정책연구시리즈 2007-09 대북경제제재의유효성분석 : 실태와효과 김상기
발간사 미국의대북정책이무엇인가를생각할때일차적으로떠오르는것이대북경제제재일것이다. 대북경제제재는미국대북정책의근간으로장기간지속되어오고있다. 지난 2007년 2월 13일 6자회담합의로북한의핵문제해결여부에따라대북경제제재의해제가능성도열렸다. 그러나대북경제제재는북한이핵 미사일문제등을완전히종식시키고북미관계가정상화되기전까지는여전히북한에대한일차적인압박수단으로작용할가능성이높다. 이와같이대북경제제재가갖고있는의미나북한경제에주는영향에도불구하고이에대한국내에서의연구는충분치못한것이현실이다. 대북제재에대한국내연구는대북제재가강화되거나추가될경우제재의유효성과관련된일부요인만을가지고그효과를살펴보거나, 제재완화시완화에따른효과가무엇인지를북한의개방 개혁가능성관점에서간단히분석해보는것이일반적인경향이었다. 본보고서는이러한연구경향에서벗어나대북경제제재자체에초점을두고그실태, 이에대한북한의입장, 그리고제재의효과등을종합적으로정리하고있다. 특히외국문헌에서연구된제재의유효성을결정하는제요인들을추출해이를대북경제제재에적용시켜그유효성평가를시도하고있다. 저자는대북경제제재에영향을미치는다양한요인들을경제적요인, 행태적요인, 제재속성요인으로분류해각요인별로그효과를평가하고있다. 저자는이러한요인별분석을통해대북제재가북한경제에미친영향은작지않다고해도전체적으로대북제재의효과는낮고, 제재의목표도희미해졌으며, 목표달성관점에서도성공할가능성이희박한것으로평가하고있다. 대북제재에대한종합적인정리를시도해본이보고서가향후대북
제재연구, 특히그효과에대한본격적인연구의기초가되기를바라며, 또한앞으로예상되는제재완화내지철폐의효과를분석하거나제재에대해북한경제가어떻게적응해왔는지를파악하는데도기여할것으로기대한다. 본보고서를작성하는데여러분들의도움이있었다. 연구초기부터많은조언을해준본원의고일동북한경제팀장과이재호박사그리고초고를읽고유익한논평을해주신검토자들께저자를대신해감사를드린다. 끝으로본보고서의내용은저자개인의의견이며본원의공식견해가아님을밝혀둔다. 2007 년 12 월 한국개발연구원원장 현정택
목차 발간사요약 1 제 1 장서론 4 제2장경제제재의개관 7 제1절경제제재의정의및목적 8 1. 경제제재의정의 8 2. 경제제재의목적 9 제2절경제제재의방법 10 1. 무역제재 11 2. 금융 ( 자본 ) 제재 11 제3절경제제재유효성에영향을주는요인들 12 1. 경제적요인 14 2. 행태적요인 17 3. 제재속성요인 20 제3장대북경제제재의실태 24 제1절미국의대북경제제재 25 1. 대북경제제재의목표와주요내용 25 2. 대북경제제재조치의완화과정 28 3. 핵문제와관련된최근의대북경제제재의내용과특징 31
제2절일본및 UN의대북경제제재 33 1. 일본의대북경제제재 33 2. UN의대북경제제재 35 제4장대북경제제재에대한북한의입장 38 제1절경제제재에대한북한의기본입장 38 제2절북한의경제정책변화와경제제재에대한입장 41 1. 유훈통치의지속기 (1994~1997) 41 2. 내부체제의정비및새로운경제정책의모색기 (1998~2002. 6) 47 3. 새로운경제관리제도의도입기 (2002. 7~) 51 제5장대북경제제재효과에대한요인별분석 56 제1절분석에대한제약과요인선정 56 제2절요인별분석 59 1. 경제적요인 59 2. 행태적요인 71 3. 제재속성요인 77 제3절대북경제제재의효과에대한종합정리 79 제 6 장맺음말 83 < 별첨 > 미국의대북경제제재적용법규와주요내용 86 참고문헌 90
표목차 < 표 2-1> 경제적요인 17 < 표 2-2> 행태적요인 20 < 표 2-3> 제재속성요인 23 < 표 3-1> 미국의대북제재의근거와관련법 26 < 표 3-2> 미국의대북경제제재완화조치내역 (1989~2000년) 30 < 표 3-3> UN 결의안 1718호의주요내용 37 < 표 4-1> 완충기경제정책의성과 45 < 표 4-2> 북한의주요경제지표변화 (1998~2001년) 50 < 표 4-3> 북한의주요경제지표변화 (2002~2006년) 53 < 표 5-1> 북 미간무역추이 59 < 표 5-2> 북 일무역 62 < 표 5-3> 북한의경제규모 64 < 표 5-4> 북한의무역의존도 66 < 표 5-5> 북한의무역편중도 68 < 표 5-6> 북한의무역수지 70 < 표 5-7> 대북지원현황 72 < 표 5-8> 북한의대중원유및곡물도입실적 74 < 표 5-9> 요인별분석종합표 82
요약 본보고서는대북경제제재의실태, 이에대한북한의입장그리고그효과등을분석한것이다. 특히여기서는제재의유효성을결정하는제요인들을추출해이를대북경제제재에적용시켜봄으로써대북경제제재의효과와한계를파악하는데초점을두었다. 그동안제재의일부완화및추가제재등의과정을거쳐온미국의대북경제제재는제재시작후거의 60년이경과한 2007년 2월13일 6자회담합의를계기로그해제가능성을열어놓았다. 그러나대북제재는미국의대북정책의중요한수단이기때문에핵문제의완전해결과북미관계가정상화되기전까지는여전히북한에대한일차적인압박수단으로작용할것으로예상된다. 일반적으로경제제재는경제적수단을이용해정치 외교적목적을달성하는것을목표로하기때문에그속성상제재의유효성판단이매우어렵다. 특히북한의경우여전히제재가지속되고있고주제재국인미국과의경제관계는거의없으며제재자체의성격이나내용등도많은변화를보여왔다는점에서대북제재의유효성판단은더욱어렵고그의미도다소퇴색한측면이있다는점을부인하기어렵다. 이러한제약에도불구하고여전히대북제재에대한유효성평가는대북제재에대한변화움직임이있을때마다주요관심사로대두되고있다. 본고에서는경제제재의효과에영향을미치는요인들을경제적요인, 행태적요인, 제재속성요인으로구분해대북경제제재에대한각요인별유효성여부를평가하였다. 먼저경제적요인중에서경제규모, 무역편중도, 외환보유및확보
2 대북경제제재의유효성분석 요인은대북제재에취약한것으로나타났다. 그러나무역편중도의경우북한무역에서절대적인비중을차지하고있는남한과중국이제재에동참할가능성은높지않기때문에현실적으로이요인은오히려제재의효과를약화시키는요인으로작용하고있다. 반면제재의효과를결정하는중요요인이라고할수있는무역의존도와제재국과제재대상국경제관계인북 일, 북 미경제관계에서는제재의효과를제약하는것으로나타났다. 이와같이경제적요인들중에는효과를제약하는요인들도있고효과를높일수있는요인들도있다. 따라서북한의경제적요인들을보았을때대북경제제재효과를일률적으로평가하기는어렵다. 그러나한가지흥미로운사실은경제적요인들을연도별로분석해보았을때제재와는무관한움직임을보이거나제재에적응해나가는특징을보이고있다는점이다. 이는북한이제재를대외환경으로인식하고있다는것을의미하기도한다. 한편행태적요인과제재속성요인들은모두대북경제제재의효과를제약하는쪽으로작용하고있다. 행태적요인인지원유인과내부결속강화측면에서대북제재의효과는크게제약받고있다. 지원유인과관련, 먼저북한에대한인도적지원은최근그지원규모가축소되고지원목적도바뀌었지만 1995년부터이루어진국제사회의대북지원이제재의효과를제약했다는점은부인하기어렵다. 그리고남한과중국의지원유인과대북경제관계의심화는북한이제재에취약한구조를갖고있다는것을의미하는것이기도하지만현실적으로제재의효과를제약하는중요한변수가되고있다. 또한내부결속강화요인과관련해서는대표적으로이를활용한국가가북한이라고할수있다. 북한은경제적위기에봉착하거나외부에서북한체제에대한위협이가해졌을때는언제든지제재를활용해내부결속을강화해왔고현재도이를적극활용하고있다. 한편대북제재가갖고있는성격과특성도제재의효과를크게저하시키는것으로나타났다. 미국이대북제재를시행하고있는이유는북한이미국의안보에위협이되고북한이사회주의국가이자국제테러를지원한다는사실에근거한다. 또한북한의핵 미사일문제, 인권, 종교문제등도제재의대상이되고있다. 이와같이미국의대북제재시행의
요약 3 이유는다양하며그해결의우선순위도변화되어왔다. 그리고제재도강력하고포괄적으로시행되고있으며제재기간도거의 60년에달할정도로유례없이길게지속되고있다. 이러한속성들은기본적으로제재의효과를낮추는것으로분석되고있다. 따라서제재의효과에영향을주는요인들을종합해볼때전체적으로대북제재의효과는낮은것으로볼수있다. 여기서한가지지적할것은, 이러한요인별분석의결과, 현재의대북제재나추가적인제재시북한에대한제재효과는경제적요인보다는오히려행태적요인인지원유인과내부결속측면그리고제재의방법등이더중요한변수가될수있다는점이다. 그러나요인별로분석한대북제재의효과가낮다고해서그동안대북경제제재가북한에미친경제적영향이크지않다고말할수는없을것이다. 오늘날북한경제가침체된것이전적으로대북경제제재에의한것이라고단정하기는어렵지만, 북한의경제구조가제재효과가낮은구조로형성되었거나이에적응해가는특징을보이고있다는점에서제재가북한의경제구조에상당한영향을미쳤다는것은분명하다. 대북경제제재가북한에미친경제적영향과관련한또하나의문제는이것이북한개혁 개방의한제약요인이되어왔다는것이다. 제재가북한에주는기본적인메시지는대외경제확대와내부개혁에대한제약일것이다. 따라서북한의개혁 개방이라는측면에서보았을경우제재로인한경제적영향은클것으로보인다. 결국대북제재의유효성에대한정확한분석과평가는대북제재가종결되어북한이본격적인개혁 개방으로나아가정상적인국가로등장할때제대로이루어질수있을것이다. 대북제재의유효성을평가할수있는다양한요인들을통한분석결과, 여전히제재가지속되고있는현시점에서내릴수있는잠정적인결론은대북제재가북한에미친경제적영향은무시할수없으나현재는제재의목표도희미해졌고그효과도크지않다는사실이다. 따라서현상황에서볼때제재가지속될경우앞으로도목표달성관점에서성공할가능성은매우낮을것으로보인다.
제 1 장서론 2006년북한의미사일발사와핵실험등에대한국제사회의일차적인대응수단은북한에대한경제제재였다. 그러나대북경제제재는이번이처음이아니라거의 60년전에시작되었다. 미국은 1950년한국전이발발하자, 수출통제법 (Export Control Act) 을발동해대북수출을금지시킨것을시작으로다양한형태의포괄적인대북경제제재를실시하여왔고, 최근에는북한의미사일발사, 핵실험에따라대북경제제재를더욱강화하였다. 또한일본도일본인납치문제등을이유로 2003년부터독자적으로강력한대북제재를시행하고있다. 그리고 UN 안전보장이사회도북한핵실험등에대한결의안을채택해핵및미사일과관련된품목, 기술, 자금등의북한이전을금지시키고회원국들의적극적인이행을촉구하였다. 지금까지지속되고있는이와같은대북경제제재는 2007년 2 13 합의로그해제가능성이전망되고있다. 그러나대북제재문제가기본적으로는핵문제해결과맞물려있고미국의경우대북정책의중요한수단이기때문에, 대북제재는북 미관계가정상화되기전까지는여전히주요한압박수단으로작용할것으로예상된다. 경제제재는경제적수단을활용해제재국 (sender country) 의정책목표나제재대상국 (target country) 에대한특정변화를달성하려는외교수단이다. 경제제재는 1990년대부터냉전체제의해체에따른세계화의진전과미국의패권주의에힘입어미국을중심으로대외정책수단으로널리
제 1 장서론 5 활용되고있다. 그러나경제제재가널리활용되고는있지만실제로제재가그목표를달성하는데효과적인수단인지에대해서는활발한논의에도불구하고여전히결론에이르지는못하고있다. 경제제재의유효성문제가여전히논란이되고있는것은경제제재가경제적수단을이용해정치적목적을달성하려는기본적인속성에기인한것으로볼수있다. 다시말해제재에따른경제적영향이크다고해서반드시제재의목표가달성되는것은아니기때문이다. 또한제재부여의목적이다양한경우가많고애매하거나상징적인의미를갖는경우도있으며제재의목표가변경되는경우도있다. 그리고제재의유효성에영향을주는요인들이다양할뿐만아니라상호연관되어작용한다는점도한이유로지적할수있다. 특히대북경제제재는그특성상유효성평가를더욱어렵게하고있다. 이것은미국을중심으로하는대북경제제재가오랜기간지속되었고그제재의목적도다양할뿐만아니라현재도지속되고있다는점에서그러하다. 1) 더욱이장기간에걸친대북제재는이미북한에게는불변의대외적인환경이되어북한경제자체가이에적응해온측면이강하다는점에서볼때제재유효성평가자체가큰의미를갖지않을수도있다는해석도가능하다. 이러한대북제재의특성과관련된것인지는모르지만지금까지의대북제재에대한연구는주로미국이대북제재를완화하겠다는시그널이나왔을때제재완화에따른효과가무엇인지를분석하거나, 대북제재가추가적으로시행되었을때제재의유효성과관련된몇개의요인, 특히무역의존도와남한과중국의제재동참여부등을중심으로그효과를살펴보는것이일반적인연구경향이었다. 본연구는대북경제제재에대한실태, 대북경제제재에대한북한의입장, 그리고대북경제제재의효과와한계등대북경제제재를종합적으 1) 경제제재는위기가해결되면제재국과제재대상국이정상적인관계로복원되는단기적인정책이라고볼수있다. 따라서제재의효과는제재전과제재후의제상황변화의비교로평가할수있다. 그러나북한의경우는제재가장기간에걸쳐이루어지고있고현재도계속되고있다는점에서엄밀한의미에서볼때대북제재의유효성평가는여전히유보적이다.
