NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ CONTENTS 발간사 안녕하십니까? 영광스런당선과제20대국회개원을진심으로축하드립니다. 이번선거는그어느때보다도국정의발전과민생의안정에대한국민의기대와열망이강하게표출된선거였습니다. 당선자여러분께서도선거과정에서확인된막중한기대에부응하기위하여입법및정책과제를세심하게살피고계실것으로생각됩니다. 제20대국회가개원하게되면여러가지다양한현안들이대두할것으로예상됩니다. 또한제19대국회에서미처처리되지못한현안들도산적해있습니다. 이에저희국회입법조사처에서는의원님과보좌진여러분이의정활동을효과적으로수행하실수있도록 제20대국회주요입법 정책현안 보고서를발간하였습니다. 제20대국회주요입법 정책현안 보고서는정치, 경제, 사회, 문화등전분야의주요정책과제19대국회에서해결되지못한현안 500여개를소관상임위원회와해당분야별로분류 엄선하여알기쉽게요약 정리하였습니다. 이보고서는현안을요약적으로소개하는데중점을두고있습니다. 보다깊이있는내용에대해저희국회입법조사처에입법조사요구를해주시면, 성실히조사하여심도있게답변해드리도록하겠습니다. 아무쪼록이보고서가의원님들께서제20대국회의정활동을준비하시는데많은도움이되기를바라마지않습니다. 감사합니다. 2016년 5월국회입법조사처장임성호
제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 권 정치행정 Ⅰ. 운영위원회 1 Ⅱ. 법제사법위원회 45 Ⅲ. 외교통일위원회 169 Ⅳ. 국방위원회 241 Ⅴ. 안전행정위원회 279 Ⅱ 권 경제산업 Ⅵ. 기획재정위원회 1 Ⅶ. 정무위원회 153 Ⅷ. 농림축산식품해양수산위원회 319 Ⅸ. 산업통상자원위원회 409 Ⅹ. 국토교통위원회 503 Ⅲ 권 사회문화 XI. 교육문화체육관광위원회 1 XII. 미래창조과학방송통신위원회 115 XIII. 보건복지위원회 293 XIV. 여성가족위원회 471 XV. 환경노동위원회 501
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ CONTENTS 차례 Ⅰ. 운영위원회 1 1. 의회분야 3 01. 상시회기제도도입 3 02. 국회의장및상임위원회임기조정 6 03. 소위원회활성화방안 8 04. 국회결산심사권강화 11 05. 국회의장심사기간지정제도의쟁점 14 06. 안건신속처리제도의쟁점 18 07. 예산안자동부의제도의쟁점 22 08. 법제사법위원회체계 자구심사권관련논의 25 09. 무제한토론제도관련논의 29 10. 국정감사실시시기관련 31 11. 입법과정상시민참여제고방안 33 2. 인권분야 36 01. 차별금지기본법제정관련쟁점 36 02. 인권기본법제정관련쟁점 39 03. 국가인권위원회독립성확보방안 42 i
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅱ. 법제사법위원회 45 1. 헌법재판 법원분야 47 01. 추상적규범통제도입의쟁점 47 02. 재판소원제도도입의쟁점 50 03. 헌법재판관선임방식의개선방안 53 04. 헌법재판소변형결정의법적근거마련 56 05. 노동법원등전문법원설치 59 06. 대법관구성의다양화문제 62 07. 대법관추천위원회의임명과구성 65 08. 지적재산권에관한보전처분관할법원정비 67 09. 대법원의명령 규칙심사결과국회송부제도도입 69 10. 대법원업무과중에대한개선방안 71 11. 군인권의보장을위한군사법원등군사법체계 75 2. 형사분야 78 01. 아동학대범죄처벌강화방안 78 02. 양형의감경 가중사유법정화 83 03. 형사미성년자연령완화문제 86 04. 강간죄의폭행 협박요건완화문제 89 05. 미성년자의제강간죄의연령기준강화 92 06. 벌금형환형유치제도개선방안 95 07. 증오범죄관련논의 98 08. 형집행정지제도개선방안 102 09. 사법협조자형벌감면제도도입문제 105 10. 형사피해자진술권보장방안 108 11. 성폭력범죄신상정보등록제도개선 110 12. 사이버명예훼손 모욕범죄에관한논의 113 ii
CONTENTS 13. 보호수용제도입논의 117 14. 국민참여형사재판제도개선방안 120 3. 민사 상사분야 125 01. 망은행위로인한증여해제권의효력및행사기간개선 125 02. 비영리법인의설립기준완화 128 03. 상속제도정비방안 131 04. 민법 의한글화및용어 문장의순화 134 05. 기업지배구조개선방안 137 06. 슈퍼주총데이개선방안 141 07. M&A 활성화에따른주주보호방안 144 08. 보험소비자보호강화 147 09. 해상보험제도개선 150 10. 복합운송에관한입법검토 153 4. 법무 출입국 감사분야 156 01. 범죄피해자보호단체운영비보조명문화 156 02. 소년범에대한경찰단계의진술거부권고지명문화 158 03. 소년형사사건심리방식개선 159 04. 의무이행소송도입문제 161 05. 한글 영문이외사용난민신청자에대한절차권보장 164 06. 지방자치단체자체감사의개선방안 166 iii
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅲ. 외교통일위원회 169 1. 외교분야 171 01. 조약의체결비준동의에관한국회의역할제고 171 02. 유엔 SDGs이행을위한법 제도정비 173 03. 국제기구설립및유치체계화 175 04. 국제개발협력추진체계정비 178 05. 재외국민보호정책정비방안 181 06. 재외동포정책전담기구설립논의 184 07. 주재관제도활성화방안 187 08. 국제빈곤퇴치기여금에대한법률정비방안 190 09. 해외긴급구호활동효율성제고방안 193 10. 고려인지원정책강화 195 11. 파리기후변화협정에관한국회의역할 199 12. 강제실종협약 가입논의 201 13. 일본군위안부피해자문제관련합의에대한국회차원의논의 205 2. 남북관계분야 208 01. 통일특구법제정관련쟁점 208 02. 남북협력기금활성화방안 214 03. 북한인권법제정이후정책추진방향 217 04. 남북이산가족상봉문제해결방안모색 220 05. 북한이탈주민지원정책개선방향 223 06. 남북경제공동체형성방안 226 07. 정부의독자적인대북제재안의실효성 228 08. 통일준비위원회 의실효성과발전방향 231 09. 국회차원의통일대비준비현황과과제 234 10. 북한의사이버테러에대한대비책 237 iv
CONTENTS Ⅳ. 국방위원회 241 1. 국방분야 243 01. 군옴부즈만제도도입의쟁점과과제 243 02. 영창제도개선방안 247 03. THAAD( 고고도미사일방어체계 ) 도입의쟁점과과제 250 04. 군병력감축기간연장 253 2. 방위사업분야 256 01. 방위사업비리근절을위한제도개선방안 256 02. FX( 차세대전투기 ) 도입사업의쟁점과과제 259 03. 군수품무역대리업제도의쟁점및개선방안 263 04. 방위사업원가관리제도의쟁점및과제 266 3. 병무분야 269 01. 산업기능요원제도의쟁점및과제 269 02. 양심적병역거부와대체복무제 272 03. 제대군인가산점제도쟁점및과제 275 Ⅴ. 안전행정위원회 279 1. 일반행정분야 281 01. 공무원정년연장문제 281 02. 민간근무휴직제도쟁점 285 v
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03. 공직자재산등록제도개선 289 04. 대통령기록물관리제도개선방안 292 05. 정부위원회운영제도개선 295 06. 퇴직공무원지원체계확립방안 298 07. 지역균형인재채용제도개선 301 08. 개인정보보호법 위반에대한제재 304 09. 개인영상정보보호관련쟁점 307 10. 공공데이터개방및이용활성화 311 11. 제주4 3사건특별법개정 314 12. 대일항쟁기강제동원희생자지원법논의 317 13. 비영리민간단체지원사업투명화방안 320 2. 지방자치 지방재정분야 323 01. 국가사무와지방사무간사무구분체계논의 323 02. 중앙사무의지방이양방안 326 03. 지방자치단체인수위원회도입방안 329 04. 지방의회인사권독립방안 332 05. 광역의회유급보좌관제도입논의 335 06. 불법옥외광고물수거보상제도도입방안 338 07. 지방소득세세무조사권문제 341 08. 지방교부세제도개선 344 09. 지방재정부담사항협의제도논의 350 10. 긴급재정관리제도도입문제 354 11. 지방공기업경영혁신방안 358 12. 공무원연금개혁향후과제 363 3. 소방 방재분야 366 01. 국가재난안전무선통신망구축사업 366 02. 초고층건축물에대한재난관리 369 vi
CONTENTS 03. 민 관협력재난대응거버넌스구축 372 04. 재난대응매뉴얼정비 375 05. 소방안전교부세배분기준 376 06. 중앙재난안전대책본부장의권한문제 378 07. 소방전문병원설립 381 4. 경찰분야 384 01. 전기자전거관련교통규제개선 384 02. 집회 시위시복면착용금지조항신설관련논의 388 03. 도로외의구역에대한교통규제 391 04. 야간옥외집회 시위관련규정보완 394 05. 음주운전처벌기준강화 397 06. 어린이보호구역지정개선 400 07. 실종자관리제도개선방안 404 5. 정당 선거 정치자금분야 408 01. 완전국민경선제도입논의 408 02. 당원협의회제도개선방안 411 03. 정당정책연구소활성화방안 414 04. 지방선거정당공천제폐지논의 418 05. 지역정당허용논의 421 06. 여성의정치참여확대를위한제도적개선방안 424 07. 청년세대정치참여증진방안 427 08. 정당후원회허용문제 430 09. 정치자금투명성강화방안 434 10. 정당국고보조금제도개선 437 11. 선거구획정의자치구 시 군분할허용 441 12. 선거구획정위원회제도개선방안 444 13. 비례대표의석비율확대논의 447 vii
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 14. 중 대선거구제도입논의 450 15. 농 산 어촌지역대표성논의 454 16. 석패율제도도입논의 456 17. 재외국민선거투표율제고방안 458 viii
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅰ. 운영위원회 1. 의회분야 2. 인권분야
Ⅰ. 운영위원회 1. 의회분야 01 상시회기제도도입 가. 배경및현안 국회의회기란 국회가의사활동을할수있는능력을보유하는기간 으로서, 집회일부터폐회일까지의활동기간을의미함. 현행국회회기는정기회와임시회로구분되어있으며, 정기회는 100일을, 임시회는 30일을초과할수없도록 헌법 제47조에규정되어있음 현행 국회법 제5조의2제1항에서국회의장은국회의연중상시운영을위하여각교섭단체대표의원과의협의를거쳐매년 12월 31일까지 ( 국회의원총선거후처음구성되는국회의당해연도국회운영기본일정은 6월 30일까지 ) 다음연도의국회운영기본일정을정하도록규정하고있고, 제2항에서는제1항의연간국회운영기본일정작성기준을정하고있는데, 임시회의집회에관해서는매짝수월 (8, 10, 12월제외 ) 1일에집회하도록규정하고있음 현행규정에따르면별도의임시회소집이없는한, 1 3 5 7월에는본회의가열리지않음 이에따라최근의본회의개의일수를살펴보면, 제15대 216일 ( 연평균 54일 ), 제16대 212일 ( 연평균 53일 ), 제17대 178일 ( 연평균 45일 ), 제18대 173일 ( 연평균 43일 ) 로 일하는국회 및 상시국회 라는관점에서볼때국회의개의일수가미흡하다는지적이제기됨 미국연방하원, 영국하원, 독일연방하원은정기회와임시회구분없이 1년을단위로회기가운영되는바, 우리국회도상시국회의취지를반영하여임시회의 3
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 개회월을확대할필요가있음 임시회를정기회가있는월을제외한매월 1 일집회하도록하는것도하나의방 안이될수있음 ( 의안번호 1906818, 이언주의원대표발의 ) 현행헌법에따라매년 9월 1일개회되는정기회에서는교섭단체대표연설 대정부질문 예산안및법률안처리뿐만아니라국정감사까지집중되어있어서국회의업무부담이가중되고, 법안심사와예산안심사가항상시간에쫓겨서내실있게실시되지못한다는비판이제기되고있음 특히국정감사의경우반드시정기회기간동안실시해야만하는이유가없고, 주요업무가소관부처에대한감독이기때문에각상임위원회별로다른시기에국정감사를실시해도무방하다는점에서정기회기간동안국회의업무를분산하는것이더효율적일수있음 이런측면에서제 20 대국회에서연중국회상시운영을위하여정기회기간을제외하고 는매월 1 일에임시회를집회하거나, 매년 2 월부터 7 월까지임시회를집회하도록하는 국회법 개정안에대한검토가필요함 현재국회운영기본일정에결산심사를위한 8월임시회를명문화하고, 의사일정작성기준을마련하며, 상임위원회의폐회중정례회의를확대하여국회가정기적이고상시적으로운영될수있도록하려는법안이발의되어있는상태임 ( 의안번호 1914757, 김용태의원대표발의 ) 이러한상시회기제도는 2014 년 11 월 20 일국회의장이각교섭단체가추천한전문가 로구성된 국회개혁자문위원회 의논의결과를바탕으로의견제시한 국회법 개정 방안 10 개의제 에도포함되어있음 나. 예상쟁점및과제 국회의상시운영을위해서는원칙적으로상시회기제도의도입이필요하며, 이를위하 여현행 헌법 제 47 조에규정되어있는정기회와임시회의구분자체를없애야함 4
Ⅰ. 운영위원회 헌법 개정은정치권의합의와함께국민적합의를필요로한다는점에서단기 간에이뤄지기는곤란하므로, 국회법 개정을통해국회상시운영을도모하는 방안을모색해야할것임 국회운영을상시화할경우국정감사와대정부질문, 예산안심사등전반적인국회연간업무를어떻게배분하여운영할것인지를비롯한전반적인의사일정운영에대한재검토가필요함 본회의회의시간과위원회회의시간에대한고려가필요함. 예를들어 국회법 제72조에서본회의개의시간을오후 2시로규정하고있는데, 상임위원회회의는오전에개최하는방안을비롯한상시회기제도입을위한구체적방안이모색되어야함 연중상시국회운영과관련하여의정활동의예측가능성을높이기위해 국회법 에본회의및위원회개의요일과시간에대한원칙을제시할필요가있음 상시국회운영에대해서는이를뒷받침하는국정감사및조사, 공청회등의활성화와소위원회를비롯한상임위원회운영제도, 대정부질문등본회의제도등전반적인국회운영제도의개선과함께논의되어야함 연중상시국회운영체제를도입할경우현행과같이임시회집회요구에관하여규정할실익이없으므로관련규정을함께정비할필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 5
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 국회의장및상임위원회임기조정 가. 배경및현안 현행 국회법 제9조및제40조에의해서의장단및국회상임위원장, 상임위원의임기는국회의원임기의절반인 2년으로되어있으며, 임기개시후전반기가끝나면국회의장단및상임위원장, 상임위원을다시선임해야함 국회후반기원구성이활발하게이루어지지않을경우, 국회의파행가능성이존재하여, 국회의원의임기와상임위원회위원의임기가일치하지않아서국회의연속성이라는측면에서문제가존재함 또한상임위원회위원의임기가짧아서국회의원의전문성축적에도불리한조건임. 행정부의비대화에따라국회의대행정부견제 감독기능의강화가요구됨에도불구하고, 입법부의낮은전문성은심각한문제를야기할가능성을내재함 점차동일상임위원회에서계속활동하는의원들의수가증가하고있음을감안하면굳이상임위원의임기를 2년으로제한할필요가없어보임 특히예산결산특별위원회는대부분의의원들이배정받기원하는특별위원회라는점에서위원의임기가 1년으로제한되어있는데, 예산결산심사는높은전문성이요구되므로임기를늘리면예산심사의전문성과연속성을확보할수있을것으로전망됨 국회법 제20조의2에따르면국회의장은당선과동시에당적보유를금지하고중립적이고비당파적으로국회를대표하고운영하도록되어있음. 그임기를국회의원의임기와동일한 4년으로하여정치적으로중립적인입장에서국회의장의권한을소신껏행사할수있도록하는것이바람직해보임 국회다수당에서국회의장을선출하는관행이지속되고있다는점에서국회후반기에다수당이변경되지않는한동일정당에서국회의장을선출하게되므로굳이후반기에국회의장을새로선출할타당한이유는없음 6
Ⅰ. 운영위원회 실제로미국 영국 프랑스 독일 일본등주요국의회모두국회의장의임기는국 회의원의임기와동일함 나. 예상쟁점및과제 국회의장이나상임위원장, 그리고선호상임위원직은많은국회의원들이선호하는지위라는점에서, 국회의원의입장에서는임기를 2년으로제한해야보다많은의원들에게혜택이돌아갈수있다는의견도존재함 특히예산결산특별위원회의경우지역구예산확보를위해서대부분의원들이선호하는위원회라는점이그임기를예외적으로 1년으로제한하는이유중하나인데, 위원의임기를 4년으로연장하게되면개원직후위원선임과정에서치열한경쟁과갈등이예상되고, 이로인하여원구성이지연될수있는개연성이존재함 현재국회내주요정당의소속의원상임위원회배정원칙중하나가선수 ( 選數, seniority) 인데, 선수만으로선호상임위원회를배정하고, 위원의임기를 4년으로늘리게되면국회의전문성과연속성이라는측면에서현재보다더욱큰문제가발생할소지가다분함 선수이외에도각의원의전문성, 지역구 / 비례대표특성등을종합적으로파악하여상임위원회에배정해야할것임 특히국회의장의경우관례상원내다수당에서가장선수가높은의원중에서선출하고있는데, 선임우대제 (seniority system) 도국회운영상중요한원칙중하나이나국회의장의권한과역할이국회의안정적운영의성패를좌우할수있는중요한것이므로이에대한종합적고려가필요함 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 7
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03 소위원회활성화방안 가. 배경및현안 소위원회는위원회가그의결로정하는범위안에서의안 청원등안건의심사나그소관사항을분담 심사하기위하여일정한소수위원으로구성하는위원회의내부기관임 소위원회는위원회위원들의전문성을바탕으로법안및안건에대한심도있는조사와검토를가능하게하여상임위원회심사를충실하게할수있도록하고분업을통해효율성을강화하기위한제도임 국회상임위원회산하소위원회는일반적으로법안심사소위원회, 예산결산기금심사소위원회, 청원심사소위원회의세소위원회를포함하며, 그외기능별사안별소위원회가설치된사례가있음 소위원회의활동이저조하고전문성이부족하다는점이한계로지적되고있음 법안심사소위원회, 예산결산심사소위원회, 청원심사소위원회가주로운영되고있으나, 예산결산심사소위원회는예산과결산심사를위해 1년에몇차례운영되는데불과하고청원심사소위원회의경우에도활동실적이매우저조함 제13대국회에서국회법개정을통해상설소위원회제도를도입하였으나, 상설소위원회구성및운영이현실화되지못하였으며, 1998년 국회상설소위원회설치등에관한규칙 및 국회상설소위원회운영준칙 을제정하는등활성화를시도하였으나, 실제로는상설소위원회가운영되지못하고있음 정책영역에따른기능적구분에의해소위원회의업무를나누고이를통해특정분야에대한전문성을높이고논의의효율성을증대하려고하기보다는, 단기적과제, 현안을처리하기위한태스크포스적속성을가지며, 소위원회를전문적논의의공간으로활용하지못하면서대신별도의특별위원회를설치하는경향이강한것으로나타남 상임위원회활동이정치적대립에매몰되지않고정책적전문성을확보하기위해서는 8
Ⅰ. 운영위원회 소위원회기능강화가중요하다는지적이있음 즉, 기존상임위원회는여야간정치적격돌의장이되는경우가많았는데, 소위원회가실무적차원에서쟁점과이견을조정하고합의도출을모색하는공간이될수있다는것임 제19대국회에소위원회의기능을강화하는내용으로다음과같은 국회법일부개정법률안 이제출된바있음 강은희의원안 (2014. 4. 18. 의안번호 1910241) 은법률안심사를위한상설소위원회의설치를의무화하고해당소위는최소월4회이상정례적으로개회하도록하는내용임 - 제안이유에서소위원회는폐회중에도활동할수있어위원회의안건심사를전문화하고효율화하기위한제도이나, 법률안의양적증대에따라소위원회단계에서법률안처리지연이장기화되어심도있는심사가이루어지지못하고있다고하면서, 실제로제19대국회개원이후각상임위원회의법안심사소위원회의개회횟수는연평균 8.9회라는점을지적하였음 민병두의원안 (2013. 4. 19. 의안번호 1904603) 은상설소위원회를최소주 1회, 폐회중최소월 2회정례적으로개회하도록하는내용임 이노근의원안 (2014. 3. 25. 의안번호 1909874) 은상설소위원회의종류로법안심사소위원회를명시하는내용임 이한구의원안 (2014. 3. 3. 의안번호 1909598) 은소관사항에대한심도있는심사를위하여예산결산특별위원회에재정총괄소위원회, 경제예산소위원회, 행정예산소위원회및사회예산소위원회를두도록하는내용임 진선미의원안 (2013. 10. 8. 의안번호 1907205), 진성준의원안 (2013. 6. 27. 의안번호 1905688) 은정보위원회에도상설소위원회를둘수있도록하는내용임 나. 예상쟁점및과제 소위원회의기능강화및소위원회심의활성화를위하여아래와같은제도적개선방 안이제안된바있음 9
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 상설소위원회의활성화를위해현재임의사항으로되어있는상설소위원회구성규정을상설소위원회를반드시구성하도록하는강행규정으로개정하는방안을고려할수있음 상설소위원회를활성화하여심도있는안건심사가이루어지도록하기위해위원회에상정된모든안건은별도의의결절차없이소위원회에자동적으로회부되도록하는방안도고려할수있음 - 현재는위원회전체회의에상정된안건을소위원회로회부하기위해서는위원회의의결절차가필요함 상임위원회의관할정책영역을기능적으로분화하여각소위원회가부여된기능적영역내에서독자적이고자율적으로사안을다룰수있는권한을부여하는방안을고려할수있음 - 즉, 법안심사소위원회가맡아온각종법안검토를보다전문화된영역으로세분하는방안으로서, 청원심사의경우에도별도의소위원회를두는대신청원의내용에따라정책영역별소위원회에서심사가이루어지도록하는것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 10
Ⅰ. 운영위원회 04 국회결산심사권강화 가. 배경및현안 국회의결산심사는국민의대표기관인국회가예산의집행내용을검토하고비판함으 로써, 향후정부의예산편성이나집행에그결과를반영하도록하고국가재정운용에 대한정부의정치적책임을묻는등중요한의미를지니고있음 현행 국회법 제45조에따라예산안 기금운용계획안및결산 ( 세입세출결산및기금결산 ) 을심사하기위하여예산결산특별위원회 ( 이하예결특위 ) 를두고있음 다른특별위원회와달리예결특위를 상설 특위로구성함으로써의원들의재정에관한전문성을확보하고자함 국회의결산심의과정은정부가이미집행한재정의정치적 행정적 회계적적절성을확인하는과정임 결산은감사원의검사와확인을거쳐국무회의심의와대통령의승인후국회의결산심사를통해본회의의결로확정됨 국회는결산심사과정에서재정집행과관련된정부의행정을감독함으로써정부의책 임성을확보하고, 국회의대행정부견제기능을강화하는효과를지님 반면, 국회의결산심사는예산안심사와달리 사후적통제 의성격을갖기때문에, 결 산심사결과문제점이발견된다하더라도이미집행된예산의효력을바꾸기는어렵다 는한계가있음 결산심사결과위법또는부당한사항이있을경우국회는정부또는해당기관에그시정을요구하고, 정부또는해당기관은시정요구를받은사항을지체없이처리하여그결과를국회에보고해야함 ( 국회법 제84조제 2항 ) 에도불구하고, 시정요구를이행하지않은경우에대한법적인제재가명문화되어있지않아이를강제하기어려운실정임 11
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 국회의결산심사가실효성을확보하기위해서는시정요구사항에대한단순지적보다는지속적인모니터링을강화하여시정조치가미흡할경우다시개선요구를할필요가있음 이에국회가결산심사결과에근거하여요구한시정조치가정부또는해당기관에의해제대로이행되지않거나, 현저히게을리한경우 에도시정을요구할수있도록강제할수있는수단이요구됨 현행 국회법 제84조제2항에는국회의결산심사결과위법또는부당한사항이있는때국회는본회의의결후 정부또는해당기관에변상및징계조치등그시정을요구 할수있다고명시되어있음 그러나시정의수위등이구체적으로명시되지않아결산심사의실효성을충분히담보할수없어이에대한입법적개선이필요함 입법적개선을위해결산심사결과위법또는부당한사항에대하여정부또는해당기관에시정을요구할경우요구가능한징계의종류등시정의수위를법률에명시하는것도하나의방법임 ( 의안번호 1916931, 이춘석의원대표발의 ) 정기국회에서충실한예산심사를위해서결산을조기에완료하고, 그결과를차년도예산안심사에반영할필요성도존재 결산심사가법정시한을넘길경우, 다음해예산안심사에서국회의결산심사결과가반영되기어려운구조임 결산심사결과위법또는부당한사항이있는때에는 국가공무원법 제79조에따르는징계를할수있도록하고, 국회의제도개선및시정요구에대하여정부가조치를취하지않거나미흡할경우국무총리나관계장관이국회에출석하여소명하도록규정하여, 국회의시정요구에대한실효성을담보할수있는방안모색도필요함 ( 의안번호 1900136, 이주영의원대표발의 ) 국회의시정요구에대한실효성을담보하기위해서는 국회법 뿐만아니라관계법령과의연계가요구됨 12
Ⅰ. 운영위원회 그러나현행법상 5월 31일까지정부의결산서가제출된이후정기회개회전까지국회는 90일동안의심의기간을확보하는데반해, 결산심사를정기국회이전까지마무리하려면실질적심사기간이줄어들게된다는문제점이발생할수있음 국회의결산심사권을강화하고회계검사기능을강화하기위하여, 예결특위를상임위 원회로설치하는방안도모색해볼필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 13
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 05 국회의장심사기간지정제도의쟁점 가. 배경및현안 국회법 제85조, 제86조는국회의장 ( 이하 의장 으로약칭함 ) 의심사기간지정제도를정하고있음 1 천재지변, 혹은 2 전시 사변또는이에준하는국가비상사태 (1,2는의장이교섭단체대표의원과협의를거친그와관련된안건인경우 ), 혹은 3 의장이각교섭단체대표의원과합의한경우, 의장은위원회회부안건에대해심사기간을지정할수있으며, 그기간내에소관위원회또는법제사법위원회가심사를마치지못한경우의장은다른위원회에회부하거나바로본회의에부의할수있음 심사기간지정제도는위원회의심사를생략하고바로본회의에부의하여표결하도록하는이른바 직권상정 의수단으로활용되어왔음 현행심사기간지정제도는심사기간지정이가능한요건을한정함으로써의장의직권상정을엄격히제한하고있는바, 제18대국회말의 국회법 개정 (2012. 5. 25.) 즉, 이른바 국회선진화법 으로개정되어제19대국회부터적용되었음 종전 국회법 상의장의심사기간지정은별도의요건이나대상이정해져있지않았으며, 교섭단체대표의원과의협의라는절차만거치면전적으로의장의재량에맡겨져있었음 - 심사기한을정하여기한초과시안건의상정이가능하도록하는심사기간지정제도는제헌국회이래로존재해왔으나, 제헌국회부터제8대국회까지는심사기간지정이본회의의결을요하였고, 제9대국회부터의장에게심사기간지정권한이부여된이래제18대국회까지제도가유지되어왔음 특히, 제17대, 제18대국회에서직권상정을통한여당단독의강행처리에대한야당의반발로국회내물리적충돌이다수발생하였는데, 국회의심의기능회복을위해심사기간지정제도의개선이필요하다는인식하에 2012년 5월개정된 국회법 은심사기간지정사유를제한하였음 14
Ⅰ. 운영위원회 - 개정 국회법 은심사기간지정을엄격히제한하면서법안처리를위한보완제도로제85조의2의안건신속처리제도를도입하였음 제19대국회에서의장이심사기간을지정한안건은총 6건이며, 제18대국회의경우총 98건이었던것과비교하면현저히줄어들었다고할수있음 역대국회의심사기간지정법안수는제12대 24건, 제13대 40건, 제14대 21건, 제15대 87건, 제16대 5건, 제17대 29건, 제18대 98건으로나타남 제19대국회에서는아래의 6건의법률안에대하여심사기간이지정됨 - 2015. 12. 2. 관광진흥법일부개정법률안 ( 의안번호 1902169), 의료해외진출및외국인환자유치지원에관한법률안 ( 의안번호 1918017), 모자보건법일부개정법률안 ( 의안번호 1918018), 전공의의수련환경개선및지위향상을위한법률안 ( 의안번호 1916294), 대리점거래의공정에관한법률안 ( 의안번호 1918016) 이 국회법 제85조제1항제3호및제86조제2항제3호의요건인교섭단체대표의원과의합의를근거로하여심사기간지정됨 - 2016. 2. 23. 국민보호와공공안전을위한테러방지법안 ( 의안번호 1918582) 이 국회법 제85조제1항제2호전시 사변에준하는국가비상사태임을이유로심사기간지정됨 제19대국회에심사기간지정제도개선을내용으로하는 국회법일부개정법률안 이 2 건제출된바있음 권성동의원안 (2016. 1. 11. 의안번호 1918467) 은심사기간지정요건에 재적의원과반수가본회의부의를요구하는경우 를추가하고, 심사기간경과후처음으로개의되는본회의에서우선하여표결하도록하는내용임 조원진의원안 (2016. 2. 11. 의안번호 1918550) 은심사기간지정요건에 국민안전에대한중대한침해또는국가 재정경제에회복하기어려운손해발생이현저하게우려되는경우로서재적의원과반수가본회의부의를요구하는경우 를추가하고, 심사기간경과후처음으로개의되는본회의에서우선하여표결하도록하는내용임 - 재적의원과반수의요구라는요건은위의권성동의원안과동일하나, 권성동의원안이심사기간지정안건의내용상제한을두고있지않았던것과는달리 15
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 국민안전침해와국가재정경제상손해라는내용상제한을두고있음 위 2건의개정안은재적의원과반수요구를요건으로한다는점에서미국하원의 위원회심사배제신청 (discharge petition) 제도와유사하다고할수있음 - 미국하원의위원회심사배제신청제도는소관상임위원회가법안을 30일이상계류시키고있을경우, 재적의원과반수인 218인이상의신청으로법안소관상임위원회의심사권한배제를요구하는것임 ( 미국 하원의사규칙 제15편제2조 ) 나. 예상쟁점및과제 2015년 1월 30일새누리당소속국회의원 19인이심사기간지정제도의위헌성을주장하며국회의장을상대로권한쟁의심판을청구하여현재헌법재판소에서심리가진행중인상황임 (2015헌라1) 청구인들은심사기간지정요건을정하고있는 국회법 제85조제1항이사실상만장일치를요구하고있어헌법상다수결의원리등에반하여위헌이며, 위헌인조항에근거한국회의장의심사기간지정거부행위가국회의원인청구인들의법률안심의 표결권을침해하였다고주장함 국회법 을개정하여심사기간지정요건을추가하거나완화하는문제에대하여찬반입장이존재함 찬성입장은위원회단계에서쟁점법안의심의 의결이지연되는입법교착상황을해결하기위하여심사기간지정요건을완화하여본회의상정이가능하도록하여야한다고주장함 - 국회의최종적의사는 헌법 제49조가정하고있는다수결의원칙에따라본회의에서결정하여야하며, 따라서어떤경우라도필요하다면본회의에서전체의원의의사를물을수있어야한다는주장도제시된바있음 ( 권성동의원대표발의 국회법일부개정법률안 ( 의안번호 1918467) 제안이유 ) 반면, 반대입장에서는과거다수당주도의직권상정이국회의물리적충돌과그에이어지는입법교착을야기하였으므로심사기간지정요건의완화는오히려대 16
Ⅰ. 운영위원회 립과갈등을증폭시킬것이므로, 심사기간지정요건은엄격하게유지하여야한다고주장함 - 또한, 입법절차와관련하여심사기간지정과본회의직권상정은법안심의과정의핵심인소관위원회의심사권한을박탈하는것으로서엄격하고예외적으로인정되어야한다는것임 국회선진화법 은법안처리의효율성을담보하기위한수단으로기존의심사기간지정절차를통한직권상정대신 국회법 제85조의2의안건신속처리절차를도입하였다고볼수있는데, 법안처리의효율성강화를위해심사기간지정요건의완화와신속처리대상안건지정요건의완화중어떤방안을선택할것인지가문제됨 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 17
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 안건신속처리제도의쟁점 가. 배경및현안 국회법 제85조의2는안건신속처리제도를정하고있음 위원회에회부된안건에대하여재적의원혹은소관위원회재적위원과반수의지정요구동의가있고, 이에대해재적의원 5분의 3 이상혹은소관위원회재적위원 5분의 3 이상의찬성의결이있으면신속처리대상안건으로지정됨 신속처리대상안건으로지정되면, 소관위원회의심사는 180일, 법제사법위원회 ( 이하 법사위 ) 의체계자구심사는 90일, 본회의심사는 60일로제한되며각기간이경과할경우다음단계로이행하는것으로간주함 즉, 소관위원회의표결없이도법사위로회부되고, 법사위표결없이도본회의에부의된것으로간주되며, 본회의부의후최장 60일이경과하면본회의표결대상이되는것임 안건신속처리제도는의안의효율적인처리를위한제도로서제18대국회말의 국회법 개정 (2012. 5. 25.) 즉, 이른바 국회선진화법 에서신설되어제19대국회부터적용되고있음 여 야간쟁점안건이심의되지못하고위원회에장기간계류되는경우에일정한요건을갖춘안건 ( 신속처리대상안건 ) 에대하여일정기간이경과하면자동으로다음단계로진행되도록함으로써, 위원회중심주의원칙을존중하면서도안건이위원회에서장기간계류되는문제를해소하기위하여도입되었음 제19대국회에서신속처리대상안건으로지정된사례는없었으며, 이에따라제도의실효성에대한비판도제기되고있음 신속처리대상안건으로지정될경우위원회회부부터본회의표결까지최장 330 일의심사기간이소요되는데, 제18대국회에서처리된법률안의심사기간을살펴보면, 법률안이제출된후본회의에서처리되기까지평균 282.1일이소요된것 18
Ⅰ. 운영위원회 으로나타나안건신속처리제도에따른법률안처리의신속성및효율성에대해의문이제기될수있음 또한, 신속처리대상안건지정을위해필요한재적 5분의 3의찬성이라는요건과관련하여, 제13대국회이후 5분의 3을넘는의석을획득한정당이없고표결에서정당기율이강한국회관행을고려하면현실적으로충족되기어렵다는지적이있음 제19대국회에안건신속처리제도와관련하여 5건의 국회법일부개정법률안 이제출된바있음. 심사기간지정대상안건의내용상제한이필요하다는주장, 재적 5분의 3의찬성이라는의결정족수를완화하여야한다는주장, 단계별심사기간을단축하여야한다는주장등으로나타남 이한성의원안 (2013. 5. 7. 의안번호 1904864) 은정부조직에관한법률안중신속처리를요하는법률안의경우에는의장이이를신속처리를요하는정부조직에관한법률안으로지정할수있도록하는내용임 - 위원회는신속처리를요하는정부조직에관한법률안에대한심사를 30일이내에마쳐야하며, 기한내에심사를마치지아니한때에는그다음날에위원회에서심사를마치고바로본회의에부의된것으로봄 민병주의원안 (2014. 9. 22. 의안번호 1911779) 은신속처리안건지정동의의결정족수를본회의및위원회의재적과반수의출석과출석 5분의 3 이상의찬성으로변경하는내용임 권성동의원안 (2016. 1. 11. 의안번호 1918467) 은신속처리대상안건에대한법사위체계자구심사기간및본회의상정기간을단축하는내용임 - 신속처리대상안건에대한법사위체계자구심사기간을현행 90일에서 15일로, 본회의상정기한을현행 60일에서 7일로단축함 정의화의원안 (2016. 1. 28. 의안번호 1918494) 은신속처리대상안건의지정요건을완화하고위원회심사기간및본회의상정기간을단축하는내용임 - 국민안전에중대한침해또는국가재정 경제상의위기가초래될우려가명백한안건 으로서재적의원과반수가요구하는경우의장이교섭단체대표의원과협의하여신속처리안건으로지정할수있도록함 19
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 신속처리대상안건지정에있어소관위원회재적위원 5분의3의찬성에의한지정절차는폐지하고전체재적의원과반수의찬성이있는경우에만가능하도록하였음 - 신속처리대상안건의위원회심사기간을현행 180일에서 60일로, 법사위체계자구심사기간을 90일에서 15일로, 본회의상정기한을현행 60일에서 즉시 로단축함 조원진의원안 (2016. 2. 11. 의안번호 1918550) 은신속처리대상안건의지정요건을완화하고위원회심사기간및본회의상정기간을단축하는내용임 - 국민안전에대한침해또는국가재정 경제상의위기가초래될우려가상당한안건 으로서재적의원과반수가요구하는경우의장이교섭단체대표의원과협의하여신속처리안건으로지정할수있도록함. 소관위원회차원의지정절차는폐지하고전체재적의원과반수의찬성이있는경우에만가능하도록하였음 - 심사기간은위의정의화의원안과동일하게단축함 각개정안의내용을비교하면다음과같음 < 표 1> 제 19 대국회안건신속처리제도관련국회법개정안주요내용 현행이한성의원안민병주의원안권성동의원안정의화의원안조원진의원안 신속처리안건범위 신속처리안건지정절차 신속처리안건심사기간 제한없음 재적의원 ( 재적위원 ) 5 분의 3 이상의찬성 위원회 180 일법사위체계자구심사 90 일본회의 60 일 현행과동일다만, 정부조직관련법률안별도신속처리절차마련 현행과동일다만, 정부조직관련법률안의장이지정가능 현행과동일다만, 정부조직관련법률안위원회최장 30 일심사후본회의부의 현행과동일 재적의원 ( 위원 ) 과반수출석출석의원 ( 위원 ) 5 분의 3 이상찬성 현행과동일 현행과동일 현행과동일 위원회 180 일법사위체계자구심사 15 일본회의 7 일 국민안전중대침해또는국가재정경제위기초래우려명백안건 재적의원과반수요구 위원회 60 일법사위체계자구심사 15 일본회의즉시 국민안전침해또는국가재정경제위기초래우려상당안건 좌동 좌동 20
Ⅰ. 운영위원회 나. 예상쟁점및과제 2015년 1월 30일새누리당소속국회의원 19인이안건신속처리제도의위헌성을주장하며기획재정위원장을상대로권한쟁의심판을청구하여현재헌법재판소에서심리가진행중인상황임 (2015헌라1) 청구인들은안건신속처리요건을정하고있는 국회법 제85조의2제1항이가중된특별정족수를요구하고있어헌법상다수결의원리등에반하여위헌이며, 위헌인조항에근거한기획재정위원장의신속처리대상안건지정요청표결실시거부행위가국회의원인청구인들의법률안심의 표결권을침해하였다고주장함 제19대국회운영과정에서쟁점법안처리지연의원인으로 국회선진화법 이지목되면서입법교착상태를해결하고법안처리의효율성을높이기위한수단으로심사기간지정제도및안건신속처리제도의개선을요구하는방안이새누리당을중심으로제시되었음 국회법 제85조, 제86조의심사기간지정요건을완화하는방법과 국회법 제 85조의2의신속처리대상안건지정요건을완화하거나심사기간을단축하는방법이모두제안되어있음 더불어민주당의경우 국회법 제85조의3 예산안본회의자동부의제도의개정을조건으로하여심사기간지정제도또는안건신속처리제도의개정을고려할수있다는입장을밝힌바있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 21
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 07 예산안자동부의제도의쟁점 가. 배경및현안 국회법 제85조의3은예산안본회의자동부의제도를정하고있음 위원회는예산안및세입예산안부수법률안에대하여매년 11월 30일까지심사를마쳐야하며, 이기간내에심사를마치지못한경우그다음날바로본회의에부의된것으로봄. 다만, 의장이교섭단체대표의원과합의한경우에는부의간주하지않을수있음 세입예산안부수법률안의지정권한은의장에게있으며, 의장은국회예산정책처의의견을들어지정함 예산안자동부의제도는국회예산안처리가헌법에부합하여이루어지도록한제도로서제18대국회말의 국회법 개정 (2012. 5. 25.) 즉, 이른바 국회선진화법 에서신설되어제19대국회부터적용되고있음 헌법 제54조제2항은국회는회계연도개시 30일전 ( 즉, 12월 2일 ) 까지예산안을의결하여야한다고명시하고있으나, 매년기한을도과하여예산안이처리되었으며, 예산안의결을둘러싼여야대치상황도빈발하였음 이에헌법상예산안의결기한 48시간전까지심사미종료시예산안등이 12월 1일에본회의자동부의되는것으로간주되도록하여, 헌법상의무를준수하도록강제하면서예산안의결과관련한정치적충돌을원천적으로봉쇄함 국회법 개정당시부칙에서해당조항을 2014년 5월 30일부터시행하도록유예규정을둠으로써 2015 회계연도예산안심의부터이규정이적용되었음 제 19 대국회에서예산안자동부의제도시행후인 2015 회계연도예산안심의부터국 회예산안처리는헌법상기한을준수하여처리되었음 22
Ⅰ. 운영위원회 < 표 2> 제 18 대 - 제 19 대국회예산안처리일 대수회계연도예산안처리일 2009 2008.12.13. 18 19 2010 2009.12.31. 2011 2010.12.8. 2012 2011.12.31. 2013 2013.1.1. 2014 2014.1.1. 2015 2014.12.2. 2016 2015.12.3.* *2015.12.2. 본회의에예산안수정안이제안되어그익일처리 예산안자동부의제도와관련하여예산안검토부실우려가지적되고있음 예산은한번결정되면이를되돌리기는사실상불가능하며본회의에서는예산안과법률안에대한세부적인사항을검토하기어려우므로, 사전에충분한검토와조정이필요하다는것임 예산안과함께자동부의대상이되는세입예산안부수법률안의범위도문제되고있음 예산안외에세입예산안부수법률안까지본회의에자동부의되도록한것은조세등재정수입의근거가되는법률안이함께의결되지않을경우예산성립및향후집행이실질적으로불가능해지기때문이라고할수있음 다만, 세입예산안부수법률안의범위가지나치게넓게해석될경우법안에대한위원회의심사권한을과도하게제한할가능성이있음. 즉, 세입예산안부수법률안으로지정된법률안의조문들중예산성립과관계없는규정이함께있을경우이는예산안과반드시동시에처리할필요가없음에도부수법률안으로한꺼번에자동부의되어위원회심의단계를생략하게되는데, 이경우위원회심의권한을과도하게제한하는것이될수있음 - 2015 회계연도예산안심사과정에서세입예산안부수법률안지정과관련하여, 세입예산안과관련된국민건강증진부담금인상에관한사항뿐만아니라세입예산안과관련이없는흡연경고그림부착에관한내용까지담고있는하 23
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나의 국민건강증진법일부개정법률안 을세입예산안부수법률안으로지정함에따라이에대한적절성여부가논란이된바있었음 자동부의대상이되는세입예산안부수법률안의범위를제한하는내용의 국회법일부개정법률안 이제출되어있음 - 김춘진의원안 (2015. 1. 28. 의안번호 1913827) 은의장이매년 11월 15일까지세입예산또는기금수입에직접적영향을미치는법률안을부수법률안으로지정하도록하되, 세입예산등과무관한특정행정목적을위해국민권리를제한하거나의무를부과하는조항이있을경우지정할수없도록하는내용임 나. 예상쟁점및과제 더불어민주당은예산안자동부의제도의개정을조건으로 국회선진화법 의개정을논의할수있다는입장임 심사기간지정제도, 안건신속처리제도의개정과연계하여예산안자동부의제도의개정을논의할수있다는입장이나, 예산안처리절차와관련한구체적인개정방향은밝히지않았음 예산안과함께자동부의대상이되는세입예산안부수법률안의범위, 지정절차등도 향후논의대상이될것으로예상됨 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 24
Ⅰ. 운영위원회 08 법제사법위원회체계 자구심사권관련논의 가. 배경및현안 현행 국회법 제86조제1항에의하면, 법안이위원회심사를마치면본회의에상정되기전에법제사법위원회 ( 이하법사위 ) 의체계 자구심사를거치도록되어있음 법사위의체계 자구심사절차는법률안의위헌성또는관련법률과의충돌여부를심사함으로써법률의합헌성과체계성및조화성을확보하고자하는목적에서제2대국회 (1951년) 부터도입되었음 체계심사란법률안의위헌여부, 관련법률과의저촉여부등을심사하여법률형식을정비하는것이고, 자구심사란법규의정확성, 용어의적합성과통일성등을심사하여각법률간통일을기함으로써법률용어를정비하는것임 법사위의체계 자구심사절차는그동안형식적이고법체계적인측면에서입법의질을제고하는데기여한바크지만, 그운영과정에서다음과같은문제점이지속적으로제기됨 간단한내용의법률안이라도필수적으로법사위의체계 자구심사를거치도록하여입법의비효율을초래할뿐만아니라, 때로는정치적이해관계에따라법사위에서정당한사유없이법률안을계류시킴으로써법안심사를지연시키는수단으로악용되기도함 법사위가다른상임위원회가의결한법안에대해체계 자구심사만하는것이아니라, 법안의내용까지법사위의선호에부합하도록변경하는경우가발생하여법사위와소관상임위원회사이에갈등이야기되기도함 법률안체계 자구심사는체계와자구의심사에한정되므로법률안의실질적내용까지심사할수없다는게일반적인견해이나, 헌법에위배되거나다른법률과충돌되는경우에는국가법체계의통일성을위하여법률안의실질적인내용도심사대상이될수있다고보는견해도있는등법사위의체계 자구심사경계가 25
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 명확하지않은측면이존재함 특히최근야당이법사위원장을역임하는관행이정착되면서, 야당이반대하는쟁점법안을의도적으로법사위에계류시킴으로써입법지연의수단으로이용되기도함 국회에법제실과같이법제전문기구가설립되고, 변호사를비롯한법조계출신국회의원이증가함에따라굳이입법과정에서필수절차로법사위의체계 자구심사를존치시킬필요가없다는주장이설득력을얻게되면서법사위의체계 자구심사권한을폐지하자는내용의 국회법 개정안이지속적으로발의되고있음 나. 예상쟁점및과제 미국 프랑스 일본등외국의회에서는우리국회와같이특정위원회가다른위원회의소관법률안에대한체계 자구심사를전담하는사례는보편적이지않음 미국과일본의경우, 의원또는위원회의요청에따라 법제전문기구 에서체계 자구심사를지원함 프랑스는법률안에대하여위헌여부및관련법률과의저촉여부가문제가되는경우헌법위원회 (Conseil Constitutionnel) 에서헌법적합성에대하여재결을거침 이외에도폴란드하원은입법위원회 (Legislative Committee) 에서법률안간일관성심사등의업무를담당하나, 필수적절차는아님. 스위스의회는법률안의본회의최종표결전에법안기초위원회 (Drafting Committee) 의심사를받도록하고있음 현재법사위의체계 자구심사권과관련되어국회법개정안이지속적으로발의되고있으며, 그내용도다양함 법사위의체계 자구심사제도개선과관련하여, 그기능을폐지하는것 ( 의안번호 1900411, 강기윤의원대표발의 ; 의안번호 1905445, 이목희의원대표발의 ; 의안번호 1914666, 김성태의원대표발의 ), 법사위의법률안수정사항을소관위원 26
Ⅰ. 운영위원회 회에송부하여소관위원회가의견을제시할수있도록하는것 ( 의안번호 1909086, 민병주의원대표발의 ; 의안번호 1910226, 최경환의원대표발의 ), 법사위의체계 자구심사기간을 90일이내로제한하는것 ( 의안번호 1918494, 정의화의원대표발의 ; 의안번호 1918550, 조원진의원대표발의 ) 등다수의 국회법 개정안이운영위원회에계류중이므로법사위의체계 자구심사권에관한사항은종합적으로논의할필요가있음 < 표 3> 법사위의체계 자구심사관련개정안국회운영위계류현황 발의자주요내용 강기윤의원대표발의 강기윤의원대표발의강기윤의원대표발의 강기윤의원대표발의 강기윤의원대표발의 정의화의원대표발의, 조원진의원대표발의 법사위의체계 자구심사기능을폐지하고, 위원회명칭을사법위원회로변경 각소관상임위원회의법률안심사과정에서체계 자구에대하여심사 의장은본회의에회부된법률안에관하여체계 자구의검토가필요하다고인정하는경우, 위원회에재회부할수있음 법사위의명칭을사법위원회로변경하고, 동위원회의체계 자구심사기능폐지 체계 자구심사는각상임위원회가실시 법사위의체계 자구심사과정에서법률안의수정사항을소관위원회에회부하여의견을제시살수있도록함 법사위는체계 자구심사의범위를벗어난내용에대한수정사항이있을경우소관위원회에이를송부하도록하고, 소관위원회는번안하거나의견을제시할수있도록함 위원회에서의결하는법률안 국회규칙안의체계 형식과자구에관하여위원회의자문에응하도록하고, 의원의입법활동을지원하기위하여 국회입법지원처 를신설함 법사위의체계 자구심사기능폐지 법사위의체계 자구심사를회부된날부터 90 일이내로제한 법사위원장과간사간합의또는법사위재적위원과반수의요구가있는경우그기간은 60 일범위에서한차례연장가능 자료 : 국회법일부개정법률안 ( 조원진의원대표발의 ) 검토보고서 (2016. 2), p. 29 에서재구성. 다만, 제2대국회부터법사위가법률안에대한체계 자구심사를해온역사성이나, 2012 년 5월 국회법 개정으로법사위의체계 자구심사가지연되는경우소관상임위의본회의부의요구권등에대한규정 ( 국회법 제86조제3항및제4항 ) 이마련되었다는측면도아울러고려하여법사위의체계 자구심사권폐지나법제실무지원기관으로의심사권이양문제등을판단해야할것임 27
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 즉, 법사위의체계 자구심사권폐지여부에대해서는체계 자구심사의기능및필요성 그리고입법환경의변화와입법지원조직의전문성등을종합적으로고려하여정책적 으로결정할필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 28
Ⅰ. 운영위원회 09 무제한토론제도관련논의 가. 배경및현안 무제한토론제도는제18대국회말 국회법 개정 (2012. 5. 25. 소위 국회선진화법 ) 을통해도입된것으로, 다수당의일방적인안건처리에따른국회파행을방지하고소수당의의견개진기회를보장함으로써여야간대화와합의를통한국회운영을도모하기위한것임 무제한토론제도는본회의에서안건을의결하기이전에원내소수당의반대의사표시를제도적으로보장함으로써, 소수당으로하여금 거리의정치 가아닌합법적인절차를통한입법참여를독려할수있다는장점이있는반면, 소수당의의도적인입법지연을제도화함으로써국회의사진행의효율성을저해할수있다는단점이있음 현행 국회법 제 106 조의 2 에의하면, 재적의원 3 분의 1 이상이요구할경우본회의에 부의된안건에대해서발언시간에제한을받지않고무제한토론을할수있음. 무제한 토론은의원 1 인이하나의안건에대해 1 회만가능함 무제한토론에대한종결동의는재적의원 3분의 1 이상의요구가필요하며, 재적의원 5 분의 3 이상의찬성으로토론이종결됨 종결동의가제출된경우 24시간경과후토론없이무기명투표로표결함 무제한토론실시중회기가종료될경우에도무제한토론은종결된것으로간주되며, 다음회기에는해당안건에대하여무조건표결해야함 미국상원은본회의에서무제한토론제도 (filibuster) 를운영하고있음. 상원의사규칙 어디에서도명시적으로 필리버스터 라는용어를언급하고있지는않으나, Rule ⅪⅩ 1(a) 에따르면 상원의원이발언하고자할때, 기립해서의장에게발언요청을해야하며, 의장이발언을허가하면의원은다른의원의방해를받지않고발언 할수있음 29
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 의회정치에서무제한토론제도를시행하고있는대표적사례는미국상원임. 미국의경 우양원제의회로서, 철저하게다수결주의의원리에의해운영되는하원이존재하기때 문에상원에서개별의원의발언권을존중하는무제한토론제도의운영이가능함 반면, 한국국회는단원제의회로서, 현재의입법절차만으로도입법교착과입법지연이 빈번하게발생하고있는데무제한토론제도의도입으로쟁점법안의경우입법과정에서 비토권이행사될수있는가능성이추가된다는우려가존재함 국회선진화법의당초도입취지에도불구하고여야대치시법안등주요안건이적시에원활하게처리되지못하고지연되는문제가발생하고있다는지적과함께, 무제한토론제도종결의의결정족수 ( 재적의원 5분의 3 이상의찬성 ) 를완화해야한다는주장이제기되고있음 현행 국회법 제106조의2제6항무제한토론제도종결동의의결정족수를재적의원과반수출석과출석의원 5분의 3 이상의찬성으로변경하자는법안이발의됨 ( 의안번호 1911779 민병주의원대표발의 ) 무제한토론제도종결의의결정족수완화를위해서는국회선진화법시행에대한전반적이고종합적인검토 평가를통한여야간충분한논의가선행되어야함 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 30
Ⅰ. 운영위원회 10 국정감사실시시기관련 가. 배경및현안 국정감사및조사에관한법률 제2조제1항은정기회전국정감사실시원칙을정하고있음 소관상임위원회별로매년정기회집회일이전에감사시작일로부터 30일이내의기간을정하여국정감사를실시하는것이원칙임. 다만본회의의결로정기회기간중에감사를실시할수있음 제18대국회에서국회제도개혁의일환으로국정감사시기를정기회이전으로조정하였음 종전 국정감사및조사에관한법률 은 매년 9월 10일부터 20일간 국정감사를실시하도록정하고있었는데, 정기회기간중국정감사와예산안및법률안심사가중복됨에따라심층적감사와예산안및법률안에대한충실한심의가어렵다는지적이제기되었음 제18대국회 2012. 3. 21. 국정감사및조사에관한법률 개정으로국정감사시기를조정하여, 정기회에서예산안등주요안건을충실하게심의하고정기회를효율적으로운영하도록하였음 국정감사정기회이전실시원칙에도불구하고, 제19대국회에서국정감사는모두정기회기간중에실시되었음 국정감사및조사에관한법률 제2조제1항단서에따라본회의의결을통해정기회기간중감사를실시함 2012년도국정감사는 10월 5일부터 10월 24일까지, 2013년도국정감사는 10 월 14일부터 11월 2일까지, 2014년도국정감사는 10월 7일부터 10월 27일까지, 2015년도국정감사는 9월 10일부터 9월 23일까지, 10월 1일부터 10월 8 일까지실시되었음 31
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 국정감사및조사에관한법률 제2조제1항은국정감사시기를일률적으로정하지않고소관상임위원회별로기간을정하여실시하도록하였으므로, 각상임위원회가개별적으로서로다른시기를정하여국정감사를실시하는것도원칙적으로가능하나, 제19대국회에서국정감사는전체상임위원회에서통일적으로위의시기에실시되었음 제19대국회민병두의원대표발의 국정감사및조사에관한법률일부개정법률안 (2013.4.19. 의안번호 1904602) 은시기의제한없이상임위원회에서감사활동이필요하다고판단할때마다국정감사를실시하도록하는내용임 국정감사를소관상임위원회별로연 30일이내의범위에서자율적으로감사를실시할수있도록하되, 감사실시일 30일전까지감사계획서를감사대상기관에통지하도록하여연중상시감사가가능하도록함 상시국정감사제도를도입하여국정감사의내실화를도모하고연중상시적인국회의운영추세에도부합하고자한다는것을제안이유로밝히고있음 나. 예상쟁점및과제 정기회집회일이전에국정감사를실시하여정기회기간중에는예산안심사를충실히하고자하는제도의취지와는달리제19대국회에서국정감사는정기회기간중실시되었음 입법적으로예외없이 ( 총선이실시된해는제외 ) 정기회집회일이전에국정감사를실시하도록의무화할경우정기회기간국회심의내실화라는취지에는더부합할수있으나, 국정감사시기결정에는구체적인상황을고려한유연한판단이필요할수있다는점에서한계가있음 정기회집회일이전국정감사실시가현실적으로불가능했던이유는무엇인지, 정기회 기간중국정감사실시가가지는정치적효과는무엇인지향후연구와논의가필요하 며이에따라제도개선과운영보완이요구됨 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 32
Ⅰ. 운영위원회 11 입법과정상시민참여제고방안 가. 배경및현안 현대의회정치는대의정치를기본으로함. 그러나현실은대의의원리는제대로이뤄지 지않고, 대표자는국민의대표라기보다는특수계층또는일부사회세력을위하여일 하고있는것으로여겨지고있으며, 입법에있어서는그현상이두드러짐 특히현대국가가갈수록복지국가화 행정국가화되고행정부의기능이강화됨에따라 입법에있어서도행정부우위현상이심화되고주권자인국민의대표인의회의기능은 약화되고있어서대의민주주의의위기라지적됨 이러한입법과정의문제점에대한개선방안을모색하는데있어시민참여라는관점에서의대안마련이요구됨 입법과정상시민참여를제고할수있는대안으로서는입법예고제, 공청회, 청문회, 입법청원제도등을들수있음 입법과정에시민참여를제고하는것은대의민주주의의문제점을보완하고, 입법의민주화라는측면에서도강조되어야함 입법과정에의시민참여는법률의내용적정당성과절차적정당성을확보하는데있어서결정적기능을담당 법률의절차적합법성이나내용적정당성, 그리고법률의실효성을확보하기위한최선의방법은입법과정에시민참여를제도화하고이를현실적으로정착시키는것임 나. 예상쟁점및과제 현행 헌법 제 52 조에따르면법률안의제안은국회의원과정부의권한임. 국민발안제 를비롯한직접민주주의의과정을통해입법과정에시민이참여할수있는가능성은 33
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 지극히낮은것이현실임 헌법 개정을통해입법과정에시민참여를제고하는것은현실적으로불가능하므로, 현행법령상시민참여가가능한제도 ( 입법예고제, 공청회, 청문회, 입법청원등 ) 를활성화하는것이대안 입법예고제는법령을제정또는개정함에있어그입법취지및주요내용을미리국민에게알려의견제출의기회를제공함으로써일반시민의입법참여를확대하여국민의사에바탕을둔입법을가능하게하고, 법령의내용을홍보하기위한제도임 ( 시민의알권리보장 ) 현행입법예고제는보통관보나일간지에게재하는방법과개별통지등에의존하고있으나, 정보통신기술 (ICTs) 을활용한방법을강화해야함 정부가법률안을제출하기위해서는타부처와의협의, 당정협의, 입법예고, 공청회, 규제개혁위원회, 법제처, 국무회의를거쳐야함. 그러나이런절차를거치지않고의원입법형식으로법률안을제출하는사례가발생하고있는바이는국회법제5조3에규정된법률안제출계획에대한국회통지의취지에부합하지않는다는지적이있음 ( 의안번호 1911018, 홍의락의원대표발의 ) 현행 국회법 제64조는공청회를규정하고, 공식적인채널로위원회 ( 소위원회포함 ) 에서의시민의입법참여를보장하고있음 공청회는중요한의안의심의에앞서전문가또는이해관계자들로부터의견을듣고입법과정에반영하는것이기때문에갈등의해소기능에있어중요한역할을수행함 공청회에서다양한이해관계자들의평등한참여를보장해야함 현행 국회법 제65조는청문회를규정하고, 중요한안건의심사에필요한경우증언 진술의청취와증거의채택을통해시민의입법참여를보장하고있음 그러나현실적으로대부분의청문회가특정정치적문제 ( 국정감사및조사포함 ) 에치중하는등실질적인사회문제나입법문제에관해서는소홀히하는경향이있음 34
Ⅰ. 운영위원회 현행청문회는대체로조사청문회의성격을가지고있으나, 시민들이증인의자 격으로참여해법안의장단점에관한의견제시를통해일종의공개토론장의역 할을담당할입법청문회기능의강화가필요함 현행 국회법 제123부터제126조는청원제도를규정하여, 시민이국정이나공권력과의관계에서나타나는여러이해관계에대하여자신의의견을밝히는즉, 권리나이익의침해에대한보상이나그침해에대한예방을위하여탄원하는행위 를보장하고있음 사법부의재판청구권이 사후 구제수단임에반해, 청원은 사전 구제수단으로서의성격을지님. 특히 법률 명령 규칙의제개정또는폐지 ( 청원법 제4조제 3항 ) 를청원하는것이 입법청원 임 입법청원제도의개선을위해서는청원의자동폐기를지양하고, 심사기간을준수하며, 청원심사전담기구의설치등의논의가요구됨 청원심사특별위원회설치, 현행의원소개제도를폐지하고서면뿐만아니라전자형식으로도청원서를제출할수있도록하는것등에대한검토가필요함 ( 의안번호 1904906, 이학영의원대표발의 ) 국민다수의권리와의무에영향을미치는등중요청원의경우에는청원인에게직접취지설명을들을수있도록하고, 국회의장은국회의청원채택여부와그이유및처리결과를청원인에게통지하도록하는것도필요함 ( 의안번호 1905130, 강창일의원대표발의 ) 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 35
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2. 인권분야 01 차별금지기본법제정관련쟁점 가. 배경및현안 우리나라는헌법제 11 조제 1 항등에규정되어있는평등의원칙을실현하는기본법이 별도로마련되어있지않은상태임 차별시정을위한국내외요구에맞추어차별관련개별법의적용을보완하고, 성별 장애 병력 나이 언어등을이유로정치적 경제적 사회적 문화적생활의모든영역에서합리적인이유없는차별을금지 예방하며, 불합리한차별로인한피해자에대한구제조치를정하는기본법을제정할필요성이지속적으로제기됨 제 17 대국회부터포괄적인개념으로차별을금지하기위한 차별금지법안 또는 차별금 지기본법안 이다음과같이발의되어논의된바있음 < 표 4> 제 17 대국회 ~ 제 19 대국회차별금지법발의현황 제 17 대국회 제 18 대국회 제 19 대국회 - 차별금지법안 (178002, 정부발의 ) : 2007.12.12. 제안 1), 2008.5.29. 임기만료폐기 - 차별금지법안 (178162, 노회찬의원대표발의 ) : 2007.1.28. 제안, 2008.5.29. 임기만료폐기 - 차별금지기본법안 (1813221, 박은수의원대표발의 ) : 2011.9.15. 제안, 2012. 5.29. 임기만료폐기 - 차별금지법안 (1814001, 권영길의원대표발의 ) : 2011.12.2. 제안, 2012.5.29. 임기만료폐기 - 차별금지법안 (1902463, 김재연의원대표발의 ) : 2012.11.6. 제안, 임기만료폐기 - 차별금지법안 (1903693, 김한길의원대표발의 ) : 2013.2.12. 제안, 2013.4.14. 철회 - 차별금지법안 (1903793, 최원식의원대표발의 ) : 2013.2.20. 제안, 2013.4.14. 철회 36
Ⅰ. 운영위원회 차별금지기본법안은각법안마다차별금지의영역은차이가있으나차별금지에관한기본법적성격에비추어 국가인권위원회법 상의차별금지사유를기본으로하면서성별, 장애, 병력, 나이, 언어, 출신국가, 출신민족, 인종, 피부색, 출신지역, 출신학교, 용모등신체조건, 혼인여부, 임신또는출산, 가족형태및가족상황, 종교, 사상또는정치적의견, 전과, 성적지향, 성별정체성, 학력 ( 學歷 ), 고용형태, 사회적신분등으로구체화하여규정함 나. 예상쟁점및과제 헌법의평등이념에따라정치 경제 사회 문화적생활의모든영역에서합리적근거없는차별을금지하고예방하며불합리한차별로인한피해자에대한구제조치를규정한차별금지기본법을제정할필요가있음 각영역에서의차별은다른것으로환원될수없는사회적불평등의원천이면서, 종종복합적으로결합된형태로차별이발현되므로포괄적차별금지기본법의제정이바람직할것임 그러나우리나라에서는각이익집단에따라법에명시할차별금지의영역에대하여견해차이를보임으로써차별금지기본법의제정자체가무산되곤했음 우리나라의경우 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 이나 장애인차별금지및권리구제등에관한법률 등차별금지에관한여러개별법의법률조항이있지만, 차별금지규정이분산되어있고대부분법위반에대한제재나차별의구제 시정을위한별도의제도는많지않아차별금지의실효성이떨어짐 이때문에한국사회에서사회적차별은상당부분구조화되었고, 그구조적차별은제반영역에서부당한위계질서내지권력관계와맞물려있음 차별금지기본법을제정하면보다실질적평등을추구하는계기가될수있을것임 1) 2006. 7. 25. 국가인권위원회가국무총리에차별금지법안을권고하여 2007. 4. 부터차별시정위원회, 법무부, 노동부, 국가인권위원회등으로구성된 차별금지법제정추진기획단 에서국가인권위원회권고법안을기초로조정안을마련하였으며, 2007. 7. 부터차별금지법제정추진업무가법무부로이관되어입법예고, 규제심사등을거쳐 2007. 12. 12. 국회에제출됨. 37
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 헌법과국제인권조약에규정된평등의원칙을한국사회에서실현할수있는기 반이마련될것이고, 사회적약자 소수자의인권보호를도모하는동시에, 궁극적 으로사회통합과국가발전에기여할것으로기대됨 차별금지기본법을제정한다면그주요내용으로다음과같은것들이포함되어야할것임 첫째, 차별로인한사회문제발생을차단하기위해이들차별행위에대해엄격히금지함을그목적으로하는규정을두어야할것임 둘째, 차별피해에대한일선교사와공무원의교육을의무화하여교육현장과행정현장에서부터의차별이원천적으로사라질수있도록제도화하여야할것임 셋째, 구체적이고명시적인기준에따르는차별을행한자에대하여책임을부과하여야할것임 넷째, 차별금지기본법은특별법이아닌일반법으로제정할필요가있으며, 입법이용이하지않을경우현행개별법을집행하는과정에서차별을금지시킬수있도록현행차별금지관련법률의시행령에규정하는방안도고려해야함 다섯째, 법제정초기에는차별행위를한자에대하여가혹한형사처벌보다는일정기간교육을받게하여차별과놀림의피해에대한경각심을일깨우는완충적조치를경과규정으로마련할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 38
Ⅰ. 운영위원회 02 인권기본법제정관련쟁점 가. 배경및현안 차별금지에관한기본법의제정과함께보편적인인권문제가좀더안정적인절차와과정에따라논의되고해결될수있도록새로운제도적인방안으로 인권기본법 을제정해야한다는주장이제기된바있음 2) 인권기본법 은국가가국민의인권을침해하지않을소극적인의무만이아니라국민의인권을보호, 존중, 충족하여야할적극적인의무를부담하고있음을전제로하여, 이러한의무를논의, 계획, 이행, 교육하는인권체제를형성해야한다는내용임 국가인권기구는기본적으로다른국가기구및정치권력의자발적이고임의적인협력, 지지및수용을전제로하고있기때문에국가인권기구의활동에대한다수의지지가없는한, 국가인권기구의활동은실질적인효과를발휘하기어려움 인권기본법 은국가인권기구가활동할수있는제도적인공간을확장함으로써국가인권기구의효과성을제고하고강화할수있는방안이될수있을것임 한편, 우리사회의인권과제는자유권과사회권등의전통적인영역에머무르지않고, 학교, 군대, 다수인생활시설등부분사회의인권증진, 기업과인권, 지방자치단체의인권옹호자로서의역할, 국가의발전과정에서의인권및국제적인협력, 북한인권, 인권교육등에서문제가꾸준히제기되고있음 국가가이러한시대적요청에부응하기위해서는국민의인권을단순히침해하지않는소극적인의무나사회권만이아니라모든인권을보호, 존중, 충족하여야하는적극적인의무를부담하고이행하여야할것임 국가의적극적인의무는인권의역할이단지사람의자유로운선택을가로막지 2) 유남영, 인권기본법제정을위하여, 저스티스 통권제 129 호, 2012, pp.59-78 참조. 39
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 못하도록보장하는것이아니라자유롭게선택할수있어야할자유를잘행사할수있도록촉진하는데에있다는사고방식을기본전제로함 즉, 국가의적극적인역할은현대사회에서민주적인정치과정을통해분배를둘러싼정치적인과정에서뿐만아니라인권이요구하는적극적인의무속에서요구되고있음 인권기본법 은인권에대한국제적인조건, 국내적인정치기회구조, 경제적인조건, 시민사회의역량등의요인을서로연결하여국가인권위원회와시민사회가지금보다훨씬적극적으로인권의제를생산, 유통, 감시함으로써인권의제가국가기구및정치권력의수준에서지속적으로논의될수있는안정적인절차와제도를만들자는것이그핵심내용임 인권기본법 의제정에대한논의후실제법안으로성안되어국회에발의 제출되지는 않았으나그예상쟁점과과제는다음과같음 나. 예상쟁점및과제 인권기본법 은보편적인인권문제가국가및지방자치단체를포함한사회의각단위에서계속하여논의, 계획, 이행, 교육될수있는제도적인공간과절차를규정하여야할것임 3) 이러한제도와절차로는국가및지방자치단체가인권을보호, 존중, 충족하여야할적극적인의무를부담한다는것을전제로함 예컨대, 국제인권기구의우리나라에대한권고사항에대한후속조치및이행과관련된논의를하는절차, 인권영향평가의제도화, 국가인권행동증진계획및인권교육의제도화, 지방자치단체의역할과인권의지방화를위한지방인권기구의설치, 이러한절차에서의국가인권기구및시민사회의참여와역할, 기업의인권옹호자로서의역할, 해외개발원조에있어서인권의고려등을들수있을것임 3) 유남영, 앞의논문. 40
Ⅰ. 운영위원회 인권기본법 이제대로기능하기위하여는수사, 정보, 사법등을다루는국가기구의폭넓은개혁과연계하여설계되어야함 사법개혁등의과제는종국적으로국민의기본적인권과자유를신장하기위한것이므로국가운영의전체적인관점에서국가인권위원회로하여금이러한사법, 수사, 정보기관에의한인권침해내지인권관련제도와정책을감시할수있도록제도적인여건을마련해야할것임 또한, 우리사회의인권문제를체계적으로대처하기위해서는현재의국가인권위원회와시민사회의활동을한차원더높이는추가적인제도와절차가필요함 현재국가인권위원회의권한은전반적으로기구의구성과조직등에관하여규정을하고있는조직법으로다른국가기관의임의적이고자발적인협력과협조를전제로하고있으므로비협력이나비협조시그에대한추진동력을상실할수밖에없는구조임 따라서 인권기본법 에국가및지방자치단체의의무가명시되고국가인권위원회와지방인권기구가국가및지방자치단체의의무이행에관하여권고, 감시, 공조하는방식을채택하는경우인권의옹호와증진을위하여더욱효과적일것임 인권기본법 이제정될경우 국가인권위원회법 이나 장애인차별금지및권리구제 등에관한법률 등각종인권관련법률의모태가될수있을뿐만아니라, 제정논의 가있는차별금지기본법및기타각분야의인권법의기본법으로기능할수있을것임 인권에관한기본법이제정되는경우정권의교체와관계없이국가와지방자치단체를 포함한각단위에서인권문제가지속적으로논의될수있는공간이생기게될것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 41
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03 국가인권위원회독립성확보방안 가. 배경및현안 우리나라국가인권위원회는 2015년 3월 16일부터 20일까지열린국가인권기구국제조정위원회 (International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, 이하 ICC 라함 ) 승인소위원회 (Subcommittee on Accreditation, 이하 승인소위 라함 ) 로부터등급심사를 2016 년상반기로재연기한다는권고를받았음 이는 2014년 3월 31일 ICC 승인소위의정기등급심사에서처음으로등급보류판정을받은이후, 2014년 11월두번째심사에서또다시판정이재보류되었던것이이번 2015년상반기심사에서도판정이보류된것으로 2년동안총세번이나판정이보류된것임 국가인권위원회는 2014년하반기 ICC 승인소위의권고내용을이행하기위하여 2015년 1월 12일전원위원회에서국회의장과국무총리에게기권고한 국가인권위원회법 개정안을보완하는수정안을마련하여수정권고하는한편, 인권위원선출및임명에관한국가인권위원회사무규칙 을제정하여인권위원선출절차를투명화하는등의노력을기울였음 그러나 ICC 승인소위는 2015년 3월상반기등급심사의결정을 2016년상반기로다시연기하여총세번이나연속하여등급판정을보류하였음 4) ICC 승인소위는국가인권위원회의그동안의권고이행노력을일부치하하면서도, 기존첫번째와두번째의등급판정보류사유였던, 인권위원선출및임명방식의투명성과참여성, 기능적면책등에관한우려를반복하여권고하였음 4) 원고작성현재 (2016 년 4 월 ), ICC 의승인소위의등급판정결과는나오지않은상태이나어떠한결과가나오더라도국가인권위원회의독립성확보를위한방향에초점을두고보고서를작성함. 42
Ⅰ. 운영위원회 이에국회는 국가인권위원회법 개정안을 2016년 1월 8일통과시켜 ICC 승인소위의권고사항을반영함 개정안의주요내용은인권위원이업무수행이나고의나과실이아닌선의로한발언이나결정에대하여법적면책권이보장되고, 위원선출에서는시민사회단체의추천을받을수있고, 위원을인권관련단체활동이나대학 연구기관의부교수이상또는사법기관에서 10년이상의경력을가진자중선출하도록함으로써 ICC 승인소위의지적사항을모두수용함 ICC는국가인권기구들이스위스민법에근거하여비영리법인으로설립한기구임에도불구하고 UN 인권이사회및조약기구에서의영향력이강화되는추세에있음 ICC 승인소위의등급심사의기준은그타당성과현실성을고려하여각국의상황에따라적용여부가결정될수있을것이지만, ICC 승인소위의심사기준이점차객관화되고엄정화된다는점에서보다철저한분석이요구된다할것임 나. 예상쟁점및과제 ICC 승인소위가 2008년우리나라국가인권위원회에대한 A등급유지와동시에제시한권고사항과 2014년 3월첫번째등급판정보류시권고사항, 2014년 11월두번째등급판정보류시권고사항, 그리고이번 2015년 3월세번째등급판정보류시권고사항의내용은일관되게국가인권기구의독립성확보를위하여국가인권위원회가노력하라는것이핵심임 국가인권기구의독립성확보의기준이되는것은파리원칙 5) 이며, 이를평가하기위한지표가인권위원의투명하고공개적인인선절차와신분보장인것임 국가인권위원회의독립성의기준은국민적대표성과책임성, 그리고시민사회와의연 결성이라할수있음 이에부합하는국가인권위원회구성방법은국민에의한직접선출일것임 5) 파리원칙 (Paris Principles) 은 1991 년파리에서열린제 1 차국가인권기구국제워크숍에서제정돼 1993 년 12 월유엔총회에서채택된 국가인권기구의지위에관한원칙 을말함. 43
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 그러나현행헌법은그와같은직접선출의방법을국회와대통령의경우에국한하고, 다른모든국가기구는대통령과국회에의한간접적인구성방식을택하고있음 국가인권위원회의경우인권위원 11인가운데대통령이 4인, 국회가 4인, 대법원이 3인을지명하거나선출하도록하고있음 이러한조건에서국민적대표성과책임성은인선과정의공론화및검증절차로보충할수있을것임 인선과정을공론화하기위해서는현행 3권분립의원칙에따른인권위원배분방식대신에공채심사후인권위원후보추천을거치는방안을생각할수있을것임 또한, 검증절차의대표적인제도는인권위원후보에대한국회의인사청문절차를생각할수있을것임 ICC 승인소위에서요구하는국가인권위원회구성원의면책근거조항은어떤행위에대한면책만을의미하는것이아니라, 1) 임기보장, 2) 인권문제에대해어떠한간섭도받지않고비판적분석및논평을할수있는국가인권기구의역량, 3) 지도부의독립성, 4) 국가인권기구에대한대중의신뢰등그범위를폭넓게요구하고있는것임 따라서국가인권기구구성원이임무를수행할때보다독립성을부여할수있는제도적장치의마련에심도있는논의가있어야할것임 또한, 국가인권위원회가국민의인권진흥과보호를위해사법부등국가기구, 법정인 권기구, 비정부기구, 민간단체등모든인권관련기관 단체와유기적인교류 협력관계 를유지할수있도록입법적 예산적조치를마련하는것도필요함 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 44
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅱ. 법제사법위원회 1. 헌법재판 법원분야 2. 형사분야 3. 민사 상사분야 4. 법무 출입국 감사분야
Ⅱ. 법제사법위원회 1. 헌법재판 법원분야 01 추상적규범통제도입의쟁점 가. 배경및현안 최근우리사회의소모적논쟁과갈등해소를위해헌법재판에추상적규범통제를도 입할필요성이있다는주장이제기되어사회적으로이슈가되고있음 1) 추상적규범통제란구체적인쟁송과관계없이법률의위헌성자체를심사하는제도로 서, 구체적인소송사건을재판하는데적용해야할법률의위헌성을심사하는구체적규 범통제와대비되는개념임 우리나라의위헌법률심판제도는구체적규범통제로재판의전제성을갖춘경우에법원 의제청에의하여헌법재판소가판단하는방식으로운용됨 그러나구체적규범통제의경우사건이발생한이후에제기할수있는사후절차라는 한계가있어기본권을사전예방적으로보호할수있는추상적규범통제에대한도입 논의가지속적으로제기되어왔음 2) 1) 헌재소장사회갈등해소위해 추상적규범통제 도입필요, 연합뉴스, 2016.3.18.; 헌재소장이언급한 추상적규범통제 재판소원 은무엇?, 뉴스 1, 2016.3.18. 등참조. 2) 김운용, 헌법재판과추상적규범통제, 서강법학연구 제3권, 서강대학교법학연구소, 2001, pp.191-208; 전정환, 추상적규범통제절차도입에대한입법론적고찰, 헌법학연구 제1집, 1995, pp.302-323; 차진아, 추상적규범통제제도도입의의미와방향, 고려법학 제55집, 고려대학교법학연구원, 2009, pp.73-100. 47
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 추상적규범통제는구체적인기본권침해나권한침해가없음에도법령에대한위헌여부를따지는헌법소송이자합헌성확보를더욱강조하는제도로서다음과같은사항이장점으로논의됨 첫째, 추상적규범통제는분쟁이발생하기이전에법률의위헌성을사전에제거할수있으므로헌법재판소의위헌판결에따르는사회적비용을절감할수있음. 현행법상기본권의보호는사전예방적보호가아닌사후구제적보호이기때문에권리구제의효율성에한계가존재할수밖에없음. 그러나추상적규범통제의경우피해발생이전단계에서사전예방적기본권보호가가능함 둘째, 추상적규범통제는헌법수호를주된목적으로하는제도로서 3) 청구권자에일정수의국회의원을포함시키게되면권력분립의실현과소수자보호를통한민주주의실현에기여할수있음. 권력분립과민주주의실현으로헌법질서가유지된다면개인의기본권보장의효과를기대할수있을것임 셋째, 추상적규범통제는구체적규범통제로구제되기어려운기본권침해에대하여효과적인구제수단이될수도있음. 예컨대, 낙태와같이태아가직접자신의생명권을재판의당사자가되어구체적규범통제로구제를할수없는경우, 낙태를규정한법률에대한추상적규범통제를통하여권리구제할수있는경우를생각할수있음 4) 반면, 추상적규범통제에대해다음과같은사항들이단점으로지적되고있음 첫째, 추상적규범통제는국회를통과하여확정된법률에대하여헌법재판소에제청하여위헌성을다투는것인데, 의회내에서법률통과에승복하지못한소수파가헌법재판소를무대로불복을다툴수있어서헌법재판소가정쟁의장소로전락할수있다는지적이있음. 5) 예컨대, 국민적합의에기반하여민주적다수로 3) 전정환, 앞의논문, 1995, p.309. 4) 홍완식, 독일연방헌법재판소의낙태판결에관한고찰, 강원법학 제10권, 강원대학교비교법학연구소, 1998, pp.537-570. 5) 김영수, 헌법재판소의추상적규범통제권한에관한소고, 현대헌법학이론, 고시연구사, 1996, p.596. 48
Ⅱ. 법제사법위원회 결정된문제가국민의대표기관인국회에서결정되지못하고헌법재판소의결정에의존하는일이반복된다면대의제민주주의의근간이흔들릴수있다는것임 6) 둘째, 추상적규범통제가도입되는경우민중소송화되어남소를야기할우려가있다는지적임. 예컨대, 제청권자에정당법상등록된정당을포함시켰는데, 그정당중의하나가자신의지지기반과결탁하여추상적규범통제를악용하는경우를들수있음. 이경우다른정당들도계속해서추상적규범통제를남용하게될가능성이있다는것임 7) 셋째, 추상적규범통제를도입하는경우소송이남용되어헌법재판소의업무가폭증하게될수있으므로현재이제도의도입이성공적으로시행하기어렵다는우려도있음. 따라서추상적규범통제를도입하는경우그에대한폐단을미리방지할수있는사전적장치마련이우선적으로요구된다는입장임 추상적규범통제를도입하는경우법률의합헌성제고와헌법보장의강화로이어져기본권강화에도움이된다는장점이있지만, 헌법재판소에의한입법추인권이보편화되면국회의국민대표성과민주주의원칙을크게훼손하는결과를초래할수있기때문에그역기능에최대한대비할수있도록제도도입에대한섬세한설계가필수적으로요청됨 따라서추상적규범통제를도입하기위해서는추상적규범통제의역기능에대한철저 한분석을통하여그부작용을최소화하는방안을모색해야만할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 6) 김운용, 앞의논문, p.193. 7) 최희수 전학선 차진아, 추상적규범통제에관한연구, 헌법재판연구 제22권, 헌법재판소, 2011, p.268. 49
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 재판소원제도도입의쟁점 가. 배경및현안 현행 헌법 의헌법소원심판제도는공권력에의한기본권침해에대하여헌법재판소에 구제를청구할수있도록하고있음 그런데 헌법 제 111 조제 1 항제 5 호는헌법소원에대한심판의범위를 법률이정하는 헌법소원에관한심판 으로제한하면서그요건을법률에위임하고있고, 이에근거한 헌법재판소법 제 68 조제 1 항은법원의재판을헌법소원의대상에서제외하고있음 국민의기본권침해의많은사례가행정부의공권력작용에서비롯되는데, 법원의재판 이헌법소원의대상이되지않기때문에재판의대상이었던행정부의공권력작용까지 헌법소원에서제외되는결과가발생하고있음 이처럼헌법소원의대상에서법원의재판이제외된상태에서의헌법소원은공권력에 대한기본권구제의한계로작용할수밖에없어서진정한의미의기본권보장이어렵 다는지적이지속적으로제기되어왔음 8) 나. 예상쟁점및과제 재판소원의도입에는그찬성과반대에대한다양한의견이있는데, 이를찬성하는입장으로는다음과같은논거들이있음 첫째, 헌법소원은보충성의원칙아래다른법률의구제절차를모두거친후에만헌법소원심판청구를허용하고있는데, 다른구제절차가없는법원의재판을그대상에서제외시키면체계정당성이보장되지못하므로재판소원을인정해야한 8) 김일환, 헌법소원의대상에 법원의재판 을포함시킬지에관한시론적연구, 공법연구 제 30 집제 5 호, 2002, p.155; 차진아, 재판소원의도입필요성과인정범위에관한연구, 고려법학 제 60 호, 고려대학교법학연구원, 2011, p.410; 박한철헌재소장, 재판소원허용해야, 법률신문, 2016.3.18. 50
Ⅱ. 법제사법위원회 다는입장이있음 9) 재판소원을도입하면그동안헌법소원제도의가장큰공백이었던행정작용, 즉재판의대상이되었던원행정처분이헌법소원에의해통제될수있어서국민의기본권보장이확대된다는입장임 10). 이는공권력의기본권침해로인해재판으로이어지는행정작용이헌법소원의대상에서배제되면결과적으로추상적인입법작용만이헌법소원의대상으로남는기형적결과를초래한다는논거와연결된 내용임 11) 셋째, 재판소원을도입할경우법률에대한규범통제에서발생하는대법원과헌법재판소간사법불일치의문제를해결할수있다는입장임. 예컨대, 특정법률조항에대하여헌법재판소가위헌결정을내리고, 같은날대법원이이법률조항을합헌으로적용한경우 12) 사법의불일치가발생하는데이런문제를재판소원으로해결할수있다는논리등이제기되고있음 반면, 재판소원의도입을반대하는입장으로다음과같은논거들이있음 첫째, 헌법 제101조제1항은구체적인사건에서의사법작용을법원에전속시키고있는데, 법원의재판을헌법소원의대상으로하면법원의전속된사법권을침해하는것이되므로재판소원을인정할수없다고함 13) 둘째, 헌법 제101조제2항은대법원이최고법원으로재판을최종적으로심사하도록규정하고있기때문에, 재판소원을허용하면헌법재판소가제4심의법원으로기능하게되어대법원의최고법원성을침해한다고함 14) 셋째, 재판소원을인정하면헌법소원의남용으로인한사건이폭주하게되어헌법재판소의부담이극도로증대되어업무과중의문제가발생할수있다는입장 임 15) 9) 이석연, 헌법재판자료집 제9집, 헌법재판소, 1999, p.181. 10) 차진아, 앞의논문, p.444. 11) 김일환, 앞의논문, p.157. 12) 헌재 2005.11.24., 2004헌가28 결정과대법원 2005.11.24. 선고, 2005두8061 판결참조. 13) 박홍우, 대법원과헌법재판소의권한배분, 헌법재판의회고와전망, 헌법재판소, 1998, pp.274-275. 14) 이부하, 법원의재판에대한헌법소원, 법조 제573호, 법조협회, 2004, p.116. 51
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 이밖에도 헌법 제107조제2항은 명령 규칙또는처분이헌법이나법률에위반되는여부가재판의전제가된경우에는대법원은이를최종적으로심사할권한을가진다. 라고규정하고있는데, 재판소원에서법원의재판이명령 규칙 처분의위헌성판단을제대로한것인지여부를심사할수있도록하면헌법제 107조제2항에따른대법원의최종적심사권을침해할수있다는주장등이제기되고있음 16) 우리나라헌법재판소는 1988 년설립이래헌법의최종적해석기관으로서의위상과신 뢰를확보하면서국민의기본권을보장하는데선도적인역할을해오고있음 이러한진일보한성과에도불구하고헌법소원제도는그심판대상에서법원의재판을제외시킴으로서헌법소원제도의완결성을이루지못하고있다는지적을받고있음 또한, 헌법소원의보충성을요구하면서재판소원을배제하게됨으로써체계정당성에도반하게된다는지적도제기되고있음 기본권보호를위한최후의헌법수호라는헌법소원제도의근본취지를고려해볼때제도적으로개선할부분에대하여는지속적으로살펴야할것임 이러한검토에는대법원의최고법원성및원칙적인 3심제원리를존중하면서헌법재판소의헌법수호기관으로서의역할을조화시킬수있는재판소원의도입방안이포함될수있을것임 그리고재판소원도입과관련한이러한논의는대법원과헌법재판소간의관계및권 한배분의차원이아니라, 헌법질서의보장과국민의기본권확대의조화를위하여더 욱적합한방법이무엇인지를모색하는차원에서검토되어야할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 15) 계희열, 헌법재판과국가기능 헌법재판의기능적제도적 ( 관할권적 ) 한계를중심으로 -, 한국헌법재판의회고와전망, 헌법재판소, 1998, p.201. 16) 유남석, 재판에대한헌법소원금지의논리및정책적이유, 재판자료 제75집, 1997, pp.309-313. 52
Ⅱ. 법제사법위원회 03 헌법재판관선임방식의개선방안 가. 배경및현안 우리나라헌법은다수당에의한헌법재판기관의석권을막기위한방편으로헌법재판관의구성을 3부에의한선출방식으로규정하여헌법상정치적중립기관으로기능하도록설계하였음 헌법 제111조제2항은법관의자격을가진 9인의재판관으로헌법재판소를구성하며, 재판관은대통령이임명하도록규정하고있음 같은조제3항은제2항의재판관중 3인은국회에서선출하는자를, 3인은대법원장이지명하는자를임명한다고규정함 결국대통령이 3인의헌법재판소재판관을선임하고, 국회가 3인을선출하며, 대법원장이 3인을지명하는 3부에의한선출방식을취하는것임 대법원장의헌법재판소재판관에대한지명권에관해서는대법원장에의한독임적지 명제도의폐지내지개선에대한견해가다양하게논의되고있음 나. 예상쟁점및과제 3부에의한헌법재판관선출방식의문제에있어서가장많은비판을받는부분은대법원장의지명권에관한것이며, 이와관련된내용은다음과같음 우선, 대법원장은국민에의하여직접선출되지않는다는점에서대법원장에의한헌법재판소재판관지명은대통령의지명과국회에의한선출에비해민주적정당성이약하다는견해가있음 17) 대법원장의지명권행사는절대적권력이므로, 대법원장이직접재판관 3인을지 17) 양건 김문현 남복현, 헌법재판소법의개정방향에관한연구용역보고서, 헌법재판연구 제 10 권, 헌법재판소, 1999, p.14. 53
