선거방송의 쟁점과 개선방안

현안보고서 Vol. 161 선거방송의쟁점과개선방안 김여라 ( 문화방송통신팀입법조사관 ) 2012. 8. 22.

요 약 우리나라는해마다여러종류의선거가있다. 텔레비전은여전히다양한유권자에게가장쉽게도달할수있는매체로, 선거방송의중요성은간과할수없는문제이다. 선거방송은선거보도및논평, 후보자연설과토론, 선거캠페인, 여론조사등을포괄하는개념이다. 선거방송은 방송법, 공직선거법, 언론중재및피해구제에관한법률, 방송심의에관한규정, 선거방송심의에관한특별규정, 그리고각방송사의자율적인선거방송준칙에의해규제된다. 선거방송규제와관련하여해외주요국의사례를살펴보면, 미국, 영국등은선거방송의정치적공정성및불편부당성을무엇보다중시하지만, 법적으로많은부분을규제하기보다는관련가이드라인등을통한자율적인규제를중시하고있다. 선거방송과관련한쟁점과개선방안을정리해보면다음과같다. 첫째, 선거방송에서의공정성은가장중요한개념으로논의되어왔으나, 언론이지나치게소극적인입장에서공정성을바라봄에따라산술적인균형성만을맞추는데에만집중하여왔다. 선거방송은후보자의정책과공약을검증하고, 선거의쟁점을끌어내며, 유권자가알고싶어하는정보를전달하는적극적이고능동적인언론의역할과공정성의실현사이의균형을맞추는노력을해야할것이다. 둘째, 형식적인토론방식과유력후보자의불참, 그리고유권자의참여가제한되는현재의선거방송토론은그의미를퇴색해가고있다. 유권자들이후보자를면밀히살펴보고평가함으로써합리적인선택을하는데실질적으로도움이될수있도록, 선거방송토론의형식을다양화하고시민의참여를확대할필요가있다. 또한토론회에서의후보자의발언에대한유권자들의모니터와사회적검증의노력도필요할것이다.

셋째, 선거기간중여론조사가과열화되면서단순한후보자에대한지지도중심의경마식보도는여러가지문제를불러일으키고있다. 따라서언론이후보자에대한여론조사를보도할때에공표해야하는조사방법이나신뢰도와같은기본적인사항을준수하는것외에여론조사의정치적인효과를고려하여결과를극대화하지않도록하는노력이가장필요하다. 넷째, 현재의선거방송심의제도는매체별로심의위원회가별도로구성되어운영됨으로써동일한내용에대한중복심의의문제가발생하고있다. 따라서심의기구의통합과관련하여매체의발전에탄력적으로대응하면서정치적인중립성을유지할수있는제도개선안을강구할필요가있다. 또한선거방송심의규정중프로그램장르에대한규제나형평성조항등에대한위헌의문제가제기되고있기때문에관련심의규정에대한재검토가필요하다. 다섯째, 텔레비전은기본적으로이미지를통해메시지를전달하는매체로후보자의겉모습이나연출에의한이미지의영향을많이받게된다. 텔레비전이라는매체의속성을자세하게이해하지못하는시청자들은이러한허상으로인하여결국올바른선택을하는데에방해를받게되는경우도있다. 이미지도결국은정치인의일부분이겠지만, 현재와같은미디어선거의시대에있어서는특히매체를바라보는비판적인시각을기를필요가있다. 선거방송의기본적인목적은유권자의올바른선택을돕는것이다. 유권자를돕기위한기능이오히려유권자의선택에혼란만을주게된다면, 그것은방송을하지않느니만못한결과를낳게된다. 2012년대통령선거에서는이제개국한지얼마되지않는종합편성채널과보도전문채널의역할또한매우중요할것이다. 유권자가혼탁한정치와선거에대한혐오감을갖지않으면서, 후보자와정당에대한올바른정보를얻을수있도록선거방송의기본적인목적에충실해야할것이다.

차 례 요약 Ⅰ. 서론 / 1 Ⅱ. 선거방송의현황 / 4 1. 선거방송의개념및유형 4 2. 선거방송의관련법률및제도 5 가. 방송법 5 나. 공직선거법 6 다. 언론중재및피해구제에관한법률 8 라. 방송심의에관한규정 9 마. 선거방송심의에관한특별규정 9 바. 방송사의선거방송준칙 12 3. 선거방송심의기구및심의현황 13 가. 선거방송심의기구 13 나. 2012년제19대국회의원선거방송심의현황 14 Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 / 17 1. 해외의선거방송제도 17 가. 미국 17 나. 영국 19 다. 일본 25 2. 시사점 28

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 / 32 1. 선거방송에서의공정성 32 가. 선거방송의공정성훼손의문제 32 나. 선거방송의공정성실현을위한개선방안 34 2. 선거방송토론 36 가. 선거방송토론의문제점 36 나. 선거방송토론의개선방안 39 3. 여론조사 42 가. 선거관련여론조사보도의문제점 42 나. 선거관련여론조사보도의개선방안 44 4. 선거방송의심의제도 45 가. 선거방송심의제도의문제점 45 나. 선거방송심의제도의개선방안 47 5. 선거방송의심의규정 48 가. 선거방송심의규정의문제점 48 나. 선거방송심의규정의개선방안 50 6. 선거방송의영향과유권자교육 51 가. 선거방송이유권자에게미치는부정적인영향 51 나. 유권자교육의필요성 52 Ⅴ. 결론 / 54 참고문헌 부록 : 선거방송관련법률및규정

표차례 [ 표 1] 지상파방송사의선거방송준칙의비교 12 [ 표 2] 제19대국회의원선거방송심의위원회매체별제재조치 15 [ 표 3] 제19대국회의원선거방송심의위원회제재사유별현황 16 [ 표 4] 주요국의선거방송제도비교 31 [ 표 5] 선거방송의쟁점과개선방안 53

Ⅰ. 서론 Ⅰ. 서론 우리나라는대통령선거, 국회의원선거, 지방선거등거의매년선거가있고, 국민들은계속되는선거에서누구를뽑아야할지결정할때방송이전달하는선거정보에귀를기울이게됨 2012년에는지난 4월에제19대국회의원선거가있었고, 12월에는제18 대대통령선거가있을예정임 방송은특히중요한선거를앞두고정치ㆍ정당및정치인관련정보들을쉴새없이쏟아내기때문에, 정보의홍수속에어떤정보가진실하고신뢰할수있는지에관하여판단하기어려울때가많음 텔레비전방송이시청자에게미치는일반적인영향력은말할것도없지만, 특히선거기간의방송은후보자에대한유권자의선택과결정에직ㆍ간접적인영향을미칠수있음 인터넷, 소셜네트워크서비스등새로운매체의등장에도불구하고, 텔레비전을통한선거방송은여전히다양한유권자들에게가장쉽게도달할수있는매체임 1) 방송은수많은정보를생산하고제공함으로써미디어선거의시대를살고있는우리에게선거에서무엇이중요하고우선순위를가질지등을결정하는의제설정의역할을함 1) 프랑스의최근조사에의하면, 2012 년프랑스대통령선거관련정보를얻기위해이용한매체 2 개를고르라는질문결과, 텔레비전이 74% 로가장많은선택을받았고, 인터넷 40%, 라디오 34%, 전국유료신문 10% 순으로나타남 ; 송현주, 프랑스 : 대선방송의하이라이트, 반대진영의후보자와 1:1 생방송토론, 해외방송정보, 2012, 6 월호 ( 최종검색일 : 2012. 6. 15) <http://office.kbs.co.kr/book1/>. 1

선거방송의쟁점과개선방안 텔레비전에자주등장하는정치인에대해유권자는현장을통해보는것과같은생동감및현장감과친밀감을느낄수있음 특히어떤후보를선택할지정하지않은상태에서방송을통해어느특정후보자로마음을굳히거나, 또는다른후보자로변심하는데에영향을미치기도함 미국의케네디 (John F. Kennedy) 와레이건 (Ronald Reagan) 이 1960년과 1980년선거에서이길수있었던이유중하나는당시실시되었던선거방송토론으로, 부동표를모으는데에큰역할을한것으로밝혀짐 2) 언론은공정한선거방송을통해정확한정보를전달함으로써유권자인국민의알권리를보장하고, 민주주의사회에서의건전한여론형성에기여해야할의무가있음 단순히정치권이원하는정보를전달하는매개의역할에그치는것이아니라능동적이고적극적으로정책의제를개발하고, 심층적으로보도함으로써유권자의궁금증을해소함과동시에올바른선택을할수있도록돕는역할을해야할것임 이글은 2012년 12월대통령선거를앞두고, 선거방송과관련한규제들을정리하고, 쟁점과문제점을살펴본후개선방안을도출하고자함 제2장 선거방송의현황 에서는선거방송의개념및유형과관련법률ㆍ제도, 그리고심의현황을살펴봄 제3장 해외의선거방송제도 에서는미국, 영국, 일본의선거방송관련 2) Diana B. Carlin, Making it Happen: Debate Sponsorship and Planning, 대통령선거, 방송, 민주주의 : 텔레비전토론과뉴스보도세미나, 한국방송영상산업진흥원주최, 2002 년 7 월 12 일, pp.36~38. 2

Ⅰ. 서론 법률및현황을조사하고시사점을도출함 제4장 선거방송의문제점및개선방안 에서는선거방송의문제점및쟁점을선거방송의공정성, 선거방송토론, 여론조사, 선거방송심의제도, 선거방송의영향과시민교육으로나누어검토하고, 각각의개선방안을제시함 마지막으로제5장 결론 에서는 2012년대통령선거를앞두고선거방송의바람직한역할은무엇인지에관하여종합적으로제언함 3

선거방송의쟁점과개선방안 Ⅱ. 선거방송의현황 1. 선거방송의개념및유형 선거방송 의개념및유형의정의에대하여는별도로법률에명시되어있지는않지만, 일반적으로다음과같이정의할수있음 공직선거법 제8조는 1 방송을경영ㆍ관리하거나편집 취재 집필 보도하는자가정당의정강 정책이나후보자의정견기타사항에관하여보도 논평을하는것이나, 2 정당의대표자나후보자또는그의대리인을참여하게하여대담을하거나토론을행하고이를방송 보도하는것을선거방송으로보고있음 공직선거법제 8 조언론기관의공정보도의무 방송 신문 통신 잡지기타의간행물을경영 관리하거나편집 취재 집필 보도하는자와제 8 조의 5( 인터넷선거보도심의위원회 ) 제 1 항의규정에따른인터넷언론사가정당의정강 정책이나후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 의정견기타사항에관하여보도 논평을하는경우와정당의대표자나후보자또는그의대리인을참여하게하여대담을하거나토론을행하고이를방송 보도하는경우에는공정하게하여야한다. 선거방송심의에관한특별규정 제 1 조는 공직선거법 이정한선거방 송, 기타선거에관련한내용이포함된프로그램의방송을 선거방송 이 라고정의함 제 1 조목적 제 3 조적용범위 이규정은 방송법 제33조에따라 공직선거법 ( 이하 선거법 이라한다 ) 이정한선거방송, 기타선거에관련한내용이포함된프로그램의방송 ( 이하 선거방송 이라한다 ) 을심의하기위하여필요한사항을정함을목적으로한다. 2이규정은선거법제2조소정의선거 ( 이하 선거 라한다 ) 에입후보할후보자의선출과관련된내용의프로그램을방송하는경우에도이를적용한다. 4

Ⅱ. 선거방송의현황 선거방송의유형에는선거관련뉴스보도및논평, 선거관련후보자연설및토론, 선거관련광고및캠페인, 선거관련여론조사결과보도등이있음 각방송사의선거방송준칙을보면, 선거방송을보도방송, 토론방송, 개표방송, 시사및일반프로그램의선거관련내용의방송등으로분류하고있음 뉴미디어의발달과함께텔레비전방송이외에도신문, 인터넷, 소셜네트워크서비스등다양한채널을통해선거관련정보들이생산되고유포되지만, 이글에서는신문의선거기사나인터넷뉴스및소셜네트워크서비스의선거관련보도를제외하고, 텔레비전이라는매체를통해전달되는선거방송에초점을맞추었음 2. 선거방송의관련법률및제도 3) 방송법, 공직선거법, 언론중재및피해구제에관한법률 은방송의공적책임, 공정성및공익성, 언론의사회적인책임에대한일반적인규정을통해선거방송의공정성을강조하고있음 또한 방송심의에관한규정, 선거방송심의에관한특별규정, 그리고각방송사의선거방송준칙은구체적인선거방송의심의와선거방송원칙및기준을제시하고있음가. 방송법 3) 선거방송관련법률의세부조항은 [ 부록 ] 을참조하기바람 5

선거방송의쟁점과개선방안 방송법 은선거방송에관하여구체적으로규정하는대신방송의공적책임, 방송의공정성및공익성, 방송의공정성심의에관하여포괄적으로명시함 이법제5조는방송의공적책임을, 이법제6조는방송의공정성및공익성을규정함 - 특히방송에의한보도는공정하고객관적이어야하며, 국민의알권리와표현의자유를보호ㆍ신장하여야하고, 정치적방송프로그램에있어서균형성을유지해야함을명시함 이법제32조및제33조에의하면, 방송통신심의위원회는심의규정을제정ㆍ공표하여방송의공정성및공공성을사후심의해야함나. 공직선거법 공직선거법 은선거방송과관련한일반적인공정성의원칙부터선거관련각위원회의설치및운영, 벌칙등을포괄적이면서세부적으로규정함 구체적으로언론기관의공정보도의의무, 선거방송심의위원회, 선거보도에대한반론보도청구, 선거방송토론위원회, 방송광고, 후보자의방송연설, 언론사의후보자초청대담및토론회, 허위논평및보도의금지, 방송의불법이용제한, 여론조사의결과공표, 정당의방송연설등에관하여명시함 이법제8조는언론사가정당의정책이나후보자의정견에관하여보도및논평을하는경우공정하게해야함을규정함 6

