Issue Paper 21 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성 이태규 한국경제연구원연구위원
영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성 1 판 1 쇄인쇄 / 2006 년 1 월 3 일 1 판 1 쇄발행 / 2006 년 1 월 10 일발행처 / 한국경제연구원발행인 / 노성태편집인 / 노성태등록번호 / 제 318-1982-000003 호 (150-756) 서울특별시영등포구여의도동 28-1 전경련회관전화 3771-0001( 대표 ), 3771-0057( 직통 )/ 팩스 785-0270 1 http://www.keri.org c 한국경제연구원, 2006 한국경제연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 3771-0057 값 3,000 원 / ISBN 89-8031-385-3
Contents 요약 Ⅰ. 서론 / 13 Ⅱ. 스크린쿼터제현황 / 1 6 1. 우리나라의스크린쿼터제변천과정 / 16 2. 주요국가들의영화산업보호정책 / 2 1 Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 / 28 1. 스크린쿼터옹호론 / 28 2. 스크린쿼터의유효성에관한실증분석사례 / 32 Ⅳ. 한국영화산업구조변화 / 4 0 1. 영화산업의국가통제와영화자본육성 / 40 2. 경쟁체제의도입 / 4 6 3. 대기업자본의진출과한국영화의산업화진입 / 49 4. 금융자본의진출 / 5 2 5. 수직적결합의심화 / 55 Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 / 58 1. 헌법재판소의견해와비판 / 58 2. 영화산업구조변화와스크린쿼터의유효성 / 61 3. 영화산업정책의방향 / 72 Ⅵ. 결론 / 78 참고문헌 / 81 [ 부록 ] / 84
이제는스크린쿼터폐지해야 Ⅰ. 영화산업구조변화로스크린쿼터의유효성떨어져 영화산업구조변화에힘입어국산영화시장점유율 60% 에육박 최근 10 년동안한국영화산업은큰변화를겪었으며가장눈에띄는변화는역시한국영화의시장점유율상승임. - 한국영화의시장점유율은 1999년에 40% 에육박한이후 2001년이후지속적으로 50% 를넘나들어 2004년에는 59.3% 를기록 시장점유율의비약적상승은표면적인변화이며이와같은변화의배경에는한국영화산업의구조적변화가있음. - 한국영화산업이과거의 충무로 로대표되는소규모제작자본위주의산업에서벗어나영화의제작 배급 상영단계를수직적으로결합한대기업계열의영화사가산업을주도하는구조로변화 - 수직계열화를이룬대표적인영화사들은 CJ 엔터테인먼트 ( 이하 CJ), 시네마서비스, 쇼박스, 롯데시네마의 4개사이며이들이제작 투자, 배급, 상영부문에서차지하는비중이날로높아져가고있음. - 이와같은구조변화로인해영화의시장수요자체가확대되었을뿐만아니라영화의질도높아졌고이는시장점유율의상승으로연결된것으로판단
스크린쿼터의유효성은한국영화산업의구조변화를고려한동태적 (Dynamic) 시각에서점검해야할필요가있음. - 영화산업구조가변화함에따라스크린쿼터의비용과편익의상대적크기도변화하므로현시점에서산업구조변화를고려한스크린쿼터의유효성에대한평가가필요함. 영화공급의수직계열화로스크린쿼터의유효성은떨어져 전체한국영화중에서대형영화사가투자 배급하는영화의비중은계속커지고있음. - 2004년현재수직계열화한 4개의영화사가배급한영화가전체개봉한국영화의 60% 이상을차지하고있음. - 2005년에들어서도이들영화사들의영향력은계속유지되고있으며보도에따르면 70 여편의한국영화중절반에해당하는 35 편정도의영화를 CJ, 시네마서비스, 쇼박스 3 대영화사가투자 배급할것으로알려져이들대형영화사들의영향력은계속유지될것임. 수직계열화한대형영화사가상당수의한국영화를투자 배급하는상황에서는국산영화의상영기회가안정적으로보장됨. - 한국영화의절반이상이극장체인을가진대형영화사들에의해배급되어안정적인스크린을확보하고있으며중형배급사들의활발한배급실적까지고려한다면한국영화가외화에밀려상영의기회조차가질수없는경우는이제극히드물것임.
스크린쿼터를통해미국배급사들의독점적지위를제한하여경쟁적환경을조성할필요가있다는주장이있으나이도설득력을잃고있음. - 최근 3~4 년간시장점유율 1, 2위를독점하다시피한배급사는수직적합을한국내배급사들이며국내영화시장에서의미국배급사들의영향력은그리크지않음. - 현재의직배체제에서는할리우드대작들은당연히미국배급사들이배급할것이며국내배급사들은배급력을가지지위해서라도흥행성높은국산영화를라인업에포함시켜야함. - 대형미국배급사들에의한블록부킹, 거래거절등의일반적경쟁제한행위에대해서도현재의공정거래법을통해사후적규제가가능 멀티플렉스의도입으로한국영화의상영기회는늘어났으며스크린쿼터가다양한한국영화의상영을보장하지도않음. - 멀티플렉스에의해증가된스크린수는한국영화에보다많은상영기회를주고있으며성수기에할리우드블록버스터에밀려한국영화들이상영의기회를잡기가어려웠던과거단관극장시스템과는상황이다름. - 멀티플렉스가와이드릴리즈 (wide release) 방식을통해흥행영화의스크린지배력을보다강화시키는역할을하는측면이있기때문에스크린쿼터가영화의다양성을보장하지못함.
- 즉멀티플렉스의확산으로증가된스크린의혜택이독립영화나예술영화보다는흥행이예상되는일부영화에집중적으로돌아가고있음. 국제적으로도스크린쿼터를통한국내영화산업보호경향은쇠퇴 현재우리나라의국산영화의무상영일수는현재연간상영일수의 5분의 2 이상인 146 일이상임. - 한국영화의수급상황을고려하여필요하다고인정되는경우에는시지역의경우 40 일의범위안, 그외지역의경우는 20 일의범위안에서상영일수를단축할수있는재량의여지를두고있음. 강력한영화산업보호정책을도입하고있는유럽의경우스크린쿼터를이용한적극적인영화산업보호정책은점차쇠퇴중임. - 일부유럽국가에서는스크린쿼터가아직존재하기는하나개별극장에대한통제와쿼터의집행이잘이루어지지않아스크린쿼터는거의유명무실화된상태 - 현재유럽국가들은외국영화의수입쿼터나스크린쿼터와같이민간부문에대한직접적인규제보다는보다공영성이강조되는방송에서유럽영화의쿼터를강제하는방식을취하고있음.
Ⅱ. 스크린쿼터폐지하되영화시장인프라개선에힘써야 영화시장인프라개선에영화산업정책의초점을맞추어야 수직결합한대형영화사에의해국산영화의제작 투자, 배급, 상영이주도되는현재의구조하에서상영기회의보장이라는스크린쿼터의목적은상당히희석됨. - 스크린쿼터의편익은감소하는반면자유무역의확산으로인한스크린쿼터의비용은더욱커질것이므로스크린쿼터의유효성은사라지게될것임. - 따라서시장의원리에맞지않을뿐더러규제로서의상대적편익도적은스크린쿼터제도의폐지를전향적으로검토해볼시점이되었음. 영화산업정책은스크린쿼터와같은직접적통제를통한보호정책보다는산업의하부구조개선을통해영화산업의지속적성장을꾀하는방향으로나아가야함. - 현재한국영화산업의가장중요한현안으로는시장의확대와영화투자활성화를들수있으며이를위해산업의하부구조개선이필요함. 현재국내상영시장이더이상비약적으로확대될여지는그다지많지않으므로해외시장과후속시장의확대가필요함. - 해외시장으로의진출은계속확대되고있으나후속시장은침체국면에있으며이의주요원인은온 오프라인을통한불법유통에있음.
- 따라서영화를포함한문화상품에대한지적재산권을보호할수있는법적 제도적장치와이의집행을위한행정력의강화가필요함. 영화산업에대한투자활성화를위해서는투자자금의집행및수익배분과정이투명하고효율적으로이루어질있도록제도정비가필요함. - 최근논의되고있는완성보증보험제도, 특수목적회사 (SPC: Special Purpose Company), 회계시스템표준화등의조속한도입이필요함. - 이와같은제도의도입을통해투자의리스크를줄일수있고투자자금의흐름을투명하게하여투자자의신뢰를얻을수있으며또한영화산업에서의비용및손익에대한개념을명확히하여투자수익정산의불확실성을제거할수있음.
