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3 참여정부 정책보고서 2-23 국 민 연 금 개 혁 - 지속가능한 연금제도 개선 작성중인 초안자료 <집필 참여자> 안보전략비서관: 박 선 원 행정관: 김 호 홍 외교부 북핵외교기획단 북핵정책과 : 손 창 호

4 발 간 사 참여정부가 혁신과 통합을 표방하며 출범한 지 5년, 이제 그 성과와 한계에 대한 스스로의 평가를 국민들 앞에 내놓을 때가 되었습니다. 참여정부의 지난 5년은 말 그대로 긴장의 연속이었습니다. 혁신과 통합의 길목마다 어김없이 반발과 저항, 분열 세력의 방해가 끊이지 않았습니다. 일부 언론과 정치세력의 왜곡과 호도 앞에 정부의 어떤 정책 활동도 사실 그대로 국민들에게 전달되는 경우가 드물었습니다. 혁신과 통합 과정에서 왜곡된 진실을 바로 잡는 것은 참여정부의 의무이자 과제일 것입니다. 특정 정부에 대한 객관적이고 공정한 성과 평가가 이루어지기 위해서는 정책추진 당시의 목표와 정책 환경이 객관적으로 제시되어야 할 것입니다. 정책추진 과정에서의 우여곡절과 해결과정, 해결방법도 가급적 상세하게 전달되어야 합니다. 객관성을 보장할 수 있는 다양한 자료와 증언도 뒷받침 되어야 할 것입니다. 참여정부 정책보고서 는 이런 고민에서 기획되었습니다. 참여정부 정책보고서 는 지난 5년 동안 추진되었던 핵심 정책 중 77개 과제를 선정, 정책 과정중심 으로 정리한 것입니다. 명칭을 정책보고서 로 한 것도 일반 백서 처럼 정책의 진행 일지나 자료를 모아 놓는 수준이 아니라 정책의 전 과정을 생생하게 기록하여 국민들에게 보고 하자는 취지에서 비롯된 것입니다. 2005년 11월 노무현 대통령의 지시에 따라 시작된 정책보고서 작업은 청와대 비서관실별 집필 T/F팀과 정책기획위원회 주관으로 본격 추진되었습니다. 보다 생생한 기록을 만들기 위해 전 현직 국무총리와 청와대 수석 및 보좌관과 비서관, 전 현직 장 차관과 담당 공무원, 시민사회 단체, 국회의원 등을 직접 또는 서면 인터뷰를 했습니다. 국회 속기록과 언론 보도, 각계의 성명서와 기고문을 수집하고 분석하기도 했습니다. 정책보고서는 일반 백서와 차별화하고 보다 내실 있는 보고서를 만들기 위해 몇 가지 기본 원칙하에 추진되었습니다. 첫째, 정책과정 중심으로 기록하고자 하였습니다. 정책추진과정의 우여곡절과 정책에 관여 했던 사람들의 기억을 기록으로 남겨 국정의 소중한 경험들이 계승될 수 있도록 하기 위해서입니다. 정책과정 중심의 기록은 사적 기억 을 공공의 기록 으로 만드는 의미 있는 일이 될 것입니다. 둘째, 성과의 나열이나 자화자찬이 아니라 정책 추진 과정의 다양한 찬반 논란을 객관적으로 기술하고자 하였습니다. 때문에 77개 과제 중에는 성과가 미흡한 과제도 포함되어 있습니다. 셋째, 객관적인 자료와 논증을 통해 참여정부의 정책에 대한 잘못된 인식이나 정치적 곡해를 바로 잡고자 하였습니다. 넷째, 차기 정부에 넘겨줄 인수인계서의 의미를 두었습니다. 권력만의 인수인계가 아닌 정책의 실질적인 인수인계가 필요하기 때문입니다. 공무원들의 인사이동이나 조직 개편에도 불구하고 국정의 소중한 경험을 공유되어야 한다는 취지이기도 합니다.

5 이런 원칙에 바탕을 두고 작성된 정책보고서는 크게 사회정치 개혁, 정책추진, 정부 혁신, 청와대 개혁 등 4개의 대주제로 이루어졌습니다. 4개의 대주제는 다시 사회정치개혁 분야 7개 과제, 정책 추진 관련 경제 분야 17개, 사회분야 24개, 통일외교 분야 6개 등 47개 과제, 정부혁신 분야 21개 과제, 청와대 개혁 분야 2개 과제 등 6개 분야 총 77개 과제로 구성되어 있습니다. 참여정부 정책보고서 작성 과정에는 많은 분들의 땀과 노력이 서려 있습니다. 집필을 책임진 청와대 각 비서관과 담당 행정관, 부처의 담당 공직자, 국책 및 민간연구기관의 연구원들이 참여 하였습니다. 집필 초안을 검토하고 수정하는 과정에서 정책기획위원은 물론 국정과제위원들의 적극적인 참여가 있었습니다. 또한 대부분의 과제들이 객관성을 확보하기 위해 많은 외부 전문가들의 감수를 거쳤습니다. 전 국무총리를 비롯하여 여러 부처의 전 현직 장차관이 해당 과제를 직접 검토하거나 인터뷰에 적극 참여해 주었습니다. 특히 청와대의 현직 비서실장과 정책실장 등도 바쁜 일정 속에서도 직접 보고서를 검토하고 수정해 주었습니다. 정책기획위원장으로서 지난 2년 2개월 동안 정책보고서 집필 과정에 참여하여 심혈을 기울여 주신 여러 선생님들과 전 현직 공직자, 국책 및 민간 연구소 관계자 분들께 발간사를 빌어 심심 한 감사의 말씀을 드립니다. 이 정책보고서는 국민은 물론 관련 공무원과 전문가들이 쉽게 접근하고 관리할 수 있도록 전 과제를 PDF 파일 형태의 CD로 제작 배포할 것입니다. 청와대 브리핑 및 정책기획위원회 홈 페이지, 국가기록원 대통령기록관 홈페이지에 올려 무상 다운로드가 가능하게 하였습니다. 각 연구기관이나 단체의 홈페이지 등을 통한 자료의 재배포 및 연구자의 자유로운 인용도 허용할 것 입니다. 정책보고서를 내놓는 지금 이 순간, 정책과정 중심의 새로운 백서 문화를 만들었다는 자부심과 냉철한 평가에 대한 두려움이 교차합니다. 정치적 견해의 차이를 떠나 정책성과와 한계를 객관적 으로 기록하고 공정하게 평가받으려 했던 참여정부의 노력과 진실이 있는 그대로 읽혀지기를 바랄뿐입니다. 우리 국민의 애정 어린 비판과 조언, 따뜻한 위로를 기대하는 마음으로 참여정부 정책 보고서 를 국민께 바치고자 합니다. 감사합니다 대통령자문 정책기획위원장 김 병 준

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7 -목 차- 제1부 국민연금 개혁의 필요성 1 제1장 국가적 아젠다 국민연금 1 제2장 국민연금 제도의 과거와 현재 2 제3장 국민연금 제도의 특징 5 1. 전 국민 통합적 사회보험제도 5 2. 높은 급여수준과 저소득층에 유리한 제도 6 3. 부분적립방식으로 운영 7 제4장 개혁의 필요성 : 40년 후의 사회적 재앙을 사전에 방지 8 1. 사회경제적 환경변화 8 2. 적게 내고 많이 받는 구조 미래세대의 과중한 부담 국민연금 사각지대 문제 14 제2부 국민연금 개혁의 출발점 16 제5장 모든 국가의 숙제 국민연금개혁 국민연금개혁의 대원칙 외국의 국민연금개혁 사례 19 제6장 우리나라 국민연금개혁의 시작 재정계산제도의 의미와 추진배경 국민연금발전위원회 구성 및 제1차 재정계산추진 재정계산 결과 및 제도개선방안 32 - i -

8 제7장 국민연금법개정법률안 국회 제출 의견수렴을 통한 정부개정안 제출 국회에서의 법안심의 및 정부개정안 재 제출 42 제8장 국민연금의 위기, 반발 확산 국민연금에 대한 불신의 발생 국민연금의 8대 비밀 과 반발의 확산 연금제도에 대한 오해 및 정부의 대응과정 위기를 기회로 : 정부개정안 재제출 50 제3부 국민연금 개혁을 위한 다양한 이견표출 52 제9장 개혁방안에 대한 이견대립 정부안 제출이후 다양한 이견표출 보건복지위원회에서의 논의과정 지속되는 대립과 이의 해소를 위한 노력 58 제10장 개혁의 주요쟁점 분석 근본적 개혁과 점진적 개혁 바람직한 재정안정화 방안 국민연금 사각지대 해소 방안 효율적이고 전문적인 기금운용을 위한 체계 개편 68 제11장 사회적 합의기구로서 국민연금특별위원회 설치 국민연금제도개선특별위원회 구성 국민연금특별위원회 에서의 논의과정 아무런 성과 없는 특별위원회 74 - ii -

9 제4부 국민연금 개혁의 사회적 합의를 위한 노력 75 제12장 국민연금 개혁의 새로운 전환기 개혁 논의의 재출발 사각지대 해소방안의 모색 77 제13장 새로운 개혁방안 제시 새로운 개혁방안 모색과 사회적 합의를 위한 노력 보건복지위 여당의원 개혁법안 발의와 정부 내 의견조율 84 제14장 개혁법안 보건복지위 통과 개혁논의 활성화를 위한 노력 국민연금 개혁법안 보건복지위 통과 91 제15장 국민연금법개정안 국회 본회의 부결 개정안 국회 본회의 부결 국회 본회의 부결 후, 다시 논의를 시작 107 제5부 국민연금 개혁의 의의와 향후 과제 121 제16장 국민연금 개혁의 의의 본격적인 연금 수급자가 발생하기 전에 연금개혁 단행 장기 재정안정화를 위한 토대 구축 고령빈곤문제 해소의 기반 조성 지속적 개혁을 위한 발판 마련 124 제17장 앞으로 우리가 해야 할 일들 추가적인 재정안정화 방안 마련 기초노령연금제의 원활한 시행계획 수립 국민연금의 내실화 및 조기정착을 위한 노력 iii -

10 4. 거대 적립기금의 효율적 운용방안 마련 여건변화에 유연하고 다양한 노후소득보장제도 구축 126 <부록> 국민연금 8대 비밀 에 대한 정부의 대응 iv -

11 제 1 부 국민연금 개혁의 필요성 제1장 국가적 아젠다 국민연금 국민연금제도는 개인과 가정을 넘어서 사회구성원 전체가 참여하여 국가적으로 우리 국민의 노후를 준비하는 소득보장제도이다. 우리 국민연금은 1988년 근로자만 을 대상으로 시작하여 이후 11년 만인 1999년에 자영자를 포괄하는 모든 국민으로 확대하여 전 국민 연금제도로 자리 잡게 되었다. 그러나 이러한 외형적 확대에도 불구하고 저출산 고령화라는 급속한 인구환경 변 화로 인한 재정불안정, 국민연금 혜택을 받지 못하는 현세대 노령계층과 미래에 연 금을 받지 못할 것으로 예상되는 잠재 빈곤 노령층의 문제 등 해결해야 할 문제점 들이 많이 산적해 있는 상황이다. 과거에 연금법 개정이 몇 차례 이루어졌지만, 연금개혁이라는 사회적 논의는 참여 정부가 출범함과 동시에 본격적으로 이루어졌으며, 지금까지도 학계와 언론에서 많 은 논란을 일으켜 국가적 아젠다 로 자리 잡게 되었다. 전체 국민들의 부담과 혜택 이 직결되는 너무나도 광범위한 제도 자체의 본질적 특성에 의해 다양한 개선방안이 제기되었으며, 사회적으로 만족할만한 합일된 의견을 모아내는데 진통을 겪었다. 제도를 도입한지 이미 45년 이상이 경과함으로써 연금에 의존하여 노후를 영위하 는 선배세대를 통해 공적연금제도의 장점을 충분히 경험하고 있는 공무원연금 등 특수직연금과 달리 제도 도입이 일천한 국민연금의 경우 일반 국민들의 뿌리 깊은 불신으로 인해 안정적인 제도 정착에 많은 어려움을 겪고 있다. 특히 본격적인 수급 자가 발생하기도 전에 국민연금에 대한 불신이 팽배한 현실에서 재정안정 차원에서 더 내고 덜 받는 또는 그대로 내고 덜 받는 방향으로 국민연금개혁을 시도한다 는 것은 국가와 민족의 장래에 대한 깊은 고뇌 없이는 선택하기 어려운 정책과제였 다고 할 수 있다. 국민연금 기금이 고갈되기까지는 아직도 40여년이나 남아있는데, 모든 이해 당사 - 1 -

12 자에게 가장 인기가 없는 국민연금 개혁을 서둘러 추진할 필요가 있을 것인가에 대 한 논란이 여당 내에서도 지속적으로 제기되었다. 그러나 가장 빠른 속도로 고령인 구가 증가하고, 이들을 부양하는 미래 경제활동인구의 밑천이 될 신생아 출산율이 전 세계에서 가장 낮은 우리 현실을 감안할 때 현행 저부담 고급여 연금제도를 그 대로 방치할 경우 국가 장래 및 후손들에게 엄청난 재앙을 물려줄 것이라는 문제의 식을 가지고 참여정부는 국민연금 개혁을 적극 추진하기에 이르렀다. 이러한 현실 인식 하에 참여정부는 출범 첫 년도인 2003년부터 재정안정화를 위 한 법 개정안을 국회에 제출하였으나, 정치권에서 여 야가 다른 개혁방안을 주장하 였고, 이후 서로의 의견대립은 좁혀질 줄 몰랐으며, 시급한 연금개혁은 3년이 넘도 록 지연되었다. 그러나 다행스럽게도 더 이상 미룰 수 없는 사안임을 정치권에서 공 감하고 2007년 상반기에 여 야의 입장을 조율함으로써 연금개혁을 마무리할 수 있 었다. 모든 국민들의 노후소득을 책임지는 제도임에도 불구하고 매우 복잡하고 어려워 국민들이 이에 대한 관심을 가지기가 쉽지 않을 것이다. 이에 본 정책보고서에서는 국민연금제도의 개요뿐만 아니라, 국민연금 개혁을 위한 정부 및 국회 여 야의 진지 한 노력과, 개혁이 성공하기까지의 일련의 과정들을 상세히 기술하여 국민들이 국 민연금 제도를 이해하는데 도움이 되고자 한다. 제2장 국민연금 제도의 과거와 현재 우리나라에서 일반 국민에 대한 노후소득보장제도는 1973년 국민복지연금법에서 시작되었다. 당시 우리나라에서는 산업화가 본격화되면서 산업부문의 근로인구가 점차 확대되고 노령인구도 급속히 증대되어 사회 정책적 문제를 촉발시킬 우려를 낳았다. 국민복지연금제도는 이러한 사회적 문제를 미연에 방지하고 사회의 균형적 발전을 위해 도입이 검토되었지만 막상 법안이 통과되고 제반 법적 행정적 준비 작 업이 완료된 뒤에는 예기치 않게 제1차 석유위기가 발발하였고 이에 따른 경제 불 황은 국민복지연금법의 시행을 어렵게 하였다