Ⅱ. 선거방송의현황 이법제8조의2 는방송통신심의위원회가선거방송의공정성을유지하기위하여일정기간동안선거방송심의위원회를설치ㆍ운영하도록규정함 이법제8조의4 에의하면, 선거보도로인해피해를받은정당이나후보자는그방송또는기사게재가있음을안날부터 10일이내에반론보도를청구할수있음 이법제8조의7 은중앙선거방송토론위원회및시ㆍ도선거방송토론위원회를설치ㆍ운영할것을규정함 이법제70조는선거운동을위해후보자는방송을이용하여광고를할수있도록하되, 광고시간은 1회 1분을초과할수없으며, 방송사는방송시간대와방송권역등을모든후보자에게공평하게해야함을규정함 이법제71조및제72조는후보자가선거운동기간중방송을이용한연설을할경우, 연설횟수와시간을지켜서하도록하며, 방송사는모든후보자에게공평하게조건을부과하도록규정함 이법제73조및 74조에의하면 KBS는후보자의경력을선거인에게알리기위한경력방송을매회 2분이내의범위안에서방송사의부담으로해야하며, 그외의방송사또한후보자의경력을방송할수있음을규정함 이법제82조는언론기관이후보자를초청하여대담이나토론회를개최할경우내용을편집하지않고공정하게진행할것을규정함 이법제82조의2 에의하면, 선거방송토론위원회주관의대담및토론회는별도의구체적인절차에따라진행하도록명시하였는데, 초청받은후보자는정당한사유가없는한그대담ㆍ토론회에참석하여야하고, 공영방송사는자사의부담으로대담ㆍ토론회를당일오후 8시부터 11시 7

선거방송의쟁점과개선방안 사이에중계방송해야함 이법제96조는누구든지여론조사결과를왜곡하여공표ㆍ보도할수없고, 언론사는허위사실보도및논평을하지말아야할것을규정함 이법제97조는방송ㆍ신문을금품ㆍ향응기타의이익제공등불법적인방식으로이용하는선거운동행위를제한함 이법제98조는이법에정해진방식이외의선거운동을위한방송이용을금지함 이법제108조는선거일전 6일부터선거일의투표마감시각까지선거에관한여론조사의결과를공표하거나인용하여보도할수없으며, 여론조사결과공표시에는조사의뢰자, 조사기관ㆍ단체명, 피조사자의선정방법, 표본의크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용, 표본오차등을함께공표해야함을규정함 이법제108조의2 에의하면, 언론기관은정당및후보자의정책이나공약에관하여비교평가하고그결과를공표할수있음다. 언론중재및피해구제에관한법률 언론중재및피해구제에관한법률 제4조는언론의사회적책임을규정하면서, 언론보도의공정성과공적책임을명시함 언론보도로인해피해를입은자는이법에의거하여정정보도, 반론보도, 추후보도등을청구할수있고, 조정, 중재, 소송등을제기할수있음 8

Ⅱ. 선거방송의현황 라. 방송심의에관한규정 방송심의에관한규정 은방송의사후심의를위해보다구체적인규정을명시하는데, 선거방송과관련하여서는방송의공정성, 균형성, 정치인출연및선거방송등에관하여규정하고있음 방송법 제33조는방송통신심의위원회로하여금방송의공정성및공공성을심의하기위하여방송심의에관한규정을제정ㆍ공표하여야함을규정함 이규정제9조는방송이공정성과균형성을유지하여야하고, 특정인이나특정단체에유리하게하지않아야함을명시함 이규정제12조는방송이정치와공직선거에관한문제를다룰때특히공정성과형평성에있어주의를기울여야함을명시함 이규정제13조는토론프로그램의경우형평성, 균형성, 공정성을유지해야함을명시함 이규정제16조는통계조사및여론조사의결과인용보도는조사와관련한제반정보를밝혀야함을명시함마. 선거방송심의에관한특별규정 선거방송심의에관한특별규정 은방송프로그램중특히선거방송을심의하기위하여필요한사항을정하는것을목적으로함 이규정은심의위원회가설치된때부터선거일의투표마감시각까지의선거방송에적용되며, 선거에입후보할후보자의선출과관련한내용의프로그램을방송하는경우에도적용됨 9

선거방송의쟁점과개선방안 심의기준으로는정치적중립, 공정성, 형평성, 소수자에대한기회부여, 객관성, 균등한기회부여, 여론조사의보도, 후보자출연방송제한등을규정함 방송은선거의후보자와선거에참여하는정당에대하여기본적으로정치적중립을지켜야하며, 특정후보자나정당의주의ㆍ주장또는이익을지지ㆍ대변하거나옹호해서는안됨 ( 제4조정치적중립 ) 방송은선거에관한사항을공정하게다루어야하며, 방송순서의배열과내용의구성에있어서특정한후보자나정당에게유리하거나불리하지않도록해야함 ( 제5조공정성 ) 방송은후보자와정당에대하여실질적형평의원칙에따라공평한관심과처우를제공해야하고, 각지역을균형있게다루어야하며 ( 제6조형평성 ), 음향과음성, 촬영, 화면구성, 조명등제작기술에있어서도가능한한동등한조건으로균형을맞추어야함 ( 제11조제작기술상의균형 ) 방송은선거에관련된사실을객관적으로정확히다루어야하며, 선거의쟁점이된사안에대하여여러종류의상이한관점이나견해를객관적으로다루어야함 ( 제8조객관성 ) 특집기획프로그램, 시사정보프로그램, 대담ㆍ토론과같은방송프로그램의종류에따라서도특정후보나정당에대하여형평하게균형을유지해야함 ( 제9조특집기획프로그램, 제10조시사정보프로그램, 제13조대담ㆍ토론의중계, 제14조균등한기회부여 ) 방송은유권자의판단에영향을미칠수있는중요한사실을과장ㆍ부각또는축소ㆍ은폐하는등의왜곡보도를해서는안되며, 선거결과에 10

Ⅱ. 선거방송의현황 대한예측보도로유권자를오도하여서도안됨 ( 제12조사실보도 ) 선거방송은사실보도와해설ㆍ논평등을구별해야하고 ( 제16조사실과의견의구별 ), 확인되지않은내용을보도해서는아니되며특정개인이나집단의의견또는다른매체의보도내용을인용할때에는그출처를밝혀야함 ( 제17조출처명시 ) 여론조사결과를보도할경우조사기관, 의뢰기관, 조사대상, 조사기간, 조사방법, 오차한계등을밝혀야하며, 영상기술과도표를이용하여결과를보도할경우경쟁자간의차이가과장또는축소되지않도록해야함 ( 제18조여론조사의보도 ) 방송은선거일전 90일부터선거일까지선거법의규정에의한방송및보도ㆍ토론방송을제외한프로그램에후보자를출연시키거나후보자의음성및영상등실질적인출연효과를주는내용을방송하여서는아니되고, 특정한후보자나정당에대한지지를공표한자및정당의당원을선거기간중시사정보프로그램의진행자로출연시켜서는아니되며 ( 제21조후보자출연방송제한등 ), 후보자가모델이된광고를방송하여서는안됨 ( 제22조광고방송의제한 ) 선거방송심의에관한특별규정 은선거에서방송의중요성을인지하며방송의유용성및다양성, 그리고참여와감시에관하여규정함 방송은유권자의의사결정에도움이될정보를제공할수있는다양한프로그램의개발을위하여노력해야하고, 선거에관련된프로그램은많은사람들이시청취할수있도록편성해야함 ( 제24조유용성ㆍ다양성 ) 방송은선거의의의와중요성을적극적으로알림으로써국민의선거참 11

선거방송의쟁점과개선방안 여에기여하며, 선거운동의불법ㆍ탈법및타락을방지하기위해힘써야함 ( 제25조참여와감시 ) 방송은특정한후보자나정당이인신공격이나사실로확인되지않은내용의방송으로피해를입었다고주장하는경우합당한반론의기회를제공해야함 ( 제26조반론권 ) 바. 방송사의선거방송준칙 선거방송에관한법률과규정외에각방송사는자율적으로선거방송준칙을제정해선거방송의공정성, 중립성, 균형성을지키고자함 방송사의선거방송준칙은선거방송과관련하여좀더세부적인기준을명시함으로써유권자의선택을돕고공명선거를선도하고자함 [ 표 1] 지상파방송사의선거방송준칙의비교방송사주요기준특징 KBS MBC SBS - 정확성, 공정성, 객관성 - 후보자의공직적격성검증보도는사실을기초로정확하게보도해야함 - 선거보도는정당의정책과후보자의공약을중심으로함공명선거가되도록감시와비판의역할을부여함 - 엄정중립과공평한기회제공, 다양하고정확한정보제공, 정책중심의객관적인보도, 유권자참여확대를위한정보제공, 여론조사의활용 - 엄정한중립, 균등한기회보장, 각종부정선거감시, 정확성, 공정성 - 중요한선거마다 선거보도준칙 을제정함 - 후보자가특정분야의권위있는전문가인경우해당분야의인터뷰나출연을하지못함 - 방송제작가이드라인 에선거방송준칙을마련함 - 보도방송, 토론방송, 시사및일반방송, 개표방송으로나누어규정함 - 언론인의책임과양심을강조함 - 인터넷홈페이지와선거관련사이트의정치적중립성확보를명기함 12

Ⅱ. 선거방송의현황 3. 선거방송심의기구및심의현황 선거에관한보도를심의하는심의위원회는선거방송을심의하는 선거방송심의위원회, 정기간행물의기사를심의하는 선거기사심의위원회, 인터넷을통한선거보도를심의하는 인터넷선거보도심의위원회 로나 뉨 4) 그중선거방송과관련한기구로는 선거방송심의위원회 와 선거방송토론위원회 가있는데, 각각 공직선거법 에의해설치및운영되고있음가. 선거방송심의기구 선거방송심의위원회 공직선거법 제8조의2 는방송통신심의위원회는선거방송의공정성을유지하기위하여일정기간동안선거방송심의위원회를설치ㆍ운영할것을규정함 이에의거하여방송통신심의위원회는 2011년 12월 14일 제19대국회의원선거선거방송심의위원회 를설치하여운영하였음 - 이번선거방송심의위원회는예비후보자등록신청개시일전일인 2011년 12월 12일부터선거일 30일후인 2012년 5월 11일까지의기간동안, 선거방송의공정여부를조사하고, 후보자의시정요구가있을시지체 4) 선거기사심의위원회는 공직선거법 제 8 조의 3 에의하여언론중재위원회에설치 운영되는심의기구로, 신문, 잡지, 정보간행물, 전자간행물, 기타간행물의선거기사 ( 사설 논평 광고등 ) 를심의하고, 인터넷선거보도심의위원회는 공직선거법 제 8 조의 5 에의하여중앙선거관리위원회에설치 운영되는심의기구로, 인터넷언론사의인터넷홈페이지에게재된선거보도를심의함 13

선거방송의쟁점과개선방안 없이이를심의 의결하는임무를수행함 선거방송토론위원회 공직선거법 제 8조의7 은각급선거관리위원회는선거방송토론위원회주관대담ㆍ토론회와정책토론회를공정하게주관ㆍ진행하기위하여각각선거방송토론위원회를설치ㆍ운영해야함을규정함나. 2012년제19대국회의원선거방송심의현황 2012년제19대국회의원선거방송심의위원회는총 26건에대하여제재조치를취함 5) 지상파방송사는 10건의권고조치와 3건의의견제시조치를받았고, 종합유선방송은 1건의의견제시를, 방송채널사용사업자는총 10건의권고와 2건의의견제시조치를받았음 - 지상파방송사별로보면, KBS 4건, MBC 4건, SBS 1건, EBS 1건, OBS 1건, TBS 1건, CBS 1건임 - 방송채널사용사업자가받은제재조치 12건중 6건은종합편성채널에내려진행정지도임 5) 방송통신심의위원회제출자료, 2012 년 5 월 22 일. 14

Ⅱ. 선거방송의현황 [ 표 2] 제 19 대국회의원선거방송심의위원회매체별제재조치 법정제재 행정지도 제재구분 선거 구분 제 19 대국회의원선거 (2012 년 ) 지상파종합유선 PP( 종편 ) 경고 - - - 주의 - - - 권고 10-10(5) 의견제시 3 1 2(1) 소계 13 1 12(6) 총계 26 자료 : 방송통신심의위원회제출자료, 2012 년 5 월 22 일. 제재사유로는후보자출연방송제한위반이 11건으로가장많았고, 여론조사보도와관련하여오차한계등필수보도요건을미고지한것이 9건으로그뒤를이었음 - 후보자출연방송제한위반 은후보자가출연한영화가방송된다든지, 후보자가진행자나패널로출연한프로그램이방송되는경우임 - 여론조사보도위반 은조사기관, 조사기간, 조사대상, 조사방법, 오차한계등을자세하게밝히지않은채결과만을방송한경우가해당됨 - 광고방송의제한위반 은후보자가출연한영화의광고방송에해당함 - 공정성 및 시사정보프로그램의형평성위반 은한시사토크프로그램에서정치인출연자중특정정당소속이 50% 를넘어편중되었다고판단하여권고조치함 15

선거방송의쟁점과개선방안 [ 표 3] 제 19 대국회의원선거방송심의위원회제재사유별현황 여론조사보도관련규정미준수 제재사유 선거 공정성, 정확성에의심이가는여론조사결과공표 9 제 19 대국회의원선거 (2012) 오차한계등필수보도요건미고지 9 - 공정성위반 선거에관한사항의불공정한방송 특정후보자, 정당에유 불리한방송순서의배열과내용의구성 1 1 - 객관성위반 선거에관련된사실을객관적으로다루지않은방송 선거의쟁점이된사안에대한상이한관점 견해미보도 - - - 형평성위반 1 후보자출연방송제한위반 11 광고방송의제한위반 4 특정후보나정당에대한정치적중립저해 - 사실보도위반 - 시사정보프로그램의형평성위반 1 불균등한기회부여 - 총계 27 주 : 제재사유별건수는단일안건에여러조항병과가가능하므로총제재건수와차이가발생할수있음자료 : 방송통신심의위원회제출자료, 2012년 5월 22일. 16