Ⅰ. 서론 우리나라의스크린쿼터제 ( 국산영화의무상영제도 ) 는 1966년제2 차영화법개정을통해서도입되어현재까지유지되고있는대표적인국산영화보호정책이다. 1998 년부터미국은한 미양자간투자협정 (BIT: Bilateral Investment Treaty) 과자유무역협정 (FTA: Free Trade Agreement) 체결의조건으로스크린쿼터의폐지또는축소를요구하고나섰고최근에는국제무역협상에서시청각서비스교역과관련하여이제도가쟁점으로떠오른상태이다. 1995 년기존의일반상품교역을넘어서시청각서비스를포함한서비스분야에서의교역과투자에관한국제협정인서비스무역에관한일반협정, 즉 GATS(General Agreement on Trade in Services) 가 UR 협상에서체결되었고 WTO 출범과함께발효되었다. 이후 2001년제4 차세계무역기구 (WTO) 각료회의에서새로이출범시킨다자간무역협상인도하개발아젠다 (Doha Development Agenda: DDA) 를통해서시청각서비스개방논의가본격적으로시작되었으며영화시장개방도이논의의중요한의제중하나이다. 영화시장개방을둘러싼무역협상의기본적인구도는문화의정체성과다양성을내세운유럽과문화산업도자유무역의대상에서제외될수없다는입장을견지하는미국과의대립으로요약될수있다. 우리나라의경우유럽과미국어느한쪽의입장을취하기보다는직접적으로교역을하게될국가들과협상을통해시청각서비스부문개방과관련한구체적 Ⅰ. 서론 13
인내용을확정할계획을갖고있다. 1) 스크린쿼터도대부분규제와마찬가지로비용 (Costs) 과편익 (Benefits) 을동시에수반한다. 통상어떤규제의유효성을논할때그규제로인한비용과편익의상대적크기를비교한다. 그상대적크기는불변적인것이아니며경제 사회환경을포함하여그규제를둘러싼외적여건변화에따라변화한다. 따라서특정시점에서유효하던규제가시간이지나여건이변함에따라그유효성을상실할수도있다. 우리나라에스크린쿼터가도입된지 40 년에이르고있으며최근 10년동안한국영화산업은큰변화를겪었다. 가장눈에띄는변화는역시한국영화의시장점유율향상이다. 한국영화의시장점유율은 1999 년에 40% 에육박한이후 2001년이후지속적으로 50% 를넘나들어 2004 년에는 59.3% 를기록하였다. 2) 한편시장점유율의비약적상승은표면적인변화이며이와같은변화의배경에는한국영화산업의구조적변화가있다. 본연구에서의미하는구조적변화란우리나라영화산업이과거의 충무로 로대표되는소규모제작자본위주의산업에서벗어나영화의제작 배급 상영단계를수직적으로결합한대형영화사가산업을주도하는단계로의변화를의미한다. 이와같은구조변화로인해영화의시장수요자체도확대되었을뿐만아니라영화의질도높아졌고이는시장점유율의상승으 1) 우리나라는국내서비스시장개방과관련하여 DDA협상의 1차양허안을 2003 년 3월 WTO에제출하였는데여기에는금융, 법률, 건설, 유통, 통신, 환경등의분야는포함된반면시청각서비스, 뉴스제공업, 보건의료등은포함되지않았다. 2) 부록의 < 부표 1> 참조. 14 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
로연결된것으로판단된다. 따라서스크린쿼터의유효성도우리나라영화산업의구조변화를고려한동태적 (Dynamic) 시각에서점검해볼필요가있다. 즉스크린쿼터로부터얻을수있는편익들이영화산업의구조가변함에따라어떻게달라졌는지, 현재영화산업의발전을위해꼭필요한사항들을스크린쿼터로부터얻을수있는지등을엄밀하게분석해야할것이다. 본연구에서는한국영화산업의구조변화가스크린쿼터의유효성에미치는영향을살펴보고이를바탕으로우리나라영화산업발전에대한정책적함의도찾아보고자한다. Ⅰ. 서론 15
Ⅱ. 스크린쿼터제현황 1. 우리나라의스크린쿼터제변천과정 우리나라는 1966년 8월제2 차영화법개정을통해본격적으로스크린쿼터제를도입하였다. 기존의한국영화제작활성화방식이제작사에게외화수입권을배정하고의무제작편수를부여하는등제작을직접적으로독려하는방식이라고한다면스크린쿼터는시장에서의한국영화상영기회를보장함으로써제작의활성화를꾀하고자하는간접적인방식이라고할수있다. 제2차개정영화법제19 조제3항에 영화를상영하는공연장의경영자는대통령령이정하는외국영화와의상영비율에따라국산영화를상영하여야한다 고규정하였고구체적인의무상영일수는그해 12 월개정된영화법시행령제25조에서총 90 일이상으로규정되었다. 영화법시행령제25조 : 법제19조제3항의규정에의하여상영하여야할국산영화 ( 극영화및이에준하여상영할수있는문화영화에한한다 ) 의편수는연간 6 편이상으로하되, 2월마다 1편이상으로하고, 총상영일수는 90일이상이어야한다. 다만, 공보부장관은지역별및영화상영상황에따라총상영일수를조절할수있다. 1970 년 8월제3차영화법개정에뒤따른동법시행령개정에서는의무상영편수를연간 3편이상, 4개월마다 1편이상으 16 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
로하고총상영일수는 30일이상으로완화하였다. 1973 년 2월제4차영화법개정에서는영화법제26조에서의무상영일수를연간상영일수의 3분의 1로규정함으로써스크린쿼터제가다시강화되었다. 한편정부는 1973 년부터매년 영화시책 을입안하고이를토대로영화정책을시행하였는데 1974 년에는영화관계법령개정을통하지않고정부의영화시책을통하여기존의스크린쿼터규정에추가적변화가이루어졌다. 1974 년영화시책에서는외국영화와국산영화를순차적으로상영하는교호상영제가도입되었는데외화대국산영화가 2대 1의비율로상영되도록규정하였다. 1974 년영화시책 : 스크린쿼터제실시영화법제26조에규정된스크린쿼터제는다음기준에따라실시한다. 공연장경영자는영화상영일수를외국영화상영일수 2에대하여국산영화상영일수 1의비율로순차적 ( 교호상영 ) 으로상영하여야한다. ( 사례 : 외국영화를 40일간상영할공연장은국산영화를 20일이상상영한다음에야다시외국영화를상영할수있다. 다만, 그순서는역으로할수있다.) 국산영화의무상영일수는 1981년영화시책에서보다강화된다. 의무상영일수는 165 일로증가하였고교호상영제도외화대국산영화의상영비율을 1대 1로강화하였다. 하지만쇼공연일수를국산영화상영일수에산입할수있도록하여쿼터강화의정도를다소완화하였다. 1981 년영화시책 : 영화상영질서확립 1. 외국영화상영제한가. 공연장의경영자는연간영화상영일수 (365일기준 ) 의 200일을초과하여외국영화를상영할수없다. 단, 동일영화의계속 Ⅱ. 스크린쿼터제현황 17
상영으로인하여제한일수를초과할시는 10일이내에한한다. 나. 쇼공연일수는방화상영일수에산입한다. 2. 교호상영제외국영화를상영한다음에는반드시국산영화를상영하여야한다. 단, 인구 50만이상도시의개봉극장은동일제명의국산영화를계속 5일이상상영하여야한다. 국산영화의무상영일수는 1984 년 12월의제5차영화법개정에뒤이은동법시행령개정을통해서다시 146 일 ( 연간상영일수의 2/5) 로줄었으며필요시 20 일을단축할수있도록완화되었다. 하지만교호상영제는계속유지되었다. 1995 년 12 월에는기존의영화법이폐지되고영화진흥법이제정되었다. 영화진흥법제16 조에서스크린쿼터의국산영화상영의무를규정하고있으며동법시행령제19 조에서는구체적인의무상영일수를규정하고있는데종전 146 일을그대로유지하고있으나필요시최대한 40 일을단축할수있도록완화하였으며교호상영제를폐지하였다. 영화진흥법시행령제19조 ( 한국영화의상영의무 ) 1 법제16조의규정에의하여영화를상영하는공연장의경영자는연간상영일수의 5분의 2 이상한국영화를상영하여야한다. 2 문화체육부장관은제1항의규정에불구하고, 한국영화의수급상황등을고려하여특히필요하다고인정되는경우에는군 ( 광역시의군을제외한다 ) 지역및시 ( 전년도말기준주민등록인구수 10만이하의시를말한다 ) 지역의공연장에대하여는 40일의범위내에서, 그외지역의공연장에대하여는 20일의범위내에서한국영화의연간상영일수를단축할수있다. 영화진흥법은제정이후몇차례의개정이있었으나스크린쿼터에관한기본적틀은제정당시그대로를유지하고있다. 18 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