6 대북경제제재의유효성분석 로정리하는데목적을두고있다. 특히지금까지경제제재에대한제논의를통해밝혀진제재의유효성을결정하는제요인들을추출해이를현재시행되고있는미국의대북경제제재에적용시켜봄으로써그효과와한계를파악하는데초점을두었다. 이와같은대북제재에대한종합적인정리는향후추가적으로대북제재가시행될경우그효과를평가하는데도움이될수있을것이며, 앞으로북 미관계의진전에따라예상되는제재완화내지철폐의효과를분석하는기본자료의역할도할수있을것이다. 또한제재에대해북한경제가어떻게적응해왔고현경제상황의문제가어디에있는지를파악하는데도도움을줄수있을것이다. 본보고서의구성은다음과같다. 먼저 2장에서는경제제재에대한일반적논의를정리한다. 여기서는경제제재의목표, 방법, 그리고경제제재의성패를결정하는요인들을경제적요인, 행태적요인, 제재속성요인등으로구분해설명한다. 3장에서는대북경제제재의실태와관련해미국의대북제재의목표와내용그리고그완화과정과최근의동향을중심으로설명한다. 그리고 2006년북한의미사일발사와핵실험등에따라단독적으로제재를행사한일본의대북제재와 UN 안보리결의안의내용도간략히정리한다. 4장에서는대북경제제재에대한북한의기본인식과입장이무엇인지를살펴보고이러한입장과인식이김정일정권이들어선 1994년이후경제정책의변화과정에서어떠한차이를보여왔는지를분석한다. 5장에서는 2장에서논의한경제제재의성패를결정하는요인들중대북경제제재에적용가능한요인들을선별적용하여현재시행되고있는미국의대북경제제재를중심으로그유효성을분석한다. 그리고마지막 6장결론부분에서는지금까지의논의를정리하고대북경제제재가갖는정책적함의를간단히정리한다.
제 2 장경제제재의개관 경제제재는 2차대전이후대외정책의주요한수단이되고있다. 특히냉전구도가해체된 90년대이후경제제재는미국을중심으로적극활용되고있다. 2) 경제제재가대외정책수단으로적극활용되고있는것은미국의패권주의도한요인으로지적되고있다. 또한경제적인측면에서는 90년대에들어군사적유용성의감소와경제적의존관계의심화로경제적우위에있는국가들이경제제재가긍정적인효과를갖는것으로기대하고있는것도또하나의이유라고할수있다. 본장에서는경제제재에대한문헌조사를통해먼저경제제재에대한정의와목적, 제재방법등을간략히정리한후, 제재의효과를결정하는요인들을경제적요인, 행태적요인, 제재속성요인으로구분해각각의내용을정리한다. 2) 1990 년부터 2002 년까지미국이특정국가에가한경제제재는 53 건에이르고있다. Meghan L. O'Sullivan, Shrewd Sanctions: Statecraft and State Sponsors of Terrorism, Brookings Institute Press, 2003, p.13.
8 대북경제제재의유효성분석 제 1 절경제제재의정의및목적 1. 경제제재의정의 사전적의미에서제재는 일정한규칙이나관습의위반에대하여제한하거나금지하는것또는그러한조치 를말한다. 따라서이러한일반적의미에서보면경제제재는경제적방법을이용해일정한규칙이나관습의위반을제한하거나금지하는것으로정의할수있다. 그러나통상경제제재는국가간에발생하는문제에대한외교적해결수단으로인식되고있다. 경제제재에대해 Meghan L. O'Sullivan 3) 은대외정책목표를위해정상적인무역관계나금융관계등을의도적으로단절시키는것으로정의하였고, Chan and Drury 4) 는대상국의정책변화에영향을미치기위해실제로또는위협상으로경제자원을철회하는조치로정의하고있다. 한편宮川眞喜雄 (1992) 은한행위자 ( 한국가, 국제기구, 또는이러한행위자들의집단 ) 가다른행위자 ( 한국가또는행위자들의집단 ) 에게특정규율의위반을응징하거나제재국이중요하다고판단한규율위반을방지하기위해경제적힘을행사하는것으로비교적구체적인정의를내리고있다. 5) 경제제재에대한이러한정의들을종합해보면, 경제제재는경제적수단을활용해제재국의정책목표나대상국에대한특정변화를달성하려는외교수단으로정의할수있을것이다. 한편宮川眞喜雄 (1992) 의정의에서볼때제재는한국가, 국제기구, 그리고다자간의협력으로행사할수있고, 규율 (rule) 은반드시일반적으로인정되고있는법적 국제적원칙일필요는없고제재국이일방적 3) 상게서, p.12. 4) Steve Chan and A. Cooper Drury (ed.), Sanctions As Economic Statecraft: Theory and Practice, Palgrave, 2005, pp.1~2. 5) 宮川眞喜雄, Do Economic Sanctions Work? 1992. Paul Van Wagenen, U.S. Economic Sanctions-Non-Traditional Success Against North Korea, Law & Policy in International Business, Vol. 32, 2000, p.247 에서재인용.
제 2 장경제제재의개관 9 으로확립한규율일수도있다는점을제시하고있다. 또한경제제재는국가전체 ( 무역금지조치 ) 뿐만아니라특정실체 ( 기업이나개인 ) 에부여될수도있다는것을알수있다. 그리고경제제재는제재국과대상국간의모든경제적상호작용과관련되는것이기때문에제재와관련된경제활동분야에는상품과서비스의교역, 일반적인금융거래, 기술이전, 직접투자, 포트폴리오투자, 차입 / 대여보증, 여행등이포함된다. 2. 경제제재의목적 앞의정의에서살펴보았듯이경제제재는경제적방법을활용해목표를달성하려는대외정책의틀이기때문에제재의목표도속성상경제적이라기보다는정치적이다. 이것은제재가제재대상국의정책을변화시키거나제재국의입장을제고시킬수있고다른국가들의잠재적인정책이나행위를저지시키기위한것이기때문이다. 제재는이와같이다양한범위의목표를가지고시행된다. 그목표는국가안보목적, 대외정책목표, 국제무역과투자분쟁해결등으로크게구분할수있다. 6) 한편 Askari et al.(2005) 은제재유형을다음과같이네가지형태로분류하고있다. 1 목적성경제제재 (purposeful economic sanctions): 제재국이대상국에경제적타격을가해반대하는정책을대상국이변경하도록강요하기위한제재 2 경고성경제제재 (palliative economic sanctions): 제재국이나대상국에큰영향을주지않더라도대상국의정책이나행동에대한불만족을공공연히알리기위한제재 3 응징성경제제재 (punitive economic sanctions): 대상국의정책변 6) Hufbauer et al.(1990) 은대외정책의목표를 1 대상국의제한적인정책변경 : 인권, 테러, 핵비확산등, 2 대상국정부의불안정유도, 3 소규모군사적모험의제거, 4 대상국의군사적잠재력의손상, 5 대상국의주요정책의변경 : 영토양보등과같이다섯가지로분류하고있다. Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, and Kimberly Ann Elliott, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, IIE, 1990, pp.38~39 참조.
1 0 대북경제제재의유효성분석 화를기대하지않고대상국에손해를주기위한제재 4 제한성경제제재 (partisan economic sanctions): 기업이나무역단체등의제한적인이익등을확보하기위해취하는제재로, 예를들어불공정무역관행으로인식되는것에보복조치를취하는행위이와같이제재의목표는안보, 대외정책, 무역분쟁등그범위가매우넓고그유형도특정목적을달성하기위한것뿐만아니라경고용, 응징용등다양하게전개되고있다. 이러한제재목적과유형의다양성외에도제재의목표가자명하지못한경우도있고제시된목표와의도된목표가상이한경우도존재하고있다. 경제제재의내면적인목표의예로는국제사회에대상국의비행공표, 국제및국내여론의충족, 제재대상국의불안유도등을열거할수있다. 7) 또한제재국은목표들을항상명확히제시하는것은아니며하나이상의목표를가질수도있다. 특히제재국이대상국정부의불안정을유도해정권을붕괴시키려하는경우목표가불명확한경우가많으며제재가진행되는도중에목표가변경되기도한다. 경제제재가외교정책으로서의성패를판정하는기준이그목적달성여부라고볼때제시된목표와의도된목표와의상이성, 목표의불명확성, 목표의다원성등은제재성패의판단을어렵게하는요인이되고있다. 제 2 절경제제재의방법 일반적으로제재국은통상자국이처한여러상황하에서이용가능한방법을구사해목적에따른효과를높이고있다. 제재국은효과를높이기위해모든방법을동원하는경우도있지만가장효과가크다고생각되는방법만실시하는경우도있다. 경제제재의방법에는크게무역에제약을주는제재와금융에제약 7) 宮川眞喜雄, 經濟制裁, 中央公論社, 1992, pp.147~163.
제 2 장경제제재의개관 1 1 을주는제재로구분할수있으며, 이외에도수송, 통신등의서비스거래에제약을주는제재가있다. 8) 1. 무역제재 무역제재는경제제재의가장전형적인제재수단으로수출규제와수입규제그리고수출입규제로구분할수있다. 수출규제는대상국이필요로하는물자가손에들어가지않도록하는수단인데반해수입규제는물자구입에필요한자금을확보할수없도록하는수단이다. 따라서수출규제는제재대상국경제에직접적인영향을주는데반해수입규제의효과는간접적이다. 제재국이가능한한많은물자를규제대상으로하거나제재대상국의주요한외화획득원이되고있는물자를수입규제대상으로하면그만큼제재효과를높일수있다. 제재국이주도적인시장지배적지위를갖고있는경우수입규제보다수출규제를사용하는것이효과적일수있기때문에일반적으로수출규제가더선호되지만오늘날세계경제의급속한발전과빠른기술의보급으로일방적수출규제는점차레버리지효과가떨어지고있는것으로밝혀지고있다. 한편수출규제는제재국의개별기업에집중적인부담을줄수있는반면수입규제는그부담이분산되는경향이있다. 2. 금융 ( 자본 ) 제재 금융 ( 자본 ) 거래에대한제재는제재대상국의결제능력을저하시켜필요한물자의입수를어렵게하는것을목적으로하고있다. 금융제재는무역제재와결합되어시행되는것이일반적이다. 금융제재의가장일반적인형태는공적개발원조 (ODA) 의중지이고, 가장강력한수단은제재국내대상국소유의금융자산을동결하는것 8) 이에대한자세한설명은宮川眞喜雄, 經濟制裁, 中央公論社, 1992, pp.76~84; Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, and Kimberly Ann Elliott, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, IIE, 1990, pp.65~71 참조.
1 2 대북경제제재의유효성분석 이다. 제재국내대상국소유의자산동결은금융흐름을막을뿐만아니라무역을방해하기때문에상당한적대감이있을때만사용하고있다. 금융제재와무역제재의정치 경제적영향을비교해보면먼저무역제재는모든품목에대한금지가아니라보통하나내지일부품목에제한을가하는선별적 (selective) 인경우가일반적이기때문에무역대체국을찾기가어렵지않아대상국이지불하는추가비용이크지않을수있다. 그러나금융제재는제재가주는불확실성때문에대체금융시장을찾기가어렵고상당한신용확보를필요로하기때문에높은비용을지불할가능성이높다. 그리고 ODA는대체될수없다. 또한무역금융과관련된금융제재는무역제재가수반되지않아도상당범위의무역흐름을방해할수있다. 또한수출규제같은무역제재의고통은일반적으로기업이나주민에게분산되지만금융제재는정치적영향력을행사하는지도층이나정부관리에게더큰영향을주기때문에제재대상국의정치적상황과여론을제재국에유리하게유도할수있다. 이밖에수송, 통신, 국제우편등과관련된서비스거래에대한제재는대상국의경제활동에현저한불편을주고생산력을저하시킬수있다. 이러한수단중지금까지선박검색, 입항금지, 항공기이착륙금지등수송분야에서의서비스제공을규제하는조치는비교적빈번히실시되고있다. 제 3 절경제제재유효성에영향을주는요인들 경제제재논의의중심적과제는경제제재의유효성여부이다. 다시말해경제제재가그목적을달성하고있는가에대한논의이다. 제재에대한연구는그동안상당한진전을보여왔지만제재의유효성에대해서는여전히합의된것은없다. Hufbauer et al.(1990) 은 1차세계대전 (1914) 이후부터 1990년까지시행된 115건의경제제재사례들을분석한결과이중 34% 의제재가성공적이었다고분류하였다. 이연구는 1970~80년대의제재에대한연구에서는제재가유효하지못하다는
제 2 장경제제재의개관 1 3 것이일반적인견해였기때문에상당히놀랄만한결과로평가되었다. 그러나 1990년대이후경제제재가미국을중심으로외교적수단으로적극활용됨에따라제재의유효성에대한연구는다양한측면에서활발히진행되고있다. 그러나제재의유효성에대해상당한이견이대두되었고이문제는여전히논의의중심에서있다. 경제제재의유효성에대해결론을내지못하는있는주요이유로는다음과같은세가지를열거할수있다. 먼저, 제재의성패를평가할수있는객관적인기준설정이어렵다는점이다. 경제제재는경제적방법을통해정치 외교적목적을달성하려는것이기때문에경제적영향력이반드시목적달성과일치하지않는다. 다시말해제재가경제적으로상당한손실을주더라도대상국에제재를부여하게된목적을달성하지못하는경우는성공적인제재라고말할수없을것이다. 따라서제재로인한경제적영향이상당히크다고해도이것의성패여부는다른비경제적요인등에의해좌우될수도있다. 두번째는앞에서도언급한바와같이제재의목표와관련된문제에기인한다. 경제제재는하나이상의목표를가지고있는경우가많기때문에제재의효과성을단지명시된목표나요구에대한대상국의순응여부에만근거해서평가하는데에는한계가있다. 또한제재부여의목표가명확하지못한경우가많으며, 제재국은항상목표를제시하지만제시된목표가진정한목표가아닌경우도많다. 특히대상국지도자에게메시지를전달하거나제재국의반대세력을잠재우기위해제재가부여되는것과같이제재의목표가전달적의미나상징적인의미를가질경우성공여부를평가하기는더욱어렵게된다. 9) 세번째로는제재의성패를결정하는요인들이다양하고상호복합적으로연관되어있다는것이다. 제재의유효성을판단할수있는요인들은제재국과대상국의경제적측면만이아니라양국의정치 경제적상황, 의지력 ( 경제적곤경을감내할수있는힘, 국민의결속력등 ) 그리 9) Paul Van Wagenen, U.S. Economic Sanctions-Non-Traditional Success Against North Korea, Law & Policy In International Business, Vol. 32, 2000, pp.250~251.