13 국민복지연금법은 이후에도 몇 차례 시행을 연기하면서, 1980년대 중반 이후의 국제수지흑자, 지속적 물가안정 등 호전된 경제상황으로 인해 1986년에 와서야 국 민연금법으로 수정, 보완되어 공포되었고, 1988년에 본격 시행되었다. 노후소득보장 제도를 외국과 비교해볼 때 우리나라는 매우 늦은 시기에 공적연금을 도입하게 되 었다. 이는 미국(1935년), 영국(1908년), 스웨덴(1913년), 독일(1889년), 프랑스(1905 년) 그리고 일본(1941년) 등의 선진국에 비해 현저히 뒤쳐졌을 뿐 아니라, 개발도상 국인 칠레 (1924년), 인도네시아(1977년), 말레이시아(1951년), 필리핀(1957), 베트남 (1962년)에 비해서도 아주 늦은 것이었다. 국민연금이 비록 늦은 시기에 도입되었지만 제도의 확대는 상당히 빠른 속도로 진행되었다. 1988년 10인 이상 사업장의 근로자만을 대상으로 제도가 출범한 이후, 1992년에 5인 이상 사업장의 근로자가 포함되었고, 1995년에는 농어민에게 확대 적 용되었으며, 1999년에는 도시자영자까지 확대되어 출범 11년 만에 전 국민 모두를 대상으로 하는 보편적인 연금제도로 발전했다. 현재 국민연금 가입대상은 원칙적으로 대한민국에 거주하는 18세 이상 60세 미 만의 국민 으로 소득이 있든 없든 가입해야 하며, 예외적으로 군인과 공무원, 사립 학교 교직원 등 특수직역 연금에 가입된 사람은 적용이 제외되고, 아직 27세 미만의 소득이 없는 자, 국민연금 가입자의 배우자로서 소득이 없는 자, 국민기초생활 수급 자는 의무가입대상이 되지 않는다. 가입자는 근로자를 대상으로 하는 사업장가입자 와 자영업자를 대상으로 하는 지역가입자로 분류되며, 가입할 의무가 없는 국민도 본인의 희망에 의해 임의가입자가 될 수 있다. <표 1> 국민연금제도 약사 일시 내 용 국민복지연금법 공포 (시행연기) 국민연금법 공포(구법폐지) 국민연금제도 시행 (10인 이상 사업장 근로자) 인 이상 사업장으로의 적용확대 농어촌 지역거주자 및 도시지역 거주 농어민으로 적용확대 도시지역 자영자로의 적용확대 (전 국민연금 실현) 당연적용사업장 확대 (5인 미만) * 자료 : 보건복지부,

14 제도의 확대에 따라 가입자 수도 1988년에 443만 명에서, 1995년에 749만 명, 당 연가입자의 확대가 완료된 1999년에는 1626만 명, 그리고 2006년 12월말 현재는 사 업장 가입자 860만 명, 지역가입자는 908만 명으로 총 가입자가 1,774만 명에 이르 고 있다. 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 가입자(천명) 사업장(천개소) , 사업장가입자 도 시 농어촌 사업장 * 자료 : 국민연금관리공단, 국민연금사업통계(안), <그림 1> 국민연금 가입자 수 및 사업장수 연금보험료는 1988년 도입 시 소득의 3%이었나, 법률에 매5년마다 3%씩 인상하 여 9%로 조정하도록 규정하여 1993년에는 6%로, 1998년 이후에는 9%로 점차적으 로 상향되었다. 사업장 가입자는 가입자 본인과 사용자가 각각 절반씩 부담하며 지 역가입자와 임의가입자는 본인이 보험료 전체를 부담한다. 연금 급여는 60세부터 노령연금을 지급받으며, 가입 기간 중 장애나 사망 시 장 애연금과 유족연금이 지급된다. 급여액은 평균소득자가 40년 가입 시 퇴직 전 소득 의 60%로 설계되어 있으며, 과거 가입기간과 소득수준에 비례하도록 되어있다. 연 금수급자수는 제도시행 초년도 2천명이하에서 2006년 말 현재 연금 수급자는 197만 명으로 증가하였으며, 이에 따라 16조 9천억 정도가 (2006년 말 누계기준)가 지출되 었다. 이는 현재 가입자 수와 적립금(2006년 182조)에 비해 여전히 낮은 수준으로 국민연금이 아직 충분히 성숙하지 않았음을 보여준다

15 <표 2> 연도별 급여수급자, 수급액 현황 (단위 : 명, 백만원) 년 도 연금수급자 1,798 35, ,976 1,108,415 1,500,194 1,749,633 1,973,767 금 액 ,070 1,326,036 7,222,136 9,791,103 13,001,147 16,900,516 * 자료 : 국민연금관리공단, 국민연금사업통계(안), 제 3 장 국민연금 제도의 특징 1. 전 국민 통합적 사회보험제도 국민연금은 국가가 운영하는 사회보험이다. 민간보험과는 달리 국가에 의해 운영 되고 국가와 국민간의 책임과 의무관계를 규정한 법률에 의해 강제적으로 국민 개 개인과 보험계약을 맺게 된다. 보험계약은 특정한 위험에 대해 그 위험이 현실에서 발생했을 때, 보험자가 일정한 범위에서 그로 인한 재정적 책임을 대신하게 되며, 그 전제조건으로 가입자는 일정한 보험료를 납부하여야 한다. 국민연금의 경우에는 노후에 아무런 소득 없이 오래 살아갈 위험, 즉 노후빈곤을 개인의 문제가 아니라 사회의 문제로 인식하여, 소득이 있을 때 보험료를 납부하고 이러한 보험료를 기반 으로 우리 국민의 노후소득을 보장하게 된다. 즉 국민연금에는 보험의 핵심적 원칙 인 위험의 분산을 통한 가입자간의 상부상조의 원칙과 자조성의 원칙이 작동하는 것이다. 제도 발전 과정에서 비록 당연적용범위가 제도의 관리여건을 고려하여 근로자 집 단부터 단계적으로 확대되었지만, 현재 국민연금은 특수직역연금에 가입된 공무원 등을 제외한 모든 국민을 대상으로 하는 전 국민 통합제도로 발전하였다. 따라서 국 민연금은 근로자 뿐 아니라 근로자, 자영자, 농어민 등 다양한 집단을 단일한 제도 에 포괄함으로써 노후빈곤, 장애, 사망이라는 사회적 위험의 분산효과를 최대화하 고 있는 것이다

16 2. 높은 급여수준과 저소득층에 유리한 제도 국민연금은 가입자가 법으로 정한 전제조건을 충족시켰을 때, 일정한 급여수준을 보장하는 확정급여 방식으로 운영된다. 현재 국민연금은 이 제도만으로 노후소득의 상당부분을 확보할 수 있도록 비교적 높은 급여수준을 약속하고 있다. 급여수준은 가입자가 40년을 가입하고 보험료를 납입하였을 때 평균소득의 60%를 보장하고 있 으며 외국의 급여 수준에 비해 높은 수준이라 할 수 있다. 국민연금 급여 계산 공식에는 본인의 가입기간 평균소득과 전체가입자 평균소득 이 동일한 비율로 반영되어 있다. 그래서 국민 개개인의 급여수준은 가입기간과 소 득에 비례하지만 소득이 높은 가입자일수록 수익률이 낮고, 소득 수준이 낮은 가입 자일수록 수익률이 높아지게 된다. 가장 많이 오래 보험료를 낸 가입자일수록 가장 많은 연금액을 받는 것은 분명하지만, 다른 사람과의 연금액 격차는 납부한 보험료 격차보다 적다는 의미이다. 급여액의 절반은 자신의 생애 소득에 의해 결정되고, 나 머지 절반은 우리나라의 경제수준을 반영하는 전체 가입자의 평균소득에 의해 결정 됨으로써, 소득 수준이 낮은 가입자일수록 급여율이 높아지게 되는 것이다. 이러한 소득재분배기능은 국민연금을 받아도 고령빈곤에 빠질 위험이 더 큰 저소득층을 배 려하기 위한 사회적 연대의 기능이며, 국가가 운영하는 사회보험에서만 볼 수 있는 특징이라고 할 수 있다. 3. 부분적립방식으로 운영 국민연금에 대한 국민들 인식 중에 하나가 바로 기금이 2047년에 고갈되어 연금 을 받을 수 없다는 것으로 조사되고 있다는 것이다. 또 기금 고갈 문제를 두고 언론 이나 학계에서는 제도 도입초기에 제도 설계를 잘못했다는 점을 지적한다. 그러나 우리 국민연금은 처음 제도설계 시부터 향후 어느 시점에서 기금 적립금이 고갈될 수밖에 없는 부분적립방식+을 선택하였으며, 현재는 재정재계산이라는 장치에 의해 부분적립방식을 유지하도록 되어있다. 기금고갈 문제에 대한 핵심 요소는 재정운용 방식으로 여기에 대해서 자세히 설명해보도록 하겠다. 국민들은 국민연금에 대해 자기의 돈을 맡겼다가 나중에 이자를 붙여 찾아가는 - 6 -

17 제도로 인식하고 있다. 맡긴 돈에 이자만 정확하게 붙여서 연금액을 정하는 제도라 면 기금운용을 잘못하지 않는 이상 기금 적립금이 고갈되는 일은 일어날 수 없을 것이다. 그런데 국민연금은 처음부터 가입자가 낸 보험료 총액과 그에 따른 이자를 합친 것보다 훨씬 많은 돈을 지급하도록 설계한 제도로 부분적립방식이라는 재정방 식을 선택하고 있는 것이다. 연금제도의 재정운용 방식은 크게 부과방식(pay-as-you-go system)과 적립방식 (funded system)으로 나뉜다. 부과방식은 정부재정운용과 유사하게 기금 적립 없이 매해 지급될 연금지출액을 미리 산정한 후 근로세대에게서 그에 맞는 보험료를 걷 어 들여 곧바로 연금 수급자들에게 나누어주는 제도이다. 반면, 적립방식은 가입자 가 내는 보험료와 운용수익을 쌓아두고, 나중에 이 돈에서 연금을 지급하는 방식이 다. 그런데 국민연금은 두 방식을 조합하여 부분적립방식(partially funded system) 을 채택하였다. 외형상으로는 적립방식 연금 같지만, 보험료와 이자를 합친 것보다 연금지급액이 훨씬 많기 때문에 향후 언젠가는 적립금이 고갈되어 부분적으로 또는 전체적으로 부과방식을 들여올 수밖에 없는 구조인 셈이다. 왜 이런 절충형 제도를 도입했는지는 제도 도입 당시인 1980년대 후반의 경제사회적 상황을 생각해 보면 쉽게 이해할 수 있을 것이다. 경제가 빠르게 성장하고 인구가 증가할 때는 부과방식을 선택해도 큰 문제가 없 다. 고령자 비율이 낮고 후세대의 소득이 빠르게 늘기 때문에 젊은 세대가 상대적으 로 소수인 고령자들을 돌보는 데 필요한 보험료를 능히 감당할 수 있을 것이다. 그 러나 현재처럼 고령인구가 급격히 증가하고 젊은 세대의 소득 증가율이 낮아지는 시점에는 근로세대의 보험료 부담이 너무 높아져 이런 제도를 유지하기 힘들게 된 다. 1988년에도 앞으로 고령화가 진행될 것이라고 전망되었기에 부과방식의 국민연 금 제도를 도입하기 어려운 상황이었다. 또 당시에는 노후소득보장제도가 국민연금 밖에 없었으므로 급여율을 소득의 70%로 높게 설정하였다. 완전적립방식으로 재정 을 조달하려면 그에 맞게 높은 보험료를 거두어야 했으며 70%의 급여 수준을 유지 하기 위해서는 보험료가 최소한 소득의 20%를 넘어야 했다. 소득의 20% 이상을 보 험료로 걷었다면 국민들도 선뜻 이를 받아들이기 어려웠을 뿐만 아니라 기업에 주 는 충격이 너무 커 제도 도입 그 자체가 무산될 가능성이 높았을 것이다

18 이런 사정을 고려하여 시행초기 3%의 보험료율과 70%의 급여율이라는 부분적립 방식의 연금제도를 선택한 것이며, 다른 목적 때문에 일부러 국민을 기만하거나 속 인 것은 아니라고 판단된다. 또 앞서 언급하였듯이 부담의 적정화를 위해 시행 초기 법률에 보험료율 3%에서 매 5년마다 9%까지 인상토록 규정했었음을 감안해야 할 것이다. 제4장 개혁의 필요성 : 40년 후의 사회적 재앙을 사전에 방지 전 국민을 포괄하는 방대한 제도가 참여정부 들어오면서 기금고갈 문제로 인해 제도개혁에 대한 논의가 심각하게 제기되었다. 연금이 문제가 있으니 개선해야 된 다는 말은 많이 접했어도 어디에서 문제가 연유 되는지에 대해서는 자세히 소개되 지 않았다. 여기서는 왜 우리 사회가 그간 연금개혁 논의로 홍역을 앓았는지 그 이 유에 대해서 자세히 살펴보고자 한다. 1. 사회경제적 환경변화 가. 세계에서 제일 빠른 고령화 속도 우리나라는 세계 역사상 일찍이 유례가 없었을 정도로 빠르게 고령화가 진행되고 있다. 65세 이상 노인인구가 14%인 고령사회에 도달하는 데 걸리는 시간이 선진외 국의 경우 50~100년이 소요되었던 것에 비해 우리나라는 18년으로, 2050년에는 고 령인구가 세계 최고인 37%에 이르게 될 것으로 전망되고 있다. <표 3> 인구고령화 추이와 전망 도달연도 증가소요년수 고령화사회(7%) 고령사회(14%) 초고령사회(20%) 7% 14% 14% 20% 일 본 한 국 프 랑 스 독 일 영 국 이탈리아 미 국 * 자료 : 통계청, 장래인구추계, 2006,

