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진근 만
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1 다층노후소득보장구축방안 공적연금( 국민연금과기초노령연금) 을중심으로 김원섭 ( 고려대학교사회학과) 1. 서론 우리나라는 1998 년국민연금의도입, 2007 년기초노령연금도입, 1995년개인연금의 도입, 2005 년말퇴직급여보장( 기업연금) 의도입으로외형상공사연금의다층보장체계의 기본틀을갖추었다고할수있다. 하지만공사연금모두내실있는발전이이루어지지 못하고있다는점에서다층노후소득보장체계는아직까지실질적으로는구축되지않았다 고할수있다. 다층노후소득보장체제의실질적구축에대한논의는크게두가지로나누어질수있다 ( 김헌수, 2012). 첫째는퇴직연금과개인연금을비롯한사적연금과공적연금의역할분담 의재조정에대한논의이다. 둘째는공적연금내에서국민연금과기초노령연금의재구조 화에대한논의이다. 이중에서이글은공적연금인기초노령연금과국민연금의관계정립 에논의를제한한다. 이는무엇보다도다층노후소득보장의첫번째쟁점의대상이되는 퇴직연금과개인연금의포괄범위는상당히제한적이어서노인빈곤과세대간분배에기 여가상대적으로낮다는점을고려한것이다. 또한사적연금에대한국가의정책적개입 의효과는대부분간접적이고장기적인경향이있다. 따라서공적연금의안정화와성숙 이우리나라의다층노후소득보장의구축을위한가장시급한과제일뿐아니라, 효과적 인방법이라고할수있다. 1998년도입후국민연금은 1998년과 2007 년두차례에걸쳐큰개혁을겪었다. 이 들연금개혁에서노후소득보장의사회화와연금제도의재정적지속가능성의확보가주요 한목표였다. 돌이켜보면급여수준의급격한하향을통해연금재정의건전성은획기적으 로개선되었다. 하지만국민연금적용대상자의법적확대에도불구하고가입자의실질적 확대는이루어지지않았다. 이에따라전국민의노후생활의보장목표는아직실현되지 않고있다. 아무리재정적으로건전한연금제도라도국민의노후생활을제대로보장해 주지못한다면아무런소용이없다. 따라서향후공적연금의개혁, 특히국민연금과기초 노령연금재구화의주요한목표는국민의노후생활보장성취에우선권이주어져야할것 이다 1). 1) 김헌수에의하면공적연금제도재구조화의과제는제도의효율성제고급여수준제고기초노령 (2012: 150),, 연금재정확보방안의세가지로나누어질수있다

2 다층노후소득보장체계는국민의노후소득보장을단일한연금제도가아닌다수의연금 제도로성취하고자하는제도이다. 이는주로두가지서로다른동기에서제기되었고, 동기에따라두가지형태의다층구조를낳았다. 그첫번째동기는연금재정의위험분 산이라고할수있다. 인구고령화와경제성장의정체로근로세대가은퇴세대를부양하는 전통적부과방식의단일한공적연금제도는재정적문제에봉착할가능성이높다. 이러한 위험에서적립식방식이나조세방식의연금제도의도입으로연금제도가다층화되면, 금재정의위험이분산될수있다. 연금제도의다층화의동기가이렇게재정위험의분산 에초점이맞춰지면공적연금제도는빈곤완화를목표로한기초적수준으로한정되고최 저생계이상의소득보장은사적연금의역할로넘겨지는다층모델이제시되는경향이있 다 (Word Bank, 1994). 하지만연금재정의위험분산이다층노후소득보장구축의유일한동기가되는것은아 니다. 개별인구그룹별리스크의차이와부담능력을고려한다양한연금제도구축과결 합도다층노후소득보장제도구축의두번째주요한동기라고할수있다. 연 연금가입대상 자들은근로형태에따라다른리스크에직면해있고, 부담능력그리고제도에대한순응 도도상이하다. 따라서법적으로공적연금적용범위의확대가이루어지더라도경제활동 인구의특정부문은사회보험의포괄대상에서자주배제되는경향을보인다는것이다. 비 공식부분, 비정규직, 자영업, 농업, 가사노동에종사하는근로자들은단기적인생존의위 험에노출되어있어서장기적소득보장의리스크에대한보장은그들의우선순위에서밀 리고, 소득이낮아서보험료를부담할경제적여력이없거나, 강제적사회보험의적용을 회피하고자하는속성을가지고있기때문에이들을위한사회보험의실질적확대는어 려울수밖에없다는것이다(Gillion 외, 2000: 197~215). 따라서국민모두에게노후 소득보장을제공하기위해서는사회보험방식뿐아니라보편적급여방식이나선별적부 조방식이함께노후소득보장을위해구축되어야한다. 이러한목적을가진다층체계에서 공적연금은기초보장과소득비례보장, 또는개인계좌등의다양한형태의연금제도가중 층적으로결합하여기초보장이상의소득보장을제공하는경향을보인다. 나라마다연금제도적상황에따라다층노후소득보장의다른목표가강조될수있다. 하지만앞에서말한것처럼우리나라의경우지난두차례의연금개혁으로연금재정의 위험분산이상당히성취되었다. 따라서연금제도를개별집단의부담능력에맞게다양하 게구성하여정적수준의소득보장을제공하는다층제도의취지가강조될필요가있다. 이러한맥락하에서국민연금과기초노령연금재구조화의핵심쟁점은이제도를중층적 으로겹치게설계하여공적연금이기초보장이상의소득보장을제공할것인지, 아니면병 행되게설계하여개인에게기초보장이나그이하의보장만을제공할것인지에대한문제 라할수있다. 이러한점에서이글은다층노후소득보장구조안에서공적연금인기초노령연금과국민 연금의역할을정립하고, 이수행하기위해적합한구조를제시하고자한다. 즉이글은 공적연금인국민연금과기초노령연금이국민에게어떤수준의급여를어떤구조로제공 할것인가에대해논의를해보고자한다. 구체적으로이글의제기하는주요질문은국민 - 2 -

