2016 년도중앙선거관리위원회연구용역보고서 수요자별특성에맞는민주시민교육방안 2016. 8. 30 ( 사 ) 한국정치법학연구소
본연구보고서는 2016 년중앙선거관리위원회용역과제 에대한최종결과보고서로서연구내용은중앙선거관리위 원회공식견해가아닙니다. 책임연구원 : 박상철 ( 경기대정치전문대학원 ) 공동연구원 : 김현태 ( 경기대정치전문대학원 ) 공동연구원 : 조규범 ( 국회입법조사처 ) 공동연구원 : 류홍채 ( 한국정치법학연구소 )
< 요약 > 현재우리나라는국민들에대한체계적ㆍ실질적인시민교육의부재로인해국가에서규정한가치규범과이에대립하는다양한가치규범의갈등이지속적으로노정되어왔다. 더욱이압축적경제성장과정과급속한민주화로국민들의다양한욕구가분출되면서계층ㆍ세대ㆍ성별갈등이심화되고, 1990년대이후북한이탈주민, 중국조선족, 이주노동자, 결혼이민자등의유입으로인구구성의변화가급격하게진행되고있는상황이다. 민주주의의발전을위해서는국민이공동체의일원으로서정치과정에주체적으로참여하여야할수있어야한다. 시민성을가진민주시민이민주주의를생활속에서실현하고확산시키는주체가되기때문이다. 국민들의시민성습득은크게보아정치사회화 (political socialization) 과정을거쳐서완성되는데, 그중에서가장중요한것은학교와시민사회에서의민주시민성에대한교육, 즉민주시민교육이라고할수있다. 우리의경우는수십년간에걸쳐강력한권위주의를경험하여실질적인민주주의가정착되지아니하였기때문에다른나라에서와같이헌법정신을중심으로국가구성원의사회화및개인의정치적권리와의무에대한인식제고를강화하기위한수단으로서민주시민교육이강력하게요구되고있다. 미국과독일, 영국과프랑스등선진국일수록민주시민교육에정부와시민단체, 그리고대학이혼연일체가되어심혈을기울이고있다. 영국이나미국과같이시민사회가성숙한국가에서는자연스럽게시민사회에서이를주도하고, 강력한파시즘의영향을받았던독일에서는국가가주도적으로국민의시민의식을높이는데앞장서고있다. 국민에대하여민주시민으로서의역할을알게하고자신의정치적의사를형성하여정치과정에적극적으로참여하도록하는것만이민주주의를지키고발전시킬수있는것이다. 그러나우리나라의경우선진국의예에서와같이전체국가차원에서민주시민교육의체계화는이루어지지않고있는것으로평가할수있으며, 시민단체의상황도예산이나참여적인측면에서한계에봉착하고있는것이현실이다. 다수의지방정부에서민주시민교육에대한조례를제정했거나하고있음에도불구하고정치적이유로실제적인집행이이루어지지못하고있는상황이다. 민주시민교육의효율성과효과성을극대화하기위해서는이에대한수요조사가절실히요구된다할것이다. 구체적으로피교육자들의수요뿐만아니라민주시민교육개발의주 - v -
체, 민주시민교육을실시하고자하는책임기관, 민주시민교육을실행하고자하는기관, 민주시민교육을받고자하는시민등을포괄적으로조사하여교육프로그램개발과교육에이르기까지체계적인방안을마련할필요가있는것이다. 이러한필요성에서이보고서는민주시민교육수요자등에관한델파이설문조사를실시하였고, 우리나라민주시민교육에대한의견으로크게민주시민교육의필요성과체계성구축, 미래유권자에대한학교교육의중요성, 교육내용등에대한답변을얻을수있었다. 민주시민교육의필요성과체계에대한구체적인의견으로는체계적시민교육필요, 정부의많은투자필요, 정부등의교육기관의교육효과적음, 민주시민교육확대필요, 전체시민대상민주시민담당기구필요, 수요자중심프로그램개발, 체계적민주시민교육실시및국가차원의지원필요, 형식적이론교육금지등이있었다. 그리고미래유권자의학교교육의중요성에대한구체적내용으로는조기교육중요, 성인교육은사회적비용많이소요되고효과가적음, 유년기민주시민교육매우중요, 체계적교육과학교에서의필수과목화필요등의의견이제시되었다. 마지막으로교육내용에대한구체적내용으로는실제실천할수있는교육, 질서예절교육으로부터시작, 현실과밀접한교육필요, 배려문화조성필요, 적극적참여필요, 주인의식강화등이있었으며기타의견으로정치수단변질금지, 민주주의방어에매우중요, 법은피하는것이아니라지키라고있는것등의의견이제시되었다. 민주시민교육수요자등에관한전문가델파이조사결과를종합하면우리나라민주주의를강화하기위해서는민주시민교육은반드시필요하며, 그실시는우선학교교육에서부터이루어져야하고, 민주시민교육의체계성과전문성, 통일성을높이기위해서국가의주도와함께시민사회에서그양적규모와질적인수준을높여야한다는점을전문가들은지적하고있다. 외국의사례에서살펴볼수있는바와같이서구유럽에서발전되고해방과동시에남한에유입된민주주의는인류역사에서개인의권리를확보하기위한지속적인투쟁과정을거치면서경험적으로축적된것들이다. 그러나민주주의의한국사회에의유입은이러한역사적경험을생략하고도입되었기때문에대다수국민들에게는구호적인의미가더큰것이현실이다. 때문에전국민을대상으로하는민주시민교육을실시함에있어민주주의의개념들과이러한개념들이나타나게된정치사상사적과정에대한교육이선행되어야할것으로보인다. 이를위해서는자유민주주의가잘정착되어있는각국의헌법을 - vi -
배우고대한민국헌법과의비교를통해민주주의국가에서추구하는구체적인내용들에대한교육이필요할것이다. 아울러수요자특성에맞는민주시민교육을실시하기위해서는먼저선행되어야할일들이국가적차원의관심과목표설정, 사회적공감대형성이이루어져야한다는점이다. 그이후에민주시민교육에관한기본법을제정하고, 민주시민교육전담기관을새로설치하거나아니면현행선거연수원을확대개편하여민주시민교육이체계적이고전문적으로이루어지도록하여야한다. 수요자중심의민주시민교육과관련하여공교육과공교육외의민주시민교육으로구분하여이를활성화하는방안의강구가요구되며, 장기적인측면에서통일에대비하여국가적차원에서민주시민교육역량을키우는데지금부터라도집중하여야할것이다. - vii -
목차 Ⅰ. 문제의제기 1 Ⅱ. 우리나라의민주시민교육제도와실태 5 1. 민주시민교육의전개 5 2. 우리나라민주시민교육최근실태 9 3. 우리나라민주시민교육의주요특징 31 Ⅲ. 주요국가의민주시민교육제도와현황 37 1. 영국의민주시민교육 37 2. 미국의민주시민교육 47 3. 독일의민주시민교육 55 4. 프랑스의민주시민교육 63 Ⅵ. 민주시민교육수요자의주요특성및델파이조사결과 70 1. 민주시민교육수요자의주요특성 70 2. 민주시민교육수요자등에관한델파이조사결과 83 Ⅴ. 수요자별특성에따른민주시민교육활성화방안 95 1. 국가적차원의민주시민교육전략마련및공감대형성 95 2. 민주시민교육의체계화와전문성강화 99 3. 학교공교육에서의민주시민교육활성화 106 4. 수요자의특성에따른민주시민교육활성화 ( 공교육제외 ) 109 Ⅵ. 결어 120 참고문헌 155 - ix -
표목차 < 표 1 > 민주시민교육과관련있는주요법률현황 10 < 표 2 > 2016년선거연수원민주시민교육과정 15 < 표 3 > 2016년도의정연수원민주시민교육프로그램 16 < 표 4 > 2016 년각급시도교육청의민주시민교육관련조직화및계획수립현황 20 < 표 5 > 2015넌전국평생교육기관통계 21 < 표 6 > 정당의정책연구소교육 연수횟수 : 2015년 23 < 표 7 > 정당의정책연구소교육연수활동대상별비교 : 2010 2015년 23 < 표 8 > 민주시민교육을실시하고있는주요시민단체현황 26 < 표 9 > 비영리민간단체공익활동지원사업현황비교 : 2015-2016 28 < 표 10 > 2016 선진시민의식함양관련지원사업의민주시민교육관련성여부 28 < 표 11 > 정부의출연을받은기관중민주시민교육을실시하고있는단체현황 30 < 표 12 > 3단계와 4단계내시민교육의내용과범위 41 < 표 13 > 전국시민서비스단계별주요프로그램 44 < 표 14 > 시민교육협회교육훈련프로그램 45 < 표 15 > 시민교육재단교육훈련프로그램 46 < 표 16 > 시민교육의목표 50 < 표 17 > 미국사회과목교육협회의유능한시민의특징 50 < 표 18 > 독일의정치교육의핵심내용 58 < 표 19 > 독일주 ( 州 ) 정치교육원의목표 60 < 표 20 > 중학교시민교육과목의학습프로그램 67 < 표 21 > 일반계고등학교 시민 법률 사회 과목의학습프로그램 68 < 표 22 > 직업계고등학교 시민 법률 사회 과목의학습프로그램 69 < 표 23 > 2015 한국표준직업구분및근로자수 74 < 표 24 > 2015 한국학생수현황 ( 유치원생, 초등생, 중등생, 고등학생 ) 75 < 표 25 > 북한이탈주민관련추이 78 < 표 26 > 결혼이민자의국적별현황 ( 혼인귀화자제외 ) 82 < 표 27 > 민주시민교육이필요한이유응답내역 84 < 표 28 > 민주시민교육의목표응답내역 85 - x -
< 표 29 > 민주시민교육에서가장중요한것에관한응답내역 85 < 표 30 > 민주시민교육수요자에관한응답내역 86 < 표 31 > 바람직한민주시민교육추진모형에관한응답내역 90 < 표 32 > 민주시민교육을담당하여야할정부기관응답내역 90 < 표 33 > 고등학교의민주시민교육내용이포함된 법과정치 과목에대한응답내역 92 < 표 34 > 학교교육에서의정당간또는보수와진보진영간의다른견해소개여부에대한응답내역 92 < 표 35 > 한국의민주시민사회의성숙도에대한응답내역 93 < 표 36 > 한국유권자연맹, 한국자유총연맹등시민단체의민주시민의식함양사업보조금지원에관한응답내역 93 < 표 37 > 민주시민교육의토대마련을위한정치제도개선방향 99 < 표 38 > 선거연수원민주시민교육프로그램 : 선거ㆍ정당관계자과정 111 < 표 39 > 선거연수원민주시민교육프로그램 : 일반유권자과정 112 < 표 40 > 선거연수원민주시민교육프로그램 : 미래유권자과정 114 < 표 41 > 선거연수원민주시민교육프로그램 : 한국사회정착도움과정 115 - xi -
그림목차 < 그림 1 > 중앙선거관리위원회선거연수원민주시민교육최근실적 14 < 그림 2 > 중앙선거관리위원회선거연수원자체민주시민교육실적 14 < 그림 3 > 최근 5년간정부의비영리민간단체의공익활동지원현황 27 < 그림 4 > 제20대국회의원선거의세대별유권자수현황 71 < 그림 5 > 제20대국회의원선거세대별투표율 71 < 그림 6 > 선거연수원민주시민교육부개편안 101 < 그림 7 > 시도및구 시 군민주시민교육센터개설안 103 < 그림 8 > 민주시민교육의거버넌스추진모형 ( 중앙단위 ) 105 - xii -
Ⅰ. 문제의제기 민주시민교육은국가가유지되는정치적가치규범의국민적동의와이에대한지속적 인교육으로국가구성원에대한정치사회화를통해질서를확보하고국가발전을이루기 위해필수적인것이다. 그러나한국사회는정치적가치규범에대한역사적경험과국민 적동의없이도입된자유민주주의를헌법적가치로규정하였다. 1) 그럼에도불구하고국 민들에대한체계적ㆍ실질적인시민교육이이루어지지않음으로인해국가에서규정한 가치규범과이에대립하는다양한가치규범의갈등이지속적으로노정되어왔다. 또한 압축적경제성장과정과급속한민주화로국민들의다양한욕구가분출되면서계층ㆍ세 대ㆍ성별갈등이심화되었고, 1990 년대이후북한이탈주민, 중국조선족, 이주노동자, 결 혼이민자등의유입으로인구구성의변화가급격하게진행되고있다. 한국사회의급격한인구구성변화와이에따른사회적문제를해결하는방법으로서민 주시민교육은매우중요하다. 중앙선거관리위원회와다수의시민단체를중심으로민주시 민교육이실시되고있으나그대상과내용에대한체계적인검토와보완이시급한시점 이다. 특히민주시민교육은정치중립적이고사회적으로도합의될수있는기관의주도 가성공의핵심이다. 한국사회는정치권이서로다른가치규범을주장하며갈등하는이 유로헌법적으로독립되어있으며업무적성격이나정치적위상으로볼때민주시민교육 을담당하기에가장적합한기관이중앙선거관리위원회라고볼수있을것이다. 2) 따라서 중앙선거관리위원회가중심이되어한국사회의지속적유지ㆍ발전을위한가치규범에대 한정립과이에대한교육으로국민들의사회화에기여할수있는, 국가구성원의특성 에맞는민주시민교육, 즉수요자별특성에맞는민주시민교육방안을모색하는것이이 연구의목적이다. 미국과독일, 영국과프랑스등선진국일수록민주시민교육에정부와시민단체, 그리고 대학이혼연일체가되어심혈을기울이고있다. 3) 영국이나미국과같이시민사회가성숙 한국가에서는자연스럽게시민사회에서이를주도하고, 강력한파시즘의영향을받았던 독일에서는국가가주도적으로국민의시민의식을높이는데앞장서고있다. 국민에대하 여민주시민으로서의역할을알게하고자신의정치적의사를형성하여정치과정에적극 1) 자유민주주의는서구유럽의역사적산물로서계몽주의정치사상을기반으로하고있다. 한국의헌법적규범으로서자유민주주의는 1948 년정부수립과동시에헌법이제정되면서도입되었는데, 이는역사적경험의축적에의한자유민주주의의발전을이룬서구와는다른경로를통해주어진것이다. 2) 박상철, 정치법학론 ( 리북, 2008), p. 89. 3) 박상철 (2008), p. 88. - 1 -