19 노인인구의 증가는 일하는 연령층의 사회적 부양부담을 크게 가중시키게 된다. 2005년에 생산가능 인구 8.2명이 노인 1명을 부양하였으나 2020년에는 4.6명, 2050 년에는 1.4명이 노인 1명을 부양해야할 것으로 예상된다. 40명 % 노인 1명당 생산가능인구(명 ) 노인인구비율(% ) 노인부양비(% ) * 자료 : 저출산 고령사회기본계획(2006~2010), <그림 2> 노인부양비 추이와 전망 이러한 인구구조의 변화는 국민연금 재정 상태에 직접적으로 영향을 미치게 된 다. 2015년을 정점으로 보험료를 내는 가입자는 줄어들고 연금수급자는 늘어나면서 후세대의 보험료 부담이 증가하고 미래 재정불안정을 심화시킬 것으로 예상된다. 나. 낮은 경제성장률 1960~70년대 급속하게 성장하던 우리 경제는 90년대 이후 성장속도가 둔화, 향후 에는 과거와 같은 고성장률을 보이기 어려울 것으로 예측된다. 향후 우리나라의 잠 재성장률은 출산율이 1.08로 유지되는 경우를 가정할 때 2000년대 5.08%에서 2020 년대 3.04%, 2040년대 1.53%로 감소될 것으로 전망된다. 이러한 경제성장률의 저하 는 향후 연금급여비용을 부담할 후세대들의 소득기반을 약화시켜 비용부담의 문제 를 더욱 악화시킬 것으로 예측된다

20 (%) 년대 10년대 20년대 30년대 40년대 *자료 : 저출산 고령사회기본계획(2006~2010) (출산율 1.08 가정시), <그림 3> 잠재성장률 전망 2. 적게 내고 많이 받는 구조 현행 국민연금제도는 모든 가입자가 평균수명대로 생존할 경우 납부한 보험료에 비해 두 배 이상을 받아가도록 설계되어 있다. 소득계층별 수익비(현재가치 하에서 의 보험료 총액 대비 급여 총액)를 분석해 볼 경우, 평균소득자의 경우 모든 세대의 수익비가 2배를 넘고 있으며 이는 본인 급여액의 1/2 이하를 본인이 부담하고 1/2 이상을 후세대가 부담하는 구조를 의미한다. 각 소득계층별로 나누어 관찰하는 경 우에도 최저소득계층의 수익비는 3.06배이며, 최고계층은 1.7배에 이르고 있어서 모 든 계층이 기여한 것에 비해 많이 받는 구조를 보이고 있다. 가입세대별 수익비를 살펴볼 경우에도 모든 세대가 낸 것보다 더 많이 받고 있 음이 드러난다. 특히 나이가 많은 세대일수록 수익비는 높은데, 이는 제도 초기에 보험료가 낮고 소득대체율이 높았던 것에 기인한다. 초기세대 (2005년 기준 60세) 평균소득자의 수익비는 약 3배로 본인 급여액의 1/3만을 본인이 부담한다고 할 수 있다

21 <표 4> 국민연금의 소득계층별 연령별 수익비 구분 연령구분 소득계층구분 22만원 80만원 159만원 240만원 320만원 360만원 25세 세 현행 40세 세 세 *자료 : 국민연금연구원, 적게 내고 많이 받아가는 체계를 더욱 구체적으로 분석하기 위해 대표적인 가입 자의 경우를 들어 살펴보겠다. 조 씨는 경기도 과천시에 있는 중소기업 직원이 다. 그는 37세 가장으로 매월 200만원의 월급을 받는다. 조 씨는 1999년부터 지 금까지 7년째 국민연금에 가입해 보험료를 냈으며, 월 보험료는 소득의 9%인 18만 원이며, 본인과 회사가 각각 9만원씩 부담한다. 그가 평생 똑같은 월급을 받는다고 가정하고 60세까지 23년을 더 가입한 후 65세부터(현행 국민연금법상 2033년에 65 세로 수급개시연령 조정예정) 평균수명인 82세까지 연금을 받는다고 할 경우, 조씨 가 평생 낸 보험료 총액은 7천만 원이나, 그가 받을 연금 총액은 1억 4천 7백만 원 이다. 이는 모두 현재가치로 계산한 금액으로 납부한 돈보다 두 배 조금 더 받게 된 다. 사용자가 낸 부담금을 제외하고 월급에서 납부한 기여금만 고려할 경우 낸 돈의 4배를 받게 되는 것이다. 위 사례에서 조씨가 더 받아가는 나머지 7천7백만 원은 다름 아닌 바로 우리 아 들, 딸들이 내는 보험료이다. 조씨는 자신이 나중 받을 연금의 절반만을 본인이 부 담하고 익명의 자식세대에게서 나머지 7천만 원을 받는 셈인 것이다. 매월 받는 연 금액이 얼마 되지 않는다고 국민들은 느낄지 모르지만 모든 국민이 평균적으로 낸 돈의 두 배 이상을 받아가도록 설계한 것이 바로 국민연금이다

22 * 자료 : 국민연금연구원, <그림 4> 보험료 총액과 연금액 총액 비교 이렇게 모든 세대 (가입자와 수급자)의 수익비가 1이 훨씬 넘는 저부담-고급여 구 조가 국민연금의 장기적 재정불안정의 문제를 야기하고 있고 이는 인구구조 고령화 의 요소와 겹쳐져서 더욱 악화되고 있는 것이다. 3. 미래세대의 과중한 부담 위에서 살펴본 대로, 현행 국민연금제도를 그대로 유지할 경우 급격한 저출산 고 령화라는 인구구조와 국민연금의 저부담-고급여 체계라는 제도 내적인 문제점으로 인해, 2036년에 당년도 수지적자가 발생하며 2047년에 적립기금이 고갈될 것으로 추정되고 있다 (억원) 재정수지 (총수입-총지출) 적립기금 * 자료 : 국민연금발전위원회, 2003년 국민연금 재정추계 및 제도 개선방안, <그림 5> 국민연금 장기재정전망

23 더욱 심각한 문제는 기금이 소진된 후, 수급권자에게 연금을 지급하기 위해 2050년 에 소득의 30% 이상, 2070년에는 약 40% 정도를 연금보험료로 걷어 들여야 할 것으 로 예상되어 이는 후세대에 과도한 부담을 전가하는 결과를 가져올 것으로 예상된다. <표 5> 국민연금 기금 소진 이후의 필요보험료율 연도 2040년 2050년 2060년 2070년 보험료율 21.5% 30.0% 36.6% 39.1% * 자료 : 국민연금발전위원회, 2003년 국민연금 재정추계 및 제도 개선방안, 년 기금소진은 현행 국민연금법에 의해 높은 급여율을 보장하는 결과로, 2047년에 가서 대책을 세우기에는 너무 늦다. 시간이 흐르면 흐를수록 대책을 세우 기 어려워지는 것이다. 한국개발연구원(KDI) 연구팀은 국민연금의 높은 급여율로 인해 부채는 800억 원씩, 해마다 30조원씩 누적되어 간다고 분석한 바 있다. * 자료 : 문형표 외, 인구고령화와 거시경제, 2004, KDI. ** 한국보건사회연구원(KIHASA) 역시 이와 유사한 연구결과를 제시하고 있음(2007년 2월 한국사회보장학회 정책토론회, 기로에 선 한국의 국민연금제도 ). <그림 6> 국가의 연금지급 부채 전망

24 위 그림에는 두 가지 막대가 표시되어 있다. 두 가지를 합친 막대는 국가가 지급 해야 할, 또는 국민들이 지급을 요구할 권리가 있는 연금액의 총액을 나타내며. 아 래 부분에 있는 막대는 보험료 수입과 기금운용수익을 합쳐 적립한 기금의 크기를 나타낸다. 전체 막대에서 아래에 위치한 막대 길이를 뺀 윗부분의 막대는 연금을 지 급하기에 부족한 돈의 총액을 보여주는 것으로, 하루하루 적립되지 않은 잠재부채 가 지속적으로 쌓여 감을 알 수 있다. 4. 국민연금 사각지대 문제 우리나라는 외형상으로는 국민연금 퇴직연금 개인연금 및 국민기초생활보장제도 등 다양한 노후소득보장 제도가 구축되어 있지만 제도가 충분히 활성화되거나 성숙 되지 않은 실정이다. 현 세대 노인의 경우 연금제도의 미성숙으로 인해 국민연금과 기초생활보장제도 양자로부터 혜택을 받지 못하는 공적 노후소득보장제도 사각지 대가 존재하고 있다. 2006년 실태분석 결과, 65세 이상 노인 중 공적소득보장 수혜 자 비율은 33.3%에 불과하고 이중에서 국민연금을 수급하는 비율은 16.4%로 집계 되었다 % 66.70% 13.50% 국민연금/공무원연금/ 군인연금/사학연금 공적부조 (기초생활+경로연금) 미수혜 노인계층 * 자료 : 보건복지부, <그림 7> 공적소득보장 적용률(2006년) 하지만 더욱더 큰 문제는 국민연금의 가입대상인 미래세대 노인인 경우에도, 노 인빈곤문제에서 완전히 자유롭지 않다는 데 있다. 이는 무엇보다 국민연금에 법적

25 으로는 가입해야 하지만, 소득부족과 실업 등의 다양한 이유 때문에, 많은 국민들이 납부예외를 인정받고 있기 때문이다. 납부예외 제도란 소득이 일시적으로 없을 경 우 보험료 납부를 면제해 주는 제도로 나중 연금액 산정 시 가입기간에서 제외된다. 구 분 <표 6> 국민연금 가입자 중 납부예외자 현황 (2006년 말 현재) 총계 사업장 가입자 지역가입자 계 도시 농어촌 임의 가입자 가입자 17,740 8,605 9,086 7,113 1, 납부예외자 4,936(27.8%) - 4,936(54.3%) 4,025(81.5%) 911(18.5%) * 자료 : 국민연금관리공단, 국민연금사업통계(안), (단위 : 천명) 현재 500만에 가까운 가입자가 납부예외자로 분류되고 있으며, 특히 지역가입자의 경우 절반에 가까운 가입자가 납부예외로 보험금을 납부하지 않고 있어서 실질적으 로는 국민연금에 가입되지 않은 상태라고 볼 수 있다. 납부예외자들이 장기간 같은 상태에 머물 경우 이들은 노후에 국민연금을 받지 못하게 될 것이고 다른 대책이 없 다면 많은 가입자들이 소득 없는 노후빈곤 이라는 위험에 직면하게 될 것이다

26 제 2 부 국민연금 개혁의 출발점 앞서 지적한 국민연금의 문제점은 참여정부 출범 첫 해인 2003년부터 부각되었 다. 노무현 대통령은 참여정부 출범 첫해 마련된 국민연금법 정부개정안을 국회에 제출( )한 후 대통령 서한문( )을 통해 동 개혁 법안이 조속히 국회를 통과할 수 있도록 요청하였다. 고령사회에 대비해서 국민연금 체제를 적정부담-적정급여 로 전환하는 일 이 시급합니다. 마침 올해는 5년마다 실시되는 재정추계가 있는 해입니다. 각 계 의견을 수렴해 연금재정 안정방안 이 마련된 만큼 차제에 손질할 필요가 있습니다. 이번 기회를 놓칠 경우, 다음 추계가 이루어지는 2008년까지 기다 릴 수밖에 없고, 이 경우 연금수급자가 지금보다 3배나 많아지게 됩니다. 그 렇게 되면 제도 변경에 따른 반발과 자녀세대의 보험료 부담도 그만큼 커질 수밖에 없습니다. 대규모 연금 수급자가 발생하기 전인 지금 고쳐야 합니다. 1998년에 재정안정화를 위한 연금개혁이 이루어졌지만 본격적인 개혁 논의는 국민연금법에 의해 실시한 재정계산에 의하여 대두되었으며, 우리 또한 고령화라는 인구환경 변화에 대한 대비가 필요함을 자각하게 되었다. 정부에서는 2002년부터 국민연금발전위원회를 구성하여 재정추계를 실시하게 되 고, 급속한 인구고령화와 적게 내고 많이 받는 체계로 인해 장기재정불안을 초래한 다는 결론을 도출하였다. 이와 함께 재정안정화를 위한 방안들도 마련하였다. 정부 에서는 이러한 발전위원회의 논의결과를 토대로 국회에 재정안정화를 위한 개정안 을 참여정부 출범년도인 2003년 10월에 제출하고 연금개혁을 본격 추진하였다. 2003년 정부의 국민연금법 개정안의 국회 제출은 한국 연금개혁의 시작으로 볼 수 있을 것이다. 고령화라는 사회적 이슈가 본격적인 정부 의제로 설정된 것도 참여 정부 출범 이후로, 연금개혁은 대한민국이 고령화에 대한 대비를 시작하였다는 그 신호탄이자 출발점이라 할 수 있겠다. 2003년 10월 정부 개정안 제출 이후, 정부가 의도한 대로 쉽게 국민들의 동의를 얻을 수는 없었다. 개혁에 대해 무수히 많은 논

27 란과 논쟁을 벌였으며, 2007년 7월 마침내 국민연금법이 통과되었음에도 추가적인 개혁논의가 지속되고 있을 정도로 복잡한 이해관계가 얽혀있는 것이다. 참여정부에서 논의되어 온 개혁의 흐름은 크게 세부분으로 나누어볼 수 있다. 첫 째, 2002년 발전위원회를 구성하여 2003년 정부안을 제출하기 까지, 둘째, 정부안을 제출한 이후 정치권의 이견대립과 그 해결방안 모색을 위한 국회의 특별위원회 구 성까지, 셋째, 마지막으로 2007년 새로운 개혁방안 마련으로 개혁이 마무리되는 시 기이다. 여기서는 우선 선진국의 연금개혁 흐름을 살펴 본 후, 그 첫째 단계로 고령 화로 인해 연금개혁이 사회적 의제로 자리 잡게 되어 정부가 개정안을 국회에 제출 하기까지를 살펴본다. 제5장 모든 국가의 숙제 국민연금개혁 1. 국민연금개혁의 대원칙 전 세계적으로 급격히 증가할 것으로 예상되는 고령인구 중 상당수가 공식적인 노후소득보장제도로부터 소외되거나, 이미 연금제도를 도입한 대부분의 국가 또한 재정불안정을 경험하고 있으며, 가까운 장래에 재정불안정이 발생할 것으로 예상되 고 있다. 유엔(UN)의 추계에 따르면 현재 전 세계적으로 10% 정도인 60세 이상 인 구비율이 향후 50년간 현재의 유럽국가 고령인구 비율인 20% 수준으로 증가할 것 으로 전망되고 있다. 이렇게 급격한 고령화가 예상됨에도 불구하고 1999년 현재 세계 60억 인구 중 단 지 15% 정도가 공식적인 노후소득보장체계의 보호 테두리에 있어, 2000년대 이후 고령화에 대비한 노후소득보장이 전 세계적인 관심사로 부각되어 왔다. 한편, 이러 한 고령화와 노후소득보장의 사각지대 문제 외에 공적연금을 도입하고 있는 복지 선진국가의 경우 연금재정에 대한 불안정문제가 공적연금 개혁 배경으로 등장하고 있었다. 1994년 세계은행 보고서는, 연금제도 도입 초기단계인 상당수 개발도상국가 및 저개발 국가 공적연금제도에서도 이 같은 재정불안정 문제가 향후 심각한 사회 문제로 대두될 것이라는 암울한 전망을 제시하였다