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 1. 해외의선거방송제도 가. 미국 미국의선거방송은표현의자유를최대한보장하고, 자유경쟁의원리를보장하는원칙을기본으로, 일정정도의공정성보장을위한규제하에실시되고있음 6) 통신위원회 (Federal Communications Commission: 이하 FCC) 가선거방송의심의및통제의권한을행사하는데, 동등시간의원칙, 형평의원칙, 인신공격및반론의원칙 등을적용하여왔음 통신법(Communications Act of 1934) 은 동등시간의원칙 또는 동등기회의원칙 을적용할것을규정하고있으나, 예외규정을통해대부분의선거방송은대상이되지않고있음 이법제315조가규정하고있는 동등시간의원칙 (equal time rule) 또는 동등기회의원칙 (equal opportunity rule) 7) 은방송시설의이용기회를경쟁후보자에게동등하게부여할것을명시한것임 그러나순수한뉴스보도 (bona fide newscast), 순수한뉴스인터뷰 (bona fide news interview), 순수한뉴스다큐멘터리 (bona fide news documentary), 순수한현장취재뉴스 (on-the-spot coverage of bona fide 6) 송봉섭외, 미국의선거운동의자유와규제에관한연구, 선거연구, 2010, p.429. 7) 47 CFR Sec. 73.1941 17

선거방송의쟁점과개선방안 news event) 등은방송설비의정치적이용에해당하지않아, 위의규정을준수하지않아도되는예외조항으로분류됨 대통령선거토론위원회 (Commission on Presidential Debates: CPD) 는선거토론에참여할수있는후보자로주로유력한정당의후보자만을선정하여왔으나, 1992년처음으로군소후보자인페롯 (Ross Perot) 을다른 2명의대통령후보와함께토론에참여하도록한바있음 소수당의후보들은선거방송토론의참여기회를갖지못하는것에대하여여러방면으로항의하기도하였으나, 미국의법원은방송국의재량권을인정함 8) 형평의원칙 (Fairness Doctrine) 9) 은국민의관심이집중되는중요한사안에관하여다양한의견및찬성과반대의의견을공평하고균형있게다루어야하는것을의미함 1949년처음도입되었던이원칙은시청자들이여러가지다양한의견에노출될수있도록하는목적을지니고있었으나, 채널이제한되어있었던당시에는유효했던이원칙이, 채널이다양해지고뉴미디어들이등장하면서효용성을잃었고, 이에따라 FCC에의해 1987년폐지됨 그이후로미의회에서는 형평의원칙 의부활을위해노력하는의원들의움직임이있었으나다시제정되지는못하였음 10) 8) 1998년미연방대법원은소수당후보를 TV토론에서제외하는것은방송국의재량이라고판결함. Arkansas Educational Television Commission vs. Forbes, 26 Med. L. Rptr. 1673, 1998. 5. 18. : 송봉섭외, 앞의글, p.430에서재인용. 9) 47 CFR Sec. 73.1910 10) 2005년 Louise Slaughter의원, Maurice Hinchey의원, 2007년 Richard Durbin의원등이형평의원칙을재도입하기위한법안을제출한바있음 18

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 FCC 는표현의자유를위축시키고, 자유로운아이디어의공유를막는다 는이유로약 20 년동안적용되지않고있던 형평의원칙 을규정집 (rule book) 에서삭제할것이라고발표하기도함 11) 인신공격및반론의원칙 (personal attack and political editorial rule) 12) 은인신공격에해당하는내용이방송될경우, 이를후보자당사자에게알려서반론의기회를제공해야하는것을의미함 이원칙은 형평의원칙 과함께적용되던것이었는데, 형평의원칙 이폐지된후에도효력을발생하다가 2000년에폐지됨나. 영국 영국은 공정성또는불편부당성 (impartiality) 을선거방송의가장중요한가치로여기며, 관련법및규정을제시하고있으나, 세부적규제사항보다는원칙적인규정들을제시함 영국의선거방송은 정당ㆍ선거ㆍ국민투표에관한법 (Political parties, Elections and Referendums Act 2000), 커뮤니케이션법 (Communications Act 2003), 그리고각방송사의제작지침상의원칙들을기준으로규제됨 2000년에제정된 정당ㆍ선거ㆍ국민투표에관한법 (Political parties, Elections and Referendums Act 2000) 은선거위원회, 정당의등록, 선거운동비용지출, 국민투표, 선거방송등에관하여명시함 11) Foxnews.com, FCC Drops Fairness Doctrine, ( 최종검색일 : 2012. 6. 24.) <http://www.foxnews.com/politics/2011/08/22/fcc-to-drop-fairness-doctrine/>. 12) 47. CFR Sec. 73.1920 & 73.1930 19

선거방송의쟁점과개선방안 이법제11조는정당정치방송과관련하여방송사는선거위원회 (Electoral Commission) 의의견을존중할것을명시하고, 제127조는정식으로등록한개인이나정당에한하여선거방송을할수있도록함 이법제144조는선거기간의방송은준칙 (code of practice) 을제정하여준수할것을명시함 커뮤니케이션법 은방송서비스의일반적인공정성및불편부당성을규정함과동시에정당정치방송 (party political broadcasts) 에관한사항들을규정하고있음 이법제320조공정성및불편부당 (special impartiality requirements) 조항은정치적인논쟁사안과관련하여특정한견해나의견을제외시키지말고공정성을유지할것을규정함 이법제319조제2항은통신위원회 ( 이하 Ofcom) 는심의기준 (standards code) 에따라뉴스의불편부당성및정확성의원칙과정치광고금지규칙이준수되는지를감독해야함을명시함 이법제321조제2항은정치적인성격을가진단체의광고및선거에영향을주는것과같은정치적인목적을지닌광고를금지할것을규정함 이법제333조는정당의정치방송과관련하여 Ofcom의관련규정에방송을할수있는정당, 방송의길이와빈도, 지정된단체등을포함할것을명시함 Ofcom의 방송규약(Broadcasting Code) 은방송프로그램, 협찬 (sponsorship), 공정성, 프라이버시등에관하여정리한것으로, 방송사업 20

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 자들이지켜야할사항들을규정한것임 이규약의제5장은불편부당및정확성, 그리고특정견해와의견의과도한부각과관련한내용을명시하였는데, 방송의뉴스프로그램에있어서불편부당성과정확성을강조한것임 - 이조항에서말하는불편부당성과정확성은주제와프로그램의본질에맞는적절한수준의불편부당성과정확성 (due impartiality and due accuracy) 을의미하는것으로, 시간의동등분배를의미하지는않음 - 뉴스프로그램에서정치인을사회자, 인터뷰어, 리포터로세울수없고, 사실과견해를구분하여전달해야하며, 논쟁이되고있는정치적이슈와관련하여특정견해를과도하게부각시켜서는안된다고명시함 이규약의제 6장에서는선거와국민투표에관한방송은선거기간중의방송에관하여규정함 - 기본적으로주요정당에대한방송은균형을이루도록해야하고, 그외의정당이나후보자들에게도중요한견해를밝힐수있는적절한기회를제공해야함을명시함 - 선거구와관련한방송에있어서도불편부당성의원칙이적용되어, 동등한기회를다른정당의후보자에게도제공해야함 BBC는영국의공영방송사로서별도로칙허장 (Royal Charter) 의적용을받으며, 자체적으로 편집지침 (editorial guidelines) 을제정하여준수하고있음 이지침의제4장불편부당 (impartiality) 조항은정치적으로논쟁이될수있는사안을뉴스로다룰때에는어느편에도치우치지않아야함을명시함 21

선거방송의쟁점과개선방안 - 그러나모든사안에대하여완전한중립성및균형성을갖추어야한다는것을의미하지는않고, 주제와내용의본질에맞게적절하게균형을맞추도록함 13) - 다만여러가지사안에있어서일정한기준을갖고합리적으로접근하여, 균형있게다루어야함 제10장은정치및정책, 그리고여론조사와관련된내용을명시한조항으로, 제4장과연계하여살펴볼수있음 - 정치및정책과관련된내용을다룰때는정확성과공정성을기본원칙으로해야하며, 여론조사의결과를보도할때는조사방식등에있어서정확성을기해야함 - 선거기간중에는특히이러한원칙을주의깊게살펴야하며, 관련한민원을더욱신중하게다룰것을명시함 BBC는 편집지침 외에선거와관련하여매선거마다별도의 선거지침 (Election Guidelines) 을제정하여적용하고있음 2012년 5월 3일에있었던영국의지방선거를앞두고 BBC는선거지침을제정하였는데, 이지침은선거일인 5월 3일밤 10시까지유효하였음 이지침은저널리스트들이가능한한자유로운환경하에서모든정당의정책과캠페인을공정하고균형있게다룰것을규정함 이지침이말하는공정성은 적절한무게 (due weight) 의개념이강조된것으로, 단일프로그램에서불편부당성의원칙이지켜지지않을지라도, 13) 적절하게균형을맞춘다 (due impartiality) 는것은소수의의견은다수의의견과반드시동일한분량으로방송할필요는없고, 프로그램안에서적절하게배분하면된다는것을의미함 22

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 선거기간동안전체적인방송커버리지를보았을때, 균형있게보도하는것을말함 14) 뉴스뿐만아니라어떤장르의프로그램이라도선거기간중정치인이참여할경우에는미리정치자문역 (chief advisor politics) 에게알릴것을명시함 선거당일에는어떤종류의여론조사결과도방송할수없고, 선거캠페인도방영할수없음 여론조사의결과를보도할때에는사용하는언어의정확성과적절성에유의해야하며, 15) 특히투표의지에관한결과는헤드라인으로노출시키지않도록함 특정선거구에관하여보도할때에는그선거구에출마한후보자들의보도와관련하여모두에게균등한기회를제공함으로써불이익을당하는후보자가없도록해야함 선거방송과관련한불만등민원이제기될때에는, 민원당사자가정치인이든, 시민운동가이든, 개인이든지간에일관적이고신속하게이를처리하되, 프로그램편집자로부터위의담당자까지적절한수준에서명확하게처리해야함을명시함 정당에관한보도를할때에는각정당의의석수와활동에맞게균형을맞추어조정하되공정하게해야함 이지침은일반적인선거지침을규정한후 2012년에치러지는스코틀랜 14) 박성우, 영국: 유권자의사적극반영하는 정당선거방송 정착, 해외방송정보, 2012, ( 최종검색일 : 2012. 6. 15)<http://office.kbs.co.kr/book1/>. 15) 예를들어, 여론조사결과는 ~ 을명확히보여주고증거하고있다 라는표현대신 ~ 을시사한다 와같이결과를오도하지않는방향으로제시해야함 23

선거방송의쟁점과개선방안 드, 웨일즈, 잉글랜드및런던지역의각선거에관하여별도의내용을 부록으로규정하고있음 영국은선거방송토론이활발하게이루어졌던미국과달리 2010년에처음으로선거방송토론을개최하였음 16) 1997년 BBC와 ITV에의해선거방송토론의개최를계획하였으나, 당시보수당과노동당간에토론회의형식과참가범위등에대한의견이엇갈리면서무산된바있음 2010년영국의총선을앞두고처음으로노동당, 보수당, 자유민주당의대표간의 TV토론이 3회에걸쳐실시됨 처음으로실시된토론회는국민의관심을끌기에는충분하였지만, 각정당의정책보다는토론회에참가한개인의스타일이나이미지등에만관심을보인결과를낳았다는부정적인평가를받기도함 17) 선거토론방송을공정하게진행하기위해, 보수당, 노동당, 자유민주당, 3 당의합의하에 선거토론방송세부규칙 (Prime Ministerial Debate: Programme Format) 을발표함 18) - 이규칙은청중선정, 청중의역할, 프로그램의구조, 진행자의역할, 토론주제, 세트, 청중장면전환, 질문선정, 패널등세부적인내용을자세하게규정함 19) 16) 김일동외, 영국의선거운동의자유와규제에관한연구, 선거연구, p.413. 17) 조희정 이원태, 소셜미디어의선택적적응과정치발전, 한국정당학회보, 제9권제2호, 2010, p.152. 18) 이상철 범기수, 외국의선거방송토론사례연구, 중앙선거방송토론위원회, 2011, p.56. 19) ITV, Sky and BBC, Programme Format Agreed By All Parties 1 st March 201 0, ( 최종검색일 : 2012, 6, 20) <http://www.itv.com/utils/cached/common/program 24

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 다. 일본 일본에서선거방송이처음시작된것은 1947년라디오방송을통해서이고, 텔레비전선거방송은 1969년에처음시작되었으며, 1980년대후반에들어서선거방송의정치적영향력이강화되고여론의관심을받음 20) 일본은우리나라와마찬가지로 공직선거법, 방송법 을통한선거방송의규제와각방송사의윤리강령을통한자율적인규제를하고있음 선거보도의기본원칙은국민의알권리에부응하여유권자에게도움이될수있는정보를가장공평하게전달하는것임 21) 공직선거법( 公職選挙法 ) 은선거와관련한일반적인규정외에신문ㆍ방송과같은매체를통한선거운동에관하여규정하고있음 이법제150조는선거에출마하는후보자는선거운동기간중 NHK 및방송사의방송시설을이용하여정견을발표할수있고, 방송횟수등은총무대신이방송사업자와협의하여정할것을명시함 이법제150조의2 는정견방송은타인이나다른정당및정치단체의명예를손상하거나선량한풍속을해하거나특정한상품을광고하는등품위를손상하는내용을포함해서는안될것을명시함 이법제151조는선거에출마하는후보자의주요경력등을알리는경력방송을실시하는데, 중의원소선거구선출의원선거의경우라디오방송 10회및텔레비전방송 1회를기본으로 NHK는가능한한그휫수를늘 meformat2.pdf>. 20) 고선규, 일본의선거방송과정치광고, 일본학보, 제68집, 2006, p.281. 21) 가스야다카유키, 일본의선거보도, 지역사회, 통권제57호, 2007, p.35. 25

선거방송의쟁점과개선방안 리도록노력해야함을명시함 이법제151조의5 는누구든지이법에규정하는경우를제외하고는방송시설을이용한선거운동을해서는안된다고규정함 이법제151조의 3은이법이정한선거운동에관한여러가지제한규정이방송사업자의방송프로그램편집의자유를침해해서는안되며, 방송사업자는허위사항이나사실왜곡등표현의자유를남용하여선거의공정성을침해해서는안된다고명시하고있음 이법제138조의3 은후보자에관한인기투표를예상하는조사의결과를공표할수없음을명시함 이법제152조는선거의후보자혹은후보자가되고자하는자및그후원단체의인사명목의유료광고 ( 신문, 방송, 잡지, 팸플릿등을포함 ) 를금지하고있음 방송법( 放送法 ) 은방송프로그램의일반적인공적인책임에관하여규정함으로써선거방송에있어서도최대한공정성을기해야한다고명시함 이법제4조는방송프로그램이선량한풍속을해치지않으며정치적으로공평해야하고, 보도는사실을왜곡하지않아야하며, 의견이대립하는사안에대하여는가능한한다양한견해로부터논점을명확히해야함을규정함 이법제13조는후보자의정견방송등선거운동에관한방송을할경우, 다른후보자의요청이있을때는동등한조건으로방송해야함을규정함 26

