玄仁澤指導敎授 碩士學位論文 미국의 2004 북한인권법 제정의미와한반도평화방안모색 - 집권 2기부시행정부의대북정책전망을중심으로 A Search for plan about the peace of the Korean Peninsula and the meaning of establishing a North Korean Human Right Act of 2004 高麗大學校政策大學院 國際關係學科 金龍天 2005 年 2月日 - 1 -
玄仁澤指導敎授 碩士學位論文 미국의 2004 북한인권법 제정의미와한반도평화방안모색 - 집권 2기부시행정부의대북정책전망을중심으로 A Search for plan about the peace of the Korean Peninsula and the meaning of establishing a North Korean Human Right Act of 2004 高麗大學校政策大學院 國際關係學科 金龍天 2005 年 2月日玄仁澤指導敎授 碩士學位論文 - 2 -
미국의 2004 북한인권법 제정의미와 집권 한반도평화방안모색 2기부시행정부의대북정책전망을중심으로 A Search for plan about the peace of the Korean Peninsula and the meaning of establishing a North Korean Human Right Act of 2004 이 論文을政治學碩士學位論文으로提出함 2004年 11月 26日 高麗大學校政策大學院 國際關係學科 金龍天 - 3 -
金龍天의 審査를完了함. 政治學碩士學位論文 2004年 12月 委員長 印 委員 印 委員 印 - 4 -
차 례 제 1 장서론 1 제1 절문제의제기 1 제2 절연구범위및방법 6 제 2 장미국의대외정책과인권외교정책 8 제1 절탈냉전이후의미국대외정책 8 1. 클린턴행정부의대외정책 8 2. 부시행정부의대외정책 9 제2 절미국의대외정책과인권외교정책 12 1. 미국의입법개입주의를통한인권외교정책사례및결과 12 1) 사회주의권인권외교정책 13 2) 쿠바자유민주연대법 14 3) 이란민주화법 17 4) 이라크해방법 20 5) 입법개입주의사례비교분석 23 2. 미국인권외교정책의본질 25 제 3 장미국의 2004 북한인권법 제정의전략적의미 29 제1절 2004 북한인권법제정배경과과정 29 1. 2004 북한인권법제정배경 29 2. 2004 북한인권법제정과정 32 제2절 2004 북한인권법의주요내용 35 1. 2003 북한자유법과 2004 북한인권법의차이 53 2. 2004 북한인권법의주요내용 36 제3절미국의 2004 북한인권법제정의전략적의미 40-5 -
제 4 장미국의 2004 북한인권법 제정과한반도평화방안 46 제1 절한반도안보의특수성 46 1. 동북아지역강대국의역학관계 46 2. 부시행정부의동북아대외정책 50 제2절 2004 북한인권법과미국의대북정책변화전망 53 1. 미국의대북압박정책 53 2. 집권 2 기부시행정부의대북정책변화전망 56 제3절 2004 북한인권법과한반도평화유지방안모색 62 1. 2004 북한인권법제정과동북아주변국가의반응 62 2. 한반도평화유지방안모색 65 1) 한국의반응 65 2) 북한의반응 67 3) 한반도평화유지방안 68 제 5 장결론 72 초록 76 참고문헌 79 표목차 < 표 1> 제2 차세계대전이후미국행정부의인권외교정책발전과정 27 < 표 2> 북한인권법과유사법비교 39 부록 부록 부록 부록 부 록 1( 북한인권법 ) 86 2( 쿠바자유민주연대법 ) 98 3( 이란민주주의법 ) 103 4( 이라크해방법 ) 104-6 -
제 1 장서론 I. 문제의제기 2003 년 3월20 일 이라크자유작전 1) (Operation Iraq Freedom) 으로수 행된이라크전쟁은부시행정부의세계전략을극적으로보여주는계 기로작용했다. 이라크전쟁은악의축국가들에대한손보기작업의 개시를의미하며, 선제공격내지예방전쟁을실천에옮긴사례이며, 미 국식일방주의가현실화된전쟁이다. 2) 이라크전쟁은이제미국의주적이냉전시기의소련에서탈냉전이 후이라크와같은테러지원국또는대량살상무기 (WMD: Weapons of Mass Destruction, 이하 WMD) 확산국가로완전히바뀌었음을세계에 선포한계기로작용했다. 21세기세계에서미국이그막강한군사력을 겨누는지향점은중동이나아시아에서미국에반대하는세력에맞추어 져있으며, WMD 확산과테러리스트의활동을사전에봉쇄하는데초 점을두고있다. 이삼자가결합된것이바로이라크전쟁인것이다. 더욱이이삼자를실현하는데있어필요하다면미국은일방주의를채 택할수도있으며, 선제공격도불사하겠다는공격적방법론마저이라크 전쟁은보여주고있다. 미국은이같이세계전략의내용과주적의정의, 전략의이행방식에서냉전시기와는완전히다른환골탈태한모습을보 여주고있다. 3) 냉전이후신국제질서의구조는전면전의발발가능성은현저하게 줄어든반면, 지역분쟁의가능성은여전히존재했다. 이러한지역분쟁 을포함한탈냉전시기전쟁의위협을미국은세가지차원에서다루려 1) 이라크전의미국측작전명으로테러와의전쟁이라는의미를계속유지하기위해 2001 년 10 월아프가니스탄전쟁시작전명으로사용했던 자유 (Freedom) 라는단어를다시사용한것으로알려져있다. 매일경제, 2003. 3. 19. 2) 제성호, 이라크전쟁이한반도에미치는영향, 북한, 2003, pp. 92~93. 3) 서재정, 부시독트린과일극세계체제속에서의민족언론, 민언련통일언론기획토론회 5(http://www.ccdm.or.kr, 2003. 8. 14), 발제문. 참고. - 1 -
했다. 첫째, 새로운위협이출현하거나발생하지않도록방지하는것이 고둘째, 현실적으로존재하는위협을억제하고셋째, 방지와억제가 실패할경우에나타난위협을제거한다는것 4) 이었다. 1990 년대이후미국은정보력과과학기술의우위에기초하여군변 혁(military transformation) 을시도한결과세계어느국가와도비교할수 없는최강의군대가되었다. 클린턴행정부의 2개지역에서동시에전 쟁이발생할경우를대비해서마련했던 윈- 윈전략 은부시행정부에 서는 윈플러스전략 으로바뀌었고전쟁발발시, 적을저지하고증 원한이후반격한다는미국의군사전략은 9 11 테러이후테러와 WMD 를가진불량국가에대해서는선제공격도불사한다는선제전략으 로바뀌었다. 이러한새로운국가안보전략과군사전략을시험해본케 이스가바로 2001년아프가니스탄공격에이은 2003년대이라크공격 이다. 5) 한편, 미국은비록이라크전을통하여일방적이고도전격적인문제 해결능력을과시하며세계패권을확실하게장악했지만, 그과정에서 일방주의에대한국제사회의비판적인여론과반미감정의확산을맞게 되었다. 그러나 2003년 12월14 일사담후세인이체포되고동년 12월19 일리비아의 WMD 폐기선언, 그리고프랑스와독일이이라크가안고 있는부채를일정부분탕감해주기로합의한점, 18일이란이자국핵시 설에대한불시사찰을허용하는합의서에서명한점 6) 그리고이라크 공격에반대했던프랑스나독일까지 이라크와의전쟁에는반대하지만, 동맹국으로서미국에협조하겠다 는이중적자세를취한점7) 등은미 국의군사적우월성이어느정도인지를짐작하게할수있다. 9 11 테러사태이후미국부시행정부의외교정책은신보수주의입 4) William F. Perry, "Defense in an Age of Hope," Foreign Affairs, Vol. 75, No. 6, 1996, pp. 64~65. 5) 한용섭, 이라크전쟁과미국의군사전략의변화: 평가와전망, 국방연구, 제46 권제2 호, 2003, p. 4. 6) 워싱턴포스트, 2003. 12. 21. 7) 김정익, 갈등의대동맥 움켜쥔미국중심으로, 국방저널, 4 월호, 2003, pp. 24~25. - 2 -
김을강하게받았고, 특히럼스펠드 8) 국방장관의주장이더욱폭넓게 받아들여지게되었다. 럼스펠드장관은 1998년미연방의회의위탁을 받아탄도미사일확산위협을평가하기위한자문위원회의위원장으로 종사한바있는데, 기존에미국의인텔리전스조직은 불량국가는탄도 미사일의개발제조를 단독으로한다 는전제에입각하여문제를분 석하여이들제국이미국까지사정권에두는탄도미사일을제조할수 있게되는것은빨라야 2010 년이후라고결론을지은반면, 럼스펠드는 이들제국이서로기술을공급하면, 보다단기간에무기를제조할수 있다고결론짓고미사일확산문제를보다긴급성이높은위협이라는 점을강조했다 9) 이라크전쟁이후악의축국가로남는국가는이란과북한이다. 특 히북한은핵문제로인해전세계적인관심을받고있다. 현재북한핵 문제해결을위해 6 자회담이진행중이지만, 지지부진한상태인데, 이 러한가운데미국이북한의인권에대해지대한관심을표명하고있다. 미국은그동안자국이 불량국가 로지목한나라들에대해미국국 내법으로해당국가에대한정책을조율할수있는법안을통과시켜왔 다. 이른바입법개입주의 (legislative engagement) 로 1996 년쿠바에대한 쿠바자유민주연대법 (Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act) 과이 란에대한 이란민주화법 (Iran Democracy Act) 그리고이라크에대한 이라크해방법 (Iraq Liberation Act) 등이그것이다. 이후미국은자국이 정한 불량국가 들에대해그에상응하는 응징 을가했다. 그런데이러한미국의의도가 2004 북한인권법안 (North Korean Human Right Act of 2004, 이하북한인권법, 의안번호 H.R.40113 ) 10) 8) 럼스펠드미국방장관은 1990 년대후반미연방의회의탄도미사일확산위협평가자문위원회의위원장으로종사하면서 테러리스트나불량국가가대량살상무기를언제입수하게될지와관련해서사전에예측할수없다 는확신을갖고있었다. 이러한그의위협에대한새로운견해가부시대통령과공유되면서부시대통령의 선제공격독트린 에중요한영향을미친것으로알려진다. 중앙일보, 2000. 12. 29. 9) 게리슈미트, 신보수주의파가말하는미국의세계전략, 국제문제, 2003, pp. 30~32. 10) 2004 년 10월18 일에제정된이법의원명은 북한주민의인권및자유증 - 3 -
제정을통해북한에대해서도적용될수있는근거가마련되었다. 미 의회에 2003 북한자유법안 및 2004 북한인권법안 이상정되고북한 인권법이상하원만장일치로통과 11) 된점은미국에게더이상북한의 인권문제가부차적인문제가아니라는공감대가미국조야에형성된 증거로볼수있다. 이에대해한국사회일각에서는북한인권법이한반도평화에미칠 영향과파장에대해우려를표명하고있다. 실제민주사회를위한변호사 모임, 인권운동사랑방등 10개시민사회단체는북한인권법이미하원을 만장일치로통과한지난 2004년 7월22 일공동성명을통해 2004 북한 인권법안 도이라크, 이란, 쿠바와유사한맥락을갖고있다는점에서 향후한반도평화에미칠영향과파장에대해우려가감지되고있다 며, 북한인권상황에대해우려하고인권개선필요성에공감하지만, 북에대한압박과고립을통해북인권을개선할수있다는이법안의 기본인식과접근법에는동의할수없다 는공식입장을표명한바있 다. 12) 뿐만아니라일부진보적인언론매체는북한인권법을 북한정권 교체와붕괴를위한 1 단계시작 이라며우려를표명하고있다. 13) 이러한기류는실제여론조사를통해간접적으로나타나고있는데, 민주평화통일자문회의가지난 2004년 10월 12일부터 25일까지홈페이 지를방문한네티즌을상대로북한인권법에대해설문조사를한결과 전체응답자 243명중 58% 가 남북관계에부정적인영향을미칠것 이라고답했고, 33% 는 긍정적인영향을미칠것, 9% 는 잘모르겠 다 라고응답한것으로나타났다. 14) 이만큼북한인권법이향후북미관 계와한미관계그리고남북관계에미칠영향과궁극적으로한반도의 평화정착에어떠한기여를할것인지에대해논란이시작됐음을알 수있다. 진과기타목적을위한법 이다. 국회도서관입법전자정보실, 북한인권법, 해외법률소개, 제253 호, 2004. 참고. 11) 경향신문, 2004. 11. 5. 12) 인권운동사랑방외 10개시민사회단체 2004년 7월22 일성명서 13) 오마이뉴스, 2004. 7. 25. 14) 연합뉴스, 2004. 10. 27. - 4 -
특히미국은그동안적대국가에대해특별법을만들어자국의정책 을입법화해온점과이러한법은미국의정권교체와관계없이힘을갖 는것이기때문에한반도에미치는영향은적지않을것으로예상된다. 또한밋밋한북한핵시설항공사진보다북한인권의한단면인참혹 한정치범수용소가국제사회에서북한정권을몰아붙이는데더효과 적으로작용할수있다. 과연북한인권법이북한주민들에게인권향상을가져다줄것인지? 아니면, 북한체제전복을겨냥하고있기때문에오히려북미간 갈 등의씨앗으로작용하여한반도평화에악영향을줄것인지? 아직단 언할수는없다. 집권 2기부시행정부의대외정책의밑그림이나오지 않은현시점에서더더욱그렇다. 그럼에도불구하고현시점에서우리에게현실로다가선미국의 입법 개입주의 가북한핵문제로세계의이목을받고있는한반도평화에 어떠한영향을미칠것인지에대한고민과이에대한대응방안을모색 하는것은큰의미가있다고할수있다. - 5 -
