2017 연구보고서 -24 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) : 여성 가족관점의진단과정책과제 연구책임자 : 김은지 ( 본원연구위원 ) 공동연구자 : 김소영 ( 본원연구위원 ) 선보영 ( 본원전문연구원 ) 성경 ( 본원위촉연구원 ) 양난주 ( 대구대학교교수 ) 김수정 ( 동아대학교교수 ) 김혜영 ( 숙명여자대학교교수 )
이보고서를다음과같이인용해주십시오. 김은지 김소영 선보영 성경 양난주 김수정 김혜영 (2017). 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ). 서울 : 한국여성정책연구원한국여성정책연구원 ( 구한국여성개발원 ) 은국무총리실산하정부출연연구기관으로, 한국의여성정책에대한종합연구를통해양성평등실현, 여성의사회참여확대및복지증진, 가족그리고국가발전에기여하는여성정책 Think-Tank이다.
발간사 지난 10년간저출산 고령화의진전에대응하여장기요양보험제도의수립, 무상보육 의도입등으로상징되는다양한돌봄정책이확장되어왔으며, 이는 돌봄노동의전면화시대 로부를수있을정도입니다. 그러나, 여전히여성들은 독박육아 와 독박돌봄 에서벗어나지못하고있으며, 사회적약자인아동과노인들이돌봄의사각지대에방치되는사례들또한지속적으로발견되고있습니다. 돌봄정책의확장에따라여성이가족내에서주로수행하던돌봄노동이 공식화 되면서, 여러가지젠더차원의함의에주목할필요가있습니다. 한편으로여성의가족내비공식영역의돌봄노동의부담을줄여주는긍정적역할도수행할수있지만, 반대로공식영역에서여성에게또다른형태의저임금일자리를제공하는 덫 으로작용할우려도존재하기때문입니다. 이제공식영역으로나오고있는돌봄노동을수준낮은일로자리매김하지않고, 사회적으로충분한보상이이루어지는일로재정립하는것은우리사회의큰과제라고할수있습니다. 이연구는돌봄정책이라는일관된틀을통해아동돌봄정책과노인돌봄정책을분석하고있습니다. 각각의영역에서제도화되어온돌봄정책들은저출산해소, 조기아동교육, 일자리창출등개별정책의정책목표가혼재되어있어, 돌봄정책 으로서의지향점과정체성을발견해내기가쉽지않습니다. 이연구는이와같은다양한돌봄정책들이확장되어온제도사에주목하고, 여러정책들이다시 돌봄정책 의틀안에서자리매김하여개선될수있는방향성을제시하고있습니다. 이연구보고서가돌봄정책의방향성과이슈들을재정비하고미래지향적논의를이끌어가는데에널리활용될수있기를기대합니다.
이번연구에는많은분들이큰도움을주셨습니다. 본연구를위해전문드라운드테이블과델파이조사등여러절차를통해성심껏자문해주신여러전문가들께감사드립니다. 또한연구전반에걸쳐긴밀히협력하고함께고민해주신한국사회정책학회의교수님들께감사드립니다. 끝으로충실한보고서작성을위해노고를아끼지않은원내연구자들께감사의마음을전합니다. 2017년 12월한국여성정책연구원원장권인숙
연구요약 Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성및연구목적 저출산의지속, 삼포세대 를넘어 오포세대 의등장, 아동학대와노인자살의심각성은한국사회의 가족 이지속불가능한한계에도달하고있음을보여줌. 저출산 고령화로위기감은이미십여년전부터예고되어왔고, 그대응책으로실제로한국사회에서지난 10년간돌봄정책은지속적으로확대되어왔으나, 각정책들은각각의영역내에서확장되어정책목표와지향점이혼재되어가족의 돌봄 을지원하기위한 돌봄정책 으로서의지향점이부재함. 이와같이 돌봄정책 으로서의지향점을확인하기위해서는, 여성 가족의관점에서정책확장을재구성해볼필요가있음. 돌봄 (care) 은페미니즘에기원을가진개념으로 (Daly, 2002), 공식과비공식돌봄, 아동과노인돌봄, 무급과유급돌봄을파편적으로살펴볼것이아니라, 복지국가의주요한정책영역으로서포괄적으로정의하여분석할필요가있음 (Daly & Lewis, 2000: 285-286). 실제로한국사회에서돌봄정책의확장으로인해, 돌봄노동은가족내비공식영역, 보이지않던 영역에서가족밖으로 공식화 되고있음. 여성 가족의관점에서이와같은돌봄노동의일련의 공식화 과정은여성의가족내돌봄노동의부담을줄여주거나수행하던돌봄노동의가치를인정받는과정일수있으나, 다른한편여성에게또다른형태의저임금일자리를제공하는 덫 으로작용할우려도있음. 따라서돌봄노동이탈가족화되는일련의정책스펙트럼을살펴보고, 정책스펙트럼에따라돌봄정책을분류하여정책현황을분석할필요가있음. 특히새정부가출현하여, 전반적인돌봄정책의기조를점검해보는연구가필요한시점으로, 저출산 고령화 정책의추동속에서지난 10년간의정책이적절한방향으로진행되었는지에대한점검이필요함. 개별정책목표가아니라한국의 가족 과 가족정책 의지속가능성측면에서정책의현지점을진단하고, 한국사회의사회적, 제도적한계내에서돌봄의사회화 공공화 ( going public ) 방향을제시하고자함. i
2. 연구내용및연구방법 본연구는 2차년도로기획된연구로서, 1차년도인본연구에서는돌봄노동의탈가족화현황을진단하고한국형돌봄정책으로나아가기위한정책방향을제시함. 2차년도에는 1차년도에제시된정책방향을근거로, 돌봄정책영역별장단기추진전략을개발할예정임. 본연구의구체적인연구내용은다음과같음. 첫째, 돌봄정책의개념과한국사회에서돌봄정책이자리매김해온맥락을점검해보고, 2차자료분석을통해한국사회돌봄프로파일을확인함. 둘째, 돌봄노동의탈가족화 공식화수준에따라분석틀을개발하고, 한국의돌봄정책을대상과정책의성격에따라분석틀에맵핑함. 셋째, 분석틀에따라돌봄정책유형별정책현황을분석하고제도유형에따른제도사분석을실시함. 넷째, 분석결과에기반하여돌봄정책유형별로정책제언을발굴함. 이를통해 지속가능한돌봄정책 이한국사회에자리매김할수있는방향을제시함. 본연구는생애주기에따라보편적으로발생하게되는돌봄욕구인아동돌봄과노인돌봄에대한정책으로연구범위를한정하였으며, 돌봄서비스와대체적관계에있는현금보상제도 ( 양육수당, 가족요양보호사등 ) 는연구범위에포함하였고, 휴가나휴직, 노동시간과관련된정책들은분석범위가다르기때문에직접적인분석범위에포함하지는않음. 아동돌봄의경우입소시설을포함하지않았으나, 노인돌봄의경우중요한돌봄의한형태이기때문에본연구의연구범위에포함함. 구체적으로본연구에포함된돌봄정책은다음과같음. < 표 -1> 본연구의분석대상돌봄정책과담당부처 근거법 영역분석대상정책담당부처근거법 보육사업보건복지부영유아보육법 아이돌봄 유아교육사업교육부유아교육법 아이돌봄사업여성가족부아이돌봄지원법 노인돌몸 장기요양사업보건복지부노인장기요양보험법 노인종합돌봄사업보건복지부노인복지법 ii
본연구는문헌연구를통한제도사분석을가장중요한방법론으로삼고있으며, 그외 2016년양성평등실태조사 ( 최유진외, 2016) 를활용한 2차자료분석, 전문가들의의견을수렴하기위한전문가라운드테이블과전문가델파이조사를실시하였음. Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 1. 선행연구검토및개념정의 달리 (Daly, 2002) 에따르면, 돌봄 (care) 은페미니즘에기원을가진개념으로, 여성이가족내의권력관계에따라돌봄자의역할을떠맡게되는사회적과정에대한논의에서시작됨. 보다최근의연구에서 돌봄 은가족관계를넘어공동체를구성하는원리로서윤리적, 도덕적지향점으로논의되기도함. 마지막으로 돌봄 은사회정책차원에서돌봄의수요와공급을조정하는복지국가의역할을일컫는개념으로사용됨 (Daly, 2002: 252-254). 본연구에서 돌봄 은특히세번째차원인사회정책적차원으로주로사용함. 이와같이사회정책적차원에서 돌봄 의개념을보다명확히사용하기위해, 사회적돌봄 (social care) 이라는용어가사용되기도함 (Daly & Lewis, 2000). 사회적돌봄 의개념을제시하면서, 달리와루이스 (Daly & Lewis, 2000: 285-286) 는 돌봄 의개념이파편적으로사용되어, 개념적일관성을저해하고있음을지적하고있음. 즉공식과비공식돌봄, 아동과노인돌봄, 무급과유급돌봄등이이분법적으로다루어지고있는문제를지적함. 이에따라복지국가의주요한정책영역으로서포괄적의미를담을수있도록 돌봄 을포괄적으로정의하여사용할필요성을역설함. 이와같은개념적틀에따라많은돌봄연구들이아동돌봄과성인돌봄을주요한정책영역으로다루고있음 (Daly, 2002; Anttonen & Sipila, 2005). Ungerson(1990) 에따르면, 영국과북구유럽에서는돌봄의개념을달리사용하는데, 영국의연구들은돌봄을노인돌봄에한정하는경향이있고, 북유럽국가들의연구는아동과노인돌봄을동시에언급하는경우가많음. 본연구에서는달리와루이스의지적에따라, 돌봄의개념을포괄적으로정의하고, 아동돌봄과노인돌봄을주요돌봄의영역으로정의하고자함. iii
사회정책의관점에서돌봄정책을논의할때, 돌봄 이사회적으로재분배되는과정을분석하는것은젠더적함의를가짐. 비공식적으로가족내에서여성이수행하던돌봄노동이가족외부에서공식적으로수행되는되는것은, 남성생계부양자모델 을넘어설수있는전제조건이됨 (Anttonen & Sipila, 2005; Geissler & Pfau-Effinger, 2005: 11). 이와같이가족의경계를허물고, 여성의사회적역할을재규정하기위한전제조건으로서돌봄의 탈가족화, 또는공식화는여성 가족의관점에서돌봄노동을분석하기위한중요한분석틀이될수있음. 본연구에서돌봄의 탈가족화 (de-familization) 는 가족외부에서돌봄이수행되는정도 로정의하고자함 (Leira, 2002: 41-42; Estévez-Abe & Naldini, 2016; Lewis & Giullari, 2005). 지속가능한돌봄 은그자체로행복추구권의한영역으로서정책목표가될수있으며, 다른한편초저출산시대한국사회의 지속가능성 을담보할수있는중요한정책수단이될수있음. 본연구에서는 지속가능한돌봄정책 을 안전하고충분한돌봄을지속적으로제공할수있는정책체계 로정의하며, 다음의세가지측면에서지속가능성을정의함. 첫째, 서비스이용자의입장에서서비스의욕구가있는이용자가필요한양질의서비스를지속적으로이용할수있는지의측면임. 둘째, 서비스공급자 ( 서비스제공기관및서비스노동자 ) 의입장에서, 양질의서비스를지속적으로제공할수있는지의측면임. 셋째, 정부재정의입장에서, 서비스재정을안정적으로확보할수있는지의측면임. 즉지원대상의포괄성과급여형태의종류, 서비스의전달체계, 재원구조는지속가능성을확인할수있는중요한영역임. 이러한정의에따라본연구는지속가능한돌봄정책을위해어떤대상에게어떤종류의급여를제공할것인지, 전달체계의근로조건과생태체계는어떻게구성할것인지, 비용부담은어떤방식으로역할분담을해야하는지에대한정책방향을제안하고자함. < 표 -2> 본연구의지속가능성구성요소 주체지속가능성의정의정책분석영역 이용자 필요한양질의서비스를지속적으로이용 지원대상의포괄성, 급여형태의종류 공급자양질의서비스를지속적으로제공서비스전달체계 정부서비스재정의안정적확보재원구조 iv
기존연구들을살펴보면, 사회서비스정책이일자리창출의차원에서논의되면서돌봄정책도정책영역별로일자리창출에대한연구가다수이루어졌고 ( 강혜규외, 2010; 김미숙외 2011, 2012; 박세경외 2014), 창출된일자리의질에대한연구가정책영역별로이루어짐 ( 민현주외, 2008; 오은진 노대명, 2009; 박세경외, 2009; 윤자영외, 2011). 정책영역별로사회서비스또는장기요양서비스의품질제고방안 ( 강철희외, 2011; 강혜규외, 2012; 박수지외, 2014), 방과후아동돌봄의현황분석 ( 장혜경외, 2009; 이정림외, 2013), 성인돌봄의현황분석 ( 최영준외, 2013), 사회서비스현황분석 ( 조흥식외, 2013; 김은정, 2013) 등이각기이루어짐. 정책에대한전반적평가는국가 시장 민간의역할분담등 복지혼합 (welfare mix) 에대한연구 ( 강혜규외, 2007; 김진욱, 2013) 가다소추상적수준에서이루어짐. 최근에보육과장기요양분야에서돌봄의시장화와돌봄사회화의지연의문제를분석한연구들 ( 송다영, 2014; 김수정, 2015) 이이루어지고있음. 기존연구들은이미제도화된정책을어떻게확장, 발전시킬것인가를구체적인정책대안중심으로논의되고있으나, 전체적으로우리사회가어느수준까지돌봄노동을공식화시킬수있을것인가에대한총괄적인논의는많지않은상황임. 특히돌봄노동이주로가족내에서여성을통해이루어져왔고공식화된돌봄노동도주로여성이수행하고있지만, 돌봄정책에대한논의에서여성 가족의관점이드러난연구는충분하지않음. 2. 돌봄정책프레임의변화 : 가족관련기본정책을중심으로 가족변동의다양한징후와함께인구구조의변동이위기적인상황으로독해되면서그동안전적으로가족에게의존해왔던돌봄기능을사회적으로분담하기위한논의들이적극적으로전개되어왔음. 경제위기이후남성생계부양자중심의가족이구조적, 제도적취약성을드러내고, 청년세대를중심으로결혼과자녀출산의우선성이크게감소되고있기때문임. 그결과가구구모와가족기능의축소가두드러지면서개별가정의노인및아동돌봄의기능은더이상안정적으로수행될수없게되었음. 이러한변화에대응하여돌봄의사회적분담과관련된다양한정책들이시도되어왔음. v
돌봄의사회적분담방안을다양하게다루면서돌봄쟁점을핵심적으로포괄하는정책영역으로가족정책과인구정책을꼽을수있음. 이는 2005년전후로제정된건강가정기본법과저출산 고령사회기본법을근간으로하여중앙정부의전담추진체계를구축하고, 관련예산확보를통해빠르게중단기계획이추진되면서세간에가시된바있음. 통상가족돌봄이의제화되고, 이를중앙정부차원에서명시적인재정투입이이루어진다는것은적어도산업사회적위기이후의위기에대응하기위함임. 그러나당시가족정책을둘러싼치열한가치갈등속에출발한건강가정기본법은가족위기상황을가족가치나가족기능의복원으로해결할수있다고주장함으로써태생적한계를갖고있었다는비판이적지않음. 또한저출산 고령화현상에대응하기위한인구정책역시현재적증후에대한대증요법이라는비판에서자유로울수없다는한계가발견됨. 그럼에도불구하고, 가족정책및인구정책은장기적인전망에근거한해당정책이전무했던상황에서처음으로가족돌봄및재생산체계의변화에적극대응하고있다는점에서주목해볼만한사회정책영역임은분명함. 또한각기다른근거법과정책추진체계로출발하였지만, 두정책영역모두범정부종합정책으로서지난십여년동안정책의수립및추진이체계적으로진행되어왔다는점에서해당정책변화는물론그효과성을어느정도가늠해볼수있는논거와정책결과를제공하고있음. 이런점에서나름의돌봄정책프레임의변화를살펴볼수있는대표적정책영역들로볼수있음. 먼저가족정책의추진과정을살펴보면, 여성가족부의주도로이루어진가족정책은 3차례의건강가정기본계획이추진되면서정책프레임의변화가비교적뚜렷하게확인되고있음. 1차기본계획에서는 돌봄의사회화 가강조되고있음에비해 2차기본계획에서는 가족돌봄지원 으로대과제명칭이변화하고있을뿐만아니라과제우선순위는변화하고있음. 과제의순위는통상해당정책의상징적의미와우선성을담고있는경우가빈번하다는점에서이는가족정책의추진시기별로돌봄정책의우선성이변화해왔음을함축한다고볼수있음. 또한내용적으로도 1차기본계획에서는돌봄의사회적분담이가장중요한의제로다뤄지고있지만, 2차계획에서는가족가치의확산, 3차에서는가족관계증진을위한서비스기반조성이주요과제로부상하는변화가확인됨. 물론이시기여성가족부가주도하는가족정책외부에서무상교육이갑작스럽게전면시행됨에따라돌봄의사회화 vi
과제들이수면밑으로가라앉은것일수있음. 그러나돌봄사회화는돌봄비용의사회적으로분담만으로완성되는것은아니므로돌봄사회화의제는여전히유효한의제일필요성이있었음. 상당한논란이있기는하였으나 1차기본계획은참여정부시기에처음으로수립되었고, 이는곧당시대체로중요한영향력을행사한정치연합세력이상대적으로진보진영이었을가능성이높음을의미함. 이에비해 2차, 3차기본계획은이명박, 박근혜정부시기라는점에서해당정책의추진과정역시보수적인정치환경과관련엘리트집단이주도할가능성이농후하고, 이는당연히정책의방향과과제에영향을주었을것임. 따라서 2차기본계획의수립및실행시기와 3차기본계획의수립시점은적어도복지비용을최소화하면서기존의가족가치옹호노력이의도적으로관철되고투영된것으로볼수있음. 그리고이는해당시기별구체적인세부과제에서도일정하게확인되고있음. 예컨대 2, 3차기본계획에서는아이돌봄지원의다각화를표방하면서돌봄책임주체로서 국가 사회 의역할보다는개별가족과지역, 이웃이강조되고있는데, 이는가족위기의진단과해법마련에대한그동안의토론을무색하게만드는것이었음. 개별가족에게부과된돌봄의기능적과부하에대한효과적인분담방식에대한토론은여전히중요하며, 종합계획의위상을갖는가족정책에서는이에대한다양한토론과함의가충분히반영되어야할것임. 그럼에도불구하고가족정책에서개별부모와가정의역할이다시금강조되고, 이를위한부모교육이나상담에초점이맞춰지고있으면서 돌봄사회화 의중요성이강조되지않음은한계로볼수밖에없음. 이에비해저출산, 고령화대응정책으로서의인구정책은포괄적인사회정책으로자리매김하기보다는인구라는특정영역의정책으로출발하는한계를보여주고있음. 인구문제는단기적인효과창출이가능하지않다는점에서근본적으로한국사회의미래비전과연관된장기적인정책설계를지향해야함이마땅함. 그럼에도불구하고인구정책역시독자적인정책영역과인프라의구비를요구받는정책환경에순응하면서, 결과적으로저출산 고령사회기본계획은공표시마다그효과성을둘러싼치열한논란을야기하게되었음. 그럼에도불구하고지난십여년동안추진되어온인구정책역시가족정책과마찬가지로돌봄관련정책이상당부분포함되어있으며, 특히노인돌봄정책은훨씬더종합적이고포괄적으로다루고 vii
있으며시간의흐름과함께점차사회정책으로그영역을확대해가는변화가발견됨. 예컨대 1차계획은출산과양육의진입장벽및부담완화를명시적목표로제시하면서유자녀가족이정책의핵심집단으로표적화되어있는가하면, 2차계획에서는기혼자집단과유자녀가족, 3차계획에서는청년부터다양한임신, 출산을기획한가구등으로확대되면서가족돌봄은물론점차가족및가구형성과관련된다양한정책을포괄하고있음. 1차계획이유자녀가족의돌봄에대한경제, 사회적부담경감을위한뚜렷한돌봄의제에초점을맞추고있음에비해 2차, 3차에서는이를위한일 가정양립이나가족구성으로부터자녀돌봄의문제에이르기까지생애주기별인구재생산쟁점을포괄하는변화가확인되면서점차 돌봄사회화 의구체적인방식과그효과성에대한담론제시및구체적정책분석노력은소홀히되고있음. 실제로 2, 3차계획에서는 보육의공공성 의쟁점들이중요한의제로부각되지않았는데, 이는보육업무가보건복지부로이관된것과도무관하지않음. 즉이명박정부보육업무를이관받은보건복지부의보육정책은자녀돌봄방식의공공성보다는수요자선택이라는미명하에 민간시설의서비스질개선 을통한보육시장활성화에초점을두고있었기때문임. 물론보수정권하에무상보육의전면확대라는성과또한간과할수없지만, 돌봄의사회화방식과내용에따라돌봄가치에대한사회적평가나이를둘러싼젠더및계층적함의는매우다른결과를초래하게됨. 이런점에서돌봄의사회화방식에대한치열한고민과선택에관한다양한토론이나돌봄주체의관점이인구정책에얼마나반영되고있는가에관한비판으로부터자유로울수없음. 인구및가족구조의변화로인한가족돌봄기능의약화는새로운사회서비스의수요의폭증을낳고있으며, 이에의한대응책의하나로가족정책및인구정책이선언되었다고볼수있음. 그러나출발부터두정책체계는각기다른추진체계와논리로출발하였고, 출발당시에는각정책의유기적연계와상호조응성에대한진지한고민이수반되지않았다는점에서그한계또한내포되어있음. 인구변화, 특히저출산현상은특정사회성원의가족의식과행태변화와긴밀히연관되어있으며, 이는결과적으로가족정책및인구정책의접점이적지않음을의미함. 그럼에도불구하고, 가족정책및인구정책은정책추진을주도한학계및정치세력의다양한이해관계에의해별도의법과추진체계로출발하면서 viii
정책간의연계나중첩성을간과하게되었고, 이는결과적으로가족및인구위기에적극대응하지못하는결과를낳고있다는비판을가능케함. 특히인구정책의경우, 문제중심의 1, 2차기본계획과는달리 3차에서는사회구조적접근을통해당장의출산율제고전략을넘어, 청년세대의이성교제나결혼에대한진입장벽을낮추기위한고용과주거문제로부터고비용자녀양육구조변화를위한다양한정책까지망라하는가족친화정책, 나아가사회정책으로확대되고있음이확인됨. 그러나다른한편에서본다면, 이러한확장적인인구정책은곧포괄적인가족정책에다름아니라는점임. 이로인해혹자는가족정책을독립적정책추진체계를구성하는정책영역이기보다는관점으로서정책혹은사회정책의총합으로규정하기도함. 가족정책은정책담론형성에는효과적이지만, 정책의범위가어디까지인지의경계설정이쉽지않음. 유사한맥락에서인구정책이실효성을거두기위해서는포괄적으로정책범위가설정되어야하지만, 이렇게확장된정책의고유성이무엇인가를다시규정해야하는모순적상황에놓여있음. 더욱이청년세대, 특히젊은여성들은결혼및가족의식의변화를선도하고있을뿐만아니라출산과돌봄의주체자로호명되어왔다는점에서성평등관점은인구정책과가족정책의기본전제가되어야마땅함. 그러나젠더관점은가족정책과인구정책의추진과정에서명확히드러나지않고, 돌봄사회화 의의제는오히려퇴색하는경향을보임. 특히 무상보육 과 장기요양보험 의도입으로 비용의보편주의 가자리잡으면서가족및인구정책의기본계획에서 돌봄의사회화 와관련된내용이희미해짐. 결국 건강가정지원정책 과 저출산 고령사회정책 으로명명되고있는가족정책과인구정책영역에대한재호명과함께, 돌봄정책의프레임을새롭게회복하는것이새로운시대적과제로남아있음. 3. 돌봄정책욕구프로파일분석 통계청 사회통계 에따르면, 지난 20년간노인부양이가족책임이라는의견은크게감소하고, 가족 정부 사회의공동책임이라는응답은크게증가함. 이통계는가족의식의변화측면에서자주활용되는통계이나, 구체적으로돌봄대상에따른돌봄욕구를확인할수없으며, 특히돌봄의 탈가족화 에 ix
대한욕구를돌봄의주체, 돌봄의장소, 돌봄의비용에따라구분하지않고있음. 여성가족부의양성평등실태조사 ( 최유진외, 2016) 에서는돌봄에대한정책요구를보다상세히다루고있음. 돌봄이필요한 7가지집단인영아, 유아, 초등저학년, 장애아동, 장애성인, 거동불편노인, 치매노인각각에대하여돌봄주체, 비용부담, 돌봄장소에서돌봄의탈가족화를얼마나희망하는지를조사함. 본연구에서는이조사결과를바탕으로주요분석대상인영아, 유아, 초등저학년, 거동불편노인, 치매노인각각에대하여돌봄의탈가족화를희망하는비율을살펴봄. 분석결과를살펴보면전체적으로응답자들은어린아동을돌보는주체와장소에대해서만가족내에서전적으로돌봄이이루어지기를바랄뿐, 대부분의돌봄대상과돌봄차원에대해탈가족화를선호하는추세가뚜렷함. 어린아동에대한돌봄도비용에대해서는가족이전적으로책임져야한다는비율은매우낮았으며, 노인은돌봄주체, 장소, 비용에관계없이 전적으로가족이 의비율이전반적으로낮음. 성별로나누어살펴본결과여성에비해남성이좀더보수적인돌봄선호를보이며, 여성들은남성들보다전반적으로높은탈가족화선호를보이고있음. 성과연령으로나누어살펴보면, 남녀모두아동돌봄에대해서는연령대가낮을수록, 노인돌봄에대해서는연령대가높을수록탈가족화된돌봄선호를보이고있음. 아동돌봄의경우에는아동을주로돌보는연령대인 30-39세, 노인돌봄의경우에는스스로돌봄의대상이될가능성이높거나돌봄노동을수행할가능성이높은 60대이상노인들이오히려탈가족화된돌봄선호를보여주기도함. 성과소득수준으로나누어살펴보면, 남녀모두전반적으로는소득수준이높을수록탈가족화된돌봄선호를보이는데, 여성의경우가장상층보다오히려중상층이탈가족화된돌봄선호를보이는것으로나타나, 이들이실질적인돌봄사회화수요가높은집단임을시사함. 한편노인돌봄의경우에는부분적으로소득수준이낮을수록오히려탈가족화된돌봄선호를보이기도한것으로나타났으며, 이는노인세대의높은빈곤율과연결되는결과일수있음. 마지막으로돌봄대상자 (10세미만아동, 65세이상거동불편노인, 또는장애인 ) 가있는지, 돌봄대상자가있다면주돌봄자인지를기준으로살펴보면, x
여성의경우명확하게주돌봄자가탈가족화된돌봄선호를보여주며, 남성주돌봄자도충분한사례수는아니지만탈가족화선호를보임. 이상의내용을해석해보면, 우선돌봄비용에대해서는돌봄의대상에관계없이상당한수준으로탈가족화기대가높으며, 이는성별과연령, 가족상황을넘어서는것으로나타나고있음. 이는지난 10년간돌봄지원이공적인전달체계지원이아니라비용지원중심으로이루어져왔기에, 비용지원은가족만의몫이아니라는것을인지하게된사회적학습효과일수있음. 다음으로, 장소와주체의탈가족화는돌봄부담을가진집단과아직돌봄부담에직면하지않은집단간의큰차이를보임. 예컨대아동돌봄을수행하는 30대는아동돌봄에대한탈가족화기대가높고, 노인돌봄을받거나수행하는 60대이상은노인돌봄에대한탈가족화기대가높게나타남. 이는장소와주체의탈가족화에대해사회전반적인합의는아직이루어지지않았지만, 돌봄을수행하는집단들이강하게지원욕구를방출하고있는것으로해석됨. 실제로돌봄이전생애적으로모든사람이제공할수있고제공받을수있는것임을감안할때, 분절된돌봄인식을연결시키고 돌봄정책 이라는패러다임으로전세대적인사회적합의와연대를끌어가는방식으로돌봄정책이나아갈필요가있음. Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 1. 돌봄정책분석틀구성 본연구의분석범위에해당되는돌봄정책들을탈가족화 공식화및국가책임수준에따라도식화해보면다음표와같음. 가로축은돌봄이수행되는장소와인력으로분류한것이고, 세로축은돌봄의대상인아동과노인각각에대해, 국가책임의정도를기준으로분류한것임. B영역의경우서비스의종류측면과서비스제공기관측면이모두존재하여, 두가지를각기표기함. B영역의아동돌봄인아이돌봄서비스는건가센터등에민간위탁하는형태로만이루어지기때문에 B와 b가교차하는영역으로표기함. B영역의노인돌봄서비스는훨씬복잡한데, 서비스의종류는등급에따라제공되는노인장기요양보험의방문요양등의서비스와등급이보다낮을 xi
때제공되는노인돌봄종합서비스가해당됨. 그러나이러한서비스를제공하는서비스제공기관은 C영역과유사하게국공립부터영리법인, 개인까지다양함. 따라서 B영역과 a, b, c 각각이교차되도록하였음. A영역의경우가족내돌봄지원에대한보상으로, 부분적으로연구가이루어졌으나, 돌봄서비스와대체되는형태로가족내의돌봄노동을보상하는것이적절한지에대한논의는상대적으로많지않음. 이영역이지속가능한형태로돌봄을제공할수있을것인지에대한진단이필요함. Cc, Cb영역은일반적으로 국공립돌봄시설 로불리는가장공식화된돌봄노동방식으로, 고용안정성과사회적권리측면에서가장바람직한형태임. 그러나실제로민간에위탁운영하는 b영역과정부가직접운영하는 c영역은구분될필요성이있음. 국공립어린이집의경우정부직영은소수이며민간위탁이다수를차지하고있음. 이영역에대해서도당위적수준의지향점이아닌구체적인정책 variation을규명할필요가있음. Ba, Ca영역은사실상한국사회돌봄정책의대부분을구성하고있는영역으로, 돌봄정책에서가장많은다양성을보이는영역일수있음. 사회서비스정책에대한기존의연구중다수가이영역에대해분석하고있음. 특히 Ba영역은 호출근로 등새로운형태의일자리측면의연구들도연결될수있으며, 서구에서는 1990년대이후 cash-for-care 와관련하여다양한실험이이루어지고있음 (Ungerson, 2003; Behning, 2005). 그러나국내에서는일자리확충측면에서의돌봄서비스제공외에가족에의한돌봄에대해서는본격적인논의가이루어지지않았음. 향후에도한국에서재정압박으로인해이영역의확대압력이높아질가능성도있기에, 이영역에서어떻게돌봄제공자의일자리안정성과돌봄의질을모두보장할수있을것인지, 얼마나 C또는 c영역으로나아갈수있을것인지대한모색이필요함. 이와같이통일된분석틀안에서각영역을평가할경우, 각영역의차이점과지향점이명확히드러날수있고, 한국형돌봄정책모형이추구해야할사회화 공식화수준이분명해질수있음. 특히아동-노인영역이서로다른관점으로연구성과를쌓고있으므로, 연구물축적을통해상호영역간에새로운정책적함의를줄수있음. xii
< 표 -3> 돌봄노동의탈가족화수준에따른돌봄정책분석틀 집에서가족에의해 ( 돌봄비용의탈가족화 ) A. 가족돌봄노동에대한현금보상 집에서외부인력에의해 ( 돌봄비용, 돌봄주체의탈가족화 ) B. 호출형돌봄서비스이용비용지원 ( 및자격관리 ) 집밖에서외부인력에의해 ( 돌봄비용, 돌봄주체, 돌봄장소의탈가족화 ) C. 돌봄기관에서의돌봄서비스제공 ( 가족안 ) ---------------------------------------- ( 가족밖 ) ( 비공식 ) ----------------------------------------- ( 공식 ) 지원종류지원종류서비스제공기관지원종류서비스제공기관 (a) 사립유치원 아동돌봄 양육수당 아이돌보미 (b) 아이돌보미서비스제공기관 보육서비스 * 맞춤형보육 유아교육 * 유치원방과후과정 법인어린이집민간어린이집 (b) 국공립위탁어린이집 (c) 국공립유치원국공립직영어린이집 노인돌봄 장기요양보험가족현금급여 가족요양보호사 노인돌봄종합서비스, 노인돌봄기본서비스장기요양재가급여 ( 방문요양, 방문목욕, 방문간호 ) (a) 영리법인재가서비스기관비영리법인재가서비스기관개인재가서비스기관 (c) 국공립재가서비스기관 장기요양시설급여 * 주 야간보호서비스 (a) 영리법인장기요양시설 비영리법인장기요양시설 개인장기요양시설 (c) 국공립장기요양시설 출처 : 본연구를위해연구진이작성주 : (a) 민간기관이서비스제공, 국가는제공기관규제 ( 임금수준, 시장진입조건등 ) (b) 국가가제공기관소유하되민간위탁방식으로운영 (c) 국가가직접서비스제공 * 운영시간에따른서비스종류 xiii
2. 아동돌봄정책 1991년영유아보육법, 2004년유아교육법이제정된이래우리나라미취학아동돌봄정책은국가책임의확대과정을거쳐왔음. 2004년에는저소득영유아를중심으로선별주의적보육으로부터모든아동을대상으로하는보편주의적보육으로전환이이루어졌으며 2012년에는 0 2세, 5세무상보 ( 교 ) 육, 2013년에는 0 5세전체아동에대해무상보 ( 교 ) 육이실시되기에이르렀음. 이과정은영유아양육을가족의책임으로, 특히여성에게맡겼던과거의방식으로부터탈피해국가가책임을지는탈가족화를이루어낸과정으로평가될수있음. 탈가족화가부양및돌봄에서가족의존을줄여주는정책이라고했을때우리나라보육정책은상당한정도성과를거두었음. 1997년 12.3% 에불과했던영유아보육률은 2005년 30% 를넘어섰고, 0 2세 무상보육 이실시된 2012년에는절반이상의영유아가보육서비스를받게되었으며, 2016년기준으로양육수당수급아동과유치원원아까지포함하면모든영유아가국가의비용지원을받고있음. 2016년기준으로연령별기관이용률은만 1세아부터 70% 를웃돌고있으며, 만 2세이상아동은 90% 이상이기관을이용하고있는것으로나타나고있음. 이와같이보육및유아교육정책은비용의감소 ( 비용의탈가족화 ), 기관이용률증가 ( 공식화 ) 라는측면에서압축적발전을이루어냈음. 비용의탈가족화과정은노무현정부시기차등보육료제도를도입함으로써저소득층에국한되었던공공부조성서비스로부터중간계층을포함하는것으로적용범위를확대한것에서부터본격화되었음. 차등보육료체계는이명박정부와박근혜정부에서도적용범위와혜택의점진적확대가이루어져 2013년보육의국가책임제시대를여는제도적시발점이되었음. 이와같은탈가족화과정은돌봄제공자와돌봄시설 ( 장소 ) 의공식화과정과병행되었음. 1980년대까지탁아사업종사자에대해서는자격기준이정해진바없었지만 1991년영유아보육법제정이후종사자의자격기준이법령및시행령을통해규정, 강화되어왔고보육 교육과정도표준화되는등비공식적돌봄으로부터상당정도공식화가이루어졌음. 2016년 3 5세누리과정 ( 어린이집 + 유치원 ) 시설이용아동의비율은 90.1% 수준에이르렀으며 0 2 세영아보육률도 65.1% 에이르러높은수준의시설보육을보이고있음 ( 보건복지부, 보육통계 2016). xiv
미취학아동의돌봄과관련하여보육비용의부모부담감소, 보육종사자의전문성 ( 자격기준 ) 강화, 시설이용률의증가라는측면에서발전이있었음에도불구하고지속가능한돌봄서비스의차원에서우리나라의아동돌봄정책이안고있는문제들도적지않음. 첫째, 그간아동돌봄정책의기조는보육비용을중심으로수요자를지원하고공급은민간부문에의존하는것이었기때문에돌봄의서비스품질에서공공성을확보하는데있어한계가있었음. 현금급여와달리서비스에서국가의역할은비용지원에국한될수없으며아동의안전, 건강, 발달의적정기준을충족하는서비스의질적측면까지포괄하는것이어야함. 그러나민간보육시설의확대과정은평가인증등정부규제가부족한가운데이루어짐으로써서비스의품질을적절히보장하지못하였고서비스에대한불만과불신으로이어지고있음. 사립유치원의경우는비용을통제할수있는도구가쉽게받아들여지지않았고, 유치원비인상률을조정할수있는형태로비용규제방식을제도화하였으나여전히투명한회계감사가이루어지지않고있는상황임. 둘째, 바우처는아동돌봄서비스전달체계를조직화하고있는핵심적정책도구임. 바우처는서비스공급확대, 소비자선택권, 공급자간경쟁을통해서비스의질적향상을목표로도입되었음. 바우처이전에도부모부담금을감소시켜주는방식으로비용지원이있었지만바우처의도입을통해시설지원까지개별이용자에대한비용지원으로통합됨으로써민간시설에대한관리감독의재정적근거가약화되었음 ( 김진석, 2017). 아동돌봄서비스의 3자계약관계 ( 국가-부모 -민간시설) 에서바우처는부모와민간시설간의사적계약관계를강조하고국가의공적규제능력을약화시키는정책적수단이된것임. 민간기관에대한효과적인규제를통해공공성을확보하기위해보육바우처의한계를보완하는대책이필요한상황임. 셋째, 서비스전달에서핵심인력인돌봄종사자는수적으로증가했으나근로조건은향상되지않았음. 보육교사의경우, 2001년 4만 7천명에서 2015년 23만명으로 5배증가했음에도불구하고여전히고용불안, 저임금, 장시간근로의문제를안고있음. 아이돌보미의경우는더욱열악한근로조건을보이는데, 근로자성을제대로인정하지않아법적분쟁이발생하고있을뿐아니라, 최저임금수준의활동수당외에다른금전적보상은한정적이며, 시간제로일하기때문에생활유지에필요한수입을안정적으로확보하기 xv
어려운상황임. 이는돌봄노동이공식화되었지만여전히낮은수준의사회적인정에머물러있는현실을여실히보여주며또한아동돌봄인력의전문성과경력형성을저해하여아동돌봄서비스의품질을낮추는결정적요인이되고있음. 돌봄노동의 공식화 는남성생계부양자가족에서여성에게도덕적의무로강제되던 돌봄 이돌봄 노동 으로인정됨을의미하지만, 현재의공식화수준은근로계약및근로조건, 노동자성의보호및인정에서불충분하며불충분한공식화는여성에게비공식노동의연장선에있는나쁜처우의노동을의미할따름임 (Jensen, Pfau-Effinger & Flaquer, 2009). 넷째, 아동돌봄서비스에서불완전한탈가족화와공식화의문제는 2009년양육수당의부분적도입, 2013년 0 5세영유아로의전면적확대를통해더욱악화되었음. 2016년현재양육수당은 97만아동이수급하고있으며이수치는전체 0 5세영유아의 30%, 예산규모로는 1조 2천억이넘는거대한비중을차지하고있음. 양육수당은비용의탈가족화라는측면에서양육비용의일부를지원하고또한가족내돌봄노동의보상이라는성격이있음. 그러나수급자격에정부지원보육시설의미이용을조건으로부과함으로써모든계층의아동을대상으로한보편주의보육의정당성을훼손하고남성생계부양자가족의가부장적성별분업을복권시키는효과를갖고있음. 보육정책의발달은성별, 계층별불평등을줄이는방향으로이루어져야함에도불구하고여성의탈가족화, 영유아아동에대한평등한보육기회제공이라는측면에서역행하고있기때문에보편적아동수당도입과더불어폐지, 전환의필요성이제기되고있음. 3. 노인돌봄정책 우리나라노인돌봄정책은취약계층에한정된잔여적시설보호에서 1990년대저소득층노인, 독거노인을대상으로하는재가방문서비스가확대되기시작했고, 2008년시행된노인장기요양보험제도에서는시설과재가모두확대하는것으로발전해왔음. 노인장기요양보험제도는저소득층으로한정되던서비스대상을욕구를가진모든노인으로보편적으로확대했음. 또한기존에정부지원을받는민간비영리기관에의해공급되던노인돌봄서비스의내용, 양, 방식을표준화하였고요양보호사라는별도의제공인력을제도화하였음. xvi
이러한추이를보면노인장기요양보험제도의도입은노인돌봄의탈가족화와공식화를급격하게진행시킨제도적전환점이라고할수있음. 노인장기요양보험제도는무의탁 ( 부양의무자가존재하지않는노인 ) 취약계층노인만을대상으로하는것이아니라전노인을대상으로하여중산층노인들에게도가족이외의대안으로요양시설서비스와재가서비스를수급권으로보장하게된것임. 또한사회복지법인등비영리민간기관에정부보조금을지원하고수혜자결정, 서비스내용결정등을기관에위임해온종전의돌봄공급방식과크게다르게정부가직접장기요양서비스의신청을받고등급판정을하고수급자격을결정하는일을맡음으로써사회적돌봄을사회권의일부로서공급하게되었다고평가할수있음. 가족이아니라외부로부터직접적인돌봄제공이이루어지는경우에도주로자원봉사자에의해임의적이고재량적으로서비스의내용이결정되고공급되던방식에서서비스의유형이표준화되고서비스시간과수가가정확하게계산되는방식으로진전된것은돌봄의공식화, 돌봄노동의공식노동화가진전된것이라고평가할수있을것임. 노인장기요양보험제도에의해노인돌봄서비스의수혜자는지난 10년간약 52만명까지증가하였음. 이는노인인구의약 7% 에달하는규모이며노인장기요양보험제도도입이전의기관재정지원방식으로이루어지던노인돌봄서비스의수혜자규모와는비교할수없는규모로노인돌봄의사회화가진행되어온것임. 장기요양서비스신청자는해마다증가하여시행첫해대비 142% 까지증가하였는데연평균약 9% 의증가율을보이고있음. 노인장기요양보험제도가단기간에급속하게서비스를확대하는정책수단으로선택한것은 시장화 (marketization) 임. 정부역할은제도설계, 수급권부여그리고서비스비용지원으로집중됨. 즉수요규모를정하고수요관리를통해서비스공급을수행하는것임. 정부로부터비용지원을받게된 장기요양인정자 는스스로제공기관을선택하여계약을맺고본인부담금을지불하고서비스를제공받음. 장기요양시장은이런 장기요양인정자 라는소비자를목표로급속하게확대되었음. 지난 10년간제공기관증가는 300% 에달함. 입소시설은 2008년 1천여개소에서 3천여개가넘는규모가확대되었고재가기관은 5천여개소에서 1만 4천여개소로증가하였음. 장기요양시장을육성하기위해정부는공급자의시장진입을용이하게하기위해공급주체기준을대폭낮췄음. xvii
또노인의료시설로구분되는생활시설에 5인-9인규모의소규모시설은 노인요양공동생활가정 이라는시설유형을만들었음. 그결과취약한노인들이선택하는시설서비스기관으로소규모노인요양공동생활가정이 2천여개가생겨났음. 그리고 3,137개소인노인요양시설가운데 1,835개소, 2,050개소인노인요양공동생활가정가운데 1,825개소를개인사업자가운영하는결과가발생했음. 이뿐아니라 14,211개소인재가기관가운데거의대부분인 11,741개소를개인사업자가운영하고있음. 시설유형을가리지않고노인장기요양시장에서활동하는모든공급조직은 19,398개소이고이가운데개인운영시설은 15,401개소로전체의약 79% 에달함. 약 5조에가까운공적재원이투입되는장기요양서비스공급이개인자영업자방식에의해운영되고있는것임. 장기요양공급확대와더불어서비스질에대한논란이끊이지않고부당청구액수가증가하는상황은현재요양공급주체의건전한기관운영과서비스공급의신뢰도가높을수없다는것을보여줌. 방문요양등재가서비스에있어서제3의제공인력으로나타난가족요양보호사문제는사회화된돌봄공급안에서제도화된가족요양유형이발생했음을보여줌. 요양보호사자격증을취득하고합법적으로서비스를제공하면서정부지침에의해낮은보상을받고있는가족요양보호사문제는가족에의한비공식노인돌봄이탈가족화된공식노인돌봄서비스로전환되는과정에서발생한혼종방식임. 정부가보상수준을낮추면서그규모는점차줄어들고있는데가족요양보호사라는제3의유형이제도적정당성을갖추기위해서는비공식가족돌봄에대한현금지원인특별현금급여와연관하여제도적해법을모색하는것이필요할것임. 4. 돌봄정책분석틀에따른제도사요약 이상의아동돌봄및노인돌봄과관련된내용을돌봄정책분석틀에따라정리해보면다음과같음. 1990년대이래아동돌봄정책과노인돌봄정책은탈가족화및공식화의경로를지속적으로밟아옴. 특히 2010년을전후하여 무상보육 교육, 노인장기요양보험 의도입으로한국사회에익숙하지않았던보편주의원리가돌봄정책에자리잡게된것으로볼수있음. 그러나이와같은보편주의는실제로는돌봄의탈가족화중에서비용의탈가족화에집중된것으로, 질높은돌봄서비스의지속가능성을담보하기에는충분하지 xviii
않은것으로평가할수있음. 본연구의연구틀중 집밖에서외부인력에의해제공되는돌봄서비스, 즉어린이집, 유치원과장기요양시설의영역은돌봄의탈가족화에서가장중요한영역임. 돌봄정책의확대과정에서아동과노인의공식적기관이용이표준화되고기관이용율은크게증가함. 그러나이와같은기관이용율의확대가매우빠른속도로이루어지면서, 서비스품질에대한공공성을확보하는데에한계가존재한것으로평가되고있음. 영리적목적을지닌기관이나영세한소규모시설이다수양산됨으로서양질의돌봄서비스를지속가능한형태로제공하는데에한계를보이고있음. 다음으로 집에서외부인력에의해제공되는돌봄, 즉아이돌봄과장기요양재가급여등의영역은고용안정성과관련하여새로운정책과제가등장하고있는영역임. 아동돌봄의경우상대적으로낮은탈가족화효과로인하여보조적인형태로만운영되었고, 정책확대도급격하게이루어지지않는대신공공기관이서비스제공자역할을수행함으로서영리성의문제도크게부각되지않았으나, 아이돌보미의근로자성문제는지속적으로제기되고있음. 그러나탈시설화가중요한노인돌봄의경우이영역은중요한돌봄서비스형태의하나로서, 정책확대가급격하게이루어지면서장기요양시설과같은서비스품질의공공성문제가크게발생하고있음. 전반적으로이영역은 가정봉사원 이라는이름으로불리던자원봉사에가까운서비스영역이공식화된부문으로, 서비스의지속가능성을위해서는새로운공공성모델이필요한영역으로볼수있음. 최근논의되고있는사회서비스공단등의실험이우선적으로고려하려야할영역이이부문의돌봄서비스노동으로판단됨. 마지막으로 집에서가족에의해제공되는돌봄 영역은한국사회돌봄서비스의확장에서불완전한탈가족화의문제를가장분명하게보여주고있음. 이영역은 돌봄서비스 의범위안에 가족에의한돌봄 을자리잡게한것으로, 아동의경우에는서비스비이용을전제로한양육수당, 노인의경우에는가족이공식적인인력으로관리되면서돌봄을제공하는가족요양보호사가이영역의가장주된형태로볼수있음. 이와같은방식은돌봄정책의추진과정에서한국사회의낮은소득보장제도수준, 충분하지않은돌봄인프라, 비용보편주의가결합한타협물이라고볼수있을것임. 이같은방식은돌봄자의 독박돌봄 과소진을가져올우려가크며부정적인젠더와계층효과를낳을수있어, 돌봄의지속가능성측면에서재고가필요한것으로보이는정책실험으로볼수있음. xix
Ⅳ. 결론및정책제언 가. 돌봄정책탈가족화수준에따른정책방향 본연구의분석결과를돌봄정책틀에비추어정책방향을살펴보면다음과같음. 첫째, 돌봄서비스제공기관의국가책임을높이고공공성을강화하는방안임. 이는서비스이용자입장에서안정적으로서비스를제공받고, 서비스공급자입장에서안정적이고좋은일자리가되기위해필요한가장근본적이고중요한정책대안임. 이를위해국공립운영기관의설립을확대하고, 민간기관의국공립기관으로의전환을강화하는한편, 국공립돌봄기관이다수민간위탁되어있을경우국가직영으로전환하는방법등이포함됨. 이와관련하여아동돌봄영역의경우, 국공립돌봄시설을확충해갈필요가있음. 보육서비스의경우, 국공립보육 30% 목표는 1차중장기보육계획에서부터표방되었지만이명박, 박근혜정부를거치면서국공립보육시설확충은매우제한적으로만이루어짐. 민간시설의 공공화 방식으로공공형어린이집이대체재로추진되었으나, 민간어린이집의소유구조와영리추구형운영방식을수정하지않은방식의민간의 공공화 는보육의질개선과보육인력전문성향상에서한계를노정하고있음 ( 김종해, 2011; 안현미, 2017). 마찬가지로국공립유치원에대한학부모의높은수요에도불구하고지난 10년간의정책은비용지원에매몰되어국공립유치원을늘리려는시도가충분히이루어지지못하였고, 그결과 20년전과비교해도국공립유치원비율은증가하지않은상황임. 2016년현재국공립보육시설은시설기준 6% 이용아동기준 12% 수준에불과하며, 유치원도이용아동기준 25% 수준에머무르고있어, 아동돌봄의서비스기준을선도해가는데있어역부족일뿐아니라국공립시설에대한부모들의수요에미치지못하고있음. 기존시설의전환과더불어신축국공립시설의수를확대해갈필요가있음. 노인돌봄영역에있어서는이와같은국공립시설부족의문제가더욱크게나타나고있음. 현재장기요양시설의 80% 를차지하는영리개인사업자는공적제도를운영하는데책임성과안정성이떨어진다고할수있음. 시설서비스의경우영세한자본규모와소규모시설운영은서비스질과지속가능성에심각한우려를낳게함. 이러한문제를해결하기위해서시설부문에서정부의적극적인공공인프라확충이필요한데이는실질적인자원 xx
투자의성격을가진다고볼수있음. 2% 에도미치지못하는국공립시설규모를확대하여공적재원으로확충한인프라가장기요양공급의토대를구축할수있게만들필요가있음. 둘째, 민간이제공하는돌봄기관의경우, 질관리에대한규제를강화할필요가있음. 이는첫번째대안만큼좋은옵션을서비스이용자나공급자에게제공하지는못하지만, 현재민간위주로구성되어있는한국의돌봄서비스시장을고려할때함께추진되어야할부분이기도함. 돌봄기관설립시부채비율등제한을강화하여진입장벽을높이고, 영리적목적을가진기관또는개인의진입은원천적으로배제해나가도록할필요가있음. 이와함께영세기관이운영의어려움으로무리한영리성을추구할염려가있으므로, 점진적인퇴출을유도하고조정할필요가있음. 나아가회계감사, 재무관리평가등돌봄기관에대한관리 평가를강화하고, 국가재정의부적절한사용을근절할필요가있음. 우선아동돌봄영역에있어서, 민간, 특히개인이운영하는돌봄기관에대한관리감독을강화할필요가있음. 우리나라보육서비스는공급확대를위해민간보육시장의확대에주력했고민간의대거시장진입을통해보육률은높일수있었음. 이과정에서민간공급자에대한관리와규제가부족했고보육서비스의품질을보장할수있을정도로높은수준의평가인증, 관리감독이이루어지지못했음. 유치원의경우에는무상보육기조에맞추어비용지원을강화했으나이용료를통제할수있는도구가쉽게받아들여지지않았고유치원비인상률을조정할수있는형태로비용규제방식을제도화하였으나여전히투명한회계감사가이루어지지않고있는상황임. 규제강화를통해이미보육시장의지배적지위를점하고있는민간및개인사업자들의공적책임성을강화할필요가있음. 노인돌봄영역의경우정부는재정지원만이아니라공급측면의관리자역할을적극적으로수행할필요성이더욱제기됨. 현재장기요양서비스의생산은정부가보장하는서비스수가안에서형성되고있으며본질적으로서비스의질은이범위안에서결정된다고해도과언이아님. 그러나장기요양시설의설치, 요양인력의채용, 시설관리등모든것이민간에의해개별적으로선택되고운용되고있는상황에서, 부당청구및불법및탈법운영실태가끊이지않고발생하고있음. xxi
대부분이민간기관인장기요양기관의수는수요대비 100% 를넘고있음. 하지만총량적수준에서수요를초과한시설수가실제적인서비스공급의충분성을의미하는것은아님. 장기요양기관평가제도의실효성을높이기위해요양서비스가일정수준에도달하지못한기관에대한제재방안도강구되어야함. 이를위해서는각제공기관과서비스의적정기준이만들어져야함. 이용자의인권과시설의안전, 보호, 서비스준수사항등을포함한요양서비스적정기준이제시되고제공기관과제공인력의활동지침으로작동되도록해야함. 제공인력의경우도정부에서자격증만을관리하고양성과고용을모두민간에맡기는방식은이제중단하여야함. 이렇게장기요양공급인프라의성격을변화시키지않는다면현재의노인장기요양보험제도는막대한재정이투입되어영세한자영업과낮은일자리를양산하는산업으로전락할위험을가짐. 셋째, 돌봄기관 시설에종사하는돌봄인력의인건비지원액을인상하고인건비산출구조를개선할필요가있음. 집밖의기관에서근로하는돌봄서비스종사자들의경우, 고용형태의문제는시간제호출근로돌봄노동자보다낫지만기본적으로인건비지원구조의문제가지속적으로제기되고있음. 돌봄대상자의숫자를기준으로인력지원도이루어지고지고있어, 돌봄서비스노동자들의경력을반영하기가어려움. 이에따라임금이개선될구조자체가차단되고있을뿐아니라, 축적된노동자들을퇴출하는효과를낳고있는것으로나타나고있음. Waerness(1984) 이지적했던바와같이, 돌봄영역의숙련도는지식의축적이아닌돌봄의경험과경력에기반하는만큼, 경력있는돌봄노동자들이구조적으로퇴출되는문제는돌봄의질을자동적으로낮추는효과를지니게될것임. 보다구체적으로는, 아동돌봄의경우직면한가장큰문제는서비스의품질개선이고이는무엇보다도돌봄제공자들이제공하는서비스의질에달려있음. 이와관련하여보육교사의처우가열악한민간시설에서부터보육교사의고용안정성, 근로조건과처우를개선할수있는제도적해법이필요함. 민간시설에인건비를보조하는공공형어린이집모델이보육교사의처우를개선하고보육서비스의질을개선해가는데한계가있었다는점에서사회서비스공단을포함해새로운공공성모델을모색할필요가있음. 노인돌봄서비스의경우, 요양시설에서일하는요양보호사등제공인력의임금가이드라인을신설할필요가있음. 종전의모든생활시설, 양로시설, xxii
장애인거주시설, 아동양육시설등에는제공인력임금가이드라인이존재했음. 노인장기요양시설에서근무하는요양보호사의노동은기관을불문하고큰차이를갖기는어렵고이들의임금은거의대부분정부의수가안에서결정됨. 그럼에도불구하고기관재량으로임금과고용조건을결정하게하는제도적실효성에대한의문은작지않음. 최근방문요양수가의 84.3% 를제공인력에대한인건비로지출해야한다는지침이발효됨. 재가만이아니라시설에서도인력의임금수준을안정화하여고용안정을도모하고이직을줄이는것이안정적인장기요양서비스를공급하는데긍정적으로기여할것임. 넷째, 시간제호출근로형태로집에서근로하는돌봄서비스종사자들의안정적고용방안이모색되어야함. 이영역의돌봄서비스종사자들의경우, 임금수준자체도낮을뿐아니라시간제고용으로인해안정적인생활비를얻기가어려움. 아동돌봄에서는아이돌봄서비스가, 노인돌봄에서는재가서비스가이러한문제를겪을수있음. 시간제근로자들이일정수준이상의소득을얻을수있도록하는임금구조개선안이요구됨. 보다구체적으로, 이와같이집으로파견되는형태의돌봄노동은아이돌봄영역에새로운과제를만들어내고있음. 아이돌보미인력의노동법적지위를둘러싼소송과논란이불거지면서아이돌보미의처우와인력관리에대한이슈가주요하게제기되고있음. 특히아이돌봄서비스와같이재가돌봄서비스의경우인력의근로조건과처우는서비스질관리의핵심요소이므로, 양질의서비스제공을위해서도아이돌보미를근로기준법상의근로자로인정하고, 관련권리를보장해줄필요가있음. 본연구의전문가조사를분석한결과에서도재가돌봄서비스노동자의노동자성확립과처우개선이필요하다는응답비율이전체의 93.8% 로나타남. 노인돌봄의경우장기요양재가기관이대부분민간기관으로운영되고있음. 이들장기요양재가기관은지역사회돌봄서비스의거점이되는기관의성격을가진다기보다인력파견업의성격으로운영되고있음. 쉽게소규모영세재가기관이만들어지고사라지는것은휴먼서비스의특징을가지는지역사회노인돌봄서비스공급의안정화에결코바람직하지않음. 재가기관이하는일이단순인력파견에그치는것이아니라여타의노인복지서비스, 지역사회복지서비스와연계하여노인이용자의삶의질을높이는데기여하는주체가될수있도록기관을육성할필요가있으며, 보다안정적인 xxiii
공공성모델의모색이필요함. 이러한측면에서공약에제시된바있는 사회서비스공단 의실험은이영역에우선적으로적용될필요가있음. 다섯째, 돌봄서비스이용과대체적관계에있는가족돌봄노동에대한현금지원제도들은돌봄서비스이용자들에게서비스이용권을박탈하는효과를가져오기때문에축소되는것이바람직함. 돌봄대상자의가족들은돌봄서비스를이용하더라도주된돌봄역할에서벗어나기어려우며, 돌봄서비스는이러한돌봄역할을탈가족화하는수단이될수있음. 그러나탈가족화에역행하는방식의현금지원제도는돌봄노동자의 독박돌봄 과사회적고립, 소진을가져올우려가높고, 이로인해지속가능한돌봄이제공되지않을가능성이높음. 보육정책의목표인탈가족화- 일가족양립에역행해돌봄노동을재가족화하며전통적성별분업을강화할우려가있는양육수당제도는단계적으로폐지, 전환될필요가있음. 영아기가족내직접돌봄을위해서는육아휴직제도등의확대적용및급여의적정화를모색해갈필요가있으며, 아동양육비용을감소시키는데있어서는부정적인젠더효과성이낮은보편적아동수당을중심으로현금급여를재구조화하는방법을취할필요가있음. 노인돌봄의경우, 양육수당과유사한가족요양비의지급은매우제한적이지만, 가족이요양보호사의자격을얻어돌봄을수행하는가족요양보호사제도가도입, 운영되고있음. 가족요양보호사제도는가족돌봄을제도화된노인돌봄서비스에포괄하여낮게보상하고있는혼종방식으로, 탈가족화의효과가제한적이며가족요양보호사의 독박돌봄 과소진을가져올우려가존재하므로, 제도의적절성에대한검토가필요함. 여섯째, 본연구에서본격적으로다루고있지는못하지만, 돌봄욕구의수준이높지않은집단에대한충분하고안정적인돌봄서비스가제공될필요가있음. 본연구에서는돌봄정책으로서역사가가장길고돌봄정책의정체성이가장분명한미취학아동에대한아동돌봄과장기요양판정을받거나판정수준에가까운노인돌봄을다루고있음. 그러나차년연구에서는보다돌봄의필요가낮은초등아동이나경증지역사회거주노인에대한돌봄까지연구범위가확장될필요가있음. 실제로이와같이돌봄욕구, 또는돌봄의필요가낮은집단에대한돌봄서비스는다양한공급자가제공하고있고, 이러한서비스들간의연계와구조화가새로운정책필요영역으로등장하고있음. 예컨대초등아동에대한돌봄은다양한부처에서초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미등으로분산되어이루어지고있으며, xxiv
경증지역사회거주노인을위한돌봄서비스또한다양한서비스기관에서구조화되지않은형태로이루어지고있음. 이와같은정책정비의필요성에따라이러한정책영역은새정부의국정과제에서도 온종일돌봄체계구축 ( 초등아동돌봄 ), 찾아가는보건복지서비스 ( 재가노인 ) 등으로중요한정책과제로제시되고있음. 한편이와같이돌봄욕구의수준을고려할때아동돌봄과노인돌봄의차이점을주목할필요가있음. 연령이증가할수록아동은성장에따라돌봄의욕구와필요성이감소하는반면, 노인은노화에따라돌봄의욕구과필요성이증가함. 이에따라아동의경우에는생애초기에는집중적이고긴시간의돌봄이필요하지만점차돌봄의필요량이감소하여, 생애초기의아동에대한집중적돌봄체계를어떻게구축할것인가가가장중요한이슈로부각됨. 반면노인의경우에는노년기초반에는부분적인돌봄지원이필요하지만점차돌봄의필요량이증가하여, 생애의마지막순간을지역사회와고립된시설에서보내게되는문제가중요한이슈임. 이러한상황에서돌봄의필요가낮은집단에대한새로운돌봄서비스구조화는아동돌봄의경우는학교를중심으로, 노인돌봄의경우에는탈시설화를고려한지역사회보건의료 복지체계를중심으로이루어질필요가있을것임. 일곱째, 이와같이지속가능한돌봄정책수립을위해서는상당한수준의재정이소요됨. 이를위해돌봄서비스에대한욕구를정확히판별해내고, 이용자들에게도소득수준에따라일정한이용료를분담하게함으로서욕구수준에따른이용을명확하게할필요가있음. 이용비용지원 에대한욕구와 이용시간 에대한욕구의구분, 돌봄서비스 와 주거서비스 에대한욕구의구분등명확한욕구를판별하여이에맞는지원을할필요가있음. 아동돌봄의경우에는차등보육료와같은시스템을재검토할필요가있으며, 노인돌봄의경우 24시간시설이용에대해서는거주비용과돌봄비용을구분하여돌봄비용에장기요양재정을활용하는등의노력이필요함. 나아가돌봄의지속가능성을높이기위해서는돌봄정책자체의개선뿐아니라, 일 가족양립또는일 생활균형을위한노동시간정책의개선이필요함. 돌봄을수행하지않는노동자를전제한노동정책은더이상지속가능하지않기때문에, 일을하면서돌봄도하는시민을전제로한사회적시간의재배치가필요함. 이와같은일 가족양립, 일 생활균형정책을통해서야적정비용으로높은질을유지하는돌봄정책의지속가능성이담보될것임. xxv
결국, 민간시설중심의공급구조, 비용중심의이용자지원을중심으로발전되어왔던기존의돌봄서비스체계에서누락되거나배제되어왔던돌봄서비스의기본원칙에다시주목할필요가있음. 나쁜돌봄은돌봄이아니고서비스의핵심은서비스의품질에있음 (quality matters). 양질의서비스와돌봄노동자의안정적지위를보장함으로써지속가능한돌봄체계로재출발시키는것이필요함. 나. 가족정책과돌봄프레임재구조화 향후돌봄정책의프레임과관련하여가족정책및인구정책의추진방향과연관된정책적시사점은다음과같음. 첫째, 저출산 고령화현상은인구구조의변동을의미하는것이지만, 또한이현상은상당부분가족의식및기능, 형태변화등과깊게연관되어있음. 이러한점에서인구정책은가족정책과중요한접점을가져야하며, 이는곧가족정책과인구정책은돌봄을어떻게사회적으로분담할것인가를핵심적인논의로삼으면서각기의사명과역할에따른고유한정책영역을설정할필요가있음을의미함. 따라서향후에는인구및가족정책의역할과권한의재조정뿐만아니라연계와협력의방안이적극논의되어야할필요가있음. 둘째, 가족정책은돌봄사회화를근간으로하되, 무엇보다성평등적관점이반영되어야할것임. 가족구성에서성고정적인역할과책임이강조되는한현재의가족회피및지연현상은쉽게감소되지않을것이기때문임. 또한가족형태와내용적복잡성이증가하는현실에서돌봄정책의결과가갖는젠더, 세대및계층적함의를고찰하고, 이를통해다양한가구구성에도불구하고자녀및노인, 장애가구원돌봄의부담이충분히경감될수있는방안을제시하는것으로정책의고유성을정립해야할것임. 이에비해인구정책은인구정책의방향성과목표정립에대한근본적인전환과성찰이필요함. 저출산 고령화에대응하는인구의질관리가목적이라면, 철저히모든사회정책의인구적효과를모니터링하고평가하여정책지표를관리하고모든정책의방향을제시해주는일이더욱중요함. 현재와같이저출산의원인과결과, 노령화의사회적결과에더해인구구조의개선까지자임하면서지속적으로정책영역을확장하는일은결코바람직하지않다고봄. 왜냐하면, 모든사업을포괄하기에는부처간고유영역과충돌, 투입재정확대의 xxvi
어려움이있을뿐아니라, 궁극적으로는정책의정체성과고유성을의심받을수밖에없기때문임. 세번째, 앞서논의한바와같이인구뿐만아니라가족정책역시종합정책으로의성격이강하다는점에서세부정책과제추진못지않게사회정책전반에대한평가와환류는매우중요함. 예컨대가족의구성과유지에있어도시의주거정책은매우중요하지만, 가족이나인구정책에서이에대한논의를본격화하는것은쉽지않음. 현재인구정책은대통력직속기구의위원회가설치되어있어어느정도의조정과연계기반이마련되어있는반면, 가족정책은이러한연계및조정의기반이강조되어있지않음. 따라서가족정책추진체계에서있어범부처의연계및조정이실효적일수있는기구의마련은매우중요함. 그러나이것이쉽게마련되기어려운상황이라는점에서인구정책과의긴밀한연계는매우중요함. 특히저출산정책의가족친화적관점은매우중요함. 어떠한가구형태이든출생한자녀를보호하고, 특정한관계에놓여있는 2자이상의가구원을보호하는정책은인구및가족정책의핵심일수있기때문임. xxvii
목 차 Ⅰ. 서론 1 1. 연구의필요성및연구목적 3 2. 연구내용및연구방법 5 Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 11 1. 선행연구검토및개념정의 13 가. 여성 가족관점의돌봄의개념과탈가족화 13 나. 지속가능한돌봄정책 14 다. 영역별돌봄정책연구 17 2. 돌봄정책프레임의변화 : 가족관련기본정책을중심으로 18 가. 돌봄담론의부상과관련정책의전개과정 18 나. 돌봄정책의프레임변화 37 다. 소결 57 3. 돌봄정책욕구프로파일분석 61 Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 77 1. 돌봄정책분석틀구성 79 2. 아동돌봄정책 87 가. 제도개요및발달개관 87 나. 급여의다변화및종류별대상확대 98 다. 전달체계 135 라. 재원 162 마. 소결 171 3. 노인돌봄정책 174 xxix
가. 제도개요및발달개관 176 나. 급여의다변화및종류별대상확대 184 다. 전달체계 210 라. 재원 231 마. 소결 237 Ⅳ. 결론및정책제언 241 1. 연구요약 243 가. 연구목적및연구방법 243 나. 선행연구검토및돌봄정책개관 245 다. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 253 2. 정책제언 261 가. 돌봄정책탈가족화수준에따른정책방향 261 나. 가족정책과돌봄프레임재구조화 273 참고문헌 275 부록 293 1. 전문가조사결과 295 Abstract 315 xxx
표목차 < 표 Ⅰ-1> 본연구의분석대상돌봄정책과담당부처 근거법 7 < 표 Ⅰ-2> 전문가라운드테이블운영현황 8 < 표 Ⅰ-3> KWDI 돌봄포럼및토론회운영현황 8 < 표 Ⅰ-4> 전문가델파이조사개요 9 < 표 Ⅱ-1> 본연구의지속가능성구성요소 16 < 표 Ⅱ-2> 시기별건강가정기본계획의비전과목표 23 < 표 Ⅱ-3> 제1차건강가정기본계획의주요영역과과제 25 < 표 Ⅱ-4> 제2차건강가정기본계획의주요영역과과제 27 < 표 Ⅱ-5> 제3차건강가정기본계획의주요영역과과제 28 < 표 Ⅱ-6> 시기별저출산 고령사회기본계획추진목표 30 < 표 Ⅱ-7> 제1차기본계획 (2006 2010): 4대분야 237개과제 31 < 표 Ⅱ-8> 제2차기본계획 (2011 2015): 3대분야, 231개과제 32 < 표 Ⅱ-9> 제3차기본계획 (2016 2020): 3대분야, 134개과제 36 < 표 Ⅱ-10> 1 3차건강가정기본계획의돌봄관련영역의변화 40 < 표 Ⅱ-11> 보육서비스관련과제명과주요세부사업 42 < 표 Ⅱ-12> 기타자녀돌봄관련과제및세부사업내용 46 < 표 Ⅱ-13> 1 3차저출산 고령사회기본계획의주요영역 50 < 표 Ⅱ-14> 1 3차저출산 고령사회기본계획 : 자녀돌봄관련사업내용 52 < 표 Ⅱ-15> 1 3차저출산 고령사회기본계획 : 노인돌봄관련사업내용 56 < 표 Ⅱ-16> 선호하는돌봄주체 65 < 표 Ⅱ-17> 선호하는돌봄장소 65 < 표 Ⅱ-18> 선호하는돌봄비용부담 65 < 표 Ⅲ-1> 돌봄노동의탈가족화수준에따른돌봄정책분석틀 82 < 표 Ⅲ-2> 집에서이루어지는주요돌봄정책의내용 83 < 표 Ⅲ-3> 외부기관에서이루어지는주요돌봄정책의분석항목 ( 아동 ) 84 xxxi
< 표 Ⅲ-4> 외부기관에서이루어지는주요돌봄정책의분석항목 ( 노인 ) 86 < 표 Ⅲ-5> 보육정책의시기별특성 96 < 표 Ⅲ-6> 아동돌봄기관이용률 100 < 표 Ⅲ-7> 보육료지원대상확대 102 < 표 Ⅲ-8> 시설별지원에서기본보조금으로 105 < 표 Ⅲ-9> 서울시보육료지원구조 ( 종일반기준 )(2017) 108 < 표 Ⅲ-10> 보육시설입소우선순위 109 < 표 Ⅲ-11> 양육수당지원확대 (2009 2017) 117 < 표 Ⅲ-12> 양육수당도입전후영아보육률의변화 118 < 표 Ⅲ-13> 양육수당지급대상및지급액 (2017) 118 < 표 Ⅲ-14> 유아학비지원확대내용 120 < 표 Ⅲ-15> 유아원종일반지원확대내용 123 < 표 Ⅲ-16> 아이돌봄서비스이용대상 (2007 2017) 125 < 표 Ⅲ-17> 아이돌봄서비스정부지원대상자선정기준 (2011 2017) 126 < 표 Ⅲ-18> 시간제아이돌봄서비스정부지원대상과비용 (2007 2017) 129 < 표 Ⅲ-19> 시간제아이돌봄서비스이용아동연령대 131 < 표 Ⅲ-20> 영아종일제아이돌봄서비스정부지원대상과비용 (2011 2017) 132 < 표 Ⅲ-21> 아이돌봄서비스시간지원한도 (2007 2017) 134 < 표 Ⅲ-22> 보육사업담당중앙행정조직의변천과정 (1991 2017) 136 < 표 Ⅲ-23> 유아교육사업담당중앙행정조직의변천과정 (1998 2017) 138 < 표 Ⅲ-24> 아이돌봄사업담당중앙행정조직의변천과정 (2007 2017) 140 < 표 Ⅲ-25> 아이돌봄서비스제공기관현황 (2017) 149 < 표 Ⅲ-26> 보육교사자격기준의변화 151 < 표 Ⅲ-27> 유치원과어린이집의교사자격비교 152 < 표 Ⅲ-28> 유치원교사자격기준의변화 154 < 표 Ⅲ-29> 아이돌보미자격요건 156 < 표 Ⅲ-30> 아이돌보미시간당활동수당 ( 아동 1인 / 시간당, 2007 2017) 158 < 표 Ⅲ-31> 아이돌보미의교통비, 활동지원금 (2007 2017) 159 < 표 Ⅲ-32> 중앙정부 7대보육정책사업 ( 예산편성기준 ) 162 xxxii
< 표 Ⅲ-33> 중앙정부연도별보육예산항목별변화 (2000 2016) 164 < 표 Ⅲ-34> 국고및시 도지원보육예산현황 (2001 2014) 165 < 표 Ⅲ-35> 지방교육재정교부금과누리과정지원비관련세입 세출결산의변화추이 (2010 2015) 168 < 표 Ⅲ-36> 유아교육재정변화추이 ( 결산기준 )(2010 2015) 169 < 표 Ⅲ-37> 아이돌봄지원사업예산 (2007 2017) 170 < 표 Ⅲ-38> 노인돌봄정책의시기별특성 177 < 표 Ⅲ-39> 노인장기요양서비스신청자와인정자추이 (2008 2016) 186 < 표 Ⅲ-40> 시설급여기관의 1일당비용 191 < 표 Ⅲ-41> 주야간보호급여와단기보호급여지출비교 (2008 2016) 197 < 표 Ⅲ-42> 가정봉사원파견시설, 방문요양및재가노인지원서비스비교 199 < 표 Ⅲ-43> 재가급여의등급별월한도액 200 < 표 Ⅲ-44> 장기요양재가급여비용 200 < 표 Ⅲ-45> 본인일부부담금감경기준 203 < 표 Ⅲ-46> 노인돌봄종합서비스적용기준변화 (2007 2015) 205 < 표 Ⅲ-47> 노인돌봄종합서비스서비스단가 207 < 표 Ⅲ-48> 노인돌봄종합서비스본인부담금 208 < 표 Ⅲ-49> 노인돌봄종합서비스이용자수 209 < 표 Ⅲ-50> 가족요양비관련법령 209 < 표 Ⅲ-51> 노인돌봄사업담당중앙행정조직의변천과정 (1981 2017) 211 < 표 Ⅲ-52> 노인돌봄종합서비스사업추진체계 215 < 표 Ⅲ-53> 노인복지시설분류의변천 216 < 표 Ⅲ-54> 연도별노인의료복지시설종류와수 218 < 표 Ⅲ-55> 연도별노인장기요양시설종류와수 218 < 표 Ⅲ-56> 연도별 운영주체별노인장기요양시설종류와수 219 < 표 Ⅲ-57> 연도별재가노인복지시설종류와수 220 < 표 Ⅲ-58> 연도별 운영주체별노인장기요양재가기관종류와수 221 < 표 Ⅲ-59> 요양보호사교육가능외국인요건 222 < 표 Ⅲ-60> 요양보호사결격사유 223 xxxiii
< 표 Ⅲ-61> 요양보호사자격의취소 224 < 표 Ⅲ-62> 요양보호사자격관리주요변경사항 224 < 표 Ⅲ-63> 요양보호사자격취득자수, 취업자수 225 < 표 Ⅲ-64> 요양보호사등장기요양종사자처우개선정책현황 226 < 표 Ⅲ-65> 요양보호사의근로시간과평균임금 228 < 표 Ⅲ-66> 가족요양보호사기준및급여인정액변화 230 < 표 Ⅲ-67> 노인장기요양보험제도재정구성 (2008 2016) 232 < 표 Ⅲ-68> 노인장기요양보험제도국고지원금비중 (2008 2016) 232 < 표 Ⅲ-69> 시설급여와재가급여지출추이 (2008 2016) 233 < 표 Ⅲ-70> 노인장기요양시설유형별지출통계 (2008 2016) 233 < 표 Ⅲ-71> 노인장기요양재가급여별지출통계 (2008 2016) 234 < 표 Ⅲ-72> 가족요양비지출통계 (2008 2016) 236 < 표 Ⅲ-73> 노인돌봄종합서비스지원예산 (2007 2015) 237 < 표 Ⅳ-1> 스웨덴과일본의공립보육률 263 < 표 Ⅳ-2> 네덜란드수요자지원 ( 바우처 ) 시스템도입후보육의질변화 265 < 표 Ⅳ-3> 일본과독일장기요양시설운영주체현황 266 < 표 Ⅳ-4> 스웨덴양육수당제도 270 < 표 Ⅳ-5> 독일양육수당제도 271 xxxiv
그림목차 [ 그림 Ⅱ-1] 부모부양에대한견해 62 [ 그림 Ⅱ-2] 향후자녀와동거의향 62 [ 그림 Ⅱ-3] 2016년양성평등실태조사설문지 : 돌봄관련문항 63 [ 그림 Ⅱ-4] 선호하는돌봄주체 장소 비용부담 64 [ 그림 Ⅱ-5] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 성별 ) 66 [ 그림 Ⅱ-6] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 성별 ) 67 [ 그림 Ⅱ-7] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 여성, 연령별 ) 68 [ 그림 Ⅱ-8] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 남성, 연령별 ) 68 [ 그림 Ⅱ-9] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 여성, 연령별 ) 69 [ 그림 Ⅱ-10] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 남성, 연령별 ) 70 [ 그림 Ⅱ-11] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 여성, 소득수준별 ) 70 [ 그림 Ⅱ-12] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 남성, 소득수준별 ) 71 [ 그림 Ⅱ-13] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 여성, 소득수준별 ) 71 [ 그림 Ⅱ-14] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 남성, 소득수준별 ) 72 [ 그림 Ⅱ-15] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 여성, 돌봄대상자유무별 ) 73 [ 그림 Ⅱ-16] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 남성, 돌봄대상자유무별 ) 73 [ 그림 Ⅱ-17] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 여성, 돌봄대상자유무별 ) 74 [ 그림 Ⅱ-18] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 남성, 돌봄대상자유무별 ) 75 [ 그림 Ⅲ-1] 아동돌봄기관이용률 (0 2세) 99 [ 그림 Ⅲ-2] 아동돌봄기관이용률 (3 5세) 99 [ 그림 Ⅲ-3] 보육아동수와보육예산의증가 103 [ 그림 Ⅲ-4] 참여정부시기보육료지원구조 106 [ 그림 Ⅲ-5] 시간연장형보육개념 115 [ 그림 Ⅲ-6] 유치원운영시간 122 [ 그림 Ⅲ-7] 아이돌봄서비스이용가구수추이 135 xxxv
[ 그림 Ⅲ-8] 어린이집행정전달체계 137 [ 그림 Ⅲ-9] 유치원행정전달체계 139 [ 그림 Ⅲ-10] 아이돌봄서비스사업추진체계도 (2017) 141 [ 그림 Ⅲ-11] 시설유형별어린이집확충추이 144 [ 그림 Ⅲ-12] 보육바우처 ( 아이사랑카드 ) 도입전 후지원체계의변화 146 [ 그림 Ⅲ-13] 국공립유치원및사립유치원취원아동수와비율추이 147 [ 그림 Ⅲ-14] 유치원비용지원전달체계 148 [ 그림 Ⅲ-15] 아이돌보미현황 161 [ 그림 Ⅲ-16] 장기요양기관의증가현황 (2008 2016) 184 [ 그림 Ⅲ-17] 노인장기요양서비스자격별신청자추이 (2008 2016) 187 [ 그림 Ⅲ-18] 노인장기요양서비스신청자대비인정자비율 (2008 2016) 188 [ 그림 Ⅲ-19] 노인장기요양서비스등급별인정자비율 (2008 2016) 189 [ 그림 Ⅲ-20] 주야간보호급여와단기보호급여지출추이비교 (2008 2016) 197 [ 그림 Ⅲ-21] 노인돌봄정책의전달체계 212 [ 그림 Ⅲ-22] 노인장기요양보험전달체계 214 [ 그림 Ⅲ-23] 노인요양시설과노인요양공동생활가정급여지출추이 (2008 2016) 234 [ 그림 Ⅲ-24] 노인장기요양재가급여별지출통계 (2008 2016) 235 [ 그림 Ⅲ-25] 가족요양비지출추이 (2008 2016) 236 xxxvi
Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성및연구목적 3 2. 연구내용및연구방법 5
Ⅰ. 서론 3 1. 연구의필요성및연구목적 저출산의지속, 삼포세대 를넘어 오포세대 의등장, 아동학대와노인자살의심각성은한국사회의 가족 이지속불가능한한계에도달하고있음을보여준다. 한국사회 가족주의 의 아노미 현상이발생하고있다. 한국의가족이현재와같은상태로지속가능하지않다는징후는곳곳에서발견되고있다. 경쟁적인사회속도에맞추기위해청년세대들은가족형성을포기하고있고, 사회적약자인아동과노인들을가족내에서안전하게돌보지못하는사례들이지속적으로발견되고있다. 이는한국사회의 가족주의 가새로운국면으로전환하는데실패하고, 오히려현재상태에서해결책을찾지못하는 아노미 상태에있는것으로해석되고있다 ( 홍찬숙, 2015). 저출산 고령화로위기감은이미십여년전부터예고되어왔고, 그대응책으로실제로한국사회에서지난 10년간돌봄정책은지속적으로확대되어왔다. 아동돌봄의경우 무상보육 의도입과확대, 양육수당도입, 아이돌봄서비스도입, 초등돌봄교실확대등, 노인돌봄의경우장기요양보험제도의확대, 돌봄정책에해당하는각종사회서비스바우처제도의도입과확산등이돌봄정책의 백가쟁명 시대라고일컬을수준의발전이이루어져왔다. 그럼에도불구하고각정책들은각각의영역내에서확장되어정책목표와지향점이혼재되어가족의 돌봄 을지원하기위한 돌봄정책 으로서의지향점이불명확하다고볼수있다. 돌봄정책이각각의영역에서제도화되어온과정은충분히그자체로의미있다. 그러나각정책들은각각의영역내에서확장되어정책목표와지향점이혼재되어있다. 저출산해소, 조기아동교육, 일자리창출등개별정책의정책목표가혼재되어가족의 돌봄 을지원하기위한 돌봄정책 으로서의지향점이부재한상황이다. 정책이방향없이표류하면서확장된결과, 정책의확대에도불구하고돌봄은여전히충분하지않으며경쟁과폭력이가속화된사회에서사회적약자를폭력으로부터지켜내는데에실패하고있다. 이와같이 돌봄정책 으로서의지향점을확인하기위해서는, 여성 가족의관점에서정책확장을재구성해볼필요가있다. 돌봄 (care) 은페미니즘에
4 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 기원을가진개념으로 (Daly, 2002), 공식과비공식돌봄, 아동과노인돌봄, 무급과유급돌봄을파편적으로살펴볼것이아니라, 복지국가의주요한정책영역으로서포괄적으로정의하여분석할필요가있다 (Daly & Lewis, 2000: 285-286). 실제로한국사회에서돌봄정책의확장으로인해, 돌봄노동은가족내비공식영역, 보이지않던 영역에서가족밖으로 공식화 되고있다. 여성 가족의관점에서이와같은돌봄노동의일련의 공식화 과정은여성의가족내돌봄노동의부담을줄여주거나수행하던돌봄노동의가치를인정받는과정일수있으나, 다른한편여성에게또다른형태의저임금일자리를제공하는 덫 으로작용할우려도있다. 따라서돌봄노동이탈가족화되는일련의정책스펙트럼을살펴보고, 정책스펙트럼에따라돌봄정책을분류하여정책현황을분석할필요가있다. 정책이각각의영역에서확장되면서기존연구들도영역별로일자리창출, 품질제고방안, 현황분석등이이루어지고있고, 구체적인정책확대방안을제시하고있다. 그러나돌봄정책의전반적인변화를여성 가족의관점에서조망한연구는매우제한적이다. 개별정책목표가아니라한국의 가족 과 가족정책 의지속가능성측면에서정책의현지점을진단하고, 장기적시야내에서단계적으로정책을발전시켜나가야할필요가있다. 즉한국사회의사회적, 제도적한계내에서돌봄은어떤방식으로사회화 공공화 ( going public ) 될수있을것인가의현지점을확인하고, 향후나아가야할정책방향이확인될필요가있다. 이러한측면에서새정부가출현하여, 전반적인돌봄정책의기조를점검해보는연구가필요한시점이다. 저출산 고령화 정책의추동속에서돌봄정책은방향없이달려왔으나, 지난 10년간의정책이적절한방향으로진행되었는지에대한점검이필요하다. 아울러본연구는아동돌봄과노인돌봄의주요정책들에대한제도사를중심으로살펴보고, 현재의정책방향에대한재정립방안을제안하고자한다. 돌봄정책이탈가족화, 공식화되는일련의스펙트럼속에서국가역할을어디까지규정할것인지, 국가가어디까지규제하고지원할수있을것인지, 돌봄정책의큰그림속에서개별정책들의우선순위와지원범위를제안하고자한다.
