환경 및 기후변화 국제정치와 한국 외교 신범식 서울대학교 2012년 7월 EAI 국가안보패널 보고서 : 2020 한국외교 10대 과제
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환경및기후변화국제정치와한국외교 신범식 서울대학교 I. 문제제기 21세기들어기후변화대응을둘러싸고다양한입장을지닌국가들간에벌어지고있는각축은환경국제정치에서가장심각한싸움이붙어있는지점이다. 기후변화는 1980년대중반이후주요한국제적환경외교영역으로부상했다. 기후변화로인한현재와미래의환경재해들에대한경고가과학자 / 전문가그룹에의해심각하게제기되고있으며, 정치, 경제, 사회, 문화등다양한영역에서기후변화의미래에대한논의가활발하게진행되고있다. 비정부기구들의대응활동과현재이미시작된기후변화의영향력이미디어의광범위한보도를통해알려지면서일반시민들의기후변화인식도고양되고있다. 이제기후변화는자유무역질서와에너지 자원 식량문제등과맞물리면서환경외교의영역에서벗어나국제정치제반영역에서핵심적인도전으로인식되고있다. 1 2010년대에전개되고있는기후변화대응체제를둘러싼국가간협력과경쟁의상호작용은적어도지난반세기동안지구정치의중요한축으로급성장한환경영역에서의지구적거버넌스를재편하고또한환경영역의의제가다른영역과연계되는방식을결정하는중요한분야가될것임에틀림없다. 한국은비교적최근에이문제에대한깊은관심을가지게되었고현재국제무대에서기후변화외교의가시성을높이기위한노력을경주해온것이사실이지만한국기후변화외교가당면하고있는도전의파고는높고도본질적인성격을띠고있기때문에한국의입지에대한근본적 미래적고려와그에기초해잘고안된외교전략의마련이절실한것도사실이다. 이를위해서는우선현재진행되고있는기후변화대응체제구축을위한국제적노력의현황과쟁점그리고전망을살펴보는것이필요하다. 또한향후 10년정도의시간속에서전개되는기후변화의국제정치과정에서한국의입장은어떤상황에놓여있게될것이며어느정도의운신의폭을가지게될것인지에대해가늠해보아야한다. 그리고한국은자국이익의실현을포함하여기후변화국제정치의다층적요구를조화롭게실현해갈수있는어떤전략적지향을마련할수있을것인지에대한좀더개방적이고폭넓은논의가필요해보인다. 따라서본고는기후변화대응체제형성을두고전개되는국제정치구도를파악하고, 기후변화국제정치에서한국의대응이보여준기회와도전이무엇인가를밝힌후, 한국환경 기후변화외교의과제와바람직한대응전략을도출하고자한다. 1
II. 기후변화국제정치의현황과쟁점 1. 교토체제와포스트교토체제사이 1988년기후변화에대한논의를위하여과학자들과정책입안가들이처음으로캐나다토론토에모인이후기후변화국제정치는 1988-1991년을지내며지구적거버넌스구축이라는성과를거두었다. 특히기후변화의효과에대한객관적 과학적평가를위해기후변화국제패널 (International Panel on Climate Change: IPCC) 이설립되어정기적으로보고서를발간하게되었다. 2 또한 1992년 리우정상회의 (Rio Earth Summit) 에서 154개국이조인하여 1994년에발효된유엔기후변화협약 (UN Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) 은현재 192개국이참여하는기후변화대응체제형성을위한지구정치의중심과정으로자리잡았다. 하지만지구수준에서의온실가스감축을지향하는이협약은기본적으로구속력있는법규정을제시하지는않는다. 다만이협약에참여하는 23개의선진국이감축목표를달성하기위하여노력하기로했던점이긍정적이었다 (Elliott 1998; Paterson 1996). 리우정상회의 에서기후변화협약이채택된이래국제사회는지구온난화에따른기후변화문제를해결하고자꾸준한노력을기울여왔다. 1997년일본에서개최된 제3차당사국회의 (3 rd Conference of the Parties: COP-3) 에서는선진국및동구권국가의감축의무를명문화한 교토의정서 가채택되어 2005년발효됨으로써기후변화에대한최초의구속력있는범지구적대응체제를마련하는성과를거두었다. UNFCCC가다층적이고복합적인기후변화국제정치의지구적과정의핵심에위치하게된것이다 (Bodansky and Di ringer 2010). UNFCCC는주요정책을결정하는특별한절차규정이없으며의사결정을위해서는모든당사국의동의가필요하기때문에각국가들은거의 준거부권 (near-veto) 내지 사실상의거부권 (de facto veto) 을가지며, 따라서구속력있는규칙에대한합의도출이쉽지않다. 따라서 UNFCCC의의사결정과정인 당사국회의 에서의연합형성과그막후에서활동하는과학자들을비롯한전문가들, 비정부기구 (Non-Governmental Organization: NGO) 등의조정및중재기능이중요한역할을하게되어있다 (Barnett 2007, 1367; Conca 2006). 국가, 지역기구, NGO, 여러분야의전문가등다양한행위자들이참여하는 UNFCCC야말로지구적기후변화대응체제의형성을위한노력의중심이며, 교토체제형성의핵심적기능을감당해왔다. 그런데 교토의정서 가채택된지 15년, 발효된지 7년이지났어도각국의온실가스감축의무설정및그이행방안과관련하여 UNFCCC 중심의범지구적협상은아직도그결론을내리지못하고있다. 2007년인도네시아발리에서개최된 제13차당사국총회 에서 교토의정서 의실행계획이만료되는 2012년이후의범지구적기후변화체제구축을위한협상프로세스인 발리행동계획 이채택된바있다. 발리행동계획 은지구온난화에따른기후변화의문제에대한선진국과후진국의 공동의그러나차별화된책임 (common but differentiated responsibility) 의원칙에따라선진국과개도국모두의 측정, 보고, 검증가능한 (MRV: Measurable, Reportable, Verifiable) 감축 / 완화 (Mitigation) 행동, 개도국들의적응 (Adaptation), 선진국들의개도국을위한관련기술의이전및재정지원등에관한원칙을확정하였다. 그리고 2012년이후의포스트교토체제구축에대한협상을 2009년 12월덴마크코펜하겐에서개최되는 제15차당사국총회 까지완료하기로결정하였다. 3 하지만이협상과정은아직구체적인결과물을내놓고있지못하다. UNFCCC 중심의국제정치과정에서강대국간각축과선진국-개도국사이의경쟁이최근한층강화되면서 코펜하겐당사국총회 는아무런결론을도출하지못하고협상시한을연장하기에급급해하며막을내렸다. 물론지구적협상과정이지속되고있다는점은다행스러운일임에 2
분명하지만, 코펜하겐이후기후변화국제정치는새로운국면에접어들고있는것으로보인다. 하지만당사국총회의결정이아니라회원국들이 유의하기로 (take note) 한 코펜하겐합의문 (Copenhagen Accord) 은자칫파행으로치달을수있었던지구적협상과정의동력을어렵사리살려내었다는점에서뿐만아니라향후협상에있어몇가지중요한원칙들을구원해냈다는점에서완전히무의미한노력만은아니었다. 4 우선, 기후변화대응에대한 공동의그러나차별화된책임과상응하는능력 (common but differentiated responsibilities and respective capabilities) 에따라대응한다는원칙을재확인하였고, 장기적으로지구기온상승을산업혁명이전시기대비섭씨 2도이내로맞춘다는목표를재확인하였다. 또한장기감축에대한원칙으로최대한빠른시일에지구적및국가적배출량의정점을달성한다는원칙도확인하였다. 5 또한다소모호한부분이남아있지만감축행동및재정지원과관련된합의들도있었다. 우선, 기존부속서Ⅰ 국가와비 ( 非 ) 부속서Ⅰ 국가의구분이지속되었고, 부속서Ⅰ 국가의중기감축목표는 2010년 1월 31일까지기후변화협약사무국에제출하도록하고이들의감축및재정지원은향후채택될가이드라인에따라측정, 보고, 검증 (MRV) 하기로하였다. 그리고비 ( 非 ) 부속서Ⅰ국가들은국가별적합한감축행동계획을 2010년 1월 31일까지사무국에제출하기로하고, 이감축행동결과는 2년마다국가보고서 (National Communication) 를통해국내의측정, 보고, 검증을거쳐제출하기로하였다. 특별히이들의감축행동은국제적협의 (consultation) 를받을수있도록했는데, 이개념을해석함에있어서중국등의개도국은주권을강조한반면, 선진국들은국제적검증을강조하는차이를보였다. 하지만개도국의감축행동중국제적지원을받는감축행동은등록부 (Registry) 에등록하고당사국총회가이드라인에따라국제적인측정, 보고, 검증절차를거치도록합의하였다. 그리고재정지원원칙과관련하여선진국은 2010년부터 2012년까지 300억달러를감축및적응기금으로지원하고, 2020년까지는연간 1천억달러를조성하기로약속하였다. 6 코펜하겐에서어렵사리살려낸불씨를지피는일이 2010년멕시코칸쿤에서열린 16차당사국총회 의주요한과제가되었다. 하지만 2010년 칸쿤당사국총회 직전에있었던 중국텐진실무협상 까지도선진국과개도국, 미국과중국간의입장차이는좁혀지지않았다. 미국은중국등이국제적기준에부합된투명한보고시스템에대해동의하지않는것에문제를제기했고, 중국은선진국들이실질적감축행동을보이지않으면서개도국들의참여를요구하는것은불공평하다고맞받았다. 특히미국은 2010년상원에서기후변화법안이통과되지못하였고, 하원역시공화당다수로바뀌면서오바마 (Barack Obama) 대통령의 2005년대비온실가스 17퍼센트감축목표 를실제적으로달성하는문제가난관에봉착하였다. 이런상황하에서참여국들이칸쿤에서바랄수있었던목표는코펜하겐합의수준이하로합의내용이떨어지지않도록하여기후변화협상의동력을이어가는것정도였다. 하지만미중간투명한보고의필요성에대한이해와양해의정도가다소높아지고청정에너지기술이전에대한기초적합의가이루어지는등의긍정적신호가나타나기도했다. 이런분위기속에서개최된 칸쿤당사국총회 는지속과단절이라는두측면의성격을모두갖고있는회의로평가되고있다. 우선, 칸쿤회의 에서도선진국과개도국, 특별히미국과중국의입장차이는좁혀지지않고계속되었다. 일본은 교토의정서 하감축공약국들이지구전체배출량의 27퍼센트만을차지하는상황에서교토체제의 2차공약기간을받아들일수없다고주장하였고, 유럽연합 (European Union: EU) 역시미국, 중국, 인도등주요경제국들의참여없이 교토의정서 를연장하는것은의미가없다고주장하였다. 호주, 캐나다등의우산그룹 (Umbrella Group) 은개도국의구속적감축을의미하는 감축행동의국제적협의및분석 (International Consultations and Analysis) 체제의수립을주장하였다. 반면, 개도국들은선진국의적극적감축조치의선이행과개도국에대한재정및기술지원공약의이행을강조하였다. 3