II. 연구범위및방법 기존에미국이행해왔던 입법개입주의 의대표적인사례는 1996 년에 제정된 쿠바자유민주연대법 과 1998 년에제정된 이라크해방법 그리 고제정이진행중인 이란민주화법 이라고할수있다. 이러한법들이각각의국가에미친영향을살펴보면다음과같다. 우선쿠바의경우미국의입법을통한압박에도불구하고카스트로 정권은 1990년대중반개혁정책및자유화정책으로대체파트너를원 활히찾을수있게되어아직까지정권이유지되고있다. 반면에이라크는미국의대이라크에대해광범위한경제제재, UN 무기사찰, 외교적고립, 이라크군배치능력제한등단계적인압박이 후결국이라크전쟁이실시됨으로써후세인정권이축출되고결국정 권교체가이뤄졌다. 이란의경우는아직법제정이완료되지않은만큼정권이유지되고 있지만, 2004년 7월이란민주화법보다더강력한내용 - 정권교체 - 을 담은 이란해방법 이미의회에제출된상태이다. 이와같은사례에서볼수있는것처럼단순히입법을통한압박으 로정권이교체된경우는아직없었다는것이다. 특히, 이라크의경우 처럼미국의직접적인군사개입을통해정권을교체한것이유일한사 례라고할수있다. 그러나군사적개입전단계로 입법개입주의 를사용해온미국, 그리 고이러한수단으로서의인권외교정책에대해서는보다자세한논의가 필요할것이다. 집권 2기부시행정부외교정책의구체적인방향이정립되지않은 현시점에서미국의북한인권법제정이한반도평화에어떠한영향을 미칠것인지갑론을박하는것은일정부분한계가있다. 그러나분명한 것은한반도평화에적지않은영향을미칠것으로판단된다. 이를대 비하기위해우리나라도여러가지경우의수를생각하고이에대한 대처방안을마련해야한다. - 6 -
이러한작업을위해본논문은다음과같은구성순서를갖게된다. 첫째, 제2장에서는미국의대외정책과인권외교정책을살펴보기위해 탈냉전이후미국의대외정책을클린턴행정부와부시행정부로나누 어살펴본다. 특히선제공격으로특징지워지는 9 11 테러사태이후 부시행정부의공세적대외정책과신보수주의의영향을받아인간의 존엄성추구를국가안보전략의출발점으로선정하여미국이주도하는 반테러전쟁의도덕적정당성을확립하고자하는부시행정부의대외 정책을살펴본다. 이어미국의인권외교정책을입법개입주의를통해그 동안적용해왔던, 사회주의국가, 쿠바, 이란, 이라크등의사례를제시 하고비교분석하고역대미국행정부의인권외교정책을살펴봄으로써 미국인권외교정책의본질이무엇인가를도출하고자한다. 둘째, 제3장에서는북한인권법제정의전략적의미를파악하기위해 북한인권법제정배경및과정을살펴본다. 특히 9 11 테러사태이후 북한인권문제에대한관심이급격하게나타나게된배경및북한인 권법의주요내용을소개하고 이란민주화법 과 이라크해방법 을비교분 석한다. 마지막으로북한인권법제정이현재동북아현안사항인북한 핵문제와어떠한연관관계를갖고있는지? 즉북한인권법제정의전 략적의미를파악하고자한다. 셋째, 제4장에서는북한인권법제정이한반도평화에미치는영향과 대안을모색하고자한다. 우선, 4대강국으로둘러싸인한반도를비롯 하여동북아시아지역의전략적특수성및미국의동부아시아대외전 략을살펴봄으로써북한인권법이향후한반도평화에미치는영향을 분석하고향후북미 관계에어떠한변수로작용할것인지를파악한 다. 또한집권 2기부시행정부의대북정책변화를전망함으로써우리 나라의궁극적인목표인한반도평화를이룩하기위한우리의대응방 안을모색하고자한다. 마지막으로결론에서는변화된미국의세계전략과북한핵문제의상 관관계및북한인권법이향후집권 2기부시행정부의대북정책에어 떠한지렛대로작용할것인지를정리하고향후한반도평화를위한우 리나라의대응전략을제시할것이다. - 7 -
제 2 장미국의대외정책과인권외교정책 제1절탈냉전이후의미국대외정책 1. 클린턴행정부의대외정책 탈냉전이후등장한클린턴행정부의대외정책은 봉쇄 (containment) 와 개입 (engagement) 이라는이중전략을구사했다. 그럼에도불구하고 한국은 개입 이라는일면만을확대해석하는오류를범했는가하면, 부시행정부의전략은클린턴의전략과완전히다른것이아니라클린 턴행정부의양대전략중 봉쇄 를강화한것이라는점을간과하고있 는것이다. 흔히제네바합의와페리프로세스를들며개입정책을추구 했다고평가를받는클린턴행정부에서도꾸준히양대전쟁전략으로대 표되는봉쇄정책을추구했다. 미사일방어체제 (MD) 구축을본격화한시 점도클린턴행정부때이며, 1994 년클린턴행정부가제네바북미기 본합의에서명한것과거의동시에미의회는양대전쟁전략을위한국 방비를승인했다는모순적인현실이미국대외정책의양면성을극적으 로보여준다. 1) 클린턴행정부에서이양자가불안정한동거를했다면부시행정부는 봉쇄정책을보다적극적으로, 공격적으로강화했다는점이다르다. 한 국은클린턴행정부당시제네바합의만을보고양대전쟁전략을보지 못하는우를범했기때문에부시행정부의정책에당황해했다. 부시 행정부는전임행정부의양대전쟁전략을물려받아더욱공세적으로조 정하고있을뿐만아니라대량살상무기퇴치를안보전략의다른축으 로만들고있다. 부시행정부의이러한안보전략이 악의축 국가들의 정권교체를궁극적목표로하고있다는점에서한국전쟁당시봉쇄정 책이롤백으로일시전환되었던것과유사한점을가지고있다. 이러한 점에서부시행정부의전략은 신롤백 이라고불릴만하다. 2) 1) 서재정, 앞의글. 참고. - 8 -
2. 부시행정부의대외정책 미국은 1986 년 골드워터니콜스 법 (Goldwater-Nichols Defense Reorganization Act) 에따라국가안보전략보고서 (NSS: The National Security Strategy of the United States, 이하 NSS) 를 2년마다의회에제 출하도록되어있다. 3) 1999년 12월클린턴행정부의 NSS 발표에이어 부시행정부의경우 2001 년말에발표하게되어있었지만, 9 11 테러 사태로인해연기해오다 2002년 9월20 일부시행정부의안보전략의 대강을담은보고서가발표되었다. 그렇다고그동안부시행정부의대외전략이전혀없었던것은아니 다. 미국합참은합동전략기획체계 (JSPS: Joint Strategic Planning System) 상의제반문서를작성하는토대가될뿐만아니라, 각군및사령부의 장기전력발전방향수립시지침을제공하는역할을하는 합동비전 2020(Joint Vision 2020) 을 2000 년 5월30 일발표하여 2020 년대안보전 략상황, 군사력운용목표및합동작전개념및구현방향등을포괄적 수준에서망라한바있다. 이비전은 2020년대에도군사최강국으로서 의위치를고수하고전세계에걸친미국의군사적이해를추구하기 위한관점에서작성되었다. 4) 또한 4 개년국방검토보고서 (QDR: Quadrennial Defense Review, 이하 QDR) 를통해 9 11 테러사태이후변화된국제안보환경을반영하고 21 세기미국의세계정책을표명하고있다. 즉 QDR에서밝힌신안보전 략은미국내의 기지통폐합 (BRAC: Base Realignment And Closure, 이 하 BRAC) 계획과더불어 해외주둔미군재배치 (GPR: Global Posture Review, 이하 GPR) 로가시화되고있는데, 그기본적인로드맵은첫째, 유럽과아시아라는대칭적분할구도로부터새로운위협으로등장하는 아시아로의전략축의이동둘째, 아시아의패권국가로등장하고있는 2) 서재정, 앞의글. 참고. 3) 아태전략연구회, 미국의신안보전략이대북정책에미칠영향및대응책, 2003 국방정책연구보고서, 2003, p. 1. 4) 노훈, 임길섭, 미 합동비전 2020 의내용과시사점, 한국국방연구원홈페이지 (www.kida.re.kr), 2000, pp. 1~14. - 9 -
대중국견제, 셋째, 미일동맹관계의강화와주한미군의재편및감축 등으로요약할수있다. 5) 그러나부시행정부의세계안보전략의핵심은 2002년 9월에발표한 NSS 에집약돼있다. 부시행정부는당시 NSS 를통해 테러및 WMD 위협제거를국가안보정책의최우선과제로설정하고필요시단독행동 및선제공격 (preemptive strike) 도불사하겠다 는부시독트린과이를위 한반테러국제연대및동맹강화의필요성을역설하는공세적인안보 전략을수립한바있다. 부시독트린의핵심은그동안미국안보전략 의핵심이적성국들이미국을상대로한공격을단념토록전쟁억지력 (Deterrence) 을보유하는것이었는데, 앞으로는미국을공격하지않더라 도미국이판단하기에위험이된다고생각되면, 미리이를제거할수 있는강력한지배력 (Dominance) 을보유하는데초점을맞춘다는것이 다. 6) 이러한전략적인판단에의거하여국방정책의목표를 보장, 단 념, 억제 및 격퇴 의 4가지로설정하여국방정책의목표를달성하기 위해미래의도전에대비해야함과동시에언제라도현존하는위협에 대처하는능력을겸비해야한다고주장했다. 또한이를위해위험관리 의문제즉, 한정된자원을효율적으로배분한다 는대원칙하에광 범위한위험을고려한대책수립의필요성이절실히제기되었다. 7) 한편, 미국은부시행정부출범이후 미국적국제주의 를내세우며 미사일방어체제 (MD) 추진, 교토기후변화협약비준거부, 탄도미사일방 어(ABM) 조약일방적파기조짐, 생물학무기금지협약 (BWC) 검증의정서 거부, 소형무기통제안거부등을행함으로써국제사회의비판을야기 했다. 그럼에도불구하고 NSS 를통해 더욱강화된형태의미국적인국 제주의 를표방함으로써향후더욱적극적으로미국중심적인국제질서 를창출하겠다는강력한의지를표출했다. 특히부시행정부가내세운 5) 김종갑, 한미동맹관계의발전을위한정책방향, 입법정보, 제144 호, 2004, pp. 3~4. 6) 김동열, 미국의대테러전쟁과한반도안보, 경희대학교대학원석사학위논문, 2002, pp. 41~42. 7) 이명철, 부시행정부의신안보전략과국방정책목표, 한국국방연구원홈페이지동북아안보정세분석 (http://www.kida.re.kr/), 2003, pp. 2~3. - 10 -
NSS 는법치주의, 권력분산, 언론및종교의자유, 평등권, 여성권, 종교 적또는종족적관용, 사유재산권보호등과같은가치를가장미국적 인가치인동시에보편적가치로규정하고이를포괄하는인간의존엄 성(human dignity) 추구를미국국가안전보장전략의출발점으로설정했 다는점에서미국이주도하는반테러전쟁의도덕적정당성을확립했 다 8) 는평가를받고있다. 9 11 테러사태이후부시행정부의대외정책은신보수주의의지대 한영향을받고있다. 신보수주의는미국적인가치를보존하고전세계 에전파해야한다는도덕적우월주의, 문명화를위한전쟁의불가피성 을역설하는홉스(Thomas Hobbes) 적세계관, 민주주의와시장경제를확 산시키기위한적극적개입주의를이념적특징으로한다. 국가안보전 략의궁극적인목적은 미국적평화 (Pax Americana) 이며, 신보수주의자 들은패권안정전략, WMD 반확산및핵전략우위유지전략, 민주평화 지대 확대전략등을주장하고있다. 9) 앞으로집권 WMD 2기부시행정부에서도테러조직의잔존과불량국가의 개발문제등으로인해미국의대외정책의신보수화는상당부분 지속될것으로예상된다. 특히북한의경우핵문제가악화되어 추가조 치 를검토하게될경우에는신보수주의적접근방법이채택될가능성 이높다고할수있다. 8) 김성한, 미국의신안보전략과북미관계 전망, 외교안보연구원홈페이지 (http://www.ifans.go.kr, 2002), p. 1. 9) 김성한, 미국신보수주의이념과전략, 외교안보연구원홈페이지 (http://www.ifans.go.kr, 2003), p. 1. - 11 -
제2절미국의대외정책과인권외교정책 1. 미국의인권외교정책사례 미국은대외정책을수행함에있어서특정국가에대한미국대통령 의외교적수사는해당국가에대한미국의정책적입장을표명하는데 그치지않고이들국가에대하여미국의이익을관철시키기위한적극 적인외교정책의시행과법적인대응조치로이어져왔다. 냉전시대미국의대사회주의권대외정책의핵심은봉쇄정책과인권 문제를매개로한인도적개입정책으로특징된다. 1975년유럽안보협력 회의(CSCE) 에서미국을포함한서방국가와사회주의국가간에최초로 합의를본헬싱키협정은서방이소련등사회주의권에인권을포함한 내정문제를제기할수있는기회를제공함으로써사회주의권붕괴와 체제전환에일조한바있다. 10) 이러한미국의봉쇄정책과인권문제를매개로한개입정책은탈냉전 기에도여전히유효하다. 특히 9 11 테러사태이후미국은 WMD를 쉽게사용할수있는나라들은독재국가이며인권이무시되는국가로 규정했는데, 이는독재국가일수록세계평화를위협한다는기본인식에 기초한것이라고할수있다. 11) 반면, 미국은이러한개입정책으로도제어가되지않는국가들에대 해서는자국의법으로제재를가하고자노력해왔다. 특히테러지원국 12) 제재를위한법규의제정노력은지속적으로시도되었는데, 1998년미 연방의회는종교적박해, 대량살상무기의확산, 전통적인무기의판매 와이전, 수출통제, 테러리즘, 국제적인마약의거래, 여행제한, 환경, 10) 서재진, 김수암, 2002 년미국의북한인권문제관련동향분석, 통일연구원 (www.kinu.or.kr, 2002), pp. 1~2. 11) 김경숙, 미국의대북인권정책과북한체제변화전망, 북한조사연구, 제7 권 1 호, 2003, p. 89. 12) 미국은 1996 년 4월30 일전세계적인테러리즘에관한연례보고서에서국제적인테러리즘을지원하는국가를이란, 이라크, 리비아, 시리아, 수단, 쿠바, 북한등 7 개국으로지정하여제재를가하고있다. - 12 -
재소자및아동의강요된노동을포함한노동자의권리, 식량및의료 의인도적지원, 전쟁범죄, 고문그리고인권등에관련된새로운제 재입법을고려한바있다. 동법안에따르면, 행정부는어떠한국가가 자국의영역이나자원이국제적인테러리즘을지시하거나지원하거나 직접참여하는개인에게도움이되거나권장하거나은신처가되거나 하지않도록하기위한즉각적인조치를채택해야한다는것이다. 또한 테러지원국에대한자금흐름을차단하기위해서 이란및리비아제재 법 (ILSA) 13) 을마련했다. 이는이란과리비아경제의일정한분야에투 자하는국내외회사에대한제재조치를규정하고있다. 14) 이처럼미국은그동안테러지원국을지정하고지정된국가에대해 수출관리법등을통해경제제재를실시함으로써테러를사용하는국가 를고립시키기위한전략을추진해왔다. 그러나소위테러지원국중에 서도개선의여지가거의없는국가들에대해서는직간접적으로 해 당국가의정권교체를위한법안을마련하여개입하고있는것이사실 이다. 특히인권개선및체제민주화를유도하기위한배경으로대량살상 무기확산, 테러지원, 자국민학대, 인권탄압, 독재와같은요인을명분 으로추진된정책이미국의 입법개입주의 (legislative engagement) 인데, 이중대표적인사례가쿠바자유민주연대법, 이란민주화법, 이라크해방 법이라고할수있다. 1) 사회주의권인권외교정책 냉전시기미국의사회주의권에대한외교정책은봉쇄정책과인도주 의적개입으로요약할수있다. 인도주의적개입정책의결과물이자유 럽의냉전국제질서를 긴장완화라는새로운시대로바꾼분기점으로 평가받는조치가 1975 년에체결된헬싱키협정이라고할수있다. 15) 13) 자세한내용은 매일경제, 2003. 8. 6. 참고. 14) 최철영, 소위 악의축 국가에대한미국의국내법적대응, 통일문제연구, 제37 호, 2002, pp. 5~21. 15) 유경숙, 유럽안보협력회의의형성과정을통한유럽안보레짐의성격, 경북 - 13 -
