프로그램 년 월 일 화 축사 인사말 김춘진보건복지위원회위원장 정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장 Section 1 사회발제토론 국민연금의제도적문제와발전방향이상이복지국가소사이어티공동대표제갈현숙사회공공연구원연구위원김용익새정치민주연합국회의원 윤석명한국보건사회연구원연금연구

국민연금바로세우기국민행동 국민연금 정책 Workshop 일시 년 월 일 화 일 수 오후 시 장소 국회의원회관제 간담회실 호 주최 국민연금바로세우기국민행동

프로그램 년 월 일 화 축사 인사말 김춘진보건복지위원회위원장 정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장 Section 1 사회발제토론 국민연금의제도적문제와발전방향이상이복지국가소사이어티공동대표제갈현숙사회공공연구원연구위원김용익새정치민주연합국회의원 윤석명한국보건사회연구원연금연구센터센터장 휴식 Section 2 사회발제토론 국민연금기금운용체계개선방안정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장정창률단국대학교교수김성주새정치민주연합국회의원 원종욱한국보건사회연구원미래전략연구실실장 2

프로그램 년 월 일 수 Section 3 사회발제토론 국민연금기금운용의과제와운용방향정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장원승연명지대학교교수김미희통합진보당국회의원김우찬고려대학교교수 휴식 Section 4 사회발제토론 공적연기금과사회적투자 - 국민연금기금의공공사회서비스투자를중심으로김경자민주노총부위원장주은선경기대학교교수남윤인순새정치민주연합국회의원 이재현숭실대학교교수 국민연금정책 3

목차 발제 국민연금의제도적문제와발전방향 제갈현숙 토론 정책형성과정으로본국민연금제도의문제점과개혁방향에대한시 론 김용익 토론 토론문 윤석명 발제국민연금기금운용체계개선방안 정찰률 토론 조국민연금기금운용 누가 어떻게할것인가 김성주 토론 기금지배구조개선 원종욱 발제국민연금기금운용의과제와운용방향 원승연 토론 토론문 김미희 토론 국민연금기금운용방향및주주권행사 김우찬 발제 공적연기금과사회적투자 국민연금기금의공공사회서비스투자를중심으로 주은선 토론 연기금의사회적투자및공공복지인프라투자확대 남윤인순 토론 공적연기금과사회적투자 이재현 4

축 사 김춘진의원 새정치민주연합 고창 부안 안녕하십니까? 국회보건복지위원장김춘진입니다. 먼저국민연금제도와기금운용의보장성및공공성강화방안에지속적인관심을갖고, 연금제도의합리적발전을위해노력해주시는 국민연금바로세우기연금행동 의 연금정책워크샵 개최를진심으로축하드립니다. 더불어본워크샵개최를위해노고를아끼지않으신여러전문가분들과관계자여러분, 그리고참석해주신내외귀빈여러분께감사인사전합니다. 지난 7월 25일, 어르신들의편안한노후생활보장과연금혜택의공평성을실현하고자기초연금제도가시행되었습니다. 그러나정부가보충성의원리를들어 65세이상의기초생활보장수급자들에게기초연금을지급하는동시에기존의생계급여를삭감함에따라, 기초연금이결국 주었다뺏는연금 에불과하다는비난여론이높아지고있는실정입니다. 뿐만아니라기초연금의지급액기준이소득의증가가아닌물가의상승률과연동되기에, 현재의 40대와 50대는애초에기대했던것보다기초연금수령액이많이줄어들지도모른다는불안감도커지고있습니다. 근본적인국민연금의목적은노후의빈곤을예방하는것으로, 이는복지에서가장중요한부분입니다. 최근 OECD의자료에의하면, 2012년말기준우리나라노인빈곤율은약 48.5% 에달하며, 이는 OECD 회원국의평균값인 10.5% 에비해거의다섯배에해당합니다. 반면, 한국의공적연금지출은 GDP 대비약 2.1% 로 OECD 평균 7.8% 에크게못미치는수준입니다. 따라서국민연금의본 국민연금정책 5

목적달성을위해합리적인방법론의강구와동시에, 기초연금의양적인보충또 한필요하다고봅니다. 이제는현행연금제도가가지고있는문제점을명확히인식하고, 노후의빈곤예방이라는본목적에부합하되, 당면한한계점을극복할수있도록모두의노력이필요한시점입니다. 따라서우리는국민연금의지속가능성을살피고국민연금이실국민의노년삶의질향상에도움이될수있는개혁방안을적극적으로모색해야합니다. 먼저국민연금이사각지대없이모든수급권자에게지속적으로지급될수있도록국민연금의보장성을강화해야합니다. 이를위해서인구감소와경제성장둔화라는현실을직시하여, 국민연금기금을보다체계적으로운용하는것이중요합니다. 그리고국민연금기금운용체계가보다전문적으로정착하도록사회적인프라를구축하고, 수익성을중시하는기존의운용제도에서벗어나사회책임투자를강화를통해세대간의형평성을추구해야합니다. 합리적인기금운용체계개혁을중심으로국민연금제도의올바른방향성을제시하여, 잃어버린국민들의신뢰를한걸음씩회복해나갈수있도록모두노력해야합니다. 저또한국회보건복지위원장으로서, 연금제도가국민의생활안정을보장하고, 미래의기반을단단히다질수있도록지속적인관심을갖고백방으로노력하겠습니다. 오늘워크샵은각분야의전문가들과토론을통해문제점을짚고, 해결책을함께논의하는뜻깊은자리가될것입니다. 국민이행복한복지국가실현을위한진정한시발점이될 국민연금바로세우기연금행동 의 연금정책워크샵 개최를진심으로축하드리며, 여기에참여하신모든단체와함께해주신분들에게무궁한영광이함께하기를기원하겠습니다. 감사합니다. 6

인사말 정용건국민연금바로세우기국민행동집행위원장 두번째국민연금정책워크숍에초대합니다. 세상어느국가도경험하지못한속도로우리의고령화는진행되고있습니다. 이미 2000년에고령화사회에진입한우리나라는 2018년에고령사회, 2026년에는초고령사회에진입하게될것입니다. 노인빈곤율역시 OECD 평균의 4배의이르는 49.3% 로이미노인 2명중 1명이가난한나라이며노인자살률역시 OECD 평균의 4배에이르고있습니다. 복지에대한준비로의지도없이빈곤의남의일이되고각자의노후는알아서하라는것이정부의방침이고재정문제만핑계되면재앙이될미래에대한고민없이모두가이해하는듯합니다. 제작년이맘때쯤우리는국민연금을제대로세우는것이우리나라노후빈곤을해결하는단초라믿고연금행동을발족하기위한워크숍을진행했었습니다. 2년이지난지금우리의행동이세상의변화를추동하지는못했더라도우리는여전히변화를추구해야하고다시국민연금을곧추세우기위해두번째워크숍을진행하고자합니다. 국민연금제도전반에대한좀더진전된제안을기대하며제도와기금운영, 거버넌스, 그리고대안적투자에대한고민을담았습니다. 발제하신제갈현숙정창률원승연주은선선생님과토론자들께 깊은감사를드리며후원해주신국민연금지부의박준우위원장과토론회준비에 국민연금정책 7

고생하신이경우사무국장, 사무국집행위성원들께도깊은감사를드립니다. 국민연금이노후빈곤을해결하고행복한노후를만들때까지연금행동의노력은 계속될것입니다 감사합니다. 8

Section1 발제 국민연금의제도적문제와발전방향 제갈현숙 / 사회공공연구원연구위원, 연금행동정책위원 Ⅰ. 서론 1. 한국노인의생존위협 최고의노인빈곤율과자살률 - 2011 년기준 65 세이상인구의 49% 상대적빈곤. 전체인구의빈곤율이 15% 로 3배를넘었고, OECD 평균 13% 와비교했을때 OECD 평균에거의 4 배에이름. 절대빈곤상태에빠져있는노인층에대한공식자료는없지만, 약 26%(150 만명 ) 정도로복지부는추정함 ( 복건복지부, 2013 1) ). 독거노인수가 2000년이래 2.5배증가했고, 현재전체노인중 1/4 을차지하고있음. 이러한변화는노인빈곤의상황을심화시키는요소로작용함. 보건복지부 년기초노령연금통계 국민연금정책 9

그림 년 노인빈곤율비교 - 노인빈곤의증가는 65 세이상노인의자살증가에직접적인영향을미침. 2000 년 10 만명당 34 명에서 2010 년 72 명으로두배이상증가. OECD 평 균 22 명과비교했을때세배이상높음. 2) 그림 년이후 주요국의연령대별자살률비교 만명당해당명수 한국경제보고서 10

- 한국의연령대별자살률은 10만명당 15-34 세는 12명, 35세에서 64세는 28 명, 65세이상은 72명으로전연령대에서 OECD국가평균보다모두높고, 특히 65세이상노인연령에서자살률은심각한수준임. 자살률은삶의질을평가할수있는결정적인기준임. 노인인구에게빈곤은결정적인요소로서자살에영향을미침. 이에자살예방및삶의질제고를위해노인빈곤에대한즉각적이고효과적인공적소득보장의필요성이절실하게대두됨. 2. 국민연금에대한평가 한국경제보고서 국민연금이빈곤을줄이는데보다효과적이도록만드는것이중요 - 정부의 2013 년예측에따르면, 노인층중단지 40.9% 만이 2030 년에국민연금을수령. 연금급여는 40년간보험료를납부한가입자들에대한목표소득대체율을 50% 에서 40% 로축소계획에따라낮게유지. 2030~40 년동안연금수급자의평균보험료납부기간이 20년미만에머물면서실질소득대체율은 20% 미만 - 세가지접근ㆍ보다많은사람들이국민연금에보험료납부하도록해야함 : 2012년기준으로생산가능인구의 43% 만이국민연금보험료를납부, 이는자영업자, 비정규직근로자및중소기업근로자들에게국민연금가입의무가제대로이행되지않고있음을반영한것으로분석 ( 다른선진국의 80-100% 비율보다훨씬낮음 ) ㆍ급여를늘리기위해서평균보험료납입기간연장ㆍ보험료율인상 : 2083년까지균형예산을유지하기위해서소득대체율을 40% 로유지할경우보험료율을 14.1% 로인상 공적연금개혁의 3 대요소는급여삭감, 연금수급연령상향조정, 연금수 입증대를위한방안 ( 보험료인상, 국가재정지원등 ) 임. OECD 사무국에서는 연금재원을일반세수에의존한다면실질적으로는비정규직근로자, 중소기 국민연금정책 11

업근로자등과같이국민연금에가입할가능성이더낮은저소득자로부터고소득자에게로소득이이전될것으로제시. 이에 2083년까지국민연금의적자를예방하기위해서는보험료율을 2015년까지 14.1% 로올려야할것을권고함. 이것은한국의연금재정안정화론자들의입장이그대로반영된것으로볼수있음. 국민연금연구원의평가 국민연금사각지대문제 국민연금제도는구조적으로모든국민을포괄할정도로수용성이있은제도가아니며 급여수준도낮아서노후소득보장기능이제한적임 이를보완하기위해도입된기초노령연금도급여수준이낮고중복수급이제한되어중층보장이거의어려움 사적연금도중산층이상에게혜택이집중되는제도임 이와같은노후소득보장제도는구조적으로노후소득의불평등을악화시키는악순환을초래할우려존재 한마디로우리나라는비용대비효율성 노인빈곤해소를위한보편성과적절성 재정안정성확보등의측면 이그다지크지않는노후보장체계를운영되고있음 국민연금의핵심문제는사각지대문제로가입사각지대 낮은수급률과낮은급여수준으로살펴봄 - 사각지대 : 사각지대는통상연금을받지못하는경우를포함하여최저생계비에도미달할정도로낮은연금을수급하는상태를의미함. 이러한연금수급의사각지대와낮은연금수준은결국현재의연금가입에서사각지대에서연유 1 가입사각지대 - 국민연금은형식적으로는모든경제활동인구를포함하여야하지만, 실제로는경제활동인구의 53% 정도만포괄. - 국민연금에는비경제활동인구가원천적으로적용제외되어있기때문에전체근로가능인구 (18~60 세 ) 대비가입률은이보다낮은 40% 수준. 대부분의선진국에서공적연금의실가입률이경제활동인구의 90% 이상인것에비해우리나라의실가입률은선진국의절반수준임. 국민연금연구원 공적연금의이해 12

표 국민연금실질가입률국제비교 단위 천명 구분 가입대상 가입자규모 (A) 민간부문경활인구 (B) 20-64 세인구 (C) 실가입률 Ⅰ A/B 실가입률 Ⅱ A/C 미국 (OASDI) 전소득활동인구 162,310 ( 08) 153,124 ( 07,16 세 ) 184,016 ( 09) 106.0 88.2 독일 ( 공적연금 ) 16-65 세피용자 34,988 ( 07) 41,416 ( 07,15 세 ) 49,899 ( 09) 84,5 70.1 영국 ( 기초연금 ) 16-65 세소득활동인구 33,400 ( 07~8) 30,790 ( 07,16 세 ) 37,153 ( 09) 108.5 90.0 캐나다 (CPP+QPP) 18-70 세소득활동인구 16,256 ( 07) 17,696 ( 07,16 세 ) 20,771 ( 09) 91.9 78.3 일본 기초 후생 20-60 세전인구 65 세미만피용자 70,380 ( 08.3) 33,7990 ( 08.3) 66,080 ( 07,15 세 ) 75,328 ( 09) 106.5 93,1 51.1 44.7 한국 ( 국민연금 ) 18-60 세소득활동인구 14,403 ( 11.12) 23,500 ( 11.12,18 세 ) 32,793 ( 11.12) 64.9 43.9 주 1. 가입자란한시점 ( 연도말 ) 에서보험료납부자를의미함 2. 민간부문경활인구 : 미국의인구센서스국 International Statistics 자료. 단한국은통계청의경제활동인구중공무원등 150만명을제외한수치임. 3. 20-64세인구는미국인구센서스국자료 ( 모두 09년기준 ) 4. 한국경우는민간부문경활인구대신전체경활인구. 24-64세대신 18세-59 세인구적용자료 : 국민연금연구원, 2014:251 - 낮은실질가입률의요인ㆍ자영업자, 비정규직노동자를포괄하는지역가입자상당수의보험료미납부문제 : 국민연금총가입자는 2012년말기준 2,024만명중지역가입자는 857만명 (42%) 4) ㆍ지역가입자들의보험료미납부이유 : 의도적으로보험료납부를기피하는경우도있겠지만대개경제적여력의문제로추측됨. 지역가입자의 50% 이상이저소득층의비정규직근로자 ( 피용자 ) 임. 나머지는자영자집단으로, 이들의 50% 는사업자등록증이없는난전상인등영세불완전자영자임. 즉지역가입자의대부분이사실저소득계층으로볼수있음. 다른한편, 관리자의입장에서보면지역가입자의 30% 만이국세청과세자료를가지고있고 70% 는아무런객관적소득자료가없어가입과보험료납부를강제하기가매우어려운상황임 임의가입자 만명 국민연금정책 13

2 낮은연금수급률 - 제도의미성숙과가입사각지로인해기초노령연금을제외한공적연금수급자의규모는노인인구대비소규모. 2010년말기준전체 65세이상노인인구 (600만명 ) 중에서국민연금수급자는 160만명으로약 26% 수준임. 특수직역연금등전체공적연금수급자와합쳐도수급률은 30% 를넘지못함. 노인의 70% 를대상으로지급하는기초노령연금이 2007년에도입되면서공적연금수급률제고에양적기여. - 낮은국민연금실질가입률은나중에낮은연금수급률로이어짐. 2008년실시된제2차재정계산결과 ( 국민연금재정추계위원회 국민연금제도발전위원회, 2008) 에따르면, 2030년에도전체노인의 40% 만이국민연금의노령연금수급, 2050년에도 63% 정도만노령연금을수급할것으로전망. 2013년재정계산 ( 국민연금재정추계위원회외, 2013) 에의하면여성의높은경제활동참가율가정등으로제2차재정계산에비해수급률이다소높아질것으로예상되지만국민연금제도가완전히성숙한후에도여전히큰규모의연금사각지대가지속될것으로전망됨. 5) 표 제 차재정계산에따른국민연금수급자및수급률전망 단위 천명 수급자수 65 세인구대비수급자수비율 노령연금 장애연금 계 노령연금 장애연금 계 2008 969 7 976 19.3 0.1 19.4 2010 1,214 10 1,224 22.7 0.2 22.9 2020 2,285 36 2,321 29.7 0.5 30.2 2030 4,687 81 4,768 39.7 0.7 40.4 2040 7,842 113 7,955 52.1 0.8 52.9 2050 10,196 120 10,316 63.1 0.7 63.8 자료 : 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회, 2008 3 낮은급여수준 - 적용사각지대는연금을받지못하는사람 ( 무연금자 ) 의규모결정과연금을 이미거의대부분의선진국의경우이미 년대에연금수급률이 를넘겼다는점을상기하면우리나라 국민연금의성숙도는매우지연됐다는점을알수있음 14

받는사람들의연금수준을결정하는요소. 국민연금액은가입기간 (= 보험료 납부기간 + 크레딧기간 ) 에따라늘어나는구조인데가입기간이길지못하면 전반적으로연금수준이낮음. 표 국민연금의월평균노령연금수급액및급여수준추이 해당연도 월말기준 단위 원 구분 2005 2007 2009 2010 2011 2012 평균노령연금월액 (a) 172 205 244 263 282 309 A값 (b) 1,498 1,619 1,751 1,792 1,824 1,892 a/b 11.0 12.2 13.6 14.7 15.4 16.3 주 : A 값은최근 3 년간전가입자평균소득월액을평균한값임. 이때최근 2 년의전가입자평균소득월액은 물가상승률로현재가치화한금액을적용함. 자료 : 국민연금공단, 2012, 국민연금통계연보 - 노령연금평균수급액은 2012년기준가입자평균소득의약 16% 정도. 이렇게낮은평균급여수준은현재수급자들의짧은평균가입기간과연관됨. 향후수급연금액의수준의변화에는소득대체율과평균가입기간이작용됨. 전자의경우 70% 에서 40% 로축소한결과평균수급액수준을점차낮추는방향으로작용할것임. 그렇다면평균가입기간만이평균수급액을높이는요소로작용됨. 재정계산에의하면 2070년경에평균가입기간이대략 20년전후가될것으로예상되므로수급자의평균연금액도 20% 를크게넘지는못함 - 국민연금의급여를삭감하면서이를완충하기위해도입된기초노령연금, 기초연금의급여수준도현재 5% 로매우낮음. 국민연금과합해도가입자평균소득대비총연금액은겨우 20% 수준임. 국민연금과기초노령연금을동시에수급하는일부노인의경우에한정되었고, 기초연금의경우급여기간까지연계됨. 기초노령연금의중복수급자는전체노인의 15% 에불과하다는점을감안하면대부분의노인은빈곤선미만의연금수급중. 두제도의중층적보장은실질적으로는이루어지지못함 국민연금정책 15

3. 국민연금제도적발전을위한주요고려사항 제도의목적및특징 도입목적 - 가족구조및부양의식의변화, 산업화 도시화, 급속한고령화등에따른노령ㆍ장애ㆍ사망등의사회적위험증가 - 이러한사회적위험발생시연금급여를제공함으로써본인및그가족의생활안정에기여하고노후소득보장 제도특징 - 사회보험방식 : 일정기여를전제로급여실시, 사회연대성, 세대연대성ㆍ확정급여 (DB): 연금급여수준이사전에확정ㆍ기금적립 : 제도초기예상지출보다높은보험료율의설정으로상당한기금적립추구 - 소득재분배 제도발전과정 적용범위확대 - 1988. 1. 10인이상사업장의근로자 - 1992. 1. 5인이상사업장의근로자로적용범위확대 - 1995. 7. 농어민등농어촌주민에대한적용확대 - 1999. 4. 도시지역연금시행 ( 전국민연금 ) - 2003. 7. 5인 1인이상사업장의근로자로확대 주요제도개혁연혁 - 1998년제1차국민연금개혁ㆍ기존제도유지시 2023년대수지적자, 2036년대기금소진ㆍ보험료율인상적용 16

표 기간별국민연금보험료율 구분 88~ 92 93~ 95.6 95.7~ 97 98~ 99.3 99.4~ 00.6 00.7~ 05.6 05.7~ 사업장가입자 3% 6% 9% 퇴직금전환금 (1/3) 9% 지역가입자 - 3% 4%~8% ( 년 1%p) 9% ㆍ급여수준의하향조정 : 70% 60% ㆍ연금지급연령상향 : 2013~2033 년까지 60세에서 65세로단계적조정 (5년마다 1세씩 ) - 재정계산제도도입 - 2007년제2차국민연금개혁ㆍ장기재정불안정문제및제1차재정계산 (2003) 에따른제도운영계획재수립ㆍ기존제도유지시 2033년대수지적자, 2047년대기금소진ㆍ급여수준의추가하향 : 60% 40%( 08 년 ~ 28년까지매년 0.5%pt ) ㆍ Credit제도도입 : 군복무및출산에대해가입기간으로인정ㆍ기초노령연금의도입 : 65세이상노인의 60% 70% 에게 A값의 5% 지급 - 2013년 3차재정계산 - 2014년 7월기초연금도입 미해결문제 사각지대문제 가입률 수급률 급여수준 거대기금운용문제 재정안정화패러다임에따른제도의보장성축소 사회정책으로서타정책 노동정책등 과의연계미약에따른노동시장과의괴리유지 국민연금정책 17

Ⅱ. 국민연금제도의현황과문제점 6) 1. 가입자현황 - 88.12월 4,433천명 2011.12월 19,886천명으로 4.5배증가 - 사업장가입자의규모가크게증가하고있는반면, 지역가입자규모는크게축소되는경향을보임. 최근에는제도에대한인식의변화등으로임의가입자도큰폭으로증가하는추세 그림 국민연금가입자증가추이 - 전체가입자중사업장가입자비율은 57.2%, 지역가입자는 41% 수준. 여성 의경우임의가입자및임의계속가입자의비율이남성보다훨씬높은것을알 수있음. 제 차재정계산을위해소집된제도발전위원회제 차회의자료를필요에따라재구성 이것은국민연금연구원 에서작성한자료로공단의기초자료가풍부하게반영됨 18

표 국민연금가입종별 성별가입자현황 단위 명 구분 인원 계 비율 사업장가입자 지역가입자 임의가입자 임의계속가입자 계 20,781,863 (100.1) 11,889,891 (100.0) 8,592.217 (100.0) 178,687 (100.0) 121,068 (100.0) 남자 11,980,160 (57.6) 7,255,893 (61.0) 4,660,501 (54.2) 28,722 (16.1) 35,044 (28.9) 여자 8,801,703 (42.4) 4,633,998 (39.0) 3,931,716 (45.8) 149,965 (84.9) 86,024 (71.1) 주 : 괄호는 column percentage 를의미 자료 : 국민연금공단내부자료 (2014 년 1 월말기준 ) - 연령별비교에서 40 세미만의가입률인 44.2% 수준에머물고있다는점에서 20 년이상장기가입유지가현실적으로어렵다는점이나타남. 표 국민연금가입종별연령별가입현황 단위 명 구분 인원 계 비율 사업장가입자 지역가입자 임의가입자 임의계속가입자 계 20,781,863 (100.1) 11,889,891 (100.0) 8,592.217 (100.0) 178,687 (100.0) 121,068 (100.0) 30 세미만 3,533,674 (17.0) 2,260,839 (19.0) 1,269,030 (14.7) 3,805 (2.1) - 30-39 5,645,199 (27.2) 3,704,517 (31.1) 1,922,554 (22.4) 18,128 (10.2) - 40-49 6,089,650 (29.3) 3,551,805 (29.9) 2,482,563 (28.9) 55,282 (30.9) - 50-59 5,392,257 (25.9) 2,372,730 (20.0) 2,918,055 (34.0) 101,472 (56.8) - 60 세이상 121,083 (0.6) - 15 (0.0) - 121,068 (100.0) 주 : 괄호는 column percentage 를의미 자료 : 국민연금공단내부자료 (2014 년 1 월말기준 ) - 50만원단위소득월액별가입구성비 : 50만원미만가입자비율 1.36%, 50만원이상 100만원미만 20.65%, 100만원이상 150만원미만 23.66%, 150만원이상 200만원미만 14.51%, 200만원이상 250만원미만 9.88%, 250만원이상 300만원미만 6.96%, 300만원이상 350만원미만 5.18%, 350만원이상 국민연금정책 19

17.79%. 전체가입자규모중 A 값미만의가입자비중은 60.18% 그림 년소득월액별가입자구성비 출처 : 국민연금공단. 2014. 국민연금통계연보 2013. p.3. 2. 연금급여현황 - 연금수급자 : 2000 년 618 천명 2013 년 13,112 천명으로 20 배이상증가 - 2011.12 자료기준전체공적노후보장급여수급자중국민연금수급자의비중 은 27.7% 표 세이상공적연금수급자규모 65 세이상노인공적연금수급률기초노령연금국민연금 * 특수직역연금 5,700 천명 (100.0%) 4,670 천명 (82.4%) 3,818 천명 (67.0%) 1,577 천명 (27.7%) 220 천명 (3.9%) 기초노령연금과공적연금중복수급자 : 916 천명 (16.1%) * 국민연금도자료일관성차원에서 65 세이상자만대상 자료 : 국민연금연구원내부조사자료 - 연금총지급액 : 2000 년 1.6 조원 2013 년 13 조 112 억원 8 배이상증가 20

그림 년도급여지급액현황 - 2011년 12월기준노령연금의수급자는 2,460천명, 이중 2/3(1,604 천명 ) 가특례노령연금수급자임. 노령연금평균수급액은월28만원이며, 특히가입기간이짧았던 (10년미만 ) 특례수급자의수급액은 19만원으로크게낮은상황임. - 전체연금지급총액중특례급여비율이 65.2% 로가장높고, 완전노령연금은단 3.3%. 연금제도시행 26년의제도성숙도의한계존재. 특례연금의지급총액은전체급여지출총액의 44.3% 수준. 표 노령연금수급자및지급총액현황 월 단위 명 백만원 구분 계 완전 감액 조기 특례 분할 총수급자 2,459,690 81,897 523,890 243,696 1,604,151 6,056 (%) (100.0) (3.3) (21.3) (9.9) (65.2) (0.2) 지급총액 692,780 61,795 214,616 108,698 306,742 929 (%) (100.0) (8.9) (31.0) (15.7) (44.3) (0.1) 자료 : 국민연금공단 (2012), 2011.12월말국민연금사업통계 ( 안 ), 2012.2. - 수급자의 2/3 가받는특례급여는월평균 191,470 만원으로 A 값의 10% 수준에 도미치지못함. 특례적용에따른국민연금평균월수급액은 281,610 원으로 최저생계비절반수준. 국민연금정책 21

표 노령연금월수급액현황 월 단위 원 계 완전 감액 재직자 조기 특례 분할 최고 1,342,110 1,342,110 1,200,620 1,136,180 1,233,150 894,640 579,520 평균 281,610 791,490 408,600 489,780 446,410 191,470 146,120 주 : 해당월지급자의기본 + 부양가족연금월액기준임. 자료 : 국민연금공단 (2012), 2011.12월말국민연금사업통계 ( 안 ), 2012.2. - 특례적용의특수한상황이감소하고제도가성숙할수록평균급여액은증대할 수있음. 급여액을증대시킬수있는결정적인변수는가입기간이고, 가입기간 이 16 년 9 개월이상이될때, 최저생계비수준이상의급여가가능해짐. 표 국민연금평균가입기간과급여액변화추이 연도 2007 년 2010 년 2020 년 2030 년 2040 년 평균가입기간 ( 년 ) 10.6 15.1 16.9 19.1 20.8 평균연금월액 ( 원 ) 275,000 387,000 745,000 1,246,000 2,013,000 주 : 당해연도신규노령연금수급자기준임 자료 : 국민연금공단연금급여실, 연금급여현황, 2013.3 - 그러나제도가성숙기에접어들어도소득대체율, 즉보장성은크게증가하지않음. 소득대체율측면에서 2015년이후부터점진적으로하락해서 22% 수준에서머물게됨. 연금제도성숙과더불어서수급자의수는증가하지만 2040 년이후가되어야 65세이상인구중절반이상이수급자가될수있음. 수급자비율은증가하지만실질소득대체율은점진적으로하락함. 표 평균소득대체율추이및국민연금급여별수급자비율 구분 평균소득대체율 노령연금 / 65 이상인구 장애연금수급자 / 65 이상인구 유족연금수급자 / 65 이상인구 2013 25.4 27.6 0.3 4.2 2015 25.3 27.7 0.3 5.1 2020 24.7 29.7 0.5 7.4 2025 24.1 34.1 0.6 8.8 2030 23.7 39.7 0.7 10.3 2035 23.4 45.7 0.7 11.6 22

구분 평균소득대체율 노령연금 / 65 이상인구 장애연금수급자 / 65 이상인구 유족연금수급자 / 65 이상인구 2040 23.1 52.1 0.8 12.7 2045 22.8 58.3 0.8 14.0 2050 22.7 63.1 0.7 15.0 2055 22.6 66.9 0.7 16.1 2060 22.6 69.3 0.7 16.1 주 1 : 2008년재정계산장기추계모형사용, 국민연금연구원추계 (2013) 주 2 : 소득대체율은해당년도의특례, 재직자노령연금수급자를제외한노령연금수급자들의최초연금월액과 생애평균소득월액 (B값) 의비율로계산한것임. 국민연금정책 23

