112 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) < 국문요약 > 현행헌법제64조제1항에서는 국회는 법률에저촉되지아니하는범위안 에서의사와내부규율에관한 규칙 을제정할수있다. 고규정하고있고, 국회법제1조에서는 국회의조직과의사기타필요한사항을규정 한다고하여, 국회법에서국

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1 嘉泉法學제 10 권제 1 호 ( ) 111 Gachon Law Review, Vol. 10 No. 1 (March 31, 2017) pp.111~136 국회법과국회규칙 * 1) - 국회의내부규율에대한입법형식과관련하여 - 양정윤 ** 2) Ⅰ. 머리말 < > Ⅱ. 헌법제정자의의도 : 국회법과국회규칙의분리 Ⅲ. 법률에저촉되지아니하는범위안 에대한해석과그실제운용 Ⅳ. 주요국가의국회법과국회규칙의운용 Ⅴ. 현행헌법상국회법과국회규칙의구분필요성과개선점 Ⅵ. 맺음말 * 이논문은필자가고려대학교법학연구원정당법연구센터제 2 차정기월례포럼 (2017 년 2 월 18 일 ( 토 ) 15:30~17:30 고려대학교신법학관 322 호 ) 에서발제한학술발표문을수정하여다듬고보태어서서술한것이다. ** 법학박사, 고려대학교법학연구원전임연구원

2 112 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) < 국문요약 > 현행헌법제64조제1항에서는 국회는 법률에저촉되지아니하는범위안 에서의사와내부규율에관한 규칙 을제정할수있다. 고규정하고있고, 국회법제1조에서는 국회의조직과의사기타필요한사항을규정 한다고하여, 국회법에서국회의조직과의사에관한내부규율을규정하고있으며, 국회법및국회규칙관련법에근거하여국회규칙을제 개정하고있다. 그런데국회의조직과의사에관한내부규율을법률의형식으로규정하는경우에는대통령의법률안거부권으로국회의권한을사실상행사하지못하게할수있어권력분립의원칙을위반할수있다. 대통령의법률안거부권행사시국회는재의결이가능하지만재적의원과반수출석과출석의원 2/3이상의찬성이라는그엄격성으로인하여여야합의로통과한국회법개정안이법률확정되지못하고사실상폐기할수있어서이다. 이러한점에서국회의조직과의사에관한내용은관련국회규칙으로이양하여그자율성을부여하고, 외부적영향을미치는규정만을국회법에서국회규칙으로위임하는형식이아닌법률형식으로직접규정하여대통령의견제기능에놓이게하는것이필요하다는문제의식이제기된다. 국회내부에만영향을미치는국회의조직과의사에관한내용적문제점에대한규칙심사권은대법원이사후적으로최종적판단이가능하여서이다. 입법권자는국회이고그동안대통령도국회의조직및의사에관한내부규율에대해서는국회의자율권을존중하여대통령이관여를거의하지않았다는점에서볼때에도, 국회의조직및의사에관한내부규율에해당하는사안을국회법이라는법률형식에둘필요는없어보인다. 현행헌법기준에서는국회법과국회규칙을구분하는것으로하되, 외부적영향을미칠수있는규정은국회법에서직접법률의형식으로, 내부적국회의조직과의사에관한사안의규정은국회규칙에서규칙의형식으로규정하여국회의자율권을최대한확보하는방안으로개선하는것이입법권자인국회의자율권을최대한보호하는방안이아닐까한다. 주제어 : 국회법, 국회규칙, 법률형식, 법률안거부권, 권력분립의원칙, 국회의자율권보장

3 국회법과국회규칙 113 Ⅰ. 머리말 현행헌법제 64 조제 1 항에서는 국회는 법률에저촉되지아니하는범위안 에서의사와내부규율에관한 규칙 을제정할수있다. 고규정하고있고, 국 회법제 1 조에서는 이법은국회의조직과의사기타필요한사항을규정함으 로써국민의대의기관인국회의민주적이고효율적인운영에기여함을목적으 로한다. 고하여, 국회법에서국회의조직및의사에관한사항을규정하고 있으며, 동법에근거하여국회규칙을제 개정하여운용하여오고있다. 그런 데제헌국회부터제 4 대국회까지는국회법을규정하였으나국회규칙을제정하 지않았다. 즉헌정초기에는국회법에의해서만국회의조직과의사에관하여 운영하였다는점인데, 이로인하여제헌국회에서제정한국회법에는상당히 많은국회의조직과의사에관한규정을담고있다. 국회의조직과의사에관 한규정이라면국민에게직접영향을미치는것이아니라국회내부에관하여 서만영향을미치므로권력분립의원칙상국회의자율권에속하는것이라고 할수있는데, 왜대통령의법률안거부권이라는저지권한에놓이게할수있 는국회법으로규정하여국회의조직과의사를운영하였는가에대한의문점이 있다. 더욱의문스러운것은제헌헌법당시에는현행헌법제 64 조제 1 항과같 이 국회는 법률에저촉되지아니하는범위안에서 의사와내부규율에관한 규칙 을제정할수있다. 는규정을두고있지않았음에도국회규칙으로하지 아니하고국회법이라는법률에의하여운영하였다는점이다. 현행헌법제 64 조제 1 항의 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라는내용을두게된것은 1963 년헌법제 60 조제 1 항에서처음으로규정되었다는사실에있다는점인 데, 그이후로국회규칙으로정할수있었던국회의조직과의사에관한내용 이국회법이라는근거법률을반드시두지않으면안되는것으로인식되는경 향이있다. 1) 1963 년헌법이후로는이규정이삭제되지아니하고현행헌법에 이르고있는데, 왜처음부터제헌국회에서는국회규칙으로제정하여도될국 회의조직과의사에관한규정을국회법으로제정하였으며, 왜 1963 년헌법 1) 국회법은국회내부의의사절차와조직에관한 내부법 으로대외적인법적구속력을가질수없다고하여국회법을내부 법률 로인식하는견해가있다 ; 이인호, 국회의행정입법수정요청관련국회법개정안은위헌인가?, 한국공법학회긴급토론회, , 5-6 쪽.

4 114 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 에서는국회규칙의근거가되는 법률에저촉되지아니하는범위안 을신설하였는지에대해서의구심이들지않을수없다. 우선아래에서는제헌헌법당시헌법제정자의의도는국회법과국회규칙을분리하는개념으로보았는지를먼저살펴보고난후 (II), 그다음으로 1963년헌법제60조제1항에서처음으로도입하여현행헌법에이르고있는 법률에저촉되지아니하는범위안 이라는의미가어떤함의를내포하고있는것인가에대해서그실제운용을통하여고찰하여보기로한다 (III). 그리고난이후에국회의조직과의사에관한규정의입법형식을대통령의법률안거부권이라는저지기능의아래에놓이게하여야하는이유가있는지, 즉국회법과국회규칙으로구분하여야하는이유가있는지에대해서주요국가의국회법과국회규칙의운용을중심으로비교법적으로검토하여보고 (IV), 그이후에현행한국헌법상국회법과국회규칙의구분필요성과그개선점을논하기로한다 (V). Ⅱ. 헌법제정자의의도 : 국회법과국회규칙의분리 1948년 5.10선거이후 5월 21일국회소집을위한준비위원회를구성하였고, 27일 143명의국회의원당선자가참석하여국회의원예비회의가열렸다. 예비회의에서국회소집일자를 5월 31일로하고, 국회법제정시까지의국회운영에관한규칙마련을위한준비위원회구성을의결하였다. 2) 이에의하여당일에준비위원회를결성하고 국회구성과국회준칙에관한결의안 을제안하였다. 그결의안의내용을보면, 총칙제1조에서는 본결의는 국회법 과 국회규칙 이제정될때까지의국회의임시준칙으로할것 이라고규정하여, 국회법과국회규칙을구분하고있다. 3) 이러한사실은 1948년 6월 1일제헌회의제 1회제2차국회본회의에서 국회법급국회규칙기초위원선출의건 에서 10인으로국회법급국회규칙기초위원을구성하였다는점에서도나타난다. 4) 즉당시제헌국회는국회법과국회규칙은구분하여규정하여야할사안이라고판단한것이 2) 국회사무처, 대한민국국회 60 년사, 2008, 9 쪽. 3) 이성호, 국회규칙에관한연구, 건국대학교대학원법학과, 박사학위논문, , 226 쪽부록 6 참조. 4) 제헌국회제 1 회제 2 차, 국회본회의회의록, 7-9 쪽.

