복될기미는없었다. 이러한수요감소추세로석탄광의경영여건이크게악화하고, 폐광또는가행중단탄광이속출하였다. 1987년 363개에달하던가행탄광이 1년이지난 1988년에는 347개로감소하였다. 이에따라이직근로자대책, 산림복구및광해방지대책, 산탄지역진흥대책등이매우중요한과제로등장하였다. 정부는폐광에따른제문제를해소하기위하여 1988년석탄산업법을개정하여폐광지원에대한근거규정을마련하고, 1989년부터폐광지원사업을시행하였다. 시행초년도인 1989년에 130개탄광 4.3백만톤에대해폐광지원이이루어졌으며, 이 - 105 -
후탄광수및물량이감소하기는했지만 1995년까지폐광지원이지속되었다. 1995 년까지총폐광지원탄광수는 335개 14.4백만톤이며, 이에따른수혜근로자도 30천명을넘었다. 이러한폐광지원사업으로석탄생산은 1988년의 24.3백만톤에서 1990 년에는 17.2백만톤으로감소하였으며, 1993년에는 10백만톤이하로축소되었다. 또한탄광수도 1990년에는 215개로, 1993년에는 70개로크게감소하였다. 폐광지원에따른생산감축에도불구하고, 1990-1995년기간중연탄수요감소가연평균 31% 에달하고또한석탄수입도감소하기는하였지만일부장기계약등으로 1996년까지계속되어석탄업계의어려움이지속되었다. 또한대규모탄광을일시에폐광하는데따른문제의심각성을감안하지않을수없었다. 이에정부는 1994년부터연산 50만톤이상대규모탄광 (`96년부터는장기가행탄광 ) 에대해생산감축지원제도를도입하였다. 즉전년대비 10% 이상생산량을감축한탄광에대해감축톤당일정액을지원하여, 대규모탄광의생산감축을유도하였다. < 표 Ⅳ-9> 폐광지원추이 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 합계 지원탄광수 130 47 46 50 30 15 17 335 생산량 ( 천톤 ) 4,343 1,943 2,156 2,069 3,107 629 188 14,435 지원근로자수 10,047 4,688 4,696 4,108 4,718 1,129 620 30,015 지원금액 ( 억원 ) 1,005 515 650 584 815 260 363 4,193 자료 : 산업자원부 / 석탄산업합리화사업단, 석탄통계연보, 1999 폐광지원및생산감축지원을통한석탄산업합리화사업에추가하여정부는산탄지역진흥사업을적극추진하였다. 1990년부터광공단지조성사업을지원하는등지역경제활성화를위한사업이본격적으로추진되기시작하였으며, 1991년에는석탄산업법을개정하여탄광지역진흥사업의추진을제도화하였다. 그러나지역여건의열악으로지역진흥사업의성과가미미하여, 지역인구의감소가지속되고지역경제의침체가심화되자 1995년 2월말에서 3월초에걸쳐고한 사북지역의주민을중심으로석탄생산축소에대한항의시위가발생하게되었다. 이에정부는 - 106 -
1995년말 폐광지역개발지원에관한특별법 을제정하여, 폐광지역개발을위한여러가지특례조치를강구하였다. 특히 관광진흥법 적용의특례규정을두어내국인의출입이가능한카지노 1개소를폐광지역에설치할수있도록하였다. 그러나폐광지역경제의활성화사업은아직도시작단계에지나지않는다고할수있다. 태백등주요산탄지역의인구가 1988년에비해 50% 이상감소하였으며, 특히고한및사북지역은각각 74% 및 63% 나감소하였다. 이와함께 1인당산업생산액도크게감소하여, 태백시및정선군의경우 1988년대비감소율이각각 52% 및 36% 에달하고있다. 따라서폐광지역경제활성화사업은앞으로도장기간에걸쳐꾸준히추진되어야할사업이다. 1999년에들어서면서전력산업의구조개편방향이가시화되기시작하고, 이에따라전체무연탄수요의 2/3 가까이를점하는발전부문의수요안정성이크게위협받게되었다. 즉한국전력공사의발전부문을분할하여민영화하는안이가시화되었는바, 이경우경제성이뒤지는무연탄발전소는타연료로전환되든지또는이용을최소화할것이므로무연탄수요의급격한감소가불가피할것이기때문이다. 발전용무연탄수요의급감은그나마명맥을유지하고있는 10여개가행탄광의폐광시기를크게앞당길것이분명하고, 이경우 8.5천명에이르는탄광근로자의실직과지역경제의황폐화가불가피하다. 이에탄광근로자가중심이되어 1999 년 9월발전용무연탄수요수준유지, 근로자폐광대책비상향조정등을요구하는대규모시위가있었다. 라. 석탄산업의향후진로 국내석탄산업의명맥을유지하기위해서는안정적인수요처확보가무엇보다도중요하다. 특히전력산업구조조정과관련하여발전부문에서의안정적인수요확보가매우시급한과제가되고있다. 이를위해서는무연탄발전전력의구매를보장하는제도의도입과함께, 발전소와석탄업계간장기거래계약을체결함으로써석탄광의안정적이고도계획적인운영이가능하도록할필요가있다. 안정적인수요처확보노력과함께정부의재정부담감축과저탄수준감소를위 - 107 -
해노력하는것이필요하다. 연간 5,000억원을넘어서는재정부담과천만톤을초과하는저탄수준을계속유지하면서안정적인생산체제를이룩한다는것은현실적으로매우어렵기때문이다. 따라서탄광의생산능률향상이장기적으로매우중요한과제이다. 또한폐광지원수준을다소상향조정하여생산원가가높은탄광의폐광을유도하는것도필요하다. 대외적으로는해외탄광개발에적극참여하여, 사업영역을다각화하고증가하는소요수입탄의안정적이며경제적인확보에기여함으로써석탄산업의새로운장을열어가는것이필요하다. 특히 1998년현재 50백만톤을넘어서는수입유연탄수요규모가향후로도꾸준히증가할것으로전망되고있어, 이부문에서의사업영역확대가능성이높다. 또한남북협력사업의본격화에대비하여석탄부문의준비가요청된다. 북한의에너지난등을감안할때, 무연탄부문은매우유망한협력가능부문이될수있기때문이다. 또한북한주민의생활수준을감안할때남북통일이이루어질경우국내석탄산업은새로운도약을할수있을것으로기대된다. 한편지역경제활성화사업은지속적으로추진하는것이요구된다. 석탄산업합리화사업을원활히추진하기위해필요할뿐만아니라, 탄광지역을새로운산업활동의장으로탈바꿈시켜국토의균형있는발전을도모해야하기때문이다. 이를위해서는입지여건이상대적으로불리하다는점에서다방면에서의특별배려가필요하다. 특히현재추진되고있는내국인출입카지노사업 (2002년개장예정 ) 의성공적인운영을통해대체산업유치의전기를마련하는것이요구된다. 결론적으로발전부문에서무연탄수요수준을안정적으로유지하여석탄의계획적생산을유도하고, 생산능률향상과생산수준감축을통하여정부의재정지원수준및저탄수준을감축하는것이석탄산업의건전한발전을위해매우중요하다. 또한해외탄광개발사업참여등을통한새로운분야의개척과남북협력사업본격화에대한꾸준한준비가요청된다. 이에추가하여폐광지역경제의활성화사업을장기적이며광역적견지에서지속적으로추진하여, 석탄산업합리화사업추진을원활히하고더나아가국토의균형있는발전을도모토록하는것이요구된다. - 108 -
제 4 절. 전력산업 가. 전력산업의변천과정 1) 한전이전체제 1887년우리나라에처음으로전기가들어온이후, 1898년미국인에의해최초의전력회사인한성전기회사가설립되었고, 1910년에는서울, 부산, 인천의 3곳에전력회사가설립되었다. 이후전기기술의발전과사용의증가로 1930년대초에는 60여개의소규모전기사업체가난립하였으며, 대부분수백 KW급미만의소규모민영회사로운영되었다. 1945년 8월 15일해방당시전력사업은흥남질소주식회사의자가발전설비인부전강수력발전소, 만주국과의공동출자로건설된수풍발전소, 경성전기 ( 주 ) 소유의당인리화력발전소, 그리고남선합동전기 ( 주 ) 소유의부산화력발전소를제외한일체의발 송전사업을조선전업 ( 주 ) 이전담하고있었으며, 배전사업은경성전기 ( 주 ), 남선합동전기 ( 주 ), 서선합동전기 ( 주 ) 그리고북선합동전기 ( 주 ) 가지역적으로분담 운영하고있었다. 이당시총발전설비용량은 1,938,139KW로서이중수력발전이전체용량의 91.2%(1,767,514KW) 를, 화력발전은불과 8.8%(170,625kW) 를점하고있었다. 그리고이들발전설비의남 북한비율이 11.5% : 88.5% 로서대부분의발전설비가북한쪽에편재되어있었다. 따라서해방직후남한총전력수요의 60~66% 를북한으로부터수전하고있었는데 1948년 5월 14일북한의일방적인송전중단으로남한은극심한전력난을겪게되었다. 더구나 6.25동란으로발전설비의 20% 가피해를입게됨으로써전력난은최악의상태에놓이게되었다. 전후피해설비의복구와아울러발전소건설에박차를가하여 1956년당인리 3호기, 마산화력발전소, 삼척화력발전소가준공되었으며, 1957년화천 3호기가증설되어총설비용량은약 265,000KW로전력난이다소완화되었다. - 109 -
해방직후남한에위치하고있던조선전기 ( 주 ), 경성전기 ( 주 ) 및남선합동전기 ( 주 ) 의전력3사가전력사업을운영하게되었다. 이에발전및송전을담당하는한회사와두개의배전회사로전력산업의구조가이루어졌다. 1961년기준으로전력 3사의종업원수는 8,897명, 발전설비용량은 365,780KW이었다. 하나의발전회사와두개의배전회사가자기잠식적인운영상태를벗어나지못하고있는실정을감안하여전기사업체의개편론이대두하게되었다. 여러개편론이나왔지만전력사업의규모를감안하여 3개전력회사를합치자는통합론이가장우세하였다. 낮은발전설비가동율 ( 해방후 30% 수준 ), 높은전력손실률 (1958년기준으로발송전손실율 10%, 배전손실율 30%), 낮은노동생산성, 적자경영, 자금사정의악화, 부대사업의적자운영등으로인하여전력사업의새로운전기를마련하고자 3사통합의필요성이대두되었던것이다. 3사통합에필요한제반절차를처리하기위하여 1960년 7월 20일국무회의의의결을거쳐 전기사업체통합추진위원회 를설치하기로하였으나통합조건에대한 3사간의이견으로인하여진전을보지못하였다. 그러나 1961년 5.16 혁명으로일시중단될사태에놓였다가 1961년 6월 8일상공부장관령에의하여 전기3사통합설립준비위원회 가구성되었고 1961년 6월 23일에는한국전력주식회사법이공포됨으로써 1961년 7월 1일을기하여전기3사의통합이이루어졌다. 2) 한전체제 1961년 7월한국전력주식회사법에의한 3사의통합이실현되어이때부터현재전력사업구조의기본형태인공기업독점체제가형성되었다. 전기3사가통합되던당시우리나라전기사정을살펴보면발전설비는 367MW에불과하고공급가능최대출력은약 288MW밖에안되는데반하여 1960년의첨두부하는약 435MW로 147MW 정도의공급부족이라는심한수급불균형상태에있었다. 정부는전력산업이모든산업의원동력이되는기간산업임을감안하여전원개발5개년계획을경제정책의최우선순위에두었다. 이는제한송전에대한근본적인 - 110 -
해결책과아울러충분한예비전력을확보하여제1차경제개발계획을원활하게수행하기위함이었다. 한편과거전원개발계획실패의원인이되었던재원조달문제는정부의적극적인지원으로해결되었다. 제1차전원개발5개년계획 (1962년-1966 년 ), 제2차전원개발5개년계획 (1967년-1971년), 제3차전원개발5개년계획 (1972년 -1975년) 이순차적으로진행되면서공급능력이점차확대되어나갔다. 하지만제1차전원개발5개년계획으로동기간에약 400MW의발전시설이증가되었음에도불구하고, 전력수요의급속한성장으로제2차 5개년계획에약 2,800 MW의발전시설및이에따른송변전시설의건설이불가피하였다. 그러나이와같은방대한사업추진을위해막대한투자가요구되어한전 ( 주 ) 만으로는투자재원의확보가어렵게됨에따라민간자본유치를위한민간전기사업자의참여가크게기대되었다. 1967년정부가민간화력발전소건설을권장하는등민간의발전부문참여를허용하였고 1967년, 1968년과 1969년에각각동해전력, 경인에너지주식회사와호남전력주식회사가설립되었다. 또한국내수자원개발과산업기지개발을담당하는산업기지개발공사가 1974년 2월 1일부터수력발전사업에종사하게되었다. 그러나 1960년대후반들어전력수요의증가율이예측치를크게하회하고민전의발전소건설비가한전보다과다하게소요되는등고정비의부담이커지자 1971 년정부에서는다시민전인수의원칙을수립하였고, 이에따라인도를희망하는동해전력과호남전력은한전에각각인수되었다. 한편 1973년석유파동을겪으면서국내부존자원의개발과에너지원의다원화를추구하게되었다. 이를계기로대체에너지원의개발과장기전원개발계획이수립되게되었다. 그래서새로운에너지원으로서원자력과양수발전등의개발이시작되었다. 우리나라최초의원자력발전소인고리원자력 1호기가 1971년착공되어 1977 년 11월부터상업운전을개시하였고, 1975년에는청평양수발전소가착공되었다. 1970년대중반이후원전을비롯한대규모발전소의대폭적인건설로충분한공급능력을보유하게되었으며, 1980년대중반에는공급력과잉현상까지맞게되었다. 아울러, 한전자체설비가충분하게됨에따라민간부문의수급상의기여나필요성이크게저하되었다. - 111 -
1980년대말부터는전력수요의급격한상승으로다시전력수급이불안정하게되고입지확보의어려움마저겹쳐 1990년이후의전력공급대책에큰차질을야기하게되었다. 그결과대규모민자발전및열병합발전등한전외의발전확대와민간전력사업자의참여등다각적인노력이진행되고있다. 현행전력사업체제는발 송 배전통합체제로서공급의무를지는일반전기사업자, 발전전력을일반전기사업자에게공급하는발전사업자, 잉여전력을일반전기사업자에판매하는자가발전설비설치자로구분되어있어다원적인전력공급이가능하나, 기본적으로한전이발 송 배전모든부문을사실상독점하는공기업독점체제가유지되고있다. 그러나 1993년도 장기전력수급계획 에서오는 2001~2004년기간중총 4기 (1,800MW) 의유연탄및 LNG복합발전을 BOO방식에의해민자발전으로도입할것을확정함에따라, 우리나라도이제발전부문에있어서의부분적인경쟁이도입되기에이르렀다. 현재민자발전사업자로한화에너지, LG에너지, 현대에너지, 포스에너지, 대구전력이있는데, 한화에너지를제외하고는건설중이거나계획중인단계로아직본격적인상업운전을개시하지않은상태이다. 이러한발전부문의경쟁도입은전력산업전반의경쟁력제고에크게기여할것으로기대된다. 나아가민자발전사업자를비롯한새로운사업자들의등장은전력산업의구조에커다란영향을미치게될것이며이는우리의전력산업구조가장기적으로경쟁형태로발전하는계기가될수있을것이다. 3) 전력산업의경쟁도입 가 ) 전력산업의환경변화 한국의전력산업은총 45,329 천 KW 의발전설비를보유하고있으며 6) 전력수요는 매년 10% 이상증가하고있다. 전력시장의구조는한국전력공사가발전, 송전, 배 6) 이설비는 1999 년 10 월말기준으로세계 17 위규모이며, 발전원에따른설비용량의구성비를보면원자력 28.1%, 무연탄 2.8%, 유연탄 24.8%, 중유 9.6%, LNG 3.4%, 복합 23.8%, 내연력 0.6%, 수력이 7.0% 를차지하고있다. - 112 -
전을통합독점운용하고있으며국내발전시장의 94.2% 를차지하고있다. 7) 한국전력공사의독점체제는전력서비스의충실한이행, 농어촌및도서벽지의전화사업, 석탄산업지원등공익성추구라는긍정적인측면도지니지만독점적인의사결정에따른전력수급의불안정, 경영효율화에대한자극부족으로생산성향상동기부여미비, 정부시책수행도구로의전락등부정적인측면도부각되었다. 1980년대이후규모의경제가전력산업에서소멸된것으로추정되고있으며 8) 이시기에경제전반에걸친시장경제원리의도입으로한국경제는바야흐로자유경쟁체제로전환하였다. 또한최근의기술개발로인한소용량발전기의개발등으로민간의전력산업참여가촉진되었다. 뿐만아니라 1990년영국을필두로세계각국이전력산업에경쟁도입및시장개방의구조개편을추진하고있다. 이러한대내외적인환경변화속에서한국의전력산업이처한상황을살펴보기로한다. 나 ) 경쟁의도입전력산업의경쟁도입은효율성향상, 투자재원마련, 국제경쟁력향상과같은새로운목표를위하여 1992년 2월관계부처간의협의를거쳐민자발전추진계획을수립함으로써태동되었으나, 이계획은한때추진이보류되었다. 그러나계속적인필요성에의하여 1993년 3월부터 5월에걸쳐에너지경제연구원, 한국전력공사, 한국중공업그리고민간업계가참여한토론을통하여의견을수렴하고, 1993년 6월에는 신경제 5개년계획 중에에너지자원부문에민자발전을도입하는방안을마련하였다. 1993년 11월에발표된 1993~2006년간의장기전력수급계획에서그물량과일정이공표되었다. 이를바탕으로 1995년에발표된제3차와제4차장기전력수급계획에서는민전물량을대폭확대하는방향으로계획을수립하였다. 7) 나머지는한화에너지가 3.5%, 그리고수자원공사등기타가 2.3% 를차지하고있다. 8) 규모의경제에관하여는 1993 년에너지경제연구원연구에의하면 1990 년에이미규모의비경제가발생한것으로추정되었고, 1997 년한국전기연구소연구결과로는 1991 년에규모의경제가소멸된것으로추정되고있다. - 113 -
< 표 Ⅳ-10> 민자발전건설계획 구분 3 차계획 ( 95) 4 차계획 ( 98) 기발주계획합계 석탄 (80) - - - - 석탄 (50) 100(2 기 ) 100(2 기 ) 100(2 기 ) 200(4 기 ) LNG(45) 485(11 기 ) 192(4 기 ) 180(4 기 ) 372(8 기 ) 석유 (50) - - 200(4 기 ) 200(4 기 ) 양수 (30) 50(2 기 ) - 60(2 기 ) 60(2 기 ) 합계 635(15 기 ) 292(6 기 ) 540(12 기 ) 832(18 기 ) 자료 : 장기전력수급계획, 한국전력공사, 1999 이러한민자발전의추진현황을살펴보면현재 2차례에걸쳐 4개의민자발전사업자를선정하였다. 1996년에실시된 1차사업에서는포스에너지가석탄발전소사업을맡고 LG에너지와현대에너지가 LNG발전소사업을맡도록선정되었다. 1998 년에실시한 2차사업에서는 LNG 발전소사업을대구전력이맡기로하였다. 이러한추진현황은 < 표 Ⅳ-11> 에정리된바와같다. < 표 Ⅳ-11> 민전사업추진현황 구분 에너지원 사업자 설비용량 준공일자 건설위치 석탄 포스에너지 50만kW 2기 2004. 6 전남광양제철 1차사업 2005. 6 LNG LG에너지 50만kW 1기 2001. 3 충남아산공단 현대에너지 47만kW 1기 2003. 6 전남율촌공단 2차사업 LNG 대구전력 47만kW 2기 2005. 3 2006.12 경북대구지역 다 ) 전력산업구조개편기본계획 본격적인구조개편작업은산업자원부가 1999 년 1 월전력산업구조개편기본계 획을세우면서비롯되었다. 이기본계획에의하면독점체제인전력산업에경쟁을 - 114 -
도입하여전력공급의효율성을제고하고, 장기적으로값싸고안정적인전력공급을지속적으로보장하며전력사용에있어서소비자의선택권확대를통해편익을증진하는것을구조개편의목적으로하고있다. 전력산업구조개편위원회가세계각국에서추진되어온전력산업구조개편모형을참고로하여정립한구조개편의기본방향은다음과같다. 단기적으로발전부문을수개의발전회사로분할하여경쟁을도입하고분할된발전회사를단계적으로민영화하여효율성증진을통한발전원가절감을도모한다. 장기적으로는배전부분도수개의배전회사로나누어전력도 소매부문에본격적인경쟁체제를도입하며, 송전망을개방하여민간업체도전국적인송전망을자유로이이용토록보장하여공정한경쟁여건을조성할계획이다. 이상의기본방향을위한단계적추진일정은다음과같다. 제1단계인 1999년 12 월까지의준비과정에서는경쟁도입을위한제도적준비를하고, 다음으로 2002년까지의경쟁단계에서는발전부문의경쟁실시, 배전부문분할및민영화, 독립규제기관설치, 양방향전력입찰시장준비 (2000~2002), Pool 운영규칙제정과대수용가에대한전력직거래허용 (2000말까지) 의실시를목표로하고있다. 또한 2003 년부터는도매경쟁단계로서발전회사와배전회사의자유경쟁에의한전력거래제도운영을통한도매경쟁실시와전력직거래범위를점진적으로확대하고, 마지막단계인소매경쟁단계에서는소비자의선택권의확대, 배전망의개방을통한소매경쟁의실시를목표로하고있다. 이러한경쟁도입과정을좀더자세히살펴보면다음과같다. (1) 발전부문의경쟁도입독점공기업인한국전력공사의발전부문을 6개의자회사로분리하고, 향후전력수급안정과한전의대외부채현황을고려하여자회사에대한단계적인민영화를추진한다. 그방법으로는분할된자회사중 1개자회사를 99년부터민영화에착수하고, 한전의대외부채상황을감안하여나머지자회사도 2002년까지단계적으로민영화할방침이다. 원자력발전과송전부문은공기업으로유지하고, 배전부문 - 115 -
을분할하여단계적으로민영화하며대수용가에대한전력직거래를허용하여경쟁을촉진할계획에있다. 기존의민자발전업체인한화에너지, LG에너지, 현대에너지, 포스에너지, 대구전력등에대하여는, 각업체의선택에따라한전과기체결한전력수급계약 (PPA) 에따라전력을공급하거나, 입찰시장에참여하여자유경쟁입찰방식으로공급도가능토록허용하였다. (2) 송전부문의개방과배전부문의경쟁도입송전부문은시장관리기능 (MO) 과계통관리기능 (SO) 으로전문화하여송전기능의효율성을제고하고시장관리부문은단계적으로적절한전력 Pool( 경쟁입찰시장 ) 제를도입할예정이다. 발전경쟁단계에서는발전사업자간입찰경쟁에따라최저가우선으로전력공급순위를결정하는발전입찰제 (Price Bidding) 를실시할계획이다. 다만민영화초기단계에는투명한절차에의하여측정된발전원가 ( 변동비 ) 수준에따라전력공급의우선순위를결정할계획이다. 또한도매경쟁단계에서는배전사업도수개의회사로분할하여경쟁입찰방식에의한전력구매가이루어지는발전 배전양방향입찰제 (Two-Way Bidding) 를도입할계획에있다. 이러한배전부문의분할시지역별수요자분포및채산성등을감안하여지역별로적절히분리한후단계적으로민영화를추진하며특히각지역별로지나친전기요금격차가발생하지않도록최대한합리적인회사분할방법과배전회사의운영에대한지원및규제방안을강구할것이다. - 116 -
< 표 Ⅳ-12> 구조개편추진일정 < 제1단계 > 준비단계 1999.1~12월 < 제2단계 > 발전경쟁 1999.10~2002 < 제3단계 > 도매경쟁 2003~2009 < 제4단계 > 소매경쟁 2009 이후 전력산업구조개편안발표 (1999. 1) 발전부문경쟁도입을위한제도적준비 - 법령정비 - 자산실사및회사분할 - 발전부문자회사설립 (1개자회사는 99년중매각개시 ) - 발전입찰시장준비 발전부문경쟁실시 - 발전부문민영화및독립법인화 (1999.10~2002) - 발전자회사간경쟁체제운영 배전부문분할및민영화 - 배전자회사분할 (2000~2001) - 민영화개시 (2001~2002) 독립규제기관설치 - 산자부내전기위원회신설 운영 (1999.2) - 전력관리원설립 (2001) 양방향전력입찰시장준비 (2000~2002) - Pool 운영규칙제정 - 운영요원양성 - 설비및 Software 구축 대수용가에대한전력직거래허용 (2000 말까지 ) 도매경쟁실시 - 발전회사와배전회사의자유경쟁에의한전력거래제도운영 - 각배전회사는관할지역의배전망을운영하고자체적인전기요금체계를구축하여운용 전력직거래범위의점진적확대 소매경쟁실시 - 배전망의개방으로배전부문의지역독점해제 - 소비자조합, 전력전문판매업체등새로운형태의전력업태등장 - 소비자의선택권확립에따른소비자주권실현 - 117 -
라 ) 구조개편추진현황현재의구조개편의추진상황을살펴보면, 전력산업구조개편촉진에관한법률 의제정과 전기사업법 의전면개정을추진중에있고, 42개수화력발전소를 5개회사로분할하고원자력발전소는 1개회사로분리하는발전소분할방안을확정발표하였다. (1) 전력산업구조개편촉진에관한법률 의제정전력산업의분할을지원하여전력산업의구조개편을촉진함으로써전력산업의경쟁력을제고하고전기사용자에대한서비스수준을향상시켜전력산업의건전한발전에이바지하기위한목적으로제정되었으며, 구조개편에대한인가및지원, 구조개편의특례를설정하여전력산업의경쟁여건을조성하기위한내용을담고있다. 그러나도시철도채권 주택채권매입의무면제와분할시발생할수있는부당지원행위에대한특례등의미해결쟁점이법제정에걸림돌로작용하고있다 (2) 전기사업법 의전면개정독점체제에서경쟁체제로의전환에따른시장운영의기본틀마련과관련제도정비를위하여법제처에서전기사업법개정시행령 ( 안 ) 을작성하여검토중에있다. 여기에는경쟁체제로의전환을위한전력시장개설, 전력산업기반기금설치, 전기위원회신설등새로운내용이첨가되었다. 그러나전력산업기반기금설치, 전기요금규제방식의개선, 전기사업법상의금지행위와전기위원회설립에대한부처간의의견이달라미해결쟁점으로남아있다. (3) 발전부문분할방안 1999년 9월 2일한국전력공사는 42개수화력발전소를 5개회사로분할 ( 평균설비용량 770만kW) 하고원자력발전소는 1개회사 (1,200만kW) 로분리하는발전부문 6 개회사분리방안을확정발표하였다. - 118 -
분할의원칙으로는상업적측면과기술적측면이동시에고려되었다. 상업적측면이란발전회사별로연료조합및발전소잔존수명, 발전소과거실적가동률, 수익가치등이균등하게배분되고연료수송비와운영비의최소화가이루어지도록분할한다는것이다. 기술적측면은송전계통의제약과송전계통의안정유지를위한부하대별발전소의균등배분등을고려한다는것이다. 발전회사분리및발전회사별발전소분포현황을살펴보면 < 표 Ⅳ-13> 와같다. 이분리안은분할계획서의작성과이사회, 주주총회의의결을거쳐전력산업구조개편촉진에관한법률이제정되는즉시법인설립등기를완료할예정이다. < 표 Ⅳ-13> 발전회사분리방안 운전중 건설중 구분 수화력 남동전력 중부전력 서부전력 남부전력 동서전력 기저삼천포보령태안 #1~4 하동 #1~4 중간 첨두 용량 (MW) 영동, 여수 2 발 분당복합, 무주양수, 전수력 착공 - 서천, 서울, 인천 보령복합 (G/T) 부산, 영월평택, 군산울산3발 평택복합, 서인천 1,2, 삼랑진양수 서인천 3,4, 청평양수 당진 #1, 2, 여수 1 발 동해, 울산 1 발 울산 2 발, 일산복합 원자력 고리, 영광, 월성, 울진 6,100 6,138 6,346 4,910 5,800 12,016 양양양수, 보령복합 (S/T) 태안 #5,6 하동 #5,6 당진 #3,4, 산청양수 미착공영흥 - 청송양수부산복합 - 용량 (MW) 용량총계 (MW) 영광 #5,6 울진 #5,6 월성 #4 1,600 1,600 1,600 2,800 1,700 5,700 7,700 7,738 7,946 7,710 7,500 17,716-119 -
나. 전력산업의성장 1) 전력공급추이와전망가 ) 개요전력공급설비는늘어나는전력수요에대응하여빠르게증가하였다. 1980년에는 9,319MW에불과하였던발전설비가 1998년말에는 43,406MW로증가하여 18년간 4.7배의양적팽창을이루었다. 발전전력량은동일한기간동안 40,078GWh에서 237,197GWh로증가하여설비증가에비해높은 5.9배가증가하였다. 전반적인전력수급상황을나타내는지표인전력예비율을살펴보면 80년대초 중반에는매우높은예비율이유지되었고 90년대초반에는공급불안을우려할만한수준으로예비율이감소하기도하였다. 1986년도공급예비율 9) 은 61.2% 이었고 1994 년도의공급예비율은 2.4% 이었다. 예비율수준의증감은 80년대초 중반의공급설비의과잉과 90년대초반의과소설비를의미하는것이다. 80년대초반의공급과잉은 70년대부터추진된탈석유전원정책과전력수요의과대예측에기인하며, 90년대초반의설비부족현상은경기호황의지속과하계냉방부하급증에의한것으로설명된다. 전력설비의이용률 10) 은예비율의과대 과소현상의발생과동일한이유로 80년대에는 40% 대, 90년대에는 60% 대의수준을기록하고있다. 이용률의제고는발전설비의운영이 80년대에비해 90년대에보다효율적이었음을의미한다. 신규발전소의증가와 90년대초반대거건설된복합발전소에의해평균발전효율도 80년대의 35% 수준에서 1998년에는 39% 로향상되었고종업원 1인당판매전력량도발전설비의대용량화와자동화에의한생산성향상으로인하여 1980년의 2,000MWh 수준에서 1998년에는 6,902MWh로약 3배신장되었다. 전력공급의양적인성장과더불어전압, 주파수유지및정전율저하등질적인측면도향상되었다. 1981년의수용가호당정전회수및정전시간은전원측과배전 9) 공급예비율 (%) = ( 공급능력 - 최대전력 ) / 최대전력 x 100 10) 이용률 (%) = 발전량 /( 설비용량 x 8760) x 100-120 -
측의고장및작업에의한것을합하여 8.09 회에 891 분이었던것이 1998 년에는 0.43 회 21.23 분으로크게개선되어선진국수준을유지하고있다. < 표 Ⅳ-14> 전력공급의주요지표 1980 1985 1990 1995 1998 발전설비 (MW) 10,375 17,640 24,056 35,356 47,983 발전량 (GWh) 40,078 62,667 118,461 203,546 237,197 공급예비율 (%) 40.1 31.3 8.3 7.0 14.9 이용률 (%) 45.1 43.5 58.4 66.3 55.7 발전효율 (%) 35.63 36.98 36.99 38.14 39.45 종업원 1 인당판매전력량 (MWh) 호당정전회수정전시간 ( 회 / 분 ) 2,047 2,666 3,740 6,054 6,902 8.09(891)* 4.56(523) 2.67(295) 0.84(39.22) 0.43(21.23) 주 : 1. 발전설비는타사및상용자가발전포함 2. 정전회수, 시간통계는 1981 년기준. 자료 : 한국전력공사, 한국전력통계, 1999 나 ) 에너지원별발전설비추이및전망 (1) 원자력원자력발전은 1998년말기준으로 14기 43,406MW의설비가가동중이다. 원자력발전량은전체발전량의 41.7% 인 89,689GWh이다. 중수로형인월성 1, 2, 3호기를제외하고는모두가압경수로형설비이며, 이용률면에서는 1998년 90.2% 를기록하여세계정상수준이다. 영광 5, 6호기, 월성 4호기, 울진 4, 5, 6호기등 6기의원자력발전소가건설중이며, 이발전소들을포함하여 1998~2010년기간중총 18기 18,600MW가준공될예정이다. 11) 건설예정인원전은대부분 1,000MW급한국표준형원전이며, 안전성제고와경제성향상이기대되는 1,300MW급경수로형차세대원전은 2010년에 1호기가준공될예정이다. 동기간중에는고리 1호기와월성 1호기의폐지계획이포 11) 제 4 차장기전력수급계획 (1998.8) 에의함. - 121 -
함되어있지만 2015 년의원자력발전설비용량은 27,650MW 에이를전망이다. 이와 같은원전건설계획이예정대로진행될경우 2015 년의원자력발전량은전체발전량 의 46.3% 인 199,401GWh 에달할예정이다. (2) 유연탄삼천포 (6기, 3,240MW), 보령 (6기, 3,000MW), 여수1(2기, 500MW), 태안 (4기, 2,000MW), 하동 (4기, 2,000MW) 등유연탄발전소는 1998년말기준 22기 10,240MW 의설비가가동중이다. 중유와혼소발전을하는여수1 발전소를제외한모든발전소가유연탄전소발전소이며 500MW급으로표준화되어있다. 1998~2015년기간중 25기 14,500MW의설비가건설될예정이다. 2015년의유연탄설비용량은 21,120MW로전체설비용량의 26.1% 를점할전망이며, 동년도발전량은전체발전량의 34.3% 인 147,429GWh에이를계획이다. 용량의격상으로경제성향상이예상되는 800MW급유연탄발전소는 2003년에영흥도 1호기가준공될예정이다. 유연탄발전은국제석탄가격의안정으로경제적인탈석유전원으로서기저부하내지중간부하용발전원으로위치를확고히하고있다. 그러나국민의소득증대에따른환경개선요구의증대와온실가스배출에대한규제예상으로지속적인확대건설에장애가예상된다. (3) LNG LNG는원자력, 유연탄과더불어국내 3대발전원으로자리잡고있다. LNG 도입초기고정물량확보과도시가스의수급조절기능을수행하기위해시작되었던 LNG 발전은복합발전기술의발달로인하여 90년대초반의전력수급불안을해소할수있는유일한발전원으로대거건설되었다. 1998년말기준 9,518MW의설비가가동중이며전체발전설비중 21.9% 의비중을점하고있다. 동년도발전량은 26,302GWh로서발전비중은 12.2% 이다. 설비비중대비발전비중이낮은이유는 LNG 발전의변동비가높아중간부하내지첨두부하용발전원으로가동되기때문 - 122 -