Ⅰ. 서론 5 2. 연구내용및연구방법 본연구는 2차년도로기획된연구로서, 다음과같은내용으로구성된다. 1차년도인본연구에서는돌봄노동의탈가족화현황을진단하고한국형돌봄정책으로나아가기위한정책방향을제시한다. 2차년도에는 1차년도에제시된정책방향을근거로, 돌봄정책영역별장단기추진전략을개발할예정이다. 본연구의구체적인연구내용은다음과같다. 첫째, 돌봄정책의개념과한국사회에서돌봄정책이자리매김해온맥락을점검해보고, 2차자료분석을통해한국사회돌봄프로파일을확인하였다. 이를위해선행연구를통해 지속가능한돌봄정책 의개념을확인하고, 한국의거시정책맥락에서돌봄정책이자리매김되어온역사를가족관련주요기본계획을통해살펴보았다. 또한 2016년양성평등실태조사 분석을통해한국인들의돌봄의탈가족화에대한인식프로파일을구성해보았다. 둘째, 돌봄노동의탈가족화 공식화수준에따라분석틀을개발하고, 한국의돌봄정책을대상과정책의성격에따라분석틀에맵핑하였다. 보육, 유아교육, 아이돌봄, 노인장기요양, 노인종합돌봄등각기다른명칭과정책범위로구성된아동및노인돌봄정책들을하나의틀위에서분석하기위하여탈가족화 공식화수준에따른공통분석틀을개발하였다. 셋째, 돌봄정책유형별정책현황을분석하고제도유형에따른제도사분석을실시하였다. 보육, 유아교육, 아이돌봄, 노인장기요양, 노인종합돌봄정책들을해당분석틀에배열하여정책유형에따른문제점과정책방향을살펴볼것이다. 처음기획당시본연구는이용자와공급자에대한횡단현황분석에그칠예정이었으나, 각제도들의현황만으로는새로운정책방향을발굴하는데에한계가있어, 모든정책들에대한제도사분석을실시하였다. 제도사분석을통해개별정책들이합류하거나분산되어온역사를확인할수있으며, 정책의조합이크게움직이는방향을확인할수있을것으로기대된다. 크게는아동돌봄과노인돌봄으로구분하고, 그안에서정책유형별로구분하여각정책들의적용범위, 급여의확대수준, 전달체계의변화, 재원의변화측면에서제도사를고찰하였다.
6 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 넷째, 이상의분석결과에기반하여돌봄정책유형별로정책제언을발굴하였다. 이를통해 지속가능한돌봄정책 이한국사회에자리매김할수있는방향을제시하였다. 본연구는생애주기에따라보편적으로발생하게되는돌봄욕구인아동돌봄과노인돌봄에대한정책으로연구범위를한정하였다. 또한본연구는돌봄서비스정책을주요분석대상으로하며, 돌봄서비스와대체적관계에있는현금보상제도 ( 양육수당, 가족요양보호사등 ) 는연구범위에포함하였다. 그러나휴가나휴직, 노동시간과관련된정책들은분석범위가다르기때문에직접적인분석범위에포함하지는않았으나, 돌봄서비스의지속가능성을위한정책방향은정책제언에일부제시하였다. 한편아동돌봄의경우입소시설을포함하지않았으나, 노인돌봄의경우중요한돌봄의한형태이기때문에본연구의연구범위에포함하였다. 이에따라본격적으로본연구에포함된사업은다음의내용이다. 아이돌봄관련해서는보건복지부의보육사업, 교육부의유아교육사업, 여성가족부의아이돌봄사업이포함되었다. 보육사업은영유아보육법을기반으로하는서비스들로, 양육수당도포함된다. 유아교육사업은유아교육법에의거하여지원되고있고, 누리과정 에의해 3 5세는보육사업과동일한기준으로지원되고있다. 아이돌봄사업은아이돌봄지원법에근거하여지원되고있으며, 집으로돌보미를파견하는형태의보충적인지원사업이다. 노인돌봄관련해서는보건복지부의장기요양사업, 노인종합돌봄사업이포함된다. 장기요양은노인돌봄과관련해재가서비스와시설서비스, 가족요양보호사등광범위한서비스를포괄하고있다. 노인종합돌봄사업은장기요양보험의등급에미치지못하는경증노인을대상으로하는사회서비스바우처사업으로, 여러가지바우처사업중노인돌봄의성격에가장부합하는서비스로선택되었다. 이상의내용을정리하면다음표와같다.
Ⅰ. 서론 7 < 표 Ⅰ-1> 본연구의분석대상돌봄정책과담당부처 근거법 영역분석대상정책담당부처근거법 보육사업보건복지부영유아보육법 아이돌봄 유아교육사업교육부유아교육법 아이돌봄사업여성가족부아이돌봄지원법 노인돌몸 장기요양사업보건복지부노인장기요양보험법 노인종합돌봄사업보건복지부노인복지법 본연구에서는다음과같은방법이활용되었다. 우선가장중요한연구방법으로문헌연구를통한제도사분석이이루어졌다. 각부처의기본계획, 법령연혁, 각종사업안내및행정통계, 부처의보도자료등행정자료를분석하여제도사분석을실시하였다. 그외에 2016년양성평등실태조사 를활용한 2차자료분석이이루어졌다. 한편본연구는전문가들의의견을수렴하기위해전문가라운드테이블과전문가델파이조사를실시하였다. 9회의전문가라운드테이블및 2회의 KWDI 돌봄포럼을구성, 운영하여돌봄정책의현안에대한심도있는논의를진행하였으며, 연구성과를소개하고정책방향을토론하기위한정책토론회를한국사회정책학회와공동으로개최하였다. 또한정책진단및정책로드맵도출을위해 48명의전문가를대상으로델파이조사를실시하였다. 전문가라운드테이블에서함께정책방향을고민한연구자들은모두전문가델파이조사에응답하였으며, 전문가델파이조사의주요내용은부록에수록되어있다. 전문가라운드테이블과전문가델파이조사의내용은전체적인연구분석틀구성이나영역별원고에반영되었다. 구체적인전문가라운드테이블운영내용과전문가델파이조사내용은다음표와같다.
8 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅰ-2> 전문가라운드테이블운영현황 차수날짜주제발표자및토론자 1 차 4.14 2 차 5.19 무상보육시대, 보육료지원의허와실 양성평등기본계획과돌봄정책 유해미박사 ( 육아정책연구소 ) 마경희박사 ( 한국여성정책연구원 ) 송다영교수 ( 인천대학교 ) 유해미박사 ( 육아정책연구소 ) 정재훈교수 ( 서울여자대학교 ) 홍승아박사 ( 한국여성정책연구원 ) 3 차 5.19 서울시보육정책진단과방향안현미박사 ( 서울시여성가족재단 ) 4 차 6.23 5 차 6.23 돌봄서비스근로조건현황과쟁점 장기요양정책과정부의역할 : 공공성강화는어떻게가능할까? 윤자영교수 ( 충남대학교 ) 석재은교수 ( 한림대학교 ) 6 차 7.20 사회서비스공단설립을통한사회서비스공공성확보 김진석교수 ( 서울여자대학교 ) 7 차 8.09 돌봄의사회화와젠더정치이성희교수 ( 영국더비대학교 ) 8 차 8.18 역사적제도주의방법론허용창교수 ( 계명대학교 ) < 표 Ⅰ-3> KWDI 돌봄포럼및토론회운영현황 차수날짜주제발표자및토론자 1 차 4.19 기본소득주요논점과정책방안백승호교수 ( 가톨릭대학교 ) 2 차 12.1 토론회 12.8 노동경력과가족경로분석을통해본청년기연장의젠더차이 지속가능한돌봄정책을위한토론회 ( 한국여성정책연구원 한국사회정책학회공동주최 ) 이순미교수 ( 한림대학교 ) 발표자 : 김은지박사 ( 본원 ) 김수정교수 ( 동아대학교 ) 양난주교수 ( 대구대학교 ) 토론자 : 류연규교수 ( 서울신학대학교 ) 김종해교수 ( 가톨릭대학교 ) 석재은교수 ( 한림대학교 )
Ⅰ. 서론 9 < 표 Ⅰ-4> 전문가델파이조사개요 조사대상 조사방법 표본크기 가족, 사회, 여성, 인구, 복지등관련분야전문가 온라인조사 48 명 조사기간 2017. 9. 29 10. 20 조사내용 - 돌봄정책영역평가 - 돌봄정책분류분석틀평가 - 돌봄정책개선방안필요성 - 돌봄지원유형별필요성 - 지속가능한돌봄정책을위해필요한정책방향
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 1. 선행연구검토및개념정의 13 2. 돌봄정책프레임의변화 : 가족관련기본정책을중심으로 18 3. 돌봄정책욕구프로파일분석 61
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 13 1. 선행연구검토및개념정의가. 여성 가족관점의돌봄의개념과탈가족화 달리 (Daly, 2002) 에따르면, 돌봄 (care) 은페미니즘에기원을가진개념이다. 돌봄 의개념은여성이가족내의권력관계에따라돌봄자의역할을떠맡게되는사회적과정에대한논의에서시작되었다. 또한보다최근의연구에서 돌봄 은가족관계를넘어공동체를구성하는원리로서윤리적, 도덕적지향점으로논의되기도한다. 마지막으로 돌봄 은사회정책차원에서돌봄의수요와공급을조정하는복지국가의역할을일컫는개념으로사용된다 (Daly, 2002: 252-254). 본연구에서 돌봄 은특히세번째차원인사회정책적차원으로주로사용된다. 이와같이사회정책적차원에서 돌봄 의개념을보다명확히사용하기위해, 사회적돌봄 (social care) 이라는용어가사용되기도한다 (Daly & Lewis, 2000). 사회적돌봄 의개념을제시하면서, 달리와루이스 (Daly & Lewis, 2000: 285-286) 는 돌봄 의개념이파편적으로사용되어, 개념적일관성을저해하고있음을지적하고있다. 즉공식과비공식돌봄, 아동과노인돌봄, 무급과유급돌봄등이이분법적으로다루어지고있는문제를지적한다. 이에따라복지국가의주요한정책영역으로서포괄적의미를담을수있도록 돌봄 을포괄적으로정의하여사용할필요성을역설하고있다. 이와같은개념적틀에따라많은돌봄연구들이아동돌봄과성인돌봄을주요한정책영역으로다루고있다 (Daly, 2002; Anttonen & Sipila, 2005). Ungerson(1990) 에따르면, 영국과북구유럽에서는돌봄의개념을달리사용하는데, 영국의연구들은돌봄을노인돌봄에한정하는경향이있고, 북유럽국가들의연구는아동과노인돌봄을동시에언급하는경우가많다. 본연구에서는달리와루이스의지적에따라, 돌봄의개념을포괄적으로정의하고, 아동돌봄과노인돌봄을주요돌봄의영역으로정의하고자한다. 한편사회정책의관점에서돌봄정책을논의할때, 돌봄 이사회적으로재분배되는과정을분석하는것은젠더적함의를가진다. 비공식적으로가족내에서여성이수행하던돌봄노동이가족외부에서공식적으로수행되는되는
14 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 것은, 남성생계부양자모델 을넘어설수있는전제조건이된다 (Anttonen & Sipila, 2005; Geissler & Pfau-Effinger, 2005: 11). 이와같이가족의경계를허물고, 여성의사회적역할을재규정하기위한전제조건으로서돌봄의 탈가족화, 또는공식화는여성 가족의관점에서돌봄노동을분석하기위한중요한분석틀이될수있다. 본연구에서돌봄의 탈가족화 (de-familization) 는 가족외부에서돌봄이수행되는정도 로정의하고자한다 (Leira, 2002: 41-42; Estévez-Abe & Naldini, 2016; Lewis & Giullari, 2005). 복지국가연구에서 탈가족화 의개념은 탈상품화 와대비되는개념으로, 개개인이가족관계에관계없이적절한삶의수준을유지할수있는정도 라는뜻으로주로사용되나 (Lister, 1997: 173; Esping-Andersen, 1999: 51), 본연구에서는복지국가레짐비교가아닌국내의돌봄정책의스펙트럼을확인하기위한틀로서 돌봄의탈가족화 개념으로돌봄정책을분석하고자한다. 나. 지속가능한돌봄정책 한편탈가족화, 공식화된돌봄을제공하기위한정책들의지속가능성은어떤기준으로평가할것인가? 본연구에서 지속가능한돌봄정책 은돌봄에대한사회적욕구에부합하는 안전하고충분한돌봄을지속적으로제공할수있는정책체계 를의미한다. 돌봄정책은정책자체의재정적지속가능성을넘어서, 우리사회를지속가능하게만들수있는중요한정책수단으로평가될필요가있다. 가족 의변동과축소, 여성의노동시장참여확대에따라가족내의비공식노동으로는사회적약자인아동과노인에대해안전하고충분한돌봄을제공하기어려운상황이되고있다. Ochiai(2011) 에따르면, 동아시아의 초저출산 은유럽과비슷해보이지만, 결혼이친밀성보다는여전히의무와책임의제도로남아있어가족부담을피하려는위험회피적개인주의가발생하고있다. 가족이돌봄책임을계속짊어지게하는일본식의가족주의나, 가족이대부분의비용책임을지면서시장을통해돌봄을구매하는다른아시아국가들의 자유주의적가족주의 모두지속가능한사회적시스템이아니다. 이에대해홍찬숙 (2015) 또한동아시아의가족주의는새로운형태의
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 15 성찰적가족주의가아니라, 개인의고립을촉진하는가족주의의아노미현상이라고해석하고있다. 한편돌봄정책자체의지속가능성개념에서살펴볼때, Himmelweit & Land(2011) 는돌봄정책에서비용을절감하려는시도가지속가능하지않다고지적한다. 돌봄정책의비용절감방법은돌봄의질낮추기, 양줄이기, 돌봄노동자의돌봄급여를낮추기의세가지방법이이론상가능하다. 그러나질낮은돌봄은시민들이원하지않으며, 돌봄의양을줄이고가족돌봄을강화하는것은장기적으로는근로연령대의돌봄자는유급노동시장참여를원하여돌봄의기회비용이증가할것이고, 돌봄노동자급여를낮추는것은이미채용과유지가어려운돌봄노동자의인력난을더심화시킬것으로보인다. 즉돌봄정책의비용을절감하는것은지속가능하지않으며, 오히려돌봄정책확대로다른산업영역에서생산성이증가할것으로보고돌봄의비용을적정화하는것이필요하다고지적한다. 돌봄노동자의열악한근로조건과관련하여, 석재은 (2015) 은장기요양보험에대한연구에서저열한돌봄서비스일자리로는돌봄종사자가안정적으로재생산되지않는인력난의문제를지적한다. 즉, 지속가능한사회적돌봄실현 을위해서는돌봄종사자의안정적재생산을위한정책이필요하다고지적한다 ( 석재은, 2015: 67). 이러한경향은서구국가들에서도발견되고있다. Knijn(2001) 에따르면, 네덜란드에서돌봄에대한수요는계속증가하고있으나, 돌봄노동자들이충분하지않아긴대기자명단이존재하고있으며, 이와같은 케어간극 (Care-gap) 문제는대부분의서구국가들에서발생하고있다. 즉, 지속가능한돌봄정책 은그자체로서행복추구권의한영역으로서정책목표가될수있으며, 다른한편초저출산시대한국사회의 지속가능성 을담보할수있는중요한정책수단이될수있다. 이와같은 지속가능한돌봄정책 을본연구에서는 안전하고충분한돌봄을지속적으로제공할수있는정책체계 로정의하며, 다음의세가지측면에서지속가능성을정의한다. 첫째, 서비스이용자의입장에서서비스의욕구가있는이용자가필요한양질의서비스를지속적으로이용할수있는지의측면이다. 둘째, 서비스공급자 ( 서비스제공기관및서비스노동자 ) 의입장에서, 양질의일자리체계로서서비스
16 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 를지속적으로제공할수있는지의측면이다. 셋째, 정부재정의입장에서, 서비스재정을안정적으로확보할수있는지의측면이다. 이세가지측면의지속가능성은서로긴밀하게연관된다. 서비스이용자가필요한양질의서비스를이용하기위해서는양질의서비스를제공하는서비스공급자가지속적으로존재해야하며, 이를위해서한편으로는서비스재정이안정적으로제공되어야한다. 서비스이용자의욕구를정확하게찾아내지못하면서비스재정이안정화되기어렵고, 서비스공급자에게안정적이고좋은근로조건을제공하지못하면서비스이용자는양질의서비스를지속적으로제공받기어렵다. 이와같은세가지측면은길버트와테렐 (Gilbert & Terrell, 2002) 의사회정책분석영역을통해분석할수있다. 이용자측면의지속가능성은지원대상의포괄성및급여형태의종류와, 공급자측면의지속가능성은서비스전달체계와정부측면의지속가능성은재원구조를살펴봄으로서진단할수있다. 즉지원대상의포괄성과급여형태의종류, 서비스의전달체계, 재원구조는지속가능성을확인할수있는중요한영역이다. < 표 Ⅱ-1> 본연구의지속가능성구성요소 주체지속가능성의정의정책분석영역 이용자 필요한양질의서비스를지속적으로이용 지원대상의포괄성, 급여형태의종류 공급자양질의일자리체계로서서비스를지속적으로제공서비스전달체계 정부서비스재정의안정적확보재원구조 본연구는지속가능한돌봄정책을위해어떤대상에게어떤종류의급여를제공할것인지, 전달체계의근로조건과생태체계는어떻게구성할것인지, 비용부담은어떤방식으로역할분담해야하는지에대한정책방향을제안하고자한다.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 17 다. 영역별돌봄정책연구 사회서비스정책이일자리창출의차원에서논의되면서돌봄정책도정책영역별로일자리창출에대한연구가다수이루어졌고 ( 강혜규외, 2010; 김미숙외 2011, 2012; 박세경외 2014), 창출된일자리의질에대한연구가정책영역별로이루어졌다 ( 민현주외, 2008; 오은진 노대명, 2009; 박세경외, 2009; 윤자영외, 2011). 정책영역별로사회서비스또는장기요양서비스의품질제고방안 ( 강철희외, 2011; 강혜규외, 2012; 박수지외, 2014), 방과후아동돌봄의현황분석 ( 장혜경외, 2009; 이정림외, 2013), 성인돌봄의현황분석 ( 최영준외, 2013), 사회서비스현황분석 ( 조흥식외, 2013; 김은정, 2013) 등이각기이루어져왔다. 정책에대한전반적평가는국가 시장 민간의역할분담등 복지혼합 (welfare mix) 에대한연구 ( 강혜규외, 2007; 김진욱, 2013) 가다소추상적수준에서이루어졌다. 보다최근에는보육과장기요양분야에서돌봄의시장화와돌봄사회화의지연의문제를분석한연구들 ( 송다영, 2014; 김수정, 2015) 이이루어지고있다. 이미제도화된정책을어떻게확장, 발전시킬것인가를구체적인정책대안중심으로논의되고있으나, 전체적으로우리사회가어느수준까지돌봄노동을공식화시킬수있을것인가에대한총괄적인논의는많지않은상황이다. 특히, 돌봄노동이주로가족내에서여성을통해이루어져왔고공식화된돌봄노동도주로여성이수행하고있지만, 돌봄정책에대한논의에서여성 가족의관점이드러난연구는충분하지않다. 이에따라본연구는여성 가족관점에서돌봄정책을포괄적으로정의하여돌봄노동이탈가족화되는일련의정책스펙트럼을살펴보고, 정책스펙트럼에따라돌봄정책을분류하여정책현황을분석하여돌봄정책의총괄적인정책방향을확인하고자한다.
18 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 2. 돌봄정책프레임의변화 : 가족관련기본정책을중심으로 본절에서는위와같은돌봄정책의개념정의에따라, 사회정책차원에서돌봄의개념의프레임이어떻게변화했는지를살펴보았다. 본연구는여성 가족관점에서돌봄의 탈가족화 에초점을두고있으므로, 가족정책의주요프레임에서돌봄이어떻게자리매김되고있는지를살펴보고자하였다. 이와같은돌봄정책의 탈가족화 프레임은가족정책에서가장명확하게드러날수있으므로, 가족정책기본계획에해당하는 건강가정기본계획 과 저출산 고령사회기본계획 을검토하였다. 우선전반적인두기본계획의구조를살펴보고, 그중에서돌봄정책에한정하여프레임의변화를살펴본다. 가. 돌봄담론의부상과관련정책의전개과정 우리사회에서돌봄의공론화는 2000년이후가족변동을함축적으로보여주는다양한징후와인구구조의위기가가시화되면서부터본격화되고있다. 경제위기이후가족을둘러싼무성한위기론은출산율과혼인율이곤두박질하고이혼율이증가하면서더욱확대재생산되어왔으며, 심지어그러한변화를가족의재구조화로설명하는진보적진영에서조차사회재생산과돌봄기제로서가족의기능적마비에대해착목하게되었기때문이다. 물론일부에서는이러한변화를경제위기의산물, 혹은일종의전환기적현상으로보아일시적현상으로간주하는경우또한없지않았다. 그러나경제위기가진정된국면에서조차가족기능의약화혹은마비가지속되면서가족기능과인구구조의변화에대응해야할필요성이제기되었고, 그핵심적쟁점이바로그동안가족이전담해온돌봄기능을어떻게사회화할것인가에관한것이다. 경제위기이후남성생계부양자중심의가족은구조적, 제도적취약성을드러내기시작하였고, 결혼과출산을인생의당연한통과의례로수용했던결혼및가족규범역시크게변화하고있었다. 오늘날결혼과자녀출산은개인의여건과취향에따라선택가능한것임은물론자신의삶을제약하거나충돌한다면충분히회피가능한것이되고있다. 이러한가족의식및행태변화에관해한편에서는가족가치와기능의복원을주장하기도하고, 다른한쪽에서
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 19 는가족일방의돌봄기능을분담할수있는사회적기제의마련을주장하면서돌봄정책의중요성이부각되었던것이다. 또한저출산 고령화현상에대한체계적인대응책으로서가족및인구정책이부상해왔지만, 우리사회는여전히만혼과초저출산경향이지속되고있다. 실제로정부차원의해법으로서일련의법제정을통한가족및인구관련정책이빠르게수립, 추진되어왔다. 그가운데서도대표적인것으로는명시적인가족정책과인구정책의출범을알린건강가정기본법과저출산 고령사회기본법의제정을꼽을수있다. 두개의기본법제정을기점으로가족및인구정책을전담하는중앙정부의정책추진체계가마련되었으며, 중 단기계획수립을통한구체적인사업의기획과예산확보가명시적으로이루어질수있었다. 그러나인구변화, 특히저출산의문제는한국인들의결혼 가족의식및행태변화와직 간접적으로연관되어있다는점에서문제접근방식은물론일부의해법은공통적이고중첩될수밖에없다. 그럼에도불구하고, 인구와가족정책은각기서로다른추진체계와논리로출발하였고, 더욱이출발당시에는각정책의유기적연계와상호조응적관계는전혀고려되지않았다고볼수있다. 청년세대, 특히젊은여성들은결혼및가족의식의변화를선도하고있을뿐만아니라출산과돌봄의주체자로호명되어왔다는점에서성평등관점은인구와가족정책의기본전제가되어야마땅하다. 그럼에도불구하고, 각각의정책추진을주도한학계및정치세력등다양한이해관계에의해가족정책과인구정책은별도의법과추진체계로출발하면서 단위로서의가족 이나특정현상의결과로서 인구 만을대상화하는정책이설계되어진행된것이다. 다양한논란속에서출발한가족정책은 건강가정기본법 의제정과함께명시적인사회정책의하나로자리매김하기시작하였다. 가족돌봄이의제화되고, 이를중앙정부차원에서명시적인재정투입을하게된다는것은적어도산업사회적위기이후의위기에대응하기위함으로볼수있다. 즉오늘날의가족정책은가족이사회제도로서위기에봉착하게되는신자유주의시장주의에의해내파된가족의현실과구조적위기를극복해야한다는과제를안고있기때문이다. 그러나당시가족정책을둘러싼정치연합이나이데올로그
20 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) (ideologues) 의가치갈등속에출발한건강가정기본법은경쟁관계에있었던유사가족관련법률가운데가족위기상황을가족가치나가족기능복원으로해결할수있다고주장함으로써가족정책의역할과사명을가족기능의정상화로규정하는태생적한계를갖고있었다. 이러한접근은가족정책의적실성은말할것도없거니와가족정책의범주와역할을좁게획정함으로써인구, 성평등, 고용및노동정책과의적극적연계및접합의기회를상실하는결과를낳게되었다 ( 김혜영, 2012). 따라서당시의가족정책은현재적가족위기를정확하게포착하지못함으로써가족문제에대한적절한해결책을제시하는데에한계가있었을뿐아니라, 그로인한새로운사회적위기에적극적으로대응할수있는정치사회적기제마련에도태생적한계를가질수밖에없었다. 이에비해저출산 고령화현상에대응하기위한인구정책또한현재적증후에대한대증요법이라는비판에서자유로울수없다. 저출산 고령화현상은인구구조의변동을의미하는것이지만, 그원인과결과및대처방안은상당히다른차원인동시에저출산, 고령화현상모두는가족의식및기능, 형태변화등과깊게연관되어있다는점에서가족정책과는중요한접점을가지고있다. 그럼에도불구하고저출산 고령사회기본법에의한대책마련은인구구조의건전화를목표로저출산과고령화의문제를동일선상에다루는대신가족정책과의연계와상관성에는깊은관심을기울이지않은채출발하였다. 이는특정한사회변동의결과를 인구 영역으로대상화하고, 이를하나의정책영역으로특화하는논리와추진체계로구성함으로써인구정책의효과성을의심하게되는결과를낳고있다. 이러한한계들에도불구하고, 가족정책및인구정책은장기적인전망에근거한관련정책개발이전무했던상황에서처음으로가족돌봄및재생산체계의변화에대응하는대표적인사회정책으로출발하였음은분명하다. 또한각기다른근거법과정책전달체계로출발했지만, 가족정책및인구정책은각기범정부종합정책으로서지난십여년동안정책의수립및추진이체계적으로진행되어왔다는점에서해당정책변화는물론그효과성을어느정도가늠해볼수있는논거와정책결과틀을제공하고있다. 요컨대가족정책및인구정책의중기계획인건강가정기본계획과저출산 고령사회기본계획은
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 21 각기근거법에따라 5년마다계획되어추진되고, 현재는제3차기본계획 (2016 2020) 이추진되고있다. 각시기기본계획에는관련법제정당시의정책기조가유지되는측면과동시에정책지형의변화라는동적측면이공존하고있다. 실제로사적영역을둘러싼주요한변화를독해하고, 이를체계적인방식으로대응하기위한정책설계자의역할을수행한것은노무현정부시기였지만, 이렇게출발한인구및가족정책은곧정치적보수를대변한정파의수장으로서새로운시장위기를맞이한이명박정부와이를계승한박근혜정부를거치면서경로의존과이탈의기로에놓이게된것이다 ( 성경륭, 2014; 김원섭 남윤철, 2011). 1) 건강가정기본법의제정과기본계획추진현황명시적인가족정책은건강가정기본법의제정으로시작되었다. 앞서살펴본바와같이 2000년이후가족의규모및형태, 기능등의변화와맞물려저출산 고령화현상이심화되면서가족이새로운사회적위험의진원지로등장함에따라 2004년 2월 9일법률제7166호로건강가정기본법이제정된것이다. 건강가정기본법에명시된동법의목적은 건강한가정생활의영위, 가족의유지및발전을위한국민의권리 의무와국가및지방자치단체등의책임을명확히함으로써건강가정의구현과사회통합에기여하는것 이다. 동법에의하면, 국가와지방자치단체는개인과가족의생활실태와건강가정의구현과가정문제예방등을위한서비스의욕구와수요를파악하기위해 5년마다가족실태조사를실시하고그결과를발표할것을규정하고있다. 나아가정부는결혼준비교육, 부모교육, 가족윤리교육, 가족가치실현및가정생활관련교육과같은건강가정교육의실시와가정의중요성을고취하고건강가정을위한개인, 가정, 사회의적극적인참여분위기를조성하기위하여매년 5월을가정의달, 5월 15일을가정의날로지정운영토록하고있다. 또한정부는이혼하고자하는부부가이혼전상담을받을수있게하는등이혼조정의내실화에노력하며, 이혼이결정된가족들로하여금자녀양육, 재산, 정서등의제반문제를준비할수있도록도움을주는지원서비스를제공하도록규정하고있다 ( 조희금 박미석, 2004). 이를위해서는건강가정사업
22 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 의전달체계로서건강가정지원센터와센터에근무할종사인력인건강가정사를두도록하고있다. 2005년 1월부터시행된건강가정기본법은 2005년 3월부터현재까지총 9차례의개정이이루어지고있는데, 그가운데 1차부터 4차까지는타법개정을통한일부용어및조직변화의내용이담겨있다. 예컨대 2005년 3월타법개정을통해가족정책을종합적으로추진할수있도록보건복지부의가족정책을여성부로이관하여여성가족부로개편하는내용이, 2007년 10월에는모부자가족지원법이한부모가족지원법으로개정됨에따라한부모가정을한부모가족으로수정하고있다. 2008년 2월에는정부조직법개정에따라가족업무가보건복지가족부로, 2010년 1월에는다시여성가족부로가족정책이이관되는조직의변화를반영하기위한것이었다. 그러나 5차개정은건강가정기본법관련내용의부분적개정들이추진되고있는데, 예컨대 2011년 9월에는 건강가정에관한주요시책을심의하기위하여국무총리소속하에중앙건강가정정책위원회 ( 이하 중앙위원회 라한다 ) 를둔다 는건강가정기본법제 13조항과 건강가정에관한중요사항을심의하기위하여특별시 광역시 도 ( 이하 시 도 라한다 ) 에건강가정위원회 ( 이하 시 도위원회 라한다 ) 를둔다 는제 14조항이삭제되는가하면, 가족구성원의건강증진대책마련대상에 노인 을추가하고, 자녀양육지원사업을안정적으로추진하기위한내용이포함되었다. 2014년 3월에는한국건강가정진흥원의설립등에관한제34조를신설, 2016년 3월한국건강진흥원운영관련한일부지침수정, 동년 5월제8조혼인과출산관련조항의 2항 국가및지방자치단체는출산과육아에대한사회적책임을인식하고모 부성권보호및태아의건강보장등적절한출산 육아환경을조성하기위하여적극적으로지원하여야한다 에육아환경조성의문항을추가하였다. 또한동년 12월제 17조의일부문항수정되었을뿐전반적인법의구조는큰변화를보이지않고있다 ( 국회법률정보시스템, 건강가정기본법, http://likms.assembly.go.kr/law/ lawslawtinqydetl1010.do?mappingid=%2flawslawtinqydetl1010.do&genactiont ypecd=2act1010&gendoctreattypecd=doct2004&contid=2004020900000004 &contsid=0010&cachepreid=all&genmenuid=menu_serv_nlaw_lawt_1010&vie
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 23 wgb=prom, 검색일 : 2017년 9월 30일.). 동법에의거하여수립된제1차건강가정기본계획 (2006 2010) 은이명박정부의출범에따른가족업무의이관등의조직변화를반영하여한차례의수정보완이이루어진후, 2차건강가정기본계획 (2011 2015) 에이어현재 3 차기본계획이수립 시행 (2016 2020) 되고있다. 제1차건강가정기본계획은 가족모두평등하고행복한사회 를비전으로설정하고, 구체적인정책목표를 가족과사회에서의남녀간 세대간조화실현 과 가족및가족구성원의삶의질증진 으로설정하고있다. 2차와 3차기본계획에서는관계의평등성의주창이정책목표에명시적으로제시되고있지는않으나, 공통적으로 가족행복의구현 이라는비전하에관련과제들이다른층위수준에서지속적으로다루어지고있다. < 표 Ⅱ-2> 시기별건강가정기본계획의비전과목표 시기제1차 (2006~2010) 제2차 (2011~2015) 제3차 (2016~2020) 비전과추진목표 가족모두행복하고평등한사회 가족과사회에서의남녀간 세대간조화실현 가족및가족구성원의삶의질증진 함께만드는행복한가정, 함께성장하는건강한사회 개인과가정의전생애에걸친삶의질만족도제고 가족을위한, 가족을통한사회적자본확충 모든가족이행복한사회구현 다양한가족의삶의질향상 남녀모두일가정양립실현 자료 : 관계부처합동 (2006, 2011), 건강가정기본계획, 여성가족부 (2016), 건강가정기본계획. 1차기본계획의경우에는가족돌봄의사회화와직장 가정의양립, 다양한가족에대한지원, 가족친화적사회환경조성과새로운가족관계및문화조성, 가족정책인프라확충등의 6대영역에서 83개의단위과제가포함된 31개의소과제로구성된 14개대과제가계획되었다. 또한범부처종합계획이라는점에서보건복지부, 노동부등 14개부처의참여가추진되었다. 그러나 2008 년신정부출범과가족정책의보건복지부로이관에따른부분수정이 2009년
24 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 9월이루어지면서단위과제가 85개로늘어나는대신참여부처는 11개로줄어드는일부내용의조정이있었다 ( 관계부처합동, 2006, 2011). 1차기본계획에서강조한가족돌봄의사회화를위해서는국공립보육시설확충과보육료지원, 노인장기요양보험제도도입, 돌봄서비스지원확대등이계획되어있었으나 2008년가족업무보건복지부로이관되기전까지가족정책의주관부서인여성가족부가주도한것은보육관련사업과아이돌보미사업이었다. 특히가족정책국이주도한돌보미사업은보육공공성을주창한보육정책의사각지대를해소하기위해일시적이고긴급한돌봄이필요한가정을대상으로아이돌보미를파견하는서비스로 2007년부터시작되었다. 2007 년당시 38개지역에서시작하였으나 2009년에는 232개지역으로빠르게확대될만큼돌보미서비스에대한개별가정의반응은매우고무적인것이었다 ( 관계부처합동, 2011). 또한직장 가정의양립을위해고용노동부주관으로 남녀고용평등과일가정양립지원에관한법률 이 2007년개정되면서배우자출산휴가제도입과출산, 육아기여성계속취업지원사업, 육아휴직요건완화및급여인상등이추진된바있다. 여기에더해다양한가족지원의중요성이강조되면서, 한부모가족에대한지원제도정비와청소년한부모자립지원추진및자녀양육비이행지원서비스, 다문화가족의사회통합지원체계구축등이모색되고있다. 평등하고민주적인가족관계조성사업으로서는호주제폐지에따른가족관계등록제도실시및이와연관된일부법률제 개정과가족생활교육 문화 상담 지원서비스제공이명시적사업으로제시되어있다. 끝으로는건강가정지원센터와다문화가족지원센터확충계획수립이공표되었으며, 그결과이시기가족정책전달체계의급격한확대가이루어지고있다.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 25 < 표 Ⅱ-3> 제 1 차건강가정기본계획의주요영역과과제 영역 가족돌봄의사회화 (14 개과제 ) 직장 가정양립 (10 개과제 ) 다양한가족에대한지원 ( 총 19 개 ) 가족친화적사회환경조성 ( 총 21 개 ) 새로운가족관계및문화조성 (10 개 ) 가족정책인프라확충 (9 개 ) 중점과제 영유아보육 교육비지원확대, 방과후학교확충, 양질의육아인프라확충, 육아휴직활성화 남성의가족생활참여를위한법 제도적기반조성, 출산 육아기여성의계속취업지원, 육아휴직요건완화및급여인상, 기혼여성의경제활동참여지원 한부모가족에대한지원제도정비및지원확대, 입양가족의자녀양육지원확대, 다문화가족의사회통합지원체계구축 정부, 기업, 노동등사회주체들과정책공동체구축및사회적합의유도 가족친화사회환경의조성촉진에관한법률제정및시행, 가족친화지수 (FFI : Family Friendliness Index) 개발및친화기업인증제도입및컨설팅실시 호주제폐지에따른가족관계등록제도실시, 가족생활교육 문화 상담 지원서비스제공, 민주적가족관계의실질적보장 가족과지역사회의공동체문화형성, 가족지원서비스인프라확충및내실화 자료 : 관계부처합동 (2006), 제 1 차건강가정기본계획. 이처럼제1차기본계획을통하여가족돌봄사회화의필요성이역설되고그초석이마련되었다고는하나, 자녀및가족구성원에대한충분한돌봄의기제나문화가조성된것은아니다. 일 가정양립및남성의가족생활참여지원을위한법 제도적개선이이루어졌지만, 남성의가사및육아참여는여전히미진하고일 가정양립제도의이용률역시매우미미한수준이었기때문이다. 다양한가족형태가증가하면서한부모가족, 다문화가족등다양한가족의형태와특징을고려하고지원하기위해관련법제 개정이마련되었지만, 이역시이들가족의사회경제적차별을최소화할수있을만큼충분한것은아니었다. 특히가족친화적인직장환경조성을위한법적근거가마련되었음에도불구하고가족친화사회환경구축을위한구체적인실행계획이나제도적이행도구가막연하다는문제점이제기되는등다양한한계역시노정되고있었다 ( 관계부처합동, 2011: 21). 이러한비판속에서 2차기본계획은보건복지부, 고용노동부등 17개부처
26 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 참여하는 5대영역, 11개대과제, 78개의세부단위로구성되는 29개의정책과제로구성 ( 관계부처합동, 2011: 39) 되어있다. 2차기본계획에서는보편적가족의가족위기예방및가족건강성증진, 역량강화차원에서가족가치의확산을주요과제로부각 ( 관계부처합동, 2011: 39) 하고있으며, 육아의주체를 가족-지역사회-국가 로설정하여이들의협력관계를강조 ( 관계부처합동, 2011: 39) 하고있다는점에서 1차기본계획과의차별성이확인된다. 또한여전히돌봄의중요성이부각되면서돌봄사각지대에대한대책강화와돌봄의다양화 ( 관계부처합동, 2011: 39) 가모색되었다. 또한아이돌보미확대및제도개선등을통한자녀돌봄지원을강화하고있다는점에서는 1차기본계획의문제의식은여전히공유되고있다고볼수있다. 그럼에도불구하고경제우선주의전략을중시하는이명박정부가출범함에따라참여복지를주창한노무현정부와는구분되는가족정책의지형변화가확인된다. 또한가족업무가여성가족부에서보건복지부, 다시보건복지가족부에서여성부로이관되는과정에서일부정책영역과주무부처가변화하면서제1차건강가정기본계획과는다른정책영역과층위들로구성되는변화가확인되고있다. 예컨대보건복지부로이관된보육정책이나여성정책의핵심사항인여성인력및경력단절관련과제가축소되고있다. 이에비해 2차기본계획에서는건강가정지원센터, 청소년상담지원센터등가족및청소년지원서비스전달체계의연계사업등이새로이모색되거나아이돌보미확대및제도개선, 가족품앗이, 부모교육및상담활성화등가족정책인프라의맞춤형사업들이증가하는변화가발견된다. 또한돌봄의사회화와관련된세부사업들이중요한비중으로다뤄지지만, 돌봄의공동책임주체로서의부모역할이나역량강화가새롭게강조되는차이점이발견된다 ( 관계부처합동, 2011).
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 27 < 표 Ⅱ-4> 제 2 차건강가정기본계획의주요영역과과제 영역 가족가치의확산 (11 개과제 ) 자녀돌봄지원강화 (12 개과제 ) 다양한가족에대한역량강화 ( 총 35 개 ) 가족친화적인사회환경조성 ( 총 13 개 ) 가족정책인프라강화와전문성제고 ( 총 7 개과제 ) 중점과제 민주적인가족문화정착. 가족여가문화활성화남성의가족생활참여를위한휴직휴가제도활성화, 남성의가족내역할교육강화, 남성의가족생활참여확산문화조성등 보육 교육비지원확대와시설양육서비스질제고및다양화등을통한보육 교육부담완화와시설양육의서비스질제고, 아이돌보미서비스체계화등가정내돌봄지원, 지역사회돌봄망확충, 부모교육및상담활성화 저소득한부모가족아동양육지원확대, 한부모가족을위한통합서비스체계운영, 청소년한부모보호및지원서비스생애주기별다문화가족역량강화, 다문화가족자녀세대를위한지원확대, 다문화가족사회통합을위한인식개선, 가족돌봄자를위한지원서비스구축및강화, 취약가정에대한서비스내실화등 휴직제도의실효성제고, 유연근무형태확산, 가족친화기업및직장보육시설확대, 가족친화지역인프라구축, 가정폭력예방및가족구성원인권보호등 가족정책관련법적기반과체계정비. 건강가정지원센터등의설치확대및전문화, 건강가정사업종사자전문성강화등 자료 : 관계부처합동 (2011), 제 2 차건강가정기본계획. 2016년에는그동안의가족정책성과를기반으로하면서도정책환경의변화가반영된 제3차건강가정기본계획 2016 2020) 이수립되었으나, 2017년문재인정부의출범과함께일정한변화가예고되고있다. 2016년에공표된제 3차기본계획에서는여성가족부를중심으로보건복지부, 고용노동부등 14개중앙행정기관이참여하는 6대영역의 53개세부과제로구성된 20개의단위과제로구성되어있다 ( 여성가족부, 2016: 20). 3차기본계획의특징으로는새롭게 가족관계증진을위한서비스기반조성 이주요한정책과제로부각되면서관계증진을위한다양한가족교육서비스제공이강조되는가하면, 일 가정양립의중요성과성별편차를해소하기위해남성과기업의실천이더욱강조되고있다. 또한맞벌이가족지원과남성의일 가정양립지원강화를위한다양한과제가제시되어있으며, 결혼이나육아관련과도한소비문화에서오는가족부담을줄이기위한새로운결혼
28 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 및육아문화조성방안등이새롭게제시되고있다 ( 여성가족부, 2016: 21). < 표 Ⅱ-5> 제 3 차건강가정기본계획의주요영역과과제 영역 가족관계증진을위한서비스기반조성 ( 8 개 ) 가족유형별맞춤형서비스지원강화 (14 개과제 ) 정부 가족 지역사회연계를통한돌봄지원강화 (7 개 ) 남성과여성, 기업이함께하는일 가정양립실천 (8 개 ) 생애주기별출산친화적사회문화조성 (11 개 ) 가족환경변화에대응한정책추진체계강화 (5 개 ) 중점과제 가족교육전문가양성, 가족교육접근성제고, 공교육과정에가족교육확대등을통한맞춤형가족교육지원, 가족상담활성화, 가족여가활동확대등 맞벌이가족맞춤형서비스제공, 맞벌이학부모지원강화, 한부모가족의자녀양육및자립지원강화, 양육비이행지원강화, 다문화가족지원, 다문화사회수용성제고, 취약 위기가족지원등 보육서비스공공성강화, 아이키우기좋은여건조성, 자녀돌봄지역인프라확대, 지역사회중심노인돌봄지원체계구축, 가족돌봄휴직제활성화, 가족돌봄자맞춤형서비스지원등 육아휴직활성화및복귀강화, 남성의육아참여활성화를위한제도개선, 기업의일 가정양립실천촉진을위한장시간근로문화개선, 기업의가족친화경영도입활성화등 작은결혼식 활성화, 고비용결혼문화인식개선캠페인확산, 결혼관련비합리적거래관행근절및관리강화, 임산부배려문화조성, 행복한육아문화확산, 양성평등가족문화조성등 가족정책관련법 제도개선, 가족정책이행강화, 통합서비스제공기관확대, 포용적가족관반영, 새로운가족환경변화에대응한연구및정책개발 자료 : 여성가족부 (2016), 제 3 차건강가정기본계획. 2) 저출산 고령사회기본법과기본계획추진현황 2005년 5월제정되어 9월 1일부터시행된 저출산 고령사회기본법 은인구구성의균형과질적향상을도모함으로써국가경쟁력제고와국민삶의질향상을목적으로시행되는인구정책근거법이다. 동법에의거하여당시대통령을위원장으로 12개부처장관과 12명의민간전문가 24명위원으로구성된대통령직속 저출산 고령사회위원회 가출범하였으며, 제25조에근거하여당해 10월에는보건복지부내저출산 고령사회정책본부 가출범한바있다.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 29 인구정책의근거법인 저출산 고령사회기본법 은모두 5차례의개정이있었다. 2008년도의 1차개정은저출산 고령사회정책에관한중요정책결정의신속성제고와부처중심의책임있는행정체제강화를목적으로대통령소속의 저출산 고령사회위원회 를폐지하고, 보건복지부장관이그기능을수행하도록하는조직변화가포함되어있다. 2010년의 2차개정은 정부조직법 개정에따라단순한기관명칭의변경이이루어진것이라면, 2012년 3차개정에는다양한내용들이추가되고있다. 즉국민의이해와관심제고차원에서저출산 고령화대응에민간참여를유도하고자매년 7월 11일을 인구의날 로지정하고, 국가와지방자치단체는 인구의날 취지에적합한행사와교육및홍보사업을실시하는것을주요내용으로하고있다. 2012년 4차개정은저출산 고령사회정책관련사업수행체계를일원화하고, 관련부처의정책조율과협력을원활하게할목적으로다시 저출산 고령사회위원회 를보건복지부소속에서대통령소속으로재격상하는것이개정의주요골자이다. 5차개정에는저출산및인구고령화문제의중요성을이해하고결혼 출산및가족생활에대한합리적인가치관을형성할수있도록국가및지방자치단체가국민에대한인구교육을활성화하고, 임신 출산 양육및교육비용에대한통계조사와이에기반을둔자녀양육비지원정책을통해정책의적실성을높일수있도록하는내용들이포함되어있다. 아울러고령화사회에대비하기위해서는행복하고활기찬노후생활설계에관한적절한상담과교육을받을수있는필요시책을국가와지방자치단체가강구토록하며, 국민건강증진시책에있어성별에따른특성을반영토록하는규정을 2014년도에추가한바있다 ( 보건복지부, 2015). 동법에의거한중기계획으로저출산 고령사회기본계획이 5년마다추진되고있는데, 제1차저출산 고령사회기본계획인 새로마지플랜 2010 은 2006년 8월에수립되었으며새로운정부출범에따라 2008년 11월수정 보완되었다. 이어제2차저출산 고령사회기본계획인 새로마지플랜 2015 는 2010년 10월에수립, 3차기본계획은 2016년수립되어추진되고있으나새로운정부출범에따른변화가예고되고있다. 기본계획에나타난인구정책의궁극적인목표는 2020년까지저출산 고령사회에대응할수있는사회 경제구조의전반적
30 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 개혁을통해 지속발전가능한사회 를구축하는것이다. 이러한정책성과의가시화를위해 5년마다기본계획을통해단계적 전략적목표를설정하고있으며, 해당시기별기본계획의추진목표는다음과같다. < 표 Ⅱ-6> 시기별저출산 고령사회기본계획추진목표 시기제1차 (2006~2010) 제2차 (2011~2015) 제3차 (2016~2020) 추진목표출산 양육에유리한환경조성및고령사회대응기반구축점진적출산율회복및고령사회대응체계확립 OECD 국가평균수준출산율회복및고령사회성공적적응 자료 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 ( 제 3 권 : 사회복지편 ), p. 511. 2006년시행된제1차저출산 고령사회기본계획은 출산 양육에유리한환경조성및고령사회대응기반구축 을목표로총 237개의세부사업이포함되어있다. 저출산문제를해결하기위해서는출산 양육의장애요인제거및출산 양육에유리한환경조성이가장중요하다는점에서자녀출산및양육의국가사회분담을강조하고있다. 즉지금과같이자녀출산을꺼리거나최소화하는것은자녀를낳고키우기어려운사회환경에의한것이므로자녀출산및양육에소요되는경제사회적비용부담을낮추는다양한지원방안을골자로하는제도설계를강조하고있다 ( 김혜영, 2010: 39). 따라서이기간동안드림스타트, 아동발달지원계좌정책은물론기초노령연금, 노인장기요양보험등이새롭게제시될수있었다. 고령사회의해법으로는 모든세대가함께하는지속발전가능사회 라는비전하에, 고령사회삶의질향상기반구축 을목표로공적연금개혁추진, 퇴직 개인연금활성화등을통한다층소득보장체계의구축과요양인프라확충및노인일자리창출등총 66개의핵심적인세부과제가추진되었다 ( 보건복지부, 2015a: 513-515).
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 31 < 표 Ⅱ-7> 제 1 차기본계획 (2006 2010): 4 대분야 237 개과제 분야 출산과양육에장애가없는환경조성 ( 총 96 개 ) 고령사회삶의질향상기반구축 ( 총 66 개 ) 저출산 고령사회의성장동력확보 ( 총 71 개 ) 저출산 고령사회대응사회적분위기조성 ( 총 4 개 ) 중점과제 영유아보육 교육비지원확대, 방과후학교확충, 양질의육아인프라확충, 육아휴직활성화 공적연금개혁추진, 퇴직 개인연금활성화등을통한다층소득보장체계구축, 요양인프라확충, 노인일자리창출 여성, 고령자의경제활동참여촉진, 평생학습체계구축, 고령친화산업을미래성장동력으로육성 정부, 기업, 노동등사회주체들과정책공동체구축및사회적합의유도 출처 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 ( 제 3 권 : 사회복지편 ), p. 512. 이런점에서본다면, 1차기본계획은저출산 고령사회에대한범정부적대응체계의구축을명시하고, 이를위한구체적인종합계획마련의초석을제공한것으로평가할수있다. 실제로기본계획에따라저출산 고령화대응을위해 2006년부터 2010년까지 5년간총 42.2조원의예산이투입되어관련법령및제도정비로부터구체적인사업들이시행되었을뿐만아니라주요한법, 제도구비를통해인구정책의기본프레임을구축할수있었다. 그러나이와같은노력에도불구하고, 그동안추진되어온정책효과를둘러싼다양한논란이제기되는것도사실이다. 특히막대한재원의투입에도불구하고유자녀가족이체감하는자녀양육이나교육부담의감소는물론관련정책에대한국민체감도가크지않으며, 실제로출산율반등의계기조차마련하지못했다는비판적평가가그것이다 ( 김혜영, 2010: 39). 더욱이출산및고령화대비정책수요가높은맞벌이가구나베이비부머세대등에대한고려가없었으며, 저출산 고령화가사회전반에영향을미치는것이라는점에서기본계획역시사회정책전반에걸친종합적대응이어야했음에도불구하고보육지원과기초노령연금에재원이집중편중되고있었다는내부적비판또한적지않았다 ( 보건복지부, 2015a: 516). 제2차기본계획은 점진적인출산율회복과고령사회대응체계의확립 이라는목표로 4대분야에서총 231개과제가선정, 추진되었다. 과제수는제
32 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 1차기본계획과유사하지만, 제2차기본계획이추진되는기간동안총투자규모는저출산분야 39조 7천억원, 고령화분야 28조 3천억원, 성장동력분야에 7조 8천억원으로약 75조 8천억원으로거의두배가량증가하고있다. 이는 2차기본계획에서는제1차계획의주된정책대상이었던저소득층뿐만아니라맞벌이가구와베이비붐세대로까지그정책대상을확대하여다양한세부사업이기획되어있는것과도관련되어있다. 뿐만아니라정책추진주체를정부중심에서민간기업과일반국민의참여로다각화하는가하면, 출산율회복을위해서는여성의지위향상과자녀양육과사회생활이가능한사회환경의구비가중요하다는판단하에, 정책의우선순위를일과가정생활양립의일상화와결혼및출산, 양육의부담경감에두는변화가나타났다. < 표 Ⅱ-8> 제 2 차기본계획 (2011 2015): 3 대분야, 231 개과제 저출산분야 ( 총 95 개 ) 고령사회분야 ( 총 78 개 ) 성장동력분야 ( 총 58 개 ) 분야 일 가정양립일상화 결혼, 출산부담경감 아동청소년의건전한성장환경조성 베이비붐세대고령화대응체계구축안정되고활기찬노후생활보장고령친화사회환경조성 잠재인력활용기반구축인구구조변동에대응한경제사회제도개선 고령친화산업육성 중점과제 육아휴직급여정률제및육아기근로시간단축청구권도입, 유연한근로형태확산등 신혼부부주택자금대출소득요건완화, 난임부부지원확대, 보육 교육비전액지원확대등 드림스타트활성화, 아동보호전문기관확대, 중장기아동정책기본계획수립등 임금피크제활성화, 퇴직연금제도조기정착, 노후준비프로그램개발및표준화등 노인일자리확대, 농지연금도입, 노인질병특성에따른건강보험보장성확대등 고령자용임대주택지속공급, 노인돌봄서비스확대등 여성의경제활동촉진, 외국적동포및외국인력활용, 직업능력개발체계확립등 교원양성및수급계획재수립, 중장기주택수급계획수립, 재정건전성관리시스템개선등 고령친화제품사용성평가시스템개발, 지역사회밀착형전시 체험단운영등 출처 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 ( 제 3 권 : 사회복지편 ), p. 517.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 33 출산과양육에유리한환경조성을위한중점과제는모두 26개로, 여성들의경제활동참여가증가하면서남녀모두부모로서조화롭게직장생활과자녀돌봄이가능한환경조성을위해육아휴직급여정률제및복귀인센티브도입, 육아기근로시간단축청구권도입, 산전후휴가분할사용허용, 상시근로자수산정기준개선, 스마트워크센터도입및확산, 직장보육시설설치의무이행강제방안도입, 공공기관가족친화인증의확산등과같은구체적인과제들이제시되어있다. 1차기본계획에서도일부가족친화관련법, 제도가도입되었지만, 기업의이해부족과비용부담등다양한이유로제도가활성화되지못했다는내부적비판과한계를수용한결과이다. 따라서 2차계획에서는관련제도개선을통해일 가정양립생활화를시작으로결혼 출산 양육부담의경감을위해신혼부부주택자금대출소득요건완화, 유자녀현역병상근예비역편입, 분만취약지보건의료인프라지원확대, 난임부부지원확대, 보육 교육비전액지원확대, 다자녀가장공무원퇴직후재고용, 다자녀가정세제, 주택, 학비지원확대, 보육시설평가인증제개선, 공공형 자율형어린이집도입, 보육시설운영시간다양화, 베이비시터등과같은영아돌봄시장의제도화와방과후돌봄서비스인프라구축등의과제들이포함되어있다 ( 보건복지부, 2015a: 518-519). 무엇보다결혼및출산의지연과기피는여성들이유급노동과동시에돌봄노동을감당해야한다는성차별적인이중부담이원인이라는점에서돌봄노동의사회적분담과남성의가사및돌봄참여는저출산문제해결의중요한과제가아닐수없다. 따라서돌봄노동의사회적분담방식과범위에대한다양한접근과정책노력은지속되어야하고, 남성의참여를위한실질적인인센티브가제공되어야만그실천율을높일수있다. 하지만, 2차기본계획에서는돌봄노동분담서비스의제공방식이전환되면서보육의공공성이약화된다는우려와함께남성근로자의변화를촉진하는기업및사회문화조성에대한구체적인전략이부재하다는문제점이확인되고있다. 일 가정양립제도설계에도불구하고여전히제도접근과사용이가능한실질적인직장문화와근로환경은미비하고, 남성의적극적참여를유도할수있는뚜렷한인센티브또한부재하였기때문이다. 더욱이일 가정양립관련제도는여전히중소기업이나비정규직종사자들에게는접근이여의치않다는사각지대문제
34 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 는크게개선되지못하고있었다. 또한모성보호와일 가정양립관련재정지출과출산휴가및육아휴직사용자는단기간내양적으로급증하였음에도불구하고, 장시간근로관행과여성중심적인제도접근성의문제는유의한변화가발견되지않았던것이다. 일하는취업주부나맞벌이가족에게절실히요구되는직장보육시설의무설치기준역시미이행시사업장에대한명단공표가가능하지만, 실질적강제수단이병행되지않고있어실효성논란이제기된바있다 ( 김혜영, 2010: 40-41). 고령사회대비책으로는첫째, 베이비붐세대의고령화대응체계구축, 둘째안정되고활기찬노후생활보장, 셋째고령친화적사회환경조성을목표로 78개과제가제시되고있다. 예컨대 2차기본계획의특징으로볼수있는베이비붐세대를위한고령화대응체계에는기업-고령자친화적인임금피크제의활성화, 시니어창업지원, 퇴직연금제도의조기정착및활성화, 건강검진사후관리강화및수검률향상, 보건소중심통합건강관리체계구축, 만성질환관리프로그램도입, 노후설계프로그램개발및표준화등이중점과제로제시되었다. 또한안정되고활기찬노후생활을보장하기위한노인일자리의단계적확대와일자리지원체계기능조정및역할강화, 농지연금도입, 노인질병특성에따른건강보험보장성확대, 건강보험지출효율화를통한재정건전성확보와품질높은노인요양서비스제공, 고령자자원봉사활동의전문화등이중점과제로제시되고있다. 나아가고령자용임대주택지속공급과독거노인보호강화 ( 노인돌봄서비스확대 ) 와같은고령친화적사회환경조성도중점사업으로제시되어있다. 그결과실제로이시기국민연금수급권확대를바탕으로한기초노령연금도입 (2008), 기초연금도입 (2014) 등공적노후소득보장체계가지속적으로확충되었다. 또한고령자의건강상태변화에따라고령자의건강관리및치료를지원하고돌봄을제공하는평생건강관리체계로서장기요양보험대상자확대 (2012, 2013), 경증치매환자를위한등급신설 (2014), 노인틀니 (2012), 임플란트 (2014) 에대한건강보험급여화등이이루어짐으로써노인의료비절감및가족부담의완화와같은절감효과를거둘수있었다는내부적평가또한제시되고있다 ( 보건복지부, 2015a: 522).
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 35 그러나지난 10년간공적연금가입률의꾸준한증가에도불구하고납부예외자와체납자등제도의사각지대는여전히남아있다. 특히돌봄노동을전담해온전업주부들의경우임의가입이라는별도의개인적노력이부가되지않을경우당연가입적용제외자가될수밖에없으며, 이는여성노인의빈곤화로이어진다는점에서이들에대한노후소득보장방안마련은매우중요하다. 또한평균기대수명이연장되면서실제노인의수명과건강수명의격차가커질뿐만아니라 85세이상의후기고령자는더욱증가할전망이라는점에서노년기건강관리및의료비부담문제는쉽게해결되기어려울것으로예상된다 ( 보건복지부, 2015a). 한편제3차기본계획은출산율추이를반등세로전환하기위한전략이제시되고있다는점에서눈여겨볼필요가있다. 제3차기본계획의경우합계출산율 1.5를목표로다양한정책목표집단을설정하고있으며, 정책대상의생애주기적접근을통한정책의실효성강화전략과함께제도와실천현장의간극을좁히기위한노력이강조되고있다. 또한이전에는정책목표집단을기혼여성에한정하고있었던것에서벗어나출산에영향을미치고있는다양한집단즉, 미혼남녀, 남성, 다양한형태의가족등까지를포괄하는종합적대책을제시하고있을뿐만아니라임신 출생보호등의전략들을통해차세대에대한적극적보호전략이채택되고있다. 특히이전의기본계획들은문제중심이었다면, 3차에서는사회구조적접근이시도되고있다는평가를받고있다. 즉당장의출산율제고전략을넘어청년세대의이성교제나결혼에대한진입장벽을낮추기위한청년층의고용과주거문제가해법으로제시되고, 고비용자녀양육구조를변화시키기위한교육개혁방안을마련하는등의구조적, 포괄적접근을통해결혼및출산진입을유도하는명실상부한사회정책으로변화하고있다는것이다 ( 보건복지부, 2017a). 또한영유아기에집중되어있던보육정책을취학후까지확대하는이른바생애주기적돌봄지원정책으로확대하는가하면, 과거에는제도도입과정책개발과같은정책형성에중점을두었다면제3차기본계획에서는제도의실질적실천전략을강조하는변화가확인되기도한다. 이는사각지대의해소는물론출산장려적색채가강한인구정책에서임신및출생보호
36 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 를포괄하는생명, 출생정책으로의패러다임전환이이루어지고있음을의미한다 ( 이삼식, 2016: 13). 즉임신 출산과정부터국가의책임성을높임으로써새로운생명에대한방임과포기를방지함은물론출산 양육과정의차별과배제의기제가작동하지않도록다양한가족에대한사회적인정과수용방안이마련되고있다. 이런점에비춰본다면 3차저출산 고령화기본계획은예산의한계와특정정책대상을겨냥한 1차, 2차기본계획과같은잔여적접근이아닌보편적접근으로의전환인동시에인구정책이라는협애한범주를넘어사회정책으로전환되고있음을의미한다. < 표 Ⅱ-9> 제 3 차기본계획 (2016 2020): 3 대분야, 134 개과제 저출산분야 ( 총 47 개 ) 고령사회분야 ( 총 78 개 ) 분야 청년일자리 주거대책강화 난임등출생에대한사회적책임강화 맞춤형돌봄확대 교육개혁 일 가정양립사각지대해소 노후소득보장강화 활기차고안전한노후실현 중점과제 노동개혁을통한고용창출력과일자리의질제고, 민간의청년일자리창출노력적극지원, 청년해외취업촉진및해외 + 일자리영토확대, 주된일자리로서의중소기업매력도제고, 청년 예비부부주거지원강화. 학생부부의주거여건개선, 신혼부부의주택마련자금지원강화등 임신 출산사회책임시스템구축, 다양한가족에대한포용성제고, 다문화가족의안정적정착을위한맞춤형서비스확대, 아동이행복하고안전한여건조성등 수요자맞춤형보육체계로개편, 안심하고믿을수있는보육 유아교육, 보육 돌봄사각지대해소, 초등학생돌봄수요대응체계강화, 사교육부담경감, 대학등록금부담경감 일 가정양립제도이용권보장, 스마트근로감독시스템구축, 일 가정양립을위한가족친화적기업문화확산, 남성육아참여활성화, 육아기근로시간단축활성화, 전환형시간선택제일자리활성화등 공적연금강화, 주택 농지연금대폭확산, 퇴직 개인연금확산 정착, 노후준비여건확충, 노후준비지원확대등 고령자건강생활보장, 고령세대의여가기회확대, 고령친화형컨텐츠개발, 고령자문화 여가인프라개선복지부, 고령자자원봉사지원체계강화, 세대간이해증진기회확대, 효행장려풍토조성및확산, 고령자친화적주거환경조성, 노인학대예방체계강화, 노인안심생활지원등
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 37 저출산 고령사회대응기반강화 ( 9 개 ) 분야 여성, 중 고령자, 외국인력활용확대 고령친화경제로의도약 중점과제 여성고용활성화, 60 세정년제의성공적안착집중지원, 정년제도중장기개선방안검토, 장년기근로시간단축활성화, 해외우수유학생유치확대, 해외우수인재유치기반강화, 취업허용외국인에대한관리강화등 IT 연계스마트케어활성화, 고령친화관광산업육성, 고령친화식품산업육성농식품부, 고령친화산업수출지원체계강화, 병역자원확보를위한전환 대체복무제도개선, 대학구조개혁추진교육부등인구다운사이징대비강화, 재정적지속가능성제고등 민간 지역 정부협력체계강화, 저출산극복을위한인식개선 홍보강화, 인식 가치관형성교육강화, 중앙 지방의추진기반강화등 자료 : 대한민국정부 (2015), 제 3 차저출산 고령사회기본계획 나. 돌봄정책의프레임변화 신자유주의는노동의유연화를강제하는시장구조를확산시킴에따라고용불안을극대화시키고있다. 특히정보통신기술이주도하는후기산업사회에와서는노동안정성이높은제조업분야의고용은감소하고, 생산성의비약적발전이어려운사회서비스분야의산업이주도하면서점차고용안정성에기초한사회보험중심의사회안전망체계의근간을흔들고있는것이다. 더욱이인구및가족구조의변화로인한가족돌봄기능의약화는새로운사회서비스의수요의폭증을낳고있다. 한국사회역시신자유주의적시장질서가본격화된 2000년이후가족의돌봄기능을대체할수있는다양한서비스욕구가폭증하기시작하였으며, 이에대한정책들이개발, 추진되어왔다. 이에지난십여년간가족돌봄과관련된다양한돌봄서비스들이사회화되어왔다. 그러나이러한외형적성과가갖는정책적함의는보다면밀하게분석할필요가있는데, 이는돌봄의사회화방식과내용에따라돌봄가치에대한사회적평가나이를둘러싼젠더와계층적함의는상당히다르기때문이다. 예컨대돌봄의사회화방안의하나로돌봄노동에대한현금급여가지급될경우, 돌봄노동의가치를사회적으로인정, 보상하는것인동시에개별가족의돌봄으로인한경제적부담을어느정도완화시켜주는효과를기대할
38 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 수있다. 그러나다른한편에서본다면돌봄노동에대한급여지급은여전히돌봄노동의주체를 가족 으로전제함으로써돌봄부담은가족, 특히여성의몫이라는성별분업을정당화하는결과를가져오게된다 (Leira, 2002; 윤홍식, 2006; 류연규, 2012: 120). 더욱이맞벌이부담이증가하는현실에서이러한돌봄가족화방식은여성으로하여금유급노동과돌봄노동의이중적부담을의무화하는방식이라는점에서돌봄의진정한사회화방식이라고는볼수없다. 특히가사노동과돌봄노동에대한남성참여가없는경우여성들은전통적인돌봄노동의부담으로부터자유로울수없으며, 이는곧여성의경제활동을제약하는구조적조건으로작용하는것이다. 이에비해돌봄의사회화방안으로돌봄서비스제공이확대된다면, 돌봄으로인한경제적부담뿐만아니라돌봄노동에의한정신적 육체적부담까지지원하는정책으로볼수있다. 물론이경우역시돌봄서비스의공급주체가누구인가에따라서도돌봄의사회화결과는달라진다는점에서돌봄서비스제공방식은상당한함의를가질수있다. 예컨대돌봄의사회화는직접서비스제공을통한돌봄노동의부담완화방식과돌봄서비스의구매비용지원을통한경제적부담완화방식으로구분가능하다. 하지만돌봄사회화정책이후자의방식으로이루어지는경우에는 돌봄사회화 효과가발생하지않는모순적상황도발생가능하다. 이는정부의이용료지원이나서비스질관리가적절하지않을경우에는돌봄서비스의시장화, 상품화방식의고유한한계와문제점이노출될수있기때문이다. 즉돌봄노동공급기제의특성에따라가족돌봄사회화정책의고유한목적달성수준이달라질수있음을의미하는것이다. 따라서돌봄의급여내용과서비스공급주체의특성및관리방식은결과적으로돌봄사회화의정책효과를좌우하는중요한함의를갖게된다 ( 류연규, 2012: 119-120). 전통사회로부터근대한국가족에이르기까지자녀출산및양육은물론노부모와유병가족원의부양과돌봄은오롯이가족의책임으로인식되어왔지만, 사회변화와함께가족돌봄의방식과부담의정도역시크게변화해왔다. 그러나최근인구및가족의구조적변동과함께가족돌봄의기능이약화되면서돌봄의사회화정책이적극추진되고있다. 이에본절에서는건강가정
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 39 기본계획및저출산 고령사회기본계획의추진과정에서돌봄정책의주요특징과내용은무엇이며, 그러한돌봄정책의주된변화내용이무엇인가를살펴보면다음과같다. 1) 가족정책과돌봄 : 돌봄정책의역행? 가족정책의구체적인영역을살펴보면, 2006년부터현재까지추진된돌봄정책은시기별로특성이있음을알수있다. 특징적인것은가족정책의영역에서노인돌봄의영역은본격화되고있지않다는점이다. 시기별로다소간의차이는있지만, 주로가족원가운데누군가를돌보는돌봄제공자위주의정책이중심이며, 노인돌봄을본격적으로사회화하는방식에관해서는본격적으로논의되고있지않다. 이는가족정책의추진방식및개념과무관하지않은데, 한국에서노인관련영역은가족을지칭하는정책영역의발전에앞서독립적으로추진되어왔을뿐만아니라근대적가족개념이정책에배태되어있기때문이다. 그러나인구정책의영역에는상당부분유사한비중으로아동과노인돌봄의정책이다뤄지고있는데, 특히노인스스로의부양이나돌봄관련과제는저출산고령사회대책의주요한축을이루고있다. 1 3차건강가정기본계획의내용을살펴보면, 아래의 < 표 Ⅱ-10> 에서확인할수있듯이, 1차기본계획의경우돌봄의사회화가강조되면서제 1의영역에서 14개의과제가추진되고있다. 그러나 2차기본계획에서는가족돌봄의지원이라는명목하에제 2의영역에, 3차기본계획에서는영역 2와 3에배치되어있으면서해당과제수의증감이발견된다. 통상제 1의영역은해당정책의상징적의미뿐만아니라정책추진의우선성을갖는것이배치되는것이라고본다면, 적어도가족정책의추진시기별로돌봄정책의우선성의지위는나름의변화가있다고볼수있다. 1차기본계획에서는돌봄의사회적분담이가장중요한의제로다뤄지고있음에비해, 2차기본계획에서는가족가치의확산, 3차기본계획에서는가족관계증진을위한서비스기반조성이제 1의과제영역으로부상하고있는것이다. 이는정부성격변화에따른정책레짐의변화와도일정부분상응하는것이다. 1차기본계획의수립시기에는비록상당한논란끝에건강가정기본법이
40 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 제정되었지만, 참여정부시기로중요한영향력을행사한정치연합세력이상대적으로진보진영이었다는점에서정책의우선순위나과제명칭에서돌봄의사회화가중요한가치로제시될수있었다고볼수있다. 하지만 2차기본계획의경우에는실용정부를강조한이명박정부시기답게당시중요한영향력을행사하는이론가및오피니언리더들은보수집단이었고, 이에따라복지정책의비용을최소화하면서전통적가족가치를옹호하는정책과제들이등장한것으로볼수있다. 이러한경향은 3차기본계획에서도유사하게나타나고있다. 물론이는여성가족부가주도하는가족정책영역외부에서무상보육이갑작스럽게전면시행됨에따라돌봄의사회화관련과제들이수면밑으로가라앉은것일수있다. 하지만돌봄사회화는돌봄비용의사회적분담만으로완성되는것은아니라는점에서과제추진에대한아쉬움은상당하다. < 표 Ⅱ-10> 1 3 차건강가정기본계획의돌봄관련영역의변화 1 영역 2 영역 3 영역 4 영역 5 영역 6 영역 1 차 2 차 3 차 가족돌봄의사회화 (14 개과제 ) 직장 가정양립 (10 개과제 ) 다양한가족에대한지원 ( 총 19 개 ) 가족친화적사회환경조성 ( 총 21 개 ) 새로운가족관계및문화조성 (10 개 ) 가족정책인프라확충 (9 개 ) 가족가치의확산 (11 개과제 ) 자녀돌봄지원강화 (12 개과제 ) 다양한가족에대한역량강화 ( 총 35 개 ) 가족친화적인사회환경조성 ( 총 13 개 ) 가족정책인프라강화와전문성제고 ( 총 7 개과제 ) 가족관계증진을위한서비스기반조성 ( 8 개 ) 가족유형별맞춤형서비스지원강화 (14 개과제 ) 정부 가족 지역사회연계를통한돌봄지원강화 (7 개 ) 남성과여성, 기업이함께하는일 가정양립실천 (8 개 ) 생애주기별출산친화적사회문화조성 (11 개 ) 가족환경변화에대응한정책추진체계강화 (5 개 ) 자료 : 관계부처합동 (2006, 2011), 건강가정기본계획, 여성가족부 (2016), 건강가정기본계획.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 41 < 표 Ⅱ-11> 은시기별정책추진의영역별과제들을정리한것이다. 아래의표는정책의우선성에서뿐만아니라해당과제를호명하는방식을통해서도정책변화의일부내용을보여주고있다. 1차기본계획에서는돌봄관련영역은 돌봄의사회화 로제시되고있을뿐만아니라세부사업에있어서도국공립보육서비스확충이나육아지원시설이용부담경감등 믿고맡길수있는보육서비스제공 이주요한정책과제로제시되어있다. 이에비해 2차기본계획에서는보육 교육비지원확대와시설양육서비스의질제고및다양화를통해 자녀돌봄지원의다양화, 3차기본계획에서는보육서비스의공공성강화와보육돌봄서비스질관리를통한 아이키우기좋은환경조성 으로명명되어있다. 이과정에서 1차계획에서강조되었던보육의공공성이 3차기본계획에서다시제시되고있으나, 그우선성은 1차계획에비해크게부각되지않고있다는차이점이발견된다. 1 2차기본계획이추진되는동안전국어린이집의수는 2003년 24,124개소에서 2013년 43,770개소로증가했음에도불구하고, 국공립어린이집의비율은 2003년 5.6% 에서 2013년 5.3% 로유의한변화를확인하기어려운것이사실이다 ( 보건복지부, 2013b). 보육실태조사에따르면국공립어린이집은여전히믿고맡길수있는자녀돌봄방식으로압도적인선호가확인되고있다. 하지만지난 10년간국공립어린이집의비율은전혀증가하지않을만큼보육의민간의존율은상당한데, 이러한현실은결코우연한일이아님을확인할수있다. 2012년 전국보육실태조사 에따르면응답한가구의 43.7% 가국공립어린이집에입소하기위해대기한경험이있으며, 대기기간은평균 9.7개월이었다는조사결과에비춰본다면 ( 서문희외, 2012), 적어도가족정책에서상정하는자녀돌봄서비스정책은돌봄, 특히보육서비스에대한국민적열망과는거리가있는계획이었음을말해준다.
