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발표 1 현정부대학구조개혁정책의문제점과개선방향 반상진 ( 전북대학교 ) - 1 -
1) *. 들어가는말 교육개혁과직접적인관련은없지만아직도해결되지않고있는세월호참사를언급하지않을수없다. 지난세월호참사이후크고작은사건사고들은우리에게국가의존재, 정부의역할이과연무엇인지심각하게고민하게만들었다. 세월호사건이후국민들은정부의무능을넘어서정부를더이상신뢰하지못하고불신의골만깊어지고있다. 더욱커다란문제는이러한국민의심리적공황상태는시간이갈수록농축되어가기때문에, 향후우리사회가구성원간의긴장과갈등이더욱심화될것이고, 이로인해사회의건강성이훼손되는우려스러운상황이다. 한편수많은학생들의목숨을앗아간세월호참사가교육계에던져진과제는정부정책 ( 교육정책 ) 에대한전반적인불심심화와더불어학교교육의무비판적인순응교육의한계를더이상외면할수없게되었다. 그리고대학개혁과관련하여월드컵의결과를언급하고싶다. 이번월드컵결승전의관전포인트중의하나는소수스타 ( 엘리트 ) 를앞세운아르헨티나팀과팀워크와조직력중심의독일팀과의승패여부였고, 결과는팀워크와조직력이강한독일이우승하였다. 이러한결과는엘리트지상주의에의한경쟁력패러다임보다는연계협력네트워크패러다임의중요성을보여주는사례라고할수있다. 이미경제계와교육계에도패러다임변화의필요성이제기되고있다. 2008년글로벌금융자본주의위기로인한국제경제의침체는신자유주의패러다임의결과이고, 이에대해신자유주의세계화옹호자들로구성된세계경제포럼 (WEF) 도지난 2012년 1월다보스에서자본주의의실패를선언한바있었다. 금융자본의도덕불감증, 정부의무책임등이어우러져자본주의가고장난채돌아가고있다는것이다. 국가간서로협동하고연계하는공존시스템을구축하여승자독식이아닌함께공유하는사회가요구되는시점이된것이다. 이제사회는상호협동및연계체제로전환되고있고, 그에따라지금까지의엘리트교육, 개인의능력이중요한것이아니라 집단창의성, 상호협업능력, 소통능력 등을통해서로배려하고공유하는교육철학 (shared philosophy) 이중요하게되었다 ( 최상덕외, 2011). 그리고 OECD도 2015년부터는 PISA( 학업 * 이글은 2013 년도정부재원 ( 교육과학기술부사회과학연구지원사업비 ) 으로한국연구재단의지원을받아연구되었음 (NRF 2013S1A3A2043601). - 3 -
성취도평가 ) 에 협동적문제해결력 영역을포함하고있는것도그러한변화를반영한결과라고할수있다. 이러한새로운교육적사회적경제적패러다임의변화를정교하게읽고이에대해대처해야함에도불구하고, 교육에대한정부의역할도불분명 1) 하고, 교육을살리려는정부의지원과의지도없어보인다 2). 더욱이정부는대학의근본적인문제해결보다는대학가의갈등만을더욱부추기는양태를보이고있다. 실제지난이명박정부의대표적인고등교육개혁이국립대법인화, 국립대총장직선제폐지, 성과연봉제실시등국립대개혁과전방위적인대학구조개혁이었고, 이러한개혁이교육적사회적으로소모적논쟁을유발시켜교육갈등구조를심화시켰음은주지의사실이다. 그럼에도불구하고, 현정부는교육갈등을완화시키기는커녕전면적인대학구조개혁정책을추진함으로써국민적논란과갈등을더욱부추기고있는형국이다. 박근혜정부가출범하면서고등교육정책과관련하여반값등록금, 대학입시간소화, 전문대발전전략, 지방대육성방안등 4대중점과제로설정하였다. 현정부는지난 2103년 12월에 지방대학및지역균형인재육성에관한법률 '( 이하 ' 지방대학육성법 ') 을제정하여역사적인과업을수행하였다는평가를받았다. 왜냐하면지방대육성을위한법적제도적장치의필요성은이미문민정부이후부터논의되어왔지만, 현정부들어이것이법제화되었기때문이다. 하지만교육부가지난 2014년 1월 29일에 2023년까지 3주기로나누어대학입학정원 16 만명을줄이겠다는대학구조개혁추진계획을발표하였고, 연이어 4월 30일새누리당김희정의원이대학평가및구조개혁에관한법률 ( 안 ) 을제출함으로써지방대육성법안의정신이훼손될위기에처해있다. 왜냐하면정부가추진하는대학구조개혁으로인해설립별지역별대학규모별대학의격차를더욱심화시킬것이기때문이다. 현재정부가대표적인사업으로추진하고있는대학구조개혁은우리대학의근본적인체질변화를위한 진정한대학구조개혁정책 이아니라, 저출산에의한학령인구감소현상에대비하여대학의수와정원을줄여야한다는 단순기능적대학구조조정정책 에불과 3) 1) 특히지난이명박정부는 자율과경쟁 의가치를지향하며극단적인신자유주의적개혁을표방하였지만, 실제로는교육에대한정부권력이더욱강화되었던정권이었다. 이명박정부에서는국립대법인화추진, 대학평가에의한차등적지원강화, 전면적인대학구조개혁추진등으로대학에게자율보다는직간접적인통제를강화하였고, 그결과대학의다양성보다는오히려대학의획일화, 행정권력에대한복종화, 대학서열구조의고착화, 대학간양극화, 그리고지역간고등교육의양극화등교육계의갈등구조를더욱심화시켰다. 2) 한국은국가경제력에비해대학투자에매우인색한국가로알려져있다. 실제로한국은 OECD 30개국가중 GDP 규모는 9위였지만, 고등교육에대한공적투자규모는 GDP의 0.7% 로서세계 22위에머물러있어국가경제규모에도못미치는고등교육투자를하고있다. 3) 대학구조개혁 과 대학구조조정 은유사개념으로서학자마다혼용하여사용함으로써개념구분없이서로혼란스럽게사용되고있다. 하지만여기서대학구조조정 (restructuring) 은조직의효율성가치를강조하면서대학의통폐합및인원감축등다운사이징 (downsizing) 에초점을둔개념으로 - 4 -
하다. 이러한정책은우리고등교육이당면하고있는대학서열주의, 학력학벌주의, 이로인한과다한사교육비지출, 인구의수도권집중, 산업주의식초중등교육 ( 암기식주입식교육 ), 지역간계층간교육양극화, 만연한학교폭력과급증하는자살, 인성파괴등으로이어지는 좌절의교육 현상심화등갖가지교육사회문제를해결하는것과는거리가멀다. 무엇보다도정부가시대흐름에도맞지않는시장의존적신자유주의교육개혁에여전히목매고있음은심히우려되는상황이다. 이러한문제의식에근거하여여기서는현정부가추진하고있는대학구조개혁정책의주요내용과문제점을분석하고, 이에대한대안적논의를전개함으로써대학개혁의우선순위에대한국가비전과개혁의큰그림을그리는데시사점을제공하고자한다. 구체적으로여기서는정부주도의대학구조개혁정책의역사적흐름을살펴보면서정권별정책의특징과한계를규명하고, 현정부의대학구조개혁의주요내용과쟁점이무엇인지분석한후, 진정한대학구조개혁의방향과대책을제시하고자한다.. 정부주도의대학구조개혁정책의역사적흐름과시사점 4) 한국의대학구조개혁은문서상문민정부의 1995년 5.31 교육개혁방안 에서국립대학특수법인화 5) 의제를제시하면서시작되었다고볼수있다. 하지만문민정부에서는국립대학특수법인화의제가본격적으로추진되지는않았다. 문민정부에서수립된고등교육개혁정책은크게열린교육체제의제도적기반구축, 대학의다양화와특성화, 대학입학제도개선, 신직업교육체제구축, 고등교육의수월성과지방대학육성지원등이었다 ( 교육개혁위원회, 1998). 특히문민정부가도입한대학설립준칙주의는고등교육기회가협소했던지난우리의고등교육여건을고려할때고등교육의양적인확대를유인했다는긍정적인효과도있었지만, 한편으로는대학의설치인가가무분별하게이루어져국민의정부이후대학구조개혁을추진하게되는빌미를제공하였다고볼수있다 6). 따라서대학구조개혁정책은국민의정부 정의한다. 한편대학구조개혁은조직의효율성제고를위한단순한기구축소가아니라대학의원천적기능을활성화시켜궁극적으로대학교육의질적향상을통해경쟁력을갖추는데역점을둔대학의근본적인체질변화에초점을둔개념으로정의한다. 4) 이장은반상진외 (2013). 학령인구감소에따른대학정원조정및대학구조개혁대책연구 ( 고려대학교고등교육정책연구소지원연구보고서 ) 의. 대학정원과대학구조개혁의의미와추진현황 (pp. 29 73) 의일부내용을수정보완하였음. 5)... 원하는국립대학의경우, 특수법인화를추진한다. 아울러예산회계법등관계규정을개정하여이들특수법인화된학교들의자율적운영이가능하도록한다. ( 대통령자문교육개혁위원회, 1995, p.80). 6) 대학설립준칙주의는 1996년대학설립에관한법령을개정하고동년 8월준칙을예고하여그해신청된 62개대학 ( 원 ) 중일반대학 15개와대학원대학 3개등 18개교가설립인가를받음으로서발효되었다. 이제도는대학자율화및다양화라는정책목표를실현하고다양한인력수요에능동 - 5 -
에서시작하였다고할수있다. 이하에서는국민의정부, 참여정부, 이명박정부순으로각정권별로수행된대학구조개혁의추진현황을국립대와사립대로구별하여살펴보고자한다. 1. 국민의정부 가. 국민의정부의국립대구조개혁 국민의정부에서가장핵심적으로추진한사업은바로구조개혁이다. 대학개혁 이란용어대신 대학의구조개혁혹은구조개혁 이라는어구로대체된느낌을줄정도로대학의구조개혁에대한논의가확산된시기였다 ( 신철순외, 2002). 국민의정부는태생적으로 IMF 관리체제를극복해야한다는부담감과 21세기를맞이하면서지식기반사회에대비하여국가적과업을완수해야한다는부담감이작용했기때문이다. 그에따라국민의정부는시장경쟁과효율을강조하는신자유주의에따라구조개혁을단행하였고, 신자유주의를교육개혁특히고등교육개혁에도적용하였다. 국민의정부는국립대개편에초점을맞추어대학구조개혁을추진하였다. 2000년 국립대학발전계획 에서국립대학간연계체제구축을위해유사중복학과가많은대학의통폐합및학과교환, 권역별연합대학구성을추진하는등구조개혁의대상을국립대에한정하였다. 실제로국민의정부는국립대학의경쟁력을강화하고공공부문개혁의일환으로기획예산처와공동으로국립대학구조개혁을추진하였고, 1998년 12월 국립대구조개혁기본계획 을수립하여그방법을모색하였다. 당시교육부와기획예산처가추진한구조개혁방안이지나치게예산의절감과경영의효율성만을고려한계획이며, 대학의의견수렴이미흡했다는비판을고려하여 2000년 2월기존의 국립대학구조개혁계획 을 국립대학발전계획 으로변경하고, 국립대학발전계획추진기본계획 ( 안 ) 을수립하였다 ( 반상진, 2010). 기본계획 ( 안 ) 을토대로국립대학및관계자로부터의의견수렴을거쳐서 2000년 12월 22일 국립대학발전계획 을확정발표하였다 (< 표 1>). < 표 1> 은국민의정부에서계획했던국립대학발전계획의주요내용이다. 이러한내용의계획을수립한목적은첫째, 공공부문개혁의일환으로서의국립대학구조개혁, 둘째, 국립대학의중복적인학과개설로인한과잉인력양성, 경직된조직및재정운영등구조적문제점에대한개선, 셋째, 사회여건의변화에따른국립대학의역할변화, 넷째, 사립대학과구분되는국립대학정책방향설정등이었다. 이중에서주목할부분은공공부문개혁의일환으로서의국립대학구조개혁이라는점이다. 국민의정부가계획한국립대학발전계획이가지는성격을명확하게보여주는대목이다 ( 반상진, 2010). 국민의정부는동계획에근거 적으로대처하기위한것으로출발하였지만, 사립대의양적팽창을야기하여근본적으로새롭게인가받은신설사립대의질문제와차후대입정원역전현상을초래했을뿐아니라, 이로인해정원감축중심의대학구조개혁의빌미를제공하기도하였다 ( 신현석, 2004: 100). - 6 -
하여전국 44개국립대학에게각각자체발전계획을수립하도록하고, 자체계획을연차적으로실천하도록유도하기위해재정지원을하였다 7). 하지만국민의정부에서추진한국립대발전계획이교육연구여건조성과대학조직의효율적운영이라는기능개선적차원에서추진되었기보다는조직축소중심의협소한차원에서이루어짐으로써대학구성원의반발이적지않았다. 또한구조개혁의기본전제는경쟁력제고를위한인적물적자원의감축과효율적인배분에두고있기때문에, 개혁추진과정에서지나치게자유시장경쟁논리의존에대한비판과교육논리와의갈등이유발되곤하였다 ( 신철순외, 2002). 그결과국민의정부에서추진한국립대구조개혁은정부차원에서강조한개혁과제임에도불구하고가시적인결과를보여주지못하였다. 그외에도국민의정부에서는 2002년에대학회계제도를도입하는내용의국립대학운영에관한특별법 (2002. 11) 제정을추진하였지만, 이법안제정추진시기획예산처는국립대학법인화를요구하였기에무산되었다. 이러한논의는참여정부에이어서이명박정부에서도지속되었다. 구분 국립대학역할분담및연계체제구축 자율과책무에기반한대학운영시스템구축 국립대학의질관리체계구축 < 표 1> 국민의정부국립대학발전계획의주요내용 단기과제 ('00 '02) 1. 분야별중점육성지원체제구축 2. 교류협력강화 1. 조직자율성신장을위한국립학교설치령개정 2. 단과대학및부속시설통합행정실시 3. 행정직원평정제도개선및연수강화 4. 국립대학특별회계의도입검토 1. 교수계약임용제도입 2. 교수업적평가제개선 3. 교수연봉제도입 4. 우수교수인센티브강화 5. 연구비관리체계의투명화 6. 연구소운영내실화 7. 수요자중심교육과정 8. 대학평가체제구축 중기과제 ('03 '05) 1. 대학간통폐합및학과교환 1. 대학의사결정체제의개선 2. 책임운영기관화추진 3. 재산관리및재무회계통합정보시스템활용 장기과제 ('05 ) 과제수 1. 권역별연합대학체제구축 4 개 7 개 8 개 과제수 14 개 4 개 1 개 19 개 자료 : 교육부 (2000. 12). 국립대학발전계획 ; 반상진 (2010). 7) 2003 년도에국립대발전및구조개혁을위해 400 억원 (20 개교, 각교에 20 억원지원 ) 예산을지원하였음. - 7 -
나. 국민의정부의사립대구조개혁 국민의정부사립대구조개혁정책은국립대개혁에비해다소정책적으로소홀히취급된경향이있었으나, 사립대는정부의재정지원사업에참여하여정부의대학구조개혁방향에동참하는방식으로전개되었다. 이와함께비록같은법인소속의대학이긴하지만 IMF 구제금융사태의여파로효율성제고를위한사립대간의자발적인통합도활발히이루어졌다. 1999년부산가톨릭대와지산대가부산가톨릭대로, 성심외국어대가영산대로통합된것이그예이다. 이시기의사립대구조개혁과관련된정책으로는학과통폐합, 대학정원자율화등이있다 ( 신현석, 2009: 157). 각내용을살펴보면다음과같다. 첫째, 1994년에발표된학과통폐합정책은이후학부제도입으로변화되어모든대학에영향을미친대학구조개혁정책이었다. 정부는 1997년에는고등교육법시행령개정을통하여 99학년도부터학생모집단위를 2개이상학과나학부별로모집하는것을원칙으로규정하고복수전공을제도화하였다. 1998년에는아예모집단위광역화를법제화하고동시에그시행여부에따라대학재정지원과연계하는전략을구사하였다. 이러한학부제의도입은법령개정을통해모든대학에적용되었고, 동시에재정지원과연계되어추진되었기때문에타율적강요와적극적참여가동시에요구된파급력이매우높은구조개혁정책이었다 ( 신현석, 2009: 157). 둘째, 대학설립준칙주의와함께대학의양적팽창을조장했던정책은대학정원자율화였다. 이정책은종래정부통제하에있던대학정원을탄력적으로대학이조정운영할수있도록한것이다. 1996년에는대학의정원신청절차를폐지하여계열별총규모만통보하는포괄승인제를채택하였고, 1997년에는여건을갖춘지방사립대의경우증원규모까지자율화하는여건연동제를도입하였으며, 1998년이후에는적절한시기에완전자율화를목표로시행되었다 ( 반상진, 2003: 172 175). 국민의정부는태생적으로 IMF 관리체제를극복해야한다는부담감으로대학구조개혁은문민정부의정책기조와틀을계승하면서대학경쟁력강화와시장경쟁과효율을강조하는신자유주의방향이지배하였다. 하지만한편으로는국가의경제위기를극복하기위해사회경제교육시장의연계체제가필요하였고, 그에따라국가 ( 교육 ) 인적자원개발 (NHRD) 이라는새로운패러다임이도입되었다. 특히국가인적자원개발의차원에서대학경쟁력을강조하였고, 그예로서고등교육재정교부금법 ( 안 ) 제정의필요성논의가시작되었던정부였다. 국민의정부는사립대보다는국립대구조개혁에역점을두었고, 국립대마다자체발전계획을토대로자율적인구조개혁을유도하였으며, 법적장치를마련하려고시도하였지만실현되지못했다는특징이있다. 무엇보다도국민의정부는실제로추진되지는않았지만대학회계제도도입, 국립대법인화등의의제를검토하였다는점에서신자유주의에근거한구조개혁을시도하였고, 그에대한대학구성원간의공감대형성미흡과개혁방안의현장 - 8 -
부적합성등의문제점도제기되었다. 2. 참여정부 참여정부는 대학경쟁력강화방안 (2003.11) 을수립하여입학정원감축, 대학간통폐합등을추진하였다. 이방안에는국립대연합체제의구축, 사립대의자발적인수합병및퇴출, 학생정원감축및학과통폐합, 대학경영의민주성효율성제고등을주요내용으로하고있는데, 국민의정부와달리국립대와더불어사립대의구조개혁방안도마련하였다. 이후참여정부의대학구조개혁은 2004년에발표된 대학경쟁력강화를위한대학구조개혁방안 을기점으로본격화되었다. 이방안에서제시한대학구조개혁의기본방향은 1) 입학자원감소추세를감안한대학정원의지속적감축, 2) 정원감축과연계한대학특성화추진, 3) 대학내부개혁, 4) 대학간교류연합통합추진, 그리고이러한대학구조개혁을뒷받침하는행재정체제구축등이었다. 그리고참여정부의대학구조개혁방안은 1) 국립대연합체제구축과국립대회계제도및운영체제개편을골자로하는국립대구조개혁, 2) 사립대자발적인수합병및퇴출, 3) 학생정원감축및학과통폐합과대학경영의민주성효율성제고, 4) 대학정보공시제도입등이었다 ( 교육인적자원부, 2004. 12). 특히 2005년 8월 31일에설치된대학혁신추진단은대학구조개혁팀, 대학원개선팀으로구성되었고, 그중에서대학구조개혁팀에서는대학특성화정책, 국립대학운영체제에관한특별법제정, 대학간통폐합지원등의사업을전개하였다. 당시참여정부는대학구조개혁을추진함에있어국립대의경우에는의무적인구조개혁을, 사립대에대해서는가이드라인설정등을통해자율적으로추진하되행재정지원과연계하는전략을구사하였다. 가. 참여정부의국립대구조개혁 참여정부가출범하는과정에서국립대학구조개혁방안은검토되지않은의제였다. 당시대통령직인수위원회나교육혁신위원회에서는국립대학운영체제및지배구조개선 8) 에대한필요성과방안을제기한적은있었다. 하지만참여정부에서국립대학구조개혁이논의되기시작한것은교육인적자원부가 대학경쟁력강화방안 (2003. 11. 21) 을대통령에게보고한 8) 원래교육혁신위원회에서는대학간서열화를극복하고, 지방국립대의교육력제고를위해유사한환경과수준에있는지방국립대학간의같은학과, 같은프로그램이있을경우상호수업을학생들에게개방하고교류시키며교육과정도상호개방교류함으로써결과적으로공동학위를부여하는방안과같은분야의교수를채용할경우공동으로 1차선발하여학교별순환근무후대학에서스카우트하는방식의교수공동채용관리방안을제시하였었다. 이러한국립대구조개혁방안은국립대하향평준화, 서울대우월성폐지라는극단적인논쟁으로까지확산되었었고, 대학구조개혁과정에서교직원및학생의처리문제와구조개혁비용을어떻게확보하고활용하느냐하는문제도제기되었었다. - 9 -
