Ⅰ. 서론 1. 배경 기상청이공식적으로지진관측을시작한 1978년이후부터 2016년이전까지한국에서는우리의기억에각인될만큼큰피해를일으킨지진사고가발생하지않았고, 우리는최근까지한반도에상당한수준의피해가발생할가능성이희박하다고생각해왔다. 그러나이와같은인식은작년 2016년경주에발생한규모 5.8의지진으로인해크게바뀌었다. 2016년 9월 12일경주에서일어난규모 5.8의지진은 23명의피해자와 9,368건의시설물피해를야기했는데국민안전처는동사고로인한피해액을 110억원규모로추정했다. 1) 본고는경주지진으로인해지진리스크관리에대한국민적관심이높아지고있는시점에서해외지진보험제도와의비교를통해우리나라지진보험의문제점을진단하고이에대한개선방안을제시한다. 2. 한국의지진리스크현황 가. 한국의지진발생구조 2) 지진은지표를구성하고있는지각의흔들림인데이는지각을구성하고있는수십 1) 국민안전처보도자료 (2016. 10. 4), 9.12 지진피해복구상황및향후추진계획 을참조함 2) 송철호 (2016), 최우일 (2016), 소방방재청 (2011) 을참조함
서론 17 여개지각판들의움직임과밀접한관계가있다. 맨틀위를떠다니는 20여개의지각판들이서로충돌하거나지각판의이동으로쌓인응력이임계치에도달해지반의취약부가깨질경우지진파가발생할수있는데이와같은원리로발생하는지진을판내지진 (Intraplate Earthquake) 이라한다. 3) 한반도는여러지각판중유라시아판 (Eurasian Plate) 에위치하고있으며가까이위치한태평양판, 필리핀판, 인도판, 북중국판, 남중국판등에영향을받을수있는것으로보이는데, 소방방재청 (2011) 은태평양판의섭입운동과인도판과유라시아판의충돌, 남중국판과북중국판의충돌등이우리나라에영향을미칠수있다는점을지적했다. 4) 지각판의움직임은단층에영향을미쳐지진을발생시키기도하는데 2016년경주지진의경우활성단층 5) 인양주단층에서발생한것이다. 6) 최근진행된연구에따르면양산단층은일본활성단층기준으로활동성이가장낮은 C등급활성단층으로구분된다. 소방방재청 (2011) 에따르면활성단층에대한연구가본격적으로시작된 1997년이후부터양산단층대와동해안의울산단층대를따라약 50조의활성단층이발견되었다. 소방방재청 (2011) 은경상도와동해안을중심으로활성단층이집중적으로발견된이유가원자력발전소의안전관리를위해이들지역에서조사연구가활발히진행되었기때문일뿐타지역에활성단층이존재하지않는다고단정지을수는없다는점을지적했다. 따라서한반도에현재발견된활성단층이외에다른활성단층이존재하지않는다고말하기는어려운것으로보인다. 7) 이와같이한국은여러지각판에영향을받을수있는지정학적위치에있고활성단층으로판명된단층들을가지고있어지질학적으로지진발생가능성을가지고있 3) 현재지구상에서발생하는지진피해의 90% 이상이판내지진에의한것임 4) 소방방재청 (2011), pp. 121~122 참조함 5) 활성단층이란최근에운동을했으며미래에운동을할수있는단층으로, 지진이일어날가능성이있는단층을지칭함 6) 1929년일본인다데이가양주단층이주향이동활성단층이라는것을밝혀낸이후양산단층에서의지진발생가능성에대한연구가활발히이루어짐. 최우일 (2016), pp. 18~19 참조함 7) 소방방재청 (2011), p. 118 참조함
18 연구보고서 2017-20 는것으로보인다. 이와같이한반도에상당한수준의지진리스크가존재한다는사실 은과거한반도지진기록을통해서도확인될수있다. 나. 기상청지진통계 우리나라기상청은 1978년부터공식적으로지진을관측하기시작했다. < 표 Ⅰ-1> 은 1978년이후발생한규모 8) 5.0 이상의지진발생기록이다. 1978년이후한국에규모 5.0 이상의지진이 10회발생했다. 규모 5.0의지진이발생할경우많은사람들이진동을느끼고물건이흔들리며회반죽에균열이생길수도있으나이로인해큰피해가발생하지는않는다. 