3 연금과기초노령연금을중층적으로구축할것인가아니면겹치지않게서로를배제하게설계할지에대한것이다. 이를위해이글은먼저우리나라노후소득보장제도의현황과문제점을알아보고, 다음으로국민연금과기초노령연금재구조화의대표적인두가지대안을제시하고, 마지막으로두대안간의쟁점을논의해보고자한다. 2. 우리나라노후소득보장제도의현황및문제점 1) 우리나라다층노후소득보장제도의현황 [ 그림1] 은우리나라노후소득보장의다층구조를보여주고있다. 우리나라의노후소득 보장제도는형식적으로는다층구조의틀을골고루갖추고있다. 0층의일반사회부조방 식의국민기초생활보장제도는최후의안전망으로조세에의해재정지원된다. 1층에사 회보험방식의국민연금과소득조사를실시하나보편적사회수당의성격도가지고있는 기초노령연금이있다. 국민연금은보험료로, 기초노령연금은조세에의해재정이유지된 다. 2층에준공적연금인퇴직연금은 2006 년부터시행되고있으며, 기존의강제적퇴직 ( 일시) 금제도를장기적으로대체해갈전망이다. 3층에는자발적개인연금이 1995년부 터시행되고있다. [ 그림1] 우리나라의현행노후보장체계(2010 년) 3층개인연금등 2층퇴직수당퇴직( 연) 금 (8.3%, 25~30%) 특수직역연금적용: 200만명 (14%, 국민연금 1층 62.7%) (9%, 40%) 적용 : 적용: 1,860만명 150만명 기초노령연금 ( 조세, 5%) 0층기초생활보장 공무원등경활인구비경활인구 * ( ) 의전자는보험료또는부담률, 후자는급여수준 * 특수직역연금은최대가입가능기간인 33 년기준기준소득월액대비급여수준, 국민연금 의경우는 40 년가입기준급여수준임. 자료: 각연금공단가입자통계자료 - 3 -

4 이에따르면우리나라다층노후소득보장체계의성격은형식적으로는아래와같은특징 을가지고있는것으로나타난다. 첫째, 재정위험이조세와사용자의강제부담, 사용자와 근로자의강제보험료, 개인의자발적부담으로골고루분산되어있다. 둘째, 경활인구와 비경활인구의재정적부담여력에맞게연금제도가분화되어있다. 셋째, 공적부문이기초 보장에서는일반사회부조와노인대상특수사회부조, 소득비례부분에서는사회보험과기 업연금을중층적으로갖추고있어, 최저생계비보장이상의소득보장을목표로하고있 다. 2) 우리나라노후소득보장제도의문제점 하지만우리나라다층구조의형식적인제도들은실제로는제대로실행되지않아제기 능을발휘하지못하고있다. 제도가내실화되지못한원인은우선이들제도가도입된 지얼마되지않아충분히성숙되지않았고따라서사회적으로수용되지않고있는것이 다. 국민연금은일찍이 1988년도입되었으나적립식방식이어서 20년이지난 2008년에 야정규연금수급자가발생하였다. 퇴직연금은 2005년에도입되어아직도입단계에있 다. 개인연금도 1995 년에야도입되었다. 이보다더중요한원인은이들제도가우리나라의경제제도와고용체계에적합하지않 는것이다. 즉우리나라가선진국에서시행하는제도를도입하였으나이제도들이우리나 라의재정상황과경제, 고용여건에적합하지않아제대로내실화되지않고있는것이다. 첫번째원인이강조될경우현행제도를부분적으로개선하면서제도가성숙할때까 지만유효한한시적인보완책을강구하면될것이다. 하지만두번째원인이제도실패의 주된요인이라고파악될경우연금제도의구조적인개혁이없이문제가해결될것이라 기대하기어렵다. (1) 노후소득보장사각지대우리나라연금제도의가장심각한문제는노후소득보장의사각지대가크게존재한다는것에있다. 노후소득보장의사각지대는크게연금가입의사각지대와연금수급의사각지대두가지로나누어서고찰될수있다. 1 연금가입의사각지대 연금가입의사각지대는먼저낮은실질가입율에서찾을수있다. 국민연금은형식적 으로는모든경제활동인구를포함하여야하지만, 실제로는경제활동인구의 53% 정도만 포괄하고있다. 또한, 국민연금에는비경제활동인구가원천적으로적용제외되어있기때 문에경제활동가능인구대비가입률은이보다낮은 40% 에불과하다. 아래의 < 표 1> 이 보여주는것처럼, 대부분의선진국에서공적연금의실가입률이경제활동인구의 90% 이 상인것에비해우리나라의실가입율은선진국의절반수준에불과한것이다

5 이렇게낮은실질가입율의가장큰요인은가입자들특히자영업자등지역가입자의 많은부분이보험료를내지않기때문이다. 국민연금총가입자는 월 1,953 만명, 이중직장가입자 1,076 만명, 지역가입자 858 만명이다. 지역가입자의절반에해당하는 494 만명이보험료를납부하지않는납부예외상태이다( 국민연금공단, 2011). 표 1 국민연금실가입율의국제비교( 단위: 천명, %) 구분 미국 (OASDI) 독일 ( 공적연금) 영국 ( 기초연금) 캐나다 (CPP+QPP) 일본 기초 후생 한국 ( 국민연금) 가입대상 연령무관소득활동인구 16-65세피용자등 세( 여: 60) 소득활동인구등 18-70세소득활동인구 20-60세전인구 65세미만피용자 18~60 세소득활동인구 가입자규모 (A) 민간부문경활인구 (B) 162, ,124 ('08) ( 07,16 세) 34,988 41,416 ('07) ( 07,15 세) 33,400 30,790 ('07~8) ( 07,16 세) 16,256 17,696 ('07) ( 07,16 세) 70,380 ('08.3) 66,080 33,790 ( 07,15 세) ('08.3) 14,403 23,500 ('11.12) ( 11.12,18 세) 20-64세인구 (C) 184,016 ( 09) 49,899 ( 09) 37,153 ( 09) 20,771 ( 09) 75,328 ( 09) 32,793 (11.12) 실가입율 Ⅰ A/B 실가입율 Ⅱ A/C 주 1. 가입자란보험료납부자를의미함 2. 민간부문경활인구 : 미국의인구센서스국 International Statistics; Labor Force 자료. 단 한국은통계청의경제활동인구중공무원등 150 만명을제외한수치임 세인구는미국인구센서스국자료( 모두 09 년기준) 4. 한국경우는민간부분경활인구대신전체경활인구, 24~64세대신 18~59세인구적용 자료: 각국연금공단통계자료 지역가입자들이보험료를내지않는이유는이들이의도적으로보험료를기피하는것 이아니라경제적여력이부족하기때문인것으로나타난다. 지역가입자의 50% 이상이 비정규직근로자( 피용자) 이고나머지가순수자영자이다. 또한이들순수자영업자의 50% 는사업자등록증이없는난전상인등영세불완전자영자이다. 즉지역가입자의상당부분 이저소득계층인것이다. 조사에따르면납부예외자 494만명중대부분을차지하는 420만이실직ㆍ휴직ㆍ사업중단ㆍ기초생활곤란등경제적인이유로연금보험료를내지 못하는것으로파악된다. 국민연금에서지역가입자가당연가입자로포함된 1999년이후 10 여년이경과했다. 그 동안정부와국민연금공단은실가입률을높이기위해적극적으로노력하였다. 그럼에도 불구하고실가입율은크게증가하지않고있다. 따라서이는단순히제도시행초기의일 시적문제라기보다는국민연금제도가우리나라의고용구조에제대로적응하지못하고있 는구조적문제로파악될수있다. 즉우리나라연금제도가국민들의부담능력과수용성 - 5 -