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 NHK의 방송프로그램기준( 日本放送協会番組基準 ) 의선거방송관련규정은 공직선거법 을바탕으로선거방송의공정성과정확성을강조하고있음 선거방송은정확한취재와공정한판단에의해자주적으로행하고, 선거의공정성을손상시키지않도록해야함 특히선거정세및전망등을다룰때에는사실의정확한분석과함께표현에도주의를기울여서사실을왜곡하지않도록노력해야함 선거운동기간이전에도입후보가예상되는자는프로그램에서다루지않는것을원칙으로함 특정후보를지지하는선거운동을하는방송출연자의출연에관하여는시청자가 NHK의정치적공평성에의문을가지지않도록해야하되출연자의정치활동의자유를방해하지는말아야함 NHK와민영방송으로구성된방송윤리ㆍ프로그램향상기구 ( 放送倫理ㆍ番組向上機構 ) 는선거방송에관한사후심의를담당하고있음 방송윤리ㆍ프로그램향상기구는 2003년에방송사가합동으로조직한방송심의기구로완전한자율에따른옵서버 (Observer) 형식의심의기구를운영하고있음 일반적인방송심의외에선거방송프로그램의공정성, 형평성등에대하여심의하고권고조치등을내리고있음 1993년 10월의 TV아사히의츠바키사다요시 ( 椿貞良 ) 사건은선거방송과관련한언론사의공정성문제를보여주는사례임 22) 22) 중앙선거관리위원회, 각국의선거관계언론법제 : 한국, 미국, 영국, 프랑스, 독 27

선거방송의쟁점과개선방안 1993년 10월 13일산케이신문은당시 TV아사히보도국장이었던츠바키사다요시가일본방송연맹의한조직인 방송프로그램조사회 의비공식회의에서비자민당정권이탄생하도록해야한다는발언을했다고보도함으로써방송의정치적공정성문제가대두됨 문제의발언이 방송법 상의정치적공평및불편부당의원칙을위반한것이라는보도에의해츠바키사다요시는결국사퇴하게되었으며, 여야의합의로관련청문회가열리는한편 TV아사히는우정성 ( 郵政省 ) 으로부터 엄중주의처분 을받음 이후 1998년 TV아사히재면허부여시에는정치적공정성을지켜야한다는조건이뒤따랐음 이사례는언론의선거보도및담당자들의중립적태도의중요성을시사해주고있으며, 동시에인과관계가입증되지않은비공식석상에서의발언을빌미로방송의보도및편집의자유에국가권력이개입되었다는비판을받기도함 2. 시사점 미국, 영국과같은해외주요국들은선거방송에있어서의정치적공정성및불편부당성을무엇보다중시하지만, 법적으로많은부분을규제하기보다는협회및방송국의가이드라인등을통해자율적으로규제하고자함 미국의경우채널이많아지고다양해지는방송환경의변화와무엇보다표현의자유를중시하는오랜전통으로과거의형평의원칙 (fairness 일, 일본, 과천, 중앙선거관리위원회공보과, 2004, pp.271~272. 28

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 doctrine) 은이미폐지되어적용되지않은지오래이지만, 방송사들은양쪽의의견을공정하게다루려는노력을기울여야한다는데는공감대를형성하고있음 영국또한선거방송에관하여는큰틀에서공정성과균형성을법으로명시하고있지만, 근본적으로는가이드라인을통한자율적인규제를원칙으로하고있음 즉사회적인합의와언론사의자율적인의지, 그리고정치권에서의신뢰를바탕으로한자율적인협상과그결과에승복하는문화가민주사회의기본원칙이라는것임 23) 선거방송토론에있어서는, 미국과일본은오랫동안의정치적인전통으로선거방송토론의역할이중요하게여겨지고있고, 영국은 2010년에처음으로실시한바있음 우리나라와같이선거방송토론에대하여법으로세부적으로규정하기보다는선거방송토론을주최하는위원회및방송사의자율권을인정하되, 특히정치적인쟁점이되는사안에대하여는신중함과공정성및불편부당성의원칙을실현해나가도록유도함 미국의경우민주, 공화양당체제가오랫동안정치적인전통으로유지되어오면서, 선거방송토론회에도소수당의참여를대부분허용하지않는방식으로되어가고있으나, 한편으로는이것이토론의다양성을제한하고새로운정치세력의등장을막는다는비판도있음 - 미국의선거토론위원회는비영리법인으로초당파성을띠고, 민간기금을모금하거나기업체등의기부를통해재정을충당하며, 토론의주 23) 김일동외, 앞의글, p.420. 29

선거방송의쟁점과개선방안 최이외에선거방송토론과관련한각종지침을만들고유권자에대한교육을실시하며, 해외국가들에게선거방송토론과관련한기술적인지원을함 - 선거토론위원회를국가기관이아닌비영리법인으로운영함으로써정부의개입을받지않아, 보다객관적인기준을적용하여후보자들에대한진정한검증목적을이룰수있는장점이있음 24) 영국에서처음실시된 2010년선거방송토론은참여한후보자및토론자들이선거부정과같은정책과관련이없는주제가아니라, 특정정책에대하여구체적인통계자료와분석을통해실질적으로대중을설득하려하고, 청중이직접참여하는기회를확대하였다는긍정적인평가를받은동시에 25) 정치인의이미지에지나치게치중하였다는부정적인평가도받음 - 영국이그동안선거방송토론이없었던이유는각정당에무료방송시간이할당되어정견방송을충분히할수있도록보장되어있고, 대영제국이라는국가구조상영국뿐만아니라스코틀랜드, 아일랜드, 웨일즈의주요정당들까지포함해야하는문제가있었기때문임 일본은선거방송토론제도에관련하여규정이없고, 독립적인선거방송토론주관기관도없으며, 다만각언론사가각당과협의해서주관함 - 일본은특히선거와관련하여인기투표결과를공표하는것을금지함으로써유권자에게미칠부정적인영향을경계하고있으나, 실제로종종행해지는선거관련여론조사는인기투표에포함되지않는것으로인정함 24) 중앙선거관리위원회, 앞의글, p.141. 25) 중앙선거관리위원회, 외국의선거방송토론사례수집, 2011, p.18. 30

Ⅲ. 해외의선거방송제도및시사점 [ 표 4] 주요국의선거방송제도비교 국가 한국 미국 주요내용 방송법 과 공직선거법 을통해방송의공적책임, 공정성및공익성, 언론의사회적인책임에대해강조함 선거방송심의에관한규정 은선거방송심의와관련하여정치적중립, 공정성, 형평성, 소수자에대한기회부여, 객관성, 균등한기회부여, 여론조사의보도, 후보자출연방송제한등을세부적으로규정함 선거방송에있어서도표현의자유를최대한보장하여, 통신법 에의해최소로규제함 선거방송의산술적공평성을중시하던 형평성의원칙 및 인신공격및반론의원칙 은폐지되어더이상적용되지않음 특징 공직선거법 을비롯한여러가지법규정에의해강하고세부적으로규제함 방송국의표현의자유와재량권을많이인정함 선거방송토론이많이발전하였음 영국 정당ㆍ선거ㆍ국민투표에관한법 과 커뮤니케이션법, 통신위원회의 방송규약 과 BBC 의 편집지침 및 선거지침 등에의해선거방송의공정성및불편부당성을강조함 기계적인균형성과불편부당성이아니라 적절한무게 의개념이강조됨 2010 년처음으로선거방송토론을개최함 일본 우리나라와마찬가지로 공직선거법, 방송법 및각방송사의윤리강령을통해선거방송을규제함 방송사들로구성된 방송윤리ㆍ프로그램향상기구 는자율적인심의를통해방송의공정성을지키고자함 31

선거방송의쟁점과개선방안 Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 1. 선거방송의공정성 가. 선거방송의공정성훼손의문제 선거방송을포함한언론사의보도에관하여정부의개입등외부의압력으로인한공정성훼손여부에대한논의가있어왔음 선거방송의공정성문제는중립성 (neutrality), 객관성 (objectivity), 윤리성 (ethicality), 이데올로기 (ideology) 등의개념과관련한것임 언론이외부의압력, 특히정치의압력을받게되고심지어는공생관계를만들어나감으로써공정성을훼손하고있다는비판은, 실제로선거방송이유권자인시민중심이아닌기존의정치및선거의패러다임을그대로따라가기때문일수있음 26) 결국언론이나정치중심의방송패러다임에서유권자인시민, 즉대중중심의패러다임으로생각을전환해야공정성이라는가치의실현에더다가갈수있음 선거방송의편향성또는공정성에대한논란은과거에비해서는많이희석되고있는것은사실이나, 선거방송의공정성이라는것은여전히매우중요한가치로, 현실에서어떻게실현될수있을지에대한논의가필요함 26) 유선영, 한국언론의정치선거보도, 1999; 차재영ㆍ이창현, 17 대대통령선거와방송의공정성 : 방송뉴스, TV 토론, 여론조사를중심으로, 사회과학연구 제 20 권 1 호, 2009, p.191 에서재인용 32

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 선거방송의공정성은 과녁의정중앙 (bulls eyes) 을맞히지는못해도, 어느정도스크라이크존 (strike zone) 의테두리안에들어가면되는것이라고해석하는의견도있는데, 27) 이는 공정성 이라는개념자체가백퍼센트정확하게지켜지기가힘들다는것을말함 이러한선거방송의문제는양적인불균형뿐아니라특정후보에게유리한선거쟁점을얼마나집중적으로보도하여유권자들에게 초점효과 (priming effect) 28) 를유발하느냐와특정후보에게유리하거나불리한쟁점을어떤방법으로어떤틀에맞추어전달하는가에관한 프레이밍효과 (framing effect)' 29) 에따라드러나지않는편향보도가이루어질수있기때문에 30) 언론스스로가공정성을유지하기위한부단한노력을해야함 얼마만큼, 어느부분에서, 어떤수준으로공평하고균형있게다룰것인가의어려움은분명히존재할것이나, 정치적인이념과상업주의에매몰된편향적인방송에대한논란은적어도없어야할것임 보도의공정성을해칠수있는외부의정치적인통제 (ideology) 나언론사의사주, 사장및광고주의압력, 각종시민단체및협회등이익단체의로비, 또는언론인의개인적인소신등에휘둘리지않고원칙을지키는것이선거방송의공정성을실현하는첫걸음임 27) 가스야다카유키, 앞의글, p.36. 28) 초점효과이론 이란언론이특정이슈를강조해서보도할경우수용자의정치적선택에영향을끼치게된다는것 29) 프레이밍효과 란유사한사건이라도보도하는방식에따라다른결과를초래할수있다는이론 30) 황근, 대통령선거와방송보도의공정성, 시대정신, 제36호, 2007. ( 최종검색일 : 2012. 6. 24)<http://www.sdjs.co.kr/read.php?quarterId=SD200703&num=135>. 33

선거방송의쟁점과개선방안 나. 선거방송의공정성실현을위한개선방안 선거방송에서 공정성 은민주주의사회에서언론이수행하는역할과연계하여가장중요한개념으로논의되어왔으나, 실제로방송프로그램에서그개념을구체적으로실현시키는데에는어려움이있음 공정성 이라는개념자체가실제방송프로그램에서실현될때에는대체로불편부당성 (impartiality) 이나균형성 (balance) 여부및사실성 (truth) 이나적절성 (relevance) 에대한평가로적용되어왔음 31) - 불편부당성 은편향성이나균형성여부를판단하는기준으로서특정사건에대해실제로똑같은양의시간이나지면을할당함으로써어느편도들지않는것을의미함 - 사실성과적절성은인지적 (cognitive) 차원의기준으로보도의내용이얼마나진실한가와적절한가에대한평가기준임 - 정치관련선거방송의내용이편향될경우, 긍정적인내용이많이보도되는후보자는더욱영향력이있는인물로인지될수있기때문에방송시간의균형성과적절성측면에서공정성을실천하고자하는것임 실제로선거방송이공정하지못하다고주장하는대부분의사람들은각정당이나후보자가공평한방송출연및보도분량을확보하지못한데에대한불만임 - 특히소수정당및후보자의경우방송출연자체가어렵기때문에문제가되는데, 이는선거자체를왜곡시키는결과를낳을수도있다는지적이있음 31) 차재영 이창현, 앞의글, p.190. 34

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 - 즉몇몇거대정당체제가사회적인합의처럼비춰질수있고, 소수의 견을포함한다양한의견에대하여유권자인시청자들이접할수있는 기회가줄어들게된다면, 이는공정한선거방송이아니라는것임 32) 이에따라지금까지의선거방송의공정성을실현하는기준은방송출연시간이나보도방식등에있어서의산술적인공평성부여에치중해온상황이며, 진정으로언론이추구해야할공정성은무엇인가에는이견이있음 즉기회의균형성등의선거방송의공정성을지나치게강조함으로써유권자가후보자에대하여알수있는채널, 즉소통의통로자체를위축시키는부작용이생길수있고, 이는국민이선거에무관심하도록만들수있는위험이있다는것임 33) 선거방송의공정성은무엇보다중요한가치이지만, 이는선거과정에서유권자들이필요로하는유용한정보를생산하고전달하는하나의필요조건이지, 그자체가절대적인가치는아니라는의견도있음 34) 방송이스스로선거의의제를설정하고쟁점화하는것이바람직한것인지에관하여도논의가있음 언론은의제설정의기능을통해선거의쟁점을만들고, 이에대한다양한해석을바탕으로각정당및후보자의정책을비교ㆍ분석할의무가있음 32) 김항, 일본, 선거보도및홍보를둘러싼최신동향, 방송동향과분석, 200 7. ( 최종검색일 : 2012. 6.10)<http://www.kbi.re.kr/report/trendview.jsp?book_no=256 &book_seq=4938&menucode=3/1/1&midmenucode=2>. 33) 문재완, 선거방송심의제도의법적검토, 방송문화, 2007년 9월호, p.5. 34) 차재영 이창현, 앞의글, p.192. 35