이러한협정은사회주의체제변화를유도하기위해서인권문제가주 요한접근수단임을여실히입증시켜준사례이다. 미국의레이건대통령과영국의대처수상은소련을 악마의제 국 (evil empire) 이라표현하면서사회주의국가국민들에게 자유를위 한십자군 (crusade for freedom) 의역할을수행할것을약속한바있다. 이와같은미국의기본정책은민주주의수호에대한국가적약속, 언론 매체를통한자유주의사상의전파, 사회주의국가에대한경제압력, 외교적조치, 그리고 CIA를통한해외공작등종합적이고도광범위한 분야에걸쳐시행되었다. 이결과 1988년폴란드에서는민주화운동이 진행되었고, 칠레의군사정부는무너졌다. 1990 년에는그레나다, 파나마 에군사적조치가취해졌고, 필리핀과엘살바도르의독재정권에대해서 는압력이가해졌다. 또한아프가니스탄, 앙골라, 캄보디아, 니카라구아 에공산정권수립이저지되었다. 즉소련과동구사회주의국가에대한 미국의정책은첫째, 군사적우위성확보, 둘째, 국제문제해결에있어 미국군사력의과시, 셋째, 사회주의정권에대한계속적인심리적압 박의 3 가지관점에서추진되었다. 16) 2) 쿠바자유민주연대법 1959 년쿠바혁명이후쿠바내의미국자산국유화, 쿠바의사회주의 표방, 1961년 4월 Pig 만침공사건, 1961년 10월쿠바미사일위기등으 로악화된양국관계는현재까지유지되어오고있다. 미국은 1960년 설탕등일부품목에대해부분적인대쿠바금수조치를시행하고, 1962 년 3 월전면적인금수조치로확대한바있다. 미국은쿠바혁명이후부 터아버지부시행정부까지 8명의대통령이피델카스트로를제거하기 위해노력했지만, 모두실패로끝났고클린턴행정부는카스트로제거 라는과거의정책에서탈피하여사회주의체제인쿠바의존재를인정 하며대쿠바지원정책을펴기도했으나, 미국의대쿠바제재정책은 대학교대학원석사학위논문, 1995, pp. 47~49. 16) 김종명, 사회주의의발전과붕괴, 대구효성카톨릭대학교연구논문집, 제56 편, 1997, pp. 33~34. - 14 -
클린턴행정부에서도계속되었다. 미국이 1992 년에제정한 쿠바민주화법 (Cuban Democracy Act, Torricelli 법) 은화물을하역하거나적재하기위해쿠바항구에기항했 던선박에대해 6 개월간미국기항을금지하고있다. 미국기업의해외 지사의대쿠바교역을금지하며, 무상원조또는특혜조건의차관제공 등으로쿠바를지원하는국가에대해미국원조및무기판매를금지하 고쿠바국민에대한식량, 의약품등인도적지원은허용하고있다. 뿐만아니라쿠바의반정부세력을지원하는내용도담고있다. 17) 이후미국은 1995 년초부터추진되어오던 쿠바자유민주연대 법 (Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, 일명 Helms-Burton 법) 제정을추진해왔는데, 클린턴행정부및국제여론의반대로지연되어 왔으나, 1996년 2월24 일미국소재반쿠바민간단체 (Brothers to the Rescue) 경비행기 2 대가플로리다해협에서쿠바공군에의해격추, 4 명이사망한사건을계기로미국내반쿠바여론이비등해짐에따라 전격적으로제정 18) 되었다. 이와더불어당시클린턴행정부는미국으로 부터항공기의쿠바직접취항중지, 미국으로부터대쿠바송금중지등 의제재조치를시행하였다. 1996년 3월5 일과 6일각각상하원을 통과하여동년 3월12 일클린 턴대통령의서명으로정식발효 19) 된쿠바자유민주연대법은미국내법 의역외적용과관련하여하나의사례가되는미국의국내법이다. 20) 제1장은카스트로정부에대한국제적인제재를강화시키는내용을 규정하고있다. 17) 김수영, 제3 국관련법통해본미북한인권법의진실, 신동아, 11 월호, 2004, pp. 192~ 202. 18) 당시클린턴대통령은다수동맹국들의반발, WTO, NAFTA 등다자간국제무역협정을위반하게될것이라는이유로반대입장을분명히했으나민간항공기격추사건및쿠바계미국인이가장많이거주하는플로리다주를겨냥동법안에서명한것으로분석된다. 19) 중남미연구소, 라틴미주 Report, 제2 호, 한국외국어대학교중남미연구소, 1996, p. 90. 20) 임인수, 1996 년쿠바자유민주연대법, 국제법률경영, 제32 호, 1997, pp. 64~65. - 15 -
제2장은카스트로정권이후자유독립의쿠바정부가성립했을경우 미국의원조프로그램을규정하고있다. 제3 장은미국민의재산권보호에관하여규정했는데, 301조에서국제 사업제도에는재산의불법적인몰수에대한효과적인구제와재산의 합법적인소유자를희생시켜정부에의해불법적으로몰수된재산을 사용하여취해진부당이득에대한효과적인구제가결여되어있고, 국 제법은국가는그영토밖에서의행위에관하여그영토안에서실체 적인효력을가지는법규칙을제정할능력을가지고있음을인정하며, 불법적으로몰수된재산의거래를방지하기위하여이러한몰수에희 생된미국국민은미국법원에서카스트로의불법적인몰수를경제적 으로이용하는것으로부터발생하는거래자들의이익을인정하지않는 사법적구제를부여받는다고규정하고있다. 302조에서쿠바가몰수한 재산을거래하는사람은그러한재산에대하여금전손해배상청구권을 가지는미국국민에대하여책임이있으며, 이러한책임이발생한몰수 재산을거래하는사람에게는가중책임을부과하고그외미국법원에 제소절차를규정하고있다. 제4장은미국민의재산을몰수한외국인과그러한재산을거래한 외국인에게사증발급을거부하거나미국내에서추방할것으로규정하 고있다. 미국이시도했던 1992 년 쿠바민주화법 이나 1996 년 쿠바자 유민주연대법 모두카스트로정권을교체하기위한법이었으나, 역외 적용성격 (extratrrritoriality) 을지나치게강조하여주권침해논쟁을야기했 다. UN 의경우회원국들에게미국의 쿠바자유민주연대법 처럼다른나 라의주권과무역의자유에영향을미칠수있는모든법률및조치를 철회할것을촉구하고 UN헌장과국제법하에서의의무를준수하기위 해그와유사한법과조치의공포등을자제해줄것을강력히호소하 기도했다. 21) 뿐만아니라 1997년 11월5 일에실시된 UN총회에서도미 21) 중남미연구소, 라틴미주 Report, 제4 호, 한국외국어대학교중남미연구소, 1996, pp. 99~100. - 16 -
국의대쿠바경제제재조치의종식을촉구하는내용의결의안이찬성 143, 반대 3, 기권 17 표로통과되기도했다. 물론이결의안은구속력 은없지만, 수년에걸쳐 UN 총회에서연례행사처럼채택되었는데, 국제 사회는이를통해지난 30 여년동안쿠바에대해경제봉쇄조치를취 하고있는미국에심리적인압박을가한바있다. 22) 이러한역외적용성격은 요소로작용했으나 1990년대초까지쿠바경제에막대한장애 1990 년대중반쿠바의개혁정책자유화정책을 본 격적으로시행하면서대체파트너를원활히찾을수있게되어실효성 을상실했다. 클린턴행정부에의해시작된쿠바양면정책은쿠바를바라보는미 정치권의인식이근본적으로변했음을의미한다. 즉, 쿠바가더이상 미국을비롯한주변국들의안보에위협적인존재가아니라는것이다. 카스트로치하의쿠바에비관적인시각을가지고있는부시행정부 는여러차례대쿠바강경노선을예고한바있다. 그러나부시는지난 2001년 7월쿠바자유민주연대법의핵심조항인 Title III에대한유보를 6 개월연장하였다. 또한 9 11 테러사태이후미국대외정책의핵심이 테러에대한전쟁 으로재규정되어이슬람권과아프가니스탄에관심이 집중됨에따라쿠바에대한미국의직접적인관심이약해진것이사실 이다. 미국의대쿠바제재조치해제의전제조건은 인권상황개선 및 민 주화 이지만, 대부분의전문가들은피델카스트로의퇴진으로그시기 를예측하고있다. 그러나후계자로지목된동생라울카스트로가형을 계승하여쿠바의최고권력자로취임할경우미국의제재조치는쉽게 해제되지않을것으로예상된다. 23) 3) 이란민주화법 22) 중남미연구소, 라틴미주 Report, 제8 호, 한국외국어대학교중남미연구소, 1996, p. 75. 23) 곽재성외, 한쿠바관계 개선에관한다면적검토, 국회통일외교통상위원회연구보고서, (2002. 7), pp. 12~29. - 17 -
미국이중동에서이라크, 이란, 리비아등 불량국가 (rouge states) 들 을상대함에있어다른지역에서미국이취하고있는태도와는다른 특이사항은합리적인이해와설득및상업적인흥정보다는힘에바탕 을둔강요와압박이더빈번하게사용된다는것이다. 미국은이들국 가들이중동에서의미국의이익에대한위협일뿐만아니라그지역 내의다른국가들, 심지어자국국민들에게도위협이되는정부로간주 하고이들국가에대해서는봉쇄전략을채택해왔다. 이라크전쟁이후미국부시행정부의중동지역에대한전략은 4단계 로정리할수있다. 24) 첫째, 팔레스타인국가창설을위한 로드맵제 시이다. 두번째단계는 시민사회 의건설이고세번째단계는동아시 아모델에기초한경제개혁추진이며, 마지막단계는 WMD 확산방지 조치를강화하는것으로이란이그첫번째대상이될것으로예상된 다. 이란에대한미국의인식은매우부정적이다. 이란- 이라크전당시 이란은호르무즈해협에기뢰를부설하는조치를취함으로써미국에 도전했고, 특히레바논에서미국인들과서구인들을인질로정치적인요 구를하는민병집단을후원하고레바논과이스라엘국경부근에서이 스라엘을자주공격하는헤즈볼라를지원함으로써중동평화에대한위 협으로간주되어왔다. 또한 1996년 6월25 일이란은사우디아라비아의 미공군기지숙소에대한폭탄테러배후로지목되어미국은이란을테 러행위로인한억제의대상으로인식했다. 이러한가운데이란은러시 아와중국으로부터원자력발전소건설을위한각종계약을체결 25) 하고 북한으로부터스커드미사일을구입하고, 러시아로부터잠수함공급, 중국으로부터대함미사일구입하는등호르무즈해협을통과하는선 박들에대해위협을가할수있는능력을증가시켜갔다. 이러한일련의 이란의군사적행동으로이해미국은대중동정책에위협요인으로인 24) LA 타임스, 2003. 4. 20. 25) 이란은러시아와 1995 년 1월8 일 1,300MW 핵발전소건설, 1996 년 9월6 일 440MW 경수로건설계약을체결했고, 1995 년 4월중순에는중국과 300MW 중수로 2 기건설을위해협상을하고있음이밝혀진바있다. - 18 -
식하게되었다. 26) 이러한인식하에미국은테러단체들의미국내모금행위금지국외 추방강화등에관한종합테러방지법을 1996년 4월에제정하는등테 러방지를위한국내법을대폭보강했다. 1996년 8 월에제정된 이란 리비아경제제재법 27) 도테러방지를위한미국의통상정책이라고할 수있지만, 미국의독불장군식대외경제제재라는지적도받는다. 공 화당상원의원다마토 (Alfonse d'amato) 가제기하여일명다마토법이라 고불리는이법안은이란리비아의 에너지분야에 2천만달러이상 투자한외국기업들을미국정부가제재할수있도록하고있다. 28) 외교 적인협상으로는더이상결실을기대하기힘들다는판단아래이란과 리비아를테러주동의핵심국가들로규탄하고그들의테러행위를척결 하자는데그목적이있다고할수있다. 29) 미국은이법안을통해서테러를방지하기위한수단으로두국가의 석유산업에투자하는외국기업들을처벌하겠다는내용을우선적으로 담고있다. 이것은이란과리비아의국제테러단에대한재정적지원과 대량살상무기의개발과구입에필요한자금원을원천적으로차단하겠 다는의도가있는것이다. 30) 미국이새롭게시도하고있는이란민주화법은이란의민주화를달성 하고평화적정권교체를법제정의명분으로내세우고있다. 그근거는 인권탄압과테러지원국, WMD 개발시도및미사일개발에대한우려 26) 이상헌, 탈냉전기미국의군사개입정책 : 대중동및대한반도비교, 국방대학원석사학위논문, 2001, pp. 50~52. 27) 1996 년 7월18 일미국 TWA 여객기가공중폭발사고로추락, 탑승인원 200여명이전원사망하자, 미국의회는테러국가에대한보복조치로논의중인 이란리비아 제재법 (Iran and Lybia Sanction Act of 1996) 을즉각통과시키고클린턴대통령이동년 8월5 일서명했다. 김수남, 미국의대중동정책과한국안보와의상관성연구, 교수논총, 제15 호, 1999, pp. 208~ 210. 28) 문화일보, 2003. 7. 28. 29) 정민호, 지역분쟁에대한미국의개입정책비교연구, 국방대학원석사학위논문, 1998, pp. 89~91. 30) 김준기, 미국의새로운통상정책방향: 이란리비아 제재법과헬름스버튼법에대한고찰, 통상법률, 6 월호, 1996, pp. 5~7. - 19 -
때문이다. 이란의민주화를위해반정부라디오방송및영상출판을 지원하 고반정부단체의지원을명시하고있으며, 지원예산은미국의소리방 송예산의 10% 이상을명시하고있다. 정치적으로반이란국제여론을 조성하고반미정권을궁극적으로붕괴시키고자하는목표를담고있다. 이러한미국의법추진에이란은반이슬람성향으로국민의반미감정 이확산되고있으며, 미국은이를위해 2002 년에이란을테러지원국, 악의축으로지목했으며또한 을추진중에있다. 7 대불량국가로지목했고, 현재봉쇄정책 4) 이라크해방법 미국의대중동정책의핵심은중동지역국가들의독립을위협할수 있는세력이팽창하지못하도록하는것이다. 즉, 지역패권국가등장을 억제하는것인데, 이를위해걸프협력회의 (GCC: Gulf Cooperation Council, 이하 GCC) 국가들이집단방위및안보를위해긴밀하게협력 할것을촉구하고 GCC의개별국가들에대해서는적절한방위태세를 유지하는것을돕고미국과이들국가들간의쌍무적인방위협정을체 결해왔다. 다시말해미국은중동지역에서팔레스타인분쟁의평화적 해결을위한적극적인노력과더불어석유의지속적공급과중동지역 에서안정을저해하는 불량국가 들에대한강경정책이병행되고있다. 이것은이스라엘의안보와미국의국가이익을수호하고지속적인영향 력을행사하기위한현상타파적정책을수행하고있는것이다. 이라크가미국의위협세력으로인식되는이유는첫째, 이스라엘의안 보와중동지역평화를무산시키려는테러활동둘째, WMD의확산과운 반수단인미사일을확산시키는정책을편다는점등이지적된다. 31) 이 라크는미국에게잠재적인적대국으로인식되고중동지역안정을저해 하는최대위협국으로인식되고있다. 31) 김남수, 미국의대중동정책과한국안보와의상관성연구, 교수논총, 제 15 호, 1999, pp. 193~ 194. - 20 -