< 표 1> 스크린쿼터제의변천과정요약 연도관계법령및시책내용 1966 년 1970 년 - 영화법제 19 조 3 항 - 동법시행령제 25 조 - 영화법제 25 조 - 동법시행령제 33 조 의무상영일수 90 일이상 의무상영일수 30 일이상 1973 년 - 영화법제 26 조 의무상영일수 121 일이상 1974 년 - 1974 년영화시책 교호상영제실시 1981 년 - 1981 년영화시책 의무상영일수 165 일이상 교호상영제실시 1985 년 1996 년 - 영화법제 26 조 - 동법시행령제 20 조의 3 - 영화진흥법제 16 조 - 동법시행령제 19 조 의무상영일수 146 일이상, 필요시 20 일단축 교호상영제실시 의무상영일수 146 일, 필요시 40 일단축 교호상영제폐지 자료 : 저자작성 현재는영화진흥법제28 조, 동법시행령제13 조와제15 조, 그리고동법시행규칙제11 조에서의무상영일수, 의무상영일수감경기준, 위반시처벌규정등의사항을규정하고있다. 관련규정을살펴보면, 의무상영일수는현재연간상영일수의 5분의 2 이상인 146 일이며문화관광부장관이한국영화의수급상황을고려하여필요하다고인정되는경우에는 시 ( 전년도말기준주민등록인구수 10 만이하의시를말한다 ) 지역및군 ( 광역시의군을제외한다 ) 지역의공연장에대해서는 40 일의범위안에서는, 그외지역의공연장에대하여는 20 일의범위안에서한국영화의연간상영일수를단축할수있다 고규정하여재량의여지를두고있다. Ⅱ. 스크린쿼터제현황 19
영화진흥법시행령제13조 ( 한국영화의상영의무 ) 1 법제28조의규정에의하여영화상영관의경영자는매년 1월 1 일부터 12월 31일까지연간상영일수의 5분의 2 이상한국영화를상영하여야한다. 2 문화관광부장관은제1항의규정에도불구하고, 한국영화의수급상황등을고려하여특히필요하다고인정되는경우에는시 ( 전년도말기준주민등록인구수 10만이하의시를말한다 ) 지역및군 ( 광역시의군을제외한다 ) 지역의영화상영관에대하여는 40일의범위안에서, 그외지역의영화상영관에대하여는 20일의범위안에서한국영화의연간상영일수를단축할수있다. 다만, 법제31조제1항의규정에의하여영업정지명령을받은영화상영관에대하여는그러하지아니한다. 3 제1항의규정에의한한국영화상영일수에다음각호의 1에해당하는경우의상영일수는이를포함하지아니한다. 1. 한국영화상영일에외국영화의유료시사회를개최하는경우의당해상영일수 2. 한국영화상영일에 2회이상외국영화의무료시사회를개최하는경우의당해상영일수 3. 한국영화상영일에불법으로외국영화를상영하다적발된경우의당해상영일수한편명절, 방학등의관람성수기에외화가집중적으로상영되는현상을완화하기위하여성수기에국산영화를상영하는경우의무상영일수를감경해주고있으며또한전국통합전산망구축을촉진하기위하여극장이전산망에참여하는경우에도의무상영일수를감경해주고있다. 3) 한편동법시행규칙제11 조에서는성수기한국영화상영시및통합전산망가입 3) 영화진흥법시행령제15조 2항에서설 추석등문화관광부령이정하는기간중한국영화를상영한경우, 문화관광부령이정하는영화관입장권전산망에참여하는경우에도 20일의범위안에서의무상영일수를감경할수있다고규정하고있으며다만감경일수의합계가 40일을초과할수없다고정하고있다. 20 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
시받게되는의무상영일수감경혜택을보다상세히규정 4) 하고있다. 2. 주요국가들의영화산업보호정책 5) (1) 초창기보호정책 영화산업초창기에는수입쿼터제가외국영화에대한자국영화보호정책으로많이사용되었다. 가장극단적인외화수입제한정책을채택한나라는독일이었다. 독일은 1916 년영화수입을금지하는한편적극적인자국영화지원정책을펼쳤다. 4) 영화진흥법시행규칙제11조제1 항에규정된의무상영일수감경기준은다음과같다. 1. 다음각목의기간중에한국영화를상영한경우에는그한국영화의상영일수 1일을 3분의 5일로계산하여한국영화의연간의무상영일수를감경한다. 가. 매년 1월 1일부터 1월 10일까지의 10일간나. 매년설 2일전부터 10일간다. 매년 7월 16일부터 8월 24일까지의 40일간라. 매년추석 2일전부터 10일간마. 매년 12월 22일부터 12월 31일까지의 10일간 2. 영업정지를명하는해의 1월 1일부터 12월 31일까지다음각목의요건을갖춘영화관입장권전산망에참여한경우에는한국영화의연간의무상영일수 20일을감경한다. 가. 영화상영관의입장객수 입장권판매액등영화산업의진흥에필요한자료가전용회선을통하여실시간으로집계될것나. 제1호의규정에의한실시간집계에필요한메인서버를설치하고, 집계된자료가메인서버내의데이터베이스에저장될것다. 영화진흥위원회가운영하는영화관입장권통합전산망에연동될것 5) 이절은 영상정책자료 (2004), 양건열외 (1999), 김미현외 (2003), 강철근 (2004), 톰슨 보드웰 (1999) 등의자료를주로참고하여작성하였음. Ⅱ. 스크린쿼터제현황 21
1921 년에와서야독일은영화의수입을부분적으로허용하기시작하였다. 프랑스도 1928년에수입쿼터제를도입하여배급된프랑스영화한편당 7편까지의외화를수입할수있도록제한하였다. 영국은스크린쿼터제를통하여자국영화의보호를시도한최초의국가이다. 1927년영국의회는 영화법 (Cinematograph Act) 을제정하여영국내모든극장은연간영국영화를 30% 이상반드시상영하여야한다고규정하였다. < 표 2> 에서볼수있듯이이러한자국영화보호조치로인해프랑스, 영국의경우자국영화의개봉수는증가하였으나그폭은그다지크지않았으며, 여전히미국영화의영향력은유지되고있었고독일영화는자국보다외국에서더많이상영되었다. < 표 2 > 19 20 년대후반독일, 프랑스, 영국의개봉영화비율개봉영화비율 생산국 독일프랑스영국 1926 1929 1926 1929 1926 1929 미국 45 33 79 48 84 75 독일 93 45 6 30 6 9 프랑스 4 4 10 12 3 2 영국 0.4 4 0.4 6 5 13 자료 : 크리스틴톰슨 데이비드보드웰, 세계영화사 1 한편독일, 이탈리아, 소련등에서는전제정권이등장하여영화산업을국가의목적을위해이용하기시작하였으며이는영화산업에대한강력한통제로나타났다. 이들나라에서는정치적목적을위해강력한자국영화지원책이시행되는한편수입을통제하여미국영화산업의지배력확산을막았다. 22 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
하지만이러한시도는제2차세계대전의발발로그리오래가지못하였다. 제2차세계대전후미국은전쟁특수에힘입어경제력이더욱커지고미국메이저영화사들의세계시장지배력도갈수록확대되었다. 반면유럽은전쟁으로인한사회 경제적인타격이매우컸으며영화산업도그기반을거의상실하게되었다. 미국영화의독점적시장지배력에위기감을느낀유럽국가들사이에서는수입쿼터및스크린쿼터제도등을통한자국영화보호정책이확산되었는데, 6) 이러한보호주의적경향은이후남미및아시아의몇몇국가들에까지확산되어이들나라도자국영화보호의수단들을도입하기시작하였다. (2) 스크린쿼터의쇠퇴와포괄적보호 육성정책 초창기의수입쿼터나스크린쿼터를이용한적극적인영화산업보호정책은시간이지남에따라점차쇠퇴하게되었으며일부유럽국가에서는스크린쿼터가아직존재하기는하나개별극장에대한통제와쿼터의집행이잘이루어지지않고있다. 또한최근유럽국가들의자국영화보호정책의경향은영화산업을포함한시청각산업의포괄적보호 육성에초점을맞추고있어스크린쿼터는거의유명무실화된상태이다. 6) 프랑스에서는 1946 년폐기되었던수입쿼터가다시부활하였고스크린쿼터도도입되었으며, 영국은 1927년스크린쿼터를도입한뒤폐지하였다가 1948 년에다시도입하여 45% 의쿼터를배정하였다. 한편이탈리아는전쟁기간중에는외화수입을전면금지하였다가전후이를해제하였지만수입의억제를위하여 1949 년수입영화에세금을부과하는법 ( 안드레오티법 ) 을제정하였다. Ⅱ. 스크린쿼터제현황 23
< 표 3> 외국의스크린쿼터제현황 국가운영실태 ( 쿼터비율 ) 비고 그리스 연간 28 일 - 자국영화상영극장에특별세일부면제 프랑스분기별 5 주 ( 연간 140 일 ) - EU 영화의무상영제 브라질 연간 49 일 - 매년일수조정, 위반시평균수입의 10% 벌과금 베네수엘라연간 18 주 (126 일 ) - 권장사항으로강제집행사례없음 스리랑카 스페인 연간 84 일 73~91 일 - 자국영화가연간총스크린타임의 58% 를유지할수있도록수입통제 ( 스크린타임 : 스리랑카내모든영화관에서상영되는모든영화의상영시간을합산한시간 ) - 1개스크린은 91일, 2개이상스크린 ( 멀티플렉스 ) 은 73일 - 86년부터 EU영화의무상영제로변경 아르헨티나 28 일 - 분기별 1 편, 1~4 주상영되어야함 콜롬비아 파키스탄 30 일 외화상영관 : 55 일 (15%) 자국영화상영관 : 310 일 (85%) - 자국영화제작 ( 연간 1~15 편 ) 에세제혜택 - 전국 650 관중외화상영관 50 개관 멕시코 - 1993년이전연간 182일 (50%) - 1993년 30% 이후연차적감소 - 1998년 10% 이후 2001년 30% 까지연차적증가 자료 : 영상정책자료 (2005 ), 양건열외 (19 99), 김미현외 (2 003) - 의무화가아니라 가급적상영 토록규정되어있어강제성이없음 프랑스의경우외화수입쿼터는 1960 년대부터수입할당량이점차증가하여나중에는유명무실화되었다. 1953 년에도입된스크린쿼터는연간 112~140 일간자국영화의무상영을규정하 24 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