이다. 기술발달로효율향상이예상되는 LNG 발전은 1998~2015년기간중 25기, 9,470MW의설비가준공될예정으로서 2015년의설비용량은 19,800MW, 전체설비중 24.5% 의비중을점할전망이다. 또한동년도의발전량은 49.309GWh로전체의 11.5% 이다. LNG 발전은청정연료로서의환경친화성과짧은건설공기, 고효율등의장점에도불구하고연료비가높아원자력, 유연탄에비해비경제적이라는점이건설확대의장애요인이다. (4) 석유 80년대초까지석유는전체설비의 70% 이상을차지하는최대의발전원이었다. 그러나 70년대 2차례의석유위기는강력한탈석유전원정책의추진을가져왔다. 원자력과유연탄이주요탈석유전원이었다. 이후계속되는석유위기의재발가능성으로단한기의석유발전설비의신규건설도없었다. 1998년석유발전설비는 7,410MW로 17.0% 의비중을점하고있다. 주요발전소는평택, 울산1, 울산3, 여수 2, 남제주등이다. 1998~2015년기간중 16기 4,610MW의신규건설을예정하고있으며, 이중의일부는오리멀젼을연료로사용할것을검토하고있다. 2015년의석유발전용량은 4,731MW(5.9%) 이고, 발전량은 25,119GWh(5.8%) 로계획하고있다. (5) 기타발전원 ( 가 ) 무연탄 1998년기준영월, 영동, 군산, 동해, 서천등 8기 1,091MW의설비가가동중이며발전량은 4,571GWh(2.1%) 이다. 1998~2015년기간중 3기 600MW의신규설비가건설될예정이다. 수입탄인유연탄에비하여국내무연탄은높은가격, 낮은열량으로비경제적인발전원이다. ( 나 ) 수력 수력발전은댐식발전과양수발전으로구분된다. 대용량으로건설가능한댐식 - 123 -
수력발전소의입지는대부분개발이완료된상태이며, 현재는주로상수원및농 공업용수로활용하기위한다목적댐이개발되고있다. 양수발전은기저부하용발전원의심야발전량을활용하여하부저수지의물을상부저수지로끌어올려첨두부하시간대에활용한다. 1998년수력발전설비는 3,131MW(7.2%) 이며발전량은 6,099GWh(2.8%) 이다. 2015년까지양수발전소는 12기 3,700MW가건설될예정이다. 수력및기타발전소는 18기 110MW가건설될예정이다. < 표 Ⅳ-15> 전원구성추이및전망 ( 단위 : MW, %) 1980 1990 1998 2000 2010 2015 수력 1,157 2,340 3,131 3,876 6,926 6,926 (12.3) (11.1) (7.2) (7.6) (9.3) (8.6) 무연탄 750 1,020 1,091 1,300 1,000 600 (8.0) (4.9) (2.5) (2.6) (1.3) (0.7) 유연탄 - 2,680 10,240 12,800 20,300 21,120 (12.7) (23.6) (25.7) (27.2) (26.1) 석유 6,897 4,815 7,410 4,741 5,331 4,731 (73.4) (22.9) (17.0) (9.5) (7.2) (5.9) 가스 - 2,550 9,518 13,439 17,550 19,800 (12.1) (21.9) (26.9) (23.6) (24.5) 원자력 587 7,616 12,016 13,716 23,429 27,650 (6.3) (36.2) (27.7) (27.5) (31.4) (34.2) 계 9,391 21,021 43,406 49,872 74,536 80,827 자료 : 장기전력수급계획, 한국전력공사, 1999-124 -
< 표 Ⅳ-16> 원별발전량추이및전망 ( 단위 : GWh, %) 수력 무연탄 1980 1990 1998 2000 2010 2015 1,984 (5.3) 2,481 (6.7) 유연탄 - 석유 29,297 (78.7) 가스 - 원자력 3,477 (9.3) 6,361 (5.9) 2,630 (2.5) 17,331 (16.1) 18,857 (17.5) 9,604 (8.9) 52,887 (49.1) 6,099 (2.8) 4,571 (2.1) 70,927 (32.9) 17,712 (8.2) 26,302 (12.2) 89,689 (41.7) 4,770 (1.9) 6,043 (2.4) 87,421 (35.4) 25,871 (10.4) 22,528 (9.1) 100,315 (40.6) 4,479 (1.2) 5,252 (1.4) 145,685 (37.6) 30,767 (7.9) 41,234 (10.6) 159,983 (41.3) 4,616 (1.1) 4,357 (1.0) 147,429 (34.3) 25,119 (5.8) 49,309 (11.5) 199,041 (46.3) 계 37,239 107,670 215,300 246,948 387,450 429,897 주 : 합계에는기타발전원의발전량포함자료 : 장기전력수급계획, 한국전력공사, 1999 2) 전력수요추이와전망가 ) 전력수요추이 (1) 전력수요개황우리나라의전력수요는 1961년경제개발 5개년계획이실시된이후급속한경제성장에따라폭발적인증가추세를보였다. 1970년이후연평균 10% 를상회하는증가율을나타내어 1961년 1,189GWh에서 1998년에는 193,470GWh를소비하여 162.7배의성장을거두었다. 1970년대에는연평균 17.3%, 1980년대에는연평균 10.2% 그리고 1990년대에들어서 1998년까지연평균 10.1% 의증가율을보여주고있다. 1970년대와 1980년대의 1,2차석유위기, 그리고 1997년에불어닥친 IMF 관리체제의영향으로경기침체에따라다소증가세가둔화된기간도있었지만연평균 10% 를상회하는소비증가율은세계적으로도상당히높은수준이다. - 125 -
< 표 Ⅳ-17> 전력수요증가추이 1961 1975 1989 1994 1998 최대전력 (MW) 306 3,351 15,058 26,696 32,996 부하율 (%) 66.2 67.6 71.6 70.6 74.5 전력소비 (GWh) 1,189 16,630 82,192 146,540 193,470 수용가수 ( 천호 ) 797 3,938 8,702 12,161 14,102 1인당소비량 (kwh/ 인 ) 46 1299 1939 3297 4167 전력가격 ( 원 ) 3.22 17.1 55.43 60.22 72.08 자료 : 한국전력통계, 한국전력공사, 1999 수용가호수도 1961년의 79만7천호에서 1998년에 1천4백1십만2천호로 17.7배증가하였다. 이러한수용가호수증가는그동안국가적인전화사업추진의결과로이제는전국적으로전력이공급되지않은곳이없게되었다. 수용호수의증가와함께국민소득향상으로 1인당전력소비도급격히증가하였는데, 1961년연간 45kWh에불과하였던국민한사람이사용한전력량이 1998년에는 92.6배증가한연간 4,167kWh에이르렀다. 전력공급설비를결정하는최대수요는산업발전에따라계속증가하였다. 1980 년까지는겨울철에최대수요를기록하였으나 1981년이후에는여름철에최대수요가나타나는현상이시작되었다. 이는경제성장에따른냉방수요의증가에기인한것이다. 1980년대후반부터는냉방수요의급증으로높은최대수요증가율을보였으며, 특히 1994년에는예년에비해높은기온으로인하여냉방수요가크게증가한결과공급예비율이 2.8% 까지낮아져수급상황이크게악화되기도하였다. 12) (2) 부문별전력수요추이 가정용전력수요는수용호수의증가와일인당국민소득의증가에따라꾸준히 증가하였다. 다음의표에서보면 1970 년가정용전력수요는 795.7GWh 이었으나 12) 자료 : 전력수요예측통계집, 한국전력공사, 1998-126 -
1998 년에는약 41.4 배가늘어난 32,912.6GWh 로증가하였다. 반면총전력수요가운 데가정용전력소비가차지하는비중은 1970 년의 10.2% 에서 1998 년에 17.0% 로약 간증가하는데그치고있다. < 표 Ⅳ-18> 가정용전력소비추이 ( 단위 : GWh,%) 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 수요 795.7 2026.1 5137.4 9632.1 17375.2 28303.3 30642.5 32515.3 32912.6 증가율 31.0 18.9 6.8 10.0 16.9 6.6 8.3 6.1 1.2 점유율 10.2 12.2 16.2 19.0 18.8 17.3 16.8 16.2 17.0 자료 : 한국전력통계, 한국전력공사, 1999 < 표 Ⅳ-19> 상업용전력수요추이 ( 단위 : GWh, %) 1970 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 수요 1,515.1 2,765.5 4,503.6 8,401.8 17,400.4 38,531.3 45,090.8 51,885.1 44,679.9 증가율 26.2 16.5 17.7 8.5 19.8 13.4 17.0 15.1 13.9 점유율 19.6 16.6 13.8 16.6 18.4 23.6 24.7 25.8 26.7 자료 : 한국전력통계, 한국전력공사, 1999 공공및서비스부문을포함한상업용전력수요의경우는산업구조의변화에따라수요증가율뿐만아니라점유율도꾸준히증가하고있다. 1970년의상업용전력수요는 1,515.1GWh로총전력수요의 19.6% 의점유율을보였으나 1998년에는 51,729.7GWh로증가하여 1970년에비해약 34배나늘어났으며점유율도 26.7% 로상승하였다. 특히공공부문을제외한순수서비스업부문은더욱큰증가율을나타내어 1970년에 906GWh로 11.7% 의점유율을보였으나 1998년에는 44,679GWh로증가하여약 49배나늘어났으며점유율도 23.1% 로크게상승하였다. 산업부문의전력수요는경기변화에따라증가율에다소의변화가있어 70 년대 의고도성장기에는 15% 를상회하는높은증가율을보였으나 80 년대이후에는석 유위기의영향으로경기가침체하면서증가율이상당히낮아지기도하였다. - 127 -
< 표 Ⅳ-20> 산업용전력수요추이 ( 단위 : GWh, %) 수요 5429.1 (4977.0) 증가율 19.3 (18.4) 점유율 70.1 (64.3) 1970 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 22913.3 (22045.2) 5.4 (5.6) 70.0 (67.3) 32698.2 (31187.5) 6.1 (5.8) 64.4 (61.5) 59247.7 (56779.1) 12.9 (13.4) 62.8 (60.2) 96435.7 (92046.0) 12.1 (11.9) 59.1 (56.4) 주 : ( ) 는제조업부문의전력수요및기타지표를나타냄자료 : 전력수요예측통계집, 한국전력공사, 1998 한국전력통계, 한국전력공사, 1999 106737.1 (101831) 10.7 (10.6) 58.5 (55.8) 116383.2 (111207) 9.0 (9.2) 58.0 (55.4) 108828.1 (103831) 6.4 ( 6.6) 56.3 (53.7) 이후 1990년대에들어서다시경기가상승하면서 10% 대의증가율을보이다가 1998년에는 IMF 관리체제의영향으로 6.4% 의감소율을나타내었다. 한편산업용전력수요의총수요량에대한점유율은 3차산업의발달에따라점차감소하여 1970 년의70.1% 에서 1998년에는 56.3% 로감소하였다. 나 ) 전력수요전망정부에서수립한제4차장기전력수급계획에따르면 2000년의전력소비는 221,019GWh, 최대수요는 39,498MW가될것이며, 2015년의전력소비는 387,082 GWh, 최대수요는 69,572MW로증가할것으로예측되고있다. 또이예측에따르면전력소비는 2000년~2005년에는 6.0%, 2006년~2010년에는 3.3%, 2011년~2015 년에는 2.1% 의연평균증가율을보여 2015년의전력소비량은 1997년전력소비량의약 2배수준으로증가할것이다. 최대수요의경우도 2000년~2005년에는 5.9%, 2006년~2010년에는 3.4%, 2011 년~2015년에는 2.3% 의연평균증가율을보여 2015년의최대수요가 1997년의최대수요에비해약 2배수준이될것으로예상된다. - 128 -
다. 전력산업구조개편의추진현황과당면과제 90년대까지전기는물이나가스처럼독점공급자에의해제공되는필수적서비스로정부가책임지고싼값에안정적으로공급하는재화로인식되어왔다. 이제국내외여건은급격히변하고있다. 전력산업의자연독점성은소멸되고있으며, 민영화는세계적추세이다. OECD, IBRD, APEC, WTO 등국제기구가규제완화와시장개방을독려하는것도이런이유에서다. 우리의전력산업이효율성을향상시키고, 지속적으로증가하는전력수요를효과적으로충족하기위해서는경쟁도입과민간참여확대가불가피하다. 정부가전력산업구조개편을단행하기로한것은이러한맥락에서이루어진조치이다. 1) 전력산업구조개편추진경과가 ) 초기준비단계 (99년 1월이전 ) 전력산업구조개편기본계획이발표된 99년 1월이전을구조개편초기준비단계로볼수있다. 발전부문의민간참여는 1993년장기전력수급계획에서공식적으로검토되기시작하였으나, 제1차민자발전사업기본계획이발표된것은 1995년 11월이었다. 전력산업구조개편의필요성은 1996년 한국전력공사경영진단 연구보고서에서제시되었고, 1997년 5월에는공정거래위원회가주도적인역할을한 경제규제개혁위원회 에의해전력및가스산업에대한규제완화방안이발표되었다. 이러한움직임에맞추어 1997년 5월통상산업부는전력산업구조개편을위한내부방침을정하고, 각계전문가 12인으로구성된 전력산업구조개편위원회 를구성하였다. 동위원회에서마련한시안에대해 1998년 11월에공청회를개최하고, 관계기관협의및당정협의등최종의견수렴을거쳐 1999년 1월 21일에 전력산업구조개편기본계획 을확정하였다. 이러한일련의준비과정을요약정리하면다음과같다. - 129 -
93. 10: 상공자원부는 93 장기전력수급계획 에서 LNG 2기, 석탄화력 1기에대한민자발전사업계획발표 - 에너지경제연구원 ( 정책 ), 전기연구소 ( 요금 ), KOPEC( 기술 ) 공동연구수행 94. 7: 각계전문가들로 한국전력공사경영진단반 을구성 - 진단기관 : 한국산업경제연구원, 안진회계법인, 삼일회계법인 - 진단기간 : 1994. 7. 18 ~ 1996. 6. 30 95. 11: 통상산업부는제1차민자발전사업기본계획발표 95. 12: 95 장기전력수급계획 을통하여통상산업부는민자발전사업을향후계속확대할것과대구지역에대한제2차민전사업자선정계획을발표 96. 7: 민자발전사업자선정 - 포항제철을석탄화력민자발전사업자로, LG에너지및현대에너지를 LNG 민자발전사업자로선정 96. 8: 한국전력공사경영진단 연구용역발표회개최 - 동보고서에서전력산업구조개편의필요성제기 97. 5: 경제규제개혁위원회 에서전력산업에대한규제완화방안발표 97. 5: 통상산업부는전력산업구조개편을위한내부방침을결정하고, 각계전문가 12인으로구성된 전력산업구조개편위원회 를구성 98. 1: 제2차민자발전사업자로대구전력 ( 주 ) 를선정 98. 5: 에너지산업구조개편세미나개최 ( 산업자원부, 에너지경제연구원주최 ) 98. 6: 전력산업구조개편및민자발전사업국제세미나개최 - 주제 : 구조개편전반, 민자발전사업, 재무적고려사항, 기술적고려사항등 98. 7: 전력산업구조개편위원회 에서영국형을기본으로한전력산업구조개편 1차시안작성 98. 9: 전력산업전문가그룹미국정부방문 - 미국대사관과 TDA(Trade Development Agency) 의초청으로전력산업전문가들이미국정부및관련기관방문 - 130 -
98. 9~98. 12: 영국의전력산업구조개편시자문기관으로활동한영국 Rothschild사의검증 자문실시 98. 11: 전력산업구조개편공청회개최 98. 11~99. 1: 관계기관협의및당정협의등최종의견수렴 99. 1. 21: 전력산업구조개편기본계획안 대통령보고및확정 나 ) 세부실천계획수립단계 (99년 2월이후 ) 1999년초부터 전력산업구조개편기본계획 을시행하기위한세부계획마련에착수하였다. 그해 1월 전력산업구조개편추진기획단 이구성되어구조개편세부사항을수립 토의하는추진협의체로활동하였다. 1999년 6월산업자원부내에 전력산업구조개혁단 이설치되어구조개편의추진모체로서역할해오고있다. 1999년 8월에는한전의발전자회사분할방안이발표되었다. 즉, 원자력부문을제외한한국전력공사의수화력발전설비를 5개의발전자회사로분할한다는것이다. 그러나이안에대해수력발전댐을수자원공사가소유하여야한다는건설교통부의주장에따라국무조정실에서정부관련자회의를개최한바있다. 조정방안의하나로서수력발전소를모두원자력발전자회사에통합하는방안이제기되고있는데, 1999년 11월에구성된 전력산업민영화연구기획팀 의연구결과를참고하여다시논의하기로하였다. 1999년에수행한주요한구조개편추진사항은다음과같이정리될수있다. 99. 1~99. 5: 전력산업구조개편추진기획단 구성, 운영 - 산업자원부, 한국전력공사및에너지경제연구원의실무자들로구성 - 업무 : 구조개편세부계획마련및관련정책방향토의 - 5개팀운영 : 정책팀, 운영팀, 재무팀, 법무팀, 홍보팀 - 131 -
99. 1~99. 3: 21세기를준비하는에너지 자원정책기획단 - 전력산업구조개편에따른제반문제점토의 99. 4~99. 7: 전력산업구조개편추진을위한해외자문사선정 - Anderson Consulting( 주간사 ), Freehill Hollingdale and Page( 법률부문 ), KEMA( 기술부문 ) 99. 5: 신임산업자원부장관의전력산업구조개편의지재확인 99. 6: 산업자원부조직개편 - 전력산업구조개혁단 설치: 구조개편추진기구역할 - 산하에 3개팀발족 : 구조개혁팀, 시장조성팀, 제도정비팀 99. 6~99. 12: 한전의기존자회사민영화추진 - 미주자원개발, Dawn Lake 및 Cigar Lake 광산지분매각 (99. 6) - 세일ASIC 주식매각계약체결 - 한전기술, 한전기공, 한전산업개발등 3개자회사민영화계획추진 99. 7~99. 12: 안양, 부천열병합설비매각추진 (99. 12 현재재입찰추진중 ) 99. 7: 전력산업구조개편관련정책협의회 - 전력시장운영방안에대한구체적사항협의 - 전력풀시장조성및규제방식토의 99. 8~99. 9: 전력산업구조개편추진홍보자료작성 - 산업자원부는한국전력공사, 에너지경제연구원과함께전력산업구조개편의필요성, 해외사례, 기대효과등에대한자료작성 - 전력산업구조개편에대한 100문 100답, 전력산업구조개편필요성과기대효과 등의자료발간 99. 1~99. 9: 전력산업구조개편관련법안검토 - 산업자원부에서 전기사업법개정 ( 안 ) 및 전력산업구조개편촉진에관한법률 ( 안 ) 을작성하여관련기관의의견수렴 - 132 -
99. 8: 한전발전자회사분할방안발표 - 원자력부문을제외한한전발전부문의수화력설비를 5개의발전자회사로분할하는방안을발표 99. 8. 23: 에너지경제연구원은에너지가격정책세미나에서경쟁도입에대비한에너지가격체계개선방향제시 99. 9. 2: 국회산업자원위원회에구조개편설명회 - 일부국회의원을비롯하여산자위전문위원, 입법조사관, 산자위소속국회의원비서관및공무원을대상으로전력산업구조개편의필요성과내용에대하여설명, 토론 99. 9: 전력산업구조개편에관한여론조사실시 - 보다객관적인국민여론조사를위하여산업자원부가에너지경제연구원에여론조사의뢰 - 한국 Gallup에서여론조사를시행한결과찬성 67%, 반대 14.7%, 모름 / 무응답 18.4% 의결과를얻음. - 이여론조사결과는대국회및언론설명자료로활용되었음. 99. 9~99. 10: 두차례의채권자회의 (9.30, 10.28, 런던 ) 를통해한전해외차입금의디폴트문제해결 99. 10: 전력거래소에계통운영역할을부여하기로결정 99. 10: 제2회전력산업구조개편에관한국제세미나 - 주최 : 에너지경제연구원 - 참석자 : 국내외전문가, 전력및관련업계, 학계 - 내용 : 투자, 경쟁여건조성등주요관심사에대한국내외전문가의발표및토의 99. 10: 산업자원부및한국전력공사에대한국정감사 - 전력산업구조개편의문제점과추진상의고려사항등에대하여문제제기 - 133 -
- 당초구조개편에대하여회의적인시각을가졌던많은의원들이대부분구조개편의기본방향에는찬성한다는성과를얻었으나, 세부추진방법과실시시기에대한이의제기는여전히나타났음. 99. 11: 전력산업구조개편관련노사정공공부문특별위원회개최 - 찬반설명회 : 에너지경제연구원조성봉박사는찬성측, 서울대학교김태유교수는반대측으로설명 99. 11: 전력산업민영화연구기획팀 발족 ( 연구주관 : 에너지경제연구원 ) - 배경 : 국정감사시국회의원들이제기한민영화방법상의문제점을각계전문가로구성된연구팀에서세부적으로검토하겠다는약속에따라발족 99. 11: 수력발전처리문제조정회의개최 - 산업자원부의 한전발전부문분할방안 중한국전력공사의수력발전댐을수자원공사가소유하여야한다는건설교통부의주장에따라국무조정실에서정부관련자회의개최 - 전력산업민영화연구기획팀 의연구결과를참고하여다시논의하기로함. 99. 11. 15~ : 전력거래시장모의운영실시 99. 11~12: 구조개편관련법안처리추진 - 99년도정기국회및 12월임시국회에서 전기사업법개정 ( 안 ) 및 전력산업구조개편촉진에관한법률 ( 안 ) 등관련법안통과를추진하였으나, 처리되지못함. 99. 12. 8: OECD 전력산업규제개혁심사 - IEA 본부 ( 파리 ) 에정부대표단을파견하여구조개편현황을설명 - 134 -
2) 전력산업구조개편추진상의문제점지금전력산업구조개편은관련법안이예정대로처리되지못하여추진에큰어려움을겪고있다. 구조개편에대해아직국민의폭넓은이해와확고한지지를얻지못하고있다는것을의미한다. 구조개편추진과정을들여다보면그간의많은노력에도불구하고몇가지중요한문제점이발견된다. 가 ) 정책의지표명및세부목표설정미흡정부의강력한구조개편의지표명과치밀한세부실천계획수립이부족했다는지적이있다. 이해관계자의집단행동과정치적인변수에의해구조개편본래의방향과취지가왜곡되는경향을보이기도했다. 정책에혼선이빚어지거나정책결정이지연될경우정책에대한신뢰가저하되거나혼란을초래할우려가있다. 구조개편추진방향은제시되었으나체계적인논리정립이미흡했다. 일각에서제기된해외매각반대, 전기요금인상가능성등주요논란사항에대한대응논리개발이부족함에따라임기응변식대응이많았고, 결과적으로일관성과설득력이약했다고볼수있다. 또단계별목표설정이명확하지않고, 세부실천계획이적기에작성되지못했다. 이에따라추진단계에서의혼란초래, 시간소요및시행착오가우려된다. 미리상당한준비기간을확보하고, 구체적인계획수립에착수하고논리개발을서두를필요가있었다. 나 ) 추진체계상의문제전력산업구조개편은전력, 가스, 석탄, 지역난방등에너지전반에걸친정책변화를초래하므로부문간협의가중요하다. 그러나부처내관련부서간정책조율이부족한감이있다. 부처간조정기능도미흡하다고볼수있다. 전력산업구조개편은대상규모가크고, 에너지산업뿐아니라타산업및경제에미치는파급효과가크다. 따라서제반문제를검토, 토의할수있는정부부처간회의체가필요하다. 그러나산업자원부내국단위의조직이주도하기에는부처간의견조정과추진력등에문제가있다. - 135 -
외국자문사활용에도문제가있다. 한전은 Anderson Consulting( 주간사 ), Freehill Hollingdale and Page( 법률부문 ), KEMA( 기술부문 ) 등외국자문사와용역계약을체결하여구조개편세부계획에대하여자문을받고있다. 국내자문기관의참여를통하여제안된내용의국내적용가능성에대한지속적인검증과의견교환이필요하고, 자문종료후국내전문가에의한시장운영기반을마련해야할필요가있다. 그러나이러한필요성에부응하지못하고있어서외국자문사의일방적인분석과자문에그칠우려가크다. 외국자문사로만구성한것은정책방향에대한불편부당한자문을받을수있다는명분은있으나국내전문가의실질적인검토나전문가양성을저해하는결과를초래할수있다. 실행조직상의문제점으로서구조개편추진초기에담당부서간의분장업무가불명확했고, 한전의경우각부서별로추진팀이가동됨으로써추진의구심점이상실되고각부서간조정기능이미흡했다고볼수있다. 국내자문조직에있어서는자문교수단과정책협의회의위상과역할을명확하게하여구조개편에실질적인도움이되도록할필요가있다. 구조개편주체와객체의혼선도문제점으로지적될수있다. 구조개편의대상인한전이구조개편실천계획수립과정에서실무적으로주도적역할을담당함으로써추진주체의입장에있기도하다. 이는구조개편추진과정에서발생가능한현실적인문제를사전에검토할수있는장점이있으나, 보수적성향을유지함에따라추진력의약화를초래할수있다. 다 ) 공론화미흡및홍보의문제구조개편의필요성과추진계획에대한공론화과정이미흡했다는지적이많다. 전문가중심의계획수립으로정책결정의공개성, 투명성이부족했고, 정보제공이제한되었다. 많은이해당사자의의견수렴이충분하지못하고, 세부추진계획에대한정책결정이늦어짐으로써전반적인지지획득을저해했다고볼수있다. 구조개편추진의근본적이유에대한이해부족도문제중의하나이다. 전력산업구조개편은전력부문의효율향상과안정적공급기반확충을위하여 1997년중반에 - 136 -
계획되고, 그이전부터논의되던것이다. 외환위기와는상관없이추진되어야할과제인데도외환위기극복을위한공공부문구조조정의일환으로인식되는경향이있어왔다. 이에따라근래외환보유고가증가하고경제에대한위기감이사라지게되면서기간산업의해외매각에대한반대여론이대두하게되었다. 또전력부문의재무구조개선과전원개발재원의원활한확보를위해전력요금의합리적인조정이요구되는상황이다. 그러나예상되는단기적인전기요금인상이구조개편에기인하는것으로오해되고, 이러한인식이확산됨으로써구조개편에대한지지약화를초래했다. 홍보전략의부재도개선할부분이다. 일반국민, 국회, 노조, 관련업체, 학계등대상별로차별화된설득및홍보전략의수립이부족하여사회적수용도를높이지못하였다. 효과적인구조개편추진을위하여정부와한전의실행부서, 관련업계, 노조등이해관계자와의의사소통이보다원활하게이루어져야할필요가있다. 3) 관련법안처리지연문제가 ) 지연이유법안처리가지연되고구조개편이어려움을겪고있는데에는대국민홍보와공론화과정부족등앞서지적된문제점들이복합적으로작용했다고볼수있다. 여기에다구조개편에대한정치적부담도큰몫을하고있다. 국회에서는 2000년총선을앞두고선거방해위협등일각의조직적인반대와지역여론을의식하여구조개편추진에대한정치적부담을느끼고있다. 국회일부에서는적극적인법안심의를지지하고있으나, 구체적인움직임을가져올만한대세는아니다. 그러나법안통과를위한정부차원의체계적이고치밀한사전준비가부족했다는점을들수있다. 일부조직적인반대에대비한사전준비와추진전략수립이미흡했다. 총선을앞둔연말국회에서처리하는것이부담이된다는점을감안하여보다조기에추진할필요가있었다는지적도있다. - 137 -
나 ) 구조개편추진지연에따라예상되는문제점법안처리지연에따라예상되는문제점은많다. 우선국내공기업경영혁신계획추진에차질이발생할수있다. 전력산업구조개편은우리나라공공부문개혁의시범사례로인식되고있다. 따라서가스산업구조개편등에너지관련공기업의민영화계획에도차질이우려된다. 나아가공기업경영혁신계획 (1998년) 에의한민영화계획에도지장이생길수있다. 이경우정부의재정적자축소계획에도상당한차질이예상된다. 구조개편이지연되면우리정책에대한해외투자자의신뢰도가저하된다. 해외투자자입장에서국내투자환경에대한불확실성이증가하게된다. 우리나라에대한외국기업의투자심리를위축시키고, 매각가치하락으로이어지게된다. 또한한전의해외 DR 발행과해외채권단과의교섭등에서불리한여건으로작용할수도있다. 전력산업운영의불안정이우려된다. 한전내부조직의일체감상실과안정감저하로인해과도기에생산성이저하될수있다. 그리고분위기가이완되어안전성에문제가발생할우려가있어서각별한주의가필요하다. 그러나무엇보다중요한것은정부의개혁의지가후퇴하거나국민에게그렇게비쳐져서정부정책에대한불신이생겨서는안된다는점이다. 4) 원활한구조개편추진을위한과제가 ) 관련법안의조속한처리노력법안심의가가능한 ( 임시 ) 국회회기중처리를위해총력을집중해야할것이다. 물론정치현안과민생법안이산적해있는상황에서구조개편관련법안을처리한다는것이용이한일이아닐수있다. 그러나정부차원의공공부문개혁의지를재확인하고, 종합된의견을결집할필요가있다. 대국회설득과정도있어야하며, 체계적인대국민홍보및공론화도추진되어야한다. - 138 -
나 ) 치밀한세부실천계획수립법안처리노력과는별도로구조개편의원활한추진을위한제도정비는지속되어야한다. 예를들어전기위원회설치계획수립, 전기사업관련기금정비방안마련, 전력산업기반조성기본계획수립등을들수있다. 전력거래시장의설립및운영준비를조속히완료하는것도중요하다. 전력거래소설치준비, 발전비용분석및평가, 가격입찰시장설계, 시장운영전문인력양성등이이에해당한다. 또민자발전사업자의경쟁참여방안, 전기요금체계의단계적개선, 적정한용량요금및송전요율산정, 전기사업회계규칙개정등경쟁기반의조성도중요한준비사항이다. 합리적인공익사업처리방안과관련산업과의조화방안을마련하는것도중요하다. 각계의견을반영한구체적인민영화추진계획과배전부문분할계획도수립되어야한다. 다 ) 법안처리지연시검토가능한대응방안본격적인구조개편이상당기간어려움에처하게될경우를대비하여경쟁도입과민영화를분리해서접근하는방안을검토할수있다. 즉, 발전자회사분리를포함한경쟁을도입하되, 당분간공기업체제를유지하는것이다. 민영화는시장경쟁이정착되고여건이성숙된이후논의하게된다. 이안은발전설비매각과관련하여제기되고있는구조개편반대를완화시키고국민의지지도를향상시킬수있는방안이될수있다. 또한시장상황이불안정한상태에서무리하게민영화를추진하는데따른문제점도완화할수있다. 이경우전반적인경쟁환경의조기정착을위해발전과배전부문분할을동시에시행하는것도긍정적으로검토해볼만하다. 왜냐하면발전회사와배전회사가양방향입찰에참여하는도매경쟁은전력부문의효율향상에큰견인차역할을할수있기때문이다. 또비용경쟁체제 (Cost-based Pool) 를거치지않고곧바로가격경쟁체제 (Price-based Pool) 로이행하는방안도검토할수있다. - 139 -
두번째로발전설비의분할매각을검토해볼수있다. 일부발전설비를매각하여발전부문경쟁을점진적으로유도하는방안이다. 이경우기존의발전부문분할계획을유지할것인지, 아니면분할계획을전면재조정할것인지검토가필요하다. 그러나이러한일부시설분할매각은안양, 부천열병합설비매각에서와같이 PPA 허용등경쟁저해요인을발생시켜서는곤란하다. 향후구조개편에장애요인이될가능성이있으므로이러한점을감안하여대상설비선정과매각조건등을신중하게검토하여추진할필요가있다. 또한전의기능별회계분리및발전단지별사업부제의조속한시행을들수있다. 즉, 향후발전부문및배전부문분할에대비하고, 경쟁기반을조성하기위하여한전의기능별회계분리를조속히시행할필요가있다. 나아가발전단지별사업부제를실시하여발전경쟁을제한적이나마도입하고, 이에따른발전부문의효율성향상을유도하는방안을검토할수있다. - 140 -