적으로참여하도록하는것만이민주주의를지키고발전시킬수있는것이다. 각국가에서는민주시민교육에대한표현을서로다르게사용하고있다. 독일에서는 정치교육 (politische Bildung) 이라고하고있고, 미국이나영국, 프랑스에서는 시민교육 (civic education ; citizenship education) 이라는표현을사용하고있다. 이러한용어사용예가국가별로다름에도불구하고한국사회에서대체적으로사용하는것은 민주시민교육 임으로본연구에서도이를따르기로한다. 4) 사회적으로는인구구성의급격한변화와다양한욕구의분출로계층간의갈등격화, 저출산, 노령화등해결해야할정치, 경제, 사회, 문화적과제가산적해있다. 정치적으로는정치체제의불균형, 과다한수사적 (rhetoric) 또는적대적정치 (adversarial politics), 정당의책임정치약화, 국가기관의선거개입, 투표율저하등민주주의에대한환상이거두어지고언제라도민주주의는후퇴할수있다는것을경험하게되었다. 경제적으로는저성장속에서양극화의증가등많은어려움이산재해있으며이러한문제에도불구하고오늘날의한국정치체제는이를효율적으로해결하지못하고있는실정이다. 특히, 1987년군사정권의종식과함께민주화를이룩하였지만, 우리가기대한만큼민주주의는제도화는물론공고화도어긋나고있어, 이에대한진단이시급하고이를해결하기위한근본적인처방이요구되고있다. 5년담임대통령직선제등에의한민주정치제도를설계하였으나, 절차적인면이나실질적인면에서과연우리나라가민주주의를제대로하고있는지에대하여는많은의문을갖게한다. 한국의정치체제는자유민주주의를추구하고있으나정치과정에서는이에대한정상적인투입과산출을하지못하고있다. 한국의정치과정은정치적권력이라는좁은정치를하고있는것이다. 한편, 시민사회는민주화이후열화와같이다양한분야에서단체를조직화하고권력감시및견제운동등을전개하여사회개혁내지는변화를지향하였다. 이들이벌인시민운동은많은시민과언론의관심을제고시키고국가권력의작용에도변화를준바있다. 그렇지만, 조직의규모와참여의저조, 시민운동에대한국민관심약화, 시민운동가의정치적영역에의진출로인한시민단체의능력약화, 권력과시민단체간의 4) 민주시민교육이라는용어와관련하여우리나라에서는 시민교육, 시민성교육, 정치교육, 시민정치교육, 민주정치교육, 민주시민정치교육, 민주교육, 민주주의교육등 다양하게사용하고있는것이현실이다. 그렇지만, 시민교육은시민에대한교육으로서의의미와겹치고, 정치교육 (political education) 이라는용어는학문적인용어이긴하나우리나라에서체제유지교육또는의식화교육이라는부정적사용례가있었기때문에이들과구분하고인권이나환경, 법질서등여러영역에서도사용가능하므로국가기관과학계및시민단체에서광범위하게사용되고있는민주시민교육으로통일하여사용하는것이바람직하다고본다. 예를들어선거연수원이나의정연수원에서하는민주시민교육은주로정치교육이주를이룰것이지만, 인권과관련한시민교육을정치교육이라고표현하기에는한계가있다. 민주시민교육의개념에대하여는음선필, 민주시민교육의국제적동향과시사점, 한국법제연구원연구보고서, 2013, pp.25-26 과허영식 신두철공편, 민주시민교육핸드북 ( 오름, 2007), pp.17-24 참조. - 2 -
유착등으로인하여시민사회는또다른변화환경에직면에있다고표현해도과언이아니다. 적어도한사회에서민주주의가성숙하려면민주적인제도의완성과함께운영도민주적이어야하며, 생활속에서민주주의가구현되어야한다. 그런데민주적인제도의도입에도불구하고또는민주적인운영에도불구하고민주주의가구현되지아니하는이유는형식적인민주주의에그치기때문이다. 오늘날한국사회가직면한것도생활속에서실질적인민주주의가되지아니하고형식적인면에서만머물고있기때문이라고본다. 따라서민주주의를발전시키기위해서는국민이공동체의일원으로서정치과정에주체적으로참여하여야한다. 현대의참여민주주의를튼튼하게유지하고있는기본적인것은깨어있는시민에서근거한다. 즉이러한시민성이야말로민주주의를유지하고발전시키는주춧돌이될수있다. 시민성을가진민주시민이민주주의를생활속에서실현하고확산시키는주체인것이다. 국민들의시민성습득은크게보아정치사회화 (political socialization) 과정을거쳐서완성되는데, 그중에서가장중요한것은학교와시민사회에서의민주시민성에대한교육, 즉민주시민교육이라고할수있다. 우리의경우는수십년간에걸쳐강력한권위주의를경험하여실질적인민주주의가정착되지아니하였기때문에다른나라에서와같이헌법정신을중심으로국가구성원의사회화및개인의정치적권리와의무에대한인식제고를강화하기위한수단으로서민주시민교육이강력하게요구되고있다. 한국사회의민주시민교육에대한고민은시민교육에대한콘텐츠보다는교육체계에대한연구가더중요한시점이라고할수있다. 우리나라에서는민주화이후 1990년대부터민주시민교육에대한필요성을깊게인식하고학계에서많은연구와논의를하였다. 그리고시민사회에서실제적으로민주시민교육을실시하였으며, 2000년대에진입하여국가적으로도중앙선거관리위원회선거연수원을통해민주시민교육을실시하고있다. 최근에는서울특별시의 민주시민교육에관한조례 제정을시작으로경기도및여러지방자치단체에서민주시민교육을위한조례를제정하였고, 앞으로도민주시민교육의필요성과이에대한공감대는지방자치단체를중심으로더욱더확산되어갈것으로예상되어지고있다. 그렇지만, 이러한필요성에도불구하고아직까지는전체국가차원에서민주시민교육의체계화는이루어지지않고있는것으로평가할수있으며, 시민단체의상황도예산이나참여적인측면에서한계에봉착하고있는것이현실이다. 다수의지방정부에서민주시민교육에대한조례를제정했거나하고있음에도불구하고정치적이유로실제적인집행이이루어지지못하고있는상황이다. 이러한현실은보다중앙선거관리위원회가중심이되어근본적인민주시민교육의체계를구축함으로써해결할수있을것으로기대한다. - 3 -
한국에서민주시민교육의체계를구축함에있어선행되어야할것은민주시민교육의수요에대한조사이다. 이러한조사없이는민주시민교육을설계하고실천하는것이불가능하기때문이다. 즉, 현재중앙선거관리위원회와각지방자치단체에서의민주시민교육에대한필요성은충분히합의되어있으나수요자의특성에따른방법, 절차, 내용등에대한문제는충분히논의되고있지못한상황에있다. 따라서민주시민교육의효율성과효과성을극대화하기위해서는이에대한수요조사가절실히요구된다할것이다. 구체적으로피교육자들의수요뿐만아니라민주시민교육개발의주체, 민주시민교육을실시하고자하는책임기관, 민주시민교육을실행하고자하는기관, 민주시민교육을받고자하는시민등을포괄적으로조사하여교육프로그램개발과교육에이르기까지체계적인방안을마련할필요가있는것이다. 본연구에서는먼저중앙선거관리위원회선거연수원, 민주화운동기념사업회, 일부지방자치단체및지방교육청, 정당, 시민단체등에서실시하고있는민주시민교육프로그램에대한조사를통하여현재우리나라에서추진되고있는민주시민교육의실태파악과함께문제점과과제등을고찰한다. 그리고영국, 미국, 독일, 프랑스등주요국가의민주시민교육실태에대한분석을통해민주시민교육의범위와내용을살펴보고이중우리나라의민주시민교육체계구축에도입할수있는내용을검토할것이다. 다음으로는델파이기법, 문헌연구, 인구구성자료분석등의연구방법을활용한다. 전문가그룹을대상으로하는델파이기법은중앙선거관리위원회, 학계, 시민단체등에서민주시민교육에참여하고있는교수ㆍ강사및민주시민교육분야전문가등을선정하여수요자조사를실시하고이를정리하였다. 문헌연구와인구구성자료는우리나라인구구성원들의기본적특징을파악함으로써민주시민교육의수요자를구분하는기준으로활용될수있다. 이를통해민주시민교육의수요자조사와수요자별특성에맞는민주시민교육방안에대한정책적제언을제시하고자한다. - 4 -
Ⅱ. 우리나라의민주시민교육제도와실태 1. 민주시민교육의전개 우리나라에서현대적인의미로서민주시민교육의시초는 1945년이후에찾아볼수있다. 즉해방후미군정하에서민주주의제도와방식을도입하면서국가만의일방적이었지만학교에서의민주주의에대한교육과유권자의선거참여절차와방법등에대하여알리는국민계몽활동등이있었다. 이후권위주의정권의등장과함께국가적인측면에서민주주의에대한교육은형식에치우치고질과양적인측면에서왜소해져갔다. 그렇지만이와더불어시민사회에서는반독재투쟁등을기치로민주주의에대한교육이실낱같이명맥을유지해왔다. 본격적인민주시민교육은 1987년민주화이후에전개된다. 그동안권위주의정권에의하여꽉막혀있었던한국의시민사회는언로가트이고단체결성이활발해졌으며이러한토대위에서국가보다는시민사회영역에서민주시민교육이활발히논의되고전개되었다고볼수있다. 가. 1987 년민주화이전 해방직후대한민국정부가수립되는과정에서국가주도로민주주의에대한이해와시민으로서필요한지식과태도등을가르치기위한학교교육이준비되었다. 그러나미군정하의이러한학교교육에도불구하고 1948년제1공화국정부수립후에는형식적으로는민주주의에대한교육이라고하였지만실제는민족주의교육으로변질되었으며 5), 이승만정권의집권기인 1954년이후부터는반공과준법, 애국중심의도덕교육이강화되어민주주의에대한교육은왜소해지고축소되어갔다. 물론시민사회도성숙되지아니한상황이었기에시민사회에서의민주시민교육도거의찾아볼수없었다. 제2공화국은 1960년 4 19혁명을통하여독재정권을무너트리고탄생하였다. 이때에는민주주의에대한국민열망이매우드높았고민주주의를실현하기위한여러가지준비를하는과정에서 1961년 5월의군사쿠데타에의하여중단되기에이르렀다. 따라서민주시민교육도거의실시되지못하였다고평가된다. 5) 민족적민주주의교육 또는 일민교육 ( 一民敎育 ) 을표방한안호상은 1948 년에대한민국정부수립후초대문교부장관에취임하여학교에서의민족주의교육을추구하였다. 자세한것은김신일, 민주시민교육과학습도시운동, 서울대학교명예교수회보 제 6 호, 2010, p.86 참조. - 5 -
한편, 군사쿠데타로정권을잡은박정희정권은반공과질서, 애국을최우선시하는권위주의정권이어서민주주의와는거리가멀었다. 오늘날의민주시민교육개념은형식적으로만존재할뿐혁명공약의낭독, 재건국민운동, 반공과도덕강조의윤리교육등이국가적으로전개되었다. 6) 더불어박정희정권은 1968년에소위국민교육헌장을선포하여모든국민으로하여금낭독하게하는등권위주의체제교육에열중하게된다. 7) 결과적으로제3공화국에서는민주시민교육은제1공화국과유사하게형식에그치고체제유지를목적으로하는국가주도의체제교육만이존재하였을뿐이다. 1971년박정희정권에의한소위 10월유신 에의하여등장한제4공화국에서는민주시민교육은더욱옅어졌다. 반공과경제발전을내세우는전체주의였기에민주주의에대하여는속성상양립이불가능하였다. 종전보다민주주의를열망하는세력등에대하여더억압적이고폭력적으로탄압하였다. 새마을운동, 국민윤리등의강조로국가주도의체제교육도더불어전개되었으며유신이념을널리알리기위한조치등이광범위하게실시되었다. 이시기에는민주시민교육이라는용어자체가사용되기어려웠던시기라고할수있었다. 그렇지만정치인, 종교인, 언론인, 학생등에의하여전개된반독재투쟁등에의하여민주주의에대한열망은지속적으로분출되고있었던시기였다. 더불어의식화를동반한노동운동도전개되었는바, 국가는민주화운동과이를구분하지않고대대적인탄압을가하였다. 한편, 제5공화국은박정희유신정권이무너지고새로신군부에의하여등장하였다. 이때의전두환정권도유신정권과별반차이가없었다. 사람과용어만바꾸어졌을뿐권위주의체제는그대로였다. 즉, 사회정화운동 이나 국민정신교육 을국가주도로전개하여권위주의체제교육이되도록하였던것이다. 이렇게권위주의정권이있었던시기에는민주주의는약화되고민주시민교육을실시할기반도거의없었으며, 이러한정권일수록형식적으로는민주주의를지향하는것으로표명하면서도학교의공교육을비롯한모든분야에서더욱더체제교육에치중하고국민을억압하는교육정책을내세웠던특징을가지고있다. 나민주화이후 명목상의군사정권은 1987 년에끝나게된다. 8) 헌법이개정되고제 6 공화국이시작되었 6) 이시기에중앙교육연구소 (1953 년창립되어 1973 년해체 ) 에서는미국의지원하에민주시민의교육이라는주제를가지고몇가지연구및사업을전개한바있다. 대표적인것으로중앙교육연구소편, 민주시민의교육 ( 중앙교육연구소연구보고서, 1962) 을참조. 7) 이때의 국민교육헌장 은일제강점기의 교육칙어 ( 敎育勅語 ) 와유사한것이었다. 8) 제 6 공화국의시작은신군부출신인노태우정권이었지만, 대통령단임제, 국정조사부활등민주적인제도도입과여소야대를비롯한정치적인상항, 민주화분위기확산에따라노태우정권 - 6 -
다. 국민의민주주의에대한열망은열화와같았고, 한국사회는그동안막아놓았던둑이무너진것과같은현상이발생하였다. 5년단임의국민직선대통령제가도입되었고, 시민사회에서도그동안정치적인면에치중하였던관심을다방면으로눈을돌리는계기가되었다. 더불어 1991년에는지방자치가부활되었다. 시민사회에서는다양한활동단체들이결성되었다. 즉환경, 여성, 소비자, 인권, 복지등에다양한영역에서의시민사회단체들이출현하였으며, 이러한현상은중앙에서지방으로확대되었다. 권위주의시대와권위주의시대의종말을기했던직후에는반독재지향의정치중심의시민운동이주를이루었다면, 이제는활동영역이다양화되고서울중심에서전국지역으로시민운동이확대되었던것이다. 따라서국민생활과인접한사회문제해결을위한활동이주류를이루면서시민교육이시민사회단체를중심으로시도되기시작하였다. 시민운동은규모면에서안정적인 YMCA, 흥사단등을비롯하여다양한시민사회단체에서환경, 여성, 소비자, 지역등시민들에게직접적으로필요하고요구되는영역에서교육과활동이전개되었던것이다. 이때의시민운동은정부 ( 관 ) 반대, 중앙집권적, 집회중심운동등으로특화되어나타났었다. 1990년대에들어와민주시민또는민주시민교육이라용어의자연스러운사용과함께이에대한학계, 시민단체등에서활발하게토론회등이개최되었다. 먼저학회에서 1994년한국정치학회, 한국경제학회, 한국공법학회, 국민윤리학회, 한국교육학회와사회교육과학회등 6개전국적학회협의회의회원으로구성된 한국민주시민교육포럼 을창설하여활동하였고, 1995년에는 한국민주시민교육학회 ( 협의체 ) 를창립하였다. 9) 1997년에는여러시민단체가참여하여 민주시민교육포럼 이창립되었다. 10) 한편, 1996년부터독일의정당재단은한국의민주화와민주시민교육에대하여관심을갖게되고이에대하여관련학계와사회단체등에많은지원을하였다. 11) 2000년대에는정부기관인선거연수원이공식적으로민주시민교육을실시하게되었다. 더불어서정부출연을받는한국교육개발원과민주화운동기념사업회등에서도민주시민교 의입지는약화되고종전의군사정권과는거리가멀었다고평가된다. 9) 한국민주시민교육학회홈페이지 (http://kade.or.kr/modules/doc/index.php?doc=history& M _ID=23) 참조. 10) 1997 년의민주시민교육포럼에는경제정의실천시민연합, 공동체의식개혁시민운동협의회, 기독교윤리실천운동, 여성사회교육원, 참여연대, 한국여성단체연합, 한국여성유권자연맹, 학부모연대, 환경운동연합, 흥사단, 한국 YMCA 전국연맹, 함께하는시민행동등이참가하였다. 신두철, 한국민주시민교육의체계와제도화노력, 민주시민교육국제심포지움발표문 2005, p.5 11) 독일의콘라드 - 아데나워재단은한국의민주시민교육활성화를위해정치인과공무원, 학자와 NGO 활동가등을상대로 1996 년부터지속적으로독일연수를실시해왔고, 12 개의시민단체로구성된 민주시민교육포럼 을후원하기도했다. 또한한국시민단체협의회는 1999~2000 년에걸쳐독일프리드리히 - 나우만재단의후원으로민주시민교육에한소식지를발간하였다. 신두철, 한국민주시민육의체계와제도화에대한고찰, 인문사회과학연구 제 25 집, 2009, p. 76 참조. - 7 -