Ⅲ. 국민연금의제도적발전방향 1. 적용사각지대 - 국민연금의가입자는현재외형적으로 1,990만명 ( 경활인구 2,222만명대비약 89.6%) 에달하고있지만, 경제활동인구대비소득신고자 ( 총가입자에서납부예외자를제외 ) 의비율즉, 실가입률은약 68.5%(1,524 만명 /2,222 만명 ) 수준. 그러나보험료납부자만을기준으로하면실가입률은 63.5% 수준. 국민연금적용대상대비보험료납부실가입률은단 43.2% 수준임. 그림 국민연금사각지대추정통계 - 약 64% 의국민연금실가입률은유사보험제도를가진선진외국및 OECD 국가평균 83.6% 에비교했을때낮은수준. 24

표 경제활동인구대비공적연금가입률국제비교 미국 영국 독일 캐나다 94%( 11) 91.6%(BSP), 88.3%(S2P) 80.9%( 09) 69.6%( 07) 네덜란드 일본 스웨덴 우리나라 90% 이상 97%( 국민 ), 52%( 후생 )( 10) 99%(08 ) 60.0%( 11) 자료 : 국민연금연구원조사자료 ( 제3차국민연금제도발전위원회 3차회의자료 ). - 지역가입자중납부예외자비율이 2004년 49.8%( 납부예외자 / 지역가입자 ) 에서 2013년 53.7% 로꾸준히증가해옴. 지역가입자의소득신고자와납부예외자규모는 2004년까지소득신고자가더많다가 2005년부터납부예외자규모가더커짐 (2004년소득신고자 4,729천명, 납부예외자 4,683천명 / 2013년소득신고자 3,938천명, 납부예외자 4,575천명 ). 2013년말기준납부예외자비중은 54.5%, 소득신고자비중은 45.5% 로납부예외자규모가소득신고자규모를상회함. 즉가입사각지대핵심아젠다를소득신고방안제고에서납부예외자에대한원인진단및방안으로초점이전환되어야함. 2. 급여사각지대 - 국민연금재정추계 (2008) 결과국민연금수급률은 2030년 50.7%, 2050년 78. 8% 로추정. - 선진외국의경우이미 2000년대에 100%( 참고 3을보라 ) 를달성한것에비하면크게미흡한수준. 40년정도의연금성숙기간이후수급률은 90% 이상도달하는것이일반적인현상. 그러나한국의경우국민연금제도시행 40년시점에서 37.6%, 제도시행 60년시점에서 65.5% 에이름. 국민연금정책 25

표 국민연금수급자및수급률전망 단위 천명 65 세이상인구 수급자수 ( 천명 ) 65 세인구대비수급자수비율 (%) 노령장애유족노령장애유족계 2008 5,016 969 7 105 19.3 0.1 2.1 21.5 2010 5,357 1,214 10 153 22.7 0.2 2.9 25.8 2020 7,701 2,285 6 568 29.7 0.5 7.4 37.6 2030 11,811 4,687 81 1,213 39.7 0.7 10.3 50.7 2040 15,041 7,842 113 1,909 52.1 0.8 12.7 65.6 2050 16,156 10,196 120 2,428 63.1 0.7 15.0 78.8 2060 15,141 10,489 108 2,433 69.3 0.7 16.1 86.1 2070 13,264 9,624 92 2,169 72.6 0.7 16.4 89.7 2078 11,263 8,231 78 1,940 73.1 0.7 17.2 91.0 * 기본인구가정. ** 수급자수는 65세이상노인중수급자임. 자료 : 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회 (2008). 높은연금사각지대에대한공단의진단및대응 - 적용단계에서높은사각지대에기인 : 소득파악곤란, 저소득층의보험료부담, 제도불신, 제도인식부족등복합적요인에기인. - 대응 : 사업장가입범위확대, 보험료지원, CSA( 노후설계서비스 ) 사업등. ㆍ대응에대한자체평가 : 근본적인요인인소득파악 ( 지역가입자의약 1/3만이국세청과세자료보유 ) 문제에부딪혀사각지대축소가더디게진행. 사회보험사각지대에대한다양한원인진단 - 법 제도적제약 (Ginneken, 1999; 김연명 윤정향, 2003): 사회보험에가입위해필요한법 제도적조건의제약에기인 - 행정문제 (Ginneken, 1999): 보험료납부자와납부의무자에대한관리, 제대로관리되지않을경우기여회피발생, 가입자들간의형평성문제등 - 낮은기여능력 (Ginneken, 1999; Bailey Turner1997): 장기적이고정기적으로보험료를납부할수없는대상자증대 - 기여대비낮은급여 (Bailey Turner, 1997): 지속적인보험료납부이후받게되는급여의수준이낮을경우, 보험가입에대한유인효과떨어짐 - 노동시장구조의변화 (Brosens eta, 2006; 성은미, 2009): 사회보험은정규직 26

전일제노동을전제로설계됨, 즉고용과임금모두에서안정적인고용관계를전제로장기적이고정기적인운영체계를갖춤, 그러므로이러한고용관계에서벗어난고용형태는사회보험의제도적속성에반영되기어려움, 그결과각종불안정한고용형태에속한노동자들의가입은근본적인난관에봉착되었다고볼수있음. 이제까지사각지대해소를위해법제도제약과행정문제해소를위한노력에주력해옴. 반면낮은기여능력, 기여대비낮은급여, 노동시장구조변화에대한대응이매우미흡했음. 특히기여대비낮은급여의경우연금기금수지균형및재정안정화패러다임에종속되면서 20년이상가입이유지되더라도실질보장률 20% 머물게됨. 3. 급여적정성 - 현노령연금수급자평균연금액의 A 값대비소득대체율은약 15% 수. - 20 년이상가입자의노령연금이 41.8% 로가장높고, 특례노령연금이 10.1% 로가장낮음. 표 노령연금종별평균수령액과 값대비소득대체율 단위 원 구분 계 완전 감액 재직자 조기 특례 분할 최고 1,342,110 1,342,110 1,200,620 1,136,180 1,233,150 894,640 579,520 평균 281,610 791,490 408,600 489,780 446,410 191,470 146,120 평균 /A값 14.9 41.8 21.6 25.9 23.6 10.1 7.7 주 1) 연금액은해당월지급자의기본 + 부양가족연금월액기준 2) 2011.12월 A값은 1,891,771 원 실수급액의장기전망 - 수급연금액의수준은표준소득대체율은평균가입기간및신고소득수준등에의해결정됨. 그러나수급액결정요소인평균가입기간이노동시장의유연화로인해불리해졌기때문에향후수령연금액수준이크게증가하지않을전망. 또한 평균가입기간 이점차상승하더라도표준소득대체율의감축스케줄에따라상쇄됨. 국민연금정책 27

낮은실수급액수준의원인과대응 - OECD 34개국표준소득대체율 (45년가입, 평균소득자 ) 은 57.3%, 국민연금은 42.1% - 평균가입기간이 2070년에이르러야 25년에도달하게됨 - 사업장가입자와지역가입자간신고소득월액의격차, 실제근로소득과가입자평균소득월액 (A값) 의편차심화 - 노동유연화결과늦은입직연령, 빠른퇴직연령등노동시장구조가국민연금장기가입에순응하지못하고있음 - 수급액향상을위해지금까지가입기간확대및신고소득수준상향조정등을노력 ( 출산및군복무크레딧도입, 사회보험료지원 ) 했지만근본적인변화에영향을미치지못함 4. 종합평가및발전방향 국민연금은아직성숙기에접어들지못했음 이에높은사각지대 낮은연 금급여등과같은제도적한계로기본적노후보장제도로서의역할이취약 함 그결과한국의노인빈곤율과자살률은줄지않고증가하고있음 그러나지난시기연금개혁은취약한제도적구조의개선에주목하기보다는연금기금의수지균형및재정안정성에초점을맞춰보장성을하락하고가입자의신뢰를하락하는방식으로진행되어옴 정부와공단은국민연금의장기적재정불안정문제를중심으로제도에접근하기때문에공적연금으로서국민연금의노후소득보장이란정책적목적에매우수동적으로행위함 재정안정화담론이제도에미친영향 [ 국민연금제도개혁과 1~3차재정계산요약 ] 1998년 1차제도개혁 : 소득대체율 70 60% 인하, 연금수급연령 2013년까지 60세, 2033년까지 61세에서 65세로상향조정 2003년제1차재정계산 : 보험료율 (9%) 과급여수준 (60%) 유지시 2036년 28

에수지적자발생, 2047년까지기금보유. 제1차재정계산결과에따라국민연금법개정안 ( 보험료율 15.9% 인상, 소득대체율 50% 로인하 ) 을제출 ( 03.10월 ) 하였으나무산됨 2007년 2차제도개혁 : 소득대체율 60 40% 인하 (2008년 60 50% 로인하, 이후매년 0.5%p씩인하하여 2028년에 40% 에도달 ) 를주요내용으로하는국민연금법개정 ( 07.7월 ), 기초노령연금제도도입 2008년제2차재정계산 : 2007년제도개혁으로 2044년에수지적자발생, 기금보유시기는 2047년 2060 년 13년연장, 추가적인재정안정화는제3 차재정계산의과제로넘김 2013년 3차재정계산 : 기금최대 2043년으로 2,465조원, 수지적자는 2044 년, 기금소진 2060년으로 2차와동일한결과, 대안가정적용시수지적자는 3년연장한 2047년, 기금소진은 4년연장한 2064년. 2014년 7월기초노령연금기초연금으로전환 - 기금고갈의절대성 : 기금고갈이갖는의미와연금재정안정이갖는의미는일치하지않음. 즉단순히기금고갈시점이아닌국민연금재정안정이갖는독립적목표와이를위한제도변화의기준이목표와원칙하에명확히되어야함. 이러한목표와원칙이없었기때문에단순히기금고갈, 기금소진이란대전제하에급여수준은고려되지않은채보장성이축소되어옴. - 국민연금의장기재정목표를설정하기위한검토요인 7) 은아래다섯가지조건을모두고려해야함. 그러나국민연금재정목표설정에서는적정한급여수준, 기금규모의적정성, 국민의수용성부분은이제까지중심논의에서벗어나있었음. ㆍ적정한급여수준 : 노후빈곤을예방하기에적절한수준의급여수준의보장과유지ㆍ수용가능한부담수준 : 현재와미래에걸쳐수용가능한부담수준과세대간형평성있는부담의분배구조ㆍ기금규모의적정성 : 운용가능하고거시경제에긍정적인규모의기금ㆍ급여지출수준 : 현재와미래에걸쳐국가경제가수용할수있는지출규모유지ㆍ제도변화에대한국민의수용성 김성숙 신승희 국민연금의재정방식과장기재정목표에관한연구 국민연금연구원 국민연금정책 29

국민연금의발전목표세우기 ( 워크숍당일구체방안논의 ) - 이제까지재정적측면에서급여율과보험료율이조정됐다면, 국민연금으로보장되어야할소득대체율의절대적기준이제시되어야함. 명목보장성과실질보장성의갭을축소시키기위한다각적이방안이고려되어야함. - 공적연금인기초연금과국민연금으로보장되어야할소득수준현실화 - 공공부조제도와공적연금의재구조화 : 노년층의다층소득보장에서 0층과 1층에해당하는제도조화. 노인빈곤율의현실적상황을고려해서공공부조의대상과기능, 공적연금의대상과기능을실질적의미의소득보장구조를다층화할수있도록재고해야함. - 국가역할명확화및강화 : 재정방안의다각화책임 ( 참고4) 가입기간 년을유지할경우소득의 를보장하는국민연금은현실적으로 년가입기간유지 소득보장이가능한제도임 장기기여에토대를둔소득보장제도의제도적신뢰로제고를위해서는 라는낮은보장성을향상시키고 사각지대축소를위한국가의혁신적인노력이필요함 30

참고 중위균등화가구기준 세이상노인중가처분소득 미만 소득비율 표 중위균등화가구가처분소득의 미만소득비율 단위 65 세이상 노인인구 (65 세이상 ) 66-75 세 2007 2010 75 세이상 전체인구 65 세이상 출처 : OECD Income Distribution Database; OECD (2008), Table 5.3 노인인구 (65 세이상 ) 66-75 세 75 세이상 전체인구 호주 39.2 36.2 44.7 14.6 35.5 31.2 41.5 14.4 오스트리아 9.9 9.0 11.2 7.2 11.3 11.1 11.5 8.1 벨기에 13.5 12.0 15.4 9.1 11.0 10.9 11.2 9.7 캐나다 5.0 5.4 4.5 11.3 7.2 6.9 7.6 11.9 칠레 21.6 21.3 22.1 19.2 19.8 20.0 19.5 18.0 체코 3.6 3.2 4.2 5.4 3.7 3.4 4.0 5.8 텐마크 12.1 9.3 15.8 6.1 8.0 5.7 11.2 6.0 에스토니아 29.5 24.6 36.7 13.9 6.7 4.6 9.5 11.7 핀란드 13.0 7.7 19.4 8.0 9.7 6.1 14.0 7.3 프랑스 5.3 3.6 6.8 7.2 5.4 4.5 6.3 7.9 독일 10.1 8.1 13.0 8.5 10.5 8.5 13.3 8.8 그리스 15.2 11.5 20.7 13.9 15.8 13.2 19.1 14.3 헝가리 4.7 5.1 4.3 6.4 1.6 2.2 0.7 6.8 아이슬란드 9.4 5.0 14.5 6.5 3.0 0.7 0.6 6.4 이일랜드 13.4 12.4 14.7 9.8 8.0 6.9 9.6 9.0 이스라엘 22.1 21.1 23.4 19.9 20.8 20.1 21.7 20.9 이탈리아 14.5 14.1 15.0 12.0 11.0 10.5 11.7 13.0 일본 21.7 19.4 24.5 15.7 19.4 16.6 22.8 16.0 한국 44.6 43.2 14.8 47.2 45.6 15.2 룩셈부르크 2.7 2.6 2.8 7.2 1.9 1.4 2.8 7.2 멕시코 29.0 28.4 30.1 21.0 27.6 26.7 29.1 20.4 네덜란드 1.6 1.6 1.7 6.7 1.4 1.3 1.6 7.5 뉴질랜드 23.5 19.7 29.3 11.0 12.5 10.2 15.8 10.3 노르웨이 8.0 4.0 12.6 7.8 5.5 2.7 9.0 7.5 폴란드 7.7 8,6 6.4 10.1 9.7 11.2 7.7 11.0 포르투갈 15.2 12.6 18.7 13.6 9.9 7.6 12.6 11.4 슬로바키아 7.2 6.6 8.1 6.7 4.3 3.5 5.7 7.8 스로베니아 17.5 15.1 21.1 8.2 16.7 13.1 22.0 9.2 스페인 20.6 17.4 24.2 13.7 12.5 11.6 13.4 15.4 스웨덴 9.9 5.9 15.1 8.4 9.5 6.3 14.2 9.1 스위스 21.8 19.4 25.8 9.5 터키 13.7 13.9 13.1 17.0 17.6 15.9 20.7 19.3 영국 12.2 9.9 14.9 11.3 8.6 7.0 10.5 10.0 미국 22.2 18.9 26.3 17.3 19.9 16.4 24.3 17.4 OECD 15.1 13.2 16.7 11.2 12.8 11.3 13.8 11.3 국민연금정책 31

참고 기여연금 가입률비교 표 국가공적연금가입률 경제활동인구대비보험료납부자비중 단위 국가 연도 납부자비중 국가 연도 납부자비중 호주 2004 80.8 한국 2004 58.8 벨기에 1995 86.2 멕시코 2002 34.6 캐나다 1992 91.9 네덜란드 2002 94.0 체코 2003 86.0 노르웨이 2003 92.0 덴마크 2003 92.0 폴란드 2005 84.8 핀란드 2003 90.3 포르투갈 2003 92.0 프랑스 2003 90.0 슬로바키아 2003 58.8 독일 2003 88.0 스페인 2003 92.0 그리스 2002 79.0 스웨덴 2003 90.0 헝가리 1996 77.0 스위스 2003 99.0 아이슬란드 1993 92.0 터키 2002 44.9 아일랜드 2002 93.0 영국 2003 94.0 이태리 2003 90.0 미국 2003 91.0 일본 2003 94.0 OECD 평균 - 83.6 * 각국의기여방식연금제도만고려 ( 조세방식의보편적연금등은제외 ) * 우리나라의경우보험료납부자란국민연금의소득신고자 + 특수직역연금가입자를의미함. 자료 : World Bank(2007), World Development Indicators. 32

참고 년대대비 년대주요국가공적연금수급률추이 표 주요국가의공적연금수급률추이 년 국가 관찰연도 1960 2000 국가 관찰연도 1960 2000 호주 * 52 68 일본 32 127 오스트리아 59 87 네덜란드 80 107 벨기에 - 101 노르웨이 88 102 캐나다 99 97 뉴질랜드 71 95 덴마크 82 101 스웨덴 100 100 핀란드 97 100 스위스 100 100 프랑스 - 100 영국 79 104 독일 - 100 미국 72 93 아이슬란드 87 96 이탈리아 - 100 * 연금수급률 (take-up rate): 퇴직연령이후인구대비연금수급자 * 호주는기초연금을운영하지만, 소득및자산조사로인해노인의약 30% 는지급대상에서제외하고있음. * 수급률이 100% 를넘는것은중복연금수급자를제외하지않은결과로판단. 자료 : Scruggs(2007). p 153 국민연금정책 33

참고 연금공적지출전망 표 주요국연금에대한공적지출전망 단위 국가 2007 2010 2020 2030 2040 2050 2060 호주 3.6 3.6 3.7 4.3 4.7 4.9 오스트리아 12.8 12.7 13.0 13.8 13.9 14.0 13.6 벨기에 10.0 10.3 11.8 13.9 14.6 14.7 14.7 캐나다 4.6 5.0 5.8 6.6 6.5 6.3 6.2 덴마크 9.1 9.4 10.6 10.6 10.4 9.6 9.2 핀란드 10.0 10.7 12.6 13.9 13.6 13.3 13.4 프랑스 13.0 13.5 13.6 14.2 14.4 14.2 14.0 독일 10.4 10.2 10.5 11.5 12.1 12.3 12.8 그리스 11.7 11.6 13.2 17.1 21.4 24.0 24.1 헝가리 10.9 11.3 11.0 11.0 12.2 13.2 13.8 이탈리아 14.0 14.0 14.1 14.8 15.6 14.7 13.6 한국 0.6 0.9 1.4 2.5 3.9 5.5 6.5 룩셈부르크 8.7 8.6 9.9 14.2 18.4 22.1 23.9 네덜란드 6.6 6.5 7.8 9.3 10.3 10.3 10.5 뉴질랜드 4.0 4.7 5.3 6.7 7.7 8.0 노르웨이 8.9 9.6 11.5 12.7 13.4 13.3 13.6 포르투갈 11.4 11.9 12.4 12.6 12.5 13.3 13.4 스페인 8.4 8.9 9.5 10.8 13.2 15.5 15.1 스웨덴 9.5 9.6 9.4 9.5 9.4 9.0 9.4 스위스 6.4 6.3 6.8 8.1 8.6 8.6 영국 6.6 6.7 6.9 7.6 8.0 8.1 9.3 미국 4.3 4.6 4.9 4.9 4.8 4.8 4.7 OECD28 8.4 8.9 10.0 10.8 11.4 EU27 8.9 9.1 9.6 10.6 11.6 12.5 12.9 주 : OECD28 수치는 2010~2050 년사이의데이터가완전히확보된국가만해당됨. EU27 수치는회원국의 단순평균임. 한국에대한자료는기초연금을포함하지않음. 자료 : OECD, 2011, 한눈에보는연금 2011, p.163, Korea Policy Center. 34

Section1_ 토론 1 정책형성과정으로본국민연금제도의 문제점과개혁방향에대한시론 김용익 / 새정치민주연합국회의원 1. 서론 - 우리나라국민연금이탄생하여성장해온역사적과정에는세번의중요한선 택의지점이있었다. 이글에서는이세번의선택을중심으로우리나라의국민 연금제도가가지는문제점을돌아보기로한다. - 첫째는 1973년국민복지연금법을제정하는 연금도입 에서설정된연금설계의선택이다. 이연금법은 1974년실시가유보되었다가 1986년 12월 31일국민연금법제정으로정리된새로운국민연금제도가 1988년 1월 1일실시되었다. 그러나두시기의연금제도의설계는큰틀에서매우유사하며하나의연장선상에있다고볼수있다. 국민연금을도입하던시기의연금설계의특징은여러측면을지적할수있겠지만이글에서는연금의재정조달형태로사회보험방식을채택한부분과부과식성격보다는적립식성격이강한제도를채택한부분에주목하고자한다 8). - 둘째는 1999년전국민연금을실시하면서초래된소위 연금파동 에서전국민의무가입을포기하고사실상의임의가입을허용한 2000년국민연금법개정의선택이다. 이조치로인해전국민연금은사실상아직도실현되지못한상태가되었다. 또한소득이낮고고용이불안정한계층에서광범위한사각지대를만들어연금가입자와비가입자사이에중대한격차를조성하게되었다. 한국의국민연금이부과식이냐적립식이냐또는부분부과식 부분적립식이냐하는논쟁이있다 이에이글 에서는 적립적 성격또는 적립형 등의표현을쓰기로한다 국민연금정책 35

- 셋째는 2007년소위 연금개혁 에서소득대체율 (60% 40%) 을낮추고, 기초노령연금 (A값의 10% 상당 ) 을도입한선택이다. 이로인해국민연금자체는 용돈연금 이라는비난을받게되었고, 반면부과적성격의기초노령연금이도입되어현재노인의생활에다소나마보탬을주게되었다. 이과정에서연금기금의고갈전망이국민들에게깊이각인되어불신을키우게되었다. - 이로서재정 (financing), 가입범위 (coverage), 급여 (benefit) 등국민연금의세 가지주요요소가형성되었고동시에많은문제점을배태하게되었다. 2. 연금도입 : 적립식과부과식 - 국민연금은 60년대보건사회부사회보장심의위원회를중심으로한논의와 70 년대초경제기획원과한국개발연구원을중심으로한제안이초창기연금설계의초석이되었다. 이시기의여러문헌을보면적립식이냐부과식이냐에대한고민을한흔적이별로없다. 당연히각가입자가생산활동기간에 불입 한보험료에따라노후에연금을받는국민저축방식, 즉적립식을당연시하고있다. - 60 년대와 70 년대초반의상황은경제가낙후되고국가의재정능력이낮았다. 부가가치세등현재의세입구조에서중요한역할을하는간접세목은아직도입 되지않은상태였다. 표 1. 연도별국세징수현황 (1968 년 -1974 년 ) 연도 1968 1970 1972 1973 1974 금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비금액구성비 직접세 95,200 60.9 169,627 59.8 224,099 59.9 258,317 58.8 410,112 57.1 간접세 57,739 36.9 110,535 38.9 137,853 36.8 169,766 38.7 286,705 40.0 < 자료 > 국세청. 국세통계연보, 1975 < 주 > 간접세구성은통행세, 주세, 물품세, 직물류세, 석유류세, 전기가스세, 입장세, 증권거래서, 전화세등 36

- 또한 선성장후분배 의담론으로모든국민이세뇌되던시기였다. 박정희정부에서는사회보장제도의도입자체가매우힘들었고도입하더라도사회보험방식을채택하게된다. 대대적인국가재원을투자하는조세방식의복지제도는상상하기힘들었다. 사회보험방식은보험료로별도재원을마련할수있었다. 그배후에는수익자부담이라는논리가숨어있었다. 다만그틀안에제한된재분배기능은심어넣을수있었다. 1977년의의료보험도그사례의하나이다. 이역사적인선택은지금까지도경로의존적으로살아있어서노인장기요양제도또한사회보험방식을채택하게된것이다. 이런상황에서당시국민연금도대규모예산을투입해야하는부과방식은고려할수없었고적립방식이자연스럽게선택된것이다. - 적립형의국민연금이채택됨으로써현재노인에대한소득보장대책은실종상태로들어갔다. 최소 10년, 완성 20년의가입기간을설정함으로써연금지급은 10-20 년후로미루어진것이다. 미래노인에대한국민연금제도가논의, 도입, 숙성되는기간동안현재노인을위한별도의노인소득보장제도의도입은오히려논의가봉쇄되어버린것으로볼수있다. 다만생활보호제도 -기초소득보장제도가최소수준에서노인소득을지원해주고있을뿐이었다. 적립형방식의국민연금제도가최근급증하고있는노인빈곤과노인자살을초래한간접적인원인을제공했다고해도과언이아니다. - 적립형을선택한데에는또하나의이유가있다. 70년대초박정희정권은중화학공업육성에전력을기울이고있었다. 이에당시 KDI 연구진은중화학공업육성에필요한자본을국민연금으로조성가능하다는경제논리로박정희를설득하였다. 자본동원을위해서는적립형방식이필수적이다. 연금제도의도입에부정적인반응을보이던대통령과고위경제계획당국자들을어떻게설득하느냐가 ( 중략 ) 당면과제였던것이다. 이를위하여 KDI는우선국민연금의사회적측면은물론경제적측면에서도이점이많다는사실을 ( 중략 ) 제시하는보고서를작성하여대통령에게보고함으로써설득작업에나서기로하였다. 국민연금정책 37

이제도를통해서축척된기금을생산적인투자에투입함으로써 ( 하략 ) 적립방식에의해재원확보가이루어지게됨에따라연금제도의저축효과도 급격하게늘어날것으로전망되었다. 9) - 이설득에성공하여국민연금제도가본격적으로설계되었고 1973년국민복지연금법이제정된다. 그러나 1973년 10월제4차중동전쟁발발로국제원유가가두배이상폭등하는석유파동이발생하자, 당시정부는 1974년 긴급조치 3호 로이법의시행을연기하고만다. - 1987년국민연금법제정시정부의자료에는자본동원의경제논리가사라지고복지논리가주로나타난다. 그러나적립형방식은그대로유지되고국민연금은결과적으로는산업자본을위한기금의성격을가지게된다. 국민연금기금적립금은 2013년말현재 417조원이며 2043년최대 2,561조원에이르고, 이는 2013년과 2043년 GDP 대비각각 31.0% 와 44.2% 에달하는규모이다. 10) - 국민연금기금투자액은 2013 년말현재총 391.47 조원에달하며그중 36.2% 인 141.8 조원이국내기업에투자되어있다. 표 2. 국민연금연기금투자현황 (2013 년말기준 ) ( 단위 : 조원, %) 국내 구분정부등국외계기업공공기관 주식 2.07 (1.6) 81.9 (63.8) 44.4 (34.6) 128.37(100) 채권 158.1 (71.0) 46.1 (20.7) 18.4 (8.3) 222.6(100) 대체투자 6.9 (17.0) 13.8(34.0) 19.8 (49.0) 40.5(100) 계 167.07(42.7) 141.8(36.2) 82.6(21.0) 391.47(100) < 자료 > 국민연금공단. 국민연금통계연보. 2014 박종기 국민복지연금제도정책형성과정 국민연금 호 국민연금재정추계위원회 제 차국민연금재정계산장기재정전망결과 38

표 3. 국민연금기금의대기업 - 중소기업국내주식투자규모비교 연도 2010 2011 2012 2013 5대기업 5대기업외대기업중소기업 삼성 23.8 삼성 25.0 삼성 29.7 삼성 25.7 현대차 11.1 현대차 15.5 현대차 13.0 현대차 12.5 LG 7.9 51.6 LG 6.5 55.4 LG 6.6 58.2 SK 7.2 SK 6.9 SK 6.0 SK 6.5 LG 6.3 롯데 2.0 롯데 2.4 롯데 2.3 롯데 2.4 CJ, 한화, CJ, 한화, CJ, 한화, CJ, 한화, 두산, 대림등 34.4 두산, 대림등 26.6 두산, 대림등 23.8 두산, 대림등 27.9 국내주 12 국내주 15 국내주 15 국내주 15 14 18 18 코스닥 2 코스닥 3 코스닥 3 코스닥 3 54.1 18 < 자료 > 국민연금공단. 김용익의원실제출자료, 2014 < 주 > 중소기업이하구분은거래소중소형주및코스닥구성 - 국민연금기금은수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성등의원칙을가지고운용된다 11). 그중수익성과안정성의원칙이가장중요시된다. 이런원칙으로인해결국국민연금기금의투자대기업에집중되는현상이불가피해진다. 금융기관을통한자본조달에서유리한대기업이연금기금의투자에서도유리한혜택을보는것이다. - 반면기금운용의원칙에서 윤리성 은명시적인규정이없다. 기업의윤리경영, 중소기업과의관계, 좋은일자리제공, 합리적노사관계등에대해국민연금은불간섭의태도를취한다. 상당수의기업에서국민연금은제1 주주의지위에있음에도경영권침해, 연금사회주의라는논리로연금기금의기업감시는억제된다 12). 보건복지부가정한 국민연금기금운용지침 에의하면기금운용의원칙은다음과같다 가입자의부담 특히미래세대의부담완화를위하여가능한한많은수익을추구하여야한다 수익성의원칙 기금은투자하는자산의전체수익률변동성과손실위험이허용되는범위안에있도록안정적으로운용하여야한다 안정성의원칙 전국민을대상으로하는제도이고 적립규모가국가경제에서차지하는비중이크므로국가경제및국내금융시장에미치는파급효과를감안하여운용하여야한다 공공성의원칙 기금은연금급여의지급이원활하도록유동성을고려하여운용하여야하며 특히투자한자산의처분시국내금융시장충격이최소화되는방안을사전에강구하여야한다 유동성의원칙 기금은상기원칙에따라운용하여야하며 다른목적을위하여이러한원칙이훼손되어서는안된다 운용독립성의원칙 대그룹계열사중삼성물산 호텔신라 제일모직 포스코 등 기업에서국민연금은제 주주이다 국민연금정책 39