5 국회법과국회규칙 115 다. 그러나왜국회법과국회규칙으로구분하게되었는지는회의록상으로는나타나지않는다. 5) 다만, 제헌국회는대한민국임시정부임시의정원과도관련이있어서살펴볼필요성이있다. 의회의자율권인임시의정원의규칙제정권은 1919년 9월 11일대한민국임시헌법제1차개정에서처음으로규정하였는데, 제33조에서 임시의정원은헌법과기타법률에규정한 외 에내부에관한제반규칙을자정 ( 自定 ) 함을득 ( 得 ) 함 이라고하여헌법과법률규정과는관련없이의회규칙을제정할수있는것으로하였다. 그러나 1925년 4월 7일제2 차개정제25조에서 임시의정원은의장, 부의장각 1인을선거하며헌법과기타법률범위 내 에서제반내규를정함 이라고규정하여, 법률의근거를두어규칙을제정하도록하였다. 하지만 1927년 4월 11일제3차개정에서는제14 조에서는 임시의정원은 제반내규를정함 이라고규정하여 헌법과기타법률범위내 에서라는부분을다시삭제하였다. 이는 1940년 10월 9일제4차개정제12조, 1944년 4월 22일제5차개정제19조에서도변화를보이지않았다. 6) 이러한점에서본다면, 1944년대한민국임시헌법상의임시의정원의규칙제정권에있어서 헌법과기타법률범위내 에서라는내용을삭제하여규정하지않았던것이 1948년제헌헌법상국회의규칙제정권을별도로두지않았던이유로이해할수있는여지가있다. 즉 1944년대한민국임시헌법상의임시의정원의규칙제정권을두었으나 헌법과기타법률범위내 에서라는내용부분을삭제하였다는점에서본다면, 1948년제헌회의에서국회의규칙제정권을고려하지않았을리가없었다는것이고, 비록그내용규정을두고있지는않으나, 국회의규칙제정권은헌법에배치되지않는것이어야하며, 다만국회의규칙제정권은국회의자율권으로국회의권한에속하여야한다는의미로파악할수있다는점이다. 7) 하지만, 제헌국회에서국회의조직과의사에 5) 1948 년 6 월 10 일제 7 차본회의에서국회법이어떻게기초된것인지에대한개략적인설명은나타난다. 서희정의원은 국회법기초위원을대표해서말씀하겠읍니다. 민주주의국가의국회법을참고로해서또한국의현실에맞도록연구해서기초한것이올시다. 라고하였다 ; 제헌국회제 1 회제 7 차, 국회본회의회의록, 3 쪽. 6) 이성호, 앞의논문, 쪽. 7) 국회의자율권으로는의회규칙제정권, 의원징계권, 의장질서유지권등을들고있으나, 의회규칙의내용에포함되는내용은국회의자율권에해당하는내부규율을의미한다 ; 손형섭, 국회의자율권의사법적제약과그한계, 세계헌법연구제 19 권제 1 호, 국제헌법학회, 한국학회, 2013, 쪽.

6 116 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 관한내용을국회 규칙 으로하지아니하고왜국회 법 으로규정하였는지에대해서는회의록에서나타나지않는다. 하지만국회법기초위원회의명칭을 국회법급국회규칙기초위원회 라고정하였고, 국회법을제정하였다는점에서알수있듯이, 국회법과국회규칙은구분하였다는것을알수있다. 그런데제헌국회에서제4대국회까지는국회법이외의국회규칙을별도로제정하지아니하고국회법으로만운용하였다. 8) 그러나이에대하여다른견해가제시되기도한다. 제헌국회초기부터국회법과국회규칙은분리되어제정될필요성이있으나시간적제약성으로인하여국회규칙을제정하지못하고일단국회법으로국회운영에관련된규범을우선마련하였다고보아, 제헌국회에서는국회규칙을제정할기회를놓쳤다고보는견해이다. 9) 그러나이견해만으로는제헌국회부터제4대국회까지국회규칙을별도로마련하지않았다는사실에대한설명이되지못한다. 충분한시간적여유가있었기때문이다. 하지만, 이견해를뒷받침할수있는근거를찾을수는있다. 즉의원내각제가실시되는제5대국회에서국회법과는별도로국회규칙 7건을처음으로제정하려고시도하였다는데에있다. 다만, 국회규칙을제정하려고위원회에서가결하였으나, 본회의에상정되어가결되지는않았다. 10) 당시 1960년헌법에서도법률범위내의국회의규칙제정권을둔다는규정은없었다. 다시말해서, 이전헌법과마찬가지로국회의규칙제정권에대한규정자체를두지는않았다. 그럼에도그동안국회법으로운영하여오던규정을두고제5대국회에는다시별도의국회규칙을마련하려고하였던것이다. 위원회단계에서가결된국회규칙안을보면, 왜 8) > 국회의안정보시스템 > 의안종류별 > 제헌국회내지제 4 대국회위원회및본회의규칙안가결 0 건 9) 이성호, 앞의논문, 쪽. 10) > 국회의안정보시스템 > 의안종류별 > 제헌국회내지제 4 대국회위원회규칙안가결 7 건본회의규칙안가결 0 건 ; 국회참의원사무처직제안 ( 국회참의원사무처직제안심사특별위원장 ) 원안가결 ; 참의원상임위원회위원정수에관한규정안 ( 국회법개정법률안심사특별위원장 ) 원안가결 ; 국회참의원사무처직제개정안 ( 참의원운영위원장 ) 원안가결 ; 국회의사당건설과설치의건중개정의건 ( 의원운영위원장 ) 원안가결 ; 국회민의원사무처직제중개정의건 ( 의원운영위원장 ) 원안가결 ; 국회민의원사무처직제중개정의건 ( 의원운영위원장 ) 원안가결 ; 민의원상임위원회정수에관한규정안 ( 민의원사무총장 ) 원안가결 ; 다만, 본회의에상정하여가결하지는않었음 ; > 법제처국가법령정보센터 > 법령종류별 > 국회규칙 > 1963 년이전의국회규칙제정은없음.