육을추진하게되었다. 평생교육차원에서도주민자치센터, 평생학습센터등에서민주시민교육을제한적이나마실시하게되는등의민주시민교육은내용과방법등에있어서확산일로에있게된다. 드디어 2007년교육부의제7차교육과정에서는민주시민교육을강화하는등공교육에서도시민사회에서활발하게논의된민주시민교육에관한담론을여실히반영하게된것이다. 12) 노무현정권하에서는시민단체의구성원 ( 시민운동가 ) 들이대거정치권과관계에진출하면서시민사회의사회운동은오히려그역량등에서한계를가져오게되고, 더불어정치권의보혁논쟁의심화에따라그동안의진보단체의전유물로서인식되었던시민사회운동의전개양상에많은변화를가져오게되었다. 즉보수진영의사회단체결성이활발히이루어졌고이들도보수이념의확산을위해서는대학생등에대한교육이필요하다고판단하여민주시민교육에관심을갖게되었다. 이명박정권에서도보수적인사회단체구성원들이정치권에대거진출하였으나, 민주시민교육에대하여는그한계를드러냈다. 즉이명박정권초기발생한소위 촛불집회 와관련하여정권적차원에서비영리민간단체의지원에서민주시민교육에관한사항이사라졌고, 보수진영에서는 민주 라는용어사용에도강한거부감을보였으며, 이러한정치권의행태는 2013년이후에도예외는아니다. 13) 한편, 학교의공교육에있어서도민주화이후많은변화를가져왔다. 민주화이전에는권위주의정권의체제유지에목적이있었다면민주화이후에는체제유지보다는민주시민이강조되었다. 우선김영삼정권시기인제6차교육과정 (1992-1997년) 에서 민주시민 이라는용어사용과함께 시민적자질 을강조하였고, 14) 1990년부터한국교육개발원은민주시민교육연구와자료개발을하여일선학교에보급하였다. 김대중과노무현정권시기였던 2000년대에와서는학교에서의성숙한민주시민이더욱강조되었다. 이명박정권시기에도교과과정의수시개정을통하여민주시민교육을강조하였고, 15) 2010년에는범정부차원에서는최초로민주시민교육을체계적으로추진하겠다는 체험과실천중심의 12) 초 중등학교에서적용하는국가의제 7 차교육과정 (1997. 12. 30. 교육부고시제 1997-15 호 ) 에서는 민주시민의식을기초로공동체의발전에공헌하는사람 이라고명확하게민주시민에관하여적시하였다. 13) 이명박정권이후이념의과잉현상으로민주시민교육의확산에장애를초래했다는견해가있다. 김기현, 한국시민사회단체의민주시민교육, 현황과과제, 2010 년한국민주시민교육공동세미나자료집 pp.54-55 참조. 필자의견해로우리나라에서보혁 ( 이념 ) 논쟁의대표적인예는 무상급식논쟁 이었으나이것도제대로된논쟁이라기보다는수사 (rhetoric) 로포장되어본질이흐려진논쟁이라고본다. 14) 사회과교육과정에관하여는강대현, 모정환, 한국사회과교육과정개정의과정과양상 : 2007, 2009 개정교육과정을중심으로, 교육연구와실천 제 79 권, (2013) pp. 8-15 를참조. 15) 2009 년개정교육과정 (2009. 12. 23, 교육과학기술부고시제 2009-41 호 ) 중사회과교육과정 ( 별책 7) 6. 법과정치 부분참조. - 8 -
민주시민교육활성화방안 을발표하였다. 16) 이시기의학교에서의민주시민교육은국가독점적추진과함께정치쟁점화확대, 교과영역의다툼심화, 실질적인민주시민교육보다는형식화등의논쟁이지속되었다. 17) 오늘날, 한국에서는민주시민교육에대하여개념정의를비롯하여내용, 추진주체, 과정등에대하여제대로정리되지못하고있다고보아도과언이아니다. 국가적으로는학교교육에서강조되고있지만역사교과서논쟁, 세월호사건교육논쟁을비롯하여전체적으로실천적인측면에서많은어려움을가지고있고, 시민사회에서는백가쟁명식으로추진단체또는기관마다상이하며, 정치적중립을소극이해하여정치적인논쟁거리가생기지않도록하는기피현상또는이와반대로당해단체에유리하도록하는일방적인과잉교육현상까지도있는등많은과제를안고있다. 보수와진보진영모두상대방에대하여의심의눈초리를거두지않고있어민주시민교육의정착과확산은쉽지않은상황이다. 그러나일부지방자치단체와시민사회단체에서적극적으로민주시민교육에대하여관심을갖게되면서근거조례와예산을확보하는등의조치가이루어지는것은긍정적이며고무할만한상황이라고판단된다. 2. 우리나라민주시민교육최근실태 가. 정부부분 2016년현재, 민주시민교육에대한중요성을충분히인식함에도불구하고대한민국에서는정부차원에서통합된민주시민교육에관하여직접적으로준거할만한법제를찾을수없는것이현실이다. 정부부분의민주시민교육과관련하여이명박정권시기에는민주시민교육에대하여정부적차원에서공식적으로발표한바있다. 18) 그런데, 박근혜정권 16) 2010. 10. 2 교육과학기술부는 체험과실천중심의민주시민교육활성화방안 을발표하였으나내용을보면그동안추진하고있던사항을강조한것일뿐만아니라애국 ( 나라사랑 ) 과연계시키는등그방향성과범위, 실천면에서한계를보이고있다. 이방안에대한비판은 민주시민의자질은사회에서누구에게나필요하고생활속에서실천되면서몸으로체득되어야함에도시범학교운영을통해활성화시킨다는점, 민주시민교육은정치적성격을고려해야함에도내용이부족한애국심고순종하는시민을강조하고있다는점, 학생을비롯한학교구성원들의민주문화양성이필수적인자기결정권이무시되었다는점 등이있었다. 김성수 김성수 신두철 유평준 정하윤, 학교내민주시민교육활성화방안, 교육부정책연구보고서 - 정책 2015 위탁 -9 ( 한양대국가전략연구소, 2015), p.18. 17) 이점에대하여는강대현외 (2013), pp.17-18 참조. 18) 2010 년정부에서발표한자료에의하면정부부처별민주시민교육관련프로그램운영현황은다음과같다 (2010. 10. 2 교육과학기술부발표 체험과실천중심의민주시민교육활성화방안 p.2 참조 ). - 9 -
에서는아직까지도민주시민교육에대하여공식적으로발표하지않았다. 이점은후술하는바와같이교육부의사업계획에서도잘나타나고있다. 오늘날민주시민교육에관한단일법제는없지만우리의경우교육관련단일법등에서그일부를찾을수있는데이를정리하면다음과같다. 정치 경제 사회 문화 분야별 선거 통일 법 경제 해당 부처중앙선관위 통일부 법무부 기획재정부 시행 기관 선거연수원 지역통일교육센터 법문화진흥센터 지역경제교육센터 환경환경부환경교육센터 교육 전담자 ( 민주시민전문강사 ) 통일교육전문강사 대상주요 ( 교육 ) 내용관련법률 국민 국민 국민 정치, 선거 통일관련가치관과태도민주시민으로서필요한법적이해능력등 선거관리위원회법제 15 조 2 통일교육지원법 법교육지원법 전문인력국민경제경제교육지원법 사회환경교육지도사 교육교육부각급학교교원국민 교육 인성 청소년 시민단체 문화예술 < 표 1 > 민주시민교육과관련있는주요법률현황 교육부 교육부 여성가족부 행정자치부 문화체육관광부 국가평생교육진흥원, 평생학습관, 평생학습센터인성교육프로그램개발자국가, 지방자치단체 한국문화예술교육진흥원, 지역문화예술교육지원센터 평생교육사 국민환경환경교육진흥법 국민 민주시민으로서필요한자질등 정규교육괴정외의교육 교육기본법 평생교육법 전문인력국민인성인성교육진흥법 문화예술교육사 청소년건전한민주시민청소년기본법 비영리민간단체 국민 공익활동소요사업비지원 문화예술 비영리단체지원법 문화예술교육 지원법 < 정부부처별민주시민교육관련프로그램운영현황 > 정부부처 주요활동 - 경제연구학교지정, 교과서개정지원 ( 10. 7. 경제교육활성화종기획재정부, 합대책 ) 금융위원회 - 경제 / 금융관련경시대회개최 법무부, 법제처 - 학생자치법정시범학교운영, 생활법경시대회개최 통일부, 국방부 - 남북관계, 통일, 안보관련학습자료개발, 체험코스운영 여성가족부 - 양성평등교육 국가보훈처 - 나라사랑시범연구학교운영, 6 25참전유공자 탈북자보훈특강 중앙선관위 - 초 중 고 대학생대상프로그램운영, 강사연수 국회사무처 - 국회체험프로그램운영 - 10 -
행정부차원에서는민주시민교육관련정책에관하여명시적으로언급한기관은교육 부의학교정책실로서교육기본법 19) 등에서규정한사항에관하여학교정책실에다이를 업무분장하였기때문이다. 20) 공교육외에기타민주시민과유관한법률은통일부소관통일교육지원법 21), 법무부 소관법교육지원법 22), 기획재정부소관경제교육지원법 23), 환경부소관환경교육진흥 법 24), 교육부소관평생교육법 25) 과인성교육진흥법 26), 행정자치부소관비영리민간단체 지원법 27), 여성가족부소관청소년기본법 28), 문화체육관광부소관문화예술교육지원법 29) 등이있다. 이와같이교육연수관련단일법의존재는앞으로도이와유사한법률이더 생겨날가능성이크다는것을의미한다. 한편, 행정부와달리중앙선거관리위원회의경우는선거연수원을비롯하여관계기관들 19) 교육기본법 ( 법률제 13003 호, 2015.1.20.) 제 2 조 ( 교육이념 ) 에서는 교육은홍익인간 ( 弘益人間 ) 의이념아래모든국민으로하여금인격을도야 ( 陶冶 ) 하고자주적생활능력과민주시민으로서필요한자질을갖추게함으로써인간다운삶을영위하게하고민주국가의발전과인류공영 ( 人類共榮 ) 의이상을실현하는데에이바지하게함을목적으로한다. 라고규정하고있다. 20) 교육부와그소속기관직제 ( 대통령령제 26998 호, 2016.2.29.) 제 10 조 ( 학교정책실 ) 제 3 항제 53 호. 민주시민교육기본정책의수립 시행 21) 통일교육지원법 ( 법률제 12040 호, 2013.8.13.) 은통일교육을촉진하기위하여필요한사항을규정함을목적으로한다 ( 제 1 조 ). 22) 법교육지원법 ( 법률제 8992 호 2008.03.28.) 은법교육을체계적으로지원하고수행하는데필요한사항을정함으로써국민들로하여금자율과조화에바탕을둔합리적인법의식을함양하고자유민주적기본질서를이해하는건전한민주시민을육성하여법치주의구현에이바지함을목적으로하고있다 ( 제 1 조 ). 23) 경제교육지원법 ( 법률제 10898 호, 2011.7.25.) 은경제교육의활성화에필요한사항을정함으로써국민이경제생활을할때자기책임으로합리적인의사결정을할수있도록지원하고, 나아가국가와사회의발전에이바지함을목적으로하고있다 ( 제 1 조 ). 24) 환경교육진흥법 ( 법률제 13173 호, 2015.2.3.) 은환경교육의진흥에필요한사항을정하여환경교육을활성화하고, 인간과자연의조화를이룸으로써국가와지역사회의지속가능한발전에기여함을목적으로하고있다 ( 제 1 조 ). 25) 평생교육법 ( 법률제 13248 호, 2015.3.27.) 26) 인성교육진흥법 ( 법률제 13004 호, 2015.1.20.) 은 대한민국헌법 에따른인간으로서의존엄과가치를보장하고 교육기본법 에따른교육이념을바탕으로건전하고올바른인성 ( 人性 ) 을갖춘국민을육성하여국가사회의발전에이바지함을목적으로하고있다 ( 제 1 조 ). 27) 비영리민간단체지원법 ( 법률제 13290 호, 2015. 5. 18) 은비영리민간단체의자발적인활동을보장하고건전한민간단체로의성장을지원함으로써비영리민간단체의공익활동증진과민주사회발전에기여함을목적으로하고있다 ( 제 1 조 ). 28) 청소년기본법 ( 법률제 14066 호, 2016.3.2) 제 1 조 ( 목적 ) 이법은청소년의권리및책임과가정 사회 국가 지방자치단체의청소년에대한책임을정하고청소년정책에관한기본적인사항을규정함을목적으로한다. < 개정 2015.2.3.> 제 2 조 ( 기본이념 ) 1 이법은청소년이사회구성원으로서정당한대우와권익을보장받음과아울러스스로생각하고자유롭게활동할수있도록하며보다나은삶을누리고유해한환경으로부터보호될수있도록함으로써국가와사회가필요로하는건전한민주시민으로자랄수있도록하는것을기본이념으로한다. 29) 문화예술교육지원법 ( 법률제 13304 호, 2015.5.18.) 은문화예술교육의지원에필요한사항을정함으로써문화예술교육을활성화하고, 나아가국민의문화적삶의질향상과국가의문화역량강화에이바지함을목적으로하고있다 ( 제 1 조 ). - 11 -