이후, 2004년 8월에대학구조개혁방안 (2004.8) 을발표한다음이었다. 이방안이발표되기이전에도교육인적자원부는 2003년과 2004년에걸쳐 일본국립대학법인화사례연구 와 국립대학법인화추진에대비한법제연구 를추진하여국립대법인화를위한물밑작업은진행하고있었다. 따라서참여정부가국립대법인화를포함한구조개혁을본격적으로논의한것은 2005년부터라할수있고 ( 교육인적자원부, 2006) 9), 이는대학혁신추진단에의해주도되었다. 2005년이후참여정부가국립대학구조개혁을추진한과정을살펴보면다음과같이정리될수있다 ( 반상진, 2010). 2005년 5월, 인적자원개발회의에서특성화를위한대학혁신방안중의하나로국립대학의자율적법인화방안대통령에게보고 2005년 8월, 국립대학운영체제에관한특별법 ( 안 ) 에대해대학총장, 기획처장, 교수단체, 전공노등대학이해관계자들과의다양한의견수렴 2005년 9월, 학계대표, 대학관계자, 경제계인사, 언론계인사등으로 대학운영체제개선협의회 를구성, 운영 2005년 11월, 대학특성화추진방안 에국립대학특수법인화를포함하여대통령께보고 2005년 12월, 국립대학운영체제개선을위한방안모색을주제로워크숍개최 2006년 9월, 국립대학법인의설치운영에관한특별법 ( 안 ) 초안작성 2007년 6월, 국립대학운영체제에관한특별법 ( 안 ) 국무회의최종심의, 의결 이와같이참여정부는국립대학의학생정원감축및전임교원확보율준수목표제시등교육여건개선, 국립대학간통폐합을추진하였지만, 이에대한성과를기다리지도않고 2007년 6월에 국립대학운영체제에관한특별법 ( 안 ) 을국무회의에서최종심의의결하였고, 정기국회에상정하여국립대법인화를위한법적장치를마련하고자시도하였다. 참여정부에서제기한 국립대학운영체제에관한특별법 ( 안 ) 은정부조직형태의국립대학을국가로부터독립된특수법인형조직으로, 직선제방식의총학장선출방식을간선제로, 인사, 조직, 재정등대학운영에다수의외부인사가참여하는개방형운영체제로의전환등의내용을골자로하고있었다. 이법안에대해상당수대학은국립대법인화로인해예산확보문제가생기면등록금인상등부작용이있을수있다는이유등으로여건상시기상조라고반발하였으며, 국회내에서도이견이있어국회에서법안이통과되지못한채논의만무성하였다. 특히이법안은국민의정부에서야당에의해발의된 국립대학운영에관한특별법안 (2002. 11) 과이들대부분의내용을답습한 2003년 11월교육부시안내용과크게다르지않았 9) 참여정부의고등교육정책에대한논쟁은지난 2004 년대통령자문교육혁신위원회에서제기된 ' 국립대공동학위제추진 ', '2008 학년도대학입학제도개혁안 ' 등이논의되면서촉발되었고, 그후 2005 년교육부의대학구조개혁과국립대법인화문제가정책화되면서무성한논의와논쟁이진행되었다. - 10 -
다. 참여정부가들어서면서대학사회가기대했던것은대학의민주성, 투명성, 자율성, 책무성에근거한대학발전의토대를확보하는것이었지만, 2005년이후교육부가추진한일련의조치는문민정부이후지속되어왔던선택과집중에의한대학의시장화논리가팽창되고있어대학구성원간의갈등과대립상황을오히려증폭시키는계기가되었다 ( 반상진, 2010). 참여정부가추진한대학구조개혁은당시대학에커다란파장을일으켰다. 교육여건개선을위해국립대학의경우 2007년까지 2004년대비입학정원의 10%, 2009년까지 15% 를의무적으로감축하도록하였다. 그결과, 2004년발표한 대학구조개혁지원사업 을추진하는동안 18개국공립대학을 9개로통합하여 2004년대비총 7,267명의입학정원이감축되었고, 93개의학과와학부가통폐합되었다 ( 교육과학기술부, 2011). 국립대학간의통합촉진결과 2005년에공주대와천안공업대가통합되었고, 2006년도에는전남대 ( 여수대 ), 강원대 ( 삼척대 ), 부산대 ( 밀양대 ), 충주대 ( 청주과학대학 ) 등 8개국립대가 4개로통폐합되었으며, 이를위해 2005년도에 500억원을지원한바있다 ( 교육인적자원부한국교육개발원, 2006: 124 126). 2009년에이루어진인천대와인천전문대통합실적까지고려할경우, 국공립대학간통폐합을통한대입정원감축규모는 8,768명에이른다 ( 이혜영외, 2011: 120). 대학간통폐합을통한국립대구조개혁규모는 < 표 2> 와같다. < 표 2> 대학간통폐합을통한국립대구조개혁사례 ( 단위 : 명 ) 연도구조개혁이전구조개혁이후정원감축규모 2004 공주대 + 천안공대공주대 843 부산대 + 밀양대부산대 1,511 2005 전남대 + 여수대전남대 792 강원대 + 삼척대강원대 668 충주대 + 청주과학대충주대 566 2006 강릉대 + 원주대강릉원주대 731 경북대 + 상주대경북대 731 2007 전북대 + 익산대전북대 1,005 제주대 + 제주교대제주대 420 2009 인천대 + 인천전문대인천대 1,501 합계 8,768 자료 : 교육과학기술부내부자료 (2010). - 11 -
나. 참여정부의사립대구조개혁 국민의정부에서는국립대학구조개혁에초점이주어진반면참여정부부터는국립대및사립대각각의구조개혁을모색하기시작하였다. 대학경쟁력강화방안 ( 교육인적자원부, 2003.11), 대학구조개혁방안 ( 교육인적자원부, 2004.12) 에따르면, 참여정부는사립대간통합및개편을지원하고, 합병해산에관한법제도정비로사립대 ( 법인 ) 의자발적구조개혁을촉진시키고자하였다. 정부가설정한사립대구조개혁의세부추진방안은 1) 사립대교육여건개선, 2) 대학간다양한통합및개편촉진, 3) 사립대재산의효율적활용지원, 4) 대학의자발적인구조개혁노력지원, 5) 해산합병제도보완, 6) 대학신설요건강화등 5가지이다 ( 교육인적자원부, 2004.12). 첫째, 사립대교육여건개선 은대학교육의최소여건보장을위해전임교원확보의연차별준수목표를설정하여그기준의도달여부를모든재정지원사업에반영함으로써달성하고자하였다. 연구중심대학과교육중심대학으로나누어제시된교원확보율은목표연도인 2009년에연구중심일반대학이 65%, 교육중심일반대학이 61% 로설정되어현재수준보다약 10% 이상교원확보율을늘리는것으로기준이설정되었다. 둘째, 대학간다양한통합및개편 은국립대의경우와마찬가지로사립대학간통합의유형과조건을제시하였다. 교육인적자원부가제시하는통합유형과조건은 1) 유형1: 대학 대학간, 전문대학 전문대학간통합 ( 정원감축, 연차별전임교원확보율목표준수및통합된대학의교육여건개선 ), 2) 유형2: 동일권역, 동일법인의대학 전문대학간통합 ( 전문대학입학정원의 60% 이상감축, 연차별전임교원확보율목표준수및통합된대학의교육여건개선 ), 3) 유형3: 동일권역, 동일법인의산업대학 전문대학간통합후일반대학개편 ( 산업대학입학정원의 25% 이상감축및전문대학입학정원의 60% 이상감축, 연차별전임교원확보율목표준수및통합된대학의교육여건개선 ) 이었다. 셋째, 대학의자발적인구조개혁노력지원 은주로 대학정보공시제 에의해공시된자료 ( 학생등록률, 차입금의존율, 등록금환원율등 ) 를활용하여위기에처한대학에게위기수준을사전에알려줌으로써자발적으로구조개혁을할수있도록유도하는것과, 위기수준이지속되는대학에집중자문팀을투입하여위기를타개할수있는방안을모색하도록도와주는활동을말한다. 넷째, 해산합병제도의보완 은대학이해산합병을통해자체퇴출을결정할때이를심의하는기구로서 ( 가칭 ) 대학구조개선위원회 와법인교수학생의운신및구제에관한내용으로구성되어있다. 우선사립대의객관적이고공정한구조개선지원과해산그리고잔여재산처분등에관한사항을심의하는 대학구조개선위원회 를구성한다는것이다. 어디에설치되는지는명시하지않았지만정상적인교육기능을수행하기어려운대학에대해자체구조개혁이행계획제출명령, 임원및학교의장에대한직무정지, 임시이사선임, 학 - 12 -
생모집중지, 학교재산매각등적기시정조치를통한자구노력을요구할수있도록하였다. 다섯째, 대학신설요건강화 는대학신설시정원최소규모의상향조정, 수익용기본재산의최소확보금액신설검토, 법인설립허가시설립자의육영의지등정성적기준의강화, 미개교법인의출연재산환원후학교법인해산등의내용으로구성되어있다. 특히, 대학신설요건중정원최소규모를 2배이상으로상향조정하고 ( 대학 400명 1,000명, 대학원대학 100명 200명 ), 자산규모도 500억원이상으로올려영세소규모대학의난립을방지하고자 대학설립운영규정 의개정을명시하고있다. 이러한정부의대학구조개혁지원정책은재정지원사업을통해구조개혁을지원하는방식으로추진되었다. 참여정부는대학구조개혁을명시적으로표방한정책외에도 BK21사업, NURI사업, 수도권특성화사업, 전문대특성화사업등과같은대학구조개혁과관련된정책을동시에활용하면서, 학사구조의개선, 산학협동, 국제화등을유도하여대학교육의질제고에강조점을두었다. 2005년부터 2008년까지지속된재정지원사업은특성화를통해지역혁신의핵심역할을수행하도록구조개혁을촉진하고, 학생수를적정수준으로감축하여대학의미충원현상을완화하여교육연구여건을개선하는데목표를두고있다. 그런데사립대의경우자율적인통폐합은재정지원과연계되지않고통합에따른규제및기준완화등의행정지원을제공하는것으로되어있다. 따라서사립대가대학구조개혁을위한재정지원사업에참여할수있는여지는구조개혁선도대학사업에참여하는것이었다. 구조개혁선도대학지원사업은사회수요가감소하는분야의정원감축, 유사중복학과통폐합에의한대학내구조개혁과대학간학문분야학과통폐합또는교환등두개의유형으로나뉜다. 이사업에참여할수있는조건은 06학년도학부입학정원을 04년대비 10% 이상감축한대학, 또는 5% 이상감축하고 07학년도까지 10% 이상감축계획을제출한대학이어야하고, 05년 4월기준전임교원을일반대 54.5%, 산업대전문대 40% 를확보한대학또는 05.9.1까지확보가가능한대학이다 ( 교육인적자원부, 2005.5). 구조개혁선도대학지원사업을신청한대학이사업신청서를작성하여제출하면평가위원회에서는대학의의사결정구조개선, 정원감축및학부학과통폐합내용이대학특성화에부합되는정도등평가항목에따라신청서를평가하여점수순위에따라차등적으로재정지원을하였다. 특별히, 평가과정에서정부는수도권사립대의정원감축을권장하여 10% 이상감축한대학에대해서는가중치를부여하였는데, 이는학사입학정원감축에정책적노력이집중되었음을보여준다. 2005년구조개혁선도대학지원사업에신청한대학가운데국립대인서울대를포함하여경희대, 고려대, 성균관대, 연세대, 이화여대, 인하대, 한양대등모두 8개의서울지역대학이선정되었고, 2006년부터는동국대와중앙대가새롭게지원대학으로선정되어이들 10개대학이 2008년도까지재정지원을받았다. 이들대학은 2008년까지매년실적에대한연차 - 13 -
평가를통해평가결과에따라지원액이증감되었다. 구조개혁선도대학에선정된 10개의사립대에서학사과정의입학정원감축실적을보면 04년대비 09년입학정원은총 5,353 명이감축되었다. 이들대학의대학원과정의경우 04년대비 08년입학정원은총 1,398 명이감축되었다. 이는지원대학별로학사과정입학정원의 10% 이상을감축한것으로, 충원걱정이없는수도권소재대학그것도정원규모를중시하는사립대를대상으로이만큼감축한것은의미있는성과라할수있다 ( 신현석, 2009: 160 162). 교육인적자원부가대학구조개혁선도대학지원사업을추진하면서대학내부의구조개혁만큼신경을쓴것은교육여건의개선이었다. 그래서대학구조개혁실적을평가하는하위지표로전임교원확보율과전임교원 1인당학생수를포함시켰다. 결과적으로경희대등구조개혁선도대학지원사업에선정된 10개대학은중장기교원수급계획에따라지속적으로교수충원을한결과, 2008.4.1. 기준전임교원확보율 ( 재학생기준 ) 은평균 67.78% 로교육과학기술부의기준 62.5% 를상회하는것으로나타났다 ( 남궁근외, 2009: 335). 목표치에미달한대학은성균관대 (60%), 한양대 (61%), 동국대 (62.3%) 등세대학이었다. 사립대구조개혁지원정책은선도대학지원사업과함께사립대통폐합을조장하기위한행정적지원도병행하였다. 비록사립대통폐합은재정지원과연계되지않았지만통합을위한규제정비와기준완화등을통해행정적지원을제공하였다 ( 신현석, 2009: 165 166). 그결과는 < 표 3> 에서보는바와같이, 2005년가천의대와가천길대학의통합을비롯하여, 2008년까지총 14개사립대가통합과정을거쳐 7개대학으로줄었고, 100여개의학과가없어지고, 감축된대입정원은 9,453명에달하였다. 사립대통폐합은주로같은법인소속의대학혹은산업대와전문대간에이루어져별다른마찰없이진행되었고, 대학경영의효율성제고와인지도상승등을통한대학의경쟁력제고가주요한통합요인으로작용하였다. < 표 3> 대학간통폐합을통한사립대대학구조개혁사례 ( 단위 : 명 ) 연도 구조개혁이전 구조개혁이후 정원감축규모 가천의대 + 가천길대학 가천의대 1,201 2005 고려대 + 고려병설보건대고려대 673 삼육대 + 삼육의명대삼육대 718 동명정보대 + 동명대 동명대 2,056 2007 경원대 + 경원전문대경원대 1,807 을지의과대 + 서울보건대을지대 1,499 2008 인천대 + 인천전문대 인천대 1,501 합계 9,453 자료 : 교육과학기술부내부자료 (2010). - 14 -
한편사립대퇴출의제도적기반을마련하려는노력도계속되었다. 2004년법무법인태평양이수행한 사립대학구조개혁방안의법률적검토및제도화를위한기초연구 를토대로 대학구조개혁특별법안 을마련, 이를 2005년에제정하려고하였다. 그러나설립자에게재산을환원하는법률안내용을당시여당측이반대하여동법률안제정은무산되었다. 참여정부의고등교육개혁은국민의정부에서설계한정책을그대로승계하였지만, 추진결과는좀더가시적이었다. 참여정부는 대학경쟁력강화방안 (2003.11) 과 대학경쟁력강화를위한대학구조개혁방안 (2014) 을토대로대학구조개혁방안이제시되었고, 추진동력을확보하기위해 2015년 8월에대학혁신추진단 ( 대학구조개혁팀, 대학원개선팀 ) 을구성운영하였다. 그리고국립대중심으로구조개혁을추진했던국민의정부와는다르게참여정부는국립대와더불어사립대의구조개혁을추진하였고, 국립대의경우에는재정지원을통한의무적인구조개혁을, 사립대에대해서는자율적으로추진하되행재정지원과연계하는전략을구사하였다는특징이있다. 국립대학은교육여건개선이라는미명하에국립대통폐합을추진하였고, 그결과 2004~2009년까지 10건의국립대통폐합이이루어졌고, 대학입학정원도 8,768명이감축되었다. 한편사립대의통폐합유도는 구조개혁선도대학지원사업 을통해차등적으로이루어졌고, 그결과 2005~2008년까지 7개의사립대학으로줄었고, 100여개의학과가없어졌으며, 감축된대입정원은 9,453명에달하였다. 무엇보다도참여정부도 2007년 6월에국립대특수법인화, 총학장선출방식의간선제등의내용을담고있는 국립대학운영체제에관한특별법 ( 안 ) 제정을시도하였지만대학과국회내의이견으로실현되지못했다. 참여정부에대한대학사회의기대는대학의민주성, 투명성, 자율성, 책무성에근거한대학발전의토대를확보하는것이었지만, 2005년이후당시교육인적자원부가추진한일련의조치는문민정부이후지속되어왔던선택과집중에의한대학의시장화논리가지배하였고, 대학구성원간의갈등과대립상황을오히려증폭시켰다. 3. 이명박정부 2008년이명박정부출범이후대학구조개혁은지속적으로추진되었다. 정부출범직후최초의대통령업무보고 (2008. 3) 에서교육과학기술부는국립대법인화의단계적추진, 국립대회계제도도입, 대학자체평가실시및평가결과공개의무화, 외부평가인증기관지정, 대학별자체정보공시및전국통합정보시스템개통등대학구조개혁과관련한정책을발표하였다. 이는 2010년 9월발표된 국립대선진화방안 : 운영체제효율화를통한국립대경쟁력강화 에도그대로반영되어지속적으로추진되었다. 또한 2009년업무보고에포함되어있던사립대퇴출등사립대구조개혁은 2011년부터본격적으로추진되었다. 이는과다한대학등록금문제가사회적이슈로대두되고, 경제불황으로인해청년실업이지속되면서당시최소한의교육의질을담보하지못하는부실대학퇴출에대한공감대가정부, 정 - 15 -
치권, 언론을중심으로폭넓게확산되었기때문이다 ( 변기용신현석, 2012: 41). 2011년 7월 1일정부는교육계, 회계법조계, 교육관련단체, 경제산업계등민간전문가 20명으로구성된대학구조개혁위원회를출범시켰는데, 동위원회는 2011년 7월 27일제3차전체회의를개최하여이명박정부대학구조개혁정책의근간이되는 대학구조개혁추진기본계획 ( 안 ) 을사실상확정발표하였다. 그주요내용은 1) 국립대구조개혁추진방안 ( 충주대 철도대통합최종승인여부결정, 국립대간통폐합, 국립대선진화방안수립및추진, 국립대특별관리제대상대학선정관리 ), 2) 사립대구조개혁 ( 경영부실대학선정기준마련및퇴출, 통폐합기준조정 ( 관련법개정 ), 경영부실대학판정, 경영컨설팅지원등법정부담금관련법개정, 저소득층학생등록금부담완화 ( 정보공시 ), 구조조정관련법률제개정 ), 3) 평가순위하위대학에대한정부재정지원제한 ( 하위 15% 대학및학자금대출제한대학선정발표 ), 4) 대학학사운영구조혁신 ( 학석사통합교육과정도입, 국내대학간교육과정공동운영근거도입, 학년도시작일자율화등을위해고등교육법시행령개정 ), 5) 교육환경변화에따른중장기구조조정방안수립 ( 인구구조변화에따른고등교육수요전망, 미래고등교육기관유형과적정규모, 환경기술변화에따른대학전공수요공급전망및개편방향 ) 등이다 ( 교육과학기술부, 2011.7.27). 가. 이명박정부의국립대구조개혁 2008년이명박정부출범직후최초의대통령업무보고 (2008. 3) 에서교육과학기술부는국립대법인화의단계적추진, 국립대회계제도도입, 대학자체평가실시및평가결과공개의무화, 외부평가인증기관지정, 대학별자체정보공시및전국통합정보시스템개통등대학구조개혁과관련한정책을발표하였다. 이는 2010년 9월발표된 국립대선진화방안 : 운영체제효율화를통한국립대경쟁력강화 에도그대로반영되어지속적으로추진되었다. 또한 2009년업무보고에포함되어있던사립대퇴출등사립대구조개혁은 2011년부터본격적으로추진되었다. 이는과다한대학등록금문제가사회적이슈로대두되고, 경제불황으로인해청년실업이지속되면서당시최소한의교육의질을담보하지못하는부실대학퇴출에대한공감대가정부, 정치권, 언론을중심으로폭넓게확산되었기때문이다 ( 변기용신현석, 2012: 41). 이명박정부의대학구조개혁은국립대의경우국립대법인화, 총장직선제폐지등국립대민영화와지배구조개편에초점을둔반면에, 사립대의경우수도권사립대의규모감축을토대로한재정지원사업형태로부터전국의사립대를대상으로통폐합과부실사립대퇴출을법령정비를통해모색하는법규적접근에초점을두었다. 2011년 7월 1일정부는교육계, 회계법조계, 교육관련단체, 경제산업계등민간전문가 20명으로구성된대학구조개혁위원회를출범시켰는데, 동위원회는 2011년 7월 27일 - 16 -
제3차전체회의를개최하여이명박정부대학구조개혁정책의근간이되는 대학구조개혁추진기본계획 ( 안 ) 을사실상확정발표하였다. 그주요내용은 1) 국립대구조개혁추진방안 ( 충주대 철도대통합최종승인여부결정, 국립대간통폐합, 국립대선진화방안수립및추진, 국립대특별관리제대상대학선정관리 ), 2) 사립대구조개혁 ( 경영부실대학선정기준마련및퇴출, 통폐합기준조정 ( 관련법개정 ), 경영부실대학판정, 경영컨설팅지원등법정부담금관련법개정, 저소득층학생등록금부담완화 ( 정보공시 ), 구조조정관련법률제개정 ), 3) 평가순위하위대학에대한정부재정지원제한 ( 하위 15% 대학및학자금대출제한대학선정발표 ), 4) 대학학사운영구조혁신 ( 학석사통합교육과정도입, 국내대학간교육과정공동운영근거도입, 학년도시작일자율화등을위해고등교육법시행령개정 ), 5) 교육환경변화에따른중장기구조조정방안수립 ( 인구구조변화에따른고등교육수요전망, 미래고등교육기관유형과적정규모, 환경기술변화에따른대학전공수요공급전망및개편방향 ) 등이었다 ( 교육과학기술부, 2011.7.27). 이명박정부출범직후최초의대통령업무보고 (2008. 3) 에서교육과학기술부는국립대법인화의단계적추진, 국립대회계제도도입등국립대구조개혁과관련한핵심적정책을발표했으며, 이는 2010년 9월발표된 국립대학선진화방안 : 운영체제효율화를통한국립대학경쟁력강화 에도그대로반영되어지속적으로추진되었다. 이명박정부에서추진된국립대구조개혁정책은크게국립대법인화, 국립대재정회계법추진, 국립대통폐합등구조조정, 국립대선진화방안에포함된총장직선제개선및성과목표제도입등학내거버넌스개선방안등으로요약할수있다. 이중국립대법인화와국립대선진화방안 ( 지배구조개편 ) 은이명박정부의가장대표적인국립대구조개혁정책이었다. 주요내용을살펴보면다음과같다. 첫째, 국립대법인화의도입이다. 이명박정부는현행국립대체제로는국제수준에부합하는경쟁력확보에어려움이있다는인식하에국립대법인화체제로의전환을본격적으로추진하였다. 참여정부에서추진한 국립대학법인설립운영에관한법률안 이 17대국회의회기가만료됨에따라자동폐기되었지만, 이명박정부들어서면서일반법이아닌개별법으로개별국립대법인화를추진하여 2009년 3 월울산과학기술대학교가국립대학법인으로설립되었고, 18대국회에서 2010년 12월 8일에 국립대학법인서울대학교설립운영에관한법률 ( 서울대학교법인화법, 정부입법 ) 이제정되었다. 그리고시립인천대학교를국립대학법인으로전환하는 국립대학법인인천대학교설립운영에관한법률안 ( 의원입법 ) 은 2012년 12월 30일국회에서통과되었다. 서울대학교의경우를살펴보면, 법인화에따라정부조직의일부였던서울대는조직, 인사, 예산에있어서전폭적인자율성을부여받게되는반면, 매 4년단위로대학운영성과목표를설정하고연도별로대학운영계획을수립공표해야하며, 교육과학기술부장관은그실적을매년평가공표하도록하고있다. 학내거버넌스의측면에서보면법인화된서울대학교의최고의사결정기구로서외부인사가과반수를차지하는이사회를설치하고총장, - 17 -