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 명하는것은지나친권력집중이라는견해도있음 18) 또한, 대법원장이대통령과국회다수파의결합에의해임명되는상황에서대법원장의지명몫도대통령과국회다수파의영향력으로부터자유롭지못할수밖에없어대통령소속정파에유리한국면은더욱강화되고헌법재판관구성에있어서의다원성은더욱약화될것이라는의견도제시됨 19) 그밖에도권력분립내지권력균형적인측면에서의비판으로대법원장이헌법재판소의구성을담당하는권한을가지는반면에헌법재판소는대법원의구성에관여하는권한이없다고지적하는견해 20) 도있음 우리나라의경우사법기관으로헌법재판소와대법원을별개의장에서규정하고있는데, 이것에는헌법체계론적인문제점이있음을지적하는견해도있음 - 즉, 헌법재판소는헌법의최종적해석을담당하고대법원이위헌법률심판을제청하면헌법재판소의심판에의하여재판하여야하는데, 대법원장에의한헌법재판관의지명은이와같은헌법체계와조화되지않는다는견해임 21) 대법원장에의한단독지명은사법부의합의체에서선출할때에비해비슷한성향의재판관들이지명될가능성이높다는비판도제기됨 22) 학계에서논의되는개선방안은크게헌법개정을요하는방식과그렇지않은방식으로나눌수있음 헌법개정을전제로하는방안으로는다음과같은견해가제시되고있음 - 우선재판관 9인중 3인은국회의동의를얻어대통령이임명하고, 나머지 6 인은국회에서 3분의 2 이상의다수결로표결하되, 대통령이임명하는 3인중 1인, 국회에서선출하는 6인중 2인은전 현직대법관중에서임명하도록하고, 그절차에서대법원장이중심이된위원회에서후보자명부를제출하여참 18) 남복현, 헌법개정시헌법재판을포함한사법구조의개편방향, 헌법학연구 제12권제5호, 한국헌법학회, 2006. p.400. 19) 김종철, 헌법재판소구성방법의개혁론, 헌법학연구 제11권제2호, 한국헌법학회, 2005, pp.17-18. 20) 김문현 정재황 한수웅 음선필, 현행헌법상헌법재판제도의문제점과개선방안, 헌법재판연구 제16권, 헌법재판소, 2005, p.114. 21) 허영, 헌법소송법론, 박영사, 2011, p.110. 22) 김문현 정재황 한수응 음선필, 앞의책, p.115. 54
Ⅱ. 법제사법위원회 고할수있도록하자는견해 23) 가있음 - 또한, 민주적정당성과독립성의보장이라는양자의목적을달성하기위하여 3인은국회에서선출하고, 3인은대통령이임명하며, 나머지 3인중 1인은대법원장이위원장인대법관회의에서선출된자를그리고 2인은헌법재판소장이추천하는자를임명하는것이합리적인선출모형이라는견해 24) 가있음 - 이밖에도독일연방헌법재판소재판관의선임방법처럼국회에서 9인의재판관모두를선임해서대통령이임명하되, 국회재적의원 2/3 이상의찬성을얻는사람을재판관으로선임하는방안 25), 일정한자격을갖춘사람에대해서국민이직접선출하는방안 26), 사법부에서의재판관선출에대해국회의동의를받도록하는방안 27) 등도제시되고있음 반면, 헌법개정을요하지않는개선방안으로는사법부의내부합의체에서재판관의선출을주관하는방식 28) 이나재판관후보추천위원회와같이사법부외의인사들이참여하는방식 29) 이주장됨 - 또한, 대법원장의헌법재판관지명에앞서대법관회의의의결을거치도록법원조직법을개정하는것이필요하다는견해 30) 도있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 23) 차병직, 헌법재판소재판관선임방식의재검토, 인권과정의 제218호, 1994, p.13. 24) 신봉기, 우리나라의헌법재판관선임제도 그비판과구체적개선방안, 헌법논총 제5집, 헌법재판소, 1994, pp.432-433. 25) 허영, 앞의책, p.111. 26) 배상오, 한국헌법재판제도에있어서의문제점과극복방안, 법학연구 제9권제2호, 충남대학교법학연구소, 1999, p.18. 27) 윤명선, 헌법재판제도의개선방향, 경희법학 제29권제1호, 경희법학연구소, 1994, p.85. 28) 성낙인, 헌법재판소인사와임명절차상의문제점, 시민과변호사 제8호, 1994, p.74. 29) 최대권, 헌법재판소의정치학 그구조와기능을중심으로 -, 법학 제34권제1호, 서울대학교, 1993, p.1993. 30) 고문현, 헌법재판소구성에관한개선방안, 헌법학연구 제11권제4호, 한국헌법학회, 2005, p.392. 55
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 헌법재판소변형결정의법적근거마련 가. 배경및현안 현행 헌법재판소법 에는 헌법재판소는제청된법률또는법률조항의위헌여부만을결정한다. 다만, 법률조항의위헌결정으로인하여해당법률전부를시행할수없다고인정될때에는그전부에대하여위헌결정을할수있다.( 제45조 ) 고하며, 법률의위헌결정은법원기타국가기관및지방자치단체를기속한다.( 제47조 ) 고규정함 동법제 45 조를엄격하게해석한다면, 헌법재판소는법률또는법률조항에대하여위헌 또는합헌에대해서만결정한다고볼수도있음 그러나헌법재판소는법률의위헌성여부에관하여결정하는결정형식을위헌또는합헌으로만하지아니하고, 법률의합헌성추정원칙에따라최대한입법자의입법결정을존중하는의미와법적안정성을위하여한정합헌또는한정위헌등과같은변형결정형식도취하고있음 이러한헌법재판소의변형결정에대해서대법원에서는법률의해석권한은사법권의본질이며헌법재판소가법원에대해서법률의해석기준을제시할수있는권한은헌법에명문의규정이없고, 헌법재판소가한정위헌이라는명목으로법원에법률의해석또는적용기준을제시하고이에따르도록기속하는것은헌법상권력분립원리에반하고사법권의독립을침해한다고비판하면서그기속력을부인하고있음 예를들면, 헌법재판소가과세부과처분의근거인 ( 구 ) 조세감면규제법 부칙제 23조에대하여한정위헌결정을하였으나 31), 대법원이헌법재판소의한정위헌결정에대해서는기속력을인정하지않는다고판단하여 32), 당사자인모해운회사가 65억원에달하는세금을헌법재판소결정에의하면안내도되는데, 대법원의 31) 헌재 2012. 7. 26. 2009헌바35 등. 32) 대법 2013. 3. 28. 선고 2012재두299. 56
Ⅱ. 법제사법위원회 재심기각결정에따라내야하는상황이됨 헌법재판소는헌법규정의취지상변형결정의기속력에대해서법원은이에기속되는 것으로판단함 33) 변경결정으로인하여대법원과헌법재판소간의갈등이계속되고보다궁극적으로는국민들의불편과사법에대한불신이발생함에따라, 제18대국회에서도변형결정에대한입법적근거를마련하고자한개정안이여러건제출되었으나통과되지못했고, 제 19대국회에서는헌법재판소장이헌법재판소법개정의견을제출한바가있으나아직까지법률개정이없음 헌법재판소장은 2013년 6월 14일국회에헌법재판소법개정의견을제출하여그한내용으로변형결정에대한법적근거의마련을제시함 제안이유및주요내용 - 법제45조의 위헌여부만을결정한다. 라는자구에얽매여한정합헌결정, 한정위헌결정, 헌법불합치결정등위헌결정의특수한유형을부인하는입장이있음을감안하여법제45조의본래적취지에맞게헌법재판소는당해사건의 구체적사실관계 가아니라당해사건에적용되는 법률또는법률조항이위헌인지여부 를결정하는것임을분명히함 ( 안제45조 ) - 한정위헌 ( 합헌 ) 결정이나헌법불합치결정을위헌결정의한유형으로이해하는헌법재판소의확립된판례나헌법학계의주류적의견을입법적으로분명히확인함으로써이를둘러싼논쟁을입법적으로해결하기위함 - 법률의위헌결정에는헌법불합치결정과법률의적용범위나해석을한정하는결정 ( 한정위헌결정, 한정합헌결정 ) 이포함됨을명시함으로써이들결정유형의기속력등효력에관한근거를분명히함 나. 예상쟁점및과제 대법원은법률해석권이사법권의본질이기때문에헌법재판소가법률의해석에대해 33) 헌재 1997. 12. 24. 96 헌마 172. 57
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 위헌의범위를정하는것은권력분립위반이라고반대하고있지만, 헌법재판소의한정위헌결정은단순히법률을구체적인사실관계에적용함에있어서그법률의의미와내용을밝히는것이아니라, 법률에대한위헌성심사의결과로서법률조항이특정의적용영역에서제외되는부분은위헌이라는것을뜻함. 따라서한정위헌결정은법률의해석에대한헌법재판소의단순한견해가아니라, 헌법에정한권한에속하는법률에대한위헌심사의한유형이라고볼수있다는견해가있음 헌법재판소가사실상최종심이될우려를표명하는견해가있으나, 이에대해서는위헌 적인법률의적용에관한것에만국한된다는점에서심급의문제가되지않는다는반 론이있음 헌법재판소와대법원을정점으로하는사법부모두국민의기본권을보장하는최후 의보루로서의기능과사명을다할수있도록합리적인법제도를마련하도록해야할 것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 58
Ⅱ. 법제사법위원회 05 노동법원등전문법원설치 가. 배경및현안 근래에노동사건이폭증하고있으나, 일선법원에서노동에대한전문법관이없이판결이이루어지고있으며, 노동사건이일반민사사건또는계약사건과다른특수한점에대해서고려없이재판이이루어지고있다는지적이있음 근로형태가다양화되고, 해고나임금체불과같은분쟁해결에대해서도새로운해결방식이마련되어야한다는요구가높고그외에도복수노조시행과관련된문쟁, 차별관련분쟁등새로운형태의분쟁도많아졌음 노동관련사건은생존권과직결되는문제이기도하므로, 다른민사사건보다시급히해 결될필요도있음. 국민의생존권과노동 3 권을보장하기위한사법기관으로서전문적 인노동법원의설치가요구되고있음 종속적인지위에있는노동자의권리보장을위해실체법적인측면에서노동법이제정된것이며, 이를구체적으로현실화하기위해서는구제절차와기구가그에맞게정비될필요가있음. 일반법원은평등한당사자사이의분쟁을전제로한민사소송절차를적용해노동사건을재판하게되므로, 종속적지위에있는노동자의실체법상권리가구제절차에서형해화되는실정이라는지적이있음 이러한문제에대한대응방안의하나로노동위원회에의한판정제도가도입돼운영되고있으나, 부당해고 부당노동행위 차별시정판정업무는본질적으로법률해석과적용이라는사법 ( 司法 ) 의영역에속하므로행정위원회인노동위원회가담당하는것에근본적인한계가있음. 또심판에참여한공익위원에법률전문가가한명도포함되지않은경우도있어전문성과공정성에서의심을받고있음. 간이하고저렴하며신속한권리구제를목표로하지만사용자가구제명령에불복할경우사실상 5심제가되는문제도지적됨. 확정된구제명령에강제집행력이있는것도아니어서경우에따라민사소송을다시해야하는경우도발생하는등의문제도지적됨 59
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 전문법원으로서노동법원을설립하고, 직업법관과노사참심관 34) 으로재판부를구성해전문성을제고하고, 약자지위에있는노동자의소송수행을지원하고신속한진행을도모하는절차상특례를도입하는참심형노동법원제도를도입하도록하자는제안도있음 세계적으로도전문법원체제를도입하여복잡다단한사회상에대한전문적인판단을사 법체계에반영하는추세인만큼우리나라에서도전문법원체제도입에대해서고려할 필요가있음 2003년 1월에노사관계법 제도선진화연구위원회가노동부의뢰에의하여선진화방안을제출하면서노동법원의설치에관하여제안한바가있고, 2004년에사법개혁위원회, 2005년과 2006년에사법개혁추진위원회에서도연구한바가있으며, 그외에도노동법원설의필요성을제기한연구가다수있음 제18대국회에서 2010년 4월조배숙의원의대표발의로노동법원법안이제출되었으나, 임기만료로폐기된바가있음 제안이유 - 노동문제를공안사건으로처리하거나혹은민법적계약문제로쉽게판단하는경향을개선하고, 노동분쟁처리절차의이원화등으로국민의권리구제가지연되고있음 - 이에일정한범위의노동사건에대해전속관할을갖는노동법원을설치하여노동분쟁사건의특수성과전문성을고려하고판결의신뢰성을확보하고자함 - 아울러, 전문성을갖는비직업법관의참여를통해노사관계의특수성을반영할수있는사법참여형분쟁해결제도를도입하여이로인한법원의판결에대한국민의신뢰를높이고자함 주요내용 - 가. 노동법원의전속관할의대상이되는노동사건의범위를노동민사사건, 노동행정사건, 노동비송사건의세가지범주를설정하고, 포괄적인정의규정을 34) 참심제도는직업법관인판사와직업법관이아닌판사가함께재판부를구성하여재판하는제도이며, 참심관은보통사건성격과관련하여전문가로이루어지는경우가많음. 국가마다약간씩달리운영되고있음. 60
Ⅱ. 법제사법위원회 통해예상가능한모든노동분쟁을포괄할수있도록함 ( 안제2조 ) - 나. 노사단체의내부실정에정통한실무자로하여금제1심에한하여법원의허가를전제로소송대리를할수있도록허용 ( 안제5조 ) - 다. 노동법원은사건의신속한해결과사건의실체적진실을판단을위해당사자본인, 증인, 참고인의출석을명할수있도록함 ( 안제7조제1항 ) - 라. 기록검토및관계자료의연구및심리의충실화를위해소액임금청구등전형적으로처리되는사건수가많은노동사건의경우제1심판결서작성의특례를적용하도록함 ( 안제9조제1항 ) - 마. 일정한범위의노동사건에대해심리와재판에참여하는참심관을두어평결에대한의견제시권한을부여함 ( 안제10조및제11조 ) - 바. 판사 3명, 근로자측참심관 1명, 사용자측참심관 1명으로참심재판부를구성함 ( 안제12조 ) - 사. 노동민사사건과공법상노동당사자소송에서는그사건을조정에회부함으로써조정에의한분쟁해결을강화함 ( 안제41조 ) 나. 예상쟁점및과제 전문성과공정성을확보하기위하여법관의노동법관련이해가높을것을요구할수있으며, 참심제의도입에대해서도고려할수있음 법관의자격을법률이정하므로참심제의도입에있어서법관의자격문제는법원조직법에서조정하는것을고려할수있음 노동자와노동조합이용이하게접근할수있도록비용과절차를간편하게할필요가 있음 노동법원의설치가당장어렵다고하면과도기적으로노동사건전담부를설치하는방안 도우선고려할수있음 노동법원의심급에대해서도고려할필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 61
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 대법관구성의다양화문제 가. 배경및현안 헌법기관중대법원은최종적인이해관계조정기관으로서인권을수호하고사회적약자와소수자를보호하는기관으로서의의의를가진다고할수있음. 또한, 대법원판결은그사회의가치기준을제시하는중요한역할을함. 대법원의판결에는국민들의다양한목소리들이담길수있어야함. 따라서그판결의형성에는국민들의다양한목소리를반영할수있는다양한성향의대법관들이관여하는것이바람직하다고할수있음 우리헌법은대법원의구성에관하여, 대법관으로구성하되법률이정하는바에따라 대법관이아닌법관을둘수있도록하면서, 그조직을법률로정하도록하고있음 ( 헌법 제 102 조 ) 현행 법원조직법 은대법관의임용자격으로판사외에도검사, 변호사, 공공기관종사자, 법학교수등의여러직역에문호를개방함으로써대법관구성의다양화에필요한법적근거를마련하고있지만, 대법관임명의실제에있어서는현직판사의승진임용에치중하고비판사출신법조인에대하여문을열지않아최고법원의구성이관료화되고법원순혈주의, 엘리트주의에집착하고있다는비판이제기되어왔음 대법원이변화된사회가치와다양한사회적요구를반영한판단을할수있어야함에도불구하고, 대법원을구성하는대법관이대부분법원내에서의기수와서열을기준으로남성고위법관일색의엘리트보수성향으로구성된점이이러한시대적요구에부응하지못하고있다는비판을받고있음 뿐만아니라대법관의수가 14 명이며이중 1 명은대법원장이고 1 명은법원행정처장 을맡아실질적으로재판에집중할수있는대법관은 12 명인데, 1 년에대법원에서처 리해야하는사건의수는이에비하여과도하게많은형편임 62
Ⅱ. 법제사법위원회 제19대국회에서대법원의구성을다양화하기위한법안들이이하와같이제출된바있으나입법에이르지못했음 법원조직법일부개정법률안 ( 의안번호 1915241) - 제안이유 최근대법원의구성이고위법관출신으로이루어지면서대법원판결이국민들의다양한가치와사고를반영 수용하지못하고, 기성의법리를반복하여현상유지만을추구하는경향을보이고있음. 그결과최종적분쟁해결기관인대법원이내리는판결에대한신뢰가저하되고있음 이러한문제해결을위해대법관수의증원과더불어그구성의다양화가절실함 이에대법관의수를현행의소부구성인원을감안하여 18명으로증원함으로써기존의전원합의체방식을유지할수있게하면서, 대법원구성의다양화를위해대법관정원의 3분의 1 이상을고위법관및검사출신이아닌법률가로임명하도록의무화함 - 주요내용 가. 대법원장을포함한대법관의수를 14명에서 18명으로증원함 ( 안제4조제2항 ) 나. 대법원장과대법관중 3분의 1 이상은대법관의임용자격을갖춘사람으로서, 판사나검사를제외한직에재직한연수의합이 10년이상인사람을임용함 ( 안제4조제3항신설 ) 법원조직법일부개정법률안 ( 의안번호 1912415) - 제안이유및주요내용 막말판사 와 유전무죄 판결논란으로국민의불신을받고있던사법부가최근에는국민의상식과법감정에상반된일당 5억원의 황제노역 판결로국민의공분을사고있음. 이는단지지역법관 ( 향판 ) 제도나개개법관의특권의식과비양심의문제가아니라법원이그동안다양한사회적가치와건전한국민법감정을판결에충분히반영시키지못한결과라하겠음. 법관무오류의식과법원순혈주의에바탕한인사관행과다양한국민정서를반영할수없는법원의폐쇄성에서비롯된폐해라고할수있음. 일반법관의경우는사법개혁의일환으로이미점진적법조일원화 ( 경력법 63
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 조인법관임용제도 ) 를통해사회적다양성을신임법관임용에반영시키고있음. 그러나최고법원의구성원인대법관임용은사회의다양한가치관을반영시키기에는순혈주의인사폐쇄성의벽이여전히높은것이현실임 대법관수의 2분의 1을비판사출신법조인으로임용하도록함으로써법관순혈주의문화를혁파하고폐쇄적대법관인사관행의벽을넘어대법원구성의사회적다양성을보장하여사법부의신뢰회복을도모하고자함 ( 안제42조제1항단서신설 ) 나. 예상쟁점및과제 대법관의구성을다양화하기위하여법원조직법에서이러한문제를일정한정도로해 결할필요성이있음 대법관임명절차를보다민주적으로개혁하고대법관후보자추천의다양성을보장할 수있는대법관후보추천방식을모색할필요가있음 대법원의다양성을가장중요하게고려하는미국연방대법원의사례를보면, 미국변호사협회를비롯한각종법률가단체, 이익단체, 시민단체의간여가대법관임명을위한매단계에서지속적으로이루어지면서, 다양한배경과성향의법률가들이연방대법관이되는것임 미국연방대법원의전체역사를통해대법관이나대법원장에임명된이들중, 이전에법관경력이있었던인사는절반정도임. 법학교수, 인권변호사, 검사등다양한직업적배경을가진인사들이대법원을구성함. 연방이심법원인연방항소법원판사들중에대법관이된인사들대부분은연방항소법원판사를하기전에변호사나법학교수등다양한직업에종사한경험을가진사람들임. 구성의다양성이확보된 9명의미연방대법관들은각자가사회의다양한이해관계와입장들을대변하며, 판결을통하여중요한국가정책의결정에국민각계각층의의사와이익을반영하게함 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 64
Ⅱ. 법제사법위원회 07 대법관추천위원회의임명과구성 가. 배경및현안 헌법과법률에따라 13 명의대법관은대법원장의제청으로국회의동의를얻어대통령 이임명하게되어있음. 대법관후보제청단계에서민주성을확보하기위하여, 2011 년 법원조직법 개정으로대법관후보추천위원회가만들어졌음 그러나실제로는대법관추천위원회가폐쇄적이고비민주적으로운영되고있으며, 2011년제정된대법관후보추천위원회규칙도이러한내용으로구성되어있다는비판이제기되고있음. 즉, 국민개인이나단체가후보추천을할때비공개로해야만하고, 대법원장도 3명의후보를대법관후보추천위원회에제시할수있으며, 위원회의논의내용도비공개로하고있음에따라, 대법원장이제시한엘리트판사인세후보를중심으로대법관후보추천이이루어지는상황임 대한변호사협회는 2015년 8월 10일 대법원구성의다양화를위해대법관후보추천위원회를개혁하라 는성명서를발표한바가있음. 이성명서에서는대법원장이현재위원 10인중 6인을충원하도록한위원회구성방식을변경할것, 대법원장이위원회에심사대상자나피추천자를제시할수있게한대법원규칙을폐지할것, 대법원장이제시한심사대상자부터심사를시작하는위원회심사방법을변경할것을요구함 나. 예상쟁점및과제 대법관후보추천위원회의구성과운영절차등에대해서중요하고기본적인사항은법원 조직법에서법률로정하고구체적인사항에대해서규칙으로위임하는형식에대해서 고려하여야할것임 대법원장이대법관의인사를추천함에있어서과도하게많은권한을행사할수있도록한 것은법률의취지와다른것이므로, 법률에서이에대해서도다시규정할필요가있음 65
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 대법관후보들에대한민주적통제가가능하도록, 후보추천의내용과후보자를국민들에게투명하게공개할필요성에관하여입법적논의가필요함 대법관을뽑는과정에서후보의자질에대한공개토론과제청후보자에대한공개추천등의활동은사법에대한국민적관심과참여를독려하고사법부와법에대한이해를증대시킬수있다는점에서오히려공개방식을보장하는것이바람직하다는지적이있음. 공개추천도허용함으로써국민적공론의기회를확대하는것은대법원구성의민주적정당성을강화하는방안이될수있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 66
Ⅱ. 법제사법위원회 08 지적재산권에관한보전처분관할법원정비 가. 배경및현안 2015년 11월 12일국회는 법원조직법일부개정법률안 및 민사소송법일부개정법률안 을본회의에서처리하여다음 < 그림 1> 과같이지식재산권 ( 특허권, 실용신안권, 디자인권, 상표권, 품종보호권 ) 침해소송의관할을원칙적으로 1심은고등법원소재지지방법원 (5개) 의전속으로하고, 2심은특허법원으로집중하도록하여지식재산권소송의관할을집중시켰음 이러한관할집중은법원의특허 기술관련소송경험과전문성을용이하게축적하고, 동일특허에대한심결취소소송과침해소송의결과가상이한경우의발생을방지하는등의목적으로도입되었음 < 그림 1> 지식재산권소송의관할집중개관 자료 : 미래창조과학부, 특허소송관할집중 관련법안본회의통과... 내년부터시행, 2015 년 11 월 12 일자보도자료 그러나실무에서는이러한관할의집중이침해소송중민사본안사건에국한되고, 가처분신청사건및그항고사건이포함되어있지아니하여법개정의취지가반감될수있다는지적이있음 35) 특허권등지식재산권침해금지청구의본안소송을제기하기전에권리자는통상 35) ipnomics, 특허법원, 반쪽짜리 관할집중, <http://www.ipnomics.co.kr/?p=36184>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 7 일 ) 67
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 해당지식재산권에대한침해금지가처분과같은보전처분을해당지방법원에신청하게되고해당심급에서보전처분에대한결정이나오는경우당사자들은항고 재항고를통하여다투게되는데, 항고사건의경우관할고등법원이이를담당하게되어특허법원이담당하게되는본안사건과결론이달라질수있는등의문제가여전히상존하고있어관할집중의실익이저하된다는것이그근거임 나. 예상쟁점및과제 지식재산권에대한보전처분및그항고사건의경우에도침해소송의민사본안사건의마찬가지로고등법원소재지지방법원및특허법원으로의관할집중이이루어질수있도록 민사집행법 및관련법령의개정을검토할필요가있음 지식재산권에대한보전처분은임시의지위를정하기위한가처분으로밀행성이요구되는다툼의대상에관한가처분과는달리보전의필요성을구체적으로판단하기위해필수적으로신문을거치도록하고심리를충분히진행하는것이통상이므로, 당사자로하여금고등법원소재지지방법원에가처분을신청하도록하여도당사자의신속한권리구제가저해될것으로보이지는않음 또한그항고사건의경우도당사자의예측가능성보호를위해침해소송본안사건과다른결론이나는것을방지하고, 전문성있는특허법원의판단을받는것이필요하다고판단되므로본안소송과마찬가지로제2심의경우특허법원으로관할집중이이루어지도록조정하여야함 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 68
Ⅱ. 법제사법위원회 09 대법원의명령 규칙심사결과국회송부제도도입 가. 배경및현안 헌법 제 107 조제 2 항은명령 규칙이헌법이나법률에위반되는지여부가재판의전제 가된경우에는대법원은이를최종적으로심사할권한을가진다고규정하고있음 이에따라마련된 법원조직법 제7조제1항제1호및제2호에서는명령 규칙이헌법이나법률에위반되는경우대법원전원합의체가심판하도록규정하고있으며, 행정소송법 제6조는대법원전원합의체판결에의하여명령 규칙이헌법또는법률에위반된다는것이확정된경우에는대법원은지체없이그사유를행정자치부장관에게통보하여야한다고규정하고있음 헌법 제107조제2항에따라대법원의구체적규범통제대상이되는명령은집행부가소관사무와관련하여법률이나대통령령의위임이나직권으로정립한법규범이고 ( 헌법 제75조, 제95조 ), 규칙은대통령이아닌독립한최고의국가기관이법률이나법령에저촉되지아니하는범위안에서자기사무와내부규율에관하여제정하는법규범으로국회규칙 ( 헌법 제64조제1항 ), 대법원규칙 ( 헌법 제108조 ), 헌법재판소규칙 ( 헌법 제113조제2항 ), 중앙선거관리위원회규칙 ( 헌법 제114조제6항 ) 임 이와관련하여제 19 대국회에서는 행정소송법일부개정법률안 ( 천정배의원대표발의, 의안번호 1917482) 이발의되었음 나. 예상쟁점및과제 국회법 제 98 조의 2 36) 는국회가사전적으로행정입법을검토 관리할수있도록중앙 36) 국회법 제 98 조의 2( 대통령령등의제출등 ) 1 중앙행정기관의장은법률에서위임한사항이나법률을집행하기위하여필요한사항을규정한대통령령 총리령 부령 훈령 예규 고시등이제정 개정또는폐지된때에는 10 일이내에이를국회소관상임위원회에제출하여야한다. 다만, 대통령령의경우에는입법예고를하는때 ( 입법예고를생략하는경우에는법제처장에게심사를요청하는때를말한다 ) 에도그입법예고안을 10 일 69
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 행정기관의장으로하여금행정입법을제출하도록규정하고있는데, 이에대응하여대법원에서위헌 위법으로결정된행정입법에대하여도관련정보를국회가수집할수있도록하는제도를두는것이바람직하므로 행정소송법 및관련법령을정비할필요가있음 재판의전제가된명령 규칙의위헌 위법여부에대한대법원의종국적인판단은대부분국민의권리와의무에밀접한사항일것이므로, 국민의대의기관인국회가이를통보받을필요가있으며, 행정입법의일탈 남용을억제하는데에도기여할것으로보임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 이내에제출하여야한다. 2 제 1 항의기간이내에이를제출하지못한경우에는그이유를소관상임위원회에통지하여야한다. 3 상임위원회는위원회또는상설소위원회를정기적으로개회하여그소관중앙행정기관이제출한대통령령 총리령및부령 ( 이하이조에서 대통령령등 이라한다 ) 에대하여법률에의위반여부등을검토하여당해대통령령등이법률의취지또는내용에합치되지아니하다고판단되는경우에는소관중앙행정기관의장에게그내용을통보할수있다. 이경우중앙행정기관의장은통보받은내용에대한처리계획과그결과를지체없이소관상임위원회에보고하여야한다. 4 전문위원은제 3 항의규정에의한대통령령등을검토하여그결과를당해위원회위원에게제공한다. 70
Ⅱ. 법제사법위원회 10 대법원업무과중에대한개선방안 가. 배경및현안 2013년대법원에접수된상고사건은총 36,156건으로 2003년 19,295건에비하여 87.4% 증가하였으며, 상고율또한 2013년 36.7% 로 2003년 25.2% 에비해 11.5%p 상승하였음 특히상고심접수사건중형사사건의점유율은 2003년 51.7% 에서 2013년 55.6% 로상승하였음 최근 10년간상고율이점차높아지고있는것은국민의하급심에대한신뢰감소와더불어최고법원인대법원의판단을받고자하는국민정서가결합된결과로보임 현재대법원장을포함한대법관총 14인중대법원장및법원행정처장을제외하고재판업무에직접종사하는대법관은 12명이며, 2013년기준으로 36,156건의상고사건이접수되었으므로산술적으로는대법관 1인당약 3,000건의사건을담당하는것이고이는외국의사례에비추어볼때현저하게과중한측면이있음 독일의민사 형사최고법원인연방일반법원의경우 2014년기준 128명의대법관이사건처리를담당하고있으며, 민사사건에대해서상고허가제를운영하여 2013년기준상고허가건수는총 3,355건중 984건 (29.3%) 임 프랑스의최고법원인파기원은 2014년기준대법관 128명 ( 민사 98명및형사 30명 ) 이사건을담당하고있으며, 상고심사제도를운영하여 2013년기준상고불수리비율은민사의경우 16.6%(19,658건중 3,259건 ), 형사의경우 51.4%(8,639 건중 4,439 건 ) 임 대법원의업무과중을완화하기위하여 2014 년 12 월대법원과별도의상고심법원으 로상고법원을설치하고, 대법원에상고및재항고되는모든사건을심사해법령해석 통일이나공적이익과관련이있는사건은대법원에서, 그렇지아니한사건은상고법원 71
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 에서심판하도록하는 법원조직법일부개정법률안, 민사소송법일부개정법률안, 형사소송법일부개정법률안, 각급법원의설치와관할구역에관한법률일부개정법률안 및 상고심절차에관한특례법폐지법률안 이의원발의형식으로제안됨 위법률안들은법제사법위원회에상정된후소위원회에서심사되었는데, 논의과정에서다음과같은위원들의반대의견이제기되었음 - 대법관에대해서는인사청문회와국회의동의절차를거쳐검증할기회가있는데상고법원판사에대해서는그런절차가없으며, 특별상고시 4심제의우려가있기때문에상고사건이증가하는원인이무엇인지, 그에대해어떻게대처하는것이바람직한것인지등에대하여근본적인검토가필요함 이후법원행정처는다음 < 표 1> 과같이대법원안에상고법원을설치하고, 대법관필수심판사건을확대하는수정의견을소위원회에제시하였음 < 표 1> 상고법원설치관련법률안원안및법원행정처수정의견 법률안원안 대법원과별도의상고법원설치 37) 대법관필수심판사건을 1) 사형 무기징역 무기금고선고사건, 2) 대통령 국회의원당선무효형선고가능사건, 3) 선거소송 당선소송의상고사건으로정함 법원행정처수정의견 대법원재판조직내에상고법원을설치하고, 대법원재판조직을 1) 전원합의체 ( 대법관 13 명 ), 2) 대법관부 ( 대법관 4 명씩 3 개의소부 ), 3) 특별재판부를상고법원등으로구성 대법관필수심판사건에 1) 중형 (10년이상 ) 선고사건, 2) 주요공직자수뢰사건, 3) 중앙행정기관행정사건등을추가함직권이송명령제도입 38) 이러한법원행정처의수정의견에대하여도소위원회위원들은최종심의역할을할상고법원판사의민주적정당성은여전히취약하며, 대법관으로구성된재판부에서최종적인판단을받고싶은국민의법감정에반하는문제점을지니고있다는반대의견을제시하였음 37) 법안소위논의과정에서대법관에의한최종심재판을받을권리침해와실질적 4심제의도입이라는반대의견이제기됨 38) 상고법원심리중판례변경등이예상되는사건의경우, 판결선고전에대법관부가직권으로당해사건을대법관부로이송하는제도 72
Ⅱ. 법제사법위원회 나. 예상쟁점및과제 대법관 1인이연간약 3,000여건의사건을처리하는대법원의현저한업무과중은해소되어야할문제이나, 위법률안과같은상고법원설치는다음과같은문제점을내포하고있음 상고심제도개편은국민의기본권인재판을받을권리 ( 헌법 제27조 ) 와밀접하게관련된것일뿐만아니라사법제도근간을변경하는중요한사안임 상고법원설치방안은헌법이대법원을최고법원으로규정하고대법관임명시국회동의를거쳐대통령이임명하게하여민주적정당성을강화한취지에위배될수있는점, 사실상 4심제가됨에따른비효율성등이발생할수있는점, 대법원의판결을받는사람과상고법원의판결을받는사람들간의 차별 문제가발생할우려가있는점, 상고심법원을복수로하거나관할을법으로정하지않은채관할결정을법원이스스로결정하게하는것은선진입법례에서찾아보기어렵다는점등이문제점으로지적되고있음 또한상고사건수는그동안지속적으로증가해오다가 2011년과 2012년에는 37,267건에서 35,777건으로감소하기도하는등그증가추세가완만해진상태여서우리나라인구수가감소할것으로예상되는 2019년이후로는전체사건수및상고사건수가감소할가능성도배제할수없는점도고려할필요가있음 해외에서는최고법원의업무과중문제를해소하기위하여다음 < 표 2> 와같이상고허 가제, 대법관증원, 상고심이원화등의방안을도입하여운영하고있음 < 표 2> 해외의상고심제도운영현황 국가 상고제도 대법관수 미국 상고허가제 ( 허가율 1% 미만 ) 9명 영국 상고허가제 ( 허가율 30.0%) 12명 독일 프랑스 일본 민사사건 : 상고허가제 (2002 년도입 ) 형사사건 : 상고심이원화 ( 연방일반법원 / 고등법원 ) 상고심사제 ( 허가율 : 민사 83.4%, 형사 48.6%) 민사사건 : 상고심이원화 ( 최고재판소 / 고등재판소 ) 형사사건 : 상고수리제 128 명 ( 연방일반법원 ) 129 명 15 명 73
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 대법관으로하여금사건당보다많은시간과역량을투입하게하고, 대법원의법령해석통일기능을충실히수행할수있도록현행상고심제도의개선이필요하다는것에는대체로공감대가형성되어있으며, 구체적인개선방안으로상고법원설치안외에도대법관증원, 합의부관할사건확대를통한사실심강화, 심리불속행제도개선 보완등의주장이있음 대한변호사협회는전체회원들을상대로설문조사를실시한결과, 상고심개선방안중가장선호하는방안은 대법관증원안 (51% 찬성 ) 이었으며, 상고법원제도는국민의재판청구권침해우려가있고실질적인 4심제의도입에해당하는등여러가지문제점이있다는입장임 사법부의재판제도는국민생활과밀접한분야로서헌법및관련법령과의체계외에 도국민의법감정을고려할필요가있으므로, 대법원업무과중해소를위한개선방안은 다양한각도에서면밀히검토되어야할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 74
Ⅱ. 법제사법위원회 11 군인권의보장을위한군사법원등군사법체계 가. 배경및현안 우리헌법은군사법원을예외적으로인정하고있으며, 그재판이법관의자격이없는국군장교에의하여행해지는특별법원으로함. 군사재판을관할하는군사법원은현행헌법이유일하게정한특별법원이며예외법원 ( 헌법재판소도예외법원으로보고있음 :93헌바25) 이라할수있음 ( 헌법 제110조제1항 ) 원래정부수립이후에군정법령 ( 과도정부법률 ) 인국방경비법에의하여군법회의가설치되었는데, 특별법원인군법회의를설치하는것은위헌이라는이론이유력하여, 제2차개헌에서군법회의의설치근거를헌법에규정하게된것임. 이에따라위헌문제는제기할수없게된점에서형식적으로위헌문제는일단해소된것으로볼것임 ( 헌재 1996.10.31. 93헌바25) 법치국가원리상모든국민은, 비록제복을입은국민 ( 군인 ) 이라고하더라도, 헌법 제 27 조에서보장하는재판을받을권리와기본적인인권을보장받아야하므로, 군사법제 도도이에부합되게조직되고운영되어야하는것임 재판절차에있어서도헌법상재판을받을권리의보장을위한본질적인내용들이제한 되거나침해되어서는안되는것임 헌법과법률이정한법관으로부터재판을받을권리는사법독립성을보장받는재판이 가능해야한다는것이전제되어있는것이라고할수있음 그런데현행군사법원은현직장교들로구성되어상하위계질서가강한군대내조직으 로하여, 군수뇌부등으로부터독립적인재판이가능한지에대해서많은비판을받고 있음 또한, 원칙적으로군사법원의상고심은대법원이지만, 비상계엄하에서군사재판은단심 75
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 으로할수있는경우가있음. 즉, 비상계엄하의군사재판은군인 군무원의범죄나군사에관한간첩죄의경우와초병 초소 유독음식물공급, 포로에관한죄중법률이정한경우에한하여단심으로하여대법원의최종심이제외되어있는점에대해서비판이있음 군수사에대해서도군대조직으로부터독립된수사가가능한지에대해서비판을받고 있는실정임 군검찰수사에관해서현행법률은군사법원법에서모두규정하고있음. 검찰과법원이엄격히분리된일반사법체계와달리, 군사법제도는현재군검찰관과군판사의인사교류가불가피한데군법무조직이범죄수사, 공소제기및유지, 재판등사법절차전반을장악하고징계업무도주관하고있으므로, 이는권력분립의취지와도배치되는것이며인권보장특면에서도권력이독점되어장병의인권보장에역행할수있다는비판이제기되고있음 근래잇따른군대내사건 사고의처리와관련하여군사재판의공정성과독립성에대 한국민적불신이높고, 지휘관의재판개입여지등으로인하여군사재판제도를전면 적으로개선해야한다는여론이크게일어남 이에군사법원의독립및군사법제도의효율적인운영을통한국민의신속하고공정한재판을받을권리를보장하기위하여보통군사법원이설치되는부대등을축소하고, 보통군사법원은원칙적으로군판사 3명으로구성하여예외적인경우에만심판관을재판관으로지정할수있도록하며, 관할관이형을감경할수있는대상과범위를제한하는등현행군사재판의운영상나타난문제점을개선 보완하려는군사법원법개정이있었음 그러나, 여전히근본적으로군인권의최대한보장이라는면에서부족한점이있다고지 적이됨 76
Ⅱ. 법제사법위원회 나. 예상쟁점과과제 법원에의하여공정한재판을받을권리는예외법원이건특별법원이건사법기관이라면당연히인적물적독립이보장되는법관이재판을해야할것으로볼수있음. 일반법원과달리정하는군사법원이라하더라도군사법원의법관은그자격이나사법권의행사에있어서독립성이보장되도록하여야재판의공정성과독립성이담보되는것이라는점에서군사법원의법관의자격에대해서검토가필요함 2009년이래군판사와군검찰기관의독립성규정이군사법원법에규정되어있었으나, 이러한규정에도불구하고독립성에대한의문과비판이제기되어온점에대해서실질적으로독립성을확보하는방안을강구할필요가있음 군사법원일지라도상고심을대법원으로하는상소절차등의보장이제한되어서는안 될것임. 단심으로해야한다면, 대법원이단심법원이되는것이타당할것임 군형사절차에대해서도군수사기관과군사법원을실질적으로분리하는것이필요함. 즉, 군수사기관에관한사항을군사법원법에서분리하여규정하고, 수사와재판이각각독립해서이루어질수있는방안을모색하여야할것임 제19대국회에서도두기관을따로구성하는법안이제출된바가있었으나, 대안반영으로폐기됨 ( 이상민의원이대표발의한 군사법원법폐지법률안, 군사법원의조직등에관한법률안, 군검찰의조직등에관한법률안 ) 현재군사법원제도를폐지하는방안도주장되는한편, 군내군사법원을존치시키되군사법원을사법부내의특수법원형태로법관과법원서기등을법원에서판사와법원공무원들로보직하게하여군사법원의구성원을일반법원에서충원하도록하는방안도제시되고있음 군의특수성의반영이문제된다면, 장병참여재판제도등의도입가능성도검토할수있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 77
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2. 형사분야 01 아동학대범죄처벌강화방안 가. 배경및현안 최근발생한아동 39) 학대관련범죄는아동에게가까운부모등으로부터일어난사건이 면서유기, 학대, 폭행을넘어서살해, 사체유기 ( 암매장 ) 등의범죄로이어진것으로국 민들에게심각한충격을주었음 40) 최근발생한아동학대관련범죄가사회적인충격을줌에따라아동학대관련범죄를 근절하고자하는사회적인여론이촉발되고있음 최근발생한아동학대관련범죄는다음표와같음 < 표 3> 최근발생한아동학대 살해범죄일람 시기지역사례내용 15.12 인천 11 세 16Kg 초등생, 친부등의감금, 폭행등피해가스배관타고슈퍼로탈출 ( 슈퍼탈출사건 ) 16.1 부천 친부모가아동살해 ( 12년, 당시만10세 ) 후시신훼손, 냉동보관 ( 부천아동토막살해사건 ) 16.1 화성 친모가칭얼대는아동 (7개월) 을바닥에심하게던져두개골골절 16.1 인천 친모등이아동 ( 만5세 ) 에게뜨거운물을붓는등상습폭행하여화상 16.1 홍성 친모가우는아동 (9개월) 에게장난감을던져두개골골절로사망 39) 아동의정의는 형법 에서 16세미만으로보고있고각개별법에서달리보고있으나, 가장활발하게운용되는 아동복지법 과특례법은 18세미만으로보고있음 40) 과거에도 평택학대사망사건 ( 08), 울주계모학대사망사건 ( 11), 인천소금밥학대사망사건 ( 12), 골프채사망사건 ( 13), 칠곡계모학대사망사건 ( 13) 이이어졌고, 이에따라 아동학대범죄의처벌등에관한특례법 이제정되어시행되기에이르렀음 78
Ⅱ. 법제사법위원회 시기 지역 사례내용 16.1 울산 친부가아동 ( 만14세 ) 이말을듣지않는다며칼로찔러전치3주상해 16.2 부천 친부등이아동을때려숨기게한후 ( 만13세 ) 미라상태로 11개월방치 16.2 고성 친모등이아동을때려숨지게한후 ( 당시만7세 ) 야산에암매장 16.3 부천 친부등이아동 (3개월) 을떨어뜨린후 10시간이상방치, 사망 16.3 평택 친부등이아동 ( 만6세 ) 을 3개월간화장실에감금하고수시로폭행하여숨지게한후야산에암매장 ( 신원영君사건 ) 16.3 화성 계부가밀쳐서창틀에머리를부딪친아동, 뇌수술후뇌경색으로사망 16.3 칠곡 부모가음식을몰래꺼내먹는다며아동 4명손발을묶는등상습학대 16.3 김포 이모가조카 ( 만3세 ) 의배를걷어차복부손상으로사망 16.3 청주 친모가아동을때려숨지게한후 ( 당시만4세 ) 진천인근야산에암매장 ( 진천암매장사건 ) 16.3 부산 친부가미숙아로태어난아동 (4개월) 을질식사시키고본인도자살 아동학대관련범죄에관하여는 형법, 아동복지법 에그적용규정이산재해있었고, 최근 아동학대범죄의처벌등에관한특례법 ( 이하 특례법 이라함 ) 이본격적으로시행되면서부터는아동학대범죄중중대한범죄에대하여특례법이적용되고있음 - 형법 은영아에관한범죄로서법정형을감경한영아살해죄, 영아유기죄 ( 유기치사상포함 ) 를두고있고그외에도학대죄, 아동혹사죄를규정하고있음 - 아동복지법 에서는다양한형태의금지행위를두어, 이를위반하는행위를아동학대행위로보고그에관하여개별적으로형사책임을묻고있음 < 표 4> 아동복지법 상금지행위 아동을매매하는행위 아동에게음란한행위를시키거나이를매개하는행위또는아동에게성적수치심을주는성희롱등의성적학대행위 아동의신체에손상을주거나신체의건강및발달을해치는신체적학대행위 아동의정신건강및발달에해를끼치는정서적학대행위 자신의보호 감독을받는아동을유기하거나의식주를포함한기본적보호 양육 치료및교육을소홀히하는방임행위 장애를가진아동을공중에관람시키는행위 아동에게구걸을시키거나아동을이용하여구걸하는행위 공중의오락또는흥행을목적으로아동의건강또는안전에유해한곡예를시키는행위또는이를위하여아동을제 3 자에게인도하는행위 정당한권한을가진알선기관외의자가아동의양육을알선하고금품을취득하거나금품을요구또는약속하는행위 아동을위하여증여또는급여된금품을그목적외의용도로사용하는행위 79
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 특례법에서는 아동복지법 의아동학대범죄중에서일부 ( 위굵게밑줄처리한부분 ) 를위반하여아동을중상해하거나사망에이르게한경우에이를가중처벌하는규정을마련하였음 < 표 5> 특례법상범죄행위의형량 ( 법정형 ) 아동학대중상해 3 년이상의징역 41) 아동학대치사무기또는 5 년이상의징역 42) 아동학대범죄는매년증가추세에있는데, 그이유는아동학대범죄자체의증가도있 으나아동학대행위에대한사회적경각심이높아짐에따라아동학대사건의발견율 43) 과신고율이점차높아지고있는것에서기인한부분도있다고할것임 < 그림 2> 연도별아동학대사례건수 41) 형법 상중상해죄는 1년이상 10년이하의징역형이므로, 특례법이더욱가중처벌하고있음 42) 형법 상살인죄에비하여사형이없는것외에는거의동등한수준임 43) 특례법제정, 정부대책발표가있었던직후 2013년당시아동천명당 0.73명에불과한발견율이 2015 년에는 1.3명으로크게늘어난상태임. 향후선진국수준으로가려면 20% 상당으로올려야한다는의견이있음 ( 미국 9.1%, 호주 17.6% 임 ) 80
Ⅱ. 법제사법위원회 나. 예상쟁점및과제 제19대국회는 아동복지법 을개정하고특례법을제정하면서아동학대범죄에대한예방, 조기발견 ( 신고의무 절차 ), 피해자구제 ( 응급 긴급조치등 ), 처벌강화등의여러방안을마련한바있으나, 우리사회에서아동학대관련범죄가끊이지않고있어제20 대국회에서도입법적인논의가계속될것으로전망됨 아동학대관련범죄에관하여는다음의입법적 정책적개선요구가있음 44) 첫째, 형법 상아동범죄에대한체계정비에관한부분임. 형법 은영아살해죄, 영아유기죄 ( 치사상을포함 ) 에서 치욕은폐, 양육불능, 참착동기 등의사유로인한경우에는기본적인범죄에비하여감경하고있으나, 이러한감경규정이여전히적합한것인가에관한논의가있을수있음 둘째, 아동학대살해범죄에관한처벌규정마련에관한것임. 현재 형법, 아동복지법, 특례법에는아동을학대한후살해하는범죄에관한특별한처벌규정이없어, 아동복지법 ( 학대 ) 과 형법 ( 영아살해또는일반살해 ) 의규정에따라처벌하고있음. 사회적으로서아동학대살해행위에대하여엄중한처벌이요구된다는목소리가커지고있으므로이에관하여입법적논의가이루어질필요가 있음 45) 셋째, 양형기준및양형인자의신설에관한논의임. 현재대법원양형위원회의기준에따르면특례법상의아동학대중상해죄, 아동학대치사죄에관한양형기준이마련되어있으나 46), 그외에 아동복지법 상아동학대범죄, 형법 상아동 44) 참고로최근 ( 16.3.29) 정부는아동학대근절을위한범정부종합대책을발표하면서, 아동학대방지대책 을추진하겠다고밝혔음. 정부는아동학대근절시스템을구축하고, 생애주기별아동학대예방체계강화, 조기발견강화, 신속대응및처벌강화, 피해아동보호및재학대방지등의정책을세부적으로추진할계획임 45) 형법 에비속살해죄를신설하여존속살해죄 ( 형법 제250조제2항 ) 와같이가중처벌하자는의견도있음 46) 그양형기준은다음표와같음 구분 감경 기본 가중 아동학대중상해 1년6월 ~3년 2년6월 ~5년 4년 ~7년 아동학대치사 2년6월 ~5년 4년 ~7년 6년 ~9년 81
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 살해 사체유기등에관하여는별도의양형기준이나양형인자가마련되어있지않음 - 최근법원에서아동학대범죄피고인에대하여선처를내리고아동학대살해범죄를저지른자에대하여평균적으로 6.6년형을선고한바있어이러한선고형에대하여사회적으로비난여론이있음 47) - 아동학대관련범죄에관하여위하력과일반예방효과가나타날수있는적정한양형이어느정도인가에관하여는관련전문가들의충분한숙의를거쳐양형기준 양형인자를마련해야할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 특별양형인자 일반양형인자 구분감경요소가중요소 행위 행위자 / 기타 - 미필적고의 - 특히참작할범행가담사유 범행동기 - 피고인의직접적인사망 중상해행위없음 - 농아자 - 심신미약 - 자수또는내부고발 - 처벌불원 - 다수피해자또는반복범행 - 비난할만한범행동기 - 중한학대 - 피지휘자에대한교사 행위 - 소극가담 - 계획적인범행 행위자 / 기타 - 심신미약 - 진지한반성 - 형사처벌전력없음 - 아동학대신고의무자의아동학대범죄 - 동종누범 - 이종누범또는누범에해당하지않는동종및폭행실형전과 47) 5.7 세아동학대로숨져도가해자 6.66 년만살면나온다, 임장혁 정혁준기자, 2016.1.28. 자중앙일보보도참조 82
Ⅱ. 법제사법위원회 02 양형의감경 가중사유법정화 가. 배경및현안 형법 제53조는 범죄의정상에참작할만한사유가있을때에는작량하여그형을감경할수있다 라고하여법관의작량감경을인정하고있음 작량감경제도의입법취지는범죄의내용과그정상에비추어볼때법정형 ( 또는처단형 ) 의하한이지나치게가혹한경우선고형을법정형 ( 또는처단형 ) 의하한보다낮추기위하여법정형 ( 또는처단형 ) 의하한을조정하는데있음 순기능 : 1) 각종특별법에의해법정형의하한이지나치게가중되어있어피고인의불법과책임의정도를넘어선형이선고될우려가있기때문에작량감경을통하여피고인의불법과책임에상응하는형을부과할수있고, 2) 개별사건마다다양하게전개되는모든정상 ( 양형사정 ) 을충분히고려할수없는점을작량감경을통하여수정할수있음 역기능 : 1) 작량감경으로인해법관의양형을재량으로인식하게하고, 2) 양형에있어서불균형을야기함 형법 제 53 조는작량감경의사유를명확히하지않고단지 정상에참작할만한사유 가있는때 라고만규정하고있고, 작량감경을할수있다 고만규정하여그감경의사 유및방법에대하여아무런규정을두고있지않음 형법 제53조에의한작량감경은다음과같은문제점이있음 첫째, 작량감경의기준이나방법등에대한명시적규정이없기때문에작량감경의적용여부가법관의재량적판단에의함 둘째, 중한범죄의법정형하한의관점에서볼때작량감경으로인한선고형이법정형과너무큰괴리가있음 - 이러한괴리현상은입법자에게사회방위내지일반예방의관점에서법정형의하한을가중하는입법을하게만들고, 이는다시법관에게광범위한재량에 83
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 의한작량감경을통해법정형의하한을이탈하게하는등악순환을반복시키는구실을제공함 셋째, 작량감경은불법의감소또는예방목적등명백한근거와증거를통해감경이이루어지는법률상감경이아님에도불구하고법관의자유로운판단에의해법률상감경과동일한효과를야기한다는점에서그감경의폭이매우넓다고할것임 넷째, 감경사유를 아래의양형사유중피고인에게유리한정상참작 이라고기술하는방식으로판결문을작성하여작량감경사유를판결문에명확히밝히고있지않기때문에, 양형부당에관한항소심에서작량감경된형량에대한옳고그름의판단을할수없음 < 표 6> 제 19 대국회제출법안 발의일자의안번호대표발의주요내용 2012. 9. 21. 1901913 최민희의원 2013. 2. 22. 1903832 정희수의원 - 형법일부개정법률안 - 성범죄는작량감경대상에서제외 - 형법일부개정법률안 - 작량감경의사유를명확히하기위하여 범행에대한반성, 피해회복의노력, 피해자의처벌불원의사및동종 유사범죄전력등범죄의정상을참작할만한사유가있는때 로개정함 나. 예상쟁점및과제 현행작량감경제도는법관의재량으로정상을참작하여형벌을감경할수있도록규정하여법관의자의에의하여형벌감경이이루어질수있고, 판결문에작량감경에대한이유를설시하지않아도되기때문에항소심및상고심에서그에대한적정성을판단할수없다는문제점이있음 이러한문제점을보완할수있는방안으로다음과같은방안을검토해볼수있음 첫째, 양형을할때법원은죄형법정주의에충실하여정의롭고적정한양형을산 정할수있도록작량감경사유를 형법 에명문화하는것임 84
Ⅱ. 법제사법위원회 - 스위스 형법 제48조는형의감경사유 5가지를규정하고있고, 오스트리아 형법 은제33조에서형벌가중사유 7가지와제34조에서형벌감경사유 19가지를규정하고있음 둘째, 범죄의정상에비추어형의감경사유가월등하여형의감경이불가피할때에한하여법정형의하한이하로감경할수있도록명시적으로규정함 셋째, 작량감경은법률상감경과근본적으로다르기때문에차별화할필요가있다는점에서, 작량감경을하기위해서는구체적으로명시된기준중에서두가지이상의사유에해당하는때에만가능하도록제한하는것도생각해볼수있음 넷째, 법관이작량감경을하는경우에판결문에작량감경사유를구체적으로판시하도록하여야함 - 이를위하여 형사소송법 제323조 ( 유죄판결에명시될이유 ) 제3항을신설하여 형법 제53조에의한감경 ( 작량감경 ) 을할때에는그감경의이유를명시하여야한다 와같은방식으로규정할수있을것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 85
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03 형사미성년자연령완화문제 가. 배경및현안 형사미성년자란, 형사상의벌칙을받지않는나이로서민사상의미성년 ( 만19세미만 ) 과는달리만14세미만인자를의미함 우리나라는독일, 일본의형사법영향을받아 형법 제정당시부터 ( 만 )14세 의생물학적인나이를형사미성년으로규정하였고이들에게는행위에대한비난가능성이없다고보아형사책임 ( 형벌 ) 을배제하였음 ( 다만, 소년법 등에따른보안처분은가능함 ) 대부분의나라는형사미성년자제도를두고있는데, 그연령은대상자의정신적 신체적성숙도, 교육 사회 문화적영향, 세계적인추세등을고려하여각국 ( 주 ) 에서달리정하고있음 < 표 7> 형사미성년자에대한외국의입법례 국명 형사미성년자기준 독일, 일본 14세미만 이탈리아 14세미만 프랑스 13세미만 영국, 호주 10세미만 48) 미국 49) 7세 ~14세정도로규정 ( 일부주州 ) 덴마크, 스웨덴, 핀란드, 노르웨이 15세미만 포르투갈 16세미만 룩셈부르크 18세미만 48) 호주의경우 10~14세소년에대해서는원칙적으로형사무책을추정하나 (doli incapax) 범죄행위당시소년이악의로 (malice) 행위하였다는증명이있으면추정이번복됨 49) 형사미성년자를두고있지않은주 ( 州 ) 가많음 86
Ⅱ. 법제사법위원회 우리나라에지속적으로문제가되고있는학교폭력문제라던가최근발생한캣맘사건 50) 등으로형사미성년자의연령하향조정논란이커진바있는데, 형사미성년자연령을하향조정해야한다는점에관하여찬성론과반대론이있음 찬성론은소년범죄의증가추세 51) 와흉포화를근거로법에따른응당한처벌을통하여일반예방효과를강화하자는주장이고, 반대론은교육의대상인소년에대하여성인과유사한형사처벌을하는것은도리어부작용이유발될것이라는주장임 제18대국회에서는형사미성년자의연령을하향조정하는법안이발의되었으나, 법제사법위원회에서의결하지못함 형법일부개정법률안 ( 이재오의원대표발의, 의안번호 1813846) 은형사미성년자의연령을 14세에서 12세로조정하는것으로, 경제성장, 조기교육의활성화, 방송 인터넷등매체의발달등으로인하여 1953년 ( 제정 ) 당시와는비교할수없을정도로인간의정신적 육체적성장속도가빨라졌고이에따라만 14세미만자의범죄도 1953년당시에는상상할수도없었던집단성폭행 방화 살인등으로날로흉포화됨에따라형사미성년자규정에대한재검토가요구된다 고제안배경을설명함 52) 나. 예상쟁점및과제 형사미성년자연령조정에관하여다음의찬반론이있음 하향조정찬성론은소년의성숙도가무척빨라졌고소년범죄의유형이점차흉 포화하고있으므로응분의형사책임을부담시켜야한다는의견임 50) 2015년, 용인의아파트에거주하는한중년여성이유기고양이를보호하기위해아파트내에서활동하던중옥상에서일부초등학생들이던진벽돌에맞아사망한사건임. 당시형사미성년자였던초등학생 ( 만 9세 ) 에대하여는형사벌은물론보호처분도불가능하여소년범의형사미성년자연령에관한논란이촉발된바있음 51) 소년범죄자는 2005년 6,060명에서 2009년 11,609명으로증가하였고, 강도, 강간등의강력범죄자도 13% 를넘어서고있음 52) 당시 (2010.10) 정부 ( 법무부 ) 도입법예고를통해형사미성년자의연령을 12세로조정 ( 하향조정 ) 하는부분을검토한바있었음 87
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 청소년폭력예방재단의설문조사에따르면, 학교폭력피해경험자의 53.6% 가첫폭력시기에대해초등학교때라고답을한바있고, 학교폭력의주연령층이초등학교 6년생부터중학교 2년생 (11세 ~14세 ) 로낮아졌다는점이드러났음 - 찬성론은단지소년에게성인과동일한형사처벌을부과한다는것이아니라, 청소년범죄의예방효과를기대하고국가의기본권보호의무를수행하며 소년법 등관계법령과연계하여교육을강화하겠다는취지임 하향조정반대론은형사미성년자의연령을낮춰그처벌을강화하고성인범죄자와같이처벌하는경우오히려부정적인효과가발생한다는입장임 - 헌법재판소는 형법 제9조의형사미성년자규정이위헌이라는헌법소원심판청구사건에대하여기각 ( 합헌 ) 결정을내린바있음 53) - 이결정에서헌법재판소는 형사책임이면제되는소년의연령을몇세로할것인가는입법재량의영역이고현행규정이입법재량의한계를벗어나는것으로볼수없기때문에청구인의기본권을침해한것으로볼수없다 고판시함 형사미성년자의연령조정에관하여는단순히형사처벌의확대라는관점외에도사회보호의시각에서바라볼필요가있으며, 동시에소년범죄자는형사절차및처우등에서성인범죄자와구별되어규율되어야한다는점도고려하여야할것임 형사미성년자의연령조정문제는 형법 의개정과아울러 소년법 등에서우범소년, 촉법소년, 범죄소년의구분을새로이정비하는사안과연계하여검토하여야함 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 53) 헌법재판소 2003.9.25. 선고, 2002 헌마 533 결정 88
Ⅱ. 법제사법위원회 04 강간죄의폭행 협박요건완화문제 가. 배경및현안 형법 제297조는강간죄에대해 폭행또는협박으로사람을강간 함으로써성립한다고규정하고있음 형법 은 간음 이아닌 강간 으로규정하고있음 - 여기서의 강간 은 폭행 협박에의하여상대방의반항을곤란하게하고상대방을간음하는것 또는 상대방의의사에반하여간음하는것 으로해석됨 따라서 형법 제297조의규정대로라면강간죄의구성요건은 1) 피해자의의사에반하여 2) 폭행또는협박이존재한상태에서 3) 성기삽입이이루어진경우에성립함 그러나강간죄의성립에있어서판례의일관된입장 54) 은폭행 협박의정도에대해최협의, 즉, 폭행 협박이피해자의항거를불가능하게하거나또는현저히곤란할정도에이를것을요함 강간죄에서최협의의폭행 협박의정도를유지해야하는주된이유로가해자를강간죄로무고하는피해자가있을수있다는것임 형법 상폭행 협박 : 그 대상 과 정도 에따라다음네가지로구분됨 1. 최광의의폭행 협박 : 폭행 협박의대상이사람이든물건이든불문하고일체의유형력행사를말함. [ 예 : 소요죄 ( 제115조 ) 다중불해산죄( 제116조 ) 에서의폭행 ] 2. 광의의폭행 협박 : 폭행 협박의대상이사람으로, 직접또는간접을불문한일체의유형력행사를말함. [ 예 : 공무집행방해죄 ( 제136조 ) 강요죄 ( 제324조 ) 특수도주죄( 제146조 ) 에서의폭행 ] 3. 협의의폭행 협박 : 사람의신체에대한직접적인유형력행사를말함. [ 예 : 폭행죄 ( 제260 조 ) 특수공무원의폭행 가혹행위죄 ( 제125조 ) 에서의폭행 ] 54) 대법원 1990. 12. 11. 선고 90 도 2224; 대법원 2007. 1. 25. 선고 2006 도 5979; 대법원 2012. 7. 12. 선고 2012 도 4031; 대법원 2013. 5. 16. 선고 2012 도 14788 등. 89
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 4. 최협의의폭행 협박 : 상대방의반항을불가능하게하거나현저히곤란하게할정도의폭행 협박을말함. [ 예 : 강도죄 ( 제333조 ) 강간죄( 제297조 ) 에서의폭행 협박 ] 강간죄에서의최협의폭행 협박의문제점 무고의가능성은모든범죄에존재함에도불구하고유독강간범죄피해자의진실성을의심하여형법해석을결정짓는방식은다른범죄와비교할때납득하기어려움 보호법익인 성적자기결정권 과의모순 : 원치않는성관계를하지않을자유 라는 성적자기결정권 을강간죄의보호법익으로인정하면서도, 피해자의의사에반하고폭행또는협박이존재하였음에도불구하고폭행 협박이반항을불가능하게하거나또는현저히곤란한정도에이르지않으면죄가되지않는다는것은논리일관성이없다할것임 - 강간죄에있어서최협의의폭행 협박설을유지할경우강간죄에대한재판이자칫피해자의반항정도를묻는재판으로변질되어강간죄의본질과달리강간사건을 피해자재판 으로만들고, 실제로강간의많은부분을 화간 ( 和姦 ) 으로의제하는결과를가져올수있음 < 표 8> 제 19 대국회제출법안 발의일자의안번호대표발의주요내용 2013. 6. 7. 1905361 함진규의원 - 형법일부개정법률안 - 폭행 협박의정도를 항거를곤란하게한상태 인협의의폭행 협박으로완화 나. 예상쟁점및과제 강간죄의성립과관련된판례의입장인폭행 협박의존재이외에그정도요건으로서 피해자의반항이불가능하거나또는현저히곤란한정도 를요구하는경우 성적자기결정권 을보호하고자하는입법취지에반하여강간죄의가벌성의범위를지나치게제한하는결과가됨 이러한가벌성제한의문제가발생하는영역으로연인사이발생하는성폭력, 소위 데 90
Ⅱ. 법제사법위원회 이트폭력 을들수있음 연인사이라는특수한관계로인하여피해자의의사에반하고폭행 협박이존재하였음에도불구하고피해자의반항이불가능하거나또는현저히곤란한정도의폭행 협박에이르는경우는거의찾아볼수없음 그이유는연인사이의폭력을사랑의표현으로이해하는경우도있고, 일상화된연인사이의폭력으로피해자가그폭력을일단수용하는경우가많기때문임 강간죄에있어서가벌성범위를확대하기위해서는현재의최협의의폭행 협박의정도를협의의폭행 협박의정도로완화할필요가있으며, 이를위한방법은대법원의전원합의체판결을통한판례변경또는입법적개선을고려해볼수있음 특히, 입법적개선방안으로협의의폭행 협박의정도를요구하는강제추행죄를성범죄관련처벌법규의기본구성요건으로하고, 여기에성교행위가있는경우가중구성요건으로강간죄를규정하여가중처벌하는방식을검토해볼수있음 55) - 이경우강간죄의폭행 협박의정도는법조문체계상기본구성요건인강제추행죄의폭행 협박의정도 ( 협의의폭행 협박 ) 이면충분한것으로해석될것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 55) 이러한입법방안과관련되어자세히는한석현 이재일, 성범죄처벌법규의체계적정비방안, 2011. 국회입법조사처, pp.173-182. 91
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 05 미성년자의제강간죄의연령기준강화 가. 배경및현안 현행법상미성년자의성보호를위한조문을그연령과행위태양에따라구별하면다음 과같음 < 표 9> 현행법상미성년자의성보호를위한규정체계 행위 연령 폭행 협박없음 폭행 협박 심신상실또는항거불능이용 위계또는위력이용 만 13 세미만의자 미성년자의제강간 의제강제추행죄 ( 형법 제305조 ) 13 세미만의자에대한강간 강제추행죄 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제 7 조제 1 항 제 2 항 제 3 항 ) 13 세미만의자에대한강간 강제추행죄 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제 7 조제 4 항 ) 13 세미만의자에대한강간 강제추행죄 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제 7 조제 5 항 ) 만 13 세이상 19 세미만의자 처벌조항없음 아동 청소년에대한강간 강제추행죄 ( 아동 청소년의성보호에관한법률 제 7 조제 1 항 제 2 항 제 3 항 ) 아동 청소년에대한강간 강제추행죄 ( 아동 청소년의성보호에관한법률 제 7 조제 4 항 ) 아동 청소년에대한강간 강제추행죄 ( 아동 청소년의성보호에관한법률 제 7 조제 5 항 ) 형법 은폭행또는협박, 위계또는위력등이없는경우에도특정연령미만의미성년자에대한성적행위를성범죄로규정하고미성년자의제강간 의제강제추행죄로처벌하는데, 그기준연령을만 13세미만의자로규정하고있음 하지만특정연령이하의미성년자에대한성범죄는미성년자의발육정도및정신발전등을고려하여판단할것이아니라 미성년자의방해없는성적발전 을도모해야한다는점에서현재의보호연령인 만 13세미만 이너무낮은것이아닌가하는비판이제기되고있음 미성년자의방해없는성적발전을보호하기위한외국의입법례를보면, 일본 영국 13 세, 독일 14 세, 미국 캐나다 대만 16 세, 오스트레일리아 18 세로다양함 92
Ⅱ. 법제사법위원회 < 표 10> 제 19 대국회제출법안 발의일자의안번호대표발의주요내용 2015. 5. 6. 1915025 윤명희의원 2015. 12. 15. 1918202 남인순의원 - 형법일부개정법률안 - 미성년자의제강간연령을 16 세로상향 - 형법일부개정법률안 - 만 13 세이상만 16 세미만미성년자에대한만 19 세이상인사람의성범죄처벌조항신설 나. 예상쟁점및과제 미성년자의제강간죄의보호법익이 미성년자의방해없는성적발전 이라면현재의기준인 만 13세미만 의자보다보호범위를확대하는것을고려해볼수있음 그이유로는첫째, 만 13세미만 의자는보통초등학교졸업자에해당된다는점에서그보호범위가너무협소하다할것이며, 둘째, 외국입법례의경우대부분의국가가만 13세보다높은연령의미성년자에대하여방해없는성적발전을도모하고있다는점등을들수있음 형법 에서형사미성년자를만 14세로규정하여특정연령이하의미성년자에대한처벌을면하여보호한다는점에서, 미성년자보호규정의하나인미성년자의제강간죄의기준연령도이에맞추어보는것도고려해볼수있음 미성년자의성적보호와관련되어그보호연령에대한문제뿐만아니라교사와학생간의동의에의한성관계처럼현행법률로는처벌할수없는미성년자와그미성년자를지휘 감독 훈육하는관계에있는사람간의성관계에대해서도처벌조항신설을고려할수있음 교사와학생간에합의하에이루어진성관계라하더라도이러한관계는국민의법감정상수용하기어려운측면이있다고생각됨 교사와학생사이처럼신뢰관계또는종속관계로이루어진관계에있어서는비록합의가있었다하더라도그합의가자유로운상태에서의자발적인합의인지의문을가져볼필요가있음 93
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 이상을종합하여미성년자에대한성적보호에있어서다음과같이그연령을구분하여차등적으로보호하는방안을생각해볼수있음 만 14세미만의자 ( 중학교 1학년생에해당 ): 무조건적인보호 - 미성년자의제강간 의제추행죄의기준연령만 14세로상향 만 14세이상만 16세미만의자 ( 중학교 2~3학년생에해당 ): 양육 훈육등신뢰관계를기초로한지위를이용하였다는증명없이도그러한신뢰관계있는자와의성관계로부터의보호 - 예를들어, 교사와중학교 3학년 ( 만 16세미만의자 ) 과합의하에이루어진성관계라하더라도처벌가능 만 16세이상만 19세미만의자 ( 고등학생에해당 ): 양육 훈육등신뢰관계를기초로한지위를이용하였다는증명을요건으로그러한신뢰관계있는자와의성관계로부터의보호 - 예를들어, 교사와고등학생사이의합의하에이루어진성관계의경우교사가교사라는지위를이용하여자신이가르치는고등학생과성관계를한경우에처벌가능 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 94
Ⅱ. 법제사법위원회 06 벌금형환형유치제도개선방안 가. 배경및현안 벌금형환형유치제도란, 벌금형을받은자가벌금을납입하지아니하는경우벌금액을환산한기간동안노역장에유치하는제도로서 환형처분 또는 노역장유치 라고도불림 ( 형법 제69조, 제70조 ) 환형유치는벌금 과료등재산형을선고할때부가적으로선고하는데, 최대 3년간선고하고통상 1일을금 50,000원 ( 벌금형의최하한수준 ) 상당으로환산하고있음 벌금형환형유치제도는형사판결문에서보통 피고인이위벌금을납입하지아니하는경우, 원을 1일로환산한기간피고인을노역장에유치한다 라고하는데, 이판결에따라노역장에유치되는범죄자는일반수형자와같이교도소에서봉제, 목공, 식품가공등의작업을하게됨 벌금액 ( 과료액포함 ) 을납입하지못하여환형유치를하는범죄자의수는사회적으로경제여건이좋지않았던 1998년 ~1999년 (IMF시기), 2008년 ~2009년 ( 금융위기시기 ) 에크게증가한측면이있음 56) 최근벌금형환형유치제도를합리적으로개선하고자다음과같은의견이제시되어있음 이른바 황제노역 사건 57) 에서드러났듯이, 현제도가유치기간을최대 3년으로한정함에따라고액벌금형을선고받은범죄자에게는 1일수천만원부터 1일수억원의환산액을산정하는문제가발생하므로이를개선할필요성이있다는의 56) 2009 년에는 43,199 건으로사상최대를기록했고, 2011년 34,361건, 2012년 35,449건, 2013년 35,733건, 2014년 37,692건, 2015년 6월까지 30,209 건으로최근에는대략매년 3만 5천여건이고매달 3,000건을상회하고있음 57) 황제노역사건이란, 2010년대 그룹회장허모씨가 254억원의벌금형 ( 노역장유치환산금액 1일당 5억원 ) 을선고받은후벌금형을납입하지아니하고 2014 년초에노역장에유치되면서사회적으로논란이발생한사안임. 사회적인논란이거세지자, 2010년당시선고를담당했던법관은사직하였고 2014년말허모씨는 6일간노역한금액 (30억원 ) 을제외한 224억원을전액납부하였음 95
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 견임 2004년이후법원에서노역장유치기간의환산액이 1유치일당 5만원상당으로책정되고있는데, 아직이에관한법적기준이없으므로이를명확히규정해야하고그동안의물가상승분을반영하여노역의가치를상향조정해야한다는의 견임 58) - 참고로, 법원에서손해배상등의기준으로삼고있는도시일용근로자평균임금은 2015년하반기의경우 1일당 89,566 원이고 2016년상반기에는 1일당 94,338원임 대법원은최근환형유치제도개선방안을마련 ( 14.3.28) 하였음 대법원은 황제노역 논란에따른제도적문제점을개선하기위하여전국수석부장판사회의를거쳐 환형유치제도개선방안 을마련했다고공표함 59) 그주요내용은다음과같음 < 표 11> 환형유치제도개선방안요약 ( 대법원 ) 노역일당 ( 환형유치금액 ) 조정» 1 억원미만의벌금형 : 10 만원 ( 다만, 양형조건을참작해 50 만원범위내에서조정가능 )» 1 억원이상벌금형 : 벌금액의 1 천분의 1 노역장환형유치기간하한선마련» 특정범죄가중처벌법상조세 관세 뇌물범죄, 특정경제범죄가중처벌법상수재등징역형에고액벌금을부과하는범죄에적용함» 1 억원이상 5 억원미만은 300 일, 5 억원이상 50 억원미만은 500 일, 50 억원이상 100 억원미만은 700 일, 100 억원이상은 900 일 제 19 대국회 ( 법제사법위원회 ) 에서는 황제노역 을퇴출하기위하여 형법일부개정법률 안 을의결하였고현재다음과같은개정법률이시행되고있음 개정 형법 (2014. 5. 14) 은노역장유치에관한제 70 조에제 2 항을신설하여 선 58) 형사법연구회의조사에따르면 ( 13.12.), 법관을대상으로설문조사한결과응답자 419명중 296명 (70.6%) 이환형유치금액을인상해야한다고하였고그금액으로서는 1일 10만원이적정하다는의견이 130명 (43.3%) 으로가장많았음 59) 2014년 4월 1일이후, 서울중앙지방법원등일선법원에서는이러한대법원의기준을전면시행한다고발표하였음 96
Ⅱ. 법제사법위원회 고하는벌금이 1억원이상 5억원미만인경우에는 300일이상, 5억원이상 50억원미만인경우에는 500일이상, 50억원이상인경우에는 1,000일이상의유치기간을정하여야한다 라고함 이는대법원의 환형유치제도개선방안 일부를반영한것으로서, 형집행의차별을최소화하도록고액벌금미납자에대하여유치기간의하한을설정한것임 그러나여전히노역장유치기간의상한이 형법 제69조제2항에서 3년으로고정되어있는이상중대사범 경제사범에대하여수십억 수백억원이넘는벌금형이내려지는경우다른범죄자와달리 1일당수백 수천만원이상의노역 ( 환형유치 ) 이가능하다는점이남아있음 나. 예상쟁점및과제 황제노역등법집행의형평성에관한논란을해소하고사법에대한국민의신뢰를제고하기위하여, 고액벌금형을선고받은범죄자의경우에환산금액의차등을줄이는방편으로서노역장유치기간을최대 3년에서그이상으로상향조정하는방안을검토할필요가있음 60) 환산금액 ( 노역일당 ) 에관한기준을명확히하고물가상승등사회변화의추이를반영하기위하여, 환산금액의법적기준을만들고그기준액을공표하도록하는방안과 61), 우리사회의물가상승수준, 일용임금등을고려하여기준액을상향조정하는방안을검토할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 60) 2010년개정된 형법 제42조는유기징역의상한을기존 15년 ( 가중시 25년 ) 에서 30년 ( 가중시 50년 ) 으로조정한바있는데, 이러한법정형조정을고려하여노역장유치기간상한을조정하는것도고려해볼수있음 61) 최저임금법 은사회적논의를거쳐의결된최저임금액의결정기준을고용노동부장관이매년고시하도록하고있으므로, 이를참고해볼수있음 97
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 07 증오범죄관련논의 가. 배경및현안 다문화사회로변모된오늘날, 인종 민족 피부색 종교 장애 성적지향성 경제적차이등에서특정선입견을가지고특정집단에대하여행하는범죄가사회적문제로대두되고있음 인종 민족 피부색등특정집단에대한범죄행위를 증오범죄 (hate crime, Haßkriminalität) 로통칭하기도함 그러나인종 민족 피부색 종교 장애 성적지향성 경제적차이등에기인한특정집단에대한범죄행위는그행위태양에따라서집단학살, 증오범죄, 차별금지등으로나누어살펴볼필요가있음 집단학살 은인종 민족 피부색등의특성에따라구분된특정의집단을말살하고자하는의도로그집단의구성원전체또는일부에대한범죄행위를말하는것으로, 전쟁또는내란을통한대량학살이나인종청소등이여기에해당함 - 국제연합협약이직접대상으로삼고있는범죄유형으로서국제형사재판소 (International Criminal Court; ICC) 의관할사건이되는유형임 증오범죄 는인종 민족 피부색등의특성에따라구분된특정의집단에대하여행위자가가지고있는선입견또는증오로인하여살인 상해 방화 폭력등을행사하는것임 - 집단학살은그러한특정집단을말살할의도로범죄행위를실행하는반면에증오범죄는그러한특정집단을말살할의도를요구하지않는다는점에서집단학살과차이가있음 차별금지 는특정인종 민족 피부색등의집단을비하또는경멸하여차별하거나, 그들에대한공격 ( 범죄행위 ) 을선동 선전하거나, 또는기존에발생한그들에대한공격 ( 범죄행위 ) 을옹호하는등의행위를하지못하도록하는것이그내용임 98
Ⅱ. 법제사법위원회 < 표 12> 제 19 대국회제출법안 발의일자의안번호대표발의주요내용 2012. 11. 6. 1902463 김재연의원 - 차별금지법안 - 차별금지관련기본법제정 2013. 2. 12. 1903693 김한길의원 - 차별금지법안 - 차별금지관련기본법제정 2013. 2. 20. 1903793 최원식의원 - 차별금지법안 - 포괄적차별금지법제정 2013. 5. 27. 1905128 김동철의원 2013. 6. 20. 1905550 안효대의원 2013. 9. 23. 1906925 손인춘의원 - 반인륜범죄및민주화운동을부인하는행위의처벌에관한법률안 - 일제의만행과헌정파괴범죄를부인하고민주화운동을왜곡 날조하는행위에대한처벌조항신설 - 형법일부개정법률안 - 혐오죄신설 - 형법일부개정법률안 - 욱일승천기사용금지조항신설 나. 예상쟁점및과제 집단학살 2011. 4. 12. 국제형사재판소관할범죄의처벌등에관한특례법 ( 법률제 10577호 ) 을제정하여집단학살, 반인륜범죄, 전쟁범죄등국제형사재판소관할사건에대한처벌규정을마련하여입법적조치를이미취하였음 증오범죄 외국과는달리아직까지는외국인혐오증등증오범죄를야기할수있는요인이드물지만, 이주노동자및결혼이민자등외국인의국내유입이증가하고있는현실에서외국인범죄 ( 예를들어, 수원에서중국인이저지른살인사건등 ) 의증가및언론의외국인사건강조등을통하여얼마든지외국인혐오범죄가발생할가능성이높아지고있는것도사실임 다만, 증오범죄를대처하기위한입법적방안에있어서는신중한접근이필요함 - 증오범죄의특징이인종 민족 피부색 종교 장애 성적지향성등에따른특정잡단에대하여행위자가가진특정의선입견이나혐오를통하여살인 상해 99
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 방화 폭력등의범죄가발생하는것으로, 그결과로나타난살인 상해 방화 폭력등의범죄가이미처벌조항이있는기존범죄와같으며, 단지 특정선입견또는혐오 라는주관적요소가추가된것만이기존범죄와차이가있을뿐임 - 따라서증오범죄관련입법은 특정선입견또는혐오 라는주관적요소를초과주관적구성요건으로인정할것인지, 이를인정하여기본범죄보다가중처벌한다면그입법방식은어떻게할것인지를결정하는문제로귀결됨 입법방식 ( 외국의경우 ) - 별도의증오범죄처벌조항신설 : 미국 미연방법전(U.S.C.) 제18편제245조제b항제2호에의하면타인의인종 피부색 종교 민족을이유로하여폭력또는폭력에대한위협을통하여타인을상해, 협박또는손해를가하는등의증오범죄를금지하고있음 이금지조항을위반한자는 1년이하의징역또는벌금형을부과하고 ( 병과가능 ), 만약신체상해의결과가발생하거나소화기 폭발물 불씨등을이용하여협박한경우에는 10년이하의징역형을, 납치 강간 살인등이포함된증오범죄의경우에는종신형또는사형을선고할수있음 - 양형가중사유로취급 : 오스트리아 오스트리아 형법 제33조제5호는인종주의, 외국인혐오증또는그밖의특별히비난받을만한행위근거로범죄를실행한경우에그사유를형벌가중사유로규정하고있음 - 현재의양형참작사유로충분하다는견해 : 독일 독일은 2000년 형법 에비열한동기로인한상해죄신설을, 2007년과 2010년에 형법 의양형고려사유에극우주의 외국인혐오증 반유대주의적증오를형가중사유로규정하고자시도하였지만모두연방참사원 (Bundesrat) 을통과하지못하였음 그이유는증오범죄라하더라도기존의형사소추를위한도구들로도충분히대처할수있고, 증오범죄를형가중사유로두는것은형법이행위에대한처벌 ( 행위형법 ) 이아니라보기싫은행위자를처벌 ( 행위자형법 ) 하는수단이되어형법이금지하는심정형법으로이어질위험성이있다고보았기때문임 100
Ⅱ. 법제사법위원회 차별금지 독일의사회국가주의 (Sozialnationalism, 소위 나치 (Nazi) ) 체제와구소련의공산주의체제를경험한유럽은인종등에대한차별을금지하는법률을제정하여처벌조항을두고있음 - 유럽의차별금지법은주로역사적인배경하에서나치정권또는구소련의공산당정권에의하여자행된인종 민족등에의한특정집단에가하여졌던반인륜적행위에대하여찬양 고무하거나과거의만행을부정하거나, 그러한불법정권을동경한나머지현재에도그와동일한행위를실행할것을선전 선동하는행위를금지하고있음 우리의현실과관련해서는 1) 일제강점기일본이자행한만행을미화하거나부정하는경우, 2) 5 18 민주화운동을부정하는등특정지역에대한반감을드러내는경우, 3) 외국의이주노동자와결혼이민자증가및외국인범죄로인한외국인혐오발언을하는경우, 4) 특정종교와노숙자등경제적빈곤층등에대한반감을드러내는경우등이차별금지의주요구성부분을형성할것으로예상됨 차별금지법을제정하는것에대한사회적합의도필요하겠지만, 차별금지법을제정하는경우 표현의자유 와의이익형량또한필요하다는점을상기할필요가있음 - 영국은다른유럽국가들과는달리나치정권등에대한찬양 고무등에대한처벌규정을두고있지않은데, 그이유는이러한차별금지법이표현의자유를제한할수있다는점을고려하는것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 101
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 08 형집행정지제도개선방안 가. 배경및현안 형집행정지제도란, 법원으로부터징역등자유형을선고받고형이확정되어교도소등에수감되어있는수형자에게인도적사유가있을때그형의집행을정지하는제도임 ( 형사소송법 제470조, 제471조 ) 형집행정지는법원이아니라법무부의고유권한으로서형사법제도라기보다는행형 ( 行刑, 형집행 ) 의영역으로서, 수감되어있는수형자에게고령, 중대한질병, 임신 출산등의사유가있을때자유형의집행을일시정지하는것으로수형자의인권을보호한다는측면이있음 형집행정지는필요적집행정지와임의적집행정지로나뉘는데, 다음의구분과같음 < 표 13> 형집행정지의구분 사유 절차및내용 필요적집행정지 심신의장애로의사능력이없는상태에있을것 검사의지휘로심신장애가회복될때까지형의집행을정지 임의적집행정지 현저히건강을해하거나생명을보전할염려가있는때 연령이 70 세이상인때 잉태후 6 개월이상인때 출산후 60 일을경과하지아니한때 직계존속이연령 70 세이상또는중병이나장애인으로보호할다른친족이없는때 직계비속이유년으로보호할다른친족이없는때 기타중대한사유가있는때 소속고등검찰청또는지방검찰청검사장의허가를얻어검사의지휘로형의집행을정지 형집행정지제도의운용현황을보면, 그사유에있어서질병인경우가대부분 (90% 이상 ) 을차지하고잉태나가족결혼식 장례식 문병참석등은 10% 에불 과함 102
Ⅱ. 법제사법위원회 최근여대생청부살인사건으로징역형을선고받은범죄자가형집행정지제도를악용하 여발각된사례가있고 62) 몇몇재벌회장의경우에도건강등의이유로형집행정지를 꾸준히이용한사례가있음 임의적형집행정지의경우그의사결정절차가간소하여체계상신중한의사결정이이 루어지지못한다는비판이있어, 2015 년 7 월 31 일 형사소송법 개정을통해형집행 정지심의위원회를신설함 < 표 14> 형사소송법개정내용소개 개정전개정후 ( 신설조문 ) 자유형등에관한검찰집행사무규칙및형집행정지심의위원회운영규정상, 임의적형집행정지에있어서, 적정성을심의하기위해형집행정지심의위원회를개최하여교정시설의관계자, 의사등의의견을듣고위원회의의견을참고하여형집행정지결정을할수있다 라고함 이에따라재량에따라심의위원회의심의결과는단순히참고의견일뿐검사 ( 장 ) 가이에기속되는것은아님 임의적형집행정지에있어, 형집행정지심의위원회를법정기구로구성하여심의를거치도록제도화함 제 471 조의 2( 형집행정지심의위원회 ) 1 제 471 조제 1 항제 1 호의형집행정지및그연장에관한사항을심의하기위하여각지방검찰청에형집행정지심의위원회 ( 이하이조에서 심의위원회 라한다 ) 를둔다. 2 심의위원회는위원장 1 명을포함한 10 명이내의위원으로구성하고, 위원은학계, 법조계, 의료계, 시민단체인사등학식과경험이있는사람중에서각지방검찰청검사장이임명또는위촉한다. 3 심의위원회의구성및운영등그밖에필요한사항은법무부령으로정한다. 나. 예상쟁점및과제 프랑스의경우형집행정지제도에관하여 형사소송법 에직접상세한내용과절차를 규정하고있고, 일본의경우수용자에대한의료에관한규정에서엄격히정하고 있음 63) 62) 특히, 여대생청부살인사건범죄자 ( 영0제분회장부인 ) 의경우무기징역을선고받았음에도건강상의이유로형집행정지를신청하여 4년여간병원특실에서생활하였음. 이후이사건을재조사한결과범죄자의주도적인계획하에주치의가허위진단서를작성하여공모한것으로밝혀져더욱큰충격을주었음 63) 실제로우리나라는형집행정지제도의수혜를받아석방되는비율이다른외국보다높다는보도도있음. 형집행정지석방, 불 ( 佛 ) 일( 日 ) 에비해 10배이상높다, 서유미기자, 서울신문, 2016.1.26. 자보도참조 103
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 프랑스 형사소송법 은 재범의우려가현저한경우를제외하고, 예후가좋지않은병리학적질병이있거나구금상태의유지를견뎌낼만한건강한상태가아닌수형자에대하여그기간을확정하지않고 1회에한하여집행정지를명할수있다 라고규정함. 이외에도형집행정지는판사가검사, 수형자, 변호인, 교정기관의장등의의견을참작하고의학감정을거쳐실시되도록하며, 중죄가선고된자에대하여는형집행정지의조건이충족되었는지여부를판단하기위해매 6 개월마다의학감정을실시하도록하고있음 일본 형사소송법 은그체계가우리와비슷하나, 형집행정지에관하여는 형사수용시설및피수용자처우등에관한법률 에서수용자에대한진료에있어외부의사에게진료를받을수있는요건을엄격히규정하고그수용자에대한의료의원칙과감독이철저하게이루어지도록함 형집행정지제도는법집행의공정성과수형자의인권보호를아울러고려해야하는영역으로서제도운용의묘를꾀하는한편악용사례가발생하지않도록입법정책적인뒷받침이계속될필요가있음 첫째로, 형집행정지기간및횟수를제한하는방안임. 현재형집행정지의기간이나횟수를제한하는제도를마련하고있지않으므로 64) 이를보완하여, 오랜기간의료기관에서생활하는등형의집행을고의로피하는악용사례를근절할필요가있음 둘째로, 형집행정지의기간, 연장여부, 정지결정의취소등에관한부분을법에직접규정할필요가있음. 현재주요법령인 형사소송법, 형사소송규칙 에는관련내용이규정되어있지않고행정규칙에불과한사무규칙, 운영규정, 지침등에산재되어있으므로, 향후대외적이고대국민적인구속력을가지는형집행정지제도에관하여법령에직접규정될필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 64) 대검찰청예규인 자유형집행정지업무처리지침 에 3 개월 ( 암환자 6 개월 ) 정도를규정하고있음 104
Ⅱ. 법제사법위원회 09 사법협조자형벌감면제도도입문제 가. 배경및현안 오늘날의새로운범죄유형인조직범죄 부패범죄 마약범죄 테러범죄등은조직성 은밀성 영업성등을특징으로하는데, 이러한범죄유형은범죄단서의발견및개별행위자의특정등수사개시자체가대부분불가능하기때문에내부관련자의진술이필요하다는공통점이있음 법무부는제18대국회인 2011. 7. 14. 에선진형사사법제도개선방안의일환으로사법협조자형벌감면및소추면제를신설한 형법 개정안 ( 의안번호 1812629) 및 형사소송법 개정안 ( 의안번호 1812633) 을국회에제출하였음 형법 개정안은사법협조자에대한형벌감면제도를, 형사소송법 개정안은사법협조자에대한공소불제기, 즉소추면제제도를신설함 법률안의주요내용은다음과같음 면책대상이되는범죄는뇌물죄를비롯한부패범죄, 조직범죄, 마약범죄, 테러범죄임 면책특혜를부여받을수있는사람은해당범죄에다수인이참가한경우그정범및공범관계에있는자임 면책특혜의요건으로는정범또는공범의관계에있는사람의진술이범죄규명, 결과발생의방지, 범인검거등에기여한경우임 다만, 사법협조자에대한검사의소추면제및법관의양형상의형감면은필요적재량사항이아니라임의적재량사항임 사법협조자형벌감면및소추면제는유죄답변협상제도 (plea bargaining) 와는성격을 달리함 즉, 유죄답변협상제도는자신의범행에대한죄를스스로인정하고그에따른형 105
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 사처벌의감경, 신속한처리등의혜택을받게되는제도임에반하여, 사법협조자형벌감면제도및소추면제제도는자신의범행과관련된타인의범행에대하여진술을함으로써자신의형사처벌을감면받거나소추를면제받는제도라는점에서본질적인차이가있음 나. 예상쟁점및과제 사법협조자형벌감면제도및소추면제제도는경제학분야의게임이론중 죄수의딜레 마 이론으로부터도출되는제도로서, 영미법계에서는면책조건부증언취득제도로, 대 륙법계에서는공범증인 (Kronzeuge) 제도로발전되어오고있음 우리의법현실에있어서도사법협조자형벌감면및소추면제제도와유사한취지로 독점규제및공정거래에관한법률 제22조의2에서가격담합행위에있어서자진신고자에대해과징금을감경또는면제할수있는리니언시 (leniency) 제도가이미존재하고있음 하지만사법협조자형벌감면제도및소추면제제도의도입에있어서는다음과같은점을고려할필요가있음 수사편의를위한오 남용문제 - 사법협조자형벌감면제도는양형에속하는것으로법관에의한통제가가능하지만, 기소편의주의를채택하고있는우리의형사법체계에있어서사법협조자소추면제제도는검사가그주도권을행사하기때문에수사편의를위한오 남용의문제가발생할수있음 면책특혜를부여받는사람의범위및특혜부여의순서 방법등의문제 - 예를들어, 조직범죄의경우조직의두목이면책을조건으로진술하는경우본제도의취지를왜곡할수있다는점을고려할때, 수인 ( 數人 ) 의공범중에서누구에게면책특혜를부여할지, 면책특혜를부여받을수있는진술을수인이한경우모두동일한면책특혜를부여할것인지아니면진술순서 범죄규명에의기여도 범죄실행에서분담된역할 조직내에서의위치등에따라서차등적으로부여할것인지등에대한판단및기준에대하여규정하는것이바 106
Ⅱ. 법제사법위원회 람직함 증언취득의효율성문제 - 사법협조자형벌감면제도및소추면제제도는기존 형법 제52조의자수에대한임의적형감면과실무관행상이루어져왔던범죄진술에대한검사의불기소약속이법적구속력이없기때문에진술에대한확실한유인책이되지못하고있다는반성에서도입된제도라는점에서, 임의적재량사항으로규정하면자수와마찬가지로진술확보의효율성이낮아질우려가있음 - 다만, 필요적재량행위로규정하면검사등에게과도한권한을부여한다는점을고려할때, 재량을엄격히통제할수있는구체적인감면판단기준등을하위법령위임방식으로규정함으로써재량남용을방지할수있는방안을마련해야할것임 국민법감정과의조화문제 - 실체적진실발견및정의실현을목적으로하는형사법분야에서증언을조건으로범죄를범한사람에게형벌을감면하거나소추를면제하는것이과연일반국민의법감정과조화될수있는지를고려해야할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 107