이선거계도 30) 와함께민주시민교육도실시하고있다. 민주시민교육과관련한중앙선거관리위원회의선거연수원에관한준거규정들에는선거관리위원회법 31) 과규칙 32) 등이있다. 그리고중앙선거방송토론위원회의경우도민주시민교육과관련한준거규정을가지고있다. 33) 그밖에정부의연수시설을가지고있는기관으로서국회사무처 ( 의정연수원 ), 통일부 ( 통일교육원 ) 에서민주시민교육을부분적으로실시하고있다. 기타정부출연기관으로서민주시민교육에관하여연구또는개발, 연수를하는기관으로서한국교육개발원 ( 국무총리 ), 민주화운동기념사업회등을들수있는데, 본연구에서는민주화운동기념사업회, 학교공교육이나평생교육등은정부부분에서분리하여별도로다루기로한다. (1) 중앙선거관리위원회, 선거연수원, 중앙선거방송토론위원회 : 정치, 선거부분 중앙선거관리위원회를비롯한각급시 도선거관리위원회, 구 시 군선거관리위원회는투 표참여안내및선거법위반행위안내등선거계도업무를비롯하여민주시민교육과직 간 접적으로관련된대국민연수업무를선거연수원과연계하여실시하고있다. 선거연수원은 1996 년에설립된중앙선거관리위원회산하기관이다. 동선거연수원은선거관리위원회소 속공무원, 정당및선거사무관계자에대한교육및연수를목적으로설립되었다. 당초는 1992 년도에선거연수원의설치가법제화 34) 되었으나예산의미확보, 청사준비문제등을 30) 선거관리위원회법 ( 법률제 13756 호 2016. 01.15) 제 14 조 ( 선거계도 ) 1 각급선거관리위원회는선거권자의주권의식의앙양을위하여상시계도를실시하여야한다. < 개정 2005.8.4.> 2 선거또는국민투표가있을때에는각급선거관리위원회는그주관하에문서 도화 시설물 신문 방송등의방법으로투표방법 기권방지기타선거또는국민투표에관하여필요한계도를실시하여야한다. < 개정 2005.8.4.> 3 중앙선거관리위원회는제 1 항의상시계도를위한사업을적당하다고인정하는단체에위탁하여행하게할수있다. 31) 선거관리위원회법 ( 법률제 13756 호 2016. 01.15) 제 15 조의 2( 선거연수원 ) 1 선거 정당사무에관한공무원의교육과선거 정당관계자에대한연수를위하여사무처에선거연수원을둘수있다. 2 3 생략 32) 선거관리위원회사무기구에관한규칙 ( 중앙선거관리위원회규칙제 450 호, 2016.4.14.) 제 14 조 ( 선거연수원 ) 1 생략 2 원장은다음사항을분장한다. < 개정 2012.12.10., 2013.12.30.> 1. 연간교육 연수계획의수립 총괄및연수결과종합평가 2. 교육 연수관련대외협력및국제교류 3. 학회 시민사회단체와의민주시민교육관련연계사업추진 33) 선거방송토론위원회의구성및운영에관한규칙 ( 중앙선거관리위원회규칙제 443 호, 2016.1.15.) 제 19 조 ( 중앙토론위원회사무국 ) 1 2 : 생략 3 사무국장은다음각호의사무를맡아처리한다. < 개정 2010.1.25.> 1-4 생략 5. 민주시민토론문화의육성등을위한교육 연수에관한사무 34) 구선거관리위원회법 ( 법률제 4496 호, 1992.11.11.) 제 15 조의 2( 選擧硏修院 ) 1 선거 정당사무 - 12 -
이유로차일피일선거연수원의창설이미루어져오다가 1996년도에이르러개청하였다. 35) 선거연수원의개청초기에 민주시민교육 이라는용어를명시적으로그직무로서포함하지아니하였으나 선거및정당관계자에대한연수 에유권자 ( 미래유권자포함 ) 에대한선거및정치교육이가능한것으로보고관계규정등을마련하였었다. 36) 2000년대에들어와서점차적으로선거연수원은관련부서를신설하고프로그램을마련하여실시하는등민주시민교육에본격적으로뛰어들었다. 2000년 7월선거연수원은획기적으로 정치교육과 를신설하였다. 이렇게선거연수원이정치교육과라는직제를마련하게된것은당시의사회분위기가민주시민교육에관하여학계, 언론, 시민사회에서활발하게논의하는시점이라는점에서현실적인환경변화와행정수요의발생에따른것이었다. 2006년선거연수원은 정치교육과 를 시민교육과 로변경하였다가 2013년도에는 시민교육부 로확대개편하여오늘에이르고있다. 특히선거연수원은국내외적으로민주시민교육에초점을맞추기위해서 2007년영문기관명을 National Election Training Institute에서 KOCEI(Korean Civic Education Institute for Democracy) 로바꾸는등국가적차원에서민주시민교육중심기관으로진일보하였다. 선거연수원은 1996년창설한이래 1997년부터 2015년까지공무원외의정당및선거관계자에대한연수실적은총 190,881회에 9,281,959명 (1회당평균 48명 ) 이다 ( 덧붙임 선거연수원민주시민교육연수실적 참조 ). 주로정치인 ( 공직선거후보자등 ), 정당사무관계자와교원, 기자, 대학생, 당원, 시민사회단체구성원, 기업체회사원을비롯한유권자와초중고교생인미래유권자를대상으로선거문화의개선과참여, 주권자로서유권자의의식함양등을목적으로광범위한프로그램을전개하고있다. 37) 더구나독일, 스웨덴등과민주시민교육등에관하여국제협력을진행해오고있으며, 특히독일정당재단등과의협력을통하여독일의정치교육사례에대한연구등을추진함으로써정부기관으로서는민주시민교육에관한상당한노하우를가지고있다고평가된다. 국가기관으로서선거연수원은그동안민주시민교육에관하여추진하였던각종연구와자료개발, 민주시민교육의실시등의실적에비추어명실공히민주시민교육전문기관 에관한공무원의교육과선거 정당관계자에대한연수를위하여사무처에선거연수원을둘수있다. 2 3 생략 35) 1996 년개청당시선거연수원교학과장으로서개청에참여한필자 ( 김현태 ) 는선거연수원정원확보가안되어정당과장의보직을가지고서선거연수원의교학과장으로겸무발령을받는등초창기선거연수원은소속공무원및소요예산의확보등에있어서많은어려움이있었다. 36) 선거연수원초창기에중앙선거관리위원회의내부에서는유권자에대한교육훈련이가능할수있겠느냐는부정적인식과반대논의가있었으나공정한선거의기반조성과추진, 이의정착을위해서는유권자에대한교육연수가반드시필요하다는긍정론이채택되어오늘날의민주시민교육으로확대되었다. 37) 초 중 고등학생민주시민교육을위한학교선거매뉴얼 을제작하여각급학교에배부하는것도그하나이다. - 13 -
으로서의어느정도는기반을갖추었다고평가할수있다. 물론선거연수원이장래에민주시민교육을강화하기위해서는전문가를영입하고, 이를추진하는기구규모나예산적인측면에서는앞으로도많은보완이필요하다. 선거연수원이예산을투입하여거둔민주시민교육의최근실적을그림으로표시하면다음그림과같다. < 그림 1 > 중앙선거관리위원회선거연수원민주시민교육최근실절 250000 187500 125000 62500 0 42230 7557 177390 165514 153003 115727 112229 88593 63521 25276 1982820946 2013 2014 2015 정당관계자유권자미래유권자계 출처 : 선거연수원자료 ( 덧붙임 1) 에서정리 위의그림에서와같이선거연수원은최근에는연간 15만명정도를매년교육시키고있는것으로나타나고있다. 다만, 선거연수원은시 도선거관리위원회와구 시 군선거관리위원회를통하여민주시민교육을실시하고있는바, 선거연수원자체실적을보면아래그림과같다. 예산이투입된 2013년이후를보면 2014년지방선거와관련하여많은교육연수가있었으나총선거등이없는해인 2015년에는 2만명을조금넘고있고그내용면에서도선거법안내등진정한민주시민교육이라고판단하기에는한계가없지아니하다. < 그림 2 > 중앙선거관리위원회선거연수원자체민주시민교육실적 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 89226 51383 252 50139 10796 2763 6999 6210 1426 15903 16626 8513 15231 2011 2012 2013 2014 2015 139 226 정당관계자 유권자 미래유권자 출처 : 선거연수원자료 ( 덧붙임 2) 에서정리 - 14 -
한편, 선거연수원의민주시민교육중에서가장중요한의미를가지는것은그동안관련 자료를가장많이수집하여보유하고있음은물론, 학계와사회단체, 언론등과계속하여 민주시민교육에관하여연구하고체계화하기위한노력을기울이고있으며, 특히실행 측면에서초중등교사에대한연수와민주시민교육전문강사에대한연수는실제적으로 민주시민교육을담당할전문가를양성하는프로그램으로서매우중요한교육과정이라고 할수있다. 더불어웹진을계속발행하는등민주시민교육의중심축으로서자리잡고 있다고평가된다. 이와관련하여 2016 년기준으로선거연수원에서마련하고있는민주시민교육프로그 램은 24 개과정, 2,629 회, 177,050 명을대상으로민주시민교육을계획하고있는데그 내역은다음과같다. 과정수횟수대상인원주요대상 정당, 선거관계자과정 6 250 24,760 일반유권자 7 461 16,460 미래유권자 4 1,701 102,130 정당간부, 당원, 정당회계책임자, 인터넷언론관계자, 예비정치인등오피니언리더, 여성유권자, 단체회원, 정치지망생, 초중등학교교원, 시민단체회원, 미래지도자, 대학생등고등학교학생회장, 초중등학생, 고교 3 학년생등 다문화가족 2 180 3,500 다문화가족, 북한이탈주민 민주시민교육전문강사과정 < 표 2 > 2016 년선거연수원민주시민교육과정 2 5 200 일반인및선관위전임직원, 외부전문강사 사이버민주시민교육 2 9 10,000 국가및지자체공무원, 공정선거지원단 사이버열린학습 1 23 20,000 일반인 24 2,629 177,050 출처 : 선거연수원홈페이지 (http://www.civicedu.go.kr/) 참조. 한편, 중앙선거방송토론위원회는미래유권자또는대학생들의토론문화를함양시키고 민주시민으로서의토론능력을높이기위하여대학생토론대회, 고등학생토론대회, 초중등 학교학생대상토론체험과멘토링프로그램을운영하고있고, 공직선거선거방송토론에 관한각종방송자료및통계등을홈페이지를통하여제공하고있다. 38) (2) 국회, 의정연수원 : 의회정치부분 국회는학생을비롯하여국민을대상으로국회참관및국회방청을실시함으로써민 38) 중앙선거방송토론위원회홈페이지 (http://www.debates.go.kr/) 참조. - 15 -
주시민교육의계기가되도록하고있다. 39) 의회정치부분과관련하여민주시민교육을전 문적으로실시하는곳은의정연수원이다. 국회사무처의의정연수원은국회소속공무원의 교육과국회의원등의연수를목적으로 1975 년에설립된국회공무원연수원을그기원으 로하고있다. 40) 의정연수원은공무원등에대한교육훈련외에 시민의정연수 를직무로규정하고이를 시행하기위한교육연수프로그램을운영하고있다. 41) 의정연수원의민주시민교육관련프 로그램을정리하면다음과같다. < 표 3 > 2016 년도의정연수원민주시민교육프로그램 과정수 주요 대상 지방의회연수 의원 2 전문위원 2 실무자 3 지방의원연수지방의회전문위원지방의회실무자 ( 일반 2, 속기실무자 1) 스피치. 토론대회스피치 1 국민토론 1 대학생 열린국회시민아카데미 1( 연 6회 ) 국민 국회인문학아카데미 1( 연 6회 ) 국민 북한이탈청소년및주민을위한국회민 1( 월 2회, 연16회 ) 북한이탈청소년및주민 ( 가족포함 ) 주주의 교실 교사의정연수 1( 연 2회 ) 전국의초중고교교사 시민의정연수 대학생의회아카데미 1 전국의대학 ( 원 ) 생법학전문대학원생국회 25개법학전문대학원생 (3학기이상이수자 ) 실무수습 1 어 린 이 국 회 1 국회의원지역구별초등학교 1개교, 특수학교 1개교 16 출처 : 의정연수원홈페이지 (http://training.assembly.go.kr/napto/index/naptoindex.do) 의정연수원은주로국회관련의회정치에대한이해를기본으로하되, 민주시민의식을 함양하기위한아카데미등을개설하여운영하고있다. 특히, 이중에서어린이국회프로 그램은국회운영체험및국회견학등을통하여민주적인국회에대한이해를높이는 39) 국회방문자센터홈페이지 (http://memorial.assembly.go.kr/) 참조. 40) 1975. 12. 17 설립된국회공무원연수원은 1981 년폐지되었다가 1994. 7. 20 국회의장직속의차관급독립기관인국회의정연수원으로다시신설되었다. 그러나동연수원은 1991 다시폐지되었고, 국회사무처에연수국을설치하였다가 2006. 12. 7 의정연수원 으로명칭변경하여오늘에이르고있다. 41) 국회사무처직제 ( 국회규칙제 182 호, 2013. 12. 13) 제 12 조 ( 의정연수원 ) 1 2 생략 3 원장은다음사항을분장한다. < 개정 2013.12.13.> 1-3 생략 4. 시민의정연수 4 생략 - 16 -
프로그램으로서민주시민교육과직결된프로그램으로평가되고있다. 42) (3) 행정부 : 각부서별업무관련 행정부와민주시민교육은다양한부분에서직접또는간접적으로관련이있다. 가장관련이깊은곳은학교교육에서의민주시민교육과정부의비영리단체의공익활동지원이지만본고에서는다른부분에서다루기로하고여기서는그외의부분만을살펴본다. 먼저, 국무총리실에서는총리비서실내에시민사회비서관을두어시민사회와관련된사항을수행하고있고, 시민사회발전위원회를두어시민사회발전기반마련과시민사회단체의활성화에필요한사항을심의하고국무총리의자문에응하도록하고있다. 43) 2016 년시민사회발전위원회에는현재 16개시민사회단체와학계인사 2인등총 18인이참여 ( 위원장김영래 ) 하고있으며, 정부와시민사회간의소통역할을부분적이나마하고있다. 통일부의통일교육원은 1972년설립된통일연수소를모태로하고있다. 동연수소는 1986 통일연수원으로명칭변경하였다가 1996 통일교육원으로명칭변경하여오늘에이르고있다. 통일교육원은 통일교육지원법 에따른대국민통일교육과각급학교및공공 사회교육기관의통일교육에대한지도및지원에관한사무를관장한다. 44) 여기서통일교육이란 자유민주주의에대한신념과민족공동체의식및건전한안보관을바탕으로통일을이룩하는데필요한가치관과태도를기르도록하기위한교육 을말한다 ( 통일교육지원법제2조 1). 통일교육원은전문과정, 글로벌통일교육과정, 학교통일교육과정, 평화통일기반구축과정, 사이버교육, 열린강좌등의교육강좌를가지고있는바, 주로통일과관련하여교사및학생, 일반국민에대하여실시하고있다. 45) 여성가족부에서는여성인재아카데미운영 46), 공무원대상양성평등관련교육을하는한국양성평등교육진흥원 47) 등을통하여간접적으로민주시민교육과관련이있으며, 그밖에한국인권위원회 48) 의경우에도인권교육센터, 인권도서관, 인권웹진등을통하여인권관련지식습득및기본적인권의식함양을기하는등민주시민교육과관련을갖고있으며, 법무부의경우에도 법질서선진화과 에서 법사랑사이버랜드 와 법문화진흥센터 (24 개 ) 를운영하여법에대한다양한지식등을제공하는등의업무를수행하고있다. 49) 민 42) 어린이국회홈페이지 (http://child.assembly.go.kr/child/main/childmain/main.do) 참조. 43) 시민사회발전위원회규정 ( 국무총리훈령제 616 호, 2013. 8. 22) 제 1 조및제 2 조참조. 44) 통일부와그소속기관직제 ( 대통령령제 27024 호, 2016. 2. 29) 제 32 조의 7( 직무 ) 참조. 45) 통일부통일교육원홈페이지 (http://www.uniedu.go.kr) 참조. 46) 여성인재아카데미홈페이지 (http://kwla.kigepe.or.kr/front/main.do) 참조. 47) 한국양성평등교육진흥원홈페이지 (http://dems.kigepe.or.kr/dems/main.do) 참조. 48) 한국인권위원회홈페이지 (www.humanrights.go.kr) 참조. 49) 법무부법질서선진화과홈페이지 (www.lawedu.go.kr) 참조. - 17 -