하지만 칸쿤협정문 (Cancun Agreements) 을통해재정부문에대한코펜하겐합의문내용이당사국총회회원국들의공식합의로받아들여진점은지구적협상과정의지속성이강화되었음을의미한다. 공유비전으로기온상승폭을산업화이전기준섭씨 2도이하로유지하기로합의하고, 개도국들의에너지체제개선과삼림보호및온난화에대한적응을위해 2010년에서부터 2012년까지 300억달러, 2020년까지연간 1,000억달러의재정이개도국들에게지원된다는내용도확인되었다. 녹색기후펀드 (Green Climate Fund) 설립과녹색기술이전메커니즘설립등에대해서도기본적인틀이합의되었다. 교토의정서 1차이행기간과 2차이행기간의간극이없도록노력한다는내용도합의되었다 ( 환경부 2010). 이로써일부에서는 칸쿤합의 를통해기후변화대응체제의위기적국면을일정부분극복되고협상의지속성이확보되었다는평가가가능해졌다고보기도한다 (Financial Times December/12/2010). 사실 2009년시한이었던 유엔기후변화협상 (Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention: AWG-LCA) 과 교토의정서특별작업반 (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol: AWG-KP) 의활동이 칸쿤회의 까지지속되어협상의두트랙이유지되었고, 자발적감축행동공식화에대한개도국의동의나재정, 적응, 기술지원문제의구체화에대한선진국의동의는긍정적평가를받을수있는대목이다. 하지만비판자들은 칸쿤협정 이 코펜하겐합의문 을추인한것에불과하며선진국들의획기적인온실가스감축공약이없었다는점을지적한다. 특히선진국들이감축목표를의무화하지는않으면서개도국들의자발적감축목표치를기후협약체제내로공식화했다는점은기존기후변화체제의중대한수정을의미하는것일수도있다는것이다. 교토의정서 체제의전망에대한공감대가부재한가운데, 재정조성방안에있어서도여전히큰이견이존재하여미래의불확실성을더하고있다고평가하였다. 7 국제기후거버넌스측면에서 칸쿤합의 는기후변화대응체제형성과정에서미국중심의새로운협상패러다임이등장하고확산되는계기가되었다는평가도있다 (International Forum on Globalization 2010). 미국은코펜하겐합의이후이를지지하기위해군소도서국및개도국들을중심으로재정지원을약속하고이면합의를이루기위한노력을기울여왔다. 이같은미국의노력을잘드러내주는접근법이바로 서약과검토 (pledge and review) 방식이다. 기존 교토의정서 체제는역사적책임에따른선진국들의우선적인의무감축원칙을강조하고있는데반하여, 이접근법은모든주요온실가스배출국들은개도국지위나 1인당온실가스배출량정도와상관없이온실가스감축을위한자발적인국가공약을제시하고조화롭게실행에참여하여야함을강조하고있다. 만약이러한접근법이힘을얻게될경우기존 교토의정서 체제의기본원칙을대폭수정하고새로운자발적감축체제로전환되는계기를마련할수도있다. 이러한기후변화대응체제구축을위한국제적노력의지속은 193개국정부대표단및 NGO 등 2만여명이참석했던 더반당사국총회 (COP-17) 에서채택된 더반플랫폼 (Durban Platform for Enhanced Action) 에서도확인되었다. 회기를연장하며 2011년 12월 11일폐막된 더반회의 에서기후변화협약당사국들은 2012년만료되는 교토의정서 의의무이행기간을 2013년에서 2017년까지 5년연장하였고, 선진국과개발도상국양자를모두규율하는구속력있는감축체제를만들기시작해그구체적규정을 2015 년까지는합의하고 2020년부터는발효되도록하는일정에합의하였다. 이러한합의는중국이나인도와같이온실가스를다량배출하는개도국이의무감축에참여하지않을경우 교토의정서 연장을거부한다던부속서I 국가들이입장을누그러뜨림으로써가능했다. 교토의정서 가연장됨에따라당초 2012년중단될위기에처해있던지구적온실가스감축노력은법률적공백없이지속되게되었다. 8 세계주요언론들의반응을살펴보면, 더반회의 가이룩한진전에대해엇갈린평가를내린가운데, 9 회의가실질적감축에필요한감축목표, 기간, 방법과녹색기후기금분담률및지원방안등과관련 4
된구체적합의는다음당사국총회로미뤄지는등실질적성과를거두지는못하였다는비판적평가가많은편이다. 국내의한분석에따르면, 2020년새로운기후변화체제도입이전까지는한국이강제적인감축의무를부담하지않아도되고, 특히새로도입되게될기후변화체제역시강력한수준의강제적부담보다는각국에서제시하는감축목표수준에서결정될것으로예상됨에따라기업에게직접적인부담으로작용하지않을것이라는전망이있다 ( 장현숙 2011). 문제는우리기업의입장에서안도할조건이만들어진다는것이꼭기후변화대응체제의미래가긍정적이란것을의미하는것은아니라는점이며, 따라서좀더세심한관찰과대응의유연성을견지하는것이중요할것이다. [ 표 1] 2008 년주요국온실가스배출현황 순위 지역 CO2 배출량 ( 백만톤 ) 배출비중 (%) 전세계 293억 8,100만톤 100 1 중 국 65억 824만톤 22.2 2 미 국 55억 9,592만톤 19.0 3 러시아 15억 9,383만톤 5.4 4 인 도 14억 2,764만톤 4.9 5 일 본 11억 5,114만톤 3.9 6 독 일 8억 386만톤 2.7 7 캐나다 5억 5,091만톤 1.9 8 영 국 5억 1,063만톤 1.7 9 이 란 5억 501만톤 1.7 10 한 국 5억 127만톤 1.7 출처 : IEA, 2010 Key World Energy Statistics 기후변화대응체제의미래와관련해 더반플랫폼 이가지는의의에대하여긍정적인평가를내리는이유들로는다음과같은논거를들고있다 (Andrew Light 2011). 첫째, 더반회의 를통하여 교토의정서 의공약기간이연장되었으며, 이로써기후변화체제의미래에있어교토체제가가지는중요한부분들이보존될수있게되었다. 둘째, 더반회의 를통하여 칸쿤회의 까지는개념수준에머물러있었던녹색기후기금과청정기술센터등이현실화되었다. 셋째, 더반회의 를통하여섭씨 2도이내목표와현재의자발적감축목표사이의격차를언급하며섭씨 2도목표의달성을위한추후일정이논의되었다. 넷째, 교토의정서 와 칸쿤합의문 을대체할새로운법적체계의마련을위한로드맵이마련되었다. 다섯째, 이것은특히중요한부분으로, 더반회의 를통해서향후기후변화대응체제를규정하게될법체계는선진국과개도국의구분을두지않는대칭적이며보편적인성격의기초를가지게되었다는점이다. 여섯째, 더반합의 를바탕으로 1997년미국상원의 버드-하겔결의안 에입각한기후변화조약에대한거부기세를누그러뜨릴수있게되었다. 그럼에도불구하고캐나다가 2013년부터 교토의정서 에서탈퇴하기로결정하였고그뒤를이어일본과러시아도같은선택을하면서 교토의정서 의연장은주로 EU회원국에국한되는한계를가지게된 5
것도사실이다. 10 이러한추이를두고 더반플랫폼 은껍데기뿐인말잔치에불과하다는비판들도있다. 하지만 EU가 교토의정서 의연장을지지및수용한것은그동안교토체제를통하여선진국으로부터많은지원을얻어왔던개도국들의지지를이끌어내는데결정적인조건이되었으며, 이로써보편주의원칙에대한수용이개도국의일방적인양보가아니라상호양보에의한타협이라는구도를만들어낼수있었다는점은대단히중요한의미를가진다. 이로써기후변화국제정치에서 코펜하겐회의 이후타격을입었던 EU의리더십이다시힘을얻게되었다. 11 그리고이런 EU의처신이중국과미국으로하여금새로운법적기초에대한합의를가능하게했다는점도지적되어야한다. 미국과중국의참여문제가이회의를통해서도완전한해법을찾은것은아니지만적어도선진국과개도국의구분이라는장벽은무너뜨린것이며, 구체적인법안마련을위한미국과중국의힘겨루기가당분간계속되겠지만적어도의무감축의비대칭성을둘러싼소모적논쟁을넘어좀더구체적인기준마련을위한싸움이시작될수있을것으로예상해볼수있다. 따라서한국은향후전망을위해당사국총회의추이를계속관찰하여야하며, 지금까지와는달리섭씨 2도목표와참여국들의자발적감축목표의설정사이에나타난격차를넘어서기위한국제적노력에한국이어떻게기여하면서우리의입지를다질수있을지연구할필요성이커가고있다. 2. 기후변화대응체제의쟁점과미래 < 코펜하겐당사국총회 > 이후향후전망이불투명한상황에서기후변화협상시나리오로다음세가지가제시된바있다 ( 김용건외 2009, 147-149). 첫째, 교토의정서 가존속되는체제, 즉교토체제가보완되면서유지되는상황, 둘째, 교토의정서 를넘어서는새로운체제가출범하는상황, 셋째, 지지부진한협상이계속되는교착상황등이다. 그리고다수의전망들이미국등의강력한반대로첫째시나리오의실현가능성이낮아진가운데, 중국이나인도등의반발로둘째시나리오의전개도쉽지않게되면서, 세번째시나리오, 즉향후당사국총회가수년간특별한진전을이룩하지못하고결국총회에서공식적인법적문서가채택되지않는상황이지속되면서기후변화대응체제에서의 UN의역할과기능이크게축소되고, 모든국가의감축의무는국내적의무로국한되며, 기존의 UNFCCC는단지국가별감축의무를기록, 검토하는역할만을담당하게될가능성이높은것으로예상되고있다. 하지만 더반회의 를통하여적어도향후방향에대한가닥은잡힌것으로볼수있다. 즉교토체제의 2차의무공약기간을설정하여 교토의정서 를연장하는임시조치로개도국등에게돌아가는혜택을유지하면서, 이후협상과정을통해서 교토의정서 를대체하는새로운보편적이며연역적인기후변화대응체제를 2020년까지구축한다는청사진이마련된것이다. 중요한변화는선진국과개도국을가르는의무감축개념을포기하고자발적감축원칙에기초하되 서약과검토 원칙이힘을발휘하게되었다는점이다. 일견이것은미국의입장이관철된것처럼보이지만이러한연성감시체계에기초한자발적감축원칙에근접한합의를이룸으로써미국도더이상비행동 (non-action) 의핑계를찾기는어려울것으로보인다. 따라서이제부터는역사적책임이나감축행위의선후를둘러싼논쟁보다자발적감축목표를어떤기준에따라, 어느정도로적정하게정할수있을것인가에대한실질적논의가더중요해질것으로보인다. 또한이러한자발적감축문제와더불어 적응 과관련된문제에대한논의가그폭과정도를넓혀활성화될전망이다. 특히녹색기후기금의조성과청정기술에대한관심이높아가는가운데누가얼마나기여하고또누가얼마나얻을것인가의경쟁이이적응조치를둘러싸고한층더강화될것으로예측된다. 따라서지금까지선진국과개도국사이의이분법적대립구도의전선은좀더복잡한균열구도로복잡해 6