고있었으며 1967 년에는프랑스영화대신유럽공동체국가영화를의무상영의대상으로대체하였다. 현재는 1분기당 5주간의의무상영기간을규정하고있는데이도엄밀하게집행되지않고사문화되어있는것으로알려져있다. 영국은 1927 년에도입된스크린쿼터를 1983 년에폐지하였으며 1985년에는입장세판매수입에부과되던극장세 (Eady Levy) 도폐지하였다. 스페인의경우 1941년에스크린쿼터를도입하였으며 1986 년부터는의무상영대상을 EU영화로바꾸었다. 현재는단관극장과 2개스크린이상의멀티플렉스를구분하여스크린쿼터를운영하고있다. 단관은 25%(91일 ), 멀티플렉스는 20%(73일 ) 를의무상영기간으로규정하고있다. 이탈리아의경우 EU지침에따라 1990 년부터방송쿼터제를실시하고있는데방송되는영화중 50% 이상은 EU산영화로방송해야한다고규정하고있다. 한편스크린쿼터도 1965 년부터시행하였는데스크린별로분기마다 25일이상 ( 연 100일이상 ) 이탈리아영화를상영하도록규정하였다. 하지만이제도를집행할수있는법적강제성, 행정력등이미비되어 1994년에폐지되었다. 그외몇몇국가들이 < 표 3> 과같이스크린쿼터제를현재시행하고있으며일부국가는외화수입쿼터제를실시하고있다. 현재유럽국가들은외국영화의수입쿼터나스크린쿼터와같이민간부문에대한직접적인영향을미치는규제보다는보다공영성이강조되는방송에서자국영화의쿼터를강제하는방식을취하고있다. 또한유럽연합 (EU) 의탄생을계기로유럽영화산업및시청각산업보호및진흥에유럽국가들이공동보조를취하는방식을채택하고있다. 유럽연합은 1988 년에 국경없는 TV(Television Without Frontier) 라는지침의제정을통해방송되는 Ⅱ. 스크린쿼터제현황 25
영상물중 EU국가의영화가 50% 이상을차지할수있도록하는방송쿼터제를각 EU회원국들에게권고하고있다. < 표 4> 외국의수입쿼터제현황 국가운영실태 ( 쿼터비율 ) 비고 이집트 인도 연간 300 편 수입편수, 상영시간조정 - 외화수입사업자당연간 2 편총 300 편으로제한 - 외화수입을 150~200 편으로영화심의위원회심의를통해수입편수제한 인도네시아연 160 편 - 수입쿼터 ( 연 160 편 ) 베트남 자국영화제작편수의 1/3 초과금지 - 수입편수제한 중국연 20편 - 수입쿼터 ( 연 20편 ) 자료 : 영상정책자료 (2005 ) 또한 EU회원국들의기금을재원으로하여회원국들의영화산업발전을지원하는각종프로그램을운영하고있다. 대표적인영화산업지원프로그램으로는 Eurimages 와 MEDIA Programme 이있는데 1988년에설립된 Eurimages 는회원국들의기금을재원으로하여유럽국가가포함된 3개국이상이참여하는영화의제작, 배급및상영등을지원한다. MEDIA Programme 은시청각상품의제작, 배급, 교육, 재정지원등에관한프로그램으로구성되어있는데 MEDIA Programme Ⅰ(1991~1995) 과 MEDIA Programme Ⅱ(1996~2000) 를거쳐현재는 MEDIA Plus Programme(2001~2005) 이운용되고있다. 하지만이러한정책들에도불구하고주요유럽국가들의시장점유율은크게개선되고있지않은상황이다. 26 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
< 표 5> 주요유럽국가의자국영화시장점유율 ( 단위 : %) 국가연도 프랑스 영국 독일 스페인 이탈리아 1991 30.6 5.5 13.6 11.0 21.0 1992 34.9 8.4 9.5 8.3 26.8 1993 35.1 4.7 7.2 8.5 24.4 1994 28.3 12.3 10.1 7.1 17.3 1995 35.2 10.4 6.3 11.9 23.7 1996 37.4 12.8 15.3 9.3 21.1 1997 34.5 23.0 16.7 13.1 24.9 1998 27.6 14.1 8.1 11.9 32.9 1999 32.4 16.5 14.0 14.4 24.1 2000 28.9 19.6 12.5 10.0 17.5 2001 41.4 18.0 18.4 17.9 19.4 2002 35.1 8.3 11.9 13.7 22.2 2003 35.0 15.7 17.5 15.8 21.8 2004 39.0 23.4 23.8 13.4 20.3 자료 : 영상정책자료 (2005 ) Ⅱ. 스크린쿼터제현황 27
Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 1. 스크린쿼터옹호론 대부분의규제가그러하듯이스크린쿼터도예외는아니어서개인의경제적자유를제한하고사전적 ( 事前的 ) 으로영화의공급을통제하므로시장경제의원칙에위배된다. 따라서이제도가합리화되기위해서는상당한공익적이유및실익이전제되어야한다. 스크린쿼터를지지하는측에서는크게다음과같은세가지이유때문에이제도의유지를주장한다. (i) 문화의다양성확보 (ii) 미국영화사들의독과점제한 (iii) 유치산업보호스크린쿼터로인해제약되는경제적자유와국제무역에있어서의불이익등을이규제의비용이라고한다면위의항목들은규제를통해서얻게되는편익이라고할수있을것이다. 먼저각각의편익에대한논점을살펴보자. (1) 문화의다양성 문화적다양성확보를위해스크린쿼터가필요하다는주장은영화가한사회의구성원들의가치및삶의양식에커다란영향을미친다는것을전제하고있다. 스크린쿼터가국제무역 28 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
에서의 문화적예외 로인정 7) 되어온것도영화가비물질적가치에미치는영향을인정한사례라할수있을것이다. 스크린쿼터를통하여확보할수있는문화의다양성은두가지측면에서정의할수있다. 첫째, 높은시장지배력을가진미국영화에대해한국영화의상영기회를보장함으로써한국문화를고취할수있으며이는결과적으로미국문화의무분별한확산을막아문화의다양성을확보할수있다는점이다. 둘째, 스크린쿼터를통해보다많은한국영화의상영기회를얻을수있고이를통해예술영화를포함한다양한영화를상영할수있으므로문화의다양성을확보할수있다는것이다. (2) 독과점제한 스크린쿼터지지자들은미국영화의독과점을제한하여경쟁촉진적환경을만들기위해서스크린쿼터가필요하다고주장한다. 이에따르면미국영화의독점적시장지배력은시장규모의차이와배급력의차이에서발생한다. 영화는한계생산비가매우낮아규모의경제가적용되는산업인데미국영화의경우일차시장인자국시장의규모가커서자국내에서비용의회수가대부분이루어진다는것이다. 따라서미국영화는해외시장에서시장상황에따라가격책정을자유롭게할수있고해외시장에서의흥행수익대부분은순수한이익으로축적할수있어보다많은투자로이어지게되는것이다. 반면한국영화의경우국내시장자체가협소하여비용회수가용이하지않아 7) GATT 제4 조에서는 영화에관한특별규정 (Special Provisions Relating to Cinematograph Films) 을두고스크린쿼터를인정하고있다. Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 29
대규모의투자가이루어지기힘들고따라서대규모제작비가투입된미국영화와의경쟁에서밀릴수밖에없으며이는미국영화의시장독점으로귀결된다고말한다. 또한미국영화사는자국시장에서흥행이입증된일부영화를매개로 블록부킹 (Block-booking), 즉 끼워팔기 를하여배급망을장악하기때문에한국영화의상영기회가봉쇄되고이는미국영화의독점으로나타난다고주장한다. 또한 블록부킹 (Block-booking) 은명시적으로이루어지는경우도있지만암묵적으로이루어지는경우도많은데이는극장이미국배급사와의관계를안정적으로유지하여흥행성있는할리우드영화를지속적으로공급받으려는동기에기인하는현상이라는것이다. 따라서극장은미국배급사와 ( 명시적또는암묵적 ) 장기계약을통해해당배급사가공급하는영화를일괄적으로수입하여상영하는형태를취하므로시장에서의독점이이루어지게된다는것이다. 결국스크린쿼터는이러한구조를요인으로인해발생하는시장독점을제한하여보다경쟁적인산업환경을조성하는바람직한제도라는것이다. (3) 유치산업보호 유치산업은 현재는국내산업기반이취약하나장기적으로볼때비교우위를확보할수있다고보이는잠재력이큰산업 으로정의할수있다. 8) 이와같은유치산업의문제점은국가적으로는중요하지만개별기업의입장에서는이산업에적극적으로투자할동기가없다는것이다. 국내산업기반이취약 8) 김세원 안세영 (1996), p. 157. 30 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