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 10 형사피해자진술권보장방안 가. 배경및현안 형사피해자의진술권은, 헌법상보장된국민의권리로보장되는것으로 ( 대한민국헌법 제27조제5항 ) 형사재판에있어피해자및그법정대리인 ( 이하 피해자등 이라함 ) 이법정증인으로서진술할수있도록하는권리임 ( 형사소송법 제294조의2) 형사피해자의진술권은사건의당사자이지만검사 피고인등재판의당사자가되지못하는피해자등에게실질적인의견표명의기회를부여하는것으로서피해자등의신청이있는경우필요적으로법정에서증인으로진술할수있도록함 이와비교되는것으로형사피해자에게부여되는권리로는, 고소권 ( 형사소송법 제223조 ), 사건에관한알권리 65) ( 형사소송법 제259조의2), 열람등사청구권 ( 형사소송법 제294조의4) 등이있고, 최근에는피해자변호사제도 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법, 아동 청소년의성보호에관한법률 ) 가마련되어피해자가수사및형사재판절차에서변호사를통한충분한조력을받을수있도록하였음 2007년 형사소송법 개정당시에는형사피해자진술권과관련하여일부개정에그쳤으나, 최근에정부 ( 법무부 ) 가다시개편을추진하고있음 2007년개정 형사소송법 은 1 신청인을피해자에서피해자등 ( 피해자또는그법정대리인 66) ) 으로확대한것, 2 피해자증언시신뢰관계있는자의동석을허용한것 3 피해의정도및결과, 피고인의처벌에관한의견, 그밖에당해사건에관한의견을진술할수있도록한것과 4 증언의비공개요청 5 공판기록열람 등사청구권등이었음 2016년에정부가추진하는개정사항은 1 증인으로서진술외에도진술의방식을자유로이하고 ( 서면으로도가능 ) 진술범위를구체 명확화하여범죄로입은피 65) 검사의피해자등에대한통지의무를가리킴 66) 피해자가사망한경우에는배우자 직계친족 형제자매를포함함 108
Ⅱ. 법제사법위원회 해, 피고인 ( 가해자 ) 이받을형량에대한의견을진술할수있도록하는것 67), 2 영장실질심사시피의자의구속여부에관한의견을피력할수있도록하는것, 3 보복범죄를막기위하여제한된장소에서진술할수있도록하는것등임 나. 예상쟁점및과제 미국, 영국, 일본등의선진국에서는형사법에서 피해자학 (Victimology) 이새로운범주로주목을받기시작했고, 아울러피해자의의견진술권을다양하고폭넓은형태로인정하도록하여피해자가적극적으로재판에참여할수있는권리를보장하고있음 미국대부분의주에서는피해자의 피해영향진술권 (Victims Impact Statement, VIS) 를보장하고있고, 이외에일부주에서는 양형의견진술권 (Victims Statement of Opinion, VSO) 까지보장하고있음 제20대국회에서형사피해자의진술권보장방안이입법정책으로논의될전망임 정부가추진하는개정안의경우피해자의진술권을더욱폭넓게인정할수있다는점에서의의가있고, 피해자가증언에대한부담을줄이면서적극적으로재판에의견을피력할수있으므로실체적진실발견에용이하고피해회복에대한요청을각인시킬수있을것임. 다만, 정부안에대하여학계에서는 피해자의권리가증진되는대신피고인의기본권 ( 방어권 ) 보장에소홀할수있으므로균형적인제도설계가요구된다 고지적하고있으므로함께고려되어야할것임작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 67) 대법원은 2015 년 형사소송규칙 개정을통하여범죄사실외의사항을증인신문절차없이진술할수있도록정하고서면을통한의견진술절차를정식제도로도입하였음. 정부 ( 법무부 ) 의개정논의는이러한내용을포함하여형사피해자의진술권을강화하도록법에규정하는내용으로보임. 형사소송규칙 제 134 조의 10( 피해자등의의견진술 ) 1 법원은필요하다고인정하는경우에는직권으로또는법제 294 조의 2 제 1 항에정한피해자등 ( 이하이조및제 134 조의 11 에서 피해자등 이라한다 ) 의신청에따라피해자등을공판기일에출석하게하여법제 294 조의 2 제 2 항에정한사항으로서범죄사실의인정에해당하지않는사항에관하여증인신문에의하지아니하고의견을진술하게할수있다. 2 ~ 7 ( 생략 ) 제 134 조의 11( 의견진술에갈음한서면의제출 ) 1 재판장은재판의진행상황, 그밖의사정을고려하여피해자등에게제 134 조의 10 제 1 항의의견진술에갈음하여의견을기재한서면을제출하게할수있다. 2 ~ 4 ( 생략 ) 109
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 11 성폭력범죄신상정보등록제도개선 가. 배경및현안 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 은등록대상성범죄로유죄판결이확정된자또는공개명령이확정된자에대하여그신상정보의제출및등록을강제하는규정을두고있음 등록대상성범죄 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제42조제1항 ) - 형법 상추행, 간음또는성매매와성적착취를목적으로범한약취 유인등의죄 ( 형법 제288조부터제292조까지, 제294조 ) - 형법 상강간 강제추행등의죄 ( 형법 제297조, 제297조의2, 제298조부터제301조까지, 제301조의2, 제302조, 제303조, 제305조, 제399조 ) - 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 상강간 강제추행등의죄 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제3조부터제15조까지 ) - 아동 청소년에대한강간 강제추행죄 ( 아동 청소년의성보호에관한법률 제7조부터제15조까지, 아동 청소년에대한 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제3조부터제15조까지, 아동 청소년에대한 형법 제297조, 제297 조의2, 제298조부터제301조까지, 제301조의2, 제302조, 제303조, 제305 조, 제339조 ) 다만, 아동 청소년의성보호에관한법률 상아동 청소년이용음란물소지죄는등록대상성범죄가아님 - 아동 청소년에대한성적학대 ( 아동복지법 제17조제2호 ) 등록기간 : 등록일로부터 20년간보존 관리 ( 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제45조제1항 ) 현행신상정보등록제도는경미한성범죄 ( 예를들어, 통신매체이용음란죄, 카메라등이용 촬영죄등 ) 또는벌금형선고자도등록대상자가되며, 그등록기간이일률적으로 20 년 이라는문제점이있음 110
Ⅱ. 법제사법위원회 그결과, 벌금형에해당하는경미한성범죄를저지른사람에게 20 년의신상정보 등록을하지않도록검찰은기소유예를, 법원은선고유예를활용하고있음 헌법재판소는범죄의경중과상관없이일률적인신상정보등록기간과경미한성범죄 ( 여기서는통신매체이용음란죄 ) 를등록대상성범죄로규정한 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 에대한문제점을지적하였음 헌법재판소 2015. 7. 30, 2014헌마340 672, 2015헌마99( 병합 ) 헌법불합치결정 : 모든등록대상자에게 20년동안신상정보를등록하게하고위기간동안각종의무를부과하는것은비교적경미한등록대상성범죄를저지르고재범의위험성도많지않은자들에대해서는달성되는공익과침해되는사익사이의불균형이발생할수있으므로이사건관리조항은개인정보자기결정권을침해한다. - 헌법재판소는헌법불합치결정을하고, 2016. 12. 31. 기한으로입법자가개선입법을할때까지계속적용하도록함 헌법재판소 2016. 3. 31, 2015헌마688 위헌결정 : 심판대상조항은통신매체이용음란행위의특성이나불법성의정도를고려하여그중죄질이무겁고재범의위험성이인정되는범죄로등록대상을축소하거나, 유죄판결확정과별도로신상정보등록여부에관하여법관의판단을받도록하는절차를두는등기본권침해를줄일수있는다른수단을채택하지않았다는점에서침해의최소성에위배되어헌법에합치되지아니한다 < 표 15> 제 19 대국회제출법안 발의일자 의안번호 대표발의 주요내용 2015. 12. 16. 1918208 서영교의원 - 성폭력범죄의처벌등에관한특례법일부개정법률안 - 성범죄의종류와성범죄자의재범위험성에따라성범죄자의등록정보보존기간을세분할것을대통령령으로위임하는조항신설 111
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 헌법재판소의헌법불합치결정에따른법률개정을위해법무부는 2016. 2. 25. 입법공청회를거쳐성범죄자신상정보등록제도개선시안을발표하였음 등록대상제외범죄확대 : 성적목적공공장소침입죄 카메라등이용촬영죄 통신매체이용음란죄로벌금형을선고받은초범 - 현재는아동 청소년이용음란물소지죄만제외됨 신상정보등록기간과확인주기 ( 현재일률적으로각각 20년과 6개월 ) 를선고형에따라구별함 < 표 16> 성범죄자신상정보등록기간 확인주기 ( 법무부안 ) 선고형 등록기간 등록정보확인주기 최소등록기간 벌금형 10년 1년 7년 10년이하의징역 / 금고 20년 6개월 15년 사형, 무기징역, 10년초과징역 / 금고 30년 3개월 20년 클린레코드 제도도입 - 최소등록기간경과후등록대상자가법무부에등록면제를신청하면, 법무부는재범여부를심사한후등록면제여부를결정하는제도 법무부개정시안의입법화과정에서다음의사항이쟁점이될전망임 신상정보등록대상제외범죄의범위 신상정보등록기간으로현재 (20년) 보다장기인 30년을신설할경우그적정성여부 클린레코드 제도운영을법원이아닌법무부가담당하는문제 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 112
Ⅱ. 법제사법위원회 12 사이버명예훼손 모욕범죄에관한논의 가. 배경및현안 사이버명예훼손또는모욕범죄란, 사이버 ( 정보통신망 68) ) 상에서공연히사실또는허위의사실을적시하여명예를훼손하거나모욕하는범죄를지칭함 69) 사이버명예훼손범죄의경우, 형법 의명예훼손죄 ( 제307조 ) 규정이적용될수있고 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 ( 이하 정보통신망법 이라고함 ) 의명예훼손죄 ( 제70조 ) 가적용될수있음 - 정보통신망법의명예훼손죄는 비방의목적 이있어야하고 정보통신망을통하여 범죄를저질러야한다는점에서 형법 상의명예훼손죄와는구성요건이다름 68) 정보통신사업법 에따른전기통신설비를이용하거나전기통신설비와컴퓨터및컴퓨터의이용기술을활용하여정보를수집 가공 저장 검색 송신또는수신하는정보통신체제를말함. 대표적으로인터넷 IINTER-NET 공간이있고그외에도내부통신망 (LAN) 이나전화, 팩스등의통신체계까지포함될수있음 69) 명예훼손 모욕범죄와관련하여서는 형법 이나정보통신망법외에, 공직선거법 에서도이와관련하여특별한구성요건의형태로서별도의규정을마련하고있음제250조 ( 허위사실공표죄 ) 1 당선되거나되게할목적으로연설 방송 신문 통신 잡지 벽보 선전문서기타의방법으로후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 에게유리하도록후보자, 후보자의배우자또는직계존비속이나형제자매의출생지 가족관계 신분 직업 경력등 재산 행위 소속단체, 특정인또는특정단체로부터의지지여부등에관하여허위의사실 [ 학력을게재하는경우제64조제1항의규정에의한방법으로게재하지아니한경우를포함한다 ] 을공표하거나공표하게한자와허위의사실을게재한선전문서를배포할목적으로소지한자는 5년이하의징역또는 3천만원이하의벌금에처한다. 2 당선되지못하게할목적으로연설 방송 신문 통신 잡지 벽보 선전문서기타의방법으로후보자에게불리하도록후보자, 그의배우자또는직계존 비속이나형제자매에관하여허위의사실을공표하거나공표하게한자와허위의사실을게재한선전문서를배포할목적으로소지한자는 7년이하의징역또는 500만원이상 3천만원이하의벌금에처한다. 3 당내경선과관련하여제1항 ( 제64 조제1항의규정에따른방법으로학력을게재하지아니한경우를제외한다 ) 에규정된행위를한자는 3년이하의징역또는 6백만원이하의벌금에, 제2항에규정된행위를한자는 5년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처한다. 이경우 후보자 또는 후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다 ) 는 경선후보자 로본다. 제251 조 ( 후보자비방죄 ) 당선되거나되게하거나되지못하게할목적으로연설 방송 신문 통신 잡지 벽보 선전문서기타의방법으로공연히사실을적시하여후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다 ), 그의배우자또는직계존 비속이나형제자매를비방한자는 3년이하의징역또는 500만원이하의벌금에처한다. 다만, 진실한사실로서공공의이익에관한때에는처벌하지아니한다. 113
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 정보통신망법상명예훼손죄는처벌의수위가 형법 상의명예훼손죄보다높긴하지만 70) 구성요건이엄격하여, 최근에는정보통신망법의규율보다는 형법 상의명예훼손죄로규율되는경향이있음 사이버모욕범죄의경우, 정보통신망법등다른법률에규정을두고있지않으므로사이버상에서공연히사람을모욕 ( 사실적시없이경멸의의사를표시하는것 ) 하는경우 형법 에따라모욕죄로서처벌하도록되어있음 사이버명예훼손 모욕범죄는매년증가추세에있는데, 이것은범죄자체가증가한이유도있으나대체로관련고소 고발의폭증에따른증가추세로보임 2010년 ~2012년에 1,000여건 ~4,000여건에불과하였던사이버명예훼손 모욕범죄신고건은, 2013년에 6,320건, 2014년 8,880건을넘었고 2015년에는 15,043건을넘어서는등최근 5년사이 10배넘게증가한추세임 사이버명예훼손 모욕범죄에관하여는다음과같은상반된의견이주장되고있음 사이버모욕범죄에관하여도정보통신망법의규율이필요하다는의견임. 형법 상으로는명예훼손죄와모욕죄가동위로서그에관한법적규율이유사한데반해, 사이버명예훼손범죄가정보통신망법에별도규율 ( 가중처벌 ) 을받는것과달리사이버모욕범죄는정보통신망법에는규정이없다는점에서착안한것임. 이에따라사이버 모욕 범죄를근절하기위하여별도의가중처벌규정을마련하고반의사불벌죄 71) 로규정하여야한다는의견임 사이버명예훼손범죄에관하여지나친법적처벌은사이버표현의자유를침해할소지가있다는의견임. 사이버상에서이루어지는명예훼손 모욕범죄가증가추세에있기는하나, 사이버상에서단순히감정을표현하거나사실을드러내는행위에대해서까지명예훼손죄, 모욕죄로처벌되는사례가있음 72). 이러한처벌 70) 형법 상명예훼손죄의법정형은 2년이하의징역이나금고또는 500만원이하의벌금이나, 정보통신망법상명예훼손죄의법정형은 3년이하의징역또는 3천만원이하의벌금임 ( 사실적시명예훼손의경우 ) 71) 형법 에서모욕죄는친고죄로규정되어있음 72) 실례로법원의판례를보면, 게시글에 한심한인간, 무뇌아, 무식이하늘을찌르네 라는표현을쓴경우모욕죄에해당하고, 행실에문제가있는사람을가리켜 사기꾼, 이런인간조심합시다 라는표현을쓴경우에도모욕죄가성립한다고판결하였음 114
Ⅱ. 법제사법위원회 증가추세를표현의자유에대한심각한침해로보는것임 제18 19대국회에서사이버명예훼손범죄에관한법체계를정비하고자다음의입법안이논의되었으나, 상임위원회에서의결되지못함 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률일부개정법률안 ( 나경원의원대표발의, 의안번호 1801683) 는사이버모욕죄를가중처벌하기위하여, - 정보통신망을통하여공공연하게사람을모욕한경우 2년이하의징역이나금고또는 1천만원이하의벌금에처하도록하고 73), - 피해자의명시한의사에반하여공소를제기할수없도록반의사불벌죄로규정하는내용임 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률일부개정법률안 ( 박영선의원대표발의, 의안번호 1900265) 는사이버상표현의자유를최대한보장하기위하여, - 사실적시명예훼손죄 규정을삭제하고, 허위의사실에관한명예훼손죄의구성요건에거짓임을알고있어야함을추가하며, - 허위사실의공표행위가진실한사실이라고믿을만한상당한이유가있고공공의이익을주된목적으로하거나상대방이공인또는공직자로서그의공적활동과관련된경우또는그행위가공공성또는사회성이있는공적관심사안에관한것으로써사회의여론형성및공개토론에기여하는경우에는처벌하지아니하도록하고, - 반의사불벌죄를친고죄로변경하는내용임 74) 나. 예상쟁점및과제 사이버명예훼손 모욕범죄에관하여는사회적여론으로서처벌강화라는입장과표현 의자유보장이라는입장으로나뉘어있음 73) 형법 상모욕죄의법정형은 1년이하의징역이나금고또는 200만원이하의벌금임. 74) 반의사불벌죄를친고죄로변경하는것은향후피해자의적극적인가벌의사가계속존재해야하는것이므로그가벌성을약화시키는것임 115
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 처벌강화의시각에서는, 사이버모욕죄를신설하여사이버모욕범죄를기존의모욕범죄보다엄중히처벌하려는것으로이를통해사이버상에서일어나는다양한형태의모욕범죄를근절하자는것임 - 최근유명인, 연예인, 스포츠선수등에대하여일부익명의이용자가사이버스토킹으로까지변질될정도로상습적이고반복적인악의적비방을반복게재하는경우가발생하고있는데, 이경우 사이버모욕죄 로서엄중히처벌해야한다는여론이있음 표현의자유보장시각에서는, 사이버명예훼손죄규정전반을정비하여사실적시명예훼손죄를폐지하거나위법성조각사유를폭넓게인정하는방향으로제도정비가이루어져야한다는입장임 - 참고로독일 형법 에서는, 학문적 예술적 영업상업적에대한비평, 권리를행사하거나방어하기위하여행해지는발안등은형식이나행위가이루어진상황에비추어비방이존재하는경우에만처벌하도록하고있음 ( 독일 형법 제193조 ) 사이버명예훼손 모욕범죄문제는, 처벌규정의신설여부만검토할것이아니라정보통신망이용자의개인정보보호수준, 유해정보차단기술개발, 사이버상의다른정책등과연계하여검토할필요가있고, 사이버의특수성이전제되지않는범죄행위에대해다른법률로규율할필요가있는지도고려할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 116
Ⅱ. 법제사법위원회 13 보호수용제도입논의 가. 배경및현안 연쇄살인, 성폭력범죄, 특히아동대상성폭력범죄의증가와흉포화로인하여사회적불 안이야기되고있다는점에서강력범죄를저지르고재범의위험성이있는사람을사회 로부터격리하여일반국민을보호할필요성이꾸준히제기되어왔음 법무부는 2015. 4. 9. 강력범죄를저지른범죄자에대하여그형의집행을종료한후 에재범방지와재사회화교육등의목적으로별도의시설에일정기간수용하는 보호수 용법안 ( 의안번호 1914648) 을국회에제출하였음 법무부가제출한법안의주요내용은다음과같음 보호수용대상자 : 다음의살인범 성폭력범죄자중재범의위험성이있는사람 - 살인범죄로징역형또는보호수용을선고받은사람이 10년이내에살인범죄를저지른사람, 2회이상의살인범죄로상습성이인정되는사람 - 성폭력범죄로징역 1년이상실형 3회를선고받은사람또는보호수용을선고받은사람이 5년이내에성폭력범죄를저지른사람, 성폭력범죄로징역 1년이상선고받은사람이 5년이내에 2회이상성폭력범죄를저지른사람, 3회이상의성폭력범죄로상습성이인정되는사람 - 13세미만아동대상성폭력범죄로피해자를살해하거나사망에이르게한사람또는중상해를입힌사람 보호수용청구권자 : 검사 보호수용판결권자 : 법원 보호수용선고요건 : 해당살인 성폭력등특정위험범죄로징역 3년이상의실형을선고하고보호수용청구가이유가있다고인정되는경우 보호수용기간 : 1년이상 7년이하 - 해당특정위험범죄판결과동시에선고하고, 판결이유에요건으로되는사실, 117
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 증거의요지및적용법조를명시하여야함 보호수용집행유예 - 관할법원은징역형집행종료 6개월전에교정성적, 심리상태, 재범의위험성등을종합적으로고려하여보호수용집행필요성을심사하여야함 - 심사결과징역형집행종료 1개월전까지보호수용집행필요성이인정되지않으면, 석방일로부터 2년이상 7년이하의기간동안보호수용집행을유예할수있음 보호수용방법 : 형집행시설과독립되거나구분된별도의보호수용시설에수용 나. 예상쟁점및과제 법무부가제출한 보호수용법안 은구 사회보호법 상보호감호제도와유사하다는비판이있음 구 사회보호법 상보호감호제도는실질적인이중처벌이라는지속적인비판을받았으며, 그결과 2005년에폐지되었음 보호수용은보안처분의일종으로서형벌과그성격이다르기때문에형벌과는별개로존재할수있다는것에는이론상이견이없음 형벌은범죄자가이미저지른범죄행위에대한제재임에반하여, 보안처분은범죄자의장래에있을수있는위험성에기초한예방적인제재라는점에서차이가있음 헌법 제12조제1항은범죄에대한대응수단으로응보적차원의형벌과예방적차원의보안처분을별도로명시하고있음 헌법재판소도구 사회보호법 상보호감호제도에대하여합헌결정을하면서형벌외의형사제재로서자유박탈적보안처분의도입여부및그구체적인형성방법은입법재량권이라고판시하였음 75) 75) 헌법재판소 1989. 7. 14, 88 헌가 5 등결정 : 헌법은 1972. 12. 27. 개정헌법이래보안처분제도를헌법상의제도로수용하여왔으므로헌법의규정에따라어떠한형태의보안처분제도를마련하느냐의문제는헌법에위반되지아니하는한오로지입법권자의형성의자유에속한다할것이다. ( 생략 ) 보호감호와형벌은 118
Ⅱ. 법제사법위원회 하지만별도의수용시설에수용하는보호수용은자유박탈적보안처분이기때문에 자유박탈의형벌과실질적으로동일한의미를가지게된다는점에서실질적으로 이중처벌금지원칙에위배되는지여부가쟁점임 최근범죄의증가 흉포화추세등으로인하여국민의생명 신체등에대한위험이커지고있다는점, 이러한법익에대한침해가있고난후에는이를회복하기어렵다는점등을고려하면보호수용을도입하여국민의생명 신체를두텁게보호할필요성은수긍할수있음 외국의경우에도보호수용과유사한자유박탈적보안처분을사용하고있음 < 표 17> 자유박탈적보안처분관련외국입법례 대상범죄 요건 기간 집행방식 독일스위스오스트리아 - 살인, 성폭력, 상해, 강도, 공갈등 - 살인, 성폭력, 강도, 방화, 중상해등 - 살인, 성폭력, 상해, 강도, 공갈등 - 3년이상전과 1회, 2년 - - 6개월이상전과 2회이상전과 2회 - 재범위험성 - 재범위험성 - 재범위험성, 상습성 - 제한없음 - 제한없음 - 최장 10년 - 1년마다가출소심사 - 1년마다가출소심사 - 1년마다가출소심사 - 형집행후집행 - 형집행후집행 - 형집행후집행 - 교도소와분리된시설 - 보안처분집행시설, 교도소 - 보안처분집행시설 하지만, 2005년폐지된구 사회보호법 상보호감호제도와유사한제도를신설하는것이바람직한지, 보호감호제폐지이후그에대체하여전자감시장치 ( 전자발찌 ) 부착 성충동약물치료 ( 화학적거세 ) 등을도입하였는데, 이에추가하여보호수용제를도입하는것이보안처분과관련된법률전체의양적또는내용적측면에서적정한지여부등을고려할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 비록다같이신체의자유를박탈하는수용처분이라는점에서집행상뚜렷한구분이되지않는다고하더라도그본질, 추구하는목적과기능이전혀다른별개의제도이므로형벌과보호감호를서로병과하여선고한다하여헌법제 13 조제 1 항에정한이중처벌금지의원칙에위반되는것은아니라할것이다. 119
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 14 국민참여형사재판제도개선방안 가. 배경및현안 국민참여형사재판제도란, 2004년국회사법개혁위원회의활동으로처음입법화된것으로서국민배심원이참여하는형사재판제인데 국민의형사재판참여에관한법률 (2008년시행, 이하 참여재판법 이라함 ) 에그근거를두고있음 이제도는참여재판법상 국민참여재판 으로명명되는데, 미국식배심원재판이유무죄판단에대한결정권을가지는것과달리국민참여재판의배심원들은유무죄나양형에관한권고의견만을낼수있고 ( 기속력배제 ), 피고인이원하지않거나재판부의배제결정이있는경우는참여재판을할수없으며, 합의부사건등사건의비중이큰경우에주로이루어질수있음 모든국민은국민참여재판을받을권리를가지면서, 국민재판에참여할권리와의무를가짐 ( 참여재판법제3조 ) < 그림 3> 국민참여재판법정도 120
Ⅱ. 법제사법위원회 국민참여재판은 2008년부터 5년간각급법원에서시범운영을거쳐 2013년부터는전국법원에서확대시행되고있는데, 2013년까지증가추세가지속되다가최근감소하는추세에있음 76) 국민참여재판의신청건수는 2008년 233건, 2009년 336건, 2010년 438건, 2011년 489건, 2012년 756건, 2013년 764건으로점증한이후 2014년 608 건, 2015년 10월까지 389건으로다소감소추세에있음 ( 참여재판실시건수는이보다절반가량적은수치임 ) 외국의사례를보면, 미국은배심제형사재판이정착되어 10만건이상실시되고있고, 일본의경우 77) 에도 2012년 1,500건, 2013년 1,387건, 2014년 1,202건이실시된바있음 우리나라의경우 78) 강도, 살인, 성범죄, 상해의순으로그신청건수가많고이중강도, 살인, 성범죄사건이약 63% 에달하고있음 최근에는정체기에직면한국민참여재판을다시금활성화하는한편, 그동안운용에서드러났던문제점을개선하고자하는다음과같은의견이있음 첫째로, 국민참여재판의활성화를위한방안모색임. 현재참여재판법에따르면사회적인이목이집중되는사건이나중대범죄사건의경우에도피고인의의사에따라임의로참여재판여부가결정될소지가있고, 재판부가배제사유를다소폭넓게활용하는경우가많아 ( 참여재판법제9조 ) 참여재판이실시되지않을수있음 - 2013년대법원국민사법참여위원회는피고인과변호인의신청없이도법원의직권결정과검사의신청에따라국민참여재판을실시하도록하는의견을법원에제출한바있음 - 참여재판법제9조에따르면다음표의사유가있는경우에는참여재판을배제 76) 최근감소추세의원인으로서는일부특정범죄의피고인들에게 국민참여재판이불리하다 는인식이퍼져있고사회적인주목을받는것을꺼리는피고인들이있기때문으로분석되고있음. 이처럼국민참여재판이피고인의의사에전적으로달려있다는점을비판하는의견도있음 77) 일본은 2009년도에국민참여재판을실시한국가로서우리나라보다참여재판의도입이늦음 78) 한성훈, 국민참여재판제도의정착화방안에관한연구, 인하대학교법학연구 제17집제3호, 2014.9. 참조 121
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 할수있도록하는데 ( 특히제4호의적용사례도많음 79) ), 이를조정하자는의견이있음 < 표 18> 국민참여재판배제사유 ( 제 9 조 ) 1. 배심원 예비배심원 배심원후보자또는그친족의생명 신체 재산에대한침해또는침해의우려가있어서출석의어려움이있거나이법에따른직무를공정하게수행하지못할염려가있다고인정되는경우 2. 공범관계에있는피고인들중일부가국민참여재판을원하지아니하여국민참여재판의진행에어려움이있다고인정되는경우 3. 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제 2 조의범죄로인한피해자 ( 이하 성폭력범죄피해자 라한다 ) 또는법정대리인이국민참여재판을원하지아니하는경우 4. 그밖에국민참여재판으로진행하는것이적절하지아니하다고인정되는경우 둘째로, 국민참여재판이적절하지않은범죄 ( 성범죄, 선거범죄 ) 에대하여참여재판을제한해야한다는의견임 - 언론보도 80) 및관련연구 81) 등에따르면성범죄의경우참여재판을실시할경우실체적진실규명이나응당한형벌부과가어려울수있다는점을지적함 - 실제로성범죄에대한참여재판은, 배심원평결과판결의불일치율이가장높게나타나고있고 ( 유무죄판단및양형판단 ), 재판에서피해자를증인으로참석시켜다중이모인장소에서 2차피해를유발할소지가있음 - 성범죄의경우피고인과변호인이국민참여재판이유리하다는인식을가지고재판을신청한후배심원의감정을호소하여무죄를유도할수있다는것임 79) 전체배제사례의 74.0% 라는조사결과도있음. 2년새반토막, 외면받는국민참여재판, 서민준기자, 서울경제 2016.1.18자보도 80) 국민참여재판도입 8년, 엇갈린판결, 왜?, 정재윤기자, JTBC 2015.8.16. 자보도. 이외에도, 성범죄사건은국민참여재판의사각지대, 박상희기자, 시사저널 2015.8.12. 자보도 81) 이춘화, 성폭력범죄에대한국민참여재판의문제점과개선방안, 형사정책 제23권제1호, 2011 122
Ⅱ. 법제사법위원회 < 그림 4> 국민참여재판관련통계 (2008~2014) - 이외에도 공직선거법 위반등선거범죄 82), 특정범죄가중처벌등에관한법률 에따른뇌물및알선수재, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률 에따른횡령, 배임및수재등범죄, 사건당사자가법관또는검사인사건, 가정폭력범죄사건등에관하여도국민참여재판을배제하도록하는입법적의견이 있음 83) 제19대국회에서정부는국민참여재판의개선을위하여다음의개정안을제출하였으나, 법제사법위원회에서의결되지못함 국민의형사재판참여에관한법률일부개정법률안 ( 정부제출, 의안번호 1910852) 의주요내용을보면, 법원은사법의민주적정당성과투명성을증진하기위하여필요하다고인정하는경우검사의신청에따라국민참여재판회부를결정할수있도록하고, 판사는원칙적으로배심원의평결을존중하도록하며, 배심원의평결에보다신중을기하기위하여평결은배심원 4분의 3 이상의찬성에의하도록하는 것임 이를통해, 국민참여재판을피고인의의사에따라회피하는경우를줄이고공익 82) 2014년초, 법무부는입법예고를통해공직선거법위반범죄에관하여국민참여재판을배제할수있도록하는방안을제시한바있음 83) 이에관하여는제19 대국회에서 국민의형사재판참여에관한법률일부개정법률안 으로서서영교의원대표발의안 ( 의안번호 1904043), 정희수의원대표발의안 ( 의안번호 1908204), 서기호의원대표발의안 ( 의안번호 1903657), 최원식의원대표발의안 ( 의안번호 1902477) 등이논의된바있으나, 의결되지는못하였음 123
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 적인경우국민참여재판을받도록하였고, 배심원의평결의의결정족수를높이되 그평결을존중하도록하는등의제도개선을이루고자하였음 나. 예상쟁점및과제 국민참여재판의활성화를위하여피고인의신청을독려하거나사건의다양성을꾀하도록제도개선하고, 특정한경우국민참여재판을당위적으로개시할수있는제도적방안이검토될필요가있음 첫째, 피고인의신청이없는경우에도사법의민주적정당성과투명성을증진하기위하여필요하다고인정되는경우에는법원이검사의신청에따른결정으로국민참여재판에회부할수있도록하는방안 둘째, 재판부의배제사유를명확히규정하여기존의포괄조항 ( 기타사유 ) 대신에 범죄의성질또는그밖의사정으로국민참여재판으로진행하는것이불공평한결과를초래할염려가있거나고도의법률적판단이필요한사건으로인정되는경우 로국민참여재판의배제사유를구체화하는방안 국민참여재판을적절하게운용하기위하여국민참여재판이실체적진실을규명하기어렵게하거나다른피해를유발하는등적절하지않는사건, 국민참여재판을제도적으로악용할소지가있는특정범죄의경우등에대하여국민참여재판을하지못하도록제도적방안을검토할필요가있음 중대범죄 ( 특정범죄가중처벌법 또는 특정경제범죄가중처벌법 규정범죄 ), 성범죄, 가정폭력범죄등의경우국민참여재판을배제하는방안 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 124
Ⅱ. 법제사법위원회 3. 민사 상사분야 01 망은행위로인한증여해제권의효력및행사기간개선 가. 배경및현안 평균수명의연장과핵가족제도의확산으로노령인구의부양문제가사회적관심사로대두되고있는상황에서부모부양과관련하여최근효도각서를쓰고재산을증여받은자녀가그의무를다하지않는경우에부모는증여계약을해제할수있다는대법원의판결 ( 대법원 2015. 12. 10. 선고 2015다236141 판결 ) 이화제가되는등부양을전제로증여를받은자녀의부양의무불이행문제가공론화되고있음 부양을전제로한증여의해제와관련하여 민법 제556조제1항제2호와제561조에서규율하고있음 민법 제556조제1항제2호에따르면, 수증자 ( 受贈者 ) 가증여자에대하여부양의무가있는경우에이를이행하지않으면증여자는그증여를해제할수있음 다만, 이해제권은해제원인이있음을안날부터 6개월을경과하거나증여자가수증자에대하여용서의의사를표시한때에는소멸하고, 그해제는이미이행한부분에대하여는영향을미치지못함 ( 민법 제556조제2항및제558조 ) 민법 제561조에따르면, 부담부 ( 負擔附 ) 증여에대하여는쌍무계약에관한규정이준용되므로부담의무가있는상대방이자신의의무를이행하지않을때에는비록증여계약이이미이행되어있다하더라도증여자는그계약을해제할수있고, 그경우 민법 제558조는적용되지않음 ( 대법원 1997. 7. 8. 선고 97다2177 판결 ) 125
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 그러나 민법 제556조제1항제2호에따른증여의해제와제561조에따른부담부증여의해제만으로는부양을전제로증여를받은자녀의부양의무불이행문제를해결할수없다는지적과함께이문제를해결하기위하여 민법 상증여에관한규정을개정할필요가있다는의견이제기되고있음 부양의무해태를원인으로한증여해제의대부분의사례가증여계약이이행된후에문제가된다는점에서이미이행한부분에대해서영향을미치지못하는 민법 제556조제1항제2호에따른증여의해제는부양의무해태에대한제재로서그기능을거의하지못하고있으며, 해제권의행사기간역시너무짧다는문제가있음 부담부증여해제의경우에는부담부증여인지여부를결국부담의존재를주장하는자 ( 증여를한부모 ) 가증명하여야하는데 ( 대법원 2010. 5. 27. 선고 2010 다5878 판결 ) 민법 상증여계약은특별한방식을요구하지않고당사자간의의사합치만으로성립한다는점 ( 제554조 ) 에서부담부증여임을증명하기어렵다는한계를가짐 제19대국회에서도총 4건의관련개정안이발의된바있음 민법일부개정법률안 ( 정수성의원대표발의, 의안번호 1906283) - 부양조건부증여를상호신뢰속에서건전하게운용하기위하여, 부양의무있는친족간의증여는부양조건부증여로추정하고증여자가법원에부양의무를구할수있게하며이를이행하지아니하면증여자가즉시증여를해제하고원상회복을구할수있도록함 민법일부개정법률안 ( 민병두의원대표발의, 의안번호 1916793) - 배신행위의유형을보다정확히하고, 해제권의제척기간을외국의민법사례를참고하여 1년으로조정하고, 이미이행한부분에대해서도반환을청구할수있도록할필요가있음 민법일부개정법률안 ( 서영교의원대표발의, 의안번호 1917046) - 부모에대한부양의무를이행하지아니하거나, 학대또는부당한대우를할경우부양의무이행을명령할수있도록하거나증여를해제할수있도록규정해부모가증여된재산의전부뿐만아니라부양의무를이행정도에따라 126
Ⅱ. 법제사법위원회 일부분을순차적으로반환받을수있도록해부모부양에대한의무를이행할수있도록하고자함 민법일부개정법률안 ( 이노근의원대표발의, 의안번호 1918541) - 증여해제권의제척기간을현행 6개월에서 2년으로조정하고, 증여자는범죄행위및부양의무소홀에해당하는수증자의망은행위가있으면이미증여를이행한부분이더라도증여를해제할수있도록조치함 나. 예상쟁점및과제 부양의무불이행등망은행위로인한증여해제권의효력및행사기간에관한규정을개정해야한다는주장이계속될것으로예상됨 미흡한노후복지정책으로인해많은노령인구가아직자녀에의한부양에노후생활을의존하고있는상황에서부양의무이행을촉구하기위한방안에대한관심은꾸준히이어질것으로보임 부양의무자가그의무를이행하지않는경우증여의기초가된신뢰관계가소멸되었다 고볼수있다는점을고려하면망은행위로인한증여해제의소급효를인정하고해제 권의행사기간을연장하는방안에대하여적극적으로검토할수있을것으로보임 해제의소급효를인정할경우에는구체적인검토과정에서그반환범위를현존이익에 한정할것인지, 받은이익전부를반환하게할것인지에대한심사와제 3 자의권리보 호문제에대한심사가필요할것으로보임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 127
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 비영리법인의설립기준완화 가. 배경및현안 비영리법인이란영리를목적으로하지않는법인을말하고, 영리를목적으로하지않는 다는의미는영리적인사업을하지않는다는의미가아니라구성원의이익을목적으로 하지않는다는것을뜻함 비영리법인은 민법 제1편제3장 ( 제31조부터제97조까지 ) 의규율을받는것이원칙인데, 민법 제32조에서는비영리법인의설립에관하여허가주의를채택 84) 하고있음 비영리법인설립기준에관하여는자유설립주의, 준칙주의, 인가주의, 허가주의, 특허주의, 강제주의등의다양한방식이있음 - 법인설립에관하여아무런제한을두지않고법인으로서실질만갖추면법인이설립되는자유설립주의, 법인설립에관한요건을미리정하고그요건을갖추면당연히법인이설립되는준칙주의, 법인설립에관한요건을갖추고인가를받으면법인이설립되는인가주의, 법인을설립하려면허가를받아야하는허가주의, 법인설립을위하여특별법을제정할것으로요구하는특허주의, 법인설립을국가가강제하는강제주의의순으로법인설립에대한국가의개입정도가강해진다고평가할수있음 민법 이비영리법인설립에관하여허가주의를채택하고있는것은법인설립에주무관청이과도하게개입할수있도록함으로써헌법이보장하고있는결사의자유를지나치게제한하고있다는지적과함께비영리법인설립기준을완화할필요가있다는의견이제기되고있음 판례에따르면, 비영리법인의설립허가를할것인지여부는주무관청의정책적판단에따른재량에맡겨져있음 ( 대법원 1996. 9. 10. 선고 95누18437 판결 ) 84) 제 32 조 ( 비영리법인의설립과허가 ) 학술, 종교, 자선, 기예, 사교기타영리아닌사업을목적으로하는사단또는재단은주무관청의허가를얻어이를법인으로할수있다. 128
Ⅱ. 법제사법위원회 정부에서 2014. 10. 24. 비영리법인설립에관하여 허가주의 에서 인가주의 로전환하는것등을주요내용으로하는 민법일부개정법률안 을제출함 ( 의안번호 1912119) 비영리법인의설립에관하여허가요건도규정하지아니한채주무관청으로부터허가를받도록한현행허가주의를폐지하고, 인가요건을명확하게규정한후그요건을갖추어신청하면특별한사정이없는한주무관청이설립인가를하도록하는인가주의로전환함 나. 예상쟁점및과제 비영리법인설립기준의완화가필요하다는주장이계속될것으로예상됨 해외입법례를살펴보면, 비영리법인의설립에국가의개입을최소화하는것이 세계적인입법추세로보임 < 표 19> 비영리법인설립기준에관한해외입법례 독일 일본 프랑스 스위스 사단법인 준칙주의 준칙주의 신고주의 자유설립주의 재단법인 인가주의 준칙주의 허가주의 자유설립주의 비영리법인설립에관하여, 특히사단법인의설립에관하여허가주의를취하고 있는입법례는우리나라를제외하고찾아보기힘든것으로평가되고있음 비영리법인설립에대한국가의개입을줄여결사의자유보장을제고하고불필요한규제를완화하여법인설립을활성화할수있다는측면에서비영리법인설립기준을완화하는것에대하여적극적으로검토할수있을것으로보임 85) 비영리법인설립에관하여허가주의에서인가주의로전환한다면법인설립시주 85) 비영리법인설립에관한입법주의를 인가주의 에서한발더나아가 준칙주의 ( 상법 상의영리법인 ( 회사 ) 설립에관하여는준칙주의에따르고있음 ) 로전환해야한다는주장도있음. 준칙주의를취할경우비영리법인의설립에관하여실질적으로심사할기회가없어비영리법인의난립등의부작용이발생할우려가있으므로준칙주의로의갑작스러운전환은적절하지않다는반론이있음 129
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 무관청의심사가필요하다는점에서는동일하지만법률이정한일정한요건을 갖춘경우주무관청이반드시인가해야한다는점에서차이가있음 비영리법인설립에관하여인가주의를채택할경우구체적인검토과정에서국가의개 입을최소화한다는입법목적에부합하게법인설립의인가요건이설정될수있도록 심사할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 130
Ⅱ. 법제사법위원회 03 상속제도정비방안 가. 배경및현안 현행 민법 제5편상속에관한규정들 ( 제997조부터제1118조까지 ) 은 1990. 1. 13. 대폭개정된이래큰변화없이유지되고있음 1990년 민법 개정은법정상속인의범위를피상속인의 4촌이내의방계혈족으로축소하고, 직계비속간상속분의차등을없애고균등하게상속하도록하며, 기여분제도를신설하는등친족 상속편규정을대폭개정하는것을주요내용으로하였음 1990년개정이후 2001년, 2002년, 2005년, 2011년, 2014년에걸쳐 5번의 민법 상속편에대한개정이있었으나헌법재판소의위헌 헌법불합치결정에따른개정이나호주제폐지에따른개정등을주요내용으로하고있어상속에대한규정자체는거의변함이없다고할것임 우리상속제도가급격한사회변화를반영하고있지못하다는지적과함께법정상속인범위의축소및유류분의제한, 유언에의한상속인배제와같은피상속인의권한강화등을중심으로 민법 상속편의개정이필요하다는의견이제기되고있음 핵가족제도의확산으로인한가족및친족의범위에관한사회적인식변화를반영하고증가하는노령인구의부양문제를해결하기위하여상속제도의정비가필요하다는문제의식에서비롯된논의라고할것임 제19대국회에서도총 3건의 민법 상속편에대한개정안이발의된바있음 민법일부개정법률안 ( 박인숙의원대표발의, 의안번호 1918040) - 장기간동안부양의무를이행하지않은상속인의상속권을배제하여상속에있어서의구체적인형평성을높이고불합리성을제거함 민법일부개정법률안 ( 윤상현의원대표발의, 의안번호 1918043) - 피상속인이상속재산의전부또는일부를공익목적으로기부하는경우상속 131
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 인의유류분을피상속인의직계비속 배우자는그법정상속분의 3분의 1로, 피상속인의직계존속 형제자매는그법정상속분의 4분의 1로축소하여기부문화정착을도모하려는것임 민법일부개정법률안 ( 이노근의원대표발의, 의안번호 1918541) - 상속결격사유에지속적으로패륜및학대행위를포함시키도록법을개정하여현대사회에만연되어있는부모에대한망은행위를방지하려는것임 나. 예상쟁점및과제 법정상속인범위의축소에관한논의가가능할것으로보임 민법 제1003조에서는법정상속인을피상속인의직계비속, 직계존속, 형제자매, 4촌이내의방계혈족으로규정하고있음 상속권을보장하는이유는상속재산형성에관한기여를인정하고재산을중심으로하는생활공동체의생활을보장하기위한것임 이러한상속의취지와핵가족화를넘어 1인가정이논의되고있는사회의변화를고려해볼때법정상속인의범위를축소할필요가있다는견해가있음 - 특히피상속인의형제자매, 4촌이내의방계혈족에대하여상속재산형성에관한기여및생활공동체로서의지위를인정하여법정상속인의지위를부여하는것이여전히타당한가를중심으로논의가될것으로보임 법정상속인은피상속인의적극재산뿐만아니라소극재산까지포괄승계하는것이어서사실상피상속인과교류가빈번하지않았던법정상속인의경우에는상속으로인하여예상하지못한결과가발생할수있다는점도고려할필요가있음 유류분제도의정비에관한논의가가능할것으로보임 민법 제1112조에서는상속인의유류분으로피상속인의직계비속과배우자에게법정상속분의 1/2, 피상속인의직계존속과형제자매에게법정상속분의 1/3을인정하고있음 유류분은피상속인의재산처분의자유 유언의자유를일정부분제한하여피상속인의재산처분행위로부터유족들의생존권을보호하고상속재산형성에관한기 132
Ⅱ. 법제사법위원회 여, 상속재산에대한기대를보장하려는취지의제도임 이러한유류분제도의취지와핵가족화라는사회환경의변화를고려해볼때현행유류분권리자의범위와유류분의비율을축소할필요가있다는견해가있음 상속재산은피상속인의소유이므로상속인들은원칙적으로상속재산에대하여아무런권리를가지지못함에도불구하고피상속인의생전처분까지추급하여유류분권을인정하는것은피상속인의자유와법적안정성등다른사회적이익을지나치게침해하는것은아닌지에대한검토가필요할것으로보임 고령인구의부양을유도할수있는상속법적방안에관한논의가가능할것으로보임 현행상속제도는상속인의권리보장을중심으로하고있어피상속인에대한의무를다하지않거나인륜에반하는행위를한상속인을상속법적으로제재할방법이없다는문제가제기되고있음 부모부양을유도하고패륜행위를방지할수있도록피상속인의상속에관한권한을강화하는등다양한상속법적방안에대한검토가필요하다는견해가있음 부양의무를이행하지않거나학대한경우를상속결격사유로인정하거나피상속인이상속인을배제할수있도록하는방안을고려할수있을것으로보임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 133
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 민법 의한글화및용어 문장의순화 가. 배경및현안 민법 은 1958 년제정당시사용되었던어려운한자어, 일본식표현, 어법에맞지않 는표현등을특별한개정없이현재까지사용하고있음 법치국가에서법률용어및문장은국민이쉽게읽고이해하여이를잘활용하고따를수있도록하여야함에도불구하고사법 ( 私法 ) 의근간이라고할수있는 민법 이시대에맞지않는용어나표현등으로인하여국민이알아보기어렵고현대국어문법에맞지않는다는지적과함께 민법 의한글화및용어 문장의순화가필요하다는의견이제기되고있음 정부는 2006년부터 알기쉬운법령만들기사업 을추진하여왔음 2006년부터 2010년까지 알기쉬운법령만들기 5개년계획 을수립하여추진 함 86) - 직접적으로그적용대상이되거나필요해서찾아보는모든사람들이편안하게읽고정확하게이해할수있도록법령문을일반적이고표준적인용어로알기쉽게정비하는것을목적으로함 - 2010년까지 977건의법률을정비하여국회에제출, 783건이개정됨 - 2012년제18대국회임기만료폐기된법률중 30건을다시제출하여모두개정됨 - 2013년미정비한자법률 47건을국회에제출하여 33건이개정됨 정부에서 2015. 10. 8. 알기쉬운법령만들기사업의일환으로 민법일부개정법률 안 을제출함 ( 의안번호 1917126) 법률의한글화, 용어의순화, 문장의순화를주요내용으로하고있음 86) 민법, 상법, 형법 등장기적인연구가필요한 8 건의법률은제외함 134
Ⅱ. 법제사법위원회 - 국민들이알기쉽고이해하기편하도록원칙적으로현행 민법 에서한자표기를삭제하되, 한글만으로는이해하기어렵거나다른단어와그뜻이혼동될우려가있는단어가있는경우에는해당단어가가장먼저나오는부분에괄호로한자를병기하여혼란을방지함 [ 예 : 과실 ( 果實또는過失 ), 추인 ( 追認 ), 소급 ( 遡及 ) 등 ] - 일본식표현을개선하여알기쉬운우리말법률용어사용을도모하고, 쉽게풀어쓰거나대체할수있는용어가있음에도불구하고어려운한자어로규정되어있는경우용어를개선함 [ 예 : 假住所 임시주소, 要하지아니한다 필요하지않다, 貸主 대여자, 懈怠한 태만한또는게을리한, 催告 촉구, 相對方과通情한虛僞의意思表示 상대방과짜고거짓으로한의사표시등 ] - 의미가불분명한문장을뜻이명확하게전달되도록표현을개선하고, 어법에맞지않는문장표현을문법에맞도록변경함 [ 예 ; 當期後의一期를經過함으로써 그기간이지난후다음기간이끝날때에, 不足되는 부족한, 관련기관의전문가나사회복지기관으로부터자문을받을수있다 관련기관의전문가나사회복지기관에의견을물을수있다등 ] 나. 예상쟁점및과제 민법 의한글화및용어 문장의순화가필요하다는주장이계속될것으로예상됨 정부는 2016년 알기쉬운법령만들기사업 10주년을맞이하여사업을심화추진하기로하면서그중심사업중하나로 2015년 10월제출한 민법일부개정법률안 의국회통과 를제시하고있음 87) 사법체계의기본법인 민법 은국민생활과밀접한연관을가진다는점에서한글화및용어 문장순화의필요성이어떤법률보다크다고할것이므로이에대하여적극적으로검토할수있을것으로보임 87) 그밖에 형법, 형사소송법 입법추진, 일본식표현및장애인비하용어가포함된법령지속정비, 차별적 권위적법령용어및전문분야에서관행적으로사용되는법령용어정비및추가발굴, 관계부처와협업하여법령체계및조문구성이복잡한법령의알기쉬운정비추진, 법제처에심사의뢰되는제정 전부개정법령안및검토가필요한일부개정법령안, 조례에대해서도알기쉬운법령상시검토를사업으로담고있음 135
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 다만, 국민생활과다른법률에큰영향을미칠수있는 민법 의법체계적인지위를고려하여한글화및용어 문장순화과정에서의미가달라지거나오히려가독성이떨어져이해하기어려워지는경우는없는지구체적인검토과정에서세밀하게심사할필요가있음작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 136
Ⅱ. 법제사법위원회 05 기업지배구조개선방안 가. 배경및현안 기업지배구조는일반적으로기업내부의의사결정시스템, 이사회와감사의역할과기능, 경영자와주주와의관계등을총칭함 과거, 효율성과이윤극대화만을추구하던성장위주의기업문화가엔론사태등각종비리사건이나최근의경제위기를계기로서서히퇴조하면서기업지배구조개선을통한기업경영의투명성제고가필요하다는의견이제기되고있음 기업지배구조개선은단순히소수주주보호뿐만아니라경영의투명성제고와기업의건전한발전에기여하는중요한요소임 - 아시아에투자하는전세계기관투자자들의모임인 ACGA 88) 에서는 2014 CG WATCH 89) 에서우리나라의기업지배구조를아시아 11개국중 8위로발표하는등우리나라의기업지배구조는부정적평가를받고있음 90) 현행상법에서는기업지배구조개선을위해사외이사나감사위원회와같은제도를도입하였으나, 선임및운영에있어지배주주로부터의독립성이미약하여기능을제대로발휘하지못한다는지적이있고, 지배주주의사익추구행위로소액주주가피해를본경우이를구제할마땅한법적수단이미흡하다는문제가있음 박근혜대통령당선인대통령직인수위원회에서는기업지배구조개선을국정과제중하 나로제안하였고, 이에법무부는관련법개정을추진하였으나재계의반대로현재는중 단된상태임 88) 아시아기업지배구조협회 (Asia Corporate Governance Association) 89) 외국인기관투자자들이아시아국가에투자할때중요한지침서로활용하고있는기업지배구조감시 (Corporate Government Watch) 보고서임 90) 이는우리나라기업에대한투자심리를위축시켜코리아디스카운트의주된원인이되고있고, 경제활성화를저해하는원인중하나로작용할수있음 137
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 법무부는기업지배구조개선을위한 상법일부개정법률안 을마련하여입법예고 (2013.7.) 한바있으나, 재계의반대로해당법안을국회에제출하지않고입법을보류함 법무부가입법예고한기업지배구조개선을위한상법개정안의핵심내용은감사위원분리선출, 집중투표제의무화, 전자투표제의무화, 다중대표소송제도의도입임 기업지배구조개선문제는법무부국정감사에서도여러차례지적된바있고, 법무부가 입법예고했던기업지배구조개선을위한 상법 개정안과유사한내용의의원발의 상법일부개정법률안 이제 19 대국회에다수제출되었음 91) 나. 예상쟁점및과제 국내외에서기업지배구조개선에대한요구가높으므로, 제 20 대국회에서도유사한내 용으로관련법안이발의될전망임 제19대국회에제출된기업지배구조개선관련 상법일부개정법률안 의주요내용을쟁점별로요약하면다음과같음 감사위원분리선출과관련하여법무부안과우윤근의원안은감사위원선임시다른이사와의분리선출만규정하고있는반면, 서기호의원안은감사위원선임시최대주주의의결권제한까지강화하고있음 - 경제계에서는감사에게적용되는 3% 의결권제한을동일하게감사위원회에적용할수없다고주장하나, 감사위원회는그업무의성격상감사와동일한제도이므로감사에게적용되는 3% 의의결권제한이동일하게적용되는것이타당하고견제와균형을통해건전한기업지배구조의형성에도움을줄것으로기대된다는반론이있음 91) 정호준의원대표발의 ( 의안번호 1903690), 이명수의원대표발의 ( 의안번호 1904246), 김영주의원대표발의 ( 의안번호 1904397), 이만우의원대표발의 ( 의안번호 1905302), 민병두의원대표발의 ( 의안번호 1905368), 서기호의원대표발의 ( 의안번호 1906760), 이상민의원대표발의 ( 의안번호 1906822), 노철래의원대표발의 ( 의안번호 1909291), 우윤근의원대표발의 ( 의안번호 1913702) 138
Ⅱ. 법제사법위원회 집중투표제 92) 의무화와관련하여법무부안과우윤근의원안은대통령령으로정하는자산규모이상의상장회사에한정하는반면, 이만우의원안은상장 비상장을포함한모든회사를대상으로한다는점에서차이가있음 - 경제계에서는집중투표제로인해이사회구성이다양화될경우, 이사회내갈등을조장하여오히려경영효율성저하를야기할가능성이높다고주장하나, 이사회구성의다양성을강조하는것이국제적추세일뿐아니라집중투표제로선임된이사로인해지배주주일가의사익편취가억제된다는반론이있음 전자투표제 93) 와관련하여법무부안및우윤근의원안과노철래의원안은일정주주수이상의상장회사에대하여전자투표를의무화하고있는반면, 정호준의원안은모든상장회사에대하여의무화하고민병두의원안은일정자산규모이상의상장회사에대하여의무화하고있음 - 경제계에서는의결권행사수단까지강행법규화하는것은타당하지않고현행제도하에서도서면투표, 의결권대리행사등소수주주의의결권행사는충분히보장되고있다고주장하나, 우리나라의경우전세계에서주주총회집중도가가장높아주주들이주주총회에참석해의결권을행사하는데제약이있으므로전자투표를법에서의무화할필요성이있다는반론이있음 법무부안과우윤근의원안과이명수의원안은 50% 모자회사관계에서다중대표소송 94) 을인정하지만김영주의원안은자회사회계장부열람권등자회사에대한모회사주주의권한을강화하였고, 서기호의원안과이상민의원안은 30% 지배회사와피지배회사관계로확대하여대상이되는회사의지분율을완화하였음 - 경제계에서는다중대표소송이도입될경우남소의우려가있고국제적투기자본이대표소송을경영권압박의수단으로이용할수있다고주장하나, 다중대 92) 집중투표제도는 2명이상의이사를선임할때, 이사의수만큼의결권을부여하여 1주마다선임할이사의수만큼의의결권을갖도록하고이를이사후보자 1인에게집중하여행사할수있는집중투표의방법에의하여이사를선임할수있도록한제도임. 집중투표방식으로이사를선임할경우, 소수의지분을가진주주들이의결권을집중행사할수있어대주주이외의주주가원하는이사가이사회에진출할수있는가능성이높아짐 93) 전자투표는주주들이주주총회에참석하지않고도전자적방식으로의결권을행사할수있도록하는제도로 2009년에도입되었음 94) 다중대표소송은자회사의이사가임무해태등으로자회사에손해를발생시킨경우모회사의주주가해당이사를상대로책임을추궁할수있는제도임 139
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 표소송은오래전부터도입되어있는주주대표소송의대상을자회사이사로확대시킨것에불과하며우리나라대규모기업집단소속계열사의대부분이비상장회사이므로이러한기업현실을고려할때반드시도입되어야한다는반론이있음 위내용은기업지배구조개선을위해필요한과제이기는하나모두동시에추진될경 우회사경영에미치는파급효과가크므로여야간에비교적이견이적은전자투표의 무화부터단계적으로추진할필요있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 140
Ⅱ. 법제사법위원회 06 슈퍼주총데이개선방안 가. 배경및현안 정기주주총회는회사의 1 년사업을결산하고임원을선임하며선임한임원의보수를 결정하는등주주들이모여회사의중요한의사결정을하는회의임 우리나라의경우 슈퍼주총데이 라는신조어가만들어질정도로 G7 국가나아시아의다른국가에비해주주총회특정일집중도가매우높고이로인해주주들의의결권행사에제약이있음 2014년기준으로우리나라 12월결산상장회사 1,761개사중 662개사인 37.59% 가같은날에주주총회를개최하였고, 73.08% 의상장회사가 3일에집중적으로주주총회를개최하였음 < 그림 5> 2014 G7 및아시아국가상장회사의정기주주총회집중도 95) 자료 : ISS, COMPARISON OF GLOBAL AGM REGULATIONS 을재구성함 95) G7 국가 ( 미국, 영국, 독일, 프랑스, 캐나다, 일본, 이탈리아 ) 와아시아국가 ( 중국, 대만, 홍콩, 호주, 한국 ) 의정기주주총회를개최하는날을분석하여, 가장많은상장회사들이주주총회를개최한날을 pick day 1, 두번째로주주총회개최일이집중된날을 pick day 2, 세번째로집중된날을 pick day 3 으로표시함 141
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2015년우리나라상장회사의주주총회개최일은 3월셋째주금요일과넷째주금요일에집중되어있음 12월결산상장회사 1,840개사중 44% 인 810개사가 3월넷째주금요일에, 22% 인 408개사가 3월셋째주금요일에주주총회를개최한다고공시하였음 2014년에가장집중된날이 40.78%(1,761 개사중 662개사 ) 이었던것과비교해볼때, 2015년은 44%(1,840 개사중 810개사 ) 로특정일집중도가더심화되었음 주주총회개최일이과도하게집중될경우, 주주들의주주총회참석이물리적으로어려워주주들의의사가반영되지못한채경영진에의해일방적으로진행될우려가있음 주주의중요한권리인의결권행사를제한함으로써주주총회가형해화될뿐아니라, 투자자보호가매우미흡하다는부정적평가로국제적신인도가하락할우려가있음 주주총회개최일의집중에따른문제를해결할수있는대안으로전자투표제도와전자위임장제도가마련되어있음에도불구하고, 80% 에가까운상장회사가이를채택하지않고있어주주들이이를이용할수없고, 채택한소수의회사에서도이를통해의결권을행사하는주주들의비율이저조함 상장회사에대하여전자투표를의무화하여주주들이편리하게의결권을행사할수있도록하는 상법일부개정법률안 이제19대국회에여러건발의되으나, 국회의원임기만료로폐기됨 상법일부개정법률안 ( 정호준의원대표발의, 의안번호 1903690) 상법일부개정법률안 ( 민병두의원대표발의, 의안번호 1905368) 상법일부개정법률안 ( 노철래의원대표발의, 의안번호 1909291) 상법일부개정법률안 ( 우윤근의원대표발의, 의안번호 1913702) 142
Ⅱ. 법제사법위원회 나. 예상쟁점및과제 주주총회개최일을분산시킬수있는규정을도입하거나, 주주총회가집중되어도주주들이의결권을행사할수있도록하는전자투표제를의무화하는방안의검토가필요함 주주총회집중문제해결을위해, 대만은주주총회개최상장회사수를 1일에 120개사로제한하고, 일본은동경거래소상장규정을통해자율규제방식으로개최일분산을유도하고있음 - 일본 유가증권상장규정 제466조 ( 의결권행사를용이하게위한환경정비 ) 내국주권의발행자는, 주주총회에있어서의의결권행사를용이하게하기위한환경정비로서시행규칙으로정하는사항을실시하도록노력하는것으로함 - 일본 유가증권상장규정시행규칙 제437조제1호는정기주주총회를개최하는다른상장회사가현저하게많은날과동일한날을정기주주총회의날로정하지않도록규정함 주주들이주주총회현장에가지않고도의결권을행사할수있는전자투표제도가활성화될경우주주총회가집중되어있어도주주들은의결권을행사할수있으므로, 일정규모의상장회사에대하여전자투표를의무화하는방안을적극검토할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 143
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 07 M&A 활성화에따른주주보호방안 가. 배경및현안 2014년 3월, 정부의 7개부처 96) 는공동으로 M&A 활성화방안을발표하였는데, 경제혁신 3개년계획의 3대핵심전략중하나인 역동적인혁신경제 달성을위한주요한세부실행과제로 M&A 활성화방안을제안한것임 국내 M&A 거래는 2005년이후증가하다가금융위기이후하락세로전환된가운데 2013년들어서는크게위축되고있고, 국내 M&A 거래규모도주요선진국에비해작은것이우리현실임 M&A 활성화를통해자율적인사업구조조정을촉진하고중소 벤처기업활성화를유도하여우리경제의역동성을제고할필요가있다고추진배경을밝혔음 < 그림 6> 국내 M&A 거래규모추이 자료 : Bloomberg M&A 활성화를위해정부는 3 년에걸쳐 25 개과제를이행하겠다고발표하였고, 이를 통해효율적인자원배분을통한경제의역동성제고에기여할것이라고전망함 M&A 시장참여확대를위하여조성 투자 관리 회수단계의정책과제 10 개, 96) 기획재정부, 법무부, 안전행정부, 해양수산부, 금융위원회, 공정거래위원회, 중소기업청은관계부처합동회의를개최하고 M&A 활성화방안을발표하였음 144
Ⅱ. 법제사법위원회 M&A 세제및금융지원확충을위하여세제 금융지원의정책과제 10개, M&A 제도및절차개선을위한과제 5개를제안함 정부는이러한 M&A 활성화방안을통해사모투자펀드 (PEF), 우량기업등전략적투자자의매수여력이확충되고이로인해 M&A 시장규모가확대될것이며, M&A 시장확대는기업의자율적인사업구조재편, 핵심역량강화를지원하여효율적인자원배분을통한경제의역동성제고에기여할것이라고기대효과를설명함 법무부는 M&A 활성화방안 의후속조치로 M&A 활성화를위한 상법 회사편개정안을마련하였고, 해당법안은 2015년 11월 12일에국회본회의를통과하여 2016 년 3월 2일부터시행되고있음 삼각주식교환 97), 삼각분할합병 98) 의다양한 M&A 수단을도입하여, 기업들이새로운사업에진출하거나신기술을인수할때다양한전략으로인수 합병이가능하도록하였음 간이한영업양도 양수제도를도입하고소규모주식교환요건을완화하여간이한 M&A 절차를확대함 의결권이없는주주라고하여도합병등 M&A에반대할경우주식매수청구권을행사할수있도록명문화하였음 경제환경의변화에맞추어다양한 M&A 수단을도입하고, 간이한절차를확대하며, M&A 관련법률관계를명확히하여기업의부담을경감하는개정상법은기업의원활 한사업재편을통한성장동력확보등에긍정적인효과를가져올것으로기대됨 그러나 M&A 과정에서절차가간소화되는것은상대적으로주주보호측면이약화되는 것을의미하므로, M&A 과정에서기업의절차적효율성과주주보호의측면이균형을 갖출수있도록주주보호방안도함께보완할필요가있음 97) 삼각주식교환은회사가인수대상기업을완전자회사로삼는포괄적주식교환을하는경우, 인수대상기업의주주에게보다가치있는상대방회사의모회사주식을교부할수있도록허용하는제도임 98) 삼각분할합병은인수하는회사가인수대상기업의특정사업부문만을떼어내합병할때, 인수대상기업의주주에게보다가치있는상대방회사의모회사주식을교부할수있도록허용하는제도임 145
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 삼각주식교환, 삼각분할합병등삼각방식의 M&A가이루어질경우주주들에게충분한정보가제공될수있도록하는방안을마련하여야함 모회사입장에서는주주총회특별결의를피할수있어편리하지만모회사의주주입장에서는의사결정에서제외되는문제가있음 모회사의주식을받게되는대상회사의주주입장에서는주식교환의계약당사자는자회사이므로모회사에대한정보를충분히제공받지못할수있음 M&A의절차진행중에도문제가발견될경우 M&A 절차의중단을법원에청구할수있는유지청구권의도입을검토해야함 현행 상법 에서는 A 회사의주주에게는손해가되고 B 회사의주주에게만일방적으로이익이되는 M&A가이루어질경우에, 절차적으로적법하다면내용의불공정성에대해주주들이 M&A를막을수있는방법이없음 제402조에서이사의위법행위에대해유지청구권을행사할수있도록정하고있으나, M&A 절차에직접적용하기는어려움 - 제402조 ( 유지청구권 ) 이사가법령또는정관에위반한행위를하여이로인하여회사에회복할수없는손해가생길염려가있는경우에는감사또는발행주식의총수의 100분의 1 이상에해당하는주식을가진주주는회사를위하여이사에대하여그행위를유지할것을청구할수있다. M&A 절차에문제가있을경우, 절차의중단을법원청구할수있도록허용하는 M&A에대한유지청구권을도입하여주주들을보호할필요가있음 M&A 과정에서주주보호장치를두텁게할경우 M&A 가위축될가능성이있다는반 대의견이제기될수있으나, 기업의소유주인주주들이해당 M&A 의내용을정확히 알고적절하게의결권을행사할수있도록절차적으로보장하는것은필요함 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 146
Ⅱ. 법제사법위원회 08 보험소비자보호강화 가. 배경및현안 최근보험과관련한법률개정의화두는보험소비자보호임 2015년 3월 상법 보험편이 23년만에개정되었는데, 그주요내용이보험소비자보호를강화하는것임 99) 2016년 3월 보험사기방지특별법안 이국회를통과하였고 9월시행을앞두고있는상황에서금융위원회는보험사가보험사기규정을악용하여보험금지급을지체하거나거절하는등의부작용을막기위해보험소비자보호장치를마련하겠다고밝힘 100) 보험소비자보호를위한여러방안이있으나, 상법 보험편과관련하여현행의자발적고지의무를수동적응답의무로개정하여야한다는주장이있음 현행 상법 제651조에서보험계약자인보험소비자가고지해야할중요한사항인지여부에관하여보험계약자가보험계약시보험자가중요한사항이라고판단할수있는모든사항을예측하여고지할의무를부과하고있음 - 제651조 ( 고지의무위반으로인한계약해지 ) 보험계약당시에보험계약자또는피보험자가고의또는중대한과실로인하여중요한사항을고지하지아니하거나부실의고지를한때에는보험자는그사실을안날로부터 1월내에, 계약을체결한날로부터 3년내에한하여계약을해지할수있다. 그러나보험자가계약당시에그사실을알았거나중대한과실로인하여알지못한때에는그러하지아니하다. 고지의무를위반할경우보험자에게계약해지권을인정하고 ( 제651조 ) 보험사고가발생한경우에도원칙적으로보험자에게보험금지급책임을면제하고있음 ( 제 655조 ) 99) 2015년 3월 11일자법무부보도자료 ( 보험소비자보호, 한걸음더나아갑니다! ) 100) 2016년 3월 4일금융위원회보도자료 ( 보험사기방지특별법에소비자보호장치마련 ) 147
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 자발적고지의무는 1908년영국해상보험법에서기원한것이고이는해상보험뿐아니라다른유형의보험에도확장되어적용되었으나, 보험이전문화되고세분화된현대사회에서보험계약자인보험소비자에게일방적으로고지의무를부여하고그책임을지우는것은불합리하다는지적이있음 영국의 18세기해상보험환경을살펴보면, 당시의보험업은전문화되기이전인지라보험자가중요사항의판단에있어서특별한전문성을갖고있지않았고, 화주또는선주인보험계약자가중요사항을판단하는것이합리적이었음 현대사회에서는보험업이발달함에따라보험자는중요사항에대해질문 조사할수있는능력이크게향상되었고, 보험계약시질문표를통해서중요사항을손쉽게이끌어낼수도있는반면, 보험계약자는보험상품의복잡화 세분화 전문화로인해중요사항에대해예측할수있는가능성이현저히줄어들었음 이와같은보험현실에서, 보험계약자가보험자입장에서중요한사항이라고판단할수있는모든사항을예측하여고지할의무를지우고, 고지의무의위반이있을경우계약이해지되고보험금도지급받을수없게되는상황은보험계약자에게불리하다는지적이있음 프랑스, 독일, 일본등주요국에서도자발적고지의무를수동적응답의무로전환하고있고, 영국, 미국등의국가에서도보험계약자의고지의무를완화하고있음 프랑스는 1989년에 보험법 을개정하여보험자가계약체결시에위험고지양식에따라질문한것에대해서만보험계약자는사실대로응답할의무가있다고규정함 독일은 2007년 보험계약법 을전면개정하여보험자가질문한중요한사항에대해서만응답하도록변경함 일본은 2008년 보험계약법 을개정하면서고지의무의대상이되는중요한사항중에서도보험자가고지를요구한사항으로한정하여고지의무를수동화함 대법원도보험자가질문하지아니한사항을보험계약자가스스로답하는것을기대하 기는어렵다는입장을취하고있음 148
Ⅱ. 법제사법위원회 보험자가고지의무의대상이되는사항에관하여이와같은보험계약청약서양식을사용하여질문하고있는경우에보험계약자가그청약서의여백에다가이사건차량이지입차량으로서지입차주에의하여유상운송에제공되고있다는사실까지특별히부기하지않았다고하여, 보험계약자에게중대한과실이있다고는볼수없다할것임 ( 대법원 1996. 12. 23. 선고 96다27971 판결 ) 나. 예상쟁점및과제 보험계약체결시보험자가알고자하는사실을스스로질문하고, 보험계약자는이에대답할의무만부여하여보험소비자를보호할필요가있음 보험계약자는보험자가서면으로질문한중요한사항에대해서만응답하도록변경하여고지의무를수동적응답의무로전환할필요가있음 보험계약자는보험자가서면으로질문한사항들에대해서만성실히답변함으로써고지의무위반의위험으로부터벗어날수있도록하여선량한보험계약자를보호하고, 고지의무제도가변화된보험환경을반영할수있도록함 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 149
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 09 해상보험제도개선 가. 배경및현안 해상보험이란선박의운항및선박에의한화물운송등에동반하는위험에대비하여선박및화물의손해를보상하는것을목적으로하는손해보험을의미함 해상운송은선박의침몰, 충돌등의해상고유의위험뿐아니라, 해적이나화재등바다가아닌곳에서도일어날수있는위험이있어이러한위험을담보해주기위한보험제도가일찍이발달하였음 우리나라는 2015년말현재, 선박건조량세계 2위, 선박보유량세계 5위, 무역규모세계 9위로해운산업의발전을이루었으나, 해운산업의고비용과고위험을담보하기위해필수적으로수반되는해상보험은 1991년개정상법에의해규율되고있는문제가있음 2014년 상법 보험편이 23년만에대대적으로개정되었으나해상보험관련규정은개정내용에포함되지못하였음 우리 상법 보험편에서는담보특약등실무에서는자주사용되는제도를규율하고있지않아, 분쟁이발생할경우약관에근거하여영국법을준거법으로법적문제를해결하고있음 1991년개정된 상법 보험편의해상보험규정과 2007년개정된 상법 해상편의규정이상충하는경우가있어해석상문제가발생함 실무에서해상보험은우리나라 상법 이아닌영국법을해상보험계약의준거법으로하는약관에의해규율되고있음 우리나라법과영국법이법체계및보험소비자보호정도가달라서구체적인계약을해석하는과정에서어느나라의법을적용할것인지가문제되고, 대법원은일관되지못한판결을내리는경우가있음 - 2010년대법원은해상보험계약에서영국법을준거법으로지정한경우에도국 150
Ⅱ. 법제사법위원회 내법적요소가있는경우국내법을적용하여보험자가설명의무를부담하여야한다고판시한반면 (2010. 9. 9. 선고 2009다10583), 2015년대법원은한국피보험자와한국의보험자사이에도외국적요소가있는경우에는준거법인영국법에따르도록하고, 우리나라의약관규제법을적용하지않는다고판시함 (2015. 3. 20. 선고 2012다118846) 영국법을준거법으로하는해상보험계약의실무관행으로인해, 국내당사자끼리의분쟁도영국법원및영국변호사에의한중재로해결되는경우가많이있음 해상보험이영국에서발달한제도이기는하나, 일본등인근다른아시아국가에비해영국법의존도가지나치게높은관행이있음 국내당사자끼리의분쟁임에도영국법원및영국변호사에의한중재로문제를해결할경우, 과도한비용과시간이지출된다는문제가있음 2016년 1월 22일자로서울고등법원, 서울중앙지방법원, 부산지방법원에해사전담부가설치되었으나, 현행해상보험의실무관행으로볼때국내에서다뤄지는해상사건은크게늘어나지않을것으로보임 법무부에서는 2014 년 3 월해상보험개정위원회를구성하여 상법 보험편의해상보 험규정의개정을논의하였으나, 아직입법예고를하지않고있음 나. 예상쟁점및과제 해상보험은이미약관에의해규율되는것이관행으로굳어져있고법률분쟁을해결하 는경우에도영국법을준거법으로하여계약을해석하는것이일반화되어있으므로, 독 자적인법률개정을통해오히려법과약관이상충되어실무에혼란을초래할수있음 해상보험과관련하여현행의과도한영국법의존관행을해결하기위해서는해상보험법제의개선뿐만아니라한국형실무약관제정및국내재판관활권의지정이동시에이루어져야함 해상보험업계의현실을반영하고영국을비롯한주요국들의입법례를참고하여글로벌스탠다드에부합한해상보험법제를마련할필요가있음 151
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 100여년이지난 1906년영국해상보험법을모델로한우리나라실무약관을우리현실에부합하도록, 한국형표준보험증권및약관을제정할필요가있음 국내당사자간보험계약의경우한국법을준거법으로, 한국을재판관할지로지정하도록하여해상기업들의분쟁해결비용및시간을절감하도록할뿐만아니라해상관련국내법률산업이활성화되도록할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 152
Ⅱ. 법제사법위원회 10 복합운송에관한입법검토 가. 배경및현안 복합운송이란운송인이두가지이상의다른운송수단으로물건을운송할것을인수하고, 송하인이이에대하여운임을지급하기로약정함으로써그효력이생기는것을말함 예를들어서울에서러시아로물건을운송할때서울에서중국까지는배로운송하고중국에서러시아까지는철도로운송한다면, 해당운송계약은해상운송과육상운송을함께이용한복합운송으로체결될수있음 현대의물류운송은육상 해상 항공운송구간을한번에연결하는복합운송이주요운송형태를차지함에도, 이를규율하는현행 상법 에서복합운송에대한규정은조문 1개에불과함 현행상법은육상운송 ( 상행위편 ), 해상운송 ( 해상편 ), 항공운송 ( 항공운송편 ) 으로운송형태에따라나누어규율하고있으나, 복합운송과관련된규정은 2007년상법개정으로 제5편해상 내에신설된제816조가전부인상황임 현행제816조는해상운송을포함하여다른운송수단이결합된경우만을복합운송으로규정하고있고, 복합운송인의책임제한규정이없으며, 제816조가강행규정인지임의규정인지에대하여명확히규정하고있지않은점등오늘날의복합운송전반을포섭하지못하고있음 이러한입법적불비로인하여실무에서는표준약관을통하여복합운송의법률관계를규율하고있는실정임 변화된운송환경을반영하여화주와운송인간의명확한책임관계규율및신속한분쟁해결을위한복합운송법제마련이필요하고, 이에법무부는복합운송규정을신설하는 상법일부개정법률안 을제출하였음 2011. 3. 3. 제18대국회에제출하였으나, 임기만료로폐기됨 153
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2014. 10. 20 제 19 대국회에제출하였으나, 임기만료로폐기됨 개정안에서는복합운송이운송업의한형태라는점을고려하여 상법 내상행위편에복합운송에관한절 ( 節 ) 을신설하여, 기존실무에서약관으로규율되던복합운송법률관계에대한구체적인규정을마련하였음 복합운송인은운송물의손해발생운송구간이확인되는경우에는해당운송구간에적용되는규정에따라책임을지고, 손해발생운송구간이불분명하거나특정한운송구간으로한정되지아니하는경우에는손해가발생하지아니한것으로증명된운송구간을제외하고운송거리가가장긴운송구간에적용되는규정하여손해발생시법률관계를명확히함 복합운송증권을도입하여이용자들의편의성을도모하였으며미래의전자화에대비하여전자복합운송증권의근거를마련함 나. 예상쟁점및과제 운송실무에서는복합운송에대한규정을신설하는것을반대하고, 약관에따른실무관행으로충분하다는의견이있음 복합운송에관한약관에의하여어느정도안정된실무관행이구축되어있는데별도의입법으로인하여그동안확립된실무처리방식이무너질수있고, 복합운송인의책임을가중시킬소지가커서복합운송인의국제경쟁력을저하시키게될가능성이있음을지적함 운송분야는전통적으로조약과이에근거한약관을통해이루어져온것이실무관행이나그러함에도이를규율하는규정을법으로명문화하는것은화주와운송인간의법률관계를명확히하여신속한분쟁해결을도모할수있기때문임. 이에최근운송관련법률개정이여러차례있었음 2007년에는해상운송관련규정을새롭게재편한대대적개정이있었고, 2010 년에는육상운송관련일부조문을개정하였음 2011년에는항공운송편이신설되었으며 2014년에는항공운송인의책임한도를 154
Ⅱ. 법제사법위원회 상향하는개정이있었음 현대사회의주요운송형태인복합운송에관한법률관계를명확히하기위해이에대한 세부규정을 상법 에신설하되, 현행실무를존중하여복합운송표준약관의내용을 입법에반영하는것이필요하다하겠음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 155
< 표 20> 2016 년범죄피해자보호단체운영지원예산 101) ( 단위 : 천원 ) NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 4. 법무 출입국 감사분야 01 범죄피해자보호단체운영비보조명문화 가. 배경및현안 현행법은국가또는지방자치단체가범죄피해자보호단체에보조금을지급할수있도 록하고있으며 ( 범죄피해자보호법 제 34 조 ), 국가에서지급하는경우는다음 < 표 20> 과같음 항목 액수 상담원인건비 1,053,740 (17,860*59개소*1명) 센터운영비 881,504 합계 1,935,244 자료 : 법무부, 2016년도예산및기금운용명세서, 2016. 지난 2014년 5월 지방재정법 제32조의2가개정 102) 되면서, 법령에명시적근거가있는경우에만지방자치단체가지방보조금을사업비가아닌운영비 ( 인건비및경상성운영경비를말한다 ) 를교부할수있게되어, 현행법에따르면이러한부분에대해지방자치단체로부터보조를받을수없게됨 101) 범죄피해자보호기금에서전액지출 102) 지방재정법 제32조의2( 지방보조금예산의편성등 ) 2 지방보조금은법령에명시적근거가있는경우외에는운영비로교부 ( 제17조제1항에따른지출을포함한다. 이하같다 ) 할수없다. 156
Ⅱ. 법제사법위원회 현재범죄피해자보호단체의경우 < 표 21> 과같이아동보호전문기관등과같은유사 상담시설과달리종사자 3~4 인중상담직원 1 인의인건비만을국고에서지원받는실 정이어서, 지방자치단체의운영비지원이절실히요구되는상황임 < 표 21> 범죄피해자지원기관간인건비비교 (2015년) 구분 범죄피해자보호단체 성폭력상담소 지역아동보호전문기관 1인당인건비 145만원 163만원 200만원 지원비율 종사자 3~4인중 1인 전직원지원 (3인) 전직원지원 (15인) 지원방식 기금 기금, 지자체매칭 기금, 지자체매칭 자료 : 법제사법위원회, 2016년도법무부소관예산안및기금운용계획안검토보고, 2015. 이와관련하여제 19 대국회에서는 범죄피해자보호법일부개정법률안 ( 김영록의원대 표발의, 의안번호 1916616) 이발의되었음 나. 예상쟁점및과제 지방보조금의적정한편성및교부의공정성제고등을위한 지방재정법 의개정규정의취지에부합하도록 범죄피해자보호법 제34조를개정하여지방자치단체가범죄피해자보호단체에대하여사업비외에운영비명목으로도보조할수있도록명문화할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 157
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 소년범에대한경찰단계의진술거부권고지명문화 가. 배경및현안 현행법은가정법원 103) 소년부및해당소년부에소속된조사관이범죄에관하여소년을조사할때에진술거부권을고지하도록규정하고있음 ( 소년법 제10조 ) 소년부가심리하는소년보호사건의대상소년이되기위해서는, 해당소년이죄를범하였거나 ( 범죄소년, 제4조제1항제1호 ), 형벌법령에저촉되는행위를한 10 세이상의형사미성년자이거나 ( 촉법소년, 제4조제1항제2호 ), 앞으로형벌법령에저촉되는행위를할우려가있는소년 ( 우범소년, 제4조제1항제3호 ) 에해당하여야함 이와같은범죄소년, 촉법소년, 우범소년에해당되어소년부의절차가개시되기위해서는경찰서장의인지또는보호자 학교등의통고가선행되는것이통상적이므로 ( 제4조제2항, 제3항 ), 소년부및조사관의조사이전에도사법경찰관의조사가선행될수있음에도이단계에서의진술거부권고지가명문화되어있지아니한문제가있음 이와관련하여제 19 대국회에서는 소년법일부개정법률안 ( 부좌현의원대표발의, 의안 번호 1913844) 이발의되었음 나. 예상쟁점및과제 소년보호사건으로송치될수있는소년에대해사법경찰관이범죄사실을조사하는 경우에도소년부또는조사관이조사하는경우와마찬가지로진술거부권을의무적으로 고지하도록 소년법 을정비할필요가있음 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 103) 가정법원이설치되어있지아니한곳은지방법원 158
Ⅱ. 법제사법위원회 03 소년형사사건심리방식개선 가. 배경및현안 현행법은소년형사사건의심리에관하여친절하고온화하게하여야한다는방침과심 리에지장이없는한변론을분리하여야한다는것외에별다른특칙을규정하고있지 아니함 ( 소년법 제 57 조및제 58 조 ) 2015년 2월 23일서울중앙지방법원은미성년자피고인에대한형사절차의부정적영향을최소화하고, 인격개선가능성이높은소년의특수성을심리에충실하게반영하기위한 소년형사사건심리방식개선방안 을마련하였음 소년형사사건의경우특별한사유가없는한다른사건에우선하여공판기일을지정할수있도록하여신속히심리하고, 소년보호사건으로판단하여가정법원으로이송하기로결정한경우에도절차지연을최대한방지할수있도록긴밀한협조체계를구축하도록하였음 또한소년피고인의학업수행에지장이없도록수업일정을고려하여재판을실시할수있도록정하고, 친권자등보호자가방청하는경우소년피고인이심리적압박을받아적정한심리가이루어지지않을것에대비하여일정한경우판사가비공개로심리를진행할수있도록하는내용을담고있음 이와관련하여제 19 대국회에서는 소년법일부개정법률안 ( 함진규의원대표발의, 의안 번호 1916885) 이발의되었음 나. 예상쟁점및과제 소년형사사건의경우에도소년보호사건과마찬가지로심리과정에서소년의권익및 교정가능성을최우선으로고려한특별한규율이필요하다할것임 빠른기일지정을통한집중심리, 이송시절차지연의방지및수업시간을고려 159
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 한기일지정등이가능하도록 소년법 및 가정보호심판규칙 등의법령의정 비가필요할것으로보임 심리의비공개와관련하여는, 헌법 제109조의심리와판결의공개원칙 104) 과상충할소지가있으므로유사한내용을규정하고있는 가정폭력범죄의처벌등에관한특례법 제32조 105) 및 성폭력범죄의처벌등에관한특례법 제31조 106) 등을참고하여입안하여야할것으로보임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 104) 제109조재판의심리와판결은공개한다. 다만, 심리는국가의안전보장또는안녕질서를방해하거나선량한풍속을해할염려가있을때에는법원의결정으로공개하지아니할수있다. 105) 제32조 ( 심리의비공개 ) 1 판사는가정보호사건을심리할때사생활보호나가정의평화와안정을위하여필요하거나선량한풍속을해칠우려가있다고인정하는경우에는결정으로심리를공개하지아니할수있다. 2 증인으로소환된피해자또는가정구성원은사생활보호나가정의평화와안정의회복을이유로하여판사에게증인신문 ( 證人訊問 ) 의비공개를신청할수있다. 이경우판사는그허가여부와공개법정외의장소에서의신문등증인신문의방식및장소에관하여결정을할수있다. 106) 제31조 ( 심리의비공개 ) 1 성폭력범죄에대한심리는그피해자의사생활을보호하기위하여결정으로써공개하지아니할수있다. 2 증인으로소환받은성폭력범죄의피해자와그가족은사생활보호등의사유로증인신문의비공개를신청할수있다. 3 재판장은제2항에따른신청을받으면그허가및공개여부, 법정외의장소에서의신문등증인의신문방식및장소에관하여결정할수있다. 4 제1항및제3항의경우에는 법원조직법 제57 조 ( 재판의공개 ) 제2항 제 3항및 군사법원법 제67조제2 항 제3항을준용한다. 160
Ⅱ. 법제사법위원회 04 의무이행소송도입문제 가. 배경및현안 의무이행소송이란국민의신청등에대하여행정청이응답하지않거나거부처분을하 는경우법원에행정청으로하여금일정한처분을행하도록명하는판결을구하는소 송을말함 행정소송법 제4조에서는항고소송을취소소송, 무효등확인소송, 부작위위법확인소송 3가지로구분하여인정하고있으나이러한항고소송만으로는행정청으로하여금당사자가신청한처분을행하도록하는데에일정한한계가있음 행정소송법 제30조제2항및제34조에따르면, 판결에의하여취소되는처분이당사자의신청을거부하는것을내용으로하는경우에는그처분을행한행정청은판결의취지에따라다시이전의신청에대한처분을하여야하고, 행정청이이러한처분을하지않는경우에는그에대한간접강제가가능함 107) 그러나처분의위법여부의판단을처분시의법령및사실관계를기준으로하기때문에 108) 행정청으로서는최초의거부처분과는다른사유로다시거부처분이가능하다는점에서현행항고소송 ( 취소소송, 부작위위법확인소송 ) 은행정청의위법한부작위또는거부처분에대한분쟁을해소하기에는불완전하고우회적인권리구제절차라는비판이있음 107) 제34조 ( 거부처분취소판결의간접강제 ) 1 행정청이제30조제2항의규정에의한처분을하지아니하는때에는제1심수소법원은당사자의신청에의하여결정으로써상당한기간을정하고행정청이그기간내에이행하지아니하는때에는그지연기간에따라일정한배상을할것을명하거나즉시손해배상을할것을명할수있다. 2 제33조와민사집행법제262조의규정은제1항의경우에준용한다. 108) 행정처분의취소를구하는항고소송에있어서그처분의위법여부는처분당시를기준으로판단하여야하는것이고, 처분청은당초처분의근거로삼은사유와기본적사실관계에있어서동일성이있다고인정되지않는별개의사실을들어처분사유로주장함은허용되지아니한다 ( 대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결 ) 161
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 이에행정청의위법한부작위또는거부처분에대한분쟁을일회적으로해결하기위하여의무이행소송을도입해야한다는주장이제기되어왔음 대법원은 2002년행정소송법개정위원회를구성하여의무이행소송의도입을포함한 행정소송법 개정의견을마련하여 2006년국회에제출한바있음 법무부역시 2006년 4월행정소송법개정특별분과위원회를구성하여 2007년 11월의무이행소송의도입을포함한 행정소송법전부개정법률안 을제출하였으나제17대국회임기만료로폐기된바있음 2011년법무부에서는행정소송법개정위원회를구성하여의무이행소송도입을포함한 행정소송법전부개정법률안 을 2013년 3월입법예고하였고, 2014년 6 월법제처심사를마쳤으나개정안이국회에제출되지않음 제19대국회에서는의무이행소송을도입하면서부작위위법확인소송을폐지하는내용의 행정소송법일부개정법률안 ( 김민기의원대표발의, 의안번호 1910469) 이발의된바있음 행정청의위법한부작위또는거부처분에관한분쟁을일회적으로해소할수있는의무이행소송을도입하여국민권리구제의실효성을높이려는것임 나. 예상쟁점및과제 의무이행소송도입이권력분립원칙에위배되는것이아닌지에관한논란이있음 의무이행소송이도입되면법원은거부처분을취소하거나부작위의위법성을확인하는것에서더나아가판결로써행정청으로하여금특정한처분을하도록강제할수있게됨 권력분립의관점에서보면적극적인행정작용을행할권한은행정부에전속하는것이고법원은그로인해발생한위법상태에대한소송이제기되면그것을판단할권한만을가짐 그런데법원이행정청에서특정한처분의발령을명할수있게하는의무이행소송을도입하는것은법원이행정권한의발동에관한행정청의제1차적판단권을 162
Ⅱ. 법제사법위원회 침해하는것이고, 특히재량적행정작용에서는더욱문제가됨 의무이행소송도입을통하여반복적인소송을방지하고분쟁을신속하게일회적으로해결함으로써국민의권리를두텁게보호할수있다는점에서의무이행소송도입여부를긍정적으로검토할수있을것으로보임 권력분립원칙의본래적의미는국가권력의권한남용을방지하고이를통해국민의권리를보장하려는데에있다는점을고려할때의무이행소송도입을통하여행정청의위법한부작위또는거부처분으로인한국민의권리침해라는위법상태를제거할수있다면이는사법의행정에대한당연한통제로서정당화될수있음 다만, 최종적인도입여부는구체적검토과정에서권력분립원칙위배소지와국민의권리보장간이익형량을통해입법정책적으로결정할사안임 의무이행소송형태를다양화하여권력분립원칙위배소지를최소화하는방안을고려할수있을것으로보임 109) 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 109) 제 17 대국회에정부가제출한 행정소송법전부개정법률안 과제 19 대국회에김민기의원이대표발의한 행정소송법일부개정법률안 의경우의무이행판결을 2 가지형태로나누어, 당사자의신청에따른처분을할의무가있다는것이명백하고그의무를이행하도록하는것이상당하다고인정하는경우에는행정청이그처분을하도록선고하도록하고, 그밖의경우에는법원이특정한처분을명하는것이아니라단지법원의판결의취지에따라새롭게처분을해야할의무만을부과하는재결정명령판결을선고하도록함으로써권력분립원칙위배소지를줄이고있다고평가할수있을것으로보임 163