이러한문제점을해결하기위해, 미국은이라크에대해대대적인제 재조치를가했다. 이로인해이라크는 1990년 8월6 일 UN의경제봉쇄 조치로인해 1996 년초반까지식량, 의약품등생필품이절대적으로부 족하여이라크국민들이극심한생활고를겪었다. 또한석유수출도제 한됨에따라경제도심각하게악화되었다. 이후 1996년 5월조인된 UN 결의안 986 호( 이라크의생필품및의약품구입을위해석유수출일부 허용) 에따라 1996년 12월과 1997년 6월두차례에걸쳐조건부수출 이개시되기도하였다. 32) 이라크에대한미국의정책은단호하다. 미국의정책에이라크가도 전할경우즉각적인군사응징을가해왔는데, 걸프전이후시아파와쿠 르드족에대한학살에대하여비행금지선을설정하였으며, 1994년 10월 에는이라크가대규모의군사력을쿠웨이트국경부근으로이동시키자 미국은 불침번 ( 不寢番 ) 작전 (Operation Vigilant Warriors) 으로미군을 신속히쿠웨이트일대에전개함으로써이라크로하여금철수토록했다. 뿐만아니라 1995년 8월이라크가요르단에대하여위협적인태도를 취하자미국은요르단에대한지원태세를과시한바도있다. 또한 UN의경제제재와함께이라크내의대량살상무기의제조및 연구또는보유상태를확인하고발견하여제거하기위하여 UN안전보장 이사회가 1991년 4월3 일결의한제687 호결의안에의거, UN과국제원 자력기구 (IAEA) 와합동으로구성된 UN 특별사절단 (UNSCOM) 에게이라 크의대량살상무기를현지에서확인하고파괴할임무를부여하여이라 크의대량살상무기의확보와개발을저지하기위한활동을지속적으로 시행해왔다. 33) 미국은이러한이라크에대한여러가지제재조치가이라크국민을 위한것이아니고이라크의지도자를겨냥한것임을공공연히명시함 으로써이라크내에서의정치적변혁을촉구해왔다. 그럼에도불구하고 미국이취한일련의제재조치가이라크국민들에게경제적인압박을 32) 한국수출입은행, 중동편람, 한국수출입은행, 1996, pp. 71~72. 33) 김수남, 서방과중동강경국간관계발전전망과한국: 이란, 이라크, 리비아를중심으로, 정책연구, 124 호, 1997, pp. 255~ 258. - 21 -
가함으로써정치적분열을초래할것이라는미국의생각과는정반대의 양상을보여왔다. 즉, 이라크국민들은자신들이겪고있는고통을, 제 재를취하는미국의탓으로생각하여반미감정이고조되었으며, 이러한 과정에서오히려후세인의입지가강화된것이다. 1998 년이후미국은이라크에대해새로운정책을추구하기시작했 다. 1998년 11월클린턴대통령은이라크내의반정부세력을지원하여 이라크에새로운정부형성을위해노력할것으로선언했다. 뿐만아니 라국가안전보장보좌관버거(Sammuel Berger) 도 체재가지속되지는 못할것이며, 후세인이권력을계속유지하는것은미국국익에해롭기 때문에이라크반정부세력을강화시키는방안을모색하고있다 며클린 턴대통령의선언을강조했다. 34) 이러한정책을수행하기위하여클린턴행정부는이라크해방법 (ILA : Iraq Liveration Act) 을제정하고후세인정부를전복시키기위한반정부 세력조정을돕기위해이라크에특별조정관으로리차든 (Frank Ricciardone) 을임명하고 9,700 만달러를지원하기로하였다. 이지원 방안은이라크반정부세력에게통신장비제공등의제한적인지원에 한정되며, 군대지원이나훈련등의미군지원은약속하지않았다. 그 러나이러한미국의정책은동맹국들이지지하지않는정책이었고미 국이신중하게대처하지않으면봉쇄정책이흔들릴수있으며, 심지어 후세인정부전복을어렵게만들수있다는지적을받았다. 그러나 9 11 했다. 테러사태이후미국은이라크를선제공격하여후세인정권을교체 미국의대이라크봉쇄정책은광범위한경제제재, UN 무기사찰, 외 교적고립, 이라크군배치능력제한, 후세인억제를위한공습으로 이루어졌고결국국제사회의일부비난여론을감수하면서도사담후세 인정권을축출하고이라크에정권교체를이루었다. 34) 김혜영, 미국의대이라크경제제재정책, 이화여자대학교대학원박사학위논문, 2001, p. 76. - 22 -
5) 입법개입주의사례비교분석 자국의법을바탕으로미국이입법개입주의를펼친대표적사례인 쿠바자유민주연대법, 이란민주화법, 이라크해방법등 3개의법안을 정권교체, 반체제단체에대한군사지원, 경제제재, 방송지원, 인도적 지원, 민주화단체지원으로나눠살펴보면, 다음과같다. 첫째, 정권교체를명시한법안은이라크해방법 (to remove the regime headed by Saddam Hussein from power in Iraq and promote the emergence of a democratic to replace that regime) 과이란자유법 ( 이란민 주화법의골간을유지하며 2004 년 7 월상정: to support regime change for the Islamic Republic of Iran and to promote the transition to a democratic government to replace the regime) 이고, 정권교체를명시하지 않은법은쿠바자유민주연대법 (to seek a peaceful transition to democracy 라고하여 regime change 를규정하지않고있다) 과 2003 년이란민주화 법( 투명하고완전한민주주의달성을명시하고있다) 이다. 이라크해방법에는정권교체를명시하였고, 직접전쟁을일으켜정권 을교체한바있다. 반면정권교체를명시하지않은쿠바의경우는아 직정권이유지되고있다. 북한인권법도정권교체를명시하고있지는 않다. 정권교체와관련해서는이라크해방법이가장공격적이라고할 수있다. 둘째, 반체제단체에대한군사지원을명시한법은이라크해방법이 고, 군사지원을명시하지않은법은쿠바자유민주연대법과이란민주화 법이다. 미국이양성한이라크반체제병력은후세인정권을전복시키 는데큰역할을못했지만, 후세인정권이무너진다음탄생한군대와 경찰조직의뼈대를이루고있다. 셋째, 경제제재를명시한법은쿠바자유민주연대법과이란민주화법이 고, 경제제재를명시하지않은법은이라크해방법이다. 이라크의경우 1991 년걸프전이후국제연합에의해전면적인경제제재를이미받고 있는상태여서구태여규정할필요가없었다. 이란민주화법은미국으 로수출하는섬유나음식류에제재를가하는규정이있다. - 23 -
북한인권법에는경제제재를명시하지않고있다. 북한의경우도이미 경제제재를받고있는상태이다. 쿠바에대한경제제재는쿠바와거래 하는외국기업에대한제재, 쿠바내미국인재산거래금지등을명시 하고있지만실제적으로큰효과를거두지못했다. 이법을제정하기 30 년전부터경제제재가이루어져오고있었기때문에카스트로정권 의존립에는큰타격을주지못한것으로평가할수있다. 넷째, 방송지원은쿠바자유민주연대법, 이라크해방법, 그리고이란민 주화법이모두명시하고있다. 쿠바자유민주연대법은쿠바가민주화될 때까지 TV 와라디오방송을계속한다고규정하고있다. 이라크해방법 도이라크민주화단체가 TV와라디오방송을할수있도록지원하는 내용을담고있다. 이란민주화법도상징적인내용을담고있는데, 이란 을대상으로했던방송은반이슬람성향을지나치게노출하여오히려 이란국민들이미국에대한반감을갖게했다는평가를받고있다. 다섯째, 인도적지원은쿠바자유민주연대법, 이라크해방법에는규정이 있고, 이란민주화법에는명확한규정이없다. 쿠바자유민주연대법의경 우 NGO 가식량이나의약품, 그리고의료기기를지원하는데대해규제 하지않고있다. 이라크해방법의경우는후세인의영향권에서벗어나 쿠르드족의해방구에있는사람들을지원하기위한조항이명시되어 있다. 이란민주화법은인도적지원에대한구체적인내용을담고있지 는않지만지진등돌발사태가발생했을때미국이인도적인긴급지원 을행한바있다. 북한인권법도인도지원관련규정을담고있다. 여섯째, 민주화단체지원은쿠바자유민주연대법, 이라크해방법, 그리 고이란민주화법이모두명시하고있다. 쿠바자유민주연대법은인권, 민주화단체지원을 4 가지정도담고있다. 첫째는민주주의사상을담 고있는서적, 비디오, 카셋트지원, 둘째는정치범과그가족에대한 인도지원, 셋째는인권, 민주화단체에대한지원, 넷째국제인권단체 의쿠바방문및영구체류지원등이다. 이라크해방법은지원할수있 는민주화단체의성격을명확히규정하고있다. 특히이라크소수민 족분리독립운동을추진하는단체는지원대상에서제외하고있다. 이 란민주화법은민주화의구체적인방식으로정교분리에대한찬반을 - 24 -
국민투표를통해확인한다는점을명확히하고있다. 그런데이는이란 의민주화단체들이주장해온것으로서, 이들의입장을지지하기위한 것이다. 2. 미국인권외교정책의본질 17 세기후반유럽의지적혁명과함께싹튼인권사상은그후영국, 프랑스, 미국혁명의정신적인바탕이되었다. 제2차세계대전중인간 학살과같은비극을통해인간이얼마나잔인할수있는지를경험하고 난후인권은전세계적인이슈가되었다. 인권유린을막기위한국제 사회의노력은 1948년 UN의세계인권선언을시작으로구체화되었고 이선언문에포함된인간의권리는이제보편적인가치로받아들여지 고있다. 35) 미국은자유주의사상의실천을목표로건국되었다. 이는 개 입 (engagement) 과 확산 (enlargement) 을외교정책의기조로삼아온미국 의입장에그대로잘반영되어있다. 미국식민주주의와자본주의라는 미국적가치의확산이미국의이익과직결된다는판단아래, 이에어긋 나는상황에대해이를시정하고자대외개입을해왔다. 문제는이러한 인권문제를이유로한미국의개입이과연진정으로전세계적인인권 보호를위한것인지아니면다른국익을추구하기위한수단적인것인 지의심스럽다는것이다. 36) 특히미국은자국의법에기초하여인권의보편성을주장하고있는 데, 국제법상인권을보호할의무에대해 1961 년대외원조법 (Foreign Assistance Act of 1961) 502B 조항에제시하고있다. 이법안은 1976 년 502B 조항에대해수정되었는데, 그의미는다음과같다. 첫째, 국제적 으로인정되는인권을보다더준수할것을고무하는것이미국외교 정책의가장중요한목적이라는점, 둘째, 특별한경우를예외로하고 35) 김유남외, 21 세기국제관계연구의쟁점과과제, 박영사, 2000, pp. 355~ 356. 36) 이상환, 미국의인권외교정책 : 코소보와동티모르의사례비교, 국제정치연구, 제4집 2 호, 2001, p. 64. - 25 -
국제적으로인정되는인권을지속적으로심각하게침해하는국가들에 대해서미국은안보관련원조를하지않는다는점, 셋째, 국제안보에 관한원조는인권보호를장려할수있도록이뤄져야하고미국이국내 적으로인권침해를일삼는국가들과동일시되는것을피할수있도록 행해져야한다는것이다. 이러한대표적인조항이외에도미국은인권 보호와관련하여미국의대외정책에일정한조건과한계를설정하는 특수한국내법조항들을많이가지고있다 37). 미국의그동안의대외정책추진과정을살펴보면, 철저히자국의이 익이인권보호에앞서있다는것을알수있다. 특히냉전시기에는군사 적인안보를중시하여카터행정부 (1974~ 1981) 시절을제외하면거의 인권문제를외교정책의주요의제로삼지않았다. 제2 차세계대전이후역대미행정부의인권외교정책을요약하면, < 표 2> 와같다. 38) 2 차세계대전이후미행정부의인권외교정책은무시, 관심, 등한시, 새로운관심의 4 시기로크게구분할수있다. 우선 1945년부터 1974 년까지트루먼, 아이젠하워, 케네디, 존슨, 닉슨행정부는봉쇄정책기 조하에군사적인안보를중시하여서유럽외교강화에중점을두어 인권문제를외교정책의주요의제로삼지않았다. 1974 년카터행정부가들어서면서인권외교가도덕적가치에기초한 신외교정책으로등장했지만, 이마저도의회의반발로획기적인인권외 교가수행되지못했다. 이후신보수주의기치를들고등장한레이건행정부및아버지부 시행정부의경우도신보수주의대외정책기조하에미국의경제적 군사적지배권의재건을위해모든역량을쏟아부었다. 이후 1993 년등장한클린턴행정부는 개입 과 확산 의기조하에 수단으로서의인권을외교정책으로사용했으며, 부시행정부도이러한 37) 박영호최선근, 미국레이건행정부의대외인권정책에대한규범적비판, 국제정치논총, 35권 2 호, 1995, pp. 252~ 258. 38) 김동한, 미국의인권외교정책과한국의민주화, 극동문제연구소, 1991, pp. 327~ 328. - 26 -
기조를유지하고있다. 구분 무시 (1945-1974) 관심 (1974-1981) 등한시 (1981-1993_ 새로운관심 (1993- ) 트루먼 정권 아이젠하워케네디존슨 카터 레이건 부시 클린턴부시 닉슨 외교정책주요관심사 봉쇄정책기조에서서유럽외교강화, 인권문제를외교정책의주요 의제로삼지않음 인권외교가도덕적가치에기초한신외교정책으로등장 신보수주의 대외정책기조 하에미국의 경제적군사적 지배권의재건 개입과확대기조하에수단으로의인권을강조 < 표 1> 제2 차세계대전이후미국행정부의인권외교정책발전과정 특히냉전이후에는철저하다시피미국의인권외교정책이자국의이 익과연관시키고있다. 예를들면클린턴행정부시절반미적인국가들 인리비아, 이라크, 이란등에대해서는인권문제를지속적으로제기한 반면, 친미적국가인이스라엘, 이집트, 모로코, 사우디아라비아, 쿠웨이 트등에대해서는언급을자제했던점을들수있다. 미국의많은정치학자들은 1990년대이후미국과국제사회가국제분 쟁을풀어온여러방정식중하나로이른바 인권차원의개 입 (humanitarian intervention) 을꼽는다. 1993 년소말리아, 1995 년보스 니아, 1999년코소보와동티모르위기때국제사회는인권보호명목으 로군사개입을했다. 그러나 1994년르완다에서 50만명이상비전투원 들이학살을당했을때, 미국을비롯한유럽국가들이개입을미적거린 바있다. 또한보스니아, 코소보, 동티모르의경우에도학살의바람이 한창불고난후에늑장개입했다. 과연왜미국은이러한선택을한것인가? 소말리아내전의경우를 - 27 -
