건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
연구지원 2011-70 호 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안 지은이송상훈 이도헌 손정락 장경수 장종진발행인김수삼발행처한국토지주택공사토지주택연구원출판등록 2012년 1월 31일편집송상훈 이도헌 손정락 장경수 장종진 주소 ( 우 )305-810 대전광역시유성구전민동 462-2 전화 042) 866-8427 전송 042) 866-8431 전자우편 ssong@lh.or.kr 이책의내용을쓰고자할때는저작권자와토지주택연구원의허락을받아야합니다. 이출판물은우리공사의업무상필요에의하여연구검토한기초자료로서공사나정부의공식적인견해와관계없습니다. 우리공사의승인없이연구내용의일부또는전부를다른목적으로이용할수없습니다.
연구지원 2011-70 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
참여연구진 연구총괄송상훈토지주택연구원건설기술연구실책임연구원 참여연구진 이도헌 토지주택연구원건설기술연구실선임연구위원 손정락 토지주택연구원건설기술연구실연구위원 장경수 한국토지주택공사심사평가처차장 장종진 한국토지주택공사심사평가처차장 연구자문위원 ( 가나다순 ) 김충권 대한건설협회계약제도실부장 나상수 한국토지주택공사심사평가처부장 박태근 목원대학교건축공학과교수 방종대 토지주택연구원건설기술연구실연구위원 윤영호 토지주택연구원계획설계연구실선임연구위원 이상호 GS건설경제연구소소장 조건희 토지주택연구원건설기술연구실수석연구원 조영준 중부대학교건축공학과교수 최상근 대한건설협회계약제도실실장 홍표학 한국토지주택공사조달계약처부장
연구요약 제 1 장 I 서론건설사업의성공을보장하기위해서는설계자, 엔지니어, 시공자등참여자의적절한선정이필수적이다. 따라서, 이를뒷받침할수있는합리적인조달시스템을갖추는것이선행되어야하며, 사업전체를총괄하는발주자는발주체계, 입찰및낙찰제도, 참여자통제방식에대한높은이해도와전문성을갖추어야한다. 국내건설시장에서공공부문이차지하는비중이부각되면서, 공공건설사업발주에있어법령의획일적적용, 형식적투명성과객관성의추구, 글로벌스탠더드와의격차등의현안을해소하기위한논의가활발히진행되고있다. 아울러발주제도개선을통한발주자중심의건설산업혁신과경쟁력강화요구가확산되고있는상황이다. 이러한사회환경의변화를고려할때, LH 에서도능동적으로조달시스템의개선을추진함으로써국내공공건설부문에서 LH 가차지하고있는위상에맞도록발주체계를재정비하려는노력이요구되는시점이라할수있다. 본연구는공공건설사업의목적을효과적으로달성하고, 공공시설물과발주자의가치를극대화할수있는방향으로 LH의입찰평가및심사제도를선진화할수있는방안을모색하는것을목적으로하며, 이를위해다음과같은내용을중점적으로다루었다. 국내 (LH) 공공건설사업조달관련현행제도및절차정리 건설선진국의공공건설사업입찰평가및심사제도베스트프랙티스발굴 국내건설환경과 LH 특성에맞는입찰평가및심사제도의도입방안제안 입찰심사제도선진화를위한요구사항도출및전략적추진과제작성 연구내용에서핵심적인위치를차지하는선진외국의베스트프랙티스파악에 연구요약 l 1
있어서는관련선행연구의내용을우선적으로검토하되, 필요한경우조사대상국가별공공발주기관의홈페이지방문, 현지진출건설업체를통한실제사례수집등을통해기존자료를보완하는방향으로추진하였다. 아울러각사안별로정리된내용에대해서는사내외전문가들을대상으로자문을실시하여성과의객관성과적정성을확보하고자하였다. 제 2 장 I 국내입찰평가및심사제도현황 1. 건설사업조달의특성건설산업은 GDP 대비건설투자액이나관련업종의취업자수등을고려할때국민경제에미치는파급효과가지대하다는점에서, 유관기관들은보다공적인역할에초점을맞추어정책을펴나갈필요가있다. 또한, 공공발주기관의발주체계변화는업계의관행과산업차원의제도전환을가져올수있다는점이고려되어야한다. 이를통해연간약 60조원에달하는방대한예산이투입됨에도공사비 공기 품질등건설사업의성과측면에서대단히비효율적인것으로평가되고있는공공건설사업의효율화를도모하여야한다. 공공시설물의건설과사용, 단지의조성등이이루어지는과정에서는다양한유형의건설서비스수요가발생하게된다. 기획, 설계, 시공, 사후관리등으로이어지는건설사업생애주기 (project life cycle) 의각단계에서필요로하는유 무형의재화와서비스는발주자가직접수행하거나외부업체를통해조달함으로써해결한다. 이러한건설사업조달의대상중가장큰비중을차지하는것은 공사 와건설기술관련 용역 이라할수있다. 발주대상을기준으로공사는건설공사, 전기공사, 정보통신공사, 소방시설공사, 문화재수리공사등이있으며, 이중건설공사는토목공사, 건축공사, 토목건축공사, 산업 환경설비공사, 조경공사로구분된다. 현행법에서는이들공사에대해분리발주를의무화하거나종합공사와전문공사를구분하고있다. 또한, 일반적으로기술용역과일반용역으로구분되는용역은건설기술용역, 엔지니어링산업진흥법에의한엔지니어링활동, 건축사법에의한설계와감리, 전력기술관리법에의한설계와감리, 정보통신공사업법에의한기술용역, 소방법에의한기술용역, 주택법에의한감리, 측량등여덟가지로분류가능하다. 2 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2. 발주방식과유형과절차발주방식 (project delivery system, PDS) 은사업의성공적완성을위하여설계및시공프로세스를대상으로기획단계에서결정되어야할자금조달방식, 사업수행방식, 경쟁방식, 입찰방식, 낙찰자결정방식, 공사비지불방식등을모두포함한종합적 pre-contract practice 라정의할수있다. 발주방식에포함된각요소들은법적규제, 정부지침등의외부환경, 발주자 건설사업의특성, 사업참여자의특성등을고려하여결정된다. 발주방식의개선을위해서는주기적으로비용, 공기, 품질, 안전및기타등사업성과를모니터링함으로써해당의사결정의적정성을평가하는것이필요하다. 발주방식가운데국내공공건설사업의수행방식과낙찰방식을중심으로살펴보면, 우선수행방식은설계 시공분리방식을근간으로하면서, 설계 시공일괄방식과대안입찰방식이확대되는양상으로변화되어왔다. 또한, 낙찰방식의경우에도건설과관련된사회적변화와글로벌스탠더드화를위한노력이반영되어적격심사제실시, 최저가낙찰제확대, 저가심의제채택, 최고가치낙찰제도도입이이어져왔다. 공공기관이발주한시설공사에대한경쟁입찰체계위주로살펴보면, 제한된경쟁자의입찰참가신청에대한사전자격심사에서부터최종계약체결까지다섯단계로진행되는공사수행자조달은예상금액규모, 난이도등공사의특성에따라영향을받으며, 가격, 가격의적정성심사, 경영상태, 기술능력등을평가하여적정업체를선정한다. LH 사내조달업무수행과정에서는시설공사와용역의발주및계약관련업무에대해발주부서, 조달계약처, 심사평가처, 기술심의위원회등이관련되어있으며, 시설공사발주에서입찰자또는입찰서류에대한평가는입찰사전자격심사 (PQ), 적격심사, 최저가입찰에서의가격적정성심사, 일괄입찰에서의설계심의등크게 4가지유형으로구분할수있다. 건설기술용역자를선정하는과정에서도 PQ와적격심사방식이금액과공사난이도에따라적용되고있다. 3. 국내공공발주기관의기준비교 국가계약법을비롯한회계예규, 통첩등의적용을받는국내주요공공발주기 관의입찰평가및심사기준을총괄적으로비교한결과, 대부분의적용기준은 연구요약 l 3
유사하였으나지역업체또는중소업체의참여도, 녹색건설인증여부, 환경또는안전경영시스템확보여부등일부기준의반영에있어기관별로차이를보였다. 일부기관에서는하도급업체의자격요건을강화하고, 공사참여자와현장관리조직의배치기준을명확히할것으로요구함으로써적정업체선정을위한추가적인노력을기울이고있었다. 4. 현행제도의문제점공공건설사업의입찰과낙찰과정에서발생되는문제점으로는다음과같은것이파악되었다. 우선, 획일적공공발주제도, 국제적기준과거리가있는입낙찰제도, 계약담당자의전문성부족등발주및입낙찰부문의비효율유발요인들은공공건설사업의비효율성을높여사업비 사업기간 품질과관련된사업의성과, 당초사업목표달성을포함하는효과성등에부정적인영향을미치고있다. 또한, 입낙찰제도측면에서는 PQ와적격심사제도의변별력부재, 가격중심의낙찰기준, 심사위원의전문성부족, 심사의공정성 투명성부족등의문제가지적되었다. 또한, 개별입낙찰제도가추구하는목적이충족되었는지의여부를검토하지않아관련제 개정사항의효과가명확히확인할수없으나, 현행제도는공기단축, 기술경쟁력강화등제도도입의목적달성이미흡한수준으로판단된다. 낙찰자선정에있어서도제한적으로실시되는기술경쟁이외에는대부분운에의해낙찰자가결정된다는논란이지속적으로제기되고있다. 입낙찰과정의공정성이나투명성에있어서도문제를드러내, 최저가낙찰제에서는저가심의통과를위해참가자들의서류위 변조가관행화되어있고, 발주기관들은이에대해형식적으로만심사하고있는실정이다. 최근에는공공발주기관의공적기능과역할에대한인식이강조되면서, 기관별로재량권을행사하고책임성을강화해야한다는지적이나오고있다. 제 3 장 I 선진외국의입낙찰제도 3장에서는선진사례의조사및도입방안검토라는본연구의흐름에부합하도록주요국가에서활용되고있는입찰평가및심사제도에대해조사하였다. 외국제도의분석에있어서는입낙찰제도를중심으로하되, 필요한경우 4 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
성과관리제도, 원가산정방식, 보증제도와같이관련된제도를부수적으로파 악하였으며, 자료의조사는선행연구검토, 기관홈페이지방문, 기관대상 질의, 실제사업자료입수등의방법을통해이루어졌다. 1. 미국사례미국의공공조달에서는최소의비용으로최대의서비스를제공하되, 발주자의책임아래투명하고공정한경쟁을유도하는것을원칙으로한다. 공공건설공사를발주하는기관인연방정부, 주정부, 지방정부소속기관등은자체조달규정을제정하고운영하며, 전문엔지니어링및발주조직을운영하여시설물의설계, 엔지니어링, 시공등을발주한다. 적용되는법령에있어서도정부조직체계에따라제도나법령의제정, 운영등에대한권한과책임은연방정부에서주정부로, 다시주정부에서지역정부나행정기관으로이양된다. 이같은위계는계약관련제도와법에서도마찬가지로적용되어, 상위법과제도의골격은유지하되궁극적인권한과책임은관련공공기관에부여된다. 미국에서는공공건설사업의발주방식을발주자가취급해야하는공사계약건수, 설계단계에서시공자의협조필요성여부, 발주자의하도급자선정개입여부등 3가지요소와연관하여 1최저가입찰방식, 2기술 가격분리입찰방식, 3용역형사업관리방식, 4책임형사업관리방식, 5설계 시공일괄방식, 6가교방식, 7주문계약방식등 7가지로정리하여제시하고있다. 그와별도로 FAR에서는발주자가요구하는입찰조건을충족하는자로서공사이행능력이있다고판단되는자중 1최저가입찰자이거나, 2협상을통해가격과기술적요소들을종합적으로판단하여발주자에게가장유리한입찰자를낙찰자로선정하도록하고있다. 한때부패방지와경쟁촉진을위해최저가낙찰제를운용해온미국은최고가치지향으로방향을전환한이후협상에의한계약내지인센티브계약으로조달정책방향을설정하고있다. 공개경쟁입찰을선택한경우에는계약상대자의수행능력과제안가격의합리성을확인하게되며, 협상에의한계약에서는수용가능한조건을만족하는제안서로서최저가격의낙찰자를선정하는 LPTA방식과비용대비최대의가치를제공하는제안을선정함에있어가격과비가격요소사이의가치교환을통해최적의제안자를선정하도록하는가치교환방식을주로사용한다. 연구요약 l 5
또한, 입낙찰방식과관계없이입찰가격의합리성을검토하게되는데, 계약담당관은입찰가격이비합리적이라고판단될경우는낙찰대상에서배제할수있으며, 입찰가격의적정성을검증할수있는상세한절차를규정하고있다. 특히, 공종별입찰내역서의단가를중심으로입찰분석을통해수학적불균형 (mathematically unbalanced), 또는실질적불균형 (materially unbalanced) 여부를판단하여낙찰여부를결정한다. 본연구에서는 FAR, DPAP. FHWA 내부규정을분석하여불균형한입찰을인지하는저가심의제도의실례를정리하였다. 그외에도미국의입낙찰제도와관련하여브룩스법에의한 QBS, GSA의 DEP 와 Caltrans 사례를통해설계용역자선정방식의베스트프랙티스를찾아보고, 사업리스크저감활동, 계약담당자의전문성강화프로그램, 보증제도에의한입찰참가제한, 연간 PQ제도운영, Construction Excellence Program 등을추가로검토하였다. 2. 영국사례영국의지방정부와중앙정부는 1990 년대중반이후건설산업혁신운동으로부터시작된공공건설부문비효율성제거를위해순차적으로강제경쟁입찰제도를폐기하고총생애주기비용관점을반영한최고가치적용을의무화하였다. 영국재무부에서운용하고있는최고가치기반의낙찰자선정사례에서는 1차, 2차를거쳐 3~5 개업체로제안서제출범위를축소하는선별과정과최종낙찰자를선정하는낙찰과정으로전체과정을구분하여진행하고있다. 입찰자선별을위한평가항목은해당기업의신인도, 재무상태, 기술능력등이고각각의세부평가항목마다최저점수가있어세부항목별로일정점수미만인입찰자는배제된다. 공사특성을반영하여세부항목별로가중치가부여되어있으며, 이들가중치를곱하여점수를산정한다. 이렇게평가한결과가장높은점수를받은 3~4 개사만 2차지명을받아입찰가격을제시할수있다. 또한, 낙찰과정을보면입찰가격은 3개사입찰가격의평균값을기준으로그보다낮으면가점을주고높으면감점하는방식으로평가하며, 정해진비가격요소에대해서도점수를매겨총점에따라최종낙찰자를선정한다. 영국의공공건설사업은 OGC 에서수립한 Gateway Process 에준하여실시되 6 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
고있으며, 단계마다필요한관리요건이나재정지원활동의적정완료여부를확인하도록하고있다. 이러한 Gateway Process 는해당사업의가치를극대화하고낭비를최소화하기위한목적으로시행되는공공건설사업의표준조달절차로서발주자조달업무의베스트프랙티스역할을하고있다. Gateway Process 에서는건설사업의전수행단계를 8단계로구분하고, 이전단계에서후속단계로넘어가는 6개의각 Gateway 에서 Gateway Review라는평가를시행하도록규정하고있다. 3. 일본사례제도적인측면에서일본은각수요기관별로자체조달하는분산조달제도를시행해오고있으며, 계약제도는국가등중앙정부에대해서는회계법, 예산결산및회계령에, 지방공공단체등에대하여는지방자치법및동법시행령에각각정하고있다. 공공건설사업에서의낙찰자선정에있어서는최저가격자동낙찰방식과종합평가낙찰방식의두가지방식을적용하고있으며, 기술력등을종합적으로평가하여낙찰자를선정하고자하는종합평가낙찰방식이차지하는비중이늘어나고있고, 최저가격자동낙찰방식을활용함에있어서도최저제한가격방식을저입찰가격조사방식으로전환하려는움직임이확산되어있다. 이러한저가심의제도중저입찰가격조사제도는발주자가일정한가격 ( 예정가격의 66~85%) 미만입찰자에대하여필요한가격조사를하고, 적정한공사의수행이어렵다고판단되는경우에는실격시키고, 그다음낮은가격으로입찰한자와계약할수있다는제도이다. 반면, 최저제한가격제도는심사능력부재등을고려하여지방공공단체만에인정된제도인데, 미리최저제한가격을설정하고, 당해가격이상으로입찰한자중최저가격으로입찰한자와계약할수있다는제도이다. 최근적용이확대되고있는종합평가낙찰방식은비가격요소를중시할필요가있는경우기술 성능등과같은조건을평가기준에추가하여, 예정가격제한범위내에있는자를대상으로가격이외조건과가격을종합적으로평가하고, 발주자에게보다유리한자를계약자로선정하는방식을의미한다. 종합평가낙찰방식은공공공사의특성 ( 규모, 기술적대안, 검토의여지 ) 에따라간이형, 연구요약 l 7
표준형, 고도기술제안형등 3가지로구분하여운영하고있다. 우선간이형은시공계획 ( 시공순서, 공기 ), 품질관리 ( 확인빈도, 방법 ) 및동종 유사공사의경험, 공사성적등에근거한기술력과가격의종합평가방식으로공사희망형경쟁입찰및소규모공사에대한경쟁입찰에적용하고있다. 표준형은발주자가시공상의기술제안을요구하는경우안전대책, 교통 환경에의영향, 공기단축등의관점에서기술제안을요구하여가격과종합평가하는방식으로, 정부조달협정대상공사 ( 설계 시공일괄입찰방식과소규모공사를제외한대부분공사 ) 를대상으로한일반경쟁입찰에적용하는평가방식이다. 고도기술제안형은기술적대안의검토여지가큰공사에있어구조물의품질향상을도모하기위해고도기술제안을요구하는경우에적용하고, 강도, 내구성, 유지관리의용이성, 환경개선의기여도, 경관과의조화, LCC 등의관점에서기술제안을요구하여종합적으로평가한다. 낙찰자가선정되기까지의평가시스템은 21개공종별로 2년에 1회심사하여그결과에따라기업의등급이부여되는경쟁참가자격정기심사, 공사별로설정된요건에따른경쟁참가자격확인 ( 사전자격심사 ), 가격과품질이종합적으로우수한자를선별하는종합평가등 3단계로구성된다. 4. 싱가포르사례싱가포르정부는공정, 개방, 경쟁을정부조달정책의기본원칙으로채택하여투명하게운영하고부패에대해서는엄중히처벌하며통상경비대비최적의가치를제시하는입찰자에게낙찰하는것을기본으로한다. 싱가포르의재정부에서는물품, 서비스, 건설등을조달하는모든공공발주기관으로하여금정부조달프레임워크에따라조달업무를수행하도록하고있다. 입낙찰제도측면에서는 2005년부터시행된입찰평가제도로서가격과품질을동시에평가하여최상의합산점수를얻은입찰자에게낙찰되는체계인 Price-Quality Method(PQM) 가광범위하게공공건설사업의조달에적용되고있다. PQM 에서가격과품질간의배점은사업의복잡성에따라 60:40부터 80:20 사이에서결정되며, 공기준수, 안전, 품질등에대한과거 진행중사업의성과, 과업수행에대한입찰자의적정성을높여주는적정과거실적이나특정역량, 작업방식이나적용자원등사업에최적화된제안내용등을비가격 8 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
요소로하여평가한다. PUB, LTA, URA 등대표적인공공건설사업발주기관의실제건설사업에적용된 PQM 의평가기준과점수화방식을분석한결과, 안전성과에대한강조, 과거사업성과의실질적평가, 발주자요구사항에대응한프로젝트특화제안내용요구등에국내와상이한특성이있음을파악할수있었다. 제 4 장 I 공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 4장에서는성공적인공공건설사업조달을위한요인을보다정확하게파악하기위해, 공공건설사업에서조달이갖추어야할속성과속성들간의관계, 조달기관의필수역량등을명확히하였다. 우선조달범주내의핵심요소와관계가포함된공공건설사업조달프레임워크 (PCPPF) 를 1공공건설사업의특징과추구하는목적정의, 2목적사이의세부요인규명, 3조달에영향을미치는객체정의및범주화, 4요소간의관계에따라상호연결, 5각요소들의특징정리등의절차에따라작성하였다. 그결과공공건설사업조달의속성은크게책임성, 전문성, 투명성, 공정성, 타당성, 형평성등이포함되는역량속성과공공성과효율성으로대표되는목적속성으로구분할수있었으며, 국내관련제도, 업계이해관계자, 수행하는사업유형, 사내시스템과조직기반, 사업의생애주기등으로주요요소를파악할수있었다. 이에따라 PCPPF는 0. 조달특성, 1. 사업특성, 2. 사내기반, 3. 제도적 / 산업적특성 등총네개의레이어로구성되어있으며, 제도적 / 산업적특성이전체범주를포괄할수있는수준의범위를갖는다. 또한, PCPPF에서보는바와같이성공적인조달활동을통해사업의효율성과공공성을달성함으로써국민경제에기여하고공공기관의역할을총족하기위해서는사업을시행하고발주를주관하는기관의능력이가장중요하다는판단에서조달역량의핵심요소로지목된각사항들의수준을측정할수있는조달역량모델 (Procurement Capability Model) 을국외기관에서제안한조달역량측정방법론등을참조하여구축하고, 직간접적으로조달에관여되는해당부서에서주기적으로역량을점검함으로써역량제고와사내분위기조성에활용하도록하였다. 연구요약 l 9
[ 공공건설사업총괄프레임워크 (PCPPF) ] 나아가 PCPPF에서언급된주요속성들이구현되는메커니즘을규명하는것을중심으로인과모형을작성하고, 가격중심영역, 가치중심영역, 목표중심영역등으로구분된인과모형의요인별흐름을따라서특정속성의확보에있어필요한사항, 장애가되는사항등을파악할수있도록하였다. [ 국내공공건설사업의조달에대한인과모형 ] 10 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
또한, 이러한공공조달의특성과 4개국의입낙찰관련주요제도분석내용을아래그림과같이연계하여, 국내현실에도입이필요한주요아이템을정리하였다. 여기에는비가격요소가포함된적절한복수기준의적용, 협상에의한계약방식확대, 관련경험의실질적평가, 저가투찰방지방안, 내역서작성의무화, 보증서에의한계약이행능력자선별, LCC 개념의반영, 사업심의단계의체계화, 사업성과평가체계수립등이포함되어있으며, 각아이템을현행국내관련제도에서의문제점개선과보완에활용할수있는방안을검토하였다. 나아가현행제도의특성과개선방향을개략적으로정리함으로써 3장에서도출한선진외국의베스트프랙티스아이템, 현행제도의문제점과특성, 현조직의조달역량, 선진아이템적용에의한효과등이종합적으로고려되어 LH가입낙찰제도선진화를위해중장기적으로해야할과업들이도출될수있도록하였다. [ 국외사례의범주화에의한베스트프랙티스재정립 ] 연구요약 l 11
제 5 장 I 건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵본연구에서는공공건설사업조달의목적이반영된 공공성과효율성을지닌선진발주기관으로서의위상정립 이라는 LH 건설사업조달선진화 의비전하에공공건설사업이사회에가져다주는가치를중심으로 공공건설사업을통해산업경쟁력제고와공공시설물가치창출에기여 한다는미션을설정하였다. 또한, 공공발주기관이갖추어야하는역량을중심으로선진화에기여할수있는사항으로서책임성에기반한발주시스템혁신, 전문성확보를위한내부기반구축, 발주과정의공정성과투명성확보등을전략목표로선정하였다. 이에따라총 13개의전략목표별추진과제를선정하고, 각추진과제에대해과제의배경및목표, 현황및기술수준, 주요추진내용과방법, 기대효과, 개략추진일정, 담당주체 / 부서, 현행국내또는사내관련규정, 참고가능한국내외베스트프랙티스등을정리하였다. 아래표는그예를보여준다. 제 6 장 I 결론본연구에서는미국, 영국, 일본, 싱가포르등건설산업차원의혁신프로그램을추진한바있는 4개국의공공건설사업발주시스템에적용되고있는입낙찰제도중주요베스트프랙티스를검토하고, 국내 (LH) 에의적용방안을정리하였다. 글로벌스탠더드도입이라는목표아래공공건설사업의참여자선정과관련된현행입낙찰제도는관련국외제도분석을통해꾸준히제 개정되어왔으나, 투명성, 공정성, 기회의균등을강조하는국내건설산업의특성이무리하게반영되어의도한제도도입의효과를충분히달성하지못하여왔다. 이러한제도벤치마킹의문제점을고려하여본연구에서는외국의주요아이템발굴, 공공건설사업조달의총괄프레임워크와세부요소간인과모형구축, 공공발주기관조달역량측정모델개발등을상호연계하여외국아이템도입의근거와방안을체계화하였으며, 이들을바탕으로중장기적인전략과제와그세부내용을정리하였다. 향후본연구에서작성한선진화로드맵에따라연간실행계획을수립하여실행하는과정을통해책임있는발주기관으로서의 LH 위상을강화하고궁극적으로는건설산업의경쟁력을강화할수있을것이다. 12 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-I-01 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신 1등공공발주기관이되기위한중장기조달업무개선전략수립 건설산업의경쟁력을강화하고선진화를도모하기위해서는공공발주기관의역할이매우중요함에따라, 공공발주물량에서큰비중을차지하는 LH의위상에부합하는조달업무미래상정립필요 회사의비전에따라참여자의선정과건설사업의운영에있어국제적인수준의경쟁력을확보할수있도록중장기전략수립 공공건설사업을운영함에있어준용해야하는국내법체계를획일적으로준수함에따라발주기관으로서위임받은재량권을활용하지못하는실정임 중장기적으로전략적인방향성없이입찰참여자, 내부요구, 정부부처의요구등에따라단기적으로개선을추구하는경향이있음 주요추진내용및방법 세계 1등주택도시기관을위한조달비전 2020 ( 가칭 ) 수립 - 조달업무혁신을위한조달선진화중장기전략작성 회사내외부환경변화를고려하여사업성과를높일수있는방안마련 - 국내타공공발주기관의동향, 계약담당정부부처의움직임파악, 선진외국주요발주기관의중장기발전전략수립사례검토 - 사내조달관련조직의재정비 기대효과 중장기조달선진화전략을근거로지속적인조달업무개선및공공발주기관의위상확립 세부일정 추진일정 12 13 14 추진일정 중장기전략작성을위한담당조직구성 조달비전 2020( 가칭 ) 작성 연차별실행계획작성및수행, 장기과제점검 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한국내외베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서 2010 년국가계약제도선진화추진계획 ( 기획재정부 ) 영국 OGC의 Achieving Excellence in Construction 프로그램 영국 Highways Agency Procurement Strategy 2009 영국 NHS ProCure21 연구요약 l 13
차례 제 1 장서론 1 1. 연구의배경 3 2. 연구의목표 5 3. 연구의범위및내용 5 4. 연구의방법 9 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 11 1. 공공건설사업과조달일반 13 1.1 국가계약과공공건설부문의비중 13 1.2 건설사업과조달 15 2. 발주및계약업무절차 19 2.1 발주관련용어의정의와범위설정 19 2.2 수행방식과낙찰방식에따른일반적업무흐름 21 2.3 LH 사내의조달업무의흐름 24 3. 계약및입찰관련규정 29 3.1 공공발주기관계약의법률체계 29 3.2 입찰평가및심사제도 31 3.2.1 입찰참가자격사전심사제도 (PQ) 31 3.2.2 적격심사제도 32 3.2.3 최저가낙찰제도 33 3.2.4 설계 시공일괄입찰제도 35 3.2.5 대안입찰제도 36 차례 l 15
3.2.6 기술제안입찰제도 38 3.2.7 건설기술용역의용역자선정관련제도 39 3.2.8 입찰방법의결정과참가자격의제한 47 3.2.9 최적가치낙찰제도 50 4. 주요공공발주기관의평가및심사기준비교 52 5. 제도운영상의문제점 63 5.1 공공건설사업의현황과입낙찰제도의영향 63 5.1.1 공공건설사업성과부진과비효율성 63 5.1.2 입낙찰제도목적달성도미흡 65 5.1.3 발주기관의책임성부족 66 5.1.4 입낙찰과정의공정성및투명성부족 66 5.2 입찰심사제도의문제점 68 5.2.1 총괄입낙찰제도운영현황 68 5.2.2 PQ 제도의문제점 68 5.2.3 적격심사제도운영의문제점 69 5.2.4 최저가낙찰제도의문제점 70 5.2.5 가격중심의참여자선정 72 6. 입낙찰제도선진화를위한기존의노력과성과 72 6.1 산업차원의시도 72 6.1.1 건설기술진흥계획 72 6.1.2 건설산업선진화전략및추진과제 74 6.1.3 공공건설사업계약제도개선추진 74 6.1.4 산업차원선진화노력의성과부진원인 78 6.2 LH의입낙찰제도개선과관련인식 78 6.2.1 최저가낙찰제저가심사세부기준개정 79 6.2.2 일괄입찰심의방식개정 79 6.2.3 건축설계공모심사제도인식조사 80 7. 소결 81 16 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
제 3 장선진외국의입낙찰제도 85 1. 조사의개요 87 2. 미국의공공건설사업관련입낙찰제도 88 2.1 공공건설사업계약및발주제도일반 88 2.2 계약관련제도와법체계 90 2.3 공공공사의조달의체계및절차 91 2.4 입낙찰절차및기준 96 2.5 공개경쟁입찰에의한낙찰자선정 100 2.6 협상에의한계약방식 102 2.6.1 최저가격의기술적으로수용가능한 (LPTA) 절차 104 2.6.2 가치교환절차 107 2.6.3 점수합계방식 (Total Point System) 109 2.6.4 혼합방식 (Combining approaches) 110 2.6.5 구두발표 (Oral presentation) 110 2.7 저가심의제도 110 2.7.1 FAR 과저가심의제도 111 2.7.2 DPAP 지침에서의저가심의제 112 2.8 건설기술용역자선정관련제도 125 2.8.1 QBS 적용배경과절차 125 2.8.2 GSA 의 DEP(Design Excellence Program) 128 2.8.3 Caltrans 의설계및엔지니어링용역발주체계 130 2.9 기타미국의발주제도관련사항 134 2.9.1 기획의유효성확보및리스크저감활동 134 2.9.2 사업비및예정가격산정 134 2.9.3 계약담당자의전문성강화 136 2.9.4 보증제도 137 2.9.5 디자인빌드 (Design-Build) 관련사항 138 2.9.6 연간 PQ 제도 139 2.9.7 Construction Excellence Program 139 차례 l 17
3. 영국의공공건설사업관련입낙찰제도 141 3.1 건설산업혁신과발주제도관련주요동향 141 3.2 발주관련제도현황및공공공사수행절차 143 3.3 OGC 의 Gateway Process 146 3.4 최고가치낙찰방식의운용 150 3.5 통합사업팀운영및장기적협력관계유지 153 4. 일본의공공건설사업관련입낙찰제도 154 4.1 발주제도관련개요및주요동향 154 4.2 경쟁유형에따른입찰방식분류 155 4.3 최저가격자동낙찰방식 157 4.3.1 최저가격자동낙찰방식의개요 157 4.3.2 중앙정부의저가심의제도 159 4.4 종합평가낙찰방식 164 4.4.1 종합평가낙찰방식개요 164 4.4.2 종합평가낙찰방식의구분과절차 165 4.5 입찰참가자격사전심사 171 4.6 설계 시공일괄및상세설계첨부공사발주방식 177 4.6.1 도입의장점과단점 177 4.6.2 적용공사 178 4.6.3 공사발주방식과종합평가방식의연계 179 4.6.4 일괄발주방식에있어서의위험분담 181 5. 싱가포르의공공건설사업관련입낙찰제도 190 5.1 건설산업선진화운동의추진 190 5.2 공공건설사업발주관련일반사항 192 5.3 입찰방식및평가 194 5.4 공급업자에대한중앙평가 195 5.5 입찰평가제도 196 5.5.1 PQM 의개요및원칙 196 5.5.2 PQM 의방법론 196 5.5.3 품질요소에대한점수산정방식 198 5.5.4 기타사항 198 18 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5.6 사례 1 : PUB 발주의일괄입찰공사 N Project 입찰평가방식 199 5.6.1 입찰참가자 Short list 작성 199 5.6.2 위원회에서제공하는입찰서류 200 5.6.3 입찰평가기준 200 5.6.4 입찰자의제출물 202 5.7 사례 2 : URA 의 P Project 입찰평가방식 203 5.7.1 평가기준 203 5.7.2 입찰제안서에대한주요기준 203 5.7.3 가격- 품질법 (PQM) 204 5.8 사례 3 : LTA 의 C Project 입찰평가방식 209 5.8.1 평가기준 209 5.8.2 품질점수 209 5.8.3 최저품질점수 211 6. 기타국제기준 212 7. 소결 213 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 219 1. 공공건설사업조달의프레임워크와조달역량의정의 221 1.1 공공건설사업조달프레임워크작성개요 221 1.1.1 공공건설사업과조달의속성정의 221 1.1.2 주요요소규명및프레임워크작성 229 1.1.3 프레임워크각요소들의특징 232 1.2 역량모델의검토 235 1.2.1 PMI 의 PMCD 프레임워크 235 1.2.2 사업관리성숙도모델 236 1.2.3 일본의발주기관역량점검 237 1.2.4 OGC 의 Procurement Capability Reviews 238 1.2.5 스코틀랜드의 Procurement Capability Assessment 240 1.2.6 공공건설공사담당자의요구역량 241 1.3 인과모형구축 244 차례 l 19
2. 선진외국입낙찰제도의주요아이템및시사점도출 247 2.1 조사대상베스트프랙티스의아이템화 247 2.2 아이템별주요사항과시사점 248 2.2.1 공공건설사업조달의기조와비전설정 248 2.2.2 적절한복수기준의적용 249 2.2.3 협상에의한계약 250 2.2.4 체계적성과관리의실시 250 2.2.5 다양한입낙찰방법의시도 251 2.2.6 보증의적극적활용 252 2.2.7 가격개념전환및가격산정체계개선 252 2.2.8 사업심의및점검체계확립 252 2.2.9 입낙찰투명성의제고 253 2.3 현행입낙찰제도개선을위한시사점 253 2.3.1 PQ제도의개선 253 2.3.2 적격심사제도개선 254 2.3.3 최저가낙찰방식의보완 255 2.3.4 일괄입찰방식의개선 257 2.3.5 최고가치낙찰제도적용의시사점 258 2.3.6 기술능력위주의건설용역자선정 259 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 263 1. 전략목표설정및전략과제의도출 265 2. 주요환경분석및핵심과제선정 267 3. 전략목표별핵심과제의세부내용 270 제 6 장결론 285 참고문헌 289 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 297 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 313 부록 -3 영국 OGC Procurement Capability Review Model 345 20 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
표차례 [ 표 1-1] 조사분석대상의선정 9 [ 표 1-2] 조사대상국외공공발주기관 10 [ 표 2-1] 국가계약의규모와비중 13 [ 표 2-2] 발주자유형별공사기성액추이와비중 14 [ 표 2-3] 회계예규, 고시및통첩의종류 30 [ 표 2-4] 적격심사통과최저입찰가격점수및낙찰률 33 [ 표 2-5] 최저가낙찰제에의한입찰및낙찰자선정절차 34 [ 표 2-6] 일괄방식의입찰및낙찰자선정절차 36 [ 표 2-7] 대안입찰에따른입찰과낙찰자선정절차 37 [ 표 2-8] 기술제안입찰의입찰및낙찰자선정절차 39 [ 표 2-9] PQ 에서공동도급의평가방법 44 [ 표 2-10] 사업수행능력평가기준 ( 단지조성등설계용역 ) 45 [ 표 2-11] 설계용역업자선정을위한평가방법및위원회구성 47 [ 표 2-12] 입찰방법의성질비교 48 [ 표 2-13] LH 등급별유자격자운용기준 49 [ 표 2-14] 공사종류별제한방법 49 [ 표 2-15] 최적가치낙찰제도공사종류별제한방법 51 [ 표 2-16] PQ 항목의기관별비교 53 [ 표 2-17] 공사적격심사에서의 기관별하도급관리계획적정성 평가항목 54 [ 표 2-18] 철도공단의 기타공사관리계획의적정성 평가항목 55 [ 표 2-19] 사업비증가사업수및사업비증가율 ( 물량변동만고려 ) 63 [ 표 2-20] 공공건설사업의비효율유발요인중입낙찰제도관련사항 65 [ 표 2-21] 공공건설사업낙찰제도운영현황평가 ( 국회예산정책처, 2009) 68 차례 l 21
[ 표 2-22] 국가건설산업선진화를위한시도 72 [ 표 2-23] 건설기술진흥계획상의발주제도관련추진사항 73 [ 표 2-24] 건설산업선진화위원회의발주제도관련추진과제 ( 일부 ) 74 [ 표 2-25] 기획재정부의정부계약제도개선추진계획 (2009) 75 [ 표 2-26] 최저가낙찰제저가심의제도의개선방향 78 [ 표 3-1] 미국공공건설공사계약제도의기본골격 92 [ 표 3-2] 미국 GSA 가관할하는공사의유형및추진방법 94 [ 표 3-3] 미국의최고가치기준의낙찰자선정방식의구분 98 [ 표 3-4] 미국의복수기준적용예 99 [ 표 3-5] 입찰자의실수수정요청의허가 116 [ 표 3-6] 입찰자의철회요청의허가 117 [ 표 3-7] 입찰자가제출된입찰을확인 118 [ 표 3-8] 경쟁의적절성판단기준 121 [ 표 3-9] Construction Excellence Program 의목표와추진전략 140 [ 표 3-10] Achieving excellence 의주요과제별핵심분야 142 [ 표 3-11] Gateway Process 의단계와점검사항 149 [ 표 3-12] 영국공공공사의입찰자선별과정의예 151 [ 표 3-13] 영국공공공사의낙찰과정의예 152 [ 표 3-14] 일본건설업계의덤핑수주배제를위한요구대책 158 [ 표 3-15] 중점조사에서의세부조사내용 161 [ 표 3-16] 간이형기술제안입찰의평가항목및평가기준 ( 예 ) 168 [ 표 3-17] 경영사항심사의평가항목과점수 173 [ 표 3-18] 단계별평가지표 174 [ 표 3-19] 일본경쟁참가자격심사평가지표의사례 175 [ 표 3-20] 도입의장점과단점 177 [ 표 3-21] 설계 시공일괄및상세설계첨부공사발주방식의적용개념 179 [ 표 3-22] 발주형태별특징과종합평가방식의분류연계 180 [ 표 3-23] 기술대화에서의확인사항 ( 예 ) 186 [ 표 3-24] 위험이발생하는시기와크기 188 22 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 3-25] 부문별등급과입찰한도액 192 [ 표 3-26] 품질평가항목 ( 사례 1) 201 [ 표 3-27] 입찰자의제출물 202 [ 표 3-28] 품질평가항목 ( 사례 2) : 안전 205 [ 표 3-29] 품질평가항목 ( 사례 2) : 과거성과및관련실적 206 [ 표 3-30] 품질평가항목 ( 사례 2) : 프로젝트특화제안내용 206 [ 표 4-1] 공공조달의목표와속성 223 [ 표 4-2] 건설산업선진화의기본철학과전략 227 [ 표 4-3] 공공건설사업조달의속성과내용 228 [ 표 4-4] 공공건설사업조달속성의구분과관계 229 [ 표 4-5] 건설산업선진화 ZONE의지수와세부지표 234 [ 표 4-6] 입낙찰관련발주기관역량점검항목 238 [ 표 4-7] Procurement Capability Review의발주기관역량점검항목 239 [ 표 4-8] 공공건설공사담당자에게요구되는관리적능력 242 [ 표 4-9] 공공건설공사담당자에게요구되는기술적능력 243 [ 표 4-10] 영국 HA의전략실행계획 248 [ 표 4-11] 국가별성과측정프로그램의특징 250 [ 표 4-12] 외국의저가투찰방지제도 256 [ 표 4-13] FIDIC 의설계자선정방식 260 [ 표 4-14] 국내설계 엔지니어링업무와글로벌스탠더드비교 261 [ 표 5-1] 내외부환경분석 268 [ 표 A1-1] SOQ 의구성 ( 포함되어야하는자료들 ) 298 [ 표 A1-2] 2 단계제출제안서의구성 ( 포함되어야하는자료들, 실제사례 ) 299 [ 표 A2-1] UR 도시기구저입찰가격조사에대한조사기준가격 313 [ 표 A2-2] 종합평가방식의유형 316 [ 표 A2-3] 건축 설비부문에서의표준가산점 318 차례 l 23
[ 표 A2-4] 재래발주방식과성능발주방식의특징과종합평가방식타입 320 [ 표 A2-5] 위원회설치목적과심의사항 321 [ 표 A2-6] 기술제안형 ( 타입D) 적용방식 327 [ 표 A2-7] 발주자입장에서고려해야할사항 329 [ 표 A2-8] 예정가격의산정방법선정에대해 ( 그림참조 ) 334 [ 표 A2-9] 종합평가의타입과평가치산출방법 336 [ 표 A2-10] 타입별최대가산점 336 [ 표 A2-11] 종합평가방식타입별페널티설정의예 340 [ 표 A3-1] PCR 의핵심성과지표 (Key Performance Indicators, KPI) 347 [ 표 A3-2] PCR 모델의역량영역과지표 348 24 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
그림차례 [ 그림 1-1] 입찰평가및심사제도개선의배경및필요성 4 [ 그림 1-2] 연구내용및주제별연계 8 [ 그림 2-1] 건설생산과정에서의수요와공급구조 15 [ 그림 2-2] 공사의구분 16 [ 그림 2-3] 용역의유형 17 [ 그림 2-4] 건설사업조달과정에서의의사결정요소 20 [ 그림 2-5] 건설사업발주전반프로세스 22 [ 그림 2-6] 공공시설공사의경쟁입찰과정및체계 23 [ 그림 2-7] 시설공사계약업무처리절차 24 [ 그림 2-8] LH 시행주택및단지건설사업발주절차 26 [ 그림 2-9] 시설공사입찰및계약절차및소요기간 27 [ 그림 2-10] 건설기술용역자선정및계약관리업무흐름 28 [ 그림 2-11] 계약관련적용법규의체계 29 [ 그림 2-12] 용역규모별설계용역업자선정기준 46 [ 그림 2-13] LH 입찰심사기준체계 56 [ 그림 2-14] 국가계약제도선진화전략목표및과제 76 [ 그림 3-1] 미국 GSA 의건설사업시행절차 95 [ 그림 3-2] 일반경쟁방식의입낙찰절차사례 ( 미국 ) 96 [ 그림 3-3] LPTA 방식에의한입낙찰절차 106 [ 그림 3-4] 가치교환방식에의한입낙찰절차 108 [ 그림 3-5] 가격의평가프로세스 113 [ 그림 3-6] GSA Design Excellence Program 의설계자선정방식 129 [ 그림 3-7] 영국재무부의 정부공사조달지침 구성 144 차례 l 25
[ 그림 3-8] 영국의공공건설사업수행절차 145 [ 그림 3-9] 영국공공건설사업의관련조직 146 [ 그림 3-10] Gateway Review Process 의구성 148 [ 그림 3-11] 간이형종합평가절차 165 [ 그림 3-12] 표준형종합평가절차 166 [ 그림 3-13] 고도기술제안형종합평가절차 167 [ 그림 3-14] 일본의경쟁참가자격심사구조 171 [ 그림 3-15] 위험분담의설정과확인 182 [ 그림 4-1] 공공건설사업총괄프레임워크 (PCPPF) 230 [ 그림 4-2] PCPPF의조달특성 231 [ 그림 4-3] 건설산업선진화 ZONE 홈페이지 233 [ 그림 4-4] 사업관리역량과성공의연계 236 [ 그림 4-5] 발주기관의역량강화계획의점검절차 239 [ 그림 4-6] 영국의공공기관별로측정한조달역량수준 (PCR 1단계 ) 240 [ 그림 4-7] 스코틀랜드정부에서개발한 PCA 의구조 241 [ 그림 4-8] 국내공공건설사업의조달에대한인과모형 244 [ 그림 4-9] 인과모형의영역구분 245 [ 그림 4-10] 국외사례의범주화에의한베스트프랙티스재정립 247 [ 그림 4-11] FHWA 의 SEP-14 홈페이지 252 [ 그림 5-1] 선진화비전과전략목표 265 [ 그림 5-2] 공공건설사업의효율적조달체계 267 [ 그림 5-3] 전략목표별추진과제 269 [ 그림 A1-1] 디자인빌드입찰제안서평가팀의구성과역할 301 [ 그림 A2-1] 종합평가방식의선택흐름 ( 토목 조경공사의경우 ) 319 [ 그림 A2-2] 기술제안형 ( 타입 D) 의실시절차 328 [ 그림 A2-3] 예정가격산정방법선정 334 [ 그림 A3-1] PCR 모델의스펙트럼 345 [ 그림 A3-2] PCR 의 RAG 점수부여척도 346 26 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
제 1 장 서론
제 1 장 서론 1. 연구의배경 건설사업이기획시점에설정한목표를달성하기위해서는적절한설계자, 엔지니어, 시공자의선정이뒷받침되어야한다. 이를위해건전하고합리적인조달시스템을갖추는것은건설사업의중요한성공요인이며, 아울러발주자입장에서는조달시스템, 입찰제도, 참여자통제방식에대한높은이해도가매우필요하다. 한편, 국내공공건설사업의수행에있어발주방식은대상사업의특성보다는관련법규와규정, 지침에의해획일적으로정해지는경향이있으며, 발주기관책임에따른기술적 전문적판단이제한된상황에서형식적인투명성과객관성을추구하고있다는비판이상존한다. 이에따라, 정부해당부처와발주기관에서는오랜기간사업특성또는발주자의기술역량 조직 인력 기간등주어진환경을반영하는다양한발주방식을개발하고, 운영하려는시도를해왔으나, 뚜렷한실적이나타나지않고있는실정이다. 건설산업차원의혁신을추진해온선진외국과주요국제기구의사례를보면, 국내에서확대를추진하고있는최저가낙찰제를보완하고, 그비중을축소하고있으며, 가격외에기술과품질등을종합적으로판단하여발주자에게최대의가치를제공하는업체를낙찰자로선정하는최고가치낙찰제도가정착되어있는것을확인할수있으며, 국내에서도세종시참여자선정사례를비롯하여유사제도의도입움직임이진행중이다. 공공건설사업의발주기관에서는이와같은최근의국내외조달시장환경변화를고려하여발주관련제도를지속적으로효율화해야하며, 이를위해서는해외의성공사례에대한정확한조사를기반으로발주방식의베스트프랙티스 (best practice) 를확립하고기관별로특화된제도를발전시키는작업이요구된다. 제 1 장서론 l 3
[ 그림 1-1] 입찰평가및심사제도개선의배경및필요성 국내에서는 1999년외환위기직후정부가수립한 공공건설사업효율화종합대책 에서부터 2009년건설산업선진화위원회가제시한 건설산업선진화비전 2020 에이르기까지모든산업차원의혁신안에서는예외없이 비효율적인건설관련법과제도 개선을통한건설산업선진화와경쟁력제고를언급하고있다. 아울러, 주요벤치마킹대상국중하나인영국의산업혁신사례가소개되면서, 건설산업혁신의출발점이자리더로서공공발주자의기능과역할이중요하게거론되고있다. 이러한논의는공공건설사업의효율화를위해서는발주자가주인의식을바탕으로발주방식의선택권과자율권을확보하고품질확보와예산절감을위해적극적으로제도개선을추진하는것이필요하다는개념을바탕에두고있으며, 발주기관의발주제도선진화는공사수행방식의효율화, 사업비절감, 목적물의품질향상등에기여함으로써발주자로서의역량을강화하고, 나아가건설산업의체질을개선할수있는바탕이될수있다. 또한, 이러한개선의궁극적목적에해당하는국가경쟁력제고와공공건설공사의고품격화에는업체선정과정에서의기술경쟁촉진이필수적이다. 따라서, 사회환경의변화에따라능동적으로조달시스템의개선을추진함으로써국내공공건설부문에서 LH가차지하고있는위상에맞도록조달시스템을재정비하려는노력이요구되는시점이라할수있다. 4 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2. 연구의목표 본연구는공공건설사업의목적을효과적으로달성하고, 공공시설물과발주자의가치를극대화할수있는방향으로공공발주기관 (LH) 의입찰평가및심사제도를선진화할수있는방안을제시하는것을목적으로하며, 이를위해다음의세부목표를설정하였다. 국내 (LH) 공공건설사업조달관련현행제도및절차정리 건설선진국의공공건설사업입찰평가및심사제도베스트프랙티스발굴 국내건설환경과 LH 특성에맞는입찰평가및심사제도의도입방안제안 입찰심사제도선진화를위한요구사항도출및전략적추진과제작성 본연구는선진외국에서적용되고있는공공건설사업입낙찰제도의현황과특성, 제도의성공적인운영을위한기반을조사하는데주안점을두었으며, 부수적으로향후 LH의발주제도혁신을위한실행계획작성에참조할수있도록현재제도의개선방안을로드맵형태의결과물로제공하였다. 3. 연구의범위및내용본연구에서는건설사업의진행에따라참여자를선정하는과정에서적용되는평가시스템을개선하는방안을검토하는것을주요내용으로하며, 세부적으로다음의다섯가지사항을다루었다. 1 국내입찰심사제도에대한기본조사현재국내에서운용중인공공건설사업발주체계와계약제도에대해아래항목을중심으로조사하였다. 공공건설공사발주체계및기능 관련법 제도의내용 입찰평가및심사운용프로세스 각제도의적용현황 아울러, LH 를비롯한공공발주기관에서의입찰심사상세유형과사내관련 업무프로세스를정리한다. 이를통해건설사업에서발주와관련된전반적인 제 1 장서론 l 5
내용을사내관련부서, 업무기준등을포함하여검토하고, 국외제도중상 세조사항목을선정하였다. 2 관련제도의성과조사현재적용중인각종제도의문제점과개선요구를조사하고, 제도자체의시행목적을고려하여성과를검토하였다. 이는각입찰심사방식의성과분석을통해발전전략을수립하려는것으로관련제도의변화와시행으로인한결과모니터링에해당한다. 다음의내용을포함하였다. 제도별장단점, 문제점, 원인파악 사내외입낙찰제도선진화노력과성과검토 3 건설선진국의입찰평가및심사제도에대한포괄적인조사건설선진국에서추진된건설산업혁신관련프로그램의내용중입낙찰제도를중심으로한발주체계와계약제도의베스트프랙티스를조사한다. 주요조사항목은아래와같다. 공공건설공사발주체계및기능 관련법 제도의내용 입찰평가및심사운용프로세스 각제도의적용현황및효과 조달분야혁신에의한제도의변경내용과배경 아울러, 필요한경우계약제도의글로벌스탠더드 (global standard) 이라할수 있는 EU 의조달지침 (Directives) 등국제기구의발주지침등에대해서도추가 적으로조사한다. 4 주요선진입찰평가및심사제도핵심요소도출조사된선진외국과국내주요사례를 LH( 또는국내 ) 에도입하기위한사전단계로서, 해당사례의특성을살펴본다. 이를위해먼저공공발주기관으로서의 LH의역할과주요수행사업과같이적용분야의특수성을검토하고, 이에따라사내외전문가의의견을반영하여선진아이템을평가하였다. 6 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
이러한아이템평가에앞서, 공공건설사업조달과관련된전체요소들을정의하고, 그관계를규명하며, 적용효과를파악하기위하여다음과같은작업을수행하였다. 입찰평가와관련된목표, 전략, 기반등의주요요소를중심으로 공공건설사업조달프레임워크 작성 바람직한공공발주기관으로자리잡기위해갖추어야할사항을체계화한 조달역량모델 구축 조달에있어서의제반요소를정리하고, 요소간관계를규명함으로써제도운영의방향을검토하기위한 공공조달인과모형 수립 5 입찰평가및심사제도선진화를위한로드맵작성최종적으로선진사례의도입을위주로 LH( 또는국내 ) 현황을개선하기위한로드맵을작성하였다. 이를위해조달선진화의비전에따라전략과제과핵심과제를도출하고, 핵심과제의추진내용으로과제별관련현황과추진내용, 일정, 참고가능한국내외베스트프랙티스등을정리하였다. 아울러, 이러한로드맵상의핵심과제에해당아이템적용을위한환경적측면의요구조건으로서, 개선제도의효과적운영을위해마련되어야하는발주자의조직적기반마련을위해필요한사항이포함되도록하였다. 제 1 장서론 l 7
[ 그림 1-2] 연구내용및주제별연계 세부연구범위는관련실무부서와의협의를통해연구기간내에조사및분석이가능한사항으로한정하였으며, 조사대상은심사평가처의일반적인업무중타공공발주기관및해외유사기관에도유사한발주대상이있어비교가가능한항목이존재하는지의여부를기준으로하여정하였다. 8 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 1-1] 조사분석대상의선정 업무조사여부담당부서 토목, 조경설계의기술제안서평가 설계공모심사 건설감리용역심사 심사기획부 학술연구용역심사 - 기본설계심의 - 건축설계의설계공모심사 정보통신 (IT), 전시용역, 도시정보화제안서심사 - 용역심사부 건설공사 ( 토목 건축 ) 의일괄 대안, 기술제안입찰심사 건설공사 ( 토목 건축 ) 의최저가심사 공사심사부 단지분야공사의예정가격및계약방법적정성검토 - 단지분야설계의예정가격및계약방법적정성검토 - 계약심사부 단지분야건축공사의예정가격및계약방법의적정성검토 - 단지분야건축설계의예정가격및계약방법의적정성검토 - 설계심의부 건설공사 ( 토목 건축 ) 의설계 VE 수행 - 주 ) 담당부서는심사평가처의 2011 년업무분장기준 4. 연구의방법 본연구에서는기본적으로문헌검토를통해국내외입찰평가및심사제도 를조사하도록하고, 제도의평가와개선방안도출에있어서는실무자와전문 가의의견을반영하였다. 1 문헌검토건설산업과공공건설사업선진화와관련된선행연구를분석하여국외건설산업및조달제도혁신의내용과벤치마킹방안, 국내제도의문제점과개선방안을조사하였다. 이를통해도입가능성이있는선진외국의공공건설공사발주및계약제도베스트프랙티스를파악하고, 국내제도개선에 제 1 장서론 l 9
필요한시사점도출을위한기초자료를확보하였다. 2 직 간접적인공공발주기관방문조사조사대상국내외공공발주기관 ( 아래표참조 ) 에대해담당자를면담하고홈페이지를방문함으로써해당기관의건설공사발주및계약제도, 조달제도혁신의경위, 기준상세내용등을조사하고, 국내외공공건설공사조달관련정책동향을파악하였다. [ 표 1-2] 조사대상국외공공발주기관 국가 기관명 General Services Administration (GSA) 미국 Department of Transportation (DOT) - Washington State Department of Transportation (WSDOT) - Virginia Department of Transportation (VDOT) Federal Highway Agency (FHWA) 영국 Office of Government Commerce (OGC) Highways Agency (HA) Building & Construction Authority (BCA) 싱가포르 Land and Transport Authority (LTA) Urban Development Authority (UDA) 일본 UR 도시기구 3 사내외전문가대상의견조사사내관련부서, 유관기관, 학계소속전문가들로자문그룹을구성하고, 국외베스트프랙티스수집및평가, 국내제도의성과평가, 선진입찰심사제도도입의효과분석, 작성된로드맵의적정성평가등에활용하였다. 10 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
제 2 장 국내입찰평가및심사제도현황
제 2 장 국내입찰평가및심사제도현황 1. 공공건설사업과조달일반 1.1 국가계약과공공건설부문의비중국가계약제도는재정지출의공정성및투명성을확보하면서국가경제활성화등주요정책목표를달성하기위한제도적장치로서, 재정집행규모및제도등의확산효과측면에서국민경제에중대한영향을미친다 1). 2009 년을기준으로물품, 용역, 공사가포함된국가, 지자체, 공기업의계약규모는 122조원에이르며, GDP 의약 11.5% 를차지하고있는것으로나타났다. [ 표 2-1] 국가계약의규모와비중 ( 단위 : 조원 ) 구분 2005년 2006 년 2007년 2008 년 2009년 GDP 규모 (A) 865.2 908.7 975.0 1,026.5 1,063.1 정부계약규모 (B) 83.2 83.8 92.0 100.9 122.2 국가및지자체 53.5 51.3 52.1 61.1 71.2 공공기관등 29.7 32.5 39.9 39.8 51.0 비중 (B/A, %) 9.6 9.2 9.4 9.8 11.5 자료 : 중소기업청, 공공기관구매실적 ( 물품, 용역, 공사포함 ) 한편, 건설관련발주기관의유형에따른연차별건설공사액의추이와비중을보여주는아래표 2) 에따르면, 2010년건설기성액은 214.5 조원으로이중국내기성액은 184 조원으로파악되었다. 2009년에대비하여공공공사기성액은 6.8% 정도감소하였고, 전체국내공사에서차지하는비중역시 45% 에근접 1) 기획재정부, 2010년도국가계약제도선진화추진계획, 기획재정부, 2010 2) 통계청경제통계국산업통계과, 2010 년기준건설업조사잠정결과, 통계청, 2011 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 13
하였던 2009년에비해다소낮아졌으나, 여전히 40% 를상회하는 (41.8%) 수치를보이고있었다 3). 또한, 건설산업은 GDP 대비건설투자액이나관련업종의취업자수등을고려할때국민경제에미치는파급효과가지대하다는점에서 4) 보다공적인역할에초점을맞추어정책을펴나갈필요가있다. 즉, 공공발주기관의계약제도에있어서의변화는업계의관행과산업차원의제도변화를가져올수있다는점이 5) 고려되어야한다. 이처럼연간약 60조원이상의방대한예산이투입되는공공건설사업은공사비 공기 품질등건설사업의성과측면에서대단히비효율적인것으로평가되고 6) 있다는점에서, 현상황의개선에대한요구가높아지고있다. [ 표 2-2] 발주자유형별공사기성액추이와비중 ( 단위 : 10 억원, %) 구분 공사기성액증감증감률 2010 년 2008년 2009년 09-08 10-09 09/ 08 10/ 09 금액구성비 합계 211,556 217,021 214,530 100.0 5,466-2,491 2.6-1.1 국내 178,819 186,902 184,002 85.8 8,083-2,900 4.5-1.6 공공부문 63,737 82,616 76,963 35.9 18,879-5,653 29.6-6.8 중앙정부기관 8,697 10,639 12,172 5.7 1,942 1,533 22.3 14.4 지방자치단체 20,315 27,393 23,259 10.8 7,078-4,134 34.8-15.1 공공단체 9,181 13,593 10,964 5.1 4,412-2,629 48.1-19.3 공기업 25,544 30,990 30,567 14.2 5,446-423 21.3-1.4 민간부문 114,678 103,851 106,437 49.6-10.827 2,586-9.4 2.5 기타 1) 404 435 602 0.3 31 167 7.7 38.4 해외 2) 32,736 30,119 30,528 14.2-2,617 409-8.0 1.4 주1) 기타 : 국내외국기관발주국내공사및해외발주국내공사 주2) 해외 : 해외지역공사 3) 2010년의건설공사기성액 184조원은 2005년실질가격을기준으로산출할경우 144.5조원으로전년에비해 5.3% 감소한것으로분석될수있으며, 2005 년의 147.3조에이래로가장낮은수준이다 ( 권오현, 2011). 4) 2009년기준으로 GDP 대비건설투자액비중은 18.4% 이고, 동년 12월기준으로건설업취업자수는 172 만명으로전체취업자의 7.3% 를차지하였다. 5) 기획재정부, 정부계약제도개선추진계획, 기획재정부, 2009 6) 이상호등, 건설산업선진화를위한마스터플랜, 건설산업선진화위원회, 2009 14 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
1.2 건설사업과조달건설사업을통해시설물을건설하고사용하거나단지를조성하는과정에서는다양한유형의건설서비스수요가발생하게된다. 즉, 기획, 설계, 시공, 사후관리등으로이어지는건설사업생애주기 (project life cycle) 의각단계에서필요로하는유 무형의재화와서비스는발주자가직접수행하거나외부업체를통해구매함으로써해결한다. 여기에서서비스의범위, 구매방법등은공공발주자와민간건축주에따라다르며, 목적물의용도 규모등에따라서도서비스수요의범위와내용, 질과양에차이가있다. 건설생산참여자를중심으로건설산업수요와공급의구조를도식화하면아래그림과같다 7). [ 그림 2-1] 건설생산과정에서의수요와공급구조 7) 조달청 (2007) 의일부내용을재구성하였다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 15
건설사업에서조달의대상중가장큰비중을차지하는것은 공사 와건설기술관련 용역 이라할수있다. 그중공사의종류에는아래그림과같은것이있다 8). 이러한구분은분리발주를의무화하거나종합공사와전문공사를구분하고있는현행법에의거한것이다. 공사 건설공사전기공사정보통신공사소방시설공사문화재수리공사 건설산업기본법전기공사업법정보통신공사업법소방시설공사업법문화재보호법 종합공사 (5종 ) 전문공사 (25 종 ) 9) - 토목공사 - 건축공사 - 토목건축공사 - 산업ㆍ환경설비공사 - 조경공사 - 실내건축공사 - 미장 방수 조적공사 - 도장공사 - 금속구조물 창호공사 - 철근 콘크리트공사 - 상 하수도설비공사 - 철도 궤도공사 - 수중공사 - 조경시설물설치공사 - 철강재설치공사 - 준설공사 - 가스시설시공 - 시설물유지관리 - 토공사 - 석공사 - 비계 구조물해체공사 - 지붕판금 건축물조립공사 - 기계설비공사 - 보링 그라우팅공사 - 포장공사 - 조경식재공사 - 강구조물공사 - 삭도설치공사 - 승강기설치공사 - 난방시공 [ 그림 2-2] 공사의구분 또한, 용역은일반적으로기술용역과일반용역으로구분할수있으며, 기술용역은건설기술관리법제2 조제3 호및엔지니어링기술진흥법제2 조제1 호와이에준하는용역을의미한다 10). 여기에서는용역을다음과같이건설기술용역, 엔지니어링산업진흥법에의한엔지니어링활동, 건축사법에의한설계와감리, 전력기술관리법에의한설계와감리, 정보통신공사업법에의한기술용 8) ( 사내자료 ) 2010년실무교육자료, 조달계약처, 2010 9) 건설산업기본법시행령 [ 별표 1] 참조 10) ( 사내자료 ) 조인수, 용역계약실무, 조달계약처, 2010 16 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
역, 소방법에의한기술용역, 주택법에의한감리, 측량등여덟가지로구분 하여정리하였으며, 이를도식화하면아래그림과같다. [ 그림 2-3] 용역의유형 (1) 건설기술용역건설기술용역은다른사람의위탁을받아건설기술에관한역무를수행하는것을의미하며, 다음과같이구분할수있다. 1 건설공사에관한계획, 조사 ( 측량포함 ), 설계 ( 건축설계제외 ), 설계감리, 시공, 안전성검토 2 시설물의검사, 안전점검, 정밀진단, 유지, 보수, 철거, 관리및운용 3 건설공사의감리 검측감리 : 건설공사가설계도서기타관계서류와관련법령의내용대로시공되는지의여부를확인하는것 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 17
시공감리 : 검측감리및품질 시공 안전관리등에대한기술지도를하는것 책임감리 : 시공감리및관계법령에따라발주자로서의감독권한을대행하는것 - 전면책임감리 : 계약단위별공사전부에대하여책임감리 - 부분책임감리 : 계약단위별공사의일부에대하여책임감리 4 건설공사에관한시험 평가 자문및지도 5 건설장비의시운전 6 건설사업관리 7 공사원가계산등 (2) 엔지니어링산업진흥법에의한엔지니어링활동과학기술의지식을응용하여사업및시설물에관한연구, 기획, 타당성조사, 설계, 분석, 계약, 구매, 조달, 시험, 감리, 시험운전, 평가, 검사, 안전성검토, 관리매뉴얼작성, 자문, 지도, 유지또는보수및그활동에대한사업관리를아래에해당하는자가수행하는것으로건설산업기본법의건설공사와정보통신공사업법의정보통신공사에해당하는것을제외한다. 1 엔지니어링산업진흥법제2 조제3 호에의한엔지니어링사업자 2 기술사법제6 조의규정에의하여사무소를등록한기술사중설계용역을영업의목적으로하는자 (3) 건축사법에의한건축물의건축등에대한설계및감리 1 건축사법제2 조제3 호에의한설계 2 건축사법제2 조제4 호에의한감리 (4) 전력기술관리법에의한설계및감리 (5) 정보통신공사업법에의한기술용역 (6) 소방법에의한기술용역 (7) 주택법에의한감리 ( 주택법제24조 ) (8) 측량 ( 측량법제2 조제1 호 ) 18 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2. 발주및계약업무절차 2.1 발주관련용어의정의와범위설정 2절에서는이전절에서검토한공공건설사업에서의발주대상에대해공사또는용역을수행하는자를선정하는체계와절차를알아보았다. 이를위해서는우선공사의발주와수행에대해용어의정의와범위를명확히할필요가있다. 발주 라는용어는시공또는용역수행자의선정요구또는입찰공고와응찰을중심으로사용되나, 발주방식 (project delivery system, PDS) 은건설서비스에대해 사업의성공적완성을위하여설계및시공프로세스를대상으로기획단계에서결정되어야할자금조달방식, 사업수행방식, 경쟁방식, 입찰방식, 낙찰자결정방식, 공사비지불방식등을모두포함한종합적 pre-contract practice 를의미하며 ( 김경래 유일한, 2008), 각세부사항의정의와유형을정리하면아래와같다. 1 수행방식수행방식은발주에대한협의의관점에서설계자나시공자, 또는건설사업관리자등공사참여자들의구성을짜는방법을의미하며, 설계시공분리방식, 분할발주, 설계시공일괄방식, 건설사업관리방식등으로구분할수있다. 2 입찰방식입찰방식은해당사업자의참여자를결정함에있어경쟁에참여할수있는자격조건과경쟁방법등을결정짓는체계를의미하며경쟁방식과내역서작성및처리여부에따라다음과같이구분된다. 경쟁방식에따라일반경쟁입찰, 제한경쟁입찰, 지명경쟁입찰, 수의계약 내역서작성과관련하여내역입찰, 견적입찰, 대안입찰 3 낙찰방식낙찰방식은입찰자를평가하고낙찰자로선정하는방법을의미하며, 최저가낙찰, 참가자격사전심사, 적격심사, 기술가격분리, 최고가치, 협상방식등다양한방법이적용되고있다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 19
4 공사비지급방식공사비지급방식은설계자나시공자등계약상대방에게비용을지급하는기준에영향을미치는항목이되며, 총액계약, 단가계약, 실비정산보수가산방식계약등방식에따라비용지급방식에차이가있다. 5 재원조달방식재원조달방식은발주자가직접자본을조달하거나타인의자본을활용하는방식으로서, 재정사업, 민간투자사업 (BOT, BTO, BOO, BTL 등 ) 등으로구분할수있다. 이러한발주방식의요소들은아래그림 11) 에서보는바와같이법적규제, 정부지침등의외부환경, 발주자 건설사업의특성, 사업참여자의특성등을고려하여결정되며, 주기적으로비용, 공기, 품질, 안전및기타등사업성과를모니터링함으로써해당의사결정의적정성을평가하는것이필요하다. [ 그림 2-4] 건설사업조달과정에서의의사결정요소 11) 서용칠 (2003) 의일부내용을재구성하였다. 20 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
일반적으로사업특성에적합한발주방식의선정과운용을위해서는 1적절한발주방식의선정기준, 2입찰참가자들을공정하고합리적이며투명하게평가하기위한평가기준, 3해당사업의성과를평가하기위한성과지표등이체계적으로마련되어야한다. 2.2 수행방식과낙찰방식에따른일반적업무흐름국내공공건설사업의수행방식과낙찰방식을위주로살펴보면, 우선수행방식은설계 시공분리방식을근간으로하면서, 설계 시공일괄방식과대안입찰방식이확대되는양상으로변화되어왔다. 또한, 낙찰방식의경우에도건설과관련된사회적변화와글로벌스탠더드화를위한노력이반영되어적격심사제실시, 최저가낙찰제확대, 저가심의제채택, 최고가치낙찰제도도입이이어져왔다. 수행방식과낙찰방식에따라전체업무흐름을살펴보면다음그림과같다. 공사또는용역의발주에있어, 가장먼저이루어지는결정은추정공사비 300 억을기준으로하는대형공사입찰방법심의이다. 중앙건설기술심의회에서설계와시공을통합하여일괄입찰할것인지, 분리하여발주할것인지에대해내리는결정에따라일괄 대안입찰공사와전통적인분리발주공사로구분된다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 21
22 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안 [ 그림 2-5] 건설사업발주전반프로세스
공공기관이발주한시설공사에대한경쟁입찰체계만별도로정리하여보면다음그림과같다 12)13). 제한된경쟁자의입찰참가신청에대한사전자격심사에서부터최종계약체결까지다섯단계로진행되는공사수행자조달은예상금액규모, 난이도등공사의특성에따라영향을받으며, 가격, 가격의적정성심사, 경영상태, 기술능력등을평가하여적정업체를선정한다. [ 그림 2-6] 공공시설공사의경쟁입찰과정및체계 12) 조달청, 시설공사 기술용역업무편람, 조달청, 2007 13) 국제입찰대상여부는국가계약법령 ( 중앙행정기관계약의경우 ) 또는공기업 준정부기관계약사무규칙 ( 공기업계약의경우 ) 에의거하여재정경제부장관이고시하는금액에따르며, 공사에대한 2011년의해당고시금액은각각 95억원과 284억원이었다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 23
2.3 LH 사내의조달업무의흐름 LH 사내에서의조달업무수행과정을개략적으로살펴보면, 먼저시설공사의발주및계약관련업무에대해서는발주의뢰에서부터계약체결까지다양한실무부서가관련되어있는것을확인할수있다. 입찰자또는입찰서류에대한평가는입찰자사전자격심사 (PQ), 적격심사, 최저가입찰에서의가격적정성심사, 일괄입찰에서의설계심의등 4가지로구분할수있다. [ 그림 2-7] 시설공사계약업무처리절차 24 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
회사내부의주요의사결정절차를사업추진과정에따라살펴보면다음과 같이정리할수있다 14). 1 예산확인 사업비, 경비등운영계획 ( 분기별, 연간 ) 반영여부를확인한다. 2 CEO 사전보고 15) 다음입찰대상과사안은 CEO 사전보고대상으로한다. 토목 건축공사 100억원, 부대공사 50억원 ( 추정가격기준 ) 이상의발주방침결정 설계용역 20억원, 학술용역 5억원, 기타용역 10억원이상 3. 계약심사 ( 심사평가처 ) 또는일상감사 ( 감사실 ) 10 억원이상공사, 1 억원이상용역은일상감사대상으로하나, 계약심사 지침에따른설계심사를하는경우일상감사를생략한다 16). 4 사업조정심의 사업통제기준에따른사업조정심의실의발주통제심의를거친다. 5 공사용자재분리발주여부중소기업공사용자재직접구매제도에따라중소기업경쟁제품 (120 개품목 ) 에포함되는자재는분리발주하여야하며, 분리발주하는경우원칙적으로조달청에위탁구매 ( 조달청과사전협의가된품목인경우에 LH자체발주가능 ) 한다. 또한, 분리발주대상이아닌경우에한해공사예정가격중자재비항목에포함하여통합발주할수있다. 14) ( 사내자료 ) 김연중, 공사계약실무, 조달계약처, 2010 15) 경영관리실 ( 10.8.17) 지침에따라보고시행하며, 대형공사와특정공사의경우에는입찰의방법에관해중앙건설기술심의위원회의심의를거치게되어있으므로, 매년 1월 15일까지집행기본계획서를제출하도록한다. 중심위에서는 2월 20일심의를개최하고그결과를공고한다. 16) 단지개발부문의추정금액 10억원이상공사 ( 전기, 통신, 전문공사는 5억원 ), 2억원이상건설기술용역, 1억원이상일반용역이계약심사대상이다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 25
이러한절차를반영하여사내공사발주절차를주택과단지로구분하여정리 하면아래그림과같다 17). 주택 단지 설계 ( 설계도, 수량산출 ) 원가계산 ( 설계가산정 ) ㅇ본사 - 주택설계 1 ㆍ 2 처 - 도시재생설계단 ㅇ본사 - 주택견적단 - 도시재생설계단 ㅇ본사 - 사업부서 ( 중앙부처인허가시 ) - 택지설계처 ( 보금자리지구 ) - 도시시설처 ( 환경, 전기 ) - 녹색경관처 ( 조경, 건축 ) ㅇ지사 - 지역본부단지개발부 위와같음 계약심사 ( 해당없음 ) ㅇ심사평가처 ( 계약심사부 ) 발주통제ㅇ사업조정심의ㅇ사업조정심의 일상감사 ㅇ감사실 - 10 억원이상토목ㆍ건축공사 - 5 억원이상전기ㆍ전문공사 좌동 ( 계약심사받은경우생략 ) 발주의뢰 위견적부서와같음 위설계부서와같음 입찰공고ㅇ조달계약처ㅇ조달계약처 PQ 심사 / 적격심사 ( 행정 ) ㅇ조달계약처ㅇ조달계약처 적격심사 ( 기술 ) ㅇ심사평가처ㅇ발주의뢰부서 최저가 / 일괄입찰평가 ㅇ심사평가처ㅇ심사평가처 낙찰자결정ㅇ조달계약처ㅇ조달계약처 [ 그림 2-8] LH 시행주택및단지건설사업발주절차 17) 본사발주기준으로정리하였다. 26 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
또한, 시설공사의입찰과계약절차를최저가낙찰방식, 적격심사방식, 일괄방 식으로구분하여소요일수와함께정리하면아래그림과같다. 최저가낙찰대상공사 ( 일반 :110 일, 긴급 :71 일 ) 적격심사대상공사 ( 일반 :71 일, 긴급 :47 일 ) 설계 시공일괄방식 (193 일 ) 발주의뢰서접수 발주의뢰서접수 발주의뢰서접수 5 (5) 5 (5) 5 입찰공고 입찰공고 입찰공고 17 (10) 8 (5) 8 PQ심사 현장설명 현장설명 14 (7) 34 (15) 50 현장설명 입 찰 입찰 ( 기본설계 ) 34 (15) 7 (7) 20 입 찰 적격심사 실시설계적격자선정 8 (8) 7 (5) 80 1차심사 낙찰자결정 실시설계도서제출 13 (10) 10 (10) 20 2차심사서류제출 계약체결 실시설계심의및낙찰자결정 7 (5) 10 2차심사 2 (1) 낙찰자결정 10 (10) 계약체결 현장설명 입찰서제출마감일전일 ( 추정가격별 ) - 10 억원미만 : 7일 - 10~50억원 : 15 일 - 50억원이상 : 33 일 계약체결 주 ) ( ) 는긴급입찰시소요기간임 [ 그림 2-9] 시설공사입찰및계약절차및소요기간 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 27
아울러건설기술용역자를선정하는업무는다음그림과같이진행된다 18). 수의계약 2 억원미만 2 억원이상고난도중대형용역 발주의뢰 발주의뢰 발주의뢰 발주의뢰 3~5 일 3~5 일 3~5 일 3~5 일 수의시담 ( 공고 ) 입찰공고 입찰공고 입찰공고 5 (3) 7 14 14 PQ서류접수과업설명회 ( 필요시 ) PQ서류접수과업설명회 ( 필요시 ) 10 40 PQ 심사및통보 기술제안서 ( 기술자평가서 ) 접수 3 10 심사및통보 3 계약체결 ( 견적서제출 ) 입 찰 5 (2) 7 ( 적격서류접수 ) 적격심사서류접수 (10) 3 적격심사 10 ( 낙찰자결정 ) 낙찰자결정 (10) 10 계약체결 납 품 대급지급 [ 그림 2-10] 건설기술용역자선정및계약관리업무흐름 18) ( 사내자료 ) 조인수, 용역계약실무, 조달계약처, 2010 28 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3. 계약및입찰관련규정 3.1 공공발주기관계약의법률체계공기업의공사 용역 물품구매와관련된계약업무는 공기업 준정부기관계약사무규칙 ( 기획재정부령 ) 을기본으로집행되며, 이규칙에규정되어있지아니한사항에대해서는 국가를당사자로하는계약에관한법률 19) 을준용하여처리한다 20)21). 공공기관의운영에관한법률공기업 준정부기관계약사무규칙 ( 기획재정부령 ) 계약사무시행세칙 (LH 사규 ) [ 국가계약법 ] 국가를당사자로하는계약에관한법률 시행령 시행규칙 회계예규 고시 통첩 [ 회계관습 ] 계약관련질의회신, 계약관련판례, 기타관례 [ 관계법령 ] 건설산업기본법령건설기술관리법령하도급거래공정화법령엔지니어링기술진흥법령전기공사업법령정보통신공사업법령소방시설공사업법령건축사법령등 [ 그림 2-11] 계약관련적용법규의체계 국가 지방자치단체 공기업을당사자로하는계약과관련한각종입찰 계약절차는해당발주기관이사경제주체로서입찰자 계약상대자와사법상행위를하는것으로서민사소송의대상이됨에따라아래의사법상계약의일반원칙이적용된다. 계약자유, 신의성실, 권리남용금지 ( 부당특약무효 ) 사정변경의원칙 ( 물가변동 ) 비례의원칙 ( 계약해지권 ) 19) 이하본문에서는 국가계약법 으로통칭하였다. 20) 지방자치단체는 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률, 행정자치부예규및고시를적용한다. 21) 다만, 공사및용역의종류 성격 규모등에따라 건설산업기본법령 등다른법령에특별한규정이있는경우에는해당관계법령을적용하도록한다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 29