- 미국과캐나다의연금기금은투자대상기업의윤리적성격을매우강조하고있다. 그러나한국의연금기금은국민경제에대비한비중이훨씬더커서기업의사회적역할의수행을유도할수있는강력한정책수단을보유하고있음에도그기회를방기하고있는것이다. 2013년국민연금종합운영계획 에서제시된 1) 의결권 100% 행사, 2) 적극적주주대표소송, 3) 집중감시대상기업선정및관리, 4) 위탁운용사의국민연금의결권지침준수방안등은대부분채택되지않았다. 표 4. 해외주요공적연기금의주주권행사내용 구분 미국 CalPERS 캐나다 CPPIB 일본 GPIF 한국연금기금 의결권행사 주주관여 중점감시목록 주주제안 사회이사추천 투자자연대 주주소송 입법운동 < 자료 > 국민연금실무평가위원회회의자료, 2012. 9. - 연금기금의이러한운용방식은산업양극화를반전시키는것이아니라오히려악화시키고다음단계로소득양극화를초래한다. 결국출산율을떨어뜨리고인적 사회적자본의축적을저해하는역작용을하게된다. 이는생산가능인구의규모와질을위축시키고노인부양비를높임으로써국민연금의기반자체를스스로무너뜨리는결과를초래하고있는것이다. - 현재의연금기금이가지고있는또하나의치명적인문제는기금의과다축적과급격한소진속도의문제이다. 2030~40 년대에는기금운용을위한투자처를찾기어려울수준으로규모가팽창하는반면, 2043년절정에달한후에는약 15 년의짧은기간동안에연금지급의급증을맞아갑작스럽게보유자산을모두매각해야하는것이다. 팽창의시기와축소의시기에모두서로반대의방향에서국민경제에막대한부담을줄것이다 13). 이미이러한사실은국제적으로널리 기금의축적과소진이그시기의국민경제에미치는영향이나운용상의위험성에대해서는충분한연구가없 40

알려져있으며대량매각을해야하는시기에는국내외자산가격이폭락할가능 성이크다. 그림 1. 국민연금기금의축적과소진전망 ( 단위 : 조원 ) 3. 연금파동 : 전국민연금의포기와사각지대확대 - 1999년 4월 연금파동 이발생했다. 국민연금은 1995년 7월농어촌지역으로확대되었고 1998년말국민연금법을개정하여 890만명의도시지역거주자가가입자로포함될예정이었다. 그러나법시행을앞두고지역가입대상자 1,100만명중약 52% 에달하는 554만명 14) 이소득이없는것으로신고하는등반발이확산되었다. 불행히도이시기는 1997년말발생한외환위기로인해국민경제의혼란이절정에달해있던시기였다. 많은기업과자영업의도산, 기업의구조조정으로인한대량실업, 새로도입된비정규직제도의남용등으로가정경제가극도로피폐하게되었다. 이로인해새로연금보험료를부담해야하는계층에서큰반발이일어났다. 국민연금은외환위기의직격탄을맞는셈이다. - 이에당시정부 여당은 2000 년말국민연금법을재개정하여국민기초생활보장 법에의한수급자를적용대상에서제외하고, 납부예외규정을두어사업중단, 실 다 그러나별문제가없을것으로보는것은비상식적이다 기금운용의원칙에서 유동성의원칙 은지켜지 기불가능할것이다 김연명 불안한전국민연금시대의개막과그영향 참여연대 국민연금정책 41

직또는휴직자의경우국민연금에서사실상탈퇴할수있도록하였다. 이역사 적인선택은결국국민연금에광범위한사각지대를남기게되고사실상전국민연 금은포기되었다. - 기초생보수급자는 1999년 117만명에서 2013년말 135만명으로확대되었고 15), 납부예외자는 1998년말 47만명수준에서 2013년말 457만명으로 10 배가까이확대되었다 16). 국민연금으로부터소외된인구집단은불안정한고용과소득을가진계층이다. 사각지대는저소득층에집중되어있다. 18~59 세총인구 3,297만명중공적연금으로부터제외된인구는 1,678만명 (50.9%) 에달한다. 비경활인구의상당수가연금수급자의피부양자로간접적인혜택을본다고해도그규모는심각한수준이다. 표 5. 국민연금사각지대의구성과현황 (2013) 18~59세총인구 32,972천명 (100.0%) 경제활동인구 22,627천명공적연금적용자 22,049천명국민연금적용대상 20,628천명비경제활동공적연금소득신고자인구특수직역비적용자 16,052천명 10,345천명납부예외자연금 577천명보험료 4,575천명장기체납자 1,422천명납부자 1,282천명 14,770천명 31.4% 1.7% 13.9% 3.9% 44.8% 4.3% 16,780천명 (50.9%) 16,192천명 (49.1%) < 자료 > 국민연금공단. 김용익의원실제출자료, 2014 - 노인인구에서국민연금을수급하는인구의비율은지금부터 20~30년이나후인 2040년대에가서야절반을넘어설것으로전망되고있다. 2080년이되어서도약 15% 의노인은연금을받지못할것이다. 연금소외자에대한대책이없이지나기에는너무나긴시간이다. 15) 보건복지부. 2013 년기초생활보장수급자현황, 2014 16) 국민연금공단. 국민연금사각지대현황, 2014.8 42

표 6. 국민연금의수급율전망 연도 2013 2015 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 노인수 6,138 6,624 8,084 12,691 16,501 17,991 17,622 16,416 14,362 수급자수 1,782 2,056 2,764 5,194 8,972 12,310 13,857 13,542 12,193 수급율 (%) 29.0 31.0 34.2 40.9 54.4 68.4 78.6 82.5 84.9 < 주 > 65 세이상전체노인수및수급자수는 제 3 차국민연금재정계산장기재정전망결과 추계자료 - 돌이켜보면박정희정부에서사회보장의방식으로사회보험제도를선택한것은한국의고용상황과는정면으로배치되는선택이었다. 원래사회보험제도는고용시장에서의완전고용을전제로한제도이다. 그러나 70년대한국과같이농업과자영업부문의비중이크고기업이불안정하며노동이극도로배재된사회에서사회보험제도는적합하지않은것이었다. 조세방식에의한사회보장과공공인프라의구축이정답이었겠지만이는당시추진되던자본축적에방해가된다는이유로정책적고려의대상이될수없었다. - 고용시장에서의위치에따라기초생보수급자, 심이어아무런보장을받지못하는계층이있는가하면, 4대사회보험의일부만적용받는계층이있다. 공적사회보장을모두수급하는계층중에도일부는민간보험을추가가입하거나너그러운기업복지의혜택을누리는계층이있다. 국민연금은다른사회보험과마찬가지로비경활, 실업, 불안정고용등의이유로원천적으로배재되는집단이있을뿐아니라, 1999년강제적용유예조치로인해제도소외자들이추가됨으로써유난히넓은사각지대를가지게되었다. 생산활동시기에구성된고용과소득의격차는그대로노후소득과자산의격차로이어지고있다. 연금혜택이전혀없는계층, 공적연금만받는계층, 공적연금에민간연금까지수급하는 3가지계층으로연결되게되는것이다. - 사회보험에서사각지대가발생하면사회보험자체가가입자와미가입자사이의분배를악화시킨다. 가입률이낮을수록급여수준이높을수록양집단간의분배는더큰문제를일으킨다. 사회보험에설정된재분배기제는가입자내부에한정된채일어날수있을뿐이다. 복지제도가오히려분배를악화시키는 복지의 국민연금정책 43

반복지역설 이초래되는것이우리나라복지제도의현실이다. - 국민연금은이점에서 5 대사회보험중최악의제도이다. 국민연금은미래노 인의소득분배를개선하기는커녕악화시키는결과를초래할것이다. 사각지대를 개선하기위해시행중인 두루누리 사업은제역할을하지못하고있다 그림 2. 생산가능연령시와노후의고용, 소득및사회보장상태의 관계 4. 연금개혁 : 소득대체율의하향조정과기초노령연금 - 2007년국민연금의소득대체율을 2009년부터 20년간에걸쳐매년 0.5% 씩하향조정하여 60% 에서 40% 로낮추고, 그대신기초노령연금으로 A값의 5% 상당액을지급하기시작하여같은기간동안에 10% 까지늘리기로한국민연금법개정이이루어졌다. 이선택은초기설계에서수익률이매우높게설정된반면, 2002년경부터설계당시에는예측하지못했던극단적저출산현상이발생하여 21세기의인구변동이예상보다급격해진데서강제된측면이있다. 그러나신자유주의의절정기에경제부처의압력이작용했음도무시할수없는요인이다. 44

표 7. 국민연금의법적소득대체율의변화 ( 단위 : %) 연도 1989 1999 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 소득대체율 70 60 50 49.5 49 48.5 48 47.5 47 < 주 > 1988 년법제정시평균소득의 70% 로설계하였으나, 1998년법개정에서 60% 로하향조정함. 2007년법개정으로 2008년도에 50% 로재조정하고, 이후매년 0.5% 씩낮추어최종적으로 2028년부터는 40% 가되도록함. - 소위이 연금개혁 으로급격히낮아진소득대체율은국민연금을노후소득보장의의미를상실한 용돈연금 이라는비난과불신속으로빠트리게되었다. 더욱이그논의과정에서 2060년경국민연금기금의완전히고갈된다는전망이국민들에게깊이각인되어국민연금은이중적인불신을받게되었다. 표 8. 국민연금의평균가입연수와실질소득대체율전망 ( 단위 : 년, %) 연도 2013 2015 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 평균가입년수 15.0 15.2 15.8 17.3 18.8 20.4 - - - 실질소득대체율 18.1 19.1 21.2 23.2 22.3 21.7 21.5 21.8 22.3 < 자료 > 국민연금연구원. 2013 년국정감사제출자료오류에대한해명자료, 2013 - 국민연금이제시하는공식적소득대체율은 40년가입을기준으로한것인데 2060년까지국민연금의평균가입기간은 2049년에야 20년을넘어서고, 2060년에도 20.4년에불과할것으로예측된다. 여기에물가상승률을반영하여환산한실질소득대체율은 21세기내내 20% 초반에불과할것으로전망된다. 즉, 국민연금을수급하더라도해당노인들은퇴직전소득의 5분의 1 정도로생활해야하는것이다. 2013년현재국민연금수급자들이받는급여액은월평균 301,010 원이며 10~20 만원을수급하는구간의연금생활자가가장많고 100만원이상을급여받는비율은 1.2% 에불과하다. 국민연금정책 45

그림 3. 월평균급여액수준별연금수급자분포 ( 단위 : 만원 ) < 자료 > 국민연금공단국민연금연구원, 국민연금생생통계, 2013. 7 - 한국의노동자들은평균퇴직연령이 53.0세 ( 남성 55.1세, 여성 51.2세 ) 이므로국민연금의수급개시연령이 60세와는 7년의격차가있다 17). 더욱이자녀들의교육기간이늘어나고초혼연령도늦어져부모들의평생지출구조는 60세이후에도목돈을필요로하게되었다. 결국국민연금의급여설계는노인들의실질생활비소요와는현격한격차를나타내게되어있다. 국민연금하나로는노후소득의부족, 즉노인빈곤을막아내기는역부족이다. 노후생활의불안감은민간연금의가입을촉진하고이는생산가능연령층의가계부담을가중시킨다 18). - 기초노령연금은 연금개혁 과정에서부수적으로얻어진제도이다. 부수적으로얻어진이제도가 2007년개정된국민연금법에서가장긍정적인부분이되었다. 국가재정을재원으로하여 2008년 1월부터소득하위 70% 의노인에게 A값의 5% 상당액 (1인가구노인기준약 10만원 ) 을지급하기시작하였다. 이는노인수당이자, 학술적의미에서 - 기초연금이고, 부과식연금의성격을가진다. 낮아지 통계청 년 월경제활동인구조사만 세 세부가조사 개인연금 연금저축 비적격연금 가입자는약 만명으로 세인구의약 이며 월 만원 연 만원 을부담하고있다 자료 금융위원회 개인연금활성화방안 46

는국민연금소득대체율을절반수준에서나마보완한다는의미가있지만, 국민연금이보험료를납부한미래노인을대상으로하는반면기초노령연금은보험료납부와무관하게현재노인의소득을지원한다는의미에서도보완적이다. 당면한노인빈곤문제를고려하면후자의의미가매우크다. - 기초노령연금은 2014년 제도의명칭으로 - 기초연금 으로변화하였다. 기초연금은 A값의 10% 상당액으로인상했다는점에서긍정적이나국민연금가입기간에연계하여감액지급받도록하여오점을남기게되었다. 국민연금에내재된소득재분배기능이있어국민연금수급자가기초연금까지전액수급하면이중적인혜택을받는다는것이이러한제도설계의주된이유였다. 그러나이는일부의견해일뿐일반적인동의를받는통설이아니었고더욱이국민연금과의무리한연계는국민연금에대한국민적불신을심각하게악화시켰다. 명칭과같이기초연금의성격을부여하고자했으면현정부의대선공약과같이 100% 의노인에게모두 A값의 10% 상당액을지급하는것이마땅했을것이다. 표 9. 국민연금임의가입자의자발적, 비자발적탈퇴현황 ( 단위 : 명, %) 연도 탈퇴자 탈퇴대비자발적탈퇴율 (%) 탈퇴신청수리 ( 자발 ) 사업장가입 종별전환 지역가입 탈퇴사유 60 세도달 보험료체납 2007 10,044 31.6 3,171 1,046 2,674 2,571 309 273 2010 18,447 29.5 5,446 3,014 7,175 1,983 626 203 2013 78,895 35.7 28,132 21,008 22,001 1,914 4,096 1,744 기타 2014 (1~6 월 ) 27,078 20.7 5,594 9,916 8,459 1,405 1,325 379 < 자료 > 국민연금공단, 김용익의원실제출자료, 2014 국민연금정책 47

5. 국민연금의문제점과개혁방향 국민연금의문제점 - 1973년국민복지연금법이사회보험방식이자적립형으로국민연금을설계한것은우리나라국민연금의기본적인성격을규정한다. 당시의경제발전단계와국가재정의규모, 그리고아직빈곤을벗어나지못한국민들이부담해야할보험료의규모를생각할때부과형연금을도입하기에난점이있었음은분명하다. 그러나 20년간보험료를납부한후에야연금을지급하는방식으로산업자본의육성을위한적립형연금을선택한것은분명히계급적인선택이었다. 1973년과 1986년당시의노인인구비율이각각 3.2% 와 4.4% 에불과했던점을생각하면부과형연금을도입하는것이지금보다쉬웠을수도있다. - 그계급적이해관계는지금도여전히안좋은방식으로관철되고있다. 막대한규모의국민연금기금이대기업에집중적으로지원되고있다. 이렇게쓰이는기금은노동자, 특히중소기업노동자와자영업종사자의보험료로조성된것이다. 대기업은강화되는힘으로중소기업을수탈하고골목상권으로자영업까지침탈해들어온다. 반면현재노인에대한소득보장대책은 20년간이상실종되었다. 기초생활보장제도중노인수급자와 2008년부터소득하위 70% 노인에게지급된기초노령연금이전부였을뿐이다. 결과는비참한노인빈곤이다. - 한국의고용시장상황에는적합하지않은사회보험방식의제도와 2000년의광범위한납부예외허용, 그리고 20% 대에불과한실질소득대체율등으로인해국민연금은소수의노인 (low coverage) 에게소액의연금액 (low benefit) 을지급하는문제를가지고있어국민연금은제구실을하는노후소득보장제도와는거리가멀다. 지금과같은광범위한사각지대와낮은소득대체율, 그리고현재노인들의노후소득에대한터무니없이부족한대책으로는연금제도로서의가치자체를의심할수밖에없는상황이다. 48

국민연금의개혁방향 기금의운용방향 - 국민연금기금운용방향의전환이선행되어야한다. 연금기금이산업을위해투자하는것이나쁠리는없다. 그러나물적자본뿐아니라인적자본의확충을도모하는것이필요하다. 21세기한국경제와사회가발목잡힐위험성이큰것은인적자본의부족이다. 양극화와고령화가악화되어납부예외자가늘고저출산으로인구변동이급격해지는것이국민연금을위협하는최대의요인이다. - 연금기금의단기적증대를위해 금융수익 을올리느냐, 아니면국민연금이위치하는기반을강화하는 제도수익 을올리느냐의선택또는조합이필요하다. 사회적투자를통해출산률을높이고일자리를늘리며노동자들의능력과생산성을높이는투자로중 장기적인수익을얻는방식으로투자방향을전환해야한다. 특히, 공공부문의병원, 도서관, 복지시설등사회분야의시설확충과인력육성의공공인프라구축은가장투자가치가높은분야가될수있다. 보건, 복지, 교육, 노동에대한투자, 즉광의의복지투자를통해얻은중 장기적수입과금융투자를통해올린단기적수익을합쳐 총수익 을극대화한다는개념이설정되어야한다. 그림 4. 국민연금기금의운용방식 대안제시에대한이부분의논의는아직충분히검토되지못한발표자의개인의견이다 지나친정치적의 미부여를삼가하시기당부한다 국민연금정책 49

- 국민연금은또한기업들이국제적기준에맞는경영방식을가지도록유도해야한다. 공공성의원칙 을강화하여이안에 윤리성 의개념을도입하고기업들에게일정한규율을가지도록유도할필요가있다. 연금기금이각기업들의경영내용에일일이관여하는것은불필요하며불가능하고바람직하지도않다. 그러나 ISO 26000 같은큰틀의기준을제시하고그울타리내에서경영하도록유도하는것은충분히가능하며한국기업들의장기적인발전을위해중요하다. 이는소위 연금사회주의 와는무관한것이다. 그림 5. ISO 26000 이정한기업의사회적책임영역 - 대기업투자의비중을줄이고중소기업투자를대폭강화해야한다. 중소기업 투자가위험하다는이유로기피해서는안된다. 유망한중소기업을발견하고지 원하는것이현대적금융기법이다. 이를기피하면그런능력이키워지지않는다. - 금융투자가이러한방향으로이루어지면그효과는단기적인수익성추구가아니라산업구조와기업행태가개선되어중 장기적인의미를가질수있게된다. 이를사회투자와병행하면국민연금의기반은더욱확고해질것이다. 이는법개정이필요하지않은사회적논의와정치적결단의문제이다. 부과적성격의강화 - 적립형방식의비중을줄이고부과형방식의비중을키워야한다. 이미현행 국민연금제도가자리를잡고있어적립형방식은줄여나가는것은물론쉽지않 50

은과제이다. 이것이매우어려운일임을알면서도 적립방식축소와부과방식확대 를제안하지않을수없는것은해결해야할두가지필수적인과제가있기때문이다. 첫째는현재노인의노후소득보장을강화해야한다는것이고, 둘째는현행국민연금기금의과다한축적을줄여야 30~50 년후, 연금기금의팽창과소진과정에서연착륙이가능해진다는것이다. - 부과형방식은현행기초연금을출발점으로하여명실상부한기초연금으로확대하면되는것이므로재원조달의문제가아니라면기술적으로는어렵지않을것이다. 일반재정에서누진적증세를통해재원을조달할수도있고기초연금을위한목적세를도입할수도있다. 노인들의소득보장을경제의부담으로생각해서는안된다. 이는노인들의구매력을강화시키고내수촉진으로연결될것이다. 국민경제의활성화에기여할것이며특히골목상권의부흥에크게기여할것이다. 이는소득주도성장을견인한다. - 기초연금에대해소득비례연금을구성하고있는현행적립형부분은연금기금의과다축적이줄어들도록해야한다. 현행제도에의한보험료납부가 20~30 년간지속되었고큰규모의기금이이미축적되어있어이행과정의설계는백지상태에서설계하는것보다기술적으로매우어려울것이다. 비중을축소하는것인만큼재원조달문제는없거나작을것이다. 현행국민연금에의한월평균급여액이 30여만원에불과하고실질소득대체율이앞으로도크게개선될전망이없는상황에서현행국민연금의절대치를축소하는것은바람직하지않다. 다만, 연금기금의연착륙을위해현행연금제도의기본구조를유지하면서국민연금기금을오랜기간에걸쳐분산사용하는방안을모색할필요가있다. 사회적투자에활용하고후에상환하는방법도있을수있으나이부분은신중한논의가있어야한다. - 적립방식축소와부과방식확대 방안은이제까지논의된바가없어파격적으로들릴수있다. 그러나적립형제도를장차부과형으로전환해야한다는사실은국민연금제도초기설계때부터이미암묵적으로전제되어있었다. 당시설계된국민연금기금이 21세기중 후반에소진된다는것은예측된일이었다. 제도도입시중요한역할을한국개발연구원의한연구보고서에서저자들은 우리의연금제도는 ( 중략 ) 적립 수정적립 수정부과 부과 방식으로정착할수있 국민연금정책 51

도록제도화하는것이바람직하다 고밝히고있다 20). 적립형의연금제도를설계한이들도부과식으로의전환필요성을이미알고있었던것이다. 기금의소진을전제로하고있는현행국민연금제도에서적립형은당연히시한부제도이며부과형으로의이행은필연적이다. - 그러나적립식에서부과식으로의전환을국민연금기금이소진되는시점까지미룰수는없다. 이유는첫째국민연금기금의과다한축적을미리방지하지않으면연착륙이불가능해지므로 2040년대이전에가급적빨리점진적이행과정이시작되어야하기때문이다. 연금제도의변화는장기적인논의와초장기적인이행기간을필요로한다. 이미논의의시작이너무지체된것일수도있다. 둘째연금기금의고갈에대한국민들의우려에대해하루속히신뢰성을회복할수있는대안이제시되어야하기때문이다. 연금기금이소진되더라도 정부는반드시연금을지급한다 는설명은국민연금기금이소진되는시점에서국민연금제도를부과식으로전환한다는것과같은뜻이다. 그러나구체적인방안의제시가없이이런설득만으로국민들이정부를믿을수는없다. 이것이 적립방식축소와부과방식확대 방안의마련을서둘러야한다고지금주문하는이유이다. 수급율과급여수준의향상 - 국민연금의개혁에서사각지대의해소는필수불가결의과제이다. 이에는세가지전략을생각할수있다. 첫째는현행두루누리사업과같은방식으로사회보험료를지원하는것이다. 건강보험료와연금보험료를동시지원하는등의방식으로사각지대축소의실효성을높이는것이필요하다. 그러나이에응급조치이상의의미를부여해서는안된다. 근본적으로는안정적이고소득이높은좋은일자리의확충이핵심이다. 좋은일자리가확대되어불안정하고임금이낮은취업과영세자영업이줄어들어야한다. 사회보험이완전고용을전제로함을잊어서는안된다. 이과정에서국민연금이적극적인역할을수행해야한다. 기금의운용방안개혁에서논의한내용들이곧고용을확충하는방안이기도하다. 셋째기초생보수급자와납부예외자를두도록한 2000년국민연금법의조항을삭제하고전국민강제가입제도를복구해야한다. 물로이에는앞의두가지노력이병행되어야한다. 민재성등 국민연금제도의기본구상과경제사회파급효과 한국개발연구원 52

- 사각지대의해소가선행되지않은급여확대는바람직하다고만할수는없다. 연금수급자와연금소외자의격차가더벌어지지때문이다. 그러나국민연금의실질소득대체율이노후생활을보장하기에는터무니없이낮은것은명백한사실이다. 대개의나라에서선택하고있는노후소득보장의형태는기초연금, 소득비례연금, 민간연금의 3층구조이다. 한국에서의기초연금과소득비례연금은 1) 기초연금으로약 70% 의노인들이약 20만원 ( 일부수급자감액 ), 2) 소득비례연금 ( 국민연금 ) 으로 29% 의노인들이평균약 30만원을지급하는수준이다. 두연금을수급하는집단은각각겹치지않을수있다. 연금수급액은적절한수준으로올라가야한다. 그러나현행연금제도에서급여액의상향조정은필연적으로보험료의인상을전제로한다는점에서충분한사회적논의가필요하다. - 앞에서말한기초연금확대가가능하다면부과형연금을확대함에있어그목표는기초연금지급액을노인들의최저생계비수준으로상향시키는것이다 21). 모든노인이최소한의인간적삶을누릴수있는소득을보편적으로보장하는것은사회의임무이다. 노인빈곤의해결은우리사회가너무오랜동안미뤄온과제였다. 기초연금과소득비례연금 ( 현행국민연금 ) 을합친총급여액은현재의공무원연금이나사학연금의수준을목표로상정해볼수있다. 국민적합의의도출 - 21세기한국이당면한급격한인구구조의변동으로인해누구나만족할수있는연금설계는불가능하다. 현행국민연금은적립적성격이강하지만그렇더라도제도에내재되어있는소득재분배기능으로인해세대내재분배와세대간재분배가상당한규모로일어난다. 양극화가심해지면소득격차를반영하는보험료격차가발생하여세대내갈등도심해지고, 저출산- 고령화로인구변동이심해지면세대간등가교환관계가깨져세대간갈등의가능성도증가한다. - 이런상황에서는사회적논의와합의를거쳐차선책을선택할수있을뿐이 다. 따라서연금제도의개혁은결과보다과정이월등히중요하다. 어느나라에서 년국민연금연구원의패널조사에의하면최소노후생활비는개인기준 만원 부부기준 만원이었으며 적정노후생활비는개인기준 만원 부부기준 만원이었다 보건복지부중앙생활보장위원회가결정한 년최저생계비는 인가구기준 만원 인가구기준 만원이었다 이는노후생활비가아닌일반인구의생활비이다 국민연금정책 53

든지연금개혁은위험한정치적도박이다. 더욱이한국과같이인구변동, 분배구조, 재정여건등정책환경이좋지않고기존제도가미성숙하거나오류를많이가지고있어문제가심각한경우, 어느정부나어느정당도연금개혁안을섣불리제시할수는없다. 가급적정부나정치로부터독립되고다양한이해집단들이고루참여하는민관기구에서정부의임기를초월한연금개혁논의를지속적으로진행하는것이바람직하다. 그리고국민들의의견이모아지는방식을채택하는것이유일한접근방법이라고할수있다. 앞에서고찰한세번의역사적전기에서이런국민적합의의과정이생략된것이지금과같이연금제도가불신을받게된원인이라고할것이다. 6. 결론 - 지금우리가필요로하는연금개혁은 파라미터개혁 이아니라 제도개혁 이다. 한국의국민연금과같이중층적문제들이복잡하게얽혀있는노후소득보장제도를두고국민연금의파라미터를조정하는방식의 개혁 은개혁이아니다. 그개혁은제도의근본적인재설계수준이되어야한다. - 제도도입초기와그이후의역사적전환과정에서좀더신중하고통찰력있는결정이있었더라면오늘날연금문제는훨씬줄었을것이다. 미래세대에대해서도우리세대는동일한책임을지게될것이다. 흔히앞으로증가할노인부양비때문에미래세대가질경제적부담, 즉연금보험료부담을걱정하는말을듣는다. 그러나제도를제때에제대로정비하지않아미래세대에제도의부담을넘기는것은보험료부담과는비할수없는큰부담을지우는일이다. 우리세대의현명한결단이필요하다. - 연금제도는수십년간에걸쳐변화하는초장기적제도이므로지금부터논의를시작해야한다. 당면한문제도심각하지만반세기후에는본격적이고파국적인상황이전개될수있다. 노인인구가증가할수록연금수급자가증가할수록연금수급액이늘어날수록연금개혁은어려워진다. 54

- 한국의연금제도는그특성에서세계적유례가없다. 그런만큼해외의사례 에서해결책을배우기도어렵다. 우리스스로문제를분석하고우리스스로의연 금개혁모형을만들어가는용기가필요하다. - 이글이연금보험료의부담을고려하지않은것이라는비판이있을수있다. 그러나제도의설계는목표를먼저설정하고재원을고려해야한다. 정책의내용이실질이고재원은수단이기때문이다. 물론재원이가장중요한제약조건이고그자체가중요한정책의구성요소이기때문에피드백을통해조정하는것이필요하다. 이글의목표는국민연금제도가가야할방향을설정해보려는것이다. 국민연금정책 55