하여국제경쟁력이떨어지므로투자에따른수익이매우불확실하기때문이다. 이와같은경우국가가적절한보호 육성정책을통해이산업으로의자원배분을촉진시켜경쟁력있는산업으로성장시키는것이전체국민경제를위해서이익이된다는것이다. 유치산업보호론에따르면한국영화산업은아직은유아기에있는산업이지만최근국제영화제에서의잇단수상과한류열풍을볼때성장잠재력이큰산업이므로적절한보호장치를통해당분간은보호 육성해야하며그장치로서국제무역에서도인정되는스크린쿼터가필요하다는것이다. 또한일부에따르면최근한국영화가시장점유율 50% 를넘나드는성공을보이고있지만아직은그산업적기반이취약하여그러한높은시장점유율이안정적이며장기적이라고확신할수없다고한다. 그예로영화산업의경우흥행불확실성으로인해영화제작자입장에서는안정적인수입원이필요한데미국메이저영화사의경우수십년간축적된영화라이브러리 (Library) 로부터의수입이그역할을하고있어지속적인영화제작이가능하다는점을들고있다. 반면우리나라의경우어느정도질을갖춘영화가제작되기시작한지 10 년이채되지않았기때문에안정적수입원을창출할수있는라이브러리가구축되지않았으며이로인해영화제작의지속성이보장되지않는다고한다. 9) 따라서스크린쿼터를통해서국산영화의상영기회를보장함으로써국내영화사들이영화를지속적으로제작할수있는여건을조성할수있다는것이다. 9) 영화관계자와의면담내용. Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 31
2. 스크린쿼터의유효성에관한실증분석사례 어떠한규제가유지되기위해서는그제도의필요성과함께실질적유효성이담보되어야한다. 따라서그동안실증분석을통해스크린쿼터의유효성을검증하고자하는노력이몇몇연구자들에의해시도되었다. 실증연구의대부분은한국영화의시장점유율 ( 또는흥행 ) 에스크린쿼터가어떠한역할을하였는가를통계자료를이용하여검증하는형식을취하고있다. 실증분석에사용된변수와방법론에따라연구마다서로상반된결론을도출하고있어스크린쿼터의유효성을둘러싼논쟁은아직지속되고있는상황이다. (1) 허위상영일수와시장점유율 먼저스크린쿼터의유효성에대한의문을제기하는주장은스크린쿼터의강화가한국영화의시장점유율상승과직접적연관이없다는판단에근거하고있다. 1970 년대의의무상영일수가 121 일때의한국영화시장점유율과 1985 년이후보다강화된 146 일의의무상영일수시기의한국영화시장점유율을비교해보면후자의시장점유율이높지않으며오히려 1993 년에는 15.9% 의최악의시장점유율을기록하였다는사실을근거로스크린쿼터는실효성이없다고주장한다. 10) 이에대해스크린쿼터의실질적집행이중요하다는반론도제기되고있다. 이해영외 (2004) 에따르면 1993 년이전까지는 10) 오정일 (2003) 32 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
의무상영일수가잘지켜지지않았으며 1993 년부터스크린쿼터감시단이활동하면서부터실질적으로스크린쿼터가집행되었는데이로인해한국영화의시장점유율이상승하기시작하였다는것이다. 스크린쿼터감시단의활동이본격화된 1993 년전국영화관들의신고상영일수와실제상영일수간의차이인허위상영일수는평균 55.17일, 1994년평균 53.25일로아주높았으나, 이후감시단의활동이적극적으로전개됨에따라허위상영일수는 1999 년부터전국평균이한자릿수로떨어졌고 2003 년, 2004 년에는각각 0.13 일, 0.005 일로거의제로에가까워졌으며, 이시기는한국영화의시장점유율이급상승한시기와일치한다고주장한다. < 그림 1> 허위상영일수와한국영화시장점유율 ( 일수 ) 60 50 40 48 51.7 허위상영일수점유율 ( %) 50.1 48.3 39.7 51.7 (%) 60 59.3 50 40 30 20 10 0 25.6 35.1 25.5 25.1 30 20.5 23.1 20 15.9 20.9 20.43 10.84 6.99 10 2.8 1.92 0.34 0.13 0.005 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도 주 : 1995 년은스크린쿼터감시단의활동중단자료 : 스크린쿼터문화연대, 각연도스크린쿼터제결산보고서영화진흥위원회, 한국영화연감 각호. 또한이연구에서는허위상영일수가한국영화의시장점유율에미치는영향을회귀분석을통해검증한결과스크린쿼터의 Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 33
강화 ( 민간단체의감시에의해 ) 로인해허위상영일수가줄어들었고이는한국영화의시장점유율증가로귀결되었다고분석하고있다. 하지만이연구의단점은시장점유율에영향을미치는적절한통제변수를고려하지않고의무상영일수와시장점유율두변수만의회귀분석에기초하고있어엄밀히분석되지못하고있다는데있다. 1990 년대중반이후의상황을고려하면오히려실증분석의결과와는달리한국영화의시장점유율증가로인해자연스럽게허위상영일수가줄어들었을가능성이크다. 즉원인과결과가바뀌었을가능성이크다는것이다. 허위상영일수가줄어들기시작한시기는스크린쿼터감시단의적극적활동시기와일치하지만한편으로는한국영화산업의구조변화와함께경쟁력있는국산영화들이시장에공급되기시작한시기이기도하다. 국산영화의흥행호조는상영기간의장기화로이어지게되며자연스럽게허위상영일수도줄어들수밖에없는것이다. 위의주장이보다신뢰성을얻기위해서는영화의흥행에영향을미치는여러변수들을고려하는다변량분석 (Multivariate Analysis) 이필요하다. (2) 영화흥행결정요인분석 이변량분석 (Bivariate Analysis) 의단순성을극복하고자다변량분석을통해스크린쿼터의유효성을검증하고자하는시도가몇몇연구를통해이루어졌다. 이들연구는기본적으로영화의흥행성적을결정짓는요인을회귀분석을이용하여검증하는방법론에기초하고있다. 이와같은방법론을사용한대표적인연구는 Litman and Kohl(1989) 과 Sochay(1994) 의연구가있다. 스크린쿼 34 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
터의유효성검증에관한국내연구는이들선행연구에기초하여설명변수로스크린쿼터변수를추가하여이변수가영화의흥행성적에어떠한영향을미치는가를추정하는방식이다. 대표적국내연구로는강신일 (2001) 과 Lee et al.(2005) 이있는데이들연구는통상다음과같은선형함수를설정하고이의추정을통하여스크린쿼터의유효성을검증하는형태를취하고있다. Y i = α+γ'z i +βx+φ'v+ε i (1) 단, Y i = 영화 i의흥행성과변수 Z i = 영화 i의특성변수의벡터 X = 스크린쿼터관련변수 V = 기타제도및경제환경변수벡터 이식의추정을통해얻어진추정계수 β의부호및크기는특정영화의성과에영향을미칠수여러변수들을통제한후의순수한스크린쿼터의영향을나타낸다고할수있다. 강신일의연구에서는영화의성과변수로영업이익률 11) 을사용하였고영화장르, 개봉시기, 영화등급, 수상횟수등을그영화의특성변수 12) 로사용하였다. 이연구에서는 1990~1999년까지제작된영화중여러변수들에대한자료가입수가능한 78 개작품에대해실증분석을시도하였다. 스크린쿼터의영향을 11) ( 영화수입- 제작비용 ) / 제작비용 12) 영화장르는멜로, 액션등으로구분되고개봉시기는추석, 크리스마스, 여름및겨울방학등의소위영화성수기의개봉여부를나타낸다. 영화등급은연소자관람가여부, 그리고수상횟수는영화감독및배우의수상경력을나타내는변수이다. Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 35