선거방송의쟁점과개선방안 그러나한편으로는방송이선택한의제가특정정당및후보자에게유리하게작용하여공정성및신뢰성의문제를야기할수도있기때문에의제설정에있어신중해야함 또한소수당및그후보자의의견또한가능한한공평하게보도하여다양한시각을전달하고, 시청자의올바른선택을돕는것이중요함 특히사회적인갈등의원인이될수있는쟁점에대한가치판단적인단정이나편중된인용, 과장및축소, 특정어휘의오남용은방송의공정성을훼손하고시청자의신뢰를잃게되는중요한원인으로작용할수 있음 35) 2. 선거방송토론 가. 선거방송토론의문제점 선거방송의장점중하나는후보자의공개연설및토론을텔레비전을통해편안하게시청할수있다는것임 선거방송토론이없었을때에는후보자의공약을듣기위해인쇄물을받아서읽거나, 공개유세현장을직접찾아가서들어야하는불편함이있었음 그러나선거방송토론을통해선거에출마한후보자들은효율적으로선거운동을할수있게되었고, 유권자들또한많은정보를손쉽게얻을 35) 정재철, 한국사회갈등구조극복을위한지상파방송의과제, 한국방송학회학술세미나사회통합과방송의역할, 2003 년 4 월 11 일. 36

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 수있어후보자선택에도움을받게되었음 선거방송토론은유권자와의적극적인쌍방향소통이불가능하기때문에유권자인시청자를대신하여토론회를이끌어가고질문을하는사회자및패널들의역할이크다는문제가있음 즉어떤방식으로토론을진행하고, 사회및패널로는누가출연하며, 시간은어떻게배분되는지등토론방식이중요한변수가된다는것임 또한방송시간이한정되어있기때문에유권자가알고싶어하는각후보자의공약이나정책보다는주제에맞지않는소모적인정치적논쟁으로시간을소비하거나, 추가질문을제대로하지못해의견을충분히전달하지못하는문제가발생할수있음 36) 이런경우는토론이라기보다는합동기자회견 (Press Conference) 과같은형식으로후보자들이그저준비해온것만을나열하고주장하는데그치게될수있다는것임 37) 너무잦은선거방송토론과많은유권자가시청하기어려운시간대에편성되는문제등으로선거방송토론이유권자의관심에서점점멀어지고있는문제도있음 38) 예를들어, 2007년상ㆍ하반기재ㆍ보궐선거및교육감선거에서총 28 회의방송연설회및선거방송토론이개최되었는데, 39) 특히지방선거의 36) Michell S. McKinney, The Rules of Televised Presidential Debates in Korea and the U.S., 대통령선거, 방송, 민주주의 : 텔레비전토론과뉴스보도세미나, 한국방송영상산업진흥원주최, 2002년 7월 12일, p.4. 37) Michell S. McKinney, 위의글, pp.4~5. 38) 박영석, 후보자토론방송편성에관한문제, 선거관리 제56호, 2010, p.67. 39) 중앙선거방송토론위원회, 2007 선거방송토론백서, 2008, p.135. 37

선거방송의쟁점과개선방안 경우잦은방송으로인하여오히려유권자들의관심이집중되지못한바있음 또한선거방송의편성도오전 10시전후, 오후 2시전후, 저녁이나심야에한차례편성하는등유권자가시청하기불편한시간에편성된문제가있다고지적됨 40) - 특히국회의원선거나기초단체장선거의방송토론의경우방송사의입장에서는 2시간에달하는선거방송토론을프라임시간대에편성하기어렵고동시에방송사의편성자율권에대한침해가될수있기때문에, 시청이취약한시간대에주로편성되는문제가있음 41) 실제로매선거마다이루어지고있는선거방송토론이유권자에게큰도움이되지못하고, 여러가지문제들을드러내기도함 17대대통령선거에서선거방송토론은유권자가지지후보를결정하는데에큰역할을담당하지못하였다고평가됨 42) - 대통령선거방송토론의시청률이 1차토론 24%, 2차토론 21.9%, 마지막토론이 19.2% 의시청률을보였는데, 이는 1997년의평균시청률인 53.2%, 2002년의 34.2% 에비해크게하락한수치임 - 국민들이선거방송토론에무관심했던이유는여러가지가있겠지만, 선두후보와추격하는후보들의지지율격차가지속되는상황에서너무 40) 박영석, 후보자토론방송편성에관한문제, 선거관리 제56호, 2010, p.68. 41) 공직선거법 제82조의2 제10항은대통령선거에있어서중앙선거방송토론위원회가주관하는대담 토론회는오후 8시부터당일오후 11시까지의사이에중계방송하되, 다만, 지역구국회의원선거및자치구 시 군의장선거에있어서전국을방송권역으로하는등정당한사유가있는경우에는그러하지아니하다고규정함 42) 차재영 이창현, 앞의글, p.199. 38

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 많은후보자를토론회에초청하여, 각후보가자신의정책을설명하는데에충분한시간을갖지못했던토론회의형식의문제가가장큰것으로지적됨 43) 제18대국회의원선거선거방송토론또한여러가지문제점이제기됨 44) - 전반적으로선거방송토론에대한유권자의관심이매우적었고, 시민참여가부족했으며, 정책대결이없는소모적이고감성적인토론회였다는것임 - 특히유력후보자가선거방송토론에불참함으로써유권자의알권리를충족시키지못하고, 선거방송토론의의미를퇴색시키기도함나. 선거방송토론의개선방안 선거방송토론의형식에대한개선이필요함 지루하고딱딱한형식으로후보자들이돌아가면서한마디씩하고질의에답변하는현재의방식은유권자들의관심을끌수없고, 본래의의도하던효과를거둘수없음 토론이라는형식은기본적으로참여자간의자유로운의사소통을전제로다양한의견이교환되어야하며, 후보자간, 또는후보자와토론자간의일정한긴장상태를유지한채재미있고날카로운공방이이루어질필요가있음 활기가없는토론은결국유권자의외면을받게될것이고, 소중한방 43) 안차수, TV토론평가, 한국언론학회제17대대통령선거와언론 : 종합평가와과제학술회의발표논문, 2008; 차재영ㆍ이창현, 앞의글, p.199에서재인용 44) 정창화, 제18대국회의원선거선거방송토론개최결과평가, 중앙선거방송토론위원회, 2008, pp.153~154. 39

선거방송의쟁점과개선방안 송시간을낭비하는결과만을낳게될것이기때문에, 선거방송토론의흥미성과유용성을강화할필요가있음 45) 천편일률적으로진행되는방송사스튜디오에서의토론회보다는시민회관이나구민회관등에서의선거방송토론개최로유권자의참여와관심의폭을넓힐필요도있음 46) 너무많은주제를한정된시간안에다루다보면, 사실상토론의효과를증대시키기어렵기때문에, 주제를제한해서라도후보자간의정책적인차별화를볼수있는상호토론방식을사용할필요가있음 47) 선거방송토론은유권자인시청자들이후보자를면밀히살펴보고평가함으로써합리적인선택을할수있도록돕고, 민주주의정치제도에대한신뢰감을강화하는역할을해야함 유권자들은선거방송토론을통해후보자들의정책과비전, 서로에게대응하는방식, 압박감속에서상황에대처하는 ( 몇초또는몇분안에정확하게답변하는 ) 능력과리더십스타일등을살펴보고, 후보의선택에있어합리적인결정을할수있음 48) 선거방송토론에서후보자의화술이나선거의승리만을염두에둔전략적인접근은선거방송토론의근본적인목적과역할을망각한것으로, 궁극적으로는후보자의이미지에부정적인영향을미치고, 또방송을 45) 권혁남, 유권자밀착형선거방송토론방안연구, 언론과학연구, 제10권2호, 2010, p.24. 46) 오창우, 선거방송 TV토론에대한근원적성찰과몇가지제안, 선거관리, 2008, p.149. 47) 이종희 오지양, 후보자 TV토론회토론포맷연구 : 제5회전국동시지방선거서울시장후보자토론회를중심으로, 한국언론학보, 55권 1호, 2011, p.72. 48) Diana B. Carlin, 앞의글, p.44. 40

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 시청하는유권자를기만하는것임 선거방송토론의형식을다양화하고, 시민의참여를확대하여시민미디어의공론장으로서의선거방송토론의역할을강조해야함 후보자간의직접토론형식이나시민의참여를확대한시민포럼형식을도입하여선거방송토론회자체를활성화시키고역동성을강조할필요가 있음 49) 선거방송토론시민감시단을조직하여후보들의발언내용이나통계및수치등에대하여검증하고, 애매모호한입장을견지하거나응답하지않은질문에대하여는사후에라도청취하여공개하도록하는등후보들의토론에대하여직접모니터하고감시해야할필요가있음 50) 선거방송토론을주관하는선거방송토론위원회의내실있는운영과체계적인선거방송토론관리가요구됨 51) 토론회의형식, 의제선정, 질문구성, 사회자선정등선거방송토론의중요한결정을선거방송토론위원회가담당하기때문에제대로된역할을해내야결국의미있는선거방송토론을이끌어낼수있음 따라서전반적인위원회의구성및운영, 기능및역할등에대한검토를통해제도적개선방안을모색해보아야함 49) 권혁남, 유권자밀착형선거방송토론방안연구, 언론과학연구, 제10권2호, 2010, p.26. 50) 권혁남, 위의글, p.30. 51) 박영석, 앞의글, p.83. 41

선거방송의쟁점과개선방안 3. 여론조사 가. 선거관련여론조사보도의문제점 선거기간중의여론조사는특히후보자의인기투표나간접투표로인식하는경향이있음 언론의경우도마찬가지로지지도가높은후보중심으로보도를함으로써유권자에게고착화된선거구도를보여주는정치적효과를발생시키기도함 52) - 실제로 2012년미국대통령후보선거에서공화당의롬니 (Willard Mitt Romney) 가미시건주경선에서승리한후롬니에대한긍정적인방송보도가잇따르고나머지공화당후보들에대한보도는줄어들게되면서, 오바마 (Barack Obama) 와롬니의양대구도로몰고가는경향이있 었음 53) 이러한이유등으로일본은 공직선거법 제138조의3 에서인기투표결과의공표를금지하고있기도하나, 이조항이공정한방법으로실시된여론조사의결과를공표하는것을금지하는것은아닌것으로해석되고 있음 54) 52) 최영재, 신문보도평가, 한국언론학회제 17 대대통령선거와언론 : 종합평가와과제학술회의발표논문, 2008; 차재영ㆍ이창현, 앞의글, p.198 에서재인용 53) 박남기, 미국: 11월대선앞두고선거토론프로그램에 SNS 적극활용, 해외방송정보, 2012, ( 최종검색일 : 2012. 6. 15)<http://office.kbs.co.kr/book1/>. 54) 안창현, 공직선거법, 선거방송프로그램편집의자유보장 : 일본, 해외방송정보, 2004, pp.12~13. 42

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 선거에있어여론조사가정치와연계하여정치성을띠게되면서단순한지지율의추이를살피는것이상의의미가부여되고, 결과자체에과도한관심을갖고보도하는양상이나타나기도함 55) 후보자에대한지지도중심의보도는대안적인정치세력이부상하기어려운상황을만들어서유권자에게올바른정보를전달하기어렵게함 특히정책및후보자검증에관심을기울여야할언론이오히려인기투표양상의지지도조사만을경마식으로보도하는태도는바람직하지않음 유권자인국민들은여론조사의결과보도에민감할수밖에없고, 또그결과를신뢰하는경향이높으며, 각후보자의구체적인지지율은특히여론조성과유권자의투표행위에영향을줄수있기때문에, 수치를보도할때에는신중을기할필요가있음 여론조사를통해파악되는여론은사실완전하지않고가변적인문제가 있음 56) 특히당내경선에있어서여론조사의결과가후보를결정하는중요한 요인이되어가면서여론조사가과열화되는경향이있음 여론조사결과의보도를통해각언론사가선거에있어서의자사의영 향력을확대하고후보와유권자의관심을사기위해무분별한여론조사 경쟁의양상이나타나기도함 55) 양승찬, 여론조사보도평가, 한국언론학회제17대대통령선거와언론 : 종합평가와과제학술회의발표논문, 2008; 차재영ㆍ이창현, 앞의글, p.201에서재인용 56) 손영준, 6.2 지방선거방송보도중간점검- 검증과제를중심으로, 6.2 지방선거와선거방송보도중간점검토론회, 방송기자연합회주최 2010. 5. 17, pp.5~6. 43

선거방송의쟁점과개선방안 그러나여론이라는것은가변적이고불완전하기때문에, 유권자를현혹하는방식의보도는지양되어야함 우리나라의여론조사보도관련심의기준은여론조사결과보도시조사방법, 신뢰도, 조사기관등에대하여명시하고있는가에초점이맞추어져있음 그러나실제로여론조사의결과가지나치게강조된다거나, 뉴스의머리기사로쓰여효과가극대화된다든지하는정치적인문제가더욱심각한데, 이에관한심의는제대로이루어지지않고있음 오히려여론조사결과가하나의흥미로운뉴스거리로인식되어언론사들이많이인용하는결과가나타나고있음 선거방송심의규정 제17조의여론조사결과공표사항 ( 조사방법, 신뢰도, 조사기관등 ) 을모두밝힌다고해서여론조사의공정성을담보할수없고, 동시에그중하나를빠뜨리고공표한다고해서여론조사의공정성이없다고단정지을수도없기때문에, 공표사항에대한제재조치는위헌적이라는견해도있음 57) 나. 선거관련여론조사보도의개선방안 여론조사결과에대한보도는조사의기본정보를제공하는것외에여론조사결과보도가낳을수있는정치적인효과를고려한가이드라인이제시될필요가있음 영국의경우선거운동기간중여론조사보도는 1 선거의중요한부분이며시청자들이꼭알아야하는가, 2 보도에사용된언어가정확하고 57) 윤성옥, 앞의글, p.188. 44