42 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅱ-11> 보육서비스관련과제명과주요세부사업 구분제 1 차건강가정기본계획제 2 차건강가정기본계획제 3 차건강가정기본계획 1-1 가족의자녀양육부담경감 2-1 자녀돌봄지원의다양화 3-1 아이키우기좋은여건조성 1-1-2 믿고맡길수있는보육서비스제공 2-1-1 보육 교육의부담완화와시설양육의서비스질제고 3-1-1 보육서비스공공성강화 보육 1. 국공립보육시설확충 저소득층밀집지역, 농어촌지역등국공립보육시설비율이낮은지역우선확충 국공립시설신축을위한제도개선 2. 육아지원시설이용의경제적부담경감 차등보육료 교육비지원대상및지원비율확대 ( 여가부, 교육부 ) 만 5 세아무상보육료 교육비지원확대 ( 여가부, 교육부 ) 다자녀가정에대한보육료지원확대 ( 여가부, 교육부 ) 농어업인영유아양육비지원 ( 농림부 ) 3. 민간보육시설서비스수준개선 서비스개선을위한기본보조금제도도입등재정지원확대 민간보육서비스질관리체계개선 1. 보육 교육비지원확대 ( 보건복지부 교육과학기술부 ) 보육 교육수요가높은취학전 5 세아, 셋째아에대한지원강화, 맞벌이가구소득산정기준완화 다문화가족보육료전액지원 ( 11 년, 23 천명 ) 2. 시설양육서비스질제고 ( 보건복지부 교육과학기술부 ) 저소득층밀집지역, 농산어촌등취약지역에국공립보육시설우선설치 농어촌지역소규모보육시설확충, 이동식놀이버스운영등다양한보육서비스제공 제 2 차보육시설평가주기 ( 10~) 에평가인증제도개선 유치원 2 주기 ( 11~ 13) 평가시평가와컨설팅연계를통한유아교육서비스제고 3. 시설양육서비스다양화 ( 보건복지부 교육과학기술부 ) 국공립어린이집확충방식다양화등을통해지속확대 ( 보건복지부 ) 직장어린이집활성화추진 ( 보건복지부, 고용노동부 ) 공공형어린이집활성화 ( 보건복지부 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 43 구분제 1 차건강가정기본계획제 2 차건강가정기본계획제 3 차건강가정기본계획 5. 수요중심의보육서비스제공 시간연장형시설지정및교사인력지원확대 시간제보육시설지정및육아도우미지원 맞벌이부부를위한시설양육 서비스강화 보육시설 이용시간 다양화 방안마련 3-1-3 보육 돌봄서비스질관리 어린이집평가인증내실화 ( 보건복지부 ) 어린이집운영의투명성강화 ( 보건복지부 ) 자료 : 관계부처합동 (2006, 2011), 건강가정기본계획, 여성가족부 (2016), 건강가정기본계획.
44 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 다음으로는보육서비스이외의자녀양육과관련된정책과제를살펴보았다 (< 표 Ⅱ-12> 참조 ). 아래의표는보육서비스이외의자녀양육지원에관한것으로 1차계획에서는시설이용이외의가족내돌봄지원인력파견사업이기획되고있으며, 시설미이용자에대한지원방안과방과후프로그램운영방안이제시되어있다. 이에비해 2, 3차기본계획에서는아이돌보미지원이외에다양한돌봄지원관련세부사업들로돌봄지원의다각화가모색되고있다. 즉돌봄지원의다양화는주로돌봄사회화의책임주체로서 국가 사회 의역할보다는개별가족과지역, 이웃의중요성이강조되면서동원되고있다. 특히부모의역량강화나이웃과의품앗이등의돌봄나눔이강조되고있다. 자녀돌봄과관련된다양한책임주체를명시하고각주체의역할과책임을명시할필요성이없지는않지만, 오늘날한국가족의위기나돌봄기능의약화는개별가족이전담해야하는돌봄의과부담에의한것이었다. 이런점에서본다면돌봄분담의필요성과사회적분담방식에대한논의는여전히중요한과제가아닐수없다. 이러한상황에서다시금중앙정부가개별가정의돌봄역할을강조하고, 지역민스스로가돌봄을자임하며이를나누는자발적품앗이를주요과제로기획하는것은과제추진의우선성을둘러싼토론이필요한부분이아닐수없다. 가족정책은범부처가추진해야할종합계획의위상을갖는것이다. 이미 2차기본계획추진중에복지부가무상보육을주도하고있는상황을염두에둔다면, 그러한과정에적극개입하면서무상보육의방식에대한젠더효과를토론하며방향성을정립하거나그럼에도불구하고발생하는보육의사각지대해소방안을모색하는것이보다시급한것일수있다. 그럼에도불구하고가족정책에서민간부분, 그것도개별부모와가정의역할을강조하고, 이를위한부모교육이나상담에초점이맞춰진계획이중앙정부차원에서수립되고추진되어온것이다. 따라서이러한여성가족부의가족정책이과연오늘날가족위기에대한적절한대응이라고볼수있을것인가에대해서는비판적논의가가능하다. 또한 1차기본계획에서는돌봄시설미이용자가운데영세농이거나저소득층에제한하여가정양육수당을제공할것이명시되고있음에비해, 2, 3차
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 45 기본계획에서는그러한가정양육수당의확대추진이진행되고있다. 보육시설서비스지원확대는당연하게도보육시설이용가족에게만보육비를지원하는것이라는점에서가정양육수당의도입은보육시설미이용가족에대한형평성문제의해법으로시작되었다. 가정양육수당은 2009년차상위계층의 0 2세의영아를대상으로월 10만원을지급하는것으로부터출발하여, 무상보육이실시된 2013년에는전연령의영유아에게로확대되었다. 가정양육수당의확대지급은돌봄역할에대한소극적보상의의미를지닐수있으나, 돌봄노동의사회화와는정면으로역행하는정책으로, 부정적인젠더효과를낳을가능성이크다. 따라서보건복지부가주도적으로가정양육지원확대를추진한다고는하나, 가족정책을총괄하는부처로서이에대한개입과모니터링등의후속과정을통한제도개선및보완노력이발견되지않다는사실은여성가족부의가족정책조차성별적함의에한계를보였음을함축적으로보여주는것이다.
46 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅱ-12> 기타자녀돌봄관련과제및세부사업내용 구분제 1 차건강가정기본계획제 2 차건강가정기본계획제 3 차건강가정기본계획 1-1 가족의자녀양육부담경감 2-1 자녀돌봄지원의다양화 3-1 아이키우기좋은여건조성 1-1-1 양육지원서비스다양화 2-1-2 가정내돌봄지원 3-1-2 맞춤형보육 돌봄서비스개편 기타 돌봄 1. 아이돌보미양성및파견 아이돌보미연계사업확대 질높은아이도우미양성파견 2. 육아휴게소운영확대 육아관련서비스제공및상호교류공간마련 3. 시설미이용아동에대한경제적지원 농지면적 5ha 미만의여성농업인에대하여육아비용일부지원 ( 농림부 ) 육아지원시설미이용가구중일정소득이하의저소득가정에대한경제적지원방안검토 4. 지역육아지원망구축 이웃간자원교환을통한일시적아이돌봄서비스연계 육아서비스관련기관간원활한협조체계구축 1. 아이돌보미서비스체계화및지원확대 돌봄인력및서비스제공기관관리를위한법적근거마련 아이돌보미양성 관리시스템구축을통한서비스질제고 서비스전달체계효율화를통한수요자선택권강화 취업부모의자녀돌봄비용부담경감 아이돌봄서비스우수사례공유등을통한서비스질개선 2. 시설양육서비스미이용자에대한비용지원확대 ( 보건복지부 농림수산식품부 ) 보육시설미이용시지급하는양육수당대상확대 농어업인의영유아양육비지원중시설미이용아동지원확대 수요맞춤형보육서비스제공 ( 보건복지부 ) 가정양육지원을위한서비스확대 ( 보건복지부 ) 아이돌봄서비스지원확대 초등학생돌봄수요대응체계강화 ( 교육부 ) 방과후돌봄서비스확대및연계강화 ( 교육부 보건복지부 여성가족부 ) 1-1-2 믿고맡길수있는보육서비스제공 2-1-3 지역사회돌봄망확충 3-1-3 보육 돌봄서비스질관리 1. 방과후프로그램운영확대및내실화 방과후시설확충및다양한방과후프로그램개발 보급 ( 여가부, 교육부, 청소년위원회, 복지부 ) 1. 이웃간돌봄나눔활성화 공동육아나눔터설치 운영확대 가족품앗이구성 운영활성화 등하교동행서비스확산 지역돌봄지도작성 보급 민간베이비시터관리체계구축 ( 여성가족부, 고용노동부, 법무부 ) 보육 돌봄관련종사자처우개선및질관리 ( 보건복지부, 여성가족부 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 47 구분제 1 차건강가정기본계획제 2 차건강가정기본계획제 3 차건강가정기본계획 방과후프로그램전문인력양성 활용 ( 여가부, 교육부, 청소년위원회, 복지부 ) 여러부처에분산된방과후프로그램간상호협력 연계체계구축 ( 여가부, 교육부, 청소년위원회, 복지부 ) 2. 수요중심의보육서비스제공 국공립공연장의육아지원시설설치확대및유아대상문화예술프로그램제공 ( 문화관광부 ) 2. 방과후돌봄서비스지원확대 ( 여성가족부 보건복지부 교육과학기술부 ) 지역아동센터확대및내실화를위해교과부와돌봄연계시범사업추진, 지역아동센터설치및시설기준개선 나홀로청소년 을위한방과후아카데미운영확대및다양한모델개발 온종일돌봄서비스지원확대 나홀로아동방과후돌봄서비스 추진 ( 가칭 ) 한마을돌보미서비스 개발 보급 3. 초등학생공휴일및단기방학돌봄지원 초등학교저학년대상, 놀토, 임시방학, 휴교, 농번기등돌봄공백해소를위한돌봄, 교육문화프로그램운영강화 2-2 부모역할지원 3-2 돌봄부담해소를위한지역사회조성 2-2-1 부모역량강화 3-2-1 자녀돌봄지역인프라확대 1. 부모교육및상담활성화 생애주기별부모교육활성화 부모자녀의사소통증진을위한맞춤형서비스제공 위기아동 청소년의부모교육강화 부모를위한콜센터구축 2. 예비부모및출산부부를위한지원 ( 여성가족부 보건복지부 ) 공동육아나눔터설치확대 공동육아나눔터인센티브제공 공동육아 ( 육아품앗이 ) 를위한지역네트워크구성지원 돌봄지도작성및배포
48 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 구분제 1 차건강가정기본계획제 2 차건강가정기본계획제 3 차건강가정기본계획 예비부모교육활성화 출산및자녀돌봄관련맞춤형정보제공시스템구축 3. 가족건강증진지원 가족구성원의세대와가족주기를고려한건강문제현황파악 가족 ( 원 ) 의생애주기별정신적 신체적건강관련정보를제공하고이를주기적으로체크할수있도록지침및서비스제공 4. 부모모임및참여활성화 아동 청소년의관점에서부모권을실현하고세력화할수있는부모연대구축, 부모옴브즈만제도화 정부및지자체관련의사결정과정에부모참여활성화 별도의부서표기가없는과제는여성가족부소관임자료 : 관계부처합동 (2006, 2011), 건강가정기본계획, 여성가족부 (2016), 건강가정기본계획.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 49 2) 인구정책과돌봄 : 돌봄정책의확대와공공성약화인구정책의중기계획으로서기본계획이 3차례에걸쳐진행되고있지만, 그정책의효과성을둘러싼공방은여전히치열하다. 이러한논란의기저에는저출산경향이뚜렷하게제어될조짐이발견되지않은현실이있다. 기실인구정책은특정영역의정책으로특정화할수없을뿐만아니라단기적으로그효과를확인할수없는것이사실이다. 따라서인구에대한기본적인방향과계획은한국미래비전과의연속석상에서장기적으로설계되어야하며, 나아가한국사회의삶의질향상의주요한해법으로서자리매김되어야한다. 특히신자유주의사회의도래와함께불확정적이며시장으로내몰리고있는개인삶에대한이해를근간으로다양한삶의방식을인정하고존중하는성숙한시민사회의선결과제속에서인구문제를내다볼필요가있다. 그리고이러한점은지난 1 3차기본계획을둘러싼효과성논란을통해어느정도합의되고있다. < 표 Ⅱ-13> 은지난십여년동안추진되어온인구정책의주요영역을정리한것이다. 인구정책역시가족정책과마찬가지로돌봄관련정책이상당부분포함되어있으며, 인구구조에대비하는인력및산업구조관련내용이포함되어있다. 그러나아래의표는인구정책영역이점차확대되고있으며, 특히 1차계획에비해 3차계획은생애주기별종합접근이이루어지고있음을보여준다. 또한 1차계획은출산과양육의진입장벽이나부담완화를목표로하여유자녀가족이정책의핵심집단으로표적화되어있었으나, 2차계획에서는기혼자집단과유자녀가족, 3차계획에서는청년부터다양한임신, 출산을기획한가구로까지확대되고있어정책의주요영역과범주가다극화되고있음을알수있다.
50 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅱ-13> 1 3 차저출산 고령사회기본계획의주요영역 1 차 2 차 3 차 일 가정양립일상화 청년일자리 주거대책강화 출산과양육에장애가없는환경조성 저출산분야 결혼, 출산부담경감 아동청소년의건전한성장환경조성 저출산분야 난임등출생에대한사회적책임강화 맞춤형돌봄확대 교육개혁 일 가정양립사각지대해소 베이비붐세대고령화대응체계구축 노후소득보장강화 고령사회삶의질향상기반구축 고령화분야 안정되고활기찬노후생활보장 고령친화사회환경조성 고령화분야 활기차고안전한노후실현 여성, 중 고령자, 외국인력활용확대 고령친화경제로의도약 저출산 고령사회의성장동력확보 저출산 고령사회대응사회적분위기조성 성장동력분야 잠재인력활용기반구축 인구구조변동에대응한경제사회제도개선 고령친화산업육성 저출산 고령사회대응기반강화 저출산 고령사회대응기반강화 자료 : 대한민국정부 (2006, 2011, 2015). 각년도 저출산 고령사회기본계획. < 표 Ⅱ-14> 는돌봄정책의변화를좀더상세하게살펴보기위해, 시기별로돌봄영역의세부과제들을정리, 비교한표이다. 아래의표에서알수있듯이 1차계획의경우에는유자녀가족의돌봄에대한경제, 사회적부담경감관련사업들이가장중요한정책으로부상하고있다. 하지만, 2차, 3차에서는그러한과제가일 가정양립이나생애주기순위에따라하위의층위로밀려가고있으며, 또한보육의공공성확보와관련된사업들이 1차계획에서와만큼
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 51 중요한의제로부각되고있지않음을보여준다. 예컨대보육공공성과관련된과제들의경우, 2차계획에는세부사업과제수준에서제시되어있는가하면 3차계획에는국공립확충에대한과제명이아예발견되지않고있다. 또한국공립보육시설과관련한주무부처가 1차기본계획에서는여성가족부, 2차기본계획에서는보건복지부로표기되고있는데, 이는이명박정부에와서보육업무가보건복지부로이관됨에따른것이다. 이런점에서본다면, 보건복지부주도의보육정책은공공성보다는수요자중심의선택이강조되면서민간시설의서비스질개선을통한보육시장활성화에역점을둔것으로판단된다. 또한 3차기본계획에서는양육부담완화관련과제는전혀제시되지않는데, 이는이미무상보육이실시되고있는현실이반영되어있기때문으로볼수있다.
52 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅱ-14> 1 3 차저출산 고령사회기본계획 : 자녀돌봄관련사업내용 구분제 1 차저출산고령사회기본계획제 2 차저출산고령사회기본계획제 3 차저출산고령사회기본계획 출산 양육에대한사회책임강화출산과양육에유리한환경조성저출산대책 1 출산 양육에대한사회책임강화 2 결혼 출산 양육부담경감 3 맞춤형돌봄확대 교육개혁 1-1 자녀양육가정의경제적 사회적부담경감 2-2 임신 출산에대한지원확대 3-1 맞춤형보육 1. 영유아보육 교육비지원확대 차등보육 교육비지원 ( 여가부, 교육부 ) 만 5 세아무상보육 교육비지원 ( 여가부, 교육부 ) 두자녀이상보육 교육비지원 ( 여가부, 교육부 ) 장애아무상보육 교육비 ( 여가부, 교육부 ) 농업인영유아양육비 ( 농림부 ) 2. 방과후학교확대등사교육비부담경감을위한지원 방과후학교내실화를위한제도개선및저소득층지원 ( 교육부 ) 저소득층을위한바우처제도도입 ( 교육부 ) 초등보육프로그램운영확대 ( 교육부 ) 사이버가정학습내실화 ( 교육부 ) 3. 자녀양육가정에대한조세및사회보험혜택확대 다자녀가정에유리한중장기세제개편 ( 재경부 ) 건강보험료부과체계개선 ( 복지부 ) 국민연금출산크레딧제도도입 ( 복지부 ) 4. 자녀양육가정에대한주거안정지원 다자녀가구에주택분양관련인센티브부여 ( 건교부 ) 주택자금대출혜택부여 ( 건교부 ) 1. 임신 분만취약지역에대한의료지원강화 농어촌등분만취약지보건의료인프라지원강화 ( 복지부 ) 신생아집중치료실확대 ( 복지부 ) 자연분만수가인상등산부인과건강보험수가개선 ( 복지부 ) 2. 임신 출산비용지원확대 난임부부에대한지원확대 ( 복지부 ) 임신 출산진료비지원확대 ( 복지부 ) 민간의료기관예방접종지원비용의단계적확대 ( 복지부 ) 3. 모성및영유아건강관리강화 마더세이프프로그램운영 ( 복지부 ) 모성 영유아건강관리강화 ( 복지부 ) 4. 산모신생아도우미지원 산모신생아도우미서비스강화 ( 복지부 ) 수요자맞춤형보육체계로개편 ( 복지부 ) 안심하고믿을수있는보육 유아교육 ( 복지부, 고용부, 교육부 ) 보육 돌봄사각지대해소 ( 교육부, 국방부 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 53 구분제 1 차저출산고령사회기본계획제 2 차저출산고령사회기본계획제 3 차저출산고령사회기본계획 5. 국내입양활성화 입양문화발전을위한의식개선 ( 복지부 ) 입양부모지원요건및절차등제도적개선추진 ( 복지부 ) 입양가정에입양수수료지원 ( 복지부 ) 입양아무상보육 교육비지원 ( 여가부, 교육부 ) 입양아양육수당전면도입 ( 복지부 ) 장애아동입양양육보조금및의료비인상 ( 복지부 ) 6. 자녀양육가정에대한아동수당지급 아동수당제도도입검토 ( 복지부 ) 1-2 다양하고질높은육아지원인프라확충 2-3 자녀양육비용지원확대 3-2 돌봄지원체계강화 1. 육아지원시설확충을통한보육수요충족 국공립보육시설확충 ( 여가부 ) 다자녀가정시설이용우선권부여 ( 여가부 ) 통합육아지원시설설치및지원 ( 교육부, 여가부 ) 직장보육시설확충 ( 여가부, 노동부 ) 2. 민간보육시설서비스개선 민간보육시설서비스개선지원 ( 여가부 ) 보육시설평가인증제실시 ( 여가부 ) 3. 수요자중심의다양한육아지원서비스확대 시간연장형및시간제보육서비스지원확대 ( 여가부 ) 유치원종일제확대 ( 교육부 ) 문화시설내육아시설설치및운영지원 ( 문화부 ) 1. 보육 교육비지원확대 보육 교육비전액지원대상확대 ( 복지부 ) 맞벌이가구지원강화 ( 교과부, 복지부 ) 다문화가족자녀보육 교육비지원 ( 교과부, 복지부 ) 농업인영유아보육 교육비지원 ( 농식품부, 복지부 ) 2. 양육수당지원확대 3. 다자녀가정에대한사회적우대확대 둘째아이상고등학교수업료지원 ( 교과부 ) 둘째아이상대학교자녀국가장학금우선지원 ( 교과부 ) 다자녀공무원가장퇴직후재고용 ( 행안부 ) 다자녀가정에대한세제지원확대 ( 기재부, 행안부 ) 다자녀가정에대한주택지원확대 ( 국토부 ) 4. 사교육비경감대책추진 초등학생돌봄수요대응체계강화 ( 교육부 ) 지역사회내돌봄여건확충 ( 복지부, 여가부 ) 아이돌봄서비스확충및내실화 ( 여가부 )
54 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 구분제 1 차저출산고령사회기본계획제 2 차저출산고령사회기본계획제 3 차저출산고령사회기본계획 1-3 임신 출산에대한지원확대 2-4 다양하고질높은육아지원인프라확충 1. 모성및영유아건강관리체계화 신생아의체계적인건강관리를위한기반구축 ( 복지부 ) 출산 육아관련정보및신뢰성있는상담서비스제공 ( 복지부 ) 여성생식보건증진프로그램지원 ( 복지부 ) 국가필수예방접종사업확대추진 ( 복지부 ) 모성 영유아건강검진강화 ( 복지부 ) 모성 영유아보충영양관리사업 ( 복지부 ) 모유수유지원확대 ( 복지부 ) 부적절한인공임신중절예방으로모성건강보호 ( 복지부 ) 2. 불임부부지원 시험관아기시술비용지원 ( 복지부 ) 3. 산모도우미지원 산모도우미서비스제공 ( 복지부 ) 1. 취약지역내국공립보육시설지속확충 국공립보육시설확충 ( 복지부 ) 농어촌소규모보육시설확충 ( 복지부 ) 2. 민간유아시설서비스개선 보육시설평가인증제개선 ( 복지부 ) 공공형 자율형어린이집도입 ( 복지부 ) 보육인력전문성제고 ( 복지부 ) 사립유치원평가내실화 ( 교과부 ) 3. 수요자중심의육아지원서비스확대 시간연장형보육서비스지원확대 ( 복지부 ) 유치원종일반확대 ( 교과부 ) 저소득 맞벌이가정입소우선순위부여 ( 복지부 ) 시간제보육바우처및운영시간다양화방안마련 ( 복지부 ) 이웃간돌봄나눔사업활성화 ( 여성가족부 ) 4. 아이돌보미서비스확대 영아에대한가정내돌봄활성화 ( 여성가족부 ) 취학아동방과후돌봄서비스지원확대 지역아동센터확대및내실화 ( 복지부 ) 청소년방과후아카데미확대및내실화 ( 여성가족부 ) 초등종일돌봄교실확대 ( 교과부 ) 맞춤형방과후학교운영 ( 문화부, 교과부 ) 방과후돌봄서비스인프라구축 ( 복지부, 교과부, 여성가족부 ) 나홀로아동방과후돌봄서비스 ( 복지부 ) 자료 : 대한민국정부 (2006, 2011, 2015), 각년도 저출산 고령사회기본계획.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 55 한편저출산 고령화계획에서노인돌봄의정책기조는크게변화하지않고있다. 1차기본계획에서는노인요양보호기반확충이라는과제속에노인수발보험제도도입이나노인요양인프라확충등이제시되어있다. 이는당시노인돌봄의사회화방안에대한다양한논의가반영된것으로볼수있다. 노인장기요양보험법 (2007. 7) 제정이후에는관련제도운영방식과효과성에관한다양한토론을통해제도보완책이이루어지게되었으며, 그결과 2014년부터는치매특별등급제를통해치매노인에대한요양서비스가제공되고있다. 현재까지노인돌봄에정부정책의근본적기조는이러한요양서비스를통한돌봄의사회화이다. 따라서 2 3차시기에는주로요양제도의문제점을보완하는선에서계획이수립, 추진되고있다. 다만저출산 고령화기본계획의경우저출산정책은출산전후세대에대한지원임에비해, 고령화정책은노인을주체로하고있어노인돌봄으로인한가족관계의변화와가족돌봄자지원을위한정책마련에는다소미온적임을알수있다.
56 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅱ-15> 1 3 차저출산 고령사회기본계획 : 노인돌봄관련사업내용 구분제 1 차저출산고령사회기본계획제 2 차저출산고령사회기본계획제 3 차저출산고령사회기본계획 2 고령사회삶의질향상기반구축고령자의삶의질향상기반구축고령사회대책 건강하고보호받는노후생활보장 2 안정되고활기찬노후생활보장 2 활기차고안전한노후실현 2-2 노인요양보호기반확충 2-3 건강한노후생활및의료비지출적정화 2-1 고령자건강생활보장 1. 노인수발보험제도도입 노인수발보험법령제정추진 ( 복지부 ) 질높은서비스제공을위한적정수가모형개발 ( 복지부 ) 제도의원활한시행을위한사전준비조치 ( 복지부 ) 시범사업실시 ( 복지부 ) 2. 노인요양인프라확충 노인요양인프라종합투자계획 수립 시행 ( 복지부 ) 질높은서비스인력인프라구축 ( 복지부 ) 3. 치매노인에대한종합적관리 지원체계구축 보건소치매상담센터기능강화 ( 복지부 ) 사례관리를통해치료및보호의비용효과성제고 ( 복지부 ) 치매극복을위한인프라구축및중장기비전수립 ( 복지부 ) 공립치매요양병원확충 ( 복지부 ) 급성기병상의요양병원으로의기능전환지원 ( 복지부 ) 4. 민간재가서비스활성화 민간부문의참여확대유도 ( 복지부 ) 민간재가서비스기관의질관리를위한기반조성 ( 복지부 ) 재가서비스활성화방안도출을위한고령친화용품대여사업검토 ( 복지부 ) 1. 노년기주요질환관리체계구축 노인질병특성에따른건강보험보장성확대 ( 복지부 ) 노인다빈도질환관리체계구축 ( 복지부 ) 노인구강증진서비스확대 ( 복지부 ) 2. 치매노인관리체계구축 세계적치매예방 치료 관리 ( 복지부 ) 효과적치매관리를위한인프라구축 ( 복지부 ) 치매환자인식개선 3. 장기요양보험내실화 예방적서비스공급역량강화 ( 복지부 ) 품질높은요양서비스제공 ( 복지부 ) 장기요양보험수급질서확립 ( 복지부 ) 장기요양보험대상자확대 ( 복지부 ) 고령자운동활성화 ( 복지부 ) 고령자질병예방및관리강화 ( 복지부, 식약처 ) 고령자정신건강관리강화 ( 복지부 ) 노인의료비부담경감 ( 복지부 ) 포괄간호 간병서비스확대 ( 복지부 ) 장기요양보험제도고도화 ( 복지부 ) 치매에대한대응체계강화 ( 복지부 ) 호스피스활성화등후기의료체계강화 ( 복지부 ) 자료 : 대한민국정부 (2006, 2011, 2015), 각년도 저출산 고령사회기본계획.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 57 다. 소결 이상의내용을정리하면다음과같다. 가족변동의다양한징후와함께인구구조의변동이위기적인상황으로독해되면서그동안전적으로가족에게의존해왔던돌봄기능을사회적분담하기위한논의들이적극적으로전개되어왔다. 경제위기이후남성생계부양자중심의가족이구조적, 제도적취약성을드러내고, 청년세대를중심으로결혼과자녀출산의우선성이크게감소되고있기때문이다. 그결과가구구모와가족기능의축소가두드러지면서개별가정의노인및아동돌봄의기능은더이상안정적으로수행될수없게되었다. 이러한변화에대응하여돌봄의사회적분담과관련된다양한정책들이시도되어왔다. 이가운데가족돌봄의문제를포괄적으로다루면서그해법을핵심적으로포괄하는중앙정부의정책으로는가족과인구정책을대표적인것으로꼽을수있다. 이는 2005년전후로제정된건강가정기본법과저출산 고령사회기본법을근간으로중앙정부의전담추진체계를구축하고, 관련예산확보를통해빠르게관련계획이추진되면서세간의기대와관심을모은바있다. 통상가족돌봄이의제화되고, 이를중앙정부차원에서명시적인재정투입이이루어진다는것은적어도산업사회적위기이후의위기에대응하기위함이기때문이다. 그러나당시가족정책을둘러싼치열한가치갈등을동반하며출발한건강가정기본법은가족위기상황을가족가치나가족기능의복원으로해결할수있다고주장함으로써태생적한계를갖고있었다는비판이적지않다. 또한저출산 고령화현상에대응하기위한인구정책역시현재적증후에대한대증요법이라는비판에서자유로울수없다는한계가발견된다. 그럼에도불구하고, 가족및저출산 고령화정책으로서의인구정책은장기적인전망에근거한해당정책이전무했던상황에서처음으로가족돌봄및재생산체계의변화에적극대응하고있다는점에서주목해볼만한사회정책임은분명하다. 또한각기다른근거법과정책추진체계로출발하였지만, 두정책모두범정부종합정책으로서지난십여년동안정책의수립및추진이체계적으로진행되어왔다는점에서해당정책변화는물론그효과성을어느정도가늠해볼수있는논거와정책결과를제공하고있다. 이런점에서
58 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 나름의돌봄정책프레임의변화를살펴볼수있는대표적정책가운데하나로볼수있다. 먼저가족정책의추진과정을살펴보면, 여성가족부의주도로이루어진가족정책은 3차례의건강가정기본계획이추진되면서정책프레임의변화가비교적뚜렷하게확인된다. 제 1차건강가정기본계획에서는 돌봄의사회화 가강조되고있음에비해, 2차계획에서는 가족돌봄지원 으로대과제의명칭이변화하고있을뿐만아니라과제우선순위또한변화하고있다. 과제의순위는통상해당정책의상징적의미와우선성을담고있는경우가빈번하다는점에서이는가족정책의추진시기별로돌봄정책의우선성이변화해왔음을함축한다고볼수있다. 또한내용적으로도 1차기본계획에서는돌봄의사회적분담이가장중요한의제로다뤄지고있지만, 2차계획에서는가족가치의확산, 3차에서는가족관계증진을위한서비스기반조성이주요과제로부상하는변화가확인된다. 이러한변화는상당한논란끝에건강가정기본법이제정되었지만, 1차기본계획은참여정부시기에처음으로수립되었다. 이는곧당시대체로중요한영향력을행사한정치연합세력이상대적으로진보진영이었을가능성이높음에비해 2차, 3차기본계획은이명박, 박근혜정부시기라는점에서해당정책의추진과정역시보수적인정치환경과관련엘리트집단이주도할가능성이농후하고, 이는당연히정책의방향과과제에영향을줄수밖에없다. 물론이러한변화에는보수정부시기에무상보육의갑작스러운실천과확대라는의제변화에의한상황적변화역시무시할수없지만, 적어도돌봄사회화는돌봄비용의사회적으로부담만으로완성되는것은아니라는점에서그우선성이주요영역에서배제되는것을정당화할수는없다. 따라서건강가정기본계획의 2차수립및실행시기와 3차계획수립시점은적어도복지비용을최소화하면서기존의가족가치옹호노력이의도적으로관철되고투영된것으로볼수있다. 그리고이는해당시기별구체적인세부과제에서도일정하게확인되고있다. 예컨대 2, 3차기본계획에서는아이돌봄지원의다각화를표방하면서돌봄책임주체로서 국가사회 의역할보다는개별가족과지역, 이웃이강조되고
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 59 있는데, 이는가족위기의진단과해법마련에대한그동안의토론을무색하게만드는것이었다. 개별가족에게부과된돌봄의기능적과부하에대한효과적인분담방식에대한토론은여전히중요하며, 종합계획의위상을갖는가족정책에서는이에대한다양한토론과함의가충분히반영되어야하는것이다. 그럼에도불구하고가족정책에서개별부모와가정의역할이다시금강조되고, 이를위한부모교육이나상담에초점이맞춰지고있으면서 돌봄사회화 의중요성이강조되지않음은나름의한계로볼수밖에없다. 이에비해저출산, 고령화대응정책으로서의인구정책은출발시점부터포괄적인사회정책으로자리매김하기보다는인구라는특정영역의정책으로한정되는한계를보여주고있다. 인구문제는단기적인효과창출이가능하지않다는점에서근본적으로한국사회의미래비전과연관된장기적인정책설계를지향해야함이마땅하다. 그럼에도불구하고인구정책역시독자적인정책영역과인프라의구비를요구받는정책환경에순응하면서, 결과적으로저출산 고령사회기본계획은공표시마다그효과성을둘러싼치열한논란을야기하게되었다. 그럼에도불구하고지난십여년동안추진되어온인구정책역시가족정책과마찬가지로돌봄관련정책이상당부분포함되어있으며, 특히노인돌봄정책은훨씬더종합적이고포괄적으로다루고있으며시간의흐름과함께점차사회정책으로그영역을확대해가는변화가발견된다. 예컨대 1차계획은출산과양육의진입장벽및부담완화를명시적목표로제시하면서유자녀가족이정책의핵심집단으로표적화되어있는가하면, 2차계획에서는기혼자집단과유자녀가족, 3차계획에서는청년부터다양한임신, 출산을기획한가구등으로확대되면서가족돌봄은물론점차가족및가구형성과관련된다양한정책을포괄하고있음이그것이다. 1차계획이유자녀가족의돌봄에대한경제, 사회적부담경감을위한돌봄의제에뚜렷한초점을맞추고있음에비해 2차, 3차에서는이를위한일 가정양립이나가족구성으로부터자녀돌봄의문제에이르기까지생애주기별인구재생산쟁점을포괄하는변화가확인되고있다. 그러나이러한영역포괄의이면에는점차 돌봄사회화 의구체적인방식과그효과성에대한담론이나구체적인돌봄해법의효과성분석노력은소홀히되는아쉬움을보여주고
60 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 있다. 실제로 2, 3차계획에서는 보육의공공성 의쟁점들이중요한의제로부각되지않았는데, 이는보육업무가보건복지부로이관된것과도무관하지않다. 즉이명박정부보육업무를이관받은보건복지부의보육정책은적어도자녀돌봄의공공성보다는수요자선택이라는미명하에 민간시설의서비스질개선 을통한보육시장활성화에초점을두고있었기때문이다. 물론보수정권하에무상보육의전면확대라는성과또한간과할수없지만, 적어도돌봄의사회화방식과내용에따라돌봄가치에대한사회적평가나이를둘러싼젠더및계층적함의는매우다른결과를초래하게된다. 이런점에서돌봄의사회화방식에대한치열한고민과선택에관한다양한토론이나돌봄주체의관점이인구정책에얼마나반영되고있는가에관한비판으로부터결코자유로울수없다. 인구및가족구조의변화로인한가족돌봄기능의약화는새로운사회서비스수요의폭증을낳고있으며, 이에의한대응책의하나로가족및인구정책이선언되었다고볼수있다. 그러나출발부터인구와가족정책은각기서로다른추진체계와논리로출발하였고, 출발당시에는각정책의유기적연계와상호조응성에대한진지한고민이수반되지않았다는점에서그한계또한내포되어있다. 인구변화, 특히저출산현상은특정사회성원의가족의식과행태변화와긴밀히연관되어있으며, 이는결과적으로가족및인구정책의접점이적지않음을의미한다. 그럼에도불구하고, 가족및인구정책은정책추진을주도한학계및정치세력의다양한이해관계에의해별도의법과추진체계로출발하면서정책간의연계나중첩성을간과하게되었고, 이는결과적으로가족및인구위기에적극대응하지못하는결과를낳고있다는비판을가능케한다. 특히인구정책의경우, 문제중심의 1, 2차기본계획과는달리 3차에서는사회구조적접근을통해당장의출산율제고전략을넘어, 청년세대의이성교제나결혼에대한진입장벽을낮추기위한고용과주거문제로부터고비용자녀양육구조변화를위한다양한정책까지망라하는가족친화정책, 나아가사회정책으로확대되고있음이확인된다. 그러나다른한편에서본다면, 이러한확장적인인구정책은곧포괄적인가족정책에다름아니라는점이다. 이로인해혹자는
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 61 가족정책을독립적정책추진체계를구성하는정책영역이기보다는관점으로서정책혹은사회정책의총합으로규정하기도한다. 가족정책이정책담론형성에는효과적이지만, 정책의포괄성은곧그효과성검증과함께구체적인정책경계설정의어려움을겪는것과마찬가지로인구정책의포괄성은효과성을위해필연적이지만, 다시금그정책의고유성과독자성에대한회의로이어질가능성이없지않다는모순적상황에놓여있다. 더욱이청년세대, 특히젊은여성들은결혼및가족의식의변화를선도하고있을뿐만아니라출산과돌봄의주체자로호명되어왔다는점에서성평등관점은인구와가족정책의기본전제가되어야마땅하다. 그러나젠더관점은가족정책과인구정책의추진과정에서명확히드러나지않고, 돌봄사회화 의의제는오히려퇴색하는경향을보인다. 특히 무상보육 과 장기요양보험 의도입으로 비용의보편주의 가자리잡으면서가족및인구정책의기본계획에서 돌봄의사회화 와관련된내용이희미해졌다. 결국 건강가정지원정책 과 저출산 고령사회정책 으로명명되고있는가족정책과인구정책에대한재호명과함께, 돌봄정책의프레임을새롭게회복하는것이새로운시대적과제로남아있다. 3. 돌봄정책욕구프로파일분석 돌봄에대한가치관변화를보여주는대표적인사회통계로, 통계청 사회통계 가자주인용된다. 아래와같이, 지난 20년간조사결과에서노인부양이가족책임이라는의견은크게감소하였다. 반대로가족 정부 사회의공동책임이라는응답은크게증가하였다. 다른한편으로노인스스로의책임이라는의식도다소증가경향을보이고있다. 60세이상성인을대상으로조사한결과에서도자녀와함께살고싶다는의견보다는따로살고싶다는의견이훨씬높게나타난다 ( 통계청 ( 각년도 ), 사회조사, 홍승아외 (2015) 에서재정리 ).
62 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 주 : 조사대상은전국의 13 세이상인구출처 : 통계청 ( 각년도 ), 사회조사. [ 그림 Ⅱ-1] 부모부양에대한견해 주 : 조사대상은전국의 60 세이상인구출처 : 통계청 ( 각년도 ), 사회조사. [ 그림 Ⅱ-2] 향후자녀와동거의향
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 63 그러나이조사에서는구체적으로돌봄대상에따른돌봄욕구를확인할수없으며, 특히돌봄의 탈가족화 에대한욕구를돌봄의주체, 돌봄의장소, 돌봄의비용에따라구분하지않고있다. 한편, 여성가족부의 2016년양성평등실태조사 에서는돌봄에대한정책요구를보다상세히다루고있다 ( 최유진외, 2016). 돌봄이필요한 7가지집단인영아, 유아, 초등저학년, 장애아동, 장애성인, 거동불편노인, 치매노인각각에대하여돌봄주체, 비용부담, 돌봄장소에서돌봄의탈가족화를얼마나희망하는지를조사하였다. 설문지의내용은다음그림과같다. 자료 : 최유진외 (2016): 748 [ 그림 Ⅱ-3] 2016 년양성평등실태조사설문지 : 돌봄관련문항
64 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 본절에서는 2016년양성평등실태조사분석연구 에제시된결과표 ( 최유진외, 2016: 470-511) 중에서본연구의주요분석대상인영아, 유아, 초등저학년, 거동불편노인, 치매노인각각에대하여 가족이전적으로 또는 집에서전적으로 돌보기를희망하는비율항목을발췌, 재구조화하여돌봄정책욕구프로파일을작성하였다. 재구조화결과는다각형의그래프로제시하였다. 그래프오른쪽은아동, 왼쪽은노인에대한값이며, 진한안쪽부분의크기가클수록전적으로가족이맡기를바라는비율이높고크기가작을수록탈가족화된돌봄을원하는것으로해석할수있다. 우선전체응답값의분포는다음과같다. 분석결과를살펴보면어린아동을돌보는주체와장소에대해서만가족내에서전적으로돌봄이이루어지기를바랄뿐, 전반적으로탈가족화를선호하는추세가뚜렷하다. 아동돌봄도비용에대해서는가족이전적으로책임져야한다는비율은매우낮고, 노인은돌봄주체, 장소, 비용에관계없이 전적으로가족이 의비율은매우낮다. 또한노인을돌보기위한비용과노인돌봄의장소에대해서는 전적으로외부인 / 정부 / 외부기관 의비율도상당히높았다. ( 단위 : %, 사례수 =7,399) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-4] 선호하는돌봄주체 장소 비용부담
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 65 구분계 ( 사례수 ) < 표 Ⅱ-16> 선호하는돌봄주체 가족이전적으로 가족이주로돌보고외부인이조금 외부인이주로돌보고가족은조금 외부인이전적으로 영아 100(7,399) 75.9 22.5 1.5 0.1 유아 100(7,399) 48.0 48.3 3.5 0.2 초등저학년 100(7,399) 26.5 62.4 10.5 0.6 거동불편노인 100(7,399) 12.2 39.4 35.6 12.8 치매노인 100(7,399) 12.2 39.4 35.6 12.8 자료 : 최유진외 (2016): 470, 472, 474, 480, 482 재구성 < 표 Ⅱ-17> 선호하는돌봄장소 구분계 ( 사례수 ) 집에서전적으로 집에서주로돌보고외부기관에서일부 외부기관에서주로돌보고집에서일부 외부기관에서전적으로 영아 100(7,399) 70.9 25.2 3.1 0.7 유아 100(7,399) 38.6 53.4 7.3 0.7 초등저학년 100(7,399) 18.2 57.8 22.1 1.8 거동불편노인 100(7,399) 6.4 25.9 42.6 25.1 치매노인 100(7,399) 5.1 18.2 32.0 44.7 자료 : 최유진외 (2016): 498, 500, 502, 508, 510 재구성 < 표 Ⅱ-18> 선호하는돌봄비용부담 구분계 ( 사례수 ) 가족이전적으로 가족이주로부담하고정부가일부보조 정부가주로부담하고가족이일부부담 정부가전적으로 영아 100(7,399) 29.3 38.7 20.8 11.2 유아 100(7,399) 19.7 45.3 24.9 10.1 초등저학년 100(7,399) 13.6 48.8 28.8 8.7 거동불편노인 100(7,399) 3.4 20.3 46.3 30.0 치매노인 100(7,399) 2.9 15.9 40.0 41.3 자료 : 최유진외 (2016): 484, 486, 488, 494, 496 재구성
66 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 이와같은결과를성별로나누어살펴본결과는다음과같다. 위쪽은 전적으로가족이 를나타낸것이며, 아래쪽은 전적으로외부에서 를추출한그림이다. 다각형안쪽이가족내돌봄선호, 다각형바깥쪽이가족외부의돌봄선호에해당하며, 다각형의크기가클수록가족돌봄을선호하는것으로해석할수있다. 성별차이를비교해보면, 전적으로가족이 에해당하는다각형의크기가여성이더작고, 전적으로외부에서 에해당하는다각형또한여성이더작은것으로나타나고있다. 즉주로돌봄을담당하는여성들은남성들보다전반적으로높은탈가족화선호를보여주고있으며, 남성들은여성들보다다소보수적인돌봄선호를보이고있다. ( 단위 %, 사례수 =7,399) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-5] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 성별 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 67 ( 단위 : %, 사례수 =7,399) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-6] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 성별 ) 성과연령으로나누어살펴보면, 전적으로가족이 의경우남녀모두연령대가높을수록아동돌봄에대해보수적인돌봄선호를보인다. 그러나아동을주로돌보는연령대인 30-39세의경우, 20대보다도탈가족화된돌봄선호를보이고있었다. 노인돌봄의경우에는 전적으로가족이 의비율이이미낮아차이가명확히보이지않지만, 60대이상노인들이오히려탈가족화된돌봄선호를보여주기도한다.
68 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) ( 단위 : %, 사례수 =3,942) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-7] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 여성, 연령별 ) ( 단위 : %, 사례수 =3,457) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-8] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 남성, 연령별 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 69 전적으로외부에서 의경우노인돌봄에대한탈가족화선호가명확하게드러난다. 아동돌봄에대해서는명확한탈가족화선호가나타나지않으나대체로남녀모두연령대가높을수록보수적인돌봄선호를보이며, 30-39세의경우아동돌봄의비용측면에서여성보다남성이오히려 전적으로정부가 부담해야한다는비율이높아비용에대한높은탈가족화선호를보여준다. 노인돌봄의경우에는남녀모두연령이높을수록탈가족화선호를보여주고있어, 아동돌봄과차이를보인다. 특히노인들은돌봄주체와장소에서탈가족화선호를보이고있다. 이는노인을돌보는사람으로서의선호와, 장차돌봄을받게될사람으로서의선호가함께있는것으로보인다. 한편비용에대해서는연령별차이가훨씬줄어들고유사한수준의탈가족화선호를보이고있다. ( 단위 : %, 사례수 =3,942) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-9] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 여성, 연령별 )
70 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) ( 단위 : %, 사례수 =3,457) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-10] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 남성, 연령별 ) 성과소득수준으로나누어살펴보면, 남녀모두전반적으로는소득수준이낮을수록보수적인돌봄선호를보인다. 그러나여성의경우가장상층보다오히려중상층이탈가족화된돌봄선호를보이는것으로나타나, 이들이실질적인돌봄사회화수요가높은집단임을시사한다. ( 단위 : %, 사례수 =3,942) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-11] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 여성, 소득수준별 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 71 ( 단위 : %, 사례수 =3,457) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-12] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 남성, 소득수준별 ) 전적으로외부에서 의경우노인돌봄에대한탈가족화선호가명확하게드러났다. 노인돌봄의경우, 앞서분석과달리남녀모두소득수준이낮을수록오히려탈가족화된돌봄선호를보이고있다. 여성의경우명확하게차이가나타나는반면남성의경우에는계층별차이가분명하지않았다. ( 단위 : %, 사례수 =3,942) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-13] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 여성, 소득수준별 )
72 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) ( 단위 : %, 사례수 =3,457) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-14] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 남성, 소득수준별 ) 마지막으로돌봄대상자 (10세미만아동, 65세이상거동불편노인, 또는장애인 ) 가있는지, 돌봄대상자가있다면주돌봄자인지를기준으로살펴보면, 여성의경우명확하게주돌봄자가탈가족화된돌봄선호를보여준다. 돌봄대상자가없는여성들이가장명확하게보수적인돌봄선호를보인다. 남성들의경우주돌봄자의숫자가매우적어일반화하기어렵기는하나, 돌봄대상자의유무를기준으로해석해보면돌봄대상자가있는경우보다탈가족화된돌봄선호를보인다.
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 73 ( 단위 : %, 사례수 =3,942) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-15] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 여성, 돌봄대상자유무별 ) ( 단위 : %, 사례수 =3,457) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-16] 전적으로가족이 돌봄선호 ( 남성, 돌봄대상자유무별 )
74 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 전적으로외부에서 의경우아동의경우에는주돌봄자여성들이명학한탈가족화선호를보이지만, 노인의경우에는장소나주체의경우에는오히려보수적인선호를보이기도한다. 반대로남성주돌봄자는충분한사례수는아니지만 전적으로외부에서 라고응답한비율이오히려높아탈가족화선호를보인다. ( 단위 : %, 사례수 =3,942) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-17] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 여성, 돌봄대상자유무별 )
Ⅱ. 선행연구검토및돌봄정책개관 75 ( 단위 : %, 사례수 =3,457) 자료 : 최유진외 (2016): 470-511 재구성 [ 그림 Ⅱ-18] 전적으로외부에서 돌봄선호 ( 남성, 돌봄대상자유무별 ) 이상의내용을다시정리해보면다음과같다. 전반적으로대부분의돌봄대상과돌봄차원에대해탈가족화를선호하는추세가뚜렷하였다. 다만어린아동을돌보는주체와장소에대해서만가족내에서의돌봄선호가높은편이었다. 그외비용에대해서는가족이전적으로책임져야한다는비율이매우낮았으며, 노인의경우에는돌봄주체, 장소, 비용에관계없이 전적으로가족이 의비율이전반적으로낮았다. 성별로나누어살펴본결과여성에비해남성이좀더보수적인돌봄선호를보이며, 주로돌봄을담당하는여성들은남성들보다전반적으로높은탈가족화선호를보이고있다. 성과연령으로나누어살펴보면, 남녀모두아동돌봄에대해서는연령대가낮을수록, 노인돌봄에대해서는연령대가높을수록탈가족화된돌봄선호를보이고있다. 아동돌봄의경우에는아동을주로돌보는연령대인 30-39세, 노인돌봄의경우에는스스로돌봄의대상이될가능성이높거나돌봄노동을수행할가능성이높은 60대이상노인들이오히려탈가족화된돌봄선호를보여주기도한다.
76 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 성과소득수준으로나누어살펴보면, 남녀모두전반적으로는소득수준이높을수록탈가족화된돌봄선호를보이는데, 여성의경우가장상층보다오히려중상층이탈가족화된돌봄선호를보이는것으로나타나, 이들이실질적인돌봄사회화수요가높은집단임을시사한다. 한편노인돌봄의경우에는부분적으로소득수준이낮을수록오히려탈가족화된돌봄선호를보이기도한것으로나타났으며, 이는노인세대의높은빈곤율과연결되는결과일수있다. 마지막으로돌봄대상자 (10세미만아동, 65세이상거동불편노인, 또는장애인 ) 가있는지, 돌봄대상자가있다면주돌봄자인지를기준으로살펴보면, 여성의경우명확하게주돌봄자가탈가족화된돌봄선호를보여주며, 남성주돌봄자도충분한사례수는아니지만탈가족화선호를보인다. 이상의내용을해석해보면, 돌봄비용에대해서는돌봄의대상에관계없이상당한수준의탈가족화기대가높으며, 이는성별과연령, 가족상황을넘어서는것으로나타나고있다. 이는지난 10년간돌봄지원이공적인전달체계지원이아니라비용지원중심으로이루어져왔기에, 비용지원은가족만의몫이아니라는것을인지하게된사회적학습효과일수있다. 다음으로, 장소와주체의탈가족화는돌봄부담을가진집단과아직돌봄부담에직면하지않은집단간의큰차이를보인다. 예컨대아동돌봄을수행하는 30대는아동돌봄에대한탈가족화기대가높고, 노인돌봄을받거나수행하는 60대이상은노인돌봄에대한탈가족화기대가높게나타난다. 이는장소와주체의탈가족화에대해사회전반적인합의는아직이루어지지않았지만, 돌봄을수행하는집단들이강하게지원욕구를방출하고있는것으로해석된다. 실제로돌봄이전생애적으로모든사람이제공할수있고제공받을수있는것임을감안할때, 분절된돌봄인식을연결시키고 돌봄정책 이라는패러다임으로전세대적인사회적합의와연대를끌어가는방식으로돌봄정책이나아갈필요가있다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 1. 돌봄정책분석틀구성 79 2. 아동돌봄정책 87 3. 노인돌봄정책 174
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 79 1. 돌봄정책분석틀구성 본연구의분석범위에해당되는돌봄정책들을탈가족화 공식화및국가책임수준에따라도식화해보면다음표와같다. 가로축은돌봄이수행되는장소와인력으로분류한것이고, 세로축은돌봄의대상인아동과노인각각에대해, 돌봄제공기관의공공성과국가책임의정도를기준으로분류해본것이다. 1) 2장의선행연구에서살펴본것처럼, 돌봄의탈가족화는가족의경계를허물고, 여성의사회적역할을재규정하기위한전제조건이될수있다. 가족내에서비공식적으로이루어지던돌봄이공식화된영역으로옮겨가는것은상당한젠더적함의를가지게된다. 그러나 비공식영역 과 공식영역 은명확하게구분되는개념이아니며, 완전한비공식영역과완전한공식영역사이에일련의돌봄정책스펙트럼이존재하고있다. 우선돌봄인력과돌봄장소는가족에서이루어지되비용지원만이루어지는 가족돌봄노동에대한현금보상 (A) 은돌봄정책스펙트럼에서돌봄의탈가족화수준이가장낮은정책들이다. 다음으로 돌봄서비스이용비용지원및자격관리 (B) 는돌봄장소는집이지만돌봄인력과돌봄비용의탈가족화가이루어진상태이다. 마지막으로 돌봄기관에서의돌봄서비스제공 (C) 는돌봄의인력, 장소, 비용모두에서탈가족화가이루어져가장공식영역에존재하는돌봄정책들이다. 한편인력또는장소의탈가족화가이루어진영역 (B, C) 의경우서비스제공기관을통해인력의파견또는장소의제공이이루어진다. 이와같은인력또는장소의탈가족화는반드시공공기관을통해서만이루어지는것은아니다. 국가가직접서비스를제공하는경우 (c) 도있지만, 일종의시장기제가작동하여민간기관을통해서비스가제공되는경우 (a) 가대부분이며, 국가가기관을소유하지만서비스제공은민간위탁을통해이루어지는경우 (b) 도존재하고있다. 즉돌봄의공식화, 탈가족화는공공기관을통하는방식과민간기관을통하는방식이모두가능하다. 구체적으로영역별정책의종류를살펴보면다음과같다. 우선 A영역의경우 1) 연구의초안에서는가로축과세로축이하나의연속선위에있었으나, 전문가조사와자문을통해분석틀을수정한것이다.
80 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 가족내돌봄지원에대한보상으로, 부분적으로연구가이루어졌으나 ( 유해미외, 2011; 홍승아 김은지 선보영, 2013; 최인희외, 2011), 돌봄서비스와대체되는형태로, 가족내의돌봄노동을보상하는것이적절한지에대한논의는상대적으로많지않다. 이영역이지속가능한형태로돌봄을제공할수있을것인지에대한진단이필요하다. B영역의경우서비스의종류측면과서비스제공기관측면이모두존재하여, 두가지를각기표기하였다. B영역의아동돌봄인아이돌봄서비스는건강가정지원센터등에민간위탁하는형태로만이루어지기때문에 B와 b가교차하는영역으로표기하였다. B영역의노인돌봄서비스는훨씬복잡한데, 서비스의종류는등급에따라제공되는노인장기요양보험의재가급여와등급이보다낮을때제공되는노인돌봄종합서비스가해당된다. 그러나이러한서비스를제공하는서비스제공기관은국공립부터영리법인, 개인까지다양하다. 따라서 B영역과 a-c가교차되도록하였다. 단노인돌봄에서는국공립기관 (a) 의비율이극히낮기때문에, 별도로국공립-민간위탁 (b) 의항목을구분하는것이의미가없다고판단하여 b는추가하지않았다. 한편가족요양보호사의경우, 집에서가족에의해돌봄이이루어지기때문에 A의성격을가지지만, 인력에대한자격관리가외부인력과같은수준으로이루어지기때문에 B의성격도지니는것으로볼수있다. 이에따라가족요양보호사를 A와 B 영역의중간에위치시켰다. C영역의경우에도서비스의종류측면과서비스제공기관측면에모두존재한다. 서비스종류의경우아동돌봄은보육서비스와유아교육, 노인돌봄의경우는시설급여가해당한다. 아동돌봄의보육과유아교육은특히일하는부모에게추가적인서비스를주는맞춤형보육과유치원방과후과정이서비스의한종류로제시되어있다. 노인돌봄의경우에는반대로, 시설에서하루종일생활하는시설급여를기본으로하여, 시설을일정한시간만이용할수있는주 야간보호서비스가서비스의종류로제시되어있다. Cc, Cb영역은일반적으로 국공립돌봄시설 로불리는가장공식화된돌봄노동방식으로, 고용안정성과사회적권리측면에서가장바람직한형태이다. 그러나실제로민간에위탁운영하는 b영역과정부가직접운영하는 c영역은
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 81 구분될필요성이있다. 국공립어린이집의경우정부직영은소수이며민간위탁이다수를차지하고있다. 이영역에대해서도당위적수준의지향점이아닌구체적인정책적다양성을규명할필요가있다. Ba, Ca영역은사실상한국사회돌봄정책의대부분을구성하고있는영역으로, 돌봄정책에서가장많은다양성을보이는영역일수있다. 사회서비스정책에대한기존의연구중다수가이영역에대해분석하고있으며, 호출근로 등새로운형태의일자리측면의연구들도연결될수있다. 특히 B영역은서구에서 1990년대이후 cash-for-care 와관련하여다양한실험이이루어지고있다 (Ungerson, 2003; Behning, 2005). 그러나국내에서는일자리확충측면에서의돌봄서비스제공외에가족에의한돌봄에대해서는본격적인논의가이루어지지않았고, 특히아동돌봄의 B영역에대해서는충분한연구가이루어지지않았다. 향후에도한국에서재정압박으로인해이영역이확대될가능성이매우높을것으로보이며, 이영역에서어떻게돌봄제공자의일자리안정성과돌봄의질을모두보장할수있을것인지, 얼마나 C 또는 c영역으로나아갈수있을것인지대한모색이필요하다. 이와같이분석틀안에서각영역을평가할경우, 각영역의차이점과지향점이명확히드러날수있고, 한국형돌봄정책모형이추구해야할사회화 공식화수준이분명해질수있다. 특히아동-노인영역이서로다른관점으로연구성과를쌓고있으므로, 연구물축적을통해상호영역간에새로운정책적함의를줄수있다. 여성 가족의관점에서각영역의재정수준, 돌봄의질, 충분한공급수준등이큰틀안에서분석될필요가있다.
82 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-1> 돌봄노동의탈가족화수준에따른돌봄정책분석틀 집에서가족에의해 ( 돌봄비용의탈가족화 ) A. 가족돌봄노동에대한현금보상 집에서외부인력에의해 ( 돌봄비용, 돌봄주체의탈가족화 ) B. 호출형돌봄서비스이용비용지원 ( 및자격관리 ) 집밖에서외부인력에의해 ( 돌봄비용, 돌봄주체, 돌봄장소의탈가족화 ) C. 돌봄기관에서의돌봄서비스제공 ( 가족안 ) ---------------------------------------- ( 가족밖 ) ( 비공식 ) ----------------------------------------- ( 공식 ) 지원종류지원종류서비스제공기관지원종류서비스제공기관 (a) 사립유치원 법인어린이집 아동돌봄 양육수당 아이돌봄서비스 (b) 아이돌봄서비스제공기관 보육서비스 * 맞춤형보육 유아교육 * 유치원방과후과정 민간어린이집 (b) 국공립위탁어린이집 (c) 국공립유치원 국공립직영어린이집 노인돌봄 장기요양보험가족현금급여 가족요양보호사 노인돌봄종합서비스, 노인돌봄기본서비스 장기요양재가급여 ( 방문요양, 방문목욕, 방문간호 ) (a) 영리법인재가서비스기관 비영리법인재가서비스기관 개인재가서비스기관 (c) 국공립재가서비스기관 장기요양시설급여 * 주 야간보호서비스 (a) 영리법인장기요양시설 비영리법인장기요양시설 개인장기요양시설 (c) 국공립장기요양시설 출처 : 본연구를위해연구진이작성주 : (a) 민간기관이서비스제공, 국가는제공기관규제 ( 임금수준, 시장진입조건등 ) (b) 국가가제공기관소유하되민간위탁방식으로운영 (c) 국가가직접서비스제공 * 운영시간에따른서비스종류
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 83 구체적으로 A, B영역의돌봄, 즉집에서이루어지는돌봄에해당하는급여의종류를서술하면다음과같다. < 표 Ⅲ-2> 집에서이루어지는주요돌봄정책의내용 돌봄영역 아동 노인 급여종류 양육수당 아이돌봄서비스 노인장기요양보험가족요양비 노인돌봄종합서비스 노인돌봄기본서비스 노인장기요양보험방문요양서비스 노인장기요양보험방문목욕서비스 노인장기요양보험방문간호서비스 급여의내용 미취학아동이기관을이용하지않을경우월 10~20 만원을현금급여로받음 만 12 세이하아동을대상으로아이돌보미가가정으로찾아가는돌봄서비스로, 시간단위돌봄을제공하는시간제와만 3 세이하영아를종일돌보는영아종일제로서비스로구분함 장기요양기관을이용하기어렵거나가족등으로부터장기요양을받아야하는경우, 수급자에게가족요양비월 15 만원을지급 장기요양등급외판정을받은평균소득 160% 이하노인에대해가사 활동지원서비스, 주간보호서비스등제공 독거노인에대한기본적인관리, 안부, 안전점검등제공 장기요양등급판정을받은노인에대해집에서요양보호사가집을방문하여신체수발 ( 목욕, 배설, 화장실이용, 옷갈아입기 ), 가사 ( 취사, 청소, 주변정돈, 장보기등 ) 등서비스제공 장기요양등급판정을받은노인에대해방문목욕차량등으로집을방문하여목욕서비스를제공 장기요양등급판정을받은노인에대해간호사등이의사의 ' 방문간호지시서 ' 에따라집을방문하여신체상태파악, 체위변경, 상처치료, 배뇨 배변관리등간호서비스제공 자료 : 여성가족부 (2017), 2017 년도아이돌봄지원사업안내 ; 보건복지부 (2017), 보육사업안내 ; 보건복지부 (2017c,d), 노인보건복지사업안내 (Ⅰ), (Ⅱ) 에서연구자정리 한편집밖의돌봄기관에서이루어지는돌봄의경우 (< 표 Ⅲ-1> 의 C) 규모, 소유 운영주체, 운영시간에따라다양하게분석범위를상정해볼수있다. 본연구에서는아동돌봄과노인돌봄을유사한틀에서분석하기위해서, 위전체분석틀에표시된것이외에시설규모의문제, 운영시간의문제로구분하여분석에필요한중요한항목들을분류해보았다. 우선아동돌봄의경우, 앞의표에서제시되었던운영주체의문제가가장
84 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 중요한이슈중하나이다. 어린이집의경우소유및운영주체에따라, 민간어린이집은설치 운영주체가개인인지법인인지, 국공립어린이집은운영주체가민간위탁체인지국가직영인지에따라구분이가능하다. 유치원의경우에도개인이설립 운영하는사립유치원, 법인이설립 운영하는사립유치원, 국가 지자체가설립 경영하는국공립유치원으로분류할수있다. 유치원의경우국립인지공립인지의차이가있으나서비스이용자입장에서는별다른차이가없어고려하지않았고, 국공립유치원의경우민간위탁운영은잘이루어지지않기때문에별도항목으로분류하지않았다. 한편어린이집중에서대부분개인이소규모로운영하는가정어린이집의경우, 대체로개인이운영하기는하지만, 국가나지자체가설치, 운영하는형태도가능하기때문에소규모인점에초점을맞추어규모의이슈로포함하였다. 또한운영시간과관련되었던이슈로, 보육시간을반일반과종일반으로나누는맞춤형보육의문제, 유치원의경우에도교과과정이외에이루어지는방과후과정의문제를포함하였다. 이두이슈는일하는부모에게아동돌봄서비스의우선권이나더긴사용권을주는문제와연결되는것이다. 아동의경우에는노인과달리시설에종일있는보육원등의형태는일반적인돌봄형태가아니기때문에본연구에는포함되지않았고, 주로반일반인지종일반인지의이슈가중요한항목이라고볼수있다. < 표 Ⅲ-3> 외부기관에서이루어지는주요돌봄정책의분석항목 ( 아동 ) 항목 소유 운영주체 민간어린이집 ( 보육료단가에따라지원, 어린이집에는기본보육료지원 ) 국공립어린이집 사립유치원 ( 사립유치원이용시비용지원, 유아학비지원및방과후과정비용지원 ) 개인이설치 운영하는민간어린이집 법인이설치 운영하는민간어린이집 국가 지자체가설치하여민간에위탁 운영하는국공립어린이집 국가 지자체가설치하여운영하는국공립어린이집 개인이설립 경영하는사립유치원 법인이설립 경영하는사립유치원
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 85 항목 국공립유치원 국가 지자체가설립 경영하는국공립유치원 규모 운영시간 가정어린이집 ( 개인이나가정또는그에준하는곳에설치 운영하는어린이집, 5~20 명보육 ) 맞춤형보육 (0-2 세영아의경우전업주부의자녀는종일반 ( 오전 7 시 30 분 ~ 오후 7 시 30 분 ) 이아닌맞춤반 ( 오전 9 시 ~ 오후 3 시 ) 을이용하도록함.) 유치원방과후과정 ( 맞벌이부모를둔유아에게교육과정 (9 시 ~ 오후 2 시 ) 전후돌봄및교육제공, 종일제 ( 오후 2 시 -5 시 ), 에듀케어 ( 아침 7 시 - 오후 8 시 ), 엄마품온종일돌봄교실 ( 아침 7 시 - 오후 10 시 ) 등운영 ) 자료 : 보건복지부 (2017), 보육사업안내 ; 교육부 (2017), 유아학비지원계획 에서연구자정리 다음으로노인돌봄의경우또한, 앞의표에서제시되었던운영주체의문제가가장중요한이슈중의하나이다. 아동돌봄에서 시설 이보육시설이나유치원처럼낮시간동안돌봄을수행하는기관을주로일컫는다면, 노인돌봄에서 시설 은 24시간생활하는생활시설을주로일컬으며, 이와대비되는형태의 재가서비스기관 은낮시간동안외부기관을이용하는형태가아니라집으로요양보호사를파견하는기관을주로일컫는다. 이런형태는아동돌봄에서는아이돌봄서비스와같이기관보육의보충서비스형태를취하고있고, 서비스제공기관도국가와긴밀히연결된건강가정지원센터등비영리기관으로한정되지만, 노인돌봄에서는이형태가가장중요한노인돌봄지원의형태중하나이며, 서비스제공기관도 24시간 시설 과마찬가지로민간비율이매우높다. 즉노인돌봄의경우재가서비스기관과노인장기요양시설각각에대해개인, 비영리법인, 영리법인, 국가 지자체가설립 운영하는지를중요한분석항목으로다룰수있다. 특히명목상비영리로제한되어있는아동돌봄과는달리노인돌봄에서는영리법인이운영을할수있도록하고있고, 국가의직접운영과위탁운영을분류해서생각하는것이중요한분석지점이될여지가없이국공립기관이나시설의비율은극히낮다. 한편노인돌봄의경우장기요양시설외에장기요양공동생활가정형태의시설이다수존재하며, 매우열악한시설로알려져있다. 이와같은시설은
86 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 제공기관의차이로볼수도있으나, 분류기준이요양하는사람의규모임을감안할때, 가정어린이집과마찬가지로규모의문제로분류하였다. 장기요양공동생활가정의경우에도엄밀히말해국공립형태도가능하고, 많지는않지만일부존재하고있다. 마지막으로운영시간과관련해서는주간보호서비스또는야간보호서비스를분석항목으로포함하였다. 아동돌봄은반일, 종일로나누는것이운영시간의이슈라면노인돌봄은 24시간이아닌일부시간만이용할수있도록하는것이운영시간의이슈라고할수있다. 앞서설명한것처럼시설에서 24시간을보내거나집에서 3시간정도의재가서비스를받는두가지형태가노인돌봄의주요서비스형태이며, 낮시간동안일정한기관에서돌봄을제공받고밤에는집에서시간을보내는형식의서비스의비중은낮은편이다. 이에따라주간보호, 야간보호서비스의제공에대한내용을운영시간의분석항목으로포함하였다. < 표 Ⅲ-4> 외부기관에서이루어지는주요돌봄정책의분석항목 ( 노인 ) 항목 소유 운영주체 재가서비스기관 ( 재가노인복지시설 ) ( 장기요양등급판정을받은노인들에대해집에서방문요양, 서비스등을제공하는기관 ) 노인장기요양시설 ( 노인의료복지시설 ) ( 장기요양등급판정을받은노인들이입소하여급식, 요양, 생활편의를제공받는시설 ) 개인이설립 운영하는재가서비스기관비영리법인이설립 운영하는재가서비스기관영리법인이설립 운영하는재가서비스기관국가 지자체가설립 운영하는재가서비스기관개인이설립 운영하는노인장기요양시설비영리법인이설립 운영하는노인장기요양시설영리법인이설립 운영하는노인장기요양시설국가 지자체가설립 운영하는노인장기요양시설 규모 운영시간 노인장기요양공동생활가정 ( 치매 중풍등질환노인에게가정과같은주거여건으로급식 요양기타일상생활에필요한편의를제공, 5~9 명요양 ) 주 ( 야 ) 간보호서비스 ( 낮시간동안 ( 또는저녁까지 ) 식사, 목욕등신체수발, 기능회복서비스, 여가서비스등제공 ) 출처 : 보건복지부 (2017c,d), 노인보건복지사업안내 (Ⅰ), (Ⅱ) 에서연구자정리
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 87 이상의분석틀과주요항목에기반하여다음장부터는주요돌봄정책영역별제도사분석이이루어진다. 2. 아동돌봄정책가. 제도개요및발달개관 1) 영유아보육법제정이전 영유아보육법제정이전의아동돌봄정책은주로보육정책의역사와맥을같이하며, 이와다른맥락에서유아교육정책의역사또한아동돌봄정책의관점에서함께살펴보았다. 우리나라에서국가차원에서보육정책이시작된것은 1961년아동복리법의제정에서부터이다. 역사상최초로탁아소를법정아동복지시설로인정하고탁아시설의설치기준, 직원배치기준, 탁아기간, 보호내용등을법적으로규정함으로써국가개입이시작되었으며 1967년부터국비와지방비보조금지급도시작되었다. 그러나당시보육은기아및부랑아들을수용하는미인가탁아시설에의해대부분이루어졌다 ( 정혜선, 2003). 1977년보건사회부는 미인가탁아시설임시조치 를폐지하고사회복지사업법시행규칙을개정하여탁아시설의법인화를권장하였는데, 법인화조치이후탁아사업은시설운영자의운영기피, 정부의지원부족등으로인해수적증가가둔화되거나감소하게된다. 어린이집이중산층에게확대되기시작한것은 1978년 탁아시설운영개선방안 에서부터이다. 여성취업의증가로인해보육수요가지속적으로증가하자정부는 탁아시설운영개선방안 을통해중산층을포함한일반아동에게도수탁료를받고 어린이집 을이용할수있도록개방하였다 ( 이창수, 2007; 유희정 강정희, 2003). 한편유아교육은일제시기일본인등특수한계층을대상으로하는유치원에서출발하였고, 일반한국인을대상으로하는정책으로확산되었다. 국가차원의유치원에대한최초규정은 1949년 교육법 의제정부터이며, 1952년
88 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 유치원설립절차와교육내용등이담긴 교육법시행령 의제정, 1962년 유치원시설기준령 공포, 1969년제 1차유치원교육과정제정등이이루어져 ( 이은화외, 2003: 195-199), 느린속도로유치원의제도화가이루어졌다. 실제로정부가 공식적으로유아교육에개입 하게된것은 1981년대통령이국정연설에서유아교육강화방침을발표한이후부터이다 ( 나정 장명림 이은주, 1994:7). 그직후 1982년에유아교육진흥법이공포되었는데, 유아교육진흥법의제정이유는 유치원, 새마을유아원 어린이집및농번기유아원으로다원화된유아교육체계를유치원과새마을유아원으로조정 정비 하고, 유아교육을종합적이고체계적으로발전 추진 하는것으로 ( 국가법령정보센터, 유아교육진흥법제정 개정이유, http://www.law.go.kr/ 법령 / 유아교육진흥법 /(03635,19821231), 검색일 : 2017. 11.04.), 유치원과새마을유아원의근거법이되었다. 유아교육진흥법의제정에따른 1982년유아교육진흥종합계획으로 어린이집 은설립자의희망에따라사립유치원혹은새마을유아원으로전환하게된다. 이로써유치원은중간층자녀를대상으로한교육을중심으로하고새마을유아원은저소득층취업모의자녀를위탁보호하게되었다. 그러나새마을유아원은유치원의운영체계를기본으로보호기능을수행함으로써하루위탁시간이짧았으며 ( 통상오후 2시하원, 1년에두차례방학 ), 정부의재정지원이감소하면서영아위탁을회피하고무료입소대상자를기피하는등보호기능에한계가있었다 ( 양옥승외, 1999: 47; 이창수, 2007: 48). 1980년대후반종교단체나여성단체들이운영하는탁아소가생겨났고저소득층지역에서는법적근거없이민간인들이자발적으로설립한지역사회탁아소가자생적으로운영되기시작되었다. 서울시에서는저소득층밀집지역중탁아소가없거나우선설치가필요한곳을정하여 88 탁아원 (1988 년 ) 을개설하기도하였다. 88탁아원은 1일 12시간보육 ( 오전7시30분 오후 7시 30분 ) 을제공하면서취업모의자녀들을보육하였으며, 월탁아, 시간제탁아등의서비스를제공하기도했다 ( 이창수, 2007: 50-51). 2) 선별주의보육기 우리나라에서국가의보육 책임 을최초로표방한것은 1990 년대부터
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 89 이다. 1991년영유아보육법은늘어나는보육수요에도불구하고정부가적절히공급체계를정비하지못함으로써발생한비극적사건인 혜영이용철이남매화재사건 (1990년 3월 9일 ) 이도화선이되었다. 서울망원동의연립주택에서맞벌이부모가밖에서문을잠그고출근한뒤발생한화재로 4살, 5살남매가사망했다. 이사건을계기로지역탁아소연합회와한국여성단체연합등이탁아문제특별대책위원회를결정하고시민운동을펼친결과보육의 국가책임 을표방한영유아보육법이제정되었다. 1991년영유아보육법은아동양육이개별가족의차원을넘어국가적차원에서해결해야할문제라는인식에서출발했으나, 본격적인예산투입이이루어지지못했다. 기존아동복지법에의해제한되었던시설설립주체규정을풀고관장부처를보건사회부로통일하는방식의행정적인조정에머물렀다. 공급확대를위해국가, 지방자치단체, 법인뿐만아니라개인이보육시설을설치할수있도록하였으며, 비용은수익자부담원칙에입각하되저소득층의경우국가또는지방자치단체가부담하도록하였다. 1992년사회복지사업법개정을통해보육시설은사회사업으로분류되게되었다. 2) 한편별도의영유아보육법이제정됨에따라기존의새마을유아원은 1993 년까지유치원이나보육시설로전환하게되었으며, 이시기유치원취원율은계속감소하였다. 또한 1992년개정된 5차교육과정에서는종일제프로그램의필요성이강조되었다 ( 이은화외, 2003: 201-202). 즉영유아보육법의제정에따라유치원와보육시설의이중구조가공고화되는한편, 유아교육에서도아동돌봄의개념이자리잡기시작한것으로해석할수있다. 보육서비스공급과관련하여획기적인계기는 1995년김영삼정부시기에실시된 보육시설 3개년계획 (1995 1997년) 이었다. 정부는본격적인재정투입이없이도빠른속도로시장을확대하기위해민간시설의시장진입장벽을낮추는방법을선택했다. 보육시설확충 3개년계획 은시설의설립자격요건을완화하고연기금을이용한장기저리융자를이용해민간사업자의진입을유도했다. 3) 1997년인가제에서신고제로바뀌면서문턱이더욱낮아졌고, 4) 2) 1991 년영유아보육법제정을통해아동의건강한성장과발달을위해보호와교육을결합한다는점에서탁아라는명칭을대체해 보육 이사용되게되었다.