질것이며, 다각적인이해와유연한대응체계를구축하는것이각국기후변화외교에기본적으로요청되고있다. 그렇다면향후기후변화의국제정치에서형성될주요한전선 ( 戰線 ) 으로는어떤것들이있는지파악하는일이긴요하다. 우선, 기후변화국제정치의대립전선이과거에비해더욱복잡하게형성되고있는상황과관련하여선진국과개도국간대립전선의영역별확장가능성에, 특히환경과무역이연계되는상황에주의를기울일필요가있다. 12 물론감축의방법과정도를두고벌어질선진국과개도국사이의대립구도는향후에도지속될것이다. 하지만선진국과개도국사이갈등의기본쟁점은기존의역사적책임및공동대응원칙이충돌하면서나타난의무적 / 자발적감축목표의설정을둘러싼논쟁이계속되는가운데점차, 기후변화문제가무역영역과연계되면서쟁점이확대될것으로보인다. 무역과기후변화영역이점차결부되면서자유주의무역원칙과기후변화대응체제의정의원칙의충돌로야기될수있는쟁점들은향후국제정치에중대한도전이될수있다 ( 이찬송 윤순진 2010, 163-193). 이와관련하여의무감축부담을현재지고있고앞으로도지게될선진국의입장에서감축의무를지고있지않은개도국의산업경쟁력이높아짐에따라자국의산업을보호하기위한조치를취할수있는가능성이존재한다. 선진국입장에서자국산업의보호를위하여취할수있는정책으로는탄소세의도입, 탄소관세내지탄소세의국경조정, 수입제한조치등을상정해볼수있다. 국내생산제품에함유된탄소량에따라부과하는탄소세는에너지고효율의국내기업을보호하면서동시에그기준에미치지못하면서자국에투자하여진출한개도국기업을견제하는방안이될수있다. 물론탄소세가자국의온실가스를감축하는중요한정책수단이될수있지만, 이는일찍부터온실가스감축을위해노력해온선진국기업들의경쟁력을높여줌으로써탄소배출과관련해상대적으로취약한개도국기업들을견제하는효과도가져올수있는것이다. 한걸음더나아가선언적으로, 즉의무적이거나자발적이거나명시적으로탄소감축노력을하지않는국가들로부터의수입품에대해서는관세를부과하고역으로이들국가들에대한수출품은세금을환급하는탄소세의국경세조정은강력한위력을발휘할수있으며, 세계무역기구 (World Trade Organization: WTO) 체제의간접세효과를거둘수있을것으로기대되면서선진국들의정책수단으로자주검토되고있다 ( 이로리 2010, 161-185). 하지만선진국들의입장에서는이런조치들보다도탄소함유량이높은제품에대한수입을제한하거나할당량을부과하는조치야말로가장강력한정책수단이될수있을것이다. 문제는환경보호의목적으로채택되는이러한규제적정책수단이선진국의보호주의를정당화하는데악용될소지가있기때문에개도국들은자국의지속적경제성장을방해하는이러한조치들을수용하려들지않을것이며, 13 이러한대립구도는전세계적인무역전쟁을야기할가능성이높은잠재적전장으로인식되어야한다. 또한수출입과직접관련된분야이외에도선진국과개도국사이에서신재생에너지개발에대하여지급되는개발보조금이나환경표준설정을두고논쟁이발생할수있다. 환경보호를위해신재생에너지에거는기대가높으며실제로이에대한많은재원이선진국들에의해관련기업들에대한보조금의형태로지급되고있다. 문제는이투자가 WTO 체제에서허용가능한보조금으로인정될수있는지여부에대해서논쟁의소지가높다는점이다 ( 김홍균 2009, 65-85). 더구나선진국들이자본과기술을바탕으로환경산업의신성장동력을선점하려는목적으로개도국의재생에너지시장개방과해당기술에대한지적재산권보호를강하게요구하게될경우분쟁가능성을더욱높이게될것이다. 개도국들은이러한기술에대한공공재로서의성격을강조하며무상기술이전을요청하는방식으로맞대응하게될것이기때문이다. 마찬가지로일정한에너지효율및온실가스저감기준을설정하고이를충족시키는상품에대해 7
서만판매를허용하는환경표준을설정하고보편화하려는선진국들의노력은개도국들의입장에서비관세장벽으로기능하여차별과규제의근거로작동할수있기에강력히반발할수있다. 다음으로새로운균열구도의출현에대해서도주의를기울일필요가있다. 상술한바와같은선진국과개도국사이의대립구도에서그쟁점영역이확대됨과동시에선진국내부와개도국내부에서도각각대립구도가형성되고있다. 앞서교역과관련된보호주의의고조와보조금지급및비관세장벽등과관련된문제는선진국과개도국사이에서뿐만아니라선진국들사이에서도분쟁을야기할수있는요인들이다. EU나미국그리고일본과호주같은국가들사이에서나타나는국가이익의대립구도는기존환경국제정치에서도심심치않게나타나곤했다. 14 또한기후변화국제정치및환경국제정치일반에서의주도권을쥐기위한환경표준경쟁또한선진국내갈등의소재를제공할수있다. 가령, 자동차의배출가스기준을놓고유럽, 미국, 일본자동차업계가벌인논쟁은각국자동차산업의이익이외에도표준선점을위한경쟁의대표적사례로언급될수있을것이다 (Financial Times December/15/2009). 이처럼기후변화의국제정치에서규제의논리가강화되면될수록선진국들사이에서나타나는신기술의개발및표준을선점하기위한경쟁은더격화될것이다. 하지만선진국그룹들은높은환경인식과소득수준이라는공통점을가지고있어환경기준과목표설정의범위가유사하고, 환경국제정치에서의리더십구축이라는유사한목표를추구하고있으며, 나아가기존의다양한영역에서의분쟁해결방식으로부터학습된상호작용의경험을가지고있기에비교적합리적방법으로그룹내부이견의폭을좁힐수있는가능성이커보인다. 개도국들사이에서커져가고있는균열구도에대해서도주의를기울일필요가있다. 개도국은그입장에따라다양한하위그룹으로나누어볼수있는데, 한국, 멕시코, 대만, 싱가포르, 이스라엘등의경제협력개발기구 (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) 회원국이거나높은경제수준을구가하고있는선발개도국그룹, 기후변화가국가의존립에크게영향을미치는기후변화취약국가들인군서도서국연합 (Alliance of Small Island States: AOSIS), 기후변화규제로인한손해를우려하고있는산유국그룹, 그리고기타 77 그룹등을들수있다. 이들그룹들은향후기후변화협상이진행되는과정에서복잡한이익의균열구도를형성하게될가능성이커보인다. 최근일련의당사국총회에서군서도서국연합은신속하고강력한감축을요구하면서필요하다면선진국그룹과연대를통한압력행사에동참할가능성을시사하기도했다. 이들그룹은향후선진국들을중심으로추진될수있는기후변화관련무역규제에동참할가능성이높아보인다. 반면산유국그룹은화석연료사용억제및화석연료자원개발제한에따른자국손해에대한보상이이루어져야함을역설하며이를녹색기후기금에서할당할것을요청하고있다 (Financial Times November/10/2009). 사실사우디아라비아나베네수엘라같은산유국들은 코펜하겐합의문 에서명도하지않았다. 이두그룹의입장은거의영합게임 (zero-sum game) 에가까운대립구도를보이고있다. 선발개도국들의기회주의적입장에대한비판이높아가고있는가운데, 중국, 인도, 브라질등교토체제최대의수혜국들이최근경제성장에힘입어친환경기술개발에도매진하게되면서친환경기술의상품화에가세하는상황에서개도국에대해기술및재정적으로지원을하는문제는선진국-개도국의단순이분법적구도만으로는풀기어려운문제가되고있다. 개도국내의갈등은기후변화관련사업의분야별이익차이에따라서더욱첨예하게나타난다. 산림전용방지프로그램 (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation: REDD) 이나청정개발체제 (Clean Development Mechanism: CDM) 등의사업에대한개도국들의입장차이가나타나고있으며, 개도국내에서해당사업에진출할수있는여건, 자본, 기술을보유한국가들은이를통해훨씬큰이익을창출하면서동시에기술및자본을선진국으로부터이전받음으로써개도국내불평등을심화시키는요인이되기도한다. 또한국가별산업구조의차이에따른규제와표준의설정은 WTO 도하라 8
운드 를좌초시킬만큼복잡하고지난한조정의과정을요구하게될것이다 ( 이찬송 윤순진 2010, 184-186). 따라서기존의탄소배출감축목표의설정과의무할당을둘러싸고벌어졌던선진국-개도국사이논쟁은 더반회의 이후보다복잡한분열구도속에서쟁점별로다양한이합집산이이루어질것이예상되는바, 이제는국제환경협상의거시구도에대한대응과미시적산업및쟁점부문에대한대응이동시에준비되어야할것이다. 효과적기후변화대응체제의구축이 2020년으로미뤄진것은기후변화방지를위한지구적노력이후퇴했음을보여주는것이사실이지만, 무의미한대립과공방을넘어새로운해법을찾기위한시간으로선용되어야할것이다. 한국의입장에서도 2020년까지개도국지위가유지되고강제적감축의무를부담하지않게된것은다행한일일수있으나, 이시간을한국의기후변화대응력을키우고준비하는시간으로만드는지혜가필요하다. 이러한방안을구상하기위해기존한국의환경및기후변화외교를비판적으로검토해볼필요가있다. III. 한국환경및기후변화외교의전개 환경국제정치가기후변화대응체제의형성을둘러싼복합적지구정치과정으로변화하고있는가운데, 세계각국은이에적응하고대응하기위한비상한노력을요청받고있으며한국도예외는아니다. 국내한연구는지구적수준에서진행되고있는환경국제정치에참여해온한국의환경외교를관망적참여기 (1972-1987), 수동적대응기 (1989-1996), 능동적대응기 (1997-2007), 적극적주도기 (2007-현재) 등의네시기로구분해설명하고있다 ( 김영호 2010). 한국환경외교는앞의두시기에환경을보호하기위한국제적노력에수동적이며소극적으로대응하는데급급하였으나, 1992년에체결된 < 바젤협약 >(Basel Convention on Hazardous Waste) 에한국이가입하게된시점 (1994년) 을전후로환경보전에대한국제적노력에적극적으로동참하는방향으로변모하였고, 포스트교토체제에대한논의가시작된시기에출범한이명박정부들어 저탄소녹색성장 패러다임이채택된이후선제적의제설정과주도적리더십발휘를위한노력을경주하는방향으로적극화되었다. 1987년경을전후하여한국정부는미국과환경협력에관한양해각서를체결했고, 프랑스, 호주, 덴마크, 독일, 베트남, 및카자흐스탄등과환경협력을진행하기시작하였으며, 세계은행등국제기구와도환경협력을추진하기시작하였다. 사실이시기에이르기전까지는한국의환경외교가전반적으로방어적입장에서수행되었던것으로평가된다 ( 오경택 2010). 하지만 1986-1989년사이에한국은유엔환경계획 (United Nations Environment Program: UNEP) 집행이사국으로피선되면서환경청직원을 1989년부터 1명씩파견하였고, 매년 1만달러의기여금을지불하면서환경국제정치의변동양상을관찰하는일을게을리하지않았다 ( 외교통상부 1990, 139). 그결과한국은 1991년외무부내과학환경과를설립하고 < 리우회의 > 를준비할수있었다. 한국은 1992년 < 몬트리올의정서 > 를비준했는데, 1994년케냐 < 나이로비회의 > 에서협약 5조국가군의지위부여와관련된논란중에조성된다자기금의혜택을받지않는조건으로의무감축의 10년유예기간을적용받는개도국지위를유지할수있었다. 그외에도 1993년 < 멸종위기에처한야생동식물의국제무역에관한협약 >(Convention on International Trade in Endangered Species: CITES) 을비준하고, 9