1978년이후부터 2016년경주지진이전까지한반도에발생한지진은대부분규모 5.0을조금넘는것들로서대부분인구가밀집되지않은지역이나북한에서발생한것이었다. < 표 Ⅰ-1> 규모 5.0 이상의지진발생기록 순위규모 진앙 (Epicenter) 발생일 (Ml) 북위 ( N) 동경 ( E) 발생지역 1 5.8 16. 9. 12 35.77 129.18 경북경주시남남서쪽 8km 지역 2 5.4 17. 11. 15 36.12 129.36 경북포항시흥해읍남송리 3 5.3 80. 1. 8 40.2 125 평북서부의주-삭주-귀성지역, 북한평안북도삭주남남서쪽 20km 지역 4 5.2 04. 5. 29 36.8 130.2 경북울진군동남동쪽 74km 해역 4 5.2 78. 9. 16 36.6 127.9 충북속리산부근지역, 경북상주시북서쪽 32km 지역 5 5.1 16. 9. 12 35.76 129.19 경북경주시남남서쪽 9km 지역 5 5.1 14. 4. 1 36.95 124.5 충남태안군서격렬비도서북서쪽 100km 해역 6 5 16. 7. 5 35.51 129.99 울산동구동쪽 52km 해역 6 5 03. 3. 30 37.8 123.7 인천백령도서남서쪽 88km 해역 6 5 78. 10. 7 36.6 126.7 충남홍성군동쪽 3km 지역 자료 : 기상청지진기록 (http://www.kma.go.kr/weather/earthquake_volcano/scalelist.jsp) 참조 8) 지진의강도를측정하는기준에는규모, 진도, 중력가속도등이있음. 지진의규모, 진도, 중력가속도에대한비교는아래기상청자료를참조함 (http://web.kma.go.kr/notify/press/kma_list.jsp?bid=press&mode=view&num=1193264)
서론 19 그러나지진은 100~200년의긴주기로발생할수있어최근수십년간강한지진이발생하지않았다고해서특정지역이지진리스크로부터안전하다고는할수없다. 해외에서 100~200년의긴주기로발생하는지진의사례는미국, 일본, 아이티, 터키, 대만등세계각지에서찾아볼수있다. 9) 예를들어 1989년 57명의사망자, 3,757 명의부상자, 60억달러규모의재산피해를일으킨규모 6.9의북캘리포니아지진 ( 샌프란시스코지진 ) 은 1906년같은지역에발생했던강력한지진이후 83년만에발생한것이었다. 10) 이러한관점에서볼때한국의공식적지진기록은매우짧은역사를가지고있어최근의기록만으로한반도의지진리스크를가늠하는데에는한계가존재한다. 다행히선현들은과거에발생했던지진들에대한기록을비교적상세히역사서에기록해두었고이를통해과거한반도에발생했던지진사고의진도를추정하는것이가능하다. 본고는다음절에서역사서에기록된과거한반도지진사고를살펴보았다. 다. 지진사고역사기록 < 표 Ⅰ-2> 는과거문헌에기록된한반도에발생한지진중진도가 8~9( 규모 6~6.9) 사이인것들을간추린것이다. 11) 동자료에따르면과거한반도에진도가 8~9( 규모 6~6.9) 인지진이과거 2000년간최소한 33회이상발생했다. 이러한기록은과거한반도에강한지진이다수발생했고미래에강한지진이발생할가능성이충분히존재한다는것을보여준다. 과거한반도에는고층건물이거의존재하지않았고인구밀도도현재보다낮아진도 8~9 수준의지진이발생해도이로인한재산및인명피해가 9) 위키백과 https://en.wikipedia.org/wiki/1989_loma_prieta_earthquake, https://en.wikipedia.org/wiki/1906_san_francisco_earthquake, https://blogs.scientificamerican.com/history-of-geology/a-short-history-of-earthquakes-in-japan/, https://en.wikipedia.org/wiki/list_of_earthquakes_in_haiti 를참조함 10) 위키백과 https://en.wikipedia.org/wiki/1989_loma_prieta_earthquake, https://en.wikipedia.org/wiki/1906_san_francisco_earthquake를참조함 11) 선조들은각지역에서발생한지진으로인한피해를상세히기록했고, 기상청은과거문헌을토대로발생한지진의진도를추정했음