7 국회법과국회규칙 117 별도의국회규칙을두려고하였는지살펴볼수있다. 대표적예로, 민의원과참의원의상임위원회의정수를규칙안으로가결하려고하였다는점을들수있는데, 제헌국회에서제4대국회까지는상임위원회의정수는국회법에서정하여왔는데, 11) 제5대국회에는민의원, 참의원의정수를국회규칙으로정하려고시도하였다는것을발견할수있다. 즉제헌국회에서제5대국회까지상임위원회의최대정수는국회법제16조에서규정하였고, 단서조항에서 다만, 상임위원회의정수를국회의결의안으로정할수있다. 고하여국회법과관련없이국회규칙으로가능하도록하였다는점인데, 12) 이에대하여제헌국회에서제4대국회까지는국회규칙으로정하지않았지만, 제5대국회에서는국회규칙으로정하려고하였다는점에있다. 다시말해서그동안의국회법제16조는달라진점이없고, 국회법에서의단서조항으로국회결의로할수있다는조항에근거하여제5대국회에서는국회규칙을별도로규정하려하였다는것이다. 하지만, 앞에서도언급한바와같이, 제5대국회에서의국회규칙안은본회의에서가결되지않았다. 국회규칙이처음으로제정된것은 1963년 12월 19일국회상임위원회위원정수에관한규칙 ( 국회규칙제1호 ) 을제정하면서부터이다. 13) 결국제헌국회에서제5대국회까지의운영을보면, 국회규칙은국회법과는별도의개념으로하위규칙으로판단한것으로보인다. 14) 이러한국회법과국회규칙의구분개념이관행적으로자리잡으면서 1963년헌법제60조제1항에서처음으로 국회는 법률에저촉되지아니하는범위안 에서의사와내부규율에관한규칙을제정할수있다. 는국회의규칙제정권이조항으로신설되었고, 1963년 12월 19일국회상임위원회위원정수에관한규칙을처음제정하였다. 이러한 1963년헌법제60조제1항의 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라는규정은현행헌법제64조제1항에이르기까지변함없이동일한내 11) 국회법제 16 조 12) 제 5 대국회에서의 국회법제 16 조에서도동일하게규정하고있다. 13) 국회상임위원회위원정수에관한규칙 ( 국회규칙제 1 호 ), 제정 ; go.kr > 법제처국가법령정보센터 > 법령종류별 > 국회규칙 ; 이하출처는동일하므로생략하기로한다. 14) 이러한점은법제처국가법령정보센터에서도발견할수있는데, 그동안법제처는국회규칙을국회법의하위개념으로법령체계를구성하고있었다. 국회는이에대한논쟁이없었던것으로나타난다.

8 118 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 용으로규정되어왔다. 15) 다만, 1963 년헌법제 60 조제 1 항에서 법률에저촉 되지아니하는범위안에서 라는규정을왜신설하게되었는지에대한회의록 은전해지지않는다. 16) 법률에저촉되지아니하는범위안 에대한해석과그 실제운용 법령의범위안에서 와 법률에저촉되지아니하는범위안에서 1963년헌법제60조제1항의신설과함께이시점을기준으로국회규칙을제 개정하여오고있음을발견할수있는데, 제6대국회에서 6건을제정한이후로지속적으로증가하여왔다. 17) 제19대국회에서는 15건의국회규칙을제 개정한것으로나타난다. 18) 그런데 1963년헌법제60조제1항에서 법률의범위안에서 라고하지않고, 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라고규정한것은다른규정들과비교하여볼때, 다른해석을할여지가있다. 예를들어, 대통령의행정입법권을규정한 1963년헌법제74조에서는 법률 15) 1963 년헌법제 60 조제 1 항 ; 1969 년헌법제 60 조제 1 항 ; 1972 년유신헌법제 98 조제 1 항 ; 1980 년헌법제 100 조제 1 항 ; 현행헌법제 64 조제 1 항 16) 5.16 군사정부에의한헌법개정으로 1963 년헌법개정에대한국회본회의회의록이공개되어있지않고, 국회에관한회의록인헌법개정심의록제 4 차회의에서도양원제와단원제에대한논의가주를이루고이에대한논의는없었던것으로나타난다 ; 헌법개정심의록제 1 집, 쪽. 17) 1963 년 11 월 26 일개정된국회법에서는이전에국회에서결의로정할수있다는규정대신에직접적으로국회규칙에위임하는규정들을두었다. 다만, 동법제 34 조제 1 항에서는 의원이사고로인하여국회에출석하지못하거나못한때에는청가서또는결석계를의장에게제출한다. 제 2 항 전항의청가및결석에관하여필요한사항은따로 국회규칙 으로정한다. 고두고있고, 제 39 조 상임위원회의위원정수는 국회규칙 으로정한다. 제 126 조제 1 항 국회또는위원회는심사또는조사를하기위하여증인또는참고인의출석을요구할수있다. 제 2 항 증인또는참고인에대하여는따로 국회규칙 이정하는바에의하여여비와일당을지급한다. 고 3 개조항에서만규정하고있다. 대체로구체적인사안에대하여서국회규칙에위임하는형식으로규정하고있다. 즉 1963 년국회법에서는국회법과국회규칙의관계를국회법이상위법으로국회규칙의근거법률에해당하는것으로하였다. 18) 아래의 [ 표 1] 제 19 대국회에서의국회규칙제 개정참조

9 국회법과국회규칙 119 에서구체적인범위를정하여위임받은사항, 중앙선거관리위원회의규칙제정권을규정한제107조제7항 법령의범위안에서 를들수있다. 이는대통령의행정입법은반드시국회가제 개정한 법률의구체적인위임범위안 에서행하도록하고있으며, 중앙선거관리위원회의규칙제정은반드시 법령의범위안에서 정할수있음을명확히한것은분명해보인다. 그러나입법부의입법권의자율성, 사법부의사법권의중립성을고려하여규정한국회규칙과법원규칙제정권에서는다르게규정하고있다는사실이다. 즉국회규칙제정권인제60조제1항과법원규칙제정권인제104조에서는 법률에저촉되지아니하는범위안에서 규칙을제정할수있다고규정하고있다. 그렇다면, 범위안에 법령명 법령종류 공포번호 공포일자 시행일자 제정 개정구분 국회인사규칙 국회규칙 제198호 개정 국회상임위원회위원정수에관한규칙 국회규칙 제193호 개정 국회인사규칙 국회규칙 제195호 개정 의안의비용추계등에관한규칙국회상임위원회위원정수에관한규칙국회기및국회배지등에관한규칙 특별검사후보추천위원회의구성및운영등에관한규칙 공무원연금개혁을위한국민대타협기구구성및운영에관한규칙 국회상임위원회위원정수에관한규칙 국회상임위원회위원정수에관한규칙 국회상임위원회위원정수에관한규칙 국회규칙제 192 호 개정 국회규칙제 188 호 개정 국회규칙제 187 호 개정 국회규칙제 186 호 제정 국회규칙제 189 호 제정 국회규칙제 179 호 개정 국회규칙제 178 호 개정 국회규칙제 177 호 개정 국회인사규칙국회규칙제 176 호 개정 전문위원임용자격에관한규칙국회규칙제 180 호 개정 국회인사규칙국회규칙제 180 호 개정 공무원의구분변경에따른국회공무원의전직임용등에관한특례규칙 국회상임위원회위원정수에관한규칙 국회규칙제 181 호 제정 국회규칙제 175 호 개정