6 에적합하지않은구조를가지고있는것이다. 2 낮은수급률 연금사각지대의두번째측면은수급사각지대이다. 현재국민연금제도의미성숙과 가입사각지로인해기초노령연금을제외한공적연금수급자의규모는상당히적은편이다 (< 표 2>). 전체 65세이상노인인구중에서국민연금수급자는 26% 에불과하다. 여기에 특수직역연금수급자와합쳐도수급률은 30% 를넘지않는수준이다. 또한기초노령연금 이전체노인의 수있다. 69% 를포괄하여공적연금수급률에결정적인기여를하고있는것을알 표 2 65 세이상노인의공적연금수급자규모 (2010 년기준) ( 단위: 명, %) 구분 규모 비중 65세이상노인수 5,356, 공적연금비수급 816, % 공적연금수급률 (A+B+C)-D 4,540, % 기초노령연금수급자 (A) 3,727, % 국민연금수급자 (B) 1,428, % 특수직역연금( 군인연금, 공무원연금*, 사학연금) 수급자 (C) 202, % 국민연금과기초노령연금동시수급자 (D) 817, % ( 전체노인대비) 주 * 군인연금은 2009년수치 자료: 각공단가입자통계자료 하지만더큰문제는앞에서본것처럼, 국민연금낮은가입률때문에낮은공적연금 수급률의문제가향후에도완전히해결되기어렵다는것이다. 2008년실시된재정추계 결과에따르면, 20년이후인 2030년에도전체노인의 40% 만이국민연금의노령연금을 수급할수있으며, 2050년에도 63% 정도만노령연금을수급할것으로전망되고있다(< 표 3>). 따라서국민연금제도는성숙한후에도큰규모의연금사각지대는사라지지않을것 으로전망된다. 표 3 국민연금수급자및수급율전망 ( 단위 : 천명, %) 수급자수 65세인구대비수급자수비율 노령연금 장애연금 계 노령연금 장애연금 계 , , , , , , , , , , 자료: 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회,

7 3 낮은급여 연금사각지대의마지막측면은국민연금과기초노령연금의낮은급여수준과관계가 있다. 국민연금의노령연금과장애연금은급여수준이매우낮다. 아래 < 표 4> 가보여주 는것처럼국민연금의급여수준은 2008년가입자평균소득의 9.5% 에불과하다. 또한지 난두차례의연금개혁이상당히과감한급여삭감을실시하였기때문에제도가상당히 성숙하더라도급여수준은가입자의평균소득의 20% 를못미칠것으로예상되고있다. 따라서대다수의국민연금수급자가국민연금급여만으로는빈곤회피도어려울것으로 예상된다. 표 4 주요국노령연금의표준소득대체율과실제수급평균연금액의소득대체율비교 구분 이론적대체율 1) (A) 실수급자대체율 2) (B) 한국 일본 ( 06) 미국 ( 07) 기초후생 ( 비례) 독일 ( 08) ( 비례) 영국 ( 10) ( 기초) ( 단위: %) 캐나다 ( 08) ( 기초+ 비례) B/A 주 1) 모두 40 년의완전가입을전제로한평균소득자의소득대체율임. 2) 전가입자평균소득월액대비기존수급자의월평균연금액의비율임. 자료: 국민연금운영개선위원회, 2008: 48 또한국민연금의급여를삭감하면서이를완충하기위해도입된기초노령연금의급여 수준도현재 5% 로매우낮다. 2009년기초노령연금의전체수급자중 61.1% 가국민연 금가입자평균소득의 5% 에해당하는 8.8만원을받고나머지 37.5% 는 7만원을받는것 으로나타났다( 석재은 김교성(2010:21). 국민연금과기초노령연금을동시에수급하는노 인도전체노인의 하고있다. 15% 에불과하여양제도의중층적보장은실질적으로는이루어지지못 2) 노후소득의불평등: 불완전한중층보장 우리나라다층구조의두번째문제는연금제도가취지대로충분히발전하지못하여 연금제도가소득재분배효과에있어서역진적인결과를낳고있는것이다. 우리나라의 다층구조에서는노동시장에서지위가안정적이고소득수준이높은사람은국민연금, 직연금, 개인연금의중층적인보장을누릴수있다. 하지만중하층과저소득층은국민연 금과기초노령연금두제도중한제도에만의지할수밖에없다. 따라서저소득층은위 의두제도중어느제도에포함되더라도, 벗어나기어렵다. 매우낮은급여수준을피할수없고빈곤을 이러한점에서우리나라의다층노후소득보장제도는소득재분배에도역행하는효과를 퇴 - 7 -