28 공적연금을 상대적으로 늦게 도입한 우리나라와 달리 선진외국에서는 이미 연금 개혁이 중요한 사회적 이슈로 자리 잡게 되며, 연금제도가 달성해야할 다음 세 가지 목표를 가지고 개혁 작업을 진행하였다. <그림 8> 연금개혁의 대원칙 제도의 지속가능성 (sustainability) 급여의 적절성 (adequacy of benefit) 제도의 현대화 (modernization) * 자료 : 윤석명 외, 고령시대를 대비한 소득보장체계 구축방안, 국민연금연구원, 연금제도의 지속가능성은 고령시대에서도 안정적인 연금제도를 구축함으로써 재 정안정성이 확보되는 것을 의미한다. 보험료율 및 급여율 조정, 수급개시연령 조정 등 적절한 정책수단을 활용하여 연금재정의 건전성을 유지하여 현재 근로세대에게 는 과중한 부담을 지우지 않도록 하되, 퇴직세대에게는 적절한 수준의 연금급여를 제공함으로써 세대 간의 형평성을 유지할 수 있는 방향으로의 개혁을 추구하는 원 칙이다. 연금급여의 적절성(adequacy) 은 노인들이 빈곤의 위험에서 벗어나 안락한 노후 생활을 영위할 수 있도록 보장하는 것을 의미하며, 또 공 사연금의 구분 없이 모든 국민에게 자신에게 적절한 연금제도에 가입할 수 있는 통로(access)를 제공하는 것 을 의미한다. 연금제도의 현대화는 노동시장의 유연성, 양성 평등, 평균수명의 연장 등 변화하 는 경제사회환경과 부합되게 제도를 수정하여 그 적응력을 높이는 것을 의미한다

29 2. 외국의 국민연금개혁 사례 선진국에서는 이러한 세 가지 대전제 하에서 이미 개혁이 진행되었으며, 우리와 같이 개혁이 진행 중에 있다. 인구고령화라는 공통된 외적 환경 변화에 대응하기 위 한 선진국의 노력은 비교적 유사한 모습을 보이며, 최근에 추진된 선진국의 공적연 금 개혁을 다음과 같이 8가지 관점에서 정리할 수 있겠다. 첫째, 재정안정화를 위한 급여 및 수급개시연령 등의 변경조치와 관련된 사항이 다. 고령화로 인해 연금을 받는 사람들이 늘어날수록 제도의 안정성 유지를 위한 불 가피한 조치라고 볼 수 있다. 독일의 경우 공적연금 급여수준을 2011~2030년까지 소득대체율을 6%포인트 축소하는 개선안을 마련하여 40년 가입기준으로 소득대체 율이 60%에서 54%로 감소하는 재정안정화 방안을 제시한 바 있다. 또 프랑스는 보 험료납부기간을 현행 37년 6개월에서 2020년에 42년으로 점진적 상향조정하는 조치 를 단행하였다. 한편, 수급개시연령 조정과 관련하여, 미국은 2000~2027년까지 점 진적으로 65세에서 67세로 상향조정하였으며, 일본은 후생연금 지급개시연령을 2013년부터 60세에서 65세로 연장하는 한편, 급여수준을 5%포인트 인하하고, 급여 의 임금슬라이드 부분을 폐지하고 물가슬라이드만 적용하는 재정안정화 조치를 추 진한 바 있다. 우리 국민연금 또한 지난 1998년 법 개정시 2013년부터 매 5년마다 1세씩 수급개시 연령을 연장하여 2033년에 65세가 되도록 이미 규정되어 있다. 둘째, 재정안정화를 위한 기금적립 강화조치이다. 재정운용방식에서 알 수 있듯 이 과거 인구가 증가하고 경제가 성장할 때는 부과방식이 문제가 없지만 고령화시 대에 부과방식은 점점 유지하기 힘들게 된다. 이에 각 나라에서는 인구고령화의 충 격을 방지하기 위해 연금제도의 적립적 속성을 강화하게 된다. 캐나다의 경우 기금 의 일정적립률(5배)을 유지하는 부분적립방식의 소득비례연금을(CPP) 도입하였으 며, 이와 유사하게 스웨덴, 핀란드도 부분적립방식을 도입하였다. 한편, 프랑스에서 는 공공부문 기금일부를 연금특별보유기금으로 이전함으로써 공적연금 재정방식에 있어 부과방식에서 적립방식으로의 관심이 커지고 있는 추세를 반영하고 있다. 셋째, 기여 급여 간 형평성 강화 및 세대 간 부담 형평성 제고이다. 스웨덴에서는 기초연금의 폐지와 소득비례연금체계로의 개편을 통해서, 독일 및 네덜란드의 경우

30 는 보험료율 한계를 설정하여 부담수준 제한을 통해서 형평성 제고를 추진하였다. 즉, 독일은 2020년까지 20%, 2030년까지 22% 이하로 제한하였으며, 네덜란드는 18.25%를 보험료율 한계로 설정하고 있다. 넷째, 공적지출 감소정책과 관련된 사항이다. 이미 인구고령화가 많이 진행되어 노인인구가 20%가 넘는 고령국가에서는 모든 노인들을 공적지출로 감당할 수 없게 된다. 이에 노후소득보장 문제를 사적부문과 적절히 분담하는 방안을 마련하게 된 다. 영국의 경우 법정소득비례연금을 제2국가연금으로 개편하고 기업연금이나 개인 연금 등으로의 적용 제외 시 국민보험 보험료율을 삭감해 줌으로써 사적연금에 대 한 의존도를 강화하였으며, 독일의 경우 조세감면을 통한 기업 및 개인연금을 활성 화하는 조치를 취하고 있다. 다섯째, 고령노동 및 장애인 노동 장려 조치이다. 이는 조기퇴직 제한, 퇴직연령 연장을 위하여 조기노령연금 폐지 및 축소, 연기연금 급여율 인상, 장애연금과 노동 의 연계 등의 조치와 관련된다고 하겠다. 영국 및 이탈리아에서는 퇴직연금 연기에 대한 급여증액율을 인상하였으며, 핀란드에서는 노령연금을 늦게 신청할수록 적용 되는 급여율을 인상하였다. 또한 독일에서는 35년 이상 가입 후 62세에 수급할 수 있는 완전노령연금 수급개시연령을 65세로 점진적으로 조정하고 있다. 스웨덴에서 는 수급자가 일정기간 장애연금 수급자격을 유지하면서 취업을 시도할 수 있도록 하는 휴면장애연금제도를 운영하고 있으며, 룩셈부르크에서는 노인들의 필요와 능 력에 작업조건을 적응시켜 노동을 하도록 함으로써 장애연금 수급 축소를 시도하고 있다. 오스트리아에서는 장애 및 유족연금 급여액을 축소하였다. 네덜란드에서는 57.5~65세 미만 실업노인에 대해서도 취업알선을 의무화하고 훈련 프로그램을 강화 하고, 영국에서는 노인에 대한 직업훈련과 알선을 강화하였다. 여섯째, 연금급여의 적절성 확보조치이다. 다양한 소득원 확보를 위해 다층소득 보장체계를 도모하고, 다양한 공적 사적 연금제도 활성화로 기초소득보장 이상의 급여수준을 보장하도록 하는 추세이다. 영국(2000년), 스웨덴(1998년), 독일(2000년) 에서는 연금으로 최저생계를 유지하지 못하는 노인들을 대상으로 최저생계수준까 지 연금을 증액하여 지급하는 최저소득보장제도를 도입하였다. 또한 영국과 독일에

31 서는 실업, 가사노동 등을 가입기간으로 인정하는 크레디트 제도를 강화하여 가입 기간 증가에 기인한 적정급여를 수급하도록 하는 조치를 단행하였다. 일곱째, 변화하는 노동시장에 대한 적응이다. 독일에서는 파트타임 근로자와 유 사한 상태의 자영자의 공적연금제도 가입확대, 각종 조합형식의 연금제도를 하나로 통합하려는 노력을 시도하고 있으며, 영국에서는 개별 적립식이며 기록 이동이 자 유로운 사적 확정기여연금(stakeholder pension scheme)을 도입함으로써 직업 선택 에서의 유연성이 높아진 노동시장에 대처하는 노력을 기울이고 있다. 여덟째, 가족구조 및 노동참여 성별 변화에 대한 제도 변화이다. 영국에서는 남녀 수급개시연령의 동등화를 위하여 현재 남 65세, 여 60세 연금수급개시연령을 여성 2010년부터 10년간 65세로 조정하였다. 오스트리아, 네덜란드, 핀란드, 스웨덴에서 는 유족연금 등의 파생연금 대신 성 중립적 조정수당을 신설하였다. 독일에서는 자 녀 양육으로 인한 파트타임 노동기간 소득의 평균소득 적용과 분할연금 제도를 시 행하였다. 이러한 최근의 선진국의 공적연금 개혁은 저출산 고령화 등 사회현상의 변화에 따른 재정안정화 문제를 해결하는데 초점이 두어졌으며, 이는 급여수준 하향조정과 부담수준의 상향 조정으로 제도를 개선하는 방향으로 추진되어 왔다고 볼 수 있다. 이러한 공적연금을 먼저 도입한 선행국가들의 경험은 우리에게 귀중한 학습이 된다 고 볼 수 있다. 아직 고령인구가 많지 않지만, 앞으로 고령화가 급속히 진행될 것으 로 예측되는 우리나라는 선진외국의 경험을 토대로 고령화에 미리 대비하여 그 충 격을 줄여나가야 할 것이다. 이에 우리 정부에서도 위 세 가지 원칙과 선진외국의 개혁사례를 토대로 고령사회에 대처하기 위한 개혁 작업에 착수하게 되었다

32 <표 7> 외국연금개혁 동향 및 쟁점사항 연금개혁 주요내용 해당 국가 재정안정화 : 급여 및 수급개시연령 조정 재정안정화 : 기금적립 강화조치 세대간 보험료 부담의 형평성 제고 - 독일 : 소득대체율 6% 포인트 인하 - 프랑스 : 보험료 납부기간 4.5년 연장 - 미국 : 수급연령 연장(65세 67세) - 일본 : 소득대체율 5% 포인트 인하 수급연령 연장(60세 65세) - 캐나다 : 부분적립방식 도입 (적립률 5배 유지) - 스웨덴, 핀란드 : 부분적립방식 도입 - 스웨덴 : 기초연금 폐지 소득비례연금(NDC)으로 전환 - 독일 : 보험료 상한 설정(22%) - 네덜란드 : 보험료 상한 설정(18.25%) 공적연금 지출 감소정책 고령 노동 및 장애인 노동 장려 연금급여의 적절성 확보조치 변화하는 노동시장에 적응하는 조치 가족구조 및 성별 경제활동 참가율 변화에 대응 - 영국 : 법정소득비례연금 제2 국가연 금으로 개편. 사적연금비중 확대 - 독일 : 조세 감면 통한 사적연금 활성화 - 영국, 이탈리아 : 연기연금 도입 - 핀란드 : 고령근로 우대(연금액 산정시) - 독일 : 완전노령연금액 수급연령 상향 조 정(62세 65세) - 스웨덴 : 휴면장애연금제도 도입 - 룩셈부르크 : 장애연금 수급자격 축소 - 네덜란드, 영국 : 노인에 대한 직업훈련 과 알선 강화 - 영국, 스웨덴, 독일 : 최저소득보장제도 도입 - 영국, 독일 : 실업, 가사노동에 대한 크레 딧 제공 - 독일 : 비정규직과 자영자의 가입확대 - 영국 : 사적 확정기여연금제도 도입 - 영국 : 남녀에게 동일한 수급연령 도입 - 스웨덴 : 성 중립적인 조정수당제도 도입

33 제6장 우리나라 국민연금개혁의 시작 1. 재정계산제도의 의미와 추진배경 국민연금 개혁은 1998년 국민연금제도개선기획단 구성에서부터 시작되었다. 제 도개선기획단 논의를 바탕으로 1998년 법 개정이 이루어졌으며, 이 시점에 장기재 정안정화를 위한 재정계산제도가 도입되었다. 재정계산제도는 5년마다 정기적으로 장기재정추계를 시행하도록 국민연금법 제4조에 규정되어 있으며, 국민연금의 재정 수지에 대한 계산을 주기적으로 실시하여 장기 재정 상태를 전망하고, 재정의 장기 적 균형을 유지하도록 보험료와 급여수준을 조정하는 것을 주요한 내용으로 하고 있다. 이러한 재정계산 논의를 실행하기 위하여 정부에서는 2002년 국민연금발전위 원회를 구성하게 되고, 참여정부 출범연도인 2003년부터 개혁논의에 착수한 것이다. <국민연금법 제4조 국민연금의 재정계산 및 급여액의 조정 > 1 이 법에 의한 급여수준 및 연금보험료는 국민연금재정의 장기적인 균형이 유지되도록 조정되어야 한다. 2 보건복지부장관은 대통령령이 정하는 바에 의하여 5년마다 국민연금의 재 정수지에 관한 계산을 실시하고, 국민연금의 재정전망과 연금보험료의 조정 및 국민연금기금의 운용에 관한 계획 등을 포함한 국민연금운영 전반에 관한 계획을 수립하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야 하며, 이를 국회에 제출하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 공시하여야 한다. 3 이 법에 의한 급여액은 국민의 생활수준 임금 물가 기타 경제사정에 현저 한 변동이 생긴 때에는 그 사정에 맞도록 조정되어야 한다. 우선 재정계산제도의 도입배경을 살펴보면, 1999년 4월 도시지역 주민에 대한 적 용확대로 제도시행 10년이라는 짧은 기간 내에 전 국민 연금시대로 진입하여 공적 노후보장의 기틀을 마련하기는 하였지만, 보험료와 급여가 법률에 의해 확정된다는 점에서 사회 경제적 변화에 대한 자동조정 기능은 미약할 수밖에 없었다. 이에 1998 년에 변화하는 사회 경제적 환경에 적응하기 위해 주기적으로 재정계산의 필요성이