10 120 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 서 와 저촉되지아니하는범위안에서 는다르게해석하여야할필요성이제 기된다. 저촉 이라는용어는국어사전적의미로는 서로부딪치거나모순됨 이 다. 범위안 에서규칙을제정하여야한다는것과 저촉되지아니하는범위안 에서 규칙을제정하여야한다는것은분명히다르다. 국회규칙을국회법및 다른법률과의관계에서본다면, 법률에서는규정이없는사안이지만, 법률의 전반내용을살펴볼때, 그법률에저촉되지않는다면, 국회규칙으로국회의사 와조직에관한사항을새로이형성할수있는여지가있다는것이다. 이러한 점에서는 1963 년헌법제 107 조제 7 항에의한중앙선거관리위원회의규칙제 정권은, 반드시법령에서규정하고있어야하고, 그범위안에서규칙을제정 할수있다. 이러한 범위안에서 와 저촉되지아니하는범위안에서 의구분 규정은현행헌법에서는명확히드러난다. 이전헌법의중앙선거관리위원회규 칙제정권은 범위안에서 라는규정만있었으나, 현행헌법에와서는제 114 조 제 6 항에서선거관리, 국민투표관리또는정당사무에관한규칙은 법령의범 위안에서 로, 내부규율은 법률에저촉되지아니하는범위안에서 제정할수 있는것으로분명히구분하였다는점에있다. 19) 즉 법령의범위안에서 와 법률에저촉되지아니하는범위안에서 는이규정에의하여명확하게해석 되는측면이있다. 내부규율즉권력분립의원칙상자율권이보장되는이른바 내부법 ( 內部法 ) 20) 에서는 법률에저촉되지아니하는범위안에서 규칙을제 정할수있다는것으로해석된다. 규칙이라는같은용어를사용하더라도 법률 에저촉되지아니하는범위안에서 라는함의는권력분립의원칙상 자율적 내부영역의규칙을정한다는것으로해석할필요가있다. 21) 그렇다면, 현행헌 법제 64 조제 1 항의국회규칙제정권인 국회는 법률에저촉되지아니하는범 19) 현행헌법제 114 조제 6 항 중앙선거관리위원회는법령의범위안에서선거관리, 국민투표관리또는정당사무에관한규칙을제정할수있으며, 법률에저촉되지아니하는범위안에서내부규율에관한규칙을제정할수있다. 20) 내부법에대해서는다음의논문을참조 : 한수웅, 헌법학제 5 판, 법문사, 2015, 쪽. 21) 국회의자율성을훼손하지않는범위내에서만가능한제한으로보아, 만일국회규칙과저촉되는법률이국회의자율성을침해하는목적으로제정되었다면, 헌법정지에해당한다고보는견해도있다 ; 박찬주, 국회규칙의성격에관한몇가지문제, 서울대학교법학제 51 권제 4 호, 서울대학교법학연구소, 2010, 쪽 ; 행정입법에서도법률에의해구체적으로입법권의수권이있는경우에는법규명령으로이해하고, 그렇지않은경우에는행정규칙으로이해하는견해가있다 ; 조성규, 행정규칙의법적성질재론, 행정법연구제 31 권, 행정법이론실무학회, 2011, 165 쪽.

11 국회법과국회규칙 121 위안 에서의사와내부규율을정할수있다., 대법원규칙제정권인제108조 대법원은 법률에저촉되지아니하는범위안 에서소송에관한절차, 법원의내부규율과사무처리에관한규칙을제정할수있다., 헌법재판소규칙제정권인제113조제2항 헌법재판소는 법률에저촉되지아니하는범위안 에서심판에관한절차, 내부규율과사무처리에관한규칙을제정할수있다. 는규정에서의 규칙 의의미는권력분립의원칙상자율적내부영역의규칙으로해석함이옳을것이다. 2. 국회규칙의실제운용 그런데현행헌법상에서그실제운용을살펴보면, 국회규칙은국회법이외타법에근거법률을두고있다. 22) 즉해석상으로는 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라는의미는권력분립의원칙상자율적내부영역의규칙을정하는것으로이해할수있지만, 그실제에있어서는대통령의행정입법에서의위임명령과시행명령처럼반드시법률에근거하여발하는것으로되어있다. 예를들면, 국회규칙중국회상임위원회위원정수에관한규칙 ( 국회규칙제 193호 ) 제1조는 국회법 제38조에따라국회상임위원회의위원정수를정하는것으로, 국회기록물관리규칙 ( 국회규칙제164호 ) 제1조는 공공기록물관리에관한법률 에서위임된사항과그시행에관하여필요한사항을정하는것으로규정하고있다. 이러한운용은대법원규칙과헌법재판소규칙에서도동일한것으로나타난다. 이러한실제운용의측면에서본다면, 법령의범위안에서 와 법률에저촉되지아니하는범위안에서 는동일한의미로받아들여진다. 그러나현행헌법은중앙선거관리위원회규칙제정권을제114조제6항에서선거관리, 국민투표관리또는정당사무에관한규칙은 법령의범위안에서 로, 내부규율 은 법률에저촉되지아니하는범위안에서 제정할수있는것으로분명히규정하고있고, 권력분립의원칙상자율권으로속하게하여야할 내부규율 에대하여는헌법에서모두 법률에저촉되지아니하는범위안에서 제정할수있는것으로규정하고있다는점 ( 제108조대법원규칙, 제 22) 대법원규칙들과헌법재판소규칙들도법원조직법과헌법재판소법이외타법에근거규정을두고있다.

12 122 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 113조제2항헌법재판소규칙, 제114조제6항후문중앙선거관리위원회규칙 ) 에서, 만약 법률에저촉되지아니하는범위안에서 를내부규율이라는자율적규칙제정권을부여한것으로해석한다면, 법률에근거를두지않더라도제 개정할수있다. 헌법은내부규율에대한자율권을부여하고있는데, 반드시법률에근거하여내부규율을정할수있는것으로한다면, 위헌적이라는비판을받을여지도있다. 즉그것은법률에근거하여내부규율을발하는것과근거하지않고발하는것의차이점에있는데, 앞에서도언급한바와같이, 대통령의법률안거부권행사가가능한가의여부에있는것으로, 근거법률의확정은사실상대통령의결재를받아야한다는점에있다. 다시말해서, 자율적규칙제정권을반드시법률에근거하여야하는것으로한다면, 내부규율의자율성을대통령의저지기능에놓이게하는결과가된다는것을의미한다. 대통령이내부규율에간섭하려고마음만먹는다면, 국회, 대법원, 헌법재판소의모든내부규율에대한근거법률안에대한거부권행사가가능하다는것이헌법현실의문제점이다. 만약대통령이거부권을행사한다면, 국회는재의결을하여야법률확정이되는데, 이때의재의결정족수는사실상헌법개정의의결정족수와유사하다고할수있는재적의원과반수출석과출석의원 2/3이상의찬성을요구하고있다 ( 제53조제4항 ). 즉대통령의의사를반영하는여당의원은출석을거의대다수하는것이현실이고, 출석한야당의원이 2/3이상에해당하지않으면, 그법률은폐기된다는점에있다. 이러한점으로인하여, 권력분립의원칙이작용하여야하는내부규율에대한자율권은근거법률에대한저지권한이라는대통령의법률안거부권으로위태로울수있다. 헌법의기본원리인권력분립의원칙이작동하지않을가능성이존재한다는점이다. 그렇다면, 특히입법권자인국회가내부규율에해당하는국회규칙을반드시법률에근거하도록하여야하는가에대한의구심이제기되지않을수없다.

13 국회법과국회규칙 123 Ⅳ. 주요국가의국회법과국회규칙의운용 1. 주요국가의입법례 미국의경우에는, 연방헌법제 1 장제 5 조제 2 항에서 각원은의사규칙을정 하며, 원내질서를문란케한의원을징계하며, 의원 2/3 이상의찬성을얻어의 원을제명할수있다. 고하여각원의규칙제정권을규정하고있다. 이에의하 여상원과하원은의사규칙을제정한다. 23) 하지만우리나라가국회법과국회 규칙을구분하고있는것과는달리, 미국은의회법을별도로제정하지는않는 다. 단지각원의의사규칙만존재할뿐이다. 다만, 상원의의사규칙은 1884 년 제정되어개정하여왔으나, 하원의의사규칙은개선이될때마다매의회기 초에제정하는형태를취한다. 즉상원의의사규칙은계속성을지니지만, 하원 의의사규칙은의회기에만구속하는것으로되어있다. 이러한이유는하원은 개선이될때마다새로운하원으로된다는사상에기초하고있다. 24) 독일의경우에는독일기본법제 40 조제 1 항에서 연방의회는의장, 의장대리 및서기 ( 書記, Schriftf hrer) 를선출한다. 연방의회는의사규칙을제정한다. 고규정하고있고, 25) 연방의회규칙제정권을연방재판소는의회의자율적규정 (autonome Statzung) 으로해석하고있다. 26) 다만, 독일은미국과는달리의 사규칙을법률로정할수있는가에대한논의가있었다 년연방헌법재 판소에서는국가정보기관의예산에대한의회의통제절차와관련하여문제가 제기되었는데, 다수의견은 법률안에대하여연방참사원의동의가필요하지아 니하고의사자율권의핵심영역에속하는것이아니며객관적사유가존재하는 경우에는국회의의사에관한문제를연방법률로규율하는것은허용된다. 고 23) 상원의의사규칙 (Standing Rules for conducting business in the Senate of the United States) 과미국하원의의사규칙 (Rules of the House of Representative) 을들수있는바, 그범위는우리나라의국회법과유사하다. 24) > rules; 제 114 대하원의의사규칙은 2005 년 1 월 5 일에하원결의안 (H. Res. 5) 으로채택되었다 ; 미국의회의의사규칙에대한자세한논의는다음을참조 ; 김영천, 의회의자율권에관한비교법적연구, 고려대학교대학원법학과박사학위논문, 1991, 130 쪽이하 ; 이성호, 앞의논문, 117 쪽이하. 25) 콘라드헷세, 계희열 ( 역 ), 통일독일헌법원론, 박영사, 2001, 512 쪽. 26) BVerfGE 1, S