1 4 대북경제제재의유효성분석 고제재가지닌속성등다양하게존재한다. 또한각요인들은독립적으로제재의성패에영향을주는것이아니라각요인들이상호결부되어영향을주고있는것이다. 이러한제약에도불구하고제재의유효성에대한연구는기본적으로제재의유효성을결정하는요인들의분석에초점을두고있다. 이하에서는지금까지연구된성과를바탕으로제재의유효성에영향을미치는제요인들을경제적요인, 행태적요인, 제재속성요인등으로구분하여정리한다. 1. 경제적요인 제재효과에영향을주는경제적요인으로는제재국과대상국간의경제관계, 대상국의경제규모, 무역의존도및편중도, 외환보유및확보, 경제운용체제등을열거할수있다. 가. 제재국과대상국간의경제관계 제재국과제재대상국간의관계, 특히경제관계는제재의효과를결정하는일차적인요인이라고할수있다. 제재국과제재대상국간의관계가깊을수록제재의효과는크다. 따라서제재는적대국보다는우호국에보다효과적이라고말할수있다. 다만이경우효과는크지만제재국자신의비용부담도클수있다. 효과가높은이유는제재국과대상국간의경제 사회 정치적관계의밀착성때문에그만큼제재로인한영향을많이받기때문이다. 특히제재국과제재대상국간의경제관계에서무역의존도나금융거래, 투자등의분야에서오랜기간밀접한관계를유지해온경우제재시대상국이받는충격은매우클것이다. 특히대상국의경제규모가상대적으로제재국과큰차이를보인다면더욱그러할것이다. 그러나우호국에대한제재가보다효과적이라고해도비용부담및관계의밀착성때문에제재는보통성공할가능성이낮아도적대국에부과할가능성이더높다.
제 2 장경제제재의개관 1 5 나. 경제규모 제재국이제재대상국보다상대적으로경제규모가큰것이일반적이기때문에제재국의경제규모가제재의성패를결정짓는데큰관련성은없다고볼수있다. 그러나제재로인한비용이제재국에상당한부담이될경우제재의유인이떨어지거나제재를실행하기어려운경우가발생할것이다. 10) 반면제재대상국의경제규모는제재의효과를결정하는요인의하나가된다. 제재대상국의경제규모가클경우제재에따른경제적영향은경제규모가작은국가보다는상대적으로크지않을것이다. 이것은규모가큰국가와규모가작은국가에동일한충격을주었을때규모가큰국가가받는충격이규모가작은국가가받는충격보다작다는것은명확한사실이기때문이다. 다. 무역의존도및편중도 제재국이제재대상국에가장우선적으로취할수있는제재조치가무역제한이다. 일반적으로제재대상국의경제가무역에의존하는정도가높으면높을수록경제제재에의한효과는클것이다. 극단적으로국가경제가전적으로무역에의존해운영되는경우무역제재는그국가경제에결정적으로작용할것이며, 반대로자급자족하는경제의경우는전혀영향을받지않을것이다. 제재대상국의무역의존도와함께무역상대국의수와편중도도제재의효과에영향을주는요인으로작용할수있다. 제재대상국의무역상대국이적고특정소수국가에편중되어있을경우그소수의무역상대국이경제제재를실시하거나제재에동참하는경우제재대상국이받는영향은그렇지않았을때보다클것이다. 이것은제재대상국이제재국과의무역을대체할가능성이그만큼어렵고시간이필요하다는점에 10) 제재국에비해서는작지만대상국의경제규모가다른나라에비해상대적으로커서무역기회의상실, 계약지연등제재국에상당한비용부담을수반할경우제재는상당히비효율적이될것이다. 이경우제재국의정치 경제적영향과그행태변화는제재의효과를판단하는중요한변수가될것이다.
1 6 대북경제제재의유효성분석 근거한다. 또한무역이편중되어있다는것은다른나라들과의경제관계가밀접하지못해지원등을받을가능성이그만큼적어진다는이유도있다. 그러나이용가능한다른무역상대국이존재할경우대상국의수출시장역할과필요한품목의수입이가능해지기때문에제재는효과적이지못할것이다. 라. 외환보유및확보 외화, 금등대외결제수단을충분히확보하고있는제재대상국은비록수출을할수없게되어도다른나라로부터수입이금지되지않는한필요한물자를계속구입할수있다. 비록시간이경과함에따라외환은고갈되어가겠지만제재대상국은다른대체거래의대상국을확보할수도있고대체수출품을개발하기위한시간도벌수있다는점에서외환이충분히확보되어있는경우제재대상국은제재의영향력을줄일수있을것이다. 또한무역이외의다른수입원, 다시말해해외송금, 관광수입, 무기등의판매등외화원이다양화되어충분한외화수입이가능한경우수출에대한제재가있어도필요한수입이가능해진다는점에서제재의효과를약하게할수도있다. 마. 경제운영체제 국가가무역을독점하고있는사회주의체제국가에대한경제제재는무역을민간부문의손에맡기고있는자본주의국가에대한제재에비하면그효과가낮다. 사회주의국가가경제제재의대상이되는경우에제재에의한고통은직접적으로정부에가해지고그나라국민에게가해지는고통은간접적이다. 또한국가통제는제재로인한부족의직접적인피해를막아줄수있고부족상품의가격이명령경제에서반드시상승하지는않을것이다. 그리고사회주의국가에서는정부의여론통제가용이한면도있다. 지금까지논의한경제적요인들이제재의효과에미치는조건을정리한것이 < 표 2-1> 이다.
제 2 장경제제재의개관 1 7 < 표 2-1> 경제적요인 요인효과 제재국과대상국간의 ( 경제 ) 관계 양국간의경제관계가깊을수록제재의효과가큼. 다만이경우효과는크지만제재국자신의비용부담도큼. 경제규모 대상국의경제규모 ( 국민소득 ) 가작으면작을수록효과가큼. 무역의존도및편중도외환보유및확보경제운영체제 대상국의경제가무역에의존하는정도가높으면높을수록 효과가큼. 대상국의무역상대국이적을경우그리고특정소수의국가 에한정되어있을경우그무역상대국이제재를실시하거나동참할경우제재의효과가큼. 외환보유가부족하거나외화원이확보되어있지않은경우 필요한물자의구입이어렵기때문에효과가큼. 국가에서무역을관리하는사회주의체제는제재의효과가 일차적으로정부에가해진다는점에서자본주의체제보다영향을적게받음. 2. 행태적요인 행태적요인으로는제재대상국을지원하려는유인, 대상국의내부결속강화, 대상국내반대세력의존재, 무력충돌의가능성등을열거할수있다. 가. 지원유인 일반적으로제재대상국에대해 흑기사 의역할을담당하는국가들이있다면제재의효과가제약을받는다는것은당연할것이다. 이것은제재국의입장에서보면제재에대한국제협력정도가떨어진다는사실을의미한다. 따라서제재국의입장에서는다른국가들의보다많은협력이제재의효과를높이는데필수적이다. 제재대상국을지원하는성향은제재에참여하지않는국가에국한되
1 8 대북경제제재의유효성분석 지않고제재참여국에서도나타나고있다. 이러한행태를보이는것은정치적이해관계뿐만아니라경제적인유인도작용하고있기때문이다. 11) 경제적유인의경우제재대상국은거래상대가제한되어있기때문에불리한조건의거래라도응하려는경향이있다. 따라서제재대상국을지원하는국가는통상경제제재가가해지고있지않은시기에비해유리한조건에서제재대상국과거래할수있다. 이러한유인은제재에참여하지않는국가는물론제재에참여하는국가도해당된다. 더욱이제재에참여하는국가의경우제재대상국과의비밀스런거래를묵인하기도하고소극적인단속을하는경우가발생하기도한다. 나. 내부결속강화 제재를받을경우제재대상국정부는국가를중심으로뭉치는경향 (the rally around the flag effect) 을촉발시킴으로써경제제재에대한피해에대처하려는의도를나타낸다. 이러한내부결속강화는제재효과에상당한영향을미치게된다. 경제제재를받을경우제재대상국지도자는국민에게국가적위기를설명하고내셔널리즘을고양시킴으로써일반적으로국내기득권자의저항때문에추진이곤란하였던조치도실시할수있게된다. 또한나쁜쪽은제재국이라고선전함으로써국민을단결시켜곤경을극복하려는분위기를형성시켜나간다. 특히전체주의, 통제주의사회는더욱이러한경향이심하게나타난다. 제재는물자부족등을야기시키기때문에정부는자원배분통제를강화시키고, 고립감 포위감등의위기감을조성함으로써정치적통제를유지해나간다. 이러한국가의경우와제재로인해내부적으로불안정한상황에직면하는국가는경제제재의효과에서상당한차이를보이게될것이다. 11) 宮川眞喜雄, 經濟制裁, 中央公論社, 1992, pp.116~117.
제 2 장경제제재의개관 1 9 다. 대상국내반대세력존재 제재대상국이정치적으로불안정할때제재의목적을달성할가능성이높다. 정치적으로불안정하다는것은경쟁적인정치환경을전제로한것으로적어도정치적반대세력이존재하고있다는것을의미한다. 다시말해성공적인제재의전제조건으로는어느정도의정치적다원성이존재하여야하며이러한정치세력이없으면제재대상국정권은정부중심으로여론을규합함으로써제재에대항하는정책을추구하기가용이하다. 대상국내반대세력의존재여부는다양한요인들에따라차이를보이지만기본적으로내부결속과역의관계에있다. 라. 무력충돌가능성 제재국은무력충돌로이어지는두려움때문에경제제재효과에제약을받을수있다. 특히제재대상국이강력한군사력을가지고있을경우효과적인경제제재의발동에상당한제약을준다는것은자명하다. 또한제재국측에서볼때경제제재가실패했을경우군사적제재를해야한다는국내여론이비등하고이것이제어할수없는상태가될것을우려할경우형식적인경제제재로그쳐버릴수도있다. 위와같은행태적요인외에도대상국의문화적특성도제재의효과에영향을미칠수있다. 예를들어, 수치심과명예감이강한국민성향이있는국가가제재대상국일경우제재에취약함을보이지않음으로써제재국의목적달성에상당한제약을준다. < 표 2-2> 는행태적요인들과효과에영향에주는조건을정리한것이다.
20 대북경제제재의유효성분석 < 표 2-2> 행태적요인 요인 효 과 제재대상국을지원 대상국을지원하 ( 려 ) 는나라가있을경우제재의효과하려는유인 ( 국제협는약해짐. 력의문제 ) 대상국의내부결속강화 대상국의지도부는제재를활용해내셔널리즘을고취함으로써제재효과에제약 대상국내반대세력의존재 무력충돌의가능성 대상국내에반대세력이존재할경우제재의효과는강해짐 무력충돌에대한두려움때문에제재의효과는제약을받음. 특히대상국의군사력이강할수록효과적인제재에제약 3. 제재속성요인 제재자체의속성과관련된요인으로는제재형태, 제재목표와관련된제재의강도와범위, 그리고제재기간등이있다. 가. 제재형태 제재의형태는일방적경제제재 (unilateral sanctions) 와다자간경제제재 (multilateral sanctions) 로구분할수있다. 이러한제재형태에따른유효성에대해서는상당한이견이있다. 일방적제재보다는많은국가들이제재에동참할수록제재의토대가확립된다는견해와직관적으로는그렇게보이지만경쟁적인주권국가들이있는현실세계에서는많은국가들을제재에동참시키기가어렵다는견해가양립되어있다. 다자간경제제재가일방적경제제재보다유효하지않다는근거는제재국들과대상국그리고제재국들간의협상문제로시행에어려움을겪게된다는데근거한다. 12) 제재국들은종종다양한경제적이해를가 12) 이에대한자세한설명은 Daniel W. Drezner, Bargaining, Enforcement, and Multilateral Sanctions: When Is Cooperation Counterproductive? International Organization 54(1),
제 2 장경제제재의개관 21 지고있고제재여부와제재방법에대해이견이존재할수있다. 따라서제재국들간의협상때문에제재대상국과의타협을불가능하게만들고결국제재국들이이탈하는상황이된다는것이다. 또한다자간협력은제재국들과대상국간에보다강한협상을요구하기때문에실패하는경향도있다. 이러한주장은기본적으로 작고견고한스틱이크고부러지기쉬운스틱 보다좋다는인식에기반을두고있다. 한편다자간제재의유효성및필요성을주장하는근거는경제적측면과비경제적측면으로나누어볼수있다. 먼저경제적측면에서다자간경제제재를시행하면대상국이대체시장을찾기어렵기때문에일방적경제제재보다는효과가크다는것이다. 비경제적측면으로는여러국가들이대상국의행위에대해우려를보인다는것을보여주어제재의정치적합법성을제고해정치적성공기회를높일수있으며국제적인협력은대상국주민들에게상당한심리적영향도줄수있다는것이다. 13) 이러한의미에서국제기구의참여는제재국들간의이해관계등에따른협상의취약성을극복할수있는방안의일환으로볼수있다. 국제기구의지원은취약한협력균형을더욱견고한균형으로전환시킬수있고제재활동에대한도덕적신뢰를높여줄수있다. 14) 나. 제재의강도와범위 제재의강도와범위는온건 (moderate) 하고선별적 (selected) 인제재와강력 (severe) 하고포괄적 (comprehensive) 인제재로구분할수있다. 15) 제재의강도및범위가제재의유효성에어떤영향을미치는지에대 Winter 2000, pp.73~102 참조. 13) United States General Accounting Office, Economic Sanctions: Effectiveness as Tools of Foreign Policy, Report to the Chairman, Committee on the Foreign Relations, U.S. Senate, 1992. 2, pp.25~26. 14) 클린턴정부가 1994 년북미기본합의서를채택하기전에 UN 안보리를설득시키기위해 1 년이상을소비한것도이러한노력의일환으로볼수있다. 15) 제재의범위와강도에대해서는다양한분류가가능하다. 목표의다양성, 제재방법, 제재강도등에따라다양한조합이가능하기때문이다. 그러나다양한조합중포괄적이고강력한제재와선택적이고온건한제재의두유형을일반적인형태로볼수있다.
22 대북경제제재의유효성분석 해서는일률적으로판단하기가어렵다. 이것은기본적으로제재의강도와범위가제재목표와관련되는측면이강하기때문이다. 예를들어, 제재의목표가경고성이냐, 응징성이냐, 아니면특정목적을가지고있느냐에따라제재의강도및범위가갖는영향은상이할수있기때문이다. 또한제재의강도및범위와관련된유형들은앞에서열거한행태적요인인내부결속강화요인과반대세력의존재여부등과도밀접한연관을맺고있는것도또하나의이유로지적할수있다. 제재의강도와범위에대해미국회계감사국 (GAO) 은, 강력하고포괄적인제재의경우대상국내의이해집단은향후위협적인조치를피하기위한정책변화를정부에요구할유인을갖지못하며단지생존을위해그들정부와협력하는유인이커진다고주장하고있다. 또한유의할만한정치세력이없는경우대상국정부는이러한제재를민족주의로규합하려는수단으로활용함과동시에제재국과적대관계에있는국가와밀착하기때문에제재의효과를제한한다고설명하고있다. 16) 이러한주장에서볼때제재의목표가포괄적이고강력할경우제재의목적을달성할가능성이낮고의도하지않은결과를초래할가능성이높다. 또한포괄적인제재는진정한목표를상실할수있고, 무고한사람들에게영향을준다는점에서도덕적으로도문제가있을수있다. 다. 제재기간 일반적으로제재는위기가해결되면정상적인관계로복구가예상되는단기정책으로간주된다. 그러나제재기간이길면길수록제재이외의요소가개입될여지가많아제재효과를높이기어렵고, 제재의효과를다른요소의효과로부터분리하기도쉽지않다. 다시말해시간과제재효과는역의관계에있다고할수있다. 17) 16) United States General Accounting Office, Economic Sanctions: Effectiveness as Tools of Foreign Policy, Report to the Chairman, Committee on the Foreign Relations, U.S. Senate, 1992. 2, pp.23~24. 17) Hufbauer et al.(1990) 은제재사례가운데성공한사례의평균제재기간은 2.9 년, 실패한사례의평균제재기간은 8.0 년으로추정하고있다. Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, and Kimberly Ann Elliott, Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, IIE, 1990, p.101.