제 5 절. 원자력산업 가. 원자력산업의역사 1) 원자력의도입 13) 제2차세계대전종전후세계각국은원자력개발에큰관심을가지고있었다. 제2차세계대전을사실상종전으로이끈원자폭탄의엄청난위력을군사적, 경제적목적으로이용하는것이곧국력을신장시키는원동력으로인식되었기때문이다. 원자폭탄을가지지못한대부분국가들은군사적인목적에서원자력을개발하기위해노력을집중하고있었으며, 핵무기보유국들은원자력을군사적목적이아닌평화적인목적으로이용하기위한국제환경을조성하는데주력하고있었다. 그중미국은원자력의평화적인이용에주도적인역할을수행하고있었다. 아이젠하워미국대통령은 1953년 12월유엔총회에서원자력의평화적이용을주창하였다. 이를계기로 1954년유엔총회에서는원자력의평화적이용을위한국제회의개최안이통과되어 1956년유엔산하기관으로국제원자력기구 (IAEA) 가설립되었다. 당시우리나라는미국의절대적인영향력아래있어서자연스럽게원자력의이용에대한국제적인흐름에일찍부터동참하게되었다. 우리나라는 1955년에미국과원자력협력협정을체결하는것을시작으로국제원자력회의에참석하는등적극적인자세를보였으며, 국내에서도 1956년 3월문교부소속기술교육국내에원자력연구개발및이용을위한행정부서로원자력과가신설되었다. 이어서 1958년 2월원자력원의직제를포함한원자력관계법의모법인원자력법이국회를통과하였으며, 3월에는법률제438호로공포되어 1959년 1월원자력원이정식발족함으로써원자력의이용 개발에필요한체제를갖추었다. 현재원자력행정은산업자원부가원자력발전소건설, 운영등운영전반을, 과학기술부가안전규제와연구개발을담당하면서원전사업을관리 감독하고있다. 13) 원자력발전백서, 산업자원부 한국전력공사, 1999-141 -
2) 원자력발전의성장 1978년 4월고리원자력 1호기가상업운전에착수함으로써세계 21번째원전보유국이된우리나라는 70년대에만모두 6기의신규원전이착공또는추진되었다. 이는당시세계적인석유파동으로인해석유의대체에너지로서원자력의중요성이크게부각된때문이었다. 그러나당시원전건설에대한기술과경험, 산업기반이절대적으로취약했던우리로서는원전산업을전적으로외국에의존할수밖에없었다. 이에따라고리 1, 2호기와월성 1호기는외국주계약자가발전소착공부터준공까지모든책임을지고사업관리, 설계, 자재구매, 시공및시운전을수행하는일괄발주방식 (turn-key) 으로건설되었다. 우리가참여하였던분야는부지조성공사, 일부토건자재공급, 단순노무인력제공등에국한되었다. 정부는이러한상황을개선하기위해한국전력과한국원자력연구소를중심으로원자력발전기술의자립정책을추진하였다. 한전은제2연구용원자로 TRIGA Mark-Ⅳ를도입하였으며, 또한국원자력기술주식회사와한전보수공단, 한국핵연료개발공단을설립하여원자력사업구조를세분화, 전문화시켰다. 1980년대국내원자력산업은새로운도약기를맞는다. 원자력발전소가속속준공되면서전력공급에서중요한위치를차지하게되었으며, 원전연료국산화, 원자력발전기술의자립, 다목적연구로자력설계 건설사업이추진되어기술자립의틀을점차갖추어나갔다. 1980년대중반전력예비율과다로 5~6년간신규원전건설이잠시중단되었으나매년 10% 이상증가하는전력수요를충당하기위하여원전건설은지속적으로증가하였다. 90년대이후원전사업은커다란변혁을맞이하게된다. 1978년미국의스리마일사고및옛소련의체르노빌원전사고부터촉발된전세계적인반원전무드가 90년대초기민주화바람과맞물려우리나라에도큰영향을미치게된것이다. 환경에대한국민들의관심이고조되면서원전에대한반대여론과각종민원이급증하였고, 지방자치제가실시되면서이전과같은중앙정부주도의원자력정책은더이상추진이불가능해졌다. - 142 -
나. 원자력산업의현황 가 ) 설비용량현황우리나라에는 1999년 10월말현재 15기 14) 의원전이가동되고있으며, 설비용량은 12,716MW이다. 원자력발전설비는전체발전설비용량 45,329MW 대비 28.1% 의점유율을차지하여우리나라전력계통의기저부하를담당하고있다. 국내가동원전을원자로형식에따라분류하면가압경수로형이 11기로대부분을차지하고있으며, 가압중수로형도 4기가있다. < 표 Ⅳ-21> 국내원자력발전소현황 호기 구분 설비용량 ( 만 kw) 원자로형위치상업운전 고리 #1 58.7 가압경수로부산광역시기장군 78. 4.29 고리 #2 65 83. 7.25 고리 #3 95 85. 9.30 고리 #4 95 86. 4.29 월성 #1 67.9 가압중수로경북경주시 83. 4.22 월성 #2 70 97. 7. 1 월성 #3 70 98. 7. 1 월성 #4 70 99. 10. 영광 #1 95 가압경수로전남영광군 86. 8.25 영광 #2 95 87. 6.10 영광 #3 100 95. 3.31 영광 #4 100 96. 1. 1 울진 #1 95 경북울진군 88. 9.10 울진 #2 95 89. 9.30 울진 #3 100 98. 8.11 계 1,271.6 - - - 자료 : 한전전력통계, 한국전력공사, 1999 14) 월성 4 호기포함 - 143 -
원자력발전소설비용량은 1989년 9월울진 2호기준공이후 1994년말까지약 6 년동안추가적인원자력발전소건설이이루어지지않아 761만6천kW를유지하다가, 1995년 3월에영광 3호기, 1996년 1월영광 4호기에이어 1997년월성 2호기, 1998년 7월및 8월에월성 3호기, 울진 3호기가잇따라상업운전을시작함에따라비약적으로증가하였다. 2000년중울진 4호기가상업운전을시작할예정으로있어설비비중은더늘어날전망이다. 나 ) 발전량현황 1998년도국내원전의발전량은전년보다 16.3% 증가한 896억 9천만kWh로서국내전체발전량의 41.7% 를공급하였다. 1998년도원자력설비용량점유율이 1997년도점유율인 25.1% 에비해불과 2.6% 포인트증가한 27.7% 인데반해, 발전량점유율이 1997년도점유율인 34.3% 보다무려 7.4% 포인트증가한 41.7% 를달성한것은외환위기를맞아효율적인운영 관리를통해변동비비중이가장낮은원전설비이용을크게늘린결과라고할수있다. 원자력발전량점유율추세를보면, 1978년도에는 23억 2천4백만kWh로서당시전체발전량의 7.4% 에불과하였으나, 1983년도에는 89억 6천5백만kWh로전체발전량의 18.3% 를차지하였다. 특히 1987년에는 393억 1천4백만kWh로전체의절반이넘는 53.1% 를생산하였으며, 1990년까지전체의거의절반을원자력발전으로공급하였다. 1990년대초반부터신규화력발전소건설로인해원자력발전량점유율은계속하락추세를나타내어 1994년 35.5% 까지감소되었으나, 1995년과 1996 년에약간의상승추세를보이다가지난해에는월성 3호기와울진 3호기의상업운전시작으로 41.7% 까지증가되었다. 다 ) 이용률현황 발전소의이용률은발전설비운영의효율성과활용도를나타내는지표로서건 설비가비싼대신연료비가상대적으로저렴한원자력발전소에서이용률은경제성 - 144 -
과직결되는운영지표로서, 안전성의확보없이는높은이용률은달성할수없으며, 설비의건전성및운영인력의우수성등발전소운영 관리기술수준을간접적으로평가하는자료가된다. 1998년도국내원전의평균이용률은우리나라원자력발전역사상역대최고였던 1997년의 87.64% 를갱신한 90.20% 를기록하였다. 국내원자력발전소의연도별이용률실적을살펴보면, 1978년고리 1호기상업운전부터 1983년월성 1호기및고리 2호기가가동을시작할때까지인원자력발전요람기에는운영 관리기술및운전, 정비경험의부족으로이용률은 70% 이하의보통수준을보였으나, 원자력발전의성장기라할수있는 1984년부터는가동원전호기수가증가됨에따라운전경험의축적, 상호운전경험교류및운영기술개발로평균이용률이꾸준히증가하여 70% 대수준을유지하였으며, 원자력발전이정착단계에들어선 1991년부터는 80% 대에진입하였고 1993년이후에는 87% 이상의높은수준을유지하고있다. 다. 원자력산업의미래 1) 원자력산업의과제 1990년대들어서면서원자력발전은새로운도전에직면하고있다. 정치사회적인민주화에따라반원전활동이활발하게전개되었고지역이기주의, 국민들의권리의식신장으로국가사업이라는명분만으로는원전사업을추진할수없는어려운상황에처하게된것이다. 특히유럽의주요원전보유국들이신규원전건설을포기하거나조기폐쇄를결정하는등일부동북아지역을제외하고는세계적으로원전사업이급격히위축되고있다. 이에따라원자력계는원전에대한국민의공감대형성을위한홍보와건설기술자립과운영기술의향상을바탕으로한원전의안정성에대한신뢰확보를위해노력해왔다. 그러나 1999년 10월일본에서발생한방사능누출사고는원자력안전에대한경각심을불러일으켰고, 이어발생한우리나라의월성 3호기중수누출및이에대한관계자의부적절한대처로인하여원전의안전성에대한국민의불신이확산되고있다. - 145 -
가 ) 원전의안전성확보와국민수용도증대원전이국민적합의하에건설 운영되고, 에너지공급과환경측면에서제대로된역할을수행하기위해서는안전성확보가최우선과제라고하는데이견이없다. 우리는그동안의노력으로성능과안전성면에서검증된원자로를가지고있다. 경수로설계기술및제작능력은세계시장에서경쟁이가능한수준으로향상되었다고한다. 국내의원전건설및운전경험도충분하며, KEDO 사업을통해북한에원자력발전소건설을추진중에있다. 그러나국민의생명과직결되는원자력안전문제에관해서는작은실수나결함도허용되어서는안된다. 사소한사고가언제든지대형사고로이어질수있기때문이다. 1979년미국의스리마일아일랜드사고, 구소련의체르노빌원전사고나최근일본최악의방사능누출사고도종사자들의사소한실수나안전불감증에서비롯된것이다. 우리의에너지여건상어느정도의원자력발전이불가피하다하더라도국민생명을담보로할수는없다. 원전에대한국민의이해와수용도증대가원전산업발전에필수적인요소가된다. 원전이우리나라전력공급의 40% 이상을담당하고있으면서도원전에대한국민의이해를충분히얻지못한데는추진주체의잘못이크다고할수있다. 어느일이나마찬가지이지만의사결정의민주성과투명성이확보되어야국민의지지를받을수있다. 앞으로원전은계획단계에서부터공론화과정을거쳐야하고, 원전사고는아무리사소한것이라도즉시공개되고, 사후처리및재발방지를위해신속하고도분명한조치를할필요가있다. 국민수용도 (PA: Public Acceptance) 란공중수용, 국민적합의를뜻한다. 즉적극적인지지나호의를보이는것보다특정한것에대한필요성인식, 그로인한혜택이불이익보다더많다는확신을통해그것을수용하는것을말한다. 따라서정작필요한시설이면서도대중들이기피하거나꺼려하는시설들 - 하수처리장, 폐기물처리시설, 교도소등이 PA의대상이될수있다. 일반대중들에게이러한시설들을좋아하고주변에유치하기를바란다는것은터무니없는요구일것이다. 바로이점이 PA의핵심이다. 과거에는흔히 PA활동을단기적인분쟁해결의열쇠 - 146 -
로보는경향이있었다. 그러나 PA는보다장기적이고근본적인해결책을찾는데활동목적을두어야한다. 우리나라의원자력 PA는원자력의이용개발에비하면그역사가일천하여아직완숙된경지에도달하지못하고있다. 그것은원자력산업이국가정책으로서국민들의의사와관계없이일반적으로추진되어왔던그간의역사에기인한다. 1978 년미국스리마일사고와 1986년옛소련의체르노빌원전사고로전세계가반원전의물결에휩싸여있을때도우리나라만은그영향권에서한발벗어나있었던것이사실이다. 이것은우리나라가미국등원자력선진국과원전건설계약을유리하게체결할수있는조건으로작용하여짧은기간내에선진기술전수를통한기술자립을달성하고원자력을주력발전원으로올려놓는데큰도움이된측면도있지만, 원자력 PA 측면에서보면향후많은저항을감수해야한다면것을예상해놓은것이라고도볼수있다. 당시정부는국민들의민주화에대한강한요구를수용하여언론에대한규제를풀었으며사회전반의민주화를용인하게되었다. 이에따라많은언론매체가창간되어이전에드러나지않았던사실이대중들에게알려지게되었으며환경단체를비롯한시민단체가급속하게세력을확장하는계기가되었다. 이러한가운데 1988년고리원전의쓰레기매립사건과 1989년에영광원전주변지역무뇌아유산사건등이집중보도되면서원자력산업에대해전국민적관심이집중되었다. 한편이전에비해다양한매체와단체로부터정보를공급받게된원전주변지역주민들은환경단체와연계해조직적인반원전운동을벌이기시작하였다. 이러한정치 사회적환경의급변은원전사업이더이상국가사업이라는온실에서안주할수없는상황으로몰고갔다. 나 ) 원전의경쟁력제고 전력부문의경쟁도입은원전산업의미래에큰영향을미치게될것이다. 이제 원전은안전성확보와국민의신뢰회복뿐만아니라경쟁여건하에서경제성도확 - 147 -
보해야하는등여러가지과제를안고있다고할수있다. 원자력발전의경제성이확보되지못하면결국원전산업전체의침체로이어질수밖에없을것으로보인다. 현재우리나라의원전은고장정지율, 이용율등여러가지측면에서외국에비해운영실적이좋은것으로나타나있다. 그러나앞으로새로운시장여건하에서동태적인운영상황은상당히달라질수있다. 지속적인경쟁력확보는단순히기존원전의운영뿐아니라, 향후신규원전의건설과원전의역할구도를결정하는기준이될것이다. 민영화와경쟁도입이후발전부문의전반적인경영효율개선이기대되는데, 이러한여건하에서원전이상대적인경쟁력을갖기위해서는운영효율성의획기적인증대가요구된다. 한편, 가동중인원전이아무리효율적으로운영된다하더라도신규원전의건설비용이높다면장기적으로원전산업의경쟁력은지속되기어렵다. 따라서신규원전을보다효율적으로건설하고, 핵심기술의축적을통해대외경쟁력을조기에확보할수있는사업체제를구축할필요가있다. 급격한개방화추세속에서아직까지핵심기술의자립역량이부족한국내원전산업이해외의유수한원전사업체와경쟁하는데에는많은어려움이있는것이사실이다. 우리나라원전건설부문의경쟁력을제고하기위해서는기술적연관성이높은관련기능을재조정하여전반적인효율성향상과원가절감에총력을기울여야할것으로보인다. 다 ) 원전의역할재평가우리의원자력발전은전력공급에서차지하는높은비중과역할에도불구하고국민의이해와인식은높지않다. 원전산업의경제성확보가향후중요한과제임은분명하지만원전은단순히경제성만을기준으로판단하기어려운점이있다. 즉, 원전의에너지수급안정화역할과에너지다변화정책측면이고려되어야하고, WTO 체제에따른시장개방, 기후변화협약과환경규제강화등국내외여건변화와도무관하지않다. 더욱이우리는원전을외국의경우와다른시각에서볼필요가있다. 우리의 - 148 -
에너지수급여건은몇가지점에서유럽및북미국가들과는판이하게다르다고할수있다. 미국, 영국, 일본, 프랑스, 독일등선진국들의연평균전력수요증가율은대부분 2% 내외에불과하다. 그러나우리나라의전력수요증가율은 1997년외환위기이전까지연평균 10% 를상회하고있다. 우리의 1인당전력소비가선진국에비해아직낮은점을감안하면앞으로경기호전에따라급격한전력수요증가가예상되고, 이에따라지속적인발전설비확충이필요하다고보는것이일반적인견해이다. 또, 구미선진국들의경우대부분산유국이거나산유국에인접해있어필요시석유, 가스를상대적으로싸게공급할수있는여건이마련되어있고, 인접국과의전력수출입이가능하여에너지공급측면에서우리와비교가안될정도로신축성이높다. 에너지수급여건이다른우리나라의경우증가하는전력수요를충당하기위해서는일정한수준의원자력발전이불가피한측면이있다. 이러한점에서마땅한대안없는원전포기는장기적인전력공급에심각한차질을불러올수있다. 이러한점에서원전의가격외적인가치와역할을충분히인식하고재평가할필요가있다. 물론원전의안전성에대한신뢰가바탕이되어야함은재론의여지가없다. 또한지구온난화를방지하기위해 1992년 UN 환경개발회의에서채택되어 1994 년발효된기후변화협약은세계에너지소비구조에근본적인변혁을초래할것으로전망되며, 특히선발개도국으로이미 OECD에가입한우리나라나멕시코와같은국가들에는상대적으로선진국에버금가는강도높은온실가스배출감축의무가요구될우려가커서향후안정적성장을유지하기위한에너지수요의확보에큰차질이예상되고있다. 이러한상황을감안할때원자력발전은향후기후변화협약에대응하기위한하나의전략으로보다중요한평가를받아야할것으로보인다. 라 ) 북한원전건설지원 (KEDO 사업 ) 한전은북한원전건설사업의주계약자로서북한의함경남도금호지구에한국표 준형원전인 1,000MW 급경수로 2 기를한반도에너지개발기구 (KEDO) 와의계약에 - 149 -
의해일괄도급방식 (Turn-key방식) 으로건설할예정이다. 이에소요되는재원은 KEDO가조달할예정이며, 현재본공사에앞서초기현장공사를수행중에있다. 북한핵문제가국제적문제로대두된것은 1992년 1월북한이국제원자력기구 (IAEA) 와안전조치협정을체결한이후동협정을근거로실시된사찰결과와북한이사전에신고한내용간에중대한 불일치 가발생한데서비롯된다. 이후북한핵문제를해결하기위한우리정부와국제사회의노력이지속적으로전개되었으며, 1994년 10월북한핵문제해결의기본구도인 " 미-북제네바기존합의 를채택 서명하게되었다. 1995년 1월 경수로사업지원기획단 이발족되었고, 1995년 3월에는북한에건설할경수로의재정과공급을담당할국제기구인한반도에너지개발기구 (KEDO) 가우리정부주도로발족되었다. 1996년 3월에는 KEDO가한전을북한경수로사업의주계약자로공식지정함으로써한국의중심적역할이가시화되었다. 1995년 8 월부터건설예정지인신포지역 ( 함남신포시금호리 ) 에대하여부지조사를실시하였고, 1997년 8월부지정지등의건설을위한초기현장공사에착수하였다. 1998년 11월예상사업비 46억달러에대한집행이사국간재원분담협상이타결되어우리나라가실제공사비 70% 를원화로기여하고일본의 10억달러상당의엔화를기여하며, 미국은부족분조달에지도적역할을수행키로합의하였다. 향후 10여년에걸쳐진행될경수로사업은남 북한간대규모인적 물적교류를필수적으로수반하게되며한반도의평화체제구축, 남북교류협력의활성화와상호신뢰회복의중요한계기로작용할수있을것이다. 경수로사업의효율적추진을위해서무엇보다도북한의태도변화에바탕한남북관계의안정적발전이중요하며, 향후경수로사업이남북관계개선에이바지할수있도록사업추진과정에서한국이주도적역할을수행해나가는한편국민적합의형성을위한다각적노력도병행해나가야할것이다. 또한본경수로사업은한국표준형원전의해외진출토대구축등에미치는지대한효과를감안, 그간의축적된기술력과경험을최대한활용하여사업을성공적으로추진하기위해총력을기울여나가야할것이다. - 150 -
제 6 절. 신 재생대체에너지 가. 신 재생대체에너지의의의 21세기의에너지미래는지금껏우리가걸어온에너지의발자취와는또다른새로운변화를몰고올것이예상된다. 화석연료의매장량한계로고갈위기, 가격폭등, 공급중단등에너지위기가조성될수있는데다가 CO 2 에의한지구온난화방지를위해기후변화협약에따른화석에너지의사용제한이가시화되는등에너지문제가국제이슈로등장하고있기때문이다. 그럼에도불구하고화석에너지를대체할만한경제성있는대체에너지원은많지않은상황에, 지속적인경제성장으로미래에너지수요는크게증가할것으로전망되고있어화석에너지가격의상승은불을보듯뻔하다. 1999년초 $10/bbl이던두바이 (Dubai) 산원유가격이 1999년말 $25대를오르내리는것은이러한우려를어느정도뒷받침해준다. 이같은국내외에너지환경변화에신속하게대응하는길이에너지의효율적사용 ( 효율향상 ) 과비화석연료공급의촉진 ( 대체에너지개발 ) 에있음은당연하다. 나. 신 재생대체에너지의현황 1) 대체에너지기술개발에대한인식변화대체에너지개발의역사를시대별로구분해보면 1970년대는대체에너지개발의필요성이대두되던시기이다. 2차례석유파동으로대체에너지개발에대한새로운인식이생겨나고 KIST를중심으로태양열, 풍력분야의기초연구가시작되었다. 1980년대는대체에너지개발을위한연구기반구축의시기였다. 대체에너지개발촉진법이제정 공포되면서 (1987년 12월 ) 대체에너지개발체제가확립되었다. 즉, 태양열, 태양광등 11개분야의대체에너지기술개발기본계획 (1988년~2001년) 을수립하여본격적인연구개발에착수하는것이이때이다. - 151 -
1990년대는기후변화협약으로대체에너지기술개발이가속화된시기이다. 국제환경규제로대체에너지기술에대한필요성이재인식되고, 대체에너지, 에너지절약, 청정에너지기술에대한통합적이고체계적인 에너지기술개발 10개년계획 (1997년 ~2006년 ) 을수립하여목표지향적인개발계획이추진되고있다. 21세기는새로운패러다임으로의전환이요구되는시기라고하겠다. 즉, 환경친화적이고인간친화적인대체에너지중심의지속가능한사회를구축해야할것으로전망된다. 21세기의주요경쟁요소인환경, 경제, 과학기술의국제경쟁력제고를선도하는구심체로서의대체에너지기술개발이요구된다. 2) 그동안의사업실적과성과 1987년대체에너지개발촉진법제정이후 1988년부터 1998년까지 11개대체에너지분야에 1,378억원 ( 정부지원 ) 의기술개발자금이투자되었다. 이로인하여대체에너지전문인력양성및기술수준향상으로선진국과의기술격차를줄이는데기여했고더나아가서는사업초기대학, 연구소중심의기초연구위주에서민간기업의점진적인참여증대로실용화기반구축에기여했다는평가를받고있다. 1998년도까지실용화되어보급된대체에너지는대략 6개분야이며그공급비중은총에너지사용량의 1.03%(1,715천TOE) 이다. 이중아직폐기물을이용한것이 90% 이상을점유하고있는것은앞으로풀어나가야할숙제이다. 그동안의기술개발의성과를요약하면 < 표 Ⅳ-22> 과같다. - 152 -
< 표 Ⅳ-22> 분야별기술개발성과 분야별태양열태양광바이오폐기물석탄이용풍력연료전지소수력수소해양지열기타 주요성과 - 온수급탕용집열기개발, 태양열온수기상용화보급중 - 결정질 Si 태양전지및주변장치국산화보급중 - 산업폐수메탄발효시스템개발, 연료용알코올개발 - 각종소각열이용및열분해이용시스템개발 - 석탄가스화기설치및시험운전중 (3T/D) - 750KW급수평축풍력발전시스템개발시험운전중 - 40KW급인산형및 25KW급용융탄산염형연료전지개발 - 저낙차용수차개발 - 수소제조, 저장, 이용기술기초연구수행중 - 기초연구수행 - 유망지역에대한정밀탐사완료 - 정책과제및학술진흥사업 11 개분야 자료 : 산업자원부, 1999 이들중개발완료되어상용화된분야는 2~3 개분야에불과하고대부분시범사 업화수준에머물러있을정도이다. < 표 Ⅳ-23> 실용화보급현황 (1998 년말 ) 분야별태양열태양광바이오폐기물소수력풍력 주요보급실적 - 가정용태양열온수기 176,800여기보급 - 소규모도서용및특수전원용으로총 3,204KW 보급 - 산업체및농가의메탄가스이용시설 100여기보급 - 도시쓰레기 : 목동, 부천, 일산, 다대포등 31개소소각열이용 - 산업폐기물 : 520여개소폐기물소각열이용 - 23개소 37MW 설치운영 - 제주지역등에 7기약 2,000KW 설치가동중 자료 : 산업자원부, 1999-153 -
3) 선진국의대체에너지개발동향미국 일본등선진국은기존의공급중심에너지정책을탈피하여경제 (Economy)-에너지(Energy)-환경(Environment) 을통합하는 3E정책으로국가주도의중장기개발계획을수립하여신 재생대체에너지개발과이용효율향상을적극적으로추진해오고있다. 일본은 1차석유파동후 Sunshine계획 ( 신 재생대체에너지개발 ) 을추진하고 2 차석유파동후 Moonlight계획 ( 에너지이용효율향상및절약기술 ) 까지확대하였으며, 1990년대들어기후변화협약후환경을고려하여두계획을통합한종합에너지기술개발계획인 New Sunshine 계획 (1993년 ~ 2020년 ) 을수립 추진 (1조 5,500억엔투자 ) 해오고있다. 미국은 1986년부터 "Clean Coal Technology Program" 추진및 1991/1992 국가에너지전략을수립하여종합적인기술개발능력을확보하는데주력해왔으며, 1993년 11월클린턴행정부는환경보호를위해에너지부문의기술개발에중점을둔 기후변화실천계획 (1994년 ~ 2000년 ) 을수립하여운영하고있다. 유럽연합은 1996년총에너지중대체에너지사용비중을 6% 에서 2010년에는 12% 로확대하는거대한목표를수립해놓고있다. 1997년에는 CO 2 배출량을 2010 년까지 1990년수준대비 15% 를감축하도록하는정책목표를채택했으며 JOULE ( 대체, 청정, 절약기술개발 ), THERMIE ( 시범및실증사업 ), ALTENER ( 대체에너지기술을통하여 CO 2 저감 ) 프로그램을수립하여 EU공동으로추진해오고있다. 4) 문제점현재수행되고있는신 재생대체에너지정책에는공통적으로다음의몇가지문제점이지적된다. 첫째, 대체에너지기술개발투자규모가빈약하다. 1996년기준에너지기술개발투자비 (389억원: 대체는 118억원 ) 에서우리나라보다미국은 74 배, 일본은 27배, 영국은 9배를투자하고있다. 둘째, 대체에너지공급비중은선진외국에비해열세한편이다. IEA 통계에의 - 154 -
한 1996년수치를보면덴마크는총에너지의 6.9%, 프랑스는 4.3%, 미국은 4%, 일본은 2% 인데반하여한국은 0.7% 수준이다. 셋째, 경제성및기술적신뢰성확보가미흡하다. 신 재생대체에너지는아직까지화석연료에비해고가이다. 현재실용화되고있는신 재생대체에너지중에서도태양열시스템의보수유지, 풍력발전의안정성등의문제는여전히풀리지않은숙제로남아있다. 넷째, 국내기술개발수준은선진외국에비하여 1~2단계뒤떨어진다. 태양열온수급탕, 태양광발전, 폐기물소각기술등은선진국에근접하고있으나나머지기술은 < 표 Ⅳ-15> 에서보는바와같이초기, 응용단계에머물고있는수준이다. < 표 Ⅳ-24> 국내외대체에너지기술수준비교 구분 기술수준비교 분야 한국 미국 일본 기타 태양열 100 300 200 EU(300) 태양광 100 200 200 바이오 100 150 150 폐기물 100 170 200 석탄이용 100 200 150 네덜란드 (200) 소수력 100 200 170 스웨덴 (350) 풍 력 100 300 150 덴마크 (350) 수 소 100 200 150 연료전지 100 200 150 해 양 100 500 400 프랑스 (500) 지 열 100 150 200 자료 : 한국에너지기술연구소, 1999-155 -
다. 신 재생대체에너지의미래 1) 미래대체에너지정책지향목표정부는그동안경제성장, 에너지안보, 환경보전의세마리토끼를한번에잡기위하여부단한노력을경주해왔다. 그러나그러한해결책은사실상얻기어렵고다만대안으로지속가능개발이란기치아래에너지의효율적사용과비화석연료공급촉진으로 3E의조화를시도해오고있다. 이러한바탕위에서정부가취해야할미래의에너지정책방향은 < 그림 Ⅳ-1> 과같이 1 공급안정적, 2 비용효과적, 3 환경친화적, 4 고효율기술집약적, 5 인간친화적인신 재생대체에너지를개발 이용하는것이되어야한다. < 그림 Ⅳ-2> 미래대체에너지정책지향목표 - 156 -
2) 미래에너지개발실천수단 이러한정책목표하에서실천해야할수단은 4 가지로요약될수있다. 즉, 1 기 술개발, 2 기술하부구조확충, 3 이용 보급촉진, 4 시장활성화이다. 그러나, 이러 한수단은서로조화되고통합운영될때비로소시너지효과를발휘하게된다. < 그림 Ⅳ-3> 미래에너지개발실천수단 선진국수준의대체에너지기술 사업경쟁력확보 기술개발과기술하부구조확충및이용보급촉진을효율적으로조화및통합 기술개발 기술하부구조확충 이용 보급촉진 시장활성화 3) 대체에너지개발정책의진로 가 ) 기술개발 신 재생대체에너지기술이전무하던시절, 우리는닥치는대로마구기술개발전선에뛰어들었던경험이있다. 그러나, 아직까지실용화되어상업화단계에있는신 재생대체에너지기술은손가락을헤아릴정도에불과하다. 21세기에는기술개발의새로운환경변화에따른패러다임전환이요구된다. 그패러다임전환의첫째는, 파급효과가크고성공가능성이높은기술분야에집중투자하는것이다. 비교우위성이있는과제에집중투자함으로써선진국기술수 - 157 -
준에도달하고그로인해국제적경쟁력을확보하는것이우선되어야한다. 반면, 비교우위성이없는여타기술분야에대해서는최소한의기초연구만지원하고필요한부문은기술도입또는전략적제휴를모색할수밖에없다. 선진국과기술경쟁이가능하고에너지수급에기여도가큰프로그램 4개 ( 태양열, 태양광, 연료전지, IGCC) 를선정하여집중개발하고기타분야는기초기반기술프로그램과일반기술프로그램으로구분하여외국기술도입시에활용할수있는기술력증진에노력해야한다. 둘째는전략적제휴를통한대체에너지기술의선진화를도모하는것이다. 예로요소기술부족문제를타개하기위하여국제공동연구추진이필요하나선진국의기술보호주의때문에전략적제휴모색이필연적일것으로전망된다. 계약을통한기술제휴에의존하는일방적인기술이전보다는기술교환의쌍방적인관계를확립하기위한상호보완적인기술개발이시급하다. 첨단기술을가지고있으나상품화능력이없는선진외국의중 소규모기업을흡수 합병하거나대기업의소유지분에참여하여필요자본을제공함으로써새로운핵심기술을습득하여빠른시일내에선진국의기술수준에접근하는것이필요하다. 나 ) 기술하부구조확충합리적인기술개발에는이를뒷받침해줄수있는하부구조구축이요구된다. 이를위해첫째는국제협력의증진이필요하다. IEA의공동연구사업및양국간기술협력사업을적극추진함으로써국제협력사업의효율성을제고해야한다. IEA사업관련 44개공동연구프로그램중기참여하고있는 11개프로그램의내실있는운영을꾀하고지속적으로프로그램의참여범위를확대해나가야한다. 분야별기술선진당사국과직접추진하는기술협력사업도강화해야하며 APEC 신 재생에너지 R&D 및기술이전사업에적극적으로참여하여한국의위상을제고하고대체에너지시장기반을확보하는것도필수적이다. 둘째는, 대체에너지기술정보보급및확산매개체로에너지기술정보시스템 - 158 -
(ETIS) 을구축 활용해야한다. 대체에너지기술의국내 외정보를가공및배포하는기능을강화하기위하여, 영국 ETSU, 네덜란드 NOVEM등의해외자료를정기적으로입수해야하며에너지유관기관과협조하여보유정보를 D/B화하는통합정보제공시스템도구축해야한다. 특히, 선진기술이우리의기술개발사업에적극활용되도록심층분석하는기능도갖추어나가야한다. 셋째는, 전문인력육성및시험평가시설의확충이요구된다. 이공계대학원이설치된대학의석 박사과정학생들을대상으로에너지기술분야의전문인력육성을위한학술진흥사업을확대 추진해야한다. 또한정된예산으로는많은실험장비를구입할수가없으므로이를공유할수있는제도적장치마련이필요하다. 다 ) 이용보급촉진아무리훌륭한대체에너지기술이개발되었다고하더라도기존화석연료의대체재로등장되지않는다면에너지로서의가치는그만큼상실되고만다. 이를위해서이용 보급대책이마련되어야한다. 첫째, 기존제도의틀을바꿔야한다. 1 대체에너지로발전시, 한전계통선에연결하고전력회사들이의무적으로구입해야한다. 이때대체에너지발전을장려할수있는구입가격현실화가추진되어야하며구입요금기준은전력회사의회피비용이나종합평균판매단가수준에연동시키는방안이강구될수있다. 보급확산에필요한요금보조유인을제공하기위하여전력회사구입요금과별도로생산비장려금또는 Green pricing제도도입도신중히검토할필요가있다. 2 대체에너지관련국가기술규격이정비되어야한다. 관련제품의신뢰도향상을위하여성능검사를강화하고해외기술규격과비교를통한표준화사업을전개하여국내기술로도고장수리및개체가가능토록국가기술규격을새롭게정비해야한다. 3 대체에너지정보의확산과민간의자발적참여를유도해야한다. 대체에너 - 159 -
지교육및홍보를강화하고, 민간환경단체등의신 재생에너지의이용운동이확산될수있는분위기를조성하여신 재생에너지는 21세기의새로운에너지로자리매김할수있도록유도해야한다. 4 대체에너지예산운용제도를개선해야한다. 관련예산확보재원은에너지자원특별회계예산뿐만아니라정부투자기관 ( 전력, 가스등 ) 연간매출액의일정비율을대체에너지기술개발및보급에사용하도록강구하거나, 에너지세를신설하여선진국수준의대체에너지개발및이용 보급이활성화되도록지원책을마련해야할것이다. 둘째, 실용화기술의기초수요를확대해야한다. 국책사업 ( 농어촌주택개량사업및산업단지조성등 ) 과연계하여대체에너지이용 보급을권장하고정부융자지원액을우선적으로배정하거나우선구매제도도활용해야한다. 미전화도서지역등분산형독립전원으로태양광, 풍력등틈새시장을공략하는것이하나의방안이라면, 대체에너지의설치 이용시설치비등에보조금을지원하는것은또다른하나의방안이될수있다. 셋째, 대체에너지산업을전략적으로육성해야한다. 21세기유망성장산업으로육성하기위하여각종규제수단을과감히정비해야한다. 초기수요창출을독려하기이하여기반구축사업과시범사업은사회간접자본 (SOC) 투자의범위에포함시켜이분야에대한정부투자의합법적근거를마련해야한다. 대체에너지시설제조업체들은아직창업수준에머물러있지만이들이이용 보급의주체란점에서육성책이마련되어야한다. 넷째, 대체에너지실증연구단지를조성하여개발성과가우수한기술이널리이용되도록시범사업화해야하며, 대체에너지이용시범마을을조성하여그효과를홍보하거나, 그룹별특성에맞추어설치모델을개발하여적용하는사업을추진해야한다. - 160 -