14 124 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 판시하였다. 그러나소수의견은의회의내부적사안을법률의형식으로규정하는경우에는다른헌법기관의저지기능을가져오는것이므로각헌법기관의자율권이보장될수없다는주장을하였다. 27) 이처럼독일은국회법과국회규칙에대한규율형식에대하여아직도논의중인것으로열려있는셈이다. 28) 프랑스의경우에는프랑스헌법제61조제1항에서 의회의사규칙은시행되기전에, 헌법위원회에회부되어그합헌성에대한심사를받아야한다. 고규정하고있다. 29) 즉프랑스는조직과의사에관한규칙을헌법위원회에서합헌성심사를받아야하는것으로규정하고있는데, 이는우리나라가국회규칙을국회에서가결한법률안에근거하도록하고, 그근거법률안을대통령이거부권을행사할수있도록하는것과는달리, 프랑스의회의의사규칙은헌법위원회의헌법합치여부를사전심사받도록하지만법률에근거를두지않으므로위법성심사를하지않는다는점에서차이가있다. 다만, 프랑스헌법위원회는의회규칙에대한합헌성심사를함에있어서의회에전속한순수한결의안 (r solution d ordre purement) 과의회의외부에영향을미치는외부적결의안 (r solution d ordre externe) 으로구분하고있고, 외부적결의안에대해서만사법부의판단을배제하지않는다고보고있다. 즉프랑스의경우에는의회규칙의근거법률을두지않지만, 의회규칙의경우에도의회내부에영향을미치는규정과의회의외부에영향을미치는규정이있으며, 이를구분하여판단한다는점이다. 30) 2. 자율적권한으로서의의회규칙 이처럼외국의입법례를볼때, 의회규칙은자율적권한으로의회법이라는법률형식으로규정하지는않은경향이있다. 2016년국회사무처의국회법해설에서도 외국의경우우리나라와같이국회의조직과운영에관한사항을 국회법이라는법률형식으로규정하는사례는매우드물며, 대부분의회의 27) BVerfGE ) 박찬주, 국회규칙의성격에관한몇가지문제, 서울대학교법학제 51 권제 4 호, 서울대학교법학연구소, 2010, 144 쪽. 29) 국회법률정보실, 세계의헌법 I, 국회도서관, 2013, 235 쪽. 30) 성낙인, 프랑스헌법학, 법문사, 1995, 606, 쪽 ; 박찬주, 앞의논문, 쪽.

15 국회법과국회규칙 125 자율규범인의사규칙으로규정 하고있다고하면서, 이러한점에서헌법제 64 조제 1 항및국회법제 169 조에따라의사와내부규율에관한국회의자율 권행사로제정하는국회규칙은 외국의의사규칙에비하면그내용과범위 가매우제한적이다. 고밝히고있다. 31) 다만, 외국의입법례에서도알수있 듯이의회규칙이외부에영향을미칠수있는경우에는자율권에대한인정여 부에대한견해가대립하거나자율권을인정하더라도합헌성심사는사전에 있어야하는것으로하고있다. 이러한점은우리나라에서도일부발견된다. 예를들어, 국회법제 2 조제 1 항에서는 중앙선거관리위원회위원장은국회의원 당선인이결정된때에는그명단을즉시국회에통지하여야한다. 고규정하고 있는데, 이는국회의원당선인명단은당연히국회에게통지를하여야하는절 차적규정에해당하는사안으로보이지만, 그러나중앙선거관리위원회에통지 의무를부과하는것이므로다른헌법기관에영향을미칠수있는규정이다. 하지만이러한외부적영향이미치는규정이많은것은아니다. 대부분의규 정들은의사와내부규율에관한내용에해당함을알수있다. 32) 그런데프랑 스처럼국회규칙은원칙적으로국회의자율권이지만순수한결의안과외부적 결의안으로나눌수있다면, 독일의일부견해처럼객관적사유가있는경우에 는외부적결의안에대해서는법률로규정할수도있다는주장을할수도있 다. 이러한점에서본다면, 외부적영향을미칠수있는외부적규정들이있다 는사실에서국회규칙만으로정하기에는어려운점이있어보인다. 그러나그 렇다고하여이러한국회의내부규율을개정할때마다, 대통령의법률안거부 권의행사아래에놓이게하는것은행정부의감시기능아래에국회의조직과 의사의자율권을내어주는것과결과를야기할수있다. 이러한점에서는국 31) 국회사무처, 2016 년국회법해설, 의사국의사과, 2016, 3 쪽. 32) 대표적예로다른기관들에영향을미치는조항을들면, 다음과같다 : 제 2 조 ( 당선통지및등록 ) 1 중앙선거관리위원회위원장은국회의원당선인이결정된때에는그명단을즉시국회에통지하여야한다. 제 5 조의 3 ( 법률안제출계획의통지 ) 정부는부득이한경우를제외하고는매년 1 월 31 일까지당해연도에제출할법률안에관한계획을국회에통지하여야한다. 그계획을변경한때에는분기별로주요사항을국회에통지하여야한다. 제 26 조 ( 체포동의요청의절차 ) 1 의원을체포또는구금하기위하여국회의동의를얻으려고할때에는관할법원의판사는영장을발부하기전에체포동의요구서를정부에제출하여야하며, 정부는이를수리한후지체없이그사본을첨부하여국회에체포동의를요청하여야한다. 제 27 조 ( 의원체포의통지 ) 정부는체포또는구금된의원이있을때에는지체없이의장에게영장의사본을첨부하여이를통지하여야한다. 구속기간의연장이있을때에도또한같다.

16 126 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 회의내부규율을국회법이라는법률의형식으로규정하기에는권력분립의원칙을위반할수있는측면이있다. 어쩌면프랑스헌법처럼대통령의법률안거부권은배제하고헌법위원회에의한합헌성을사전심사하게하는것이합리적일수도있다. 33) 그러한견지에서본다면, 국회법과국회규칙으로구분하기보다는국회규칙으로제정할필요가있다. 즉합헌적해석은헌법재판소에맡기고, 대통령은국회의자율권에관여하지않는다는관점이다. 34) 물론우리현행헌법상으로는헌법재판소에게그러한권한을부여하지않고있다. 차후에헌법이개정된다면, 고려하여야할부분이다. 3. 관련문제에대한견해대립과검토 그런데국회의내부규율을국회법으로할것인가국회규칙으로할것인가에대하여각국의헌법정책적문제로보는견해가있다. 법률이라는형식을고집할필요도없고, 규칙이라는형식을고집할필요도없다는것이다. 35) 다른견해로는국회규칙은헌법과법률의수권에의하여규정되어야하므로위임입법인행정입법과비교될수있는국회의법규명령이라고보아국회법에반드시규정되어야한다는견해가있다. 36) 헌법정책적문제라고보는견해는국회의조직과의사에관한사안을법률의형식을취할경우대통령의법률안거부권행사의견제에놓인다는점을간과하고있는데, 이경우에는입법권이집행권으로부터분리되지않는다는문제점이있다. 사실상국회의조직과의사에관한규정을집행부의권한아래에놓이게하는것과다름없다고해야한다. 국회규칙을법규명령이라고보는견해는왜국회규칙이국회가제정한근거법률에의하여야하는가를설명하지못한다. 법규명령은국민의자유와 33) 법률안거부권행사에있어서도법률안의위헌여부의판단을국회의재의결에의하지아니하고헌법재판소로이송하여판단하게하자는견해가있다 ; 김문현외 6 인, 대화문화아카데미 2016 새헌법안, 대화문화아카데미, 2016, 269 쪽. 34) 국회의내부규율은국회의자율권이므로국회규칙으로정할수있다는견해로는다음을참조 ; 김철수, 학설판례헌법학 ( 중 ), 박영사, 2009, 418 쪽. 35) 국회의내부규율이라고하더라도국회규칙은법규명령이므로반드시국회법에근거를두어야한다는견해로는다음을참조 : 박찬주, 앞의논문, 쪽. 36) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2010, 936 쪽 ; 박재유, 국회내부법규에관한공법적고찰, 고려대학교대학원법학과석사학위논문, 2011, 32 쪽.