제 2 장경제제재의개관 23 제재기간과효과가역의관계에있는것은먼저제재국의경우에는여론이처음에제재의도입을환영하더라도제재가길어질수록제재에대한지지는떨어지기때문이다. 한편제재대상국의경우에는시간이지남에따라민족주의의강화, 대체공급자의발견, 새로운동맹관계의구축, 국내여론의동원등을통해제재의효과를감소시키고이에적응해나갈수있다. < 표 2-3> 제재속성요인 요인 제재형태 ( 일방적, 다자간형태 ) 효과 일방적경제제재와다자간경제제재의유효성에대해서는이견 - 다자간경제제재는제재국들과대상국, 제재국들간의협상이깨지기쉽다는특징이있음. - 다자간제재의유효성은경제적측면에서는대상국에비용부담을크게하며, 비경제적측면에서는제재의합법성과도덕적정당성의확보가용이하다는것임. 강력하고포괄적인제재는대상국내부에서정책변화를요구할유인을갖지못하게하고, 대상국은민족주의로제재의강도와범위규합하려는수단으로활용하며제재국과적대관계에있는국가와밀착되게함. 제재기간 기간과제재성과는역의관계 - 제재기간이길면길수록제재이외의요소가개입될여지가많아제재효과를높이기가어려움.
제 3 장대북경제제재의실태 현재미국과일본은북한에대해일방적경제제재 (unilateral sanctions) 를실시하고있고, UN도 2006년북한의미사일발사와핵실험에대해결의안을채택함으로써제재조치를강구하고있다. 이러한미국, 일본과 UN의대북제재외에도대북제재와관련된국제협력체제로는, 재래식무기와전략물자및기술이적성국가나테러지원국에수출되는것을막기위해 COCOM( 대공산권수출조정위원회 ) 을대체하여 1996년 7월결성된바세나르체제 (Wassenaar Arrangement) 18) 와대량살상무기의국제적확산을막기위해 2003년 6월미국주도로발족한대량살상무기확산방지구상 (Weapons of Mass Destruction Proliferlation Security Initiative: PSI) 이있다. 이밖에도미사일확산방지를위해 1987년미국을포함한서방 7개국에의해설립된다자간협의체인미사일기술통제체제 (Missile Technology Control Regime) 등도대북제재와관련된다. 여기서는미국의대북제재의주요내용과제재조치의완화내용그리고최근핵문제와관련되어전개된제재의내용과특징을중심으로살펴본다. 그리고일본과 UN의대북제재내용을간략히정리한다. 18) 바세나르체제는감독기구도없고대상국을명시하지도않았으며이체제를유지하기위한자체적인수출통제규정도없다. 따라서특정품목에대한수출여부결정은각회원국의국내법을통해전적으로각회원국의책임과재량하에서이루어진다.
제 3 장대북경제제재의실태 25 제 1 절미국의대북경제제재 1. 대북경제제재의목표와주요내용 미국의대북제재기원은거의 60년전으로거슬러올라간다. 미국은한국전이일어난직후인 1950년 6월 28일수출통제법 (Export Control Act) 을발동해북한에대한수출을금지시켰다. 그리고그해 12월적성국교역법 (Trading with the Enemy Act) 에의거해외자산통제규정 (Foreign Assets Control Regulations) 을제정하여미국내북한자산을동결하고북한과의무역과금융거래를사실상전면금지하였다. 이후미국은북한이사회주의국가이고미국가안보에위협이된다는이유로다양한법적근거를통해경제제재를강화하여왔다. 그리고 1987년 11월대한항공기폭파사건이후북한은 1988년 1월 20일부로테러지원국가명단에등재되어무기수출금지, 이중용도품목수출통제, 대외원조금지, 무역제재등추가적인다양한경제제재를받게되었다. 현재미국의대북제재근거는북한이미안보에위협이되고, 사회주의국가이며, 테러국을지원하고있고, 대량살상무기를수출하고확산하는국가라는데두고있다. 19) 이러한네가지제재근거중 1980년대말까지는한국전쟁에따른미국의국가안보위협그리고공산주의국가라는것이중심이된반면, 90년대이후는테러및무기확산과관련된것에초점이맞추어져있다. 미국의대북제재는 1994년기본합의서체결이후부터 2000년까지의클린턴행정부시기에는이것이완화되는방향으로나아가기도했지만그후에추가적인완화조치는취해지지않고있다. 현재까지도대북경제제재는방법의차이는있지만여전히복합적으로다양하게이루어지고있다. 미국의대북경제제재근거와관련법을정리하면 < 표 3-1> 과같다. 20) 19) Dianne E. Rennack, North Korea: Economic Sanctions, CRS Report for Congress, 2006. 10, p.1. 20) 이에대한자세한설명은최철영, 미국의대외경제제재관련법제연구, 한국법제
26 대북경제제재의유효성분석 < 표 3-1> 미국의대북제재의근거와관련법 근거미국의국가안보를위한제재사회주의국가에대한제재국제테러를지원하는국가에대한제재대량살상무기수출및확산에관한제재 관련법적성국교역법 ( 해외자산통제규정 ), 방위산업법, 수출관리법 ( 수출관리규정 ) 브레튼우즈협정법, 수출입은행법, 무역협정연장법 ( 무역법 ), 대외지원법대외지원법, 수출관리법 ( 수출관리규정 ), 수출입은행법, 무기수출통제법 ( 국제무기거래규정 ), 국제금융기관법, 대외활동수권법무기수출통제법 ( 국제무기거래규정 ), 핵확산금지법, 북한위협감소법 주 : 1) 이밖에북한의인권문제도있으며, 이와관련된제재법으로는해외지원법, 국제종교자유법, 인신매매피해자보호법등이있음. 2) 각법규에따른주요제재내용은 < 별첨 > 을참조 대북제재관련법가운데대북경제제재를포괄적으로규정하고있는대표적인법으로는적성국교역법 ( 시행령인해외자산통제규정 ) 과수출관리법 ( 시행령인수출관리규정 ) 이있다. 적성국교역법은미대통령에게무역금지와경제제재를할수있는권한을부여한법으로, 그시행령인해외자산통제규정을통해포괄적인경제제재를관리하고있다. 해외자산통제규정은한국전쟁발발과중국의참전이계기가되어통과된법으로북한에대한상업거래, 금융거래, 수송을포함한교역에대한포괄적인금지를적용하고있다. 적성국교역법은미대통령이의회의동의와관계없이해제가가능하게되어있다. 21) 미국의경제제재법령중에서가장광범위하고종합적으로대북경제 연구원, 2001; Scott W. Fisher, Effectiveness of U.S. Economic Sanctions on North Korea, 서울대학교석사학위논문, 2003. 8 참조. 21) 제재근거의하나인미국안보의위협대상이라는북한에대한평가는주로대통령의재량으로결정된다. 대통령은어떠한경우라도이러한입장을갱신하지않을수도있고철폐할수도있다. 또한의회와공동결의로국가비상사태를철폐할수있다. 1990 년부터 2000 년까지대북제재가일부완화된것은미대통령이이러한권한을행사함에따른것이다.
제 3 장대북경제제재의실태 27 제재를규정하고있는법령은수출관리법과그시행령인수출관리규정이다. 이법은국가안보, 국제테러, 핵확산금지, 대외정책등을목적으로제정된것으로국가별교역통제목록 (Commerce Control List: CCL) 을작성하여제재대상국에대한각종제재와수출통제를수행한다. 1987년 11 월대한항공기폭파사건이후북한은 1988년 1월 20일부로테러지원국명단에올라수출관리법 (1979년) 의적용대상이되었다. 한편어떤국가가일단국무부테러지원국명단에오르면수출관리법외에도다른법규의적용을받게된다. 다시말해테러지원국명단에올라수출관리법의적용대상이되면무기수출통제법과대외원조법도동시에발동되고, 수출입은행법, 국제금융기관법, 대외활동수권법등도적용된다. 이러한법령들에근거한테러지원국에대한제재조치로는무역제재, 무기수출금지, 테러에사용될가능성이있는이중용도품목수출금지, 대외원조금지등이있다. 특히통상관련내용으로는일반특혜관세제도의적용금지, 대외원조및수출입은행의보증금지, 국제금융기구에서의차관지원반대등이해당된다. 테러지원국가명단에서제외되는방법으로는두가지가있다. 첫번째는테러국의지도부나정책에근본적인변화가있고, 테러국정부가국제테러활동을지원하지않고있으며, 앞으로도국제테러활동을지원하지않으리라는테러국정부의약속을미국대통령이의회에서증언하는경우이다. 그리고두번째로는테러국정부가지난 6개월동안국제테러활동을지원하지않았고앞으로도국제테러활동을지원하지않겠다는테러국정부의약속을미국대통령이판단 결정하고이의심리를위해폐기효력이발생하는 45일전에의회에신청할경우이다. 22) 매년발표되는테러리즘국가보고서에서는북한이이명단에포함되는이유를밝히고있다. 2007년 5월발표된보고서에는예년에비해테러이유에대한내용도간략해졌고 2 13 합의내용도언급함으로써핵문제의진전에따라북한의테러지원국해제가능성도시사하고있다. 23) 22) KDI, 대북경제제재현황, KDI 북한경제리뷰, 1998. 12, pp.18~23. 23) 2007 년 5 월발표된 2006 년테러리즘북한보고서에서는 2007 년 2 월 13 일초기조치합의를통해미국은북한의테러지원국지정을해제하는과정을시작하기로합의하
28 대북경제제재의유효성분석 위와같은미국의대북제재관련법에서볼때국가안보와관련되어부과된적성국교역법과테러지원국명단에등재됨으로써적용된수출관리법 ( 및수출관리규정 ) 이대북경제제재의핵심법령이라고할수있다. 따라서어떤의미에서보면북한에대한적성국교역법의적용제외와테러지원국명단에서의삭제는사실상경제제재의종언을뜻하는것으로도볼수있다. 북한이적성국교역법의적용제외와테러지원국명단에서의삭제를줄기차게주장하여온것과, 2007년 2 13 합의문내용에서도북 미간의양자회담을통해미국이북한을테러지원국지정으로부터해제하기위한과정을개시하고북한에대해적성국교역법적용을종료하기위한과정을진전시켜나간다고명시한것도이러한이유에서라고볼수있다. 2. 대북경제제재조치의완화과정 지금까지미국의대북경제제재완화는크게네번에걸쳐이루어졌다. 이러한완화과정은기본적으로북 미간의협상에의해서북한측의요구를선별적으로수용하는차원에서이루어진것이많았다고평가할수있다. 미국이처음으로대북제재를완화한것은 1989년초였다. 1988년서울올림픽개최이후인 1989년 1월부터 4월까지미국은해외자산통제규정, 수출관리법의일부개정을통해비상업분야와출판, 그리고인도주의측면에서극히제한적인완화조치를취하였다. 1989년 1월미국은비상업분야에서미여행사의여행알선을승인하였고, 2월에는출판물의수출입과이와관련된금융거래를허용하였으며, 4월에는인도적차원에서식량, 약품, 의료기기등인도적물품의수출을허가하였다. 두번째완화조치는북핵문제해결을위한일련의접촉및그부산물로서이루어진것이었다. 1994년 10월북 미간에기본합의문이체결됨에따라동합의문에명시된내용에근거해 1995년 1월행정명령으 였다 라고기술하고있다. 미국테러보고서의북한관련내용 (2000~2006) 은 KDI, 미테러보고서북한관련부분, KDI 북한경제리뷰, 2007. 5, pp.51~55 참조.
제 3 장대북경제제재의실태 29 로통신 무역 금융등의분야에서제재가완화되었다. 주요조치를보면미국과북한간의전화 통신의연결과이와관련된거래허용, 북한이미국에서발생또는종결되지않은거래를결제하기위한미국금융기관사용허가, 미국기업이내연재로사용하고있는북한산마그네사이트의수입등이다. 그리고기본합의문이행을위한조치들로북 미연락사무소의개설및활동그리고경수로건설과관련된거래를허용하였다. 그러나이러한제재완화조치는부분적인조치였으며포괄적인대북경제제재는계속유지되었다. 미국이대북경제제재의포괄적인해제를도모한것은 2000년 6월에이루어진조치로볼수있다. 이조치는북한의미사일재발사유보 24) 와북한과의전반적인관계를개선하고기본합의서의내용을준수하려는미국의입장변화에따라취해진것이었다. 이조치는종래에이루어진완화조치가부분적이었던것에반해대부분의무역및투자의허용, 이를지원하기위한자금거래의허용등광범위하고포괄적해제였다고볼수있다. 주요완화내용은 1 대부분의북한산상품및원자재수입허용, 2 대부분의미국소비재상품의대북한판매및금융서비스허용, 3 농업, 광업, 석유, 목재, 교통, 도로, 여행및관광분야에대한투자허용, 4 인척및북한인에대한미국인의직접송금허용등이다. < 표 3-2> 는지금까지취해진미국의대북경제제재완화조치과정을정리한것이다. 그러나 2000년 6월완화조치로적성국교역법및수출관리법에근거한일반적인대북제재는상당부분완화되었지만테러국지정에따른대북경제제재와미사일기술통제관련경제제재등은여전히유지되고있다. 지금까지유지되고있는제재내용을정리해보면다음과같다. 25) 24) 1990 년대후반기본합의서의이행과정에서도북 미간의미사일문제가주요의제로회담이진행되고있었다. 그러나북한은이와중에 1998 년 8 월대포동 1 호를시험발사하였다. 이후북 미간의관심은미사일문제해결에집중되었고그해결방안이미국의대북제재해제와북한의미사일재발사유보였다. 25) Scott W. Fisher, Effectiveness of U.S. Economic Sanctions on North Korea, 서울대학교석사학위논문, 2003. 8, pp.66~67.