따라서관련법령에위반된법률행위라하더라도대외적으로사법상효력은유효함이원칙이므로당연무효가되지아니하나, 이것이회계규정에위반하여집행한계약담당직원의책임면제를의미하는것은아니다. 국가계약법과관련된아래의회계예규, 고시, 통첩역시계약담당자들이숙지해야하는사항에해당한다. 이때회계예규는공기업의입장에서반복적행정사무의기준을예시적으로제시한것으로해석될수도있으나, 국가계약법관련회계예규의경우에는국가계약법에서위임한사항을규정함을목적으로하고있고, 공사계약일반조건 공사입찰유의서등과같이계약서의일부로적용해야하는등공공조달업무의법률체계나형평성을감안하면회계예규에서별도로공기업에게재량을부여하도록규정하지않는한회계예규내용을그대로적용하여야한다. [ 표 2-3] 회계예규, 고시및통첩의종류 기획재정부회계예규 - 정부입찰계약집행기준 - 예정가격작성기준 - 입찰참가자격사전심사요령 - 적격심사기준 - 최저가낙찰제의입찰금액적정성심사기준 - 일괄입찰등에의한낙찰자결정기준 - 협상에의한계약체결기준 - 공동계약운용요령 - 공사계약일반조건, 공사입찰유의서 - 용역계약일반조건, 용역입찰유의서 - 물품구매 ( 제조 ) 계약일반조건, 물품구매 ( 제조 ) 입찰유의서 기획재정부고시 - 국가를당사자로하는계약에관한법률등의기획재정부장관이정하는고시금액 - 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령제22조제1 항및국유재산법제33조제2 항의규정에의한정보처리장치의지정등에관한고시 기획재정부회계통첩 - 회계관계공무원의재정보증에관한지침 - 법정근로시간단축 ( 주5 일근무제시행 ) 에따른계약기간연장등에관한회계통첩 - 국가계약업무의전자적처리를위한회계통첩 - 2006 년교통세법시행령시행에따른계약금액조정관련회계통첩 30 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3.2 입찰평가및심사제도 3.2.1 입찰참가자격사전심사제도 (PQ) 국가계약법시행령제13조에근거하여시행하는것으로부실공사를방지하고적정업체선정을위하여입찰전에시공경험, 기술능력, 시공평가결과, 지역업체 중소기업참여도, 신인도및경영상태등을. 종합적으로심사하여당해입찰에참여할수있는적격자를선정하는제도를의미한다. 1 PQ 대상공사 최저가대상공사 추정가격이 200억원이상인 11개고난이도공사 시행령제6 장과제8 장이적용되는공사 ( 회계예규는최저가대상공사만의무화 ) 2 절차 입찰공고 ( 현장설명일전일로부터기산하여 30일전 ) 세부심사기준등의열람 사전자격심사신청서류제출 제출서류심사 입찰참가적격업체선정 심사결과통보 ( 이후절차 : 현장설명 ( 입찰서제출마감일로부터기산하여 33일전 ) 입찰참가신청 입찰 낙찰자결정 계약체결 ) 3 입찰참가적격자선정방식 사전심사는경영상태부문과기술적공사이행능력부문으로구분하여진행하되, 경영상태부문의적격요건을충족하는자를대상으로기술적공사이행능력부문을순차적으로심사 사전심사결과경영상태부문에대한적격요건과기술적공사이행능력부문에대한적격요건을모두충족하는자를입찰참가적격자로선정 경영상태부문적격요건 : 신용평가등급에의한적격요건을갖춘자 기술적공사이행능력부문적격요건 : 종합평점 93점이상 ( 회계예규는 90점이상 ) 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 31
3.2.2 적격심사제도국가계약법시행령제42조에근거하여시행되며, 예정가격이하의최저가격으로입찰한자순으로당해계약이행능력을심사하여종합평점이일정수준이상인자를낙찰자로결정하는제도이다 22). 1 적격심사대상공사 추정가격이 300억원미만인공사 추정가격 300 억원미만대안입찰공사로서대안이제출되지않았거나제출된대안이채택되지아니한경우 모든용역 23) 2 심사방법및통과점수 최저가입찰자 (1개 ) 를적격심사하며, 부적격시차순위자를순차적으로심사 적격심사통과점수 : 95 점 ( 단, 100 억원이상 - 300 억원미만 : 92 점 ) 3 심사항목 당해공사수행능력 : 시공경험, 기술능력, 시공평가결과, 경영상태, 신인도 당해공사시공계획의적정성 : 하도급관리계획의적정성, 자재및인력조달가격의적정성 입찰가격 적격심사통과최저입찰가격점수및낙찰률 24) 22) 이교선등 (2009) 은적격심사제도의도입목적에대해다음과같이기술하고있다. 적격심사제도는최저가낙찰제의가장큰단점으로여겨지는무리한저가경쟁또는입찰담합의문제점을해소하고, 입찰금액의적정성까지도심사하여최적의낙찰자를선정하고자 1995년 7월부터도입된제도로추정공사비 300 억미만공사에적용하고있다. 덤핑과담합이라는악순환의고리를끊고자격과능력을갖춘건설업체에게공사예정가격작성체계상현장단위공사원가에근접하는공사비를확보해주어성실한시공을유도하려고도입하였으며, 정부가건설공사수요자의입장에서시장원리측면뿐아니라한국고유의치열한건설수주문화, 투명성등을고려한제도이다. 23) 용역에대해서는뒤의내용에서별도로설명하도록한다. 24) 입찰가격을예정가격으로나눈후소수점다섯째자리에서반올림한다. 32 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 2-4] 적격심사통과최저입찰가격점수및낙찰률 구분 적격심사 입찰가격 입찰가격 적격통과 ( 입찰가격평점산식 ) 통과점수 배점한도 최저점수 최저낙찰률 < 공사 > 추정가격 100 억원이상 92 점 30 점 22 점 79.995% 이상 [ 평점 =30 - (88/100- 입찰가격 / 예정가격 ) 100 ] 추정가격 50 억원이상 100 억원미만 95 점 50 점 45 점 85.495% 이상 [ 평점 =50-2 (88/100- 입찰가격 / 예정가격 ) 100 ] 추정가격 10 억원이상 50 억원미만 95 점 70 점 65 점 86.745% 이상 ( 전문공사및전기, 통신, 소방, 문화재공사 3 억원이상 50 억원미만 ) [ 평점 =70-4 (88/100- 입찰가격 / 예정가격 ) 100 ] 추정가격 3 억원이상 10 억원미만일반건설공사 95 점 80 점 75 점 87.745% 이상 [ 평점 =80-20 (88/100- 입찰가격 / 예정가격 ) 100 ] 추정가격 2 억원이상 3 억원미만 95 점 90 점 85 점 87.745% 이상 ( 전기, 통신, 소방, 문화재공사 8 천만원이상 3 억원미 만, 전문공사 1 억원이상 3 억원미만 ) [ 평점 =90-20 (88/100- 입찰가격 / 예정가격 ) 100 ] 추정가격 2 억원미만 95 점 90 점 85 점 87.745% 이상 ( 전기, 통신, 소방, 문화재공사 8 천만원미만, 전문공사 1 억원미만 ) [ 평점 =90-20 (88/100- 입찰가격 / 예정가격 ) 100 ] 3.2.3 최저가낙찰제도 국가계약법시행령제 42 조제 4 항에근거하여, PQ 를통과한업체중최저가입 찰자의입찰금액적정성을심사하여낙찰자를결정하는제도이다. 낙찰자선 정까지는아래표의절차에따라진행한다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 33
[ 표 2-5] 최저가낙찰제에의한입찰및낙찰자선정절차구분내용 전체공사를공종으로구분 (30 개공종 ) 분류 간접노무비, 경비등합계, 일반관리비, 법정경비, PS 항목, 실적공사비적용항목, 부가가공종선정치세, 이윤, 기타발주기관이필요하다고인정하는항목및세부공종은제외 하나의공종은가능한한전체금액의 5% 를초과하지않도록분류 경영상태부문과기술적공사이행능력부문으로구분하여심사하되, 경영상태부문의적격입찰참가요건을충족하는자를대상으로기술적공사이행능력부문을심사자격사전 경영상태부문에대한적격요건과기술적공사이행능력부문에대한적격요건을모두충심사족하는자를입찰참가적격자로선정 현장설명시교부서류 ( 지정정보처리장치에게재로갈음가능 ) 세부심사기준 공종목록ㆍ산출내역서및입찰금액사유서작성방법현장설명 물량내역서 ( 실적공사비를적용한세부공종및실적공사비단가포함 ) 공종별설계금액 ( 재료비, 노무비, 경비및합계금액 ) 설계시작성한내역서, 단가산출서, 수량산출서, 일위대가표등참고자료 기타심사에필요하다고인정되는사항 입찰서와산출내역서제출입찰 공종별설계금액의 110% 를초과하거나 65% 미만인공종인경우입찰금액사유서도함께제출 부적정공종판정입찰금액의적정성심사대상자선정입찰금액의적정성심사낙찰자선정 공종입찰금액이공종별설계금액의 110% 를초과하거나공종기준금액보다 20%( 건축공사, 토목공사중구조물공사는 18%) 이상낮은경우부적정공종으로판정 [ 전체부적정판정 : 심사기준 7조 1항 ( 이윤 공종에 -, PS 항목합계 법정경비항목합계 간접노무비일반관리비경비등합계 실적공사비 3/1000이상낮은경우, 공종기준금액보다 100 분의 50이상낮거나높은공종의입찰금액이있는경우, 입찰금액사유서를제출하지않은경우등 )] 공종기준금액 = 발주기관작성금액 70% + 입찰자의공종평균입찰금액 30% 부적정공종수가전체공종수의 20%( 입찰참가자가 10인이내인경우 30%) 미만인자 전체공종수가 10개미만인경우부적정공종수가 2개이하인자 입찰금액적정성심사대상자로선정된자의부적정공종을심사 입찰금액사유서를제출한공종외의부적정공종은사유서추가제출 부적정공종이없거나제출된입찰금액이예정가격대비 80% 이상인경우 모든부적정공종에대한평가점수가각각 80점이상인경우 저가심사로통칭되는입찰금액적정성심사는 I, II, III의 3가지유형으로구분되며원칙적으로는 I에서정하는바에따르되, 저가심사방법 II와 III은다음과같은경우에적용한다. 입찰금액적정성심사 II : PQ 통과자수가 20인이내이거나 20인이내로 34 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
예상되는경우부적정공종수에관계없이최저가입찰자순으로저가사유를심사 입찰금액적정성심사 III-1 : 물량내역수정입찰의경우에적용되며 PQ 통과 ( 예상자 ) 자수에따라위의저가심사방법 Ⅰ 또는 Ⅱ를준용하여저가사유를심사 입찰금액적정성심사 III-2 : 순수내역입찰의경우최저가로입찰한자부터순차적으로물량산출적정성심사를실시한후적합한자에한하여저가사유를심사 3.2.4 설계 시공일괄입찰제도국가계약법시행령제85조에의거하여시행되며, 일반적인시설공사입찰에서는발주기관이설계도서와예정가격을미리준비하여시공부분에대해서만입찰을실시하는데비하여, 발주기관이설계도서를작성하지아니하고기본계획서만작성 제시하면입찰자스스로설계서를작성하여, 입찰금액과함께제출하면이를심사하여낙찰자를선정하는제도로서국내에서는 턴키공사 로통칭된다. 이때, 실시설계적격자를결정하는방법은발주방법심의를거쳐사전에결정된다. 이러한일괄방식에의한입찰공사는실시설계 시공병행방식 (fast track) 25) 에의해사업을진행할수있으며, 설계 시공일괄방식에의한입찰과낙찰자를선정하는절차는다음표와같다. 25) 일반적으로전체공사설계완료후낙찰자선정및계약을체결하여야하나공사의시급성등특수사정이있는경우에는실시설계서가완료된공정부터우선계약하여시공하는방식을의미한다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 35
[ 표 2-6] 일괄방식의입찰및낙찰자선정절차 구분입찰공고 PQ 심사및현장설명기본설계입찰기본설계심의실시설계적격자결정대상자선정실시설계적격자결정실시설계서제출, 실시설계심의낙찰자결정 내용공사의목적, 특성등을고려하여낙찰자결정방법을명시입찰참가자격사전심사후통과자대상현장설명일괄입찰의기본계획및지침에따라기본설계와그에따른도서를작성하여입찰서와함께제출기본설계적격여부심의및설계점수평가 기본설계적격자중설계점수가높은순으로최대 6인을실시설계적격자결정대상자로선정 기본설계적격자자 1인이하인경우재공고입찰공사의목적, 특성을고려다음각호중하나를선택 1. 설계적합최저가방식 실시설계적격자결정대상자중최저가격입찰자 2. 입찰가격조정방식 실시설계적격자결정대상자중조정가격이가장낮은자 조정가격 = 입찰가격 / ( 설계점수 / 100) 3. 설계점수조정방식 실시설계적격자결정대상자중조정점수가가장높은자 조정점수 = 설계점수 추정가격 ( 부가가치세포함 ) / 입찰가격 4. 가중치기준방식 실시설계적격자결정대상자중가중치가반영된설계점수와가격점수를합산한종합점수가가장높은자 설계점수 = 설계점수가중치 ( 기술심의위원회설계점수 / 100) 가격점수 = 가격점수가중치 ( 최저입찰가격 / 당해입찰가격 ) 5. 확정가격최상설계방식 실시설계적격자결정대상자중설계점수가가장높은자실시설계적격자로부터실시설계서등을제출받아실시설계적격여부에대하여설계심의적격으로판정된경우실시설계적격자를낙찰자로결정 3.2.5 대안입찰제도국가계약법시행령제85조에근거하여시행되는것으로발주기관이작성한실시설계서상의공종중에서대체가가능한공종에대하여기본방침의변동없이원안설계 ( 原案設計 ) 와동등이상의기능이나효과를가진대체방안을원안입찰과함께입찰자의의사에따라제출할수있는입찰제도로서실시설계 36 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
대안입찰과부분대안입찰만가능하다. 대안입찰이적용된공사의입찰과낙찰 자선정절차는다음표와같다. [ 표 2-7] 대안입찰에따른입찰과낙찰자선정절차 구분입찰공고 PQ심사및현장설명입찰낙찰적격입찰선정설계심의낙찰자결정대상자선정낙찰자결정 내용입찰참가자격사전심사후통과자대상현장설명입찰참가자격사전심사후통과자대상현장설명 - 원안입찰자 : 원안설계서에대한입찰서제출 - 대안입찰자 : 1 원안설계서에대한입찰서제출 2 대안설계서에대한입찰서제출 3 대안설계서다음각호의요건을모두충족해야함 1. 대안입찰가격이입찰자자신의원안입찰가격보다낮을것 2. 대안입찰가격이총공사예정가격이하로서대안공종에대한입찰가격이대안공종에대한예정가격이하일것설계적격여부심의및설계점수평가다음각호에해당하는자 1. 원안입찰자 2. 적격판정된대안입찰서중설계점수가높은순으로최대 6개의대안선정후, 선정된대안의설계점수와원안설계점수를비교하여원안설계점수이상인대안을제출한자 공사의목적, 특성을고려다음각호중하나를선택 1. 설계적합최저가방식 낙찰자결정대상자중최저가격입찰자 2. 입찰가격조정방식 낙찰자결정대상자중조정가격이가장낮은자 조정가격 = 입찰가격 / ( 설계점수 / 100) 3. 설계점수조정방식 낙찰자결정대상자중조정점수가가장높은자 조정점수 = ( 설계점수 예정가격 ) / 입찰가격 4. 가중치기준방식 낙찰자결정대상자중가중치가반영된설계점수와가격점수를합산한종합점수가가장높은자 가격점수 = 가격점수가중치 ( 최저입찰가격 / 당해입찰가격 ) 설계점수 = 설계점수가중치 설계점수 원안입찰자만있는경우 추정가격 300 억원이상 : 입찰금액적정성을심사하여낙찰자결정 추정가격 300 억원미만 : 적격심사하여낙찰자결정 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 37
3.2.6 기술제안입찰제도기술제안입찰제도는입찰가격외에공사기간, 공법및생애주기비용 (LCC), 사업관리부문등에대한기술제안을종합적으로평가하여발주자에게최고가치를제공해줄수있는입찰자를낙찰자로결정하는제도로서, 상징성 예술성등창의성이필요하거나고난도기술을요하는시설물에대하여적용된다. 일찍이미국 ( 94), 영국 ( 03), 일본 ( 05) 에서는실시된바있었으며, 국내에는세종시와혁신도시에우선적용할수있도록규정 ( 영97조 ) 함으로써도입되었으며다음의두가지유형이있다. 1 기술제안입찰발주기관이교부한실시설계서및입찰안내서에따라입찰자가공사비절감방안, 공기단축방안, 공사관리방안등이포함된기술제안서를작성하여입찰서와함께제출하는방식이다. 2 설계공모 기술제안입찰발주기관이설계공모를통하여작성한기본설계서와입찰안내서에따라입찰자가공사비절감방안, 공기단축방안, 공사관리방안등이포함된기술제안서를작성하여입찰서와함께제출하는방식이다. 각기술제안입찰방식의입찰및낙찰자선정절차는다음표와같다. 38 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 2-8] 기술제안입찰의입찰및낙찰자선정절차 구분기술제안입찰설계공모 기술제안입찰 1 입찰방법심의실시설계후중심위 ( 국토부 ) 의뢰기본설계전 ( 필요시후 ) 중심위 ( 국토부 ) 의뢰 2 입찰공고 4가지낙찰자결정방식중하나를선택 ( 계약심 좌동의회자문 ) 하여입찰공고에명시 실시설계서, 입찰안내서교부 기본설계서, 입찰안내서교부 3PQ 실시 (Pass/Fail) 경영상태평가 (Pass/Fail) 기술적공사이행능력평가 (C-L: 90) 좌동 4 입찰 입찰서, 기술제안서, 직접견적산출내역서제출입찰서, 기술제안서제출 5기술제안서중심위 ( 국토부 ) 또는설계자문위 ( 발주청 ) 에서상심사 (C-L:75) 위 5개업체선정 좌동 6 낙찰자등 선정 선택된방식에따라낙찰자결정 선택된방식에따라실시설계적격자선정 실시설계서 ( 산출내역서포함 ) 등을제출 실시설계적격판정후낙찰자로결정 주 ) 4 가지낙찰자결정방식은일괄 / 대안입찰에서적용되는선정방식중 확정금액최상설계방식 을제외한설계적합최저가방식, 입찰가격조정방식, 설계점수조정방식, 가중치기준방식을의미함 3.2.7 건설기술용역의용역자선정관련제도 1) 건설기술용역사업집행계획수립및공고건설기술관리법제21조, 동법시행령제36조부터제38조의2, 동법시행규칙제13조부터제13조의3 까지의규정에따라진행되며, 그대상과방법은다음과같다. 1 대상용역 용역사업비가고시금액이상인건설기술용역사업또는건축설계 2 공고내용 용역명 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 39
용역사업시행기관명 용역사업의주요내용 총사업비및당해년도예산규모 입찰예정시기 기타입찰참가에필요한사항 3 공고방법 집행계획의공고는입찰공고와함께할수있다. 2) 건설기술용역입찰참가자선정을위한사전심사 건설기술관리법시행규칙제 13 조제 1 항제 1 호및제 4 호, 별표 5, 6, 6 의 2, 6 의 3 에의거하여시행되며, 평가관련내용은다음과같다. (1) 사업수행능력평가 1 대상용역 기본계획, 기본설계, 실시설계, 설계감리, 검측감리, 시공감리, 책임감리, 건설사업관리및 건축사법 에따른설계로서추정가격이 2.5억원이상의용역입찰 단, 정밀점검, 정밀안전진단은용역비 1억원이상 2 평가요소 참여기술자능력 유사용역수행실적 신용도 ( 관계법령에따른입찰참가제한 업무정지 부실벌점 재정상태 ) 기술개발및투자실적 업무중첩도등 3 세부평가기준 설계등용역업자및건축사법에따른설계자의사업수행능력세부평 가기준 ( 국토해양부고시제 2010-15 호 ) 에서정하고있으며, 발주기관 40 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
은위기준에서정하지아니한사항또는당해용역의특성상적용하기곤란하다고인정되는사항에대하여는그기준을별도로정하여적용할수있다. 이경우조정내용및사유를명확히하여야하며, 경력및실적등을과도하게제한하여서는안된다. (2) 기술자평가서또는기술제안서평가 ( 고난도, 중대형용역 ) 건설기술관리법시행규칙제13조제2 항제1 호및제2 호, 별표 5, 6, 6의2, 6의3 의규정에의거하여시행하며, 적용되는기술또는공법의신규성, 공종간상호복합의정도, 친환경건설기법 ( 건설폐자재의활용등 ) 의요구정도및공사수행의난이도 ( 지질이특이하거나공사대상이문화재인경우등 ) 등을검토하여필요하다고인정하는용역으로서다음을확인하도록한다. 1 중대형용역 용역비가 5억원이상 10억원미만인기본계획, 기본설계, 건축사법 에따른설계및용역비가 10억원이상 20억원미만인실시설계 용역비가 10억원이상인기본계획, 기본설계, 건축사법 에따른설계및용역비가 20억원이상인실시설계 용역비가 10억원이상인검측감리, 시공감리또는책임감리 용역비가 2억원이상인정밀점검또는정밀안전진단 건설사업관리용역 2 고난이도공사관련용역 토목공사 : 현수교 사장교 아치교 트러스교등의특수교량, 댐, 공항, 항만시설중 5만톤급이상말뚝구조및 20만톤급이상원유부이 (BUOY) 식계류시설, 배수갑문, 하저터널, 첨단교통체계시설의공사 건축공사 : 대경간 ( 大徑間 ) 구조등특수공법구조물공사, 환승 복합역사공사 플랜트공사 : 다수의기자재공급자가참여하는플랜트설비공사, 고도처리방식에따른정수장공사, 하수 폐수처리공사, 폐기물소각시 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 41
설공사, 쓰레기자동집하시설공사, 열병합 화력발전설비공사 3) 창의성등이요구되는건설기술용역의사업자선정특례 (1) 설계공모 ( 건설기술관리법시행령제 38 조제 2 항 ) 설계의상징성 기념성 예술성등창의성이요구되는건설기술용역 또는건축설계 (2) 기술 가격분리입찰 ( 건설기술관리법시행령제38조제3 항 ) 특별히기술이뛰어난자를낙찰자로선정하려는경우먼저기술평가기준에의하여입찰에참가할수있는적격자를선정하고기술과가격을분리하여입찰하게할수있다. (3) 건설기술공모 ( 건설기술관리법제21조의2, 동법시행령제38조의2, 제38 조의23) 상징성 기념성 예술성등창의성과새로운기술또는특수한기술이필요하다고인정하는건설기술용역사업 건설기술자능력, 사업수행실적, 사업수행계획및신용도등종합평가 평가기준등필요사항은발주기관이정함 5) LH 건설기술용역사업자선정을위한사업수행능력평가 (PQ) (1) 집행기준 단지조성등설계용역사업수행능력평가지침 연약지반침하안정관리용역사업수행능력평가지침 전기설계용역사업수행능력평가지침 송전선로설계용역사업수행능력평가지침 송전선로이설공사감리용역사업수행능력평가지침 영향평가분야용역사업수행능력평가지침 건설공사감리용역사업수행능력세부평가기준작성지침 42 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
전기공사감리용역사업수행능력평가서작성지침 소방공사감리용역사업수행능력평가서작성지침등 (2) 평가기준일및점수계산평가기준일은달리정함이없는경우입찰공고일을기준으로한다. 다만, 입찰공고일이후적격낙찰자결정전까지의기간중에평가서류제출업체의부도또는파산, 기타가감점사항등이발생된때에는심사평가완료일을기준으로처리한다. 평가점수계산은소수점둘째자리로하고소수점셋째자리에서반올림한다. (3) 경력및실적등의확인참여건설기술자의경력및실적은건설기술자경력관리수탁기관의확인을받아야하며, 유사용역수행실적 신용도 기술개발및투자실적 업무중첩도 전차용역수행실적등은각현황관리기관, 해당전문기관또는해당용역발주기관의확인을받아야한다. (4) 입찰참가용역업자선정방법 ( 단지조성등설계용역 ) 사업수행능력평가기준에따라평가한결과 70점이상얻은자로한다. 또한, 기술제안서또는기술자평가서평가시에는사업수행능력평가기준에따라평가한결과전체배점의 80% 이상득점자중상위 6개이내업체선정후기술제안서또는기술자평가서를제출받아평가하여합산한종합점수가 70점이상인자로한다. 입찰참가대상자가입찰등록을하지않거나입찰등록후입찰하지않은때에는평가점수가 60점이상인자중에서차순위자를입찰참가대상업체로선정할수있다. 적법하게하도급을받은경우, 설계 시공일괄입찰또는대안입찰방식으로참여하여계약된경우, 외국에서발주한설계용역은각각실적으로인정한다. 등급별업체수의배분및배점은다음을따른다. 상대평가는평가세부사항별로가장우수한업체부터수, 우, 미, 양, 가의등급으로나누고각등급별업체수는수 (10%), 우 (20%), 미 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 43
(40%), 양 (20%), 가 (10%) 로배분하되, 평가대상업체수가 5개업체이하인경우에는수, 우, 미, 양, 가순으로 1개업체씩배분한다. ( 자료미제시항목은최하등급적용 ) 평가대상업체의등급별배분시동일점수의업체가 2개이상인경우에는동일등급으로배분하고, 차순위업체는동일점수업체수를포함한상위업체수를고려하여배분한다. 등급별배점은각평가세부사항별점수를기준으로수 (100%), 우 (90%), 미 (80%), 양 (70%), 가 (60%) 를적용산정한다. (5) 공동도급시평가방법 공동도급에대해서는아래표에따라평가한다. [ 표 2-9] PQ 에서공동도급의평가방법 평가항목분담이행업체간공동이행업체간 1. 참여기술자분담별평가합산단순합산평가 2. 유사용역사업수행실적설계금액비율에의한합산평가공동도급비율에의한합산평가 3. 신용도 입찰참가제한, 업무정지, 부실벌점 재정상태의건실도 4. 기술개발투자실적 투자실적 개발실적 활용실적 R&D 사업참여실적 설계금액비율에의한합산평가 설계금액비율에의한합산평가 공동도급비율에의한합산평가공동도급비율에의한합산평가 5. 업무중첩도분담분야별합산평가단순합산평가 6. 가감점설계금액비율에의한합산평가공동도급비율에의한합산평가 44 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
(6) 사업수행능력평가기준 ( 단지조성등설계용역 ) [ 표 2-10] 사업수행능력평가기준 ( 단지조성등설계용역 ) 평가항목세부사항평가방법배점 Ⅰ. 사업수행능력 1. 참여기술자 (14[12]) 2. 유사용역수행실적 (15) 3. 신용도 (10) 4. 기술개발및투자실적 (15) 구분 사업책임 분야별책임 분야별참여 등급 5 5 2 12 - 등급 - 사업책임기술자기술능력 - 사업책임기술자업무관리능력 - 최근 5 년간유사용역수행실적건수 - 최근 5 년간유사용역수행실적금액 - 전차용역수행실적 ( 업체 ) - 입찰참가제한, 업무정지, 부실벌점 - 재정상태건실도 - 개발실적 - 투자실적 - 활용실적 - R&D 사업참여실적 계 절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가절대평가 12 1[0] 1[0] 7 7 1 7 3 2 9 3 1 구분 사업분야별분야별책임책임참여 계 Ⅱ. 계 14[16] 15 6 경력 6[7] 7 3 16[17] 설계팀의 5. 참여기술자 실적 7[8] 8 3 18[19] 경험및 기술능력 교육훈련 1 역량 (36[38]) 전차용역 1 - - 1 - 경력 - 실적 - 교육훈련 - 전차용역수행실적 ( 참여기술자 ) 절대평가절대평가절대평가절대평가 16[17] 18[19] 1 1 Ⅲ. 업무중첩도 6. 업무중첩도 (10) - 사업책임기술자 - 분야별책임기술자 절대평가절대평가 5 5 Ⅳ. 가감점 7. 우수 ( 하위 ) 업체 우리공사우수 ( 하위 ) 건설용역업자지정등 합 계 100 주 1) 사업수행능력평가 (PQ) 로업체선정시는위표의 Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ, Ⅳ 평가항목에의하여당해용역수행능력점수산정 주 2) 사업수행능력평가 (PQ) 및기술제안서 (TP) 평가로업체선정시는위표의 Ⅰ, Ⅲ 평가항목에의한평가점수에의하여기술제안서 참여대상업체선정과정을거친후 [ 별표 7] 의기술제안서결과에의하여당해용역수행능력점수산정. 단, PQ 서류제출은 전체항목에대하여일괄제출 주 3) 사업수행능력평가 (PQ) 및기술자평가서 (SOQ) 로업체선정시는위표의 Ⅰ, Ⅲ 평가항목에의한평가점수에의하여기술자평가서 참여대상업체선정과정을거친후 [ 별표 8] 의기술자평가서결과에의하여당해용역수행능력점수산정. 단, PQ 서류제출은 전체항목에대하여일괄제출 주 4) [ ] 안의배점은기술제안서 ( 기술자평가서 ) 평가시행시적용 주 5) 각항목별평가는세부평가기준에의함 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 45
6) 건설기술용역에대한설계용역업자선정 (1) 선정방식 건설기술용역에대한설계용역업체선정방식은다음과같이사업수행능 력 (PQ) 평가와기술제안서 (TP) 평가로구분한다. [PQ 방식 ] PQ(70%)+ 가격 (30%) [TP 방식 ] PQ(21%)+TP 평가 (49%)+ 가격 (30%) 평가결과 85 점이상인최저가입찰자를낙찰자로선정 용역규모별적용기준은다음과같다. 용역비기본계획 / 기본설계실시설계 2 억 - 5 억 PQ 5 억 - 10 억기술자평가 (SOQ) PQ 10 억 - 20 억기술자평가 (SOQ) 20 억이상기술제안서 (TP) [ 그림 2-12] 용역규모별설계용역업자선정기준 (2) 사업수행능력평가 - 국토부지침범위에서 LH에서발주하는설계용역특성에맞춰용역업자선정을위한 PQ평가지침통합제정 ( 09.11) - LH의 PQ 평가지침및입찰업체제출서류에의거계량평가실시 조달계약처와발주부서에서평가 (3) 기술제안서평가 - 평가대상 건설기술용역기술제안서 (TP) 기술공모평가 협상에의한계약방식의기타기술용역평가 - 평가위원 POOL 46 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
기술심의위원회운영지침의기술심의위원으로선임된자 ( 이해관계자는제외 ) 공기업또는준정부기관해당분야기술직 2급이상직원 행정기관해당분야 5급이상공무원등 - 평가위원선정 전문분야별 POOL명부에서해당분야후보위원 5배수이상선정 후보위원중에서연락우선순위추첨 ( 입찰참가업체 ) - 평가방법및위원회구성 ( 아래표참조 ) [ 표 2-11] 설계용역업자선정을위한평가방법및위원회구성 구분업체선정방법위원회구성 기술제안서 (TP) 기술공모 ( 건축설계공모 ) 기타기술용역 PQ(21%) + TP(49%) + 가격 (30%) 종합점수 85점이상최저가입찰자평가점수최상위자와수의계약제안서평가 (80%) + 가격 (20%) 합산점수가높은업체와협상계약 내 외부위원 10 인이내 - 평가순서 책임기술자가위원회에참석기술제안내용발표 기술제안서는익명으로평가 개인별평가결과는실명으로공개 3.2.8 입찰방법의결정과참가자격의제한사내에서공사발주의뢰부서는운영계획및발주통제내용에따라계약부서로발주를의뢰하되, 발주의뢰내용에는설계금액, 공사개요, 공사기간등발주시입찰자가참가여부를결정하기위한기본적인사항과함께계약방법 ( 입찰제한방법등 ) 을명시하여야한다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 47
또한, 입찰방법의결정은다양한가치들을균형있게충족하는것을목표로하며, 절차의공정성 투명성은계약실질의효율성 경제성과갈등관계에있다는점을고려하도록한다. 일반적으로아래표에서보는바와같이업체의입찰참가기회가과도하게균등해질경우과업이행에필요한시공경험과기술능력을보유한업체가선정되지못할수있고이는또다른추가비용의원인이될수있다. 따라서, 공사특성, 사업지구별업무추진여건상입찰제한방법의강화가불가피한경우라도국가계약법기타관련규정에서허용하는범위에서참가를제한하여야한다. [ 표 2-12] 입찰방법의성질비교 입찰방법입찰참가기회균등경쟁성의이점 ( 예산절감등 ) 품질의안정성지역업체, 중소업체수주기회보장 일반경쟁 제한경쟁 수의계약 강화 약화 확대 축소 감소 증대 약화 강화 ( 상대적 ) 입찰참가를제한하는요소와그기준을정리하면다음과같다. (1) 실적 : 당해공사와같은종류의공사규모또는양의 1 배 (2) 시공능력공시액 : 공사추정금액 ( 추정가격 + 부가가치세 ) 의 2 배이내 26) (3) 등급별유자격자명부 - 토목 건축공사로서추정가격 50 억원이상인경우시공능력평가액별로 배정규모차등화 27) 26) (1), (2) 는추정가격 30억원 ( 전기, 통신, 전문 3억원 ) 이상인경우에제한가능하다. 27) 다만, 회계예규입찰참가자격사전심사요령제5 조의공사 ( 교량, 철도, 하수종말처리장등 ) 나지역제한경쟁입찰의경우는제외한다. 48 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 2-13] LH 등급별유자격자운용기준 구분 1 등급 2 등급 3 등급 4 등급 5 등급 6 등급 시공능력공시액 900 억원이상 330 억원이상 170 억원이상 110 억원이상 75 억원이상 50 억원이상 배정공사규모 300 억원이상 220 억원이상 150 억원이상 110 억원이상 75 억원이상 50 억원이상 (4) 지역소재지등록 ( 지역제한경쟁입찰 ) - 추정가격 100 억원 ( 조경 50억원, 전기 통신 전문 7억원 ) 미만 ( 공기업계약사무규칙제6 조제4 항은 150억원, 국가 76억원미만 ) - 용역은 2억원미만 (5) 입찰참가자격사전심사 ( 시공경험, 경영상태, 기술능력, 신인도 ) - 추정가격 300 억원이상또는 200 억원이상 18 개특수공종 (6) 지역의무공동도급 - 추정가격 100억원 ( 조경, 전기, 통신, 전문 50억원 ) 이상 229 억원미만 ( 다만, 당해지역내유자격자가 10인미만이거나지역제한경쟁입찰인경우는적용제외 ) [ 표 2-14] 공사종류별제한방법 공사유형제한방법공사적용사례 추정가격 30억원이상인공사계약 ( 전문, 전기, 통신, 소방공사 : 3억원 ) 특수한기술또는공법이요구되는계약추정가격 100 억원미만인공사계약 ( 조경 50억원, 전문 전기 통신 : 7억원 ) 공사의성질별ㆍ규모별제한방법에의한공사계약 시공능력, 공사실적기술보유상황, 공사실적주된영업소소재지규모별로등급화및제한 일괄공사, 전기통신공사등열배관공사등지역본부발주공사본사발주토목, 건축공사 계약이행의부실화방지를위해필요하다고판단하여특별히인정하는경우 재무상태 - 주 ) 중복제한금지 ( 단, 지역제한으로서특수기술이요구되는경우의기술자, 실적등으로제한가능 ) 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 49
3.2.9 최적가치낙찰제도최적가치낙찰제도 28) 는경쟁입찰에서업체의과거시공경험, 현재의기술능력, 제안의우수성, 입찰가격대비시공능력을종합평가하여자치단체에가장유리한업체를낙찰자로결정하는입찰제도로서, 이때의최적가치 (value for money) 는한정된비용에대한가치를의미한다. 2009 년 2월지방계약법개정 ( 법13조 ) 을통해법적근거마련한이후, 전문가 TFT 운영을통해 2009 년 8월지방계약법시행령을개정함으로써세부시행근거를마련하였다. 추정가격기준으로 50억원이상의공사와 10억원이상의물품 용역에적용되며, 2013년확대시행을앞두고, 시범적용중인제도이다. 최적가치낙찰제도는대상공사를다음과같이 3가지유형으로구분하여공사특성에맞게선택하여적용하도록하고있다. 1 경험중시형 : 건설공사중경험이중요시되는공사 2 창의력중시형 : 건축 교량 터널등난이도가있는공사 3 일반형 : 단순건설공사로서일반적수준의공사 또한, 심사과정의공정성과투명성을확보하기위해다음과같은내용을포함하는클린심사기법을도입하였다. 1 심사위원은발주기관과분리하여 3단계를거쳐선정한다. 2 발주기관은대안제시, 시공관리계획등정성적평가를위하여필요한서류의규격, 분량등을사전에정하여입찰공고에명시한다. 3 심사위원명단과심사결과를위원별 업체별로홈페이지에공개한다. 유형별세부심사기준은다음과같다. 28) 현재 LH 에서운영중인입낙찰제도는아니지만, 지방계약법에명시된최신동향에해당하고향후적용될가능성이있는제도로서검토가필요한것으로판단하여내용에포함하였다. 50 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 2-15] 최적가치낙찰제도공사종류별제한방법 구분 경험중시형 개념및평가항목 개념 : 시공경험이풍부하고신용도가높은업체가낙찰받기유리한경쟁입찰의낙찰자결정방식 대상공사예시 : 조경 상수도공사등난이도가있는공사 절차및평가항목 구분평가항목 1단계 : 경영상태평가 ( 신용등급평가 ) 1) 적격성심사 2단계 : 이행능력을심사, 통과여부결정 (90 점이상 ) (Pass or Fail) - 실적 (70), 보증기관등급 (10), 기술능력 (20) 예정가격 입찰가격 2) 가격입찰 예정가격 1단계 : 정량적평가 (60 점 ) - 가격평가 (30 점 ) + 시공품질평가 (20 점 ) + 하도급 (10 점 ) 3) 종합평가 2단계 : 정성적평가 (40 점 ) - 대안제시, 시공관리계획등평가 개념 : 난이도가요구되는공사에대하여창의성과기술력이우수한사업자가낙찰받기유리한경쟁입찰방식 대상공사예시 : 건축 교량 터널공사등난이도가요구되는공사 절차및평가항목 창의력중시형 구분 1) 시공능력평가 평가항목 정성평가 (80) : 대안제시 (50), 예산절감방안 (20), 시공관리계획의적정성 (10) 정량평가 (20) : 기술능력 (10), 경영상태 (10) 최저가입찰금액 2) 가격입찰가격점수 = 입찰금액 3) 종합평가 종합점수가가장높은자로결정 종합점수 = 시공능력평가점수 80% + 가격점수 20% 개념 : 입찰자가동일한시공능력을갖추고시공품질확보가가능한경우가장저렴한가격을제시한업체가낙찰에유리한방식 대상공사예시 : 도로공사등단순공종의공사 절차및평가항목 일반형 구분 1) 가격입찰 (10 개업체선정 ) 2) 적격성심사 (Pass or Fail) 3) 종합평가 평가항목 예정가격 입찰가격 예정가격 정량적평가 (50 점 ) - 경영상태 (10), 시공실적 (10), 시공품질평가 (10), 기술능력 (20) 평가결과 45점이상입찰자만통과 가격평가 (50 점 ) 정성적평가 (50 점 ) : 대안제시의우수성, 시공관리계획의우수성 가장높은점수획득자를낙찰자로결정 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 51
4. 주요공공발주기관의평가및심사기준비교공공건설사업을발주하는기관은계약관련법령에의거하여입낙찰규정을운영함에따라기준수립 시행의자율성에제약이있으나, PQ 등다소의변화가허용되는일부제도에있어서는기관사이에차이를보인다. 본연구에서는국내주요공공발주기관인 LH, 한국도로공사 ( 이하도로공사 ), 한국철도시설공단 ( 이하철도공단 ), 한국수자원공사 ( 이하수자원공사 ), 조달청을비롯하여, 회계예규까지입찰평가및심사와관련된총 6개기준을비교 분석하였다. 각기관에서 PQ, 적격심사, 최저가낙찰방식, 일괄 대안입찰등에적용하는심사기준등세부사항은해당기관의전자입찰시스템 29) 에게시된자료로부터정리하였다. 입낙찰방식중평가항목과배점에서기관별로상이한 PQ를보면, 기준을설정한구간에서부터차이가있었다. LH, 도로공사, 조달청은동일하게 1500원이상, 1000억 ~1500억, 500 억~1000 억, 500 억미만등 4개구간으로구분하였고, 철도공단과수자원공사는 500 억원이상에대해 2개구간으로구분하였으나. 철도공단은 1500억원이상, 500 억~1500 억원의 2개구간, 수자원공사는 1000억원이상, 500 억~1000억원의 2개구간이었다. 또한, 회계예규는 500 억원이상, 500억원미만등 2개구간으로구분하여경영상태를평가하고있다. 경영상태의평가에한정하여살펴보면, 현재의기준하에서는 LH가상대적으로높은수준의경영상태를요구하여, 모든구간에대해타기관보다한단계높은신용등급을요구하고있다. 또한, 시공경험평가에있어 LH, 도로공사, 수자원공사는금액과관계없이, 평점계산에있어실적계수에동일한배점을사용하였으나, 철도공단은 1000억원이상, 1000 억원 ~500 억원, 500 억원미만등에대해각각구간별로 11.5, 12.0, 12.5 등기준배점을달리하여평점을계산하도록하고있었다. 아래표는 PQ에서기관별로적용하는항목들을총괄적으로비교한것이다. 가점또는감점이적용되는신인도평가에포함된일부항목을제외하면, 대부분의항목들은모든기관에서공통으로활용하고있다. 29) 각공공발주기관의입낙찰관련기본자료는다음의위치에서수집하였다 (2011 년 8 월기준 ). 한국토지주택공사전자조달시스템고객센터 ( 자료실 ) : http://ebid.lh.or.kr 한국도로공사전자조달시스템 : http://ebid.ex.co.kr 한국철도시설공단전자조달시스템 ( 자료실 ) : http://ebid.kr.or.kr 수자원공사전자조달시스템 ( 계약기준 ) : http://ebid.kwater.or.kr 52 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
평가부문평가항목 LH 도로공사 철도수자원공단공사조달청 경영평가부문 회사채, 기업어음, 기업신용평가등급등 최근당해공사와동일한종류의공사실적 시공경험평가 유사한종류의공사실적 최근업종별공사실적 해당공종경력기술자 기술자보유상황 일반기술자 시공지원기술자 신기술개발활용실적 신기술개발건수 신기술활용실적 당해공사실적의경과정도 당해공사실적의경과정도 기술개발투자비율 기술개발투자비율 시공평가결과 시공평가결과 지역업체참여도 지역업체참여도 ( 지역업체시공비율 ) 중소업체참여도 중소업체참여도 ( 중소업체시공비율 ) 신인도평가 영업정지등 ( 시공업체성실성 ) 벌금이상처분 협력관계평가결과 신인도평가 불공정하도급거래과징금처분 ( 하도급관련사항 ) 하도급상습위반자통보 표준계약서사용여부 신인도평가 ( 건설재해및제재처분 ) 신인도평가 ( 국토부장관부실벌점 ) 신인도평가 ( 녹색건설인증실적 ) 신인도평가 ( 입찰및계약질서 ) [ 표 2-16] PQ 항목의기관별비교 환산재해율가중평균수준 산업안전보건관리비사용의무위반 산업재해발생보고의무위반 환경관리방법위반처벌 국토부장관부실벌점 에너지효율인증친환경인증 PQ통과후입찰불참 입찰 / 계약질서또는청렴관련경고 청렴위반신고포상 입찰담합행위과징금처분 고의 과실로담당자징계원인제공 우수시공업체선정 품질하위업체선정 신인도평가 시공품질격려 ( 기관내평가결과반영 ) 시공품질경고 우수전문건설업체배출 품질 / 안전 / 환경우수현장 신인도평가 ( 기타 ) KSA/ISO 14001 인증 신인도평가 ( 기타 ) 안전시스템인증 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 53
공사적격심사에적용되는하도급관리계획적정성평가항목을 300 억미만 100 억이상공사에한정하여비교한결과, 대부분의항목은기관에서공통으로적용하고있었다. 총도급액 ( 또는입찰금액 ) 대비하도급예정공사합계금액인 하도급비율 이나하도급할공사의총금액대비하수급예정자와계약할총금액의비율인 하도급금액비율, 하도급대금직불계획등이공통항목에해당하였다. 특정기관에서만적용하는항목이있다면, LH 에서적용하는우수하수급업체참여여부확인이나철도공단에서활용하는품질시스템인증업체에대한하도급비율을들수있다. 아울러지역업체하도급비율은두기관에서만적용하는항목이었다. [ 표 2-17] 공사적격심사에서의 기관별하도급관리계획적정성 평가항목 LH 도로공사철도공단수자원공사 하도급비율하도급금액비율하도급시행계획하도급대금직불계획단일공종공사하도급비율하도급금액비율하도급대금직불계획하도급비율하도급금액비율지역업체와의하도급비율우수하도급업체선정하도급대금직불계획단일공종공사하도급비율하도급금액비율하도급대금직불계획 총도급액대비하도급예정공사합계금액하도급할공사의총금액대비하수급예정자와계약할총금액의비율 공사에서선정한우수하수급업체참여여부 우수하수급업체와계약비율 당해공사지역하수급업체계약비율 공사지정주요하도급공사에대한하도급시행여부하도급대금직불계획단일공종공사는만점평가입찰가격대비하도급예정공사합계금액하도급할공사의총금액대비하수급예정자와계약할총금액의비율하도급대금직불계획입찰가격대비하도급예정공사합계금액하도급할공사의총금액대비하수급예정자와계약할총금액의비율당해공사지역하수급업체계약비율 KSA/ISO 9001 인증업체하도급금액비율하도급대금직불계획단일공종공사는만점평가입찰가격대비하도급예정공사합계금액하도급할공사의총금액대비하수급예정자와계약할총금액의비율하도급대금직불계획 54 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
철도공단의경우, 공사적격심사과정에서기타공사관리계획의적정성이라는 명목으로현장대리인의경력과현장관리조직에대해아래표와같이평가한 다. [ 표 2-18] 철도공단의 기타공사관리계획의적정성 평가항목 평가요소평가등급배점비고 가. 현장대리인 경력 나. 현장관리조직 적정 5.0 배치기준은건설산업기본법시행령제35조제2 항관련 [ 별표 5] 에의함 전기공사 -전압100 kv초과 : 고급전기공사기술자이상 -전압100 kv이하 : 중급전기공사기술자이상 정보통신공사 : 중급기술자이상 소방공사 - 기계 전기분야소방설비기사또는소방설비산업기사, 소방시설공사업법제28조의규정에의하여자격수첩을발급받은자 - 기계분야및전기분야의자격을모두갖춘소방기술자 추정가격 100 억원미만 A : 5인이상 B : 3인이상 5.0 4.0 관리조직구성 - 현장대리인, 자재관리, 공무관리, 안전 추정가격 A : 7 인이상 5.0 관리, 시공관리, 품질관리, 노무관리 100 억원이상 B : 5 인이상 4.0 품질관리자와안전관리자의자격은별도로정한바에 추정가격 A : 9 인이상 5.0 따르며자격미달시에는평가인원에서제외함 200 억원이상 B : 7 인이상 4.0 아래그림은 LH의입찰평가및심사에적용되는기준들의체계를보여준다. 금액의규모와공사의특성에따라기준이차이가나는것을확인할수있으며, 국내공공발주기관의경우금액규모에따른구간차이를제외하고는대부분동일한항목의기준이적용되는것을확인할수있었다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 55
56 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안 [ 그림 2-13] LH 입찰심사기준체계
제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 57
58 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 59
60 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 61
62 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5. 제도운영상의문제점공공건설사업에의참여자선정관련제도는운영과정에서다양한문제점을발생시키고있다. 5절에서는우선사업의성과측면에서공공건설사업의현황과비효율성을검토하고, 이러한결과에영향을미치는원인제공자로서개별제도의문제점을파악하였다. 5.1 공공건설사업의현황과입낙찰제도의영향 5.1.1 공공건설사업성과부진과비효율성건설산업선진화위원회공공사업효율화분과 (2009) 에서 10개공공발주기관에서 05년부터 07년까지 3년간준공된 44개사업에대해조사한결과를보면, 공공건설사업의성과는대체로부실한것으로조사되었다. 조사대상 44개사업중사업비가증가된사업은 57% 30) 였고, 사업기간은 1개만제외한나머지 43 개사업에서모두증가하였다. 44 개사업의평균사업비증가율은 41% 였고, 평균사업기간증가율은 46% 였다 31). 사업비증가결과를보다세분화하여살펴보면아래표와같다. 준공시점을기준으로하여기획시점, 실시설계시점, 시공자낙찰시점과비교했을때의사업비증가결과를검토한것이다. [ 표 2-19] 사업비증가사업수및사업비증가율 ( 물량변동만고려 ) 구분 사업비증가사업수 사업비증가율 ( 금액가중평균 ) 기획대비준공 57% (21개중 12) 41% 실시설계대비준공 33% (43개중 14) -6% 낙찰대비준공 75% (44개중 33) 4% 사업비증가의경우다양한원인이개입될수있으나발주관련제도를연계 하여보더라도, 주요입낙찰제도의효율적인운영미비로인해예상보다높은 30) 물가변동에따른사업비증가는제외하고물량변동만고려하였다. 31) 과거감사원산하연구기관에서 1985년부터 2005 년까지 161 개 SOC 사업의총사업비증감현황을분석한결과도유사한수치를보였다. 분석대상도로사업의 82% 정도가최초계약총사업비대비물가상승분이반영되어조정된집행총사업비증가율이최대 50% 까지로나타났으며, 철도의경우에도사업착공시점까지의장기간소요로인한실시설계변경, 노선변경, 역사추가, 감리비증가, 노선연장, 보상비증가, 공사여건변동, 단가상승등다양한원인으로인해분석대상사업의 93% 정도가실시설계총사업비대비물가상승분이반영되어조정된집행총사업비증가율이최대 50% 까지로나타났다 ( 감사원평가연구원, 2006). 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 63
비용으로사업을추진하는경우가빈번하게발생하여불필요한재정지출이증가하는것을확인할수있다. 일괄입찰공사의경우입찰참가자수저조, 가격경쟁미흡등으로인한비용상승논란이있으며, 예정가격의 80% 이상으로경쟁이제한되어최저가낙찰제 32) 에비해예산이추가지출되는적격심사제도역시비용상승의악영향을가져온다. 또한, 신기술 신공법을활용한원가절감을허용하지않아단가인하에따른가격경쟁만가능한상황에서창의적원가절감이곤란하고, 무리한단가인하는업계수익성악화와부실시공유발과같은부가적인문제를가져온다. 효과성및성과에중점을두고공공건설사업에요구되는공공성과효율성을고려함으로써비효율적인공공건설사업 33) 을규정한장철기등 (2009) 은공공건설사업에있어서발주 입낙찰관련비효율유발요인을크게획일적공공발주제도, 국제적기준과는거리가있는입낙찰제도, 그리고계약담당자의전문성부족으로분류하였다. 먼저, 공공건설사업의발주방식은사업의특성및발주자의필요에의해선택되기보다는정부의방침과법제도적규정에따라획일적으로적용되고있다. 제도적으로도사업의특성및발주자의다양한요구조건을제대로반영할수있도록발주방식이다양하게정비되어있지않다. 발주를위임받아처리하는조달청을비롯하여, 자체발주가가능한공기업등에서도대부분국가계약법을준용하고, 감사원의감사기준도사실상국계법령이다보니획일적인발주 입낙찰방식의적용이더욱심화되고있다. 해당사업의특성과발주자의여건이제대로반영되지않으면해당사업의결과가비효율적이될소지가크다. 이와같이공사의특성에적합한발주 입낙찰방식을선정하지못하고법에정한규정을획일적으로적용하는것은예산대비효과를저하시키는요인으로나타난다. 공공건설사업비효율요인중입낙찰제도와관련된것만을별도로정리하면아래표와같다. 32) 평균낙찰률이예정가격의약 70% 수준이다. 33) 아래와표와같이비효율적인공공건설사업을정의하였다. 구분 비효율적인공공건설사업 효과측면 목표달성당초사업의목표를달성하지못한사업예산사용의효율성성과대비예산의효율성이낮은사업 사업비 사업비증가가많은사업 성과측면 사업기간 사업기간이지연된사업 품질 계획한품질수준을달성하지못한사업 절차측면 순조로운진행 내 외부주체와의갈등으로인해순조롭게추진되지못한사업 64 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 2-20] 공공건설사업의비효율유발요인중입낙찰제도관련사항 비효율유발요인 세부내용 사업의특성및발주기관의필요에의해다양한발주방식을선택할수있는발주자의전문성부족 획일적인공공발주제도 사업의특성및발주기관의필요에의해다양한발주방식을선택할수있는관련제도미비다양한발주계약제도의근거와적용을제약하는요인상존 ( 법, 감사, 제도적요인, 발주능력요인, 발주기관의발주업무수행형태등 ) 발주기관의기술적 전문적판단을배제한중앙집중식조달방식 PQ 의변별력미흡 적격심사제도의변별력부재 입 낙찰제도의국제기준미흡 가격중심의낙찰제에의한시공자선정 형식적입찰방법심의 심사위원의전문성부족 평가체계의불합리성 심사의공정성, 투명성부족 계약담당자의전문성부족 ( 왜곡된인센티브등 ) 민자사업협약체결잘못으로인한예산낭비 전문성부족으로계약방식 조건을충분히검토하지못하거나불필요한항목을원가에포함시켜높은가격으로계약 5.1.2 입낙찰제도목적달성도미흡앞에서살펴본사업의성과달성도가충분하지않는다는결과는공기의단축, 설계 34) 및시공기술경쟁력강화라는설계 시공일괄방식을비롯한현행입낙찰제도의목적달성이원활하지않는다는사실을보여준다. 기획재정부 (2009) 는현행계약제도가획일적이고비효율적인규정등으로오히려산업경쟁력을저해하는등의제약요인으로작용하고있다고판단하고, 나눠먹기식획일적낙찰제도가기술력보다는 운에의해낙찰자를결정 하는잘못된관행 35) 을가져와기술개발과산업발전을저해하고있는것으로진단 34) 차희성 (2008) 은국내설계기술의국제경쟁력저하의원인을교육시스템의후진성, 재교육관련경력관리에대한인식부족, 비효율적인건축산업관련규제등여러가지원인중건축생산프로세스관점인설계발주방식에서원인을찾았다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 65
하였다. 또한, 건설업체의기술제안이허용되어있는발주및입찰제도는매우제한적이고, 기술제안의심사는형식적이거나부정 부패의소지가크기때문에공공건설시장에서기술경쟁을기대하기어렵고, 이런구조가지속될경우건설산업의기술경쟁력을답보상태에머무르면서글로벌경쟁력저하를초래하게될것으로많은전문가들이예측하고있다. 5.1.3 발주기관의책임성부족부정, 부패가만연하기쉬운공공건설시장에서는투명성과객관성이특히강조된다. 이에따라국내에서는발주기관의책임하에실질적인투명성과객관성을향상시키려는노력보다는요행에의한낙찰이나가격중심낙찰제도를통해발주기관의기술적 전문적판단을배제한형식적인투명성과객관성을추구해왔다 36). 이러한공공발주기관에대해서는기능과역할에대한인식부족과함께취약한발주 사업관리역량, 미약한제도적장치, 민간부문을활용하고자하는노력의부재등이문제점으로지적된다. 감사대비행정에치중하면서정작중요한건설산업효율화에는큰관심을기울이지않았으며, 수십조원에달하는부채를짊어지고있으면서도사업비절감을위한노력은미약하다는것이다. 또한, 공기업은발주기관으로서독자적인기준을만들고집행할수있는데도불구하고, 스스로에게주어진재량권조차제대로행사하지않음으로써여전히건설공사와관련한수많은비리사건이적발되고있다. 5.1.4 입낙찰과정의공정성및투명성부족우리나라의수많은산업분야중특히건설산업에서부패문제가특히심각한이유는복합적이며 37), 건설산업부패의대표적인원인을보면아래와같다. 수주산업이라는산업적특성으로인해입찰 계약과정에서부패사례빈번 건설 건축관련법령과규제가과다하여불법및탈법행위가빈발하고, 35) 1건당입찰참가자수는 300~100 억원미만공사에서 160 명, 100 억원미만에서는 405 명에달하고있으며, 07 년기준으로 300억원미만공사 (1,961건 ) 중에서 3건이상수주한경우는 65건에불과 (3%) 하다. 36) 건설산업선진화위원회 (2009) 37) 국민권익위원회 (2009) 66 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
처벌회피수단으로뇌물수수관행화 건설 건축분야업무는기술적 전문적인영역이기때문에기술직공무원이나민간전문가의주관적 전문적판단에의존하는과정에서부패발생 건설공사규모및금액이크고공사기간이중요하기때문에사업을조기에추진하고자하는목적의 급행료 성격뇌물수수빈발 발주처의빈번한검사 감독과정에서대민접촉빈도가높아부패유발가능성상존 정치권과건설업계의오랜유착관계및건설회계불투명성 과거건설산업선진화위원회투명화분과에서는건설부패와관련된사건들의판례 ( 총 200 건 ) 를분석함으로써건설부패에대해좀더객관적인접근을시도하였다 38). 판례분석을통해얻을수있었던주요결론은부패관련자소속기관은공공기관중지자체가총 35건으로가장많으며, 사업단계별로는시공감독, 낙찰, 인허가의빈도가가장높았으며그외하도급관리, 용지매입과보상등을포함하는사업계획단계의빈도도높은것으로조사되었다. 부패요인은제도적 (52.5%), 구조적 (40.0%) 인경우가대부분이고, 문화적 (5.5%) 혹은인적 (2.5%) 요인은일부에불과하다 39). 최근의기획재정부 (2010) 40) 자료에서는국내발주제도에서입낙찰과정의공정성및투명성이부족한점을지적하면서, 입찰담합, 로비가능성 41) 등으로인한부적격업체선정에우려를표시하였으며, 수의계약시계약금액및내용등에대한적정성심사제도역시미비한것으로파악하였다. 또한, 이와관련하여최저가낙찰제저가심의는입찰참가자들의빈번한서류위 변조와발주기관의형식적심사등으로실효성부족이발생하고있는실정이다. 38) 건설산업선진화위원회 (2008) 39) 부패요인의구분과요인별개념은다음과같다. 1 제도적요인 : 법규제가과다하거나과소하여부패발생 2 구조적요인 : 하도급구조등건설업의산업구조적인특성으로인해부패발생 3 문화적요인 : 촌지, 상납, 떡값, 급행료와같이관행화되어죄의식도크지않으면서부패유발 4 인적요인 : 학연, 지연등제도적요인이현저하지않음에도개인이처한상황혹은개인의이득을위하여부패발생 40) 기획재정부, 2010 년도국가계약제도선진화추진계획, 기획재정부, 2010 41) 서울시지하철 7호선 701-706공구 6개업체간입찰담합사례와파주시 교하신도시복합커뮤니티센터 공사관련뇌물제공사례등을예로들수있다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 67
5.2 입찰심사제도의문제점 5.2.1 총괄입낙찰제도운영현황국회예산정책처 (2009) 에서는공공건설사업낙찰제도및운영현황을정책의계획과집행, 결과 ( 성과 ) 등을포함하는정책평가의관점에서전반적으로평가한바있으며, 그결과는다음표와같이정리할수있다. 이에따르면, 사전에제도시행을위한성과목표가명확하지않았으며, 제도추진에서의합리성이결여되고, 성과에대한적절한평가가이루어지지않고있었다. [ 표 2-21] 공공건설사업낙찰제도운영현황평가 ( 국회예산정책처, 2009) 단계평가항목및기준평가결과 사업계획사업집행사업성과 사업추진의타당성 ( 성과목표의합리적설정여부 ) 사업계획의타당성 ( 낙찰자선정방식에대한충실한검토여부 ) 성과계획의적정성 ( 지표와관리계획설정여부 ) 사업추진체계의합리성 ( 낙찰자선정의적정성 ) 성과목표달성도 ( 계획된성과달성여부 ) 환류의적절성 ( 사업성과의예산 / 제도개선반영여부 ) 정부는낙찰제도가추구하는목적을제시하고있으나, 낙찰제도운영결과에따른성과목표를설정하지않고있음 일괄발주공사의낙찰자선정방식은발주방식및입찰방식이추구하는목적과상관없이, 일률적인기준으로운용되고있음 최저가낙찰제도의저가심사는직접공사비에대해서만이루어지고, 건설업체의이윤등을고려하지않고있어최저가낙찰방식은건설업체의경영악화를유발할수있음 성과지표및성과관리계획을수립하지않고있음 낙찰제도가추구하는목적을고려하여가격대비품질위주로낙찰자를선정해야함에도불구하고일부발주청들은품질과무관한사유로높은낙찰률을유도하였음 성과지표및성과관리계획을수립하지않고있어, 낙찰제도의성과목표달성여부를확인할수없음 일괄 대안공사의설계보상비를성과평가없이일률적으로지출하고있으며, 성과에근거한제도개선이이루어지지않고있음 5.2.2 PQ 제도의문제점공사별특성을감안하지않고입찰참가적격업체선정기준이획일적으로적용되어변별력이미흡하고, PQ 평가기준이낮아거의모든업체가통과함으로써적격업체선정을위한동제도의취지가퇴색되고있으며, 행정력이낭 68 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
비되고있다는지적이있다. 일부에서는입찰참가의기회마저박탈하는것은공정한경쟁이아니라는입장에서 PQ 요건강화를반대하고있는입장이다. 감사원 (2010) 에서실시한설문조사결과에따르면, PQ 심사에있어시공경험평가 (26.1%), 기술능력평가 (21.7%), 경영상태평가 (17.4%), 신인도평가 (13.0%) 순으로변별력이부족한항목을지적하였다. 이교선등 (2009) 은조달청의실적자료를기반으로시장 기술 관리적등다양한관점에서 PQ 기준의변별력과그문제점을검토하였다. 그결과, 우선우수업체의시장진입및육성, 부적격업체의퇴출등시장기능의역할을수행할수있도록판별력을확보하는개념인시장적관점에서의변별력확보측면에서 18개 PQ공종중주요공종별업종별전체등록업체수에대비한등록율이 0.84%~2.46% 에불과한것으로나타나시장적관점에서부실업체의진입을사전차단하는역할을수행하기위한변별력은우수한것으로판단하였다. 또한, 입찰참여자의역량과계약이행능력, 전문적역량의차이를식별하는능력으로서기술적관점의변별력을기술적이행능력의평가항목에있어서각항목별만점자, 또는동점자의분포를통해서확인한결과, 교량과터널등의실제사례에서시공경험과시공평가항목의만점비율이평균 50% 를상회하여문제가있는것으로보았다. 마지막으로관리및평가가능한수로입찰참여자수를축소시키는능력을 PQ 통과자수 42) 로확인한결과, 전체 PQ 통과자수는평균 41.8 개업체의신청에 41.5 개업체가통과하여대부분 (98.9%) 이통과하였고, PQ 공종에국한하여보면신청자수와통과자수는 40% 정도축소되어평균 24.8 개업체의신청에 24.5개업체가통과하는것으로나타났다 43). 5.2.3 적격심사제도운영의문제점 적격심사제도에서도역시변별력미흡도지적되고있다. 각공사별로공사의 특성및목적을종합하여고려하지않고대부분단일기준으로적용함으로 42) 일괄및대안입찰을제외하고적격심사및최저가방식에의한낙찰자결정방식의경우에는 PQ에통과한업체들에대한낙찰자결정과정이계량적이거나외국에비해단순화됨에따라 20여개업체정도가통과되어도관리적인측면에서변별력을가질수있는것으로가정하였다. 43) 통과율로보면변별력이없는것으로보이나, 현행 PQ기준이계량적평가기준으로자기점수를충분히예측할수있는구조이기때문에점수가안되는업체는자연적으로참여를포기하고 PQ통과점수가안되는경우에도 PQ에참여하는경우에오히려입찰질서문란 (PQ 탈락등 ) 행위로보여지고있는상황을고려한다고했을때, 외국의사례와비교하기에는무리가있는것으로보았다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 69
인해공종별특성이반영되지않아적격자를선정할수있는변별력이미흡 한실정이다. 게다가최저가입찰자순으로적격심사를하여낙찰자를결정함 에따라결국은가격경쟁으로귀결되어버리는문제점이있다. 5.2.4 최저가낙찰제도의문제점현행최저가낙찰제도는시장원리에잘부합하는제도이지만, 시행과정에서저가입찰, 품질저하우려가높고절감사유서의변별력부족과허위서류제출등으로제도운영에애로가있는것으로나타나고있다. 감사원 (2010) 에서 200 여개건설사를대상으로실시한설문조사결과에따르면, 최저가낙찰제도에대해매우불합리한제도 (52.4%) 라는의견을비롯해서, 90.5% 에해당하는업체가불합리한제도라는생각을가지고있었다 44). 최저가낙찰제의문제점은다음과같이정리할수있다 45). 1 저가입찰에의한예산절감효과의불확실성최저가낙찰제확대의긍정적효과로거론되고있는정부예산절감에대해서도그실질적효과가검증되지않은상태로서, 생애주기비용으로접근하는경우부실시공증가에따라오히려예산부담이높아질수도있다는지적이있다. 또한, 건설업체에서는우선덤핑으로수주한후, 설계변경등을통하여손실을보전하려는경향이존재함에따라단순히낙찰가격만으로판단하여정부예산절감효과를판단하기는곤란하다. 2 최저가낙찰제적용공사의현장관리상의어려움발생최저가낙찰제하에서입찰자가투찰가격을낮추기위해서는노무비삭감이일반적인방법으로, 이를통해낙찰이이루어진경우, 노무비와산업안전보건관리비부족으로현장의안전에영향을줄수있다. 또한, 공사비용절감을위해편법 위법 탈법행위가늘어나고, 저가하도급이증가하면서부실공사의개연성이높아지고, 시설물안전에도위협요인으로작용하고있다. 44) 공공발주자들역시최근의설문 ( 김명수, 2011) 에서최저가낙찰제에대해서는다소불합리한제도라고생각하고있었으며 (43.1%), 최저가낙찰제가강제화되지않을경우적격심사제도를그대안으로가장많이고려하였다 (61.2%). 저가심의제도에대해서는현행제도를유지하되, 2단계주관적심사를가급적객관화시켜최소화하자는의견이 60.8% 로압도적으로많았다. 45) 최민수 (2011), 최민수 (2010), 감사원 (2010) 등의내용을정리하였다. 70 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3 저가심의제도운영상의문제점저가심의제도는덤핑입찰의배제라는측면에서는어느정도역할을하고있으나, 저가심의의객관성이부족하고, 허위증빙서류등을걸러내기어려워실효성에의문이제기되고있다. 또한절감사유를증빙하기위해제출하는저가사유서내용이방대하여 46) 입찰자가준비하는데많은노력이소요되고, 발주자가심사과정에서이를철저히검토하는데에도한계가있다. 저가사유서의증빙자료인정실태를보면, 시공실적을증빙하는작업일보에서작업효율을확인하기가곤란하고, 입찰자가자재를전략적으로저가구매했을경우에도이에대한검증이어려운상황이다. 앞서감사원 (2010) 의설문결과에따르면, 85.7% 에달하는업체가저가심의제도의불합리성을지적하였고, 건설업체의견적능력및기술력향상도모라는저가심의제도도입취지는전혀동의를받지못하고있어, 도움이되지못한다는의견이 80% 를상회하였다. 현재발주기관이수행하는저가심의의공정성과객관성에대해서도낮다고응답한경우가많았으며 (76.2%), 그원인으로는발주기관심의위원의자의성개입 (30.8%) 과객관적심사기준부재및주관적평가요소과다 (28.8%) 를꼽았다. 절감사유서로기재된내용으로이행하지않는이유에대해서는응답자전원이 절감사유서대로시공하여야하나절감사유서에기재된내용으로시공시공사비가더많이나오거나, 현장여건과부합하지않아적용이불가능한등절감사유서의현실성결여 라고답하여, 절감사유서대로시공하지않거나실제와는다르게제출하는것을당연한것으로생각하고있었다. 나아가절감사유서이행의무조항폐지에대한의견도상당수 (61.9%) 를차지하였다. 저가심의와관련된입찰서류위 변조에대해서는상당수이상의회사들이하고있는것으로판단하고있었으며 (90.5%), 그중업계전반에걸쳐일상화된것으로보는의견이가장많았다 (42.9%). 이러한위 변조는저가심의부실및심의객관성 공정성미흡등발주기관관리부실 (21.3%) 과업체간지나친수주경쟁 (29.5%) 의탓으로돌리고있었다. 46) 5~6 개공종에대한사유서가 200~2,000 쪽분량에이르고있다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 71
5.2.5 가격중심의참여자선정입낙찰과관련하여가장큰이슈가되어온것이가격중심의방식에의한낙찰자선정이다. 기술제안이허용되어있는발주및입낙찰제도는매우제한적이고, 기술제안의심사는형식적이거나부정 부패소지가크기때문에공공건설시장에서기술경쟁은기대하기어렵다는것이현실이다. 그나마유일한기술경쟁을할수있는설계 시공일괄방식에서는방대한설계도서를불과몇시간에걸쳐형식적으로심의하는방식으로는기술에의한낙찰자를선정하기어렵다. 더욱이심사위원에대한과도한로비및투명성부족등이사회적으로도큰문제가되어왔다. 6. 입낙찰제도선진화를위한기존의노력과성과 6.1 산업차원의시도입낙찰제도의개선은공공건설사업을효율화하고, 나아가건설업계의체질을혁신하고산업을선진화할수있는기반이되는만큼, 국내건설환경의변화에따라다양한방식이도입되고확대, 축소, 폐지를반복하였다. 특히 1990년대후반외환위기직후수립된 공공건설사업효율화종합대책 이후에는아래표의목록에서볼수있는바와같이선진외국의제도를도입을통해글로벌스탠더드를정립하려는시도가두드러졌다. 입낙찰제도를중심으로정부와민간에서시도된이러한개선노력을정리하면다음과같다. [ 표 2-22] 국가건설산업선진화를위한시도 건설기술진흥기본계획 ( 91 - 현재 ) 건설산업진흥기본계획 ( 98-07) 공공건설사업효율화종합대책 ( 99) 건설산업구조개편방안 ( 00. 4) 설계 감리기술력향상종합대책 ( 00.8) 건설공사부실방지종합대책 ( 00.12) 엔지니어링기술진흥기본계획 ( 03) 건설산업의선진화전략 ( 04.12) 해외건설진흥계획 ( 05 년 - 09 년 ) 건설산업선진화위원회 ( 09) 정부계약제도개선추진계획 ( 09) 국가계약제도선진화추진계획 ( 10) 6.1.1 건설기술진흥계획 5 년을주기로하여수립되고추진되는건설기술진흥계획에서는아래표와같 이유사한내용의발주제도혁신계획이반복적으로공표되어왔다. 설계 시 72 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
공일괄입찰방식의내실화, PQ 제도와설계심의방식의개선등이주요주제가 되어왔으나, 발주제도와관련된이러한사항의추진결과는다소부진한것으 로나타났다 47). [ 표 2-23] 건설기술진흥계획상의발주제도관련추진사항 차수추진과제세부과제세부추진내용 설계 시공일괄입찰방식의단계적 건설사업입찰을 확대적용방안마련 2차 (1998~2002) 기술경쟁체제의정착 기술경쟁방식으로전환 기술력에의한용역업체선정방법정착사전자격심사제개선추진용역의사후관리평가강화방안추진 기술경쟁제약규제의 업체선정시과도한기술자격제안철폐 철폐 실적공사비체제로전환 설계심의제도개선방안마련 입찰 계약 발주제도 턴키 대안입찰제도 턴키 대안입찰대상공사분류기준선진화 의선진화 내실화 설계 시공병행발주방식세부운영기준 마련 3차 (2003~2007) 인력의전문성제고를위한평가체계마련 입찰평가시인력의평가체계개선 현행 PQ의기술인력에대한전문성평가범위와방법분석공공건설사업의기술인력실질능력평가 신모델개발 친환경건설산업및엔지니어링지원 육성 친환경건설활동체계화및인력양성 친환경성제고를위한입찰제도및기술심의개선 턴키 대안공사발주목적정비및 4차 (2008~2012) 건설사업수행방식의글로벌화 설계 시공일괄 / 대안입찰제도의합리적운영 세부기준마련발주기관의낙찰자선정방식적용가이드라인개발 보급일괄 / 대안입찰방식의성과분석을통한발전전략수립기술제안서평가방식의다양화및 건설엔지니어링육성체계구축 기술력중심의설계용역평가방식활성화 기술공모방식활성화기술능력평가중심의사업수행능력평가 (PQ) 기준개선 지역공동도급가점제개선검토 47) 예를들어 4 차진흥계획수립과정에서평가한 3 차진흥계획중관련세부과제의정량적추진실적은 턴키 대안입찰제도내실화 는 60.0%, 입찰평가시인력의평가체계개선 은 18.2%, 친환경건설활동체계화및인력양성 은 64.3% 에불과하였다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 73
6.1.2 건설산업선진화전략및추진과제건설산업선진화위원회 (2009) 에서는새롭게건설산업의위상을정립하기위해 국민에게신뢰받고경제발전에이바지하는글로벌가치창조산업 이라는비전을세우고, 건설시스템혁신으로사업비 30% 절감, 글로벌경쟁력제고로해외건설수주 2,000억불달성, 깨끗하고투명한건설문화정착등 3개목표달성을통해건설산업의이미지를일신하고경쟁력을제고하고자하였다. 그에따라위원회에서마련한 5대전략과 20대추진과제중발주제도관련과제는아래표와같으며, 이러한추진과제를실행함에있어, 발주제도개선과발주자역량강화를위해구체적으로실행이될수있도록하는데중점을둔실행계획 48) 을수립하였다. [ 표 2-24] 건설산업선진화위원회의발주제도관련추진과제 ( 일부 ) 5 대전략추진과제 공공발주기관의역량과책임성강화 분권 책임 성과에기초한공공발주시스템혁신 발주기관의발주방식선택권과자율권확립 발주및입찰 계약제도의글로벌스탠다드도입과정착 글로벌수준의생산성과안전성확보 공공건설사업의성과관리강화 투명성제고와부패척결 설계심의공정성과투명성확보 건설과정투명화와정보공개확대 처벌제도개선및실효성확보 6.1.3 공공건설사업계약제도개선추진건설사업선진화위원회의성과를기반으로 2009 년기획재정부에서는주요개선추진과제를 49) 마련하여보다종합적인방향으로의추진을도모하였다. 즉, 기획재정부에서는오랜기간공공건설사업의계약제도개선을위한노력이있었으나, 기존제도의틀은유지한채부분적인개선에치중함에따라기대 48) 실행계획은다음의 4단계에따라진행된다. 1 선진화비전과전략수립단계 ( 준비단계 ), 2 추진조직및기반구축단계 (I 단계 ), 3 글로벌화진입단계 ((II 단계 ), 4 한국건설산업의 1등산업진입단계 ((III 단계 ) 49) 기획재정부, 정부계약제도개선추진계획, 기획재정부, 2009.4 74 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
만큼의효과를내지못했던것으로평가하고, 계약제도전단계에걸쳐종합적인개선방안을강구할필요에따라공공부문과민간전문가가포괄적으로포함된계약제도개선추진위원회를구성하고개선방안을작성하였다. 아래표는그주요과제를보여준다. 이어서 2010년에는국가계약제도의아래그림과같은선진화전략목표와과제가포함된선진화추진방향을설정하고, 발주제도에있어서는계약제도의투명성강화와효율성제고를위한대안을마련하고자하였다 50). [ 표 2-25] 기획재정부의정부계약제도개선추진계획 (2009) 주요과제원가계산 PQ 및입 낙찰수의계약정비등법령정비 세부개선과제 공공공사사업비산정체계및산정방법점검 예정가격제도정비 계약금액조정제도개선 PQ제도의변별력강화방안 순수내역입찰제도입등새로운발주방법도입검토 기술제안입찰등의확대검토 입낙찰시신기술등을활용한창의적인원가절감방안 적격심사낙찰제축소방안 최저가낙찰제입찰금액적정성심사제도개선 계약이행보증등보증제도개선방안 장기공사의공기연장방지및효율적인시공방안 PQ, 시공능력 경험등각종평가기준 방법등의자율화 수의계약제도정비 물품 용역입 낙찰제도정비 중소업체제조물품등의공공구매확대방안검토 계약관련분쟁의효율적인해결방안검토 계약실적집계제도개선 중복및불합리한회계예규규정정비 계약법령체계등의정비 50) 기획재정부, 2010 년도국가계약제도선진화추진계획, 기획재정부, 10.5.19 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 75
재정운용의효율성제고및재정건전성강화 예산의효율적이고 계약제도의 일자리창출, 녹색성장 계약운영의효율성 계약제도관리체계 적정한집행 공정성 투명성강화 등정책목표달성 제고 정비 예산의효율적이고적정한집행 원가계산및예정가격산정제도개선을통해예산낭비소지최소화 장기계속공사에대한관리강화 계약제도의공정성 투명성강화 청렴계약제도입 부정당업자제재실효성제고 수의계약제도에대한관리강화 일자리창출, 녹색성장, 중소기업지원등정책목표달성 일자리창출, 녹색성장참여기업등에대한계약제도상인센티브부여 중소업체포함공동수급체우대등 입 낙찰제도개선을통한계약운영의효율성제고 국가계약제도관리체계정비 턴키공사제도개선 최저가낙찰제저가심의제개선 국가계약관련개별법령사전심사제도도입 국가계약관련통계등실적관리체계화 [ 그림 2-14] 국가계약제도선진화전략목표및과제 이러한전략과제중 계약의공정성 투명성강화 와 입낙찰제도개선을통한계약운영효율성제고 측면의세부추진대책을정리하면다음과같다. 우선 계약의공정성 투명성강화 를위해담합등불공정행위를방지하고, 수의계약제도에대한관리를강화하는것이필요하다고판단하였으며, 아래 3 가지사항에대해세부추진사항을명시하였다. 1 청렴계약제도입 : 청렴계약의법적근거마련및위반시계약해제또는해지를의무화하도록하고, 청렴계약의체결절차및내용, 계약해제 해지요건등세부사항을시행령및시행규칙에포함시키도록추진한다. 2 부정당업자제재실효성제고 : 지자체, 공기업입찰에서뇌물제공으로부정당업자제재를받은기업은국가기관입찰에대한참가자격도제한하도록하는것과공공기관의부정당업자제재사실의 G2B 등록대상을확대하는내용을국가계약법시행령및 공기업 준정부기관계약사무규칙 개정사항에추가한다. 76 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3 수의계약제도에대한관리강화 : 특정단체와의수의계약에대해계약금액및내용의적정성심사제도도입을검토하고, 일정금액이상의수의계약에대해서는계약금액및계약상대자선정의적정성을심사하기위한장치를마련하도록한다. 또한, 입낙찰제도개선을통한계약운영효율성제고 측면에서는설계 시공일괄입찰공사에대한개선과최저가낙찰제저가심의제개선을위해다음의사항이논의되었다. 1 일괄입찰제도개선 : 일괄입찰에있어담합을방지하고, 설계점수차등축소, 설계적합최저가방식활성화등을통해가격경쟁을활성화하며, 설계보상비지급방식합리화등에의해입찰참가자수를확대 51) 하도록한다. 아울러, 턴키발주가효율적인공사에적용되도록대형공사입찰방법심의제도등을개선하여, 턴키공사남발가능성을해소하도록한다. 이를위해국토부, 공정위, 조달청등관계부처와민간전문가로실무 T/F 를구성하고, 회계예규, 국토부훈령 ( 대형공사등의입찰방법심의기준 ) 등을개정하고자하였다. 2 최저가낙찰제저가심의제도개선 : 심사서류간소화를통해발주기관심사부담절감등저가심의과정의효율성을높이고, 입찰서류를객관화하여입찰참가자들의위 변조행위를최대한줄여입찰금액적정성심사내실화를향상시킬수있도록한다. 또한, 계량지표마련등을검토하여심사과정의객관성을강화하고, 입찰금액적정심사위원회심의결과공개범위확대와사후보고 (debriefing) 제도도입에의해제도의공정성 투명성을제고하고자하였다. 마지막으로절감사유서의내용의실효성을높이기위해절감사유서에관한내용을공사계약일반조건에명시하는등발주기관및감리업체의인식제고방안이필요한것으로판단하였다. 회계예규 ( 최저가낙찰제저가심의기준 ) 개정이필요한저가심의제의현행문제점과개선방향은아래표와같다. 51) 현재설계 시공일괄입찰공사에대해입찰참가자수는대부분 (72.5%) 2 개사로입찰참가가저조한실정이다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 77