17 국회법과국회규칙 127 권리에영향을미치는국회입법이라는개념이성립할수있는데, 대통령의행정입법은집행부가법률을제정하는입법권자가아니기때문에, 법률로구체적으로위임하여이른바행정입법을발하는것이지만, 그런데입법권자인국회가법규명령을발하기위하여입법권자인본인에게입법의위임을한다는것은논리적이지않다. 또한내부규율을국회법에반드시규정하도록하는경우에는, 앞에서도언급한바와같이, 국회의조직과의사에관한사안을행정부의견제에놓이게하여권력분립의원칙을위태롭게할수있다. 37) 대통령의법률안거부권에대한헌법제정자의의도는원칙적으로국회가가결한법률안의헌법적문제를견제함에있다. 물론현대로오면서대통령이정책적견해를달리하여정책적거부권을행사하기도한다. 그러나한번행사한법률안거부에대해서국회가이를무효로돌리고법률확정을할수없다는구조적문제점을간과할수없다. 즉현행헌법제53조제4항에서는재의결정족수가재적의원과반수출석에출석의원 2/3이상의찬성으로되어있어, 여당의원들이대통령의지지자가되어거의대부분출석하는현행국회의구조에서는야당의원이 2/3이상을차지하지않는한사실상법률안은폐기되어서이다. 38) 이러한구조에서국회의조직과의사에관한규정을반드시국회법에서규정하도록한다면, 대통령의법률안거부권행사로국회의자율권은보장받을수없다. 대표적예로, 2016년 5월 19일가결한 국회법일부개정법률안 제65조제1항에서나타나는데, 당시이법안에서는 법률안의심사를위하여필요하다는위원회의의결이나재적의원 1/3이상의요구가있을때, 법률안이외의중요한안건의심사나소관현안의조사를위하여필요하다는위원회의의결이있을때청문회를열수있다. 고규정하였으나, 대통령은 행정부의상시적청문회통제는헌법상권력분립원칙을위반한다. 는헌법적이유로거부권을행사한바있다. 39) 이사건에서의법률안거부권행사의헌법적정당성을논하자는 37) 그리고이는비단국회만의문제가아니라는점에있다. 법원의규칙제정권, 헌법재판소의규칙제정권도모두대통령의거부권행사의견제에놓이게한다. 38) 양정윤, 국회와대통령간의입법갈등 : 권력분립의이해와그에기초한유형별개선방안, 고려대학교대학원법학과박사학위논문, , 쪽. 39) 국회법일부개정법률안 ( 위원회안 ) > ( 의원발의안경합 ) > ( 위원회대안원안가결 ) > ( 대통령의거부권행사 ) > 임기만료폐기예정 ( 미처리 )

18 128 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 것이아니라, 만약대통령의의사에반하는국회의조직과의사에관한규정을국회법으로규정하는경우에는대통령이그에대하여거부권을행사할수있다는점에문제의소지가있다는것이다. 이러한측면에서본다면, 국회의조직과의사에관한규정은, 대통령의행정입법인법규명령과는달리, 입법권자인국회가스스로정하여야하는국회규칙으로서입법부의자율적권한이라는견해가타당한측면이있다. 40) Ⅴ. 현행헌법상국회법과국회규칙의구분필요성과개선점 1. 현행헌법상의내재적한계와그불가피성 그러나한편에서는그렇다고하여도국회의조직과의사에관한규정이국민이나다른헌법기관에영향을미칠수있는외부적규정으로존재할수있다는점에서, 현행헌법상프랑스처럼대통령의법률안거부권대신에헌법재판소에서국회규칙의합헌성에대한사전심사를할수있는헌법규정을두고있지않은현실에서는국회법을둘수밖에없는것이아닌가하는견해가있을수있다. 하지만, 국회가스스로정할수있는순수한내부규율을국회규칙에의하지아니하고대통령의법률안거부권행사가가능한국회법에둘이유는없다고할것이고, 또한국회규칙이국회의자율권이라고해석한다면반드시법률에근거를두어위임명령의형식으로국회규칙을정할이유가없다는견해가제기될수도있다. 이러한관점들은국회의자율권을일부유보하고보장할것인가, 아니면국회의자율권으로순수하게보장할것인가의갈등으로나타난다. 결국문제가되는것은외부적영향을미칠수있는내부규율에대한헌법적정당성을어떻게확보할것인가에있는데, 이러한점에서는적어도외부적영향을미칠수있는내부규율은법규명령의성격을지니는것이아닌가하는의문점을제기할수도있다. 즉순수한내부규율은자율적권한으로하여국회규칙으로정하고, 외부적영향을미치는내부규율은법규명령으로하여근거법률을두어국회규칙으로규정하자는관점일것이다. 이러한 40) 김철수, 학설판례헌법학 ( 중 ), 박영사, 2009, 418 쪽.

19 국회법과국회규칙 129 관점에서접근한다면, 국회법과국회규칙의내용에무엇을구분하여담을것인가는조금더명확히할수있는측면이있다. 그러나법규명령이아닌국회규칙과법규명령인국회규칙을구분한다는것은국회규칙의법적성격에대한오해를불러일으킬수있고, 또한외부적영향을미치는국회규칙인지에대한해석논쟁도발생하여논란을불러일으킬수있다. 예를들어, 국회가청문회를열것인가의여부는국회의자율권에해당하는데, 다른헌법기관이감시기능을행하는청문회라는이유로외부적영향을미치는국회규칙이라고주장한다면, 법규명령으로보아야한다는결론에도달하게된다. 이러한논리라면, 국회에서법률을제 개정하기위하여진행되는모든의사규칙들은의사과정을통하여형성될법률이결과적으로외부적영향을가지므로법규명령으로서성격을가진다는비판을받을여지도있다. 최선의해결방안은, 차후헌법을개정하여, 프랑스처럼국회규칙으로국회의내부규율을정할수있도록국회의자율권을명확히하고, 그규칙에대한합헌성심사를헌법재판소에맡기는것이바람직한방향이아닐까한다. 하지만, 현행헌법의기준에서는, 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라는헌법제64조제1항의규정으로인하여, 법령의범위안에서 와는다른, 즉법규명령이아닌국회규칙으로국회의순수한자율적규칙제정권이라고해석하여야할필요성이있을지라도, 법률에저촉되지아니하는범위 에대한판단을누군가는하여야하고, 그누군가를정하기위하여서는국회법과국회규칙으로구분할수밖에없는헌법내재적한계가있다. 2. 국회의자율권확보의필요성 그러나한가지분명히해야할점은, 헌법내재적한계가있다할지라도, 현행국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙제정권을규정한헌법제64조제 1항, 제108조, 제113조제2항그리고중앙선거관리위원회내부규율규칙제정권을규정한제114조제6항의 법률에저촉되지아니하는범위안에서 라는그의미와대통령의행정입법권을규정한제75조의 법률에서구체적으로위임받은범위안에서 그리고중앙선거관리위원회내부규율규칙제정권을규정한제114조제6항의선거관리, 국민투표관리및정당사무에관한규칙제정권