Section1_ 토론 2 토론문 윤석명 / 한국보건사회연구원연금연구센터센터장 1. 발제내용에대한개괄적평가 발제문전반에걸친문제제기에대부분공감하나 구체적인해결방향에대해서는보다많은고민이필요해보임 - 우리나라의높인노인빈곤율과자살률은우리가공유하고있는 Facts이나이를어떻게해결할것인지에대해서는보다신중한접근이필요함. - OECD 회원국중가장높은노인빈곤율의실체파악이필요함. 노인집단내의소득불평등이경제활동연령층보다더심한상황에서높은노인빈곤율해고를위한올바른해법이무엇일것인가에대해고민해봐야할것임 [( 윤석명, 보건복지포럼 2013년 12월호. 윤석명 ), ( 서울신문열린세상 (OECD 평균치뒤집어보기 )]. 발제문은 년 한국경제검토보고서에기술된국민연금에권고안에대해언급하고있음 발제문에서언급한것처럼 2014년 OECD 보고서는국민연금의경우, 소득대체율이낮아소득대체율을좀더높이는방안에대해서도고민해볼것을주문하였음 (40% 50%). - 소득대체율인상시국민연금의재정불안정을감안하여보험료를 14% 이상 56

으로인상할것을제안하였음. - 그러나퇴직금 (8.3%) 부담을고려할때, 국민연금재정안정화를위해필요한장기보험료율 ( 소득대체율 40% 일경우보험료 13% 이상, 소득대체율 50% 이경우보험료 16%) 조합이가능할지의문임 ) 2030년대연금소득대체율이 40% 로낮아지는독일공적연금의현재부담률이 19% 이상이며, 2030년까지보험료율 23% 이하로억제하는것이독일정부의목표라는점을참고할필요가있음. 발제문에는 2008년도입된기초노령연금 (2014년 7월기초연금으로개편 ) 에대한 2014년한국경제검토보고서의권고안이빠져있음. - OECD 보고서는현행기초노령연금이투입비용대비빈곤완화효과가적다는문제점을지적하고있음. - OECD 보고서는기초 ( 노령 ) 연금대상자를줄이는대신급여를높여실질적으로빈곤해소에기여할수있는방향으로의제도개선을주문하고있음. - 국민연금과기초연금은분리해서접근할수없다는점에서국민연금제도발전방향모색시기초연금문제도동시에고려한접근이필요함. 발제문에서언급한국민연금연구원의국민연금사각지대문제관련하여 발제문이언급한국민연금가입사각지대, 낮은수급률과낮은급여수준문제 의심각성에대해전적으로공감함. 문제의핵심은이러한문제를어떻게평가하여어떠한해결방향이적절할것인지에대한해법모색에있다할것임. - 연금가입사각지대의경우한국적특수성을고려한접근이필요해보임. - 우리가흔히비교하는주요선진국, 즉 OECD 회원국들과우리의사회여건차이를고려한접근이필요해보임. 발제문 참고자료 의 기여연금에대한 가입률 비교자료를보면 슬로바키아 헝가리 그리스 의경우기여연금가입률이여타 회원국에비해서는높지않은편임 - OECD 회원국중아시아국가는일본과한국이유일함. 일본의가입률 (94.0) 이 한국 (58.8) 에비해월등히높은것은사실이나, 일본의일반국민을대상으로 국민연금정책 57

하는소득비례연금인후생연금은 1940 년대초에도입되었음. 우리보다약 년앞서도입한나라의가입율과이제제도역사가 년된제도의 직접적인비교는무리가있음 - 제도도입역사 ( 즉제도성숙도 ) 의차이, 사회적환경차이 ( 높은자영자비율 ) 등을고려한실질적인차원에서의문제해결을위한해법모색에대한보다큰 고민을있어야할것같음. 국민연금의낮은실질가입률과관련하여발제문에서도언급하였듯이, - 지역가입자의 50% 이상이저소득층비정규직근로자 ( 피용자 ) 이고, 나머지는자영자집단임. - 자영자집단의 50% 는사업자등록증 ( 따라서과세자료 ) 이없는난전상인임. 이러한한국적특성에대한고민과문제해결을위한접근이필요함. - 국민연금가입대상자중진짜취약계층이누구인지? 어느집단을우선적으로지원해야하는지에대한, 문제해결을위한선택과집중이필요함. - 사회보험료지원사업인 두루누리사업 의우선순위재검토가필요함. 본인이보험료 를내야하는저소득취약자영자 특수형태비정규직근로자들에게사회보험료의우선적인지원이필요함 사회보험료지원선정기준도현실화되어함 현재선정기준인월 만원은상당수취약근로자의월급여수준인 만원에미달하여 가입 사각지대축소라는실질적인효과를기대하기어려움 2. 문제해결을위한향후고민방향 기초연금의경우 세대별차별화된접근이필요함 - 노후준비를하지못한현노령층에대해서는준보편적인제도로운영하되, 국민연금제도의성숙단계를접할세대에대해서는선택과집중이필요함. - 중장기적으로수급률은줄이되, 연금액을높여서실질적인노인빈곤해소효과가나타날수있도록해야함. 국민연금가입유인을약화시키지않도록현금급여와현물급여 주택바우처등 를혼합한급여지급이적절해보임 58

보편적기초연금을권고했던 도 년이후선별적인제도적용과 저소득노인에게더많은혜택을지급하는방향으로기초 노령 연금권고 안을수정하였음 3. 국민연금사각지대해소관련 가입사각지대측면 - 두루누리사회보험 대상자에자영자와비정규직근로자를하루빨리포함시켜야함. - 현재 두루누리사회보험 제도운영은우선순위가바뀌어있음. 저소득사업장가입자의경우 사용자가보험료 를부담하고있어 국민연금자영자자격으로가입된집단에비해서는여건이좋은편이기때문임 - 선정기준 ( 월 135만원이하소득자 ) 을현실에맞게상향조정하여야함. 요식업소등저소득근로자다수가포함될수있는월 만원으로상향시켜야실질적인사각지대축소효과가나타날수있을것임 낮은국민연금급여수준문제 지금의낮은국민연금소득대체율 (2028년 40%) 도보험료를 13% 이상올려야재정안정달성이가능한상황임. - 소득대체율을 50% 로상향조정할경우재정안정달성이가능한필요보험료가 16% 이상이어야함. 국민연금소득대체율을 로상향조정시 필요보험료수준 이상 과이미존재하는퇴직금 을고려할때 한국적현실에서사실상부담이어려운수준임 년부터없어진퇴직금의국민연금으로의전환 여부에대한고민이필요함 이에대해가입자들이선택할수있게하는것도하나의방안이될수있을것임 동일한소득대체율에서도, 국민연금적용소득 (2014년, 월 408만원 ) 인상과가입기간이늘어날경우실질적인연금액이늘어날수있다는점에서, - 가입기간연장과이를위한장년고용활성화대책에대해다양한아이디어및제도변화가필요 ( 의식변화포함 ) - 국민연금적용소득현실화의전제조건인재정안정화조치 ( 적정수준으로의보험료인상 ) 가하루빨리취해져야함. 국민연금정책 59

4. 연금제도국제비교와관련하여, 정확한국제비교가필요함. 참고 연금공적지출전망 에대한신중한해석이필요함 2060년한국의지출비율 6.5에대한정확한해석이필요함. - 공무원연금등특수직역연금지출액이빠져있음 ( 현재공무원연금을유지할경우장기적으로공무원연금지출액만 2% 가넘어갈수도있음 ). - 기초연금지출액을명시적으로고려하여야함. - 무엇보다도중요한것은, 국민연금의경우짧은가입기간, 적용의사각지대, 낮은국민연금적용소득에기인하여국민연금지출액이과소추정된측면이있음. - 우리국민연금을장기적으로의미있는노후소득보장제도로발전시킬경우 ( 사각지대축소, 가입기간연장, 적용소득현실화등 ), 국민연금지출액비중이 < 표 > 에나타난수치보다크게늘어날수도있다는점을고려하여야함. 60

Section2 발제 국민연금기금운용체계개선방안 정창률 / 단국대학교사회복지학과교수, 연금행동정책위원 국민연금정책 61

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Section2_ 토론 1 416 조국민연금기금운용, 누가, 어떻게할것인가 김성주 / 새정치민주연합국회의원 1. 시작하며 - 수익률극대화 를추구하는국민연금기금운영에맞서지난 2012년 11월, 안정성과수익성을고려하여기금을운용하고가입자대표성및전문성강화를위하여기금운용위원회와전문위원회의연계성을강화하는등현행체계를내실화하자 는내용의법안을발의한바있음. - 정창률교수님발제에대부분동의하며, 발제자의견해가발의한개정안에담겨있다는점을말씀드림. - 기금운용체계개선관련개정안들을중심으로토론하고자함. 국민연금 대쟁점 ( 재정안정화 ) 보험료율과급여율차이로인한재정불안논란. ( 사각지대 ) 국민연금에가입못하거나가입했더라도보험료납부못하는가입자 ( 기금운용 ) 수정적립방식의재정구조로인해발생하는거대기금운용의문제. 기금운용권에대해가입자보다는정부나금융자본이더큰관심을보이고있음. 연금의주인은국민 연금주권강화 국민들은국민연금의급여율이나보험료율에는관심이높지만, 기금운용문 제에대해서는상대적으로관심이적음. 국민연금정책 75

막대한규모의국민연금기금운용을누가, 어떻게, 어떤기구에서할것인가는일방적으로정부가결정할수없음. 사회적의제로설정해사회적논의를거쳐야함. 연금의주인인국민, 즉가입자의참여를배제하거나축소하는방향으로의개혁은국민불신을키울뿐임. 2. 기금운용체계변화 년국민연금법개정을통한기금운용체계개편의주요내용 98년 IMF 당시세계은행의권고및노동시민사회의요구에따라기금운용관할권이재경부에서복지부로이관됨. 특히, 국민연금기금중일부를강제로예탁하고낮은이자율을적용하던의무예탁규정이폐기됨으로써, 연금기금의정부임의사용과이에따른재정불안정초래라는문제점이개선됨. 기금운용위원회의과반수를가입자대표가점함으로써가입자참여민주주의를위한형식적기반이마련되고, 연금기금사용에대한정부영향력을상당정도견제할수있게됨. 기금운용위원회산하에전문가로의실무평가위원회를두어기금운용에대한전문성을상대적으로높임. 기금운용본부라는투자전문조직을만들어본부장을비롯한투자전문가를통해연금수익률제고에총력을기울일수있게됨. 기금운용체계혁신에도불구하고현존하는문제점 현재기금운용체계는 1998년이전보다는분명개선된것이지만, 기금규모의급격한증가등미래환경변화를고려할때새로운형태를고민해야할시점임. 기금운용원칙설정, 가입자대표성강화, 독립상설화등이주요쟁점임. 76

3. 개정안을중심으로본쟁점비교 표 국민연금기금운용위원회구성과련국민연금법개정안비교 구분현행김재원의원안김성주의원안 기금운용위원회비상설 ( 복지부 ) 상설 ( 민간 ) 비상설 ( 복지부 ) 인원 20 인 ( 비상임 ) 7 인 ( 상임 3 인 ) 15 인 ( 비상임 ) 위원장보건복지부장관민간전문가보건복지부장관 위원 민간위원 14 인 사용자대표 3 근로자대표 3 지역가입자대표 6 민간전문가 2 민간위원 7 인 사용자단체추천 2 근로자단체추천 2 지역가입자단체추천 2 공익단체추천 1 인 민간위원 12 인 사용자대표 2 근로자대표 2 지역가입자대표 4 여성대표 2 민간전문가 2 정부위원 5 인 ( 기재, 농축, 산통, 노동, 공단 ) 정부위원 2 인 ( 기재부차관, 공단이사장 ) 지역 여성 전문위원은국회추천으로위촉 임기 2 년, 연임 (1 차 ) 3 년, 연임 ( 제한없음 ) 3 년, 연임 자격 - 금융투자전문가 ( 자산운용, 미시 거시경제, 금융, 외환, 부동산, 대체투자분야 ) - 임면 각단체추천 보건복지부장관위촉 추천위추천 대통령임명 * 위원장국회인사청문 각단체추천 ( 국회추천 ) 보건복지부장관위촉 전문위원회 기금운용실무평가위원회 분야별전문위원회 ( 운용위원회의심의를거쳐위원장이위촉 ) 분야별전문위원회 ( 기금운용위원이각 1 인의전문위원추천 ) 운용조직 공단내기금운용본부 ( 기금관리형준정부기관 ) 기금운용공사 ( 공공기관제외 - 부칙명시 ) 기금운용본부 ( 부이사장및상임이사 2 명 ) 정부의책임성 정부의관리 감독장기성과평가, 출석발언, 특별감사요청, 재의요구, 최저수익률제시등 정부의관리 감독 국가지급보장책임명시 기금운용목적 국민연금재정의장기적인안정을유지하기위해수익을최대로증대 ( 현행과동일 ) 안정성과공공성을중시하고적정수준의수익성도모 기관의독립성 - 보건복지부장관을제외한중앙행정기관장은보고및자료요구, 검사 지시금지 - 자료 : 국민연금법일부개정법률안검토보고, 보건복지위원회, 2013. 4 국민연금정책 77

( 김재원의원안 ) 국민연금기금운용공사를설립하여민간기금운용체계로개편, 운용위원회를공사내에설치하여정부로부터독립 ( 김성주의원안 ) 복지부소속의기금운용위원회에민간위원을확대하고, 자료요청등의역할을보완해독립성을강화하고, 기금운용본부의법적근거를마련하며, 기금운용목적을변경 4. 쟁점별검토 기금운용위원회위원구성 민간전문가중심 가입자대표성강화 ( 상대주장 ) - 전문성과독립성이결여된기금운용체계로인한소극적이고보수적인기금운용탓에수익률이낮다는논리. - 초과수익률을 1% 올리면, 연금보험료율을 2% 올리는효과와동일하고, 국민연금기금소진시기를 9년연장할수있다고주장. - 따라서김재원의원안은, 수익률제고를위해민간금융투자전문가로구성된민간상설위원회를설치하고, 가입자단체들이이들을추천하도록함. ( 반박 1) 전문성에대한사회적합의필요, 민간전문가맹신위험 - 국민연금기금의운용전략에대한사회적합의가필요함. 수익률, 안정성, 공공성등의운용전략중어떤것을우선에둘것인지에대한합의가없는상태에서수익률제고만을위한개편은지지를받기어려움. 전문성이필요해민간금융투자전문가가필요하다는주장은어떤운용전략을선택하느냐에따라필요한전문성이달라질것임. - 기금운용위원회에서필요한전문성은자산운용시장실물경험이아님. 기금운용위원회는전략적의사결정단위이기때문에전체기금운용의목적을이해하고평가할수있는식견이필요함. 거대연기금의운용과정에서발생할수있는정치적사회적리스크를조정하고가입자들의동의를이끌어낼수있는주체로서의역할이중요함. - 국민연금법에따라기금운용위원회산하에전문가로구성된기금실무평가위원회 78

가상정안건을사전에심의하도록되어있고, 기금운용본부실무자는금융전문가로구성되어있음. - 민간투자전문가가반드시수익성을높인다는보장도없음. 세계최고의금융기관들도금융위기를맞아엄청난손실을입은것을보더라도, 세계금융시장의불안이나경기침체등이발생한다면금융전문가라할지라도손실을막을방법이없음. - 오히려민간투자전문가는상대적으로단기수익성에만집착하거나, 금융시장의왜곡및국민경제의자산배분왜곡현상을초래할가능성이높음. - 가입자대표가추천위원회에참여하는것으로는기금운용의대표성이나정치적책임성을담보하기어려움. 전문성을내세워오히려가입자대표를내쫓는것은공적연기금의연금주권원칙을부정하는것이므로, 가입자대표의직접참여를통한대표성확보와함께가입자단체의전문성강화를위한방안을마련하는것이올바른개혁방안일것임. ( 반박 2) 수익률제고만병통치론의허구성과위험성 - 수익률이오르면, 변동성과손실확률역시증가함. 연금기금주식투자에서발생되는평가손이연금에대한불신증폭과연동되고있는상황에서손실확률을높이는수익성치중전략을앞세운기금운용공사설립주장은위험을높이는일 - 수익률은비교기간에따라다름. 증시상황이좋은기간에는국민연금기금수익률이낮은편이나, 주식폭락기에는국민연금수익률이우수함. - 수익률 1% 상승때고갈시기를연장할수있다는주장은국민연금재정추계에사용되는가정들을교묘히과장한것임. 출산율도 0.2명늘면기금소진시기가 5 년늦춰지는것으로추계됨. 하나의가정변수를갖고유리하게이용한주장으로부적절함. - 더욱이불안정한세계경제상황에서, GDP 50% 에달하는기금을가지고, 1% 초과수익을지속적으로올리는것은불가능에가까움. 국민연금정책 79

기금운용위원회독립 정부로부터의독립 시장지배위험 그림 국민연금기금운용위원회구성과련국민연금법개정안비교도표 현행 ( 김성주의원안 ) 김재원의원안 대통령 대통령 복지부장관 복지부장관 연금심의위 ( 비상설 ) 기금운용위 ( 비상설 ) 연금심의위 ( 비상설 ) 기금운용위원회 ( 독립상설 ) 국민연금공단 ( 제도운영 ) 기금운용본부 ( 자산운용 ) 국민연금공단 ( 제도운영 ) 기금운용공사 ( 자산운용 ) 기금운용위원회위원의자료요청등역할강화 기금운용본부법적근거마련 ( 기금이사 1 인 기금운용임원 3 인 ) 기금운용공사설립 ( 무자본특수법인 ) 여유자금을기금운용공사가관리 기금운용위원회민간위원으로구성 복지부 : 재의요구, 출석발언, 성과평가 자료 : 국민연금법일부개정법률안검토보고, 보건복지위원회, 2013. 4 ( 상대주장 ) - 기금운용의독립성확보를위해정부부처에속하지않아야한다는주장. - 김재원의원안은, 기금운용공사를별도자산운용전문기관으로설립하고자함. ( 반박 1) 정부로부터의독립이라는미명아래오히려시장에지배당할위험 - 과거정부 ( 주로경제부처 ) 가공공자금강제예탁을실시했던사례나, 주식시장부양책으로국민연금기금을투입해오는등, 정부로부터의독립성이필요한것이사실임. - 그러나, 가입자대표의직접참여가배제된상태에서금융전문가로운용위원회를구성하는김재원의원안을기반으로한공사독립은, 오히려금융전문가에대한경제부처의개입이심화될가능성이있고, 시장에지배당할위험이높음. - 더욱이장래국민에게지급해야할연금급여에대한최종책임이있는정부의권한을배제하는별도의독립공사로의전환은국가책임약화로이어짐. 80

- 따라서정치권력과경제권력으로부터의진정한독립은, 청와대와경제부처뿐아니라거대자본의영향력으로부터의독립역시확보해야하는것이며, 정부, 사용자, 가입자대표가균형있게참여하는체제를마련하고가입자를기금운용의실질적주체로확고히서게하는일을통해달성될수있는것임. 5. 기금운용체계개편논의의바람직한방향 사회적합의를통한기금운용원칙정립이선행되어야함 기금운용체계개편논의가촉발된것은현행체계가출범한지 4년만인 03년에기금운용의전문적운용을명분으로한기금운용위원회상설화주장이제기되면서부터임. 03년부터 08년까지정부는 4차례의정부안과 2차례의수정안을국회에제출한바있음 ( 붙임 1 참고 ). 그동안국회에제출된정부안을살펴보면기금운용위원회를어디에설치할지여부, 운용위원회위원구성을어떻게할것인지, 기금운용본부를공사화할지여부등에대해일관된철학과원칙없이추진되어왔음을알수있음 월 월및 월에는기금운용위원회를복지부소속으로상설화하는안 월에는대통령산하로비상설화하는안 월에는민간기구에상설화하는안을제출 위원회위원구성도 월과 월에는경제금융및복지분야전문가 명으로구성하는안 월에는가입자대표를포함하여 인으로구성하는안 월과 월에는금융투자전문가 인만으로구성하는안을각각제출 월에는 월정부안에대한가입자대표참여배제및정부책임성부족문제를당시민주당이제기하자금융전문가 인을축소하는대신 정부위원및가입자추천전문가각 명씩을추가하는수정안을제시한바있음 거대국민연금기금을운용하는원칙을사회적합의를거쳐설정하고이를실현하기위한전략으로기금운용위원회설치, 구성, 본부공사화등을논의해야함. 년금융위기를교훈삼아안정성을최우선으로고려해야함 08년도금융위기당시고위험자산에대한투자비중이높았던해외연기금의자산급감상황을경험하면서수익률극대화중심의기금운용체계개편논의는약화되었음. 당시정부가기금운용체계개편의모델로삼았던 CPPIB 등금융전문가로구성 국민연금정책 81

된해외연기금과주식투자비중이 50% 이상인해외연기금은 08년도 9~10월에있었던주식시장폭락으로인해 25% 대의기금운용수익률을기록하였음. 금융위기 5~6년전인 2001~2002 년도주식시장악화기간의기금운용수익률을비교하더라도동일한결과를볼수있음. 표 년도금융위기당시해외공적연기금규모및수익률추이 기금명 CPP ( 캐나다 ) AP 2 ( 스웨덴 ) GPIF ( 일본 ) CalPERS ( 미국 ) APG ( 네덜란드 ) NPRF ( 아일랜드 ) 규모 108.9 십억 CAD 173.3 십억 SEK 95.2(9 월 ) 조 JPY 183.3 십억 USD 173 십억 EUR 16.4 십억 EUR 주식비중 (2007 년말 ) 65% 61% 24% 60% 51% 72% 2008-13.7 (3 월 -12 월 ) -24.0-3.0 (4 월 -9 월 ) -23.1-20.2-29.5 2007-0.3 4.8-6.10 10.2 3.8 3.3 2006 12.9 13.0 4.6 15.7 9.5 12.4 운용수익률 2005 15.5 18.7 14.4 11.1 12.8 19.6 2004 8.5 11.6 4.4 13.4 11.5 9.3 2003 17.6 17.8 13.0 23.3 11.0 12.8 2002-1.5-15.3-8.6-9.5-7.2-16.1 2001 4.0-3.2-2.7-6.2-0.7 4.4 주1. CPP 및 GPIF 2007년이전수익률은익년도 3월말기준값임. 2. CPPIB와 NPRF는 2008년도정부안의모델로전문가로구성된지배구조임. 결국공적연기금의자산배분은호황기의높은수익률만을고려할것이아니라 점차빨라지고있는불황주기에대비하여자산종류별투자비중을결정해야하 는것임. 즉, 안정성을충분히감안해서운용해야함. 제도와기금의통합적관점에서기금운용체계개편논의를진행해야함 연금제도전체관점에서기금운용수익은기금수입의증가를위한하나의수단이지제도안정을보장하는받침목은될수없음. 정창률교수님의발제에나와있듯, 우리연금제도는저부담 고급여체계로설계되어있고부분적립방식을취하고있어국민연금이향후지급하여야할연금급여액 ( 부채 ) 이기금적립금 ( 보험료 + 기금수익금 ) 을초과할수밖에없는구조이 82

기때문에기금운용만으로연금제도의지속가능성은보장할수없음. 국민연금기금은연금지급을위한책임준비금이고, 보험료와기금운용수익금을재원으로조성하는것이므로국민연금제도의지속가능성은제도적요인과기금운용이라는두측면을동시에봐야함. 따라서, 기금운용체계독립등개편논의에앞서제도와연계한장기재정목표를수립하고, 제도와기금의책임분담을나누고이를기반으로한기금운용목표설정이우선되어야함. 수익성강조및민간기구화는대안이될수없음 두개정안에대한보건복지위원회의검토보고서는 기금운용위원회를민간기구화하는법안 에대해다음과같은문제를지적하고있음. 1 기금운용위원회를민간기구로설치할경우지본시장을사실상과점할기금이국민경제및자본시장에미치는영향을고려하지아니한채기금을운용할가능성이있음 2 수익성만을고려하여여유자금을운용하면자본시장을왜곡할수있고자본시장왜곡은국민경제에악영향을미쳐, 결국기금운용등국민연금제도에도부정적영향을미치는결과가초래가능 3 국민연금기금운용결과에대해정부에직접적인책임을물을수있는장치를보완하고, 정부부처의참여를완전배제할것이아니라경제부처가아닌정부부처의기금운용에참여하여야함 4 기금의소유자인가입자등이기금운용정책결정에참여하는것이필요 5 수익률증가에따라변동성과손실확률역시커진다는점을고려하여연금기금재정의안정성을담보하는장치가필요함 6 개정안의기금운용공사는현행 공공기관의운영에관한법률 상기금관리형준정부기관으로기금운용공사를공공기관에서배제하여공사의독립성과자율성을보장하려는법개정취지는달성할수없음 이러한검토의견은, 국민연금기금은국민경제와자본시장과의조화를이루도록운영 ( 현행기금운용원칙중공공성과유동성원칙에입각한운용 ) 되어야하고, 가입자대표의참여보장, 정부의책임성과기금의독립성의조화, 국민연금재정의안정성을고려한체계개편등이기금운용체계때고려되어야하다는것임. 국민연금정책 83

연금주권을포기할것인가 강화할것인가 국민연금제도의발전을위해서는무엇보다국민신뢰회복이중요함. 이를위해연금제도의사각지대를최소화하고, 국가의투명한운영이필요함. 기금운용에있어서도수익률극대화에서벗어나안정성과의균형을추구해야함. 최근기초연금도입과정과같이국민연금가입자들의가입동기를약화시키고신뢰를무너뜨리는방식은제도발전을크게저해하는요소임. 따라서, 기금운용체계개선방안논의에있어서도국민 ( 가입자대표 ) 의연금주권강화가가장중요한원칙이되어야할것임. 84

Section2_ 토론 2 기금지배구조개선 원종욱 / 한국보건사회연구원미래전략연구실장 국민연금정책 85

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Section3 발제 국민연금기금운용의과제와운용방향 원승연 / 명지대학교경영학과교수 국민연금정책 97

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Section3_ 토론 1 국민연금기금운용의진보적청사진 김미희 / 통합진보당국회의원 목차 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금기금의현황과추이 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금지배구조와문제점 국민연금기금의대안적운용방안 금융적수익률에서사회적수익률로의전환 사회책임투자론 대안투자전략으로서의고용과복지확대를위한기금운용방안 고용확대를위한투자전략 복지시설에대한투자전략 의결권행사를통한경영참여 결론 116

우리나라국민연금기금은 2014 년 5 월말기준, 442 조원으로집계됐다. 연금기금 을많이쌓았다는일본, 스웨덴보다액수가많은거대한규모로운용의중요성은 말할것도없다. 정부는연기금의효과적운용을위해서라며주식, 채권투자확대해왔고국내주식에약 80조원을투자하고있다. 이금액은국내주식시가총액의 6% 에해당하며대부분재벌기업들의주식이다. 당연히국내경제에막대한영향을끼칠수있는규모이고이를이유로해외투자를확대하며운용방향을잡고있다. 주식, 채권에들어가있는돈은경제위기로인해결정적타격을입을수있다. 2008 년금융위기에스웨덴과캐나다의연기금수익률이마이너스 28% 까지간적 이있고아직도기금을회복하지못하고있는것은좋은본보기이다. 평범한노동자와시민들이대부분낸연기금을진보적관점에서어떻게운용하면 좋을지모두가생각해봐야한다. 1. 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금기금의현황과추이 연금제도는사회복지의가장중요한요소중의하나로일찍이서구에서먼저도입되었다. 노동시장에서은퇴한노령자들에게일정한소득을보장하는연금제도를가장먼저실시한나라는비스마르크수상시절의독일이었다. 1889년독일에서노인연금제도가실시된이후유럽여러다른나라들에영향을주어이후 10년내에많은국가들이연금제도를도입하게되었다. 1935년에가장늦게도입한미국을끝으로서구국가들은 2차대전전에대부분연금제도를실시하게되었다. 우리나라는 1973년국민복지연금법이제정되어 1974년 1월부터시행예정이었으나 1973년발생한오일쇼크에의한경제불황으로무기한연기하였다가 1988 국민연금정책 117

년 1월부터시행하게되었다. 독일에비해거의백년이나늦게출발하는셈이었다. 시행초기인 1988년에는 10인이상사업장을대상으로출발하였고 1992년 5인이상사업장으로확대하였으며,1995년에는농어촌지역에까지그리고 1999 년 4월에는도시지역에까지국민연금제도를확대하였고 2006년부터는마지막단계로서근로자 1인이상사업장이면당연가입되어야하는것으로되어명실상부한전국민연금시대가열리게되었다. 2013년말기준으로국민연금기금의현황은다음과같다. 가입자는 20,744,780 명이고수급자는 3,653,000 명이다. 국민연금제도는노후뿐만아니라장애나사망시에도일정한연금을제공하는복지제도이다. 그래서수급자중에는노령연금수급자뿐만아니라장애연금과유족연금수급자도있다. 표 연도별기금관리현황 시가기준 구분 06.12 07.12 08.12 09.12 10.12 11.12 12.12 13.12 14. 5 누계 조성 (A) 304,216 355,261 225,853 500,843 554,295 351,892 551,681 486,278 204,080 5,435,315 연금보험료 201,523 216,702 229,855 238,582 252,857 274,346 301,277 319,067 138,919 3,468,105 운용수익 101,043 137,190-4,191 262,462 301,058 76,717 249,916 166,513 64,994 1,959,074 기타 1,650 1,370 189-200 380 829 488 699 167 8,135 지출 (B) 47,570 55,936 66,978 78,719 90,812 103,118 120,682 136,410 58,325 1,020,014 연금급여지급 43,602 51,826 61,808 74,719 86,359 98,189 115,508 131,128 56,304 967,618 운영비등 3,968 4,110 5,170 4,000 4,453 4,930 5,174 5,282 2,021 52,397 증가 (A-B) 256,646 299,325 158,875 422,124 463,484 248,774 431,000 349,869 145,755 4,415,300 운용 1,896,065 2,195,400 2,354,325 2,776,424 3,239,908 3,488,677 3,919,677 4,269,545 4,415,300 4,415,300 공공부문 - - - - - - - - 0 0 복지부문 2,483 2,036 1,842 1,540 1,282 1,081 1,271 1,249 1,296 1,296 금융부문 1,890,596 2,190,099 2,350,015 2,772,519 3,235,975 3,484,681 3,915,683 4,264,473 4,405,881 4,405,881 기타부문 2,986 3,264 2,468 2,365 2,650 2,915 2,723 3,823 8,123 8,123 출처 : 국민연금공단 < 표 1> 에서보듯이엄청난규모로빠르게증가하고있음을알수있다. 현재국 민연금적립금규모기준으로세계 4 대연금으로자리를굳혔는데올 2.4 분기들 어원고심화로원, 유로환율이빠르게하락하면서세계 3 위규모를넘보고있 118