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 05 한글 영문이외사용난민신청자에대한절차권보장 가. 배경및현안 법무부장관은외국인의난민인정신청에대하여심사한후난민에해당하지아니한다고결정하는경우해당외국인에게그사유와 30일이내에이의신청을제기할수있다는뜻을적은난민불인정결정통지서를교부하도록규정하고있음 ( 난민법 제18조 ) 이러한난민불인정결정통지서에는결정의이유 ( 난민신청자의사실주장및법적주장에대한판단을포함한다 ) 와이의신청의기한및방법등을명시하도록규정하고있으며, 실무적으로는다음 < 그림 7> 과같이위사항이한글과영문으로기재되어있음 < 그림 7> 난민불인정결정통지서서식 자료 : 난민법시행규칙 별지제 10 호 164
Ⅱ. 법제사법위원회 매년최소 20개이상의언어를사용하는약 50개국이상의국가출신자들이우리나라에난민인정신청을하고있음에도, 이들중많은수가해득하기곤란한한글및영문으로만난민불인정사유를통보하고이의신청절차를안내하는것은난민신청을한외국인의절차권보장의흠결을가져올수있다는지적이있음 이와관련하여제 19 대국회에서는 난민법일부개정법률안 ( 홍일표의원대표발의, 의안 번호 1915649) 이발의되었음 나. 예상쟁점및과제 한글및영문을이해할수없는난민신청자의절차권보장을위하여, 불인정결정통지서기재언어를보다다양화하거나통지서교부시해당출입국관리소등담당기관이일시통역을고용하여난민신청자가불인정사유를이해하고이의신청절차를정확하게안내받을수있도록하는제도개선책마련이필요하다고할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 165
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 지방자치단체자체감사의개선방안 가. 배경및현안 지방자치단체의자체감사결과에대하여온정적처리가여전히발생하는등자체감사 의내실화가미흡하고, 감사원처분요구및수사기관의범죄통보사항등외부감사및 조사결과등의실효성을확보하기어렵다는지적이지속적으로제기된바있음 이러한문제점을해결하기위해 2010 년에 공공감사에관한법률 을공포 시행하였음 에도현행감사제도는지방자치단체의비리발생을효과적으로억제하지못하는것으 로평가되고있음 감사는고도의전문적판단과독립성내지중립성이요구되는만큼감사의적정성과 실효성확보를위해서는독립적감사기구가마련되어그에의해감사가이루어지는것 이가장효과적이라고할수있음 또한, 감사가경제적이해관계자뿐만아니라국민을위해사회의불공정을시정 조정 하고사회문제에대한대응을목적으로하는제도로기능할수있도록끊임없이시스 템을발전시켜나가야할것임 지방자치단체감사의경우에자체통제를시스템적으로우선시하고, 외부적통제는최소한도의범위에서부수적으로실시하는방향으로나아갈필요가있음 왜냐하면지방자치단체에대한감사제도는헌법에서지방자치를보장하고있는헌법적질서와원리에합치되도록제도화되고운영되어야만하기때문임 지방자치단체에대한감사는국정감사를비롯한국가기관에의한감사와지방의회및지방자치단체자체감사등다양한유형이존재하는데, 지방자치단체감사기구의구조적한계로인하여전문성, 독립성등감사의실효성측면에서여러가지문제점이발생하고있기때문에이에대한대책의마련이필요함 166
Ⅱ. 법제사법위원회 나. 예상쟁점및과제 우리나라지방자치단체에서의자체감사기구는대부분부기관장소속으로되어있어감사의계획이나결과의보고에서독립적인업무수행에한계가있음 이러한한계를극복하기위해제주특별자치도의감사위원회를모델로하여합의제감사기구를도입하는지방자치단체가확대되고있지만, 감사위원장과위원들을기관장이임명한다는한계로인하여여전히독립성을확보하기어려운구조임 따라서단기적으로는제주특별자치도의감사위원회와같이독립적인합의제감사기구를확대하고, 중장기적으로는지방자치단체의감사에관한사항을 지방자치법 에별도로규정하거나 ( 가칭 ) 지방자치단체감사기구설립및운영에관한법률 을제정하여감사위원장과감사위원선임의독립성을강화하는등보다독립적인감사기구를설치하는방안을검토할필요가있음 독립성보장을위해채택한개방형직위감사책임자제도가실질적으로기능하기어려운상황이고, 대부분동일기관에서전보형식으로임명되거나감사원출신공무원이대다수임명되어독립적인업무수행에한계를보이고있음 따라서감사기구의장의직급과채용방식은업무수행의독립성과수감기관감사의실효성을확보할수있는수준으로개선되어야할것이며, 감사기구의장에게감사담당자추천권을부여하여자체감사의업무독립성을유지할수있도록개선할필요가있음 지방자치단체별감사인력의편차가크고적정감사인력에대한기준이없는실정이며, 감사의전문성을담보할수있는감사직렬이나전문임기제인력의활용이부족한상황임 따라서지방자치단체의적정감사인력의수에대한기준을설정하여감사기능을보다철저하게수행할수있도록할필요가있고, 감사기구구성원의전문성을제고하기위해서는감사기법의전문성과더불어해당기관의업무에빠르게적응할수있도록하는제도적장치가마련되어야할것임 167
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 지방자치단체감사기구에서의감사인력은순환보직으로인한잦은인사이동으로전문성을강화하기어려울뿐만아니라, 현실적으로감사담당자에대한인센티브부여가없기때문에감사부서가기피부서로전락하여우수한인력을유치하기어려운구조임 따라서각지방자치단체규칙이나조례에감사담당자에대한우대조치조항을마련하여우수한감사공무원근무경력가점제도를의무화하고승진이나인사시에우대받을수있도록하여감사담당직원이직무에전념할수있는동기를부여해야할것임 상당수의지방자치단체가비상근시민감사관또는옴부즈만을위촉하여운용하고있으나감사에참여하는인원수의기관별편차가크고그역할도감사담당공무원을보조하는수준에서활용되고있음 따라서시민감사관이실질감사에서감사담당자로서역할하도록전문성향상을위한교육을실시하고, 적정한보수제공등을통해우수한인력의유입및책무성을강화하는방안을강구하여야할것임 작성 : 정치행정조사실법제사법팀 (788-4540) 168
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅲ. 외교통일위원회 1. 외교분야 2. 남북관계분야
Ⅲ. 외교통일위원회 1. 외교분야 01 조약의체결비준동의에관한국회의역할제고 가. 배경및현안 한국정부수립후 2015년 6월까지체결 발효된조약 1) 은총 3,119건 ( 양자 2,459건, 다자 660건 ) 임 1960년이전 13년간발효된조약은 102건 ( 양자 66건, 다자 36건 ) 에불과한반면, 2011~2015년 5년간발효된조약은 377건 ( 양자 326건, 다자 51건 ) 으로 2000년대들어조약체결건수가급격히증가하는추세를보이고있음 이중에서 헌법 제60조제1항에해당되는조약, 즉 상호원조또는안전보장조약, 중요국제조직에관한조약, 우호통상항해조약, 주권제약에관한조약, 강화조약, 국가나국민에게중대한재정적부담을지우는조약또는입법사항에관한조약 에대해서는국회가체결 비준에대한동의권을갖고있음 한편통상조약은 통상조약의체결절차및이행에관한법률 ( 이후, 통상절차법 ) 과 헌법 제60조제1항의기준에의거하여국회의비준동의를거쳐야만함 1) 조약 이라함은 단일의문서에또는둘또는그이상의관련문서에구현되고있는가에관계없이또한그특정의명칭에관계없이, 서면형식으로국가간에체결되며, 또한국제법에의하여규율되는국제적합의 를말함 ( 조약법에관한비엔나협약 제 2 조 ). 이같은조약은조약 (treaty), 헌장 (charter, constitution), 규정 (statute), 규약 (covenant), 협정 (agreement), 협약 (convention), 의정서 (protocol), 각서교환 (exchange of note), 양해각서 (memorandum of understanding), 기관간약정 (agency-to-agency arrangement) 등으로구분됨. 외교부웹사이트참조 http://www.mofa.go.kr/trade/treatylaw/treatybusiness/definition/index.jsp?mofat=001&menu=m _30_50_10 ( 최종검색일 : 2016. 4.1.) 171
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 따라서 헌법 이나 통상절차법 의기준에속하지않는조약의경우에는국회의 동의없이체결 발효됨 이에따라조약체결절차에대한법률이제정되어야한다는주장이있음 < 표 1> 한국조약체결건수추이 연도 조약체결건수계양자다자 1948~1960 102 66 36 1961~1970 292 229 63 1971~1980 422 329 93 1981~1990 445 329 116 1991~2000 666 531 135 2001~2010 815 649 166 2011~2015 377 326 51 소계 3,119 2,459 660 자료 : 외교부 나. 예상쟁점및과제 조약체결절차에대한법적규정을강화하는차원에서쟁점이될수있는사항은다음과같음 첫째, 국회의동의를필요로하는조약에대한기준을명확히해야함 - 앞에서기술한바와같이조약체결건수가많으므로모든조약을국회동의대상으로할경우행정비용이나효율성의측면에서문제가될수있음 둘째, 조약의성격에따라사전또는사후에국회의동의를받도록하는구분이필요할수도있음 셋째, 국회동의절차가자칫조약의효과를감소시킬수있는경우도있으므로조약의중요도에따라처리절차를차별화하는방안도고려해볼수있을것으로판단됨 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 172
Ⅲ. 외교통일위원회 02 유엔 SDGs 이행을위한법 제도정비 가. 배경및현안 2015년 9월전세계 193개국정상이참석한가운데뉴욕유엔본부에서개최된유엔개발정상회의에서 지속가능발전목표 (SDGs) 가채택됨 이번에채택된 SDGs는지난 2000년에채택되고 2001년부터이행해온 새천년개발목표 (MDGs) 의달성시한이 2015년으로종료되면서, 이를대체하여 2016 년부터 2030년까지달성하기로한새로운발전목표임 이번에채택된 SDGs는 MDGs에비해매우포괄적일뿐만아니라개발재원, 참여주체, 발전대상, 거버넌스등여러가지측면에서차이가있음 < 표 2> SDGs 와 MDGs 비교 구분 SDGs MDGs 발전범주및목표 개발재원 경제발전, 사회인간개발, 환경보호 (17 목표, 169 세부목표 ) ODA, 정부재원, 민간재원등 ( 무역, 투자, 기타 ) 경제발전, 사회인간개발 (8 목표, 21 세부목표 ) ODA 중심 대외남북협력, 남남협력, 기타남북협력참여주체대내정부, 민간정부중심발전대상선진국, 개도국개도국 거버넌스 대외 유엔, DAC, 남남협력거버넌스, 기타 유엔, DAC 대내 정부, 민간 정부중심 SDGs 는향후 15 년간전세계발전을위한국제규범으로이행해야할과제임 따라서, 한국도 SDGs 를이행하기위한노력을강구해야하나, 이를이행하기위한구 체적인방안이나관련법제도가미흡하다는지적이있어개선이필요함 173
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 한국정부가 SDGs 이행을위해고려할사항은다음과같음 첫째, SDGs는어느특정부처의정책이나사업으로이행될수없기때문에범정부적인노력을기울여야하는데, 이에대한인식이아직미흡한것으로지적되고있음 둘째, SDGs 이행을위한전략이마련될필요가있음 - SDGs는지난 MDGs에비해많은목표를포함하고있기때문에, 모든사항을이행하기어려운측면이있음 - 따라서목표및세부목표중우선순위와달성목표및수단등에대한체계적인이행전략이마련되어야함 셋째, SDGs 이행을위한법체계가마련되어있지않음 - SDGs는매우다양하고복잡한사항을포함하고있기때문에이를체계적으로이행하기위해서는체계적인법적뒷받침이필요함 - 예를들면 SDGs 이행이 국제개발협력기본법 과 지속가능발전법 등관련법들과밀접한연관이있는바, 이에대한검토가필요함 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 174
Ⅲ. 외교통일위원회 03 국제기구설립및유치체계화 가. 배경및현안 한국의국제역량및위상강화와지역사회의경제적이익제고등을위한방안중의하나로국제기구설립또는유치활동이강화되고있음 특히지난 2013년인천송도에녹색기후기금 (GCF) 사무국이설치되면서이같은노력이더욱부각되고있음 이에따라서울시를비롯한주요지방자치단체가국제기구유치를위한노력을활성화하고있음. 예를들면서울시는 2020년까지서울시에 50개이상의국제기구유치를위한정책을펼치고있음 국내에유치한국제기구 ( 기구본부및부속기관, 사무국등 ) 는특권및면제를부여한경우와그렇지않은경우로구분할수있음 전자의경우는정부가주체가되어국제조약을토대로국내에유치한경우가대부분이며, 후자의경우는정부또는비정부가주체가되어국제조약없이국내에유치된경우임. 다만세부적인특권및면제는사례별로차이가있음 이러한기준에의거하여전자에속하는국제기구 ( 본부, 사무국, 또는관련기관 ) 는 17개에달함. 한편후자에속하는국제기구는약 30여개에달하는것으로알려지고있는데, 이에대한체계적인정보가마련되어있지는않음 < 표 3> 국내유치국제기구현황 (2014년말현재 ) 기구명 소재지 설립연도 비고 국제기구본부및사무국 (6) - 재한유엔기념공원 (UNMCK) 부산 1951 - 국제백신연구소 (IVI) 서울 1999 - 한 아세안센터 서울 2009 - 한 중 일협력사무국 서울 2011 - 글로벌녹색성장연구소 (GGGI) 서울 2012 175
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 기구명 소재지 설립연도 비고 - 녹색기후기금 (GCF) 사무국 인천 2013 국제기구관련기관 (11) - 아 태정보통신기술교육훈련센터 (APCICT) 인천 2006 - 유엔개발계획 (UNDP) 서울정책센터 서울 2009 - 유엔재해경감국제전략 (UNISDR) 동북아사무소및재해위험경감국제교육훈련연수원 인천 2009 - 유엔지속가능발전사무소 인천 2011 - UN ESCAP 동북아지역사무소 인천 2011 - 유엔국제상거래법위원회 (UNCITRAL) 아태지역사무소 인천 2012 - 유엔거버넌스센터 (UNPOG) 서울 2006 - 유엔공업개발기구 (UNIDO) 투자진흥사무소 서울 1987 - 국제이주기구 (IOM) 한국대표부 서울 1999 - 유엔난민기구 (UNHCR) 한국대표부 서울 2006 - 세계식량계획 (WFP) 서울사무소 서울 2011 자료 : 외교부제공 국제기구국내유치절차에대한체계적인법적규정이마련되어있지않으며, 개별사례별로정부가주체로하는국제조약과특권및면제가필요한경우는조약체결후 헌법 제60조제1항에의거하여국회의비준이필요함 그렇지않은경우에는국내비영리기관과동일한범주로관리됨. 이에따라동기구및기구의인력에대한특권이나면제등은없음 나. 예상쟁점및과제 국제기구설립및유치활성화를위한법적규정을수립하는과정에서고려할사항은다음과같음 첫째, 정부적차원에서지원할국제기구에대한명확한기준이정립되어야함 - 앞에서언급한바대로국제기구는글로벌차원의국제기구에서부터작은규모의비정부기구를위한것등매우다양함 - 따라서정부차원의지원대상국제기구에대한기준을명확히할필요가있음 둘째, 이를토대로국제기구인력에대한면책권부여와같은특권에대한체계 176
Ⅲ. 외교통일위원회 적인접근이필요함 셋째, 국제기구의설치및유치에대한국회의역할과기능을명확히할필요가있음 - 국제기구가국내에서활동할경우긍정적인효과뿐만아니라예상치못한부정적인효과가발생할수도있음 - 따라서이에대한면밀한검토가필요하며, 이를위해국회차원의체계적인검토과정이필요한것으로판단됨 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 177
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 국제개발협력추진체계정비 가. 배경및현안 한국의공적개발원조 (ODA) 는 1987년 대외경제협력기금 (EDCF) 과 1991년 한국국제협력단 (KOICA) 설치를통해국제개발협력정책을공식화한이후로양 질적성장을거듭함. 이를바탕으로 2010년 OECD 산하 개발협력위원회 (DAC) 에가입하여국제사회의주요한공적개발원조 (ODA) 공여국으로발전함 이과정에서 2010년 국제개발협력기본법 제정으로 1996년국무총리실에설치된 국제개발협력위원회 의역할을강화하는한편, 국제개발협력기본계획 (5년계획 ) 과 국제개발협력연간실행계획 수립체계를확립하여외교부 ( 무상원조주관기관 ) 와기획재정부 ( 유상원조주관기관 ) 로이원화된추진체계의통합성을강화함 또한 2010년부터 중점협력대상국 을선정하여국제개발협력정책의통합성을강화함 이같은노력에도불구하고한국국제개발협력정책추진체계의통합성이미흡하여사업의효율성과효과성이미약하다는지적이지속되고있음 특히주관기관이외교부와기획재정부로이원화되어있을뿐만아니라시행기관이한국국제협력단과한국수출입은행, 그리고각중앙정부부처와지방자치단체등약 30여개에달하면서사업의통합성에문제가있는것으로알려짐 178
Ⅲ. 외교통일위원회 양자간 다자간 무상원조 유상원조 < 표 4> 한국국제개발협력정책주무기관 공적개발원조형태시행기관주관부처 물자공여, 현금공여프로젝트형사업, 기술협력 ( 개발조사, 연수생초청, 전문가파견, 해외봉사단파견등 ) 한국국제협력단 (KOICA) 관련정부부처 외교부 개발협력차관 한국수출입은행 (EDCF) 기획재정부 UN 기구분담금 외교부 외교부 국제금융기구에대한출자 출연등 한국은행 기획재정부 * 자료 : 외교부 < 그림 1> 한국국제개발협력정책수립체계 국제개발협력위원회 위원장 : 국무총리 실무위원회 위원장 : 국무차장 국무총리실 ( 양자 다자원조총괄 ) 협의 기획재정부 ( 유상원조총괄 ) 실무협의 관계부처 실무협의 외교부 ( 무상원조총괄 ) EDCF 기금운용위 실무협의 KOICA 이사회 * 자료 : 외교부 나. 예상쟁점및과제 한국국제개발협력추진체계의통합성을강화하기위한다양한방안이제시되고있음 첫째, 국무총리실관련조직 ( 국제개발협력위원회 포함 ) 의규모확대와기능및 역할을좀더강화해야한다는주장이있음 179
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 둘째, 장관급에해당하는국제개발협력전담독립부처를설치해야한다는주장이있음 셋째, 한국국제협력단과한국수출입은행의대외경제협력기금사업을통합하는시행기관이필요하다는주장이있음 넷째, 기존의무상과유상원조라는구분보다는외교부와기획재정부의전문성에기반한주관기관업무영역의조정이필요하다는주장이있음 다섯째, 국제개발협력정책과관련한재외공관의기능과역할을강화해야한다는주장이있음 한국의국제개발협력정책을위한예산규모가 2015년을기점으로이미 2조원을넘어서고있으며, 지속적으로증대될것임. 이로인해시행기관숫자의급증과비체계적사업구상및집행의발생가능성이높아질수있으며, 국민의세금이낭비되는규모가더욱증가될수도있다는의미임 따라서이에대한체계적인검토를토대로한국국제개발협력정책추진체계를개선하 기위한중장기및단기적방안마련과실천이필요함 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 180
Ⅲ. 외교통일위원회 05 재외국민보호정책정비방안 가. 배경및현안 최근재외국민 ( 해외여행자포함 ) 이급증하면서이에따른사건 사고도증가하는추세를 보이고있음 < 표 5> 재외국민사건 사고현황 (2011-2015) ( 단위 : 명 ) 구분 피해 가해 기타 계 2011 4,458 1,248 2,102 7,808 2012 4,594 1,868 2,448 8,910 2013 4,967 1,432 2,701 9,100 2014 5,952 1,552 3,160 10,664 2015 8,298 1,736 4,042 14,076 * 자료 : 외교부제공 이에따라정부는재외국민이처한사건 사고의유형에따라각종지원업무를진행하고있음 특히해외여행자를위해서 영사콜센터, 여행경보제도, 영사협력원, 신속해외송금제도, 여행금지제도, 동행서비스, 해외여행자인터넷등록제, 해외안전민관협의체 등을마련하여재외국민보호업무를강화하고있음 최근에는 코리아데스크제도 를마련하여현지에한국경찰을파견하여한국경찰청과상대국경찰기관간의협력을제고하기위해노력하고있음 그럼에도불구하고재외국민보호정책에는개선해야할측면이많은것으로파악되고있음 특히이를위한법체계가정비될필요가있음 재외국민보호를위해 헌법 제2조제2항에 국가는법률이정하는바에의하여재외국민을보호할의무를진다 고규정되어있으나이를뒷받침할기본적인법 181
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 률은미흡한상태임 현재정부는 재외국민등록법, 긴급구난활동비사용지침, 재외국민보호를위 한영사업무지침 등에근거하여재외국민보호업무를수행하고있음 나. 예상쟁점및과제 재외국민보호정책을개선하기위한노력의일환으로체계화된관련법률이마련될필요가있는데, 이를진행하는과정에서논의될사항은다음과같음 첫째, 지역및국가별로차별화된재외국민보호정책이마련될수있도록해야함 - 최근재외국민이피해를입은사건 사고현황에따르면지역별차이가있는바, 이러한차이를반영한재외국민보호정책이필요함 - 특히최근에발생한재외국민납치사건이나외국정부에의한한국인구금사태등으로인해지역전문가또는정보나협상분야전문가의중요성이더욱강조되고있음 - 따라서재외국민보호정책을추진하는데있어서지역및국가별전문가가정책결정과정및집행에직접적으로참여할수있는체계를갖출필요가있는것으로판단됨 둘째, 지역별법률전문가충원에대한고려가필요함 - 현재각재외공관은지역법률전문가의자문비용을지원하는형태로재외국민의법적문제를해결하는데도움을주고있음 - 그러나사안에따라서는자문이상의지원이필요하다는지적이있음 - 따라서동업무에필요한인력규모를확보하여, 재외국민의법적문제해결을위한노력이좀더강화될수있도록해야함 셋째, 재외공관민원처리 ( 법률자문서비스포함 ) 의질적개선이필요함 - 현재재외공관은재외국민의민원을처리해주는업무를담당하고있음 - 이에따라사안에따라법률자문서비스도제공하고있는데, 일부재외공관의경우민원처리과정에서제공해야하는변호사목록도제대로갖추고있지않거나형식적인목록에불과한것으로알려짐 넷째, 재외국민보호에필요한인력이과소하다는지적이있어이를해결하는방 182
Ⅲ. 외교통일위원회 안이마련되어야함 - 현재한국의외교부영사과직원의수는다른나라의그것에비해적음 - 또한한국의외교인력은총 2,189명으로, 미국 (21,505명) 을비롯한영국 (4,966명), 프랑스 (9,900명), 이탈리아 (5,166명) 등의주요선진국에비해적은규모임 다섯째, 해외여행자및여행사의안전의식제고를위한조치와함께, 여행사등에대한벌칙이필요함 - 2007년아프가니스탄기독교봉사자납치사건이나, 2014년 2월 16일에발생한이집트동북부시나이반도에서한국인이탑승한관광버스에대한폭탄테러사건의경우, 당사자들은물론여행사들의안일한안전의식에서비롯된측면도없지않아있음 - 이사례들이시사하듯이해외여행자나여행사들의안전의식을제고하는노력도매우중요하며, 이를위반하는여행사등에대한벌칙규정이포함될필요가있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 183
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 재외동포정책전담기구설립논의 가. 배경및현안 현재한국의재외동포 2) 규모는약 700 만명에달하며, 이중에서동북아시아에약 350 만명, 북미에약 250 만명이거주하고있음 < 표 6> 재외동포현황 (2009-2015) ( 단위 : 명 ) 구분 2009 2011 2013 2015 백분율 (%) 전체 6,822,606 7,175,654 7,012,917 7,184,872 100 동 일본 912,655 913,097 893,129 855,725 11.91 북 중국 2,336,771 2,704,994 2,573,928 2,585,993 35.99 아 소계 3,249,426 3,618,091 3,467,057 3,441,718 47.9 남아시아 태평양 461,127 453,420 485,836 510,633 7.11 미국 2,102,283 2,075,590 2,091,432 2,238,989 31.16 북미 캐나다 223,322 231,492 205,993 224,054 3.12 소계 2,325,605 2,307,082 2,297,425 2,463,043 34.28 중남미 107,029 112,980 111,156 105,243 1.46 유럽 655,843 656,707 615,847 627,089 8.73 아프리카 9,577 11,072 10,548 11,583 0.16 중동 13,999 16,302 25,048 25,563 0.36 참고 1: 재외동포현황은 2 년마다조사됨참고 2: 연도별현황은전년도말기준임자료 : 외교부 최근한국의외교정책에있어서재외동포의역할이강조되면서이들에대한전방위적 인정책을추진하고있으며, 이를위해서국무총리실에재외동포정책위원회를설치하 여각부처별로분산화된업무의통합성을제고하기위한노력을기울이고있음 2) 재외동포는재외국민과외국적동포를포함한것임 184
Ⅲ. 외교통일위원회 < 그림 2> 재외동포정책추진체계 국무총리 교육과학부 / 통일부 / 법무부등관련부처 재외동포정책위원회 외교부재외동포영사국 재외동포정책실무위원회 재외동포재단 부처외교부 ( 재외동포재단 ) 교육과학부 ( 국제교육진흥원 ) 법무부문화체육관광부통일부고용노동부국가보훈처병무청 < 표 7> 정부부처별재외동포정책업무현황업무내용재외동포관련연구및각종지원사업재외동포및재외국민에대한교육지원업무출입국및국내체류관련업무문화, 예술, 체육분야교류사업통일정책관련교육 홍보해외취업지원및해외진출지업의노무관리독립운동관련인사초청 교류사업병역관리 그러나이에대한정부정책추진체계의통합성이미흡하다는지적에따라재외동포정 책전담기구설치의필요성이대두되고있음 나. 예상쟁점및과제 재외동포정책전담기구 ( 예, 재외동포청 ( 가칭 )) 설립시고려할사항은다음과같음 첫째, 재외동포범주에대한체계적인검토가필요함 - 재외동포는재외국민, 외국적한인, 무국적한인등을포함하고있으며, 최근에는탈북자와베트남전쟁혼혈인인라이따이한과필리핀의코피노 ( 한인계 185
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 필리핀혼혈인 ) 등도재외동포정책차원에서다루어야한다는주장도있음 - 따라서재외동포정책전담기구에서다루게될대상에대한검토가필요함 둘째, 재외동포정책의범주에대한검토가필요함 - 현재재외동포정책전담기구설치에대한이견이존재하는데, 이는중국등과의외교적마찰이발생할수있다는우려때문임 - 그러나정책의범주에따라그같은우려가커다란문제가되지않을수도있음. 가령교육이나문화분야에국한할경우에는외교적인마찰의소지가적을수있음. 실제로한국은이미세계곳곳에한글학교나문화센타등을통해재외동포를대상으로하는프로그램을진행하고있음 - 따라서이에대한체계적인검토를토대로새로운기구설립에서발생할수있는문제를최소화할수있을것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 186
Ⅲ. 외교통일위원회 07 주재관제도활성화방안 가. 배경및현안 세계화된국제환경에서각분야별로전문성을요하는외교업무수요가점차증가하면서, 해당분야에서전문성을갖춘외교부이외의행정부처인력을공관인력으로활용할필요성이대두되면서 주재관제도 가활성화되고있음 주재관은공관근무기간중에는외교부소속으로서, 외교부직원과마찬가지로외교부장관및공관장의지휘 감독하에임무를수행하는인력임 이같은주재관은해당전문분야뿐아니라공관에소속된공관원으로서일반적인외교활동도지원함으로써국가전체의외교역량강화에기여하는역할도수행하고있는것으로알려져있음 주재관은 외교부와그소속기관직제 에따라 2016 년 3 월현재총 313 명이며, 이중 특정직이 68 명이고일반직이총 245 명임 < 표 8> 주재관현황 (2016 년 3 월현재 ) 일반직 ( 단위 : 명 ) 구분총계특정직고위소계공무원단 3 4급 4급 5급 계 313 68 245 31 15 168 31 경찰 63 63 고용노동 6 6 6 공공행정 안전 4 4 1 2 1 공정거래 4 4 1 3 과학기술 정보통신 방송 13 13 2 11 관세 10 10 1 9 교육 8 8 1 1 6 국세 8 8 1 7 국토교통 11 11 1 1 9 농림축산 9 9 2 7 187
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 자료 : 외교부 일반직 구분총계특정직고위소계공무원단 3 4급 4급 5급 문화홍보 41 41 9 4 27 1 법무 법제 5 5 보건복지 식약 7 7 2 1 4 산업통상자원 49 49 4 1 37 7 재정경제금융 17 17 7 4 6 조달 2 2 2 출입국 31 31 12 19 통일 안보 6 6 6 특허 5 5 5 해양수산 8 8 1 4 3 환경 6 6 1 5 주재관제도가한국의외교역량강화에기여하는바가큰것으로알려져있으나, 제도 적보완이필요한것으로파악되고있음 나. 예상쟁점및과제 재외공관주재관제도개선시고려할사항은다음과같음 첫째, 재외공관주재관임용이해당재외공관의필요에얼마나기여하는지에대한체계적인평가제도가요구됨 - 일부주재관의경우해외근무라는혜택의측면에서배려된경우가있는것으로알려져있음. 따라서이에대한검토가필요함 둘째, 최근한국외교역량강화의핵심이지역전문가양성인점을감안할때파견지역에대한전문가가아닌국가공무원의현지임용기간이현지외교업무에기여할수있는충분한기간인지는검토가필요함 셋째, 주재관인력규모및배치국가에대한체계적인검토가필요함 - 일본의경우한국과미국, 중국등주요국의재외공관에는모든행정부처인력을배치하여, 자국의영역별외교현안을해결하는데기여할수있도록하고 188
Ⅲ. 외교통일위원회 있음 - 이와같이한국도외교전략에부응하는주재관인력규모및배치국가에대한체계적인검토가필요한것으로판단됨 넷째, 귀임한주재관의원소속부처에대한기여도를평가하는제도가마련될필요가있음 - 주재관경력을통해습득한경험과지식및인맥등이원소속부처의업무에기여및활용이이루어졌는지에대한검토가필요한것으로판단됨 다섯째, 주재관경력자들을외무공무원으로전환하는것에대한검토가필요함 - 주재관의경우해당부처업무에대한전문성을갖추고있기때문에한국외교정책의필요에따라기존외무공무원의능력을보완할수있음 - 따라서일정한절차를마련하여일부주재관경력자의경우외무공무원으로선발하는제도도검토해볼수있을것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 189
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 08 국제빈곤퇴치기여금에대한법률정비방안 가. 배경및현안 국제빈곤퇴치기여금 이란 혁신적개발재원 3) 의일환인 항공권연대기여금 (air-ticket solidarity levy) 의우리명칭이며, 개발도상국가의빈곤및질병퇴치를위한용도로만사용할목적으로필요한재원을확보하기위해부담금으로부과하는것임 이는 한국국제협력단법 제18조의2제1항 ( 국제빈곤퇴치기여금 ) 과 부담금관리기본법 제3조 4) 의규정에의거하여국내공항을통하여출국하는사람에대하여 1천원의국제빈곤퇴치기여금 ( 이하이조에서 기여금 이라한다 ) 을부과 징 수함 5) 국제빈곤퇴치기여금 으로조성된수입및지출은 2014년과 2015년에각각약 577억원과약 747억원이며, UNITAD에대한지원이가장많은것으로나타나고있음 동조항은 2007년 7월, 5년을기한으로하는일몰조항으로포함되었다가, 2012 년 7월에개정되어 2017년까지로그일몰기간 (5년) 이연장됨 따라서 2017년 7월이전에동조항의일몰기간을연장할것인지에대한논의가필요함 3) 혁신적개발재원 (innovative financing for development) 이란정부일반예산에기초한 ODA를보완하는새로운개발재원으로서항공권연대기여금, 국제백신개발채권, 국제금융거래세등이있음. 이는간접세방식으로조달된재원을빈곤퇴치등을위한양자협력또는다자협력재원으로사용됨 4) 부담금관리기본법 제 2조 ( 정의 ) 에따르면, 부담금이란중앙행정기관의장, 지방자치단체의장, 행정권한을위탁받은공공단체또는법인의장등법률에따라금전적부담의부과권한을부여받은자 ( 이하 부과권자 라한다 ) 가분담금, 부과금, 기여금, 그밖의명칭에도불구하고재화또는용역의제공과관계없이특정공익사업과관련하여법률에서정하는바에따라부과하는조세외의금전지급의무 ( 특정한의무이행을담보하기위한예치금또는보증금의성격을가진것은제외한다 ) 를말한다 라고되어있음. 그리고 부담금관리기본법 제3조에 부담금은별표에규정된법률에따르지아니하고는설치할수없다 라고규정되어있으며, 동별표에 한국국제협력단법 을포함하고있음 5) 다만, 승무원 환승객 영유아등대통령령으로정하는사람은예외로하고있음 190
Ⅲ. 외교통일위원회 < 표 9> 국제빈곤퇴치기여금수입및지출현황 수입지출 ( 단위 : 억원 ) 연도 2014 2015 연도 2014 2015 합계 577.1 746.7 합계 577.1 746.7 기여금 - 인천공항공사 - 한국공항공사 - 외교부자발적기여 * 기타 - 여유자금운용회수 - 이자수익 자료 : 외교부 188.0 59.3 0.01 324.0 5.7 207.1 63.5 0.01 468.0 8.1 사업 - UNITAID 지원 - GAVI 지원 - 글로벌펀드지원 - 국제기구협력사업 - NGO 협력사업 - 민간활동지원 - 글로벌파트너십 성과관리비 행정성경비 위탁수수료 여유자금운용 44.2 11.0 22.1-13.8 2.1-3.1 0.9 12.1 468.0 41.2 41.2 20.6 93.6 31.8 2.1 4.6 2.5 0.3 13.2 495.7 나. 예상쟁점및과제 국제빈곤퇴치기여금 과관련한입법논의시쟁점이될사항은다음과같음 첫째, 국제빈곤퇴치기여금 의국가재정으로서의성격을좀더명확히할필요가있음 - 현재는 부담금 으로하여예산에포함되지않는방식으로조성및집행되고있는데, 이에대해서 조세 로구분하여 예산 에포함시킴으로써예결산절차를밟도록해야한다는주장이있음 둘째, 동기여금을전통적인개발재원의보완재원으로기능을강화하기위해서는그규모를확대해야한다는주장이있음 - 예를들면프랑스의동일한기여금 ( 일반석국내선 : 1,400원 / 일반석국제선 : 5,600원, 우등석국내선 : 14,000원 / 우등석국제선 : 56,000) 에비해적음 셋째, 한국의국제개발협력정책에있어서혁신적개발재원의보완적성격을지속하기위해서는현행 국제빈곤퇴치기여금 이외에또다른 혁신적개발재원 제도를마련할필요가있다는주장이있음 191
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 넷째, 동기여금에대한법적규정을 국제개발협력기본법 에포함하는방안에대한검토가필요한것으로판단됨 - 현재동기여금은 한국국제협력단법 에포함되어있으나, 국제개발협력재원이라는맥락에서 국제개발협력기본법 에포함하는방안을검토해볼수있을것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 192
Ⅲ. 외교통일위원회 09 해외긴급구호활동효율성제고방안 가. 배경및현안 해외긴급구호에관한법률 에의거한해외긴급구호활동은해외재난이발생한지역에긴급구호대 (KDRT) 의파견, 긴급구호물품의지원, 임시재해복구의지원등으로인명구조와재난구호에기여하는활동을의미함 이에따른해외긴급구호활동건수는 2012년이후총 230여건에달함 < 표 10> 해외긴급구호활동현황 (2012-2015) 연도 건수 지원규모 2012 72 약 3,575만달러 2013 67 약 5,316만달러 2014 60 약 254만달러 2015 41 약 4,424만달러 자료 : 해외긴급구호웹사이트 http://humanitarian.koica.go.kr/index.jsp (2012 년 -2014 년자료 ), 외교부제공 (2015 년자료 ) 한편해외긴급구호대 (KDRT) 의주요파견실적은다음과같음 - 2008년 : 중국쓰촨성대지진, 미얀마태풍나르기스 - 2009년 : 인도네시아수마트라파당대지진 - 2010년 : 아이티포르토프랭스대지진 - 2011년 : 일본도후쿠대지진 - 2013년 : 필리핀태풍하이옌 - 2014년 : 에볼라대응 - 2015년 : 네팔지진 한국의국제적위상강화에따라이같은해외긴급구호활동에대한국제적기대가상 승하고있어, 이의효과성과효율성을제고하기위한노력이요구됨 193
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 한국의국제적위상강화에따른해외긴급구호활동의효과성및효율성제고를위한주요입법및정책적논의는다음과같음 첫째, 해외긴급구호대에군부대를포함할것인지에대한논란이있음 - 해외대형재난의경우군부대가좀더효율적인구호활동을펼칠수있다는인식하에, 군부대의파견을포함해야한다는주장이있음 - 이에대해서일각에서는일부국가들의경우자국내외국군진입에대해부정적일수있다고주장하고있으며, 다른일각에서는재난의심각성에따라그렇지않을수있다고주장함 둘째, 해외긴급구호활동에민간단체가참여하는경우가많은데, 일부단체의경우체계적인교육과훈련이미흡한인력을파견하여오히려구호활동에장애가된다는주장이있음 - 이에따라민간차원의해외긴급구호활동에대한체계적인관리가필요하다는주장이있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 194
Ⅲ. 외교통일위원회 10 고려인지원정책강화 가. 배경및현안 고려인은러시아및독립국가연합에거주하고있는한인동포들을총칭하는용어로서, 러시아에서는 까레예츠 이며, 현지동포들은스스로를 고려사람 (Koryo Saram) 이라 고지칭함 현재러시아및독립국가연합전체에거주하고있는고려인규모는약 50 만명으로추 산되고있으며, 이중에서우즈베키스탄 ( 약 18 만명 ) 에가장많은고려인이거주하고 있음 < 표 11> 고려인국가별거주현황 ( 단위 : 명 ) 국가 규모 우즈베키스탄 176,000 러시아 148,000 카자흐스탄 100,000 키르기스스탄 19,000 우크라이나 13,000 타지키스탄 6,000 투르크메니스탄 3,000 계 약 500,000 일제시대강제징용등으로사할린으로건너갔다가해방후귀환하지못한사할린동포들은 1950년전후러시아국적과북한국적가운데하나를선택하게됨 당시에는사할린한인이북한국적을취득하면고향으로돌아가기가더수월할것이라는생각에상당수가북한국적을택하여, 1960년대사할린한인가운데북한국적이 65% 로가장많았고러시아국적 25%, 무국적자가 10% 정도였던것으로알려짐 195
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 그러나북한국적을얻어도고향에돌아갈수없다는것이알려지면서다시국적을포기하는사람도생겨나무국적자의수는증가하기도했는데, 거주이전과자녀교육등의제약때문에많은한인이어쩔수없이러시아국적을취득하는경우가많았던것으로알려짐 현재해외거주고려인을위한 고려인동포합법적체류자격취득및정착지원을위한특별법 이있음 동법은 고려인동포의합법적인체류자격취득을지원하고고려인동포의권익증진과생활안정을도모함을목적 으로함 동법제6조에따라 고려인동포의실태조사, 거주국국적등합법적인체류자격취득을위한지원, 경제적자립기반마련을위한지원, 한인문화센터건립등문화활동지원, 한국어및정보기술교육등교육활동지원, 그밖에외교부장관이필요하다고인정하는사업 등을수행함 동법제7조에따라고려인동포관련단체를지원할수있도록되어있음 한편고려인및귀국동포를직접적인대상으로한법령은아니나, 관련된법률로는 재외동포의출입국과법적지위에관한법률 이있음 동법은재외동포의대한민국에의출입국과대한민국안에서의법적지위를보장함을목적으로함 이에따라 재외동포체류자격의부여, 국내거소신고, 출입국과체류, 부동산거래등 및기타사항등에관한규정을포함하고있음 따라서현재국내체류고려인을위한정책은국내체류외국적동포를위한정책의일환으로진행되고있음 한편외교부는교류협력증진, 민간차원의동포사업활성화등을위해국내관련단체 및연구기관지원사업도소규모추진중임 이같은정책에도불구하고미흡한측면이많은것으로지적되고있음 196
Ⅲ. 외교통일위원회 나. 예상쟁점및과제 고려인을위한정책은현지인과국내거주인을정책대상으로구분할수있는바, 이에 따른개선과제를정리하면다음과같음 재외동포특히고려인대상지원정책은다음과같은측면에서개선의여지가있음 첫째, 고려인은중앙아시아국가를대상으로하는외교정책에있어서매우중요한자원이라는인식을확고히할필요가있음 - 고려인은현지인이면서도한민족이기때문에대상국가와의외교관계개선이나관련사안에대한문제를풀어갈때중요한인적자원이될수있음 둘째, 고려인중귀화를원하는동포들에대한지원예산이좀더확충될필요가있음 - 고려인중에서는국내귀화를원하나, 이를실행하는데소요되는비용문제로어려움을겪는것으로알려짐. 따라서이에대한지원이필요함 셋째, 고려인으로해당국가의지도층으로진입한인사와의체계적인네트워크구축이필요함 - 중앙아시아각국에거주하고있는고려인중해당국의지도층에있는인사들이있는것으로알려져있는데, 이들은해당국에대한한국외교에있어서매우중요한자원임 - 따라서이들과의네트워크를체계적으로구축하고관리하는정부내조직내지관련추진체계가갖추어질필요가있음 한편국내체류고려인을위한정책개선시고려할사항은다음과같음 첫째, 저임금노동고려인에대한보호정책이마련될필요가있음 - 현재국내체류고려인의대다수가저임금근로자인것으로알려져있음 - 이에따라고용상태나불안정하거나임금수준이열악한경우가많음. 더욱이이들은한국어에서툰경우가많기때문에, 임금체불등과같은상황에닥칠경우제대로대응하지못하는한계가있는것으로알려짐 - 따라서저임금노동고려인의노동관련지원정책이확대강화될필요가있음 둘째, 고려인들에대한한국어교육이체계적으로이루어질수있는정책이강화 197
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 될필요가있음 - 한인계이면서도한국어가서툰경우가많아국내체류에서법적으로부당한대우에제대로대응하기어려운측면이다수발생하고있는것으로알려짐. 이에따라한인계이면서도한국인도외국인도아닌지위로인식되기도함 - 따라서이들의한국어습득에필요한정책이강화될필요가있음 셋째, 국내체류고려인을지원하기위한정부차원의지원센타를구축할필요가있음 - 현재고려인들에대한다양한지원제도는일반적인국내체류재외동포정책의일환으로이루어지고있기때문에, 고려인만이겪게되는문제를효율적이고효과적으로해결하기어려운측면이있음 - 따라서 고려인 지원을특화한정부차원의지원센타를구축하여이들에대한지원정책이효율적으로진행될수있도록할필요가있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 198
Ⅲ. 외교통일위원회 11 파리기후변화협정에관한국회의역할 가. 배경및현안 2015년 12월 12일프랑스파리에서개최된제21차당사국총회 (COP21, 파리 ) 에서는 2020년부터모든국가가참여하는신기후변화체제의근간이될파리기후변화협정 (Paris Agreement) 채택 파리기후변화협정은 2020년만료예정인교토의정서 (1997년채택 ) 를대체하는것으로, 본협정이발효되면선진국의선도적역할이강조되는가운데모든국가가전 ( 全 ) 지구적인기후변화대응에참여하게됨 교토의정서는 38개선진국만온실가스의무감축을시행하는협약이었으나이번파리기후변화협정은선진국과개발도상국까지 195개회원국모두에게자발적온실가스감축목표제출을의무화하였고, 5년마다중간결산을하여각국의감축목표를상향조정하도록하였으며, 2100년까지지구평균기온상승을산업화이전대비 2 이하로제한하기로하였음 한편, 동협정은 4년전인 2011년 12월남아프리카공화국더반에서개최된제17차유엔기후변화협약당사국총회 (COP17) 에서 2020년이후새로운기후변화체제를규율하는문서를 2015년까지마련하자는합의를한것에따른역사적산출물임 이에따라 2015년 12월 12일선진국과개도국의의무차등화문제, 개도국재정지원의제공주체와방식, 글로벌장기목표설정방안등에대한격론끝에예정되었던종료시한 (2015년 12월 11일 ) 을하루넘겨 2020년이후 (post-2020) 의 새로운틀 에대한합의가도출된것임 합의문도출과정에서선진국은개도국의증가하는책임을강조하고, 감축목표의이행을주기적으로점검하여목표를상향조정할수있는강력한이행및점검체제구축을주장하였음 개도국은기후변화에대한선진국의역사적책임을들어선진국 개도국이분법 199
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 체제가지속되어야하며, 개도국의감축노력참여에상응하는선진국의재원지 원및기술이전의무강화를강조함 파리기후변화협정에대한서명은 2016 년 4 월 22 일유엔사무총장주재고위급서명 식이후 1 년간개방되며, 전세계온실가스배출량 55% 이상을차지하는최소 55 개 국가가비준한뒤 30 일후에협정이발효됨 나. 예상쟁점및과제 파리기후변화협정은향후기후변화체제의목표와실현수단을결정하는문서로서, 환경에대한국제적책임, 통상및산업구조변화의방향을보여주고있음 파리기후변화협정은기후변화와관련한외교와통상의영역뿐만아니라, 환경, 산업, 기후등광범위한분야의국내입법과정책의내용의지침이된다는점에서특히국회의주목과관심이필요함 파리협정에대한국회의비준동의필요여부등국회의역할및기여방안에대한검토필요 구체적으로, 국회의파리기후변화협정에대한비준동의권행사가능성, 향후신기후변화체제하에서의국회의입법방향, 국회차원의외교필요성등 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 200
Ⅲ. 외교통일위원회 12 강제실종협약 가입논의 가. 배경및현안 2014년유엔북한인권조사위원회 (Commission of Inquiry: COI) 는북한으로납치되어강제실종된사람의수가 20만명을넘을것으로추정하였음. 실종자는물론이고그가족들또한실종자와연락이닿지않거나생사를알지못하여지속적인고통을받으며살아가고있음 강제실종의개념은 강제실종으로부터모든사람을보호하기위한국제협약 (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance: CED, 이하 강제실종협약 ) 제2조에정의되어있음. 강제실종이란 사람을체포, 구금또는이들의의사에반하여납치하거나다른방법에의하여이들의자유를박탈하는행위가정부의다양한부서 수준의공무원또는정부를대신하거나정부의직 간접적인지원, 동의또는묵인하에행동하는조직된집단이나사적개인에의하여이루어지고, 이행위자가관련된사람의운명이나행방을밝히기를거절하거나이들의자유를박탈한것을인정하기를거절함으로써, 이사람들을법의보호밖에두는행위 를말함 강제실종자 ( 납북자와국군포로 ) 는법적으로는국가의보호대상인대한민국국민이고반인도적범죄의피해자이며, 정치적으로는민족의분단과전쟁의희생자인데, 이들과관련하여현재파악된현황은다음과같음 납북자는 6 25전쟁 (1950.6.25.~1953.7.27.) 중그리고정전협정체결이후자신의의사에반하여북한에강제납치되어간민간인을의미함. 즉납북자는 6 25전쟁중납북자 ( 전시납북자 ) 와정전협정체결이후납북자로구분됨. 전시납북자규모는조사시기와주체에따라차이를보이는데, 96,013명에이를것으로추정됨. 6) 전후납북자는총 3,835명이며, 그중 3,319명이귀환하였음. 귀환자중 3,310명은북한이송환하였으며, 9명은장기간북한에억류중자진탈북 귀환하였음. 2014년 12월말기준북한에억류된전후납북자는 516명으로추정되고있음 7) 6) 통일부, 2015 통일백서, 2015, pp.113~114. 201
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2006년국방부의발표에따르면국군포로는총 41,971명인데, 이중포로송환협상을통하여귀환한자는 8,726명에불과함. 8) 즉수만명의국군포로들이 6 25 전쟁의중단과함께석방되고송환되었어야하지만여전히생사또는행방을알수없는상태임 9) 2014년유엔북한인권조사위원회보고서에서는 외국인납치및강제실종 이라는표제하에납북자문제를다루고있음 이보고서에따르면, 1950년부터현재까지북한의국가정책의일환으로남한을포함한외국국적자에대한체계적인납치, 송환거부, 강제실종이대규모로이루어져왔음 강제실종은국제법상보장되는다른국가의주권및외국인의권리를침해하는비인도적행위임. 피랍자들은북한을떠날자유가침해되었을뿐만아니라, 북한에서철저한감시하에놓이며, 그출신으로인하여차별의대상이되어격리된지역의탄광이나농장에서일하게되는심각한인권침해의피해자임 위원회는북한이저지른강제납치등의행위는국가차원의정치적목적을가지고추진한외국인에대한조직적이고광범위한공격이라고보았음. 강제실종역시수십년에걸쳐서자행된대규모의일관된공격이라고보았음. 모든납치활동이국가최고기관의승인하에이뤄졌다고볼수있는충분한근거또한존재함을확인하였음 강제실종을직접적으로언급하고있는국제문서는현재까지총네개임 강제실종으로부터모든사람의보호에관한선언 10) 미주강제실종협약 11) 7) 위의책, p. 114; 제성호, 북한인권의이해 ( 서울 : 백년동안, 2015), p. 105. 8) 위의책, p. 117. 9) 통일연구원역, 2014 유엔인권이사회북한인권조사위원회보고서 ( 이하 유엔북한인권조사위원회보고서 ) ( 서울 : 통일연구원, 2014), p. 582. 10) UN GAOR, Declaration on the Protection of All Persons from Enforced Disappearance, GA Res 47/133, 47 th sess, 92 nd plen mtg, UN Doc. A/RES/47/ 133 (18 December 1992). 202
Ⅲ. 외교통일위원회 국제형사재판소에관한로마규정 12) 강제실종협약 강제실종협약 은 2015 년 12 월 19 일기준으로당사국수가 51 개국인데, 한국은아 직가입하지않은상태임 나. 예상쟁점및과제 지난 65년동안한반도에서는냉전, 이데올로기, 국가안보등이표방하는가치가강제실종희생자들의소박한삶을압도해왔다면제20대국회에서는국가와사회가국제법이요구하는가치를실현하기위하여이문제를어떻게해결할지차분히고민할필요가있음 강제실종에대한해법은인도에반하는범죄를저지른자에대한형사처벌, 강제실종자의송환, 희생자에대한피해배상, 참혹한진실과의대면처럼하나같이쉽지않은것임 그럼에도불구하고개별납북사건및미송환국군포로사건의사회적 국가적의미를이해하고그에맞는조치가뒤따라야할것임 이를위하여국제법의관련원칙과사례들을살펴보면서납북과미송환국군포로문제로인한상처와고통을치유하기위한방법들이고민되어야함 11) Inter-American Convention on Forced Disappearance of Persons, 9 June 1994 채택, OAS Doc. OEA/Ser.P/AG/Doc.3114/94 (28 March 1996 발효 ). 12) 국제형사재판소에관한로마규정 (Rome Statute of the International Criminal Court), 1998년 7월 7일서명을위한개방, 2187 UNTS 90 (2002.7.1. 발효 ) 제7조제2항자호 ( Rome Statute ). 제7조반인도적범죄 (Crimes against humanity) 1. 이규약의목적상 반인도적범죄 라함은민간인주민에대한광범위하거나체계적인공격의일부로서그공격에대한인식을가지고범하여진다음의행위를말한다. 자. 사람들의강제실종 (enforced disappearances) 2. 제1항의목적상, 자. 사람들의강제실종 이라함은국가또는정치조직에의하여또는이들의허가 지원또는묵인을받아사람들을체포구금또는유괴한후, 그들을법의보호로부터장기간배제시키려는의도하에그러한자유의박탈을인정하기를거절하거나또는그들의운명이나행방에대한정보의제공을거절하는것을말한다. 203
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 특히미해결상태로계속되고있는이문제는지금시점에통용되고있는국제법 ( 예를들어 강제실종협약 ) 을고려하여현재적관점에서계속고민되어야함 따라서한국은중대한강제실종문제를안고있는국가로서그해결을위한의지를대내외적으로표명하고강제실종문제에대응하고자하는국제사회의노력에동참하는차원에서 강제실종협약 에의가입을적극적으로고려할필요가있으며, 이를위하여국회는정부에대하여동협약의비준동의안제출을촉구하는결의를할수있을것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 204
Ⅲ. 외교통일위원회 13 일본군위안부피해자문제관련합의에대한국회차원의논의 가. 배경및현안 한일수교 50주년종료를사흘앞둔 2015년 12월 28일윤병세대한민국외교부장관과기시다후미오일본국외무상은조선인일본군 위안부 문제에대해합의 ( 이하 위안부합의 ) 를도출하고그내용을공동기자회견으로발표하고합의안을각각외교부및외무성홈페이지에게재하였음 합의의골자는일본정부가 책임 을인정하고양국정부가피해자들을위한재단을설립함으로써위안부문제가 최종적및불가역적으로해결된것임을확인 한것임 - 구체적으로, 일본정부는위안부문제에대하여 책임 을인정하고아베총리가일본국총리자격으로서사죄와반성의마음을표명함 - 한국정부가재단을설립하고 일본정부의예산 으로양국정부가위안부피해자들의 마음의상처치유사업 을행함 - 일본정부의예산으로재단의재원을조성한다는것을전제로양국정부가함께위안부문제가 최종적및불가역적으로해결된것임을확인 함 - 양국정부는함께향후유엔등국제사회에서상호비판 비난하는것을자제함 - 한국정부는소녀상에대해일본정부의우려를인지하고 관련단체와의협의등을통해적절히해결되도록노력 함 위안부문제가차지해온비중에걸맞게위안부합의에대하여국내외관심이집중되 었고국내에서벌어진찬반격론은보수와진보간정치적대결구도로나타나는양상을 보였음 나. 예상쟁점및과제 이합의는한일과거청산의법적구조인 1965 년체제 의 50 주년이되는 2015 년에 205
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나름의새로운청산구조를구축하였다는점에서의미가있음. 하지만일본의식민지지 배책임을제대로청산할수있는법적구조가구축되었는지에대한국회차원에서의 심도있는논의가필요함 첫째, 위안부합의에는한일간의사의합치가불분명한점이있음 위안부합의의중요한내용에해당하는 10억엔예산규모가합의안의내용으로볼수있는지의문임 - 예산규모에대하여기시다외무상은공동기자회견에서 10억엔정도를상정하고있다고밝혔음. 하지만이부분은양국외교당국홈페이지에올라온공식합의안에포함되어있지않음 최종적및불가역적해결의전제조건으로서일본이착실하게이행할조치에대하여공동기자회견문과공식합의안사이에차이가있음 양국이국제사회에서비난 비판을자제하는전제조건에대해서도우리측과일본측의이해에차이가있음 둘째, 위안부합의에서일본정부가법적책임을인정한것인지아니면비법적책임, 도 의적책임만을인정한것인지불분명함 셋째, 위안부합의의법적성격이불분명함. 위안부합의를조약으로볼수있는가에대한의문이있음 양국외교장관이합의후합의문없이공동기자회견을통해그내용을발표하고합의안을정부홈페이지에게재한것임. 그리고양국홈페이지에합의안을게재한것은양국간상호의사의합치에서면형식을갖추기위해서가아니라구두합의이후그내용을각기자국민에게알리기위해서임 넷째, 위안부합의의법적구속력이불분명함 위안부합의에는 해야한다 와같이의무를명시하는어미가사용되지않았고, 의무불이행시법적책임이발생한다는조항이없음 하지만이합의를무시하거나번복해도된다거나일체의법적효력마저없다고 206
Ⅲ. 외교통일위원회 보기는어려움 2011년 8월헌법재판소결정취지에따른이행의적절성여부 이번위안부합의보다 4년전인 2011년 8월 30일, 헌법재판소는 1965년한일청구권협정제2조제1항에관한한일정부간해석상분쟁을해결하지않고있는정부의부작위가위헌이라는결정 ( 이하 대상결정 ) 을내렸음. 청구권협정제2 조제1항을둘러싸고일본정부는위안부문제를비롯한모든청구권에관한문제가해결되었다는입장인반면, 우리정부는위안부문제등반인도적불법행위문제는해결되지않았다는입장이므로, 양국정부간해석상분쟁이존재하며정부는이를해결할작위의무가있다는것임 ( 헌재 2011.8.30. 2006헌마788, 판례집 23-2상, 383쪽 ) 제2조제1항 : 양체약국은양체약국및국민 ( 법인을포함한 ) 의재산, 권리및이익과양체약국및그국민간의청구권에관한문제가 1951년 9월 8일에샌프란시스코에서서명된일본국과의평화조약제4조 에규정된것을포함하여완전히그리고최종적으로해결된것이된다는것을확인한다. 헌법재판소의인용결정은모든국가기관을기속하므로정부는결정취지에따라새로운처분을해야함 ( 헌법재판소법 제75조제1항, 제4항 ) 따라서위안부합의가대상결정의취지에따른새로운처분으로볼수있는지여부에대한검토가필요함 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 207
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2. 남북관계분야 01 통일특구법제정관련쟁점 가. 배경및현안 통일특구 13) 란통일기반조성차원에서군사분계선이남지역에설치할특별구역으로서이를통해경제 관광등협력을강화하고궁극적으로남북간경제공동체형성을촉진하고자하는목적을갖고있음 제19대국회에서통일특구관련법률안은모두 6개가제출된바있으며, 제출된법안의현황과목적을비교하면아래와같음 < 표 12> 법안의현황과목적비교 14) 구분 목적 설치특별구역 통일경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 황진하의원대표발의, 의안번호 1900116) 한반도경제공동체실현 통일경제특별구역 ( 통일경제특구 ) 평화경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 윤후덕의원대표발의, 의안번호 1900544) 한반도경제공동체실현 평화경제특별구역 ( 평화경제특구 ) 남북교류특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 김영우의원대표발의, 의안번호, 1903963 ) 한반도공동체실현 남북교류특별구역 ( 남북교류특구 ) 통일경제관광특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 정문헌의원대표발의, 의안번호, 1904997) 한반도경제공동체실현 통일경제관광특별구역 ( 통일경제관광특구 ) 평화통일경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 김현미의원대표발의, 의안번호, 1905057) 한반도경제공동체실현 평화통일경제특별구역 ( 평화통일경제특구 ) 철원평화특별구역지정및운영에관한법률안 ( 한기호의원대표발의, 의안번호, 1906400) 한반도경제공동체실현 평화특별구역 ( 철원평화특구 ) 남북통일경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 홍철호의원대표발의, 의안번호, 1917942) 남북경제공동체형성 남북통일경제특별구역 ( 남북통일경제특구 ) 13) 제출된법률안에는 통일경제특별구역 평화경제특별구역 남북교규특별구역 통일경제관광특별구역 평화통일경제특별구역 평화특별구역 남북통일경제특별구역 등다양한이름이사용되고있으나이글에서는약칭으로 통일특구 를사용할것임. 상기특별구역들이지향하는목표지점이 통일 이고이러한통일을촉진하기위해서설치되는 특별구역 이라는의미를내포하고있기때문에 통일특구 란약칭을사용한것임 14) 각법률안내용을참고하여재작성한것임. 208
Ⅲ. 외교통일위원회 개성공단운영의불안정성을보완하고, 장기적인관점에서개성공단과통일특구를모두아우르는통일경제특구를조성함으로써통일기반을구축하는데기여하려는의도하에제안된것임에도불구하고제정되지못하고임기만료로폐기되었음 제18대국회와제19대국회에서연속으로제안된통일특구관련법률안이임기내에통과되지못하고폐기된이유를몇가지로정리할수있음 첫째, 박근혜정부 이명박정부의남북관계개선의지 15) 와맥락을같이할수밖에없었으며정부정책과호흡을맞추어야했음. 즉, 박근혜정부 이명박정부의남북관계개선의지가실천되지않고, 개성공단의조업이중단되는상황속에서국회에서이를통과시키기는어려웠음 둘째, 접경지역주민들에대한배려측면에서추진한점이있는데, 이에대한여 야의초당적이고적극적인공감대형성이부분적으로만이루어졌음. 여 야의공감대가광범위하게이루어졌다면, 임기내통과될수있는추진력으로작용했을것이지만현실은그러하지못했음 셋째, 통일특구설치의현실성문제에대한의문이해소되지않았음. 예컨대, 통일특구를설치할경우이곳에와서일할 북한노동자를데려와야하는데이것이가능하겠는가? 가능하지않을것이다. 그문제가해결되지않으면통일특구도안될것인데이와관련한법을마련하는것은시기상조아닌가? 하는의문이제 18대, 제19대국회에서해소되지못했음. 이러한문제제기는통일특구관련법률의제정에앞서반드시해결되어야할핵심사안이기도함 나. 예상쟁점및과제 통일특구법제정논의과정에서다양한의견들이개진되었고, 그중중요한쟁점들이 몇가지제기된바있음. 일곱개법률안에적시된내용, 국회전문위원의검토보고서 그리고법안심사소위원회에서제기된논의를중심으로향후제 20 대국회에서점검되어 15) 통일특구법을발의했던황진하의원은 통일경제특구법의국회처리는이명박정부의남북관계개선의지를적극표현하는것이다 라고주장하였음. 황진하, 통일경제특구법조속히통과시켜야 MDN, 2011 년 11 월 23 일. 209
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 야할핵심쟁점과이에따른과제들을정리하였음 첫째, 통일특구지정지역에관한논란이제기될수있을것임 일부법안은특정지역을법안내에서언급하고있고, 일부법안은지역을특정하기보다는지역지정의기준이될원칙들을제시하고있음. 통일특구지정지역을특정지역으로제한하고, 이를법에명기할경우특혜논란이제기될소지가있다는지적이있음 16) 제20대국회에서관련법안이제출된다면, 특정지역에대한명기는삭제하고일반적인원칙을정리하여제시하는방향으로마무리할필요가있음 17) 둘째, 특구지역내에서노동할북한노동자의공급가능성과최저임금적용등우리법을적용할것인가에대한논란이제기될수있음 원칙상국내법을적용하는것이타당할것으로보이지만, 남북관계의특수성이있으므로쌍방간의합의에의해최저임금및근로기준등을결정하는가능성도남아있음 쌍방간의합의결과남한의최저임금보다낮은수준으로결정될경우, 통일특구가남한지역내에위치하는관계로내국인근로자, 심지어는동남아출신근로자와의차별문제가대두될가능성도있음. 과거, 개성공단근로자임금을둘러싸고남북간의의견차이가노정되었던점을고려할때, 제20대국회에서는북한근로자의임금문제에대해좀더논의하고철저하게대비할필요가있겠음 셋째, 법률적용우선성에대한논의가제기될것으로보임 군사관련법보다통일특구법을우선적으로적용하는특별법으로제정한다는기 본원칙을갖고추진되었으나, 군사안보적측면을고려할필요성이제시되어국 16) 배용근, 통일경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 황진하의원대표발의 ), 평화경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 윤후덕의원대표발의 ) 검토보고서, 2012년 9월, p. 24. 17) 현재특구지정시고려사항은첫째, 남북교류협력확대및한반도경제공동체형성촉진의가능성, 둘째, 북한이설치한경제특별구역과의연계가능성또는관광목적의통일경제특구의경우남북한연계가능성, 셋째, 내 외국인투자의유치가능, 넷째, 필요한부지확보의용이성및개발비용수준, 다섯째, 교통망 정보통신망 용수 전력등기반시설의공급수준또는접근성, 여섯째, 관할지방자치단체의지원체계및지원내용등이제시되고있음 210
Ⅲ. 외교통일위원회 방부등관련부처의의견을수용하는사항들이추가되었으며, 국토부, 환경부 등의의견도법안에반영하게되었음 다양한법률이관련되어있는바그우선순위에대한논란이제기될수있음 넷째, 통일특구지정및운영주체에대한논란이제기될것임 국토부가지정권한을갖고산자부가운영하고통일부가남북관계관련지원을하는것이효율적이라고보는견해가있음 다른한편통일특구를남북관계라는틀속에서봐야할필요가있고, 부차적으로지역균형개발차원에서봐야하는문제이므로통일부가경제특별구역을지정하는권한을갖는것이바람직하다는견해가있음. 지정은통일부가하되개발은국토부가하는형태가나을것으로보는시각임 이논란의과정에서 산업입지및개발에관한법률 경제자유구역법, 정부조직법, 국제과학비지니스벨트조성및지원에관한특별법 등관련법에대한검토가이루어진바있음. 이처럼, 통일특구가갖는특성상다양한부처의업무가관련 18) 되어있기때문에이를총괄적으로통합지휘할수있는기구 ( 컨트롤타워 ) 가필요한지에대해서도검토해볼필요가있음 다섯째, 특구지정에따른부작용문제가제기될것임 특구지정이시간이흐름에따라당초의도와는달리개발도어려워지고, 남북관계개선이나지역발전같은기대를충족하지못할수도있는데이런문제에대해서검토해봤는지? 이를테면이와관련한연구용역은해보았는가? 하는문제제기가있었음. 통일특구의조성에는막대한예산지출이수반되는만큼꼼꼼 18) 통일특구개발계획에포함되어야할사항을 15 개정도로정리하면, 통일부소관으로는통일경제특구의명칭 위치및면적, 통일경제특구지정의필요성, 분할된개발사업지구의명칭 위치 면적, 재원조달방법 ( 기재부와중복 ) 등이있음. 특구가들어설시 도의지사는개발사업의시행예정자관련내용을다루게될것임. 국토부는개발사업의시행방법, 토지이용계획및주요기반시설계획, 인구수용계획및주거시설조성계획, 교통처리계획업무와관련이있음. 기재부는통일부와함께재원조달방법에대해고민해야할것임. 복지부는국토부와함께인구수용계획을수립해야할것임. 산업부는산업유치계획, 내 외국인의투자유치및정주를위한환경조성계획을수립해야할것임. 교육부는교육시설설치계획을담당해야할것임. 문화부는관광자원의보존과문화예술의진흥계획을수립하는업무를담당해야할것임. 211
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 히점검할필요가있는사항이라하겠음 이에대해통일부는그러한문제를방지하기위해서라도입법목적에따라특구지정에서개발, 실제운영까지일관성있게추진되어야할것이라는입장을견지하고있음 관련법안이제20대국회에서제출되면, 연구용역및사례연구등준비작업을통해특구추진시예상되는문제점이나오류를줄여나가야할것임 한편난개발가능성에대한우려도제기된바있는데, 통일부는접경지역내 1~2개시군에조성되므로난개발의가능성은거의없으며, 또한국토부가굳이지정권을행사하지않더라도 국토기본법 및 수도권정비계획법 등을통해난개발의가능성을차단할수있다는입장을견지하고있음 제19대국회에서특구지정에따른부작용문제가다양하게제기되었다는점을유념하여제20대국회에서는부작용을최소화할수있는방안을검토하고정책을마련하는공청회등의기회를가질필요가있어보임 여섯째, 통일특구가다른특구와구별되는차별성에대한문제제기가있을것임 기존국토부에서지정하는일반특구와통일부에서지정하는통일특구의차별성문제는검토해보았는가? 하는문제제기가있었음. 법안에통일부장관이특구지정시고려해야할사항이제시된바, 동규정에따라통일특구를지정하고운영하면, 마땅히여타특구와차별성을확보할수있을것으로보이지만추후관련논란의소지를없애기위해이점을좀더명확히할필요가있겠음. 경제적으로일정한성과를거두는것뿐만아니라남북관계증진이라는정치적상징성측면에서의성과를거둘필요성이제기되는대목이라하겠음 일곱째, 상당한예산이투여되는사업인만큼신중하게검토하고관계부처의의견을충 분히수렴해야한다는지적 19) 이다시제기될것임 통일특구관련법률제정안에첨부된비용추계서는이사업이상당규모의재원 19) 이용준, 통일경제관광특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 정문헌의원대표발의 ), 평화통일경제특별구역의지정및운영에관한법률안 ( 김현미의원대표발의 ) 검토보고서, 2013 년 6 월, p.15. 212
Ⅲ. 외교통일위원회 을수반하고있다는점을밝히고있으므로사업타당성에대해서는충분히검토할필요가있음. 또한, 통일특구문제가기획재정부 국토교통부등여러부처의법률과관련되어있고, 관련전문가및정부부처의다양한입장과의견을충분히수렴하고조정하는과정이필요할것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 213
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 남북협력기금활성화방안 가. 배경및현안 남북관계가경색되면서남북협력기금의집행율이현격하게떨어진상태임. 이러한남북협력기금을활성화하기위한다양한방안들이논의된바있으며, 20대국회에서도본격적으로논의될가능성이있음 남북교류협력이활발하게진행되는시기에는남북협력기금의집행이순조롭게이루어졌음. 그러나, 남북관계가경색국면에접어들면상대적으로협력기금의집행에어려움이발생하곤했음. 특히, 5 24 조치이후남북협력기금의집행액이현격하게감축되었음 이와같은상황을타개하기위해남북협력기금의용도를확장하려는개정안들이다수발의되는등다양한논의가진행된바있음 제20대국회에서는남북관계를개선함으로써남북협력기금의집행율을높이려는논의와남북관계가경색될경우에대비하여남북협력기금의계정을확대하려는논의가동시에진행될것으로보임 나. 예상쟁점및과제 남북협력기금법 은 2010년개정된이래현재까지유지되고있음. 그간의남북관계변화에따라위에서정리한취지에따라다양한논의가진행될것으로예상됨 남북관계경색에따라남북협력기금의집행실적이저조하였고, 이러한상황을타개하기위한방안들이다양하게제기될것임 남북협력계정과별도의통일계정의추가논의가예상됨 한반도의평화적통일을위한재원의적립근거를마련하는논의가통일계정을 추가하는방식으로제기될가능성이있음 214
Ⅲ. 외교통일위원회 남북협력기금용도를아래와같이다양한영역으로확대하자는논의가제기될수있음 보건의료사업, 관광, 조림사업, 황사대응등 환경분야 의추가 지방자치단체의남북교류협력을위한인도적지원의추가 남북경협활성화와관련하여, 개성공단손실보상, 남북간교류중단으로인한기업손실보상관련항목의추가 접경지역지원특별법 에따른사회간접자본지원및지역주민지원사업의추가 북한주민을위한인도적지원사업 이산가족교류지원사업 정보, 전문인력이나기반시설의확보등교류협력기반조성소요자금지원 남북협력기금재원조달방법을추가하여미래통일기반조성에기여하자는논의가예상됨 통일복권발행 정부외의자의기부금품, 남북협력계정으로부터의전입금 남북협력기금의목적을확대하자는논의도예상됨 남북협력사업뿐만아니라한반도의평화적통일을위한목적으로도활용 통일을위한목적뿐만아니라통일이후한반도의안정적통합을지원하는목적의추가 통일비용을미리준비하려는취지를협력기금관련법조항으로추가하자는시도가있을수있음 기금의환수관련논의도제기될것임 다양해진용도와확대된규모등을고려할때, 향후통일부장관은지원된기금이목적외의용도에사용된경우에지원된기금의전부를환수할수있도록하자는논의도제기될수있음 215
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 법명칭의변경논의도가능함 위의사항들을반영하여남북협력및통일기금법으로개칭하자는논의도예 상됨 단기적으로남북관계가활성화되기어려울것으로전망되고, 따라서남북협력기금의집행실적은당분간저조할것으로보임 이와같은맥락에서제20대국회에서도상기정리한쟁점들과관련내용들이지속적으로논의될것으로예상됨 특히통일계정의신설을통해남북협력기금을통일계정으로전입하고, 이기금을통일기반조성사업에활용하고자하는논의가적극추진될것으로전망됨 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 216
Ⅲ. 외교통일위원회 03 북한인권법제정이후정책추진방향 가. 배경및현안 북한인권문제의심각성에대해서는여 야가모두동의하고있으며, 이를바탕으로제 19 대국회에서 북한인권법 을제정하였음. 다만, 북한의인권상황을개선하기위한방 법에있어서여야간입장의차이점이있음 북한인권개선과관련하여여 야간입장차이가발생하는이유는북한인권문제를조망하는시각의차이에서찾아볼수있음 여당은북한에대한압박과대의명분을주창 ( 主唱 ) 함으로써북한인권상황을개선할수있다는시각임 야당은북한에대한인도적지원을통해북한주민들의생존조건을개선하는노력으로부터북한인권상황의증진을시작해야한다는시각임 나. 예상쟁점및과제 북한인권상황을개선하기위한정책의근거법으로서북한인권법이제정되었고, 제20 대국회에서는이의실천을둘러싼논의들이진행될것으로예상됨 향후예상쟁점으로는첫째, 인권 vs 인도주의논쟁, 둘째, 수요자중심론 vs 공급자중심론의논쟁, 셋째, 정책실효성을둘러싼논쟁등이쟁점으로부상될것 임 20) 인권 vs 인도주의논쟁이제기될것임 인권개선의문제를인도주의관점에서출발할필요가있다는쟁점이부상할것 임. 남북관계의부침과관계없이인도주의원칙에따라 북한인권법 이정책으 20) 이하내용은한동호, 한국의북한인권법제정관련논쟁, 국회입법조사처전문가자문의견서 (2015) 에서단초를얻은것임. 217
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 로실행될때효과가극대화될것인가아니면북한정권을압박하여인권문제개선에나서도록하는것이북한인권법의본질인가하는토론이예상됨 박근혜정부는남북관계와북한인권의관계를설정하는퍼즐에서 정치적상황과관계없이인도적지원을지속 할것을천명한바있기에이러한관점에서북한인권법을활용하여정책을수립한다면북한인권을장기적인관점에서개선시킬가능성이있음 북한정부를압박하여북한인권을개선해야한다는 주창 ( 主唱 ) 과북한정부가주도적으로북한인권상황을개선하도록인도주의차원에서 지원 하는정책을추진해야한다는주장사이의균형을찾아가는토론이될것으로보임 수요자중심론 vs 공급자중심론의논쟁가능성이있음 수요자중심론이란북한의상황에가장적합한인권개선방안에대한합의를바탕으로대북인권정책을수립한다는원칙임 공급자중심론이란남한의입장에서설정한기준치를달성하기위해남한의관점에서북한인권정책을수립하고집행하는것임 - 북한인권법집행을둘러싼여야의논쟁이북한인권개선이라는정책적목표에대한합의없이진행될때, 북한인권법의수혜대상인북한주민의현실과는동떨어진공급자중심의정책으로흐를수있음이지적되고있음 실효성을둘러싼논쟁이제기될것임 아무리이상적인법이라고할지라도현실에서실천가능성이없다면아무런의미가없음. 따라서북한인권법에근거한정책들은구체적이고실천가능한것이어야함 - 그간북한인권법제정과정에서의논쟁을보면실효성의관점에서접근하기보다는북한인권에대한상이한인식과그에따른정책적처방에기인한성격이강했음. 따라서, 향후제20대국회에서는정책의수립및집행과정에서실효성을바탕으로정책을재점검하는토론이예상됨 218
Ⅲ. 외교통일위원회 북한인권법이제정되었기때문에대북인권정책의제도적기반이확립된것으로볼수있음 남북관계의부침에상관없이또한정권의교체에상관없이한국의대북인권정책이라는관점에서지속적인정책아젠다와자원이확보될수있을것임 이는인권정책의여러원칙중특히일관성과효율성확보라는관점에서중요한의의가있음 같은맥락에서북한인권법이제정됨으로써대북인권정책의보편적원칙과효율적수단의확보라는차원에서향후대북인권정책의 지침서 를갖게된것이라할수있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 219
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 남북이산가족상봉문제해결방안모색 가. 배경및현안 역대정부는모두이산가족상봉을남북간정치적상황에관계없이우선적으로해결해야할과제로인식하는등유사한정책기조를유지하였음 이에따라남북당국회담및적십자회담을통해이산가족상봉에대한합의를도출하고이를이행하기위해지속적으로노력하였으나상봉누적자수는전체신청자대비 10% 안팎에머물러있어이산가족을만족시키는데는일정한한계가있었음 < 표 13> 당국간이산가족상봉누적자수현황 (2016년기준 ) 연도 ( 년 ) 신청자수 ( 명 ) 상봉자현황인원 ( 명 ) 비율 (%) 2003 122,885 5,477 4.5 2004 123,919 6,730 5.4 2005 125,213 7,893 6.3 2006 125,930 9,571 7.6 2007 126,787 10,673 8.4 2008 127,343 10,673 8.4 2009 128,028 11,227 8.8 2010 128,461 11,800 9.2 2011 128,668 11,800 9.2 2012 128,779 11,800 9.2 2013 129,264 11,800 9.2 2014 129,568 12,613 9.5 2015 130,668 13,585 10.4 2016 130,838 13,585 10.4 신청자수대비상봉자의비율이 10% 에머물고있음 즉, 남북당국간이산가족상봉정책은상봉희망자의수요를충족시키기에는많이부 족한상태임 220
Ⅲ. 외교통일위원회 이러한점을즉각적이고도전면적인방식으로해결하기어렵다면상태를완화하 는노력이필요한데, 남북이산가족상봉상시화도좋은대안이될수있을것임 나. 예상쟁점및과제 제 20 대국회에들어서면, 남북이산가족상봉문제가재차토의될것으로예상되며, 관 련쟁점을다음과같이정리할수있음 첫째, 전면적인생사 주소의확인문제를둘러싼논의가제기될것임 이사업이이산가족문제를근본적으로해결할수있는기초이고, 이산가족문제를신속하게해결할수있는가장효율적인방법이라고판단한정부는이사업을북한측에지속적으로제기하겠다는계획을가지고있으나현재는남북관계경색으로인해수면하에잠복해있음 다만, 제20대국회에들어서면외교통일위원회에서이사안에대한논의가재개될것으로예상됨 둘째, 우리측이산가족정보통합시스템의자료와북한측의이산가족또는주민자료를서로대조하고연계하는작업을통해상시상봉을위한인프라를구축하는논의가예상됨 이과정에서북한측이이산가족을더욱쉽게찾을수있도록필요한장비와인력등을적극지원하는문제도토의될가능성이있음 셋째, 면회시설의상시적운용과면회의상시화문제가제기될것임 남북대화를재개하고관계가개선되면, 남북당국간인원을파견하여상시협의할수있는체계를구축하는것도바람직하다는주장도제기될수있음 전면적생사 주소확인결과를바탕으로고령자 직계가족에우선순위를주고, 금강산면회소에서정기적인상봉행사를실시하며, 면회소규모를고려할때규모를늘리기보다는횟수를매월 2회이상으로늘리는방안의실효성에대해서도논의될것임 221
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 신규상봉이외에도재상봉및서신 물품교환등을상시적으로할수있도록추진 하는방안도검토될것임 넷째, 이산가족면회소를추가로설치하는문제도제기될수있음 상봉확대를위해서는접근성이좋은서부권의개성혹은남한지역에이산가족면회소를추가로설치하는방안도제기될수있음. 또한접경지역을지역구로둔의원들은신규로시설을건립하는방안과동시에이용가능한기존숙박시설등을활용하는방안도함께검토하는문제를제기할가능성이있음 다섯째, 이산가족의고향방문을추진하는문제도논의될것임 장기적으로는고향방문을시범적으로실시한후북한지역관광과연계하여, 안정 적인고향방문상품을개발하는논의도시작될수있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 222
Ⅲ. 외교통일위원회 05 북한이탈주민지원정책개선방향 가. 배경및현안 북한이탈주민에대한지원은정착금, 주거, 취업, 의료 사회보장그리고교육에이르기 까지매우다양한분야에서이루어지고있음 통일부단일부서의업무영역을넘어선다고볼수있음 < 표 14> 정착지원제도현황 구분항목내용 정착금 주거 취업 기본금 1인세대기준 700만원지급 * 초기지급 400만원, 분기별 100만원씩 3회 지방거주장려금 지방 2년거주시 130만원 ( 지방광역시 ), 260만원 ( 기타 ) 취약계층보호가산금 주택알선 주거지원금 직업훈련비및훈련수당 직업훈련장려금 자격취득장려금 취업장려금고용지원금 ( 채용기업주에지급 ) 자산형성제도 ( 미래행복통장 ) 노령, 장애, 장기치료, 한부모아동등 * 1 인 1 개사유만인정 영구 국민 다세대임대주택알선 (2 년간임대차계약해지불가, 소유권 전세권 임차권양도나저당권설정금지 ) 1 인세대기준 1,300 만원 ( 보증금의잔액은거주지보호기간종료후지급 ) 훈련비전액지원및훈련기간중훈련수당월 20 만원지급 직업훈련 500 시간이수시 120 만원, 120 시간당 20 만원추가, 최대 740 시간이수시 160 만원 ( 국가기간전략산업직종훈련시 200 만원추가 ) 자격취득시 200 만원 자격취득장려금및직업훈련장려금은 2014.11.29. 이후폐지. 다만, 2014.11.28. 이전입국하여보호결정된자에게는적용 3 년간근속시수도권 1,650 만원, 지방 1,950 만원 급여의 1/2 을 50 만원한도에서최대 4 년간지원 고용지원금은 2014.11.28. 이전입국하여보호결정된자에게만적용 근로소득중저축액에대해정부가동일한금액을매칭하여지원 - 요건 : 거주지보호기간내에있고, 최초거주지전입후 6 개월이지난후에 3 개월이상취업하고있을것 - 적립목적 : 주택구입비또는임대비, 교육비, 창업자금등 - 지원기간 : 2 년 (1 년단위로 2 회까지연장가능 ) - 적용대상 : 2014.11.29. 이후입국하여보호결정된자 223
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 구분항목내용 사회보장 교육 생계급여의료보호연금특례 특례편 입학학비지원 국민기초생활보장수급자지정, 1 인세대기준약 50 만원수준 의료급여 1종수급자로서본인부담없이의료혜택입국당시 50세이상 ~60세미만시국민연금가입특례 대학진학희망시특례입학 중 고교및국공립대등록금면제, 사립대 50% 보조 상기와같이다양한북한이탈주민지원사업에대하여정책의성과가낮고, 유사사업이중복되어있다는지적이있음 북한이탈주민정착지원을돕기위한관련예산과조직의중복성이심각한문제를일으킬수준은아닌것으로보이지만이문제에대한지속적인지적이예상됨 통일준비차원에서 먼저온미래 로서북한이탈주민의정착을위해방법을다양화하고예산을현재보다더확충할필요가있다는견해도있음 나. 예상쟁점및과제 북한이탈주민지원정책은북한이탈주민스스로의자립능력을배양하는방향으로개선책이모색되어야한다는차원에서다양한논의들이제기될것임 첫째, 북한이탈주민정착지원정책을총체적으로관리할필요성에대한논의가예상됨 북한이탈주민의자립능력을길러주는업무는통일부의관할범위를넘어섬 - 북한이탈주민의정착지원업무가일상적인삶과관련있는광범위한영역에걸쳐있고부처간협의와협조가필요한사안이많음 - 통일정책의차원에서북한이탈주민문제를풀어나가야한다는차원에서이정책은통일부가담당하는것이타당하지만, 총체적인콘트롤타워의필요성에대한논의도예상됨 고용노동및복지등통일부의소관범위를넘어서는지원업무를총괄하고효율적으로집행관리하기위해서총리실이북한이탈주민의자립추구능력양성정책의지휘부역할을할필요가있다는논의도예상됨 - 주무부서는통일부로하되, 북한이탈주민의정착과통일정책추진의차원에서, 이정책을총괄하는역할을총리실이주도하는계획에대해서도논의가 224
Ⅲ. 외교통일위원회 예상됨 둘째, 정책이좀더북한이탈주민의입장에서수립되고집행될필요 21) 성에대한토론도있을것임 수혜대상자와정책집행자간의눈높이가너무다름. 정책의대상이되는북한이탈주민들의기대수준과지원수준간의격차가너무크기때문에 자활능력 을기르는데장애가있음 취업과정에서도움을받으려면국가가운영하고있는관련기관을직접방문하여상담을거쳐야하는데, 북한이탈주민들은북한지역어투로인해이러한방문자체를꺼린다는점등을좀더세밀하게파악하고이에대한대책도마련할필요성에대한논의도예상됨 정책집행이숫자상의실적위주로진행되는측면이있어서북한이탈주민입장에서실질적인성과를거두었다는평가를받는데제한적임. 실질적인성과를거두기위한방안에대한논의가진행될것으로보임 셋째, 북한이탈주민지원재단의예산과조직을대폭확장할필요성에대한토론도진행될것임 주무부처의수족기능을담당하는북한이탈주민지원재단의역할확대가필요하다는의견을검토할가능성이있음 예산확충등현실적인문제가있기때문에시간이필요하겠지만, 중 장기적으로는북한이탈주민지원재단의역할을확대하고, 이재단을중심으로정착지원의실무적인사안들이해결되는방향에대한논의가있을것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 21) 이러한필요성에대해서는복수의북한이탈주민과의대면 서면인터뷰를통하여확인한바있음. 225
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 남북경제공동체형성방안 가. 배경및현안 장기적인차원에서남북한간의통일을이룩하기위해서는정치공동체, 경제공동체그리고문화공동체를형성할필요가있음. 이와같은맥락에서특히경제공동체형성과관련한논의를정리하고형성방안을모색하는노력들이제20대국회의주요의제가될것으로예측됨 조업중단된개성공단가동및재개와관련한논의들이예상됨 남북간경제공동체형성을위해필수적인남북경협에대해역대정부는많은노력을기울여왔으며이와관련한쟁점은다음과같음 < 표 15> 역대정부별경협의쟁점 김대중정부 노무현정부 이명박정부 박근혜정부전반기 현재 중요쟁점 포용정책시행퍼주기논란의제기 남북경협의확대퍼주기논란의지속 남북경협의정체 축소 5 24 조치를통한차단 남북경협정책의전환비전코리아프로젝트추진 개성공단조업중단등남북경협전면중단 세부쟁점 남북경협의개척자경협제도와경험의부족상호주의, 정경분리원칙의일관성부족 경협주체에대한오해확산상혜 ( 商惠 ) 미분리기업들의도덕적해이유발 일관성있는대북원칙의견지위탁가공사업전면차단금강산관광중단 개성공단의국제화북한특구진출북한의경제자생력확충 나. 예상쟁점및과제 남북경협과정치의연계혹은분리에대한원칙을둘러싼논의가제기될것임 남북경협을정경분리원칙에입각해추진했던정부는김대중정부와노무현정부 226
Ⅲ. 외교통일위원회 였으며, 정경연계원칙에입각해추진해온정부는박근혜정부 이명박정부가대표적임 이명박정부가정경연계정책을채택한것은김대중정부와노무현정부의정 경분리정책에도불구하고북핵문제가해결되지않았기때문인데, 이후천안함사건, 연평도포격사건등을거치면서이정책원칙이더욱확고해졌음 박근혜정부는북한의반복되는핵 미사일실험등일탈행위에대한제재의일환으로개성공단조업을중단하는등정경연계정책을시행중임 남북경협의재개와관련한중기적 장기적차원의원칙에대한논의가진행될것으로보임 둘째, 남북경협을재개해야한다는주장과북핵포기를압박하기위한제재의일환으로차단상태를유지해야한다는논의가제기될것임 역발상을해본다면, 박근혜정부는남북경협을재개하는데필요한국내정치적자원을많이갖고있음 박근혜정부의남북경협재개에대한반대의여론은크지않을것으로보임 셋째, 남북경협이재개될경우, 이를안정적으로유지하고수익을창출 확대하는데필요한관련제도를미리정비하는논의가예상됨 현재의중단된남북경협상황은기존의법과제도상미비한점을보완할수있는좋은계기가될수있으며, 개성공단의안정적인운영과확대발전을촉진할수있는관련법안, 통일특구그리고평화특구와관련한법안이발의되고토의될것임 남북경제공동체형성은궁극적으로는통일의기반을조성하는차원에서제기되는국가 적과제이므로민의의대표기관인국회에서의논의가불가피함 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 227