20 130 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 을규정한 법령의범위안에서 라는그의미는다르게해석하여야한다는것이다. 특히제114조제6항의중앙선거관리위원회의규칙제정권은분명히 법령의범위안에서 제정하여야할규칙제정권과 법률에저촉되지아니하는범위안에서 제정하여야할규칙제정권을나누어명확히하고있다는점에서현행헌법이명령하고있는바를자의적으로해석할수는없다. 즉누군가가 법률에저촉되지아니하는범위안에서 에대한판단을하여야하는구조적문제점이있다고하여그것이곧내부규율에대한자율적국회규칙이법규명령이됨을의미하는것은아니라는것이다. 설사외부적영향을미치는규칙이있는경우에도헌법규정상국회규칙은국회의자율권에해당한다고해석할수밖에없다. 그런데현행실제운용은국회법과국회규칙관련법에서위임명령으로규정하여국회규칙을제정할수있도록권한을부여하고있다. 이러한점들은차후에개선되어야할사안으로판단한다. 다만, 국회규칙이법률에서위임하지않아도되는것이라는해석을할수있다고하더라도, 법률에저촉되지아니하는범위안 에대한판단은누군가하여야할것이다. 사전적으로하여야할것인지, 사후적으로하여야할것인지의문제인데, 사전적사법심사를인정하지않는우리나라의경우에서는, 국민과다른국가기관에영향을미치는의사와내부규율에관한규정을견제할수있는최소한의장치는있어야한다. 그방안의현실운용을보면국회규칙관련법에규정하여위임함으로그법률안의정당성에대한견제기능을대통령의법률안거부권으로하도록하고있고, 법률확정의경우그위임에의하여국회규칙제정권을부여하고있다. 하지만, 앞에서언급한바와같이, 법률에서의국회규칙제정권은대통령의법률안거부권으로국회의국회규칙자율권을저해할수있고, 국회가행정부에종속될수있는가능성으로권력분립의원칙을위반할수있다. 그렇다면, 현행헌법상의기준에서권력분립의원칙을고수하면서 법률에저촉되지아니하는범위안 을판단할수있는방안은없는가에있다. 법률에저촉되지아니하는범위안 이국회가국회규칙을자율적으로제정할수없다는것을의미하는것이아니라는관점에서, 국회가국회규칙을법률규정에맡기지아니하고자율적으로제정한다고해석한다면, 규칙에대한위헌성의심사권은법원의사후적판단에맡기는것이헌법합치적방안이라고해야한다. 현행헌법은제 107조제2항에서규칙에대한위헌 위법심사권을법원에게부여하고있다.

21 국회법과국회규칙 131 국회규칙제정권이자율적권한임을강조한다면, 다른법률에의저촉성에대한심사는사후적으로법원에맡기는것이권력분립의원칙에서도또한헌법규정의조화로운해석의견지에서도타당한것이아닐까한다. 국회법이나국회규칙관련법에서법률이정하는위임범위안에서국회규칙을제정할수있다는국회규칙제정권에관한조항은헌법제64조제1항에근거하여국회의의결로국회규칙을정할수있다는내용으로국회의자율권을확보하도록개정하는것이헌법규정과헌법현실의불일치를개선할수있는방향이아닌가한다. 3. 현행국회법과국회규칙의개선점 이러한관점에서현행국회법과국회규칙의개선점을살펴보기로한다. 현행국회법에서는외부적영향을미칠수있는규정들이존재하기는하지만, 그규정들은그렇게많은편이아닌것으로나타난다. 현행국회법규정을살펴보면, 대부분의경우는순수한자율적내부규율인국회의조직과의사에관한내용이주를이룬다. 물론외부적영향을미치는규정에대한견해의차이가있을수있는조항들도있으나, 국민이나다른국가기관에영향을미치는규정으로한정하여살펴보면, 대체로외부적영향을미치는내용들이그렇게많지않음을발견할수있다. 41) 즉국회법은국회의조직과의사에관한내용을주된내용으로다루고있어서사실상국회규칙이나다름없는역할을담당한다. 그렇다면, 국회의내부규율인국회조직과의사에관한사안으로만한정하여볼때에는, 국회법과국회규칙은그차이점이없어보이고, 다만그차이점이있다면, 대통령의법률안거부권행사가가능한가의여부에만있다고할것이다. 다른측면에서말하자면, 국회의자율성이미치는국회의조직과의사에관한내용은언제든지변경할수있다는것을의미하고, 국회규칙으로정하여야할사안을국회법으로규정하여대통령의법률안거부권행사의영향력아래에놓이게할이유는없어보인다. 이러한측면에서보자면, 현행국회법에서는상당히많은국회의내부규율에관한내용들을담고있는데, 원칙적으로국회의조직과의사에관한규정들은국회의결로국회규칙으로정할수있 41) 아래의 [ 표2] 국회법에서의외부적영향을미칠수있는조항참조.

22 132 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) 는것으로간결하게하여관련조항들을국회규칙으로제정하고, 국민이나다른국가기관에영향을미치는사안등의예외적인내용들은국회법에서구체적으로규정하는것을고려할필요가있다. 이러한점은국회의조직과의사에관한내용은그성질상개정을많이할수밖에없다는사실에서도나타나는데, 다른법률에비하여상당히많은개정을하였다. 즉제헌국회부터현재 ( 기준 ) 에이르기까지그동안 78번의개정을하였는데, 이러한측면에서도국회의조직과의사에관한내용은관련국회규칙으로이양하여그자율성을부여하고, 외부적영향을미치는규정만을국회법에서국회규칙으로위임하는형식이아닌법률형식으로직접규정하여대통령의견제기능에놓이게하는것이필요하다는관점이다. 물론국회내부에만영향을미치는국회의조직과의사에관한내용적문제점에대한규칙심사권은대법원이사후적으로최종적판단이가능하다. 그런데다른한편에서는국회의내부규율을자율에맡기면너무자주변경되어그일관성을저해하는것이아닌가라는의문점을 국회법제2조제1항제5조의 3 제23조제5항제26조제1항제27조제98조제98조의 2 제1항및제2항제98조의2 제3항제119조제120조제122조제3항및제4항제123조제1항제126조제129조제132조제148조의3 제153조제165조 국민이나다른국기기관에영향을미치는조항 중앙선거관리위원회위원장의국회의원당선인명단의국회통지의무 정부의법률안제출계획및그계획변경의국회통지의무 정부의국회소관세출예산요구액의삭감요청사유서의의장송부의무 의원체포 구금을위한국회동의요구시관할법원의판사의영장발부전체포동의요구서정부제출의무및정부수리후정부의국회요청의무 체포 구금된의원이있을시정부의영장사본첨부의장통지의무 정부의대통령법률안공포시국회통지의무 중앙행정기관의장의대통령령등의소관상임위원회제출의무 소관중앙행정기관의장의통보받은대통령령등의법률위반여부등의내용에대한처리계획과그결과의소관상임위원회보고의무 정부의국무총리 국무위원 정부위원인공무원임면시국회통지의무 국무총리등본회의 위원회발언시의장 위원장사전허가요청의무 정부의국회서면질문서에대한답변의무및관련자료제출의무 국회청원요구자의의원소개에의한청원서제출의무 정부의국회채택청원처리사항에대한보고의무 국정감사나국정조사를위한증인 감정인또는참고인의출석의무 탄핵심판을받는조사를받는국가기관의조사협조의무 누구든지의원의회의장출입방해금지의무부과 흉기를휴대한자등행동이수상한자의방청금지의무부과 누구든지국회회의방해금지의무부과