8 가진다고할수있다. 중간층이나고소득층만누릴수있는사적연금인개인연금과퇴직 연금역시국가가규제와지원를하고있다. 개인연금과퇴직연금은 400만원까지소득공 제혜택을누린다. 또한퇴직연금은기업의비용으로처리되기때문에법인세혜택도받 는다. < 표 5> 개인연금의소득공제액의추이 ( 천명, 억원) 구분 합계연금저축개인연금저축인원금액인원금액인원금액 ,555 15, , , ,710 23, , , ,893 30,111 1,274 27, , ,017 34,174 1,459 31, , ,113 37,724 1,624 35, ,341 자료: 국세청, 2010: 102 아래의 < 표 5> 는개인연금의소득공제액의추이를보여주고있다. 개인연금에대한재 정지원은갈수록증가하는추세에있다. 국가가지원하고규제하는현재의노후소득보장 은중간층이상과특수직역에게는여러층의혜택을중층적으로제공하고저소득층에게 는최소한의혜택만을제공하여소득불평등완화에도움이되지않고오히려악화시키고 있는것이다. 이에따라아래의 [ 그림 2] 가보여주는것처럼, 저소득층일수록은퇴소득에서연금비 중이낮은결과로나타난다. [ 그림 2] 소득수준변은퇴소득중연금비중예상 자료: 삼성생명은퇴연구소, 2012:139, 표 6-22 결론적으로국민연금제도는구조적으로모든국민을포괄할정도로수용성이있은제도가아니며급여수준도낮아서노후소득보장기능이제한적이다. 또한이를보완하기위해도입된기초노령연금도급여수준이낮고중복수급이제한되어있다. 노후소득보장제도는구조적으로도중상층이상에게중층적인혜택을주고있는반면, 저소득층에게는빈곤탈출도가능하지않은수준의혜택만제공하고있다. OECD(2005) 도지적한바와 - 8 -

같이, 한마디로우리나라는비용대비효율성( 노인빈곤해소를위한보편성과적절성, 재정 안정성확보등의측면) 이크지않는노후보장체계를운영하고있는것이다. 3) 노인들의열악한삶의질 (1) 심각한노인빈곤문제 부실한노후소득보장제도가야기하는가장심각한문제는노인의빈곤문제임. 우리나 라에서중위소득 50% 이하의노인은 45% 로나타났고, 이는 OECD 국가들중에서가장 높은수준이다.

9 같이, 한마디로우리나라는비용대비효율성( 노인빈곤해소를위한보편성과적절성, 재정 안정성확보등의측면) 이크지않는노후보장체계를운영하고있는것이다. 3) 노인들의열악한삶의질 (1) 심각한노인빈곤문제 부실한노후소득보장제도가야기하는가장심각한문제는노인의빈곤문제임. 우리나 라에서중위소득 50% 이하의노인은 45% 로나타났고, 이는 OECD 국가들중에서가장 높은수준이다. OEDC 평균인 13.3% 의세배에달한다. [ 그림 2] 노인빈곤율의국제비교: 상대적빈곤( 중위소득 50% 미만) 자료 : OECD, 2009, Pension at a Glance (2) 열악한근로조건: 저임금장기간노동 또한열악한노후소득보장하에서우리나라노인들의은퇴는매우늦고, 열악한노동 조건하에서근로를계속하고있다. 우리나라근로자들의생애주요직장에서퇴직연령은 남성이 54, 여성이 53세이나완전은퇴연령은남성이 67 세, 여성이 68세로다른나라에 비해상당히늦은편이다. 2000년에서 2005년사이 OECD 국가의평균적은퇴연령은 남성은 63세여성은 62 세였다(< 표 6>)

10 표 6 우리나라근로자의퇴직연령과최종은퇴연령 주된일자리에서제2의기업의평균정년퇴직연령근로생애기간 최종은퇴연령 전체 년 68.1 남성 년 67.3 여성 년 68.3 자료 : Keese and Lee (2002) 문제는생애주요직장에서퇴직하여완전은퇴할때까지기간이다. 13 년~14년에달 하는이소위제 2 의생애근로기간( 고령기) 동안우리나라근로자는열악한노동환경에 내몰리고있다는점이다. 2011년 8월통계청의경제활동인구조사근로형태별부가조사 자료를이용한금재호의조사에 따르면우리나라남성근로자들에서비정규직의비중은 연령이증가함에따라 51~53세의 28.7% 에서 57~59세의 42%, 60~62세의 59.9% 로크 게증가하고있음을알수있다([ 그림 3]). [ 그림 3] 성별연령별비정규직의비중: 2011년 8월 자료: 금재호, 2012: 14. 나아가연령이증가하면서비정규직의증가와함께임금수준도상당히하락하는것으 로나타났다. [ 그림 4] 에따르면남성근로자의월평균임금은 54~56세에는 279.6만원에 서 57~59세에는 228.2만원으로큰폭으로하락하다가다시 60세를넘으면더욱큰폭 으로하락하는추세를보이고있다. 이로인해고령근로자의노동여건을개선하는것은 시급하고도중요한정책과제로대두되고있다

11 [ 그림 4] 임금근로자의연령별월평균임금: 2011년 8월 자료: 금재호, 2012: 19. (3) 자살률 우리나라고령자들의열악한삶을보여주는또다른지표는자살률이다. 최근우리나 라에서자살률은심각한사회적문제로제기되고있다. 60세이상노인들의자살률은다 른연령에비해극단적으로높게나타난다. 2009년의경우전체연령의자살률은 31.6이 지만노인들의자살률은 78.4 에이른다. 그리고이러한심각한상황은 2000년이후큰 변동없이유지되고있다(< 표 7>). < 표 7> 연령대별자살률의추이 구분 연령별자살률자살률자살률자살률자살률자살률 계 세이하 ~39세 ~64세 세이상 주 : 자살률은해당년도해당연령대의연앙추계인구 10만인당사살로사망한숫자를 나타냄 자료 : 통계청연앙추계인구, 사망원인(103 항목)/ 성/ 연령(5 세) 별사망자수, 사망률각년도 (4) 세대간불평등심화 또한세대간불평등의관점에서도노인세대의삶의질은다른세대에비해열악한것 으로나타났다. [ 그림 5] 은 OECD 국가들과한국의빈곤위험을보여준다. OECD 국가들 에서 66 ~ 74 세인구의빈곤위험은국가평균과동일하거나더낮으며, 75세이상의 경우단 1.5 배임을보여주었다. 사실, 대부분의 OECD 국가들은최근몇십년간노년