분석하면, 다음과같은유추가가능하다. 즉, 1993년미국은소말리아 군벌아이디드를잡으려다오히려 18명의사망자를내자미국은즉각 철수명령을내렸다. 즉십수명의미군의생명이내전과기근속에서죽 어가는수십, 수백만명의소말리아보다소중했기때문이다. 보스니아 나코소보도마찬가지였다. 그결과많은국제정치학자들은 인권보호 를앞세운군사적인개입뒤에는자국의국익을챙기려는의도가도사 리고있으며, 미국의인권외교정책은철저히자국의이익과연관시키 고있다고지적한다. 39) 1940 년대미국루스벨트대통령은인권문제를잘만활용하면새로운 정책과기구창설에대한국내의지지를얻어내고간단하게비판세력의 입을막아버릴수있음을보여주었다. 1970년대카터대통령은환멸과 쇠락의시대에인권문제를선거에활용했고, 부시시니어와클린턴대 통령시대에는인도주의적개입을통해인권이자칫불쾌할수있는 외부간섭을그럴듯한모습으로치장할수있게했다. 이들사례는인권 운동이대부분다른나라의억압이아니라강대국의국내자극으로부 터촉발된다는것을보여주었다. 마찬가지로미국정부는인권운동의 성공여부를해외가아닌자국의반응으로판단하는경향 40) 을보여왔 다. 39) 김재명, 아프리카내전씨앗미국이뿌렸다, 주간동아, 제325 호, pp. 50~51. 40) 커스틴셀라스, 오승훈 ( 역), 인권, 그위선의역사, 은행나무, 2003, pp. 21~22. - 28 -
제 3 장미국의 2004 북한인권법 제정의전략 적의미 제1절 2004 북한인권법제정배경과과정 1. 2004 북한인권문제는 북한인권법제정배경 1980년대후반부터국제사회의관심사항으로부각 되어왔다. 국제사면위원회 (AI), 아시아와치 (Asia Watch) 등국제 NGO 를중심으로북한내정치범문제와러시아벌목공, 탈북자문제가 거론되었다. 특히 1990년대중반이후북한경제난이심화되면서 UN과 산하기구등을통해국제인권레짐차원에서탈북자강제송환문제, 식 량난으로인한주민들의생존권, 정치수용범의인권유린문제가공개적 으로거론되었고 UN 인권소위원회등을통해북한인권문제개선을촉 구하는결의안이채택되는등꾸준히대북인권문제가제기되었다. 그 러나이러한문제제기는법적인구속력이없기때문에국제적으로부 정적인여론과비판이라는간접적인제재외에북한체제안보에직접 적인위협을줄수없었던것이사실이다. 1) 북한인권법이논의되기전에도북한인권문제는이미국제사회의우 려사안으로부상해왔다. 1997년과 1998년에열린제 49차및 50차 UN 인권소위원회에서북한인권결의안이채택되었고, 이러한 UN의결의안 채택에불만을갖은북한은국제인권규약으로부터탈퇴를선언한바 있다. 그럼에도불구하고북한인권문제에대한국제사회의관심과우려는 지속되어 2003년과 2004년에열린제59차및 60차 UN인권위원회에서 북한인권결의안이채택되었다. 또한 2004년 7월10 일북한의인권실태를 조사할 UN인권위원회북한인권특별보고관으로비팃문타폰태국출라 1) 이원웅, 북한인권문제의국제적쟁점과정책과제, 북한조사연구, 제6권 1 호, 2002, pp. 222~ 249. - 29 -
롱콘대교수가임명된바있다. 2) 북한의핵문제를둘러싼국제적인관심이증가하고있는가운데, 북 한의인권문제가새롭게수면위로등장하고있다. 미국의고위관리뿐 만아니라미국무부의각종인권관련보고서, NGO 단체, EU 및 UN 등 에서북한내의인권의열악상을제기하면서북한에대한인권개선압 력이강화되고있는형국이다. 북한은 1990 년대초부터경제적사회적문화적 측면에서경제침 체와식량난으로최소한의의식주를보장받지못하고있으며, 의료체계 와의료서비스는거의마비상태에빠져있고, 교육은비정상적으로운영 되고있다. 시민적정치적 측면에서는공개처형, 정치범수용소운영같은신 체의자유에대한위반, 거주이전및언론출판집회결사사상종교의 자유권에대한실질적인보장이이뤄지지않고있다. 특히 2004년미 국무부가발행한국제종교자유에관한연례보고서에따르면북한을 비롯하여이란, 중국, 수단, 에리트레아, 베트남, 미얀마, 사우디아라비 아등총 8 개국을종교탄압국가로지목했다. 3) 미국은그동안북한의인권문제에대해정치적고려때문에북미 간협상테이블에서공식적으로문제를제기하기보다는연례 각국인 권실태보고서, 종교자유보고서 및 UN에서의발언등을통해우회적 으로북한의인권문제를제기해왔다. 그런데부시행정부출범이후북한인권문제에대해적극적으로제 기하기시작했는바, 이는이전의클린턴행정부와비교해서뚜렷한변 화를보이고있다. 현재미국은국무부, 국가산하위원회, 의회및 NGO 등의다양한채널을통해북한인권문제를제기하고있으며, 대통령을 포함하여고위인사들이직접문제제기를하고있기도하다. 토머스허 버드전주한미국대사는한기고문을통해 인도주의적관심사 항 (humanitarian concerns) 들도북한과의회담의제로다루겠다 4) 고밝힌 2) 연합뉴스, 2004. 7. 12. 3) 워싱턴포스트, 2004. 9. 16. 4) 조선일보, 2002. 2. 15. - 30 -
바있다. 또한국무부의아미티지부장관도 미국의입장에선북한핵 문제가우선처리사안이지만, 전진배치된북한재래식무기와미사 일, 인권문제등을해결해야만관계정상화가가능하다 며인권문제를 거론했으며, 켈리차관보역시지난 2003년 8월27일베이징 6자회담 첫날기조연설에서북한의핵무기선포기를거듭요구한후재래식무 기, 테러, 인권, 납치, 마약문제등을협상대상에포함시키겠다는입장 을분명히하는 5) 등미국은북한의인권문제까지북미간 협상의제에 포함시키고있다. 6) 북한인권에대한미국의관심과우려는인권단체와미국무부의 북 한인권연례보고서 등을통해꾸준히제기되어왔다. 이러한가운데 제정된북한인권법에대해서는첫째, 북한인권법안은미의회가처음으 로북한인권에관한입법화절차를진행했다는점과둘째, 그성격이 미행정부의대북정책의일환인지아니면, 인권단체의북한인권개선운 동성격이강한것인지를판단할필요성이있다. 그동안미국은대북정책과관련하여핵미사일 등군사적인이슈 를우선시하는입장을취했으나, 부시대통령의 악의축 발언이후 북핵문제와함께인권문제가미국의관심사로부각하고있다. 특히제 임스켈리특사가지난 2002년 10월 3일부터 5일까지북한을방북했을 당시, 북한의대량살상무기, 미사일개발프로그램과미사일수출, 북한 의재래식병력위협, 인권침해상황, 극심한인도주의적상황이미국 의우려사안이라고명시함으로써 7) WMD와함께인권문제도주요의 제로다룰것을암시한것은의미하는바가크다고할수있다. 북한인권법은인권유린이자행되는북한의상황에대해인권을최우 선의가치로생각하는미국이북한에대해정부차원의지원을하며, 또 한심각한문제가되고있는북한이탈주민에대한보호와망명을받아 주겠다는명분을가지고있다. 5) 문화일보, 2003. 8. 30. 6) 이인호, 국제사회의북한인권문제제기동향과대책, 국제문제연구, 제 11 호, 2003, p. 223. 7) 연합뉴스, 2002. 10. 5. - 31 -
그러나현재유엔안보리에는이미인권위원회내에북한인권위원회 가존재하고있으며, 이위원회는여러국제단체와함께북을지원하는 일을하고있다. 또한최근에는탈북자들을수용할수있는시설과탈 북자에대한망명을허용하는부분까지합의를도출해가고있는상황 을감안할때, 북한인권법제정배경의순수성에의심의여지가있다. 물론, 미국의회는 북한인권개선을위한순수한동기 라고설명8) 하면 서, 인도주의적인차원에서북한의인권에대한진정한우려와상황개 선을위해이법안을통과시켰고냉전시절에도소련과대화채널을 갖는동시에소련국민의인권문제를제기했으며, 옛소련도이를적대 적인행동이라고화를내기도했지만, 안보문제와인권문제를미국은 동시에다뤘고결국은긍정적인결과를냈다 9) 고주장하고있지만, 반 면에북한이핵이라는카드를들고나온데대한일종의응징이며, 그동 안의지원중단이나무역중단등을이용하던상황에서탈피하여인류의 가장기본적인덕목인인권이라는공적인수단을통해국제사회의주 위를환기시켜미국의의도에동조하게하여결국북한을자국의법으 로응징하려는의도를담은법안이라는주장도있다. 2. 2004 북한인권법제정과정 북한인권법이제정되기이전에도탈북주민및망명자들에대한사항 등을규정하는입법시도가있었는데, 바로 2002년 10월 18일샘브라 운백(Sam Brownback) 상원의원이제출한 2002 북한난민구호법 (The North Korean Refugee Relief Act of 2002) 과 2003 북한자유법안 (North Korean Freedom Act of 2003, 이하북한자유법안, 의안번호 S.1903 ) 이 다. 10) 북한자유법안은 2003년 7월미국 NGO 들이결성한 북한자유연 합 이 북한자유법안 초안을준비한이후 2003년 11월20 일에샘브라 운백(Sam Brownback) 상원의원등 2 명이상원에공동으로발의했으며, 8) 연합뉴스, 2004. 10. 5. 9) 동아일보, 2004. 10. 30. 10) 홍완식, 2004 북한인권법안 의입법경과, 내용및전망, 주간해외동향, 제71 호, 2004, pp. 12~14. - 32 -
동법안은동일한명칭과내용으로하루뒤인 2003년 11월21 일짐리 치하원의원등 4인에의해연방하원에도제출11) 되었다. 이법안은북 한인권법보다규정수도많고상세한내용을담고있어서북핵 6자회담 에부정적인영향을미칠수있는내용이있기때문에심의가지연되 었고, 이러한이유로인해 2004년 3월에내용이완화되고법안의명칭 도변경된북한인권법이제출된것이다. 북한인권법은미국연방하원외교위원회아태소위원장으로 있는 공화당소속짐리치(James Leach) 의원이대표발의하고, 29인의의원이 공동발의하여 2004년 3월23 일제출되었고, 동년 7월21 일하원본회의 에서만장일치로가결된후, 2004년 9월28 일에는상원본회의도통과 되었다. 12) 또한 2004년 10월7 일백악관으로이송된이후동년 10월18 일 부시대통령이북한의인권과자유신장을돕기위해 2004 북한 인권법안 에서명했다 는백악관공식성명 13) 을통해부시대통령이전격 서명한사실이밝혀졌다. 북한인권법이의회에제출된지 6개월만에상하양원을통과한것 처럼예상보다빨리통과된주된요인은북한정권교체가목적인매파 보수주의자들과강압적기독교신자들이노력한결과라는지적 14) 뿐만 아니라기독교복음주의우파의표를의식한민주당상원대표톰대 슐의원의강력한요청을민주당지도부가받아들였기때문인것으로 알려졌다. 15) 그러나아이러니컬하게도톰대슐상원의원은이번의회선 11) 의안번호 H.R.3573 ; 하루전인 2003 년 11월20 일연방상원에제출된법안인 S.1903 과동일한명칭과내용을가지고있다. 양원제의회제를채택하고있는미국에서는법안이하원과상원의양원에서모두가결되어야하며, 조속한법률통과를원하는경우에는이처럼동일한법안을거의동시에양원에제출하는경우가있다. 12) 2004 북한인권법안은상원에통과된이후 2004 년 10월4 일하원을재통과했는데, 그이유는상원통과시일부조항이수정되었기때문임. 13) 서울신문, 2004. 10. 20. 14) 오마이뉴스, 2004. 12. 2. 15) 미상원의핵심관계자의말을인용하여 ( 상원외교위원회의민주당간사인) 조지프바이든의원은북한인권법안을빨리통과시킬생각이별로없었던것으로안다 며, 북한인권법안을빨리통과시키라는로비는주로기독교우파쪽에서많이들어왔고, 이압력에가장민감하게반응한쪽이대슐 - 33 -
거에서낙선한것으로전해졌다. 16) 상원대표였다 고주장. 대슐의원은이번에사우스다코타에서공화당하원의원출신의존선과맞붙었는데, 이곳이 11월2 일선거가치러지는 34개상원의석중가장치열한격전지로꼽힌다고설명했다. 한겨레신문, 2004. 10. 25. 16) 뉴욕타임즈, 2004. 11. 4. - 34 -
제2절 2004 북한인권법의주요내용 1. 2003 북한자유법안과 2004 북한인권법의차이 북한인권법의내용을살펴보기위해서는 2003 북한자유법안 과 2004 북한인권법 의차이를살펴볼필요가있다. 17) 양법안의가장중요한차이점은북한자유법안내용가운데 6자회담 에지장을초래할가능성이있는조항을수정보완했다는 것이다. 북 한자유법안과는달리북한인권법은 대북인도적및여타원조에부과 한엄격한전제조건이대통령의행동을제한하지않도록대통령이국 가안보이익상필요하다고판단할경우동전제조건의적용을유보 (presidential waiver) 할수있다 는조항이신설된것이다. 또한북한자유법안의 대북협상시핵무기, WMD, 미사일, 재래식무 기, 테러, 한반도의항구적평화정착방안, 인권문제가핵심의제로포 함되어야한다 는조항(sense of Congress) 이북한인권법안에는 대북협 상시북한인권문제가주요요소(key element) 로다루어져야한다 는 보다덜자극적인문안으로대체되었고, 북한이완전한경제개혁을이 루기전까지는대북무역제재해제및경제원조제공을할수없다 는 조항은삭제됐다. 그리고북한을불필요하게자극할가능성이있는조항을수정보완 했는데, 예를들면, 법안제목을 북한자유법안 에서보다중립적인 북 한인권법안 으로변경한점, 대북라디오방송시간연장목표를 24시간 에서 12 시간으로축소한점, WMD 관련정보보유자에대한특별비자 및 WMD 제보센터 조항삭제한점, 및 북한범죄행위대책반 설립 조항, 북한의종교자유관련청문회개최조항, 북한아동의미국입 양관련조항, 북한인권상황토론회를개최하는한미일 NGO 재정지원 조항등을삭제한것을들수있다. 뿐만아니라우리나라의통일정책에지장을초래할가능성이있는 조항을수정보완했는데, 동북아국가들이대량살상무기확산방지구상 17) 국회의원의정활동요구자료, 외교통상부, 2004.12. - 35 -