34 제기된 것이다. 고령화로 인한 재정불안에 대비하기 위하여 도입된 재정계산에는 장기재정추계 뿐만 아니라 국민연금 운영 전반에 대한 계획을 수립하도록 규정하였 는바, 이것이 바로 국민연금의 종합 점검 시스템이라 할 수 있다. 이에 2003년 제1차 재정계산제도의 시행에 즈음하여 이를 운영하기 위해 국민연 금발전위원회가 발족되었으며, 동 위원회는 재정계산 및 재정안정화 방안 등 국민 연금제도 발전방향에 관한 건의안을 마련하여 보건복지부장관에게 보고하는 임무 를 수행하였다. 2. 국민연금발전위원회 구성 및 제1차 재정계산추진 제1차 재정계산을 시행하기 위하여 2002년 3월 19일 보건복지부장관의 자문기구 로 국민연금발전위원회 (이하 본 위원회)가 발족되어, 2003년 5월까지 운영되었 다. 위원회는 송병락 서울대 교수를 위원장으로 하여 시민단체(4인), 사용자단체(2 인), 노동자단체(2인), 관계기관(3인), 정부대표(4인), 학계(3인), 언론(1인) 분야를 대 표하는 인사 20인으로 구성하여 운영되었다. 1) 또한 위원회 산하에 관련분야 전문가 를 중심으로 제도발전전문위원회(위원장 포함 19인) 및 재정분석전문위원회(위원장 포함 15인)를 설치 운영하여 분야별로 연구업무를 수행하였다. 또한 행정지원 등 위원회 업무 수행의 효율적 진행을 위해 국민연금관리공단내 국민연금연구원에 실 무지원단을 두었다. 위원회 및 전문위원회에서는 장기재정추계의 수행과 함께 제도발전방안을 검토 하였으며, 크게 3가지 분야로 정리할 수 있다. 국민연금의 장기재정추계 및 재정안 정화 방안이 그것이며, 국민연금 사각지대 해소 등의 제도내실화 방안과 급여구조 개선 등 급여합리화 방안이 또한 논의 대상이었다. 위원회 운영사항을 살펴보면, 본 위원회는 2003년 5월까지 총 7회에 걸친 회의를 통해 국민연금발전위원회 운영규정 및 세칙(안)을 마련하고, 전문위원 구성 및 전문위원회에서의 수행과제를 선정하고 결과에 대해 심의하는 업무를 수행하였다. 한편, 전문위원회에서는 장기재정추계를 1) 당초 정운찬 교수(서울대 총장)를 위원장으로 총 21명(위원장 포함)의 위원으로 구성된 국민연 금발전위원회가 발족되었으나, 이후 송병락 교수(서울대 경제학부 교수)로 위원장이 교체되었 고, 윤건영 교수(연세대 경제학부 교수)의 사퇴로 총 20명의 위원이 국민연금발전위원회를 구 성하게 되었다

35 포함한 제도내실화 및 급여합리화와 관련된 주제에 대한 연구업무를 수행하고 그 결과를 본 위원회에 상정하는 형태로 수행되었다. 이러한 수행체계를 통해 제1차 재정계산 결과가 산출되었고 이를 바탕으로 하여 재정안정화방안을 중심으로 한 국 민연금제도 개선방안이 마련되었다. 위원회에 상정할 연구결과를 마련하기 위해 제도발전전문위원회에서는 총 20회 에 걸친 회의(팀별회의 3회 별도)를 통해 제도 내실화, 급여합리화 방안, 재정안정화 방안의 3개 부분에 걸쳐 16개 과제를 선정하여 논의하였으며, 재정분석전문위원회 에서는 총 11회에 걸친 회의(토론회 1회, 소회의 2회 별도)를 통해 재정추계의 가정 (입력변수) 설정을 통한 기본 안 마련과 재정분석모형 설정 및 재정시뮬레이션 등 4 개 분야 10개 과제를 수행하였다. 2) <김화중 전 복지부장관 인터뷰> 2007년 5월 11일 오후 3시 한국여성단체협의회 회장실 인터뷰 담당자 : 윤석명(한국보건사회연구원) 국민연금발전위원회는 연금관련 전문가와 이해당사자들이 본회의, 제도발전 전문위원회, 재정분석전문회의에 참여하여 국민연금 재정추계 및 제도개선방 안을 마련하기 위해 15개월 동안 작업하였다. 발전위에서 논의된 3개의 대안 중 근로자를 대표한 이해관계자들은 연금수급액 위주로 제도개선안을 논의함 에 따라 60% 소득대체율을 고수하였다. 반면에 사용자를 대표하는 이해집단 은 수급액보다는 부담액에 관심이 많았던 까닭에 40% 소득대체율 조합을 선 호하였다. 근로자가 보험료 전액을 부담한다면 고부담 고급여 제도를 끝까지 주장하 2) 제도발전전문위원회 수행과제: 3분야 16개 과제 - 제도내실화 방안 분야 (공적연금 간 연계방안 외 5과제), 급여합리화 방안 분야 (감액노령 연금 개선방안 외 7과제), 재정안정화 방안 분야 (국민연금 장기재정안정화 방안 외 1과제) 재정분석전문위원회 : 4분야 10개 과제 - 재정분석모형 설정 및 재정시뮬레이션 분야(3과제), 수입관련 분야(2과제), 지출관련 분야(2 과제), 적립기금 관련 분야(3과제)

36 지는 않았을 것 같다는 생각이 든다. 사용자 집단 역시 수급자들의 적정 소득 대체율을 고려하였다면 40% 소득대체율만을 고집하지는 않았을 것이다. 발 전위원회 회의 뿐 아니라 외부에서도 재정안정화 방안에 대해 참여 위원들 중 일부가 지속적으로 반대 의견을 표명하였다. 위원 개개인의 입장에서 위원 회에서 마련한 대안이 마음에 들지 않더라도 일단 합의가 되면 만들어진 개 선안을 수용하고 일반 국민을 설득하는 역할을 수행하여야 함에도 불구하고 위원회 안에 대해 계속 반대하며 국민여론을 호도한 위원이 있었다. 이론적으 로 가능한 최선의 대안을 현실적으로 받아들이기 어렵다면 차선을 택할 수 밖에 없다. 그럼에도 불구하고 일부 대학교수, 이해관계자들의 대표들이 위원 회 안을 끝내 수용하지 않은 부분에 대해 많은 아쉬움이 남는다. 발전위원회 재정안정화 방안에 대한 정책토론회가 송병락 위원장 사회로 시 민단체, 노동조합 대표가 모두 참석한 가운데 프레스센터에서 개최되었다. 이 해관계자들이 연금 전문가보다 연금분야에 대해 더 전문적인 지식을 갖고 있 기는 어렵다고 생각한다. 그럼에도 불구하고 자신들의 수준에서 옳다고 생각 하는 것에 대해 끝까지 고집을 꺾지 않는 것에 대한 아쉬움이 컸다. 특히 이해관계자들은 발전위원회에서 사용한 인구통계가 모두 틀렸다고 주 장하였다. 국가의 통계담당 주무부처인 통계청의 공식추계조차 부인하는 상 황에서 어떠한 연구결과를 신뢰할 수 있을 수 있을 것인가에 대해 절망감이 들었다. 부연하면 국가의 100년 대계를 위한 중요 정책결정과정에서 일반 국 민들의 의견을 충분히 반영하는 것이 얼마나 어려운지 절실히 느꼈으며, 이러 한 절차에 대해 장관으로서 회의도 느꼈다. 2003년 10월 국회에서 연금법을 통과시키기 위해 다양한 노력을 전개하였다. 교육문화회관에서 기자간담회를 개최하여 재정안정화 마련의 불가피성에 대 해 기자들의 이해와 동의를 구하였다. 한나라당 의원들과의 접촉을 통해 재정 안정화 방안에 대한 상당수 의원들의 동의도 구하였다. 그러나 일부 의원의 반대로 연금법 개혁이 물거품된 것이 못내 아쉽다. 2004년에 접어들면서 총선정국에서 기초연금이 한나라당 등 야당의 총선공

37 약을 통해 연금법 논쟁의 중심으로 들어오게 되었다. 이 와중에서 가장 심각 한 문제는 국회의원 개개인이 인식한 기초연금의 개념에 상당한 차이가 있었 다는 것이다. 왜곡 전달되는 기초연금 개념을 제대로 알리기 위해 국회의원들 에게 기초연금을 수차례 설명하였으나, 상당수 국회의원들의 기초연금을 통 해 국민들을 호도하면서 지금까지도 논란이 이어오고 있는 것에 대해 안타깝 게 생각한다. 위원회 연구진, 위원회 사무국, 복지부 관계자들은 관련 분야의 지식과 경험 측면에서 최고였다고 지금도 생각하고 있다. 당시 국민연금관리공단 장석준 이사장과도 호흡이 잘 맞아서 국민연금에 대한 언론의 잘못된 보도 등에 대 해 효과적으로 대처할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 객관적인 자료에 의해서 가 아닌, 정보가 부족한 시민단체, 국회에서 연금개혁 방향이 결정되는 현실 에 대해 고통이 매우 컸다. 복지부장관에서 물러난 뒤 대통령 특보로 임명받는 자리에서 국민연금 개혁 과 관련하여 대통령으로부터 특별한 지시를 받았다. 특보를 적극 지원할 것이 니 국민연금법이 통과되도록 일반 국민과 국회의원들에게 적극 실상을 알리 라는 지시를 받았다. 국민적 합의 없이 국민연금법이 통과되기 어렵다는 현실 을 감안하여 국민연금을 있는 그대로, 전문가들의 지식과 정보를 국민과 국회 의원에게 적극 알려줌으로써 국민과 국회의원이 국민연금 개혁에 동참할 수 있도록 노력해달라는 특별 지시를 받았다. 한편, 각 분야별로 별도로 연구가 진행되어 전문위원회 간에도 의견공유가 어렵 다는 지적이 제기되었고, 이에 따라 재정분석전문위원회에서 수행한 재정추계 결과 에 대해 제도발전 및 재정분석 전문위원회가 합동으로 세미나를 개최하여 전문위원 모두에 대한 추계결과의 정당성을 확인 한 바 있다. 또한 국민연금재정안정화 방안 및 제도일반에 대하여 위원회 소속 전문가이외의 외부전문가 및 일반 국민들을 대 상으로 여론조사(전화 설문조사)를 수행하여 위원회 외부의 목소리도 담아내려는 노력을 아끼지 않았다. 이러한 과정을 거쳐 위원회의 최종의견은 2003년 4월 1일 공 청회를 통해 발표되었고, 그 결과를 반영하여 최종의견을 제시한 바 있다

38 <송병락 국민연금발전위원회 위원장 인터뷰> 2007년 4월 24일 전화 인터뷰 인터뷰 담당자 : 윤석명(한국보건사회연구원) 국민연금 개혁논의에 대해 국민들이 제대로 이해하는데 많은 시간이 걸렸다. 연금논의과정에서 모두가 적게 내고 많이 받는 것 에 대해 관심이 많은데, 사 회에 기여하는 셈 치고 낸 것보다 적게 받아야 사회가 튼튼해질 것이다. 국민 연금에 노후를 전적으로 의존하기 보다는 기업 활성화 및 개인이 노후를 준 비하도록 여건조성이 필요하다. 여기에 덧붙여 가족복지도 소득보장의 한 축 으로 자리 잡을 수 있도록 중요성이 강조되어야 할 것이다. 수십 년 후 고갈될 기금 고갈에만 너무 민감하게 반응하는 것 같다. 경제 규 모를 키우는 노력을 통해 과실을 공유할 수 있는 방안에 대해서도 고민이 필 요하다. 연금개혁 논의과정에서 전문가와 비전문가가 합의를 도출하도록 유 도하는 것보다는 전문가 위주로 연금개혁 논의가 진행될 수 있도록 위원회 또는 논의구조를 개편하는 것이 바람직할 것 같다. 국민연금재정안정화 방안 마련 시 감소추세에 있는 인구문제가 가장 큰 걸 림돌이었다. 특히 인구사회변화 예측이 어려워 장기 추계결과에 대해 이해관 계자들을 이해시키는 과정이 어려웠다. 공청회 이후 위원회에서 마련한 국민연금제도개선안은 재정안정화 방안에 치우 친 개선안이라는 지적과 함께 이해단체를 중심으로 대립되는 양상을 보였다. 이에 국민연금재정안정화 방안에 대한 노 사 및 시민단체 간 시각 차이를 좁히고 폭 넓은 토론을 통해 사회적 공감대 형성을 위하여 노동자단체, 사용자단체, 시민단체, 전문 가 집단별로 4차례의 정책간담회를 개최하여 시각 차이를 좁히려는 노력을 기울여 왔다

39 <김상균 국민연금발전위원회 제도발전전문위원회위원장 인터뷰> 2007년 5월 10일 오후 3시 연구실(사회과학관 16동 640호) 인터뷰 담당자 : 윤석명(한국보건사회연구원) 우리나라에서 가장 신뢰를 받는 집단이 전문가, 그 중에서도 교수인 것 같다. 사회에서 가장 신뢰를 많이 받는 집단이 제도 개선안을 만들되, 관료와 정치 인이 이를 마무리하는 수순이 현실적으로 최선인 것 같다. 이러한 맥락에서 발전위원회는 최선의 수단이었던 것 같다. 이러한 장점에도 불구하고 위원회 논의과정에서 위원들의 태도에 대해 위원 장으로서 불만스럽고 유감스러운 점이 있었다. 연금개혁 방향을 논의하는 과 정에서 충분히 찬반논쟁을 벌일 수는 있다. 논의과정에서 커다란 의견차이가 있을 경우에는 의원직을 사퇴할 수도 있을 것이다. 국민의 신뢰에 기반을 두고 연금제도의 장기발전방안을 마련하도록 요구받 은 상태에서는 가급적 단일안의 최종보고서를 만들어 국민에게 제시하는 것 이 바람직하다고 생각한다. 단일안을 도출하기 위해 최후까지 노력하는 자세 가 필요하며 이것이 바로 위원회에 참여한 위원의 의무라고 생각한다. 막판 단일안을 도출하기 위한 최선의 노력이 이루어지지 못한 점이 못내 아쉬우며, 단일안이 도출되지 못함에 따라 연금개혁에 대한 국민들의 개혁동기가 약화 될 것을 우려하게 되었다. 발전위원회 보고서 공표이후 위원회에 참여하였던 위원들은 가급적 보고서 의 내용을 국민들에게 정확하게 알려서 연금개혁이 수월하게 이루어질 수 있 도록 노력하는 것이 위원회에 참여하였던 위원으로서의 올바른 자세 (After-service의 모습)라 생각한다. 그러나 보고서가 만들어지는 과정에서 일 부위원들의 책임회피 및 비판과정을 통해 위원 자신이 보고서의 신뢰를 떨어 뜨리는 악영향의 징후들이 있었다. 구체적인 예로 일부 위원들이 내일 일도 모르는데, 어떻게 60~70년 후의 일을 가정하여 장기재정추계를 할 수 있느