임원의선임및해임에관한사항, 예결산및조직에관한사항, 중장기대학운영및발전에관한사항등을심의의결하도록하였다. 또한이사회의결사항의집행기구로서총장은총장추천위원회가추천한후보자중에서이사회가선임하여교육과학기술부장관의제청으로대통령이임명하는간선제를도입하였다. 이러한서울대법인화법의내용을자세히살펴보면, 정부가추진하고있는각종대학구조개혁방안의 집성체 라고할만큼그동안의모든개혁방안을모아놓았음을볼수있다. 참여정부이후이명박정부까지신자유주의를바탕으로한대학구조개혁을추진해오면서정부가왜그렇게국립대법인화에전력을기울여왔는지를웅변하는단적인사례이다 ( 변기용신현석, 2012: 43). 법인화라는외형적변화에는성공했지만, 그를통해달성하려고하는보다상위의목표 ( 예컨대대학의교육연구경쟁력향상 ) 의성취여부는좀더시일을두고평가할필요가있다. 정부또는일부국립대법인화를지지하는입장에서는국립대학법인화체제로의전환이세계화, 지식정보화, 시장화, 대중화등세계적변화에부응하는변혁이라는논리를제기하고있다. 하지만국립대법인화의핵심은대학지배구조의변경을의미하는것으로서, 대학경쟁력저하가대학지배구조에기인하는것인지그에대한실증적근거가무엇인지모호하다. 국립대법인화가해법이라면법인체로운영되고있는모든사립대학들이국립대학에비해우수한교육및연구성과를보여주어야할것이다. 따라서국립대법인화의핵심인대학의지배구조개편은국립대학이가지고있는본질적인문제점에대한진단과해결방법의도출이라고보기는어렵다. 아울러국립대학법인화추진전략의문제점도지적되었다. 이명박정부는개별법으로국립대학법인화를추진하지않는대학인경우 2010년도국립대학구조개혁추진계획 (2010.3) 을통해국립대구조개혁방안을구체적으로제시한바있었다 (< 표 4>). 이계획의핵심내용은첫째기선정된통폐합대학에대해평가를통해계속지원여부를결정하고, 둘째 2개이상의국립대학 ( 교대포함 ) 을단일대학으로통합하여입학정원감축을유도하며, 셋째법인화여건이되지않는중소규모대학인경우동일권역 ( 행정권, 경제권 ) 내 2개이상의국공립대학을 MOU 체결등을통해연합대학체제를형성하고, 일정기간내에단일법인으로전환시키는방안이었다. 하지만이명박정부는대학의자율적전략적선택을강조하면서도실제로는평가에의한차등적재정지원방식을적극적용함으로써사업의목적과추진전략이충돌되는또다른부작용의여부를남긴바있었다. 둘째, 국립대재정회계법 의제정을추진하였다. 이명박정부가여건이되는대학을중심으로단계적으로법인화를추진하는전략을채택하게되면서, 법인화되지않은국립대의재정자율화및효율성증진을위한핵심정책이된 국립대재정회계법 제정은 18 대국회회기종료와함께 2008년에제출된법안이자동폐기되었지만, 19대국회에서도민병주의원대표발의 (2012. 7. 12) 로다시살아났다. 2012년 7월 12일의원입법으로국회에제출되었던법안의주요내용은다음과같다. 1) 국가는국립대학의교육및연구의질 - 18 -
향상을위하여필요한재정을안정적으로지원하도록하며, 이에필요한경비를총액으로출연한다 ( 법안제4조 ). 2) 국립대학에재정운영에관한주요사항을심의또는의결하기위하여재정위원회를설치하도록하여교비회계의예산및결산에관한사항과적립금의적립및사용계획에관한사항을심의의결하도록하며, 입학금및수업료등에관한사항과주요사업의투자계획에관한사항등을심의하도록한다 ( 법안제8조 ). 3) 국립대학에국가의일반회계및특별회계로부터의출연금등을세입으로하여국립대학의교육연구봉사활동및대학운영과시설의설치등을위한세출에충당하기위하여교비회계를두도록한다 ( 법안제10조 ). 국립대재정회계법이제정되면대학이보다장기적인시야를가지고전략적중장기발전계획을수립하는것이가능해지고, 정부의통제위주대학재정운용이상당부분완화되어국립대의경쟁력제고를기대할수있다는것이정부의입장이다. 그러나국립대학재정회계법안의탄생배경을보면논리는달라진다. 본법안은지난 2008년 11월정부안으로국회에처음제출되었었고, 18대국회에서반값등록금문제가사회적이슈가되자 2011년 10월 17일박보환당시한나라당의원이정부안을보완하여의원 11명과함께발의한바있었다. 이들법안은국공립대학의기성회회계를국고회계와통합하여교비회계를두자는것으로서법원으로부터기성회비징수를강제할근거가없다고판결 (2012년 1월 ; 2013년 8 월 21일 ) 을받은이후, 기성회비를아예등록금과함께국고회계로흡수시키자는것이다. 따라서국립대학재정회계법 ( 안 ) 이제정된다고하더라도국립대학생들이요구했던반값등록금혹은대학등록금부담완화에는전혀부응하지못하고, 국립대를위한안정적인재정지원확대에대한구체적인내용도없으며, 오히려총장의인사권및재정권등절대권한이강화되는결과를초래하고, 나아가현실적으로는기성회비소송에따른예측되는반환비용등에대한보완책도없는것이현실이다. 셋째, 국립대통폐합등구조조정및국립대선진화방안에관한내용이다. 대학구조개혁추진기본계획 (2011.7.27.) 에따르면, 국립대는대학특성화, 지역산업과의연계관점에서통폐합을지속적으로추진하며, 특히교육대학과일반대학의통합을강력히유도한다는것이다. 또한국립대지배구조개선과책무성제고차원에서총장직선제개선과총장성과목표제도입하며, 평가를통해우수대학은재정지원하고하위 15% 대학은컨설팅등을통해자발적구조개혁을유도하는 특별관리제 를운영한다고되어있다. 정부는이러한 대학구조개혁추진기본계획 에따라 2011년 9월 국립대학구조개혁중점추진대학 과 교육대학및한국교원대학교구조개혁방안 을확정하였다. - 19 -
< 표 4> 이명박정부의국립대학구조개혁의주요내용 구분 기선정통폐합대학에대한계속지원 2010년도통폐합대학선정지원 연합대학법인화지원 사업집행관리개선 (2011년사업부터적용 ) 국립대학통폐합심사위원회 구성운영 세부내용 통합국립대학에대한연차평가및모니터링결과를반영하여, 10 년도지원예정액의 20% 범위내에서대학간차등지원 2개이상의국립대학 ( 교대포함 ) 이단일대학으로통합입학정원감축 ( 기준년도 : '10학년도대비 20~60%) 통폐합에따른대학발전전략, 유사중복학과통폐합, 대학명칭개편등에대한추진계획수립제출 동일권역 ( 행정권, 경제권 ) 내 2개이상의국공립대학이 MoU 체결등을통해공동의사결정체제 ( 예, 연합대학운영위원회 ) 를구축운영하여연합대학체제를형성하고, 유사중복영역의통폐합및대학간기능조정을추진하여, 일정기간내에단일법인으로전환 10년에대상대학을선정하고, 11년부터재정지원예정이행단계별재정지원 ( 연합대학 ) 대학간기능재조정에따른소요예산지원 ( 법인설립시 ) 연합대학운영으로여건이갖추어져법인으로전환하는경우, 법인체제의조속한안정과교육연구의기반을조성하기위한별도의예산지원 ( 법인설립이후 ) 법인의재정적기반을제공하기위해관리하고있는국공유재산의무상양도, 정부의지속적재정지원, 수익사업의허용, 장기차입및학교채발행등인정법인화미이행시대응방안 ( 안 ) 3년차까지법인전환을위한구체적실적이도출되지않을경우 4 년차부터재정지원중단또는대폭축소 5년차이후에도법인화되지않을경우, 기지원예산은 5년에걸쳐대학지원예산을삭감하는방식으로환수 사업운영전반에대한절차와기준제시연차평가, 중간평가, 예산집행현황등에나타난실적을반영하여차년도예산규모를산정지원목적외집행및부당집행을방지하고, 목적외집행등에대한환수근거마련 기통합대학에대한중간연차평가, 대학별재정지원액산정, 신규통폐합및대학간연합법인화계획의타당성심사, 기통합대학및신규참여대학에대한컨설팅 예산지원 ( 안 ) 기통폐합추진대학계속지원 : 190억원통폐합기반조성및특성화지원을위한예산은기존통폐합지원사업과유사한규모로지원 1차년도에는사업착수에필요한최소예산만지원하고, 2차년도부터는전년도의추진실적을점검하여그결과에따라차년도지원예산규모를결정지원 자료 : 교육과학기술부 (2010. 3). 2010 년도국립대학구조개혁추진계획 ; 반상진 (2010). - 20 -
국립대학구조개혁중점추진대학 은취업률, 재학생충원율, 국제화, 등록금인상수준등의지표를활용평가하여 5개대학 ( 충남대, 강원대, 강릉원주대, 군산대, 부산교대 ) 을지정하였다. 지정된대학에대해서는대학특성화와교육경쟁력제고를위해필요할경우국립대간통폐합추진, 국립대선진화를위하여총장직선제개선, 총장성과운영목표제, 학장공모제도입, 복식부기등기성회계개선등이추진되었다. 교육대학및한국교원대학교구조개혁방안 은교육계열대학의선진화를위해총장공모제도입, 특성화추진, 해외교생실습등글로벌역량강화, 학령인구감소에따른학생정원조정등의사안을담고있었다. 이러한구조개혁방안은교육과학기술부장관과대학총장간 MOU 체결을통해지속적으로점검될수있도록하였다 ( 정병걸, 2011:11). 교육과학기술부에의해국립대구조개혁중점추진대학으로선정된 5개대학모두교육과학기술부의선진화방안을수용하여구조조정을시행하고있거나시행하겠다고발표한바있다. 중점추진대학으로선정되지않은나머지국립대 ( 교원대및교육대학포함 ) 도경북대, 부산대, 전남대, 전북대, 목표대등 5개대학을제외하고는총장직선제폐지를조건으로교육과학기술부와 MOU를체결하여구조개혁을지속적으로추진해나가기로하였다. 그러나이과정에서전체학내구성원의합의된의사를이끌어내는데는성공하지못하여앞으로도상황전개에따라상당한논란의소지를안고있고 ( 변기용외, 2012: 62) 지금도국립대구성간의심각한갈등이지속되고있다. 아울러 2012년 1월 27일발표된 2단계국립대학선진화방안 은주로대학내부시스템혹은거버넌스의재구조화를도모하는것으로그주요내용은총장직선제개선, 총장의대학운영성과목표제도입, 단과대학학장공모제시범도입, 학부교양교육활성화, 학사운영선진화, 기성회회계제도개선및운영선진화, 성과급적연봉제정착을위한세부방안마련등으로요약될수있다. 하지만이러한국립대개혁방안이정권이교체된현재도국립대학의핵심쟁점사항으로남아있다. 나. 이명박정부의사립대구조개혁 이명박정부의사립대구조개혁의목적을명시적으로언급한문서는없으나, 대학구조개혁백서 (2012. 3) 에서제시된다음의 6가지원칙이이에가장근접한것으로생각된다. 1) 부실사립대학퇴출기제와유인책마련, 2) 대학교육의질개선유도, 3) 대학경영의투명성제고, 4) 대학경쟁력강화, 5) 학생과학부모에신뢰성있는대학정보제공, 6) 대학의거버넌스개선과사학법인의책무성강화등이다. 이러한목표를달성하기위한 5가지실천방안은 1) 객관적이고검증가능한평가지표로평가, 2) 정부의사전고시와대학의공시자료에의해평가, 3) 정부평가를재정지원및학생정원배정과연계, 4) 대학의자율성을존중하여대학스스로개혁, 5) 오픈이노베이션포럼등을통해대학과전문가들의의견을최대 - 21 -
한수렴하고소통하는것으로요약될수있다 ( 변기용외, 2012). 2009년교육과학기술부의대통령업무보고에서정부는그동안한시적으로적용되던사립대학간통폐합특례를상시화하고통폐합이활발하게이루어질수있도록그기준을완화하겠다고하였다. 그리고독자생존이어려운사립대에대해서는잔여재산귀속특례를도입하여다양한퇴출방안을마련할것임을예고하였다. 그이유는해가갈수록대입자원감소로인해지방의중소규모사립대에서미충원율이심해지고, 이로인해일부사학에서재정난으로인한교육부실, 학습권침해등의우려가제기되어보다강도높은부실사립대퇴출을촉진하는정책이필요하기때문이었다. 이에교육과학기술부는부내에 대학선진화위원회 를두고교육여건, 재무상태등부실사학판정기준을마련하고, 한국사학진흥재단에 경영컨설팅팀 을설치하여대학의경영상태를조사하고둥급분류안 ( 잠재부실, 부실 ) 을작성하여, 최종적으로대학선진화위원회에서등급분류 ( 안 ) 를토대로부실대학을판정하도록하는 대학구조개혁추진방안 을수립하였다 ( 교육과학기술부, 2009.2). 이처럼이명박정부의사립대구조개혁정책은부실사립대를선정퇴출을추진하는데중점을두었다. 2009년 5월부실사립대를판정할 대학선진화위원회 를발족시켜부실대학진단기준을설정하였고, 그에따라부실대학을판정하는절차를추진하였다. 이후교육과학기술부는 2011년 7월 1일자로종전의 대학선진화위원회 를 대학구조개혁위원회 로개편하고, 이위원회의심의를거쳐 대학구조개혁추진기본계획 (2011.7.27) 을발표하였다. 이기본계획에의하면사립대구조개혁은전체사립고등교육기관의 15% 에해당하는 50개대학을목표로하여단계적인구조조정을추진하는데역점을두었다. 1단계에서는부실대학선정기준을마련하고, 2단계에서는부실대학판정및단기적행재정조치를하며, 3단계에서는컨설팅을통한구조조정을시행하고, 마지막 4단계에서는부실경영이지속될경우고등교육법에의한학교폐쇄조치를강제하겠다는것이다. 또한사립대의구조개혁을촉진하기위하여 사립학교법 개정및 사립대학구조개선의촉진및지원에관한법 제정을추진하였다. 이명박정부의사립대구조개혁의본격적시동은여당원내대표의 등록금반값 발언 (2011) 으로촉발되었는데, 정부와정치권은민생문제해결차원에서대학에는재정지원을하고, 대학생에게는장학금을확충하는방안을적극적으로검토하였다. 하지만, 정부가등록금부담완화를위해재정지원을하더라도최소한의교육의질을보장하지못하는한계부실대학에까지재정지원이이루어져서는안된다는사회적요구와여론이비등하였다. 이러한사회적분위기속에서이명박정부의대학구조개혁은 2011년당시의상황에서 지금이야말로상시적이고체계적인대학구조개혁방안을마련하여부실대학퇴출을강력하게추진할시점에이르렀다 는사회전반적여론을수용한정치적정책적판단이작용하였다고볼수있다 ( 변기용외, 2012: 51 52). 이러한과정을거쳐본격화된이명박정부의사립대구조개혁의단계와일정은다음과같다. - 22 -
2011년 7월 27일 대학구조개혁추진기본계획 (2011. 7. 27) 발표 사립대의구조개혁을체계적으로유도하기위하여대학의부실범위와정도에따라구조개혁우선대상대학을정부재정지원제한대학학자금대출제한대학경영부실대학으로개념화하고, 감사결과이행여부등에따라마지막으로퇴출절차추진 학자금대출제한대학상대평가지표를활용하여대학을평가하고하위 15% 에해당되는대학에대해서는정부재정지원을제한하며, 이와별도로선정하게될학자금대출제한대학에대해서는정부재정지원은물론학자금대출까지제한 2011년에는 9월초 2012학년도정부재정지원제한대학 43개교및학자금대출제한대학 17개교를선정발표하고, 이중학자금대출제한대학 17개교중에서현장실사를거쳐 12월에경영부실대학 4교를선정발표 2012년 8월 31일 2013학년도정부재정지원제한대학 43개교및학자금대출제한대학 13개교발표 [ 그림 1] 이명박정부의사립대구조개혁단계별해당대학및추진일정자료 : 조선일보, 2011.11.8. 이명박정부에서추진해온사립대학구조개혁의외형적인결과는먼저중대비리대학 2개교를폐쇄 (2012. 2. 29) 하고, 건동대의자진폐쇄 (2012. 7. 4), 동우대통폐합승인 (2012. 6. 20) 과컨설팅을통한입학정원감축 ( 약 3,000명 ), 교육환경개선투자 ( 약 2,000억원 ) 등의효과를가져온바있다. 교육과학기술부 (2012년 8월 31일자보도자료 ) 에따르면실제 2011년정부재정지원제한대학으로지정되었던대학 43개교중 22개교 (51%) 가지표개선노력등을통해정부재정지원제한대학에서벗어난것으로나타났다. 정부재정지원제한대학에서벗어난대학의경 - 23 -
우, 전임교원확보율과장학금지급률을높이는등교육여건개선을위한투자를확대하고, 적극적인취업지원을통해취업률을제고시키는등지표개선성과가큰것으로나타났다. 또한 2011년정부재정지원제한대학 22개교에서평균지표값은취업률 8.6%, 전임교원확보율 8.8%, 교육비환원율 11% 상승, 등록금 6% 인하등으로긍정적인방향으로변화한것으로나타났다. 그러나경영부실대학선정을위한평가지표를둘러싸고대학의지역적특성을충분히반영하지못한점, 평가지표의타당성과적정성에대한문제점, 그리고경영부실대학구조조정을추진하기위한근거법률의부재등여러문제를야기하였다. 참여정부의수도권사립대중심의대학구조개혁이규모감축을통해대학의발전을도모하는간접적인구조개혁의효과를노린것이었다고한다면, 이명박정부에서는충원율을비롯한여러교육여건지표가현저하게열악한사립대를대상으로경영부실여부확인을통해합병, 해산등을유도하는직접적인구조개혁효과를모색하고있다 ( 교육과학기술부, 2009.9). 즉, 이명박정부의사립대구조개혁은우리나라고등교육수요와학령인구의감소에따른대학의낮은충원율과이로인해등록금수입에의존한대학재정운영이곤란을겪어결국대학교육의부실로이어진다는고등교육의수요 공급의차원에서만구조개혁을추진하였다. 이명박정부는역대정부가운데가장적극적인대학구조개혁을추진하였다. 자율과경쟁 의가치를지향헸던지난이명박정부의고등교육정책이가져다준결과는대학에게자율보다는통제, 대학의다양성보다는오히려대학의획일화및행정권력에대한복종화를심화시켰다. 특히우리는지난이명박정부에서대학의책무성강화라는미명하에대학의자율을심각하게훼손당한경험을한바있다. 서울대를법인화시킴으로써고등교육의구조를근본적으로흔들어버린역사적인사건이발생했었다. 지난 2011년, 2012년 2년동안당시교과부는국립대선진화라는미명하에국립대총장직선제폐지를강요하였고, 그과정에서각종감사와고발조치가있었으며, 그결과모든국립대학이 MOU를체결하면서총장직선제폐지를강요당했다. 총장직선제폐지를수용하지않으면부실대학을선정평가하여정부지원사업배제, 일반회계예산감축, 학과통폐합강제등불이익조치한다는압박도강행한바있었다. 그외에도성과연봉제강행, 학장임명제, 대학운영성과목표제등으로대학경영의직접적통제방식을적극도입하여현재도교육부와국립대학, 국립대총장및본부와교수와학생간의갈등이여전히심한것이사실이다. 이와같이지난이명박정부의대학구조개혁은국립대의경우국립대법인화, 총장직선제폐지등국립대민영화와지배구조개편을위해평가및고소고발과같은직간접적통제를취했던반면에, 사립대의경우수도권사립대의규모감축을토대로한재정지원사업형태로부터전국의사립대를대상으로대학구조조정평가를통해이른바부실사립대를선정하여공개함으로써퇴출을유도하는방식에초점을두었다는특징이있다. 그결과, 지난이명박정부이후대학간의경쟁심화로대학서열구조의고착화, 대학간양극화심화, - 24 -