(PSI: Weapons of Mass Destruction Proliferation Security Initiative, 이하 PSI) 등북한정권의붕괴를유도하기위한제반정책에협조하지않을 경우, 북한이실제붕괴되었을때미국의재정지원을받을수없다는 조항을삭제한것이그것이다. 마지막으로목적부분에북한자유법안에는 유엔의인권장전들에따 라 북한의인권을존중하고보호한다는구절이있는데, 북한인권법안 에는이문구가빠져있다. 미국이다른나라의인권에대하여개입하 는경우통상적으로 유엔의인권장전들에따라 라는문구를사용했는 데, 북한인권법안에는빠진것을우연이라고보기는어려울것같다. 18) 비록형식이나마그러한구절이들어있는것과그렇지않은것은실 제운용에서큰차이를낳을수있기때문이다. 2. 2004 북한인권법의주요내용 북한인권법은심의과정에서수정된부분이있다. 우선 2004년 7월21 일하원본회의제출시변경된내용으로는탈북자들의미국 망명및 미국정착을용이하게하기위한각종특혜조항예를들면, 난민심사 대상자자격부여, 임시입국허가, 임시보호지위, 망명신청기간중 고용허가부여등은삭제됐고, 북한내부에서활동하는 NGO들을위한 지원과관련하여대통령에게 2005년부터 2008년까지매년 1억불이상 의지출을승인한다는규정도삭제됐다. 또한 2004년 9월28 일상원을통과할당시에도변경된내용이있는데, 대북인도적및여타원조에제반전제조건을부과하는내용을법적 구속력이없는 의회의입장 (sense of Congress) 으로완화하여이에따 라대통령의유보조항은불필요하게되어삭제되었고, 반면에북한인 권특사임명조항은신설되었으며, 지역인권대화추진조항도신설되었 다. 북한인권법안의제정목적은첫째, 북한내기본적인인권의보호와 18) 정태욱, 북한자유법안및북한인권법안에대한비판적논평, 영남법학, 제10 권 1 호, 2004, pp. 191~ 192. - 36 -
존중, 둘째, 탈북자들의곤경에대한보다지속적인인도주의적해결책 촉진, 셋째, 북한내인도주의적지원의투명성과접근성, 모니터향상, 넷째, 북한안팎으로의자유로운정보흐름촉진그리고마지막으로민 주적인정부체제하에서한반도의평화통일가속화로정리할수있다. 이법안은전체 3개장에 18 개조문으로구성되어있다. 우선총칙부 분에 5개조항을두어제1 조에서법률의약칭, 제2 조에서목차, 제3조 에서북한에대한의회의보고서 19), 제4 조에서법률의목적, 제5조에서 법률용어의정의에관하여규정하고있다. 제1 장은북한주민의인권신장 (Promoting the human rights of North Koreans) 에관한 5 개조문을두고있다. 즉, 북한과의협상에서중요한 요소가인권문제임을천명하고대통령에게북한인권, 민주주의, 법치 주의, 시장경제를육성지원하는민간비영리 단체에 2005년부터 2008년까지매년 200만달러를지원할수있도록하고또한동일한기 간에동일한액수를북한내에서의정보자유를촉진하기위한자금으 로사용할수있도록대통령에게위임하고하루 12시간이상대북방 송을할수있도록자유아시아방송 (Radio Free Asia) 과미국의소리 (Voice of America) 방송을포함한기관에재정지원을하도록하고있다. 한 제2 장은북한주민에대한지원 (Assisting North Koreans in need) 에관 3 개조문을두고있다. 즉미국정부가예산을지원하는북한주민에 대한모든인도적지원활동을 2년주기로인권개선상황을 1년주기로 의회에보고하도록하고있다. 또한북한주민에대한지원이다른목적 으로사용되지않도록분배과정의투명성을확보하고이를모니터하 도록했다. 특히북한정부에인도적지원20) 또는인도적지원이외의 19) 법률안에포함된이보고서에는북한의인권상황이간략하게서술되어있다. 북한의독재체제하에서인권침해가조직적으로자행되고있으며, 정치범의규모및이들에대한가혹행위, 1990 년이후많은아사자를발생시킨기아의실상, 중국으로의대량탈출과탈북자들의피납피살폭행강제 결혼북한송환한국으로의 탈출등의내용이서술되어있다. 20) 북한인권법안에따르면, 인도적지원은 1 국제적기준에따른지원의전달배분감시 2 지원이실수요기준으로전달됨, 주민에대한정치적보상또는강요수단으로불사용 3 의도된수혜자에게지원이전달되고수혜자에게지원의출처통보 4 북한전역에서취약집단에대한인도적접근허용 - 37 -
여타지원 21) 을구분하였다. 미국대통령은미국의국가안보이익에부 합한다고판단할경우북한정부에대한인도적및여타지원제공 금지조항적용유보를가능토록했다. 또한탈북자들에대한난민캠프 설치및임시수용소설치등인도적지원이나인신매매희생자인북 한여성을위한인도적지원을제공하는단체나개인에게 2005년부터 2008년까지매년 2천만달러를사용할수있도록대통령에게권한을 부여하는규정을두고있다. 제3 장은탈북난민의보호 (Protecting North Koreans Refugees) 에관한 5 개조문을두고있다. 우선국방부에법시행후 120일내에탈북자에 관한보고를연방하원과연방상원에제출하도록의무화하고있으며, 북한국적자가미국에난민이나망명신청을할경우이들의신청을미 연방법상의관련법에따라심사함에있어서이들을대한민국국민으로 인정하지않을수도있음을규정하고있다. 이는북한주민들이한국 헌법하에서누릴수있는국적권으로인해미국에서난민지위또는 망명신청자격을박탈당하지않는다는취지로북한주민들이한국헌 법상누릴수있는국적권을침해하기위한것이아니며, 이미한국국 적을취득한북한주민에게는적용되지않음을명시하고있다. 또한유 엔난민고등판무관실 (UNHCR) 이탈북지원단체및전문가와협력하여 중국내탈북자들을지원할수있도록중국정부와의관계등에대한 규정도두고있다. 미의회가제정한북한인권법과유사법들을비교정리하면 다음과 같다. 을명시하고있다. 21) 북한인권법에따르면, 인도적지원이외의여타지원의경우 1 종교의자유등기본적인권존중 2 북한주민과미국거주친척간가종상봉허용 3 납북된일본인및한국인관련정보공개 4 납북자및가족에게모극귀환허용 5 교도소, 노동수용소개선및이에대한국제기구의감시허용 6 정치적표현활동의자유허용을명시하고있다. - 38 -
구분 미국 미국이라크해방법 미국이란북한인권법 (2004) (1998) 민주화법 (2003) North Korean Iraq Liberation Iran Democracy Human Rights Act Act Act 1. 법제정명분 후세인정권교체이란민주화달성민주적정부체제하 (2 조,12 항) 및 (3 조.1 항) 및한반도평화통일 ( 4 민주정부수립 (2조 13 평화적정권교체 (3 조.5 항) 항 ) 조.2 항) 2. 근거및배경 인권탄압 / 테러지원국인권탄압 / 테러지원국인권탄압 / 테러지원국 WMD 개발시도 WMD( 생화학무기 ) WMD개발시도 ( 생화학무기)/ 미사일개개발시도 / 미사일개발 ( 핵. 화학무기 ) 발 ( 최근핵개발우려 ) / 미사일개발 / 핵개발시도 3. 주요수단 반정부라디오방송반정부라디오방송반정부라디오.TV 방송및지원지원/ 반정부단체지원영상. 출판지원탈북자지원단체지원등반정부단체지원등등 반후세인정권지지세 반이란국제여론조 반정부지지세력확 4. 정치적목표 력확대 / 반미정권붕 성 / 대 / 괴 반미정권붕괴 반미정권붕괴 5. 해당국반응 이라크국민반미감정반이슬람성향으로확산국민반미감정확산 핵협상불참표명 6. 지원예산 9900만달러 미국의소리(VOA)' 방송예산 10% 이상 9600만달러 7. 미국의조치 테러지원국, 테러지원국, 테러지원국, 악의축으악의축으로지목악의축으로지목로지목(2002),7 대불량 (2002) (2002), 국가, 후세인정권무력 7 대불량국가, 7 대불량국가, 봉쇄전복봉쇄정책및강경대정책응 2002.12 IAEA사찰관추방, 핵개발계획 8. 진행과정 2003.10 영, 프, 독과시인 1998 까지, 핵시설가동보규 유엔무기사찰수용합의 2003.2 안보리 회부결정 1998.10 2004.4 핵프로그램 법안상. 하원통과부분적보류 2003.9 IAEA 핵 폐기 1998.12 2004.9 IAEA, 촉구결의안유엔사찰단비난결의안채택 현장조사거부, 2004.9 법안유엔무기사찰단철수 2004.9 핵사찰거부, 상. 하원통과 2003.1 2004.10 IAEA 이란 2004.10 미( 캐리미미이라크무장해체핵문제회부여부민주당대선후보국제적지지요구논의포함), 북한에대한 선제공격가능성 시사 9. 군사행동가능성 2003.3 미국, 이라크침략 < 표 2> 북한인권법과유사법비교 2004.9 미국, 이란고립및군사적긴장고조 2004.10 한반도긴장고조? - 39 -
제3절미국의 2004 북한인권법제정의전략적의미 북한인권법은미의회를비롯한북한인권문제에대한정가와여론의 우려를반영하여미국의대응방향과정책을제시하는의미를갖는다 고할수있다. 이러한북한인권법은미행정부의대북정책에새로운 협상의제를부여하는반면, 북한에게는불리한조건을형성할수있 다. 북한인권법이발효되면미의회의북한인권에대한초당적인관심 의표명으로북한인권개선과민주주의향상등의명목으로 2005년부 터 2008년까지 4년동안매년최대 2,400 만달러까지지원될자금덕 분에탈북자지원단체와북한내부의민주화를목표로하는단체들의 활동이활발해질것으로전망된다. 문제는이들의활동이북한정권에대한압박을가중시키는효과가 분명히있다는것이다. 또한실질적인북한인권개선과북한의개혁 개방촉진효과에대해서는양론이있다는점이다. 즉탈북자사후처 리를위한국제적인체제가갖춰지지않은상태에서이법이대책없 이탈북자만양산하는결과를빚는것아니냐는우려이다. 실제중국의 북한국경선감시와탈북자단속강화, 북한의내부통제강화등이단 기적으로나타나고있다. 22) 미연방의회에는무수히많은법률안들이제출된다. 2001년부터 2002 년까지의 107대의회기 23) 에제출된법안건수는상하양원을합하여 총 9,126 건이었으며, 근래매의회기마다약 1만건내외의법률안이 제출되는데, 이중 5% 에서 8% 정도의법률안만이의회를통과하여법률 로공포된다. 이러한미의회의특징을감안해볼때, 북한인권법이법 률로확정된현시점에서이법이가지는의미를되새겨볼가치가있 다. 또한미국이어떠한의도를가지고이법안을통과시켰는지그중 22) 중앙일보, 2004. 11. 20. 23) 우리나라의의회회기는 4 년단위로바뀌지만, 현재제108 대인미연방의회는 2 년단위로바뀐다. - 40 -
요성을파악할필요가있다. 법률이의미하는것과법률이의도하는것은동일할수도있고다를 수도있다. 즉, 법률이의도한것과동일한효과가나타날수도있고 다른효과가나타날수도있다. 이법안이한반도와한반도를둘러싼 국제정세에어떠한효과를미칠것인지는아직까지예측하기힘들다. 다만, 이법안이미의회를통과하여부시대통령까지서명한현시점 에서북핵문제로인해전세계적인관심사로등장한한반도와이를 둘러싼주변국들에미치는영향이있다는것은틀림없다. 이법률이발 효되면북한주민들에대한탈북과망명유도및이에따르는북한주민 들의대량탈북등이있을것이라는견해도있으며, 이러한사태에위 기감을느끼는북한의대응과대량탈북사태로인한중국등주변국 의외교적경제적군사적 대응전략의틀이크게바뀔것이라는예상 도있다. 미의회하원국제관계위원회는북한인권법안에대하여다음과같은 입장을밝히고있다. 24) 첫째, 북한인권문제는장래북미관계, 북한과 동북아시아국가들과의관계에중요한관심사이고둘째, 미국은북한에 라디오방송에대한지원을확대해야하고셋째, 미국은북한의인권증 진및개선에중요한역할을갖고있고넷째, 탈북자에피난처를보장 하는 일차피난민 정책(first asylum' policy) 을채택하기위한국제적 동의를베트남의경험을살려추구해야하고다섯째, 중국정부는 UN난 민고등판무관실이탈북자들에접근하도록허용하여탈북자들이난민인 지, 그들이지원을요구하는지를판단할수있도록해야하고여섯째, 미국은북한주변국들이탈북자들에게인도주의적임시입국또는임 시보호지위와같은조치를취하도록해야한다는것이다. 또한행정부의수장인대통령에게도첫째, 북한에서인권민주주 의법치 그리고시장경제발전을장려하는시민단체들에게자금을제 공하고둘째, 북한정부의통제를받지않는정보원천을더욱활용하여 24) 국가인권위원회, 미하원통과, 북한인권법안의내용과영향분석, 국회법제사법위원회보고서, 2004. 10, pp. 7~8. - 41 -
북한에서정보의유용성을확대하고셋째, 세계식량프로그램 (WFP) 과 미민간단체들을지원하여이들이북한주민들에게인도주의적지원을 하도록하고넷째, 북한당국의허락없이북한을떠난북한주민들에게 인도주의적법적 지원을제공하는단체나사람들을지원하여야한다 는것이다. 미국의북한인권에대한관심은돌발적이고개별적인사건이아니 라북한인권정책의변화라는큰흐름속에서이뤄졌다고할수있다. 즉 2003년여름에미국은북한이탈주민수용정책을검토하고있었고 동년 11월20 일이를해결하기위해법적인시도가있었다. 북한자유법 안이그것이다. 이법안은마이클호로위츠허드슨연구소선임연구원 과수전솔티디펜스포럼회장등이적극적으로참여해마련된것이 다. 그렇다면, 북한인권법의정치적인의미는무엇인가? 두가지측면에 서살펴볼수있는데, 25) 우선, 인도주의적인차원을들수있다. 예컨 대, 브라운백의원의발언속에서이와같은배경의실마리를찾아볼 수있다. 그는북한이탈난민을받아들이는것은대단히강력한인도 주의적조치라고주장한바있다. 미국이북한이탈주민수용을검토하 기시작한출발점이인권문제였다는점은사실이다. 그러나아프가니스 탄과이라크의경우처음에는인권에대한강조로시작해서결국군사 력을통한 주민해방론 으로이어졌다는경험을볼때, 다양한가능성 이존재함을알수있다. 둘째, 미국내강경파들이대북압박수단으로북한이탈주민수용방 안을구상하고있다는것이다. 루가위원장은 미국의북한이탈주민 수용정책으로인해북한주민들이더많이북한을이탈한다면, 북한에 엄청난압력으로작용할것이고, 1989년동독주민의탈출이동독정권 의붕괴를가속화시켰던것처럼평양정권의붕괴도더가속될수있을 것 이라며, 북한이탈주민수용정책이 북한과동북아동맹국의반대에 25) 이승현, 변화하는미국의북한이탈주민정책, 주간해외동향, 제52 호, 2004, pp. 13~14. - 42 -