[ 표 2-26] 최저가낙찰제저가심의제도의개선방향 현행 입찰참가자들의입찰서류위 변조행위만연 절감사유서분량이과다하여발주기관은형식적으로심사 발주기관, 심사위원에의한자의적심사우려 설계변경시절감사유서를반영하지않아과다증액사례발생 개선방향 입찰서류의검증가능성강화 심사부담절감등을통해심사내실화 객관적심사기준마련검토 심의결과공개범위확대등위원회운영의투명성제고 절감사유서관련내용을공사계약일반조건에명시하는등실효성제고방안마련 6.1.4 산업차원선진화노력의성과부진원인 공공건설사업효율화종합대책 을비롯하여건설산업과기술진흥내지선진화를위해시행된다수의종합대책의추진성과는다소미흡한것으로드러났다. 이상호등 (2009) 은건설산업선진화로드맵을수립하는과정에서그원인을지속성과일관성을가진뚜렷한추진기구가없었고, 국가차원의지원도크지않았다는것에서찾았다. 또한단기성과를중시하고, 추진동력이미약하여계획만세우고추진은실종되는악순환이되풀이되었다고주장하였다. 한편김재영등 (2008) 은국외발주제도베스트프랙티스도입을위한그간의다수의시도에도불구하고, 국내제도상의큰흐름에변화가없는이유를하나의사안을중심으로특정제도가단편적으로도입되었기때문으로파악하였으며, 이를극복하기위해서는글로벌스탠더드의도입여부를결정하는과정에서재정운용원칙, 사업비산정체계, 계약방식, 입낙찰제도운용방식, 계약이행과정등이종합적으로검토되어야한다고지적하였다. 6.2 LH의입낙찰제도개선과관련인식정부부처에서주도한제도개선과별도로 2009 년 10월통합이후입찰평가및심사담당부서에서진행한업무개선노력을정리하였다. 정부산하기관으로서공공건설공사발주에있어상위법의적용을받음에따라, 개선의범위와내용에는한계가있으나여러사안에대해자체적인작업과감사원지적 78 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
에따른처리를진행하였으며작업의시행과함께이해관계자에대한의견조 사를실시함으로써공공발주기관이운영하는제도의공정성과투명성을높여 왔다. 6.2.1 최저가낙찰제저가심사세부기준개정 2010 년에통합이후토목및건축부문심사기준이이원화되어발생한업무혼선을줄이고, 지구당 112 건에달하여진위여부확인이곤란한수준이었던절감사유증빙서류관련사항과후순위자낙찰시선순위업체의민원이빈번하던주관성이포함된저가심의 2단계심사를개정하였다. 특히 2단계심사의객관화를통해공정성을확보하기위한방안으로서, 객관적심사를저해하는세금계산서등증빙자료를제출받지않고, 입찰금액사유서내에부적정공종의품질확보계획을제출하도록하고, 자재비투찰단가에제한 (60% 이상 ) 을두었다. 또한, 공종기준금액대비입찰금액의비율을점수화하고, 저가사유서의일치성이나신뢰성등모호한기준을삭제하였으며, 심사항목객관화에따라최저가심사 III에대해서만위원회심사를실시하도록심사위원회운영에도변화를주었다. 이러한변화에대해, 업계 52) 에서는전반적으로만족한다는 (91%) 의견을보였으며, 심사의공정성제고에대한기대가컸고 (96%), 입찰서류작성이수월해져 (88%) 불필요한행정력낭비를줄인것으로나타났다. 가격절감사유평가를객관적심사로전환한것에대해서도 95% 이상의업체가적정한것으로판단하고있었으며, 부적정공종의자재비투찰단가를설계금액의 60% 이상으로제한한것에대해서도적정하다는의견이대다수 (86%) 를차지하였다. 6.2.2 일괄입찰심의방식개정 2010 년자체적으로일괄입찰시설계심의의공정성, 투명성제고를위해클린심사를시행하였다. 여기에는전문분야별위원수결정, 심의위원후보자구성, 후보검증과심의위원선정방식이포함되어있고, 특히심사전과정을공개한다는개념에서, 사전에발주자의정보를균등하게참여업체에게제공하고, 심 52) 대형업체부터중소업체까지 70 개업체가설문에회신하였다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 79
의위원선정과정과명단을공개하도록하며, 나아가심의과정을실황중계하고결과는집계되는즉시그자리에서업체별총점과순위를결정하도록하였다. 2010 년과 2011년에 LH에서실시한심의에참여한내외부심의위원과입찰참가업체를대상으로이러한클린심사제도에대한의견을조사한결과, 제도전반에대한만족도 53) 는심의위원과입찰업체가각각 91% 와 73% 에달하여총괄적으로는제도의취지에공감하는것으로나타났다. 전담심의위원제도, 심의위원사전공개, 설계심의제도운영, 심의공정성과투명성, 심의결과공개등모든항목에대해만족의비율이높았으나, 심의위원들은심의결과의실명공개, 심의위원사전공개, 전문분야별평가배점에대해상대적으로불만족의비율이높았고, 입찰참가업체에서는설계평가점수의차등폭, 심의위원의내외부비율등에대해여전히불만을가지고있었다. 6.2.3 건축설계공모심사제도인식조사 48개건축설계사무소를대상으로한건축설계공모심사제도에대한의견수렴결과 54) 에따르면, 만족 (27.7%) 에비해서불만족비율 (36.1%) 이높은것으로나타났다. 특히, 심사위원사전공개, 심사위원의전문성, 내외부위원비율에대해서는불만족의비율이상대적으로높았다. 여기에는친분이심사에미치는영향우려, 사전접촉에의한공정성저하, 내부심사위원비율상향에따른 LH 출신입찰참가업체에게유리한상황조성, 일부심사위원의전문성부족등에원인이있었다. 53) 매우불만족, 불만족, 보통, 만족, 매우만족 의 5점척도에서 만족 과 매우만족 이차지하는비율을의미한다. 54) 2010 년 11월한달간실시하여, 103개대상업체중 48개업체 ( 답신율 46.6%) 에서회신하였다. 80 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
7. 소결 7.1 건설사업조달의특성건설산업은 GDP 대비건설투자액이나관련업종의취업자수등을고려할때국민경제에미치는파급효과가지대하다는점에서, 유관기관들은보다공적인역할에초점을맞추어정책을펴나갈필요가있다. 또한, 공공발주기관의발주체계변화는업계의관행과산업차원의제도전환을가져올수있다는점이고려되어야한다. 이를통해연간약 60조원에달하는방대한예산이투입됨에도공사비 공기 품질등건설사업의성과측면에서대단히비효율적인것으로평가되고있는공공건설사업의효율화를도모하여야한다. 공공시설물의건설과사용, 단지의조성등이이루어지는과정에서는다양한유형의건설서비스수요가발생하게된다. 기획, 설계, 시공, 사후관리등으로이어지는건설사업생애주기 (project life cycle) 의각단계에서필요로하는유 무형의재화와서비스는발주자가직접수행하거나외부업체를통해조달함으로써해결한다. 이러한건설사업조달의대상중가장큰비중을차지하는것은 공사 와건설기술관련 용역 이라할수있다. 발주대상을기준으로공사는건설공사, 전기공사, 정보통신공사, 소방시설공사, 문화재수리공사등이있으며, 이중건설공사는토목공사, 건축공사, 토목건축공사, 산업 환경설비공사, 조경공사로구분된다. 현행법에서는이들공사에대해분리발주를의무화하거나종합공사와전문공사를구분하고있다. 또한, 일반적으로기술용역과일반용역으로구분되는용역은건설기술용역, 엔지니어링산업진흥법에의한엔지니어링활동, 건축사법에의한설계와감리, 전력기술관리법에의한설계와감리, 정보통신공사업법에의한기술용역, 소방법에의한기술용역, 주택법에의한감리, 측량등여덟가지로분류가능하다. 7.2 발주방식과유형과절차발주방식 (project delivery system, PDS) 은사업의성공적완성을위하여설계및시공프로세스를대상으로기획단계에서결정되어야할자금조달방식, 사업수행방식, 경쟁방식, 입찰방식, 낙찰자결정방식, 공사비지불방식등을모두포함한종합적 pre-contract practice 라정의할수있다. 발주방식에포함된각요소들은법적규제, 정부지침등의외부환경, 발주자 건설사업의특성, 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 81
사업참여자의특성등을고려하여결정된다. 발주방식의개선을위해서는주기적으로비용, 공기, 품질, 안전및기타등사업성과를모니터링함으로써해당의사결정의적정성을평가하는것이필요하다. 발주방식가운데국내공공건설사업의수행방식과낙찰방식을중심으로살펴보면, 우선수행방식은설계 시공분리방식을근간으로하면서, 설계 시공일괄방식과대안입찰방식이확대되는양상으로변화되어왔다. 또한, 낙찰방식의경우에도건설과관련된사회적변화와글로벌스탠더드화를위한노력이반영되어적격심사제실시, 최저가낙찰제확대, 저가심의제채택, 최고가치낙찰제도도입이이어져왔다. 공공기관이발주한시설공사에대한경쟁입찰체계위주로살펴보면, 제한된경쟁자의입찰참가신청에대한사전자격심사에서부터최종계약체결까지다섯단계로진행되는공사수행자조달은예상금액규모, 난이도등공사의특성에따라영향을받으며, 가격, 가격의적정성심사, 경영상태, 기술능력등을평가하여적정업체를선정한다. LH 사내조달업무수행과정에서는시설공사와용역의발주및계약관련업무에대해발주부서, 조달계약처, 심사평가처, 기술심의위원회등이관련되어있으며, 시설공사발주에서입찰자또는입찰서류에대한평가는입찰사전자격심사 (PQ), 적격심사, 최저가입찰에서의가격적정성심사, 일괄입찰에서의설계심의등크게 4가지유형으로구분할수있다. 건설기술용역자를선정하는과정에서도 PQ와적격심사방식이금액과공사난이도에따라적용되고있다. 7.3 국내공공발주기관의기준비교국가계약법을비롯한회계예규, 통첩등의적용을받는국내주요공공발주기관의입찰평가및심사기준을총괄적으로비교한결과, 대부분의적용기준은유사하였으나지역업체또는중소업체의참여도, 녹색건설인증여부, 환경또는안전경영시스템확보여부등일부기준의반영에있어기관별로차이를보였다. 일부기관에서는하도급업체의자격요건을강화하고, 공사참여자와현장관리조직의배치기준을명확히할것으로요구함으로써적정업체선정을위한추가적인노력을기울이고있었다. 82 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
7.4 현행제도의문제점공공건설사업의입찰과낙찰과정에서발생되는문제점으로는다음과같은것이파악되었다. 우선, 획일적공공발주제도, 국제적기준과거리가있는입낙찰제도, 계약담당자의전문성부족등발주및입낙찰부문의비효율유발요인들은공공건설사업의비효율성을높여사업비 사업기간 품질과관련된사업의성과, 당초사업목표달성을포함하는효과성등에부정적인영향을미치고있다. 또한, 입낙찰제도측면에서는 PQ와적격심사제도의변별력부재, 가격중심의낙찰기준, 심사위원의전문성부족, 심사의공정성 투명성부족등의문제가지적되었다. 또한, 개별입낙찰제도가추구하는목적이충족되었는지의여부를검토하지않아관련제 개정사항의효과가명확히확인할수없으나, 현행제도는공기단축, 기술경쟁력강화등제도도입의목적달성이미흡한수준으로판단된다. 낙찰자선정에있어서도제한적으로실시되는기술경쟁이외에는대부분운에의해낙찰자가결정된다는논란이지속적으로제기되고있다. 입낙찰과정의공정성이나투명성에있어서도문제를드러내, 최저가낙찰제에서는저가심의통과를위해참가자들의서류위 변조가관행화되어있고, 발주기관들은이에대해형식적으로만심사하고있는실정이다. 최근에는공공발주기관의공적기능과역할에대한인식이강조되면서, 기관별로재량권을행사하고책임성을강화해야한다는지적이나오고있다. 제 2 장국내입찰평가및심사제도현황 l 83
ㅇ 제 3 장 선진외국의입낙찰제도
제 3 장 선진외국의입낙찰제도 1. 조사의개요 2장에서살펴본바와같이잦은제도개선노력에도불구하고, 변별력미흡과가격경쟁을통한제도개선실적부족이관련된적격심사제도, 저가낙찰에따른부실공사우려와형식적인저가심의제도에의해운영되는최저가낙찰제도, 심의상의공정성과내실화미비가지적되는설계 시공일괄입찰방식등국내모든입낙찰제도에대해서는여전히많은비판이뒤따르고있다 55). 이에따라 3장에서는선진사례의조사및도입방안검토라는본연구의흐름에부합하도록외국에서주로활용되고있는입찰평가및심사제도에대해조사하였다. 외국사례조사를통한국내입낙찰제도선진화를위해서는이상호등 (2005) 이언급한바와같이당면한문제점을손보려는근시안적인태도보다는선진외국과국제기구에서활용되고있는사례를중심으로베스트프랙티스를벤치마킹할필요가있다. 이를고려하여외국의제도를조사하고분석함에있어서는입낙찰관련제도를중심으로하되, 필요한경우예산편성제도, 원가산정방식, 보증제도와같이관련된제도를부수적으로파악하였다. 또한, 국내에서운용되는제도와동일한명칭이라하더라도구체적인제도의내용은상이하다는점을추가로고려하였다. 본연구에서주된조사대상이되는글로벌스탠더드 (global standard) 는첨단기술에서금융회계에이르는경제전반에걸쳐서국제적으로통용되는표준또는기준으로서 ( 김재영등, 2008) 56), 조사에있어서는광범위한선행 55) 이상호등 (2005) 56) 글로벌스탠더드는 ISO( 국제표준화기구 ) 인증과같은표준화기관의승인에의해규정된표준과경쟁을통해서시장의대세를장악한표준으로분류될수있으며, WTO 에서정부조달관련건설시장진출과참가원칙을제시하나공공공사입찰 계약제도에대한구체적인국제표준이라볼수없다 ( 김재영등, 2008). 나아가김재영등 (2008) 은공공공사계약제도의국제기준은국가마다건설환경과여건이다르기때문에표준화기관의승인을통해서규정하는것은비현실적이며규정한다고하여도한계가있으므로, 여러국가에서가장많이벤치마킹하는제도가국제기준이라는전제아래국제적으로통용되는시장지배력이있는제도를국제표준으로벤치마킹하는것이필요하다고주장하였다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 87
연구검토, 기관홈페이지방문 57), 기관대상질의, 실제발주된사업자료 입수등의방법을활용하였다. 2. 미국의공공건설사업관련입낙찰제도 58) 2.1 공공건설사업계약및발주제도일반김재영등 (2008) 은미국과 EU의발주제도를비교하는과정에서, 일반공개경쟁입찰제도를근간으로하는우리실정에서는미국제도가건설예산절감, 발주자의책임성강조, 입낙찰제도의투명성과공정성측면에서보다적합할수있다는평가를내렸다. 그동안국내에서는미국제도의기본원칙인일반경쟁입찰, 최저가낙찰, 건설공사보증제등을도입하여적용하였으나건설환경과여건의차이로실제운영에서는많은문제점을노출하고있는것이현실이다. 현재의미국공공건설사업에서조달과관련된변화를살펴보면, 공공공사계약제도를우리나라의국가재정제도라고할수있는관리회계제도와연계하여운영함으로써, 비용낭비요인을효과적으로제거하고있다. 업체간경쟁에있어서는성과에대한철저한평가를근간으로발주자의책임성과자율성을부여하면서종래 가격만의경쟁 에서 품질 기술적가치중시의경쟁 으로전환하고있는중이다. 즉, 일반경쟁과최저가낙찰원칙은고수하되 가치의극대화에목표를둔입찰 계약방식 을채택하여계약방식의다양성과발주자의책임및관리기능강화를통해서품질과성과를높이고있다. 공공건설공사의계약과관련한미국제도의특징은납세자인국민의이익을 57) 국외출장미실시로인해조사대상기관의공식웹사이트에게시된자료를주로참조하였으며, 필요한경우해당기관담당자대상의온라인질의를통해추가정보를수집하였다. 58) 미국의사례를정리함에있어서는아래출처의자료를활용하였으며, 해당문헌의관련내용에대해서는별도의주석을달지않았고, 아래목록에없는문헌에한해출처를명기하였다. 이상호 한미파슨스, 코리안스탠다드에서글로벌스탠다드로, 보문당, 2008 김재영등, 재정운영의효율화및계약제도선진화를위한국가계약제도개선방안, 국토연구원, 2008 김예상, 건설제도및계약, 보문당, 2008 이상호등, 최근외국의입 낙찰제도운용현황및개선방안연구, 한국건설산업연구원, 2005 김예상 한미파슨스, 미국건설산업왜강한가, 보성각, 2003 General Services Administration (GSA) 홈페이지 (www.gsa.gov) Federal Acquisition Regulation (FAR) 홈페이지 (www.acquisition.gov/far) Federal Highway Administration (FHWA) 홈페이지 (www.fhwa.dot.gov) Virginia Department of Transportation (vdot) 홈페이지 (www.virginiadot.org) Washington State Department of Transportation (wsdot) 홈페이지 www.wsdot.wa.gov) 88 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
최대로보장하는것을기본원칙으로하면서경쟁을최대한으로이끌어내는것이라할수있으며, 미국공공조달의기본원칙은다음의 4가지로정리할수있다. 1 국민들에게최소의비용으로최대의서비스제공 2 정책결정, 예산편성집행과정과연계성확보 3 발주자의책임성 (accountability) 강화 4 기업 ( 산업 ) 의투명하고공정한경쟁유도 USC(United State Code) 에서규정하고있는연방조달제도는공공공사의입찰및계약에서다음과같은사항을요구하고있다 59). 1 입찰을준비할수있는충분한기회를주기위해서는, 입찰공고일로부터입찰마감일까지당해건설공사에대한적극적인홍보가있어야한다. 2 일반공개경쟁을위하여서는입찰자각자가동일한건설공사에대하여적정한가격으로입찰했다는것을확신할수있도록입찰문서들이아주구체적이고명백해야한다. 3 입찰결과가공공에게공개되어야하고, 입찰공고시명시했던일자, 시간, 장소에접수된모든입찰서를공공이열람할수있어야한다. 4 당해건설공사는입찰규정을준수하고 (responsive) 책임이있는 (responsible) 입찰자로서정부의관심에부합하고최저가로입찰한입찰자에게낙찰되어야한다. 한편, 공공건설공사를발주하는기관은연방정부, 주정부, 지방정부소속으로구분되며, 연방정부의발주기관에는조달청 (General Service Administration, GSA), 연방행정부에속한행정기관이해당되고, 주정부의발주기관에는조달국 (Department of General Service) 이있다. 연방정부행정기관인국방부 (Department of Defense, DOD) 와교통부 (Department of Transportation, DOT) 등은자체의조달규정을제정하여운영하며, 미육군공병단 (Corps of Engineers, COE), 연방교통부와같은전문엔지니어링및발주조직을운영하여시설물의설계, 엔지니어링, 시공등을발주한다. 이에따라연방정부의발 59) Stuart H. Bartholomew, Construction Contracting Business and Legal Principles, Second Edition, Prentice Hall, 2002 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 89
주기관들은자체적으로설계및엔지니어링능력, 예산산정및관리능력등전문성을확보하고있다. 주정부의중앙조달기관인조달국은건설관련계약을위한발주및감독업무를하지않고있으며, 교통기관 (transportation administration) 등의행정기관에서별도의엔지니어링및발주조직을운영하여연방기관의감독하에발주업무를시행하고있다 60). 만일상하수도등도시기반시설 (utility) 사업을연방정부와공동재정으로수행할경우전문성이부족하면엔지니어링및발주업무를육군공병단과같은연방정부행정기관의전문조직에위임한다 61). 2.2 계약관련제도와법체계정부조직체계에따라제도나법령의제정, 운영등에대한권한과책임은연방정부에서주정부로, 다시주정부에서지역정부나행정기관으로이양된다. 이같은위계는계약관련제도와법에서도마찬가지로적용되어, 상위법과제도의골격은유지하되궁극적인권한과책임은관련공공기관에부여된다. 미국에서의공공조달관련법의최상위위계는연방법인 USC, 연방행정기관의규칙인 CFR(United State Code of Federal Regulation), 연방재산 행정서비스법률 (The Federal Property and Administration Services Act), 연방조달규정인 FAR(Federal Acquisition Regulation) 로구성된다. 이러한 USC, CFR, FAR 은연방행정기관이관할하는모든건설프로젝트에적용될뿐만아니라주정부및지방정부의행정기관이준수하여야할미국의공공건설사업의조달관련모법으로서의지위를가지고있으므로공공사업발주에있어가장중요한역할을하는법률이라고할수있다. 그중 FAR은연방행정기관이관할하는모든건설프로젝트에적용될뿐만아니라주정부및지방정부의행정기관이준수하여야할건설공사조달관련모법이다. FAR 규정은미국연방행정기관이행사하고있는모든구매조달에적용하기위한 60) 미국의대표적발주기관중의하나인 CALTRAN(California Department of Transportation) 의경우모든건설계약의준비와낙찰을담당하는계약담당조직인 OOE(Office of Office Engineer) 의부서를 Division of Engineering Services 하에두고있다. OOE는공정관리및지원 (Project Scheduling and Support), 설계계획, 시방서, 견적 (Plans, Specifications, and Estimates), 계약의입찰, 낙찰및지원 (Contract Awards and Services), 건설계약기준 (Construction Contract Standards), 전자입찰 (Electronic Bidding Project) 등의업무를수행한다. 61) 연방정부의 SOC 사업을개발시행하는경우는연방법 (Title 33 U.S.C. section 622) 에의거 Secretary of Army 가정부의이익을위하여가장경제적인방법으로사업을시행할수있는권한을부여한다. 90 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
일관된방침과절차를규정한것으로공무원 ( 계약담당자 ) 들이따라야할원칙이다. FAR 규정에따르면, 시공계약에있어미국영토밖의공사와같이예외적인경우를제외하고는원칙적으로경쟁입찰절차 (sealed bid procedures) 를적용하여야한다. 또한, 공사계약은확정금액에의한계약 (firm-fixed-price contract) 이일반적이며금액은총액기준 (lump-sum basis) 또는단가기준 (unit-price basis) 으로산정될수있다 (FAR 36.207). 시공과는다르게, 설계 엔지니어링용역계약은 협상 (negotiation) 에의한계약을원칙으로하고있다 (FAR 36.103). 각연방행정기관에서는연방조달규정을준용하고조직내부사항들을보완한자체규정등을제정하여공공사업에대한일관된계약제도를운영하고있으며, 주정부의공공사업은연방정부와의법적인내용과행정적양식이완전히다른별도의규정을가지고수행된다. 이에따라주정부행정기관의계약을규정한별도의지방계약법령 (the Local Agency Public Construction Act) 이있으며, 그핵심내용은 1) 승인된도면과시방서로준비, 2) 이행및지급의무를보증하는 Surety Bond 적용, 3) 경쟁입찰을통한낙찰자결정등이다. 미국의경우공공공사계약제도를체계적이고구체적으로규정하여모든발주기관은물론민간에서도활용할수있도록하고있다. 공공발주에서의중요한원칙은발주기관이최적의성과를얻기위하여다양한계약방식을적용하고있다는것과입찰참가자가정확한정보를토대로응찰하도록하여낙찰결과에대한신뢰성을확보하고있다는것이다. 또한, 계약제도에서중요한사항중하나는사후평가에대한중요성이강조되고있으며계약관련정보를적극적으로공개하여향후계약에참고로할수있도록하고있다는것을들수있다. 2.3 공공공사의조달의체계및절차 미국연방정부의공공공사조달절차는 OMB Circular No. A-11 62) 과이를 62) Office of Management and Budget(OMB) 의 Circular No. A-11, Preparation, Submission, and Execution of the Budget(2011) 을의미한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 91
보충하기위하여만든 자본사업지침 (Capital Programming Guide, 2011) 63) 에근거하여 1기획(planning) 및예산산정 (budgeting) 2조달 ( 취득, acquisition) 3 운영 관리 (management-in-use) 의 3단계에따라추진된다. 미국의공공공사계약과관련된제반사항의내용과 FAR을중심으로한법적근거를정리하면아래표와같다. [ 표 3-1] 미국공공건설공사계약제도의기본골격 구분 주요내용 법적근거 입찰 계약의원칙 1. 입찰자에게입찰에대한홍보와준비기간이충분하게주어져야함 2. 입찰문서들이구체적이고명확하게준비되어야함 3. 입찰결과가공공에게공개되어야함 4. 입찰지침을준수하고 (responsive) 책임이있는 (responsible) 입찰자로서최저가로입찰한자에게공공공사가낙찰되어야함 U.S. Code Title 41 (Public contracts) 5. 발주자의편익을위하여모든입찰은취소될수있음 업체등록 1. DUNS(Data Universal Numbering System) Number 등록 2. 시공자중앙등록 (Central Contractor Registration) - 연방정부와일하고자하는업체들의업체 DB 등록임 - DB에등록하지않은업체는연방정부와계약할수없음 3. 연간등록과인증 (Annual Representations and Certifications) - 행정에관련된사항을매년온라인으로등록하고승인함. - ORCA(Online Representations and Certifications Application) 활용 FAR Sub Part 4.11 (Central Contractor Registration) 1. 개인 (individual) 2. 파트너쉽 (partnerships) FAR Part 4 계약 3. 회사 (Corporation) (Administrative 이행주체 4. 공동계약 (Joint Ventures) matters) 5. 대리인 (Agents) 1. 경쟁입찰에서낙찰자결정 (sealed bidding) FAR Part 14-1 단계절차 : 가격심사만함 (Sealed - 2 단계절차 : 1단계기술심사, 1단계통과자에한하여가격심사 Bidding), 경쟁의 2. 협상에의한계약체결 (contracting by negotiation) Part 15 유무 - 수의계약 (sole source acquisition) (Contracting - 경쟁입찰 (competitive acquisition) by RFP 를활용하며, 최고가치에의하여낙찰자결정, trade-off process Negotiation) 또는 lowest price technically acceptable source selection process 활용 1. 총액계약 (Fixed-Price Contracts) FAR Part 16 대가의 - Firm-fixed-price contract (Types of 지급 - Fixed-price contracts with economic price adjustment Contracts) - Fixed-price incentive contracts 63) OMB Circular No. A-11 에부록으로첨부된 Capital Programming Guide(2011) 을의미한다. 92 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
구분 주요내용 법적근거 - 기타 (Fixed-price contracts with prospective price redetermination, Fixed-ceiling-price contracts with retroactive price redetermination, Firm-fixed-price, level-of-effort term contracts) 2. 실비정산계약 (Cost-Reimbursement Contracts) - Cost sharing contracts(no fee) - Cost-plus-incentive-fee contracts( 또는 target estimate contract) - Cost-plus-award-fee contracts - Cost-plus-fixed-fee contracts 예산배정방식 1. 장기계속공사 (multiple year contracts) 2. 계속비공사 (multi-year contract) FAR Part 17 (Special contracting methods) 1. 밀러법은 10만불이상의건설공사계약에서이행보증과지불보증을 FAR Part 보증 요구함 28(Bonds 2. 이러한보증은발주자위승인하에보증회사에의한보증 (surety and bond) 으로대체될수있음 Insurance) 계약분쟁계약범위 (contractual service) 성과평가계약관리입찰규정, 계약조건예시 1. 분쟁해결절차 (Alternative Dispute Resolution, ADR): 화해, 촉진, 조정, 진상조사, 약식재판, 중재, 옴부즈맨등을활용한자발적분쟁해결방법 - 쟁점의존재 - 쌍방이분쟁해결절차에참여하겠다는자발적인제기 - 공적인소송대신분쟁해결절차에대한합의 - 쟁점을해결할수있는권한을가진담당자의참여 1. 설계- 엔지니어링용역계약 (Architect-Engineer Services) 2. 시공계약 (Construction only services) 3. 설계 시공일괄계약 (Design-construct services) - 2단계프로세스로진행 - 1단계자격심사통과자에한하여 2단계제안서제출 - 2단계에서낙찰자결정은협상에의한계약체결의방법에의함 1. 공사완료후인수시시공자의성과에대한평가를아래의항목에대하여 1) 매우만족, 2) 만족, 3) 불만족으로구분하여시행함 - 품질, 공기, 관리의효율성, 기능인력기준의부합성, 안전기준의부합성, 전반적인만족도 1. 회계감사계약 (Contract Audit Services) 2. 계약관리계약 (Contract Administration Services) 1. 입찰규정과계약조건을예시하고, 이러한규정과조건사용을위한지침을제시함 2. 이러한입찰규정과계약조건을계약의종류와목적에따라적용함 FAR Part 33 (Protests, Disputes, and Appeals) FAR Part 36 (Construction and architect-engineer contracts) FAR Part 36.201 (Evaluation of contractor performance) FAR Part 42 (Contract administration and audit services) Far Part 52(Solicitation provisions 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 93
구분주요내용법적근거 양식예시 (Solicitation provisions and contract clauses matrix) 1. 입찰및계약에서활용할수있는각종양식을표준적으로예시함 and contract clauses) Far Part 53(Forms) 공공건설사업에있어 GSA 는국내조달청과같은협위의구매행위, 즉입찰 계약의시행및관리의중앙조달만을하는것이아니라, 사업개발, 관리, 성과평가, 정책지원과같은광의의구매행위를시행하여사업에대한발주와관리에서부터엔지니어링및설계, 성과평가서비스까지제공하고있다 64). GSA 가관할하는공사의유형과추진방법은다음표와같이정리할수있다. [ 표 3-2] 미국 GSA 가관할하는공사의유형및추진방법 공사유형설계 엔지니어링서비스시공비고 2백만달러이상신축공사또는대규모보수 변경공사 Design Excellence Program 을통한개별적으로조달 디자인빌드프로젝트는시공제안서 (construction proposal) 와연계해별도의절차에따라조달 GSA Bidding Procedure 에따라개별적으로조달 건설공사특성에따라설계 시공분리, 디자인빌드, CM, 기타이상의방법을조합한방법으로조달 프로젝트추진을위해의회승인필요 IDIQ(Indefinite Delivery - Indefinite 1 만 -2 백만달러 Quantity) 계약에의해이미당해 시공부문의 IDIQ 계약에 의회 규모소규모 건설공사를수행했던업체가수행 의하거나별도의공개입찰 승인 보수 변경공사 작업지시 (work order) 의형태로 (open bid) 시행 불필요 협상에의해업무추진 GSA Service Center 가 1 만이하달러 일반적으로설계 엔지니어링 지역업체를대상으로 의회 소규모 서비스가불필요하거나특정규정 경쟁입찰을통해업체선정 승인 보수공사 없음 또는시공부문의 IDIQ 계약에 불필요 의해시행 그러나, GSA 는연방정부행정기관의구매활동만지원하고, 국내조달청과는 64) 연방정부의중앙조달부서인조달청은본부에 PBS(Public Building Service) 를두어특별히연방정부를위한시설물건설의설계, 엔지니어링, 시공등을발주하도록하고있다. 94 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
달리주정부및지방정부의구매활동은지원하지않는다. 미국의 GSA 는국내조달청보다기능적인측면에서다양한기능을수행하고있지만, 지원대상기관측면에서는연방기관에한정되어있으며매우제한적이라고할수있다. GSA 가건설사업을시행하는절차는아래그림과같다. [ 그림 3-1] 미국 GSA 의건설사업시행절차 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 95
2.4 입낙찰절차및기준미국에서는공공발주기관의건설공사발주방식을발주자가취급해야하는공사계약건수, 설계단계에서시공자의협조필요여부, 발주자의하도급자선정개입여부등 3가지요소와연관하여, 1최저가입찰방식, 2기술 가격분리입찰방식, 3용역형사업관리방식, 4책임형사업관리방식, 5설계 시공일괄방식, 6가교방식, 7주문계약방식등 7가지로정리하여제시하고있다 65). 시공업자선정을위한입낙찰절차는일반경쟁방식인가, 공모형협상에의한계약방식을적용하는가에따라서달라지며, 일반적으로설계 시공분리방식에서는가격경쟁입찰방식을적용하고설계 시공일괄방식의경우경쟁적협상방식을적용한다. 일반경쟁방식에서가격경쟁만을통해서낙찰자를결정하는경우미국에서는입찰이전에입찰보증심사와건설업체자격심사를한다. [ 그림 3-2] 일반경쟁방식의입낙찰절차사례 ( 미국 ) FAR 의낙찰자선정기준 66) 은발주자가요구하는입찰조건을충족하는자로서 공사이행능력이있다고판단되는자중최저가입찰자이거나 67), 협상 65) 이복남등, 건설공사발주방식- 한국과미국의발주방식, 입낙찰방법과절차비교, 한국건설산업연구원, 2004 66) 건설을포함한물품과용역 (supplies and services) 의계약방식 (contracting methods) 과계약종류 (contract types) 는기본적으로경쟁입찰에서의낙찰자결정 (sealed bidding) 과협상에의한계약체결 (contracting by negotiation) 로구분된다 (Sub chapter C). 96 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
(negotiation) 을통해가격과기술적요소들을종합적으로판단하여발주자에게가장유리한입찰자를낙찰자로선정하는것이다. 그런데최저가낙찰제는품질수준의저하등많은문제를안고있기때문에추가적인계약및관리비용을유발시킬수있어서오히려비경제적일수있다고보며, 최저가입찰자의경우발주자가제시하는여러요구조건에부합되어야만낙찰자가될수있음을명시하고있다. 1 공개경쟁입찰 (sealed bidding) 공개경쟁입찰방식은충분한계약이행능력을갖춘입찰자로서입찰초청조건을충족하는자중최저가격입찰자를낙찰자로선정 (lowest responsible and responsive bidder) 하는방식이다. 일반적인계약에있어서가장기본적으로요구되며 (Part 14), 가격심사만시행하는 1단계방식과 1단계기술심사, 2단계는 1단계통과자에한하여가격심사를시행하는 2단계절차로구분하여실시하는방식등 2가지방식으로시행될수있다. 2 협상에의한계약 (contracting by negotiation) 협상에의한계약방식에서는입찰자의기술및가격제안서를발주자가평가하고, 그결과에대한협상을통해계약체결이이루어지며, FAR 에서는최저가격의기술적으로수용가능한절차 (lowest-priced technically acceptable process, LPTA) 방식과가치교환절차 (trade-off process) 의 2가지유형을제시하고있다. 이러한협상에의한계약체결은협상을통해최고가치 (best value to the government) 에기반하여낙찰자를결정하는방식으로가격경쟁형입찰을활용하지않는기타의계약에서요구되며 (Part 15), 수의계약과경쟁입찰로구분된다. 1860 년대이래부패방지, 경쟁촉진등을이유로최저가낙찰제를운용해왔던미국은 1994년 FASA(Federal Acquisition Streamlining Act) 의제정을계기로 최고가치 를지향하는쪽으로방향을전환하였으며, 전체미국정부의정책방향은협상에의한계약내지인센티브계약으로전환하는것이라할수있 67) 일반경쟁입찰방식에최저가낙찰제도가적용되는 sealed bidding 을의미한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 97
다 68). 이러한협상에의한계약방식은입찰자에게가격제안외에기술제안을요구하고, 기술제안에대한토론을실시하여협상에의해낙찰자를결정한다. 최고가치를기준으로하는경우, 미국에서는도급방식과선정방식을조합하여낙찰자선정기준을마련하고있으며아래표 69) 에서예시한각선정기준에따라발주방식의원칙을정하고있다. 여기에서최고가치방식은대개최종선정기준에단순히입찰가격이외에주관적고려사항이포함된낙찰자선정과정을의미하며, 공공부문에서는제안서에의한경쟁입찰방식으로해석된다 70). [ 표 3-3] 미국의최고가치기준의낙찰자선정방식의구분 선정된유형 가격 에대한정의 자격심사여부 설계자와시공자분리계약방식 1. Competitive Sealed Bid - Low Bid 가격이최종선정의유일한기준임 총액 (Total Construction Cost, TCC) 아니오 Design-Bid-Build Low Bid 2. Competitive Sealed Proposal - Best Value 2A. 가격과다른기준이최종선정에적용 ( 가격 = TCC) 총액 (Total Construction Cost, TCC) 예 Best Value Bid? 2B. 가격은 Fees, General Conditions 등을의미함 (TCC 아님 ) Fees, General Conditions, Contingency, etc. 예 Best Value Proposal? 3. Qualification Based Selection 가격은최종선정기준의요소아님 ( 선정기준아님 ) 아니오 CM at Risk QBS Design-Bid-Build : 설계와시공을분리발주하면서총액을유일한기준으로하여낙찰자를결정하는방식 Best Value : 설계와시공을분리발주하면서총액또는다른가격요소의조합과기타주관적요소를기준으로하여각요소별로가중치를달리함으로써낙찰자를결정하는방식 CM at Risk : 설계와시공을분리발주하되총액을낙찰자결정요소로하지않는방식 68) 이상호 (2005) 에따르면, 2005년당시미국 GSA 발주공사의약 20% 만최저가낙찰제가적용되는공개경쟁입찰이고, 나머지는협상에의한계약방식으로최종낙찰자가선정되었다. 69) AGC of America and NASFA, Best Practices for Use of Best Value Selections, AGC of America and NASFA, 2008 70) Competitive Sealed Proposal 또는 Request for Proposals (RFP) 을의미한다. 98 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
아래표와는달리설계자와시공자가단일계약에의해처리되는경우는다음과같이구분될수있다. Design-Build Low bid : 설계와시공을일괄발주하면서총액을하나의기준으로하여낙찰자를결정하는방식 Design-Build Best Value : 설계와시공을일괄발주하면서총액과다른요소를기준으로하고가중치방식등을적용하여낙찰자를결정하는방식 Design-Build QBS : 설계와시공을일괄발주하면서총액을낙찰자결정요소로하지않는방식 미국의경우복수기준형태의경쟁입찰방식은 1 미국연방일반은경쟁적제 안입찰, 2 미국연방내무성은협상계약으로정의되며발주기관에따라서방식 상의차이가있다. 아래표는복수기준을적용하는예를보여준다. [ 표 3-4] 미국의복수기준적용예 구분 기술평가 세부항목 1시공기술계획...825 - 시공및공정계획...50 - 진입도로및공사용기지...40 - 도수로터널시공...250 - 항도의시공...135 - 각종부대시설물시공...145 - 기계설비계획...70 - 수질관리 환기계획...80 - 기타항목...55 2요원배치 ( 현장요원 )...50 평가기준 : 기술적경력 40%, 관리경력 40%, 학력 20% 3 과거 10 년간의동종공사실적...40 4 안전관리계획 안전성적등...85 가격평가 기술평점합계...1000 1 제안가격의상대평가...200 2가격제안의질적평가...800 - 견적방법의합리성...200 - 견적가격의타당성...500 - 기술제안 사양과의정합성...100 가격평점합계...1000 종합평가 ( 기술평가 70%) + ( 가격평가 30%) 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 99
2.5 공개경쟁입찰에의한낙찰자선정미국에서 1860년대이후이행능력이있고발주자의요구조건을충족하는최저가격입찰자를낙찰자로선정하는공개경쟁입찰을활용해온목적은다음의 3가지로요약된다. 1 공공계약에있어서정치공무원및그들의간부들에의한정실, 사기및부패를축소하기위해서이다. 2 최고의경쟁가격을얻기위한목적도있다. 3 동일한기회의장 (level playing field) 을제공한다는취지를내포한다. 공개경쟁입찰은오직가격및가격과연관된요소들만고려하여, 입찰초청조건에부합되며, 충분한수행능력을갖추고정부에가장유리한입찰자를낙찰자로선정한다. 이러한공개경쟁입찰은다음과같은 FAR 6.401 의조건에부합될때에만적용한다. 1 입찰공고, 입찰서제출, 평가를할수있는시간이있다. 2 낙찰은가격및가격과관련된요소에근거해서이루어질것이다. 3 입찰자와입찰서에대한토론이필요없다. 4 1개이상의입찰자가있을것이라는합리적인기대가있다. 공개경쟁입찰의구체적인절차는다음과같다 (FAR Part 14). 1 입찰자를위한초청준비 : 입찰초청장에는정부의요구사항을명확하고, 정확하며, 완전하게기술해야한다. 입찰참가자의수를부당하게제한할수있는불필요한기술사양이나요구조건은금지된다. 2 입찰공고 : 입찰공고는모든잠재적인입찰자에게공개되어야한다. 입찰공고시반드시모든잠재적인입찰자들이입찰서류를준비하고제출할수있는충분한시간을주어야한다. 3 입찰서류제출 : 입찰자들은반드시입찰공고에서정한시간과장소에입찰서류를제출해야한다. 4 입찰서평가 : 입찰서류는반드시토론없이평가되어져야한다. 100 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
최저가낙찰제가적용되는공개경쟁입찰방식이적합하다고판단되는공사는공사의내용 (scope of work) 이구체적이고명확하게정의할수있으며, 발주자나입찰자모두에게공사비적산이비교적간단하고, 적산금액과실제금액의차이가크지않은공사이다. 낙찰자는모든입찰조건을만족하는자로서, 해당공사를계약대로완성할수있는입찰자중가격측면에서발주자에게가장유리한입찰자가된다 (FAR 14.408). 또한, 최저가격입찰이라고해서무조건낙찰자가되는것이아니라대부분의공공공사는공사이행능력이있고발주자의요구조건을충족하는 71) 최저가격입찰자를낙찰자로선정해야한다는것이기본원칙이다. 한편, 계약담당관은계약협상 (contract negotiation) 시입찰자의가격과정부의적산가격을비교하여큰차이가나는항목에대해서는비용산정자료를요구하고, 정부적산가격보다현저하게낮은경우는입찰자와정부의적산담당자에게업무범위를명확하게이해하고있는지를확인하도록하며, 정부의추정가격에잘못이있을경우는수정하도록하고있다 (FAR 36.214). 사실상최저가낙찰제를시행하고있는미국의모든발주기관에서는이와같은방식으로저가심의를수행하고있다. 공개경쟁입찰에서는계약담당관이가격이불합리하다고결정하면어떤입찰서도거절할수있다. 가격의불합리성은총액만이아니라공종별가격도포함된다. 만약입찰서의공종별, 혹은세부공종별가격이실질적으로불균형 (materially unbalanced) 하게구성되어있을때에도거절할수있다. 계약담당관은낙찰이전에잠정적인계약상대자가수행능력이있고 (FAR subpart 9.1), 제안가격이합리적인지를결정해야한다. 가격분석은반드시실질적으로불균형한지를고려해야한다. 2단계공개경쟁입찰 (two-step sealed bidding) 은적절한시방서를활용하기어려울때공개경쟁입찰의장점을얻기위한목적에서고안된경쟁절차의조합이다. 이방법은특히복잡한품목의기술제안서를요구하는조달에서유용하다. 1 제1 단계에서는기술제안서의제출, 평가및토론이이루어진다. 가격은전혀고려되지않는다. 71) 요구조건에맞는 (responsive) 입찰이란입찰패키지의모든구체적인 (material) 조건에엄격하고충실히따르는것을말한다. 예를들면, 입찰자가정확한입찰양식을사용하고, 모든질의에충실히답하며, 모든요구되는첨부물을제출하고, 그리고보증이요구될경우적절한입찰보증을제출하는것을말한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 101
2 제 2 단계에서는제 1 단계에서수용가능한기술제안서를제출한자가밀봉된 가격제안서를제출하여가격의적정성을평가받아낙찰자가된다. 만약공개경쟁입찰이사용되지않는다면, 다음과같은조건에서는협상에의한계약에우선하여 2단계공개경쟁입찰이사용될수있다. 1 활용가능한시방서나구매기술서가명확하지않고, 완전하지않거나, 기술평가없이너무나제약이많고, 정부와입찰자간에기술적측면에대한상호이해를확실하게하기위해토론이필요할때 2 기술제안서평가를위한명확한기준이존재할때 3 1개이상의기술적자격을갖춘입찰자가존재할때 4 2단계절차를진행할수있는시간이있을때 5 확정고정가계약이나경제적가격조정고정가계약의활용이가능할때 72) 2.6 협상에의한계약방식협상에의한계약을체결할때에는입찰자에게경쟁적제안 (competitive proposal) 을요청하게되는데, 다음과같은경우에적용된다 (FAR Part 15). 1 계약담당관은위에서설명한것과같은공개경쟁입찰이적절하지않을때경쟁적제안을요청할수있다. 2 법률, 규제, 상관행이지역에따라다르기때문에입찰자와토론이필요한경우협상을포함시킨다. 공개경쟁입찰절차외에는협상에의한계약이며, 협상에의한계약을통해발주자는최고가치를획득할수있다. 비용이나가격의중요성은조달유형에따라달라지는데, 발주자의요구조건을명확하게규정할수있고, 계약이행의리스크가적은경우는비용이나가격이낙찰자선정에서지배적인역할을할수있다. 반면에발주자의요구조건을명확하게규정하고어렵고, 개선작업이필요하며, 계약이행의리스크가클때는기술이나과거성과에대한고려가지배적인역할을하게된다. 72) 공개경쟁입찰에서는확정고정가계약 (firm-fixed-price contracts) 이사용되어져야하고, 예외적으로신축성이요구될때경제적가격조정조항이허용된경우에는경제적가격조정고정가계약 (fixed-price contract with economic price adjustment) 을체결할수있다 (FAR Subpart 16.2). 102 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
FAR Part 15 는경쟁적협상조달 (competitive negotiated acquisitions) 에있어서낙찰자를선정하기위한방침과절차를규정하고있으며, 아래와같은기본적인낙찰자선정의협상조달에적용된다. 1 최저가격으로써기술적으로수용가능한낙찰자선정절차 (LPTA) 2 가치교환절차 (trade-off process) 낙찰자선정의목적은최고가치를나타내는제안서를선정하기위한것이다. 이절차에는특정조달을위하여구성된평가팀을만드는것을포함한다. 계약행위의장 (the Head of the Contracting Activity, HCA) 은자신의책임범위안에서조달프로그램에대한낙찰자선정절차의사용을위한전체적인지침또는기준을수립하여야한다. 또한, 낙찰자선정위원장 (Source selection authority, SSA) 은 HCA 가다른사람을지명하지않는한계약담당관이맡으며, SSA의역할은다음과같다. 1 제안자들을포괄적으로평가하기위하여법률, 기획, 기술그리고기타분야의전문가의도움을받아평가팀을구성한다. 2 적용가능한경우, 입찰초청서를발부하기전에낙찰자선정전략또는조달안을승인한다. 3 입찰초청서요구조건, 입찰공고, 제안서작성유의서, 평가요소및하위요소, 초청조건또는계약조건, 그리고요구되는조건들사이의일관성을확인한다. 4 제안서들이초청서에수록된요소및하위요소들만에근거하여평가되는지확인한다. 5 자문단또는위원회의권고를고려한다. 6 정부에최고의가치를제공하는제안서의낙찰자또는낙찰자들을선정한다. 7 실제또는제출예정인잠재적제안자들로부터의모든문의에대한연락처가된다. 8 제안자들과의의견교환을통제한다 (controls exchanges). 9 계약을체결한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 103
2.6.1 최저가격의기술적으로수용가능한 (LPTA) 절차 LPTA 절차에따른낙찰자선정방식은최저로평가된가격을가진기술적으로수용가능한제안서를선정함으로써최고가치를기대할수있을때적절한방법이다. 이방식을사용할경우에는 1수용가능한요구조건을구성하는평가요소및중요한하위요소와 2비가격요소의수용가능기준에맞는또는이를초과하는제안서중에서최저로평가된가격을근거로낙찰자가선정된다는것을입찰초청서에명시해야한다. 계약담당관은기술적으로수용가능하고이행능력을지닌최저가격제안자에게낙찰을결정하거나, 경쟁범위 (competitive range) 를설정하고적절한토론 (discussions) 을수행할수도있다. 토론및최종수정안을접수한후, 해당최저가격제안자와계약을체결한다. 계약담당관은참가자들에게먼저기술제안서만을제출하게한후, 평가자가어느것이수용가능한지또는토론후적합하게할수있는지평가하게할수도있다. 대개처음에제출된기술제안서중에서수용가능한수가적은경우에만계약담당관이경쟁범위를설정하고토론을수행하게한다. 기술평가, 그리고가능할경우의견교환및기술제안서수정후에계약담당관은수용가능한기술제안서를제출한제안자들에게가격제안서를요구한다. 시간을단축시키기위하여, 계약담당관은먼저각각기술및가격제안서를제출하게할수도있다. 평가자는어느것이수용가능한지또는토론후에수용가능하게할수있는지결정하기위하여기술제안서를평가한다. 기술평가후에수용가능한기술제안서또는토론후에수용가능하게할수있는기술제안서와제안자들이제출한가격제안서를개봉하여평가한다. 계약담당관은다음경우에만경쟁범위를설정하여토론을수행한다. 1 초기에제출된수용가능한기술제안서의수로는적절한가격경쟁을확신할수없을때 2 기술적으로수용가능한제안서의가격평가가중요한가격문제를안고있을때 제안서들은적합성에대해서만평가되어야하며비가격요소를사용한순위 104 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
가매겨져서는안된다. GSA 는가격을제외한모든평가요소를평가함에있어서, 진행 / 비진행 ( 또는통과 / 실격 ) 의방식을취한다. SSA는적합한기술제안서를제출한제안자들을동일선상에놓고저가에근거한마지막결정을내린다. 이접근법에서 GSA 는가격 기술가치교환을행할수없으며, 이접근법은일단 GSA 가제안서의기술적적합성을판정한후에는가격이적절한판정요소가될경우에적합하다. 낙찰자가선정된후, 계약담당관은낙찰에실패한제안자들에게통보를하고요구시해명을해준다. LPTA에의한입낙찰절차는아래그림과같다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 105
낙찰자선정계획안기술제안서요청기술제안서접수평가확인및정리 탈락제안자에게통보 가격제안서요청 가격제안서접수 평가 토론없이낙찰자선정 탈락제안자에게통보 해명 토론 경쟁범위결정 탈락제안자에게통보 경쟁범위의모든제안자와토론제안서수정요청수정제안서접수평가 필요시사용가능한단계이나, LPTA 에서는필요하지않음 최종수정제안서요청 최종수정제안서접수 평가낙찰자선정탈락제안자에게통보해명 [ 그림 3-3] LPTA 방식에의한입낙찰절차 106 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2.6.2 가치교환절차가치교환절차는정부의최대관심이최저가격제안자또는가장높은기술적등급을받은제안자이외의다른사람에게계약의수여를고려하는경우에적합하다. GSA 는정부에최대가치를제공하는제안을선정하겠다는목적을가지고입찰초청서에명시한가격, 그리고기타요소에대하여평가한다. 목표는비용대비최대의가치를제공하는제안을선정하는것으로, 필연적으로최저가격을선정하는것은아니다. 이절차에서는가격또는비용과과거성과를포함하는비가격요소사이의가치교환이허용되며, 최저가격제안자이외의다른제안자를선정하는것이허용된다. 이절차를이용할경우에는입찰초청서에계약체결및그들의상대적중요성에영향을미치는모든평가요소및주요하위요소를명확히명시해야하고, 최소한가격또는비용이외의모든평가요소들이결합될때, 이들의가중치에대해입찰초청서에언급하여야한다. 평가자는입찰초청서에명시된기준에의하여기술및가격 ( 또는비용 ) 제안서를평가한다. 평가결과에의거하여, SSA가토의없이계약상대자를선정하거나또는계약담당관이경쟁범위를설정할수도있다. 계약담당관이경쟁범위를설정할경우, 경쟁범위에있는모든제안자들과토론을수행하고최종수정안을요구하며, 평가자는입찰초청서에명시된기준에의하여최종수정안을평가한다. SSA는입찰초청서에명시된가격과기타의요소를고려하여정부에최고의가치를제공하는제안서를선정한다. SSA는가치교환의심의내용을포함하여해당제안자를선정하게된합리적근거를충분히서류로남겨야한다. 낙찰자가선정된후, 계약담당관은낙찰되지않은제안자들에게통보를하고요구시해명을해준다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 107
낙찰자선정계획안 제안서요청 비용 / 가격및기술제안서접수 평가 확인및정리 토론없이낙찰자선정 토론 탈락제안자에게통보 해명 경쟁범위결정 탈락제안자에게통보 토론범위의모든제안자와토론 제안서수정요청 수정제안서접수 평가 최종수정제안서요청 최종수정제안서접수 평가 낙찰자선정 탈락제안자에게통보 [ 그림 3-4] 가치교환방식에의한입낙찰절차 해명 가치교환절차는가치분석또는비용 기술가치교환의기회를제공한다. 이것은비록 SSA가최종적으로최저가제안자가최고가치를나타낸것으로결정할수도있지만, 최저가를제출한제안자에게낙찰이이루어질것이요구되지 108 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
않는다. 만약낙찰이최고가격제안자에게주어지는경우, 이낙찰자선정결정으로발생할추가자금지출을정당화하는가치분석을서류화해야한다. 여기에는낙찰대상자의기술적우수성이가격프리미엄을정당화하는지판단하기위하여제안서들사이의기술적차이에대한계량화된비교를포함시켜야한다 73). 2.6.3 점수합계방식 (Total Point System) 지금까지 FAR Part 15 에서제시하고있는최고가치획득을위한협상에의한계약에서가장빈번하게활용되는 2가지방식을살펴보았다. 그외에다음과같은방식도활용된다 ( 조달청, 2004). 우선점수합계방식은가격을포함한모든평가요소들에점수를배정하고수치로점수를매긴다. GSA 는미리정해놓은점수체계에따라각각의제안서에점수를부여하고가장높은총점수를얻은제안자를낙찰자로선정한다. 일반적으로계약담당관은최저가격제안서에그요소에배정된만점을부여하고, 기타다른제안서에대해서는이최저가격과상대적으로얼마만큼차이가나는지에따라점수를부여한다. 이방식하에서는입찰초청서에이미가격 기술의가치교환이정해졌기때문에가격 기술의가치교환은허용하지않는다. 낙찰자선정위원장은타당한판단기준에따라기술제안서에다시배점할수있는재량권을가지나이경우에도비용과기술점수를상호교환할수는없다. 이방식에의해선정된낙찰자가과연정부에가장유리한자인가하는근본적불신감때문에이방식은그다지선호를얻지못하고있고, 감사원장 (Comptroller General) 은이방법의사용을반대하는권고를내린바가있다. 이방법의문제점은, 한군의평가요소들에배정된점수가다른군의평가요소들에배정된점수와필연적으로같은가치를정부에게제공할수는없으나, 적어도그점수들의총점은수학적으로는정확하게같은가치를제공해주는 73) 이방법은프로젝트의성공적수행이계약자의기술적전문지식에상당히의존하게되는경우적절하다. 예를들면, GSA 가수백만달러에달하는부동산의취득또는처분에사용될감정평가보고서를제공할계약자를선정할필요가있을경우이다. 이경우, 평가사의전문지식이가장중요하므로가장중요한선정요소가되는것이적절하다. $1,000 를절약하기위하여덜전문적인감정사와감정계약을체결하였으나, 만일그감정사가 1 억 $ 의부동산취득의가격협상에부정적인영향을끼치는빈약한감정평가서를작성하였다면, 이것은잘못된사업결정이된다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 109
것으로나타난다는것이다. 더구나이방식은 SSA의융통성과재량권을제한하여그기관또는잠재성있는제안자에게어떤중요한혜택도부여하지는못한다는것이다. 그러므로 Senior Procurement Executive 는가격또는비용이평가요소로작용하는계약에서는이방법의사용을금하고있다 74). 2.6.4 혼합방식 (Combining approaches) 가치교환절차또는점수합계방식을사용할경우, 입찰초청서에명시된평가요소또는하위평가요소들의일부에진행 / 비진행 (GO/NO-GO) 평가를적용할수있다. 이방식은어떤입찰요건에의부합여부를가리기위한실험을거쳐야하는제품의구매에자주사용된다. 2.6.5 구두발표 (Oral presentation) FAR 15.102에따라정부는서면정보에대한대체또는보조기법으로써구두발표를사용할수있다. 발주기관의요청에의하여, 구두발표는제안서의일부분을대체하여낙찰자선정절차를간소화할수있다. 구두발표는조달절차의어느시점에서든이루어질수있는데, 시기및내용에있어서면정보에서와같은동일한제한을받는다 75). 2.7 저가심의제도공개경쟁입찰이건협상에의한계약이건, 계약담당관은입찰가격이비합리적이라고판단될경우는낙찰대상에서배제할수있으며, 입찰가격의적정성을검증할수있는상세한절차가규정되어있다. 특히, 공종별입찰내역서의단가를중심으로입찰분석 (bid analysis) 을통해수학적불균형 (mathematically unbalanced), 혹은실질적불균형여부를판단하여낙찰여부를결정한다. 불균형입찰로판단하는절대기준 76) 은없으며, 발주자의추정가격및타입찰자의입찰가격과비교하는등의방식으로사례별접근 (case-by-case base) 이 74) 그와는별도로카페테리아계약, 그리고여행서비스계약처럼가격또는비용이정부에게아무런요소로도작용하지않는 GSA 계약에서는이방법의사용이적절할수있다. 75) 시기와내용은각각 FAR 15.208 과 FAR 15.306 을참조한다. 76) 예를들어, 추정가격으로부터일정비율의편차등을의미한다. 110 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
이루어진다. 최종적인결정은반드시기술적판단에근거해야한다고명시하고있으며, 엄격한입찰가격의적정성심의에도불구하고, 미국에서도입찰참가자수가 7개를초과하면낙찰률이급격하게떨어진다는연구결과도존재한다. 본연구에서는 FAR, DPAP(Defence Procurement and Acquisition Policy), 그리고 FHWA 에서적용되는저가심의제도의세부내용을정리하였다. 2.7.1 FAR 과저가심의제도 77) FAR에서는 10만달러이상의공사는계약담당관과독립적인엔지니어들이추정가격을상세하게작성하되 78), 그업무가공식업무가아닌공무원에게는추정가격과관련된정보의접근을원칙적으로허용하지않는다. 추정가격의총액도발주기관의규정에서허용된자외에는공개하지않는다. 입찰공고시에는공사특성과함께추정가격의범위만공개하도록하고있다. 계약금액은원칙적으로추정가격의한도내에서결정되어야하며, 발주기관의법률이나규정에서적절한예외조항이없는한추정가격을초과한입찰자는낙찰대상에서배제해야한다고규정하고있다. 또한정부는비록추정가격의범위내에서입찰한자라도, 특정한부분의공사수행가격을지나치게과소하게책정하고다른부분의공사를과대포장하고있는불균형적인입찰자 (unbalanced offer) 도낙찰대상에서배제해야한다는사실을명시하고있다 79). 계약담당관은입찰자의입찰가격과추정가격을비교하고평가해야하는데, 추정가격과큰차이가나는항목에대해서는입찰비용산정의근거가되는정보 80) 제출을요구해야한다. 입찰가격이추정가격보다현저하게낮을때계약담당관은입찰자와추정가격작성자모두에게공사범위를정확하게이해하고있는지확인하도록하고, 만약가격협상결과추정가격이잘못되었을때에는정부적산기준을고치고, 그내용을계약서에문서로첨부하도록규정하고있다. 입찰가격의적정성을평가할때는현장여건과시방서의차이를보정한 77) FAR Subpart 36.2(Special Aspects of Contracting for Construction) 의관련규정을참조한다. 78) 10만달러미만일것으로추정되는공사는계약담당관이예정가격을작성할수도있다. 79) 불균형입찰은 FAR 에서다음과같이정의하고있다 (FAR Subpart 36.205). An offer is unbalanced if its prices are significantly less than cost for some work, and overstated for other work. 80) 예를들어, 임금, 자재, 장비, 하도급관련비용등을의미한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 111
유사공사의가격이나공종별단가등적절한가격표준을활용할수도있다. 미국의최저가낙찰제에서는이처럼입찰가격의적정성에대한심의를거쳐공사수행능력과발주자의요구조건을충족한최저가격입찰자를낙찰자로선정하고있다. 2.7.2 DPAP 지침에서의저가심의제미국의공군기술연구소 (Air Force Institute of Technology, AFIT) 와연방조달연구소 (Federal Acquisition Institute) 는공동으로가격산정 (pricing) 및협상인력에대해가이드를제시한 5권의 계약가격산정참조지침 (Contract Pricing Reference Guide) 을작성하여적용하고있다 81). 5권의지침서구성은아래와같다. I. 가격분석 II. 계약가격산정을위한물량산정기법 (Quantitative Techniques) III. 비용분석 IV. 계약가격산정에있어추가적사안 V. 연방계약협상기법 이지침들은가격산정문제들에가격산정정책을적용하는구체적논의와사례들을제공하고있다. 그러나, 이들지침은강제성을지닌지침 (directive) 은아니다. 이들지침중최저가낙찰제가적용되는공개경쟁입찰에서가격관련사항을정리하면다음과같다. 앞서제시한바와같이, 공개경쟁입찰에서는요구조건에맞는최저가격입찰서를제출한충분한계약이행능력이있는입찰자에게낙찰할것을요구하고있다. 그러나이기본원칙은최저가격입찰자가아래와같다고믿을만한이유가있을시에는적용되지않는다. 입찰자의실수에의한결과 실질적인불균형 가격과관련된기타비합리적인경우 81) Defense Procurement and Acquisition Policy of Department of Defense 의 Contract Pricing Reference Guides(2012) 를의미하며, 본문에서는 Volume 1. Price Analysis 의내용을정리하였다. 112 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
공개경쟁입찰에서가격과관련된결정을하는프로세스는아래의그림과같다. [ 그림 3-5] 가격의평가프로세스 1) 입찰에서추정되는오류 1 예기치못한저가입찰 FAR에서는 계약담당관이가격과관련하여비합리적이라고문서로결정할경우어떠한입찰도거부될수있다. 가격의비합리성은입찰의전체가격뿐만아니라각개별항목의가격도포함한다 고규정하고있다. 예기치못한저가입찰 (unexpectedly low bid) 이비합리적인지여부를결정하기위해서는 FAR 입찰에서의오류 절차를이용해야한다. 2 입찰서류의오류검토입찰서류가개봉된후, 모든입찰에대해오류를조사하여, 아래두가지종류의오류를찾는다. 명백한사무상의착오 기타오류의징후 - 다른입찰이나계약담당관이합리적이라고판단한금액과상당한격차를보이는 (far out of line) 입찰가격 만약입찰에오류가있다고의심될때, 입찰자에게입찰의확인을요청한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 113
이것은입찰자와입찰가가낮은사유에대해확인해볼수있는기회이며, 이시점에서입찰자는준비과정에서의오류를인정하거나해당입찰가격을 고수할수있다. 이두가지상황모두에서입증할책임은입찰자에게있다. 3 명백한오기의수정우선아래와같은명백한사무적오류는수정하도록한다. 소수점의명백한표기오류 명백히부정확한할인율 ( 예를들어, 10 일에 1%, 20일에 2%, 30일에 5%) 출발지본선인도 (f.o.b.) 가격과도착지본선인도가격을명백히반대로표현 계약담당관은낙찰전에이를수정할수있으며, 아래의 3단계를따른다. 입찰자에게의도된입찰인지를확인하도록요청 원입찰에입찰자의확인서, 입찰복사본에확인서사본첨부 낙찰문서에수정된가격반영 4 기타오류의확인또한, 작업을수행하는비용을대량으로과소추정한경우와같이입찰자가확실하지는않지만실수를했을것으로의심되는경우, 즉시입찰자에게입찰을확인하도록요청해야하며, 입찰자에게아래의사항을알린다. 해당입찰이다른입찰이나정부의예정가격에비해너무낮아서오류의가능성이나타남 정부의요구조건과연계된중요하거나특이한속성 이전조달의요구조건에서달라진점 오류를의심하도록만든모든정보 ( 공개하기에적절한수준에서 ) 실수의가능성을접수한입찰자는아래의세가지중한행위를취할수있다. 오류가있었음을알리고오류의수정을요청 오류가있었음을알리고입찰의철회를요청 기제출한입찰을확인 114 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5 증빙서류입찰자가오류가있었음을진술하면, 입찰자는철회요청을서면으로제출하거나실수에대한명백하고설득력있는증거를통해입찰을수정해야한다. 오류의존재, 오류가발생한경로, 입찰이실제로의도한바를보여주는모든관계서류가여기에해당하며, 아래의사항이포함된다. 입찰자의입찰파일사본 원본작업시트및입찰을준비하는과정에서사용된기타자료 하도급견적가 ( 있는경우 ) 출간된가격목록 우선, 입찰자가실수를인정하고수정하도록요청할경우의절차는아래의흐 름도와같다. 이흐름도에서표시한총 7 가지의상황들은다음의표에서자세 히설명하고있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 115
아래의표는실수를인정한상황에서발주기관의조치방향을나타내고있다. 각기관은 Delegation of agency head authority를공포할것이다. 예를들어, 국방부의경우 Delegation of agency head authority 는 DFARS 로정의된다. [ 표 3-5] 입찰자의실수수정요청의허가 상황가정처리방식 1 2 3 4 5 6 7 실수의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 의도된입찰의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 최저입찰자가수정에의해바뀌지않음실수의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 의도된입찰의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 최저입찰자가수정에의해바뀜 AND 실수및의도된입찰의존재를초청및입찰그자체로부터실질적으로확인할수있음실수의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 의도된입찰의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 최저입찰자가수정에의해바뀜 BUT 실수및의도된입찰의존재를초청및입찰그자체로부터실질적으로확인할수없음실수의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 의도된입찰의명백하고설득력있는증거를가지고있지않음실수의존재를합리적으로지지하는증거는있으나명백하고설득력있지는않음증거가실수의존재를합리적으로지지하지않음 AND 계약담당관이입찰가격이합리적이라고결정증거가실수의존재를합리적으로지지하지않음 AND 계약담당관이입찰가격이비합리적이라고결정 기관의장또는위임받은공무원이입찰자가실수를수정하도록허가할수있음기관의장또는위임받은공무원이입찰자가실수를수정하도록허가할수있음입찰자는실수를수정하도록허가될수없음계약담당관의상위공무원이입찰자가입찰을철회하도록허가할수있음계약담당관의상위공무원이입찰자가입찰을철회하도록허가할수있음기관의장또는위임받은공무원이입찰이철회되거나수정될수없음을결정할수있음계약담당관은입찰이비합리적인것으로간주하여거부해야함 116 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
두번째의경우로서, 입찰자가실수를인정하고철회하도록요청한때의절차 는아래의흐름도와같다. 이흐름도에서표시한상황들은다음의표에서자 세히설명하고있다. 아래표는실수를인정한상황에서발주기관의조치방향을나타내고있다. 이 경우에도각기관은 Delegation of agency head authority 를공포할것이다. [ 표 3-6] 입찰자의철회요청의허가 상황가정처리방식 1 2 3 4 실수의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 의도된입찰의명백하고설득력있는증거를가지고있음 AND 수정되거나비수정되는경우모두그입찰이최저가일경우실수의명백하고설득력있는증거를가지고있음 BUT 의도된입찰의증거가명백하고설득력있지못함실수의존재를합리적으로지지하는증거는있으나명백하고설득력있지는않음증거가실수의존재를합리적으로지지하지않음 AND 계약담당관이입찰가격이합리적이라고결정 기관의장또는위임받은공무원이입찰을수정하도록결정할수있으나철회를허가할수없음계약담당관의상위공무원이입찰자가입찰을철회하도록허가할수있음계약담당관의상위공무원이입찰자가입찰을철회하도록허가할수있음기관의장또는위임받은공무원이입찰이철회되거나수정될수없음을결정할수있음 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 117
마지막으로아래의표는입찰자가원입찰을확인하고실수가있었음을부인 하는경우에정부의조치방향을나타내고있다. [ 표 3-7] 입찰자가제출된입찰을확인 상황가정처리방식 1 2 최저입찰의금액규모가아래를상당히벗어남 다른입찰 정부예정가격 계약담당관이합리적이라고결정한금액규모기타명백한오류의징후가존재, 최저입찰이아래의사항을할수없거나하고싶지않음 계약요구조건을명백히이해하고있음을입증 입찰가격의합리성을입증하는원본워크시트의제출 어떻게그작업이입찰가격에완성될수있는지설명 계약담당관은입찰자및선의의다른입찰자에게공정하지못한것으로간주하고입찰의거부를고려해야함 입찰의공정성과의심되는입찰에대한조치를결정하기위해필요한정보를얻는것은완벽히문서로이루어짐 3 1 및 2 이외의상황 계약담당관은입찰이제출된것으로간주해야함 입찰확인은다른입찰및예정가격에비해 상당한차이를보이는 입찰에대해그이유를조사할수있는기회를제공한다. 입찰자가이행능력이없거나, 요구조건을잘못이해하고있거나, 작업수행의비용과리스크를과소추정했다는증거가나타나면입찰을거부한다. 입찰자가입찰가격에작업을수행할수있다고확인될경우 82) 비용입찰을받아들인다. 조사를통해정부의실수를발견했을시 IFB(Invitation for Bid) 를취소시킬수있다. 2) 불균형한입찰 1 불균형한가격의파악가격이불균형한지를파악하기위해모든입찰을개별공종별로분석한다. 불균형한가격산정은전체평가금액이수용가능하더라도하나또는그이상의가격이현저히높거나낮은경우를말한다. 82) 입찰자가가장효율적인수행자이거나고의적으로비용아래의입찰을제출했거나예상되는손실을커버하기위한재정적여력이있는경우를예로들수있다. 118 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2 정부에의리스크고려불균형한가격산정을발견한경우정부에대한리스크를포함하여불균형한가격을가진입찰자에게낙찰했을시발생할수있는아래의가능성에대해반드시고려해야한다. 계약이행리스크의증가 비합리적으로높은가격의지불 리스크는일반적으로아래의경우가장크다. 초기작업 (startup work), 준비작업 (mobilization), 첫번째품목 (first article), 첫번째품목의시험 (first article testing) 등이별개항목인경우 기본수량과선택수량이별개항목인경우 평가된가격이불확정수량계약 (indefinite-quantity contract) 의개별항목하에서주문된추정수량의총합인경우 3 수용불가한리스크를지닌입찰의거부불균형이정부에게수용할수없는리스크를가져오는것으로계약담당관이판단할경우해당입찰에대한계약을거부할수있다. 이러한입찰을일반적으로 실질적으로불균형 하다고표현한다. 입찰이 수학적으로불균형 하면서동시에아래사항중하나라도사실이라면그입찰은실질적으로불균형하다. 최저입찰이실제로정부에게가장낮은비용으로귀결될것인지에대해합리적인의심이있는경우 제시된계약이너무불균형해서이것을받아들이는것이선금을허용하는것과동일할경우 가격이어떤항목에서는현저히낮고어떤항목에서는현저히높을경우이 입찰은수학적으로불균형하다. 4 실질적으로불균형한입찰과분석결과의문서화 공개경쟁입찰에서입찰이실질적으로불균형한지를파악하기위해서는일반 적으로가격분석을해야한다 83). 실질적으로불균형한것으로보이는입찰 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 119
의분석내용은신중히문서화되며, 이는아래결정과정부조치의기반이된다. 분석을통해불균형이정부에게받아들일수없는리스크를준다고결정하였다면, 이문서화는입찰을거부하는기반으로사용될것임 분석을통해리스크가받아들일만하다고판단된다면, 이문서화는분석과정에서고려되었던사실들에대한정보를제공할것임 3) FHWA 를비롯한 DOT 의저가심의제도미국에서 저가심의제도 는입찰분석에의해이루어지며, 이는발주기관의추정가격 (engineer's estimate) 을기준으로발주기관이정한일정범위를벗어나는입찰을대상으로가격의적정성을분석하는과정이다. FHWA 의계약행정매뉴얼을보면 84), 입찰분석은입찰단가가예정가격과합리적으로적합한지를조사하는것으로정의되고있다. 가격의비교외에, 입찰분석에서는다음과같은요소들을분석대상으로한다. 입찰참가자수 입찰가격의분포와범위 입찰의불균형성 입찰자들의신원과지역 사업의긴급성 현재의시장상황과작업량 (workload) 유사공사입찰가격과의비교 유의미한입찰가격차이에대한타당한이유 재입찰시예산절감가능성 기타발주자가중시하는다른요소 83) 예를들어, 입찰가격에서첫번째품목의시험및결과물이모두실질적으로불균형한지를결정하기위해아래의가격분석비교를사용할수있다. 첫번째품목및생산단가 (production unit) 의가격산정에관하여어떤입찰의구조가다른입찰의구조와현저히다른지를결정하기위해모든입찰을비교함 ( 어떤입찰이생산단가는현저히낮으면서다른입찰에비해현저히높은첫번째품목가격을가지고있는가?) 생산단가를유사생산단가와비교함 첫번째품목의가격과생산단가의차이와과거의유사공종에서첫번째품목과생산단가의차이를비교함 첫번째품목의가격과생산단가의차이와정부가추정한첫번째품목의시험가격을비교함 ( 시험을위해필요한장비 (unit) 의가격은제외 ) 84) FHWA 의 Contract Administration Core Curriculum Participant's Manual and Reference Guide 2006 을의미하며, 본문의내용은해당매뉴얼의 14. Bid Analysis and Award of Contract 를정리하였다. 120 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