그리고지역간고등교육의양극화가심화되었고, 정부와대학간의대학에대한문제진단과개혁의우선순위에대한인식차이로인해대학개혁의방향과과제에대한갈등구조가심화되었다고할수있다.. 현정부대학구조개혁의주요내용과쟁점 박근혜정부가지난인수위에서대학개혁의 4대중점과제로서반값등록금, 대학입시간소화, 전문대발전전략, 지방대육성방안등을추진하겠다고발표하였지만, 현재까지현정부가추진하고있는대표적인정책은대학구조개혁이다. 2014년 1월 29일에 2023년까지 3 주기로나누어대학입학정원 16만명을줄이겠다는대학구조개혁추진계획을발표하였고, 이러한정원감축중심의대학구조개혁과대학특성화 ( 등록금정책, 대학지배구조 ) 사업과연계시켜추진하고있다. 여기서는현정부의대학구조개혁의주요내용과쟁점을분석하고자한다. 1. 대학구조개혁의주요내용 가. 모든대학대상 5 등급평가, 평가결과에따른단계적 차등적정원감축 교육부의대학구조개혁추진계획에따르면, 대학구조개혁평가는종전정량지표위주의상대평가방식에서벗어나정량지표외에정성지표를도입하고절대평가로전환하되, 모든대학을평가결과에따라 5등급으로분류하고등급별로입학정원감축, 정부재정지원사업참여제한, 국가장학금미지급, 학자금대출제한, 지속적퇴출유도등차등적인구조개혁조치를취한다는것이다 (< 표 1> 참조 ). 그리고평가영역및내용은대학운영과교육과정전반을대상으로하되, 구체적인안은대학구조개혁위원회의심의를거쳐확정할계획이다. 당초에평가영역및주요내용은공통지표및특성화지표로구분하되, 대학과전문대학의평가지표는별도로설정하여평가 10) 한다고되어있고그예시는다음과같다. 평가지표예시 ( 공통지표 ) 대학발전계획, 학사운영, 창업, 교직원, 학생선발및지원, 교육시설, 대학 ( 법인 ) 운영, 지역사회연계등사회공헌, 교육성과등영역별로구성 10) 당초대학구조개혁세부지표는 8 월에발표할예정이었지만, 현재까지교육부장관임명지연과세월호특별법논의등으로지연되고있음. - 25 -
( 특성화지표 ) 교육, 연구, 사회봉사, 평생교육, 산학협력, 국제화등각대학이가진강점분야를중심으로한특성화성과및계획 등급 최우수우수보통 미흡 매우미흡 < 표 1> 5 개등급별구조개혁조치 구조개혁조치 정원자율감축, 정부재정지원사업참여정원일부감축, 정부재정지원사업참여정원평균수준감축, 정부재정지원사업참여 정원평균이상감축, 정부재정지원사업참여제한, 국가장학금유형미지급, 학자금대출일부제한정원대폭감축, 정부재정지원사업참여제한, 국가장학금유형미지급, 학자금대출전면제한, 자발적퇴출유도 주 : 1) 국가장학금유형 : 소득연계차등지원 2) 국가장학금유형 : 대학자체노력 ( 등록금인하, 장학금확충 ) 연계지원자료 : 교육부 (2014. 1. 29). 대학교육의질제고및학령인구급감대비를위한대학구조개혁추진계획발표. 보도자료. 그리고대학입학정원을 2017학년도까지 4만명, 2023학년도까지총 16만명의입학정원을감축한다는것이다. 이를위해 2022년까지를 3주기로나누어주기마다모든대학을평가하고, 평가등급에따라최우수대학을제외한모든등급에대해차등적으로정원을감축할계획이라는것이다 (< 표 2> 참조 ). 고등교육법에따라학생정원은대학이자율적으로결정하고학칙에반영토록규정되어있지만, 교육부는지난 2014년 3월 2015학년도대학및산업대학학생정원조정계획 ( 안 ) 에서 2014년부터추진할구조개혁평가를통해목표정원 (< 표 2>) 을감축하되, 정부재정지원사업등과연계하여감축을유도한다고발표한바있다. 특히정부재정지원사업평가과정에서대학입학정원감축규모및조기감축여부에따라가산점을부여하겠다는의지를밝힌바있다. 그리고정원조정기준위반대학에대해서는엄정한행재정제재및대학정보공시에게재함으로써대학입학정원을조정하지않는대학에대한직간접적인제재를하겠다는것이다. < 표 2> 주기별정원감축목표 ( 안 ) 평가주기 1주기 ( 14 16) 2주기 ( 17 19) 3주기 ( 20 22) 감축목표량 4만명 5만명 7만명 감축시기 15 17학년도 18 20학년도 21 23학년도 자료 : 교육부 (2014. 1. 29). 대학교육의질제고및학령인구급감대비를위한대학구조개혁추진 계획발표. 보도자료. - 26 -
[ 그림 1] 2015 학년도학생정원조정업무흐름 ( 안 ) 자료 ; 교육부 (2014. 3). 2015 학년도대학및산업대학학생정원조정계획 ( 안 ) 나. 대학구조개혁을위한법적근거마련 교육부의대학구조개혁추진계획에서밝힌법적근거를마련하기위해지난 2014년 4월 30일국회교문위원회소속이었던김희정의원이대학구조개혁및평가에관한법률 ( 안 ) 을제출하였고, 형식상으로는의원발의이지만, 내용상정부입법안이라고보아도무리가없다. 이법률안의주요내용을정리하면다음과같다. 대학평가위원회설치 ( 법률안 10조 ) 대학구조개혁위원회설치 ( 법률안제18조 ) 모든대학을평가하여대학구조개혁의자료로활용. 활용이란평가에따른학생정원감축조정, 정부재정지원의제한등 ( 법률안제17조 ) 정원감축에따른재산및회계특례 ( 정원감축에따른기준초과유휴교육용기본재산을수익용기본재산으로용도변경허용등 ) ( 법률안제26조 ) 학교법인자진해산시잔여재산의전부또는일부를공익법인사회복지법인직업능력개발훈련법인등에대한출연등의방법으로처분 ( 법률안제23조 ). 하지만이법안에대해임재훙 (2014) 은법률의목적과수단사이의괴리, 잔여재산귀속의특례, 교육용기본재산의수익용기본재산으로의용도변경, 법률체계상의문제등의문제점을제기하고있다. 이법안은진정한대학구조개혁과는무관한대학평가의한대학정원감축유도와사학재단에게특혜를주는등다양한문제점을안고있어대학의입장에서는받아들이기어려운법안내용이다. 결국지난이명박정부와달라진것은구조개혁관련법적장치마련과정성평가까지포함하여절대평가로전환한평가방식의변화, 평가결과에의한강제적대학입학정원조정으로요약될수있다. 다. 대학구조개혁과대학특성화 ( 등록금정책, 대학지배구조내용포함 ) 와연계 현정부는대학구조개혁은법적근거에의해추진하고있으나, 교육부는실제로법적근 - 27 -
거가없어도대학입학정원을직간접적으로조정하고있다. 대학입학정원감축여부를대학특성화사업 (CK사업, University for Creative Korea) 과연계시켰기때문이다. 지난 6월에평가가마무리된대학특성화사업의주요내용을정리하면다음과같다. 우선, 교육부에서제시한대학특성화사업의세가지유형은다음과같다. 대학자율유형 (60%) 으로서대학스스로여건과지역적특성고려하여자율적으로특성화할분야를구축하는유형이다. 국가지원유형 (25%) 으로서학문간균형발전과고등교육국제화를위해인문, 사회, 자연, 예체능계열및국제화분야에서특성화를구축하는유형이다. 지역전략유형 (15%) 으로서지역사회에서의새로운부가가치창출및지역경제활성화를위해지역산업과긴밀히연계된특성화분야를구축하는유형이다. 그리고대학특성화사업을대학구조개혁과각종국가시책과연계시키기위해대학특성화사업의평가기준에관련요인들을다음과같이포함시켰다. 대학구조개혁종합추진계획연계대학구조개혁계획과연계하여 15~ 17학년도정원감축에대해 100점만점중최대 5점의가점부여감축규모를보면구조개혁방안 1주기 ( 15~ 17학년도) 정원감축목표 (25,300명) 즉 7% 를기준으로 ±3% 범위내로감축비율과가점을정하고있음. 입학정원감축규모에따른가산점정원감축뿐아니라학과통폐합등구조개혁노력도정성평가 (2점) 그리고지난 3년간정원감축실적및학과통폐합노력등평가 (3점) < 표 3> 입학정원감축규모에따른가산점기준 감축시기 감축규모 16학년도까지감축목표의 80% 감축 16학년도까지감축목표의 60% 감축 10% 이상 7% 이상 10% 미만 4% 이상 7% 미만 5 점 4 점 3 점 4.5 점 3.5 점 2.5 점 자료 : 교육부, 2014년수도권대학특성화사업시행계획, p. 13; 2014년지방대학특성화사업시행계획, p. 15. 등록금부담완화정책과연계대학생등록금부담완화를위한노력의일환으로, 평가지표에장학금지급률 (1 점 ) 과등록금부담완화지수 (3점) 반영국가장학금유형참여대학에대해가산점 (2.5점) 별도부여 - 28 -
대학거버넌스체제구축 국립대학은총장직선제개선관련완료여부를, 사립대학은대학평의원회구성여부를평가지표에반영 (2.5점) 하고, 유예기간후에는지원액과연계할계획 이러한대학특성화평가지표는특성화를자율에맡기는것이아니라대학에게강제적인구조조정을요구하는것임을알수있다. 그리고대학특성화와관련이없고, 현재쟁점이되고있는등록금정책과대학거버넌스관련지표까지투입함으로써교육부의전방위적인통제체제가구현되고있음을보여주고있다.. 대학특성화평가결과와전국대학입학정원감축현황 교육부는지난 2014년 2월에대학특성화사업시행계획을발표하고 4월말까지두달간의공모기간을거쳐, 전국 195개 4년제대학중총 160개대학에서 989개사업단이사업신청서를제출하였으며, 5월부터두달동안정량평가를비롯하여 1단계대학발표평가와 2단계사업단발표평가및공정성검증위원회심의를거쳐최종선정사업단을 7월 1일에확정발표하였다. < 표 4> 에서보듯이, 대학특성화사업 (CK 사업 ) 최종선정결과, 2014년에지방대학 (CK ) 은 80개대학에서 265개사업단이최종선정되었고, 수도권대학 (CK ) 의경우 28 개대학에서 77개사업단이최종선정되었다. 지방대학은전체 126개대학중 80개대학이선정되어, 63% 의대학이지원되는반면, 수도권대학은 69개대학중 28개대학 (41%) 이선정되었다. 지방 수도권 권역 < 표 4> 권역별사업유형별지원현황 대학자율사업단수 국가지원사업단수 지역전략사업단수 합계 학교수 사업단수 지원액 충청 34 43 3 27 80 585억원 대경강원 29 35 3 19 67 490억원 호남제주 24 28 3 16 55 401억원 동남 27 33 3 18 63 469억원 소계 114 139 12 80 265 1,945 억원 서울 25 23 18 48 332억원 경기인천 15 14 10 29 208억원 소계 40 37 28 77 540 억원 전국합계 154 176 12 108 342 2,485 억원 자료 : 교육부 (2014. 7. 1). 지방대학육성및대학특성화를위한 CK 사업선정결과. 보도자료. - 29 -
그리고대학특성화사업은당초 2014년에지방대학 (CK ) 에 2,031억원, 수도권대학 (CK ) 에 546억원을지원하여 5년간총 1조 2,000억원이상을투자할계획이었지만, 최종선정된결과지방대학에 1,945억원, 수도권대학에 540억원으로총 2,485억원을지원하게되었다. 이번대학특성화사업을지원하기위해서는대학마다자체정원조정계획을제출했어야했고, 그결과선정된대학의입학정원감축결과는다음 < 표 5> 와같다. 표에서보듯이, 선정된 108개대학들은 2014학년입학정원대비 2015학년에 2.6%, 2016학년에 6.0% 를단계적으로감축하여, 2017학년까지총 19,085명 (7.3%) 을감축할계획이며, 수도권대학은평균 3.7% 를, 지방대학은평균 8.7% 를감축하게된다. 교육부는이번특성화사업으로인한정원감축은 2104년하반기에추진할대학구조개혁평가에직간접적으로영향을미칠것이라는공식적인입장을보인바있다. 이러한교육부의입장을인지하고있는대학들은상대적으로불리한지방대학이수도권대학보다정원감축의규모를더욱크게잡은것으로판단된다. 이러한추세로대학입정원이감축이된다면결국중장기적으로수도권지방, 참여미참여대학간의격차가심화될것으로생각된다. < 표 5> 대특성화사업으로인한정원감축규모 ( 안 ) 구분 14년입학정원 17년입학정원 정원감축규모 수도권 72,806 70,082 ( 2,724, 3.7%) 지방 188,935 172,574 ( 16,361, 8.7%) 합계 261,741 242,656 ( 19,085, 7.3%) 주 : 1) 대학구조개혁 1주기전체감축목표인 25,300명의 75% 를특성화로감축 2) 권역별로보면서울권이 3.0% 로가장낮고, 경기 인천권 5.1%, 부산 울산 경남 (8.0%), 대 구 경북 강원 (8.3%), 호남 제주권 (9.2%), 충청권 (9.2%) 등임. 3) 입학정원을조정하지않은대학은수도권대학중에는건국대, 고려대, 동국대, 서울대, 연세 대, 이화여대등 6개교이고, 지방대학중에는송원대, 영동대, 전주교대, 포항공대등 4개교임. 4) 교육부는이번사업에서 2015 2017학년도입학정원을 2014학년도대비해 10% 이상감축하 면가산점 5점을, 7% 이상 10% 미만은 4점, 4% 이상은 3점을주기로했음. 자료 : 교육부 (2014. 7. 1). 지방대학육성및대학특성화를위한 CK 사업 선정결과. 보도자료. 2. 대학구조개혁의주요쟁점 교육부는지난 2013년 8월에 고등교육종합발전방안 ( 시안 ) 을발표하면서 모든고등교육정책은대학의자율을전제로추진되며동시에범사회적으로형성된대학의공공적책무가조화롭게연계될수있도록하겠다 라고하였다. 하지만교육부는대학의자율과공공 - 30 -
적책무의연계를강조하고있는데, 정작대학자율관련정책이눈에띠지않는다는것이문제점으로제기된다. 특히지난이명박정부에서경험하였듯이, 대학자율화를포함한대학개혁과정에서나타나는문제는개혁의추진방향뿐만아니라어떠한추진방법과방식을채택하느냐가하는것이관건이다. 무엇보다도정부주도의직간접적인 top down 방식의추진전략은대학의자율성을위축시키고긴장감을조성시켜자발적인개혁역량을발휘하는데에는한계가있다. 이러한맥락에서현정부의대학구조개혁추진계획이나대학특성화사업추진이지난이명박정부에서추진했던대학구조개혁의방향과전략과그맥을같이하고있어매우우려스러운상황이다. 여기서는현정부의대학구조개혁정책에대한쟁점사항을제기하고자한다. 가. 추진방향의쟁점사항 교육부는지난 1월에대학구조개혁추진계획을발표하면서, 대학구조개혁의필요성을다음과같이언급하고있다.... 창의와융합을근간으로하는창조경제구현을위해서는창의성과도전정신을갖춘인재양성이핵심이며, 이를위해서는교육의질제고를통한대학경쟁력강화가무엇보다중요... 아울러, 학령인구의감소로앞으로 10년동안대학입학자원이급격히줄어들어 2023학년도에는현재의입학정원보다 16만명이부족할것으로전망... 이를방치하는경우, 대학의질적수준과관계없이지방대학전문대학중상당수가존립이어려워지고, 나아가지역간균형발전및고등교육의경쟁력제고에도심각한문제가야기... 이에따라교육부는대학의양적규모는대폭줄이면서, 교육의질은높여대학경쟁력을제고할수있는선제적이고적극적인구조개혁방안을마련하게되었다 ( 교육부, 2014. 1. 29). 여기서우리는정부의대학교육관을읽을수있다. 정부는오랫동안프레임에갖친대학구조개혁방향에서벗어나지못하고있음을알수있다. 대학구조개혁하면대학경쟁력, 대학의질을내세우며대학평가, 대학의통폐합, 대학정원감축등엘리트지향적축소지향적구조개혁만이능사로여겨져왔다. 앞서도언급하였지만, 미래사회는엘리트교육, 개인의능력이중요한것이아니라집단창의성, 상호협업능력, 소통능력등교육의새로운가치가부각되고있고, 그에따라개별대학의경쟁패러다임에서대학간연계협력패러다임이강조되는집단경쟁력의시대를맞이하고있지만정부는여전히과거의기능적개혁마인드에머물러있음을지적하지않을수없다. 한국의대학구조가네트워크사회에걸맞는대학간상호연계체제의형태로개편될필요가있음에도불구하고, 대학구조개혁을통해새로운패러다임구축과가치를창출하려는국가적고민은찾아보기힘들다. - 31 -
또한정부는학령인구감소현상에대한대비책으로대학규모축소라는단순구조조정을마치정답인양밀어붙이고있다. 하지만정부의이러한축소지향의기능적구조조정방향이과연향후노동시장을정확히전망하고추진하는것인지도의문이다. 미국교육부산하미래고등교육위원회 (Commission on the Future of Higher Education) 가발표한보고서 A Test of Leadership(2006) 에따르면, 향후 20년내에지식기반사회의노동시장은 90% 이상이고등교육을이수한인력들이필요할것이라예견하고있다. 미래노동시장의전망을고려할때고학력자들을단순히줄이는것이능사는아니라는시사점을주는대목이다. 한편으로는대학의위기가산업구조의위기를불러일으키고, 더불어일자리위기로이어진다면, 현재의대학구조개혁방향은산업및노동시장구조에도역기능적으로영향을줄수도있다. 따라서정부는축소지향의기능적구조개혁방향에서벗어나노동시장의전망과대학발전의뉴패러다임을하루빨리설정하여대학구조개혁의방향을재설정해야한다. 나. 추진방식의쟁점사항 지난정부들이추진했던대학평가에의한차등적재정지원과정원감축방식이가져다준교육적사회적부작용을여전히간과하고있음을지적할필요가있다. 첫째, 교육부가대학구조개혁평가와대학특성화평가는물론, ACE 사업, LINK 사업등에대학입학정원삭감이나학과통폐합등의강제함으로써대학의자율적구조개혁은현실적으로어렵다. 실제로지난대학특성화사업을추진하는과정에서대학마다강제적으로단계적인정원축소, 학과통폐합방안을제시하였고국립대인경우총장직선제를폐지하라는등을요구하는상황이전개되었다. 다시금대학은지표관리, 점수따기위한소모전에몰입하는비정상적상황이확대되고있는것이다. 둘째, 대학평가의공공성과형평성, 신뢰성과투명성이담보되지못한다면교육부의의도와는관계없이수도권과비수도권, 대규모대학과소규모대학, 일반대학과전문대와의격차등고등교육의양극화는더욱심화될것이다. 셋째, 교육부는향후 10년동안단계적으로 16만명의대학정원감축목표치를제시하고있는데이러한자료의신뢰성과정확성문제도제기되지만, 더중요한것은이러한단순대학정원감축이향후고등교육인력수요, 공급체계, 급격한노동시장의여건과패러다임변화에어떠한영향을줄것인지사전심사가이루어졌느냐하는점이다. 대학정원과노동시장과의긴밀한연계성을고려하지않고기능적인정원축소라면향후그에대한경제적파급효과는모두정부의몫이될것이기때문이다. 넷째, 과거정부에서는사업별 (NURI, BK21, 대학특성화등 ) 로평가에의한차등재정지원방식이주도되었지만, 이명박정부이후부터는모든대학을대상으로 일괄평가에의한 - 32 -
대학구조개혁방식 으로추진하고있다. 이는개별대학의선택사항이아닌정부주도의전형적인직접적인통제방식으로향후그부작용이심각할것으로우려된다. 다섯째, 이번대학구조개혁추진방식은박근혜정부가강조하고있는규제개혁방향과도역행하는방식으로추진되고있다. 고등교육법에학생정원은대학이자율적으로결정하고학칙에반영토록규정되어있지만, 교육부는 2014년부터대학구조개혁평가를통해목표정원을감축하고, 정부재정지원사업에대학입학정원감축규모및조기감축여부에따라가산점을부여하겠다는발상은교육부의규제이자통제라고할수있다. 마지막으로평가지표의타당성과신뢰성문제이다. 교육부는평가영역및내용을대학구조개혁위원회의심의를거쳐확정하겠다고하지만, 예시된공통지표와특성화지표를보면기존의대학종합평가의틀을그대로유지하고있다. 평가를통해선정이아닌탈락의개념으로접근한다면평가지표의타당성과신뢰성의문제가제기된다. 그리고평가에참여하는평가자가지난이명박정부에서와같이대학외부인들중심으로추진된다면그또한평가결과를수용하기어려운측면도있다. 다. 대학구조개혁추진의부정적파급효과현정부가추진하고있는엘리트지향적규모축소지향적대학구조조정이지속되었을때가장우려스러운파급효과는바로대학의지형구조가왜곡될것이라는점이다. 이번대학특성화평가결과에서보듯이, 2017학년까지수도권대학은평균 3.7% 를, 지방대학은평균 8.7% 를감축하게된다. 이러한비율로감축이계속진행된다면우리의대학지형은수도권대학, 사립대학, 대규모대학중심으로개편될가능성이높다. 실제로반상진외 (2013) 의연구에서밝혔듯이, 2004 2013년기간의전체대학의입학정원평균감축율 (1.73%) 을반영하였을경우대학입학정원이고3 학생수감소에맞게조정될수있다. 하지만대학의입학정원평균감축율 (1.73%) 을반영하여입학정원을조정한다고하더라도 2030 년까지사립대학비율 (2014년 84.6% 2030년 84.4%) 은변함이없어사립대학과잉구조가유지되고, 수도권대학입학정원비중은 2013년 37.1% 에서 2030년 42.9% 로증가하고, 비수도권대학입학정원비중은 2013년 62.9% 에서 2030년 57.1% 로감소하여고등교육기회의지역별불균형심화로이어질가능성높다. 아울러 4년제대학입학정원비중은 2013 년 62.8% 에서 2030년 73.9% 로증가하고, 2년제대학입학정원비중은 2013년 37.2% 에서 2030년 26.2% 로감소함으로써 4년제대학이전체대학의 3/4을차지하는대학구조의불균형이심화될가능성이높다. 결국사립대중심, 수도권대학중심, 4년제일반대학중심의대학불균형구조는대학서열주의, 대학양극화현상을더욱심화시켜궁극적으로는대학의저변이약화되는부작용이초래될것이다. 둘째, 현재와같은정부주도의 top down 방식의구조개혁추진은대학에대한행정권력 - 33 -