30 대북경제제재의유효성분석 < 표 3-2> 미국의대북경제제재완화조치내역 (1989~2000 년 ) 일시법적근거완화조치내용 1989. 1~4 1 체육, 학술, 문화등비상업용분야에대한미해외자산통제규정, 여행사의여행알선승인, 2 출판물의수출입과이수출관리법개정와관련된금융거래를허용, 3 식량, 약품, 의료기기등인도적물품의수출허가 1995. 1 행정명령 1997. 4 해외자산통제규정개정 1 미국과북한간의전화 통신의연결과이와관련된거래허용. 개인적인여행, 이와관련한신용카드사용허용. 언론사의지국개설허가, 2 북한이미국에서발생또는종결되지않은거래를결제하기위해미국금융기관사용허가. 북한정부의자산이아닌동결자산의해제, 3 미국기업이내연재로사용하고있는마그네사이트의수입, 4 기본합의문이행을위한조치들 : 북 미연락사무소의개설및활동과관련된거래허용, 경수로건설과관련된거래의허용 1 인도적지원을위해국제연합및국제적십자에기금을제공하는것과관련된모든거래의허용, 2 미국인이제3국에서북한에대해기본적인필수품을제공하는것과관련된모든거래의허용 2000. 6 적성국교역법, 방산물자법, 수출관리법에근거한행정명령 1 대부분의북한산상품및원자재수입허용, 2 대부분의미국소비재상품의대북한판매및금융서비스허용, 3 농업, 광업, 석유, 목재, 교통, 도로, 여행및관광분야에대한투자허용, 4 인척및북한인에대한미국인의직접송금허용, 5 북 미간의선박및항공기에의한통상적인화물수송의허용, 6 북 미간상업적인항공기운항의허용 자료 : 조동호 김상기, 미국의대북제재완화의경제적효과, KDI 정책포럼, 1999. 10. 6 의내용을보완.
제 3 장대북경제제재의실태 31 - 대외지원법, 농산물교역및개발법, 평화봉사단법, 수출입은행법에근거한모든종류의대북원조금지 - 북한에대한미국의정상교역관계 ( 최혜국대우 ) 부여거부및일반특혜관세제도의대상제외 - 국제금융기관의대북차관제공반대 - 미군수품목에있는상품과기술의수출금지와교역통제목록에있는허가받지않은이중용도의물품과기술의수출금지 - 미국내자산에대한동결조치유지등 3. 핵문제와관련된최근의대북경제제재의내용과특징 미국이대북경제제재를완화한것은 1994년북 미간에이루어진기본합의서에근거한것이었다. 그러나 2000년이후기본합의서는유지되지못했고오히려북한은 2006년미사일발사와핵실험을감행하였다. 이러한북한의대응에미국은완화되었던제재를재부여하는방식이아니라새로운형태로북한을제약하는조치를강구하였다. 새로운형태의제재는개별적인조치들로자금과대량살상무기확산원과관련된북한의접근성에제약을주기위한방향에서이루어졌다. 그조치들의핵심은북한해외자금의동결이었다. 2005년 9월미재무성은애국법 (Patriot Act) 311조를적용해마카오소재중국계금융기관인뱅코델타아시아 (BDA) 를북한의불법거래지원협의대상자로지정하였다. BDA의북한자금동결은 2007년 2 13 합의로해결되었지만북한은 1년 6개월에걸친기간동안이제재를대북적대시정책의집중적표현이라고주장하면서강력히반발하였다. 이에대해미국은 BDA에대한규제가북한정부나북한기업이아닌제3 국금융기관이라는점에서대북제재가아니라는입장을강조하였다. 26) 그러나미국의이러한공식입장에도불구하고 BDA를통한실질적인 26) Treasury Briefs North Korea on U.S. Financial System Protections: Department of the Treasury, 2006. 3. 7.
32 대북경제제재의유효성분석 금융제재의효과는다른어느경제제재보다도직접적이고강력하였던것으로평가된다. BDA에대한불법거래지원혐의대상자로의지정은다른대부분의금융기관들이 BDA와의거래단절은물론이고북한과의금융거래를회피하는결과를가져왔다. 결국북한은국제금융거래의네트워크에서완전히소외되는상황에직면하게되어 6자회담에서북핵불능화와 BDA 문제해결이맞교환되는형태로타결을보게되었다. 미국은북한의해외자금동결조치이외에도대량살상무기와미사일개발및확산과관련되었다고판단되는북한기업에대한제재조치도취하였다. 2005년 10월미국은국제비상경제권한법 (IEEPA) 에따라 8개의북한기업을대량살상무기및이동수단의확산대상자로지정하였다. 지정된 8개북한기업에대해서는미국개인간의모든거래를금지시키고이기업들이미국관할하에서소유하는모든자산을동결하였다. 그리고 2006년 4월에는해외자산통제규정에의거미국기업이나미국거주외국기업들이북한선적으로등록한선박을소유, 임차, 운영하지못하도록함은물론보험에가입하지못하도록금지시켰다. 또한 2006년 11월에는 2006년 10월북한의핵실험에대한대응조치로이루어진 UN 안전보장이사회의대북제재결의 1718호에따라설치된제재위원회에북한의대량살상무기확산활동과관련됐다고지정된 12개업체와 1명의개인명단을제출하기도하였다. 미국이이러한새로운방식의제재를선택한것은현재유지되고있는기존의포괄적제재가큰효과를보지못하고있다는판단에따른것으로보인다. 북한의해외자금동결과특정기업에대한이번제재조치는테러, 대량살상무기확산, 기타범죄행위에책임이있는행위자들을선별할수있고많은국제기구와정부들의입장수용과정부와민간부문과의협조가용이하다. 27) 또한미국의대북정책이김정일정권의붕괴가아니라대북포용정책을기조로한다는것을보이고대량살상무기의확산, 핵문제, 테러지원등의목표를명확히제시함으로써그효과를높이기위한방안으로도볼수있다. 27) Julia Choi and Karin Lee, North Korea: Economic Sanction and U.S. Department of Treasury Actions 1955~September 2006, The National Committee on North Korea, 2006. 10.
제 3 장대북경제제재의실태 33 제 2 절일본및 UN 의대북경제제재 1. 일본의대북경제제재 일본의다방면에걸친일방적인대북제재는이미 2003년부터북한의핵 미사일문제및납치문제등과관련하여취해져왔다. 특히 2002년 9월북 일정상회담에서김정일국방위원장이일본인납치문제를인정한이후납치일본인들의일본귀국에도불구하고일본의여론은오히려북한에대해강경방향으로급선회하게되었다. 이러한대북강경여론이일본사회에서주류를형성함에따라대북제재를적극적으로추진하기시작하였다. 2003년 6월일본은납치일본인문제의해결을위한압박수단으로니가타에입항하는만경봉 92호의감시, 안전검사를강화하였고, 2004년 1월에는일본이독자적으로북한에대해송금중지등의경제제재를할수있는외환법개정안을통과시켰다. 그리고 2005년 3월에는북한선박의입항규제를겨냥해일본에입항하는 100t 이상선박의선주책임보험가입을의무화한개정 선박유탁 ( 油濁 ) 손해배상보장법 이시행되었다. 또한 2006년 7월북한의미사일발사후에는다음과같은제재조치들이강구되었다. - 특정선박입항금지특별조치법 에근거하여만경봉 92호입항을 6 개월간금지 - 북 일간전세항공기취항금지 - 송금차단관련법을제정, 전략물자의수출차단규정신설 - 북한과거래실적이있는 300개일본기업중수출규모와북한과의관계등에따라 제재국관련기업 을지정하여대북우회수출규제를강화 - 대북금융제재법을마련, 북한의자금세탁에관련된것으로의심되는금융기관을정부가지정, 국내의다른금융기관들에대해일체의금융거래를금지
34 대북경제제재의유효성분석 그리고북한이핵실험을한이후일본은 UN 안보리가대북제재결의안 1718호를채택 (2006. 10. 14) 하기 3일전인 2006년 10월 11일독자적으로강력한대북제재를발표하였다. 그주요내용을보면모든북한선적의일본입항금지, 북한으로부터의모든품목의수입금지, 그리고북한국적자의원칙적입국금지등이다. 또한 2006년 7월북한의미사일발사실험에따른제재조치로취해진만경봉 92호입항금지도다시 6개월간연장하였다. 그리고향후북한의대응과국제사회의동향을주시하면서일본의전면적인수출금지등추가적인제재방안을강구한다는입장표명과함께이조치를 6개월간한시적으로적용키로하였다. 이러한대북제재는 2007년 4월에다시 6개월연장되었고 10월에 6개월재연장되었다. 연장의이유는기본적으로핵문제를포함한여러북한상황과일본인납치문제에구체적인진전이없다는데있었다. 다만이제재조치이후에예상되었던추가적인제재조치는없었다. 28) 2003년부터시작된일본의대북제재는북한과의경제교류를완전히차단하려는목적으로매우세부적이고다양하다. 일본의대북제재는일본의현행법이허용하는한도내에서일본정부가독자적으로취할수있는이용가능한모든수단이거의동원되고있다고평가할수있다. 29) 일본의대북경제제재조치로인해현재양국간의경제교류는사실상중단된상태라고볼수있다. 2006년 11월부터일본의대북수입은전무한실적이고대북수출도 90% 가까이감소하고있다. 일본의대북제재에따른북 일경제관계변화에대해서는 5장에서자세히살펴본다. 28) 2007 년 5 월 10 일요미우리 ( 讀賣 ) 신문에의하면, 북한이 2 13 합의의초기단계조치를계속불이행할경우일본이검토하고있는추가적인제재조치로는수출금지조치를사치품과대량살상무기관련품목에서전면적인수출금지로확대, 입항금지선박을북한선박은물론북한을경유한제 3 국선박으로확대, 자금이전금지조치의대상을현재의 15 개단체 1 개인에서범위를더욱확대한다는것등임. 문화일보, 2007. 5. 10. 29) 일본자민당의납치대책본부가정한 5 단계제재론은, 1 단계 : 인도지원의동결 연기, 2 단계 : 송금보고의무의엄격화, 3 단계 : 특정품목의무역정지, 4 단계 : 특정선박의입항금지및무역의전면정지, 5 단계 : 선박의전면입항금지이다. 이에비추어볼때일본의대북제재는현재 4 단계수준에있다고볼수있다. 미무라미쯔히로, 일본의대북한경제제재의경제적효과분석, 지역연구회시리즈 05-04, KIEP, 2005, p.33.
제 3 장대북경제제재의실태 35 2. UN 의대북경제제재 북한이핵실험을한 5일후인 2006년 10월 14일 UN 안보리는만장일치로결의안 1718호를채택하였다. 북한은이러한조치를과거 UN이유사한조치를취했을때와마찬가지로선전포고라고강력히반발하였다. UN 1718호의대북결의안은 1993년결의문 825호, 2006년 7월의결의문 1695호에이은 3번째결의안이다. 1993년결의안 825호는북한이 NPT 탈퇴선언과 IAEA의사찰을거부함에따라이루어진것으로, 이결의안에서는북한의 NPT 탈퇴재고와 NPT 이행약속재확인을촉구하였고북한이 IAEA 핵안전조치협정을준수할것을요구하였다. 또한필요시안보리의추가조치를고려하기로결정하였다. 한편 2006년 7월 15일만장일치로채택된결의안 1695호는, 북한이미사일발사유예선언을준수하겠다는기존의약속을파기하고역내국가들에게사전통고없이미사일발사를감행한것에대한일련의제재조치를결의한것이었다. 그주요내용을보면, 북한에대해서는탄도미사일프로그램과관련된모든활동을중단하고기존의미사일발사유보공약을재확인할것을요청하였고, 모든회원국들에대해서는자국의법령과국제법에부합되게미사일과미사일관련물자, 자재, 상품, 기술이북한의미사일또는대량살상무기프로그램에사용되지않도록방지할것을요청하였다. 또한미사일또는미사일관련물자, 자재, 상품, 기술을북한으로부터구매하지않고이와관련된재정적자원을북한에이전하지말것등도포함되었다. 가장최근에채택된결의안 1718호는한국전이후 UN 안보리가북한에대해취한조치중가장강력한조치이다. 결의안 1718호는유엔헌장 7장에근거하여응징과예방조치를결합한형태로이루어졌다. 유엔헌장 7장은국가안보를위협하는국가에대해서는경제제재, 통신, 교통단절은물론군사적제재까지도취할수있도록규정하고있다. 즉, 특정국제재에나설경우먼저비군사적견제방안부터시작하고그래도효과가없다면무력사용도가능하다는단계적압박을정해놓고있다. 다만, 이번결의안에서는군사적강제조치는제외하고외교적 경제적제재등비군사적강제조치를적용할것을결의하고있다.
36 대북경제제재의유효성분석 결의안 1718호는선언적인발표및요구사항그리고결정사항으로구분할수있다. 이를정리한것이 < 표 3-3> 이다. < 표 3-3> 의결의내용에서볼때 1718 결의안은과거결의안에비해제재적성격이강하며제한품목에사치품도포함시켰으며, 특히제재의효율적인관리를위해안보리의전회원국이참가하는위원회를구성했다는것을특징으로지적할수있다. 또한 1718 결의안은 UN 회원국들이각국자체법에따라 1718호를이행하도록하였다. UN 결의안 1718호는회원국들의이행조치요구와위원회를구성해제재를관리한다는점에서과거보다강력한조치라고볼수있다. 다만, 미국과일본이이미북한에대해포괄적인제재를수행하여왔다는점에서 UN 제재의효과여부와관련해서는북한과의정치 경제적관계가깊은중국과남한이어느정도의수준에서동참하느냐가주요관심사로대두되었다. 이후 BDA 문제가해결의가닥을잡게되었고북한도핵불능화조치를수용하겠다는의사를밝힘에따라 2 13 합의가이루어지게됨으로써결의안 1718호에근거한대북제재는일단공식적으로거론되지않고있다.