합리적인가격이제시되거나양호한경쟁을보여주는입찰에대해서는이들요소들이모두다고려될필요는없다. 그러나, 최저입찰이예정가격에비해비합리적으로차이가있을경우, 낙찰자를선정하기위해모든입찰이철저히분석되어야한다. 이러한상황에서낙찰자를선정하기위해서는아래의질문들이고려되어야한다. 경쟁이적절하였는가? 프로젝트낙찰의시기가중요한가? 집행연기가공공의이익에반할것인가? 재입찰을했을때입찰가가높아질것인가, 낮아질것인가? 예정가격에오류가있었는가? 경쟁이적절하였는지를평가하는방법에대해서, 관련지침 85) 에서는다음과같이제시하고있다. 최저입찰을포함해서최저입찰의 20% 이내에 6개이상의입찰이있었을시에경쟁은우수한것으로인정된다. 이보다적은수의경쟁입찰은경쟁이적절했는지, 그리고추가적인경쟁이나더나은가격이얻어질수있었는지에대해평가되어야한다. 이러한평가에대해지침에서권고하고있는기준은아래와같다. [ 표 3-8] 경쟁의적절성판단기준 경쟁적입찰의수 ( 경쟁적입찰의범위 = 최저입찰 + 20%) 최저입찰이아래를초과하지않을때경쟁이적절했던것으로간주 5 예정가격의 120% 4 예정가격의 115% 3 예정가격의 110% 2 예정가격의 105% 1 예정가격 입찰분석의핵심은입찰단가의불균형을파악하는것으로, 불균형한입찰의 두가지유형은아래와같다. 85) FHWA 의 Guidelines on Preparing Engineer's Estimate, Bid Reviews and Evaluation(2004.1) 을의미한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 121
수학적으로불균형한입찰은공종을건설하는데소요되는실제적비용 ( 합리적인이익, 오버헤드비용, 기타간접비용을추가할수도있음 ) 을합리적으로반영하지못하는총액또는공종을가지고있는입찰을말한다. 실질적으로불균형한입찰은그입찰자에게낙찰하는것이정부에게궁극적으로가장낮은비용을발생시킬지에대해합리적인의심이발생하는입찰이다. 수학적불균형을탐지하기위해서, 각입찰공종과예정가격과의적합성이평가되어야되고, 접수된다른입찰과비교되어야한다. 예정가격으로부터일정량또는일정비율의편차와같이불균형입찰로결정되는결정적인기준은없으며, 수학적으로불균형한입찰은비록바람직하지는않지만받아들여질수도있다. 실질적으로불균형한입찰은수학적으로불균형한입찰로판명된입찰을대상으로추가적조사를하는것으로, 2001년 8월에 29개 FHWA Division Office 는어떤입찰이실질적으로불균형한지를결정하는절차를밝혔다. 많은주는실질적으로불균형한입찰을결정하는것은사례별접근 (case-by-case basis) 으로이루어진다고언급했다. 5개주는실질적으로불균형한입찰이존재하는지를결정하는절차를가지고있다고밝혔다. 그러나대개이러한절차는입찰검토기준을제공할뿐, 입찰이실질적으로불균형한지여부를결정하는기준을제공하지는않는다. 텍사스주정부교통국은한입찰이잠재적으로실질적불균형이될시점까지초기비용과지불 (front-loaded) 되어있는지여부를결정하는나름의절차를가지고있다 86). 이절차에는계약자가제시한스케줄에기반한매달지불금대텍사스주정부교통국의지불스케줄에의한매달지불금간의평가가포함된다. 34 개 STA(State Transportation Agency) 는입찰의모니터링과평가를지원 하는소프트웨어인 Trans port's BAMS/DSS 의사용에대한면허를가지 고있다. 그러나, 이프로그램이잠재적인실질적으로불균형한입찰을밝혀 86) 이와관련하여초기비용과지불 (front loading) 은토큰입찰 (token bid) 등과함께수학적으로불균형한입찰로간주되어야하며추가적으로조사되어야한다고언급되고있다 (Headquarters Memorandum, Bid Analysis and Unbalanced Bids, May 16, 1988). 122 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
낼수있지만, 최종결정은반드시기술적판단에기반해야하며 87), 검토해야할항목중에는다음과같은것들이있다. 착공이전의사업초기준비항목 (mobilization item) 도불균형분석의대상이된다. 토큰입찰 (token bids) 88) 은수학적으로불균형한입찰로간주되어정부이익을보호하기위해추가평가와기타적절한조치가취해져야한다. 공종의수량이초기물량또는비용추정에서의비정확성, 계획상의오류, 현장상황또는설계의변화등에의해변화되는상황이있을수있다. 이러한경우, 최저입찰자가최종적으로가장낮은비용을산출할것인지를결정하기위해입찰이심층분석되어야한다. 만약, 불균형한낙찰이궁극적으로가장낮은비용으로귀결될것인지에대한합리적인의심을발생시킨다면, 그입찰은실질적으로불균형한것으로거부되거나정부의이익을보호하기위해다른조치들이취해져야한다. FHWA 의지침과관련문서에따르면, 입찰단가의불균형은일반적으로계약자들이오버헤드비용이나이윤을각기상이한공종의단가에포함시키기때문에평가하기가매우어렵다. 계약당국의주요관심사는계획및시방서에서의오류를이용하지않도록입찰이실질적으로불균형하지않음을확신하는것이어야한다. 수학적으로불균형한입찰과실질적으로불균형한입찰을구별하는것은종 종어려운일이다. 위스콘신주에서는실질적으로불균형한입찰을파악하기 위한입찰분석절차를통해수학적으로불균형한주요공종 89) 을조사한다. 87) 이와관련하여고려되어야할요소로다음의 5가지를제시하고있다 (Headquarters Memorandum, Bid Analysis and Unbalanced Bids, May 16, 1988). 1 입찰이수학적으로불균형한가? 입찰단가가예정가격과비교해서합리적으로적정한가? 2 낙찰되었을경우, 불균형한입찰항목이전체계약금액에미치는영향은어떠한가? 3 수량이부정확할경우, 수량이수정되었을때계약비용이상승할것인가? 4 수량이변할수있는항목에서, 최저입찰자가여전히최저입찰자로남을것인가? 5 입찰이불균형할경우, 불균형이경쟁프로세스에잠재적으로해로운효과를가질것인가또는낙찰후에계약당국에게문제를발생시킬것인가? 88) 예를들어, 예정가격과큰편차를가지는입찰을의미한다. 89) 예정가격의단가에비해특정범위가넘거나모자라는공종이대상이된다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 123
만약수량오류가불균형을발생시키는것처럼보인다면모든주요입찰공종에대해수량오류를조사할것이다. 만약수량오류가발견되면, 수정된수량이사용되었을때입찰자의순위에미치는영향을조사할것이다. 순위의변동이있다는것은실질적으로불균형한입찰이라는표시이다. 위스콘신주정부교통국의관련규정은아래와같다. 1 불균형한입찰의분석은아래의두가지상황에서행해진다. 입찰문서에제시된공종의수량에서오류를인지한경우 한공종이계약에의미가있으면서 (significant to contract), 동시에현저히불균형한 (significantly unbalanced) 것으로판명된경우 2 공종의총비용과예정가격의차이가 2백만달러미만의계약에서는 0.5% 이상및이하 ( 추정된총계약비용에서의비율 ), 2백만달러이상의계약에서는 0.25% 이상및이하인공종이입찰에포함되었을경우, 개별공종은계약에의미있는것으로간주된다. 3 최저입찰자의단가와예가의차이가 50% 이상이거나 -75% 이하 ( 추정된 총계약비용에서의비율 ) 인경우, 해당공종은현저히불균형한것으로 간주된다. 4 불균형한입찰의분석은아래의단계에따라행해진다. 현저하게불균형한것으로밝혀진모든공종에대한예정단가는수정을위해검토되어야한다. 필요에따라수정이이루어지며, 최저입찰자의단가는수정후에도여전히현저히불균형한지를판단하기위해재평가되어야한다. 계약에의미있는것으로판명된모든공종의수량은조사되고확인되어야한다. 수량은입찰문서와시공방법에기반하여결정된다. 이러한수량은단지불균형입찰분석을행하기위한목적으로만이용된다. 오류가있는것으로알려진공종에대해수정된수량에계약에의미있는모든공종에대해수정된수량을더한값을각입찰자들의입찰단가와곱하여, 각입찰자들에대한총액을계산한다. 계산된총액을비교한다. 최저입찰자의계산된총액이다른입찰자보다 124 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
높을경우, 최저입찰제안서는실질적으로불균형한것으로결정된다. 입찰이실질적으로불균형하지않을때까지필요하다면차상위최저입 찰에대해서바로이전단계를반복한다. 이와같은입찰분석에있어발주자는기술적 관리적측면에서입찰자를평가할수있는다양한전문분야인사들로이루어진심의위원회 (multidisciplined review committee) 를활용할수있는데, 심의위원회의구성이어려울경우에는최소한당해공사에대해서잘알고있는견적부서 (estimating section) 만이라도참여하여입찰자를평가해야한다. FHWA 에서는불균형한입찰에대해낙찰을하거나거부를하기위해서는문서화된정당화가필요하다고권고하고있다 90). 어느정도수학적으로는불균형한것으로판명되었지만실질적으로불균형하지는않은경우는 SHA(State Highway Agency) 의세부규정이허용한다면낙찰이될수도있다. 그러나, 최저입찰이수학적및실질적으로불균형한것으로판명되면, 요구조건에맞지않는 (non-responsive) 것으로간주되고낙찰에서배제시키게된다. 2.8 건설기술용역자선정관련제도미국에서설계및엔지니어링용역의계약과발주는 신용을바탕으로한관계 로서기술경쟁을중심으로한협상방식에의해이루어지고있다. 본연구에서는기술능력중심의업체선정과관련된자격기반업체선정 (Qualification-based Selection, QBS) 를비롯하여, GSA 에서시행하는 DEP(Design Excellence Program) 와 Caltrans 의사례에대해정리하였다. 2.8.1 QBS 적용배경과절차 1972 년에연방법으로제정된 브룩스법 91) 은연방기관이발주하는건축설 계와엔지니어링용역과같은전문용역을제공하는사업자를선정하는경우 90) Headquarters Memorandum, Bid Analysis and Unbalanced Bids, May 16, 1988 91) 연방정부의 브룩스법 제정으로많은주정부도비슷한내용의법률을제정했는데, 이를통칭 미니브룩스법 (mini Brooks Law) 이라고부른다. 2002년에는노스다코다, 사우스다코다, 위스콘신, 아이오아, 조지아, 하와이, 버몬트의 7개주를제외한주가 미니브룩스법 을제정했고, 2010년에는사우스다코다주와버몬트주를제외한 48개주가 미니브룩스법 을제정했다 ( 이의섭, 2011). 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 125
에는 QBS 92) 를사용할것을요구하고있다. 즉, 브룩스법 은건축설계와엔지니어링용역과같은전문용역을제공하는사업자는역량 (competence) 과자격조건 (qualification) 을기반으로선정되어야하며최상의우선협상대상자가선정될때까지는가격은고려하지말것을요구하고있다. 브룩스법 에의한낙찰자선정및가격협상절차는다음과같이 7단계로구성되어있다. 1 공고 (public announcement) 브룩스법 은설계용역에대해서는입찰공고를하도록규정한다. 연방정부는연방상무부 (U.S. Department of Commerce) 가발행하는 Commerce Business Daily(CBD) 에공고를하고있다. 2 자격조건진술서 (statements of qualification) 작성설계용역에관심이있는설계및엔지니어랑기업 (architect/engineering firm) 은발주기관에소정의양식에의한자격조건진술서를제출하게되어있다. Standard Form 254 에는일반적인정보, 예를들어, 기업규모, 능력, 주요인사및과거경력등을기입하게되어있다. 소규모공사는이것에대한정보로입찰공고없이우선협상대상자를선정한다. 특정한공사에대해서는 Standard Form 255 를제출하게되어있다. 3 진술서평가 (evaluation of statements) 입찰자가제출한자격조건진술서를평가하기위하여평가위원회 (evaluation board) 를구성한다. 위원회위원은해당발주기관및타발주기관에서설계, 시공및정부조달관련업무에경험이있는자로구성하고경우에따라서는민간기업임직원도위원이될수있다. 민간기업임직원이평가위원이된경우에는해당기업은해당설계용역계약에참여할수없다. 평가위원회가구성되면평가위원회는자격조건진술서를검토하여입찰공고시제시한평가기준을이용하여자격조건진술서를평가한다. 평가기준은해당프로젝트의유형과관련한입찰기업의자격조건과경험 (qualifications and experience of the firm), 해당프로젝트에투입될직원의전문적자격조건, 입찰기업과컨설턴트 92) 이의섭, 건설산업생산방식변천과정과정책적시사점, 한국건설산업연구원, 2011 126 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
의위치, 입찰기업의실적 (overall performance record), 현재수행중인프로 젝트 (current workload) 등을포함한다. 4 Short list 작성 (development of a short-list) 평가위원회는자격조건진술서에대한평가작업이종료되면 short list 에포함될입찰자를추천하는내용의보고서를작성한다. 보고서는적어도 3명이상의입찰기업에대해서순위를산정한다. 5 인터뷰및토론 (interview/discussion with firms) 인터뷰에서는보통프로젝트개념 (project concept), 다른대안의상대적유용성 (relative utility of alternative method) 등에대해서토론한다. 일부발주기관에서는인터뷰이전에선정기준 (selection criteria) 과기타프로젝트와관련한정보를제공한다. 그러나, QBS 시스템에서는입찰참가자는입찰과정에서어떠한설계생산물도생산하지는않는다. 6 3개기업의순위선정 (ranking of the top three firms) 인터뷰이후에선정위원회는 3개기업의순위를작성한보고서를발주기관의장에게송부한다. 발주기관의장은보고서의리스트를검토하여최종안을선정한다. 만약선정위원회가권고한우선협상대상자를변경하는경우에는발주기관의장은문서로그이유를설명해야한다. 7 우선협상대상자와의협상 (negotiation with the top-ranked firm) 발주기관의장이최종결정을하면계약담당관은 1순위의우선협상대상자와협상을한다. 일반적으로협상을하는경우, 우선협상대상자는협상에대한기초로사용하기위하여비용에대한제안서를직접비용과간접비용으로구분하여제출할것을요구받는다. 일정기간동안협상이타결되지않으면 2위의우선협상대상자와협상을하고 2위와도협상이타결되지않으면 3위의우선협상대상자와협상을한다. 1순위우선협상대상자와협상이타결되지않는경우는거의없다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 127
2.8.2 GSA 의 DEP(Design Excellence Program) GSA 가관할하는 2백만달러이상규모의신축공사또는대규모보수 변경프로젝트의설계자선정은 Design Excellence Program 에의해이루어진다 93). 이프로그램은공공건축물의건축적, 기술적품질확보를위해 1994 년부터정부산하공공건축물발주업무에적용해오고있는제도로서미국의대학에서벤치마킹하고있는정도로우수한운영사례로평가받고있을뿐아니라, 건축설계품질을극대화시키고, 뛰어난건축가 엔지니어를양성 보급하려는노력의일환으로매우체계적이고모범적인발주방식으로인정받고있다 94). DEP 에서는 2단계또는 3단계선정절차를따르도록하고있다. 일반적으로 2 단계선정절차가신규건설과리노베이션, 리모델링프로젝트에적합하다면, 3 단계선정절차는건축적인이미지와상징성이강조되는프로젝트에활용되고있으며, 어떤선정절차를따를것인가는 GSA 지역사무소와발주자, Office of the Chief Architect(OCA) 가논의하여결정한다. 여기에서가장핵심적인개념은이두가지선정절차가설계안을채택하기위한것이아니라, 설계책임자와설계팀또는설계업자를선정하기위한절차이며, 가격보다는입찰참가자들의기술적인능력과자격을중시하고있다는것이다. 93) U.S. General Services Administration(GSA), Design Excellence Policies and Procedures, GSA, 2004 94) 차희성 (2008) 128 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 그림 3-6] GSA Design Excellence Program 의설계자선정방식 GSA 에서설계자를선정하는프로세스는 2단계에걸쳐서이루어지게되는데, 1단계는포트폴리오 ( 작품집 ) 심사, 2단계는인터뷰 ( 면담 ) 심사로불리우기도한다. 1단계를통해선정된 5-7 개후보자는면담심사를통해최종순위가매겨져설계자로선정되기도하며 (option 1), 설계심사를통해디자인능력을심층적으로평가하는방식을택하기도한다 (option 2와 3). 설계심사는다시샤레트 (charrette) 심사와비전 (vision) 심사로다시구분된다. 샤레트심사란, 짧은시간에설계팀의문제해결능력을알아보기위한설계심사로, 10시간내에해당프로젝트와연관된주제를주고이를평가단이심사하는방식으로 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 129
진행된다. 비전심사방식은국내설계경기제도와유사하다고볼수있으나, 설계경기에소요되는기간은 30-40일로비교적짧게제한되어있다는것이특징이다. 설계심사를실시하는경우에는면담심사결과와합산하여최종순위를매기게된다. 2.8.3 Caltrans 의설계및엔지니어링용역발주체계 Caltrans 의설계및엔지니어링용역사선정방법은다음의세가지로나누어 진다. 1 1단계선정방법자격심사자료제출요청 (RFQ) 에따라용역사가자격심사자료 (SOQ) 를제출하면, 컨설턴트선정위원회 (Consultant Selection Committee, CSC) 가제출된자료를근거로순위를결정하고상위 2개업체와인터뷰를한다. CSC 는서류심사순위와인터뷰결과를바탕으로최종순위를정하며최상위업체와협상을통해계약체결여부를결정한다. 2 2단계선정방법이는업무의범위가매우복잡하거나특수할때사용되는것으로, CSC 는용역사의 SOQ 를바탕으로 3개업체이상의 short list 를작성하고, 이업체들에게제안서제출요청서 (RFP) 를발송한다. 이에따라 CSC 는용역사가제출한기술제안서 (TP) 를심사하여상위업체들과인터뷰한다음최종순위를결정하여최상위업체와협상을한다. 1단계선정방법에비해상대적으로시간이오래걸리고업무가많아진다. 3 RFP를사용하는 1단계선정방법설계및엔지니어링서비스가매우전문적이거나과업을수행할수있는용역사가많지않을때사용되며, 1단계선정방법과유사하지만용역사가 SOQ 와 TP를동시에제출하는점에서차이가있다. 또한, Caltrans 가용역사를선정하는절차는크게사업착수 (project initiation), 130 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
용역발주공고, 용역사선정, 협상, 계약체결의다섯단계로구분된다. 1) 프로젝트착수 1 CtM(contract manager) 95) 지정 2 지역공공기관접촉 3 지구사무소접촉 4 용역발주보고서 (contracting-out report) 준비 2) 용역발주공고 1 사회소외계층사업체 (DBE), 소수인종사업체 (MBE), 여성운영사업체 (WBE) 관련하여주정부규정에따라목표설정 2 용역발주공고준비용역발주공고가 RFQ 형태가되는경우다음의사항이포함되도록한다. 용역서비스내용 프로젝트의위치및공사비개요 자격심사자료제출기한및제출처 DBE/MBE/WBE 목표 자격심사자료평가기준 3 용역발주공고 3) 용역사선정 1 CSC 선정 용역발주보고서작성과동시에구성되어용역사선정과협상담당 지구사무소가지명한위원장과본부또는관련부서가지명한감독엔지니어등해당업무에전문적인지식을갖춘 3-4 인으로구성 95) CtM 은다음과같은역할을한다. 용역발주공고및 RFQ, RFP 확인 계약서초안준비 CSC 와협상위원회를지원하기위한직원배정 Caltrans 내부견적업무준비, 입찰자가격제안서평가, 용역사회계시스템감사등비용관련업무 용역사수행업무에대한검토및지도 용역사수행업무에대한 Caltrans 내부관련부서의검토작업확인 용역사기성지급승인 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 131
2 일정계획수립계약체결까지의일정수립 (1단계선정방법의경우공고일로부터계약결과제출까지 16주소요 ) 3 1단계평가및 short list 작성 SOQ 에대해 CSC 가자료의 RFQ 부합여부를확인하고기준에따라평가하여최소 3개사를대상으로하는 short list 작성 부합하는제출자가 2개사이하인경우 CSB 에서추진또는재공고여부결정 4 Short list 선정결과, 인터뷰참석, 기술제안서 (TP) 제출요청통지 5 서면질의회신또는입찰자회담 6 최종평가인터뷰를실시하기이전에정해진규정과기준에따라기술제안서를평가하고 (2단계선정방법 ), 각입찰자의신용조회 96) 7 최종순위결정및결과통고 4) 협상 1 과업범위협의 (scope meeting) 선정회사의용역업무이해도를확인하고, 프로젝트내용을검토하기위해용역사담당매니저와미팅실시 2 가격제안서요청및제출 3 Caltrans 의견적해당용역이적정가격에수행될수있는가를확인하기위한작업으로, 협상을통해결정되는금액이 Caltrans 와용역사모두에게공정하고합리적이되도록함 4 DBE/MBE/WBE 분석 1단계선정회사는용역발주공고단계에서수립한 DBE/MBE/WBE 목표를성실히수행하여야할의무가있으며, CSC 는 Office of Civil Right 에게이에대한해당회사의이행능력평가의뢰 96) 신용조회 (reference check) 은입찰자가과거수행한프로젝트중무작위로 1 개이상을선택하여정해진양식에따라직접해당발주기관의담당자를통해확인하는형식사용으로진행하며, 해당용역회사의업무성과에대한만족도, 기한및비용준수여부, 프로젝트매니저능력등이확인사항에포함된다. 132 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5 계약전사전감사최종계약에앞서사전감사절차를시행하여, 제출한모든서류와자료가사실과다름이없는지확인 6 계약협상 계약서초안, Caltrans 견적, 용역사제안서, 감사보고서등을근거로 1 위업체와작업계획, 일정, 성과품, 투입인력의수준, 그리고비용등에대해최종협상진행 협상은 NgB 가담당하며, 협상방법과절차, 유의사항등은절차서에상세하게규정됨 5) 계약체결 1 계약체결의향통지협상절차가성공적으로종료되면 Contracts Office가계약체결의향통지 (notice of intent to award) 를공고하고, 협상대상에서제외된차순위업체들에게도최종선정결과통보 2 지구사무소계약추진최종계약서작성과계약서류준비는지구사무소의 District Contracts Office 가담당 3 본부계약검토본부 Contracts Office는최종적인계약문서를자체적으로검토하고, 필요한경우법무팀등내부관련부서의검토를받음 4 외부기관 (DGS) 계약검토및승인 50,000 달러가넘는계약에대해서는캘리포니아주 Department of General Services(DGS) 의 Legal Division 의검토와 DGS 승인이있어야함 5 용역업무착수통지및최종계약서배포 6 관련자료보관및폐기 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 133
2.9 기타미국의발주제도관련사항 2.9.1 기획의유효성확보및리스크저감활동미국의 OMB 에따르면자본투자사업을진행함에있어조달단계에서는발주기관이당초기관의임무나시장능력등을재검토하여기획과 1년이상시차가벌어질수있는조달시점에서기획의유효성을확보해야한다. 통합사업팀 (IPT) 은당초기획단계의리스크관리기법이여전히적절하도록조달계획을갱신하여야하며, 리스크관리의 3가지주요원칙은 1개선작업량을회피하거나줄일것, 2경쟁이나재정적인센티브를효과적으로사용할것, 3EVMS 와같이법적책임성을확보하고사업의성과여부를측정할수있는성과에기초한관리체제를확립할것등이다. 입찰및계약측면에서리스크를줄이는방법에는다음의 3가지가있다. 1 분할계약 (modular contracting) 작고, 관리가능한여러개의모듈로나누어계약체결하는것을의미한다. 이는사업규모가크고복잡할수록총액편성에따른예산부담이나리스크가커지기때문에필요하다. 2 2단계입찰방식 (two-phase acquisition) 제1 단계에서는과거실적, 기술적접근에대한개념적인윤곽, 대략적인가격등에관한제한된정보를요구하여계약이행능력을갖춘소수의입찰자를선별하고, 제2 단계에서상세한가격과기술제안을받아가장적합한입찰자를낙찰자로선정하는방식이다. 3 대안제출 (competitive prototyping) 요구계약자가제안한대안적인설계개념을채택함으로써리스크를감소시키는방안이다. 2.9.2 사업비및예정가격산정미국공공발주기관의사업비산정및관리는몇가지공통적인특징을가진다 ( 최석인등, 2004). 1 실적자료는사업비산정단계별 ( 계획, 설계, 확정 ) 로지속적으로활용된다. 2 다양한실적자료를사용하고있다. 사용되고있는실적자료의대표적인 134 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
형태는인근지역의유사형태사업에서사용된계약단가자료, 대형발주기관의경우계약단가를데이터베이스화한계약단가자료집 (contract cost book), 시장거래가격을조사한민간의거래조사자료 (RS Means 등 ) 와미국연방정부나조달청에서제공하는자료등을들수있다. 3 최종공사비결정에있어서는적산기술자 (cost engineer) 97) 의경험과판단이중요하다. 미국에서실적공사비적산방식으로공사비산정을한다고는하지만, 다양한조사자료의활용과더불어적산기술자의경험이나판단도중요하고, 적산과정에서실제시장조사를병행하기도한다. 적산기술자의경험과판단이활용되는이유는이들이고급기술자이고, 오랜기간관련업무를수행해온전문가들이기때문이다. 또한, 실적공사비의축적과적용은발주기관별로이루어지며, 한국에서처럼특정기관이산정한실적공사비를전국의모든발주기관에적용하는경우는찾아볼수없다. 한편, 미국에서는일본이나우리나라의예정가격과달리, 추정가격 (estimated price) 을작성하고있다. 그목적은의회로부터예산승인을위한것이지도급금액의상한선으로활용하기위한것이아니다. 추정가격은실적공사비에근거한적산가격인데, FAR 에서는 8개의범위로구분하여공개하고있다 98). 공사비의범위를공개하는이유는입찰자가당해공사를수행할수있는재정능력및보증능력이있는가를스스로알수있도록하는데있다. 예정가격 (government estimate, GE) 은연방규정 (FAR 36.203) 에따라모든공공공사에서요구되며, 시공단계의경쟁입찰을목적으로산정된다. 예정가격은시공단계입찰전에실시설계도면과시방서를바탕으로수량산출에의한상세견적에의하여적산기술자가산정하며, 시공중계약금액조정금액이 25,000 달러를초과하게되면별도로재산정되어야한다. 미국의 SOC 사업예산은사내본사 (in house) 조직내의사업비산정전문가인적산기술자가사업의생애주기동안산정관리되며, 책임을지도록한다. 97) 비용관리자, 코스트엔지니어등의용어로번역되기도한다. 98) 125,000달러미만, 225,000-100,000 달러, 3100,000-250,000달러, 4250,000-500,000 달러, 5500,000-1,000,000 달러, 61,000,000-5,000,000 달러, 75,000,000-10,000,000달러, 810,000,000달러이상으로구분하여공개하고있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 135
적산기술자는업무수행을위하여유사공사의실적단가를관리하고시스템을유지관리한다. 공공부문의건설공사는경쟁입찰을목적으로하기때문에이러한시공단계의입찰을위하여적산기술자 ( 발주자 ) 는최종실시설계도서가완료된후에이를바탕으로건설공사 ( 시공 ) 에대한예산을수량산출을기반으로한상세견적에의하여산정하는데이를예정가격이라한다. 예정가격에는이윤, 예비비, 입찰과계약관리를위한정부비용은포함되지않으며, 예정가격은 1입찰자들의입찰가나제안서를평가하고, 2낙찰자와계약금액을확정하여계약을체결하기위하여협상하고, 3시공단계에서기성 (progress payment) 을지불하는기준으로서활용된다. 미국의경우적산가격을예정가격으로간주하지않고있으며단지낙찰자를결정하는데있어서참고자료로활용하고있다는점에서우리나라와크게차이가있다 99). 또한미국의경우적산가격을거의공표하지않아서건설업체가일률적으로적산가격을조작하는것을방지하고있다. 2.9.3 계약담당자의전문성강화공공발주기관내의계약담당자의궁극적인역할은계약을준비하고, 체결하고, 관리하는업무라할수있다. 계약담당관은 1전문직업적으로행동하고, 2고도의기술적, 도덕적기준에의한행동을하고, 3전문단체와의접촉을유지하고, 4전략사업의필요성에맞는물품과용역의구매에서중추적인역할을해야할의무가있으며, 능력을향상시키고, 전문성을유지하기위해노력하도록하고있다. 이와관련하여전국정부구매연구원 (National Institute of Government Purchasing, NIGP), 전국조달관리원 (Institute for Supply Management, ISM), 전국계약관리협회 (National Contract Management Association, NCMA) 등이이러한공공발주기관담당자들을위한전문교육프로그램을마련하여교육 훈련을제공한다. 또한전문가영역이기때문에미리정해진자격수준을획득한개인만이책임있는구매를수행할수있다는판단하에이와관련된자 99) 김재영등 (2008) 은이에대해미국의사례를좀더구체적으로파악하여공공공사발주제도의예정가격과관련된저가투찰문제, 건설공사비산정과관련된논의와문제제기에대응할수있는방안이강구되어야한다고지적하였다. 136 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
격증제도들이 NIGP, ISM, NAPM 등의기관에의하여개발되었으며, 대표적인자격으로는공인공공구매공무원 (Certified Public Purchasing Officer, CPPO) 과공인전문공공구매자 (Certified Public Purchasing Buyer, CPPB), 공인공공계약관리자 (Certified Federal Contracts Manager, CFCM), 공인민간계약관리자 (Certified Commercial Contracts Manager, CCCM), 공인전문계약관리자 (Certified Professional Contracts Manager, CPCM) 등이있다. 이러한자격들은민간기관에서운영하고있으며, 자격요건심사와자격시험의과정을거쳐자격증을부여한다. 개별기관에서도자체교육을시행하는데, FHWA 에서는계약담당공무원의교육 훈련을위해앞서언급한 Contract Administration Core Curriculum Participant s Manual and reference Guide 2006을활용하여자체직무교육을시행하고있으며, Construction Competency Matrices 를개발하여계약담당공무원의계약관리능력에대한평가를시행하고, 이를근거로내부직무교육을시행한다. 2.9.4 보증제도미국의입낙찰과정은보증에서부터시작한다. 미국연방정부발주공사의경우, 1935 년에제정된밀러법 (Miller Act) 에따라 10만달러이상의공사계약자는이행보증증권 (performance bond) 과지불보증증권 (labor and material payment bond) 의제출이의무화되어있다. 연방조달규정 (FAR Part 28) 도이와같은밀러법의규정을구체화하고있다. 미국의경우회사능력에따라서총보증한도액이결정되기때문에결과적으로는건설공사보증제도가자격심사제도를하며지불보증제도는하도급자또는장비임대업자, 자재납품업체의보호기능을한다. 즉, 보증회사는각종의기업자료 ( 사업수행실적, 보유인력, 경영지표등 ) 에기초하여시공능력등을심사하여보증서를발행하며, 발급시회사능력에따라서총보증한도액을결정하기때문에결과적으로는사실상자격심사로서의기능을하게된다 100). 100) 건설보증은해당하는업자의이행을보증하는것으로소비자의손해나건설공사의품질을보증하는것은아니다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 137
2.9.5 디자인빌드 (Design-Build) 관련사항미국의일괄입찰방식에서발주자는입찰제안요청서 (RFP) 를작성하며, 여기에는디자인빌드팀이제안서를준비하기위해필요한모든사항이포함된다. RFP는수많은요소들로구성되는데, 건설및계약시방서와함께일반적으로발주자는대략 20% 정도완성된기본계획을제공한다. 제안서를준비하는작업은수개월이소요되며, 대형디자인빌드사업에서는 3-4백만달러가소요되기도함에따라발주자는법령에의거하여 101), 또는발주자재량으로일정한보상비 (stipend) 를지급하기도한다. 입낙찰절차는대단히다양하나, 일반적으로 1단계에서설계안을제출할 3-5 개입찰자를선별하고, 2단계에서제출된입찰가격등을종합하여낙찰자를선정한다. 디자인빌드방식에서는대개최저가낙찰제가아니라최고가치에기반한낙찰이이루어지고있다, 최고가치낙찰방식은가격및기타요소들을종합적으로평가하여낙찰자를결정하는방식이다. 기타요소들에는공기, 품질, 건설기간동안의교통량관리, 기타발주자에게중요한요소들등이포함된다. 미국의디자인빌드공사는대부분이가교방식이라는점도중요하다. 가교방식은발주자의설계팀 (A/E) 이구체적이고종합적인설계기준 (design criteria package) 을개발하여디자인빌드사업자와의의사소통을보다명확하게하고, 확정적인가격제안이가능하도록하는디자인빌드방식의한유형이다. 이러한디자인빌드방식은연방조달정책실 (OFPP) 과같은정책기관이나연방조달청, 연방교통부도로청등발주기관을가릴것없이선호되는경향을보이며, 미국연방정부발주공사의 50% 이상, 90% 이상의전세계미국대사관건설공사, 모든연방교도소건설공사에적용되는것으로나타나고있다. 1994 년부터 2005년사이에준공된 21개고속도로건설공사에대한성과평가결과보고서를보면, 공기 공사비 품질 발주자만족도등여러가지측면에서디자인빌드공사가전통적인설계 시공분리발주공사보다아래와같이탁월한성과를보인것으로나타났다. 공기 : 76% 가발주자가설정한공기에앞서준공 공사비 : 공사비증가율은평균 4% 미만 102) 101) 미국애리조나주에서는주법령에따라낙찰금액 1% 의 0.2% 를균등하게입찰참가자들에게배분하고있다. 138 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
품질 : 모든공사가전통적인설계 시공분리발주공사와동등하거나더나은품질 (all declared to be equal or better quality) 발주자만족도 : 100% 의발주자가만족했고, 다시디자인빌드방식을활용하겠다는의지표명 아울러디자인빌드의적용대상은특정시설물에한정되지않고, 모든유형, 모 든규모공사에서전통적인설계 시공분리발주방식보다더나은성과를 보여주고있다는내용의성과평가결과보고서가지속적으로발간되고있다. 2.9.6 연간 PQ 제도미국버지니아주정부교통국은일종의유자격자명부제와같은연간 PQ제도를운영하고있으며, 입찰자에대한평가자료는 2년주기로갱신된다. 제출해야하는자료는회사의일반정보 ( 명칭, 소유구조등 ), 임직원, 계열사현황, 업종, 과거공사실적, 보유장비현황, 재무제표등이다. 2.9.7 Construction Excellence Program GSA 는 1998 년 6월부터 Construction Excellence Program 의개발에착수하여같은해 12월에 Construction Excellence: Special Report 를발간하고, Construction Excellence 프로그램의목표와추진전략등을아래표와같이확정하였다. 이러한프로그램의추진배경은다음과같다. 연방정부고객 ( 궁극적으로는국민 ) 에게건설사업을통한가치극대화 (value for money) 제공 주요공공발주기관으로서베스트프랙티스실천을선도해야한다는리더로서의자각 GPRA 103) 의요건을충족해야하는법적 제도적요구에대응하는것 102) 전통적인설계 시공분리발주공사는 5~10% 의증가율을나타냈다. 103) ( 연방 ) 정부성과결과법 (Government Performance and Result Act(1993)) 으로서, 예산성과주의에바탕을두고, 예산집행의효율성및성과에따라연방예산을차등적으로배분한다는것을주요골자로하고있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 139
[ 표 3-9] Construction Excellence Program 의목표와추진전략 목표 Business Practice 향상사업예산관리개선조달프로세스개선 추진전략 사업특성에적합한조달시스템평가및선정 고객의프로젝트참여도향상 민간전문가로구성된건설사업평가위원회운영 설계품질향상을위한시공사의프로젝트설계단계조기참여 공사도서의단순화및성능시방활용 GSA 소속 PM의훈련및 PM 자격증획득 민간전문단체와의협력체계강화를통한민간역량습득 Construction Excellence Award 를통한성공사례인증 기술지원서비스의일괄패키지화를통한기술지원서비스의통합성향상 Web 기반 PMIS 시스템활용 파트너링및대안적분쟁해결방식활용 혁신적원가절감방안활용 ( 예 : 일괄보험 ) 설계단계별원가관리실시 고난도사업에 GSA 의고급 PM 투입을통한원가관리향상 가격중심에서가격, 기술적역량및과거수행실적등을종합적으로고려한시공자선정 140 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3. 영국의공공건설사업관련입낙찰제도 104) 3.1 건설산업혁신과발주제도관련주요동향 1990 년대중반이후영국에서는중앙정부와지방정부모두에걸쳐공공건설부문의혁신이진행되어왔다. 중앙정부에서는 Achieving Excellence Program 을통한투자효율성 (value for money, VFM) 획득에주목하였고, 지방정부에서는강제경쟁입찰 (compulsory competitive tendering, CCT) 로부터최고가치로의패러다임변화를도모하였다. 그배경에는공공건설부문에서의비효율성에대한인식이자리잡고있었으며, Bath 대학은사례조사 (1998) 를통해, 73% 의계약이입찰가격을초과했고, 70% 에서공기지연이발생하였음을확인하였다. 또한, 영국감사원 (National Audit Office, NAO) 역시유사한자료를제시하면서그원인을전통적인조달및관리시스템에서찾았다 (NAO, 2001). 최저가낙찰제위주의조달제도에서는 VFM 획득이어렵고, 건설업계와정부발주기관간의적대적관계로인하여저조한성과를초래했다는것이조사의결론이었다. 영국에서 1999년에시작된 Achieving Excellence 지침은건설공사의주요발주자인중앙정부와산하집행기관및공기업의성과향상을목적으로한것이다. 이를위해관리, 측정, 표준화, 통합등의 4개주요과제와과제별핵심분야를제시하고있다. 이러한 Achieving Excellence 의궁극적인목적은 VFM 획득이며, 이와같은목적은최저가낙찰제가아니라발주자의요구조건에적합한생애주기비용과품질의최적조합을통해서달성할수있다고보았다. 아래표는 Achieving Excellence 의주요과제별핵심분야를보여준다. 104) 영국의사례를정리함에있어서는아래출처의자료를활용하였으며, 해당문헌의관련내용에대해서는별도의주석을달지않았고, 아래목록에없는문헌에한해출처를명기하였다. 이상호 한미파슨스, 코리안스탠다드에서글로벌스탠다드로, 보문당, 2008 김예상, 건설제도및계약, 보문당, 2008 김한수 한미파슨스, 발주자가변하지않고서는건설산업의미래는없다, 보문당, 2008 이상호등, 최근외국의입 낙찰제도운용현황및개선방안연구, 한국건설산업연구원, 2005 이현수등, 공공건설공사발주기능및계약제도 Best Practice 의사례조사, 한국구매조달학회, 2004 김한수 한미파슨스, 영국건설산업의혁신전략과성공사례, 보성각, 2003 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 141
[ 표 3-10] Achieving excellence 의주요과제별핵심분야 관리 (Management) 측정 (Measurement) 표준화 (Standardization) 통합 (Integration) 헌신과리더십 권한위임과숙련화 일관되고유능한사업관리 표준핵심성과지표 사후사업집행검토 발주자성과평가 다음사항에관한핵심표준절차 - 총투자효율성확보를위한조달정책결정 - 리스크및가치관리 - 산출 / 성과시방 - 생애주기비용 - 급격한변화통제 정보기술과표준화된문서관리 팀워크와파트너링 설계와시공, 민간투자 (PFI), 설계 시공일괄및유지관리, 프라임계약에초점 영국에서최고가치의기본개념은 납세자가수용할만한가격 (a price acceptable) 으로목적에적합한품질의서비스를경제적, 효율적, 효과적으로제공하는것 이다. 최고가치는조달정책그자체는아니며, 서비스제공의최종적인결과 (outcomes of service provision) 와관련된다. 105) 영국의노동당정부는지방자치단체의서비스공급과관련하여최저가낙찰제가적용되던보수당정부의강제경쟁입찰제도를폐기하는대신 2000년 4월부터최고가치적용을의무화하였으며, 뒤이어중앙정부도 2000년대에들어서면서최저가낙찰제를폐기하였다 106). 105) 영국의최고가치 (best value) 와관련해서는 Penny Badcoe(2004) 에서주로인용하였다. 106) 공개경쟁입찰과최저가낙찰제를핵심으로하는영국지방정부의강제경쟁입찰 (CCT) 제도는노동당의집권과더불어 2000 년 1월에전면폐지되었다. ' 경쟁 ' 과 ' 입찰 ' 이중요하기는하지만, 가장핵심적인것은성과 (performance), 투자효율성 (value for money), 품질서비스 (quality services) 등인데 CCT는최저가낙찰제를통한예산절감에치중함으로써오히려비효율적이었다고평가하고있다. 그결과 1999년의지방정부법 (Local Government Act) 에서는공식적으로 CCT제도를폐지하기로하고, 2000 년 4월부터최고가치방식의지방정부적용을의무화하였다. 142 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
영국재무부 (HM Treasury, HMT) 에서제시한최고가치낙찰방식의예시를보면, 입찰가격외에품질등여러가지복합적인요소에가중치를주어평가한점수의합계가가장높은입찰자를낙찰자로선정하고있음을알수있으며, 비가격요소에대한평가의변별력이존재한다는점이두드러진다. 영국에서최저가낙찰제를폐기하고최고가치낙찰방식으로전환하게된배경은비용개념의전환과연관되어있으며, 시공비와같은추기투입비용 (initial costs) 의최소화가유지관리비용을포함한총생애주기비용 (whole life cycle costs) 의절감을가져오는것이아니라는사실을인식하면서개념의변화가이루어졌다. 3.2 발주관련제도현황및공공공사수행절차영국의 HMT 와상무청 (Office of Government Commerce, OGC) 이제시하고있는조달지침서가운데가장대표적인것은 CUP(Central Unit on Procurement) Guidance 와 정부공사조달지침 (Government Construction Procurement Guidance) 107) 이있다. 정부공사조달지침 은공공조달시스템개혁과정에서개발된실무지침서로공공발주자의베스트프랙티스실천을위한주요원칙과실천사항을제시하고있으며, CUP Guidance 와연계하여활용된다. 아래그림은정부공사조달지침의구성을보여준다. 107) HM Treasury Psocurement Group, Essential Requirements for Construction Procurement, HM Treasury, 1999 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 143
[ 그림 3-7] 영국재무부의 정부공사조달지침 구성 영국에서공공건설공사수행절차는재무부의정부공사조달지침에상세하게규정되었지만, 2000년에중앙조달정책기관인 OGC가출범하면서부터는각기관별로상이하게수행하였던조달프로세스를주요원칙과절차로통일한 Gateway Process 가공공건설사업의표준적인조달업무프로세스로자리잡음에따라현재영국의공공발주기관은 Gateway Process 에준하여건설사업을발주하여시행하고있다. 이에따라영국의일반적인정부건설공사수행절차가운데특히중요한것은아래그림에서보는승인관문 (approval gateways) 이라는개념이되었다. 승인관문에서는각사업단계마다필요한관리요건이나재정지원활동이완료되지않았을경우, 사업의추진을중단해야할지를결정한다. 각각의승인관문에서투자의사결정자 (investment decision maker) 가반드시사업성 (business case) 과투자제안서 (investment proposals) 를평가하여정당화되었을때한하여사업을진행하도록한것이다 108). 108) 투자의사결정자 (investment decision maker) 는사업의범위나방향변경을고려할때, 반드시공기 사업비 성과에미치는영향을검토해야한다. 144 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 그림 3-8] 영국의공공건설사업수행절차 예를들어, 사업시행여부를결정하는 1단계승인관문 109) 에서투자의사결정자는다음과같은요소를검토해야한다. 사용자요구를충족시킬수있는모든조건 ( 민자사업여부포함 ) 평가 사업의필요성 공기 사업비 성과에영향을미칠수있는모든리스크의명확화 기초비용 (base estimate) 과리스크한도액 (risk allowances) 으로구성된추정사업비 (estimated cost) 외부용역비 (fees) 와내부 (in-house) 비용을포함한추정사업비 사업성과투자제안서의핵심사항에대한이해여부 적절한관리조직 ( 명령체계 ) 각부처에최상의 VFM 제공여부 발주자 (project owner) 와재정지원자 (project sponsor) 가사업을추진하는데충분한능력이있는지여부 109) 우리나라의예비타당성조사단계와유사한것으로해석할수있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 145
정부공사조달지침에서는사업관리조직내의다양한참여자간에역할과책임을명확하게규정하고, 이들간의팀워크를강조하고있다. 특히정부건설사업의일상적인관리책임을지는사업관리자 (project manager) 는대개외부컨설턴트인경우가많다 110). 영국공공공사의관리조직을그림으로표시하면아래그림과같다. INVESTMENT DECISION MAKER PROJECT OWNER PROJECT BOARD (may not be required: advisory only) CLIENT ADVISOR (may be required by non technical sponsor: generally external consultant) PROJECT SPONSOR USER PANEL (including functional and operational stakeholders) PROJECT MANAGER (generally external consultant) CONSULTANTS (designers, cost consultants, planning supervisor) CONTRACTOR SUPPLIERS 자료 : HM Treasury. Government Construction Procurement Guidance. [ 그림 3-9] 영국공공건설사업의관련조직 3.3 OGC 의 Gateway Process OGC의지원하에수행된공공조달시스템의혁신과정에서도출된결과물중하나는각정부부처별로상이하게수행되었던조달프로세스를주요원칙과절차로통일한 Gateway Process 111) 를구축한것이다. 이는앞에서언급한 110) 영국의정부건설공사수행과정에서활용하는컨설턴트는 project manager 외에 client adviser, value manager, risk manager, design consultants, specialist consultants, cost consultants, contractor administrator, construction manager, partnering facilitator 등대단히다양하며, 이들로부터받는전문적인서비스비용은총사업비의 2% 도안되지만, 전문적서비스의질이나머지 98% 의사업비에직접적인영향을미치는것으로보고있다. 146 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
HMT 의 정부공사조달지침 을발전시킨것으로볼수있으며, 영국의중앙정부각발주기관이의무적으로따라야하는조달지침으로서모든정부사업은독립적인전문가집단에의한일련의조달관문을통과하도록설계되어있다. Gateway Process 는 Gateway Review 라는평가단계를핵심으로하여진행되며, 해당프로젝트의가치를극대화하고낭비를최소화하기위한목적으로시행되는공공건설사업표준조달프로세스로정의될수있으며, 동시에발주자조달업무의베스트프랙티스를제시한프로세스이다. Gateway Process 에서는건설사업의수행단계를 8단계로구분하여이전단계에서후속단계로넘어가는 6개의 Gateway 를규정하고, 각 Gateway 에서는 Gateway Review 라는평가를시행하도록정하고있다. Gateway Review 는일종의점검포인트로서의의를지닌다. 즉후속단계로프로젝트가진행되기에앞서서그이전단계에서해결또는완료되었어야하는선결조건을점검및평가하고이선결조건이충족되어야다음단계로진행될수있도록하는것이다. 이때해당프로젝트의특성상선결조건을완전히충족시키지못하고다음단계로진행되어야한다면, 충족되지못한선결조건의내용과이유를합리적으로설명하고이를기록에남겨리스크관리를위한중점항목으로다루도록하는것을원칙으로한다. 아래그림과표는 Gateway Process 내에서 Review 가이루어지는지점과주요점검사항을보여준다. 111) OGC, The OGC Gateway Process; A Manager's Checklist. OGC, 2004 OGC, The OGC Gateway Process; Gateway to Success. OGC, 2004 OGC, The OGC Gateway Process; Workbook. OGC, 2004 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 147
148 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안 [ 그림 3-10] Gateway Review Process 의구성
[ 표 3-11] Gateway Process 의단계와점검사항 단계 주요점검사항 Review 1 Business justification 프로젝트착수 : 프로젝트개요작성 프로젝트의범위설정 선택사항의규명과평가 요구사항, 성과목표, 자원 / 자금투입량산정 최적의이득과리스크확인 예비시장조사 Review 2 Procurement strategy - Develop procurement strategy 입찰서류준비 상세시장조사 조달방식결정 원칙에따라리스크할당 자원및자금투입량재산정 Review 3 Investment decision - Competitive procurement 적합한공급자선정 입찰서류평가 공급자정보에따라자금, 자원투입량확정 리스크할당 최종계약 낙찰자권고사항준비 Review 4 Readiness for service - Award and implement contract 낙찰 업역및참여자관계설정 사업수행관리 사용승인검사 신규공급자 / 시설관리자에인도 지속적인리스크관리 Review 5 Operations Reviews and Benefits realisation - Manage contract 계약, 관계관리 프로젝트이익실현 지속적인리스크관리 사업수행실적검토, 이익산정 계약종료 사업결산 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 149
3.4 최고가치낙찰방식의운용영국의입낙찰제도는유럽연합지침 (EU Directives) 에따라낙찰자선정기준은 1최저가, 혹은 2가장경제적으로유리한입찰의 2가지로규정하고있다. 하지만 2000년대에들어최저가낙찰제를전면폐기하는대신최고가치낙찰방식이주로활용되고있고, 새로운유럽연합지침에따라경쟁적대화방식의활용이이루어지고있다. 앞서언급한바와같이영국에서의최고가치는납세자가수용할만한가격으로목적에적합한품질의서비스를경제적, 효율적, 효과적으로제공하는것을의미한다. 입낙찰제도에국한한다면, 최고가치방식은입찰가격뿐아니라기술적요소등을종합적으로평가하여발주자에게최고가치를제공한입찰자를낙찰자로선정하는방식이다. 아래내용은 HMT 에서예시한최고가치개념에기반한낙찰자선정사례를정리한것이다 112). 지명경쟁입찰방식을주로활용하고있는영국에서는 1차지명 (long list), 2차지명 (short list) 과정에서엄격한심사를거쳐통과한 3-5개업체에한하여가격제안을허용한다. 영국 HMT 의정부공사조달지침은 2차지명에이르는과정까지를선별과정 (selection mechanism) 으로, 2차지명후최종낙찰자를선정하는과정을낙찰과정 (award mechanism) 으로구분하여설명하고있다. 먼저입찰자선별과정을보면, 입찰자평가항목은그기업의신인도 (personal position), 재무상태 (economic standing), 기술능력 (technical capacity) 이고, 각각의세부평가항목마다과락점수 (quality threshold) 가있어서세부항목별로일정점수미만인입찰자를배제한다. 공사특성을반영하여세부항목별로가중치 (weighted score) 가부여되어있으며, 이들가중치를곱하여점수를산정한다. 이렇게평가한결과가장높은점수를받은 3-4 개사만 2차지명을하고, 이들업체만이입찰가격을제시할수있다. 다음으로아래표의예시와함께낙찰과정을보면, 입찰가격은 3개사입찰가격의평균값을기준으로그보다낮으면가점을주고높으면감점하는방식으로평가한다. 예시한사례에서보듯이, 최저가격입찰자는 A이지만, 품질 (60%) 과가격 (40%) 에가중치를곱하여점수를산정해보면, 종합점수는 C가최고득점자이다. 따라서입찰자 C가발주자에게가장높은가치를제공해주기때문에 C를낙찰자로선정한다는것이고, A는최저가입찰자이지만발주자에게최고가치를제공해주지못하기때문에낙찰대상에서배제된다. 112) HM Treasury Procurement Group, Appointment of Consultants and Contractors, HM Treasury, 1999 150 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 3-12] 영국공공공사의입찰자선별과정의예 [ 제 1 단계 : 선별과정 ] Project title A construction project Assessor(s) Assessor A Assessor B PERSONAL POSITION Organisation Organisation A Overall Quality Threshold 50 Selection criteria Quality Threshold(QT) QT reached? Bankruptcy, convictions, misconduct, taxes etc. ECONOMIC STANDING Minimum standards of department yes Selection criteria Quality Threshold QT reached? Profit and loss for last 3 years - yes Public liability insurance - - yes TECHNICAL CAPACITY (and for consultants, ABILITY) Selection criteria Quality QT Threshold reached Criteria Weighting % (A) Score awarded (B) Weighted score (AxB) Technical suitability for project - yes 23 80 18.4 Past performance on risk management - yes 7 5 3.5 Past performance on partnering - yes 17 35 6.0 Resources relevant to project - yes 14 65 9.1 Specialist design experience relevant to project - yes 26 85 22.1 Quality assurance - yes 13 40 5.2 Total weighting 100 total 64 Is total score greater than Overall Quality Threshold? yes Comments Signed by assessor(s) Assessor A Assessor B Date xx/xx/xx 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 151
[ 제 2 단계 : 낙찰과정 ] Project title A construction project Members of Tender Board Project quality weighting 60 Board member 1 Board member 2 Project price weighting 40 Overall Quality Threshold 55 QUALITY SCORES Quality Criteria Organisation A Organisation B Organisation C Quality criteria Threshold weight QT weighted QT weighted QT weighted score score score (individual) % reached score reached score reached score Innovative N/A 9 yes 50 4.5 yes 40 3.6 yes 60 5.4 Partnering - 7 yes 40 2.8 yes 60 4.2 yes 75 5.3 Risk management - 11 yes 45 5.0 yes 30 3.3 yes 60 6.6 Project organisation - 5 yes 35 1.8 yes 70 3.5 yes 50 2.5 Aesthetic character Spec 5 yes 50 2.5 yes 85 4.3 yes 65 3.3 Programme - 12 yes 45 5.4 yes 50 6.0 yes 60 7.2 Functionality Spec 22 yes 65 14.3 yes 70 15.4 yes 90 19.8 Qualifications - 5 yes 60 3.0 yes 55 2.8 yes 95 4.8 Approach to CDM - 9 yes 80 7.2 yes 50 4.5 yes 90 8.1 Maintainability - 15 yes 60 9.0 yes 70 10.5 yes 70 10.5 Totals 100 55.5 58.1 73.5 Is overall quality threshold reached? yes yes yes PRICE SCORES Tender Price ( ) 1,835,673 2,467,390 2,134,532 Price score (mean 2,145,865) 64.5 35.0 50.5 OVERALL SCORES [ 표 3-13] 영국공공공사의낙찰과정의예 Quality weighting x quality score 60%x55.5=33.3 60%x58.1=34.9 60%x73.5=44.1 Project price weighting x price score 40%x64.5=25.8 40%x35.0=14.0 40%x50.5=20.2 Overall score 59 49 64 Order of tenderers 2 3 1 Comments Signed by members of Tender Board Board member 1 Board member 2 Date xx/xx/xx 152 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3.5 통합사업팀운영및장기적협력관계유지통합사업팀 (Integrated Project Team, IPT) 의운영에대해서는미국과영국두나라에서모두언급하고있다. 영국에서 IPT 는사업발주자, 사업책임자 / 관리자와설계자, 시공자, 전문공급업자, 유지관리자등공급연쇄를구성하는통합공급팀을모두포함하고있다. 그외에일반적으로외부컨설턴트로구성되는독립적인발주자의자문위원도있다. 또한, 사업참여조직간의단기적 적대적관계를장기적 협력적관계로전환하고, 공동의이익을증진시키기위하여파트너링, 프라임계약및민자유치사업 (PFI) 활성화등을추진해오고있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 153
4. 일본의공공건설사업관련입낙찰제도 113) 4.1 발주제도관련개요및주요동향일본에서는사회자본정비에관해성역없는구조개혁이란기치를걸고등장한고이즈미내각출범이후공공공사조달제도에대해서도경직성타파, 효율중시의관점에서그당위성이재검토되었으나, 동시에재정상황개선을위한공공투자에관해규모억제의방향이방침으로세워짐에따라 114) 일반회계공공사업비는지속적으로감소하고있다. 또한, 가격이외의요소와가격을종합적으로평가하여낙찰자를결정하는종합평가방식을전역으로확대하는것과더불어평가항목의충실성과투명성의향상을추진하고있다. 제도적인측면에서일본은수요기관별로자체조달하는분산조달제도를채택하여시행해오고있는대표적인국가의하나로서, 일본계약제도는국가등중앙정부에대해서는회계법 ( 會計法 ) 및예산결산및회계령에, 지방공공단체등에대하여는지방자치법 ( 地方自治法 ) 및동법시행령에각각규정되어있다. 그밖에국가 지방공공단체등이일정액이상의물품 서비스를조달하는경우에는 WTO 정부조달협정에의한조달이의무화되어있다 115). 공공건설공사에서의낙찰자선정에있어서는최저가격자동낙찰방식과종합평가낙찰방식의두가지방식을적용하고있으며, 이와관련하여다음과같은경향이나타나고있다. 우선, 최저가격자동낙찰방식대신기술력등을종합적으로평가하여낙찰자를선정하고자하는종합평가낙찰방식이점점더많이활용되고있고, 일본의 113) 일본의사례를정리함에있어서는아래출처의자료를활용하였으며, 해당문헌의관련내용에대해서는별도의주석을달지않았고, 아래목록에없는문헌에한해출처를명기하였다. 이상호등, 건설산업선진화를위한마스터플랜, 건설산업선진화위원회, 2009 이교선등, 시설공사세부심사기준개선연구, 조달청, 2009 이상호 한미파슨스, 코리안스탠다드에서글로벌스탠다드로, 보문당, 2008 이상호등, 최근외국의입 낙찰제도운용현황및개선방안연구, 한국건설산업연구원, 2005 UR 도시기구홈페이지 : www.ur-net.go.jp 独立行政法人都市再生機構都市施設部地方都市業務室, 総合評価方式実施ガイドライン ( 土木 造園工事 ), 独立行政法人都市再生機構, 平成 22 年 10 月 独立行政法人都市再生機構技術 コスト管理室, 総合評価方式実施ガイドライン ( 建築 設備部門 ), 独立行政法人都市再生機構, 平成 22 年 4 月 国土交通省, 設計 施工一括及び詳細設計付工事発注方式実施マニュアル, 平成 21 年 3 月 国土交通省, 発注者別評価点の活用による資格審査マニュアル, 国土交通省, 平成 20 年 6 月 独立行政法人都市再生機構, 低入札価格調査に関する事務取扱いについ建, 独立行政法人都市再生機構, 平成 16 年 7 月 114) 목표로서 경기대책을위한대폭적인추가가이루어진이전수준 이제시되었다. 115) 조달청 (2004) 의 일본의공공조달제도 등을참조하였다. 154 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
건설업계에서도저가심의제도의엄격한실시외에종합평가낙찰방식의활용을비롯한종합적인대책을요구하고있다. 예컨대, 일본의지방중소건설업체연합회인전국건설업협회에서는현재의공공사업에관계되는입찰계약제도의개선을포함하여보다장기적이고다각적인시점에서 입찰단계, 낙찰자결정 ( 계약 ) 단계, 시공단계, 그외기타단계 로나누어각각의단계에서조치하여야할종합적인대책을제안하고있다. 또한, 최저가격자동낙찰방식을취하더라도최저제한가격제도 116) 를저입찰가격조사제도로전환하는것이바람직하다는인식이널리확산되어있고, 실제로도지방정부의상당수는최저제한가격제도가아니라저입찰가격조사제도를운용하고있다. 4.2 경쟁유형에따른입찰방식분류입찰제도는국가 지방공공단체어디에서나입찰가격을평가기준으로하는일반경쟁입찰을원칙으로하고있으며, 일정한경우에지명경쟁입찰또는수의계약을할수있는것으로되어있다. 경쟁유형에따른네가지입찰방식은다음과같다. 1 일반경쟁입찰일반경쟁입찰은계약에관한공고를하고, 일정한자격이있는불특정다수의희망자모두를입찰에경쟁시켜, 더욱유리한조건을제시한자와계약을체결하는방법이다. 일반경쟁입찰에대해서는사무절차번잡, 불량 부적격업자배제곤란등과같은문제점을안고있다는지적이있어, 실제로는일부대규모공사에주로적용되고있다 117)118). 116) 최저제한가격제도는입찰가격의적정성을심사하는제도가아니며, 미국이나영국에서와같은실질적가격심사의필요성에따라저입찰가격조사제도가확산되는것으로판단된다. 117) 일본공정거래위원회는 2003년에 47개도도부현과 13개정령지정도시를대상으로지방공공단체의입찰 계약의자세에관한설문조사를실시하고그결과를정리하였다. 해당조사결과에따르면, 일반경쟁입찰대상범위확대를위한과제로서사무수속의번잡을열거한것이 46개단체에달하고, 불량업자배제가곤란한것을열거한단체도 27개단체였다 ( 복수응답 ). 또한, 일반경쟁입찰에대하여는전체의 1/3에달하는 19개단체가 WTO 대상안건에한정하고, 1억엔미만에까지대상을넓히고있는단체는 3개단체에불과하였다. 118) 국토교통성이 2003년 4월에공표한 입찰계약적정화를위한당면의방책 에서는 자격심사및감독 검사에관한체제의충실, 사무량경감등을꾀하면서일반경쟁입찰이원칙으로되고있는것을근거하여대상공사의재검토등에의해적절한일반경쟁입찰의실시에노력한다 라고되어있는외에, 2003년 3월에각의결정된 규제개혁추진3 개년계획 ( 재개정 ) 에서도, 일반경쟁입찰의확대를요구하고있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 155
2 지명경쟁입찰지명경쟁입찰은발주자가기술력 경영상황등에대하여적당하다고인정한복수업자를지명하고, 지명업자만입찰에참가시켜더욱유리한조건을제시한자와계약을체결하는방법이다. 현행회계법령및지방자치법에서는경쟁에참가할수있는자가소수인경우등일정한경우에한하여인정되고있다 119). 지명경쟁입찰은일반경쟁입찰에비하여사무절차가간편하고, 불량 부적격업자의배제가용이한점등이점이있기때문에대단히많이활용되고있다. 하지만지명경쟁입찰은지명과정이불투명하다거나, 입찰참가의욕이고려되지않아지명된후사퇴도어려워형식적인입찰을초래하기쉽고, 입찰참가업자가고정화되어담합을유발하기쉽다는비판도많다. 3 공모형지명경쟁입찰공모형지명경쟁입찰이란지명경쟁입찰의한유형이다. 이방식은지명업자선정시사업자의입찰참가의욕을반영하고, 당해안건에관한기술적특성을파악하기위하여유자격자중일정범위의자로부터간편한기술자료를접수한후, 기술자료를제출한사업자중에서입찰참가업자를지명하는절차를거치고있다. 최근들어국가 지방공공단체등에도입되면서대상범위확대가이루어지고있다 120). 공모형지명경쟁입찰은충분한자격을갖춘업자도발주자가지명하지않는한입찰에참가할수없기때문에발주자의자의성이완전히배제되지않는다는지적도있다. 4 수의계약수의계약이란입찰에의한것이아니고, 발주자가적당하다고인정하는자를선정하여계약을체결하는방법이다. 회계법령상계약의성질또는목적이경쟁을허용하지않는경우등일정한경우에한하여인정되고있다. 수의계약은경쟁이곤란한경우등에사용되는방법이고, 경쟁입찰을원칙으로하는현행회계법령을보완하는면도있지만, 한편으로그운용방법에따라경제 119) 회계법제29조의3 제3 항, 지방자치법제234조제2 항및동법시행령제167 조. 120) 앞에서언급한일본공정거래위원회의지방공공단체대상설문결과 (2003) 에의하면, 53개단체에공모형지명경쟁입찰이도입되어있고, 1억엔미만의공사를대상으로하고있는단체가 11개단체, 3억엔미만의공사를대상으로하고있는단체는 30개단체에이르렀다. 156 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
성 공정성이확보되지못한채민관유착을초래할염려도있다. 그밖에원래경쟁입찰에부쳐야할안건이수의계약되고있다는비판이있는가하면, 대외적인설명 ( 회계검사, 정보공개등 ) 을회피하기위하여수의계약을할수있는안건에대해서도형식적으로입찰에붙이고그것이입찰담합을유발하고있다는지적이있다. 4.3 최저가격자동낙찰방식 4.3.1 최저가격자동낙찰방식의개요민간기업의조달과정에서는가격이나품질, A/S 등여러가지요소를종합적으로감안하여계약상대방을선정하고있지만, 공공조달에서는원칙적으로예정가격제한범위내에일정사양에관한최저가격입찰자를낙찰자로선정하는이른바 최저가격자동낙찰방식 이채용되고있다 ( 회계법제29조의6, 지방자치법제234 조제3 항 ). 이러한최저가격자동낙찰방식에서는덤핑수주사례가빈번하게발생함에따라, 아래표와같은덤핑방지를위한여러방안중하나로도입한제도가저입찰가격조사제도 ( 低入札價格調査制度 ) 와최저제한가격제도 ( 最低制限價格制度 ) 이다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 157
[ 표 3-14] 일본건설업계의덤핑수주배제를위한요구대책 검토를추진해야하는사항 실시하면서그내용에충실을도모해야하는사항 실시해야할사항 가격만에의하지않는 최저제한가격등의 입찰단계 경쟁입찰제도도입 입찰실시이전단계에서 사전공표폐지 공사비내역서제시 적절한시공업자선정 저가낙찰업자공표 저입찰가격조사의 낙찰자결정 ( 계약 ) 단계 조사기준가격인상 적절하면서엄격한실시 - 엄격한조사실시 - 조사체제의확립 - 조사체제가불비한경우최저제한가격 최저제한가격제도또는저입찰가격조사제도활용 이행보증입보비율인상 전불금감축 제도로이행 저입찰가격조사결과, 시공단계에있어서감독 실격으로하기위한 검사체제강화 시공단계 판단기준의명확화 준공검사의엄격화 - 판단기준명확화 전임기술자증원 - 판단기준세분화 매공사별코스트조사실시 독점금지법에따른 기타 부당염매배제 설계정밀도향상 하자담보책임의방향검토 자료 : 일본전국건설업협회 (2003.7). 덤핑수주를배제하기위한대책에대하여 저입찰가격조사제도란각발주자가일정한가격 ( 예정가격의 66-85%) 미만입찰자에대하여필요한가격조사를하고, 적정한공사의수행이어려운것으로판단될경우에는실격시키고, 그다음낮은가격으로입찰한자와계약할수있다는제도이다 121). 최저제한가격제도란심사능력부재등을고려하여지방공공단체에인정된제도인데, 미리최저제한가격을설정하고 122), 당해가격이상으로입찰한자중최저가격으로입찰한자와계약할수있다는제도이다 123). 121) 회계법제29조의6, 예결령제84조내지제89조, 지방자치법시행령제167조의10 제1항 122) 예를들어, 예정가격의 80% 와같이설정한다. 123) 지방자치법시행령제167항의10 제2항 158 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
이들두가지제도의차이는입찰가격이사전에정한기준미만일때그내용을조사한다음낙찰여부를판단하는가 ( 저입찰가격조사제도 ) 와그내용을조사하는것이아니라자동적으로선정대상에서제외하는가 ( 최저제한가격제도 ) 에있다. 적정화지침에서는저입찰가격조사제도의활용을촉진하기위하여, 입찰참가자의기업노력에의한보다낮은가격의낙찰촉진과공공공사의철저한품질확보관점에서실시요령의책정을포함한심사체제의정비등을계속도모하고, 최저제한가격제도부터이행에노력한다 라고규정하고있다. 일본지방정부의경우개별지방정부마다차이는있으나중앙정부와같은입찰가격의심의능력이부족하기때문에여전히많은수의지방정부는일정금액미만의입찰자를낙찰대상에서배제하는최저제한가격제도를운영하고있다. 4.3.2 중앙정부의저가심의제도 1) 저가심의대상기준가격일본의경우, 앞서언급한바와같이중앙정부는입찰내역에대한조사를통해계약체결여부를결정하는저입찰가격조사제도를운영하고있다. 저가심의의기준이되는조사기준가격이란 예산결산및회계령 제 85조에의하여 당해계약의내용에적합한이행이되지않을것으로우려가있다고인정되는경우의기준 으로서, 그가격을하회한경우에는입찰내역에대하여조사를행하고있는가격을말한다. 조사기준액은발주자의설계서로부터자동적으로산출되며, 일반적으로예정가격의 80% 이상으로설정되어있고아래의방법으로산출한다 124). 1 직접공사비 0.95, 공통가설비 0.90, 현장관리비 0.70, 일반관리비등 0.30 등을합계한금액을 1.05 배한다. 계산한금액이 9/10을초과하는경우는 9/10 으로하고, 7/10 아래인경우는 7/10 으로한다. 2 1에서의수치적판단기준의합계치와설계금액에 0.05 를곱하여계산된금액을더한금액이조사기준가격의제한범위 (70%~90%) 에들어가는지를확인하여, 조사기준가격을결정한다. 124) 최민수 (2010) 와최민수 (2009) 에기술된일본자료의내용을재인용하였다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 159
2) 저가심의방법최근에는저입찰가격조사제도에의한조사대상이되는공사가대폭증가된점을감안하여, 이에대해중점적으로조사가실시되고있으며, 아래의절차에따라 중점조사 가이루어진다. 예정가격 2억엔이상의공사로서, 입찰가격이조사기준가격을밑돌경우, 또는입찰가격을예정가격으로나눈비율이직접공사비 75%, 공통가설비 70%, 현장관리비 60%, 일반관리비 30% 중 1개비목이라도하회할경우, 해당입찰자에대해서특별중점조사를실시한다. 이경우특별중점조사를통과하기는극히어려움에따라일본에서는저가하한선으로인식되는경향이있다. 1 절차저입찰가격조사는다음과같은절차에따라실시한다. 낙찰결정을유보한단계에서입찰자에대해중점조사대상이라는취지를전하고, 공사비내역서의제출을요구한다. 소정양식에따라자료를작성하고, 원칙적으로 7일이내에지출부담행위담당관등명의로입찰책임자등이제출하도록요구한다. 자료접수후, 본매뉴얼 라. 조사내용 에기초하여정황을청취한다. 정황청취는입찰책임자 ( 지점장, 영업소장등 ) 로부터듣는다. 또한자료는정황청취일 2-3 일전에제출받는다. 본조사를실시할때매뉴얼에서정해진자료제출등이이행되지않은경우에는조사대상자에대해기한을정하여적극적으로설명을요구하며, 이에응하지않은때에는 지방건설국경쟁입찰유의서제7 조2 항에해당한다는취지를선언하고, 부적절한입찰 로계약담당관에게보고한다. 2 조사내용본조사에서는회계과장통달 4. 조사의실시 조사내용중특히다음내용에대해중점적으로상세하게조사한다 ( 아래표참조 ). 당해가격으로입찰한이유 입찰금액의산출내역 160 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