다. 국민연금공단에서분석하고전망한자료에따르면이와같은적립금의증가양상은향후 30년간은계속될것으로예상되는데 2043년에 2,465조원에달해최고조에이를것으로추정된다. 그러나이시기를정점으로하여이후급격히감소의길로들어서 2060년경에소진될것으로전망하고있다. 이는 2043년까지는수급자가가입자에비하여적은상태라기금의적립이계속되다가이후저출산고령화의영향으로연금을받아야할수급자가계속증가하게되면지출되는돈이많아져서현재의보험료율과지급율이유지될경우기금이소진될것이라는것이다. 국민연금공단에서전망하는향후적립금의추이는다음과같다. 표 향후적립금의추이 2012 년 2020 년 2043 년 2060 년 415조원 924조원 2465 조원 예상소진시점 출처 : 국민연금공단 이를그림으로나타내면아래와같이나타난다. 그림 국민연금적립금규모의전망과추이 출처 : 국민연금공단 그런데정부는 5년마다연금재정계산을통하여미래의연금지급수준을예측하고있으며, 이를반영하여제도를개선해나가고있다. 2007년에국민연금법개정이있었는데이전제도하에서는 2047년으로예상되었던기금소진시기를법률개정을함으로서 2060년으로늦출수있었다. 개정안의핵심적인내용은내는보험료는현재대로소득액의 9% 를유지하되소득대체율은 40년가입시현행 국민연금정책 119

60% 에서 2008년에는 50% 로인하한후 2009년부터매년 0.5% 씩조금씩낮추어 2028년부터 40% 가되도록조정하였다. 내는보험료에비해 2배이상을받을수있도록후하게설계된데다저출산고령화로연금납부자보다수급자가많아지게되면빠른기금소진이예상되므로미래세대의부담을완화하고장기적인재정안정을도모하기위하여연금지급률을하향조정한데있다. 이는앞으로도제도적보완을해나간다면기금소진시기를얼마든지더늦출수있다는것을말해주는것이다. 그러므로지금당면과제는기금고갈에대한걱정이아니라점점불어나는이거대한적립금을어디에어떻게쓸것이냐하는것이더욱큰문제이다. 2013년 GDP대비국민연금적립기금비율은 31.3% 이나점점늘어나 2035년경에는 GDP 의 50% 에육박하는엄청난규모로성장할것으로예상되고있다. 따라서이적립된기금을누가어디에어떻게쓰느냐에따라나라경제도사회도변화할수있는것이다. 국민연금기금의운용실태와문제점 국민연금기금의재원은연금보험료와운용수익, 전입금, 결산잉여금, 국고보조금, 공단임대보증금등으로조성되며지출은연금급여지급, 공단운영비, 복지타운관리비등의항목으로이루어져있다. 조성된금액에서지출하고남은금액이적립금으로운용되는데금융부문, 공공부문, 복지부문등에투자되고있다. 금융부문에대한투자는주식과채권등전통적투자상품과부동산, 사회기반시설등에대한투자인대체투자로구성되고, 공공부문은농어민지원이나사회간접자본시설등공공목적사업에투자하는것으로서현재는공공자금관리기본법의개정으로공공부문에의투자는폐지되었다. 복지부문은가입자의복지증진을위한자금대여나복지시설에의투자를의미하고기타부문으로공공회관취득비, 임차보증금및기금보관금등으로사용되었다. 120

그림 적립금구성 출처 : 국민연금기금운용본부 2014년 5월국민연금조성금액의 81% 가적립되고있으며적립금의 99.9% 가금융부문에투자되고있다. 복지부문은 1,300억원으로 0.03% 에불과하다. 금융부문은국내주식 19.5%, 국내채권 55.4%, 해외투자 15.3% 로적지않은비중을차지하고있으며대체투자는 9.5% 를차지하고있다. 여기서대체투자는부동산, 사회간접자본 (SOC), 사모투자 ( 벤처, CRC, Private Equity) 등에대한투자를총칭한다. 표 기금투자내역 단위 십억원 2014 년5월 비중 (%) 포트폴리오추이 ( 시장가 ) 441,530 100 공공부문 0 0 복지부문 130 0.03 금융부문 440,588 99.79 국내주식 85,863 19.5 국내채권 244,255 55.4 국민연금정책 121

2014 년5월 비중 (%) 해외주식 48,685 11 해외채권 18,844 4.3 대체투자 41,739 9.5 단기자금 1,203 0.3 기타 812 0.18 출처 : 국민연금기금운용본부 이상의적립금중가장비중이큰금융부문에투자되는기금규모의추이를살펴보면국내주식과해외투자가계속늘어나고있다. 2008년금융위기로주식투자비중도동반하락하였지만세계금융의회복과함께 2010년주식투자비중은 20% 대로늘어나기시작하였다. 2009년부터는해외투자에나서기시작하였으며채권투자비중을줄이고주식투자비중을늘려나가고있음을볼수있다. 그런데이러한방향은앞으로더욱확대될전망이다. 국민연금공단은기금수익률제고를위한입장을분명히하고있기때문이다. 즉투자대상을다변화하기위하여채권의비중을낮추고상대적으로위험자산인주식과채권의비중을늘리는기조로운용하겠다고하며국내시장의협소성과국민연금의영향력을감안하여해외투자를확대하는방향으로운용하겠다고하고있다. 또한세부자산별로안정적이라고인식된특정섹터, 지역, 유형에만집중되어있던포트폴리오를다변화시키는노력을지속하겠다는입장을밝히고있다. 국민연금기금운용계획을보면채권의비중을 60% 미만으로줄이고주식을 30% 이상으로, 대체투자를 10% 이상으로하겠다는계획을보이고있다. 122

그림 국민연금운용계획 출처 : 국민연금기금운용본부 이와같은계획은기금자산의안정적증식을통하여자산의실질가치를보존하는것을최우선과제로하여단기적으로는투자위험이높지만장기투자로운용성과를제고할수있는자산에의투자를확대한다는것이다. 그리고국내시장에의집중투자위험을줄이고해외유망자산으로의투자를확대하며, 외부의전문성을활용하여수익률을제고하고기금투자의의사결정집중화에따른위험을분산한다는차원에서기금운용기본방향을수립하였다고밝히고있다. 현재국민연금의기금운용원칙으로다음과같은다섯가지원칙을명시하고있다. 첫째는수익성의원칙으로가입자의부담, 특히미래세대의부담완화를위하여가능한한많은수익을추구하여야한다는것이다. 둘째는안정성의원칙으로기금은투자하는자산의전체수익률변동성과손실위험이허용되는범위안에있도록안정적으로운용하여야한다는것이다. 셋째는공공성의원칙으로전국민을대상으로하는제도이고, 적립규모가국가경제에서차지하는비중이크므로국가경제및국내금융시장에미치는파급효과를감안하여운용하여야한다는것이다. 넷째는유동성의원칙으로기금은연금급여의지급이원활하도록유동성을고려하여운용하여야하며, 특히투자한자산의처분시국내금융시장충격이최소화되는방안을사전에강구하여야한다는것이다. 마지막다섯째는운용독립성의원칙으로기금은상기원칙에따라운용하여야하며, 다른목적을위하 국민연금정책 123

여이러한원칙이훼손되어서는안된다는것이다. 실제로기금을운용하는데있어서수익성을가장중요한평가지점으로하여성과급중심의보상체계를세워놓고지급하고있음을볼수있다. 기금을직접운용하고있는기금운용본부전문운용성원들에게기금운용성과에따라목표성과급과초과이익성과급등인센티브를받을수있는체계로운영하고있다. 표 연금기금자산별성과내역 단위 십억원 2014 년 5 월말 2013 년 2011~2013 년 (3 개년 ) 1988~2013 년 ( 설정후 ) 수익률 ( 잠정 ) 수익률수익금수익률수익금수익률수익금 전체 2.7 4.2 16,651 4.5 49,315 6.4 189,408 복지부문 1.4 0.1 0-0.5-2 6.9 620 금융부문 2.7 4.2 16,641 4.5 49,287 6.2 169,550 국내주식 -0.1 2.9 2,260 1.3 2,551 9 36,301 국내채권 4.5 2.1 4,897 4.5 30,204 5.7 110,158 해외주식 0.3 21.3 7,091 10.1 7,928 6.5 7,571 해외채권 4.8 0.3 62 5 2,551 5 6,691 대체투자 (*) 0 6.4 2,309 6.9 5,985 6.2 7,731 단기자금 1.3 2.6 49 3 142 5.5 1,315 기타부문 0.7 1.3 10 1.4 29 2.3 155 출처 : 국민연금기금운용본부 주1) 금액가중수익률기준. 기준월까지의연평균누적수익률을나타냄. 단, 주식및대체투자의경우 기간수익률반영 주2) 연중수익률 (*) 은공정가치평가반영전수익률임 2013 년한해동안의국민연금기금의총수익률은 4.2% 이고수익금은 16 조 6510 억원이고, 1988 년국민연금기금이운용되기시작한이래연평균수익률은 6.4% 이고누적수익금은 190 조적지않은액수이다. 그러면이러한수익률을다른나라의연기금과비교하면어느정도일까? 국민연금이다른어느나라의연기금보다도수익성면에서떨어지지않고있다. 124

2006년과 2007년그리고 2009년과 2010년에는국민연금보다캘퍼스나노르웨이정부연금등이더높은수익룰을보이고있지만 3년또는 5년평균수익률은가장높은수익률을보이고있다. 왜이러한현상이나타나는가는 2008년의수익률차이에서비롯된다. 2008년금융위기로인하여주식가격이폭락하자, 다른나라의연기금은많게는 27.1% 에서적게는 13.9% 까지큰적자를보았던것이다. 다행히국민연금은마이너스 0.21% 로선방을하였다. 이런배경에는국민연금이주식보다는안정적인채권을선호한보수적인투자에기인한다고할수있다. 이런사례들을보면주식과대체투자가많은연기금일수록손실이컸음을볼수있다. 아직세계경제가완전히회복되지않고있고유로존의위기라든가금융불안이잔존하고있는상황에주식투자를확대해나가는방향으로기금운용을하겠다는것은결코바람직하지않고다른나라의연기금운용방식의전철을따라가는것도옳지않다. 현재연기금의반이상이투자되어있는국채는국가재원을충당하기위해발행하는것으로국가재정으로투입되는것이고특수채는전력공사채권, 토지개발채권, 지하철공사채권, 전신전화채권, 도로공사채권등으로공공단체와공적기관등특별법인에서발행하는채권으로이역시넓은의미에서국가재정운용의한축으로사용되어진다고볼수있다. 또통안채는통화량조정을목적으로한국은행에서발행하는통화안정증권을사는것으로이역시도공공부분의재정운용영역이라고볼수있으며금융채도산업금융채권과중소기업금융채권등으로역시공적영역에속하는부분이라고할수있다. 그런면에서국민연금이투자하는채권은대부분공공부문운용에대한자금지원의역할을하는것이라고할수있다. 표 국내주식투자현황 년말기준 조원 종목 평가액 비중 지분율 삼성전자 15.5 18.80% 7.70% 현대차 4 4.80% 7.60% SK하이닉스 2.4 3.00% 9.30% 포스코 2.1 2.60% 7.50% 현대모비스 2.1 2.60% 7.50% 신한금융지주회사 2 2.40% 8.80% 국민연금정책 125

종목 평가액 비중 지분율 NAVER 1.9 2.30% 8.00% 엘지화학 1.8 2.20% 9.10% KB금융지주 1.6 2.00% 10.00% 기아차 1.5 1.80% 6.70% 출처 : 국민연금기금운용본부 주식투자상황을보면대기업중심으로투자하여안정성과수익률을고려하고있 다. 국민이조성한국민연금기금이재벌기업에상당한규모로투자되어있으며 주식시장에서국민연금이차지하는비중은커지고있다. 2014 년 5 월 23 일, 국민연금기금운영위원회는국민연금의향후 5 년간목표수익률 5.8% 를달성하기위해주식투자비중을 35% 이상끌어올리고해외주식비중을높 여나가기로했다. 앞에서살펴본것처럼국민연금은수익률위주의투자를중심으로운용되고있음을볼수있다. 수익률이증대되면기금고갈시점을늦출수있다는장점이있다. 기금의고갈을연장시킬수있는방안이수익률제고밖에없는것인가하는것은별도의논의로하더라도수익률중심의운용은여러가지사회경제적문제점을야기하고있음도인식하여야한다. 대부분의자산을금융부문에투자하게되면자본시장의비대화를가져오게되고자원의집중현상이발생하여자본공급의왜곡은물론시장의불안정성을더욱증대시키게된다. 연기금이수익을창출하기위하여주식시장에들어와특정자산에투자될때그자산의가격을밀어올리게된다. 그러나그자산으로부터빠져나오게되면가격을급속히떨어뜨린다. 그런데문제는우리나라국민연금처럼연기금의규모가너무크면시장전체를좌지우지할정도로주요변수가되어버린다. 이많은돈이시장에들어오게되면가격을올리고거품을발생시키지만빠져나가게되면가격이급락하게된다. 수익률중심으로투자를하게되면시장교란을일으키게된다는것을 2000년대연기금이상품시장에서벼락경기를이끌다꺼져버린사례가하나의좋은실례라 126

할것이다. 연기금이자산의 5% 를상품시장에할당하였을때급등한선물가격은현물가격의인상을이끌었다. 석유시장만보면연기금이포트폴리오의작은부분만투입하였음에도불구하고 2004년이후 5년동안을보면석유에대한중국의총수요와맞먹는규모였다. 결국거대한가격거품이형성되지않을수없었는데이거품은또한정책의변화예를들면미국의회의바이오연료권장과같은정책에의해지지된측면이있었다. 연기금이 2008년늦여름과가을즈음상품시장으로부터이탈하기시작하였는데투자된금액의 1/3이빠져나왔을때석유가격은 1배럴당 150달러에서 40달러로주저앉고말았다. (Wray, 2011) 이처럼국민연금기금같은기관투자가가더높은수익률을찾아떠돌게되면상품의가격에영향을미치게되고투기적요소가강화하게되며금융시장은불안정하게된다. 금융시장의불안정은결국연금자산의불안정성을가져오게된다. 경기가붐을일으킬때는수익률이높지만공황과불경기에는수익률의감소가일어난다. 대규모로수급권이발생하게되면혐금확보를위해대규모의금융자산을매도하게되고채권시장과주식시장에충격을줄수있다. 특히대형주로분류되는주식시가총액 100위이내의우량대기업의주식과채권을주로사고있는데그기업들의대다수가재벌기업이므로국민연금기금을통한주식투자는결국전국민의돈으로재벌기업을살찌우게하는기능을하고있다고할수있다. 중소기업과신성장산업에재원조달을하지않고현금보유고가많은대기업에자본공급을하는역할을함으로서대기업과중소기업간에격차를더벌려경제적양극화를촉진시키는결과를낳고있다. 수출위주의대기업의성장이중소기업의동반성장과부의증대, 고용창출로이어지지않고있는현실에비추어수익률제고때문에대기업중심의투자운용을계속하게되면국민경제의균형적성장이이루어지기어려울것이다. 그렇다고해외투자를하게되면국내고용이늘어나지못하게되는결과를가져올것이다. 오늘날사회경제적양극화로상대적빈곤감과박탈감이증대되고있는마당에연금의수익률을높이기위해서이러한경향을더욱부채질하는것은문제가있다고할수있다. 특히고용불안이가중되면소득이적어지고출산율도낮아질것이므로국민연금재원의원천인보험료수입도적어질것이다. 한편에서는수익률이높아지더라도다른한편에서는고용의악화와저출산이심화되면장기적으로는국민연금재정기반을허물어뜨리는결과를가져올수있는것이다. 그러므로이제는대안의기금운용방안에대해정립이되어야할때이다. 국민에게서조 국민연금정책 127

달된재원인국민연금기금의운용이전국민에게골고루혜택이돌아갈수있도 록국민경제의균형적발전과사회발전을위한투자전략을짜야한다. 2. 국민연금지배구조와문제점 현재국민연금지배구조를살펴보면연금기금의운용에관한모든사항을결정하는유일한합법적인의결기관으로기금운용위원회를두고있는데이기금운용위원회는모두 20명으로이중가입자대표가 12명으로과반수를차지하며참여민주주의가보장되도록설계되어있다. 국민연금기금운용위원회는국민연금의운용에관한주요사항을심의ㆍ의결하기위하여보건복지부산하에둔위원회이다. 국민연금기금운용위원회는기금운용계획, 기금운용지침등국민연금기금운용에관한주요사항을심의하는기구이다. 그구성원들을살펴보면위원장은보건복지부장관이며정부위원은 5명으로국민연금공단이사장을포함해서기획재정부, 농림축산식품부, 산업통상자원부, 고용노동부에서각기차관이참가하며사용자대표는한국경영자총협회, 중소기업중앙회, 전경련에서각각추천한 3인, 근로자대표는한국노총과민주노총, 전국공공노동조합연맹에서 3인이참가하며, 지역가입자대표는농협, 수협, 공인회계사회, 외식업중앙회, 한국소비자단체협의회, 바른사회시민회의등에서 6인이참가하고, 전문가로는보건사회연구원장, 한국개발연구원장등 2인이참가하여총 20인으로구성되었다. 여기서농협과수협은금융기관으로서역할을하고있는데어떻게농민과어민을대표하는자격으로참여하고있는지의문이며또공인회계사회나외식업중앙회그리고바른사회시민회의가어떤명목으로가입자대표가되었는지도의문이다. 이러한석연치않은문제가있음에도어떻든모양새는가입자들을대표로하는사람들과관계전문가그리고정부행정관료들이같이회동하고있다. 현정부는국민연금지배구조를수익성위주로운영하려하고있으며이를위해금융적전문성을강화하는방향으로나아가려하고있다. 그러니연금기금의사회적책임성, 공공성을약화되어가고있고, 금융전문가중심의운영은민주주의원칙을약화시키는것이다. 현행기금운용체계는몇가지점에서중대한문제점을안고있다. 첫째, 기금운 128

용위원회가연금기금운용과관련하여최고의사결정기구임에도실질적인권한을행사하는데는한계를보이고있고, 기금운용에대한심도깊은논의를하기에는매우부족하며산하각종위원회도역시마찬가지이다. 몇차례회의만으로방대한기금운용전반에대해면밀하게심의하기란거의불가능하다. 보건복지부가만든기금운용지침을형식적으로검토하는실정이다. 기금운용위원회의위원장직을보건복지부장관이맡도록되어있어서사실상보건복지부의영향력이절대적이라고보아야한다. 아래그림에서도나타나듯이보건복지부가중심적역할을하고있다. 그림 기금운용체계 출처 : 국민연금기금운용본부 둘째로이런상황이다보니기금을운영하는데있어서정부의입김이강하게작용하여경기부양수단또는주식시장의주가를떠받치는수단으로연기금이동원된사례가적지않았다. 이런점에서정치인이나정부고위관료들로부터의독립이필요하다. 셋째로기금운용위원회산하로있는기금운용본부는상설운용조직으로전략적자산배분에대한주요결정을하고있다. 기금운용본부가전략적자본시장이나자산운용업계쪽에미치는영향은실로막대한데심각한문제는기금운용위원회가전략적자산배분에대한안을가지고역할을하고있는기금운용본부를통제하고관리하여야하는데그러한능력을갖고있지못하다는점이다. 이런상황이다 국민연금정책 129

보니국민연금이민주적통제에있기보다는소수의금융엘리트에의해좌우되는실정이다. 기금운용위원회가양대노총이참여하는등외형적으로는참여민주주의적인틀을지니고있고개방적민주적지배구조를갖고있는것처럼보이지만실제로는대표성이형식적차원에머물고있으며논의범위설정, 기금운용지침작성, 중장기운용계획수립등을도맡고있는보건복지부의행정관료와연금관련재무전문인력의영향이지대하다. 넷째로가입자위원들이기금운용위원으로서의전문성부족을들수있다. 현행기금운용체계에서는가입자위원에대한제도적지원이없다는것도문제다. 기금운용위원이아니라이들을추천하는위원회참여로국한하고있다. 기금운용체계의독립화와전문화를빌미로가입자단체를배제하는것은연금지배구조의민주적이고사회적인원칙을훼손하는일이며금융투자전문가들로기금운용을하겠다는것은수익성을기금운영의최대목표로바라보는수익지상주의로서민간보험사에서운영하는개인연금이라면이해가되지만공적연금을이렇게운영한다는것은공공성과안정성이훼손되는결과를가져올수있다는점에서대단히우려스럽다. 3. 국민연금기금의대안운용방안 금융적수익률에서사회적수익률로의전환 국민연금기금을사회연대기금으로규정하고공공성을염두에두고공동체의발전을위한사회경제적투자를했을때는금융적수익률만으로측정하는것은한계가있다. 사회적관점에서의수익률을어떻게개념규정하고측정할수있는지에대한기준을마련하여사회경제적회계로측정하는것이필요하다. 예를들어보육시설에투자했다고하자. 그러면출산율의증가를가져오게되고그만큼인구가증가함으로서연금납부자가많아짐으로해서기금고갈시점을늦출수있는것이다. 결국사회경제적투자는연금기반을강화하게되는효과를가져온다. 이에대해서는내부적으로원칙과기준을마련할필요가있다. 그런면에서기금운용규정과지침의개정이필요하다. 130

그러면이러한사회연대기금으로서의투자의방향을어디로하는것이가장바람직한대안이겠는가? 국민연금은주로는노동자대중들이납부하는보험료로기금이충당되고있다. 그런데대다수노동자들의보험료로조성된기금이금융적수익률을높이기위해자본편에서서노동자들을일터에서내쫒고고용의불안정을야기한다면이는대다수가입자인노동자들의입장과는상반되는것이다. 그렇다면이러한기금이수익률중심의자본친화적으로투자되기보다는노동친화적즉고용친화적으로사용되는것이기금본래의성격에맞는다고본다. 기금을운용하는데있어서수익률을완전히무시할수없을것이다. 그러나수익률만을추구하는맹목적운용행태에서벗어나자는것이다. 사회적으로보았을때더큰수익률을가져올수있는대안적투자의방향은고용과복지다. 일자리는생존과직결되는문제일뿐만아니라사람이사람답게품위를자신의가치와품위를유지하면서살아가는데있어서도필수적이다. 일자리는양적인측면뿐만아니라질적인측면도고려되어야한다. 양질의좋은일자리를제공할수있도록기금이활용되어야한다. 이를위해서는고용의대다수를차지하는중소기업투자비중을확대하여양질의일자리를창출할수있도록기여하여야한다. 사회양극화를해소, 완화하는방향으로기금이운용되기위해서는복지부문투자를활성화해야할것이다. 고용과복지가대안적투자전략의핵심이라고할때이에대한반론도있을수있다. 고용과복지는국가재정을통해재원을마련하여집행을해야하는것이맞는것아닌가하는문제제기가있을수있다. 재정에서실업대책과고용확대전략그리고복지사업에대한지출을하는것은지극히당연한일이다. 그러나국가재정이다감당하기에는역부족이므로국민연금이가지고있는공공성을십분활용하자는것이다. 이는국민연금의기금규모가더커졌지만경제의양극화현상도더커짐에따라연금기금을중소기업과복지분야에대한투자를통해서일정정도해소할수있을것이기때문이다. 그러나국민연금기금을정부편의적으로방만하게사용하는것을방지하기위하여가입자대표의참여와발언을강화하는것이필요하다. 고용과복지문제를해결하는길은한국경제의체질을바꾸는길이다. 역으로한국경제의체질을바꾸어야고용과복지문제가해결될수있다. 국민연금을통한사회경제적투자를잘운용한다면가능하다. 따라서국민연금기금운용을평가할때에는금융적수익률이아닌사회경제적수익률을기준으로하는것이필요하다는것이다. 국민연금공단에서사회적수익률에대한기준을설정하여자체평가의기준으로삼아야할것이다. 국민연금정책 131

사회책임투자론 국민연금의사회책임투자 (Social Responsibility Investment : SRI) 활성화를위한논의가오래전부터제기되어왔다. 22) 여기서사회책임투자란투자결정과정에서경제적금융적성과뿐만아니라사회적, 환경적, 기업지배구조적관점에서투자하는행위를일컫는개념이다. 이러한접근은종교계에서처음시작하였지만 1960년대부터현대적인의미의사회책임투자가나타나기시작하였는데반전평화운동, 환경운동, 여성운동등일련의사회환경적이슈들이고조되던사회적분위기에영향을입었다. 1950-60 년대에는미국의노동조합들이다고용주기업연금 (multi-employer pension) 기금을노동자의자본으로이해하면서노동운동차원의새로운연기금전략으로대응하였다. 그래서의료시설등특정목적에투자하거나투자주식을활용하여주주행동주의및경영관여를적극적으로시도하였다. 1970년대에는남아공의인권탄압과인종차별정책에항의하여투자철회운동을벌이기도하였으며 1980년대이후에는환경문제가대두되면서사회책임투자의관심이사회, 윤리적문제에서환경문제로급격히이동하기시작하였다. 사회책임투자의유형으로는세가지가있는데첫째는사회적선별투자 (Social Screening) 방법이다. 이는알콜이나담배제조, 도박사업, 음란비디오제작, 무기의제조와판매, 노동착취기업등반윤리적인기업에대해투자를배제하는네거티브방식과사회적으로공헌하는기업과환경적으로모범이되는기업, 투명한기업에좋은점수를주고투자를장려하는포지티브방식이있다. 둘째로주식소유를기반으로주주권을행사하는주주권옹호또는경영관여 (Sharholder Advocacy or Engagement) 방식이다. 이는말그대로투자한기업이사회적으로환경적으로정의로운기업활동을하도록기업경영방향에영향을미치도록하는것이다. 셋째로지역사회투자 (Community Investment) 방식이다. 이는경제적특정목적의투자 ( Economically Targeted Investment) 라고도하는데지역경제를활성화하기위해서공동체기업에대한투자나대안금융기관에투자하는등특정목적에투자하는형태이다. 이에대한문건으로는유상현 공적연기금의사회책임투자방안 과송원근 오건호 의 국민연금 기금의사회책임투자활성화방안 을들수있다 전자는주류적시각을 후자는진보진영시각을읽을수있 다 132

이상과같은내용을가지고있는사회책임투자는책임투자, 윤리적투자, 지속가능한투자등으로불리는데사회적이라는의미에대해서달리해석하는여지가많고정량화된지표가없으며금융시장의투자전략이나기법으로만인식하는경향이있어사회책임투자 (SRI) 대신에책임투자 (Responsibility Investment : RI) 라는표현이더자주쓰이는경우가많다고한다. ( 송원근, 오건호 2008) 그렇다면국민연금의사회책임투자의실태는어떠한가? 국민연금기금의경우사회책임투자에대한공식적이고명시적방침은존재하지않는다. 따라서국민연금의자산군에서도사회책임투자를전혀찾아볼수가없다. 해외주요연기금들이채택하고있는표준적인자산군분류를그대로가져와수익성과위험을기준으로자산을배분할뿐이다. 다만국민연금의자산군중대체투자가일부사회책임투자의내용을담고있다. 대체투자내에는부동산투자, SOC투자, 자원 광산개발, 기업지배구조펀드, 사모펀드, 벤처자본투자등주식채권투자로포괄하기어려운자산군이다들어와있는데그중기업지배구조펀드에대한투자, 벤처자본투자등이일부사회책임투자의요소를지닌다. 하지만그비중은극히미미해존재를찾아보기어렵다. 이밖에 2009년 7월국민연금이유엔책임투자원칙 (UN PRI : Principles for Responsible Investment) 에가입함에따라의결권행사시에사회적책임투자요소를고려하여판단한다는선언적의미를의결권행사지침의총칙에규정하고있는게전부다. 사회책임투자론은국민연금거대화에따른올바른투자원칙을제시하고수익성중심의기금운용방안에대해서일정비판하는점, 수익성이나안정성외에사회성이나윤리성등의원칙과기준을설정하여투자하는데대해서는충분히공감할수있다. 하지만국민연금기금이전반적으로금융부문에투자되는것을상정하고있으며실업과고용불안그리고사회양극화해소등당면하고있는한국경제의문제를해결하고자하는입장이불분명하고경제의재구조화를하는데까지는나아가지못하는한계도있다고본다. 최근 (2014년 8월 ) 국회입법조사처에서국민연금기금의사회적책임투자비중을확대해야한다는분석을내놓으며, 자체사회책임투자평가시스템조차갖추지않은점을지적했다. 또한지금껏사회책임투자의비중이높지않았고위탁운용사를통해이뤄졌으나기관투자자인국민연금공단의사회적책임과금융투자분야에있어서의위상을고려할때, 사회책임투자의비중을확대하고자체적으로사회책임투자평가시스템을마련할필요성이있다고덧붙였다. 이런분석이국회에서나오는것은국민연금운용에대한패러다임의변화시점이 국민연금정책 133