제 3 장대북경제제재의실태 37 < 표 3-3> UN 결의안 1718 호의주요내용 주요내용 선언적인발표및요구사항 결정사항 핵실험은안보리의관련결의들을위반하는행위. 추가핵실험및탄도미사일발사중지 NPT 및 IAEA 안전조치협정복귀등. - 모든핵무기와핵프로그램을완전하고검증가능하며돌이킬수없는방법으로포기해야하며 IAEA의현장, 자료, 개인접근허용 - 여타대량살상무기와탄도미사일계획을완전하고검증가능하며돌이킬수없는방법으로포기해야함. - 모든회원국들은무기 ( 전차, 전투기, 군함등 ), 미사일및시스템일체관련물품과핵이나탄도미사일그리고사치성물자들이직 간접적으로북한에공급, 판매, 이전하는것을금지 - 북한은상기품목들의수출을중단해야하며모든회원국들은자국민이나국적선, 항공기등이북한으로부터상기물품들을획득하지못하도록금지 - 상기품목들의비축, 제조, 유지, 사용등에도움이되는기술훈련, 서비스, 지원이자국민에의해북한에제공, 이전되는것을금지 - 국내법절차에따라북한의핵, 대량살상무기, 탄도미사일프로그램을지원하는자금과금융자산, 경제적자원들을동결하고이들금융자원들을사용하지못하도록금지 - 각국재량에따라북한의핵, 탄도미사일, 대량살상무기와연류된자와가족들의입국, 경유를하지못하도록적절한조치를취함. - 국내법과국제법에따라핵및화생방무기의밀거래를막기위해북한으로부터화물검색등필요한협력조치를취함. - 결의후 30일이내에회원국의이행조치를안보리에보고토록함. - 결의이행을위한안보리위원회를구성
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 제 1 절경제제재에대한북한의기본입장 북한에서출판된 경제사전 에는경제제재라는용어는없다. 대신에경제봉쇄라는단어가정의되어있다. 사전에서는경제봉쇄를 일정한나라또는지역을경제적으로질식시키기위하여그와의경제적관계를끊으며다른나라들도그렇게할것을강요하는제국주의국가의침략적인대외경제정책의한형태 로정의하고미국의대북경제봉쇄정책을제국주의자들의침략전쟁의대표적인실례라고설명하고있다. 30) 이와같이경제제재라는용어 31) 대신에압박의강도가보다강한경제봉쇄라는용어가주로사용되었던것은 1990년대이전의냉전체제와북미관계가완전히단절되어있었던것을그대로반영한것으로보인다. 그러나 1990년대중반이후부터북한은경제봉쇄와경제제재를혼용해서사용하고있다. 30) 북한사회과학출판사, 경제사전 1, 1985, p.104. 31) 북한에서발행된문헌에서경제제재에대한정의를찾기가쉽지않다. 북한의한논문에서는경제제재를 제재대상국들과경제적련계를가지면서도여러가지수단들을리용하여대상나라의경제에혼란을조성하고압력을가하는경제적압력의한형태 라고정의하고있다. 이를볼때북한은경제봉쇄와경제제재의차이를제재국과대상국이제재시경제적관계를일정부분유지하고있는가의여부로구분하고있다. 즉, 경제봉쇄는제재국이대상국에대해경제관계를완전히차단하는것을의미하며, 경제제재는제재시에도경제관계를일정부분유지하고있는것을의미한다. 김복덕, 진보적나라들에대한제국주의적경제제재책동의악랄성, 경제연구, 2002. 1, p.49.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 39 구사회주의권이붕괴되던 1990대초반대북제재에대한북한의입장은미국의대북제재자체에대한관점에서보기보다는미국등서방세계 ( 북한의표현은제국주의자 ) 의구사회주의권에대한침략이라는관점에서접근하고있다. 따라서대북제재의목적도서구세계가사회주의체제를붕괴시키고자한다는시각에서보고있다. 그전형적인주장의예를보면다음과같다. 제국주의자들의반사회주의적책동은사회생활의모든분야, 특히경제분야에서더욱더로골화되고있다. 경제분야에서감행되고있는제국주의자들의반사회주의적책동은본질에있어서경제적 < 봉쇄 > 나매수를통하여사회주의나라들을질식시키고내부를와해시켜정치군사적, 사상문화적기초를허물어버림으로써사회주의를말살하고자본주의에로되돌려세우려는데목적을두고있다. 32) 이러한대북경제제재에대한인식은냉전체제가해체된후북한무역의 70% 이상을점유하고있던사회주의시장이소멸해자본주의시장으로의전환이필연적으로요구되기시작한이후부터변화되기시작했다. 북한은대외환경변화에따라 1994년부터 3년간완충기를설정해농업, 경공업, 무역의제일주의를통해경제구조를조정하고대외경제관계의방향전환을모색하였다. 대외경제관계의방향전환은기본적으로자본주의시장으로의진출을의미하는것으로서이것은북 미관계의진전에크게좌우되는측면이강했다. 대외환경의변화와이에따른경제정책의변화로북한은종래대북경제제재를사회주의권에공통적으로적용되고있는침략수단이라는인식에서벗어나, 북한자체에적용되는특정한압박수단으로경제에심각한영향을주는제약으로인식하기시작한것으로보인다. 제재에대한북한의이러한인식은북한경제정책의변화에따라다소차이를보이고있지만기본적으로지금까지지속되고있다. 33) 특히 32) 최영도, 경제분야에서제국주의자들의반사회주의적책동의반동성, 경제연구, 1991. 3, pp.14~15. 33) 북한의경제정책변화내용과이에따른경제제재에대한북한의입장에대해서는다음의제 2 절을참조
40 대북경제제재의유효성분석 2000년이후부시행정부가북한의미사일발사, 핵실험에따라취한제재조치들에대해서강경한입장을표명하고있다. 현재북한은미국의대북경제제재를북한에대한 선전포고, 적대시정책의집중적표현 이라고강하게반발하고있다. 따라서적대시정책의시정은바로경제제재를해제하는것으로북 미관계의정상화전에제재가완화내지폐지되어야한다는것이북한의기본입장이다. 34) 북한은미국의현대북경제제재의성격과특징을다음과같이규정짓고있다. 35) 먼저미국의대북제재가가장강도높고긴기간유지되어왔다는것이다. 다음으로는대북제재가북한에대한정치 군사적침략위협과항시적으로결합되어있다는것이다. 마지막으로는미국의대북제재는종전의경우국제기구를통한제재를병행하려한데반해, 최근에는국제기구는물론다른국가들을동원해압박하고있다는것이다. 결국현재의대북제재는북한의경제토대와구조를무너뜨려사회주의체제를전복시키려는의도에서이루어지고있다는주장을펴고있다. 그러면북한은경제정책의수행과정에서경제제재를내부적으로어떻게활용하였고인식하였는가? 여기에대해서는세가지측면에서설명할수있다. 첫째는북한이경제적곤경에따른사회적동요를무마시키기위한탈출구로외부세력에의한제재를부각시키는동시에이를통해내부적인결속을도모하고있다는측면이다. 둘째로는경제난의원인을경제제재때문이라고주장함으로써경제정책의실패, 체제모순에따른결과등을외부로향하게하는측면이다. 마지막세번째는비록북한이선언적으로는개혁 개방에반대입장을표명하고있지만경제의회생을위해서는개혁 개방의필요성을인식하고있다고했을때대북제재를실제로는개혁 개방의걸림돌로인식하고있다는측면이다. 이러한대북제재에대한세가지측면에서의활용내지인식은 90년대초반이후현재까지지속되고있다. 다만어느것이보다강조되고 34) 2007 년 2 13 합의에서미국은북한을테러지원국지정으로부터해제하기위한과정을개시하고북한에대한대적성국교역법을종료시키기위한과정을진전시켜나간다고합의한것은북한의이러한입장을반영한것이다. 35) 이에대한자세한설명은강창원, 미제의대조선경제봉쇄책동의반동적본질, 경제연구, 2002. 2, pp.54~56; 고영남, 미제의대조선경제봉쇄책동의특징, 경제연구, 2005. 1, pp.54~56 을참조.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 41 있는가는북한이처한상황과그동안추진해온경제정책에따라차이를보이는경향이있다. 제 2 절북한의경제정책변화와경제제재에대한입장 본절에서는김정일정권이들어선 1994년이후부터현재까지북한의경제정책의변화과정을통해대북제재가이러한경제정책에어떠한영향을미쳤고북한은이러한정책의수행과정에서제재를어떻게활용내지인식하고있는지를살펴본다. 여기서는김정일정권이들어선 1994년부터현재까지추진된경제정책을 3개의시기로구분해분석하고자한다. 36) 첫시기는김일성의유훈통치시기로완충기경제전략을공식적인정책목표로내세운 1994년부터 1997년까지를, 두번째시기는김정일체제의공식적인출범이후인 1998년부터강성대국건설을목표로내부체제의정비에역점을둔 2002년 6월까지를, 그리고세번째시기는새로운경제관리제도를도입하고추가적으로특구를지정하는등경제정책에서획기적인변화를도모한 2002년 7월이후로설정하였다. 1. 유훈통치의지속기 (1994~1997) 가. 경제정책의주요내용 북한은 1993년 12월 8일노동당중앙위원회제6 기 21차총회에서향후 3년동안을완충기로설정하였다. 북한은이기간동안농업, 경공업, 무역제일주의를통해경제자립이가능하도록경제구조를조정하고환경변화에따른대외경제관계의방향전환을모색한다는정책을제시하였다. 37) 36) 정책을시기별로구분한다는것은논란의소지가많다. 이것은어떤관점에서보느냐에따라상당한차이가나타날수있기때문이다. 그리고정책은단절되는것이아니라연속성을띠고있기때문에확연히구분하기도어렵다. 또한김정일정권이현재에도지속되고있다는점에서도그러하다
42 대북경제제재의유효성분석 완충기경제전략의일차적과제인농업제일주의는식량증산에최대의역점을두었다. 이러한목표달성을위해북한은완충기농정의과제로농업생산기반의확충을위한지원을강화하고, 농촌의생활여건을개선하며, 농업부문의영농방식을개선하는것을목표로설정하였다. 한편이시기에농업부문에서주목되는변화로서는 1996년부터도입 실시된분조관리제의개선이라고할수있다. 이제도의변화내용을보면 1 분조의규모를종전의 10~25명에서 7~8명으로줄이고, 2 과거 3개년 (1993~95년) 평균수확고와 1993년이전과거 10년간의평균수확고를합하여나눈평균치를 1996년도의생산목표로설정하고, 3 할당생산목표의초과생산량에대한처분권을분조에넘겨주어초과생산량을분조원들이직접나누거나팔거나자유로이처분할수있게하였다. 38) 완충기 3대제일주의경제전략부문의하나인경공업부문에서는일부기업소의조직개편과 1980년대부터추진되어온군의자립성그리고지방산업의육성등을보다강조하는측면에서정책을전개하였다. 다만 1990년대들어대외무역체계의붕괴로야기된극심한외환부족을해소하기위해경공업을내수목적뿐만아니라외화획득을위한수출산업으로육성한다는정책을적극적으로추진하였다. 또한북한은무역제일주의의기치아래무역거래의자율성과분권화를근간으로내부적으로는수출상품의생산기반확대를추진하였고, 대외적으로는무역대상국의다각화와무역방법의다양화에역점을두었다. 이시기무역부문에서의가장특징적인변화는신무역체계로알려진무역의분권화이다. 무역의분권화는무역권한의실질적인하부이양을통해무역의활성화를도모하고자한것이다. 한편북한은 1984년 합영법 도입이후외자유치의성과가부진함에따라보다적극적인개방정책의일환으로경제특구정책을도입하였 37) 완충기전략은처음에 1996 년까지로설정하였지만 1997 년도에도계속이정책이추진되었다. 1997 년도의경우새로운정책의제시가없었고신년사에서도농업, 경공업, 무역제일주의의철저한관철을최우선과제로설정하고있는것을볼때 1997 년도에도완충기전략이지속되고있었던것으로볼수있다. 38) 조선신보, 1996. 10. 24.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 43 다. 북한은 1991년 12월 나진선봉자유경제무역지대 의설치를선포하고외국인투자법제를전면적으로개편함으로써적극적으로외자유치를도모한다는정책을추진하였다. 나진선봉자유경제무역지대 의설치를공표한이후북한은그후속조치로 1992년 10월 외국인투자법, 1993년 1월에는 자유경제무역지대법 등을제정한후 1997년까지 16개의법과 41개의규정을제정하여외자유치와관련되는법적환경의개선을추진하였다. 그러나북한은나진선봉개발이당초계획보다부진함에따라 1995년부터미국, 중국, 일본등지에서 10여차례에이르는외자유치설명회를개최하였고, 1996년 9월에는유엔공업개발기구 (UNIDO) 및유엔개발계획 (UNDP) 과의공동주최로이지역에서대규모의투자포럼을개최하는등외자유치를위한적극적인홍보활동을전개하였다. 39) 또한 1997년 6 월에는이지역에시장경제적인요인들을적극도입하는파격적인조치를강구하였고, 40) 남포와원산을추가로개방하려는움직임을보이는등개방의폭과정도를한단계진전시키려는노력을경주하기도하였다. 41) 나. 경제제재에대한입장 1994년부터시작된농업, 경공업, 무역제일주의라는완충기경제전략은북한이안고있는식량부족, 생필품부족, 외환부족이라는경제난을그대로반영한정책이었다. 북한이경제난극복을위해이시기에채택한대응전략은내부개혁 39) 나진선봉경제무역지대가설치된지 6 년이지난 1997 년말현재투자계약은총 111 건 750,846 천달러이며, 이중실행된투자는 77 건 57,920 천달러로알려져있다. KOTRA, 나진선봉경제무역지대최근투자동향, 북한뉴스레터, 1999. 3. 40) 새로운조치들의주요내용은새로운통화및가격정책의시행, 자영업의허용, 국영기업과지방기업에대한독립채산제의도입, 자유시장의개설등이다. 이러한조치들은 2002 년 7 월시행된북한의경제관리제도개선조치와상당부분일치하는내용들이다. 따라서 2002 년 7 월의관리제도개선조치는 1997 년 6 월나진선봉경제무역지대에서취해진일련의조치를상당부분참조한것으로보인다. 41) 대외경제협력추진위원회의김정우위원장은 1997 년초스위스다보스에서개최된세계경제포럼에서나진선봉이성공하면원산, 남포에도보세가공구를만들것이라고언급하였다. 조선신보, 難局打開へ : 祖國の動き, 1997. 6. 20.