강화로이어져궁극적으로대학의자율성을훼손시키는결과를초래할것이다. 실제로국립대의경우각종사업평가를통해직접적인통제가더욱강화되고있는실정이다. 현재국립대학은총장선출직선제폐지, 성과연봉제, 학장임명제, 대학운영성과목표제등대학의근본적인자율을저해하는지난정부의조치들로갈등과긴장이고조되고있음이그예이다. 셋째, 교육및학문생태계파괴의가능성도증가할것이다. 평가에의한지원인만큼학문간부조화현상은더욱심화될것이고, 그에따른학문후속세대의기반이와해될것이다. 넷째, 현재의개혁방식은대학지원중심이아닌대학규모축소, 퇴출중심의구조개혁으로중장기적으로대학경쟁력을오히려약화시킬것이다. 그리고정부의지원의지도불분명하고매우약하다. 교육부는지방대육성및대학특성화를위해 5년동안 1조 2천억원을지원하겠다는계획을발표하고있지만, 지난참여정부가지방대육성을위해 5년동안 2조 8천억원, MB정부는 1조 8천억원정도를지원하였다는점을고려한다면박근혜정부의실질적인의지가의심스러운상황이다.. 단순대학구조조정이아닌진정한대학구조개혁을위한개선방향 1. 대학구조개혁의기본방향 가. 한국대학의근본문제진단에근거한 처방적대학구조개혁 추진 지금까지우리의대학개혁은정부주도의 top down 방식으로추진되어왔고, 그에따라정부는대학을위한개혁정책이아닌대학을이끌어가려는주도적개혁정책이주류를이루어왔다. 정부는개혁이라는미명하에새로운정책만을계획하고추진해왔다. 대학개혁을추진하는과정에정부와대학은전적으로수직적관계에서진행되어왔다. 따라서정부는고등교육체제가안고있는근본적인문제해결보다는새로운정책으로가시적인정책추진에만몰두해왔다. 이제정부는문제해결없는발전전략은제한적이라는사실을깊이인식해야한다. 우리의고질적인고등교육문제는학벌주의, 신자유시장적경쟁논리 ( 자율과경쟁 ) 로인해고착화된대학의서열구조, 이로인한과다한교육양극화심화, 극심한사교육비지출, 인구의수도권집중, 산업주의식초중등교육 ( 암기식주입식교육 ), 심각한교육경쟁에의한급증하는청소년자살률, 그리고소수의행정권력남용으로초토화된대학의자율성등수많이문제점이산적해있다. 이러한맥락에서대학구조개혁은이러한대학자체의문제와이를둘러싸고있는교육문제등을근본적으로해결하는데처방적개혁에초 - 34 -
점을두고설계되고추진되어야한다. 나. 대학발전의뉴패러다임에기초한대학구조개혁 ; 집단경쟁력과공공적가치실현 21세기는엘리트교육, 개인의능력이중요한것이아니라집단창의성, 상호협업능력, 소통능력등을통해서로배려하고공유하는교육철학 (shared philosophy) 이중요하다. 이제개별대학의경쟁패러다임에서벗어나대학간연계협력패러다임과집단경쟁력의시대에대비하여대학구조개혁의새로운패러다임을설계하고추진해야한다. 그리고고등교육의공공적가치실현이개인과국가사회의공동선을실현하기위한필수적인조건인만큼대학구조개혁가궁극적으로공공적가치를구현하는방향으로설계되어야한다. 다. 지속적 안정적, 대학자율화에기반한대학구조개혁 각대학마다특성에맞고, 각대학의여건과문화토양에서수용될수있는구조개혁이이루어지도록대학스스로구조개혁의주체가될수있는자율성과책무성이주어져야한다. 그리고정부는구조개혁의지향점을대학간차별적특성화에두고, 특성화를위한대학의자율성을최대한보장해주어야한다. 라. 대학의지형구조과체질변화를위한대학구조개혁 정권마다대학구조개혁을강조하고있지만, 정부의정책적차원에서의대학구조개혁은정치적요인때문에지속적이고예측가능하지않기때문에대학은혼란만가중되고있다. 대학구조개혁은정책적차원만이아닌법적근거에의해추진되어야중장기적으로체계성공정성예측가능성지속성을가지고추진될수있다. 현재정부가추진하고있는구조개혁법안과는다르게대학구조개혁과대학재정지원에대한정부의책무성을강화하는내용의법적근거를마련할필요가있다. 마. 대학균형발전, 노동시장여건전망과연계된대학구조개혁 대학정원조정과대학구조개혁이연계되어추진되어야하지만, 2년제대학과 4년제대학의균형발전, 국립대와사립대의균형발전, 수도권 지방소재대학의균형발전, 대규모대학과소규모대학의균형발전등을고려한합리적인대학정원조정및대학구조개혁의틀을구축하는방향으로추진되어야한다. 그리고대학정원조정과구조개혁의전반적인방향은향후고급인력시장규모의전망을근거로설계되어야한다. - 35 -
2. 진정한대학구조개혁을위한중장기방안 대학퇴출중심의구조개혁이나단순규모축소지향적개혁에서벗어나향후대학교육이직면하게될새로운패러다임전환에대비하고, 노동시장의대개편에적극대응하기위해서는근본적인대학의지형구조과체질변화가요구된다. 여기서는진정한대학구조개혁을위한중장기대책을제안해보고자한다. 가. 정부의교육관 ( 고등교육관 ) 재정립 우리는지금까지정권마다수많은대학개혁정책을추진해왔지만, 이들대부분은신자유주의패러다임에근거한대학경쟁력, 대학의수월성, 대학의질적제고등의가치에초점을둔것이었다. 하지만이러한신자유시장적경쟁논리 ( 자율과경쟁 ) 가대학서열구조를고착화시켰고, 그에따른학벌위주경쟁, 지역간계층간교육양극화심화, 좌절의교육현상심화등갖가지교육적, 사회적문제를발생시켰다. 사회적으로인식되는소수의명문대학만이존재함으로써대학진학의병목 (bottle neck) 현상이심각한교육경쟁체제를유발하여왔다. 정부는대학구조개혁이라는구체적인정책을추진하기에앞서우리고등교육체제의근본적인문제점을개선하면서새로운교육패러다임을모색하는교육관을재정립할때이다. 현재의인구규모나경제사회체제로서는국가발전의임계점에이를수밖에없는상황이다. 교육, 특히대학교육은지속가능한국가발전의핵심동력으로서대학체제의대대적인수술을통해국가발전의대변혁의계기를마련해야할시점이다. 고등교육이성장동력으로서경제적가치가높아짐에따라향후대학의공공적인기능이더욱확대될전망이다. 세계은행 (The World Bank, 2002: 52) 에서도강조하였듯이, 저소득계층의고등교육에의접근가능성을높이고, 또실질적인고등교육기회균등을보장하는것은사회통합을위해여전히유효한정책이다. 실제로지식기반경제하에서는학습능력에따른개인차가기회의차이로연결됨으로써교육훈련기회의불평등은사회적불평등을야기하고, 따라서빈곤의퇴치는단순히재정적물리적자원배분의문제가아닌지식의문제로써사회적통합실현의관건이된다. 인적자원에대한투자, 경제적성장, 사회통합간에정적상관관계가존재하는한고등교육의공공적기능은더욱강화되어야한다 ( 반상진, 2008). 이를위해이미일반화단계에접어든우리의고등교육은서울대뿐만아니라모든대학의경쟁력강화와저변확대로고등교육의공공적가치확대하여고등교육의경제적가치를전반적으로증대시켜야할때이다. 아울러대학발전의뉴패러다임을모색하여사회적합의를도출할필요가있다. 개별대학간경쟁패러다임은마감되고, 대학간연계협력패러다임과집단경쟁력의시대를맞이하게되었다. 따라서우리의대학도 21세기 network society에걸맞는대학간상호연계체 - 36 -
제의형태로개편될필요가있다. 미국, 프랑스등선진국은이미대학의운영체제를대학간상호연계하는일종의리그 (league system) 혹은연합체제형식 (affiliated university system) 으로운영하여왔음 11) 이그예이다. 정부는이제과거패러다임에서벗어나시대의흐름에걸맞는교육관 ( 특히고등교육관 ) 을재정립해야한다. 정부의고등교육관이대학구조개혁의지향점을제시해준다는관점에서정부는대학발전의새로운패러다임에대한논의와사회적합의를이끌어내는노력을선행해야한다. 나. 대학의기초체력강화를위한대학균형발전방안 우리나라의경우사립대학이차지하는비중이 83.3%(2년제대학 97%) 로서세계에서가장높고, 2년제대학보다는 4년제일반대학중심으로고등교육체제가운영되고있음은한국이고등교육에대한국가의공적책무가매우미흡하다는것을보여주는대목이다 12). 이는공적지원의미흡으로국공립대학의비중이너무낮고, 그에따라상대적으로고등교육의공공적가치가미약하다는것을의미하며, 대학의기초체력, 즉저변이매우취약함을보여준다 ( 반상진외, 2013). 또한수도권대학과지방소재대학의불공정한경쟁구도와대학간수직적서열구조의악순환으로수도권대학은기형적으로비대해지고, 상대적으로지방소재대학은황폐화되고있다. 그리고지방소재대학의황폐화는지역우수인력유출지역산업침체지역일자리부족인구및산업등모든부문의수도권편중현상심화 13) 로악순환구조가확산되고있고, 특히지역소재대학졸업생에대한일종의사회적낙인효과가확산되어지역대학졸업생의취업난이더욱심화되고있다 ( 반상진외, 2013). 이러한상황에서정부가지난 2013년 12월지방대육성관련특별법을제정한것은고무적이다. 이러한법적장치는지역과대학의동시발전을통해교육적, 지역적, 계층적양극 11) 미국주립대중심의 Big Ten, Pac Ten 등주립대학연합체제모형 미국사립대중심의 Ivy league 모형 프랑스파리대학모형과스코틀랜드 8개대학이공동으로물리학과대학원과정운영 유럽의볼로냐프로젝트 : 유럽의고등교육기본요건을규정, 유럽어느국가에서수학하더라도상호학력인정 12) 한국은인구 10만명당대학수는 3.98개교이고, 미국은 9.02개교로 2.5배이상많았고, 인구 100만명당대학생수를보더라도한국이 31,664.4명으로서미국의 41,946.3명보다적었다. 하지만인구 100만명당사립대학재학생수를보면한국은 25,126.7명으로서미국의 16,891명에비해많은것으로나타나한국의경우사립대학의규모와차지하는비중이미국에비해매우높음을알수있다 ( 반상진, 2010). 그러나국공립대학만으로본다면, 한국이미국에비해대학수는 1/4, 대학생수는 1/5 수준에머물러있다. 선진국인미국수준으로가기위해서는한국이국공립대학의규모를오히려증대시켜고등교육의기회를더욱확대시키는것이필요하다. 13) 수도권 : 국토면적의 11.8%, 인구 49.3%( 영국런던권 35.2%, 미국뉴욕권 15.3%, 일본도쿄권 26.7%), 100대기업의본사 91%, 공공기관 84%, 금융기관예금 68% - 37 -
화해소를꾀할수있고, 고등교육체제의저변을확대하기위한필수조건이기때문이다. 하지만현재정부가추진하고있는학생정원감축이나통폐합중심의대학구조개혁방식으로인해이법의정신이훼손되고있고, 구조적으로지역소재대학의상황을더욱약화시킬뿐경쟁력강화에는전혀도움이되지않는다. 결국대학의기초체력강화를위한대학균형발전의방향은 2년제전문대학과 4년제일반대학의균형발전과국립대학과사립대학의균형발전, 지역대학과수도권대학의균형발전이라는목표에초점을두고추진되어야한다. 이에대한정책대안을제시하면다음과같다. 첫째, 지역마다특성에맞게연구명문대학, 교육명문대학, 종합폴리텍 ( 직업평생부문 ) 대학으로성장할수있도록체계적으로지원하여대학의지역적구조를재설계할필요가있다. 수도권중심의소수명문대학체제에서전국단위의다수의명문대학체제로전환한다면왜곡된대학입시경쟁완화는물론대학정원의지역별균등배분, 지역별교육적경제적균형발전을꾀할수있기때문이다. 지역소재대학발전을위한정부의적극적의지를통해고등교육의기초체력강화는물론지역에유명대학이존재함으로인해학생의수도권몰입현상을완화할수있고, 대학정원의지역적배분으로정책의효율성을제고할수있다. 둘째, 사립학교중심의직업교육체제를국립대중심의전문대학체제로구조개편하는방안이다. 이를위해정부는단기적으로전문대학에대한질평가를통해구조개혁을지속적으로실시하는한편, 우수한전문대학육성을위한재정지원과부패전문대학및부실전문대학을인수하여준국공립대학화하는방안이다. 셋째, 국공립대학의비중을높이고, 사립대의비중을줄이는방법으로대학설립주체의다변화를통한대학체제의다양화와특성화방안이다. 사립대학에서발생되는문제점이우리나라전반적인대학체제에미치는영향은지대하다. 따라서부실하고부패한사립대학의경우공적자원을지원하여법인과정부가공동으로운영하는이른바 공영형대학 을설치운영하도록한다. 이러한대학설립의다변화 ( 국공립형, 사립형, 공영형대학등 ) 하여대학마다의학풍을만드는특성화전략이요구된다. 이를테면, 교육중심, 연구중심, 직업중심, 평생교육중심대학등으로학풍을조성하도록지원하고, 강대대학, 강중대학, 강소대학등대학규모의특성화를유도하는방안도고려해볼수있다. 다. 대학재정지원을위한정부의책무성강화 대학투자는대학발전의필수조건이지만, 한국의경우대학에대한공적지원은 GDP 대비 0.7%(OECD 1.1%) 로서세계 22위권 ( 경제규모는세계 9위권 ) 에머무르고있는실정이다 (OECD, 2013). 더욱중요한것은대학당교육재정수준이매우열악하다는사실이다. < 표 1> 에서보듯이, 우리나라국립대는국내사립대의 1/3 수준임은물론, 미국대학 - 38 -
의 1/10 수준의대학재정규모이다. 그리고한국의사립대도미국사립대의재정규모의 1/5 수준에머물러있다. 실제로, 2010년기준연간사립대학예산규모는연세대 7,979억원, 고려대 6,322억원등이었던반면에, 미국의경우사립대인하버드대 4조 1,721억원, 예일대 2조 9,223억원이었고, 주립대인 UCLA 4조 2,749억원, 위스컨신대 ( 매디슨 ) 2조 6,688 억원이었다. 이러한수치가의미하는것은대학경쟁력은말로만되는것이아니라그에걸맞는투자가전제가되어야한다는점이다. < 표 1> 대학별재정규모비교 ( 단위 ; 억원 ) 대학명 대학재정규모 대학명 대학재정규모 서울대 ( 10) 6,745 연세대 ( 10) 7,979 경북대 ( 10) 2,913 고려대 ( 10) 6,322 부산대 ( 10) 2,647 KAIST( 10) 7,625 전남대 ( 10) 2,624 POSTECH( 10) 1,936 전북대 ( 10) 2,203 하버드대 ( 09, million) $3,827.6 (41,721) 충남대 ( 10) 2,197 예일대 ('10, million) $2,681 (29,223) 충북대 ( 10) 1,694 UCLA( 09, million) $3,921.9 (42,749) 강원대 ( 10) 2,256 위스콘신주립대 $2,448.4 ( 09, million) (26,688) 주 ;1) 국립대의재정규모 = 일반회계 + 기성회계 + 발전기금 ( 세출예산 ) 2) 사립대의재정규모 = 교비회계세출예산 3) 사립대는본교기준 4) 미국대학재정규모는운영수입 (operating revenue) 의합산임. 5) 현재환율 1$=1,060 기준으로환산된수치임. 6) 미국대학과의비교를위해 2010년자료를제시하였음. 자료 ; 국립대학별통계연보 (2010); 사립대교비회계 ( 통합 ) 자금지출서 ; 미국각대학홈페이지 (financial report); 반상진 (2012). 따라서 18대에이어 19대국회에서계류중인고등교육재정교부금법 ( 안 ) 이제정되어재정지원에대한국가의책무성이강화되어야한다. 이법안이제정된다면 2배이상의정부대학투자규모를확보할수있다. 이법안의철학은대학경쟁력확보의필수조건인대학투자를국가가책임지겠다는것이다. 대학발전을위한정부의진정한노력은안정된재정확보에서출발해야하고, 궁극적으로이러한노력을통해국공립대학은물론사립대학의기초체력을강화시킬수있다. - 39 -
라. 노동시장과연계된대학구조개혁 대학구조개혁은단순히규모축소지향적개혁이아닌대학의지형구조과체질변화를위한개혁이되기위해노동시장의미래전망과연동하여설계하고추진되어야한다. 하지만현실은학력학벌구조라는비시장적인기제가작동하여교육시장과노동시장의연계가효율적으로이루어지지않는것이현실이다. 단적인예로대졸자의 50% 이상이여성이지만정작사회진출하는여성취업자는소수에불과한것이현실이다. 대학생이노동시장에진입할때전공불일치현상이문제라고지적하고있지만, 다른한편에서는노동시장은전공과관계없이종합적이고다기능적인소양이요구한다고주장하기도한다. 그리고정부가선취업후진학제도를만들어대학진학보다는마이스터고와같은고등학교를졸업하여우선적으로취업하라고권고하고있다. 교육과노동시장과의연계성과관계성을설정하기혼란스러운상황이다. 일반적으로지금까지교육과노동시장과의연계를논의할때, 대학과노동시장학력과임금소득, 대학전공별학교 노동시장이행의실태와성과, 전공별계열별임금구조, 지방대학졸업생의노동시장성과등에초점을두고그에대한대책마련을해온것이사실이다. 그에따라 school to work, work to school, work to work 등대학과노동시장과의연계체제를구축하려는노력이진행되어왔다. 하지만이러한노력들은대학졸업과취업을연결시켜주는인프라구축에초점을둔시스템중심의사고에서벗어나지못한접근이라고할수있다. 또한대학이사회나산업체에서실질적으로요구하는인재를양성하지못한다고주장하면서맞춤형교육과정도입등친기업적대학교육체제를요구하고있다. 이른바산업체는 갑 이고, 학교는 을 의위치에서만논의가전개되고있는실정이다. 보다근본적인문제는향후노동시장의체질이어떻게변모할것이냐에대한미래예측이다. 산업사회에서지식기반사회로전환되면서지식집약적산업이증가한다고하지만어떠한소양과능력을요구하고있고, 이를위해대학에서양성하는노동공급은어느수준이여야하는지에대한국가적고민은너무도부족하다. 이러한미래전망없이학령인구가줄어드니대학정원이나대학수를감축하자는주장은너무도기능적이고단기적인접근이다. 따라서정부는미래노동시장의변화전망을좀더중장기적으로전망하고, 이를토대로대학정원조정및대학구조개혁, 그리고노동시장과의합리적인연계틀을설계하는과학적접근이필요하다. 마. 고등교육의체질개선과집단경쟁력강화를위한 한국형대학연합체제 구축 대학의집단경쟁력강화를위한한국형대학협력체제 14) 는학벌주의와대학서열주의타파를위한지역명문대학육성과교육양극화해소를위한대학의공공적가치실현, 대학 - 40 -
간연계협력을통한대학발전의시너지효과, 지속가능한국가발전의핵심동력으로재개편하기위한대학체제의대대적인체질변화, 대학운영의자율성효율성경쟁력제고, 그리고대학경쟁력강화를위한국가의책무성강화를기대할수있는중장기적인대안적구조개혁방안이라고생각한다 ( 반상진, 2012). 한국형대학협력체제의구축은입체적이고, 단계적인방식으로접근하는것이필요하다 ([ 그림 1] 참조 ). 우선입체적인접근이의미하는바는한국형대학연합체제가작동하기위해고등교육재정교부금법제정, 국가교육위원회설치운영, 그리고지역대학발전지원법제정이동시에진행되어야한다는것이다. 이러한재정적, 법적인프라구축이선행이되어야대학연합체제를구축할수있기때문이다. 둘째, 단계적접근이의미하는바는우선국립대학을 3가지유형 ( 연구명문국립대, 교육명문국립대, 종합폴리텍국립대 ( 직업평생부문 ) 으로구분하여연합체제형태로운영하여그체제가정착이되면국립대와사립대가연합하는대학연합체제를구축하는것이다. 이러한대학연합체제는급격하게전면시행하는것이아니라지방 10개내외거점대학을중심으로네트워크화하고, 선행투자통해국공립대학의경쟁력을확보한후추후점진적으로하나의연합체제완성 ( 국립대공동학위제 ) 하고, 아울러교육명문국립대과종합폴리텍국립대 ( 직업평생교육부문 ) 연합체제를구축하여다양한고등교육기회를확대하는방안이다. 또한장기적으로는사립대의자율판단에의해연합체제에진입함으로써국공립대와사립대의공생발전의토대를마련할수있다. 14) 한국형 이라명칭한이유는선진국과같이대학연합체제로전환하여자율적인대학운영체제 (governing body) 를갖추는것은유사하지만, 다른나라와는다르게궁극적으로연합체제내에서공동학위제와학생선발의공동기준설정등한국교육의서열구조, 광적인대학입시제도, 사교육문제등을해결하기위한제도보완이도입되었기때문임 ( 반상진, 2012). - 41 -