온것을말하는것으로해석된다. 대안투자전략으로서고용과복지확대를위한기금운용방안 고용확대를위한투자전략 3.3.1.1. 중소기업전용펀드의조성예를들어어떤기업에국민연금기금이투자되었는데수익률을극대화하기위하여광범하게정리해고를실시한다고했을때수익률을위주로판단한다면정리해고에동의할수있을것이다. 그러나국민경제라는거시적차원에서는수익률이줄어들더라도고용을안정화시키는것이더바람직할것이다. 현재국민연금기금은우량대기업에집중적으로투자되어있는데이를시정할필요가있다. 앞으로늘어만가는기금을계속이런식으로대기업에쏟아부을수는없지않은가? 사업체수의 99% 를차지하고고용의 88% 를점하고있는중소기업에대한투자를늘려나가는것이한국경제의균형적성장에도움이될것이다. 대부분의중소기업이대기업에하청계열화되어있어대기업의수탈구조속에있는실정인데독립형중소기업을육성하는방향으로나가야할것이다. 중소기업의근로조건이대기업에비해서손색이없을때고용시장은한층더안정될것이고내수시장도확대될것이다. 우리나라재벌대기업의경제력집중현상은점점강화되고있는데특히 10대재벌그룹중심으로경제력이점점집중되고있고재벌의주식시장영향역도급증했다. 10대그룹의시가총액이 (2014년 8월 7일기준 ) 727조20 여억원으로유가증권시장과코스닥시장전체시가총액에서차지하는비중도 53.3% 다. 이처럼재벌대기업에부가집중되는현상은잘나가는수출대기업을위해중소제조업체나자영업자들이희생양이되고있다는것을보여주고있는것이다. 고용측면에서보면대기업은양질의일자리가보장되어있어서고급인력이채용되고있지만중소기업은일자리가있어도전망이보이지않고임금등근로조건이열악하여청년층이진입을꺼리고있는실정이어서높은실업률에도중소기업은구인난에시달리는악순환이반복되고있다. 그러나대기업의고용기여도는갈수록떨어지고있다. 대기업이잘되면그성과가아래로흘러중소기업과서민들이골고루혜택을입을것이라는낙수효과 (trickle down effect) 가나타나지않고있다. 따라서중소기업을성장시켜한국경제의버팀목이되도록하는것이일자리 134

창출뿐만아니라한국경제가지속적으로발전하는길이며독점재벌중심의경제운용의폐해를막는길이다. 그러므로국민연금기금에서중소기업을전문적으로지원하는전용펀드를조성하여운용하는것이필요하다. 그런데매출부진, 자금난, 인력난등중소기업이당면하고있는어려움의원인은여러가지있지만결정적인것은핵심기술을보유하지못한데서빚어진다. 그러다보니독자적으로생산성이높은기술을보유하고있는혁신적인중소기업이육성되지않고있다. 중소기업이경쟁력을높이려면기술에서독립성, 독자성을가져대기업의기술종속에서벗어나는것이지름길이라면 R&D투자를해야하지만정부의지원은대기업에비해인색하기만하다. 국가연구개발 (R&D) 예산은대부분대기업이가져간다. 또한중소기업이개발한기술을대기업이탈취하는예도많이있다. 국민연금기금이중소기업에투자되어독자기술을보유하고있는혁신형중소기업을육성하고중소기업을탄탄한중견기업으로끌어올려대기업위주의경제구조와체질을바꾸어나가도록해야할것이다. 중소기업에대한투자는리스크부담도크기때문에수익률면에서문제가발생할수있음도감안해야할것이다. 따라서앞서도지적했듯이국민연금기금은국민의노후보장을위한기금이므로위험회피가가능하고신뢰할수있는부분에투자하는것이바람직하다. 즉성장잠재력이높고투자수익이예상되는중소기업에는국민연금기금이투자를하고그렇지못한하위중소기업은중소기업을지원하는기업은행이나중소기업진흥공단, 신용보증기금, 기술보증기금등정책금융기관을통해지원을하는것이바람직하다고본다. 좋은기술력을가지고신상품을만들어내는능력을가지고있으나신용이높지않고담보제공능력이떨어지는중소기업에대한자금지원을정부기관이나서서하고중소기업으로서이미탄탄한입지를구축한기업을대상으로국민연금기금이투자하면될것이다. 중소기업에대한지원은꼭중소제조업만을대상으로할것이아니라고용유발계수가높은사회서비스분야에대한투자도염두에두어야할것이다. 사회서비스분야가낙후되어서는경제의선진화를앞당길수없는데우리경제가한단계업그레이드되기위해서는지식산업등서비스산업의고급화를실현하고전반적으로서비스산업의질을높여나가야할것이다. 국민연금정책 135

3.3.1.2. 서민금융기관신설과 SOC투자지금자영업자들이무너지고있는데창업의휴폐업률은 75.4% 에달하고있다. (2014년 8월기준 ) 전체고용인구의 26.5% 의비중을차지하고있지만 2003년부터는임금노동자보다실질소득이낮아졌다. 국민연금기금을이용하여이들에대해저리로융자하는대안적금융기관인서민금융기관설립을고려해야한다고본다. 각지자체와풀뿌리운동을하는시민단체와연계하여지역별로진행할수있을것이다. 자금지원은국민연금기금에서하고컨설팅은시민단체가그리고보증은국가나지방자치단체가하는구조로운영되면기금의손실을막을수있을것이다. 서민금융기관을통해서신규창업자금으로대부하여고용창출을일으키도록하자는것이다. 1976년방글라데시에서시작된무담보소액대출은행인그라민은행 (Grameen Bank) 을모델로하여운영하여대출기관의횡포에시달리는서민들의대안금융기관으로자리잡게한다. 국내에도미소금융등이와유사한금융기관이있는데이부분도역시중소기업지원과유사하게정부출연금융기관과차별성을두어미소금융이 7급이하의저신용등급의사람들에게대출을주로한다면국민연금이설립한서민은행은기금의손실을방지하기위하여신용등급이 6 급이상인사람들을대상으로하여서로대상영역을나누어대출업무를하면될것이다. 국민연금기금을가지고좀더대규모기금을조성하여기존의금융기관에비해더저리의장기융자가가능하도록하면대안의금융기관으로서의역할을할수있게될것이다. 남아메리카엘살바도르에서는연기금을이용하여철도투자에활용하였다고한다. 우리도찰도, 도로, 항만등 SOC 투자를하는데국민연금기금을활용하면고용도늘리고경제의역동성도제고하게될것이다. 33.3.1.3. 고용의질을고려한투자다음으로고용의양적측면만이아니라질적측면을고려해야한다. 비정규직이정규직보다많고비정규직의임금이정규직의임금의절반에불과한비정규직의나라가되었는데이런상황을방치하고서는내수가확대되지않는등경제의활성화를이루어낼수없다. 국민연금가입자들의보험료가소득비례로납부한다는점을감안한다면실업과비정규직등고용불안에시달리는사람들이많게되면연금의수입도그만큼줄어들게되고한국경제의미래도밝을수없다. 그러므로비정규직의정규직화와실업을해소하는데기여한기업에투자의우선순위를두는것이필요할것이다. 또한투자한기업에게고용의질을높일수있도록유인 136

책을써야할것이다. 복지시설에대한투자전략 3.3.2.1. 복지사업의요구와필요성기획재정부가발표한 '2013년고령자통계 ' 에따르면이상고령인구비율은 2013 년 12.2% 로 2030년 24.3%, 2050년엔 37.4% 로초고령사회가될것으로전망했다. 미국, 프랑스등선진국과비해서도빠르게진행되는것이다. 현재직장인의 47.4% 만이노후준비를하고있고, 2009년 OECDE 자료에따르면노인빈곤율이 45.1% 에이른다. 상황이이렇다보니저출산 고령화로인해국민연금기금을통한복지사업에대한요구가높아지고있다. 국민연금공단의자체설문조사 (2010.514~5.25) 에서국민연금기금을활용한복지사업에대해 필요하다 는응답이 86.6% 로 필요없다. (13.4%) 에비해월등히높은것으로조사된바있다. 복지사업별로는주택연금이필요하다는응답이 74.3%, 노후생활자금은 77.4%, 실버타운은 88.3% 등으로조사된것으로나타났다. 기타사업으로는보육사업 76.7%, 병원 37.2%, 문화레저 31.4%, 장묘사업 17.2% 로나타났다. 3.3.2.2. 복지사업의법적근거 국민연금기금을통한복지사업의법적근거는다음과같다. 국민연금법 제 조 복지사업과대여사업등 공단은가입자 가입자였던자및수급권자의복지를증진하기위하여대통령령으로정하는바에따라다음각호의복지사업을할수있다 자금의대여 노인복지법 에따른노인복지시설의설치 공급 임대와운영 제 호에따른노인복지시설의부대시설로서 체육시설의설치 이용에관한법률 에따른체육시설의설치및운영 그밖에대통령령으로정하는복지사업 제 항제 호및제 호에따른복지사업을실시하기위하여국민연금기금으로부터보건복지부령으로정하는법인에출자할수있다 개정 공단은대통령령으로정하는바에따라가입자와가입자였던자에대하여국민연금 국민연금정책 137

기금의증식을위한대여사업을할수있다 제 항및제 항에따른대여업무를담당하는공단의임직원은그직무를수행하면서고의또는중대한과실로공단에손해를끼쳤을때에는그손해를배상하여야한다 제 항에따른출자의방법에관한사항은보건복지부령으로정한다 개정 제 조 기금의관리및운용 보건복지부장관은국민연금재정의장기적인안정을유지하기위하여그수익을최대로증대시킬수있도록제 조에따른국민연금기금운용위원회에서의결한바에따라다음의방법으로기금을관리 운용하되 가입자 가입자였던자및수급권자의복지증진을위한사업에대한투자는국민연금재정의안정을해치지아니하는범위에서하여야한다 다만 제 호의경우에는기획재정부장관과협의하여국채를매입한다 개정 제 조에따른복지사업및대여사업 제 조 국민연금기금운용지침 운용위원회는가입자의권익이극대화되도록매년다음사항에관한국민연금기금운용지침 이하 기금운용지침 이라한다 을마련하여야한다 가입자 가입자였던자및수급권자의복지증진을위한사업비 기금의증식을위한가입자및가입자였던자에대한대여사업비 국민연금법시행령 제 조 복지사업 공단은법제 조제 항에따라다음의복지사업을할수있다 개정 노인복지시설의설치 공급 임대 운영과노인복지시설의부대시설로서체육시설의설치 운영및자금의대여 아동복지시설 장애인복지시설등의복지시설의설치 운영및자금의대여 병원과휴양시설또는요양시설의설치와운영및자금의대여 생활안정을위한자금의대여 학자금의대여 당연적용사업장인중 소사업장의사업장내복지시설의설치를위한자금의대여 주택구입자금과전세자금의대여 공단은사업에지장이없는범위에서가입자 가입자였던자또는수급권자가아닌자에게제 항제 호부터제 호까지의규정에따른복지시설을이용하게할수있다 개정 이와같이복지사업을할수있는법적근거는충분하다고할수있다. 그럼에도 138

불구하고복지사업이저조한것은수익률이낮기때문인것으로보인다. 기금운용지침에나타난기금운용원칙에는 신규로추진하는복지사업은사업기간동안의수익률이무위험이자율인해당기간국고채권수익률이상이되도록하여야한다 고 ( 사업기간이 5년인경우 5년만기국고채권수익률이상이되어야함 ) 명시되어있다. 수익률중심의운영패턴에변화를가져올수있도록지침의원칙을수정한다면복지사업에좀더적극적으로추진할수있을것이다. 기금운용은금융부문, 복지무문및기타부문으로나누어운용한다고기금운용계획에서정하였으므로금융부문은수익률을고려하지않을수없으나복지부문은금융적수익률이아닌사회적수익률로접근해야할것이다. 만약금융적수익률을중심으로평가하게되면실제로복지사업은불가능하게되기때문이다. 3.3.2.3. 기존복지사업의현황과평가국민연금공단이행한기존의복지사업은대여사업과청풍리조트사업이있는데대여사업은 94년보육시설대여사업을시작으로 95년노인복지시설, 97년생활안정자금, 98년생계자금, 2008년신용회복지원사업을등을실시한바있다. 각종대여사업은낮은수익성문제로신규사업이사실상중단되어, 복지사업의규모와비중은감소하였다. 1995년 3.9% 였던복지사업의비중은 2014년 0.03% 에그치고있다. 국민연금기금의대여사업현황과복지사업에대한투자규모는아래표와같다. 표 연금기금복지사업현황 단위 억원 시설 대부 구분 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 8월 청풍리조트 714 686 671 648 651 민간보육 557 349 218 123 69 노인복지 84 71 57 38 28 생계자금 1 - - - - 신용회복지원 184 175 135 97 77 출처 : 국민연금공단 국민연금실버론 - - - 365 489 복지투자합계 1,540 1,282 1,081 1,271 1,312 국민연금정책 139

기존국민연금의대여사업은국민연금공단내부에서진행된사업이아니라정부의복지정책수행을위한재정분담차원에서진행된타의적, 일회적인사업이었다. 그러다보니해당사업의성과가적극적인기금운용의성과로수렴되지못하고사후관리의부담만을지는상황으로전개된것으로평가되고있다. 국민연금공단의대표적인복지사업으로서시설투자사업인청풍리조트는 2000년개장한이래계속적자를내고있다. 청풍리조트는공무원연금공단이운영하는상록리조트에비해교통이좋지않은오지에있어접근성이크게떨어진다. 게다가상록리조트는골프장물놀이동산등종합적인리조트로서의면모를갖추고있으나청풍리조트는숙박시설밖에없는점등부대시설이취약하여타리조트에비해경쟁력이떨어지고있다. 리조트시설사업에대해서는기본적인사업추진방향과사업추진에대한당위성이명확히공인되지않은상태에서진행된결과가입자인국민들의충분한공감과호응을얻지못하고있다. 그래서기금운용상의재정및관리부담요인으로작용하고있는것으로평가되고있다. 그렇다고복지사업을포기할수도없다. 복지시설을직접운영하는것을최소화하고다른방식을모색할필요가있다. 3.3.2.4. 복지사업에대한새로운접근사회복지시설에대한투자는원칙적으로국가가해야하는사업이다. 그러나국가재정만으로해결하기에는재정구조가취약하고한계를보이고있는실정이다. 보육시설, 실버타운, 서민임대주택등우리사회에꼭필요하지만재정적여건이취약하여시행되지않고있는상황에서연금기금이투입되어수익성을적절하게보장받으면서사회적복지를증진시킬수있다면적극참여하는것이필요하다. 우리나라사회서비스분야는대부분민간기관에의해공급되고있는실정인데이들민간기관들은영리추구를목적으로운영하고있어낭비적복지비용지출과서비스의질하락을야기하고있다. 표 사회서비스공급의공공비중현황 영유아보육, 교육대학의료요양주택 공공부문비중 20% 25% 8% 1.5% 4.4% 주 : 영유아보육교육은영유아인원대비국공립보육, 교육시설비중임 140

대학은학생정원기준임 (2 년제포함 ) 의료는전체병상중공공병원병상이차지하는비중 주택은전체주택중공공임대주택이차지하는비중 ( 건립중인물량포함시 6.2%) 그러므로사회복지의공공성강화와서비스의질을높이기위해서는사회복지인프라를확충하는것이필요하다. 국민연금공단이직접복지시설을설립하여운영하고관장하기보다는스웨덴의국채매입을통한주택투자사례처럼중앙정부나지방정부가재정을투입하여공공임대주택을건립하여복지를시행해야하나세수부족으로충분히감당하기어려울경우채권을발행하고이를국민연금이매입하는방식으로복지시설을확충하는것이바람직하다고본다. 국민연금이현재투자하고있는채권부문에서스웨덴의주택채권과같은복지성채권의매입비중을늘려나가는것이좋겠다. 또한사회복지시설투자사업의방안으로임대형민자사업인 BTL(Build Transfer Lease) 방식의투자도복지사업의한유형으로자리매김할수있을것이다. 1999년부터민간투자사업으로최소수입보장제도가실시되고 2005년에는정부가민간투자자에게임대료를지급하는 BTL방식이도입되면서민간투자사업이활성화되고있다. 정부가일정한수익률을보장해주기때문에안정적인사업이라고할수있다. 여기에국민연금기금이참여하면공공성과수익성을동시에얻을수있는일거양득의사업이라고할수있다. 이러한 BTL방식은국민연금입장에서여러좋은장점이있다. BTL 사업은정부나지방자치단체가시설임대료와운영비를지급하기때문에사실상안전한투자이며채권투자시의수익률이나온다면국민연금입장에서는안정적인수익성을보장할수있으며이를마다할이유가없다. 또한국민연금기금을통해서복지수준을높이고고용을창출하며양극화를극복하여사회의균형적발전을가능하게한다. 정부입장에서는단기간에막대한예산이들어가는공공복지시설의확충비용을장기간에분담하는방식이므로적은예산으로단기간에공공시설을확충할수있다. 이러한사회복지시설투자사업에국민연금기금이주도적으로사용하게된다면법적제도적정비도필요하다고본다. 만약적은비용으로많은효과를볼수있는사업을제안한다면공단의각지역지사의건물을활용하는방안이좋다고본다. 즉공단의지사가있는도시마다신축또는매입을통해회관을보유하게하고이회관내에사무실은물론보육시설등의복지시설을유치하여운영하는것이다. 이렇게하면부동산투자도겸 국민연금정책 141

할수있어수익성도어느정도담보가될것이다. 의결권행사를통한경영참여 3.3.3.1. 대기업에대한의결권행사를통한민주성제고연기금을활용하여주주권을행사하는것은자본주의경제질서상아주합법적인행위에해당하는것으로이에대해서사회주의운운하며문제를제기하는것은지나친것이며사실주주의결권행사를통해대기업에일정정도공공적통제를가하는것은긍정적인측면이있는것이다. 노르웨이국부펀드등외국의연기금은의결권행사를적극적으로행사하고있다. 주주권을통한의결권을행사함으로서경영에참가하여주주자본주의의폐해를막을수있으며사회적이슈로떠오른대중소기업간에상생을꾀하고동반성장을이룰수있는여지를마련해나갈수있을것이다. 그러나국민연금의결권행사를반대하는입장도있다. 국민연금의결권행사가회사법에보장된주주들의권리라고인정하면서도첫째, 경영권의간섭을통한사기업의공기업화둘째, 정치적이용가능성의문제셋째, 의도된기업지배구조유도등의문제점을들며투자신탁회사에위탁투자하거나중립투표를하여야한다고하고가장좋은방안으로국민연금을민영화하는방안을제시하고있지만이러한논리는사회적인투자나공익성을배제하고수익률극대화논리에지나지않는다. 이미파산을선고받은신자유주의논리를기금운용에적용시키는발상이라고할수있다. 현재국민연금공단은의결권행사지침을만들어주식을매입한회사에적극적으로의결권을행사하고있다. 의결권행사배경은다음과같다. 첫째, 주주권행사는기업의경영정보와활동을제대로파악하고부당한내부거래등잘못된관행을불식시키기위함이다. 둘째, 적극적인의결권행사로기업지배구조를개선하고자하는것이다. 그간의결권행사에소극적이었고행사하더라도경영진에손을들어주는입장이었으나이는주주들의이익에결코도움이되지않았다는것이다. 셋째, 국민연금의수익률을제고하기위해서이다. 국민연금기금의주식투자는모든종목에투자하지않는다. 주로는대기업인우량종목에투자하여왔다. 코스피시가총액상위 50% 이내에들어가는기업들을대상으로집중적으로투자해왔다. 이러한기업에국민연금이상당한지분을보유함으로서지배주주또는 2, 3대주주가될수있는가능성이커졌다. 그러므로의결권을적극적으로행사할경우투자기업에대해막강한영향력을행사할수있게 142

된것이다. 2014년 8월 5일 5일금융감독원에따르면삼성그룹상장계열사 16 곳가운데국민연금이 5% 이상지분을보유한계열사는 13곳이다. 삼성생명과삼성카드, 크레듀등 3개계열사를제외한삼성그룹내모든상장사의지분을 5% 이상쥐고있다는얘기다. 특히국민연금의삼성물산보유지분율은 12.92% 로삼성SDI 와이건희삼성전자회장등최대주주측지분 (13.96%) 과차이가 1% 포인트남짓에불과하다. 그룹의주축인삼성전자에대한지분율도 7.71% 로최대주주측지분 (15.31%) 을압박하고있다. 지난달제일모직을합병한삼성SDI 의경우국민연금이삼성전자 (19.58%) 에이어 2대주주 (10.44%) 다. 제일기획 (10.21%), 호텔신라 (9.84%), 삼성테크윈 (8.28%), 삼성증권 (8.23%) 등의지분역시 10% 안팎에이른다. 국민연금은올들어삼성테크윈등삼성그룹계열사 6곳의지분을추가매입했다. 정작문제는그간국민연금이이러한큰지분보유하고있음에도권리를적극적으로행사하지않았던데있었다. 연기금이주주로서의결권을행사하는것은당연하다. 실제로연기금등기관투자가가의결권을포함한주주권을행사하는것은선진국에선일반적인추세다. 주주로서의결권을행사하는것은민법상의기본권리이고지방재정법에서도규정하고있다. 다만행사하는과정을투명하게공개할것을요구하고있을따름이다. 우리경제는대기업들의거대관료주의를견제하고시장의취약한공적기능을북돋을수있도록국민연금기금을활용할필요가있으며기업 중소기업의동반성장, 대기업의미래전략사업이아닌중소기업업종으로의문어발식확장등의문제에대해서도정부의직접개입보다는공적연기금이보유한주주권행사를통해접근하는것이보다효율적일것이다. 나아가서대기업위주의과점체제와수직계열화가확대되면서우리경제전체의창의력과활력이약해지고있으며, 이러한문제는 30~40 년시야에서장기적으로투자하는공적연기금에게도큰위협이되고있다고볼수있다. 요는국내인재와자원이집중되어있는국내주요대기업들이기존아이템의효율화와재무구조안정에는성공하고있지만, 사내유보금을쌓아놓고안주하는경향을보이고중소기업과의동반성장에미온적인모습을취하는것이과연합당하냐는것이다. 이상에서본것처럼국민연금이의결권행사를통해경영에참여함으로서기존의경영관행에제동을걸고감시와견제를넘어서서재벌대기업의민주성과합리성을제고하는방향으로나아가야할것이다. 한국경제가안고있는고질적인문제는재벌경제체로부터비롯된 국민연금정책 143

다. 경제적불평등에다름아닌사회양극화도재벌체제로부터비롯되었다. 국민연금이의결권을통해경영권을행사하거나경영에참여함으로서경영진임명이나투자결정등에영향력을행사할수있을것이다. 또고용안정을위협하는정리해고나무리한차입에의한인수 합병등재벌총수의과도하고무리한경영권행사를제한할수있을것이다. 이를통해재벌대기업이국민기업으로거듭날수있도록이끌어나가도록하여야할것이다. 그러나이렇게되기위해서는국민연금내부의지배구조가전국민의의사가반영될수있도록가입자단체의참여가보장되어민주적이고투명하게운영되지않으면안된다. 3.3.3.2. 연기금의사회화와기간산업의공공화국민연금기금이계속증대되어거대한적립기금을지속적으로기업에대한투자할경우단지주주권이나의결권을행사를통한경영참여를넘어서기업을소유하고운영하는것이가능할것이다. 사실이러한논의는서구에서일찍시작되었다. 연기금을통한기업소유 통제의사회화에대한논의는이미 1974년경제공황으로인한케인스주의의몰락과더불어시작된신자유주의적세계화에대항하는좌파적대안으로 1970년대중반부터본격화되었다. 하지만 70년대중반이래마이드너 (Meidner) 의임노동자기금안에대한대안으로제기된다양한 연기금사회화론 은, 대체로적립된연기금의중장기적인노동 환경친화적주식투자를통해주식회사에대한 노조와이해당사자의영향력을증대 하려는기획에있었다. 적립된연기금으로주식을매입하여주식회사의사회화를추진하려는흐름곧 연기금사회화론 은 1970년대부터현재까지진행중이다. 이에반해블랙번은자본주의를넘어서서사회주의로이행할계기로 연기금 을활용하자는 연기금사회주의론 을제시한다. 블랙번은적립된연기금을탈자본주의의계기로적극활용하자고주장한다. 그는 이해당사자연기금안 을확장하여자본주의의폐기와사회주의로의이행의계기로활용하려한다. 배당수익을추구하는주식투자에머물지않고 이해당사자연기금들 이주식장기보유를통해공공부문이나주요대기업들에대한전사회적자주관리로나아가야한다고주장한다. 기존의적립된연기금을통해주식을매입함으로써주식회사의소유권과경영권을사회성원과이해당사자들에게이양하자고주장하지만, 주식회사제도와자본관계를어떻게완전히없앨수있는지에대한언급이제한되어있다. 근원적인문제점은그에게대안 144

경제모델이모호하다는점이다. 따라서자본관계와주식회사제도의완전한폐지가어떤모델로대체되어야하는지가불분명할수밖에없다. 그러므로연기금사회주의론은아직은이론상으로만존재한다고볼수있다. 현실적으로실천할수있는것은핵심기간산업을소유하고운영하는연기금의사회화론이다. 통신, 철강, 은행등 IMF 이후민영화된기간산업을재공공화할수있는가능성이열려있는것이다. 국민연금기금을통해국민기업으로육성하는방법이라고할수있다. 4. 결론 우리나라국민연금은세계 4대연기금으로성장하였으며향후 30년간은성장을멈추지않을것이다. 한때는국민연금이낸만큼받지못한다거나재원의고갈이될것이라는추측과음해로인해국민의불신과지탄의대상이된적이있었다. 그러나수급자가 300만을넘게되어실제적인혜택을받는사람이늘어나게되자더이상국민연금에대한불신이많이사라졌다. 이제국민연금은우리나라복지체계에중요한한축을담당하게되었음은이제명약관화한사실로되었다. 정작국민연금의문제는과도하게적립되고있는기금을어떻게쓰느냐하는문제이다. 매월 3조원이상늘어나고있는추세여서 2035년에는 GDP의 50% 에육박하는엄청난자본으로커질것이다. 그런데현재국민연금기금운용의목적을수익률제고에맞추고있다. 그래서주로는채권과주식에투자되고있는실정이다. 그러나수익성을높이기위해금융시장에점점늘어만가는많은돈을계속투입하게되면필연적으로거품이발생하며시장의불안정성을낳게된다. 그뿐만아니라주로는우량대기업에투자하여기업간, 산업간의양극화를더욱촉진시키는결과를가져오게된다. 그렇다고국민연금이연못속에있는고래라고하여해외시장에투자하게되면국내의고용을창출하는데제약을가져온다. 그러므로바람직한투자방안, 기금운용방안을강구하여야한다. 수익성중심의운용을하게되는것은국민연금기금을신탁기금으로보기때문이다. 이는주류적이고지배적인인식이다. 그러나연금을단순히맡긴돈으로보기는어렵다. 왜냐하면세대간의연대, 계급계층간의연대에의해연금제도를운영하기때문이다. 그러므로국민연금기금의성격을사회연대기금으로이해해 국민연금정책 145

야할것이다. 사회연대기금으로서보게되면국민연금기금을경제와사회의균등한발전을위해고용과복지중심으로투자를하는것이바람직한기금운용방안이라할것이다. 또한기금을운용하기위해서는지배구조의개편이필요한데가입자대표비중을높여그들의의견이반영되는참여민주적제도로운영되어야할것이다. 중소기업에대한투자를전문적으로하는 AP6펀드가있고 60-70 년대공공임대주택을지어주택문제를해결한스웨덴, 지역개발과고용창출을위해중소기업에투자하고노동자연대기금의성격으로운영되는캐나다퀘벡주연기금 QPP, 사회윤리적투자기준을정해운용하는노르웨이국부펀드는좋은사례가될것이다. 국민연금의대안적운용방안으로서고용과복지를확대하는방향으로투자하여한국경제의균형적발전을도모하는재원으로활용하는것이바람직한데이를위해서는단지재무적성과에만집착하고금융적수익율만을도모할것이아니라사회경제적수익률도동시에적용하여야할것이다. 고용을지키고늘리고만들기위해서는중소기업에투자할수있도록하여야하며몰락하는자영업자들을구제할수있는서민은행을설립하고사회적투자등을해나가야할것이며대기업에는의결권을행하도록하여야할것이다. 또한복지를늘리는방향으로는보육시설, 실버타운, 공공임대아파트등을짓는기금으로사용하면좋을것이다. 직접운용하는방법, 채권을매입하는방법그리고 BTL방식이있으며직접운용보다는채권매입이나 BTL방식이바람직할것이다. 이러한고용과복지중심의투자는사회책임투자론을넘어서경제의균형적발전과재구조화를가져오게되고경제체질까지도바꾸는계기가될것이다. 복지를강화하고고용의양과질을확대하고높이게되면지금보다경제적불평등도도완화시킬것이며연금의재정적기반을튼튼히하게될것이다. 그러므로고용과복지중심의연기금활용론이야말로연기금을효율적이며기금을조성한국민들에게혜택을줄수있는신토불이형모델이론이될것이다. * 국민연금의진보적진영전문가이신노세극선생님과오건호선생님의글을많이인용하였습니다. 내용마다 인용표시를나타내지않은점양해부탁드립니다. 146