다 ) 시장의활성화에너지공급회사가 DSM사업의일환으로대체에너지시장에참여하는것은일반적인관례로되어있다. 미국전력회사는부하관리차원에서독립분산형전원인풍력, 태양광시장등에참여하고있으며, 일본동경전력은하천수열, 해수열, 하수처리열을이용한냉난방사업에참여하고있다. 경쟁가능한대체에너지는시장이활성화되도록여건을조성해나가야한다. 그렇게되기위해서는기존화석연료에대한외부비용을내부화하여대체에너지가격경쟁력을확보해주는것도대체에너지를빠르게상업화하는방안이될수있다. 특히베트남, 필리핀, 인도네시아, 인도, 말레이시아, 중국, 몽골등아 태지역국가에시범사업을전개하고, 민간기업의개도국에대한해외시장진출시국가적차원에서지원함으로써해외시장활로를개척해주는것도시장활성화의지름길이다. 미래에너지정책은각에너지원의비용효과적, 환경친화적, 인간친화적, 고효율기술집약적특성과공급안정성등을조화시키는방향으로추진되어야한다. 대체에너지기술은특성상기술개발에장기간이소요되는점을고려하여기술개발기본계획에따른장기안정적인기술개발자금을확보하여지속적인지원이이루어지도록보장할필요가있다. 단기적으로는현재산업구조가에너지다소비형장치산업위주로형성되어있음을감안하여에너지기기효율성을높이고, 기술개발을통하여기존자원을최대한활용하는쪽으로가닥을잡아가야한다. 신 재생대체에너지는환경및인간친화적에너지이고계속적인기술개발로비용효과적인에너지로활용될가능성이높아기존화석연료의고갈이후미래에너지의주역으로그역할을충분히담당할수있을것으로기대된다. - 161 -
Ⅴ. 에너지정책의전환 제 1 절. 전환기의에너지정책 가. 대내외적환경변화 현재한국의에너지산업은급격한패러다임의전환 (paradigm shift) 을경험하고있다. 지난수년간의엄청난대내외적환경변화가한국경제에가져다준충격으로인해에너지산업도예외없이큰변화를경험하고있는것이다. 우선대내적으로는금융위기로인해시작된 IMF 지원체제가가장큰변화의원인이라고할수있다. 지난 2년동안한국에게가장시급했던것은외자유치와대외적신뢰회복이었다. 이를위해정부는적극적으로공기업의민영화와시장중심적경제체제구축을추진하였고이때문에에너지산업은다른어떤산업보다도커다란전기를맞이하게되었다. 그것은전통적으로에너지산업이시장보다는정부중심의산업구조를형성해왔기때문인데, 대표적으로전력산업과가스산업에경쟁체제와민영화를도입하기위한대대적인구조개편작업이진행되고있으며에너지가격체계전반에대한개편논의도활발하게진행되고있다. 대외적으로는각국이환경에대해갖고있는관심이점차증대하고있다는것을가장큰변화의요인으로지적할수있다. 환경을보존하기위한각국의노력은기후변화협약등으로결실을맺어, 에너지를효율적으로소비하지못하는국가는향후 21세기에심각한성장의후퇴를경험하게될것으로보인다. 한국은특히에너지다소비업종이전체산업에서중요한비중을차지하고있어서, 현재와같은체제를유지하다가는국가경쟁력의상실이불가피하다는공감대가점점늘어 - 162 -
나고있다. 이를효과적으로극복하기위해서는에너지를효율적으로사용하도록 유도하는한편, 보다적은에너지투입으로보다큰부가가치를창출할수있는산 업구조를만들어나가지않으면안될것이다. 나. 에너지정책의공과 ( 功過 ) 과거한국은경제성장시대에산업경쟁력확보와낮은물가수준유지를위해에너지를안정적이고낮은가격에공급하는것을에너지정책의가장큰목표로삼았으며, 이를위해에너지산업은공기업을중심으로한독점적산업구조를유지하고광범위한가격규제를실시하였다. 물론이러한정부개입을통해우리나라의수출산업은중요한투입요소의하나인에너지를싸고안정적으로공급받을수있게됨으로써대외적경쟁력확보에큰도움을받았던것이사실이다. 따라서그동안의정부중심적에너지정책은당시우리나라의실정을감안할때매우시의적절한것이라고평가할수있으며, 오늘날의고도성장의기반이되었다고할수있다. 그러나그동안의에너지정책이반드시긍정적인결과만을낳지는않았다. 즉에너지다소비사회고착화, 취약한에너지안보구조, 그리고비환경친화적에너지소비구조등을부정적인결과로들수있겠다. 1) 에너지다소비사회낮은에너지가격을지속적으로유지해온탓에에너지를효율적으로소비해야한다거나또에너지를절약해야한다는유인이사회적으로매우작았다. 각가정이나산업체는에너지를정부가책임지고공급하는하나의 공공재 로인식함으로써에너지의효율적소비를위한투자는게을리하는결과를낳았다. 이에따라중화학공업위주의경제개발정책이시작된지난 1970년대이후연평균두자릿수에가까운에너지소비증가율을보였다. 현재우리는에너지소비증가율세계 8위, 에너지총소비량세계 10위의에너지소비대국의위치를차지하고있다. - 163 -
2) 취약한에너지안보에너지자원이절대적으로부족해전체에너지소비량중 97% 이상을수입에의존해야하는우리나라로서는에너지소비의기하급수적증가가결코반갑지않다. 물론파생수요인에너지수요가증가한다는것은그만큼경제가활발하게돌아가고있으며또한성장을하고있다는것을의미한다는면에서긍정적이라고할수도있다. 그러나현재의에너지소비량을상당히절감하더라도같은수준의성장이나생활수준향유가가능하다면문제는달라진다. 에너지라는것이우리가수입하고싶으면언제든지낮은가격에수입이가능한무한자원이아니기때문이다. 기술력발달에따라점점가채연수가늘어나고는있지만, 이른바화석연료는언젠가고갈될수밖에없는유한자원이며따라서국제간에너지분쟁이나에너지수출국의자원무기화가언제든지가능한상황이라는점을감안한다면우리나라의에너지안보에큰위협이될수있다. 따라서현재의경제성장속도나생활수준을크게저하하지않는다면에너지소비절감이나소비효율성제고는우리에게시급한과제라고할수있다. 3) 비환경친화적에너지소비구조지난 60-70년대고도성장시대에는환경요소를크게정책적으로고려하지않았다. 환경비용은이른바외부경제적비용으로서시장에서는스스로이를반영할수없기때문에정부가시장실패의보정차원에서이를조세정책등으로반영하여야함에도불구하고, 성장우선주의에밀려제대로실행하지못하였다. 정부의에너지가격정책이나조세정책에서는환경친화적인에너지의소비장려나비환경친화적에너지의소비억제를위한내용을찾아보기힘든것이사실이다. 탄소함유량이높은무연탄이나경유가각각서민층보호와자영업자보호를이유로정책적으로낮은가격에공급됨으로써이들의소비가대폭늘어난것이나경제성이없다는이유로신재생에너지에대한연구를거의하지않은점등이대표적이다. 앞으로기후변화협약이구체화될경우이러한우리의소비행태는커다란 - 164 -
약점으로작용할것이분명하며, 이를시정하기위한구조적대책이서둘러마련 되어야할것이다. 다. 에너지정책의전환 이러한대내외적상황변화로인해 정부중심 이라는과거에너지산업의패러다임은자연스럽게 시장중심 이라는새로운패러다임으로변화하고있다. 시장중심적인구조를구축하기위해정부는우선산업구조개편을서두르고있으며최근에는가격및세제구조개편도심도있게준비하고있다. 먼저산업구조를현재의독점적구조에서경쟁체제로바꾸기위해대표적공기업인한국전력과가스공사에대한구조개편작업을진행하고있으며가격구조와세제구조는개편을위해다양한연구를수행하고있다. 따라서정부는그동안중앙집중식계획을바탕으로에너지자원을배분하였던기능을시장에게점차넘기고있으며, 이과정에서폭넓고강력하게실시하였던가격규제를최소한의영역만을남겨둔채풀어나가고있다. 즉, 경쟁이활발하게이루어질수있는부문에서는시장에가격형성을맡기고, 자연독점적성격으로경쟁이제한될수밖에없는한정적인부분에서만가격규제를실시하는것이다. 또한그동안에너지원간상대가격체계를왜곡하였던정책적인에너지원간교차보조를축소해나가는한편, 직접보조를늘려정부고유의기능은유지해나아가야할것이다. 또한그동안세수확보기능밖에하지못했던에너지조세체계를개편하여에너지소비로인한외부효과를내부화하고, 일관성있고경제적으로유지가능한조세부과기준을적용하여다양한에너지원간조세수준을조화해나아가야할것이다. - 165 -
제 2 절. 에너지가격정책 가. 한국의에너지가격정책의현황및문제점 1) 에너지가격규제의현황및문제점에너지산업은특성상막대한초기투자를요구하기때문에자연독점화하는특성을갖고있다. 따라서많은나라에서독점으로인한사회적손실을줄이기위해에너지가격을정부가직접규제하여온것이사실이다. 그러나자연독점으로인한사회적손실을최소화하기위해가격규제를실시한선진국과는달리한국은물가안정과국제경쟁력을강화하기위한수단으로 1997년부터가격자율화가실시된석유제품을제외한모든에너지가격을엄격히통제하여왔다. 이와같은저에너지정책은물론물가안정과산업의국제경쟁력강화에도움이되었지만, 반면대체생산요소의과소이용및이에대한과소투자를불러일으키는원인이되었다. 예를들어수송용연료인경유가격이낮아서도로, 항만등에대한물류관련투자가적정수준이하로떨어졌다는지적이끊이지않고있다. 또한낮은전기요금등으로인하여에너지절약설비또는전산설비투자가적정수준보다낮게이루어지고있다 15). 이는에너지절약을위한기술개발을저해하는요인으로작용하고있는것이다. 더욱이전기, 가스, 열등은엄청난규모의인프라설비투자와관련되어있다. 따라서이들요금이과도하게낮을경우이들산업의적정한공급능력의확충을위한투자재원을확보하는데어려움이따르게된다. 실제한전의경우자체적인자금조달능력이한계에부딪혀, 외부차입규모가매년급증하였을뿐아니라향후투자재원의대부분도외부차입에의존해야하는불가피한상황에놓이게됐다. 이러한재무구조악화는이들기업의재무구조개선에걸림돌로작용하고있는실정이다. 15) 농어촌의값싼전기요금그리고석유류에대한면세로인하여농어촌의조업방식이에너지다소비형인것은널리알려져있다. 농어촌에서비닐하우스와양식장의수가최근급증하고있는것은상대적으로값싼에너지요금에따른것으로유추할수있다. - 166 -
가 ) 전력요금의현황과문제점현행전력요금은용도별, 계절및시간대별차등요금을부과하고있다. 현행전기요금은산업경쟁력지원등각종정책적목적과저소득층지원등의목적을위해 6개용도 ( 산업용, 일반용, 주택용, 교육용, 농사용, 가로등 ) 별로요율을달리하는차등요금제도를실시하고있다. 또한수요관리형계절별, 시간대별차등요금을적용하여연중최대수요가발생하는여름철에고율요금을적용하고있다. 기타심야전력요금제, 하계휴가조정요금제, 부하이전요금할인제, 자율절전요금제등수요관리요금제도를선택적으로적용하고있다. < 표 Ⅴ-1> 현행용도별요금체계의특징및요금 ( 단위 : 원 /kwh) 용도요금구조특징 주택용 일반용 ( 갑, 을 ) 교육용 산업용 ( 갑, 을, 병 ) 농사용 가로등 평균 기본요금 6단계차등제전력량요금 7단계누진제 선택적이부요금전압별, 계절별차등시간대별차등 ( 계약전력 5 천 kw 이상 ) 선택적이부요금전압별 계절별 선택적이부요금전압별 계절별차등시간대별 (300kW 이상 ) 용도별차등 ( 갑, 을, 병 ) 전등 : 부하설비요금 정액등 : 부하설비요금종량등 : 이부요금 과다한누진단계 (7 단계 ) 단계간요금격차과도 가장고율의요금수준단일기본요금 기본요금 : 전압별단일요금상대적으로저렴한요금 농어민보호시책에따른저렴한요금 요금수준 ( 지수 ) 96.60 (134) 104.69 (145) 85.86 (119) 54.96 (76) 43.47 (60) 62.19 (86) 72.08 (100) 판매량비중 (%) 18.4 19.9 0.9 57.8 2.2 0.8 100 이러한현행전력요금체계는평균비용방식의원가배분원칙에의존하고있다. 평균비용방식은투자의위험성을줄여전기사업의안정성을높이지만, 효율적인 전기사업운영에의강력한유인을주지못하는단점을안고있다. 다시말해사용 - 167 -
자의효용을반영치못하고수용가별, 공급시간대별전력공급의실제적원가구조와의괴리로비효율적자원배분을낳고있다. 또한산업용은제조업지원을위해, 농사용은소득재분배를목적으로요금이원가보다낮게책정되어이를보전키위해일반용, 주택용요금이원가보다높게책정하는문제점을갖고있다. < 표 Ⅴ-2> 현행용도별요금수준및원가회수율 용도 요금수준원가회수율총원가회수율판매량비중 ( 원 /KWh) (%) (%) (%) 주택용 96.60 110% 100% 18.4 일반용 ( 갑, 을 ) 104.69 120% 109% 19.9 교육용 85.86 113% 102% 0.9 산업용 ( 갑, 을, 병 ) 54.96 94% 85% 57.8 농사용 43.47 46% 42% 2.2 가로등 62.19 96% 87% 0.8 평균 72.08 103% 93% 100 주택용요금은소비량에따라 7 단계로구분하고과다한누진율을적용하고있 다. < 표 Ⅴ-3> 에나타나있듯이 7 단계에속하는소비자는 1 단계에속하는소비자 의 13.2 배의요금을지불하고있다. < 표 Ⅴ-3> 현행주택용요금체계 기본요금 ( 호당 ) 전력량요금 (kwh당) 100kWh이하 390 50kWh이하 34.50 51-100kWh 81.70 101-200kWh 850 101-200kWh 122.90 201-300kWh 1,500 201-300kWh 177.70 301-400kWh 2,990 301-400kWh 256.70 401-500kWh 4,820 401-500kWh 289.80 500kWh초과 8,560 500kWh초과 456.70 주 : 총원가회수율은적정투자보수를포함한총원가에대한요금비율 - 168 -
전체가구의절반이상이원가이하요금수준을지불하고있으며, 전체가구의 8.8% 에해당하는 1단계적용가구는대부분이非정상가구로낮은요금이저소득층보호에실제적으로기여하지도못하고있다. 반면 < 표 Ⅴ-4> 에서보듯이외국은 2~3단계의구조를갖고있으며누진율도 2배이내로단계별차등이한국과같이심하지않다. < 표 Ⅴ-4> 주택용요금체계해외사례 ( 단위 : kwh) 일본 대만 미국 영국 말레이지아 1단계 0-120 0-100 0-600 단일가격 0-200 2단계 121-250 101-330 600초과 또는주야간차등 201-1,000 3단계 250초과 330초과 1,000초과 누진배수 1.5 1.5 1.1 2.7( 주야 ) 1.3 현행전력요금의또다른특징으로낮은농사용전력요금및농사용요금차등정책을들수있다. 이러한파격적인저가정책으로말미암아생산성이낮은농업분야까지전기사용이급증하는문제점을안고있다. 또한농업형태가양곡중심에서다양화됨에따라갑, 을, 병및농사용전등등 4개용도구분이불분명해지고있으며, 이에따라차등명분이미약해지고있다. < 표 Ⅴ-5> 현행농사용요금체계 구분 적용범위 요금수준 ( 원 /kwh) 원가회수율 (%) 갑 양곡생산, 양. 배수시설 24.51 22 을 육묘, 전조재배 35.07 38 병 작물, 축산, 양잠, 양어 46.76 51 계 43.47 46 현행전력요금체계의문제점과더불어지적해야할것은산업지원과물가안정을위해정부가과도하게전력요금을규제하여한전의재무구조가악화되고있으며전력산업의장기적공급안정성을크게위협하고있다는점이다. 한전의재무구조악화는현재추진중인한전의구조개편작업에도걸림돌로작용하고있다. - 169 -
1982~1998년기간중명목전력가격은 69.9원 /kwh에서 72.1원 /kwh로 3.2% 증가에그친반면, 동기간중소비자물가수준은 210% 상승함으로써실질전력가격은 55% 하락하는결과를가져왔다. 이로인해 < 그림 Ⅴ-1> 에서보듯이 1980년대초이후실질전력요금은지속적으로하락하는추세를보여왔다. < 그림 Ⅴ-1> 전력가격추이 250 200 150 100 50 소비자물가지수 실질전력가격지수 명목전력가격지수 0 1980 1983 1986 1989 1992 1995 < 그림 Ⅴ-2> 는한전투자보수율추이를보여주고있다. 한전결산서를기준으 로한투자보수율은 95 년까지는 8% 를상회하는수준이었으나 96 년부터는현저히 감소하여 98 년의경우 5.0% 에머무르고있다. < 그림 Ⅴ-2> 투자보수율추이 % 15 10 5 0 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998-170 -
투자보수율감소의주요원인은 < 표 Ⅴ-6> 에서보듯이설비투자의증가에따른감가상각비의지속적증가 (48.0%), 환율상승에따른연료비의증가 (19.4%) 에도불구하고전기요금이정책적요인들에의해적절히조정되지못해당기순이익이급격히하락한때문으로지적할수있다. 또한한전은 92년부터기존의정액법에의한감가상각대신정율법에의한감가상각을사용하여, 설비투자의증가에따라감가상각액이증가하게되어투자보수율이크게감소하게되었다. < 표 Ⅴ-6> 최근의요소별공급비용추이 ( 단위 : 원 /kwh) 1995 1996 1997 1998 증가율 (%) (98/95) 연료비 15.13 17.84 18.50 18.06 19.4 인건비 3.77 3.93 3.84 3.97 5.3 수선유지비 5.72 6.24 5.20 5.87 2.6 경비 10.62 10.67 11.00 11.03 3.9 감가상각비 12.61 13.67 14.23 18.66 48.0 구입전력비 1.23 1.77 2.44 2.91 136.6 지급이자 3.81 4.27 1.42 4.49 17.8 특별손실 2.33 0.91 5.31 2.06 11.6 법인세 2.20 1.47 1.42 2.30 4.5 총원가 57.43 60.77 63.36 69.35 20.8 판매단가 60.76 62.81 64.45 71.23 13.4 이상에서살펴보았듯이한전의재무구조악화는투자보수율이현실화되지못한것이가장큰원인이라할수있다. < 표 Ⅴ-7> 에서보듯이낮은전력가격으로인해한전자체자금조달은한계에부딪히게되었다. 따라서투자재원의대부분을외부차입에의존하게되어 < 표 Ⅴ-8> 에나타나있듯이외부차입규모는매년급증하고있다. - 171 -
< 표 Ⅴ-7> 한전의투자재원조달현황 ( 단위 : 조원 ) 1995 1996 1997 1998 1999 투자비 9.4 8.7 9.0 9.2 8.6 부족자금 8.9 8.0 8.4 9.0 8.7 < 표 Ⅴ-8> 한전의차입구조현황 ( 단위 : 조원 ) 1995 1996 1997 1998 1999 외부차입 2.7 4.4 6.3 7.1 8.9 차입금잔액 8.8 12.5 22.4 23.3 28.0 또한상대적으로낮은전력요금수준으로인해에너지다소비형산업구조가고착 화되고있다. < 표 Ⅴ-9> 에서보듯이제조업생산비용에서의전력비용비중은꾸준 히감소하는반면 1988 년이후제조업의부가가치당전력원단위는증가추세를 보여주고있다. 이는제조업에서전력을비효율적으로사용하고있다는반증이다. < 표 Ⅴ-9> 제조원가중전력비비중 1982 1988 1997 전력비비중 2.9% 2.0% 1.6% < 표 Ⅴ-10> 제조업부가가치당전력원단위추이 ( 단위 :kwh/ 천원 ) 1988 1990 1993 1995 1997 1998 원단위 1.01 1.08 1.17 1.19 1.26 1.27 외국과전력요금을비교해보면한국의전력요금은국제경쟁력을강화하기위해산업용요금을낮은수준으로유지해왔음을알수있다. 우선구매력지수에의한가정용전력요금을비교하면, 1997년에는한국은일본다음으로비싸고그다음은독일, 프랑스, 영국, 멕시코의순이며미국이가장싼것으로나타나고있다. OECD 국가평균과비교하여보면, 가정용요금은 OECD국가평균의 131% 정도가된다. - 172 -
< 표 Ⅴ-11> 가정용전력가격국제비교 (1997년도) ( 단위 : $/kwh, 한국 100) 국가 한국 일본 프랑스 독일 멕시코 영국 미국 OECD 가격 0.142 0.153 0.120 0.139 0.098 0.118 0.085 0.108 지수 100 108 85 98 69 83 60 76 자료 : IEA, Energy Prices & Taxes Quarterly Statistics, 1st Quarter, 1999 반면산업용전력가격을비교하면, 1997년에는한국은미국, 멕시코다음으로싸고그다음으로영국, 태국, 대만의순이며일본이가장비싼것으로나타나고있다. OECD 평균과비교하여보면, 한국의산업용요금은 OECD국가평균의 93% 정도에그치고있다. < 표 Ⅴ-12> 산업용전력가격국제비교 (1997년도) ( 단위 : $/kwh, 한국 100) 국가 한국 일본 대만 태국 멕시코 영국 미국 OECD 가격 0.063 0.146 0.089 0.074 0.048 0.065 0.044 0.068 지수 100 232 141 117 76 103 70 108 자료 : IEA, Energy Prices & Taxes Quarterly Statistics, 1st Quarter, 1999 이상에서살펴보았듯이국제경쟁력강화를위해산업용전력요금을낮게유지해온결과생산요소간의투자왜곡을초래하여왔다. 또한낮은전기요금으로인하여에너지절약설비또는전산설비투자에대한기술개발에대한유인을제공하지못하고있다. 더욱이전력산업은엄청난규모의인프라설비투자를위한막대한투자재원이요구되나현재의낮은요금은전력산업의자체조금조달을어렵게하여외부차입규모매년급증하여왔다. 이러한재무구조악화는전력산업의구조개편에걸림돌로작용하고있어전력요금의현실화는무엇보다시급한실정이다. 나 ) 천연가스요금의현황과문제점 한국의천연가스산업은천연가스를수입하여지역도시가스회사에공급하는 도매사업 ( 한국가스공사 ) 과가스공사로부터천연가스를공급받아최종소비자에공 - 173 -
급하는소매사업 ( 지역도시가스회사 ) 으로구성되어있다. 지역도시가스회사가정당한사유로공급을하지않는대규모수용가 ( 월소비량 10만m3이상 ) 및발전용수요처에대해서는한국가스공사가직접천연가스를공급하는소매사업을수행할수있다. 도시가스회사, 한국전력공사및직공급수요자에게적용되는도매단계의공급요금은산업자원부장관의승인을받아시행하고있다. 도시가스소매요금 ( 최종소비자가격 ) 은도입가격과환율변동에연동되어분기별로결정되는원료비에가스공사의공급비용을더한도매요금, 여기에소매공급비용을더해결정되며, 시 도지사의승인을받아시행한다. < 표 Ⅴ-13> 천연가스원료비내역 ( 단위 : 원 / m3 ) 비용구분발전용도시가스용비고 원료비 141.73 CIF 도입가 관세 1.42 CIF 1% 특별소비세 32.31 40 원 /kg 수입부과금 - 5.58 6,908 원 / 톤 안전관리부담금 - 3.90 3.90 원 /m 3 기타부대비 2.54 수입부대비및손실 계 ( 원재료비 ) 178.00 187.48 적용방식월별연동분기별연동 주 : 1) 상반기도입가격기준추정치 2) 1999 년 6 월기준발전용원재료비는 177.75 원 / m3임 3) 현행도시가스용원재료비용은 1999 년 4 월 1 일자조정된것으로 175.68 원 / m3임 도매부문의천연가스공급가격은원재료비 16) 와공급비용 17) 으로구성되어있다. 발전용의경우는매월도입단가의변동을반영하여원재료비를적용하고있다. 안 전관리부담금과수입부과금은도시가스용에는적용되고있으나발전용에는부과되 16) 천연가스도입원가 (cif 도입단가 ), 기타도입관련부대비용그리고관세, 특별소비세, 수입부과금등의세금과안전관리부담금으로구성 17) 인건비, 감가상각비, 기타운영비및투자보수로구성 - 174 -
고있지않다. 도시가스용의경우는분기별연동제를시행 ( 변동허용폭 ±3%) 하고있다. 현행요금수준결정원리를간단하게살펴보면, 총괄원가기준으로작성된필요수입액을기능별 ( 하역, 저장, 기화송출, 생산기지공통, 배관, 정압설비, 배관공통 ) 로세분하고부하율을기준으로도시가스용과발전용으로원가를배분한뒤발전용과도시가스용요금수준을결정한다. 공급비용의적용기간은 1년으로되어있다. 도시가스용공급비용은다시주택용및빌딩난방용, 일반용, 산업용, 빌딩냉방용, 열병합용으로구분하여요금을적용 ( 원가배분은부하율기준 ) 하고있다. 열병합용은지역열병합 ( 서울지역목동, 상계동지역열병합 ) 과건물열병합으로구성되는데, 양자간의요금수준은동일하며, 동절기, 하절기, 기타월로구분하여요금을책정하고있다. 발전용과달리도시가스용요금에는한국가스공사의재투자재원 (13.33원/ m3 ) 과 1997~1998년기간중에요금조정지연에따른손실보전을위한금액 (12.96원/ m3 ) 이포함되어있다. 손실보전금액은 2000년까지적용할예정이며, 재투자재원의경우에는전국주배관망및계획된인수기지공사가종료되는시점에폐지될예정이다. 겨울철수요가여름철수요보다 2배이상높은현재의부하구조로인해어려움을겪고있는점을감안하여여름철수요를증대하기위한다각적인요금정책이활용되고있다. 우선여름철냉방수요를늘리기위해도매부문의냉방용요금은공급비용과원재료비의일부를차감하여적용하고있으며열병합용하절기요금도공급비용중일부를차감하여적용하고있다. 한편산업경쟁력강화를위해산업용요금에는재투자재원과손실보전액을제외하고있다. 천연가스요금중에포함되어있는모든공적부담금은도매부분요금에포함되어있다. 조세와안전관리부담금이외에천연가스산업내신기술개발과관련된연구개발 (R&D) 비용이공급비용에추가적으로포함되어있다. 1998년요금조정시에책정된연구개발비용은평균공급비용의 2.88% 수준인 1.64원 / m3이었다. - 175 -
< 표 Ⅴ-14> 도매부문용도별공급비용 ( 단위 : 원 / m3 ) 용도동절기 1) 하절기 1) 기타월비고 발전용 59.45 28.71 44.08 도시가스평균 91.64 주택 난방용 107.76 빌딩난방용포함 일반용 59.96 영업용에적용 냉방용 2) -14.09 원재료비중일부차감 산업용 27.12 열병합용 75.18 13.23 42.60 주 : 1) 동절기 1-3,12 월, 하절기 5-8 월 2) 5-9 월적용요금 3) 원재료비가제외된공급비용임 도매부문공급비용산정과관련된문제점으로교차보조문제를들수있다. 과거에비해발전용과도시가스용간공급비용부분의교차보조는상당히시정되었으나, 아직추가적인조정이요구되고있다. 도시가스용의경우에는회사별로요금을적용해야하나, 지역도시가스회사의경영수지를고려하여용도별로요금을책정하고있다. 즉용도별부하패턴을감안하여요금을산정하고있어비용유발요인에근거한요금이적용되고있다고볼수있다. 그러나회사별로요금을책정하는경우와는차이가있을것으로판단된다. 소매부문의요금은인건비, 감가상각비, 기타운영비, 투자보수, 재투자재원 ( 지역별로차이가있으나서울시의경우현재 2.75원 / m3 ) 등으로구성되고원가산정기간은 1년이다. 지역별로시 도지사가요금을승인하며, 지역도시가스회사별로요금수준과용도별요금구조에차이가있다. 소매요금과관련된문제점은지역별교차보조의가능성이존재한다는것이다. 서울지역에 5개사, 경기지역에 5개사가사업을수행하고있으나지역별원가가정확히구분되지못하고있다. 한편용도별요금체계를사용함에따라용도별교차보조문제가제기될수있다. 현행요금종은가정취사, 가정난방, 영업용, 일반난방, 일반냉방, 산업용, 건물열병합, 지역열병합등 ( 수도권의경우 ) 으로구성된다. 개별원가분석의틀이마 - 176 -
련되어있지않아정확히용도별원가가요금에반영되는지불명확한상태에있다. 난방용의경우물가상승을우려하여인상이억제되어온문제점도안고있다. 주요천연가스수입국과우리나라와의요금수준을비교해보면일본은우리보다월등히높지만대만은오히려낮은수준에있다. 일본가스요금에는석유세 (720엔/ 톤 ) 와소비세 ( 최종소비자가격의 5%) 가포함되어있으며대만의경우는관세 (7.5%), 항만건설비 (0.5%), 소비세 ( 종량, 0.055NT$/ m3 ), 부가가치세 (5%) 등이포함되어있다 18). < 표 Ⅴ-15> LNG 도입국의용도별천연가스요금비교 ( 세금포함 ) 가정용 산업용 하절기 ( 단위 : US $/TOE) 발전용 동절기 한국 291.95 209.55 180.24 207.08 대만 245.01 245.01 209.34 199.011) 일본 1,287.80 463.30 211.70 주 : 1) 기타월 (10-5 월 ), Chinese Petroleum Corp(www.cpc.com.tw), 1999 년 7 월, 적용환율은 32.28 NT$/US $ 2) 일본은 Energy Prices & Taxes, OECD, 1997 년실적자료 3) 한국은 6 월기준가격, 환율 1,200 원 /US $ 다 ) 열에너지가격의현황및문제점현행열에너지는수용가를주택용, 업무용, 공공용의 3종으로구분하여요금을부과하고있다. 기본요금과사용량요금으로구성된이부요금제도가실시되고있으며용도별차등요금제도가시행되고있다. 또한수요관리를위해계절별, 시간대별차등요금을실시하고있다. 종별사용량요금구조를살펴보면주택용, 업무용, 공공용요금은 100 : 143 : 125의비율로되어있다. 주택용의계절별사용량요금차등구조는춘 추절기, 하절기, 동절기의비율이 100 : 90 : 105 이다. 업무 공공용의사용량요금차등 18) 일본천연가스는m3당 11,000 Kcal, 대만은 9,900 Kcal 이다. - 177 -
구조는비수요관리시간대 ( 非첨두시간대 ) 와수요관리시간대 ( 첨두시간대 ) 의비율이 100 : 121 로되어있다. < 표 Ⅴ-16> 현행열요금구조 (1999. 7. 1 시행 ) 주택용 업무용 공공용 기본요금 계약면적 m 2 당 49.02 원 / 월 열교환기용량 1Mcal/h당 371.18원 / 월 열교환기용량 1Mcal/h당 338.62원 / 월 사용요금 - 춘추절기 : Mcal당 28.41원 - 하절기 : Mcal당 25.57원 - 동절기 : Mcal당 29.83원 - 3~11월 Mcal당 40.66원 - 12~2월 ( 수요관리기간 ) 수요관리시간대 : 46.76원 /Mcal 비수요관리시간대 : 38.63원 /Mcal - 3~11월 Mcal당 35.52원 - 12~2월 ( 수요관리기간 ) 수요관리시간대 : 40.85원 /Mcal 비수요관리시간대 : 33.74원 /Mcal 유럽주요국과대비해볼때우리의주택용열요금은기본요금측면에서는유사한수준이지만사용량요금은상당히낮은수준이다 19). 열에너지를이용한난방비를국제비교해보더라도우리의난방비는외국에비해상당히낮은수준에있다 20). 19) 열요금비교에있어서 공사비부담금 제도가장애요인이될수있다. 이부담금은열소비자가미리요금을지불한것과다를바가없는만큼외국과의비교시고려되어야할요소이지만아직충분한검토가이루어지지않고있다. 1985~1998 년중한국지역난방공사의공사비부담금징수액은동기간투자실적의 45% 에달하고있는바, 이징수액에대한일종의기회비용 (10% 수준 ) 은 98 년열판매량기준 8.3 원 /Mcal 에이른다. 만약핀란드와프랑스가공사비부담금제도를운영하고있지않다면우리의주택용요금은상기국가의그것과유사한수준을보일것으로예상된다. 20) 한국을 100 으로하였을때덴마크는 379, 독일은 272, 핀란드는 190, 프랑스는 226 수준에있다. - 178 -
< 표 Ⅴ-17> 외국과의열요금비교, 1996 년기준 ( 단위 : 원 ) 한국 (1997, 4월현재 ) 덴마크핀란드프랑스 기본요금 ( 월 ) 3,519 3,378 유량에따라차등 3,723 사용요금 (Mcal 당 ) 23.91 69.07 32.83 30.42 주 : 부가세제외, 한국의기본요금은 32 평기준자료 : 한국지역난방공사 2) 에너지조세제도의현황및문제점에너지산업의민영화가가속화되고시장에의해수요ㆍ공급이결정되는메카니즘하에서는에너지사용으로발생할수있는외부효과를내재화하기위한수단으로조세정책의중요성은더욱더커질것이다. 현행한국의에너지조세정책은환경오염방지, 수송인프라에대한재정지원을목적으로에너지조세정책이시행되는선진 OECD 국가와는달리세수증대, 산업에대한경제적지원, 물가안정에목표를두고시행되어왔으며, 명확한과제기준없이세수확보, 물가안정, 산업지원등편의적목적하에조세구조가설정되어에너지원간상대가격왜곡을심화시켰을뿐아니라자원의비효율적배분을초래하여왔다. 이러한결과로한국의연료구성 (mix) 은 21세기에우리가요구받는환경친화적에너지소비형태와는동떨어진체계를갖고있다. 본절에서는한국의에너지조세정책의현황과문제점을살펴보고다음절에서개편방향에대해언급하기로하겠다. 가 ) 에너지조세제도의현황 1999년현재한국의에너지조세구조는 < 표 Ⅴ-18> 에나타나있듯이특별소비세, 교통세, 교육세, 부가가치세의 4종으로구성되어있다. 휘발유, 경유에는도로확충재원조달을위한교통세가부과되고있으며보일러용등유, LPG, LNG에특별소비세가부과되고있다. 또한휘발유, 경유의교통세와등유의특별소비세의 15% 를교육세로부과하고있다. - 179 -