국제적수준의지역명문국립대학육성 국립대학의비중점진적확대 국립대학과사립대학의상생발전 단계적전략 세부추진과제 [1 단계 ] 국가의책무성강화 [ 단기과제 ] 고등교육재정교부금법 제정 OECD 평균수준으로고등교육재정의안정적확보 국립대및사립대반값등록금실현 정치적독립성확보위해 국가교육위원회 설치 지역대학발전지원법 ( 가칭 ) 제정 국립대연합체제 [2 단계 ] 국립대학연합체제구축 [ 중기과제 ] 서울대와지역국립대학중심으로지역연구명문국립대학 10개내외연합체제구축 대학간강의개방, 학점교류, 교수교류확대 선행적집중투자 학력인증제도입 특성화에의한대학학풍조성 ( 가칭 ) 연구명문국립대학연합운영위원회 설치운영 [3 단계 ] 한국형대학연합체제구축 [ 장기과제 ] 공동학위제 학생선발기준의표준화 거점별국립대학연합체제내공동학위제도입및학생선발공동기준설정 국립대 사립대연합체제구축 일정수준에도달한여타국립대및사립대에도원하는경우연합체제개방 기능별국립대연합체제구축 교육명문국립대학연합체제구축 종합폴리텍국립대학연합체제구축 [ 그림 1] 한국형국립대연합체제 의기본골격 자료 : 반상진 (2012). 한국형국립대연합체제 (Affiliated National University System) 구축방안 ; 국 립대공동학위제실현을위한단계적 입체적접근. 국립대공동학위제어떻게실현할것인 가. 민주통합당정책위원회, 교수학술 4단체 ( 교수노조 민교협 학단협 비정규교수노조 ), 국 교련. 국회도서관소회의실 (7. 18). - 42 -
바. 대학발전지원법 ( 가칭 ) 제정 교육부의대학구조개혁추진계획에서밝힌법적근거를마련하기위해지난 2014년 4월 30일국회교문위원회소속이었던김희정의원이대학구조개혁및평가에관한법률 ( 안 ) 을제출하였다. 임재훙 (2014) 도지적하고있듯이, 이법안은대학평가의한강제적대학정원감축과잔여재산귀속의특례와교육용기본재산의수익용기본재산으로의용도변경조항등사학재단에게특혜를주는내용을담고있어진정한대학구조개혁과는무관하기때문에대학의입장에서는받아들이기어려운법안이다. 이에대학사회에서는대체법안마련의필요성을제기하고있다. 이러한상황에서지난 2014년 7월 17일에교문위소속정진후의원의대표발의로국립대학법 ( 안 ) 이국회에제출되었다. 우리나라국립대학은그설치에관한입법적장치가없는상태이고, 대통령령인설치령에근거하고있다. 설치령도 서울대학교설치령 은독자적으로존재하고있으나, 기타국립대학은국립대학이아닌 국립학교설치령 으로국립의초중등학교까지포괄하는대통령령에포함되어있다. 이와같은별도의설치령운영은국민의평등권, 특수계급제도불인정 ( 헌법제11조1 항, 2항 ) 이라는헌법정신에위배되고, 위헌소지의여부가있기때문에, 국립대학설치운영에관한법적장치의필요성은오래전부터제기되어왔다. 그리고국교련에서는국립대학의법적근거마련을위해고등교육법개정을요구하고있고, 사립대학은사립대학지원관련법안마련을위해오래전부터논의해왔다. 하지만대학의장기적인발전을위해서는국공립대학과사립대학모두를포함하는 대학발전지원법 ( 가칭 ) 이제정이되고, 그이후세부적인지원을위한법적장치로서국립대학법안, 사립대학지원법안등이제정되는것이법의논리성에적합하다고판단된다. 대학발전지원법 ( 가칭 ) 에대한세부적인내용은더욱논의가필요하겠지만, 현재문제가되고있는대학구조개혁및평가에관한법률 ( 안 ) 의대체입법의방향성으로고민해볼여지가있다고생각한다. 따라서대학스스로가자생능력을갖추고진정한구조개혁을추진하기위해관련법안마련을위한노력이필요한시점이다.. 결론 학령인구감소에의해대학구조개혁의필요성이제기되었지만, 지금과같이모든대학을평가하고그결과로입학정원을감축하며, 그리고단순히몇개의대학을통폐합시키는방식은근본적인개혁정책이아니다. 오히려고등교육체제를수직적서열중심의경쟁구도로고착화시켜체제기반을더욱약화시킬뿐이다. 지금의대학현실은지방부터대학체제의 - 43 -
근간이흔들리고있는위기적상황이다. 뿌리가없는성장과발전은사상누각에불과하다. 따라서대학정원감축및대학구조개혁은고등교육체제에대한정확한현실진단과더불어대학발전의뉴패러다임과그맥을같이해야한다. 한국의경우대학교육은이미일반화단계에접어들었고, 그에따라이제는서울대뿐만아니라모든대학의경쟁력강화와저변확대로고등교육의공공적가치를확대해야하는근본적인체질변화를위한개혁이필요한상황이다. 또한 21세기에는개별대학의경쟁패러다임이아닌대학간연계협력패러다임과집단경쟁력의시대이다. 향후고등교육의개혁은대학의자율성을보장하는것은기본이고, 대학간네트워크및협력체제를구축하여 대학의집단경쟁력 을강화하는방향을모색할필요가있다. 이러한대학의집단경쟁력은우리사회의고질적인문제인학벌주의와대학서열주의타파는물론교육양극화해소를위한대학의공공적가치를실현하는출발점이될것이다. 이러한고등교육체제의근본문제진단과대학발전의뉴패러다임에대한대응은대학구조개혁의지향점을제시해준다는관점에서우리가깊이고민해볼필요가있다. 이러한맥락에서이연구에서제시하는정부의고등교육관재정립, 대학의기초체력강화를위한대학균형발전방안, 대학재정지원을위한정부의책무성강화, 노동시장과연계된대학구조개혁, 고등교육의체질개선과집단경쟁력강화를위한한국형대학연합체제구축, 대학발전지원법 ( 가칭 ) 제정등을고려한대학구조개혁의대책방안은대학발전의뉴패러다임에부응하고학령인구감소에따른중장기적인대학구조개혁방안마련에시사점을줄것으로기대한다. 결론적으로박근혜정부가지난정부의전철을밝지않기위해서는무엇보다도우리나라대학교육의근본적인문제진단이우선시되어야한다고본다. 이를근거로현정부는국공립대와사립대, 수도권과비수도권대학들이상생발전하여집단경쟁력을확보할수있는대학개혁의우선순위에대한국가비전과개혁의큰그림을제시하길바란다. [ 참고문헌 ] 교육과학기술부 (2008.12). 교육과학기술의미래경쟁력강화. 2009년교육과학기술부업무보고. 교육과학기술부 (2009.2). 학령인구감소에따른대학구조개혁방안 ( 요약 ). 교육부 (2013. 3. 28). 행복교육, 창의인재양성 ; 2013년국정과제실천계획. 2013년교육부대통령업무보고. 교육부 (2014. 1. 29). 대학교육의질제고및학령인구급감대비를위한대학구조개혁추진계획발표. 보도자료. 교육부 (2014. 3). 2015학년도대학및산업대학학생정원조정계획 ( 안 ). - 44 -
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발표 2 한국대학의위기의정치경제와개혁과제 장수명 ( 한국교원대학교 ) - 47 -
. 서론 한국의대학들은수요의위기뿐아니라정당성과신뢰의위기에처해있다. 대학과구성원 ( 또는관련당사자 ) 들이대학의정체성과임무에관한가치와규범에관한혼란, 고등교육의사회적정당성과합법성에대한사회의문제의식, 대학졸업생의취업의지표로본효용성과사회적효과성에대한의문, 국민들과시민사회의대학에대한신뢰저하, 교수집단의정치적사회적권위와영향력급속한의저하등모든영역에서위기에처해있다. 대학지원자의감소라는고등교육시장의수요급감으로발생되는과잉공급은대학과고등교육전반의위기를전면에노출시키고논쟁을촉발시키는계기일뿐이다. 고등학교학생수의급감이라는고등교육수급상의불균형은수요가존재하지않거나충분하지않은한계상에있는상당수지방대학의존립위기를가져오고있고한국사회에서높고도탄탄한사회적지위와권위를부여받던교수의사회적지위를위협함으로교수사회의동요를불러오고있다. 그러나대학이사회로부터합법성과존립의타당성을충분히마련하지못하고대학에대한사회적신망이낮아지는가운데정치세력은대학을통합이나개혁또는구조조정의대상으로삼기시작한지오래되었다. 정부는김영삼정부의 1996년 5.31 교육개혁이후오랜기간동안대학의무분별한양적팽창을방관하고조장해왔으면서도, 간섭과함께정원감축, 국립대법인화, 재정지원을통한구조조정을시작하였고이명박정부와박근혜정부에서본격적으로추진하여왔다. 이명박정부는대학의경영적자율화를강조하는동시에 고등교육시장 에서의학생과학부모에게합리적선택을보장한다는입장에서대학에등록금, 장학금, 교수 1인당학생수, 취업률등정보공개를요구했고취업률은가장중요한평가지표로활용되었다. 정부는이같은단기적지표를활용한평가에기초하여대학에대한재정지원과학자금대출여부로압박을가하면서대학의정원을축소할것을요구해왔다. 2013년 2월들어선박근혜정부는이정원감축을위한구조조정의속도를높이고있다. 교육부는 2013년 8월고등교육종합발전방안 [ 시안 ] 을발표했으며, 2013년 9월성균관대학교교육학과배상훈교수를대학구조개혁정책연구책임자로발표했다. 이연구팀은단 2개월만인지난 2013년 11월 12일한국고등교육의실태와개혁방향을연구하는대학구조개혁방안 대학구조개혁및특성화발전방향 을발표한다. 2014년 1월 27일제45차대학구조개혁위원회는회의를개최하여위의연구에기초한개혁방안을심의했고, 그다음날인 1월 28일에교육부는 대학구조개혁추진계획 을발표한다. 그주요내용은평가결과에따른정원감축실시, 대학교 - 49 -
육의질제고를위한새로운대학평가체제도입, 지속적구조개혁을위한법적제도적기반을구축하는것이었고그전략은대학의재정지원사업과연계하는것으로대학을 5등급으로평가하고정부재정지원사업참여, 정원감축, 국가장학금지원여부, 학자금대출제한이라는정책수단과연계하는것이다. 일사천리의대학구조조정이감행된것이다. 각대학들은특성화사업의가산점평가에서높은점수를받기위하여대학 자율 정원감축계획안을제시하였고정부의각종재정지원사업에지원하였다. 2014년 5월 8일교육부와연구재단이공동으로발표한 CK(University of Creative Korea) 사업과기타특성화사업의선정결과를발표하였다. 그결과는교육부와연구재단이 5년간총 1조 2,000억원을대학의각종사업에지원하는것이었고주로 자율 정원감축안을과감하게내세운대학들에게상대적으로혜택을주는것이었다. 교육부는 2014년 8월중대학구조개혁심의위원회를거쳐하위 15% 에해당하는대학들을정부재정지원제한대학, 학자금대출제한대학, 경영부실대학으로발표할예정이다. 이조치는발표된대학들의합법성과수요에치명적인역할을함으로써대학수요의급감에따른충격을보다집중적으로받게될것으로보인다. 한국대학의위기는학생수의급감으로인한등록금수입이대학의운영비용을보전하지못하는한계선상의대학들만의문제는아니다. 한국의대학체제전반이양질의교육과연구의역할을수행하고사회발전에기여하였다면, 한계선상의대학들이외의대학들, 고등교육체제전반은큰문제가될수없다. 시장의수급불균형을상황을보면, 한계선상이대학들은자연적으로해산 ( 구조조정 ) 을하게될것이고시장은장기적으로는정부가하려는구조조정의임무를담당할수있기때문이다. 예를들어시장원리가나름작동하는미국대학들의경우에도과잉공급의문제를안고있지만, 이는개별대학의문제로간주된다. 그러나한국에서는주요한대학들도역할과임무에대한정당성과합법성에도전을받고있다. 서울대학교를비롯한국내주요대학들의학문및미래학문세대를양성할수있는역량을의심받고거점국립대학마저수도권대학에밀려학생수감축을위로부터강요당하고스스로이정책에순응하고있다. 한편으로등록금반값투쟁이등록금으로가장심각한고통을받을수도있는한계대학들이아니라주요대학들에일어났다는것은이를상징한다. 한편, 우리사회에서시장을통한구조조정은다른문제를발생시킬소지가있다. 한국대학의정치적힘의역학관계를고려할때시장을통한접근방식은재단과비교하여정치적사회적약자로서한계선상에있는대학들의학생들과학부모, 그리고시간강사와교수들의희생을장기간에걸쳐요구하기때문이다. 정부가대학교육의질향상과고등교육경쟁력이라는공공성을명분으로대학체제전반에개입할수있는맥락이존재한다. 이것이대학의가장중심적인관련당사자인교수들이정부의구조조정을무조건반대할수없는상황에이르렀다는것을보여준다. 정부의구조조정안을비판하는주장들 ( 임재홍 2014, 김영록 2014, 윤지관 2014) 들도정부의구조조정을반대하기보다는구조조정의방식에문제를제기하고있다. 이글은한국대학의위기가일부수요한계점에처한대학들의문제가아니라대학체제전반의문제라고보고이를사회정치경제적관점에서분석하고학생수의감소라는객 - 50 -
관적수요요인의변동이외에도한국의대학과교수의정체성과사회적임무에관한가치와규범의혼란과갈등, 경제적이해관계와권력의불균형에서위기가온다는관점에서위기의정치경제적원인들을진단하고개혁과제와전략을제시하고자한다. 제2장에서는한국대학체제의특성을요약하고제도적뿌리를검토한후위기의정치경제적구조를밝힌다. 제3장은위기의각영역을검토한후개혁과제를도출하고제4장에서는개혁안을제시한다.. 한국대학제도의특징과위기의역사적기원 현재한국대학체제의위기는그제도적특징에뿌리를두고있다. 그제도적특징이란대학과고등교육부문의대학별로존재하는지나치게견고한서열, 사립대학위주의대학체제, 매우높은학생부담, 매우낮은정부 ( 사회 ) 지원, 외국대학을선택할수있는국내의부유층과엘리트계층에게외면되는대학의품질, 그리고교육부를중심으로하는국가의제도화된개입관행이그것이다. 우선 OECD의통계에서등록금대비교육비의비교한통계를살펴보면, 고등교육에대한비교를할경우학비가무료이고일부학생들의생활비까지지원하는 ( 북 ) 유럽국가비교할것도없이학생부담이높은일본이나미국의경우와비교해도정부지원이낮은것이분명하게드러난다. 특히전문대학등저소득층이다수진학하고평생교육을겸하는대학체제의낮은국공립비율과적은재정지원은고등교육분야의계층적역진성까지보여주고있다. 이처럼통계적으로확인되지않지만, 대학의낮은품질과서열체제는중요한제도적특징이다. 이것은국내의대학과대학원진학의행태와여러고등교육관련관행에서나타난다. 대학이낮은품질은부유층과엘리트계층과관계되는해외박사를선호하는교수채용관행, 많은조기유학생수와해외유학생수로현상으로표현된다. 서열체계는세개로나누어볼수있다. 첫째, 일반대학, 산업대학, 전문대학등의역할과위상이다른고등교육체제간의서열이고, 둘째는전공과계열간의서열이다. 셋째는동일 4년제대학그룹의서울대학교를정점으로하는서열이다. 고등교육체제간의서열에대한대학들의반응은전문대학이나산업대학의일반대학전환으로나타나고있고 ( 부분적으로 4년제대졸자의전문대학입학이라는학생역류현상도존재하지만 ), 전공간의서열은노동시장의불균형과계열간의경제적수익의변동에기인하여의학계열과교육계열대학의급격한입학성적상승으로나타난다. 한편일반대학의서열은입학생의성적과졸업생의경제적성과로나타나는데전공계열의서열이변동하여도전공계열내의대학간서열은변화하지않는다는것이다. 예를들어동일한전공이라고하더라도동일전공내에서는대학의서열은매우중요하다는점이다. 한국의고등교육은법적근거는고등교육법, 사립학교법, 그리고서울대학교등개별대학과관련된법령등에기초하고있으나국립대학전체를포괄하는국립대학법은아직입법되지않은상태고사립대학에대한독립된법이존재하지않는수준으로미약하다. 교육부의임의적이고자의적개입은 자율성 을위한정책에서도교육부장관의지도감독의 - 51 -
명분으로일상화되어있다. 이와같은특징을지니고있는한국의고등교육체제는어떻게형성되고유지되었는가? 왜이것은고등교육에대한수요의변화와결합된정부의고등교육정책에따라크게변화하였지만, 이기본적인특징은크게변화하지않았다. 고등교육을포괄한각나라의교육체제와숙련제도를 Esping(1991) 의복지국가분류로연구한학자들은제도적특징이산업화, 민주화, 그리고관료주의형성의역사적순서와상호관계와관련이있음을주목했다. 교육과숙련형성의정치적경제적분석결과를누적하고있는신제도주의 ( 특히역사적제도주의 ) 는이역사적과정에주목했다. 본연구의관점은현대사회의교육숙련제도란민주화와또는산업화 ( 시장경제화 ) 과정을통해형성정착되고변형된다고본다. Busemeyer & Trampusch(2011) 은서구의숙련형성제도가초기에형성되는하나의결정적시기를 "the period of intensified industrialization and democratization at the end of the nineteenth and the beginning of the twentieth centuries"(8쪽 ) 로보고있는시각과일치한다. 산업화와민주화과정은숙련형성뿐아니라민주주의제도와시장경제의제도형성에모두결정적시기였다고간주할수있다. 앞서언급한것처럼이과정에서국가주의와관료주의의형성도주의해야할사항이다. Busemyer and Trampusch(2011a) 나 Heidenheimer(1973, 1981) 는고등교육확장과정에서의관료화와민주화의시점과순서를강조했고 Archer(1979, 1984, 1989) 는분권화와집권화의각기다른영향을강조했다. Ansell(2008a, 2010) and Lindert(2004) 은민주주의와교육의연계성을강조하였으며, Thelen(2003, 2004) 은산업화과정에서직업교육과훈련과관련된다른행위자들의권력균형의중요성을강조했다. 본연구에서는이러한관점을수용하여한국의고등교육제도의형성과정을 그림1 으로설명하고자한다. < 그림 1> 한국고등교육의제도적형성 - 52 -
권위주의적관료체제는오랜국민국가의역사로부터매우체계화되고제도화된것으로보인다. 이후일본제국주의의식민지배와억압적독재정권등을경험하면서교육및고등교육에대한국가주의는제도화되었다고볼수있다 ( 신현석, 이준희, 정용주 2013). 관료화된국가주의의확립위에개발과산업화를명분으로한독재권력의장기적집권은산업화를통한경제성장에서명분을찾았고관료체제를활용한산업화로시장경제질서가수립되었다. 이시장경제는재벌대기업에대한집중적지원을통하여이루어졌고교육정책과고등교육정책은그런산업정책을실행하기위한수단으로서규정되었다. 국가의영향력이압도적인가운데현대의시장경제가확립되는산업화과정과대의제민주정치과확립되는민주화과정에서한조직분야의제도형성은특히초기의정치경제적여건, 특정정책과아이디어가특정한계기통해어떻게도입되었고변화에영향을주었는가가중요하다. 한국의고등교육제도의형태는몇차례의역사적시기를통해형성되었다. 가장중요한시기는고등교육의제도적형태는한국의현대국가의정치경제제도의초기형태가자리잡던결정적교체시기인해방후미군정시기와제1공화국시대이다. 현대적사회조직원리로서의시장경제와대의제민주정치의원리가도입된것은미군정기로볼수있고다른나라의산업화와민주화초기의시기처럼결정적시기가된다. 특히이시기는고등교육의제도형성에서서울대학교의독점적지위와사립대학위주의고등교육체제가확립된계기를마련된것이다. 그원인을다음과같이볼수있다. 첫째, 미군정하에서단독정부를수립과정과교육체제를확립하는과정에서 좌익성향의진보적민주주의교육운동세력이나민족주의를표방하는단체는미군정과의갈등으로교육주도세력에서배제 ( 박용희 361쪽 ) 된상태에서미군정의자문기관인 조선교육위원회 나조선교육심의회 에참석하였던보수적이고친한민당계열성향의미국유학경험을하였던기독교계가한국고등교육의제도적도입을주도하였다는점이다 ( 박용희 360쪽 ). 미군정이국공립대학중심의고등교육발전계획이없는상태에서이는기독교계의사립대학설립이나지주들이참여한사립대학설립과연계되어보인다. 특히사립대학들이적산을활용하는영향력과관계된다는점 ( 강명숙 2003) 에서매우중요한역할을했다고볼수있다. 둘째, 일본의관치교육에대한저항운동의일환으로전개된자주적사립학교운동의전통에대한대중적지지가있을수도있었을수도있다. 강명숙 (2003 171쪽 ) 가정리한일부사립대학의주요기부자내역을통해다양한세력들이참여했음을알수있다. 셋째, 미군정은대중의고등교육수요를재정적지원없이만족시킬수있는방안이었고또한인가규제를통한통제와학교설립세력의포섭이가능했기때문에 (No Support but Control) 에이를적극적으로수용한것으로보인다 ( 강명숙 2003). 이후국가의개입과사립대학위주의고등교육은한국의고등교육제도를규정하게된다. 사립대학이정부에의존적인경향이생기된역사적기원으로볼수있다. 또한이시기에출범했던주요사립대학들 연세대학교, 고려대학교, 성균관대학, 중앙대학교, 동국대학교등은국립서울대학교와더불어대학서열의정점을이루기시작했다. 국립대학의발전과정의측면에서초기실태를살펴보면, 미군정은관공립고등교육기관 - 53 -