보유공사현황 계약대상공사개소와입찰자의사무소, 창고등과의관련 보유자재의현황 자재구입처및구입처와입찰자와의관계 보유기계수등의현황 구체적인근로자수급전망 과거시공한공공공사명및발주자 건설폐기물의반출지 [ 표 3-15] 중점조사에서의세부조사내용 1) 당해가격으로입찰한이유 당해입찰가격으로당해공사가안전하게양질로시공이가능한지를확인한다. 2) 입찰금액의산출내역 입찰금액의산출내역 에는다음내용을조사한다. i) 사양및수량 수량총괄표에대응하는산출내역으로되어있는지여부 설계도서에의요구사항을이해하고견적을하였는지여부 지정한수량에의해적산되었는지여부 ( 수량의지정이없는경우에는업자의수량에의함 ) 지정한공법에의해시공하기로되어있는지여부 ( 공법지정이없는경우는그공법에안전성등의문제점이없는지 ) ii) 자재단가, 노무단가또는시장단가자재단가, 노무단가또는시장가격에대해발주자의단가에비해상당한정도로낮다고인정되는경우에는당해단가의설정이유를기재한서류의제출을요구하는등상세한조사를한다. iii) 하도급자와의관계하도급업자를예정하고있는경우에는예정하고있는 시공체제대장및시공체계도 및 하도급업자로부터의견적서등의제출을요구하고, 하도급에관련된견적액이입찰금액의견적내용에올바르게반영되어있는지확인한다. 다음의경우에는사유를기재한서류제출을요구하며이에기초한상세한조사를시행함과동시에필요에따라하도급자로부터정황을청취한다. - 하도급자의견적금액이입찰금액의적산내역에적절하게반영되어있지않는경우 - 하도급자의견적서등의공사내용 ( 규격, 공법및수량등 ) 이명확하지않은경우 - 하도급자의자재단가, 노무단가또는시장단가에대해서, 발주자의단가에비해상당한정도로낮다고인정되는경우 iv) 안전대책 : 안전관리등의공통가설비의계상은적당하지는않은지여부 ( 특히, 지정가설에대한조사 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 161
시에는유의 ) v) 현장관리비 : 현장관리비의계상은부적당하지않은지여부 vi) 일반관리비 : 일반관리비에대해서는발주자의가격에비해상당한정도로낮다고인정되는경우에는당해가격의설정이유에대해확인 3) 보유공사현황보유공사현황, 배치예정기술자의내용에대해다음과같이조사를한다. i) 계약대상공사부근에서보유중인공사및계약대상공사와관련되어보유중인공사의여건 ( 상황 ) 에서간접비의절감이가능한지여부 ( 구체적으로는현장관리비등의절감이가능한지여부 ) ii) 기술자의배치 공사예정지와관련된기술자 ( 감리기술자등 ) 에대하여, 배치예정임을확인하고다른보유공사의상황과의관계를확인 예정기술자에대해서는명단의제출을요구하고입찰자와의고용관계확인은건강보험증의사본으로확인 예정기술자에대해서는입찰공고또는입찰공고후에입사시킨자를배치하고있지는않은지확인 4) 계약대상공사개소와입찰자의사무소, 창고등과의관련 계약대상공사개소와입찰자의사무소, 창고등과의관련 의내용에대해서는다음과같이조사한다. i) 감독업무및기자재운반 관리등에대해서는지리조건등을감안, 경비등의절감이가능한지여부를확인 ii) 긴급시등의대응등안전관리에우위성이있는지여부를확인 5) 보유자재의현황 보유자재의현황 에대해서는보유자재를당해공사에서활용하도록하고있는경우에는구체적인수량 활용방법및보유현황을사본등으로확인함과동시에저가격과의관계등에대해확인한다. < 구체적인예 > a) 가설강재판및지보재, 발판재, 기타 2차제품을활용함 b) 콘크리트용거푸집을활용함 c) 안전관리자재를확보하고있음 d) 계약대상공사에관련되는보유자재의활용에우위성이있음 6) 자재구입처및구입처와입찰자와의관계 자재구입처및구입처와입찰자와의관계 에대해서는당해공사에서사용하는자재에대해서저가격으로조달이가능한경우, 이의근거를자재판매점등이작성한견적서에의해확인한다. 확인이불가능한경우에는거래처의의향을확인한다. < 구체적인예 > a) 어음거래가아닌현금결제에의해할인이가능함 b) 계열회사또는협력회사로부터의할인이있음 c) 장기간에걸쳐할인이있음 7) 보유기계수등의현황 보유기계수등의현황 에대해서는당해공사에서보유건설기계를사용하고있는경우에는소속등을증명하는자료등으로확인한다. < 구체적인예 > 162 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
a) 보유한건설중기계등의활용이가능하며, 손료계상이우위에있음 b) 자산상각이끝나고손료가불필요함 c) 계열회사로부터의거래, 또는장기간에걸쳐거래가있음 8) 근로자의구체적인수급전망근로자의확보계획및배치의내용에대해서는다음과같이조사한다. i) 근로자에대해서는확보계획및배치예정에의해적절한시공이가능한지를확인 ii) 근로자에대해서는자사의직원을근무시키도록되어있는경우에는명단의제출을요구하고고용관계의확인은건강보험증등의복사로함 9) 과거에시공한공공공사명및발주자 과거에시공한공공공사명및발주자의현황 의내용에대해서는다음과같이조사한다. i) 과거에시공한공공공사의시공체제대장및도급금액내역서를 2-3 개의예를제출토록요구하며, 내용을확인 ii) 직할공사에서저입찰수주공사의실적이있으면보고토록하고, 본매뉴얼 1)-8) 에관련된내용에대해서확인함과동시에공사평정점을조사 ( 공사평정점은수주자에게는묻지않고발주자스스로조사 ) 10) 건설폐기물의반출지 건설폐기물반출지의현황 에대해서는다음의조사를한다. i) 건설폐기물의반출예정지, 처리체제등이발주사양서등과합치되는지를확인 ii) 적정한처리를하고있는반출지를지정하고있는지를확인 ( 처리규격포함 ) 3 계약후의조치본조사를실시한공사에서이행가능하다고판단하여, 계약한공사에대해서는본조사에서제출받은자료및조사기록을감독직원이계속하도록하고 저입찰가격조사제도조사대상공사에관한감독체제등의강화 (94.3.30) 와관련하여다음의조치를취한다. 시공체제대장내용의청취를반드시실시하고, 시공체제대장의기재내용이저입찰가격조사시의내용과다른경우에는그이유를확인한다. 시공계획서내용의청취를반드시실시하고, 시공계획서의기재내용이저입찰가격조사시의내용과다른경우에는그이유를확인한다. 4 저가심의제도의효과분석일본에서는저가심의제의성과를높게평가하고않는다. 저입찰가격조사제도의경우만하더라도조사대상의 90% 이상이심사를통과하였고, 최저제한가격제도의경우는사실상입찰가격에대한심사가이루어지지않기때문이다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 163
4.4 종합평가낙찰방식 4.4.1 종합평가낙찰방식개요공공투자가감소하는가운데, 수주를둘러싼경쟁격화와더불어현저한저가격입찰이급증하여공사중의사고, 조잡한공사의발생, 하청업자와노동자에게그여파가미치는등, 공사의품질저하가우려됨에따라 2005년 4월에 공공공사의품질확보촉진에관한법률 ( 이하품확법 ) 125) 이시행되었다. 품확법에서는공공공사의품질에대해 경제성을배려하면서가격이외의다양한요소도고려하여가격및품질이종합적으로우수한내용의계약이이루어짐으로써, 공공공사의품질이확보되어야한다 고하고있으며, 공공공사의품질확보를위한주요대안으로종합평가방식의적용을제안하고있다 126). 현행회계법령이나지방자치법령에는가격에의해계약자를선정하는것이원칙으로되어있다. 하지만, 가격이외요소를중시할필요가있는경우에는가격에추가하여기술 성능등과같은조건도포함하여입찰에부치되, 예정가격제한범위내에있는자중가격이외조건과가격을종합적으로평가하고, 발주자에게더욱유리한자를계약자로선정되게하는 종합평가낙찰방식 을적용한다 127). 이와같은종합평가낙찰방식은국토교통성발주공사뿐아니라지방공공단체에서도시행이확산되고있다 128). 지방공공단체가종합평가낙찰방식을채용하는경우에는사전에낙찰자결정기준을정하고전문가의견을청취하는것이필요하다 129)130). 125) 이법률은공공공사의품질확보가양질의사회자본의정비를통해풍부한국민생활의실현과그안전을확보, 환경보전 ( 좋은환경의창출을포함한다 ), 독립적이고개성이풍부한지역사회의형성등에기여함과동시에현재와미래세대에걸쳐국민의이익확보를위한공공공사의품질확보에관해기본이념을결정하고, 국가등의책무를분명히하고, 공공공사의품질확보의촉진에관한기본적인사항을정함으로써공공공사의품질확보의촉진을도모하고, 이로써국민의복지향상과국민경제의건전한발전에기여함을목적으로한다. 126) 独立行政法人都市再生機構都市施設部地方都市業務室, 総合評価方式実施ガイドライン ( 土木 造園工事 ), 独立行政法人都市再生機構, 平成 22 年 10 月 127) 회계법제29조의6 제2항, 지방자치법시행령제167조의10의2 제1항 128) 앞서의일본공정거래위원회의지방공공단체대상조사결과 (2003) 에의하면, 종합평가낙찰방식을도입 시행한단체가 16개, 도입예정단체가 1개로전체지방공공단체의 1/3이하수준이었으며, 정형적인안건에대해서는사무량증가로부적절하지만, 고도의기획력 기술력을요구하는안건에있어서는적절한것으로판단하였다. 129) 지방자치법시행령제167조의10의 2 제3 항및제4 항. 또, 지방공공단체의경우종전은지방자치법및동법시행령상의규정이없었기때문에종합평가낙찰방식이채용될수없었지만, 규제완화추진 3개년계획 (1998 년 3월각의결정 ) 에근거하여, 1999 년 2월에동법시행령이개정되고, 종합평가낙찰방식의도입이가능하게되었다. 130) 한편으로는종합평가낙찰방식에대해동방식에익숙하지않은발주자에게적절한운용이앞으로의과제라는지적이있다. 또한종합평가낙찰방식을채용하는경우가격과가격이외의조건을어느정도비중으로하는가등을정할필요가있지만, 아직까지는사실상가격입찰방식과거의다르지않다는지적도있다. 164 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
4.4.2 종합평가낙찰방식의구분과절차일본의종합평가낙찰방식은규모, 기술적대안, 검토여지등공공공사의특성에따라간이형, 표준형, 고도기술제안형의 3가지로구분하여운영하고있다. 우선간이형은시공계획 ( 시공순서, 공기 ), 품질관리 ( 확인빈도, 방법 ) 및동종 유사공사의경험, 공사성적등에근거한기술력과가격의종합평가방식으로공사희망형경쟁입찰및소규모공사에대한경쟁입찰에적용하고있다. [ 그림 3-11] 간이형종합평가절차 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 165
표준형은발주자가시공상의기술제안을요구하는경우안전대책, 교통 환경영향, 공기단축등의관점에서기술제안을검토하여가격과종합평가하는방식으로, 정부조달협정대상공사 ( 설계 시공일괄입찰방식과소규모공사를제외한대부분공사 ) 를대상으로하는일반경쟁입찰에적용하는평가방식이다. [ 그림 3-12] 표준형종합평가절차 166 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
고도기술제안형은기술적대안검토여지가큰공사에있어구조물의품질향상을도모하기위해고도기술제안을요구하는경우에적용하고, 강도, 내구성, 유지관리의용이성, 환경개선의기여도, 경관과의조화, 생애주기비용등의관점에서기술제안을요구하여가격과종합평가를수행하고있다. [ 그림 3-13] 고도기술제안형종합평가절차 간이형기술제안입찰에서평가항목및평가기준의설정예는다음과같다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 167
[ 표 3-16] 간이형기술제안입찰의평가항목및평가기준 ( 예 ) 평가항목 시공계획의실시순서의타당성 공사기간설정의적절성 평가기준시공순서가적절하고, 안전대책등의수립여부각공정의공사기간이적절하고, 공사기간단축계획여부 간이형에있어서기타평가항목및평가기준의설정예는다음과같다. 1 간단하고쉬운시공계획수립 평가항목콘크리트, 강재용접부등의품질확인방법, 관리방법의적절성발주자가지정한시공상과제에의적확한대응여부 - 부여조건과의정합성 - 이해도 - 대응방침의증명등시공상배려해야할사항의적절성 - 부여조건과의정합성 - 이해도 - 대응방침의증명등 평가기준품질의확인방법, 관리방법이현지의환경조건 ( 지형, 지질, 환경, 지역특성등 ) 을근거로해적절하며, 안전대책등의계획수립되어있는가? 과제에의대응이현지의환경조건 ( 지형, 지질, 환경, 지역특성등 ) 을근거로해적확하고안전대책등의계획수립이되어있는가? 배려사항이현지의환경조건 ( 지형, 지질, 환경, 지역특성등 ) 을근거로해적절하고, 안전대책등의계획수립이되어있는가? 2 배치예정기술자의능력 ( 면담이나청문 (hearing) 을실시하는경우 ) 평가항목기술자의전문기술력 - 관련분야에서시공경험이나지식량 - 담당공사에있어서창의적검토해당공사의이해도 대응체제 - 해당공사의시공상의과제나문제점등의이해도 ( 질의응답상황을포함 ) - 과제에의대응에관한기술적인증명기술자의기술상의커뮤니케이션능력 평가기준 실적공사의담당분야에중심적 주체적으로참여했으며, 창의적검토등적극적인대응을확인할수있는가? 해당공사에대해적절히이해한다음, 시공상의제안등적절한대응체제가인정되는가? 기술상의질문에대한응답이명쾌하고신속한가? 168 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3 배치예정기술자의능력 평가항목과거 10년간주임 ( 감리 ) 기술자의시공경험유무과거 2년간 (5년간 ) 책임 ( 감리 ) 기술자의공사성적평정점수의평균점과거 2년간 (5년간 ) 우량공사기술자표창유무계속교육 (CPD 131) ) 의대응상황 평가기준동종공사의실적있음유사공사의실적있음 75점이상 65점이상 75점미만 65점미만표창의실적있음표창의실적없음계속교육의증명있음 ( 각단체추천단위이상취득 ) 계속교육의증명없음 주 ) 1. 평가항목란중 (5 년간 ) 는건축사업과관련되는공사의경우에적용 2. CPD(Continuing Professional Development) : 기술자의계속적인전문능력개발을의미하고, 각학 협회등에서학습이력을증명하고있다. 4 기업의시공능력 평가항목 평가기준 과거 10년간동종 유사공사의시공실적유무 동종공사의실적있음유사공사의실적있음 75점이상 과거 2년간 (5년간 ) 공사성적평정점수의 65점이상 75점미만평균 65점미만 과거 2년간 (5년간 ) 우량공사표창유무 표창실적유무 과거 2년간 (5년간 ) 이미지업 (image up) 우량공사표창의유무 표창실적유무 과거 2년간 (5년간 ) 안전관리우수도급업자표창유무 표창실적유무 해당공사의관련분야기술개발실적유무 특허권, 실용신안권의취득여부신기술정보제공시스템 (NETIS) 에등록유무 품질관리 환경관리시스템의대응상황 IS0 9001 또는 14001 의인증취득여부 기능자의배치상황, 작업거점의유무, 시공기계의보유상황등의시공체제 공사시공체제의정비여부 주 ) 평가항목란중 (5년간 ) 은건축사업과관련되는공사의경우에적용 131) CPDS(Continuing Professional Development System) 는 ( 사 ) 전국토목시공관리기술사회연합회의계속학습제도로서, CPDS 가입자가강습회등에의해시공관리등의기술력향상등을위해학습한경우에, 해당기록을연합회에등록하여필요한경우연합회가이력증명서를발행하는시스템이다. (http://www.ejcm.or.jp 참조 ) 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 169
5 기업의보유공사량 평가항목보유공사량비율 = 당해년도수주액 과거 3년간평균수주액 평가기준보유공사량비율 < 0.25 0.25 보유공사량비율 < 0.75 0.75 보유공사량비율 < 1.25 1.25 보유공사량비율 특히공사의내용에따라다음과같은항목을평가항목으로고려할수있다. 6 지리적조건에대해 평가항목지역내에서본지점, 영업소소재지의유무과거 10년간근린지역에서의시공실적유무과거 10년간주임 ( 관리 ) 기술자의근린지역에서의시공경험유무 평가기준시 ( 도 ) 내에본점, 지점또는영업소있음시 ( 도 ) 내에거점없음시공실적있음시공실적없음시공실적있음시공실적없음 7 재해협정등에의한지역공헌실적에대해 평가항목과거 5년간재해협정등에근거한활동실적의유무 [ 평가대상의예 ] - 재해대응협정에기초한활동실적 - 대규모재해시의응급대책실적 평가기준 활동실적있음 활동실적없음 8 자원봉사자활동에의한지역공헌의실적에대해 평가항목과거 5년간자원봉사자활동실적의유무 [ 평가대상의예 ] - 재해자원봉사자실적 - 자원봉사서포트프로그램참가실적 - 클린업캠페인참가실적 평가기준 활동실적있음 활동실적없음 주 : 연도등은공사의특성 ( 공사내용, 규모등 ) 이나지역특성등에대응해적정하게설정 170 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
4.5 입찰참가자격사전심사일본은 2005 년품확법을제정하고, 경쟁참가자격심사 ( 동법제11조 ) 를통해 경쟁참가자의기술적능력을심사하여공공공사의입찰경쟁에참가하려는자에대해서공사경험, 시공상황을평가하고, 해당공공공사에배치가예상되는기술자의경험, 기타경쟁에참가하고자하는자의기술능력에관한사항을심사해야한다 라고제시하였다. [ 그림 3-14] 일본의경쟁참가자격심사구조 일본의경쟁참가자격심사의구조를나타내는위의그림 132) 에서보는바와같이, 참가자격의심사는연간또는격년으로이루어지는정기심사와입찰건별로진행되는심사로구분할수있다. 이를통해해당공사의규모와특성에맞는기업을심사하여기술제안등입찰에참여할수있도록제도를운영하고있다. 정기심사는유자격자등록의역할을수행한다. 즉, 수주희망자는입찰의전제조건으로각발주기관 133) 의명부에일반경쟁및지명경쟁유자격자 132) 国土交通省, 発注者別評価点の活用による資格審査マニュアル, 国土交通省, 平成 20 年 6 月 133) 발주기관은건설공사를하는중앙및지방국, 하부기관을의미한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 171
로서사전에등록되어있어야하며, 각발주기관은독자적인등록리스트를가지고있다. 2년에 1회시행되는심사에서는경영사항심사 ( 객관적지표 ) 와기술력심사 ( 주관적지표 ) 가중점적으로검토된다. 경영사항심사는건설업법에의거하여건설업허가권자가매년실시하며, 외국의기업에대하여서는자국내의실적및직원의수가일본국내와다름없이취급되는데, 사전에국토건설대신의인정을필요로한다. 외국에서의실적이나재외기술자역시마찬가지이며, 합병회사는자국의모기업을포함하여평가받을수있다. 주된평가기준은허가업종에대한연간매출액, 자기자본액, 직원수, 재무제표 ( 경영상황 ) 분석, 기술직원수, 영업연수, 노동복지상황, 공사안전성적, 건설업경리사무사의수등이다. 사전자격심사는경쟁참가자격심사를통해확정된유자격자명부중에서공사건별로참여하는기업의경쟁참가자격을경쟁에필요한요건에맞추어확인하는심사과정이다. 구체적인평가는공사별평가요구조건및지역요건, 최소한의실적요구사항설정 ( 등급구분 + 실적, 입찰보증등고려 ) 에대해이루어지고, 요구사항을만족하지못하는기업은탈락되게된다. 172 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
경영사항심사에있어서의평가항목과점수는다음표와같다. [ 표 3-17] 경영사항심사의평가항목과점수 구분가중치평점폭평가내용평가항목 X1 0.25 2,268 점 - 390 점 공사종류별연간평균완성공사고 완성공사고 ( 업종별 ) X2 0.15 2,280 점 - 454 점 자기자본액 자기자본액 ( 순자산액 ) EBITDA( 금리, 세금상각전이익 ) = 영업이익 + 감가상각비 순지불이자비율 부채회전기간 매상고경상이익율 Y 0.2 1,595 점 - 0 점 경영사항분석 총자본매상총이익률 자기자본대고정자산비율 자기자본비율 영업 cash flow( 절대액 ) 이익잉여금 ( 절대액 ) 수익성, 유동성, 안정성, 건전성을 나타내는 8 개지표 Z 0.25 2,366 점 - 450 점 기술력 기술자수 ( 업종별 ) 원청완공고 ( 업종별 ) 노동복지상황 건설업영업년수 W 0.15 1,750 점 - 0 점 기타심사항목 방재활동공헌현황 법령준수현황 건설업의회계상황 연구개발현황 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 173
정기또는공사건별로적용되는평가지표는아래표와같다. [ 표 3-18] 단계별평가지표 단계 정기심사 공사별확인심사 종합평가 과거 4년간경쟁에 일정기간내동종공사의 일정기간내동종공사의 참가한공사규모 시공실적 시공실적및내용 과거 4년간수주한 상기실적의공사성적 일정기간내공사성적 공사의공사성적 ( 일정점수이상 ) 기술제안 ( 시공계획 ) 과거 4년간경쟁에 일정기간내공사성적 일정기간내표창실적 기 참가한공사의기술적 ( 일정점수이상 ) 해당공사공사수행체계 업 난이도 당해공사의시공계획의 종합평가기술등급 적정성 기 기술자수 술 완성공사액 력 연구개발상황 배치예정기술자의 배치예정기술자의 평가지표 기술자 보유자격 일정기간내동종공사의시공경험 보유자격 일정기간내시공경험의내용 일정기간내공사성적 일정기간내표창실적 경 완성공사액 경영사항평가점수가 영 자기자본액, 수익액 일정점수이상인자 력 경영상황분석 (WTO 대상공사 ) 기업신뢰도 방제협정체결여부 노동복지현황 영업년수 법령준수사항 경리사항 본사및지사, 영업소의소재 재해협정에기반한활동실적 본점과지점, 영업소소재 일정기간내인근지역시공실적 자원봉사활동실적 174 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 3-19] 일본경쟁참가자격심사평가지표의사례 구분평가의관점평가항목평가지표 자격과 기술자 기술자의 (a) 자격과충분한시공실적이있는보유자격자수시공실적이기술자수 감리기술자수있는기술자 정규직으로 기술자 기술자의표창실적자수고용여부표창실적자수 평가시스템단계별활용현황경쟁참가경쟁참가종합비고자격심사자격확인평가직할공사에 만적용 1) 시공능력우수성 우수한기술자확보여부 2) 계약내용의충실하고적절한실시및성과품의품질확보여부 (b) 우수한기술자 우수기술자의당해공사배치여부 (a) 양질의공사실적보유여부 (b) 품질확보체계및시공계획의적절성 (c) 기업의현장지원체계정비현황 (d) 불성실행위 ( 노동복지, 안전관리등포함 ) 의실적현황 기술자 기술자의보유자격 기술자 기술자의시공실적기술자 기능상의공사성적 기술자 기능사의표창실적 국가자격 민간자격 ( 학회인정자격포함 ) 현장대리인, 감리기술자등으로서시공실적 현장대리인, 감리기술자등으로참여한공사의성적평점 현장대리인, 감리기술자등으로참여한공사의기술자표창실적 기업의공사성적 공사성적평점 공사성적순위 기업의표창실적 우수공사표창실적등 해당공사의동종, 기업의시공실적유사공사시공실적 시공계획 기업의현장지원체계현황 지명정지, 건설업감독처분등실적 노무기관지휘, 통지현황 해당공사시공계획의적절성 시공체계, 품질관리체계 ISO9001, 14001인증취득, 갱신실적 기계, 설비등의보유현황 지명정지등처분실적 경찰당국의제외요청실적 노동기준감독기관, 노동기준국등의지도, 통지실적 기술사등건설업법외국가자격포함 직할공사에만적용 직할공사에만적용 직할공사에만적용직할공사에만적용 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 175
[ 표 3-19] 일본경쟁참가자격심사평가지표의사례 ( 계속 ) 3) 하도급기업과의적절한계약실시현황 4) 기술자 기능자의육성, 신기술개발등, 기술력향상 지속노력등 5) 방재활동과재해복구활동등다양한지역공헌활동 (6) 적절한경쟁을통한안정적경영 평가시스템단계별활용현황 평가의관점 평가항목 평가지표 경쟁참가 경쟁참가 종합 자격심사자격확인 평가 원하도급계약실적 원하도급계약실적 ( 계약서등 ) 당해공사의하도급대금지급 (a) 하청기업과하도급대금지급계획적절한계약관계 현황 하도급계약의대금지급 실적 ( 공사비용조사결과의활용 ) 하청기업의 하청기업의해당공사 (b) 하청기업의우수 시공실적동종 유사공사시공실적공사실적하청기업의 하청기업의우량공사표창등보유현황 표창실적실적 자격인증기관등이지원하는 CPD 취득현황 (a) 가술자 기능자의 CPD 단위취득실적 지속적육성활동 숙련기술자 기능자기술계승현황 ( 자격보유자 ) 의재고용실적 특허권, 실용실안권의특허 실용신안권신청 등록건수등의기술개발 NETIS 등록건수 (b) 신기술개발활동성과 논문투고건수 ( 심사 ) 기술개발체계 기술개발전임기술자수 기술개발투입경비 해당공사기술제안의적절성 (c) 종합평가시 종합평가에관한기술제안기술제안의실적 ( 과거종합평가방식의적절성기술평가점의실적 ) 행정및방재지원협정에따른 (a) 지역의방재지원활동출동실적 ( 제해협정, 제설계약등 ) 방재지원활동등등의실적 도로 하천등시설유지관리에참가여부관한실적 (b) 평상시자원봉사활동 자원봉사지원프로그램및자원봉사활동등등의실적정리프로그램참가실적지역신뢰구축활동 경영사항 경영사항평가 ( 공통 ) 점수 평가 ( 공통 ) 점수 (a) 안정적재무능력재무제표 재무제표 보유여부업계재편대처현황 협업화, 합병실적 재무적이행능력 입찰본드 공정거래협약 공정거래협약규정 (b) 기업공정거래협약대응조직 준수여부부실공사 ( 저가격 부실공사 ( 저가격입찰 ) 의실적 입찰 ) 의실적 (c) 적절한적산능력적산능력보유여부 입찰률의실적 176 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
4.6 설계 시공일괄및상세설계첨부공사발주방식 134) 일본에서는 1995년일괄방식의도입을검토하고, 1997 년요코하마지역에서시행한이래로, 2001 년 3월확대시행을위한절차의제정, 2005 년기술제안에입각한예정가격작성방안마련으로실시환경정비를거쳐 2006년 9월 국토교통성직할사업의건설생산시스템에서의발주자책임에관한간담회중간보고 를통해본격적인도입을검토하였다. 4.6.1 도입의장점과단점도입의장점과단점을다음과같이분석하고, 도입의효과가충분히발휘됨으로써효율적 합리적인설계 시공을실시하고, 공사품질의향상을도모할수있다는점을강조하고있다. 한편으로는아래표와같은단점을경계하고있으며, 시행과정에서이들을감소시킬수있는방안을강구한다. [ 표 3-20] 도입의장점과단점 장점 효율적 합리적인설계 시공의실시 설계와제작 시공 ( 이하 시공 이라칭함.) 을일원화함으로써시공자의노하우를반영한현장조건에적합한설계, 시공자의고유기술을활용한합리적인설계가가능해진다. 설계와시공을분리해발주한경우와비교해발주업무가경감됨과더불어설계단계부터시공준비가가능해진다. 공사품질의나은향상 설계시부터시공을내다본품질관리가가능해짐과더불어시공자가특기로하는기술활용을통해보다좋은품질이확보되는기술도입이촉진된다. 기술과가격의종합적인입찰경쟁으로설계와시공을분리해발주한경우와비교해시공장의고유기술을활용한합리적인설계가가능해진다. 단점 객관성의결여 설계와시공을분리해발주한경우와비교해시공자측에편향된설계가되기쉽고설계자와발주자의체크기능이작용하기어렵다. 수발주자간의애매한책임소재 계약시에수발주자간에서명확한책임분담이없는경우, 공사도중단계에서조정하지않으면안되게되거나 ( 발주자의비용에대한부담의식이없어져 ) 수주자측에지나친부담이생길수있다. 발주자책임의식의저하 발주자측이설계시공을 그대로다시하청을주게 되어버리면본래발주자가져야만하는비용과공사완공물의품질에관한국민에대한책임을다할수없게된다. 134) 国土交通省, 設計 施工一括及び詳細設計付工事発注方式実施マニュアル ( 案 ), 平成 21 年 3 月 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 177
4.6.2 적용공사위의장점과단점을감안하여설계 시공일괄발주및상세설계첨부공사발주방식을적용할공사를다음과같이정리하고있다. 1 현지의지형과지질등의자연조건이특수하고, 가설공법과굴삭공법등의시공자의노하우를활용할필요가있는대규모교량공사와터널공사 ( 공동구공사 ) 2 다수의공사가폭주하는등, 현지공사간의조정에대해시공자의노하우를활용할필요가있는댐공사 3 기계와전기설비등공장제작이기본이되는공사 4 현지에서의정보가한정되어있어시공자에게설계를위임해효율적 합리적인공사를도모할필요가있는전선공동구공사 ( 유지 수선공사 ) 5 특히상세설계첨부공사발주방식에대해서는공기에제한이있어시공자에게설계를위임함으로써공기단축을도모할수있는공사 6 기타발주자측에서상세사양을규정하지않고기업의노하우에맡기는편이좋은제안이나올것이라예상되는공종 또한아래에속하는경우는설계 시공일괄로발주하면문제가발생할가능성이높기때문에당분간본방식을적용하지않는것으로한다. 1 용지매수가미완료등으로착공시기가확정되지않은경우 2 수주자측에서부담하지않으면안되는위험이지나치게큰경우 3 공사규모가작아입찰참가자에게기술제안을필요로하는비용이지나치게부담이되는경우 4 발주자가성능과사양에관한개념을명확히설정하지못하는경우 178 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 3-21] 설계 시공일괄및상세설계첨부공사발주방식의적용개념 구분설계 시공일괄발주방식상세설계첨부공사발주방식 교통량이많은고가다리등에서 하부공에영향이없는범위에서 시공기간등의제약이매우크고, 제작 시공자의독자기술을이용한 개념 특수한시공방법과해당시공공법에맞는목적물이필요한경우 ( 고도기술제안형 I) 상부공 시공의효율화가가능한경우 ( 고도기술제안형 III 또는표준형 + 개산수량을토대로한적산 ) 교량 PD, 메탈의두형식을용인하는규모의교량등 ( 고도기술제안형 II) 지간분할, 교각수와교각위치 ( 어느 목적물 ( 상부, 하부, 기초 ) 에대해서는 사 정도의범위내 ) 를포함해 발주자가설계를제시. 교각시공에서의 례 기술제안하고, 목적물 ( 상부, 하부, 시공계획, 필요한가설구조물의 기초 ) 의설계를행한다. 기술제안 설계를실시한다. 기계설비 ( 수문설비등 ) 개념 본체구조물의설계후에는설비형식의자유도가작아지기때문에설비전체의합리적인설계를실시하기위해서는제작 시공자의기술을반영할필요가있는경우와, 기술기준 설계요령이없는특수한형식의설비의경우 ( 고도기술제안 II형 ) 기술기준 설계요령등을토대로표준적인설계가가능하다면세부설계, 조립도등에서제작 시공자의고유의기술이있는설비등 ( 고도기술제안형 III 또는표준형 + 개산수량을토대로한적산 ) 사례 목적물을설계하기위한설계조건만을게시. 수주자는해당조건을토대로기술제안 설계를행한다. 목적물을설계하기위한설계조건및주요사양을제시. 수주자는해당조건 사양을토대로하는기술제안 설계를실시한다. 전선공동 - 구주 ) 괄호안은종합평가방식의형식 굴착을행하지않으면매설물의내용및매설물의위치가불명확한경우. 또는공익사업자와의조정에따라변경이예상되는경우 ( 표준형 + 개산수량을토대로한적산, 유닛프라이스형적산방식등 ) 4.6.3 공사발주방식과종합평가방식의연계설계 시공일괄및상세설계첨부공사발주방식의특징을고려하면서종합평가방식 ( 고도기술제안형 (I, II, III), 표준형 ) 을선정해야만한다. 발주형태별특징과종합평가방식의분류를연계하면아래표와같다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 179
[ 표 3-22] 발주형태별특징과종합평가방식의분류연계 발주 형태 특징 설계의품질확보합리적인설계효율성등 종합평가방식의분류 표준안 기술제안범위 예정가격 설계 시공일괄 설계와시공을오버랩시켜공기단축이가능함 목적물의목적물의설계 시공책임을 설계를포함해계약자에게일원화제작 시공방법만이제작 시공자할수있음아니라, 목적물의고유기술의 설계자와시공자가설계에대해서도활용여지가커같아조정작업이시공자고유기술을합리적인경감됨활용가능설계를기대할 시공자고유기술을 수있음고려한설계가되기때문에설계변경이발생할가능성이낮음 고도기술제안형 통상의구조 공법으로는 공사목적물경쟁참가자의 I 공기등의제약조건을무 시공방법기술제안을만족시킨공사를실현할 ( 공기단축등 ) 토대로작성수없는경우예상되는유력한구조형식과공법이복수 존재하기때문에무발주자가미리하나의경쟁참가자의 ( 복수의 공사목적물 II 구조 공법으로좁히지기술제안을후보 시공방법않고, 폭넓게토대로작성있음 ) 기술제안을요구, 최적의안을선정하는것이적절한경우 시공단계에서시공자상세도면과시공계획고유기술의작성의재작업을상세고도의시공기술과활용으로해소할수있음설계특수한시공방법등의합리적인 시공자고유기술을첨부시공자고유기술을설계를기대할고려한설계가되어공사활용가능수있다. 설계변경이발생할가능성이낮음 표준기술에따른표준안에대해, 고도의시공기술과특수한 III 시공공법의활용으로사회적편익이상당부분향상될것으로기대되는경우 유 시공방법 ( 시공방법의변경에따른공사목적물의경쟁참가자의변경을기술제안을수반하는토대로작성경우에는공사목적물의변경을인정 ) 설계자가 시공비용에 대한위험을부담하지않기위해내구성과설계안전성을해당 환경에따라시공예측할수있음분리 시공자의설계대조조사로설계에설계품질을유지할수있음 설계자에게는상세한도면으로시공비용증가시공을발주함으로써로인한발주조건을명확히해, 장점이없기입찰가격의여분의때문에위험비용이더해지는의도적인것을방지할수있음과잉설계를 행할수없음 표준형 시공조건과환경조건등의시공상의기술적과제가있어시공공법에관한기술제안을요구함으로써사회적편익향상을기대할수있는경우 유 시공방법 ( 시공방법의변경에따른공사목적물의변경을수반하는경우에는공사목적물의변경을인정 ) 180 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
4.6.4 일괄발주방식에있어서의위험분담 1) 위험분담의기본적인사고위험분담대한기본적인사고는아래와같다. 1 공공공사의설계 시공에있어서는발주자가설계 시공조건을명시하고, 그에따라수주자가설계 시공을실시하는것으로, 발주자측은제시한조건에대해책임을지고, 수주자측은발주자가제시한조건하에서실시한설계 시공에대해책임을지는것을기본으로한다. 2 설계 시공일괄발주방식에서는설계시부터시공시까지기인하는위험에대해서는 원칙적으로수주자부담 으로해왔지만사례조사의결과계약시에위험의예측가능성은반드시높지않으며, 그결과계약시에지나치게수주자에게부담을지게하거나, 수발주자간의협의에시간을써버리는등, 일괄발주방식이가지는장점인효율적 합리적인설계 시공의실시라는관점에서폐해가되고있는경우가빈번하게발생한다. 3 따라서, 설계 시공일괄발주방식및상세설계첨부공사발주방식에서의위험분담의기본적인사고인수주자부담원칙을철회하고, 발주자는계약시에필요한위험분담 ( 설계 시공조건 ) 을명시하며수주자는이위험분담 ( 설계 시공 ) 하에서위험을분담한다. 4 이때, 설계 시공일괄발주방식및상세설계첨부공사발주방식은계약후에상세설계를실시하기때문에, ( 설계 시공분리발주방식과는달리 ) 이에기인하는위험분담이수발주자간에발생한다는전제에서계약서등에설계 시공조건을구체적으로명시함과더불어, 해당조건하에서수주자가부담하는위험에대해서도구체적으로명시하도록한다 ( 기타에대해서는발주자가부담하거나수발주자간에협의 ). 5 또한계약자쌍방은계약시의위험분담에관한미확정요소는가능한줄일수있도록충분한정보공유, 질의응답, 기술대화, 위험분담등을위해노력해야만한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 181
[ 그림 3-15] 위험분담의설정과확인 2) 점검포인트 1 : 입찰공고 입찰설명서교부시의위험분담설정입찰설명서등의작성에있어지질데이터등의현지조건과경쟁참가자의기술제안의범위를감안하면서위험분담에대한검토를실시하여, 을이부담하는위험분담을설정한다. 을이부담하는위험분담의설정절차는다음과같다. 1 현재보유하고있는정보의정리입찰공고, 입찰설명서의준비단계에서지질데이터, 측량데이터, 지하매설물등에관해보유하고있는정보와용지취득상황, 타기관과의협의정보에대해정리한다. 정리시에는해당정보의정밀도, 정보의시간경과에따른퇴색가 182 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
능성과같은시점에서분석하고, 더불어현안사항과미확정사항으로남겨져 있는것은없는지확인한다. 2 기술제안서의작성조건과현재보유하고있는정보와의대비기술제안서를요구함에있어, 발주자는그작성조건에대해검토를행한다. 경쟁참가자의기술력을최대한기술제안에반영시키기위해서는치수, 재료, 규격등을규정하는사양조건보다도성능과기능을조건으로하는것이효과적이다. 그렇다고하더라도성능과기능의검증방법과확인방법에대해명확하게설정할수없는경우는성능 기능을조건으로해서는안된다. 기술제안의작성조건을검토한후에경쟁참가자가해당조건에대한검토를행하는데필요한정보에대해정리를행하고, 더불어 현재보유하고있는정보의정리 결과와비교를실시하여, 충분한정보를제공할수있는지확인한다. 경쟁참가자가검토하는데충분한정보를가지고있지않다는것이판명된경우에대해서는추가조사를실시하는것도고려해야만한다. 3 위험재도출과정리기술제안서의작성조건과현재보유하고있는정보와의대비결과에입각해위험을재도출하고더불어위험의성질을파악한다. 위험의재도출 - 위험을재도출하기위해위험의원인이되는항목을기술특성, 자연조건, 사회조건, 관리특성, 기타로분류하고각각의항목에대해구체적인사례를예상해검토한다. 위험의성질파악 - 위험의성질을파악하기위해 위험의크기, 예측가능성 의요소를사용한다. 4 을이부담하는위험분담의작성을이부담하는위험분담의작성에있어서는현재보유하고있는정보를토대로하면서, 특기사양서에는계약시점에서을이대응가능하고예측가능한위험을구체적으로열거한다. 구체적인기재의예는아래와같다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 183
< 특기사양서의기재예 > 제 조해당공사에서는원칙적으로아래항목과관련한위험은을의부담으로하고그이외의것을갑의부담으로한다. < 을이부담하는위험의항목 ( 예 )> 1 기술특성 기술제안을이행하는데있어발생한시공방법과공사목적물의설계변경 2 자연조건 설계도서에명시했던조건에서합리적으로예측가능한용수 지하수의발생과기상 해상기상등의영향 3 사회조건 설계도서에명시한을이행하는주변주민에대한환경 진동대책, 공용중인도로 철도영업선 하천에대한대책, 상하수도 가스 전력 전화에대한대책, 물건의이설, 복구작업 4 관리특성 설계도서에서명시한을이행하는타공구와의공정조정 기술제안을이행하는데있어을이행하는관계행정기관과의조정의결과, 필요한대책 5 기타 을이실시하는설계, 적산, 시공등에관해을의책임으로인해생긴손해에대한조치 3) 점검포인트 2 : 기술대화를통한확인경쟁참가자의기술제안은위험을내포하고있고, 그위험의정도는각제안에따라다르다. 따라서향후위험이표면화될시의문제를회피하기위해기술대화를통해경쟁의공평성을고려하면서위험에대한대응에대해확인을실시한다. 1 확인사항의재도출과정리 확인사항의재도출 - 경쟁참가자의기술제안은경쟁참가자가추정한조건을전제로하고있어발주자측의조건과일치하지않을수있다. 때문에해당제안이전제로하고있는조건등에대해발주자측의정보와다른점은없는지, 합리적으로조건이설정되어있는지, 기술제안에새로운위험이포함되어있지는않은지에대해확인사항의추출을행한다. 184 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
기술제안에관한위험분담 - 입찰공고 입찰설명서교부시에제시한위험분담의재검토및경쟁참가자의기술제안으로발생하는새로운위험의분담에대해서는기술대화가발주자와경쟁참가자사이에서정보공유가능한유일한장소인동시에, 계약시의위험분담의기초가되기때문에충분한대화가필요하다. 구체적인확인에있어서는경쟁참가자가기술제안시에공사목적물과시공방법에대한제안에있어예측한조건이명기되어있는경우, 그조건이합리적인것인지를확인한다. 또한공사목적물만을제안하고있어해당제안을하기에이른합리적인이유와해당제안이예측하고있는지질등의조건이명확히제시되어있지않은경우에는경쟁참가자에대해그이유와예측조건의확인을실시해야한다. 더불어, 경쟁참가자는스스로의기술제안에포함되는위험을줄이기위해설계조건등에서불명확한사항에대해서는적극적으로조회하고확인할필요가있다. 2 위험분담의재검토 기술대화에서위험분담의변경이필요해진때는모든경쟁참가자에게통지하 고, 더불어수정된분담을토대로한제안을실시할기회를부여해야만한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 185
[ 표 3-23] 기술대화에서의확인사항 ( 예 ) 대항목소항목위험에관한확인사항추출의관점 자연조건 1용수 지하수 2지지지반 3작업용도로 야드 4기상 해상기상 1지중장애물 2근접시공 용수의발생이예상되는경우, 지수대책이고려되어있는지, 또는제안된지수대책은합리적인것인지. 제안된구조물의위치와기초는제시된지질데이터에따라합리적으로판단된것인지. 지질단면의추정이충분히합리적인것인지. 제안된공법을실현하기위한작업용도로와야드가입찰설명서등에제시된조건을만족하는것인지. 또는작업용도로와야드가필요함에도불구하고빠져있지는않은지. 공정이공사현장근처의기상 해상기상의특성을고려한설정으로되어있는지. 입찰설명서등에서제시된지하매설물등에대한적절한대처가이뤄졌는지. 필요한대책과대상물이빠져있지는않은지. 근접한중요구조물에대한적절한대책이설정되어있는지, 필요한대책과대상물이빠져있지는않은지. 3 소음 진동주변주민등에대한소음 진동에대한배려가이뤄져있는지. 사회조건 4수질오염 5작업용도로 야드 6현재주로사용되고있는도로에대한작업 수질오염이우려되는공사의경우, 수질오염에대한대처가적절하게이뤄져있는지. 제안된공법을실현하기위한작업용도로와야드가입찰설명서등에제시된조건을만족하는것으로되어있는지. 또한작업용도로와야드가필요함에도불구하고빠져있지는않은지. 제안된교통규제와우회로는경찰협의로인정될가능성이높은것인지. 또한교통규제와우회로설정이필요함에도불구하고제안에서빠져있지는않은지. 1 타공구조정근접공구, 타공사의상황을무시한공정으로되어있지는않은지. 관리특성 2 주민대응 3 관계기관대응 근린주민의이해를얻을수있는시공기간과시간으로되어있는지, 소음, 진동, 분진등에대한배려는이뤄져있는지. 도로와하천등의점유등의조건이명확히되어있는지, 관계행정기관의허가를얻을수있을것이라예상되는조건인지. 4) 점검포인트 3 : ( 상세 ) 설계승낙시의재확인계약후, 수주자의상세설계종료후에위험분담을재확인하는것으로되어있으며, 이때의기초가되는위험분담은위의 기술대화를통한확인 시의것으로한다. 186 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
1 수발주자간에협의가발생한경우의대응계약후에수발주자간에위험분담에대한협의가필요해진경우, 이미계약액이확정되어있기때문에위험분담에따른경비분담을신중하게검토할필요가있다. 때문에아래의관점에서전문가등의제3 자의의견을듣는것도고려할수있다. 기술적으로예측가능성은있었는지의여부 입찰설명서, 위험분담, 계약도서에서충분한요건설정, 정보제시가이루어졌는지의여부 기술제안서에서예견가능성이있었음에도불구하고누락되었거나, 합리적인판단이이루어지지않았는지의여부또한제3 자의의견을들을경우는쓸데없이시간을소비하는것을피하고, 효율적 효과적으로행하도록한다. 5) 위험발생의시기와크기아래표에서보는바와같이위험이발생하는시기는다양하며, 그시기에따라위험의크기는변동한다. 때문에입찰공고 입찰설명서교부시, 기술대화의확인시에는이들을충분히감안해적절하게위험분담을설정해야만한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 187
대항목소항목리스크가발생할가능성이있는요인계획시설계시시공시 기술특성 자연조건 사회조건 관리특성 기타 [ 표 3-24] 위험이발생하는시기와크기 1공법등 공법의성능확보, 사용기계의고장, 사용자재의품질의불균일등 2기타 시공방법에관한기술제안등 1하천등의영향, 용수의발생, 굴삭작업등에대한용수 지하수지하수위의영향등 2지지지반 산사태지역, 연약지반, 지하층수, 말뚝에미치는지지지반의영향등 3작업용도로 야드 공사용도로 작업공간등의제약 4기상 해상기상 비 눈 바람 기온 파랑등의영향 5기타 급류하천이수류, 해역의조류등의영향, 동식물등에대한배려등 1지중장애물 지하매설물등의지중내의작업장애물의철거, 이설 공사영향을배려해야만할 2근접시공 철도영업선 공용중인 도로 가공선로 건축물등의근접물 3소음 진동 주변주민등에대한소음 진동에대한배려 4수질오탁 주변수역환경에대한수질오탁에대한배려 소음 진동 수질오탁이외의환경대책, 5기타 폐기물처리, 가스 수도 전선로등의이설, 전파방해대책등 1타공구조정 근접공구, 타공사와의공정조정 2주민대응 근린주민과의대응 3관계기관대응 관계행정기관등과의조정 4공정관리 공기 공정의제약변경에대한대응 ( 공법변경등에수반되는것을포함 ) 5품질관리 품질관리의번잡함, 복잡함 ( 높은품질관리정밀도요구등을포함 ) 6안전관리 높은곳에서의작업, 야간작업, 잠수작업등의위험작업 7기타 재해시의응급복구등 1불가항력 지진등에따른지형의변화 2인위적인실수 설계실수, 잘못된적산 조례와법규의개정에따른설계변경, 3법률 기준등의기준과지침의개정에따른설계변경, 개정세제변경에따른공사비의변경 4기타 계약불이행, 노동쟁의 : 큰위험이발생할가능성이있는것 : 위험이발생할가능성이있는것 주 1) 계획시 는기술대화까지의단계를상정하고, 설계시 는설계심사 승낙까지의단계를상정하고있다. 주 2) 또한본표는위험이발생하는시기를분류한것이다. 때문에 계획시 와 설계시 에위험을검토하는경우, 시공시 에발생하는위험까지상정해검토및확인하는것이다. 188 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
6) 설계변경 단가합의설계 시공일괄발주방식등을적용하는경우에는실시설계의완료후, 공사착공까지의동안에수발주자간에단가를합의하는것을기본으로한다. 수발주자간의단가합의및설계변경에대해서는아래사항을고려한다. 1 설계 시공일괄발주방식등의경우, 낙찰자의상세설계가종료한시점에서수량이확정되기때문에예정가격에서의공사비내역과낙찰자의입찰가격내역이상이할가능성이있다. 2 따라서상세설계의종료에따라수량이확정되고공사에착수하기전에일식계약 135) 의금액을변경하지않는설계변경을실시, 단가합의하는것을기본으로한다. 3 단가합의후에계약금액의변경을수반하는설계변경등이발생한경우에는상세설계의도면, 수량, 합의한단가를토대로설계변경및계약금액의변경을실시하는것으로한다. 135) 공종별내역을정하지않고총액을도급금액으로하는계약을의미한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 189
5. 싱가포르의공공건설사업관련입낙찰제도 136) 5.1 건설산업선진화운동의추진싱가포르는미국과영국의건설산업선진화전략의시행을벤치마킹하여건설산업선진화운동으로 Construction 21 을추진하였다 137). 1999년관련보고서 138) 가발간된시기를기점으로착수된 Construction 21 은 지식시대의세계일류건설산업추구 (To be a World Class Builder in the Knowledge Age) 라는비전으로싱가포르건설산업의비용효과성향상및개혁을추구하였다. 부제인 Re-Inventing Construction 에도반영되어있듯이싱가포르건설산업이선진화목표를달성하기위해서는기존의인식, 생산환경및생산체계등혁신적인변화를추구해야한다고제안한바있다. Construction 21 은국토개발부 (Ministry of National Development, MND) 산하의공공사업청 (Building and Construction Authority, BCA) 139) 에서정부주도형으로시행하였으며, 6개전략적추진분야는다음과같다. 전문직업주의재고 (Enhancing the professionalism of the industry) 기술수준제고 (Raising the skills level) 업계능력제고 (Improving industry practices and techniques) 건설에관한통합적접근방식채택 (Adopting an integrated approach to construction) 외부추진동력개발 (Developing an external wing) 건설산업을위한집단적성공추구노력 (A collective championing effort for the construction industry) 136) 싱가포르의사례를정리함에있어서는아래출처의자료를활용하였으며, 해당문헌의관련내용에대해서는별도의주석을달지않았고, 아래목록에없는문헌에한해출처를명기하였다. BCA, The Price-Quality Method (PQM) in Tender Evaluation, BCA, 2010 이현수등, 공공건설공사발주기능및계약제도 Best Practice 의사례조사, 한국구매조달학회, 2004 싱가포르 Building & Construction Authority(BCA) 홈페이지 http://www.bca.gov.sg 싱가포르 Land Transport Authority(LTA) 홈페이지 http://www.lta.gov.sg 137) BCA 의홈페이지와 PSIB(2004)(Inventory of international reforms in building and construction, Country Report Singapore, PSIB) 를참조하였다. 138) Construction 21 보고서는산학연관의 80 여명전문가가참여하는추진위원회 (Committee) 및 4개 Working Groups 의약 16개월간의작업을통해완성되었으며, 6대전략적추진분야 (Strategic Thrusts) 의 39개권고사항을제안함으로써싱가포르건설산업의선진화를위한비전을제시하였다. 139) '99. 4월건축물규제및건축허가등을담당하던前 CIDB(Construction Industy Development Board) 와 Building Control Division of Public Works Department(PWD) 가합병하여관련법규와싱가포르건설산업발전을위한기관으로발족한것으로직접발주는하지않으나, 건설업체면허등록, 건설허가등의업무를관장하고있다. 190 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
Construction 21 은건설산업의다양한분야에서혁신을이끌어왔으며, 공사발주및계약제도에서는다음과같은사항을추진하였다. 1 설계 시공일괄입찰방식의장려싱가포르에서는건설사업을둘러싼활동들이분절화되어진행됨으로인해시공자들이설계에참여하는경우가드물다. 그에따라노동집약적인산업구조가지속되는경향이있었다. 이에 BCA는각종세미나와지침을통해설계 시공일괄입찰방식을장려하였다. 2 시공성 (buildability) 에의한설계평가 1990 년대초반부터지속적으로추진해오던시공성을고려한설계평가방안을시스템화한 Buildable Design Appraisal System(BDAS) 를통해관련법규를통합하고, 일정규모이상의사업설계는법적테두리안에서최소한의 BDAS 점수를준수하도록의무화하였다. BDAS 는노동력감소와프리패브화를활성화하는효과를가져왔다. 3 품질심사결과의활용품질보증을위한시스템인 CONstruction QUality Assessment Scheme (CONQUAS) 를통해준공건물의인도시점에품질을평가할수있는체계를구축하고, 이를모든공공건설사업에적용하고있다. 여기에는입주자의불만사항을비롯한모든하자가입력되어시공자의기록으로저장되며, 차후사전자격심사에필요한자료로활용된다. 4 베스트프랙티스의보급및확산 BCA에서는 2000년부터업계내에서의리더십과혁신, 그리고 Construction 21에서의패러다임이동이나전략적변화에모범이되는베스트프랙티스를적용하고자하는노력을보여준회사와조직에대하여 Construction 21 Best Practice Award 를수여함으로써 Best Practice 의확산과혁신의지속을위한노력을경주하고있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 191
5.2 공공건설사업발주관련일반사항싱가포르의건설시장발주규모는 97년동남아금융위기이전 100억달러를상회하였으나현재 80억달러수준으로축소되었으며입찰방식도종래소수지명경쟁입찰에서다수지명경쟁또는공개경쟁입찰 (open tender) 형태로변화하고있는추세에있다. 공공발주기관에서발주한사업에의입찰시에는부문별, 등급별로입찰한도가있어공고내용에따라입찰하게된다. 즉, 건설업등록은토목, 건축의건설 (CW), 건설관련 (CR), 기계전기 (ME), 유지보수 (MW), 조달 (SY), 관리 (RW) 부문등으로구분되고, 등록요건 ( 재무, 기술인력, 실적 ) 에따라건설부문 (CW) 은 A1, A2, B1, B2, C1, C2, C3 등 7개등급, CR, ME, MW, SY 등은 L1- L6까지 6개등급으로나누어져각등급마다입찰한도액이설정된다 140). [ 표 3-25] 부문별등급과입찰한도액 건설부문 (CW) 건설관련 (CR), 기전 (ME), 유지 보수 (MW), 조달 (SY) 등급 입찰한도액 등급 입찰한도액 A1 unlimited L6 unlimited A2 S$ 65m L5 S$ 10m B1 S$ 30m L4 S$ 5m B2 S$ 10m L3 S$ 3m C1 S$ 3m L2 S$ 1m C2 S$ 1m L1 S$ 0.5m C3 S$ 0.5m 주 ) m ; million, 무등급 (CR01, CR03, RW) 은제한없음 (unlimited) 싱가포르에는지방정부나 Sub-Central 당국이별도로없으며정부조달의대부분은분산되어개별부처및기관별로독자적으로시행되고있다. 싱가포르에서공공건설사업의발주에관련하는발주기관에는공공시설전반에대한프로젝트발주하는 MND, MND 의건설관련산하기관으로주택관련매립공 140) CR01, CR03, RW01 은등급이없다. 192 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
사및주택공사를발주하는주택개발청 (Housing and Development Board, HDB), 도시재개발사업계획수립및조정기관으로관련사업을발주하는도심재개발청 (Urban Redevelopment Authority, URA), 매립공사및통신관련프로젝트발주하는교통부 (Ministry of Transport, MOT), MOT 의산하기관으로도로및 LRT( 지하철 ) 관련공사를발주하는육상교통청 (The Land Transport Authority, LTA), 항만시설 ( 터미널, 정박시설등 ) 및항구개발을발주하는해운항만청 (Maritime and Port Authority of Singapore, MPA), 항공인프라개발관련발주를담당하는민간항공국 (Civil Aviation Authority of Singapore, CAAS), 산업단지조성등매립공사를발주하는통상산업부 (Ministry of Trade and Industry, MTI), MTI 산하에서공단부지개발, 공장건설과분양에관여하는주롱타운회사 (Jurong Town Corporation, JTC), 상하수관련사업을발주하는공공시설국 (Public Utilities Board, PUB), 수자원, 환경관련공사 ( 하수처리등 ) 를발주하는환경부 (Ministry of the Environment, MOE) 등이있다. 현재싱가포르정부는공정 (fairness), 개방 (openess), 경쟁 (competitiveness) 을정부조달정책의기본원칙으로채택하여투명하게운영하고부패에대해서는엄중히처벌하며통상경비대비최적의가치를제시하는응찰자에게낙찰하는것을기본으로한다. 싱가포르의재정부 (Ministry of Finance, MOF) 에서는물품, 서비스, 건설등을조달하는모든공공발주기관 (Government Procuring Entities, GPE) 로하여금정부조달 (Government Procurement, GP) 프레임워크에따라조달업무를수행하도록하고있다. GP 의주요원칙에는다음과같은것이있다. 공공건설공사의수행과관련해서는 BCA의역할이중요하게다루어진다. BCA 에서각발주기관이참고할수있는입찰방침을마련함에따라발주기관별로입찰제안서의평가와낙찰자선정기준이크게차이가나지않으며, 공사품질을평가하는프로그램도별도로운영하고있다. 1 투명성 (transparency) 조달라이프사이클의모든단계에걸쳐공개되고투명한방식이유지되도록하고, 정부조달의절차와평가기준이공급자에게전달되도록한다. 2 공개되고공정한경쟁 (open and fair competition) 공개적으로경쟁하는환경하에서공급자들이최선의입찰제안을할수있 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 193
도록독려하고, 동일한입장에서공평한입찰참가기회를갖도록한다. 3 비용효율성사업의요구를만족하고최고가치를보장할수있는공급자로부터조달할수있어야하고, VFM 을위해서는구매와유지를포함하는총소유비용 (total cost of ownership) 의관점에서부터편익과비용사이에서최적의균형을고려하여야한다. 그에따르면, VFM 은반드시최저가로입찰한공급자가낙찰자가되어야한다는것을의미하지않는다. 5.3 입찰방식및평가정부조달잠정가격에따라소금액조달 (small value purchase), 견적제시요청 (quotations), 입찰 (tender) 등세가지방식의절차에따라입찰을실시하며, 각방식의개요는다음과같다. 1 소금액조달 1,000S$ 이하물품 용역은직접판매처나용역제공처로부터구입한다. 2 견적제시요청에의한조달 1,000S$ 이상 30,000S$ 미만의물품및용역의조달은견적제시를요청해야하며, 2명의관리가책임을진다.(1명은견적제시요청, 접수, 평가및추천을담당하고, 다른 1명은선택에대한평가를담당 ) 3 입찰에의한조달 30,000S$ 이상의모든정부조달은공개입찰, 선별입찰, 제한입찰방식을채택한다. 공개입찰 (open tender) : 공급자는공고에응함으로써참여할수있다. 선별입찰 (selective tenders) : 최소요건 (minimum requirements) 에미달되는공급업자를제외하기위해공급업자의자격 (qualifications) 을심사하여, 자격이있는공급업자에국한하여입찰에참여하도록한다. 제한입찰 (limited tenders) : 소수또는한공급업자만을입찰에초청하는경우로제한입찰을위해서는해당부처차관또는청장의승인이있어야한다. 입찰참가요건에있어서는, 요건을충족하는 3개사이상의공개경쟁입찰을원칙으로함에따라일정한자격을갖춘업체의입찰참가에는제한을 194 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
두지않고있으나대형기계플랜트및건설공사입찰은 PQ 에의해과거 실적, 재정상태등을검토한후입찰참가자격을결정하도록하고있다. 입찰은발주기관에입찰서류제출을통한직접참가와합작투자법인, 대리인을통한입찰참가대행이가능하며, 입찰서류제출시의약 1% 141) 에해당하는입찰보증금을납입해야한다. 입찰서류는마감일후입찰함개봉위원회가입찰함을개봉하여서류검토후입찰가격의공개등업무를수행하고, 개봉위원회의검토가끝난입찰서류는입찰결과예정공개일최소 3주전에입찰위원회로이송되어낙찰자를선정한다. 낙찰자는낙찰예정금액에따른각각의입찰위원회가구성되어심사결정하며, 입찰금액에따라입찰위원회구성이달라지는데물품및용역가액 15,000S$( 토목건설공사 30,000S$) 이하는해당실시기관의담당관, 30,000S$ 이하는 3인의부서장급, 500,000S$ 이하는차관 1명과공무원 2명, 5,000,000S$ 이하는차관 2명과공무원 1명, 5,000,000S$ 이상은차관 3명으로구성된다. 입찰평가는통상가격, 기술력. 재무능력, 과거실적등에기초하여결정되며특별한하자가없다면가격이결정요인이되고있다. 평가는대개발주기관이지정한컨설턴트에의해입찰참여자와의확인 (clarification meeting) 등을거쳐이루어지며컨설턴트의평가를기초로최종적으로발주기관이결정한다. 낙찰자의선정은최저가격입찰자가우선순위이며만약최저가격입찰자외의입찰자가낙찰될경우에는상기입찰위원회가별도의서면사유서를작성하도록하고있다. 5.4 공급업자에대한중앙평가 (centralized evaluation of suppliers) 행정의효율성및공급업자의편의를위해공급업자의과거실적 (track record) 과재정능력 (financial capability) 에대한평가는 EPPU( 일반물품및용역 ), 보건부의약청 (NPA, 보건관련물품및용역 ), BCA( 건설및건설용역 ) 등관련정부등록당국에서종합적으로실시하고있으며, 그중건설공사품질평가제도에는 BCA의 CONQUAS(Construction Quality Assessment System) 21, 141) 입찰보증금은입찰금액별로다소차이가있으며입찰기관에입찰업체로사전등록된업체의경우입찰보증금납부가면제되는경우도있다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 195
BSCQ(Bonus Scheme for Construction Quality) 142) 가있다. 입찰참여업체는모든공공조달기관이실시하는향후입찰에서업체의재정건전도및실적에대한세부자료대신에중앙등록당국이발행한증명서를제출할수있다. 5.5 입찰평가제도 5.5.1 PQM 의개요및원칙입낙찰제도에있어싱가포르에서주목할수있는것은 2005 년부터시행된입찰평가제도인 Price-Quality Method(PQM) 이다. 이는 US$ 1.8M 이상규모의공공발주토목 건축공사에적용되는것으로, 가격과품질을동시에평가하여최상의합산점수를얻은입찰자에게낙찰되는체계이다. 가격과품질의평점배분은 80:20에서부터 60:40의범위내에서공사별로조정하되, 입찰안내서에가격 품질간평가비중과점수, 평가방법을사전에공표하도록하고있다. PQM 의기본적인원칙은다음과같다. 1 가격과품질요소들은가중치를가지고제공되는지침에따라점수가부여되고, 합계점수가최고인회사가낙찰자로선정된다. 2 가격 품질및품질요소간의가중치, 각품질요소의최고점, 품질요소들에대한점수화방법등은입찰안내서에명시한다. 3 PQM 은투명성, 개방성, 공정성, 비용효율성을추구하며, 나아가비차별적기준의배제에대한 WTO 규정을준수한다. 4 입찰자는낙찰자선정이후합산점수에따른순위공개를요구할수있다. 5.5.2 PQM 의방법론 1) 가중치와품질평가요소전술한바와같이가격과품질간의배점은사업의복잡성에따라 60:40에서 80:20 사이에서결정된다. 대부분의설계가완성되고기술적시방이명확한 142) BSCQ 는시공품질향상을위한인센티브제도로서높은 CONQUAS 점수를획득한시공업체에게보너스를제공하는제도이다. 196 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
설계 시공분리방식에서는 80:20을선택할수있는반면, 설계 시공일괄방식에서는 60:40에서 70:30 정도를고려할수있다. 비가격요소는다음과같은것으로구성되며, 각발주기관은특정사업에대해적정한요소와각요소별최대점수를자체적으로결정한다. 공기준수, 안전 143), 품질등에대한과거또는진행중사업의성과 과업수행에대한입찰자의적정성을제고할수있는적절한과거실적이나특정능력 작업방식이나적용자원등사업에최적화된제안내용 기타 2) 입찰서류제출방식발주기관은 1단계평가방식 (one-envelope) 또는 2단계평가방식 (two-envelope) 중선택하되, 특정품질요소의점수가주관적판단이개입될필요가없이평가표에의해이루어지는사업인경우 1단계평가방식을선택하고, 그렇지않은경우 2단계평가방식으로한다. 2단계평가방식하에서입찰자는품질제안서를입찰가격과별도로제출하며, 발주기관은품질점수를먼저개봉하여점수를매기고, 가격봉투를개봉하여총점을매긴다. 3) 품질과가격점수계산발주기관은모든입찰자의총품질점수를추출하기위해각요소들의품질점수들을계산한다. 가장높은총품질점수를받은회사에최대품질점수를부여하고, 다른입찰자들의품질점수는가장높은총품질점수에대한비율에따라계산된다. BSCQ 에따라가격조정이가능한경우, Total price loading factor 에따라정해진새로운가격으로가격점수를계산한다. 가격점수를계산할때에는 NSC 의참가비를제외한 NSC 의가격과 PS가격은포함시키지않는다. Short list 에서최저가를제시한입찰자가최대가격점수를부여받고, 다른입찰자들의가격점수는최저가격에역비율로계산한다. 143) 현장안전에대한강조를위해, 안전성과가전체비가격점수의 15% 이상이되도록한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 197
대안이허용되고기술요건에부합한다면, 대안입찰역시별도입찰로취급 하여그에따라평가한다. 5.5.3 품질요소에대한점수산정방식발주기관은선정된특정품질요소에대한점수화방법을결정하고, 점수는각요소 ( 항목 ) 에대한상대적인성과에따라부여한다. 점수화에있어서는다음의방법을사용할수있다. 1) 벤치마크성과방식 (benchmark performance method, 기준성과법 ) 벤치마크성과방식은특수한항목에대해적용될수있다. 발주기관이입찰자가벤치마크수준에비해더나은지좋지않은지를어떻게판단할것인지에따라, 품질점수의 50% 에서 100% 에해당하는점수를벤치마크성과수준에부여한다 144). 1 벤치마크성과가품질점수의 70% 로설정되면, 더좋지않거나좋은입찰자는상대적인성과에따라낮거나높은점수를받는다. 다른방법으로더좋지않은입찰자에대해서는점수를부여하지않는다. 2 벤치마크성과는항목점수의 100% 로설정할수도있으며, 그보다못한입찰자에게는그이하의점수또는 0점이부여된다. 2) 순위방식 (ranking method) 프로젝트특성을반영한제안사항 (project specific proposal) 처럼어떤항목에서는벤치마크성과수준을정하기어려울수도있다. 이러한항목에대해서는발주기관은제안서의상대적점수에따라입찰자의순위를정하고, 품질점수를부여할수도있다. 5.5.4 기타사항 1) 특정항목에대해최소통과기준설정 최소통과기준은입찰서류에명시하여기준에맞지않는입찰자들이참여 144) 예를들어, CONQUAS 점수에따라품질성과를평가할때, 벤치마크성과수준을 과거 3 년동안 CONQUAS 점수가 80 점또는그이상인사업이 3 개 라고정했다고하면, 만일위의방법중 2 를따르고, 해당항목의최대점수가 10 점이라면, 3 개또는그이상의사업수를가진입찰자는 10 점을받고, 그렇지못한입찰자는그보다낮은점수또는 0 점을받도록한다. 198 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
하지않도록한다. 입찰자의입찰에소요되는노력을낭비없이최소화하기 위한것이다. 2) 최소총품질점수설정발주기관은입찰자가받아야하는최소총품질점수를정할수있다. 그보다낮은점수를받은입찰자는통과하지못한것으로하여, 가격점수는계산하지않는다. 2단계시스템이적용되는경우, 해당입찰자의비용제안서는개봉하지않는다. 3) 입찰서류에고시하여야하는정보입찰단계에다음정보는분명히알리도록한다. 비용- 품질점수비중 품질요소와각항목의최소점수 항목별점수산정방법 ( 벤치마크성과방식 145) 또는순위방식 ) 특정항목에대한최소통과기준 최소총품질점수 5.6 사례 1 : PUB 발주의일괄입찰공사 "N Project" 입찰평가방식 146) 5.6.1 입찰참가자 Short list 작성 1 위원회는입찰안내서에서기술된기준에따라입찰참가자중대상자를추려내는권한을지닌다. 위원회의수정된요구사항에기초하여새로운또는수정된제안서를제출할수있는기회를부여할수있다. 2 확정되고개정된요구사항에따라기회를받은입찰자들은최종입찰평가를위한양식을작성하도록한다. 최종라운드에제출된입찰서들은완성되고포괄적인것으로기존에제출한제안서에우선한다. 최종제안서는기존제안을참고하도록할수없다. 이전라운드제안서는무시되며, 최종제안서는지시에따라봉인된봉투에넣어입찰박스에제출한다. 145) 벤치마크성과방식에대해서는벤치마크를기준으로입찰자에게어떻게점수가부여되는지의방법과함께명시되어야한다. 146) 본연구에서는추가로실제공공건설공사입찰안내서를입수하여입찰방식과제안서평가와낙찰자선정과관련된기준을정리하였다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 199
5.6.2 위원회에서제공하는입찰서류 Volume 1 Section 1: 입찰요구사항및계약조건 Section 2: 내역서 (Bills of Quantities) Section 3: 첨부물 (Appendices) Section 4: 기술정보 (Technical information) Volume 2 Section 1: 시방서 (Specifications) Section 2: 기관권고사항 (Consultation with Authorities) Section 3: 현장조사보고서 (Site Investigation Reports) Section 4: 단가표 (Fixed Schedule of Rates) Volume 3 입찰도면 (Tender Drawings) 5.6.3 입찰평가기준 1) 우선아래기준을통과해야한다. 1 BCA에 CW02 workhead 와재무등급 A1 등록 : 입찰자가요구되는 workhead 와재무등급을갖추지못한경우, CR07 workhead 와재무등급 L5 이상인하도급업체와참여해야한다. 2 입찰제한상태여부 : 정부발주공사입찰에참여가금지되어있지않아야한다. 3 입찰양식, 입찰지침, 계약조건에부합해야한다. 4 유사공사실적 : 정한실적이없는입찰자의경우아래조건을만족하면제출가능하며, 증빙서류를제출해야한다. i) 동일한개발유형또는규모가아닐필요가없는일정수준의동일성을지닌과거프로젝트를수행한경험이있는입찰자 ii) 과거에유사한복잡성을지닌프로젝트를수행한경험이있는특정하도급자와연계된입찰자. 낙찰된경우해당하도급자를참여시키겠다는구속력있는문건이있는경우공동도급계약까지는필요없다. iii) 기준을충족하는적절한경험을지닌전문가가참여하는입찰자 200 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2) 시방서와의부합성. 대안을제안하는경우, 입찰자는본입찰안내서의해당조항에명시된사항을지켜야한다. 3) 위의 1) 과 2) 의평가기준에부합하는입찰자는 PQM 방식에따라평가된다. PQM 에서는가격과품질기준에대해가중치가주어지고, 정량적으로점수화하게된다. 가중치에의해조정된가격과품질점수의총점이가장높은입찰자가낙찰자로선정된다. 1 가격과품질의비중 : 80/20 2 품질평가항목 i) 종합품질점수 Q (tot) = ( 입찰자의 (Q1 + Q2 + Q3 + Q4) / 최고점수 (Q1 + Q2 + Q3 + Q4) ) 100 ii) 종합품질점수가 50 점미만을기록한입찰자는낙찰자선정에서탈락 iii) 조정된품질점수 Q (wt) = Q (tot) 20% [ 표 3-26] 품질평가항목 ( 사례 1) No. 품질 ( 비가격 ) 요소품질점수점수화방법 1 안전성과 6 points (Q1) 벤치마크기준 ( 기준성과 ) 은아래를따른다. MOM 안전기록 PUB 내부자료 2 진행중 / 완료사업의성과 6 points (Q2) 벤치마크기준 ( 기준성과 ) 은아래를따른다. BCA C41 기록 PUB 내부자료 3 재무건전성 4 기술적자원과제안 4 points (Q3) 4 points (Q4) 벤치마크기준 ( 기준성과 ) 은 3년간감사를거친회계자료 (Income Statement, Balance Sheet, Statement of Cash Flows, Statement of Changes in Equity and Notes to the Accounts) 벤치마크기준 ( 기준성과 ) 은아래를따른다. 제출된제안서 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 201
3 가격평가항목 i) 종합가격점수 P (tot) = ( 최저입찰가격 # 147) / 입찰자가격 ) 100 ii) 조정된가격점수 P (wt) = P (tot) 80% 4 입찰자의총점 = Q (wt) + P (wt) 5 공동도급에대한처리공동도급인경우, 전체공동도급참여자들의전체성과가반영된다. 각참여자들은개별적으로품질평가항목에대해평가하도록하고, 종합품질점수의평균이해당공동도급자들의품질점수가된다. 품질점수가 50점미만인경우, 낙찰자선정에서제외된다. 5.6.4 입찰자의제출물 입찰자가제출해야하는서류와제출방법은아래표와같다. [ 표 3-27] 입찰자의제출물 입찰정보및문서 1. 입찰양식에따라입찰자가산정한총입찰가격 2. 입찰자가적정하게작성한입찰양식아래의 Volume 1 서류 1. 입찰자가적정하게산정한내역서 2. 첨부 A - 물품 / 서비스세 (GST) 신고내역 3. 첨부 B - 입찰자가수행하고있는완료및진행중계약목록 4. 첨부 C - 입찰자가수행한과거및진행중계약의성과 5. 첨부 D - EC 1001 양식 6. 첨부 E - 부패방지법상의양식 7. 첨부 F - Undertaking to Safeguard Official Information 8. 첨부 H - 현금흐름도를포함한감사받은회계자료 9. 첨부자료 ( 첨부 I - VIII) 10. 기술정보 (Section 4 ) 11. 시설물홍보자료 ( 있는경우 ) 12. 입찰자의제안서일부가되는기타문건 ( 있는경우 ) 제출방법 1번항목은 GeBIZ 를통해위원회에제출 2번항목은 GeBIZ 를통해첨부된파일의양식에의거하여제출 (GeBIZ 로제출하지않는입찰자는인정하지않음 ) 아래의항목들은아래주소로송부하여위원회에제출 147) # 는종합품질점수 (Q (tot)) 가 50 점과동등또는그이상이면서, 평가기준 1) 과 2) 에부합하는최저가입찰가격 202 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5.7 사례 2 : URA 의 P Project" 입찰평가방식 5.7.1 평가기준 1 발주자는주요기준 (critical criteria), 제시된총액, 그리고아래에서나열된품질기준에따라입찰제안서를평가하도록한다. 2 입찰제안서가주요기준중하나라도부합하지않는것이있는경우, 발주자평가에서제외된다. 3 총입찰금액과품질기준은총 100% 중 60 : 40 의비중으로평가한다. 5.7.2 입찰제안서에대한주요기준아래사항중하나라도충족하지못한경우, 다음평가단계에서제외한다. 1 입찰자등록입찰자는 BCA 에제공자범주 / 분류 CW02 와재무수준 A1에등록되어야한다. 2 입찰제한상태입찰자는입찰마감시한중또는이후에라도재무부의입찰금지에대한상설위원회로부터공공부문사업에의참여를금지하는결정을받은사실이없어야한다. 3 입찰안내서의모든요소에대해부합할것입찰제안서는입찰자에대한지침, 입찰양식, 계약조건등에철저히부합하도록작성하여야한다. 입찰자는위의사항들을포함하여입찰안내서상요소들의텍스트를수정해서는안된다. 4 법정관리, 채무조정합의, 청산입찰자는법정관리 (judicial management) 또는청산을위한청원하에있지않아야한다. 입찰자는채무조정합의 (scheme of arrangement) 를고려하기위한개최통지에대해소송개시영장 (originating summons) 하에있지않아야한다. 5 부 ( 負 ) 의순자산최근감사받은회계자료를기준으로순자산이부의상태여서는안된다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 203
5.7.3 가격- 품질법 (PQM) 위의주요기준을통과한입찰자는다음의 PQM 방식에의해평가된다. 입찰제안서평가시 PQM 에서는가격과품질기준에가중치가할당되고, 점수로변환된다. 가중치가반영된가격과품질점수를합한총점이가장높은입찰자가낙찰자로선정된다. 품질평가를위한다음의서류들을제출하도록하고, 제출방식은입찰지침서에상세하게기술되어있다. 품질요소와점수산정방법은다음과같다. 1 회사등록서류및모든기타적절한등록서류 2 최근 3년간의감사받은회계의증빙사본 3 표창의적정한증명서 4 유사한심도의굴착과하수관연결프로젝트에대한과거및진행중적정현장의목록 5 다음사항에대해충분한상세를포함하는프로젝트제안사항 1. 자원 : 플랜트, 장비, 기계장치 ( 규정된양식에따라 ) 2. 전문적이고기술적경력 : 주요직원, 그들의이름, 자격사항, 경력을보여주는총괄조직도 3. 작업공정표 : 준공일을포함한모든주요마일스톤을보여주고, 모든타참여공종들의조정과겹치는작업들을고려한상세공정표 4. 시공순서 : 가설흙막이벽계획 (TERS), 설치, 유지, 철거등주요시공작업의제안된순서 5. 리스크평가 : 원가, 품질, 공기, 인접개발과공중에대한영향등을포함하여프로젝트의모든측면을고려한상세리스크평가서 6. 공법기술서 ( 시공계획서 ) : 주요플랜트와장비의활용을포함한본작업과가설작업의모든주요작업순서를보여주는상세공법기술서 7. 하수관설계및시공 : 하수관의설계와시공에대해제안한상세접근방식 204 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