40 냐 식의 발언을 함으로써 재정추계 결과에 대한 불신을 증폭시키는 사후 발 언을 하였다. 위원회에 참여하였던 위원이 사후에 이런 식의 발언을 하려면 위원회 활동을 하지 않는 것이 올바른 자세라 생각한다. <위원회 진행과정 관련> 좋은 취지에서 발족한 위원회가 운영과정에서 미숙함도 일부 노출시켰다. 위 원회에 모든 결정권이 부여되었으나 이익집단 대표가 참여하는 과정에서 보 고서 작성의 전문성이 상당히 약화되는 결과를 초래하였다. 전문위원회 구성 은 잘 되었다고 생각한다. 그러나 동일단체 위원이 전문위원회와 본 위원회에 동시에 참여하는 과정에서 전문위원회와 본 위원회의 관계가 매끄럽지 못하 게 되는 문제가 발생하였다. 위원회와 전문위원회의 관계를 조정하기 위한 노 력들이 있었음에도 불구하고 의사소통이 제대로 되지 않거나 의견 조율이 잘 되지 않는 문제가 발생하였다. 재정추계 및 위원회 회의 개최와 관련된 진행관련 업무 등에 대한 기술적인 지원은 주관 연구소가 주도적인 역할을 하여야 한다고 생각한다. 그러나 주관 연구소였던 국민연금연구원(당시 국민연금연구센터)의 위원들에 대한 기술적 인 지원과 신뢰부여 측면에서 미흡한 점이 있었다. 특히 몇몇 위원들은 국민 연금연구원이 재정계산업무를 주도적으로 수행하는 것 자체에 대해 신뢰하지 않았었다. 이러한 관점에서 국민연금연구원은 주도적으로 재정계산과 관련된 기술적인 면에서의 모형설정, 추계작업 등에 대해 투명하게 공개할 필요가 있 었을 것이다. <향후 위원회 구성 또는 운영방향과 관련하여> 아직까지 우리나라에 연금관련 전문가가 많지 않기 때문에 위원회 구성에 이익집단 을 포함시키는 것이 불가피할 것이다. 위원회 측과 이익집단간의 심도 있는 논의를 진행하기 위해서는 (위원회와 이익집단간의) 상호협의 하에 이익집단을 대표하는 연금 전문가를 확보하는 것이 매우 절실하다고 느꼈다. 그러나 위원회 논의과정에서는 원칙을 강화시킬 필요가 있다. 본인이 원하지 않을 경우 중도에 위원을 사퇴할 수 있는 자유를 확대하되, 위원회 전체 입장

41 과 상반되는 입장을 언론 등에 주기적으로 표명할 경우에는 이를 제재할 제 도적인 장치 를 마련할 필요가 있을 것이다. <위원회 활동, 보고서 발간, 여론동향 관련> 발전위원회는 국민연금의 장기적인 발전측면에서 가장 많은 고민을 했고 당 초의도대로 이후 논의과정에서 연금개혁논의의 벤치마킹이 되는 역할을 훌륭 하게 소화해 내었다고 판단한다. 특히 발전위원회에서는 적정부담 적정급 여 논의를 통해 처음으로 적정 이란 개념을 연금개혁 논의에 포함시켰다. 발 전위원회는 지속 가능성의 척도로 적정 이라는 개념을 도입하였으나, 정치권 논의과정에서 적정이라는 개념이 사라졌다. 정치권, 즉 국회에서의 논의과정 속에서 적정 이라는 개념이 사라지면서 최저부담 최고급여 로 논의가 변질 되는 과정에서 제도의 지속 가능성이 현격하게 약화되었다. 위원회는 고민 끝 에 12~16%의 보험료 부담수준을 적정부담 으로 설정하였으며, 적정급여 차원에서도 적절한 선택이었다고 생각한다. 시간이 흐를수록 발전위원회가 제시하였던 재정안정방안이 긍정적으로 평가받을 것을 확신한다. 위원회활동기간, 보고서 발간시점까지는 정당과 정치인이 개입하지 않았었 다. 이때까지는 문제는 있었으나 합리성 추구가 가능하였다. 지난 3년 반 동 안의 국민연금 개혁논의과정을 통해 이미 정당과 정치인이 연금개혁 문제를 정치적으로 이용할 가치가 있다는 학습효과를 얻은 관계로, 제2차 재정계산과 정에서는 자칫 합리성 추구가 어려워질 가능성이 매우 높다. 사심 없는 전문 가들에게 바람직한 연금개혁방향에 대한 연구 및 논의를 맡겨야 함에도 불구 하고, 제2차 재정계산 논의과정이 이 같은 원칙에서 멀어질 것에 대한 우려를 금할 수 없다

42 3. 재정계산 결과 및 제도개선방안 가. 국민연금의 장기재정추계 국민연금발전위원회의 재정분석전문위원회에서는 장기재정전망을 실시하여 그 결과를 도출하게 된다. 인구구조를 비롯한 사회경제적 변화와 국민연금의 수급구조 불균형으로 인해 현행 제도를 계속 유지한다면, 2035년까지 적립기금이 지속적으로 증가하여 최고 1,715조원(2000년 불변가격으로는 603조원)에 도달하게 되고, 2036년 에 당년도 수지적자가 발생한 이후 기금잠식이 급속히 진행되어 2047년에 기금이 소진되는 것으로 추계되었다. <표 8> 국민연금 장기재정전망 (단위 : 십억 원) 연도 적립 수입 지출 수지차 적립 보험 적립기금 료율 (2000년 기금 총수입 보험료 이자 총지출 연금급여 률 수입 수입 (%) 불변가격) ,798 19,513 13,446 6,067 2,210 2,106 17, , ,694 50,080 27,739 22,341 11,094 10,921 38, , , ,073 50,174 58,899 35,010 34,701 74, , ,581, ,648 80,235 90, , ,576 59, , ,715, ,032 94,311 91, , ,504 4, , ,702, ,069 97,543 91, , ,749-12, , ,447, , ,041 80, , ,329-97, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,286,469 1,283,095-1,015, * 자료 : 국민연금발전위원회, 2003년 국민연금 재정추계 및 제도 개선방안, 더욱 우려스러운 것은 적립기금이 소진되는 2047년에 보험료수입은 총 급여 지출 의 29.4%에 불과한 것으로 나타났다. 기금이 완전히 소진되고 부과방식으로 전환할 경우 필요보험료율은 2050년에는 30.0%, 2070년에는 39.1%로 급증하게 되는 것으로 예상된 것이었다. 급격한 수지구조 악화는 후세대의 지나친 부담 증가를 초래하게 된다는 점을 여실히 보여주었으며, 조속한 제도개선이 필요함을 재정전망 결과가 알려주게 된 것이다

43 <표 9> 총부과대상소득 대비 총급여지출액 비율 변화 (단위 : 십억 원, %) 구분 총부과대상소득(A) 총급여지출(B) B/A ,633 10, ,791 34, , , ,341, , ,869, , ,440, , ,280,327 1,283, * 자료 : 국민연금발전위원회, 2003년 국민연금 재정추계 및 제도 개선방안, 나. 국민연금의 장기 재정안정화 방안 1) 기본 원칙 설정 이러한 재정전망 결과를 바탕으로 발전위원회에서는 재정안정화 방안을 본격적 으로 논의하게 되었으며, 구체적인 방안 수립 이전에 다음과 같이 4가지 기본원칙 을 세웠다. 첫째, 현 제도의 기본 틀을 유지하는 선에서 재정안정화 대책을 마련한 다는 것이다. 이는 제도를 급격하게 변하게 함으로써 발생하게 될 문제를 최소화한 다는 측면으로 이해 할 수 있다. 둘째, 국민들이 신뢰할 수 있는 수준의 장기적 재정 안정 상태를 확보한다는 것이다. 셋째, 적정부담 적정급여체계로의 전환을 통한 세대 간 형평성을 제고한다는 것이며, 넷째, 기존 가입자와 수급자의 기득권은 최대 한 보장한다는 점이다. 이러한 기본원칙을 전제로 하고, 구체적인 재정안정화 방안을 모색하였다. 재정 안정화 방안 마련 시 구체적 쟁점은 적정 추계기간의 설정, 적정한 보험료율과 급여 율 설정이다. 즉 적정한 기간 동안 연금재정이 안정화 될 수 있도록 하고, 국민소득 대비 보험료 부담이 가능해야 하며, 국민들의 안정적인 노후생활이 가능하도록 연 금급여를 제공해야 한다는 것이다. 첫째, 연금재정의 안정성과 관련된 추계기간 및 목표치 설정이다. 발전위원회에 서는 적정 추계기간의 최종년도까지 기금이 소진되지 않고 일정한 적립률(당년도

44 지출대비 적립기금)이 유지되는 것을 재정안정 목표로 설정하였다. 여기서 문제는 어느 정도의 기간 동안 추계를 할 것인지 또 최종년도에 기금을 어느 정도 보유하 는지 여부이다. 적정한 추계 기간을 살펴보면, 우선 국민연금의 성숙과 인구 고령화를 재정 안정 화 방안에 반영하기 위해서는 최소한 60년 이상의 추계기간이 필요하나, 미래 예측 능력에 대한 한계로 인해 2070년 이후까지 추계기간으로 설정하기에는 현실적인 어 려움이 있다. 또 2000년대 저출산의 영향을 받은 세대가 2070년에는 노령층을 형성 해 더 이상 노령부양비가 증가하지 않을 것이라고 예측되기 때문에 적정한 추계기 간을 2070년으로 결정하였다. 다음으로 설정된 추계기간까지 어느 정도의 기금을 보유하고 있어야 안정적일 것인가에 대한 논의가 이루어졌다. 통상 재정추계기간 마지막 년도 기준으로 목표 적립률은 0배, 2배, 5배, 10배 등 다양하게 설정이 가능 하다. 목표적립률 특 징 0배 2배 5배 10배 (수지적자 미 발생) <표 10> 목표적립률별 특징 재정추계기간 최종년도 말까지 기금보유 보험료 등의 수입이 전혀 없이도 재정추계기간 최종 년도 이후 2년 간의 추가적인 지불 능력 보유 재정추계기간 최종 년도 이후 수입이 전혀 없이도 5년 간의 추가적 인 지불 능력 보유 재정추계기간 최종 년도 이후 수입이 전혀 없이도 10년 간의 지불 능력 보유 * 자료 : 국민연금발전위원회, 2003년 국민연금 재정추계 및 제도 개선방안, 적립률이 높을수록 재정의 안정성은 높고 후세대에 전가할 부담규모도 적으나, 적립률을 과도하게 설정할 경우 기금운용이 어렵고 보험료의 대폭 인상으로 가입자 부담이 크게 늘어나게 된다. 이에 발전위에서는 세대 간 형평성을 고려하여 목표적 립률 2배가 적절한 것으로 판단하였다. 둘째, 연금급여의 적정성과 관련하여, 안정된 노후생활을 위해서는 퇴직 전 소득 의 70~80%가 필요한 것으로 알려져 있지만, 이는 공적연금뿐만 아니라 기업연금(퇴

45 직금), 개인연금 등 모든 노후소득원을 합한 수치이다. OECD 국가의 노령연금 총소 득대체율을 살펴보면, 평균적으로 57.2%이며, 현행 국민연금은 이보다 약간 높은 것 으로 나타나고 있다. <표 11> OECD 주요국 공적연금의 소득대체율 구 분 미국 영국 캐나다 일본 독일 OECD 평균 한국 총소득대체율 38.6% 37.1% 42.5% 50.3% 45.8% 57.2% 60% 순소득대체율 51.0% 47.6% 57.1% 59.1% 71.8% 69.1% 63.0% * 총소득대체율(Gross replacement rates) : 평균소득자 기준의 소득대체율 ** 순소득대체율(Net replacement rates) : 근로자와 연금수급자가 납부하는 소득세와 사 회보장기여금을 고려한 개인의 순소득과 순연금액을 대비시킨 소득대체율(평균소득 자 기준) *** 자료 : OECD, Pensions at a glance, 그러나 우리나라는 위 국가들과 달리 기업연금 개인연금 등 다른 노후소득보장제 도가 발달되지 않았고, 국민연금도 시행초기여서 최소한 급여수준은 40년 가입기준 50~60%는 되어야 할 것이다. 또 국민연금 평균가입기간이 21.7년으로 짧게 예측되 고 있으므로, 실제 수급연금액이 최저생계비 이상은 보장될 수 있는 수준이어야 할 것이며 이는 40년 가입기준으로 소득대체율 50%는 넘어야 할 것으로 발전위원회에 서 논의되었다. 물론 평균가입기간은 현재의 낮은 제도 수용성을 기초하여 예측한 것으로, 장기적으로 가입기간을 늘리기 위한 노력이 함께 이루어져야 할 것이다. 셋째, 부담수준의 적정성과 관련하여, 국민부담률 및 소득수준 등을 고려하여 장 기적으로 부담 가능한 보험료율의 상한을 18%로 설정하였다. 이러한 기준은 당시 OECD 회원국의 평균 사회보험부담률 및 평균 국민부담률 수준에 비추어 국민연금 보험료 부담의 상한선을 도출한 것이다

46 <표 12> 주요 OECD 회원국의 국민부담률(2000년) (단위 : GDP대비, %) 국 가 명 사회보험부담률 조세부담률1) 국민부담률 2) 스웨덴 덴마크 프랑스 오스트리아 이태리 네덜란드 노르웨이 독일 영국 캐나다 스위스 호주 미국 일본 한국 OECD 회원국 평균 주 1) 조세부담률 = 조세(국세 + 지방세)/ GDP 2) 국민부담률 = (조세 + 사회보험기여금) / GDP. 이때 사회보험기여금은 국민연금 및 3대 특수직역연금, 고용 및 산재보험, 보훈기금, 건강보험의 보험료수입의 합계임 * 자료 : 재경부 조세정책과, 2000년 OECD 회원국 조세부담률, 2002(국민연금발전위원회, 2003 재인용) 2) 3가지 방안 마련 이러한 원칙에 근거하여 국민연금발전위원회에서는 3가지 대안의 장기재정안정 화 방안을 제시하였다. 3가지 방안 모두 현행 기금소진 시기 2047년을 2070년 이후 로 연기하는 재정안정 효과를 가져 올 것이다. 제1안은 소득대체율 60% - 보험료율 19.85% 로 조정하는 것이다. 적절한 노후소 득 보장을 위해 소득대체율은 현행 60%로 유지하되, 보험료율을 장기적으로 인상하 는 방안이다. 현행 9%인 보험료율을 2010년부터 2030년까지 5년마다 2.17%pt씩 19.85%까지 인상한 후, 보험료율을 2070년까지 유지하게 된다. 이 방안의 한계점으 로는 부담수준(18% 초과)이 다소 높다는 문제가 제기되었다