1994년 < 바젤협약 > 도비준하였다. 그러나무엇보다한국이 1993년 12월 < 유엔기후변화협약 > 을비준한것은매우중요한의미를가진다. 선진국들로부터의무감축의압력을받는가운데, 개도국의지위를유지하면서비부속서I 국가자격으로분류되어기후변화협약을비준하게된한국은세계화시대의파고속에날로높아가는외부적도전과경쟁의영향력이국내정치경제와맞물리면서발생하는새로운위기에대한적극적대응의필요성을절감하게된다. 개도국지위를유지하는데성공한한국은 1993년일본과환경분야협력에관한협정을맺고, 멕시코, 스위스, 모나코, 리히텐슈타인등의 5개국과함께환경건전성그룹 (Environmental Integrity Group: EIG) 을구성하는등기후변화외교의강화를위한적극적인노력을기울이게되었다. 한국은 1995년 WTO에가입하고 1996년 12월 OECD에가입하게되었다. 그리고 1997년 4월 77그룹에서탈퇴함으로써개도국그룹과차별화되면서국익의보호를위한기후변화외교의기본입장을정하는데고심하게된다. 1997년 < 습지보호협약 >(Convention on Wetlands), 1999년 < 사막화방지협약 >(United Nations Convention to Combat Desertification: UNCCD) 을비준하는등다양한환경레짐에대한참여수준을높여왔다. 한국은 2000년유엔분담금을유엔총예산의 1퍼센트로확대하고, 2005년에는 2퍼센트로증액하여 11위의유엔분담금제공국이되었다. 2000년몽고와환경관련양자협약을체결하였고, 개도국들의환경보존사업을지원하는지구환경기금 (Global Environment Facility: GEF) 에참여하여 1994-2002년까지 1,700만달러를기부하였다. 2000년 1월에채택된 < 바이오안전성의정서 > 와관련스위스, 멕시코, 일본, 싱가포르, 뉴질랜드, 노르웨이등과화해그룹 (Compromise Group) 을구성하기도하였다. 그리고한국은비부속서I 국가의자격으로 2002년 11월 교토의정서 를비준하였다. 2003년 < 제9차당사국총회 > 에서한국, 멕시코, 스위스등의 EIG는기후변화에국한하지않고다른환경분야에서도협력을확대하기로뜻을모았다. < 발리당사국총회 > 를전후하여본격화되기시작한포스트교토체제논의가시작되면서비슷한시기에출범한이명박정부는 2008년 8월 15일한국의향후 60년국가비전으로 저탄소녹색성장 정책을발표하였다. 이명박대통령은 2008년 7월일본도야코에서개최된 <G8 기후변화확대정상회의 > 에참가하여동아시아기후파트너십 (East Asia Climate Partnership: EACP) 의창설을천명하였다. 2008년 10월습지보호를위한 < 제10차람사르협약당사국총회 > 가창원에서개최되어 140여개국 2,300여명의정부및 NGO 대표들이참석하여 < 창원선언문 > 이채택하였다. 또한한국은 2009년 5월 < 동아시아기후포럼 > 을개최하였다. 이러한적극적회의외교와더불어공적개발원조 (Official Development Assistance: ODA) 의확대에도힘을쏟아 1991년 5,750만달러, 1995년 1억 1,600만달러수준에서 2008년에는 7억 7,900만달러로증액되었다. 15 2009년 7월 녹색성장국가계획및 5개년계획 이수립되었고, 향후 5년간매년국내총생산 (Gross Domestic Product: GDP) 의 2퍼센트수준으로녹색사업에투자한다는목표가설정되었다. 그리고한국은 2009년 11월독자적인온실가스감축목표로서 2020년까지배출전망 (Business As Usual: BAU) 대비 30퍼센트를감축하겠다고발표하였는데, 이는선진국지원을전제조건으로하고있지않는자발적이며선도적인감축목표를설정한것으로국제적인정을받기도하였다. 그이외에도당사국총회에서선진국과개도국사이의의무감축목표의설정과방식을놓고벌어진지루한힘겨루기국면을타개하기위하여개도국들이국가별로적정한목표를설정하고자발적으로감축을실천해가되그감축목표의등록을통해자율적이행여부를모니터링하고그에따라크레딧을부여받는방안, 즉나마 (Nationally Appropriate Mitigation Actions: NAMA) 등록부설치및크레딧부여방안을제안하여선진국과개도국사이의입장차를좁히려는창의적이고주도적인노력을기울이기도하였다. 16 또한 < 코펜하겐당사국총회 > 에서이명박대통령은 2012년 <18차당사국총회 > 유치의사를피력하고글로벌녹색성 10
장연구소 (Global Green Growth Institute: GGGI) 설립의사를밝혔으며, 당사국총회유치에는실패했지만 2010년 6월 GGGI 연구소를설립하였다. 국내적으로는저탄소녹색성장기본법이국회를통과하여 2010년 4월 14일부터시행되게되었다. 이상의전개과정속에서나타난한국의기후변화외교의기본입장은다음과같이정리될수있다. 첫째, 한국은 2007년이후기후변화외교에서선진국과개도국의중간자적입장을통해기후변화대응체제의발전에긍정적영향을주기위하여노력해왔다. 즉, 선진국과개도국간가교역할을통해대립요소들을해결하고, 실제적인국제기후변화대응행동이나타날수있도록힘써왔다. 한국은기후정의 (climate justice) 의관점에서선진국들의역사적책임을강조하고그들의선도적이고우선적감축을지속적으로주장해왔다. 이것은궁극적으로국제적기후정의를바로세워남북문제해결의기초가될규범적틀을구현하기위한노력이었다. 아울러, 한국은 공동의그러나차별화된책임 원칙을강조하면서도각국가의상응한역량에따라감축행동을실행하자고제안하였다. 이와관련하여한국이선진국과개도국의대립으로발생한협상의난항을극복하고자제시한 NAMA 등록부설치방안은가교외교의설득과타협노력의결과였다. NAMA 등록부설치방안은선진국들의의무감축과개도국들의자발적인감축을동시에격려함으로써국제적인기후변화대응체제의안정과발전을강구하는방안이다. 특히한국이제시한세가지유형중하나인 선진국지원자발적감축행동방안 은 2009년 < 코펜하겐합의서 > 에포함되었고, 2010년 < 칸쿤합의문 > 에도채택되었다. 이방안은선진국들에게는개도국들의자발적감축행동이측정, 보고, 검증이라는투명성원칙속에이루어져야한다는점을, 개도국들에게는감축행동에따른크레딧발행을인센티브로제공된다는점을강조하여타협의가능성을높였다. 둘째, 기후변화의국제정치에서한국의리더십강화를위한노력을경주하였다. 이를위하여전술한바와같이국내산업계반대에도불구하고 2020년까지배출전망 (BAU) 대비 30퍼센트감축이라는목표를설정하여다른국가들로부터긍정적평가를받았다. 17 2010년녹색성장기본법을시행하고, 향후 GDP 2퍼센트이상의재정을녹색산업에투자한다는비전을제시함으로써역사적책임에따라감축목표가설정되어야한다는기후정의의원칙을강조하면서도현재와미래에대한배출책임을지겠다는선도적인모습을보였다. 또한한국은한국과유사한협상위치에처한멕시코, 스위스, 리히텐슈타인등과연대해환경건전성그룹 (EIG) 을구성해협상의역동성을보였고, 동아시아에서는싱가포르등의지지를획득하였다. 자국을지지해줄수있는국가들을섭렵해리더십형성의토대를마련하는것은전형적인중견국가협상전략이다. 아울러, 중간그룹형성은선진국과개도국의타협을이루기에용이한구도를제공해주기도하였다. 뿐만아니라한국은현재의경제적지위에상응하여개도국들의기후변화에대한적응을지원하기위한기금조성에도참여하기로하였다. 동아시아기후파트너십 (EACP) 을통해 2008년부터 2012년까지 2억달러제공을약속하였고, 현재이사업이활발히집행되고있다. 18 기후변화적응을위한기금조성에대한한국의기여는개도국들의자발적인참여를격려하고이들의기후적응에실제적인도움을줌으로써기후외교에있어서한국의리더십을높여주는데기여할수있을것으로기대된다. 셋째, 한국은동 ( 북 ) 아시아지역차원에서의환경및기후변화협력을촉진하기위하여다양하고적극적인외교적노력을경주하고있다. 1990년대들어서서한국은본격적으로동북아시아지역환경문제를해결하기위해노력하였다. 과거역사문제로지역내리더십발휘에어려움을겪고있는일본이나강경한주권불가침입장을고수하는중국의한계가한국의이니셔티브에유리하게작용하여, 한국이환경협력을통해초국경환경오염문제를해결하는동시에다자지역주의발전을심화를주도할수있는기회를제공했다. < 동북아시아환경협력계획 >(North East Asia Sub-regional Programme for Environment Cooperation: NEASPEC) 와 < 북서태평양보전실천계획 >(Northwest Pacific Action Plan: NOWPAP) 의첫개최지는모두한국이며, 특별히 < 한중일 3국환경장관회의 >(Tripartite Environment Ministers 11