(a) 품질요소 [ 표 3-28] 품질평가항목 ( 사례 2) : 안전 No 품질 ( 비가격 ) 요소 품질점수 점수화방법 1 안전 Total 20 points (Q1) a MOM Safety Records 에근거한안전 15 points 벤치마크성과방식 성과 - 벌점이없으면 15 점 - 벌점 1-10 점이면 10 점 - 벌점 11-23 점이면 5 점 - 벌점이 23 점초과시 0 점 b 안전관련포상 2 points 최근 24 개월간하나이상의안전관련 포상을받은입찰자에게 2 점 종합적인안전관리시스템을운영하는 c 안전에대한접근방식과관리시스템 3 points 입찰자에게 3 점 ( 주 ) 싱가포르에서의공사실적이없는 외국시공업체는타입찰자의평균 품질점수를품질점수산정에 활용하도록한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 205
[ 표 3-29] 품질평가항목 ( 사례 2) : 과거성과및관련실적 No 품질 ( 비가격 ) 요소 품질점수 점수화방법 2 과거사업의성과및관련실적 Total 20 points (Q2) a BCA 자료에따른과거사업의성과및 8 points 벤치마크성과방식 금액과특성측면에서최근 5년내의관련 - LD 가없는 3개또는그이상 심도굴착사업으로입찰자가제출한것 사업실적에대해 8점 - LD 없는 2개사업에 4점 - LD 없는 1개사업에 2점 실적없는경우 0점 b BCA 수여우수시공업체포상 2 points 최근 2 년간한개이상의포상을 받은경우 2 점 c 최근 5 년간심도 (10m 초과 ) 굴착, 10 points 순위방식 ( 가장조건에부합하는 50 백만 S$ 를초과하는토목공사에대해 상위 5 개사에따라 ) 입찰자가제출한관련실적 최고순위제안서 - 10 점의 100% ( 주 ) 싱가포르국외에서의사업인경우, 2 순위제안서 - 10 점의 80% 해당사업의상세한내용을평가를 3 순위제안서 - 10 점의 60% 위해제출하도록한다. 4 순위제안서 - 10 점의 40% 5 순위제안서 - 10 점의 20% 나머지제안서 - 0 점 [ 표 3-30] 품질평가항목 ( 사례 2) : 프로젝트특화제안내용 No 품질 ( 비가격 ) 요소 품질점수 점수화방법 2 프로젝트특화제안내용 (Project Specific Proposal) Total 60 points (Q3) 순위방식 ( 상위 5개입찰자를기준으로 ) 최고순위제안서 - a 자원 (Resources) 특히, 흙막이벽, 플랜트, 자재의수량등을포함하여프로젝트기간중운영하는플랜트및장비. 세개의공구에서동시에작업진행이필요할것으로예상된다. 15 points 100% 2순위제안서 - 80% 3순위제안서 - 60% 4순위제안서 - 40% 5순위제안서 - 20% 나머지제안서 - 0점 처리 b 전문적이고기술적인경험 5 points 프로젝트기간동안활용가능한적절한 206 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
No 품질 ( 비가격 ) 요소품질점수점수화방법 경험과경력을지닌직원 c 공정표 10 points 본인이맡은시공작업의진행과타시공자, 개발자, CST 사용자와의접점을적절하게고려하였다는것을나타낼수있도록상세하게작성된공정표를제출하도록한다. 터널박스상부의되메우기부위의인도를위한주요날짜를어떻게지킬수있는지를보여주는것이특히중요하다. d 작업순서흙막이벽계획과제거, 파일천공, 매스콘크리트타설, 기존구조물 ( 예 ; 배수및하수관 ), 임시우회도로, 하수관공사, 특히방파제등기존지장물철거와같은주요시공작업의순서에대한세부내용 5 points e 리스크평가입찰자는프로젝트에대한상세리스크평가서를제출하도록한다. 리스크평가서는프로젝트의모든부문 ( 원가, 품질, 공기, 인접개발사업과공중에의영향 ) 을다루어야한다. 평가서는검토가필요하거나리스크가현실화되는것을막을수있는모든조치를포함하여야한다. 10 points f 공법기술서 ( 시공계획서 ) 시공계획서는입찰자가어떻게가설시설물을설치하고제거할것인지, 지하장애물을어떻게제거 회피 극복할것인지, 기존하수관이나유틸리티시설을어떻게보호할것인지, 하수관을포함한본시설물을어떻게작업할것인지에대한세부사항을포함하도록한다. 또한, 작업기술서는일일단위로진행되는물량을포함한상세진도율과함께설치할수도있는플랜트와장비의세부사항을 10 points 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 207
No 품질 ( 비가격 ) 요소품질점수점수화방법 포함하고있어야한다. g 하수관설계및시공입찰자는특별히기존하수관과의연결을위한설치와조정조치와주터널가물막이내의하수관시공과관련된세부사항을포함하여하수관의설계및시공과관련된접근방식을상세하게제안해야한다. 5 points (i) 종합품질점수 Q (tot) = Q1 + Q2 + Q3 (ii) 품질점수총점이 50점이하인경우낙찰자선정에서제외 (iii) 가중치가반영된품질점수 Q (wt) = ( 입찰자의 Q (tot) / 입찰자품질점수중최고점수 ) 40% (c) 가격요소 (i) 종합가격점수 P (tot) = ( 최저입찰가 # 148) / 입찰자가격 ) 100 (ii) 가중치가반영된가격점수 P (wt) = P (tot) 60 (d) 입찰자의총점아래와같이계산되는총점에있어최고점을받은입찰자가대개낙찰자로선정된다. 총점 = P (wt) + Q (wt) (e) 공동도급공동도급의경우, 공동도급회원사들의전체성과를고려하도록한다. 각회원사는품질평가항목에대해개별적으로평가된다. 회원사점수의평균점수가해당공동도급체의종합품질점수가된다. 그점수가 50점이하인경우, 낙찰에서제외된다. (f) 입찰서류제출 입찰제안서는 one envelope 시스템에따라제출한다. 148) # 는종합품질점수 (Q(tot)) 가 50 점과동등또는그이상이면서, 평가기준 1) 과 2) 에부합하는최저가입찰가격 208 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5.8 사례 3 : LTA 의 C Project 입찰평가방식 5.8.1 평가기준 1 입찰자는발주기관의요구사항에부합하는것은물론가격- 품질방식 (PQM) 이입찰제안서평가에활용된다는점을고려하도록한다. 가격과품질의비중은 80 : 20으로한다. 2 품질요소들과각요소에할당된하위가중치, 품질요소의평가에대한점수화방식등은다음과같다. 5.8.2 품질점수 1 안전성과 ( 최고 18점 ) (i) 안전성과 ( 최고 12점, 벤치마크성과방식 ) Part 1 : 벌점벤치마크지수 (Demerit Point Benchmark Index, DPI)( 최고 6점 ) Part 2 : 최근 12개월동안환경, 품질, 보안에대한평균점수 ( 최고 6점 ) Part 1 벌점벤치마크지수 (DPI) - 최대 6점이입찰마감일기준으로다음산식에의해자동으로계산되어할당된다. - 점수 = 6 - (0.33 DPI) - DPI 는다음산식에의해계산한다. DPI = X / Y 백만 $S X는인력부 (Ministry of Manpower, MOM) 의마감일기준안전벌점에근거한벌점 Y는 BCA가관리하는기록에근거하여최근 12개월동안입찰자가현지에서착수한진행중 (active) 사업의연간금액 $S는계약의유형과규모, 부합하는기초입찰금액을제시한최저 Y 값의입찰자연간금액등에따라조정된다. - 입찰자는첨부 O를작성한다. - MOM 으로부터중대재해또는경고장을받은입찰자는이항목에대해 0점이부여된다. - MOM 에등록된기록이없는경력이없는자는 6점으로처리한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 209
Part 2 환경, 안전, 보안 (ESS) 점수 - 입찰마감일기준으로최근 12개월동안환경, 안전, 보안 (ESS) 평가점수에따라최대 6점을부여한다. - MOM 에등록된기록이없는경력이없는자는 3점으로처리한다. - 최근 12개월동안의 ESS 점수가없는입찰자는 3점을부여한다. (ii) 안전, 보건, 환경관리시스템 ( 최대 6점, 순위법 ) SS CP79, 건설현장에서의안전관리시스템에대한규칙 (Code of Practice for Safety Management System for the construction worksites) 을따르면서, ISO14001 과 OHSAS 18001에부합한것으로적용가능한 SHEMS 2 안전, 환경및시공관련포상 ( 최대 4점 ) (i) 안전또는환경관련포상 ( 최대 2점, 벤치마크성과방식 ) 최근 24개월내에하나이상의안전또는환경부문의포상을받은입찰자에게 2점을부여한다. (ii) 시공관련포상 ( 최대 2 점, 벤치마크성과방식 ) 최근 24 개월내에하나이상의시공관련포상을받은입찰자에게 2 점을 부여한다. 3 프로젝트성과 ( 최대 18점, 벤치마크성과방식 ) 최근 3년간및진행중사업에대한 BCA C41 보고서에따라과거사업에대한입찰자의성과를점수화한다. BCA C41 보고서에적절한현지실적이없는국외입찰자는발주자참조사항 (reference), 최근 3년간종료사업및진행중사업에대한성과보고서를제출하여야한다. 4 입찰자에대한확정판결 ( 최대 2 점, 벤치마크성과방식 ) 최근 12 개월동안 BCA C41 보고서의목록에입찰자에대한확정판결이없 는경우 2 점을부여한다. 210 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
5 프로젝트특화제안내용 ( 입찰서류제출에대한입찰지침참고 ) ( 최고 58 점, 순위법 ) (i) 기술제안서제출서류의품질과포괄성 (comprehensiveness), ( 본작업, 가설작업에대해 ) 작업접근방식의적정성, 작업방법의안전및실용성, 공정표와홍보계획 (public relation programme) 의타당성등을평가한다. (ii) 안전에의접근방식 안전리스크평가와저감방식의정확성을평가한다. (iii) 기술자원 제안된사업관리와기술팀, 플랜트와장비, 필요시추가자원의가용성등의 정확성과적절성을평가한다. 5.8.3 최저품질점수 1 입찰자는전체품질부문 100 점만점에서 50점이상의점수를획득하고, 프로젝트특화제안서에대해 58점만점중 29점이상을획득한입찰제안서가다음단계로의평가대상이된다는점을숙지하도록한다. 2 위의조항에따라최소품질점수를획득하지못한품질제안서에대한가격제안서는개봉하지않은채로반송하도록한다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 211
6. 기타국제기준 1993년에제정된유럽연합 (EU) 의공공조달지침 (EU Directives) 149) 은 25개가맹국이준수해야할법적기본틀 (framework) 에해당되며, 2006년 1월부터는새로운유럽연합지침 (New EU Directives) 을제정되어시행되고있다. 유럽연합지침은수요측면에서발주기관의구매행태 (purchasing behavior) 를규제하여, 궁극적으로공공부문에서의절감을확보하는것을목적으로하고있으며, 공개성, 투명성, 무차별원칙에기초한다. 유럽연합지침의입찰방식에는다음의세가지가있으며, 2006년새로운지침제정당시미국의협상에의한계약과유사한 경쟁적대화 (Competitive Dialogue) 절차를도입하여적용하고있다. 공개절차 (open procedures) 협상절차 (negotiated procedures): 협상후보자수는 3개사 제한절차 (restricted procedures): 입찰초청자수는 5개사 낙찰자선정에있어서는품질에대한고려가필요없을때에는최저가낙찰방식을적용하고, 협상및제한절차에서는가장경제적으로유리한입찰 (the most economically advantageous offer) 을제안한입찰자를낙찰자로선정하도록하고있다. 149) 이상호등 (2005) 212 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
7. 소결 3장에서는선진사례의조사및도입방안검토라는본연구의흐름에부합하도록주요국가에서활용되고있는입찰평가및심사제도에대해조사하였다. 외국제도의분석에있어서는입낙찰제도를중심으로하되, 필요한경우성과관리제도, 원가산정방식, 보증제도와같이관련된제도를부수적으로파악하였으며, 자료의조사는선행연구검토, 기관홈페이지방문, 기관대상질의, 실제사업자료입수등의방법을통해이루어졌다. 7.1 미국사례미국의공공조달에서는최소의비용으로최대의서비스를제공하되, 발주자의책임아래투명하고공정한경쟁을유도하는것을원칙으로한다. 공공건설공사를발주하는기관인연방정부, 주정부, 지방정부소속기관등은자체조달규정을제정하고운영하며, 전문엔지니어링및발주조직을운영하여시설물의설계, 엔지니어링, 시공등을발주한다. 적용되는법령에있어서도정부조직체계에따라제도나법령의제정, 운영등에대한권한과책임은연방정부에서주정부로, 다시주정부에서지역정부나행정기관으로이양된다. 이같은위계는계약관련제도와법에서도마찬가지로적용되어, 상위법과제도의골격은유지하되궁극적인권한과책임은관련공공기관에부여된다. 미국에서는공공건설사업의발주방식을발주자가취급해야하는공사계약건수, 설계단계에서시공자의협조필요성여부, 발주자의하도급자선정개입여부등 3가지요소와연관하여 1최저가입찰방식, 2기술 가격분리입찰방식, 3용역형사업관리방식, 4책임형사업관리방식, 5설계 시공일괄방식, 6가교방식, 7주문계약방식등 7가지로정리하여제시하고있다. 그와별도로 FAR에서는발주자가요구하는입찰조건을충족하는자로서공사이행능력이있다고판단되는자중 1최저가입찰자이거나, 2협상을통해가격과기술적요소들을종합적으로판단하여발주자에게가장유리한입찰자를낙찰자로선정하도록하고있다. 한때부패방지와경쟁촉진을위해최저가낙찰제를운용해온미국은최고가치지향으로방향을전환한이후협상에의한계약내지인센티브계약으로조달정책방향을설정하고있다. 공개경쟁입찰을선택한경우에는계약상대자의수행능력과제안가격의합리성을확인하게되며, 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 213
협상에의한계약에서는수용가능한조건을만족하는제안서로서최저가격의낙찰자를선정하는 LPTA방식과비용대비최대의가치를제공하는제안을선정함에있어가격과비가격요소사이의가치교환을통해최적의제안자를선정하도록하는가치교환방식을주로사용한다. 또한, 입낙찰방식과관계없이입찰가격의합리성을검토하게되는데, 계약담당관은입찰가격이비합리적이라고판단될경우는낙찰대상에서배제할수있으며, 입찰가격의적정성을검증할수있는상세한절차를규정하고있다. 특히, 공종별입찰내역서의단가를중심으로입찰분석을통해수학적불균형 (mathematically unbalanced), 또는실질적불균형 (materially unbalanced) 여부를판단하여낙찰여부를결정한다. 본연구에서는 FAR, DPAP. FHWA 내부규정을분석하여불균형한입찰을인지하는저가심의제도의실례를정리하였다. 그외에도미국의입낙찰제도와관련하여브룩스법에의한 QBS, GSA의 DEP 와 Caltrans 사례를통해설계용역자선정방식의베스트프랙티스를찾아보고, 사업리스크저감활동, 계약담당자의전문성강화프로그램, 보증제도에의한입찰참가제한, 연간 PQ제도운영, Construction Excellence Program 등을추가로검토하였다. 7.2 영국사례영국의지방정부와중앙정부는 1990 년대중반이후건설산업혁신운동으로부터시작된공공건설부문비효율성제거를위해순차적으로강제경쟁입찰제도를폐기하고총생애주기비용관점을반영한최고가치적용을의무화하였다. 영국재무부에서운용하고있는최고가치기반의낙찰자선정사례에서는 1차, 2차를거쳐 3~5 개업체로제안서제출범위를축소하는선별과정과최종낙찰자를선정하는낙찰과정으로전체과정을구분하여진행하고있다. 입찰자선별을위한평가항목은해당기업의신인도, 재무상태, 기술능력등이고각각의세부평가항목마다최저점수가있어세부항목별로일정점수미만인입찰자는배제된다. 공사특성을반영하여세부항목별로가중치가부여되어있으며, 이들가중치를곱하여점수를산정한다. 이렇게평가한결과가장높은점수를받은 3~4 개사만 2차지명을받아입찰가격을제시할수있다. 또한, 214 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
낙찰과정을보면입찰가격은 3개사입찰가격의평균값을기준으로그보다낮으면가점을주고높으면감점하는방식으로평가하며, 정해진비가격요소에대해서도점수를매겨총점에따라최종낙찰자를선정한다. 영국의공공건설사업은 OGC 에서수립한 Gateway Process 에준하여실시되고있으며, 단계마다필요한관리요건이나재정지원활동의적정완료여부를확인하도록하고있다. 이러한 Gateway Process 는해당사업의가치를극대화하고낭비를최소화하기위한목적으로시행되는공공건설사업의표준조달절차로서발주자조달업무의베스트프랙티스역할을하고있다. Gateway Process 에서는건설사업의전수행단계를 8단계로구분하고, 이전단계에서후속단계로넘어가는 6개의각 Gateway 에서 Gateway Review라는평가를시행하도록규정하고있다. 7.3 일본사례제도적인측면에서일본은각수요기관별로자체조달하는분산조달제도를시행해오고있으며, 계약제도는국가등중앙정부에대해서는회계법, 예산결산및회계령에, 지방공공단체등에대하여는지방자치법및동법시행령에각각정하고있다. 공공건설사업에서의낙찰자선정에있어서는최저가격자동낙찰방식과종합평가낙찰방식의두가지방식을적용하고있으며, 기술력등을종합적으로평가하여낙찰자를선정하고자하는종합평가낙찰방식이차지하는비중이늘어나고있고, 최저가격자동낙찰방식을활용함에있어서도최저제한가격방식을저입찰가격조사방식으로전환하려는움직임이확산되어있다. 이러한저가심의제도중저입찰가격조사제도는발주자가일정한가격 ( 예정가격의 66~85%) 미만입찰자에대하여필요한가격조사를하고, 적정한공사의수행이어렵다고판단되는경우에는실격시키고, 그다음낮은가격으로입찰한자와계약할수있다는제도이다. 반면, 최저제한가격제도는심사능력부재등을고려하여지방공공단체만에인정된제도인데, 미리최저제한가격을설정하고, 당해가격이상으로입찰한자중최저가격으로입찰한자와계약할수있다는제도이다. 최근적용이확대되고있는종합평가낙찰방식은비가격요소를중시할필요가 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 215
있는경우기술 성능등과같은조건을평가기준에추가하여, 예정가격제한범위내에있는자를대상으로가격이외조건과가격을종합적으로평가하고, 발주자에게보다유리한자를계약자로선정하는방식을의미한다. 종합평가낙찰방식은공공공사의특성 ( 규모, 기술적대안, 검토의여지 ) 에따라간이형, 표준형, 고도기술제안형등 3가지로구분하여운영하고있다. 우선간이형은시공계획 ( 시공순서, 공기 ), 품질관리 ( 확인빈도, 방법 ) 및동종 유사공사의경험, 공사성적등에근거한기술력과가격의종합평가방식으로공사희망형경쟁입찰및소규모공사에대한경쟁입찰에적용하고있다. 표준형은발주자가시공상의기술제안을요구하는경우안전대책, 교통 환경에의영향, 공기단축등의관점에서기술제안을요구하여가격과종합평가하는방식으로, 정부조달협정대상공사 ( 설계 시공일괄입찰방식과소규모공사를제외한대부분공사 ) 를대상으로한일반경쟁입찰에적용하는평가방식이다. 고도기술제안형은기술적대안의검토여지가큰공사에있어구조물의품질향상을도모하기위해고도기술제안을요구하는경우에적용하고, 강도, 내구성, 유지관리의용이성, 환경개선의기여도, 경관과의조화, LCC 등의관점에서기술제안을요구하여종합적으로평가한다. 낙찰자가선정되기까지의평가시스템은 21개공종별로 2년에 1회심사하여그결과에따라기업의등급이부여되는경쟁참가자격정기심사, 공사별로설정된요건에따른경쟁참가자격확인 ( 사전자격심사 ), 가격과품질이종합적으로우수한자를선별하는종합평가등 3단계로구성된다. 7.4 싱가포르사례싱가포르정부는공정, 개방, 경쟁을정부조달정책의기본원칙으로채택하여투명하게운영하고부패에대해서는엄중히처벌하며통상경비대비최적의가치를제시하는입찰자에게낙찰하는것을기본으로한다. 싱가포르의재정부에서는물품, 서비스, 건설등을조달하는모든공공발주기관으로하여금정부조달프레임워크에따라조달업무를수행하도록하고있다. 입낙찰제도측면에서는 2005년부터시행된입찰평가제도로서가격과품질을동시에평가하여최상의합산점수를얻은입찰자에게낙찰되는체계인 Price-Quality Method(PQM) 가광범위하게공공건설사업의조달에적용되고 216 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
있다. PQM 에서가격과품질간의배점은사업의복잡성에따라 60:40부터 80:20 사이에서결정되며, 공기준수, 안전, 품질등에대한과거 진행중사업의성과, 과업수행에대한입찰자의적정성을높여주는적정과거실적이나특정역량, 작업방식이나적용자원등사업에최적화된제안내용등을비가격요소로하여평가한다. PUB, LTA, URA 등대표적인공공건설사업발주기관의실제건설사업에적용된 PQM 의평가기준과점수화방식을분석한결과, 안전성과에대한강조, 과거사업성과의실질적평가, 발주자요구사항에대응한프로젝트특화제안내용요구등에국내와상이한특성이있음을파악할수있었다. 제 3 장선진외국의입낙찰제도 l 217
제 4 장 공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출
제 4 장 공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 1. 공공건설사업조달의프레임워크와조달역량의정의 1.1 공공건설사업조달프레임워크작성개요공공건설사업의조달에는참여주체별로다양한이해가존재하고, 조달과관련된결정과운영에는여러요소들이복합적으로관여하게된다. 본연구에서는공공건설사업에서조달을보다명확하게이해하기위해, 조달범주내의핵심요소들을살펴보고그관계를정의함으로써, 공공건설사업조달프레임워크 (public construction project procurement framework, PCPPF) 를작성하였다. PCPPF는다음과같은순서에따라작성하였다. 1 공공건설사업의특징과추구하는목적정의 2 목적사이의세부요인규명 3 조달에영향을미치는객체정의및범주화 4 요소간의관계에따라상호연결 5 각요소들의특징정리 1.1.1 공공건설사업과조달의속성정의공공건설사업이란 국가, 지방자치단체, 공공단체등이공공의이익을도모하기위해공공의재원을이용하여사회간접자본등의각종시설을건설하고유지하는사업 을말한다. 즉국가, 지방자치단체, 공기업등이사회간접자본 (SOC) 인도로 철도 항만 공항 하천등물류인프라와주택 상하수도 공원과같은국민생활에직결되는시설을건설하거나정비하는활동을의미한다 150). 공공건설사업은대규모재정지출을수반하는사업이므로이러한사 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 221
업수행에따른이해관계가다양하고, 이같은시설의건설로인한경제적파급효과가크다. 대규모건설사업에따른기술적난이도와복잡성이증가하고이에따른고도의사업관리능력이요구되며, 대규모사업으로인한파급효과가크기때문에정부재정지출에대한감시및감독이증가하고이러한사업의결정에대한다양한논란이제기되는등국민적관심이큰민감한사업인경우가많다. 이러한공공건설사업에있어서의낙찰제도는계약이행능력을보유하고있는자가운데발주자가원하는품질의시설물을적기에, 적정한가격에공급할수있는자를가려내는선별메커니즘이다. 따라서공공건설사업의품질및경제성을확보하기위해서는합리적인낙찰제도를마련하고, 효과적인운용이이루어져야할것이다. 공공건설사업의낙찰제도의요건으로는공공성, 투명성, 경제성을들수있는데, 공공건설사업낙찰제도는정책적으로약자인중소건설업계를배려하고공공건설시장의참여의균형도고려할필요가있기때문에이러한 3가지목표를동시에완벽하게달성하는것은거의불가능하다. 그러나정부는건설산업선진화와및예산절감을위해공공성, 투명성, 경제성을만족시킬수있는낙찰제도마련을위해지속적으로노력할필요가있다 151). 공공건설사업의조달목표를충족시키기위한속성을정리하면아래표와같다. 공공복리의추구, 조달가치의최대화, 지속가능한국가경영의한축등을세가지공공조달의목표로설정할수있으며, 공정성, 투명성, 효율성이각목표의속성으로지정된다. 150) 장철기등 (2008) 151) 백영권 (2007) ( 국회예산정책처 (2009) 에서재인용 ) 222 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 4-1] 공공조달의목표와속성 목표 속성 내용및예 자세하고통일된절차규정, 재량행위최소화, 자의적 공정성과투명성 집행금지, 인터넷수의견적 부정당업자제재 공공복리의추구 효율성과효과성 최저가입찰제, 소액수의계약, 공기업자율기준허용 사회적형평성 중소기업지원, 종합 전문건설업의효과적분업체계 ( 직할시공, 주계약자관리방식 ), 지방기업우대 원가절감과품질확보 최저가입찰제, 적격심사, 기술 가격분리입찰 조달가치의최대화 안전, 품질, 디자인중시 일괄입찰, 기술제안입찰, 순수내역입찰제, 물량수정내역입찰 연관산업과발주기관의상생발전건설관련산업의 공급사슬을이루는구상 ( 설계 ), 생산 ( 시공 ), 판매, 지속가능한진흥지원유지관리, 사용자등모든고객의요구사항을충족국가경영의한축윤리경영과사회적 독점규제및공정거래법준수 책임 하수급인등취약부문보호 민간부문에서의업체선정, 구매등과비교하면, 공공부문의조달이가지는특징이보다뚜렷해질수있다 152). 민간부문은발주과정의투명성 공정성보다는사업의효율성을우선시하는등결과중심으로계약을진행하는반면, 공공부문의경우효율성과함께계약추진과정상의투명성 공정성을중시하게된다는것이다. 김준한 (2004) 153) 은민간부문과의차이를다음의세가지로보다구체화하여정리하였다. 1 투명성확보필요공공공사발주에있어서국민의입장에서는제반규정에도불구하고최적의계약자를선정하는것이최선이나, 대리인인계약담당자들은사적인이익과행정의편의성을추구하는경향을보이게된다. 이러한도덕적해이를방지하기위해행정업무절차의투명성과객관성을제고하고감사제도를운용하고있다. 2 행정상비효율공무원들이책임회피를위해발주절차와낙찰자선정과정에서과도하게행 152) 조달청 (2007) 153) 김준한, 건설경제론, 박영사, 2004 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 223
정비용을투입함으로써비효율이발생되고있음. 뿐만아니라무리한객관화및계량화를추구함에따라오히려역선택현상이발생되는경우가발생할수있다 154). 3 국민경제적측면에서의형평성확보필요민간부문에있어서는화폐가치의극대화를위한효율성에만목적을두고있으나, 공공공사의경우국민경제적차원에서효율성과동시에형평성도추구하고있다. 이러한효율성과형평성은대체로상반관계를보이며, 형평성은도급하한제도, 지역제한제도, 등급제한입찰제도, 지역의무공동도급등에의해반영된다. 공공발주기관이체결하는계약에대해서도원칙적으로사법상의기본원리가적용되나, 아래의사항에대해서는사법상계약에대해예외로인정된다. 국가계약법, 국가재정법적용또는준용 정부조달을통한정책적배려 - 중소기업보호, 경기조절, 건설기업의균형발전유도등 계약상대자는원칙적으로공개경쟁입찰방식에의거선정 155) - 계약상대자선정의자유에대한예외인정 계약체결방식 ( 계약서의작성, 서명날인등 ) 계약불이행시손해배상 ( 계약보증금몰수, 제재등 ) 불인정 UN을비롯하여, 국제개발기구로통칭되는 MDB 에해당하는세계은행, 유럽부흥은행, 아시아개발은행등에서적용하는조달의원칙을참고하여공공건설사업의조달이가지는속성을정의할수도있다. 우선, 유엔무역법위원회 (UNCITRAL) 의조달기본법 (Model Law) 의목적은아래의세가지이다. 1 경쟁과효율의극대화 (maximising competition and efficiency) 154) 역선택과관련하여언급되는것이정보비대칭의문제이다. 즉, 비대칭정보를정부조달에원용하는경우, 발주자는입찰참여자의입찰전략, 기업환경, 시고능력, 기술능력, 경영상태, 경영방침등의사적정보를계약전에정확히할수없으므로, 역선택의문제를안고있으며, 발주자가낙찰자의행동을시공과정에서정확히파악하기어렵기때문에도덕적해이의문제가발생하게되는것이다 ( 이석제, 2002). 이러한비대칭정보하에서의역선택을회피하기위해 PQ나적격심사등의선별방법을동원하게된다. 155) 이와같이공개경쟁을원칙으로하는이유는정보의비대칭성 (Information Asymmetry), 건설서비스업으로서생산 경영시스템의동질성, 하도급등협력업체의지원이광범위하게허용된생산체계등을들수있다. 224 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2 모든공급자와계약자에대한동등한대우 (equal treatment) 3 조달절차의투명성 (transparency) 제고를통한공정성 (fairness) 또한, 세계은행은좋은조달의기본원칙으로아래의 6가지를제시하고있다. 1 경제성 (economy) : 투자효율성의극대화가조달의궁극적인목표이지만, 시공비의최저가격이아니라품질의강조및생애주기비용의최저가격획득필요 2 효율성 (efficiency) : 단순하고, 신속하며, 지연되는일없이긍정적인결과산출 3 공정성 (fairness) : 모든참가자들에게동일한기회를제공하여조달기관의기회확대 4 신뢰성 (reliability) : 공정하고, 일관된조달을통해신뢰성제고 5 투명성 (transparency) : 접근가능하고명확한규칙과절차제정 6 책임성과윤리적기준 (accountability and ethical standards) : 규칙을준수하고, 규칙위반시제재하며담합과부패방지 유럽연합지침이나정부조달협정의가장중요한원칙은투명성이며, 양기관에서의투명성은가맹국공공조달시장에개방시스템을도입하여국적에따른차별을없앤다는것과수요 공급양측면에걸쳐모두으뜸가는조달시스템을도입할수있는기반을제공한다는것이다 156). 투명성원칙은공공조달절차가명확한규칙과수단에의해규정되어야한다는원칙으로다음의네가지특징을공유한다. 1 모든정부조달참여자 ( 잠재적참여자포함 ) 는조달절차를분명하게알수있어야한다. 2 조달담당직원의재량은공식적인규칙의위임범위내에서이루어져야한다. 3 입찰결과나낙찰자결정과정의공개와같이조달규칙의준수여부는증명할수있어야한다. 4 조달규칙에대한순응을확보하기위해서는조달관련정책결정을사후 156) 이상호 한미파슨스 (2008) 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 225
에정밀하게감사할수있는검증메커니즘이존재해야한다. 추가로공개성의원칙은경쟁의원칙을보완하는것으로, 낙찰가능성이있는국내외모든계약자들에게당해계약에입찰할수있는기회를보장해야한다는것을의미한다. 형식적인투명성과공개성에대해서라면, 국내시스템은일정수준의자격을갖춘것으로볼수있지만, 이러한형식적인투명성 공개성 객관성의확보이면에는타당성의상실이자리잡고있다. 입낙찰제도의타당성이란입찰자중당해공사를가장잘수행할수있는자를선별할수있는가능성으로, 한국의 PQ, 적격심사, 최저가심사등은이러한의미의타당성을가진제도로보기어렵다. 이는누가평가하더라도동일한결과가나올수있는계량화된지표를활용해야만투명성 공개성 객관성을확보할수있다는생각을지닌사람이많기때문으로, 이에따라각입낙찰제도의변별력상실이발생하고있다. 거쳐야할절차가구체화되어있고, 사전에공표된일정한기준에근거하여심의나평가, 협상이이루어진다면그것역시투명하고공개적이며객관적인것이라할수있으며, 평가결과는당연히입찰자간에차이가나야한다. 타당성을상실한형식적인투명성 공개성 객관성의강화는건설산업의구조조정을저해하고, 무자격부실건설업체의난립을조장하고있을뿐이다. 마지막으로건설산업선진화위원회 (2009) 가글로벌스탠더드의도입과정착을통한건설산업의글로벌가치창조산업화를시도하는과정에서설정한내용을참조할수있다. 위원회는아래의사항을기본으로설정하였으며, 우선개방, 공정경쟁, 투명성, 효율성, 파트너십등을기본철학으로설정하고, 이러한기본철학을실현하기위한전략을수립하였다. 226 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 4-2] 건설산업선진화의기본철학과전략 기본철학 - 개방 : 국내외건설시장및업종 업역에대한상호진입허용과경쟁촉진 - 공정경쟁 : 기술능력 가격등공정경쟁절차확립 - 투명성 : 건설과정정보공개등법 제도절차확립 - 효율성 : 법 제도 규제가아닌시장기능에의한자원배분 - 파트너십 : 수직적계약관계가아닌수평적 전문적협력관계구축 선진화를위한 5대전략 1. 분권, 책임, 성과에기초한공공발주시스템혁신 2. 설계, 엔지니어링의글로벌경쟁력확보 3. 중소기업지원및협력관계혁신 4. 투명성제고와부패척결 5. 지식, 정보중심세계일류산업도약기반조성 지금까지논의한공공건설사업의조달이지니는속성을정리하면다음표와 같다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 227
[ 표 4-3] 공공건설사업조달의속성과내용 속성책임성전문성객관성투명성공정성공공성타당성효율성사회적형평성윤리성사회적책임경제성신뢰성자율성 ( 재량권 ) 내용 건설공사계획에서부터준공, 사후관리까지일관된책임, 사업에주어진목표공기준수, 예정가이내준공, 품질과성능확보, 안전사고예방에대한포괄적책임, 사업착수및준공에이르는과정에대한모든인허가및민원관리에대한책임 공공발주자로서갖추어야하는본인발주사업에대한이해를바탕으로하는사업과기업평가의전문성 입찰참가자와제3 자가명백하게인정할수있는정도 공공조달의절차가명확한규칙과수단에의해규정되어야함 접근가능하고명확한규칙과절차제정 건설과정정보공개등법 제도절차확립 모든참가자들에게공정한기회부여 발주자재량행위최소화 자세하고통일된규정적용 담당자자의적집행금지 공공재원사용에의한사회적가치창출과국가경제에의기여 국민골고루편익유발 입찰자중당해공사를가장잘수행할수있는자를선별할수있는가능성 단순하고, 신속하며, 지연되지않고긍정적결과산출 건설사업의효율성은공사비, 공기, 품질로표현 효율성과형평성은대체로상반관계 법 제도 규제가아닌시장기능에의한자원배분 중소기업지원, 종합 전문건설업의효과적분업체계, 지방기업우대 규칙을준수하고, 위반시제재하며담합과부패방지 지속가능한사업의추구등사업을통한공공발주기관의사회적역할수행 투자효율성극대화 시공비의최저가격이아닌품질의강조, 생애주기비용의최저가격획득 공정하고일관된조달 발주패키지구분, 발주방식및예정가격추정, 입찰방식과낙찰방식의선택, 공사계약조건결정, 입찰공고와낙찰자선정 / 계약, 계약사후관리등을자율적으로결정할수있는것 228 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
위의표의속성들은공공발주자가성공적인조달을위해갖추어야할내재역량에해당하는것과사업을통해서실현되어야하는결과적인목적에해당하는것으로구분할수있다. 또한, 일부속성들은각속성이지닌정의상의유사성과원인 결과의인과관계등을고려하여다른속성에포함되는것으로간주할수있다. 아래표는그러한개념을기반으로속성들을범주화한것이다. [ 표 4-4] 공공건설사업조달속성의구분과관계 구분 해당속성 책임성, 전문성, 객관성, 투명성, 공정성, 타당성, 형평성, 윤리성, 신뢰성, 재량권 역량속성 투명성 윤리성 공정성 객관성, 신뢰성 책임성 재량권 ( 자율성 ) 공공성, 효율성, 사회적책임, 경제성 목적속성 공공성 사회적책임 효율성 경제성 1.1.2 주요요소규명및프레임워크작성성공적인공공건설사업조달이갖추어야할속성에서나아가조달체계를구성하는범주와각범주에포함된요소들을정리하면다음과같다. 1 국내의관련제도 업체의선정과선정방식에직간접적인영향을미치는법적체계 2장에서살펴본국가계약법, 회계예규등국내법 2 업계이해관계자 사업시행과업체선정에직접관여하는공공발주기관 입찰참가업체 제도의제 개정과운영에관여하는중앙부처, 각종학 협회 3 사내시스템및조직기반 사업관리시스템 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 229
사업의성과측정및관리시스템 전문인력의양성및관리시스템 베스트프랙티스의수집및활용시스템 사내에서작성하여 LH 시행사업의발주업무수행의기준이되는사내지침등 4 LH의사업유형 공동주택공사, 단지조성공사, 도시기반시설공사, 건축공사, 조경공사, 전기공사, 정보통신공사등 5 사업의생애주기 일반적인건설사업의생애주기의단계인기획, 도시계획, 설계, 보상, 시공, 운영등 이러한요소들과앞서검토한속성의구현을포함하여전체적인프레임워크 를도시하면다음과같다. [ 그림 4-1] 공공건설사업총괄프레임워크 (PCPPF) 230 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PCPPF는 0. 조달특성, 1. 사업특성, 2. 사내기반, 3. 제도적 / 산업적특성 등총네개의레이어로구성되어있으며, 제도적 산업적특성이다른레이어를포괄할수있는수준의범위를갖는다. 위에서살펴본범주들은각레이어에포함된다. 이는개별사업의추진이내부적으로는사내기반시스템에의해서영향을받으며, 산업적 제도적영향에서자유롭지않다는점을고려한것이다. 위의총괄프레임워크에서중앙의 0. 조달특성 부분만을살펴보면아래그림과같다. 공공발주기관이성공적인조달을위해갖추어야할조달역량으로서의핵심요소 6가지와성공적조달로인해성취하는효율성과공공성을소규모요인을사용하여연계하였다. [ 그림 4-2] PCPPF 의조달특성 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 231
1.1.3 프레임워크각요소들의특징 1) 업계이해관계자이상호등 (2009) 은선진화추진에영향을미치고지원을받아야하는다양한기관들을다음과같이정리하였다. 국회, 법제처, 청와대 정부및정부투자기관 : 국토해양부, 지식경제부, 기획재정부 ( 조달청 ), 문화체육관광부, 4대공사, 1공단 건설관련단체 : 대한건설협회, 전문건설협회, 한국건설경영협회, 건축사협회, 엔지니어링진흥협회, 정보통신공사협회, 전력기술인협회, 한국소방협회등 비건설시민단체 : 경실련, 시민회의, 참여연대 건설관련학회 언론기관 : 일간지, 경제지, 방송국, 건설관련신문 이러한관련단체들은건설산업선진화라는총론에는이견이없으나중점과제를포함한상세한추진방안이발표될경우과제별이해관계에따라찬성과반대로나누어질수있다 157). 건설업계에서발주제도선진화를추진하는경우, 업계의이해관계에대한사전조정이필수적이며, 아울러베스트프랙티스의확산과제도정착에있어서도이들의지원이필요하다. 2) 사내기반시스템조달을위한사내기반에는특정발주기관내에관련업무를지원하기위한정보시스템, 조직구성등이해당된다. 선진국에서는발주기관의전문성을향상시키고, 발주관련제도의지속적인개선을도모하기위해사업의성과를측정하고관리하는시스템을운영하고있으며, 사내외베스트프랙티스의확산을위해노력한다. 아울러, 현재또는장래조달업무를담당하게될직원들 157) 예를들어, 중앙조달제도의임의화에는기획재정부, 조달청의반대, 대한건설협회, 전문건설협회등의찬성이예상되고, 분할발주, 통합발주의임의화에대해서는지식경제부, 정보통신기술협회, 전력기술인협회, 대한건설협회의반대와전문건설협회등일부협 단체의찬성을예상할수있다. 특히, 과거의예로볼때건축사를보유한건설회사에설계권한을인정할경우대한건설협회는찬성하나건축사협회, 건축가협회의반대를예상할수있다 ( 이상호등, 2009). 232 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
을대상으로교육 훈련을실시하도록하며, 특히업체선정에참여하는심의위원들에대해서는전문성논란이발생하지않도록체계적인훈련프로그램이필요하다. 입낙찰제도의지속적개선과성공적제도운영을위해서는발주기관내에서사업과제도시행성과에대한모니터링이이루어져야하는데, 이러한제도를갖추기위해 LH에서참고할수있는시스템으로는영국, 미국, 일본의사례를비롯하여국내의공공발주기관협의회건설산업선진화사무국이운영하는건설산업선진화 ZONE 158) 을들수있다. 해당사무국에서는아래그림의공식홈페이지에서확인할수있는바와같이생산성, 공정성, 투명성, 친환경성, 상생협력등 5개범주에대해건설산업선진화지수와지표를선정하여측정하는작업을하고있다. [ 그림 4-3] 건설산업선진화 ZONE 홈페이지 158) 본문에서의관련내용은해당사무국방문조사의내용과홈페이지 (http://www.inbcon.net) 의자료를참조하였다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 233
건설산업선진화 ZONE 에서활용하고있는선진화지수와세부지표는다음의 표와같다. [ 표 4-5] 건설산업선진화 ZONE 의지수와세부지표 지수내용세부지표 생산성 공공사업의효율성향상및설계 엔지니어링글로벌경쟁력강화등과관련된비용및공기등을지표로측정 건설사업관리비용효율성 건설사업관리기간효율성 공사비용절감율 공사공기단축율 업무효율성 설계변경율 재해 / 안전율 공정성 공공발주기관과도급자, 원도급자와하도급자간의불합리한관행을제거하고성숙한건설문화확산등을계약관계, 공사대금지불등을지표로측정 원도급방법에대한공정성 입찰참가자격에대한공정성 입낙찰방식에대한공정성 공공도급자선정과정의공정성 분담비율에대한공정성 하도급대금결정및지불과정의공정성 하자보수처리과정의공정성 투명성 부조리및부패등을유발하는불합리한관행철폐등을건설사업관련정보공개및개방, 부조리및부패형태등을지표로측정 공사계약의투명성 공사비집행과정의투명성 하도급계약의투명성 부패근절을위한노력정도 설계변경과정의투명성 친환경성 건설산업의경쟁력확보및미래성장산업으로도약하기위한조건, 예컨대수익성, 녹색기술적용, 에너지절감등을지표로측정 에너지절감수준 완성성과물의환경친화도정도 시방서준수수준 신기술적용율 상수도사용량 폐기물량 상생협력 견실한건설업체동반성장과관련된건설공사발주방식, 건설생산체계구성과관련된하도급수준, 직접시공수준, 공공도급방식의선택등을지표로측정 공동참여업자간의상생협력을위한노력수준 원하도급자간의상생협력을위한노력수준 공동참여업자간의협력기술개발수준 원하도급자간의공동기술개발수준 하도급자에대한재무지원 234 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
1.2 역량모델의검토 PCPPF에서보는바와같이성공적인조달활동을통해사업의효율성과공공성을달성함으로써국민경제에기여하고공공기관의역할을총족하기위해서는사업을시행하고발주를주관하는기관의능력이가장중요하다고할수있다. 이에따라본연구에서는조달역량의핵심요소로지목된각사항들의수준을측정할수있는조달역량모델 (procurement capability model) 을구축하여, 직간접적으로조달에관여되는해당부서에서주기적으로역량을점검함으로써역량제고와사내분위기조성에활용하도록하였다. 역량모델을만드는과정에서는외국또는국외기관에서제안한조달역량측정방법론등을참조하였다. 1.2.1 PMI 의 PMCD 프레임워크 PMI(2002) 159) 에서는 Project Manager Competency Development (PMCD) Framework 를통해사업과관련조직의성과향상과연관된역량을정의하였다. 여기에서의 역량 (competency) 은한사람의업무의주요부분에영향을주고, 업무성과와상호관계되는관련지식, 태도, 기술, 기타개인적인특성등의총체라고할수있으며, 일정기준에의해측정되고, 훈련과개발에의해제고될수있는것이다 160). 역량은다음의 3가지차원 (dimension) 으로구성된다. 사업관리지식역량 : 사업관리에대한관리자가아는것들 사업관리성과역량 : 관리자가할수있는것도는사업관리지식을적용함으로써성취할수있는것 개인적역량 : 사업또는활동을수행할때관리자가어떻게행동해야하는지와관련된내용. 속성과핵심인적특성 또한, 사업의성공은능력있는관리자만으로는되지않고, 조직의사업관리 성숙도와역량에따라좌우되는경향이있으며, 관리자의능력과조직의성숙 159) PMI, Project Manager Competency Development (PMCD) Framework, PMI, 2002 160) Cartwright, C. C., and Yinger, M. Y., Project Manager Competency Development Framework - Second Edition, 2007 PMI Global Congress Proceedings 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 235
도는지속적으로사업성공을이루기위해필요하며, 다양한예상치못한상 황또는조절변수 (moderating variables) 에의해영향을받는다. [ 그림 4-4] 사업관리역량과성공의연계 1.2.2 사업관리성숙도모델 Holmes 와 Walsh(2005) 161) 및 Kwak 과 Ibbs(2002) 162) 이주장하는바와같이건설사업의성공을위한사업관리역량은조직의개선노력에따라단계별로성숙하는과정을거치게된다. 그중 Kwak 과 Ibbs(2002) 는건설사업관리에있어서, 각부문별사업관리역량의성숙도를정의하는과정에서조달관리수준을그성숙정도에따라다음의다섯단계로구분하였다. 1 1수준에서는조달, 입찰계획이시장조건의분석과연계되지못한다. 2 2수준에서는다양한공급자에대해서비공식적인의사소통이이루어지고, 비공식적인프로젝트조달관리프로세스가정의된다. 161) Holmes, S. J., and Walsh, R. T., Conducting Effective Project Management Maturity Assessment Interviews, IMSI TECH 2005 162) Kwak, Y. H., and Ibbs, C. W., Project Management Process Maturity (PM)2 Model, Journal of Management in Engineering, Vol. 18, No. 3, 2002. 236 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3 3수준에서는공식적인조달관리도구와기법이관리되고, 조달데이터가분석되고문서화된다. 프로젝트관리자는다수의공급자와파트너십하에업무를수행한다. 4 4수준에서는조달감사가전체조달프로세스와통합되어구매자와공급자관계가프로젝트의개별단계를비롯하여복수의수준에서존재한다. 또한, 일관된프로젝트품질을전달하기위해장기적인관계가발주자와공급자사이에구축된다. 5 5수준에서는조달관리시스템이최적화되고, 지속적인사업관리프로세스개선을위해지속적으로관리된다. 1.2.3 일본의발주기관역량점검 163) 일본의경우 2000년공공공사의품질확보를위한대응의하나로서발주자책임연구간담회에서발주자책임을다하기위한구체적시안을발표한바있다. 일본발주자책임간담회에서는양질의시설물을저렴한가격으로계획된사업기간에맞춰조달 제공할책임과효율적인사업집행을위해사업전단계에걸쳐각단계에서의책임을확보하면서전문지식을활용하여프로젝트전체를관리함과동시에프로세스와결과를적정하게평가하는것을발주자의역할및책임으로규정하였다. 특히, 발주자가공사내용평가및기업평가를적정하게수행하기위해다음과같은평가능력을갖추어야함을강조하였다. 1 사업평가능력공사내용및특성을적절하게평가하고, 공사의위험을도출하여공사내용에맞는입찰방식을선택할수있는사업평가능력 2 기업평가능력정해진입찰방식에따라입찰자의기술제안을평가하고, 공사에관한전문지식을활용하여입찰자의공사수행실적을평가하여공사내용에맞게적절한기업을선정할수있는기업평가능력 양질의시설물을저렴한가격에조달하는데있어서발주자가공사내용평 163) 한순금, 외국의건설정보 - 일본의발주자책임을다하기위한구체적시책제안, 건설경제, 2000. 12. 28. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 237
가및기업평가를적정하게하기위한충분한기술력을갖고있는지의평가가중요해지므로이평가능력은발주자책임을다하기위해발주자가확보하지않으면안되는중요한능력의하나로간주할수있다. 일본발주자책임간담회에서는사업평가능력과기업평가능력을포함하여발주에요구되는기술력을사업진행에따라 4단계 ( 계획조사, 설계, 입찰계획, 시공 ) 로구분하고, 각프로세스에요구되는기술력을제시하였으며, 그중 입찰계획 단계에서발주자에요구되는기술력은아래표와같다. [ 표 4-6] 입낙찰관련발주기관역량점검항목 사업프로세스공사조건설정예정가격설정특기사양서작성입찰기업선정계획입찰기술심사계약저입찰가격조사 발주자에게요구되는기술력 공기, 공사조건설정등을위한공사리스크의판단력적정한예정가격을설정할수있는능력 공사에관한전문지식을활용하여특기사양서로기재해야할사항을추출할수있는능력공사내용에맞게적정한기업을평가하고선정할수있는능력공사내용 ( 규모, 난이도등 ) 에맞게적정한입찰방식을선정할수있는능력기술제안을심사하고판단할수있는능력적절한계약관계를설정할수있는능력공사적산에관한지식을활용하여저입찰가격의가부를심사할수있는능력 1.2.4 OGC 의 Procurement Capability Reviews 영국 OGC의 Procurement Capability Review(PCR) 프로그램은정부차원조달혁신프로그램의일환으로서각발주기관별로정부의조달혁신프로그램의소화가능여부를점검하고이를통한발주기관의역량을강화하기위해도입된프로그램이다 164). PCR에서는아래표와같이리더십, 기술력, 시스템과프로세스등의 3가지차원의 9개항목에대해발주기관역량을점검하게되는데, OGC 에서는 9가지항목을평가하는데있어서필요한수십여가지의질문사항및점검사항과이와관련된 23개의정량적측정지표 (key performance indicators, KPI) 를담은지침서 165) 를제공하고, 점검자는이에따라발주기관을평가하게된다. 164) OGC, Procurement Capability Reviews End of Wave 1 Overview Report, OGC, 2009 238 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 4-7] Procurement Capability Review 의발주기관역량점검항목 분야 (capability areas) 주요측정항목 (key indicators) 리더십의가시성및효과 리더십 비전, 목표, 사업과정책의일관성 사업이해관계자와공급자의신뢰도 기술개발및적용 조달행위에대한효과적자원투입 발주자자체역량파악및효율적외주능력 거버넌스와조직 시스템과프로세스 시장연계와외주에대한전략적이고협력적인접근 조달과 PPM 도구및기법의효과적인사용 지식및성과관리 설정된지표와측정방법보다중요한점은발주기관의역량에대한평가와더불어평가항목별로발주기관의현재역량에대한자세한설명과함께개선안을제안하는것이며, 이에따라평가를받은발주기관은 OGC의평가결과및제안사항과관련하여발주기관자체적으로역량강화계획안을작성하여 OGC에제출하고, OGC 는주기적으로발주기관의역량강화노력을점검한다는점이라고할수있다. Post Review Interventions Diagram PCR 6 mth PCR Milestone Assessment Acceptable Performance Yes 12 mth PCR Stocktake Acceptable Performance Yes 18 mth PCR Milestone Assessment No No Revise PCR Improvement Plan Revise PCR Improvement Plan [ 그림 4-5] 발주기관의역량강화계획의점검절차 165) OGC 의 Procurement Capability Review Model and Standards Framework Version 4.0(OGC, 2010) 를의미하며, KPI 의전체목록과내용, 측정방식, 9 개범주별평가기준등에대한개략적인내용은본보고서의 부록 3 을참조하도록한다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 239
PCR 프로그램을진행하고있는 OGC에서는 1단계 (wave 1) 종료후, 목적에적합하다는평가를받은다수의프랙티스도있으나, 여전히다음과같은측면에서는미비하다는의견을내놓았다. 아래그림은영국공공발주기관별역량수준을보여준다. 상당수준의역량을갖춘상업적직원 (commercial people) 의수 계약관리기술과자원 ( 자료 ) 관리 ( 경영 ) 정보 성과에대한지속적인측정능력 산하조직에대한기관의영향력 [ 그림 4-6] 영국의공공기관별로측정한조달역량수준 (PCR 1 단계 ) 1.2.5 스코틀랜드의 Procurement Capability Assessment 스코틀랜드정부는경제상황의악화와함께공공조달활동으로부터최대한의편익을얻기위해조달개혁을추진해왔으며, 조달역량평가 (Procurement Capability Assessment, PCA) 166) 를통해주기적으로성과를평가하고, 위치를가늠하며, 베스트프랙티스를공유하고, 차기개선을계획하도록하고있다. PCA 의목적은해당기관과사업의규모및복잡성에적합한최고의스탠더드를구현함으로써기관의구조, 역량, 프로세스, 나아가성과를개선할수 166) The Scottish Government, Procurement Capability Assessment, The Scottish Government, 2009 240 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
있도록하는것이다. PCA 는구매전략, 운영, 자원, 성과등에걸친총 8 개주 요영역에대해체계적인검토를시행하며, 아래그림은 PCA 의영역과전체 구조를보여준다. [ 그림 4-7] 스코틀랜드정부에서개발한 PCA 의구조 1.2.6 공공건설공사담당자의요구역량영국의 HMT(1999) 와이상호등 (2009) 은공공발주자에게요구되는핵심역량을발주자조직의운영과경영 (business management) 능력과사업관리 (project management) 능력으로구분하여정리하였다. 즉, 투자자, 발주자, 사업관리자의핵심역량으로서관리적능력과함께발주자의사업관리부문의핵심역량인기술적능력을아래 2개의표 167) 와같이제시하고있다. 167) HM Treasury Procurement Group, Essential Requirements for Construction Procurement(Part of Government Construction Procurement Guidance), HM Treasury, 1999 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 241
[ 표 4-8] 공공건설공사담당자에게요구되는관리적능력 MANAGEMENT ABILITY Investment Decision Maker, Project Owner, Project Sponsor Attribute Desirable Essential Decisiveness Be challenging Communication (include giving feedback) Motivation Team building Facilitation Interviewing Negotiation skills Assertiveness Objective setting 발주자의요건에서가장중요한것은좋은것을저렴하게조달하기위한관리능력을갖추는것이고다음이건설기술에대한능력을갖추는것이라할수있으나, 기술력만중요시하고관리능력에대해서는크게고려하지않기때문에계약방식이나입낙찰방식이나담합이나저가투찰에효과적으로대응하지못하는경우가많다 ( 김재영등, 2008). 관리능력이있으면기술능력이없어도양질의조달이가능하나, 관리능력이없는경우기술력이있어도양질의시설물을저렴하게조달하는것이어려울수있다. 공공발주자는자신들의업무에대해서독점적인지위를갖는것이일반적이기때문에이에따른문제점이많이발생하고있으며, 이러한점을해소하기위해미국이나 EU 국가에서는발주업무를분리하여민간과의경쟁을유도하고발주업무의일부를민간컨설턴트에게위임하여내부기술자와경쟁관계를형성하고있다 168). 168) 외국의경우공공부문의건설관리조직의개선을통해서약 20% 의비용절감을달성한경우도있었다는보고도있다. 242 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 4-9] 공공건설공사담당자에게요구되는기술적능력 Subject TECHNICAL ABILITY Investment Decision Maker, Project Sponsor Project Owner Understanding 169) Competence Understanding Competence Business case & investment appraisal Procurement strategies Risk management Writing a project brief Contract strategies Specification Project execution plan Construction process Knowing the construction industry Costing system in industry Value for money Value management Whole life costing EC Directives Tenderer and tender evaluation Design-quality / environmental issues Programing / project planning Space management Forms of contract - types - terms and conditions CDM regulation/healthy and safety regulation claims Project evaluation - pre-project - in project - post project Partnering(establishing better relationship) 169) Understanding 과 Competence 는다음과같은차이가있다. Understanding 은각주제의주요사안과그것들이발주기관에주는시사점을이해할수있으며, 해당주제에대해합리적인질의를할수있다는의미이고, Competence 의경우프로젝트의각단계에서요구되는것을수행할수있는기술적능력을지녔거나, 세부요구를이행하도록타인에게지시할수있는수준을의미한다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 243
1.3 인과모형구축인과모형 (causal loop diagram, CLD) 은대범주로구분하여각요소와요소사이의관계를정리한프레임워크 (PCPPF) 와는달리, 조달업무에서고려해야할영향인자 (influencing factors) 를정의하고그인과관계를모형화한것이다. 선행연구중에도최저가낙찰제시행의확대가건설산업과공공부문에미치는영향을분석하거나 ( 박광국등, 2007), 설계 시공일괄입찰방식의국내적특성을파악하는 ( 이현수등, 2007) 등의연구에서활용된바있다. 본연구에서는공공건설사업의조달프레임워크에서언급된주요속성들이구현되는메커니즘을규명하는것을중심으로인과모형을작성하였다. 구축된인과모형내에는구체적인입찰또는낙찰제도의명칭은언급하지않고, 인과모형의요인별흐름을따라특정속성의확보에있어필요한사항, 장애가되는사항등을파악할수있도록하였다. [ 그림 4-8] 국내공공건설사업의조달에대한인과모형 244 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 그림 4-9] 인과모형의영역구분 인과모형은크게다음의세개의영역으로구분하여현행입낙찰관행과개 선방향을파악할수있다. 1 가격중심영역가격중심영역에서는주로가격을위주로참여업체를결정하는경우, 그러한행위의영향요인과요인사이의관계를보여준다. 입찰가격을중심으로낙찰자가결정되는경우, 높은경쟁에노출된입찰자들은낙찰확률을극대화하기위해적정수준까지가격을낮추고, 이를증빙할수있는사유서를제출하고있다. 이에따라최저가낙찰방식이적용되는입찰에서는저가투찰에의한사업효율성저하와허위서류제출에의한투명성침해와같은부정적인루프가형성되고있다. 감사원에서지적한바와같은이러한업계의윤리의식미비는사전에입찰참가자를축소할수 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 245
있는심사기준의변별력부재와입찰평가에소요되는인력부족에기인한것으로현행제도와발주기관이일정부분원인을제공한것으로판단할수있다. 향후공공예산절감에대한정부부처의요구를수용하면서, 공공성과사업목표달성이라고하는공공조달의목적을원활하게확보하기위해서는입찰평가업무에있어서의효율성을확보할수있는평가기준을개발하고입찰 계약에있어서의부정사례를예방할수있는조치를마련하는것이요구된다. 2 가치중심영역가치중심영역에서는발주자가책임성과전문성을가지고가치중심으로입찰평가를하는경우회사와업계에서영향을주고받는요인을확인할수있다. 가격이외에사업의특성에따라입찰참가자와제안서류를적정하게평가할수있는비가격요소를개발함으로써변별력을높여심의적절성과업체선정의타당성을높이는것은건설업계에서주장하는형평성에배치되는양상을가져온다. 이러한국내건설업계의현실을고려하여발주기관의조달책임자는타당성을높여결과적으로공공성과사업효율성제고라는목표를달성하는것과입찰평가대상으로의참여를최대한확대하여동일한낙찰기회를보장함으로써공정성을제고하는것사이의균형점을찾아야하며, 궁극적으로해당발주기관이지향하고자하는비전과목표를특정조달속성을통해명확히해야한다. 3 목표중심영역목표중심영역에서는가격또는비가격항목중심으로참여자가선정된경우, 공공건설사업의목표인사업성과를통한효율성달성과산업경쟁력제고가이루어질수있는경로를보여준다. 246 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2. 선진외국입낙찰제도의주요아이템및시사점도출 2.1 조사대상베스트프랙티스의아이템화본연구에서는공공건설사업조달의특성과프레임워크요소에근거하여선진외국입낙찰제도의조사결과로부터성공적조달을위한요소를도출하고자하였다. 이를위해조사대상인미국등 4개국과일부국제기구에서적용되고있는핵심입낙찰제도항목을범주화하여도입가능한포괄적아이템으로정리하였다. 아래그림은범주화과정을보여주는것으로각조사대상의베스트프랙티스들을나열하고, 이들을총 14개의포괄적항목과연계하였다. 이러한포괄적항목은직접적으로현행제도의개선으로연계된것들과산업또는발주기관내부차원에서의기반마련과관련된것등속성에따라 2가지로분류될수있다. [ 그림 4-10] 국외사례의범주화에의한베스트프랙티스재정립 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 247
2.2 아이템별주요사항과시사점 2.2.1 공공건설사업조달의기조와비전설정지금까지국내에서는공공건설사업에대해공정성, 투명성, 객관성등을지나치게강조함에따라, 사업성과에대해상대적으로무관심하여비용효율성이나공기단축과같이효과적인사업관리에따른사회적 경제적이익을적절하게확보하지못하는경향을보여왔다. 각발주기관에서는기관별비전, 중장기전략등을고려하여건설사업을통해추구해야할가치를바탕으로나름의조달기조와비전을설정할필요가있다. 조달의전략적방향에대한예로서영국의 HA에서는 VFM, 사업의효율적수행, 지속가능성등 3대주제를두고서성공적조달행위에의한기관설립목적의달성을도모하고있다 170). HA 에서수립한 조달전략 은핵심과제의실행, 조직구성, 인력육성, 결과의측정을통해실현되며, 아래표는조달전략의주요과제를보여준다. [ 표 4-10] 영국 HA 의전략실행계획 우선추진과제 Use of Accelerated Procedure to support early project delivery 단기 (1-2년 ) 중기 (3-5 년 ) 장기 (5-10 년 ) Supply chain mapping and initial category management Mature category management Application of managed motorways and technology procurement strategies Development of integrated/ single source of data contract and performance management system Ongoing support for professional development and Chartered Institute of Purchasing and Supply (CIPS) training Embed Competitive Dialogue within the HA procurement toolset Review of contract forms to increase focus on commercial outcomes and incentives Embed sustainability targets within the HA supply chain 170) Highways Agency, Highways Agency Procurement Strategy 2009, Highways Agency, 2009 248 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
이를위해필요한경우영국 OGC, 호주, 스코틀랜드등과같이공공기관의조달역량모델을구축하고, 정부부처등발주기관으로하여금주기적으로역량을측정한후이들을향상시킬수있는프로그램을시행하도록한다. 아울러입낙찰과정에있어발주기관의권한과책임성을강화하기위해아래와같은사항의실시를고려하도록한다. 발주방식선정, PQ 심사요령, 낙찰자선정방식등은사업특성에맞게발주자가자율적으로결정하도록한다. 수의계약, 지명경쟁, 협상방식의대상과범위를확대하여규모, 사업환경, 발주자재량에의해선택가능하도록하고, 사전예고제를통해역량비축을위한준비기간을부여한다. 발주시스템에대한선택권을발주자에게맡기는대신, 사업관리조직및사업책임자지정제도입과함께사업의성과관리를강화하여사업목표달성에대한발주자책임성을제고한다. 2.2.2 적절한복수기준의적용낙찰자선정기준은국가별로 1가격경쟁 ( 단일기준, 최저가격 ), 2가격이외의요소를포함한경쟁 ( 복수기준, 종합적평가 ) 라는 2종류가적용되고있으며최근들어복수기준적용이증가하는추세라고할수있다. 이러한복수기준은본연구에서중점적으로살펴본 4개국이외의여러국가에서도적용되고있는데그배경은다음과같이품질에대한배려를하도록하고있기때문이다. 미국연방정부조달지침 : 최대가치 영국조달지침 : 비용에대한효율성 (value for money) 프랑스공공계약법 : 품질중시 (le mieux disant) 로이행 독일 VOB 171) 규정 : 기술적및경제적관점에서가장유리한것 EU 공공조달지침 : 최저가격또는경제적으로유리한것 아울러, 일본의종합평가방식 172) 이나싱가포르의 Price-Quality Method 를보 면, 비가격평가항목을다양하게준비하고, 정해진점수화방법에따라항목별 171) 공공공사표준적입찰계약규정으로중앙부처건설성이제정한건설공사발주계약규칙인 Verdingungsordnung fur Bauleistungen 을의미한다 ( 이석묵, 2004). 172) 최근에는국토교통성에서발주하는공사의거의 100% 에종합평가방식이적용되고있다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 249
점수와비가격영역의점수, 그리고가격을포함한총점을매기는등비가격 요소를기관별, 사업별특성에따라차별적으로적용하고있다. 2.2.3 협상에의한계약미국과유럽에서널리활용되는계약방식인협상에의한계약또는경쟁적대화절차 (competitive dialogue procedure) 는발주자가초청한후보자들과대화를통해그들의요구를최대한수용하는최적의안을찾고, 결정된안을토대로입찰을받는절차를의미한다 173). EU 국가의경우경쟁입찰로할것인지, 협상에의할것인가를우선적으로구분하나, 미국의경우경쟁성에초점을맞추기때문에협상과경쟁성을공존시키면서계약자를결정한다. 2.2.4 체계적성과관리의실시여러국가에서는공공건설사업의성과를지속적으로모니터링하는시스템이국가적인차원또는관련기관을통해운영되고있다. 아래표에서보는영국 OGC의 KPI, 미국의 CII에서관리하는벤치마킹시스템등이여기에해당한다. 앞서기술한바와같이최근국내에서도공공발주기관협의회건설산업선진화사무국에서국토부산하 4대공사의자료를기초로공공건설사업의성과를평가하고베스트프랙티스를조사하여확산시키려는노력을하고있다. [ 표 4-11] 국가별성과측정프로그램의특징 구분미국영국일본 대상사업 CII 회원사가자발적으로 10-15 건 / 년제출 공공및민간사업일부 국토교통성산하기관 발주공사대상 운영주체 CII( 텍사스대산하연구소 ) CE( 민관합동기관 ) 국토교통성 Oil & Gas Plant 및제약회사 병원등복지및건축물 Lab 사업이다수임 중심 도로등공공 SOC 사업 특징 민간발주자주도 공공 SOC 사업실적미흡 베스트프랙티스발굴및전파 중심 코스트절감에유효한 베스트프랙티스제안및 시범사업가이드 프랙티스발굴및전파 Toolkit 연구개발 173) 이상호 (2008) 250 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
이러한성과관리체계는아래와같은두가지측면에서구비되어야한다. 1) 낙찰자의성과에관한관리도입발주방법심의시발주방법에따른비용절감, 공기단축및품질향상에대한정량적추정치를산정하여대형공사발주방법을결정하고낙찰자선정후에는성과목표치에대한달성여부를평가하는절차의마련이필요하다. 2) 개별낙찰제도의성과관리도입입낙찰제도의제개정에있어그효과를측정할수있는방법이필요하다. 예를들어, 정부의최저가낙찰제도운영목적은국내입찰제도의국제표준화와건설보증제도의선진화, 시장경쟁촉진에의한건설산업경쟁력강화및구조조정촉진등이나, 이에대한성과관리에시행되지않아이러한초기설정목적과는상관없이운영되고있다. 2장에서검토한바와같이공공건설사업에대한성과관리체계는제도의지속적개선에기여할수있을것이다. 2.2.5 다양한입낙찰방법의시도이상적인입낙찰제도의운영방식중하나는역량을갖춘발주기관에서다양한방법을지니고, 공사또는용역의특성에따라발주담당자가적절한방법을선정하여적용하는것이라할수있다. 예를들어, 국내에서는실비정산 ( 보수가산 ) 방식의계약을거의찾아볼수없지만, 국외에서는공사수량이불확실한경우, IDIQ 방법을활용하는등다양한방식을발주과정에적용하고있다. 미국의 FHWA 에서는대안적인계약방식을검토하고시범적용하는것을다루는 Special Experimental Projects No. 14 프로젝트 174) 를실시하고있다. 아래그림은해당프로젝트의홈페이지를보여준다. 미국, 영국, 일본등외국에서는국내와같이특정금액을기준으로특정입낙찰방식을강제하는사례가없으므로, 발주자판단하에사업유형이나특성에따라적정한입낙찰방식을선별하여사용할수있도록한다. 174) FHWA 의 Special Experimental Projects No. 14 (Alternative Contracting) 홈페이지 (http://www.fhwa.dot.gov/programadmin /contracts/sep_a.cfm) 의내용을참조하였다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 251
[ 그림 4-11] FHWA 의 SEP-14 홈페이지 2.2.6 보증의적극적활용계약상대방의재무상황악화등계약상의리스크를제어하는방법으로보증서발급을확인하여간접적으로입찰참가자격을제한할수있다. 미국에서는보증회사 (surety company) 에서입찰보증이나이행보증, 하도급대금지급보증을받아야하는데, 이들보증기관은계약이행능력이있는입찰자를선별하는데기여하고있다. 2.2.7 가격개념전환및가격산정체계개선단순가격을가지고평가를하는것이아니라, 생애주기비용을근거로한최고가치를검토하여낙찰자선정에반영한다. 또한, 미국등에서와같이추정가격을실적공사비를기초로하여산정하되, 시장가격을반영할수있는체계와데이터를가지고현실적인추정가격산정을위한기반을갖추는것을고려하도록한다. 2.2.8 사업심의및점검체계확립 영국의 OGC 에서정립한 Gateway Review Process 에서는사업의주요단계 마다필요한사항을점검할수있는포인트를설치하고사업의위험요인을 252 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
점검한후다음단계로넘어가도록유도하고있다. 2.2.9 입낙찰투명성의제고최저가낙찰방식에서입찰참가자에게부과되는저가공종에대한증빙서류의허위여부, 해당내용의현장적용여부를둘러싼논란은형식적인발주투명성의추구가가져오는부작용을대변해주고있다. 공공건설사업에서투명성을확보하기위해서는산업차원의자정노력도중요하지만, 발주기관의역량에적합하고평가작업이용이한기준을개발하고, 처벌방식을강화하는등제도적인장치가반드시필요하다. 2.3 현행입낙찰제도개선을위한시사점 2.3.1 PQ 제도의개선국내 PQ 평가기준과해외의 PQ 기준에대한사례조사와관련제도비교결과를볼때, 가장큰차이점중하나는시공경험에대한평가방식이다. 국외에서의시공경험평가는입찰참가자의기간내시공사례를대상으로하는것이아니라우수하다고생각되거나당해사업에적용가능한우수사례가있다고판단되는사업을참가자가제시하고평가받는것으로이루어진다. 또한, 제시된사업을시행한발주기관의평가결과가반영되고있다는점도검토가필요한사항이라할것이다. 즉, 획일적으로사업의개수등으로등급과점수를부여하지않고, 미국에서와같이해당실적의발주기관이직접시공자또는용역자를평가한점수를낙찰자선정에반영하도록한다. 한편, 일본의경우 PQ가가지는시장적기능에서실적측면에서는접근하기어려운업체도기술력이있다면상위등급의시장에접근이가능하도록제도화하고있으며, 이러한방식은시장의변별력이가지는순기능을확대한다는측면에서도입을검토하도록하고, 지역의방재활동지원, 지역신뢰도구축노력과같이기업의사회적책임을평가요소로활용하는사례역시면밀히확인하도록한다. 마지막으로건설경기의부침에따라 PQ심사나입찰업체평가시중요한요소로판단되는재무상태평가에있어은행이나보증기관의평가서를필수적으로제출하도록하고대차대조표나손익계산서를활용하여거의모든재무비 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 253
율을평가대상에포함시키고있는외국의사례를분석할필요가있다. PQ제도의변별력 175) 을높이기위한다양한노력이진행되고있는상황에서, 아래의방향에따라현행 PQ의평가항목과방법의변경을고려할수있다. 공사의특성을반영하고, 실질적인수행능력위주의평가항목을제안하여, 시공경험평가의변별력을강화하고시공단계에서의낙찰자계약이행성실도제고를유도한다. 경력기술자와현장배치인력의평가등입찰참가자의기술력과제공가치에대해다양한심사항목을활용하여평가할수있는시스템을확립한다. 2.3.2 적격심사제도개선현행적격심사제도는정부가건설시장의특성을고려하여경제적인가격으로원하는품질을확보할수있도록하기위해고안한낙찰방식이라할수있다. 업계일부에는우리나라건설시장의특성상극단적인가격경쟁위주의최저가낙찰제는시장실패와부실시공을초래할수밖에없다는가정하에, 적격심사제도를건설공사의효율성, 형평성, 투명성등을동시에추구하고독특한국내건설문화를감안한차선의낙찰제도로평가하는전문가 176) 도있다. 이들은현행적격심사제도의개선추진에있어당해제도를중장기적으로수정보완함으로써향후최고가치낙찰제로이행발전시킬필요가있다는점을강조하기도한다 177). 적격심사제도와미국등시장경제체제가확립된외국의입낙찰제도를비교해보면, 우선미국, 일본, 싱가포르등은가격에의한낙찰자선정방식보다는기술과가격을종합적으로평가하여발주자에게최고가치를제공하는입찰자 175) 변별력부족이현행 PQ의핵심적인미비사항이라고할때, 변별력을적절히정의하고이를관리할수있는지표를만드는것이중요하다. 예를들어이교선등 (2009) 은다수의선행문헌분석을통해 PQ의핵심적인키워드를계약이행능력 (responsibility), 관리가능한수 (manageable number), 프로세스 (process) 등으로규정하였다. 176) 박성민 백영권 (2009) 177) 적격심사제도가복수예비가격제도에의하여입찰가격점수가결정되는것을이유로운에의한낙찰제도라는비판을하는시각이있으나, 다른한편으로아래의이유에근거하여적격심사낙찰제도는무작위로운에의하는낙찰방식과는차이가있다는주장 ( 박성민 백영권, 2009) 도있다. 기본적으로공사수행능력에서만점을받은입찰참가업체중에서공사예정가격을정확히예측한업체일수록최저입찰자로서통과기준점수를충족하는데유리할뿐이고, 투명성측면에서긍정적인제도로볼수있음 가격요소뿐아니라비가격요소를동시에평가하므로운영상변별력을확보한다면최고가치낙찰제의의미를갖는제도임 낙찰가능성을높이기위해페이퍼컴퍼니가양산되는부작용이있으나건설업체등록요건및관리강화등으로해결가능하다고판단됨 254 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