을통합하여미국의주립대학모형의종합대학을설립하고자가칭 국대안 으로불리는국립대학교설립안을제시하여진보세력의격렬한반대에도불구하고관철시켜서울대학교를설립하고이를중점적으로지원하였다 ( 박용희 2010 363쪽 ). 1) 이후부산대학교를시발로하는국립대학교확대정책은국립대학들이이들수도권소재의사립대학들과경쟁하는체제를갖추게된다. 한국형고등교육의구조적특징으로나타나는것은공공성이낮은사립대학에의존하는고등교육, 등록금을통한대학재정의해결, 공공성을위한일관성없는국가정책의부재와대학에대한자의적이고변덕스런개입, 그결과로나타나는열악한교육및연구여건및대학의불안정성이이때형성된것이다 ( 이문원 1992, 국가의정치적목적에대한변덕스런개입사례는김재웅 (1996) 의졸업정원제분석을참조할필요가있다.). 그이후제3공화국과제4공화국시기 ( 박정희정부, 최규하, 전두환군사정부 ) 의사립학교법제정과운영을통한대학에대한규제가강화되고국립대학의부분적확대와함께대학에대한국가통제가일어났으나제도의기본적인골격은유지되었고초중등교육과같은국공립화나재정의공공부담과같은공공성을제고하는제도는형성되지않았다. 제5공화국이후정책은대학의확대정책과사립대학의법인의권한강화 2) 에집중되었다. 이문원 (1992) 은해방이후 1990년대까지의고등교육의문제로대학입시정책의 원칙과운영방법이일관성없이수시로 변경된점, 대학입학정원정책이사학의부패, 국가의인력수급정책과사회적요구에대응하는정치적요인에의해영향을받았던점, 사립대학 ( 법인 ) 의권한확대또는방임과사립대학에대한국가통제가되풀이되고있는점을지적하고있다. 이러한문제들은주로사립대학과학생의등록금에의존하는한국의고등교육의제도가자유주의적시장경제나협력적시장경제의고등교육달리독재권력의유산으로서의국가의개입과이에대한사립대학의대응작용으로형성된것이기때문이다. 국가의개입이지속적으로가능했던고등교육기관의조건은사립대학들이재정적으로취약했고법률을지킬수없는교육여건때문에합법성의토대가취약했기때문인반면, 합법성이부족한독재권력이대중의지지기반이필요할때경제발전을위한고등교육투자, 대학에대한더많은재정지원, 국공립대학의설립확대, 사립대학에비리감독과법인권한에대한제한을해야했기때문이다. 사학법인은독재권력이나보수적정당의중요한지지기반을형성하는기득권세력으로서대학의자율권확대논리와함께법인의권한확대와입시정책, 정원, 등록금책정및프로그램에대한자유확대논리를확장해왔다. 따라서정부의고등교육정책접근방식이이두개의축을시계추처럼왔다갔다할수있다. 이런제도적배열을구조로한고등교육에대한정책변동은고등교육에대한시장수요의변화, 대중과고등교육관련자의선호 ( 이해관계, 1) 미군정은한국대학에 미국대학을따라 1) 학년제를학점제로제도를수정하고, 2) 강좌제대신에학고제, 3) 필수교양과목제 ( 박용희 2010, 363) 를도입시킨다. 2) 이문원 (1992) 은 1981 년의 12 차사립학교법개정은 사학설립자가학교행정에부당하게간섭할수없도록함으로써사학의공공성을높이려 한반면 1990 년제 15 차개정은사학법인에대한자율성을확대한중대한조치로 공공성이확립되어있지않는사학법인에대폭권한을이양 것은대학의자율성을또다른형태로억압하는일 (116 쪽 ) 로평가하고있다. - 54 -
규범과가치를고려한 ), 국회와대통령을중심으로한정치권력의분포와그들의정책과고등교육기관의상호작용에달려있었으며그를통해구체화되었다. 미군정기와해방이후의대학에대한대학구성원들의대학의연구, 교육과사회봉사에대한가치와규범은무엇이었으며대학의존재와역할에대한합법성과정당성은어디서구했는가를명확하지않다. 박용희 (2010) 에따르면, 전후독일에서미군정은 전통독일대학교육을엘리트교육으로 간주하고이들이제국주의와나치에기여했다는점을인식하여대학이민주국가토대를위한대중교육의일환으로전환하고민주주의교육에집중해야한다고보았다. 미군정은정교수중심의대학자치를미국식의학생도포함하는이사회와평의회의제도화를요구하였다. 그러나독일의학계는미군정의요구를거절하고훔볼트전통의독일대학을대안으로제시하고교수중심의대학자치와학문의자유를민주적대학의전형으로간주하고나치잔재를청산하지못하고과거의엘리트주의로복귀하였다. 미군정의한국의대학의위상과역할에대한입장을명시되어있지않다. 다만, 미국의고등교육원조가독일의경우사회과학을중심으로이루어진것에비해이공계와응용학문을중심으로이루어진점 ( 이용희 2010) 이나한국의민주주의나대학의학문과자치보다도국가의재건에필요한것을지원하는방식의실용적접근이라는점만분명해보인다. 사립대학과개인부담중심의고등교육체제가더욱강화하게된것은 1980년대두가지역사적계기가역할을했다고할수있다. 1980년대이후한국고등교육체제에가장큰영향을미친것은계엄하에발표된 1980년 7월 30일발표된전두환정권의 7.30 교육개혁의졸업정원제와 1995년 5월 31일발표된김영삼정부의 5.31 교육개혁이설립준칙주의및정원자율화정책이라고할수있다. 두정책은정책방식에서크게달랐지만, 기존제도의관련당사자들의이해를해치지않으면서고등교육의지형을변화시킨다. 과외방지대책의일환으로제기된졸업정원제는졸업정원을정해놓고정원의첫해는 130%( 전문대학 15%) 에서그다음해에는 150% 의신입생을받아학생들을공부에집중하도록압박함으로써대학교육의품질을높이겠다는것이었다. 이정책의부작용이곧바로나타나자, 정부는 1983 년부터입학정원을졸업정원의 100% 에서 130% 에서자율적으로할것을허용했다.( 졸업정원제의자세한내용은김재웅 1996을참조할수있다. 3) 졸업정원제와더불어한국고등교육제도의고착화와함께위기를가져온것은 5.31고등교육개혁이었다. 이는양김의분열로생긴국내의민주화의보수화가세계적조류인교육의시장화를시도한신자유주의와결합된것이다. 5.31대학설립준칙주의는대학설립의자유와대학운영의자율성확대를통하여 고등교육시장의공급자 들사이의수요자유치경쟁을통하여고등교육의경쟁력을확대하는것이다 ( 장수명 2009). 양정책모두결과적으로고등교육의기회를전자는정원을중심으로후자는정원자율화와사립대학설립중심으로확대하는것이었다. 이와같은방식으로고등교육의기회를확대하는것은대중의저항을받기보다도오히려학력차별이높은사회적조건을바탕으로 3) 졸업정원제가확대된고등교육기회로소득과사회적지위가낮은계층의소득향상에기여했는가는일정한정도만인정되고있다 ( 김경년 2013, 홍민기조가원 2011). - 55 -
다수대중에게수용되었다. 동시에기존의기득권의세력의이해관계를해치지않음으로가능하였다. 이정책들은대학서열을해소하여상위권대학들의관련당사자의이해를직접적으로위해하는것도아니었다. 기존의사립대학교들은단기적으로교수 1인당학생수를늘리고수입을확대할수있었고이것을교수들과행정직원의임금상승의물적기반이마련된다. 국립대학들도역시기성회계및수업료수입을확대할수있었고교수들과행정직원들의임금을높일수있는기회였다. 예를들어졸업정원제의경우종국적으로국립대학은졸업정원의 115% 를사립대학들은 126% 를확대하였다. 1980년에비하여 1981년의입학자는약 10만명을증가하여전년도대비 48% 로유례없는증가율을기록했다. ( 김재웅 1996 54쪽 ). 그러나, 결국졸업정원은관리되지않았는데이는사립대학을중심으로일정한수의학생을탈락시키는졸업정원제는 학생을탈락시키는것은재정의손실 ( 김재웅 1996, 53쪽 ) 을의미하는것이었기때문에탈락하는학생들의고통을명분으로저항했고결국졸업정원제는 1988년대학정원을대폭확대한이후종결되고입학정원제로되돌아간다. 대학교육의품질제고는더욱달성하기어려운과제가되었다. 장수명 (2009) 는신자유주의시장논리에기초한 5.31 대학개혁이어떻게대학의 품질이나경쟁력 을높이지못하고오히려교육여건의악화와학생부담의증가로귀결되었는지를보여주고있다. 이정책들은정부가고등교육의기회를확장함으로써대중의정치적불만을해소하면서도재정적부담을지지않는방식으로진행되었다. 고등교육의기회를확장했음에도불구하고거의모든비용을개인들에게전가하였지만, 학생들과학부모들은교수나행정직원정치적약자이지개별적이고단기적인이해관계자로서대학교육에대한공적부담을요구하지못했고이를대변해주는정치집단이존재하지않았다. 해방이후어떤정부도고등교육에대한공적책임을초중등교육이나유치원교육과달리고등교육영역은재정지원을통해형평성이나공공성을확대하기보다규제정책의변경을통한제한적책임을다하는방식이었다. 국가의공공성을확보하는방식은균형발전적차원에서국립대학을확대하는방식이었으면, 국가가필요한특수분야의인재를육성하는방식이었다. 이는 표1, < 표2>, < 표3> 에서잘나타나있다. 국립대학특성화또한기존에는국립대학을통해산업화에필요한인적자원을양성하는방식이었다 ( 장수명외 2004). 그러나 5.31 교육개혁이후고등교육이과잉공급된것을조건이되고학령인구의감소등의요인이신자유주의경쟁도입과결합된이후방식의정책은더이상채택되지도않았다. 다만, 극히일부특수분야의인재육성을명목으로주로교육부이외의부처에서실시되었다. 5.31 개혁이후정부는국립대학의설립확대나국립대학위주의고등교육강화방향을사실상포기했을뿐아니라국공립대학과사립대학에대한평가를거의동일한기준으로평가했고연구자금지원을공개공모를통해경쟁으로진행했으며, 국공립의차이를인정하지않았다. 정부의기본방침은국공립대학을포함한정원감축과구조조정을정부의교육및연구의특성화자금에대한경쟁을통한지원으로전환하여지속하였다. - 56 -
< 표 1> 4 년제국공립대학설치연도 ~ 1960 년 1961 ~ 1979 년 1980 ~ 1995 년 1996 ~ 현재 강릉원주대 목포해양대 충주대 경상대 부산교대 강원대공군사관학교경북대 2) 국군간호사관학교공주대 3) 국방대부경대 4) 육군사관학교부산대한국해양대서울대해군사관학교서울시립대 1) 서울과학기술대 ( 전산업대 ) 전남대한국철도대전북대 한국방송통신대군산대서울교대경인교대목포대육군3 사관학교공주교대순천대전주교대광주교대안동대 5) 진주교대대구교대제주대청주교대한경대창원대춘천교대한밭대 ( 산업대학에서 금오공대 (1980) 인천대 1)6) 경남과학기술대 (1993) 경찰대광주과학기술원 (95년석사과정, 97박사, 2010 학사입학 ) 한국교원대 (1985) 한국예술종합학교 (1993) 한국기술교육대학교 (1992) 한국산업기술대학교 (1998년) 울산과학기술대 (2009) 대구경북과기원 (2011 석박사, 2014년학사입학 ) 한국전통문화학교 (4년제전환 2012) 일반대로전환중 ) 충남대 한국과학기술원 충북대 한국체육대 - 57 -
< 표 2> 국공립전문대학설치연도 폐지또는통합 1) 군산수산전문대학 (1992) 예산농업전문대학 (1992) 통영수산전문대학 (1994) 공주문화대학 (2001) 천안공업대학 (2005) 원주대학 (2007) 설립강원도립대경남도립거창대경남도립남해대경북도립대전남도립대충남도립청양대충북도립대한국농수산대 (1997) 한국재활복지대 (2002) 한국폴리텍바이오대한국폴리텍항공대학한국폴리텍섬유패션대학한국폴리텍대한국폴리텍여자대학한국전통문화학교 (2000) 2012 4년제로전환 < 표 3> 주요국립거점특성화공대취업현황 구분졸업자취업자취업률정규직여부 전공일치여부 대기업취업여부 교수수 ( 단위 : 명, %) 교수학생수 1인당학생 경북대전기 458 265 83.60 100.0 99.6 95.1 77 3,992 51.84 전자 부산대기계 279 186 83.04 99.5 98.9 93.1 54 2,392 44.30 공학 전남대화학공학 117 37 37.37 91.9 75.7 51.4 43 1,639 38.12 자료 : 2004년고등교육기관교육통계조사, 한국교육개발원 ( 장수명외 2004) 위기에대한제도적분석이전에 5.31 이후의고등교육의정책을일괄할필요성이있다. 5.31 이후의고등교육정책을분석한연구로는국민의정부를분석한신현석 (2003) 과반상진 (2003) 이있고, 문민정부에서참여정부까지의정책을분석한정일환 (2004), 이현청 (2004), 신현석 (2004), 김안나 (2005), 이병식 (2008), 장수명 (2009) 과변기용 (2009) 있고이명박정부의정책은분석한박거용 (2009) 이덕난이일용 2013, 이석열 2013, 임재홍 2012) - 58 -
등이있다. 이외에신현석 (2005) 의연구가있다 4). 이들연구들은문민정부부터현재까지고등교육정책의일관된요소는대학의경쟁력제고, 교육의품질제고와자율화로표현된문민정부의 5.31 대학정책에근원이있다고보았다. 5) 이것은 5.31 고등교육개혁을비판적인시각에서분석했거나또는고등교육개혁에경쟁시장원리보다적극적도입을강조하는연구도 ( 변기용 2009) 유사한지적을한다. 동시에대부분의연구는국가의개입관행이시장경쟁을통한고등교육의효율성추구속에서도지속되어왔다는점을지적하고있다. 예를들어이병식 (2008) 이나강태중 (2004) 이개혁정책의신자유주의요소를인정하지만, 시장주의원칙이강화되면서도국가의역할이확대되는비정합성이있다고지적하고있다. 이는신자유주의정책이강한국가의개입을통하여시장원리를실현하는신국가주의특성을갖는다는것 (Lee, S. & Stephen McBride 2007) 을고려하면쉽게이해된다. 특히한국에서는이미교육에관한국가의개입이관행화되고동시에신자유주의가추구하고자하는사립위주와개인부담의특징인고등교육제도가뿌리내린상태이므로대학에대한국가의신자유주의방식의정책적개입국가개입주의는자연스러운현상으로수용되었다볼수있다. 신자유주의의개혁의시발로간주되는국가주도의문민정부의고등교육개혁의원리는기본적으로 자율화로표현되는자유주의와경쟁으로표현되는시장원리 ( 장수명 2009 13쪽 ) 로규제철폐나규제완화를통하여자유시장경쟁을촉진하는것이다. 이는공공영역과공공재로간주되던고등교육을사적재화의성격을갖고있기때문에시장경제원리로대응해야한다는민영화 (privatization) 논리였다. 미국의영리대학허용이나유럽의사립대학의부분적도입은이러한경향을보여주는것이다. 다른한편신자유주의공공영역에속한고등교육개혁정책은지식경제담론을통하여지식창출을위한고등교육의역할을강조하면서 (Olssen & Peters 2005), 성과에기초한신공공경영 (New Public Management NPM) 을바탕으로대학의산출극대화를위한효율적경영을강조하는것이었다 (Saunders 2010). 이에따라정부의재정배분은성과에연계하는것이고대학의거버넌스와운영목적과방식은기업경영과같은틀로이루어져야한다는것이다 (Roberts and Peters 2008). 이를종합적으로정리한 Saunders(2006) 와 Olssen & Peters (2005) 의연구를통하여신자유주의의고등교육개혁의정책처방을한국상황에적용하면 < 표 4> 와같이정리할수있다. 6) 5.31 개혁의설립규제와정원규제완화정책, 국립대법인화와총장선출방식에관한정책, 정부의연구자금및교육자금의공모를통한경쟁배분방식, 등록금자율화정책, 수입의다변화를위한대학교육의상업화와응용연구중심의산학협력, 바우처방식의학자금융자및대학생장학금지원등은이러한정책기조를통해구체화된정책이었다. 이과정에서대학정원은폭발적인증가세를보였고학령기인구대비고등교육재학생수의비 4) 그외재정지원사업에대한평가로유현숙외 (2006) 과신정철외 (2009) 등이있다. 5) 이현청 (2004) 의경우참여정부의정책은평준화유지와함께학벌타파와대학서열완화정책을시도하고, 대학운영의민주화를추진하고있으므로국민의정부와도연계성이적다고판단하고있으나이는참여정부초기의정책방향을놓고판단한것으로보인다. 6) Adam Smith 와 Veblen 의대학에관한고전적대립에대한이해는 Raines and Leathers (2003) 을참조할수있다. - 59 -
율을나타내는고등교육취학률은 100% 를넘어섰다. 20년의개혁이후학생부담은증가하였고사립대학중심의대학체제또한강화되었으나대학교육의품질과대학과대학원의경쟁력은높아지지않았으며, 경쟁이강화되기보다명문대학중심서열이더고착화되어한국고등교육체제의제도적문제가심화된것으로보인다. 개혁안은대학의역할과문화마저변화시킨것으로파악되고있다 ( 강내희 2013). < 표 4> 신자유주의의고등교육개혁정책 구분정부정책변화영향 대학과대학교육 국공립대학의역할축소및재정지원감축사립대학및영리대학설립과역할확대대학간의협력보다경쟁유도 대학설립규제의완화학생선발, 프로그램운영및등록금자율화강조 학생 학생들에게바우처제공 학생들은인적자본축적을위해대학교육을구매하고소비하는자들로간주됨학생들은합리적선택이보장되고이에대학의경쟁이촉진됨 교수 세금을통한재정지원삭감 학문적전문가공동체로써의교수가아닌지식생산의노동자나사업가로써상호경쟁자로변화비정규직교수증가로대학의비용절감수익을창출하는응용연구와연구결과의상업화촉진대학과산업체의산학협력촉진 대학의지배구조 이사회도입 공유된거버넌스 ( 교수 + 직원 + 학생 ) 에서기업식거버넌스로의전환교수와학생의참여제한 재정지원및평가 평가에기초한재정교부 사립대학과국립대학을구분없이경쟁시킴기존의대학서열을강화하는방식으로작동함대학간교수간의경쟁을유도하는주요한장치로작동함 주 : Saunders(2006), Olsen & Peters(2005) 을저자가재구성 - 60 -
. 대학제도의경로의존성과위기 7) 한국대학의위기는고졸자급감으로인한단순히수요의한계상에있는전문대학과대학들의위기만이아니다. 반복되는개혁노력에도과제해결의돌파구가보이지않는고등교육체제전반의구조적제도적위기이다. 위기는역사적으로형성된고등교육제도가사회적으로배태되어있어강력한괘도안정성과경로의존성을갖고있기때문에발생하는위기이다. 이제도의안전성을위해하거나경로를탈출하고대안경로를모색하는정책은입안되지않거나또수용되지않았고오직이제도의강화하는정책들이주로입안되고수용되었다. 특히한국의기존의고등교육체제의실제가앞서진술한유럽과미국의신자유주의고등교육개혁목표보다앞서가고있기때문에이를수용하는정책은오히려기존체제를강화하는것이기때문에환영받는반면, 기존체제를역행하는 공립위주의대학체제수립 이나 국립대학통합네트워크안 등은정치적사회적역풍을불러올가능성때문에제도디자인이자체가힘들다. 그러나현재고등교육의위기는불합리해보이는고등교육제도가그사회적효율성과관계없이고등교육관련다양한이해관계자들과일반시민으로부터지지받고견고하게유지되기때문에발생하는제도적위기로보인다. 즉핵심적인문제들을해결하는개혁의동력이봉쇄되고부분적인 땜질 처방만이계속되기때문에점차심화되는위기이다. 어떻게개인들과조직들은다수구성원들이불만족하는현재의제도를유지하고자하며할수있는가? 단순한경제적동기때문이고경제적유인구조가변경하면개혁을성공할수있는가? 이글은최근제도의안정성과변화가능성을행위자 (agent 개인또는조직 ) 과제도집합의간의상호작용에서찾는신제도주의관점으로고등교육의발달과정과현체제를분석한다. 신제도주의를살펴보면, 행위자 ( 조직과개인 ) 이제도와상호작용은가치 ( 선호 ) 영역, 권력관계를다루는정치영역, 그리고이해관계와경제적동기를다루는경제적영역등즉, 사회적경제적정치적요인등이복합적으로다루어진다. 제도를개인들의합리적선택의행동의제약이자집합적문제해결의수단으로보는합리적선택신제도주의, 조직과개인의인식, 가치, 규범, 정체성과합법성등과행동의관계를주목한사회학적신제도주의, 그리고권력관계와제도의지속성 ( 혹은변동 ) 에관심을가진역사적신제도주의는제도의지속성과변화를설명하는데통합되고있다 (Lowndes and Roberts 2013, 이를도시와학교공간의계층분리에적용한장수명 2014을참조할수있다.) 이를도식화하면 그림 2 와같이나타낼수있다. 7) 이논문은그이론적토대를통합적신제도주의에두고있으나지면과시간관계상자세히설명하지않는다. - 61 -