주시민교육에대하여행정각부에서교육부의학교교육외의분야에서는이를전담하여 통할하는부서는없다. 통일, 양성평등등단편적인사항에한하여민주시민의식함양을 추구하고있을뿐이다. 50) (4) 학교공교육관련 오늘날초중등학교에서민주시민교육은교과과정에포함시켜실시하고있다. 학교는가정등과함께정치사회화가이루어지는중요한곳이기때문에이기간동안의민주시민교육은매우가치가크다. 그렇지만, 중학교나고등학교에서실시되고있는민주주의, 정치과정에대한교육은그양도부족할뿐만아니라고등학교 ( 법과정치 ) 에서는선택과목으로되어있어실제적으로는전반적으로실시되지못하고있는실정이다. 아울러체험또는체득중심의교육보다는지식전달중심교육으로흐르고있는현재의입시위주교육시스템과 국가전체의차원에서는경제성장을위한효율적인 인적자본 의형성이라는관점에서만그리고학부모나학생개인차원에서는입신출세의차원에서만이해하고있는현실 에서는민주시민교육이효과적으로실시되기에는한계가있다. 51) 더구나학교에서의정치에대한교육은정파간의논쟁이과열됨에따라항상중립성여부에대한의문이각기다른정파에서제기하고있고, 이에대하여정치적쟁점화함으로써순수한민주시민교육을위축시키는가하면, 보수정권은민주시민으로서의자질에애국심까지포함시키려는정책을가지고있어진보적인정파와는대립각을가지고있는것이우리의현실이다. 학교공교육에서민주시민교육을담당하는교사들에대한기본적인민주시민교육에관한지식과학습방법등에대한연수가요구되는데, 교육부 교육청연수또는학교자체연수, 외부기관연수, 교사자체연수 ( 예 : 학교시민교육전국네트워크 ) 등다양한기관이나단체들에의하여실시되고있다. 다만, 이러한연수가종전의국가주도적, 일방향적교육풍토에서다양성, 쌍방향적교육이요구되는급격하게바뀌고있는교육환경에걸맞게적응되지못하고있는것이현실이다. 민주시민교육의핵심인민주주의에대한지식습득, 정치적의사형성, 정치적의사표현 ( 참여및실천 ) 은단순히지식전달에서이루어질수있는것이아니고몸소체득할수있는경험을갖게하는것이중요하다. 따라서선거연수원에서교사대상으로하는참여교육중심의민주시민교육은시사점이크다하겠다. 52) 50) 같은견해로차재권외, 의회민주주의발전을위한시민정치교육의확대와소셜미디어활용 : 해외우수사례에대한비교연구, 2015 년도국회사무처연구용역보고서, p.29 참조. 51) 장은주외, 왜그리고어떤민주시민교육인가? : 한국형학교민주시민교육의이론적기초에대한연구, 경기도교육연구원연구보고서, 2014, p.151 52) 토론교수법의하나인메타플랜 (meta plan) 이대표적이다. - 18 -
특히최근에정부차원에서는민주시민교육을강조하고있지아니하고있다. 2016년교육부업무계획에의하면인성교육, 역사교육, 통일교육등에관하여는언급하고있으나 민주시민 민주시민교육 이라는용어는한마디도없다. 오히려 세계시민교육 을명시적으로적시함으로써다른정권과달리국내의민주시민교육이정책우선순위에서밀려나있는상태이다. 53) 이렇게국가단위에서민주시민교육에대하여무관심하고정책우선순위에서멀어지고있는데, 지방교육청단위에서는오히려민주시민교육에대하여조금은더적극적인상황이전개되고있다. 즉서울과경기교육청의사례가대표적이라고할수있다. 서울교육청은 2015. 1. 1에교육정책국산하에민주시민교육과를신설하고 민주시민교육운영지도 등의업무를하도록하고있다. 서울교육청은경기도교육청발행교과서인 더불어사는민주시민 을학생자치모범학교를중심으로배포하고, 민주시민교육자문위원회와민주시민교육포럼등을운영하고있다. 54) 그렇지만민주시민교육에관하여학교현장에서적용이쉽지아니하는데, 그이유는첫째, 교과와연계가쉽지아니하고둘째, 별도의교육시간을확보할수없으며셋째, 민주시민교육의개념이모호하고체험학습교수법의적용이쉽지않다는데있다. 따라서학교현장에서는오로지학생자치활동과연계하여민주시민교육을하는것으로보고있는바, 전반적으로교육현장에서는민주시민교육이상당히위축되어있다고평가된다. 경기교육청은 2013년부터교육2국장산하에민주시민교육과를두고있다. 경기교육청도 경기도교육청학교민주시민교육자문위원회 55) 를두고있으며, 대표적인민주시민교육교과서로불리는 더블어사는민주시민 명칭의교재를개발하여경기도전체학교와서울, 광주시, 충남, 전북등에보급하였다. 민주시민교육의추진에있어서지방교육청중에는경기교육청이단연오래되었다. 다만경기도의경우도다른지역과같이학생자치활동에중점을두어실시할예정이며민주시민교육지원협의회조직화등을 2016년도에계획하고있으나, 56) 민주시민교육의내용과소재등에서일부비판이없지아니하다. 57) 충북교육청의경우도 2016년 5월관련조례 ( 충북도교육청학교민주시민교육진흥조례 ) 를만들었으며, 교사들이중심이되어 민주시민교육연구회 를두어민주시민교육에관하여연구하고있다. 각급시도교육청단위에서민주시민교육전담부서를설치한곳은서 53) 2016 년교육부업무계획 (http://www.moe.go.kr/2016happymoe/attach/2016_moe.pdf) 참조. 54) 서울특별시교육청, 2015 학년도민주시민교육기본계획, 2015. 2 55) 경기도교육청학교민주시민교육진흥조례 ( 경기도조례제 4855 호, 2015. 3. 3) 제 7 조 56) 경기도교육청 2016 민주시민교육, 이렇게운영합니다, (2016 민주시민교육기본계획 ) 참조 57) 동아일보 2015. 9. 23 사설 경기교육청이퍼뜨리는이념편향적 민주시민 교육 참조. - 19 -
울과경기교육청, 2016 년도민주시민교육기본계획을수립한곳은경기와충남교육청, 민주시민교육진흥조례를제정하여운영중인곳은서울, 경기, 충북, 전북교육청이었는 바그내역은다음표와같다. < 표 4 > 2016 년각급시도교육청의민주시민교육관련조직화및계획수립현황 시도 민주시민교육과 2016 년기본계획 조례제정 시도 민주시민교육과 2016 년기본계획 조례제정 서울 강원 부산충북 대구충남 인천전북 광주대전울산세종 전남경북경남제주 경기 계 2 2 4 출처 : 시 도교육청의조직도및조례등을확인하여정리 대학교육에서는전공과교양과목으로정치학기타민주정치또는민주주의가포함된내용으로민주시민교육이실시되고있으나, 해당과목의수강자도한계가있고오늘날과같이다른가치적인것에관심이많아진사회에서는정치과목은학생들에게비인기과목으로비추어져점차적으로이를수강하는학생수가줄어들고있는것이대학의실정이다. 더구나지방의경우에는정치학과등의폐지또는통합등이이루어지고있어이에대한앞날은더욱비관적이다. 다만, 선거연수원은각급대학 ( 원 ) 과업무협약을통하여 민주시민교육강좌 를개설하거나 학점은행제도입, 특강을실시하는등민주시민교육이대학등으로보급 확산되도록노력하고있는점은높이살만하다하겠다. 나. 지방자치단체부분 정부부분에서추진되고있는민주시민교육의대부분은지방자치단체와연결되는교육전달체계를가지고있다. 앞서민주시민교육과유관한법률에서말하는각종교육은중앙단위보다는실제일반국민과밀접하게가까이존재하는지방단위에실시되고있다. 우리의경우각각의진흥또는지원법률에따라정부각부처에서필요로하는통일, - 20 -
법, 경제, 환경, 교육, 청소년, 문화예술등시민교육이조정 통합되어실시되고있지아니하며부분적이고단편적으로실시되고있는것이현실이다. 더구나각지방자치단체별로실시되고있는평생교육차원의시민교육은민주시민교육의내용이전혀없는것은아니나문화, 취미, 직업교육에치중되고있다. 이러한평생교육은 1999년제정된평생교육법에따라평생학습관, 평생학습센터에서실시되고있는바, 주로주민문화센터, 주민자치센터, 지역도서관등에서실시되고있다. 따라서현재의평생교육차원에서보면, 교육시설면에서는충분하게준비되어있으나교육수요또는교육하는전문강사나콘텐츠측면에서는충분하지못하다. < 표 5 > 2015 넌전국평생교육기관통계 시설수학급. 학과수학생수교원수 평생교육기관 1,037 7,780 609,489 6,908 출처 : http://kess.kedi.re.kr/frontpop/publview?publitemid=66877&survseq=2015&publ Seq =23 참조 광역자치단체의경우민주시민교육에앞장서고있는곳은서울특별시이다. 서울시의경우행정1부시장밑에 평생교육정책관 / 평생교육사업팀 을두어민주시민교육을담당하도록하고있다. 서울시는광역단체에서는최초로시차원에서 민주시민교육을활성화하고민주시민교육의지원에필요한사항등을정하여시민이민주시민으로서지녀야할권리와책임의식의함양에이바지함을목적 으로하는민주시민교육에관한조례를만들었다. 58) 동조례에근거하여민주시민교육자문위원회를구성하여운영중에있으며, 주로포럼, 워크숍, 활동가지원, 사례집발간, 콘텐츠개발및자료발간, 민주시민교육공모사업, 지역리더모임지원등의방법으로민주시민교육사업을추진하고있다. 59) 구단위에서는민주시민포럼또는원탁회의운영 ( 동작구 ), 시민교육추진 ( 성동구 ) 의예를찾아볼수있다. 경기도의경우도행정1부지사산하정무교육협력국 / 교육정책과에서민주시민교육조례지원에관한사항을맡고있다. 경기도의경우도 민주시민교육을활성화하여대한민국과지구사회에걸쳐경기도민이민주시민으로서지녀야할권리와책임의식을함양하고적극적으로정치에참여하는문화의조성을목적 으로하는 경기도민주시민교육조례 를 2015년 10월에제정하였다. 60) 그렇지만경기도의경우는관련조례제정이얼마되지 58) 서울특별시민주시민교육에관한조례 ( 서울특별시조례제 5645 호, 2014. 1. 9) 제 1 조참조. 59) 이러한민주시민교육사업의추진과관련하여서울시의 2016 년사업예산의전체규모는 7 억 3 천 5 백만원이다. 관련내용은서울시자료 (http://yesan.seoul.go.kr/wk/wkselect.do?itemid= 88039) 참조. - 21 -
아니하여그추진규모면에서는아직까지는알려진바없다. 경기도관내기초자치단체의경우성남시에서도 2015년 11월에 민주시민교육을활성화하고민주시민교육의지원에필요한사항등을정하여성남시민이민주시민으로서지녀야할권리와책임의식의함양에이바지함을목적 으로하는 성남시민주시민교육에관한조례를제정하였다. 61) 더불어서안양시도 2016년도에민주시민교육조례를제정하였다. 62) 한편, 전라북도의경우에도민주시민교육에관한조례를 2016년 3월에제정하였는데이는 민주시민교육을활성화하고지원에필요한사항등을정하여전라북도민이민주시민으로서지녀야할권리와책임의식을함양하는문화의조성을목적 으로하고있다. 63) 이와같이자치단체의민주시민교육관련조례는서울시조례를모태로하여전국자치단체로확산되고있는추세에있으며, 주로민주시민교육의기본원칙과내용, 자문회의운영, 교육의위탁근거등에대하여규정하고있다. 다. 정당부분 정당은대의제민주정치에서반드시필요한존재로서, 시민사회에근거하여매우중요한정치교육을담당하고있는실체이다. 정당은당원의모집과교육활동, 집회, 선거에의참여, 정치아카데미를통하여민주시민교육을실시하게된다. 그런데, 오늘날우리의경우에는민주시민교육적측면에서정당의역할이매우축소되어있다. 가치의다변화등으로인하여정치에관심이적어지는것도원인중에하나이기도하지만, 정당의자생력과책임성약화는정당에대한관심을저하시키고기피하는원인이되기도한다. 정당은시민사회속에존재하여야하는데, 우리의경우지구당제도가폐지되어정당이시민사회속에존재할수없도록제도화되어있고, 국민참여경선제등으로당원이됨으로써갖는대표자나공직후보자추천선거권등에제약을받게되어국민의정당참여가점점축소되어가고있다. 더구나일반시민의정당에의접근기회가차단되어있는것도문제이다. 즉공직선거법상당원집회의제한제도, 정당후원회제도및정치자금모금집회제도폐지등으로일반시민과정당이접근할수있는통로가봉쇄되어있는실정인것이다. 아울러정당의정책연구소에서하는대학생이나미래정치지도자대상으로하는교육또는아카데미가점차축소되어가고있는실정이다. 아래는 2015년기준으로 3개의정 60) 경기도민주시민교육조례 ( 경기도조례제 5035 호, 2015. 10. 13) 제 1 조참조. 61) 성남시민주시민교육에관한조례 ( 성남시조례제 2929 호, 2015. 11. 11) 제 1 조참조. 62) 안양시민주시민교육조례 ( 안양시조례제 2718 호, 2016. 2. 18) 참조 63) 전라북도민주시민교육활성화와지원에관한조례 ( 전라북도조례제 4240 호, 2016. 3. 25) 제 1 조참조. - 22 -