47 제2안은 소득대체율 50% - 보험료율 15.85% 로 조정하는 것이다. 현재 9%인 보 험료율을 2010년부터 2030년까지 5년마다 1.37%pt씩 15.85%까지 인상한 후 보험료 율을 2070년까지 유지하며, 현재 60%인 소득대체율을 2004년에 일시에 50%로 인하 하자는 것이다. 급여는 줄이고 부담수준은 다소 높인다는 것으로 급여수준과 부담 수준이 비교적 수용가능하다는 것이 위원회의 다수 의견이었다. 제3안은 소득대체율 40% - 보험료율 11.85% 로 조정하는 것이다. 현재 9%인 보 험료율을 2010년부터 2030년까지 5년마다 0.57%pt씩 11.85%까지 인상한 후 보험료 율을 2070년까지 유지한다는 방안이다. 현재 60%인 소득대체율을 2004년에 일시에 40%로 인하한다는 것으로 급여수준의 대폭적인 감액으로 급여수준은 부적절한 반 면 부담수준의 수용성은 높을 수 있는 안으로 평가할 수 있다. <표 13> 국민연금발전위원회 의 대안별 재정안정화 방안 필요보험료율 19.85% 제1안 적립률(GDP 대비 비율) 2배(17.8%) 최고적립기금의 GDP대비 비율 74.7% 필요보험료율 15.85% 제2안 적립률(GDP 대비 비율) 2배(14.9%) 최고적립기금의 GDP대비 비율 64.6% 필요보험료율 11.85% 제3안 적립률(GDP 대비 비율) 2배(12.0%) 최고적립기금의 GDP대비 비율 54.4% * 자료 : 국민연금발전위원회, 2003년 국민연금 재정추계 및 제도 개선방안, 이러한 3가지 재정안정화 방안에 대한 위원회에서의 논쟁사항을 살펴보면, 제2안 에 대한 선호도가 가장 높았으나 이해집단간의 대립으로 인해 단일안으로 하지 않 고 3개안 모두에 대해 보건복지부 장관에 건의하는 형태로 하였다. 다. 국민연금의 내실화와 급여제도 합리화 방안 발전위원회는 국민연금재정안정화 방안 외에 국민연금 내실화와 급여제도 합리 화를 위한 개선방향을 제시하였다. 국민연금 내실화를 위해 납부예외자 축소 및 보 험료 징수율 제고, 가입자간 형평성 제고를 위한 사업장 가입자 확대, 표준소득월액 등급체계 개선 등이 제시하였고, 급여합리화를 위해 노령 장애 유족 연금 등 급여제

48 도의 세부개선사항들을 제시하였다. 보험료 납부예외의 상당수가 소득파악의 곤란으로 발생하는 만큼, 국세청의 과세 자료 및 공단이 개발한 추정소득자료를 활용하여 소득신고자로의 전환을 강화하는 방안을 제시하였다. 지역가입자 보험료 징수율 제고를 위해 노후보장에 대한 국민 교육 강화, 지역밀착형 홍보를 통해 국민연금에 대한 국민들의 불신을 최소화하는 노력과 함께 자동이체제도 및 신용카드 납부방식을 확대함으로써 징수율을 높일 수 있는 방안을 제시하였다. 5인 미만 사업장 근로자 및 임시 일용 시간제 근로자의 경우 지역가입자로 분 류됨으로써 같은 근로자이면서도 연금보험료를 과중하게 부담하거나 납부예외 등 적용사각지대에 노출되어 있었다. 근로자의 권익을 보호하고 근로자간 형평성을 제 고하기 위해 제도 수용성이 높은 업종 및 사업장을 중심으로 단계적으로 확대하는 방안을 제시하였다. 현행 표준소득월액등급체계의 상 하한 기준소득이 1995년 이후 변경되지 않아 가입자의 소득수준 상승을 제대로 반영하지 못하고 있다는 점을 감안하여 등급체계 의 폐지를 원칙으로 하되 실무적으로 용이한 시점에 등급체계를 폐지하는 방안을 제시하였다. 등급체계가 폐지되기 전까지는 가입자 소득의 상 하한선 조정을 매년 정기적으로 시행하는 것보다 융통성 있게 조정하도록 하였다

49 제7장 국민연금법개정법률안 국회 제출 1. 의견수렴을 통한 정부개정안 제출 가. 개혁방안에 대한 의견수렴 정부는 발전위원회 논의 결과를 2003년 6월 9일 공식적으로 보고받게 되며, 현행 구조를 더 이상 지속할 수 없다는 판단을 내리게 되었다. 그러나 국민연금은 모든 국민의 부담과 혜택이 직결되는 사안인 만큼 그 접근이 신중해야만 했다. 2003년 4 월 발전위원회에서 재정추계결과에 대한 공청회 및 간담회에서 경영계와 노동계의 의견차이가 크게 표출된 일이 있었기에, 정부에서는 발전위원회의 재정추계결과와 3가지 재정안정화 방안을 설명하고 개혁의 필요성을 강조하였다. 이에 2003년 6~7 월에 노동계, 경영계, 시민단체, 전문가 그룹 등 이해관계자를 대상으로 10여 차례 이상 집중적으로 간담회를 개최하였다. 경영계에서는 기업의 사회보험료 부담이 높 아지는 것을 우려하고, 보험료율이 가장 낮은 제3안을 선호하였다. 민주노총, 한국 노총 등 노동계에서는 재정추계결과의 신뢰성 문제를 제기하며, 보험료율 인상과 급여율 인하에 거부감을 표시했다. 또 학계 언론계 연구기관 정부부처에서는 제2안 을 선호하는 것으로 나타났다. 양대 노총과 시민단체가 재정안정화 방안에 대해서 회의적인 견해를 나타냈으나, 고령화로 인한 제도의 수정이 불가피하다는 점에 대 해 설명하고, 설득한 것이다. 이어 7월에는 정부 내 의견수렴을 위한 부처협의를 거쳐 8월초에 정부개정안을 마련하였다. 주무 부처인 복지부뿐만 아니라 관계부처인 재경부, 기획처, 노동부, 행 자부 등도 국민연금 재정불안정을 공감하고, 발전위원회에서 제시한 3가지 안에 대 해 검토하였다. 이러한 협의과정을 거쳐 최종 결정한 정부안은 발전위원회에서 제 시한 제2안에 해당된다. 발전위원회에서 논의한 결과를 토대로 2030년까지의 소득 수준에 대비한 국민부담 가능성과 우리 국민의 노후소득보장을 위한 적절한 급여수 준을 고려하여 제2안을 선택하게 된 것이며, 또 발전위원회에서 건의한 각종 급여 제도 개선사항을 포함하였다. 나. 개정안 국회 제출 이렇게 결정된 개정안을 바탕으로 2003년 8월부터 정부 내에서 비공식적으로 진행

50 된 개정작업을 국민에게 공개하고 대국민 홍보를 추진하였다. 출입기자단 세미나 ( ), 언론 편집국장 간담회( ), 대국민 공청회( ), 언론출연 등 국 민연금법 개정안을 알리기 위한 노력을 지속하였다. 주요 이해관계단체 뿐 아니라 대 국민 여론수렴 활동을 시작한 것이다. 이후 국회에 법률안 제출을 위해 정부입법 제출 절차가 진행되었다. 입법예고( ~9.8), 규제개혁위원회 심사( ~10.2), 차 관회의( ), 국무회의( )라는 절차를 거쳐 국민연금법 개정안을 제16 대 국회에 제출( )하였다. <표 14> 정부 개정안의 주요내용 <재정안정화 방안> - 소득대체율 : 60%(2003년) 55%(2005년) 50%(2008년) - 보험료율 : 9%(2003년) 15.9%(2030년) 2010년부터 매 5년마다 1.38%pt씩 상향조정 <기금운용체계 개선> 기금운용위원회 상설화, 기금운용위원회 위원장 및 위원 변경, 국민연금정책협의회 신설 <급여제도의 합리화> 장애연금수급조건 확대, 분할연금 수급권 강화 감액노령연금액 지급률 2.5% 상향 조정, 조기노령연금 감액률 상향 조정 등 미지급급여 수급요건 중 생계유지인정기준을 폐지, 사망일시금의 생계유지 인정수 급요건을 완화 * 자료 : 보건복지부, 정부의 개정안은 크게 재정안정화, 기금운용체계 개선, 급여제도 합리화로 구분 될 수 있다. 재정안정화방안은 발전위원회에서 마련한 제2안을 수정한 것으로, 보험 료율은 현행 9%에서 2010년부터 매 5년마다 1.38%씩 인상하여 2030년까지 15.9%로 조정하며, 소득대체율은 2004년부터 2007년까지 55%로 인하하고, 2008년에 50%로 조정하는 것이다. 개정안에 의할 경우 기금은 2070년까지 유지되며, 기금적립률은 2 배에 달하게 될 것으로 전망되었다. 재정안정화로 인해 적립기금이 계속 성장해감에 따라, 기금운용의 전문성과 효율

51 성을 높이기 위한 운용체계 개편방안도 포함된다. 기금운용의 전반적인 방향을 결 정하는 기금운용위원회를 상설화하고, 산하에 전문위원회와 사무국을 설치하는 내 용이었다. 또 기금운용에 관한 기본정책방향을 협의하기 위해 국무총리를 의장으로 하고, 관련부처 장관을 위원으로 하는 국민연금정책협의회를 신설한다는 것이 그 주요내용이었다. 개정안에는 발전위원회에서 건의한 제도개선사항이 다수 포함되었다. 그동안 제 도를 운영해 오면서 제기된 국민 불편사항과 노후소득보장 강화를 위한 급여제도 개선사항이 주를 이루게 된다. 첫째, 10년~20년 미만 가입자에 대한 2.5%를 추가로 감액하는 감액노령연금을 폐 지하여 다른 급여와 형평성을 높이도록 하였다. 감액노령연금은 20년이라는 가입기 간을 채우는 경우보다 연금액을 2.5% 삭감하는 것으로, 가입기간을 늘리도록 유도 하기 위해서 만든 제도이나, 다른 노령연금급여와 형평성을 맞추어야 한다는 국민 들의 다수 민원사항이 반영된 것이다. 둘째, 고령근로를 장려할 수 있도록 제도를 개선한다는 것이다. 즉, 조기노령연금 수급자의 연금 재가입으로 가입기간 증가 후 연금 재 지급 시 지급률의 상향조정과 60세 이후 재직자 노령연금 적용으로 근로 인센티브를 제공한다는 내용이다. 셋째, 급여수급권 확대를 통한 소득보장 강화이다. 즉, 재혼 시에도 분할연금을 지급하여 여성 수급권을 보호하고, 미완치 장애 및 질병 발생 시 장애등급 결정 유 보기간을 2년에서 1년 6월로 단축함으로써 조기 소득보장을 확보한다는 것이다. 넷째, 성실 가입 유도를 위한 제도개선이다. 즉, 유족연금의 최소가입기간을 1년 으로 설정하고, 반환일시금 산정 시 적용되는 이자율의 하향조정을 통해 반환일시 금 수급에 대한 유인 감소로 연금가입을 유도한다는 내용이다

52 2. 국회에서의 법안심의 및 정부개정안 재 제출 정부가 개정안을 제출한 이후, 개정안이 국회에서 통과되도록 하기 위해 전 정부 차원에서 홍보활동을 펼쳐나갔다. 대통령은 2003년 11월 21일 국회 법안처리 협조 를 당부하는 대국회 서한문을 보내게 되며, 복지부에서는 국회의원을 대상으로 설 명회를 개최하였다. 그러나 국민들의 부담은 늘리고, 혜택은 줄인다는 점에서 선뜻 국회에서 논의가 쉽지 않을 듯하였다. 정부 개정안은 2003년 11월 24일 소관 상임위 원회인 보건복지위원회에 상정되어 법안소위에 회부되었다. 이어 2003년 12월 8~9 일 양일에 걸쳐 법안소위가 개최되어 국민연금법이 상정되었지만, 논의가 보류되었 으며, 2003년 12월 17일과 2003년 12월 27일 법안소위가 두 차례 열리지만, 국민연 금법에 대해서는 논의가 이루어지지 못하였 다. <그림 9> 안티사태와 관련한 2003년 말 국회에서 논의가 거의 이루어지 세계일보 보도(2004년 6월 3일) 지 못한 채 2004년으로 넘겨지게 되었으며, 각 정당은 국회의원 선거 국면으로 돌입하였 다. 이에 국회에서 심의는 사실상 중단되었으 며, 16대 국회가 마감되는 2004년 6월까지 한 차례의 법안심의도 이루어지지 못하였다. 결 국 16대 국회만료로 법안이 폐기되고 말았다. 2003년 정부 개정안을 마련하여 국회에 제 출한 것은 우리나라 연금개혁의 출발점이라 할 수 있다. 우리나라도 고령화로부터 자유로 울 수 없으며, 이를 미리 대비하고자하는 정 책적 결단이라는데 그 의의가 있다. 그러나 개혁을 위한 사회적 합의는 쉽지 않음을 명확 히 인지시켜준 사례였다. 정부에서도 국민 부담을 증가시키는 개정안이라는 한계를 인지하고 이해관계자 단체와 수차례의 간담회를 통해 개정안의 당위성을 강조했다. 하지만 언론에서 집 중적으로 부각된 것은 재정안정화의 당위성보다는 2047년에 기금이 고갈된다는 것