< 표 Ⅴ-18> 현행조세구조 석 유 류 에너지원세명 ( 부가세제외 ) 세액 ( 율 ) 휘발유 수송용경유 보일러용등유 교통세교육세 교통세교육세 특소세교육세 651 원 /l 교통세의 15% 160 원 /l 교통세의 15% 60 원 /l 특소세의 15% LPG 특소세 40 원 /kg LNG 특소세 40 원 /kg 주 : 1. 모든에너지원에가격대비 10% 의부가세부과 2. 농어촌석유류에는특별소비세 / 교통세및부가가치세감면자료 : 에너지경제연구원, 1999 1997년에너지관련세수는약 9조 9천억원으로총국세 (69조 9천억원 ) 의 14% 수준에달하고있다. 에너지관련세수중석유류의비중이 89% 로조세가석유류에집중되어있으며, 석유류세수중휘발유비중이 59% 로휘발유의존도가매우높은상태에있다. < 그림 Ⅴ-3> 에너지원별세수비중 (1997 년 ) 유연탄 3.5% 전력 3.3% LNG 4.2% 석유 89.0% 97 년세수 ( 약 9 조 9 천억원 ) - 180 -
< 표 Ⅴ-19> 97 년세수현황 ( 억원 ) 석유 LNG 유연탄전력합계 세수 87,879 4,104 3,460 3,265 98,708 < 표 Ⅴ-20> 석유류내의세수구조 ( 단위 : 억원 ) 휘발유 경유 기타 계 세수 52,112 14,588 21,179 87,879 비중 (%) 59.3 16.6 24.1 100 자동차관련세금은 1997년기준약 14.9조원이징수되었다. 이는동년국세및지방세수징수총액의약 16.8% 에이르는액수이다. 자동차관련세금은 1995~1997 년중연평균 17% 증가한반면국세및지방세수총액은연평균 10.8% 증가에그쳐자동차관련세수가총세수에서차지하는비중이점차높아지고있다. 한편부과단계별세금비중을보면 1997년의경우구입단계 20.1%, 등록단계 11.1%, 보유단계 20.0%, 운행단계의세금비중이 48.8% 를차지하고있다. 연도별구입 / 등록 / 보유단계의징수액은 1997년에는 1995년대비 11.2%, 7.7천억이증가한 7.62조원이며, 운행단계의징수액은 80.8% 로 3.25조원이증가한 7.27조원에이르고있어서유류에부과되는세금이크게증가하고있음을알수있다. < 표 Ⅴ-21> 자동차관련세금징수현황 ( 단위 : 조원 ) 구분 1995 1996 1997 구입단계 2.95 3.17 2.99 자동차 등록단계 1.55 1.64 1.65 보유단계 2.35 2.72 2.98 관련세금 운행단계 4.02 5.44 7.27 계 10.87 12.97 14.89 국세 지방세수총계 72.09 82.35 88.48 자동차관련세수비중 (%) 15.1 15.7 16.8 자료 : 한국자동차공업협회, 한국의자동차산업, 1998-181 -
나 ) 에너지조세제도의문제점이러한한국의에너지조세정책의가장큰문제점으로지적되는것은투명한과세기준없이주로세수증대목적으로조세체계를설정해놓고있다는점이다. 한국의전반적인에너지세율은선진국에비해낮은편이나에너지세수가총세수입에서차지하는비중은 14% 로서높은편이다 21). 이는에너지세금을징수편의에따라선별적으로부과하고있기때문이다. 다시말해서높은세금부담이선별적으로몇개의에너지원에집중되고있다는것이다. 예를들어휘발유는총에너지소비의 5.6% 를차지하고있지만휘발유세수는총에너지세수의 54.5% 를차지하고있다. 여기에경유소비를합치게되면이두가지유류는총에너지소비의 18.8% 를차지할뿐이지만세수측면에서는총에너지세수의약 75% 를점유하고있어서조세불균형이심각할뿐아니라에너지원간소비왜곡을초래하고있다. 에너지조세정책의또다른문제점은산업지원과물가안정을위해산업용에너지에대해비과세하고있어에너지다소비산업화를유발하고있다. 예를들어총에너지소비의 32.3% 를차지하고있으며산업에서주로사용되고있는중유와유연탄에는비과세하고있어에너지의효율적사용을저해하고있다. 이로인해부가가치당에너지소비량이주요선진국들보다높게나타나는등산업구조가에너지다소비형으로고착화하여왔다. 대기오염의주오염원인중유와유연탄에는비과세하고있는반면 LPG나 LNG 같이상대적으로청정한에너지에는특별소비세가부과되고있어환경친화적연료구성을저해하고있다. 더욱이경유차가휘발유차보다도로파손과대기오염기여도가높으나휘발유에대한세액이경유에대한세액의 5배가넘고있는실정이다. 따라서한국의에너지조세체계는에너지소비로인해발생할수있는외부효과를내재화하기위해적합한구조를가지고있지않다. 이에따라한국의청정에너지비중은미국이나일본등여타선진국보다매우낮은상태에있어에너지소비당 CO 2 배출이이들나라보다높은상황이다. 21) 미국, 캐나다, 일본, 프랑스, 독일, 이태리, 영국등주요선진국의에너지세수입비중은 2.6% ~ 7.2% 에달하고있다. - 182 -
한국의에너지조세정책의문제점을요약하면명확한기준없이세수확보, 물가안정, 산업지원등편의적목적하에조세구조가설정되어왔다는점을들수있다. 또한에너지사용에따른외부효과 ( 환경오염, 교통혼잡및에너지안보 ) 의내부화기능도아주미약한상태에놓여있다. 이로인한에너지상대가격의왜곡은에너지소비구조및투자의왜곡을초래하고있다. 또한환경친화적에너지구성의실현을어렵게하여 21세기에강화될환경라운드에대응하기에매우취약한경제ㆍ사회구조를갖고있다. 더욱이저렴한에너지가격으로인해에너지를비효율적으로사용하고있어 95% 이상을해외에의존하는자원빈국의입장에서에너지안보상심각한문제를내포하고있다. 자동차관련세제의문제점은먼저구조와기능의양면에서파악될수있다. 구조적인문제는주로과세체계의복잡성과관련된반면, 기능상의문제는세수를통하여여러가지목표를달성하느냐의여부와관련되어있다. 현행체계는국세와지방세, 직접세와간접세, 독립세와부가세, 그리고공채매입등다양하며, 세목의수도많아자동차의구매, 등록, 보유및운행단계에분산되어있다. 체계가복잡하고세목이많아결과적으로세금에다시세금을부과하는다중또는중복과세의문제를발생하고있다. 외국의자동차관련세제와비교하면미국은 3단계 4 세목, 일본은 4단계 7세목, 독일은 3단계 4세목등으로비교적단순한데비해우리의경우는이들국가보다세목이 2배내지 4배나많은실정이다. 우리의자동차관련세제는세목이많을뿐만아니라부담도다른선진국이나경쟁국에비해훨씬높은수준에있다. 1997년자동차관련세수가총세수에서차지하는비중은 16.8% 이다. 이는일본 9.0%, 미국 4.0%, 영국 9.1%, 독일 3.8% 등에비해현저하게높은상태이다. 이처럼과중한세부담은세제항목의과다와높은세율등구조상의문제때문이다. 또한현행자동차관련세제는소득재분배효과가사실상없다. 자동차관련세는차종이나배기량에따라차등과세함으로써소득재분배기능을강조하고있다. 그러나자동차의보급증가와더불어자동차관련세금의역진성이심화되고있으며, 한미자동차통상협상결과에의한대형차자동차세인하로배기량별누진효과 - 183 -
도계속약화되고있다. 도로사용비용의부담측면에서도승용차가화물차, 버스등에비하여상대적으로과중하며, 교통혼잡이나공해등에대한부담도보유중심의과세구조로인하여기능이발휘되지못하고있다. 다른나라의자동차관련세부담을보면대다수의나라가운행단계에서중점적으로과세하는것으로조사되고있다. 이는자동차의이용으로부터발생하는사회적비용을자동차를이용한만큼자동차이용자에게부과할필요가있기때문이다. 보유중심의세제구조가갖는약점은상대적으로낮은수송용유류세부담을활용하여자동차이용에대한개별편익을늘리고자하는점을조정하지못하는데있다. 자동차이용조절의실패는곧도로파손, 교통혼잡, 환경오염등사회적비용증대를야기하게된다. < 표 Ⅴ-22> 과세단계별자동차관련세부담율비교 ( 단위 : %) 구분 취득단계 보유단계 운행단계 한 국 19.4 20.1 60.5 (1995) (41.4) (21.6) (37.0) 미 국 2.6 25.6 71.8 일 본 8.4 18.5 73.2 독 일 32.3 15.3 52.3 영 국 26.6 15.2 58.2 프랑스 22.3 9.4 68.2 세계평균 28.1 14.8 57.1 주 : 에너지경제연구원내부자료 3) 공적부과금의현황가 ) 공적부과금의정의와유형에너지관련공적부과금은넓은의미에서에너지분야의공공정책을수행하기위하여에너지원에대하여부과된경제적부담으로정의될수있다 22). 에너 22) 보다구체적으로정의하면, 정부, 지방자치단체또는공공기관이명백한법적규정 ( 법 - 184 -
지분야에대한현행한국의공공정책으로는 1) 안정적이고경제적인에너지의공급기반구축, 2) 에너지이용효율의향상과기술개발촉진, 3) 환경친화적이고합리적인에너지수급체계의구축, 4) 에너지생산, 유통, 소비단계에서의안전문화정착, 5) 고품질에너지서비스제공, 6) 에너지 자원산업의경쟁력강화, 7) 에너지 자원부문의국제협력확대등을들수있다. 에너지분야의이같은공공정책을수행하기위하여한국은현재여러에너지공기업을운영하고있을뿐만아니라관련분야의정책목표달성을위하여앞에서제시한여러가지의공적부과금을운영하고있다 23). 나 ) 한국의에너지관련공적부과금 (1) 석유등에대한수입 판매부과금수입 판매부담금은에너지 ( 석유 ) 위기에대비하여에너지소비를합리화하고위기발생시의경제파급효과를완화하기위하여부과되고있다. 부과대상은수입원유와석유제품, LNG 및 LPG이다 24). 수입부과금은에너지자원사업특별회계의재원으로편성되어전략석유비축, 해외유전개발지원, 에너지절약사업지원등으로활용되고있다. 판매부과금의대상과그수준은등유 ($2.65/Bbl) 와고급휘발유 ($11.92/Bbl) 이다. 률, 조례 ) 에의거하여에너지사업자에대해부과하는경제적부담으로서다음사항을제외한것이다. 제외되는경제적부담은 1) 조세및관세 2) 반대급부가명백한부담 ( 예 : 수수료 ) 3) 사회질서위반에대한제재 ( 예 : 벌과금 ) 4) 권리및의무관계설정을통한사회적비용의교정 ( 예 : 타인의시설이용에대한손실보상, 의무보험가입, 손해배상보상계약금, 방사선폐기물의관리및비용부담 ) 5) 에너지관련공공정책으로볼수없는경제적부담 ( 배출부과금, 환경개선부담금 ) 이다. 23) 최근금융위기를극복하는과정에서에너지산업은구조조정에직면하게되었으며이에따라에너지관련공적부과금제도도변화가불가피할전망이다. 24) LPG 에대한수입부과금은 LPG 가민생용연료인점을감안하여현재영세율을적용하고있다. - 185 -
(2) 석유제품에대한품질검사수수료품질기준에미달하는석유제품의유통을방지하기위하여정부는품질검사소를운영하고있으며, 이의비용을충당하기위하여수혜자원칙에근거하여석유제품에대하여품질검사수수료를부과하고있다. 현행의부과수준은석유제품배럴당 1.6센트 (cent) 가부과된다. (3) 가스안전관리부담금가스의안전관리및유통구조의개선사업을안정적으로수행하기위하여안전관리부담금을부과하고있다. 부과대상과수준은 LNG($0.42/Bbl) 및 LPG($0.42/Bbl) 이다. (4) 에너지기술개발촉진을위한투자또는출연금에너지기술개발은전통적으로외부경제성이높은분야이기때문에어떠한형태이든정부의개입이필요하다. 한국정부는이같은외부효과를현실화하기위하여에너지공급사 ( 한국전력주식회사와한국가스공사 ) 로하여금일정분의연구출연금을부과하고있다. 출연금의규모는이들두회사의매출액수준에따라결정된다. 출연금은에너지절약, 청정에너지 ( 예 : clean coal technology 등 ) 및대체에너지분야의기술개발및그보급촉진에활용된다. (5) 전력에대한공적부과금전력에대한공적부과금은여러가지로형태로부과되고있다. 그유형은농어촌전화사업지원부담금, 발전소주변지역지원사업기금, 원자력안전규제부담금, 한국전기안전공사출연금, 원자력연구개발기금부담금이다. 그명칭이의미하는바와같이전력에대한부과금은전력입지조성, 전력안전확보및연구개발에필요한공적자금을마련하기위함이다. 위에서제시한전력에대한 6 종의부과금총액은현재 MWh당 $1.02이다. 한편, 일본은한국과유사한목적 - 186 -
의전원개발촉진세를부과하고있으며그수준은 MWh당 $3.71이다. 이상에서제시한한국의공적부과금을에너지원별최종에너지가격 (end-user prices) 과대비하면다음과같다. 무연보통휘발유의공적부과금은최종가격의 1.1% 점유, 경유의경우 2.5%, LNG 도시가스의경우 2.9%, 프로판의경우 0.7%, 부탄의경우 1.0%, 전력의경우 1.7% 에해당한다. 나. 한국의에너지가격정책방향 1) 에너지가격규제정책방향가 ) 전력요금체제개편방향현재진행중인전력산업구조개편이원활히추진된다면도ㆍ소매시장이분리되게되고전력요금은경쟁적시장질서하에서결정되게될것이다. 그러나현행의요금체계는실제경쟁시장에서결정될가격수준과는상당히괴리가있기때문에기존의가격체계를그대로둔채구조개편을추진할경우상당한혼란이불가피하다. 따라서전력산업구조개편을보다수월하게하고전력시장의환경변화에사전적으로대처한다는의미에서현행요금체계를공급원가구조에맞게개편할필요가있다. 경쟁시장구조하의전력가격결정원리를살펴보면다음과같다. 전력요금은시장수급원리 25) 에의해가격이결정되며, 매시간의단기한계비용을토대로한시장참여자들의상호작용의결과로경쟁적시장가격이형성될것이다. 일반상품시장에서와같이전반적인설비과잉시에는시장가격이계통전체의단기한계변동비용만을반영, 설비투자를억제하는반면공급설비부족시에는희소설비에대한특별지대까지를획득, 시장가격을비용이상으로끌어올리면서추가적설비투자를유인하게될것이다. 또한중간재시장의개설에따라서비스의분화및도 소매가격의분리가유도된다. 25) 단기한계비용가격결정원리 - 187 -
구조개편에따라전력요금은단기적으로불안정할수있으나장기적으로가격이하락할전망이다. 구조개편초기에는초기시장개설비용및非최적전원구성하에서의계통한계가격의상승등이구조개편에따른중장기적인가격하락효과를상쇄하여단기적으로는가격불안요인으로작용한다. 따라서시장가격하에서공급안정성의대가로지불되는용량요금제도나단기수급계약제도등을활용하여구조개편초기의가격불안정요인을안정화하기위한정책이필요하다. 그러나시장개설초기부터외국자본의참여등발전사업자간경쟁이본격화될경우구조개편의효율성제고효과가중단기간에가시화될가능성이커전원구성의불완전성, 특정전원의특별지대취득에따른가격상승효과는해당부문의신규진입효과로조정되어중기적으로가격하락을주도하게될것이다. 구조개편으로인해도ㆍ소매시장이분리되는경우전력요금의수준과요금체계개편안을살펴보면다음과같다. 도ㆍ소매시장이분리될경우요금수준조정방안으로다음의 4가지를고려할수있다. 첫번째대안으로용량요금 (Capacity Payment) 제도를활용하는방안을들수있다. 이는구조개편초기전원구성의불완전성등으로인해도매전력요금이일시에상승할가능성이나타날때발전경쟁단계에서공급예비력의대가로지불하게되는용량요금의수준을조정하여전체요금수준을조정하는방법이다. 불완전한전원구성으로계통한계가격이상승하여기저부하용전원 ( 원자력, 유연탄등 ) 이비정상적인초과이윤을획득하는경우용량요금을전원별로차등하여지불하는방안을마련할필요가있다. 두번째대안으로특정전원의고정가격제실시 ( 이원적가격제도운영 ) 를들수있다. 이는구조개편초기 ( 발전경쟁단계 ) 의계통한계비용 (SMP) 가격원리하에서원자력등기저부하용발전원이비정상적으로높은수익률을나타낼때해당부문의발전전력에대해잠정적으로원가주의방식으로가격을고정하여구입하는계약을체결하여전체적으로요금수준을하향조정하는방법이다. 그러나기타발전원에대해서는정상적인계통한계비용가격결정원리에입각하여시장가격을결정하여지불하게된다. 이경우해당부문은잠정적으로공기업형태를유지할필요있다. - 188 -
세번째대안은민영화시매각가격을조정하는방법이다. 용량요금의하향조정으로한전으로부터분리된발전자회사의수지가정상적으로유지되지못하고좌초하게될때발생하는비용을정부가흡수하는방법이다. 즉발전자회사의자산가치를하향조정하여민영화하는것이다. 그러나이는계통한계가격원리에입각한시장가격결정방식하에서는일시적인가격상승을막기위해장기적으로민영발전회사에초과이윤을확보해주는결과만을낳는것으로바람직하지는않은방안이라고할수있다. 마지막으로 전력가격안정채권 을활용할수있다. 구조개편초기의경쟁적도매전력시장에서의일시적인가격상승을가격안정채권을발행하여흡수함으로써최종소비자요금에미치는충격을최소화하는방법이다. 채권상환재원은미래의가격하락시일정한특별부담금을통해마련함으로써구조개편초기의요금인상요인을현재와미래소비자간에균등하게배분해야한다. 한편도ㆍ소매시장이분리될경우의전력요금개편방안을살펴보면다음과같다. 도ㆍ소매시장이분리되면서비스별분리가격원칙하에서최종소비자요금은기본적으로발전요금, 송전요금, 배전요금으로분리하여청구되게된다. 기타구조개편이행관련비용 ( 예 : 가격안정채권상환금 ) 이나공적부담금이각각별도의항목으로추가되어청구될수있다. 일부수용가에대한전력직거래허용등소비자선택권의확대는현행용도별요금체계하에서와같이특정용도에의정책적지원정책과는근본적으로양립하기어렵다. 따라서구조개편초기까지용도별요금격차를축소할필요가있다. 전력직거래의허용은또한허용수용가 (Eligible) 와일반포획수용가 (Captive Customer) 간의교차보조를가능케한다. 일반적으로전력직거래가허용되는대수용가는우월한가격교섭력을바탕으로요금인하를유도할수있는반면, 교섭력이약한수용가는상대적으로높은요금을지불할가능성이크다. 따라서일반수용가의발전전력가격이평균적인도매전력시장가격을넘을수없다는원칙하에가격규제가필요하다. 이를위해최종소비자구분의재정립이필요하다. 1차적으로직거래허용수용가와일반수용가로구분할필요가있다. 직거래허용수용가에대한가격규제는해 - 189 -
제하되다만송배전요금은규제할필요가있다. 일반수용가인경우에도전자식계량기를설치하여실시간거래가가능한수용가에대해서는경쟁적발전시장요금변화에상응하는실시간요금제를적용해야한다. 그리고기타일반수용가에대해서는소매시장완전자유화 (2009년) 이전까지는현행과비슷한가격규제시행이필요하다. 단, 정책적개입을용이하게하는현행의용도별, 전압별요금체계는전압별, 용도별요금체계로전환이요구된다. < 표 Ⅴ-23> 전압별체계로의개편방안 전압별요금체계 전력판매량비중 (%) 주택용 18.4 저압 100-380V 14.5 22.9kV 35.3 고압 154kV 30.5 345kV 0.5 가로등 0.8 요금을발 송 배전요금으로분리할경우, 전압별요금체계의골간은마련된것이므로 ( 예 : 154KV 이상의수용가는송전요금만지불 ) 요금설계의중심은발전요금체계가된다. 따라서일반수용가용발전요금체계개편방안을살펴보면다음과같다. 용도별요금체계는크게주택용, 산업용, 가로등의세가지종별만으로점진적으로개편하는것이바람직하다. 주택용은사용량별 7단계누진구조를개편하여단계를축소하고, 누진율완화하는것이필요하다. 궁극적으로는단계별누진제를폐지, 전자식계량기보급과함께계시별요금제를확대하는것이바람직하다. 단일가격의구입도매전력에일정한송 배전요금을부과하여재판매하는배전 판매사업자의입장에서는발전요금을기본요금과전력량요금으로구분하여판매하는근거가미약하므로송 배전요금이기본요금역할을하는방향으로이부요금제를조정할필요가있다. 현행의계약용량에따른요금종류의구분은일반용, 교육용, 산업용을통합하여재조정하고현행의계절 시간대별구분은수요자부하패턴에대한정보가풍부해짐에따라보다세분화해나가는것이바람직하다. - 190 -
나 ) 천연가스요금체제개편방향단기적으로도시가스용과발전용간의공급비용을보다합리적으로배분하는노력이필요하며, 소매단계에서는용도별원가를적정하게배분할것이요구된다. 도매와소매부문모두통제가능한공급비용에대해서는유인규제를도입할필요성이있다. 또한대규모일반및산업용신규수요자의선택권확대를위한요금메뉴의다양화가이루어져야할것이다. 장기적으로는산업구조개편에따라상품가격은자유화되고, 독점적인특성을가진설비이용료는규제의대상이되어야할것으로보인다. 그렇다고하더라도설비이용료에대한직접적규제보다는인센티브규제가도입되어야할것이다. 또한천연가스에대한조세는천연가스와다른에너지원간의경쟁구도에영향을줄수있기때문에형평성을확보해야한다. 특히발전용의특소세는유연탄및중질유와형평성을유지해야할것이다. 다 ) 열요금개편방향단기적으로총괄원가를보상하는수준으로열요금을인상할필요성이있다. 현행원가배분구조를따를경우요금인상률은주택용이 18.0%, 업무용과공공용이각각 10.0% 에이를것으로추정된다. < 표 Ⅴ-24> 열요금단기인상 ( 안 ) ( 단위 : 원 ) 현행요금 (Gcal당, 1998) 개선요금 (Gcal당) 변동율 (%) 주택용 33,442 39,467 18.0 업무용 47,215 51,915 10.0 공공용 44,854 49,319 10.0 주 : 부가가치세제외 단기적으로는사업자별가격상한제로이행하는것이바람직한것으로보이지 만장기적인가격자율화의방안으로는정부가책정한상한가격의범위내에서각 사업자혹은사업소별로요금을결정하는방식이되어야할것이다. 적절한상한 - 191 -
가격을설정하기위해서는기준연도의상한가격은총괄원가 ( 적정투자보수포함 ) 를반영하는수준이되어야한다. 가격조정주기별연동방법은 기업이제어할수없는원가부분 ( 시장부문 ) 의변동을반영하되기업의경영혁신에의한원가변동부분은최소한의범위내에서반영해야한다. 이같은가격상한제하에서사업자는원가절감을통하여이윤을증대시킬수있는동기를확보하게된다. 중장기적으로는한계접속비용및한계열생산비용에근거한가격체계로이행해야한다. 즉사회적후생의극대화측면에서한계비용에근거하여기본요금과사용량요금이결정되어야한다. 이를위해서는소비행태에대한분석이필수적이므로시간대별, 계절별, 용도별열에너지수요정보와수용가의사회경제지표에대한정보관리가절실하다. 가격상한제하에서지역별차등요금제도를도입할수있는기반을마련할필요가있다. 이경우가격상한제는사업소별또는지역별로접근되어야한다. 아울러발전사업자와열사업자간에존재하는 도매열요금 문제를해소할수있어야한다 26). 지역난방시장을확대하기위해가격상한제의장점을살려투자의적정수익보장, 기술개발및원가절감을통한이윤증대의가능성을인정함으로써시장진입의동기를부여할필요가있다. 2) 에너지세제개편방향앞에서지적한바와같이에너지조세정책의문제점은명확한기준없이세수확보, 물가안정, 산업지원등편의적목적하에조세구조가설정되어왔다는것이다. 이로인해에너지원간상대가격의왜곡으로적절한소비구조와투자를유도하지못하고있으며에너지사용에따른외부효과의내부화기능도미약한상태에있다. 따라서에너지원간상대가격의왜곡을시정하는동시에외부효과를가격에내재화할수있는방향으로개편이요구된다. 더욱이명확한과세기 26) 도매열요금에대해서한전은인상, 난방공사는불가입장을보이는것임. 이견해차이의해소는전력과열시장구조, 기업의원가구조및가격책정전략, 정부의가격정책방향등여러요소의상호검토에의해해결될수있음. 따라서, 에너지산업의민영화추이를감안하고또한열요금의지역별차등제를도입할시도매열요금의문제를아울러해소함이바람직할것으로판단됨 - 192 -
준을확립하여납세자의이해를돕는한편세제개편으로야기될수있는부정 적인효과를최소화할수있는방안을마련하여동시에시행함으로써조세저 항을최소화하는방향으로개편이되어야할것이다. 가 ) 외부효과를내재화하는투명한과세기준확립 세수확보, 물가안정, 산업지원등편의적목적하에선별적으로과세함으로써 야기되는환경오염과에너지안보문제를해결하기위한명확한과세기준을확립하 는것이무엇보다시급하다. 이를위해탄소 / 열량을기준으로부과되는 에너지세 로현행에너지세제를개편하는것이바람직하다. 탄소세는에너지의탄소함유량에따라부과되므로상대적으로탄소함유량이낮 은에너지원으로의연료전환을유도하여직접적으로이산화탄소의배출을억제할 수있으며간접적으로에너지소비를감소시킬수있다. 반면열량세는연료사용 에부과하는세금이기때문에직접적으로에너지사용을간접적으로이산화탄소의 배출을감소시키는수단이다. 따라서탄소세는환경오염, 열량세는에너지안보라는 외부효과를내재화하기위한수단이라고할수있다. 현행에너지세를탄소세 / 열량세로개편할때세가지를고려해야한다. 첫째, 현 행에너지세수입이에너지사용으로발생하는외부효과 ( 환경오엽, 에너지안보 ) 를내 재화하기에충분한액수인가하는문제이다. 즉, 에너지소비로인한외부효과의크 기와이를시정하기위한적정에너지세수입과의관계를측정하는문제이다. 적 정에너지세율 ( 예 : Pigouvian tax) 을정하기위해서는오염저감비용과편익에대 한완전한정보를요구하게된다. 그러나정보부족으로인해적정에너지세를계 산하는것은현실적으로불가능하다 27). 따라서대안으로흔히환경기준설정방식 (environmental standard approach) 을사용하고있다. 이는환경기준을국민들의 합의를통해우선설정하고이를달성하기위해 Baumol 과 Oates(1986) 가제안한 27) 편익분석을위해적정성을측정하는방법이있으나어떠한결과도만족스러운결과를도출하지못하고있다. 편익측정방법으로크게오염한단위를줄이기위한지불의사를조사하는방법과주거지역의선택, 의료비등간접비용을추정하는방법으로나눌수있다. - 193 -
시행착오방법을적용하는것이다. 즉인위적으로세율을적용해보고사후적으로환경기준에도달하였는지를판단하고세율을조정하는방법이다. 따라서환경문제와에너지안보문제가시급한해결과제라는국민적합의가도출된다면현행세수입보다많은세액을설정하고에너지 / 탄소세로재분배할수있다. 둘째, 현행세수입보다많은세액을탄소 / 열량으로분배하는경우강한조세저항을유발할수있다. 이는기존의에너지세에탄소 / 열량세를새로이도입하는것과같은효과를나타낼수있다. 또여타국가들이탄소저감수단으로탄소세를도입하지않은상태에서탄소세도입은국제경쟁력에막대한영향을미칠수있다. 국제경쟁력을위해탄소세를도입하는나라들에서는특정산업보호를위해면세제도와세수재활용제도를활용하고있다. 에너지세액을증가시켜재분배하는경우이로인한부정적인효과를최소화하는방법을신중히고려할필요가있다 28). 마지막으로검토할사항은적정탄소세 / 열량세의비율문제이다. 환경세를도입하는북유럽의경우초기에는탄소 / 열량세의비율을 50/50으로시작하여탄소세의비율을강화하는방향으로개편하고있다. 문제는 50/50에대한명확한근거를마련하기가쉽지않다는것이다. 그러나장기적으로열량 / 탄소세의비율조정은정부의정책의지를나타내는척도로사용될수있다. 예를들어주요일차에너지소비원이석탄이라면탄소세를상대적으로강조한세제는 LNG처럼높은열량 / 탄소비율을가진연료로의연료전환을지향하는장기적인정책의지를나타낼것이다. 나 ) 수송용유류의세제개편방향 수송용유류인휘발유, 경유, LPG( 부탄 ) 간의과다한세금격차로인해소비구조 28) 비청정재화 (dirty goods) 에대한稅를강화하고청정재화 (clean goods) 에대한稅를감면하는경우사회적후생은증가한다는것이더블디비든드가설 (double dividend hypothesis) 로잘알려져있다. 그러나 Bovenberg and Mooji(1993,1994) 는환경세도입으로인해발생하는시장왜곡 ( 재화가격상승등 ) 의크기가근로소득세인하로인한기존의왜곡감소분보다커서사회적후생이오히려감소될수있다고주장하였다. 한편유럽과같이노동에대한세금이높은나라에서는환경세도입이사회적후생을증가시킬수있으며근로소득세대신 investment tax credit 를감면하는경우사회적후생이증가한다는결과가있어보다신중한검토가요구된다. - 194 -
뿐만아니라투자왜곡이유발되고있다. 예를들어 LPG가격이휘발유나경유에비해상대적으로저렴하고 LPG용승합차에대한각종혜택으로인해동차량의수요가급증하고있다. 이로인해차종간형평성, 충전소부족문제, 세수결함등사회문제를야기하고있는실정이다. 인위적인연료규제 ( 예, LPG허용차량지정 ) 로인해에너지수요구조왜곡뿐만아니라자동차생산자에게다양한엔진개발을위한동기를부여하지못하고있다. 더욱이휘발유와경유간의세금격차는경유차량의증가로환경오염과도로파손을가중시키는결과를가져왔다. 따라서수송용유류의세제개편은에너지수급, 환경오염, 교통혼잡, 자동차취득ㆍ보유세제의적합성등을종합적으로검토하여개편하여야한다. (1) 원인자부담원칙강화현행자동차관련세제는취득ㆍ보유단계보다는운행단계의세금이낮아자동차의과다이용을유발하고있다. 따라서자동차취득ㆍ보유세를축소하고운행단계로세부담을이전하여자동차이용으로부터발생하는사회적비용을자동차이용자가부담하도록하는원인자부담원칙을강화할필요가있다. 자동차취득ㆍ보유세의완화는소형차위주로실시하여소득계층간형평성을달성하고에너지의효율적사용을유도하며교통혼잡을해결하도록해야할것이다. 그동안한미자동차통상협상결과대형차자동차세인하는배기량별누진효과를계속약화시켰왔다. 또한자동차보급이중하위소득계층으로확산됨에따라현재의조세구조는강한역진성을나타내고있을뿐만아니라환경및에너지의효율적사용을저해하고있다. 따라서 WTO에위배되지않으면서자동차세제의목적을동시에달성하기위한방안이모색되어야할것이다 29). LPG 차량에낮은자동차세를부과함으로써발생하는여러가지사회경제적문제점을해결하기위해서는 LPG 차량에부과되는취득ㆍ보유세도타차량과의형평성을고려하여재고되어야할것이다. 29) WTO 에서허용되는차등과세는자동차를엔진배기량에따라분류한뒤, 차의용량에따라차등과세하거나자동차의탄화수소배출량이나연비에따라차등과세하는방법이대안이될수있다. - 195 -
(2) 수송용유류에대한적정상대세율현재 LPG차량에적용되고있는연료사용규제를철폐하고교통혼잡, 환경오염, 충전소확충에따른사회적비용을감안하여수송용유류의세금을개편함으로써소비자의연료선택과차량생산이시장메카니즘에의해결정되도록해야한다. 인위적연료선택규제가폐지되고연료및자동차선택이시장기능을통해이루어지게됨으로써자원의효율적배분을달성할수있을것이다. 또한소비자선호에따라생산차종이결정되게됨으로써다양한엔진개발과고효율ㆍ저공해기술개발을유도해나가는계기가될것이다. 다. 에너지가격개편의경제적파급효과 에너지가격체계를합리적으로조정함으로써다음과같은효과를기대할수있다. 에너지가격수준과상대가격체계를조정함으로써에너지의효율적소비를유도하여에너지저소비형산업구조와에너지저소비형사회구현할수있다. 또한기존에너지세를열량 / 탄소세로개편함으로써환경친화적인에너지의소비를촉진하게될것이다. 그러나위와같은목표를위해에너지가격이상승할경우단기적으로는산업경쟁력약화와물가상승이라는부작용이불가피하다. 한부문에서생산되는재화는다른부문의중간재화로사용되기때문에특정재화의가격상승은여러산업에순차적파급효과를가져온다. 에너지가격상승 생산비용상승 재화가격상승 중간재화가격상승 ( 상대가격차이에따른중간재화간대체효과발생 ) 추가생산비용상승 생산량감소라는파급효과를가져올것이다. 에너지가격상승은생산자물가뿐만아니라소비자물가또한상승시켜총수요의감소를유발한다. 또한국내재화의가격상승은수출을둔화시키고수입을증가시켜국제수지를악화시키는결과를초래한다. 결국에너지가격상승은에너지저소비형산업구조화나환경친화적에너지소비의증대라는긍정적효과를기대할수있는반면에 GDP의하락이나물가상승과같은부정적효과도일으킬것으로예상된다. - 196 -
에너지가격을적정한수준으로조정하는것이여러가지의이점을가진다는것은누구나인정하지만그동안정책적으로시행되지못했던이면에는 GDP나물가, 산업경쟁력에미치는단기적부작용에대한우려가크게작용한것이사실이다. 그러나에너지가격상승은에너지절약기술에대한개발을촉진시켜에너지저소비형 고부가가치산업구조로의전환을유도할뿐아니라장기적으로는오히려물가안정과산업경쟁력강화에도도움이될수있다. 더구나에너지세수환원 (Tax recycling) 제도를적절하게활용한다면단기의부정적인효과도상당히극복될수있을것으로판단된다. - 197 -