90 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 보육사업경력이없는개인도담보능력만있다면설치비를지원했다. 사업수행의결과목표를 117.6% 초과달성했지만 (7,590개소목표대비 8,928개소확충 ) 공보육시설은계획대비 53.1%, 직장보육시설은 8.4% 에불과했다. 반면민간보육시설은 237.8% 목표를초과달성하여압도적으로민간에의존한시설확충이이루어졌다 ( 변용찬외, 1998; 유희정, 1999). 민간보육시설이확충됨으로써보육서비스공급이크게증가하였으나이후한국보육은민간보육시설의지배시장에서어떻게보육공공성을확보할것인가라는난제를갖게되었다. 1997년진보적성격의김대중정부가집권하면서장기적인국가계획으로서보육을설계하기시작하였다. 2001년 보육사업중장기종합발전계획 이마련되었고 국공립보육시설확충, 보육료지원수준및지원아동수의단계적확대, 만 5세아무상보육단계적확대, 영아보육, 장애아보육, 방과후보육, 직장보육시설확충 등보육의공공성을높일수있는 4대핵심과제들이제시되었다. 그럼에도불구하고김대중정부는외환위기의충격속에서보육서비스에충분한재정투여를하지못했고, 실질적인국가지원확대는뒤이은노무현정부에서나타나게된다. 이시기유아교육계에서도다양한논의가진행되었으나, 법적인정비는 1998년유아교육진흥법의전면개정을통해이루어졌다. 새마을유아원과관련된규정과 보육 용어를삭제하여보육과분리된유아교육체계로자리매김하는한편, 수업과정을반일제 (3 5시간미만 ), 시간연장제 (5 7시간미만 ), 종일제 (8시간이상 ) 로규정하여유치원의아동돌봄역할에대한규정을마련하였다 ( 국가법령정보센터, 유아교육진흥법, http://www.law.go.kr/ 법령 / 유아교육진흥법 /(05567,19980917), 검색일 2017.11.04.). 한편이시기처음으로 무상교육 과 무상보육 의개념이나타나게된다. 1997년교육개혁위윈회의교육개혁안의쟁점으로 5세아에대한무상교육안건이제기되었으며, 5세아무상교육에맞추어무상보육도함께도입하는것 3) 국민연금기금장기저리융자를통해자금능력이부족한개인사업자들이대거시장에진입했고민간보육시설은놀라운속도로증가하기시작했다 ( 김수정, 2015). 4) 어린이집인가기준은 2004 년영유아보육법전면개정시기존의신고제에서인가제로전환되면서다시강화되었다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 91 으로합의되었다 ( 김종해외, 2005: 78). 이에따라 초등학교취학직전 1년의영유아에대한보육은무상으로하되, 대통령령이정하는바에따라순차적으로실시하고, 무상보육실시에드는비용은대통령령이정하는바에의하여국가및지방자치단체가이를부담또는보조 ( 국가법령정보센터, 영유아보육법, http://www.law.go.kr/ 법령 / 영유아보육법 /(05472,19971224), 검색일 2017.11.04.) 하는것으로 1997년영유아보육법이개정되는한편, 1998년유아교육진흥법개정에서는 초등학교취학직전 1년의유아교육은무상으로하되, 국가의재정여건을고려하여대통령령이정하는바에의하여순차적으로실시 하는것으로 ( 국가법령정보센터, 유아교육진흥법, http://www. law.go.kr/ 법령 / 유아교육진흥법 /(05567,19980917), 검색일 2017.11.04.) 동일한조문이양쪽법에포함되면서 5세아무상교육 보육의개념이자리잡기시작하였다. 이와같은비용책임명시에따라 1999년농어촌지역만 5세아저소득층자녀에대한지원을시작으로이후 5세아동에대한비용지원이단계적으로실시되었다 ( 교육과학기술부, 2009). 3) 보편주의적보육의시작모든영유아가보육서비스를이용할수있는권리 (a right to a place) 를보장하는 보편주의 보육은노무현정부에서시작되었다. 보육의국가책임을최초로성문화했던종전의영유아보육법은선별주의적인것이었다. 이때대상자는 보호자가근로, 질병, 기타의사유로양육이불가능한가구 (1991년영유아보육법 ) 에국한되었다. 2004년 1월개정영유아보육법은보육의대상을 모든 영유아로확대했다. 사회정책에서보편주의란 소득에상관없이 전인구또는특정 ( 인구학적 ) 집단에게서비스나급여를할당하는원칙이다 (Townsend, 1972: 3; 윤홍식, 2011; 이태수, 2015). 보편주의는프로그램의지속가능성의측면에서나사회통합적측면에서환영받을만한원리이다. 그럼에도불구하고보편주의는중간층이상의집단에게는조세부담의증대로이어지고오랫동안낮은세금과선별주의적복지에익숙한국민들에게는정치적으로위험한시도이기도하다. 참여정부의보육정책은서비스의 접근성 은보편적으로보장하되저소득
92 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 층먼저단계적확대라는 차등보육료 제도를통해재정과연대의딜레마를해결하고자하였다. 차등보육료 는소득수준에따라지원액을달리하는공공부조적전통위에있었지만, 저소득층을넘어중간층까지보육료를단계적으로확대지원하는구상에따라도입되었다. 차등보육료는적용범위와혜택을차상위계층부터점진적으로확대하여 2007년도시근로자평균소득의 100% 까지 5층의지원체계로완성되었다 (2010년도시근로자평균소득 130%). 노무현정부는새로운패러다임에기초해집권기간가장많은보육관련중장기계획과구상을내놓았다. 제1차육아지원정책방안 (2004년), 제2차육아지원정책방안 (2005년) 이연이어발표되었고 2005년 저출산고령사회기본법 이제정되었으며, 역대최저합계출산율을기록한 2005년 1.08 쇼크 이후 제1차저출산고령사회기본계획 ( 새로마지플랜 2010 ( 대한민국정부, 2006), 제1차중장기보육계획 (2006-2010): 새싹플랜 ( 여성가족부, 2006a) 이발표되었다. 보육예산은 2002년 2,103억원에서노무현정부집권말인 2007년 1조 435억원으로늘어나약 5배의경이적인증가가있었다 ( 백선희, 2009). 참여정부시기는우리나라보육재정지원방식을규정짓는보육료비용지원과민간시설에대한기본보조금이라는이원적지원체계가자리잡게된시발점이기도했다. 기본보조금은민간시설에대한최초의운영비보조였다. 당시보육시장은이미민간시설이지배적인시장이었고국공립보육시설을단기간에확충하는것은재정부담이큰선택이었다. 따라서서비스품질향상과비용절감을동시에추구하는방법으로민간시설에대한보조금은 불가피한차선책 ( 백선희, 2011) 이기도했다. 2006년 제1차중장기보육계획 (2006-2010) 등에서 보육의공공성 이표방되었지만국공립시설등직접공급방식의공공성보다는시설에대한보조금지급을통해민간의공공성을높이는전략이추구되었다. 5) 이시기유치원과관련해서는별다른확대움직임이없었으며, 2004년유아 5) 참여정부시기국공립보육시설은 2003 년 1,329 개소에서 2007 년 1,748 개소로증가했지만, 전체어린이집에서차지하는비중은 5.5~5.7% 수준에머물렀다. 2016 년현재국공립보육시설은 2,859 개소, 7.0% 를차지하고있다 ( 보건복지부 (2003, 2007, 2016), 보육통계 ).
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 93 교육법제정으로인한법정비가이루어졌다. 유아교육법은 유아의교육에대한공교육체제를마련 하고, 보호자의사회 경제적활동이원활하게이루어질수있도록지원 하기위해제정되었으며 ( 국가법령정보센터, 유아교육법제정 개정이유, http://www.law.go.kr/ 법령 / 유아교육법 /(07120,20040129, 검색일 2017.11.04.), 초 중등교육법, 유아교육진흥법등여러곳에산재된유치원관련법조항을하나의법체계내에서정비하는역할을하였다 ( 김종해외, 2005). 한편이시기신뢰할만한보육시설과다양한서비스부족등의돌봄지원체계문제가지적되면서시설보육의사각지대및긴급한돌봄필요에대한탄력적대응을목표로아이돌봄서비스가신설되었다. 서비스는 2006년시범사업을거쳐 2007년 건강가정기본법 제9조 ( 가정해체예방 ), 제22조 ( 자녀양육지원강화 ), 제30조 ( 가정봉사원 ) 에근거해여성가족부가족정책의일환으로본격추진되었다. 사업의초기단계였던이시기에는가족정책의전달체계인건강가정지원센터와다문화가족지원센터를활용해서비스인프라확충에집중하였다. 2006년 2개지역의시범사업에서출발해 2007년 38개지역에서본격적으로사업이운영된후 2008년 65개지역으로확대되었다. 4) 선택 과가정양육지원중위소득가구까지보육료를차등적으로추구하는비용보조정책이어느범위와정도까지확대될수있는가는열린과제였다. 노무현정권에이어집권한이명박, 박근혜정부는보육료지원범위를지속적으로확대했고 2009년에는 0 2세영유아무상보육, 2013년에는 3 4세무상보육 교육으로전격적으로보육료및유아학비지원의범위를넓혀갔다. 보육비용의전면적무상화를실시한 무상보육 은서구복지국가에서도유례가없는전면적이고파격적인것이었다. 저출산국면이지속되고있었고, 진보정권 10여년동안복지확충은 보편주의 복지가중간계급까지포함한폭넓은정치적지지를확보할수있는효과적인수단임을학습시켰다. 특히 2010년 6.2 지방선거, 2011년서울시장보궐선거를전후한 무상급식 논쟁은보편복지의위력을보여주었으며전면적무상복지로나가는계기가되었다.
94 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 이명박정부는보육료지원의확대라는기조는이어갔지만공공성이라는용어로규정된보육의패러다임을 시장화 하고자했다. 이를위해선택된첫번째도구는보육바우처였다. 바우처는서비스이용자를보육시장에서서비스를 선택적 으로구매하는소비자로, 시설즉어린이집은경쟁을통해질높은서비스를제공하는공급자로정의하였다. 이는소비자의선택과공급자의경쟁이라는보수정권의신자유주의경제패러다임에도부합하는것이었고, 국가지원을 혜택 의형태로 가시화 함으로써정치적으로도유효한것으로여겨졌다. 6) 두번째도구는양육수당이었다. 양육수당은시장화자체를지향한것은아니었다. 오히려 보육시설을이용하지않는, 즉시장밖에서보육료지원을받지못하는아동을대상으로현금지원의폭을넓혔다는점에서는현금급여확충에반대하는보수주의성향의이명박정부의정책지향에반하는행보로보였다. 양육수당의명시적도입근거는 형평성 이었다. 보육서비스를이용하는가구는정부지원혜택을누리지만, 그렇지않는가구의경우양육부담을맡고있음에도불구하고비용지원이없었기때문이다. 양육가구의비용부담을덜어주기위해서는아동수당이라는대안이있었지만보편주의적수당은당시에는도입하기어려운선택이었다. 또, 여성주의내에서도아동수당의 부정적소득효과 에대한논의가있었고 ( 장지연외, 2005) 여성의경제활동을지원하기위해서는아동수당 ( 현금지원 ) 보다는보육서비스에대한정책선호가있었다. 전업주부의양육을보상하는양육수당의젠더보수성은지속적으로비판의대상이되었지만 ( 송다영, 2009; 최은영, 2010) 보육이 자녀를키우는비용 의문제로축소된저출산국면에서비용을지원받지못하는가구를배제할만한설득력은갖지못했다. 보육 = 비용문제 라는등식은노무현정부의보육에서부터내장된것이기도했다. 보육이 욕구 에기반한것이아니라양육비용의문제가됨으로써비용의보편주의가보육정책발전을추동하는원리가되었다. 6) 바우처제도에대한검토는노무현정부에서시작되었고장애인활동보조사업노인돌보미사업등에적용실시되었다. 이명박정부시기보육에도바우처가전면적으로적용되었다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 95 보편주의는다양한역사적계기와조건을바탕으로다양한정당화의논리와가정에의해다양한방식으로집행된다 (Antonnen & Sipilä, 2014). 1940년대부터 1980년대까지노르딕식보편주의를이끌기도하고영국식의정액보편주의와 NHS 서비스라는조합으로드러나기도한다. 그러나사회서비스의보편성은현금급여의보편성과는구분된다 (Anttonen, Haikio & Stefansson, 2012). 서비스품질이낮다면, 자원이풍부한집단은필요한서비스를구매하기위해시장서비스에의존할것이고고소득층이사적인대안을추구하기시작하면보편주의가유지되기어렵다. 따라서사회서비스는품질이중요하고 (quality matters) 중간계급기준이고품질의서비스기준이되어야한다 (Vabø & Szebehely, 2012). 대인서비스에서나쁜서비스는서비스가아니라방임이고학대이기때문에서비스의품질이결정적이고서비스를제공하는인력의자격과전문성이중요하다. 국공립시설은국가의인건비보조를통해보육교사에대해상대적으로안정적인고용관계와처우를제공할수있었지만개인사업자에의해운영되는민간부문은그렇지못하다. 공공성을높이는전략에있어서도이명박정부와박근혜정부는국공립시설확충보다민간부문을지원하는방식을선택했고보육교사의고용안정및처우개선은다음정부의과제로미루어졌다. 한편이시기 서비스다양화를통한부모의선택강조와가정양육지원 이강조되면서, 아이돌봄서비스의제도화와확대가이루어졌다. 특히취약계층여성일자리창출사업의일환으로아이돌보미양성이확대되는가운데, 2012 년에는 부모의다양한자녀양육수요를충족시킬수있는가정내개별돌봄서비스활성화 를목적으로 아이돌봄지원법 이제정되었다. 2010년부터영아종일제돌봄서비스가시작되어시설보육의보완적역할에서영아돌봄에한해서시설보육을대체하는서비스의역할을일부부여받기도하였으며, 이용아동연령대를 2014년만 12개월이하에서만 24개월이하로확대하는등점차서비스이용대상의범위가확대되었다. 이와함께아이돌보미인력의노동법적지위에대한논란이불거지면서아이돌보미의처우와인력관리에대한이슈가주요하게제기되고있다. 2012년 아이돌봄지원법 제정이후아이돌보미근로자성에대한엇갈린해석과임금, 수당, 퇴직금지불관련법적분쟁이이어지고있는상황이다.
96 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-5> 보육정책의시기별특성 선별주의보육보편주의적보육의시작 선택 과가정양육지원 무상보육 시기 1991 년 -2004 년 2005 년 -2008 년 2009 년 -2012 년 2013-2016 년 주요목표 보육시설의양적확충저소득층보육비용지원 보육비용지원단계적확대비용중심의보육공공성강화 보육공공성 소비자체감 ( 바우처 ) 민간어린이집의 공공화 국가책임제 수요자중심 무상보육 교육 ( 전계층영유아보육료, 양육수당지원 ) 정부계획 1991 년영유아보육법제정 1995-1997 보육확충 3 개년계획 2001 년보육사업중장기종합발전계획 제 1 차육아지원정책방안 (04) 제 2 차육아지원정책방안 (05) 새로마지플랜 ( 제 1 차저출산고령사회기본계획 06 ) 새싹플랜 ( 제 1 차중장기보육계획 06) 제 1 차건강가정기본계획 아이사랑플랜 ( 제 2 차중장기보육계획, 09-12) 유아교육선진화추진계획 (2009) 공공형어린이집 (2011) 제 2 차건강가정기본계획제 2 차저출산 고령사회기본계획 아이사랑플랜 (13-17 년 ) 맞춤형보육 (2016) 유아교육 5 개년발전계획 (2013) 제 3 차건강가정기본계획제 3 차저출산 고령사회기본계획 소관부처 보건복지부 ( 보육 ) 교육부 ( 유치원 ) 여성가족부 보건복지가족부 ( 보육, 아이돌봄 ) 교육부 ( 유치원 ) 보건복지가족부 보건복지부 ( 보육 ) 보건복지가족부 여성가족부 ( 아이돌봄 ) 교육과학기술부 ( 유치원 ) 보건복지부 ( 보육 ) 여성가족부 ( 아이돌봄 ) 교육부 ( 유치원 ) 주요정책도구 민간보육시설설치허용시설보조금 ( 시설별지원 ), 아동별지원 기본보조금 (0-2 세 ) + 차등보육료 ( 도시근로자평균소득 130% 차등보육료지원 ), 인가제재도입평가인증시스템도입 아동별지원으로통합 ( 기본보육료 + 부모보육료 ) 양육수당, 전자바우처 (09.9) 공공형어린이집아이돌봄서비스지원국공립은취약지역위주설치 전연령무상보육. 전계층양육수당시간분할 : 맞춤형보육 (16.7) 긴급보육바우처. CCTV 설치 (15.12) 정책이슈 민간 ( 정부미지원 ) 시설에서저소득층아동기피허가제 -> 신고제전환 (97 ) 표준보육단가폐지 (96 1) 만 5 세아무상교육 보육개념등장 기본보조금도입을통해시설간형평성제고, 시설평가인증, 보육교사처우문제제기아이돌봄서비스신설 서비스다양화, 보육시장기능활성화 ( 선택, 경쟁강조 ) 아이돌봄서비스확대 보육서비스의질보육재정분담아이돌보미의노동법적지위문제 대상 보호자가근로, 질병등기타사정으로보호하기어려운아동의보육 ( 저소득 ) 모든아동 ( 보편주의 ) 0-2 세, 5 세무상보육 교육소득하위 70% 양육수당 0-5 세아동
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 97 선별주의보육보편주의적보육의시작 선택 과가정양육지원 무상보육 공공성선별적공공성민간의존적공공성, 비용공공성민간의 공공화, 형평전면적비용공공성, 형평 공공성의정의 저소득층밀집지역등취약보육지원 정부비용부담확대, 접근가능성, 시설간형평성 보육 의정의확대, 가정보육포함. 양육비용지원 무상 ( 부모보육료 ) 출처 : 본연구의결과를바탕으로연구자가작성
98 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 나. 급여의다변화및종류별대상확대 아래의표와그래프는연령별로 2009년부터 2016년까지어린이집과유치원을이용하는비율을보여주는것이다. 연령별아동수는주민등록인구를활용하였으며, 각통계는보육통계및교육통계에서발췌한것이다. 본연구에서는일반적으로 만 0 2세, 만 3 5세 로나누던기준을각연령별로나누어제시하였는데, 이는연령에따라흥미로운차이가발견되기때문이다. 2012년 0-2세대상무상보육, 2013년 3-4세대상무상보육 교육과양육수당전계층지급이시행되면서 2012년과 2013년을기준으로기관이용률은상당한차이를보이게된다. 무상보육의시행에도불구하고만 0세의경우급격한보육률증가는나타나지않는다. 그러나만 1세의경우, 2009년 42.8%, 2011년에도 53.1% 에머무르던기관이용률이무상보육이시작된 2012년부터 66.8% 로급증하였으며, 이후증가추세는지속되어 2016년현재 70% 이상의만 1세아들이어린이집을이용하고있는것으로나타나고있다. 만 2세의경우에는이미 2010년부터보육률이 70% 를상회하였으며, 지속적으로이용률이증가하여 2016년에는 90% 에달하는만 2세아동들이어린이집을이용하고있다. 유치원을이용할수있는만 3세이상아동의경우, 2016년현재만 3세아동은 100% 에가까운아동이, 만 4세, 5세아동은약 90% 의아동이어린이집과유치원을이용하고있는것으로나타난다. 2009년에만 3 5세아동의기관이용률은 60 70% 수준에머물렀으나, 비용지원이확대되면서기관이용률은크게증가하였다. 기관을이용하지않았던아동들중에는집에서보육하는아동과학원등의다른기관을이용하는아동이섞여있었을것으로예상되나, 누리과정도입과보육 교육료의지원은누리과정을운영하는기관으로이들아동들을집중시키는효과가있었을것으로판단된다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 99 출처 : 교육부 ( 각년도 ), 교육통계연보 ; 보건복지부 ( 각년도 ), 보육통계의내용을바탕으로연구자가재구성. [ 그림 Ⅲ-1] 아동돌봄기관이용률 (0 2 세 ) 출처 : 교육부 ( 각년도 ), 교육통계연보 ; 보건복지부 ( 각년도 ), 보육통계의내용을바탕으로연구자가재구성. [ 그림 Ⅲ-2] 아동돌봄기관이용률 (3 5 세 )
100 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-6> 아동돌봄기관이용률 0 세 1 세 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 국공립어린이집 0.6 0.6 0.7 0.7 0.9 0.9 1.0 1.2 3.0 3.4 3.5 3.9 4.1 4.8 5.0 5.5 법인어린이집 0.7 0.7 0.7 0.7 1.0 0.9 0.9 1.1 2.7 2.9 2.8 3.2 4.3 4.8 4.4 4.4 민간어린이집 6.8 7.2 8.4 9.4 8.5 8.4 8.8 10.4 17.8 21.6 22.3 27.6 26.3 31.4 28.4 29.9 가정어린이집 17.1 19.2 22.4 26.8 24.5 22.4 21.2 22.5 18.7 22.9 23.7 30.8 30.9 35.2 30.5 29.8 부모협동, 직장어린이집 0.1 0.2 0.2 0.3 0.4 0.4 0.4 0.6 0.6 0.8 0.9 1.2 1.4 1.8 2.0 2.4 기관이용률 25.3 27.9 32.5 38.0 35.2 33.0 32.3 35.8 42.8 51.7 53.1 66.8 67.0 78.0 70.4 72.0 양육수당 0.0 5.5 8.1 8.1 91.5 91.3 91.0 92.3 0.0 6.2 8.2 9.3 71.3 70.6 70.8 69.3 비이용 / 중복 74.7 66.7 59.4 53.9-26.7-24.3-23.3-28.1 57.2 42.1 38.7 23.8-38.3-48.6-41.2-41.3 2 세 3 세 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 국공립유치원 - - - - - - - - 3.0 2.9 3.3 3.5 3.9 5.0 5.4 6.3 사립유치원 - - - - - - - - 19.4 19.7 25.4 25.8 26.4 27.9 29.8 33.4 국공립어린이집 5.3 6.2 6.8 6.7 7.1 7.1 8.4 8.8 6.6 6.4 7.2 7.6 7.2 7.7 7.7 9.0 법인어린이집 4.7 5.6 5.7 5.4 7.9 7.4 8.1 7.3 5.8 5.3 6.0 5.8 7.5 7.6 7.0 7.9 민간어린이집 30.8 40.6 43.7 43.0 45.4 44.4 49.5 45.1 35.2 34.6 42.0 39.3 37.0 37.9 34.4 39.5 가정어린이집 12.7 17.5 19.3 20.2 22.3 23.0 26.6 23.9 2.2 1.8 1.6 1.1 0.6 0.6 0.5 0.5 부모협동, 직장어린이집 1.0 1.2 1.5 1.6 1.9 2.1 2.7 3.0 1.1 1.2 1.5 1.7 1.8 2.1 2.3 3.0 기관이용률 54.4 71.2 77.0 76.9 84.5 84.0 95.3 88.1 73.4 71.9 87.0 84.8 84.5 88.7 87.0 99.6 양육수당 0.0 0.0 3.3 3.9 30.6 29.7 30.0 26.7 0.0 0.0 0.0 0.3 13.4 12.7 13.6 10.9 비이용 / 중복 45.6 28.8 19.7 19.2-15.1-13.7-25.3-14.8 26.6 28.1 13.0 15.0 2.1-1.4-0.7-10.4 4 세 5 세 ( 단위 : %) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 국공립유치원 3.3 7.4 15.8 8.9 10.0 10.2 11.7 11.8 3.3 8.2 16.7 14.0 16.7 17.1 16.6 17.8 사립유치원 22.3 33.0 33.7 40.3 42.4 38.1 40.7 40.0 25.0 37.0 35.4 36.9 42.6 42.7 38.4 40.1 국공립어린이집 6.9 6.7 6.3 6.9 7.1 6.8 7.2 7.2 5.1 6.0 5.7 5.6 6.4 6.6 6.3 6.6 법인어린이집 5.5 5.0 4.4 4.7 6.7 5.8 5.7 5.5 4.2 4.5 4.0 3.7 6.1 5.7 4.9 5.0 민간어린이집 30.6 27.2 25.1 26.1 25.7 23.1 23.1 22.0 22.0 22.9 19.9 18.1 20.9 21.0 18.5 19.1 가정어린이집 0.6 0.4 0.3 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.3 0.3 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 부모협동, 직장어린이집 1.0 1.0 1.0 1.3 2.0 1.6 1.8 2.0 0.6 0.7 0.7 0.8 1.1 1.3 1.3 1.6 기관이용률 70.3 80.8 86.5 88.5 94.0 85.7 90.3 88.6 60.5 79.5 82.7 79.3 94.0 94.5 86.2 90.2 양육수당 0.0 0.0 0.0 0.1 8.6 8.3 8.4 7.1 0.0 0.0 0.0 0.1 8.6 7.8 8.0 6.4 비이용 / 중복 29.7 19.2 13.5 11.4-2.6 6.0 1.2 4.3 39.5 20.5 17.3 20.6-2.6-2.3 5.8 3.3 출처 : 교육부 ( 각년도 ), 교육통계연보 ; 보건복지부 ( 각년도 ), 보육통계의내용을바탕으로연구자가재구성.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 101 이상과같은아동돌봄서비스의이용자확대를보다구체적인지원정책별로살펴보면다음과같다. 1) 보육서비스 / 양육수당 2004년보편주의보육의시대가열린이래우리나라보육정책의가장큰특징은보육료지원에있다. 자녀양육의탈가족화를위한국가의전략은직접보육시설을공급하기보다는보육비용을지원함으로써이용자들이보육시장에서서비스를구매하도록하는것이었다. 보육서비스가권리로서주어지기위해서는이용가능성을높이는 비용 이결정적이라고보았던것이다. 가 ) 보육료지원 : 차등보육료에서무상보육으로차등보육료는소득수준에따라보육료를차등지원하는체계이다. 차등보육료가적용되기이전에도저소득층에게보육료지원이있었지만 2004년부터일반가구에대해서도소득수준별로구획하여보육료지원을적용하기시작했다. 보육료지원은도시근로자평균소득 50%, 70%, 100% 로매해적용범위가확대되었다. 참여정부시기보육료지원은도시근로자평균소득 100% 로제한되어있었다. 보수정부는 2010년까지만해도 영유아가구소득하위 70% 한도를지키면서전면적보편주의적서비스확대는경계했다. 취학전교육으로서 5세무상보 ( 교 ) 육은예정되어있었지만 2012년 0 2세아동에게도적용된무상보육은 갑작스러운것 ( 백선희, 2015) 이었다. 이는아이사랑플랜 ( 중장기보육계획 ) 에따른것도아니었고기재부의예산에도포함되어있지않았다.
102 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-7> 보육료지원대상확대 연도별지원비율 ( 단위 %)(3-4세) 소득계층 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 법정 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 차상위 40 40 60 80 100 100 100 100 100 100 100 도시근로자평균소득 50% 이하도시근로자평균소득 70% 이하도시근로자평균소득 100% 이하 * 40 60 70 80 80 80 80 100 100 30 40 50 60 60 60 100 100 20 30 30 60 100 100 0-5 세전계층무상보육 영유아가구소득하위 70% 이하 30 100 (3-4 세 ) 100 전계층 100 (5 세 ) 100 (0-2 세 ) 출처 : 2010 년까지지표는백선희 (2009: 130), 2011 년부터는보건복지부 ( 각년도 ), 보육사업안내 주 : 1) 음영처리된부분은이명박정부집권시기. 2) 2009 년 7 월부터도시근로자평균소득이아니라영유아가구만을대상으로소득분포를정함. 도시근로자평균소득 100% 는영유아가구소득하위 60% 와유사. 무상보육은예정된스케줄이아니라지방선거, 총선을앞두고정치적결정에의해도입되었다. 2010년지방선거에서무상급식이정치적성공을거두고실시되자여야모두무상보육에관심이집중되었다 ( 장하진 이옥 백선희, 2015). 2011년서울시무상급식주민투표실패로인해무상보육은더긴박한정치적의제로부상했다 ( 마인섭, 2012; 전윤정, 2014). 그럼에도불구하고 2012년예산에는 0 2세무상보육예산이포함되지않았고종전대로 70% 보육선에맞추어예산이편성되어있었는데국회예결특위마지막날 0 2세보육예산이증액되었고 2012년부터전격적으로실시된다. 7) 3 4세무상보육은 2012년겨울 18대대선을앞두고다시보수후보의공약으로채택되었고 7) 당시 0~2 세무상보육은 3 4 세보다보육확대의필요성이적었지만예산에맞춰 ( 상대적으로보육인원이적은영아를대상으로 ) 무상보육이라는정치적상징을선점하기위해결정된것이다 ( 시사인, 만 3~4 세는왜보육료지원에서빠졌을까? 시사인 2012.05.16.).
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 103 집권과더불어영유아무상보육의시대가열리게된다. 무상보육 실시이후우리나라는보육시설을이용하는모든영유아가 1일 12시간정부지원단가기준으로보육서비스를무상으로지원하는가장관대한보육정책을갖게되었다. 그러나무상보육은국공립보육시설과법인보육시설등정부가인건비까지모두지원하는정부지원시설에국한된것으로, 대다수의민간보육시설이용자는필요경비성의추가보육료를내야만한다. 특별활동비등의명분으로별도비용을청구하는것이일상화되어있기때문에완전무상보육이실시된것은아니었다. 보육료지원에의해보육서비스이용자는 1996년 40만명에불과했으나 2015년현재 245만명으로증가했다. 보육서비스이용자의확대와더불어정부예산도급격하게증가했다. 2000년대초반이후지속적으로증가추세가이어졌으나 2009년 3 5세무상보육이도입되면서급증했고, 다시 2013년무상보육이도입되면서또한번크게증가했다. 출처 : 보건복지부 ( 각년도 ), 보육통계. [ 그림 Ⅲ-3] 보육아동수와보육예산의증가 나 ) 시설보조금 : 시설별지원에서기본보조금으로 1990년대보육지원은표준보육단가를중심으로이루어졌다. 표준보육단가는보육에필요한실제경비가아니라정부지원단가를의미했으며 1999년까지
104 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 보육사업지침 을통해고시되다가중단되었다. 8) 보육료는국공립, 법인어린이집등정부인건비지원어린이집의보육단가에물가상승률을적용하여보육료지원기준으로사용했으며민간 가정어린이집표준보육단가는각시도에위임했다. 2000년대에들어지방정부가고시하는민간개인및가정어린이집의보육료상한선과정부지원단가간의격차가커지면서부모부담, 아동간형평성문제가대두되어표준보육비용을산정할필요성이제기되었다 ( 서문희외, 2013: 24). 보육서비스에대한재정지원에앞서참여정부는표준보육비용을통해적정보육료를파악하고자했다. 비용산출결과보육단가를통해지원되는금액보다높은비용이산출되어국공립시설의보육단가를인상시킬필요성이생겼고, 그경우인건비를지원받지못하는민간시설의부모부담이증가할수밖에없는상황이었다. 국공립과민간으로이원화된보육지원단가로인해보육시설에대한지원이이원화되고사용자역시어느시설을이용하는가에따라보육료부담이달라지는것에대한비판이지속적으로제기되었다 ( 서문희 이연희 임유경, 2003). 2002년국공립과민간의보육료격차를줄이기위해정부는시설별지원금을도입하였고 2004년도에는시설별지원을영아보육반에대한반별지원으로변경하였다. 시설별 ( 반별 ) 지원이금액산정의근거가적고아동별로지원하는것이더합리적이라는근거하에 2006년아동별지원금액에지원아동수를곱한 기본보조금 이민간시설전체에지원되게된다 ( 조병구외, 2007). 9) 8) 1999 년의표준보육단가는종사자인건비, 보육아동급식비, 교재교구비, 시설관리운영비, 차량유지비등크게 5 개의영역으로구성되어있는데, 항목자체도제한적이며항목별단가로매우낮게책정되었다 ( 서문희 이연희 임유경, 2003: 7). 9) 기본보조금은 2008 년도보육정책업무가보건복지부로이관되면서 2009 년도부터기본보육료로명칭이변경되었다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 105 < 표 Ⅲ-8> 시설별지원에서기본보조금으로 구분 2002 2003 2004 기준 - 10 인이상영아보육 - 가정어린이집 - 10 인이상영아보육 - 가정, 민간어린이집 - 영아반교사인건비지원 - 가정, 민간어린이집 2005 ( 기본보조금 ) 동일 2006 ( 기본보조금 ) 동일 대상시설별시설별반별아동별아동별 지원액월 40 만원월 40 만원월 15 만원 0 세 :150 천원 1 세 : 90 천원 2 세 : 60 천원 0 세 :249 천원 1 세 :104 천원 2 세 : 69 천원 출처 : 유희정 마경희 김소영 (2013: 29), 어린이집설립유형에따른재정운영비교연구. 기본보조금은소득조건없이모든아동에게일정금액을보조한다는점에서국가재정배분원칙에부합되지않는다는논란속에서도입되었다 ( 대통령자문정책기획위원회, 2008: 83). 기본보조금이보육시설을이용하는영유아에게일정비용을지원해주는제도라고한다면, 아동수당과그성격이유사하지않는가라는의문이제기되었다. 예산처는아동수당은보육시설이용여부와관계없이아동전체에게지급된다면투입에비해효과가불분명할것이라는근거에서반대를표했다. 여성가족부는재정부담이크고여성인력의노동시장유인효과가적다는점에서아동수당에는반대하지만기본보조금형태의민간보육시설에대한보조금은찬성했다. 여성가족부는시설미이용아동에대해조부모등에의한 돌보는비용 을보전해주는양육수당을대안으로제시했다. 10) 보건복지부는기본보조금에비해아동수당은보육시설이용여부와관계없이포괄적인수당이므로아동수당의용도가더넓고 OECD 국가들다수가이를시행중이므로도입의필요성이있다고주장했다. 당시보건복지부는가정의다양한육아지원서비스형태에도불구하고정부는유치원과보육 10) 노무현정부시기인 2006 년여성가족부는제 1 차건강가정기본계획 (2006-2010) 공청회에서육아지원시설을이용하지않고도시근로자가구평균소득 50% 이하인가정을대상으로영아 (0-2 세 ) 에대한자녀양육지원수당을지급하고 2009 년부터유아로확대하는방안을제시했다. 제 1 차건강가정기본계획에서는일 가정양립이핵심과제였음에도양육수당안이병존하였다 ( 한겨레신문, 2006.4.26).
106 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 시설에만혜택을제공하고있기때문에부모의소비자선택권이제약됨을주장했다 ( 대통령자문정책기획위원회, 2008: 99-102). 기본보조금은중산층에게보육을확대되기위한제도적장치이기도했다. 표준보육료를적용할경우차등보육료지원이없는계층 ( 중산층 ) 의영유아보육료가지나치게인상되고부담이커지기때문이었다. 기본보조금은시설을이용하는아동에대해 ( 연령별 ) 일괄적으로지원하는비용이기때문에전체부모부담을줄이는수단이될수있었다. 민간시설과국공립과의보육료격차의핵심은인건비였으나민간시설에는인건비를지원할수없었기때문에보조금지급의명분은서비스개선비용으로규정되었다. 11) 출처 : 대통령자문정책기획위원회 (2008: 77), 안정적자녀양육지원체계구축 : 보육의공공성강화를위한노력 ( 참여정부정책보고서 ). [ 그림 Ⅲ-4] 참여정부시기보육료지원구조 11) 2004 년 6 월 1 차육아지원정책방안에서정부지원시설에대한시설별지원을아동별지원으로변경할경우정부지원이없는 0 세아보육료는 70 만원을상회하고이는중산층부모라하더라도시설이용에부담을느낄것이라는고려가있었다. 비용지원차원에서보육비용과부모부담의차액을정부가부담하고이는서비스개선비용, 기본보조금으로명명, 도입되게되었다 ( 대통령자문정책기획위원회, 2008: 77).
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 107 다 ) 무상보육이후보육료지원구조 0 5세무상보육이전면실시된 2013년이후보육료무상을표방했지만 0 2세보육은무상화된반면 3 5세는이용자부담이발생하고있다. 차등보육료지급시기보육료는어린이집을이용하는아동의부모의소득에따라전액지원, 부분지원, 전액부모부담으로차등화되어있었으며, 무상보육도입이전까지전액및부분지원대상이지속적으로확대되어왔다 ( 김종해, 2017). 정부지원보육료는확대되어왔지만민간및가정보육시설등에는인건비지원 12) 이이루어지지않았고이로써정부미지원시설의아동은더많은보육료를부담하고도낮은질의서비스를이용하는문제점이있었다. 이를해결하기위해 2006년부터영아대상기본보조금이도입되었고인건비지원에해당하는금액을아동 1인당으로나누어민간어린이집에지원하게되었다. 이로써 0 2세보육시설에는국공립과의차이가해소되었다. 유아에대한기본보육료는시범사업후도입하기로되어있었으나도입이연기되고있는상황이다. 만 3세이상유아반아동에대해서는정부가시도지사가정한수납한도내에서지자체재량으로정해지는기본보육료와중앙정부의보육료를제외한차액을부모가부담하도록하고있다. 여기에특별활동비와기타필요경비등수익자부담경비가발생함으로써사실상 3 5세유아반아동에대해서는무상보육이실시되지못하고있는실정이다. < 표 Ⅲ-9> 는 2017년서울시의보육료지원구조로, 정부미지원시설은지자체수준의보육료수납한도액과기본보육료규정을받으며월 3만8천원에서 4만8천원을차액보육료를부모가부담하고있다. 12) 정부지원시설의경우인건비는원장및영아반교사는 80%, 유아반교사는 30% 를지원한다. 정부미지원시설의 3 세이상의법정저소득층과장애아동은부모부담이없다.
108 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-9> 서울시보육료지원구조 ( 종일반기준 )(2017) 보육시설이용 미이용 시설유형 보육료 ( 수납한도액 ) 정부지원보육료 이용자부담보육료 기본보육료 양육수당 만 0 세정부지원 430 430 0 20 만 1 세정부지원 378 378 0 15 만 2 세정부지원 313 313 0 10 만 3 세 만 4 세 만 5 세 정부지원 220 220 0 10 미지원 292 220 48 24 10 정부지원 220 220 0 10 미지원 278 220 38 20 10 정부지원 220 220 0 10 미지원 278 220 38 20 10 출처 : 서울특별시 (2017), 2017 서울시보육사업안내 주 : 기본보육료는지자체재량임. 현재금액은서울시기준. 라 ) 시간분할급여 : 맞춤반 / 종일반맞춤반 / 종일반체계가도입되기이전보육정책은시설및비용부족으로보육서비스이용이어려운가구를우선고려하여시설확충과비용지원에주력했다. 어린이집입소우선순위는 2006년저소득층, 한부모가족과차상위계층에부여되었고 2007년장애부모, 맞벌이가구, 2009년다문화, 다자녀가구로점차대상을확대했다. 비용부담을고려해입소순위를결정했기때문에보육료지원의폭이확대되었음에도불구하고맞벌이가구가우선배려를받기는어려웠다. 13) 맞벌이가구에대해가구소득산정기준이완화된것은 2009년부터였다. 부부소득을합산해소득기준을산정하던것에서맞벌이가구의부모소득중낮은소득의 25% 를감하여소득인정액을산정하기시작했다. 2010년에는다시 13) 어린이집입소순위는영유아보육법시행규칙에의거우선순위를고시하고 1 순위는 100 점, 2 순위는 50 점을부여하는방식으로결정된다. 우선순위에해당하는항목별점수를합해고점자순으로입소순위가결정된다 ( 영유아보육법시행규칙 28 조 ).
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 109 부부소득합산액의 25% 를감액하였다 ( 서문희 김혜진, 2012). 2012년보육실태조사에따르면어린이집이용영유아중맞벌이가족은 41.9%, 외벌이가족은 56.4% 로외벌이가족의비중이더높게나타났으며, 자녀연령별로도만 0세아를제외한연령대에서동일한경향이나타났다. 국공립어린이집의경우맞벌이비율이 50.4% 로외벌이보다조금더높은것에불과했고법인 / 민간 / 가정어린이집의경우는 6:4 비율로외벌이가더높게나타났다 ( 유희정, 2013: 6-7). 보육료지원은확대되었지만보육욕구의차이를고려한정책은부족했다 ( 서문희, 2013). 늘어나는맞벌이부부의보육욕구가충족되지못하고맞벌이가구가후순위로밀려나는등시설이용에대한불만이증가하자 2012년보건복지부는관계부처합동으로 보육서비스개선대책 을발표하고, 민간어린이집에대해서도맞벌이부모등의입소우선순위를적용하도록자치단체에관리 감독을요청하고, 보다강력한실효성을확보하기위해보완대책을마련하였다 ( 보건복지부보도자료, 2012.3.22.). 2004년이후정부보육료지원이본격화된이래맞벌이자녀의보육에대한정책적우선성은제한적이었다. 2015 년에와서야어린이집입소순위에서맞벌이에 200점이배정되었고, 2016년에는 3자녀맞벌이자녀를최우선보육하도록개정되었다. < 표 Ⅲ-10> 보육시설입소우선순위 연도 2004 2005 우선순위대상 1 국민기초생활보장법에의한수급권자의아동 ( 아동이수급권자인경우포함 ) 2 모자복지법제 5 조및동법시행규칙제 3 조의규정에의거보호대상자로선정된모자가정자녀와보건복지부지원지침에의한부자가정의자녀 3 저소득층보육료지원대상아동중기타저소득층아동 4 부모가장애인인가정의자녀 5 입양아동 6 맞벌이가정및결손가정의자녀 7 3 아인자녀 8 기타일반주민의자녀 1 국민기초생활보장법에의한수급권자의영유아 ( 법정 ) 2 모 부자복지법에의하여보호대상자로선정된영유아 ( 모부자 ) 3 저소득층보육료지원대상영유아중차상위계층저소득층영유아 ( 차상위 )
110 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도 2006 2007 2008 우선순위대상 4 아동복지시설에서생활중인영유아 ( 복지시설 ) 5 저소득층보육료지원대상영유아중기타저소득층 (3 층, 4 층 ) 의영유아 ( 기타저소득 ) 6 부모가장애인인가정의영유아 ( 장애부모 ) 7 맞벌이가정및결손가정의자녀 ( 맞벌이 결손가정 ) 8 입양된영유아 ( 입양아 ) 9 세자녀이상가정의영유아 ( 세자녀 ) 1 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) 2 모 부자복지법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 ( 모부자 ) 3 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 차상위 ) 4 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중여성가족부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) 5 아동복지시설에서생활중인유아 ( 복지시설 ) 6 맞벌이, 한부모 조부모가정 ( 맞벌이, 결손 ) 7 저소득층보육료지원대상영유아중기타저소득층 (3 층, 4 층 ) 의영유아 ( 기타저소득 ) 8 입양된영유아 ( 입양아 ) 9 세자녀이상가정의영유아 ( 세자녀 ) 1 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) 2 모 부자복지법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 ( 모부자 ) 3 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 차상위 ) 4 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중여성가족부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) 5 아동복지시설에서생활중인유아 ( 복지시설 ) 6 맞벌이, 한부모 조부모가정 ( 맞벌이, 결손 ) 7 저소득층보육료지원대상영유아중기타저소득층 (3 층, 4 층 ) 의영유아 ( 기타저소득 ) 8 입양된영유아 ( 입양아 ) 9 세자녀이상가정의영유아 ( 세자녀 ) [1 순위 ( 법제 28 조, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 모 부자복지법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 차등보육료 2 층포함 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중여성가족부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아 - 저소득층보육료지원대상영유아중기타저소득층 (3~4 층 ) 의영유아 - 세자녀이상가정의영유아 - 결혼이민자의자녀 [3 순위 ] - 1 순위, 2 순위이외의영유아
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 111 연도 2009 우선순위대상 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 차등보육료 2 층포함 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지가족부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아 - 차등보육료지원대상영유아중기타지원층 (3~4 층 ) 의영유아 - 세자녀이상가정의영유아 - 결혼이민자의자녀 [3 순위 ] - 1 순위, 2 순위이외의영유아 2010 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 최저생계비의 120% 이하 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지가족부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 - 세자녀이상가정의영유아 - 다문화가정의자녀 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아 - 차등보육료지원대상영유아중기타지원층의영유아 ( 영유아가구소득하위 60% 이하 ) 2011 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 최저생계비의 120% 이하 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 - 다문화가족지원법 제 2 조제 1 호에따른다문화가족의영유아 - 자녀가 3 명이상인가구의영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아 - 차등보육료지원대상영유아중기타지원층의영유아 ( 영유아가구소득하위 70% 이하 )
112 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도 2012 우선순위대상 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 최저생계비의 120% 이하 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 - 다문화가족지원법 제 2 조제 1 호에따른다문화가족의영유아 - 자녀가 3 명이상인가구의영유아 - 산업단지입주기업체및지원기관근로자의자녀로서산업단지에설치된어린이집을이용하는영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아 2013 ~ 2014 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행령제 21 조의 3, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 최저생계비의 120% 이하 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 - 다문화가족지원법제 2 조제 1 호에따른다문화가족의영유아 - 자녀가 3 명이상인가구또는영유아가 2 자녀가구의영유아 - 산업단지입주기업체및지원기관근로자의자녀로서산업단지에설치된어린이집을이용하는영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아 2015 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행령제 21 조의 3, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층의자녀 ( 최저생계비의 120% 이하 ) - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자의자녀 ( 장애부모 ) - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중인영유아 - 다문화가족지원법 제 2 조제 1 호에따른다문화가족의영유아 - 자녀가 3 명이상인가구또는영유아가 2 자녀가구의영유아 - 산업단지입주기업체및지원기관근로자의자녀로서산업단지에설치된어린이집을이용하는영유아 - 법인 단체등이어린이집을국가또는지방자치단체에기부채납하여국공립어린이집으로전환된경우해당법인 단체등의근로자자녀로서그어린이집을이용하는영유아
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 113 연도 우선순위대상 - 법제 24 조제 2 항제 3 호에따라 주택법 제 2 조제 2 호에따른공동주택에설치된민간어린이집을국가또는지방자치단체에기부채납하여국공립어린이집으로전환된경우해당공동주택의거주자자녀로서그어린이집을이용하는영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아, 어린이집재원중인아동의형제 자매 2016 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행령제 21 조의 3, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층 ( 중위소득의 50% 이하 ) 의자녀 - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자 ( 장애부모 ) 의자녀 - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중이거나취업을준비중인영유아 - 다문화가족지원법 제 2 조제 1 호에따른다문화가족의영유아 - 자녀가 3 명이상인가구또는영유아가 2 자녀가구의영유아 - 산업단지입주기업체및지원기관근로자의자녀로서산업단지에설치된어린이집을이용하는영유아 - 법인 단체등이어린이집을국가또는지방자치단체에기부채납하여국공립어린이집으로전환된경우해당법인 단체등의근로자자녀로서그어린이집을이용하는영유아 - 법제 24 조제 2 항제 3 호에따라 주택법 제 2 조제 2 호에따른공동주택에설치된민간어린이집이국공립어린이집으로전환된경우해당공동주택의거주자자녀로서그어린이집을이용하는영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아, 어린이집재원중인아동의형제 자매 2017 [1 순위 ( 법제 28 조, 시행령제 21 조의 4, 시행규칙제 29 조 )] - 국민기초생활보장법에따른수급자 ( 법정 ) - 한부모가족지원법제 5 조의규정에의한보호대상자의자녀 - 국민기초생활보장법제 24 조의규정에의한차상위계층 ( 중위소득의 50% 이하 ) 의자녀 - 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자 ( 장애부모 *) 의자녀 - 아동복지시설에서생활중인영유아 - 부모가모두취업중이거나취업을준비중인영유아 - 다문화가족지원법 제 2 조제 1 호에따른다문화가족 * 의영유아 - 자녀가 3 명이상인가구또는영유아가 2 자녀가구의영유아 - 제 1 형당뇨를가진경우로서의학적조치가용이하고일상생활이가능하여보육에지장이없는영유아 - 산업단지입주기업체및지원기관근로자의자녀로서산업단지에설치된어린이집을이용하는영유아 - 법인 단체등이어린이집을국가또는지방자치단체에기부채납하여국공립어린이집으로전환된경우해당법인 단체등의근로자자녀로서그어린이집을이용하는영유아
114 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도 우선순위대상 - 법제 24 조제 2 항제 3 호에따라 주택법 제 2 조제 2 호에따른공동주택에설치된국공립어린이집의경우해당공동주택의거주자자녀로서그어린이집을이용하는영유아 [2 순위 ] - 기타한부모 조손가족, 입양된영유아, 어린이집재원중인아동의형재 자매 자료 : 보건복지부 (2004, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017), 보육사업안내 ( 각년도 ) ; 보건복지가족부 (2009a, 2010b), 보육사업안내 ( 각년도 ) ; 여성부 (2005), 2005 년도보육사업안내, 여성가족부 (2006b, 2007a, 2008a), 보육사업안내 ( 각년도 ) 에서연구자정리. 역설적이게도전업주부가구와다른맞벌이가구자녀의보육욕구에우선성이부여된것은종일제 12시간보육급여가 획일적 으로적용되는것이과도하다는비판을통해서였다. 2016년 7월부터전업주부가정등어린이집이용시간이상대적으로짧은아동들에게하루 6시간맞춤반보육을실시함으로써기존 12시간종일제보육과다른이원체계가도입되었다. 종일반은맞벌이가정 14) 과구직, 임신, 다자녀등기타돌봄필요정도가큰가구에지원하여오전 7시 30분부터저녁 7시 30분까지필요한만큼이용이가능하다. 맞춤반의경우일반적으로오전 9시부터오후 3시까지 6시간을이용할수있으며, 갑작스런사유로추가보육서비스가필요한경우월 15시간의긴급보육바우처를이용할수있게되었다. 마 ) 시간연장형 시간제보육시간연장형보육은영유아보육법 26조 1항취약보육의우선실시규정에따라기준보육시간외에시간을연장하여보육서비스를제공하기위해실시되고있다. 2017년현재보육대상은만 0 2세종일반보육 ( 맞춤반은휴일보육만지원 ), 만 3 5세누리과정, 다문화및장애아보육을이용하는아동이다. 보육시간연장및 24시간보육에대한수요를반영하여도입되었으며 2010년부터지원단가를종일 / 야간 /24시로분류하여시간연장보육을체계화 14) 취업자로인정되는임금근로자는주 15 시간또는월 60 시간이상근로하는자를의미한다. 육아휴직자는종일반을이용할수없다 ( 보건복지부 (2017), 2017 년도보육사업안내 ).
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 115 하였다. 시간연장형보육은 2 3교대제근무, 야간근무, 응급실방문등긴급상황으로야간보육이필요한경우에대해서 19:30 24:00( 시간연장보육 ), 19:30 07:30( 야간보육 ), 7:30 익일 7:30(24시간보육 ) 으로나뉘어진다. 출처 : 보건복지부 (2017), 2017 년도보육사업안내. [ 그림 Ⅲ-5] 시간연장형보육개념 시간연장형보육은기본적으로보육시설을이용하는아동의연장보육을위한것이지만, 시간제보육은보육시설을이용하지않는양육수당수급자가구를대상으로한다. 양육수당수급가구중 6개월 36개월미만의영아가있는경우월 40시간 ( 기본형 ), 월 80시간 ( 맞벌이형 ) 으로시군구에서시간제보육제공기관으로지정한어린이집이나육아종합지원센터등을유료 ( 보육료는시간당 4천원, 기본형의경우정부지원 2천원, 맞벌이형은정부지원 3천원 ) 로이용할수있다. 보육시설을이용하는아동의경우는시간당 4천원전액본인부담으로이용가능하다. 법령상명칭은일시보육이나 2014년이후시간제보육 ( 시간차등형보육 ) 이라는명칭이사용되고있다 ( 정부 24, 시간제보육사업 https://www.gov.kr/portal/service/serviceinfo/ PTR000052119. 검색일 : 2017년 10 월 25일 ). 바 ) 양육수당 양육수당은 가정에서아동을양육하는경우양육부담을경감하고보육시설
116 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 을이용하는아동과의형평성을제고 ( 보건복지부, 2017년도보육사업안내 ) 하기위해도입된현금급여이다. 2009년이명박정부가양육수당을지급하기시작할때근거는 0-2세영아의경우가정에서양육하는것이더바람직하기때문에보육료지원을통해 불필요한 보육시설이용을유도하고이용여부를부모가선택할수있도록해야한다는것이다. 즉부모의양육방식선택은 형평성 의관점에서보상되어야한다는것이다. 양육수당에앞서유사사업으로는농업인의영유아보육비지원사업이있었다. 농업인양육비지원사업의근거법령은 2004년 FTA( 자유무역협정 ) 체결시농림어업인의소득보장을위해제정된 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법 17조 ( 농림어업인의영유아보육비지원 ), 18조 ( 농산어촌여성의복지증진 ), 22조 ( 농산어촌유치원유아교육 보호 ) 에두고있다 ( 신윤정외, 2009). 2004년에는농지소유규모 1.5ha 미만의저소득층농어업인에대한부가적사업으로추진하다가 2006년부터는여성농업인일손돕기사업의일환으로농어촌거주 5ha 미만농지소유농가중보육시설이나유치원을이용하지않는 0 5세자녀를둔여성을대상으로확대되었다. 초기지원금액은시설이용아동의경우보육시설보육료및유치원의교육비의일부 ( 법정저소득지원단가의 70%) 를지원하고시설미이용아동에게는법정저소득지원단가의 35% 를지원했다 ( 신윤정외, 2009: 49). 2009년양육수당이도입되면서농어촌거주아동의경우농어촌양육수당과농어업인양육비중택일하여신청하도록변경되었다. 15) 2009년도입시에는 0 2세의연령의영아를대상으로차상위계층까지월 10만원을지원하던데서 2011년적용범위 (36개월미만 ) 와금액 (10 20만원) 을인상하였으며농어촌양육수당과장애아동양육수당을별도로도입했다. 2013년무상보육실시와더불어양육수당은전연령전소득계층의영유아에게지급되게되었다. 차상위계층의영유아를대상으로실시될때에는수급자가 9만2천명수준이었으나 2013년전계층으로확대되면서 100만에육박하는 15) 2012 년부터농림수산식품부에서보건복지부로사업이이관되었으며, 농어촌양육수당은영유아보육료단가 45% 로설정되게되었다 ( 보건복지부 (2012), 2012 보육사업안내, p.462).
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 117 영유아가지원을받게되었다. 예산규모역시 2009년 324억원에서 2017년 1조 2천억원, 전체영유아보육사업재원 ( 보건복지부예산기준 ) 의 1/3에육박하는사업으로성장하였다. < 표 Ⅲ-11> 양육수당지원확대 (2009 2017) 대상지원액규모 ( 천명 ) 예산 ( 억원 ) 2009 년 2010 년 차상위이하 0~1 세 차상위이하 0~1 세 월 10 만원 68 324 월 10 만원 51 667 2011 년 차상위이하 0~2 세 0 세 20 만원 1 세 15 만원 2 세 10 만원 89 898 2012 년 차상위이하 0~2 세 2011 년과동일 92 1,026 2013 년전계층 0~5 세 0 세 20 만원 1 세 15 만원 2~5 세 10 만원 1,060 8,910 2014 년전계층 0~5 세 2013 년과동일 1,012 12,153 2015 년전계층 0~5 세동일 919 11,018 2016 년전계층 0~5 세동일 978 12,192 2017 년전계층 0~5 세동일 968 12,242 출처 : 보건복지부 ( 각년도 ), 보육통계 ; 보건복지가족부 (2009a, 2010b), 보육사업안내 ( 각년도 ) ; 보건복지부 (2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017), 보육사업안내 ( 각년도 ). 양육수당이도입된것은보육시설을이용하지않는가구에대한형평성고려도있었지만보육료지원으로인해증가한보육수요를분산시키려는목적도있었다 ( 장하진 이옥 백선희, 2015). 2012년에시행된 0 2세무상보육정책으로영아보육이크게증가하자영아의보육수요대비공급부족상태가나타나고재원부담이가중되었다. 2013년양육수당이전계층에지급되기시작하자영아보육률은 63.0% 에서 55.7% 로감소했고특히 0세보육률은 2012년 39.0% 에서 2013년 19.2% 로낮아졌다.
118 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-12> 양육수당도입전후영아보육률의변화 구분 2004.6 2012.12 2013.6 0 세 3.2 39.0 19.2 1 세 13.3 66.7 62.8 2 세 31.0 83.7 83.4 0~2 세 16.2 63.0 55.7 출처 : 장하진 이옥 백선희 (2015: 229). 자료 : 보건복지부내부자료 (2013); 통계청 (2011), 연령별장래인구추계. ( 단위 : %) 현재양육수당은취학전 84개월미만의아동에대해 10 20만원을지원하고있으며, 농어촌양육수당과장애아동양육수당등지역및특수욕구를가진아동에대해서는증액된형태로지급되고있다. < 표 Ⅲ-13> 양육수당지급대상및지급액 (2017) 연령 ( 개월 ) 양육수당연령 ( 개월 ) 농어촌양육수당 연령 ( 개월 ) 장애아동양육수당 0~11 200천원 0~11 200천원 12~23 150천원 12~23 177천원 24~35 100천원 24~35 156천원 100천원 36~47 129천원 0~35 개월 200 천원 36 개월이상 ~ 84 개월미만 100천원 100천원 100천원 48개월이상~ 84개월미만 100천원 100천원 100천원 36 개월이상 ~ 84 개월미만 100 천원 출처 : 보건복지부 (2017), 2017 년보육사업안내. 사 ) 보육수당보육수당은 1991년영유아보육법에서부터직장보육시설의대체급여로지급이명시되어있었다. 대통령령이정하는일정규모이상의사업장의사업주는시장 군수또는구청장의인가를받아직장보육시설을설치하여야하고,
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 119 불가피한사유가있을때에는공동으로보육시설을설치하거나보육수당을지급하도록규정되어있었다 (1991.1. 영유아보육법 7조 ). 실효성이없었던기존규정을강화하기위해 2004년영유아보육법제14조및동법시행령 20조에의해상시여성근로자 300인이상또는근로자 500인이상을고용하는사업장의사업주에직장보육시설설치가의무화되었다. 이때에도보육수당이대체급여로병존했고정부보육료지원단가의 100분의 50 이상고용주가지급하도록했다. 2014년영유아보육법개정을통해보육수당은폐지되었다. 2014년직장어린이집설치의무사업장 1,074개중 534개소만이설치됨으로써이행률이절반에불과한반면 (49.7%), 의무설치사업장의근로자 ( 영유아부모 ) 는월 11만원에서 19만원정도의보육수당을받고있었다. 무상보육실시와더불어보육수당이중복급여의성격을갖고있고직장어린이집의무설치이행을기피하는수단이됨으로써정비가필요한상황이었다. 16) 이행률을높이기위해정부는보육수당을폐지하고 2013년이후미이행, 불응사업장의명단을공개하고있다 ( 보건복지부보도자료, 직장어린이집설치의무미이행등 129개사업장명단공표, 2017.04.28.). 2017년현재의무설치이행률은 81.5% 이다. 직장어린이집은공보육이발전한북구국가에서는발전되지않는시설유형으로, 특히대도시지역의경우출퇴근상황때문에직장보육보다지역보육이선호되는경향이있다. 그럼에도불구하고우리나라에서는직장보육시설대기자수가많고높은만족도를보이고있으며, 장시간근로관행에서일가정양립을지원하는중요한수단으로간주되고있는상황이다 ( 장하진 이옥 백선희, 2015: 218-219). 16) 이행률을높이기위한수단으로는영유아보육법제 14 조의 2 항직장어린이집설치의무미이행사업장명단공표규정이있다. 2011 년영유아보육법에신설규정으로포함되었으며 2012 년 7 월부터시행되었다.
120 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 2) 유치원가 ) 유아학비지원 1998년유아교육진흥법전면개정으로 무상교육 개념이법제화되었고, 이후유아학비에대한지원이단계적으로실시되었다. 1999년농어촌지역만 5세아저소득층자녀에대한유아학비지원을시작으로, 2000년에는만 5세아유아학비지원을전국으로확대하였으며, 2001년에는저소득층자녀유아학비지원을만 5세아무상교육비지원으로확대하였고, 2004년에는지원대상을만 3, 4세아로확대하여보육시설과동일한기준으로지원하게되었다. 2005년에는두자녀이상동시에취원하고있는경우저소득층가구둘째아이상에게교육비일부를지원하는등미세한정책확대가있었고, 2007년에는보다본격적으로유아학비지원대상을확대하여도시근로자가구평균소득이있는가구까지지원하도록하였다 ( 교육과학기술부, 2009; 서문희외, 2009). 본격적인유아교육기본계획이만들어진 2009년부터지원대상을정리한표는다음과같다. 2009년에는도시근로자가구월평균소득이하, 2010-2011 년에는영유아가구들만을기준으로소득하위 70% 이하가구를지원하였고, 2012년만 5세아에대한전계층동일비용지원, 즉 무상교육 이이루어졌으며, 2013년부터만 3 5세아전체에대해전계층동일비용이지원됨으로서 무상교육 의형태가완성되었다. < 표 Ⅲ-14> 유아학비지원확대내용 연도 연령 대상 소득수준 지원금액 기타 2009 만 5 세아 만 3~4 세아 도시근로자가구월평균소득수준이하 국공립 57 천원사립 172 천원 국공립 57 천원사립 172 천원 ~191 천원 두자녀이상교육비 : 정액지원 ( 국공립 57 천원, 사립 86 천원 ~ 95.5 천원 ) 영유아가구소득하위 70% 수준이하까지지원 (2009.7 월 )
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 121 연도 2010 2011 2012 연령 만 5 세아 만 3~4 세아 만 5 세아 만 3~4 세아 만 5 세아 대상 소득수준 영유아가구소득하위 70% 이하 영유아가구소득하위 70% 이하 전계층 만 3~4 세아소득하위 70% 2013 만 3~5 세아전계층 2014 만 3~5 세아전계층 2015 만 3~5 세아전계층 2016 만 3~5 세아전계층 지원금액 국공립 57 천원사립 172 천원 국공립 57 천원사립 172 천원 ~191 천원 국공립 59 천원사립 177 천원 국공립 59 천원사립 177 천원 ~197 천원 국공립 59 천원사립 200 천원 국공립 59 천원사립 177~200 천원 공립유치원 60 천원사립유치원 220 천원 방과후과정공립 50 천원, 사립 70 천원 공립유치원 60천원사립유치원 220천원방과후과정공립 50천원, 사립 70천원 국공립유치원 60천원사립유치원 220천원어린이집 220천원방과후과정공립 50천원, 사립 70천원 국공립유치원 60천원사립유치원 220천원어린이집 220천원방과후과정공립 50천원, 사립 70천원 기타 두자녀이상교육비 : ( 모든둘째자녀이상, 기준단가전액지원 ) 맞벌이가구, 둘째아이상유아학비지원강화 ( 맞벌이가구소득산정시부부중낮은소득의 25% 차감 ) 맞벌이가구유아교육비지원시부부합산소득의 25% 를차감후산정 다문화가정 난민인정유아교육비 ( 소득수준관계없이지원 ) 5 세누리과정 1 일운영시간 3~5 시간으로편성 농어업인자녀유아학비지원 ( 소득상위 30% 이내, 농림수산식품부에서정한기준에해당하는유치원원아, 유아학비지원단가의 70% 수준 ), 농림부에서교육과학기술부로이관 소득에관계없이만 3~5 세전체유아교육비지원 출처 : 교육과학기술부 교육부 (2009~2016), 유아학비지원계획.
122 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 나 ) 방과후과정운영및비용지원영유아보육법의제정이후유치원또한취업모들의요구에부응하여시간연장제및종일반을운영하였으며, 1992년유치원교육과정에종일반에대한내용이포함된이후부터종일반운영이확산되었다. 이시기반일제는오전 9 12시, 시간연장제는오전 9시 오후 2, 3시, 종일반은오전 9시 오후 5시까지로운영되었다 ( 김종해외, 2005: 62). 이와같이 반일제, 시간연장제, 종일제 로나누어져있던용어는 2012년유아교육법을개정으로 방과후과정 이라는용어로변경, 통일되었다 ( 교육과학기술부보도자료, 2012.2.22.). 현재에는아래그림과같이, 오전 9시 오후 2시의 교육과정 을기본으로하여, 방과후과정 은종일제 ( 오후 2 5시 ) 와그이후의 엄마품온종일돌봄교실 ( 오후 5시이후 ) 로구성되며이외에 엄마품온종일돌봄교실 에는아침돌봄 ( 오전7 9 시 ) 도제공된다. 또한서울시에서는 엄마품온종일돌봄교실 과유사한형태의 에듀케어 과정을따로운영하고있다 ( 최윤경외, 2015: 6-11). 자료 : 최윤경외 (2015: 7), 서울남부교육지원청. 2015 연수자료집, [ 그림 Ⅲ-6] 유치원운영시간 한편도입당시누리과정은하루 3 5시간을기준으로편성되어있었는데 ( 교육과학기술부고시제2012-16호 ), 2015년부터하루 4 5시간으로변경하였다 ( 교육부고시제2015-61호 ). 이와같은시간변경에대해서교육시간이너무
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 123 길고수업연장의부담을늘린다는이유로전교조와교총모두에서강한비판이있었으며, 이에대해교육부는누리과정이교과중심수업시수가아님을설명하는해명자료를내기도하였다 ( 교육부해명자료, 2014.1.29, 유치원수업시간운영보도관련해명 ). 한편유아학비지원제도의확대와함께, 유치원의종일반비용에대한지원도확대되었다. 2009년에는학부모가실제부담하는종일반비를일정한상한선 ( 국공립 3만원, 사립 5만원 ) 이내에서지원하도록하였으며, 2010년에는소득하위 70% 이하만 3 5세아동에대해국공립 3만원, 사립 5만원을일괄지원하였다. 2012년에는만 3 5세아동에대해국공립유치원 5만원, 사립유치원 7만원, 어린이집 7만원을일괄지원하였다 ( 교육과학기술부보도자료, 2012.2.22.). < 표 Ⅲ-15> 유아원종일반지원확대내용 2009 2010 2011 2012 연령및지원대상 저소득층학비지원대상중유치원종일반이용원아 소득하위 70% 이하, 만 3 5 세아 유아학비지원대상중, 유치원종일반이용원아 만 3~5 세아, 유아학비지원대상자, 어린이집재원유아 지원금액 국공립 30 천원사립 50 천원 국공립 30 천원사립 50 천원 국공립 30 천원사립 50 천원 국공립 50 천원사립 70 천원어린이집 70 천원 출처 : 교육과학기술부 (2009~2012), 유아학비지원계획. 다 ) 원비가격규제한편연령별보육료수납한도액이결정되어있는어린이집과는달리, 유치원의경우별도의수납한도액이결정되어있지않았고, 이로인해높은유치원비용에대한문제제기가지속적으로이루어졌다. 이에따라유치원원비인상률상한제를도입하여, 유치원납입금인상률을소비자물가상승률을초과하지못하도록규제하는방안이제시되어왔다. 실제로교육과학기술부는 2012년
124 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 업무보고에서사립유치원원비인상률상한제를 2013년 5월부터도입하겠다고보고하였으며 ( 교육과학기술부보도자료, 2011.12.14., 2012년업무보고, 인재대국진입으로선진일류국가실현 ), 2013년 유아교육발전 5개년계획 에도이와같은인상률도입을명시하고있으나, 실제로이러한제도의도입은 2015 년에야이루어졌다. 아래표와같이 2015년개정된유아교육법제25조 3항에서는 각유치원은유치원원비의인상률이직전 3개연도평균소비자물가상승률을초과하게하여서는아니된다 고규정하고있다. 유아교육법 제 25 조 ( 유치원원비 ) 1 유치원의설립 경영자는교육부령으로정하는바에따라수업료등의교육비용과그밖의납부금 ( 이하 " 유치원원비 " 라한다 ) 을받을수있다. 이경우다음각호의기준에따라유치원원비를달리정할수있다. 1. 제 12 조제 2 항에따른유치원의이용형태 2. 교육대상인유아가 국민기초생활보장법 에따른수급권자의자녀인지여부 3. 해당지역이저소득층밀집지역또는농어촌지역등사회적취약지역인지여부 2 제 1 항제 3 호에따른사회적취약지역의결정기준은대통령령으로정한다. 3 각유치원은유치원원비의인상률이직전 3 개연도평균소비자물가상승률을초과하게하여서는아니된다. (2015 년에개정 ) 유아교육법시행규칙 제 6 조의 2( 유치원원비산정방법등 ) 1 법제 25 조제 3 항에따른유치원원비의인상률은재원유아 1 인당월평균유치원원비를기준으로계산한다. 2 제 1 항외에유치원원비인상률산정방법에관하여필요한사항은교육부장관이정하여고시한다. 자료 : 국가법령정보센터, 유아교육법, http://www.law.go.kr/lssc.do?menuid=0&p1=&submenu= 1&nwYn=1§ion=&tabNo=&query=%EC%9C%A0%EC%95%84%EA%B5%90%EC% 9C%A1%EB%B2%95#undefined( 검색일 : 2017.11.9.). 3) 아이돌봄서비스 ( 아이돌봄지원사업 ) 가 ) 이용대상아이돌봄서비스 ( 시간제 ) 는 2007년만 12세이하아동을둔가정이보편적으로이용가능하도록설계된이후동일하게유지되고있다. 다만, 2010년부터제공된영아종일제서비스는대상이점차확대되었다. 2010년맞벌이가구
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 125 와취업한부모가구에한정되었던이용가구가 2013년부터가구형태나조건에관계없이이용가능한보편적서비스로개편되었다. 이때는양육수당의제공이전계층으로확대된시기이기도하다. 이용아동의연령도 2010년만 12개월이하에서 2014년만 24개월이하, 2017년만 36개월이하로점차확대되었다. < 표 Ⅲ-16> 아이돌봄서비스이용대상 (2007 2017) 연도 2007-2009 2010 2011-2012 2013 2014-2016 2017 서비스유형 시간제 시간제 영아종일제 시간제 영아종일제 시간제 영아종일제 시간제 영아종일제 시간제 영아종일제 이용대상 0 세 (3 개월 )~ 만 12 세아동 ( 또는초등학생이하 ) 이있는서비스이용희망가정 0 세 (3 개월이상 )~ 만 12 세아동이있는서비스이용희망가정 0세 ( 생후 3개월~12개월이하 ) 의맞벌이가구및취업한부모가구 0 세 (3 개월이상 )~ 만 12 세아동이있는서비스이용희망가정 0 세 ( 생후 3 개월 ~12 개월이하 ) 의맞벌이가구및취업한부모가구비취업모의경우다자녀가구 ( 만 12 세이하아동 3 명이상, 만 36 개월이하아동 2 명이상 ), 장애부모의경우포함 0 세 (3 개월이상 )~ 만 12 세아동이있는서비스이용희망가정 만 3개월이상~만 12개월이하영아를둔가정 0 세 (3 개월이상 )~ 만 12 세아동이있는서비스이용희망가정 만 3개월이상~만 24개월이하영아를둔가정 0 세 (3 개월이상 )~ 만 12 세아동이있는서비스이용희망가정 만 3개월~만 36개월이하영아를둔가정 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 나 ) 정부지원대상과비용 2011년이후아이돌봄서비스의정부지원대상자선정기준에소득기준외에양육공백이발생하는가구의특성이포함되었다. 소득외기준으로는
126 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 주로부모의취업 ( 취업한부모가정, 맞벌이가정등 ), 상대적으로큰돌봄의부담 ( 장애부모가정, 다자녀가정등 ) 등양육공백이발생하는가구의특성이반영되었다. < 표 Ⅲ-17> 아이돌봄서비스정부지원대상자선정기준 (2011 2017) 연도 2011-2012 2013 2014 정부지원대상자선정기준 소득기준 : 전국가구평균소득 100% 이하 소득외기준 - 취업한부모및맞벌이가정등생계활동으로양육공백이우려되는가정등에우선지원 - 다만, 비취업모의경우다자녀가구 ( 만 12 세이하아동 3 명, 만 36 개월이하아동 2 명이상, 장애아를포함한아동 2 명이상 ), 장애부모, 부또는모의장기입원질병등의양육공백입증하는경우동일지원 - 비취업모가정의취업준비, 교육등긴급 일시돌봄지원 정부지원결정 - 정부지원대상자자격 : 1 아동연령, 2 부모의취업등양육공백, 4 가구소득, 5 자녀양육정부지원중복금지기준을모두충족 - 상기조건을모두충족하지않을경우, 시간제는정부지원대상자부적합, 영아종일제는서비스이용불가 정부지원이가능한양육공백가정기준및우선순위 1 취업한부모가정, 2 장애부모가정 ( 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자 ), 장애로인하여자녀돌봄에어려움이있는경우를의미 3 맞벌이가정 4 다자녀가정 - 만 12 세이하아동 3 명이상 - 보육시설을이용하지않는만 36 개월이하아동 2 명이상 - 중증장애아자녀를포함하여아동 2 명이상양육 ( 비장애아에게돌붐제공 ) 5 기타양육부담가정 - 부또는모가입증가능한장기입원등의질병에의한양육공백 - 또는모가학교에재학중이거나취업준비 ( 학원수강등입증할수있는경우에한함 ) 중인경우 * 장애부모, 다자녀가정, 부모질병의경우에는취업증명불필요 정부지원결정 - 정부지원대상자자격 : 1 아동연령, 2 부모의취업등양육공백, 4 가구소득, 5 자녀양육정부지원중복금지기준을모두충족 - 상기조건을모두충족하지않을경우, 시간제는정부지원대상자부적합, 영아종일제는서비스이용불가
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 127 연도 2015 2016-2017 정부지원대상자선정기준 정부지원이가능한양육공백가정기준및우선순위 1 취업한부모, 취업 맞벌이저소득가정 - 24 세이하청소년한부모는취업 ( 학업 ) 으로양육공백발생시 ( 가 ) 유형으로지원 2 취업한부모, 취업 맞벌이일반가정 3 장애부모가정 ( 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자 ) 4 다자녀가정 ( 만 12 세이하아동 3 명이상 ) - 보육시설을이용하더라도만 36 개월이하아동 2 명이상 - 중증장애아자녀를포함하여아동 2 명이상양육 ( 비장애아에게돌봄제공 ) 5 기타양육부담가정 - 부또는모의입증가능한장기입원등의질병에의한양육공백 - 부또는모가학교에재학중이거나취업준비 ( 학원수강등입증할수있는경우에한함 ) 중인경우 * 장애부모, 다자녀가정, 부모질병의경우에는취업증명불필요 6 전업주부저소득가정 ( 저소득은소득유형가형이하 ) 7 전업주부일반가정 정부지원결정 - 정부지원대상자자격 : 1 아동연령, 2 부모의취업등양육공백, 3 자녀양육정부지원중복금지기준 4 가구소득 - 상기 1,2,3 의조건을모두충족시정부지원이가능하며, 4 의가구소득에따라서비스유형별정부지원의범위가달라짐. 정부지원이가능한양육공백가정기준 1 취업한부모, 맞벌이가정 2 장애부모가정 ( 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자 ) 3 다자녀가정 ( 만 12 세이하아동 3 명이상 ) - 보육시설을이용하더라도만 36 개월이하아동 2 명이상 - 중증장애아자녀를포함하여아동 2 명이상양육 ( 비장애아에게돌봄제공 ) - 단, 부모모두비취업으로가정에서아동을양육하는경우는정부지원대상제외 4 기타양육부담가정 - 부또는모의입증가능한장기입원등의질병에의한양육공백 - 부또는모가학교에재학중이거나취업준비 ( 학원수강등입증할수있는경우에한함 ) 중인경우 정부지원결정 : 상동 정부지원이가능한양육공백가정기준 1 취업한부모, 맞벌이가정 2 장애부모가정 ( 장애인복지법제 2 조의규정에의한장애인중보건복지부령이정하는장애등급이상에해당하는자 ) 3 다자녀가정 ( 만 12 세이하아동 3 명이상 ) - 보육시설을이용하더라도만 36 개월이하아동 2 명이상 - 중증장애아자녀를포함하여아동 2 명이상양육 ( 비장애아에게돌봄제공 ) - 단, 부모모두비취업으로가정에서아동을양육하는경우는정부지원대상제외
128 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도 정부지원대상자선정기준 4 기타양육부담가정 - 부또는모의입증가능한장기입원등의질병에의한양육공백 - 부또는모가학교에재학중이거나취업준비 ( 학원수강등입증할수있는경우에한함 ) 중인경우 - 모의출산으로출생아동의형제, 자매에돌봄공백이발생한경우 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017). 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 아이돌봄서비스이용비용에대한정부지원은시간제, 영아종일제모두가구소득을기준으로차등적으로적용되고있다. 먼저시간제서비스의경우연도별가구소득의기준과정부의비용지원비율을살펴보면다음과같다. 2007년에는차상위 130% 이하가구를대상으로한저렴형에는비용의 80% 를지원하고, 일반가정을대상으로한기본형은 100% 본인부담으로이용하도록이원화해운영하였다. 2008년 2011년에는정부지원유형을 가, 나, 다 3단계로구분하였다. 2008년에는도시근로자월평균소득수준을기준으로 50% 이하인 가 형은비용의 80% 를, 200% 이하인 나 형은 20% 를정부가지원하였으며, 200% 이상은이용자가 100% 부담하도록하였다. 2009년부터는기준을전국가구평균소득으로정하고, 50% 이하는 가 형, 51-100% 이하는 나 형, 100% 초과는 다 형으로구분해 2008년과동일한비율로비용을지원하였다. 2012년부터는기존의 나 유형을 나 형과 다 형으로세분화해지원비율의차등을세분화하였다. 2012 2013년에는전국가구평균소득을기준으로 50% 이하 ( 비용의 80% 지원 ), 50-70% 이하 ( 비용의 40% 지원 ), 70-100% 이하 ( 비용의 20% 지원 ), 100% 초과 (100% 이용자부담 ) 으로분류해적용하였다. 한편, 2014년서비스이용가격이 5,000원에서 5,500원으로인상되면서정부의비용지원비율이일부조정되기시작했다. 2014 2015년에는정부지원의소득기준과유형구분은동일하게유지하되, 비용지원에서는 가 형의지원비율을줄이고, 나, 다 형의지원을조금늘리는방향으로조정하였다. 구체적으로, 가 형의경우 2013년 80% 에서 2014년 77%, 2015년 75% 로비용지원비율이감소한반면 나 형은 2013년 40% 에서 2014년 41%, 2015년 45%
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 129 로, 다 형은 2013년 20% 에서 2014년 23%, 2015년 25% 로소폭증가하였다. 2016년부터는정부지원을받는소득기준을조정해유형별대상범위를확대하는한편아동의연령대에따라지원비율을다르게적용하기시작했다. 아래표와같이, 가 형의경우전국가구평균소득의 50% 이하에서 60% 이하로, 나 형은 70% 이하에서 85% 이하로, 다 형은 100% 에서 120% 이하로, 라 형은 120% 초과로지원대상범위를확대하였다. 아동연령의경우에는 2009년 1월 1일이후출생한아동은 2015년과동일한비율로비용을지원한반면 2008년 12월 31일이전출생아동은 가 형에대해서만비용의 65% 를지원하고, 다른유형들은모두이용자가비용을 100% 부담하도록하였다. 이는서비스의주이용연령대가만 8세이하 (2015년, 91.5%) 인현실을고려해정부지원비용을개편한것으로보인다. 2017년에는정부지원대상을선정하는소득기준을전국가구평균소득에서 4인가족기준중위소득으로변경하였는데, 유형별소득기준과정부지원비율, 아동연령대별지원에차이등은전년도와동일하게운영하고있다. < 표 Ⅲ-18> 시간제아이돌봄서비스정부지원대상과비용 (2007 2017) 연도 정부지원대상과지원비용 유형소득기준정부지원본인부담 2007 저렴형저소득층 ( 차상위 130%) 가구대상 4 천원 (80%) 1 천원 기본형일반가정없음 (0%) 5 천원 유형소득기준정부지원본인부담 2008 가형도시근로자월평균소득 50% 이하 4 천원 (80%) 1 천원 나형도시근로자월평균소득 200% 이하 1 천원 (20%) 4 천원 다형도시근로자월평균소득 200% 이상없음 (0%) 5 천원 유형소득기준정부지원본인부담 2009-2011 가형전국가구평균소득 50% 이하 4 천원 (80%) 1 천원 나형전국가구평균소득 51-100% 이하 1 천원 (20%) 4 천원 다형전국가구평균소득 100% 초과없음 (0%) 5 천원
130 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도 2012-2013 정부지원대상과지원비용 유형 소득기준 정부지원 본인부담 가형 전국가구평균소득 50% 이하 4천원 (80%) 1천원 나형 전국가구평균소득 50-70% 이하 2천원 (40%) 3천원 다형 전국가구평균소득 70-100% 이하 1천원 (20%) 4천원 라형 전국가구평균소득 100% 초과 없음 (0%) 5천원 2014 유형 소득기준 (4인기준) 정부지원 본인부담 가형 전국가구평균소득 50% 이하 4,250원 (77%) 1,250원 나형 전국가구평균소득 50-70% 이하 2,250원 (41%) 3,250원 다형 전국가구평균소득 70-100% 이하 1,250원 (23%) 4,250원 라형 전국가구평균소득 100% 초과 없음 (0%) 5,500원 2015 유형 소득기준 ( 전국가구평균소득 ) 정부지원 본인부담 가형 50% 이하 4,500원 (75%) 1,500원 나형 50~70% 이하 2,700원 (45%) 3,300원 다형 70~100% 이하 1,500원 (25%) 4,500원 라형 100% 초과 없음 6,000원 2016 유형 소득기준 A형 B형 ( 전국가구평균소득 ) 정부지원본인부담정부지원본인부담 가형 60% 이하 4,875원 (75%) 1,625원 4,225원 (65%) 2,275원 나형 85% 이하 2,925원 (45%) 3,575원 - 6,500원 다형 120% 이하 1,625원 (25%) 4,875원 - 6,500원 라형 120% 초과 - 6,500원 - 6,500원 *(A형) 09.1.1. 이후출생아동, (B형) 08.12.31. 이전출생아동 2017 소득기준 A형 B형 유형 (4인가족기준중위소득 ) 정부지원 본인부담 정부지원 본인부담 가형 60% 이하 4,875원 (75%) 1,625원 4,225원 (65%) 2,275원 나형 85% 이하 2,925원 (45%) 3,575원 - 6,500원 다형 120% 이하 1,625원 (25%) 4,875원 - 6,500원 라형 120% 초과 - 6,500원 - 6,500원 *(A 형 ) 10.1.1. 이후출생아동, (B 형 ) 09.12.31. 이전출생아동 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 131 연도 연령 < 표 Ⅲ-19> 시간제아이돌봄서비스이용아동연령대 만 0 2 세만 3 5 세만 6 8 세만 9 12 세합계 ( 단위 : 건, %) 2012 년 25,424(42.5) 20,724(34.7) 10,316(17.3) 3,338(5.6) 59,802(100.0) 2013 년 26,588(37.5) 24,420(34.4) 15,082(34.4) 4,904(6.9) 70,994(100.0) 2014 년 25,487(33.7) 26,206(34.7) 17,940(23.7) 5,990(7.9) 75,623(100.0) 2015 년 26,072(33.2) 27,135(34.5) 18,676(23.8) 6,742(8.6) 61,583(100.0) 출처 : 여성가족부내부자료 (2016); 보건복지부 한국보건사회연구원 (2016); 제 3 차저출산 고령사회기본계획모니터링사업, p.145 에서재인용. 영아종일제의경우서비스가시작된 2011년부터 2013년까지는영유아가구소득을기준으로유형을구분해정부가비용을지원하였다. 2012년에는유형별적용되는소득기준이낮아져지원대상이축소되었다가 2013년에는 나, 다, 라 형의경우소득기준이상향되면서확대되었다. 동일기간동안유형별정부의월이용비용지원비율은확대되어 2011년 가 형 60%, 나 형 50%, 다 형 40%, 라 형 0% 에서 2012 2013년에는 가 형 70%, 나 형 60%, 다 형 50%, 라 형 40% 가되었다. 이때, 영아종일제아이돌봄서비스의경우에는 라 형에대해서도정부가비용을지원한다는점에서시간제서비스와차이점이발견되었다. 2014년부터는시간제서비스와동일한소득기준을적용해정부지원대상유형을선정하였으나아동의연령이나유형에따른지원비율에는시기별차이가존재했다. 2014년과 2015년에는 0세와 1세아동에대한정부비용지원기준에차이를두었는데, 가 형을기준으로 0세아동은 68%(2014년 ), 70%(2015년 ), 1세는 64%(2014년 ), 65%(2015년 ) 로, 0세아대한지원비율이조금더높았다. 또한 라 형이용비용에대한정부지원도지속되었다. 2016년부터는아동연령대별로정부지원비율의차등을폐지하고, 소득유형별차등만두었다. 가 형은이용비용의 70%, 나 형은 60%, 다 형은 30% 를지원하였으며, 라 형은시간제돌봄서비스와동일하게이용자에게전액비용을부담하도록하였다.