12 층빈곤이상당히감소하였다(OECD 2011: 17). 하지만우리나라의경우빈곤위험은 60 가넘어가면서급격하게증가하고다른세대에비해월등히높은것으로나타난다. 세대 간빈곤위험의이러한추이는우리나라에서노인들이경제성장의분배에서구조적으로 배제되어있음을보여준다. 70년과 80년에경제성장을이루어낸노인들이상당히불공정 한분배를받고있는것이다. [ 그림 5] 개인의연령별상대적빈곤의위험도 자료 : OECD, 2011: 17. 이러한세대간빈곤위험의추이는우리나라에서세대간정의가다른선진국과완전히 다른상황임을보여준다. 다른 OECD 나라에서는노인세대가연금제도를통해안정적노 후소득을확보한반면, 젊은세대는고용과소득의불안정에상대적으로심각하게노출 된것으로나타났다. 따라서국가는한편으로연금급여를삭감하고, 다른한편으로육아 예산의증액하여세대간정의를재정립하려하였다. 하지만우리나라에서는경제적분 배에서노인들이오히려다른세대에비해상대적으로불공정한대우를받고있다. 따라 서노후소득보장제도의확대가세대간정의에부합하는조치라할수있다. 지난 그럼에도 2007년연금개혁에서는재정악화와세대간정의를내세우며과도한급여삭감을 실시하였다. 하지만이는사실상세대간정의의확립에역행하는것으로드러났다. 따라 서세대간정의를다시세우기위해서는이러한급여삭감을보완하는조치들이실시되 어야한다. 결과적으로우리나라노인문제의성격을살펴보면, 첫째, 노인문제는높은빈곤, 열악 한근로지위, 높은자살률, 세대간의불공정성등의다각적인문제를포함한심각한사 회문제이다. 따라서더이상해결을미룰수없는긴급한문제이다. 둘째, 이문제의많 은부분이열악한노후소득보장체계에기인한다. 셋째, 이문제의해결은노후소득보장체 계의한시적수정이아니라구조적개선을통해서만이루어질수있다

13 3. 공적연금재구조화의대안과쟁점 재구조화의대안은크게국민연금을구조적으로개혁하여기초부분을분할하여기초연 금과통합하는방법( 권문일, 2008; 이용하, 박성민, 최병호, 김진수, 2006) 과국민연금 기본구조는현행대로유지하고기초노령연금의개선에집중하는방법이있다( 국민연금 과기초노령연금통합소위원회. 2008). 하지만새로운개혁방안을제시함에있어서국민연금이아직미성숙한상태에서잦은 개혁이제도수용성에문제를야기하고있는것을고려해야한다. < 표 8> 에서보듯이 2007년 9월실시된국민연금가입자와수급자에대한의식조사에서국민연금수급자들 과가입자들은국민연금의가장큰문제로기금고갈 24.2%, 기금관리 24.1%, 연금삭감 21.4% 를들고있다. 이러한불신은 2007년연금개혁에서정부가국민들에게기금고갈의 위험을지나치게강조하고, 이를이유로상당히급격한급여수준개혁을실시한것에기 인한다. 이런점에서또다른구조적연금개혁은국민연금신뢰도에심각한문제를야기할수 있다. 따라서향후실시될국민연금의재구조화는현행의기본적체제를유지하면서기 초노령연금발전방안에집중하는후자의대안이바람직하다. 따라서이후에는기초노령 연금발전에대한두가지대안을제시하고, 노후소득보장, 제도통합성, 계층간연금소득 불평등, 연금재정의네가지핵심쟁점의관점에서이들을비교 평가해보고자한다. 표 8 국민연금수급자의식조사 : 제도운영의문제점 국민연금운영및제도의문제점 응답률 기금이없어진다고하여앞으로못받을까불안하다 24.2 % 기금관리를잘못하는것같다 24.1 % 연금액이깎인다고하여불안하다 21.4 % 강제가입시키는것이싫다 29.1 % 기타 1.2 % 전체 100% 자료: 국민연금연구원 (2007), 국민연금수급자/ 가입자의식실태조사

14 1) 국민연금과기초노령연금재구조화의두가지대안 [ 그림 6] 공적연금재구조화의대안 국민연금 20%+20% 국민연금 10%+30% 기초노령연금 10% 기초노령연금 15% 가입자 미가입자 가입자 미가입자 <1 안> < 2 안> (1) 1 안: 국민연금과기초노령연금의동시수급을최소화는방안 첫번째대안은국민연금을현행과같이유지하되기초노령연금의사회부조적특징을 강화시키는것을요지로한다. 즉기초노령연금의급여수준을계획대로 10% 로올리되 포괄범위는현행의 70% 에서 40% 로점차적으로축소한다([ 그림 6]). 1 안이실행되게되면기초노령연금의수급범위는국민연금의수급범위의확대와함께 줄어들게된다. 이에따라공적연금은 2050년에가서야전체노인인구를포괄할수있게 된다. 또한 < 표 9> 가보여주는것처럼 1안에서는노인들은국민연금의노령연금이나기 초노령연금중하나만을수급할수있고동시수급은예외적인 12% 에한정된다. 표 9 1안 65 세이상인구의공적연금수급률변화추이( 년말기준) : 기초노령연금수 급률매년 1.58% 감소, 2028년이후 40% 고정 ( 단위 : 천명, %) 국민연금수급자수 인구대비국민연금수급자비율 기초노령 전체 노령연금 장애연금 유족연금 노령연금 장애연금 유족연금 합계 수급률 수급률 , , , , , , , , , , , , , , , 주 : 전체수급률 = 국민연금수급률 + 기초노령연금수급률 - 양연금중복수급률( 전체