제 3 절. 환경과에너지 가. 지구환경문제의연혁과현황 1) 지구환경문제지구환경문제에대한논의는 1972년로마클럽의 The Limits to Growth' 발간, 1972년스톡홀름유엔인간환경회의 (U.N. Conference on Human Environment) 개최, 1987년세계환경개발위원회의 'Our Common Future' 발간, 1992년유엔환경개발회의 (U.N. Conference on Environment and Development) 의개최, 1997년의유엔특별총회 (Rio+5) 로이어지는등 30여년의국제적연원을가진다. 나아가, 2002 년은 Rio+10으로서국내외적으로기념비적인연도가될전망이다. 스톡홀름회의는 1세대적인환경문제, 즉산업활동에서야기되는수질오염, 대기오염, 토양오염등주로지역적문제를분야별로접근하였으며, 스톡홀름회의결과유엔환경계획 (UNEP) 이설립되었다. 1980년대들어 2세대적인환경문제, 즉지구온난화, 산성비, 오존층파괴, 생물종보전문제등보다근본적인지구차원의환경문제가대두되고환경과개발의조화문제가대두됨에따라, 보다광범위한범지구적인국제협력의필요성이제기되었다. 1992년리우환경개발회의는 1, 2세대의환경문제를통합적으로대응하기위한것이었다. 리우회의는환경과개발을통합적으로추진하는 환경적으로건전하고지속가능한발전 을위한구체적종합행동계획을수립하였다. 리우환경회의결과유엔의경제사회이사회산하에 지속발전위원회 (Commission on Sustainable Development) 가설치되었다. 리우환경개발회의에서는리우선언, Agenda 21, 기후변화협약, 생물다양성협약이채택되었다. 우리나라는국내적으로 1991년의낙동강페놀사건과 1992년리우환경회의를계기로환경에대한관심이크게고조되었다. 여러가지환경문제중새천년에우리나라의에너지부문에크게영향을미칠문제는기후변화협약과쿄토의정서이다. - 198 -
2) 기후변화협약경과 기후변화협약은 1991~92 년간 6 차례의다자간협상을통해체결되었다. 1999. 10 월현재 181 개국가가가입하여범세계적인관심사항임을입증하고있다. < 표 Ⅴ-25> 기후변화협약의의무사항 협약의무공통의무선진국의무 온실가스통계작성및제출온실가스감축목표국가전략추진공동협력사항 - 대상 : 이산화탄소등온실가스의배출및흡수량 - 없음 - 기후변화방지및적응력제고를위한국가프로그램수립 이행및공표 - 체계적관측및연구 - 온실가스저감기술및공정개발 보급 확대 - 온실가스흡수원보호 - 2000년까지 1990년수준으로온실가스배출량을안정화시키도록노력 - 상기목표달성을위한국가정책의채택, 구체적조치의이행및성과를보고 - 개도국에대한재정및기술지원 - 국가간경제및행정수단의통합추진 자료 : 기후변화협약과교토의정서, 산업자원부 & 에너지경제연구원, 1999 기후변화협약은선진국에대해특별의무를부과하고개도국에대해공동의무를부과하고있다. 기존의 24개 OECD 선진국과 11개동구사회주의국가에대하여, 2000년까지 1990년수준으로온실가스배출량을동결하도록노력하고이를위한국가정책을채택할것을규정하고있다. 그러나, 이러한의무사항은법적강제성이없는권고적성격의의무이다. 대부분의선진국들은기후변화협약의의무이행을위해, 온실가스감축계획 (Action Plan) 을수립하여시행하고있으나, 1990년배출수준의동결을달성할수있는국가는독일, 영국등소수에그칠것으로예상되고있다. - 199 -
3) 쿄토의정서채택현재의기후변화협약에따른권고적의무를강화하기위해, 1995. 3~1997. 12 간협상이진행되어쿄토의정서가체결되었다. 기본적으로쿄토의정서는선진국의온실가스감축목표를강화하고감축정책을구체화시키고있으며, 쿄토메카니즘이라고일컬어지는신축성시스템을도입하였다. 23개 OECD 국가 ( 터키는제외 ), 13 개동구권국가, 기타국가 2개등총 38개선진국국가에대해규제의무를부과하였다. 2008~2012년의 1차의무기간에 CO 2 등 6개온실가스의 (CO 2, CH 4, N 2 O와 HFC, PFC, SF) 배출량을 1990년대비 8% 감축에서 10% 증가까지로하는국가별감축율을결정하였다. 이는선진국전체로서 2010년에 1990년대비 5.2% 를감축하는것이다. 또한, 이는선진국들의 2010년예상배출량의약 30% 를감축하는것에해당된다. 기후변화협약은권고적성격이었으나, 쿄토의정서의감축의무는법적구속력이부여된의무이며, 의무불이행시시행될조치에대해서는현재협상중에있다. 쿄토의정서는 1999년현재 16개국이비준하였으며, 2002년까지는의정서가발효되어야한다는국제적공감대가확산되고있다. < 표 Ⅴ-26> 주요선진국의온실가스감축율 (1990 년대비감축퍼센트 ) 미국일본 EU 영국독일카나다 -7% -6% -8% -8% -8% -6% 프랑스스페인호주러시아체코아이슬란드 -8% -8% + 8% 0% -8% + 10% 주 : 쿄토의정서부속서 B 자료 : 기후변화협약과교토의정서, 산업자원부 & 에너지경제연구원, 1999 나. 에너지소비와온실가스배출현황 1) 경제성장과에너지소비우리나라는에너지다소비업종인중화학공업중심의산업구조와급속한경제성장으로에너지소비가급증하였다. 1981~1999년간연평균경제성장률은 6.9%, - 200 -
에너지소비성장률은 7.5% 기록하여경제성장률보다높은에너지소비증가율을보였다. 1차에너지소비는 1981년 45,718천TOE에서 1999년 181,560천TOE로증가하였다. 에너지소비를에너지원별로보면, 석유가가장높은비중을차지하고있으며,(1999 년현재 53.7%) 석탄의비중은가정부문의무연탄사용감소로 1981년 33.3% 에서 1999년 21.0% 로급격히하락하였다. LNG는 1986년처음도입된이후청정에너지사용확대정책에따라연평균 20% 이상증가하여 1999년현재비중은 9.3% 에이르고있다. 원자력은 1978년가동을개시한이후보급확대정책으로현재 14기가가동중이며 1999년 14.2% 의비중을보이고있다. 신재생에너지는신탄의사용감소와신재생에너지의저조한보급으로인하여 1981년 5.5% 에서 1999년 0.9% 로비중이급락하였다. 경제성장및소득증대에따라 1인당에너지소비도급증하여점차 OECD 평균수준에접근하고있다. 1981년 1.18TOE/ 인에서 1999년 3.87TOE/ 인으로 3배증가하였으며, 1997년의경우 OECD 평균대비약 77% 수준에달하였다. 단위 GDP당에너지소비는 1980년대후반까지감소추세를보이다가 1990년이후에너지다소비산업의확장으로 1997년현재 0.64TOE/ 백만원의수준을보여 OECD 평균대비 1.7 배에이르고있다. < 그림 Ⅴ-4> GDP 와에너지소비증가율 (1981=100) 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 81 년 83 년 85 년 87 년 89 년 91 년 93 년 95 년 97 년 GDP 에너지 자료 : 에너지통계연보, 1999, 산업자원부, 에너지경제연구원 - 201 -
< 그림 Ⅴ-5> 에너지원별소비구조 (1998 년 ) ( 단위 : 천 TOE) 수력 1,525 0.9% 원자력 22,422 13.5% 신재생 1,526 0.9% 석탄류 36,039 21.7% LNG 13,838 8.3% 석유류 90,582 54.6% 자료 : 에너지통계연보, 1999, 산업자원부, 에너지경제연구원 2) 에너지소비에따른온실가스배출 30) 에너지소비증가에따라온실가스배출량도지속적으로증가하였다. 에너지소비에따른온실가스배출량은연평균 6.0% 증가하여 1998년 102,637천TC로 81년대비약 2.7배증가하였다. 1인당온실가스배출량은소득증가에따른에너지소비의증가를반영하여 1998년 2.21TC/ 인으로 1981년 0.98TC/ 인에비해 2.3배증가하였다. 단위 GDP당온실가스배출은에너지구조의변화로 1981년 0.47TC/ 백만원에서 1998년 0.37TC/ 백만원 ( 90년불변가격) 으로개선되었다. 화석연료소비중탄소함량이높은석탄의비중감소, 탄소함량이낮은 LNG의비중증가등에너지공급구성의변화로단위화석에너지소비당온실가스배출량은 1981년 0.90TC/TOE 에서 1998년 0.73TC/TOE로 19% 하락하였다. 30) 에너지생산및수송과정에서발생하는탈루성온실가스는제외함. - 202 -
< 표 Ⅴ-27> 화석에너지소비및온실가스 화석에너지소비 ( 천 TO)] 온실가스배출 ( 천 TC) 온실가스 / 화석에너지 (TC/TOE) 1 인당온실가스배출 (TC/ 인 ) 온실가스 /GDP ( 90 년불변 ) (TC/ 백만원 ) 1981 1985 1990 1995 1997 1998 41,825 49,164 77,583 131,260 158,671 140,459 37,831 44,912 66,100 101,768 118,854 102,637 0.90 0.91 0.85 0.78 0.75 0.73 0.98 1.10 1.54 2.26 2.56 2.21 0.47 0.40 0.37 0.40 0.41 0.37 주 : 1. 화석에너지소비량은 1차에너지소비량에서원자력, 수력, 신재생에너지소비량을제외한값 2. 표에제시된온실가스는연료연소에의한온실가스로서 CO2, CH4, N2O( 탈루성온실가스제외 ) 를의미함자료 : 에너지통계연보, 1999, 산업자원부, 에너지경제연구원 < 표 Ⅴ-28> 에너지부문의온실가스별배출 ( 단위 : 천 TC, %) 1981 1985 1990 1995 1997 1998 CO 2 37,110 (98.1) 43,963 (97.8) 65,172 (98.6) 101,188 (99.4) 118,237 (99.5) 102,099 (99.5) CH 4 593 (1.6) 789 (1.8) 717 (1.1) 281 (0.3) 260 (0.2) 220 (0.2) N 2 O 127 (0.3) 159 (0.4) 212 (0.3) 299 (0.3) 358 (0.3) 318 (0.3) 계 37,831 44,912 66,100 101,768 118,854 102,637 자료 : 기후변화협약대응실천계획수립을위한연구, 3 차년도중간보고서, 1999. 8, 에너지경제연구원 에너지소비로부터발생하는온실가스를가스별로구분하면, 3 대온실가스중에 서주를이루는이산화탄소 (CO 2 ) 의배출비중은 98~99% 이며메탄 (CH 4 ) 과아산화 질소 (N 2 O) 는 1~2% 를차지한다. 이산화탄소배출은연평균 6.1% 씩증가하여 1998-203 -
년 102,099 천 TC 에달하였다. 메탄배출량은천연가스보급확대에따른가정 상업 부문의석탄소비감소를반영하여 80 년대후반이후지속적으로감소함에따라, 1998 년배출량은 220 천 TC 로 81 년 (593 천 TC) 대비 373 천 TC 감소하였다. 다. 에너지소비와온실가스배출전망 31) 1) 중장기에너지수요전망 32) < 표 Ⅴ-29> 주요에너지경제지표전망 1 차에너지수요 ( 백만 TOE) 1 인당에너지소비 (TOE) 에너지 /GDP (TOE/ 90 불변, 백만원 ) GDP ( 90 년, 조원 ) 인구 ( 백만명 ) 온실가스배출 ( 백만 TC) 1 인당온실가스배출 (TC) 1995 2000 2010 2020 1996-2000 연평균증가율 2001-2010 2010-2020 150 194 260 309 5.2 3.0 1.7 3.3 4.1 5.1 5.9 4.4 2.2 1.5 0.58 0.65 0.51 0.41 2.3-2.4-2.2 258 299 511 761 3.1 5.5 4.0 45.1 47.3 50.6 52.4 0.9 0.7 0.3 102 124 165 192 4.0 2.9 1.5 2.3 2.6 3.3 3.7 2.5 2.4 1.2 31) 온실가스전망의기초가되는에너지수요전망은 2030 년까지의장기경제성장률전망, 산업구조변화전망등주요경제지표에따라계속변화되는수치임. 따라서, 에너지수요전망치와온실가스전망치는주요경제지표의변화에따라계속변할수치로서, 잠정적인수치임. 32) 전망수치는 기후변화협약대응실천계획수립을위한연구, 3 차년도중간보고서 (1999. 8, 에너지경제연구원 ) 을참조. - 204 -
우리나라의총에너지수요는 2010년에 1998년대비약 1.6배수준인 260 백만 TOE로증가될것으로전망된다. 일인당에너지소비는 1998년의 3.6 TOE에서, 2010년에 5.1 TOE에이를전망이다. 에너지원단위는 1998년의 0.61 TOE/ 백만원 ( 90년불변가격기준 ) 에서 2010년에는 0.51 TOE/ 백만원으로낮아질전망이다. < 표 Ⅴ-30> 원별 1 차에너지수요전망 ( 단위 : 백만 TOE, %) 1995 2000 2010 2020 1996-2000 연평균증가율 2001-2010 2011-2020 석유천연가스석탄수력원자력신재생합계 94.0 (62.5) 9.2 (6.1) 28.1 (18.7) 1.4 (0.9) 16.8 (11.1) 1.1 (0.7) 150.4 106.6 (55.1) 18.1 (9.3) 41.0 (21.2) 1.2 (0.6) 25.1 (13.0) 1.7 (0.9) 193.7 133.6 (51.4) 25.8 (9.9) 53.0 (20.4) 1.1 (0.4) 43.7 (16.8) 3.0 (1.2) 260.2 150.0 (48.5) 42.2 (13.6) 56.4 (18.2) 1.3 (0.4) 54.9 (17.7) 4.4 (1.4) 309.2 2.6 14.4 7.9-3.1 8.4 10.3 5.2 2.3 3.6 2.6-0.3 5.7 5.8 3.0 1.2 5.1 0.6 1.4 2.3 3.9 1.7 주 : ( ) 는구성비임 에너지원별수요를보면, 석유의존도는점차감소하나 2010 년에 51% 로여전히 주종의에너지로서의역할을담당할전망이다. 천연가스는청정연료에대한선호 도증가로가장빠르게증가하여 2010년에 10% 의비중을차지할것이다. 전력수요는지속적으로증가하여발전용연료인원자력과유연탄의수요가크게증가할전망이다. 석탄은발전부분의수요증가로 2010년 20% 의비중을유지할전망이다. 부문별에너지소비구조를보면, 산업부문은에너지다소비산업의성장둔화와고부가가치산업의비중확대로에너지소비증가율이점진적으로하락하여 2010 년최종에너지소비에서의비중이 50.8% 수준으로하락할전망이다. 수송부문은승용차의보급확대로 2010년에그비중이 23% 수준으로증가한후, 점차감소할 - 205 -
전망이다. 가정부문은소득증가에따른주거면적및가전기기의대형화추세로점 차증가할전망이다. 상업 공공부문은서비스산업의고성장으로점차증가할전 망이다. < 표 Ⅴ-31> 부문별최종에너지수요 ( 단위 : 백만 TOE, 구성비, %) 1995 2000 2010 2020 연평균증가율 산업부문수송부문가정부문상업 공공 기타 62.9 (51.6) 27.1 (22.3) 21.6 (17.7) 10.3 (8.4) 85.8 (55.2) 32.8 (21.1) 23.7 (15.3) 13.0 (8.4) 102.3 (50.8) 46.4 (23.1) 33.0 (16.4) 19.6 (9.7) 117.0 (49.3) 54.0 (22.8) 41.2 (17.4) 25.0 (10.5) 2.5 2.8 2.6 3.6 합계 122.0 155.4 201.2 237.3 2.7 주 : ( ) 는구성비임 2) 중장기온실가스배출전망 33) 화석연료연소에의한온실가스배출량은 1차에너지소비와비슷한수준의증가를보여 2001~2010년기간동안연평균 2.9% 증가, 2010~2020년간연평균 1.5% 증가하여, 2020년에 95년대비 1.9배수준인 192 백만TC으로증가할전망이다. 1인당온실가스배출량은 2000년에 2.6 TC에서 2010년에는현재의 OECD국가의평균과비슷한수준인 3.3 TC에이를전망이다. 온실가스배출의 GDP 탄성치는 2001~2010년기간중 0.53을기록할전망이다. 33) 화석연료연소에의한온실가스는 CO2, CH4, N2O 이며, 이중 CO2 가 99.4% 를차지함. - 206 -
< 표 Ⅴ-32> 에너지부문온실가스관련주요지표전망 온실가스배출 ( 백만 TC) 1 인당온실가스배출 (TC) 온실가스 /GDP (TC/90 년불변, 백만원 ) 온실가스 / 에너지 (TC/TOE) 1995 2000 2010 2020 1996-2000 연평균증가율 2001-2010 2011-2020 102 124 165 192 4.0 2.9 1.5 2.3 2.6 3.3 3.7 3.0 2.2 1.2 0.40 0.41 0.32 0.25 0.9-2.4-2.4 0.67 0.64 0.63 0.62-1.0-0.1-0.2 온실가스 GDP 탄성치 - - - - 1.30 0.53 0.37 주 : 연료의생산및처리과정에서발생하는탈루성온실가스제외자료 : 기후변화협약대응실천계획수립을위한연구, 3 차년도중간보고서, 1999. 8, 에너지경제연구원 라. 에너지 환경부문정책과제 1) 우리나라의대응현황우리나라는그동안개발도상국으로서온실가스배출에대한역사적책임은미미하나, 압축성장과정에서에너지소비와온실가스배출이급증함에따라 90년대들어서기후변화문제에대한인식을새로이하고있다. 1996년 OECD 가입시에도기후변화협약상개도국지위 (Non-Annex I 국가 ) 를유지하되우리나라의능력범위내에서온실가스저감에노력하기로합의하였다. 우리나라는 1993년 12월개도국지위로기후변화협약에가입하였으며, 1998년 3월기후변화협약당사국총회에국가보고서를제출하였다. 우리나라는 1997년쿄토의정서체결을계기로범정부차원에서체계적인온실가스저감정책을추진할필요성이강력히제기되었다. 이에따라, 1998. 4월국무 - 207 -
총리를위원장으로하고, 관련정부부처, 학계, 산업계가참여한 기후변화협약관련범정부대책기구 를설치하여국내대응과제발굴및대외협상대책을추진하고있다. 우리나라는기후변화문제에대응하기위해기존에추진하고있는정책을강화하는전략을추진하고있으며다음과같은정책을중점적으로추진하고있다. 1 에너지부문의에너지절약정책을강화한다. 이를위해, 철강, 시멘트, 석유화학, 전력등온실가스배출량이많은업종과에너지절약자발적협약을체결하고자금과기술을지원한다. 경차보급을확대하고대체연료자동차개발을가속화한다. 지역난방및소형열병합발전확산을추진한다. 철도수송분담율을제고하고종합 물류정보망을구축한다. 2 에너지부문의청정연료보급확대를추진한다. 원자 력발전확대계획을차질없이추진한다. LNG 발전비중을확대한다. 3 산림부 문의흡수원확충과농임 축산부문의온실가스저감을추진한다. 4 폐기물재 활용을촉진한다. 5 에너지절약기술과대체에너지기술개발을강화한다. 2) 에너지 환경부문의정책과제가 ) 에너지세제도입그간低에너지가격과절약유도라는상호모순되는목표를동시에추구함에따라에너지절약성과가미미한것으로평가되고있다. 低에너지가격으로에너지효율향상투자의경제성이낮으며, 규제와홍보위주의에너지절약정책은기업과국민의에너지절약의식을제고시키는데한계를드러내고있다. 따라서, 에너지세도입을포함하여, 에너지부문에서도시장원리를적극활용하고, 시장기능을회복하여정책효과를극대화할시점이다. 단기적으로에너지세제개편통한에너지가격의합리화로에너지소비의효율성과환경성을제고하며, 중장기적으로환경비용을감안하는에너지세도입을검토하는것이필요한시점이다. - 208 -
나 ) 에너지절약정책의실효성강화그간, 우리나라는다양한에너지절약정책을추진해왔다. 향후, 에너지절약추진주체를전환하고정책추진에대한모니터링및사후관리를강화하여에너지절약정책의실효성을강화해야한다. 이를위해, 1 시민이직접참여하는에너지효율화운동을추진한다. 정부주도의하향식에너지절약정책에서시민, 기업의자발적참여를기반으로하는민주도의상향식에너지효율화운동으로전환한다. 초등학교단계에서부터에너지효율화의중요성을체험하는기회를제공하기위해에너지절약시범초등학교를확대한다. 2 산업부문의경우, 정부는에너지절약시설투자에대한세액공제및감가상각확대등인센티브를제공함과동시에, 최저소비효율기준에미달하는제품에대한시장퇴출등시장관리를철저히한다. 3 수송부문의경우, 자동차연비제도를강화하고최저연비제도를실시한다. 동시에, 인센티브확대를통해경차의보급을최대한확대한다. 4 가정 상업부문의경우, 빌딩및주택부문에대한고효율에너지기기보급사업을강화한다. 그리고, 지역난방사업및공단열병합사업등집단에너지사업을활성화한다. 5 공공부문이에너지절약사업에대한선도적역할을수행하여에너지절약시장을창출하는역할을수행한다. 다 ) 환경친화적에너지시스템의구축환경규제대상인화석에너지소비비중을감축하고, 청정에너지비중을제고시켜환경과조화되는에너지수급시스템구축해야한다. 국제환경규제의추이와에너지공급의안정성및경제성을고려하여신축적인정책을추진한다. 기존의에너지공급정책중기후변화방지문제에도기여하는정책을우선적으로추진한다. 이를위해, 1 난방및산업용연료의청정화를추진한다. 전국천연가스공급 망건설과연계하여가정 상업부문의난방용석유와산업용연료의천연가스로의 전환을추진한다. 가정 상업부문에지역난방의보급을확대하고, 산업부문의산업 체열병합발전도확대한다. 2 환경친화적에너지공급능력을확충한다. 석유정 - 209 -
제부문의탈황및중질유분해시설을확장하여저유황유의공급능력을확대한다. 발전부문의원자력구성비를일정수준으로유지하며, 유연탄발전소에탈황및 분진설비를확충하고, 청정석탄기술개발및실용화를적극적으로추진한다. 3 신재생에너지의보급비중을 2% 수준으로확대한다. 쓰레기매립지의매립가스활용을위해난지도및김포매립지등의가스자원화추진를추진한다. 풍력자원이우수한지역 ( 제주도, 전북새만금간척지등 ) 을대상으로풍력발전단지건설을추진한다. - 210 -
제 4 절. 기후변화협약과교토의정서 가. 기후변화협약과지구환경문제 지구환경문제에대한논의는 1972년로마클럽의 The Limits to Growth' 발간, 1972년스톡홀름유엔인간환경회의 (U.N. Conference on Human Environment) 개최, 1987년세계환경개발위원회의 'Our Common Future' 발간, 1992년리우에서의유엔환경개발회의 (U.N. Conference on Environment and Development) 의개최, 1997년의유엔특별총회 (Rio+5) 로이어지는등 30여년이상의국제적연원을가진다. 나아가, 2002년은 Rio+10으로서국내외적으로기념비적인연도가될전망이다. 스톡홀름회의는 1세대적인환경문제, 즉산업활동에서야기되는수질오염, 대기오염, 토양오염등주로지역적문제를분야별로접근하였으며, 스톡홀름회의결과유엔환경계획 (UNEP) 이설립되었다. 80년대들어 2세대적인환경문제, 즉지구온난화, 산성비, 오존층파괴, 생물종보전문제등보다근본적인지구차원의환경문제가대두되고환경과개발의조화문제가대두됨에따라, 보다광범위한범지구적인국제협력의필요성이제기되었다. 1992년의리우환경개발회의는 1, 2세대의환경문제를통합적으로대응하기위한것이었다. 리우회의는환경과개발을통합적으로추진하는 환경적으로건전하고지속가능한발전 을위한구체적종합행동계획을수립하였다. 리우환경회의결과유엔의경제사회이사회산하에 지속발전위원회 (Commission on Sustainable Development) 가설치되었다. 리우환경개발회의에서는리우선언, Agenda 21, 기후변화협약, 생물다양성협약이채택되었다. 우리나라는국내적으로 91년의낙동강페놀사건과 92년리우환경회의를계기로환경에대한관심이크게고조되었다. 여러가지환경문제중새천년에우리나라의에너지부문에크게영향을미칠문제는기후변화협약과쿄토의정서이다. - 211 -
나. 기후변화협약과국제질서의변화 1) 지구온난화문제의성격지구온난화란온실효과 (Greenhouse Effect) 에의한지구기온의상승을말한다. 태양열이지구에투과하고반사되는과정에서온실가스가반사열의일부를흡수함에따라대기의기온이상승하게된다. 인간의산업및농업등의경제활동에의해이산화탄소 (CO 2 ), 메탄 (CH 4 ), 아산화질소 (N 2 O), 염화불화탄소 (CFC) 등의온실가스가대기중에배출되어대기의기온을상승시키게된다. 온실가스의누적은대기구성의균형을변화시켜기온상승, 기상이변, 해수면의상승, 농작물피해등생태계에큰변화를초래하며인간활동에지대한영향을미칠것으로우려되고있다. 산업혁명이후이러한온실가스가대기중에급속도로누적되어왔으며지구의균형을파괴하고있는것으로알려지고있다. 특히온실가스는장기간대기중에체류하기때문에온실효과가누적적이어서향후 1, 2 세대안에생태계의변화가초래될가능성이큰것으로우려되고있다. 지구온난화는지구대기의문제이기때문에온난화의파급효과가어느한국가, 또는어느한지역에국한되는문제가아니다. 더구나, 온난화방지대책이개별국가의노력에의해성취될수있는성질의것이아니다. 하나뿐인지구환경을보호하여미래세대의삶의터전을보전하여야한다는대명제와이를위해선범세계적공동노력이필수적이라는데대한인식이기후변화협약의기본전제이다. 그러나, 범세계적공동노력에는국가별로상이한입장을보이고있다. 대책의완급및그범위는온난화가설의과학적불확실성, 선진국의역사적책임론, 경제성장론, 희생분담의형평성등의논리와조화를이루어야하기때문이다. - 212 -
2) 기후변화협약협상경과가 ) 기후협상의개요지구온난화문제는초기의기상학자, 생태학자등에의한과학적탐구대상에서 1990년을전후하여국제정치, 외교및경제적문제로확대발전되었다. 1990년 8월지구온난화에관한과학적연구의집결체인 IPCC가제1차종합보고서를발표한후, ' 기후변화협약협상위원회 ' 에서기후변화협약에대한협상을시작함으로써, 지구온난화에대한여러가지과학적불확실성에도불구하고, 범세계적대응이공식화되었다. 지구온난화문제가과학, 기상, 생태학적차원에서경제, 사회및국제정치및외교적차원으로확대발전된것이다. 1979년제1차세계기후회의에의해세계기후프로그램 (World Climate Program) 이설립되면서부터지구온난화현상에대한과학적규명을위해다각적인연구가광범위하게진행되었다. 1988년 11월유엔환경계획 (UNEP) 과세계기상기구 (WMO) 에의해설립된기후변화에관한정부간협의체 (IPCC) 에의해국제적공동연구가본격화되었다. IPCC는 1990년 8월제4차회의에서제1차종합보고서 (First Assessment Report) 를채택하였으며, 동년 11월기후변화협약제정을촉구하는각료선언이채택되었다. 곧이어, 1990년 12월제45차유엔총회에서기후변화협약제정을위한정부간협상위원회 (INC: Intergovernmental Negotiating Committee) 가구성되어여섯차례의협상회의를통해 1992년 5월기후협상최종회의에서기후변화협약최종안을채택하였다. 동협약은리우유엔환경개발회의에서서명이개시되었으며, 1994년 3월 21일공식발효되었다. 나 ) 기후변화협약의주요쟁점사항 기후변화협약은각국간의타협의산물로서경제발전단계, 자연적위약성, 기후 변화의장기성및불확실성등이다양하게반영된협약이다. - 213 -
기후협상과정에서선진국과개도국간의입장이첨예하게대립되었다. 협약의기본원칙을규정하는데있어서, 개도국은선진국책임론에따른차별적의무론 (Common but Differentiated Responsibility) 을제기한반면, 선진국은예방적조치를위한공동의노력을강조하였다. 개도국은자원이용과경제성장추구에대한배타적권리인주권 (Sovereignty) 을기본원칙에포함해야한다고주장하였고, 경제성장을지속적으로추구하기위해에너지사용및온실가스배출증가가불가피하다는점을강조하는개발권 (Right to Development) 을강조하였으나선진국은개발과환경은조화되어야한다는관점에서개발권을특별히선언할필요는없다는입장으로대립하였다. EU, 북구등기후변화협약에적극적인나라들은기후변화에대한과학적규명이불확실하다하더라도예방적차원에서필요한조치들을서둘러야한다는예방의원칙 (Precautionary Principle) 을주장하였으나미국과산유국은기후변화는장기적인문제이므로과학 기술적규명노력이우선되어야하며과학적증거확보에따라점진적으로대응해야한다는점을강조하였다. 개도국, 특히우리나라는온실가스규제정책이국가간산업경쟁력에영향을미치고국제자유교역에대한제약요인으로작용할가능성이높다는점을우려하여기본원칙에국제무역의공정성이포함될것을강조하였다. 상기의기본원칙에대한각국의주장들은최종안에서적절히반영되었으나, 자원이용주권원칙은선진국의강력한반대로삭제되었다. 온실가스감축의무에관해 EU가주장하는규제안은 2000년까지 1990년수준으로이산화탄소배출량을안정화시키고그이후에도추가적으로감축하자는안으로, 일본, 호주, 카나다, 뉴질랜드, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드등거의모든 OECD 국가들과소도서국들이적극지지하였다. 반면, 미국은이산화탄소배출규제에따른사회 경제적비용이막대하며국가마다다르기때문에일률적인규제수준과일률적인일정설정에반대하는입장을고수했다. 개도국은경제개발을위해에너지사용및이산화탄소배출증가는불가피하며선진국책임론, 차별적의무론, 개발권등의관점에서구체적인배출규제는선진국만이시행해야한다고주장하였다. - 214 -
한편, 인도와중국은 1인당이산화탄소배출량이개도국은증가하고선진국은감축하여궁극적으로인류공통의적정수준으로수렴해야한다는점을강조하여 1인당배출량을규제기준으로삼아야한다고주장하였으나현재 1인당배출량수준이상대적으로높은산유국들이이에반대하였다. 노르웨이는자국의 GDP당이산화탄소배출량이매우낮은수준임을감안하여 GDP당배출량을규제기준으로정하자고주장하였다. 최종안에서는선진국에만적용되는특별의무조항에 90년대말까지온실가스배출을종전수준으로회귀시킴으로써온실가스배출의장기추세를조정해야할필요성을인식한다는형식을취함으로써, 법적구속력이없는애매모호한문구로정리되었다. < 표 Ⅴ-33> 기후변화협약관련선진및개도국간쟁점사항쟁점사항선진국의주장개도국의주장협약내용온실가스규제 - 2000년까지 1990년 - 개도국의온실가스배출 - 선진국배출을 90년수준으로동결증가는불가피수준동결 - 선진국만즉각동결재정지원체계 - GEF등기존국제 - 새로운국제기구설립 - GEF에잠정적위탁기구활용선언적차원의기술이전조건상업적조건특혜적비상업적조건기술이전촉진또한, 선진국과개도국간에재정지원과기술이전에대한기본적인시각이판이하게대립되었다. 개도국입장은재정지원과기술이전은선진국만의의무를개도국이분담해주는데대한당연한보상이라는관점인데반해선진국은개도국도기후변화의피해를입기때문에기후변화에대처해야하며이과정에서부족한재원과기술에대한국제협력차원에서의원조라는관점을견지하였다. 재정지원체제에대해, 선진국은지구환경기구 (GEF: Global Environment Facility) 의활용등기존국제기구및기금등의활용을주장한반면개도국은기존기구에서운영될경우재정지원규모가적을뿐만아니라기존개발지원자금이축소될가능성이있다는우려때문에새로운재정지원기구의창안을주장하였다. 최종안에서는 GEF를포함한복수의기존기금을활용하는것으로합의되었다. - 215 -
기술이전조건에대해서, 개도국은보상의관점에서비상업적, 특혜적조건의기술이전을주장한반면선진국은환경기술대부분이민간소유이기때문에지적소유권과관련하여비상업적이전은불가능하다는입장으로상업적조건의기술이전을주장하였다. 선진국들은오히려개도국의지적소유권에대한법적보장장치의미비로개도국으로의기술확산이장애를받고있다고주장하며, 개도국들에게지적소유권제도의완비를요구하였다. 서로상충되는입장대립을해소하지못한채, 최종안에서는기술이전을촉진토록노력한다는선에서타협이이루어졌으며기술의이전조건은삭제되었다. 3) 기후변화협약의주요내용기후변화협약은전문과 26개조항으로구성되어있으며, 기본원칙, 의무사항, 재정지원사항, 조직사항등으로구분된다. 다음에서전문과의무사항에대하여조항별로내용과배경을살펴본다. 전문은일반적으로협약의배경을언급하며의무사항은당사국의법적이행사항을규정한다. 기후변화협약은전문 (Preamble) 에서기후변화와그로인한피해 (adverse effects) 가인류의공동관심사임을선언하고, 인간활동으로인해온실가스의대기중농도가급격히증가하여온실효과가가속화되고있음을우려하고있다. 또한, 온실가스의대부분은그간선진국에서배출되었음을인정함과동시에향후개도국의온실가스배출비중이높아질것을예견하고있다. 기후변화방지를위해범세계적인공동노력이필수적임을강조하고있다. 그러나, 공동노력은책임성에근거하여야하며, 따라서 차별적공동책임 (common but differentiated responsibilities), 각국의능력, 사회경제적여건이고려되어야함을요구하고있다. 기후변화문제는과학, 기술, 경제등다방면의고려가필요하며, 기후변화대응정책은경제적으로유익한동시에다른환경문제의해결에도기여한다는인식하에선진국의즉각적행동을촉구하고있으며, 개도국에대해효율증대를통한온실가스배출억제노력을촉구하고있다. - 216 -