부닥칠수있어논란의여지가있지만, 그렇다고행동하지않을이유는 없다 고밝힌바있다. 대북압박수단으로인권차원의접근을시도한다 는것이다. 뿐만아니라허드슨연구소의호로위츠처럼수용정책을추진 하고실행하려는사람들은북한이탈주민수용을통해북한정권을붕 괴시키려는의도를갖고있다. 과거동독이나구소련을붕괴시켰듯이 이러한방법을통해김정일정권을붕괴시키겠다는것이다. 26) 그러나쿠바의경우미국이많은난민을받아들였지만, 미국의기대 와는달리카스트로정권은여전히건재하다. 앞으로북한은동독이나 구소련이될수도있고카스트로의쿠바가될수도있다. 미국이북한인권법을신속하게통과시킨이유는북한핵문제가제대 로해결되지않을경우북한에대한제재를강화할구실을만들기위 한것일수있다. 인권이란전세계적으로인정하는보편적가치라는 점에서인권후진국에대해가하는제재를반대할명분은적다. 따라서 인권후진국인북한이핵보유및대량살상무기를테러집단에게수출함 으로써발생하는비도덕적인면을부각시킴으로써국제사회의여론을 등에업으려는미국의의도또한전혀배제할수없다. 그동안미의회의강경파들이 미국이탈북자의망명을수용하면 북한체제에획기적인변화가일어나게될것 이라고강조27) 해왔던점 을상기할때, 2004 북한인권법안은북한의인권실태공론화와탈북자 행력의촉진을통해북한체제의변화를유도하는데초점을맞추고있 다는점은충분히유추할수있다. 미국에서북한인권문제는 북한 에대한부정적이고적대적인인식과 인권 에대한보편주의적정서를바탕으로초당적인컨센서스가형성 되어있는것은부정하지못한다. 북한인권문제가미국의국내외적인이슈가되는배경에는북한의 내부사정과북핵문제를둘러싼미국과북한간의갈등과도깊은관련이 있다고할수있다. 미국입장에서는북핵문제가우선해결되어야할 26) 연합뉴스, 2004. 6. 23. 27) 김성한, 미상하원 북한자유법안 제출, 자유공론, 4 월호, 2004, pp. 60~61. - 43 -
문제이지만, 미국은 6자회담에서북한의탈북자문제와인권문제도의 제에포함시켜야한다는입장을명시한만큼대북인권문제를비롯하 여전진배치된북한의재래식무기와미사일문제등단계적으로대 북압력수위를높여갈것으로보인다. 특히미국이북한의인권문제를행정부를비롯하여의회, 국가산하 위원회, NGO 등다양한채널을동원하여문제를제기하는것은북한의 인권문제를비중있게다루겠다는정책방향을반영한것으로평가할 수있다. 미국이타국의인권문제에개입하는것은전통적인국가이념 과그에기초한대외정책의관행에서나온것이기는하지만, 2002년에 들어서면서북한의인권문제를대대적으로제기하고나선것은 9 11 테러사태이후변화된미국의대외정책의일환인것으로볼수있다. 북한의인권문제가대단히열악한것으로국제사회에알려진만큼북 한의인권문제를집중거론하는것은국제사회의일반적가치기준에 서도지지를받을수있기때문이다. 또한한반도문제에영향력이약 한 EU도북한인권문제를계기로한반도에대한개입을확대할것으로 기대하고있는것으로평가된다. 28) 북한인권법을북한핵문제와연계시킬경우로드맵은미국의북한 이탈주민수용 북한정권붕괴 북핵문제의본질적해결로정리할수 있다. 부시행정부가공식적으로는 북한의정권교체를추구하지안는 다 고천명하고있지만, 북한이탈주민수용정책을채택한만큼체제변 형을추구하는것으로볼수있다. 또한집권 2기부시행정부의내각 이강경파일변도로짜여질경우에는북한이탈주민수용정책이더욱 적극적으로추진될것으로예상된다. 2004년 11월미대선이부시대통령의승리로귀결됨에따라북한인 권법이앞으로북한핵문제와어떠한연관관계를가지고북미관계에 영향을미칠지에대해벌써부터관심이높아지고있다. 물론북한인권 법은초당적인법안이므로민주당존캐리후보가승리를했다하더라 도보다강도높은대북인권정책이구체화됐을것으로예상된다. 28) 이인호, 앞의글, pp. 244~ 246. - 44 -
중요한것은북한이국제사회로부터신용을얻지못하고안보및인 권문제에관해성의있는자세를견지하지않는다면, 머지않은시일내 에보다강도높은대북인권정책이구체화될수도있다는점이다. 집권 2기부시행정부는대북인권정책을북한핵문제와연계할수 도있다. 북한이핵문제에대해국제사회로부터신뢰받을수있을정도 로획기적인변화가이뤄지지않는다면, 부시행정부는더욱강도높은 압박정책을실시할것이다. 뿐만아니라북한인권법보다더욱강력한 조항으로이뤄진북한자유법안도재추진될가능성도배제할수없다. - 45 -
제 4 장미국의 2004 북한인권법 제정과한반 도평화방안 제1절한반도안보의특수성 1. 동북아지역강대국의역학관계 지정학적으로한반도의안보는동북아시아안보환경변화에직결되 어있다. 탈냉전및 9 11 테러사태이후동북아시아지역의안보환경 은다른어느지역에비해일정수준의안정이유지되고있는면과역 동적이고공세적으로변화하고있는양면을보이고있다. 전자는전통 적군사안보문제에있어미국이지역안정자내지균형자로서역내 세력관계를잘관리하기때문이기도하지만, 역내강대국들이세력외교 를통해견제와협력을잘제공해오기때문이기도하다. 후자는최근 역내안보환경으로서전개되고있는선제공격전략과군비강화및민 족주의부상경향은동북아시아안보에불확실성을증대시키기에충분 한것이다. 1) 미국이북한핵문제를다루는데있어이라크경우와달리무력을자 제하면서경제보상을회유책으로내세우며, 신중성을보이는이유는북 한이미국의핵심적이익과직결되어있는좁게는동북아시아, 넓게는 아시아태평양 지역에위치하고있다는점이다. 2) 좁게는동북아시아지역, 넓게는아시아태평양 지역에서미국이 경쟁자로인식하는국가는중국이다. 냉전의종말과공동의적이해체 된상황에서미중 관계는복잡하고긴장된관계로나아갔다. 특히 무역, 인권, 대만문제, 무기확산문제등과같은많은이슈에대해서 1) 전경만, 9 11 테러이후동북아안보환경변화주도요인, 한국국방연구원홈페이지동북아안보정세분석 (http://www.kida.re.kr/), 2004, pp. 1~5. 2) 이호령, 미국비확산정책: 잃어버린기회 - 북한사례를중심으로, 고려대학교대학원박사학위논문, 2001, p. 118. - 46 -
양자는철저하게 갈등 관계였다. 3) 그러나 9 11 테러사태이후반테러전쟁을수행하고있는부시행 정부는중국이이슬람권인파키스탄과중앙아시아국가등에대해상 당한영향력을가지고있기때문에아프간에대해군사력을행사하기 위해중국과의관계개선이필요했다. 또한 UN 안전보장이사회등국 제무대에서반테러전쟁에대한명분을확보하기위해서라도안전보장 이사회상임이사국인중국의지지를얻을필요성을가지고있었다. 따 라서미국은집권초반중국을 경쟁 상대심지어 잠재적적대국 으로 간주했던입장을대폭변화시켜 건설적인 관계 4) 로여기기시작했다. 5) 그럼에도불구하고중국은미국이여전히자국을경쟁상대로간주하 고있는것으로보고있다. 1996년미일상호안보조약의갱신과 1997년 방위지침으로의변경은일본이보다적극적인방위정책을추진할수 있는길을열어주었고일본방위정책의지정학적전략의타겟이북쪽 ( 러시아와한반도 ) 에서서쪽( 중국) 과남쪽( 아세안 ) 으로이전중이라고중 국은판단하고있다. 이로인해미국은중국의외세확장을가로막고있으며, 미국적가치 의전파를위해 인도주의적 개입증대, 군사동맹강화, 정치경제적 목적을추구하기위한군사적강압사용의의지증대, 지역분쟁의군사 개입증대등을통해헤게모니국가의팽창정책을수행한다고비판받 고있다. 한반도의경우지난 1980년대말까지만해도중국과미국은남북한 에대해각각폐쇄적이고배타적인입장을취했지만, 1990년대이후로 는두개의삼각관계즉, 중국- 남한- 북한의삼각구도와미국- 남한- 북한의 삼각구도가중첩되어나타난것처럼미국과중국이서로를자국에위 3) Peter T.R.. Brooks, "Strategic Realism: The Future of U.S.-SINO Security Relations," Strategic Review, 1999 pp. 53-56. 4) 사우스차이나모닌포스트는두정상의친근한모습들이 건설적인 회담진행을시사해준것이며, 부시대통령의특유의친화력이장주석과의친밀도를더욱높여줬다고평가했다. 연합뉴스, 2001. 10. 20. 5) 신상진, 이라크전이후미국의동북아정책과중국의대응, 국제문제연구, 제4권 1 호, 2004, pp. 64~65. - 47 -
협적이고적대적세력으로간주하는것은아시아지역에서서로의배 타적영향력이중첩 6) 되어나타나기때문이다. 이러한복잡한동아시아태평양 국제관계속에서미국은자국의위 상을공고히하면서넓은경제시장에서의이익을증대시키기위해서 중국혹은일본어느한국가와경쟁적관계를갖기보다는이지역의 안정과미국의가치를확산시키는것이더유리하다고판단하고있다. 즉미국이익과가치에반하는국가들을미국의가치속으로끌어들이 면서동아시아지역에대한미국의정치력을유지하는것이다. 이런측 면에서북한의핵문제해결은동아시아지역에서미국의위상과정치 력을점검해볼뿐만아니라고양시킬수있는하나의사례가될수 있다. 중국과러시아의관계는그동안 전략적동반자관계 가약화되고 있다. 9 11 테러사태이전까지만해도미국의독주를견제한다는양 국의이해관계가맞아떨어지면서양국간의관계는 전략적동반자관 계 를유지해왔지만, 9 11 테러사태를계기로양국간의전략적유대관 계는내구성이매우취약한것이드러났다. 이처럼중러 관계의유 대가약화됨으로써북한도중러 관계를복원하여미국부시행정부 의강경정책에대처하려던전략적환경이다소악화되었다고할수 있다. 9 11 테러사태이후동북아정세를요약하면다음과같다. 7) 우선 미일동맹이 강화되었다. 9 11 테러사태이후일본은 반테러법 제정 8) 등을통해미일 안보협력을가속화했고 2001년 11월20 일일 본은평화유지활동 (PKO) 시생명의위험을받을경우를제외하고는무 기사용을금지한 1992년평화유지법을개정하여자위대에게보다많 은재량권을부여하기로한법안은승인했는데, 이는일본이 군사적 6) Han Sung-Joo, "The Emerging Triangle: Korea Between China and the United States", Reishauer Lectures, Harvard University, 1998, p. 3. 7) 김성한, 미국의반테러전쟁과 WMD 확산방지정책, 외교안보연구원홈페이지 (http://www.ifans.go.kr, 2002), pp. 31~34. 8) 중앙일보, 2001. 10. 29. - 48 -
보통국가화 를위해미일 동맹을적극활용하고있음을의미한다. 이 러한미일동맹의강화추세는미중일 삼각관계의한부분인미 일관계가가까워지는것을의미하며, 따라서미중 관계와중일관 계가이에상응하는만큼협력기조로나아가지못할경우미중일 삼각관계의불안정성이증대된다고할수있다. 미중 관계는 경쟁속의협력 의모색이이뤄지고있다. 미국과프 랑스의관계처럼여러가지차이점에도불구하고세계관, 전략적이해 관계, 정치체제가유사하고정보공유및제도화된군사관계가존재할 경우 전략적동반자 관계라고할수있으나, 미중 관계처럼이모 든면에서확연한차이점이존재하는관계는 전략적경쟁 관계일수 밖에없다는것이부시행정부의기본적인식이다. 9) 실제 2001년 4월1 일미국정찰기와중국전투기충돌로인해양국간첨예한의견대립 이있었지만, 관계악화에부담을느낀중국이미국의형식적인사과서 한을받아들임으로써중요한고비를넘긴경우도있다. 10) 9 11 테러사태는중국의신장자치지역에서이슬람원리주의가득 세하는것을원하지않았던중국으로하여금반테러전쟁에동참하게 함으로써 공동보조 를취하게했다. 그러나미국공화당내에깊숙이 자리잡고있는중국에대한부정적인식은중국의협조가기대에미 치지못할경우양국관계의갈등국면으로발전시키는요인이될수있 다. 뿐만아니라중국이생각하고있는레드라인인대만문제에대해미 국이개입할경우양국관계는무척어려운국면으로빠질수밖에없는 한계가있다. 또한중국이현재가장중요시하는것은자국의경제중심 주의전략을밀고나가기위한안정된국제환경의조성이다. 북한핵문 제로말미암아미국과북한이대치한다든지, UN에서북한에대한본격 적인제재를가한다든지하는사태로진전될경우중국에게득보다실 이크기때문에가급적이면, 현상타파보다는유지를원하고있다. 11) 9) David Shambaugh, "Sino-American Strategic Relations: From Partners To Competitor", Survival, 2000, pp. 98~99. 10) 박원곤, 정찰기충돌사건으로본미중관계, 주간국방논단, 제846 호, 2001, pp. 1~10. - 49 -
2. 부시행정부의동북아대외정책 동북아시아는머지않은미래에미국의경쟁국이될수있는가능성 을지닌잠재국가들이존재하고있는곳이기때문에미국의동북아시 아에서패권적지위를유지하는전략은국제체제를유지하기위한가 장기초적인지역이라할수있다. 특히중국의발전추세를고려할때, 장차중국은국제질서의다극화를꾀하는핵심국가역할을지속적으로 하게될가능성이높은점을감안할때, 미국의세계전략핵심은동북 아시아이며동북아전략의핵심은중국을견제하는것이라고할수있 다. 결과적으로미국의동북아시아정책의목표는한국과중국, 일본을 견제하여미국의패권을확실하게보장하는것으로요약할수있다. 9 11 테러사태이전의동북아시아에대한미국의안보전략에대해 나이(Joseph S. Nye) 는다음과같이요약했다. 첫째, 미국의동맹국들로 하여금자신의새로운안보기반을확인하도록한다는것이다. 둘째, 미 국은이지역에전진배치시킨미국의군사력을유지할계획이다. 왜냐 하면미군이주둔함으로인해미국은아시아문제를논의하는데권리 를주장할수있기때문이다. 셋째, 미국은지역적안보기구를발전시 키고자한다는것이다. 이는역내국가들간의신뢰를구축하는데그 목적을두고있는것으로이러한기구를통한다자간활동들이미국의 쌍무적동맹관계를보완해줄수있기때문이다. 12) 미국은동북아시아에있어서중국과일본중어느한국가가미국을 앞질러동북아시아지역의패권국으로부상하는것은바람직하지않다 고생각하며중일 양국의균형을잡아주는미국의역할이지속되기 위해서는중일 양국간의경쟁과갈등양상은어느정도불가피한것 으로보고있다. 미국방부는냉전종식이후지금까지총세차례에걸쳐동아시아 11) 이선호, 부시의대외전략과한반도주변군사정세의신전개, 국제문제, 제35 권 6 호, 2004, pp. 68~69. 12) 곽태신, 미부시행정부의동북아외교정책변화에관한연구, 연세대학교대학원석사학위논문, 2002, p. 45. - 50 -