132 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-20> 영아종일제아이돌봄서비스정부지원대상과비용 (2011 2017) 연도 정부지원대상과지원비용 유형소득기준정부지원 ( 월 200 시간 ) 본인부담 2011 가형 영유아가구소득하위 50% 이하 60만원 (60%) 40만원 나형 영유아가구소득하위 50-60% 이하 50만원 (50%) 50만원 다형 영유아가구소득하위 60-70% 이하 40만원 (40%) 60만원 라형 영유아가구소득하위 70% 초과 없음 (0%) 100만원 유형소득기준정부지원 ( 월 200 시간 ) 본인부담 2012 가형 영유아가구소득하위 40% 이하 70만원 (70%) 30만원 나형 영유아가구소득하위 40-50% 이하 60만원 (60%) 40만원 다형 영유아가구소득하위 50-60% 이하 50만원 (50%) 50만원 라형 영유아가구소득하위 60% 초과 40만원 (40%) 60만원 유형소득기준정부지원 ( 월 200 시간 ) 본인부담 2013 2014 가형 영유아가구소득하위 50% 이하 70만원 (70%) 30만원 나형 영유아가구소득하위 50-70% 이하 60만원 (60%) 40만원 다형 영유아가구소득하위 70-100% 이하 50만원 (50%) 50만원 라형 영유아가구소득하위 100% 초과 40만원 (40%) 60만원 유형 소득기준 ( 전국가구평균소득, 4 인기준 ) 영아종일제 ( 월 110 만원 ) 0 세 (15 개월이하 ) 1 세 (16 24 개월 ) 정부지원본인부담정부지원본인부담 가형 50% 이하 75만원 (68%) 35만원 70만원 (64%) 40만원 나형 50~70% 이하 65만원 (59%) 45만원 60만원 (55%) 50만원 다형 70~100% 이하 55만원 (50%) 55만원 50만원 (45%) 60만원 라형 100% 초과 45만원 (41%) 65만원 40만원 (36%) 70만원 2015 유형 소득기준 ( 전국가구평균소득 ) 영아종일제 ( 월 120 만원, 200 시간 ) 0 세 (12 개월이하 ) 1 세 (13 24 개월 ) 정부지원본인부담정부지원본인부담 가형 50% 이하 84만원 (70%) 36만원 78만원 (65%) 42만원 나형 50~70% 이하 72만원 (60%) 48만원 66만원 (55%) 54만원 다형 70~100% 이하 60만원 (50%) 60만원 54만원 (45%) 66만원 라형 100% 초과 48만원 (40%) 72만원 42만원 (35%) 78만원
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 133 연도 2016 유형 소득기준 ( 전국가구평균소득 ) 정부지원대상과지원비용 영아종일제 ( 월 130 만원, 200 시간 ) 정부지원 본인부담 가형 60% 이하 91만원 (70%) 39만원 나형 85% 이하 65만원 (60%) 65만원 다형 120% 이하 39만원 (30%) 91만원 라형 120% 초과 없음 130만원 2017 유형 소득기준 (4 인가족기준중위소득 ) 영아종일제 ( 월 130 만원, 200 시간 ) 정부지원 본인부담 가형 60% 이하 91만원 (70%) 39만원 나형 85% 이하 65만원 (60%) 65만원 다형 120% 이하 39만원 (30%) 91만원 라형 120% 초과 없음 130만원 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 정부의비용지원을받는서비스이용시간의한도에서도시기별차이가발견되었다. 시간제아이돌봄서비스의경우 2007년월 80시간이내로서비스이용비용을지원했으며, 2008년에는연간 960시간이내에서월 120시간을지원해이용자의편의성을높였다. 2009년에는연간이용시간을 480시간이내로 50% 축소시켰다. 이후연간 480시간이내지원을원칙으로, 추가지원이필요한경우를정해연간 720시간까지지원받을수있도록했다가 2015년부터는예외를두지않고, 연간 480시간이내지원을원칙으로운영하고있다. 영아종일제아이돌봄서비스를보면, 2010년최소월 160시간을지원하였으나 2011년부터는필요에따라이용시간을선택할수있도록이용시간의지원을 120 200시간이내로두었으며, 2013년부터는 1일최소이용시간을별도규정하였다. 한편정부지원한도시간을초과해서비스를이용할경우에는 라 형과동일한금액으로이용하도록하고있다.
134 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-21> 아이돌봄서비스시간지원한도 (2007 2017) 연도 서비스유형 지원한도 2007 시간제 월 80 시간이내 2008 시간제 월 120시간, 연 960시간이내 2009 시간제 월 80시간, 연 480시간이내 2010 2011 2012 시간제종일제시간제종일제시간제종일제 월 40 시간, 연 480 시간 최소월 160 시간 연 480 시간을원칙으로하되, 취업부모의경우연 720 시간지원가능, 비취업모일반가정 240 시간으로지원제한 월 120~200 시간 월 120 시간이상, 연 480 시간한도원칙 - 생계활동으로양육공백이우려되는가정, 다자녀가구, 장애부도, 장애아동을포함한아동 2 명이상양육가정, 장기질병등사유의경우연간 720 지원가능, - 취업준비, 교육, 긴급양육공백의경우입증이곤란한경우연 240 시간한도지원, 지원시간초과시라형으로전환이용가능 월 120~200 시간 2013-2014 2015 2016-2017 시간제 연간 480시간을원칙으로함 - 나홀로방치되는초등학교방과후아동은연 720시간까지정부지원 종일제월 120~200 시간이내 (1 일 6 시간이상사용 ) 시간제 연간 480 시간이내 종일제월 120~200 시간이내 (1 일 6 시간이상사용 ) 시간제연간 480 시간이내 (1 회 2 시간사용원칙 ) 종일제월 120~200 시간이내 (1 일 4 시간이상사용원칙 ) 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 아이돌봄서비스의이용현황을간략히살펴보면, 2016년현재시간제서비스 55,958가구, 영아종일제서비스 5,263가구로총 61,221가구가서비스를이용하였다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 135 ( 단위 : 가구 ) 출처 : 아이돌봄서비스홈페이지 (https://www.idolbom.go.kr/intro/index2.go, 검색일 : 2017.8.24.) [ 그림 Ⅲ-7] 아이돌봄서비스이용가구수추이 다. 전달체계 1) 담당부처및추진체계가 ) 보육서비스 / 양육수당 1991년영유아보육법이제정된이래보육업무는교육부관할의유치원과보건복지부관할의어린이집의이원체계로운영되었다. 2004년여성부 (2005년여성가족부 ) 로보육업무가이관되었다가 2008년보건복지가족부로다시이관되었다. 2012년 1월 5세누리과정 17) 이시행되고 2013년 3, 4세누리과정이시작되면서누리과정재정은교육부 ( 지방교육청 ) 가담당하는체제로바뀌었다. 17) 누리과정은어린이집의표준보육과정과유치원교육과정을일원화할필요성에서도입되었고, 생애초기기본생활습관, 인성, 예의, 생활습관, 창의력배양에초점을맞춘보육과정이다.
136 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-22> 보육사업담당중앙행정조직의변천과정 (1991 2017) 연도전체조직체계보육부문 1991 보건사회부 1994.12.23. 보건복지부 ( 부처명칭변경 ) 1997.5.22. 보건복지부 1999.5.24. 보건복지부 2002.5.13. 보건복지부 2003.12.27. 보건복지부 2004.6.12. 2005.6.23. 2008.3.3. 여성부 ( 보육업무이관 ) 여성가족부 ( 부처명칭변경 ) 보건복지가족부 ( 보육업무이관 ) 2009.5.1. 보건복지가족부 2010.3.19. 보건복지부 ( 부처명칭변경 ) 사회복지정책실 - 가정복지심의관 가정복지과 사회복지정책실 - 가정복지심의관 아동복지과 사회복지정책실 - 가정복지심의관 보육아동과 ( 개 ) 사회복지정책실 - 가정보건복지심의관 ( 개 ) 아동보건복지과 ( 개 ) 사회복지정책실 - 가정복지심의관 ( 개 ) 보육과 ( 신 ) 사회복지정책실 - 인구가정심의관 ( 개 ) 보육 아동정책과 ( 개 ) 보육정책국 ( 신 ) 보육기획과 보육지원과 보육정책국 보육기획과 보육지원과 보육재정과 아동청소년정책실 - 보육정책관 보육정책과 보육지원과 보육재정과 아동청소년가족정책실 ( 개 ) - 보육정책관 보육정책과 보육사업기획과 ( 개 ) 보육기반과 ( 개 ) 저출산고령사회정책실 ( 개 ) - 보육정책관 ( 개 ) 보육정책과 ( 개 ) 보육사업기획과 ( 개 ) 보육기반과 ( 개 )
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 137 연도전체조직체계보육부문 2013.3.23. ~ 현재 보건복지부 인구정책실 - 보육정책관 보육정책과 보육사업기획과 보육기반과 출처 : 행정안전부정부조직관리정보시스템, 행정기관별조직변천 ( 보건복지부, 여성가족부 ), https://org.mois.go.kr/org/external/chart/gigudo/jojikchange02.jsp( 검색일 : 2017.9.29.); 보건복지부와그소속기관직제에서연구자구성. 한편이와같은중앙부서를중심으로하여, 다음그림과같이시 도청, 시 군 구청, 어린이집으로전달체계가관리, 운영되고있다. 지원체계로는보육개발원 ( 육아정책연구소가업무를대신하고있음 ) 과한국보육진흥원이있다 ( 김은설외, 2014: 32). 자료 : 김은설외 (2014: 32). [ 그림 Ⅲ-8] 어린이집행정전달체계
138 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 나 ) 유치원유치원은교육부안에만공고하게있었고, 담당과이름과실배치만약간씩이동이있었다. 유아교육을담당한과는 2001년부터 유아교육지원과 라는이름을가지고있었으며, 2007년까지학교정책실에배치되었다. 2008년부터는교육복지지원국에배치되었다가, 2011년 유아교육과 로과이름이변경되면서학교지원국에배치되었다. 2013년 교육과학기술부 가 교육부 로변경된후, 2017년현재교육부의지방교육지원국유아교육정책과로배치되어있다 ( 교육부홈페이지, http://www.moe.go.kr/sub/info.do?page=0604 &m= 0604&s=moe, 검색일 2017.11.5.). < 표 Ⅲ-23> 유아교육사업담당중앙행정조직의변천과정 (1998 2017) 연도전체조직체계유아교육부문 1998.2.28 교육부 1999.5.24 교육부 학교정책실 - 교육과정정책심의관 ( 개 ) 유아교육정책과 ( 개 ) 학교정책실 - 교육과정정책심의관 유아 특수교육과 ( 개 ) 2001.1.29 교육인적자원부 ( 부처명칭변경 ) 학교정책실교육자치지원국 유아교육지원과 2003.7.25 교육인적자원부 2004.3.5. 교육인적자원부 2005.8.31 교육인적자원부 2007.7.18 교육인적자원부 학교정책실 - 교육자치심의관 ( 신 ) 유아교육지원과 ( 개 ) 학교정책실 - 교육복지심의관 ( 개 ) 유아교육지원과 학교정책실지방교육지원국 ( 개 ) 유아교육지원과 학교정책실 ( 개 ) - 지방교육지원관 ( 개 ) 유아교육지원과
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 139 연도전체조직체계유아교육부문 2008.2.29 교육과학기술부 ( 부처명칭변경 ) 교육복지지원국 유아교육지원과 2009.5.6 교육과학기술부 2011.2.25 교육과학기술부 2011.10.26 교육과학기술부 교육복지국 ( 개 ) 유아교육지원과 학교지원국 유아교육과 ( 개 ) 인재정책실 - 미래인재정책관 유아교육과 2013.3.23. 현재 교육부 ( 부처명칭변경 ) 지방교육지원국 유아교육정책과 출처 : 행정안전부정부조직관리정보시스템, 행정기관별조직변천 ( 교육과학기술부 ), https://org.mois.go.kr/org/external/chart/gigudo/jojikchange02.jsp( 검색일 : 2017.9.29.); 교육부와그소속기관직제에서연구자구성. 유치원은교육부에서시 도교육청, 지역교육지원청, 유치원으로전달체계가관리, 운영되고있다. 지원체계로는중앙및시 도유아교육진흥원이있다 ( 김은설외, 2014: 32). 자료 : 김은설외 (2014: 31). [ 그림 Ⅲ-9] 유치원행정전달체계
140 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 다 ) 아이돌봄서비스 ( 아이돌봄지원사업 ) 아이돌봄서비스가추진된 10여년동안여성가족부에서보건복지가족부로, 다시여성가족부로사업을담당하는부처가변화되었다. 아이돌봄서비스는 건강가정기본법 의관련조항 ( 제21조, 제22조, 제30조 ) 에근거를두고 2007 년여성가족부가족정책국의사업으로시작되었다. 이후이명박정부의정부조직개편에따라 2008년 2월보건복지가족부로여성가족부의가족, 보육관련업무가이관되면서저출산고령사회정책국소관으로사업이운영되었다. 2010년정부조직이다시개편되면서보육업무를제외한가족, 청소년관련업무가여성부로재이관되면서아이돌봄서비스는여성가족부청소년가족정책실의가족정책의일환으로추진되었다. < 표 Ⅲ-24> 아이돌봄사업담당중앙행정조직의변천과정 (2007 2017) 연도전체조직체계아이돌봄서비스 2007.1.1. 여성가족부 2008.3.3. 보건복지가족부 가족정책국 가족정책팀 가족지원팀 저출산고령사회정책국 - 가족정책관 가족정책과 가족지원과 2010.3.15. 현재 여성가족부 청소년가족정책실 - 가족정책관 가족정책과 가족지원과 출처 : 행정안전부정부조직관리정보시스템, 행정기관별조직변천 ( 보건복지부, 여성가족부 ), https://org.mois.go.kr/org/external/chart/gigudo/jojikchange02.jsp( 검색일 : 2017.9.29.); 여성가족부직제에서연구자구성. 현재아이돌봄서비스의추진체계는아래그림과같다. 먼저, 중앙부처와지방자치단체의역할을살펴보면, 중앙단위의여성가족부는사업의총괄계획과예산지원, 사업평가등사업의전반을총괄하는역할을한다. 시 도는지자체의사업추진계획수립과예산지원을, 시 군 구는예산집행과교육기관
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 141 서비스기관의관리감독을실시하며, 읍 면 동단위에서는서비스에대한안내와서비스신청자의소득판정과정부지원유형결정을담당한다. 서비스연계등실질적인사업운영은시 군 구단위에설치된서비스제공기관에서담당하며, 아이돌보미양성교육은지방자치단체에서지정한교육기관에서운영한다. 사업운영과관리를지원하는별도의지원기관을시 도와중앙단위에설치한것은이사업의특징적인측면이다. 시 도단위에설치된광역거점기관에서는사업모니터링과홍보등을, 중앙단위의한국건강가정진흥원에서는교육교재개발과평가와만족도조사지원등을담당하고있다. 출처 : 여성가족부 (2017), 2017 년도아이돌봄지원사업안내, p.14. [ 그림 Ⅲ-10] 아이돌봄서비스사업추진체계도 (2017)
142 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 2) 제공기관가 ) 보육서비스 1 민간어린이집중심의전달체계어린이집유형은국공립어린이집, 사회복지법인어린이집, 법인단체등어린이집, 직장어린이집, 민간어린이집, 가정어린이집, 부모협동어린이집으로분류된다. 국공립어린이집은국가와지방자치단체가설치운영하는어린이집으로위탁운영을포함한다. 18) 사회복지법인어린이집은사회복지법인이설치운영하는어린이집이며, 법인단체등어린이집은사회복지법인을제외한학교법인, 종교단체, 근로복지공단이설치운영하는어린이집이다. 직장어린이집은사업주가사업자의근로자를위하여단독또는공동으로사업장내또는그에준하는인근지역과사원주택등근로자밀집거주지역에설치운영한다. 협동어린이집은보육영유아를둔보호자 11명이상이조합을결성하여설치운영하며가정어린이집은개인이가정또는그에준하는곳에설치운영하는데상시영유아 5명이상 20명이하를보육하는시설이다. 민간어린이집은비영리단체나비영리법인또는개인이설치운영하는어린이집으로서상시 21명이상 300명미만의영유아를보육한다. 보육을비롯해한국의사회서비스는처음부터민간기관이다수를점하는서비스생태계에서출발했고 2000년대이후저출산 고령화의인구학적위기, 가족의변화를비롯한신사회위험이사회적의제가되었을때이미서비스공급은상당정도민간서비스에의존해있었다. 이는발전주의국가시기복지에소극적이었던국가가서비스제공을민간에게전가하고민간기관은비영리의복지기관의요건을충족하는대신국가의보조금지원에의존하는, 종속적대행자 ( 이혜경, 2002) 관계를맺어온역사적유제 (historical legacy) 이기 18) 2016 년국공립시설에서직영방식은전체 70 여개소, 3% 에불과하다. 직영방식은시설운영의일관성유지, 시설장및종사자신분안정의이점이있어위탁보다직영방식에대한선호가더높다. 위탁방식은위탁기간제한으로시설운영의연속성약화와수탁자공개선정에따른과열경쟁의우려가있다. 위탁시설의경우수탁자에게임면권을위임하지만수탁기관이변경되는경우에도기존보육직원의고용승계등보육교직원의신분보장이되도록명시하고있다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 143 도했다 ( 양난주, 2011; 김영종, 2012). 보편주의보육을설계한노무현정부역시국공립기관을확충할필요성에공감했지만이미서비스를제공하고있는민간시설을지원함으로써보육공공성이확보되고서비스가안정적으로확대될수있을것으로기대했다. 이에, 기본보조금이국공립시설이아닌민간보육시설의서비스수준을개선하고부모의비용부담을경감하기위한목적에서도입되었다. 19) 기본보조금도입은민간보육시설에대한최초의보편적인시설운영비지원제도로보육정책의향후발전과한계를결정한중요한계기가되었다 (Lee, S-H, 2017). 기본보조금이도입되기이전에도민간보육시설이꾸준히증가하고있었지만제도도입이후폭발적인성장세를보였다. 민간보육시설의증가로인해국공립시설비율은 5.5% 수준으로떨어졌다. 참여정부는 2005년사회협약을통해국공립보육시설 30% 확충이라는공공성의약속을했지만임기말인 2007년에도 5.7% 를넘지못했다. 이명박정부는국공립시설확충대신공공형어린이집이라는대안을선택했는데이시기국공립시설의비율은 2007년보다더낮아졌다. 20) 보육서비스전달체계와관련하여두번째변곡점은 2012년 0 2세무상보육이었다. 이미가정어린이집이가장많은기관수를차지하고있었지만무상보육의실시는보육료지원대상자를확대했고보육시장에진입하는가정어린이집의숫자를증가시켰다. 2013년이후가정어린이집은감소추세로돌아섰는데, 보육시장이포화되어상대적으로경쟁력이낮은가정어린이집의구조조정이시작되었고또 0 5 세양육수당이도입됨으로써수요전환효과가있었던것으로분석되고있다. 19) 기본보조금은민간시설에서표준보육비용과보육료의격차로인한서비스질저하를개선하기위한수단으로서보육료와는별도로 2006 년만 1 세미만아동 1 인당 249 천원. 만 1 세 104,000 원, 만 2 세 69,000 원을지원했다. 기본보조금수령조건으로보육시설보육교사전원이 4 대보험가입, 모든교사에게시도지사가정하는보육교사최저기준보수수준이상지급, 시도지사가고시한보육료상한선을준수, 총정원및교사대아동비율을준수, 매월재무회계규칙에의한회계보고, e- 보육에의해아동및종사자관리와보조금신청등보육시설운영의투명성, 합리성, 보육교사의처우를높이고자하였다. 20) 박근혜정부시기에는국공립이약간증가하는추이를보이는데, 이는서울시가국공립을확대한것이반영된것이다. 서울시의국공립보육시설은증가했으나서울시를제외한전국의국공립보육시설은더감소했다 ( 윤홍식, 2014).
144 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 출처 : 보건복지부 ( 각년도 ), 보육통계. [ 그림 Ⅲ-11] 시설유형별어린이집확충추이 2 민간의 공공화 : 공공형어린이집공공형어린이집은 우수한민간어린이집을선정하여운영비지원, 강화된운영기준을적용하여양질의보육을영유아에게제공하기위한제도 (2017년보육지침 ) 로서공공형으로선정될경우부모가내는보육료는정부지원단가와동일하게받으면서보육교사의인건비를국공립어린이집 1호봉이상으로지원받을수있다. 공공형어린이집은기본보육료이외에도운영비를지원받는데, 어린이집규모에따라차등화된총괄운영비지원과지자체특수시책에의해지원되는지방비지원을받는다. 공공형어린이집은 2008년 2월서울시에서부터시작되었다. 서울형어린이집 에선정된민간어린이집은정부지원어린이집과동일한수준의인건비, 기타운영비 ( 평균보육료수입의 10%), 처우개선비, 중식비, 시간연장, 초과근무수당등을지원받는다. 2009년에는부산형어린이집이시범사업을실시하였으며서울형과유사한형태로실시되었다. 제갈현숙 김송이 (2010) 에따르면서울형등공인어린이집은지도감독에도불구하고민간시설에나타나는문제를극복하지못하는것으로나타났다. 서문희외 (2011) 의연구에서도공공
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 145 형지정으로교사의급여상승효과는있으나공공성수행에는제한이있으며, 공공형어린이집이정착되기위해서는선정기준및지원수준을개선하는것뿐아니라철저한지도감독이필요함을제안했다. 2017년 8월말현재전체보육아동의 6.9% 가 ( 서울형을제외한 ) 공공형어린이집을이용하고있으며, 공공형어린이집 2,033개소중민간어린이집이 1,167 개소 (57.4%), 가정어린이집이 854개 (42.0%) 로민간과가정어린이집이대부분을차지하고있다 ( 한국보육진흥원, http://www.kcpi.or.kr/site/hp3/ contents/data_n/ reference04_5.jsp, 검색일 : 2017. 10. 24.). 3 보육바우처보육바우처는참여정부시기보육지원에대한학부모체감이낮다는문제의식에서검토되기시작했지만, 바우처의수요보조적성격, 민간시설선택의의미가강조되면서보육서비스전달체계에전격적으로도입된것은이명박정부에서부터이다. 이명박정부시기사회서비스산업화논의가본격화되고사회서비스부문의시장형성기대가높아지면서바우처는이러한목적을달성하는데있어효과적인정책수단으로주목받았다. 이명박정부집권초기인 2007년보건복지부연두업무보고는바우처도입의근거로 그간공급자지원방식의사회복지서비스로인해수요자욕구반영이어렵고시장창출이원천적으로곤란하고공급자중심의사회서비스지원체계에서탈피, 수요자의욕구를반영하고시장형성촉진을위한바우처지원방식이필요 하다고밝히고있다. 바우처는서비스수요자의구매력보조 ( 보육료지원 ), 서비스공급자의다변화와서비스공급확대, 소비자선택권, 수요자의요구에민감한서비스체계구축공급자간경쟁유도, 서비스질적향상과가격인하공급자와정치인, 정부관료의결탁에의한서비스독점방지, 시장논리에따른민간참여라는장점을가진효율적인도구로홍보되었다 ( 서문희 김혜진, 2012). 바우처이전에는부모가직접어린이집에보육비용 ( 부모부담금 ) 을납부하는방식이었다. 바우처제도의도입이후부모는어린이집에서바우처카드만결제하고부모부담금은사회보장정보원을통해간접적으로어린이집에지급되게되었다.
146 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 출처 : 보건복지부 (2013a), 제 2 차중장기보육기본계획, p.13. 주 : 2015 년사회보장정보원출범으로바우처업무가이관되어그림수정함. [ 그림 Ⅲ-12] 보육바우처 ( 아이사랑카드 ) 도입전 후지원체계의변화 바우처는서비스공급확대, 소비자선택권, 공급자간경쟁을통해서비스의질적향상을목표로도입되었지만바우처의 3자계약관계 ( 국가-부모-민간시설 ) 에서부모와민간시설간의사적계약관계가강조되고국가의공적규제능력이약화된결과여러문제점이노정되고있다. 2014년 6월 12일대법원판결은보육료를결제받는과정에거짓이나기타부당한방법이개입되었다고하더라도특별한사정이없는한어린이집운영자에게보조금의반환명령이나어린이집의운영정지, 폐쇄를명할수없다고판결했다 ( 대법원 2012두 28032 판결 ). 이는바우처결제방식의보육료지원은국가보조금으로볼수없다는충격적인사법적해석이었으며법률적으로정부및지방자치단체는민간어린이집을비롯한사회복지서비스기관의법령위반시보조금반환명령의제제수단을상실하게되었다. 또, 2017년 5월 12일인천지방법원판결역시식자재납품업체와짜고급식비를부풀려보조금을받은시설자에대해법률상처벌규정이없다는사유로무죄가선고되었다 ( 인천지방법원 2013 고정 1831). 바우처를통해부모의 선택 이강조되는가운데국가의관리통제권이약화되었음을여실히보여주는사법적판결이었다 ( 김진석, 2017). 바우처전달체계가전면화된현재민간부문어린이집에대한관리통제권을확보할수있는법률적, 행정적정비가숙제로남겨졌다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 147 나 ) 유치원유치원의경우에도민간중심의공급체계가유지된경향은보육시설과유사하다. 국공립유치원에대한높은수요에도불구하고, 국공립유치원을획기적으로증가시키기위한정책적지원이이루어진역사는발견되지않는다. 앞서언급한바와같이이명박정부때에추진된 유아교육선진화추진계획 ( 교육과학기술부보도자료, 2009.12.8.) 이형식적으로나마국공립유치원을늘리려는문구를취하고있었으나, 박근혜정부에이르러발표된 유아교육발전 5개년계획 (2013) 에서는직접적으로국공립유치원을늘리겠다는언급을피하고있다. 부분적으로초등학교신설시에공립유치원을설립하도록하고, 병설유치원의학급수를늘리는방식의국공립유치원늘리기는주요과제로포함되었으나, 명시적으로큰과제로제시되고있지못하다. 이는실질적으로국공립유치원을늘리려는의지가없음을반영하는것이며, 실제로이후보육 유아교육비지원으로예산논쟁이커지면서총예산의증가에도불구하고국공립유치원의비율은크게증가하지않았다. 아래그림에서나타나는것처럼, 2012년무상보육이후유치원에취원하는아동의숫자는늘었으나주로사립유치원의현원이증가하였으며, 상대적으로국공립유치원취원아동수는크게증가하지못하여 2016년에도전체유치원취원아동중 24.2% 만이국공립유치원에다니고있었으며, 이는 1998년과유사한수준이었다. [ 그림 Ⅲ-13] 국공립유치원및사립유치원취원아동수와비율추이
148 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 그러나국공립유치원에대한부모들의갈망은여러논란속에서계속발견된다. 예컨대 2015년에교육부는신도시등인구유입지역에새로설치하는공립유치원설립비율을줄이려는시행령개정안을제출했다가 ( 노컷뉴스, 2015.9.30, 공립유치원신설축소, http://www.nocutnews.co.kr/news/ 4481002#csidxa240829 ee93f359b6f4827436dcdcae, 검색일 : 2017.11.5), 학부모들의강한반발로철회하기도하였다 ( 국민일보, 2016.4.26, 공립유치원규모축소없던일로, http://news. kmib.co.kr/article/view.asp?arcid=0010564528 &code=61121111&sid1=al 검색일 : 2017.11.5.). 한편유아학비도 2013년도부터바우처카드인 아이즐거운카드 를통해지급되었다. 초기에는유치원비용지원만을위한카드를별도로발급하였으나, 이후산전산후의료비지원카드나어린이집보육료지원카드와통합하여지원받을수있도록하였다. 출처 : 교육부 (2015), 유아학비지원계획, p.6. 15 년유치원 ( 유아학비 ) 과어린이집 ( 보육료 ) 의카드통합과관련하여카드발급절차등일부변경가능 [ 그림 Ⅲ-14] 유치원비용지원전달체계
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 149 다 ) 아이돌봄서비스 ( 아이돌봄지원사업 ) 2017년서비스제공기관의분포를살펴보면, 전국 221개지역에서건강가정지원센터, 다문화가족지원센터등가족정책전달체계가 176개소 (79.6%) 로다수를차지하며, 지자체직영 (9개소), 그외비영리기관등이존재한다. 계 건가 / 다가통합센터 < 표 Ⅲ-25> 아이돌봄서비스제공기관현황 (2017) ( 17.1 월기준, 단위 : 개소 ) 건강가정지원센터 다문화가족지원센터 여성단체여성인력 지자체직영 사회복지관 지역자활센터 기타 221 83 58 35 9 9 5 5 17 * 기타 : 산학협력단 (2개소), YWCA/YMCA(3개소 ) 등자료 : 아이돌봄서비스홈페이지 (https://www.idolbom.go.kr/intro/index2.go, 검색일 : 2017.8.24.) 3) 인력관리가 ) 보육서비스 1980년대이전아동복리법에의한탁아사업종사자에대해서는자격기준이별도로정해진바없었다. 아동복지법이시행된 1982년이후영아반의 보육사 자격이 3등급으로제시되었다. 1991년영유아보육법이제정되면서보육시설종사자의자격명칭은 보육시설장 과 보육교사 로바뀌었다. 이전의 1 급보육사는그대로 보육교사 1급 으로전환되고 2급과 3급보육사는 보육교사 2급 으로바뀌었다 ( 김은설외, 2009: 42-43). 2005년영유아보육법은또한번큰변화를가져왔다. 2005년영유아보육법이전면개정되면서보육교사의질적관리를위해자격검정및자격증발급체계를갖춘자격증제도가도입되었다. 2005년보육교사자격관리사무국을통해자격증을발급하기시작했으며, 2006년 12월부터시설장자격증이발급되었다. 2010년부터보육시설장및보육교사자격증관리는한국보육진흥원이별도기관으로담당하고있다 ( 김은설외, 2009: 45). 2005년입법으로보육종사자의자격은기존의 2급체제에서보육교사 1,
150 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 2, 3급으로세분화되었고학력보다경력과승급교육을강조하는방향으로선회하였다. 개정법률에서보육교사 2급과 3급은각각대졸자와고졸후양성교육과정이수자로자격기준을적용하되 1급은일정수준이상의경력을갖춘경우만취득할수있게되었다. 또한학과제에서학점제로변환도이루어졌다. 2005년부터졸업학과와무관하게보육관련교과목이수학점이 60학점이넘는대학졸업자에게 2급자격을부여되었다. 보육교사자격은대학학력이필수가아니고특정학과를졸업할필요가없으며 1년의양성교육과정만수료한다면자격취득이가능한매우개방적인자격체제였다. 2011년영유아보육법시행령은자격기준을강화하여원장이되기위한자격요건에서경력요건을강화했고경력기간도원장의경우 1급자격취득후 2년에서 3년으로연장하고, 보육교사의경우도승급경력기간을 1년에서 2년으로연장했다. 또보육등아동복지업무와직접관계가없는경력은제외되게되었다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 151 < 표 Ⅲ-26> 보육교사자격기준의변화 1991.08.08. 이전 1991.08.08 2005.01.30 2014.03.01 관련법령아동복지법영유아보육법 ( 제정 ) 자격명칭시설장, 보육사보육시설장, 보육교사 자격분류 3 급제 2 급제 영유아보육법 ( 전문개정 ) 보육시설장 어린이집원장 3 급제 ( 자격검정및자격증교부 ) 영유아보육법 ( 시행령개정 2011.12.8) 동일 동일 자격요건 원장 보육교사 시설장은 4 년제관련학과 3 년이상경력. 의사로서 3 년이상진료경력, 보육교사 1 급, 직업훈련교사또는간호원및영양사로서사회복지업무 7 년이상종사자 3 급제 : 1 급 : 대졸, 2 급 : 고졸자중보육사양성과정이수한자 3 급 : 고졸자혹은자격검정시험합격한자사회복지사 3 급자격증소지자보육교사 2 급인정 (98.09.04) 보육시설장 : 4 년제대학및동등이상학교에서관련학과규정에의한전공졸업사회복지업무에 3 년이상종사한자교육법에의해관련학과전공석사학위이상등록자. 보육교사 1 급의자격을가진자혹은간호사영양사로서사회복지업무에 5 년이상종사자 2 급제 : 1 급 : 전문대또는동등이상학교관련학과전공졸업자, 2 급자격으로보육업무 3 년이상종사자 2 급 : 고졸또는동등이상학교졸업자로서소정의양성교육과정을마친자. 보건복지부령에의한교육훈련시설에서 1000 시간이상교육과정을이수한자. 어린이집유형별자격기준별도일반기준 : 보육교사 1 급취득후 2 년경력유치원정교사 2 급취득후 5 년경력. 유치원원장, 초등정교사자격취득후 5 년경력가정보육육사 2 급취득후 2 년경력영아전담 : 간호사자격취득후 5 년아동간호경력장애아전담 : 일반어린이집자격갖춘후장애업무관련경력 2 년 3 급제 : 1 급 : 2 급취득후 3 년경력승급교육 80 시간이수 2 급 : 전문대혹은동등이상의학교에서관련과목이수후졸업자로서 3 급자격취득후 1 년경력과승급교육 80 시간 3 급 : 고졸혹은동등이상의학교졸업한자로서보육교사교육원에서교육과정을수료한자. ( 자격기준강화 ) 보육교사 1 급취득후 3 년경력, 유치원정교사 1 급자격취득후 3 년경력, 가정어린이집보육교사 1 급취득후 1 년, 보육등아동복지업무와직접관계가없는경력제외, 사전직무교육포함 보육교사 3 급에서 2 급으로승급경력기간 1 년 2 년보육교사 2 급자격취득학점 12 과목 35 학점 17 과목 51 학점 자료 : 영유아보육법시행령연도별별표어린이집의원장과보육교사의자격기준 ( 제 21 조관련 )
152 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 보육서비스의양적팽창과더불어보육교사의자격기준도점차강화되었지만보육교사는 2, 3, 4년제정규대학, 보육교사교육원, 학점은행제등다양한경로를통해배출되고있고교사의자질과역량에차이가있다. 2015년보육실태조사에따르면최종학력기준고졸이 18.5%, 2-3년제대재 / 대졸이 51.2%, 4년제대재 / 대졸이 27.5%, 대학원이상이 2.6% 로나타났다. 민간 / 가정어린이집교사의보육교사교육원, 학점은행제, 사이버대학등을통해자격을취득한경우가많고 ( 민간 49%, 가정 66%) 직장어린이집에서 4년제대졸교사의비율이높게나타났다 ( 이미화외, 2016: 177). 현행보육교사자격과관련된근거법, 소관부처및최소학력은아래표와같다. < 표 Ⅲ-27> 유치원과어린이집의교사자격비교 구분 유치원 어린이집 근거법 유아교육법제22조 영유아보육법제21조 소관부처 교육부 보건복지부 자격증 교육부장관자격증검정수여 보건복지부장관자격증검정수여 자격취득최소학력 전문대학졸업 ( 이상 ) 고등학교졸업 ( 이상 ) 자격구분준교사, 2 급 1 급정교사, 수석교사 3 급 2 급 1 급보육교사 출처 : 김은영 (2014: 21). 2015년보육실태조사자료에따르면보육교사의월평균총급여는 184.3만원 ( 기본급 147.8만원, 수당 36.5만원 ) 이다. 정부의인건비지원을받는국공립어린이집등의경우평균 210만원, 민간어린이집은 163만원으로약 50만원정도의급여차이가있다. 특히가정어린이집의경우수당 (32만원) 을제외한월평균급여가 118만원으로최저임금 (2015년 108만 8천890원 ) 수준에불과하다. 호봉체계도초임기준국공립은 2017년기준 162만 1800원 (1호봉) 으로규정되어있고승급에따른호봉기준의적용을받지만민간어린이집의경우별도의기준없이임금이사적계약에의해책정됨으로써편차가크다. 민간시설에서는사적고용관계에입각해시설장의재량에따른임금협상
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 153 및결정의여지가크고자율협상이라할지라도사전시설장들의담합에의해임금수준이정해져있어계약관계의약자인보육교사는이를받아들이는방식으로임금이정해지고있다 ( 윤자영, 2013). 경력에따른호봉승급이보장되지않을뿐만아니라경력이고용유지에불리하게작용하기도한다. 민간 ( 가정 ) 어린이집에대한표준보육비용방식의비용지원은경력에따른인건비상승분이반영되어있지않아인건비가상승할경우운영비가감소하기때문에경력교사를회피하는사유가되고있다. 보육교사평균경력은 4.6년으로국공립 / 법인어린이집이 5년 4개월, 5년 7개월, 가정어린이집은 4년 1개월로 1 년정도짧다. 호봉기준가정 / 민간어린이집교사는 1 2호봉으로가장낮게나타났고국공립 / 법인 / 직장어린이집의경우평균 5 6호봉이다 ( 이미화외, 2016: 186) 유치원교사는교원임금기준단가를적용하여대졸자의경우사범계는 9호봉, 비사범계는 8호봉에서시작하여 2017년기준초임봉급은 185만원 190 만원에이른다. 이와달리보육교사는학력, 경력에상관없이 1호봉부터시작하고경력과호봉이일치하지않는경우도많다. 2013년서울시보육교사 400 명에대해경력과호봉의일치여부를질문했을때호봉이없다는응답이 37%, 일치하지않는다가 27.8% 로 65% 정도가호봉체계가적용되지않는다고응답했다 ( 안현미 김현실, 2013:77). 하루평균근무시간은보육교사가 9시간 36분, 보조교사가 5시간 17분이며, 전체교사평균 8시간 26분으로 2012년의 9시간 28분보다 1시간정도근로시간이감소했다 ( 이미화외, 2016). 보육교사는근로기준법의근로기준을적용받지만주40시간근무가보장되지않고초과근무를하는경우시간외수당을지급하는경우국공립 / 직장어린이집은 85 92% 로높았지만민간, 가정어린이집의경우 57 59% 수준에머물렀다. 이처럼민간및가정어린이집의근로조건과처우가열악하기때문에이들의사직 / 이직의향도높은것은당연한결과라하겠다. 민간, 가정어린이집의경우사직및이직의향이 32% 로국공립 26% 보다높게나타났다. 이직시선호는국공립, 법인, 직장어린이집에대한선호가가장높았다 ( 이미화외, 2016:220-222).
154 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 나 ) 유치원유치원의경우, 유아교육법제정이래로교사자격기준에큰변화가없다. 이는유 보통합이논의되면서보육교사의기준이지속적으로상향된것과비교된다. 유치원정교사 (2급) 자격증을가지고 3년이상의교육경력또는석사학위자, 유아교육학과졸업자, 유치원준교사자격증을가지고 2년이상의교육경력등요건을갖추면정교사 1급자격을얻을수있다. < 표 Ⅲ-28> 유치원교사자격기준의변화 2005.1.30 2008.2.29 2010.3.24 2013.3.23 관련법령 유아교육법 (2004.1.29. 제정 ) 유아교육법 (2008.2.29.) 유아교육법 (2010.3.24.) 유아교육법 (2013.3.23.) 자격명칭교사교사교사교사 자격요건 정교사 1 급 1. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가진자로서 3 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 2. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가지고교육대학원또는교육인적자원부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하여석사학위를받은자로서 1 년이상의교육경력이있는자 1. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가진자로서 3 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 2. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가지고교육대학원또는교육과학자원부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하여석사학위를받은자로서 1 년이상의교육경력이있는자 1. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가진자로서 3 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 2. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가지고교육대학원또는교육과학자원부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하여석사학위를받은자로서 1 년이상의교육경력이있는자 1. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가진자로서 3 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 2. 유치원정교사 (2 급 ) 자격증을가지고교육대학원또는교육부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하여석사학위를받은자로서 1 년이상의교육경력이있는자 정교사 2 급 1. 대학에설치하는유아교육과졸업자 2. 대학 ( 전문대학및이와동등이상의각종학교를포함한다 ) 졸업자로서재학중소정의보육과교직학점을취득한자 1. 대학에설치하는유아교육과졸업자 2. 대학 ( 전문대학및이와동등이상의각종학교와 평생교육법 제 31 조제 4 항에따른전문대학학력인정평생교육시설을포함한다 ) 1. 대학에설치하는유아교육과졸업자 2. 대학 ( 전문대학및이와동등이상의각종학교와 평생교육법 제 31 조제 4 항에따른전문대학학력인정평생교육시설을포함한다 ) 1. 대학에설치하는유아교육과졸업자 2. 대학 ( 전문대학및이와동등이상의각종학교와 평생교육법 제 31 조제 4 항에따른전문대학학력인정평생교육시설을포함한다 )
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 155 2005.1.30 2008.2.29 2010.3.24 2013.3.23 3. 교육대학원또는교육인적자원부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하고석사학위를받은자 4. 유치원준교사자격증을가진자로서 2 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 졸업자로서재학중소정의보육과교직학점을취득한자 3. 교육대학원또는교육과학기술부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하고석사학위를받은자 4. 유치원준교사자격증을가진자로서 2 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 졸업자로서재학중소정의보육과교직학점을취득한자 3. 교육대학원또는교육과학기술부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하고석사학위를받은자 4. 유치원준교사자격증을가진자로서 2 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 졸업자로서재학중소정의보육과교직학점을취득한자 3. 교육대학원또는교육부장관이지정하는대학원의교육과에서유치원교육과정을전공하고석사학위를받은자 4. 유치원준교사자격증을가진자로서 2 년이상의교육경력을가지고소정의재교육을받은자 준교사 비고 유치원준교사자격검정에합격한자 1. 원장 원감, 초 중등교육법의규정에의한교장 교감, 교육장 장학관 장학사 교육연구관 교육연구사의경력연수는교육경력연수로볼수있다. 2. 이표중전문대학에는종전의초급대학 전문학교및실업고등전문학교를포함한다. 출처 : 법제처, 유아교육법제 22 조 ( 교원의자격 )1 항의별표 1 의연도별개정내용, (http://www. law.go.kr/lsinfop.do?lsiseq=84089&ancyd=20080229&ancno=08852&efyd=20080229&n wjoyninfo=n&efgubun=y&chrclscd=010202#0000 검색일 : 2017.10.31.) 다 ) 아이돌봄서비스 ( 아이돌봄지원사업 ) 아이돌봄서비스제공인력인아이돌보미의자격요건및임금과처우등근로조건과관련한사항들의변화를살펴보았다. 아이돌보미자격은서비스제공기관에서선발한인력이소정의교육과정을이수하거나일정자격을갖춘경우취득하게된다. 소정의교육과정시간은 2007년 40시간 ( 여성가족부, 2007b) 에서 2008년 50시간 ( 여성가족부, 2008b), 2011년부터는 80시간 ( 여성가족부, 2011) 으로확대되었다. 또한 2010년부터는기본교육시간외에 10시간의현장실습시간을추가하였다. 아이돌봄지원법 에서규정하는일정자격에는보육교사, 유치원교사, 초 중등교사, 의료인등이해당되며, 이경우기본이수시간인 80시간이면제된다. 아이돌보미의자격취득뿐아니라정지와취소에대한사항도 아이돌봄지원법 에규정되어있다. 법제32조에서는자격정지요건은총 4개로, 아동
156 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 학대와관련한행위를한경우는반드시자격을정지시켜야하며, 그외는자격을정지시킬수있는권고규정이다. 법제33조에따르면자격취소는강행규정으로, 부정한방법으로자격을취득한경우, 업무수행중손해를입혀금고이상의형을받은경우, 아동학대관련범죄등으로처벌을받은경우, 자격정지처분을 3회이상받은경우등이사유에해당된다. 아이돌보미의자격관리는 아이돌봄지원법시행령 제5조 여성가족부장관은아이돌보미자격정지및자격취소에관한권한을법제11조제1항에따라서비스제공기관을지정한특별시장 광역시장 도지사 특별자치도지사또는시장 군수 구청장에게위임 한다는조항에따라지방자치단체장의권한으로규정되어있다. < 표 Ⅲ-29> 아이돌보미자격요건 법조항 제 7 조 ( 아이돌보미의자격 ) 시행령제 2 조 ( 아이돌보미의자격 ) 제 32 조 ( 아이돌보미자격정지 ) 내용 1 아이돌보미가되려는사람은제 9 조에따른교육기관에서교육과정을수료하거나대통령령으로정하는일정자격을갖추어야한다. 2 제 1 항에따른아이돌보미의교육과정, 교육내용등에필요한사항은여성가족부령으로정한다. 아이돌봄지원법 ( 이하 법 이라한다 ) 제 7 조제 1 항에서 대통령령으로정하는일정자격 이란다음각호의어느하나에해당하는자격을말한다. 1. 영유아보육법 제 21 조제 2 항에따른보육교사의자격 2. 유아교육법 제 22 조제 2 항에따른교사의자격 3. 초 중등교육법 제 21 조제 2 항에따른교사의자격 4. 의료법 제 2 조제 1 항에따른의료인의자격 여성가족부장관은아이돌보미가다음각호의어느하나에해당하면 1 년이내의범위에서여성가족부령으로정하는바에따라그자격을정지시킬수있다. 다만, 제 1 호에해당하는경우자격을정지시켜야한다. 1. 다음각목의어느하나이상에해당하는행위를한경우가. 아이의신체에폭행을가하거나상해를입히는행위나. 아이를유기하거나의식주를포함한기본적보호를소홀히하는행위 2. 아이돌보미가업무수행중고의나중대한과실로아이또는보호자에게신체상또는재산상손해를입힌경우 3. 제 10 조에따른보수교육을연속하여 3 회이상받지아니한경우 4. 영리를목적으로보호자에게불필요한서비스를알선 유인하거나이를조장한경우
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 157 법조항 제 33 조 ( 아이돌보미자격취소 ) 내용 여성가족부장관은아이돌보미가다음각호의어느하나에해당하면그자격을취소하여야한다. 1. 거짓이나그밖의부정한방법으로자격을취득한경우 2. 아이돌보미가업무수행중고의나중대한과실로아이또는보호자에게신체상또는재산상손해를입혀금고이상의형을선고받은경우 3. 아동복지법 제 17 조의금지행위를하여같은법제 71 조제 1 항에따른처벌을받은경우 3 의 2. 아동복지법 제 3 조제 7 호의 2 에따른아동학대관련범죄로처벌을받은경우 4. 제 32 조에따른자격정지처분을 3 회이상받은경우 출처 : 아이돌봄지원법, 아이돌봄지원법시행령. ( 국가법령정보센터, http://www.law. go.kr/lsinfop.do?lsiseq=181416&lsid=011537&chrclscd=010202&urlmode=lsefinfor&vi ewcls=lsptnthdcmp#0000, 검색일 : 2017.9.30.) 아이돌보미의활동수당은 2007년시간당 5,000원으로, 당시시간당최저임금 (3,480원) 을웃도는수준에서출발하였다. 이후 2013년까지활동수당인상은없었던반면그사이최저임금은꾸준히상승해 2013년시간당 4,860원으로아이돌보미활동수당이최저임금수준과유사해졌다. 2014년최저임금인상에맞춰시간당활동수당은 5,500원으로인상되었다. 이후에도최저임금인상액을기준으로활동수당이정해졌으며, 2017년현재아이돌보미의시간당활동수당은 6,500원이다. 심야와주말, 공휴일근무시추가수당의경우 2014년까지는기본수당에 1,000원을추가지급하다가 2015년부터는근로기준법에준해통상임금의 50% 를가산해지급하는것으로지침을변경해추가수당금액이상향조정되었다.
158 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-30> 아이돌보미시간당활동수당 ( 아동 1 인 / 시간당, 2007 2017) 연도기본심야, 주말 / 야간, 휴일 2007 5,000원 6,000원 2008 5,000원 6,000원 2009 5,000원 6,000원 2010 5,000원 6,000원 2011 5,000원 6,000원 2012 5,000원 6,000원 2013 5,000원 6,000원 2014 5,500원 6,500원 2015 6,000원 9,000원 2016 6,500원 9,750원 2017 6,500원 9,750원 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 활동수당외에아이돌보미에게지급되는금전적보상에는활동지원금과제한적교통비등이있다. 활동지원금은영아종일제아이돌보미의장기근속을유도하고, 시간제아이돌보미의경력에대한보상차원에서 2011년부터도입되었다. 경력자활동지원금의경우 2016년까지는 2년이상의경력자에한해월 10만원한도내에서활동수당의 10% 를가산해지급하게하였는데, 2017년에는 1년이상으로경력인정기간을확대하였다. 영아종일제아이돌보미의경우에는 3개월이상 (2013년에만 1개월이상 ) 근무한자에한해월 10만원의활동지원금을지급해오고있다. 아이의집에서시간제로돌봄을제공하는아이돌보미의근로조건을고려해사업초기부터 2011년까지는아이돌보미에게교통비를실비기준으로지급하였으며, 원거리지역으로의이동시에는비용을추가하였다. 그러나활동지원금제도가도입된이후 2012년부터는교통비를지급하지않는것을원칙으로하되, 도서 벽지지역이나기피지역등에서서비스를제공하는아이돌보미에한해서는교통비를실비기준으로 1만원이내로지급하고있다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 159 < 표 Ⅲ-31> 아이돌보미의교통비, 활동지원금 (2007 2017) 연도활동지원금교통비 2007-2008 - 2009 - 도우미의활동과관련하여원거리이동등으로교통비지원이필요하다고판단되는경우에는 2 천원범위내에서추가지급가능 대중교통이용횟수아닌실제소요시간과실비 ( 대중교통료 ) 를기준으로지급 - 교통비는별도로지급하되실비 ( 대중교통이용료 ) 기준으로지급 - 원거리교통지원금 : 도서 벽지지역거주가정에게서비스제공시 1 회당원거리교통지원금 3 천원추가지급 ( 교통실비 +3 천원 ) 2010 - - 교통비는별도로지급하되실비 ( 대중교통이용료 ) 기준으로지급 - 원거리교통지원금 : 도서 벽지지역거주가정에게서비스제공시 1 회당원거리교통지원금 3 천원추가지급 ( 교통실비 +3 천원 ) - 22 시 ~06 시서비스시작하거나끝나는경우교통지원금추가지급 2011 - 영아종일돌봄활동지원금 : 장기근속장려를위해 3 개월이상한가정에종일제근무시월 10 만원활동지원금지원 - 경력자활동지원금 : 2 년이상경력자에대해활동지원금지급 ( 교통비, 교통지원금제외 10% 가산 ) * 활동중지등사유없는경우 * 활동지원금중복적용배제 - 실비 ( 대중교통이용료 ) 기준으로지원 - 3 천원추가지급 ( 교통실비 +3 천원 ) * 추가지급요건 : 건강보험료경감대상도서 벽지지역및기타지자체가인정하는지리적여건으로활동기피지역거주가정에대한서비스제공하는경우 * 22 시 ~06 시사이에서비스를시작하거나마치는경우 2012 2013 - 영아종일장기돌봄활동지원금 : 3 개월이상한가정에종일제근무시월 10 만원활동지원금지원, 1 일최소 6 시간이상근무조건 - 경력자활동지원금 : 2 년이상경력자에대해활동지원금지급 ( 교통비, 교통지원금제외 10% 가산 ) * 활동중지등사유없는경우 * 활동지원금중복적용배제 - 영아종일제활동지원금 : 1 개월이상한가정에종일제돌봄서비스제공시 10 만원지원 - 교통비를별도지급하지않는것을원칙으로하나, 다음사유중하나에해당하는경우정부가교통비지원 * 연계별 4 시간이하서비스제공 * 건강보험료경감대상도서, 벽지지역및기타지자체가활동기피지역으로인정하는지역가정에서비스제공 - 교통비를별도지급하지않는것을원칙으로하나, 다음사유중하나에해당하는경우정부가교통비지원
160 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도활동지원금교통비 2014-2016 - 경력자활동지원금 : 2 년이상경력자에대해지급 ( 교통비제외 10% 가산, 월 10 만원한도 ) * 활동중지등사유없는경우 * 활동지원금중복적용배제 - 영아종일제활동지원금 : 3 개월이상한가정에종일제돌봄서비스제공시 10 만원지원 - 경력자활동지원금 : 2 년이상경력자에대해지급 (10% 가산, 월 10 만원한도 ) * 활동중지등사유없는경우 * 활동지원금중복적용배제 * 연계별 4 시간이하서비스제공 * 건강보험료경감대상도서, 벽지지역및기타지자체가활동기피지역으로인정하는지역가정에서비스제공 - 지원금액 : 대중교통이용료실비기준, 1 만원이내 - 교통비를별도지급하지않는것을원칙으로하나, 다음사유중하나에해당하는경우정부가교통비지원 * 연계별 4 시간이하서비스제공 * 건강보험료경감대상도서, 벽지지역및기타지자체가활동기피지역으로인정하는지역가정에서비스제공 - 지원금액 : 대중교통이용료실비기준, 1 만원이내 2017 - 영아종일제활동지원금 : 3 개월이상한가정에종일제돌봄서비스제공시 10 만원지원 - 1 년이상시간제활동자에대해지급 (10% 가산, 월 10 만원한도 ) * 활동중지등사유없는경우 * 활동지원금중복적용배제 - 교통비를별도지급하지않는것을원칙으로하나, 다음사유중하나에해당하는경우정부가교통비지원 * 연계별 4 시간이하서비스제공 * 건강보험료경감대상도서, 벽지지역및기타지자체가활동기피지역으로인정하는지역가정에서비스제공 - 지원금액 : 대중교통이용료실비기준, 1 만원 /1 일이내 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 전국에서활동하는아이돌보미는 2016년현재총19,377명 ([ 그림 Ⅲ-15] 참조 ) 에달한다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 161 ( 단위 : 명 ) 출처 : 여성가족부 한국건강가정진흥원 (2015), 2014 아이돌봄지원사업결과보고서, pp. 24, 27; 여성가족부내부자료 (2015); 보건복지부 한국보건사회연구원 (2016), 제 3 차저출산 고령사회기본계획모니터링사업, p.144 에서재인용및재구성 ; 아이돌봄서비스홈페이지 (https://www.idolbom.go.kr/intro/index2.go, 검색일 :2017.8.24.) [ 그림 Ⅲ-15] 아이돌보미현황 한편 2012년이후아이돌보미의노동법적지위에대한논란이불거지면서아이돌보미의처우와인력관리에대한이슈가주요하게제기되고있다. 2012 년 아이돌봄지원법 제정이후아이돌보미근로자성에대한엇갈린해석과임금, 수당, 퇴직금지불관련법적분쟁이이어지고있다. 2013년고용노동부에서는아이돌보미가 서비스제공기관의상당한지휘감독을받고있는것으로보임 등의 5가지이유로근로기준법상근로자성을부인할수없다고하였다 ( 이소아, 2016: 62). 이후 9월부터서비스제공기관은월 60시간이상근로하는아이돌보미의 4대보험가입, 1년이상근속한아이돌보미의퇴직급여를의무적으로지급하도록하였다. 그러나 2015년 2개지방고용청에서 근로자성인정이어렵다 는해석 ( 이삼식외, 2016: 143) 이내려지면서근로자성인정여부에대한논란이공론화되었다. 서비스제공기관에서는여전히아이돌보미 4대보험가입과퇴직급여지급업무는수행하고있으나아이돌보미의
162 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 노동법적지위는명확하지않은상태이다. 라. 재원 1) 어린이집 / 보육 중앙정부의보육재정은 1997년 1,337억원에서 2016년 5조 2708억원 ( 양육수당포함 ) 으로지난 20년동안약 40배넘게확대되었다. 노무현정부초보육중장기계획이수립될당시인 2004년에는 4,000억원, 2008년이명박정부초기에는 1조 4000억원, 2013년박근혜정부초기에는 4조 1,300억원으로각정부의집권기간동안보육재정은기하급수적으로증가했다. 보육정책사업의예산구성은크게 7대항목으로나눌수있다. 먼저, 영유아보육료, 가정양육수당등 2개의아동에대한지원항목이있고, 나머지 5개항목시설관련지원으로분류될수있다. 어린이집운영지원은인건비지원, 기능보강비는설치, 개보수비, 보육인프라구축사업은자격관리, 보수교육, 프로그램개발, 보육바우처운영및육아지원종합센터와관련된사업이다. 어린이집지원은교재교구비, 차량운영, 교사겸직원장지원, 공공형어린이집지원등이포함된다. < 표 Ⅲ-32> 중앙정부 7 대보육정책사업 ( 예산편성기준 ) 보육료 가정양육수당 어린이집별지원 정책사업 영유아보육료지원 시설미이용아동양육지원 어린이집운영지원 어린이집기능보강 어린이집평가인증 세부내용 0~5세보육료지원 장애아무상보육 시간차등형보육료지원 0~5 세양육수당 국공립 법인어린이집, 장애아, 영아전담, 시간연장형, 방과후, 시간연장교사인건비지급 대체교사인건비등지원 신축국공립, 공동주택리모델링 환경개선비지원 어린이집평가인증운영
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 163 정책사업 어린이집지원 보육인프라구축 세부내용 교재교구비 차량운영비 교사근무환경개선비 교사겸직원장지원 공공형어린이집지원 농어촌소재법인어린이집지원 보육사업관리 육아지원종합센터 교원양성지원 보육프로그램개발 보육실태조사 보육전자바우처운영 부모모니터링단운영 자료 : 보건복지부 (2016), 2016 년보육사업안내. 예산증가의많은부분은보육대상자의확충에의해이루어졌으며, 차등보육료, 무상보육, 양육수당등부모양육비비용지원에할애되었다. 2000년이후영유아보육료는지속적으로증가했으며, 특히차등보육료가확대된 2009 년, 3 4세무상보육이실시된 2012년, 전연령무상보육이실시된다음해인 2014년에크게증가했다. 보육인프라와관련해서는 2005년보육인력자격관리와보육시설평가인증제도를도입하고사무국설치등으로예산이증가했고 2009년보육바우처도입전산체계구축등으로인프라예산이증가했다. 2009년이명박정부시기에는차등보육료대상자가도시근로자평균소득 100% 이하가구로확대되면서보육료예산이증가한반면, 국공립신축과관련된기능보강비용은감소했다. 대신양육수당과바우처사업등신규사업이실시됨으로써전체보육예산의증가추이는이어졌다. 박근혜정부집권과더불어영유아전연령무상보육과양육수당이실시되면서전해대비보육예산은 2013년 140%, 2014년 128% 로크게증가했다. 한편, 2015년중앙정부보육예산은전년대비 6.3% 감소한 5조원으로편성되었는데누리과정보육료지원이지방교육재정교부금으로이양되었기때문이다 ( 백선희, 2015: 313). 2016년현재보육예산의 93% 가영유아보육료, 양육수당, 인건비 ( 보육시설운영지원 ) 으로지출되고있어경직성경비의규모가크다.
164 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 구분 < 표 Ⅲ-33> 중앙정부연도별보육예산항목별변화 (2000 2016) ( 단위 : 백만원 ) 보육시설운영지원 영유아보육료지원 보육시설기능보강 보육인프라구축 평가인증 어린이집지원 양육수당 기타 전체 2000 88,778 50,768 1,202 733-3,932-546 145,959 2001 97,878 66,254 1,220 733-3,932-546 170,563 2002 105,164 97,446 2,070 708-4,014-878 210,280 2003 169,240 117,143 6,587 1,735 100 4,156-978 299,939 2004 218,693 152,444 20,821 2,627 100 9,155-11,157 404,997 2005 262,243 267,088 50,420 2,763 600 11,511-5,466 600,091 2006 297,193 438,554 34,268 4,488 1,580 14,925 - - 791,008 2007 382,578 593,605 41,729 4,235 7,378 13,763-2,877 1,046,165 2008 549,747 807,851 24,039 5,658 11,987 14,364-10,000 1,523,646 2009 343,856 1,282,168 21,437 29,787 4,191 15,301 8,100-1,704,840 2010 349,528 1,632,240 9,438 12,181 3,401 55,093 65,664-2,127,510 2011 395,023 1,934,611 14,650 16,250 4,975 23,077 89,794-2,478,380 2012 423,153 2,391,291 11,867 15,377 6,026 78,207 102,646-3,028,567 2013 444,463 2,598,219 23,610 26,990 6,668 150,445 880,950-4,131,345 2014 467,111 3,333,018 42,432 18,268 8,600 189,061 1,215,319-5,273,809 2015 513,693 3,056,880 40,233 16,756 9,800 221,707 1,211,510-5,070,579 2016 612,316 3,118,540 36,681 23,202 7,653 253,232 1,219,200-5,270,824 출처 :2000~2014 년은서문희 이혜민 (2014: 85), 2015~2016 년은보건복지부 (2015, 2016), 보육사업안내. 지방정부의특별사업을포함해총보육재정규모를살펴보면 < 표 Ⅲ-34> 과같다. 국고사업비에는지방정부분담금이포함되어있으며, 시도특별사업비와시군구특별사업비는각지자체별특별사업에소용되는예산이다. 시도특수보육시책에소요되는예산항목은어린이집운영지원, 보육교직원지원, 어린이집기능보강, 보육비원지원, 평가인증어린이집지원, 취약보육운영지원등이다 ( 서문희 이혜민, 2014). 예컨대, 서울시특수시책에는공립어린이집설치비용으로서서울형어린이집지원금, 영유아플라자, 인건비, 운영비지원, 보육교직원처우개선비지원, 취약보육지원등의다양한사업이포함
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 165 되어있다. 국고사업대비지자체특별사업예산의규모는 2014년현재총 1조규모로국고지원사업비의 10% 를상회한다. 2012년에는누리과정도입으로어린이집운영비중일부가지방교육재정교부금을통해지원되었다. < 표 Ⅲ-34> 국고및시 도지원보육예산현황 (2001 2014) 구분 국고사업비 (A) 시도특별사업비 (B) 시군구특별사업비 (C) 계 국고사업대비특별사업비 (B+C/A) 누리과정지원금 (D) 총계 (A+B+ C+D) 2001 360,027 41,755-401,782 11.6 2002 435,517 43,552-479,069 10.0 2003 627,705 156,230 28,081 812,016 29.4 2004 872,285 143,904 45,544 1,061,733 21.7 2005 1,322,974 176,464 96,175 1,595,613 20.6 2006 1,723,613 224,842 89,647 2,038,102 18.2 2007 2,286,084 292,763 101,169 2,680,016 17.2 2008 2,944,883 255,883 108,074 3,308,840 12.4 2009 3,570,376 378,054 132,662 4,081,092 14.3 2010 4,288,978 483,527 171,298 4,943,803 15.3 2011 5,018,610 365,775 549,051 5,933,436 18.2 2012 6,132,183 533,835 625,497 7,291,515 18.9 455,967 7,747,482 2013 8,222,709 594,743 441,599 9,259,051 12.6 1,163,894 10,422,945 2014 8,490,800 653,752 416,732 9,561,484 12.6 1,634,484 11,195,968 출처 : 서문희 이혜민 (2014: 86). 영유아보육료와양육수당지원사업은국고지원사업으로정부와지자체가재원을공동부담한다. 2013년까지보육사업지원의기준보조율은서울이 20%, 지방이 50% 였으며, 비고로사회복지비지수와재정자주도를참고하여차등화조건이포함되어있었다. 2014년이후국고대비지방비는서울은 35:65, 지방은 65:35로변경되었다. 2014년지자체에대한기준보조율이서울 35%, 지방 65% 로상향된것은
166 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 영아무상보육으로인해과중해진지방정부의부담을덜어주기위해서였다. 2012년 0 2세전계층무상보육을실시함으로써대응의무가있는지방정부의부담이급격히증가했고, 게다가사전협의없이지방정부에행정적, 재정적의무를부과함으로써큰반발을불러일으켰다. 21) 지자체들은무상보육사업을전액국비로추진할것을촉구했으며무상보육을지자체의추경편성에반영하지않기로했다. 또, 2013년 0 5세무상보육과양육수당이실시되자박근혜정부집권 6개월만에갑자기늘어난보육재정을어떻게충당할것인가를둘러싸고지방정부와중앙정부간의갈등이다시금불거졌다. 22) 보육대란, 무상보육파동 이라고불렸던지방정부의재정위기는중앙정부와지방정부의재원분담에대해협의가없는채중앙정부가정치적결정에의해정책을추진한데서비롯되었다 ( 경향신문, 2013.09.05). 중앙정부는 추경편성없이는무상보육예산지원없다 는기조로지자체를압박했고지자체는지방채발행을통해추경을편성함으로써위기를임시봉합했다 ( 미디어스, 2016.1.18). 무상보육을위한재정부담은지자체로전가되었고 2012년 2조원수준이던지방채는 2015년 10조원으로증가해지방재정운영에곤란을낳았다. 2013년까지무상보육갈등이중앙정부와지자체간일이라면 2014년, 2015 년은누리과정전면실시로인해중앙정부대시도교육청으로갈등이반복되었다. 2015년중앙정부예산편성시누리과정예산이지방교육재정교부금으로충당될것을전제하고 23) 중앙정부예산에포함하지않았다. 누리과정이실시된이래내국세의 20.27% 비율로규정된지방교육재정교부금은한번도오르지않았고세수결손으로인해 2015년교육교부금은오히려줄어들기조차했다. 2015년에는누리과정예산부족분 1조 8000억원가운데 1조원은지방 21) 2012 년추가확보지방비 6,639 억원중 4,351 억원은중앙정부가부담하기로했다 ( 서문희, 이혜민, 2014: 88). 22) 전국시도지사협의회보도자료 지방대협의체영유아보육법통과관련기자회견, 2013 년 4 월 16 일. 23) 이주호당시교육과학기술부장관은 2011 년 만 5 살공통과정 을도입할것을발표하면서 경제상황이좋아지기때문에지방교육재정교부금이내년부터매년 3 조원씩계속증가한다. 교육청에서는추가적인부담없이도충분히소화될수있다 고말했다 ( 한겨레신문, 2014.10.23). 2015 년부터누리과정예산은전액지방교육재정교부금에서충당토록결정되었다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 167 채추가발생을통해충당하고, 중앙정부에서예비비 5천여억원을추가지원하는것으로고비를남겼다 ( 중앙일보 2015.05.12.). 무상보육이도입된이래매해재정부담을둘러싼갈등이반복되었다. 2017년집권한문재인정부는 2018년부터만 3 5세누리과정예산을전액중앙정부가부담하기로결정함으로써논란에종지부를찍었다 ( 조선일보, 2017.05.25). 2) 유치원송기창 (2016, 2017) 에따르면, 2007년까지국고보조금과지방교육재정교부금으로이루어져있던유아교육재원이 2008년부터지방교육재정교부금의비율을내국세의 19.5% 에서 20.0% 로올리면서지방교육재정교부금만으로충당하게되었다. 유아교육의재원은국고보조금없이지방교육재정교부금으로충당하던상황에, 무상보육의확대에따라단계적으로지방교육재정교부금에서담당하는재원의비중이커지면서재정이크게악화되었다. 2011년까지는교육청이부담하기어려운정도는아니었으나 ( 송기창, 2016), 2012년 -2015년사이의교부금증가분은모두인건비비용에충당되었고, 누리과정지원비용은지방채를통해해결되었기때문에재정안정성에더욱문제가있다는것이다 ( 송기창, 2017). 지방교육재정교부금은유아교육에할당된돈이아니고초 중등교육에함께쓰이는돈이기때문에, 유아교육에서많은비용을사용할경우초 중등교육이부실해지는문제를안게된다 ( 송기창, 2016). 이와같이 3 4세어린이집무상지원 ( 누리과정 ) 이추가도입되었음에도불구하고이역시중앙정부는교부금재정에이를반영하지않고지방교육청의예산에서충당할것을요구했다. 예산부족으로인한누리과정비지급중단이라는보육대란이박근혜정부임기내내반복되었다. 24) 24) 2017 년 5 월문재인정부는연간 2 조원에이르는누리과정예산전액을중앙정부에서부담하기로함으로써예산갈등에종지부를찍었다. 구체적으로어떻게예산을확보할것인지지방교육재정과의관계를어떻게재설정할것인가등의문제는남아있다.