< 그림 2> 개인과조직의행동과선택 ( 장수명, 2014) 고등교육과관계하여이다이어그램을적용하면다음과같다. 우선, 대학교육을구성하는조직분야 8) 의조직들과주요구성원들은대학과자신이속한집단 ( 예교수집단과학생집단 ) 과대학에관한가치와규범 ( 또는선호 ), 정체성과합법성에대한공유된인식을갖고있다. 때로부분적으로조직집단과개인들사이에차이가발생하기도하지만, 공유된가치와규범 ( 이하가치 ) 는행동을개인과조직행동을제약하거나행동의근거나조건을제공한다. 또한이들은개인적집단적으로인식되고구성된이해관계와유인구조 ( 이하이해관계 ) 를갖고있기때문에이에반응하다. 그런데유인구조와이해관계는당연히개인과조직의가치와규범등선호에영향을받는다. 동시에특정가치와이해관계를유지하거나변화시키는데는권력관계가주요한역할을한다. 현재의이해관계에서기득권을누리는그룹쪽으로권력은편재되어있고그들이가치형성에크게기여한다면, 세개의요소가상호보완적일때서로를강화하고경로는강화된다. 이것들이명문대학중심의서열체제, 사립대학중심, 개인부담위주의고등교육비용분담이유지되는방식이다. 특히지방대학과지방대학의교수와학생들은서울소재명문대학의상대와비교하여정치적약자이면서도동시에명문대학을선호하는가치를지니기쉽고개인적이해관계에서명문대학체제가유지되는것을자신들의이해로인식하고구성할수있다. 권력, 이해관계및규범 ( 선호, 합법성 ) 등은 법, 담화및관행 을통해유지된다. 견고한명문대학의사례가가장극명하게이를보여준다. 한국의명문대학, 특히한민주국가안에서세계에서유례를찾아보기힘들정도 8) 조직분야 (organizational field) 는 Powell & DiMaggio(1991) 을참조할수있다. - 62 -
의사회적특혜를누리는 OO대학교가유지되고강화되는사례를통해보면이를쉽게설명할수있다. 가치와선호또는합법성과정당성의측면을살펴보다. 직접적이해관계를갖고있는 OO대학교나정부관료, 전반적인대학관계자들뿐아니라학부모나국민들도고등교육및국가경쟁력등의합법성과정당성의명분을통하여 OO대학교를정점으로하는대학서열체제를선호하는가치와규범을갖고있다. 역으로 OO대학교는언론, 법, 관료사회및정치권등사회각분야에서지도적역할을하는위치에있는졸업생과이를지지하는자들을통하여, 정치적영향력뿐아니라가치와규범에영향력을미치는사회적담론형성에영향력을행사할수있다. 이것은당연히 OO대학교현재관련자와졸업자들의경제적이해관계와유인구조와맞물리게된다. OO대학교와직접적관련이없는일반국민들, 학생들, 그리고학부모들도국가경쟁력과고등교육경쟁력이라는관점에서이를자신들의이해와일치한다고구성하고인식할수있다. 서열의정점에서있어자연스럽게독점적지위를확보하고있는 OO대학교등서열체제가독점적지대를추구함으로써오히려고등교육체제전반의경쟁력을훼손할수있음에도불구하고국가차원에서이에대한체계적인연구마저시도되고있지않는다. 9) 서열의정점에있는대학들이정원감축요구에반응을보이지않았음에도대학재정지원사업에거의영향을받지않았던것은현재의대학구조개혁이한국고등교육의구조적제도적특징을유지하는범주내에서진행된다것을보여준다. 또한국가의집중적인지원을통한 OO대학교와유사한지위로경쟁할수있는과학기술대학교들의균등한발전의사례가있음에도이를정치와사회의영향력을통하여자원배분에더큰영향을미칠사회과학분야로확대하지않은것또한이런제도의관성을보여주고있다. 현재진행되고있는시장주의원리에기초하는국가주도의개혁은박근혜정부에서달라진부분도있으나이런제도적경로를크게벗어나지않는다. 10) 다른한예는전문대학의경우이다. 국제적으로산업대학이나직업전문고등교육기관으로분류되거나또는미국이나캐나다처럼같이지역사회대학 (community college) 의경우주로사회적약자인계층이많이진학하고개방적인체계로운영되기때문에산업구조의변화등으로인한구조조정을당한개인들의생애에항구역할을수행하기때문에공립으로주로운영될뿐아니라무료로수업을받거나매우저렴한수업료를받고있다. 한국에서도전문대학이매우중요한역할을수행하고있음에도불구하고저소득층이거의모든운영비를부담하고있는실정이다. 상당수의이해관계자가존재함에도사회적으로약자인이들전문대학의학생들과교수들은재단과비교하여약한정치적영향력을갖고있고이해관계를충분히인식하여조직못하며, 전문대학의역할의중요성과공공성강화를집단적정치요구로전환하지못하고있다. 또다른사례로국가의균형발전과지역의인적자원구성에중요한역할을해온지방사립대학의다수가수요감소의직접적타격을받을상황임에도불구하고이에대한국가적차원의구조개혁이진행되는동안에도자신들의정치적 9) 5.31 교육개혁이후대학서열화의논쟁과연구내용은황갑진 (2005) 을참조하기바란다. 10) 대학서열논쟁, 명문대학의졸업자의수익, 서울소재대학의졸업자의경제적수익등은장수명 (2002), 남기곤 (2012) 등과종합적인분석으로황갑진 (2005) 등을참조할수있다. - 63 -
목소리를내지못하는것은정치적약자로서영향력을행사하지못하고자신들의집단적개인적이해관계로인식하지못하며, 가치적으로사회적차별을받아들이기때문이며, 국민의다수역시정치권이나관료들과마찬가지로대학의가치와합법성을수사적의미가아니라실질적으로인정하지않기때문이다 ( 전문대학에대한국가의무책임은 표 5 를참조할수있다.). 11) < 표 5> 연도별고등교육기관재적학생수현황 ( 단위 : 명 ) 구분 1995 2000 2005 2007 2012 전문대학 대학 21,473 37,331 36,153 30,372 국공립 (3.77%) (4.09%) (4.24%) (3.82%) 16,792 (2.18%) 전체 569,820 913,273 853,089 795,519 769,888 295,941 372,078 400,668 408,461 459,171 국공립 (24.93%) (22.34%) (21.55%) (21.28%) (21.82%) 전체 1,187,735 1,665,398 1,859,639 1,919,504 2,103,958 산업대학 71,246 81,186 90,324 83,868 국공립 (59.04%) (47.59%) (47.85%) (49.37%) 42,970 (44.98%) 전체 120,670 170,622 188,753 169,862 95,533 자료 : 교육과학기술부 한국교육개발원, 교육통계연보 (1995, 2000, 2005, 2007, 2012) 한국교육개발원, 1994, 한국의교육지표 한국의고등교육취학률은단기간에 100% 을넘어서세계에서가장높은수준으로유례를찾아보기힘들다 ( 그림 3 ). 그럼에도불구하고중고등학교입시경쟁과사교육은줄어들지않았고고등교육의결과의하나인선거참여등민주주의는강화되기보다후퇴하고사회의고등학습역량이성숙하지않았고경제의경쟁력과성장의동력은크게높아지지않았고사회적신뢰나투명성이높아지고있지않다. 대졸자들은일부정규직의일자리를찾지만, 많은졸업자가불완전하고불안정한고용상태를유지하거나실업상태에서영구적일자리를구하기위해많은시간을보내고있다. 다만, 대학교수들의연구논문수와인용지수가높아진것은한국고등교육의최근의예외적성과일수있지만성과의원인과내용에관한견해는매우다양하다. 제도의경로의존성에도불구하고한국의대학체제는위기를맞고있다. 예상되는입학생의급감으로촉발되었지만, 대학의정체성과합법성, 재정적기반, 그리고정치적사회적 11) 전문대학정책의역사에관한논의는김영재김정기 (2013) 의신제도주의분석을살필수있으나이해관계, 합법성및권력관계를통한사립대학위주의전문대학체제가확립된것을분석하지는않고있다. - 64 -
책임모든면에서위기를맞이하고있다. 위기의내용을살펴보면다음과같다. 국가 ( 순위 ) 년도 1위 2위 3위 4위 5위 평균 비고 2000 핀란드한국노르웨이미국스웨덴 (82) (79) (69) (69) (67) 52 2005 한국핀란드그리스미국스웨덴 (93) (92) (89) (82) (82) 64 2010 한국미국핀란드슬로베니아뉴질랜드 (103) (95) (94) (90) (83) 73 자료 : 통계청 국제통계 국제기구 회원국별통계 OECD의교육, 문화및과학항목의최근자료 < 그림 3> 한국의고등교육취학률 (%) 첫째, 한국대학의위기는우선대학의정체성을둘러싼관계자들의갈등의위기이다. 이위기는사회에서의대학의목적과역할에개인적차원의가치와규범, 조직차원의합법성과정당성 ( 이념 ) 의혼란과갈등때문에발생한다. 대학의관련당사자들인학생, 교수, 대학집행부, 사학재단, 그리고고등교육정책집단 ( 관료와정책연구학자 ) 은대학의교육, 연구및사회봉사에대한특정의가치와규범을갖고있으며대학들은조직의정체성확립과헌장의실천을통하여합법성과정당성을확보하려한다. 그러나대학, 대학생및졸업자의수가사회적수요를크게넘어서자대학의합법성과정당성을추구는현실의문제를해결하는것에집중했다. 5.31 교육개혁이후정부는대학교육의성과를취업률로간주하고대학의연구는논문편수와인용지수로평가하고사회봉사는기업에대한산학협력의건수와양으로규정했으며대학들은국내외평가에서상위권을유지하는것으로그합법성을스스로제한했다. - 65 -
우선교육영역에서보면, 미래가불안한입학생들과재학생들도취업에대한지고한관심을가졌고사회는이러한가치와규범을수용했고대학에이를요구했다. 이런맥락에서대학이기업주의와상업주의가도입하고강화하는것은정부의요구에도부응하고사회적요구에도부응하는것일될수있다. 그러나이것이대학의문제를해결해주지못할뿐아니라대학들이취업률을장기적이고근본적으로올릴수있는방안이되지도못한다. 12) 대부분의대학들이제시하는취업률이정확하지않을뿐아니라단기적인성과에치중하고있을뿐아니라조작되었을가능성마저존재하여대학의정직성마저의심받는실정이다. 대학교육에대한또다른평가인학생들의강의평가도형식적또는획일적이라는것은매우잘알려진사실이다 ( 양길석 2014, 손충기 2014). 이런교육영역의가치와규범은대학교육의역할에관한전통과도매우거리가있다. 대학의교육성과를위한평가지표들은매우다양하지만 ( 김경일심준섭이희수 2013), 이것들이또기업들의요구를하지만, 만족시킬수있을지는또다른문제가된다 ( 김혜숙곽진숙이재열 2013). 대학의수업에대한질적연구들이존재하지만 ( 안지혜 2014, 이지은 2013), 이것이취업과연계되는지또대학을단기간에평가하는데적용가능하지를판단하는것은매우어렵다. 하지만, 고등교육에대한현실적인압박으로서의졸업자의일자리문제는대학이외면할수없는현실적인문제가되고있고대학의교육기능이소홀하다는판단과이를강화해야한다는것은타당하다고보여진다. 연구영역에서의갈등도단순하지않다. 대학평가에서연구지표로사용되는논문편수와인용지수또는특허로표현되는양적측정지수가또는이와함께개인들의업적평가에활용되는특정한집단의논문등급등이대학의연구역량을나타내고있는지장기적으로연구역량을확대하는데도움이되는지알수없으며, 이것이모든대학에적용되어야하는지도불분명하다. 하지만, 다른합리적대안이모색되어합의에도달할수있는지알수없다. 대학에서교수들과연구자들이생산하는논문편수가많아지는것이, 그리고인용지수가높은것은장기적으로공공재로서의지적생산에기여할수있다. 그러나그것이단지교수와기관의평가를위한수단으로작용하면, 진정한인류와사회가호기심에바탕을둔지적탐구를확장할수있는데도움이될것인지알수없다 ( 고부응 2013). 사회봉사영역에서도산학협력의수와양으로평가하려는정부의평가지표와교수들이세계와지역에서연구와교육활동또는대외활동을통해사회에기여하는봉사사이에또한큰갈등이존재한다. 전반적으로대학구성원들의대학의교육, 연구와사회봉사에관한가치와규범, 대학의합법성과정당성에관한논쟁이현재제기되고있는대학의평가지표개선문제로해결될수있는것은아닌것같다. 우리사회대학의역할과임무에대한의제와갈등양상에대한논의가필요한시점이다. 한국의소수의대학들이세계적인대학평가에서앞선순위를받고, 졸업생의취업률이제고되고, 교수들의논문편수가많아지고, 산학협력이활발해진다고한국대학의위기와문제가사라질것같지않으며, 또한이목표또한달성하기쉽지않아보인다. 둘째의위기는대학의재정부담에관한갈등에서오는위기이자경제적이해관계및유인구조의위기이다. 학생들과학부모들은반값등록금투쟁을통하여더이상이부담을감당할 12) 대학평가의취업률지표의문제는단순한문제가아님이밝혀졌다 ( 곽진숙 2013) - 66 -
수없다는점을분명히했고, 정부는장학금과학자금대출로이에대응했지만, 학생들의부담은더늘어나는경향에큰영향을미치지못한다. 표 6 에서보듯이 5.31 교육개혁이후대학의교육을위한운영비에서등록금수입이차지하는비율은매우가파르게높아왔고대학생들이등록금으로교수들을고용하고프로그램운영비를분담하는것으로보면된다. < 표 6> 사립대학, 국립대학운영비대비등록금비율 ( 결산 ) ( 단위 : 천원 ) 구분 연도 등록금수입 1) 비율 ( 수입운영지출 2) 등록금수강료합계수입 / 지출 ) 1995 1,795,490,880 64,325,221 1,859,816,101 2,249,512,511 0.827 사립 2007 11,726,319,303 401,726,643 12,128,045,946 11,838,227,923 1.024 2008 12,772,706,631 487,475,778 13,260,182,409 12,990,323,272 1.021 2011 13,900,058,429 532,097,106 14,432,155,535 14,137,658,256 1.021 구분 연도 등록금수입 입학금및수업료 3) 기성회비총수입 운영지출 비율 ( 수입 / 지출 ) 1996 109,732,491 373,858,586 483,591,077 1,110,762,307 0.435 국립 2009 212,672,227 1,463,457,851 1,676,130,078 2,142,229,562 0.782 2010 224,073,180 1,510,547,846 1,734,621,026 2,133,645,033 0.813 2011 248,163,026 2,027,054,868 2,275,217,894 2,235,174,106 1.018 자료 : 교육통계연보 (2009, 2010, 2011, 2012, 2013) 1) ~ 2) 교육통계연보상에등록금수입및운영지출로분류되어있는항목으로서시설비 연구비 자산증가등의항목은제외되어있음 3) 교육부의전체입학금및수업료수입은국립대학과국립전문대학의입학금과수업료뿐만아니라국립고등학교의입학금과수업료를포함하고있어후자를제외시켜야한다. 따라서국립고등학교의입학금과수업료와학생수를곱하여계산하고이를교육부전체입학금과수업료수입에서뺄셈을해주었다. 4) 송기창 (2010) 에따르면, 2007학년도기준세입결산에서등록금의존도는국사립 51.8%( 국공립 29.7%, 사립 57.2%) 이며, 운영수입을기준으로등록금의존도를산출하면사립대학은 77.0%, 사립전문대학은 91.1% 라고지적하여다소이수치와다소다르다. 이는연구비등기타비용을포함하고있기때문으로보인다. 표 7 는학교등록금으로다시납부되는 2013년국가장학금을고려하여 2011년운영비대비등록금비율에적용한것이다. 이것은이런고려에도불구하고학생들의부담이 - 67 -
매우높다는것을보여준다. 학생들의외부장학금이있기때문에이수치는더낮아질수있지만, 그부담이매우높다는것을사실이다. 국립대학운영비와재정사업비로주로사용되는교육부의고등교육예산은학생들의등록금총액의 22% 수준에지나지않는다. 이것역시기타여러가지요소를고려하면, 다소높아질수있으나정부는무책임한수준의고등교육재정을부담하고있는실정이다. 이것은매우낮은 1인당교육비수준이나 ( 그림 4 참조바람 ) 등록금과비교한교육비의비율에서도분명하게나타나고있다 ( 표 9 참조 ). 이를종합적으로고려하면, 사립대학과학생등록금에의존하는고등교육체제에서대학의교육의질을높이기위해교육비를높여야하나 13) 더이상높일수없고정부의고등교육재정확대도사립대학에지원정당성을확보하지못한다면, 제도적제약에구속될수밖에없는구조적위기에처해있다. 14) < 표 7> 국가장학금지급에따른대학운영비대비등록금비율추정 ( 단위 : 천원 ) 구분 등록금수입 (2011년) 국가장학금 운영지출 비율 ( 수입 / 지출 ) 2012년 16,707,373,429 1,750,000,000 16,372,832,362 0.914 2013년 16,707,373,429 2,775,000,000 16,372,832,362 0.851 자료 : 교육통계연보 (2009, 2010, 2011, 2012, 2013), 2012년, 2013년국가장학금사업기본계획 주 : 2012년과 2013년의등록금수입이 2011년과동일하다고가정할경우에대한비율임 < 표 8> 2011년교육부고등교육예산비율 ( 단위 : 천원 ) 구분 등록금수입 교육부고등교육예산 교육부예산비율 (%) 2011년 16,707,373,429 4,579,734,804 21.5% 자료 : 교육통계연보 (2012) 13) 김경일심준섭이희수 (2013) 에따르면, 1 인당교육비가교육역량성과에가장많은영향력을주는요소로지적되고있다. 14) 사립대학에대한재정지원을확대하자며반상진 (2013) 은건전사학지원법으로제시하고있지만, 교수의연구활동이외에교육영역에서는그정당성은사학에대한공공성이전제될때보편적으로수용될것으로보인다. - 68 -
국가 ( 순위 ) 년도 1위 2위 3위 4위 5위평균비고미국스위스스웨덴캐나다노르웨이한국 2000 9,509 (20,358) (18,450) (15,097) (14,983) (13,353) (23위, 6,118) 미국스위스스웨덴노르웨이덴마크한국 2005 11,002 (24,370) (21,734) (15,946) (15,552) (14,959) (23위, 7,606) 자료 : 통계청 국제통계 국제기구 회원국별통계 OECD의교육, 문화및과학항목의최근자료 < 그림 4> 1인당교육비 < 표 9> 각국의 A 유형고등교육학비, 교육비와교육비환원율 A 유형 (4 년제 ) 고등교육학비, 교육비와교육비환원율 학비 1인당교육비교육비환원율구분직접교육비 / 총교육비 / 1인당학비직접교육비총교육비학비학비 국가및학년도 2006 2007 2007 2007 미국 10,481 21,199 27,010 2.02 2.56 영국 4,678 7,757 15,463 1.66 3.31 뉴질랜드 2,657 8,539 9,905 3.21 3.73 스웨덴 0 9,402 18,361 핀란드 0 8,178 13,566 독일 m 7,852 13,823 프랑스 593 8,252 12,773 13.92 21.54 한국 7,576 7,751 8,920 1.02 1.18 일본 6,319 x(7) 14,201 2.25 자료 : OECD Education at a Glance 2005, 2010-69 -