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 적절한가, 3 여론조사의위험성을인지하고있는가와같은사항을먼저고려하도록함 58) - 영국의여론조사결과보도의가이드라인은조사기관및방법등에관한공표의의무외에투표의향여론조사의결과가헤드라인이되어서는안되고, 조사관련기관의여론조사결과의해석에의존하지말아야하며, 여론조사를하나의경향으로인식하여보도해야하고, 확신을주는용어를삼가야함을강조함 따라서여론조사결과보도와관련한가이드라인은여론조사의효과를고려하여결과를극대화하지않도록하는것이바람직함 4. 선거방송심의제도 가. 선거방송심의제도의문제점 실제로선거운동기간중의선거방송에대한심의는몇몇특정기준에대한위반이대부분이고, 중재 도 심의 도아닌, 전반적인심의제도의효율성마저의심되는상황임 즉 후보자의방송출연제한 이나 여론조사보도시조사방법등을미고지 하는등에대한심의가대부분으로, 나머지방송의공정성부분등에대한심의는쉽지도않고, 실제로많이이루어지지도않고있음 위반에대한조치또한 권고 수준이가장많아, 선거방송심의기준준 58) 박성우, 영국 : 유권자의사적극반영하는 정당선거방송 정착, 해외방송정보, 2012, ( 최종검색일 : 2012. 6. 15)<http://office.kbs.co.kr/book1/>. 45

선거방송의쟁점과개선방안 수에대한의지가없고, 이에대한유권자의관심은많지않음 뉴스플랫폼이다변화되면서, 여러가지매체를통해동일한뉴스가중복되어유통되면서, 현재의매체별분할심의구도는효율적이지못한문제가있음 59) 현재는선거방송심의위원회, 선거기사심의위원회, 인터넷선거보도심의위원회등매체별로선거운동에대한심의위원회가별도로구성되어운영되고있음 세종류의위원회는위원회의의무, 공정여부조사및제재조치결정통보, 후보자의시정요구사항심의ㆍ의결에있어서유사한기능을수행하지만, 구성및운영에있어서는다른점이있음 선거방송심의위원회는방송통신심의위원회, 선거기사심의위원회는언론중재위원회, 인터넷선거보도심의위원회는중앙선거관리위원회에의해설치및운영됨 또한선거방송심의위원회와선거기사심의위원회는선거전후의일정기간동안운영됨에비해인터넷선거보도심의위원회는상시운영됨 동일한내용이다양한플랫폼을통해서전달될때, 각위원회별로중복적인심의를하게되고, 이는비효율성의문제를나타냄 인터넷선거보도의내용은상당부분이신문과방송을통해이미대부분기사및보도된내용으로중복심의로인한비효율성문제도지적되고 있음 60) 59) 이동훈 반현, 매체환경변화에따른선거보도심의제도개선방안에관한연구, 인터넷선거보도심의위원회, 2011, p.105. 60) 송종길, 대통령선거와선거방송의공정성확보방안, 선거관리, 2007, p.114. 46

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 따라서미디어의선거방송, 기사, 보도등을심의하는위원회의통합적인운영과함께각매체의특성을살린심의기준의제정등에대하여검토해볼필요가있음나. 선거방송심의제도의개선방안 위원회의통합과관련하여현행유지안, 각심의위원회의중심의통합안, 그리고제3의기구설립안의장점과단점에관한분석을통해제도개선안을마련할필요가있음 61) 현재처럼매체별로각위원회를구성하여운영하는안은개별매체고유의성격에기반을둔탄력적인심의가가능한장점이있는반면, 뉴스미디어의기술적진화에대한제도적탄력성과포용성이떨어져문제가재발할가능성이높은단점이있음 방송통신심의위원회의선거방송심의위원회중심의통합안은방송보도심의기능의축적된경험과전문성을살릴수는있지만, 다른매체에비해과도한심의의가능성이있으며, 방송통신심의위원회의상급기관인방송통신위원회의행정기구적인성격때문에정치적중립성의문제가있음 언론중재위원회의선거기사심의위원회중심의통합안은언론의피해구제기능의전문성을살릴수있는제도적인안정성이있는반면, 선거라는특수한상황에서전문적인역할을효과적으로수행할수있을지에대한의문이있음 중앙선거관리위원회의인터넷선거보도심의위원회중심의통합안은선 61) 이동훈 반현, 앞의글, pp.93~100. 47

선거방송의쟁점과개선방안 거관련전문적인능력과축적된경험이있어효율성이있지만, 헌법기관이언론의규제적인성격을가진선거보도심의기능을하는것에대한문제가있음 제3의기구를설립하여통합하는안은모든매체를포괄하는심의기구를설립하여현재의기능의중복을조정할수있고, 앞으로의매체기술의진화에도탄력적으로수용할수있는장점이있는반면, 기구구성에필요한비용과시간이많이소요되는단점이있음 결국매체의기술발전에탄력적으로대응하고, 중복심의의문제를발생시키지않으면서, 정치적인중립성을충분히유지할수있는제도개선안을강구해야할것인데, 통합된조직안에서매체별로세분화하여심의하는방안을검토해볼필요가있음 62) 5. 선거방송심의규정 가. 선거방송심의규정의문제점 선거시기가되면선거방송심의위원회가구성되고, 선거방송에대한심의를해오고있으나, 심의자체및심의규정등전반적인제도에대한문제점이지속적으로제기되고있음 심의자체가편파적이라기보다는심의규정에명시되어있는기준들이 62) 제 17 대국회에서는정갑윤의원이 (2007. 5. 31), 그리고제 18 대국회에서는장세환의원이 (2011. 6. 22) 대표발의한공직선거법일부개정법률안은현재의매체별심의기구를모두폐지하고선거보도심의위원회로일원화된상설기구를설치할것을제안함 48

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 공정성, 객관성, 정치적중립 등과같이내용자체가판단하기모호하거나, 균등한기회부여, 제작기술상의균형 등과같이산술적인균형만을중요시하는문제가있음 즉심의기준의모호함이결국산술적인균형성에치우치도록하는결과를초래하는것임 선거방송심의규정 조항과관련하여서일부에서위헌성이제기되고있음 이규정제6조인 형평성조항 이 명확성의원칙 에위배되어자의적으로해석됨으로써방송을통제하는데에악용될소지가있다는지적이 있음 63) 또한시사정보프로그램, 연예오락프로그램등특정프로그램장르에직접적인제한을가하는것은과잉금지의원칙에위배되고, 알권리를제한하는것이며, 방송환경에대한고려가없고, 평등권의침해라는지적이있음 64) 연예오락프로그램의경우정치적풍자의내용이포함될소지가많은영역으로, 후보자의품위손상금지라는이유로프로그램자체의내용을규제하는것은타당하지않을수있음 65) - 프랑스의경우도희극ㆍ풍자프로그램의경우에는표현의자유와다 63) 성낙인 권건보, 선거방송심의제도의헌법적검토, 서울대학교법학, 47 권 1 호, 2006; 윤성옥, 앞의글, p.176 에서재인용 64) 김은규, 제 4 회전국동시지방선거 (2006. 5. 31) 선거방송심의결과분석및평가, 방송학회 5.31 지방선거방송평가와과제토론회발제집, 2006; 양문석, 선거방송심의에관한특별규정의쟁점과방향, 방송학회 5.31 지방선거방송평가와과제토론회발제집, 2006; 윤성옥, 앞의글, p.177 에서재인용 65) 윤성옥, 앞의글, p.191. 49

선거방송의쟁점과개선방안 양한견해를보장해야한다는것이전반적인사회적인식으로, 정치권에서봤을때는편파방송으로보일수있을지라도이를인정함 66) 선거방송심의규정 제20조의후보자방송출연금지조항의경우에도, 프로그램의공정성이나형평성과는상관없이출연자체를금지하는것은피해의최소성원칙에위반할수있음 67) 그러나선거방송심의규정이표현의자유에대한침해의소지가있는내용기반규제임에도불구하고선거의공정성이라는중요한국가의이익이우선한다는목적의정당성은인정받을수있다는의견도있음 68) 현재의선거방송심의는지나치게공정성만을강조한나머지, 정작중요한선거운동의자유나표현의자유를지나치게제한하고있음 69) 지나친선거방송규제는언론으로서의표현의자유를억압하여보도의위축효과를가져올수있고, 이는지나친정부의개입과행정지도규제로인한부작용을초래하게되는것임 결국최소한의규제하에, 방송사의자율적인규제시스템과사회의감시시스템이적절히조화를이룬규제가가장적합한방향일수있음나. 선거방송심의규정의개선방안 현재의선거방송심의규정의위헌적인조항에대한검토를통하여, 효율 적인심의기준을마련할필요가있음 66) 송현주, 앞의글, <http://office.kbs.co.kr/book1/>. 67) 윤성옥, 앞의글, p.192. 68) 윤성옥, 앞의글, p.187. 69) 차재영 이창현, 앞의글, p.202. 50

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 산술적이고기계적인형평성을강조하는현재의원칙은실질적으로선거방송을규제하는데에있어서, 또한선거방송의올바른기능을담보하는데에있어서부족한것이현실임 따라서심의기준자체의효율성을평가하여, 가장객관적이고보편적이면서현실에잘적용될수있는기준이무엇인지를검토해볼필요가있음 또한몇몇조항에대한위헌성의문제제기는해당조항의실익을비교할때재검토가필요하고, 인터넷방송, 소셜네트워크서비스등으로확대되고있는선거운동에대한전반적인심의제도에대한통합적인시각이필요함 6. 선거방송의영향과유권자교육 가. 선거방송이유권자에게미치는부정적인영향 선거방송은방송이의도하였든의도하지않았든지간에끊임없이정치의구도와후보자에대한이미지메이커의역할을하고, 유권자인시청자들은이러한이미지의허상에노출되기쉬움 영상매체의특성상텔레비전은이미지에의존하는매체로후보자의겉모습이나연출에의한이미지에서벗어나기어려운문제가있음 70) 말잘하는사람, 단정하고잘생긴보기좋은사람, 인상좋은사람이유리할수있어서텔레비전에출연하는후보자들은전문가의도움 ( 전문 70) 오창우, 앞의글, p.135. 51

선거방송의쟁점과개선방안 적인정치캠페인컨설턴트, 스타일리스트등 ) 을받기도함 특히선거방송토론의경우텔레비전은감성적인소구에적합한매체임에반해토론이라는것은이성과논증을중요시하는형식으로기본적인모순관계속에서시청자들은혼돈하기쉬운문제가발생할수있음 71) 그러나정책중심이아닌인물중심의선거방송은후보자들이선거전략을통해더욱이미지메이킹에치중하는결과를낳게됨나. 유권자교육의필요성 선거방송이실제로유권자의후보선택에어떤영향을미치는가에대하여는의견이분분하지만, 유권자인국민은방송의특성과영향력을인지하고이를비판적으로받아들이고자하는교육이필요함 영국의선거위원회 (The Electoral Commission) 는 정당선거투표법 제13 조에의해국민들에게선거및민주주의체계에대한관련교육을실시할의무가있음 마찬가지로, 유권자에게신문, 텔레비전, 인터넷, 소셜네트워크서비스등각기다른매체의특성과영향력에대하여교육하여시민의식을향상시킴으로써, 유권자가선거방송을비판적으로수용하고합리적인선택을할수있도록도울필요가있음 결국이미지정치의시대, 미디어선거의시대에후보자의정치적인능력이나도덕성, 리더십등에관하여정확하게판단하고검증하는것은언론과유권자모두의몫임 선거방송은유권자들에게올바른정보를전달하고교육과계몽의역할 71) 오창우, 앞의글, p.137. 52

Ⅳ. 선거방송의문제점및개선방안 을해야하고, 유권자들은언론매체를비판적으로바라보고동시에언론과정치에대한감시와검증의역할을할필요가있음 이과정에서방송은정치적인독립성과신뢰성의확보가매우중요하며, 국민은미디어교육과시민교육을통해현명한유권자가되어야함 [ 표 5] 선거방송의쟁점과개선방안 쟁점 개선방안 선거방송의공정성 선거방송의공정성실현의기준을산술적인공평성부여에치중할것이아니라유권자들이필요로하는유용한정보를객관적이고정확하게생산ㆍ전달하는역할이요구됨 선거방송토론 선거방송토론의형식을다양화하고, 시민의참여를확대함으로써효율성을강화해야함 여론조사 선거방송심의제도 선거방송심의규정 선거방송과유권자교육 여론조사결과에대하여보도할때의조사의기본정보를제공하는현재의수준에서벗어나정치적ㅇ니효과를고려한가이드라인이제시되어야함 방송, 간행물, 인터넷등매체별로분산되어있는선거보도에대한심의기구를통합하여효율적으로운영할필요가있음 선거방송심의규정의모호함이나위헌성문제제기에관하여검토가필요함미디어선거의시대에유권자인국민이방송의특성과영향력을인지하고이를비판적으로받아들이는유권자교육이필요함 53

선거방송의쟁점과개선방안 Ⅴ. 결론 선거방송에있어서의공정성은많은논란을거치며보도의기술적이고산술적인균형성의측면에서는많이개선된상황임 그러나선거에있어서언론은현재와같은소극적이고제한적인역할이아닌, 후보자및정책과공약을검증하고, 선거의쟁점을끌어내며, 유권자에게정보를전달하는적극적이고능동적인역할을해야함 정치권에서만들어내는의제를그대로전달하는것이아니라, 유권자의의견을수렴하여오히려정치권에전달함으로써정치와사회에변화를불러일으킬수있는역할을해야한다는것임 큰문제없이무사히선거방송이치러졌다는데만족하는것이아니라, 실질적으로선거와후보자및유권자에게긍정적인영향을미쳤는가에대한평가가있어야함 미디어선거의시대에미디어가정치를왜곡시키지않고제대로그역할과기능을수행하기위해서는언론본연의기능을제대로수행해야함 선거에있어서의언론의정보전달, 의제설정, 여론형성, 사회감시의기능은매우중요함 선거방송은선거와후보에대한정확하고유용한정보를제공하고, 공중의관심의대상이되고있는정책이나의제를발굴하여언론에적극적으로반영하며, 공정한보도로올바른여론을형성하고, 공명선거가이루어지도록선거를감시하는역할을해야함 선거보도는현재의캠페인에대한스케치위주의보도보다는각후보의정책중심의방송보도가절실히요구됨 54