53 과 보험료 부담이 또 늘어난다는 점이었고, 연금법 개정 추진을 언론에 공표한 순간 국민들의 반응은 그저 차갑기만 했다. 정부의 의도는 장기적으로 2030년까지의 보 험료와 급여율 스케줄을 제시하여 연금을 받지 못할 수 있다는 불신을 해소하려는 것이었지만, 보험료율이 15.9%로 올라간다는 국민부담 측면만 강조될 뿐이었다. 여기에 설상가상으로 2004년 5월에 기금고갈에 대한 수급불안이 가중되면서 인 터넷상에서 국민연금의 8대 비밀 이라는 문건이 유포되었고, 이는 국민들의 제도 거부 운동까지 초래하게 되었다. 이른바 안티사태 라고 하는 이 사건은 기금고갈이 라는 부정적 측면을 국민들에게 각인시켰으며, 연금법 개정을 더욱 어렵게 만드는 요소로 작용하게 된다. 제8장 국민연금의 위기, 반발 확산 1. 국민연금에 대한 불신의 발생 2003년 연금법 개정이 추진되자 국민들은 부담이 계속해서 늘고 노후에 받는 연 금액의 가치는 형편없이 낮아지는 것은 아닐까 우려하기 시작했다. 언론에서 2047 년에 기금이 고갈된다는 사실에 대해 대대적으로 보도하면서 이러한 국민들의 우려 는 기금이 고갈되면 이후 세대들은 연금을 받지 못하는 것이 아니냐는 불신으로 바 뀌게 된 것이다. 이 과정에서 언론보도는 더욱 국민들의 불신을 가중시키게 되었다. 2003년 8월 16일 조선일보에서는 보험료 원금도 못 받는다 라는 제하의 기사로 정부 개정안을 보도함으로써 제도 인식에 심각한 불만을 초래하게 만들었다. 이에 정부에서는 언 론중재위원회에 정정보도 청구를 하게 되고, 조선일보사가 불복함에 따라 정정보도 청구소송을 제기하게 되었다. 이후 조선일보사가 국민연금에 대한 객관적 보도를 지속함에 따라 담당판사는 화해를 권유하게 되고 이에 2005년 10월에 소를 취하하 게 된 일도 있었다

54 <그림 10> 정부 개정안에 대한 조선일보 보도(2003년 8월 16일)

55 기금운용에 대한 불신도 이러한 제도 불신을 가중시켰는데, 특히 공공자금관리기 금법에 의해 1994년부터 1999년까지 연기 <그림 11>기금예탁과 관련한 금을 공공자금계정에 예탁하도록 한 것에 조선일보 보도(1998년 10월 29일) 대해 정부가 기금을 마음대로 가져다 쓰는 등 기금이 불투명하게 운영되고 있다는 비 난 여론이 상존했다. 이외에도 비전문가들 이 주먹구구식 운용을 해서 기금이 바닥났 다거나 기금을 위험성이 높은 주식에 투자 하여 손해가 발생한 것으로 잘못 알려지기 도 했다. 또한 국민연금공단이 사각지대를 해소하 기 위해 내실화 사업을 추진하는 과정에서 불가피하게 발생한 민원과 국민연금을 경 쟁상대로 보는 사보험회사 등 외부 이익집 단의 제도 왜곡 및 비방행위는 제도 불신과 더불어 가입자들인 국민들의 불만을 증 폭시키기에 이르렀다. 이에 따라 인터넷 공간에서 안티 네티즌들을 중심으로 보험 료 미납에 따른 강제처분 등 민원사례와 병급조정 등 연금 수급권 제한 사례가 전 파되었고, 안티사이트 반대국민연금 과 한국납세자연맹의 국민연금 폐지서명운동 등 안티활동이 조직화되는 경향을 보였다. 2. 국민연금의 8대 비밀 과 반발의 확산 안티사태의 시발점은 2004년 5월 5일 mariavet2000 이라는 아이디를 가진 네티 즌이 포털사이트에 국민연금의 비밀 이라는 글을 올리면서부터였다. 국민연금에 비밀스런 구석이 많은데 확인해보니 가입자에게 불리한 대목이 많다는 게 그 요지 였다. 기폭제가 된 바로 그 비밀의 글은 8가지 물음에 답변하는 식으로 국민연금의 비 합리성을 조목조목 설명하고 있다. 우선 부부가 모두 회사를 다니다 1명이 사망했 다면? 이라는 질문을 던진 뒤 답변을 통해 국민연금을 비판하는 형식이었다

56 <표 15> 국민연금 8대 비밀 쟁 점 1 맞벌이 부부로 국민연금 다 내고 수령시기에 배우자가 사망한 경우 2 남편이 연금붓다 사망한 경우 유 족연금 받으려면 3 퇴직 후 소득이 있는 업무에 종 사하면 연금 받을 수 있나 4 연봉 6000만원 근로자와 삼성 이 건희 회장의 연금보험료는 같다. 5 국민연금 체납할 경우 차압 6 보험료를 체납하면 카드 할부 납 부 요구 7 국민연금은 사회복지인가? 세금인 가? 8 장애자가 사보험에서 혜택 받으면 장애연금 제한 네티즌주장 유족연금 받던지, 자기가 낸 것만 받던지 택 일, 양쪽 다 받으려면 죽기 전에 이혼하는 수 밖에 없음 부인의 소득이 없어야한다. 세금 없는 노점상 으로 생계 꾸리는 수밖에 없음 소득활동 종사 시에는 수급권 박탈 월 소득 360만 원 이상인 경우는 연금액이 같다. 통장, 카드, 집, 자동차 모두 차압당한다. 헌법 에는 채무이외에 차압 불가능 카드로 연금보험료 징수하다보니 신용불량자 양산. 국민연금이 신용불량자 양산시킴 체납하면 국세징수법에 의해 압류, 차압이 가 능. 그러므로 사실상 세금임 장애연금을 감액, 지급정지하거나 보상액에 따라 연금지급시기를 유예 * 네티즌 주장에 대해 국민연금 바로알기 를 통해 적극적으로 반론을 제시하였음. 국 민연금 바로알기 는 부록 참고 ** 자료 : 국민연금관리공단, 대 비밀 중 일부 타당한 부분도 있지만 대부분의 내용이 사회보험제도의 원리를 잘못 이해하고 있는 데서 출발하고 있음을 알 수 있다. 하지만 인터넷상에서 8대 비 밀이 급속도로 확산되고 이에 추가적으로 기금고갈로 연금을 받을 수 있을지도 의 문이고 받을 땐 수령액 또한 터무니없이 줄어든다는 내용의 언론보도가 쏟아지자, 가입자들의 불만이 고조된 것이다. 2004년 5월 초 국민연금의 8대 비밀 의 등장으로 일반 네티즌들이 안티활동에 적 극적으로 가세하게 되었고, 신문과 방송 등에서도 제도의 문제점 및 안티즌의 활동 에 대해 상세히 보도하기 시작했다

57 <표 16> 안티사태에 대한 언론보도 동아닷컴 : 연금공단-네티즌 쫓고 쫓기는 전쟁 (5월 14일) 한국경제 : 국민연금 파문 급속확산- 폐지론으로까지 악화(5월 27일) - 사회안전망 최후보루 흔들린다 - 더 내고 덜 받는 개정방향 총체적 불신 서울신문 : 고소득자 국민연금 더 낸다 (5월 27일) - 월 5만 4000원까지 저소득층도 최고 13,000원 늘어 동아일보 : 커지는 국민연금 불신, 정부는 뒷북 설득(5월 27일) 경향신문 : 국민연금 국민저항 커진다 (5월 28일) - 시민단체 등 대규모 촛불시위, 헌법소원 추진 - 궁민연금, 굶길 연금 인터넷에 비난글 쇄도 서울신문 : 거리로 나온 反 국민연금 대규모집회 확산 전망(5월 31일) * 자료 : 국민연금관리공단 이렇게 언론보도와 함께 인터넷에서 쟁점화 되면서 논란이 확산되었고, 5월 29일 한국 납세자연맹이 주도하는 광화문 촛불집회 에는 60여명의 네티즌이 참석하기에 이른다. 이후 청와대와 국회의원 홈페이지 등에서 촛불집회 참석에의 동참을 호소 하는 사이버시위가 전개되고 6월 5일 국민연금 반대 2차 촛불집회 가 개최되어 네 티즌 90여명이 참석하면서 제도 거부 운동이 정점에 달하게 되었다. * 자료 : 연합뉴스 사진 <그림 12> 국민연금 반대 시위현장

58 이렇게 안티운동이 국민들의 공감을 얻고 국민연금에 대한 불신이 확산될 수 있 었던 데에는 8대 비밀이 기폭제 역할을 했지만, 그 밑에는 제도를 그대로 두었다가 는 2047년이면 기금이 바닥나 연금을 못 받는 사태가 벌어질 수 있다는 불안이 자 리 잡고 있었다. 하지만 재정을 안정시키고 후세대의 부담을 줄이기 위한 연금법 개 정안은 국회에서 표류되고만 있어 국민 불안이 더욱 높아졌던 것이다. 3. 연금제도에 대한 오해 및 정부의 대응과정 국민연금 8대비밀의 경우 네티즌의 주장이 일부 일리 있는 부분도 있지만 대부 분 사회보장제도의 원리와 국민연금의 취지를 제대로 파악하지 못한 오해에 기인한 측면이 컸다. 이에 국민연금공단에서는 긴급대책회의를 열고 국민들의 불신과 오해 를 해소하기 위한 노력을 기울였다. 우선 8대 비밀을 올바로 알리는 국민연금 비밀 바로알기 라는 자료를 작성하여 인터넷에 게재하고, 이를 책자로 제작하여 유관기관 및 언론사 등에 배포하였다. 5 월 17일 신문사 논설위원 등 오피니언 리더에게 국민연금 바로알기 를 e-메일링 하 는 것에 이어 보건복지부 출입기자단, 방송사 데스크, 언론사 사회부장 및 논설위원 등을 대상으로 수차례 간담회를 개최하여 언론사들이 제도 바로 알리기에 동참해줄 것을 촉구하였다. 김화중 복지부 장관과 장석준 공단 이사장이 MBC 100분토론 등 시사프로그램에 적극 참여하여 대국민 홍보에 앞장섰고, 6월 1일에는 국민연금 이대로 좋은가? 라 는 토론방을 개설한 동아닷컴 토론회에 공단 관계자가 참여하여 8대 비밀에 대한 오해를 해소하는데 주력하는 한편, 네티즌이 주로 활동하는 사이트를 중심으로 공 단 전 직원의 전사적인 대응홍보체계를 구축하였다. 또한 청와대와 보건복지부, 국 정상황실에의 보고를 통하여 상황의 심각성을 알리고, 대통령도 국무회의, 수석 보 좌관회의에서 국민연금에 대한 대대적인 홍보를 통해 국민들의 지지를 확보해 나가야 한다면서 이의 대책을 주문하였다

59 <표 17> 안티사태에 대한 대통령 주문사항 만일 입법에 장애가 생긴다고 하면 복지부 차원이 아니라 국무조정실이 진두 지휘를 해서 국정홍보처 같은 데서 프로그램을 마련해서 홍보해 나가야 되고 그 렇게 한다면 1차적으로 우리 공무원들부터 확실하게 알고 대응해 나가 주는 것 이 중요하기 때문에 오늘 이 의제를 다루는 데 의미가 있습니다. 특히 강제가입 강제징수에 대해 심각한 문제가 있는 것처럼 보도들이 나오고 하는데, 다수 국 민들의 지지를 확보해 나가야 되기 때문에 언론 매체들에 대해서도 특별한 대책 이 필요할 것입니다. 범정부적인 어떤 특단의 조치가 필요한 지 여부에 대한 판 단은 복지부에서 하시고 항상 상황을 주시하면서 정부에 도움을 요청하는 식으 로 갑시다.(제24회 국무회의, 2004년 5월 25일) 국민연금 같은 것은 정말 이건 국민들 설득 못 해내면 앞으로 다른 일도 못해 나갑니다. 이거 아주 핵심적인 문제이기 때문에 지금부터 대책을 세우려고 하는 거지요. 그래서 큰 틀에서는 멈출 수가 없습니다. 국가의 아주 중요한, 국가 운영 의 기본적인 틀에 속하는 것이라서 가는데, 지금부터 특단의 대책을 세워 나갑 시다. 또박또박 국민들을 설득해 나가는 작업을 지금부터 범정부적으로 시작을 해야 되는 것 같아요. 결국 집중적이고 지속적인 제도 개선 또는 완비를 추진하 는 곳은 결국 대통령위원회일 수밖에 없습니다.(제13회 수석 보좌관 회의, 2004 년 6월 7일) 이후 청와대에서 직접 사태를 점검하였으며, 2004년 6월 3일 보건복지부 장관이 국민연금 개선대책 을 발표하였다. 국민연금 개선대책 에는 보험료 미납자의 체납 처분 완화와 장기 체납자의 납부예외자로의 전환 및 연체금 감면을 검토하는 내용 등이 포함되었고, 대책 발표 후에 학계, 시민단체, 가입자 대표 등으로 구성되는 국

60 민연금제도개선협의회 와 가입자 대표로 구성되어 국민들의 불만사항을 처리하는 국민연금 옴부즈만 이 설치되었다. 정부에서는 국민연금의 8대 비밀 에서 표출된 제도 불만사항을 법 개정 시 포함 하여 개선하기로 하였으며, 제도에 대한 오해나 이해부족에 대해서는 국민연금설명 회, 내연금알아보기, 인터넷 사이트 해명글 게시 등 찾아가는 홍보로 적극적 해명에 나서기 시작하였다. 4. 위기를 기회로 : 정부개정안 다시 제출 급격한 고령화로 인해 공적연금이 절실히 요구되지만, 대다수의 국민이 아직까지 노후준비의 필요성을 절실하게 느끼지 못하고, 또 제대로 된 노후대책을 갖추고 있 지 못한 것이 우리나라의 현실이었다. 이러한 상황에서 고령화로 인한 후세대의 부 담을 덜기 위해 시작한 연금개혁은 아직 국민들이 받아들일 준비가 충분치 못한 듯 했다. 하지만 긴 안목에서 볼 때 안티사태의 발생은 국민연금 발전을 위한 보약이 될 수도 있다. 우리보다 연금을 먼저 실시했던 나라들 대부분에서 문제가 발생한 후에 야 해결책을 찾기 위해 고군분투하고 있는데 반해 우리나라의 경우 국민들이 미리 문제를 인지한 것은 오히려 다행일 수 있었다. 안티사태는 그동안 국민에게 다가가 지 못했던 제도 일반에 대해 국민이 직접 체험하고 관심을 가지는 계기가 되었으며, 제도를 폐지하는 것보다 조속한 법 개정을 통해 후세대의 부담을 경감하고 고령화 시대에 대비해야 한다는 경각심을 일깨워준 측면도 갖고 있었다. 안티사태는 제도 근간을 뒤흔들 만큼 중대한 사건이었던 반면 제도개혁의 밑거름이 된 계기로 볼 수 있을 것이다. 정부에서는 비록 국회에서 논의가 이루어지지 못했지만, 명백히 예견된 문제를 그냥 두고 볼 수만은 없었다. 재정불안정을 해소하지 못하고는 연금을 받지 못할 것 이라는 수급불안문제를 해소할 수 없는 상황이었다. 이에 정부에서는 안티사태가 진정되기 시작한 2004년 6월 3일 정부 내 입법절차를 거쳐 정부개정안을 국회에 다 시 제출하게 되었다