책연구소가추진한교육연수횟수를정리한것이다. 64) 총계 여의도연구원 민주정책연구원 출처 : 2015 년도각정당의정책연구소연간활동실적보고서에서발췌정리 미래정치센터 계 61-11 50 의원 < 표 6 > 정당의정책연구소교육 연수횟수 : 2015 년 정당실무자 9 2 7 당원 2 2 대학생 / 일반국민 1 1 기타 49 8 41( 통신 ) 위의표에서와같이정당의정책연구소의기능중하나인교육연수활동측면에서빈약 할뿐만아니라이러한교육연수도보편적인민주시민교육을포함하고있다고는판단되 지않는다. 왜냐하면자기정당의가치와철학, 정책을선전하기위한것이주된것이기 때문이다. 이와관련하여아래의표는최근 5 년간의교육연수활동실적횟수를비교한것 이다. < 표 7 > 정당의정책연구소교육연수활동대상별비교 : 2010 2015 년 2010 2011 2012 2013 2014 2015 합계 84 66 82 43 18 61 (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) 의원 10 1 (11.9) (1.5) - - - - 정당실무자 35 (41.7) 13 14 15 8 (19.7) (17.1) (34.9) (44.4) 9 (14.8) 당원 14 17 10 22 3 (16.7) (25.8) (12.2) (51.2) (16.7) 2 (3.3) 대학생 23 27 6 5 (27.4) - (40.9) (9.1) (27.8) 1 (1.6) 일반국민 2 6 11 (2.3) (9.1) (13.4) - 기타 - 2 41 6 2 (3.0) (50.0) (13.9) (11.1) 49 (80.3) 출처 : 2010-2015년도각정당의정책연구소현황및연간활동실적에서발췌정리 위의표와같이정당의정책연구소의교육연수기능은축소되고있음을알수있는데, 점차적으로정책연구소가선거전략수립등선거또는정치공학적인일을수행하기때문 64) 2014 년도에는총 18 회로여의도연구원 8 회, 민주정책연구원 3 회, 진보정의연구소 7 회의교육연수가있었다. - 23 -
이라고할수있다. 라. 학계, 언론 (1) 학계 오늘날학계에서는우리나라의민주주의를정착시키고공고히하기위해서는반드시민주시민교육이필요하다는데인식을같이하면서이에대한활발한논의와토론이이루어지고있다. 대표적인학회로는한국정치학회, 한국선거학회, 한국정당학회, 민주시민교육학회라고있고, 기타언론관련학회등에서도꾸준히연구활동이진행되고있다. 이러한학회에서는선거연수원, 중앙선거방송토론위원회, 국회, 지방자치단체, 교육청등과연계하여민주시민교육방안등을연구하는한편, 각종민주시민교육자문위원회의자문위원으로참석하여민주시민교육에참여하고있다. 특히민주시민교육학회는우리나라민주시민교육의발전사와그궤를같이하면서선거연수원, 독일의정당재단등과협력하면서매년학술발표회개최및저술활동등을통하여민주시민교육에기여하고있다. 그렇지만이러한학계의활동에도불구하고아직까지는민주시민교육의체계화, 원칙, 내용등에대하여보편적인기준을형성하는데는한계가있는실정이다. (2) 언론매체 언론도민주시민교육과밀접한관련이있다. 언론은공직선거에서상당한영향력을발휘하는기관일뿐만아니라국민에게정치적지식을전달하고학습시키는정치사회화의기능도갖고있다. 더구나인터넷을비롯한 IT산업의발달은종전의신문과방송, 잡지등대중매체에의한언론의정치적기능에비추어그영향력은종전보다엄청나게확장되고심화되고있다. 특히우리의경우사이버상에서이루어지고있는정치인팬클럽결성, 사이버여론형성등새로운정치현상은이를단적으로설명하고있다. SNS을이용한정치와선거에관한정보의공유 전달은종전에는도저히생각할수없었던정치적결과를낳고있는것이다. 오늘날은국민의정치적의사형성에 SNS가가장큰영향을미치고있게되었음을부인할수없을것이다. 공영방송인 KBS, MBC, EBS 등의민주시민교육관련 TV 프로그램제작방영, 핵심이슈에대한방송토론등은민주시민교육에기여도가높다고평가된다. 신문의경우도민주시민교육의정치적논평, 사설등을통하여국민의정치의식을높이는데기여하며, 시 - 24 -
사관련잡지의경우도마찬가지이다. 또한, 언론매체는학계와기관과연계하여민주시민교육연구및프로그램개발및추진하는사례도있다. 중앙일보와선거연수원의시민교육활성화를위한업무협약 (2015) 등이대표적이다. 그렇지만대중매체의특성상공정성, 객관성의보장없이는언론의제역할을기대하기는곤란하다. 우리의경우보수와진보간의논쟁에서언론도자유롭지못하며실질적인가치와철학, 정책보다는가십거리에불과한정치적사건이나사고, 수사적인언변등에치중하면서정치교육의역기능을초래하는문제점을안고있는것이현실이다. 마. 시민사회 우리의시민사회는많은격변을겪어왔다. 특히민주화이후분출된시민사회의조직화는규모나영역면에서종전과는비교할수없을정도로크게확대되었다. 이러한폭발적인시민단체의증가는그동안규제와제한위주에서정치적자유의신장에따른당연한결과이지만, 한국사회의발전단계에서겪는한과정으로서의미를갖는다할수있다. 2015년기준비영리단체는총 12,894( 중앙 1561, 지방 11,333) 로서계속적으로증가추세에있다. 65) 이러한시민단체의활동은국민들의이해와관심을고조시키고이슈에대한정치적인식과판단, 정치적의사표현을가능하게하여민주시민교육의기능을수행한다. 따라서각양각색의시민단체의조직화와활동전개는민주시민의식을높이는계기가되고국민의정치참여를증진하게된다. 시민사회내에서이루어지고있는민주시민교육은일반적인시민단체 (NGO) 와정부등의출연으로설립된기관이나단체에의하여이루어지고있다. 우리의경우그동안시민사회에서는진보의전유물로만여겨졌었던민주시민교육에대하여이제는보수지향의시민단체도나서고있는것이최근경향이다. 66) (1) 시민단체 (NGO) 민주시민교육을실시하는시민단체는주로조직의규모와예산, 사업추진등에서충분 한능력과경험, 실적을보유한단체이다. 경제정의실천연합이나참여연대등이대표적이 65) 국가지표체계홈페이지 (http://www.index.go.kr/potal/main/eachdtlpagedetail.do?idx_cd= 2856) 참조. 66) 민주시민교육과관련하여 2000 년도이후시민단체의동향으로 1) 권력감시운동에서시민의민주적역량함양과시민사회형성활동에중점 2) 민주시민교육의실질적. 경험적부분중시 3) 새로운민주시민교육실험증가 4) 보수단체의민주시민교육실시 를들기도한다. 자세한것은심상용외, 시민단체의민주시민교육, 심익섭외, 한국민주시민교육론 ( 앰 - 애드, 서울, 2004), pp.343-344 참조. - 25 -
라고할수있다. 그렇지만, 시민단체의특징상이슈중심의조직화, 부실한실천 ( 하위 ) 조직, 예산의부족, 사업추진의지속성부족, 보수와진보조직간의편향적시각존재등으로인하여실질적으로많은한계와문제점을안고있다. 더구나많은시민단체의지도자들이정당이나행정부등에진출하고국가나지방자치단체의예산지원을받음으로써오히려이들기관등이시민단체를이용하거나종속시키는부작용도있는것이오늘날우리의현실이다. 2016 현재를기준으로민주시민교육을실시하고있는대표적인시민단체를정리하면다음과같다. < 표 8 > 민주시민교육을실시하고있는주요시민단체현황분야시민단체명주요사업 정치 경제 경제정의실천연합 ( 경실련 ) 참여연대 흥사단 한국청년유권자연맹 한국여성유권자연맹 민주언론운동시민연합 함께하는시민운동 ( 사 ) 젠더정치연구소여. 세. 연 한국여성정치연구소 바른사회시민회의 한국소비자단체협의회 ( 사 ) 소비자공익네트워크 자유경제원 YMCA YWCA 아카데미, 시민강좌아카데미 ( 느티나무 ), 인터넷방송흥사단아카데미, 평생교육센터청연아카데미민주정치아카데미언론학교함께하는시민학교시민교육강죄차세대정치인육성프로그램바른사회아카데미소비자교육소비자교육대학시장강좌, 시민강좌, 인터넷방송시민정치운동 Y 아카데미 사회 환경운동연합 환경교육센터 녹색연합녹색아카데미, 열린사회시민연합 시민사회단체연대회의 공동체시민교육 찾아가는학교 문화 문화시민운동중앙협의회문화시민순회교육 출처 : 해당사회단체의홈페이지, 자료등을확인하여정리 이러한시민단체의민주시민교육은그활동실적에도불구하고전문성, 중립성, 다양성, - 26 -
통일성, 참여의부족이나결여등의문제로인하여한계가없지아니하다. 특히민주시민교육의성과측정이어렵고그개념들이추상적이어서명시적인성과도출을자료발간의수량이나참여자수에의존하고있는실정이다. 따라서정부기관도마찬가지이지만시민단체에서도민주시민교육추진이방향성을잃거나관심하락또는침체될가능성이있다는점에유의할필요가있다. 한편, 국가또는지방자치단체의비영리단체에대한공익활동사업지원에의하여민주시민교육사업이추진되기도한다. 우리나라에는 2016. 3현재총13,106개의비영리민간단체가등록되어있다. 이중에서중앙행정기관에는 1,572개가, 시도에는 11,534개가등록되어있다. 이러한단체중에서매년마다공익활동사업의신청과심사에의하여국가와지방자치단체가보조금을지급하여이들단체로하여금공익활동을하도록하고있다. 최근 5년간정부에서비영리민간단체의공익활동지원현황을살펴보면다음그림과같다. < 그림 3 > 최근 5년간정부의비영리민간단체의공익활동지원현황 사업수지원액 ( 천만원 ) 평균지원액 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1478 1448 1327 900 900 293 289 293 223 225 5 5 4.5 4 5 2012 2013 2014 2015 2016 출처 : 2012-2016 년도행정자치부의자료 ( 비영리민간단체지원사업선정내역 ) 에의하여발췌정리 위의그림에서와같이 2015년부터는 90억원으로종전보다는그지원금액이줄었으며, 그금액에따라지원사업수도줄고있는것이특징이다. 이와관련하여 2015년과 2016년정부의비영리민간단체공익활동지원사업현황을사업유형별로살펴보면다음표와같다. - 27 -
< 표 9 > 비영리민간단체공익활동지원사업현황비교 : 2015-2016 사업유형 2015 2016 예산액사업수예산액사업수 계 9,000 223 9000 225 1 사회통합과복지증진 2,204 59 2222 58 2 선진시민의식함양 1,133 28 996 24 3 민생경제및문화발전 301 8 970 27 4 환경보전과자원절약 905 24 858 24 5 국가안보및국민안전 2,569 59 1691 39 6 국제교류협력 1,888 45 2265 53 출처 : 행정자치부자료 ( 비영리민간단체지원사업선정내역 ) 에서발췌정리 위의표에서와같이정부의비영리민간단체의공익활동에대한보조금은여러유형에배분되고있다. 특히우리가주목해야할항목은 2선진시민의식함양으로민주시민교육과가장관계가깊다고판단된다. 다만, 다른유형에소속된사업에도민주시민교육과관련된사업이있고, 67) 선진시민의식함양사업에포함되고있으나민주시민교육과는거리가있는사업들이있어이를감안하여보면그수는더줄어든다. 특히선진시민의식함양과관련하여선정된사업에대하여민주시민교육관련성을살펴보면다음표와같다. < 표 10 > 2016 선진시민의식함양관련지원사업의민주시민교육관련성여부 단체명사업명 문화시민운동중앙협의회 ( 컨 3) 평창동계올림픽성공개최를위한선진시민의식함양운동 / 기초질서부터지키자 지원액 ( 천원 ) 활동형태 민주시민교육관련성 70,000 교육등 ( 사 ) 대한민국사랑회건국의재발견 [ 대한민국의건국이란?] 도서제작 21,000 출판 ( 사 ) 선플달기국민운동본부 ( 사 ) 밝고힘찬나라운동본부 건전사이버문화조성을위한글로벌선플캠페인 60,000 운동 청년대학생미래지도자양성 35,000 교육 67) 2016 사업중에서다른유형이지만민주시민교육과관련성이많은것으로한국여성유권자연맹의 2016, 시민이세상을만든다! ( 소요예산 3 천 8 백만원 ) 과한국청년유권자연맹의 < 한일청년문화교류사업 > 청년의삶과민주주의그리고미래 ( 소요예산 5 천만원 ) 등을들수있다 ( 덧붙임 3 참조 ). - 28 -
단체명사업명 ( 사 ) 건강사회운동본부 ( 사 ) 세계도덕재무장한국본부 민관소통위원회 세금바로쓰기납세자운동 ( 사 ) 이미지컨설턴트협회 한국생명존중법연구회 이민자사회통합법질서의식햠양및건강한사회만들기캠페인 지원액 ( 천원 ) 활동형태 35,000 운동 도덕이기본되는건강사회만들기 35,000 운동 ' 국민이주인이되는행복한나라 ' 를위한정책제안토론회및우수정책제안공모대회 60,000 토론회 민주시민교육관련성 선진시민의식을위한세금바로쓰기운동 33,000 교육 청소년의교육 생명존중의식을트 배려문화확산을위한시민의식함양 함양하기위한교육과토크콘서 30,000 교육 40,000 교육 바른댓글실천연대건전한인터넷문화육성과청소년인성교육 30,000 교육 지구시민운동연합 Earth Citizen Project 40,000 교육 좋은학교바른교육학부모회 한국미래포럼 ( 컨 2) ( 사 ) 밝은미소운동본부 학교를사랑하는학부모모임 사단법인시민운동정보센터 ( 사 ) 밝은청소년 상호존중과배려운동본부 淡淡사회를위한민주시민의식함양실천 40,000 운동 게임순기능과역기능의상생을위한청소년게임중독예방및치유그리고지속관리 100,000 토론회 자살예방을위한청소년친절배려프로젝트 35,000 운동 2016 찾아가는인성교육 - 청소년자살예방아띠마음지키기 30,000 교육 선진시민의식교육중간지도자육성아카데미 30,000 교육 아동, 청소년폭력예방을위한갈등관리교육 - 우리가시. 너. 지 ( 우리가시작하는너나들이지킴이 ) 상호존중과배려운동을통한사회갈등해소및선진시민의식함양을위한운동 42,000 교육 50,000 운동 한국사회봉사연합회원칙이바로서는사회 50,000 운동 환경문화시민연대 ( 사 ) 소비자공익네트워크 효나라운동중앙회 ( 사 ) 학부모정보감시단 선진시민의식변화운동 - 도덕성회복과건강한가정세우기 예약부도 (no-show) 선캠페인 근절을위한소비자인식개 4대사회악근절과국민행복실현을위한어머니효지도사양성및초 중 고학생인성함양교육사업 30,000 운동 30,000 운동 40,000 교육 스마트폰을이용한지역사랑영상물만들기 30,000 운동 출처 : 2016 년도행정자치부자료 ( 비영리민간단체지원사업선정내역 : 덧붙임 3) 에서발췌정리 위의표에서보는바와같이시민의식함양 24 개사업중에서민주시민교육과직접관련 성이강한것은 8 개뿐이다. 한편, 지방자치단체인시도에서도민간단체의공익활동에지원을하고있는바, 서울시 - 29 -