44 대북경제제재의유효성분석 이없는제한적인개방정책으로평가할수있다. 다시말해대외적인면에서는경제특구정책에역점을두고해외자본을적극적으로유치한다는것이었다. 그러나해외자본의적극적인유치노력에도불구하고나진선봉지역의열악한인프라상황, 북한의제한적인개방정책등으로그성과는미미하였다. 반면에나진선봉지역에서의환율의실세화, 자유무역시장의개설, 기업자율권의인정, 관리체계의효율화등실질적인시장경제도입을위한제도적인장치를마련한것은여전히제한적이기는하지만경제회복을위해서는시장경제적요소들을도입할필요가있다는인식의변화도보여주었다. 그러나완충기의경제전략은실패로귀결되었고경제는더욱악화된것으로나타나고있다. < 표 4-1> 에서나타난것처럼식량사정은갈수록악화되었고경공업생산역시지표상으로도지속적으로저하되고있다. 무역규모는 20억달러수준에머물렀고외자유치도미미하였다. 결국북한은이기간동안 붉은기정신, 고난의행군 그리고 강행군 등의사상강화운동과유훈통치를강조함으로써극심한식량난과경제난그리고이에따른정치 사회적불안을억제해갈수밖에없었다. 이시기의경제정책과지속적으로악화된경제상황은제재에대한북한의입장에서도잘나타나있다. 먼저북한은계속악화되는경제난과식량난그리고이로부터촉발된사회적혼란에대해대북제재를적극활용하였다. 식량난및경제난과관련하여 지금의식량난이막대한자연재해와함께외부적적대세력의장기적인경제제재와봉쇄에전면적으로관련되어있다, 42) 오늘우리인민이경제적어려움을겪고있는근본원인은미국의그릇된대조선정책때문이다. 미국은군사적공갈로우리를직접위협하고우리의사회주의건설을방해하고있을뿐아니라 < 테러방지법 >, < 적성국무역법 > 을비롯한수많은악법을휘둘러우리의대외적인유무상통의길을모조리봉쇄하고있으며심지어는용돈한푼도건네주지못하게하여경제적으로질식시키려하고있다 43) 등의표현 42) 1997 년 4 월 12 일북한외무성대변인. 43) 조선반핵평화위원회고발장, 미국은제네바합의의리행을지연시키고방해할책임에서절대로벗어날수없다, 조선신보, 1999. 1. 11.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 45 < 표 4-1> 완충기경제정책의성과 주요과업 1) 주요성과 농업, 경공업, 대외무역발전 94 95 96 97 나진선봉경제무역지대의 농림어업 (%) 2.7-10.4 0.5-3.8 투자유치적극추진경공업 (%) -0.2-4.3-6.8-12.5 완충기 선행부문생산제고무역 ( 억달러 ) 21.1 20.5 19.8 21.8 (94~97) 각하부단위의자립화전개경제성장률 (%) -2.1-4.1-3.6-6.3 내부예비의적극동원 경제일군들의책임의식제고 나진선봉투자실적 2) ( 천달러 ): 57,920 주 : 1) 주요과업은 1994~97년도신년사의경제부문내용을정리. 2) 1997년말이행기준. 자료 : 한국은행, 북한의 GDP 추정결과, 각년도. 에서보는바와같이북한은식량난과경제난의원인을자연재해와대북경제제재에서찾고있다. 또한북한은대북경제제재가식량난과경제난의일차적인원인이라고주장하고있는데, 그근거로봉쇄정책에따라제한적이고비옥하지도않은토지에서식량자급을도모할수밖에없었고나라의자주성을지키기위해많은군사비를부담할수밖에없는점을지적하고있다. 44) 한편, 북한은이러한식량난과경제난의지속에따른사회적동요와혼란을억제하기위한수단으로도제재를적극활용하였다. 그전형적인주장으로는다음과같은것이있다. 45) < 고난의행군 >, < 강행군 > 시기의우리나라의형편은참으로어려웠다. 민족의위대한어버이를잃은피눈물속에수백년래에처음보는자연재해까지겹치였었다. 미제를비롯한제국주의자들은이것을절호의기회로삼고우리공화국에대한경제제재도수를높이였다. 그러나그것은우리군대와인민에게티끌만한영향도주지못했다. 우리군대와인민은강의한의지로 < 고난의행군 >, < 강행군 > 을뚫고나갔다. 그어떤 < 제재 > 도우리군대와인민을굴복시킬수없었다. 우리군대와인민은 44) 조선신보, 難局打開へ : 朝米關係改善, 1997. 6. 27. 45) 로동신문, 그어떤제재도통할수없다, 2003. 1. 10.
46 대북경제제재의유효성분석 역경을순경으로전환시키고사회주의수호전에서영예로운승리자가되었다. 마지막으로이시기대외경제관계와관련해북한이설정한정책은자본주의시장에적극적으로진출하기위해무역의다양화 다각화를도모하고, 경제특구인나진선봉경제무역지대를개발해외자를유지한다는것이었다. 이러한대외경제관계의전환에대해대북경제제재가제약이될것이라는점에는인식을하고있었던것으로보이지만비교적낙관적인입장을갖고있었던것으로보인다. 다시말해북미관계가개선되면자연히제재문제는해결될것이라는입장이었다. 46) 이러한입장은기본합의서가북 미외교의근간을형성해왔다고볼수있는 2000년까지유지되었다고볼수있다. 47) 종합해볼때완충기경제정책의주요내용의하나는대외관계의방향전환을통해자본주의시장을개척하고해외투자를유치한다는것이었다. 따라서제재가큰제약으로작용했을것이다. 그러나북한은제재가우선적으로완화내지폐지될필요가있다는인식보다는북 미관계의진전과정에서해결될수있는한의제로간주한측면이강했던것으로보인다. 오히려제재가경제문제를해결하기위한전제조건이라는인식보다는북한의식량난나아가경제난에대한주요원인의하나로인식내지활용하였다. 동시에제재를북한체제의전복과압살정책의주요수단이라고선전함으로써경제난에따른사회적동요및이완현상을극복하기위한대내결속용으로적극활용하였다고평가할수있다. 46) 기본합의서가체결된후, 무역의방향전환과관련해대외경제위원회김기득국장은다음과같이언급하고있다. 지난시기미국이다른나라들에공화국과의경제교류에제동을걸었던것이조미기본합의문이이루어지면서여러나라들이공화국과적극적으로교류를해야겠다는추세로나와있다는것이다. 우리나라무역은지금까지사회주의시장을주로대상했던것이이처럼넓은지역을확보하면서앞으로무역교류를확대할확고한전망을가지게되었다. 조선신보, 3 대제일주의방침관철에로 3: 무역제일주의 ( 대외경제위원회계획국김기득국장에게서듣다 ), 1995. 4. 4. 47) 북미기본합의서에는 합의후양측은통신및금융거래에대한제한을포함한무역및투자제한을완화시켜나간다 라고규정하였다. 3 장에서언급한바와같이미국은이를근거로 95 년 1 월제재완화조치를취하였지만극히제한적인조치였고포괄적인대북제재는계속유지되었다.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 47 2. 내부체제의정비및새로운경제정책의모색기 (1998~2002. 6) 가. 경제정책의주요내용 1997년 10월김정일은당총비서에추대되었고, 1998년 9월에는국방위원장에재추대됨으로써북한은명실상부한김정일체제가공식출범하게되었다. 김정일체제가공식출범한이후경제정책의내용이나방향에대해공식적인제시는없었지만북한은김일성시대와는차별화된정책을추진하기시작하였다. 북한은 1998년 8월 22일 로동신문 } 정론을통해 강성대국론 을김정일시대의새로운목표로제시하였다. 또한 1998 년 9월17일 로동신문 과 근로자 의 자립적민족경제건설노선을끝까지견지하자 라는제목의공동논설에서는북한의향후경제정책방향을중공업을기본으로한자립적경제로설정하고있고외자에대한경계심등을표출하였다. 48) 한편 1998년 9월 5일개최된최고인민회의제10기제1 차회의에서개정된헌법에서도경제정책의변화가능성을나타냈다. 먼저정무원을내각으로개편하고 전반적국가관리기관 이라는역할을부여함으로써내각에대한책임을강화하는한편, 경제부문에서는소유주체, 소유범위등의조항을수정하고특수경제지대개념을추가하는등의변화를주었다. 이러한헌법경제조항의변경은향후새로운경제정책을추진할수있는법적기반을마련한것으로평가할수있다. 이후북한은강성대국건설을목표로그리고이를달성하기위한통치전략으로선군정치를등장시켰다. 그리고생산기반의정상화와인민생활의향상을당면과제로설정하고경제정책을추진해오고있다. 생산기반의정상화와관련해 1998년이후북한은그동안추진해왔 48) 우리식경제구조는자체의강력한중공업을핵심으로하고모든경제부문이조화롭게갖추어진자립적인경제구조이다. 인민생활을높인다고하면서중공업을소홀히하거나외화가있어야경제문제를풀수있다고하면서대외무역에만치중하는것은옳은해결방도로될수없다. 물론현실발전의요구에맞게경공업도발전시키고대외무역도확대해나가야한다. 그러나이모든사업은자립적인중공업을발전시키는기초위에서만가능하다.
48 대북경제제재의유효성분석 던농업, 경공업, 무역제일주의라는경제정책에서중공업, 특히기간산업에우선순위를두는정책으로변경하였다. 49) 특히 2000년부터는이들부문을 사회주의경제건설의가장중요한전선, 사회주의건설의전초선 등으로언급하고이의정상화를최우선과제로설정하고있다. 당면과제의또다른하나인인민생활의향상과관련해서는구체적인방향제시는없지만 1차소비품과기초식품의증산을강조하고있고보건, 주택등의복리후생측면이일부강조되고있다. 그리고과학기술발전을강조하고있다. 과학기술발전을강성대국건설의원동력으로보고이에기초한경제회복전략을추진한다는것이다. 북한의과학기술중시정책은처음에는생산현장에서발생하는기술적문제를해결해선행부문의생산정상화를도모한다는현장차원적인방향에서강조되었지만점차 21세기는정보산업의시대가될것이다 라는김정일의지적에따라정보기술 (IT) 산업을경제회복을위한성장전략산업으로설정해집중육성한다는전략을추진하고있다. 나. 경제제재에대한입장 김정일체제가공식출범하게되는이시기의경제정책은기본적으로붕괴되고있는경제를회복한다는목표를설정하고선행부문을정상화하고하부구조를개선하기위한내부기반을정비하는데일차적인역점을두었다. 그리고경제난으로야기된사회적혼란을선군정치라는통치전략을강조함으로써군대식의일사분란한명령체계를사회전반에이식하고군대식동원방식을체제운영의기본으로설정하였다. 50) 이러한정책방향은대외경제확대에도상당히미온적인입장을보였 49) 1998 년신년사가발표된직후 로동신문 에게재된 최후승리를위한강행군앞으로 (1998. 1. 8) 와 우리가틀어쥐고나가야할경제건설의기본노선 (1998. 1. 20) 등의사설에서는경제건설의기본노선은중공업의우선적발전을보장하면서경공업과농업을동시에발전시키는것이라는입장을밝히고있다. 50) 2002 년 9 월이후선군정치와경제정책이결합되어 선군시대의경제건설로선 이등장하였다. 이노선은김정일위원장이 2002 년 9 월 국방공업을우선적으로발전시키면서경공업과농업을동시에발전시킬데대한 선군시대의경제건설의방향을제시한데서시작된것으로알려지고있다. 조선신보, 국방공업의선행, 대를이어계승된원칙, 2003. 4. 11.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 49 고, 완충기시기에외자유치를위해설치하였던나진선봉경제무역지대에대한관심도퇴조하는경향을보였다. 따라서제재가개혁 개방의걸림돌로작용한다는인식보다는이러한정책을달성하기위한내부결속용으로활용하는측면이초기에강하게나타났다. 이시기경제정책의방향을잘표현한 로동신문, 근로자 } 공동논설 자립적민족경제건설로선을끝까지견지하자 (1998. 9. 17) 에서는제재를내부결속용으로활용하는사례로다음과같은내용이있다. 제국주의에대한공포는제국주의에대한환상의다른표현이다. 자립하는인민들은제국주의의압살책동에절대로겁을먹지말아야한다. 제국주의자들은수십년동안우리나라를 < 적성 > 국가로규정하고자산동결조치를비롯한수백가지제재조치를감행하여왔다. 하지만우리경제는끝내질식시키지못하였다. 제국주의자들의제재는결코만능이아니다. 횡포한제재의호령속에제국주의의취약성이내포되어있다. 우리는앞으로도제국주의와강경고압의자세로용감히맞서나갈것이며그들의온갖제재와경제봉쇄를혁명적공세로단호히분쇄할것이다. 그러나 1998년부터추진된북한의새로운경제정책은 < 표 4-2> 에나타난바와같이지표상으로볼때, 1998년을최저점으로하여다소경제가회복되고는있지만그회복세는미미한것으로나타나고있다. 농업, 광공업, 전기가스등모든산업이전반적으로상승추세에는있지만 2001년의경우완충기가시작된 1994년도에비해서도석탄은 90.9%, 발전량은 87.8% 수준에있으며, 곡물생산량도 95.7% 에머물고있다. 이는이시기의경제정책이전기, 석탄등선행산업의정상화와인민생활의향상이라는당면과제를여전히해결하지못하고있다는것을보여주는것이다. 또한이것은생산기반의정상화와인민생활의향상이라는당면과제를내부적인생산효율의증대만으로는해소하기는어렵다는것을나타내는것이었다. 기본적으로는내부자원의고갈로요구되는것은자본이며자체적인조달능력에한계가있는북한으로서는외부의투자및지원에의존할수밖에없는상황이라는점을제시하는것이었다.
50 대북경제제재의유효성분석 < 표 4-2> 북한의주요경제지표변화 (1998 2001 년 ) 단위 1990 1998 1999 2000 2001 경제성장률 % -3.7-1.1 6.2 1.3 3.7 무역총액 억달러 47.2 14.4 14.8 19.7 22.7 ( 수출 ) 억달러 (19.6) (5.6) (5.2) (5.6) (6.5) ( 수입 ) 억달러 (27.6) (8.8) (9.6) (14.1) (16.2) 곡물생산량 만톤 402.0 388.6 422.2 358.8 394.8 석탄생산량 만톤 3,315 1,860 2,120 2,250 2,310 발전량 억 kwh 277 170 186 194 202 원유도입량 만배럴 1,847 369 233 285 424 철광석생산량 만톤 843.0 289.0 378.6 379.3 420.8 자료 : 한국은행, 북한의 GDP 추정결과, 각년도. 북한도이를잘인식하고있었던것으로보인다. 북한은 2002년 10월전까지나진, 선봉이외의지역에대해경제특구를선포하지는않았지만내부적으로는특구설치를준비해온것으로알려지고있고, 그동안주변국과서방선진국과의관계강화및경제협력을모색하였다. 특히북한은국제기구에대한가입노력을통해국제지원과해외자본유치에노력하였다. 51) 이시기에이러한대외경제의확대준비와의사에도불구하고제재에대한북한의입장은기본적으로기본합의서체제에매달려있었던것으로보인다. 이는북한의미사일재발사유보와북 미관계의전반적인관계를개선한다는미국의입장변화에따라 2000년 6월대북경제제재의포괄적인해제를도모하면서대북제재가상당부분완화되기도하였기때문이다. 다만 3장에서밝힌바와같이북한은테러지원국에따른제재조치가포괄하고있는내용및범위등의심각성을인식해 2000 년초부터이의해제를적극적으로요구하기시작했다. 52) 테러지원국 51) 1997 년 2 월북한은아시아개발은행 (ADB) 가입을정식으로신청했지만미국, 일본의반대로무산되었고 2000 년 9 월에도가입신청을냈지만미사일문제등으로마찬가지로가입이거부되었다. 그리고 2001 년 3 월에는한성렬외무성부국장이경제사절단을이끌고미국을방문하여 IMF 및 IBRD 관계자와면담시가입의사를표명한바있다. 52) 테러지원국과관련된미국의대북정책내용과변화과정에대해서는 Larry Niksch,
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 51 명단제외는북한이외자유치를위한선결조건이기도했기때문이었다. 3. 새로운경제관리제도의도입기 (2002. 7~) 가. 경제정책의주요내용 2002년 7월북한은경제정책에서획기적인변화를도모하였다. 소위 7 1 조치라고칭하는북한의경제개혁조치는경제운영방식에서큰변화를준것이었다. 특히이번의조치는북한스스로도 1946년에시행된토지개혁에버금갈정도의조치라고칭할만큼가격및임금, 계획관리, 사회보장등여러분야에서제도적변화를수반하고있다. 7월 1일부터시행된경제관리개선조치의주요내용은 1 가격및각종요금의현실화, 2 임금의인상및차별화와각종사회보장의축소, 3 계획관리및기업관리운영방식의개선, 4 환율의인상등으로요약할수있다. 53) 먼저가격및각종요금의현실화조치로생산, 소비재는물론서비스요금에이르기까지모든물가를인상하였다. 인상률은품목에따라차이가있지만평균적으로 25배인상한것으로알려지고있다. 쌀의경우수매가격은 kg당 80전에서 40원으로약 50배, 특히판매가격은 8전에서 44원으로 550배나인상시켰다. 전반적인물가인상에따라임금도인상하는조치를취하였다. 7 1 조치에따라노동자, 사무원의임금은평균 18배정도인상된 2,000원을기준으로한것으로알려지고있다. 그리고조정방식에있어서는생산자우대원칙을적용해경제발전에서중요한부문에종사하거나어렵고힘든부문에서일하는근로자들에게더많은노임을주게하였다. 또한일률적으로인상한것이아니라많은일을하고많이번사람에게는많이분배하고, 적게일하고적게번사람에게는적게분배한다는원칙을적용하였다. 경제운영및기업관리방식에서는우선기업소, 공장들이철저한독 Raphael Perl, North Korea: Terrorism List Removal? CRS Report, 2007. 4. 6 참조. 53) 2002 년 7 1 조치의내용과 2004 년까지의개혁조치에대해서는통일연구원, 북한의경제개혁동향, 2005. 3 참조.