15 노인의 12%, 전체년도동일하게적용). 2008년실제중복률은 7.4% 임. 전체수급률 100% 이상은 100% 로적시(2050 년) 특수직역연금수급률 3.6%( 현재) 는고려하지않았음. 자료: 국민연금과기초노령연금통합소위원회 2008: 24 (2) 2 안: 국민연금과기초노령연금의동시수급을장려하는방안. 2 안에서는국민연금은현행의기본틀안에서부분적인수정을가한다. 우선 A값과 B 값의비중을현행의 20:20에서 10: 30 으로조정한다. 2안에서는국민연금수급자의자 의대부분이기초노령연금을수급하게된다. 따라서기초노령연금급여증액은소득재분 배부분의강화와같은효과를가진다. 이에따라국민연금의 A값비중의부분적하향과 B 값비중의상향으로비례부분과균등부분의균형을맞추어주는것이바람직하다. 또한 보험료를단계적으로 3% 추가적으로인상하여연금재정의균형을맞추는것이필요하다. 기초노령연금은보편적사회수당으로전환된다. 이는기초연금의급여수준을 15% 로 인상하고포괄범위도현재의 70% 에서 80%~100% 에게지급함으로써이루어진다. 2 안에따르면수급자들은기초노령연금과국민연금의동시수급을할수있다. 따라서 < 표 10> 이보여주는것처럼 2015년에이미노인인구의 100% 가공적연금을수급할수 있게된다. 표 10 2 안: 65세이상인구의공적연금수급률추이 ( 단위 : 천명, %) 국민연금수급자수인구대비국민연금수급자비율기초노령전체 노령연금장애연금유족연금노령연금장애연금유족연금합계수급률수급률 , , , , , , , , , , , , , , , 주 : 기초연금은 2012년까지노인의 70% 2013년부터노인의 100% 지급. 2012년까지 는 1 안과같은중복수급률을빼고동일하게처리했음. 단, 수급을위한거주조건이 있거나, 고소득층급여의일부환수등의조치가있다면 100% 에미치지못할수도 있음. 자료: 국민연금과기초노령연금통합소위원회 2008

16 2) 정책대안들의쟁점별비교 1안과 2안을핵심쟁점의관점에서비교해봄으로써기초노령연금의선별적사회부조화와기초연금의보편적수당화에따른효과를서로비교해볼수있다. (1) 노후소득보장의확립: 노년빈곤의해결 가. 1안 기초노령연금수급범위를 40% 로축소하는근거는국민연금과사적소득으로나머지 60% 가노년빈곤을탈출할수있다는것이다. 하지만이는정확치않은전제이다. 국민 연금의평균급여수준은 2009년현재 9.5% 정도에불과하고 2030년이후에도 20% 미만 에머물전망이다. 따라서대다수의수급자가공적연금소득만으로는충분한소득보장을 얻지못하여절대적빈곤을면하지못할것으로예상된다(< 표 3> 참고). 노후소득보장의관점에서 1안의가장중요한특징은여기에서는기본적으로국민연금 과기초노령연금을동시에수급하는것이제한된다는것이다. 따라서대다수의기초노령 연금수급자는기초노령연금만수급하게된다. 기초노령연금의빈곤완화효과에관한많은연구들이기초노령연금의빈곤완화효과의 제한성을지적하고있다( 석상훈, 2010, 석재은, 2010, 강성호, 최옥금, 2010). 특히권문 일(2008: 81-82) 에따르면기초노령연금의인상은절대빈곤완화에상당한기여를할 수있다. 즉평균소득의 5% 수준의기초노령연금은노인빈곤을 4.9% 포인트만하락시키 지만, 이를 10% 수준으로인상하면노인빈곤율을추가적으로 5.3% 포인트더완화시킬 것으로예상되었다. 하지만동시에그는이러한기초노령연금의효과에도불구하고 10% 의기초연금실시이후에도우리나라노인의절대빈곤율은약 추정하고있다. 31% 로높게머물것으로 이는무엇보다도노인들의다수가소득이없거나매우미미한때문이라 지적하고있다. 따라서현재의심각한노인빈곤을실질적으로완화하기위해서는 10% 로 의인상은부족하며, 이이상의인상이필수적이라할수있다. 면 [ 그림 7] 은노후소득보장의관점에서 1 안의두번째특징을보여주고있다. 이에따르 1안과같이기초노령연금의사회부조적성격이강화되면국민연금비수급자뿐아니라 국민연금수급자도사적연금등의사적소득원이없으면빈곤을벗어날수있을정도로 충분한연금을얻지못하는것이다. 모든형태의국민연금비수급가구가 10%~20% 까지 의낮은수준의연금급여를수급하게된다. 형적인가구형태인홑벌이가구가 16% 국민연금수급자들도단신가구와수급자전 수준의연금급여를수급하게되어공적연금소득 만으로는빈곤을벗어나지못한다. 즉다수의노인들이국민연금과기초노령연금의수급 에도불구하고노인빈곤에빠지거나국민기초생활보장제도의수급자로전락하게된다. 야 이외에도앞의 < 표 9> 가보여주는것처럼, 1안에서는공적연금수급율은 2050년가서 된다. 100% 에달하기때문에그이전까지는상당히넓은공적연금수급의사각지대가유지

17 [ 그림 7] 1안의국민연금수급자와비수급자의가구별급여수준 32% 10% 20% 20% 16% 16% 단신가구홑벌이가구맞벌이가구단신가구홑벌이가구맞벌이가구 < 국민연금비수급자> < 국민연금수급자> * % 는 1인가구평균소득월액대비임 ** 기초노령연금의부부수급자에대한병급조정은일단고려하지않았음. 나. 2안 [ 그림 8] 2안의국민연금수급자와비수급자의가구별급여수준 62% 15% 30% 30% 31% (15% + 16%) 46% (16%+30%) (32%+30%) 단신가구홑벌이가구맞벌이가구단신가구홑벌이가구맞벌이가구 < 국민연금비수급자> < 국민연금수급자> * % 는 1인가구평균소득월액대비임 ** 기초노령연금의부부수급자에대한병급조정은일단고려하지않았음. 1안과달리 2안에서는대부분의국민연금수급자들이기초노령연금도중복수급할수