의경우는 2016년기준 33억5천5백만원, 68) 부산광역시는 12억7천5백만원, 광주광역시 10억8천만원, 경기도 7억4백2십6만5천원을계획하고있다. 2016 경기도의비영리민간단체공익활동지원사업 ( 덧붙임4 참조 ) 을보면, 민주시민교육과직접관련이깊은사업은전혀찾아볼수없다. 대부분켐페인과행사이며, 교육이라는사업명을쓰는경우 통일대비민주시민교육 ( 한국자유총연맹 ), 누구나참여하는녹색환경교육 ( 한국장애인교육문화협회경기도협회 ), 자발적인소박함녹색시민학교 ( 성남녹색소비자연대 ), 선진교통문화조기정착집합교육 ( 경기도선진교통문화협의회 ) 등으로그관련성이전혀없는것은아니지만약하다고보아진다. 위와같이국가와지방자치단체가비영리민간단체에예산을지원하여그들로하여금공익활동을하도록하는사업은국가가하여야할사업을민간영역에서해주기때문에정부등의기능확대측면도있지만, 다른측면에서는국가등이시민사회에대한영향력확대로인한시민사회발전에저해를가져올수도있을뿐만아니라 정치권력의이해와특성에따라자율적이고목적지향적인비영리민간단체지원행정의영역을도구적으로활용할위험이있다는점, 69) 정권에따른불공정한편중지원정책우려등부작용도없지아니하므로객관성과투명성, 공정성등의보장이전제되지않으면문제가많게된다. 70) (2) 민주화운동기념사업회등 정부나지방자치단체등의출연을받고있는기관으로써최근민주시민교육에중점을두는단체로는민주화운동기념사업회, 한국자유총연맹, 새마을운동협의회, 바르게살기운동중앙협의회가있다. 이중에서그동안한국자유총연맹이나새마을운동협의회등은대표적인보수적성향을가진단체라고알려졌으나, 최근에는이들도민주시민교육에관심을갖고관련프로그램을운영하고있다. 이들기관들의설치근거등을정리하면다음과같다. 68) 서울특별시의최근비영리민간단체에대한지원현황은다음과같다. 연도별 사업건수 지원금액 2013 134 1,831백만원 2014 121 1,738백만원 2015 143 2,036백만원 2016 진행중 3,355백만원 자료출처 : 서울시참여예산홈페이지 (http://yesan.seoul.go.kr/wk/wkselect.do?itemid=861 36) 참조. 69) 박천일, 비영리민간단체지원정책개선방안 : 공익활동지원사업을중심으로, 경희대학교대학원박사논문, 2011, p.130. 70) 비영리단체에대한정부의편중지원에관하여는박치성외 정부의공익사업재정지원에따른정부 - 비영리단체간관계분석, 한국행정연구제 20 권제 1 호 (2011), pp.81-81 참조. - 30 -
< 표 11 > 정부의출연을받은기관중민주시민교육을실시하고있는단체현황 단체명근거법률주무기관주요사업 민주화운동기념사업회 민주화운동기념사업회법 ( 법률제 10007 호, 2010. 2. 4) 행정자치부장관 - 민주주의현장체험 - 교사연수 한국자유총연맹 한국자유총연맹육성에관한법률 ( 법률제 12844 호, 2014. 11. 19) 행정자치부장관 - 통일준비민주시민교육 ( 캠프, 토론대회, 강의교육 ) - 민주시민교육센터개설 새마을운동중앙회 새마을운동조직육성법 ( 법률제 12844 호, 2014. 11. 19) 행정자치부장관 - 국민정신함양교육 ( 새마을운동중앙연수원 ) 바르게살기운동중앙협의회 바르게살기운동조직육성법 ( 법률제12844호, 2014. 11. 19) 행정자치부장관 - 기초질서 법질서확립걤페인 - 시민교육실시 민주화운동기념사업회는 2001년김대중정권시기에설립되어이명박정권까지는민주주의와관련한사업을꾸준히실시해왔다. 동사업회는민주시민교육을주된사업으로방향을잡고서관련연구, 교재등개발및보급, 포럼운영, 교사와학생에대한교육, 현장체험등을실시했었다. 민주화운동기념사업회는시민사회쪽에서그나마중심을잡고민주시민교육에관하여연구하고추진하는등민주시민교육에열성적으로사업을추진하였으나, 2013년새로운정권이들어서고나서는 2014년관련부서를없애거나축소하여민주시민교육은청소년사회참여발표대회, 학생등의현장탐방및현장체험등의프로그램만남고거의유명무실하게되었다. 71) 한편, 한국자유총연맹등은그동안의관변단체로서역할에서시대와정치환경등의변화에따라민주시민교육에눈을돌리게되었는바, 주로자유민주주의를강조하는데초점을맞추고있는것으로평가된다. 이중에서한국자유총연맹은 1999년산하에민주시민교육센터를개설하는등민주시민교육에적극적이다. 이렇게정부출연을받는기관이나단체가실시하는민주시민교육은정부등의입김이나정권의입김에서자유로울수없는한계가있다. 중립적관점에서민주시민교육을실시하기에는현실적으로한계가있다고보아야한다. 3. 우리나라민주시민교육의주요특징 2016 년현재우리나라에서는공교육을포함하여국가및지방자치단체, 정당, 학계, 언 71) 민주화운동기념사업회는 2014 년 2 월이사장으로보수성향의박상중이취임하면서민주시민교육사업이축소되었고 안보견학추진시비 ( 경향신문 2015. 11. 4) 인사논란시비 ( 경향신문, 2016. 1. 11) 가일어났다. - 31 -
론, 시민사회등다양한기관이나단체에서민주시민교육을추진하고있다. 1987년민주화이후 30여년동안에우리나라민주주의를공고화하기위해서는반드시민주시민교육이필요하다는당위성에대하여그공감대가확장되었고, 여러기관이나단체에서민주시민교육에관한연구와프로그램개발등에많은노력을기울여왔다. 그렇지만민주시민교육은이러한당위성에도불구하고많은문제를안고있다. 72) 한국의민주시민교육의주요특징을정리하면다음과같다. (1) 민주시민교육에대한부정적시각존재 우리나라에서는민주시민교육에대하여부정적시각이존재하고있다. 73) 이러한민주시민교육은정치체제에아무런도움을주지않을뿐만아니라오히려정치권력에반대만하는시민운동이라고보는시각이현실적으로존재하고있다. 보수와진보간에진영논리에함몰되어다른진영의민주시민교육에대하여는그가치를인정하지아니하는풍토속에서항상중립성에대하여의문을제기받고있다. 아울러다른국민의식의개혁사업또는함양사업과같이민주시민교육사업이라는것도국민의식개혁이동반되는것이어서빠른시간에투자대비효과가발생할수없는한계때문에자원동원에문제가있다. 이점과같이눈에보이는생산성이뚜렷하게보이지않은민주시민교육에대하여는국가사업우선순위에서쳐질수밖에없는것이현실이다. 민주시민교육에대한과다한환상을갖는것도불필요하지만, 민주시민교육에대한부정적시각은바꾸어야한다. 국가와사회개혁은쉽지는아니하지만, 장기적관점에서추진이필요하고민주주의의지속가능한발전을위해서는반드시민주시민교육이필요하다. 보수와진보의진영논리를벗어나서우리나라민주주의발전을위하여깨어있는민주시민이필요함을인정하여야한다. 다름 ( 차이 ) 과다양성의인정은민주주의시작이다. 과거정치교육에대한부정적시각도바꿔져야한다. 깨어있는시민이많을수록특정정파에유리하다는정치또는선거공학적사고도없어야한다. 정차의유 불리를떠나국가와사회라는공동체의발전, 개인의행복증진이라는목표는같고오로지이의수단으로 72) 이와관련하여모두다동의할수없지만, 차재훈등은한국의민주시민교육과관련하여문제점으로 1 시민교육주도기관및지원체계미비 2 시민정치교육에대한인식과관심의부족 3 정치엘리트들의시민정치교육에대한소극적반응 4 시민정치교육에대한관련학계의관심부족 5 시민정치교육의철학과비전에대한공동체적합의부재 6 시민정치교육프로그램및교육내용의부실 7 시민정치교육전략과방법론의미비 등을들고있다. 참조 73) 이러한시각은오랜권위주의정권의경험에서비롯되었다고본다. 즉, 민주시민교육의핵심인정치교육에대하여국가주의시각에서는좌파의의식화교육으로, 시민운동시각에서는권위주의체제교육으로보아왔기때문이다. - 32 -
서정책의차이가존재할뿐이라는것을명백히인식하여야한다. 우리나라에서는민주시민교육에대한인식도부족할뿐만아니라관련자원의동원도어려운상황에있어사업우선순위에서뒤로밀려나있는것이우리의현실이다. 특히, 국가적차원 74) 은물론이고, 지방자치단체의차원에서도마찬가지이다. 서울시와경기도, 성남시등을제외하고는많은수의지방자치단체에서민주시민교육에관하여관심이적다. 더구나학교의공교육과관련하여교육청의경우에도서울과경기등일부를제외하고는민주시민교육에무관심하는것이우리의현실이다. 민주시민교육이안고있는개념의모호성, 정치성등으로인하여관계의정책담당자나실무자는뜬구름과같은정책사업으로보는경향이매우크다. 따라서이러한요인에의하여민주시민교육은비활성화함께부정적인분위기가확산되어침체기에빠질우려가매우크다. (2) 민주시민교육기반의문제 한국에서의민주시민교육이어려움을겪고있는것은교육주체, 교육내용, 교육방법외에도가장기본적인사항으로교육기반이매우약하다는데있다. 이문제는주로민주주의의제도화와성숙화, 국민의정치의식과직접관련있는정치문화와정치사회화에관련된다. 우선, 우리나라는 1967년민주화이후다방면에서민주주의가신장되었다는점에서는이의가없지만과연제대로이루어졌느냐또는제도화에이어성숙한단계에도달하였느냐에대하여는의문을가질수밖에없다. 일각에서는한국은민주화와경제발전을모두달성한나라라고주장하고있지만, 경제적인면은따로언급하더라도과연민주화측면에서생활속까지이루어지고실천되고있는지는의문이드는것이다. 정치제도중에서공직선거법상에서의과도한선거운동에대한제한, 정당법상정당의성립과소멸, 운영에대한규제등제도적인측면에서국민의정치적자유는제한되고있는것이우리의실정이고이러한제약요인으로인하여민주시민교육의토대는매우빈약한상황이다. 아울러민주시민의토대를이루는정치문화와정치사회화도지역주의, 동원정치, 토론문화의부재, 과도한국가주의등으로인하여민주시민교육이제대로이루어질수없는한계를가지고있는것이우리의현실이다. 공교육에서도민주주의교육이제대로이루어지고있지않지만, 공교육외에가정이나, 사회, 언론등을통하여정치사회화과정이제대로작동되지못하여정치사회화과정의단절을가져오고있는바, 이러한문화적수준으로는민주시민교육이제대로이루어질수없다는점은자명하다할것이다. 74) 2016 년교육부업무계획에서민주시민교육은아예제외되어있다. - 33 -
(3) 추진행태 : 민간주도형 + 국가지원형 ( 소극 ) 한국에서의민주시민교육의추진을민간영역에맡길것인가 ( 민간주도형 ), 아니면국가에서주도할것인가 ( 국가주도형 ) 에대하여는장단점에도불구하고한국사회가성숙한시민사회가더디게진행되고있다는점에서국가주도형과민간주도형을병열로하여추진하는것이요구되는데, 이에대한국가의태도는모호하다. 이와관련하여우리나라민주시민교육의추진은체계적이지못하다는문제제기가있다. 국가전체시스템에서주도적으로민주시민교육을통할관리하는기관도없으며, 관련법률도없다. 국민을상대로하는교육연수에대하여각개별분야별로근거법률이존재하고있고, 앞으로도이러한경향은계속적으로진행될것으로예상된다. 더불어서민주시민교육의내용과방법에대하여모두가공감하는기준영역이존재하지않으며, 각추진기관및단체별로백가쟁명식으로추진되고있는문제가있다. 물론, 시민사회에서추진하고있는민주시민교육에대하여국가등이개입하여체제교육, 특정정치이념교육등으로극단적으로흘러가는것을막을필요도있지만, 거시적입장에서여 야, 보수와진보를뛰어넘어민주시민교육이통일되고일관성있게같은방향으로실시되는것이바람직하기때문에사회적합의가절실하게요구되는분야의하나이다. 75) 우리나라의민주시민교육비체계화에대하여는정부의책임이크다. 그동안민주시민교육에관한법률안들이 1990년대이후로계속적으로제안되고있는데, 이에대하여국회의원몇몇을제외하면반응이거의없다. 76) 더구나그동안민주시민교육의논의에있어국가적으로주무기관을어디에둘것인가를가지고많은논란이있었다. 중립적인기관에두어야하는지아니면행정부또는국회에두어야하는지에대하여지금까지도갑론을박상태에있는것이다. 그동안 국회, 정부, 학계, 시민ㆍ사회단체는민주시민교육의주도권경쟁으로인하여입법을위한추진력을분산시켜왔다 는지적에유의할필요가있다. 77). 75) 이와같이사회적합의를이끌어내기위해서는 2010 년에경실련등시민단체, 한국민주시민교육학회, 민주화운동기념사업회, 선거연수원이참여하여결성한 민주시민교육거버넌스 모형이바람직한모형의하나라고보아진다. 조찬래외, 각국의민주시민교육제도및관련법안연구, 선거연수원용역보고서 2011, pp.21-22 참조. 76) 국회에제안된민주시민관련법률안은공식적으로 5 개이다. 1997. 10. 31 박명환의원이대표발의한 민주시민교육지원법안 은국회에, 2007. 6. 5 이은영의원이대표발의한민주시민교육지원법안도국회에, 2013. 5. 20 에황영철의원이대표발의한 선거정치교육지원법률안 에서는중앙선거관리위원회에, 2015. 1. 이언주의원이대표발의한 민주시민교육지원법안 에의하면국무총리에게, 2015. 2. 5 에남인순의원이대표발의한 민주시민교육지원법안 은행정자치부장관을주무기관으로한바있다. 77) 신두철, 앞의논문 (2009), p.87-34 -
학계나시민단체등전문가그룹에서는중립성을담보로할수있는중앙선거관리위원회를주무기관으로하는것에대하여선호하는것으로보인다. 그이유는이미민주시민교육을주된업무로하는선거연수원이존재하고있고, 그래도중앙선거관리위원회에서하는것이중립성, 객관성을담보할수있다는판단때문이라고본다. (4) 전문성부족 우리나라는민주시민교육을실시할전문가가부족하다. 민주시민교육을담당할전문가의부족은민주시민교육프로그램과콘텐츠의부족, 접근전략의부재와연결된다. 민주시민교육은콘텐츠와교수법이매우중요한데, 우리의경우이에대한전문가가없는것이현실이다. 실제민주시민교육은헌법, 정치학, 교육학등다양한학문과관련이깊은데, 민주시민교육에직접나서는강사등이이를다충족하기에는한계가많다. 민주주의는시민의참여에의하여좌우된다. 민주주의가굳건하게지탱되고발전하기위해서는정치적으로스스로의사를결정하고이를실행에옮길수있는민주시민이필요하다. 성숙한시민사회에서는이러한정치의식의함양과자발적참여가정치사회화라는과정을거쳐서자연스럽게습득하고실천하게되는데, 그렇지못한국가에서는이를체계적으로추진할필요가있다. 이러한이유로시민사회가덜성숙한나라일수록민주시민교육을지속적으로실시하기위해서는민주시민교육전문가가더욱요구된다. 더구나민주시민교육의질과양을높이고확대하려면이에관한전문가필요하다. 현재진행되고있는우리나라민주시민교육에서는제대로된교수법특히참여식교수법등에능통한전문가는많지아니하다. 오늘날과같은시대에는 IT의적극적활용도요구된다. 현재, 선거연수원또는서울시, 시민단체등에서활동하고있는강사들도전문가라고하기에는한계가있다. 따라서민주시민교육전문가육성이국가적으로필요하고, 가장효과적인교수법을획득하도록하는전문가교육이요구된다. 현재선거연수원에서교사들을대상으로하는연수과정을운영하고있지만, 교사외에도공무원, 시민단체등에서도민주시민교육을담당할강사등교원에대한연수과정이반드시있어야한다. 그래야만민주시민교육에있어서기본적으로통일성, 체계성, 일관성, 중립성을확보할수있기때문이다. (5) 공교육에서의민주시민교육의한계와연계성부족 우리나라의민주시민교육은초중등학교에서의낮은수준의교육되고있다. 특히이렇게 낮은수준의교육이이루어지고있게된이유는현실적인정치적쟁점이있는사안에대 - 35 -