Ⅴ. 결론 결국유권자에게도움이되는정보는각후보의이미지나사적인내용이아닌정책과공약에관한내용이고, 만들어진이미지를강조하는보도는오히려유권자를혼란스럽게할수있음 제17대대통령선거관련보도프로그램중저녁종합뉴스를분석한결과를보면, 기사의주제가후보의행보와선거관련행사소식이 42.7% 로가장많았고, 후보간공방과의혹제기가 35.4% 이며, 정책과공약에관한기사는단지 10.3% 에그쳤는데, 72) 이러한문제가 2012년대통령선거방송에서는발생하지않도록언론의책임있는역할이요구됨 2012년대통령선거에서는종합편성채널과보도전문채널의역할이중요할것으로생각되며, 언론의자정능력과언론인의윤리의식이요구됨 미국의경우최근지상파방송사들보다 Fox News, CNN, MsNBC 등케이블뉴스전문채널들의선거방송의약진이두드러지게나타나고있는데, 이는선거일에가까이가서집중적으로선거방송을하는지상파방송사들에비해선거운동기간내내현장분위기를직접전달하면서선거관련정보를제공하는뉴스전문채널의역할이증대되었기때문임 73) 따라서보도프로그램을편성하는모든채널들은정치에대한국민들의혐오감이나냉소주의가조장되지않도록, 또한유권자의관심이없는형식적인선거방송이되지않도록, 무거운책임의식속에공정한언론으로서의역할을수행해야할것임 궁극적으로는선거방송이숙의민주주의 (deliberative democracy) 와참여 72) 윤영철, 선거보도프로그램점검, 국민의선택, 선거방송어떻게할것인가, ( 시 ) 공영방송발전을위한시민연대주최세미나, 2007, p.22. 73) 박남기, 앞의글, <http://office.kbs.co.kr/book1/>. 55

선거방송의쟁점과개선방안 민주주의 (participatory democracy) 의확대를통해민주정치제도에대한 국민들의신뢰감을강화하는역할을해야할것임 74) 74) 이상철 범기수, 앞의글, p.2. 56

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[ 부록 ] 선거방송관련법률및규정 1. 방송법 제 5 조방송의공적책임 제 6 조방송의공정성과공익성 제 32 조방송의공정성및공공성심의 제 33 조심의규정 1방송은인간의존엄과가치및민주적기본질서를존중하여야한다. 2방송은국민의화합과조화로운국가의발전및민주적여론형성에이바지하여야하며지역간 세대간 계층간 성별간의갈등을조장하여서는아니된다. 1방송에의한보도는공정하고객관적이어야한다. 4방송은국민의알권리와표현의자유를보호 신장하여야한다. 9방송은정부또는특정집단의정책등을공표함에있어의견이다른집단에게균등한기회가제공되도록노력하여야하고, 또한각정치적이해당사자에관한방송프로그램을편성함에있어서도균형성이유지되도록하여야한다. 방송통신심의위원회는방송 중계유선방송및전광판방송의내용과기타전기통신회선을통하여공개를목적으로유통되는정보중방송과유사한것으로서대통령령이정하는정보의내용이공정성과공공성을유지하고있는지의여부와공적책임을준수하고있는지의여부를방송또는유통된후심의 의결한다. 이경우매체별 채널별특성을고려하여야한다. 1 방송통신심의위원회는방송의공정성및공공성을심의하기위하여방송심의에관한규정을제정 공표하여야한다.< 개정 2008.2.29> 2제1항의심의규정에는다음각호의사항이포함되어야한다. 9. 보도 논평의공정성 공공성에관한사항 61

2. 공직선거법 제 8 조언론기관의공정보도의무 제 8 조 2 선거방송심의위원회 공직선거 방송 신문 통신 잡지기타의간행물을경영 관리하거나편집 취재 집필 보도하는자와제8조의5( 인터넷선거보도심의위원회 ) 제1항의규정에따른인터넷언론사가정당의정강 정책이나후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 의정견기타사항에관하여보도 논평을하는경우와정당의대표자나후보자또는그의대리인을참여하게하여대담을하거나토론을행하고이를방송 보도하는경우에는공정하게하여야한다. 1 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 제18조제1항에따른방송통신심의위원회는선거방송의공정성을유지하기위하여다음각호의구분에따른기간동안선거방송심의위원회를설치 운영하여야한다. 4선거방송심의위원회는선거방송의정치적중립성 형평성 객관성및제작기술상의균형유지와권리구제기타선거방송의공정을보장하기위하여필요한사항을정하여이를공표하여야한다. 5 선거방송심의위원회는선거방송의공정여부를조사하여야하고, 조사결과선거방송의내용이공정하지아니하다고인정되는경우에는 방송법 제100조제1항각호에따른제재조치등을정하여이를 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 제3조제1항에따른방송통신위원회에통보하여야하며, 방송통신위원회는불공정한선거방송을한방송사에대하여통보받은제재조치등을지체없이명하여야한다. 6후보자및후보자가되려는사람은제1항에따라선거방송심의위원회가설치된때부터선거방송의내용이불공정하다고인정되는경우에는선거방송심의위원회에그시정을요구할수있고, 선거방송심의위원회는지체없이이를심의 의결하여야한다. 1 선거방송심의위원회또는선거기사심의위원회가설치된 62

제 8 조 4 선거보도에대한반론보도청구 제 8 조 7 선거방송토론위원회 제 71 조후보자등의방송연설 제 72 조방송시설주관후보자연 때부터선거일까지방송또는정기간행물등에공표된인신공격, 정책의왜곡선전등으로피해를받은정당 ( 중앙당에한한다 ) 또는후보자 ( 후보자가되고자하는자를포함한다 ) 는그방송또는기사게재가있음을안날부터 10 일이내에서면으로당해방송을한방송사에반론보도의방송을, 당해기사를게재한언론사에반론보도문의게재를각각청구할수있다. 다만, 그방송또는기사게재가있은날부터 30 일이경과한때에는그러하지아니하다. 1 각급선거관리위원회 ( 읍 면 동선거관리위원회를제외한다. 이하이조에서같다 ) 는제 82 조의 2( 선거방송토론위원회주관대담 토론회 ) 의규정에의한대담 토론회와제 82 조의 3( 선거방송토론위원회주관정책토론회 ) 의규정에의한정책토론회 ( 이하이조에서 " 대담 토론회등 " 이라한다 ) 를공정하게주관 진행하기위하여각각선거방송토론위원회 ( 이하이조에서 " 각급선거방송토론위원회 " 라한다 ) 를설치 운영하여야한다. 다만, 구 시 군선거관리위원회에설치하는구 시 군선거방송토론위원회 ( 이하 " 구 시 군선거방송토론위원회 " 라한다 ) 는지역구국회의원선거구단위또는 방송법 에의한종합유선방송사업자의방송권역단위로설치 운영할수있다. 1 후보자와후보자가지명하는연설원은소속정당의정강 정책이나후보자의정견기타홍보에필요한사항을발표하기위하여다음각호에의하여선거운동기간중텔레비전및라디오방송시설을이용한연설을할수있다. 1. 대통령선거후보자와후보자가지명한연설원이각각 1 회 20 분이내에서텔레비전및라디오방송별각 11 회이내 11 방송시설을경영또는관리하는자는제 1 항의방송시설을이용한연설에협조하여야하며, 방송시간대와방송권역등을고려하여모든후보자에게공평하게하여야한다. 1 텔레비전및라디오방송시설이그의부담으로제 71 조 ( 후보자등의방송연설 ) 의규정에의한후보자등의방송연설외에선거운동기간중정당또는후보자를선거인에게알리 63

설의방송 제 70 조방송광고 제 73 조경력방송 제 74 조방송시설주관경력방송 제 82 조언론기관의후보자등 기위하여후보자의연설을방송하고자하는때에는내용을편집하지아니한상태에서방송하여야하며, 선거구단위로모든정당또는후보자에게공평하게하여야한다. 다만, 정당또는후보자가그연설을포기한때에는그러하지아니하다. 1 선거운동을위한방송광고는후보자가다음각호에따라선거운동기간중소속정당의정강 정책이나후보자의정견그밖의홍보에필요한사항을텔레비전및라디오방송시설을이용하여실시할수있되, 광고시간은 1 회 1 분을초과할수없다. 5 방송시설을경영또는관리하는자는제 1 항의방송광고를함에있어서방송시간대와방송권역등을고려하여모든후보자에게공평하게하여야하며, 후보자가신청한방송시설의이용일시가서로중첩되는경우에방송일시의조정은중앙선거관리위원회규칙이정하는바에의한다. 1한국방송공사는대통령선거 국회의원선거및지방자치단체의장선거에있어서선거운동기간중텔레비전과라디오방송시설을이용하여후보자마다매회 2분이내의범위안에서관할선거구선거관리위원회가제공하는후보자의사진 성명 기호 연령 소속정당명 ( 무소속후보자는 " 무소속 " 이라한다 ) 및직업기타주요한경력을선거인에게알리기위하여방송하여야한다. 이경우대통령선거가아닌선거에있어서는그지역방송시설을이용하여실시할수있다. 3경력방송을하는때에는그회수와내용이선거구단위로모든후보자에게공평하게하여야하며, 그비용은한국방송공사가부담한다. 1한국방송공사외의텔레비전및라디오방송시설이그의부담으로후보자의경력을방송하고자하는때에는관할선거구선거관리위원회가제공하는내용에의하되, 선거구단위로모든후보자에게공평하게하여야한다. 1 텔레비전및라디오방송시설ㆍ 신문등의진흥에관한법률 제2조제3호에따른신문사업자ㆍ 잡지등정기간행물의진흥에관한법률 제2조제2호에따른정기간행물사 64

초청대담ㆍ토론회 제 82 조 2 선거방송토론위원회주관대담ㆍ토론회 업자ㆍ 뉴스통신진흥에관한법률 제2조제3호에따른뉴스통신사업자및인터넷언론사는선거운동기간중후보자또는대담 토론자에대하여후보자의승낙을받아 1명또는여러명을초청하여소속정당의정강 정책이나후보자의정견, 그밖의사항을알아보기위한대담 토론회를개최하고이를보도할수있다. ( 생략 ) 이경우방송시설이대담 토론회를개최하고이를방송하고자하는때에는내용을편집하지않은상태에서방송하여야하며, 대담 토론회의방송일시와진행방법등을중앙선거관리위원회규칙이정하는바에따라관할선거구선거관리위원회에통보하여야한다. 2제1항의대담 토론회는언론기관이방송시간 신문의지면등을고려하여자율적으로개최한다. 3제1 항의대담 토론의진행은공정하여야하며, 이에관하여필요한사항은중앙선거관리위원회규칙으로정한다. 1중앙선거방송토론위원회는대통령선거및비례대표국회의원선거에있어서선거운동기간중다음각호에서정하는바에따라대담 토론회를개최하여야한다. 1. 대통령선거후보자중에서 1인또는수인을초청하여 3회이상 4각급선거방송토론위원회는제1항내지제3항의대담 토론회를개최하는때에는다음각호의어느하나에해당하는후보자를대상으로개최한다. 이경우각급선거방송토론위원회로부터초청받은후보자는정당한사유가없는한그대담 토론회에참석하여야한다. 1. 대통령선거가. 국회에 5인이상의소속의원을가진정당이추천한후보자나. 직전대통령선거, 비례대표국회의원선거, 비례대표시 도의원선거또는비례대표자치구 시 군의원선거에서전국유효투표총수의 100분의 3 이상을득표한정당이추천한후보자다. 중앙선거관리위원회규칙이정하는바에따라언론기관이선거기간개시일전 30일부터선거기간개시일전일까지의사이에실시하여공표한여론조사결과를평균한지지율이 100분 65

의 5 이상인후보자 7 각급선거방송토론위원회는제 1 항내지제 3 항및제 5 항의대담 토론회를개최하는때에는공정하게하여야한다. 10 공영방송사는그의부담으로대담 토론회를텔레비전방송을통하여중계방송하여야하되, 대통령선거에있어서중앙선거방송토론위원회가주관하는대담 토론회는오후 8 시부터당일오후 11 시까지의사이에중계방송하여야한다. 다만, 지역구국회의원선거및자치구 시 군의장선거에있어서전국을방송권역으로하는등정당한사유가있는경우에는그러하지아니하다. 13 방송법 제 2 조 ( 용어의정의 ) 의규정에의한방송사업자 중계유선방송사업자및인터넷언론사는그의부담으로대담 토론회를중계방송할수있다. 이경우편집없이중계방송하여야한다. 제94조방송ㆍ신문등에의한광고의금지 제 96 조허위논평ㆍ보도등금지 제97조방송 신문의불법이용을위한행위등의제한 누구든지선거기간중선거운동을위하여이법에규정되지아니한방법으로방송ㆍ신문ㆍ통신또는잡지기타의간행물등언론매체를통하여광고할수없다. 1 누구든지선거에관한여론조사결과를왜곡하여공표또는보도할수없다. 2 방송 신문 통신 잡지, 그밖의간행물을경영 관리하는자또는편집 취재 집필 보도하는자는다음각호의어느하나에해당하는행위를할수없다. 1. 특정후보자를당선되게하거나되지못하게할목적으로선거에관하여허위의사실을보도하거나사실을왜곡하여보도또는논평을하는행위 2. 여론조사결과등과같은객관적자료를제시하지아니하고선거결과를예측하는보도를하는행위 1 누구든지선거운동을위하여방송 신문 통신 잡지기타의간행물을경영 관리하는자또는편집 취재 집필 보도하는자에게금품 향응기타의이익을제공하거나제공할의사의표시또는그제공을약속할수없다. 2 정당, 후보자, 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 회계 66