168 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-35> 지방교육재정교부금과누리과정지원비관련세입 세출결산의변화추이 (2010 2015) ( 단위 : 억원 ) 구분 10 년 11 년 12 년 13 년 14 년 15 년 11 년대비 12-15 년누적증가액 지방교육재정교부금 결산규모 전년대비증감액 324,372 361,390 408,123 408,123 416,592 * 401,613 * 173,256-37,018 31,098 15,635 8,469-14,979 - 지방교육채발행액누리과정지원결산액유아교육재정결산총액교직원인건비결산액 10,402-339 9,583 38,022** 61,268 109,212 5,396 7,488 15,807 26,358 33,446 39,468 85,127 13,892 17,678 27,408 40,530 48,375 54,926 100,527 268,264 277,106 294,458 311,344 323,477 352,173 173,028 * 교부금결산액에취득세인하및지방소비세인상에따른교부금감소보전금 ( 14 년결산 7,905 억원, 15 년결산 7,557 억원 ) 을합산한것임. ** 이자절감과부족한지방교육재정의원금상환기일연장을위해 2009 년공공자금관리기금으로인수한지방교육채 2 조 115 억원을당시이자가싼시중금리로차환함 ( 이자율 4.85% 3.13%). 따라서 2014 년에지방채결산액 3 조 8,022 억원에서이를제외하면 2014 년지방채순발행액은 1 조 7,907 억원임. 자료 : KEDI 지방교육재정연구센터, 지방교육재정분석보고서 (2010, 2012, 2014) ; 교육부보도자료 (2014.9.18.); 교육부 (2015), 2015 년도지방교육재정보통교부금확정교부보고자료, 송기창 (2017) 에서재인용. 아래의표는송기창 (2017) 의표로, 2010년부터유아교육재정의항목별추이를보여주고있다. 2010년에는공립시설에쓰이는인건비와사립시설에쓰이는유아학비지원이비용이비슷했으나, 유아학비지원에쓰이는비용이점차커져 2013부터는공립시설인건비에사용되는돈의두배이상이지출되고있다. 공교육시설을늘리는데에추가적인예산투입은미미한수준이었으며, 유아학비지원항목은크게증가하였다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 169 회계연도 설립별 < 표 Ⅲ-36> 유아교육재정변화추이 ( 결산기준 )(2010 2015) ( 단위 : 백만원 ) 교특회계세출결산총액 (A) 인건비 학생수용시설 전출금 유아교육재정 유아학비지원 기타 계 (B) 비율 (B/A,%) 공립 - 443,696 44,348 203,637 37,095 16,709 745,485 2010 사립 - 62,152 2,893 63,061 502,495 12,989 643,590 계 43,108,881 505,848 47,240 266,698 539,589 29,698 1,389,073 3.22 공립 - 497,609 63,435 219,074 44,457 21,265 845,840 2011 사립 - 100,948-110,559 704,392 6,012 921,911 계 46,814,067 598,557 63,435 329,633 748,849 27,277 1,767,751 3.78 공립 - 537,647 68,580 259,662 82,917 30,160 978,966 2012 사립 - 133,974-122,861 1,064,057 7,200 1,328,092 어린이집 - - - - 433,705-433,705 계 50,433,937 671,620 68,580 382,523 1,580,679 37,360 2,740,762 5.43(0.86)* 공립 - 605,347 131,438 323,297 119,609 32,029 1,211,720 2013 사립 - 149,089-159,698 1,344,781 16,352 1,669,920 어린이집 - - - - 1,171,401-1,171,401 계 53,295,765 754,436 131,438 482,995 2,635,792 48,381 4,053,042 7.60(2.20)* 공립 - 635,385 201,992 317,958 146,884 27,779 1,329,998 2014 사립 - 187,236-122,534 1,585,197 41 1,895,008 어린이집 - - - - 1,612,540-1,612,540 계 56,789,353 822,621 201,992 440,493 3,344,621 27,820 4,837,547 8.52(2.84)* 공립 - 714,692 212,194 310,354 158,890 25,788 1,421,918 2015 사립 - 193,271-99,331 1,652,147 36 1,944,785 어린이집 - - - - 2,120,715-2,120,715 계 56,597,924 907,963 212,194 409,685 3,946,759 16,027 5,492,628 9.70(3.75)* 주 : 1) * ( ) 안은세출결산액에서차지하는누리과정보육료지원액의비율 (%) 임. 2) 2014, 2015 년시 도교육비특별회계결산자료는한국교육학술정보원의내부자료임. 자료 : 지방교육재정연구센터 (2011, 2012. 2013, 2014), 지방교육재정분석통계자료집 ; 2014 년, 2015 년시 도교육비특별회계결산자료, 송기창 (2017) 에서재인용.
170 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 3) 아이돌봄서비스 ( 아이돌봄지원사업 ) 아이돌봄서비스는국고보조금사업으로국비 70%, 지방비 30%( 예외적으로서울은국비 30%, 지방비 70%) 를매칭한총액을기준으로연간사업비로운영한다. 연간예산총액은사업초기인 2007년 3,952,684천원에서전국단위사업이된 2009년 23,896,364천원으로증가하였고, 아이돌봄지원법 시행이후인 2012년 67,066,976천원, 2013년 102,159,325천원, 2017년 134,800,000천원으로꾸준한증가추세에있다. < 표 Ⅲ-37> 아이돌봄지원사업예산 (2007 2017) 연도연예산총액국고보조금지방비 2007 3,952,684 2,600,452 1,352,232 2008 6,7600,000 4,108,000 2,652,000 2009 23,896,364 15,502,000 8,394,364 2010 30,849,114 19,705,000 11,144,114 2011 62,498,468 39,711,000 22,787,468 2012 67,066,976 42,894,000 24,172,976 2013 102,159,325 66,060,000 36,099,325 2014 122,976,000 78,516,000 44,460,000 2015 122,802,660 78,716,000 44,086,660 2016 129,600,000 82,800,000 46,800,000 2017 134,800,000 86,800,000 48,000,000 ( 단위 : 천원 ) 출처 : 여성가족부 (2007b, 2008b, 2009-2017), 2007 년도 아이돌보미지원사업지침, 2008-2011 년도 아이돌보미지원사업안내, 2012-2017 년도 아이돌봄지원사업안내. 아이돌봄서비스총예산은돌보미수당등의사업비와전담인력인건비, 홍보비등사업운영을위한비용 ( 사업관리비또는운영비 ) 으로이분화해집행된다. 각연도의아이돌봄지원사업을살펴보면, 2013년까지는사업운영비 ( 관리비 ) 편성기준을 전체예산의 25% 이내 (2007년)( 여성가족부, 2007b), 35백만원
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 171 초과불가 (2008년)( 여성가족부, 2008b), 총사업비의 30% 이내 (2009-2010년) ( 여성가족부, 2009; 여성가족부, 2010), 총예산의 13%+100% 자부담유형사업실적가산 (2011-2012년)( 여성가족부, 2011; 여성가족부, 2012) 등전국에동일한규정을적용하였다. 2013년에는규정이완화되어운영비를 총예산의 11 16% 범위내에서시도및시군구청이결정 ( 여성가족부, 2013) 하도록하였으며, 2014년부터는시 도와시군구에서자율결정해편성, 집행하는방식으로변경되었다 ( 여성가족부, 2014). 마. 소결 1991년영유아보육법, 2004년유아교육법이제정된이래우리나라미취학아동돌봄정책은국가책임의확대과정을거쳐왔다. 2004년에는저소득영유아를중심으로선별주의적보육으로부터모든아동을대상으로하는보편주의적보육으로전환이이루어졌으며 2012년에는 0 2세, 5세무상보육, 2013 년에는 0 5세전체아동에대해무상보 ( 교 ) 육이실시되기에이르렀다. 이과정은영유아양육을가족의책임으로, 특히여성에게맡겼던과거의방식으로부터탈피해국가가책임을지는탈가족화를이루어낸과정으로평가될수있다. 탈가족화가부양및돌봄에서가족의존을줄여주는정책이라고했을때우리나라보육정책은상당한정도의성과를거두었다. 1997년 12.3% 에불과했던영유아보육률은 2005년 30% 를넘어섰고, 0 2세 무상보육 이실시된 2012년에는절반이상의영유아가보육서비스를받게되었으며, 2016 년기준으로양육수당수급아동과유치원원아까지포함하면모든영유아가국가의비용지원을받고있다. 2016년기준으로연령별기관이용률은만 1세아부터 70% 를웃돌고있으며, 만 2세이상아동은 90% 이상이기관을이용하고있는것으로나타나고있다. 이와같이보육및유아교육정책은비용의감소 ( 비용의탈가족화 ), 기관이용률증가 ( 공식화 ) 라는측면에서압축적발전을이루어냈다. 비용의탈가족화과정은노무현정부시기차등보육료제도를도입함으로써저소득층에국한되었던공공부조성서비스로부터중간계층을포함하는
172 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 것으로적용범위를확대한것에서부터본격화되었다. 차등보육료체계는이명박정부와박근혜정부에서도적용범위와혜택의점진적확대가이루어져 2013년보육의국가책임제시대를여는제도적시발점이되었다. 이와같은탈가족화과정은돌봄제공자와돌봄시설 ( 장소 ) 의공식화과정과병행되었다. 1980년대까지탁아사업종사자에대해서는자격기준이정해진바없었지만 1991년영유아보육법제정이후종사자의자격기준이법령및시행령을통해규정, 강화되어왔고보육 교육과정도표준화되는등비공식적돌봄으로부터상당정도공식화가이루어졌다. 2016년 3 5세누리과정 ( 어린이집 + 유치원 ) 시설이용아동의비율은 90.1% 수준에이르렀으며 0 2 세영아보육률도 65.1% 에이르러높은수준의시설보육을보이고있다 ( 보건복지부, 보육통계 2016). 미취학아동의돌봄과관련하여보육비용의부모부담감소, 보육종사자의전문성 ( 자격기준 ) 강화, 시설이용률의증가라는측면에서발전이있었음에도불구하고지속가능한돌봄서비스의차원에서우리나라의아동돌봄정책이안고있는문제들도적지않다. 첫째, 그간아동돌봄정책의기조는보육비용을중심으로수요자를지원하고공급은민간부문에의존하는것이었기때문에돌봄의서비스품질에서공공성을확보하는데있어한계가있었다. 현금급여와달리서비스에서국가의역할은비용지원에국한될수없으며아동의안전, 건강, 발달의적정기준을충족하는서비스의질적측면까지포괄하는것이어야한다. 그러나민간보육시설의확대과정은평가인증등정부규제가부족한가운데이루어짐으로써서비스의품질을적절히보장하지못하였고서비스에대한불만과불신으로이어지고있다. 사립유치원의경우는비용을통제할수있는도구가쉽게받아들여지지않았고, 유치원비인상률을조정할수있는형태로비용규제방식을제도화하였으나여전히투명한회계감사가이루어지지않고있는상황이다. 둘째, 바우처는아동돌봄서비스전달체계를조직화하고있는핵심적정책도구이다. 바우처는서비스공급확대, 소비자선택권, 공급자간경쟁을통해서비스의질적향상을목표로도입되었다. 바우처이전에도부모부담금을감소시켜주는방식으로비용지원이있었지만바우처의도입을통해시설지원
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 173 까지개별이용자에대한비용지원으로통합됨으로써민간시설에대한관리감독의재정적근거가약화되었다 ( 김진석, 2017). 아동돌봄서비스의 3자계약관계 ( 국가-부모-민간시설 ) 에서바우처는부모와민간시설간의사적계약관계를강조하고국가의공적규제능력을약화시키는정책적수단이된것이다. 민간기관에대한효과적인규제를통해공공성을확보하기위해바우처의한계를보완하는대책이필요한상황이다. 셋째, 서비스전달에서핵심인력인돌봄종사자는수적으로증가했으나근로조건은향상되지않았다. 보육교사의경우, 2001년 4만 7천명에서 2015년 23만명으로 5배증가했음에도불구하고여전히고용불안, 저임금, 장시간근로의문제를안고있다. 아이돌보미의경우는더욱열악한근로조건을보이는데, 근로자성을제대로인정하지않아법적분쟁이발생하고있을뿐아니라, 최저임금수준의활동수당외에다른금전적보상은한정적이며, 시간제로일하기때문에생활유지에필요한수입을안정적으로확보하기어려운상황이다. 이는돌봄노동이공식화되었지만여전히낮은수준의사회적인정에머물러있는현실을여실히보여주며또한아동돌봄인력의전문성과경력형성을저해하여아동돌봄서비스의품질을낮추는결정적요인이되고있다. 돌봄노동의 공식화 는남성생계부양자가족에서여성에게도덕적의무로강제되던 돌봄 이돌봄 노동 으로인정됨을의미하지만, 현재의공식화수준은근로계약및근로조건, 노동자성의보호및인정에서불충분하며불충분한공식화는여성에게비공식노동의연장선에있는나쁜처우의노동을의미할따름이다 (Jensen, Pfau-Effinger & Flaquer, 2009). 넷째, 아동돌봄서비스에서불완전한탈가족화와공식화의문제는 2009년양육수당의부분적도입, 2013년 0 5세영유아로의전면적확대를통해더욱악화되었다. 2016년현재양육수당은 97만아동이수급하고있으며이수치는전체 0 5세영유아의 30%, 예산규모로는 1조 2천억이넘는거대한비중을차지하고있다. 양육수당은비용의탈가족화라는측면에서양육비용의일부를지원하고또한가족내돌봄노동의보상이라는성격이있다. 그러나수급자격에정부지원보육시설의미이용을조건으로부과함으로써모든계층의아동을대상으로한보편주의보육의정당성을훼손하고남성생계부양
174 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 자가족의가부장적성별분업을복권시키는효과를갖고있다. 보육정책의발달은성별, 계층별불평등을줄이는방향으로이루어져야함에도불구하고여성의탈가족화, 영유아아동에대한평등한보육기회제공이라는측면에서역행하고있기때문에보편적아동수당도입과더불어폐지, 전환의필요성이제기되고있다. 3. 노인돌봄정책 우리나라에서노인돌봄정책은 2007년노인장기요양보험제도가도입되기이전까지는무의탁독거노인, 저소득층노인에대한지원으로한정되어있었다. 생활시설과지역사회이용시설모두정해진산식에의해정부보조금을지원받는비영리법인, 비영리민간기관에의해운영되었고이들비영리사회복지시설들은부족한정부재정을자원봉사자의방문과후원연결등의활동으로보충하였다. 신체적, 정신적어려움으로혼자서일상생활을영위하지못하는노인들의 요양욕구 가서비스신청권으로보장되고정부에의해수급자격이결정되며다양한돌봄서비스가체계적으로제공되기시작한것은노인장기요양보험제도에의해서다. 1981년노인복지법이제정된후 1983년부터생활보호대상자노인에게무료노인건강진단제도가실시되면서노인에대한사회서비스사업이시작되었다. 1983년사회복지사업법개정으로사회복지사업으로서설립근거를가지게된사회복지관은 1980년대후반과 1990년대꾸준히확대되면서노인을포함한지역저소득취약계층에대한재가복지서비스를제공하는주체가되었다. 무의탁노인을양로시설에 조치 하는방식외의재가복지서비스가노인복지사업으로제도화된것은 1989년노인복지법개정을통해서다. 하지만그출발점은비영리민간기관인한국노인복지회및은천노인복지회에서 1987년가정봉사원파견사업을영국비영리기관의지원을받아시범실시하게되면서부터라고할수있다. 법제정이후가정봉사원사업은독립적인가정봉사원
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 175 파견사업으로확대되어지역사회의독거노인과거동이불편한노인들에게재가서비스를제공하였다. 1991년부터는가정간호사업, 1992년부터주간보호사업, 단기보호사업등재가노인복지사업이실시되었다. 이들재가노인복지사업은사회복지관과노인복지관, 노인재가기관등사회복지기관에대한정부보조금방식으로제공되었다. 2000년대들어저출산 고령사회라는사회변화가가속화되자정부는이에대한대책을마련하기위해참여정부에서저출산 고령사회기본법을제정하고 5년마다기본계획을세우게된다. 가족의변화와고령인구의증가에대한사회적돌봄정책으로서노인장기요양보험제도가신속하게추진되었고이제도는이전과는비교하기어려울정도로노인돌봄서비스가확대되는계기가되었다. 2007년노인돌보미바우처사업은시설과기관에보조금을지원하고공급하던노인돌봄서비스와다르게이용자에대한재정지원방식으로시작된최초의사업이다. 노인복지사업기관이서비스수혜자를선별하던종래의방식과다르게정부는직접서비스신청을받고이용자에게바우처방식으로서비스를공급하였다. 이용자들은기관을선택하여개별계약을맺고서비스를제공받게되었고기관들은이용자를둘러싼경쟁을벌이는사회서비스시장이만들어지게되었다. 이방식은 2008년부터시행된노인장기요양보험제도에따른요양서비스공급에도적용되었다. 요양등급판정을통해건강보험공단으로부터요양욕구를인정받은노인들은자신이원하는기관을선택하여요양시설, 재가서비스를이용하게되었다. 차상위이상의노인의경우서비스비용의 15% 20% 가본인부담금으로부가되었다. 노인장기요양보험제도의실시는소득에관계없이욕구를기준으로보편적인노인돌봄서비스를공급하게되었다는면에서노인돌봄정책에서전환점이된다.
176 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 가. 제도개요및발달개관 한국노인돌봄정책의발전과정은시기별로크게네단계로구분할수있다. 먼저노인복지사업이고유한영역으로자리잡게된 1981년노인복지법제정부터재가돌봄사업이법제화된 1989년까지를 잔여주의시설보호기 로볼수있다. 이시기는주로 무의탁노인 을대상으로최소한의시설보호서비스를중심으로노인돌봄이이루어지던시기이다. 그다음단계인 노인재가복지확대기 는시설보호만이아니라지역사회보호로노인돌봄정책이확장되던 1990년부터 2006년까지이다. 이시기의특징은노인복지법등에의해재가노인복지사업이제도화되고사회복지관, 노인복지관등지역사회에서활동하는사회복지기관에서재가서비스를제공하기시작했으며가정봉사원을파견하는재가복지서비스기관이노인복지시설로제도화되면서확대되던시기이다. 세번째단계인 보편적노인장기요양보험제도도입기 는 2007년도부터 2013년까지인데정부가장기요양욕구를가진노인을대상으로서비스수급자격을직접제공하고, 시장방식을적용하여공급을대폭확대한시기로구분할수있다. 그동안정부보조금에의해노인복지서비스를제공하던노인복지시설들도노인장기요양보험제도에맞추어노인의료복지시설인요양시설과재가기관으로재편되고이전과는비교할수없이많은사람이소득기준에구애됨없이노인장기요양서비스의수혜자가되었다. 장기요양서비스를제공하는기관도크게증가하였다. 그러나이시기는노인돌봄서비스를시장방식으로공급하던시기로기존에노인복지사업을하던사회복지법인, 비영리법인만이아니라영리법인그리고다수의개인사업자가요양서비스공급자로참여하게되었다. 노인장기요양보험제도는노인돌봄정책의중심이되어이용자규모를해를거듭할수록확대해왔다. 그러나 2014년에는치매특별등급을도입하여그동안 3등급으로유지되어오던장기요양등급체계를 5등급으로개편하고치매노인에대한장기요양서비스를확대하는데역점을기울이게된다. 이시기를기준점으로하여 장기요양서비스확대기 로나눌수있겠다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 177 < 표 Ⅲ-38> 노인돌봄정책의시기별특성 잔여주의시설보호기 노인재가복지확대기 보편적노인장기요양보험제도도입기 장기요양서비스확대기 시기 1981-1989 1990-2006 2007-2013 2014- 주요목표 정부계획 소관부처 주요정책도구 1981. 노인복지법제정 1981. 유료양로시설신설 1989. 1 차노인복지법개정 ( 가정봉사사업 ) 보건복지부 사회복지법인양로시설에대한보조금 지역노인복지사업확대민간시설건립지원을통한인프라구축사회복지서비스지방이양 1991. 가정간호사업 1992. 주간보호사업, 단기보호사업시작됨 1992. 사회복지관부설재가복지봉사센터설치사업에예산지원 1993. 2 차노인복지법개정으로재가노인복지사업법제화 1997. 재가노인복지시설규정및가정봉사원교육훈련의무, 교육기관설치명시, 시설평가제도입 1997. 노인전문요양시설 2003. 중산 서민층노인보호를위한 실비주간보호사업 실시 2005. 재가노인복지사업지방이양 보건복지부지방자치단체 시설보조금, 시설평가제 대상무의탁노인지역사회저소득층노인 시기특징 돌봄서비스의특징 노인복지법이제정되고독립적인노인복지영역이구축되던시기 무의탁노인생활보호법적용대상노인에대한무료양료시설 노인복지에재가서비스가법제화되고노인시설과더불어지역사회노인복지사업이발전하던시기 저소득층노인대상의가정봉사원사업 ( 재가 ) 출처 : 본연구결과를토대로연구자가작성 사회서비스확대로일자리창출노인장기요양보험제도시행 2007. 노인돌봄바우처제도시행 2007. 7. 노인장기요양보험법제정 2008. 재가노인복지시설로명칭통일하고서비스종류로구분 ( 가정봉사원파견시설, 주간보호시설, 단기보호시설 ) 2010. 재가노인지원서비스신설 보건복지부건강보험공단지방자치단체 바우처사회서비스시장육성 재가중심장기요양서비스확대치매노인에대한서비스확대 2014. 치매특별등급도입 2016. 재가노인복지시설이제공할수있는서비스에방문간호서비스추가 보건복지부건강보험공단지방자치단체 모든노인중요양등급인정자 (1 등급 -3 등급 ) 등급외자 ( 바우처서비스 ) 저소득층노인에대해본인부담금지원 이용자지원방식의사회서비스가도입되고노인장기요양보험법을통해보편적장기요양서비스가도입된시기 보편적인노인장기요양서비스 ( 시설 / 재가급여 ) 치매노인을포함하여노인장기요양서비스등급개편및서비스확대 치매노인으로노인장기요양서비스확대
178 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 1) 잔여주의시설보호기노인복지정책이고유한법적기반으로가지게된것은 1981년노인복지법제정을기점으로한다. 노인복지법제정이전에는정책적으로나행정적으로는 노령자복지 라는용어가사용되었다 ( 보건사회부, 1971; 보건복지부, 2015a: 238에서재인용 ). 노인복지법제정으로보건사회부는노인복지를전담하는부서로 1981년에는가정복지과를두었고 1989년에는노인복지과를설치하였다. 1981년노인복지법에서규정하고있는노인복지시설은양로시설, 노인요양시설, 유료양로시설그리고노인복지회관이다. 양로시설은가족부양이어려운무의탁저소득노인에게대해주거와생활을종합적으로제공하는시설이다. 빈곤한노인에대한시설서비스로가장전통적인방식의노인복지서비스라고할수있다. 1945년해방이후부터 1981년노인복지법이시행되기까지노인주거복지시설은 ( 무료 ) 양로시설하나밖에없었다. 1980년까지양로시설은 48개소에 3,159명이보호받고있었다 ( 보건사회부, 1981; 보건복지부, 2015a: 282에서재인용 ). 1970년대까지만해도노인요양시설이라는용어는공식적으로존재하지않았다 ( 보건복지부, 2015a: 262). 장기요양시설서비스는노인복지법제정을계기로 1983년에노인요양시설이설치되었다. 당시노인복지법에노인요양시설은 노인을입소시켜무료로또는저렴한요금으로급식, 치료기타일상생활에필요한편의를제공함을목적으로하는시설 로규정하고있다. 시설이아닌노인이살고있는가정을방문하여서비스를제공하는재가서비스는 1987년민간기관인한국노인복지회에서자원봉사자를활용하여가정봉사원파견사업을실시한것이처음이다. 이후은천노인복지회등으로가정봉사원파견시범사업이실시되었고 1989년 12월제1차노인복지법개정을통해 가정봉사사업, 재가노인 이라는용어가등장했다. 2) 노인재가복지확대기 1989년 12월 30일에처음으로개정된노인복지법은 1981년노인복지법에포함된 복지조치 의범위와내용을확대했다는의미를갖는다. 특히기존의
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 179 법에 복지조치 로포함된상담과입소, 건강진단, 경로우대, 경로사업, 직종의개발, 주택에더하여개정노인복지법에서는 노령수당 과더불어새롭게 가정봉사사업 을제11조 25) 로규정하였다. 이를통해신체적, 정신적으로취약해진노인에게시설입소외에지역사회에서지원하는사회복지서비스의유형이 가정봉사사업 이라는이름으로만들어졌고, 재가노인 이라는용어도노인복지법안에자리하게되었다. 1993년노인복지법개정으로전술한 가정봉사사업 은 재가노인복지사업 으로명칭이변경되었다. 이법은재가노인복지사업을가정봉사원파견사업, 주간보호사업, 단기보호사업세유형으로규정 26) 하였다. 재가복지사업은허가제로이루어진다는점이명시되었다. 그러나이들재가노인복지사업은기존의노인복지시설에서부가적인사업으로제공하였기때문에재가기관을노인복지시설로인정하지는않았다. 1997년 8월에개정된노인복지법에의해재가노인복지시설은노인주거복지시설, 노인의료복지시설, 노인여가복지시설과더불어하나의독자적인노인복지시설의종류로규정되었다. 그리고노인복지법제38조에의해재가노인복지시설이가정봉사원파견시설, 노인주간 25) 제 11 조 ( 가정봉사사업등의실시 지원 ) 1 복지실시기관은신체적 정신적장애가있는노인으로서제 18 조의규정에의한노인복지시설에서입소보호를받고있지아니한불우노인을위하여그들에대한가사봉사및상담을하는가정봉사원을두어필요한보호를하는가정봉사사업및그들의복지증진을위하여필요한결연사업을실시하도록노력하여야한다. 2 복지실시기관은가정봉사사업, 결연사업기타재가노인의복지증진을목적으로하는사업을하는자에대하여적절한지원을할수있다. 26) 제 20 조의 2( 재가노인복지사업 ) 1 재가노인복지사업은다음각호의사업으로한다. 1. 가정봉사원파견사업 : 신체적 정신적장애로일상생활을영위해나가기곤란한노인이있는가정에가정봉사원을파견하여노인의일상생활에필요한각종편의를제공하여지역사회안에서건전하고안정된노후생활을영위하도록하는사업 2. 주간보호사업 : 부득이한사유로가족의보호를받을수없는심신이허약한노인과장애노인을낮동안시설에입소시켜필요한각종편의를제공하여이들의생활안정과심신기능을유지 향상을도모하고, 그가족의신체적 정신적부담을덜어주기위한사업 3. 단기보호사업 : 부득이한사유로가족의보호를받을수없는심신이허약한노인과장애노인을시설에단기간입소시켜보호함으로써노인및노인가정의복지증진을도모하기위한사업
180 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 보호시설, 단기보호시설이세가지로규정되었다. 그리고가정봉사원파견시설에종사하는가정봉사원이일정한교육을받아야한다는내용이제52조에명시되었다. 해당법령에의해재가노인복지시설의설치는신고제를따르게되었다. 1993년개정된노인복지법에의해실시된가정봉사원파견사업은 1999년기준전국적으로 74개소가설치되어기초생활보장수급노인에게는무료로그리고저소득층노인에게는실비로가정봉사원사업을실시하였다. 가정봉사원파견시설외에도 1992년에정부가지역사회복지관부설로설치하게한재가복지봉사센터도역시지역사회의노인, 장애인, 소년소녀가장등재가요보호자에게일상생활원조서비스를제공하였다. 1999년기준으로전국에 268개소가설치되어재가서비스를제공하였다. 뿐만아니라노인종합복지관 9개소에서도가정봉사원파견사업을시행하였다. 서울시의경우 107개소를설치하여직접고용한가정도우미가이사업을담당했다 ( 윤현숙, 2004). 보건복지부 ( 보건복지부보도자료, 2005.4.13.) 발표에의하면 2004년도기준노인재가복지시설로는가정봉사원파견시설이 300개소로 24,750 명의노인에게재가서비스를제공했다. 주간보호시설이전국 237개소로 4,390명의이용자를, 그리고단기보호시설은 82개소로 866명의이용자를가지고있었다. 이용자가서비스요금을지불하는실비주간보호시설도 41개소로 483명의이용자가이용하고있었다. 총괄하면전체약 660개재가서비스기관이약 3만여명의노인이용자에게재가서비스를제공하고있었다. 3) 보편적노인장기요양보험제도도입기 27) 2000년부터우리나라의 65세이상노인인구가전체인구의 7.2% 가되면서고령화사회에대한사회적관심이점차높아졌다. 2000년 2월보건복지가족부내에 < 노인장기요양보호정책기획단 > 이설치되었고이기획단에서 < 노인장기요양보험종합대책방안 > 이라는보고서를발표하였다. 2001년과 2002년에걸쳐공적요양보호체계구축을위한기초연구과제로 65세이상노인과 27) 노인장기요양보험제도도입기에대한설명은보건복지부가발행한 < 보건복지 70 년사 > 제 3 권사회복지편 6 장 노인복지 를주로참고하여작성하였음.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 181 수발자에대한욕구와수발실태, 복지욕구에대한조사가실시되었다. 2001년김대중대통령의 8.15 경축사에서노인요양보장제도의필요성이공표되었다. 2002년대통령선거공약에노인장기요양제도가포함되었으며 2003년노무현정부에의해보건복지부내 < 공적장기요양보장추진기획단 > 이구성되었다. 2004년 3월에는 < 공적노인요양보장실행위원회 > 와 < 실무기획단 > 을설치하여노인장기요양보장제도의재원조달방식, 제도운영방식, 관리운영체계, 급여범위, 요양수가체계등에관한구체적인실행모형을개발하였다 ( 보건복지부, 2015a: 252). 보건복지가족부에서는 2005년 10월 < 노인수발보장법률 > 이라는이름의입법예고를하였고 2006년 2월 7일 < 노인수발보험법 > 이라는이름으로국무회의를통과하여 2006년 2월 16일국회에제출되었다. 국회에는정부법안외에장기요양보험관련 6개법안도같이제출되어 1년 2개월에걸친법안심의결과 2007년 4월 27일에 < 노인장기요양보험법 > 이라는이름으로제정 공포되었다. 노인장기요양보험법은 2008년 8월시행계획으로제정되었는데 2007년 12월대통령선거에서이명박후보가당선되어이명박정부에서시행되었다. 노인장기요양보험법에따르면노인장기요양보험제도는 고령이나노인성질병등의사유로일상생활을혼자서수행하기어려운노인등에게제공하는신체활동또는가사활동지원등의장기요양급여 를제공하여 노후의건강증진및생활안정을도모하고그가족의부담을덜어줌으로써국민의삶의질을향상 하는것을목적으로한다. 노인장기요양법제 12조와 23조에따르면장기요양보험가입자와그피부양자그리고의료급여수급권자는장기요양인정신청자격을가지고, 장기요양인정신청조사결과등급판정을받게된신청자는요양시설과 5 9인규모노인요양공동생활가정에서시설급여를이용하거나, 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주야간보호, 단기보호및기타재가급여를이용할수있게되었다. 우리나라에서노인장기요양보험제도도입은인구고령화비율이 10% 수준에이른시점에서일어났다. 일본과독일이고령화율 17 18% 에도달한시점에서장기요양보험제도를도입한것과비교해볼때비교적이른시점에서노인돌봄에대한사회적대응을제도화한것이라고평가할수있다 ( 석재은
182 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 외, 2015: 63). 노인장기요양서비스시행에앞서정부는새롭게바우처방식에의한노인돌봄서비스를도입하였다. 기관에게보조금을지급하고재가서비스공급을위탁하는방식이아니라일선읍면동사무소에서직접서비스신청을받고수급자격을가지게된이용자에게바우처를발급하여서비스구매력을지원해주는재가서비스였다. 2007년부터시작된 노인돌보미사업 은 2008년노인장기요양보험제도가시행된이후등급판정결과 1-3등급을받지못한등급외노인들이별도로신청할수있는경증노인을위한재가서비스로자리잡았고명칭도노인돌봄종합서비스로변경되었다. 노인돌봄기본서비스는노인복지기관에보조금과함께위탁하여시행하는사업으로직접적인돌봄서비스를제공한다기보다독거노인에게기본적인안부와연락을취하며안녕을확인하는정도의서비스를제공한다는점에서차이를가진다. 2008년첫해에노인장기요양서비스를이용하기위해등급판정을신청한사람의수는약 36만명, 이가운데인정자가약 21만명이었다. 신청자수는크게는전년도대비 47% 적게는 4% 내외로꾸준히증가하였다. 등급판정자규모도증가하여 5년이지난 2012년에는약 34만명을상회하게되었다. 노인장기요양보험제도는요양인력으로요양보호사를제도화하여 2008년약 11만 3천여명이일선에서노인돌봄을도맡았고 2013년기준 25만명이넘는요양보호사가장기요양서비스를제공하게되었다. 2004년총 537개소에불과했던요양시설은 2008년 1,700여개소로증가하였고 2013년에는 4,626개소에달하였다. 재가서비스기관은더급격히증가하여 2013년기준 1만 1천여개소를넘게확대되었다. 노인장기요양보험제도가점차안정화되는가운데예상하지않은현상이발생하였다. 요양보호사에의해공식적으로제공되는것으로간주되던방문요양, 방문목욕등의재가서비스영역에서노인이용자와가족관계에있는요양보호사에의한서비스가증가하기시작한것이다. 예외적으로인정되던특별현금급여와다르게가족이요양보호사자격증을취득하여서비스제공기관에등록하고배우자나부모에게서비스를제공하는방식이었다. 2012년 2 월기준으로노인이용자와함께살면서재가서비스를제공하는요양보호사
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 183 는전체재가서비스영역에서일하는요양보호사의 28% 에달하는 46,392명으로조사되었다 ( 보건복지부내부자료, 2012; 양난주, 2013: 98에서재인용 ). 제도설계당시에는존재하지않았던노인장기요양보험제도내에서활동하는 가족요양보호사 는정부의특별한방침을통해현실적존재로인정되었다. 정부는가족관계에있는요양보호사에의해서비스가제공되는경우급여로인정되는시간을줄여오다가 2011년 8월동거, 비동거를구분하지않고 가족요양보호사 의경우 1일 60분, 한달 20일만급여를청구할수있는것으로방침을변경하였다. 4) 장기요양서비스확대기노인장기요양보험이출범된이후, 5년간은제도의성공적인안착을위해노력하였고, 그이후부터는서비스이용현황및욕구등을반영하여보장성확대, 서비스질향상을위해제도를개선해왔다 ( 권진희, 2017: 10). 2013년 12월부터는노인장기요양서비스의주요인력인요양보호사를대상으로직무교육을실시하게되었다. 2014년 7월에는장기요양등급체계가 3등급에서 5등급체제로바뀌었다. 2012년이전에는장기요양인정등급이등급판정점수 55점까지를 3등급으로하였는데 2012년-2013년에걸쳐 3등급등급판정점수범위가 51점까지로확대되어노인장기요양서비스이용자의범위를더확대하였다. 그리고 2013년에는치매특별등급을설정하기위한시범사업을실시한후 2014년부터치매특별등급을등급판정점수 50점-45점구간으로설정하면서장기요양등급인정체계를 5등급체계로개편하게된것이다. 2014년 11월에는보험자직영요양시설인서울요양원이개원되었다. 2015 년 7월에는가정에서장기요양노인을수발하는가족의부양부담을덜어주기위해가족상담지원시범사업을시작하였다. 2016년 7월에는치매전담형장기요양기관을도입하였으며장기요양서비스이용자의욕구에맞춰통합적으로재가서비스를제공할수있는체계구축을위해통합재가시범사업을시작하였다. 또한, 11월부터는기존촉탁의방문진료에원격건강관리서비스 ( 의사 -간호사, 입소자간원격건강상담, 교육, 자문, 지도 ) 를결합한건강관리강화시범사업을시행하고있다 ( 권진희, 2017: 11).
184 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 장기요양인정등급이 5등급체제로개편되고치매노인에대한인지활동형프로그램도제공되는등장기요양서비스가확대된결과 2016년기준장기요양서비스신청자는약 85만명, 1-5등급까지등급인정자는약 52만명에달하게되었다. 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보, 권진희 (2017: 13) 에서재인용. [ 그림 Ⅲ-16] 장기요양기관의증가현황 (2008 2016) 나. 급여의다변화및종류별대상확대 노인장기요양보험제도의도입이후급여의유형은법에의해정해졌고, 제공기관과제공인력은서비스제공후건강보험공단으로부터받는수가와이용자에게받는본인부담금 ( 시설 20%, 재가 15%), 그리고이용자가국민기초생활보장수급권자나의료급여수급권자의경우본인부담금을지방자치단체로부터받아서비스제공기관을운영하게되는동일한조건에놓이게되었다. 정부는시설급여나재가급여제공기관에대한인력기준과설치기준을제시하지만노인장기요양보험제도이전과같이인력에대한임금가이드라인을제시하거나시설에강제하지는않게되었다. 따라서설립혹은운영주체가국공립, 민간비영리법인, 영리법인, 개인사업자든모든서비스제공기관은이용자에게제공한장기요양서비스의수가에따라건강보험공단에게수가를
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 185 청구하여받고, 이용자에게는본인부담금을받아기관을운영하게되었다. 요양보호사등인력의인건비를결정하는것은기관장의재량사항이되었고, 그외시설운영에대한재량은개별장기요양기관에속하게되었다. 노인장기요양의모든급여는노인장기요양보험법에규정되어있으며대표적으로시설급여와재가급여로나뉜다. 노인장기요양보험법제23조에따르면시설급여란장기요양기관이운영하는노인요양시설및노인공동생활가정등에장기간입소하여신체활동지원및심신기능의유지, 향상을위한교육, 훈련등을제공하는장기요양급여를말한다. 다시말해시설급여는이용자가시설로입주하여생활하면서요양서비스를받는유형의서비스를가리킨다. 재가급여는공간으로나누면두유형이다. 먼저집으로요양보호사나간호사가방문하여정해진시간만큼서비스를제공하는방문요양, 방문목욕, 방문간호가있다. 그리고이용자가지역사회의시설을방문하여정해진시간동안신체활동지원, 인지활동지원등의요양서비스를이용하는주야간보호, 단기보호가있다. 또한이용자는일상생활에필요한용품을지원받는복지용구서비스를이용할수도있다. 이러한노인장기요양급여를세분화해본다면크게 4가지로나눌수있는데, 입소시설을이용할수있는시설급여와이용자의가정으로방문하여제공하는방문요양, 방문목욕, 방문간호, 그리고일정시간동안기관을방문하여프로그램을이용하거나지원서비스를받는주야간보호와단기보호마지막으로불가피한사유로서비스이용이어려운수급권자에게월정액 15만원을현금으로지급하는특별현급급여로나뉠수있다. 장기요양인정등급에따라건강보험공단에서수급권자가서비스를이용할때지원하는재정의크기가달라진다. 하지만어떤등급이건간에사실상시설급여와재가급여를자유롭게선택하는데큰문제는없다. 아래표는 2008년부터 2016년까지장기요양신청자수와등급별인정자수를보여주고있다. 장기요양서비스가필요하다고스스로선택한신청자, 그리고등급판정을통해수급권을부여받은인정자추이를살펴보는것은정부가지원하는노인돌봄서비스공급규모를가늠할수있게해준다. 이에따르면노인장기요양보험제도에의해장기요양서비스를받을수있는수급권을가진
186 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 이용자는 2016년기준약 52만명으로약 85만명에달하는신청자의 61% 라는것을알수있다. 등급외판정을받은약 16만명가운데가구소득이중위소득의 160% 이하면노인장기요양보험제도가아니라노인돌봄종합서비스 28) 를이용할수있다. 노인돌봄종합서비스는조세를재정으로공급하는사회서비스바우처사업중의하나로예산범위내에서수급권이제공되며이서비스를이용하기위해서는다시읍면동주민센터에신청해별도의수급자격을인정받아야한다. < 표 Ⅲ-39> 노인장기요양서비스신청자와인정자추이 (2008 2016) ( 단위 : 명 ) 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 신청 355,526 522,293 622,346 617,081 643,409 685,852 736,879 789,024 848,829 1 급 57,396 54,368 46,994 41,326 38,262 37,283 37,655 37,921 40,917 2 급 58,387 71,093 73,833 72,640 70,619 71,824 72,100 71,260 74,334 인정 3 급 98,697 161,446 195,167 210,446 232,907 269,386 170,329 176,336 185,800 4 급 134,032 162,763 188,888 5 급 10,456 19,472 29,911 소계 214,480 286,907 315,994 324,412 341,788 378,493 424,572 467,752 519,850 등급외 50,891 103,623 149,783 154,034 153,657 156,835 160,814 163,005 161,156 판정 ( 인정 + 등급외 ) 265,371 390,530 465,777 478,446 495,445 535,328 585,386 630,757 681,006 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 28) 노인돌봄종합서비스는조세를기반으로하는국고보조금사업으로서비스규모가이미정해져있다. 즉, 등급외판정을받는모든신청자가 (2016 년기준 16 만명 ) 신청한다고이용할수있는것은아니다. 읍면동주민센터에신청하여이용할수있는데 2016 년기준이용자규모는약 4 만 6 천명에불과하다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 187 노인장기요양서비스에대한신청자와인정자는해를거듭할수록증가하고있다. 제도시행 5년을넘기면서신청자는두배로증가하였고, 신청자의증가는제도시행첫해인 2008년대비약 142%, 연평균증가율은약 9% 에달한다. 제도시행이후대상자가확대된것에는몇가지제도개선이관련되어있다. 먼저제도시행초기본인일부부담금의부담으로서비스이용에제약을받고있는저소득 ( 차상위 ) 계층에대한부담경감의일환으로, 2009년 7월부터건강보험하위 10%( 도시지역 ), 건강보험하위 15%( 농어촌지역 ) 이하저소득층을본인부담금감경 (50%) 대상에포함함으로써본인부담비용지원이확대되었다 ( 보건복지가족부보도자료, 2009.6.29.). 본인부담금경감대상자들의장기요양서비스신청은 2009년이후꾸준히증가하고있는추세이며, 신청자대비인정자비율역시상당히높은수준인것으로파악된다. 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보 에서연구진이작성 [ 그림 Ⅲ-17] 노인장기요양서비스자격별신청자추이 (2008 2016)
188 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보 에서연구진이작성 [ 그림 Ⅲ-18] 노인장기요양서비스신청자대비인정자비율 (2008 2016) 장기요양인정점수를조정하고경증치매질환자를장기요양대상자인정범위에포함시킨것또한장기요양서비스대상자확대에기여하였다. 2008년도제도도입당시인구구조및한정적재정여건등을고려하여신체지원욕구가높은중증노인에우선순위를두고제도가시행됨에따라등급인정제도에대한재검토요구가다수제기되었다. 특히신체기능은양호하나간헐적문제행동을보이는경증치매노인의경우낮은등급을받거나등급인정에서탈락되는것에대한개선요구가지속적으로제기되어왔다 ( 보건복지부, 2012). 이에 3등급의요양필요점수를 55점 (2008.7) 에서 53점 (2012.7), 51점 (2013.7) 으로하향조정하는한편, 2014년 7월부터는 3등급을 2개등급으로구분하고, 51점미만의경증치매자를 5등급으로신설하는등꾸준하게이용자범위확대가이루어져왔다 ( 선우덕외, 2016a). 이러한정책개선의결과는아래등급별인정자비율을통해서도확인되는데, 1-2 등급의중증자비율은변화가없거나다소감소하는추세를보이는반면, 3 5등급자비율이전체인정자수확대에기여한것으로나타난다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 189 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보 에서연구진이작성 [ 그림 Ⅲ-19] 노인장기요양서비스등급별인정자비율 (2008 2016) 현재노인장기요양보험제도에의한장기요양서비스의혜택을받고있는노인은 65세이상전체노인의약 7% 에달한다. 실제로장기요양서비스수급권이주어지는인정자의규모가장기요양을필요로하는욕구를충분히반영한수준인지에대해서는부정적인의견이우세하다. 먼저, 제도도입을논의하던시기에도장기요양을필요로하는노인인구규모는 10% 를상회하는것으로추계한사실이있다. 2001년에발표된노인장기요양보호종합대책에서는 2015년까지시설보호노인인구를전체노인의 2.37%, 재가보호대상인구는전체노인의 7.8% 로추계하여전체 10.2% 의노인에게장기요양서비스가확대되어야한다고밝힌바있다 ( 노인장기요양보호기획단 보건복지부 한국보건사회연구원, 2001). 또한, 우리나라와같이사회보험방식으로노인장기요양서비스를제공하고있는독일과일본의장기요양서비스보장수준과비교했을때도우리나라의보장수준이낮다는의견이있다. 독일과일본의경우노인인구의 13.7%, 13% 가장기요양서비스를이용하고있기에 7% 남짓에불과한우리나라장기요양서비스의보장범위는충분하지않다는것이다 ( 김찬우, 2014: 127). 그러나노인장기요양보험제도도입 9년이경과한시점에서지속적으로지적
190 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 되어온문제는장기요양서비스의질과이와연관하여장기요양기관들의과당경쟁, 부당청구등에대한것이다 ( 선우덕외, 2016a; 석재은외, 2015; 석재은외, 2016 등 ). 따라서현재노인장기요양보험제도를둘러싸고주로논의되고있는문제는서비스부족과서비스양의확대보다는서비스의질적강화, 요양보호사의고용안정, 장기요양기관의안정적운영과서비스공급등과관련한공급인프라의개혁에대한문제라고볼수있다. 1) 시설급여 : 입소노인장기요양보험제도에서이용할수있는시설급여는노인의료복지시설인노인요양시설과노인요양공동생활가정두종류이다. 노인요양시설은입소정원이 10명이상인요양시설이고노인요양공동생활가정은입소정원이 5 명이상 9명이하인시설을가리킨다. 노인의료복지시설을설치하여운영하고있는자가노인장기요양보험법에따른장기요양기관으로지정받아시설급여를제공하고자할경우에는노인복지법시행규칙별표 4에따른시설및인력을갖추어관할특별자치시장 특별자치도지사 시 군 구청장에게지정신청하여장기요양기관으로지정받아야한다. 노인장기요양보험제도에서는노인장기요양보험가입자혹은피부양자가수급권자이다. 수급권자가운데 65세이상노인혹은노인성질환으로 6개월이상일상생활에어려움을겪고있는사람은장기요양등급판정을신청할수있다. 등급판정결과는 2017년 9월현재 5개등급으로통보되며, 각등급은요양이필요한정도를의미한다. 보건복지부 (2017b) 에따르면 1등급또는 2등급을받은수급권자는재가급여또는시설급여를이용할수있고, 3등급부터 5등급을받은수급권자는재가급여만을이용할수있지만 3-5등급을받은수급권자라하더라도동일세대의가족구성원으로부터수발이곤란한경우, 주거환경이열악하여시설입소가불가피한경우, 심신상태의수준이재가급여를이용할수없는경우라고등급판정위원회가판단하고본인이시설입소를희망할경우는시설급여를이용할수있다. 이는사실상장기요양 1등급에서 5등급가운데어떤등급을받았더라도
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 191 시설급여를이용한다거나재가급여를이용하는것은수급권자의선택에달려있다고할수있다. 제도에서등급판정을통해등급당지원할수있는서비스는등급별지원재정의크기로규정되어있을따름이지, 서비스유형을비롯하여더구체적인요양욕구를충족하는서비스이용의문제는이용자가선택하는문제로열어놓은것이다. 노인장기요양보험제도의수급권자가등급판정을받고요양시설을이용할경우건강보험공단은수급권자가이용한시설에서청구하는시설급여의비용을지급해준다. 공단에서지불하는급여비용은수급권자가이용한시설이노인요양시설인지노인요양공동생활가정인지또노인요양시설내치매전담실인지치매전담형노인요양공동생활가정인지에따라달라진다. 이에더하여수급권자가장기요양등급판정위원회로부터받는등급이무엇이냐에따라지원되는비용이달라진다. 시설급여비용은 1일단위로산정된다. 자세한내용은다음과같다. < 표 Ⅲ-40> 시설급여기관의 1 일당비용 노인요양시설 노인요양시설내치매전담실 ( 가형 ) 노인요양시설내치매전담실 ( 나형 ) 노인요양공동생활가정 치매전담형노인요양공동생활가정 1 등급 59,330 52,940 2 등급 55,060 67,900 61,110 49,120 60,890 3 등급 50,770 62,610 56,350 45,280 56,140 4 등급 62,610 56,350 56,140 5 등급 62,610 56,350 56,140 출처 : 국민건강보험공단홈페이지, 월한도액안내 (2017.1.1. 기준 ), (http://www.longtermcare. or.kr/npbs/e/b/502/npeb502m01.web?menuid=npe0000000380, 2017. 1. 1. 기준, 검색일 : 2017 년 10 월 9 일.). 건강보험공단은시설급여기관의유형과장기요양수급자의등급에따라상이한수가를지급한다. 그러나등급판정을받은노인이용자가시설급여를이용하는데모두에게동등한선택권이보장되는것은아니다. 노인요양시설
192 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 은 10인이상의요양시설을모두가리키는데 30인-40인규모에서부터 200인이상이정원인시설까지규모가천차만별이다. 시설규모만이아니라서비스질도차이가커서평가가좋은시설에는이용자들이집중된다. 전체요양시설가운데 2% 미만인국공립시설은대기자가정원의몇배에이를정도지만, 영세한민간시설일부는정원을채우지못하는경우도발생한다. 특히노인공동생활가정은 5인이상 9인이하의소규모시설로요양시설과는다른시설기준, 인력기준을가진다. 하지만요양등급을받은수급권자가등급과는상관없이요양시설과노인요양공동생활가정중무엇을선택해도그선택에따른결과는온전히수급자개인의몫이된다. 정부는수급자의선택을받은요양시설이청구하는수가를이용자와시설유형에맞춰지급할따름이다. 이렇게정부가재정을지원하고서비스이용을전적으로개인의선택에맡기는서비스공급방식이과연장기요양이필요한노인에게적절한지, 충분한보장성을강화하고있는것인지에대해서는논란이크다. 이에더하여개별요양시설과노인공동생활가정의주거조건과위치, 서비스차이가적지않다는점도공적서비스로서노인장기요양서비스이공급형평성에문제를제기하게하는요인이되고있다. 위와같이공단에서지급하는장기요양급여외에장기요양서비스이용자는급여의 20% 에상당하는본인부담금과요양시설에서비급여에해당하는서비스비용을지불해야한다. 현재요양시설서비스가운데비급여항목은식사재료비, 상급침실 (1인실이나 2인실 ) 이용에따른추가비용, 이 미용비, 그외보건복지부장관이고시한비용등이포함된다. 단, 국민기초생활보장법에따른기초보장수급자는본인부담금이면제되고그외차상위저소득층과의료급여법에의한의료급여수급권자들의경우도본인부담금감경대상이된다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 193 노인장기요양보험법 제 40 조 ( 본인일부부담금 ) 1 재가및시설급여비용은다음각호와같이수급자가부담한다. 다만, 수급자중 의료급여법 제 3 조제 1 항제 1 호에따른수급자는그러하지아니하다. < 개정 2015.12.29.> 1. 재가급여 : 당해장기요양급여비용의 100 분의 15 2. 시설급여 : 당해장기요양급여비용의 100 분의 20 2 다음각호의장기요양급여에대한비용은수급자본인이전부부담한다. 1. 이법의규정에따른급여의범위및대상에포함되지아니하는장기요양급여 2. 수급자가제 17 조제 1 항제 2 호에따른장기요양인정서에기재된장기요양급여의종류및내용과다르게선택하여장기요양급여를받은경우그차액 3. 제 28 조에따른장기요양급여의월한도액을초과하는장기요양급여 3 다음각호의어느하나에해당하는자에대하여는본인일부부담금의 100 분의 50 을감경한다. < 개정 2009.5.21., 2010.3.17.> 1. 의료급여법 제 3 조제 1 항제 2 호부터제 9 호까지의규정에따른수급권자 2. 소득 재산등이보건복지가족부장관이정하여고시하는일정금액이하인자. 다만, 도서 벽지 농어촌등의지역에거주하는자에대하여따로금액을정할수있다. 3. 천재지변등보건복지가족부령으로정하는사유로인하여생계가곤란한자 4 제 1 항부터제 3 항까지의규정에따른본인일부부담금의산정방법, 감경절차및감경방법등에관하여필요한사항은보건복지가족부령으로정한다. < 개정 2009.5.21.> 출처 : 노인장기요양보험법 2) 재가급여 29) 가 ) 장기요양보험제도재가급여종류노인장기요양보험제도는재가급여를방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주야간보호, 단기보호, 복지용구의 6가지유형으로제시하고있다. 앞에서설명한시설급여를이용하기위해필요한것과마찬가지로노인장기요양보험제도의재가급여를이용하기위해서는먼저건강보험공단에등급판정을신청하고등급을받아야한다. 3 5등급이재가급여를이용할수있는등급이지만 1 2 등급을받은이용자도본인이원하면재가서비스를이용할수있다. 장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시 제15조에는가정방문급여의일반원칙을법률로정하고있다. 가정방문급여는수급자 29) 노인장기요양보험제도의재가급여에대한이하서술은국민건강보험공단홈페이지, 노인장기요양보험제도의급여설명, (http://www.longtermcare.or.kr/npbs/e/b/303/npeb 303m01.web?menuId=npe0000000190, 검색일 : 2017.10. 25.) 을참조하여작성하였음.
194 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 의가정에서제공하는것을원칙으로하지만수급자의신체활동, 가사활동또는일상생활지원과직접적인관련이있는병원동행, 식사준비를위한시장보기, 관공서방문등특별한사유가있는경우는가정이아닌곳에서도급여를제공할수있다. 하지만여행이나나들이같은취미활동동행은인정하지않는다. 수급자이외의자에대한급여비용은산정하지않는다. 장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시 ( 보건복지부, 2017b) 에따르면방문요양급여는신체활동지원 ( 세면, 목욕, 식사도움, 체위변경등 ), 인지활동지원, 정서지원, 가사및일상생활지원 ( 취사, 청소, 세탁등 ) 등을포함한다. 가사및일상활동지원은수급자본인에한하여제공하며 1회에최대 120분범위내에서제공해야한다. 정서지원은 1회방문당 60분범위에서제공하고인지활동형방문요양급여는인지활동형프로그램관리자가수립한프로그램계획에따라치매전문교육을이수한요양보호사가제공한다. 6종의재가급여를제공하는기관을재가노인복지시설이라고한다. 장기요양인정서를수령한이용자는방문요양서비스, 방문목욕서비스, 방문간호서비스, 주야간보호서비스, 단기보호서비스중하나이상의서비스를제공하는것을목적으로하여설립된재가노인복지시설과급여제공계약서를체결하고장기요양기관은계약내역서를공단에통보하고서비스를실시하게된다. 1 방문요양서비스방문요양서비스는가정에서일상생활을영위하고있는노인으로신체적, 정신적장애로어려움을겪고있는노인에게지역사회안에서건전하고안정된노후를영위하도록요양보호사가가정을방문하여신체활동, 가사활동등필요한각종서비스를제공하는것이다 ( 보건복지부, 2017c: 172). 방문요양서비스는크게네가지서비스로나뉜다. 먼저신체활동지원서비스는세면도움, 구강관리, 몸청결, 머리감기기, 몸단장, 옷갈아입히기, 목욕도움, 배설도움, 식사도움, 체위변경, 이동도움, 신체기능의유지및증진을위한활동이포함된다. 가사활동지원서비스는취사, 생활필수품구매, 청소 세탁 주변정돈등의활동이다. 개인활동지원서비스는외출시동행 부축, 일상
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 195 업무대행등이고정서지원서비스는말벗, 격려및위로, 생활상담, 의사소통도움등이다 ( 보건복지부, 2017c: 172). 방문요양서비스는노인장기요양보험제도에서제도화된재가서비스지만노인을방문하여유사한재가서비스를제공하던기관은가정봉사원파견시설로존재했었다. 가정봉사원파견시설에서서비스를제공하던인력은유급혹은무급가정봉사원이었고, 소득기준과기타건강상태등을기준으로선정되던노인이용자는서비스이용에서비용을지불하지않았다. 동시에서비스시간을권리로가지고있지도않았다. 방문요양서비스는재가서비스의내용을상대적으로구체화하고서비스의양을방문시간으로정하여이용자의권리로보장해준다. 2 방문목욕서비스및방문간호서비스방문목욕서비스는목욕장비를갖추고수급자를방문하여목욕서비스를제공하는것을말한다. 이동목욕차량이란욕조, 급탕기, 펌프, 호스릴을갖춘차량으로차량등록증의차량용도에 이동용목욕 으로표기되어있는차량이거나자가용또는사업용으로등록된일반차량을이동목욕용으로구조변경하여자동차등록증의구조, 변경사항에해당내용이표기된차량을의미한다. 방문목욕서비스는 2명의요양보호사가방문하여목욕준비, 입욕시이동보조, 몸씻기, 머리말리기, 옷갈아입히기등을지원하고목욕후주변정리까지하는것을포함한다 ( 보건복지부, 2017c: 186). 방문간호서비스는간호사등이의사, 한의사또는치과의사의지시서에따라재가노인의가정등을방문하여간호, 진료의보조, 요양에관한상담또는구강위생서비스를제공하는것을말한다 ( 보건복지부, 2017c: 198). 방문간호서비스를할수있는인력은간호사 ( 간호업무경력이 2년이상 ), 간호조무사 ( 간호조무사로업무경력 3년이상 ), 치과위생사로한정한다. 3 주 야간보호서비스및단기보호서비스 주 야간보호서비스는 부득이한사유로가족의보호를받을수없는심신이허약한노인과장애노인을주간또는야간동안보호시설에입소시켜필요
196 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 한각종편의를제공하여이들의생활안정과심신기능의유지 향상을도모하고, 그가족의신체적 정신적부담을경감 하는것을목적으로한다 ( 보건복지부, 2017c). 보호기간 1일은오전 8시에서오후 10시로하되시설의운영여건및이용노인과그가정의형편에따라 2시간이내에서신축성있게운영할수있다. 서비스내용은 4가지로나뉜다. 먼저생활지도및일상동작훈련등심신의기능회복을위한서비스에는일상생활지원활동 ( 취미 오락, 운동등여가생활서비스 ) 와일상동작활동 ( 이동, 체위변경, 기능훈련등 )( 보건복지부, 2017c: 176) 이포함된다. 급식및목욕서비스에는몸청결, 머리감기, 얼굴씻기, 손씻기, 구강관리, 몸단장, 옷갈아입히기, 배설, 식사도움이포함된다. 주야간보호센터이용을위해서이동서비스가제공되며노인가족에대한교육및상담 ( 보건복지부, 2017c: 176) 도이루어진다. 노인보건복지사업안내 ( 보건복지부, 2017c: 177 179) 에따르면보호시설은연면적 90m2이상을확보해야하며, 이용정원이 5명이상이어야한다. 단치매전담형주 야간제공시설은 25명이하여야한다. 이용정원이 5명을초과하는인원에대하여서는 1명당 6.6m2이상의생활실공간을추가로확보해야한다. 요양보호사는수급자 7명당 1명이상을배치해야한다 ( 치매전담형일경우 4명당 1명이상 ). 단기보호서비스는노인요양시설이나노인요양공동생활가정과같은시설급여에준하는서비스를제공하지만보호기간이월 1일이상 15일이하로제한하여이용하는서비스다 30). 단기보호시설은시설규모에상관없이요양보호사가이용인원 4명당 1명이상배치되어야하고, 시설급여제공시설과마찬가지로간호사나간호조무사그리고식사가이루어지기에조리원이있어야한다. 사회복지사, 물리치료 30) 2016 년 11 월 7 일노인장기요양보험법시행규칙제 11 조가개정되어 2018 년 1 월 1 일부터단기보호급여기간은월 9 일이내로축소시행될예정이다. 개정시행규칙은다음과같이규정하고있다. 법제 23 조제 1 항제 1 호마목에따른단기보호급여를받을수있는기간은월 9 일이내로한다. 다만, 가족의여행, 병원치료등의사유로수급자를돌볼가족이없는경우등보건복지부장관이정하여고시하는사유에해당하는경우에는 1 회 9 일이내의범위에서연간 4 회까지연장할수있다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 197 사는 10인이상시설에서만요건이된다. 아래표는 2008년부터 2016년까지주야간보호급여와단기보호급여지출의연총액을보여주고있다. 두급여는뚜렷한차이를가지는데, 주야간보호서비스가재가장기요양급여중에서가장큰증가폭을가지는데비하여단기보호서비스는초기에증가하다가감소되는추세를보이고있으며 2008년과 2016년만을비교했을때도총급여지출이오히려감소한것을확인할수있다. < 표 Ⅲ-41> 주야간보호급여와단기보호급여지출비교 (2008 2016) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 주 / 야간보호단기보호 201 707 838 960 1,102 1,449 1,962 2,864 4,010 177 965 369 78 102 172 186 175 154 자료 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 자료 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. [ 그림 Ⅲ-20] 주야간보호급여와단기보호급여지출추이비교 (2008 2016)
198 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 4 재가노인지원서비스재가노인지원서비스는방문요양과중복되지않고예방적복지와안전망구축을위해대상별서비스계획을수립하고프로그램안에서다양한서비스를개발하여제공하는것을말한다 ( 보건복지부, 2017c: 189). 노인보건복지사업안내 ( 보건복지부, 2017c: 188) 에따르면이용대상은재가장기요양급여이용자로기타서비스를필요로하는자이거나기초수급권자및부양의무자로부터적절한부양을받지못하는자로서혼자서일상생활을수행하기어려워서비스의제공이필요하여시 군 구청장이의뢰한자, 긴급지원이필요한노인등이며구체적인이용대상요건은지자체가기준을정할수있다. 이서비스는노인장기요양보험제도가도입되기이전에재가서비스로존재하던가정봉사원파견센터와흡사하게서비스내용이표준화되어있지않고, 제공기관의재량에의해서비스내용이결정되고, 민간후원등이개발되는방식이장기요양보험제도도입이후 2010년에다시도입되어제도화되었다. 재가지원서비스는대단히넓은범위의서비스를포함한다. 단, 방문요양서비스와중복되는것은금지한다. 서비스는크게예방적서비스와사회안전망구축서비스로나뉠수있는데전자가직접서비스라면후자는간접서비스라할수있다. 예방적서비스에는무료급식이나밑반찬지원, 이미용, 차량이송등일상생활지원서비스, 정서지원, 집수리, 방역, 전기수리등주거환경개선지원서비스, 여가, 상담, 후원 결연서비스등이포함된다. 사회안전망구축서비스에는안전확인, 생활교육, 노-노케어, 낙상예방교육, 치매예방교육등이긴급지원서비스에는위기지원, 응급호출서비스등이포함된다. 재가노인지원서비스는보통지방자치단체에서지원하는재가서비스기관에의해운영되고독거노인보호사업인노인돌봄기본서비스를포함한다. 기존의가정봉사원파견사업, 노인장기요양보험제도의방문요양서비스그리고재가노인지원서비스를비교하면아래표와같다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 199 < 표 Ⅲ-42> 가정봉사원파견시설, 방문요양및재가노인지원서비스비교 구분 가정봉사원파견시설 (2008. 7.1. 이전 ) 방문요양 ( 재가노인복지시설 ) (2008. 7. 1. 이후 ) 재가노인지원서비스 (2010. 3. 1. 이후 ) 방문요양 ( 장기요양기관 ) 서비스대상 ➀ 일상생활수행능력에지장이있는자 ➁ 노인성질환또는노쇠로심신의장애가있는자 ➂ 일반질환으로일시적인서비스가필요한자 ➃ 독거노인으로일상생활서비스가필요한자 ➄ 기타복지실시기관장이서비스가필요하다고인정한자 ➀ 장기요양급여수급자 ➁ 장기요양급여수급자이외의자중 ( 등급외자 ) 기초수급권자및부양의무자로부터적절한부양을받지못하는자로서재가서비스제공이필요한자 ( 시 군 구청장이의뢰한자 ) ➂ 2008. 7. 1. 이전운영비를지원받는시설을이용하고있는등급외자중기초수급권자및실비이용자 ➃ 이용자본인이전액부담하는자 ➀ 장기요양급여수급자 ➁ 장기요양급여수급자이외의자중 ( 등급외자 ) 기초수급권자및부양의무자로부터적절한부양을받지못하는자로서재가서비스제공이필요한자 ( 시 군 구청장이의뢰한자 ) ➂ 2008. 7. 1. 이전운영비를지원받는시설을이용하고있는등급외자중기초수급권자및실비이용자 ➃ 기타자연재해등으로긴급지원이필요한노인 ➀ 장기요양급여수급자 ➁ 이용자본인이전액부담하는자 서비스내용 신체수발, 일상생활지원, 노화 질병및장애관리, 상담및교육, 복지자원발굴및네트워크구축 ( 결연사업, 봉사자발굴등 ) 방문요양, 상담및교육, 노인결연등 (2010. 3. 1. 이후 ) 방문요양만제공 ( 신체수발, 일상생활지원, 정서지원등 ) 일상생활지원, 노인생활및신상에관한상담, 재가노인및보호자의교육, 무의탁노인후원을위한결연및연계지원, 여가활동지원, 주거환경개선지원 신체수발, 일상생활지원, 정서지원등 인력기준 시설장 1 인사회복지사 1 인사무원 1 인보조원또는운전기사 1 인무급봉사원및유급봉사원 1 시설장 1 인사회복지사 1 인요양보호사 3 인 시설장 1 인사회복지사 1 인사무원 1 인 시설장 1 인요양보호사 3 인사무원, 보조원또는운전사는필요수 (2010. 2. 24. 이후 ) 시설장 1 인요양보호사 15 인사무원, 보조원또는운전사는필요수 (2010. 2. 24. 이후 ) 시설장 1 인요양보호사 15 인사무원, 보조원또는운전사는필수 운영비지원 ( 등급외자 ) 2008 년상반기 : 67,850 천원 2008 년하반기 : 50,000 천원 2009 년 : 100,000 천원 2010 년 : 지자체에서결정 지자체에서결정 없음 출처 : 보건복지부 (2017c), 2017 년노인보건복지사업안내 (Ⅰ), p. 193.
200 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 나 ) 장기요양보험제도재가급여비용체계노인장기요양보험법시행규칙에따르면재가급여는총 6종으로방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주야간보호, 단기보호, 복지용구이다. 장기요양서비스이용자는본인이등급판정위원회로부터받은등급에따라이러한재가급여를이용할수있는월한도액이정해진다 (< 표 Ⅲ-43> 참고 ). < 표 Ⅲ-43> 재가급여의등급별월한도액 1 등급 2 등급 3 등급 4 등급 5 등급 월한도액 1,252,000 1,103,400 1,043,700 985,200 843,200 출처 : 국민건강보험공단노인장기요양홈페이지, 월한도액안내 (2017. 1. 1. 기준 ), http://www.longtermcare.or.kr/npbs/e/b/502/npeb502m01.web?menuid=npe0000000380 ( 검색일 : 2017 년 10 월 9 일.) 장기요양서비스이용자가재가급여를이용하게되면이용한재가급여의종류와시간에따라월한도액에서감경되는방식으로서비스공급이이루어진다. 이에기준이되는급여비용은다음과같다. < 표 Ⅲ-44> 장기요양재가급여비용 방문요양 방문목욕나 -1 분류번호분류금액 ( 원 ) 가-1 30분이상 11,810 가-2 60분이상 18,130 가-3 90분이상 24,310 가-4 120분이상 30,690 가-5 150분이상 34,880 가-6 180분이상 38,560 가-7 210분이상 41,950 가-8 240분이상 45,090 방문목욕차량을이용한경우 ( 차량내목욕 ) 72,540
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 201 방문간호 주야간보호 라-1 라-2 라-3 라-4 라-5 분류번호분류금액 ( 원 ) 나 -2 나 -3 방문목욕차량을이용한경우 ( 가정내목욕 ) 방문목욕차량을이용하지아니한경우 65,410 40,840 다-1 30분미만 33,640 다-2 30분이상 ~ 60분미만 42,200 다-3 60분이상 50,770 3 시간이상 6 시간미만 6 시간이상 8 시간미만 8 시간이상 10 시간미만 10 시간이상 12 시간미만 12 시간이상 장기요양 1등급 29,080 장기요양 2등급 26,920 장기요양 3등급 24,850 장기요양 4등급 23,720 장기요양 5등급 22,590 장기요양 1등급 38,980 장기요양 2등급 36,110 장기요양 3등급 33,330 장기요양 4등급 32,200 장기요양 5등급 31,060 장기요양 1등급 48,490 장기요양 2등급 44,920 장기요양 3등급 41,470 장기요양 4등급 40,340 장기요양 5등급 39,190 장기요양 1등급 53,420 장기요양 2등급 49,480 장기요양 3등급 45,720 장기요양 4등급 44,570 장기요양 5등급 43,430 장기요양 1등급 57,280 장기요양 2등급 53,070 장기요양 3등급 49,030 장기요양 4등급 47,890 장기요양 5등급 46,750
202 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 단기보호 분류번호 분류 금액 ( 원 ) 마-1 장기요양 1등급 48,220 마-2 장기요양 2등급 44,670 마-3 장기요양 3등급 41,250 마-4 장기요양 4등급 40,160 마-5 장기요양 5등급 39,070 출처 : 보건복지부 (2017b), 장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시 ( 제 2017-141 호 (2017.8.8.)). 노인장기요양보험법제40조에는장기요양서비스수급자가재가급여의경우급여비용의 15%, 시설급여의경우급여비용의 20% 를부담해야한다고명시하고있다. 단 < 국민기초생활보장법 > 에따른의료급여수급자는이본인부담금에서면제된다. < 의료급여법 > 제3조제1항의제2호부터 9호의규정에따른수급권자는본인일부부담금 50% 가감경된다. 이에해당하는수급권자는대표적으로 < 재해구호법 >, < 의사상자등예우및지원에관한법률 >, < 독립유공자예우에관한법률 >, < 국가유공자등예우및지원에관한법률 >, < 노숙인등의복지및자립지원에관한법률 > 등에의해보건복지부장관이의료급여가필요하다고인정한사람들, 그리고그밖에생활유지능력이없거나생활이어려운사람으로서대통령령으로정하는사람이해당된다. 감경적용범위및기준은크게둘로나뉜다. 첫째는 < 국민건강보험시행규칙 > 제15조에따라건강보험본인부담액경감인정을받은자로희귀난치성질환자이면서차상위인수급자가 2009년 1월 1일부터감경대상이되었고, 만성질환자이면서차상위인수급자가 2009년 4월 1일부터감경대상이되었다. 두번째로본인일부부담금감경고시에서정한저소득대상자에게는 2009 년 7월 1일부터감경이시행되었는데지역가입자는월별보험료액과가입자수를기준으로, 직장가입자는직장보험료액과가입자수, 재산과표액을기준으로감경여부를판단한다. 해당기준은다음표와같다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 203 < 표 Ⅲ-45> 본인일부부담금감경기준 가입자수 지역가입자직장가입자지역보험료액직장보험료액재산과표액 1명 13,900원이상 26,630원이하 2명 18,600원이하 43,710원이하 3 명 36,030 원이하 55,740 원이하 4 명 59,930 원이하 69,110 원이하 2 억 4 천만원이하 5 명 81,830 원이하 81,690 원이하 6 명이상 99,480 원이하 93,880 원이하 출처 : 국민건강보험공단노인장기요양홈페이지, 월한도액안내 (2017. 1. 1. 기준 ), http://www.longtermcare.or.kr/npbs/e/b/502/npeb502m01.web?menuid=npe0000000380 ( 검색일 : 2017 년 10 월 9 일.) 감경대상자의본인일부부담금부담비율은재가급여의경우장기요양급여의 7.5%, 시설급여의경우장기요양급여의 10%, 의사소견서발급비용의경우 10%, 방문간호발급비용의 10% 이다. 3) 노인돌봄종합서비스노인돌봄종합서비스는노인장기요양보험제도가시행되기전인 2007년 4 월사회서비스바우처사업의한유형으로도입되어현재에이르기까지대상자선정기준, 서비스종류에서여러차례변화를겪어왔다. 보건복지부사회서비스전자바우처포털사이트에서안내하고있는 노인돌봄종합서비스 에따르면 ( 보건복지부사회서비스전자바우처포털사이트, 노인돌봄종합서비스안내, http://www.socialservice.or.kr/user/htmleditor/rssi/view 2.do?p_sn=5( 검색일 : 2017.12.17.).) 만 65세이상의노인 ( 단기가사의경우독거노인또는고령 ( 만 75세이상 ) 부부노인가구 ) 중가구소득, 건강상태등을고려하여돌봄서비스가필요한대상자를선정하는데기준중위소득 160% 이하의노인이신청할수있다. 제도도입당시에는독거, 부부노인에게우선으로서비스를제공하였으나
204 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 2008년에는소득수준 > 동거가족유무 > 부양가능여부순으로우선순위를두었다. 2011년에는건강상태 > 소득수준 > 동거가족유무순으로변화하였고 2013년에는건강상태 > 동거가족유무 > 고령가구, 2014년에는대상자특징 ( 독거, 치매, 노인성질환 ), 건강상태순으로변화하였다 ( 정경희외, 2014a). 더자세한적용기준변화과정을살펴보면아래표와같다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 205 < 표 Ⅲ-46> 노인돌봄종합서비스적용기준변화 (2007 2015) 연도 선정기준 연령소득건강기타 2007 만 65 세이상전국가구평균소득 80% 이하노인요양필요점수 45 점이상 - 재산 : 배기량 2500cc 또는평가액 3 천만원이상차량, 차량 2 대이상보유가구제외 - 부양 : 근로능력자가취업, 구직활동에종사하지않아돌봄가능경우제외 2008 전년동일 전국가구평균소득 150% 이하 (-6 월 ) 노인요양필요점수 40 점이상 (7 월 -) 40 점이상 ~55 점미만 2009 전년동일 2010 전년동일 2011 전년동일 전년동일 ( 장애 1-3 등급및중증질환자의경우, 차상위이하 ) - 장기요양보험등급외 A, B - 장애 1~3 등급, 중증질환 2012 전년동일 - 신규신청자기준변경 ( 소득 ) 전국가구평균소득 200% 이하 ( 건강 ) 치매또는중풍노인성질환자 2013 전년동일 비고 타돌봄서비스와중복급여제외 2008 년 7 월노인장기요양보험제도시행 12 년치매 / 중풍질환으로인한대상자의경우, 소득기준이적합할경우 13 년까지자격기준유예
206 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도 선정기준 연령소득건강기타 2014 전년동일전년동일 독거 / 고령 ( 부부모두만 75 세이상 ) 가구 전국가구평균소득 150% 이하 전년동일 ( 단치매 / 중풍별도인정불가 ) 골절, 중증질환수술자 ( 최근 2 개월이내진단서제출 ) 2015 전년동일 ( 단, 출생연도기준 출생일기준 ) 전년동일전년동일 전년동일전년동일 골절범위확대 ( 관절증, 척추병증포함 ) - 노인돌봄기본서비스이용여부와관계없이지원 2016 전년동일중위소득 160% 이하 - 제외대상구체화 ( 노인복지법방문요양서비스및재가노인지원서비스대상자 ) 출처 : 정경희외 (2014a: 45-46), 2015, 2016 은보건복지부 (2015b, 2016), 노인보건복지사업안내. 비고 - 방문, 주간보호서비스대상자선정기준 - 단기가사서비스도입에따른별도선정기준명시 - 방문, 주간보호서비스대상자선정기준 - 단기가사서비스대상자선정기준
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 207 노인돌봄종합서비스에서제공하는서비스는방문서비스 ( 월 27시간, 36시간 ), 주간보호서비스 ( 월 27시간 (9일), 36시간 (12일)), 치매환자가족지원서비스 ( 연 6 일 ), 단기가사서비스 ( 월 24시간 ) 가있다 ( 보건복지부사회서비스전자바우처포털사이트, 노인돌봄종합서비스안내, http://www.socialservice. or.kr/user/html Editor/rssi/view2.do?p_sn=5( 검색일 : 2017.12.17.).) 이중에단기가사서비스는 2014년에, 치매가족휴가지원서비스는 2015년에추가되었다. 방문서비스는신변, 활동지원으로식사도움, 세면도움, 옷갈아입히기, 구강관리, 신체기능의유지, 화장실이용도움, 외출동행, 목욕보조등을포함한다. 가사와일상생활지원은취사, 생활필수품구매, 청소, 세탁등을포함한다. 단기가사서비스는방문서비스와동일하고치매가족휴가지원서비스는연 6 일범위내에서방문서비스또는주간보호서비스이용자중치매노인에게단기보호서비스를추가로제공하는것을말한다 ( 보건복지부사회서비스전자바우처포털사이트, 노인돌봄종합서비스안내, http://www.socialservice.or.kr/ user/htmleditor/rssi/view2.do?p_sn=5( 검색일 : 2017.12.17.).) 노인돌봄종합서비스의재정도정부지원금과본인부담금으로구성된다. 정부지원금은서비스에따라월 193,200원에서최대 344,520원까지이다. 치매가족휴가지원서비스는하루에 29,880원에서 36,380원까지지원된다. 서비스별정부지원단가는다음과같다. < 표 Ⅲ-47> 노인돌봄종합서비스서비스단가 서비스내용근무일유형금액 ( 원 ) 기준 방문서비스단기가사서비스 주간보호서비스 ➀ 매일일반적으로제공하는경우 9,800 ➁ 22시이후 6시이전심야에제공하는경우 10,540 ➂ < 관공서의공휴일에관한규정 > 에의한공휴일에제공하는경우 ( 단, 근로자의날포함 ) 10,540 ➀ 매일일반적으로제공하는경우 29,400 ➁ 22 시이후 6 시이전심야에제공하는경우 31,620 ➂ < 관공서의공휴일에관한규정 > 에의한공휴일에제공하는경우 ( 단, 근로자의날포함 ) 31,620 시간당단가 일당 9 시간기준 치매가족휴가지원서비스근무일유형구분없음 36,380 일당단가 출처 : 보건복지부 (2017d), 2017 노인보건복지사업안내 (Ⅱ), p. 173.