를선정하는방식이일반화되어있다. 또한, 지명경쟁입찰중심의제도를운영하고있으며, 보증기관등에의해민간부문의입찰자수행능력을검증하고, 공사실적과과거성과및기술능력평가에있어서는발주자의엄격한검증을거치도록하고있다. 이러한적격심사제도의개선에있어서는입찰가격의배점한도에따라최저점수가있어일정수준의낙찰률이보장되고있다는점, 계약이행능력평가결과에서는참가자사이의구분이어렵다는점등을고려하여, 되도록계약이행능력평가방식에변화를주어입찰참가자의상당부분을차지하고있는 paper company 를배제하고기술력과전문성을갖춘업체가낙찰자로선정될수있도록기준을개선하는것이필요하다. 이를위해서는기술적측면에서당해사업에대해이해도가높은업체가유리하도록주관적평가항목을발굴함으로써, 원하는품질과공사의효율성, 형평성, 투명성등을동시에확보할수있는기준을적용하도록한다. 장기적으로는건설업체간기술경쟁을강화하기위해, 기술제안을추가하는것을고려하는것이필요하며, 이를위해일본에서중소규모공사에적용하는간이형종합평가낙찰제의벤치마킹을추진 ( 최민수, 2009) 하는방안도검토하도록한다. 2.3.3 최저가낙찰방식의보완선진외국사례의검토결과에따라최저가낙찰방식에대해서는저가심의를중심으로개선방안을고려할수있으며, 최저가에따른낙찰자선정과정에서의가격경쟁을적정하게평가하는것이가장중요한사안이된다. 이에따라본연구에서검토한국가들에서는저가투찰을방지하기위한제도적장치를마련하여다양한방법을적용하고있다. 그중미국의경우보증제도를통해서어느정도의저가투찰을용인하고있으나, 입찰행태가우리나라와크게다르기때문에적용시세밀한검토가필요하다. 또한, 미국과일본에서는저가로투찰된입찰가에대해정해진방식에따라입찰가격의적정성을검토한다. 미국에서는입찰분석방법을활용하되, 수학적으로불균형한것과실질적으로불균형것을구분하여저가의적정성을확인한다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 255
[ 표 4-12] 외국의저가투찰방지제도 국가명미국영국일본 저가투찰방지제도내용 건설보증회사의보증서가있기때문에최저가격의응찰자가낙찰을받음 ( 단, FAR 에가격의내역이균형이맞추어져있지않은경우에는응찰을거부할수있는조문이있음 ) 미국위스콘신주정부교통국에서는공종별예정가격의 75% 미만이거나 150% 를초과하는공종은현저히불균형한것으로판단하여추가검토없이무조건낙찰대상자에서탈락 Highways Agency : 저가격입찰에대한규정이없음 교통성 : 최저가격이발주자의적산보다 15% 이상낮은경우성내의관계부국과협의하여낙찰자로결정할것인가의여부를결정 공공공사의입찰 계약에관한체계적인법률은존재하지않음 저입찰가격조사제도를비롯하여최저제한가격제도 (lower limit) 를운영하여보통예정가격의 70% 수준의최저제한가격을미리설정하고, 당해가격미만입찰시자동으로탈락 최저가낙찰제개선을위해서는장기적으로보증제도, PQ 제도, 원가계산제도, 저가심의제도, 계약제도등입낙찰제도전반에대해재정비가필요하며, 개략적으로아래대안의검토를고려할수있다. 최저가낙찰제의기본방식 ( 입찰금액적정성심사 I 방식 ) 을보완하여 PQ, 1 차심사, 2차심사로다단계화되어있는절차에서 1, 2차심사를통합하도록하되, 공사수행능력을평가할수있는방안을마련하여전체적으로수개월이소요되는심의기간을단축하고, 효율적심사를도모한다. 2단계입찰방식을통하여 1단계에서기술제안을받아기술력과계약이행능력을평가하여최적격업체를선별한후, 가격적합여부를판별하는방식을고려하도록한다. 2단계입찰방식은기술력평가가중요한고난이도 고기술요구사업을시작으로확대할수있으며, 궁극적으로가격경쟁의심화를억제할수있을것이다. 저가투찰을간접적으로억제하는방안으로서부적정공종의판단기준이되는공종기준금액산정에있어발주자설계금액비율을높이는등의방법으로기준금액을상향조정하거나, 입찰탈락공종기준금액비율을높이는것을검토한다. 256 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
국외에서는예정가격을공개하지않는경우가많다는점에서, 원가산정능력을갖춘업체가입찰에참여할수있도록제한적가격공개방식의실시를검토한다. 순수내역입찰과대안제시를허용하는입찰금액적정성심사 III 방식을활성화하여기술경쟁을유도한다. 나아가동일한맥락에서입찰가격외에공사기간, 공법, 사업관리부문에대한기술제안을받아평가하는최고가치낙찰방식확대를도모한다. 마지막으로최저가낙찰제에의한문제점의대부분은결국시공단계에나타나는것이므로, 제도자체의문제점을저가심사만으로해결하는것보다는품질저하문제는현장운영에있어감리제도, 하도급심사제도를적절하게강화함으로써문제해결을분담하도록한다. 이를통해낙찰자의성실한시공을유도하고, 한편으로는부실시공발생현장관련자에대해서는확실한불이익을줄수있도록후속조치를강구하도록한다. 2.3.4 일괄입찰방식의개선 설계 시공일괄입찰방식의개선에있어서는설계심의의방법개선과실질적 인제도시행효과획득을위해다음의사항을고려할수있다. 1) 설계심의방식의보완 전문성과투명성이확보된최소한의내 외부전문가로평가위원회를구성하여빠르고정확한의사결정을실시한다. 심의위원수를최소화하여전문성이확보된 3~5 명이평가를실시하고, 사업종료시까지지속적으로의견을제시하도록한다. 2) Design-Build 에의한공기단축외국에서는 일괄책임 을통한발주자의사업관리부담의감소와설계 시공병행에따른 공기단축 을일괄 대안발주방식의가장큰목표로설정하고있다. 국내에서도목표하는설계경쟁력향상뿐아니라, 패스트트랙을활용하여공기단축을활성화하는방안을고려하도록한다. 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 257
3) 종합평가방식의정비현행방식은품질 ( 기술, 비가격요소 ) 과가격의종합평가를어떻게할것인가또는어떻게가격경쟁을유도할것인가등에대해충실하게검토하고있지않다. 이에따라다음의사안을고려할수있다. 합리적가치교환절차도입 : 공정성확보를목적으로낙찰자선정방식을개선하고있으나, 품질이아닌기술평가를고수하고있으므로, 기술부문에대해서는점수제인현행평가제도를 Pass/Fail 방식으로전환하고품질부문을가격화하여평가하는방식필요 입찰비용절감 : 공사예산의 2% 가추가지출되는설계비를고려하여입찰비용을낮출수있는방안을모색 품질점수배점방식도입 : 정형화된평가는일괄 대안발주목적에부합하지않으므로, 일괄 대안발주목적에부합하도록시설공사평가기준마련필요 일괄 대안발주공사심의위원의요건을발주목적에따라다르게적용하는규정마련 2.3.5 최고가치낙찰제도적용의시사점최고가치낙찰제도는일반적으로입찰평가절차단계가많기때문에발주처의업무량이증가하게되고, 시공계획서등기술제안에따른준비및평가업무는발주자및입찰자모두에게서업무의증가가발생하는단점을가지고있다. 반면에당해공사의이해도가높은업체를선정할수있고, 시공자의기술혁신을도모할수있는장점이있는방식이다. 최고가치에기반한낙찰제도가보편화되어있는영국의사례는우리나라입낙찰제도개선과관련하여다음과같은몇가지시사점을제공해준다 178). 1 영국의입낙찰제도에서는비용 (Cost) 개념의전환이전제되어있다. 초기투입비용의최소화를추구하는것이아니라유지관리비와폐기비용까지포함한총생애주기비용의최소화를목표로한다. 설계비나시공비만저렴하는되는것이아니라시설물의수명과내구연한, 유지관리비용까지모두비용으로포함하여전체적인 VFM을얻고자하는것이다. 이 178) 이상호등 (2005) 258 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
렇게본다면최고가치낙찰방식은총생애주기비용의최저가낙찰을추구한다고볼수도있다. 2 최고가치낙찰방식에서도역시입찰가격에대한평가는최저가격으로입찰한자를우대하는방식이다. 입찰가격이무조건낮다고해서낙찰자가되는것은아니지만, 그렇다고해서입찰가격에대한평가없이비가격요소만으로낙찰자를선정하는것은아니다. 3 최고가치낙찰방식이제대로작동되기위해서는비가격요소에대한평가의변별력이존재해야한다. 이를위해서는발주자가기술적전문성에입각하여입찰자의기술력이나시공능력에대한철저한평가를할수있어야한다. 4 기술력을포함한비가격요소의제대로된평가를위해서는입찰참가자수가많아서는곤란하다. 영국 HMT 의지침에서입찰대상공사와관련하여기술적제안및입찰가격을제시할수있는업체수를 3~5 개사로제한하고있는이유도실질적인심사를위해서는불가피하기때문이다. 2.3.6 기술능력위주의건설용역자선정국내용역발주방식은투명성과공정성확보를위해객관적이라고인식되는평가기준인실적및경력등에기반한 PQ와적격심사제를선호하는경향이있으며, 기술능력평가를위한주관적평가방식의도입은발주기관의권한남용및로비확대, 투명성및공정성시비등의장애요인으로기피되어기술입찰방식의발주제도가활성화되지못하고있다 179). 한편, 미국등선진외국은 90년대부터가격경쟁보다는 가치, 품질 을기반으로기술경쟁에의한설계자선정방식을시행하고있다. 앞서살펴본바와같이미국은 QBS 제도를운영하여기술능력중심의업체선정을제도화하여, 설계용역사선정시에일반적으로경쟁적협상방식을활용하도록규정하고있다 180). 이러한경쟁적협상방식에서는 QBS 절차를적용하도록하고, 가격은선정단계의요소로사용하지못하며, 추가적으로단순 약식의소규모구매방식과경쟁불가 긴급시활용가능한비경쟁적협상방식 ( 승인필요 ) 을제 179) 이교선등, 설계 엔지니어링선진화방안연구, 건설산업선진화위원회, 2009 180) 23 CFR part 172 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 259
시하고있다. 또한, World Bank, IBRD, FIDIC, ADB 등도 QBS(quality based selection) 방식, 또는 QCBS(quality & cost based selection) 방식을설 계컨설턴트선정원칙으로제시하고있다. [ 표 4-13] FIDIC 의설계자선정방식 구분 QBS QCBS 내용컨설턴트의전문성, 경험, 관리능력, 자원활용능력, 성실성및신뢰성과회사의품질관리시스템을기반으로설계등컨설팅서비스회사를선정하는방법 ( 가격제외 ) 컨설턴트의기술적품질과서비스가격을동시에고려 ( 가중치방식 ) 하여컨설팅서비스회사를선정하는방법 또한, 설계용역자선정에있어서는 GSA 의 DEP를주요하게살펴볼수있다. GSA 의설계자선정프로세스인 DEP 는 10년이넘는기간동안운영과정에서의시행착오를지속적으로개선하고보완하려는움직임속에서국제적인베스트프랙티스로평가받고있다. DEP 의경우국내 PQ제도와설계경기방식을혼합시켜놓은것처럼보이지만, 내용적인측면에서살펴보면시사하는바가크다 181). 첫번째시사점은 1단계서류심사시설계사에대한평가보다는책임건축가 (lead architect) 를대상으로이력은물론이고철학과설계의도 (design intent) 등을집중적으로심의한다는점이다. 따라서설계회사별로우수한능력의책임건축가를확보하려는노력을게을리할수없게된다. 또한, 2단계설계심사시국내와달리비교적짧은기간에설계개념과문제해결능력을파악하는방식을선택하여, 과대한시간과비용낭비를최소화한다는점이다. 덧붙여, 설계심사위원회를평가위원회 (A/E 위원회 ) 와별도로분리운영해공정성을확보하려는노력을기울이고있다. 마지막으로시사하는점은다양한설계자선정방식을통해프로젝트의특성에맞는설계발주방식을적용하려는노력이다. 국내외설계및엔지니어링업무에대해입낙찰관행을포함하여비교 정리하면아래표와같다. 181) 차희성 (2008) 260 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 4-14] 국내설계 엔지니어링업무와글로벌스탠더드비교 구분국내글로벌스탠더드 프로젝트발굴 ( 발주 ) 단계 Nego 계약단계설계진행 성과정리단계 (A/S 포함 ) 재정발주사업위주이며, 민간투자사업은초기단계이고, 설계와시공단절 담당공무원전문화미비 단순설계위주의엔지니어링구도 ( 기술분야만종합한종합엔지니어링 ) 한국적문화, 언어, 제도강조 공사비비율방식등불합리하고낮은대가지급 ( 저부가가치 ) PQ 및 TP를시행하나양적인측면으로평가하는등영업력과요행위주수주 공사발주물량, 총공사비를위한확정실시설계 ( 과다한도면작성, 현장변경설계과다 ) 설계원칙과상식부재 ( 기본설계시확정한노선을실시설계시다시변경, 발주처책임자변경시방침사항변경등 ) 디자인의중요성에대한관심및투자미흡 전문기술자를수주영업전문가로육성하는등부실한재교육및경력관리체계 고령의전문기술자부재 재정발주사업, 디자인빌드, 민간투자사업, 개발사업등다양한구조에설계와시공연계 담당공무원전문화 설계 엔지니어링의종합화 ( 기술분야 + 파이낸싱 + 법률전문가등전체종합 ) 글로벌문화, 영어권, 투명한제도강조 기술력과투입물량에따른실비정액가산방식등높은대가지급 ( 고부가가치 ) QBS 에의한기술력과품질위주검토및협상에의한방식등정성적판단가능 설계단계와시공단계를구분한설계 ( 발주시기본설계로최소한의도면작성, 현장특성을감안한현장실시설계 ) 설계원칙과상식존중 ( 수주자및발주자의각종업무매뉴얼을중심으로업무를실시하여사업변경등최소화 ) DQI 및설계리뷰등건설전단계에디자인반영일반화 전문기술자를수주 영업관리자로별도육성하는등교육및경력관리체계구축 고령의전문기술자활동 제 4 장공공건설사업조달의특성과개선요구사항의도출 l 261
제 5 장 건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵
제 5 장 건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 1. 전략목표설정및전략과제의도출본연구에서는선진외국에서적용되는다양한입찰평가및심사제도를조사하고, 국내 ( 또는 LH) 에의적용성을살펴보았다. 국외베스트프랙티스의적용은입낙찰제도와제도를둘러싼조달환경을선진화하는데그목적이있으며, 이러한내용을선진화의비전, 미션, 그리고세부전략목표로구분하여정리하면아래그림과같다. 우선 공공성과효율성을지닌선진발주기관으로서의위상정립 이라는비전은공공건설사업조달에있어서의목적을반영한것이며, 공공건설사업이사회에가져다주는가치를중심으로미션을설정하였다. [ 그림 5-1] 선진화비전과전략목표 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 265
본연구에서제안하는비전과미션은전체적인방향성만을보여주는것으로, 보다상세하고실용화된중장기적비전은사내에서건설사업의조달과관련된부서간에합의된조달기조와추구하는목표에따라선정할수있도록한다. 마지막으로전략목표는발주기관이갖추어야하는역량으로서 PCPPF에서의역량속성을중심으로선진화에기여할수있는다음의 3가지를선정하였다. 1 책임성에기반한발주시스템혁신 2 전문성확보를위한내부기반구축 3 발주과정의공정성과투명성확보 이러한비전과전략의실현을통해달성하고자하는입낙찰제도선진화에따른이상적공공발주기관조달체계의총괄적인밑그림을조달효율화의측면에서도식화하면아래그림과같다. 입찰참가및접수, 평가및낙찰 계약, 과업수행및모니터링, 결과물의사용, 계약자최종평가등으로이어지는계약수명주기 (contract life cycle) 동안발주자와계약상대방상호간에다양한업무가이루어지고, 업무에필요한데이터와업무로인해발생한데이터가계약데이터베이스를통해입 출력된다. 아울러, 원활한계약업무의수행을위해서는직접적으로계약과관련된데이터를관할하는데이터베이스외에도비용이나사업성과와관련된정보를축적하는저장소가추가로요구된다. 이러한데이터베이스는발주기관의조달역량을지원하는기반으로서, 발주제도의지속적개선, 조달전문가양성, 조달역량의주기적평가, 사업관리체계의정비, 전사적성과관리시행등의기반마련활동과함께다루어지도록한다. 266 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 그림 5-2] 공공건설사업의효율적조달체계 2. 주요환경분석및핵심과제선정조직내외부환경을 SWOT 방법을통해살펴보면다음표와같다. 내부적으로 LH는기술인력을다수확보하고있다는장점을지니고있으나, 선진발주기관에비해서는상대적으로조직적이고시스템적인조달역량은뒤처지는것으로평가된다. 현재로서는사업관리전문인력을보유함에따라국내의일반공공발주기관에비해서는조달성공을위한측면에서보다나은환경에있으나, 대외적인위협요인을고려할때현재의내부적약점에대한보완이시급하다. 우선, LH 자체의조달비전과조달을통해얻고자하는지향점을 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 267
명확히하는것이중요하다. 과정상의역량을나타내는공정성과투명성의비중이커질수록, 외부베스트프랙티스의도입과목적에해당하는효율성추구에장애가발생할수있다. 또한, 건설산업발주물량축소와경쟁심화에따라입찰참여자인건설관련업체들의물량분배와객관성확보에대한요구는증가될수밖에없으며, 이에대비하여공공발주자로서책임성을지니고사전에성공적조달을위한기반을마련해두는작업이필요하다. [ 표 5-1] 내외부환경분석 구분내용비고 내부강점 (Strength) 내부약점 (Weakness) 외부기회 (Opportunities) 외부위협 (Threats) 다수의기술인력보유 공공건설사업중대부분발주 지속적으로개선추진해옴 계약전문가부재 대외적으로공신력있는기술전문가부족 입낙찰선진화를위한기반미흡 LCC 산출기반부족 실적공사비축적기반부족 계약심사베스트프랙티스 DB 구축미비 입낙찰제도및사업성과관리부족 ( 피드백없음 ) 공사특성이반영되지않는발주제도 ( 입찰방법획일화, 공사난이도등구분없음 ) 입찰허위서류등부적정사례빈발 회사재무상황으로인해원가절감절실 PQ 변별력미흡 국제경쟁력을갖추기위한건설기술력증대요구 해외건설활성화 발주자책임성요구증대 건설산업선진화를위한발주자역할강조 건설산업선진화기반마련진행중 건설산업선진화프로그램시행 건설사업물량축소 최저가낙찰제확대 공공발주사업에대한경쟁심화 심사의공정성, 투명성에대한지속적의문제기 수주기회확보를위한기관별개선활동저지 각입낙찰제도에대해발주기관의목표와건설업계간의인식차이매우큼 - 조직적 - 조직적 - 시스템적 - 제도적 ( 기준등 ) 268 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
건설산업선진화에부응하고, 업계의요구에대응하기위해서는아래그림과같이앞서설정한전략목표와관련된다수의중장기과제의수행이요구된다. 조달혁신로드맵 (Procurement Innovation Roadmap, PIRM) 을구성하는이러한핵심과제들은 4장에서살펴본도입가능성을지닌주요아이템, 아이템별시사점과개별제도개선방안, 5장에서의성공적공공건설사업의조달에의한비전과달성전략등을종합적으로고려하여선정하였다. [ 그림 5-3] 전략목표별추진과제 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 269
3. 전략목표별핵심과제의세부내용핵심추진과제별로과제의배경및목표, 현황및기술수준, 주요추진내용과방법, 기대효과, 간략한추진일정, 담당주체 / 부서등을아래표의형식으로정리하였다. 핵심과제는기본적으로 1현황의파악 ( 수준점검, 문제점파악 ), 2개선을위한방법론을검토하고, 필요시정보시스템개발, 3시범적용및관련기관의견조사를통한보완, 4전면 ( 확대 ) 시행, 제도운영모니터링및정착등의순서를거쳐완결되도록하였다. 추진일정은 2012년을 1차년도로하여, 향후 3년간추진되어야할세부사항을일정화한것이며, 사내공공조달혁신담당자가수립하는연차별실행계획에따라변경가능하다. 270 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-I-01 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신 1등공공발주기관이되기위한중장기조달업무개선전략수립 건설산업의경쟁력을강화하고선진화를도모하기위해서는공공발주기관의역할이매우중요함에따라, 공공발주물량에서큰비중을차지하는 LH의위상에부합하는조달업무미래상정립필요 회사의비전에따라참여자의선정과건설사업의운영에있어국제적인수준의경쟁력을확보할수있도록중장기전략수립 공공건설사업을운영함에있어준용해야하는국내법체계를획일적으로준수함에따라발주기관으로서위임받은재량권을활용하지못하는실정임 중장기적으로전략적인방향성없이입찰참여자, 내부요구, 정부부처의요구등에따라단기적으로개선을추구하는경향이있음 주요추진내용및방법 세계 1등주택도시기관을위한조달비전 2020 ( 가칭 ) 수립 - 조달업무혁신을위한조달선진화중장기전략작성 회사내외부환경변화를고려하여사업성과를높일수있는방안마련 - 국내타공공발주기관의동향, 계약담당정부부처의움직임파악, 선진외국주요발주기관의중장기발전전략수립사례검토 - 사내조달관련조직의재정비 기대효과 중장기조달선진화전략을근거로지속적인조달업무개선및공공발주기관의위상확립 세부일정 추진일정 12 13 14 추진일정 중장기전략작성을위한담당조직구성 조달비전 2020( 가칭 ) 작성 연차별실행계획작성및수행, 장기과제점검 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서 2010 년국가계약제도선진화추진계획 ( 기획재정부 ) 영국 OGC의 Achieving Excellence in Construction 프로그램 영국 Highways Agency Procurement Strategy 2009 영국 NHS ProCure21 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 271
PIRM-I-02 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신발주관련제도의성과관리를위한시스템구축 사내에다양한유형의사업에대해다양한발주관련정책이적용되고있으나, 그효과성을판단할수있는근거가미흡함 사내조달관련정책의지속적인개선이가능하도록상시적또는주기적으로정책성과를검토할수있는시스템구축 발주관련제도의성과는주로공기, 공사비, 품질 ( 시공품질, 준공후하자등 ) 로측정될수있으나, 특정사업의발주관련정보와사업운영관련정보가통합적으로관리되지않아성과분석에어려움발생 최저가낙찰방식, 설계 시공일괄방식등다양한발주방식, 입낙찰방식이적용되고있으나세부제도적용의효과와문제점이정리되어있지않음 주요추진내용및방법 개별발주관련제도마다의성과분석방법수립 - 제도별성과지표, 측정방법, 주기, 성과관리담당부서등결정 - 필요시시스템구축부서와협의하여데이터수집과분석이가능한정보시스템개발 발주관련제도의제개정과시행과정에서의일관된모니터링방안작성 - 제도제개정의취지와목표의실현여부확인및시행과정에서의조정 ( 필요시 ) 작업 - 사업진행중, 종료, 종료후 6개월등시점을정하여성과지표확인및제도성과분석 기대효과 제도의시행효과를명확히파악하고상시적으로모니터링함으로써조달과관련한지속적개선기반마련 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 발주관련제도별성과지표및분석방법결정 발주제도성과분석 ( 정보 ) 시스템개발 시스템적용및모니터링실시 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서, 시스템구축 운영부서 정책평가론 ( 일반이론 ) 영국 OGC의 Achieving Excellence 평가 272 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-I-03 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신사내사업관리체계확립 효율적인사업관리수행능력은토지주택서비스를제공하는 LH의핵심역량에해당함 효과적인발주시스템에의해선정된적정참여자를활용하여, 용역진행및시공과정에서최고가치를확보할수있도록사업관리체계확립 공공발주기관중에서는상대적으로높은수준의사업관리체계를운영하고있으나, 선진프로젝트 (PM) 및프로그램 (PgM) 관리기법에대한이해도와활용도측면에서는다소미흡함 사업관리의각부문별로체계화된매뉴얼작성이필요하며, 대규모사업을동시에관리하는 LH 사업의특성상프로그램관리에대한요구수용필요 발주시스템과관련하여서는사업및계약과관련된리스크를사전에인지하고단계별로그대응방안을마련하는리스크관리체계수립필요 주요추진내용및방법 LH 사업관리모델구축및역량측정 - 사업관리모델을구축하고그에기반하여현재의역량측정 - 세계수준의사업관리역량을갖추기위해보완해야하는요소파악및역량제고방안작성 선진사업관리체계마련 - 효율적사업관리를위한조직체계 ( 안 ) 작성, 세부도구개발방안수립 - 장기적으로사업관리체계의정착을위한매뉴얼작성및우수사례전파 - 리스크에대해인식, 분석, 대응등을포함하는선제적관리체계구축 기대효과 향상된사업관리역량을바탕으로사업성과제고를도모하고, 해외사업에의원활한지출기대 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 사내사업관리모델구축및현재역량수준파악 선진사업관리체계 ( 조직등 ) 구축 사업관리세부도구및활용매뉴얼작성 ( 계속 ) 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 건설관리담당부서, 각급현장및사업소 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서, 시스템구축 운영부서 건설관리지침 PMI 의 PMBOK(2008), PM 역량성숙도모델 사업정보관리시스템 (PMIS), 지식관리시스템, 프리마베라 P6 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 273
PIRM-I-04 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신새로운발주방식개발및적용 발주기관의조직적특성과사업의요구조건을고려하지않은획일적인발주방식의채용으로인한부적정참여자선정과사업성과달성도저하문제발생 공공발주기관으로서의책임성을바탕으로현행입낙찰제도의틀에서벗어나 LH 고유의발주방식개발및적용 국가계약법및하위법령에서규정하고있는방식으로서, 여타공공발주기관과실질적인차이가없는발주방식활용 비교적발주자의재량권이확보된입찰참가자격사전심사에대해서도회계예규와조달청기준과크게차이없는상태로운영중임 녹색성장과같은외부환경 ( 사회적요구 ) 변화에적극적으로대응하면서새로운방식의적용요구가대두되고있으나, 아직은미흡한수준임 주요추진내용및방법 LH 발주방식혁신방안및시행기반마련 - 현행문제점의근본적원인을해소하면서, 사업목표의원활한달성을지향하는혁신방안마련 - 선진외국의주요사례상세분석및적용효과시뮬레이션 - 혁신방안의실현을위한사내외기반점검및산업차원의컨센서스도출 新발주방식의시범적용및확산 - 개발된발주방식의시범적용을위한사업선정및시행결과모니터링 - 시범적용결과에따른보완작업및확대적용계획수립 기대효과 사업특성에대한이해도가높은참여자선정을통해사업성과제고가능 LH 전용발주방식개발에따른회사아이덴티티확보 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 발주방식혁신방안초안마련및조직구성 발주방식혁신조직운영및혁신작업실행 시범적용및지속적혁신작업 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서, 시스템구축 운영부서 기술심의위원회운영지침 ( 발주방법심의 ) 미국 FHWA 의 SEP.14 금액범위가아닌사업 기관특성에의해발주방식을선택하는미국, 영국사례 274 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-I-05 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신조달역량제고체계마련 적정업체의선정이성공적사업수행을위한전제조건이라는점에서어떠한환경에서도구매활동을효과적 효율적으로수행할수있는조직적능력필요 공공건설사업발주기관조달역량모델을수립하고, 지속적으로역량을향상시키기위한역량관리방안마련 국토해양부산하공기업의경우자체기술인력을보유함에따라정부부처등여타공공발주기관에비해조달측면에서효율성을확보할수있는역량을지닌것으로판단됨 조달과관련하여발주자의역할이강조되고는있으나, 각기관에서본인의능력을정확히파악하지못하고있으며, 구체적인개선계획을보유하고있지못한실정임 주요추진내용및방법 조달역량측정모델및운영방안수립 - 선진사례벤치마킹을통한 LH 조달역량평가모델수립 - 사내유관부서의주기적역량점검및향상계획수립을포함하는운영방안작성 조달역량현황평가및향상목표설정 - 개발된조달역량모델을통한 LH 조달현주소평가 - 국내대표공공발주기관으로서국제적경쟁력을갖춘 1등조달기관으로서의달성목표 ( 수치 ) 설정 기대효과 조달역량제고를통한 LH 핵심역량강화 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 조달역량평가모델및운영방안수립 조달역량평가실시및모니터링착수 지속적모니터링및역량제고프로그램시행 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서, 시스템구축 운영부서 - 영국 OGC의 Procurement Capability Reviews 프로그램 호주, 스코틀랜드의조달역량모델 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 275
PIRM-I-06 전략목표 추진과제명 책임성에기반한발주시스템혁신 사업단계별점검체계구축 배경및목표 사업수행을총괄하는발주자는지속적으로사업의현황을모니터링하고, 초기기획단계에서의도한방향으로유도하는작업필요 사업수행의일관성을확보하고, 초기목표의원활한달성을위하여사업단계별점검체계구축 현황및수준 공공사업의경우 ( 특히대형국책사업 ) 사업의진행을별도로관리하는체계가마련되어있으나, 엄격한기준을수립하고진행상태를통제하는양상으로운영되고있지는않음 주기적점검체계부족은결과물의성능, 사업비, 사업기간등사업의성과가초기에기대한수준에이르지못하는원인중하나에해당함 주요추진내용및방법 사업생애주기기반의사업진행단계구분및주요지점설정 - 영국의 Gateway Process 의상세내용확인및적용방안작성 - 사업의초기기획에서부터적용가능한원칙과검토기준 (review criteria) 마련 사업단계별점검체계운영방안마련 - 조직내에서점검체계를운영하기위해현행담당조직재구성및업무분장개정 - 시범운영및개발점검체계 ( 안 ) 보완 기대효과 사업진행을관리하는표준조달절차마련을통해사업의성공과고객전달가치의극대화가능 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 사업진행단계구분및주요검토기준수립 사업단계별점검체계시범운영및보완 전체사업으로단계적확대적용 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사업부서, 건설관리담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서, 시스템구축 운영부서 국가재정법, 대형투자사업 ( 예비 ) 타당성조사제도 미국의 Capital Programming Guide 영국의 Gateway Review Process 276 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-I-07 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 책임성에기반한발주시스템혁신사업성과관리체계구축 대부분의공공건설사업은사업비초과, 기간연장등주요성과측면에서문제점을노출하고있으나, 사업성과의정의와측정을위한지표가명확히설정되어있지않아그수준측정과개선에장애요인이되고있음 사업성과측정, 수집, 분석및관리체계를수립하고, 축적된데이터를활용하는방안을작성함으로써사업성과제고기반마련 공공발주기관협의회에서는건설산업선진화 Zone을구축하고, 공공건설사업의관련데이터를토대로생산성, 공정성, 투명성, 친환경성, 상생협력등에대해지수차원에서관리하는체계를제공하고있으나, 관련기관의비협조로원활한운영이이루어지고있지않음 개별공공발주기관에서사업성과의측정과관리의필요성에대한인식이저조하여데이터축적과시사점도출에어려움이있음 주요추진내용및방법 사업성과측정을위한성과지표선정 - 영국등국내외선행사례분석및성과지표체계설정 - 건설산업선진화 Zone의체계를활용할수있는방안고려 성과지표를중심으로한사업성과관리체계구축안작성 - 성과측정방법, 관련데이터의저장, 분석방법, 시스템화, 관련조직등성과관리체계작성 - LH 건설사업성과측정시스템구축안작성및현행사업관리시스템과의연계방안마련 기대효과 성과관리체계구축을통한성과제고및부진요소사전차단 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 사업성과지표, 수집, 분석, 관리방법결정 성과분석 ( 정보 ) 시스템개발 시스템적용및모니터링실시 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사업부서, 건설관리담당부서 필요시기획담당부서, 연구업무담당부서, 시스템구축 운영부서 건설공사사후평가지침 공공발주기관협의회건설산업선진화 ZONE 영국의 KPIs and Benchmarking 프로그램 (KPI Zone) 미국 CII의 Benchmarking 프로그램 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 277
PIRM-II-01 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 전문성확보를위한내부기반구축기술분야및계약분야전문인력양성 건설기술용역과설계심의가포함된발주제도에있어서주관적심사가확대되고, 그결과가낙찰자선정에큰영향을미침에따라심의위원의전문성에대한논란발생 LH가시행하는사업 ( 시설물 ) 의유형에따라필요한기술분야별전문인력양성방안마련 회사내부와외부에서기술적경험과역량이인정되는직원과전문가를기술심사평가위원로위촉하고, 설계 시공일괄입찰의설계심의, 기술제안서심의, 건축설계공모등에활용하고있음 조달과관련된발주자의역량에는사업의특성을분석하는역량과특성에적합한업체인지를평가하는능력이필요하나, 업체나해당업체가제출한제안서를평가함에있어서는경우에따라문제발생 주요추진내용및방법 필요기술분야검토및현행전문인력 Pool 재구성 - LH 시행사업유형분석, 발주시적용되는비가격 ( 품질관련 ) 요소검토등을바탕으로전문인력이필요한기술분야파악 - 사내활용가능한인력을중심으로조달전문인력 Pool 구성 전문인력의역량향상방안작성 - 국내외주요공공건설발주기관에서운영하고있는교육프로그램입수및분석 - 기술분야뿐아니라조달계약 / 심사분야에대해서도교육실시 ( 필요시위탁교육실시 ) 기대효과 공공발주기관으로서의기본이되는전문인력양성의기반마련 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 전문인력역량모델구축및필요분야도출 전문인력사내외 Pool 재구성 연간교육 / 훈련프로그램작성및시행 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 사내인력관리담당부서 기술심의위원회운영지침 ( 중앙 ) 건설기술심의위원회운영지침 미국공공기관및협회의조달 계약담당자대상전문가교육프로그램 278 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-II-02 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준주요추진내용및방법 전문성확보를위한내부기반구축비가격평가요소재정립 가격위주의예산절감을강조해온기존패러다임에대한변화를시도함과동시에, 변별력과차별성부족이라는가격외평가요소의단점을보완하여최고의역량을갖추고, 최적의조건을제시한입찰자를선정하기위한새로운평가기준필요 입찰자의조직적역량과기술적공사수행능력을객관적으로평가할수있는기준마련 비가격요소에의한평가는입찰자사전자격심사 (PQ), 적격심사, 최저가낙찰제의입찰금액적정성심사등에서이루어지고있으나, 대부분의경우비가격요소평가결과는입찰자사이에서큰차이가없어변별력에대한논란이빈번하게제기됨 비가격요소에의한평가강화시입찰기회의제한, 기준의공정성 / 적정성부족, 심의위원의전문성미흡등에대한입찰자지적으로제도정착에어려움발생 비가격요소에대한국내외현황조사및효과파악 - 비가격요소에대한업계의평가조사 - 국내외비가격요소의유형및현황및효과에대한조사 입낙찰제도및평가시점별평가요소 Pool 구성및활용방안마련 - 평가요소 Pool 구성및각요소가평가결과에미치는영향시뮬레이션 - 사외주요입찰참여자군에대한의견조회 - 입찰대상 ( 공사또는용역 ) 과발주방식의특성에따른평가요소활용방안작성 기대효과 유효성을갖춘비가격요소개발및적용에의해적정낙찰자를선정함으로써, 사업성공에기여 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 비가격평가요소조사및평가 비가격평가요소시뮬레이션및시범적용 사업별비가격평가요소활용방안에따른운영 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 필요시연구업무담당부서 최고가치 / 최적가치낙찰방식관련지침 미국과영국의최고가치낙찰방식에서활용되는비가격 ( 기술, 품질 ) 평가요소 일본의종합평가방식 싱가포르의 Price-Quality Method 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 279
PIRM-II-03 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 전문성확보를위한내부기반구축적정가격산정및가격제안평가기반마련 입낙찰과정에활용되는가격은낙찰자선정에있어큰비중을차지함에따라, 현실적으로시장상황을반영하는적정가격의산정을통해낙찰자선정의타당성확보필요 입낙찰방식의선정, 낙찰기준금액의결정, 제안된입찰금액의평가와관련된가격산정과평가를위한기반마련 실질적인낙찰금액하락을가져오는실적공사비의부적정성에대한논란이있으며, 최저가낙찰제적용입찰의저가심의에서는저가사유평가의투명성과효율성확보를위해평가기준과방법을객관화하기위한노력을진행중임 발주자측면에서의사업수행을위한가격산정기반이다소미흡하며, 시스템화된원가축적및입찰가격평가필요 주요추진내용및방법 적정예정가격산정을위한기반구축 - 실적공사비축적, 시장단가지속적업데이트등예정가격현실화를위한기반구축 - 국내외공사비산정을위한원가 DB 현황파악및벤치마킹 제안된입찰가격의적정성판단을위한방안마련 - 최고가치낙찰제도의적정시행을위한생애주기비용 (LCC) DB 구축및 LCC 기반가격평가기준작성 - 사내건설비용전문가 (cost engineer) 육성및평가에활용 - 저가심의및입찰가분석을위한자동프로그램개발 기대효과 적정가격산정및평가를통해예산낭비방지 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 원가 DB 점검, 보완방안작성, 시스템구축 사내비용전문가육성프로그램작성및시행 예정가격산정및 LCC 기반평가시행 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 기술기준담당부서, 설계및사업계획담당부서 최저가낙찰제입찰금액적정성심사지침 미국입찰분석에의한수학적 / 실질적불균형입찰파악 일본저입찰가격조사제도 280 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-III-01 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 공정성과투명성확보부정당업체제재방안강화 낙찰을위한경쟁이치열해지면서입찰자들의허위서류제출이늘어나고, 발주자확인작업이소홀함에따른부정당업체의낙찰로인해선량한일반업체피해발생 부정당업체판별을위해입찰시제출서류를정비하며, 제출서류의신뢰성을확인하고부정당업체를강력하게제재함으로써비리의발생을방지할수있는방안마련 대부분의입낙찰제도의목표에는설계와시공기술력향상이포함되어있으나, 실제입찰업체의역량부족으로인해발주자가요구하는입찰서류의작성과요건충족에어려움을겪음 감사원과건설업계의발주전문가가지적한바와같이제출서류의위변조가만연해있으며, 단순히현행제도의문제점만을지적하는입찰자의윤리의식강화필요 주요추진내용및방법 부정당업체확인방법마련 - 입찰자제출서류의적정확인을위한현행방식검토 - 서류간소화, 제출서류검토의이원화등부정당업체파악을위한효율적인방안마련 부정당업체의처리방안작성 - 서류위변조등입찰과정에서허위서류를제출한업체에대한제재방안작성 - 조달청등여타공공건설발주기관과의정보공유실시 기대효과 공정한입낙찰과정을통해공공발주기관으로서의신뢰성제고 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 부정당업체확인방법마련 부정당업체방지및제재방안작성 관련부서협의및시행 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 기획재정부등정부부처 LH 클린심사제도, 최저가낙찰제입찰금액적정성심사지침, 사내외감사 국가계약법, 건설산업기본법 - 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 281
PIRM-III-02 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 공정성과투명성확보일괄입찰설계심의방법개선안마련 설계 시공일괄발주방식에서실시설계적격자선정에이르는과정에서이루어지는설계심의에대해입찰자의불만요소가상존하며, 고객요구다양화에따라설계요소평가에도추가적인평가기준필요 발주자의책임성과전문성을바탕으로공정성과객관성을확보하면서적정계약자를선정할수있는설계심의방법마련 적정요건을갖춘사내외설계심의분과위원을분야별로두고, 필요시해당위원또는동등한자격을갖춘심의위원을평가에참여하도록하고있으며, 심의위원선정과운영, 평가중계, 평가결과공개및확인등설계심의과정의투명성과공정성을갖추기위한다양한방안시행 내외부심의위원의비율조정, 공사특성에맞는전문분야별배점, 평가점수별차등폭조정, 특정분야심의위원전문성부족등다소의보완이필요한상황임 주요추진내용및방법 설계심의평가를위한심의위원회운영개선안마련 - 전문성과공정성을보완할수있는내외부심의위원구성및중간점검방안작성 - 심의위원사전공개와평가결과실명공개의부작용에대한보완대책마련 설계심의적정평가및심의과정개선안작성 - 공사특성을고려하여분야별평가항목및배점재조정 - 업체의위원사전접촉, 설명기회부여등관련사항보완 기대효과 설계심의의공정성과객관성확보를통해잡음없이적정낙찰자선정 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 설계심의위원회인력확대및적정구성안마련 설계심의평가과정개선안작성 설계심의개선방안시행및보완 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 기술기준담당부서, 설계및사업계획담당부서 일괄입찰등에의한낙찰자결정세부기준 기술심의위원회운영지침, LH 클린심사제도 미국, 영국, 일본의일괄입찰제안서심의방법 282 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
PIRM-IV-01 전략목표추진과제명배경및목표현황및수준 실질적제도개선노력현행제도개선및신규제도도입방안마련 조달선진화를위해서는사내기반마련과동시에 PQ, 적격심사, 최저가낙찰저가심의, 설계심의, 용역기술제안서심의, 기술제안서심사에의한최고가치낙찰방식등현행제도에대한구체적이고심도깊은논의가병행되어야함 LH 조직의특성, 시행되는사업의특성, 국내건설업계의특성을충분히고려하여 LH 조달비전과업계의요구를충족하는현행제도개선방안과신규제도도입방안작성 입찰평가에있어서의변별력부족, 공정성과투명성미비, 저가투찰에의한잠재적사업성과저하위험, 전문성에대한논란등각제도의운영에대해업계의불만요소상존 주요추진내용및방법 현행제도개선및신규제도도입을위한총괄일정과체제수립 - 확대시행 (100 억원이상 ) 예정인최저가낙찰방식등현행제도와시범사업시행중인최적가치낙찰방식등신규제도각각에대해검토일정수립 - 제도별검토담당자지정및세부일정 ( 방안수립, 시범적용및보완, 확대시행등 ) 수립 - 사내외전문가그룹구성및주기적자문, 업계의견청취 개별제도에대한협력연구시행 - 조달관련부서와연구지원처간상호협력에기반하여과제형식으로방안마련 - 개선및도입방안에대한시뮬레이션, 시범적용, 지침제개정작업지원 기대효과 구체적인개선 도입방안마련을통해조달선진화에실질적기여 추진과제 추진일정 12 13 14 추진일정 최저가낙찰방식개선방안마련 PQ 및적격심사방식개선방안마련 최적가치낙찰방식도입및시행방안마련 담당주체 / 부서국내관련제도및사내지침참조가능한베스트프랙티스 사내조달및계약, 심사담당부서 기술기준담당부서, 설계및사업계획담당부서, 연구업무담당부서 심사및계약관련사내지침 미국, 영국, 일본, 싱가포르의관련제도 제 5 장건설사업입찰평가및심사제도선진화로드맵 l 283
제 6 장 결론
제 6 장 결론 국내공공건설사업의수행에있어발주방식은해당사업의특성보다는관련법규와규정, 지침에의해획일적으로정해지는경향이있으며, 발주기관책임에따른기술적 전문적판단이제한된상황에서형식적인투명성과객관성을추구하고있다는비판이상존한다. 이에따라, 정부해당부처와발주기관에서는오랜기간사업특성또는발주자의기술역량 조직 인력 기간등주어진환경에따라다양한발주방식을개발하고, 운영하려는시도를해왔으나, 뚜렷한실적이나타나지않고있는실정이다. 건설산업차원의혁신을추진해온선진외국과주요국제기구의사례를보면, 최저가낙찰제를보완하기위해가격외에기술과품질등을종합적으로판단하여발주자에게최대의가치를제공하는업체를낙찰자로선정하는최고가치낙찰제도가정착되어있는것을확인할수있으며, 국내에서도세종시참여자선정사례를비롯하여적극적도입움직임이진행중이다. 따라서, 공공건설사업의발주기관에서는최근의국내외조달시장환경변화를고려하여발주관련제도를효율화해야하며, 이를위해서는해외의성공사례에대한정확한조사를기반으로발주방식의베스트프랙티스를확립하고기관별로특화된제도로발전시키는작업이요구된다. 본연구는공공건설사업의목적을효과적으로달성하고, 공공시설물과발주자의가치를극대화할수있는방향으로 LH의입찰평가및심사제도를선진화할수있는방안을아래의사항을포함하여제시하였다. 국내 (LH) 사내조달관련현행업무프로세스 건설선진국의공공건설공사입찰심사제도 Best Practice 국내건설환경및 LH 특성에맞는입찰심사제도의도입방안 입찰심사제도선진화를위한요구사항및전략적추진과제 제 6 장결론 l 287
미국, 영국, 일본, 싱가포르등건설산업차원의혁신프로그램을추진한바있는 4개국의공공건설사업발주시스템에적용되고있는입낙찰제도중주요베스트프랙티스를검토하고, 국내 (LH) 에의적용방안을정리하였다. 공공건설사업의참여자선정과관련된현행입낙찰제도역시관련국외제도분석을통해제개정되었으나, 투명성, 공정성, 기회의균등을강조하는국내건설산업의특성이무리하게반영되어의도한제도도입의효과를달성하지못하는경우가발생하고있다. 이러한제도벤치마킹의문제점을고려하여본연구에서는외국의주요아이템발굴, 공공건설사업조달의총괄프레임워크와세부요소간인과모형구축, 공공발주기관조달역량측정모델개발등을상호연계하여외국아이템도입의근거와방안을체계화하였으며, 이들을바탕으로중장기적인전략과제와그세부내용을정리하였다. 향후본연구에서작성한선진화로드맵에따라연간실행계획을수립하여실행하는과정을통해책임있는발주기관으로서의 LH 위상을강화하고궁극적으로는건설산업의경쟁력을강화할수있을것이다. 아울러입찰평가및심사제도를포함하는발주시스템을선진화하기위해서는중장기적관점에서사외발주환경의변화에능동적으로대응하면서, 사업평가체계구축, 기술인력확보및훈련프로그램운영, 비용DB 구축등사내기반시스템을마련하여발주역량을강화하고, 평가기준의현실화와비가격요소확충을통해적정참여자를선정하고자하는실질적인노력이필요하다는점을인식하여야할것이다. 본연구에서는국내와 LH의총괄적인현황과문제점을기반으로선진화방안을제시함에따라개별제도에대한개선안의구체성에있어다소의보완이필요하다는점은후속연구또는실무유관부서와의공동작업을통해해결할수있도록한다. 288 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
참고문헌
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부록
부록 1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 182) 일반적인입낙찰진행절차 개요 워싱턴주교통국 (Washington State Department of Transportation, WSDOT) 의낙찰자선정을위한심사과정은 2단계 (two-phase) 로진행된다. 1단계에서발주자는연간단위로개정되는사업자유자격자명부를중심으로입찰에참여할업체들순위를매기고사업의특성에따라이에해당되는업체들에게만자격증명요청서 (request for qualification, RFQ) 를발송하고있다. 이처럼순위매김이가능한이유는유자격자명부가사업의형태별로구분되어있어당해사업과동일또는유사한형태에서적절한업체를선정할수있기때문이다. 제1 단계 (Request For Qualification, RFQ) 자격심사과정으로서제안자의경험, 기술경쟁력, 수행능력, 과거실적과제안자팀의실적, 그리고기타 RFQ 에서요구하고있는자격요건에대해제안자자격의적정성을요구하는문항을포함하고있다. 일반적으로설계기준 (design criteria package) 이라고도불려지는 RFP 에는부지측량정보, 부지의법적위치정보, 건축물인경우공간요건, 특수자재요건, 자재품질규격, 사업의개략적인기준 (conceptual criteria), 특수장비요건, 추정예산, 소요공기, 품질보증 / 관리요건, 부지정지요건, 기반시설요건, 적용법규및기준등의반드시포함되어있어야한다. 182) 미국 Washington 주 DOT 인 WSDOT 에서디자인빌드공사에대해적용하는낙찰자선정을중심으로내용을정리하였으며, 다음의두자료를참조하였다. Washington State Department of Transportation, Guidebook for Design-Build Highway Project Development, WSDOT, 2004 Washington State Department of Transportation, Request for Proposal for SR 520 Evergreen Point Floating Bridge and Landings Project, WSDOT, 2010 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 297
제2 단계 (Request For Proposal, RFP) 제1 단계 (RFQ) 심사를통해 3개이상 5개이하의입찰대상자를선정 (short-listing) 한다. 주요평가대상항목으로는제안사업의안전성과내구성, 제안서의실현가능성 ( 적용가능성 ), 소요공기내완성시킬수있는지의여부, 제안자의가격, 기타입찰안내서에서요구하고있는사항에대한만족도등이있다. 입찰시접수자료 1단계에서제출해야하는자료 1단계자격평가에서는 Statement of Qualifications(SOQ) 을제출한다. 과거자료위주로제출하게되며, 해당프로젝트와관계된역량, 경험, 기존실적들과프로젝트팀조직, 주요팀원, 품질관리 / 감사등품질확보체계, 개인과팀의과거기록과현재의안전기록등이포함된다. [ 표 A1-1] SOQ 의구성 ( 포함되어야하는자료들 ) Introductory Letter 1.1 Project Understanding and Approach 1.2 Project Team, Key Personnel and Processes 1.3 Past Performance 1.4 Quality Control Program 1.5 Safety Program 2.0 Supportive Material, including information required on exhibits: A. Proposer Information B. Financial Information C. Work History D. Related Work Experience 2단계에서제출해야하는것들 최종제안서 (best and final proposal) 제출 기술제안서와가격제안서로구성하되, 따로분리하여밀봉함에넣어제출 기술제안서는정해진규격에작성하여 25부를철하여제출하며, 풀사이즈및하프사이즈설계도면 1세트로같이제출 (SOQ 에포함된프로젝트팀원 298 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
은발주자승인없이변경불가 ) 가격제안서는발주자가제공한양식에따라 1 부를작성하여제출 Design Deviates 4 부, 현금흐름계획 1 부, Escrow of proposal documents [ 표 A1-2] 2단계제출제안서의구성 ( 포함되어야하는자료들, 실제사례 ) PROPOSAL SECTIONS 1-7 AND APPENDICES 페이지 Section 1 - Executive Summary 5 Section 2 - Management Plan 10 Section 3 - Environmental Stewardship Plan 10 Section 4 - Architectural Elements 10 Section 5 - Maintenance Access 10 Section 6 - Project Delivery 10 Section 7 - Employment 6 Appendix A - Proposer Information and Certifications None None Form A (Design-Build Proposal Form and Signature Page) Form D (Contract Time/Milestone Completion Deadlines) Form G (Non-Collusion Declaration) Form H (Certification for Federal-Aid Contracts) Form L (Utility Certification) DBE Performance Plan Description of Legal Structure Joint and Several Liability Letter Form K (Form of Guaranty) Evidence of Authorization - Powers of Attorney Form M (Stipend Agreement) Form O (WSDOT Form 271-015 Subcontractor List) Form R (Organizational Conflict of Interest Certification) Form S (OCOI - Disclosure/Mitigation Plan) Appendix B - Resumes 2쪽 / 인 Appendix C - Approved Alternative Technical Concepts (ATCs) None PROPOSAL SECTION 8 페이지 Section 8 - Price Proposal None Part I - Price Proposal Form B (Price Proposal) Form F (Proposal Bond) Letters from Sureties Part II - Upset Determination Form C (Upset Determination) 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 299
평가방법 다음의순서에따라평가를진행한다. Pre-qualification Project Advertisement Pre-SOQ Submittal Meeting Evaluate SOQ and Short-list Evaluate Technical Proposals Pre Submittal Meetings Oral Presentations Open Price Proposal Calculate Highest Score 평가팀 (evaluation team) 평가팀은 SOQ 또는최종제안서의평가에관여하는모든개인을포함하게되며, 각 RFQ 와 RFP에서의평가기준에적합하도록평가팀의체계와구조를최대한조정한다. 여러팀원들이각자다른시점에다른수준으로참여하게되지만, 제안서평가위원회 (proposal evaluation board, PEB) 는모든결정시점에관여한다. 디자인빌드프로그램의관리자가평가팀의구성을담당한다. 이러한평가팀은주로 WSDOT 소속직원으로구성되나, 타기관소속지원역시사업특성에따라활동가능하다. SOQ 의평가에는주로제안서평가위원회 (PEB) 와 PEB 가평가에필요하다고추가한전문가가참여한다. 아래그림은디자인빌드입찰과관련하여제출된자료를평가하는팀들의구 성과역할을도식화한것이다. 300 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 그림 A1-1] 디자인빌드입찰제안서평가팀의구성과역할 평가에참여하는개인및팀에는다음과같은것이있다. Evaluation Process Manager - SOQ 또는최종제안서평가를위한전반적인절차를관할한다. 평가원들의교육, 자료및정보의확보, 진행과변경관리등을책임진다. 평가프로세스의성공적인수행에중요한역할을담당하며, 평가절차와기준을설정하기위해비교적초기에선정된다. Selection Official (SO) - 팀구성검토, 책임성있고자격을갖춘직원의할당, 평가팀내협의조정, 최종선정등의역할을수행하며, 각결정은 PEB 가권고하는사항에기초한다. Proposal Evaluation Board (PEB) - PEB 는 WSDOT 지역본부에서설계와시공에대한상위관리자, 디자인빌드프로그램관리자, 프로젝트엔지니어들로구성된다. PEB 는 SOQ 를평가하여점수를매기고입찰참가자범위를축소하는역할을한다. 최종 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 301
입찰제안서의평가단계에 PEB 는기술평가위원회 (Technical Evaluation Board, TEB) 의권고사항을검토하여, 그에동의또는변경할수있다. 그에따라최고점수를획득한입찰자가보고서와함께 SO에게전달된다. Technical Evaluation Board (TEB) - TEB 는프로젝트엔지니어에의해추천받아, 지역관리자또는기타적절한인사에의해지명된다. TEB 의주역할은기술적전문가가작성한평가점수에대해심사하고, 이를논의하는것이다. 평가기준 1단계 : SOQ 평가 우선적으로 SOQ 각항목에대해 PASS/FAIL 형식으로점수를매기고 RFP 를발송하는 3~5 인정도만남기는정도로부적정 SOQ 선정 해당사업에요구되는특정역량에초점을맞추어평가기준을설정하게되는데, 아래의사항을공통으로하되각사업마다수정할수있다. 다음과같은 RFQ 요구사항을평가하도록한다. - 패스트트랙프로젝트수행경험 - 디자인빌드계약에따른사업을수행해본각팀원의경험 - 디자인빌드계약에대한회사전체의경험 - 제안된프로젝트팀의과거경력 - 주요프로젝트요소에대한특화된설계역량 - 주요프로젝트요소에대한특화된시공역량 - 복잡한시공단계, 교통상황, 현장조건에대한경험 - 안전사고실적 - 활용가능한직원 ( 사업관리자, 설계관리자, 작업반장등 ) - 품질성과 - QA/QC 조직 - 이행보증기록 302 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
- 수주사업에대한과거성과 ( 준공여부, 지연보상금, 품질, 클레임, 벌금등 ) - 재정적능력 - 공식적파트너링활동경험 - 유사한유형의작업경험 - 과거실적정보 - 지역건설환경에대한이해도 - 자원의역량및가용성 - 사업의진행과관리를위한일정및관리시스템 - 리스크저감과작업품질보증을위한특화된경험 각평가영역과영역별배점은다음과같다. - 프로젝트에대한이해도 (project understanding) : 300 - 프로젝트팀, 주요참여직원, 프로세스 : 300 - 과거실적 : 200 - 품질관리프로그램 : 100 - 안전관리프로그램 : 100 각영역별항목과배점은붙임 1에있음 2단계 : 최종제안서평가 기술제안서와가격제안서로구성되는최종입찰제안서에대해서는다음과같이평가한다. - TEB( 기술제안서평가팀 ) 이발표청취후확인을포함하여점수를검토한다. - PEB 는기술점수를검토하고, SO 에게점수를보고한다. - 가격제안서는공식적으로개봉하고, 아래와같이기술제안서평가점수와조합한다. - 기술제안서는 1,000점을만점으로평가되며, 제안된가격과동일한수준으로맞추도록일정수를곱한후입찰가격으로나누어최종점수를계산한다. 즉, Total Score = (Technical Score 10,000,000) / Bid Price ($) 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 303
최종제안서최종점수산정예는다음과같다. 예에서는천만달러를곱한 후입찰가격으로나누었다. - Proposal Data : Proposer Tech Score Bid Price A 930 10,937,200 B 890 9,000,000 C 940 9,600,000 D 820 8,700,000 - Scoring Calculations : 제안서 B 선정 A : 10,937,200 = 850 930 10 7 B : 9,000,000 = 989 890 10 7 C : D : 9,600,000 = 979 940 10 7 820 10 7 = 942 8,700,000 기술제안서는총 1,000점으로점수를매기되, 아래의대영역별로각각 100, 100, 800점을할당하여평가한다. ( 세부항목과배점은붙임 2 참조 ) 영역배점관리및조직 100 일정 100 기술적수준 800 지반공학및지하공사 100 포장 100 환경및기타승인 25 유틸리티배치계획 25 도로설계및특징 150 구조적특성 100 배수설계 75 교통공학설계 100 유지관리용이성 25 작업지역교통 ( 통행 ) 관리 100 노선차단 175 총점 1,000 304 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
WSDOT 의 SOQ 평가세부항목및배점 구분총점항목배점 Project Understanding Proposer Project Team, Key Personnel and Processes Proposer 's Past Performance Quality Control Program 300 300 200 100 Safety Program 100 A. Major tasks, potential risk factors, and issues (e.g. safety, traffic staging and control, failure of a team member, partnering, current environmental regulations, WSDOT Design matrices etc.) are described along with identifying adequate methods for dealing with them. 200 B. Key issues affecting schedule are identified and realistic. 100 A. The Proposer 's organizational chart and organization description clearly delineate the structure and interrelationships between members of the proposing team. There is a clear picture of responsibility and management approach, illustrating the Proposer 's ability to deliver the Project on time and within budget. B. The Proposer 's financial statements, staffing, equipment, and other resources demonstrate the ability to carry out the Project as described. 60 C. Key personnel demonstrate specific relevant experience on design-build projects. 60 D. Key personnel demonstrate specific relevant experience on similar projects (non Design-Build) 30 E. Key personnel 's relevant experience is at the appropriate level. 30 F. Key members of the team possess unique qualifications required of the Project. 30 A. The Proposer and/or Proposer member firms have demonstrated organizational and management capability to deliver similar projects using design-build contracting. B. The Proposer member firms have demonstrated organizational and management capability, working individually or as a team, to deliver similar projects, using methods other than design-build. C. The Proposer and/or Proposer member firms have demonstrated a history of resolving disputes without litigation, termination for cause, or liquidated damages. D. The Proposer and/or Proposer member firms have demonstrated a history of completing similar projects with little or no cost or schedule growth, including experience with mechanisms to avoid delays and minimize claims. E. The Proposer and/or Proposer member firms have demonstrated a history of meeting regulatory requirements without permit violations. A. The experience levels of the Design and Construction QC/QA managers are sufficient to performthe tasks of overseeing Design and Construction QC/QA. B. Proposer and/or Proposer member firms demonstrate QC/QA procedures for both design and construction that are proactive in providing a quality project. A. Proposer and/or Proposer member firms have an established and effective safety program. B. Proposer and/or Proposer member firms have a minimum of lost time accidents. C. Proposer and/or Proposer member firms safety officer 's experience is adequate to manage the safety program for the Project. 90 40 60 40 40 20 50 50 40 20 20 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 305
WSDOT 의기술제안서평가세부항목및배점 1. Management and Organization (100 Points) 기준 A. Organizational structure as illustrated by charts and narrative for all phases of the project 5 B. Proposed management system to control and coordinate the cost & schedule and adequacy of the DBE plan for meeting the DBE goals 5 C. Procedures to control and coordinate the work of subcontractors and subconsultants 5 D. Project Management and Organization consistency with Schedule 15 E. Concept of design management and coordination 5 F. Plan for coordinating design and construction schedule with others 15 G. Processes for integrating design and construction aspects of the project 5 H. QC/QA plan for design and construction 20 I. Procedures for interfacing with WSDOT, and Federal, State and local agencies 5 J. Public Relations 10 K. Safety 10 total 100 배점 2. Schedule (100 Points) 기준 A. Meeting or improving upon the completion deadline in the RFP. For completion of the contract [100] calendar days sooner than the date indicated in the Special Provision, Time For Completion, the Proposer would obtain all [50] points. Other dates would be prorated and rounded to the nearest whole point. B. Clarity and completeness of Proposer's work breakdown structure 10 C. Logical sequencing and integration of activities and phases 20 D. Adequately addressing the interrelationships of design and construction 20 total 100 배점 50 3. Technical Solutions (800 Points) Geotechnical and Earthwork (100 Points) 기준 A. Site investigation approach - The approach used demonstrate thoroughness, such that the risk of surprises during construction are minimized. The site investigation approach should also demonstrate that adequate input data is obtained to have confidence in the geotechnical design. B. Design approach - The appropriate and knowledgeable use of standards, codes, manuals and design methods, which are widely accepted, coupled with sound geotechnical engineering experience and judgment. Use of design innovation which yields cost and/or time savings is also 배점 15 25 306 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