Section3_ 토론 2 국민연금기금운용방향및주주권행사 김우찬 / 고려대학교경영대학교수 국민연금정책 147

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Section4 발제 공적연기금과사회적투자 - 국민연금기금의공공사회서비스투자를중심으로 - 주은선 / 경기대학교사회복지학과교수, 연금행동정책위원 제 1 절공적연기금사회적투자의필요성과의의 국민연금기금은사회보장기여금으로조성된사회보장기금으로그목적은국민연금제도의장기적안정성을뒷받침하는것이다. 즉, 공적연금기금의본질적목적은수익성추구가아니라제도의안정성확보로서기금은그수단이다. 그런데중요한것은세대간재분배를본질로하는국민연금제도의장기적안정성은기금의수익률이아니라사회전체의발전, 즉견실한경제성장과고용률의증가에기반한것이라는점이다 ( 원종현, 주은선, 2011). 따라서공공복지를위해조성된사회보장기금이란점에서, 그리고공적연금제도의존립이사회공동체의존립과발전에기대고있다는점에서국민연금기금은공동체에대한기여를추구할필요가있다. 이렇게국민연금기금을현재와같은금융투자일변도로운영해선안된다는주장의근거는공적연기금으로서국민연금기금의원천과목적, 즉기금의성격에서비롯된다. 국민연금기금의사회적투자가필요한근거를좀더상세히설명해보자. 첫째, 국 민연금기금이사회보장기금이라는것에서사회적투자필요성이도출된다. 국민 국민연금정책 157

연금기금의성격에대해서는국민연금기금을여타신탁기금 (trust fund) 과동일한차원으로바라보는시각과사회적기금 (social fund) 으로바라보는시각두가지가대립한다 ( 김연명, 2011). 전자는국민연금기금은각자의노후를위해개인들이맡긴기여금으로조성되었으므로수익성추구가가장중요한기금의임무라는것이다. 이경우수익성제고는기금고갈을늦추는수단으로취급되므로공공성은수익성에다름아니다 ( 보건복지부, 2008). 사회적기금으로국민연금기금을바라보는후자의시각은국민연금기금은노후보장을위한사회적기금으로서기여자들의개별적소유권보다는사회성원들의복지를위해연대원리에의해형성되고배분되는기금이라는입장이다. 이는공적연금에소득재분배장치와크레딧과같은사회적목적의다양한지원제도를두는근거이기도하다. 국민연금기금과같은사회보장제도로부터비롯된적립기금의이익에대한법적소유자는개인이아니라사회보장제도그자체인것도마찬가지의미이다. 이런입장에서는국민연금기금은대중이모은사회적자본으로서공적사회보장요구에부응하도록운영되는것이중요하다. 즉, 국민연금기금이사회적기금이라는입장에서사회성원들의복지증진은사회보장기금인공적연기금의사회적의무이다. Lyndenberg(2007) 은연기금은그들투자의사회적, 환경적함의를고려하여정의롭고지속가능한사회를창출하여야한다고주장하며, 연기금운용은시장수익과함께경제사회수익이란두가지유형의수익을발생시킨다고말한다. 연기금은장기적시간지평에서투자되며장기적으로경제사회수익을추구한다는것이다. 경제사회적수익은 Clark(2004) 가언급한연기금투자의호혜적편익 (reciprocal benefit) 개념과중첩된다 23). 경제사회적수익, 혹은호혜적편익과같은연기금운용의사회적편익을강조하는평가는단기적시장수익에기초한평가와대립된다. Clark(2004) 는연기금이사회적으로가치있는부문에대한투자를통해사회적편익 (social benefit) 을높이면서차선의경제적수익을얻는것이, 최대의경제적수익을얻는것-물론이는더큰리스크를수반한다 -보다덜바람직하지않다고지적한바있다. 연기금의사회에대한기여는단기적수익최대화보다우선적일수있다는것이다. 이경우국민연금기금이통상적인투자수익률로환원되지않는다른형태의사회적편익을발생시켜국민의복지에기여하는것이정당하다. 기금성격에대한두가지입장은팽팽하게부딪치고있으며, 국민연금기금운용원칙역시수익성과함께공공성및안정성을포함한다. 그러나실제국민연금기금운용은수익성논리가지배하고있다. 즉, 공공성과안정성논리는실종되고 는연기금투자의편익을연금수급자들에대한배타적편익 과호혜적편익 으로구분하면서연기금은사회적이익 즉호혜적편익을추구해야한다고주장한다 158

있다. 지난몇년간의국민연금기금지배구조개편시도에서도볼수있듯이높은보상으로충분한유인을제공하면서, 선량한관리자 인금융전문가가기금운용을전담토록해야한다는논리가정부내에서주류가되었다 24). 이에최근국민연금기금운영주체가최대수익률추구를지상의가치로내걸면서사회적기금으로서국민연금기금이실현해야할공공성의가치는실종되고있다. 둘째, 국민연금기금의본질적기능이제도의장기지속성을보장하는것이란측면에서사회적투자는유용성을갖는다. 국민연금기금은연금제도의부채를모두감당하도록설계되지않았고애초부터다른공적연금들과마찬가지로부과방식으로전환되도록만들어졌다 ( 양재진. 김영순외, 2008). 이과정에서노후보장에세대간연대라는본질이점점더부각되는것은필연적이다. 또한연기금의핵심기능은연금가입자에게퇴직후연금급여지급을보장하는것이다. 따라서제도의안정성제고수단인기금에과도한위험을부담하게할수없다. 오히려연기금의공격적투자를통해수익률 1% 를제고하는것은기금방식의부과방식으로의전환을몇년지연할뿐운용위험을크게늘릴수도있다. 기금규모로볼때에도기금의공적기능을의식하지않을수없다. 지나친수익성강조는연금재정의안정성을해칠수있다 ( 원종현, 주은선, 2011). 오히려연금제도의지속가능성을근본적으로규정하는것은장기적인출산률, 노동시장참여율, 경제성장률추이이다. 금융화된기금은결국실물경제기반위에서급여지급을위해장기적으로해소될수밖에없다. 연기금이보유한주식, 채권수익을실현시키는원천은그시기에창출되는부일수밖에없다. 또한노동시장참여율은계속기금수입과지출모두를규정한다. 부동산이든주식이든채권이든지금당장의수익률보다장기적으로연금자산을소화해내고, 지속적으로노후소득보장을위해공적기여를할만한경제력을갖춘인구가필요하다는것이다. 따라서연금제도는재정방식이부과방식이든적립방식이든근본적으로근로세대가노령세대를부양하는체계로서연금제도지속성에가장중요한것은현재와미래의근로세대가창출하는부의양과고용률, 이와관련되어보험료를납부하는근로자수와은퇴자수균형이다 25). 달리말하면사회적지속가능성기반없이 보건복지부 국민연금기금지배구조개편방안 내용을참고하라 사회적투자가고용률확대를통해기여자를증가시키므로이것이연금제도의지속가능성 안정성을높인다는주장에대해서는현재의보험료 급여체계에서는모든가입자가수익률이 이상이기때문에기여자수증가는오히려재정적불안정성심화로귀결된다는반론이존재한다 그러나연금급여는현세대경제활동인구의기여에의해지급되며 고령화로인해늘어나는급여지출에맞춰지속적인경제활동인구수확보가국민연금재정안정의기초라는점을부정할수없다 또한공적연금이강제가입을통해 특정시점에종료되지않고가입 국민연금정책 159

연기금을쌓아놓는것으로는고령화에공적연금제도가제대로대응할수없다. 바로이지점에서국민연금기금의사회적투자가갖는핵심적인기능은세대간연대를강화시키고출산률, 고용률제고등을통해연기금기여기반을확대하는것이라할수있다. 연기금의사회적투자를통해공적연금제도의장기적존립기반을강화할수있다. 그렇다면국민연금기금의공공사회서비스투자를비롯한사회적투자가왜어떻게사회적연대를강화하여연금제도의지속성을높일수있을까? 우선국민연금기금의공공사회서비스투자는국민연금이일부취약집단이아니라연금제도를둘러싼연대주체인현노동세대와노인세대다수에게기여할수있는방안이다. 연기금의사회적투자는구체적인투자내용이어떤것이냐에따라달라질수있지만, 광범위한인구집단에게혜택을제공하여세대간연대를강화하는방편이될수있다. 특히보육, 의료, 노인요양과같은사회서비스투자는사회적편익을직접누리는사람의범위가넓기에국민연금제도에관련된연대의범위를넓힐가능성이있다. 또한연기금의사회적투자의사회적효용은현세대뿐만아니라여러세대에걸쳐나타날수있다. 다른어떤형태의투자보다도보육, 노인돌봄등에대한투입은인구구조변화에따른후세대부담을더는데직접기여할수있다. 즉세대간공평성을제고하는투자라는이점을가진다. 또한앞서언급한바와같이연금제도지속성에가장중요한변수는현재와미래의근로세대가창출하는부의양과고용률, 이와관련되어보험료를납부하는근로자수와은퇴자수의균형 (Barr, 2000) 이기에공격적인투자를통해연기금의단기수익률을최대화하는것만이연금제도의지속성을높이는방법이아니다. 일례로공적연기금이사회서비스의공급체계에투자함으로써노동력재생산비용을낮추어경제성장, 고용률, 출산률제고에기여하는사회적편익을창출해낸다면, 이는세대간연대를본질로하는노후소득보장제도의장기적안정성을높인다. 따라서금융부문투자로연기금의단기적수익률을높이는것보다실물경제지속적인성장을가능하게하고사회의질을높여출산률을높이도록만드는것이더근본적으로중요할수있다. 이런맥락에서연기금투입을통한공공사회서비스의확충은궁극적으로는기여자를늘리고, 수급자를줄여연금제도의안정성을높일것으로기대된다. 사회적투자는연금제도의사회적기반을강화시켜연금제도에긍정적인효과를가진다 자를지속적으로확보하는제도이며 또미래생산성증가의평균적인성과를반영하는구조임을고려할필요가있다 160

는것이다. 이에공공사회서비스부문에대한투자를핵심으로하는복지투자는단순히현재의복지욕구를충족시키는비용이아니라연금제도의기반을강화하여지속성을높이는투자로취급될필요가있다. 보건의료, 보육, 노인요양부문의서비스확충및공공성제고로인한건강수준향상, 출산률, 경제성장률, 노동시장참여율향상이라는사회적효용은사회성원들의삶의질을제고한다. 또한이는사회의지속가능성을높이고이는궁극적으로국민연금기금의안정성에도기여한다. 국민연금기금의안정성은무조건적인기금수익률향상보다는지속적으로기여할수있는노동인구확충및사회전체의부의양에달려있기때문이다. 오히려수익률향상만을추구하는투자는그만큼의리스크증가를감수해야한다. 이러한공적연기금의사회복지투자의수익은단순히경제적인수익률로환원될수없는, 전사회가함께누리는사회적수익으로서장기적으로실현된다. 특히급속한적립과가파른기금감소가예상되는한국의공적연기금에서는단기적수익보다는이러한장기적수익이, 그리고세대간연대와연금보험료기여기반확충이필수적이다. 이렇게국민연금기금의대안적인투자, 즉사회적목적에의한투자는국민연금기금의안정성을높이는방안이다. 게다가한국국민연금기금의축적과급격한소진의리듬을고려할때이러한투자는장기적인관점에서더욱더국민연금기금의안정성에기여할수있다. 특히사회서비스인프라투자가창출하는수익은장기적으로발생하며, 이에대한직접적인경제적수익또한여러가지장치에의해시점을분산하여실현할수있다. 이러한수익발생시점의조정및분산은단기수익률보다는기금후반기에집중적으로수익을실현하는것이바람직한국민연금기금의순환리듬으로볼때커다란이점이다. 따라서지금과같은수익률중심의국민연금기금운용이외의대안적패러다임을구축하고, 지금과는다른운용방안을모색하는것이필요하다. 국민연금기금이사회적기금으로서정체성에걸맞는모습을회복하기위해서는구체적인투자행위의변화가필요하다. 국민연금기금을금융적투자이외의다른곳에투자하자는제안은사실오래전부터제출된바있다. 기금일부를기초연금재원으로투입하자는제안부터장기임대주택등공공사업에적극적으로활용하자는제안, 실 국민연금정책 161

업대책에활용하자는제안, 보육부문에투입하자는선구적제안등이있었다 ( 송원근, 오건호 2008; 이만우, 도건우 2004; 김진수 2006; 김연명 2009; 김성민외, 2011). 그러나국민연금기금의대안적활용논의는아직본격화되지않았다. 이런점에서유례없이큰규모의공공기금적립은거대한부담이기도하며, 또새로운가능성을의미하기도한다. 그러나이러한투자방안들은아직금융중심적인공적연기금운용에대안적패러다임으로부각되고있지못하다. 그핵심적인이유는기존의복지부문투자의수익성이낮아문제라는주장때문이다. 많은이들이수익성이낮은복지투자는최소수준으로억제되어야한다고지적한다 26). 그러나복지투자는반드시수익성을포기하는투자가아니다. 사회적투자수익률을채권수익률에맞출경우안정적인수익률과낮은위험, 그리고높은사회적편익을확보하는것이가능하다. 실제로대폭확대된국민연금기금해외주식투자의지난 5년간수익률은채권투자수익률을밑돌았다. 또하나의극복해야할중요한오해는국민연금기금의사회인프라투자가일반예산에의한사회인프라투자를대체한다는것이다. 국민연금기금의사회적투자가이루어지는경우국가는국민연금에대해기금의복지투자부문에대해장기적으로이를상환해가는책임을진다. 채권투자형태이든, BTL 방식이든이는마찬가지이다. 또한국가는확충된공공사회서비스및인프라부문을직접유지, 관리하는책임을지며, 이를위해상당한수준의자원을계속투여해야한다. 국민연금기금의사회적투자는국가의직접적인자원투입책임을회피하는수단이아니라, 오히려사회서비스제공에대한국가의더욱강력한책임을요구한다. 김성민외 의연구도여러복지투자방안을제안하지만결론부분에서는수익성이낮고유동성이낮은 복지투자는최소한으로억제되어야한다고주장한다 162

제 2 절. 국민연금기금의투자현황 국민연금기금순자산은이미 2013년기준약 427조에달하며 2043년에는 2,465 조원에도달할것으로추정된다 ( 보건복지부, 2008). GDP대비비율로보면국민연금기금의규모와영향력이상당기간계속커질것임을알수있다. 이러한국민연금기금운용은공적연금기금이란특성에더해이런거대함으로인해그운용이갖는의미와한국사회에미치는영향은매우클수있다. 표 대비국민연금기금의비율추이 단위 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 28.4 36.1 42.4 47.3 49.9 51.0 48.2 41.6 30.7 16.2 자료 : 국민연금재정추계위원회 (2008) 현재국민연금의기금운용원칙은다섯가지로명시되어있다. 첫째는수익성원칙이다. 국민연금기금은가입자부담, 특히미래세대의부담완화를위하여가능한한많은수익을추구하여야한다는것이다. 둘째, 안정성원칙이다. 기금은투자하는자산의전체수익률변동성과손실위험이허용되는범위안에있도록안정적으로운용하여야한다는것이다. 셋째, 공공성원칙이다. 국민연금은전국민을대상으로하는제도이고, 적립규모가국가경제에서차지하는비중이크므로국가경제및국내금융시장에미치는파급효과를감안하여운용하여야한다는것이다. 넷째, 유동성원칙이다. 기금은연금급여의지급이원활하도록유동성을고려하여운용하여야하며, 특히투자한자산의처분시국내금융시장충격이최소화되는방안을사전에강구하여야한다는것이다. 다섯째, 운용독립성원칙이다. 국민연금기금은앞의네가지원칙에따라운용하여야하며, 다른목적을위하여이러한원칙이훼손되어서는안된다는것이다. 국민연금법제102조 2항에서는 보건복지부장관은국민연금재정의장기적인안정을유지하기위하여그수익을최대로증대시킬수있도록해야한다 고규정하여수익성을매우강조하고있다. 본고에서는수익성위주로이루어지는금융시장투자와기타공공성등을목적으로하여이루어졌던복지투자를나누어살펴본다. 국민연금정책 163

1. 국민연금기금금융부문투자의문제점 국민연금기금초기부터수익성원칙이절대적인중요성을가졌던것은아니다. 1998년이전까지국민연금기금의 70% 이상, 즉 1998년기준총 45조 6천억원이예수금증서없이공자기금에의무적으로예탁되어있었으며, 국민연금은정부로부터국채이자율수준의이자를받고있었다 27). 1998년세계은행이연기금관리운용체계및운영방식개편을외환위기구제자금제공조건으로제시한이후에 1998년법개정이이루어지면서연기금관장부처및정부역할, 그리고무엇보다도연기금운영의기조에변화가이루어지기시작하였다. 경제기획원장관이담당했던기금운용위원회위원장은복지부장관으로변경되었고, 연기금관리운영체계에서기금운용위원회의역할과위상이높아졌다. 중요한것은국민연금기금의공공자금관리기금에대한의무예탁규정이폐지된것이다. 이후매우빠른속도로국민연금기금운용에수익률중심투자패러다임이지배력을얻었고, 이것이연기금의실제운용에반영되고있다. 현재국민연금기금의 99.9% 는금융부문에투입되고있고, 위험자산에대한투자비중도크게늘었다. 국민연금기금수익률을높이는것이곧공공성확보방안이라는이른바 수익률담론 에대한비판도찾아보기어렵다. 수익률패러다임에의한연기금의금융시장중심투자가, 금융시장이성장과번영의중심이었던신자유주의시대흐름에부합하였기때문일것이다. 그렇다면국민연금기금의금융부문에대한투자가구체적으로어떻게이루어지고있으며, 그사회경제적영향은무엇인지살펴보자. 우선국민연금기금의금융부문투자는크게주식, 채권, 그리고부동산, SOC, 사모투자 ( 벤처, CRC, Private Equity) 를포괄하는대체투자로구성되어있다. 국민연금기금은기여가주로이루어지고급여지출은매우적은초기증가폭이크기때문에금융부문투자액도크게증가하였는데, 국민연금기금중금융부문투자액은 2004년말기준약 134 조원이었던것이 2012년 4월기준 365조 7995억으로큰폭으로증가하였다. 국민연금기금의공공자금관리기금의무예탁은김영삼정부가 신경제 개년계획 실행을위한재원조달수단으로이전의재정투융자특별회계예탁을강화하면서 년부터시작되었다 당시김영삼정부는사회간접자본을확충하고자국민연금기금 체신예금등을활용할수있다고판단했다 이에따라경제기획원은공공기금관리기금법을제정하여연기금재정화를강력히추진하였고 경제기획원장관이국민연금기금운용위원장과공공자금관리기금운용위원장을겸임하는것은이를가능하게했다 당시보건사회부는국민연금기금여유자금을재정투융자에활용하는것은연기금수익성저하와정부상환불능사태를가져올수있다고반발하였다 여기에는학계는물론노동조합과언론도반발하였다 이에국민연금기금의무예탁강제조항을완화하고 일반금융자산운용수익률과예탁자금수익률의차이를보전해준다는조항을두는조건으로국민연금기금공공자금관리기금의무예탁은강행되었다 원종현외 164

현재금융부문에투입된국민연금기금은채권부문에는 67.04%, 주식에는 25.31%, 대체투자에는 7.62% 가투자되고있다. 공공자금관리기금에대한의무예탁제도가폐지된직후, 금융부문투자가시작되었을당시에도대부분은안정상품인채권투자를중심으로이루어졌다. 그러나수익률이강조됨에따라주식투자비중이점차증가하였고, 이에더해투자다변화정책을추구하면서국민연금기금투자에서특히주식투자, 해외투자 ( 주식과채권모두 ), 위탁투자, 대체투자가빠른속도로증가하였다. 물론지금도채권투자비중이절반이넘지만채권투자의내용도해외투자와위탁투자중심으로바뀌어가고있는것이눈에띤다. 표 국민연금기금운용현황 단위 억원 구분 '04.12 '05.12 '06.12 '07.12 '08.12 '09.12 '10.12 '11.12 12.04 비중 (%) 금융부문 1,340,415 1,633,508 1,890,596 2,190,099 2,350,015 2,772,519 3,235,975 3,484,681 3,657,995 100.00 채권 1,205,967 1,414,824 1,644,324 1,748,442 1,910,538 2,150,866 2,291,663 2,380,719 2,452,365 67.04 -국내직접 1,121,747 1,243,858 1,425,816 1,494,034 1,728,776 1,948,133 2,009,885 2,039,489 2,081,194 56.89 -국내위탁 41,168 51,356 54,217 80,780 89,620 97,563 148,896 195,602 210,795 5.76 -해외직접 43,052 116,416 154,299 150,689 60,296 59,674 68,532 63,277 72,808 1.99 -해외위탁 3,194 9,992 22,939 31,846 45,495 64,350 82,351 87,569 2.39 주식 127,016 203,949 219,863 384,704 339,737 495,051 748,939 818,600 925,977 25.31 -국내직접 66,841 103,181 101,301 152,408 140,111 183,041 293,474 319,484 348,073 9.52 -국내위탁 56,743 93,954 105,924 178,484 142,943 180,062 256,280 301,911 321,881 8.80 -해외직접 10 24,557 21,519 29,457 0.81 -해외위탁 3,432 6,814 12,638 53,812 56,683 131,938 174,628 175,686 226,567 6.19 대체투자 4,376 7,798 21,678 54,061 88,025 125,222 188,981 271,940 278,611 7.62 단기자금 3,056 6,685 4,478 3,726 16,908 3,422 6,391 13,422 1,042 0.03 해외대여손익 252 253-835 -5,193-2,042 자료 : 김병덕 (2012) 우선, 주식투자액은 2004 년말기준 12 조 7016 억원이었던것이 2012 년 4 월기 준약 92 조에육박하는수준으로증가하였고, 이중해외주식투자액은 25 조원 을넘어섰다. 다만채권은아직대부분, 약 208 조원이넘는기금이국내채권에 국민연금정책 165

투입되어있다. 위탁투자규모는특히해외투자와주식투자에서상당한데전체주식투자중위탁투자는절반이상을차지한다. 한편 2010년말기준대체투자비중은 5.8% 였던것이 7.62% 로증가하였는데, 기금규모증가까지감안하면대체투자증가폭은상당하여 2012년 4월기준약 27조 8,611억원에달한다. 금융부문중심투자, 그중에서도안정자산보다는위험자산에대한투자, 즉주식투자, 해외투자, 대체투자등에대한배분비중을늘리는것은향후에도지속될것으로보인다. 이런경향은 5년단위로짜여지는국민연금기금중기자산배분안에따른아래 < 표 3> 의 2017년말자산배분안에서도볼수있는데, 주식투자비중은 2017년말 30% 이상, 해외주식투자는 10% 이상, 대체투자비중은 10% 이상으로배분하도록계획되어있다. 자산운용위험허용치를높임으로써수익성을높이고자하는것이다. 표 국민연금기금의 년말자산배분 안 구분 2011 년말 2017 년말 금액 ( 조원 )* 비중 (%) 비중 (%) 주식계 81.9 23.2 30% 이상 국내주식 62.1 17.8 20% 이상 해외주식 19.7 5.7 10% 이상 채권계 239.4 71.0 60% 미만 국내채권 224.9 64.5 60% 미만 해외채권 14.6 4.2 10% 미만 대체투자 27.2 7.8 10% 이상 계 348.5 100 100% 주 : 금액은소수점둘째자리에서반올림한수치 자료 : 보건복지부보도자료 (2012). 2012년 5월 31일기금운용위원회이후보도자료 참고로다른나라주요연금기금의자산구성을국민연금과비교해보면아래 < 표 4> 와같다. ABP와 CalPERS 는퇴직연금으로국민연금기금과직접비교가불가능하지만 GPIF, GPF, CPPIB는공적연금기금으로비교할만하며, 표에포함되지않은미국의 OASDI 기금이모두미국재무성이발행하는특별채권에투자된다는것또한고려할필요가있다. 결국아래표는공적연금기금투자에정해진가이 166

드라인은없으며, 연기금이상정하고있는역할, 현재상황등에따라달라진다는 것이다. 표 주요연기금의자산구성 구분 자산구성 (2010 년말기준 ) 국민연금 채권 67.04% 주식 25.31% 대체 7.62% GPIF( 일본 ) 채권 78% 주식 22% GPF ( 노르웨이 ) 채권 38% 주식 62% CPPIB( 캐나다 ) 채권 30% 주식 54% 대체 16% CalPERS( 미국 ) 채권 23% 주식 53% 대체 24% ABP( 네덜란드 ) 채권 36% 주식대체 64% 주 : 한국국민연금은 2012년 04월기준. 자료 : 국민연금기금운용위원회 2010년도기금운용성과평가안 (2011.6.29.) 을재구성 지금까지관철되어온변동자산에대한투자확대및수익성확대전략과투자다변화전략은외부전문성활용도를높이고, 투자의사결정의집중도를낮추어위험을분산한다는이유에서정당화되었고, 또국민연금기금수익률에대한높은기대를갖도록만들었다. 그러나국민연금기금운용성과를보면글로벌금융위기등으로인해수익률의변동폭이커지고있으며, 위기국면에서수익률의지나친저하를막는역할을한것이안정자산인채권에대한강조라는것을알수있다. 이는글로벌경제위기가진행된 2008년과 2009년의여러나라연기금들과한국국민연금의수익률변동폭의비교를통해더욱뚜렷이드러난다. 앞서금융화된소위선진국연기금이 2008년과 2009년사이수십 % 의마이너스와플러스수익률을오간것에비해한국의경우비교적안정적인 + 수익률을올렸다. 국민연금정책 167

그림 년과 년의연기금수익률 사회보장기금이가져야할가장중요한기능이사회보장제도의안정성을높이는것이라고할때, 아직금융화과정에있는국민연금기금이이시기에보인안정성은큰장점이지만위험자산투자확대를추구하고있는상황에서이러한안정성이오래갈것으로보이지않는다. 계속위험자산투자확대, 투자다변화를추구한지난 5년간의국민연금수익률과주요연금기금의지난 5년동안의수익률변동추이를살펴보면아래 < 표 5> 와같다. 168

표 세계주요연기금의 년간운용성과 시간가중수익들기준 해당기간수익들 조원 구분자산규모 06 년 07 년 08 년 09 년 10 년 5 년평균 3 년평균 국민연금 324.0 5.91% 7.00% 0.21% 10.84% 10.57% 6.73% 6.94% GPIF( 일 ) 1,603.3 5.24% 0.35% 13.9% 6.71% 0.21% 0.56% 2.72% ABP( 네 ) 354.7 9.5% 3.8% 20.2% 20.2% 13.5% 4.35% 2.87% 노르웨이 589.2 7.9% 4.3% 23.3% 25.5% 9.6% 3.49% 1.80% CalPERs( 미 ) 253.1 15.7% 10.2% 27.1% 11.8% 12.5% 3.17% 2.85% CPPIB( 캐 ) 157.4 연평균 10.1% 14.5% 5.64% 9.16% 3.63% 0.47% 출처 : 각기금의 Annual Report 및보도자료 ( 주 ) 1. 해외연기금과비교를위하여국민연금은금융부분시간가중수익률사용 2. CPPIB, GPIF는 3월결산이나연도별기준으로재계산 3. '10년말환율적용 ( 원 /US$:1121.50, 원 /100엔:1378.95, 원 / 유로 :1496.53, 원 :CAD$:1123.63 원 /kr:191.50 자료 : 국민연금기금운용위원회 2010년도기금운용성과평가안 (2011.6.29.) 국민연금기금의금융부문투자액이약 8년사이에 134조규모에서 365조규모로증가하면서나타난중요한결과중하나는국내금융시장에서국민연금이차지하는위상과영향력또한매우커졌다는것이다. 이미국민연금기금은 2011년말기준국내주식시가총액의 5.4%, 국내채권발행잔액의 15.5% 를차지하고있다. 자본시장 ( 주식 + 채권 ) 에서국민연금기금이차지하는비중은 2030년경 20% 대초반 ( 약 1/5) 으로정점에달할것으로예측된바있다 28). 부동산투자역시급속하게증가하면서국민연금기금은국내외부동산시장의큰손이되고있다. 주식시가대비비중이나부동산시장에서의비중은향후수년간더커질수밖에없다. 이와관련하여국민연금기금이자산시장왜곡, 국가재정규율약화, 국내금융기관들이국민연금기금에기대생존한다는등의문제가지적되고있다. 국민연금기금장기운용전략기획단최종보고서 를참고하라 국민연금정책 169