208 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 서비스신청은본인, 가족그리고그밖의관계인이할수있으며서비스신청후수급권이발생한이용자는매월말일본인부담금을납부하여야다음달 1일부터사용가능한바우처를생성해준다. 노인돌봄종합서비스는노인장기요양보험제도와달리본인부담금이소득에따라 5구간으로나뉜다. < 표 Ⅲ-48> 노인돌봄종합서비스본인부담금 서비스유형및시간 기초생활수급자 차상위계층 차상위초과 기준중위소득 110% 미만 기준중위소득 110% 이상 140% 미만 기준중위소득 140% 이상 160% 이하 방문 ( 주간 ) 단기가사 치매가족휴가지원서비스 27시간 (9일) 무료 18,000원 37,000원 42,000원 48,000원 36시간 (12일) 8,280원 24,000원 49,000원 56,000원 64,000원 24시간 (1개월) 무료 16,000원 33,000원 38,000원 42,000원 48시간 (2개월) 무료 32,000원 66,000원 76,000원 84,000원 연6일범위내 무료 ( 일 )2,500원 ( 일 )5,100원 ( 일 )5,800원 ( 일 )6,500원 출처 : 보건복지부 (2017d), 2017 노인보건복지사업안내 (Ⅱ), p. 198. 노인돌봄종합서비스의이용자는꾸준히확대되어왔다. 이는중앙정부에서노인돌봄종합서비스예산을꾸준히늘려왔다는의미이기도하다. 처음에는방문서비스만으로시작했다가이제단기가사서비스와단기보호서비스, 치매가족휴가지원서비스까지노인돌봄종합서비스안에포함하게되었다. 이는노인장기요양보험제도의등급외자그리고등급을판정받지못한노인에대한재가서비스가확대되어왔다는것을보여준다. 하지만 2016년기준노인장기요양보험제도등급외판정자가총 16만명에달하는점을고려할때 2016 년도노인돌봄종합서비스총이용자규모가 45,599명에그친다는점은돌봄욕구대비공급이부족하다는것을보여준다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 209 < 표 Ⅲ-49> 노인돌봄종합서비스이용자수 연도 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2014 2016 이용자수 ( 명 ) 7,201 11,159 9,421 25,482 28,108 28,907 42,282 45,599 출처 : 김윤수 박민아 (2012), 양난주 (2015), 보건복지부 (2017d). 4) 가족요양비 ( 특별현금급여 ) 노인장기요양보험법에근거한장기요양급여는크게시설급여와재가급여, 특별현금급여로구분되며, 특별현금급여에는가족요양비, 특례요양비, 영양병원간병비가포함되어있으나 ( 노인장기요양보호법 23조 ) 가족요양비를제외한다른두가지현금급여는지급되고있지않다 ( 선우덕외, 2016a). 가족요양비는장기요양보험제도에서제공하는현물급여를이용하기어려운경우에한하여매우제한적으로제공되는현금급여로 ( 노인장기요양보호법제24조 ), 장기요양등급에관계없이월 15만원이지급된다 ( 보건복지부고시제2017-141호, 장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시 ). < 표 Ⅲ-50> 가족요양비관련법령 제 24 조 ( 가족요양비 ) 1 공단은다음각호의어느하나에해당하는수급자가가족등으로부터제 23 조제 1 항제 1 호가목에따른방문요양에상당한장기요양급여를받은때대통령령으로정하는기준에따라당해수급자에게가족요양비를지급할수있다. 1. 도서 벽지등장기요양기관이현저히부족한지역으로서보건복지부장관이정하여고시하는지역에거주하는자 2. 천재지변이나그밖에이와유사한사유로인하여장기요양기관이제공하는장기요양급여를이용하기가어렵다고보건복지부장관이인정하는자 3. 신체 정신또는성격등대통령령으로정하는사유로인하여가족등으로부터장기요양을받아야하는자 2 제 1 항에따른가족요양비의지급절차와그밖에필요한사항은보건복지부령으로정한다. 출처 : 노인장기요양보험법 가족요양비는제도가도입된 2008년이후부터현재까지 15만원으로유지되고있으며, 노인장기요양급여수급자가약 2배이상증가되었음에도불구
210 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 하고, 가족요양비수급자는감소추세에있다 ( 선우덕외, 2016a). 가족요양비를받고있는수급자규모의문제는가족관계에있는요양보호사에의해재가서비스를받고있는장기요양인정자규모의증가와밀접한관련을가지고있다고볼수있는데, 가족요양비에비해더높은급여를받을수있는가족요양보호사방식으로이용자선호가이동했다는추정도제기되고있다 ( 양난주, 2013: 103). 다. 전달체계 1) 담당부처및추진체계 1981년 11월보건사회부는 < 노인복지법 > 시행을전담하기위해가정복지과 ( 노인복지계 ) 를신설하였고이후 1989년에노인복지업무를전담하는노인복지과를창설하였다 ( 보건복지부, 2015a: 239). 이후노인복지사업이증가하면서 1999년에노인보건과가신설되고, 노인요양업무를담당하기위해 2003 년에는노인요양보장과가, 2005년에는노인요양운영과가신설되었다. 2005 년 저출산 고령사회기본법 의제정 시행으로저출산고령사회정책본부및그산하의노인정책관이신설되었고, 2013년에는저출산고령사회정책실이인구정책실로명칭을변경하여현재까지유지되고있다. 2017년현재도인구정책실산하에노인정책관이있고노인정책과가노인돌봄기본서비스, 노인돌봄종합서비스를비롯하여독거노인사업과노인안전및여가, 노인실태조사등을담당하고있다. 노인지원과는주로노인일자리사업, 자원봉사관련업무를수행한다. 노인장기요양제도와관련하여요양보험제도과와요양보험운영과가있고올해국정과제인국가치매전략과관련하여치매정책과가신설되었다. 한편사회서비스와관련해서는 2007년에기존사회복지정책본부에사회서비스업무를담당하는정책관과 3개팀이신설되어, 현재까지노인돌봄관장중앙부서의양대축을담당하고있다. 2017년현재 4개과로사회서비스사업을관장, 운영하고있다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 211 < 표 Ⅲ-51> 노인돌봄사업담당중앙행정조직의변천과정 (1981 2017) 연도전체조직체계노인복지사회서비스 1981.11.2. 보건사회부 1990.11.14. 보건사회부 1994.12.23. 보건복지부 ( 부서명칭변경 ) 1998.2.28. 보건복지부 1999.5.24. 보건복지부 2002.5.13. 보건복지부 2003.12.27. 보건복지부 2005.9.8. 보건복지부 2005.10.21. 보건복지부 2007.5.17. 보건복지부 가정복지국 ( 개 ) 가정복지과 사회복지정책실 ( 신 ) - 가정복지심의관 노인복지과 ( 신 ) 사회복지정책실 ( 신 ) - 가정복지심의관 노인복지과 ( 신 ) 사회복지정책실 - 가정복지심의관 노인복지과 사회복지정책실 - 가정보건복지심의관 ( 개 ) 노인복지과 노인보건과 ( 신 ) 사회복지정책실 - 가정복지심의관 ( 개 ) 노인복지정책과 ( 개 ) 노인보건과 사회복지정책실 - 인구가정심의관 ( 개 ) 노인복지정책과 노인요양보장과 ( 신 ) 노인지원과 ( 개 ) 저출산고령사회정책본부 ( 신 ) - 노인정책관 ( 신 ) 노인정책과 ( 개 ) 노인지원과 노인요양제도과 ( 개 ) 노인요양운영과 ( 신 ) 저출산고령사회정책본부 - 노인정책관 노인정책팀 노인지원팀 노인요양제도팀 노인요양운영팀 저출산고령사회정책본부 - 노인정책관 노인정책팀 노인지원팀 노인요양제도팀 노인요양운영팀 - - - - - - - - - 사회복지정책본부 - 지역복지서비스정책관 ( 신 ) 사회서비스기획팀 ( 신 ) 사회서비스개발팀 ( 신 ) 사회서비스기반전략팀 ( 신 )
212 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 연도전체조직체계노인복지사회서비스 2008.3.3. 보건복지가족부 ( 부처명칭변경 ) 2009.5.1. 보건복지부 2010.3.19. 보건복지부 2013.3.23. ~ 현재 보건복지부 저출산고령사회정책국 - 노인정책관 노인정책과 노인지원과 요양보험제도과 요양보험운영과 저출산고령사회정책국 - 노인정책관 노인정책과 노인지원과 요양보험제도과 요양보험운영과 저출산고령사회정책실 ( 개 ) - 노인정책관 노인정책과 노인지원과 요양보험제도과 요양보험운영과 인구정책실 - 노인정책관 노인정책과 노인지원과 요양보험제도과 요양보험운영과 (2017.9.12.) 치매정책과 ( 한시 ) 사회복지정책실 - 사회서비스정책관 사회서비스정책과 사회서비스사업과 사회서비스기반과 사회복지정책실 - 사회서비스정책관 사회서비스정책과 사회서비스사업과 사회서비스자원과 ( 개 ) 사회복지정책실 - 사회서비스정책관 사회서비스정책과 사회서비스사업과 사회서비스자원과 사회복지정책실 - 사회서비스정책관 사회서비스정책과 사회서비스사업과 사회서비스자원과 사회서비스일자리과 출처 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 와보건복지부홈페이지를참고하여연구진이작성 출처 : 연구진이작성 [ 그림 Ⅲ-21] 노인돌봄정책의전달체계
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 213 노인장기요양보험제도는사회보험방식으로공급되는노인돌봄서비스이고노인돌봄종합서비스는조세에의해국고보조금사업으로공급되는노인돌봄서비스다. 두사업을총괄하는노인돌봄정책은보건복지부에서담당하고있으며노인장기요양보험제도는인구정책실의요양보험제도과와요양보험운영과가맡고있다. 노인돌봄종합서비스는인구정책실의노인정책과소관사업이지만사회서비스바우처사업의하나라는점에서사회복지정책실의사회서비스정책과에서관장하는사회서비스바우처정책의영향아래있다고도할수있다. 두사업의차이는신청과수급권결정을누가하는가라는문제에서보여진다. 노인장기요양보험제도에의한서비스는국민건강보험공단지사에신청하고장기요양등급판정을통해수급권을받는반면, 노인돌봄종합서비스는읍면동에신청하고시군구에서수급권을결정한다. 더자세한운영체계는다음에서각각제도별로설명하겠다. 가 ) 노인장기요양보험제도노인장기요양보험제도는중앙및지방정부, 국민건강보험공단, 장기요양기관이각각역할을분담하게되며운영체계는아래그림과같다. 크게보면요양급여와관련된업무는국민건강보험공단을중심으로이루어진다. 장기요양서비스를이용하고자하는노인장기요양보험가입자는가장먼저국민건강보험공단에장기요양등급판정을신청하게되고, 등급판정을진행하고그결과를수급권자에게알려주는역할도국민건강보험공단이수행한다. 하지만수급권자가장기요양등급을통지받은다음장기요양기관을선택하는문제는온전히개인의몫이다. 국민건강보험공단은인터넷홈페이지를통해지역별노인장기요양기관에대한정보를제공해주고있지만, 실제기관을선택하고기관과서비스이용계약을체결하는것은수급권자의책임이다. 장기요양시설은노인장기요양보험법에의하여소재지를관할구역으로하는시장, 군수, 구청장의지정을받아야한다. 재가장기요양기관은노인장기요양보험법상설치요건을구비하여설치신고서를제출하여설치신고증명서를받는다.
214 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 출처 : 보건복지부 (2017c), 2017 노인보건복지사업안내 (Ⅰ), p. 268. [ 그림 Ⅲ-22] 노인장기요양보험전달체계 시 도지사및시 군 구청장은관계법령에따라시설에서입소노인의인권보호, 건강관리, 급식위생관리, 운영규정, 회계, 사업등에서각종불법행위나부당한문제가발생하지않도록지도, 감독을철저히하는등시설운영수준의향상을위해필요한조치를취해야한다 ( 보건복지부, 2017c: 131). 나 ) 노인돌봄종합서비스노인돌봄종합서비스는노인장기요양보험제도의수급권자가건강보험공단지사에등급판정신청을하고등급판정결과등급외판정이나와서노인장기요양보험제도에서제공하는요양서비스를받지못하게된등급외자가신청할수있는돌봄서비스다. 보건복지부노인정책과에서관장하는국고보조사업으로등급외자가읍면동주민센터에서비스이용신청을하고시군구에서예산에맞게수급권을결정해준다. 노인돌봄종합서비스수급권자가된이용자는바우처월본인부담금을납부하면바우처카드가발급되고이카드로방문요양서비스등노인돌봄종합서비스를이용하게된다. 서비스이용방식
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 215 은노인장기요양보험제도와마찬가지로재가서비스제공기관을선택하여계약을맺는방식이다. < 표 Ⅲ-52> 노인돌봄종합서비스사업추진체계 보건복지부 추진주체 노인정책과 사회서비스정책과 기능 노인돌봄서비스사업기본계획수립, 지침작성, 국고보조, 홍보등사업총괄 노인돌봄서비스사업평가및지도 감독 바우처운영계획수립및관리 전자바우처시스템구축및관리 시 도 사회보장정보원 사회복지과 ( 노인복지과 ) 주민생활지원과 ( 또는사회복지과 ) 바우처비용의지급및정산등 바우처사업총괄 ( 사회복지과 ) 시 군 구별예산배정 시 군 구및읍면동사업관리감독 바우처사업관리및예산예탁총괄 시 군 구 서비스제공기관 노인복지과 기관담당자 노인돌봄서비스사업시행 서비스대상자선정및자격관리 서비스제공기관등록및관리감독 서비스제공지도감독 사업홍보 서비스제공인력모집, 교육 서비스제공및모니터링 전담금융기관 ( 카드사 ) 국민행복카드발급 관리 출처 : 보건복지부 (2017e), 2017 년도노인돌봄서비스사업안내, p.99. 2) 제공기관시설입소를통해노인돌봄서비스제공하는요양시설을이해하기위해서는먼저노인복지시설유형의변천을살펴보는것이필요하다. 1981년노인복지법이제정되고노인복지시설에대한법적규정이노인복지법안에명문화되면서노인복지시설의확대와새로운분류는모두노인복지법의개정을통해이루어지게되었다. 다음표는이러한변화를보여주고있다.
216 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-53> 노인복지시설분류의변천 1981 1989 1994 1998 2008 2011 노인복지시설 양로노인요양유료양료노인복지회관 양로노인요양실비양로유료양료실비노인요양유료양로유료노인요양노인복지회관노인복지주택 양로노인요양실비양로실비노인요양노인복지회관실비노인복지주택 노인여가시설 경로당노인교실노인휴양소 경로당노인교실노인휴양소 노인복지회관경로당노인교실노인휴양소 노인복지관경로당노인교실노인휴양소 노인복지관경로당노인교실 유료노인시설 유료양로유료노인요양유료노인복지주택 재가노인복지시설 가정봉사원파견주간보호단기보호 방문요양주야간보호단기보호방문목욕방문간호 방문요양주야간보호단기보호방문목욕방문간호 노인주거시설 양로시설실비양로유료양로실비노인복지주택유료노인복지주택 양로노인공동생활가정노인복지주택 양로노인공동생활가정노인복지주택 노인의료시설 노인요양실비노인요양유료노인요양노인전문요양유료노인전문요양노인전문병원 노인요양노인요양공동생활가정노인전문병원 노인요양노인요양공동생활가정 노인보호전문기관 노인보호전문기관 노인보호전문기관 출처 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 ( 사회복지편 ), P. 269. 노인돌봄서비스의한유형으로요양시설은크게 3단계의발전과정을거쳐왔다. 첫번째단계는무의탁노인생활보호대상노인이이용할수있었던
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 217 양로시설과구분없이가족의보호가어려운노인에게사회적으로제공되는 종합적복지서비스 로서기능하던단계이다. 두번째단계는사회복지서비스의확대가이루어지던시기요양시설이저소득층노인이국가의지원을받아무료로이용할수있는무료요양시설, 그외노인이실비로이용하던실비노인요양시설, 민간에서공급하던유료요양시설로나뉘던시기이다. 이때의요양시설은제공하는서비스의특징에의해나뉘기보다이용하는대상의자격, 더구체적으로소득기준에의한수급자격에의해서비스유형이달라지던시기라고할수있다. 마지막으로노인장기요양보험제도에의해소득과무관하게욕구와선택에의해요양시설이노인장기요양서비스의급여의한유형으로발전한시기이다. 현재노인장기요양보험제도에서시설급여를제공하는노인요양시설과노인요양공동생활가정은 2008년부터노인의료시설로분류되고있다. 요양시설은노인복지형성기인 1981년부터재가노인복지서비스발전기중반까지노인복지시설이라는분류안에양로시설과같이존재하다가 1998년확대된노인복지서비스를분류하기위한시설유형이재편되면서노인의료시설로분류되기에이르렀다. 노인장기요양보험제도는제도도입이전에노인요양시설과노인전문요양시설, 실비노인요양시설과유료노인요양시설, 유료노인전문요양시설로나뉘어져있던노인의료복지시설을노인요양시설로통합하였다. 노인요양시설은입소자 10인이상인시설을말하며입소정원 1명당연면적 23.6m2이상의공간을확보하고 1인당침실면적 6.6m2를확보해야하며침실 1실정원은 4명으로해야한다 ( 보건복지부, 2017c: 123-127). 요양시설의서비스인력은요양보호사인데입소자 2.5명당 1명을기준으로충원해야한다 ( 보건복지부, 2017c: 277). 노인요양시설과더불어노인요양공동생활가정이라는시설유형이신설되었다. 노인요양공동생활가정은입소정원이 5명이상 9명이하인시설을말하며입소정원 1명당연면적 20.5m2이상공간을확보해야하며요양보호사는입소자 3명당 1명을충원해야한다. 노인장기요양보험제도도입과더불어요양시설은급격하게증가하였다. 아래두표는노인장기요양보험제도도입이전과이후의노인요양시설의연도별수를보여주고있다. 노인장기요양보험제도가도입되기 5년전인 2003
218 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 년모든노인요양시설을다합해도 232개소에불과했다. 그러나노인장기요양보험제도를도입하면서노인요양시설의수는 1,700개소로증가하였다. 제도도입 8년후인 2016년에노인요양시설은 5,187개소로크게증가한것을알수있다. 그리고요양시설개소수증가는사실상소규모요양시설인노인요양공동생활가정의증가에의한것임을알수있다. 10인이상인요양시설이 1,379개소에서 3,137개소로 3배에못미치게증가한데비하여노인요양공동생활가정은 321개소에서 2,050개소로무려 6배가넘게증가한것이다. < 표 Ⅲ-54> 연도별노인의료복지시설종류와수 1983 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 노인요양 2 4 18 41 70 83 96 113 131 149 174 202 실비노인요양 6 12 13 13 14 19 42 123 260 350 유료노인요양 1 13 13 7 19 41 84 103 123 노인전문요양 25 41 48 68 108 139 184 273 실비유료노인전문요양 7 3 13 35 48 94 166 출처 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 ( 사회복지편 ), P. 258. < 표 Ⅲ-55> 연도별노인장기요양시설종류와수 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 노인요양시설 1,379 1,695 2,408 2,489 2,588 2,498 2,714 2,935 3,137 노인요양공동생활가정 321 934 1,343 1,572 1,739 2,150 2,157 2,150 2,050 계 1,700 2,629 3,751 4,061 4,326 4,648 4,871 5,085 5,187 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 노인요양공동생활가정이라는유형의소규모요양시설은급속하게요양시설을확대하고자하는방편의하나였다고볼수있다. 주로민간이참여하여요양시설을설립하는과정에서정부는신고제방식을유지했고, 설립자격을
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 219 개인까지확대하여서비스공급자의자격기준을낮췄다. 그결과다른사회복지서비스부문보다더다양하게많은수의민간참여가이루어졌다. 아래표는 2008년부터 2016년까지노인요양시설과노인요양공동생활가정의증가추이를설립주체별로정리한것이다. 이를보면노인요양시설도법인의증가에비해개인시설이더크게증가한것을볼수있고, 노인요양공동생활가정은 89% 가개인시설이라는것을알수있다. 2016년기준으로전체요양시설가운데지자체가설립한시설은총 105개소로전체 5,187개소의 2% 에불과하다. 개인사업자가운영하는소규모노인공동생활가정은대부분영세하고상당수시설이주거지역이아닌상가건물에설치되어있어시설환경이열악하다는문제가제시되고있다 ( 선우덕외, 2015). < 표 Ⅲ-56> 연도별 운영주체별노인장기요양시설종류와수 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 지자체 69 81 94 102 90 99 97 99 94 노인요양시설 법인 709 871 1113 1157 1193 1158 1175 1190 1200 개인 593 736 1197 1223 1298 1232 1434 1638 1835 기타 8 7 4 7 7 9 8 8 8 소계 1379 1695 2408 2489 2588 2498 2714 2935 3137 노인요양공동생활가정 지자체 4 8 11 9 9 10 11 12 11 법인 76 178 245 244 242 266 250 231 207 개인 239 736 1084 1311 1483 1869 1890 1902 1825 기타 2 12 3 8 5 5 6 5 7 소계 321 934 1343 1572 1739 2150 2157 2150 2050 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 노인장기요양보험제도에따라기존의가정봉사원파견시설, 주간보호시설, 단기보호시설은재가노인복지시설로개편되었다. 재가노인복지시설은방문요양서비스, 주야간보호서비스, 단기보호서비스그리고새롭게방문목욕서비스를제공하게되었다. 재가급여는방문요양, 주야간보호, 방문목욕, 단기
220 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 보호이외에도방문간호그리고복지용구를제공하거나대여하는서비스를포함한다. 먼저노인장기요양보험제도이전의재가노인시설의종류와수를살펴보면다음과같다. 전국에 767개소의가정봉사원파견센터가재가서비스를제공하고있었다. 노인장기요양보험제도시행 5년전인 2003년모든재가서비스기관을다합쳐도 472개소에불과했다. < 표 Ⅲ-57> 연도별재가노인복지시설종류와수 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 가정봉사원파견 23 78 88 100 228 299 399 523 767 주간보호 3 41 57 100 178 280 346 409 504 단기보호 3 21 23 27 66 82 103 113 137 출처 : 보건복지부 (2015a), 보건복지 70 년사 ( 사회복지편 ), p.259. 노인장기요양보험제도가도입된이후재가요양기관은이전과는비교할수없을만큼급속하게증가하였는데이가운데서특히방문요양과방문목욕사업을하는기관의증가가두드러졌다. 일정한시설요건을구비해야하는주야간보호나단기보호에비하여요양보호사파견업의성격을가진방문요양과방문목욕사업기관은개인사업자들이 2008년장기요양시행초기에도큰규모가참여했고지난 8년간 300% 에가까운증가율을보였다. 2016년기준으로재가기관가운데공공부문의비중은 1% 에도미치지못하는 108개소, 전체의 0.75% 에불과하다. 반면개인사업자에의해운영되는재가기관은전체의 82.6% 로 11,741개소에달한다. 사회보험에의해운영되는법정복지급여로서노인장기요양보험제도가개인사업으로운영되는점에대해운영의책임성과안정성에대해비판이제기되었다. 재가장기요양기관은경쟁으로인하여충분한이용자를확보하지못하고영세한규모로운영되고있다. 방문요양서비스기관의경우 1개소당이용자수는 2010년부터 2015년까지평균 25명내외를유지해왔다 ( 석재은, 2017). 이규모는안정적인수익을
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 221 창출하기어려운규모이며이러한조건에서제공기관운영은부당청구등불법적운영으로이어질가능성이높아진다. 2013년보건복지부의노인장기요양보험부정수급적발현황에서방문요양및방문목욕서비스를제공하지않거나제공시간을늘려서청구한경우가 29.4% 로보고된사례는이러한문제점을보여준다. < 표 Ⅲ-58> 연도별 운영주체별노인장기요양재가기관종류와수 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 지자체 109 138 110 114 104 121 120 109 108 법인 2269 2840 2227 2267 2260 2240 2242 2284 2297 개인 4024 8663 8832 8412 8300 8629 9245 10455 11741 기타 216 290 59 64 66 66 65 69 65 소계 6618 11931 11228 10857 10730 11056 11672 12917 14211 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 3) 인력관리가 ) 요양보호사노인장기요양보험제도의재가급여이용은등급판정을받은수급자가재가기관과계약을맺고진행하게된다. 재가요양기관은이용자의욕구에맞는재가급여제공계획을세우고요양보호사를통해서비스를제공하게된다. 요양보호사는장기요양기관에소속되어노인등의신체활동또는가사활동지원등의업무를수행하며 ( 노인장기요양보험법제2조 ), 노인등의신체활동또는가사활동지원등의업무를전문적으로수행하는인력 ( 노인복지법제39조2) 으로 2008년노인장기요양보험제도도입과함께만들어진국가자격이다. 제도시행초기에는연령, 학력등의제한없이누구나일정시간의교육을이수하면자격증이부여되었으며, 제도도입전생활지도원또는가정봉사원으로활동하고있던기존종사자 (2008.7.1. 기준 ) 들의경우 2년이내에소정의
222 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 교육을이수, 자격을취득하면계속해서요양보호사자격을유지할수있도록하였다. 초기요양보호사는장기요양수급자등모든노인등에게신체활동및일상생활지원서비스를제공할수있는 1급자격과장기요양수급자의신체활동지원서비스외모든서비스를제공할수있는 2급자격의 2종으로구분, 운영되었는데 1급의경우이론과실기, 실습을포함한총 240시간, 2급의경우 120시간의교육을이수하면광역시 도지사가검정, 자격증을교부하였다. 2급자격취득후간병, 요양업무경력 1년이상인자의경우 60시간의추가교육과정을거쳐승급이가능했으며, 요양보호사자격취득이후에는 2년마다 1회 8시간의보수교육을이수하도록하였다 ( 보건복지가족부, 2008). 2009년에는전반적인자격관리절차에는변동없이체류자격과언어능력이인정되는외국인의경우도교육대상에포함되었는데, 외국인에대한자격요건은 2010년언어능력에세계한국말인증시험 (KLPT, 한글학회 ) 와 KBS한국어능력시험 (KBS), 국어능력인증시험 ( 한국언어문화연구원 ) 이추가되었다 ( 보건복지가족부, 2009c). < 표 Ⅲ-59> 요양보호사교육가능외국인요건 다음의요건을모두 (1+2+3) 갖춘자 1 출입국관리법령에의거외국인등록을하고다음각호의 1 에해당하는자 제 12 조 < 별표 1> 외국인의체류자격 27. 거주 (F-2) 비자소지자중대한민국국민의배우자 제 12 조 < 별표 1> 외국인의체류자격 31. 방문취업 (H-2) 비자소지자 출입국관리법시행령제 12 조 < 별표 1> 외국인의체류자격 28 의 2. 재외동포 (F-4) 비자소지자중대한민국의국적을보유하였던자 제 12 조 < 별표 1> 외국인의체류자격 28 의 3. 영주 (F-5) 비자소지자중대한민국국적을보유하였던자 ( 대한민국국민의배우자포함 ) 2 한국교육과정평가원에서시행하는 ' 실무한국어능력시험 (B-TOPIK)' 에서법무부에서정하는일정점수 (70 점 ) 이상취득한자또는 ' 일반한국어능력시험 (S-TOPIK)' 에서 4 급 ~6 급에합격한자 3 체류조건, 체류기한등출입국관리법령등에위반되지않는자 자료 : 보건복지가족부 (2009c), 2009 년도노인보건복지사업안내.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 223 2011년에는요양보호사자격관리와관련크고작은제도개선이이루어졌다 ( 보건복지부, 2011). 먼저요양보호사의질적수준및전문성향상을위해실시된자격시험제도 (2010.8) 도입에따라요양보호사가되기위해서는소정의교육과정이수후자격시험에응시, 합격하도록자격부여절차가변경되었으며, 노인복지법개정을통해요양보호사결격사유 ( 노인복지법제39조의 13) 및자격의취소 ( 노인복지법제39조의14) 요건을신설, 자격검정요건을강화하였다. 이와함께요양보호사등급이폐지되어교육시간또한신규자 (240시간) 와경력자 (120-160시간), 간호사 사회복지사 물리치료사 간호조무사등국가자격소지자 (40-50시간) 에따라조정되었다. 외국인의경우, 언어인정요건이제외되어체류조건, 체류기한에관한자격요건을충족할경우교육및시험응시가가능해졌다. < 표 Ⅲ-60> 요양보호사결격사유 노인복지법제 39 조의 13( 요양보호사의결격사유 ) 다음각호의어느하나에해당하는사람은요양보호사가될수없다. 1. 정신보건법 제 3 조제 1 호에따른정신질환자. 다만, 전문의가요양보호사로서적합하다고인정하는사람은그러하지아니하다. 2. 마약 대마또는향정신성의약품중독자 3. 금치산자 한정치산자 3. 피성년후견인 4. 금고이상의형을선고받고그형의집행이종료되지아니하였거나그집행을받지아니하기로확정되지아니한사람 5. 법원의판결에따라자격이정지또는상실된사람 6. 요양보호사의자격이취소된날부터 1 년이경과되지아니한사람 출처 : 노인복지법
224 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-61> 요양보호사자격의취소 39 조의 14( 요양보호사자격의취소 ) 1 시 도지사는요양보호사가다음각호의어느하나에해당하는경우그자격을취소할수있다. 다만, 제 1 호부터제 3 호까지의경우자격을취소하여야한다. 1. 제 39 조의 13 각호의어느하나에해당하게된경우 2. 제 39 조의 9 를위반하여제 55 조의 2 부터제 55 조의 4 까지의규정에따른처벌을받은경우 3. 거짓이나그밖의부정한방법으로자격증을취득한경우 4. 영리를목적으로노인등에게불필요한요양서비스를알선 유인하거나이를조장한경우 5. 자격증을대여 양도또는위조 변조한경우 2 시 도지사는제 1 항에따라요양보호사의자격을취소하는경우청문을실시하여야한다. 3 제 1 항의자격취소의절차등에관하여필요한사항은보건복지부령으로정한다. 출처 : 노인복지법 < 표 Ⅲ-62> 요양보호사자격관리주요변경사항 구분교육대상교육시간자격취득보수교육 2008 - 학력, 연령등제한없음 - 생활지도원또는가정봉사원등기존종사자 (2008. 7.1. 기준 ) 도교육대상에포함 - 1 급 (240 시간 ) : - 2 급 (120 시간 ) : - 승급과정 (60 시간 ): 2 급취득후간병, 요양업무경력 1 년이상 - 소정의교육과정이수, 자격증교부 - 요양보호사교육수료자가교부신청하면광역시 도에서검정후자격증을교부 - 요양보호사자격취득후 2 년마다 1 회 8 시간 2009 - 국민 - 외국인 ( 체류자격 + 언어능력 ) - - - 2010 - - - - 2011 - 국민 - 외국인 ( 체류조건 ) - 노인복지법개정 (2010) 에따라등급폐지 - 신규자 240 시간 - 경력자 (120-160 시간 ) - 국가자격소지자 (40-50 시간 ) - 교육이수후자격시험응시, 합격후자격증교부신청 - 광역시 도지사검정후자격증교부 - 출처 : 보건복지가족부 (2008), 하반기노인복지시설사업안내 ; 보건복지가족부 (2009c), 2009 년도노인복지사업안내 ; 보건복지가족부 (2010b), 2010 년도노인복지사업안내 ; 보건복지부 (2011), 2011 년도노인보건복지사업안내 에서연구진이재구성.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 225 이상의제도개선결과, 현재요양보호사가되기위해서는지정된교육기관에서소정의교육과정을이수, 시 도지사가실시하는요양보호사자격시험에합격해야한다. 요양보호사자격증은노인복지법에의한국가자격으로시 도지사명의로발급된다. 요양보호사자격증취득후에는요양보호사개인이구직활동을통해취업해야하며, 노인요양시설및재가노인복지시설 ( 방문간호제외 ) 에서일할수있다. 2015년말현재요양보호사자격증취득자는 1,331,868명 ( 보건복지부, 2016), 실제취업종사자는자격취득자대비 22.1% 인 294,788명인것으로파악된다 ( 국민건강보험공단, 2016). < 표 Ⅲ-63> 요양보호사자격취득자수, 취업자수 구분자격증취득자수 * 취업종사자수 ** 자격대비종사자비율 2008 339,197 102,456 30.2% 2009 692,138 330,220 47.7% 2010 983,823 454,921 46.2% 2011 1,063,812 471,875 44.4% 2012 1,111,793 233,459 21.0% 2013 1,177,235 252,663 21.5% 2014 1,231,357 266,538 21.6% 2015 1,331,868 294,788 22.1% ( 단위 : 명 ) 출처 : 보건복지부 ( 각년도 ), 보건복지통계연보 ; 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 주 : 2008~2011 취업종사자수에서자격유예자는제외 요양보호사의급여및근로시간은시설과의근로계약에의해정하게되며 ( 근로기준법등관련규정준용 ), 요양보호사의급여는시설을통해지급된다 ( 보건복지부, 2017c). 따라서요양보호사의구체적임금수준이나근로조건등은개별고용기관과의계약사항에따라차이를나타낼것으로예상된다. 다만전체적인수준에서요양보호사의근로조건제고를위해다양한정책들이지속적으로강구되어왔다.
226 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-64> 요양보호사등장기요양종사자처우개선정책현황 정책내용도입시기대상 근로계약서작성지침, 마련시행 2009.09~ 종사자전체 인력추가를통한근로부담완화및서비스질향상을위해인력추가배치가산도입 2009.10~ 종사자전체 배상책임보험미가입시감산도입 2009.10~ 종사자전체 종사자임금인상을위한수가인상 2011.11-2012.11 종사자전체 장기요양기관급여평가를통한종사자처우실태모니터링방문요양기관요양보호사, 15명중 3명 (20%) 은상근직고용의무화장기요양기관종사자 ( 시설장포함 ) 건강장해예방교육실시 ( 공단 ) 요양보호사경력개발 : 5년이상경력요양보호사는방문요양기관을개설할수있음 ( 시설장가능 ) 요양보호사직무교육지원 - 방문요양 / 방문목욕종사월 60시간이상근무한요양보호사대상, 직무교육이수시간 ( 연간 8시간 ) 을방문요양급여로인정 2012년평가~ 종사자전체 2013.02~ 요양보호사 2013.10~ 종사자전체 2013.11~ 요양보호사 2014.02~ 요양보호사 출처 : 이정석외 (2014), 장기요양기관종사자임금및근로환경실태조사, p.59 에서재구성. 그러나이같은정책적노력에도불구하고, 여전히요양보호사의열악한근로조건과관련해서는지속적인문제제기가이루어져왔다. 이에 2014년건강보험공단건강보험정책연구원에서는노인장기요양보험의 6개직접서비스인력 ( 요양보호사, 사회복지사, 간호사, 간호조무사, 물리치료사, 작업치료사 ) 1,565명을대상으로임금및근로환경실태를파악, 공개한바있다. 다음에서는 2014년장기요양기관종사자임금및근로환경실태조사결과를중심으로요양보호사근로조건에대해살펴보았다. 2014년건강보험공단에서실시한장기요양기관종사자임금및근로환경실태조사 ( 이정석외, 2014) 에서전체응답자중요양보호사는 822명으로, 여자가 95.5%(785명 ) 로대부분을차지하였으며, 평균연령은 53세로노인요양
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 227 시설에 24.8%, 재가방문기관에 60.7% 가종사하는것으로나타났다. 요양보호사응답자의대부분은근로계약서를작성하고, 급여명세서를수령한다고응답하였고, 노인요양시설요양보호사의 89.2%, 재가방문기관요양보호사의 38.3% 가정규직으로나타나재가방문기관에속한요양보호사의경우비정규직근로가많음을짐작해볼수있다. 요양보호사의월근무시간은노인요양시설상근자는 180.2시간, 파트타임근무자는 104.8시간이었으며, 재가방문기관의경우상근자 170.5시간, 파트타임근무자가 85.0시간이었다. 주로계약직으로일하고있는재가방문기관요양보호사의경우근무시간이임금수준에직접적인영향을미친다는점에서충분한근로시간이확보되지못할경우상대적으로낮은임금수준을점할것으로예상된다. 퇴직금적립의경우노인요양시설요양보호사의 98.0%, 재가방문기관요양보호사의 91.2% 가퇴직금이적립되고있다고응답하였으며, 사회보험가입과관련해서는노인요양시설의경우모두가입하고있다고응답한반면, 재가방문기관은 93.0% 만이가입하고있다고응답하였다. 이상의내용을종합해보면, 요양보호사의근로조건은근로계약서작성및사회보험가입, 퇴직금적립등가장기본적인요건은거의달성하고있는것으로판단된다. 그러나종사기관에따라고용안정성및고용지위, 임금등주요근로조건에차이가컸으며, 시설보다는재가방문기관요양보호사의근로조건이상대적으로열악함을알수있다. 2013년 2월기준종사하는요양보호사는 74% 가 50대이상인고연령층이며재가장기요양기관에종사하는요양보호사는대부분시간제계약직형태로고용되어있다 ( 선우덕외, 2015). 따라서요양시설에서일하는요양보호사와달리재가서비스를제공하는요양보호사는시급제노동자로노동시간에의해임금이결정되게된다. 석재은외 (2016) 에서 2015년기준으로분석한결과에따르면시설에근무하는요양보호사는 195시간을근무했을경우 118.6만원, 재가서비스를제공하는요양보호사는 191시간을근무했을경우 149.1만원을받는것으로분석되었다. 재가요양보호사의평균임금은기준시급을적용하고시설요양보호사의경우
228 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 최저임금을적용한것이다. 그러나재가요양보호사의월평균근로시간은 88.91시간으로조사되었고, 이에따른임금은약 65만원이된다. 재가요양보호사의경우충분한근로시간이확보되지않기때문에임금수준이낮다는것을알수있다. < 표 Ⅲ-65> 요양보호사의근로시간과평균임금 시설 재가 구분 근무인원 총근무시간 근로시간 평균임금 근무인원 총근무시간 근로시간 평균임금 160 시간근로여부 ( 월 ) 성별 160이상 54,266 10,562,544 194.6 118.6 22,176 4,226,344 190.6 149.1 160미만 3,104 263,149 84.8 47.3 126,798 9,018,291 71.1 51.9 남자 3,523 667,221 189.4 115.7 7,117 451,866 63.5 46.4 여자 53,847 10,158,471 188.7 115.3 141,857 12,792,769 90.2 65.9 합계 57,370 10,825,692 188.7 115.3 148,974 13,244,635 88.9 64.9 주 1: 재가의평균임금은재가요양보호사기준시급 (7,300 원 ) 을적용하고, 시설은 2015 년최저임금 (5,580 원 ) 을적용하여평균임금을산출주 2: 160 시간이상근로자는처우개선비 10 만원을추가하여급여산출자료출처 : 국민건강보험공단 (2016), 2016 년도노인장기요양보험통계연보, 석재은외 (2016) 에서재인용. 나 ) 가족요양보호사가족요양보호사는장기요양등급판정을받은이용자를가족이요양보호사자격을취득하여돌보는경우로, 이용자와가족관계에있다는점을제외하면자격요건 ( 일정기간교육이수 + 국가자격취득 ), 활동방식 ( 재가서비스기관등록, 서비스제공, 급여지급 ) 등에있어서일반적인요양보호사와다르지않다 ( 양난주, 2013: 101). 그동안가족이전담해왔던노인돌봄을공식적, 사회적돌봄으로전환함으로써가족의부담을경감시키고자하는 ( 노인장기요양보호법제1조 ) 제도의취지에따라현행노인장기요양보험제도내에서가족돌봄에대한보상은매우제한적으로이루어지고있다 ( 가족요양비 ). 이러한맥락에서가족요양보호사
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 229 는노인장기요양보험제도의공식적용어, 제도라기보다는제한적으로 ( 방문요양서비스로국한 ) 가족이서비스를제공하는경우급여비를청구할수있도록인정하는 ( 보건복지부고시제2017-141호, 장기요양급여제공기준및급여비용산정방법등에관한고시 ) 비공식적제도라할수있다. 가족요양보호사는노인장기요양보험제도도입초기요양시설및관련인력의부족과서비스접근성에있어서의지역간편차 ( 도서, 벽지등 ), 가족의욕구 ( 상대적으로쉬운자격취득, 현금급여로서인식, 시설서비스에대한불신과이용비용부담, 가족부양책임에대한문화적압박등 ), 서비스제공기관및인력양성기관의생존등다양한요인을배경으로등장하였는데 ( 선우덕외, 2016a; 이진숙, 2014), 2012년기준방문요양급여의 38.4% 가가족요양보호사에의해청구될정도로급속하게증가하는등현실적존재로인정되고있고 ( 양난주, 2013) 여러차례의제도개선을거쳤으나여전히비공식적제도로유지, 운영되고있다. 가족요양보호사에대한인정형태는노인장기요양보험제도도입이후여러차례의제도개편을통해수정, 보완및축소되었다 ( 선우덕외, 2016a). 먼저가족요양보호사로인정받는가족관계의범위를살펴보면, 제도도입초기에는요양보호사중수급자와함께생활하면서서비스를제공하는동거가족요양보호사와가족관계에는있으나수급자와동거하고있지않는비동거가족요양보호사로구분하고, 동거가족요양보호사의경우급여인정액등에제한을두었다. 그러나동거가족요양보호사와비동거요양보호사사이의차등문제등이제기되면서, 2011년개편이후에는동거가족가족요양보호사와비동거가족요양보호사와의구분을없애고수가수준을동일하게산정하고있다.
230 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-66> 가족요양보호사기준및급여인정액변화 고시일자 내용 인정기준급여인정액비고 2008.6.30 동거가족 수급자와같은주택에서생활하는가족 ( 민법제 779 조 ) 방문요양 120 분인정 ( 월 31 일 ) - 2009.6.30 동거가족 수급자와같은주택에서생활하는가족 ( 민법제 779 조 ) 방문요양 90 분인정 ( 월 31 일 ) 급여축소 2010.5.10 동거가족 같은주택의범위를확대해석, 공동주택의같은동의거주, 동일건물또는같은대지안에설치된사실상의동일한주거공간으로확대 방문요양 90 분인정 ( 월 31 일 ) 동거기준확대 2011.6.29 가족 ( 동거, 비동거 ) 특별한사유가족 배우자, 직계혈족및형제자매, 직계혈족의배우자, 배우자의직계혈족및배우자의형제자매 65 세이상인배우자또는수급자의치매로인한문제행동 방문요양 60 분 ( 월 20 일 ) 방문요양 90 분 ( 월 20 일초과급여비용청구가능 ) 가족기준확대급여축소 출처 : 선우덕외 (2016a), 노인장기요양보험운영성과평가및제도모형재설계방안, p. 401. 또한가족요양보호사의경우, 일반요양보호사에비해서비스질관리에어려움이따르고, 실제로수급자의방치나부당수급등의문제가빈번히발생함에따라 ( 석재은외, 2010; 정은희, 2012; 이진숙, 2014) 지속적인서비스수가제한및급여축소도이루어져왔다. 가족요양보호사가제공할수있는서비스는방문요양서비스로제한되며, 제도도입초기 1일최대 120분 ( 월 31일 ) 미만을인정 ( 일반요양보호사 1일 4시간 ) 했던것에서현재는 1일최대 60분 ( 월 20일 ) 까지인정받을수있다. 현재기준으로가족요양보호사는월 20 25만원가량의임금을받게되는데, 이는제도개편이전에비해상당히축소된수준으로, 급여축소로인해수급자또한감소하는경향을나타내는것으로보고되고있다 ( 선우덕외, 2016a). 그간의개편을통해가족요양보호사의자격요건및급여인정기준등은비교적안정적으로정착, 운영되고있는것으로파악된다. 그러나지속적으로
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 231 가족요양보호사의수가및급여를제한하는방향은곧이들이제공하는서비스를공적서비스라기보다는가족돌봄의일환으로바라보는관점이적용된것으로판단된다 ( 선우덕외, 2016a). 노인돌봄의경우여전히공식적서비스와가족에의한돌봄이함께이루어지는비율이높으며 ( 정경희외, 2014b), 이는공적서비스에대한접근성차원뿐아니라가족개개인의욕구와도밀접히관련되어있다는점에서향후지속가능한노인돌봄정책마련시가족요양보호사의자리매김에관한검토역시이루어져야할것으로보인다. 라. 재원 1) 노인장기요양보험 노인보건복지사업안내 ( 보건복지부, 2017c: 269) 에서는노인장기요양보험제도재원조달방식을다음과같이설명하고있다. 노인장기요양보험제도의재정은가입자가납부하는장기요양보험료와국가와지방자치단체의부담금그리고이용자의본인부담금으로이루어진다. 노인장기요양보험가입자는건강보험가입자와동일하며보험료는건강보험료액의 6.55% 를부과한다. 중앙정부는매년장기요양보험료예상수입액의 20% 에상당하는재정을공단에지원해야한다. 국가나지방자치단체는의료급여수급권자에대한장기요양급여비용, 의사소견서발급비용, 방문간호지시서발급비용등공단이부담해야할비용및관리운영비의전액을부담해야한다. 장기요양급여를이용하는이용자는재가급여의경우장기요양급여비용의 15% 를, 시설급여의경우 20% 를장기요양기관에직접납부한다. 국민기초생활보장법에따른의료급여수급자는본인일부부담금이전액면제되고, 의료급여법의수급권자와기타보건복지부장관이정하여고시하는일정금액이하인자등은본인일부부담금의 50% 를감경한다. 이러한규칙에의해노인장기요양보험사업의재정은지출기준으로다음과같다.
232 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-67> 노인장기요양보험제도재정구성 (2008 2016) ( 단위 : 억원 ) 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 공단 ( 장기요양보험료 ) 국가 ( 국고지원금및의료급여부담금 ) 본인 ( 본인일부부담금 ) 2,357 10,095 15,524 17,284 18,470 20,927 23,592 26,793 29,561 1,911 7,274 8,499 8,598 8,707 9,903 11,389 13,023 14,616 540 2,349 3,433 3,809 4,079 4,404 4,868 5,410 5,875 합계 4,808 19,718 27,456 29,691 31,256 35,234 39,849 45,226 50,052 주 1) 노인장기요양보험통계연보의급여실적을활용함. 이는결산기준이아닌지급기준임. 2) 공단 : 재정현황 ( 각년도결산기준 ) 중수익에서보험료가차지하는비율 (%) 을계산하여, 공단부담금에이를반영하여추산함 3) 국가 : 재정현황 ( 각년도결산기준 ) 중수익에서국고지원금및의료급여부담금 ( 국가및지자체부담 ) 이차지하는비율 (%) 을계산하여, 공단부담금에이를반영하여추산함 4) 본인 : 급여비에서공단부담금을제외한것임출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 노인장기요양보험의재정추이를살펴보면중앙정부가국민건강보험공단에지급해야하는재정이법에서명시한 20% 에미치지못하는것을확인할수있다. < 표 Ⅲ-68> 노인장기요양보험제도국고지원금비중 (2008 2016) ( 단위 : 억원 ) 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 보험료 (A) 4,770 11,996 18,316 21,423 23,697 25,421 27,047 28,833 30,916 국고지원금 (B) 1,207 2,044 3,323 3,883 4,152 4,591 5,033 5,166 5,525 B/A 25.3% 17.0% 18.1% 18.1% 17.5% 18.1% 18.6% 17.9% 17.9% 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 노인장기요양보험에서각년도별로지출한급여비를시설급여와재가급여로나누어살펴보면다음과같다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 233 < 표 Ⅲ-69> 시설급여와재가급여지출추이 (2008 2016) ( 단위 : 억원 ) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 시설 2,628 7,513 10,283 12,178 13,874 15,966 18,234 20,441 22,382 재가 1,640 9,856 13,740 13,704 13,303 14,864 16,748 19,376 21,795 합계 4,268 17,369 24,023 25,882 27,177 30,830 34,982 39,817 44,177 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 가 ) 시설급여노인장기요양보험제도에서시설급여의확대는급여유형별지출을통해확인할수있다. 아래그림은 2008년부터 2016년까지시설급여지출총액을요양시설과노인요양공동생활가정으로나누어보여주고있다. 2008년제도시행첫해에노인요양시설에지출된급여는총 2,888억원이었으나 2016년기준 2조 2,763억원으로증가하였다. 노인요양공동생활가정에지급된급여는 2008 년의 74억원에서 2016년기준 2,894억원으로증가하였다. 요양시설급여지출에비하여노인요양공동생활가정의급여는 1/10 정도의규모이기는하지만증가폭은요양시설이 8배증가하는동안 39배증가하여노인요양공동생활가정급여비중확대가크게이루어졌음을알수있다. < 표 Ⅲ-70> 노인장기요양시설유형별지출통계 (2008 2016) ( 단위 : 억원 ) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 노인요양시설 2,888 8,058 10,820 12,625 14,290 16,054 18,234 20,558 22,763 시설 노인요양공동생활가정 74 503 1,030 1,492 1,848 2,393 2,758 2,917 2,894 소계 2,962 8,561 11,850 14,118 16,138 18,446 20,992 23,475 25,656 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보.
234 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. [ 그림 Ⅲ-23] 노인요양시설과노인요양공동생활가정급여지출추이 (2008 2016) 나 ) 재가급여노인장기요양보험제도의재가급여가운데가장다수의수급자가선택하여이용하는서비스는방문요양서비스다. 방문요양서비스에는 2008년 1,215억원이지출되었는데 2016년에는 1조 8,012억원으로약 15배증가하였다. 주야간보호서비스는 2008년 201억원에서 2016년 4,010억원으로약 20배가까운급여증가를보였다. < 표 Ⅲ-71> 노인장기요양재가급여별지출통계 (2008 2016) ( 단위 : 억원 ) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 방문요양 1,215 8,285 12,825 12,969 12,175 13,248 14,769 16,632 18,012 재가 방문목욕 105 457 787 812 806 833 804 815 848 방문간호 16 69 69 66 80 83 85 100 108 주야간보호 201 707 838 960 1,102 1,449 1,962 2,864 4,010
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 235 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 단기보호 177 965 369 78 102 172 186 175 154 복지용구 133 673 719 689 853 1,003 1,049 1,166 1,263 소계 1,846 11,157 15,606 15,573 15,117 16,788 18,856 21,752 24,395 합계 4,808 19,718 27,456 29,691 31,256 35,234 39,849 45,226 50,052 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. [ 그림 Ⅲ-24] 노인장기요양재가급여별지출통계 (2008 2016) 다 ) 가족요양비앞서언급한바와같이가족요양비의경우지급요건이매우제한적일뿐만아니라제도도입초기부터급여수준 ( 월 15만원 ) 에변화가없어지속적으로이용비율이감소해왔다. 가족요양비지출현황또한이용비율감소와더불어제도시행시기를정점으로급격히감소하다 2013년이후건강보험재정지출이다소늘어나는추세를나타내고있다.
236 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 표 Ⅲ-72> 가족요양비지출통계 (2008 2016) ( 단위 : 천원 ) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 계 563,575 1,656,125 1,316,395 1,048,855 983,680 1,026,503 1,154,327 1,244,840 1,290,329 일반 ( 건강보험재정 ) 의료급여 ( 의료급여재정 ) 426,355 1,328,275 1,058,875 853,585 817,185 874,108 1,007,149 1,090,830 1,128,786 137,220 327,850 257,520 195,270 166,495 152,395 147,178 154,010 161,543 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보 에서연구진작성. 출처 : 국민건강보험공단 ( 각년도 ), 노인장기요양보험통계연보. [ 그림 Ⅲ-25] 가족요양비지출추이 (2008 2016) 2) 노인돌봄종합서비스노인돌봄종합서비스의지원예산을국고기준으로살펴보면아래표와같다. 2007년도입당시국비예산과비교하면 2015년예산은거의두배가넘는수준으로증가하였다. 하지만국고와지방비의매칭재정방식이기에지방자치단체에서지방비확보여부에따라국고지원액을활용하는정도가달라질수있다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 237 < 표 Ⅲ-73> 노인돌봄종합서비스지원예산 (2007 2015) ( 단위 : 백만원 ) 구분 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 예산액 31,161 27,640 52,140 54,459 62,225 62,225 66,268 85,094 63,800 자료 : 보건복지부 ( 각년도 ), 예산및기금운용계획출처 : 선우덕외 (2016b). 마. 소결 우리나라노인돌봄정책은취약계층에한정된잔여적시설보호에서 1990년대저소득층노인, 독거노인을대상으로하는재가방문서비스가확대되기시작했고, 2008년시행된노인장기요양보험제도에서는시설과재가모두확대하는것으로발전해왔다. 노인장기요양보험제도는저소득층으로한정되던서비스대상을욕구를가진모든노인으로보편적으로확대했다. 또한기존에정부지원을받는민간비영리기관에의해공급되던노인돌봄서비스의내용, 양, 방식을표준화하였고요양보호사라는별도의제공인력을제도화하였다. 이러한추이를보면노인장기요양보험제도의도입은노인돌봄의탈가족화와공식화를급격하게진행시킨제도적전환점이라고할수있다. 노인장기요양보험제도는무의탁 ( 부양의무자가존재하지않는노인 ) 취약계층노인만을대상으로하는것이아니라전노인을대상으로하여중산층노인들에게도가족이외의대안으로요양시설서비스와재가서비스를수급권으로보장하게된것이다. 또한사회복지법인등비영리민간기관에정부보조금을지원하고수혜자결정, 서비스내용결정등을기관에위임해온종전의돌봄공급방식과크게다르게정부가직접장기요양서비스의신청을받고등급판정을하고수급자격을결정하는일을맡음으로써사회적돌봄을사회권의일부로서공급하게되었다고평가할수있다. 가족이아니라외부로부터직접적인돌봄제공이이루어지는경우에도주로자원봉사자에의해임의적이고재량적으로서비스의내용이결정되고공급되던방식에서서비스의유형이표준화되고서비스시간과수가가정확하게계산되는방식으로진전된것은돌봄의공식화, 돌봄노동의공식노동화가진전된것이라고평가할수있을것이다. 노인장기요양보험제도에의해노인돌봄서비스의수혜자는지난 10년간약
238 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 52만명까지증가하였다. 이는노인인구의약 7% 에달하는규모이며노인장기요양보험제도도입이전의기관재정지원방식으로이루어지던노인돌봄서비스의수혜자규모와는비교할수없는규모로노인돌봄의사회화가진행되어온것이다. 장기요양서비스신청자는해마다증가하여시행첫해대비 142% 까지증가하였는데연평균약 9% 의증가율을보이고있다. 노인장기요양보험제도가단기간에급속하게서비스를확대하는정책수단으로선택한것은 시장화 (marketization) 이다. 정부역할은제도설계, 수급권부여그리고서비스비용지원으로집중된다. 즉수요규모를정하고수요관리를통해서비스공급을수행하는것이다. 정부로부터비용지원을받게된 장기요양인정자 는스스로제공기관을선택하여계약을맺고본인부담금을지불하고서비스를제공받는다. 장기요양시장은이런 장기요양인정자 라는소비자를목표로급속하게확대되었다. 지난 10년간제공기관증가는 300% 에달한다. 입소시설은 2008년 1천여개소에서 3천여개가넘는규모가확대되었고재가기관은 5천여개소에서 1만 4천여개소로증가하였다. 장기요양시장을육성하기위해정부는공급자의시장진입을용이하게하기위해공급주체기준을대폭낮췄다. 또노인의료시설로구분되는생활시설에 5인-9인규모의소규모시설은 노인요양공동생활가정 이라는시설유형을만들었다. 그결과취약한노인들이선택하는시설서비스기관으로소규모노인요양공동생활가정이 2천여개가생겨났다. 그리고 3,137개소인노인요양시설가운데 1,835개소, 2,050개소인노인요양공동생활가정가운데 1,825개소를개인사업자가운영하는결과가발생했다. 이뿐아니라 14,211개소인재가기관가운데거의대부분인 11,741개소를개인사업자가운영하고있다. 시설유형을가리지않고노인장기요양시장에서활동하는모든공급조직은 19,398개소이고이가운데개인운영시설은 15,401개소로전체의약 79% 에달한다. 약 5조에가까운공적재원이투입되는장기요양서비스공급이개인자영업자방식에의해운영되고있는것이다. 장기요양공급확대와더불어서비스질에대한논란이끊이지않고부당청구액수가증가하는상황은현재요양공급주체의건전한기관운영과서비스공급의신뢰도가높을수없다는것을보여준다.
Ⅲ. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 239 방문요양등재가서비스에있어서제3의제공인력으로나타난가족요양보호사문제는사회화된돌봄공급안에서제도화된가족요양유형이발생했음을보여준다. 요양보호사자격증을취득하고합법적으로서비스를제공하면서정부지침에의해낮은보상을받고있는가족요양보호사문제는가족에의한비공식노인돌봄이탈가족화된공식노인돌봄서비스로전환되는과정에서발생한혼종방식이다. 정부가보상수준을낮추면서그규모는점차줄어들고있는데가족요양보호사라는제3의유형이제도적정당성을갖추기위해서는비공식가족돌봄에대한현금지원인특별현금급여와연관하여제도적해법을모색하는것이필요할것이다.
Ⅳ. 결론및정책제언 1. 연구요약 243 2. 정책제언 261
Ⅳ. 결론및정책제언 243 1. 연구요약가. 연구목적및연구방법 1) 연구의필요성및연구목적 저출산의지속, 삼포세대 를넘어 오포세대 의등장, 아동학대와노인자살의심각성은한국사회의 가족 이지속불가능한한계에도달하고있음을보여주는것이다. 저출산 고령화로위기감은이미십여년전부터예고되어왔고, 그대응책으로실제로한국사회에서지난 10년간돌봄정책은지속적으로확대되어왔으나, 각정책들은각각의영역내에서확장되어정책목표와지향점이혼재되어가족의 돌봄 을지원하기위한 돌봄정책 으로서의지향점이부재한상황이다. 이와같이 돌봄정책 으로서의지향점을확인하기위해서는, 여성 가족의관점에서정책확장을재구성해볼필요가있다. 돌봄 (care) 은페미니즘에기원을가진개념으로 (Daly, 2002), 공식과비공식돌봄, 아동과노인돌봄, 무급과유급돌봄을파편적으로살펴볼것이아니라, 복지국가의주요한정책영역으로서포괄적으로정의하여분석할필요가있다 (Daly & Lewis, 2000: 285-286). 실제로한국사회에서돌봄정책의확장으로인해, 돌봄노동은가족내비공식영역, 보이지않던 영역에서가족밖으로 공식화 되고있다. 여성 가족의관점에서이와같은돌봄노동의일련의 공식화 과정은여성의가족내돌봄노동의부담을줄여주거나수행하던돌봄노동의가치를인정받는과정일수있으나, 다른한편여성에게또다른형태의저임금일자리를제공하는 덫 으로작용할우려도있다. 따라서돌봄노동이탈가족화되는일련의정책스펙트럼을살펴보고, 정책스펙트럼에따라돌봄정책을분류하여정책현황을분석할필요가있다. 특히새정부가출현하여, 전반적인돌봄정책의기조를점검해보는연구가필요한시점으로, 저출산 고령화 정책의추동속에서지난 10년간의정책이적절한방향으로진행되었는지에대한점검이필요하다. 본연구는개별정책목표가아니라한국의 가족 과 가족정책 의지속가능성측면에서정책의현지점을진단하고, 한국사회의사회적, 제도적한계내에서돌봄의사회화 공공
244 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 화 ( going public ) 방향을제시하고자하였다. 2) 연구내용및연구방법본연구는 2차년도로기획된연구로서, 1차년도인본연구에서는돌봄노동의탈가족화현황을진단하고한국형돌봄정책으로나아가기위한정책방향을제시하고자하였다. 2차년도에는 1차년도에제시된정책방향을근거로, 돌봄정책영역별장단기추진전략을개발할예정이다. 본연구의구체적인연구내용은다음과같다. 첫째, 돌봄정책의개념과한국사회에서돌봄정책이자리매김해온맥락을점검해보고, 2차자료분석을통해한국사회돌봄프로파일을확인하였다. 둘째, 돌봄노동의탈가족화 공식화수준에따라분석틀을개발하고, 한국의돌봄정책을대상과정책의성격에따라분석틀을개발하고, 한국의돌봄정책을대상과정책의성격에따라분석틀에맵핑하였다. 셋째, 분석틀에따라돌봄정책유형별정책현황을분석하고제도유형에따른제도사분석을실시했다. 넷째, 분석결과에기반하여돌봄정책유형별로정책제언을발굴하였다. 이를통해 지속가능한돌봄정책 이한국사회에자리매김할수있는방향을제시하였다. 본연구는생애주기에따라보편적으로발생하게되는돌봄욕구인아동돌봄과노인돌봄에대한정책으로연구범위를한정하였으며, 돌봄서비스와대체적관계에있는현금보상제도 ( 양육수당, 가족요양보호사등 ) 는연구범위에포함하였고, 휴가나휴직, 노동시간과관련된정책들은분석범위가다르기때문에직접적인분석범위에포함하지는않았다. 아동돌봄의경우입소시설을포함하지않았으나, 노인돌봄의경우중요한돌봄의한형태이기때문에본연구의연구범위에포함하였다. 구체적으로본연구에포함된돌봄정책은보육사업 ( 보건복지부 ), 유아교육사업 ( 교육부 ), 아이돌봄사업 ( 여성가족부 ), 장기요양사업 ( 보건복지부 ), 노인종합돌봄사업 ( 보건복지부 ) 였다. 본연구는문헌연구를통한제도사분석을가장중요한방법론으로삼고있으며, 그외 2016년양성평등실태조사 ( 최유진외, 2016) 를활용한 2차자료분석, 전문가들의의견을수렴하기위한전문가라운드테이블과전문가델파이조사를실시하였다.
Ⅳ. 결론및정책제언 245 나. 선행연구검토및돌봄정책개관 1) 선행연구검토및개념정의 달리 (Daly, 2002) 에따르면, 돌봄 (care) 은페미니즘에기원을가진개념이다. 여성이가족내의권력관계에따라돌봄자의역할을떠맡게되는사회적과정에대한논의에서시작되었다. 또한보다최근의연구에서 돌봄 은가족관계를넘어공동체를구성하는원리로서윤리적, 도덕적지향점으로논의되기도한다. 마지막으로 돌봄 은사회정책차원에서돌봄의수요와공급을조정하는복지국가의역할을일컫는개념으로사용된다 (Daly, 2002: 252-254). 본연구에서 돌봄 은특히세번째차원인사회정책적차원으로주로사용하였다. 이와같이사회정책적차원에서 돌봄 의개념을보다명확히사용하기위해, 사회적돌봄 (social care) 이라는용어가사용되기도한다 (Daly & Lewis, 2000). 사회적돌봄 의개념을제시하면서, 달리와루이스 (Daly & Lewis, 2000: 285-286) 는 돌봄 의개념이파편적으로사용되어, 개념적일관성을저해하고있음을지적하고있다. 즉공식과비공식돌봄, 아동과노인돌봄, 무급과유급돌봄등이이분법적으로다루어지고있는문제를지적한다. 이에따라복지국가의주요한정책영역으로서포괄적의미를담을수있도록 돌봄 을포괄적으로정의하여사용할필요성을역설하고있다. 이와같은개념적틀에따라많은돌봄연구들이아동돌봄과성인돌봄을주요한정책영역으로다루고있다 (Daly, 2002; Anttonen & Sipila, 2005). Ungerson(1990) 에따르면, 영국과북구유럽에서는돌봄의개념을달리사용하는데, 영국의연구들은돌봄을노인돌봄에한정하는경향이있고, 북유럽국가들의연구는아동과노인돌봄을동시에언급하는경우가많다. 본연구에서는달리와루이스의지적에따라, 돌봄의개념을포괄적으로정의하고, 아동돌봄과노인돌봄을주요돌봄의영역으로정의하고자하였다. 사회정책의관점에서돌봄정책을논의할때, 돌봄 이사회적으로재분배되는과정을분석하는것은젠더적함의를가진다. 비공식적으로가족내에서여성이수행하던돌봄노동이가족외부에서공식적으로수행되는되는것은, 남성생계부양자모델 을넘어설수있는전제조건이된다 (Anttonen & Sipila,
246 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 2005; Geissler & Pfau-Effinger, 2005: 11). 이와같이가족의경계를허물고, 여성의사회적역할을재규정하기위한전제조건으로서돌봄의 탈가족화, 또는공식화는여성 가족의관점에서돌봄노동을분석하기위한중요한분석틀이될수있다. 본연구에서돌봄의 탈가족화 (de-familization) 는 가족외부에서돌봄이수행되는정도 로정의하고자한다 (Leira, 2002: 41-42; Estévez-Abe & Naldini, 2016; Lewis & Giullari, 2005). 지속가능한돌봄 은그자체로행복추구권의한영역으로서정책목표가될수있으며, 다른한편초저출산시대한국사회의 지속가능성 을담보할수있는중요한정책수단이될수있다. 본연구에서는 지속가능한돌봄정책 을 안전하고충분한돌봄을지속적으로제공할수있는정책체계 로정의하며, 다음의세가지측면에서지속가능성을정의하였다. 첫째, 서비스이용자의입장에서서비스의욕구가있는이용자가필요한양질의서비스를지속적으로이용할수있는지의측면이다. 둘째, 서비스공급자 ( 서비스제공기관및서비스노동자 ) 의입장에서, 양질의서비스를지속적으로제공할수있는지의측면이다. 셋째, 정부재정의입장에서, 서비스재정을안정적으로확보할수있는지의측면이다. 즉지원대상의포괄성과급여형태의종류, 서비스의전달체계, 재원구조는지속가능성을확인할수있는중요한영역이다. 이러한정의에따라본연구는지속가능한돌봄정책을위해어떤대상에게어떤종류의급여를제공할것인지, 전달체계의근로조건과생태체계는어떻게구성할것인지, 비용부담은어떤방식으로역할분담을해야하는지에대한정책방향을제안하고자하였다. 기존연구들을살펴보면, 사회서비스정책이일자리창출의차원에서논의되면서돌봄정책도정책영역별로일자리창출에대한연구가다수이루어졌고 ( 강혜규외, 2010; 김미숙외 2011, 2012; 박세경외 2014), 창출된일자리의질에대한연구가정책영역별로이루어졌다 ( 민현주외, 2008; 오은진 노대명, 2009; 박세경외, 2009; 윤자영외, 2011). 정책영역별로사회서비스또는장기요양서비스의품질제고방안 ( 강철희외, 2011; 강혜규외, 2012; 박수지외, 2014), 방과후아동돌봄의현황분석 ( 장혜경외, 2009; 이정림외, 2013), 성인돌봄의현황분석 ( 최영준외, 2013), 사회서비스현황분석
Ⅳ. 결론및정책제언 247 ( 조흥식외, 2013; 김은정, 2013) 등이각기이루어졌다. 정책에대한전반적평가는국가 시장 민간의역할분담등 복지혼합 (welfare mix) 에대한연구 ( 강혜규외, 2007; 김진욱, 2013) 가다소추상적수준에서이루어졌다. 최근에보육과장기요양분야에서돌봄의시장화와돌봄사회화의지연의문제를분석한연구들 ( 송다영, 2014; 김수정, 2015) 이이루어지고있다. 기존연구들은이미제도화된정책을어떻게확장, 발전시킬것인가를구체적인정책대안중심으로논의되고있으나, 전체적으로우리사회가어느수준까지돌봄노동을공식화시킬수있을것인가에대한총괄적인논의는많지않은상황이다. 특히, 돌봄노동이주로가족내에서여성을통해이루어져왔고공식화된돌봄노동도주로여성이수행하고있지만, 돌봄정책에대한논의에서여성 가족의관점이드러난연구는충분하지않다. 2) 돌봄정책프레임의변화 : 가족관련기본정책을중심으로가족변동의다양한징후와함께인구구조의변동이위기적인상황으로독해되면서그동안전적으로가족에게의존해왔던돌봄기능을사회적으로분담하기위한논의들이적극적으로전개되어왔다. 경제위기이후남성생계부양자중심의가족이구조적, 제도적취약성을드러내고, 청년세대를중심으로결혼과자녀출산의우선성이크게감소되고있기때문이다. 그결과가구구모와가족기능의축소가두드러지면서개별가정의노인및아동돌봄의기능은더이상안정적으로수행될수없게되었다. 이러한변화에대응하여돌봄의사회적분담과관련된다양한정책들이시도되어왔다. 돌봄의사회적분담방안을다양하게다루면서돌봄쟁점을핵심적으로포괄하는정책영역으로가족정책과인구정책을꼽을수있다. 이는 2005년전후로제정된건강가정기본법과저출산 고령사회기본법을근간으로중앙정부의전담추진체계를구축하고, 관련예산확보를통해빠르게관련계획이추진되면서세간의기대와관심을모은바있다. 통상가족돌봄이의제화되고, 이를중앙정부차원에서명시적인재정투입이이루어진다는것은적어도산업사회적위기이후의위기에대응하기위함이기때문이다. 그러나당시가족정책을둘러싼치열한가치갈등을동반하며출발한건강가정기본법은가족
248 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 위기상황을가족가치나가족기능의복원으로해결할수있다고주장함으로써태생적한계를갖고있었다는비판이적지않다. 또한저출산 고령화현상에대응하기위한인구정책역시현재적증후에대한대증요법이라는비판에서자유로울수없다는한계가발견된다. 그럼에도불구하고, 가족정책및인구정책은장기적인전망에근거한해당정책이전무했던상황에서처음으로가족돌봄및재생산체계의변화에적극대응하고있다는점에서주목해볼만한사회정책영역임은분명하다. 또한각기다른근거법과정책추진체계로출발하였지만, 두정책영역모두범정부종합정책으로서지난십여년동안정책의수립및추진이체계적으로진행되어왔다는점에서해당정책변화는물론그효과성을어느정도가늠해볼수있는논거와정책결과를제공하고있다. 이런점에서나름의돌봄정책프레임의변화를살펴볼수있는대표적정책영역들도볼수있다. 먼저가족정책의추진과정을살펴보면, 여성가족부의주도로이루어진가족정책은 3차례의건강가정기본계획이추진되면서정책프레임의변화가비교적뚜렷하게확인된다. 1차기본계획에서는 돌봄의사회화 가강조되고있음에비해, 2차기본계획에서는 가족돌봄지원 으로대과제의명칭이변화하고있을뿐만아니라과제우선순위또한변화하고있다. 과제의순위는통상해당정책의상징적의미와우선성을담고있는경우가빈번하다는점에서이는가족정책의추진시기별로돌봄정책의우선성이변화해왔음을함축한다고볼수있다. 또한내용적으로도 1차기본계획에서는돌봄의사회적분담이가장중요한의제로다뤄지고있지만, 2차계획에서는가족가치의확산, 3차에서는가족관계증진을위한서비스기반조성이주요과제로부상하는변화가확인된다. 물론이시기여성가족부가주도하는가족정책외부에서무상보육이갑작스럽게전면시행됨에따라돌봄의사회화과제들이수면밑으로가라앉은것일수있다. 그러나돌봄사회화는돌봄비용의사회적분담만으로완성되는것은아니므로돌봄사회화의제는여전히유효한의제일필요성이있었다. 상당한논란이있기는하였으나 1차기본계획은참여정부시기에처음으로수립되었고, 이는곧당시대체로중요한영향력을행사한정치연합세력이
Ⅳ. 결론및정책제언 249 상대적으로진보진영이었을가능성이높음을의미한다. 이에비해 2차, 3차기본계획은이명박, 박근혜정부시기라는점에서해당정책의추진과정역시보수적인정치환경과관련엘리트집단이주도할가능성이농후하고, 이는당연히정책의방향과과제에영향을주었을것이다. 따라서 2차기본계획의수립및실행시기와 3차기본계획의수립시점은적어도복지비용을최소화하면서기존의가족가치옹호노력이의도적으로관철되고투영된것으로볼수있다. 그리고이는해당시기별구체적인세부과제에서도일정하게확인되고있다. 예컨대 2, 3차기본계획에서는아이돌봄지원의다각화를표방하면서돌봄책임주체로서 국가 사회 의역할보다는개별가족과지역, 이웃이강조되고있는데, 이는가족위기의진단과해법마련에대한그동안의토론을무색하게만드는것이었다. 개별가족에게부과된돌봄의기능적과부하에대한효과적인분담방식에대한토론은여전히중요하며, 종합계획의위상을갖는가족정책에서는이에대한다양한토론과함의가충분히반영되어야할것이다. 그럼에도불구하고가족정책에서개별부모와가정의역할이다시금강조되고, 이를위한부모교육이나상담에초점이맞춰지고있으면서 돌봄사회화 의중요성이강조되지않음은한계로볼수밖에없다. 이에비해저출산, 고령화대응정책으로서의인구정책은포괄적인사회정책으로자리매김하기보다는인구라는특정영역의정책으로출발하는한계를보여주고있다. 인구문제는단기적인효과창출이가능하지않다는점에서근본적으로한국사회의미래비전과연관된장기적인정책설계를지향해야함이마땅하다. 그럼에도불구하고인구정책역시독자적인정책영역과인프라의구비를요구받는정책환경에순응하면서, 결과적으로저출산 고령사회기본계획은공표시마다그효과성을둘러싼치열한논란을야기하게되었다. 그럼에도불구하고지난십여년동안추진되어온인구정책역시가족정책과마찬가지로돌봄관련정책이상당부분포함되어있으며, 특히노인돌봄정책은훨씬더종합적이고포괄적으로다루고있으며시간의흐름과함께점차사회정책으로그영역을확대해가는변화가발견된다. 예컨대 1차계획은출산과양육의진입장벽및부담완화를명시적목표로제시하면서유자녀가족이정책의핵심집단으로표적화되어있는가하면, 2차계획에서는기혼자
250 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 집단과유자녀가족, 3차계획에서는청년부터다양한임신, 출산을기획한가구등으로확대되면서가족돌봄은물론점차가족및가구형성과관련된다양한정책을포괄하고있다. 1차계획이유자녀가족의돌봄에대한경제, 사회적부담경감을위한돌봄의제에뚜렷한초점을맞추고있음에비해 2차, 3차에서는이를위한일 가정양립이나가족구성으로부터자녀돌봄의문제에이르기까지생애주기별인구재생산쟁점을포괄하는변화가확인되면서점차 돌봄사회화 의구체적인방식과그효과성에대한담론제시및구체적인정책분석노력은소홀히되고있다. 실제로 2, 3차계획에서는 보육의공공성 의쟁점들이중요한의제로부각되지않았는데, 이는보육업무가보건복지부로이관된것과도무관하지않다. 즉이명박정부보육업무를이관받은보건복지부의보육정책은적어도자녀돌봄의공공성보다는수요자선택이라는미명하에 민간시설의서비스질개선 을통한보육시장활성화에초점을두고있었기때문이다. 물론보수정권하에무상보육의전면확대라는성과또한간과할수없지만, 돌봄의사회화방식과내용에따라돌봄가치에대한사회적평가나이를둘러싼젠더및계층적함의는매우다른결과를초래하게된다. 이런점에서돌봄의사회화방식에대한치열한고민과선택에관한다양한토론이나돌봄주체의관점이인구정책에얼마나반영되고있는가에관한비판으로부터결코자유로울수없다. 인구및가족구조의변화로인한가족돌봄기능의약화는새로운사회서비스의수요의폭증을낳고있으며, 이에의한대응책의하나로가족정책및인구정책이선언되었다고볼수있다. 그러나출발부터두정책체계는각기다른추진체계와논리로출발하였고, 출발당시에는각정책의유기적연계와상호조응성에대한진지한고민이수반되지않았다는점에서그한계또한내포되어있다. 인구변화, 특히저출산현상은특정사회성원의가족의식과행태변화와긴밀히연관되어있으며, 이는결과적으로가족정책및인구정책의접점이적지않음을의미한다. 그럼에도불구하고, 가족정책및인구정책은정책추진을주도한학계및정치세력의다양한이해관계에의해별도의법과추진체계로출발하면서정책
Ⅳ. 결론및정책제언 251 간의연계나중첩성을간과하게되었고, 이는결과적으로가족및인구위기에적극대응하지못하는결과를낳고있다는비판을가능케한다. 특히인구정책의경우, 문제중심의 1, 2차기본계획과는달리 3차에서는사회구조적접근을통해당장의출산율제고전략을넘어, 청년세대의이성교제나결혼에대한진입장벽을낮추기위한고용과주거문제로부터고비용자녀양육구조변화를위한다양한정책까지망라하는가족친화정책, 나아가사회정책으로확대되고있음이확인된다. 그러나다른한편에서본다면, 이러한확장적인인구정책은곧포괄적인가족정책에다름아니라는점이다. 이로인해혹자는가족정책을독립적정책추진체계를구성하는정책영역이기보다는관점으로서정책혹은사회정책의총합으로규정하기도한다. 가족정책은정책담론형성에는효과적이지만, 정책의범위가어디까지인지경계설정이쉽지않다. 유사한맥락에서인구정책이실효성을거두기위해서는포괄적으로정책범위가설정되어야하지만, 이렇게확장된정책의고유성이무엇인가를다시규정해야하는모순적상황에놓여있다. 더욱이청년세대, 특히젊은여성들은결혼및가족의식의변화를선도하고있을뿐만아니라출산과돌봄의주체자로호명되어왔다는점에서성평등관점은인구정책과가족정책의기본전제가되어야마땅하다. 그러나, 젠더관점은가족정책과인구정책의추진과정에서명확히드러나지않고, 돌봄사회화 의의제는오히려퇴색하는경향을보이고있다. 특히, 무상보육 과 장기요양보험 의도입으로 비용의보편주의 가자리잡으면서, 가족및인구정책의기본계획에서 돌봄의사회화 와관련된내용이희미해지고있다. 결국 건강가정지원정책 과 저출산 고령사회정책 으로명명되고있는가족정책과인구정책영역의재호명과함께, 돌봄정책의프레임을새롭게회복하는것이새로운시대적과제로남아있다. 3) 돌봄정책욕구프로파일분석통계청 사회통계 에따르면, 지난 20년간노인부양이가족책임이라는의견은크게감소하고, 가족 정부 사회의공동책임이라는응답은크게증가하였다. 이통계는가족의식의변화측면에서자주활용되는통계이나, 구체적
252 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 으로돌봄대상에따른돌봄욕구를확인할수없으며, 특히돌봄의 탈가족화 에대한욕구를돌봄의주체, 돌봄의장소, 돌봄의비용에따라구분하지않고있다. 여성가족부의양성평등실태조사 ( 최유진외, 2016) 에서는돌봄에대한정책요구를보다상세히다루고있다. 돌봄이필요한 7가지집단인영아, 유아, 초등저학년, 장애아동, 장애성인, 거동불편노인, 치매노인각각에대하여돌봄주체, 비용부담, 돌봄장소에서돌봄의탈가족화를얼마나희망하는지를조사하였다. 본연구에서는이조사결과를바탕으로주요분석대상인영아, 유아, 초등저학년, 거동불편노인, 치매노인각각에대하여돌봄의탈가족화를희망하는비율을살펴보았다. 분석결과를살펴보면전체적으로응답자들은어린아동을돌보는주체와장소에대해서만가족내에서전적으로돌봄이이루어지기를바랄뿐, 대부분의돌봄대상과돌봄차원에대해탈가족화를선호하는추세가뚜렷하였다. 어린아동에대한돌봄도비용에대해서는가족이전적으로책임져야한다는비율은매우낮았으며, 노인은돌봄주체, 장소, 비용에관계없이 전적으로가족이 의비율이전반적으로낮았다. 성별로나누어살펴본결과여성에비해남성이좀더보수적인돌봄선호를보이며, 여성들은남성들보다전반적으로높은탈가족화선호를보이고있다. 성과연령으로나누어살펴보면, 남녀모두아동돌봄에대해서는연령대가낮을수록, 노인돌봄에대해서는연령대가높을수록탈가족화된돌봄선호를보이고있다. 아동돌봄의경우에는아동을주로돌보는연령대인 30-39 세, 노인돌봄의경우에는스스로돌봄의대상이될가능성이높거나돌봄노동을수행할가능성이높은 60대이상노인들이오히려탈가족화된돌봄선호를보여주기도한다. 성과소득수준으로나누어살펴보면, 남녀모두전반적으로는소득수준이높을수록탈가족화된돌봄선호를보이는데, 여성의경우가장상층보다오히려중상층이탈가족화된돌봄선호를보이는것으로나타나, 이들이실질적인돌봄사회화수요가높은집단임을시사한다. 한편노인돌봄의경우에는부분적으로소득수준이낮을수록오히려탈가족화된돌봄선호를보이기도한것으로나타
Ⅳ. 결론및정책제언 253 났으며, 이는노인세대의높은빈곤율과연결되는결과일수있다. 마지막으로돌봄대상자 (10세미만아동, 65세이상거동불편노인, 또는장애인 ) 가있는지, 돌봄대상자가있다면주돌봄자인지를기준으로살펴보면, 여성의경우명확하게주돌봄자가탈가족화된돌봄선호를보여주며, 남성주돌봄자도충분한사례수는아니지만탈가족화선호를보인다. 이상의내용을해석해보면, 우선돌봄비용에대해서는돌봄의대상에관계없이상당한수준으로탈가족화기대가높으며, 이는성별과연령, 가족상황을넘어서는것으로나타나고있다. 이는지난 10년간돌봄지원이공적인전달체계지원이아니라비용지원중심으로이루어져왔기에, 비용지원은가족만의몫이아니라는것을인지하게된사회적학습효과일수있다. 다음으로, 장소와주체의탈가족화는돌봄부담을가진집단과아직돌봄부담에직면하지않은집단간의큰차이를보인다. 예컨대아동돌봄을수행하는 30대는아동돌봄에대한탈가족화기대가높고, 노인돌봄을받거나수행하는 60대이상은노인돌봄에대한탈가족화기대가높게나타난다. 이는장소와주체의탈가족화에대해사회전반적인합의는아직이루어지지않았지만, 돌봄을수행하는집단들이강하게지원욕구를방출하고있는것으로해석된다. 실제로돌봄이전생애적으로모든사람이제공할수있고제공받을수있는것임을감안할때, 분절된돌봄인식을연결시키고 돌봄정책 이라는패러다임으로전세대적인사회적합의와연대를끌어가는방식으로돌봄정책이나아갈필요가있다. 다. 돌봄정책제도현황 : 탈가족화및공식화관점에서 1) 돌봄정책분석틀구성 본연구의분석범위에해당되는돌봄정책들을탈가족화 공식화및국가책임수준에따라분석틀을구성해보았다. 한쪽은돌봄이수행되는장소와인력으로분류하였으며, 다른쪽은돌봄의대상인아동과노인각각에대해, 국가책임의정도를기준으로분류하였다. 우선 집에서가족에의해제공되는돌봄, 즉가족돌봄노동에대한현금보상
254 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 의경우가족내돌봄지원에대한보상으로, 부분적으로연구가이루어졌으나, 돌봄서비스와대체되는형태로가족내의돌봄노동을보상하는것이적절한지에대한논의는상대적으로많지않다. 이영역이지속가능한형태로돌봄을제공할수있을것인지에대한진단이필요하다. 다음으로, 집에서외부인력에의해제공되는돌봄, 즉호출근로형태의서비스이용비용지원은 호출근로 등새로운형태의일자리측면의연구들도연결될수있으며, 서구에서는 1990년대이후 cash-for-care 와관련하여다양한실험이이루어지고있다 (Ungerson, 2003; Behning, 2005). 그러나국내에서는일자리확충측면에서의돌봄서비스제공외에가족에의한돌봄에대해서는본격적인논의가이루어지지않았다. 향후에도한국에서재정압박으로인해이영역의확대압력이높아질가능성도있기에, 이영역에서어떻게돌봄제공자의일자리안정성과돌봄의질을모두보장할수있을것인지, 얼마나공식화될수있을것인지대한모색이필요하다. 마지막으로 집밖에서외부인력에의해제공되는돌봄 영역은돌봄기관과시설을이용한돌봄서비스로가장탈가족화 공식화된돌봄서비스영역이다. 그중국공립기관에의해제공되는돌봄서비스영역은일반적으로 국공립돌봄시설 로불리는가장공식화된돌봄노동방식으로, 고용안정성과사회적권리측면에서가장바람직한형태이다. 그러나국공립돌봄시설의경우에도민간에위탁운영하는시설과정부가직접운영하는시설이구분될필요성이있다. 예컨대국공립어린이집의경우정부직영은소수이며민간위탁이다수를차지하고있다. 이영역에대해서도당위적수준의지향점이아닌구체적인정책다양성을규명할필요가있다. 이영역의돌봄서비스중민간기관이서비스를제공하는형태의돌봄영역은사실상한국사회돌봄정책의대부분을구성하고있는영역으로, 돌봄정책에서가장많은다양성을보이는영역일수있다. 사회서비스정책에대한기존의연구중다수가이영역에대해분석하고있다. 그러나아동돌봄과노인돌봄을아우르는분석은충분히이루어지지않아, 유사한분석틀로분석할필요성이있다. 이와같이통일된분석틀안에서각영역을평가할경우, 각영역의차이점
Ⅳ. 결론및정책제언 255 과지향점이명확히드러날수있고, 한국형돌봄정책모형이추구해야할사회화 공식화수준이분명해질수있다. 특히아동-노인영역이서로다른관점으로연구성과를쌓고있으므로, 연구물축적을통해상호영역간새로운정책적함의를줄수있다. 2) 아동돌봄정책 1991년영유아보육법, 2004년유아교육법이제정된이래우리나라미취학아동돌봄정책은국가책임의확대과정을거쳐왔다. 2004년에는저소득영유아를중심으로선별주의적보육으로부터모든아동을대상으로하는보편주의적보육으로전환이이루어졌으며 2012년에는 0 2세, 5세무상보육, 2013 년에는 0 5세전체아동에대해무상보 ( 교 ) 육이실시되기에이르렀다. 이과정은영유아양육을가족의책임으로, 특히여성에게맡겼던과거의방식으로부터탈피해국가가책임을지는탈가족화를이루어낸과정으로평가될수있다. 탈가족화가부양및돌봄에서가족의존을줄여주는정책이라고했을때우리나라보육정책은상당한정도의성과를거두었다. 1997년 12.3% 에불과했던영유아보육률은 2005년 30% 를넘어섰고 (31.2%), 0 2세 무상보육 이실시된 2012년에는절반이상의영유아가보육서비스를받게되었으며 (52.1%) 31), 2016년기준으로양육수당수급아동과유치원원아까지포함하면모든영유아가국가의비용지원을받고있다. 2016년기준으로연령별기관이용률은만 1세아부터 70% 를웃돌고있으며, 만 2세이상아동은 90% 이상이기관을이용하고있는것으로나타나고있다. 이와같이보육및유아교육정책은비용의감소 ( 비용의탈가족화 ), 기관이용률증가 ( 공식화 ) 라는측면에서압축적발전을이루어냈다. 비용의탈가족화과정은노무현정부시기차등보육료제도를도입함으로써저소득층에국한되었던공공부조성서비스로부터중간계층을포함하는것으로적용범위를확대한것에서부터본격화되었다. 차등보육료체계는이 31) 보육서비스를이용하는아동의비율은양육수당수급계층의확대와더불어약간감소했다. 2012 년 53.5% 였던보육률은 2016 년현재 52.8% 이다 ( 보건복지부 (2012, 2016), 보육통계 ).