기준 important, but it must be demonstrated that any increased risk is mitigated through the use of sound geotechnical engineering principles and thoroughness of design/investigation, coupled with a good performance verification program. The design approach is linked to the investigation approach, constructability, long-term performance, and the QC/QA approach to be used. C. Constructability of geotechnical elements related to shared risk issues Description of constructability issues that affect the exposure of the state in the areas of shared risk. 20 Constructability issues should be addressed in a way that demonstrates that areas of shared risk will be minimized. D. Long-term performance of geotechnical elements - The Proposer chooses materials and design alternatives which have a history or acceptance among practitioners for good long-term 20 performance. The Proposer demonstrates steps that will be taken to minimize the State s exposure to any potential long-term performance problems. E. Geotechnical QC/QA approach - The approach used insures that the design is well thought out and error free, and that the quality of the constructed product in terms of material properties and 20 performance is adequately verified and documented. total 100 배점 Pavement (100 Points) 기준 A. Site investigation approach - Appropriate and validated technology for the characterization of subgrade soils and/or the existing pavement structure. For pavement rehabilitation, methodology used to establish existing pavement condition and identification of site location for pavement repair and remedial action. B. Design/Rehabilitation Approach - Appropriate use of local and national standards, guides, manuals, and design methodology, coupled with sound pavement engineering and experience. 20 C. Material Selection - appropriate use of materials that have locally proven to result in long-term pavement performance. 20 D. Constructability - Pavement section and all associated components is designed such that constructability is ensured. C.. 20 E. Pavement QA/QC Approach - Methodology used to ensure pavement sections are constructed as designed and minimization of defects that may result during construction such that long-term 20 performance is not jeopardized. total 100 배점 20 Environmental and Other Permits (25 Points) 기준 배점 A. Description of communication during Proposal development 8 B. Approach to maintaining a working relationship with the Utilities 5 C. Approach to coordinating with the Utility Owners during the design and construction of the project 12 total 25 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 307
Utility Relocation Plans (25 Points) 기준 배점 A. Description of communication during Proposal development 8 B. Approach to maintaining a working relationship with the Utilities 5 C. Approach to coordinating with the Utility Owners during the design and construction of the project 12 total 25 Roadway Design and Features (150 Points) 기준 A. Innovative modifications to the Department s minimum requirement as stated in Scope of Work Section 440 that will improve the safety and mobility for the traveling public within the project limits B. Clarity and detail of the geometrics and design features. The roadway geometry utilizes the appropriate horizontal and vertical alignment, lane and shoulder widths, on/of connections, cross slopes, fill/ditch slopes, clear zone, barriers, ramp terminals, and other safety features. The design meets the intent of the project, and includes all the necessary steps and elements. C. Design for moving pedestrians through the corridor safely, and connecting into and maintaining the existing pedestrian facility. 45 [Following are other criteria considered in the pilot projects] - X. Roadway Geometric Integrity - The appropriate horizontal and vertical alignment, lane and shoulder widths, On/Off connections, cross slopes, fill/ditch slopes, clear zone, bridges, barriers - and ramp terminals. X. Geometric balance/trade offs - Innovative design to minimize number of design deviations and evaluate upgrades while maintaining roadway geometric integrity. - X. Completeness of the design - How the design meets the intent of the project and if the design concept includes all the necessary steps and elements. - X. Innovative modifications to the Department s minimum requirements as stated in Scope of Work Section 440 that will improve the safety and mobility of the traveling public within the project - limits. total 150 배점 45 60 Structure Features (100 Points) 기준 A. Selection of appropriate structure type, functional, cost effective, constructible and aesthetic, in accordance with AASHTO and WSDOT bridge design and bridge materials practices and 70 standards. B. Clear and concise structural drawings and written submittals. 15 C. An effective QC/QA structures program for the design builder and WSDOT. 15 [Following are other criteria considered in the pilot projects] - 배점 308 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
기준 X Design Approach - The appropriate and knowledgeable use of standards and methods coupled with sound structural engineering judgment. How well the design meets the intent of the project - and if the design concept includes all the necessary steps and elements. X. Aesthetic structure designs - How well the structures complement and contribute to the overall - Project appearance and unity with existing structures in the corridor. X. Innovative modifications to the Department s minimum requirements as stated in Scope of Work Section 445 that will improve the safety and mobility of the traveling public within the project - limits. total 100 배점 Drainage Design (75 Points) 기준 A. Design Approach - Appropriate and knowledgeable use of Highway Runoff Manual design features and more restrictive local requirements. Approach to meeting treatment and detention requirements for the stormwater collected from the project site. Plan for coordinating with local agency requirements in developing the stormwater plan. B. Project Specifics - Design considers the unique and sensitive hydrologic, environmental, and water related issues within the project drainage areas. Appropriate and reasonable construction related activities are addressed and mitigated. Design acknowledges and responds to changing conditions during construction. Innovative design has been utilized successfully under similar conditions. C. Completeness of Design - Permanent drainage features meet current design standards, and are 25 functional and maintainable. [Following are other criteria considered in the pilot projects] X. Temporary Erosion and Sediment Control - Appropriate and reasonable use of temporary stormwater BMP s for addressing and mitigating construction activities. Design acknowledges and shows responsiveness to changing conditions during construction X. Innovation - Design includes innovation that improves the effectiveness of the treatment facilities. Innovative design has been utilized successfully under similar conditions. total 75 배점 25 30 Traffic Engineering Design (100 Points) 기준 A. Approach to designing and constructing the illumination system, which would include a conceptual plan / description showing system sufficiency combined with energy consumption economy as specified in the design criteria for Roadway Lighting, Section 460.01, shielding and glare minimization, ease of and accessibility for maintenance, and construction / product economy B. Approach to designing and constructing the signal system, which would include a conceptual plan / description showing system sufficiency in providing vehicular and pedestrian flow within the intersection as specified in the design criteria for Intersection and Signalization, Section 460.03, ease of and accessibility for maintenance, coordination with adjacent traffic control systems, and construction / product economy. 배점 10 25 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 309
기준 C. Approach to designing and constructing the permanent signing which would include a conceptual plan / description of the methods and signing elements as specified in the design criteria for the Signing and Delineation Plans, Section 460.02. D. Approach to designing and constructing the SC&DI system which would include a conceptual plan / description incorporating all required components of the ITS as specified in the design criteria for SC & DI,Section 465, ease of and accessibility for maintenance, and construction / product economy. E. Plan for designing and constructing the temporary illumination and signal systems for this project, which would include conceptual staging, plans incorporation of temporary illumination system, and conceptual staging plans incorporation of temporary signal system. A conceptual plan describing the methods and signing elements for the temporary signing during various construction stages as specified in the design criteria for the Traffic Control Plans and Detour Plans, Section 470.01 & 470.02, ** 배점 10 25 30 total 100 Maintenance During Construction and Maintainability (25 Points) 기준 A. The efficiency of maintenance of certain infrastructure elements, such as structure, wall facings and their durability for graffiti removal, barriers; pavement markings, drainage facilities, illumination 10 components, signal components, and signing. B. Approach to maintaining a safe and clean work zone during construction, regarding roadway and shoulder sweeping, cleanup of debris or dead animals, striping, signing, drainage and signals and 5 being responsive to urgent calls during non-working hours. C. Coordination of work between Construction and Maintenance activities. 5 D. Access provided to maintain items while minimizing impacts to the traveling public 5 total 25 배점 Work Zone Traffic Control (100 Points) 기준 A. Understanding of traffic operations during construction 10 B. Provisions for motorists, pedestrians, bicyclists, Department and contractor safety as part of the 10 management of traffic C. Thoroughness and clarity of the scope, methodology and tools used to provide for the maintenance of traffic through the project area during construction to maximize the movement of 30 people, goods and services while minimizing negative impacts to residents, commuters, transit and businesses D. Staffing for managing traffic control in the construction zones 10 E. Proposed methods for notifying the Department, the City, transit, and motorists of closures, detours and route alterations 10 F. Process to notify those involved with emergency response to reduce the period or effect from 20 배점 310 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
기준 closures and detours G. Understanding of local jurisdictional concerns associated with traffic needs in the corridor. 10 [Following are other criteria considered in the pilot projects] - X Plans For Ramp, Roadway, and Lane closures - Thoroughness and clarity of the scope, methodology, and tools used to provide for the maintenance of traffic through the project area - during construction, maximizing the movement of people, goods and services while minimizing negative impacts to residents, commuters, transit and businesses. X Work Zone Safety - Approach and methodology for maximizing the safety to workers, motorists, and pedestrians as part of the management of traffic. - X Approach and methodology to maintaining accessibility and providing driver information. - total 100 배점 Lane, Ramp and Roadway Closures (175 Points) 기준 A. The total number of 24 hour lane closures in the northbound direction of Interstate 5. This criteria will be scored as follows: 0 to 10 closures : 50 points 25 or more closures : 0 points Between 10 and 20 closures the points will prorated at 3 points each. (For example: 11 closures would score 47 points, 12 closures would score 44 points, etc.) Between 20 and 24 closures the points will prorated at 4 points each. (For example: 21 closures would score 16 points, 22 closures would score 12 points, etc.) B. The total number of 24 hour lane closures in the southbound direction of Interstate 5. This criteria will be scored as follows: 0 to 7 closures 25 points 17 or more closures 0 points Between 7 and 12 closures the points will Prorated at 2 points each. (For example: 8 closures would score 23 points, 9 closures would score 21 points, etc.) Between 12 and 16 closures the points will Prorated at 3 points each. (For example: 13 closures would score 12 points, 14 closures would score 9 points, etc.) C. The total number of 24 hour lane closures on Iowa Street. This criteria will be scored as follows: 0 to 21 closures 8 points 29 or more closures 0 points Between 21 and 28 closures the points will Prorated at 1 point each. (For example: 22 closures would score 7 points, 23 closures would score 6 points, etc.) D. The total number of 24 hour lane closures on Lakeway Drive. This criteria will be scored as follows: 0 to 21 closures 17 points 38 or more closures 0 points Between 21 and 37 closures the points will Prorated at 1 point each. (For example: 22 closures would score 16 points, 23 closures would score 15 points, etc.) E. The total number of nightly ramp closures for each on or off ramp. This criteria will be scored as follows: Scoring Type A: (11 maximum possible points) 0 to 1 closures 11 points 2 closures 9 points 3 closures 6 points 배점 50 25 8 17 부록 -1 미국 WSDOT 의입낙찰제도사례 l 311
기준 4 closures 3 points 5 closures 0 points Scoring Type B: (6 maximum possible points) 0 to 1 closures 6 ponits 2 closures 5 points 3 closures 4 points 4 closures 2 points 5 closures 0 points Lakeway Dr. I/C: NB on-ramp -- Scoring Type B NB off-ramp -- Scoring Type B SB on-ramp -- Scoring Type B SB off-ramp -- Scoring Type A Iowa St. I/C: NB on-ramp -- Scoring Type A NB off-ramp -- Scoring Type B SB on-ramp -- Scoring Type B SB off-ramp -- Scoring Type A Sunset Avenue (SR 542) I/C NB off-ramp -- Scoring Type B SB on-ramp -- Scoring Type B 배점 6 6 11 6 11 6 6 11 6 6 total 175 312 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
부록 2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 183) 저입찰가격조사제도 UR도시기구의 저입찰가격조사에관한사무취급에대한규정 을보면, 공사또는제조와관련된도급계약 ( 예정가격이 1천만엔이넘는것에한함 ) 을경쟁입찰로부칠경우에계약상대방이될자의신청과관련된가격이아래에서드는금액 ( 이하 조사기준가격 이라칭함 ) 을충족하지않을경우에는 2에서규정하는조사를실시하는것으로한다. [ 표 A2-1] UR 도시기구저입찰가격조사에대한조사기준가격 (1) 예정가격결정의기초가된다음에서드는금액의합계액. 단, 그금액이입찰서비교가격 ( 예정가격에 100/105를곱해얻은금액을말함. 이하같음 ) 에 9/10 을곱해얻은금액을넘을경우에는 9/10 을곱하여얻은금액으로하고, 입찰서비교가격에 7/10 을곱해얻은금액에못미칠경우에는 7/10 을곱해얻은금액 (B) (D) 가 ) 직접공사비금액에 10분의 9.5를곱해얻은금액 (B) 나 ) 공통가설비금액에 10분의 9를곱해얻은금액 (B) 다 ) 현장관리비금액에 10분의 8을곱해얻은금액 (B)(D)(E) 라 ) 일반관리비등의금액에 10분의 3을곱해얻은금액 (B) (2) 특별한것에대해서는 (1) 에관계없이계약별로 7/10 부터 9/10 의범위에서별도로정하는비율을입찰서비교가격에곱해얻은금액 (D) 위의표에해당하는조사기준가격에미달하는가격을제시한입찰자에대해 183) 일본의 UR 도시기구의사례는공사유형에따른종합평가방식, 저입찰가격심의, 계약감시위원회운영등에대한다음의 4 가지자료를참조하여정리하였다. 独立行政法人都市再生機構技術 コスト管理室, 総合評価方式実施ガイドライン ( 建築 設備部門 ), 独立行政法人都市再生機構, 平成 22 年 4 月 独立行政法人都市再生機構都市施設部地方都市業務室, 総合評価方式実施ガイドライン ( 土木 造園工事 ), 独立行政法人都市再生機構, 平成 22 年 10 月 独立行政法人都市再生機構, 低入札価格調査に関する事務取扱いについ建, 独立行政法人都市再生機構, 平成 16 年 7 月 独立行政法人都市再生機構, 契約監視委員会審議概要につい建, 独立行政法人都市再生機構, 平成 22 年 6 月 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 313
계약의적절한이행을확인하기위하여, 다음내용에대한입찰자의입장을 청취하고, 관계기관으로부터의견을조회하는과정을거친다. A. 그가격으로입찰한이유 ( 필요에따라입찰가격의내역서요구 ) B. 계약대상공사부근의미완성공사 184) 상황 C. 계약대상공사와관련된미완성공사상황 D. 계약대상공사위치와입찰자의사무소, 창고등과의관련 ( 지리적조건 ) E. 보유자재상황 F. 자재구입처및구입처와입찰자와의관계 G. 보유기계수의상황 H. 노무자의구체적인공급전망 I. 과거에시공한기구발주공사명 ( 타지사등의발주분을포함함 ) J. 경영내용 K. A 부터 J 까지의사정을청취한결과에대한조사검토 L. I 의기구발주공사의성적상황 M. 경영상황거래금융기관, 보증회사등으로의조회 N. 신용상황건설업법위반의유무, 임금미지불상황, 하청대금지불지연상황, 기타 O. 기타필요한사항 조사결과, 최저가입찰자에의한계약내용이행이적합한것으로인정되는경우에는해당입찰자에게낙찰내용을통지하고, 그사실을입찰자전원에공지한다. 반면, 적합한이행이어려울것으로우려되는경우에는조사결과및의견을기재한문건을작성하고, 계약심사위원에게제출하여의견을요청하도록한다. 이때의계약심사위원은계약담당자가계약심사회위원중사전에저입찰가격조사를위해선임한 3명을의미하고, 각계약심사위원은서면으로개인의견을표시하도록한다. 계약심사위원의의견중 2개이상이부적합하다는의견인경우, 예정가격제한범위내의가격으로신청한다른자중최저가격으로신청한자 ( 차순위자 ) 184) 미완성공사 ( 手持ち工事 ) 는미완성인것, 또는준공검사가완료했어도검사원에의한결과보고를받지않은것을말한다. 314 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
를낙찰자로결정한다. 계약심사위원의의견중 2개이상이적합하다는의견을제시한경우에도, 계약담당자가부적합이라는판단에대해합리적근거가있는경우차순위자를낙찰자로한다. 종합평가방식 UR도시기구에서도저가투찰의증가등, 유사한문제가부상함에따라그대응이요구되는가운데, 통달 2006 년 4월 1일종합평가방식실시에대해 ( 이하 통달 이라칭함.) 를통한종합평가방식도입을도모하기로했다. 종합평가방식도입을통해표준적인설계, 시공방법을토대로가장싼가격으로입찰한기업을낙찰자로해온종래의입찰방식 ( 가격경쟁자동낙찰방식 ) 에서벗어나, 보다기술력이높은기업을낙찰자로선정함으로써품질향상, 기업의기술개발촉진, 입찰담합억제등을도모하였으며, 아래의효과를기대하였다. 1 택지지반, 공공시설등, 공사목적물의성능 품질확보, 향상 2 주변환경의유지, 안전대책등을충분히감안한확실한시공 3 시공불량을미연에방지함으로써종합적인비용감축 건축 / 설비공사에서의목적과효과종합평가방식에요구되는목적과효과는아래와같다. 1) 기술력이우수한기업을통한시공의성능 품질확보및향상 1 기업이지닌우수한품질확보체제의활용 2 기업이지닌우수한기술력의활용 2) 환경에대한배려 1 주변환경에대한노력및대처 2 지구환경에대한노력및대처 3 노동환경에대한노력및대처 3) 물건고유의과제해결에대한노력및대처 4) 타시책과의상승효과로 담합방지대책, 수주의욕의향상 및 낮은입찰억제 1 가격이외의요소를수록함으로써 담합방지대책 및 수주의욕의향상 2 검사체제의강화로시공관리체제의향상과공사성적평정점의종합평가방식으로의피드백 ( 기업실적평가로의반영등 ) 을통한낮은입찰억제 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 315
종합평가방식은 UR도시기구가발주하는공사유형에따라 건축 설비부문, 토목 조경부문, 주택경영부문 등 3개부문별로평가방법을별도로정하고있다. 만일건축공사와토목공사를함께발주하는경우에는전체공사에서차지하는해당부문공사비의비율과가장기술적인평가를필요로하는부문을감안하여종합평가방식을적용한다. 2.1 종합평가방식의유형 종합평가방식의적용에있어서는해당공사의난이도 ( 기술적인아이디어의여 지 ) 등에따라아래표에서제시한타입에서선정한다 185). [ 표 A2-2] 종합평가방식의유형 분류시공기술확인형 ( 기술제안없음 ) 기술제안형 ( 기술제안있음 ) 타입A 타입B 타입C 타입D 대상공사 - 비교적간단한공사 - 현장특성을감안하여공통사양서, 시공관리기준에따른시공의확실성 이해도를확인 - 기구의일반적인공사 - 타입A 의공사보다더기업의기술력을반영한아이디어등을행하고있는지등을확인 - 설계도서를충분히이해하고, 공사품질을높이기위한시공상의아이디어에관한노력과대처평가 - 기술적인아이디어의여지가큰공사 - 기술제안 ( 공사비용감축, 공기단축등 ) 을요구표준안설정이곤란한공사, 1안으로좁혀지지않는공사등, 민간의고도의기술력을활용해공법, 구조등의제안을요구 185) 이러한분류는앞서언급한통달의구분과는다소차이가있으며, 업무가이드와통달상의유형을대응한표는아래와같다. 가이드라인상의타입 통달상의타입 시공기술확인형타입A ( 기술제안없음 ) 타입B 간이형에대응 기술제안형 타입C 표준형에대응 ( 기술제안있음 ) 타입D 고도기술제안형에대응 316 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
1 시공기술확인형시공기술확인형은기술적인아이디어의여지가작은공사를대상으로발주자가제시하는사양을토대로적절하고확실한시공을행할능력을요구하는경우에적용하는것이다. 이유형에서는간단한시공계획, 동종 유사공사의경험, 공사성적등을토대로평가되는기술력과가격과의종합평가를실시한다. 시공기술확인형은 타입A 와 타입B 로세분한다. 타입A 는비교적간단한공사를대상으로하며, 현장상황과시공에있어제반조건을충분히이해하고공통사양서와시공관리기준에적합한시공계획으로되어있는지를확인 평가하는타입이다. 타입B 는기구의일반적인공사를대상으로하며, 현장상황과시공에있어제반조건을충분히이해하고공통사양서와시공관리기준에적합하다는것을전제로, 나아가아이디어등을행하고있는지를확인 평가하는타입이다. 2 기술제안형기술제안형은기술적인아이디어의여지가큰공사에대해기술제안을요구하는타입이다. 기술제안형은 타입C, 타입D 로세분한다. 타입C 는기술적아이디어의여지가큰공사를대상으로발주자가제시하는표준적인사양 ( 표준안 ) 에대해발주자가요구하거나, 사회적요청에기초한특정과제에대해시공상아이디어등의기술제안을요구함으로써민간기업의우수한기술력을활용하여공사품질을향상시키는것, 공사비용감축을도모하는것, 공기단축을도모하는것등을기대할경우에적용하는것이다. 타입C 에서는발주자가표준안을토대로산정한공사가격을예정가격으로하고그범위내에서제안된시공상의아이디어등의기술제안과가격과의종합평가를실시한다. 타입D 는기술적인아이디어의여지가큰공사를대상으로발주자가요구하는특정과제에대해구조상의아이디어와특수한시공공법등을포함하는고도의기술제안을요구함으로써, 민간기업의우수한기술력을활용해공사품질향상을기대하는경우에적용하는것이다. 타입D 에서는보다우수한기술제안을선정하기위해필요에따라발주자와 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 317
경쟁참가자의기술대화를통해기술제안의개선을실시함과더불어, 기술제안 을토대로예정가격을작성한후, 기술제안과가격과의종합평가를실시한다. [ 표 A2-3] 건축 설비부문에서의표준가산점 종목 a. 기업의기술력 항목 1 UR공사의공사성적평정점 2 UR공사의우수공사시공업자표창유무 3 국가, 광역자치단체및정령지정도시에의한우수공사시공업자표창유무 4 동종공사에서의시공실적 5 ISO9001 취득상황 6 기업의지구환경배려에대한노력및대처 배점 시공기술확인형 기술제안형 타입D 타입D 타입D 타입D 11 11 11 11 b. 예정배치기술자 c. 시공계획 d. 기술제안 7 UR 공사의공사성적평정점 8 UR 공사의우수공사시공업자표창유무 9 동종공사에서의실적 5 5 5 5 10 간이시공계획 14 - - - 11 품질관리와관련한시공계획 12 공사현장에서의환경배려에대한노력및대처 - 24 13 물건고유의과제에대한제안 - - 14 신기술등, 고도의기술력을필요로하는제안 - 최대가산점 30 40 50 60 34 44 318 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 그림 A2-1] 종합평가방식의선택흐름 ( 토목 조경공사의경우 ) 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 319
건축 설비부문의측면에서종합평가방식의타입과발주방식을연계시켜살펴보면, 우선 UR도시기구의건축 설비부문에는재래발주방식과성능발주방식의 2가지발주방식이있으며, 두발주방식은다음표와같은특징과차이를지닌다. 또한, 해당공사의난이도 ( 기술적인아이디어의여지 ) 등에따라표에서제시한타입에서선정한다. [ 표 A2-4] 재래발주방식과성능발주방식의특징과종합평가방식타입 구분 재래발주방식 성능발주방식 기본설계 UR도시기구 ( 발주자 ) 실시 UR도시기구 ( 발주자 ) 실시설계 UR도시기구 ( 발주자 ) 도급업자가실시 발주 업종별 ( 건축 전기 기계별 ) 종합 ( 건축 전기 기계일체 ) 시공 특징 도급업자가발주자설계도서를기초로시공부지형상등, 복잡한계획등의희망조건과기구자체의상품기획에대응하는프로젝트에효과적. 이를위해기구가직접각직종간을조정하면서설계를실시한다. 도급업자가직접작성한설계도서를기초로시공평이한부지조건에서특히구체성형의공업화등, 민간이개발한기술도입이유효한프로젝트에효과적. 이를위해건축 설비를일체화한설계를실시한다. 시공기술확인형기술제안형 ** 타입A - * 타입B ( 설계도서변경을수반하지않는가설등의제안에한함 ) ( 설계도서변경을수반하지않는가설등의제안에한함 ) 타입 C * 타입A 는간이공사가대상으로성능발주에서의적용은없다. ** 타입D 는 UR도시기구의표준안이없어별도로정한다. 2.2 종합평가방식실시를위한조직체계종합평가방식실시를위해본사와지사에설치된종합평가심사위원회, 종합평가심사위원회분과회, 지사위원회등이관여하게되며, 각위원회의설치목적과설치근거는아래표와같다. 320 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 A2-5] 위원회설치목적과심의사항 위원회명목적비고 종합평가심사위원회 종합평가방식실시가이드라인책정 기구전체의방침, 공통사항설정 부문별별도개최 통달 6에근거 종합평가심사위원회분과회 시공계획의평가항목및평가기준설정 통달 6 에근거 지사위원회 공사개별의평가항목 평가기준설정 평가결과심사 통달 3 에근거 2.3 시공기술확인형 ( 타입 A, 타입 B) 의심사 평가시공기술확인형은간단한시공계획과기업의시공실적, 공사시공에직접관련된배치예정기술자의능력을평가한다. 기업이발주자가제시하는사양을토대로적절하고확실한시공을행할능력을지니고있는지를확인 평가하는것으로해당공사를확실하게시공할수있는기업을선정하는것으로한다. 시공기술확인형에서는 시공실적 외에, 공정관리, 품질관리와시공상배려해야만하는사항등을기재한 간이시공계획 을평가한다. 타입A 에서는비교적간단한공사에대해현장상황과시공에있어서의제반조건을충분히이해한후, 공통사양서와시공관리기준에입각한시공계획이이뤄졌는지에대해평가를실시한다. 타입B 에서는기구의일반적인공사에대해공통사양서, 시공관리기준의내용을충분히이해하고, 더불어해당공사의조건등을감안한아이디어가이뤄진적절한시공계획으로되어있는지에대해평가를실시, 아이디어가우수한것에대해서는우위평가할수있다. 시공실적 의평가항목가운데, 기술력평가의결과의차이가생기기쉬운기업및배치예정기술자의과거의공사성적과표창실적의유무와, 배치기술자의기술력유지 향상을목적으로한계속교육 (CPD) 에대한노력및대처상황등에대해서는기술력경쟁을촉진하기위해필수평가항목으로한다. 기타항목은선택으로하지만상세조건심사형일반경쟁입찰의경우, 기업의동종 유사공사의시공실적, 배치예정기술자의자격등을경쟁참가자격의요건으로심사하기위해종합평가에서의평가항목으로이들을채용하지않아도좋다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 321
다만, 경쟁참가자격의요건으로심사하지않을경우에는종합평가에서의평가항목으로선택항목을채용하는것으로한다. 상세한내용은마지막의별지를참조할것. 또한배치기술자의이행능력의확인등을보다명확하게실시하기위해서는의견청취를실시하는것이바람직하며, 배치예정기술자를대상으로의견청취를실시할경우의질문사항의예로는아래의항목을생각할수있다. 해당공사의시공상의과제, 특히배려해야만하는사항의유무, 기술적소견 동종 유사공사가운데대표적인공사의개요, 특히유의 고민한점 해당공사에관한질문의유무등 원칙적으로 간이시공계획 의평가는서류심사로실시하고, 의견청취 에대한평가는배치예정기술자의기술자로서의인적평가를실시하는것으로한다. 즉, 의견청취 결과를 간이시공계획 의평가에반영시키지않지만, 의견청취 의결과, 계획의실현성과안전성등이담보되지않는다고판단될경우등은 의견청취 결과로 간이시공계획 의평가를재검토할수있는것으로한다. 평가에있어서는별도로정하는평가기준 ( 평가의시점등 ) 을토대로평가를행하는것으로한다. 또한, 간이시공계획 에서설계사양의변경과아래에서제시하는것과같은과도한비용부담을필요로하는제안은우위평가는하지않는것으로한다. 1 재료등의업그레이드에관한제안 2 시험 검사 확인등의과도한할증 추가에관한제안 3 기종 기계등의업그레이드에관한제안 4 가설공에서의과도한대책에관한제안 322 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
건축 설비부문에서의타입 A 와타입 B 의평가항목및관점 [ 타입A ] 시공기술확인형 ( 타입A) 으로는 a. 기업의기술력, b. 예정배치기술자의실적외, c. 시공계획의 간이시공계획 에서도급업자가설계도서에기재되어있는사항중에서해당공사에서특히주력하는사항및그사항을선택한이유제출을요구, 설계도서에대한이해도및시공의확실성을확인한다. 또한해당공사에서특히주력하는사항과그사항을선택한이유제출에대해서는최대 7 항목까지를한도로하며, 적절한기술이있을경우각 2점의합계 14점을가산점으로한다. UR도시기구는발주자로서공사의특성에입각해확인하는시공계획의항목에대해입찰설명서를통해제시한다. [ 타입B ] 타입B 로는 a. 기업의기술력, b. 예정배치기술자의실적외, c. 시공계획의 품질관리관련시공계획, 공사현장에서의환경배려에대한노력및대처 에대해현장설명서, 설계도서, 공공공사주택건설공사공통사양서등에명기된표준안을초과하는제안을요구, 평가대상으로한다. 제안내용이아래의내용을충족할경우는 평가 로판정을행한다. 1 표준안을초과한내용일것 2 복수의요소를포함하지않을것 3 실시내용이명확하고구체적일것 ( 수량 위치 시기 횟수 일수 빈도 사양 자격 목표치 기준치등 ) 4 실시내용으로인한효과가명확할것 5 감독원 검사원에의한이행확인이가능할것 6 제안내용에현안사항이포함되어있을경우는대책이강구되어있을것 7 제안내용을실시하는게확실할것 ( 실시함에있어협의를수반하는것, 특정조건화를통해서만실시하는것등은불가 ) 또한아래의경우에는상기에해상하는경우와관계없이 평가안함 또는 부적절 이라판정할경우가있다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 323
a. 일반적으로보급되어있는내용 b. 실시해도효과가낮다고예상되는내용 c. 설계도서처럼적절하게시공된다면필요없는보수등과관련된내용 d. ( 재래발주의경우 ) 설계도서의변경을수반하는내용 건축공사에서 품질관리관련시공계획 가운데 구조물의시공관련제안 은 5항목까지를한도로하고, 구조물이외의시공관련제안 은 4항목까지를한도로하며, 공사현장에서의환경배려를위한노력및대처 는 10항목까지를한도로하여제안한다. 전기 기계설비공사에대해서는 품질관리관련시공계획 은 7항목까지를한도로, 공사현장에서의환경배려를위한노력및대처 는 10항목까지를한도로하여제안한다. 종합발주로공사를발주할경우, 직종별제안내용의배분은공사내용에따라설정하는것으로하고, 입찰설명서에명기하는것으로하나, 일반적인집합주택건설공사의경우는 품질관리관련시공계획 에대해건축 10점, 전기설비 2점, 기계설비 2점을기준으로한다. 평가항목 공사종별 주로요구하는제안 품질관리관련시공계획 건축공사 구조물시공의품질확보에대한구체적인제안 1) 시공시의균열발생제어관련제안 2) 콘크리트품질관리체제의보강 확충관련제안 3) 건조수축및자기변형감소관련제안 4) 철근, 거푸집에관한대처관련제안 5) 기타구조물시공에관한대처관련제안 방수관련시공의품질확보에대한구체적인제안 해당현장의독자적인품질확보에관한조직적인대처를통한구체적인제안 ( 발주공사관련직종의기간기능자배치 ) 기타품질관리에관한구체적인제안 1) 차음 환기성능에관한대처관련제안 2) 단열 결로방지성능에관한대처관련제안 전기 기계설비공사 새로운공업에대한품질관리에대한구체적인제안 오작업방지를위한품질관리에대한구체적인제안 시험검사방법관련품질관리에대한구체적인제안 해당현장의독자적인품질확보에관한조직적인대처를통한구체적인제안 ( 발주공사관련직종의기간기능자배치 ) 기타품질관리에관한구체적인제안 공사현장에서의환경배려를위한노력및대처 건축공사 근린주변환경으로의소음, 진동, 분진등에대한구체적대응관련제안 공사현장에서의안전관리, 위기관리및건강관리등에관한구체적제안 자재발생억제, 재이용, 재자원화및재생자원의적극적인활용관련구체적인제안 기타공사현장에서의지구환경배려를위한구체적인노력및대처관련제안 324 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
평가항목 공사종별 주로요구하는제안 전기 기계설비공사 근린주변환경으로의소음, 진동, 분진등에대한구체적인제안 공사현장에서의안전관리, 위기관리및건강관리등에관한구체적인제안 자재발생억제, 재이용, 재자원화및재생자원의적극적인활용관련구체적인제안 기타공사현장에서의지구환경배려를위한구체적인노력및대처관련제안 2.4 기술제안형 ( 타입C) 에서의심사 평가기술제안형 ( 타입C) 은시공상특정의기술적과제등에관해기업으로부터제안받은시공상의아이디어등을평가함으로써공사의품질향상을기대하는것이다. 본타입은더나은공사품질향상과, 공사비용의감축을도모하는것, 공기단축을도모하는것등을지향하는것이다. 기술제안형 ( 타입C) 을적용하는공사는 기술제안 으로경쟁참자가에게시공상의아이디어등, 아래의항목과관련한기술제안제출을요구, 그실현성과안전성등에대해심사 평가를실시한다. 기술제안 ( 정량적및정성적평가항목 ) 공사비용의감축 공기단축 공사목적물의성능, 기능향상에관한기술제안등 시공계획 기술제안관련구체적인시공계획 이들기술제안과시공계획을토대로공사전반에걸친시공을확실히담보하기위해기업의시공실적과배치예정기술자의능력등의 시공실적 관련평가항목을함께평가한다. 기술제안 관련평가항목에대해서는공사의시공조건과환경조건등에서공사별로시공상의기술적과제를감안해설정한다. 이경우, 평가항목을다 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 325
수설정하는것은경쟁참자가에게매우큰부담이되어기술제안의질도저하될우려가있어, 해당공사의특성을이해한후, 중요한기술적과제를추출해특화된제안을경쟁참가자에게요구한다. 또한추출한기술적과제의중요도에따라배점을설정해기술력의차이가가산점으로명확히반영될수있는평가기준을설정하는것으로한다. 또한평가항목에 시공계획 을적절하게조합할수있다. 공사비용감축에관한기술제안을요구한경우, 기술제안의평가지표로감축액을사용한경우, 입찰액과이중으로평가를행할가능성이있다. 이같은경우에는이중평가를피하기위해, 기술제안의평가는감축액을평가대상에서제외하고, 제안내용의실현성, 안전성, 기술적합리성등을평가해감축액에대해서는입찰액에서평가하는것으로한다. 2.5 기술제안형 ( 타입D) 에서의심사 평가 186) 2.5.1 적용범위와요건기술제안형 ( 타입D) 은기술제안형 ( 타입C) 와기본적으로는동일하며, 특정한기술적과제등에대해기업으로부터제안받은구조상의아이디어와특수한시공공법등을평가함으로써공사품질향상을기대하는것이다. 본타입으로기업의높은기술력을효과적으로활용함으로써비용감축과공사목적물의성능 기능의향상, 공기단축등의시공의효율화등, 일정한비용에대해얻을수있는품질이향상되어사업의효율적인집행에도움이될것으로기대된다. 기술제안형 ( 타입D) 적용이예상되는공사의내용과제안범위는아래표와같다. I형및 II형에대해서는발주자가표준안작성이불가능한경우와복수의후보가있어표준안을작성하지않고폭넓게제안을요구하는것이적절한경우로, 모두표준안을작성하지않는것이다. 따라서설계 시공일괄발주방식을적용하여시공방법과더불어공사목적물자체에대해제안을요구함으로써공사목적물의품질과사회적편익이향상될것으로기대되는것으로, 기술제안을토대로예정가격을작성하는것이기본이된다. 186) 高度技術提案型総合評価方式の手続きについ建 ( 平成 18 年 4 月 18 日国営計第 12 号他 ) 326 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
III형은고도의시공기술과특수한시공방법등의기술제안을요구함으로써, 공사가격의차이에비해사회적편익이상당히향상될것으로기대되는경우에적용하는것으로, 그경우에는기술제안을토대로예정가격을작성하는것이기본이된다. 발주자가상세 ( 실시 ) 설계를실시하여표준기술을통한표준안을작성하는 III 형의경우에는공사목적물자체에대한제안은요구하지않고시공방법에대해제안을요구하는것이기본이된다. 이경우, 발주자가표준안을토대로공사가격을산정할수있기때문에표준안의공사가격을예정가격으로하고, 시공상의아이디어등의일반적인기술제안만을요구하는것도가능하다. 그경우에는기술제안형 ( 타입D) 이아닌, 기술제안형 ( 타입C) 을적용하는것이기본이된다. 공사규모의크고작음에따라기술제안형 ( 타입D) 의적용과유형을판단하지않도록유의한다. [ 표 A2-6] 기술제안형 ( 타입 D) 적용방식 타입 공사내용 표준안의유무 요구하는기술제안의범위 발주형태의기준 I 형 통상의구조 공법으로는공기등의제약조건을만족하는공사실시가불가능한경우 무 공사목적물 시공방법 설계 시공일괄발주 II 형 예상되는유력한구조형식과공법이복수존재하여발주자가미리하나의구조 공법으로좁히지않고폭넓게기술제안을요구, 최적의안을선정하는것이적절한경우 무 ( 복수후보있음 ) 공사목적물 시공방법 설계 시공일괄발주 시공방법 III 형 표준기술을통한표준안에대해고도의시공기술과특수한시공방법의활용을통해사회적인편익이상당히향상될것으로기대되는경우 유 ( 시공방법의변경으로공사목적물의변경을수반하는경우에는공사목적물의변경을 설계 시공분리발주 인정한다 ) 기술제안형 ( 타입 D) 의실시절차는아래그림과같다. I 형및 II 형의경우는 2-3 개월정도, III 형의경우는 1-2 개월정도를기준으로한다. 또한 III 형에서 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 327
기술제안제출까지의기간을 1 개월정도로할경우에는신청서및자료와동 시에기술제안제출을요구해도좋다. [ 그림 A2-2] 기술제안형 ( 타입 D) 의실시절차 328 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
[ 표 A2-7] 발주자입장에서고려해야할사항 발주자입장에서는아래의사항을배려하도록한다. - 각종자료의제시기술제안의작성에참고가되는각종자료 ( 지질조사결과, 표준안을제시하는경우는설계업무보고서, 도면등 ) 를입찰설명서에명시해, 요청이있으면경쟁참가자에게의열람등에의해나타내보인다. 또한, 해당공사에적용을생각할수있는발주자독자적인아이디어나 NETIS 등에공개되고있는기술이있는경우에는, 미리입찰설명서등에참고정보로서제시한다. - 기술제안서의분량기술제안을요구하는범위를근거로해기술제안서의분량의기준을나타내는것으로, 경쟁참가자에게과도의부담을주지않게노력한다. - 검토기간의확보뛰어난기술제안의검토가가능해지도록 ( 듯이 ) 기술제안의작성에필요로하는기간을충분히확보한다. - 리스크분담의명시 ( 설계 시공일괄발주방식의경우 ) 계약시점에서의불확정요인 ( 시공조건, 지질조건등 ) 을추출해, 계약시와상황이달랐을경우발주자및수주자의어느쪽의부담으로하는지를계약도서에명시한다. - 설계의대조조사 ( 설계 시공일괄발주방식의경우 ) 설계 시공일괄발주방식에대해서는, 상세 ( 실시 ) 설계종료후의대조조사가품질의확보에중요하고, 필요에따라서개략설계나예비 ( 기본 ) 설계를실시한컨설턴트등의활용을도모한다. 2.5.2 평가항목기술제안형 ( 타입D) 에서는 기업의고도기술력 관련평가항목으로아래의항목에대해고도기술과우수한아이디어등을포함하는기술제안제출을요구, 기술대화실시에앞서기술제안의실현성과안전성등에대해심사를행한다. 기술제안 ( 정량적및정성적인평가항목 ) 신기술및신공법채용등에관한제안 라이프사이클비용, 소요성능확보를위한제안 기타, 고도의기술력을필요로하는제안등 시공계획 기술제안관련구체적인시공계획 시공계획에대해서는기술제안에관해시공계획에서제시되게되는제안근거, 안전성, 확실성, 품질향상에대한노력및대처등을평가하는것으로한다. 기술제안에대해서는정량적인평가항목만으로는제안에대한다면적인평가 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 329
가곤란할가능성이있기때문에정성적인평가항목을함께설정하는것을기본으로한다. 또한기술제안관련평가항목을다수설정하는것은경쟁참자가에게있어매우큰부담이되어기술제안의질도떨어질우려가있기때문에발주자는해당공사의특성을이해한후, 중요한기술적과제를추출해특화된제안을경쟁참가자에게요구함과더불어추출한기술적과제의중요도에따라배점을설정하고, 기술력의차이가가산점으로명확하게반영될수있는평가기준을설정하는것이중요하다. 2.5.3 기술제안의심사기술제안에는신기술과신공법등이다수포함되어전문적인지식이필요할것으로예상됨으로, 제안내용에따라전문가등을활용해충실한심사가이루어질수있도록노력한다. 1) 요구사항의확인 요구사항에대해기술제안내용에요구요건과시공조건을충족하지않는 사항이없는지확인한다. 2) 기술제안의실현성, 안전성등의확인 신기술 신공법에대해서는 NETIS 등을활용하여정보수집에노력, 기술 제안의실현성, 안전성등을확인한다. 3) 설계수량의확인기술제안과더불어제출된수량총괄표및내역서내용에대해아래의사항을확인한다. 토목 조경공사적산요령등에서의공사공종체계에따르고있는가 기술제안내용에따른내역으로되어있는가 공사목적물의사양을토대로한수량이계상되어있는가 토목 조경공사적산요령등에해당하지않는공정, 종별, 세별 ( 細別 ) 및규격이있는가등 330 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
2.5.4 기술제안의개선 ( 기술대화 ) 기술제안내용의일부를개선함으로써보다우수한기술제안이될경우, 또는일부의미흡함을해결할수있는경우에는발주자와경쟁참가자의기술대화를통해발주자가기술제안의개선을요구, 또는경쟁참가자에게개선을제안하는기회를부여할수있다. 1) 기술대화의범위 기술대화의범위는기술제안및기술제안관련시공계획에관한사항으로 하고, 그이외의항목에대해서는원칙적으로대화의대상으로하지않는다. 2) 기술대화의대상자 - 기술대화는기술제안을제출한모든경쟁참가자를대상으로실시한다. - 경쟁참가자간의공평성을확보하기위해며칠에걸쳐배치하여실시하는것을기본으로하며, 경쟁참가자가다른이의경쟁참가를인지하지못하도록충분히유의한다. - 또한기술대화의대상자는기술제안의내용을충분히이해하고설명할수있는자로함으로복수라도가능토록한다. 단, 제안자와직접적이고상시적인고용관계에있는자에한한다. 3) 기술대화의절차 - 경쟁참가자측이기술제안에대한개요설명을실시한후, 기술제안에대한확인, 개선에관한대화를행하는것으로한다. - 또한기술대화에서다른이의기술제안, 참가자수등의다른이와관련된정보는일체제시하지않는다. 1 기술제안의확인 경쟁참가자로부터기술제안의특징과이점에대해개요설명을받고, 시 공상의과제인식과기술제안의불명확한점에대해질의응답을행한다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 331
2 개선요청기술제안내용에요구요건과시공조건을충족하지않는사항이있을경우에는기술대화를통해제안자의의도를확인한후에필요에따라개선을요청하고, 기술제안을다시제출할것을요구한다. 요구요건과시공조건을충족하지않는사항이있고, 그개선이이뤄지지않는경우에는발주자는해당경쟁참가자에대해경쟁참가자격이없다는내용을통지한다. 또한, 신기술 신공법의안전성등을확인하기위한자료가부족한경우에는추가자료제출을요구한다. 3 자발적인기술제안의개선 기구측의개선요청만이아니라, 경쟁참가자로부터의자발적인기술제안 의개선을접수하는것으로하고, 그내용을입찰설명서등에명기한다. 4 견적제출요청설계수량확인결과를토대로필요에따라수량총괄표의공종체계재검토와단가표등의제출을경쟁참가자에게요구한다. 경쟁참가자에게제출을요구하는단가표등은토목 조경공사적산요령등에없는것에한한다. 경쟁참가자는경쟁참가자격이있다고확인된후, 요청받은단가표등의견적을제출한다. 4) 문서에의한개선요청사항의제시 기술대화시또는기술대화종료후, 경쟁참가자에대해신속하게개선요 청사항을서면으로제시한다. 5) 개선된기술제안의심사 예정가격산정의대상이되는기술제안을선정하기위해개선된기술제안 을심사하여각경쟁참가자의기술평가점을산출한다. 332 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
6) 예정가격의작성 - 기술제안형 ( 타입D) 은경쟁참가자로부터기구의적산요령등에없는신기술 신공법등이제출될수있음으로, 경쟁참가자로부터의기술제안을토대로예정가격을정할수있다. - 예정가격은결과적으로가장우수한제안을채용할수있도록작성할필요가있으며, 각기술제안의내용을부분적으로조합하는것이아니라, 하나의우수한기술제안서를채택할수있도록작성한다. - 또한예정가격에대해서는발주자로서설명책임을지니고있음을유의해전문가로부터의의견청취결과를토대로정한다. 7) 예정가격산정방법선정에대해 - 경쟁참가자가다시제출한기술제안에대한기술평가점과해당기술제안을실시하기위해필요한설계수량등을토대로산정한가격 ( 이하 견적가격 으로통칭 ) 을토대로예정가격의산정방법을선정한다. 예정가격의산정방법은아래의 4가지방법을생각할수있다. a. 평가치가가장높은기술제안을토대로한가격을예정가격으로한다. b. 기술평가점이가장높은기술제안을토대로한가격을예정가격으로한다. c. 견적가격이가장높은기술제안을토대로한가격을예정가격으로한다. d. 기술평가점이가장높은기술제안이평가치도가장높아지는가격 ( 가장높은기술평가점을가장높은평가치에서제외해얻은값 ) 을예정가격으로한다. - 이들가운데결과적으로가장우수한기술제안을채용할수있도록, b. 기술평가점이가장높은기술제안을토대로한예정가격을산정하는것을기본으로한다. - 단, 공사내용과평가항목, 평가결과등에따라서는전문가의의견을감안하여다른방법을채용해도좋다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 333
[ 표 A2-8] 예정가격의산정방법선정에대해 ( 그림참조 ) 예정가격의산정방법 1평가치가가장높은기술제안을토대로한가격 [ 그림중의 B] 2기술평가점이가장높은기술제안을토대로한가격 [ 그림중의 E] 장점 VFM 개념에준하고있어, 예정가격의의미가명확함 기술적으로가장우수한기술제안이배제되지않음 입찰시점에서의경쟁성이확보될가능성이높음 단점 B의견적가격이싼경우에는낙찰자가한정될가능성이높고, 최종적으로평가치가높은제안을채용할수없을가능성이있음 평가치가가장높은제안에비해평가치가낮고, 그만큼가격이비교적높음 3견적가격이가장높은기술제안을토대로한가격 [ 그림중의 D] 예정가격을웃도는입찰이행해질가능성이낮음 입찰시점에서의경쟁성이확보됨 평가치가가장높은제안에비해평가치가낮고, 그만큼가격이비교적높음 4기술평가점이가장높은기술제안이평가치도가장높아지는가격 [ 그림중의 E ] 기술적으로가장우수한기술제안을채용할수있는가능성이있음 VFM 개념에준하고있어, 비교적높은예정가격이되는것을방지할수있음 예정가격에대응하는공사내용이존재하지않고가상적인예정가격이됨 [ 그림 A2-3] 예정가격산정방법선정 334 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
8) 전문가의의견청취 - 기술제안형 ( 타입D) 에서경쟁참가자로부터의기술제안을토대로작성하는예정가격의타당성을확보하기위해기술제안심사에있어전문가의의견을들을필요가있다 ( 공공공사의품질확보촉진에관한법률제14조 ). a. 의견청취방법전문가의의견청취시기는기술대화후, 입찰전을기본으로하며, 예정가격정보의관리라는관점에서의견을듣는전문가의수는필요최소한으로함과더불어, 그익명성과비밀유지의무확보및자료관리등에대해충분히유의한다. b. 의견청취의내용전문가의의견청취는예정가격의적산액이아니라, 예정가격의작성방법과개념등에대해의견을듣는것으로한다. 의견청취내용의예를아래와같이제시한다. 또한, 의견청취한결과를토대로작성한예정가격에대해서는발주자가타당성에대한설명책임을갖고결정한다는점을유의한다. [ 의견청취내용의예 ] 예정가격산정의대상이된기술제안의적절성기술평가점과견적가격의도표상에서어떤기술제안을채용했는지의사고방식의타당성 예정가격의산정방법의적절성기술제안을실시하기위해필요한설계수량등의검증과적산기준류로의대체의타당성 종합평가방법 3.1 평가치산출방법입찰가격이예정가격의제한범위내에있는것가운데, 평가치가가장높은자를낙찰자로한다. 평가치의산출방법은아래표를따른다. 또한향후실시상황을감안해보다적절한방식채용을검토한다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 335
시공기술확인타입은표준안을토대로시공의확실성을확인 평가하는타입으로, 기술제안형에비해점수차가생기기어렵고, 가격경쟁에빠질위험성이있다. 때문에기술평가결과를더반영하기쉬운기술력중시의가산방식을채용한다. 반면, 기술제안타입에서는표준안이상의안을요구하는것이전제가되며, 제안내용과평가범위는비교적폭넓게설정할수있기때문에가산점을크게설정함으로써기업평가에차를둘여지가크다. 또한기구공사의특징으로기술제안 (VE 제안 ) 에서요구하는사항은비용감축과공기단축에관한것이중심이되어기술적근거를토대로하는가격경쟁은기구의이익과도맞기때문에 VFM을중시한제산방식을채용한다. [ 표 A2-9] 종합평가의타입과평가치산출방법 시공기술확인형 기술제안형 종합평가의타입 타입A 타입B 타입C 타입D 평가치산출방법 가산 ( 加算 ) 방식 제산 ( 除算 ) 방식 3.2 최대가산점 각타입의최대가산점은아래표를따른다. [ 표 A2-10] 타입별최대가산점 평가항목 시공기술확인형 기술제안형 시점 항목 타입A 타입B 타입C 타입D 시공실적 1기업의실적 3배치예정기술자의실적 15점 시공실적 간이시공계획 ( 타입A) 15점 ( 의견청취 ) 간이시공계획 ( 타입B) 25점 ( 의견청취 ) 기술제안 VE제안과 35점 VE제안에기초한시공계획 45점 합계 30점 40점 50점 60점 주 ) 타입B, C, D에서는공사내용에따라필요에맞춰최대가산점으로 10점까지가산할수있다. 336 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
3.3 방식의설명 1) 가산방식 ( 타입A, B) 1 평가치의산출방법평가치 = 가격평가점 + 기술평가점 2 가격평가점의산출방법가격평가점 = 100 (1- 입찰가격 / 예정가격 ) = 100 (1- 입찰율 ) 3 특징가격만의경쟁으로는품질불량이나시공불량과같은위험이커질우려가있을경우에는시공의확실성을실현하는기술력을평가함으로써이들위험을낮추고공사품질의확보를도모한다는관점에서가격에기술력을가미하는지표. 2) 제산방식 ( 타입C, D) 1 평가치의산출방식평가치 = 기술평가점 / 입찰가격 = ( 표준점 ( 기초점 ) + 가산점 ) / 입찰가격 2 기술평가점의설정개념표준점 ( 기초점 ): 경쟁참가자의기술제안이발주자가제시하는최소한의요구요건을충족한경우에 100 점을부여한다. 가산점 : 2 최대가산점대로한다. 3 특징 VFM 의개념에따른것으로, 기술제안을통해공사품질의보다나은향상을도모한다는관점에서가격당공사품질을표시하는지표. 입찰액이낮은경우에는평가치에대한가격의영향이커지는경향이있다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 337
3.4 기술평가점산출방법 3.4.1 평가항목별평가기준평가항목별평가기준에대해서는평가항목의특성을감안하여다음의 1) 에따른정량적인평가기준, 또는아래의 2), 3) 어느한쪽에의한정성적인평가기준을마련한다. 1 수치방식 - 평가항목의성능등의수치에따라점수를부여하는방식 - 이경우, 표준적으로는제시된최고의성능등의수치에득점배분에따른만점을, 최저한의요구요건을충족하는성능등의수치에 0점을부여한다. 그리고기타입찰참가자가제시한성능등에대해서는각각의성능등의수치에따라비례배분한점수를부여하는것으로한다. 2 판정방식 - 수치화가곤란한평가항목의성능등에관해 2단계, 3단계등의계층과그판정기준을마련하여, 입찰참가자별제안내용이해당하는계층을판정해그에따른점수를부여하는방식. - 이경우, 예를들어 3계층 ( 우 ( 優 )/ 량 ( 良 )/ 가 ( 可 )) 을통한판정에서는표준적으로는우에해당하는것에는만점, 량에해당하는것에는그 50%, 가는 0점을부여하는것으로한다. - 그리고입찰참가자의기술력이적절하게득점에반영될수있도록평가항목별로계층수와그판정기준을마련하는것이중요하다. 3 순위방식 - 수치화가곤란한평가항목의성능등에관해제안내용의순위를매기고, 순위에대응한점수를부여하는방식. - 이경우, 표준적으로는입찰참가자의최상위자에게만점, 최하위자에게 0점을부여하고, 중간순위의자에게는균등하게비례배분한점수를부여하는것으로한다. 338 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
- 그리고이방식으로는각입찰참가자의성능등의분포에따라득점부 여가지나치게높게, 또는지나치게낮게될경우가있기때문에사용 에있어서는충분히유의할필요가있다. 3.4.2 기술평가점의산출방법당분간, 소점계상방식 ( 素点計上方式, 각경쟁참가자의득점의합계를그대로가산점으로하는방식 ) 을채용한다. 이러한방식을채용하는이유는기술력이높은경쟁참가자를우위로평가할수있는 1위만점방식, 1위만점 최하위 0점방식 의채용도유력하지만, 전체적으로저득점인경우에최고득점자를과대 과소평가할가능성이있다. 소점계상방식 으로는경쟁참가자간의기술력평가에차가벌어지기어려울가능성이있지만, 평가점에차가벌어지기어려울것으로예상되는시공기술확인형에서의가산방식채용, 기술제안형에서가산점의최대점을크게잡고있는것과맞춰, 득점차를그대로기술력평가의차로할수있어가산점의가치가경쟁참가자의기술력에따르지않고불변한다는본방식을채용하는것이다. 다만, 실시상황을감안하여필요에따라재검토를실시하는것으로한다. 평가내용의담보및결과평가 4.1 평가내용의담보낙찰자가제시한기술제안은모두계약내용이되기때문에기술제안을이행할수없는경우의조치를미리정해둘필요가있다. 기술제안의불이행이공사목적물의하자에해당하는경우는공사도급계약서를토대로하자보수를청구하거나, 보수를대신해, 또는보수와더불어손해배상을청구한다. 또한공사성적평정의감점대상으로하고, 아래를참고해설정한다. 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 339
[ 표준형 및 간이형 의페널티설정사례 ] 발주자가평가한기술제안에대해실시되지않았다고판단되는경우에적용하는것으로하지만, 실시되지않은경우는품질확보가제안대로충분히되어있지않기때문에, 발주자는기술제안의불이행에대한담보로낙찰자에게페널티를부과하는것으로한다. 그경우의페널티설정방법으로종합평가방식의타입별로기본적인설정의예를다음과같이예시한다. [ 표 A2-11] 종합평가방식타입별페널티설정의예 종합평가방식의타입시공기술확인형 ( 타입A, B) 기술제안형 ( 타입C) 평가항목공사성적의감점페널티간이시공계획공사전반의시공계획발주자가요구하는 VE제안관련시공계획 점수 최대 -15 점 최대 -15 점 4.2 기술제안의실시확인기술제안내용이행확보를위한대응으로미리입찰설명서등에조치 ( 페널티 ) 를설정하여이행되지않았을시에실행할필요가있다. 이를위해, 발주자는해당공사의계약후, 신속하게종합평가계획서제출을계약상대에게요구, 3자 ( 도급자, 공사감독부서, 발주부서 ) 를통해확인한후, 실시상황등을체크시트등을통해확인한다 187). 수주자의책임으로입찰시의기술제안평가내용이실시되지않았다고판단된경우는지사위원회등에서심의한후페널티를결정한다. 4.3 종합평가방식공사의공사성적평정종합평가방식공사는계약사항으로서의제안 ( 창의적아이디어 ) 이이행되지않을경우, 페널티로공사성적평정점을최대 15점까지감점할수있는것으로하고있어매우무거운책무를부과하고있다. 종합평가방식공사의공사성적평정을실시할시는아래의사항에유의하도록한다. 187) 별도확인양식이있음 340 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
1 종합평가방식공사에서계약사항으로서의제안 ( 창의적아이디어 ) 이적절하게이행되어양호한성과를얻은것은이행의무와관계없이일반공사와동일한시점에서평가를철저히실시하여공사성과에대한평가점의공평성을유지하도록한다. 2 제안 ( 창의적아이디어 ) 이적극적이고적절하게이행되어대체적으로목표 ( 또는목적한효과 ) 이상의뛰어난성과를얻은경우는입찰시의제안 ( 창의적아이디어 ) 의평가단계를포함해고려하는것으로하고, 제안내용의이행난이도 와 평가항목으로서의시행계획의득점율 등을종합적으로감안해최대 2점까지가산할수있는것으로한다. 4.4 종합평가방식의지속적개선실시 1) 가이드라인의개선 - 본가이드가인에기재된내용에대해서는종합평가방식을실시해나가는가운데밝혀진개선을필요로하는상황과, 제도변경에따라수정이필요해진사항, 새로운노력및대처로추가할사항등이발생한경우는적절한시기에수정과추가등을실시하는것으로한다. - 수정 추가를실시할시는종합평가심사위원회와종합평가심사위원회분과회를활용해전문가등의의견청취를실시하는것으로한다. 2) 평가자 ( 기구직원 ) 의기술력향상 - 종합평가방식에서는기술평가의결과가낙찰자결정에큰영향을미치기때문에기술평가에있어서는투명성, 객관성을갖고설명책임을다하도록유의할필요가있다. - 이를위해, 공통의평가방법과평가항목을정하는가이드라인책정시의종합평가심사위원회, 종합평가심사위원회분과회의개최, 전문가등으로의의견청취실시를비롯하여, 각개별공사에적용할시의지사위원회의개최, 평가결과의공표등을실시해나가게되는데, 기술제안등으로의평가에서주관을완전히배제하기는불가능하기때문에평가자한사람한사람이적절한평가를실시, 타당성있는평가결과를통한낙찰자결정이 부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 341
실시될수있도록해나가는것이중요하며, 동시에대외적으로도반드시필요하다하겠다. - 향후, 기구직원의기술력향상을위해, 연수실시와공적자격의활용, 또는내부자격의창설등을검토 실시해나갈필요가있다. 3) 평가결과의심사 - 평가항목의설정, 평가결과에관해서는그타당성을정밀하게조사해필요하다면가이드라인의개선등을실시하는것이중요하다. 이를위해, 공사발주상황등을감안하면서 1년에 1회이상의빈도로실시공사의평가항목 배점설정, 평가결과에관해 2명이상의전문가의의견청취를실시하는것으로한다. 의견청취의빈도, 의견청취방법등에대해서는별도부문별로정한다. 계약감시위원회의운영 종합평가와관련없이 UR 도시기구에서는외부법률사무소의변호사, 공인회 계사, 관련분야교수, 도시기구감사등의위원으로구성된계약감시위원회 를운영하고, 위원회가추출한안건을중심으로심의를실시한다. 342 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안
부록 -2 일본 UR 도시기구의입낙찰제도사례 l 343
부록 3 영국 OGC Procurement Capability Review Model 188) Procurement Capability Review Model 의개요 Procurement Capability Review Model(PCR) 은정부조달혁신 (Transforming Government Procurement, TGP) 추진안건 (agenda) 의통합부문 (integral part) 에해당한다. PCR 은각기관이얼마만큼 TGP 에도달하기위한기준을충족할수있는지를평가하게되며, 평가를통해개선을위한우선순위를파악하고, 절차를따름으로써각기관은체계화된후속연계과업 (follow up) 을제공받게된다. OGC PCR 의목표는각사업의규모와복잡성에적합한세계최고수준 (world-class) 의표준을획득함으로써, 조달성과를제고하는것을지원하는것이다. 다음의범주에할당된 9개의상위수준의지표에의해다양한조달스펙트럼 ( 상품에서부터복잡한프로젝트까지 ) 에걸쳐조직을평가한다. 리더십 (leadership) 기술 (skills) 시스템 (system) [ 그림 A3-1] PCR 모델의스펙트럼 188) 영국의 OGC 에서발간한 Procurement Capability Review Model and Standards Framework (Version 4.0) 의내용을요약하여정리하였다. 부록 -3 영국 OGC Procurement Capability Review Model l 345
점수화모델 (Scoring Model) 과핵심성과지표 점수화를위한접근방식은다음과같다. 1 각기관은 목적에의부합여부 (fitness for purpose)" 에기반하여모든최상위수준의지표에대해평가된다. 2 이때의합목적성은 각영역에서기관이보여주는역량과기관의계획된발주포트폴리오의특정사안 (challenge) 사이의최적상호관계 를의미한다. 3 최적상호관계 를보여주는것은평가팀으로하여금 제대로하면서, 올바른일 을한다는것을보여주고, 그러한확신을뒷받침하도록프로세스 성과측정지표 (measures) 가자리잡도록하기위해필요하다. 4 기관들이이러한문제에대처하는것을돕기위해, 각지표는 어떤것을갖추어야하는지 (what good looks like)" 를보여주는정성적인 (non-exhaustive) 기준의프레임워크를가진다. 이는각평가중에파악된우선영역에서평가팀의판단을뒷받침하기위한참고사항 (point) 으로활용된다. PCR RAG(Red-Amber-Green) 현황점수는아래와같이정한다. [ 그림 A3-2] PCR 의 RAG 점수부여척도 346 l 건설사업입찰평가및심사제도선진화방안