20 연구보고서 2017-20 크지않았다. 그러나과거발생했던진도 8~9 수준의지진이인구가밀집된지역에 발생할경우이로인한재산및인명피해는수천억원에이를수있다. < 표 Ⅰ-2> 문헌에따른한국의지진역사기록 발생년도 진도 지역 문헌 27 8 37.5N 127.1E, 서울잠실근처 삼국사기, 증보문헌비고 89 8~9 37.5N 127.1E, 서울잠실근처 삼국사기, 증보문헌비고 100 8~9 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 304 8 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 304 8 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 458 8 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 502 8~9 39.0N 125.8E, 평양 삼국사기, 증보문헌비고 510 8~9 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 664 8 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 768 8 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 779 8~9 35.8N 129.2E, 경주 삼국사기, 증보문헌비고 1036 8 35.8N 129.2E, 경주 불국사서석탑중수형지기묵서지편 1260 8 38.0N 126.6E 황해북도개성근처 고려사세가, 고려사지오행, 고려사절요, 증보문헌비고 1385 8 38.0N 126.7E 황해북도개성근처 고려사지오행, 고려사절요 1436 8 경성 경기 충청 전라 경상 황해 평안도 조선왕조실록 1455 8~9 경상도, 전라도 조선왕조실록 1518 8 37.6N 127.0E 서울 기묘록속집, 화매심정전 1546 8 황해도, 경기도, 함경도, 강원도등. 조선왕조실록 1568 8~9 진앙미정 조선왕조실록 1594 8 36.6N 126.7E 충청남도홍성 조선왕조실록 1613 8 37.6N 127.0E 서울정릉 조선왕조실록 1632 8 38.0N 126.6E 황해남도해주시 승정원일기 1643 8 35.2N 129.1E 부산 승정원일기 1643 8~9 35.6N 128.2E 경상남도, 진주, 합천 조선왕조실록, 승정원일기 1643 8~9 35.5N 129.5E 울산앞바다 조선왕조실록, 승정원일기 1681 8 37.9N 129.1E 강릉앞바다 승정원일기 1681 8 37.8N 128.3E 강원도 조선왕조실록, 승정원일기 1681 8~9 37.9N 129.1E 강릉앞바다 조선왕조실록 1700 8 35.1N 128.1E 경상남도진주 조선왕조실록 1702 8 35.8N 127.2E 전라북도전주 조선왕조실록, 승정원일기 1714 8~9 38.0N 126.6E 황해남도해주시 조선왕조실록 1727 8~9 39.9N 127.5E 함경남도함흥시 조선왕조실록 1810 8~9 42.1N 129.7E 함경북도고령군 조선왕조실록 자료 : 기상청발간자료 (2014), 한반도역사지진기록 을참조