18 있다. 이에따라모든형태의국민연금수급자가구들은 30% 이상의급여수준을보장받게 된다. 따라서다른선진국들처럼우리나라도공적연금이수급자들에게빈곤탈출을넘어 선수준의연금급여를보장해줄수있게된다. 단신가구는국민연금에서평균적인급여 수준인가입자평균소득의 20% 와기초노령연금의 15% 를모두수급하게된다. 홑벌이 가구는국민연금에서 16%, 기초노령연금에서 30% 를수급하여 46%, 맞벌이가구는국민 연금에서 32%, 기초노령연금에서 30% 를수급하여 62% 의소득대체율을달성할수있게 된다. 또한국민연금의비수급자도단신가구는 15%, 부부는 30% 의소득대체율을달성하여 노인빈곤에서탈출할가능성이높아진다. 2) 공적연금의제도적통합성 (1) 1 안 공적연금의제도적통합성은공적연금각각의제도가역할분담하에서로충돌하지 않고통합적으로조직이되어있는가에대한문제이다. 이관점에따라양정책대안을 평가해보면, 우선 1 안에서는기초노령연금의기능이여전히모호한것을알수있다. 기 초노령연금의목적은연금사각지대의해소이다. 하지만국민연금과동시수급이제한된 상태에서는기초노령연금자체의급여수준은너무낮아서빈곤탈출의기능을제대로수 행하지못한다. 표 11 전체가입자의표준소득월액등급분포추이 ( 단위: 천원, %) 소득월액 전체사업장지역전체사업장지역전체사업장지역전체사업장지역 ~ ~ ~ ~ ~ 1, ,250 ~1, ,710 ~ 2, ,245 ~ 2, ,870~ 주 : 각구간별해당비율은반올림한것임, 지역가입자중납부예외자제외 자료: 국민연금운영개선위원회, 2008: 국민연금공단, 국민연금통계연보 1안의두번째하지만매우결정적인문제는 1안에서공적연금두제도가서로충돌하게되는것을피할수없는것이다. 기초노령연금을사회부조를할때급여수준을 10% 로하거나이보다조금높게하게된다. 그런데국민연금의평균급여수준이향후에도 20% 미만에불과할예정이다. 따라서저소득그룹은국민연금을납입할유인이적어진다

19 현재는전체가입자의 17% 이상이 88 만원이하의저소득가입자이다. 이들중절반이상의 수급자들이국민연금을수급할경우기초노령연금의수급이제한될것으로예상되기때 문에국민연금의가입유인이현저히약해진다. (2) 2 안 이와달리 2안에서는기초노령연금이국민연금을보완하여동시에수급할수있어서 국민연금가입유인이약해지지않는다. 또한 A부분의비중이전체소득대체율 40% 중 10% 로여전히강하게유지되기때문에저소득층인경우에상대적으로높은급여를받을 수있어서이들의국민연금가입유인이약해지지않는다. 이와더불어기초노령연금은빈곤완화의목적으로국민연금은추가적으로소득비례연 금으로기능할수있어서각연금간기능이분명히구분될수있다. (3) 계층간연금소득불평등 1안에서는기존노후소득보장체계의노년불평등의문제가해결되지않는다. 국민연금 을수급하는사람중중상층이상은개인연금과퇴직연금도수급할가능성이많아서중층 적인보장을받을수있는반면, 국민연금수급자의하층이나국민연금비수급자는낮은 수준의국민연금이나낮은수준의기초노령연금만수급하게된다. 다. 이에반해 2안은기초노령연금의급여수준을상당히인상하고중복수급을가능하게한 따라서사적연금등의사적소득원이없는노인들의상대적소득을높여노인계층 간연금소득의불평완화에부분적으로기여할수있다. (4) 연금재정 < 표 12> 1안과 2안의재정추계 ( 단위 : 십억원, %) 1안 2안 GDP 연도기초기초 GDP 대비국민연금합계대비국민연금합계노령연금노령연금소요액소요액 ,864 3,514 12, % 8,864 3,514 12, % ,852 3,747 13, % 9,852 3,747 13, % ,330 6,488 23, % 17,332 13,643 30, % ,867 12,201 44, % 31,895 31,565 63, % ,020 19,474 75, % 56,110 63, , % ,626 30, , % 87, , , % ,600 45, , % 130, , , % ,993 64, , % 199, , , % ,886 85, , % 281, , , % , , , % 378, , , % 자료: 국민연금과기초노령연금통합소위원회 2008에서재계산

20 < 표 12> 는양정책대안의재정추계결과를보여주고있다. 이에따르면 1안에서는 2050년에도 GDP의 7% 만이공적연금을위해투입된다. 이에따라 2050년까지 6% 포인 트의증가만으로연금제도를유지할수있다. 이에반해 2안은재정소요가상대적으로 큰편이다. 공적연금에대한지출은 2008년의 GDP 대비 1.17% 에서크게증가하여 2050년에는 GDP의 12% 가공적연금에사용하게된다. 물론 2 안에서연금지출은상당히증가한다. 하지만우리나라의 65세이상노인인구의 비중이 2050년에전체의 38% 가될것으로예상되는점을고려한다면인구의 38% 에대 해 GDP의 12% 가지출되는것은불가피한수준의지출이라할수있다(< 표 13>). 사실 상이정도의재정지출로는노인의절대적빈곤은해결할수있겠지만노인세대의배제문 제는해결하지못할가능성이높다. 또한국제비교에서도 GDP의 12% 에달하는연금지출이지나친재정지출이라할수없 다. < 표 13> 이보여주는것처럼 2000년에이미많은나라들이 GNP의 10% 이상을연 금에사용하고있다. 독일과프랑스는 2000년노인인구의비중이 16% 임에도불구하고 각각 11.8% 와 12% 를지출하고있다. 따라서상기의국민부담은이들의경험상충분히 감내할수있는것이라할수있다. < 표 13> OECD 국가들의연금개혁의추이 국가 연금개혁전연금개혁후 GDP대비연금지 65세이상인GDP대비연금지 65세이상인소득대체율소득대체율출구출구 비스마르크형연금: 비례연금만운영 독일 (+5.0) 오스트리남 90.0 남 (+2.2) 27.4 아여 80.1 여 80.1 프랑스 (+3.9) 이태리 (-0.3) 33.6 남 90.0 남 67.9 여 80.0 여 52.8 스웨덴 (+1.6) 폴란드 (-2.6) 29.6 남 62.2 남 61.2 여 57.3 여 44.5 헝가리 (+1.6) 26.9 남 57.7 남 76.9 여 52.7 여 76.9 핀란드 (+4.8) 한국 (+6.9) 베버리지형연금제도: 기초연금만또는기초연금과비례연금운영 영국 (-0.7) 뉴질랜드 (+5.7) 일본 (+0.6) 자료: 김원섭 강성호 하지만기초노령연금의상향은국고부담의증가를가져오므로합리적인조달방법을모 색해야한다. 현재생각해볼수있는대안은첫째, 국가재정의우선순위의조정. 현재