Meeting: TEMM) 개최를제안한것역시한국이었다. 한국정부는다자회의체의사무국을한국내설치하기위해노력했고, 북한을제외한모든역내국가들과양자환경협약을체결했다. 한일환경공동위원회, 한중환경공동위원회, 한러환경공동위원회등이이러한환경외교의대표적인예이며, 환경정보공유, 공동정책개발, 공동환경사업실시등이이루어지고있다. 특히기후변화대응과관련하여한국은 2008년 7월 <G8 확대정상회담 > 에서 EACP를제안하며아시아개도국들의녹색성장을위해 2억달러를제공하였다. 또한한국은 2009년 5월, 아세안 (Association of Southeast Asian Nations: ASEAN) 10개국과몽고, 중국등을초청하여 < 동아시아기후포럼 > 을개최하여저탄소녹색성장패러다임에대해논의하고 < 동아시아저탄소녹색성장서울이니셔티브 > 를채택하였다. 넷째, 새로운발전의패러다임의모색을통한국가역량의강화이다. 이는지속가능한성장을위한한국의경제와기술의발전그리고한국적경험의수출과공유라는국가전략과깊은연관을가진다. 2009년 < 코펜하겐기후회의 > 에서한국정부는글로벌녹색성장연구소 (GGGI) 의설립을통해선진국과개도국의공동기술개발과공유를제안했고, 2010년 6월이연구소를설립했다. 19 한국이설립한글로벌녹색성장연구소는공동기술개발과기술공유를비전으로삼고있는데, 이는개도국들의경제성장에대한열망을이해하고반영하는동시에과거한국의경제성장노하우를녹색기술과접목시켜 21세기새로운경제성장모델로제시하고자하는것이다. 지적재산권문제로인해기후관련기술이전에적극적인모습을보이지못하는선진국과달리한국은정부와민간의공동노력을통해기술개발및공유를실현하고자노력함으로써새로운국제규범창출에있어서선도적인역할을수행하고기후위기를극복하기위한공동의노력을기울이고있다. 한국이제안한연구소에덴마크와아랍에미리트공화국등의국가들이참여의사를밝히고있다. < 발리회의 > 이후한국기후변화외교가이같이적극적으로변화해온이유는무엇인가? 첫째, 이같은한국의환경외교의변화상은한국의국제정치적지위의변화와밀접히관련되어나타나고있는것으로보인다. 한국은 1990년대중반까지여러지표들에의해개발도상국으로분류되었다. 그러나 1996년 OECD에가입한이후그국제적위상이달라지고있으며, 이에따라자연히국제적의무이행에대한안팎의기대도높아가고있다. 세계은행통계에따르면, 2009년한국의 GDP는 8,325억달러로세계 15위였고, 무역규모는세계 11위를차지했다. 1979년수출규모 150억달러에비해 2009년약 3,600억달러에이를만큼비약적으로성장했다. 2008년시작된세계금융위기를타개를위한전세계주요경제 20개국이모인자리에한국이포함되었으며, 2010년에는 <G20 정상회의 > 를서울에서개최하기도했다. 이러한성장에도불구하고한국은여전히대부분의환경협약에서개도국지위를유지하고있다. 따라서국제환경보존에있어경제력에상응하는한국의역할을기대하는국제사회및시민사회의요구가커지고있으며, 이러한내외의압력은한국이환경및기후변화외교에임하는태도를변화시킨기본적인요인이되고있는것이사실이다. 특히기후변화대응체제형성과관련하여한국은대체적으로기후협약초기수동적이고방어적인자세로협상에임했으나, 1996년 OECD 가입이후점차적으로참여태도가적극적으로전환되기시작했으며 2007년 < 발리회의 > 이후뚜렷한전향적자세를보이게되었다. 이는지구대기환경협력에있어서한국이수동적인약소국위치에서탈피하여중견국가의영향력을발휘하기시작하게되면서나타난변화라고볼수있다. 둘째, 국제규범의영향력확대이다. 국내정책에대한국제규범의영향을설명한연구에의하면국제규범은일정한사회현상에대해동일한이해와목표를공유한정책결정자, 전문가그룹의인식공동체를통해전파되거나, 정부에압력을행사하는초국가적지지그룹들에의해확산된다고한다 (Haas 1989, 377-403; Keck and Sikkink 1998). 한국기후변화외교의변화는국제기후변화규범의확산에따른국제정세의변화에대해한국정부가능동적으로대응해야할필요성이커졌기때문으로보인다. 실제로한국 12
내에서도환경관련비정부기구들의수가급속히늘어났는데, 1986년 21개에불과했던환경단체는 1993 년 133개로증가하였다. 또한환경문제에대한언론보도는 1987년 873건에서 1992년 8,884건으로증가함으로써환경에대한관심과규범이확산되고있음을보여준다 ( 윤이숙 2010, 3). 셋째, 한국의전향적인환경및기후변화외교는한국의사회경제적체제전환과이에따른장기적인국가이익의관점에서도기인한것으로볼수있다. 에너지안보확보와신성장동력발굴은한국경제의지속적발전을위하여필수불가결한요소이다. 한국의화석연료의존율이 80퍼센트이며에너지수입대금으로 2007년 949.8억불, 2008년 1,409억불을지출하고있는실정이다. 특히한국내주력산업들이에너지다소비산업들이고, 한국의에너지효율성은 OECD 평균에미치지못하고있다. 또한한반도에서진행되는기후변화속도및기온상승폭도역시지구평균의 2배가넘어아열대성기후가서서히전개되고있고, 집중호우로인한피해도늘고있다. 이런배경은한국이적극적인기후변화외교를펼치게되는동인으로작용하게된것으로보인다. 하지만이런배경에더하여한국의적극적환경및기후변화외교의동력은무엇보다국제사회에서의리더십을신장하고자하는목적의식에의하여직접적으로추동되고있는것이사실이다. 포스트교토체제논의시기에들어와한국의부속서Ⅰ 그룹참여에대한국내외적인압력이높아가면서소극적인방어전략에서탈피하여적극적인협상리더십을구축하려는노력이시작되었다. 자발적인감축노력과적극적인기후변화외교를통해선진국들의압력으로부터벗어나는동시에선진국과개도국의가교역할을통해국제적리더십을신장하려고한것이다. 특히기후변화국제정치에서나타나고있는선진국-개도국사이의분열구도속에서중간자역할을수행함으로써리더십을발휘할수있을것이라는기후변화국제정치의구조적환경에대한인식은한국의적극적인기후변화외교의직접적동인을제공하였다. 즉, 기후변화대응체제를둘러싼국제정치의전개상황이신장된국력을바탕으로중견국가 20 적리더십을발휘하여국제적위상을강화하려는한국의외교적지향과맞물리면서한국의적극적기후변화외교가추진된것이다. 이러한한국의적극적인기후변화외교의추진결과기후변화국제정치속에서한국의가시성이증대된것은사실이며, 한국의적극적인노력이국내외적으로긍정적인결과를가져온것도사실이다. 선진국과개도국의사이에서자발적감축의의미를부각시키며 NAMA 등록부의활용을제시한한국의제안은교착상태에이르던포스트교토기후변화협상과정에서의미있는타협책으로등장하였고, 향후기후변화대응체제감축방안구축을위한모델로서주목을받았으며, 한국의자발적감축목표의설정은고무적노력으로평가받고있다. 하지만한국의기후변화국제정치에서의가시성의신장은비판적견지에서재검토되고보완될필요가있다. 본질적인의미에서한국은기후변화대응체제구축에결정적인영향력을가진것은아니며그구조적특성속에서한국의중간자적위치를활용하여리더십을마련하려는노력을기울인것에불과하다. 그리고이러한리더십이지속적이고의미있는권력으로자리잡기위해서는그러한노력의지속적실천을통해연성권력을강화해나가야하며, 이를위해서는다시그지속적실천을위한내부적규범및제도역량을강화하는것이필수적이다. 이런견지에서볼때에지속적실천을가능하게하는한국의내적역량, 특히환경국가로서의역량은아직충분치못한것이사실이며, 이를지속적으로개선해나가기위한 환경국가 로서의체질개선이상당기간동안추진되어야할필요가있다. 이러한필요와관련하여이명박정부는기후변화에대응하기위한국가장기개발비전으로 저탄소녹색성장 을채택하고, 21 지난 60년간의양적성장에서향후 60년질적성장으로의패러다임전환을천명했다. 이패러다임에따라수립된 < 기후변화대응종합기본계획 > 을발표했으며 ( 국무총리실 2008, 10), 기존에존재하던기후변화대책위원회, 국가에너지위원회, 지속가능발전위원회가합쳐져대통령직속녹색 13
성장위원회를설립하는등의조직개편도단행했다. 22 2010년에는 저탄소녹색성장기본법 이국회를통과했다. 정부는일련의이념적, 제도적, 조직적변화들을통해녹색성장정책추진을위한토대구축사업을진행한뒤, 2009년 7월, 녹색성장위원회는 < 녹색성장을위한국가전략 > 을발표하고 2009년에서 2013 년을목표로한 <5개년행동계획 > 을발표하였다. 3개의정책목표와 10개의정책방향으로구성된이계획에따르면한국은 2020년까지세계 7위, 2050년까지세계 5위의녹색강국달성을목표로하고있다. 그러나이명박정부의적극적인정책추진에도불구하고 2013년도입예정이었던총량거래제가 2015년이후로미루어졌으며, 에너지세나탄소세도입은아예실시되지못하고있다. 더구나국민들의에너지소비는최근더욱급증하고있으며, 이는전력부족사태를야기하고있다. 이명박정부들어서서 GDP 대비에너지집약도는높아가고에너지효율성은오히려악화되는결과가나타나고있다. 전기요금현실화등을통한전기수요감소목표도제대로실행되지못하고있다. 특히녹색성장정책에 4대강사업과원자력에너지개발을포함시킨것은많은정치적논쟁을불러왔다. 이명박정부는 OECD, UNEP 등의국제기구에서녹색성장패러다임의세계화를선도하려고노력했고, GGGI 등을통해녹색기술개발과전파에리더십을발휘하려고했지만, 여전히한국의녹색성장정책이국제적으로인정받기엔시기상조로평가된다. 우리가아무리외부에서환경국가로서의가시성을높이고활발한외교를펼친다할지라도한국의환경국가로서의내적역량은그외부적가시성에한참미치지못하고있는것이사실이다. 이간극을메우는작업이없이는한국이진정한환경국가로서의연성권력을강화하고그리더십을확보하는것은결코쉽지않아보인다. IV. 한국환경및기후변화외교의과제 주지하다시피한국은아직환경및기후변화국제정치에서자기역할과입지를안정화시킨것으로보기어렵다. 그리고환경권력내지리더십을충분히발휘할조건을갖추고있지도못하다. 물론이미검토해본것처럼한국환경외교가본격화된것은그리긴시간이못된다. 하지만점점빠른속도로고갈되고있는환경용량의안정적점유와지속가능한발전을위하여기존환경및기후변화국제정치에서한국이성공적으로힘을발휘한지점이어디였는가를비판적으로검토하고나아가기후변화문제와관련하여한국이가지는기회적요인과강점은살려나가고미비점은보완해나가야할것이다. 첫째, 한국은중견국가외교의가장유력한분야로서기후변화의도전이주는기회를내실있게활용해야한다. 기후변화의국제정치에서드러나고있는개도국과선진국사이의대립구도는최근들어급속히부상하고있는강대국중국과쇠퇴하고있는미국의양강대립구도와중첩되면서한층복잡한양상을띠고있다. 한국은포스트쿄토레짐의형성과정에서중견국가기후외교를열정적으로펼쳐오고있는데, 이과정에서일정한가시성을획득하는데성공했다고평가된다. 하지만한국이최근과같이적극적기후변화외교를지속한다고할지라도교토체제의형성과정에서일본이행했던정도의역할이나 EU가행사했던정도의환경리더십을획득할수있을것인지에대해서는비판적으로점검해볼필요가있다. 경제력을포함한한국의물리력의한계는물론이고서구선진국들이가진것과같은국제적사안에대한조정력의부재는한국이빠른시간내에 EU나일본과같은환경 14