측정하기위해서특정영화가 1996 년을경계로그해이전또는이후에개봉되었는지여부를변수화하였다. 그이유로 1996 년에영화진흥법이제정되면서의무상영일수를필요시최대 40 일을단축할수있도록하였으며교호상영제가폐지되는등의스크린쿼터완화정책이시작되었다는사실을들고있다. 따라서스크린쿼터변수 X에 1996 년이전의영화는 0, 그리고이후의영화는 1의숫자를부여하여더미 (Dummy) 변수로만들었다. 만약스크린쿼터가한영화의흥행성적에정 ( 正 ) 의영향을미친다면변수 X의추정계수는음 (-) 의값을가져야할것이다. 하지만이연구의추정결과에따르면변수 X 의추정계수는오히려양 (+) 의값을가지며이를저자는스크린쿼터제의완화운영이오히려영화의완성도를높여영업이익률을증가시켰다는해석을내리고있다. Lee et al.(2005) 의연구에서는영화의특성을나타내는설명변수들을창의성영역, 배급영역, 마케팅영역등으로세분화하였고영화의관객동원수를종속변수로삼아 1996~2002년까지상영된영화를대상으로실증분석하였다. 13) 이연구는스크린쿼터가유효하게 (Effective) 적용된기간과그렇지않은기간을나누어스크린쿼터의효과를추정하였다. 스크린쿼터적용의유효성을판단하는데는평균허위상영일수를기준으로삼았는데 1996~1998 년사이에평균허위상영일수는 14.3 일이며, 1999~2002년사이는 3일이므로 1999~2002 년기간동안상영된영화들에대해서는스크린쿼터의적용이유효하게이루어졌다 13) 이연구는김은미 (2003) 의연구에서사용된자료와모형에기초하고있으며일부자료의보강과스크린쿼터변수를추가한형태를취하고있다. 36 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
고보았다. 따라서이연구에서는스크린쿼터변수 X를더미변수로만들어 1996~1998 년동안상영된영화에대해서는 0, 그리고 1999~2002 년기간동안의영화에대해서는 1을부여하였다. 따라서스크린쿼터가한영화의흥행성적에정 ( 正 ) 의영향을미친다면변수 X의추정계수는양 (+) 의값을가져야할것이다. 이연구의추정결과에따르면변수 X의추정계수는오히려음 (-) 의값을가지며스크린쿼터는영화의흥행에영향을미치지못한다는결론을도출하고있다. (3) 영화의다양성 스크린쿼터의중요한역할중의하나로문화적다양성의제고를꼽고있다. 하지만문화의다양성이란매우추상적개념이어서이를정확히측정할수는없다. 따라서스크린쿼터가문화적다양성에미치는영향을실증적으로엄밀히분석하기는상당히어렵다. 하지만스크린쿼터가한국영화의다양성을촉진시키고이를통해서문화의다양성도동시에제고될수있다는주장을받아들인다면한국영화의다양성을측정함으로써스크린쿼터와문화적다양성간의관계를간접적으로검증할수있다. 오정일 조현승 (2004) 은한국영화의다양성을지니계수를통해측정하였다. 지니계수는일반적으로소득불평등도를측정할때사용되는데계수가 1에가까울수록불평도가크고 0에가까울수록불평등도는작아진다. 이연구에서한국영화의관객수불평등도및상영일수불평등도를지니계수 14) 14) 관객수를기준으로하였을경우모든관객이한영화만을관람하였다면지니계수는 1이되며상영일수를기준으로한경우한영화만 Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 37
를통해측정한결과스크린쿼터가실질적으로집행된이후에지속적으로상승한것으로나타나고있다. 즉스크린쿼터가지니계수로측정된한국영화의다양성을제고시키는역할을하지못하고있다는것이다. 이연구에서지니계수가영화의다양성을대표할수있는지에대해논란의여지는있지만일부흥행영화에상영기회및관객이집중되는현상을스크린쿼터가완화시키지못한다는사실을실증적으로제시하고있다. (4) 실증분석에대한평가 이상의실증연구들의결과를종합하여볼때스크린쿼터가국산영화의시장점유율을상승시키는역할을하고있다는뚜렷한증거는희박해보인다. 또한스크린쿼터가영화의다양성을제고시키지못하고있다는결과도소수흥행영화의스크린독점현상에대한세간의비판과부합한다. 하지만스크린쿼터옹호론자들은스크린쿼터에의해국산영화의상영기회가보장됨으로써국산영화에대한투자와제작이지속적으로이루어지고있다는점을강조하고있다. 이와같이스크린쿼터의제작부문활성화에대한주장은기존의실증연구에서다루지못하고있으며이를실증적으로분석하기도쉽지않다. 이는국산영화제작의활성화가단순히제작편수의많음을의미하는것이아니라질높은영화제작을위해대규모의투자가지속적으로이루어져서영화제작을위한기술, 인력, 시스템등이한차원높은수준으로발전하였다는것을의미하기때문이다. 또한국산영화의상영기회를보장함으로써한국문화 상영되었다면지니계수가 1 이된다. 38 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
를고취할수있으며시장지배력을가진미국영화에의한미국문화의확산을막아문화의다양성을확보할수있다는주장은실증적으로검증하기가매우어렵다. 따라서스크린쿼터가한국영화의시장점유율에미치는영향에관한실증분석만으로는스크린쿼터의유효성을뒷받침하는모든논리나주장을반박하기에불충분한측면이있어스크린쿼터의유효성을둘러싼논쟁을해결하기가어려운상황이다. Ⅲ. 스크린쿼터제의쟁점 39
Ⅳ. 한국영화산업구조변화 1. 영화산업의국가통제와영화자본육성 (1) 영화법도입이전 초창기의우리나라영화산업은일제식민통치로인해산업으로서의정상적인모습을갖추지못하였고해방을계기로본격적인성장의틀을다지다가곧이은한국전쟁으로영화제작기반이붕괴되다시피하였다. 전쟁이끝나고국내영화계는다시재건의길을걷기시작하였으나영화제작기반이열악한상태인데다가외국영화의압도적우위속에서국산영화는흥행에성공할수가없었다. 따라서영화계는국산영화장려책을정부에건의하기에이르렀고이에따라정부는 1954 년국산영화보호육성책의일환으로입장세법을개정하여국산영화관람에따르는입장세의전면적인면세조치를단행했다. 이에더하여 1958 년 4월에는 국산영화제작장려및영화오락순화를위한보상특혜조치 를실시함으로써한국최초로국산영화에대한특혜정책이시작되었다. 15) 이와같은일련의국 15) 이고시의주요내용은 (ⅰ) 우수국산영화제작자에대한보상 (ⅱ) 국산영화수출장려를위한보상 (ⅲ) 국제영화제참가자에대한보상 (ⅳ) 문화영화및뉴스영화수입자에대한보상 (ⅴ) 우수외국영화수입자에대한보상등으로이루어져있다. 40 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
산영화육성조치들에힘입은국내영화계는점차활기를찾게되어흥행성있는영화들이제작되었고국산영화는서서히성장기에접어들기시작하였다. 16) 한편영화제작의증가와더불어영화사설립도크게증가하여영세제작자가난립하는부작용도생기기시작하였다. (2) 영화법도입과영화사의대기업화시도 박정희군사정부의등장으로영화계는보다강력한정부의통제하에놓이게되었으며 1962 년 1월 26 일에는영화법이제정됨으로써정부는산업정책적측면에서본격적으로영화산업을통제하기시작하였다. 1962 년제정된최초의영화법과이후제4차에걸쳐이루어진영화법개정의특징은다음과같이요약할수있다 : (ⅰ) 엄격한시설기준과제작실적을유지하는제작사들에게만영화제작업을등록또는허가하여이들만을집중지원하고제작사의증가를억제함으로써독점화를통한대기업화의유도 (ⅱ) 외화수입쿼터의시행과제작사만이제작실적에따라외화를독점적으로수입할수있도록하는강력한보호주의정책으로메이저영화사의양성을시도 (ⅲ) 외화수입금이한국영화의제작자본으로재투자되는확대재생산구조의정착을시도 (ⅳ) 강도높은검열 16) 1954년부터 1960년까지의시기를국산영화의성장기라고부르기도하는데이시기의영화제작편수는 1954년 18편, 1955년 15편, 1956년 30편, 1957 년 37편, 1958년 74편, 1959년 111편, 1960년에는 92편으로증가하였다. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 41
우선영화법제정을통해영화제작업, 영화수입업, 영화수출업을등록제로하였으며특히영화제작사의대기업화를유도하기위해일정한규모이상의제작업자만이영화를만들수있도록하였다. 17) 또한영화법 1차개정을통해서는수입 수출업자의등록제도를폐지하고등록된영화제작업자만이외국영화를수입하거나수출할수있도록규정하였으며, 외화수입은국산영화제작실적 18) 에따라배분하였다. 이는영화제작업자의외화수입독점권을보장함으로써외화수입으로얻은이익금이국산영화제작에투자될수있도록하기위함이었다. 1 차개정이후 4차개정에이르기까지일시적으로영화제작업자의외화수입독점권이완화되거나폐지되기도하였지만기본적인정책방향은제작사의대기업화를위해외화수입을통한수익이제작자본의축적으로이어지도록하는것이었다. 2차영화법개정에서는외국인과외국법인의영화제작을금지하고외화수입쿼터제도및스크린쿼터제도의도입 19) 등을 17) 등록제실시로군소제작업자들은통폐합되었으며 1959년에 71개였던제작사가 1962 년에는 16개사로통합되었고 1963년에는 6개사까지로축소되었다. 18) 영화제작업자가외화수입을하기위해서는공보부장관의추천을받아야했는데다음과같은실적에의거하여외화수입추천이결정되었다 ( 영화법제6조 3항 ). 1. 국산극영화제작편삭과그비용 2. 국산극영화해외수출편삭 3. 국제영화제출품편삭와수상편삭 4. 각령으로정하는우수국산영화상을받은편삭 19) 외국영화의수입편수는국산영화상영편수의 3분의 1을초과할수없도록수입쿼터를규정하였으며극장이상영하여야할국산영화의편수 ( 스크린쿼터 ) 는연간 6편이상으로하되 2월마다 1편이상으로하고, 총상영일수는 90일이상이어야한다 ( 다만, 공보부장관은지역별및영화상영상황에따라총상영일수를조절할수있다고명시 ) 고규 42 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