서론 21 라. 내진설계현황 한국에강한지진이발생할가능성이충분히존재함에도한국은올림픽을개최했던 1988년에이르러서야내진설계를의무화하는제도를도입했다. < 표 Ⅰ-3> 은내진설계적용대상범위변화를요약한것이다. 한국은 1988년내진설계기준을도입한이후꾸준히내진설계적용대상을넓히고내진설계기준을강화해왔다. 개정시기 1988 < 표 Ⅰ-3> 내진설계적용대상변화 적용대상 층수 연면적 기타 10만m 2 이상 국가보안상필요하다고 인정되는건축물천m 2 이상병원, 발전소, 문화유산가치가있는공공업무시설등 6층이상박물관 기념관등 5천m 2 이상관람집회시설 1 만 m 2 이상 건설교통부령이정하는건축물 1992 10만m 2 이상 2005 10만m 2 이상지진구역, 국가적문화유산 3층이상 ( 창고, 축사, 작물재배사및 2009 가치가있는건축물표준설계도서에따른건물제외 ) 2015 3층이상 500m 2 이상 - 2017.2 2층이상 500m 2 이상 - 2017.12 2 층이상 200m 2 이상 건축물과모든신축주택 ( 단독, 공동 ), 개정예정 주 : 내진설계기준은각법령참조자료 : 이재인 (2016) 명지대건축대학교수, 그림으로이해하는건축법 : 내진설계기준 ; 네이버캐스트 ; 건축법 ; 건축물의구조기준등에관한규칙 ; 소방시설법 ; 최근도입된 지진 화산재해대책법 등건축관련법규 ; 국토교통부보도자료 (2017. 5. 12), 200 m2이상건축물 신규주택내진설계의무화 ; 최창희 (2017) 를참조 그러나내진설계는기준이도입된시점이후에지어지는건물에적용되는것으로서기준도입이전에지어진건물에는적용되지않는다. 따라서 1988년이후내진설계기준이도입되었음에도불구하고국내에존재하는대부분의건물에내진설계가적용되어있지않다. < 표 Ⅰ-4> 는 2016년현재국내내진설계적용현황이다. < 표 Ⅰ
22 연구보고서 2017-20 -4> 에따르면조사된 699 만개건물중 47 만 5 천개 (6.8%) 에만내진설계가적용되어 있다. < 표 Ⅰ-4> 국내내진설계건물통계 (2016 년기준 ) ( 단위 : 천개 ) 전국 주택 주택이외 구분전체내진설계대상내진설계확보 내진설계대상중 내진율 전체대비 총계 6,987 1,440 475 33.0% 6.8% 소계 4,569 806 314 39.0% 6.9% 단독 4,169 445 143 32.2% 3.4% 공동 400 361 171 47.2% 42.8% 소계 2,418 633 161 25.4% 6.7% 학교 46 32 7 23.3% 15.8% 의료시설 6 5 3 50.7% 41.1% 공공업무 42 15 3 17.7% 6.3% 자료 : 정종섭의원실 (2016. 9. 13) 기타 2,323 582 148 25.5% 6.4% < 표 Ⅰ-4> 에따르면전체주택중내진설계가적용된주택의비중은 6.9% 인데내진설계가적용된주택은대부분공동주택으로공동주택의 42.8% 에내진설계가적용되어있고일반주택중내진설계를적용한경우는 3.4% 밖에되지않는다. 규모가작고낮은건물이지진에더취약하다는점을고려하면우리나라단독주택 417만개중 96.6% 가지진리스크에크게노출되어있다고할수있다. 12) 주택이외건물의경우전체중 6.7% 에내진설계가적용되어있는데, 의료시설중 41.1% 에내진설계가적용되어있는데반해학교와공공업무시설에내진설계가적용된비중은각각 15.8% 와 6.3% 로높지않은것으로나타났다. 12) IRIS(2010) 를참조함
서론 23 마. 지진보험현황 < 표 Ⅰ-5> 는우리나라에서지진으로인한손해를보상하는보험상품들이다. 손해보험에서지진손해를보상하는보험에는화재보험의지진담보특약, 풍수해보험, 재산종합보험, 적하, 선박보험, 가계성장기재물보험지진담보특약등이있고생명보험에서는사망보험, 질병 상해보험, 실손의료보험등이지진으로인해발생한손해를보상한다. 해외사례에비추어볼때통상지진보험은개인이지진으로인해발생하는물적손해를보상받기위해가입하는보험이다. 현재국내에서이와같은범주에포함되는보험에는화재보험지진담보특약, 장기재물보험지진담보특약, 풍수해보험등이있다 (< 표 Ⅰ-5> 참조 ). 이중풍수해보험은정부가 풍수해보험법 에따라보험사업을운영하는정책성보험이고화재보험과장기재물보험의지진담보특약은민영보험회사가제공하는민간보험이다. 본고는이들보험에초점을맞추어연구를진행했다. < 표 Ⅰ-5> 지진으로인한손해를보상하는보험 손해보험 생명보험 제 3 보험 보종 구분 상품 지진피해보상여부 재물보험 화재보험지진담보특약, 풍수해보험, 재산종합보험 장기재물 지진담보특약 해상보험 적하, 선박보험 사망보험질병 상해보험실손의료보험 ( 해외여행포함 ) 주 : 는특약가입여부, 계약내용에따라보상여부가결정되는경우임자료 : 최창희 (2017), p. 10 바. 소결 내진설계는지진발생시피해발생을억제해사전적으로지진리스크를관리하는