< 표 Ⅴ-34> 기후변화협약의주요내용 조문목적 (2조) 원칙 (3조) 일반의무의사항무사특별항의무사항기구 주요내용기후체계의위험한변화를방지할수있는수준으로온실가스농도안정화형평성 ( 공통의그러나차별화된책임, 개도국의특수사정고려 ) 효율성 ( 예방의원칙, 정책및조치, 대상온실가스의포괄성, 공동이행 ) 지속가능발전 ( 지속가능한개발의촉진, 개방적국제경제체제의촉진 ) 온실가스배출통계작성보고, 정책및조치의이행 (4조 1항 ), 연구및체계적관측 (5조), 교육훈련및공공인식 (6조), 정보교환 - 배출원흡수원에관한특별의무사항 : 온실가스배출을 2000년에 1990년수준으로안정화할것을목표로노력 (4조 2항 ) - 재정지원및기술이전에관한특별의무 (4조 3-5항 ) - 개도국의특수상황고려 (4조 8항 - 10항 ) - 당사국총회 (7조) - 사무국 (8조) - 과학기술자문부속기구 (9조) - 이행자문기구 (10조) - 재정기구 (11조) 기후변화협약은제2조에서, 온실가스로인한기후시스템의위험한변화를방지할수있는수준으로온실가스농도를안정화시키는것을협약의목적으로천명하고있다. 농도수준의결정과관련하여협약은생태계, 농업생산, 지속가능한경제성장의세가지관점을제시하고있다. 이에따라, 협약은생태계가기후변화에자연적으로적응하여, 농업이위협을받지않으며, 경제성장이지속가능한방법으로유지될수있는기간내에서온실가스농도의안정화가달성되어야한다는것을명시하고있다. 다시말해, 인간활동으로인한온실가스축적으로기후시스템이위험한상태에이르는것을막는것이협약의궁극적목적이다. 이와같은목적을달성하기위해제4조에서각국이이행해야할의무사항을규 - 217 -
정하고있다. 협약가입국의의무사항 (Commitment) 에대하여앞에서언급한대로 차별적공동책임원칙 을반영하여 일반의무사항 과 특별의무사항 으로구분하여규정하고있다. 일반의무사항은개도국과선진국을불문하고모든협약가입국이공통적으로이행해야하는의무사항이다. 특별의무사항은선진국을대상으로하고있으며, 부속서 I국가 (OECD 및동구권국가 ) 의의무사항과부속서 Ⅱ국가 (OECD국가 ) 의의무사항으로구분된다. 가 ) 일반의무사항일반의무사항은모든협약가입국이이행해야하는사항으로서기후변화방지를위해각국이취해야하는최소한의조치를규정하고있다. 제4조 1항 : 각국은공동적. 차별적책임, 각국의개발우선순위, 각국의목표, 각국의여건을고려하여다음사항을이행해야한다. (a) 모든온실가스의인위적배출량과흡수량에대한국별통계를총회에서결정하는방법론에따라개발하며, 주기적으로보완하고, 공표하며, 총회에제출해야한다. (b) 기후변화를방지하며이에대한적응능력을도모하기위한국가정책을 (Programmes containing measures) 수립, 시행, 공표해야한다. (c) 에너지, 수송, 산업, 농업, 산림, 쓰레기관리의분야에서온실가스배출을억제, 저감, 방지할수있는기술, 관행, 공정을개발하고적용하며, 이전을포함한확산을촉진시키며, 이에협력해야한다. (d) 바이오매스, 산림, 해양, 생태계의온실가스흡수원의보호및증대를도모하며, 이에협력하고흡수원의지속가능한관리를도모해야한다. (e) 기후변화의피해에대한적응능력의개발에협력해야한다. 해안지역 관리, 수자원, 농업부문에대해통합적이며적절한계획을수립하며가 뭄, 사막화, 홍수피해지역의보호및재개발계획을수립해야한다. (f) 기후변화대응정책의경제, 공중보건, 환경에대한부작용을최소화하는 - 218 -
동시에사회, 경제, 환경정책에기후변화문제를고려하며영향평가제와같은평가기법을적용해야한다. (g) 기후변화의원인, 결과, 정도, 시기와대응전략의사회경제적영향에대한이해를증진시키는한편이들에대한불확실성을감소시키기위해, 기후시스템과이에관련한과학, 기술, 사회경제연구와체계적관측과자료개발을도모하며이에협력해야한다. (h) 기후시스템과기후변화와대응정책의경제사회적영향에관련된과학, 기술, 사회경제및법에관한정보에대해포괄적, 공개적, 즉각적교환을도모하며이에협력해야한다. (i) 기후변화와관련된교육, 훈련, 홍보를증대하며이에협력해야한다. 이과정에비정부단체를포함하여광범위한부문의참여를촉진해야한다. 일반의무의핵심사항은 a항과 b항에규정되어있다. a항은온실가스에대한통계를각국이보고해야한다는점이다. 보고해야할온실가스의종류는모든온실가스를다포함하고있다. 또한, 온실가스배출량뿐아니라온실가스흡수량도보고해야한다. b항은각국의정책적의무를규정하고있다. 각국은기후변화를저감시키며, 기후변화에대한적응을촉진하는국가정책을추진해야함과동시에이를공표해야한다. 저감정책이란온실가스배출을저감시키며흡수원을확대하는정책을의미한다. 적응정책이란기후가변할경우에대비하여각부문에대해적응방안을수립하는것이다. c항부터 i항까지는각국의노력과협력사항을규정하고있다. c항은기술개발과관련된조항이다. 각분야에서기술을개발하고확산시키는데노력해야한다는것이다. d항은온실가스흡수원인산림과해양의지속가능한관리를촉구하고있다. - 219 -
나 ) 특별의무사항상기제4조 1항은각국에공통적으로적용되는의무조항인데반해, 다음의제 4조 2항은 OECD 국가와동구권국가 (Economies in Transition) 에추가적으로적용되는선진국의무조항이다. 선진국의무조항은미국과기타선진국간에첨예한입장대립이노정되었던부분이다. 제4조 2항 (a), (b): 온실가스의인위적배출을제한하고흡수원을보호, 증진하며, 기후변화방지에기여하는국가정책을채택하고그에따른시책을추진해야한다. 또한이산화탄소와기타온실가스의배출을 1990년수준으로회귀시키는것을목표로한다. (d) 1 차당사국총회에서상기 a, b 조항의적정성을검토해야한다. 총회 는 a, b 조항의두번째검토를 1998년 12월 31일이전에해야하며그후본협약의궁극적목적 ( 즉온실가스농도의안정화 ) 이달성될때까지주기적으로재검토해야한다. (e) 경제수단및행정수단에대해타국과의조화를추진해야한다. 2항의 a, b항은선진국의무사항의핵심조항이다. 1년반의협상기간중회의종료 3일전에공식적으로합의될만큼선진국간에이견이컸던조항이다. 기본적으로선진국들은이산화탄소와기타온실가스의배출수준을 2000년까지 1990년수준으로동결하기위한정책을시행하여야한다. 그러나, 미국의반대입장이반영되어문구상매우모호하게규정되었으며, 법적구속력이사실상매우약한조항이되 었다. 또한, 2000 년이후의상황에대해서는규정하고있지않다. e 항에서경제수 단이란에너지 / 탄소세와같은경제적정책수단을의미하며, 행정수단이란각종에너지효율기준등을의미한다. 특정국가의국가경쟁력저하를막기위해경제수단과행정수단을범세계적으로일률적으로추진하자는것이다. 현재대부분의선진국들은기후변화협약의의무이행을위해, 온실가스감축계 - 220 -
획 (Action Plan) 을수립하여시행하고있으나, 1990 년동결을달성할수있는국가 는독일, 영국등소수에그칠전망이다. 다. 교토의정서체결과향후전망 1992년 6월리우환경회의에서기후변화협약이채택되고 1994년 3월공식발효된이후, 5차례의협상회의가더진행되어 1995년독일의베를린에서제1차기후변화협약당사국총회가개최되었다. 제1차당사국총회에서는 1997년까지기후변화협약상선진국의무인특별의무사항을보다강화하는것을골자로하는의정서를협상할것을결정하였으며, 의정서협상을위한 특별위원회 를구성하였다. 이후 1996년제2차당사국총회에서선진국의온실가스감축의법적의무를설정하는것을골자로하는 제네바각료선언 이채택되었다. 그리고, 수차례의협상회의가더진행되어 1997년 12월일본의교토에서마침내교토의정서가채택되기에이르렀다. 교토의정서는현재각국의비준절차를거치고있으며 Rio+10이되는 2002년까지는발효되도록노력하자는국제적공감대가형성되고있다. 1) 당사국총회경과가 ) 제1차당사국총회 (1995년) 선진국들의의무강화를위해 2000년이후의선진국들의온실가스감축목표설정에관한의정서를 1997년제 3차당사국총회에서채택하기로결정하였다. 이를위해베를린위임사항에대한특별그룹 (AGBM: Ad-hoc Group on Berlin Mandate) 을설치하여온실가스감축목표및일정에대한협상을개시키로하였다. 한편, 선진국은개도국의의무도동시에강화할것을주장하였다. 협상결과개도국인비부속서Ⅰ 국가에대한추가적인의무는도입하지않기로하였으며, 협약제4조 1항의기존의무를재확인하고이들공약의이행을계속수행키로합의하였다. - 221 -
나 ) 제2차당사국총회 (1996년) 제1차당사국총회이후네차례의베를린결의실무그룹 (AGBM), 3차례의과학기술자문부속기구, 이행부속기구회의가진행되었다. 제2차당사국총회에서는 1995년 12월제11차 IPCC 총회에서채택된기후변화관련제2차종합보고서에대한검토가진행되었다. IPCC 제2차종합보고서는인류의활동으로인한온실가스배출로지구의기온이상승하고있다고결론지었다. 동보고서는또한현재와같은온실가스배출추세가지속될경우 2100년에지구의기온은평균 2 상승하며해수면은약 0.5m 상승할것으로전망하였다. 온실가스감축목표설정의수준, 시기, 법적성격, 형평성고려방안, 기준, 목표년도등이논의되었으나, 감축목표의수준에대하여논란이계속되었다. EU는 1990년대비 2005년까지 10% 를감축하고 2010년까지 15-20% 감축할것을공식입장으로제시하였다. 도서국가들은 2005년까지 1990년대비 20% 감축을요구하였다. 감축목표의법적성격에관하여는감축목표를기후변화협약의경우처럼법적구속력이없게할것인가, 또는법적구속력을부여할것인가에대하여논란이계속되었다. 감축목표의차등화및신축성여부에대해, EU국가들은구속력이있는단일감축목표를채택할것을주장하였으나비EU국가들은차별화된목표를설정하여국가별여건을반영할것을주장하였다. 그리고, 각료선언이채택되어온실가스감축강화를강력히촉구하고 1997년제 3차당사국총회까지강력한의정서를도출할것을결의하였다. 다 ) 제3차당사국총회 (1997년) 1997년 12월에개최된제 3차당사국총회에서는교토의정서 (The Kyoto Protocol to the Convention on Climate Change) 를채택하여선진국에대한 2000 년이후의구속력있는온실가스감축목표를설정하였다. 그리고, 새로운온실가스감축의무이행수단으로서공동이행제도, 청정개발체제, 국제배출권거래제등교토메커니즘 (Kyoto Protocol Mechanisms) 을도입하였다. - 222 -
한편, 선진국들은개도국들의의무도강화되어야한다고주장하였다. 특히, 선 발개도국에대해 ' 자발적저감목표 ' 설정을강력히요구하였다. 그러나, 개도국들 의반대로개도국의무강화문제는교토의정서에포함되지않았다. 라 ) 제4차당사국총회 (1998년) 1998년 11월에개최된제4차당사국총회는교토메카니즘세부운영방안, 개도국보상문제, 기술이전문제, 재정기구문제, 의무준수체계문제, 의정서 1차당사국총회준비등 6개사항에대한협상을제6차당사국총회까지마무리하기로한부에노스아이레스작업계획을채택하였다. 선진국들은교토의정서의비준및이행을위해서는교토메커니즘의구체적운영방안수립이선결과제임을주장하고, 온실가스감축을위한개도국의자발적참여를강조하였다. 반면, 개도국들은온실가스감축을위한선진국들의노력이미진함과개도국에대한기술이전, 재정지원, 개도국보상등에대한실질적인결과를요구하였다. 또한, 제4차당사국총회에서는부속서 I 국가가아닌카자흐스탄과아르헨티나가자발적인온실가스감축의향을발표하였다. 카자흐스탄은선진국그룹인부속서 I 국가에의편입을요청하였다. 아르헨티나는부속서 I에는들어가지않되, 자발적인온실가스저감목표를설정하여제5차당사국총회에서공표할것임을밝혔다. 마 ) 제5차당사국총회 (1999년) 1999년 11월에개최된제5차당사국총회는교토메카니즘세부운영방안, 개도국보상문제등의사항을논의하였다. 이를토대로 2000년제6차당사국총회에서최종결론을도출할예정이다. 선진국들은공동이행, 청정개발체제, 배출권거래제등교토메카니즘의세부운영방안을확정하기위해 2000년도에예정된 3차례의협상회의에서전력을다할것으로전망된다. - 223 -
제5차당사국총회에서아르헨티나는 2008~2012년간추세적인온실가스배출량대비 2~10% 를감축할것을공식발표하였다. 카자흐스탄의부속서 I국가로의편입문제는개도국의반대로추후재론키로하였다. 이와같이개도국중에자발적으로온실가스저감목표를설정하여추진하는국가가등장함에따라우리나라에대한의무부담압력이가중될전망이다. 2) 교토의정서주요내용가 ) 선진국온실가스감축목표설정교토의정서는선진국들에대하여제1차의무기간동안온실가스배출을 1990년수준대비평균 5.2% 감축할것을요구하고각국별감축목표를규정하였다. 이러한협상결과는감축목표에대한선진국들간의입장차이가절충된것이다. 중요한점은기후변화협약은권고적성격이었으나, 쿄토의정서의감축의무는법적강제력이부여된의무라는점이다. 의무불이행시의조치는현재협상중에있다. < 표 Ⅴ-35> 교토의정서에따른온실가스감축목표 목표년도 : 2008~2012년 대상국가 : 38개국 ( 선진국과동구권국가 ) 감축목표율 : '90년배출량대비평균 -5.2% -8% : EU, 스위스, 체코, 불가리아 -7% : 미국 0 % : 러시아, 뉴질랜드, 우크라이나 +1 % : 노르웨이 -6% : 일본, 캐나다, 헝가리, 폴란드 +8 % : 호주 -5% : 크로아티아 +10 %: 아이슬랜드 자료 : 기후변화협약과교토의정서, 산업자원부 & 에너지경제연구원, 1999-224 -
< 표 Ⅴ-36> 교토의정서주요내용 조문주요내용 제 2 조 ( 정책및조치 ) 제 3 조 ( 감축의무 ) 제 6 조 ( 선진국간공동이행 ) 제 12 조 ( 청정개발체제 ) 제 17 조 ( 배출권거래제 ) 제 25 조 ( 의정서발효 ) 선진국 (Annex Ⅰ) 은에너지효율향상, 신재생에너지개발등자 국의상황에적절한온실가스감축정책및조치를채택함 개도국에대한재정지원및기술이전의무강화 국가별 : 2008~2012 년간선진국 (Annex Ⅰ) 전체의배출총량을 1990 년수준보다최소 5.2% 감축하되, 각국별 -8% 에서 +10% 까 지차별화된배출량을규정 대상가스 : CO 2, CH 4, N 2 O, HFC, PFC, SF 6 의 6 개가스 흡수원 (Sinks): 1990 년이후토지이용및조림사업분 선진국간 Credit 이전을위한공동이행사업허용 선 개도국간 Credit 이전을위한공동이행사업을허용 공동이행사업에참여하는선진국 (Annex I) 이일정수준의기금 을제공, 개도국에원조토록함 배출권거래제도의도입 의정서는 55 개국의비준서가기탁되고동비준국에 90 년도 Annex I 국가이산화탄소배출량의 55% 이상을차지한 Annex I 국가들이포함된후 90 일후발효 자료 : 기후변화협약과교토의정서, 산업자원부 & 에너지경제연구원, 1999 나 ) 온실가스종류결정감축대상온실가스에대해서 EU 및일본은이산화탄소 (CO 2 ), 메탄가스 (CH 4 ), 아산화질소 (N 2 O) 등 3개온실가스를대상으로하자고주장하였으나, 미국이수소불화탄소 (HFC), 과불화탄소 (PFC), 6불화황 (HF6) 등 3개가스의추가를주장하여, 규제대상온실가스는총 6개가스로결정되었다. 또한감축대상온실가스발생분야는에너지부문 ( 연료연소및탈루성 ), 산업공정부문, 용제및기타제품, 농업부문, 폐기물부문등으로결정되었으며, 산림등에서의온실가스흡수도함께고려하기로하였다. - 225 -
다 ) 교토메카니즘의도입교토의정서에서새로운온실가스감축의무이행수단으로서공동이행제도 ( 제6 조 ), 청정개발체제 ( 제12조 ), 배출권거래제 ( 제17조 ) 등통칭교토메커니즘 (Kyoto Protocol Mechanisms) 이도입되었다. 따라서, 선진국들은이를활용하여비용효과적으로온실가스감축목표를달성할수있게되었다. 공동이행제도 (JI: Joint Implementation) 는선진국인 A국이선진국인 B국에투자하여발생된온실가스배출감축분을 A국의배출저감실적으로인정하는제도이다. 청정개발체제 (CDM: Clean Development Mechanism) 는선진국이개도국에자본과기술을투자하여발생된온실가스감축분을해당선진국의배출저감실적으로반영되도록하는제도이다. 배출권거래제도 (Emission Trading) 는온실가스감축의무가있는국가에배출한도를부여한후이들국가간에배출권의거래를허용하는제도이다. 이제도에따라감축의무초과달성국은배출권을판매할수있다. 그러나, 교토메카니즘의구체적인시행방안은아직확정되지않은바, 이에대한구체적인시행방안마련을위한정부간협상이진행중이며 2001년제6차당사국총회까지마무리지을예정이다. 또한, 2000년부터청정개발체제를통한온실가스조기저감실적을제1차의무기간 (2008~2012) 의의무이행수단으로활용할수있도록함에따라선진국들은이를적극활용하려고하고있다. 선진국들은개도국에서보다저렴한비용으로온실가스를저감하여자국의감축실적에반영할수있으며, 개도국들은선진국의자본과기술을유치하는동시에온실가스저감으로인한기타환경문제개선도기대할수있게되었다. 라 ) 교토의정서채택의의의 1992년의기후변화협약채택및 1997년의교토의정서채택을거치면서지구온난화문제의국제적인대응노력이구체화되고있다. 기후변화협약의목적은대기중의온실가스의농도를안정시켜지구온난화로야기될수있는자연재해를최소화하자는데있다. 일견기후변화협약은순수한환경문제만을다루는것같지만, - 226 -
온실가스의배출이에너지사용및경제활동과밀접한관계를갖고있기때문에경제문제의측면을강하게내포하고있다. 각국정부도협상에임할때자국의경제적부담을최소화하는것을최우선과제로생각하고있는것이현실이다. 우리나라의경우, 에너지다소비의산업구조와고도의경제성장에따라앞으로온실가스의배출이빠르게증가할전망이어서기후변화협약에의한경제적파장이어느개도국보다도클것으로예상된다. 기후변화협약과교토의정서는화석연료의사용억제와에너지이용에대한효율향상을주요온실가스배출저감수단으로규정하고있으며, 비용효과성과개도국의지속가능한개발을위해청정개발체제, 공동이행및배출권거래를통한해외에서의감축노력도국내조치에대한보조수단으로허용하고있다. 우리나라는기후변화협약과교토의정서가미칠경제적파급효과가지대할것이라는점에유념하여사전적인대비를철저히해야할것이다. 더구나, 에너지부문은기후변화협약과교토의정서에따라가장많은변화를요구받고있는분야이다. 현재는우리나라가개도국으로분류되어있어직접적인감축의무는없는상태이다. 그러나, 최근선진국들은한국에대해 자발적감축목표 를설정하고이행할것을지속적으로요구하고있다. 따라서, 향후우리나라의에너지정책과경제정책은기후변화협약과교토의정서의변화방향을예지하고이에대한적절한대응방안을구축하는방향으로전개되어야할것이다. - 227 -
라. 에너지와환경 1) 에너지소비와온실가스배출전망 34) 가 ) 중장기에너지수요전망 35) 우리나라의총에너지수요는 2010년에 1998년대비약 1.6배수준인 260백만 TOE로증가될것으로전망된다. 일인당에너지소비는 98년의 3.6 TOE에서, 2010 년에 5.1 TOE에이를전망이다. 에너지원단위는 98년의 0.61 TOE/ 백만원 ( 90년불변가격기준 ) 에서 2010년에는 0.51 TOE/ 백만원으로낮아질전망이다. 에너지원별수요를보면, 석유의존도는점차감소하나 2010년에 51% 로여전히주종의에너지로서의역할을담당할전망이다. 천연가스는청정연료에대한선호도증가로가장빠르게증가하여 2010년에 10% 의비중을차지할것이다. 전력수요는지속적으로증가하여발전용연료인원자력과유연탄의수요가크게증가할전망이다. 석탄은발전부분의수요증가로 2010년 20% 의비중을유지할전망이다. 부문별에너지소비구조를보면, 산업부문은에너지다소비산업의성장둔화와고부가가치산업의비중확대로에너지소비증가율이점진적으로하락하여 2010 년최종에너지소비에서의비중이 50.8% 수준으로하락할전망이다. 수송부문은승용차의보급확대로 2010년에그비중이 23% 수준으로증가한후, 점차감소할전망이다. 가정부문은소득증가에따른주거면적및가전기기의대형화추세로점차증가할전망이다. 상업 공공부문은서비스산업의고성장으로점차증가할전망이다. 34) 온실가스전망의기초가되는에너지수요전망은 2030 년까지의장기경제성장률전망, 산업구조변화전망등주요경제지표에따라계속변화되는수치임. 따라서, 에너지수요전망치와온실가스전망치는주요경제지표의변화에따라계속변할수치로서, 잠정적인수치임. 35) 전망수치는 기후변화협약대응실천계획수립을위한연구, 3 차년도중간보고서 (1999. 8, 에너지경제연구원 ) 를참조. - 228 -
나 ) 중장기온실가스배출전망 36) 화석연료연소에의한온실가스배출량은 1차에너지소비와비슷한수준의증가를보여 2001~2010년기간동안연평균 2.9% 증가, 2010~2020년간연평균 1.5% 증가하여, 2020년에 95년대비 1.9배수준인 192 백만TC으로증가할전망이다. 1인당온실가스배출량은 2000년에 2.6 TC에서 2010년에는현재의 OECD국가의평균과비슷한수준인 3.3 TC에이를전망이다. 온실가스배출의 GDP 탄성치는 2001~2010년기간중 0.53을기록할전망이다. 2) 에너지 환경부문정책과제가 ) 우리나라의대응현황우리나라는그동안개발도상국으로서온실가스배출에대한역사적책임은미미하나, 압축성장과정에서에너지소비와온실가스배출이급증함에따라 1990년대들어서기후변화문제에대한인식을새로이하고있다. 1996년 OECD 가입시에도기후변화협약상개도국지위 (Non-Annex I 국가 ) 를유지하되우리나라의능력범위내에서온실가스저감에노력하기로합의하였다. 우리나라는 1993. 12월개도국지위로기후변화협약에가입하였으며, 1998. 3월기후변화협약당사국총회에국가보고서를제출하였다. 우리나라는 1997년쿄토의정서체결을계기로범정부차원에서체계적인온실가스저감정책을추진할필요성이강력히제기되었다. 이에따라, 1998. 4월국무총리를위원장으로하고, 관련정부부처, 학계, 산업계가참여한 " 기후변화협약관련범정부대책기구 " 를설치하여국내대응과제발굴및대외협상대책을추진하고있다. 우리나라는기후변화문제에대응하기위해기존에추진하고있는정책을강화하는전략을추진하고있으며다음과같은정책을중점적으로추진하고있다. 36) 화석연료연소에의한온실가스는 CO 2, CH 4, N 2O 이며, 이중 CO 2 가 99.4% 를차지함. - 229 -
1 에너지부문의에너지절약정책을강화한다. 이를위해, 철강, 시멘트, 석유화학, 전력등온실가스배출량이많은업종과에너지절약자발적협약을체결하고자금과기술을지원한다. 경차보급을확대하고대체연료자동차개발을가속화한다. 지역난방및소형열병합발전확산을추진한다. 철도수송분담율을제고하고종합 물류정보망을구축한다. 2 에너지부문의청정연료보급확대를추진한다. 원자 력발전확대계획을차질없이추진한다. LNG 발전비중을확대한다. 3 산림부 문의흡수원확충과농임 축산부문의온실가스저감을추진한다. 4 폐기물재 활용을촉진한다. 5 에너지절약기술과대체에너지기술개발을강화한다. 나 ) 에너지 환경부문의정책과제 (1) 에너지세제도입그간저에너지가격과절약유도라는상호모순되는목표를동시에추구함에따라에너지절약성과가미미한것으로평가되고있다. 저에너지가격으로에너지효율향상투자의경제성이낮으며, 규제와홍보위주의에너지절약정책은기업과국민의에너지절약의식을제고시키는데한계를드러내고있다. 따라서, 에너지세도입을포함하여, 에너지부문에서도시장원리를적극활용하고, 시장기능을회복하여정책효과를극대화할시점이다. 단기적으로에너지세제개편통한에너지가격의합리화로에너지소비의효율성과환경성을제고하며, 중장기적으로환경비용을감안하는에너지세도입을검토할시점이다. (2) 에너지절약정책의실효성강화그간, 우리나라는다양한에너지절약정책을추진해왔다. 향후, 에너지절약추진주체를전환하고정책추진에대한모니터링및사후관리를강화하여에너지절약정책의실효성을강화해야한다. 이를위해, 1 시민이직접참여하는에너지효율화운동을추진한다. 정부주도의하향식에너지절약정책에서시민, 기업의자발적참여를기반으로하는민주도의상향식에너지효율화운동으로전환한다. 초등학교단계에서부터에너지효율화의중요성을체험하는기회를제공하기위해에 - 230 -
너지절약시범초등학교를확대한다. 2 산업부문의경우, 정부는에너지절약시설투자에대한세액공제및감가상각확대등인센티브를제공함과동시에, 최저소비효율기준에미달하는제품에대한시장퇴출등시장관리를철저히한다. 3 수송부문의경우, 자동차연비제도를강화하고최저연비제도를실시한다. 동시에, 인센티브확대를통해경차의보급을최대한확대한다. 4 가정 상업부문의경우, 빌딩및주택부문에대한고효율에너지기기보급사업을강화한다. 그리고, 지역난방사업및공단열병합사업등집단에너지사업을활성화한다. 5 공공부문이에너지절약사업에대한선도적역할을수행하여에너지절약시장을창출하는역할을수행한다. (3) 환경친화적에너지시스템의구축환경규제대상인화석에너지소비비중을감축하고, 청정에너지비중을제고시켜환경과조화되는에너지수급시스템구축해야한다. 국제환경규제의추이와에너지공급의안정성및경제성을고려하여신축적인정책을추진한다. 기존의에너지공급정책중기후변화방지문제에도기여하는정책을우선적으로추진한다. 이를위해, 1 난방및산업용연료의청정화를추진한다. 전국천연가스공급망건설과연계하여가정 상업부문의난방용석유와산업용연료의천연가스로의전환을추진한다. 가정 상업부문에지역난방의보급을확대하고, 산업부문의산업체열병합발전도확대한다. 2 환경친화적에너지공급능력을확충한다. 석유정제부문의탈황및중질유분해시설을확장하여저유황유의공급능력을확대한다. 발전부문의원자력구성비를일정수준으로유지하며, 유연탄발전소에탈황및분진설비를확충하고, 청정석탄기술개발및실용화를적극적으로추진한다. 3 신재생에너지의보급비중을 2% 수준으로확대한다. 쓰레기매립지의매립가스활용을위해난지도및김포매립지등의가스자원화추친을추진한다. 풍력자원이우수한지역 ( 제주도, 전북새만금간척지등 ) 을대상으로풍력발전단지건설을추진한다. - 231 -
제 5 절. 해외에너지 자원개발 가. 필요성 1) 자원직수입에편중된현행자원공급방식개선우리나라는현재에너지자원을거의전량해외에서직수입하고있으며 GDP 대비원유도입액의비중이높아에너지위기시상대적으로취약한공급구조를보이고있다. 따라서석유등주요자원의해외자원개발사업을추진하여공급구조를강화시켜나아가야한다. < 표 Ⅴ-37> 우리나라의에너지수입의존도 (%) 석유유연탄우라늄동광 수입의존도 100 100 100 99.9 각국의석유공급체계를비교해보면, 한국은전량수입에의존하고있으며해외개발에의한원유공급비중은 1.5%(99. 6월기준 ) 에불과하다. 이에비하여수입의존도 99.7% 인일본은개발원유의도입비중은 15.3% 며독일은수입의존도 97% 에개발원유도입비중 22% 이고, 프랑스는수입의존도 97% 에개발원유도입비중이 77% 에달한다. - 232 -
< 그림 Ⅴ-6> GDP 대비원유도입액비중의국가간비교 (%) 6.0 5.0 5.00 4.0 3.0 2.0 1.0 0.85 0.94 2.23 0.0 한국미국일본대만 2) 해외자원개발의경제성 해외자원개발사업에의한자원도입이일반의인식과달리직수입보다저렴하 여자주개발수입이직수입보다국제수지개선에기여한다. < 그림 Ⅴ-7> 석유의개발단가와구매단가의비교 (%/bbl) 25 20 16.50 19.16 19.27 15 12.75 10 5 9.22 8.36 8.46 8.45 0 1995 1996 1997 1998 한국원유도입단가 국제석유개발단가 주 : 98 년말우리측해외석유개발단가는 11.1 불 / 배럴임 ( 향후생산예정분포함 ). - 233 -
또한해외자원개발사업이일단성공할경우기업에장기간에걸친안정적인 수입 (cash inflow) 을보장할수있다. < 표 Ⅴ-38> 마리브유전의 cash inflow( 백만불 ) 년도 87~ 98 99 00 01 02 03 04 05 99~ 05 합계 수입 1,237 48 40 37 35 34.5 32 28.5 255 1,492 주 : 99.6까지아측투자비는 634백만불임. 이외에도자원개발사업은자원개발과관련한해외건설및설비사업의진출기 회를제공한다. 예로서예멘마리브가스전개발관련생산설비 (5 억불규모 ) 를현대 건설이 1 차심사에서통과 ( 현대지분 : 5%) 한바있다. 3) 해외자원개발사업의성공률증대자원개발사업은초기투자비가많고투자회임기간이장기간으로서초기투자비는총투자비의 30% 수준이고, 투자기간또한 15-30년 ( 탐사 3-5년, 개발 2-5년, 생산 10-20년 ) 이소요된다. 그러나, 최근탄성파탐사 지질구조의 3차원분석기법등탐사및개발기술의발전으로개발사업의성공률이증대하였다. 종래의투기적사업이 high risk-high return의투자사업으로변모중이며, 석유시추성공율도 3~4%( 종전 ) 에서 15%( 최근 ) 에달한다. 4) 해외자원개발진출에유리한대외적여건조성최근의고유가로인해석유개발수익이증대되었으며비 OPEC 산유국들이석유개발사업의촉진을위해투자여건을개선하였다. 유가변동상황은 99년 2월평균 10.04불 ( 두바이산기준 ) 에서 99년 12월평균24불 ( 두바이산기준 ) 수준으로인상되었다. 이와함께볼리비아, 콜롬비아, 아르헨티나등비 OPEC 산유국들이석유개발로열티또는세금감면시행하는등투자여건을개선해나아가고있다. 이러 - 234 -
한여건개선상화을활용하여 Shell, BP 등석유메이저들은저가유망유전을집중 매입중이다. 나. 추진현황및문제점 1) 추진현황가 ) 개발현황 (1) 해외석유 가스개발우리나라는 81년부터진출을시작, 총 92개사업을추진하여 99.6 현재 20개국에서 55개사업을진행중이며, 진행사업상황은탐사 34개, 개발 5개, 생산 16개사업에이른다. < 표 Ⅴ-39> 해외석유개발사업추진실적 항목사업추진상황 - 총 76 개탐사사업중탐사성공 5 개, 탐사진행 34 개, 탐사중단 37 개 탐사 (34 개 ) 석유공사 : 성공율 7.7%( 탐사 26 개중탐사성공 2 개 ) 민간사 : 성공율 6%( 탐사 50 개중탐사성공 3 개 ) - 5 개탐사성공사업중개발 2 개, 생산 3 개사업 개발 (5개) 생산 (16개) - 3개는개발광구직접참여사업 - 2개는탐사성공후개발중인사업 - 13개는생산유전직접매입사업 - 3개는탐사성공후생산중인사업 99년 6월현재 620백만배럴의가채매장량확보하였는데이는 98년소비량기준으로 276일분에해당하는것이다. 예멘의마리브유전 ( 한국측지분 24.5%), 페루8 유전 ( 한국측지분 40%) 등에서원유를생산중에있다. 99년상반기의개발원유도입율은 1.5%(6.7백만배럴 ) 이다. - 235 -
(2) 해외유연탄및광물개발해외유연탄및광물개발사업은 77년부터진출을시작하여 78개사업을추진하여 99년 6월현재 23개국에서 65개사업을진행중에있다. 진행중인사업의구성을보면탐사사업 21개, 개발사업 5개, 생산사업 17개로되어있다. 98년의해외개발자원 ( 석유제외 ) 수입율은 7% ( 약 473백만불 ) 로써유연탄의경우 12억톤의가채매장량을확보 ( 98년국내수입량의 24배 ) 하였으며, 개발자원수입률은 17.7% 에이른다. < 표 Ⅴ-40> 해외유연탄및광물개발사업추진실적 구분 사업추진 상황 - 탐사진행사업 21개 ( 총 52개탐사사업중탐사성공 6개, 탐사진행 21 탐사개, 탐사중단 25개 ) : 성공율 12.5% (21개) - 6개탐사성공사업중개발 2, 생산 4개사업 개발 (5개) - 3개는개발광구직접참여사업 (18개개발광구직접참여사업중개발진행 3개, 생산전환 7개, 개발중단 9개 ) - 2개는탐사성공후개발중인사업 생산 - 6개는생산광구참여사업 (8개생산참여사업중생산 6개, 매각 2개 ) - 4개는탐사성공후생산중인사업 (17개) - 7개는개발단계에참여한후생산중인사업 나 ) 투자및회수현황 (1) 해외석유개발 81~ 99년 6월의기간동안에 2,704백만불투자 ( 98년 304.9백만불 ) 하였으며, 이중에특융자는 566백만불 ( 98년 62.1백만불 ) 이고, 자체조달은 2,138백만불 ( 98년 242.5백만불 ) 에이른다. 투자회수액은 1,895백만불 (98년말기준 ) 로서회수율은 70% 이며, 마리브유전은회수율 199%, 칼다유전이 154.5% 로 2004년경이면전액회수가능할것이다. - 236 -