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 07 정부의독자적인대북제재안의실효성 가. 배경및현안 2016년 1월북한의 4차핵실험과 2월장거리미사일 ( 로켓 ) 발사이후 2016년 3월 2 일 ( 현지시간 ) 유엔안보리는만장일치로북한에대한대북제재안제2270호를채택함 결의안제2270호는그동안안보리가북한에대해진행해온제재가운데가장강력한내용이포함된결의안으로주요내용은아래 < 표 16> 과같음 < 표 16> 안보리결의안제 2270 호의주요내용 범주우주협력무기거래제재대상지정확산네트워크해운 항공운송생화학수출통제대외교역금융사치품 주요내용 탄도미사일관련된기술협력금지 ( 위성발사또는우주발사체포함 ) 재래식무기를포함한전면적인무기금수조치 단체 12 곳과개인 16 명추가 불법거래시북한외교관및정부대표추방 북한행 ( 行 ) 발 ( 發 ) 화물검색의무화의심항공기이착륙및영공통과불허 북한의생화학무기포기결정대량살상무기수출통제의무화 석탄, 철광석, 희토류등수출, 공급, 이전금지대북항공유판매, 공급금지 회원국내북한은행지점, 사무소신규개설금지대량살상무기관련노동당소속단체에대한자산동결 예시목록에 7 개품목추가 자료 : 이승열, 유엔안보리대북제재결의안채택과대응방안 이슈와논점, 2016 년 3 월 10 일 유엔안보리의대북제재결의안이통과되기전 2월 12일 ( 현지시간 ) 미하원은독자적인대북제재안을통과시켰음 미하원은세컨더리보이콧 (secondary boycott) 을행사할수있는고강도대북제재법안인 2016년북한제재및정책강화법 (North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016) 을압도적인표차 ( 찬성 408, 반대 2) 로통 228
Ⅲ. 외교통일위원회 과시켰으며, 2월 18일오바마대통령이서명하면서정식발효되었음 세컨더리보이콧은타국에대한미국의경제적제재조치로서직접적인항의의대상인국가뿐아니라그와교류하는제3국정부나기업, 금융, 개인에도제재를가하는행위임 한국정부는 3월 8일유엔안보리대북제재결의안제2270호와별도로독자적인 대북제재안 을발표함. 주요내용은아래와같음 북한을다녀온제3국선박의국내입항을금지하고대량살상무기 (WMD) 개발에관여한개인 40명과단체 30개를금융제재대상으로지정함 - 금융제재대상단체 30개중북한단체는 24개이며 6개는제3국단체임. 주요단체는해외자금조달담당금융기관인일심국제은행, 대량살상무기의물품조달등을맡는대외기술무역센터, 선방기술총회사등임 - 금융제재대상개인은모두 40명으로북한사람이 38명이고 2명은제3국출신임. 주요제재대상에는김영철정찰총국장 ( 통전부장 ) 과이병철당군수공업부제1부부장, 홍영칠중앙위부부장, 김낙겸전략군사령관, 윤창혁우주개발국위성관제종합지휘소부소장등대부분대량살상무기개발에관여한인물들임 북한과관련된해운통제또한대폭강화됨. 외국선박이북한에기항한뒤 180 일이내에국내에입항하는것이전면불허되고, 제3국국적이지만실질적으로북한소유인 편의치적선박 의국내입항도금지됨 또한정부는우리국민이나재외동포등을상대로해외북한식당등북한과관련된영리시설에대한이용을자제하도록당부함 지난 2 월 7 일북한의장거리미사일발사직후정부는독자적인대북제재의한수단으 로천안함폭침과연평도포격에도남북관계의상징성을이유로유지했었던개성공단 에대한전격적인폐쇄조치를단행했음 나. 예상쟁점및과제 지난 4 월 7 일중국저장성닝보의 류경식당 에근무하던종업원 13 명의집단탈북소 229
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 식이알려지면서유엔안보리대북제재와정부의독자적인대북제재의효과가나타난것이아닌가에대한국내외의논의가제기되었음 중국이유엔안보리대북제재안제2270호에대한성실한이행을선언한이후중앙및지방정부차원에서공식적인북중무역이중단되면서북한에대한대북경제압박의수위가높아지고있음 36년만에열리는조선노동당제7차당대회를앞두고국내의달러수요가높아지는가운데무역감소는북한으로유입되는외화의절대양이줄어들면서무역을통해달러를벌어들이는외화벌이기관에대한정치적압박도높아지고있음 특히한국정부의해외북한식당에대한이용금지조치는북한식당의경영난으로이어져앞으로도이번 류경식당 13명종업원들의집단탈북과같은이탈현상이재현될수있다는주장이제기됨 그러나지난 2008년에는금강산관광중단이후 2010년북한의천안암폭침으로정부의대북제재로서 5.24조치가시행되고있으며, 그리고최근 2016년개성공단폐쇄까지이어지면서사실상남북관계가중단된가운데과연정부의독자적인대북제재안이추가적으로더필요한가에대한반론도나타나고있음 현실적으로는강력한유엔안보리의대북제재가시행되는가운데우리정부의독자적인대북제재는북한의해외식당등북한으로유입되는외화벌이에어느정도충격을주고있다고판단됨 그러나국제사회의입장과달리남북관계의안정적관리도중요한상황에서대북봉쇄를목표로한정부의독자적인대북제재가지속적으로강화되는것은향후남북관계의전환및변화를위해오히려부정적인영향이더많을수있다는우려가제기됨 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 230
Ⅲ. 외교통일위원회 08 통일준비위원회 의실효성과발전방향 가. 배경및현안 2014년 1월 6일신년기자회견에서박근혜대통령은 통일대박 이란용어를사용함으로써통일에대한관심을환기시키고, 이후독일방문시 드레스덴선언 을통해한반도통일정책의원칙을언급함 드레스덴선언 : 박근혜대통령의방독중독일드레스덴공과대학에서연설한북한과의평화통일에대한 3대원칙을지칭함 지난 2014년 7월한반도평화통일에대한국민적공감대를확산하고, 통일추진의구체적방향을제시하며, 민 관협력을통하여한반도통일을체계적으로준비하기위하여대통령소속으로 통일준비위원회 ( 위원장 : 정종욱 ) 를출범시킴. 주요업무는아래와같음 통일준비를위한기본방향에관한사항 통일준비관련제반분야의과제발굴 연구에관한사항 통일에대한세대간인식통합등사회적합의촉진에관한사항 통일준비를위한정부기관 민간단체 연구기관간협력등에관한사항 통일준비에관하여대통령이위원회에자문할필요가있다고인정하는사항 통일준비위원회 의운영은민간중심으로운영하되, 정부는이를적극지원하는민간과의협치 (governance) 에초점 민간차원에서는 1 통일청사진마련, 2 통일준비과제발굴 연구, 3 사회적합의촉진등을모색 정부차원에서는 1 통일준비관련자료제공, 2 안건제안등의견개진, 3 세부이행방안마련, 4 각부처별정책집행및이행사항점검등의기능을수행 통일준비위원회 는위원장 1 인, 부위원장 2 인, 위원 47 인 ( 민간 29 인, 정부 10 인, 국 231
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 회의원 2 인, 국책연구기관장 6 인 ) 으로구성 자문단은시민자문단 (120여개단체 ), 통일교육자문단 (50인), 언론자문단 (18인), 국제특보단 ( 필요시 ) 등으로구성 통일준비위원회 의모델인 독일통일문제자문위원회 는서독내각의결정에따라 1952 년설립되어 1975년까지활동함 同자문위원회는 1969년 10월총리로취임한빌리브란트에의해추진된대동독화해정책 ( 신동방정책 ) 이추진되면서역할이점차축소함 독일통일문제자문위원회는 1) 동독지역각경제분야별국민경제적현황에대한기본적연구보고서작성, 2) 독일통일시필요할것으로예상되는긴급대책에대한연구보고서작성등을주요업무로하였음 독일통일문제자문위원회 는총회, 연구이사회, 분과별위원회, 작업팀등으로구성, 해체되기까지총 5회의보고서를발표함 同위원회가발간한보고서는제1회보고서를제외하면, 각보고서의분량은 500쪽내외임 同위원회의기구별회의는연구이사회 129회, 총회 64회, 위원회 232회, 일반작업팀 714회, 전문작업팀 138회등총 1,513회의회의를개최함 독일통일문제자문위원회 의평가와관련하여, 1990년독일통일시同위원회가마련했던안이적용되었다고주장되고있으나, 어느정도적용되었는가에대해서는논란이분분함 그러나同위원회가해체되지않고 1990년까지지속적으로활동하였다면서독은보다나은통일준비를실행에옮겼을것으로추정됨 나. 예상쟁점및과제 통일준비위원회 의역할에대해학계 시민단체간의견이양분되고있음. 긍정적측면 에서는통일의체계적인준비를높이평가하고있는반면, 우려하는측면에서는전시 232
Ⅲ. 외교통일위원회 성기획또는민주평통과통일부의기능중복등을지적함 통일준비위원회와민주평화통일자문회는통일에대한국민적공감대를바탕으로정책수립을한다는점에서공통점이있으나, 핵심기능과조직, 그리고활동방식에있어서는뚜렷한차별성을마련해야함 통일준비위원회는전문가중심의학술적인성격인반면, 민주평화통일자문회의는국내외각지역및직능분야별통일여론수렴을바탕으로일반국민들에게정부정책을홍보하는기능을함. 세기관의업무내용은 < 표 17> 과같음 < 표 17> 통일관련세기관의주요기능 기관통준위민주평통통일부 주요기능 통일준비를위한기본방향, 과제발굴 연구, 사회적합의촉진및기관간협력등에관한사항심의 통일관련국내 외여론수렴, 국민적합의도출, 범민족적의지와역량결집등통일정책의수립및추진에관해대통령에게자문 건의 남북대화 교류 협력및인도적지원등구체적제반통일정책의수립및집행 무엇보다통일에대한사회적합의촉진및평화통일의기본방향 ( 아젠다설정 ) 제시측면에서통일준비위원회와민주평통, 통일의역할중복은필연적으로발 생함. 지난제 19 대국회국정감사에서통일준비위원회, 민주평통, 통일부세기구간차별성 이없다는지적을가장많이받아왔음 한반도통일준비를위해정권교체와관계없는범 ( 凡 ) 국가적인기구의필요성은존재하 나, 기존통일관련기구들과의차별성이부족한통일준비위원회를좀더개선하여새 로운통일거버넌스 ( 협치 ) 기구로발전시켜나가야할필요가있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 233
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 09 국회차원의통일대비준비현황과과제 가. 배경및현안 한반도통일을위해서는대통령이속해있는행정부의역할만이아니라통일관련법을만들고적용해야할의회의역할또한중요함 헌법에는직접적으로국회에대하여남북관계와통일에관한역할을규정하고있지는않지만, 국회의입법권 ( 헌법 40조 ) 은남북관계와통일을실현하는데에중요한기능이므로, 국회도남북관계와통일정책을입법의형식을통해참여할수있음 이러한입법권의원리에따라서 남북관계발전에관한법률, 남북교류협력에관한법률 등남북관계및통일관련법이제정될수있었음 이밖에도 통일교육지원법률, 개성공단지원에관한법률, 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률, 남북이산가족생사확인및교류촉진에관한법률, 6.25전쟁남북피해진상규명및명예회복에관한법률, 계레말큰사전남북공동편찬사업법률, 군사정전에관한협정체결이후납북피해자의보상및지원에관한법률, 남북협력기금법, 남북주민사이의가족관계와상속등에관한특례법 등남북관계및통일관련법이제정 시행되고있음 국회는헌법에서부여한입법권등을통해평화통일의원칙을구현하고, 남북관계와통일과정의기본틀을마련하는중요한역할을맡고있으나실제대북정책결정에있어서는국회의역할에대해회의적시각과긍정적견해가공존하고있음 회의적견해는국회가행정부에대해갖고있는견제권한의부족과의원들의대북정책및북한문제에대한정보및전문지식의부족등을근거로들고있음 긍정적견해는국회의입법적수단인입법권, 조약체결에대한비준동의권, 예산결산심의확정권, 국정조사권, 국정감사권등과비입법적수단인상임위원회활동, 대정부질문, 결의안채택, 청문회, 공청회등국회의역할과권한을통한영 234
Ⅲ. 외교통일위원회 향력행사가가능하다는의견임 그러나이와같은국회의역할과권한에도불구하고그동안대북정책결정과집행은대통령과행정부를중심으로행사되어왔으며, 국회는사후추인에그치거나국회의고유권한마저외면당한측면이있었음 예컨대, 1972년 7.4남북공동성명, 1991년남북기본합의서, 2000년 6.15공동선언, 2007년 10.4정상선언등남북한간의주요합의사항은국회의승인절차없이이루어진경험을갖고있음 그러나이와반대로국회가적극적으로남북간합의서를동의한사례도있음. 아래 < 표 18> 은그동안국회의동의를받아발효된남북간합의서들임 < 표 18> 국회가동의한남북합의서 국회동의일자 합의서 2003.6.30. 남북사이의투자보장에관한합의서 2003.6.30. 남북사이의소득에대한이중과세방지합의서 2003.6.30. 남북사이의상시분쟁해결절차에관한합의서 2003.6.30. 남북사이의청산결제에관한합의서 2004.9.23. 남북사이차량의도로운행에관한기본합의서 2004.9.23. 개성공업지구통신에관한합의서 2004.9.23. 개성공업지구통관에관한합의서 2004.9.23. 개성공업지구검역에관한합의서 2004.9.23. 남북상사중재위원회구성운영에관한합의서 2004.9.23. 개성공업지구와금강산관광지구의출입및체류에관한합의서 2004.12.9. 남북사이의열차운행에관한기본합의서 2004.12.9. 남북해운합의서 2004.12.9. 남북해운합의서이행과준수를위한부속합의서 자료 : 이승현, 남북한통일과정과국회의역할 남북한통일을대비한법제도적과제, 2015년 11월 10일 나. 예상쟁점및과제 한반도통일을위한국회의역할가운데가장중요한쟁점은국회의입법권한이정권 교체와관계없이이뤄질수있는통일정책의연속성에바탕을둬야한다는점임 235
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 국회가통일에대한이와같은입법을추진하기위해서는보다적극적으로통일에필요한정책에대한보다깊이있는연구 분석을통해행정부와역할을분담할수있는통일준비역량을체계적으로확립해나갈필요가있음 국회가준비해야할가장중요한통일준비분야는통일과정에서남북한의정치통합과경제통합등절차적통합의축을제도적으로확립하는것임 - 예를들어통일이대한민국의헌법체계의확장이라는전제하에추진된다면정치통합의핵심은남한의의회및정당체계와선거제도의절차적이식이며, 경제통합은남한의시장경제체제를북한으로확장하는것임 그동안국회의통일준비에대한평가중가장모범적인사례는제13대국회였으며, 이때한민족공동체통일방안에대한여야의의견수렴과정은앞으로도참고할필요가있음 주요한의견수렴은 국회통일정책특별위원회 에서이뤄졌으며, 특위운영은거의상설기구라불러도좋을만큼활발하고상시적으로이루어졌음. 당시이홍구통일원장관은국회와긴밀히토의하면서평민당김대중총재와민주당김영삼총재그리고공화당김종필총재의의견을반영하기위해다각적인접촉을시도하여여야의합의를이끌어내는데큰역할을하였음 결과적으로통일을위한국회의역할을확대하기위해서는대북정책과남북관계의주 요현안들을상시적으로논의할수있는토론의장이필요하며, 더나아가국회의입법 권을통해향후남북한정치및경제통합을위한마스터플랜을준비해야함 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 236
Ⅲ. 외교통일위원회 10 북한의사이버테러에대한대비책 가. 배경및현안 지난 2009년이후북한의사이버테러가본격화된이후북한의사이버테러는핵과미사일도발못지않은중대한안보위협이되고있음. 아래 < 표 19> 에서보듯북한의사이버테러현황은다음과같음 북한은 2009년 7월 7일부터한국과미국의주요기관등총 35개의웹사이트에대하여분산서비스거부공격 ( 디도스 : DDoS) 을감행하였는데, 총네차례에걸친공격으로청와대와국회등정부기관을비롯한 68개주요포털사이트에장애를발생시킴 북한은 2011년 3월 4일청와대, 국가정보원등국가기관과국민은행등금융기관과네이버등국내 40개인터넷사이트를상대로또다시디도스공격을실행하였으며, 아울러 4월 12일농협에대한사이버공격을감행함에따라금융전산시스템 273대가파괴되고전산장애가발생함 북한은 2013년 3월 20일 KBS, MBC, YTN 등방송사와신한은행, 농협, 제주은행등에대하여사이버공격을감행하였고, 6월 25일에는정부기관과언론사등 69개기관과업체에대하여해킹과디도스를혼용한사이버공격을감행하여, 155대서버를파괴시키고해당웹사이트접속장애를발생시킴 2014년 12월 9일부터 4일간한국수력원자력직원컴퓨터에자료파괴형악성코드를유포하여 PC디스크등의파괴를시도하기도했는데모두북한의소행으로밝혀졌고, 2014년 12월 24일북한의사이버공격으로소니픽처스엔터테인먼트사의내부전산망이다운됨 2015년 10월북한은서울지하철 1-4호선서버를해킹하였고, 2015년 10월 20일에는국회를비롯하여청와대, 외교부, 국방부, 통일부등에대한해킹을시도하였으며, 최근 4차핵실험이후에도와대를비롯해주요기관을사칭하는악성코드가내장된이메일을대량으로유포했다는의심을사고있음 237
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ < 표 19> 북한의사이버테러현황 일자 현황 2009.7.7. 디도스공격, 청와대등정부기관대상 2011.3.4. 디도스공격, 정부기관, 금융기관, 인터넷기업 2011.4.12. 농협전산망해킹 2013.3.20. 방송, 금웅기관전산장비파괴 2013.6.25. 디도스공격, 정부기관언론사대상 2014.12.9. 한수원원전해킹 2014.12.24. 소니픽쳐스사해팅 2015.10. 서울지하철 1-4호선서버해킹 2015.10.20. 청와대, 국회, 통일부대상해킹 2016.1. 청와대사칭악성코드유포 자료 : 이승열, 북한의사이버테러위협의증가와대응방안 이슈와논점, 2016년 2월 23일 북한의사이버테러능력은 2009년 2월정찰총국 ( 국장 : 김영철 ) 의탄생으로비약적으로발전하였음 북한은정찰총국산하에 6개작전국외에사이버공격조직인사이버전지도국 ( 제 121국 ) 을설립하였음. 제121국은첩보와공격을담당하며평양대동강유역의무신동지역에본부를두고있음 제121국은주로중국에서해킹공격을수행하여한국과미국의시스템을무력화시키고주요기밀을위조하고있음 제121국에는직접적인해킹을기획하는인력이 1,200명, 기술지원인력이 1,800명이며, 유관조직사이버요원도 3,000명정도로추정됨. 제121국산하제110연구소는컴퓨터네트워크에침입하여정보를획득함은물론금융기관등의네트워크에바이러스를이식하는기술을가지고있는것으로파악되고있음 나. 예상쟁점및과제 북한의사이버테러능력은미국과러시아그리고중국에비해서는떨어지지만매우 높은수준으로평가되고있으며, 지난 1 월 4 차핵실험과 2 월장거리미사일발사이후 북한의사이버테러가능성이어느때보다높아진지금사이버는오프라인의보조역할 238
Ⅲ. 외교통일위원회 이아닌국가의핵심안보영역이라는점을다시한번인식할필요가있음 미국오바마대통령은사이버안보를최우선의개념으로선정하여 2017년회계연도예산안에서전년대비 50억불증액한 190억불의사이버안보예산을의회에제출했음 2016년 2월 12일미국하원을통과한 북한제재및정책강화법 (H.R757) 에는사이버안보저해행위에대한규제도포함되었음 이처럼사이버안보에대한국제사회의인식과협력수준이높아지는가운데북한의사이버테러위협에대한우리정부의대응도어느때보다중요한시기가되었음 결과적으로제20대국회에서는점증하고있는북한의사이버테러에맞서국회의감시기능을강화하는방안을추가하여사이버안보에대한기본법률을제정하여야할것으로보임 점차고도화되는북한의사이버공격등에대응하고사이버공간에서의안보확보를위해서는현재대통령훈령인 국가사이버안전관리규정 만으로는민관군의역량을총동원하여대응하는데는한계가있어보임 제19대국회에서는사이버테러방지및대응에관한 4건의법률안을제출했으나, 임기만료로폐기됨. 점증하는북한의사이버테러위협에대비해국민의안전과국가기관망의보호를위해서는이에대한면밀한재검토가필요하고, 특히제20 대국회에서는국회의감시기능을강화하는방안을추가하여재발의할필요가있음 더나아가사이버안보에대한국제적협력이점차강화되고있는상황에서세계최고수준의정보통신기술을보유하고있으면서북한의사이버테러위협에항시노출되어있는한국도사이버안보에대한국제규범확립에기여해야할것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 239
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅳ. 국방위원회 1. 국방분야 2. 방위사업분야 3. 병무분야
Ⅳ. 국방위원회 1. 국방분야 01 군옴부즈만제도도입의쟁점과과제 가. 배경및현안 장병인권개선을위한군옴부즈만제도도입논의는 2005년육군훈련소인분사건 1) 및연천 GP( 감시초소 ) 총기난사사건 2) 을계기로본격적으로논의되기시작하였음 이를계기로국방부는 2005년 7월범정부차원의병영문화개선대책위원회를구성하고 9개과제 30개실천사항으로구성된 선진병영문화비전 을발표하였으며, 사병들의인권보장을위한군인권법제정과군옴부즈맨제도, 군사법체계개혁, 대체복무제등도논의하였음 그러나논란이되었던감시기구의설치는국회산하가아닌국민고충처리위원회 ( 현국민권익위원회 ) 에두도록하였으나조사나자료요구등권한이제한되어실효를거두지못하였으며, 2007년입법예고까지됐던 군인복무기본법 제정도무산되었음 2011년 7월 해병대총기난사사건 (4명사망 ) 이계기가되어다시군옴부즈만도입에대한논의가시작되었으며, 3) 2014년제28사단윤일병사망사건과육군 17사단장의여군부사관성추행사건등을계기로유사사건재발방지와관리체계개선대책을마련하기위하여군옴부즈만제도도입에대한논의가이루어졌음 1) 논산훈련소이모대위가훈련병 192명에게인분을입에넣으라고강요한사건. 2) 선임병들로부터폭행과괴롭힘을당한김모일병이수류탄을투척하고 K-1 기관단총 42발을난사해 8명이사망한사건. 3) 이와관련안규백의원은 군인지위향상에관한기본법안 (2012.6.25.) 을대표발의한바있음. 243
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2014년 8월출범한민관군병영혁신위원회는 국무총리실직속독립기구 로군옴부즈만을설치할것을최종권고한바있음 국회는 국회법 제44조에따라 2014년 11월 군인권및병영문화혁신특별위원회 를발족하고, 9개월간의활동끝에 2015년 7월위원회정책건의및향후과제로서다음과같은사항을합의하였음 4) - 군인의인권보호를위하여군옴부즈만을도입하며, 명칭은 군인권보호관 으로함 - 군인권보호관은국가인권위원회에두되, 국회가추천한상임위원을군인권보호관으로임명함 - 군인권보호관의충실한조사와인권보호기능을보장하기위하여불시부대방문권, 자료제출요구권등의권한을부여함 - 조사권한 : 자료제출요구권, 진술요구권, 불시방문조사권 5) - 조사후처리권한 : 긴급구제조치의권고, ( 최종 ) 구제조치의권고, 검찰 ( 군검찰 ) 고발, 징계 제도개선 시정등권고 - 실효성확보수단 : 정기 수시국방위원회에보고, 조사결과및권고사항의언론공표 2015년 7월 30일여야는황영철의원대표발의로국가인권위원회내에군인권보호관을두는내용의 국가인권위원회법일부개정법률안 을발의하였으며, 주요내용은다음과같음 군인등및군내인권침해에대해정의하여장교 준사관 부사관 병 ( 兵 ) 군무원 사관생도 사관후보생 부사관후보생과소집되어군에복무하는예비역및보충역에대한인권침해에대하여군내인권침해와관련된규정을적용하도록함 ( 안제2조제5호및제6호 ) 국가인권위원회에군인권보호관을두고, 군인권보호관은국회에서선출하는상임위원으로하며군인권보호관은군내인권침해방지및인권보호에관하여전 4) 군인권개선및병영문화혁신특별위원회, 군인권및병영문화혁신특별위원회활동결과보고서, 2015.07.24. 5) 다만, 조사권한의한계를두어국방부장관은군사기밀에관한사항에대해자료제출또는진술을거부할수있음. 244
Ⅳ. 국방위원회 문적인지식과경험이풍부한사람으로선출하도록함 ( 안제5조제1항, 제2항제1 호및안제51조신설 ) 국가인권위원회사무처에군인권보호관의업무를지원하기위하여군인권본부를두도록함 ( 안제16조제1항 ) 군대내인권개선을위한인권교육을위하여국방부장관과협의할수있도록함 ( 안제26조제7항 ) 위원회가매년작성하고대통령및국회에보고하는위원회의전년도의활동내용과인권상황및개선대책에대한보고서에군내인권보호와관련된사항을포함하도록함 ( 안제29조제1항 ) 진정의원인이된사실이범죄행위에해당한다고믿을만한상당한이유가있고그혐의자의도주또는증거인멸등을방지하거나증거확보를위하여필요하다고인정할경우에는검찰총장및관할수사기관의장뿐만아니라국방부장관또는각군참모총장에게도수사개시와필요한조치를의뢰할수있도록함 ( 안제 34조제1항및제2항 ) 군인권보호관및군인권보호위원회의업무, 군부대방문조사, 진정에대한각하사유특례및조사방법에대한특례를규정한별도의장을신설하도록하며군부대방문조사시전시 사변또는이에준하는국가비상사태의사정이없는한국방부장관은방문중단을요구할수없도록함 ( 안제5장신설 ) 정당한이유없이군부대방문조사를거부, 방해또는기피한자에게 1천만원이하의과태료에처하도록함 ( 안제70조제1항제1호 ) 나. 예상쟁점및과제 군인권보호관 을군외부에설치하는 군옴부즈만 제도의도입에대해국방부가백지 화를시도할것으로알려져있어향후논란이예상됨 한민구국방부장관은 2015 년 10 월국회국방위원회에출석해군옴부즈만도입은무 제한적인조사및권고권한부여로군의지휘권위축과군사보안등의문제가있다며, 245
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 군옴부즈만을설치해야한다면국방부내에설치해야한다고주장한바있음 또한한언론의보도에따르면, 6) 국방부는 2015년국방인권정책시행계획추진실적분석평가 라는보고서에서군옴부즈만제도도입을골자로한 국가인권위원회법 개정안의폐기를유도한다는방침을밝힌바있음. 또한동보고서에서 법안이통과되더라도행정자치부와의공조를통해관련조직 ( 군인권본부 ) 규모를최소화할것 이라고밝힌바있음 7) 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 6) 이데일리, 2016년 2월 15일자. 7) 상기보도내용의사실여부에대해국방부에문의한결과, 2015년국방인권정책시행계획추진실적분석평가 문서는국방부인권담당관 ( 과장급 ) 수준에서작성된 2015 년군인권업무결산성격의문서이고, 국가인권위원회법개정안폐기유도 라는문구는실무자의업무미숙에서기인한부적절한표현이었으며, 동보도내용은국방부의반대입장에도불구하고법안이강행통과될경우에군의고유임무수행에지장을초래하지않는범위내에서조직설계가이루어지도록정부조직신설과관련하여주무부처인행정자치부와협의하겠다는의미라고밝혀왔음. 246
Ⅳ. 국방위원회 02 영창제도개선방안 가. 배경및현안 2015년 9월진성준의원이육 해 공군본부로부터제출받은 징계입창사유별현황 등에따르면, 2011년부터 2014년까지폭행및상습가혹행위로영창처분을받은병사는 3만 517명으로전체징계입창인원 6만 1,726명의 49.4% 에달했음 연도별로는 2011년 8,220명, 2012년 8,002명, 2013년 6,914명, 2014년 7,381명으로나타났음 이밖에도지난 4년간강도 절도 사기로인한징계입창이총 2,157건, 성적군기문란이 1,493건으로나타났음 이와관련인권담당군법무관은지난 4년간영창징계 7만 3,866건에대한적법성심사에서무려 3만 1,126건 (42%) 이부적법하다고판단한것으로나타났음 군법무관은지휘관의영창징계에대해 양정부적정 (3만 31건 ) 에대한문제를가장많이지적했으며, 중대한절차하자 (696건), 징계사유불해당 (399) 의견도제시한것으로알려졌음 군법무관의 부적법 의견에대해이들의의견이무시되는경우도상당수인것으로나타났음. 실제로지난 4년간인권담당군법무관이심사한 4,269건에대해징계권자가의견을따르지않은것으로알려졌음 이와관련국회입법조사처와국가인권위원회는자의적영창처분을방지하기위한영창제도의보완을요구한바있음 국회입법조사처는 2014년보고서에서영창제도의위헌성시비를해결하기위해서는법관의확인제도를도입하고영창처분의기준을명확히하여헌법상요구되는신체구금에대한영장주의를보완하는등자의적영창처분의금지를위한개선안이마련되어야하며, 영창제도를폐지할수없다면보완방안을마련해야한다고밝힌바있음 8) 247
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 국가인권위원회도 2014년자의적영장처분을막기위해징계양정규정을마련하고인권담당군법무관의독립성을강화할것을권고한바있음 이와관련진성준의원은영창제도개선을위한 군인사법일부개정법률안 (2015. 4. 21.) 을대표발의한바있음 - 개정안은현재 지휘권확보 라는명목하에법적구속절차없이지휘관의명령만으로이뤄지는영창집행의절차상정당성을확보하도록하는내용을골자로하고있음 - 구체적으로는영창처분이신체의자유를구속하는점을감안해군판사가영창집행명령서를발부하도록하고인권담당군법무관소속을현재수준보다높여영창처분적법성심사업무를중립적으로할수있도록하고있음 - 또한영창처분의원인이었던사실이무혐의로밝혀져도명예회복을할수없는문제를개선하기위해무혐의자에대해복무기간단축혜택등을부여하도록했음 이러한영창제도의개선요구에대해국방부는소극적인입장을견지하고있는것으로알려져있음 9) 영창처분에대한불복은원칙적으로행정소송의영역으로서판사의영창집행명령을가미할경우사실상사법체계틀속에들어가게되어법리적인충돌이발생한다는것임 국방부는군판사부족으로인한제도개선의어려움도제기하고있음. 2014년기준군판사는 49명으로매년 1만 6,796건의영창처분이이뤄지고있는것을감안할때, 군판사로하여금영창집행명령서를발부하도록할경우군판사 1인당매년 340.7건의영창집행명령서발부가이뤄져야한다는것임 나. 예상쟁점및과제 국방부는 2015 년 9 월폭행과가혹행위에대한징계양정기준을강화하고, 영창제도에 8) 형혁규, 김선화, 김성봉, 군영창제도의쟁점과개선방안, 현안보고서, 국회입법조사처, 2014. 1. 16. 9) 軍영창제개선법안보류, the 3000, 2015년 6월 18일자. 248
Ⅳ. 국방위원회 대한인권침해요소개선을위해효과적인영창대체벌제도도입방안을연구할것이라고밝힌바있음 10) 국방부관계자는 군에대한국민들의신뢰를구축하기위해엄정한징계처분을통한군기강을연중으로확립하고, 국가인권위원회와국회입법조사처의권고사항을토대로영창양정기준구체화등개선소요를적극검토할계획 이라밝힌바있음 그럼에도불구하고앞서밝힌바와같이영창제도의개선에대한국방부의입장은소극적인입장에머물고있으며, 영창제도가성격상신체구금임에도불구하고영장주의를배제하고있다는점에서영창처분에있어위헌성시비나절차적문제는언제든지다시제기될수있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 10) 국방부군사법원현황보고서 군사법운영신뢰성제고 강조, 뉴데일리, 2015 년 9 월 21 일자. 249
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03 THAAD( 고고도미사일방어체계 ) 도입의쟁점과과제 가. 배경및현안 THAAD( 고고도미사일방어체계, Terminal High Altitude Area Defense) 는종말단계 (Terminal Phase) 미사일방어체계 (MD, Missle Defense) 중상층방어수단을지칭함 종말단계방어는적미사일이대기권에다시진입해지구중력에의해낙하할때요격하는것을말함. 방어고도에따라상층방어와하층방어로나뉨 상층방어를담당하는대표적인수단이 THAAD로서고층대기권에해당되는고도 40km이상의장거리목표물을요격하기위해개발된방어수단임 해외 THAAD 포대배치현황 사드포대는획득비용때문에개발에착수한지 27년이지났지만미국도 3개포대만을배치하고있는것으로알려져있음 - 현재미국이사드를실전배치한곳은텍사스포트블리스에 2개포대, 괌에 1 개포대임 11) - 일본아오모리현쓰가루, 일본교토부교탄고에도설치된것으로알려져있으나 12) 일본의경우사드포대가설치된것인지사드용레이더만설치된것인지보도내용만으로는확인이어려움. 다만, 다른언론의보도내용을참고할때, 일본의경우실전배치된사드포대는아니며사드용레이더 AN/TPY-2만설치된것으로추정됨 2015년미국방부는록히드마틴에 2개포대의미사일을주문한것으로알려져있으며, 2016년에도 2개포대를확보하여총 7개포대를확보한다는계획으로알려져있음 13) 11) 세계일보, 2015년 4월 10일자. 12) 한겨레신문, 2015년 4월 21일자. 13) 디펜스 21, 2015년 4월호. 250
Ⅳ. 국방위원회 한미양국은지난 2016년 3월 4일 THAAD의한국배치를사실상합의한것으로알려졌음 류제승국방부정책실장과주한미군사령부참모장인토머스밴달미 8군사령관은지난 3월 4일국방부에서주한미군의 THAAD 배치를협의하기위한 한미공동실무단을구성하기위한약정 에서명하였음 한미양측은향후 THAAD를배치하게될 적정부지선정 을포함해안전과환경문제, 그리고비용문제등구체적인사항을협의할것이라고밝힘 나. 예상쟁점및과제 주변국과의외교적마찰 중국은주한미군에고고도미사일방어체계인 THAAD가배치될경우중국에심각한안보위협요인이될것이라는점에서반대입장을표명하고있음 - 시진핑주석은지난 3월 31일핵안보정상회의가열린워싱턴컨벤션센터에서오바마대통령과양국정상회담을열고 중국은미국이한국에미사일방어시스템을배치하는데단호히반대한다. 사드배치가중국의국가안보와동북아의전략적균형에해가될것 이라고주장한것으로알려졌음 - 또한우리나라에대해서는한국이북한의위협으로부터자위권을행사하기위한조치에대해서는이해하지만, 그목적을초월하여중국을대상으로한방위전략을채택한다는데대해서는절대용인하지못한다는입장을견지하고있음 이러한중국의입장에대해미국은사드는방어적무기로북한의위협에대응하는용도이며중국이든러시아든다른나라를겨냥하는게아니라는입장을고수하고있음 - 애슈턴카터미국국방장관은지난 4월 8일미국외교협회 (CFR) 강연에서 중국이강하게반대하는상황에서사드시스템이한국에배치될수있겠느냐 는질문에 THAAD의한국배치가 결국이뤄질것이며, 이는필요한일 이라고밝힌것으로알려졌음 - 또한카터국방장관은사드는한국에배치된미군병력과한국을보호하는것이목적으로, 미국과한국사이의일일뿐중국과는관련이없다고강조한것으로알려졌음 251
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ THAAD 배치비용및부지문제 THAAD의주한미군배치와관련, 우리정부가미국에사드부대주둔지를새로제공하고주둔지토지수용을위한보상금을부담해야할것이라는주장이제기되고있음 14) - 민주사회를위한변호사모임 ( 이하 민변 ) 은지난 4월 7일국방부에 사드배치협의한 미공동실무단과업약정서 공개등 THAAD의한반도배치와관련한정보공개를청구하였으나, 국방부는해당약정서를 2급비밀로분류해 2026년 12월 31일까지비밀보호기간으로지정했으며, 공개할수없다고통지한것으로알려졌음 - 민변송기호변호사는 국방부가사드배치협의의근거조약이한 미상호방위조약 2조와 4조, 한 미주둔군지위협정 (SOFA) 2조와 5조라고밝혔다 며, 이는한국이미국에사드부대주둔지를새로제공하고, 주둔지토지수용을위한보상금을부담해야한다는것을의미한다 고주장한바있음 한편 THAAD 주둔부대부지선정문제에있어서도향후논란이있을것으로보임. 실제로그동안예상부지로보도되어왔던경기도평택, 대구 왜관, 전라북도군산, 강원도원주와중부산악지역등배치후보지들의지방자치단체와주민을중심으로부대배치반대목소리가높아지고있는것으로알려져있음 한미공동실무단을구성하기위한약정 의성격 민변은약정서의내용공개와함께약정서가조약인지를묻는정보공개청구를진행한바있음 송변호사는국방부가공동실무단약정서가어떤성격의문서인지도밝히지않고있으며, 국방부는이약정서가국방부훈령제814호 조약및기관간약정의체결과관리에대한규정 을근거로체결됐다고만밝혔다 며 구체적으로조약인지약정인지가명확하지않다 고지적하고있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 14) 국방부 한 미사드배치약정, 2026 년까지비밀, 경향신문, 2016 년 4 월 7 일자. 252
Ⅳ. 국방위원회 04 군병력감축기간연장 가. 배경및현안 2005.12.28. 공포된 국방개혁에관한법률 은제정당시선진정예강군을육성한다는목적으로 국방개혁기본계획 2006-2020 을기반으로제정됨 동법률은군구조개편과연계하여 2020년까지상비병력규모를 50만명수준으로감축하고, 간부비율을각군별상비병력의 100분의 40 이상수준으로조정하고, 예비전력규모를상비병력규모와연동하여개편조정하는등병력구조개편의추진목표연도와목표수준을구체적으로규정하고있음 동법률은당초북한군사위협의점진적감소를가정하여상비병력규모및조정완료시기등을 2020년으로설정한것임 그러나상기국방개혁의과제들은이후북한의핵실험등안보환경의변화와전시작전통제권전환시기의연기등과함께국방개혁에소요되는재원이안정적으로확보되지못하면서후속국방개혁기본계획과괴리가발생하기시작함 이에따라 2015.10.29. 국방부는국방환경의변화와국가재정운용등현실적여건을고려해국군의상비병력규모를 2030년까지 50여만명수준으로연장하여감축하는내용을골자로한 국방개혁에관한법률 일부개정법률안을국회에제출하였음 동개정안은현행법률에서정한국방개혁의목표를 2020년까지로한계획기간내에달성하기어렵다는점을인정하고첫째, 국군의상비병력감축목표연도, 둘째, 장교 준사관및부사관등의적정간부비율의확보목표연도, 셋째, 예비전력규모조정의목표연도를현행 2020년까지 에서 2030년까지 로수정할것을주요내용으로하고있음 이개정법이통과되면장교와부사관등간부의규모를 2020년까지전체병력중 40% 수준으로늘리기로한계획도 10년뒤로미뤄지게되며, 감축된병력을 253
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 대체하기위한예비군충원기간도미뤄지게될것으로보임 나. 예상쟁점및과제 국방부는현재 국방개혁기본계획 2006-2020 작성당시예측했던국방개혁성공의전제조건 15) 들이충족되지않아 국방개혁기본계획 2012-2030 및 국방개혁기본계획 2014-2030 수립시부터는국방개혁의최종목표연도를 2030년으로수정하여추진중에있는것임 현행법제25조제1항은상비병력규모를 2020년까지 50만명수준으로감축하는것을목표로하고있으나, 2006년 68.1만명에서 2014년에는 63만명으로총 5.1만명이감축되는데그쳤음 간부비율도해군과공군은이미 40% 를초과하고있으나, 육군및해병대를포함한전체비율은 2006년 24.7% 에서 2014년 29.9% 로 5.2% 상승하였는데, 이와같은추세에비추어보면 2020년까지 40% 이상의비율을달성하기는어렵다고보임 결론적으로이법과국방개혁기본계획간의불일치현상을해소하고개혁의실현가능성을제고하려는개정안의입법취지는불가피한것으로이해할수있음 그러나이와관련하여일각에서는국방개혁기본계획의변경에맞추어법률내용을수정하는것은국방개혁의지의쇠퇴로해석될우려가있다는주장이제기되고있음 군이병력자원감소에따른최첨단전력도입을준비했어야하지만제대로이루지지않았다며, 이는고위급지휘관들의자리보전욕구와맞물려군이병력을쥐고있기때문이며, 따라서군의대대적인개혁이필요하며특히육군의개혁이필요하다는주장임 16) 15) 국방개혁기본계획 2006-2020 에서제시하고있는국방개혁의성공보장을위한필수조건으로는북한군사위협의안정적관리, 확고한한미연합전투준비태세유지, 군구조조정및전력증강을동시병행적추진, 국방재원의안정적확보, 상비병력전원전투요원으로운용, 군내부공감, 국민적지지획득등이이에해당함 16) 군, 병력감축 10년더미뤘다...63만 50만, 이데일리, 2015.6.30. 254
Ⅳ. 국방위원회 또한국방개혁에대한목표연도와병력규모가고무줄처럼늘었다줄었다하는 데따른비판이제기되고있듯이선제적이고일관적인국방정책의수립이요구됨 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 255
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2. 방위사업분야 01 방위사업비리근절을위한제도개선방안 가. 배경및현안 2014년 11월공식출범한방위사업비리정부합동수사단은통영함 소해함장비납품비리, 공군전자전훈련장비 (EWTS, Electronic Warfare Training System) 납품사기, K-11 복합형소총납품비리등약 1조원에달하는육 해 공군전반의각종방산비리 12건을적발하였으며, 전 현직장성 11명, 영관급 31명을기소하였음 이에따라국회국정감사등에서도방위사업비리해소를위하여방산획득업무의지휘 체계개선, 방산비리근절을위한조직또는기구편성등방위사업비리근절을위한 구체적방안을마련할것을요구한바있음 이와관련정부는비리발생의원인이되는구조적, 제도적문제점을파악해 방위사업비리사전예방시스템구축 인적쇄신추진 감시 감독및처벌강화 를골자로하는 3중예방시스템을구축하는등방위사업혁신종합대책을마련해나갈계획을밝힌바있으며, 구체적인내용은다음과같음 17) 직원들이비리에노출되지않고안정적으로근무할수있도록사전예방기능을강화 ( 시험성적서정보공유체계구축, 불법취업및청렴모니터링제도, 비리업체추적관리시스템구축등 ) 불법로비등외부의영향력으로부터인적연결고리를끊기위한방위산업인적쇄신 ( 방위사업관련각종위원회에민간위원참여비율확대, 직무회피범위 17) 문화체육관광부, 강력한비리척결, 부패방지 4 대백신, 정책브리핑, 2016 년 2 월 23 일자. 256
Ⅳ. 국방위원회 확대등 ) 방위사업청장직속방위사업감독관의신설및방위사업청군인력의인사독립성강화 ( 방위사업청에보임된현역장군과대령은퇴직시까지근무등 ) 방위사업청퇴직공무원의직무관련업체취업제한기간을 3년에서 5년으로연장, 군수품무역대리점 ( 중개상 ) 등록및수수료신고제법제화와비리연루업체에대한입찰참가제한기간을기존 6개월 ~1년에서 2년으로늘리는등감시 감독과처벌강화 나. 예상쟁점및과제 방산비리감독을목적으로 2016 년 4 월방위사업청장직속으로신설된방위사업감독관 은향후방위사업과관련한검증 조사에관한정책수립및제도개선, 방위사업감독및 검증을위한계획수립과정보수집에관한사항을감시, 지도할것으로알려져있음 그러나일각에서는국방획득에있어고질적인문제로지적되고있는방위사업비리의근절과획득조직의투명성과전문성을제고하기위해서는국방획득문민화가반드시추진되어야한다는주장이제기되고있어방위사업비리예방시스템의실효성에대한논란가능성을배제할수없음 최근발표된방산비리는대부분군인비리에해당하며, 방산비리의대부분이군의폐쇄적조직문화에원인이있는것으로밝혀지고있어방위사업비리의근본적인해결을위해서는방위사업청의문민화를통해투명성을강화할필요가있다는지적임 - 방위사업청은문민화정책의추진에따라 2017년까지현역군인과공무원비율을 3:7로조정할계획에있으며, 이에따라매년 100여명에달하는공무원 ( 군인제외 ) 이신규로채용될예정에있음 - 이러한노력은방위사업청의문민화와국방획득의투명성강화를추진하는데긍정적으로작용할것으로평가되고있음. 다만문민화가실현되기위해서는구체적인추진방안의수립은물론목표달성까지의전과정이투명하게진행될수있도록해야한다는지적이있음 - 이에따라지속적인법적 제도적장치의마련을통해단계별성과가미흡할 257
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 경우관리 감독을강화할수있는방안이모색되어야할것임 또한방위사업청에근무하는군인의 98% 가계급정년제로인하여대령에서조기전역해야하는상황은재취업부담감으로이어져방산업체의청탁등유혹에쉽게노출될수밖에없다는지적이있음 - 이에따라 방위사업청군인력의인사독립성강화 나 방위사업청퇴직공무원의직무관련업체취업제한기간을 3년에서 5년으로연장 등의대책은근본적인해결책이라고보기어렵다는지적이있음 - 이역시방위사업청의문민화등을통해투명성을강화할필요가있다는지적임 한편, 방위사업근절과관련하여 2017년 1월국방부산하로출범예정에있는방위사업교육원의설치운영에대해서도논란이있을것으로예상됨 국방부는 2016년말까지관련법령마련을통해 2017년 1월에방위사업교육원을출범시킬예정에있음 - 동교육원은미국의국방획득대학 (Defense Acquisition University, DAU) 을모델로한것으로복잡하고난해한무기체계획득과정에대한교육체계의발전을목적으로하고있음 - 동교육원에서는방산업체를포함한민간기관의방위사업종사자뿐아니라국방부, 방위사업청, 합참, 육 해 공군의방위사업담당자들교육도담당할계획에있음 동교육원은당초방위사업청내에설립될예정이었던것을국방부산하기관으로설치하기로최종결정한것임 - 국방부는무기체계총수명주기과정에관계되는모든종사자를대상으로하는전반적인교육이이루어지려면국방부산하기관으로두는것이적절하다는입장임 - 이에대해일각에서는방위사업비리근절을위한 문민화 조치의일환으로민간방위사업전문가를키우기위해설치하려는방위사업교육원을국방부산하에두는것은오히려방산비리를키우는역효과를낼수있다는우려를표명하고있음 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 258
Ⅳ. 국방위원회 02 FX( 차세대전투기 ) 도입사업의쟁점과과제 가. 배경및현안 2020년이후부터전투기 120대이상이부족할것이라는인식하에추진된것이차세대전투기도입사업인 FX사업임 우리공군이가동중이던전투기 F-16과 F-4, F-5 등으로는북한공군을제압하기어렵다는인식속에서출발한것이 1993년에시작된 차세대전투기 (FX) 사업 임 당초 120대를구매하려던 FX 사업은 1996년 80대로축소되었고, 국제통화기금 (IMF) 사태이후규모가다시줄면서 1차로 40대만구매하였음. 이후 2007년 FX 2차사업에서 20대를추가로들여왔으나기본계획에서는여전히 60대가부족한실정임 1 2차 F-X사업의부족분 60대를도입하려는것이이번 3차 FX사업이며, 우리정부는 2014년 3월 F-35A 40대를구매하기로결정한바있음 18) 미국록히드마틴이개발중인 F-35는최신형 5세대전투기라는평가에도불구하고, 많은문제점을내포하고있다는것이일반적인평가임. 즉 F-35는현재 10년이상개발이지연되면서인도시기와최종가격, 성능이불확실해진상태임 F-35는아직개발이끝나지않아성능이불확실하며, 인도시기를확정할수없어우리공군의전력공백이불가피할것이라는지적이있음 - 통상무기체계는양산에들어가기전여러차례시험을거치고완성된무기를시장에판매함. 반면 F-35는개발단계에서기체및성능을시험하고구매자 18) 2012~2013 년당시록히드마틴의 F-35A 와보잉의 F-15SE, 에어버스 ( 당시 EADS) 의유로파이터타이푼이 FX 사업도입기종자리를놓고경쟁했음. 처음에는보잉의 F-15SE 가유일하게방위사업청의요구조건을만족시켜단독후보로올랐으나, 2013 년 9 월방위사업추진위원회에서이를부결했음. 당시이결정은방위사업청의평가를무시하고 F-35A 를구매하기위한결정이아니냐는의혹을받았으며, 결국방위사업추진위원회는 2014 년 3 월 F-35A 40 대를구매하기로결정했음. 259
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 를찾아나서는동시획득 (Concurrent Acquisition) 방식으로사업이진행되어왔음 - F-35의완성도와관련해서는미국내에서도논란이있는것으로알려져있음. 미해병대는 2015년 5월 18일부터열흘간수직이착륙용 F-35B를시험평가하여 8월 F-35B가당장이라도전투에투입가능할정도로완성도가높다고발표하였으나, 동년 7월 22일미국방부운용시험평가국장 (DOT&E) 은미국방부장관에게 F-35B에여전히많은문제가있다고보고한것으로알려져있음 한편, 대외군사판매제도 (FMS, Foreign Military Sale) 의특성상 F-35의최종가격을확정할수없어향후인도시점에서비용부담이급격하게늘어날수있다는지적도있음 - 무기체계의예상가격은개발과양산비용, 주문대수가얼마냐에따라달라지는데, 통상적으로개발중인무기의예상가격은이른바 스위트스폿 (Sweet Spot) 가격임. 즉개발중인무기는양산단계에서최대생산량에이르렀을때가격이가장낮아짐 - 현재 F-35를구매하기로한국가들대부분이주문대수를축소하고있는것은물론미국마저도애초에 3,100대가량구매할계획이었지만 2015년현재 2,443대만을구매할계획인것으로알려져있음 19) 우리정부는 FX 사업을추진함에있어 KFX 사업을연계하기로결정하고기술이전요소를고려해 F-35를선택했으나, 미국정부가핵심기술이전을거부함으로서 KFX 사업추진을어렵게하고있음 미국정부가 4건의핵심장비 20) 및기술 21) 에대해이전이불가하다고통보하면 19) 65대를구매하기로한캐나다는가격상승을이유로개발사업과기종선택을전면재검토하기로하였으며, 당초 35대를구매하기로했던덴마크는개발지연과가격불확실을이유로도입사업을지금까지연기하고음. 이탈리아는 131대에서 90대로, 네덜란드는 85대에서 37대로물량을줄였으며, 호주역시 100대에서 72대로구매계획을축소했음. 그나마영국은 138대를구매한다는애초정책을유지하고있는것으로알려져있으나, 2015년현재총 138대가운데 14대에대한구매계약만체결한상태임. 20) 4개핵심기술과장비는 AESA(Active Electronically Scanned Array) 레이더, IRST(InfraRed Search and Tracking device, 적외선탐색추적장비 ), EOTGP(Electronic Optics Targeting Pod, 전자광학표적추적장비 ), RF재머 (Radio Frequency Jammer, 전자파방해장비 ) 임. 21) AESA 레이더, IRST, EOTGP, RF재머등항전장비를기체에장착하는체계통합기술임. 260
Ⅳ. 국방위원회 서 KFX 사업은차질을빚고있음 방위사업청은 4건의기술에대해국내개발과해외업체와의기술협력방안등을검토하고있다고밝히고있으나, 4개핵심기술의개발및체계 통합기술의확보와관련해서많은어려움이예상된다는것이일반적인평가임 나. 예상쟁점및과제 FX 사업은인도시기와최종가격, 불확실한성능등으로인해향후논란가능성이상존해있는사업이라고할것임. 뿐만아니라미국측의절충교역을통한기술이전의거부로 KFX( 한국형전투기개발 ) 사업이지지부진한상황에서 FX 사업마저예정대로추진되지못할경우우리군의공군전력공백이불가피할것으로예상됨에따라향후사업의추진방향을두고많은논란이있을것으로판단됨 실제로일각에서는계약을파기하는방안까지고려할필요가있다는주장이제기되고있는실정임. 22) 이들은방위사업청의공개불가입장으로구매계약서를확인할수는없지만 F-35의경우개발이완료된기종이아니므로구매결정을취소한다고해서한국측에게위약금을부담하게만드는조항을넣을수는없었을것이라고추측하고있음 23) 계약을파기할경우한국은그간미국방부 FMS 계좌에입금한행정비용의손실을감안해야하나, 이마저도 2015년현재한화로 100억 ~200억원선에불과할것이므로계약을백지화한다고해서한국정부가져야할경제적부담은없다는것임 더욱이 FX 사업을통해기술이전을희망했던 4개핵심기술의이전이불가능해진상황에서굳이계약을유지할필요성이없다는주장도제기되고있어향후논란은더욱커질것으로판단됨 22) 이에대해서는 FX 기종선정백지화하면어떻게되나, 주간동아 1016호, 2015. 12. 9를참조할것. 23) 이들은물건이나오지않았으므로상식적으로위약금을강제할수는없으며, 이러한조항이포함됐다면그자체로계약에문제가있다는방증이라는주장임. 261
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 반면에계약을백지화할경우예상되는어려움도적지않을것으로판단됨 먼저재공고와재입찰등을진행하는동안사업지연에따른전력공백문제를어떻게해결하느냐가관건임. 즉 FX 사업으로도입되는 F-35 40대와 KFX( 한국형전투기 ) 사업으로생산하는미들급전투기로한국공군의주력기종을재편한다는당초계획이흔들릴경우, 심각한전력공백을초래할수있다는것임 FX 사업은기술이전을뺀가격과성능, 도입시기만을기준으로재선정하고, KFX 사업은별도의트랙으로추진할경우, KFX 사업의성공가능성이불확실하다는점도논란이될수있음 24) 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 24) 이에따라일각에서는한국이록히드마틴과공동개발한 T-50 을기반으로우회하거나 F-16 을미국과공동생산해기술을축적하는 일본식선례 를따르는방안이제기되고있음. 그러나이경우 우리손으로우리전투기를개발한다 는 KFX 사업의핵심명분이사라진다는점에서사업추진의어려움이있을것으로판단됨 262
Ⅳ. 국방위원회 03 군수품무역대리업제도의쟁점및개선방안 가. 배경및현안 현행 방위사업관리규정 ( 방위사업청훈령제270호 ) 은무기거래시관여하는중개업체를 군수품무역대리점 으로규정하고있음 2016.7.20. 시행예정인 방위사업법 제3조제12항은외국기업과방위사업청장간의계약체결을위하여계약체결의제반과정및계약이행과정에서외국기업을위해중개또는대리하는행위를하는업을 군수품무역대리업 으로규정하고있음 동규정은 무역대리점 을방위사업청에조달원으로등록된자로서, 업체로부터대가를받고업체와방위사업청의계약체결을위하여계약체결이전의제반과정및계약이행과정에서필요시업체를지원또는대표할수있도록업체로부터권한을위임받은자라고정의하고있음 또한동규정제6장제209호제4항은 ( 방위사업청 ) 통합사업관리팀장은 200만미합중국달러이상의국외상업구매사업추진시국외업체가무역대리점을활용하지않음을원칙으로하여사업계획을수립해야한다. 다만국외업체로부터무역대리점활용요청이있고무역대리점의활용이불가피하다고인정되는경우에는국외업체의무역대리점활용을수락할수있다 고명시하고있음 방사청이제출한자료에따르면, 2010-2014 년 5년간 200만달러이상방위력개선사업계약총 67건가운데직거래는 31건, 무역대리점의활용은 36건으로무역대리점의활용이더높은것으로알려져있음 국내에등록된무역대리점은 1994년에등록한 범양해운, 2010년에등록한 일광공영을비롯해, 금우정밀, 리스코에스씨, 샌드빅서전등총 876개업체에달하는것으로알려져있음 무역대리점의중개수수료는법적인근거가없어, 계약업체와무역대리점간체결된계약에따라계약업체에서지급하고있는것으로알려져있으며구체적인금액은확인이어려운것으로알려져있음 263
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 최근무기체계도입과정에서일광공영, 유비엠텍등무역대리업자의가격부풀리기범죄사실이드러나면서무기중개상 ( 군수품무역대리업자 ) 의관리를위한법적근거마련의필요성이제기됨. 2015.11.12. 이같은내용을골자로한 방위사업법일부개정법률안 ( 김성찬의원대표발의, 의안번호 1917723) 이발의되었음 동개정안의기본취지에따르면, 현재방위사업청에서는내부훈령 ( 방위사업관리규정 ) 에따라 200만달러이상의방위력개선사업은원칙적으로무역대리점을활용하지않도록하고있으나, 법적구속력이없어준수율이저조한실정이라는것임 - 따라서제작사등계약대상자가아닌무역대리업자에대한체계적인등록절차를마련하고합리적인수준의수수료가부과될수있도록하여투명한방위사업환경을조성하고자한다는데있음 동개정안에따르면, 군수품무역대리업등록을하려는자는방위사업청장에등록신청을해야하며, 군수품무역대리업을하고외국기업과계약을체결한경우중개수수료를방위사업청장에게신고해야함 - 또한부정한방법으로등록이나변경등록을한경우, 중개수수료를신고하지않거나거짓으로신고한경우, 청렴서약서내용을지키지않은경우엔군수품무역대리업의등록을취소하고향후 2년간군수품무역대리업등록을제한하는등제재규정을포함하고있음 그러나동개정안은 2016.2.23. 국회국방위원회전체회의에서당초내용과는달리군수품무역대리업자의중개수수료신고의무규정을삭제하는등일부수정하여가결되었음 나. 예상쟁점및과제 방위사업법 개정안은당초내용과는달리군수품무역대리업자의중개수수료신고의무규정을삭제하고있음 수정사유로중개수수료의신고의무화가과다한중개수수료문제를해결하기위해서는필요하지만이러한신고를통해서합리적수수료수준이정해지거나신고된중개수수료를통해서범죄사실에대한개연성여부를판단하거나하는데 264
Ⅳ. 국방위원회 에는무리가있다는것임 더구나사적계약의영역을국가에서신고를하도록의무화하는것은문제가있 다는것임 그러나무기체계도입과정에서중개수수료로인한가격부풀리기가방산비리의근본적인원인의하나로지적되고있듯이, 합리적인중개수수료나신고의무의부과문제는향후에도지속적으로논란이될가능성이있음 따라서해외의동일한입법사례의확보나충분한근거자료의수집등을통해중개수수료관리등방산비리를예방할수있는방안의지속적인모색이필요할것으로보임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 265
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 방위사업원가관리제도의쟁점및과제 가. 배경및현안 방산비리근절을위한방위사업공정화관련, 방위사업원가관리공정화에관한법률안 (2012.9.27. 신학용의원대표발의, 의안번호 1902025) 과 방위사업계약공정화를위한원가관리에관한법률안 (2013.6.27. 정부제출, 의안번호 1905725) 등총 2 건이국회에제출되었으나임기만료로폐기되었음 이들법안은정부가방산업체로부터원가자료를제출받아조사 분석할수있도록함으로써원가부정행위를방지하고국가예산을효율적이고투명하게집행토록한다는데입법취지가있음 이들법안은정부와계약을맺는국내외방산업체에대해원가공개를의무화하는것임 하도급과재하도급계약모두를포함하며원가자료제출시경영자의확인서를제출하도록하고원가자료검증시현장조사를할수있도록하고있음 원가자료제출의무화를통해과다계상을통한단가부풀리기나허위계정과목을통한검은돈을막겠다는것임 일각에서는사업비를부풀려중개료를올려받고계열사를통해재하청을받아사업비를받는형태의방산비리는방위사업공정화법 ( 가칭 ) 을통해방지할수있다는주장임 법안이제대로작동할경우하청과재하청과정의회계자료에대한검증과거래수수료에대한정밀한감시가이루어질수있다는것임 그러나현실성이떨어지고영세업체가타격을입을수있다는이유로법안처리가보류되고있음 나. 예상쟁점및과제 이들법안의주요쟁점은 2014.11.18. 제 329 회 ( 정기회 ) 제 6 차국방위원회에서열린 266
Ⅳ. 국방위원회 공청회에서논의된내용을중심으로살펴보면찬성과반대의입장이엇갈리고있는상황임 찬성의입장은기존의제재만으로는원가부정행위가근절되지않고매년증가되는현실에대응한것으로써, 이는업체의내부경영에간섭하거나과도한규제와처벌로국방조달시장을위축시키는것이아니라는것임 25) - 다만이에대해서는최초발의당시국방조달업체에대한과도한규제와처벌이라는비판과기업의영업비밀인원가정보를정부에제출하여경영활동을침해한다는비판을받았음 - 이들법안에서업체에부과하는의무는계약금액산정에필요한원가자료의제출과원가부정행위의금지이고, 원가자료제출의무위반에대한제재는과태료부과, 원가부정행위금지의무위반에대한제재는기존방위사업법령의제재를일부변경한것에불과하므로업체의비판은우려에불과하다는것임 반대의입장은이들법안작성과정에서방산업체의의견이전혀고려되지않고방위사업청 ( 이하 방사청 ) 내부에서법안을작성하였기때문에방산업체에대한일방적인의무만규정하고있을뿐이에상응하여방사청이부담해야하는의무등에대해서는어떠한언급도없다는것임 - 특히원가자료제출의무로인해체계업체는책임질수없는의무만부담하게될뿐만아니라중소업체에게는능력범위밖의부담만가중됨에따라방위산업이기저부터붕괴될수있다는것임 - 또한본법안을통해달성되는효익 ( 원가부정방지 ) 을전혀기대할수없고, 성실한업체들에게불필요한부담만가중시킨다는것임 - 현재방사청이 계약특수조건 을통해방산업체에불합리하게적용하고있는각종관행을본법안에고스란히반영하고있다는것임 - 방위사업법 에서방산원가산정근거를마련하고있으므로필요하다면 방위사업법 개정을통해방산분야원가문제를해결하는것이체계에맞다는것임 이들법안은발의이후원가자료제출대상자를 1 차수급계약자까지로축소하고, 계약 25) 김혁중 ( 방위사업청규제개혁법무담당관 ), 방위사업계약공정화를위한원가관리에관한법률안 에대한의견, 방위사업원가관리공정화관련법률안공청회, 2014.11.18., pp. 7~25. 267
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 금액이일정규모이상인경우만원가자료제출을의무화하며, 업체의제출원가에대한공무원의임의감액을금지하고, 경영자확인서및원가관리관조항을삭제하는등상당히수정 보완되어왔다는것이중론임 그럼에도불구하고 원가검증을위해조사할수있다 는조항 ( 방위사업원가관리공정화에관한법률안 제8조 ) 등은여전히경영자율성을침해할소지가있다는문제가제기되고있고, 이들법안이시행되고시행규칙이뒤따르는과정에서부작용의우려도제기되고있어향후에도추가검토가필요할것으로보임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 268
Ⅳ. 국방위원회 3. 병무분야 01 산업기능요원제도의쟁점및과제 가. 배경및현안 산업기능요원제도란군소요인원충원에지장이없는범위에서국가산업의육성 발전 과경쟁력강화를위하여지정업체를선정하여제조 생산인력으로지원하여대체해서 복무하도록하는제도임 우리나라에서산업기능요원제도는 1973년에도입되었음 6.25 전후베이비붐영향으로인한잉여병력자원을산업발전을위해지원한다는취지에서추진된것임 방위산업체, 주요기간산업체종사자를대상으로병역특례제도를운영하게됨 1993년에 병역상특혜 라는오해의소지를불식시키기위해병역의무특례규제법이폐지되면서 특례보충역 에서 산업기능요원 으로명칭이변경됨 산업기능요원제도는도입이후국가산업발전에크게기여해왔으나대부분의요원이복무만료후퇴사하는등고학력자의현역복무를기피하는병역회피수단으로악용되고있다는지적이있어왔음 즉 2007년검찰수사결과편입관련금품수수, 불법파견, 비해당분야근무등불법행위로인해동제도가사회적문제로대두되면서, 동제도에대한국민들의부정적인식및제도폐지에대한여론이지속적으로제기되어왔음 최근까지여러차례산업기능요원제도의폐지가추진되어왔음 269
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2002.9.2. 1980년대이후저출산으로병역자원이감소되고, 병역이행의형평성유지차원에서산업기능요원의단계적폐지가발표됨 (1차) - 2002년부터단계적감축후 2005년부터현역자원에대해지원중단이예고됨 2004.8.31. 2012년까지현역자원 4,500명을산업기능요원으로지원하고, 2013년에폐지하는것으로폐지방침을조정함 (2차) 2007.2.5. 국가인적자원의효율적활용을위한 병역제도개선방안 에따라산업기능요원제도의단계적폐지가발표됨 (3차) 2011.3.24. 병복무기간이 21개월에서 18개월로단축이재검토되고, 잉여자원의효율적활용과경제활성화지원이고려되면서산업기능요원폐지시기를 2015년까지연장하기로결정됨 (4차) - 2015년까지매년현역자원 4천명을산업기능요원으로지원하기로함 2011.5.21. 정부는산업기능요원제도폐지를 2015년까지연장하되특성화고 마이스터고졸업생을산업기능요원으로우선편입하는제도를추진함 현재국방부는 2023년까지산업기능요원제도의전면적폐지를검토중에있음 나. 예상쟁점및과제 산업기능요원제도의효과성과개선 / 유지와폐지에대해서는의견이엇갈리고있어향후에도논란이될가능성이있음 정부는병역자원감소및병역이행형평성차원에서병역대체복무제도전반에대한재검토필요성을인식하면서산업기능요원제도에대한폐지를지속적으로추진해왔음 - 2020년이후출생률급감에따른병역자원의절대부족으로인해대체복무제도전반의축소및폐지가불가피하다는입장임 그러나중소기업의입장에서는산업현장에서필요로하는양질의인력을제공하고산업기능요원에게는안정된직장에서지속적으로경력을쌓을기회가제공된다는측면에서제도의유지가필요하다는것임 270
Ⅳ. 국방위원회 최근산업기능요원제도와관련된핵심쟁점은국방부가시행하고있는 특성화고 마이스터고출신자의산업기능요원우선순위배정 정책에따른병역이행에있어서의학력및출신학교등의차별문제가제기되고있다는데있음 최근 병역법 제36조제4항에 지정업체배정시합리적이유없이학력및출신학교등을이유로차별하여서는아니된다 는내용이신설되었지만정부는현행제도를그대로유지할예정에있어향후에도논란이될가능성이있음 이에대해특성화고 마이스터고졸업생의산업기능요원운선순위배정과관련하여정보처리등특정분야에만별도의학력출신학교등을다르게적용하는것은다른분야와의형평성에위배된다는주장이있음 IT 분야대학생의사실상편입중단과관련하여업계는정보처리및소프트웨어관련분야는일반제조업과는달리고도의전문성을요하는직무가대부분이라대학에서관련전공을수학한우수인력이필요하다는입장임 - 특성화고 마이스터고졸업자채용시숙련인력양성을위한재교육에장기간이소요되며비용증가에따른업체의애로사항이있다는것임 향후 마이스터고 특성화고졸업생의산업기능요원우선순위배정 의 병역법 위반여부에대해서는해당제도의취지가 합리적이유 26) 에해당하는지여부를판단할필요가있으며, 국민여론등의수렴을통해제도적개선가능성에대해서도면밀한검토가요구됨 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 26) 동제도는첫째, 산업기능요원복무자 70% 정도가대학이상학력자로, 복무만료후학업을위해퇴사함에따라기업의안정적기능인력제공미흡및고학력자의병역이행수단으로이용되는등제도운영상나타난문제점을해소하여제도운용의실효성을제고하고, 둘째, 범정부적으로추진하고있는청년일자리창출, 고졸취업문화정착으로스펙초월및능력중심사회만들기구현등에기여하고자하는것을기본취지로하고있음, 병무청제공자료, 정책실명제사업관리이력서 (2014-13). 271
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 양심적병역거부와대체복무제 가. 배경및현안 양심적병역거부란종교또는신념등양심적이유로징집등병역의무를거부하거나전쟁또는무장충돌에직 간접적참여를거부하는것을의미하며, 구체적으로는 양심적집총거부 (conscientious objection to military service) 27) 라함 특히의무징병제국가에서병역의무를거부하는사람을 양심적병역거부자 (conscientious objector, 良心的兵役拒否者 ) 라함 2006년부터 2015년 2월까지최근 10년간우리나라병역거부자 28) 는총 5,627명에달함 역종별로는현역이 5,305명으로약 94.5% 를차지하며, 사회복무요원이 322명으로약 5.7% 를차지하고있음 사유별로는대다수의병역거부자가종교적인이유로병역거부를하는것으로나타나고있는데, 전체거부자중여호와의증인이 5,270명으로전체의 93.6% 를차지하고있음 기타병역거부사유로는전쟁반대, 평화주의등정치적신념과기타개인적신념등이있었으며, 이들사유로인한병역거부자는 37명에달하고있음 자신의양심에따른행동으로처벌받는고통과그이후에도전과기록과취업제한등으로고통이여전히지속되고있음에도불구하고양심적병역거부자의수는줄어들지않고있음 최근 10년간발생한병역거부자중형이확정된자는 5,627명중 4,857명으로약 86.3% 에달하고있음 27) UN Commission on Human Rights, Consecientious Objection to Military Service, 8 March 1995, E/CN.4/RES/1995/83, http://www.refworld.org/docid/3b00f0d220.html [ 검색일 : 2015년 4월 13일 ] 28) 입영및집총거부자를지칭하는것으로이하에서는 병역거부자 로표기함 272
Ⅳ. 국방위원회 - 형이확정된자가운데징역이 4,789명으로약 98.6% 에달하고있으며, 집행유예 19명, 기소유예 10명, 무혐의 39명등임 - 한편병역거부자중현재재판이진행중인사람은 769명으로약 13.66% 에달하며, 사망이 1명임 양심적병역거부자의인정과대체복무의허용에대해서는찬성과반대의입장이엇갈리고있는상황임 대체복무제를찬성하는입장은양심적병역거부가인류보편의가치인생명존중과평화의정신에입각한것이고, 양심에반하는행위를거부할자유가양심의자유의본질이며, 양심적병역거부자의처벌은유엔자유권규약에위반한다는데있다는것임 이에대해반대하는입장은병역자원의손실, 병역기피자발생우려, 그리고한국사회가처한안보환경의특수성등으로인해허용이어렵다는것임 나. 예상쟁점및과제 양심적병역거부와관련하여헌법재판소에서는 병역법 제88조제1항 29) 에대한위헌법률심판제청을통해진행되어왔으며, 2004년 8월 26일과 2011년 8월 30일두차례에대해서는합헌으로결정됨 2015.7.9. 헌법재판소에서양심적병역거부자를형사처벌하는 병역법 제88 조제1항등의규정이헌법에반하는지여부를둔공개변론이 5년만에다시열렸으며, 현재심리가진행중에있음 - 재판과정에서양심적병역거부권이헌법상보장되는기본권인지, 양심적병역거부자들에게대체복무의기회를제공하지않고형사처벌하는것이양심의자유등기본권을침해하는지등이첨예한쟁점이되었음 국회에서는양심적병역거부와관련한 병역법일부개정법률안 이제 17 대에 2 건 ( 임종 29) 병역법 제 88 조 ( 입영의기피등 ) 제 1 항 현역입영또는소집통지서 ( 모집에의한입영통지서를포함한다 ) 를받은사람이정당한사유없이입영일이나소집기일부터다음각호의기간이지나도잉영하지아니하거나소집에응하지아니한경우에는 3 년이하의징역에처한다. 273
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 인의원 (2004.9.22. 의안번호 170512), 노회찬의원 (2004.11.19. 의안번호 170932) 대표발의 ), 제18대에 2건 ( 김부겸의원 (2011.7.1. 의안번호 1812534), 이정희의원 (2011.9.14. 의안번호 1813210) 대표발의 ), 제19대에 1건 ( 전해철의원 (2013.7.18. 의안번호 1906042) 대표발의 ) 발의됨 발의된내용들은약간의차이가있기는하지만, 양심적병역거부자들에대해대체복무를허용하자는취지하에구체적으로대체복무요원의편입결정을위한기관설치, 대체복무요원의복무업무, 대체복무요원의복무기간, 복무이탈시벌치조항, 부정한방법으로인한양심적병역거부자인정시처벌조항, 단체숙박생활등의내용을담고있음 양심적병역거부자의인정과대체복무제도입을추진하는데는찬반양론이팽팽하며해결에진전이없는것이사실임 다만양심적사유로처벌받는젊은이들에대해구체적인구제방안을찾으려는노력이필요할것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 274
Ⅳ. 국방위원회 03 제대군인가산점제도쟁점및과제 가. 배경및현안 제대군인가산점제도란취업지원실시기관의장 30) 이채용시험에서병역의무를마친사람에게가산점을부여하는제도를의미함 동제도는 1961년부터시행해오다가헌법재판소가 1999.12. 제대군인지원에관한법률 제8조제1항등이여성및장애인등에게헌법상보장된평등권, 공무담임권, 직업선택의자유를침해한다는논리로위헌결정 31) 을내림에따라폐지되었음 2012.11.27. 제대군인가산점제도와관련하여 병역법일부개정법률안 ( 한기호의원대표발의, 의안번호 1902806) 이국회에제출되었으나임기만료로폐기되었음 동개정안에따르면국가는국방의의무를성실히이행한사람들에대하여정당한보상을해야할의무가있으며, 그방안을마련하여제공하여야한다는것임 - 1999년헌법재판소의 제대군인가산점제도 의위헌결정이후우리나라의젊은이들은신성한국방의무를이행했다는자긍심보다는복무기간동안희생한시간과기회상실로인한피해의식을크게느끼고있다는것이동개정안의제안사유임 그중제대군인가산점제도는군복무기간동안의희생에대하여보상하고제대후사회생활로의원활한복귀를지원하기위한제도로서국가가보상할수있는핵심적인제도로미국등다른국가에서도운영되고있다는것임 동법률안은제대군인가산점제도를도입하되, 위헌결정의원인이된평등권침 30) 국가유공자등예우및지원에관한법률 제30조 ( 취업지원실시기관 ) 1. 국기기관, 지방자치단체, 군부대, 국립학교와공립학교 2. 일상적으로하루에 20명이상을고용하는공 사기업체또는공 사단체. 다만, 대통령령으로정하는제조업체로서 200명미만을고용하는기업체는제외한다. 3. 사립학교 31) 1999.12.23. 98위헌마363 전원재판부 275
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 해및비례원칙위반을해소하기위하여가산점비율을 2% 범위로최소화하고, 가산점사용의횟수와기간을제한하며, 가산점을사용하여합격한사람에대하여는채용후호봉또는임금산정시군복무기간을근무경력으로인정하지않도록하는등의내용을포함하고있음 동개정안은종전의가산점제도가병역의무이행을장려하고군복무자들의사기진작에적합한제도이며, 지원에의한병역의무이행으로인한수혜대상여성의확대등군복무환경의변화와가산점제도도입에대한국민여론 32) 을감안하여이를도입하고자한다는데기본취지가있음 나. 예상쟁점및과제 군가산점제도는제17대, 제18대국회에서도총 6회에걸쳐관련법안 33) 이발의된바있지만 여성과장애인에대한차별금지와보호의원칙 위배여부를둔논란으로법안통과가이루어지지못했음 최근국방부는군복무기간보상을위한군가산점제재추진의사를밝히고는있지만여성가족부등정부부처간이견이있고여성계의반발이심해입법추진이순탄하지않은상황임 여성가족부나여성계는현재 제대군인지원에관한법률 제16조 ( 채용시우대등 ) 제3 항에따라제대군인의호봉이나임금을결정할때에제대군인의군복무기간을근무경력에포함시킬수있게되어있고, 군가산점제는이미위헌결정이난사항이기때문에재고의여지가없다는것임 32) 가산점제도도입에대한여론조사결과에따르면, 2009 년도병무청이전국성인남녀 1,500 명을대상으로한여론조사결과는전체응답자의 83%( 남 87.1%, 여 78.7%) 가찬성하였고, 2010 년에여성가족부가실시한여론조사에서도응답자의 77.3% 가찬성하였으며, 2011 년국방부가실시한여론조사결과는응답자의 77.8% 가찬성하고있음. 33) 제 17 대국회에서 제대군인지원에관한법률일부개정법률안 ( 고조흥의원대표발의, 의안번호 172821, 주성영의원대표발의, 의안번호 171696) 및 병역법일부개정법률안 ( 고조흥의원대표발의, 의안번호 176673) 등총 3 건이발의되었고, 18 대에서는 제대군인지원에관한법률일부개정법률안 ( 주성용의원대표발의, 의안번호 1800247), 병역법일부개정법률안 ( 주성영의원대표발의, 의안번호 1800259; 김성회의원대표발의, 의안번호 1800101) 등총 3 건이발의됨 276
Ⅳ. 국방위원회 또한장애인들은장애인들의취업분야가매우제한적인상황에서군가산점제 가부활되면취업상황이더욱악화될수있다는점을우려해제도도입을반대 하고있음 군가산점제의부활에대해서는찬반양론이팽팽한상황에서국민적합의를이루는데는상당한시일이소요될가능성이높음 다만군가산점제위헌판결이후지난 16년동안군복무자에대한예우와보상의필요성에대한문제제기가꾸준히제기되어왔다는점에서군가산점제부활을둔소모적인논쟁에치우치기보다는좀더현실성있는대안의모색이필요하다는것이중론임 군대내부의인권및복지개선, 군복무중학점취득인정확대, 군복무기간을국민연금가입기간으로인정, 제대지원금지급, 사병급여현실화, 국민건강보험가입및보험료대납등의지원이먼저이루어져야한다는지적이그것임 작성 : 정치행정조사실외교안보팀 (788-4550) 277
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ Ⅴ. 안전행정위원회 1. 일반행정분야 2. 지방자치 지방재정분야 3. 소방 방재분야 4. 경찰분야 5. 정당 선거 정치자금분야
Ⅴ. 안전행정위원회 1. 일반행정분야 01 공무원정년연장문제 가. 배경및현안 2015년 6월현재공무원의정년은일반직공무원을기준으로 60세임. 1) 2015년 5월 29일국회를통과하여개정된 공무원연금법 으로인해공무원연금지급개시연령이연장됨으로써퇴직후소득공백기가 1년에서 5년까지발생하게되었음 이에정부는민간과공직내 외의정년변화의영향을고려하고, 공무원연금지급개시연령의변화를전망하여향후공무원의정년연장에대한임금피크제, 재고용제등다양한대안을검토중에있음 향후공무원정년과공무원연금수급시기를일치시키기위해서는공무원정년연장이필수적인사항이며, 이는법률개정사항임 임금피크제의경우 2015년 6월 17일고용노동부가 제1차노동시장개혁추진방안 을발표하면서세대간상생고용촉진을위해공공부문에경영평가등을통한全공공기관의임금피크제도입을포함하여시행하고있음. 그러나, 이미임금피크제를시행한지 10년이된금융권의경우여러문제점들이드러나고있어공공기관뿐만아니라국가기관및지방자치단체에확대하기위해서는보완이필요하다는지적이제기되고있음 2) 1) 경찰및소방공무원의정년은 60세로동일하나계급정년이있으며, 교육공무원의정년은 62세 ( 국립대학교원의경우 65세 ) 임 2) 신융아, 은행권임금피크제 10년 정년못채우고퇴직금만줄었다, 서울신문, 2015년 6월 29일자. 281
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 일반직공무원의경우 국가공무원법, 지방공무원법 을법적근거로하고있으며, 특정직공무원의경우각각개별법률을법적근거로하고있음 일반직공무원은 국가공무원법 제74조, 지방공무원법 제66조에따라정년이 60세로규정되어있으며, 특정직공무원에해당하는경찰공무원은 경찰공무원법 제24조, 소방공무원은 소방공무원법 제20조에 60세로연령정년이규정되어있음 특정직공무원에해당하는교육공무원의경우 교육공무원법 에따라 62세, 고등교육법 제14조에따른교원인교육공무원은 65세로정년이규정되어있음 이밖에외무공무원의경우 외무공무원법 제27조에따라정년이 60세이며, 정년을초과하여근무할수있는직위를 외무공무원임용령 에구체적으로규정하고 64세를초과하여근무할수없도록하였음 공무원정년은국가의인사제도에따라매우다양하기때문에통일되어있지않으며, 최근공무원정년과관련된추세는선진국을중심으로공무원연금개혁을통해연금수급시기를연장하고이에따라정년도연장하는것이특징임. 해외주요국일반직공무원의정년연령과법적근거를살펴보면다음과같음 < 표 1> 해외주요국일반직공무원의정년연령과법적근거 국가명정년연령법적근거 / 동향미국없음 - 영국 65 세 공무원관리규정 (CSMC), 고용평등연령법 일본 독일 60 세 65 세 국가공무원법, 별도법률로지정하거나, 특례정년을규정한공무원의경우정년연령이다름. 연금수급연령연장에따른재고용제실시 고령자시간제근무법, 2012 년부터 2029 년까지단계적으로 67 세로조정 프랑스 62세 양육자녀수등에따라최대 3년근무연장가능. 노동법, 퇴직연금법 에따라 2012년부터 4개월씩순차적으로연금수급연령을늘려 2018년까지 67세로조정 스웨덴 65세 공공고용법 캐나다 65 세법률에근거하지않고관행상정년보장 이탈리아 65 세 ( 여성은 60 세 ) 국가공무원법 282
Ⅴ. 안전행정위원회 국가명정년연령법적근거 / 동향대만 65세 공무원임용법 네덜란드 65 세 공무원법 덴마크 67 세 자료 : 각국정부홈페이지참고하여작성. 국가공무원법 New Goals-Government Platform 프로그램에의해 70 세로연장추진 핀란드 65세 1995년연금개혁을통해퇴직연령을 63세에서 65세로상향조정하였음 중국 60세 ( 여성은 55세 ) 국가공무원법 싱가포르 62세 1998년 퇴직연금법 개정으로 60세에서 62세로연장됨 필리핀 65세 국가공무원법 태국 60세 국가공무원법 나. 예상쟁점및과제 공무원연금개혁으로인해공무원의연금수급은 60세에서 65세로연장되었음. 3) 연금수급시점을연장함에따라현행 국가공무원법 제74조, 지방공무원법 제66조에규정된공무원의정년 60세에대한심층적인분석이필요함. 4) 특히, 계급정년이있는경찰및소방공무원등의특정직공무원, 정년이 62세로되어있는교육공무원과의형평성을검토함과동시에현행 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 제19조에의해 60세로되어있는민간분야의정년, 신규공무원의채용등도함께검토해야함 일반직및특정직공무원의정년을현행 60세에서교육공무원의정년인 62세로연장하는방안및경찰공무원과소방공무원의계급정년을완화하는방안, 직급별정년을달리하여중 하위직급의경우고위직보다정년을좀더연장하는방안등을다각적으로검토할필요가있음 3) 퇴직연금의지급개시연령은 1996년 1월 1일이후에임용된전체공무원에대해서 2022년부터 2033년까지단계적으로 65세가되도록개정하였음 4) 공무원의정년연장은정부와공무원단체간의합의가필요한사항임 283
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 공무원정년과연금수급시기의불일치를보완하기위한대안으로검토하고있는임금피크제와재고용제는재정절감의규모, 공무원의사기, 공무원인사구조등을종합적검토하여적용여부를판단하는것이필요함 5) 임금피크제는예산절감, 인력의탄력적운용등의장점이있는반면임금피크제시행이전에명예퇴직을선택하여제도자체의실효성이낮다라는단점이있음. 또한 계급제 를근간으로하는공무원인사제도에정서적으로부합하지않아공무원의불만이고조될가능성도배제하기어려움 재고용제는법적인정년을보장하고, 현재일본에서적용하고있는사례가있으나, 정년과연금수급시기의불일치를일시적으로해소하기위한인사정책에불과하며대상공무원전체가아닌일부에게만적용된다는한계가있음 임금피크제와재고용제의혼합모형을검토해볼수도있으나, 복잡하여적용가능성이떨어진다는문제점이지적되고있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 5) 임금피크제는일정연령이되면보수를삭감하는대신정년을보장하는제도이며, 재고용제는정년퇴직후유능한공무원에대하여일정기간고용계약을다시체결하는고용제도로재고용기간의보수, 근로시간, 퇴직금등의근로조건에대한노사합의가이루어져야하는제도를의미함 284
Ⅴ. 안전행정위원회 02 민간근무휴직제도쟁점 가. 배경및현안 민간근무휴직제도는공무원이휴직상태에서일정기간민간기업에근무하게한후공직에복귀함으로써민간기업과정부가서로배움의기회를갖는한편, 공무원개인의성장발전을돕는제도임 공무원이민간부문의경영기법, 업무수행방법등을습득하여공직에도입하고, 민간부문은공무원의전문지식과경험을활용함으로써민간과정부간이해를증진시키고상호발전을도모할수있도록정부와민간부문간협조하에실시함 민간근무휴직제도의법적근거는 국가공무원법 제 71 조제 2 항제 1 호 6) 및 공무원임용 령 제 50 조 ~ 제 57 조임 민간근무휴직제도는 2002년부터시작되었으나부정부패가능성상존, 민간근무휴직제도의활용기업편중화현상심화, 4 5급중심의제도시행으로인한위화감조성, 보수가이드라인미제정등의문제점으로 2007년까지시행하고제도정비를위해중단되었음 2012 년부터기존문제점을개선한민간근무휴직제도를재시행하고있음 최근 4 년간민간근무휴직제도의운영현황을살펴보면다음과같음 6) 제 71 조 ( 휴직 ) 2 임용권자는공무원이다음각호의어느하나에해당하는사유로휴직을원하면휴직을명할수있다. 다만, 제 4 호의경우에는대통령령으로정하는특별한사정이없으면휴직을명하여야한다. 1. 국제기구, 외국기관, 국내외의대학 연구기관, 다른국가기관또는대통령령으로정하는민간기업, 그밖의기관에임시로채용될때 285
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ < 표 2> 2012~2014 민간근무휴직제도운영현황 연도 부처 직급 인원 ( 명 ) 대상기업명 계 18 소계 7 금융위원회 4 1 리딩투자증권 ( 주 ) 신영증권 ( 주 ) 산업통상자원부 4 2 원진월드와이드 ( 주 ) 2012 행정자치부 5 1 한국IT서비스산업협회 통일부 4 1 개성공업지구지원재단 국무조정실 4 1 스틱인베스트먼트 ( 주 ) 기획재정부 4 1 한국능률협회컨설팅 소계 5 통일부 4 1 개성공업지구지원재단 기획재정부 4 1 한국능률협회컨설팅 2013 4 1 식품의약품안전처한국의료기기산업협회 6 1 방송통신위원회 4 1 한국통신사업자연합회 소계 6 행정자치부 4 1 개인정보보호협회 2014 기획재정부 4 3 파인트리자산운용 IMM프라이빗에쿼티 스틱인베스트먼트 방송통신위원회 4 2 ( 사 ) 한국아이피티브이방송협회한국통신사업자연합회 자료 : 인사혁신처, 민간근무휴직제도관련요청자료, 입법조사회신자료, 2016.3.2. 민간근무휴직제도의문제점은크게 3가지로집약됨 먼저, 민간근무휴직제의법적근거는국가공무원의경우 국가공무원법 제71조이나공무원의일반적인파견및휴직관련사항과함께민간기업에임시로채용되는경우로모호하게규정하고있음 - 현행법률에서는민간근무휴직제의목적, 대상등에대한법적근거가미약한것으로판단됨 민간근무휴직제도는휴직을신청하고자하는공무원이나기업의입장에서인센티브가부족하여제도자체가유명무실해질가능성도배제하기어려움 286
Ⅴ. 안전행정위원회 - 최근 4년간민간근무휴직제도를활용한공무원은총 18명이며, 매년전체국가공무원의약 0.01% 도동제도를활용하지않는것으로나타나제도의실효성에의문이듦 현행민간근무휴직제도는절차가복잡하고, 많은구비서류를요구하고있어공무원이해당제도의신청을기피할우려가있음 - 휴직대상공무원추천서, 휴직대상공무원요건심사서, 민간근무휴직신청서, 휴직예정공무원의자기소개서, 민간근무수행계획서, 공무원인사및성과기록출력물, 전년도근로소득원천징수영수증, 추천공무원자격증사본, 자제추천위원회의결서각 1부등총 9종의서류를제출 나. 예상쟁점및과제 민간근무휴직제도의개선과제는다음과같음 민간근무휴직제는공무원휴직제도의한유형이므로해당제도의내용을일반적인공무원휴직제도와의형평성차원에서법률에명시하는방안을검토할필요가있음 - 국가공무원의민간근무휴직제는 국가공무원법 제71조에구체적으로민간근무휴직제를명시하고휴직하고자하는민간기업의경우법률에명시하도록하는방안을검토할필요가있음 민간근무휴직제도의활성화를위해인센티브를보완 확대할필요가있음 - 휴직공무원과민간기업이자율적으로보수수준을합의하도록하고그결과를심의위원회에보고하여적절성을심사받도록하는방안을검토하여인센티브를보완할필요가있음 - 아울러민간기업이민간근무휴직제도에많이참여할수있도록홍보를강화하고, 정부조달및세제혜택을인센티브로제공하는방안을검토할필요가있음 현행제도는절차가복잡하고, 구비서류가많아이를간소화할필요가있음 - 절차의경우휴직희망공무원의신청서제출을인사혁신처로일원화하고, 소속부처의심사를민간근무휴직심의위원회의심의와통합하며, 채용계약 ( 안 ) 의적절성검토를해당위원회에서담당하도록간소화할필요가있음 287
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 민간근무휴직제도의시행에대한성과평가를주기적으로점검할필요가있음 - 민간근무휴직제도의취지가민간부문의경영기법, 업무수행방법등을습득하여공직에도입하고, 민간부문은공무원의전문지식과경험을활용하는것에있는점을감안하면이에대한주기적인성과평가의도입을검토할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 288
Ⅴ. 안전행정위원회 03 공직자재산등록제도개선 가. 배경및현안 최근공직자재산등록제도중고지거부제도에대한개선요구가높아지고있는실정임 사회적으로개인정보보호에대한영향및고지거부의친족범위를재조정해야한 다는의견이제시되고있음 공직자재산등록의고지거부제도는 1981년 12월 31일 공직자윤리법 제정당시부터포함된제도로실제공직자의신분이아니고, 피부양자도아닌경우는재산등록대상에포함하는것이과도하며, 해당개인정보의보호도필요하다는취지하에도입되었음 실제공직자가아니면서독립생계등을유지하고있는경우 공직자윤리법 에따른재산등록은입법취지에맞지않음 아울러부동산및금융자산의명의신탁이현행법체계에서위법사항인만큼최소한의고지거부제도는필요하다는입장이있음 공직자의재산등록시고지거부와관련된법적근거는 공직자윤리법 제12조제4항과제5항임 7) 고지거부와관련된세부사항은 공직자윤리법시행령 제27조와제27조의2에구체적으로제시되어있음 재산등록의고지거부와관련하여학계에서는다음과같은문제점을제시하고있음 피부양자가아닌직계존비속을등록대상에서사실상제외시키고있어제도의 실효성확보를가로막는요소로작용 7) 제 12 조 ( 성실등록의무등 ) 4 제 3 항에도불구하고제 4 조제 1 항제 3 호의사람중피부양자가아닌사람은관할공직자윤리위원회의허가를받아자신의재산신고사항의고지를거부할수있으며 3 년마다재심사를받아야한다. 이경우등록의무자는고지거부사유를밝혀허가를신청하여야한다. 5 제 4 항에따른고지거부에관한허가신청및심사에필요한사항은대통령령으로정한다 289