24 연구보고서 2017-20 역할을하고지진보험은계약자가지진사고로입은피해를복구하는데필요한비용을제공해사후적으로지진리스크를관리해주는역할을한다. 한국의지질학적특징과과거지진사고기록에서볼수있는바와같이한반도의지진리스크는간과할만한수준이아니다. 그럼에도불구하고현재우리나라건물중시공시내진설계가적용된건물은전체의 6.8% 로우리나라에존재하는대부분의건물에내진설계가적용되어있지않고지진보험시장도활성화되어있지않다. 13) 3. 기존연구 최근수십년간의지진사고부재는사람들이대형지진사고발생가능성을인식하지못하게했고따라서지진보험과관련해진행된연구의수도많지않다. 상대적으로최근에진행된지진보험관련연구에는신동호외 (2013) 가있다. 신동호외 (2013) 는터키, 프랑스, 미국, 일본등의지진보험사례를조사하고의무지진보험도입, 지진보험에대한국가재보험운영, 지진재해지도작성의필요성등을제안했다. 지진을주제로한단편적인연구 조사자료들에는최명헌 (1994), 정광제 (1999), 신동환 (2016), 송철호 (2016), 최우일 (2016) 등이있다. 최명헌 (1994) 은해외지진사고및보험자의지진보험운영방안, 한반도의지진위험등을설명했다. 정광제 (1999) 는지진으로인해화재발생가능성이높아진다는것을해외사례를통해보였고, 송철호 (2016) 는한반도에상당한수준의지진발생위험이존재하므로지진사고대응체계를구축할필요가있다는것을주장하였다. 신동환 (2016) 은우리나라의지진보험현황을진단하고해외사례소개를통해보험자가지진보험리스크를관리하고지진사고에대응하는방안을제시했다. 최우일 (2016) 은미국, 일본, 터키의지진보험제도를간략하게비교하고 Cat-모델활용의필요성, 국가재보험도입, 대재해채권발행 13) 현재우리나라지진보험시장규모는 30 억원수준인것으로추정됨. 본고의 < 표 Ⅳ-1> 와최창희 (2017) 를참조함
서론 25 의필요성등을주장했다. 지진을포함해여러국가의자연재해보험사례를조사한국내연구자료에는이희춘외 (2003) 와이기형외 (2012) 가있다. 이희춘외 (2003) 는미국 유럽 일본의자연재해보험사례를연구하고우리나라에자연재해보험을도입 운영하는방안을제시했다. 이기형외 (2012) 는프랑스 미국 일본의자연재해보험사례연구를통해풍수해보험의발전 개선방안을제시했다. 여러나라의자연재해보험을비교 연구한해외연구사례에는 Surminski and Eldridge(2015), Freeman and Scott(2005), 損害保險料率算出機構 (2017), CCS(2008) 등이있다. 기존국내연구들은해외지진보험의운영방법이나보험상품에대한개략적인비교를제시하고있다. 본연구는미국, 일본, 터키의정책성지진보험의최근상품과운영방법현황을상세히검토해시사점을도출했다는점에서기존연구와차별성을가진다. 4. 연구방법 본고는우리나라와미국, 일본, 터키의지진보험상품과제도의비교 분석을통해우리나라지진보험의문제점을찾아내고이를토대로국내상황에맞는지진보험시장발전방안을제시하는방법으로작성되었는데보고서의구성은다음과같다. 본고는 Ⅱ장에서우리나라의대표적인지진보험인풍수해보험과화재보험 장기재물보험의지진담보특약시장현황, 상품및관련제도를분석한다. Ⅲ장은지진보험제도를운영하는국가중미국, 일본, 터키의지진보험시장현황, 지진보험상품과지진보험제도운영현황을파악하는데할애되었다. Ⅳ장은우리나라와외국의지진보험을비교 분석하고우리나라의지진보험을발전시키기위한방안을제시한다. 마지막으로 Ⅴ장은보고서의내용과의미를간략하게요약하고보고서의결론을내린다.