21 국가재정중복지의비중은 28% 정도에불과하다. 물론국가재정중가장큰부분이긴 하지만 OECD 국가들이평균적으로약 50% 정도의재정을복지에사용하고있다. 우선 순위의조정을통해추가재원의확보가가능하다. 둘째, 불필요한낭비적지출을줄이는 등국가재정지출구조를합리적으로조정함으로써재원의상당부분이조달될수있다. 셋 째, 세율은낮게유지하되, 부분적으로는자영업자의세금납부성실성을강화하고소득의 투명성을높임으로써개인소득세의과세기반을확대한다. 넷째, OECD의 2010년보고서 가조언하는것처럼우리나라는회사의직접세는증세의여력이없다. 하지만부가세와 사회보장세가 GDP에서차지하는비중이 OECD 평균에비해매우낮다( 부가세는한국이 4.3% 이고 OECD 평균이 6.7%, 사회보장세는한국이 5.9% 이고 OECD 평균은 9.4%) 에 서상당한정도의인상여력이있다(< 표 14>). < 표 14> OECD 국가의조세구조 (GDP 중세수가차지하는비중) 자료 : OECD, 2011: 결론 이글은공적연금인국민연금과기초노령연금의역할을정립하고이를수행하기위해 효과적인구조가무엇인지를제시하고자하였다. 우리나라의다층노후소득보장제도는형식적으로는잘구축되어있지만제도적으로내 실화되지않은문제를가지고있다. 공적연금의사각지대는매우크고급여도매우낮아 국민들에게노후소득보장을제공하지못하고있는것이다. 공적연금의이러한취약성은 현재심각한노인문제를낳고있다. 노인문제는노인빈곤, 열악한근로조건, 높은노인자 살율, 세대간불평등등의여러심각한문제들을포함하며긴급히해결되어야할사회문 제로등장하였다. 노인문제를해결하기위해공적연금의구조개선은매우긴급히요구되는데, 그핵심적

22 인과제가국민연금과기초노령연금의재구조화라할수있다. 재구조화의대안으로크 게두가지가제시될수있다. 1안은국민연금과기초노령연금연금의동시수급을최소화 하는방안인데, 현행의국민연금제도를유지하되, 기초노령연금의급여수준을 10% 인상 하고적용범위는 40% 로축소하는내용을담고있다. 2안은국민연금과기초노령연금의 동시수급을보장하는방안이다. 현행의국민연금의기본구조를유지하되, 기초노령연금의 급여수준을 15% 까지인상하고적용범위도 80%~100% 까지확대하는것이다. 핵심쟁점별로두정채대안을비교검토하면, 첫째, 노후소득보장의확립의관점에서 1 안은장기적으로연금사각지대를방치하고있음을알수있다. 그리고국민들의대다수 에게노인빈곤을모면할수준의급여도제공하지못하는것으로나타났다. 이에반해 2 안은공적연금의사각지대문제를빠른시간에해결할수있을뿐아니라, 기초보장을넘 어서는급여수준을국민에게제공할수있는것으로나타났다. 둘째, 공적연금의제도적 통합성의관점에서는 1안에서기초노령연금과국민연금이선택적으로제시되기때문에 국민연금가입동기의약화가우려된다. 이에반해 2안은보편적사회수당으로기초노령 연금의성격이분명해져제도간의역할분담이명확해지고, 두연금을동시수급할수있 게되어제도간충돌이적을것으로예상된다. 셋째, 연금재정의관점에서 1안의소요재 정은 2050년에 GDP 대비 7% 인것에반해, 2안은 12% 가소요되는것으로나타났다. 하 지만 2050년의노인비율이 38% 에이르는것을감안해볼때, 노후소득보장의제공을위 해이정도규모의재정소요는불가피할것으로예상된다. < 참고자료> Gillion, Colin, Jon Turner, Clive Bailey und Denis Latulippe(ed.). 2000: Social Security Pensions: Development and reform. Geneva: ILO. Keese, Mark and Lee, J Older but Wiser: Polities to Improve Labor Market Outcomes for Older Workers in Korea. Paris. OECD. OECD 한국의성장과사회통합을위한틀. OECD. World Bank. Averting the Old Age Crisis. World Bank. 강성호, 최옥금 기초노령연금의탈빈곤효과및계층별소득보장효과분석. 한국 사회정책 17, 2: 국민연금과기초노령연금통합소위원회 국민연금과기초노령연금통합및재구조 화방안. 국민연금과기초노령연금통합소위원회. 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회 년국민연금재정계산, 국민연금장기재정추계및운영개선방안. 국민연금재정추계위원회 국민연금운영 개선위원회

23 국민연금연구원 국민연금수급자/ 가입자의식 실태조사. 국민연금연구원 국민연금운영개선위원회 국민연금운영개선방안. 국민연금운영개선위원회. 국세청, 한눈에보는국세통계. 국세청. 권문일 기초노령연금과국민연금간보완적발전방향 국민연금재정계산장 기재정추계및운영개선방향보고서. 국민연금재정추계위원회, 국민연금운영개선 위원회. 금재호, 2012, 노동시장환경변화와정년연장의필요성, 정년연장어떻게할것인가? 정책토론회, 한국노동연구원. 김원섭 강성호 노후소득보장을위한개인연금활성화정책에관한연구. 사회복지 정책 31: 김헌수 다층노후소득보장제도에서국민연금역할재정립에관한논의. 한국사회 보장학회 2012 춘계정기학술대회발표문. 석상훈 기초노령연금의노인빈곤효과분석. 노인복지연구 50: 이용하, 박성민, 최병호, 김진수 기초연금제도도입의가능성과한계. 국민연금연 구원내부보고서

공무원복지내지82p-2009하

공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63