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 고지거부제도는부정하게증식한재산을은닉하는수단으로이용될가능성이지속적으로제기되고있음 직계존 비속의재산까지성실하게등록한자와고지를거부한자사이의형평성문제도발생 그러나, 이와관련하여다음과같은반론도제기될수있음 실제공직자가아니면서독립생계등을유지하고있는경우 공직자윤리법 에따른재산등록은입법취지에맞지않으며, 이를포함할경우과잉금지원칙에위배됨 아울러부동산및금융자산의명의신탁이현행법체계 ( 부동산실명제법, 금융실명제법 ) 에서위법사항인만큼최소한의고지거부제도는유지하는것이필요하다는입장이있음 고지거부의심사를좀더철저히하여등록의무자의형평성문제를보완할수있는제도적장치를마련하는것이중요 공직자의재산등록고지거부제도와관련된미국, 영국, 독일, 일본, 프랑스, 스웨덴, 호주, 싱가포르, 대만, 홍콩등의사례를조사한결과, 고지거부제도를채택하고있는나라는없는것으로나타났음 이는대부분의국가가재산등록상친족범위에직계존 비속을포함시키는사례가매우드물고, 본인또는배우자에한정하는경우가많기때문인것으로추정됨 나. 예상쟁점및과제 향후공직자재산등록의고지거부제도와관련하여다음의사항들을검토할필요가있음 직계존비속의고지거부를제한할경우, 다음의사항을고려할필요가있음 - 헌법상과잉금지원칙과사생활의비밀과자유의위헌여부 (2012 헌마331 참고 ) - 개인정보보호법위반여부 290
Ⅴ. 안전행정위원회 - 재산등록상의친족범위를합리적으로재조정할필요가있는지의여부 공직자재산등록제도의개선사항으로관련학계에서는재산등록시에친족범위의축소가필요하다는인식이높았고, 재산등록친족범위에대해서는본인, 배우자및본인의자녀만등록해야한다는데의견을제시하기도함 - 본인, 배우자및본인의자녀를등록하되독립적인생계를유지하는직계비속은제외해야한다는의견도비교적높게나타남 공직자윤리법 의재산등록대상에대한검토도함께병행해야할필요성이있음 - 외국의공직자재산등록대상을살펴보면, 일본, 영국, 독일등은의회의원을대상으로하며, 우리나라, 미국의경우는의회의원, 대통령및공직선거후보자와일부공무원들을대상으로하고있음 - 싱가포르, 말레이시아등의국가는대통령을포함한모든공무원을재산등록대상으로규정하고있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 291
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 대통령기록물관리제도개선방안 가. 배경및현안 남북정삼회담회의록공개와관련하여대통령기록물관리에대한국민적관심이높아 지고있음 대통령기록물의관리와관련된법적근거는 대통령기록물관리에관한법률 임 대통령기록물에대한정의는 대통령기록물관리에관한법률 제 2 조에구체적 으로명시되어있음 8) 제 19 대국회에서발의된 대통령기록물관리에관한법률 개정법률안은총 9 건이며, 세부내용은다음과같음 < 표 3> 제 19 대국회 대통령기록물관리에관한법률 개정법률안현황 의안번호 1911831 1908497 대표발의및발의의원수 발의일자 노웅래의원등 14 인 2014-09-24 이낙연의원등 10 인 2013-12-10 주요내용 대통령직인수기관의예산집행과관련된기록물은대통령직인수기관의존속기한이경과되기전까지안전행정부장관에게인계하도록하고, 안전행정부장관은해당대통령기록물을국회의결산심사가종료된해의 12월 31일까지중앙기록물관리기관으로이관하도록함으로써대통령직인수위원회의예산집행에대한실질적인결산심사가가능하도록개정하는것이목적임형사처벌에서합리적이유없이차별하는위헌성을제거하고, 불법성에상응하는처벌이되도록법정형의편차를조정하고자함. 또한금고형을삭제하여형사처벌중자유형은징역형으로통일시킴 8) 제 2 조 ( 정의 ) 이법에서사용하는용어의정의는다음과같다. 1. 대통령기록물 이란대통령 ( 대한민국헌법 제 71 조에따른대통령권한대행과 대한민국헌법 제 67 조및 공직선거법 제 187 조에따른대통령당선인을포함한다. 이하같다 ) 의직무수행과관련하여다음각목의기관이생산 접수하여보유하고있는기록물및물품을말한다. 가. 대통령나. 대통령의보좌기관 자문기관및경호업무를수행하는기관다. 대통령직인수에관한법률 제 6 조에따른대통령직인수위원회 ( 이하 대통령직인수기관 이라한다 ) 292
Ⅴ. 안전행정위원회 의안번호 1907599 1907017 1906916 1906761 1906119 1904682 1904407 대표발의및발의의원수 발의일자 유승우의원등 10 인 2013-11-06 박범계의원등 10 인 2013-09-27 김성곤의원등 12 인 2013-09-17 이철우의원등 11 인 2013-09-10 이철우의원등 13 인 2013-07-24 임수경의원등 16 인 2013-04-26 박남춘의원등 12 인 주요내용 대통령기록물의영구보존 관리와이와관련한제도를개선하기위하여대통령소속으로대통령기록관리위원회를두고, 대통령기록물의효율적보존 열람및활용을위하여대통령기록관리위원회에대통령기록관을두도록함 대통령기록물의범위를조정하고대통령기록물생산기관의직원들에게도대통령기록물및대통령지정기록물과관련한비밀준수의무를명확히규정함으로써대통령기록물관리의투명성과의사결정의객관성을확보하려는것임 대통령기록물의범위에국가안전보장에관련되는정보 보안 범죄수사에관한업무를수행하는대통령소속의기관이생산 접수한문서를추가하고, 대통령기록물생산기관에서근무하거나근무하였던사람에대하여도대통령기록물또는대통령지정기록물과관련하여알게된비밀을누설할수없도록의무를부과하여위반시 3 년이하의징역이나금고또는 7 년이하의자격정지에처하도록함 대통령기록관리전문위원회를폐지하고, 안전행정부산하의중앙기록물관리기관 ( 국가기록원 ) 소속으로설치된대통령기록관을 정부조직법 및 국가기록원법 에따라대통령직속의합의제행정기관으로설치되는국가기록원소속으로개편함으로써공공기록물관리의독립성및중립성을보장하려는것임 대통령기록물생산기관의기록관의장은대통령지정기록물을중앙기록물관리기관으로이관하기전에대통령지정기록물의목록을작성하도록하며, 대통령지정기록물의목록은대통령지정기록물과는별도로대통령기록물에준하여관리하도록하려는것임 대통령지정기록물과비밀기록물도온라인열람을할수있도록하는등현행법의미비점을개선하여대통령기록물이효율적으로보호 보존및활용될수있도록하고자함. 아울러대통령기록관의장은다른공공기관또는기록물관리기관이대통령지정기록물과동일한내용의기록물을보유 관리하고있는경우에는그기록물에대하여대통령기록관으로의이관을요청할수있도록함으로써대통령지정기록물이올바르게보호 보존또는활용될수있도록하려는것임 2013-04-05 대통령기록물을위조또는변조한자는그목적에상관없이처벌하도록함으로써대통령기록물을안전하게보존하고올바르게활용하여국정운영의투명성및책임성을제고 나. 예상쟁점및과제 대통령기록물의관리와관련된쟁점사항은크게 3 가지로집약됨 먼저, 대통령기록물의비밀누설등과관련된벌칙조항의강화임 293
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 대통령기록물의위조, 변조, 누설등의행위에대해서는현행법률제30조의벌칙조항 9) 을강화하는법률개정이필요하다는의견이있음 대통령지정기록물의보호, 보존과관련된법률개정이필요하다는의견이제시되었음 - 최근남북정상회담회의록공개와관련된문제를해결하기위한대통령지정기록물의정의, 범위, 관리등을구체적으로재설정할필요성을제기 대통령기록관리전문위원회를폐지하고, 대통령직속으로합의제기구의성격을가지는대통령기록관리위원회의설치가필요하다는의견이있음 - 대통령기록물의보존, 관리및제반문제를효율적으로처리하기위해서는별도의기구설치가필요하다는의견들이제시됨 향후대통령기록물관리와관련하여다음의사항등을검토할필요가있음 - 대통령기록물의이관과관련하여절차의투명성을확보하기위해서는정권말기에대통령기록물의이관은현정부의대통령기록물책임자, 차기정부의대통령기록물책임내정자, 대통령기록관장등 3자의입회하에대통령기록물의이관절차, 이관방법을협의하여결정하도록하는방안을신중히검토할필요가있음 - 대통령기록관의경우지명에있어국가기록원과의협의또는추천등의임용방법을고려할필요가있음 - 대통령기록물에대한개념을재정의하는방안을검토할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 9) 제 30 조 ( 벌칙 ) 1 다음각호의어느하나에해당하는자는 10 년이하의징역또는 3 천만원이하의벌금에처한다. 1. 제 14 조를위반하여대통령기록물을무단으로파기한자 2. 제 14 조를위반하여대통령기록물을무단으로국외로반출한자 2 다음각호의어느하나에해당하는자는 7 년이하의징역또는 2 천만원이하의벌금에처한다. 1. 제 14 조를위반하여대통령기록물을무단으로은닉또는유출한자 2. 제 14 조를위반하여대통령기록물을무단으로손상또는멸실시킨자 3 제 19 조에따른비밀누설의금지등을위반한자는 3 년이하의징역이나금고또는 7 년이하의자격정지에처한다. 4 중대한과실로대통령기록물을멸실하거나일부내용이파악되지못하도록손상시킨자는 1 천만원이하의벌금에처한다. 294
Ⅴ. 안전행정위원회 05 정부위원회운영제도개선 가. 배경및현안 2015년 6월말을기준으로법률과대통령령에근거한우리나라의정부위원회는총 549개가설치 운영중에있음 대통령소속위원회 17개, 국무총리소속위원회 65개, 각부처소속위원회 467개가설치되어있으며, 이를제외하고도부령과행정규칙으로설치된위원회의수는정확히파악하지못하고있는실정임 정부위원회의중요성은강조되고있으나, 효율적으로운영되지못하고있다는지적이각종언론보도를통해서꾸준히제기되고있으며, 국정감사에서도지속적으로제기되고있음 이미 2013년도및 2014년도국정감사에서정부위원회운영에개선이필요하다는지적이제기된바있음 2008년 12월 31일, 정부위원회운영의민주성 투명성 효율성향상에기여하기위하여 행정기관소속위원회의설치 운영에관한법률 ( 법률제9304호 ) ( 이하 정부위원회법 ) 10) 을제정하였음 2015년 8월 11일, 정부위원회법 개정법률안이국회를통과하여성격 기능이유사하거나관련이있는복수의위원회를하나의위원회와분과위원회, 전문위원회등의체계로연계하여설치 운영하도록하였음 위원회의운영과관련하여위원회는설치되어있지만, 2014 년 7 월부터 2015 년 6 월까 지 1 년간전체회의, 분과회의등의운영실적이없는위원회가총 96 개 (17%) 인것으 로나타났으며, 1 년동안회의를 1 회개최한위원회도총 72 개 (13%) 인것으로나타나 10) 법률시행은 2009 년 4 월 1 일이며, 이후행정자치부에서는매 1 년마다정부위원회일제조사를통하여위원회현황을파악하고있음 295
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 연간회의개최실적이 1 회이하인위원회는전체위원회의약 30% 에해당하는것으 로나타났음 또한, 위원회의예산배정현황을살펴보면, 위원회가실질적인활동을수행하기위해 서는예산이배정되어야하나 2015 년도의경우예산이배정되지않았거나, 예산배정 에해당사항이없는위원회는총 296 개 (54%) 인것으로나타났음 정부의위원회정비노력에도불구하고, 정부위원회운영과관련된문제점은다음과같음 정비계획대비실적이높지않아실적률을제고할필요가있음 - 2015년정비계획의대상은 109개위원회이지만, 실제정비조치가완료된위원회는 19개 (17.43%) 에불과함 활동부진위원회의여부를판단할세부기준이미흡함 - 현재까지는단순회의개최실적만으로연간회의개최횟수가 2회미만인경우활동부진위원회로규정하고있으나, 회의개최실적이외의실질적인위원회운영의효율성을판단할수있는기준은제시되지못하고있음 위원회정비와관련된기준이법령상명확하지않음 - 2015년 8월 11일 정부위원회법 의개정으로성격과기능이유사하거나관련이있는위원회들을분과위원회 전문위원회등으로통합하여운영할수있도록근거규정을마련하였으나, 동법제7조제1항의중복위원회설치제한을우회하는편법으로활용될가능성도있음 나. 예상쟁점및과제 정부위원회의효율적운영을위해예상되는쟁점및개선과제는다음과같음 먼저, 정부위원회의개념과범위에대한재검토가필요함 - 2015년위원회정비계획에포함된 109개위원회중관계기관협의체전환등운영개선과관련된 17개의위원회를정비실적에포함시키는것은 정부조직관리정보시스템 에제시된정부위원회의개념과배치되므로재검토가필요함 296
Ⅴ. 안전행정위원회 정부위원회를총량제로관리할필요가있음 - 소속기관별설치가능한위원회수를제한하는 위원회총량제 등을검토해야함 - 정부위원회의경우각기관별로설치할수있는위원회의상한선을설정하고, 이를초과한기관의경우법령개정을통하여위원회를통폐합하도록유도할필요가있음 위원회운영의주체인위원관련정보를체계적으로관리할필요가있음 - 특정위원이어떤위원회의위원으로활동하고있는지등관련데이터를구축하여위원임명 위촉에참고하는것도필요하며, 실제위원들이회의에얼마나참석하고있는지등을고려할필요가있음 정부위원회의정비기준을법령에구체적으로포함시키는방안을검토할필요가있음 - 위원회의일몰제와관련된존속기한은 정부위원회법 제11조, 동법시행령제7조 11) 에구체적으로제시되어있는반면, 회의운영실적등정비기준과관련된사항은법령에포함되어있지않음 현행회의개최횟수만으로는위원회운영의효율화를도모하기에는역부족이므로위원회의실질적인운영과관련된회의출석, 회의록작성, 심의 의결건수등세부성과지표들을개발할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 11) 제 7 조 ( 존속여부점검등 ) 2 법제 11 조제 3 항에따라행정기관의장이행정자치부장관에게제출하는자문위원회등의존속여부점검결과에는다음각호의사항이포함되어야하며, 필요한경우에는근거자료를첨부하여제출하여야한다. 1. 설치목적달성등에따른폐지가능성 2. 다른위원회와의통합운영가능성 3. 위원회의소속및위원의직급조정필요성등위원회의효율적운영을위하여행정자치부장관이정하는사항 297
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 퇴직공무원지원체계확립방안 가. 배경및현안 퇴직공무원의경우현행 공직자윤리법 에따라재산등록대상자의경우일정정도재취 업을제한받고있음 공무원이퇴직이후취업활동, 사회공헌활동을하는데있어정부가체계적으로지원하 여국가의우수한인적자원을활용할필요가있다는지적이제기되고있음 퇴직공무원의활동지원과관련된정책및사업의주관부처는인사혁신처이며, 퇴직공무원의활동지원을규정한법적근거는찾기어려움 2016년 4월현재, 법률, 대통령령, 총리령, 부령에퇴직공무원의활동을지원하는내용은포함되어있지않음 인사혁신처및행정자치부의예규, 고시, 훈령등에서도해당내용을포함한행정규칙을찾기는어려움 민간퇴직자의활동과관련된지원은고용노동부의 사회공헌활동지원사업 12) 에서담당하고있음 2015년 1월인사혁신처는대통령업무보고에서퇴직공무원의활동지원과관련하여공직의전문성을사회에기여할수있도록전직교육실시, 봉사활동등사회공헌활동을체계적으로지원할계획을보고하였음 전직교육 : 퇴직전재취업등전직위한실용적교육이수강화 사회공헌프로그램 : 기술인력양성사업, 지자체행정자문, 개도국개발경험전수등 12) 법적근거는 고용상연령차별금지및고령자고용촉진에관한법률 제 11 조의 4( 고령자고용촉진을위한사업 ) 이며, 퇴직전문인력을비영리단체, 사회적기업등에매칭하여사회서비스를확산하고, 고령화문제에효과적으로대응하기위한제도임 298
Ⅴ. 안전행정위원회 전담기구로 퇴직공무원직업알선및사회공헌지원센터 ( 가칭 ) 설치 이밖에공무원연금공단에서퇴직공무원활동지원과관련된사업을추진하고있으며, 주요내용은다음과같음 2012년 7월 ( 서울 부산 대전 광주 강원 ) 과 2013년 1월 ( 대구 전북 제주 ) 전국 8 개지역에 퇴직공무원지원센터 13) 를개소하였음 - 전문상담 은 8개센터 21명의전문상담원이퇴직후사회적응을위한변화관리 진로설정등상담을통해앞으로의노후생활에대한종합적인방향을제시해주고, 이를통해퇴직공무원의수요와경력에맞는교육이나사회참여활동연계등개인별맞춤형상담을지원 퇴직공무원의사회참여활동지원사업은퇴직공무원재능나눔중심의 사회공헌활동 과 전문분야일자리 지원으로구분되어추진되고있음 - 사회공헌활동은퇴직공무원의경험과전문성을활용하여탈북및다문화가정자녀지도 어린이하교길보행안전지도 소년원학교교과지도등그동안의사회복지지원이미진했던사회취약계층분야지원과기초수급자등주거환경개선 저소득층어린이학용품지원및동화구연 다문화가정한글지도 밥퍼행사등일반봉사활동까지다양한활동을의미함 - 퇴직공무원의사회공헌 재능나눔활동을체계적으로지원하고, 활동영역을확대하기위해 2012년하반기에는개별적으로활동하던퇴직공무원단체와공단이연합한상록자원봉사단을결성하였음 공무원연금공단은퇴직공무원지원센터의다양한퇴직공무원사회참여지원사업을시스템적으로뒷받침하고자퇴직공무원종합포털 (G-시니어) 을운영하고있음 나. 예상쟁점및과제 퇴직공무원지원체계와관련하여향후다음의사항들을검토할필요가있음 먼저, 퇴직공무원활동지원과관련된법적근거를마련할필요가있음 13) 퇴직공무원지원센터는퇴직후공직경험과전문성을활용하여사회에봉사함으로써, 보람되고행복한삶을실현할수있도록지원하는기관임 299
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 국가공무원법, 지방공무원법, 공무원연금법 등관련법률에퇴직공무원의활동을지원하는내용을포함하는방안을검토할필요가있음 - 미국고령자취업프로그램의효시로평가받고있는 노인법(The Old American Act), 인력개발및훈련법 (Manpower Development and Training Act) 등을참고할필요가있음 퇴직공무원의재취업을종합적으로관리할수있는시스템마련이필요함 - 일본은 공무원인재뱅크시스템 14) 을 2000년 4월부터도입하여퇴직공무원의재취업을위한투명한취업시스템을운용하고있음 공무원의퇴직교육을확대 강화할필요가있음 - 공직퇴직이전에퇴직후의삶을재설계할수있도록퇴직교육을단계적으로이수하도록제도화할필요가있음 - 정년퇴직 3년전부터매년 20시간이상정해진퇴직교육을이수하도록규정하여퇴직후실질적인도움이되도록교육을강화할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 14) 공무원인재뱅크시스템은국가공무원이가지고있는전문지식및경험을활용하고자하는기업이나대학등에서구인정보를제출, 등록된공무원중에서적절한인재를찾아낼수있도록정보를제공하는시스템임 300
Ⅴ. 안전행정위원회 07 지역균형인재채용제도개선 가. 배경및현안 현행공무원채용시험에서시행되고있는지역인재관련인사제도는지방인재채용목표 제와지역인재추천채용제임 지방인재채용목표제는 5급공채시험에서지방학교출신자가합격자의 20% 를미달할경우일정합격선내에서선발예정인원외에제한적인비율로추가선발하는제도이며, 지역인재추천채용제는우수한지역출신의인재를학교로부터추천받아, 특정광역자치단체출신이선발인원의일정비율을초과하지못하도록제한하여, 선발시험및견습근무를거쳐자질이검증된자를공무원으로선발하는제도임 지방인재채용목표제의추진목적은우수한지역인재를균형있게등용하여공직내지역대표성을강화, 지방학교활성화를도모하기위함임 법적근거는 공무원임용시험령 제20조의2임 5급공채시험에서지방학교출신합격자가 20% 에미달할경우일정합격선내에서선발예정인원외에제한적인비율로추가선발함 - 추가합격선 : 선발예정인원이 10명이상인직렬에서 1차시험 -2점, 2차시험 -1점 * 2차시험에서합격예정인원의 5% 이내추가선발 - 2007 ~ 2011년한시운영 2016년까지연장운영 지역인재추천채용제의추진목적은공직채용에서중앙과지방간불균형해소및낙후된지방학교의활성화등을위하여지방인재채용의확대임 법적근거는 국가공무원법 제26조의4, 공무원임용령 제22조의3임 성실한학교생활을통해학과성적및영어능력이우수한지역출신의인재를학교로부터추천받아, 특정광역자치단체출신이선발인원의일정비율을초과하지못하도록제한함 301
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 선발시험및견습근무를거쳐자질이검증된자를공무원으로선발함 - (7급) 대학추천 견습직원선발 ( 서류전형, PSAT, 면접 ) 견습근무 (1년) 임용심사 일반직 7급특별채용 - (9급) 고등학교추천 견습직원선발 ( 서류전형, 필기시험, 면접 ) 견습근무 (6개월) 임용심사 일반직 9급특별채용 나. 예상쟁점및과제 지역인재및지역대학출신자채용을의무할당하는방안은크게다음의 2가지측면에서검토해볼필요가있음 지역 의개념을명확히할필요가있음 - 현행공무원채용시험에있어서의지방인재채용목표제의경우서울특별시를제외한지역에소재한소정의학교를최종적으로졸업 ( 예정 ) 중퇴하거나재학 휴학중인자로규정하고있으나, 지역대학의개념정의에대한논란도있을가능성이있음 - 서울특별시와경계를함께하는인천광역시및경기도의경우 지역 의개념으로보는것이타당한것인지에대한신중한검토가필요함 - 지역대학출신채용할당제의실효성을높이기위해세부적으로비율할당제또는전형별가점제등에대한구체적인논의가필요함 서울출신및서울소재대학출신자의역차별에대해서도검토해볼필요가있음 - 채용시험의경우공정성과투명성에따라능력있는인재를채용하는것이기본원칙임 - 지역인재및지역대학출신자의채용을의무적으로강제하는것은서울출신및서울소재대학출신자의역차별에대한논란의가능성이있음 지역인재추천채용제의경우학교장추천에있어공정성이훼손되지않도록좀더엄격한관리가필요함 - 단순히학과성적및영어능력이우수한인재뿐만아니라봉사실적및기타활동등을평가할수있는기준을만들어제시하는것도중요함 302
Ⅴ. 안전행정위원회 - 인재풀의확대를위해서는지원대상을학과성적상위 10% 에서그이상으로완화하여기회를제공할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 303
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 08 개인정보보호법 위반에대한제재 가. 배경및현안 2014 년 1 월에발생한카드사의대규모개인정보유출사고등최근개인정보유출사 고가빈번하게발생함에따라불안감이가중되었음 이후안전행정부 ( 현행정자치부 ) 는 2014년 8월에개인정보유출에관한제재를강화하기위한개선책을제시하면서손해배상강화, 범죄수익몰수추징등을도입하기위한법률의개정계획을발표함 2014년 5월법률개정으로이미 정보통신망법 에도입된법정손해배상제도를 개인정보보호법 등관련법률에도입하고, 그외에도징벌적손해배상제도를도입하는방안을발표함 2015년 3월에 신용정보의이용및보호에관한법률 ( 이하 신용정보법 ) 을개정하여신용정보유출에대한징벌적손해배상및법정손해배상제도를도입하고, 불법적인개인정보유통에따른범죄수익의몰수및추징근거를마련하는등법률위반에대한직 간접적인제재수준을강화하였음 이후국회에서는 2015년 7월 6일에개인정보보호위원회의기능강화, 징벌적손해배상제및법정손해배상제도입, 개인정보불법유통등에대한제재수준강화등을주요내용으로하는 개인정보보호법일부개정법률안 이의결되었음 개정된법률의주요내용은다음과같음 법률의개정을통해개인정보유출피해에대한손해배상을강화함 - 징벌적손해배상제 15) 및법정손해배상제 16) 를도입하고, 입증책임을전환하여 15) 일정한가해행위로피해를입은당사자가실제로입은손해의단순한전보를넘어서는금전적불이익을가해자에게부담시키는제도 16) 피해자가손해배상액을합리적으로입증하기어려운경우에대비하여사전에법률에미리정해놓은일정금액의범위에서법원이손해배상액을결정할수있도록하는제도 304
Ⅴ. 안전행정위원회 개인정보유출피해자측에서보다용이하게손해배상을받을수있게함 < 표 4> 징벌적손해배상제도와법정손해배상제도의비교 정의 개인정보보호법 해당내용 징벌적손해배상제도 일정한가해행위로피해를입은당사자가실제로입은손해의단순한전보를넘어서는금전적불이익을가해자에게부담시키는제도 고의 중과실로개인정보를유출한개인정보처리자에게피해액의 3 배의범위내에서가중된배상액을부과 법정손해배상제도 피해자가손해배상액을합리적으로입증하기어려운경우에대비하여사전에법률에미리정해놓은일정금액의범위에서법원이손해배상액을결정할수있도록하는제도 개인정보유출피해액에대한입증이없더라도 300 만원의범위내에서보상 불법적인개인정보유통등에대한처벌을강화하고, 이러한불법행위를통해취득한범죄수익에대한몰수 추징근거를마련하여영리를목적으로한개인정보관련범죄에대한제재수준을강화하였음 - 그동안개인정보의불법적매매를통한범죄수익에비해그처벌의정도가가벼워개인정보의불법유통범죄가끊이지않고있다는문제제기에따라 개인정보보호법 을위반한불법행위를통해취득한범죄수익에대한몰수 추징근거를마련함 그동안개인정보보호업무를총괄할수있는컨트롤타워역할을대통령소속의개인정보보호위원회가담당해야한다는지적이제기되어옴에따라개인정보보호위원회의기능을강화하였음 - 개인정보보호에관한사항을심의 의결하기위하여대통령소속으로설치된개인정보보호위원회에정책 제도개선권고권및이행점검권, 자료제출요구권, 개인정보분쟁조정위원위촉권을부여하였음 - 또한기존에행정자치부장관이관계중앙행정기관의장과협의하여수립한후개인정보보호위원회의심의 의결을거치도록했던개인정보보호기본계획의수립주체를개인정보보호위원회로변경함 - 분쟁조정위원회구성에있어위원및위원장위촉권한을행정자치부장관에서개인정보보호위원회로변경하여분쟁조정권한을개인정보보호위원회로이관하였음 305
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 개인정보보호관련법률의일원화필요성에대한논의가있음 개인정보보호와관련한일반법인 개인정보보호법 이존재함에도불구하고각개별영역별로개별법률이독립적으로존재하며, 개인정보보호법 이각개별법률보다나중에제정되어불필요하게동일한규정들이각법률에산재되어있음 - 이러한사정으로인해 개인정보보호법 이개정되더라도각개별법개정이지연되는경우영역별로동일한사안에대해다른규제를받게되는상황이발생함 해당분야의특수성에따라특별한규율이필요한경우를제외하고는일반법에의한개인정보보호체계확립하여법적용의명확성및예측가능성을높일수있을것임 개인정보보호위원회의기능강화에도불구하고여전히독립성이확보되지않아독자적인컨트롤타워역할을할수있는역량이부족하다는평가임 법령제정및예산편성등에있어서개인정보보호위원회가행정자치부에종속되어있어독립적인감독기구로서그역할을다하기에한계가있음 17) 개인정보보호법 에따른개인정보보호인증권한은행정자치부장관에게, 정보통신망법 에따른개인정보보호인증권한은방송통신위원회에게각각부여되어있고서로다른인증마크를사용하고있어혼란을야기할우려가있으므로두법률에따른인증권한을통합적으로보호위원회에부여하여통일된인증마크를사용하는방안을고려할필요성이있다는지적도있음 18) 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 17) 권건보, 개인정보보호의입법체계와감독기구정비방안, 헌법학연구 제20 권제2호, 한국헌법학회, 2014, pp.59~60. 18) 손주연, 개인정보보호법 개정의주요내용과의의, 이슈와논점, 국회입법조사처, 2015, p.4. 306
Ⅴ. 안전행정위원회 09 개인영상정보보호관련쟁점 가. 배경및현안 영상정보처리기기는 일정한공간에지속적으로설치되어사람또는사물의영상등을촬영하거나이를유 무선망을통하여전송하는장치 로정의됨 개인정보보호법 은일정한공간에지속적으로설치되어사람또는사물의영상등을촬영하거나이를유 무선망을통하여전송하는장치로정의함 - 과거 공공기관의개인정보보호에관한법률 은폐쇄회로텔레비전 (Closed Circuit Television: CCTV) 을 정지또는이동하는사물의순간적영상및이에따르는음성 음향등을특정인이수신할수있는장치 로정의하였으나, 개인정보보호법시행령 에서는영상정보처리기기에 CCTV와네트워크카메라를명시적으로포함하여 CCTV만을정의했던과거 공공기관의개인정보보호에관한법률 보다광범위하게정의함 이러한법률의정의는해당장치가 일정한공간 에 지속적으로설치 될것을동시에요구하고있으며, 행정자치부는 일정한공간 이란촬영기기의설치위치와촬영범위가일정하게한정되어있는경우를의미한다고보고있음 19) 최근범죄예방, 시설물관리, 교통및소방안전등의목적으로각종영상장비의설치 운영이급증하고있으며, 기술의발전으로성능및장비유형등의진화를거듭하고있으며민간차원에서의활용빈도가점차높아짐 2014년 12월말기준중앙행정기관에서설치 관리하고있는 CCTV는 161,889 대이고, 지방자치단체는총 264,476대, 각급학교등교육기관은총 228,665대의 CCTV를운영하고있음 (2016년 3월행정자치부제출자료 ) 19) 이와같은정부의법률해석에대해서촬영범위의한정성까지요구하는것은법률을지나치게엄격하게해석한것으로문리적해석의한계를벗어난것이라는비판이존재하며, 이러한주장에의하면현행법률하에서도차량이라는일정한공간에설치된블랙박스의경우에는영상정보처리기기에포함될수있다고보고있음 ( 김영식 박노섭, 차량용블랙박스에의한개인정보침해 : 법적규제의필요성과입법적대안을중심으로, 경찰학연구 제 14 권제 3 호통권제 39 호, 경찰대학, 2014.) 307
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 지방자치단체에서는관할구역내에설치된 CCTV를용도별 지역별로통합하여관리하는 통합관제센터 를구축하여운영하고있음 2014년말을기준으로총 148개의시 군 구에서 CCTV 통합관제센터를구축 운영중인것으로나타남 행정자치부및한국정보화진흥원에서각지방자치단체에통합관제센터구축 운영에관한규정과가이드라인을배포하여이에따라통합관제센터를설치하여운영하고있음 나. 예상쟁점및과제 각종영상장비의활용이증가함에따라현행법률에서정의하는 영상정보처리기기 에해당하지않는영상장비를통해수집된영상정보의법적성격이문제됨 현행법률상개념정의에따르면일정한공간에지속적으로설치되지않은차량용블랙박스나스마트폰등은영상정보처리기기에포함되지않아이에대한입법적보완논의가진행된바있음 - 최근에는시민차량에장착된차량용블랙박스영상을경찰에제공하여범죄해결에이용할수있도록하는부산경찰청의 히든아이 (Hidden eye) 제도및인천경찰청의 로드아이 (Road eye)-캅스 제도 20) 와같이차량용블랙박스나휴대폰촬영영상이 CCTV와유사한역할을하는경우가많음 차량용블랙박스및스마트폰영상등은일반적인 CCTV에비해기기소유자에의한위 변조가비교적용이하다는점, 개인정보보호법 에서규정하고있는영상정보처리기기에관한제한규정이적용되지않기때문에안내판설치등의의무규정이적용되지않고음성기록에따른사생활침해의문제가발생할수있다는점등이지적되고있음 이에따라제19대국회에서는차량용블랙박스를영상정보처리기기에포함하는내용의 개인정보보호법일부개정법률안 ( 부좌현의원대표발의, 의안번호 20) 히든아이 (Hidden eye) 제도및 로드아이 (Road eye)- 캅스 제도는미리모집한시민요원의차량용블랙박스영상자료를입수하여수사자료로활용하고, 해당영상자료가범죄해결에결정적인단서로작용하면신고포상금과감사장을수여하는제도임. 308
Ⅴ. 안전행정위원회 1911850) 이발의되어검토된바있음 영상정보처리기기의촬영범위와관련하여사적공간및사업장에설치된 CCTV에대한법률의적용문제에대한지적이제기됨 개인정보보호법 은공개된장소에서의영상정보처리기기설치 운영에대한제한만을규정하고있는데, 공개된장소란공원, 도로, 지하철, 상가내부, 주차장등불특정다수가접근하거나통행하는데제한을받지않는장소를의미함 21) 정부는대문, 현관등사적공간에범죄예방등의목적으로감시용 CCTV를설치하는경우 CCTV 각도를최대한주택내부로하는등의조치를취하여다른사람의사생활침해가발생하지않도록권고하고있으나, 그기준이명확하지않을뿐만아니라단순권고사항에그치고있어법적인구속력이없음 - 최근스마트폰과연계된홈 CCTV가보급되면서가사도우미, 베이비시터, 학습지교사등주거지내부에서노동을제공하는근로자와의갈등문제가발생하기도함 22) - 사적공간인주택내부라하더라도가정내근로자가있는경우사업장으로보아공개된장소에서의영상정보처리기기설치로볼수있을것이나이에대한인식이부족하다는문제가있음 지방자치단체에서운영하고있는 CCTV 통합관제센터의법적근거마련에대한논의도진행된바있음 개인정보보호법 은통합관제센터구축및그운영에관한사항을규정하고있지않아각지방자치단체의 CCTV 통합관리의법적근거가미비한실정이나, 개인의식별가능성이높은영상자료를통합관리하는통합관제센터의경우주민의사생활침해의우려가높은만큼법률에그근거를두는것이바람직하다고지적됨 - 개인정보보호법 제3조제1항및제2항에따르면개인정보는목적외의용 21) 행정안전부, 민간분야영상정보처리기기설치 운영가이드라인, 2012. 22) 조성진, 내집 CCTV 촬영이불법? 가사도우미등무단감시안돼, 노컷뉴스, 2016.3.2. (http://www. nocutnews.co.kr/4555244) 309
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 도로활용되는것이금지되어있으므로, CCTV를통합하여관제하여해당영상을다양한용도로활용하는것은법률에근거를명확히할필요가있음 제19대국회에서는 CCTV 통합관제센터의법적근거를명시하여규정하는내용을포함한 공공기관의영상정보처리기기설치및관리에관한법률안 ( 강기윤의원대표발의, 의안번호 1908376) 이발의된바있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 310
Ⅴ. 안전행정위원회 10 공공데이터개방및이용활성화 가. 배경및현안 공공데이터란데이터베이스, 전자화된파일등공공기관이법령등에서정하는목적을위하여생성또는취득하여관리하고있는광 ( 光 ) 또는전자적방식으로처리된자료또는정보로정의됨 개별공공기관이일상적업무수행의결과물로생성또는수집 취득한다양한형태 ( 텍스트, 수치, 이미지, 동영상, 오디오등 ) 의모든자료또는정보가그대상이됨 공공데이터의제공및이용활성화에관한법률 ( 이하 공공데이터법 ) 은구체적으로 전자정부법 제2조제6호에따른행정정보, 국가정보화기본법 제3조제1호에따른정보중공공기관이생산한정보, 공공기록물관리에관한법률 제20조제1항에따른전자기록물중대통령령으로정하는전자기록물등을나열하고있음 박근혜정부출범이후 정부 3.0 23) 을정부운영패러다임으로제시하면서그핵심적수단으로공공데이터개방이대두됨 공공데이터를개방하여민간이이를활용하도록적극지원함으로써민간부문의새로운사업창출과부가가치증대에등창조경제의기반조성을유도하고자 함 24) 2013 년 7 월에 공공데이터법 이제정됨에따라공공기관은보유 관리중인공공데이 터를국민에게제공하도록강제하는법적근거가마련됨 23) 정부는정부3.0을 공공정보를적극적으로개방하고공유하며부처간칸막이를없애소통하고협력함으로써국민맞춤형서비스를제공하고동시에일자리창출과창조경제를지원하는새로운정부운영패러다임 으로정의함 24) 정부3.0 홈페이지 (http://www.gov30.go.kr) 311
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 공공기관이선제적으로데이터를개방한다는점, 광 ( 光 ) 또는전자적방식으로처리된오픈소스형태의자료또는정보를그대상으로한다는점등에서 공공기관의정보공개에관한법률 에따른정보공개와차이가있음 법률에따라공공데이터포털에는 654개기관이 14,947개의파일데이터, 1,937 개의오픈 API, 10개의표준데이터 (2016년 4월 22일기준 ) 가등록된것으로나타남 법률제정이후공공부문에서공공데이터를가공한형태의서비스를필요이상으로직접제공해민간부문의공공데이터이용활성화의장애요인으로지적됨에따라 2016년 1월법률개정을통해공공기관은개인 기업또는단체등이제공하는서비스와중복되거나유사한서비스를개발 제공할수없도록하고, 사전에중복 유사투자여부를확인하도록함 정부가 2014년 7월에발표한 소프트웨어중심사회실현전략 25) 에따라공공소프트웨어사업의민간시장침해여부를사전에검증 평가하는공공소프트웨어사업영향평가제도가도입되었고, 향후이와관련해 공공데이터법 개정이이루어짐 나. 예상쟁점및과제 지방자치단체의공공데이터개방역량확보를위한대책마련이필요하다는지적이제기됨 실제로수요가높은대다수의데이터는지방자치단체가가지고있으며, 공공데이터포털에제공되고있는공공데이터중가장높은비중을차지 26) 하고있으나, 인력 예산등의한계로인해데이터의품질을담보하기가어려운실정임 - 지방자치단체의경우대부분공공데이터개방업무를기존의정보화업무담당자가병행하여수행하고있으며, 이로인해공공데이터개방업무는업무의 25) 소프트웨어중심사회홈페이지 (http://www.software.kr) 참조 26) 2016년 4월 22일기준공공데이터포털에제공된공공데이터 16,894건중자치행정조직제공데이터는 10,787건으로약 63.9% 를차지하고있음 312
Ⅴ. 안전행정위원회 중요성에따라차선으로밀리게되는경우가많음 27) 문서형태의파일데이터 (XSL, HWP, PDF) 형태의데이터에비해서이용자가직접응용프로그램과서비스를개발할수있도록제공되는오픈API 형태의데이터 (XML, RDF) 가현저히부족함 2016년 4월 22일현재공공데이터포털에등록된자료유형은파일데이터가 14,947건인데반해오픈API는 1,937건에불과함 문서파일중심의파일데이터에치우친공공데이터개방은그활용성을떨어뜨려민간이공공데이터를활용하여다양한부가가치를창출하도록하려는본래의제도적목적에부합하기어려운측면이있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 27) 한국지역정보개발원, 지방자치단체공공데이터이용활성화를위한 공공데이터제공방안및가이드라인연구, 2014, p.23. 313
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 11 제주 4 3 사건특별법개정 가. 배경및현안 제주4 3사건의진상을규명하고희생자와그유족들의명예를회복시켜줌으로써인권신장과민주발전및국민화합에이바지함을목적으로 제주4 3사건진상규명및희생자명예회복에관한특별법 ( 이하 법 ) 이제정되어시행되고있음 제주4 3사건및희생자 - 제주4 3사건 : 1947년 3월 1일을기점으로 1948년 4월 3일발생한소요사태및 1954년 9월 21일까지제주도에서발생한무력충돌과그진압과정에서주민들이희생당한사건을말함 - 희생자 : 제주4 3사건으로인하여사망하거나행방불명된사람, 후유장애가남은사람또는수형자 ( 受刑者 ) 로서희생자로결정된사람 제주4 3사건진상규명및희생자명예회복위원회 ( 이하 중앙위원회 ) 의역할 : 중앙위원회는아래사항에대해심의하고의결함 - 국내외관련자료의수집및분석, 희생자및유족의심사 결정, 희생자및유족의명예회복, 진상조사보고서작성및사료관 ( 史料館 ) 조성등 제주4 3사건진상규명및희생자명예회복실무위원회 ( 이하 실무위원회 ) 의역할 : 실무위원회는아래사항을처리함 - 희생자와유족의피해신고접수, 피해신고에대한조사, 의료지원금및생활지원금의집행, 그밖에위원회에서위임받은사항 의료지원금및생활지원금지원 - 정부는희생자중계속치료를받아야하거나평상시간호또는보조장구사용이필요한사람에게치료와간호및보조장구구입에드는의료지원금및생활지원금을지급할수있음 314
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 예상쟁점및과제 유족심사 결정사무의실무위원회이관및신고기간연장 유족심사 결정사무의실무위원회이관 - 현행법에서는유족의피해신고접수는실무위원회가, 심사 결정은중앙위원회가하도록규정하고있음 - 심사 결정절차가실무위원회와중앙위원회를오가는여러단계의과정을거치도록되어있어제때이루어지지못하는경우가많으므로심사 결정권한을제주특별자치도소속의실무위원회로이관해줄것을요청하는주장이있음 - 이와관련하여희생자는중앙위원회에서, 유족은실무위원에서심사 결정하게되면법체계의일관성이흐트러질수있다는지적이있으나, 한편으로실무위원회의소관사무를 그밖의 ( 중앙 ) 위원회에서위임받은사항 으로규정한현행법제4조제1항4호를활용하여, 사무를 이관 하지않고 위임 의방식으로목적을달성할수있다는주장도있음 - 유족결정은희생자결정의후속조치로볼수있고, 배우자나직계존비속등가족관계사실확인이주된행위로서비교적재량적판단이적은것으로판단됨 - 법체계의일관성을유지하면서도보다많은유족들이명예를회복하고보상을받을수있는방향으로의논의가필요해보임 신고기간연장 - 관련희생자및유족지정을위한신고기간이 2013년 2월 28일부로끝났으나추정희생자수에비해피해접수나희생자결정건수가너무적어 28) 신고기간을연장해야한다는주장이있음 - 신고기간에대한규정은시행령제8조2항에근거하고있으며, 2000년제정이래총 4회의개정이있었음 28) 제주 4 3 사건진상규명및희생자명예회복위원회에따르면, 추정희생자수는 25,000 명 ~30,000 명이며, 피해접수는 15,483 명, 희생자결정은 14,231 명이었음 315
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ < 표 5> 희생자및유족신고기간개정현황 구분제정당시 ( 00.5) 개정 ( 01.2.27.) 개정 ( 03.8.21.) 개정 ( 07.4.25.) 개정 ( 12.9.14.) 신고기간 00.6.8.~ 01.1.4. 01.3.2.~ 01.5.30. 04.1.1.~ 04.3.31. 07.6.1.~ 07.11.30. 12.12.1.~ 13.2.28. - 이와관련하여, 이미 4회의접수기간추가로충분한기회가부여되었고다른과거사관련사례와비교하여형평성문제가제기될수있다는지적이있음 - 불법적공권력에의해희생된국민에대한명예회복과보상은기간의구애됨이없이진행되어야마땅하겠으나, 유사한사례와의형평성문제와행정의효율성등도간과할수없는부분이므로심사과정에서조화로운해결책이모색되어야할것으로보임 기결정된희생자및유족에대한재심의 - 희생자로지정된자들중에우리헌법의자유민주주의라는가치에위배되는행위를한자가있으므로재심의가필요하다는일부시민단체와정부의주장이있음 - 재심의와관련하여법제12조는 희생자및유족의결정또는의료지원금및생활지원금의지급결정에관하여이의가있는사람은위원회의결정을통지받은날로부터 30일이내 에재심의를신청할수있다고규정하고있음 - 유족회등은동법에서명시한재심의신청주체는 결정을받은희생자와유족 으로제한하고있고, 신청기간도 30일이내로못박고있으므로정부나제3자가재심의를신청할수없을뿐더러시효도지났다고주장하고있음 - 일부희생자들의이념적성향에대한문제로전체희생자들의명예가실추가되고있다면재심의의필요성도인정될수있겠으나, 4.3사건관련특별법의목적이불법적공권력에대한국가의반성과미래에대한다짐이라는점, 이념보다는인권의차원에서동사건을살펴보아야한다는점등이고려되어야할것이며, 나아가유족단체와제주특별자치도민, 그리고국민들이모두공감할수있는방향으로검토되어야할것으로보임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 316
Ⅴ. 안전행정위원회 12 대일항쟁기강제동원희생자지원법논의 가. 배경및현안 대일항쟁기강제동원피해의진상을규명하여역사의진실을밝히고국가가태평양전쟁전후국외강제동원희생자와그유족등에게인도적차원에서위로금등을지원함으로써이들의고통을치유하고국민화합에기여하기위해 대일항쟁기강제동원피해조사및국외강제동원희생자등지원에관한특별법 ( 이하 특별법 ) 이제정되었음 위로금등지급 위로금 : 사망하거나행방불명된경우에는희생자 1명당 2천만원을, 장해를입은경우에는희생자 1명당 2천만원이하의범위에서장해정도를고려하여결정 미수금지원금 : 미수금피해자또는유족에게, 지급받을수있었던미수금을당시의일본통화 1엔에대한민국통화 2천원으로환산하여지급 의료지원금 : 희생자및생환자중생존해있는자가노령 질병또는장애등으로치료가필요하거나보조장구 ( 補助裝具 ) 사용이필요한경우에는치료또는보조장구의구입에사용되는비용의일부를지원 피해조사및지원위원회설치 국내외자료의수집 분석, 피해자및유족의심사 결정, 사료관및추도공간조성, 희생자 생환자 미수금피해자 유족해당여부결정, 장해판정, 위로금등지급, 결과보고서작성등을위해국무총리소속으로 대일항쟁기강제동원피해조사및국외강제동원희생자등지원위원회 ( 이하 위원회 ) 를둠 피해자관련재단지원등 정부는대일항쟁기강제동원으로인하여사망한자를추도하고역사적의미를되새겨평화와인권을신장하기위한다음의사업을시행하거나이사업을수행할목적으로설립되는재단에필요한비용을예산의범위에서출연하거나보조 317
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 할수있음 - 추도공간 ( 추도묘역 추도탑 추도공원 ) 의조성등위령사업 - 대일항쟁기강제동원피해사료관및박물관의건립 - 일제강제동원피해와관련한문화 학술사업및조사 연구사업등 나. 예상쟁점및과제 위원회폐지와전문인력확보 위원회는 2004년발족된 일제강점하강제동원피해진상규명위원회 의후신으로서, 동특별법제정에따라 2010년 3월발족하였음. 제정법에따라최초 2011 년말까지존속기간을부여받았으며기한내업무완료가어렵다는사유로존속기한을 5회연장하여활동하다가 2015년 12월 31일부로활동이종료되었음 위원회가수행하였던업무는행정자치부장관소속 과거사관련업무지원단 에서 대일항쟁기강제동원피해지원과 와 대일항쟁기강제동원피해조사연구과 를신설하여인계하였음 이와관련하여피해사례입증에있어사례조사와연구등의전문성확보가가장중요한바, 순환보직이기본인공무원조직의특성상이를담보하기어려우므로위원회가지속되어야한다는주장이있었음 반면, 행정자치부는전문성이요구되는업무에는자격에걸맞은적절한인력을채용할계획이며, 재단소속의조사인력과행정자치부내의조사인력을합치면이전위원회보다더많은전문인력이배치되므로전문성에있어서도문제가되지않을것이라는입장임 전문인력확보에대한정부의대책은무난해보이기는하나업무전문성의연속성을보장하는구체적이고도장기적인방안도모색할필요가있음 재단출연금확대등 출연금확대 - 14 년설립이후재단은매년행정자치부로부터교부받는국고보조금으로만 318
Ⅴ. 안전행정위원회 운영되고있으며그액수는 20억 ~30억원가량임 - 원활한재단운영을위해국고보조금외에대일청구권자금수혜기업들의출연이필요하다는지적이있으나, 포스코 (POSCO) 외에는출연을약속한기업이없음 - 수혜기업들의자발적의지와정부의중재노력이필요해보임 < 표 6> 대일청구권자금수혜기업에대한출연요청 ( 계획 ) 구분무상자금유상자금계 ( 천 U$) 원화환산 ( 백만원 ) ( 환율 U$=1,000 원적용 ) 출연금 ( 백만원 ) 포스코 30,800 88,680 119,480 119,480 10,000 외환은행 132,825 132,825 132,825 11,117 수자원공사 1,924 23,090 25,014 25,014 2,094 < 후략 > 자료 : 안전행정부 안정적인재단운영을위해재단설립및운영에관한특별법이필요하다는지적이제기되고있으며, 이와관련한법안으로 일제강제동원피해자지원재단의설립 운영에관한법률안 ( 대표발의유승우의원 ) 이제19대국회에발의된바있음 이와함께, 재단의사업에추도및위령사업외에생존피해자와유족들에대한복지차원에서의생활지원또는의료지원사업을재단의업무로추가해야한다는주장도있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 319
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 13 비영리민간단체지원사업투명화방안 가. 배경및현안 정부및광역자치단체는 비영리민간단체지원법 및시행령, 자치조례등에의거하 여공익활동을수행하는것을주된목적으로하는민간단체에대하여보조금을지원하 고, 우편요금을감면하며조세혜택을부여하고있음 기본지원방향 - 국가또는지방자치단체는비영리민간단체의고유한활동영역을존중하여야하며창의성과전문성을발휘하여공익활동에참여할수있도록적극노력함 보조금지원 지원주체와범위 : 행정자치부장관또는시 도지사는비영리민간단체에대하여다른법률에의하여보조금을교부하는사업외의사업으로서공익활동을추진하기위한사업에대하여소요경비를지원할수있으며, 소요경비의범위는사업비를원칙으로함 지원대상은주된공익활동을주관하는중앙행정기관의장이나광역자치단체등에게등록된민간단체로서등록요건은아래와같음 - 사업의직접수혜자가불특정다수일것 - 구성원상호간에이익분배를하지아니할것 - 사실상특정정당또는선출직후보를지지 지원할것을주된목적으로하거나, 특정종교의교리전파를주된목적으로설립 운영되지아니할것등 공익사업유형결정 : 행정자치부장관또는시 도지사는매년비영리민간단체가참여할수있는공익사업의지원에관한사회적수요를파악하여아래기준에따라공익사업의유형을결정함 - 국가또는시 도의사업과중복되지아니하는사업 - 국가또는시 도의정책에대하여보완 상승효과를가지는사업 320
Ⅴ. 안전행정위원회 - 전국적또는시 도단위에서추진되어야할사업 지원사업및금액결정등 : 상기의기준에따라결정된사업유형내에서공익사업선정위원회가결정하는바에따라개별적인지원사업및지원금액을정하며지원사업의선정은공개경쟁방식을원칙으로함 공익사업선정위원회 보조금지원사업선정을위해행정자치부장관또는시 도지사소속하에공익사업선정위원회 ( 이하 위원회 ) 를둠 위원회는위원장 1인을포함하여 10인이상 15인이내의위원으로구성하되, 위원장은위원중에서호선함 위원은국회의장또는당해시 도의회의장이추천하는자 3인과등록된비영리민간단체가추천하는자중에서행정자치부장관또는시 도지사가위촉하는자로함 나. 예상쟁점및과제 공익사업유형의법제화 지원사업선정을위한공익사업의유형을행정자치부장관또는시 도지사가매년사회적수요를감안하여정하고있음 이에따라, 공익사업의유형이정부의결정에따라매년조금씩달라져민간단체에서대비하기어렵고, 정권의성향에맞춰진공익사업의유형이선정되어비영리민간단체의독립성을훼손할수있으므로대강이라도법률에명시해야한다는지적이있음 반면, 공익사업의유형을법률로서규정하면급변하는사회환경의변화에제때대응하기어렵다는주장도있음 일정한수준의일관성및예측가능성을보장할수있도록기본적인틀은법률에서갖추는방향으로의검토가필요해보임 321
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 공익사업선정위원회위원선임방식변경 위원회는 10인이상 15인이내의위원으로구성되며국회의장또는당해시 도의회의장이추천한 3인과비영리민간단체에서추천한관계전문가들중행정자치부장관또는시 도지사가위촉한위원들로구성됨 장관등이추천받은전문가들중에서위원으로위촉할자를선정하는기준이명확하지않다는점, 구성비율 (70%~ 80%) 또한절대적이라는점, 이해관계가있을수있는비영리민간단체의추천권한이과다하는점으로인해위원선임의공정성에문제가제기되고있음 지방변호사회나국립대총장등외부추천의종류를늘리고구성비율또한확대하여사업선정에서탈락한단체나일반국민들이공익사업선정위원회의공정성에의문을제기하지않도록위원구성방식에대한변경을검토할필요가있음 회의록등공개 시민단체및국정감사등에서공익사업선정위원회위원명단과회의록및평가점수표등을공개하여투명성을높여야한다는지적이있음 정부측은, 위원명단등은공개될경우업무의공정한수행에지장을초래할수있으므로 공공기관의정보공개에관한법률 제9조5항에따른비공개정보라는입장임 업무의공정한수행을위해불가피하다는정부측의입장도일단수긍할수있는면도있겠으나, 국민의알권리보장과행정의신뢰성제고또한훼손할수없는국민의권리이자가치이므로비공개에따른이익과비공개에따른이익을비교 교량하여검토할필요가있음 한편, 서울특별시가온라인을통해공익사업선정위원회위원명단및회의록을공개 ( 발언위원성명은비공개 ) 하고있는점도참고할필요가있어보임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 322
Ⅴ. 안전행정위원회 2. 지방자치 지방재정분야 01 국가사무와지방사무간사무구분체계논의 가. 배경및현안 우리나라의국가사무와지방사무의비율은약 80% 대 20% 정도임 실제지방에서처리하는사무를기준으로보면, 자치사무 8,452건 (20%), 국가와지방의공동사무 2,324건 (5.5%), 기관위임사무 1,063건 (2.5%), 단체위임사무 152건 (0.3%) 으로서지방처리사무가총 28.3% 임 국가 (80%) 33,864 건 < 표 7> 국가와지방사무현황 (2009 년 6 월현재 ) 국가직접처리사무 30,325 건 (71.7%) 기관위임사무 1,063 건 (2.5%) 단체위임사무 152 건 (0.3%) 공동사무 ( 국가 + 지방 ) 2,324건 (5.5%) 지방 (20%) 8,452건자치사무 8,452건 (20%) 주 : 음영부분이지방처리사무로서 11,991 건 (28.3%) 임자료 : 지방분권촉진위원회자료 정부간사무구분체계는국가사무와자치사무로크게구별됨 자치사무는지방자치단체의존립과주민의복리증진을위한사무로서자치단체의고유한업무임 지방에서처리하는사무는자치사무를포함하여국가에서위임한사무도있음 국가위임사무는다시단체위임사무와기관위임사무로구분되는데, 단체위임사무 323
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 는국가나다른공공단체가법령에근거하여지방자치단체에구체적으로위임한사무를말함 반면, 기관위임사무는국가적이해관계가현저한사무로서시 도시자, 시장 군수 구청장이위임받아처리하는국가사무를말함 앞서사무구분에따라지방자치단체의재량권의범위, 국가감독, 재정부담, 지방의회의 관여등에많은차이가발생함 그런데우리나라사무구분체계의문제점은사무들간에구분이복잡하고모호하여, 현실적으로개별사무가어디에속하는가를판단하는기준이명확하지않음 특히기관위임사무와자치사무의구분은법령의규정방식과판례의태도가일치하지않아그구분이매우어렵고, 이에따라사무처리에따른지방자치단체의권한과책임소재에도혼선을초래할수있음 이에따라정부는국가와지방자치단체간국가위임사무를폐지하고, 법정수임사무 ( 法定 受任事務 ) 를새롭게신설하는내용을골자로하는 지방자치법일부개정법률안 을제 18 대국회에이어서, 제 19 대국회에서도제출 (2012.9.19.) 했으나임기만료로폐기됨 동개정안에는자치단체의사무범위를단순 명료화하기위해종전의기관위임사무와단체위임사무는폐지하고, 법정수임사무를신설하는안임 법정수임사무는본래국가 ( 또는시 도 ) 에서처리해야하는사무이나, 적정한처리를위해시 도또는시 군 구가수임한지방자치단체의사무를의미함 법정수임사무의경우는 1 법령에의해규정된사무만을위임할수있으며비용도전액국가부담을원칙으로하고, 2 지방의회에서관련조례제 개정이가능하고, 관련사무와관련해서해당지방의회에서직접행정사무감사 조사등이허용되며, 3 국가나상위자치단체의지나친관여를방지하고자, 정부의관여범위및수단을법률로써명확하게규정하도록하고있음 324
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 예상쟁점및과제 국가와지방자치단체간에바람직한사무배분체계를마련하기위한개선과제는다음과 같음 먼저, 국가위임사무와자치사무간의구분체계를명확히설정해서정부간책임과권한을확실히규정해야함 이를위해서그동안정부간책임이불명확하여논란이되어온국가위임사무를폐지하고, 기관위임사무중에서국가사무의성격을유지하면서불가피하게지방에서처리해야하는사무를법정수임사무로신설하는 지방자치법 개정안을검토할필요가있음 다음, 지방자치법 에법정수임사무를새롭게도입하기위해서는먼저관련법령들을상세히조사하여제 개정규정이필요한지를분석하는작업이선행되어야함 현재기관위임사무는개별법률에규정되어있으며, 시행령및조례, 규칙에따라위임또는재위임되고있으므로, 이를폐지할경우에는관련법령뿐만아니라자치법규까지모두개정해야하는등우리나라현행법령체계에큰변화를야기하게됨 현재국회에제출된개정안에서는법정수임사무의도입시기를 1년후로정하고있으나, 기간을연장하여충분한조사 분석시간을가지는것이바람직할것으로보임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 325
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 중앙사무의지방이양방안 가. 배경및현안 중앙권한의지방이양이란중앙행정기관이법령에규정된자기의권한을이양함으로써중앙행정기관의권한에속하는사무를지방자치단체의사무로하고, 지방자치단체로하여금자기의권한과책임아래그사무를처리하도록하는것을말함 또한지방자치단체가행정을종합적 자율적으로수행할수있도록국가와지방자치단체간또는지방자치단체상호간의사무를주민의편익증진, 집행의효과등을고려하여서로중복되지않도록배분하는것을의미함 그동안국가사무의지방이양실적을보면, 2000년부터 2012년까지지방으로이양이확정된사무가 3,101건임 이중에서이양이완료된사무는 1,982건 (64%) 이고아직까지이양을결정했으나, 이양이완료되지않은사무가 1,119건 (36%) 임 구분 계 이양결정 3,101 (100) < 표 8> 지방이양사무현황 (2011.12.30. 현재 ) 소계 1,982 (64) 국민정부 이양완료 참여정부 이명박정부 232 987 763 ( 단위 : 건, %) 미완료 1,119 (36) 국민의정부 612 610 232 374 4 2 참여정부 902 856-613 243 46 이명박정부 1,587 516 - - 516 1,071 자료 : 지방자치발전위원회, 2014. 국민의정부이후부터지속되고있는중앙권한이양정책이실효성을거두지못하고 있음 326
Ⅴ. 안전행정위원회 그동안대통령소속지방자치발전위원회에서확정한이양대상사무에대해국회 가각각의개별법률들을의결하는복잡한절차를거치고있어시간이지연되고 있으며, 논의과정에서내용이수정되는등문제가있음 국가사무의지방이양시단위사무별로행정 재정적지원이미흡한것으로나타남 사무이양시재정지원이미흡한주요이유를보면, 단위사무별로비용산출과배분방식을정확히도출하는것이어렵기때문임 또한이양사무중에서상당수가기관위임사무형태로지방에서이미수행중인사무이거나인허가관련민원사무이기때문에지방이양에도불구하고행 재정수혜가미미한것으로지적됨 나. 예상쟁점및과제 향후효율적인국가사무의지방이양을위해서일괄적이고포괄적으로이양사무를규정하는입법안이필요할것으로보임 법안형식의경우 1 일본과같이지방이양관련개별법들을종합하여일괄적으로개정하고자지방일괄이양법을제정하거나, 2 프랑스와같이기능별로구분하여분야별로지방이양일괄법을제정하는방식이있음 일본의경우 1999년 7월 지방분권일괄법 을제정했는데, 23개부 성 청과각종위원회에부속된총 475개에달하는관련법률들을일괄적으로개정한단일법률임 프랑스의경우 1985년부터분야별로지방이양일괄법을제정하여관련재정과인력조직을포괄적으로이양했는데, 예를들어 1985년 교육분야의권한이양에관한법, 1986년 사회복지와보건의료에관한법 등이있음 한편, 국회에서지방일괄이양법을심의하고일괄처리하기위해서는 지방자치발전특별 위원회 와같이여러상임위원회위원들이포함된특위에서법안심사권을가지는방안 을고려할필요가있음 327
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 현재미이양사무는 20 개의부처의 111 개법률에 649 개사무가포함되기때문에 국회상임위원회한곳에서법안을처리하기어렵기때문임 마지막으로중앙에서지방으로의사무이양시반드시행정과재정지원이수반될있도록제도화가요구됨 지방이양사무를결정할때는반드시지방의행정 재정부담을정확히진단하고, 이양하는사무에걸맞는재정및인력이수반될수있도록방안이마련되어야할것임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 328
Ⅴ. 안전행정위원회 03 지방자치단체인수위원회도입방안 가. 배경및현안 지방자치단체장직의인수 인계는선거를통하여단체장당선인이확정된이후차기단 체장이취임할때까지의기간동안현직단체장과차기단체장이단체장직지위를물 려주고이양을받는과정임 지방자치단체장직인수 인계와관련된규정은 지방자치법 제106조인데, 지방자치단체장이퇴직할때에그소관사무의일체를후임자에게인계해야한다 고규정하고있음 그러나동규정외에단체장직인수위원회구성등중요한인수 인계관련제도는규정하지않고있어서그동안이와관련된개정안이지속적으로제출되고있는실정임 2014년 6월 4일지방선거로민선 6기단체장으로총 243명이선출됐는데, 이중에서 104개 (42.8%) 지역에서단체장이새롭게선출됨 새롭게선출된 104명의자치단체장중에서 57.7% 인총 60명 ( 광역 10, 기초 50) 이취임전에단체장직인수위원회를구성한것으로조사됨 < 표 9> 민선 6기지방자치단체출범시인수위원회구성현황 ( 단위 : 개수, %) 구분 단체장교체지역인수위원회구성여부총단체장교체지역 ( 비율 ) 계구성 ( 비율 ) 미구성 소계 243 104 (42.8) 104 60 (57.7) 44 광역 17 11 (64.5) 11 10 (90.9) 1 기초 226 93 (41.2) 93 50 (53.8) 43 그동안지방자치단체장직인수 인계를둘러싸고제기된주요문제점으로현행법령에 329
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 단체장직인수위원회설치와운영지원에대한근거규정이없다는점임 2014년 6월민선 6기로당선된초임자치단체장중에서는인수위원회설치에대한법적근거가없다는이유로구성하지않은지역이있으며, 단체장당선자가처음에는인수위원회를구성하지않겠다고했으나, 필요성이제기되어추후소규모로구성한지역들도있음 이와같이법적근거가없는상황에서인수위원회를구성한지자체들의경우도사무실 과집기류등을제외하고는별도의재정및행정지원을받을수없어서운영상어려움 이있음 이를반영하듯이제19대국회에서는지방자치단체장직인수위원회에대한설치근거를포함한 지방자치법일부개정법률안 4건이발의됐으나임기만료로폐기됨 법률개정안모두지방자치단체장직인수위원회에대한설치근거를법률에포함하고있으나, 적용대상과범위등에는차이가있으며, 법령에인수위원회의구성및운영등을직접규정하자는주장과조례에위임하자는안들이있음 < 표 10> 제 19 대국회, 단체장직인수위원회관련입법안현황 대표발의자 ( 발의일 ) 심재철의원 (2014.11.06.) 김성곤의원 (2014.08.28.) 황주홍의원 (2014.06.24.) 이춘석의원 (2012.07.02.) 주요내용 가. 지방자치단체장의직인수위원회설치근거를마련함나. 인수위원회의업무, 위원구성등을규정함 가. 지방자치단체장당선인이결정된날부터지방자치단체의조직, 기능및예산현황파악등을지원하기위한인수위원회를설치하도록함나. 인수위원회는광역지방자치단체의경우에는 20 명이내의위원으로기초지방자치단체의경우에는 15 명이내의위원으로구성하며, 인수위원회에직원을둘수있도록함다. 인수위원회의위원및직원에게직무상비밀누설금지의의무와직권남용금지의의무를부과함 당선인으로결정된때부터조례로정하는바에따라지방자치단체의장의소관사무를인수받기위하여지방자치단체의장의직인수위원회를둘수있음 시 도지사직인수위원회의설치에관한근거를법률에명시함으로써시 도지사직의원활한인수인계를지원하려는것임 330
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 예상쟁점및과제 첫째, 법률상단체장직인수위원회설치에대한근거마련이필요함 자치단체별로자치법규로인수위원회의설치와운영규정을둘수도있으나, 지방정부가단체장직인수위원회관련행정과재정지원을원활히제공하기위해서는법률로써지원근거를명확하게마련하는방안이필요할것으로보임 교육감의경우이미 2013년 4월 지방교육자치에관한법률 일부개정을통해 교육감직인수위원회 의설치규정을신설했기때문에, 올해새롭게당선된교육감들은공식적으로인수위원회를구성해지원을받았음 둘째, 인수위원회의권한및구성방식에대한기준이마련될필요가있음 지방자치단체의특성을반영한조례에단체장직인수위원회의기능과권한은명시하여인수 인계활동시공무원들과의마찰을최소화하는방안이필요함 또한위원회의효율적인운영을위해서조직구성과세부운영규정을마련할필요가있는데, 인수위원의수, 위원회의존속기한, 위원의임명권, 지원인력파견, 위원회의회의운영과의사결정등에관한규정등이이에해당됨 셋째, 단체장직인수위원의자격요건과의무를제시할필요가있음 인수위원의자격요건과이들이지켜야할의무가법령혹은자치법규에명시되어야함. 인수위원은각분야별전문가가선발돼야하며, 공직업무를수행할수있도록적어도 지방공무원법 에저촉되지않는사람이선발되어야함 또한인수위원들은위원회활동중에자치단체의사업이나정책관련중요한기밀이나정보를획득할가능성이있기때문에비밀누설및직권남용의금지조항등이필요할수있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 331
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 지방의회인사권독립방안 가. 배경및현안 지방의회사무기구의직원은 지방자치법 제90조제3항에서지방공무원으로보하도록규정하고있으며, 지방의회사무직원은지방의회의의장의추천에따라당해지방자치단체의장이임명함 다만, 지방자치단체의장은사무직원중별정직 기능직 계약직공무원에대한임용권은지방의회사무처장 사무국장 사무과장에게위임하여야한다는제91조제2항의단서조항을 2006년 4월 28일 지방자치법 일부개정시신설함 29) 그러나사무직원중별정직 기능직 계약직공무원의비율이낮고, 사무처장에게인사권이위임된직원의경우의회의고유사무를담당하는비율이현저히낮음 이로인해의회사무기구직원의경우인사권을가지고있는집행부를지나치게의식하여원활한의회지원업무에지장이되고있다는점이문제점으로지적됨 그동안지방의회의인사권독립문제는국회에서지속적으로제기되어왔으며, 제 19 대 국회에서도지방의회사무직원의인사권을지방의회의장에게부여하도록하는다수의 지방자치법 개정안이발의됐으나임기만료로폐기됨 29) 지방자치법 제 91 조 ( 사무직원의정원과임명 ) 2 사무직원은지방의회의의장의추천에따라그지방자치단체의장이임명한다. 다만, 지방자치단체의장은사무직원중다음각호의어느하나에해당하는공무원에대한임용권은지방의회사무처장 사무국장 사무과장에게위임하여야한다. 1. 별정직공무원 2. 지방공무원법 제 25 조의 5 에따른임기제공무원 3. 대통령령으로정하는일반직공무원 332
Ⅴ. 안전행정위원회 < 표 11> 제 19 대국회지방의회인사권독립관련 지방자치법일부개정법률안 대표의원 ( 발의일 ) 정청래의원 (2015.08.24.) 주승용의원 (2015.06.08.) 배기운의원 (2013.11.20.) 정수성의원 (2013.01.04.) 문병호의원 (2012.11.16.) 정청래의원 (2012.09.06.) 주요내용 지방의회에두는사무직원의임면권을지방의회의의장에게부여 시 도의회의장은사무직원의임용권을가지며, 그밖에교육훈련등에관한사항은법령과조례로정하는바에따라처리 지방의회의권한에관한사무를직접보좌하거나보조하는직무를수행하는지방의회사무직원에대한직렬을별도로설치, 그사무직원에대한임용과보직관리가지자체집행기관에서근무하는공무원과독립해서별도로이루어지도록함 전문위원에대한인사권을집행부로부터독립시키고그직은별정직공무원또는임기제공무원으로만임명하도록함 지방의회사무직원의임명권을지방의회의의장이행사토록함 지방의회에두는사무직원의임면권을지방의회의의장에게부여함 나. 예상쟁점및과제 향후지방의회의전문성을강화시키기위해서의회가사무직원에대한임용권한을강 화하는방안에대해심도있는논의가필요함 그동안지방의회의인사권강화와관련해서정치, 학계등에서의회직신설등인사권 의완전한독립이필요하다는의견과함께, 현실적인운영상의문제등으로인해서직 무성격에따라인사권을이원화하는단계적독립방안도제시되었음 점진적강화방안은총무, 예산, 시설관리등일반행정관리업무를담당하는직원에대한임명권은현행대로단체장이가지고, 집행기관공무원과인사교류를시행하는방안이있음 단, 의회전속적인성질의업무를지원하는사무기구의장과입법및예산안등을다루는전문위원을포함한전문가인력에대해서는인사권독립을시행하는방안이고려될수있음 이는지방의행정환경을고려한현실적인대안이지만조직내에서인사권을달 333
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 리하는직원들간의갈등이발생될수있으며, 본질적으로의회의자율성과독립 성을확보하는데한계가있음 혁신적강화방안으로는지방의회의모든직원들에대한인사권을지방의회의장이가지는방안이며, 이경우지방의회의정활동의책임성과전문성을확보하고지방의회가집행부를견제 감시하는데상당한기여를할수있을것으로보임 그러나실제인사운영의측면에서볼때, 서울과경기도를제외한다른자치단체는의회사무처의규모가작아서, 별도의독립인사단위를구성하기에는어려움이발생될수있음 또한집행과정에서보면, 소규모인사를위해별도의인사위원회및소청심사위원회등을구성 운영함에따른인사비효율성문제, 소규모인원에따른인사적체및유능한인재의의회근무기피우려가있고, 집행부와의회간갈등의심화우려등의문제가나타날수있음 향후점진적으로지방의회의장이의회사무기구직원에대한임명권을가지되, 인사단 위는기초 광역의회를통합하여시 도단위로구성하는등의운영과정상발생될수 있는문제를최소화시키는방안을적극적으로모색해야할것으로보임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 334
Ⅴ. 안전행정위원회 05 광역의회유급보좌관제도입논의 가. 배경및현안 1991년지방자치제가재실시된이후지방의회는지역주민들을대표하는대의기관으로집행부를견제 감시하고조례를제정하는등지방자치를담당하는한축으로서중요한역할과기능을수행하고있음. 하지만이러한역할에비해전문성이나독립성은취약한것으로인식되고있으며지방의원의의정활동을지원하는정책보좌기능과인력의부족이그원인으로지적됨 특히광역의회의경우해당지방자치단체의예산이나규모가크고의정활동또한지속적으로확대되는데반해정책보좌인력이부족하다는한계가있음 이에지방의원의전문성을강화하여입법기능과행정부견제기능등지방의회의역량을높이는방안의하나로유급보좌관제의도입이논의되고있음 지방의회의원의경우별도의개인보좌진을둘수없을뿐아니라입법조사처나예산정책처와같은지원기관이없음 의정보좌기구로는의회사무기구와전문위원을들수있으나사무직원의임명권이자치단체장에게있고전문위원의수가한정된상황에서전문적인의정지원활동에한계가있음 경기도의회와서울특별시의회등규모가큰광역단위지방의회를중심으로개별의원들이유급보좌관을둘수있도록하는내용의조례제정이나예산안마련등이검토되었으나상위법인 지방자치법 이개정되지않을경우유급보좌관제도의도입은어려울것으로보임 경기도의회와서울특별시의회는유급보좌관제도의도입을내용으로하는조례안을통과시켰으며, 인천광역시와부산광역시의회는의정보좌인력충원을위한예산안을가결하는등유급보좌관제도도입을추진하였음 하지만이러한광역의회의시도는상위법인 지방자치법 에위배된다는이유로 335
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 행정자치부의반대에부딪혔으며, 대법원은유급보좌관을둘수있도록하는내용의조례에대해무효로판결하였음 - 지방자치법 에서는주민의권리나의무부과에관한사항을조례로정할때에는법률의위임을받도록규정하고있음. 유급보좌관을신설할경우별도의예산이배정되어주민들에게부담을지우게되므로상위법인 지방자치법 에유급보좌관관련규정이없을경우조례로제정하기가어렵다는것임 30) 제19대국회에서광역의회의원에게 1인의유급보좌인력을두도록하는내용의지방자치법일부개정법률안 ( 정청래의원대표발의, 2012.9.6.) 이소관상임위원회인안전행정위원회를통과 (2015.4.28.) 하여법사위원회에계류중임 위법률안은시 도의회의원의의정활동을지원하기위해 1인의보좌인력을둘수있도록하는내용임 나. 예상쟁점및과제 지방의회지원인력의부족으로인해전문적인정책보좌가어렵다는점에서광역의회를대상으로하는유급보좌관제도의도입은지속적으로제기될것으로보임 제19대국회에서광역의회에유급보좌관을둘수있도록하는내용의개정법률안이발의되어상임위를통과한사례가있음 그외에도전문위원실강화, 정책조사처등연구기관신설, 의회사무직원의인사권독립등의회의전문성과독립성을강화하는내용의개정법률안이다수발의됨 지방의회의전문성강화를위해서는전문위원의기능과역할을강화하고인턴보좌관제를도입하는등단계적으로유급보좌직을신설하는방안을검토할수있음 지방의회보좌기능의강화는필요하지만지방의회의정활동에대한주민들의불신이깊고지방자치단체의재정구조가취약하다는점을감안하면전면적인유급 30) 지방자치법 제 22 조 ( 조례 ) 지방자치단체는법령의범위안에서그사무에관하여조례를제정할수있다. 다만, 주민의권리제한또는의무부과에관한사항이나벌칙을정할때에는법률의위임이있어야한다. 336
Ⅴ. 안전행정위원회 보좌관제도의도입보다는단계적인접근도검토해볼수있음 - 현행전문위원제를전문위원실로확대 개편하고전문위원실에정책보좌를위한전문인력을충원하는방안을검토할수있음 - 의원개인별보좌관을두기에앞서전문성을지닌지원조직을의회에설치하여전체의원을대상으로의정활동을지원하도록하는방안도제시됨 - 장기적으로는광역의회를대상으로유급보좌관제도를도입하는방안도검토할수있으나이경우에도공론화를통한충분한여론수렴과 지방자치법 의개정을통한법적근거보완등이필요함 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 337
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 불법옥외광고물수거보상제도도입방안 가. 배경및현안 불법옥외광고물수거보상제도는도로변주택가나골목길등에무차별적으로살포및부착된불법유동광고물을주민이수거할경우, 수거량에따라자치단체가보상금을지급하는제도임 자치단체들은일반적으로해당구역내주민을대상으로하고있으며, 31) 1일한도액을설정하여수거보상금을제공하고있음 최근들어불법옥외광고물정비를위해서주민들의참여를유도하는정책들이추진되고있는데, 특히불법유동광고물수거보상제를실시하는기초자치단체가계속늘고있는추세임 불법옥외광고물에대한수거보상제도에대한법적근거는없고, 지방자치단체에서조례로근거를두어실시하고있음 - 예 : 서울특별시옥외광고물등관리조례 제28조 ( 불법유동광고물방지및제거등 ) 2 구청장은불법유동광고물을제거또는수거한자에대하여예산의범위에서수거등에따른비용을지급할수있으며, 시장은구청장에게예산의범위에서비용의일부또는전부를지원할수있다. 2014 년한해불법옥외광고물의정비현황을보면, 총 151,152,771 건이적발되었 는데, 이중에서간판과같은고정광고물은 0.1%(121,149 건 ) 인데비해, 유동광고물은 99.9%(151,031,622 건 ) 에이름 31) 일부자치단체에서는불법유동광고물수거보상금지급참여자격을관내만 65 세이상거주자 ( 서울서초구 ), 40 세이상저소득층 ( 부산연제구 ) 등으로한정하여노인및저소득층소득지원사업과연계하여실시하고있다. 338
Ⅴ. 안전행정위원회 < 표 12> 불법옥외광고물정비현황 (2014년도기준 ) ( 단위 : 건, %) 정비총계 고정광고물정비 유동광고물정비 151,152,771 121,149 151,031,622 (100) (0.1) (99.9) 자료 : 한국옥외광고센터, 2014 옥외광고관리현황자료집, 2014. 특히유동광고물중에서도전단지가 53.2% 를차지하고, 그다음이벽보 (22.5%), 기 타 (18.5%), 현수막 (5.5%) 순임 < 표 13> 2014 년불법유동광고물정비현황 (2014 년도기준 ) 소계현수막입간판에어라이트 151,031,622 (100) 주 : 에어라이트는일명풍선광고를말함자료 : 한국옥외광고센터, 2014 옥외광고관리현황자료집, 2014. 8,376,844 136,509 237,323 (5.5) (0.1) (0.2) 벽보 전단 기타 33,957,410 80,358,271 27,965,265 (22.5) (53.2) (18.5) ( 단위 : 건, %) 제19대국회에서는불법광고물을신고하는자에게포상금을지급할수있는근거를마련하는내용을담은 5건의 옥외광고물등관리법일부개정법률안 이발의됐으나임기만료로폐기됨 정부안 (2014.10.15.), 강기윤의원대표발의안 (2013.5.15.), 이학재의원대표발의안 (2013.6.26.), 배기운의원대표발의안 (2013.12.4.), 이찬열의원대표발의안 (2014.4.9.) 정부안의경우 옥외광고물수거보상금의지급 32) 규정을신설하는규정을포함한개정안을발의했으나, 2015년국회안전행정위원회는해당규정은제외하고 32) 시장등은옥외광고물등의설치가금지된지역 장소등에설치되거나표시 설치방법을위반한옥외광고물등을제거또는수거한자에게옥외광고발전기금또는예산의범위에서제거또는수거에따른비용을지급할수있도록함 ( 안제 17 조의 2 신설 ) 339
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 옥외광고물등관리법일부개정법률안 ( 대안 ) 을제안했고, 동법률안이 12 월 9 일국회본회의를통과함 나. 예상쟁점및과제 불법옥외광고물주민수거보상제도는불법광고물을근절하는데근본적인대책은아니지만, 제한된공무원인력만으로수많은불법광고물을제거및수거하기어렵기때문에대안으로써이제도가전국에걸쳐확산되는추세임 불법옥외광고물은은밀히인쇄및살포되기때문에일선공무원이현장에서발견해신속하게대처해야함 그러나 2014년기준으로전국광역및기초자치단체에서옥외광고담당공무원은총 1,419명 33) 에불과하기때문에효율적으로감시 감독하는데한계가있음 따라서불법옥외광고물에대한지방자치단체의수거보상제도에대한법적근거를마련하는방안이고려될수있는데, 최근수거보상제를실시하는기초지방자치단체가늘고있으나, 법적근거및예산상의한계로인해제도를안정적으로추진하기어려운측면이있기때문임 그러나지방재정여건에따라제도의적용여부가달라질수도있어관련법에수거보상제를실시할수있다고근거규정을두되, 세부사항은지방자치단체의조례로정하여자율성을부여할방안이고려될수있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 33) 한국옥외광고센터, 2014 옥외광고관리현황자료집, 2014, p.17. 340
Ⅴ. 안전행정위원회 07 지방소득세세무조사권문제 가. 배경및현안 지방소득세는개인및법인의소득에대해부과하는지방세로서, 지방세법 의개정에따라 2014년부터독립세로전환되었는데, 지방자치단체의자주재원을확충하고지역경제의발전을지방세수의신장과연계하는것을목표로함 개인지방소득세과세표준은 소득세법 과동일하게하고법인지방소득세과세표준은 법인세법 과동일하게하되, 표준세율은별도로정하고지방자치단체의조례로표준세율의 100분의 50의범위내에서표준세율을가감함 - 개인지방소득세및법인지방소득세부과 징수에관한사항은 소득세법 및 법인세법 에준하여규정함 지방소득세가지방세임에도불구하고소득세및법인세와과세표준을공유하고있기때문에국세개편의영향을받게된다는점에서, 엄밀한의미의독립세역할을하지못한다는지적이있음 34) 지방세기본법 제108조및제110조, 지방세법 제97조및제103조의25에따라, 2015년부터지방자치단체장이법인지방소득세세무조사를할수있게되었음 세무조사권은그동안국세청고유의권한이었는데지방자치단체장에게법인지방소득세세무조사권이부여됨에따라, 국세청과지방자치단체장모두법인지방소득세에대한세무조사권을가진다는점에서중복세무조사가가능한우려가있음 제19대국회에서는법인지방소득세세무조사와관련하여총 5건의개정법률안이발의되어임기만료폐기되었음 지자체의법인지방소득세세무조사권을국세청으로일원화하거나국세청이확정한소득세및법인세과세표준을그대로사용하고, 지방자치단체의법인지방소득 34) 장상록, 지방소득세세무조사일원화진행을보면서, 지방세포럼 제 23 호, 2015. 341
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 세세무조사권을제한된경우로한정하는것을규정하고있음 < 표 14> 법인지방소득세세무조사관련입법발의안현황 법안명 지방세법일부개정법률안 지방세기본법일부개정법률안 국세와지방세조정등에관한법률일부개정법률안 지방세기본법일부개정법률안 의안번호 1915967 1915965 1916034 1916033 1918540 대표발의자제안일자주요내용처리현황 조원진의원 조원진의원 심재철의원 심재철의원 정청래의원 2015-07-06 2015-07-06 2015-07-09 2015-07-09 2016-02-05 소득세 법인세의과세표준에대해서는국세청이결정 경정등을통해확정하면지자체는이를지방소득세의과세표준으로그대로사용하고, 지자체가납세자의무신고 탈세혐의등을발견하는경우에는국세청에지방소득세과세표준의산정의근거가되는소득세 법인세과세표준에대한결정 경정을요청할수있도록함 국세청이세무조사등을통해전국공통사항인소득세 법인세의과세표준을확정하면지자체는이를지방소득세의과세표준으로그대로사용함 국세청이결정 경정및세무조사등을통해전국공통사항인소득세 법인세의과세표준을확정하면지자체는이를지방소득세의과세표준으로그대로사용하도록하고, 지자체가지방소득세의과세표준에대한세무조사를하지않도록함 법인세세무조사를받은법인에대하여지자체장이 3 개월이내에법인지방소득세에대한세무조사를중복적으로실시하는경우에는세무서장또는지방국세청장과협의 대통령령으로정하는경우에한정하여지방소득세에대한세무조사를실시할수있도록하고, 연결법인의법인지방소득세에대한세무조사는납세자의주된사업장을관할하는지자체의장이실시하도록함 소위상정 소위상정 소위상정 소위상정 상임위회부 자료 : 국회의안정보시스템을토대로작성. 나. 예상쟁점및과제 법인지방소득세세무조사권의국세청일원화논의는정치적책임성 ( 지방자치단체의과 세권 ) 과경제적효율성 ( 세무행정 ) 간의긴장관계또는상충관계로볼수있음 정치적책임성차원에서법인지방소득세세무조사를지방자치단체가담당하는 342
Ⅴ. 안전행정위원회 것을원칙으로하고, 여러지역에사업장을두고있는법인및국세청세무조사를이미받았던법인과관련한세부규정을마련하는것이필요하다는지적이있 음 35) 그러나, 세무조사의경제적효율성과납세자의납세편의를위해국세청에서세무조사를일원화하는것으로지방세관련법을개정하는것이필요하다는반론도 있음 36) 국세청으로세무조사를일원화하는법률안이발의되었지만, 정치적책임성과경제적효율성간의합의를이루지못해제19대국회에서는법률이개정되지못하였음 2015년국정감사에서지방세세무조사권의국세청일원화에따른지방자치단체의과세자주권침해문제가지적된것처럼, 지방자치단체의과세자주권측면을고려하여지방소득세세무조사문제를종합적으로접근할필요가있음 중앙과지방간의협의를통하여정치적책임성 ( 과세자주권 ) 과경제적효율성 ( 세무행정 ) 을고려한제도보완이필요할것임 - 법인지방소득세세무조사권을국세청으로일원화하는것은행정의효율성을확보하고조세정책의일관성을유지하며, 기업의비용부담을줄일수있고세무조사의전문성을확보한다는장점이있음 - 하지만, 지자체의과세권을침해할소지가있고지방소득세신설의취지를살리지못하며, 지자체가보유하고있는정보를활용하기어렵다는단점이있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 35) 주만수, 우리나라지방세제에대한평가와발전방향, 한국지방재정논집 제19권제1 호, 2014; 정지선 윤성만 최천규, 지방소득세의개편에따른문제점과개선방안, 세무와회계저널 제16권제2호, 2015. 36) 권종일, 세무사회, 지방소득세세무조사국세청일원화타당, 세정신문, 2015 년 11월 4일자 ; 대한상공회의소, 지방소득세세무조사관련경제계의견건의, 대한상공회의소건의서, 2015. 343
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 08 지방교부세제도개선 가. 배경및현안 지방교부세는 지방교부세법 에의거하여지방자치단체간의수평적재정불균등을조정하는목적으로, 재정력이낮은지방자치단체에게중앙정부가지급하는일반재원임 지방교부세는보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세로구분됨 - 보통교부세는모든지방자치단체가일정한행정수준을유지할수있도록지방재정의부족분을보전하는일반재원으로, 내국세의 19.24% 의 97% 에해당됨 - 특별교부세는특별한재정소요사유가발생하거나예기치못한지역현안이발생할경우에배분하는데, 용도가지정된특정재원으로내국세의 19.24% 의 3% 에해당됨 - 부동산교부세는 2006년에종합부동산세폐지로인한지방재원감소분을보전하기위해도입된일반재원으로, 종합부동산세 ( 국세 ) 의 100% 에해당됨 - 2015년신설된소방안전교부세는지방자치단체의소방및안전시설확충등을위하여교부되는특정재원으로, 담배에부과하는개별소비세액의 20% 에해당됨 지방교부세는 1951년 임시지방분여세법 에근거하여출발하였고 1961년제정된 지방교부세법 에근거하여실시되고있음 < 표 15> 지방교부세의구성 분류유형총액정책목적배분방식 ( 교부기준 ) 보통교부세일반 97% 재정격차완화법정교부율공식따라배분 내국세 특별교부세 특정 19.24% 3% 부동산교부세 일반 종합부동산세 100% 지역현안수요 40%( 행자부 ) 시책수요 10%( 행자부 ) 재해대책수요 ( 우수단체재정지원 ) 50%( 국민안전처 ) 재정격차완화 재정여건 50% 사회복지수요 25% 지역교육수요 20% 부동산보유세규모 5% 344
Ⅴ. 안전행정위원회 분류유형총액정책목적배분방식 ( 교부기준 ) 소방안전교부세 특정 담배개별소비세 20% 소방및안전시설확충 소방및안전시설현황소방및안전시설투자재난예방및안전강화노력재정여건 자료 : 조기현, 지방재정당면현안극복을위한지방재정조정제도발전방향, 2015, p.54. 재구성. 지방자치단체세입의 20% 를차지하는지방교부세의법정교부율이 2006년인상이후 10년간동결중이라는점에서지방교부세의법정교부율이현실을반영하지못하다는지적이있음 지속적인경기악화로인해중앙정부가소득세 ( 국세 ), 법인세 ( 국세 ) 를인하하여국세수입이줄어들었고, 국세의일정부분에해당되는지방교부세의규모자체가축소되어, 지방자치단체로유입되는지방교부세총량이줄어들고있음 제19대국회에서는지방교부세교부율인상을위한 지방교부세법일부개정법률안, 국회의동의를얻어지방교부세의비율을탄력적으로조정하는 지방교부세법일부개정법률안, 지방의부득이한재정수요에대응하기위한증액교부세를신설하는 지방교부세법일부개정법률안 이발의되어임기만료폐기되었음 < 표 16> 지방교부세교부율과관련한 지방교부세법일부개정법률안 법안명의안번호대표발의자제안일자주요내용처리현황 지방교부세법일부개정법률안 1900694 백재현의원 1903068 이목희의원 1906840 김춘진의원 1910508 박원석의원 1914672 조원진의원 1915674 황주홍의원 2012-07-16 2012-12-10 2013-09-13 2014-05-07 2015-04-10 2015-06-19 현행내국세의 19.24% 인지방교부세교부율을 21.00% 로상향조정 소위상정 현행내국세의 19.24% 인지방교부세교부율을 21.24% 로상향조정상임위현행내국세의 19.24% 인지방교부세교부율을회부 22.00% 로상향조정 국회의동의를얻어 3% 범위에서지방교부세의비율을탄력적으로조정하여, 지방자치단체의재정여건을고려하고탄력대응도모 사회복지비등지방의부득이한재정수요에대응하기위해증액교부세신설 현행내국세의 19.24% 인지방교부세교부율을 21.00% 로상향조정 소위회부 소위상정 소위상정 345