표 국민연금기금의국민경제및자산시장대비비중기준 단위 조원 구분 명목 GDP 주식시가총액 채권발행잔액 전체금액 1,173 1,148 1,447 국민연금투자액 348.5 62 224 국민연금투자액의비중 29.5% 5.4% 15.5% 자료 : 주은선 (2012) 에서재인용. 보건복지부 (2012). 2013년국민연금재정계산추진기본계획 ( 안 ), 2012. 5. 2011년 12월말기준. 금융부문중심의이러한국민연금기금운용은과연어떤문제점을갖고있는가? 우선연기금금융화일반이갖는본질적인문제점을살펴보자. 연기금의금융부문투자확대에대해 Dean Baker(2001), Ghilarducci(2001) 등은연기금이뮤츄얼펀드등과유사한투자에나서게되면서연금기여자들인노동자들의이익을근본적으로침해한다고지적한바있다. 그메커니즘의핵심은연기금의금융적수익의추구가연금제도의기반이자원천인노동자들의이익과상충되면서고용률을낮추고불안정하게함으로써노동자들을사라지게한다는것이다 29). 금융시장의단기수익에대한집착이구조조정, 해외기업이전, 인수합병을수반하고이것이대량해고를상시화시킨다 (Hebb, 2001). 최원탁 (2001) 등은노동자들이노후보장기금을만들어금융시장투자에나서게되면서, 수익률논리의볼모가되어자신의일자리를불안정하게만드는구조조정, 대량해고를통한효율화를추구하는악순환에빠진다고지적한바있다 30). 특히연금기금의기업구조조정펀드와같은사모펀드투자는이런관계를직접적으로보여준다. 더욱이최근불안정성이심화되고있는글로벌금융시장투자는연금제도에노령화이외에금융시장위험이란새로운위험을가중시킨다 31). 국민연금기금은금융부문투자의이러한본질적문제점에더해그규모와거버넌스특성으로부터비롯되는또다른문제점을중첩해서안고있다. 첫째, 국민연금기금은기금증가와소진이매우급격히이루어지도록되어있는데, 현재의금융시장중심적운용은이러한기금증가와감소가가져올사회경제적충격을예방하거나대처하기어렵다. 국민연금의축적사이클을보면향후 2043년까지 35년 역시이렇게연기금이일자리를창출하지않으며높은금융적수익을추구하는투자로인해정작연금재정기여자인노동자가사라지는상황의역설을언급한바있다 이주제에대해서는일찍이 년대에 등이언급한바있다 이병천 백영현편 에번역되어수록된 금융지배적인세계적축적체계의출현 등을참고하라 금융시장불안정이연금에미치는영향의문제는 년이후매우심각하게취급되고있다 관련연구사례로주식시장급락이퇴직소득에미치는영향을분석한 등이있다 170

간의적립시기를거친이후 2060년까지 17년만에다시급격히소진된다. 이는 17년동안 GDP의 60% 에달하는엄청난규모의금융자산대부분을빠른속도로연금급여로현금화시켜야한다는것을의미한다. 국민연금기금이이렇게국가경제에서높은비중을차지하고있는상황에서지금과같은빠른속도의자산취득도문제이지만단기간에집중된자산처분및급여화도국민경제전체와가입자들, 그리고국민들의삶에큰영향을줄수밖에없다. 그대표적인위험으로기금소진기의자산처분으로인한시장폭락가능성이꼽힌다. 따라서국민연금기금의수익실현은지금당장이아니라, 장기적인것이되어야한다. 이에수익의시점을넓혀분산시키도록하는장치가필요하다. 둘째, 국민연금기금의금융시장투자라는것이국민경제전반에혜택을주기보다는최종적으로대기업들에게혜택을집중시키고있다. 현재국내채권시장과주식시장에서국민연금기금이상당부분소화되고있는데안정성이높은대기업과국공채가상당한규모로국민연금기금에매입되고있다. 주식시장에서는국민연금기금의투자가대형주중심으로이루어지고있는것은이를보여주는방증이다. 그러나이는금융부문투자내에서도국민연금기금의주식투자가일정하게안정성을고려하는경우에필연적으로나타나는현상이다. 표 국민연금기금의주식투자현황 대형주 중형주 소형주 기타 코스닥 84.5% 9.4% 0.6% 2.6% 2.8% 자료 : 김병덕 (2012) 국내자본시장에서이미국민연금기금이대기업과국가에게상당한비중을가진자본조달자로서역할을하고있음을의미한다. 특히삼성, 포스코, 현대, SK 등에게국민연금기금은채권구매자이자주식보유자로서주요한자본조달자역할을하고있다. 특히대형주로분류되는주식시가총액 100위이내의우량대기업의주식과채권을주로사고있는데그기업들의대다수가재벌기업이므로국민연금기금을통한주식투자는결국전국민의돈으로재벌기업을살찌우게하는기능을하고있다고할수있다. 중소기업과신성장산업에재원조달을하지않고현금보유고가많은대기업에자본공급을하는역할을함으로서대기업과중소기업간에격차를더벌려경제적양극화를촉진시키는결과를낳고있다. 국민연금정책 171

이는아래 < 표 8> 에서 10대그룹의국민연금지분율과총수지분율을비교해놓은것에서극명하게드러난다. 대부분그룹에서총수지분율이 4% 이내인데비해국민연금기금지분율은최대 5% 를넘어가는등총수지분율을훨씬넘어서는경우가많다. 표 대그룹상장사국민연금및총수지분율 보통주기준 단위 순위그룹명상장사 국민연금지분율 총수지분율 2012.6 2011.6 증감 2012.6 2011.6 증감 1 삼성 17 6.00 5.28 0.73 3.31 3.34-0.03 2 현대차 10 6.53 4.97 1.56 3.72 3.97-0.25 3 SK 18 4.95 4.89 0.05 0.93 1.15-0.22 4 LG 11 3.05 3.01 0.03 1.40 1.41-0.01 5 롯데 9 2.83 2.29 0.55 0.15 0.15 0.00 6 현대중공업 3 5.55 4.89 0.66 6.52 6.52 0.00 7 GS 8 3.25 2.75 0.50 3.73 3.77-0.04 8 한진 5 5.00 4.43 0.57 3.03 3.03 0.00 9 한화 6 1.02 1.16-0.14 1.39 1.39 0.00 10 두산 6 1.39 0.00 1.39 0.05 0.16-0.11 합계및평균 93 4.14 3.66 0.48 1.98 2.08-0.10 자료 : 김병덕 (2012) 국민연금기금의이러한투자는대기업위주의한국의산업발전구조를강화하는효과를갖는다. 즉, 소기업종사자, 자영업자등을포함한다양하게구성된경제활동인구가조성한사회보장기금이전국민에게혜택을주기보다는대기업투자자로서대기업에게혜택을주고있다는것이다. 이문제는해외채권투자에서도마찬가지로나타난다 ( 김연명, 2010). 또한금융부문에서도국민연금기금의지분률은상당한데국민연금기금은국민, 하나, 신한, 우리 4대은행지주회사의최대또는 2대주주이다. 우리은행민영화시에국민연금기금은주요주주가될것으로예상되고있다. 셋째, 높은위탁투자비율로인한문제점이다. 금융부문투자에서전문성을증진 시키고다양성을높인다는명목으로위탁투자비율은급속히증가하였다. 2010 172

년 10월말기준위탁운용자산은 74조 3,474억원으로금융부문전체대비 23.7% 였다. 이는 2009년말 20조 4,047억원에비해무려 37.8% 증가한것이다. 특히 2011년에는국내주식투자의 50% 이상, 해외투자의 90% 이상은위탁투자되어위탁투자비중이약 30% 에달했으며, 2012년에는 33% 에달할것으로전망된다 ( 보건복지부, 2011). 가장큰문제는위탁투자를통한투자다변화가앞서말한국민연금기금의규모문제를해결할지는모호한채, 오히려자산운영기관들의국민연금기금에대한의존을심화시킨다는것이다. 위탁투자기관들이맡아운용하는자산대부분이국민연금기금인경우도적지않다. 몇몇자산운용업체는존립자체를연기금에의존하고있는것이다 32). 게다가위탁투자수익률이직접투자수익률보다높지않다. 넷째, 해외투자증가의문제점이다. 앞서언급한기금규모와관련된문제의원인으로기금운용본부는국내투자편향 (home bias) 을꼽는다. 이를타개하는대안으로해외투자확대가제시되었고, 실제로이는국민연금기금운영기조가되었다. 그러나해외투자는기존과는다른차원의문제를발생시킨다. 우선해외투자확대를통해국민연금기금은불안정한국제금융시장의위험에더욱직접적으로노출된다. 2000년대초반, 중반, 그리고 2008년에나타난전지구적금융위기국면마다그나마국민연금기금이 0에가까운수익률로선방을한것은해외투자, 주식투자비중이적었기때문인것으로평가된다. 또한전세계연기금중다섯손가락안에드는거대규모기금인국민연금기금이국제금융시장에대규모로투입되는시기에한국보다일찍베이비붐시기를맞이한선진국연기금들은자산을매각한다. 즉, 국민연금기금은매각하는해외연기금자산의수요자가될가능성이높다. 문제는국민연금기금이집중적으로자산을매각해야하는 2043년부터 17 년동안의시기에누가자산을사들일것인가하는것이다. 이는주식자산뿐만아니라대규모해외부동산등에도해당되는얘기이다 33). 다섯째, 최근급속하게증가하는대체투자의문제점이다. 대체투자는통상적인주 식및채권투자이외의투자로서해외사모, 국내사모, 부동산투자, 해외자원개 발투자등다양한투자처가개발되고있다. 해당항목내에서투자에대한공적 국민연금기금장기운용전략기획단최종보고서 에서는이를국민연금기금이위탁운용을통해민간자산운용업시장을발전시키는것으로서긍정적으로해석한다 물론이러한문제점들은대규모기금적립자체로부터연유되는문제점으로서기금규모축소이외에이를완전히해결하는방법을찾기는어렵다 국민연금정책 173

판단과개입은거의불가능하다. 2004년에서야허용되기시작한대체투자비중은 2009년말에는기금의 4.5% 로, 다시 2011년말기준약 12% 로급속히증가하였다. 투자내용제약이적은만큼급격히증가하는대체투자에대한시민참여에의한통제는불가능하다. 투자규모가얼마든이는기금운영위원회의의결사항이아니며기금운용본부와복지부, 부문투자위원회의결정사항이다. 우선대체투자에서는위탁운용및외부전문가활용을통한전문성확보를강조하는데국내부동산위탁비율은 97%, 국내사모투자위탁비율은 95% 에달한다. 최근대체투자에서부각된것이해외부동산투자로서거래규모가주목할만하다 34). 뉴욕, 동경, 파리, 런던등에서계속된부동산투자는해외자산시장의불안정성, 환율불안정성에연기금을더욱민감하게만든다. 이런대규모부동산취득이이후자산유동화과정에서어떻게작용할지또한생각해볼일이다. 뿐만아니라대규모대체투자위탁수수료및부동산거래수수료가거대금융사에게제공되고있다. 앞서정리한문제점중첫번째와두번째는국민연금기금의거대규모로인한것으로서이에대해기금운용본부와복지부의대답은투자다변화, 즉해외투자, 위탁투자, 대체투자를늘리는것이다. 이는전형적인수익률패러다임하에서나온답이다. 이전략은유사한문제점들을반복하게된다. 이에투자와회수, 매각의시점을정책적으로분산시킬수있는형태의투자, 정책적투자, 위험통제가가능한투자가도입될필요가있다. 무엇보다도일부대기업이투자의혜택을누리는투자가아니라국민전체가투자의직접적인편익을누리는투자가필요하다. 2. 기존국민연금기금복지투자의특징과교훈 국민연금기금의복지부문투자는가입자의복지증진을위한자금대여나복지시설에의투자를의미한다. 1990년대중반부터국민연금기금은국민연금법제 46 조 1항에근거하여복지투자를실시하였다. 복지투자는 1995년당시전체기금의 3.9% 였던것이 2000년대들어사업폐지와신규투자중단으로 2012년 3월 최근국민연금기금이사들인런던의 타워금액은원화로약 조 억원 시드니 의가 격은약 억원 베를린에있는 가격은약 억원에달하는것으로보도된바있다 전광 우이사장의 이제국민연금을월가의새로운투자자로불러달라 는일성이심상치않다 한국일보 174

기준 0.03% 로줄어들어그명맥만유지하고있다. 과거부터최근까지국민연금 기금에서이루어지고있는복지부문투자를살펴보면아래 < 표 9> 와같다. 표 국민연금기금복지투자의사업종류와시행시기 구분시행시기비고 복지대부사업 복지시설사업 복지시설설치자금대여 생활안정자금대부 생계자금대부 신용회복지원사업 노후긴급자금대부 보육시설설치자금대여 1994.10 시설설치자대상 1997 년말종료 노인복지시설설치자금대여 1995.2 시설설치자대상 2000 년말종료 의료비, 학자금, 경조사비, 전세자금, 재해복구비대부 1997.2 가입자대상 2003 년말종료 생계곤란자대부 1998.5 가입자중실직자 1998 년말종료 신용불량자채무상환 2008.3 가입자중신용불량자, 사업종료 노인생계곤란자대부 35) 2012.5 가입자중생계곤란자, 3 년사업 국민연금회관확보사업 1991 1990 년대후반사업에서제외 복지타운사업 1994.8 2000.9 월개장운영중 국민주택채권 1991 1993 년말종료 자료 : 김연명 (2008) 의내용에필자가 2012 년에시작된노후긴급자금대부사업내용을추가하였다. 36) 한국국민연금기금의복지투자는다양한목적으로시도되었지만투자형태는과거부터최근까지일관되게단순하다. 민간복지시설설치자와생계가어려운개인에대한 대부 방식이다. 1990년대중반에보육시설및노인복지시설설치자금대여사업으로시작된대부사업은 1997년경제위기당시생계곤란자에대한일시생계대부사업으로, 또 2008년신용불량자채무상환으로, 다시 2012년에연금수급자들을대상으로하는노후긴급자금대부 ( 실버론 ) 으로이어지고있다. 국민연금기금을활용한복지사업이본격적인사회적투자의성격으로발전하지못했을뿐만아니라그자체로활성화되지못한데에는모호하고비논리적인법규정및법적제약이한몫을하였다. 국민연금의복지사업관련규정을몇가 참고로노후긴급자금대부사업용도의 억은 년사업비의하나로분류되어지출항목에들어간다 수입 에서지출을제외한것이여유자금이므로이 억사업비는여유자금의 에해당하지않는다 김연명 이정리한대부사업내용은한성윤외 의내용에추가한것임 국민연금정책 175

지살펴보자. 우선국민연금법제 102조 2항은보건복지부장관은 국민연금재정의장기적인안정을유지하기위하여그수익을최대로증대시킬수있도록하되 ~ 복지증진을위한사업에대한투자는국민연금재정의안정을해치지아니하는범위에서하여야한다. 로규정되어있다. 이조항으로인해복지사업에는수익성의제약이가해지는것이당연하게여겨졌다. 물론이에대해재정안정을해치지않는범위를좀더유연하게해석하여재정안정을해치지않는범위에대한허용치를정하자는주장 ( 김성민외, 2013) 도있지만아직이조항은복지사업에대한수익성제약의근거가되고있다. 국민연금기금운용지침은복지사업에대한투자규모는매년신규여유자금의 1% 이내에서기금운용위원회가정하는것으로규정되어있다. 또한하부조항에서는 신규로추진하는복지사업은사업기간동안의수익률이무위험이자율인해당기간국고채권수익률이상이되도록하여야한다. 로규정되어있다. 사실국채에이미 100조가까이투자하고있는국민연금기금이국고채권수익률이상을낼수있는사업에굳이여유자금의 1% 로투자를제한하는것은논리적이지않다. 따라서국민연금기금복지투자의 신규자금 1% 제한은자의적이며비논리적인제약이다. 또한국민연금법제46조1 항은 공단은가입자, 가입자였던자및수급권자의복지를증진하기위하여대통령령으로정하는바에따라다음각호의복지사업을할수있다. 로규정되어있다. 이러한대상제약은전국민을대상으로하는사회서비스인프라구축등에대한직접적인복지사업명목의투자에제한을가하는요인이될수있다. 이러한제약하에서소규모로진행되어온, 국민연금기존복지투자사업의문제점과교훈을정리해보면다음과같다. 첫째, 대부사업이주가된기존의복지사업은복지목적에충실하지못하다. 기존대부사업은국민연금에서복지목적으로실시하는지원이긴하지만연기금이개인에게채무를지우는방식이다. 만약대부이용자가대부금을상환하지못한다면사회보장에관한권리 ( 연금급여권 ) 를제한하는방식으로제재를하게된다. 혹은연금액을일부선공제하여지급하기도한다. 즉, 생계자금대여사업의경우미상환금을연금보험료로상계처리하여대출자의연금가입기간이줄어들거나수급권이상실되는문제가발생해왔다. 공적연기금의안정성을확보한다는명분에의한것이다. 이는 1998년경제위기당시신용회복지원사업에서빈번하게나타난문제점이자, 최근노후긴급자금대부사업에서도우려되는문제점이다. 복지사업이복지목적을결국위배하게되는것이다. 이는대부방식으로취약한상태에빠진개인이의료비, 주거비, 생활비 176

등을각자조달하도록지원하고, 이를알아서책임지도록하는방식이란점에서비롯된다. 이부분에서국가의책임은부재하다. 그동안대부사업, 국민연금기금복지사업전체가재정적목적과복지목적모두를달성하지못하였다고평가된것이사실이다. 그러나이사안이주는교훈은신용불량자였거나노인이거나생계비지원을필요로하는개인이공적연기금수익을이자형태로책임지는방식이아니어야한다는것이다. 공적주체가복지목적과기금안정성을도모하고책임지는형태로복지사업이수행되어야한다는것을보여준다. 둘째, 대부사업들과리조트사업이주였던국민연금기금복지사업은편익을누리는사람의범위가매우좁다. 국민연금기금이상당히넓은범위의국민들의기여금으로부터비롯된것이며, 연대를통한노후소득보장기금임을감안할때이는국민연금기금을재원으로하는복지사업의명분에부합하지않는다. 취약집단에대한개입은국가가일반예산을통해수행하는것이통례이다. 상당수대부사업은일반예산으로수행해야할사업을연기금을통해수행한사례이다. 따라서국민연금기금의복지부문에대한투여는좀더광범위한사회집단에게편익을제공하는것을목표로해야한다. 셋째, 대부사업의항목들을보면매시기마다부각되는사회적욕구들에응급적으로대응하기위한것임을알수있다. 아동및노인에대한돌봄시설확대, 경제위기시기생계곤란자및신용불량자급증에대한대응, 최근부각된노인빈곤문제에대한대응등을목적으로매시기사업을편성해왔음을확인할수있다. 따라서이는국민연금기금을활용한단순한복지사업으로여겨진것이다. 연기금복지사업이당장의사회적요구에반응하는것이일견당연하게보일수있다. 그러나대부사업은최소한의정책목표조차불분명한경우도많았다. 또한정부의직접적인책임회피기제가될수도있다. 이경우그리바람직하게보이지않는다. 응급적대응의반복은장기적으로운용되는국민연금기금을통해확보할수있는복지사업의장기적효과성을오히려낮출수있다. 최근시행하고있는거의유일한국민연금기금복지사업인실버론, 즉국민연금 수급노년층에대해국민연금급여를담보로하여최대 500 만원까지대출하는 제도역시이러한비판에서자유롭지못하다. 특히실버론은대출이후상환까지, 국민연금정책 177

정부가대부금상환이어려워질것을두려워하여대출자들의국민연금급여절반을깎아이를충당하고있다. 이는법적으로는국민연금에대한수급권을침해하는것이며, 실질적으로는얼마되지않아노인빈곤해소에불충분한급여수준을더욱낮춰놓아생활을어렵게만든다는점에서문제가된다. 최근까지도한국사회의복지욕구에대증적으로대응하는수단으로기능한국민연금복지투자의핵심적인교훈은복지부문에대한투자 (?) 는한국사회복지에관한전망을염두에두고일정한정책목표를설정하고이루어질때그의미가커질수있다는것이다. 그리고국민연금복지투자는연기금의기본수익을개인이아닌국가가직접책임지도록해야하는것, 광범위한사회성원들에게편익을제공하는것이어야한다는것을기억할필요가있다. 국민연금기금운용의장기성과기금원천의광범위함이이를뒷받침한다. 178

제 3 절. 해외연기금의사회적투자운용사례 다른나라공적연기금운영사례가참고가될수있을까? 우선대부분의국가는대규모의기금적립없이공적연금을운영하고있다는점에서한국국민연금에직접적으로참고할만한사례를찾기는쉽지않다. 오랫동안공적연금을운영해온많은나라들은짧게는 3개월, 길게는약 5년이하의연금급여지급분을연기금으로갖고있다. 공적연금기금이 30년, 40년이후의급여지급분까지기금으로적립하는경우는별로없다. 약 40에달하는한국국민연금의적립배율은매우드문사례이다. 큰규모의공적연금기금을적립하고있는나라는미국, 일본, 스웨덴, 캐나다정도인데이들국가의경우에도이런규모는경제규모로인한것이지적립배율은대체로 5 이하이다. 그나마스웨덴과캐나다의연금기금은베이비부머에대한안정적급여보장을목표로하여더많은적립아닌안정적인유지를추구하며, 일정시기이후에는장기적으로감소하도록설계되어있다. 게다가절대액으로보면, 미국, 일본, 노르웨이연기금이한국의국민연금기금보다크지만경제규모대비비중, 즉 GDP 대비공적연금기금비중은국민연금기금이가장크다. 한국에이어스웨덴의 AP 기금이 GDP 대비 27.2%, 일본 (GPIF) 이 25.9%, 미국 (OASDI) 17.9%, 캐나다 (CPP) 8.6% 의순이다. 공적연기금의운용을보아도, 공적연기금을금융시장중심으로투자한역사는그리길지않다. 오히려사회정책적목적에부합하는연기금투입사례가먼저이다. 스웨덴의공적연기금은 1960년대와 1970년대에는상당부분이주택특별채권으로소화되어당시핵심적인사회정책과제였던공공주택건설기금으로사용된바있다. 핀란드의공적연기금은후발국가였던핀란드의초기산업기반을형성하는데, 특히전력부문인프라형성의원천이되었다. 당시 1957년까지전체연기금투자의절반이상은전력생산을위한것이었고모든발전소의약 70% 는연기금에의해건설되었다 (Kangas, 2006). 연기금의금융시장투자는미국퇴직연금이중심이되었고, 공적연금기금의금융시장투자는 1990년대이후에야추구된경향이다. 본고에서는스웨덴공적연금기금과다양한사회적투자시도를한사례인캐나다퀘벡주연기금사례를살펴보자. 1. 스웨덴의 AP 기금의공공주택건설사업과중소기업투자 국민연금정책 179

스웨덴공적연기금인 AP펀드, 특히주요연기금인 AP1 4 는부과방식공적소득비례연금 ( 과거에는 ATP, 현재는 NDC방식의소득연금 ) 에서인구및노동시장상황변화에따라발생할수있는기여와급여의불균형에대응하기위한완충펀드 (buffer fund) 이다. 현재스웨덴공적연기금은 AP1, AP2, AP3, AP4(AP5 는없어졌음 ) 와 AP6로나뉘어져있다. AP1부터 AP4에는임금의 16% 가연금보험료로계속투입되어소득비례연금을충당하도록되어있다. AP7은가입자가보험료 2.5% 를투입하는프리미엄연금 (premium pension) 을관리할민간연금펀드를선택하지않을때디폴트로보험료가들어가서조성되는공적연기금이다. 초기 AP펀드는 1960년소득비례연금인일반보충연금 (ATP) 도입이후일정기간의비용을충당할목적으로보험료일부분을적립하여운용하면서시작되었다. ATP 도입당시연기금은가입자의직업군에따라 AP1 A3 로나누어형성되었다. 당시 AP펀드운영은국가, 노동, 자본으로구성된 3자위원회의직접적인통제와중앙은행의간접적인통제속에서이루어졌다. 특히초기에는공적연기금의주식투자는연기금사회주의에대한우려때문에오히려보수주의자들이강하게반발하는대상이었으므로기피대상이되었다. 따라서스웨덴공적연기금은상당기간동안사회적으로자본투자가요구된다고판단되는분야, 특히중앙은행이우선권을부여한공공주택건설에주로투자되었다. 1960년대당시에는 2차대전이후에진행된도시화, 산업화과정에서무엇보다도도시로몰려든노동자들에게적절한수준의주거를대량으로공급하는것이중요한사회적과제로대두되었기때문이다. 1960년대 -80년대에임금근로자의주거문제를해결하기위해주택건설부분에 AP 기금이대규모로투자되었다. 중앙정부가발행하는주택건설을위한특별채권을연기금이구매하는방식이었다. 당시스웨덴의대량의공공주택건설정책은포괄적이고보편적인복지정책으로, 양질의주택을대량으로제공하는목적을지닌것이었다. 다시말하면공적연기금의상당부분을특별채권을통해공공부문이차입하여대규모로공공주택을건설하면서소득이높지않은계층에게주택을시장가격이하로공급하고세입자의권리를보장하는데역점을두었다. 또한보조금지급을통해주택가격을인하시켰다 ( 신정완, 2000). 이러한대량의공공주택공급은빈곤층에게만국한된것이아니라대부분의노동자계급, 그리고중간층까지도대상으로한것이었다는점에서특징적이다. 특별채권구매방식으로이루어진, 대규모로추진된스웨덴공공주택건설을위한 AP 펀드투입은연기금투자의수익성과안정성을확보하는동시에전국민의주택욕구를충족시키고정치경제의외부효과를성공적으로달성한사례이다. 180

표 펀드순대출액중각경제부문에제공된순대출액연평균비율 단위 연도 중앙정부 지방정부 주택사업 민간경제부문 1960 1965 10.3 15.0 42.4 31.5 1966 1971 8.4 8.4 50.7 32.4 자료 : Pontusson(1992:85) ( 신정완.2000에서재인용 ) 공공주택건설국면이어느정도지나간이후스웨덴공적연금투자에변화가이루어졌다. 1974년에공적연기금의주식투자가허용된 AP4가, 1988년에는주식투자를목적으로하는 AP5가설립되었고, 1996년에는성장가능성이있는중소기업을투자대상으로한정하는별도의연기금인 AP6가만들어졌다. 이후 2000년대에는공적연기금의구조조정이이루어졌다. 1998년연금구조개혁이이루어지면서연금개혁과정의마지막단계로 AP펀드는 2001년부터 AP1-4 와 AP6로총 5 개의연기금으로조정되었다. AP6를제외하고이러한공적연기금의분리는가입자종류나연기금활용목적과무관하게이루어진것으로서, 연금제도의위험분산과연기금간의창의적인경쟁을강화한다는의도가담겨있다 ( 이은주, 2010). AP1~4 는동일한규모의 4개자산으로구분하여출발했다. 각 AP펀드들은자율적으로자산배분및투자를시행하고있으며, 투자에차별성없이경쟁구도를이루고있다. 예를들면, AP2 펀드는 5% 의평균수익률이목표이며, AP4는지난 10년간평균 4.5% 의실질수익을목표로하고있다. AP6를제외한나머지 AP1~4 기금은주식, 공채, 외환, 토지등에장단기투자를하고있다. 투자대상이다양하게설정되어있기는하지만최근의경향을보면, 장기적으로주식이고정수입자산보다수익률이높다는이유로주식비중이높아지고있다. 그결과 AP 기금의자산운용현황을보면전체적으로주식투자의비중이높으며, AP6을제외하고주식과채권투자에서해외투자비중이높다. 국민연금정책 181

그림 각 기금의자산배분상황 주 : 2008 년말기준. 6th AP fund 는스웨덴중소기업에투자되는특수연금 자료 : Sweden pension Annual Report 2008, AP7 Annual Report 2008. 2000년대이후주식투자가증가한한편 2008년글로벌금융위기로최악의실질수익률하락을경험하면서기대했던수익률이보장되지못하는사태가발생했다. 투자수익의이러한커다란변동은주로전략적포트폴리오에서주식의비율이높은데에서비롯된것이었다. 2009년에는각연기금별로수익률은많이회복한상태이긴하지만앞으로도수익성이라는목표는포기할수없을것이며장기적인관점에서투자전략을수립하고평가하려는노력들이제고될것으로예상된다 ( 이은주 2010). 한편연기금구조조정이후에주목할만한역할을수행하는것은 AP6이다. AP6 은 AP1-4 와는달리스웨덴의중소성장기업에투자하여스웨덴산업발전에기여하는것을주요목표로하고있다. AP6 펀드는수익률극대화를통해자산을확충하는것을직접적인목표로하지않는것이다. 이에 AP6는직간접적으로소유권도행사할수있고, AP6펀드가투자하는기업과사업은고도의윤리적기준을준수해야한다는원칙도가지고있다. 또한 AP6는다른공적연금기금과달리에버그린펀드 37) 로서수익은재투자되고손실은연금기금자산에의해커버될수있다. 투자를통한수익금이원투자금과함께재투자되는펀드를에버그린펀드 라고한다 182