23 국회법과국회규칙 133 제기할수도있다. 그러나입법권자는국회이고법률의가결은절대과반수이며, 그동안대통령도국회법의개정에대해서법률안거부권을자제하여왔다는점에서알수있듯이, 국회의조직및의사에관한내부규율에대한내용변경에대해서는국회의자율권을존중하여대통령이관여를거의하지않았다. 42) 그렇다면, 국회의내부규율에해당하는사안을국회법이라는법률형식에둘필요는없어보인다. 현행헌법기준에서는국회법과국회규칙을구분하는것으로하되, 외부적영향을미칠수있는규정은국회법에서직접법률의형식으로, 43) 내부적국회의조직과의사에관한사안의규정은국회규칙에서규칙의형식으로규정하여국회의자율권을최대한확보하는방안으로개선하였으면한다. 42) 아래의 [ 표 3] 국회법일부개정법률안에대한대통령의거부권행사 ( 제헌국회 - 제 19 대국회 ) 참조. 제2대국회제안국회의결재의요구국회재의결결과국회법중개정법률안 ( 위원회 부결대안제출 ) ( 대안원안가결 ) 견해대립의내용 : 예비비지출에해당하는국회예비금을국회의장이함거부권행사의내용 : 예비비지출관리는정부권한으로 3권분립과헌법에저촉됨제19대국회제안국회의결재의요구국회재의결결과 국회법일부개정법률안 ( 위원회대안제출 ) ( 대안원안가결 ) 임기만료폐기 견해대립의내용 : 법률의취지와내용을벗어난행정입법에대한수정요구거부권행사의내용 : 행정입법은대통령의고유권한국회법일부개정법률안 임기만료폐기 ( 위원회 ) 예정 ( 미처리 ) 견해대립의내용 : 법률안및기타중요안건심사나소관현안조사를위한청문회거부권행사의내용 : 행정부의상시적청문회통제는헌법상권력분립원칙을위반 43) 이러한외부적영향을미칠수있는국회법규정으로행정입법수정요구에대한법정책적방안이제기되고있다 ; 김용섭, 국회법상행정입법검토제도의현황과법정책적과제, 행정법연구통권제 33 호, 행정법이론실무학회, 2012, 쪽 ; 그러나행정입법의문제점을시정하기위하여지난 2015 년 5 월 29 일가결한 국회법일부개정법률안 제 98 조의 2 제 3 항에서 행정입법이법률의취지또는내용에합치되지아니한다고판단되는경우 수정 변경을요청할수있다. 이경우중앙행정기관의장은수정 변경을요청받은사항을처리하고그결과를소관상임위원회에보고하여야한다. 고규정하였으나, 대통령은 행정입법은대통령의고유권한으로권력분립에위반된다. 는헌법적이유로 2015 년 6 월 25 일법률안거부권을행사하였다. 이에대한견해대립이있으나, 그정당성유무를떠나서이러한외부적영향을미칠수있는규정은법률의형식으로규정하는것이타당해보인다. 하지만한편에서는국회법은내부규율을하는내부법이므로외부적영향을미칠수있는규정을국회법에둘수없다는견해가제기된다 ; 이인호, 국회의행정입법수정요청관련국회법개정안은위헌인가?, 한국공법학회긴급토론회, , 5-8 쪽.

24 134 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) Ⅵ. 맺음말 지난 2016년 5월 19일국회가가결한 국회법일부개정법률안 제65조제1항에대해대통령이법률안거부권을행사한바가있었다. 이규정에는, 법률안의심사를위하여필요하다는위원회의의결이나재적의원 1/3이상의요구가있을때, 법률안이외의중요한안건의심사나소관현안의조사를위하여필요하다는위원회의의결이있을때청문회를열수있다. 는규정을두었으나, 대통령은 행정부의상시적청문회통제는헌법상권력분립원칙을위반한다. 는이유로법률안거부권을행사하였다. 44) 위원회의의결로청문회를열것인가열지않을것인가의여부는국회의사에관한국회의자율권이라고할수있는데, 행정부를통제하는청문회라는논리를내세워대통령의법률안거부권으로국회의권한을사실상행사하지못하게하는결과가되었다. 물론국회는재의결이가능하지만 2/3이상의찬성이라는그엄격성으로인하여여야합의로통과한국회법개정안이임기만료로폐기할수밖에없는상황에놓여있다. 이러한점에서볼때, 국회의내부규율에해당하는국회규칙에관한사항은국회법으로부터분리하여국회규칙으로규정하는것이입법권자인국회의자율권을보호하는방안이아닐까한다. 44) 국회법일부개정법률안 ( 위원회안 ) > ( 의원발의안경합 ) > ( 위원회대안원안가결 ) > ( 대통령의거부권행사 ) > 임기만료폐기예정 ( 미처리 )

25 국회법과국회규칙 135 참고문헌 권영성, 헌법학원론, 법문사, 김문현외 6인, 대화문화아카데미 2016 새헌법안, 대화문화아카데미, 김영천, 의회의자율권에관한비교법적연구, 고려대학교대학원법학과박사학위논문, 김용섭, 국회법상행정입법검토제도의현황과법정책적과제, 행정법연구통권제33호, 행정법이론실무학회, 2012, 1-25쪽. 김철수, 학설판례헌법학 ( 중 ), 박영사, 박재유, 국회내부법규에관한공법적고찰, 고려대학교대학원법학과석사학위논문, 박찬주, 국회규칙의성격에관한몇가지문제, 서울대학교법학제51권제4 호, 서울대학교법학연구소, 2010, 쪽. 성낙인, 프랑스헌법학, 법문사, 손형섭, 국회의자율권의사법적제약과그한계, 세계헌법연구제19권제1호, 국제헌법학회, 한국학회, 2013, 쪽. 이인호, 국회의행정입법수정요청관련국회법개정안은위헌인가?, 한국공법학회긴급토론회, , 1-16쪽. 이성호, 국회규칙에관한연구, 건국대학교대학원법학과박사학위논문, 조성규, 행정규칙의법적성질재론, 행정법연구통권제31호, 행정법이론실무학회, 2011, 쪽. 한수웅, 헌법학제5판, 법문사, 콘라드헷세, 계희열 ( 역 ), 통일독일헌법원론, 박영사, 국회법률정보실, 세계의헌법 I, 국회도서관, 국회사무처, 대한민국국회 60 년사, 국회사무처, 2008.

26 136 가천법학제 10 권제 1 호 ( ) Abstract Parliamentary Law and Parliamentary Rule Yang, Jeong Yun Researcher, Legal Research Institute of Korea University, Ph.D in Law Parliament Law regulates on the organization and proceeding in Parliament. Parliament rule is based on Parliament Law. But President can veto the Bill for Parliament rule due to the formality of law. This can violate the principle of separation of powers. The bill will be discarded due to rigidity of quorum for re-vote of Congress. The internal regulations in Parliament can be controled by President. Even though we should prescribe the formality of law for regulation directly affected the outside restraints in the Parliament Law, also consider the formality of rule for internal contents of Parliament. Supreme Court can decide the final determination on the constitutional problem of Parliamentary Rule. And President respects the autonomy of Parliament. In this side, we should regulate Parliamentary Law with the formality of law for regulation affected the external influence and Parliamentary Rule with the formality of rule for the internal rules of Parliament. Namely, Parliament Law and Parliament Rule is sorted. If Parliament Law and Parliament Rule isn t divided, President can veto the bill with the formality of law, and then we cannot guarantee the autonomy of Parliament. Therefore, we should consider Parliamentary Law for external relationships and Parliamentary Rule for internal self-imposed control. Key Words : Parliamentary Law, Parliamentary Rule, Formality of Law, Veto Power, Principle of Separation of Powers, Autonomy Guarantee of Parliament 투고일 : 심사일 : 게재확정일 :