256 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 명박정부와박근혜정부에서도적용범위와혜택의점진적확대가이루어져 2013년보육의국가책임제시대를여는제도적시발점이되었다. 이와같은탈가족화과정은돌봄제공자와돌봄시설 ( 장소 ) 의공식화과정과병행되었다. 1980년대까지탁아사업종사자에대해서는자격기준이정해진바없었지만 1991년영유아보육법제정이후종사자의자격기준이법령및시행령을통해규정, 강화되어왔고보육 교육과정도표준화되는등비공식적돌봄으로부터상당정도공식화가이루어졌다. 2016년 3 5세누리과정 ( 어린이집 + 유치원 ) 시설이용아동의비율은 90.1% 수준에이르렀으며 0 2 세영아보육률도 65.1% 에이르러높은수준의시설보육을보이고있다 ( 보건복지부, 보육통계 2016). 미취학아동의돌봄과관련하여보육비용의부모부담감소, 보육종사자의전문성 ( 자격기준 ) 강화, 시설이용률의증가라는측면에서발전이있었음에도불구하고지속가능한돌봄서비스의차원에서우리나라의아동돌봄정책이안고있는문제들도적지않다. 첫째, 그간아동돌봄정책의기조는보육비용을중심으로수요자를지원하고공급은민간부문에의존하는것이었기때문에돌봄의서비스품질에서공공성을확보하는데있어한계가있었다. 현금급여와달리서비스에서국가의역할은비용지원에국한될수없으며아동의안전, 건강, 발달의적정기준을충족하는서비스의질적측면까지포괄하는것이어야한다. 그러나민간보육시설의확대과정은평가인증등정부규제가부족한가운데이루어짐으로써서비스의품질을적절히보장하지못하였고서비스에대한불만과불신으로이어지고있다. 사립유치원의경우는비용을통제할수있는도구가쉽게받아들여지지않았고, 유치원비인상률을조정할수있는형태로비용규제방식을제도화하였으나여전히투명한회계감사가이루어지지않고있는상황이다. 둘째, 바우처는아동돌봄서비스전달체계를조직화하고있는핵심적정책도구이다. 바우처는서비스공급확대, 소비자선택권, 공급자간경쟁을통해서비스의질적향상을목표로도입되었다. 바우처이전에도부모부담금을감소시켜주는방식으로비용지원이있었지만바우처의도입을통해시설지원까지개별이용자에대한비용지원으로통합됨으로써민간시설에대한관리
Ⅳ. 결론및정책제언 257 감독의재정적근거가약화되었다 ( 김진석, 2017). 아동돌봄서비스의 3자계약관계 ( 국가-부모-민간시설 ) 에서바우처는부모와민간시설간의사적계약관계를강조하고국가의공적규제능력을약화시키는정책적수단이된것이다. 민간기관에대한효과적인규제를통해공공성을확보하기위해바우처의한계를보완하는대책이필요한상황이다. 셋째, 서비스전달에서핵심인력인돌봄종사자는수적으로증가했으나근로조건은향상되지않았다. 보육교사의경우, 2001년 4만 7천명에서 2015년 23만명으로 5배증가했음에도불구하고여전히고용불안, 저임금, 장시간근로의문제를안고있다. 아이돌보미의경우는더욱열악한근로조건을보이는데, 근로자성을제대로인정하지않아법적분쟁이발생하고있을뿐아니라, 최저임금수준의활동수당외에다른금전적보상은한정적이며, 시간제로일하기때문에생활유지에필요한수입을안정적으로확보하기어려운상황이다. 이는돌봄노동이공식화되었지만여전히낮은수준의사회적인정에머물러있는현실을여실히보여주며또한아동돌봄인력의전문성과경력형성을저해하여아동돌봄서비스의품질을낮추는결정적요인이되고있다. 돌봄노동의 공식화 는남성생계부양자가족에서여성에게도덕적의무로강제되던 돌봄 이돌봄 노동 으로인정됨을의미하지만, 현재의공식화수준은근로계약및근로조건, 노동자성의보호및인정에서불충분하며불충분한공식화는여성에게비공식노동의연장선에있는나쁜처우의노동을의미할따름이다 (Jensen, Pfau-Effinger & Flaquer, 2009). 넷째, 아동돌봄서비스에서불완전한탈가족화와공식화의문제는 2009년양육수당의부분적도입, 2013년 0 5세영유아로의전면적확대를통해더욱악화되었다. 2016년현재양육수당은 97만아동이수급하고있으며이수치는전체 0 5세영유아의 30%, 예산규모로는 1조 2천억이넘는거대한비중을차지하고있다. 양육수당은비용의탈가족화라는측면에서양육비용의일부를지원하고또한가족내돌봄노동의보상이라는성격이있다. 그러나수급자격에정부지원보육시설의미이용을조건으로부과함으로써모든계층의아동을대상으로한보편주의보육의정당성을훼손하고남성생계부양자가족의가부장적성별분업을복권시키는효과를갖고있다. 보육정책의
258 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 발달은성별, 계층별불평등을줄이는방향으로이루어져야함에도불구하고여성의탈가족화, 영유아아동에대한평등한보육기회제공이라는측면에서역행하고있기때문에보편적아동수당도입과더불어폐지, 전환의필요성이제기되고있다. 3) 노인돌봄정책우리나라노인돌봄정책은취약계층에한정된잔여적시설보호에서 1990년대저소득층노인, 독거노인을대상으로하는재가방문서비스가확대되기시작했고, 2008년시행된노인장기요양보험제도에서는시설과재가모두확대하는것으로발전해왔다. 노인장기요양보험제도는저소득층으로한정되던서비스대상을욕구를가진모든노인으로보편적으로확대했다. 또한기존에정부지원을받는민간비영리기관에의해공급되던노인돌봄서비스의내용, 양, 방식을표준화하였고요양보호사라는별도의제공인력을제도화하였다. 이러한추이를보면노인장기요양보험제도의도입은노인돌봄의탈가족화와공식화를급격하게진행시킨제도적전환점이라고할수있다. 노인장기요양보험제도는무의탁 ( 부양의무자가존재하지않는노인 ) 취약계층노인만을대상으로하는것이아니라전노인을대상으로하여중산층노인들에게도가족이외의대안으로요양시설서비스와재가서비스를수급권으로보장하게된것이다. 또한사회복지법인등비영리민간기관에정부보조금을지원하고수혜자결정, 서비스내용결정등을기관에위임해온종전의돌봄공급방식과크게다르게정부가직접장기요양서비스의신청을받고등급판정을하고수급자격을결정하는일을맡음으로써사회적돌봄을사회권의일부로서공급하게되었다고평가할수있다. 가족이아니라외부로부터직접적인돌봄제공이이루어지는경우에도주로자원봉사자에의해임의적이고재량적으로서비스의내용이결정되고공급되던방식에서서비스의유형이표준화되고서비스시간과수가가정확하게계산되는방식으로진전된것은돌봄의공식화, 돌봄노동의공식노동화가진전된것이라고평가할수있을것이다. 노인장기요양보험제도에의해노인돌봄서비스의수혜자는지난 10년간약 52만명까지증가하였다. 이는노인인구의약 7% 에달하는규모이며노인장기
Ⅳ. 결론및정책제언 259 요양보험제도도입이전의기관재정지원방식으로이루어지던노인돌봄서비스의수혜자규모와는비교할수없는규모로노인돌봄의사회화가진행되어온것이다. 장기요양서비스신청자는해마다증가하여시행첫해대비 142% 까지증가하였는데연평균약 9% 의증가율을보이고있다. 노인장기요양보험제도가단기간에급속하게서비스를확대하는정책수단으로선택한것은 시장화 (marketization) 이다. 정부역할은제도설계, 수급권부여그리고서비스비용지원으로집중된다. 즉수요규모를정하고수요관리를통해서비스공급을수행하는것이다. 정부로부터비용지원을받게된 장기요양인정자 는스스로제공기관을선택하여계약을맺고본인부담금을지불하고서비스를제공받는다. 장기요양시장은이런 장기요양인정자 라는소비자를목표로급속하게확대되었다. 지난 10년간제공기관증가는 300% 에달한다. 입소시설은 2008년 1천여개소에서 3천여개가넘는규모가확대되었고재가기관은 5천여개소에서 1만 4천여개소로증가하였다. 장기요양시장을육성하기위해정부는공급자의시장진입을용이하게하기위해공급주체기준을대폭낮췄다. 또노인의료시설로구분되는생활시설에 5인-9인규모의소규모시설은 노인요양공동생활가정 이라는시설유형을만들었다. 그결과취약한노인들이선택하는시설서비스기관으로소규모노인요양공동생활가정이 2천여개가생겨났다. 그리고 3,137개소인노인요양시설가운데 1,835개소, 2,050개소인노인요양공동생활가정가운데 1,825개소를개인사업자가운영하는결과가발생했다. 이뿐아니라 14,211개소인재가기관가운데거의대부분인 11,741개소를개인사업자가운영하고있다. 시설유형을가리지않고노인장기요양시장에서활동하는모든공급조직은 19,398개소이고이가운데개인운영시설은 15,401개소로전체의약 79% 에달한다. 약 5조에가까운공적재원이투입되는장기요양서비스공급이개인자영업자방식에의해운영되고있는것이다. 장기요양공급확대와더불어서비스질에대한논란이끊이지않고부당청구액수가증가하는상황은현재요양공급주체의건전한기관운영과서비스공급의신뢰도가높을수없다는것을보여준다. 방문요양등재가서비스에있어서제3의제공인력으로나타난가족요양보호
260 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 사문제는사회화된돌봄공급안에서제도화된가족요양유형이발생했음을보여준다. 요양보호사자격증을취득하고합법적으로서비스를제공하면서정부지침에의해낮은보상을받고있는가족요양보호사문제는가족에의한비공식노인돌봄이탈가족화된공식노인돌봄서비스로전환되는과정에서발생한혼종방식이다. 정부가보상수준을낮추면서그규모는점차줄어들고있는데가족요양보호사라는제3의유형이제도적정당성을갖추기위해서는비공식가족돌봄에대한현금지원인특별현금급여와연관하여제도적해법을모색하는것이필요할것이다. 4) 돌봄정책분석틀에따른제도사요약이상의아동돌봄및노인돌봄과관련된내용을돌봄정책분석틀에따라정리해보면다음과같다. 1990년대이래아동돌봄정책과노인돌봄정책은탈가족화및공식화의경로를지속적으로밟아왔다. 특히 2010년을전후하여 무상보육 교육, 노인장기요양보험 의도입으로한국사회에익숙하지않았던보편주의원리가돌봄정책에자리잡게된것으로볼수있다. 그러나이와같은보편주의는실제로는돌봄의탈가족화중에서비용의탈가족화에집중된것으로, 질높은돌봄서비스의지속가능성을담보하기에는충분하지않은것으로평가할수있다. 본연구의연구틀중 집밖에서외부인력에의해제공되는돌봄, 즉어린이집, 유치원과장기요양시설의영역은돌봄의탈가족화에서가장중요한영역이다. 돌봄정책의확대과정에서아동과노인의공식적기관이용이표준화되고기관이용율은크게증가하였다. 그러나이와같은기관이용율의확대가매우빠른속도로이루어지면서, 서비스품질에대한공공성을확보하는데에한계가존재한것으로평가되고있다. 영리적목적을지닌기관이나영세한소규모시설이다수양산됨으로서양질의돌봄서비스를지속가능한형태로제공하는데에한계를보이고있다. 다음으로 집에서외부인력에의해제공되는돌봄, 즉아이돌봄과장기요양재가급여등의영역은고용안정성과관련하여새로운정책과제가등장하고있는영역이다. 아동돌봄의경우상대적으로낮은탈가족화효과로인
Ⅳ. 결론및정책제언 261 하여보조적인형태로만운영되었고, 정책확대도급격하게이루어지지않는대신공공기관이서비스제공자역할을수행함으로서영리성의문제도크게부각되지않았으나, 아이돌보미의근로자성문제는지속적으로제기되고있다. 그러나탈시설화가중요한노인돌봄의경우이영역은중요한돌봄서비스형태의하나로서, 정책확대가급격하게이루어지면서장기요양시설과같은서비스품질의공공성문제가크게발생하고있다. 전반적으로이영역은 가정봉사원 이라는이름으로불리던자원봉사에가까운서비스영역이공식화된부문으로, 서비스의지속가능성을위해서는새로운공공성모델이필요한영역으로볼수있다. 최근논의되고있는사회서비스공단등의실험이우선적으로고려하려야할영역이이부문의돌봄서비스노동으로판단된다. 마지막으로 집에서가족에의해제공되는돌봄 영역은한국사회돌봄서비스의확장에서불완전한탈가족화의문제를가장분명하게보여주고있다. 이영역은 돌봄서비스 의범위안에 가족에의한돌봄 을자리잡게한것으로, 아동의경우에는서비스비이용을전제로한양육수당, 노인의경우에는가족이공식적인인력으로관리되면서돌봄을제공하는가족요양보호사가이영역의가장주된형태로볼수있다. 이와같은방식은돌봄정책의추진과정에서한국사회의낮은소득보장제도수준, 충분하지않은돌봄인프라, 비용보편주의가결합한타협물이라고볼수있을것이다. 이같은방식은돌봄자의 독박돌봄 과소진을가져올우려가크며부정적인젠더와계층효과를낳을수있어, 돌봄의지속가능성측면에서재고가필요한것으로보이는정책실험으로볼수있다. 2. 정책제언가. 돌봄정책탈가족화수준에따른정책방향 본연구의분석결과를돌봄정책틀에비추어정책방향을살펴보면다음과같다. 첫째, 돌봄서비스제공기관의국가책임을높이고공공성을강화하는
262 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 방안이다. 이는서비스이용자입장에서안정적으로서비스를제공받고, 서비스공급자입장에서안정적이고좋은일자리가되기위해필요한가장근본적이고중요한정책대안이다. 이를위해국공립운영기관의설립을확대하고, 민간기관의국공립기관으로의전환을강화하는한편, 국공립돌봄기관이다수민간위탁되어있을경우국가직영으로전환하는방법등이포함된다. 아동돌봄영역의경우, 국공립돌봄시설을확충해갈필요가있다. 보육서비스의경우, 국공립보육 30% 목표는 1차중장기보육계획에서부터표방되었지만이명박, 박근혜정부를거치면서국공립보육시설확충은매우제한적으로만이루어졌다. 민간시설의 공공화 방식으로공공형어린이집이대체재로추진되었으나, 민간어린이집의소유구조와영리추구형운영방식을수정하지않은방식의민간의 공공화 는보육의질개선과보육인력전문성향상에서한계를노정하고있다 ( 김종해, 2011; 안현미, 2017). 마찬가지로국공립유치원에대한학부모의높은수요에도불구하고지난 10년간의정책은비용지원에매몰되어국공립유치원을늘리려는시도가충분히이루어지지못하였고, 그결과 20년전과비교해도국공립유치원비율은증가하지않은상황이다. 2016년현재국공립보육시설은시설기준 6% 이용아동기준 12% 수준에불과하며, 유치원도이용아동기준 25% 수준에머무르고있어, 아동돌봄의서비스기준을선도해가는데있어역부족일뿐아니라국공립시설에대한부모들의수요에미치지못하고있다. 기존시설의전환과더불어신축국공립시설의수를확대해갈필요가있다. 32) 이와관련해서해외사례를살펴보면, 대표적인복지국가인스웨덴의경우종일제보육시설에해당되는유아학교의 72% 가국공립시설인것으로나타나고있다. 일본의경우에도보육시설의 40.3% 가국공립시설에해당한다. 한국에서국공립시설의비율이보육시설의경우 10% 수준, 유치원의경우 25% 수준인것과비교해보면국공립시설의비율이훨씬높다. 32) 현문재인정부는 2022 년까지국공립어린이집이용률 40%, 국공립유치원이용률 40% 달성계획을제시한상태이다 ( 연합뉴스, 2017.06.11. 국공립어린이집확충, 이용률 4 년내 40% 달성계획시동, http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/ 2017/06/10/ 0200000000AKR20170610043600017.HTML?from=search( 검색일 : 2017.11.5.)).
Ⅳ. 결론및정책제언 263 < 표 Ⅳ-1> 스웨덴과일본의공립보육률 스웨덴은여가활동센터 (6 세이상아동대상방과전후서비스 ) 를중심으로보육서비스를제공하고있다. 보육서비스운영주체별로살펴보면유아학교 (pre-school, förskola: 1-6 세종일제보육시설 ) 의경우 2013 년현재공공이 7,142 개소 (72%), 민간이 2,749 개소 (28%), 여가활동센터 (6 세이상아동대상취업부모자녀의방과전후서비스 ) 는공공이 3,514 개소 (84%) 민간이 664 개소 (16%) 로공공의비율이압도적으로높다. 여기서공공이란지방자치단체 (municipality) 가운영하는기관이며, 민간은비영리와영리를모두포함한것이다. 1990 년대우파정당의집권과더불어민영화가진행되었으나, 종교법인, 부모협동등비영리의비중이높고영리부문의서비스제공은여전히제한적이다. 일본의보육시설은설립주체별로도도부현, 시 ( 구 ) 정촌, 광역연합 일부사무조합등이설립한공립시설이 9,312.9 개소 (40.3%), 사회복지법인, 기타법인등민간시설이 14,622 개소 (59.7%) 로 (2015 년기준 ) 민간부문이차지하는비중이상대적으로높지만 ( 김연명외, 2016: 113, 표 5-8 운영주체및설립주체별보육소수 ), 우리나라에비한다면공공추제에의한운영비율이상당히높다. 일본은 2000 년대이후민영화 (privatization) 를추진함으로써공립보육소에대한중앙정부지원이폐지되었고지자체는재정부담을줄이기위해공립보육시설을민간으로이양하고있는추세이지만공공부문의비율을일정수준유지하면서국가는민간시설에대한적정수준의규제를병행하고있다. 자료 : 김연명외 (2016: 113), 최윤경 김윤환 이혜민 (2015), 스웨덴의육아정책 (Ⅱ): 교사정책을중심으로, 육아정책연구소. 노인돌봄영역에있어서는이와같은국공립시설부족의문제가더욱크게나타나고있다. 현재장기요양시설의 80% 를차지하는영리개인사업자는공적제도를운영하는데책임성과안정성이떨어진다고할수있다. 시설서비스의경우영세한자본규모와소규모시설운영은서비스질과지속가능성에심각한우려를낳게한다. 이러한문제를해결하기위해서시설부문에서정부의적극적인공공인프라확충이필요한데이는실질적인자원투자의성격을가진다고볼수있다. 2% 에도미치지못하는국공립시설규모를확대하여공적재원으로확충한인프라가장기요양공급의토대를구축할수있게만들필요가있다. 결국공식화되고표준화된노인돌봄이장기요양시장에서강화된상품성을탈각하고공공성을회복할수있도록해야하며, 이를위해중앙정부와지방자치단체가책임성을가진장기요양기관을육성하는데직접나서야한다. 둘째, 민간이제공하는돌봄기관의경우, 질관리에대한규제를강화할필요
264 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 가있다. 이는첫번째대안만큼좋은옵션을서비스이용자나공급자에게제공하지는못하지만, 현재민간위주로구성되어있는한국의돌봄서비스시장을고려할때함께추진되어야할부분이기도하다. 돌봄기관설립시부채비율등제한을강화하여진입장벽을높이고, 영리적목적을가진기관또는개인의진입은원천적으로배제해나가도록할필요가있다. 이와함께영세기관이운영의어려움으로무리한영리성을추구할염려가있으므로, 점진적인퇴출을유도하고조정할필요가있다. 나아가회계감사, 재무관리평가등돌봄기관에대한관리 평가를강화하고, 국가재정의부적절한사용을근절할필요가있다. 우선아동돌봄영역에있어서, 민간, 특히개인이운영하는돌봄기관에대한관리감독을강화할필요가있다. 우리나라보육서비스는공급확대를위해민간보육시장의확대에주력했고민간의대거시장진입을통해보육률은높일수있었다. 이과정에서민간공급자에대한관리와규제가부족했고보육서비스의품질을보장할수있을정도로높은수준의평가인증, 관리감독이이루어지지못했다. 유치원의경우에는무상보육기조에맞추어비용지원을강화했으나이용료를통제할수있는도구가쉽게받아들여지지않았고유치원비인상률을조정할수있는형태로비용규제방식을제도화하였으나여전히투명한회계감사가이루어지지않고있는상황이다. 규제강화를통해이미보육시장의지배적지위를점하고있는민간및개인사업자들의공적책임성을강화할필요가있다. 우리나라와유사한시기에보육서비스에수요자보조금제도를도입한네덜란드의경우영리기관이보육시장에진입했지만부모조직의참여, 국가의엄격한품질관리정책이병행됨으로써서비스품질저하는제한적이었다 (Akgunduz & Plantenga, 2014; Slot, 2014: 138-139). 바우처등의시장기제를통해영리적성격의공급자가대거시장에진입할경우서비스질에대한체계적평가, 인증, 관리시스템이필요함을보여주는사례이다.
Ⅳ. 결론및정책제언 265 < 표 Ⅳ-2> 네덜란드수요자지원 ( 바우처 ) 시스템도입후보육의질변화 네덜란드의 2005 년보육법은민영화를기치로재원과비용지원방식을급진적으로변화시키는계기가되었음. 기존의시스템은지방정부가직접, 혹은공급자지원방식으로보육을제공하던방식이었는데새로운보육법하에서는영리, 비영리상관없이공식보육시설을이용할경우부모의소득수준에따라차등화된수요자보조금 ( 아동별지원 ) 을지원하는방식으로변화됨. 1990 년대중반이후보육시설공급량이증가되면서질적저하가관찰되는추세이나 2005 년민영화자체는부정적경향을강화시키지않음. 보육의구조적품질에대한엄격한규제가실시되고있음. 보육의질적기준에대해서는공급자조직과부모조직의협상을통해설정됨. 이기준에따라지방정부가등록과감사를실시함 ( 네덜란드에서보육서비스는맞벌이및한부모가족이이용할수있고외벌이가족의경우 2 세 6 개월부터 4 세까지놀이그룹이용할수있음. 일주일에 2~3 일반일제로운영됨. 놀이그룹에대해서는국가가놀이집단품질관리법을통해직접규제를실시함 ). 아동대보육교사비율, 보육교사의자격기준과같은구조적품질 (structural quality) 과보육내용, 아동 - 보육교사의정서적, 교육적상호작용등과관련된과정적품질 (process quality) 에대해평가와규제가이루어지고있음. 보육법 ( 민영화 ) 통과, 바우처시스템도입후국가의질관리시스템이엄격하기때문에서비스질저하는제한적이지만. 공적기관보다는품질이우수하다고할수없음 (Akgunduz and Plantenga, 2014; Plantenga, 2016) 출처 : Akgunduz & Plantenga(2014); Plantenga(2016). 노인돌봄영역의경우정부는재정지원만이아니라공급측면의관리자역할을적극적으로수행할필요성이더욱제기된다. 현재장기요양서비스의생산은정부가보장하는서비스수가안에서형성되고있으며본질적으로서비스의질은이범위안에서결정된다고해도과언이아니다. 그러나장기요양시설의설치, 요양인력의채용, 시설관리등모든것이민간에의해개별적으로선택되고운용되고있는상황에서, 부당청구및불법및탈법운영실태가끊이지않고발생하고있다. 대부분이민간기관인장기요양기관의수는수요대비 100% 를넘고있다. 하지만총량적수준에서수요를초과한시설수가실제적인서비스공급의충분성을의미하는것은아니다. 공공인프라확충과더불어요양서비스공급주체의진입에대한자격요건을높일필요가있으며, 영리적목적을지닌개인이나영리기관들의진입에는제한을둘필요가있다. 실제로, 우리와같이노인장기요양서비스를사회보험제도로가지고있는일본과독일의경우에는, 우리와는달리소규모요양시설을운영하는개인사업자가요양서비스공급인프라의상당부분을차지하고있지않다. 일본의경우시설요양
266 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 의경우개인사업자에게는허용하고있지않다. 공공부문이직접제공에참여하고있는정도는두나라모두높지않지만, 대부분의서비스가비영리기관에의해제공되고있으며특히시설서비스에서는영리법인의비율이매우낮다. < 표 Ⅳ-3> 일본과독일장기요양시설운영주체현황 < 일본장기요양입소시설운영주체별구성비율현황 > (2015년 10월 ) 개호노인복지시설 개호노인보건시설 개호요양형의료시설 도도부현 0.7 0.0 - 시 ( 구 ) 정촌 3.4 3.8 0.5 광역연합등 1.5 0.6 0.3 일본적십자사등 0.1 1.8 0.9 사회복지협의회 0.2 - - 사회복지법인 94.2 15.7 0.9 의료법인 - 74.3 83.2 사단 / 재단법인 - 2.8 2.6 기타법인 - 1.0 0.5 기타 - 0.1 6.5 지방공공단체 일본적십자사등 사회복지법인 의료법인 사단, 재단법인 협동조합 영리법인 방문개호 0.3-19.4 6.2 1.3 2.4 64.8 5.1 방문입욕개호 0.4-37.2 2.0 0.8 0.6 58.4 0.4 방문간호스테이션 2.3 2.3 7.2 30.3 9.4 2.4 43.9 1.9 통소개호 0.6-27.3 6.4 0.7 1.4 59.3 4.0 통소재활 3.0 1.3 9.1 77.0 2.7-0.0 - NPO < 일본장기요양일반재가서비스운영주체별구성비율현황 > (2015 년 10 월 ) 지방공공단체 일본적십자사등 사회복지법인 의료법인 사단, 재단법인 단기입소생활개호 2.1-82.5 3.6 0.1 0.4 10.6 0.5 단기입소요양개호 4.1 1.7 12.1 77.1 2.8 - - - 특정시설입거자생활개호 0.9-23.9 5.5 0.6 0.3 67.8 0.4 복지용구대여 0.1-2.5 1.3 0.4 1.6 93.2 0.7 특정복지용구판매 - - 1.6 0.9 0.4 1.6 94.6 0.7 협동조합 영리법인 NPO
Ⅳ. 결론및정책제언 267 < 독일운영주체별장기요양입소시설현황 > (2011년) 기관수 민간영리 (%) 비영리 (%) 공공 (%) 기관수 12,354 4,998(40.5) 6,721(54.4) 635(5.1) 평균입소자수 64 55 69 75 < 독일운영주체별장기요양재가기관현황 > (2011년) 기관수 민간영리 (%) 비영리 (%) 공공 (%) 기관수 12,349 7,772(62.9) 4,406(35.7) 171(1.4) 평균이용자수 47 36 65 53 자료 : 일본후생노동성 (2015); 선우덕외 (2016a: 249-250) 에서재인용, 독일 Statistisches Bundesamt(2013); 석재은외 (2015) 에서재인용. 한편요양서비스가일정수준에도달하지못한기관에대한제재방안도강구되어야한다. 이를위해서는각제공기관과서비스의적정기준이만들어져야한다. 이용자의인권과시설의안전, 보호, 서비스준수사항등을포함한요양서비스적정기준이제시되고제공기관과제공인력의활동지침으로작동되도록해야한다. 제공인력의경우도정부에서자격증만을관리하고양성과고용을모두민간에맡기는방식은이제중단하여야한다. 이렇게장기요양공급인프라의성격을변화시키지않는다면현재의노인장기요양보험제도는막대한재정이투입되어영세한자영업과낮은일자리를양산하는산업으로전락할위험을가진다. 셋째, 돌봄기관 시설에종사하는돌봄인력의인건비지원액을인상하고인건비산출구조를개선할필요가있다. 집밖의기관에서근로하는돌봄서비스종사자들의경우, 고용형태의문제는시간제호출근로돌봄노동자보다낫지만기본적으로인건비지원구조의문제가지속적으로제기되고있다. 돌봄대상자의숫자를기준으로인력지원도이루어지고지고있어, 돌봄서비스노동자들의경력을반영하기가어렵다. 이에따라임금이개선될구조자체가차단되고있을뿐아니라, 축적된노동자들을퇴출하는효과를낳고있는것으로나타나고있다. Waerness(1984) 이지적했던바와같이, 돌봄영역의숙련도는지식의축적이아닌돌봄의경험과경력에기반하는만큼, 경력있는돌봄노동
268 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 자들이구조적으로퇴출되는문제는돌봄의질을자동적으로낮추는효과를지니게될것이다. 보다구체적으로는, 아동돌봄의경우직면한가장큰문제는서비스의품질개선이고이는무엇보다도돌봄제공자들이제공하는서비스의질에달려있다. 이와관련하여보육교사의처우가열악한민간시설에서부터보육교사의고용안정성, 근로조건과처우를개선할수있는제도적해법이필요하다. 민간시설에인건비를보조하는공공형어린이집모델이보육교사의처우를개선하고보육서비스의질을개선해가는데한계가있었다는점에서사회서비스공단을포함해새로운공공성모델을모색할필요가있다. 노인돌봄서비스의경우, 요양시설에서일하는요양보호사등제공인력의임금가이드라인을신설할필요가있다. 종전의모든생활시설, 양로시설, 장애인거주시설, 아동양육시설등에는제공인력임금가이드라인이존재했다. 노인장기요양시설에서근무하는요양보호사의노동은기관을불문하고큰차이를갖기는어려우며, 이들의임금은거의대부분정부의수가안에서결정된다. 그럼에도불구하고기관재량으로임금과고용조건을결정하게하는제도적실효성에대한의문은작지않다. 최근방문요양수가의 84.3% 를제공인력에대한인건비로지출해야한다는지침이발효되었다. 재가만이아니라시설에서도인력의임금수준을안정화하여고용안정을도모하고이직을줄이는것이안정적인장기요양서비스를공급하는데긍정적으로기여할것이다. 넷째, 시간제호출근로형태로집에서근로하는돌봄서비스종사자들의안정적고용방안이모색되어야한다. 이영역의돌봄서비스종사자들의경우, 임금수준자체도낮을뿐아니라시간제고용으로인해안정적인생활비를얻기가어렵다. 아동돌봄에서는아이돌봄서비스가, 노인돌봄에서는재가서비스가이러한문제를겪을수있다. 시간제근로자들이일정수준이상의소득을얻을수있도록하는임금구조개선안이요구된다. 보다구체적으로, 이와같이집으로파견되는형태의돌봄노동은아이돌봄영역에새로운과제를만들어내고있다. 아이돌보미인력의노동법적지위를둘러싼소송과논란이불거지면서아이돌보미의처우와인력관리에대한이슈
Ⅳ. 결론및정책제언 269 가주요하게제기되고있다. 특히아이돌봄서비스와같이재가돌봄서비스의경우인력의근로조건과처우는서비스질관리의핵심요소이므로, 양질의서비스제공을위해서도아이돌보미를근로기준법상의근로자로인정하고, 관련권리를보장해줄필요가있다. 본연구의전문가조사를분석한결과에서도재가돌봄서비스노동자의노동자성확립과처우개선이필요하다는응답비율이전체의 93.8% 로나타났다. 노인돌봄의경우장기요양재가기관이대부분민간기관으로운영되고있다. 이들장기요양재가기관은지역사회돌봄서비스의거점이되는기관의성격을가진다기보다인력파견업의성격으로운영되고있다. 쉽게소규모영세재가기관이만들어지고사라지는것은휴먼서비스의특징을가지는지역사회노인돌봄서비스공급의안정화에결코바람직하지않다. 재가기관이하는일이단순인력파견에그치는것이아니라여타의노인복지서비스, 지역사회복지서비스와연계하여노인이용자의삶의질을높이는데기여하는주체가될수있도록기관을육성할필요가있으며, 보다안정적인공공성모델의모색이필요하다. 이러한측면에서공약에제시된바있는 사회서비스공단 의실험은이영역에우선적으로적용될필요가있다. 다섯째, 돌봄서비스이용과대체적관계에있는가족돌봄노동에대한현금지원제도들은돌봄서비스이용자들에게서비스이용권을박탈하는효과를가져오기때문에축소되는것이바람직하다. 돌봄대상자의가족들은돌봄서비스를이용하더라도주된돌봄역할에서벗어나기어려우며, 돌봄서비스는이러한돌봄역할을탈가족화하는수단이될수있다. 그러나탈가족화에역행하는방식의현금지원제도는돌봄노동자의 독박돌봄 과사회적고립, 소진을가져올우려가높고, 이로인해지속가능한돌봄이제공되지않을가능성이높다. 보육정책의목표인탈가족화-일가족양립에역행해돌봄노동을재가족화하며전통적성별분업을강화할우려가있는양육수당제도는단계적으로폐지, 전환될필요가있다. 영아기가족내직접돌봄을위해서는육아휴직제도등의확대적용및급여의적정화를모색해갈필요가있으며, 아동양육비용을감소시키는데있어서는부정적인젠더효과성이낮은보편적아동수당을중심으로현금급여를재구조화하는방법을취할필요가있다.
270 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 실제로스웨덴의경우, 양육수당제도를도입하였다가 2016년도에폐지한바있다. 스웨덴에서는지방자치단체에서선택가능한제도로서양육수당을도입하였는데, 한국의사례와유사하게어린이집을이용하지않는경우양육수당을받을수있도록하였다. 그러나제도를활용하는집단이주로저소득층여성으로나타나, 성별분업을고착화하는문제가제기되었고, 논의를거쳐 2016년도에제도가폐지되었다. < 표 Ⅳ-4> 스웨덴양육수당제도 < 지방자치단체양육수당 (kommunalt vårdnadsbidrag, Municipal Childcare Allowance)> 일부지방자치단체에서운용 (OECD, 2016) 1 세 -3 세아동에대해어린이집을전일제로이용하지않고, 육아휴직급여를 250 일 (8 개월 10 일 ) 이상받은경우지급 (OECD, 2016) 아동 1 명당매달최대 3,000 SEK, 어린이집이용시간에따라삭감 (OECD, 2016) 2013 년 100 개의지자체 ( 전체지자체의절반수준 ) 가제도도입, 이들중 4%( 약 7,100 명 ) 가양육수당을받았으며, 이들의 90% 는여성이었음 ( 스웨덴정부보도자료 2015.9.15.) 여성의경제활동을저해하고성별분업을고착화하는문제로 2016 년 2 월폐지 ( 스웨덴정부보도자료 2015.9.15.) 자료 : - OECD(2016), Country Notes On Birth-Related Leaves And Benefits For The OECD Family Support Calculator, 2014, http://www.oecd.org/els/soc/oecdfamilydatabasethe familysupport calculator.htm( 검색일 : 2016.10.29.); 스웨덴정부보도자료홈페이지 (2015.9.15.), http://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2015/09/nu-slopas-vardnadsbidraget, 검색일 : 2016.10.28.); 김은지외 (2016: 96-98) 에서재인용 독일역시유사한취지에서양육수당을도입실시하였으나 2015년헌법재판소에의해위헌판결이내려짐으로써연방 ( 중앙 ) 정부의정책으로실행할수없게되었다. 헌재판결의주요근거중하나는연방정부에의해보육서비스이용의권리가보편적으로보장되는상황에서이를사용하지않는부모의결정에대해보상할필요가없다는것이었다. 독일에서양육수당은보수주의적가족관을가진기독교민주당과이를전통적성별분업을온존시키는것 ( 스토브보너스 ) 으로비판한사민당의정치적대립속에서도입당시부터논쟁적인프로그램이었다. 독일, 스웨덴에서양육수당은연달아폐지되고있는데우리사회에서도양육수당의성별, 계급적효과에대한비판적분석과토론이본격화될필요가있다.
Ⅳ. 결론및정책제언 271 < 표 Ⅳ-5> 독일양육수당제도 < 양육수당 (Betreuungsgeld: Childcare Allowance)> 2013 년메르켈정부에의해연방정부차원에서도입, 실시. 15 개월 ~36 개월아동을가정에서양육하는부모들에게월 150 유로 ( 약 163 달러 ) 를제공, 2015 년약 455,000 명의부모가수급하고있음. 2015 년 7 월독일연방헌법재판소는양육수당에대해위헌판결, 연방정부가양육수당을실행한법적권리가없다고판결. 모든아동들이보육서비스를이용할수있고보육서비스에대한권리가법적으로보장되고있기때문에부모가자발적으로이권리를사용하지않는다면연방정부가그결정에대해법적으로보상할의무는없다고판결함. 주정부 ( 지방정부 ) 재량으로는도입할수있음. 자료 : Germany: Federal Constitutional Court Declares Child Care Allowance Act Unconstitutional, http://www.loc.gov/law/foreign-news/article/germany-federal- constitutional-court-declareschild-care-allowance-act-unconstitutional/ ( 검색일 : 2017. 12. 16.). 노인돌봄의경우, 양육수당과유사한가족요양비의지급은매우제한적이지만, 가족이요양보호사의자격을얻어돌봄을수행하는가족요양보호사제도가도입, 운영되고있다. 가족요양보호사제도는가족돌봄을제도화된노인돌봄서비스에포괄하여낮게보상하고있는혼종방식으로, 탈가족화의효과가제한적이며가족요양보호사의 독박돌봄 과소진을가져올우려가존재하므로, 제도의적절성에대한검토가필요하다. 여섯째, 본연구에서본격적으로다루고있지는못하지만, 돌봄욕구의수준이높지않은집단에대한충분하고안정적인돌봄서비스가제공될필요가있다. 본연구에서는돌봄정책으로서역사가가장길고돌봄정책의정체성이가장분명한미취학아동에대한아동돌봄과장기요양판정을받거나판정수준에가까운노인돌봄을다루고있다. 그러나차년연구에서는보다돌봄의필요가낮은초등아동이나경증지역사회거주노인에대한돌봄까지연구범위가확장될필요가있다. 실제로이와같이돌봄욕구, 또는돌봄의필요가낮은집단에대한돌봄서비스는다양한공급자가제공하고있고, 이러한서비스들간의연계와구조화가새로운정책필요영역으로등장하고있다. 예컨대초등아동에대한돌봄은다양한부처에서초등돌봄교실, 지역아동센터, 청소년방과후아카데미등으로분산되어이루어지고있으며, 경증
272 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 지역사회거주노인을위한돌봄서비스또한다양한서비스기관에서구조화되지않은형태로이루어지고있다. 이와같은정책정비의필요성에따라이러한정책영역은새정부의국정과제에서도 온종일돌봄체계구축 ( 초등아동돌봄 ), 찾아가는보건복지서비스 ( 재가노인 ) 등으로중요한정책과제로제시되고있다 ( 국정기획자문위원회, 2017). 한편이와같이돌봄욕구의수준을고려할때아동돌봄과노인돌봄의차이점을주목할필요가있다. 연령이증가할수록아동은성장에따라돌봄의욕구와필요성이감소하는반면, 노인은노화에따라돌봄의욕구과필요성이증가한다. 이에따라아동의경우에는생애초기에는집중적이고긴시간의돌봄이필요하지만점차돌봄의필요량이감소하여, 생애초기의아동에대한집중적돌봄체계를어떻게구축할것인가가가장중요한이슈로부각된다. 반면노인의경우에는노년기초반에는부분적인돌봄지원이필요하지만점차돌봄의필요량이증가하여, 생애의마지막순간을지역사회와고립된시설에서보내게되는문제가중요한이슈이다. 이러한상황에서돌봄의필요가낮은집단에대한새로운돌봄서비스구조화는아동돌봄의경우는학교를중심으로, 노인돌봄의경우에는탈시설화를고려한지역사회보건의료 복지체계를중심으로이루어질필요가있을것이다. 일곱째, 이와같이지속가능한돌봄정책수립을위해서는상당한수준의재정이소요된다. 이를위해돌봄서비스에대한욕구를정확히판별해내고, 이용자들에게도소득수준에따라일정한이용료를분담하게함으로서욕구수준에따른이용을명확하게할필요가있다. 이용비용지원 에대한욕구와 이용시간 에대한욕구의구분, 돌봄서비스 와 주거서비스 에대한욕구의구분등명확한욕구를판별하여이에맞는지원을할필요가있다. 아동돌봄의경우에는차등보육료와같은시스템을재검토할필요가있으며, 노인돌봄의경우 24시간시설이용에대해서는거주비용과돌봄비용을구분하여돌봄비용에장기요양재정을활용하는등의노력이필요하다. 나아가돌봄의지속가능성을높이기위해서는돌봄정책자체의개선뿐아니라, 일 가족양립또는일 생활균형을위한노동시간정책의개선이필요하다. 돌봄을수행하지않는노동자를전제한노동정책은더이상지속가능하지
Ⅳ. 결론및정책제언 273 않기때문에, 일을하면서돌봄도하는시민을전제로한사회적시간의재배치가필요하다. 이와같은일 가족양립, 일 생활균형정책을통해서야적정비용으로높은질을유지하는돌봄정책의지속가능성이담보될것이다. 결국, 민간시설중심의공급구조, 비용중심의이용자지원을중심으로발전되어왔던기존의돌봄서비스체계에서누락되거나배제되어왔던돌봄서비스의기본원칙에다시주목할필요가있다. 나쁜돌봄은돌봄이아니고서비스의핵심은서비스의품질에있다 (quality matters). 양질의서비스와돌봄노동자의안정적지위를보장함으로써지속가능한돌봄체계로재출발시키는것이필요하다. 나. 가족정책과돌봄프레임재구조화 향후돌봄정책의프레임과관련하여가족정책및인구정책의추진방향과연관된정책적시사점은다음과같다. 첫째, 저출산 고령화현상은인구구조의변동을의미하는것이지만, 또한이현상은상당부분가족의식및기능, 형태변화등과깊게연관되어있다. 이러한점에서인구정책은가족정책과중요한접점을가져야하며, 이는곧가족정책과인구정책은돌봄을어떻게사회적으로분담할것인가를핵심적인논의로삼으면서각기의사명과역할에따른고유한정책영역을설정할필요가있음을의미한다. 따라서향후에는인구및가족정책의역할과권한의재조정뿐만아니라연계와협력의방안이적극논의되어야할필요가있다. 둘째, 가족정책은돌봄사회화를근간으로하되, 무엇보다성평등적관점이반영되어야할것이다. 가족구성에서성고정적인역할과책임이강조되는한현재의가족회피및지연현상은쉽게감소되지않을것이기때문이다. 또한가족형태와내용적복잡성이증가하는현실에서돌봄정책의결과가갖는젠더, 세대및계층적함의를고찰하고, 이를통해다양한가구구성에도불구하고자녀및노인, 장애가구원돌봄의부담이충분히경감될수있는방안을제시하는것으로정책의고유성을정립해야할것이다. 이에비해인구정책은인구정책의방향성과목표정립에대한근본적인전환과성찰이필요하다. 저출산 고령화에대응하는인구의질관리가목적이라면, 철저히모든사회정책
274 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 의인구적효과를모니터링하고평가하여정책지표를관리하고모든정책의방향을제시해주는일이더욱중요하다. 현재와같이저출산의원인과결과, 노령화의사회적결과에더해인구구조의개선까지자임하면서지속적으로정책영역을확장하는일은결코바람직하지않다. 왜냐하면, 모든사업을포괄하기에는부처간고유영역과충돌, 투입재정확대의어려움이있을뿐아니라궁극적으로는정책의정체성과고유성을의심받을수밖에없기때문이다. 세번째, 앞서논의한바와같이인구뿐만아니라가족정책역시종합정책으로의성격이강하다는점에서세부정책과제추진못지않게사회정책전반에대한평가와환류는매우중요하다. 예컨대가족의구성과유지에있어도시의주거정책은매우중요하지만가족이나인구정책에서이에대한논의를본격화하는것은쉽지않다. 현재인구정책은대통력직속기구의위원회가설치되어있어어느정도의조정과연계기반이마련되어있는반면, 가족정책은이러한연계및조정의기반이강조되어있지않다. 따라서가족정책추진체계에서있어범부처의연계및조정이실효적일수있는기구의마련은매우중요하다. 그러나이것이쉽게마련되기어려운상황이라는점에서인구정책과의긴밀한연계는매우중요하다. 특히저출산정책의가족친화적관점은매우중요하다. 어떠한가구형태이든출생한자녀를보호하고, 특정한관계에놓여있는 2자이상의가구원을보호하는정책은인구및가족정책의핵심일수있기때문이다.
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부록 1. 전문가조사결과 295
부록 295 1. 전문가조사결과가. 조사개요 조사목적 - 지속가능한돌봄정책재정립방안연구의일환으로관련분야전문가를대상으로정책진단및정책로드맵도출을위한의견을파악하여향후정책수립의기초자료제공을목적으로함 조사개요 - 가족, 사회등관련분야전문가 48명을대상으로온라인조사실시 < 부표 1> 조사개요 조사대상 조사방법 표본크기 가족, 사회, 여성, 인구, 복지등관련분야전문가 온라인조사 48 명 조사기간 2017. 9. 29 10. 20 조사기관 한국씨앤알 조사내용 - 돌봄정책영역평가 - 돌봄정책분류분석틀평가 - 돌봄정책개선방안필요성 - 돌봄정책중집에서이루어지는돌봄에대한지원유형필요성 - 아동돌봄정책중집밖의돌봄기관에대한지원기관 시설 서비스필요성 - 노인돌봄정책중집밖의돌봄기관에대한지원기관 시설 서비스필요성 - 지속가능한돌봄정책을위해필요한정책방향
296 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 응답자특성 - 전공영역및연구분야별로응답자특성을분류함 < 부표 2> 응답자특성 구분사례수 ( 명 ) 비중 (%) 전체 (48) 100.0 사회학 (13) 27.1 전공영역 여성학 (3) 6.3 사회복지학 (27) 56.3 기타 (5) 10.4 돌봄일반 (20) 41.7 연구분야 아동돌봄 (19) 39.6 노인돌봄 (9) 18.8 나. 조사결과 1) 돌봄정책분석범위평가 문. 본연구는돌봄정책영역 (care policy domain) 을다음과같이제한하여분석하고자합니다. 이에대해얼마나동의하십니까? - 생애주기에따라보편적으로발생하게되는돌봄욕구인아동돌봄과노인돌봄에대한정책으로연구범위를한정 - 돌봄정책중서비스를주요분석대상으로하며, 가족돌봄노동에대한현금보상제도 ( 예 : 양육수당, 가족요양비 ) 는연구범위에포함 - 입소시설 ( 예 : 장기요양시설 ) 은분석에직접적으로포함하지않으나, 재가서비스와연결된경우는연구범위에부분적으로포함됨. - 휴가나휴직, 노동시간과관련된정책 ( 예 : 육아휴직제도, 유연근무제도 ) 은원칙적으로연구범위에포함하지않으나. 정책방향은제시 - 양육과부양에대한소득보장지원정책 ( 예 : 아동수당, 부양자에대한조세감면 ) 은제외
부록 297 구분 항목 전혀동의안함 매우동의함 1 2 3 4 5 1 아동돌봄과노인돌봄으로한정 2 가족돌봄노동에대한현금보상제도 ( 예 : 양육수당, 가족요양비 ) 포함 3 입소시설 ( 예 : 장기요양시설 ) 은부분적으로포함 4 휴가, 휴직, 노동시간 ( 예 : 육아휴직제도, 유연근무제도 ) 과관련된정책제외 5 양육과부양에대한소득보장지원정책 ( 예 : 아동수당, 부양자에대한조세감면 ) 제외 돌봄정책영역의분석범위에대해질문한결과, 가족돌봄노동에대한현금보상제도포함 (79.2%), 입소시설부분적포함 (60.4%), 아동돌봄과노인돌봄으로한정 (54.2%) 등에대한의견은동의비율이 50% 이상으로나타난반면에 휴가, 휴직, 노동시간관련정책제외 (31.3%), 양육과부양에대한소득보장지원정책제외 (45.8%) 등에대해서는동의비율이 50% 이하로나타남
298 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 부표 3> 돌봄정책분석범위평가 ( 단위 : %) 항목 사례수 ( 명 ) 비동의 보통 동의 평균 ( 점 ) 1 48 33.3 12.5 54.2 3.27 2 48 8.3 12.5 79.2 4.17 3 48 12.5 27.1 60.4 3.63 4 48 45.8 22.9 31.3 2.79 5 48 29.2 25.0 45.8 3.27 [ 부도 1] 돌봄정책분석범위항목별동의비율 연구분야별특성 - 아동돌봄과노인돌봄으로한정 하는것은 노인돌봄분야 에서상대적으로동의비율이높게나타남. 입소시설부분적포함 에대해서는 노인돌봄분야 에서동의비율이상대적으로낮게나타남. 휴가, 휴직, 노동시간정책제외 에대해서는 노인돌봄분야 에서, 양육 / 부양에대한소득보장지원정책제외 는 돌봄일반분야 에서동의비율이상대적으로낮게나타남.
부록 299 2) 돌봄정책분류분석틀평가 문. 본연구는돌봄정책을분석하기위한틀을 탈가족화, 공식화 의수준에따라다음과같이설정하였습니다. A E 로돌봄정책을분류하는분석틀에대해얼마나동의하십니까? ( 예시 ) A. 가족돌봄노동에대한현금보상 집에서가족에의해 B. 돌봄서비스이용비용지원 ( 및자격관리 ) 집에서외부인력에의해인력관리, 단가규제 C. 민간기관이서비스를제공하고, 국가는제공기관규제 ( 임금수준, 시장진입조건등 ) 집밖에서외부인력에의해인력관리, 단가규제기관민간소유민간운영 D. 국가가소유하되민간위탁 집밖에서외부인력에의해인력관리, 단가규제기관국가소유민간운영 E. 국가가직접서비스제공 집밖에서외부인력에의해인력관리, 단가규제기관국가소유국가 ( 지자체 ) 운영 ( 가족안 ) ------------------------------------------------------------ ( 가족밖 ) ( 비공식 ) -------------------------------------------------------------- ( 공식 ) 양육수당 노인장기요양보험가족요양비 아이돌보미 노인장기요양보험방문요양서비스 민간어린이집 사립유치원 민간요양시설 국공립위탁어린이집 국공립위탁요양시설 국공립직영어린이집 국공립유치원 국공립직영요양시설 구분 1 항목 (1) 개념적타당도 ( 탈가족화 공식화수준에따른 A~E 분류가적절한지 ) 전혀동의안함 매우동의함 1 2 3 4 5 2 (2) 포괄성 ( 주요한돌봄영역이모두포함되었는지 ) 3 (3) 상호배타성 (A~E 가각각명확히구분되는지 )
300 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 돌봄정책을분류하는분석틀에대한동의여부를물어본결과, 개념적타당도, 포괄성, 상호배타성 등에대해서전반적으로동의하는응답이높게나타났으나, A E가일직선상에있는데대한동의도가상대적으로낮았음. < 부표 4> 돌봄정책분류분석틀평가 ( 단위 : %) 항목사례수 ( 명 ) 비동의보통동의평균 ( 점 ) 개념적타당도 48 22.9 20.8 56.3 3.56 포괄성 48 25.0 14.6 60.4 3.48 상호배타성 48 25.0 10.4 64.6 3.52 [ 부도 2] 돌봄정책분류분석틀항목별동의비율 연구분야별특성 - 개념적타당도 에대해서 아동돌봄분야 에서상대적으로동의비율이높게나타남.
부록 301 3) 돌봄정책개선방안필요성 문. 다음은 A E 영역별로제기되고있는돌봄정책의개선방안에대한내용들입니다. 각개선방안에대해얼마나필요하다고생각하십니까? 예시 A. 가족돌봄노동에대한현금보상 집에서가족에의해 B. 돌봄서비스이용비용지원 ( 및자격관리 ) 집에서외부인력에의해인력관리, 단가규제 C. 민간기관이서비스를제공하고, 국가는제공기관규제 ( 임금수준, 시장진입조건등 ) 집밖에서외부인력에의해인력관리, 단가규제기관민간소유민간운영 D. 국가가소유하되민간위탁 집밖에서외부인력에의해인력관리, 단가규제기관국가소유민간운영 E. 국가가직접서비스제공 집밖에서외부인력에의해인력관리, 단가규제기관국가소유국가 ( 지자체 ) 운영 ( 가족안 ) ---------------------------------------------------------- ( 가족밖 ) ( 비공식 ) ---------------------------------------------------------- ( 공식 ) 양육수당 노인장기요양보험가족요양비 아이돌보미 노인장기요양보험방문요양서비스 민간어린이집 사립유치원 민간요양시설 국공립위탁어린이집 국공립위탁요양시설 국공립직영어린이집 국공립유치원 국공립직영요양시설 구분영역항목 전혀동의안함 매우동의함 1 2 3 4 5 1 A 가족돌봄노동에대한지원대상과지원액의확대 2 A, B 가족이자격증을받아돌봄제공자로활동할수있는제도의확립 3 B 돌봄인력파견기관의공공성확대
302 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 구분영역항목 전혀 매우 동의안함 동의함 1 2 3 4 5 4 B 돌봄인력에대한노동자성확립과처우개선 5 B, C 돌봄기관설립시요건강화 ( 부채비율등제한강화 ) 6 B, C 영리적목적을가진기관또는개인의진입배제 7 B, C 돌봄기관의규모확대 ( 영세기관의점진적퇴출, 조정 ) 8 B, C 돌봄인력의인건비지원액인상및인건비산출구조개선 9 C 돌봄기관에대한정부지원단가자율화를통한서비스질개선 10 C 돌봄기관에대한관리 평가강화 ( 회계감사, 재무관리평가등 ) 11 C, D, E 민간기관의국공립기관으로의전환 12 D, E 국공립운영기관의설립확대 13 D, E 국공립돌봄기관의민간위탁을국가 ( 지자체 ) 직영으로전환
부록 303 A E 영역별로제기되고있는돌봄정책개선방안의필요성에대해물어본결과, 전반적으로대부분의항목에서개선이필요하다는응답이높게나타남. 가족이자격증을받아돌봄제공자로활동할수있는제도확립 (A, B) 분야에서는개선이필요하지않다는응답이높았지만, 나머지항목에서는개선이필요하다는응답이높게나타남. 특히, 돌봄인력인건비지원액인상및인건비산출구조개선 (B, C)'(95.8%), ' 돌봄기관에대한관리 평가강화 (C)'(95.8%), ' 국공립운영기관의설립확대 (D, E)'(95.8%) 등에서개선필요성에대한응답이 95% 이상으로높게나타남. < 부표 5> 돌봄정책개선방안필요성 ( 단위 : %) 항목 사례수 ( 명 ) 불필요 보통 필요 평균 ( 점 ) 1 48 22.9 29.2 47.9 3.33 2 48 39.6 33.3 27.1 2.85 3 48 2.1 10.4 87.5 4.48 4 48-6.3 93.8 4.65 5 48 2.1 6.3 91.7 4.52 6 48 10.4 14.6 75.0 4.02 7 48 12.5 20.8 66.7 3.83 8 48-4.2 95.8 4.50 9 48 35.4 22.9 41.7 3.17 10 48-4.2 95.8 4.50 11 48 8.3 12.5 79.2 3.98 12 48-4.2 95.8 4.63 13 48 4.2 20.8 75.0 3.96
304 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 1 A 가족돌봄노동에대한지원대상과지원액의확대 2 A, B 가족이자격증을받아돌봄제공자로활동할수있는제도의확립 3 B 돌봄인력파견기관의공공성확대 4 B 돌봄인력에대한노동자성확립과처우개선 5 B, C 돌봄기관설립시요건강화 ( 부채비율등제한강화 ) 6 B, C 영리적목적을가진기관또는개인의진입배제 7 B, C 돌봄기관의규모확대 ( 영세기관의점진적퇴출, 조정 ) 8 B, C 돌봄인력의인건비지원액인상및인건비산출구조개선 9 C 돌봄기관에대한정부지원단가자율화를통한서비스질개선 10 C 돌봄기관에대한관리 평가강화 ( 회계감사, 재무관리평가등 ) 11 C, D, E 민간기관의국공립기관으로의전환 12 D, E 국공립운영기관의설립확대 13 D, E 국공립돌봄기관의민간위탁을국가 ( 지자체 ) 직영으로전환 [ 부도 3] 돌봄정책개선방안항목별필요성동의비율 연구분야별특성 - 돌봄일반분야 : 6) 영리적목적을가진기관 / 개인진입배제 (B, C), '7) 돌봄기관의규모확대 (B, C)', '11) 민간기관의국공립기관전환 (C, D, E) 등에서개선필요성에대한응답비율이상대적으로높게나타남. - 아동돌봄분야 : 1) 가족돌봄노동에대한지원대상, 지원액확대 (A)
부록 305 에대해개선필요성에대한응답이상대적으로응답이높게나타남. 반면에 6) 영리적목적을가진기관 / 개인진입배제 (B, C), '7) 돌봄기관의규모확대 (B, C)' 등에대해서는다른분야에비해개선필요성에대한응답이낮게나타남. 4) 돌봄정책중집에서이루어지는돌봄에대한지원유형필요성 문. 지속가능한돌봄정책정립을위해, 돌봄정책중집에서이루어지는돌봄 ( 위표에서 A, B) 에대한다음각각의지원유형의필요성에대해서평가해주십시오. 구분 항목 다른방식으로전환또는축소되어야한다 현재와같은방식이현재수준에서유지되어야한다 현재와같은방식의지원이확대되어야한다 1 2 3 1 1) 양육수당 ( 미취학아동이기관을이용하지않을경우월 10~ 20 만원을현금급여로받음 ) 2 3 2) 아이돌봄서비스 ( 만 12 세이하아동을대상으로아이돌보미가가정으로찾아가는돌봄서비스로, 시간단위돌봄을제공하는시간제와만 3 세이하영아를종일돌보는영아종일제로서비스로구분함 ) 3) 노인장기요양보험가족요양비 ( 장기요양기관을이용하기어렵거나가족등으로부터장기요양을받아야하는경우, 수급자에게가족요양비월 15 만원을지급 ) 4 4) 노인돌봄종합서비스 ( 장기요양등급외판정을받은평균소득 160% 이하노인에대해가사 활동지원서비스, 주간보호서비스등제공 ) 5 5 노인돌봄기본서비스 ( 독거노인에대한기본적인관리, 안부, 안전점검등제공 )
306 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 구분 6 항목 6) 노인장기요양보험방문요양서비스 ( 장기요양등급판정을받은노인에대해집에서요양보호사가집을방문하여신체수발 ( 목욕, 배설, 화장실이용, 옷갈아입기 ), 가사 ( 취사, 청소, 주변정돈, 장보기등 ) 등서비스제공 ) 다른방식으로전환또는축소되어야한다 현재와같은방식이현재수준에서유지되어야한다 현재와같은방식의지원이확대되어야한다 1 2 3 7 7) 노인장기요양보험방문목욕서비스 ( 장기요양등급판정을받은노인에대해방문목욕차량등으로집을방문하여목욕서비스를제공 ) 8 8) 노인장기요양보험방문간호서비스 ( 장기요양등급판정을받은노인에대해간호사등이의사의 ' 방문간호지시서 ' 에따라집을방문하여신체상태파악, 체위변경, 상처치료, 배뇨 배변관리등간호서비스제공 ) 집에서이루어지는돌봄에대한지원유형의필요성에대해물어본결과, 양육수당 (50.0%) 은 다른방식으로전환 / 축소 응답이높게나타남. 한편, 노인돌봄기본서비스 (52.1%), 아이돌봄서비스 (43.8%) 는 현재방식의지원확대 의견이상대적으로높게나타남. 나머지항목은 현재방식의현재수준유지 의견이높게나타남. 특히, 노인장기요양보험방문목욕서비스 (81.3%), 노인장기요양보험방문간호서비스 (68.8%) 의현재수준유지의견이상대적으로높게나타남. 항목사례수 ( 명 ) < 부표 6> 집에서이뤄지는돌봄지원유형필요성 다른방식전환 / 축소 현재방식현재수준 ( 단위 : %) 현재방식확대 1 48 50.0 33.3 16.7 2 48 20.8 35.4 43.8 3 48 22.9 47.9 29.2
부록 307 항목사례수 ( 명 ) 다른방식전환 / 축소 현재방식현재수준 현재방식확대 4 48 8.3 52.1 39.6 5 48 10.4 37.5 52.1 6 48 12.5 52.1 35.4 7 48 4.2 81.3 14.6 8 48 8.3 68.8 22.9 [ 부도 4] 집에서이루어지는돌봄지원유형필요성 연구분야별특성 - 아동관련사업중 양육수당 에대해서 아동돌봄분야 에서 다른방식전환 / 축소 의견이상대적으로높게나타났으며, 아이돌봄서비스 에서는 돌봄일반분야 에서 현재방식지원확대 의견이상대적으로높게나타남. - 노인관련사업에대해서 노인돌봄분야 전문가들은대체로 현재방식현재수준 응답이많이나타남. 특히, 4) 노인돌봄종합서비스 에서 현재방식현재수준 응답이상대적으로높게나타남.
308 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 5) 아동돌봄정책중집밖의돌봄기관에대한지원기관 시설 서비스필요성 문. 지속가능한돌봄정책정립을위해, 아동돌봄정책중집밖의돌봄기관 ( 아래표에서 C, D, E) 에대한다음각각의지원기관 시설 서비스의필요성에대해서평가해주십시오. 구분 항목 다른방식으로전환또는축소되어야한다 현재와같은방식이현재수준에서유지되어야한다 현재와같은방식의지원이확대되어야한다 1 2 3 1 규모 가정어린이집 ( 개인이나가정또는그에준하는곳에설치 운영하는어린이집, 5~20 명보육 ) 2 개인이설치 운영하는민간어린이집 ( 민간어린이집이용시보육료단가에따라지원, 어린이집에는기본보육료지원 ) 3 법인이설치 운영하는민간어린이집 ( 민간어린이집이용시보육료단가에따라지원, 어린이집에는기본보육료지원 ) 4 국가 지자체가설치하여민간에위탁 운영하는국공립어린이집 5 소유 운영주체 국가 지자체가설치하여운영하는국공립어린이집 6 개인이설립 경영하는사립유치원 ( 사립유치원이용시비용지원, 유아학비지원및방과후과정비용지원 ) 7 법인이설립 경영하는사립유치원 ( 사립유치원이용시비용지원, 유아학비지원및방과후과정비용지원 ) 8 국가 지자체가설립 경영하는국공립유치원
부록 309 구분 항목 다른방식으로전환또는축소되어야한다 현재와같은방식이현재수준에서유지되어야한다 현재와같은방식의지원이확대되어야한다 1 2 3 9 10 운영시간 맞춤형보육 (0-2 세영아의경우전업주부의자녀는종일반 ( 오전 7 시 30 분 ~ 오후 7 시 30 분 ) 이아닌맞춤반 ( 오전 9 시 ~ 오후 3 시 ) 을이용하도록함.) 유치원방과후과정 ( 맞벌이부모를둔유아에게교육과정 (9 시 ~ 오후 2 시 ) 전후돌봄및교육제공, 종일제 ( 오후 2 시 -5 시 ), 에듀케어 ( 아침 7 시 - 오후 8 시 ), 엄마품온종일돌봄교실 ( 아침 7 시 - 오후 10 시 ) 등운영 ) 아동돌봄정책중집밖에서이루어지는돌봄기관에대한지원기관 시설 서비스의필요성에대해물어본결과, 운영주체에따라개선필요성에대한의견이차이가있는것으로보임. 가정어린이집 (58.3%), 개인이설치 운영하는민간어린이집 (77.1%), 개인이설립 경영하는사립유치원 (70.8%) 등민간부문은 다른방식으로전환 / 축소 응답이높게나타남. 한편, 국공립어린이집 (58.3%, 72.9%) 이나 국공립유치원 (72.9%) 등에대해서는 현재와같은방식의지원확대 의견이상대적으로높게나타남. 그리고, 법인이설립 운영하는민간어린이집 / 사립유치원 (68.8%, 62.5%), 운영시간관련항목 ( 맞춤형보육, 유치원방과후과정 ) (58.3%, 64.6%) 은 현재수준유지 라는응답이높게나타남.
310 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) < 부표 7> 집밖돌봄기관서비스필요성 ( 아동돌봄정책 ) 항목사례수 ( 명 ) 다른방식전환 / 축소 현재방식현재수준 1 48 58.3 39.6 2.1 2 48 77.1 22.9-3 48 25.0 68.8 6.3 4 48 18.8 22.9 58.3 5 48 2.1 25.0 72.9 6 48 70.8 27.1 2.1 7 48 33.3 62.5 4.2 8 48-27.1 72.9 9 48 31.3 58.3 10.4 10 48 14.6 64.6 20.8 ( 단위 : %) 현재방식확대 [ 부도 5] 집밖돌봄기관서비스필요성 ( 아동돌봄정책 ) 연구분야별특성 - 운영주체 ( 민간 / 법인 / 국가 지자체 ) 별응답경향은연구분야별로큰차이를보이지않음. - 아동돌봄분야 전문가들은 개인이설치 운영하는민간어린이집, 국가 지자체가설치하여민간위탁 운영하는국공립어린이집 등
부록 311 에대해 다른방식전환 / 축소 의견이다른집단에비해상대적으로높게나타남. - 한편, 맞춤형보육 에대해서 아동돌봄분야 에서 현재방식현재수준유지 의견이다른분야에비해상대적으로낮게나타나축소혹은확대의견을보이고있음. 6) 노인돌봄정책중집밖의돌봄기관에대한지원기관 시설 서비스필요성 문. 지속가능한돌봄정책정립을위해, 노인돌봄정책중집밖의돌봄기관 ( 아래표에서 C, D, E, 일부 B 포함 ) 에대한다음각각의지원기관 시설 서비스의필요성에대해서평가해주십시오. 구분 1 규모 항목 노인장기요양공동생활가정 ( 치매 중풍등질환노인에게가정과같은주거여건으로급식 요양기타일상생활에필요한편의를제공, 5~9 명요양 ) 다른방식으로전환또는축소되어야한다 현재와같은방식이현재수준에서유지되어야한다 현재와같은방식의지원이확대되어야한다 1 2 3 2 3 4 5 소유 운영주체 개인이설립 운영하는재가서비스기관 ( 재가노인복지시설 ) ( 재가서비스기관은장기요양등급판정을받는노인들에대해집에서방문요양, 서비스등을제공하는기관 ) 비영리법인이설립 운영하는재가서비스기관 ( 재가노인복지시설 ) ( 재가서비스기관은장기요양등급판정을받는노인들에대해집에서방문요양, 서비스등을제공하는기관 ) 영리법인이설립 운영하는재가서비스기관 ( 재가노인복지시설 ) ( 재가서비스기관은장기요양등급판정을받는노인들에대해집에서방문요양, 서비스등을제공하는기관 ) 국가 지자체가설립 운영하는재가서비스기관 ( 재가노인복지시설 ) ( 재가서비스기관은장기요양등급판정을받는노인들에대해집에서방문요양, 서비스등을제공하는기관 )
312 지속가능한돌봄정책재정립방안연구 (Ⅰ) 구분 6 7 8 9 항목 개인이설립 운영하는노인장기요양시설 ( 노인의료복지시설 ) ( 노인장기요양시설은장기요양등급판정을받은노인들이입소하여급식, 요양, 생활편의를제공받는시설 ) 비영리법인이설립 운영하는노인장기요양시설 ( 노인의료복지시설 ) ( 노인장기요양시설은장기요양등급판정을받은노인들이입소하여급식, 요양, 생활편의를제공받는시설 ) 영리법인이설립 운영하는노인장기요양시설 ( 노인의료복지시설 ) ( 노인장기요양시설은장기요양등급판정을받은노인들이입소하여급식, 요양, 생활편의를제공받는시설 ) 국가 지자체가설립 운영하는노인장기요양시설 ( 노인의료복지시설 ) ( 노인장기요양시설은장기요양등급판정을받은노인들이입소하여급식, 요양, 생활편의를제공받는시설 ) 다른방식으로전환또는축소되어야한다 현재와같은방식이현재수준에서유지되어야한다 현재와같은방식의지원이확대되어야한다 1 2 3 10 운영시간 주 ( 야 ) 간보호서비스 ( 낮시간동안 ( 또는저녁까지 ) 식사, 목욕등신체수발, 기능회복서비스, 여가서비스등제공 ) 노인돌봄정책중집밖에서이루어지는돌봄기관에대한지원기관 시설 서비스의필요성에대해물어본결과, 아동돌봄정책과마찬가지로운영주체에따라개선필요성에대한의견이차이가있는것으로보임. 국가 / 지자체가설립 운영하는재가서비스기관 / 노인장기요양시설 (70.8%, 72.9%) 에대한 지원확대 의견이상대적으로높게나타난반면에, 다른항목에대해서는 다른방식으로전환 / 축소 혹은 현재수준유지 등의의견이높게나타남.
부록 313 특히, 개인이설립 운영하는재가서비스기관 (62.5%) 에대해서는 다른방식으로전환, 축소 의견이 60% 이상으로상대적으로높게나타남. < 부표 8> 집밖돌봄기관서비스필요성 ( 노인돌봄정책 ) 항목사례수 ( 명 ) 다른방식전환 / 축소 현재방식현재수준 ( 단위 : %) 현재방식확대 1 48 18.8 54.2 27.1 2 48 62.5 37.5-3 48 8.3 68.8 22.9 4 48 52.1 43.8 4.2 5 48 4.2 25.0 70.8 6 48 52.1 47.9-7 48 6.3 70.8 22.9 8 48 47.9 52.1-9 48 2.1 25.0 72.9 10 48-64.6 35.4 [ 부도 6] 집밖돌봄기관서비스필요성 ( 노인돌봄정책 )