권력내지리더십을획득하기에는어려운상황이연출되고있음을드러내준다. 따라서기후변화국제정치에서한국의권력획득과리더십구축에대한전략을기초부터다시점검해볼필요가있다. 기후변화국제정치는그구조상다층적특성을강하게드러내고있는대표적영역이다. 우선기후변화지구정치의핵심프로세스인 UNFCCC 중심의협상과정과기후변화대응체제의형성이중요한기본축이된다. 하지만이지구적과정의운용과기본방향을결정하는것은유럽제국 ( 諸國 ), 미국, 일본을비롯하여떠오르는중국, 인도, 그리고러시아등의국가들간세력관계가매우중요한역할을감당할수밖에없다. 특히최근기후변화국제정치에서미중관계의중요성이매우커지고있는실정이다. 23 미중관계가서로를핑계로행동을지체하는 자살적계약관계 (Chandler 2008) 를청산하고기후변화방지를위한상생의협력과정으로진입하는데있어서중견국가의역할에대한기대가어느시기보다높은것이사실이다. 중견국들은 UNFCCC 중심의지구적프로세스를재활성화하고강대국힘겨루기의난맥을타개하기위하여다양한노력을시도하고경주할필요가있다. 그런데중견국이물리적기반의한계와연성권력의한계라는취약성을넘어서기위해서는다층적지구정치과정을활성화해야할필요성이커지고있다. G8을확대한 G20의역할이환경영역에서강화될필요가있으며, EU의환경협력이나동아시아기후파트너십등과같은지역단위의프로세스도더욱활성화될필요가있다. 그리고시민사회나비정부기구차원의횡적연대도지역및지구수준에서구체적역할을협력과분업적견지에서떠맡을필요가있다. 이런복합적구도속에서전개되고있는환경및기후변화국제정치에서한국의환경외교가지니는한계는명백하게드러날수밖에없다. 따라서최근 UNFCCC 중심의기후변화국제정치과정에서의가시성강화를위한한국환경외교의노력은좀더다층적의미에서의복합외교로전환될필요가있다. 동시에선진국의입장과개도국의입장차이를줄이기위한가교국가 (bridge state) 로서의기능도복합국가로서다층적역량을강화해가는견지에서조정될필요가있다. 이를위해서외교부, 환경부, 지경부등정부해당부처의조정과정을강화하며, 비정부기구, 연구단체, 지식인집단등과같은폭넓은정책네트워크의구성을통한다기적복합외교력을강화할수있는기반을마련할필요가있다. 환경국제정치의다층적과정은국가수준의대응으로만은충분치않다. 국가, 시민사회, 기업, 전문가집단의총체적인대응이필수불가결하다. 최근한국외교의중요한화두가되고있는복합외교의가장중요한실천분야가바로문화와환경그리고과학기술등과연계되어새롭게떠오르는국제정치영역에서라는사실을기억해야한다. 이러한총체적대응을위해국가적수준에서환경대응이라는목적하에정보수집및연구, 공론화와정책수립, 실천, 대외적대응등을일관되게관리할수있는네트워크를구성하는일이필요하다. 기존의녹색성장위원회가한정권의제도로서끝나지않고국가의핵심적목표중의하나로재구성및정착되어야할필요가바로여기에있다. 둘째, 환경영역의이슈들에대한한국의적응력을지속적으로업그레이드해야한다. 거시적 미시적수준에서급속하게변화해가는환경 기후변화국제정치의중요한이슈들을주의깊게관찰하고, 그에대한대책을연구하고준비해야할필요가있다. 앞서이야기한한국의중견국가또는가교국가역할을위한역량의한계를지적하는것은외부환경의변화에대해서는문을닫고그변화를무시하고내적정책에만초점을맞추라는이야기가아니다. 한국이환경영역에서의준비태세를지속적으로업그레이드하는것은지구적 지역적수준에서의새로운환경리더십구축의가장기초적인요건이될것이다. 이와관련하여중단기적으로당면한과제는환경, 특히기후변화문제와무역이슈가연계되는상황을예의주시할필요가있으며, 장기적으로는기후변화가안보이슈와연계되는상황까지도고려한중장기대응계획을세워둘필요가있다. 15
또한다자협상과정에서제기되는이슈들의변화를추적하고대응하는것이중요하다. 특히청정개발체제 (Clean Development Mechanism: CDM), 탄소시장의발전방향, 환경기금의조성과운용, 친환경기술의개발과공급, 신재생에너지개발등의이슈에도주의를기울여야하며, 이는국가미래성장동력으로서의가능성이란적극적 공세적견지에서뿐만아니라국가안보와연관되는방어적견지에서도인력과재원의투입을신속하게증대시켜야할분야이다. 그외에도개별국가차원에서진행되는자발적인감축노력을위한여러가지정책과제도들에관한모니터링체제와활용전략을마련해야할것이다. 특별히다양한품목들의수출및수입국가에서시행중인기후변화관련규제들을지속적으로모니터링하고대비해야한다. 가령, 2012년 7월 1일부터호주에서는배출권거래제가시행될예정이며, 이것이호주와의교역에미칠영향을기업들이예의분석할필요가있다. 또한신재생에너지사업, 에너지효율화사업등을준비하고있는기업들은 CDM을통한크레딧 (Certified Emission Reductions: CER) 확보방안을검토하여활용할계획을세우는것도필요하다. 하지만이를위해서는 CDM 인증을위한필수요건인 추가성입증 이가능한사업인지에대한검토와함께발생된크레딧의판로확보가능성에대한평가가선행되어야한다. 왜냐하면추가성입증부족으로 CDM 사업을유엔에등록하는데실패한사례가다수발생하고있기때문이다. 그리고 2012년이후등록된 CDM 사업으로발생된크레딧의경우유럽배출권거래시장 (Emission Trading Scheme: EU-ETS) 에서판매할수없는상황이다 ( 장현숙 2011). 하지만이러한문제는개별기업들의역량에만맡기기에는어려운측면이있다. 따라서국가및기업연구소의협력및분업체계를통하여환경및기후변화국제사업동향을모니터링하고기업및민간에제공하는체제를국가가조직하되, 이와관련되어기업이나조직별로흩어진인력과재원을조율하여부족한예산과인력활용의효율화를기할필요가있다. 셋째, 동북아에서한국은중국과일본의경쟁적관계속에서중일간경쟁과불신의틈새를메우며지역적환경협력을촉진하는역할을감당할수있는지정학적위상을더욱전향적으로활용해야한다. 그런데환경분야에서의지역협력은안보나경제분야와달리공공재증진이라는목표를합의하는것은어렵지않지만그를위해실질적재원을투여할수있는가능성은낮은특성을지닌다. 따라서환경분야에서의협력은자칫말잔치에끝날수있는가능성이높은것도사실이다. 그러므로동 ( 북 ) 아시아지역적수준에서수행되는한국의환경및기후변화외교는매우구체적인환경이슈를선정하여협상과협력을실천함으로써실질적인결실을맺는성공의경험을축적해나가는방향으로집중될필요가있다. 기존의 1993년의 < 동북아시아환경협력계획 >(NEASPEC), 1994년의 < 북서태평양보전실천계획 >(NOWPAP) 그리고 1999년의 < 한중일 3국환경장관회의 >(TEMM) 등의지역환경협력의제도적틀이마련되었지만 ( 윤이숙 2010), 이틀을통한구체적인성과들을축적하는데좀더집중할필요가있다. 특히국가적이익이첨예하게걸려있는동북아황사문제, 어족자원의관리, 원자력오염에대한대응등과같은공동의의제에대하여한중일 3국협력의형태를한층고양시킨지역공동대응대책을수립하고실천하는일을적극적으로추진해갈필요가있다. 이러한노력과지역정치과정의내실화는지역적수준에서제기되고있는환경및기후변화의도전에대하여역내국가들의대응능력을높여주는데도움을줄수있을뿐만아니라환경이슈영역에서의협력이다른영역에서의협력으로이전되는효과 (spill-over effect) 를기대해볼수있는이점을가지고있다. 기후변화와관련된지역협력문제와관련하여특히주의를기울일필요가있는부분이국제적인배출권거래제의시행을준비하는일이다. 이제도의실행과관련하여유럽이나미주그리고아시아지역의배출권거래시장의형성과운용특성이다른것이사실이며, 특히한중일 3국의탄소배출량은지구적수준에서도최고에이른다. 따라서 < 더반회의 > 이후가닥을잡아가고있는자발적감축과그에대한크레 16
딧부여, 그리고향후동아시아 3국의탄소배출권거래가가능하게될경우를대비하여동아시아탄소거래시장을형성하는계획과이에대한대비가필요하다. 넷째, 이상과같은지구적 지역적차원에서의환경외교보완이외에도한국의환경및기후변화외교의진정한취약점은역시국내적체질개선이이루어지지않고있다는측면을언급하지않을수없다. 이명박정부의녹색성장정책은한국사회전반에환경및기후변화문제에대한국가적체질개선의필요성을각성시켜주었다는점에서일정한평가를받을만하다. 하지만진정한체질개선을지금부터시작되어야한다. 일본과 EU는환경분야에서오랜기간동안전문성을축적해온인재와조직을보유하고있는데반하여한국은원대한목표를가지고있으면서도아직이를실행할수있는인재, 조직, 예산이뒷받침되고있지못하다 ( 정성춘외 2010). 한국이 환경국가 (Environmental State) 로거듭나지않고기존방식대로단기간자금을투여하고한국환경외교의가시성을높이는데급급한접근법으로는지구적 지역적수준에서한국의환경리더십은물론환경경쟁력의증대를기대하기어렵다. 우선, 한국의환경국가로서의내적 외적역량을강화하기위하여 환경주류화 (Environmental Mainstreaming) 의시행을적극적으로검토해볼필요가있다. 본래환경주류화개념은유럽연합이저개발국가들에대한개발정책을지원함에있어서환경적목적과부합하는, 통합적방향에서지속가능한개발을추진하도록정책을평가하고추진하기위하여고안된개념이다. 24 ODA 공여국이된한국이이런 EU의정책을참고하여환경분야협력정책을추진하는것이필요하지만, 대외적개발협력에적용되던개념을창조적으로수용하여한국의국내환경정책을재구성하는데적용해볼필요가있다. 이와관련하여 EU가역내정책및회원국의국내정책에서프로젝트단위의환경영향평가 (Environmental Impact Assessment: EIA) 제도를강화하면서동시에그것을넘어선전략환경평가 (Strategic Environment Assessment: SEA) 제도를실행했던것을변용및수용하여유사한제도적장치를마련하는일부터시작해볼수있을것이다. 25 국내외의개발정책이몇개월이아니라수년에걸쳐이루어지는경우가많아진만큼, 또한새만금사업이나경부고속철도사업추진과정에서환경영향평가제도가지닌한계가잘드러난만큼, 프로젝트계획단계에서미처고려하지못한환경문제가이슈화될수있는가능성이그만큼높아졌다. 따라서환경관련평가는프로젝트단계보다높은수준인프로그램및정책의고안및입안단계에서환경관련영향을평가함으로써그에수반하는개별프로젝트를유연하게수정, 추진할수있도록해야할것이다. 결국이와같이정책입안과정에서부터의환경관련영향을평가하고지속가능한발전을추진함으로써경제적, 사회적, 환경적목표간의균형적인통합을추구할수있게될것이다. 나아가이러한한국의환경국가로의변용경험은개도국들을위한모델로서전파될수있으며, 한국의대개도국지원정책과 ODA 정책을추진하는데에도수원국들의상황에적합하게고양된효과가나타나도록유도함으로써궁극적으로한국의연성권력증진에기여할수있게될것이다. 다음으로, 환경정책주체의다기화를통한환경역량의강화방안을모색해보아야한다. 내실있는환경역량의강화를위해서는환경정책및지구 / 지역적환경협력의주체로서지방, 기업, 그리고가계의역할을재조명하고활성화하는노력이절실하다 (Linstorth and Bell 2007; Shin 2007; Urpelainen 2009). 특히미국이나일본의경우에드러나듯이환경정책의주체로서지방의역할은매우긴요하며, 지방이중앙정부의한계를보완할뿐만아니라, 새로운환경정책의축으로성장할수도있음을알수있다. 가령, 미국의경우연방차원의논의가정치적제약으로답보상황에처한데비해지방차원의탄소감축노력은적극적인데, 2006년캘리포니아주는자동차의이산화탄소배출제한규정을채택하였고, 다른 16개주도이를채택하였다. 주정부차원에서에너지효율성증진위한정책을본격적으로실천하기시작하였다. 또한 2008년가을미국동북부 10개주가 지방온실가스감축계획 (Regional Greenhouse Gas Initia- 17