통해국내영화업계보호정책이본격적으로도입되기시작하였다. 이와같은적극적인국산영화보호정책으로인해 1969 년기준한국영화제작편수 229 편, 관객수는 1억 7300 만명, 1 인당관람회수가 5.7 회에이를정도로한국영화의양적팽창을달성하였다. 1970 년 8월에이루어진제3차개정에서는영화산업육성을위한 영화진흥조합 이설립되었는데외화수입업자는외화수입시에국산영화진흥기금을조합에납부하여야했으며조합은실적에의거하여영화제작자에게보조금을지급하도록규정하였다. 즉종전의영화제작업자의외화수입권보장을통해제작자본육성을꾀하던방식에서외화수입업자로부터기금을납부받아영화제작자를지원하는방식으로변환되었던것이다. 1973 년 2월에이루어진영화법제4차개정에서는영화산업에대한보다적극적인지원및통제정책이시도되었는데우선영화제작업의등록제를폐지하고허가제로전환하였다. 20) 한편영화산업의육성 지원을위하여종전의 영화진흥조합 이해산되고 영화진흥공사 가설립되었으며, 또한영화유통구조의전근대성 불합리성을개선하기위하여 영화배급협회 가설립되는등영화산업지원체계를강화하였다. 영화법제정으로부터네차례의개정에이르는동안제작자보호및육성중심의정책으로인해한국영화제작편수는괄목할만한성장세를보였다. 하지만 1969 년을정점으로한국영화제작편수는점점하락하기시작하였고외화수입쿼터를얻기위한영화양산및외화쿼터의이권화등정부가보장 정하였다. 20) 문화공보부의허가기준을충족하여도영화수급상필요하다고인정되면신규허가를하지않을수있도록규정되었다. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 43
한권리가악용됨으로써한국영화의질적저하가나타났다. 한편, 국내의텔레비전수상기는 1960 년대후반부터대량으로보급되었으며 1970년대들어텔레비전의대량보급과레저붐, 그리고한국영화의질적저하로한국영화관객은급감하게되었다. 그결과로제작편수마저 1971년 202편에서 1972년 122 편으로추락하였고 1970년대말에는 100편이하로떨어지게되었으며, 한국영화시장점유율도한때 16.7%(1975년 ) 까지떨어지기도하였다. 또한영화산업의불황으로인해문을닫는극장도속출하여 1960년대동안꾸준히증가하여 1971년 717개까지이르던전국극장수가 1982 년에는 404 개로감소하였다. 이시기동안영화법을통하여이루려고한산업적측면에서의정책목표는메이저급제작사의육성이었다. 이를위해외화수입권을독점적으로부여하고스크린쿼터및외화수입쿼터를통해한국영화를보호하는등의제작사육성정책을시도하였다. 하지만이러한정책의도는성공적이지못하였고제작사의영세성을벗어나지못하였다. 이는영화흥행수입이제작에투자되어양질의영화가제작되고이것이다시더높은흥행수입으로이어지는선순환구조를갖추는데실패했다는의미이다. 이당시영화제작을위한자본은대부분지방흥행업자로부터나왔다. 제작사는서울시내개봉관에자신들이만든영화를직접배급한후나머지지역에대해서는지방흥행업자를통해서단매방식으로배급하였다. 제작사는지방흥행판권을단매방식으로미리팔아이자금으로영화를제작하였으므로서울이외지역의흥행수입은모두지방흥행업자에게로돌아갔다. 결국제작사는서울지역흥행과외화수입에서얻은수 44 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
익에만의존할수밖에없었고이는제작자본의영세성으로이어졌다. 이자본의영세성은다시제작사로하여금지방흥행업자들의선수자금에의존하게끔만들어영세성의악순환은계속이어져갔다. 이는결국미국의수직계열화한메이저시스템과같이배급과상영부문의수익이제작으로재투입되는시스템을갖추지않은제작사만의육성정책은실패한다는것을보여준것이라할수있다. < 표 6> 영화법개정추이 ( 제정 ~4차개정 ) 영화법의변화 영화법제정 (1 962. 1. 20) 1 차개정 (1 963. 3. 12) 2 차개정 (1966. 8. 3) 3 차개정 (1970. 8. 6) 4 차개정 (1 973. 2. 16) 자료 : 저자작성 주요내용 - 영화업 ( 영화제작업, 영화수입업, 영화수출업 ) 에대한등록제 - 영화제작신고제및영화상영허가제 - 수입 수출추천제 - 상영정치처분규정 - 수입 수출업자의등록제도폐지 - 등록된영화제작업자에게만외국영화의수입 수출권부여 - 등록취소규정 ( 의무제작편수등의취소요건규정 ) - 제작업자등록요건이일부완화 - 영화제작업자의독점적외화수입권완화 - 등록취소요건중의무제작편수를연간 15 편이상 에서 2 편이상 으로축소 - 외국인과외국법인의영화제작금지 - 외화수입쿼터제도및스크린쿼터제도의도입 - 수입 수출업자의등록부활 - 등록취소요건중의무제작편수를종전의 2 편에서 5 편으로강화 - 영화진흥조합의설립 - 외화수입업자는외화수입시에국산영화진흥기금납부 - 영화제작업의등록제를폐지하고허가제로전환 - 영화제작업자의외화수입권독점이부활 - 영화진흥조합이해산되고영화진흥공사설립 - 영화배급협회설립 Ⅳ. 한국영화산업구조변화 45
2. 경쟁체제의도입 (1) 영화제작업의독점적지위해소 제5차영화법개정 (1984년 12월 ) 에서는영화산업에경쟁체제가도입되어과거제작업자들이누리던독점적지위가박탈되었다. 먼저영화의제작업을허가제에서등록제로완화함과동시에국산극영화제작업자가아니라도외국영화를수입할수있도록국산영화제작업과외국영화수입업을분리하였다. 영화제작업과외화수입업의분리는외화수입권부여를통한영화제작사의대기업화정책을포기하는것을의미하였고수익의상당부분을외화수입독점을통해창출하던충무로토착자본은상당한타격을입게되었다. 영화업자는법인으로만등록할수있게규정되었으며등록을위해서는일정액을예탁하여야했다. 또한독립영화제작업제도를신설하여영화제작업자로등록하지않고도정하는요건을갖추어영화제작의신고를하는경우에는영화를제작할수있도록하였다. 21) 한편유명무실한영화배급협회는폐지되고영화검열제도는심의제로전환되어종전의검열제도에서사전심의제로바뀌었다. (2) 영화시장개방 1984 년말미국은한국의영화산업보호정책이불공정교역행위에해당한다며한국영화시장의개방을본격적으로요구하기시작하였다. 미국의시장개방공세로인해한 미간에협상 21) 하지만이경우에는영화의제작은연 1 편을초과할수없었다. 46 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
이시작되었고 1985년에제1차한 미영화협상이타결되었다. 22) 이협상의결과물로서제6차영화법개정이 1986년 12월에이루어졌다. 법개정을통하여영화업자의결격사유중외국인, 외국법인등을삭제하여외국인도국내에서영화업을할수있도록하였고국산영화진흥기금납부제도를폐지함으로써외국영화수입시부과되는국산영화진흥기금납부의무가없어졌다. 한편수입편수쿼터제및수입가격상한제등이폐지되고영화업등록시납부하는예탁금도인하하였다. 미국은 1988 년에다시한국영화시장에서미국영화사들의영업활동을실질적으로제약하고있는규제철폐를요구하며추가시장개방압력을가하기시작하였다. 이에따라제2차한 미영화협상이타결되었고 23) 외화수입프린트벌수제한폐지, 24) 수입심의용영화프린트통관추천제폐지, 심의절차간소화등의조치들이이루어졌다. 제6차영화법개정이후미국영화사의직배가 1988 년부터시작되었다. 직배초기에는국내영화계의극단적인반발이있었으나직배에대한국내극장업자, 제작자등의이해관계가일치하지않아시간이지남에따라미국직배사의한국영화시장잠식은자연스럽게이루어졌다. 직배의실시는흥행업자들 22) 제1차한 미영화협상의자세한내용은부록의 < 부표 2> 참조. 23) 제2차한 미영화협상의자세한내용은부록의 < 부표 3> 참조. 24) 프린트벌수제한폐지의경우미국직배사들의수익을제고시키는데도움을주었지만한편으로는우리나라극장의현대화에상당한영향을끼쳤다. 과거개봉관-재개봉관으로이어지던극장의상영구조는프린트벌수제한폐지로인해개봉관이크게늘게되어다수의개봉관-소수의재개봉관구조로바뀌었고종국에는재개봉관은소멸되었다. 모든극장의개봉관화는극장간치열한경쟁을불러왔고현대식시설을갖추지못한소형극장은도태될수밖에없었다. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 47