52 대북경제제재의유효성분석 립채산제를실시하기위해계획화의체계와방법을개선하였고기업의경영자율권확대의일환으로지배인의역할을강화하기위해종래당간부가행사하던권한을지배인에게대폭이양하였다. 한편 2003년 3월부터는기존의농민시장을종합적소비품시장으로확대하고, 그운영도국영기업소체제로전환해거의모든소비품을주민들이시장에서확보할수있게하였다. 농업관리에서는수매가격의인상, 영농자재가격의현실화, 분조단위에대한실적분배가이루어지게되었다. 특히중요한조치로협동농장은토지를사용한대가로농업생산량의 15% 정도를국가에지불하게되었다. 그리고 7 1 조치에서는사실상기능정지상태에있었던외화와바꾼돈표를공식적으로폐지하고환율도현실화하였다. 이에따라북한원화의환율은종래 1달러 =2.2원에서나선지역의공식환율수준인 1달러 =150원수준으로인상되었다. 이와같은 7 1 개선조치에이어북한은 2002년 9월 신의주특별행정구 의설치를발표하였고, 54) 11월에는남북협력사업으로추진되고있는금강산관광지역과개성공업지역에대해 금강산관광지구법 과 개성공업지구법 을채택하였다. 나. 경제제재에대한입장 북한의 7 1 개선조치는그동안제기능을발휘하지못했던공식부문을정상화시키고, 공장, 기업소및노동에대한인센티브제고와경영환경을개선시켜경제를활성화시키기위한목적으로취해진경제정책이라고평가할수있다. 또한그동안기능을상실하였던북한정부의통제력을회복하기위한조치이기도하였다. 이러한목표를달성하기해결방안으로북한은시장경제에서적용되는각종의요소들을도입, 활용하고있다. 변화의정도와폭이어느수준에와있는지는정확히파악할수는없지만시장메커니즘에의한가격결정방식의도입, 권한의하부이양, 독립채산제운영, 그리고임금격차 54) 신의주특구는초대행정장관으로임명된양빈이 2002 년 10 월탈세등의혐의로중국당국에체포되고중국의반대등으로인해 2004 년 8 월내각결정으로폐지되었다.
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 53 < 표 4-3> 북한의주요경제지표변화 (2002 2006 년 ) 단위 2002 2003 2004 2005 2006 경제성장률 % 1.2 1.8 2.2 3.8-1.1 무역총액 억달러 22.6 23.9 28.6 30.0 30.0 ( 수출 ) 억달러 (7.4) (7.8) (10.2) (10.0) (9.5) ( 수입 ) 억달러 (15.2) (16.1) (18.4) (20.0) (20.5) 곡물생산량 만톤 413.0 425.2 431.2 N.A 448.3 석탄생산량 만톤 2,190 2,230 2,280 N.A 2,468 발전량 억 kwh 190 196 206 N.A 225 원유도입량 만배럴 438 420.7 390 N.A 384 철광석생산량 만톤 407.8 443.3 457.9 N.A 504.1 자료 : 한국은행, 북한의 GDP 추정결과, 각년도. 도입, 인센티브제활용등은비록초기단계이기는하지만체제이행시채택하고있는시장경제적요소들을적극도입, 활용하고있는것은확실하다. 그러나이러한제도적변화에도불구하고뚜렷한경제개선은이루어지지않고있다. 한국은행의추정치에의하면, 7 1조치이후의경제성과는뚜렷한성장추세를보이기보다는완만한저성장의추세를보이고있다. 오히려 2006년에는마이너스성장을보이고있다. 석탄, 발전량, 철광석생산량지표도마찬가지로크게호전되지않고완만한증가추세를보일뿐이다. 이러한경제성장추세는기본적으로자원부족에기인한다. 다시말해북한의정책이중장기적으로실효를거두려면생필품, 식량, 원자재등의생산이확대되어부족한물자가어느정도원활히공급되어야한다. 현재와같이공급이원활치못할경우비공식부문이다시활성화될것이며가격은다시폭등할잠재력이항시존재한다. 이경우주민들의생활은이전보다더어려워질수있다. 따라서이번정책의성공여부는북한의공급능력이어느정도뒷받침해줄수있는가에달려있다고볼수있으며, 이러한점에서추가적인내부개혁조치는물론외부로부터의자본유입이절대적으로필요하다. 7 1 개선조치이후신의주및개성
54 대북경제제재의유효성분석 공단등을경제특구로지정한것도자본유입의필요성을절감하고있다는점을시사하는것이다. 따라서 7 1 개선조치가실효를거두려면여하히부족한자본을외부로부터유입해공급부족측면을해소해가는가에달려있다. 이러한정책의한계와외부자원유입의필요성에대해서는북한도인식하고있는것으로보인다. 따라서이를제약하는한요인이대북제재이기때문에이의폐지가정책목표달성에중요한변수라는인식을하고있는것으로보인다. 북한은기본합의서체제가붕괴되었다고할수있는 2003년부터북한핵과관련된 6자회담에서핵동결에대한요구사항중우선순위로테러지원국지원해제와적성국교역법적용종료를제기하였다. 이것은대북제재는북미관계정상화가이루어지면해결될사안의하나로간주하던종래의입장에서변화를보인것이다. 또한 2000년 6월대북제재의완화조치가실질적으로북한경제에도움을주지못하고있다는것을인식하고있다는의미이기도하다. 북한은대북제재를 선전포고, 적대시정책의집중적표현 이라고주장하고적성국교역법의적용제외와테러국가명단에서북한을제외하는것이경제제재전면해제의종합적표현이라고강하게주장하고있다. 그리고북한은북 미관계의정상화전에대북제재가완화내지폐지되어야한다는입장을강하게고수하고있다. 55) 특히 2005년 9월미국이애국법을적용해뱅코델타아시아 (BDA) 를북한의불법거래지원혐의대상자로지정해북한의자금을동결한금융제재에대해북한은유례없이강경한입장을보였다. 2007년 6월완전해결을보았지만대북금융제재에대해북한은이제재의해제가바로 미국의정책변화의지를확인할수있게하는징표 라고선언하고 6자회담진전의선결조건으로강하게요구하였다. 56) 북한이금융제재해제를강 55) 이에대한미국의종래입장은북한이핵계획의해체에동의하고구체적인조치를취할때까지는테러지원국명단제외등의문제에대해논의하지않는다는입장을견지해왔지만, 2006 년 10 월북한이핵실험을강행한이후부터는테러지원국명단제외등의제재해제문제를북미협상과연계시켰다. Larry Niksch, Raphael Perl, North Korea: Terrorism List Removal? CRS Report, 2007. 4. 6. pp.4~7. 56) 한편미국은 BDA 의북한자금동결을 결코북한에대한제재가아니며 금웅체계를
제 4 장대북경제제재에대한북한의입장 55 하게요구한이유는정치 외교적인입장에서표면적으로제기하는주장보다도경제적측면에서심각한영향을받았기때문으로보인다. BDA 금융제재의영향및효과와관련해이금융제재가유엔의공식제재보다북한경제에더큰영향을미치고있다는주장도제기되고있다. 유엔제재는온건하고빠져나갈방법이있지만 BDA 북한자금동결조치는북한의대외경제거래에연쇄적으로영향을미친다는것이다. 따라서미국의대북금융제재는북한경제에연쇄파급효과 (cascading effect) 를가져오고있다고진단하고있다. 57) 이러한진단과마찬가지로북한도상당한영향을받고있음을시인하고있다. 북한은제재가경제교란의기본으로이중금융제재가가장 악랄한제재 라고평가하고있다. 58) 그리고이러한금융제재때문에나타나는영향을다음과같이밝히고있다. 59) 제품수출을위한외화획득은국내공장들의생산정상화를위한중요한고리의하나이다. 그러나미국의금융제재는여기에장애를준다. 무역에서의기본은결제인데 BDA 문제가터지는바람에우리의거래와관련된송금도심각한영향을받게되었다. 한편중공업부문에서도생산공정의현대화에필요한자재나설비부분품의수입이차단되는사례가적지않다. 결국금융제재로인한대외경제관계의차단으로내부에서추진중인정책이제대로작동하지못하고있음을밝히고있다. 이것은 7 1 조치에서추구하는개혁 개방으로의움직임이기존의제재는물론이번에시행된금융제재로상당한제약을받고있다는사실을보여주는것이다. 보호하기위한국내법의발동 이고 6 자회담과는무관 한사항이라는입장이었다. 57) 2007 북한몇시인가 마커스놀랜드와의인터뷰기사, 동아일보, 2007. 1. 4. 58) 로동신문 } 사설, 2007. 6. 9. 59) 조선신보, 2007. 6. 18.
제 5 장대북경제제재효과에대한요인별분석 제 1 절분석에대한제약과요인선정 대북경제제재의효과를분석하기에앞서고려해야할몇가지의제약이있다. 첫번째는유효성평가와관련해대북경제제재가지니고있는기본적인제약과한계이다. 일반적으로경제제재는위기가해결되면제재국과제재대상국이정상적인관계로복원되는단기적인정책이라고볼수있다. 따라서제재의효과는제재전과제재후의제상황변화의비교나사전적으로제재에영향을주는제요인들을고려해그효과를평가할경우그의미가크다. 그러나북한의경우는제재가장기간에걸쳐이루어지고있고현재도계속되고있다는점에서엄밀한의미에서볼때대북제재의유효성평가는여전히유보적이다. 또한유효성평가의기준이되는제재목표자체도대북제재의경우는다양하며, 그목표의주안점도종종변경되고있다는점에서대북제재의유효성평가가어렵다. 더욱이주제재국인미국과제재대상국인북한과의경제관계도북한이국가를형성한시기부터단절되어왔고지금도이러한상태가지속되고있다는점에서제재의효과를분석하는데에는기본적인한계가있다. 60) 60) 현재시행되고있는일본의대북제재가종료된후그제재의효과성여부를평가해보는것은흥미로운작업이될것이다. 제재전북 일경제는상당히밀접한관계에있었고제재중인현재는거의경제관계가단절되고있기때문에제재에따른
제 5 장대북경제제재효과에대한요인별분석 57 두번째로현재대북제재는미국을중심으로일본그리고 UN 등을통해이루어지고있다. 이러한각각의제재가갖는효과는상이할것이다. 따라서제재유효성에대한정밀한분석은특정제재에대해별도로이루어지는것이합당할것이지만제재수단별효과의분리가현실적으로어렵기때문에여기서는일반적이고포괄적인제재가북한경제에주는영향을분석하였다. 따라서미국, 일본, UN 등의각제재와 BDA와같은특정목적의제재가갖는효과는고려치않았다. 그러나결과적으로미국의대북경제제재가포괄적이고광범위하게진행되고있고대북제재의주체도미국이라는점에서유효성평가의분석내용은미국의경제제재에초점을맞추었다. 세번째는유효성분석에필요한북한통계의신뢰성문제이다. 요인중의하나인북한의경제규모와무역구조등의분석에서는북한의 GDP 와무역통계가필요하다. 이중특히북한의 GDP 통계는신뢰성에문제가있다. 61) 현재북한의 GDP 규모를시계열로발표하는곳은두군데이다. 하나는남한의한국은행자료이고, 다른하나는 UN 자료이다. 62) 그러나두곳모두통계의신뢰성에서문제를안고있다. 먼저한국은행의북한 GDP (GNI를추계 ) 추계는남한의가격, 부가가치율, 환율등을적용하고있기때문에북한의현실을정확히반영하지못하는결정적인한계가있다. 따라서이러한문제로인해한국은행의북한 GDP 통계를각국의 GDP와직접비교하는것에는한계가있으며, 그수치자체가지나치게과대추계된다고볼수있다. 북한경제의변화, 특히무역의변화를추적해보는것은제재의효과를판단하는데중요한의미를가질수있다. 61) 북한 GDP 통계와무역통계의문제점과한계에대해서는이석, 북한경제의대외의존성과한국경제의영향력, 연구총서 06-04, 통일연구원, 2006. 12, pp.9~31 참조. 62) 이밖에도북한이공식적으로발표한 GDP 추계치도있지만일관된시계열자료가아니라서이용하기에는제약이있다. 그대표적인자료로는 UNDP 와북한이 1998 년 5 월 28~29 일스위스제네바에서개최한 북한농업의회복과환경보호에관한주제별원탁회의 (Thematic Roundtable Meeting On Agricultural Recovery and Environmental Protection in the Democratic People's Republic of Korea) 에제출된보고서이다. 여기에는 1992 년부터 1996 년까지북한의 GDP, 1 인당 GDP, 산업별비중, 산업별증가율등이수록되어있다.