하여민주시민교육의소재로활용하는데한계가있기때문이다. 현실적으로교실에서는정치적쟁점이있는사안에대하여는회피하거나이를민주시민교육의소재로한다고하더라도세월호사건과같이정부에서는반대하고, 전교조에서는이를추진하려고하는등교육현장에서는갈등이일어나고있는것이우리의현실이다. 아울러학교에서의민주시민교육은정치적환경요인에의해서도제약을받고있다. 미국이나독일, 영국등과같이보수또는진보를천명하는정당들이오랫동안당명도바꾸지아니한채존재하고그방향성이뚜렷하여현실적으로찬반또는쟁점이있는사안에대한소재의선택이매우쉽고현실성있는민주시민교육이될수있는데에비하여우리의경우는정당의당명이수시로바뀌고있고당해정당의이념성이명확하지아니할때가많아공교육에서의민주시민교육은한계가있을수밖에없다. 한편, 공교육에서의민주시민교육이비록그내용수준이나현실성이미흡하다고하더라도이러한교육의토대위에성인시기에는계속적으로민주시민교육이연계가되어이루어져야하는데도이러한연계가매우약하다는것이우리의현실이다. 즉우리의학생들은실질적으로선거참여에대하여는어느정도배워서나오지만, 당원으로서권리의무, 정치자금의제공방법등정치적인사항을포함하여공동체의구성원으로서의기본적인책무, 정치적의사형성방법등에대하여는거의교육없이사회에진입하게되는것이현실이다. (6) 시민사회에서의민주시민교육의한계와비대칭성 우리나라의시민사회에서는민주화이후 1990년대를기준으로민주시민교육에대한관심이높아졌다가오늘날에와서는민주시민교육의내용, 효과, 자원등의한계로관심이조금은낮아졌다고평가된다. 물론지금도일부시민단체들에의하여꾸준하게민주시민교육프로그램이운영되어지고있고전국적인규모에서그너비가넓어지고있음은부인할수없지만민주시민교육의필요성에도불구하고그대세론에는한계가있는것이우리의현실이다. 특히시민사회의경우민주시민교육의당위성에도불구하고보수지향의시민단체에서는아직도이에대하여부정적시각이존재하며, 진보또는좌파단체의이념강화활동으로여기는현실에서보수와진보단체간에민주시민교육에대한비대칭적인상황이존재하고있다. 물론, 보수단체의하나였던한국반공연맹등이그내용에대한한계에도불구하고민주시민교육프로그램을운영하는등이들단체들에게서도민주시민교육에대하여관심을가지게된점에대하여는매우고무적인일이아닐수없다. - 36 -
Ⅲ. 주요국가의민주시민교육제도와현황 1. 영국의민주시민교육 가. 영국시민교육의배경 영국은역사적으로정부가주도하는시민교육을시행할수있는계기를가지지못한국가이다. 18세기말과 19세기초의영국의학교교육은산업혁명에부응할만한학교설치문제와함께교육이하층민의생활수준에대한불만을표출시킬수있다는생각에서매우소홀히여겨졌다. 78) 또한영국의식민지경험이부족하고전쟁에서의승리감부재나무혈혁명과같은역사적배경으로인하여영국국민들이새로운정치제도나사회적이슈들에적극적으로맞설수있는준비된시민이되지못했다. 79) 19세기초반까지영국의학교교육은훌륭한크리스찬시민 (good Christian citizens) 을육성하는데집중하면서사회적계층에따라학생들에게서로다른역할과임무를부여하였다. 즉, 신분이낮은계급에속하는학생들은열심히일하고상급자들에게복종함으로써그들의죄를뉘우치고내세에서보상을확신받을수있다고교육받았다. 반면최상층계층의학생들은고전성서연구나고대문명에대한지식의습득으로훌륭한시민성을가질수있도록교육받았다. 80) 19세기중반이후까지교육의목적은점차법에대한존중, 사리에맞는복종, 사회적의무, 고상한애국심등으로변화하게되었지만, 시민성교육의본질은크리스찬시민의양성에그기반을두고있었다. 19세기후반으로접어들면서공민교육은더욱공고화되고본격적으로시민성 (citizenship) 또는훌륭한국가시민 (good national citizens) 에대한교육이진행되기시작하였다. 이후 20세기에접어들면서영국의시민교육은애국적이고제국주의정서를호소하는훌륭한제국시민 (good imperial citizens) 의육성으로전환되었다. 81) 영국은제1차세계대전이후국제적평화를위한훌륭한세계시민 (good world 78) 정재원, 영국의시민교육제도화에관한연구, 인문사회과학연구제 38 집, 호남대학교인문사회과학연구소, 2013, p.10. 79) 박선영, 영국의시민교육과다문화주의, 미래청소년학회지제 3 권제 1 호, 미래청소년학회, 2006, p.48. 80) 조철기, 영국에서영역정체성의정치와교육, 사회이론제 38 호, 한국사회이론학회, 2010, pp.178-179. 81) 이당시영국에서지리와역사교과서에서는암묵적으로젊은노동자인남성들을식민지로이동할것을격려하였고, 대영제국의영광스러운시민으로행동하도록독려하는내용이담겼다고한다. 조철기, 앞의논문, p.179. - 37 -
citizens) 의양성에대한관심이제고되기시작하였다. 전쟁이후시민교육동맹 (Civic Education League) 이창설되고 시민교육사 (Civic Education Chronicle) 가출간되기도하였다. 1930년대에는 시민성교육협회 (Association for Education in Citizenship: AEC) 가설립되어시민교육에대한국제적인연결망이결성되고 시민 (The Citizen) 이라는저널이발간되기에이르렀다. 영국의시민성교육협회는출판물을통해서시민교육이어떻게무엇을가르쳐야하는지에대한방향을제시하는한편영향력있는시민단체로행동하고자하였다. 82) 영국은 1960년대후반선거법의개정으로투표권부여의연령이 18세로인하되고 16 세까지의의무교육을마친청소년들이상급학교의진학보다사회진출을선택하게되면서정치교육의중요성이부각되었다. 이와함께 1969년정치협회 (Politics Association) 가설립되면서학문적차원이아니라대중적수준에서정치적교양을널리보급할필요성이생기게되었다. 이에대하여영국의주요정당은 민주시민양성을위한정치교육 (political education for democratic citizenship) 과관련한상반된입장들을취하게된다. 보수당의경우 1988년에 국가교육과정 (National Curriculum) 을도입하면서시민교육을다른과목의일부로실시하게하되, 별도의직접적이고독자적인민주시민교육은배제하고자하였다. 이는학교교육과정에대한불간섭주의를지양하고국가국가교육과정의범위를 1988년 교육개혁법 (Education Reform Act : ERA) 83) 에근거하여시행한것이다. 이러한법적근거를통해 1991년국가교육과정이시행되게되었다. 84) 한편노동당은 1997년에집권하면서영국의민주화와사회통합을주요정책으로내세우며민주시민을위한정치교육보다더욱적극적인개념으로 시민교육 내지 시민성교육 을학교에서실시할것을주장하였다. 사회통합교육으로서시민교육이요구된이유는 1980년대후반부터소수민족의인구증가와더불어영국인의정체성문제, 사회범죄율증가및청소년문제의증가등으로영국전체의사회통합이필요하게되었기때문이다. 85) 따라서영국의시민교육의본격적인시작은 1998년 크릭보고서 (Education for 82) 이시기에접어들면서영국에서시민성의담론은제국주의보다시민의권리, 책임성, 복지, 국제적커뮤니티등에초점을두게되었고, 1930 년대후반에국제연맹과시민성교육협회는지리와역사를내셔널리즘과제국주의어디에도협력하지않는글로벌시민성교육에있음을구체화하게된다. 83) 영국의 1988 년 교육개혁법 은학교교육밖에서의시민교육, 즉성인교육과평생교육의중요성을강조한다. 시민의식이저절로습득되는것이아니라배우고경험해야할대상으로인식하면서학교, 지역사회그리고국가가함께연대하여제공해야할교육과정으로규정한다. 박선영, 앞의논문, pp.50-51. 84) 장영진, 영국의지리와교육과정제정과그영향, 대한지리학회지제 38 권, 대한지리학회, 2003, p.642. 85) 음선필, 앞의보고서 p.31 각주 12) 참조. - 38 -
Democratic Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools: Final Report of the Advisory Group on Citizenship; Crick Report) 으로볼수있다. 영국은 1997년 Crick 교수를중심으로국가시민교육자문위원회가구성되었는데, 이위원회는 2002년부터중등학교에서시민교육을필수교과로실시하기로하였다. 86) 오늘날영국의시민교육에서는종래 좋은시민 (good citizenship) 뿐만아니라 적극적인시민 (active citizenship) 의중요성과세계시민의식 (global citizenship) 이강조되고있는데, 이는유럽연합의출범과세계화및다문화에따른시민으로서의권리와책임을중시하는분위기에따른것이다. 87) 나. 영국시민교육의목표와내용 크릭보고서에는학교에서시민권을가르치는데대한권고사항이포함되어있었는데, 이권고들은국가교육과정위원회 (National Curriculum Council : NCC) 88) 로보내졌다. 1988 년 교육개혁법 에의해서국가공통교육과정이도입되어학습권의보장, 성취기준 의설정, 학교및학년간의일관성과연계를강화하였고, 1989 년에교육과정의윤곽이 잡혀가면서시민권관련내용이포함되어야한다는조항이만들어졌다. 89) 노동당과보수 당은청소년의정치적무관심과낮은정치참여율에위기의식을공유하고청소년들에대 한시민교육을 1990 년대중반이후강화하기시작하였다. 시민권교육의학습목표는기술, 가치및태도의발전을이루는데있다. 이해와체험을 바탕으로한학습으로교실안과밖에서학생들이실제융통성있게민주화, 시민화및 참여의식을배양하고발전시킨다. 시민권에관한교육 은인식할수있는구조와정치적 인과정같은역사적인지식을통한중재를포괄한다. 시민권을통한교육 은경험을통 한학습을의미하는데, 학생은지역사회와학교에서의실제참여경험을통하여학습하게 된다. 시민권을위한교육 은이두가지개념을포괄하면서도이를초월하는개념으로, 학생들로하여금정치지식과이해를인식적으로확장시키는것을목표로한다. 이프로 그램은효과적인가치와태도및실용적인기술을발전시키고정착시키기위해서활동적 인시민으로서의민주시민을배양하기위한것이다. 90) 86) Crick 보고서는시민교육의주요영역으로사회적 도덕적책임감 (social and moral responsibility), 공동체참여 (community involvement), 정치적소양 (political literacy) 을강조하고있다. 87) 음선필, 앞의보고서, p.32 참조. 88) 국가교육과정위원회는영국역사상처음으로모든공립학교에공통적으로적용될교육과정을편성하는일을지원하기위해설립된기구이다. 89) 정재원, 앞의논문, p.12. 90) 이지수 한규선 임종헌 홍태영 최희식 신철희, 의회및정당의정치교육비교연구 영국 프랑스 독일 일본 미국의사례를중심으로 -, 2011 년도국회연구용역과제연구보고서, 2011, p.7. - 39 -
시민교육은학생들이사회에서중요한역할을담당하도록도와주는지식과기술등을이해할수있도록해주기때문에중요하다. 시민교육은학생들이자신들이속한공동체들안에서유용한역할을할수있도록격려하고민주주의와경제가어떻게작동하는지에대한더깊은통찰력을가질수있게해준다. 또한시민교육은학생들이모든사람들을존중하도록하며학생들이자신들이관심을가지는문제에대하여고민하고논쟁할수있는능력을개발시키는데도움이된다. 91) 시민교육은개인이크고작은조직에서자신의역할을고민해보고변화를위한결정과행동에대하여생각할기회를제공한다. 청소년들은다양한종류의개인과지역사회, 환경에영향을미치는정치적, 사회적, 윤리적딜레마를경험하게되고비록자신이동의하지않아도비판적이고창조적이며적극적으로생각할기회를가지게된다. 시민교육을통해청소년들은다른사람의삶의긍정적변화를위한활동이나실제의의사결정활동, 정치나제도의변화를위한의사결정에의참여활동을통해주도능력에대한감각을익히고성취감을느낄수도있다. 92) 크릭보고서는모든시민교육에대한기초가되어야할세가지상호관련된요소를제시하였다. 첫째요소는사회적 도덕적책임을학생들이수업활동과토론, 방과후활동을통하여사회적으로나도덕적으로책임있는행동에관해배워야할것을요구하고있다. 학생서로에게그리고다양한공동체의모든구성원에게책임있는행동을보여주도록요구한다. 둘째요소는공동체참가로학생들이자신들이속한공동체, 가족으로부터시작하여학교, 이웃, 지역, 국가, 세계공동체에자신들이할수있는봉사를통하여자신이속한공동체의일을돕는이익들을배우도록한다. 셋째요소는정치적교양으로정치적지식과가치에대한이해를말한다. 학생들은지역에서국가, 국제차원까지영국의민주주의가어떻게운영되는가에대해배우도록요구한다. 학생들은공동체생활에서스스로유용한사람으로만드는데필요한기술들과가치들을배워야만하고이는정치적지식이상을의미한다. 다. 영국의시민교육거버넌스체계 앞서살펴본바와같이영국에서는시민교육이단지하나의교과목으로학교내에서만 실시되는것이아니라지역사회와의적극적인결합을통해서능동적인시민을양성하는 91) 한규선, 영국의정치교육 : 시티즌십교육의국가교육과정필수교과제정을중심으로, 정치와평론제 12 집, 한국정치평론학회, 2013, p.58. 92) 이지수외, 앞의보고서, p.8. - 40 -