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 지방교부세산정방식및배분방식이복잡하고불투명하다는문제점이제기되고있음 보통교부세의재원배분은매년도기준재정수입액이기준재정수요액에미달하는지방자치단체에대하여교부하는것으로, 해마다국가가국가예산에계상함 - 기준재정수요액은각지방자치단체의재정수요를합리적기준에따라지방자치단체별로산정한재정수요액임 - 기준재정수입액은기준재정수요액에대응한개념으로, 각지방자치단체의재정력을합리적기준에따라지방자치단체별로산정한재정수입액임 제19대국회에서는외국인밀집지역의경우보통교부세산정방식중단위비용을조정하거나기준재정수요액을보정하도록하는법안을발의하였음 - 지방교부세법일부개정법률안 ( 의안번호 1914993) 이 2015년 5월 1일에부좌현의원등에의해발의되어, 임기만료폐기되었음 지방교부세와관련한지방자치단체의도덕적해이의우려가있음 중앙정부는지방교부세를중앙의재원으로인식하여중앙의관리감독책임이필요하다고보고있고, 지방자치단체는지방의고유재원으로인식하고있음 - 중앙정부가지방자치단체에게지급하는보통교부세와부동산교부세는일반재원이기때문에지방자치단체가자율적으로사용할수있어서, 오히려지방자치단체의세수확충노력에부정적인영향을미치고지방자치단체의도덕적해이를야기할수있음 37) 보통교부세인센티브제도가운영되고있지만여러가지한계를가지고있음 38) - 인센티브 / 패널티금액의규모가배분되는보통교부세총량에비하여작고보통교부세산정과정속에포함되어있기때문에외부로잘드러나지않아서인센티브 / 패널티의역할을하지못함 - 기준재정수입및기준재정수요에서패널티규모가인센티브의규모에비하여매우크다는점에서, 인센티브제도가패널티위주로운용되고있고중앙정부에의한징벌적규제수단이되고있음. 패널티위주의제도운영은지방자치 37) 김재영 주기완, 지방자치실시이후지방세징수율변화에대한영향분석 : 인센티브제도와법정교부세율제도를중심으로, 한국지방자치학회보 제24권제1호, 2012, pp.25-45. 38) 김필헌, 지방교부세의적정규모에대한연구, 한국지방세연구원, 2015, pp.107-117. 346
Ⅴ. 안전행정위원회 단체의현상유지동기를유발할가능성이있음 - 인센티브규모를산출할때에는최종적으로조정률을곱하는데, 2008년이후보통교부세의조정률이해마다큰변동을보여왔기때문에 (2010년 0.82, 2012년 0.92, 2015년 0.87 등 ) 지방자치단체가자체노력에대한인센티브규모를예측하기어려움 제19대국회에서는지방교부세의도덕적해이를막기위해인센티브부분을법률에직접규정하는법안을발의하였음 - 지방교부세법일부개정법률안 ( 의안번호 1910722) 이 2014년 5월 23일에이한구의원등에의해발의되어, 임기만료폐기되었음 - 이는, 보통교부세산정기준중에서지방의세출효율화노력과세입확충노력을안전행정부령에규정해왔던것을법률에직접규정하도록변경하고, 지방채무감소노력을건전재정운영의자체노력항목을정하는기준에포함하도록하는내용임 지방교부세는일반재원과특정재원이혼재되어있어서, 지방자치단체간의수평적재정불균등조정기능및재정형평화기능에왜곡이발생함 지방교부세중에서일반재원인보통교부세와부동산교부세는중앙정부가용도를특정하지않고지방자치단체가자율적으로사용하도록하고있음 하지만, 지방교부세중에서특정재원인특별교부세와소방안전교부세는보통교부세를보완하는재원또는국민안전처소관의특정사안에사용하는재원이기때문에재정형평화기능과는무관함 나. 예상쟁점및과제 지자체의사회복지분야재정지출확대, 지역간편차등의이유로제20대국회에서도지방교부세법정교부율인상을위한법안이계속발의될것으로전망됨 급변하는행정수요와지방자치단체의수비범위의확대로인하여지방자치단체의일반재원인지방교부세재원이확대되는것이필요하다는요구가있음 39) 39) 조기현, 지방재정당면현안극복을위한지방재정조정제도발전방향, 2015, p.55. 347
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 복잡한지방교부세산정방식및배분방식을개선하는것이필요함 보통교부세산정방식및배분방식을개선하여단순화시키고, 필요한내용을법률에직접규정하여투명한운영이필요함 40) - 보통교부세산정방식의범위와수위결정, 산정방식의개선, 보정계수의교정등이필요함 - 보통교부세총량규모, 기본구조, 배분공식의기본형태, 핵심배분변수에대한결정, 재정수요와재정능력반영구조등을법률에명시하여투명성을높이는것이필요함 - 기준재정수입액, 기준재정수요액을산정할때, 실제징수액과집행액이아니라표준적인재정수입과표준적인재정수요를토대로재정부족액을산정하는것을제안할수있는데, 실제징수액과집행액이기준이되면지방자치단체의징세노력과구조조정노력이반영되기어렵기때문임. 표준혹은기준이되는수입액과수요액이있어야이를기준으로지방자치단체의노력을끌어올릴수있음 보통교부세인센티브제도를활용하여지방교부세와관련한지방자치단체의도덕적해이를차단할필요가있음 지방교부세교부율확대를통해늘어난재원을투명하게사용하고, 지방재정자구노력을견인할수있도록보통교부세에대한인센티브기능이확대해야할것임 보통교부세인센티브제도는지방자치단체의고유한특성이나재정적여건등을고려하여세분화될필요가있음 - 인센티브에따른증감액을기준재정수요액과기준재정수입액속에포함하는것이아니라, 인센티브를 분리방식 으로전환하여정책신호가확실하게전달되고시민단체및지방의회등에정확한정보를제공할수있도록할수있음 40) 김정완 염일열, 지방재정운용의자구노력제고방안 : 지방교부세인센티브제도, 한국지방행정학보 제 12 권제 2 호, 2015, pp.95-96. 348
Ⅴ. 안전행정위원회 지방교부세의일반재원기능을강화하는것이필요함 지방교부세에특정재원이포함되면서일반재원과특정재원이혼재되어있기때문에재정형평화기능이약화되는문제점을보이고있는데, 지방교부세가본원적기능인지방재정지원, 재정불균형완화에충실할수있도록구조개편이필요 함 41) 지방교부세재원에대한중앙정부의지방자치단체간의인식차이, 경제위기극복을위한중앙과지방의공동대응, 지방교부세에대한지방자치단체의도덕적해이등을고려하여지방교부세제도를종합적으로고찰할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 41) 임성일, 우리나라의중앙 지방정부간재정관계재정립, 저스티스 제 134 권제 3 호, 2013, p.421. 349
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 09 지방재정부담사항협의제도논의 가. 배경및현안 지방재정부담사항협의제도는지방자치단체에게재정상부담을수반하는사항에대하여지방자치단체의의견을반영하도록제도적으로절차를마련하는것임 지방재정에직접부담이되는사항을중앙정부가단독으로결정한다는지방자치단체의지적이커지면서, 중앙정부와지방자치단체간에지방재정부담사항을둘러싼갈등이고조되고있는시점에등장한제도임 - 현행 지방재정법 에서는지방자치단체에재정상부담을수반하는법령의제 개정이나예산안및보조금의교부등에관하여중앙관서의장이 행정자치부장관 과협의하도록정하고있는데, 지방재정의직접적인영향을받는지방자치단체의의견을반영할수있는절차를제도적으로마련하고자하는것임 지방재정의여건을보면, 2016년하반기부동산경기둔화전망등세입감소우려가있고, 저출산 고령화등에따른사회복지수요급증및소방 안전등지방자치단체기능이계속확대되고있으나자체사업여력은감소하는상황임 42) - 중앙정부의감세정책 ( 취득세영구인하 ) 으로인하여지방세수가감소하여자주재원이감소되었고, 소득세와법인세인하로인해지방교부세규모가축소되어의존재원이감소되는등그동안중앙정부의정책결정으로인하여지방재정이전반적으로열악해지고지방재정의자율성이저하되었다는지적이있음 43) 42) 행정자치부, 2016-2020 년중기지방재정계획, 2016. pp.9-10. 43) 강태구, 지방재정위기의원인에관한고찰, 한국지방자치학회보 제25권제1호, 2013, p.32; 김명수, 자주재원확충과자치재정운용권확립을통한실질적지방자치의구현, 지방세포럼 7권, 2013, p.24; 송상훈. 지방재정확충의평가와과제, 지방자치 20주년기념국회토론회, 2015, pp.78-80; 이창균. 지방분권추진에따른정부간재정관계개선방안에관한연구, 재정정책논집 제14권제3호, 2012, pp.115-117; 정성호. 지방자치단체의재정위기, 과제와해법, 한국행정학회하계학술대회발표논문집, 2013, p.31. 350
Ⅴ. 안전행정위원회 제19대국회에서는 지방재정부담완화를위한특별법안 ( 이철우의원대표발의, 의안번호 1915095, 2015년 5월 11일 ) 이발의되어임기만료폐기되었음 지방자치단체와지역주민에게영향을미치는지방재정부담사항에대하여중앙정부와지방자치단체간에상호협의절차를마련하는것을골자로함 - 지방재정부담완화를위한특별법 은지방자치단체와주민에게영향을미치는지방재정부담에관한사항에대하여국가와지방자치단체간의상호협의를제도화함으로써지방자치단체의재정부담을완화는것을목적으로함 ( 안제1조 ) - 국가와지방자치단체는지방재정에영향을미치는법령의제 개정등에대한상호간협의결과를존중하도록함 ( 안제2조 ) - 중앙관서의장은그소관사무로서지방자치단체의경비부담을수반하는사무에관한법령을제정하거나개정하려면미리행정자치부장관및지방자치단체협의체의의견을듣도록함 ( 안제4조 ) - 중앙관서의장은그소관에속하는세입 세출및국고채무부담행위의요구안중지방자치단체의부담을수반하는사항에대하여는행정자치부장관및지방자치단체협의체와협의하도록함 ( 안제5조 ) - 중앙관서의장은그소관에속하는세출예산중에서지방자치단체의재정적부담을수반하는보조금등을지방자치단체에교부하기로결정 통지하였을때에는즉시기획재정부장관, 행정자치부장관및지방자치단체에통지하도록함 ( 안제6조 ) - 지방재정부담에관한사항중주요안건을심의하기위하여국무총리소속으로지방재정부담심의위원회를두도록함 ( 안제7조 ) - 지방자치단체의장은대규모의재정적부담을수반하는국내 국제경기대회, 축제 행사, 공모사업등의유치를신청하거나응모를하려면미리해당지방자치단체의재정에미칠영향을평가하도록함 ( 안제8조 ) - 국회위원회에서지방자치단체의경비부담을수반하는사무에관한법률안을심의하는경우에는해당법률안에대한지방자치단체협의체의의견서를제출받아위원들에게제공하도록함 ( 안제9조 ) 351
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 향후중앙과지방간지방재정을둘러싼갈등이더욱커질전망이므로정부, 국회, 지방 4대협의체등의의견수렴을제도화하는것이필요할것임 지방재정부담완화를위한특별법안 의제7조에서제시한지방재정부담심의위원회 44) 는현행 지방재정법 제27조의2에의거하여이미운영중이고국무총리산하로기능이확대되었지만, 실효성은낮은것으로평가되고있음 45) - 지방재정부담심의위원회를규정하고있는 지방재정부담완화를위한특별법안 제7조와현행 지방재정법 제27조의2가큰차이를보이지않고있기때문에두법률간의관계를명확하게정립할필요가있음 지방재정과관련하여중앙정부와지방자치단체간의협의를제도화하는것이현실적으로가능한지여부에대해서는논란이있음 - 지방자치단체는중앙정부와의협의를선호하고있지만중앙정부는소극적입장을취하는한계때문에중앙과지방간의협의를제도화하는구체적인방안을모색할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 44) 지방재정부담심의위원회는 2013년 7월 지방재정법 개정이후, 2015년부터국무총리소속위원회로변경 운영되고있음. 국무총리를당연직위원장으로두고, 부위원장 2인 ( 행자부장관과민간위원 ) 과기재부장관및국무조정실장, 총리위촉지방재정전문가 5인, 지방 4대협의체추천위원 4인등모두 13명으로구성됨 45) 지방재정에부담을줄수있는사안들을심의하기위한중앙 지방협의체인지방재정부담심의위원회가 2012년과 2013년에잇따라국고보조율인상을요구했지만정부에선국회와지방재정부담심의위원회요구에지금껏아무런반응도보이지않고있음 ( 강국진, 어디에쓰지? 안전처, 250억대소하천정비사업 깜깜이, 서울신문, 2015년 7월 9일자 ). 352
Ⅴ. 안전행정위원회 < 부표 1> 현행 지방재정법 과지방재정부담심의위원회 ( 특별법안 비교 ) 현행 지방재정법 제27조의2 1 다음각호의지방재정부담에관한사항중주요안건을심의하기위하여국무총리소속으로지방재정부담심의위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 를둔다. 1. 제26조에따른지방자치단체의부담을수반하는주요경비에관한사항 1의2. 국가와지방자치단체간세목조정중지방재정상부담이되는중요사항 2. 국고보조사업의국가와지방자치단체간, 시 도와시 군 자치구간재원분담비율조정에관한사항 3. 지방자치단체재원분담에관련된법령또는정책입안사항중행정자치부장관의요청에따라국무총리가부의하는사항 4. 지방세특례및세율조정등지방세수입에중대한영향을미치는지방세관계법령의제정 개정에관한사항중행정자치부장관의요청에따라국무총리가부의하는사항 5. 그밖에지방자치단체의재원분담에관한사항으로행정자치부장관의요청에따라국무총리가필요하다고인정하여부의하는사항 2 위원회는위원장 부위원장을포함한 15명이내의위원으로구성한다. 3 위원회의위원장은국무총리가되고, 부위원장은행정자치부장관과민간위원으로하되, 민간위원인부위원장은위원회에서호선하여선정한다. 4 위원회의위원은다음각호의사람이된다. 1. 기획재정부장관, 대통령령으로정하는관계중앙관서의장 2. 전국시도지사협의회 전국시장군수구청장협의회 전국시도의회의장협의회 전국시군구의회의장협의회에서추천하는각 1명 3. 그밖에지방재정에대한학식과전문지식이있는사람으로서행정자치부장관의제청으로국무총리가위촉하는사람 5 위원회의회의는연 1회이상개최하고, 위원장이소집한다. 다만, 다음각호의경우에는추가로개최할수있다. 1. 위원장이필요하다고인정하는때 2. 지방자치단체협의회의소집요구가있는때 6 행정자치부장관은위원회에서의결한사항을각중앙관서의장및지방자치단체의장에게즉시통보하여야하고, 중앙관서의장및지방자치단체의장은소관사무의수행에이를반영하여야한다. 다만, 중앙관서의장및지방자치단체의장이불가피한사유로의결한사항을반영하지못하는경우에는그내용을행정자치부장관에게통보하여야하고, 행정자치부장관은이를위원회에보고하여야한다. 7 위원회를효율적으로운영하고위원회의심의사항을전문적으로검토하기위하여위원회에실무위원회를두며, 실무위원회위원장은행정자치부차관이된다. 8 그밖에위원회및실무위원회의구성과운영등에필요한사항은대통령령으로정한다. 지방재정부담완화를위한특별법안 의제 7 조 1 다음각호의지방재정부담에관한사항중주요안건을심의하기위하여국무총리소속으로지방재정부담심의위원회 ( 이하 위원회 라한다 ) 를둔다. 1. 제 5 조에따른지방자치단체의부담을수반하는주요경비에관한사항 2. 국가와지방자치단체간세목조정중지방재정상부담이되는중요사항 3. 국고보조사업의국가와지방자치단체간, 특별시 광역시 특별자치시 도 특별자치도와시 군 자치구간재원분담비율조정에관한사항 4. 지방자치단체재원분담에관련된법령또는정책입안사항중행정자치부장관의요청에따라국무총리가부의하는사항 5. 지방세특례및세율조정등지방세수입에중대한영향을미치는지방세관계법령의제정 개정에관한사항중행정자치부장관의요청에따라국무총리가부의하는사항 6. 그밖에지방자치단체의재원분담에관한사항으로행정자치부장관의요청에따라국무총리가필요하다고인정하여부의하는사항 2 위원회는위원장 부위원장을포함한 15 명이내의위원으로구성한다. 3 위원회의위원장은국무총리가되고, 부위원장은행정자치부장관과민간위원으로하되, 민간위원인부위원장은위원회에서호선하여선정한다. 4 위원회의위원은다음각호의사람이된다. 1. 기획재정부장관, 대통령령으로정하는관계중앙관서의장 2. 전국시도지사협의회 전국시장군수구청장협의회 전국시도의회의장협의회 전국시군구의회의장협의회에서추천하는각 1 명 3. 그밖에지방재정에대한학식과전문지식이있는사람으로서행정자치부장관의제청으로국무총리가위촉하는사람 5 위원회의회의는연 1 회이상개최하고, 위원장이소집한다. 다만, 다음각호의경우에는추가로개최할수있다. 1. 위원장이필요하다고인정하는때 2. 지방자치단체협의회의소집요구가있는때 - 6 위원회를효율적으로운영하고위원회의심의사항을전문적으로검토하기위하여위원회에실무위원회를두며, 실무위원회위원장은행정자치부차관이된다. 7 그밖에위원회및실무위원회의구성과운영에필요한사항은대통령령으로정한다. 353
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 10 긴급재정관리제도도입문제 가. 배경및현안 긴급지방재정관리제도는중앙정부와상급지방자치단체가유동성위기에있는지방자치단체에직접개입하여해당지방자치단체의구조조정을진행하는제도임 지방자치단체의채무가매년증가하고있어서건전재정을위협하기때문에, 재정위기가현실화될가능성이높은지방자치단체에대해중앙정부가직접개입하여재정위기를극복할필요성이계속대두되었음 - 지방세수는일정한데의존재원이줄어들고지방자치단체의지출이늘어나는구조적인한계가있어서지방재정의악화가지속되고있고, 지방자치단체의도덕적해이로인해재정악화가계속되고있음 현행지방재정위기관리제도가한계를가지고있기때문에이를보완하는차원에서긴급지방재정관리제도를도입할필요성이커졌음 - 현행지방재정위기관리제도는 2011년에도입된것으로, 채무, 금고잔액, 공기업부채등재정지표가기준을벗어난지방자치단체를재정위기단체로지정하는제도임 - 지방자치단체의예산대비채무비율이 25% 미만은 양호, 25%-40% 미만은 주의, 40% 이상은 위기 ( 심각 ) 으로분류하는데, 2016년 4월현재재정위기 주의 단체는인천 (36%), 경기도용인 (29%), 대구 (28%), 부산 (27%) 이고, 재정위기 심각 단체는없음 - 재정위기 주의 단체는신규투융자사업과지방채발행규모를줄이고, 재정위기 심각 단체는지방교부세가감액되는등지방자치단체가자율적으로재정위기를극복하도록하고있어서중앙정부가지방자치단체의재정위기극복을위해가하는특별한제재수단이없었음 2015 년 12 월에 지방재정법 을개정하여긴급지방재정관리제도를도입하였는데이는 2016 년 6 월 30 일부터시행될예정임 현행 지방재정법 제 55 조의 2( 재정위기단체의지정및해제 ) 에따라지방자치단 354
Ⅴ. 안전행정위원회 체중에서재정위험수준이심각하다고판단되어 재정위기단체 로지정된경우에, 재정건전화계획등의자구노력에도불구하고재정위험수준이더욱악화될경우에는 긴급재정관리단체 로지정되는것임 - 기존의재정위기단체와다른방식으로긴급재정관리계획을수립하고이행하여조속한재정회생조치를실시하도록강제하는것으로, 파산제도도입이시기상조인우리나라에서중앙정부행정적개입의마지노선으로도입한것임 개정된 지방재정법 에서는제60조의3( 긴급재정관리단체의지정및해제 ), 제60 조의4( 긴급재정관리인의선임및파견 ), 제60조의5( 긴급재정관리계획의수립 ), 제60조의6( 긴급재정관리계획의이행등 ), 제60조의7( 긴급재정관리단체의예산안편성등 ), 제60조의8( 긴급재정관리단체의지방채발행등의제한등 ), 제60조의 9( 국가등의지원 ) 을신설하여행정자치부및상급지방자치단체가재정위기단체에직접적인실력행사를할수있도록하였음 - 긴급재정관리단체는예산대비채무비율이 40% 가넘어재정위기 심각 단체에해당되는지방자치단체가후보임 - 해당지방자치단체가재정위기단체로지정된후 3년이지났음에도부채가오히려늘거나지표값이 50% 이상악화된경우, 소속공무원의인건비를 30일이상지급하지못한경우, 채무원금이나이자상환을 60일이상불이행한경우에중앙정부가긴급재정관리단체로지정함 - 긴급재정관리단체가되면, 행정자치부가파견한긴급재정관리인이해당지방자치단체와관련하여신속 강력한긴급재정관리계획을작성하여추진하도록함 - 긴급재정관리단체의장은긴급재정관리계획을작성하여긴급재정관리인의검토를받아지방의회의의결을거친후행정자치부장관의승인을받아야하고, 긴급재정관리계획을성실하게이행해야함 - 긴급재정관리계획의이행상황및평가결과를연 2회이상주민에게공개해야하는데, 긴급재정관리계획이행부진시 지방재정법 제55조의5에따라서지방교부세가감액되거나재정상불이익을받게됨 - 예산안은긴급재정관리인의검토를받아야하고긴급재정관리계획에따르지않고서는지방채발행, 채무보증, 일시차입, 채무부담행위를할수없으며일정규모이상의재정투자사업에관한예산을편성할수없음 355
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 긴급지방재정관리제도는긴급한재정위기상황에대응할수있는제도로지방재정건전성에기여할것으로전망됨 2016년 4월현재예산대비채무비율이 40% 이상인재정위기 심각 단체가없기때문에당분간긴급재정관리단체로지정되는지방자치단체가없을것으로전망되지만, 중앙정부의직접개입의근거가된다는선언적의미가있고지방자치단체의방만경영에제동을거는역할을담당할수있음 헌법상지방자치권과의충돌논란이있을수있고지방자치단체의저항을받을수있으므로, 제도도입초기에중앙정부와지방자치단체가협의하면서제도운용방향을구체적으로설계할필요가있음 자치재정권은지방자치단체가법령의범위안에서국가의지시를받지않고자기책임하에서재정에관한사무를스스로관장할수있는권한을의미함 그러나, 긴급재정관리단체로지정되어중앙정부의개입과통제를받게되면건전성이회복될때까지지방자치단체장의고유권한인예산편성권등자치재정권이침해받는구조로될가능성이있음 46) - 중앙정부와지방자치단체간에긴급지방재정관리제도도입과관련한의견수렴및협의과정을거치지않았기때문에, 긴급지방재정관리제도시행과정에서논란이있을수있음 47) - 행정자치부가선임한긴급재정관리인이파견될경우긴급재정관리인의권한범위를어느정도까지로할것인가를결정해야하고, 긴급재정관리단체의장및지방의회의권한을어느정도까지제한할것인가등을결정해야함 48) 46) 이희재, 긴급재정관리제도의도입과지방자치단체의과제, 지방자치 Focus 제89호, 한국지방행정연구원, 2014. 47) 서정섭 신두섭 이희재 배정아, 지방재정위기관리제도개선방안 : ( 가칭 ) 긴급재정관리제도도입방안, 한국지방행정연구원, 2014. 48) 박영강 권영주 고수정 이수구 이상철, 국내자치단체파산제도입의타당성과선결과제 : 긴급재정관리제도를중심으로, 지방정부연구 제18권제4호, 2015, pp.317-342. 356
Ⅴ. 안전행정위원회 - 이미운영중인지방재정위기관리제도, 지방재정위기사전경보시스템, 지방재정분석 진단제도, 지방채발행총액한도제등과의연계와중첩부분해소가필요함 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 357
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 11 지방공기업경영혁신방안 가. 배경및현안 지방공기업은지방자치단체가직접설치 경영하거나법인을설립하여경영하는기업임 지방공기업은 1969년부터 지방공기업법 및 지방공기업법시행령 에근거하여공공성과기업성을달성하기위한목적으로설립되었음 지방직영기업은지방자치단체가직접설치 경영하는사업으로, 조직및인력이지방자치단체소속이고지방공기업특별회계로운영되며수익의지향수준이낮음 - 상 하수도사업은막대한자본의투입이필요하지만주민생활에필수불가결한서비스로높은공공성을가짐 - 공영개발사업은, 기존에공영개발사업이담당했던도시개발사업을최근에는기타공사에서수행하는경우가많기때문에감소하는추세임 - 지역개발기금은지역개발을위한기금조성을위한것으로, 지방자치단체로부터면허 허가 인가 등록등의경우에강제매입형식으로채권을운영함 지방공사및지방공단은지방자치단체가 50% 이상출자한독립법인으로지방자치단체가간접운영하는지방공기업이며조직구성원이민간인신분임 - 지방공사는자체수익을창출해야하고업무범위가다양하며투자금의회임기간이상대적으로길어서부채발생가능성이높은특징을가지고있음 - 도시철도공사는초기투자비용이대규모이고유지및운영에막대한비용이소요됨 - 도시개발공사는공공성확보차원에서지역개발사업을수행하는것으로, 지방공기업예산중에서가장큰비중을차지하고있음 - 기타공사는주택및토지개발사업이가장많은비중을차지하고있고관광관련사업, 농수산물유통관리등다양하게운영되고있음 - 지방공단은전문성과기술성확보를위해지방자치단체고유업무를대행하는것이므로수익증진보다는공공성이더강조되는데, 지방자치단체의주차, 문화, 체육시설을관리하는시설관리공단, 환경공단, 경륜공단등이있음 358
Ⅴ. 안전행정위원회 지방공기업의설립, 신규사업, 해산과관련하여문제점이지적되고있음 지방공기업설립권이 1999년부터행정자치부장관에서지방자치단체장으로이양되면서지방공기업설립이용이해졌고, 지방자치단체가설립타당성검토기관을지정하도록하여설립타당성검토결과가객관적이지못하다는지적이많았 음 49) 중앙정부및지방자치단체가지방공기업에게신규사업을강제한경우, 지방공기업이타당성이낮은사업을추진한경우등무리하게신규사업이추진되어왔고, 지방공기업이신규사업타당성검토기관을지정하도록하여사업타당성검토결과가중립적이지못하다는지적이많았음 50) 부실지방공기업에대한행정자치부의해산명령이수차례있었는데, 행정자치부의해산명령이이행되지않아서부실지방공기업이정리되지못하고있다는지적이많았음 51) 이와관련하여 지방공기업법 및 지방공기업법시행령 을개정하였음 2015년 12월에개정된 지방공기업법 에서는지방공기업의설립, 신규사업, 해산과관련한내용을다루었음 - 지방공기업의설립타당성을행정자치부장관이지정 고시하는전문기관에의뢰하도록하였음 - 지방공기업이신규투자또는출자를할때에는지방의회의의결을받아야하고, 지방공기업이신규사업을추진할때행자부장관이지정 고시하는전문기관에서타당성검토를실시하도록하며, 일정규모이상신규사업을추진할때담당자 사업관련자 사업내용등을공개하는사업실명제를도입하였음 - 부실지방공기업의해산요건및절차를마련하였으며, 지방공기업의설립및해산시주민등의의견을청취하도록하였음 49) 한인섭외, 지방공기업설립타당성제도에대한비판적고찰, 한국거버넌스학회보, 2013, pp.120-124; 김영신 허원제, 지방공기업남설과부실화, KERI Insight, 2015, pp.3-4. 50) 정창훈, 지방공기업부채감축및경영정상화방안, 한국지방재정학회찾아가는세미나, 2014. p.59; 감사원, 감사결과처분요구서, 2011, pp.7-68. 51) 행정자치부, 2014 지방공기업결산및경영분석, 2015, p.5. 359
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2016년 3월에개정된 지방공기업법시행령 에서도지방공기업의설립, 신규사업, 해산과관련한내용을다루었음 - 행정자치부가지방공기업설립타당성검토기관을지정하도록하였고, 설립타당성검토기관이갖춰야할요건을규정하였으며, 주민공청회를실시한후행자부에설치하는설립심의협의회의심의를거쳐지방공기업을설립하도록하였음 - 지방공기업의신규사업에대해서도행정자치부가타당성검토기관을지정하도록변경하였고, 지방공사 공단이일정규모이상의신규사업을추진할때에는사업명, 사업내용, 담당자등을 지방공기업경영정보사이트 (www. cleaneye.go.kr) 에공개하도록하는사업실명제를도입하였음 - 행정자치부장관이일정요건 52) 을갖춘부실지방공사 공단에게직접해산을요구하고, 해산요구를받은단체장 사장등은지체없이이에따르도록하였으며, 해산요구를받은날로부터 60일이내에주민공청회를실시하도록하였음 나. 예상쟁점및과제 지방공기업설립과관련하여자치권침해의논란을야기할수있음 지방공기업의설립권이지방자치단체장에게있음에도불구하고행정자치부가지방공기업설립타당성검토기관을지정하도록한것은, 지방자치단체산하의지방공기업의설립을행정자치부가직접통제할소지가있다는점에서자치권의침해논란을야기할수있음 - 향후, 지방공기업설립타당성검토기관의독립성과객관성을고려해야할필요가있음 지방공기업설립과관련한지역주민및지방의회의역할을강화하는제도개선이필요하고, 지역간경계를초월한조합형지방공사 공단을설립하여규모의경제를통한효율성달성을도모할필요가있음 52) 부채비율 400% 가넘고완전자본잠식또는 2 회계연도연속자본잠식율이 50% 이상인경우와같이부채상환능력이없는경우와지방공기업정책위원회가사업전망이없어회생이어렵고설립목적의달성이불가능하다고심의하는경우 360
Ⅴ. 안전행정위원회 지방공기업신규사업과관련하여중립성논란을야기할수있음 지방공기업의신규사업에대하여행정자치부가사업타당성검토기관을지정하도록한것은, 지방공기업의사업에행정자치부가영향력을행사할수있다는점에서중립성논란을야기할수있음 - 향후, 지방공기업신규사업타당성검토기관의독립성과중립성을고려해야할필요가있음 지방공기업신규사업의사업실명제를실시하는지방공기업경영정보사이트가 지방재정 365(http://lofin.moi.go.kr) 으로통합되면서 53) 통합사이트의운영방식을체계화할필요가있음 - 사이트에게재된정보의정확성을높일수있도록정보제공주체와사이트관리주체간의역할분담및책임소재명확화작업이이루어져야하고, 장기적인 DB 운영및관리계획을수립하여지속성있게통합사이트를운영하는전략이필요할것임 부실지방공기업해산과관련하여실효성논란을야기할수있음 부실지방공기업의해산을행정자치부장관이명령하여도, 부채상환능력이나사업전망이없는지방공사 공단을매각하는것이쉽지않다는현실적인어려움이있기때문에실효성논란을야기할수있음 - 2015년행정자치부보고서의지적처럼 54), 자산의매각공고를냈으나수년째유찰이되거나관련소송이진행되는경우에는행정자치부의직접적인해산명령에도불구하고해산이이루어지기어렵기때문임 2015년국정감사에서지방자치단체의부채감축을위한강력한지방공기업개혁, 지방공기업혁신방안에대한보완내용등이지적된것처럼, 지방공기업의부채감축방안과경영평가의개선방안등이추가적으로고려될필요가있음 지방공기업부채와지방자치단체부채를포괄하는포괄적 종합적부채관리방안 53) 행정자치부는지자체, 지방공기업, 지방출자 출연기관, 교육청등의재정정보를한곳으로통합한지방재정통합공개시스템을구축해 2016년 3월 15일부터시범서비스에들어갔음 54) 행정자치부, 2014 회계연도지방공기업결산및경영분석, p.5. 361
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 을구축할필요가있음 지방공기업법 에지방공기업경영평가의목적을명시하고경영평가기관의독립성을확보하며경영평가결과를경영컨설팅과연계하는평가결과활용방안을고려할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 362
Ⅴ. 안전행정위원회 12 공무원연금개혁향후과제 가. 배경및현안 공무원연금은공무원의퇴직또는사망과공무 ( 公務 ) 로인한부상 질병 장애에대하여 지급하는적절한급여를의미함 내부환경및외부환경변화에따라공무원연금개혁의필요성이대두되었음 1990년대중반이후공무원연금재정문제가발생하였는데, 2000년부터재정수지부족액을정부보전금으로충당하였음에도불구하고정부보전금이지속적으로증가하게되었음 - 2001년에 5천억원이었던정부보전금이 2015년에 2조 9천억원이었음 공무원연금과국민연금간불형평성에대한비난여론이확대되어, 공무원연금을개혁할필요성이커졌음 - 연금수익비 ( 총급여현가액 / 총비용부담현가액 ) 가국민연금은 1.5에불과하지만공무원연금은 2.08에해당됨 급속한노령화와기대수명연장에따라공무원연금수급자수및연금수령기간이증가하게되었음 - 공무원연금부양률 ( 수급자수 / 재직자수 ) 이 1990년 3.0% 에서 2014년 36.3% 로급증하였고, 2040년 76.8% 로전망됨 < 표 17> 공무원연금재정수지현황 ( 단위 : 억원 ) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 수입 48,605 48,439 59,828 65,813 71,990 74,854 77,862 81,968 지출 62,899 67,467 72,899 79,390 88,949 94,836 102,717 111,100 정부보전금 14,294 19,028 13,071 13,577 16,959 19,982 24,854 29,132 주 : 수입 = 기여금 + 부담금 + 연금이체부담금등. 지출 = 퇴직연금 + 퇴직일시금등. 정부보전금 = 지출 - 수입. 자료 : 국회예산정책처, 2016 경제 재정수첩, p.133. 363
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 2015 년 5 월 29 일개정된 공무원연금법 은 2016 년 1 월 1 일부터적용됨 < 표 18> 공무원연금개혁내용 (2016 년 1 월 1 일시행 ) 구분종전개정 공무원기여율및정부부담률인상 기준소득월액의 14% ( 공무원 7%+ 정부 7%) 기준소득월액의 18% 로인상 ( 공무원 9%+ 정부 9% 로단계적인상 ) 연금지급률인하재직기간 1 년당 1.9% 재직기간 1 년당 1.7% 로인하 소득재분배요소도입 연금산정기준소득월액상한의하향조정 없음 1.8 배 ( 고액연금수급방지위해상한설정 ) 연금지급률 1.7% 중 1% 에소득재분배요소도입함 1.6 배 연금수급요건조정 20년재직 10년재직 재직기간상한연장 33년재직 36년재직 연금지급개시연령연장 유족연금지급률하향조정 09 년이전임용자 60 세 10 년이후임용자 65 세 09 년이전임용자 70% 10 년이후임용자 60% 임용시기구분없이 65 세로단계적연장 (1995 년이전임용자제외 ) 모든재직자및수급자 60% 연금액한시동결물가인상률연동조정 5 년 (2016-2020 년 ) 간연금액동결 연금지급정지제도강화 전액정지 일부정지 분할연금제도입 비공무상장해연금도입 공무원으로재임용시 정지기준 : 근로자평균임금월액 (2014년 338만원 ) 심사대상 : 근로소득 사업소득 ( 부동산임대소득제외 ) 없음 없음 선거직, 정부전액출연 출자기관재취업포함 정지기준 : 평균연금월액 (2014 년 224 만원 ) 심사대상 : 근로소득 사업소득 ( 부동산임대소득포함 ) 혼인기간 5 년이상자이혼시해당기간의 1/2 분할지급 비공무상장애로퇴직시연금지급 ( 공무상장해연금액의 1/2 수준 ) 재정안정화측면에서보면, 2015년공무원연금개혁으로정부보전금이향후 30년간 (2045년까지) 185조원절감될것이며, 향후 70년간 (2085년까지) 497조원절감될것을예측할수있음 2016년부터 2020년까지 5년간연금액동결, 연금지급개시연령연장, 유족연금지급률하향조정등으로인하여연금충당부채 ( 현재까지발생한미래의연금부담액 ) 가감소하게되었음 364
Ⅴ. 안전행정위원회 연금형평성측면에서보면, 공무원연금개혁이전의연금수익비가국민연금은 1.50, 공무원연금은 2.08이었지만, 공무원연금개혁이후에 1.48이되어, 공무원연금과국민연금간의연금형평성이개선되었다고볼수있음 연금지급개시연령이 5년연장됨으로써 ( 기존의 60세에서 65세로연장됨 ) 공무원연금과국민연금의연금수익비 ( 총급여현가액 / 총비용부담현가액 ) 가유사해졌음 개인이부담해야하는공무원기여율이늘어나고 ( 기존의 7% 에서 9% 로늘어남 ) 연금지급율이줄어들어서 ( 기존의 1.9% 에서 1.7% 로줄어듦 ) 앞으로퇴직공무원은연금을덜받게되었음 나. 예상쟁점및과제 제20대국회에서는미래연금환경을고려하여장기적인관점에서필요한사안을보완할필요가있음 인구고령화가가속되고공무원연금부양률 ( 수급자수 / 재직자수 ) 이지속적으로증가하기때문에 2015년공무원연금개혁으로도문제가모두해결되지는못할것임 공무원연금정책과고용노동정책을연계하는방안을고려할수있음 - 평균연금수급기간을정해놓고이를기반으로정년연장등고용정책의변화를유도하는것으로, 공무원의퇴직을늦추고근무기간을길게하여공무원으로서의고용을연장하면서공무원연금을받는연령을늦추는것임 적정노후소득보장수준을설정한후에이를기반으로재원조달방안을마련하는것을고려할수있음 - 적정한공무원연금액을미리설정하는작업이필요하고, 정책적으로공무원과정부의재정분담비율을결정하는것이필요함 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 365
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 3. 소방 방재분야 01 국가재난안전무선통신망구축사업 가. 배경및현안 재난망은국가적인재난 재해발생시재난관리책임기관및구조기관간의일원화된지휘통신체계를갖추는것을목적으로함 2003년대구지하철참사에서통합적인무선통신망미비로인해효과적인대응에차질을빚었다는지적이제기되면서국가차원의재난대응을위해통합무선망을구축하고자진행되고있는통합지휘무선통신망사업임 이후, 2008년감사원감사결과 ( 독점폐혜등 ) 및 2009년한국개발연구원 (KDI) 의타당성재조사결과에따른사업중단, 명칭변경 ( 통합지휘무선통신망 재난안전무선통신망 ) 및재추진, 재난망구축방식에따른논란등으로표류하다 2014년 5월세월호사건을계기로사업에대한본격적인논의가시작되었음 국가재난안전무선통신망 ( 이하재난망 ) 구축사업계획 (ISP) 의주요내용은다음과같음 사업일정 - 15년시범사업 ( 평창동계올림픽지역 : 평창, 강릉, 정선 ) - 16년확산사업 (9개시 도 : 세종시, 전남 / 전북, 충남 / 충북, 경남 / 경북, 강원, 제주 ) - 17년완료사업 ( 서울, 경기및 6대광역시 ) 사업규모 : 총 1조 7,199억원 ( 구축비및 10년간운영비 ) 366
Ⅴ. 안전행정위원회 현재재난망사업은시범사업이진행중임. 하지만재난망사업추진과정에서제기되고있는기술방식선정의적합성, 사업규모및사업비의적절성, 망설계기준의적정성을비롯한재난망표준운영절차 ( 재난망의범위와핵심요구사항 ) 문제등과관련된논란은향후재난망구축과정에서도지속적으로제기될가능성이있으며, 시범사업이후구체적인해결방안이마련되어야함 나. 예상쟁점및과제 현재추진중인시범사업 ( 15.11월 ~ 16.6월 ) 이후, 기존에제기된논란들을포함하여재난망의구축및운영과관련하여보다구체적인내용들이논의될것으로예상되며주요쟁점사항은다음과같음 설계기준 (coverage 지역, 통신품질, 셀간의간섭 (interference) 등 ) 관련문제 상용망활용및연동방식관련활용범위 철도망 (LTE-R), 해상망 (LTE-M), UHD 등 700MHz 내외인접구간에서주파수간섭문제 시범사업후문제점보완및확산 / 완료사업에대한사업비증감규모 이외에이후재난망의효과적인운용에필요한주요과제들을살펴보면다음과같음 효과적인거버넌스 (governance) 체계구축 - 새롭게구축될재난망에대하여누가어떻게관리할것인가에대한구체적이고적절한거버넌스체계의구축이필요함 - 그렇지않을경우재난망운영에있어서각재난기관들간유지보수이원화등중복투자문제, 시스템운영및관리에대한전문성결여, 망장애발생시책임소재불분명등의문제들이발생할수있음 표준운영절차 (SOP) 의제도화 - 행정안전부 ( 현국민안전처 ) 는 2010년풍수해, 산불, 건물붕괴, 대형화재, 지하철화재, 지진 해일, 공통의재난유형에대해표준운영절차 7종을개발완료하고, 2011년재난망운용을위한표준운영절차를개발하였음 - 추가적인 SOP의개발이필요하며, 개발된 SOP에대한재난관련기관간훈 367
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 련및검증이적극적으로이루어져실제재난현장에서일사불란하게사용될수있도록제도화하고개선해나가는것이가장중요함 - 이를위하여지속적이고체계적인교육훈련의수행이함께이루어져야할것임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 368
Ⅴ. 안전행정위원회 02 초고층건축물에대한재난관리 가. 배경및현안 최근들어초고층건축물의안전대책이시급한문제로떠오르고있음 2010년 10월발생한우신골든스위트화재사건은지상 38층건물로, 4층에서발생한화재가삽시간에옥상까지불길이확산되었음 특히초고층건물화재에서는고가사다리차나살수차등이무용지물이나다름없다는것이확인되었음 - 따라서초고층건물의화재에대처하기위해서는화재발생가능성이있는잠재요인들을사전에제거하고이중삼중의소방설비및안전시설을설치 가동하고점검하는것이가장확실한예방책일것임 국가위상강화와토지이용의극대화등의측면에서초고층건축물의수요는지속적으로증가할것으로전망되고있음 현재국내에는상암랜드마크타워 (133층), 용산드림타워 (150층), 잠실제2롯데월드 (112층) 등 100층이상초고층건물들이계속지어질예정임 - 이와같은초고층시대에대형사고를막기위해서는효율적인재난방지시스템과이를뒷받침할법 제도의필요성이제기되고있음 초고층건물의재난발생을미연에방지하고자그동안여러차례제기되었던 초고층및지하연계복합건축물재난관리에관한특별법 이 2012년 3월시행되었음 하지만동법과소방및재난관련법들에서규정하고있는내용들이일부중복되거나모호하게해석될소지가있는부분이있음 또한동법에서규정하고있는내용들을충족시키기위한인적 기술적역량이미흡하여이를육성 강화하기위한방안마련이필요함 369
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 고층건물의인명피해를최소화하기위한기술및시스템의개발과화재및재난발생시대응및복구활동등재난안전관리를진행할수있는재난관리전문가가부족한실정임 초고층및지하연계복합건축물재난관리에관한특별법 에따라해당건축물에대해서는 총괄재난관리자 를의무적으로선임하도록하고있으나, 이와관련된여러문제점들이제기되고있음 총괄재난관리자의전문성 ( 자격 ) 문제 현재총괄재난관리자는별도의자격시험을두고있지않으며자격요건으로건축, 소방, 전기등여러분야의관련자격자및경력자를인정하고있음 하지만일부자격자들의경우총괄재난관리자로서의업무를수행하는데필요한전문성이부족하다는논란이있음 - 특히주택관리사의경우공동주택주거관리가중점업무로재난및안전관리계획수립, 재난예방및피해경감계획수립, 교육 훈련및홍보업무뿐만아니라전기, 가스등재난안전관리종사자들에대한지휘 감독업무등초고층건물에대한재난안전관리업무를총괄하기에는상당한어려움이있을것이라는지적이있으므로, 이들의경우초고층건물중주상복합등의분야로선임범위를제한하는것을고려해볼필요가있음 실기 실습교육결여 총괄재난관리자로선임된자는기본교육 (21시간) 을받도록되어있는데, 해당교육내용을살펴보면거의대부분이강의식교육으로이루어져있음 - 재난예방관련각종계획작성, 종합방재실운영등총괄재난관리자의기본임무를수행하기위해서는실습교육의병행이필요함 또한입교안내 등록 1시간, 교육효과측정 1시간등교육과직접적으로관련이없는시간 (2시간) 을빼면실제교육시간은 19시간밖에되지않음 그리고 2년마다받게되는보수교육 (7시간) 의경우도마찬가지로강의교육만으 370
Ⅴ. 안전행정위원회 로운영되고있음 이론 강의식수업만으로는총괄재난관리자로서의역량을갖추는데한계가있으며이는결국초고층건축물에대한재난 안전관리업무의부실을초래하는원인이될수있음 특히등록이나교육효과측정등과같은행정관련소요시간은교육시간에포함시키지않는것이바람직해보임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 371
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03 민 관협력재난대응거버넌스구축 가. 배경및현안 최근벌어진세월호사고 (2014 년 ), 메르스사태 (2015 년 ) 등많은사례에서알수있듯 이, 더이상정부혼자서대규모재난에효과적으로대응할수없음 현재전국적인차원의민 관협력네트워크는지난 2004년발족하여 2013년현재까지운영하고있는 ( 사 ) 한국재난안전네트워크 와 2013년발족한 재난안전민관협력위원회 가있음 하지만이들은전문재난대응을위한네트워크라기보다는자원봉사의성격이강하며, 유사한성격의민 관협력네트워크가중복되어있다는문제가있음 재난관리과정은그특성상전문가집단을필요로하는과정이많지만우리나라는대부분일반자원봉사자들로구성된단체들과의네트워크를형성하고있음 재난대응을위한민 관협력은단순한자원봉사자에대한관리만을얘기하는것은아님 대규모재난에대응하기위해서는관련분야의민간분야의전문기관이나기업등과의협력이반드시필요함 세월호사고당시많은민간잠수사들이필요했듯이, 긴급구조 구급요원등전문적인기술과자격을갖춘민간조직혹은전문가의협력은매우중요함 - 그러나민간잠수부등구조요원을참여시킬경우에는반드시그전문성과기술이검증된조직만참여시켜야할것임 다이빙벨투입과같이섣불리검증되지않은조직을참여시켰을경우, 오히려더큰문제를야기할수있음 다만, 재난발생시공공기관과자원봉사의연계는중요함 372
Ⅴ. 안전행정위원회 우리나라에서도매번재난발생시많은구호물품과자원봉사자들의참여가쇄도 하고있으나, 이를효과적으로활용할수있는제도와노력은부족한실정임 나. 예상쟁점및과제 민 관협력네트워크단일화 향후민 관협력이확대될경우, 유사한네트워크가중복적으로운영됨에따라혼란과부담을초래할수있음 또한중복적인네트워크운영은행정상의비효율만초래할뿐이므로, 민 관협력을위한네트워크의단일화를통해대응하는것이바람직할것으로여겨짐 검증된민간전문가 조직과의협력체계마련 효과적인민 관협력을위해서는평상시관련조직들에대한명성, 역량, 재무상태등을검증하고, 실력이인증된파트너들과는 MOU 등을통하여민관협력체계를사전에구축해놓아야할것임 그리고해당내용은매뉴얼이나자원동원계획서등에반드시포함시켜유사시신속한지원과협력이가능하도록해야함 자원봉사자들에대한관리방안마련 단순히리스트만만들어놓을것이아니라, 재난교육및재난안전정보제공등을통하여해당조직들과지속적인교류를해나가야할것이다. 특히재난현장에서이들이필요한역할을할수있도록체계적인자원봉사자활용프로그램을수립해야함 민간단체들을포함한재난대응교육및훈련프로그램마련 재난훈련은재난관리자들이그들의주요파트너들과함께끊임없이협의, 조정, 준비하게함으로써협업을위한역량을배양할수있게한다는점에서매우중요한기능을수행한다고할수있음 373
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 지속적인상호작용은재난관리자개개인의경험과리더십의개발뿐만아니라협 업을위해필요한상호신뢰, 친밀감, 등의사회적자본을형성하게한다는점에 서매우중요함 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 374
Ⅴ. 안전행정위원회 04 재난대응매뉴얼정비 가. 배경및현안 우리나라의재난대응매뉴얼현황을살펴보면, 크게재난및국가기반분야 25 개유형 으로구분될수있으며, 이는표준매뉴얼 25 개, 실무매뉴얼 200 개, 그리고행동매뉴얼 3,269 개로세분화되어각기관별로작성하고있음 하지만오히려너무세분화되고분절적인매뉴얼로인하여매뉴얼이단순히형식적인 규정에불과하며재난대응에별다른도움이되지않는다는비판들이제기되었음 나. 예상쟁점및과제 실질적으로재난에대한대응은대부분유사한형태로이루어짐 그러므로다양한사고유형별로각각의매뉴얼을만들기보다는사고에대한대응형태를기준으로유사한대응을하게되는사고대응매뉴얼들은통합하는것이바람직할것임 특히, 모든기관이모든재난에대한매뉴얼을일률적으로만들도록하고있는행태에서벗어나야할것임 예를들어, 지역내에공항이없는곳에서는공항에서발생할수있는테러나재난상황에대한매뉴얼을만들필요가없음 따라서보다발전적인매뉴얼체계를갖기위해서는각기관이공유할수있는통일된매뉴얼 ( 체크리스트 ) 이마련될필요가있음 모든기관이각자의매뉴얼을갖고있으면제각기움직이게되지만, 동일한매뉴얼을사용할경우맡은업무가달라도상황단계별로누가무엇을해야하는지알고있어신속하고체계적인대응이가능할것임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 375
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 05 소방안전교부세배분기준 가. 배경및현안 소방안전교부세는 소방인력과장비의노후및부족문제 를해결하기위한소방재정확 보방안중하나로 소방교부세 신설의필요성에서부터시작된것임 세월호사고이후 지방교부세법 개정 (2014.12.23. 일부개정, 2015.1.1. 시행 ) 에따 라소방안전교부세가신설되었음 소방안전교부세의신설취지는주요화재원인인담배에대하여부과되는개별소비세 총액의 20 퍼센트를재원으로하는소방안전교부세를신설하여지방자치단체의소방및 안전시설확충, 안전관리강화등에소요되는재원을보전하려는것임 국민안전처에서는안전정책, 소방, 해경이모두포함된 TF 를구성하여소방안전교부세 의배분기준을마련하였음 현재국민안전처가제시한소방안전교부세교부액산정방식을살펴보면소방분야와안전분야를 5:5로나누고있음 ( 다만, 지방교부세법시행령 부칙제2조에소방안전교부세의사용에관한특례를두어 2017년까지는소방안전교부세의 75% 이상을소방분야에사용하도록하고있음 ) 1 소방 안전시설투자소요 (40%) - 소방 20% : 안전 20% 2 노력도 (40%) - 소방시설확충노력 15% : 안전시설확충노력 15% : 소방안전교부세적정사용률 10% 1 은해당분야에대한계획과관련한부분이며, 2 는전년도사업성과와관련된부 분임 376
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 예상쟁점및과제 현재국민안전처가제시한소방안전교부세교부액산정방식은소방분야에대한지원에 무게를둔틀은아닌것으로보임 소방과안전분야를동일하게지원하기위한틀이라할수있음 소방안전교부세배분에있어서가장우려되는부분은다음과같이소방안전교부세신설취지에맞지않게운영될가능성이있다는것임 소방안전교부세를시 도에지급하는대신기존에지원하던국비를줄일가능성이있음 - 국비지원이중단되거나축소되게되면오히려소방안전교부세제도가지방의소방재정을악화시킬우려가있음 소방안전교부세를소방재정확충에중점을두는것이아니라일반적인재해예방및안전관리까지나뉘먹기식으로사용될가능성이있음 소방장비는소모품이므로일정기한이지나면다시노후화되기때문에지속적인지원이 필요한부분임 그러므로소방안전교부세가해당목적세의목적을달성할수있도록소방장비등소방 력강화를위해보다많은부분이쓰여질수있도록개선되어질필요가있음 특히소방안전교부세지급으로인하여기존의국비지원이감소되거나중단되지않도록 주의를기울여야할것임 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 377
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 중앙재난안전대책본부장의권한문제 가. 배경및현안 세월호사고이후국가재난안전관리총괄조직으로총리실산하에 국민안전처 를신설 하는조직개편과함께 재난및안전관리기본법 을개정 (2014.12.30.) 하였음 개정된 재난및안전관리기본법 의주요내용중하나로대규모재난발생시효과적인재난수습을위하여필요한경우에는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있도록하였음 재난및안전관리기본법 제14조제3항에서는중앙대책본부장을국가안전처장관이하도록규정해놓고, 동법제14조제4항에 1. 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우, 2. 국민안전처장관이국무총리에게건의하거나제15조의2제2항에따른수습본부장의요청을받아국민안전처장관이국무총리에게건의하는경우에는중앙재난대책본부장을국무총리가수행할수있도록추가적인규정을두고있음 중대본운영에있어서중대본부장을국민안전처장관에서국무총리로격상 ( 혹은지휘교대 ) 시키는문제에대한고려가필요가있음 이와함께우리나라의국가재난대응체제에있어서중대본과중수본의 2원적지휘체제및역할관계에대하여새롭게검토해볼필요가있음 나. 예상쟁점및과제 중대본부운영에있어서국민안전처장관과국무총리로의중대본부장격상 ( 혹은지휘교대 ) 과관련한부분의장단점을살펴보면다음과같음 해당규정은세월호여객선침몰사고수습과정에서안전행정부장관이중앙대책본부장직을수행하면서지적된재난관리및대응에있어서의총괄 조정역량부 378
Ⅴ. 안전행정위원회 족문제와같은장관급부처들과의업무협조미흡등의문제점을개선하려는것으로그취지와필요성이인정된다고할수있음 하지만재난의규모등필요에따라권한을직속상관에게이양할수있도록한해당조항에대해서는다음과같은논란의여지가존재함 (1) 장점 이와같은조직형태의장점으로는대규모재난의효과적인수습을위하여필요한경우중앙대책본부장의권한을국무총리가수행토록하여재난수습의총괄 조정역량을강화할수있음 의도하는대로역할분담이잘이루어진다면, 국무총리가직접지원을지휘함으로써대 규모재난시매우중요한부처간협력및지원을보다효과적으로이끌어낼수있을 것임 (2) 단점 하지만이로인하여지휘체계와사고대응에있어서혼란을야기할수있음 재난및안전관리기본법 제14조제4항에서규정하고있는국무총리가중대본부장의권한을행사하기위한범위나기준을구체화하기어려움. 사실국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있는기준으로제시된 2개의규정은 대형재난 이발생한경우에해당한다고볼수있으며, 대형재난 의발생이란것은그기준이모호함 우선, 첫번째권한이양사유인 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우 라는기준자체가추상적이며모호한기준이라할수있음 - 폭설, 집중호우등과같은자연재난의경우강설량이나강우량등객관적인기준을바탕으로재난의규모를가늠할수있으며중대본의구성기준또한명 379
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 확히규정되어있지만, 세월호침몰사고, 경주리조트붕괴사고, MERS 등사회재난의경우에는인명피해혹은재난피해만으로재난의크기를구분하기어려우며그사고가미치는사회적파장등을고려한주관적인기준에의해판단하게됨 뿐만아니라중앙대책본부가구성되는재난의경우, 재난의대응및수습을위해서는대부분범정부적차원의통합대응이필요함. 다시말해범정부적차원의통합대응이필요한경우그자체가바로중대본이필요한경우로국민안전처장관이중대본을운영하는것과동일한기준이라할수있음 따라서만약적극적인총리가존재할경우, 재난발생시총리가적극적으로나서중앙대책본부장의권한을행사할가능성이존재함 둘째, 국민안전처장관이국무총리에게건의하거나수습본부장의요청을받아국민안전처장관이국무총리에게건의하는경우 만약소극적인국민안전처장관이존재할경우, 조금만상황이확대되면국무총리에게중앙대책본부장의권한을이양하고자할수있을것임 위와같은상황들은국민안전처장관의책임과역할을약화시키며, 조직운영상혼란을야기할가능성이있음 위와같은모호한기준을가지고상황에따라직속상관과지위를교대해야한다면지 휘체계및재난대응과정에있어서혼란을야기할수있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 380
Ⅴ. 안전행정위원회 07 소방전문병원설립 가. 배경및현안 현재소방공무원은근무중화상, 외상등신체적손상및스트레스등에의한정신적 위해를받았을경우직무특성에적합한만족할만한의료혜택을받지못하고있음 업무특성상 ( 화재, 유해물질직접노출등 ) 특정질병 ( 화상, 근골격계질환, 감염성질 환, 폐암, 외상후스트레스장애등 ) 및부상의위험성이높음 화상환자는연평균 55 만명발생하나화상전문병원은 4 개소 (590 병상 ) 에불과 국내소방공무원에대한전문병원은별도로없으며, 공상및질병치료에대해서는일반병원에서치료를받고있음 예산부족으로지역별전문치료센터지정하여건강관리토록의무를부여 ( 시도위임 ) 하고있는실정임 다만소방공무원법개정 (2006.3.) 취지에따라경찰병원내에소방전문치료센터를설치하고 2007년 9월 1일부터소방공무원에대한진료를개시하였음 현재추진상황으로는 2013년 6월김민기의원실에서소방전문병원설립을위한 소방공무원보건안전및복지기본법 개정안을발의하여현재국회안행위법안소위에계류중임 또한 금융산업사용자협의회 라는민간단체가국제규모화상전문병원설립희망하며금융산업노사간 2012년조성한사회공헌기금 (330억원 ) 을소방공무원등을위한화상전문병원건립에지원하기로합의하여기부의사를피력하였으나소방병원건립관련뚜렷한성과가없어 2015년말기부의사를철회하였음 하지만 2002 년부터논의된소방병원설립에대해, 필요성에는공감하지만국립병원의 경영효율성문제, 지방소방공무원에대한진료비지원곤란등의사유로추진에어려움 381
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 을겪고있음 나. 예상쟁점및과제 관계부처간협의문제로최종결정이나지않는상황으로국회및기획재정부의입장을 살펴보면다음과같음 국회에서는병원설립근거법률 ( 김민기의원, 2013.6.) 발의에대한안행위법안소위심사 (2014.12.8.) 결과소방병원설치필요는공감 ( 의원전체 ) 하나, 국가재정투자부담과향후소요재원부담능력관련소관부처인기획재정부의의견요청하였음 부처간소방병원설치에대한異見이있을경우, 정부내심도있는토의를거친후필요하다면소방병원설치법안을정부 ( 안 ) 으로제출하도록하였음 기획재정부는소방병원건립에소요되는국가재정투자규모와사후관리비부담에대한종합적인판단을위해예비타당성조사선행필요하며, 예비타당성조사결과를토대로국민안전처중기재정계획에반영검토하도록하겠다는입장임 소방병원건립정책추진과정상에소방공무원만을위한진료목적병원건립에국가재정을상당부분투자하는것이효율적인가의문제가있음 기존경찰병원의경우특화된진료시스템부재및연차적적자발생분을국가재정으로보전해야하는문제가소방병원에도당연적용될것임 ( 경찰의경우연간 300억원정도의적자를국가재정투입으로보존하고있음 ) 소방공무원의경우대부분 ( 약 98.8%) 이지방직으로서지방공무원에대한국가예산지원은국가재정투자상형평성에어긋남 하지만소방전문병원의건립은소방공무원의업무특수성을감안한화상및외상치료, 근골격계질환, 스트레스관련정신질환, 재활치료와특수건강진단기관의확보측면에서필요한사업임 소방공무원의질병특성에적합한치료와사각지대에있는소방공무원의재활치료를담당할수있음 382
Ⅴ. 안전행정위원회 화상, 폐, 근골격계질환전문치료 병원증설로특수검진 ( 치료 ) 과관련체계적연구가가능함 - ( 국내 ) 4개소 ( 센터1, 병원3), 2012년기준화상환자 (55만명 ) 대비병상은 590개에불과함 소방전문병원의의료이용자료와건강진단자료를활용하여각종업무관련성이의심되는질환등에대한예방대책수립및추적연구를위한기반마련을위해서도필요함. 소방공무원에대한건강위해요인및질병부담을확인하는등의다양한근거자료의생산과건강관리정책의근거자료를생산하고정책집행을지원하기위한공공기능수행 이와함께재난심리전문연구 치유를위한 국가 PTSD 센터 특화, 국가대형재난시 긴급의료서비스등 국립재난응급센터 기능전환, 소방공무원全생애주기별건강관 리체계마련및사기진작을위해그필요성이제기되고있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 383
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제20대국회 주요 입법 정책 현안 Ⅰ 4. 경찰 분야 01 전기자전거 관련 교통규제 개선 가. 배경 및 현안 전기자전거란 일반적으로 페달 주행기능이 있으며, 전기모터 동력으로 움직이는 자전 거(Throttle) 및 페달과 전기모터의 동시 동력으로 움직이는 자전거(PAS, Pedal Assist System)를 말함 우리나라는 PAS방식과 Throttle 방식을 모두 허용하고 있으며, 최대속도는 30km/h 미만이고, 정격 출력55)은 330W 미만으로 규정되어 있음 <표 19> 전기자전거 예시 PAS 방식 전기자전거 스로틀 방식 전기자전거 - PAS(Pedal Assist System) 방식 : 페달을 밟으면 전동기가 보조적으로 힘을 더해주어 페달을 밟은 사 람의 힘을 경감시켜 주행하는 방식으로, 페달 옆면 에 사람의 힘과 전동기의 힘을 더해주는 드라이브 유닛 장치 부착되어 있으며, 전동기만으로는 구동 되지 않음. - 스로틀(Throttle) 방식 : 페달을 밟지 않고 스로틀(핸들부에 오토바이처럼 시동 및 속도 를 조절하도록 부착된 장치)로 속도를 조절 하여 전동기만으로 구동이 가능한 방식으로, 평상시는 페달로 주행함. 자료: 국회 행정안전위원회, 뺷 자전거이용 활성화에 관한 법률 일부개정법률안(강창일의원 대표발의) 검토보고서뺸, 2010. 55) 제조자가 명시한 지속적 출력, 운전자 탑승 후 평지 기준 전기자전거 최대 속도에서의 모터 출력 384
Ⅴ. 안전행정위원회 현재법률상전기자전거는 자전거이용활성화에관한법률 에따른자전거에속하지 않으며, 도로교통법 상원동기장치자전거로분류되고있어자전거도로에서의통행이 금지되고있고원동기장치자전거면허이상의운전면허를받아야운전할수있음 전기자전거는자전거임에도보행로및자전거전용도로에서통행이불가하고면허보유자에한해도로로만주행이가능하도록하고있어일상에서전기자전거의이용및활성화에제약이되고있다는지적이있으며, 이에법률상명확하게전기자전거의정의를규정하는것이필요함 다만전기자전거가일반자전거에비해속도가빠르기때문에사고위험이높다는점, Throttle 방식의경우운영방식이원동기장치자전거와유사하다는점을신중히고려할필요있음 - 일본의경우 PAS방식은일반자전거와같이자전거도로에서통행이가능하고운전면허없이도운행할수있으나, Throttle 방식은일반자전거로인정하지않고면허와보험이요구되고있음 제19대국회에서의입법발의안으로는첫째, 홍문종의원대표발의안으로전기를동력으로하는원동기장치자전거의출력기준을정격출력에서최대출력으로변경하고, 전기자전거의성격과관련하여, 전기자전거 ( 시속 25Km/h 미만, 40Kg 미만 ) 를원동기장치자전거에서제외하여자전거로분류하는내용의법안이발의되어국회안전행정위원회에상정되어계류중임 56) 이는출력기준을외국의기준과통일하기위해정격출력에서최대출력으로변경하고, PAS방식으로운행되는전기자전거를일반자전거와같이분류하는법률안임 둘째, 강창일의원대표발의안으로원동기장치자전거에서전기를동력으로하는자전거 를제외시키는내용의법률안이발의된바있음 57) 이는국내에서인정되는모든방식의전기자전거를원동기장치자전거에서제외시켜 56) 도로교통법일부개정법률안 ( 홍문종의원대표발의, 의안번호 1901145), 2012. 57) 도로교통법일부개정법률안 ( 강창일의원대표발의, 의안번호 1902499), 2012. 385
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 운전면허를취득하지않아도운행할수있고, 자전거도로를통행할수있도록하기 위함임 나. 예상쟁점및과제 전기자전거의활성화를위해전기자전거에대한별도의법적정의를마련하는것이필요함 별도의법적정의와함께전기자전거에대한안전기준및통행방법을마련하는것또한필요함 전기자전거는일반자전거에비해속도가빠르기때문에사고위험이높아최대속도를 25km/h 수준으로낮추는것을고려할수있음 58) - 특히두방식 (PAS, Throttle) 을자전거로모두인정하는경우 Throttle방식의사고위험성을낮추기위해최대속도를제한하는것이필요할것으로봄 최근행정자치부는안전요건이충족되는전기자전거를자전거의정의에포함하여별도의면허없이자전거도로를이용할수있도록하는내용의 자전거이용활성화에관한법률일부개정법률안 을입법예고하였음 59) 자전거에포함되는전기자전거는 PAS 방식이며, 최고속도가 25km/h 미만, 차체중량이 30kg 미만인전기자전거가해당함 이와함께경찰청은전기자전거의도로통행상안전장치마련을위해 도로교통법 개정을추진할계획임 다만, 다음에대해서는입법과정에신중한검토가필요할것으로봄 같은전기자전거임에도자전거도로통행이제한되는 Throttle 방식의자전거운전자들의불만이제기될수있으며, 또한시중에는 PAS/Throttle 겸용방식이많이판매되고있어이를어떻게인정할것인지에대해고려할필요있음 58) 일반자전거의쾌적한운행속도는약 15km/h로알려져있음 59) 행정자치부보도자료, 안전요건을갖춘전기자전거, 자전거도로달린다, 2016년 3월 30일자. 386
Ⅴ. 안전행정위원회 국내자전거도로중약 80% 가자전거보행자겸용도로여서보행자와전기자전거 가경계가없는곳에서함께다닐경우교통사고증가가우려된다는지적도있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 387
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 02 집회 시위시복면착용금지조항신설관련논의 가. 배경및현안 복면을착용한집회 시위에서불법폭력집회가발생할가능성이높다는점에서폭력시위를사전적으로예방하는차원에서복면착용금지의필요성이제기됨 특히 2007~2009년동안발생한폭력시위 203건중 129건에서복면사용자가출현하였고, 특히 2008년촛불집회 106회중폭력시위발생은 52회, 복면시위출현 44회등복면참가자의출현과폭력시위간에상관관계가높다는견해가있음 해외에서는독일, 오스트리아, 스위스일부칸톤 60), 미국의일부주에서집회 시위중복면착용을금지하고있음 독일의사례를살펴보면, 집회및시위에관한법률 에서신원확인이어려운복장으로집회에참가하거나집회장소에가는것까지금지하고있음 - 다만옥외종교행사, 민속축제행렬등에는당해조항이적용되지않고있으며, 공공의안녕 질서가위협받을우려가없는경우에는복면금지가예외적으로허용됨 제 18 대 ~ 제 19 대국회에서제안된집회 시위중복면착용금지관련입법발의안은 < 표 20> 과같음 60) 스위스의지방자치단체단위를의미하며, 주와유사함 388
Ⅴ. 안전행정위원회 < 표 20> 집회 시위중복면착용금지관련입법발의안현황 구분의안번호대표발의자제안일자주요내용 18 대국회 19 대국회 1800652 성윤환의원 2008-08-19 1803174 권경석의원 2008-12-23 1803657 신지호의원 2009-01-30 1801690 이종혁의원 2008-11-03 1917892 이노근의원 2015-11-26 1918194 박인숙의원 2015-12-14 1917879 정갑윤의원 2015-11-25 신원확인을어렵게할목적으로복면등의도구를소지또는착용하는것을금지함 집회또는시위의주최자및참가자는일정한경우를제외하고는신원확인을곤란하게하는가면등의복면도구를착용하여서는아니되며이를위반할경우 1 년이하의징역이나 500 만원이하의벌금 구류에처할수있도록함 집회또는시위의주최자, 질서유지인및참가자는일정한경우를제외하고는신원확인을어렵게할목적으로가면, 마스크등의복면도구를착용하여서는아니되며이를위반할경우처벌하도록함 집회또는시위의주최자및참가자는신원확인을어렵게할목적으로복면등의도구를휴대하거나착용하지못하도록함복면등의도구휴대및착용금지등참가자의준수사항을위반한때의벌칙을 1 년이하의징역또는 100 만원이하의벌금으로강화함 신원확인을어렵게할목적으로가면, 마스크등의복면도구를착용하지못하도록함복면도구를제거할것을 3 회이상요구받고도따르지아니한집회또는시위의경우에는해산하도록명령할수있음 신원확인을어렵게할목적으로마스크등으로얼굴을가리지못하게하고, 벌금형을상향하여현실화함으로써건전한집회및시위문화를정착시키려는것임폭행, 폭력등으로질서를유지할수없는집회또는시위의경우에는신원확인을어렵게할목적으로복면등을착용하는것을금지하고, 주최자의준수사항을거듭위반하는경우에는가중하여처벌하도록함 지금까지수건의입법안이발의되었음에도불구하고집회 시위시복면착용금지조항에대한거센반대의견에부딪혀통과되지못하였음 특히국가인권위원회에서는 2008년복면착용금지와관련된법률안에대해집회 시위의자유를과도하게제한하므로삭제할것을요청하였음 61) 61) 국가인권위원회, 집회및시위에관한법률일부개정법률안에대한국가인권위원회의견표명결정문, 2009. 389
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 첫째, 복면착용과불법폭력집회간의상관관계가뚜렷하지않으며, 오히려복면착용을금지함으로인해집회시위의자유를위축할것이라지적이있음 - 둘째, 폭력집회 시위는규제되어야하지만, 그행위의 예비 음모 에해당하는복면의착용을처벌하는것은형법상과잉범죄라는지적이있음 - 또한, 외국사례에서복면착용을금지하는입법사례가있으나이러한입법의배경에는독일의극우나치주의자, 미국의 KKK 등의특정집단및사건과밀접한관련이있으며, 특히미국에서는복면착용금지법률이위헌이라는판결을내린사례가있다는지적이있음 이외에도규제대상인복면을어떻게정의할것인지와관련하여규범의불명확성의문제가지적될수있음 - 보통복면금지법규정은신분확인을방해하는기물또는위장하는것으로규정하는데, 헌법에서규정하는명확성의원칙에반한다는지적이있음 - 즉코트의옷깃을세워얼굴을가린다든지, 후드티를착용하는행위등을어떻게규제할것인지불분명하는것임 나. 예상쟁점및과제 현재까지는복면착용금지에대한찬반입장이극명하게대립하는상황으로제 20 대국회 에서복면착용금지조항신설에관한개정안이다시발의된다면위와같은찬반논쟁이 야기될가능성이큼 따라서복면착용금지조항을마련하기위해서는사전에다양한계층 집단의의견수렴을 거쳐복면착용금지필요성에대한사회적공감대를마련할필요가있음 또한국내의사회문화적배경도고려되어야하며, 복면착용금지의필요성에관한객관 적인자료를보완할필요있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 390
Ⅴ. 안전행정위원회 03 도로외의구역에대한교통규제 가. 배경및현안 도로교통법 상에서도로의정의는 도로법 등에서규정한도로와불특정다수의사람또는차마가통행할수있도록공개된장소로서안전하고원활한교통을확보할필요가있는장소 로규정하고있음 일반적인공공도로 ( 국도, 지방도등 ) 가아니며, 현실적으로불특정다수의사람또는차마 ( 車馬 ) 가통행할수있도록공개된장소로서안전하고원활한교통을확보할필요가있는장소 에해당하지않는경우도로외구역에해당함 대법원판례에따르면특정인들과관련되고자주적으로관리되는장소는 도로교통법 제2조에서정의하는 도로 에해당하지않는도로외구역에해당함 62) 즉, 학교내의도로, 주차장, 아파트단지내도로등이도로외구역에해당할수있음 도로외구역은특례규정이있는경우 도로교통법 이일부적용되나특례규정이없는경우 도로교통법 적용대상에해당하지않음 음주운전, 뺑소니운전, 마약상태에서의운전의경우도로외구역에서라도 도로교통법 에따라처벌받을수있음 다만, 도로교통법 무면허운전금지, 안전운전의무등은적용되지않고있음 도로외구역은점차증가하고있으며, 도로외구역에서발생한교통사고가전체교통사 고에서차지하는비율또한상당한수준으로나타나고있음 최근도로외구역으로아파트단지내도로, 사업장내도로, 지하주차장, 교내도 62) 대법원판례에따르면, ( 도로에해당하는곳은 ) 현실적으로불특정의사람이나차량의통행을위하여공개된장소로서교통질서유지등을목적으로하는일반교통경찰권이미치는공공성이있는곳을의미하고, 특정인들또는그들과관련된특정한용건이있는자들만이사용할수있고자주적으로관리되는장소는이에포함되지않는다고할것이다 고판시하였음 ( 대법원 2010.9.9. 선고 2010 도 6579 판결 ) 391
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 로등이증가하고있음 2013년한보험회사에접수된교통사고약 150만건중도로외구역에서발생한사고는약 25만건으로집계된전체교통사고발생건수의 16.4% 의비중을차지하는것으로분석된바있음 63) 현재도로외구역중규모가큰대학교캠퍼스내에서는자체적으로주 정차규정및 교내교통규칙을제정하여운영하고있음. 그러나이를제외한도로외구역에서의교통 규제는미비한상황임 제 19 대국회에서관련입법안현황은다음과같음 < 표 21> 도로외구역관련입법안현황 의안번호대표발의자제안일자주요내용 1916098 안홍준의원 2015-07-17 1913656 박인숙의원 2015-01-13 1913303 김태흠의원 2014-12-29 1917596 류성걸의원 2015-11-04 도로외의곳에서음주운전등을한경우운전면허정지또는취소와같은행정처분도가능하도록규정함으로써교통안전을확보하려는것임 일정규모이상의대학교및아파트단지내에서도이법을적용할수있도록 도로 의영역에대학교내와아파트단지내의공개된장소를추가하고, 음주운전시처벌규정을강화하며, 운전면허취득시의무교육시간등을늘림으로써안전한교통문화를확보하려는것임 일정규모이상의대학교및아파트단지내에서도이법을적용할수있도록 도로 의영역에대학교내와아파트단지내의공개된장소를추가하려는것임 공동주택단지내의통행로중에서안전하고원활한교통을확보할필요가있는장소를도로에포함시키고어린이보호구역 노인및장애인보호구역으로지정할수있도록하려는것임 나. 예상쟁점및과제 현재대법원판례에따라도로에해당하는지여부를결정하고있으나도로의정의를 명확하게하기위해이를 도로교통법 에명문화하는방안을고려할수있음 63) 삼성교통안전문화연구소, 아파트 대학등도로外구역위험실태, 2015. 392
Ⅴ. 안전행정위원회 도로교통법 의적용을받지않는도로외구역을규정하고, 도로외구역이더라 도경찰청장이안전하고원활한교통을확보할필요가있다고인정하는장소에 대해서는이법을적용할수있도록규정하는방안을고려할수있음 도로외구역에도적용될수있는규제항목을확대하는방안을고려할수있음 현재음주운전, 뺑소니운전, 마약상태에서의운전을도로외구역에서도적용할수있으나이외에도무면허운전 ( 제43조 ), 운전자의일반적인안전운전의무 ( 끼어들기, 중앙선침범등 ) 항목또한도로외구역에서적용할수있도록규정하는방안을고려할수있음 또한현재도로외구역에서의위법행위에대해형사처벌만가능한데운전면허정지 취소등의행정처분또한포함하는방안을고려할수있음 다만, 도로외구역에대해 도로교통법 을적용하는것은사적공간으로볼수있는도로외구역을규제하여국민의기본권을과도하게침해한다는지적 64) 도있어 도로교통법 을적용하는도로외구역과규제항목선정과정에서면밀한검토가필요할것으로봄 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 64) 도로가아닌곳에서음주운전을처벌하도록한 도로교통법 규정에대해위헌법률심판제청이있었으나헌법재판소에서는재판관 7( 합헌 ): 2( 위헌 ) 의의견으로합헌결정을내렸음 (2015 헌가 11 2016.02.25 결정 ) 393
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 야간옥외집회 시위관련규정보완 가. 배경및현안 야간옥외집회 시위의경우야간은주간과달리주변이어둡고, 군중심리에휩싸일우려가있어불법행위와안전사고의발생가능성이높다는지적이있어국내뿐아니라외국에서도야간옥외집회와시위에대해일정부분제한하고있음 국내종전법규정에서는일반적으로야간옥외집회와시위를금지하고예외적으로경찰관서장이조건부허용할수있도록규정되었음 외국의사례를보면, 국가별로시간에따라차등적으로규제하는국가와주간과동일하게취급하는국가있음 (< 표 22> 참조 ) < 표 22> 주요국가의야간옥외집회 시위규제법제 국가 항목 단일법의존재여부 허가주의 / 신고주의 결정권자 시간에따른규율상차이유무 금지되는시간대 미국 無 ( 각주의법률 조례 ) 허가주의 관할경찰서장 有 ( 대부분의주 ) 주마다다름 ( 주간 야간 ) 프랑스 집회의자유에관한법률 신고주의 ( 실질상규제의대상으로 ) 경찰有 ( 금지시간 ) 23:00( 공공기관근무시간이 23:00 이후일때연장가능 ) 러시아 집회 회합 시위 행진 피케팅에대한연방법 허가주의 시간에따른제한 有 ( 금지시간 ) 23:00~07:00 중국 중화인민공화국집회유행시위법 허가주의 지방인민정부 有 ( 금지시간 ) 22:00~06:00 ( 지방인민정부결정또는비준거친경우제외 ) 영국 공공질서법 신고주의 ( 행진에광범한조건부과가능등경찰재량큼 ) 경찰서장無無 394
Ⅴ. 안전행정위원회 국가 항목 단일법의존재여부 허가주의 / 신고주의 결정권자 시간에따른규율상차이유무 금지되는시간대 독일 집회와행진에관한법률 신고주의 ( 금지또는제한이가능, 사실상허가주의 ) 경찰 無 ( 공안위협시금지가능조항으로실질적통제가능 ) 無 ( 사실상야간집회무 ) 일본 無 ( 지자체공안조례 ) 60 개중 55 개허가주의 공안위원회 無 ( 동경조례는조건붙여허가가능 ) 無 자료 : 경찰청, 국회안전행정위원회검토보고서 (2009) 그런데헌법재판소의 2009년야간옥외집회금지에대한헌법불합치결정을하면서 2010. 6. 30. 까지개선입법의무를입법부에부여하였으나법률개정이완료되지않아야간옥외집회관련법률의효력이소멸되었음 또한 2014년시위에대한한정위헌결정이후판결문에서도입법자에집회의자유와공공의안녕질서의조화를위한입법의무를제시하였음에도현재까지법률개정이완료되지않고있음 현재야간옥외집회와시위는명확한법적근거없이개최되고있어집회 시위자와일반국민들간의갈등이야기될수있고, 공공질서유지를위한경찰의통제도법적기준이없어통제의예측가능성 명확성이미흡한측면이있음 따라서야간옥외집회 시위대한법적근거마련이필요한상황임 제18대 ~ 제19대국회에서야간옥외집회 시위에관하여발의된개정법률안현황은총 8건임 65) 이중에서도헌법재판소헌법불합치결정이후발의된조진형의원이대표발의안 ( 이하조진형의원안 ) 과강기정의원대표발의안 ( 강기정의원안 ) 에대해중점적으로심사가이루어졌음 다만심사과정에서여야간합의에도달하지못해결국해당법률안들은임기만 65) 제 18 대국회에서 6 건, 제 19 대국회에서 2 건이발의되었음 395
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 료로폐기되었으며, 이후에도관련개정법률안이발의되었으나현재까지통과되 지않고있음 < 표 23> 야간옥외집회 시위관련개정입법발의안현황 의안번호대표발의자제안일자주요내용 1806606 조진형의원 2009-11-17 1808156 강기정의원 2010-04-12 자료 : 국회의안정보시스템을토대로작성. 헌법재판소의결정취지를고려하여옥외집회시위의금지시간을종전의 해가뜨기전이나해가진후 에서 오후 10 시부터다음날오전 6 시 까지로하여집회및시위의권리보장과공공의안녕질서가적절히조화를이루도록하려는것임 오후 12 시부터다음날오전 6 시까지는관할경찰관서의장이옥외집회나시위중에서주거지역에서사생활의평온을해칠뚜렷한우려가있거나학교주변에서학습권을해칠우려가있는경우등제 8 조제 3 항각호의어느하나에해당할때만집회를제한할수있도록함 나. 예상쟁점및과제 현재야간옥외집회 시위는헌법재판소의시위에대한한정위헌결정과경찰의자율적 인통제로관리되고있으나이를명확한법률로규정하는것이필요함 이를위해서는구체적인개정내용에있어다음에대한심도있는논의가필요함 일부에서는야간옥외집회 시위가폭력집회로변질되기쉽다는것은과도한추측이라는지적도있어야간옥외집회 시위의위험성에대한분석이필요함 집회 시위를제한하는시간대를결정하는과정에서국민들의의견을수렴할필요있음 종전야간옥외집회 시위제한규정은 원칙적금지예외적허용 의구조를가지고있었는데, 국민의집회시위의자유를보장하는차원에서전반적인구조를 원칙적허용예외적제한 으로전환하는방안또한고려될필요있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 396
Ⅴ. 안전행정위원회 05 음주운전처벌기준강화 가. 배경및현안 2015년음주운전교통사고는 24,399건이발생하여사망자 583명, 부상자 42,880명이발생하였음 최근 5년간 (2011~2015) 음주운전교통사고의발생이감소하는추세를보이고있으나, 음주운전교통사고는일반교통사고에비해대형사고로이어질수있다는점에서엄격한관리가필요함 음주운전에대한처벌은형사처벌 ( 벌금등 ) 과행정처분 ( 운전면허취소, 재취득제한, 특별교통안전교육등 ) 모두지속적으로강화되어왔음 2001.1.27. 에는상습적인음주운전을근절하기위하여 3회이상음주운전으로단속된경우에는운전면허정지사유에해당하더라도운전면허를취소하도록개정함 2005.5.31. 에는시행령에규정되어있던음주운전의기준을법률에규정하도록 도로교통법 을개정함 2011.6.8. 에는일률적으로규정되어있던음주운전처벌기준을혈중알코올농도와음주횟수에따라세분화하고, 혈중알코올농도가높고음주횟수가많을수록처벌을강화하는내용으로개정함 제19대국회에서음주운전처벌강화와관련된입법안은다음과같음 음주운전처벌강화와관련하여음주운전단속기준인혈중알코올농도를현행 0.05% 에서 0.03% 로낮추는방안과음주운전동승자에대해서도처벌하고자하는방안이제안되었음 397
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ < 표 24> 음주운전처벌강화와관련된입법안현황 의안번호대표발의자제안일자주요내용 1901648 이상민의원 2012-09-07 1900479 박인숙의원 2012-07-03 가. 술에취한상태의혈중알코올농도의기준을 0.03 퍼센트로강화함 ( 안제 44 조제 4 항 ). 나. 자동차등의승차자가술에취한상태의운전자가자동차등을운전하는것을알고도이를말리지아니하거나그러한운전자에게자동차등을운전하도록할경우운전자와동일하게처벌하도록함 ( 안제 44 조제 5 항신설 ). 동승자에게음주운전저지를위한의무부과, 위반시동승자 20 만원이하의과태료처분 나. 예상쟁점및과제 최근음주운전단속기준인혈중알코올농도기준을강화하자는의견이제시된바있음 경찰은대국민여론조사를통해음주운전최소단속기준을 0.05% 에서 0.03% 로강화하는방안을검토할예정이라고함 66) 외국과비교할때우리나라의음주운전처벌기준이낮은편은아니며, 처벌강화의음주운전억제효과가뚜렷하지않은점을감안하여, 초보운전자, 저연령운전자, 대중교통운전자등에대해서만엄격한기준 ( 낮은혈중알코올농도 ) 을적용하는방안을고려해볼수있음 - 참고로독일 미국 캐나다 호주등에서는초보 저연령운전자에대한음주운전기준을예외적으로혈중알코올농도 0% 로규제하고있으며, 프랑스 (0.02%), 미국 (0.04%), 오스트리아 (0.01%) 등에서는대중교통운전자에게보다엄격한혈중알코올농도기준을적용하고있음 음주운전억제를위해음주운전동승자에대해음주운전을제지할의무를부과하는방안또한검토할수있음 현행법상국내에서는음주운전동승자에대해형법제31조교사죄, 제32조방조죄가적용될수있으나, 음주운전의교사, 방조행위의경우다양한상황이가능하고, 방조행위의입증이곤란하다는점에서처벌하는데한계가있음 66) 박태근, 소주한잔만마셔도처벌... 음주운전단속기준강화추진, 동아일보, 2016 년 3 월 24 일자. 398
Ⅴ. 안전행정위원회 참고로일본에서는동승자가운전자가술기운이있는것을알면서도차량에동승하는것을법적으로금지하고있음 - 이를위반한경우 3년이하의징역또는 50만엔이하의벌금에처하도록규정하고있음 동승자처벌은음주운전자와동승한자에게도음주운전자의운전을사전에적극제지하도록함으로써음주운전을예방하는효과를기대할수있음 - 다만, 현재에도형법을통해서처벌이가능하다는점과음주운전에직접적으로관여하지않은동승자에게과다한처벌이될수있다는비판이제기될수있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 399
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 어린이보호구역지정개선 가. 배경및현안 어린이보호구역 ( 스쿨존 ) 이란 도로교통법 제12조 67) 에근거하여교통사고의위험으로부터어린이를보호하기위하여필요하다고인정될때어린이보호구역으로지정하여차마의통행속도를시속 30킬로미터이내로제한하는등의안전조치를할수있는구역을말함 어린이보호구역은학교등시설의주출입문을중심으로반경 300미터 ~500미터이내의도로중일정구간을보호구역으로지정함 어린이보호구역내신호기의녹색신호시간은어린이의평균보행속도를기준으로설정됨 68) 보호구역주출입문과직접연결된도로에서는노상주차장을설치할수없으며, 이미설치된노상주차장의경우폐지하거나이전하여야함 69) 보호구역내에서구간별, 시간대별로교통을제한하는조치를취할수있음 - 통행금지나제한, 주 정차금지, 운행속도제한, 일방통행지정등을취할수있음 스쿨존내의교통준수사항은기본적으로 도로교통법 의규정이그대로적용되며, 주 행속도는 30km/h 로제한됨 70) 67) 제12조 ( 어린이보호구역의지정및관리 ) 1 시장등은교통사고의위험으로부터어린이를보호하기위하여필요하다고인정하는경우에는다음각호의어느하나에해당하는시설의주변도로가운데일정구간을어린이보호구역으로지정하여자동차등의통행속도를시속 30킬로미터이내로제한할수있다. 68) 녹색신호는일반인의경우 1m/sec로설정되나, 어린이보호구역내에서는 0.8m/sec로조정하고있다. 69) 제8조 ( 노상주차장의설치금지 ) 1시장 군수및구청장은보호구역으로지정된초등학교등의주출입문과직접연결되어있는도로에는노상주차장을설치하여서는아니된다. 2시장 군수또는구청장은보호구역안에이미노상주차장이설치되어있는경우에는이를폐지하거나어린이의통행및안전에지장이없는곳으로이전하도록노력하여야한다. 70) 도로교통법 제12조제1항 400
Ⅴ. 안전행정위원회 스쿨존내교통법규위반에대해가중처벌되고있음 - 교통사고처리특례법 은스쿨존내에서의사고를 11대중과실에포함시키고있음 - 스쿨존내에서오전 8시부터오후 8시까지신호, 주 정차금지, 속도제한등을위반한경우일반도로에서의법규위반행위보다최소 25%, 최고 100% 까지가중된과태료및범칙금을부과하도록규정하고있음 어린이보호구역내교통사고는 2014년 523건이발생하였고, 그로인해사망자 4명, 부상자 553명의인명피해가발생하였음 연도별로는 2011년에가장많은스쿨존내교통사고가발생하였으며이후에는약간감소하는추세임 < 표 25> 스쿨존내어린이교통사고발생현황 (2005-2014) ( 단위 : 건, 명 ) 연도 발생 ( 건 ) 사망 ( 명 ) 부상 ( 명 ) 2005 349 7 378 2006 323 9 338 2007 345 9 366 2008 517 5 559 2009 535 7 560 2010 733 9 760 2011 751 10 783 2012 511 6 528 2013 427 6 438 2014 523 4 553 자료 : 도로교통공단 (www.koroad.go.kr) 해외에서도나라별로스쿨존을지정하여특별관리하고있음 미국에서는 2001년교통부와보건복지부주도로어린이보행자안전선진화를위한국가적전략 (National Strategies for Advancing Child Pedestrian Safety) 이발표됨 - 안전한통학로 (Safe Routes to School) 프로그램은이러한전략의일환으로 401
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 추진되는것으로서, 어린이들이안전하게통학할수있는도로를지정하고그도로에집중적인교통안전시설을설치하는정책임 독일은학교주변 300m 이내를스쿨존으로규정하여관리하고있음 - 차량속도를시속 30km이하로제한하고, 학교근처에서는도로를협착 ( 예시 : 4차선을 2차선으로변경 ) 하거나과속방지를위하여금속으로된험프 (Speed Hump) 를 2중으로박아차량감속을유도함 일본은 1972년수립된 어린이교통안전대책 에따라초등학교를중심으로반경 500m를스쿨존으로설정하여관리하고있음 - 스쿨존내제한속도는시속 20km 이하로규제하고있으며, 스쿨존을중심으로보도, 가드레일, 신호기, 교통안전표지, 도로표지등의교통안전시설을중점적으로정비함 - 학교로이어지는안전한길을통학로로지정해곳곳에통학로를상징하는 문 ( 文 ) 자마크를부착함 나. 예상쟁점및과제 어린이보호구역내교통사고를예방하기위한방안으로교통안전시설개선을고려할수있음 자신의차량속도를실시간으로확인하게하여특정구간에서의주의를기울이게하는 DFS(Driver Feedback System) 시설과사선분리대, 중앙분리대, 과속방지턱, 고원식횡단보도등차량속도를강제로저속화시키거나운행을금지하는시설등을고려할수있음 어린이보호구역지정범위의개선 교육시설을중심으로일정반경만을스쿨존으로지정하도록하는현행제도가어 린이의실제동선을고려하지않은획일적인기준이라는지적이제기되고있음 71) 71) 설재훈, 어린이교통안전증진을위한스쿨존의효율적운영방안토론회 토론문, 박대해의원실, 2011.; 주승민, 최진호, GIS 공간분석을활용한어린이보호구역설정에관한연구, 대구경북연구 제 11 권제 3 호, 대구경북연구원, 2012. 402
Ⅴ. 안전행정위원회 미국의 안전한통학로 프로그램과같이, 지방자치단체장및교육감등이해당지역의면밀한실태조사를통하여통학로, 놀이터주변등어린이의실제동선을고려한도로, 지역등을스쿨존으로지정할수있도록제도를개선할필요가있음 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 403