tive) 프로그램을통해온실가스배출총량제한및거래제를도입했으며, 2009년기준미국 800개이상도시의시장들이 교토의정서 의타켓또는그이상의온실가스감축계획을선언하였다. 이로써전체의절반에해당되는주정부에서탄소배출감축목표를설정하고그실천을시작했다는사실에주목해볼필요가있다 (Chandler 2008). 기후변화대응을위한국제정치과정이다소지연되더라도국내체질개선을위한노력은이미시작된상황인것이다. 미국식모델과일본식모델의중간형에가까운한국에서도지방의환경및기후변화정책의역할을좀더강화해나갈필요가있다 ( 신상범 2010). 나아가지방정부는주권원칙의경직성을벗어나좀더자유로운초국경연대를형성하는주체가될수있다. 자치단체국제환경협의회 (International Council for Local Environmental Initiatives: ICLEI) 와같은국제기구는물론유럽환경관련도시네트워크의역할등을고려하여한국의지방환경역량을강화해나가는모델을개발해나갈필요가있다. 중앙정부의독점적정책입안과주관적재원배분보다경쟁을통한재원배분의비율을높여감으로써지방의환경역량증대를유도하고, 지방의정책실행과중앙의감시, 검증, 평가역할의비율을조정해가는것이필요하다. 하지만초국가네트워크의구성에서중앙과지방이협력하는정책모델을개발하는것이한국적상황에서더적절해보인다. 또한기업들이친환경적체질개선을위한계획과실천을유예하지않고적극적으로추진해나갈수있도록국가가과감한투자와유인책을동원해야할것이다. < 더반당사국총회 > 이후 교토의정서 가 2017년또는 2020년까지연장되고한국은개도국지위를인정받는데성공하였다. 그결과 2020년까지강제적감축의무를지지는않아도되며자연히기업들에게당장큰부담이부과되지는않을것이다. 하지만이것이다행인지불행인지판단하기가쉽지않다. 세계가기후변화의피해를줄일수있는기회를점점더잃어가고있는것이아닌가하는우려의목소리가높은것도사실이다. 따라서기후변화국제정치의흐름과별도로국내법차원에서시행되고있는각종규제정책및관련기업과의논의구조를활성화시켜 2020년까지의유예기간을환경역량강화를위한기회로삼아야한다. 현재정부는일부기업들이의무적으로온실가스를저감해야하는온실가스에너지목표관리제를시행하고있다. 아울러, 대다수기업들이참여하는배출권거래제도입을위해 2011년 4월 10일 온실가스및배출권거래에관한법률 ( 안 ) 이국회에제출되었고, 2012년 5월 2일심의를거쳐통과된이법안은지난 5 월 14일공표되었다. 하지만기업들의준비와적응을위해 2015년 1월로그시행시기는미뤘다. 다른개도국들과비교하여그리나쁜일정은아니지만한국이환경국가로서의역량과리더십을수립하기위해서는이기간을잘활용하는것이중요하다. 기업들은정부정책에관심을가지고지속적인의견개진을통해규제와지원이조화를이룰수있도록정책입안과정에적극적으로참여하는것이필요하고, 정부는규제정책을수단으로환경역량을증진시키는과정에서기업들이잘준비되도록유도하여피해를최소화하고다양한지원정책을펴기업들이이시간을성장하는기회로활용할수있도록지원해야할것이다. 특히기업별전략을수립하는데정부, 연구소, 기업, 전문가집단등의협력네트워크를구축하는것이필요하다. 주요경쟁업체가중국, 대만, 일본, 인도, 미국등감축의무를지지않는국가에속해있는업체일경우, 국내법에의한규제가경쟁력에영향을끼칠수있으므로철저한대비가필요하며, 역으로해외에지사를보유한기업의경우양자간크레딧상호인증을제도화하면자사의배출권확보에유리한입지를다질수있으므로이러한기업별맞춤형전략을수립하는데정부와기업그리고전문가네트워크가공동의대책을마련할수있도록힘과지혜를모아야할것이다. 그리고가계의경우환경역량을강화하는것은지속적인교육을통한의식및생활스타일의변화를유도하는것이중요하지만, 이는좀더긴시간이소요되는과제이다. 따라서좀더신속하면서도근본적인효과를얻기위해서는에너지및전기료를인상하고, 기존에너지사용량을기준으로가정에서의에너지사용을줄이도록유도하는 시장메커니즘을통한당근과채찍병용정책 을추진할필요가있다. 이를 18
통해서에너지사용을줄이고가계및기업의온실가스감축을유도하는법제및세제의개편과관련정책을조속히시행해나갈필요가있다. 결국, 중앙정부, 지방정부, 기업과가계의환경역량강화를위한체질개선과역할재조정은단순한정부의부처나분과에서담당할정책의문제가아니라국가의정치적체질을전반적으로개선하여이념적, 제도적, 조직적, 구조적으로환경국가로서거듭나는총체적인과제로인식되어야할것이다. 이러한변화없이기후변화대응체제에서리더십을구축하고이를적극적으로선용하여녹색성장의비전을실현해나간다는것은허언에불과할것이다. 끝으로, 이러한대외적 대내적환경및기후변화대응정책의실천과관련하여가장중요한추동력은역시자발적으로설정한 2020년국가온실가스감축목표, 즉배출전망치 (BAU) 대비 30퍼센트의온실가스감축을한국이자국의상황과목표에맞는시간계획을수립하여조속히실천함을통해서얻을수밖에없다. 이미이를위한법적 제도적틀을구축한만큼, 더이상다른나라의눈치를보기나기업사정봐주기식의유예는지양되어야한다. 이와같은적극적인실천은크게두가지의미에서중요성을지닌다. 하나는이미지적한바와같이이러한실천을통해한국이총체적환경역량을강화하여기후변화시대국제정치와국제경제에서의리더십과권력그리고이익을창출하도록이끈다는적극적인의미이다. 하지만그에못지않게중요한것은중장기적으로기후변화의거대한영향이지구를강타하게되는시나리오가현실화될경우에이러한총체적체질개선이한국의국운을결정하는중요한실마리가될수있다는매우수세적이지만현실주의적인의미에서의고려와대비이다. V. 한국환경및기후변화외교의선택 < 코펜하겐당사국총회 > 이후굴곡을겪던기후변화국제정치는 < 더반당사국총회 > 이후새로운방향의윤곽을잡아가고있다. 대체적으로기후변화대응체제는교토체제와같은강제적규제레짐으로가기는어려울것이다. 아마도각국은자발적으로자국의감축목표를설정하여보고하고국제적으로이를검증및인증받는기재에대한논의를진행할가능성이높다. 그러나이러한변화는지구환경보호와지속가능한발전을위한기후변화대응체제구축이라는연역적방식보다는개별국가들의사회, 경제적이익을더우선적으로추구하는가운데대책의타협을추구하는귀납적기조가강화될가능성을다분히안고있다. < 더반당사국총회 > 이후캐나다, 러시아, 그리고일본의행태에서보이듯이온실가스배출을줄여기후변화를막는다는명분이자국의이익에반할경우불참, 탈퇴등의방식으로협상을거부하는행태가만연될가능성이높다 ( 장현숙 2011). 따라서 2015년까지협상을통해만들어질새로운기후변화대응체제도각국별경제이익이대립되면서실질적감축체제를구축하는데많은난관에봉착할가능성이높다. 특히유럽발재정위기등으로인해세계경제위축이장기화되고있는현재상황을볼때에가까운장래에지구공동체가강력한감축목표를합의하기는상당히어려울것이분명하다. 더구나기후변화국제정치의가장적극적인리더십을행사해온유럽이현재겪고있는곤경은이러한예상에더욱힘을실어준다. 이러한추세를예상이나하고있었던것처럼기후변화와관련된다수의전망보고서들은이미수년전부터매우암울한기후변화관련미래시나리오를제시하고있다. 26 물론이러한예측들은각국의안이한대처에대한경종이라는의미를가지기도하지만이러한시나리오들이완전히무시하기힘든개연적 19
근거를가지고있다는점에서우리의우려를더욱깊게만드는것도사실이다. 이전망들은 21세기중반이후의심각성을경고하고있지만이미 21세기전반기에변화의조짐들이나타나고있다. 특히우려되는바는기후변화가환경영역의문제에국한되기보다는당장무역과경제의문제로, 그리고점차안보의문제로확산되면서비선형적위기를촉발시킬가능성이높다는점이다. 따라서환경영역의중요성은갈수록높아져결국국민국가의의제들중가장중요한안보나경제영역이가지는중요성에필적하는수준에까지도달할수밖에없다. 따라서한국의환경및기후변화외교는기후변화대응체제구축을위한협상과정에서한국의가시성을높이거나연성권력확보를통한리더십구축이라는수준의목표로제한되어서는안된다. 그보다는훨씬근본적인국가적목표와연관될수밖에없다. 따라서한국의환경및기후변화외교는궁극적으로국가의생존과번영을담보하는기본적조건에대한고민과실천으로귀결되어야하며, 이는안과밖을나누어서생각할수없는과제들을제시한다. 첫째, 환경국가로거듭나기위한국가의정치, 경제, 사회의체질개선과환경역량강화를위한노력이내부로부터시작되어야한다. 이와관련하여 환경주류화 와 전략적환경평가 개념을창의적으로결합한환경국가로서의이념, 제도, 조직, 정책과제를총체적으로재구성하여야하며, 이는대내적정책의수준에서뿐만아니라한국의원조, 개발, 경제협력등과같은전반적인대외적정책에도적용되는것이어야한다. 둘째, 환경, 특히기후변화의국제정치과정에서쟁점영역들이서로연계되고복합화되는과정과그효과에대한심층연구를진행하고, 적극적이고방어적차원에서모두대책을마련하는일이시급하다. 특히환경분야를하나의독자적인분야로취급하는접근법으로는효과적인대비책을강구할수없다. 적극적으로는새로운성장동력을창출하는차원에서고려되어야할뿐만아니라방어적으로는경제및군사적측면을아우르는안보적위기대응수준에서도고려되는포괄적성격의것이어야한다. 적극적대응전략과방어적대응태세가모두준비되어있지않으면안된다. 이와관련해서기후변화의제가경제분야, 특히무역과에너지그리고특히식량과연계되는양태에대하여예의주시하여대응할필요가있다. 기후변화의여파는미국과중국의경쟁, 그리고미국 / 유럽발경제위기의장기화로인한세계경제침체와더불어조만간국가간무역마찰이나탄소세전쟁을야기할가능성이있다. 이에한국은거의대비되어있지못하다. 설령, 이세계경제위기를국제제도와집단적리더십의조정과중재로넘어간다고하더라도이는다시에너지경쟁을부추기고에너지위기를조장하게될가능성이높다. 그리고이런에너지경쟁구도는기후변화로한층악화된환경과연관되면서심각한지역적및지구적식량위기로이어질가능성을배제할수없다. 에너지다량수입국, 탄소다배출국, 에너지효율후진국인한국에게이러한도전은국가의번영에대한심각한도전이될수있다. 따라서기후변화문제와무역, 에너지, 식량등의문제가함께연동되어나타날수있는비선형적위기증폭에대한대비가필요하다. 이는다시이런종류의위기에대해서는아무짝에쓸모없는핵무기를틀어쥐고버티려는북한정권의취약성을더욱악화시켜예상치못한도발이나붕괴를유발할가능성도배제할수없으며, 동북아의휘발성높은긴장이기후변화로인한비선형적위기발생에노출되지않도록지역협력및조정기재를마련하기위한노력을시급히서두를필요가있다. 따라서동 ( 북 ) 아시아수준에서환경협력, 에너지협력, 식량협력을위한다양한기재를개발및제도화하고실천해나가는것이시급하다. 이런협력은기후변화로인한위기의비선형적증폭을막을수있는거의유일한수단이될것이다. 셋째, 한국이환경국가로서의체질개선과환경역량을강화하면서, 기후변화의포괄적도전에대한창의적준비를해나가는노력은자연스럽게환경및기후변화국제정치의지구적 지역적수준에서한 20