제 98 조선거운동을위한방송이용의제한 제 108 조여론조사의결과공표금지등 제 108 조의 2 정책ㆍ공약에관한비교평가결과 책임자, 연설원, 대담 토론자또는제 114 조 ( 정당및후보자의가족등의기부행위제한 ) 제 2 항의후보자또는그가족과관계있는회사등은선거에관한보도 논평이나대담 토론과관련하여당해방송 신문 통신 잡지기타간행물을경영 관리하거나편집 취재 집필 보도하는자또는그보조자에게금품 향응기타이익을제공하거나제공할의사의표시또는그제공을약속할수없다. 3 방송 신문 통신 잡지기타간행물을경영 관리하거나편집 취재 집필 보도하는자는제 1 항및제 2 항의규정에의한금품 향응기타의이익을받거나권유 요구또는약속할수없다. 누구든지이법의규정에의하지아니하고는그방법의여하를불문하고방송시설을이용하여선거운동을위한방송을하거나하게할수없다. 1누구든지선거일전 6일부터선거일의투표마감시각까지선거에관하여정당에대한지지도나당선인을예상하게하는여론조사의경위와그결과를공표하거나인용하여보도할수없다.< 개정 1997.11.14, 2005.8.4> 5누구든지선거에관한여론조사의결과를공표또는보도하는때에는조사의뢰자와조사기관 단체명, 피조사자의선정방법, 표본의크기 ( 연령대별 성별표본의크기를포함한다 ), 조사지역 일시 방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용, 조사된연령대별 성별표본크기의오차를보정한방법등을함께공표또는보도하여야하며, 선거에관한여론조사를실시한기관 단체는조사설계서 피조사자선정 표본추출 질문지작성 결과분석등조사의신뢰성과객관성의입증에필요한자료와수집된설문지및결과분석자료등해당여론조사와관련있는자료일체를해당선거의선거일후 6개월까지보관하여야한다. 1 언론기관 ( 제82조의언론기관을말한다 ) 및제87조제1항각호의어느하나에해당하지아니하는단체 ( 이하이조에서 언론기관등 이라한다 ) 는정당 후보자의정책이나공약에관하여비교평가하고그결과를공표할수있다. 67

의공표제한등 2 언론기관등이후보자등의정책이나공약에관한비교평가를하거나그결과를공표하는때에는다음각호의어느하나에해당하는행위를하여서는아니된다. 1. 특정후보자등에게유리또는불리하게평가단을구성 운영하는행위 2. 후보자등별로점수부여또는순위나등급을정하는등의방법으로서열화하는행위 3 언론기관등이후보자등의정책이나공약에관한비교평가의결과를공표하는때에는평가주체, 평가단구성 운영, 평가지표 기준 방법등평가의신뢰성 객관성을입증할수있는내용을공표하여야하며, 비교평가와관련있는자료일체를해당선거의선거일후 6 개월까지보관하여야한다. 이경우선거운동을하거나할것을표방한단체는지지하는후보자등을함께공표하여야한다. 3. 언론중재및피해구제에관한법률 제 4 조언론의사회적책임등 1 언론의보도는공정하고객관적이어야하고, 국민의알권리와표현의자유를보호 신장하여야한다. 3 언론은공적인관심사에대하여공익을대변하며, 취재 보도 논평또는그밖의방법으로민주적여론형성에이바지함으로써그공적임무를수행한다. 4. 방송심의에관한규정 제 9 조공정성 1 방송은진실을왜곡하지아니하고객관적으로다루어야한다. 2 방송은사회적쟁점이나이해관계가첨예하게대립된사안을다룰때에는공정성과균형성을유지하여야하고관련당사자의의견을균형있게반영하여야한다. 68

제 12 조정치인출연및선거방송 제 13 조토론프로그램 제 16 조통계및여론조사 3방송은제작기술또는편집기술등을이용하는방법으로대립되고있는사안에대해특정인이나특정단체에유리하게하거나사실을오인하게하여서는아니된다. 4방송은당해사업자또는그종사자가직접적인이해당사자가되는사안에대하여일방의주장을전달함으로써시청자를오도하여서는아니된다 1방송은정치와공직선거에관한문제를다룰때에는공정성과형평성에있어주의를기울여야한다. 2방송은정치문제를다룰때에는특정정당이나정파의이익이나입장에편향되어서는아니된다. 3방송은 공직선거법 의규정에의한선거에서선출된자와정당법에의한정당간부를출연시킬때는공정성의원칙에따라균형을유지하여야한다. 4방송은 공직선거법 의규정에의한선거에서선출된자와국무위원, 정당법에의한정당간부는보도프로그램이나토론프로그램의진행자또는연속되는프로그램의고정진행자로출연시켜서는아니된다. 5 공직선거법 에의한방송및프로그램중선거와관련한사항은 선거방송심의위원회의구성과운영에관한규칙 과 선거방송심의에관한특별규정 에의한다. 1토론프로그램의진행은형평성 균형성 공정성을유지하여야한다. 2토론프로그램은출연자의선정에있어서대립되는견해를가진개인과단체의참여를합리적으로보장하여야한다. 3토론프로그램은토론의결론을미리예정하여암시하거나토론의결과를의도적으로유도하여서는아니된다. 4토론프로그램에서사전예고된토론자가불참하였을경우에는그사유를밝혀야한다. 1방송은통계조사및여론조사결과를인용보도할때에는의뢰기관, 조사기관, 조사방법, 조사기간및오차한계등을밝혀야한다. 다만, 여론의형성과직접적인관련이없는경우에는예외로한다. 2사회적인쟁점이나이해관계가대립된사안에대해시청자의의견을조사할때에도제1항의요건을갖추어야한다. 69

5. 방송사의선거방송준칙 가. KBS KBS의 제19대국회의원총선거선거보도준칙 은선거보도의정확성, 공정성, 객관성등에관한원칙과세부기준을정함으로써성숙한선거문화를정착시키는것을목적으로함 선거보도의기본원칙으로 1 확인된사실을보도하고 ( 정확성 ), 2 후보자가난립할경우주요정당소속여부나지지율을감안하되군소후보들에대해서도적절한기회를부여하도록노력하며 ( 공정성 ), 3 후보자나정당의정책과주장, 쟁점에대해서는정치적중립성을견지하며객관적으로보도해야함 ( 객관성 ) 을규정함 후보자의공직적격성검증을위한보도 경력ㆍ학력ㆍ재산ㆍ병역ㆍ전과등후보자의공직적격성과자질검증에관한사항을보도할경우확인된사실을기초로정확하게보도하여야하며, 후보자에게불리한내용을보도할경우당사자에게충분한소명기회를부여해야함 자료의출처와인터뷰대상자및취재원의신원은공개를원칙으로하고, 폭로성주장에대하여는사실관계를확인한후보도하는것을원칙으로함 정당의정책과후보자의공약에관한보도 선거보도는정당의정책과후보자의공약을중심으로유권자에게적극 70

적으로알릴수있는방법으로하되, 비교평가시순위나등급을매기는방법으로해서는안됨 정당의정책이나입장, 유세에관한보도순서는정당의국회의석수에따르고, 후보자의공약이나입장에관한보도순서는선거관리위원회가확정한기호순으로함 선거보도를할경우감정이나편견을자극할수있는내용이나용어는사용하지않고, 정치혐오를불러일으키거나정치적냉소주의를유발할수있는내용은보도하지않음 공명선거추진을위한보도 금권선거, 관권선거, 불법타락선거운동은철저히감시해비판적으로보도하고, 선거부정의혹이제기된경우는선거관리위원회에사실관계와위법여부를확인한후보도함 선거에관한여론조사결과보도 선거에관한여론조사의결과를보도할경우조사의뢰자, 조사기관, 피조사자의선정방법, 표본의크기, 조사지역ㆍ일시ㆍ방법, 표본오차율등을함께보도해야함 선거일을 6일남겨놓은시점에서실시된여론조사는선거일의투표마감시각까지어떠한경우에도보도하지않음 여론조사표본의크기가작고, 오차범위가크거나, 과학적으로검증되지않은조사방법을사용한여론조사의결과는보도하지않음 선거결과를예측하게하는보도나후보자캠프와선거전문가의선거전망과판세분석기사는최대한신중하게보도함 71

영상취재와편집 촬영각도, 화면의크기와밝기등각정당과후보자에게동등한촬영조건을적용해야하고, 취재영상을편집할때에도화면크기와화면각도, 노출시간등을동등하게편집해야하며, 인위적인조작을하지않아야함 자료화면으로선거유세장면을사용할경우특정정당이나후보자에게유리또는불리한것을사용하지않아야하고, 불필요한국민갈등을조장하거나경쟁후보자를비방하는화면과음향은방송하지않아야함 보칙 후보자가특정분야의권위있는전문가인경우에는해당분야에관한보도시인터뷰나출연을하지못함 선거당일의방송의경우, 선거당일투표마감까지는출구조사결과를보도할수없고, 선거운동에해당하는내용은보도하지않아야하며, 유권자의의사에부당한영향을미치지않도록선거이슈나선거와관련한논쟁적인문제등에대하여보도하지않음나. MBC MBC의 방송제작가이드라인 의 선거방송준칙 은공정성, 객관성, 정확성을토대로다양한정보를제공하고, 부정적선거행태를철저히감시함으로써올바른선거문화를정착시키는것을목적으로함 이준칙은보도방송, 토론방송, 시사및일반방송, 개표방송으로나누어규정함 72

보도방송의기본원칙은 엄정중립과공평한기회제공, 다양하고정확한정보제공, 정책중심의객관적인보도, 유권자참여확대를위한정보제공, 여론조사의활용 으로나뉨 취재ㆍ보도를할때에는정치적독립성을지키고, 편향성을배격하도록하며, 취재ㆍ편집의자율성을확보해야하고, 여야후보의아이템수와시간을균등하게배분함을원칙으로함 촬영ㆍ화면의편집에있어서도현장보도가공정하고균형을유지하도록화면을구성해야하며, 후보자들의연설화면은동일한규격을원칙으로하고삽입화면과현장음도균형을유지하도록함 선거관련하여다양하고충분한정보를제공하도록하며, 근거없는경마식보도를지양하고, 정책대결을유도하며, 지역주의를적극배제하도록하고, 사실이확인되지않은흑색선전과같은주장이나폭로는객관성을검증해야함 여론조사의결과를공표할때에는조사방법, 시기와샘플, 신뢰수준과오차범위등을반드시밝혀야함 선거에영향을미칠수있는뉴스는특정정당이나후보에게유리하거나불리하도록영향을주어서는안되고, 연예인등의선거운동활용보도는호기심이나흥미위주에서벗어나야함 유권자의참여를유도하고, 건전한선거운동을장려할수있는보도가되어야함 토론방송의기본목표는공정성, 형평성, 기회균등의원칙을지키고, 유권자의바른판단을위해충분한자료를제공하며, 정책대결을유도해선 73

거문화의발전을꾀하는것임 토론방송을할때에는후보자에게공평하게참여기회를주고, 동일시간대, 동일방송분량의원칙으로편성하며, 정치적중립을지키도록함 토론에참여할후보자는국회의원 5인이상을가진정당의후보자나중앙언론사가조사해보도한여론조사결과평균지지율이 5% 이상인후보자, 정당지지율이평균 10% 이상인정당의후보자중에서선정하되, 군소후보에대해서는유권자의알권리충복과뉴스가치판단에의해별도의토론기회를부여하도록함 패널은자문위원회와협의해선정하고, 인신공격성질문은배제한채후보자질검증에도움이되는질문을선정하도록함 시사및일반방송에서는선거일전 90일부터선거일까지후보자를출연시키거나후보자의음성이나영상등실질적인출연효과를주는내용을담지않음 선거기간중특정후보나정당에유리하거나불리한영향을미치는프로그램을제작해서는안되고, 협찬을받아서도안됨 선거과열이나혼탁상을고발ㆍ풍자하는경우에는프로그램내용이선거제도에대한부정적인인식을심어줘유권자로하여금선거권행사를포기하도록해서는안됨 개표방송은신속보다는정확성에중점을두어실시함 예측결과발표는신뢰도를평가할수있는충분한정보를시청자에게알기쉽게전달해야하며, 개표관련용어 ( 우세, 경합, 혼전, 확실등 ) 를명확하게정의해서사용해야함 74

다. SBS SBS는선거방송취재ㆍ제작ㆍ편성ㆍ송출에있어, 객관적이고공정한태도를견지해공명선거를유도하고유권자의올바른선택을돕고자함 SBS의 선거방송준칙 은정당과후보자에대해엄정한중립을지키며균등한기회를보장하고, 각종부정적인선거형태를감시및비판하며, 언론인으로서부당한압력을거부하고책임과양심에따라프로그램을제작해야할것을명시함 보도방송은정당과후보자에게공정하고균등한기회를제공하며, 정확하고다양한정보를전달하고, 정치적중립성을지키고정책중심의객관적인보도를해야함 객관적인보도는특정정당이나후보자를비호하거나비방하지않고, 객관적으로취재ㆍ보도하며, 특정사안을확대ㆍ축소하거나왜곡해보도하지않고, 상반된견해를개관적으로보도하는것을말함 정책중심의보도를통해지역감정, 계층, 종교, 이념갈등을자극하는보도를삼가고, 당선가능성을중심으로하는보도를지양하며, 정치적냉소주의를유발하는내용은자제함 각정당과후보자에게균등한기회를주고, 취재ㆍ보도담당자가개인적인주관인편향성을배제함으로써, 공정성을기하고자함 정당이나후보자에대한폭로나주장은사실관계를확인한뒤보도하며, 폭로대상이된후보자에게충분한반론기회를주도록함 보도순서및시간배분을정당과후보자별로균등하게배분하는것을원칙으로하고, 영상취재및편집에있어서도모든촬영조건을동등하게 75

유지하도록함 개표방송은정확성을가장중요한목표로하며, 후보자당락에대한판정기준을마련하도록함 예측조사결과를발표할때에는조사기관, 조사대상, 오차한계, 신뢰수준등을밝히고, 결과를해석하고보도할때일관성있는용어를사용하도록함 토론방송은기회균등의원칙, 공정성의원칙, 정치중립의원칙을바탕으로함 토론개최시기, 후보자초청, 편성, 사회자및패널선정, 토론회내용과형식, 진행규칙, 중계에있어서정해진원칙에따르되, TV토론위원회를구성하여주제, 질문, 사회자및패널선정과사후평가를할수있도록함 선거와관련한시사및일반프로그램은쟁점에관한논의가균형을이루도록출연자의선정, 발언시간, 발언횟수등에서형평성을유지해야함 특정정당이나후보자에유리하거나불리하지않도록해야하고, 선거일전 90일부터선거일까지후보자를출연시킬수없음 SBS선거방송준칙은다른방송사와는달리 SBS 인터넷홈페이지와선거관련사이트의정치적중립성확보와선거보도에있어서의정당ㆍ후보자간형평유지에관한내용을포함하고있음 선거관련인터넷기사, 동영상, 게시물에있어서특정정당이나후보자에게유리하거나불리하지않도록인위적인화면조작이나의도적인편집을하지않도록함 76