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 07 실종자관리제도개선방안 가. 배경및현안 실종자의개념은법률상명확하게규정되어있지않으나, 일반적으로 부재의상황을불문하고, 실재하는장소가알려지지않은사람 으로정의되고있음 72) 실종아동의경우약취 ( 略取 ) 유인( 誘引 ) 또는유기 ( 遺棄 ) 되거나사고를당하거나가출하거나길을잃는등의사유로인하여보호자로부터이탈 ( 離脫 ) 된아동등을 말함 73) 경찰청은 실종아동등가출인업무처리규칙 에서실종자를실종아동등, 가출인, 행방불명자 ( 행불자 ) 로구분하고있음 2014 년실종아동등의 74) 신고는 37,522 건이접수되었으며, 이중 195 명이미발견되었 음. 일반가출인 ( 성인 ) 신고는 59,202 건이접수되었음 전년에비해실종아동등의접수건은감소하였으나가출인신고는증가하였음 < 표 26> 실종자신고현황 ( 단위 : 건, 명 ) 구분 실종아동등가출인신고접수미발견총계 18~64세 65세이상 2013 38,695 836 57,751 53,633 4,118 2014 37,522 195 59,202 54,537 4,694 자료 : 경찰청, 경찰백서, 2015. 실종자관리관련정부기관과소관법령은 < 표 26> 과같음 실종아동및실종노인에대한보고의무및수색절차등에관한내용은보건 72) 지영환외 2인, 실종자문제에관한법적고찰, 경희법학 제47권제3호, 2012. 73) 실종아동등의보호및지원에관한법률 제2조제2호 74) 실종아동등은 18세미만아동, 지적장애인, 치매환자가포함됨 404
Ⅴ. 안전행정위원회 복지부소관법률로규정되어있음 실질적으로실종자발견을위한수사와신고체계운영에대한사항은경찰청소관규정으로되어있음 이외에도방송을담당하는미래창조과학부, 외국인에대한 DB를관리하는법무부등과도협조체계를구축하고있음 < 표 27> 실종자관련정부기관및소관법령 기관명주요기능소관법령 보건복지가족부 경찰청 ( 국과수 ) 시 군 구청 협력기관 ( 법무부, 외교부, 교육부, 미래부 ) 자료 : 국민권익위원회, 2010. - 실종아동법 등제도관장 - 행려환자 ( 무연고자 ) 관리 - 미신고시설 ( 자앵인, 노인, 아동, 부랑인시설 ) 관리및규제 - 실종아동등에대한신고체계운영 - 실종자발견을위한수사 - 유전자검사물채취관련시설일제점검 - 행려환자관리 - 실종자보호관리 - 미신고 ( 장애인, 정신요양부랑인, 노인 ) 시설등관리 - 개인위치정보이용등관련 - 초중고교실종예방교육 - 해외입양, 해외이주자 DB 열람 - 실종아동등지속적홍보 실종아동법, 의료급여법, 사회복지사업법, 노인복지법, 부랑인및노숙인보호시설설치 운영규칙 복지부 2009 의료급여안내 실종아동등가출인업무처리규칙 실종아동등의발견및유전자검사등에관한규칙 실종자수색및관리시스템으로는 유괴 실종경보시스템, 지문등사전등록제, 실종아동등프로파일링시스템등이시행되고있음 유괴 실종경보시스템 은아동실종및유괴사건이발생할경우언론매체, 대중교통전광판등을활용하여신속하게상황을전파하여신고및제보를유도하는시스템을말함 지문등사전등록제 란 14세미만아동, 지적장애인, 치매환자의지문과사진, 신체특징과보호자연락처등신상정보를경찰의시스템에미리등록하였다가, 실종되거나발견할경우신속하게보호자를찾을수있게하는제도를의미함 실종아동등프로파일링시스템은 실종아동등 과가출인및신원불상변사자등의 405
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 실종관련자료를 DB 화하여전국에서발생하는실종신고접수시, 그간축적한 자료와의비교검색을통해추적 발견하는경찰의실종 가출인에관한종합적인 처리시스템을말함 실종자관리에관한제19대국회에서의입법적논의는김우남의원이 노인복지법 에서규정하고있는실종노인관련내용을 실종아동등의보호및지원에관한법률 ( 이하 실종아동법 ) 에통일적으로규정하는법률안을발의하여현재안전행정위원회에계류되어있음 나. 예상쟁점및과제 실종자통합관리를위한법적근거마련이필요함 현재 실종아동법 에서실종아동및지적장애인들에대한관리및 DB구축, 신고체계및수색 수사방법에대해규정하고있으며, 노인복지법 에서는실종노인에대한신고및발견, 복귀를규정하고있어실종자규정이분산되어있으며, 일반가출인에대해서는 형법, 민법 에관련규정이있으나직접적으로규정하고있는법률은없음 한편경찰청예규로서 실종아동등가출인업무처리규칙 에서는가출인및무연고자등모든실종자에대한신고및대응조치에관해규정하고있음 실종자에대한법률을별도로제정함으로써실종자의통합적관리를기대할수있고, 또한가출인및무연고자에대한조항을법률로규정함으로써국가의실종자관리의무를명시한다는점에서바람직할것으로봄 유관기관 민간단체와의협조체계구축및초동대응강화가이루어져야할것으로봄 실종자들의수색, 보호작업을위해서다양한기관들의정보와협력이필요함 - 현재실종아동등에관련한책무수행의종합 조정은 아동정책위원회 에서담당하고있으나, 이는실종아동등실종자에대한업무만을담당하는기구가아님 - 부처및지자체간연계업무및정보공유를중개하고실종자예방및찾기, 홍 406
Ⅴ. 안전행정위원회 보활동등을통합적으로관리하는컨트롤타워역할을담당할실종자통합관리조직이필요할것으로봄 실종신고당시즉각대응할수있도록초동조치를강화할필요있음 - 실종자에대한신속한수사를위해서는신고접수시사건의범죄연관성판단이필요하고따라서접수된사건의범죄연관성을판단하는합동심의위원회의신속하고명확한판단이중요함 - 미국에서는실종사건의범죄관련성판단을위해체계화된체크리스트를활용하고있음 75) 작성 : 정치행정조사실안전행정팀 (788-4560) 75) James W. & Richard H., Criminal Investigation, Anderson Publishing Co., 2000. 407
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 5. 정당 선거 정치자금분야 01 완전국민경선제도입논의 가. 배경및현안 완전국민경선제는공직선거에서선거관리위원회의관리하에선거권을가진모든국민이참여하는선거를통해정당의후보자를선출하는방안임 완전국민경선제는주로미국의공직선거에서사용되는후보자선정절차인오픈프라이머리 (open primary) 를한국에적용하려는시도임 그간정당의공천과정에서중앙당중심의밀실공천이나낙하산공천등공정성과투명성의부족이지적되면서공천개혁의일환으로완전국민경선제도입이주장되고있음 완전국민경선제는기존공천방식에대한불신을없애고일반국민들에게공천권을확대하고자하는취지에서도입이논의됨 하지만완전국민경선제를도입할경우당원이아닌유권자가공천과정에참여하게됨으로써당원의권리가축소되며결과적으로정당기능의약화를초래할수있다는점에서도입을반대하는목소리도높음 조직선거나동원선거의가능성, 선거비용의확대로인한정치신인이나정치적소수자의공천기회축소등도완전국민경선제의단점으로지적되고있음 중앙선거관리위원회는공천과정에서지속적으로제기되는불투명성과불공정성을제거 하고선거관리위원회의관리하에공정한경선을실시한다는명목으로 2011 년과 2015 년두차례에걸쳐완전국민경선제의도입을제안하였음 408
Ⅴ. 안전행정위원회 2011년 4월한국형오픈프라이머리제도인국민경선제도입제안 - 총선과대선에앞서동일한날에경선을신청한모든정당들이경선을실시하며, 경선관리는선관위에서주관한다는내용임 2015년 2월정치관계법개정의견의하나로완전국민경선제도입제안 - 대통령선거와지역구국회의원선거, 지방자치단체장선거에서특정한날을정해선거권을가진모든국민이참여하는국민경선을실시하고경선관리는선거관리위원회가맡는다는내용임 제 19 대국회에서는완전국민경선제도입을내용으로하는 공직선거법일부개정법률안 이 8 건발의되어정치개혁특별위원회에서논의되었으나법개정으로이어지지는않 았음 < 표 28> 완전국민경선제를내용으로하는제 19 대국회개정안 의안번호 발의연월일 대표발의의원 주요내용 1900006 2012.5.30. 김용태 대선후보자선출시완전국민경선제실시 1901238 2012.8.21. 최민희 대선후보자와당대표및최고위원선출시완전국민경선제실시 1902297 2012.10.26. 박영선 총선에서탑투프라이머리실시 ( 정당과무관하게다수득표한 2인이본선거에출마 ) 1908987 2014.1.3. 김태원 모든공직선거에서완전국민경선제실시 1909122 2014.1.21. 최재성 대선과광역단체장선거에서국민경선제실시 1914571 2015.4.2. 이학영 모든공직선거에모바일과온라인으로참여하는완전국민경선제실시 1914738 2015.4.15. 박영선 대선, 총선, 지자체장선거에서결선투표방식의예비선거실시 ( 정당과무관하게다수득표한 2인이본선거에진출하되, 과반득표자가있을경우결선투표없이당선 ) 1914772 2015.4.17. 나경원 총선에서완전국민경선제실시 자료 : 국회의안정보시스템, <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 5 일 ) 개정법률안들은정해진날에모든선거권자가참여하는국민경선을실시하고선 거관리위원회가경선관리를맡는다는내용임. 다만경선일, 경선방식, 대상선거 등에서차별성을보임 409
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 나. 예상쟁점및과제 완전국민경선제의도입을둘러싸고정당의후보자공천과정에일반국민의참여를확대시키는것을공천개혁, 더나아가정당개혁으로볼것인지혹은정당의정체성약화및기능축소로볼것인지논란이있음 완전국민경선제의도입을찬성하는입장에서는공천과정의투명성과공정성을보장하고, 다수유권자의관심과참여를높여결과적으로정당의지지기반확대로이어질것이라주장함 반대론은후보자추천이정당의고유한권한이고, 선거관리위원회의관리하에일괄적으로경선을실시하는것은정당의자율성을침해하는것이라주장하며, 조직선거나동원선거의가능성, 선거비용의확대등을우려함 2017년대통령선거를앞두고제20대국회에서도완전국민경선제의도입을내용으로하는법률안의발의와관련논의가예상됨 제19대국회의경우제20대총선을앞두고공천개혁의일환으로완전국민경선제도입이논의되었음. 관련개정안의경우대선이나총선, 혹은지자체장선거에서완전국민경선제의도입을내용으로하고있음 완전국민경선제를법제화할것인지, 혹은정당자율에맡길것인지여부도쟁점이될수있음 공천과정의투명성과공정성확보를위해완전국민경선제의도입을법제화하는대신경선방식은정당자율에맡기되, 상향식공천원칙을법으로규정하는방안도논의된바가있음 완전국민경선제의도입은정당의공천방식변화를넘어기존원외정당조직중심의정 당구조가변화되는계기가될수있으므로바람직한정당정치모델에대한근본적이고 심도깊은논의와병행되어야할것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 410
Ⅴ. 안전행정위원회 02 당원협의회제도개선방안 가. 배경및현안 당원협의회는지역단위에서의정당활동을위한임의조직으로주민참여와의견수렴을위한통로로국회의원선거구혹은구 시 군단위로설치되어운영됨 정당법 에따르면정당은수도에소재하는중앙당과특별시 광역시 도에소재하는시 도당으로구성되며, 그이하의지역단위에서는공식적인정당조직을둘수없음 당원협의회는당원들의자발적인정당활동을위한임의조직으로사무소를설치하거나유급사무직원을둘수없도록되어있음 당원협의회는정당조직의기본단위였던지구당이 2004년 정당법 개정과정에서폐지된이후지역단위에서의정당활동의구심점역할을하고있음 1962년 정당법 제정당시부터지구당은정당구성의기본단위로서정당의창당과해산, 입당과탈당등에서중요한위치를차지했음 - 지구당폐지이전정당조직은중앙당과지구당으로구성되었음 하지만방만한운영비와비민주적인운영방식으로인해고비용저효율정치의표상으로인식되면서, 2004년정치개혁논의과정에서지구당폐지가결정되었음 지구당폐지이후지역에서의정당활동위축을이유로당원들의자발적인조직인당원협의회를설치할수있도록하였으나사무실설치를금지하는등활동에제약을두었음 지구당폐지이후기존에지구당에서수행하던당원관리등의업무는시 도당으로이관되었으나, 지역구관리나당원교육, 여론수렴등은원활하게이루어지지못하였음 이에 2005년 정당법 개정을통해국회의원지역구및자치구 시 군, 읍 면 동 411
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 별로당원협의회를설치할수있도록하였음 하지만당원협의회에사무소를설치할수없다는제한으로인해후원회사무실을운영할수있는현역국회의원과국회의원이아닌당원협의회위원장간에형평의문제가발생하는등당원협의회제도의개선방안이논의되고있음 편법으로지역사무실을운영하는사례가다수발견되는등법조항이현실을반영하지못한다는문제점도지적됨 중앙선거관리위원회는 2015년 2월정치관계법개정의견으로과거지구당과유사한구 시 군당설치를제안하였음 구 시 군당은국회의원선거구혹은자치구 시 군단위로설치할수있으며, 정당조직으로서의법적지위를인정받고상설사무소설치를허용함 제19대국회에서정당의지역단위조직으로서의당원협의회개선방안혹은기존의지구당을부활시키는내용의개정법률안이다수발의되어논의되었으나법개정으로이어지지는않음 개정법률안은현행당원협의회를유지하되, 상설사무소의설치를허용하는방안과당원협의회를폐지하고기존지구당과같은법적지위를갖는지역당혹은지역위원회를설치하는방안으로구분됨 나. 예상쟁점및과제 당원협의회제도의개선을둘러싼논쟁이제20대국회에서도재현될것으로예상됨 제18대및제19대국회에서당원협의회에사무실을설치하도록하는법률안및지구당부활을내용으로하는법률안이다수제출된바있으며, 당원협의회위원장등지역정치인들을중심으로지구당부활의필요성이지속적으로주장되고있음 - 이는현실적으로지역사무실이없이당원교육이나지역민원수렴등지속적인정당활동을벌이기가어려움을반영하고있음 412
Ⅴ. 안전행정위원회 관련주장은당원협의회를유지하되사무실설치를허용하자는당원협의회활성화론과법적조직인지구당을부활시켜야한다는지구당부활론으로나뉨 지구당부활론의경우국민들의정치의식향상, 정당보조금제도의도입, 정치자금법 및 공직선거법 개정등으로인해지구당이부활하더라도과거의고비용구조가재현되지않을것이라주장 당원협의회활성화론의경우지구당부활이국민들의동의를얻기어렵다는현실적인측면을지적하면서당원협의회에사무실설치를주장 선관위를비롯하여학계나시민단체에서는지역에서의정당활동활성화를위해현행당원협의회의개선이필요함을지적하고있음 지역단위에서의정당조직을법으로금지한사례는외국에서도찾아보기어려우며정당활동에대한과도한규제라볼수있다는지적임 또한사무실을운영하지않을경우당원교육이나여론수렴등이현실적으로어렵다는점, 그로인해다수의당원협의회가편법으로사무실을운영하고있다는점등을지적하고있음 다만과거지구당의운영과정에서나타났던비민주성과고비용구조가되풀이되지않도록신중한검토가선행되어야할것임 당원협의회에사무실설치를허용하는등제도적개선방안과더불어진성당원확보, 민주적인운영방안, 운영비절감및투명성확보방안마련등이검토되어야할것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 413
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 03 정당정책연구소활성화방안 가. 배경및현안 정당정책연구소는 2004년개정된 정당법 에의해정당의정책개발 연구활동을담당하는것을목적으로설립된법정기관임 국고보조금을지급받는정당은의무적으로정책연구소를설치 운영하여야함 76) 정책연구소는전년도활동실적을다음년도 2월15일까지중앙선거관리위원회에보고하고정당의인터넷홈페이지를통해공개하여야함 77) 2004년 정당법 및 정치자금에관한법률 개정을통해국고보조금을지급받은정당은정책연구소를설치하고지급받은보조금의 30% 를배분 지급하도록하였음 2005년에는 정당법 개정을통해정책연구소의활동실적을매년중앙선거관리위원회에보고하고공개하는조항이신설되었음 2016년 4월현재 3개의정책연구소가운영되고있으나 78) 연구소의자립성이나전문성이부족하고정책비전제시나공약개발등정책연구소에게요구되는역할을제대로수행하지못한다는비판이제기되고있음 정당정책연구소의수입대부분이정당을통해지급되는국고보조금에의존하고있어재정자립도가부족하다는점과조직운영의자율성및전문성부족이지적됨 제 19 대국회에정당정책연구소활동의자율성과재정적독립성을제고하고민주시민교 육등의기능을추가함으로써대국민활동을활성화시키고자하는목적으로 정당법 및 정치자금법 개정안이발의되어논의되었음 76) 정당법 제38조제1항 77) 정당법 제35조제3항 78) 새누리당의여의도연구원, 더불어민주당의민주정책연구원, 정의당의미래정치센터임 414
Ⅴ. 안전행정위원회 정당법 개정안의경우시민정치교육기능을추가하고정책연구소의소장이나 대표자를국회의원으로임명하지못하도록하는내용임 < 표 29> 정책연구소활성화를내용으로하는제 19 대국회개정안 의안번호발의연월일대표발의의원 1904067 2013.3.14. 강기정 1905900 2013.7.5. 김광림 주요내용 정책연구소의독립성제고를위해소속국회의원은대표자나소장이될수없도록하고, 시민정치교육기능을더함 정책연구소에자유민주주의교육기능을추가하고, 재정적안정성확보를위해외부연구용역수주나출판물유상판매등수익사업을허용함 자료 : 국회의안정보시스템, <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 4 일 ) 한편정책연구소의활성화를위한방안으로국고보조금을직접정책연구소에지 급하도록하거나정책연구소에후원회설치를허용하는내용의 정치자금법 개 정안이제 19 대국회에발의되어논의되었음 < 표 30> 정책연구소의재정자립을내용으로하는제 19 대국회개정안 의안번호발의연월일대표발의의원 1904065 2013.3.14. 강기정 1905901 2013.7.5. 김광림 주요내용 정책연구소에지급되는국고보조금을정당을거치지않고정책연구소에직접지급함 정책연구소에후원회운영을허용함정당을통해지급받고있는국고보조금을연구소가직접수령하도록함 자료 : 국회의안정보시스템, <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 4 일 ) 나. 예상쟁점및과제 현행정당정책연구소의문제점으로는전문성, 조직운영의자율성및재정자립도부족등이거론됨 정당이추구하는가치를바탕으로정책을입안하고정책공약을제시하는등정책연구소의설립취지를살리지못하고중앙당과원내입법활동의보조적역할 415
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 또는선거공약과전략의방향성제시에그치는등전문성의한계를보임 79) 정당정책연구소인력의상당부분이소속정당인력으로부터충원될뿐아니라정당소속국회의원이연구소대표나임원으로임명되는경우가많아객관적이고중립적인연구활동이어려움 중앙당을통해서만국고보조금을받을수있는현행지급구조와정당지원금이연구소예산의대부분을차지하는수입구조로인해연구소가중앙당에예속되는결과를초래함 - 또한정당정책연구소의예산중일반운영비등의지출이많고연구개발비가차지하는비중이상대적으로낮아정책연구소의본연의임무인연구개발활동이부족하다는평가임 정당정책연구소가제위상을확립하고기능을다하기위해서는연구소의전문성을강화하여정책개발기능을제고해야할것이며, 이를위해재정적자립성, 운영의자율성, 참여의개방성을강화할필요가있음 정책연구소의위상강화를위해서는국고보조금을중앙당을통해서가아니라연구소에직접보조하는것이바람직함. 독일의경우정치재단재정의 90% 이상이국고에서지원되나정당을통해서가아니라직접교부됨 연구소가단기처방식의연구를넘어중장기정책과미래전략을개발할수있기위해서는정치일선에있는중앙당과일정거리를유지할필요가있음 - 연구소장의임기보장, 외부인사가참여하는인사위원회구성및권한강화, 연구소인력과당조직인력분리등은 정당과연구소의거리두기 를위해보다진전된개혁안이될수있음 연구소의정책과전문지식을관심있는시민들에게전파하고, 잠재적인차세대정당인재를양성함으로써연구소활동의저변을확대할수있는방안으로정책연구소에서시민교육혹은정치교육을실시하는방안을고려할수있음 - 정책연구활동뿐만아니라시민정치교육과주요정책세미나개최, 학술활동지 79) 민병두, 2014, 정책정당의뿌리, 정당정책연구소, 여연시선 제 1 호 ; 이정진 임채진, 정당정책연구소의현황과개선과제, 이슈와논점, 제 1072 호, 국회입법조사처. 416
Ⅴ. 안전행정위원회 원등공익적사업을활발히펼치고있는독일의정치재단이정책연구소의새로운영역개발의사례가될수있음. 제19대국회에관련개정안이발의된바있음 정책연구소의수입원을다원화함으로써재정적자립도를향상하는방안을검토할수있음 - 정책연구소에후원회를허용하는것도방안이될수있음. 국가지원금외에기업이나시민으로부터의기부를허용하고있는독일이나, 재원의대부분을민간기부에의존하기때문에재원확보를위한경쟁을통해연구의전문성과정책생산성을높이는미국의사례를참고할수있음 - 다만법인 단체의기부를허용할경우대기업의과도한영향력, 여당에의기부쏠림현상, 기부금이정당의정치자금으로전용될가능성등부작용에대한신중한검토와정치권내합의가선행되어야할것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 417
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 04 지방선거정당공천제폐지논의 가. 배경및현안 2006년이후모든지방선거에서정당공천제를허용하고있으나기초단위의지방선거특히기초의회의원의정당공천에대해서는찬반논란이지속되고있음 정당공천폐지를주장하는입장에서는기초의회의원의정당공천은풀뿌리민주주의를표방하고있는지방의회까지도정당공천을허용함으로써중앙당의영향력이심화되어지방정치의중앙에대한종속성을심화시킨다고주장 - 또한정당의공천과정에서음성적인정치자금의헌납등부패와비리가발생할여지가있다는비판도제기됨 정당공천폐지에반대하는입장에서는정당의공천권을금지하는것이정당정치의기반을흔드는행위이며, 동시선거로인해유권자들이후보자를인지하기힘든상황에서정당공천은유권자의판단을돕는최소한의정보라는것임 이러한논란으로인해지방선거가재실시된 1991년이후에도기초의원선거에서는정당추천이금지되었으나 2005년 공직선거법 개정결과 2006년이후선거에서정당공천이허용되었음 2006년선거결과영남이나호남과같이특정정당의지지도가높은지역에서특정정당이지방의회를장악하는등정당공천제의폐해가나타남에따라 2010 년지방선거를앞두고정개특위에서기초단위선거를중심으로정당공천제폐지가논의되었으나유지하는것으로결정되었음 이러한결과를두고정당공천제의전면허용이중앙당의영향력강화로이어져지방자치의의미를퇴색시켰다는주장이제기됨 이후에도기초의회의원및기초자치단체장선거에서정당공천제를폐지하자는주장이 지속적으로제기되고있음 제 18 대대선당시새누리당과민주당공히기초단위선거에서의정당공천폐지 418
Ⅴ. 안전행정위원회 를주장하였으며, 2014 년제 6 회동시지방선거를앞두고기초단위선거에서의정 당공천폐지는가장중요한쟁점이었음 제 19 대국회에서기초단위선거에서정당공천을폐지하는내용의공직선거법일부개정 법률안이다수발의되었으나법개정으로이어지지는않았음 < 표 31> 기초단위선거에서정당공천폐지를내용으로하는제 19 대국회개정안 의안번호 발의연월일 대표발의의원 주요내용 1900662 2012.7.12. 이명수 기초자치단체의장및의원선거에서정당공천폐지 1901728 2012.9.11. 이재오 1902630 2012.11.16. 유승우 기초자치단체장선거에서정당공천폐지기초및광역의회의원선거에서정당공천폐지 기초자치단체의장및의원선거에서정당공천폐지기초의원선거를소선거구제로변경 1902721 2012.11.22. 신의진 기초자치단체의장및의원선거에서정당공천폐지기초의원선거를소선거구제로변경하고비례대표선거를폐지함 1903635 2013.2.5. 정갑윤 기초자치단체의장및의원선거에서정당공천폐지 1905009 2013.5.20. 황주홍 기초자치단체의장및의원선거에서정당공천폐지 자료 : 국회의안정보시스템, <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 6 일 ) 나. 예상쟁점및과제 제20대국회에서기초단위지방선거에서의정당공천제폐지관련법률개정안이발의될것으로보임 2018년제7회동시지방선거를앞두고정당공천폐지논란이재현될것으로예상됨 지방선거정당공천제폐지주장은지속적으로제기되고있으나, 정당공천이필요하다는주장도지속적으로제기되고있음 지방선거는지역의일꾼을뽑는선거인동시에중앙정부의정책에대한심판의장이기도하므로정당의책임정치구현을위해정당공천제가필요하다는주장도지속적으로제기되고있음 419
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 또한동시선거라는특성으로유권자들이후보자를인지하기어려우므로정당공 천이후보선택의중요한기준이된다는것임 공직선거법 개정을통한정당공천제폐지논의와는별도로공천과정의비민주성과불투명성을개선하려는노력이견지되어야할것임 외국의사례를보면대부분정당공천을허용하고있으나기초단위선거의경우생활정치의중요성이강조되면서정당의영향력이약화되는추세임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 420
Ⅴ. 안전행정위원회 05 지역정당허용논의 가. 배경및현안 현행 정당법 에서는중앙당과 5개이상시 도당을갖출경우에만정당설립을허용하고있어사실상전국정당만을인정하고있음 정당법 제3조에서는 정당은수도에소재하는중앙당과특별시 광역시 도에각각소재하는시 도당으로구성한다 고규정하고있음 - 이처럼서울에중앙당을두어야한다는규정은 1962년제정이후지속되어온것임 이는정당의난립을막고자하는의도에서채택된것임 - 1962년제정된 정당법 은제2공화국의정치적혼란에대한경험을되풀이하지않는다는의도에서정당을법적규제의대상으로보고있음 지구당이존재하던시기에는법정지구당의수를일정수준이상갖출것을요구하였으며, 2004년 정당법 개정으로지구당이폐지된이후 5개이상시 도당으로정당설립요건이바뀌었음 이러한정당설립요건은지역을토대로하는정당의설립을원천적으로봉쇄함으로써지방정치의중앙에대한예속을강화한다는비판과더불어풀뿌리민주주의의활성화를위해서는지역정당을허용할필요성이있다는주장이제기됨 지방분권과지방자치의확산을강조하고있는최근의정치적흐름에서이러한법적규정은지방정치의활성화를막고정당이지역을기반으로자생적으로성장할수있는기회를박탈하고있음 80) 또한 1987 년이후지속되어온지역주의정당구도하에서호남이나영남지역과같은 특정지역의경우사실상유권자의정당선택권이극히제한되어있다는점에서지역 80) 강원택외, 정보화와정치관계법의변화방향, 국회입법조사처, 2009. 421
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 정당은대안이될수있다는지적임 중앙정치차원에서는정당간경쟁이가능하지만지역에서는사실당 1당지배체제가나타나는사례를볼수있음 특정지역에서일부정당이지배적인위치를유지할경우지방의회와자치단체장사이의견제와균형을도모하기어렵다는문제도발생함 이러한한계를개선하기위해지역수준에서의정치적다양성을확보할수있도록지역을기반으로하는정당의설립을허용할필요성이제기됨 A지역을기반으로하는전국정당이 B지역에서대안으로받아들여지지않을경우, B지역을기반으로하는지역정당이대안이될수있음 제19대국회에서지역정당허용과관련된내용의 정당법일부개정법률안 이 3건발의되었음 이법률안들은중앙당을수도에두도록한규정을삭제하거나법적시 도당의수를축소함으로써지역에기반을둔정당을창당할수있도록하는내용임 의안번호 발의연월일 < 표 32> 지역정당허용을내용으로하는제 19 대국회개정안 대표발의의원 주요내용 1905722 2013.6.27. 이원욱 중앙당을수도에두도록한규정을삭제하고, 하나의도에 2 이상의시 도당을설치할수있도록함 1911485 2014.8.27. 주승용 중앙당의수도소재규정을삭제함 1912244 2014.11.3. 황주홍 중앙당의수도소재규정을삭제하고, 5 개이상시 도당을설치하도록한규정을 1 개이상으로축소함 자료 : 국회의안정보시스템, <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 4 일 ) 나. 예상쟁점및과제 지역정당을허용할경우군소정당이난립할수있다는우려가있는반면, 지방정치와 생활정치가활성화되는계기가될수있음 지역정당을허용할경우지방정치에서엘리트중심의폐쇄적인구조를타파하고 422
Ⅴ. 안전행정위원회 지역의생활정치가활성화되는계기가될수있음 - 지역에서의정치는일상적인생활과밀접하게연관되어있으며거대담론보다생활정치의영역과연관됨. 지역정당은이러한문제에더잘접근할수있음 반면지역단위의군소정당이난립할가능성이있으며, 지역에근거를둔군소정당의전국단위선거참여를허용할것인지에대한논란이예상됨 지역을기반으로하는정당을허용할경우우선지역단위선거참여를제한적으로허용하는방안도검토할수있음 이를위해서는정당설립의요건을이원화하여전국단위선거에후보자를내는정당과지방선거수준에서후보자를내고참여하는정당의설립요건을구분하여규정할수있음 81) - 영국의경우정당등록방식을이원화하여일반적인정당외에 소수정당 (minor parties) 의등록이가능함. 소수정당은잉글랜드와웨일즈지역의기초지방자치선거에후보를낼수있음 - 선진외국의경우지방선거에서는지역의현안에밝은지역단위정당이나시민단체등이선거에참여하여좋은성적을거두기도함 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 81) 강원택외, 정보화와정치관계법의변화방향, 국회입법조사처, 2009. 423
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 06 여성의정치참여확대를위한제도적개선방안 가. 배경및현안 우리나라의경우남녀성비에비해여성의원의비율이현저히낮아공직선거에서나타나는성비불균형해소를위해법으로여성할당제를규정하고있음 여성할당제는 2000년 정당법 개정을통해처음도입되었음 - 국회의원및광역지방의원선거시비례대표후보자의 30% 이상을여성으로추천하도록함 현행은 공직선거법 에서여성후보자추천규정을두고있음 국회의원선거와지방의회의원선거에서여성후보자를일정수혹은일정비율이상추천하도록규정하고있음 국회의원선거의경우비례대표후보자의 50% 이상을여성에게할당하도록하고지역구후보의 30% 이상을여성후보로하도록권고함 지방의원선거의경우비례대표후보자의 50% 이상을여성으로추천해야하며, 여성할당비율을위반할경우등록무효처리됨. 지역구선거의경우국회의원지역구마다최소 1인이상의여성후보를추천해야하며, 위반시해당국회의원지역구의모든후보자등록이무효처리됨 여성할당제시행이후여성의원비율이다소높아졌으나지역구선거를중심으로할당제확대주장이지속적으로제기됨 제20대총선의경우전체의석가운데비례대표의석이차지하는비중이 15.7% 에불과함. 따라서여성의원의비율을높이기위해서는지역구선거에서여성후보자의공천을확대할필요가있음 제19대국회에서지역구국회의원선거및지방의회의원선거에서 30% 여성할당제를의무화하는내용의 공직선거법일부개정법률안 이발의되었음 424
Ⅴ. 안전행정위원회 - 개정법률안들은그외에도비례대표국회의원선거에서여성할당 50% 위반시벌칙규정을두거나당헌 당규를통해여성가산점을부여할수있도록법에명시하는내용을포함하고있음 의안번호 < 표 33> 여성할당제확대를내용으로하는제 19 대국회개정안 발의연월일 대표발의의원 1902326 2012.10.30. 이상규 1905665 2013.6.26. 김을동 1906324 2013.8.9. 유승희 주요내용 지역구국회의원선거여성할당 30% 의무화비례대표국회의원선거여성할당 50% 위반시등록무효 총선및지방의회선거에지역구여성할당 30% 의무화지방자치단체장선거에 10% 여성할당규정신설 총선및광역의회선거에지역구여성할당 30% 의무화비례대표국회의원선거여성할당 50% 위반시등록무효지역구기초의회선거에남녀동수제도입 1906952 2013.9.24. 남인순 지역구국회의원선거여성할당 30% 의무화비례대표국회의원선거여성할당 50% 위반시등록무효지역구기초의회선거에서여성당선자가없는선거구의경우다수득표한여성후보자를당선자로선정 1908898 2013.12.30. 김현숙 지역구국회의원선거여성할당 30% 의무화 1909016 2014.1.7. 류지영 1914772 2015.4.17. 나경원 지역구국회의원선거여성할당 30% 의무화하고그비율을단계적으로확대함 지역구국회의원선거여성할당 30% 의무화정당의당헌당규를통해여성가산점부여가능 자료 : 국회의안정보시스템, <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp>( 최종검색일 : 2016 년 4 월 6 일 ) 나. 예상쟁점및과제 여성의정치참여확대관련과제는첫째, 지역구선거에서여성할당규정을강화하는것임 비례대표선거의경우후보의 50% 를여성에게할당하도록되어있을뿐아니라할당조항이비교적잘준수되고있는반면, 지역구선거에서는여성할당규정이큰영향력을미치지못함 하지만비례대표에비해지역구의원이차지하는비율이월등히높기때문에여성의원비율의확대를위해서는지역구선거에서여성후보의공천비율을높일필요가있음 425
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ - 비례대표의원의비율은국회의경우 16%, 지방의회는 10% 에불과함 둘째, 정당으로하여금여성할당규정을준수하도록하는방안을마련해야함 여성할당규정을명시하더라도별도의제재조항이없다면실효성을담보하기힘들기때문임 그방안으로는선거보조금삭감, 인센티브제공, 등록위반시후보등록취소, 남녀동수제도입등이거론됨 - 앞의두방안은제도도입시저항을줄일수있는장점이있는반면실효성이다소약하고, 뒤의두방안은실효성은높지만후보자나유권자의권리를지나치게침해한다는비판이가능함 한편여성할당규정의확대를통해공직선거에서여성후보의비율을높이는방안외에정당의자율적인노력을통한여성공천확대를도모할필요가있음 지역구선거의경우현실적으로경쟁력있는여성후보공천이쉽지않다는점, 남성후보에대한역차별논란등을고려할때정당차원에서적극적으로여성후보의발굴과육성에힘쓸필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 426
Ⅴ. 안전행정위원회 07 청년세대정치참여증진방안 가. 배경및현안 청년들은상대적으로정치에무관심한세대로서정당가입이나선거참여등전통적인유형의정치참여가저조한것으로알려져있음 정치적무관심은낮은투표율로나타나고있으며, 20대의투표율은다른세대에비해가장낮게나타남 - 제18대대선의경우 20대의투표율은 68.5% 로가장높은투표율을보인 50 대 (82.0%) 에비해 13.5% 낮음 82) - 제19대총선의경우 20대후반유권자의투표율은 37.9% 로 60세이상유권자 (68.6%) 에비해 30% 이상낮음 83) 청년세대의정치적무관심은저성장으로인한실업률증가등으로청년세대의관심사가취업이나학자금마련등경제적인문제에집중되고있는현상과무관하지않음 88만원세대 와 삼포세대 로대변되는청년세대의어려운현실은정치적이슈에대한무관심으로나타남 따라서대학생이나청년층을대상으로하는정책은주로고용정책이나주거지원, 등록금지원, 사회보장제도등에집중되는현실임 장기적으로세대간갈등을완화하고사회통합을유지하기위해서는청년세대의정치참여를확대함으로써이들의목소리가정책에반영되도록해야할것임 청년스코틀랜드 (http://www.youngscot.org) 라는인터넷포털사이트를통해젊은이들에게정부정책과관련된정보를제공하고정치참여를독려하고있는스코틀랜드의사례는참고가될수있음 - 청년스코틀랜드는 11세 ~26세의스코틀랜드젊은이들을대상으로하는정치 82) 중앙선거관리위원회, 제18대대선투표율분석결과, 2013.2.20. 83) 중앙선거관리위원회, 제19대국선투표율분석결과, 2012.6.19. 427
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 포털사이트로정부정책및정치현안에대한젊은이들의논의와참여를이끌어내기위한목적으로만들어졌음 - 정부정책에대한정보제공이나젊은이들에대한지원이체계적이라는장점과더불어자발적인참여를통한토론이나논의가활성화되지않는다는한계가있음 청년세대의정치참여는정당이나이익집단을통해이루어지는기성세대와달리온라인과오프라인이연계된새로운형태로나타나고있다는점에서 SNS 등을활용한다양한정치참여방식을모색할필요가있음 촛불집회는온라인과오프라인이결합된정치참여의대표적인사례이며온라인과모바일을통한정치인지지, 투표인증샷, SNS를이용한선거운동등이확산되는추세임 나. 예상쟁점및과제 최근청년세대의정치적대표성을제고하기위한방안으로선거권개시연령의하향조정및비례대표청년할당제등이논의되고있음 우리나라는현재 19세이상의국민에게선거권을부여하고있으나선거권을확대하고청년층의정치참여를활성화하기위해선거권개시연령을 18세로낮추자는주장임 - 이러한주장은최근일본이선거권개시연령을 20세에서 18세로낮추면서더욱탄력을받고있음 한편비례대표청년할당제는여성할당제와마찬가지로비례대표의일정비율을청년에게할당하자는주장으로제19대국회에서법안이발의되어논의된바있음 - 2012년총선에서민주통합당이비례대표의일부를청년에게할당하여청년비례대표를선정한사례가있음 현재논의되고있는청년층의정치참여확대를위한제도적개선방안으로는크게다음 네가지를들수있음 첫째, 청년층의선거권확보를위한방안으로투표시간연장, 선거권개시연령 428
Ⅴ. 안전행정위원회 하향조정등 둘째, 청년후보가산점제및청년비례대표제등을통해청년층의정계진출을확대하는방안 셋째, 청년층이주로이용하는온라인및 SNS를활용한다양한정치참여프로그램에대한지원을통해청년층의정치담론형성에기여함 넷째, 인턴이나연수프로그램등을통해청년세대가국회의입법활동이나정당및시민단체에서의정치활동을경험할수있는기회의확대 국회에서는위의네가지방안을비롯하여청년세대의정치활동을확대할수있는다양한대안들에대해논의하고, 법안발의및심의등입법적노력을통해제도개선을도모할필요가있음 특히투표시간연장, 선거권개시연령하향조정, 청년비례대표제도입, 온라인선거규제완화등은모두법률의개정이필요한사안임 이러한의제들은사회적인논의가필요하며, 찬반의견이대립하는주제들이라는점에서공청회개최등을통해다양한의견을수렴하고의회차원에서의논의를거쳐국민여론을형성하는것또한국회의중요한역할임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 429
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 08 정당후원회허용문제 가. 배경및현안 정치후원금은일반국민이자신의정치적지지의표현으로서기부하는것으로, 현행 정치자금법 은국회의원, 공직선거후보자, 대통령및당내경선후보자등정치인개인을위한후원회만허용하고정당이직접후원회를두어모금하는것은금지하고있 음 84) 그런데헌법재판소는 2015 년 12 월 23 일정당에직접정치자금을제공하는것을금지 한현행 정치자금법 제 6 조에대해재판관 8 대 1 의견으로헌법불합치결정 85) 을내 리면서, 2017 년 6 월말까지해당조항을개정할것을주문했음 우리나라정치후원회제도의역사를살펴보면 1980년 정치자금에관한법률 개정으로후원회제도가처음도입될당시에는중앙당후원회만두도록하였다가 1989년개정으로시 도지부, 국회에서교섭단체를구성한정당의지구당, 국회의원또는입후보등록을한자도후원회를둘수있게되었고이후로도점점후원회지정권자범위가확대됐 음 86) 그러나 2002년대선당시불법대선자금문제가불거지면서증폭된유권자의정치개혁의지를반영하여 2004년제17대국회의원선거를앞두고여야합의로공직선거법, 정당법, 정치자금법등정치관계법을대폭개정하는과정에서정당후원회제도가폐지됨 지구당및그후원회는 2004년폐지됐고, 2006년이후에는중앙당과시 도당의후원회도폐지됨 84) 정치자금법 제6조 85) 2013 헌바168. 이결정은당원의권리 의무가없는 후원당원 제도를만들어정치자금을수수한혐의로기소됐던진보신당사무총장겸회계책임자이모씨등이청구한헌법소원에따른것임 86) 이후국회의원예비후보자, 중앙당대표자경선후보자 (2004), 시도지사후보자, 대통령경선후보자 (2005), 대통령후보자및예비후보자 (2008), 기초단체장후보자 (2010) 순으로후원회지정권자범위가확대되었음 430
Ⅴ. 안전행정위원회 한편헌법재판소는 2015년 12월위의헌법불합치결정에서정당후원회를허용하지않는 정치자금법 제6조가정당활동의자유와국민의정치적표현의자유를침해한다고판단했음 정경유착문제는일부재벌기업과부패정치세력에국한된것으로일반국민의정당에대한정치자금기부를원천적으로봉쇄할필요는없으며, 정당후원회제도자체를전면금지하기보다는기부및모금한도액의제한, 기부내역의공개등투명성을확보함으로써충분히방지할수있다는것임 헌법재판소는결정이유에덧붙여불법정치자금의수수와정경유착의폐해가다시발생하지않도록기부내역을완전히그리고상시적으로공개하는것이필요하며, 국고보조에의존하는정당수입구조도함께개선해나가야한다고밝힘 나. 예상쟁점및과제 제19대국회에서정당후원회부활에관한공식적인논의는없었는데, 이는정당후원금부활의필요성에대한인식이없었다기보다는정경유착가능성에대한우려가광범위하게존재하는상황에서정치권에서이문제의이슈화를피했던측면이큼 학계에서는헌법재판소결정과비슷한취지로정당후원회를부활시켜야한다는주장이계속제기되어왔음 제20대국회는정당의후원금모금을금지하고있는현행 정치자금법 조항을헌법재판소결정에따라모금을다시허용하는방향으로 2017년 6월말까지개정할필요가있음 헌법재판소결정취지에따라서정당활동의자유와국민의정치적표현의자유를보장하면서도다른한편으로정경유착의폐해를방지할수있도록, 상이한두목표간의조화를모색하는방향으로시민여론수렴과정치권의합의를통해허용한계를결정할필요가있음 향후개정작업에서고려해야할과제는다음과같음 첫째, 정당에대한개인의기부외에법인 단체에의한기부를허용할것인지를 431
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 결정할필요가있음 - 우리정치현실에서이권을노리는기업과돈이필요한정치권의유착을막는것이정치자금규제의핵심이라고할수있는만큼, 이에대한규제완화는신중하게검토해야할사항임 둘째, 정당후원회의모금한도및후원인의기부한도를결정해야함 - 정경유착의재발방지를위해적절한범위로기부및모금한도를정해야할것임 참고로 2004년 정치자금법 개정전후의정당후원회모금과기부한도는 < 표 34> 및 < 표 35> 와같음 2004년 정치자금법 개정이전에정당후원회의연간모금한도액 ( 후원회의정당에대한연간기부한도의 1.5배임 ) 은공직선거없는해기준으로중앙당 300억원, 시도지부 30억원, 지구당 3억원이었다가, 개정이후에는중앙당 50억원, 시도당 5억원, 지구당은금지되었고 2006년에는모두금지됐음 끝으로, 정당후원회의부활을계기로보다공정하고투명한정치자금조달과지출구조를확립하기위해정치자금제도를포괄적으로재검토할필요가있음 국고보조금의적절한규모와배분방식의개선, 철저한정치자금공개시스템마련에관한논의도활발하게이루어질필요가있음 < 표 34> 후원회의정당 ( 국회의원 ) 에대한연간기부한도 (2004 년정치자금법개정전후 ) 1997.11.14. 개정 2004.3.12. 개정 중앙당후원회 200 억중앙당후원회 50 억 시도지부후원회 20 억시도당후원회 5 억 지구당후원회 2 억지구당후원회 - 국회의원후원회 2억 국회의원후원회 1억5천만 * 공직선거연도에는 2배 * 후원회의모금한도는기부한도의 * 공직선거연도에는 2배 1.5배까지가능 ( 단위 : 원 ) 2006 년후원회폐지 2006 년후원회폐지 2004 년지구당폐지 432
Ⅴ. 안전행정위원회 < 표 35> 후원회에대한후원인의연간기부한도 (2004 년정치자금법개정전후 ) (1 후원회 ) ( 전체 ) 1997.11.14. 개정 2004.3.12. 개정 중앙당 ( 개인 ) 1 억 ( 법인 ) 2 억 (1 후원회 ) 중앙당 1 천만 시도지부 ( 개인 ) 1 억 ( 법인 ) 2 억시도당 5 백만 지구당 국회의원 ( 개인 ) 2 천만 ( 개인 ) 2 천만 ( 개인 ) 1 억 2 천만 * 법인의후원금기부는 2004 년금지됨 ( 법인 ) 5 천만 ( 법인 ) 5 천만 ( 법인 ) 2 억 5 천만 지구당 - 국회의원 5 백만 ( 전체 ) 2 천만 ( 단위 : 원 ) 2006 년후원회폐지 2006 년후원회폐지 2004 년지구당폐지 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 433
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 09 정치자금투명성강화방안 가. 배경및현안 정치자금회계보고및공개제도란정치자금의조달과지출에관한내용을감독기관인 중앙선거관리위원회 ( 이하 중앙선관위 ) 가보고받고이를일반시민에게공개하는제 도임 한국의경우, 2004년 정치자금법 개정을통해정치자금의단일회계원칙및공개원칙확립, 기부한도제한강화등투명한정치자금제도확립을위한기반을마련했음 그러나이같은제도개선이실질적인투명성확보로이어졌는지에대하여는회의적인평가도적지않음 현행 정치자금법 은선거관리위원회가정당, 국회의원, 공직선거후보자등의회계책임자로부터정치자금의수입과지출에관한회계보고를받아열람, 사본교부, 인터넷공개등의방법으로공개하도록정하고있음 선거관리위원회는정치자금의수지및결산내역을그사무소에비치하여열람기간 (3개월) 동안공개하여야하고, 선거비용에한하여그수입지출명세서를열람기간동안선거관리위원회인터넷홈페이지를통하여공개할수있되, 열람기간이아닌때에는이를공개할수없음 이처럼현행제도는정치자금정보를 3 개월로정해진열람기간에만공개하고그중선 거비용내용만인터넷에공개하는등제한적으로운영됨으로써정보에대한접근성이 낮아공개의실질적효과를저해하고있다는지적이있음 또한고액기부와관련하여현행규정은 1회 30만원또는연간 300만원 ( 대통령후보자후원회등의경우 500만원 ) 을초과하는정치후원금기부에대하여는기부자의인적사항 ( 성명, 생년월일, 주소, 직업, 전화번호와수입일자및그금액 ) 을보고하도록하고있으나기재사항을허술하게작성 보고하는경우가잦아정치자금모금과정의투명성 434
Ⅴ. 안전행정위원회 을훼손하고있다는것임 나. 예상쟁점및과제 제 20 대국회에서정치자금투명성과관련하여논의될수있는주제는정치자금공개범 위, 공개기간및공개방법, 고액기부공개기준, 고액당비공개여부등임 첫째, 정치자금의투명성을강화하기위하여모든정치자금으로인터넷공개범위를확대할필요성이제기되고있음 이와관련, 중앙선관위는현재선거비용에한해수입 지출명세서를인터넷에공개하고있는것을확대하여, 모든정치자금의수입 지출명세서를인터넷공개하도록하는내용의정치관계법개정의견 (2013. 6. 5.) 을국회에제출한바있음 87) 둘째, 정치자금에대하여유권자와언론의활발한감시와검증이이루어질수있도록정치자금내역의공개기간을충분히확보할필요가있음 학계와여러시민단체는모든정치자금내역을기간제한없이상시인터넷공개하자는입장임 셋째, 고액기부자공개기준의강화또는완화여부임 공개제도가도입된 2004년개정 정치자금법 에서는연간 120만원을초과하여기부한자의명단과인적사항을공개하도록했으나, 2008년부터는이를완화하여연간 300만원 ( 대통령후보자등의후원회는 500만원 ) 초과기부자를공개대상으로하고있음 이와관련, 시민사회단체연대회의는정치자금고액기부자의기준액을 2008년개정이전과같이연간 120만원이상으로강화하고, 신고사항에직업뿐만아니라소속기관및직위와소속기관의대표자명을포함하도록하여고액기부자 87) 또한중앙선관위는공개의적시성을높이기위해, 선거비용과관련한정치자금의수입및지출내역에대해서는그원인행위후 48 시간이내에인터넷에공개하도록하자는정치관계법개정의견 (2013.6.5.) 을국회에제출하기도했음 435
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 의정보가투명하게공개되도록하는내용의입법청원을제19대국회시제출한바있음 88) 한편정치권일각에서는신상공개부담의영향으로정치자금기부가축소될수있으므로정치자금의원활한조성을위해서는공개기준을완화시킬필요가있다는의견도있는만큼, 투명성강화필요성과함께원활한조달을위한현실적측면을종합적으로검토할필요가있을것임 넷째, 고액정치자금기부자의인적사항보고및공개이행을철저히하기위해강화된제재조치를강구해야한다는견해가있음 이와관련, 제19대국회에서고액기부자의인적사항 ( 성명, 생년월일, 주소, 직업, 전화번호와수입일자및그금액 ) 일부를누락하고허술하게작성 보고하는경우에는이를익명기부로간주하여해당후원금을국고에귀속조치하는제재방안을담은 정치자금법일부개정법률안 89) 이발의된바있음 다섯째, 고액당비기부의공개여부임 현행법상당비는고액정치기부공개대상에서제외되어있는데, 공천관련특별당비를둘러싼논란등이선거전후에자주제기되고있는바투명성강화를위해일정액이상의고액당비를기부공개대상에포함시킬지여부에대한논의도필요함 이와관련, 중앙선관위는월 1천만원, 연간 1억원을초과하여납부한당비는그내역을공개하는내용의정치관계법개정의견 (2011. 4. 8.) 을국회에제출한바있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 88) 정치자금법개정 ( 김태근, 박차옥경, 이태호 ) 입법청원 (2013.12.12. 청원번호 1900120) 89) 김민기의원안 ( 발의일 2014. 11. 27. 의안번호 1912691) 436
Ⅴ. 안전행정위원회 10 정당국고보조금제도개선 가. 배경및현안 정당국고보조금이란정당의보호 육성을위하여국가가정당에지급하는금전이나유가증권을말함 ( 정치자금법 제3조제6호 ) 정당은법률이정하는바에의하여국가의보호를받으며국가는법률이정하는바에의하여정당운영에필요한자금을보조할수있다 는헌법조항 ( 제8조제3항 ) 에근거를두고있음 정당국고보조금은정치자금의적정한제공을보장하고, 정당이정치자금을필요이상으로제공한기업이나개인의영향을받아활동의제약을받게되거나정치적부패로확대되는것을미연에방지하기위하여 1980년 정치자금에관한법률 개정시도입되었음 도입당시에는예산의범위안에서지급하도록하였으나, 1989년법개정에서경상보조금을정액화하여매년유권자총수에 400원을곱한금액을예산에의무적으로계상하도록함 1991년법개정시기존의정당보조금을상향조정하고, 전국적으로실시하는선거시선거보조금을별도로지급하도록하는규정을신설함 2002년정당의여성공천확대를위한인센티브로서여성추천보조금이도입되었고, 2010년에는장애인추천보조금이추가도입되었음 그런데헌법재판소는 2015년 12월 23일정당후원회금지에대해헌법에배치된다고헌법불합치결정을내리면서, 현행정치자금공급구조가군소정당에불리한측면이있음을언급하고, 거대정당들이국고보조금에의존하여운영됨으로써국가의정치적영향력이가중되고일반국민과의거리가멀어지게될 우려도존재하는만큼, 향후정당후원회가허용되면국고보조금의배분 지급구조도함께개선해나가야한다고밝힘 따라서제20대국회에서는헌법재판소결정에따른정당후원회부활문제와더불어국고보조금의규모와배분방법개선에관한논의가종합적으로제기될것 437
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 으로보임 현행보조금의배분방식을보면, 크게선배분비율, 국회의석비율, 득표수비율의 3가지계산법을사용하여배분하고있음 선배분비율에는전체보조금의절반을원내교섭단체에게균등하게배분하는것과의석수가 20석미만에서 5석이상인정당에게 5% 씩배분하는것, 5석미만이지만국회의원선거또는지방선거에서일정한비율이상의득표를한정당에게 2% 씩배분하는것이있음 선배분비율을제외한잔여분중 50% 는국회의석을가진정당에그의석수비율에따라, 나머지 50% 는최근실시한국회의원선거에서의득표수비율 ( 비례대표및지역구득표수비율의평균 ) 에따라배분하도록하고있음 또한국고보조금은정당의운영에소요되는경비에사용하되 정치자금법 에서열거한경비로만지출할수있도록하는등용도제한을두고있음 또한정당의정책개발기능강화와여성정치참여활성화에의기여를위하여보조금을지급받은정당은경상보조금총액의 30% 는정책연구소에, 10% 는시 도당에배분 지급하도록하고, 10% 는여성정치발전을위하여사용하도록하고있음 참고로 2012 년부터 2015 년까지정당에지급된국고보조금의지급액은아래표와같음 < 표 36> 정당별국고보조금지급액 (2012~2015 년 ) ( 단위 : 천원, %) 정당 2012 2013 2014 2015 새누리당 50,384,616 (46.6) 17,358,428 (45.8) 36,355,157 (45.2) 19.570.367 (49.6) 새정치민주연합 43,150,450 (40.0) 15,803,421 (41.7) 33,831,422 (42.1) 17,747,010 (45.0) 통합진보당 7,494,003 (6.9) 2,738,291 (7.2) 6,076,576 (7.6) 선진통일당 4,513,082 (4.2) 창조한국당 1,096,053 (1.0) 진보신당 859,859 (0.8) 국민생각 23,274 (0.0) 정의당 498,710 (0.5) 2,040,498 (5.4) 4,157,150 (5.2) 2,123,622 (5.4) 합계 108,020,051 (100) 37,940,640 (100) 80,420,305 (100) 39,441,000 (100) 주 : 새정치민주연합 : 민주당에서개명 (2014) 민주통합당에서개명 (2013 년 ) 정의당 : 진보정의당에서개명 (2013 년 ) 자료 : 중앙선거관리위원회 438
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 예상쟁점및과제 첫째, 현행정당보조금배분방식의불합리성또는공정성에대한문제제기가있음 국고보조금을각정당에배분함에있어서일차적으로원내교섭단체구성여부를중시하고, 다음으로의석수비율, 득표율기준을적용하는현행방식은교섭단체의구성여부에의석수가반영되었음에도다시의석수를기준으로삼고있다는점에서의석수가과다하게고려되고있다는지적이학계와시민사회에서제기돼왔음 이와관련, 제19대국회에서는시민사회단체연대회의에서선배분기준을폐지하고의석수와득표수비율로보조금을배분하는내용의입법청원을한바있음 90) 둘째, 위의헌법재판소결정에서지적된것처럼정당운영비의상당부분을대규모의보조금에의존함으로써나타날수있는, 민심에대한정당의대응성과책임성약화를우려하는견해가있음 정당책임성강화를위해정당국고보조금을폐지하거나축소해야한다는주장이학계, 시민단체및정치권일각에서제기되어왔음 참고로, 중앙선관위는공직선거시선거후정당이지출한선거비용을비용보전해주는부분에대해선거전에지급해주는선거보조금과중복되는측면이있으므로, 선거비용보전금액지급시해당정당에기지급된선거보조금에상당하는금액을감액하여지급하도록하자는정치관계법개정의견 (2013. 6. 5.) 을제시한바있음 또한, 정당의재정적자구노력을제고시키기위해, 정당국고보조금일부를정당이모금하는소액당비및후원금모금액과연계하여지급하는, 이른바매칭펀드방식의도입도학계등에서제기되고있음 셋째, 선거과정중에사퇴한후보의정당에주어진선거보조금의환수필요성에대한 논란이있음 90) 정치자금법개정 ( 김태근, 박차옥경, 이태호 ) 입법청원 (2013.12.12. 청원번호 1900120) 439
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 선거보조금을선거도중사퇴한후보의정당에도지급하는것은보조금을지급하는취지에맞지않으므로해당정당이이의일부또는전부를반납하도록하자는주장임 제19대국회에서이러한취지로수건의 정치자금법 개정안이발의되었는데선거기간중사퇴한경우와등록이무효로된경우에는지급받은선거보조금전액또는사용하고남아있는잔여금액을반환하도록하는내용등임 91) 한편이에대해서는정당들이후보자단일화또는정책 선거연대를추진하는것은선거전략의일환으로헌법이보장하는정당활동의자유에포함되고이경우에도선거에관련된비용이수반될수있다는견해도있으므로이문제는정당들간의충분한논의가필요한사항이라고하겠음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 91) 김영우의원안 (2012.8.17. 의안번호 1901199), 서병수의원안 (2012.9.27. 의안번호 1902006), 유승우의원안 (2013.1.30. 의안번호 1903460), 민병주의원안 (2014.6.17. 의안번호 1910889), 윤상현의원안 (2014.11.10. 의안번호 1912378), 윤영석의원안 (2015.3. 의안번호 1914296) 440
Ⅴ. 안전행정위원회 11 선거구획정의자치구 시 군분할허용 가. 배경및현안 현행 공직선거법 은원칙적으로특별시와광역시 도의자치구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역선거구에속하게할수없도록규정하고있음. 반면, 행정구는분할금지의대상이아님 다만, 예외적으로 인구범위에미달하는자치구 시 군으로서인접한하나이상의자치구 시 군의관할구역전부를합하는방법으로는그인구범위를충족하는하나의국회의원지역구를구성할수없는경우, 인접자치구 시 군의분할을허용함. 92) 이예외조항은과거 1995년과 2001년두번에걸쳐헌법재판소가국회의원지역선거구에허용되는인구편차축소로인해선거구획정이어려워짐에따라설치되었음 - 최대선거구대비최소선거구의인구편차기준은 1995년기존 4.5:1에서 4:1 로, 2001년에는 4:1에서 3:1로, 2014년에는 3:1에서 2:1로변경되었음 < 표 37> 인구편차기준관련헌법재판소결정 년도 최대선거구대비최소선거구 1995 4.5 : 1 4 : 1 2001 4 : 1 3 : 1 2014 3 : 1 2 : 1 현행 공직선거법 은분할금지대상으로자치구 시 군으로규정하고있어행정구를포 함하지않고있지만, 행정구의경우도분할하지않고경계를존중하는것이바람직 함 93) 92) 공직선거법 제25조1항2호 93) 2012년 공직선거법 개정전까지는행정구의경우도분할금지대상이었음 441
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 자치구 시 군의분할을허용하면선거구획정이용이해지는장점이있음. 선거구획정이 어려운이유는인구기준을적용할때행정구역의경계와충돌하기때문임. 행정구역의 분할을허용하면경계충돌의가능성이낮아짐 제 19 대국회에서자치구 시 군의분할금지규정을폐지하는것을내용으로하는 공 직선거법일부개정법률안 은 3 건발의되었음 < 표 38> 자치구 시 군분할관련 공직선거법 개정안 의안번호 발의연월일 대표발의의원 심사진행단계 1917635 2015.11.6 장윤석철회 1915280 2015.5.26 박덕흠 1918239 2015.12.18 장윤석 위원회심사 위원회심사 주요내용 국회의원지역선거구획정기준이되는인구범위를충족시키기위하여 2 이상의자치구 시 군의관할구역전부를포함하는방법으로는인구범위를충족할수없는경우에한하여예외적으로자치구 시 군의일부분할을허용하여선거구획정시인구 지리적요건 교통 생활권등이고려될수있도록하고자함 농어촌지역의기준인구수요건을충족하기위해부득이한경우자치구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역구에속하게할수있는근거를마련하여헌법재판소결정에따른선거구통 폐합지역을최소화하고자함 국회의원지역선거구획정기준이되는인구편차범위를충족시키기위하여부득이한경우에한하여예외적으로자치구 시 군의일부를분할하여다른국회의원지역선거구에속할수있도록함으로써선거구획정이용이하도록함 자료 : 국회의안정보시스템 <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billsearchproposalresult.jspi> 나. 예상쟁점및과제 자치구 시 군의분할은현재의지역구의석규모와인구편차기준을감안할때불가피 한측면이있음 지역선거구를확대하거나, 인구편차축소의범위가크다면자치구분할이선거구획정 의용이성에기여하는바가크지않을것임. 그러나지역선거구의수는 253 석으로기 존과큰차이가없고, 인구편차기준은 3:1 에서 2:1 로 17% 가까이축소되었음. 따라서 442
Ⅴ. 안전행정위원회 자치구 시 군의분할을허용하지않고는인구기준에부합하도록획정하기어려움 문제는자치구 시 군의분할을어느정도까지허용할것인가임. 허용의범위와상황을명확히하지않고현행 공직선거법 에서와같이 원칙적금지, 예외적허용 의수준으로만규정하게되면, 실제선거구획정에서자의적선거구획정즉, 게리맨더링 (Gerrymandering) 이발생할가능성이높음 따라서 공직선거관리규칙 에자치구 시 군의일부분할이허용될수있는상황과사 례를구체화 세분화하여논란의발생가능성을차단할필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 443
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 12 선거구획정위원회제도개선방안 가. 배경및현안 2015 년 6 월 19 일 공직선거법 개정으로그동안국회에설치했던국회의원선거구획 정위원회를중앙선거관리위원회산하에독립적지위를갖는기구로설치 운영하게되 었음 94) 또한선거구획정위원의수는기존 11 인에서 9 인으로축소되고, 획정위의구성시한은 선거일전 18 개월로개정되었음. 국회의장에게제출하는선거구획정안의제출시한은선 거일전 13 개월, 그리고획정안의의결요건은재적의원 2/3 로명시하고있음 구성 < 표 39> 선거구획정위관련내용비교 (2015.6.19. 공직선거법 개정전 후 ) 2015 년개정전 2015 년개정후 학계 법조계 언론계 시민단체 선거관리위원회추천 11 인 구성시한 없음 선거일전 18개월 획정안제출시한 없음 선거일전 13개월 의결요건 재적의원 2/3 재적의원 2/3 자료 : 국가법령정보센터 <http://www.law.go.kr> 학계 법조계 언론계 언론계 시민단체 정당 선관위추천 9 인 그러나개정된 공직선거법 에따라선거구획정위원의선임이정당의추천에의해이 루어지기때문에정당의영향에서벗어나기어렵고, 정당의입장을대변할수밖에없는 구조적한계를보였음 선거구획정위가여야위원 4 인씩동수로구성되고, 획정안채택에요구되는위원전 체의 2/3 의의결요건은선거구획정이지연되는원인을제공하였음 94) 공직선거법 제 24 조제 2 항 444
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 외국사례 주요국선거구획정위의구성을보면, 미국의경우별도기구로설치하는주 ( 州 ) 는 5 인에 서 13 인으로이루어지고, 일본, 독일, 프랑스영국은 4 인에서 7 인의규모로운영됨 또한독일, 일본, 영국은상설기구인반면, 프랑스는비상설기구의위상을가짐. 또한 일본의획정위가정부산하기구인반면독일, 프랑스, 영국은별도의독립기구로존 재함 선거구획정안에대한의회의권한과관련, 미국, 독일, 일본, 프랑스, 영국모두의회가 획정안을최종의결하는주체인반면, 영국의경우의회가획정안에대해가부만결정 하고수정할수없도록하고있음 정부기구인일본의경우총리가획정위위원의임명권을갖지만, 미국의경우에는입법 부의수장이나행정부의장관이위원추천권을행사함 < 표 40> 주요국의선거구획정위원회구성과권한 국가구성위상의회권한획정주기 미국 일본 독일 프랑스 영국 5-13 인 ( 별도기구의경우 ) 원내총무, 주지사, 국무장관임명 7 인 임명 7 인 통계청장과행정재판소판사 1 명포함 대통령임명 6 인 대통령, 상하원의장각 1 인임명 4 인 (4 개지역위원회마다 ) 위원장, 부위원장, 국무장관임명 - 의회획정 10 년 정부소속상설 별도기구상설 별도기구비상설 ( 자문기구 ) 별도기구상설 의회의결 ( 수정가능 ) 의회의결 ( 수정가능 ) 법률명령비준 ( 수정가능 ) 가부결정 ( 수정불가 ) 10 년 4 년 부정기 부정기 (8~10 년 ) 445
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 다. 예상쟁점및과제 선거구획정위의자율성을강화하기위해서는미국, 일본, 독일등주요국의사례에서처 럼획정위원의정당추천의비중을줄이거나배제하고, 입법부또는행정부의수장이추 천하도록하는방안도검토해볼필요가있음 또한결론도출이용이하게이루어지도록의결요건을현행 2/3 가아닌과반으로조정 하는방안을검토할필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 446
Ⅴ. 안전행정위원회 13 비례대표의석비율확대논의 가. 배경및현안 제 20 대총선에서는지역구의석 253 석과비례대표의석 47 석으로총의석을기존 300 석으로유지하면서비례의석수를축소하였음. 역대비례의석비율을살펴보면 < 표 41> 과같음 < 표 41> 역대국회의원선거비례의석비율 회수 의석 ( 지역구 + 비례 ) 회수 의석 ( 지역구 + 비례 ) 제헌 (1948.5.31.-1950.5.30.) 200+0 제 11 대 (1981.4.11.-1985.4.10.) 276 (184+92) 제 2 대 (1950-5.31-1954.5.30.) 210+0 제 12 대 (1985.4.11.-1988.5.29.) 276 (184+92) 제 3 대 (1954.5.31.-1958.5.30.) 203+0 제 13 대 (1988.5.30.-1992.5.29.) 299 (224+75) 제 4 대 (1958.5.31.-1960.7.28.) 233+0 제 14 대 (1992.5.30.-1996.5.29.) 299 (237+62) 제 5 대 (1960.7.29.-1961.5.16.) 233+0/58+0 제 15 대 (1996.5.30.-2000.5.29.) 299 (253+46) 제 6 대 (1963.12.17.-1967.6.30.) 175 (131+44) 제 16 대 (2000.5.30.-2004.5.29.) 273 (227+46) 제 7 대 (1967.7.1.-1971.6.30.) 175 (131+44) 제 17 대 (2004.5.30.-2008.5.29.) 299 (243+56) 제 8 대 (1971.7.1.-1972.10.17.) 204 (153+51) 제 18 대 (2008.5.30.-2012.5.29.) 299 (245+54) 제 9 대 (1973.3.12.-1979.3.11.) 219 (146+73) 제 19 대 (2012.5.30.-2016.5.29.) 300 (246-54) 제 10 대 (1979.3.12.-1980.10.27.) 231 (154+77) 제 20 대 (2016.5.30.-2020.5.29.) 300 (253+47) 현재의비례의석비율은지역구의석대비 18.5% 에불과함. 비례의석의비율이낮다는 것은비례성이낮아지는것을의미함. 그리고낮은비례성은유권자의표가의석으로 447
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 전환되는일치수준이낮다는것임. 결국, 비례의석의비율이낮으면유권자의대표성을 온전히구현하기어려움. 또한유권자스스로자신의투표가대표되지못한다는인식을 가지게되므로투표참여가위축될수있음 95) 우리와같은지역구와비례대표의혼합식선거제도 (Mixed Member Majoritarian) 의경우유권자는지지후보가당선가능성이낮을경우지역구선거에서는유력후보에게투표하고정당선택은지지후보의소속정당에투표하는분할투표 (split-ticket voting) 를할수있게되었음. 그러나비례의석의비율이낮기때문에전략적분할투표의유인도약해졌음 96) 혼합식선거제도를채택하는전세계 24 개국중한국의비례의석비율이가장낮음 한국은전체의석중지역구의석이 253 석인반면비례의석이 47 석에불과해 5.38:1 을보임 < 표 42> 혼합식선거제도의의석비 순위 국가 총의석 지역구의석 비례대표 지역구대비비례의석비율 1 한국 300 253 47 5.38 : 1 2 태국 500 400 100 4.00 : 1 3 필리핀 291 233 58 4.02 : 1 4 파키스탄 342 272 70 3.89 : 1 5 타이완 225 176 49 3.59 : 1 6 루마니아 412 315 97 3.25 : 1 7 세이셸 34 25 9 2.78 : 1 8 베네수엘라 165 110 52 2.12 : 1 9 레소토 120 80 40 2.00 : 1 10 타지키스탄 63 41 22 1.86 : 1 95) Blais, Aandré and Carty, R. K., Does proportional representation foster voter turnout? European Journal of Political Research, Vol. 18, 1990, 167 181. Blais, Aandré and Kees Aarts, Electoral systems and turnout. Acta Politica, Vol. 41, No 2, 2006, 180 196. 96) 후보선택의외연이협소하기때문에활발한선거경쟁 (electoral competitiveness) 도기대하기어려움. 후보나정당간경쟁구도가만들어져야유권자의투표참여도활발해질수있지만최다득표자 1 인만이선출되는현행소선거구제방식은선거경쟁의유발효과가낮음. 448
Ⅴ. 안전행정위원회 순위 국가 총의석 지역구의석 비례대표 지역구대비비례의석비율 11 일본 480 300 180 1.67 : 1 12 멕시코 500 300 200 1.50 : 1 13 세네갈 150 90 60 1.50 : 1 14 스코틀랜드 129 73 56 1.30 : 1 15 뉴질랜드 120 65 55 1.18 : 1 16 볼리비아 130 68 62 1.10 : 1 17 리투아니아 141 71 70 1.01 : 1 18 독일 598 299 299 1.00 : 1 19 우크라이나 450 225 225 1.00 : 1 20 안도라 28 14 14 1.00 : 1 21 조지아 150 73 77 0.95 : 1 22 헝가리 386 176 210 0.84 : 1 23 기니아 114 38 76 0.50 : 1 24 아르메니아 131 41 90 0.46 : 1 주 : 1) 순위는유형별지역구대비비례의석의비율이낮은순 2) 양원제국가의경우하원기준 3) 연동형중루마니아, 레소토, 뉴질랜드, 독일은초과의석 (overhang seats) 의발생으로비례의석이증가하여지역구대비비례의석의비율이유동적일수있음자료 : 국제의원연맹, <http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp>. 나. 예상쟁점및과제 낮은비례성문제를해결하기위해서는비례대표를늘려비례성을높여야함. 전체의석 300 석중비례의석 47 석으로는지역구선거에서발생하는불비례성 (disproportionality) 을보정하는효과를기대하기어려움 따라서비례의석의비율을늘릴필요는있지만, 급격한확대보다는지역구의석과의비 율을고려하여적정한수준으로정할필요가있음 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 449
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 14 중 대선거구제도입논의 가. 배경및현안 중 대선거구제 (multi-member district system) 97) 는일반적으로하나의선거구에서 2인에서 4인을선출하는선거구제를말함 일반적으로하나의선거구에서 1인을선출하면소선거구제, 2-4인을선출하면중선거구제, 5인이상은대선거구제로분류함 중 대선거구제의장 단점을요약하면다음과같음 장점 - 소선거구제에비해비교적광범위한지역에기반을둔인물의진출이가능해참신하고능력있는인물의당선에유리함 - 사표 (wasted vote) 의발생이소선거구제에비해적음 - 게리맨더링 (gerrymandering) 의위험이소선거구제에비해적음 단점 - 낮은득표율에도당선될수있는과소대표 (under-representation) 의문제가발생할수있음 - 정당이하나의선거구에서복수의후보자를공천하므로선거구의의석을독점할수있음 - ( 동일정당의 ) 후보자간경쟁이과열될수있음 - 복수의후보자가출마하므로후보파악이소선거구제보다어려울수있음 - 선거비용이소선거구제에비해증가할수있음 과거우리는초대제헌국회부터제 8 대국회까지는선거구당 1 인을선출하는소선거구제 97) 선거제도의체계적분류에따른중대선거구제의정확한명칭은단기비이양식 (single non-transferable vote) 임. 중대선거구제는통상선거구마다 2 인이상을선출하는선거구를말함. 2 인에서 4 인을선출하는선거구제는중선거구제, 5 인이상은대선거구제라고부름. 하지만이는편의상구분하는분류법으로, 2 인 ( 선출 ) 선거구, 4 인 ( 선출 ) 선거구등이정확한표현이라할수있음. 450
Ⅴ. 안전행정위원회 (1 구 1 인제 ) 를채택하다가, 제 9 대국회 (1973) 부터제 12 대국회 (1985) 까지선거구당 2 인 을선출하는중선거구제 (1 구 2 인제 ) 로변경되었음 제 13 대국회부터는다시선거구당 1 인선출의소선거구로환원하여현재에이르고 있음 < 표 43> 우리나라의선거구제연혁 구분 선거일 선거구제 초대 ( 제헌 ) 1948.05.10. 제2대 1950.05.30. 제3대 1954.05.20. 제4대 1958.05.02. 제5대 1960.07.29. 소선거구제 (1구1인제) 제6대 1963.11.26. 제7대 1967.06.08. 제8대 1971.05.25. 제9대 1973.02.27. 제10대 1978.12.12. 제11대 1981.03.25. 중선거구제 (1구2인제) 제12대 1985.02.12. 제13대 1988.04.26. 제14대 1992.03.24. 제15대 1996.04.11. 제16대 2000.04.13. 제17대 2004.04.15. 소선거구제 (1구1인제) 제18대 2008.05.30. 제19대 2012.04.11. 제20대 2016.04.13. 국회의원선거에서현행소선거구제를중 대선거구제로변경하는것을내용으로하는 공직선거법 개정안은지난제18대국회에서 1건발의되었으나임기만료로폐기된바있음 2009년 4월 3일권선택의원이대표발의한선거구당 2-4인을선출하는중선거구제는 당리당략에의한선거구획정의위험을줄이고, 지역구의과대와과소로 451
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 인한모순과결함을완화 하는목적으로발의되었음 < 표 44> 국회의원중선거구제도입관련 공직선거법 개정안 의안번호 발의연월일 대표발의의원 심사진행단계 1804402 2009.4.3. 권선택임기만료폐기 주요내용 하나의선거구에서 2-4 인을선출하는중선거구제의도입을통해당리당략에의한선거구획정 ( 게리맨더링 ) 의위험을줄이고, 지역구의과대와과소로인한모순과결함을완화함 자료 : 국회의안정보시스템 <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billsearchproposalresult.jspi> 나. 외국사례 중 대선거구는 i) 의회선거단위에서단일선거구방식으로채택되거나, ii) 지역구선거와비례대표선거의혼합식선거제도의지역구선거에서채택되는경우의두가지로구분됨 단일선거구방식으로중 대선거구제가지역구선거에서적용되는경우는단기비이양식투표제 (single non-transferable vote) 와블록투표제 (block vote), 정당블록투표제 (party block vote) 의세가지투표방식과결합하게됨 - 블록투표제는태국, 몰디브, 쿠웨이트, 필리핀에서, 정당블록투표제는레바논, 싱가포르, 튀니지, 에콰도르에서채택됨 혼합식선거제도 (Mixed Member System) 에서지역구선거의투표방식으로중 대선거구를채택하는경우는매우드묾 - 중 대선거구에서블록투표제를실시하는국가로는세네갈, 안도라, 에콰도르, 튀니지가있음. 소 중 대선거구단순다수대표제를실시하고있는국가는헝가리, 그리스, 스위스가있음 다. 예상쟁점및과제 중 대선거구제가정치권의현안으로주목받기시작한것은지난참여정부에서중 대선 거구제가지역주의해소를위한대안으로부상하기시작하면서부터임. 이명박정부에 들어와서는대통령직속사회통합위원회가지역주의해소방안으로중 대선거구를주 452
Ⅴ. 안전행정위원회 장한바있음. 현박근혜정부에서는정의화국회의장이취임과함께중 대선거구제의 도입을통한지역주의극복을정치개혁의핵심과제로강조하면서정치개혁의제로논 의되기시작했음 중 대선거구제는 선거구획정의용이성제고, 유권자의후보선택지확대, 한국정치의고질적인병폐인 지역패권구도완화 등의장점을가짐. 또한중 대선거구제는다양한정당의의회진입이가능해져건전한정당경쟁구도가착근될수있는가능성을열어줄수있음 그러나중 대선거구제는낮은득표율로도당선될수있어 당선인의대표성문제 를비 롯하여, 후보간경쟁과열, 선거비용증대 등의단점을보일수있음 이처럼중 대선거구제도입문제는선거구확대로인해발생하는부정적측면을최소화 할수있는적정규모의선거구가중요하므로, 도입에앞서그에대한세밀한논의와 검토가필요할것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 453
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 15 농 산 어촌지역대표성논의 가. 배경및현안 제20대국회의원선거의선거구획정에서인구편차축소 ( 최대 최소선거구인구편차 3:1 2:1) 와도 농간인구편차의심화로인해농 산 어촌의지역대표성약화문제가정치권의최대과제로부상했음 인구편차를기존 3:1에서 2:1로축소함에따라인구밀도가희박한농 산 어촌지역의선거구는넓어지고, 인구과밀의도시지역의선거구는좁아지게되었음. 농 산 어촌지역의선거구수축소는지역대표성이약화되는문제를초래했음 정치권은농 산 어촌의지역대표성약화를비례의석을축소해농 산 어촌의선거구감 소를최소화하는방안으로지역대표성약화를완화하였음 98) 나. 예상쟁점및과제 선거구획정에서지역별선거구할당 (seat allocation) 은지역대표성과인구대표성이라는상충적성격의조건을모두만족시키는지점에서설정되어야함. 그러나인구대표성을충족하고자하면지역간의석수의차이로지역대표성의균형을달성하기어렵고, 지역간대표성의균형을이루려면인구대표성을유지하기어려움 농 산 어촌에대한추가의석할당을통해지역대표성을완화하는방안은단기적인처 방이라고볼수있음. 도 농간인구격차를좁히지않는한, 대표성약화를차단할수 있는근본적인해법의모색은어려움 농 산 어촌의의석수감소를막고지역별균형적의석할당에대한다양한방안이논의 될필요가있음 98) 김종갑, 지역구 253 석할당이후선거구획정의주요쟁점, 이슈와논점 제 1123 호, 국회입법조사처, 2016.2.17. 454
Ⅴ. 안전행정위원회 첫째, 인구비례로할당되지못한농 산 어촌의지역구의석수를비례의석으로보충하는방안 둘째, 권역별로비례의석을균등하게배분함으로써농 산 어촌의의석불균형을완화하는방안 99) 셋째, 현행소선거구제의틀에서벗어나다양한크기의선거구를적용하는방 안 100) 넷째, 인구기준과더불어면적이나인구밀도 (Density) 를감안하는방안 - 덴마크는선거구획정시면적의크기를의석수산정에반영하여인구밀도가낮은지역도대표성을확보할수있도록함 101) 다섯째, 개별정당이농 산 어촌의대표성이보장되도록해당지역출신을비례대표순위선정에반영하는방안 농 산 어촌의지역대표성은인구대표성과더불어선거구할당에있어서중요하게고려되어야할기준임. 인구비례에따른농산어촌의지역대표성약화를보완할수있는다양한방안중어떤방안을선택할것인가의문제는국민여론을고려한정치권의합의에기초하여야할것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 99) 박영선의원은전국을 4개권역으로분할하고비례의석을균등하게배분함으로써농 산 어촌의대표성약화를최소화하는내용의 공직선거법일부개정안 을발의한바있음 ( 발의일 2015.6.23, 의안번호 1915715). 100) 1인선출소선거구와 2인이상을선출하는중대선거구제를혼용하여선거구를획정하면행정구역과의경계충돌을완화하여인구편차기준을충족시킬수있는장점이있음. 그러나이러한복합선거구제는적은득표로도당선되는대표성의문제를초래한다는지적도있음. 101) 면적에 20을곱한수를의석수산정에반영 <http://www.thedanishparliament.dk/publications/~/ media/pdf/publikationer/english/the_constitutional_act_of_denmark_2013.pdf.ashx>. 455
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 16 석패율제도도입논의 가. 배경및현안 석패율제도는지역구와비례대표에중복입후보를허용하고지역구낙선자중석패율이높은후보를비례대표로구제해주는일본의독특한제도임 석패율이란당선자와낙선자의득표비율을말하는것으로낙선자의득표수를당선자의득표수로나누어 100을곱한수치임. 따라서석패율은당선자의득표에낙선자의득표가어느정도근접하였는가를보여주는지표가됨 예컨대, A후보가 5만표로당선되고 B후보가 4만표로낙선했다면, B후보의석패율은 80% 가됨 석패율제도는일본에서유래된제도임. 일본에서동일순위에배정된비례선거구후보 간석패율을적용하는중복입후보제를실시하기시작한것은 1994 년부터임 석패율제도는영호남의지역주의를완화하는방안으로그도입이논의되고있음. 영호 남에서상대정당의후보가지역구선거에서낙선하더라도, 석패율이높은낙선자를비 례대표로구제할경우지역주의가완화되는효과를보인다는것임 석패율제도도입관련제 19 대국회의 공직선거법 개정안은 < 표 45> 와같음 < 표 45> 석패율제도입관련 공직선거법 개정안 의안번호 발의연월일 대표발의의원 심사진행단계 1914772 2015.4.17. 나경원위원회심사 주요내용 석패율제도입을통해지지기반이취약한지역에서지역구국회의원선거에서는낙선하였더라도상대적으로높은득표를얻은경우비례대표국회의원후보자로당선될수있도록하여한국선거에서나타나는고질적인지역주의를해소함 자료 : 국회의안정보시스템 <http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/billsearchproposalresult.jspi> 456
Ⅴ. 안전행정위원회 나. 예상쟁점및과제 석패율제도가지역주의완화에큰실효성을기대하기는어렵다는시각도있음. 의석이 추가되는것도아니고비례대표당선인만바뀌는방식이기때문이며, 권역별명부방식 이아닌현행전국명부방식에서는유의미한효과를보이기어렵다는것임 다만, 석패율제도가정당지지를제고시킬수있다는점에서는의미를부여할수있음. 지역구선거에서후보개인에대한유권자의지지는후보가소속된정당에대한득표로이어지는혼성효과, 즉전이효과 (spill-over effect) 를보임. 유권자의입장에서는비례대표의자질을평가할수있는기준이지역구출마후보가되므로지역구후보가정당득표율을높일수있음 그러나석패율제도는잘못운용하게되면일본의사례와같이지역구에서낙선한후보를비례대표로부활당선시키는통로로악용될소지가있음. 또한비례대표홀수번에배정되는현행여성할당제를무력화시킬수있고, 정치적소수, 직능대표의원내진입도위축시킬수있다는점도검토되어야할것임 102) 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 102) 경제희 정준표, 석패율제도와지역주의완화, 한국과국제정치, 2012, p.203. 457
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 17 재외국민선거투표율제고방안 가. 배경및현안 2009 년 공직선거법 개정으로 2012 년국회의원선거부터재외국민선거가실시되고 있음 2012년국회의원재외선거에서는낮은투표율이큰문제로지적되어, 그동안투표율제고를위해재외유권자의신고 신청편의를확대하는많은제도변화가이루어졌음 그동안세차례 공직선거법 개정 (2012.10.2.; 2015.8.13.; 2015.12.24.) 을통해가족대리, 전자우편, 우편, 순회접수, 인터넷 ( 홈페이지 ) 을통한신고 신청이가능해졌고, 기존의수시명부제에서벗어나영구명부제 103) 가도입되었음 제20대국회의원재외선거의투표율은재외유권자 198만명 ( 추정 ) 을기준으로했을때 3.2% 로제19대에비해 0.7%p 상승했음. 그러나신고 신청자대비투표율은하락했음. 신고 신청자를기준으로투표율을집계하면제19대에서는 45.7% 였으나, 제20 대에서는 4.3%p 감소한 41.4% 를기록했음 재외유권자 2,233,193 < 표 46> 2012/2016 국회의원재외선거결과 2012 년제 19 대국회의원재외선거 2016 년제 20 대국회의원재외선거 신고 신청자 (%) 123,418 (5.5%) 투표자 유권자대비 투표율 (%) 신고신청자대비 56,456 2.5% 45.7% 재외유권자 198 만 ( 추정 ) 신고 신청자 (%) 154,217 (7.8%) 투표자 유권자대비 투표율 (%) 신고신청자대비 63,795 3.2% 41.4% 주 : 재외유권자수는외교통상부에서발표한추정재외국민수의 80%. 재외유권자는재외선거인과국외부재자포함자료 : 중앙선거관리위원회선거 1 과, 2012 년국회의원선거총람, 중앙선거관리위원회, 2012; 중앙선거관리위원회보도자료, 2016.4.5. 참조필자작성 103) 영구명부제는현재재외선거를실시하는때마다재외선거인명부를작성하는수시명부제와달리, 한번작성된명부를수시로정정 증보하면서그효력을제한없이인정하는제도임. 영구명부제가도입되면매선거마다등록신청을해야하는불편이줄어들어신청률제고와그에따른투표율향상을가져올수있음. 458
Ⅴ. 안전행정위원회 재외선거인의신고 신청편의성을충분히확보했음에도불구하고, 투표율이낮아진것은신고 신청의편의확대만으로는투표율제고효과를더이상보이기어렵다는것을의미함. 투표소가설치된공관에서멀리떨어진곳에거주하는이른바 원거리선거인 의경우등록과투표를위해 2회공관을방문하는불편함을 1회로줄여주더라도투표참여를결정하기쉽지않은것이현실임. 등록편의성을높여도원거리유권자나공관이설치되어있지않은지역의유권자가생업을접고이동비용을부담하면서투표하기는쉽지않음 신고 신청편의성의확대에도투표율을높일수없다면, 이제는투표편의성을제고하 는방향으로제도개선방안을모색할필요가있음 OECD 국가사례에서우편투표는재외선거의보편적인투표방식으로자리잡고있음 OECD 회원국의재외선거투표방식을살펴보면우편투표를실시하고있는국가는전체 34개국중 23개국으로다수를차지함. 23개국중우편투표만허용하는국가는오스트리아, 캐나다, 덴마크, 독일등 11개국이며, 우편투표를공관투표, 대리투표, 전자투표등다른투표방식과혼용하여실시하고있는국가는호주, 벨기에, 에스토니아등 12개국임 104) 영국, 프랑스, 벨기에등에서는우편투표보다공정성의위험이더큰대리투표도가능하고, 네덜란드, 에스토니아는우편투표보다높은투표편의성을보이는인터넷투표를실시하고있음 나. 예상쟁점및과제 다수의 OECD 국가들이우편투표를채택하고있다는것은우편투표가다양한투표방 식중공정성훼손의가능성과투표참여유인효과의장 단점을균형적으로고려했을 때현실적으로가장적합한투표방식이라는것을뜻한다고볼수있음 104) 우편투표이외의투표방식을실시하고있는국가는 8 개국, 재외선거미실시국가는 3 개국 ( 그리스, 터키, 칠레 ) 임. 459
NATIONAL ASSEMBLY RESEARCH SERVICE 제 20 대국회주요입법 정책현안 Ⅰ 물론우편투표방식에서는대리투표의발생이나, 비밀투표의원칙이훼손될수있는가능성을배제할수는없음. 따라서향후우편투표제도입을긍정적으로검토한다면, 투표소접근성이낮은재외유권자부터대상을단계적으로확대하는한편, 우편투표자에게본인확인서약서 105) 를첨부하게하는등의방법을검토해볼수있을것임 작성 : 정치행정조사실정치의회팀 (788-4530) 105) 캐나다와호주에서는우편투표의공정성확보를위해일종의선언서를첨부하도록하고있음. 김종갑, 재외국민모의선거를통해본재외국민선거제도의개선방향, 이슈와논점 제 1151 호, 국회입법조사처, 2016.4.12. 460