국의연성권력과경성권력그리고리더십을자연스럽게강화시키게될것이다. 카타르가돈을들여한국을누르고 <18차 UNFCCC 당사국총회 > 를유치하였다고해서카타르의환경리더십이세워지지않는다. 그에걸맞은내공을먼저쌓는것이중요하다. 이같은환경국가로서의내공은선진국과개도국의대립과갈등을넘어서는것이다. 단순히한국환경 기후변화외교의가시성을높이기위한내실없는노력은지양해야하며, 특히그과정에서강대국들간확장된의도의경쟁과분쟁에휩싸이지않도록해야한다. 다시한번강조하지만한국의환경 기후변화외교의출발은역설적이게도안으로부터시작되어야한다. 환경국가로서의내적역량을준비하는것이중요하며, 이같은역량에대한내적준비를통하여점차적으로적극적인대외적투사의여건을마련하고적절한리더십의구축이가능해질것이다. 주 ( 註 ) 1 환경국제정치의전개와환경국제정치에서기후변화문제가부각된과정및중요성에대해서는다음을 참조. Paterson 2000; Chasek, Downie and Brown 2005; Speth and Haas 2006; Buykoff ed. 2010. 2 기후변화의국제정치에서과학자들과전문가들의역할그리고 IPCCC 의구성에대해서는다음을참조. Bolin 2007. 3 코펜하겐회의의경과에대한자세한내용은다음을참조. 김용건 김이진 박시원 2009; 신범식 2011. 4 코펜하겐당사국총회의경과에대해서는코펜하겐기후회의홈페이지참조. http://www.copenhagenclimatecouncil.com/get-informed/climate-negotiations-updates/what-is-theunfccc.html ( 검색일 : 2010.10.20). 5 합의문초안에는 2050년까지선진국들이 80퍼센트감축한다는내용이포함되어있었는데, 중국이섭씨 2도온도상승억제와선진국들의장기적감축목표를바탕으로개도국들의감축목표가자동적으로설정되는것이아니냐는반론에의해명시적인수치가포함되지못하였다. 6 그러나어느국가가얼마만큼의재정적인기여를할것인지에대해명시하지않았으며, 의미있는감축행동 (meaningful mitigation actions) 과실행의투명성 (transparency on implementation) 이지켜지는가운데지원한다 고명시함으로써개도국들의감축참여와재정지원을연계시키려는선진국들의의도가잘나타나고있다. 21
7 International Forum on Globalization. 2010. Analysis and Resources on Cancun (COP16). http://ifg.org/programs/cop16cancun.html ( 검색일 : 2012.02.26). 8 더반회의의결과에대한논의는다음을참조. 장현숙 2011. 9 가령뉴욕타임스 (New York Times December/11/2011), 월스트리트저널 (Wall Street Journal December/13/2011), 블룸버그 (Bloomberg December/12/2011) 등의기사를참조. 10 전세계온실가스배출량국가순위 1위 ( 중국, 22퍼센트 ), 2위 ( 미국, 19퍼센트 ), 3위 ( 러시아, 5.4퍼센트 ), 4위 ( 인도, 4.9퍼센트 ), 5위 ( 일본, 3.9퍼센트 ), 7위 ( 캐나다, 1.9퍼센트 ) 등전세계배출량의 59퍼센트를차지하는주요국가들이가교토의정서 2차감축이행에불참하게되어교토의정서연장에 35개국만이참여함으로써온실가스감축효과를기대하기어려운것이사실이다. 11 물론이같은 EU의행동을벼랑끝에서벌이는도박에비유하는비판도있지만, EU의이런노력으로더반플랫폼이실현되어새로운기후변화체제가구축될경우그간환경국제정치에서누려왔던 EU의국제정치적리더십은다시힘을얻을수있게될것으로보인다. 12 환경과무역의연계에관한개괄적논의는다음을참조. Brainard and Sorkin ed. 2009; The World Bank 2008. 13 실제로인도와중국이포함된개도국그룹은개도국들에대한관세부과나수입제한조치에대해강력히대응한다는입장을확인하였다. (Finacial Times November/5/2009). 14 1994년당시미국이유럽산자동차에대하여부과하였던자동차연료세는유럽공동체와미국사이환경-무역분쟁의대표적사례로손꼽힌다. 이외에도 EU가환경국제정치에서새로운표준을설정하기위해적극적입장을보이며나타난다양한분쟁과국가들간의이익충돌에대해서는다음을참조. Kelemen 2010; Kelemen and Vogel 2010. 15 22009년 11월에한국은 OECD 개발원조그룹 (Development Assistance Committee: DAC) 에 24번째회원으로가입함으로써세계에서처음으로원조수혜국이공여국이되는선례를남겼다. 16 국제기후레짐에서한국이국제사회에기여하기위해제시한방안은 " 국내적으로적절한감축행동 (Nationally Appropriate Mitigation Actions: NAMA) 등록부설치 " 이다. 개도국들이자발적으로취하는온실가스감축행동에대해국제적으로인정 (international recognition) 해주어야한다는것이다. 구체적으로한국은개도국의자발적행동이선진국지원 NAMA, 독자적인 NAMA, 그리고탄소배출권을발행받는 NAMA 등으로구분할필요가있으며, 이를통해개도국들의온실가스감축참여제고, 선진국들의기술이전, 기존시장중심적메커니즘의발전등이이루어질수있다고주장했다. 22
17 2009년 11월한국정부는 BAU 대비 30퍼센트감축을국가중기감축목표로확정하여발표했다. 이는기후변화에관한정부간패널 (International Panel on Climate Change: IPCC) 권고사항은물론 EU가주장하는개도국의감축필요수준중에서도가장높은수준에해당하는것이었다. 18 동아시아기후파트너십홈페이지. http://eacp.koica.go.kr ( 검색일 : 2011.08.15). 19 글로벌녹색성장연구소홈페이지. http://www.gggi.org ( 검색일 : 2011.08.15). 20 중견국가개념과중견국가의외교적가능성에대해서는다음을참조. Holbraad 1984, 67-91; 김치욱 2009. 21 이명박. 2008. 제63주년광복절및대한민국건국60년경축사. http://www.greengrowth.go.kr( 검색일 : 2011.09.15). 22 녹색성장위원회홈페이지. http://www.greengrowth.go.kr ( 검색일 : 2011.9.26). 23 기후변화의국제정치와미중관계에대해서는다음의글을참조. 신범식 2011. 24 환경주류화에대한자세한논의는다음을참조. European Commission 2004; Dalal-Clayton and Bass 2009; Dalal-Clayton and Bass 2011. 25 전략환경평가개념에대해서는다음을참조. Dalal-Clayton and Sadler 2005. 26 CAN. 2007. National Security and The Threat of Climate Change. http://www.cna.org/sites/default/files/national%20security%20and%20the%20threat%20of%20cli mate%20change%20-%20print.pdf; Campbell, et al 2007; Dyer 2011. 또한앞책의 2008년판이한국관련시나리오가첨가되어한국에서발간되었는데, 한국부분 ( 귄다이어 2011, 310-321) 을참조. 23
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필자약력 서울대학교정치외교학부교수. 신범식교수는서울대학교외교학과및대학원을졸업하고러시아국립모스크바국제관계대학 (MGIMO) 에서정치학박사학위를수여했으며, 한국슬라브학회총무이사를역임하였다. 주요연구분야는러시아외교정책과유라시아국제관계이다. 주요논저로는 21 세기유라시아도전과국제관계 ( 편저 ), 러시아의선택 : 탈소비에트체제전환과국가 시장 사회의변화 ( 공저 ), Russian Nonproliferation Policy and the Korean Peninsula ( 공저 ), Russia's Perspectives on International Politics 등이있다. 27
보다나은세상을향한지식네트워크 동아시아연구원 (EAI) 은미국맥아더재단 (MacArthur Foundation) 의 아시아안보이니셔티브 (Asia Security Initiative) 프로그램핵심연구기관으로선정되어재정지원을받고있으며아시아지역안보에대한전문적인연구및정책개발을위해 2009 년 1 월아시아안보연구센터 ( 소장 : 전재성서울대 ) 를설립하였습니다. 본연구보고서는아시아안보센터의연구결과물로서정책결정및학술연구, 각종교육사업에활용되기를기대합니다. 본보고서내용의일부혹은전부를인용할시에는출처와저자를명시해주시기바랍니다. 이보고서는동아시아연구원홈페이지 [EAI 출판 ] 과각프로젝트페이지에서내려받으실수있습니다. 보다자세한문의는아래로연락해주십시오. 김하정아시아안보센터선임연구원 Tel. 02 2277 1683 ( 내선 107) hjkim@eai.or.kr 김양규아시아안보센터연구원 Tel. 02 2277 1683 ( 내선 108) ygkim@eai.or.kr 28
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