전략보고서 (EASR: East Asian Strategy Reports, 이하 EASR) 를발표한바 있다. 13) 제1차보고서는 1990 년에발표되었고, 제2차보고서는 1992년 에발표된바있는데, 탈냉전이후안보환경의변화와미국의전략변화 를바탕으로해외에서주둔하고있는미군병력의감축을예견한바 있다. 반면에 1995년에발표된제3차보고서는동아시아태평양지역에 안보적불확실성과긴장이여전히지속되고있는점을지적하고이지 역에대한미국의안보공약을재확인하고, 약 10만수준의미군병력을 유지시킬것을천명한바있다. 대신동아시아태평양 정책수행에있어서클린턴행정부시기에 유지했던전진배치전략을유지해가는가운데 힘을통한평화 를표방 하고동시에양자적다자적 채널을동원하여통상개방을적극적으로 도모하는미국중심적인정치경제 질서를추구해나갈것으로전망 됐다. 14) 향후미국의동북아시아안보전략은 3가지측면으로발전될것으로 전망된다. 첫째, 한국및일본과의동맹관계를미래지향적으로변화시 키고한반도및대만해협에서전쟁을억제하고예방하기위한전략을 지속적으로추진할것이다. 미국이새롭게정의한 1-4-2-1 전략은 1990 년대탈냉전시기전략으로운용되었던 양대전쟁전략 에군사임무를추 가하고군사작전의성격을보다공격적으로강화시킨것이다. 동북아시 아는미군을전진배치하기로한 4 개지역의하나일뿐만아나라 신속 한승리 를추구하는주요지역 2 곳가운데하나이다. 15) 미래전쟁발생 가능성이높은한반도와대만해협에서분쟁을억제하고예방하기위한 군사적개념을잘보여준다고할수있다. 16) 13) 고상두, 미국의동아시아태평양지역안보전략 (EASR), 국회홈페이지입법지식 DB(http://node3.nanet.go.kr/lk/search/index1.html, 2001). 14) 김성한, 미국부시행정부의동아태전략, 외교안보연구원홈페이지 (http://www.ifans.go.kr, 2001), pp. 16~17. 15) 1-4-2-1 전략중 1 은미국본토의완전한방어, 4 는동북아시아및동남아시아, 중동, 유럽등 4 개지역에서의미군전진배치를통한전쟁억제, 2 는이중 2 개지역에서의 신속한승리, 1 은이 2개지역중 1개지역에서의 결정적승리 를의미한다. 경향신문, 2004. 5. 13. 16) 서울신문, 2004. 11. 8. - 51 -
둘째, 중국, 러시아, 인도와의전략적인협력관계를발전시켜미국에 불리한동맹관계가형성되는것을방지하고자할것이다. 셋째, 북한핵개발및 WMD에대한적극적인대응책을강구할것으 로예상된다. 미국은북한에게리비아방식의완전하고, 검증가능하며, 되돌릴수없는핵능력의해체 (CVID: Complete, Verifiable, Irreversible, Dismantlement) 를요구하고핵폐기가이행되기까지는구체적인보상조 치를하지않겠다는정책을유지하고있다. 또한대량살상무기확산방지 구상(PSI: Proliferation Security Initiative) 을통해 WMD, 운반체계, 관련 물질의유통을방지하기위해국제적해상차단작전을적극추진하고 있다. 장차북한이미국의요구에어떠한방식으로든응하지않을경우 미국은안보전략최우선순위의하나로북한핵문제를해결하기위해 경제적군사적 방책을모색할것으로보인다. - 52 -
제2절 2004 북한인권법과미국의대북정책변화전망 1. 미국의대북압박정책 북한은그동안매우일관된대외정책기조를유지해왔다. 단지전술 적인필요성에입각하여한미사이에서양자의틈을벌리거나상대방 을견제하는데활용하는구도를보여왔다. 또한미국과의중대한협상 을앞두고모험적인행동을취하여협상환경을유리하게전개하는행 태를보여왔다. 우선북한의핵확산방지조약 (NPT) 탈퇴선언으로야기된사태를타 개하기위해북미고위급회담 개최직전인 1993년 5월노동1 호미사 일을발사하고고위급회담에임했고, 1994년 5월에는군사적제재도 불사하겠다는미국의강력한경고에도불구하고원자로로부터연료봉 을일방적으로인출하고결국제네바합의를이끌어낸바있다. 또한미 조야의대북정책조정압력과금창리지하시설의혹으로미국정부의 대북정책이강경화되는상황에서열린북미고위급회담도중인 5월대포동미사일을발사한바도있다 17). 최근북미관계는 북한의 1998년 6자회담거부와미국의대북강경노선으 로인해일정기간경색국면을보일조짐을보이고있다. 북한은남한 핵물질의실험등을이유로 4차 6 자회담거부방침을천명한바있고, 북한의 6자회담참여시많은혜택이있을것이라는미국지도부의유 화적인발언에도불구하고아직까지북한은별다른반응을보이고있 지않다. 이에따라존볼튼미국무부군축안보담당차관은 북한이계 속요지부동이면논리적으로다음단계는유엔안보리라고생각한다 고 발언한바있는데, 18) 아시아지역에서 이러한일련의북미관계의 악화원인은미국의 PSI 훈련실시, 북한인권법제정, 북핵문제유엔안보리 상정가능성언급등과같은전방위적대북압박과이에대한북한의 17) 윤덕민, 북한의대외협상자세와시사점 : 페리권고안과미사일문제를중심으로, 통일경제, 제56 호, 1999, pp. 84~94. 18) 한국일보, 2004. 10. 1. - 53 -
위기의식에기인한다고할수있다. 다만, 북한이 6자회담을무기한연기한것은미국의대선이후대북 정책의변화가능성을염두에둔시간벌기의도로파악된다. 이와더불 어기본적으로최근북미관계의경색은미국의대북압박에서비롯된 것으로파악할수있다. 미국은세계의안전보장상위협을낳고있는 3개의위협중하나를 불량국가 로보고있으며, 북한을불량국가로지목하고있다. 이러한 북한에대한미국의대응을 3가지정도로보고있는데 19), 첫째, 미일 간에있어탄도미사일방위 (BMD) 개발을가능한한빨리진행시키는것 이다. 둘째, 북한을국제적인핵비지니스에참가시키는것이다. 마지막 으로만약중국이북한에대한설득에실패하고북한이이대로경제적 어려움을타파하기위해국제적인마약밀수를계속하고핵문제해결 을미룰경우최종적인수단으로북한에대해군사력을행사하지않을 수없게된다는것이다. 한동안미국에서는아프가니스탄전쟁이마무리되면, 2단계로이라크 나북한을공격의표적으로삼고있으며, 특히이라크를공격하지않을 경우북한이공격표적의유력한후보로거론되기도했다. 20) 이러한일 련의주장들은 2001 년 11 월미국무부의존볼튼(John Bolton) 차관보가 북한의생화학무기를문제삼은이후뉴욕타임즈의데이비드생어 (David Sanger) 기자의 북한을잊지마라 (Don't Forget North Korea) 라 는기사로뒷받침되었다. 그며칠후에는부시대통령이 북한은대량 살상무기에대한철저한사찰을받아야한다 고강조했다. 또한미국 방부는북한을이란, 이라크와함께세계 3 위의 안보위협국가 로분류 하고있다는사실을발표했고, 결국 2002년 1월29 일부시대통령은상 하양원합동연설에서이들국가를 악의축 으로규정했다. 2003년 3월 미국이대이라크전쟁을시도함으로써비록미국의북한에대한공격 19) 제임스울시, 이라크와북한에관하여, 국제문제, 제395 호, 2003, pp. 65~67. 20) 한승주, 테러공격이후세계질서변화와한반도정세, IRI 리뷰, 제6권 1 호, 2002, pp. 41~43. - 54 -
이라는일련의우려가잠시나마지연된것은무척다행스러운일이다. 그러나이러한일련의사건들이북한을공격할명분을만들어내려는 의도와관련되어있다고결론지을수는없지만, 단지우연의일치라고 하기에는결코예사로운일이아니다. 이라크전쟁은이른바 바그다드효과 라는신조어를탄생시켰다. 미 국의이라크전쟁수행으로인해리비아가 2003년말미사일과핵무기 개발포기선언을했고, 이란은핵사찰수용과우라늄농축문제를국제 원자력기구와논의할수있음을비록성의는보이지않으나반복해서 밝히고있다. 파키스탄은무기급수준의우라늄농축기술을북한을비 롯한핵개발국가에게이전하는데주도했음을고백했고, 북한도핵문제 의다자적해결에응하여 2003년 4월베이징에서의 3자회담과 8월부터 6 자회담에참여하고있다. 21) 반면에북한은이라크전쟁을통해강력한 자위력확보와원칙적입장의유지필요성을재확인했다. 2003년 4월18 일북한외무성대변인은베이징회담참여를공식확인하면서이라크 전쟁이 나라의안전과민족의자주권을수호하기위해서는오직강력 한물리적억제력이있어야한다는교훈을주고있다 고밝혔다. 북한 은실제베이징회담에서핵무기보유발언을통해자위권확보의정 당성을, 미국의핵사찰요구에맞서체제의안전보장을각각주장한 것으로알려졌다. 이와같은북한의입장을종합해볼때, 이라크전이 북한에미친영향은부인할수없지만, 북한이그것에단순히수동적으 로반응하지않는다는점도확인할수있다. 22) 현재미국의북핵에대한해결수단은상당히제한적이다. 다자회담 등을통한외교적해결이나군사적해결모두용이하지가않은상황으 로기본적으로북한인권법은이러한상황속에서북한에대한직접적 인압력수단으로채택된것으로볼수있다. 이법은기본적으로북한주민의인권보호, 탈북자에대한지원, 북한 21) 전경만, 이라크전쟁 1 년평가와전망, 한국국방연구원홈페이지동북아안보정세분석 (http://www.kida.re.kr/), 2004, pp. 1~3. 22) 서보혁, 비확산과국가주권의경합 - 이라크전쟁이후북한핵문제 -, 황해문학, 제39 호, 2003, pp. 273~ 276. - 55 -
주민에대한지원에대한미국정부의구체적인역할및지원방법을 명시하고있는데, 미의회가북한인권문제에대해일치된목소리를내 었다는점에서주목할필요가있다. 2. 집권 2기부시행정부의대북정책변화전망 미국외교정책은오래전부터강경파와온건파간의정책대결을통해 자국의이익을극대화하기위해미국이선택할수있는최선의정책이 무엇인지를모색해왔다. 23) 북한에대해미국강경파들은북한의불가침보장은불가능하며, 나 아가김정일정권을교체해야한다는입장이다. 반면온건파들은불가 침보장은해줄수있다는입장이다. 24) 집권 1기부시행정부는강경파 로대변되는딕체니부통령과온건파인콜린파월국무부장관이서로 견제와균형을통해대북정책을시행해왔다. 2000 년에작성된아미티지보고서에따르면, 외교를통한북한핵문 제해결이실패할경우, 그원인제공자를북한으로분명하게못박고 있고, 외교적노력이실패로끝나거나북한이협상을성사시키기위해 벼랑끝전술 을사용한다면, 북측에게돌아가는것은경제적실리가 아니라군사적자멸이며, 억제와봉쇄정책의강화및선제공격으로이 어질것을지적하고있다. 이러한기조는부시행정부의대북협상의성 서와같은역할을하고있다. 25) 집권 2기부시행정부의외교정책방향은 3가지측면에서예상할수 있는데, 첫째, 일방주의기조하에외교력복원을시도하는경우이다. 즉, 테러와독재권력에대한위협으로부터미국과세계를보호하겠다 는국가안보전략기조하에힘의외교대신외교역량을강화하는것이 23) 이승현, 미행정부내강경파와온건파의대북관, 주간해외동향, 제19 호, 2003, pp. 7~9. 24) 이승현, 북한과미국의줄다리기, 주간해외동향, 제29 호, 2003, pp. 8~ 9. 25) Richard L. Armitage, "The Armitage Report on North Korea: Naval Blockades and Preemptive Strikes by Japanes Forces?" KOTRA homepage. (http://www.kotra.co.kr/main/trade/nk/research/etc-40.jsp) - 56 -
다. 26) 이를위해미국이선택할수있는외교적인해결방안은 6 자회담이다. 다자회담, 뉴욕접촉, 특사파견등의수단을통해북한에체제를보장 하고대신북한의핵폐기를확보하는것으로미국은북한의선핵포 기를여전히주장하고있으나, 근본적인문제는제네바협정의무력화 과정을보면서미국은북한이약속을결코지키지않을것이라는불신 을갖고있다는것이다. 둘째, 집권 2기부시행정부역시북한문제를해결함에있어기존 입장인 대화는하되협상은없다 는원칙을변화시킬가능성은높지 않다는것이다. 특히집권 1 기에서보여준일방주의적, 독단적인외교 노선을크게수정하지는않을것이라고부시행정부의관리및외부 전문가들은전망하고있다. 부시대통령스스로도대선후에가진기자 회견에서외교정책상의일관성을유지할것을시사한바있다. 27) 이럴경우집권 2기부시행정부는미국에위협이되는핵문제를비 롯하여 WMD 제거를위해적극적으로임할것이다. 9 11 테러사태 이후미국의대응태도에서불수있듯이미국은테러에대해과민반 응을보일정도로적극성을보여왔고미국을공격할수있는잠재적 인적에대해서는선제공격도불사하고있다. 이러한점에서북한이 6 자회담등다자간협상에서끝까지핵무기를포기하지않을경우무 력을통해북한을제압 28) 하려는시도를배제할수없다. 징 미국의대북군사공격의가능성은항상있다. 2003년 4월23 일베이 3 자회담결정직전북미 대화를강경하게반대했던럼스펠드미 국방장관이김정일정권붕괴를주장하는메모를부시정권의수뇌부들 에게돌렸다는보도가있었다. 29) 그리고 3자회담결정은럼스펠드국 방장관이참석하는국가안전보장회의 (NSC) 를거치지않고부시대통령 26) 이현출, 2004 년미국대통령선거의의미와대내외정책전망, 주간해외동향, 제83 호, 2004, pp. 1~2. 27) 워싱턴포스트, 2004. 11. 7. 28) 전현준, 미국의대이라크공격과대한반도정책의추이와전망, 국제문제, 제34 권 5 호, 2003, pp. 64~69. 29) 한겨레신문, 2003. 4. 21. - 57 -