(2) 해외유연탄및광물개발해외유연탄및광물자원개발은 77~ 99년 6월의기간동안 1,287백만불을투자 (98년 250백만불 ) 하였으며이중에서에특융자에서 354백만불 (98년 36백만불 ), 자체조달에서 933백만불 (98년 214백만불 ) 규모이다. 투자회수액은 478백만불 (98년말기준 ) 로서회수율은 41% 로, 파시르탄전의회수율이 86%(231백만불 ) 에달하고, 앞으로 2006년경이면전액회수가능하다. 2) 추진상의문제점가 ) 해외자원개발사업필요성에대한인식부족에너지위기시에는개발필요성을강조하다가안정기에는개발에소극적이다. 또한일각에서는자원의직도입또는선물거래의경제성을주장하고있다. 그러나, 선물거래로는일시적인유가급등에따른위험분산은가능하나선물거래량이전체거래량의약 2% 에불과하므로에너지위기시의대책이될수없다. 그리하여 Shell, Exxon 등석유메이저들은선물거래를거의하지않고있다. 해외자원개발사업이수익성있는투자사업으로변모하고있음에도불구하고여전히투기적모험사업으로인식되고있는실정이다. 나 ) 민간기업의추진여건악화외환위기및기업구조조정으로국내기업들이중장기적이고위험부담율이큰해외자원개발사업을우선적으로축소하여, 98년부터현재까지 23개사업을중단하고 12개사업을지분매각추진중이며, 최근기업여건개선과유가상승의영향으로해외유전개발에대한관심이커지고있으나아직근본적인변화는없는상황이다. - 237 -
다 ) 중장기적인목표에대한구체적실천계획미흡국가에너지기본계획에주요에너지자원에대한개발수입목표가있으나자금조달방안등구체적인추진수단이미흡하여, 현재로서주요에너지의자주개발수입목표및실적을살펴보면, 석유는 2010년목표로 10% 고, 유연탄은 2006년목표 30% 정도이다. 라 ) 해외자원개발추진역량의부족 (1) 해외자원개발전문민간기업의부재종합상사등이팀또는과단위로자원개발사업을추진하고있으나기업의주요사업목표가되지못하고있으며, 전문인력, 정보, 투자자금확보능력이부족한실정이다. (2) 정유회사와제련회사들의해외자원개발사업진출부진자원의실수요자인정유회사와제련회사들의해외자원개발사업의참여가미흡하다. 이결과상류부문과하류부문간의수직적통합부진으로향후해당자원분야에서의경쟁력저하가우려된다. (3) 석유공사및광업진흥공사의사업추진상의제약 주로에특융자자금에의존하고있어재투자재원확보에어려움이따르며, 공 기업의수지균형예산편성지침에따라재투자자금의내부유보가곤란하다. 마 ) 체계적인사업지원이미흡 해외자원개발사업은국가적으로는반드시필요하나민간기업으로서는당장매 력이없으므로수익사업으로인식될때까지정책적지원과육성이필요하다. 그러 - 238 -
나지원자금이주로에특회계에의존하고있고지원규모도작아사업을활성화시키는데미흡하다. 즉, 에특회계중해외자원개발지원액은 1,199억원정도로 99년에특예산 24,107억원의 4.9% 정도밖에안된다. 그리고국내금융기관의사업평가능력부족과지원체계불비로국내에서사업자금조달에애로가많아서수출입은행에해외투자자금이있음에도불구하고불리한대출조건 ( 대출시담보요구및고금리 (Libor+3-5%) 과은행의사업타당성평가능력부족으로 95년이후대출실적없는실정이다. 또한기존의세제지원도 98년부터중단되어해외투자손실금의손금산입, 광업투자준비금의손금산입이전무하다. 바 ) 기술인력양성및기술개발시책의미흡기술인력이불충분하며기존인력도탐사및시추에치중되어있어생산분야전문가가부족한실정으로, 석유분야의전문인력은 158명 ( 탐사분야 91명, 시추분야 55명, 생산분야 12명 ) 밖에안된다. 또한, 종합적인기술개발계획의부재로해외자원개발사업법에계획을수립토록되어있으나확실한기술개발계획이없다. 그리고, 해외자원개발관련정보의공유체계가정립되지않아, 석유공사와광업진흥공사에기술정보의 D/B화가되어있음에도불구하고자료축적이미흡하고민간기업과의공유체계가확립되지않은실정이다. - 239 -
다. 해외자원개발활성화방안 1) 해외자원개발수입목표 < 표 Ⅴ-41> 해외개발자원수입목표석유 유연탄 우라늄 동 아연 개발수입목표 *(%) 10 30 30 20 20.0 98년실적 (%) 1.8 17.6 1.5 0.2 - < 표 Ⅴ-42> 해외개발자원수입목표세부내역 자주개발수입목표물량예상확보매장량년간신규사업수 석유 가스 (2010 년기준 ) - 110 백만배럴 (30 만배럴 / 일 ) - 11 억배럴 - 10~20 개사업 탐사사업 : 8~16 개 생산사업 : 2~4 개 유연탄및기타광종 (2006 년기준 ) - 유연탄 (23백만톤) - 동 (280천톤) - 아연 (175천톤) - 유연탄 (5억톤) - 동 (2억톤) - 아연 (3천만톤) - 20~35 개사업 조사사업 : 15~30 개 생산사업 : 5~6 개, 2) 대상사업선정및개발의효율화가 ) 개발대상지역및사업선정의효율화전략적인개발대상지역을선정하여집중적으로사업을추진한다. 즉, 탐사광구에참여하여석유등자원을발견한지역, 정치및사회적인안정그리고인프라가양호한지역으로인니, 베트남, 리비아, 러시아, 호주, 페루등을주대상지역으로하고기탐사지역과미탐사지역간의균형과, 탐사사업과개발사업간의균형, 운영사업과지분참여사업간의조화를도모한다. - 240 -
나 ) 자원협력외교의강화정부간 자원협력협정 체결을통한주요자원보유국과의협력체계를구축한다. 또한자원협력위원회운영의활성화및신규위원회설치추진하여자원협력위원회를유망사업발굴및지원의場으로최대한활용하고, 2000.12월에베트남등주요자원보유국과자원협력위원회신설을추진한다. 3) 자원실수요회사들의적극적인참여유도현재 4개정유회사중에서 SK 및현대정유만이해외석유개발사업에참여하고있다. 이외의정유회사및제련회사들의해외자원개발사업참여를적극유도하여상류부분과하류부문간의수직적통합을통해석유분야등의국제경쟁력을제고시키도록할필요가있다. 이를위하여이들실수요회사들이참여할경우에는에특자금을우대지원 ( 기본지원비율대비 20% 이상우대 ) 하는방안을강구하는것이바람직하다. 4) 해외자원개발지원제도의강화및개선가 ) 에너지및자원사업특별회계예산분야해외자원개발에대한에특지원비율을현행 5% 에서 10% 수준으로증대하고, 에특예산중해외자원개발사업지원비중을연차적으로증대하여 99년 4.9% 에서 2000년 6.6% 로다시 2001년 10% 로상향조정할필요가있다. 또한탐사사업을위주로에특자금의실융자지원비율을증대시켜현행소요자금의 50% 수준에서 70% 수준으로개선할필요도있다. 에특지원에의한해외석유개발성공시부과하는특별부담금제도를개선할필요가있다. 현재부과중인특별부담금 ( 한국 100, 일본 16 ) 이일본등경쟁국보다과다하여해외자원개발을위축시키는요인중하나로작용하고있다. 따라서특별부담금의경감추진및경감액의일부를해외석유개발재투자재원으로활용하는방안을강구하는것이바람직하다. - 241 -
성공불융자제도를주요전략광물자원의탐사사업에도도입할필요가있다. 이 융자대상의광물로서석탄, 우라늄, 동, 아연등이있다. 나 ) 금융분야수출입은행의해외투자자금대출활용을강화하여수출입은행해외투자자금대출조건의완화및자금규모의점진적확대를추진하는것이요망된다. 해외자원개발사업대출금리를수은조달금리범위내에서최저수준을적용할필요가있다. 이와함께수출입은행해외투자자금사용실적에따라지원자금규모를점진적으로확대할필요가있다. 수출입은행이석유공및광진공의사업타당성평가를토대로해외자원개발사업에융자해주는방안을추진하는것이요망된다. 이를위해수출입은행과석유공사및광업진흥공사간에유망개발및생산광구에대해공동융자를실시하는방안을강구할필요가있다. Project Financing의점진적인도입확대가요망된다. 미국수출입은행등은자원개발및인프라투자등을위해 Project Financing을강화하는추세에있다. 미수은의경우 95년~ 97년의기간동안자원개발사업 7건 ( 총사업비 85억불 ) 에 17억불을 Project Financing으로대출하였다. 다 ) 세제분야세제분야에서해외자원개발투자촉진및생산광구에서발생된수익에대한세제지원제도를확충함으로써해외자원개발사업에대한투자의욕을고취시킬필요가있다. - 242 -
< 표 Ⅴ-43> 해외자원개발사업시세제상의검토대상 항목 현행 개정방향 해외자원개발에 내국법인이자원보유국에서받 내국법인의자원보유국에서의법인세감면 대한법인세감면대상확대해외광업권취득세액공제제도도입해외자원개발투자손실준비금제도도입 은배당소득조세면제액에대하여법인세공제규정없음규정없음 액또는내국법인의자회사가납부한외국법인세액에대하여도추가인정해외광업권취득시구입가액의 5% 를법인세액공제또는구입가액의 15% 를초년도에특별상각인정해외자원개발투자를할경우투자액의 30% 를손실준비금으로인정 * 일본은법인세이연및사업자금의사내적립을위해운영중 5) 기술인력양성및기술력향상가 ) 해외자원개발수요에부응하는기술인력의양성현재의기술인력은주로탐사분야에집중되어있으므로, 개발 생산분야및국제계약과투자타당성분야전문가양성을적극추진한다. < 표 Ⅴ-44> 기술인력현황및소요탐사분야 개발 생산분야 국제계약및투자타당성분야 현황 91 67 0 추가소요 69 65 25 주 : 추가소요는해외개발자원도입목표달성을위한기술인력소요인력임 나 ) 해외자원기술개발종합계획의수립 기술인력양성계획, 기술인력교육, 해외전문가유치, 산학협동에의한교육및 연수계획등종합계획을수립하고이의실행을위한 자금조달및세부추진방안 이수립되어야한다. - 243 -
제 6 절. 남북한통합에너지계획의추진 가. 남북교류활성화및통합을위한에너지부문의과제 1) 남북경제교류협력확대와에너지문제우리나라기업들의대북투자에대한기대가높아가고있다. 그러나북한내에서는에너지공급부족과에너지산업의낙후로전력및연료등을원활하게공급받기어려운상황에서도남북경협사업들이구체적인에너지의공급방법없이구상되거나추진되고있다. 북한의현에너지상황을볼때향후계획되거나구상되는대북투자등남북경협방안들과에너지공급방법들이병행되어계획, 수립되어야할것이다. 에너지를공급받으려면원유나천연가스등 1차에너지를공급받아소비자들이사용할수있도록에너지가공설비와이를수송하는수송설비를갖추어야한다. 설비상의문제가없다면 1차에너지확보후단기간에소비자가사용이가능하지만설비상에문제가있다면 1차에너지가확보되더라도실제소비자가사용하는데는상당한기간이요한다. 현재북한은정유소나발전소등에너지설비가부족할뿐만아니라그동안의경제난으로기존설비도유휴화기간이길고유지보수도원활치못했을것으로추정되어기존설비들중많은부분이정상적인가동에상당한장애가예상된다. 에너지설비의건설및재가동에는짧게는 1년에서길게는 5년이상소요되기때문에대북투자계획이수립될때는초기부터에너지공급에대한계획도수반되어야할것이다. 에너지는하부구조의일종이기때문에에너지공급계획은대북투자프로젝트별로수립될수없다. 남북경협규모에따라서그리고그추진단계에따라서합당한에너지공급방법이수립, 실행되어져야할것이다. 남북경협초기부터개별기업차원에서대북투자사안별로에너지공급방법을선택하는것보다종합계획하에서공급방법을선택하는것이효율적이다. - 244 -
2) 남북통합비용문제남과북의에너지산업이단절된상황에서갑자기통합이이루어질경우낙후된북한지역의에너지산업을일정수준끌어올리기위해서는막대한비용지출이소요될것이다. 북한지역에에너지설비투자없이는북한지역경제를발전시킬수없고더구나에너지는사회간접자본이기때문에선행적투자가요구되고있다. 도로, 항만등과함께에너지설비규모에따라북한경제의발전잠재력이결정날것이다. 그러나에너지설비투자는단기간에이루어지는것이아니기때문에설비가미비되어있는상황이오래되면될수록경제발전잠재력이약화될것이다. 남북이단일경제권내에들어간다해도남한의에너지를북한에공급하는것은수송설비의미비, 품질규격의상이, 에너지사용설비의미비등으로이러한하부설비에대규모투자가소요되며상당한구축기간이필요할것이다. 따라서남북간의점진적인에너지교류협력을통해북한의에너지공급력이증강되고남북간의에너지수송망이연계된다면향후남북이단일경제권에들어갔을때발생되는비용을절감할수있으며조속한남북경제통합의창출에도기여하게될것이다. 3) 대북에너지협력의기본전략장기적으로에너지부문의남북통합을고려할때대북에너지협력은다음과같은관점에서수립되어져야할것이다. 첫째는남북통합시발생될수있는여러가지문제와이에수반되는통합비용을최소화도록추진되어야할것이다. 만약남북이공동경제권내에서경제교류가이루어진다해도에너지부문의실질적인통합구조를갖추는데는상당한혼란과경제적손실이따를것으로예상된다. 따라서남북간의에너지협력및지원과교류는남북단일경제권의원활한진입및형성을위한준비과정으로서고려되어져야할것이다. 두번째방향은남북한이그동안축적하여왔거나고유하게갖고있는비교우위를최대한활용, 상호보완체제를갖춤으로써남북한에너지산업이같이발전할수있도록해야할것이다. 일반적으로남한과북한의비교우위는남한의자본과 - 245 -
기술, 북한의값싼노동력과지대등으로분류되지만에너지산업은자본집약적산업이어서북한의값싼노동력이나지대가남한의자본과기술을상쇄할만큼비교우위성을갖고있지못하다. 그러나남한에서심각하나북한에서는다소여유가있는입지와환경여건을잘활용하고남북의경제발전단계에서오는에너지수급구조차이를적절히보완발전시킨다면상호경제적이득을향유할수있는좋은협력방안들을도출할수있을것이다. 세번째는한반도주변의변화하는에너지자원의공급및교역환경을남북이공동으로대처, 공동이익을실현하도록노력하는것이다. 동북아지역은최근몇년간구소련, 중국의변화로에너지시장이과거와는달리단일시장으로바뀌었으며자원보유국과자원소비국및선진국과중진국, 후진국이혼재하고있어다양한경제구조를갖는잠재력이큰시장이다. 한반도는이러한동북아의중간지점에위치하고있고노력여하에따라서는동북아와동남아에너지시장의가교역할도가능하다. 남과북이이러한지역적장점을활용하고상호간비교우의를보완하여공동으로동북아를비롯한아시아시장에진출한다면양측모두의에너지산업발전에크게기여할것으로예상된다. < 표 Ⅴ-45> 대북에너지정책의기본방향 구분남북단일경제권대비에너지산업남북비교우위에따른분업체계구축과효율성제고동북아에너지시장진출을통한공동이익실현 에너지부문대북정책방향 - 한반도에너지수급구조최적화 - 한반도통합시북한지역산업발전을효과적으로추진키위한에너지기반구축 - 남북간에너지이용체계의단일화 - 남한의자본, 북한의입지와노동력결합 - 에너지수급구조차이의활용및보완을통한남북애너지산업효율제고 - 시베리아자원개발공동진출 - 동북아에너지자원의종합유통거점구성 - 동북아자원시장의진출 - 246 -
나. 남북에너지부문의보완성 남과북은에너지수급구조가다르고직면하고있는에너지산업환경이다르지만서로보완가능한부문이많기때문에협력여하에따라서는새로운부가가치창출이가능하다. 북한이직면하는가장시급한에너지문제는에너지공급력을증강하는것이다. 반면에남한에서는수요관리, 환경, 에너지설비의입지확보등전형적인선진국형에너지이슈가해결해야할주요과제로되어있다. 남한은계절별에너지수요차가계속높아가고있어동절기, 혹은하절기피크수요를충족하기위한설비투자비용이높아가고있다. 특정계절이나특정시간대의수요만을충족하기위해값비싼설비를건설함으로서설비가동율이낮아지고투자효율성이저하되고있다. 또한환경기준의강화로탈황설비비용이높아지고있으며환경오염도가높은에너지는소비처가없어과잉공급되고있다. 또한주민반발, 높은부동산地價및보상비로발전소, 석유정제설비, 천연가스설비등대형에너지설비의입지확보에많은제약이가해지고있다. 에너지원별로볼때남한이북한에공급해줄수있는에너지는현재잉여상태에있는무연탄과중질석유제품이며남한의유휴시간대에북한에공급이가능한에너지는천연가스, 전력이다. 무연탄은소비감소로남한에연간 1,000만톤의재고탄이있으며이중약 600만톤은정부비축탄이다. 석유는연산품으로원유를투입하면여러종류의석유제품이일정비율로생산되고있다. 현재높은수요증가율을보이고있는휘발유, 등유등경질제품은공급부족이예상되고, 환경제약과소득증가로소비가저조한 B-C유등중질제품은과잉공급되고있는형편이다. 전력은에어콘의확대로하절기에수요가일시적으로몰리는반면봄과가을에는전력수요가낮아진다. 또하루중에는낮시간대에전력수요가많이발생하며밤시간대에는전력수요가작아진다. 천연가스는해외생산지에서연중일정하게도입되는반면수요는동절기에몰리고하절기에는수요가거의없어대규모저장탱크설비를필요로한다. 천연가스의난방용수요가계속늘어남에따라향후에도저장설비건설에막대한투자가요구되고있다. - 247 -
< 표 Ⅴ-46> 남북한에너지산업의직면과제 구분 남한 북한 에너지산업 - 계절별에너지수요격차심화로설비투자부담가중 - 에너지설비의입지확보제약 - 환경기준강화로에너지비용상승 - 경제난으로에너지생산, 수입부족 - 자본부족에의한에너지설비투자부족및보수관리부실 - 탄광심부화, 장비부족으로한 - 무연탄의과잉생산계탄광속출, 석탄생산량저하 - 석유중질제품의과잉생산 ( 경질제에너지 - 구소련, 중국의지원축소로석품부족 ) 수급유수입격감 - 전력, 가스의피크수요증가, 설비 - 발전연료및부품부족으로가동율저하전력생산량격감 상기와같이남북한에너지산업이당면하고있는과제들은남북협력을통해상당부분해소가가능하다. 남북에너지교역과합작투자를통한북한지역에너지설비건설로남한은과잉에너지의해소, 입지와환경부담경감및투자비용절감을통한투자효율성제고효과를보며북한은에너지공급력증강을통해에너지난을해결하는효과를볼수있다. 에너지교역측면에서볼때남한에서소비처를찿기어려운무연탄과석유중질제품을북한으로공급하고남한의전력수요가집중되는시기에전력으로보상받을수있다. 남한이받는전력은발전설비투자가요구되는한계비용이높은전력인반면북한으로송전되는전력은추가설비가필요없는한계비용이낮은전력이다. 북한에정유소를남북이공동으로건설하는경우생산되는석유제품중경질제품은주로남한으로공급하고중질제품은북한에서소비하면남한은막대한재원이필요한고도화설비투자비를절감하면서중유의과잉생산도해소하게된다. 북한에발전소를공동건설운영하여북한에전력을공급하는대신남한이필요한시기 ( 수요집중시간대 ) 에남한으로송전하면남한은발전소의입지해결, 환경문제경감및피크수요용발전소투자비절감, 발전소이용효율향상등의경제적효과를보게될것이다. - 248 -
다. 남북에너지통합계획추진 에너지산업은투자규모가큰자본집약적산업이기때문에대북식량지원과같이단순지원형식으로대북정책을추진하기에는한계가따른다. 그렇기때문에에너지부문의대북정책은경제성과수익성을기본전제로하면서단순교류와소규모의투자부터추진해나가는것이바람직하지만남북간의특수한여건을고려해볼때는정치적진전도에따라서는투자시기도앞당기고투자규모도큰폭으로확대시켜나갈수있는가변적요소도많다고할수있다. 또한에너지는경제발전단계및소득수준, 부존자원과에너지공급환경등에따라적정한에너지수급구조및산업구조를이루는것이일반적이다. 대북에너지정책은북한의경제수준이고려되어야하지만향후남북한의민족공동체형성을목표로할때는한반도전체의균형적인에너지산업구조기반을구축시키는것이중요하다. 따라서향후북한의경제력과남북의균형발전을위한에너지mix가함께고려되어추진되어야할것이다. 라. 남북통합에너지협력추진방안 1) 대북석탄지원및교류 1998년현재남한은정부비축탄이 702만톤, 산지와소비지등에재고탄으로쌓여있는것이 325만톤으로천만톤이상의잉여석탄이있다. 한해에 200만톤씩만북한에공급해도 5년동안공급이가능하고정부비축탄만갖고도 3년이상대북공급이가능하다. 연간 200만톤씩북한의발전용석탄으로공급한다면 1998년북한발전량의 21% 에달하는 36억Kwh의전력생산이가능하다. 더구나남한석탄은북한의발전용석탄보다열량이나품위가높아전력생산효율도높일것으로평가된다. 대북석탄공급이비교적용이한것은 1정부소유의비축탄이많아정책결정에따라손쉽게대북공급추진이가능하고 2이미석탄구입비가지불되었기때문에대북공급을위한추가비용이발생되지않는다는점과 3 비축탄은남한내에서 - 249 -
소비처를찾기어려워대북협상에서정치적성과에따라북한이수용가능한가격으로도공급이가능할수있다는점이다. 현재국내석탄의구입비용은톤당약 10만원수준으로 200만톤의구입에소요된비용은약 2,000억원규모다. 그러나이비용은매몰비용 (sunk cost) 이고석탄을지원하는대신석탄수송비용을낮추기위해남북철도연계를타결시키거나여타정치적성과를얻어낼수있다면화폐가치로는환산할수없는외부효과의창출이가능할것이다. 2) 남북전력융통추진남북간전력교류는남한이가동율이낮은시기나시간대에북한에많은전력을송전하고남한이필요한시기에남한이송전한양보다훨씬작은양의전력으로상환받아도남한은전력교류의경제성확보가가능하다. 남한이북한에송전하는전력은설비유휴시간대에가동되는전력으로서연료비와일부운영비만들어가는한계비용이낮은전력이고북한으로부터우리가필요한시간대에받는전력은발전소신설이필요한한계비용이높은전력이다. 이러한전력융통을통해남북이단위발전소당가동율을전반적으로제고시킬수있음에따라발전소의투자효율을증진시키고특히북한은투자비가많이소요되는새로운발전소의투자없이도전력공급력을증대시키는효과를얻을수있다. 남북전력융통은전력대전력교류뿐만아니라전력대타에너지의교류가능성을높인다. 즉우리에게필요치않거나과잉생산되고있는무연탄이나중유를북한의발전용연료로제공하고우리가필요한시간에전력으로공급받는협력체계를구축함으로서남북간에너지협력범위를크게확대시킬수있다. 이러한교역을통해북한은발전용연료를, 남한은소비처를찿기어려운연료와값비싼전력을교환하는효과를갖게되는것이다. 남북간의전력망연계추진에어려운요소중하나는상호계통의안정을유지하는것이다. 따라서남북전력융통을위해서는북한의계통안정을위한투자가병행되어야한다. 북한전력계통을정상적인운용신뢰도를갖도록노후설비등의설비복구와제어설비들의현대화를추진해야한다. 그렇기때문에전력망연계는 - 250 -
북한전체계통에서분리하여일부계통만을선별하여부분연계부터시작해나가는것이바람직하다. 북한신포지구에건설되고있는 KEDO의원자력발전소는 2005 년경완공될계획에있다. 전문가들은현재북한에는없는대용량원자력발전소가북한계통에병입될때많은기술적문제가발생할수있으며이를보강하기위한계통안정투자가추진되야만하는것으로분석하고있다. 따라서신포원전이가동되기전에북한계통안정에대한남북협력을시도하면서남북간의계통연계와전력융통을유도하는계기로삼아야할것이다. 남북이계통연계와전력융통을추진하려면반드시남북공동상설기구가설립되어져야한다. 이기구에서는남북간의투자비배분과전력교류운용방식, 안정보장등각종운영규정과투자보장규정들이제정되고운영되어야할것이다. 또한동기구내, 아니면별도라도남북간전력요금청산소 (clearinghouse) 를설치하여남북간의송수전전력요금을경화베이스로누적, 상쇄시키는기능이필요하다. 북한의전력망차단등, 안보적과제가대두될수도있다. 따라서이에대한보장장치도마련되어야할것이다. 3) 남북합작정유소건설, 운영남한은자본과기술을, 북한은입지와노동력, 조달가능한건축자재등을제공하여북한내에정유공장을건설하여생산되는석유제품을남과북이일정비율로나누어갖는합작투자의방식을고려해볼수있다. 다행히도남북석유산업은그규모의격차에도불구하고제품소비형태가상이한시장의이질성으로서로보완발전시킬수있는여지가많다. 남한은경질제품의공급압박이높은반면중유등일부제품은공급과잉상태에있고북한은향후개방화추진시자력갱생원칙에따라비합리적으로이용되었던석탄의대체에너지로중유제품의빠른수요증가가예상된다. 남한의입장에서는경질화의수요변화에대처하기위하여정제설비투자를지속시켜야할입장이기때문에북한지역의정제설비투자액전부가부가적투자가아니며, 더군다나북한의낮은임금과지대를이용함으로서비용절감의효과도기 - 251 -
대해볼수있다. 또한북한의중질유시장형성으로남한은막대한재원이소요되는고도화설비투자시기를상당기간늦추고대신비교적투자규모가작은상압설비규모를북한지역에건설함으로서투자부담을경감시키는효과도기대할수있을것이다. 남북합작정유소건설, 운영협력이원활하게추진된다면남북이동아시아시장을향한국제정제쎈터의운영도가능할것이다. 작년외환위기로아시아지역의석유수요는일시적으로침체하였지만장기적으로는중국을비롯한아시아지역의석유수요는계속증가될것이예상되고이에따라정제시설의지속적인확충이요구될것으로전망된다. 이러한변화에맞서남한의자본과경영력, 북한의입지와노동력을결합, 두만강유역이나나진, 선봉지역등북한내적절한지역에아시아석유시장을겨냥한국제적정제쎈터와비축쎈터, 교역단지의조성을모색해볼수있다. 이것은그자체가갖는사업성외에도한반도전체의석유공급안정에도상당히기여할것이며우리의정유산업이국제화로도약하는하나의기폭제가될수도있다. 또한장기적으로극동시베리아에서의석유개발이본격화된다면한반도를중심으로서쪽의중국과함께북쪽에는대규모원유공급지가형성되는반면남쪽과동쪽방향에는남한과북한뿐만아니라일본과동남아시아등대규모소비시장이있어북한지역을양시장의가교로서부각시킬수도있을것이다. 그러나국제정제쎈터로서역할이가능하려면통신과금융인프라가충분하게갖추어져야한다. 따라서북한지역에정제쎈터를건설하려면그지역을북한에서경제특구등특별지역으로분리하여북한의기존경제, 사회시스템과충돌이없도록해야할것이다. 4) 합작발전소건설, 운영남한은자본을, 북한은입지와노동을제공하여공동투자, 북한에합작발전소를건설, 운영하면서로의취약점즉, 북한은전력설비부족과설비노후화전원구조의단순성, 남한은피크수요의관리와입지선정의어려움등을서로보완하면서전력 - 252 -
공급증대라는공동의목표를이루는데도움이될것이다. 합작발전소건설시양측이어떤에너지원의발전소를선택하는가에따라투자효과가달라지므로전원별투자효과에대한사전연구가필요하다. 즉, 석탄발전의경우북한석탄의공동개발과같이연계시켜야할것이고석유발전의경우제품교류및합작정유의건설, 가스발전은공동파이프라인건설이나 LNG의공동구매, 인수기지의공동건설등다른에너지들의남북협력과제와연계하여합작발전소의건설문제가검토되어야할것이다. 5) 천연가스파이프라인연계 LNG를도입하기위해서는특수 LNG 전용선박에의한해양수입과액화된천연가스를받아기화시켜송출하는인수기지및이를국내각지역에수송하기위한배관망건설이필요하며이를위해서수십억달러의투자비가소요됨과동시에투자비의회수에는많은시간이걸린다. 북한은새로운 LNG의도입을위해, 남한은추가 LNG의도입을위해인수기지를경계지역부근이나기타남북이합의한지역에공동으로건설한다면양측은규모의경제효과를누릴수있을뿐만아니라남한으로서도인수기지의입지선정어려움의부담을덜게될것이다. 남한의 LNG 소비패턴을보면겨울철에는난방용수요가폭증하여물량이부족한반면여름철에는수요가없어물량이남아돌고있다. 그러나해외의생산지에서는연중고르게 LNG를도입해야하기때문에여름과겨울의수급차조절을위해막대한재원을들여저장지기를건설하고있다. 따라서북한이여름철에발전용이나산업용으로 LNG를주로소비하고겨울철에는남한이많이사용하게된다면인수기지나저장시설투자비를크게절감하게될것이다. 그러나천연가스는비교적고가의에너지이며파이프라인부설에는막대한투자비가소요되기때문에북한의경제력으로선당분간소비되기어려운에너지이다. 따라서초기에는남한과가까운북한지역 ( 즉, 파이프라인길이가길지않은 곳 ) 에 여름에주로천연가스를사용하고겨울철에는중유를사용하는대규모의 - 253 -
남한전용공단건설이나발전소건설이연계되어추진되어야경제성이있을것으로 예상된다. 이경우남한에서는저장설비건설비용을낮출수있기때문에비교적 낮은가격에도천연가스의공급이가능하다. 6) 동북아자원개발및에너지시장공동진출구소련의붕괴후에너지 자원이풍부한동시베리아는동북아시아의새로운에너지공급원으로부각되고있다. 동시베리아는동토지역으로서자원생산비가높고하부구조의미비와소비지까지의먼수송거리등으로개별국가차원에서동시베리아자원을이용하면경제성이낮아진다. 따라서현재구상되고있는대부분의자원개발프로젝트는다수국이참여하며동북아시아전체를소비대상으로하고있다. 현재동시베리아의이르쿠츠크지역이나극동시베리아의사하지역에서천연가스를개발몽골, 중국, 남북한등에파이프라인을연결하여수송하는프로젝트에대해관련국들이활발한논의중에있다. 동시베리아에서수력자원등을이용, 전력을생산한다음중국과한반도, 일본을횡단하는전력망구성도거론되고있다. 이러한동북아에너지프로젝트에남북한이공동으로동시베리아자원개발에참여하고동자원을공동으로소비한다면 1 다국간프로젝트에서남북이합한대규모수요국으로서협상력제고 2 루트경제성제고 3 수급조절의용이함에의한이용효율제고 4 프로젝트관련건설시장의경쟁력제고 5 남북통합대비에너지하부구조기반조성등의효과가기대된다. 동시베리아자원개발과수송로건설은대형프로젝트이며고정투자비비중이높아에너지수요가클수록규모의경제가있다. 따라서대형수요국일수록도입가격결정, 지분배정, 건설참여에대한협상력을높일수있다. 동시베리아자원지에서남한까지의파이프라인이나송전망루트선택시안보상의문제로북한을배제하고원거리로우회할경우그만큼수송비가상승하게될것이다. 천연가스의경우, 동북아국가들은같은계절패턴을갖고있어천연가스수요가동절기에집중됨에따라파이프라인및저장시설건설 - 254 -
비가상승할것으로예상된다. 이때북한이수급조절자역할로서하절기에산업용 등으로가스를소비한다면설비투자비를대폭절감할수있다. 동시베리아자원 개발과동북아시아국가들까지의수송망건설을위해서는도로, 철도의대규모 토목공사가예상된다. 이러한건설시장에남한의자본과북한의노동력이결합해 진출한다면높은경쟁력을갖을수있을것이다. 동시베리아에서남한을잇는파이프라인이나송전망이북한을경유한다는것은곧, 북한을횡단하는가스의배관망이나전력의송전망이구축되는것으로서천연가스나전력의주요소비기반시설을갖추게되는효과를가져다준다. 이는남북통합후갖추어야할설비들을미리구축하는것이다. - 255 -
제 7 절. 에너지협력정책과제 가. 에너지수송안보 1) 중국 대만정세와에너지안보 2000년 3월 18일대만총선거에서중국의 1국 2체제론을거부하는민주진보당후보천수이볜 ( 陳水扁 ) 이당선됨에따라중국과대만사이에정치 군사적긴장이고조되고있으며, 군사적충돌까지도우려되는상황이전개되고있다. 중국당국에서는천수이볜대만총통당선자가끝내 하나의중국 ' 원칙을거부할경우양안 ( 兩岸 ) 간전쟁은피할수없을것이라는경고를하기도하였다. 이러한중국과대만간의갈등은단순히주변국가의정치적긴장으로해석할수도있다. 그러나에너지정책차원에서양안간의갈등을살펴볼경우전혀다른해석이가능하다. 즉, 중국과대만사이에군사적긴장이고조되거나전쟁이발발할경우중동에서말라카해협을거쳐남사군도와대만인접지역을통과하는한국과일본의석유수송로에심각한위협을가져올수있다는것이다. 또한양안사이의충돌이국제분쟁가능성이있는남사군도지역까지확대될경우에는동북아지역에대한석유및 LNG 수송로가봉쇄되는결과를가져와이지역에너지안보에심각한타격을안겨주게될것이다. 한편현재중동주둔미군을보호하기위하여인도양에주둔중인美 7 함대가동중국해상으로이동할경우중동지역의군사력균형의변화가예상되어세계석유시장에대한영향도우려된다. 선거후중국은첸당선자의향후거취를주시하며대만에대한정치적압력을가하고있으나, 현재까지는군사적충돌의가능성은크지않다고할수있다. 그러나우리나라는역내주변국가인일본, 중국, 대만그리고이지역에전략적이익이큰미국과함께분쟁발생등위기시석유및 LNG 수송안보에대한정치 군사적대안과에너지수송및수급계획을마련하여야할것이다. - 256 -
< 그림 Ⅴ-8> 주요원유수송경로 2) 남중국해의정세와에너지안보남중국해 (South China Sea) 는세계에서 2번째로해상물동량이많은지역으로한국과일본, 대만의석유및 LNG 수송의요충지역일뿐아니라제2의페르샤만지역으로불릴정도로석유와천연가스의매장량이풍부한지역이다. < 표 Ⅴ-47> 남중국해의석유, 천연가스매장량 석유 ( 배럴 ) 천연가스 (Tcf) 미국추정치 280억 266 중국추정치 2,130억 2,000 자료 : 미국에너지부에너지정보처 - 257 -