의수익이제작부문으로유입되는것을제한하는결과를가져와제작자로서는타격이컸다. 흥행업자들이제작부문에자본을공급한이유는안정적인영화공급과이를통한흥행수익의창출도있었지만수입업을겸하는제작사와의연계를통해외화수익을기대할수있었기때문이다. 즉흥행업자의한국영화에대한투자는이후의외화배급을위한일종의투자의성격도가지고있었던것이다. 25) 따라서제작사들의직배반대운동은매우거셀수밖에없었으나흥행업자들의입장은다소달랐다. 흥행업자들은표면적으로는직배반대를주장하였지만상당수는미직배사와의연계를통해시장을선점하고자하는의도를가지고있었다. 이와같은한국영화계내부의이해관계불일치로인해직배반대운동은한계를가질수밖에없었고직배영화편수도급속하게증가하게되었다. 직배영화의시장점유율이점점확대됨에따라 90 년대초에는한국영화제작편수도 100 편을밑돌게되었으며 1993 년에는한국영화시장점유율이역사상최저인 15.9% 를기록하게되었다. < 표 7> 직배편수와한국영화 연도 직배편수 한국영화제작편수 한국영화시장점유율 1988 1 87 23.3 1989 15 110 20.2 1990 47 111 20.2 1991 45 121 21.2 1992 57 96 18.5 1993 64 63 15.9 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 각호. 25) 황동미외, 한국영화산업구조분석 - 할리우드영화직배이후를중심으로, 영화진흥위원회, 2001, p.24. 48 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
3. 대기업자본의진출과한국영화의산업화진입 영화시장개방으로인해한국영화가위기에처한 1990 년대초반영화계에는큰변화가일어나기시작하였다. 그것은대기업자본의영화계유입 26) 이었다. 대기업의영화산업진출에있어시장개방을포함한경쟁체제의전환이상당히중요한역할을하였다. 우선직배허용으로배급시장구조변화가불가피하게되었다. 우리나라의배급시장은권역별로독과점체제를구축하고있던지방흥행업자들로이루어져있었기때문에현대적의미의배급사는사실존재하지않았다. 통상배급사라함은제작사로부터영화를공급받아서마케팅및광고전략을짜고이에기초하여극장과의상영계약을맺고영화흥행실적에따라상영계약의조정을담당하는조직이다. 하지만과거우리나라의흥행업자는단지영화를공급받아독점적으로관리하고있는지역극장들에영화를전달하는수준에머물고있을따름이었다. 이러한구조가직배허용으로흔들리기시작한것이다. 할리우드직배사들은기존의배급구조를따르지않고전국적인극장들과의개별접촉을통해자체적인배급망을짜나갔다. 한편영화제작 -수입의분리로인해수입외화의흥행에의존하고있던영화제작자로서는외화의수익을영화제작자본으로전환하지못하게되어제작자본의부족으로위기를맞았다. 하지만이는역설적이게도양질의영화를제작하여자체적으로생존할수밖에없는구조를만들어우리나라영화의 26) 대기업의영상산업참여현황은부록은 < 부표 4> 참조. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 49
수준을높이는데기여하였다. 즉직배이전의국산영화제작은외화수입권확보를위한편수채우기의측면이강했지만직배로인해영화제작자체가수익성을가져야만했기때문에질을중요시하지않을수가없었던것이다. 이와같은경쟁적환경의조성은우리나라영화산업의두축을이루고있던외화수입에의존하면서독점적지위를누려왔던충무로의영화제작사들과단매방식으로영화수익의상당부분을차지해왔던지방흥행업자들의입지를크게약화시켰으며그틈을대기업자본이채울수있는계기가되었다. 대기업의영화산업진입은비디오기기 (VCR) 공급을확대하기위해서비디오프로그램을확보하는방식으로시작되었다. 대기업들은비디오판권확보를통해프로그램의원활한공급을꾀하였으며일부는비디오프로그램공급업에진출하기도하였다. 하지만미국영화의직배가비디오시장에도확대됨에따라프로그램확보가어렵게되자대기업들은비디오판권확보를위해한국영화제작에투자하게된다. 또한 1993 년에케이블TV가출범함에따라대기업이영화채널을소유하게되었고프로그램확보를위해서대기업의영화제작에대한투자도더욱확대되었다. 총한국영화제작편수중대기업이참여한영화는 1992년과 1993년에각각 6편, 7편이었는데 1994년에는대기업참여편수가 20 편으로크게늘어났다. 대기업의풍부한자금력으로인해한국영화의평균제작비도상승하게되었고이로인해양질의영화가제작되기시작하였다. 대기업의영화산업참여는새로운자본의유입이라는측면외에영화제작의합리화를가져왔다. 기업의관점에서볼때어떠한사업에투자하는경우철저한시장조사와이를바탕으 50 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
로한기획, 그리고계획된일정에따라사업을진행하는것은당연한일이다. 하지만기존의영화계의제작방식 ( 소위충무로제작관행 ) 은이러한기업의사업진행방식과는거리가멀었다. 시장조사는물론영화의기획이라는개념자체가형성되지않았고주먹구구식제작으로인해제작비는책정된액수를넘기기일쑤였으며, 정해진시간내에제작을마치지못해적기에영화출시를못하는경우도다반사였다. 막대한금액 그것도영화의특성상대부분함몰비용이되는 을투자하는기업의입장에서는당연히그러한제작관행을받아들일수가없었다. 대기업은예산의합리적계획및운용에근거한자본운용의효율성을제작자에게요구하였으며이기준을주먹구구식제작방식에익숙한기존의토착충무로제작사들은맞출수없었다. 따라서합리적자본운용능력과철저한사전기획력을갖춘영화계의신흥인력과대기업자본의결합이이루어졌다. 이로인해영화제작에있어사전기획및마케팅이강조되었고영화제작공정의합리화가이루어지면서각공정의전문화가이루어졌으며, 이를담당할젊은고급인력이영화산업으로진입하기시작하였다. 한편, 산업구조의측면에서는대기업의영화산업진출로인해한국영화산업은한층고도화되었다. 한국영화산업의문제를논할때항상거론되는것이제작자본의영세성이었다. 이는흥행수익이제작부문으로투자되어양질의영화가만들어지고이들영화가다시성공하여흥행수익이증가되는선순환구조를갖추지못한데기인하는것이었다. 다시말하면제작비의상당부분을배급업자에게의존할수밖에없어흥행수익의대부분이배급업자에게귀속되는한편제작사는자본축적 Ⅳ. 한국영화산업구조변화 51
을할수없었으며따라서많은제작비가투입되는양질의영화도제작되지못하는구조였다. 대기업들은제작부문에투자를함과동시에투자수익을극대화하기위하여배급과상영부문의통제를시도하게되었다. 대기업들은자체배급망을구축하는한편극장들을임대하거나소유함으로써 ( 부록의 < 부표 4> 참조 ) 제작 배급 상영에이르는영화생산및유통의수직적통합을시도하였고이를통해한국영화산업은보다고도화된구조로진입하게되었다. 4. 금융자본의진출 영화산업에진출한대기업자본은외환위기를맞아큰타격을입는다. 대기업들은영화산업진입초기경영실적이좋지않은상황에서외환위기로인해유동성부족사태까지겪게되자상당수가구조조정차원에서영화사업자체를접게되었다. 현재빅 3인삼성, 현대, 대우는영화산업에서철수하였고오히려중견그룹이라할수있는 CJ, 동양그룹등은계속영화사업을지속하고있는상황이다. 대기업의영화사업철수로인해생긴공백을금융자본이채우게되었다. 금융자본의영화산업진출활성화는무엇보다도정책의변화에기인한다. 영화시장개방으로인한국내영화산업의침체를극복하고자기존의규제위주의영화법을산업진흥중심의법체계로바꾸어야한다는논의가꾸준히제기되어옴에따라 1995 년 12 월영화법이폐기되고영화진흥법이제정되었다. 이에앞서 1995 52 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
년 1월에는영상진흥기본법이제정되었고 1999 년 2월에는문화산업진흥기본법이제정되었다. 이들법의제정은정부가영상산업을규제의대상이아니라진흥의대상으로인식하기시작하였다는것을의미한다. 즉우리나라가 1960년대, 1970년대에걸쳐개별산업육성을위해각종진흥법제정을통해산업정책을수행한것처럼영화산업도본격적인산업정책의대상으로삼고이산업의육성 발전을위한법체계를갖추기시작하였다는점에서큰의미를갖는다. 한편, 1995년에는서비스업으로분류되어있던영화관련산업을제조업으로분류하여제조업에준하는세제혜택을받도록하여 27) 영화산업에투자할수있는분위기를조성하였다. 영화진흥법은영화산업진입및행정규제완화와영화산업의진흥에필요한재원확보를위하여영화진흥금고를설치하는것을주내용으로하고있다. 영상진흥기본법의경우구체적인진흥정책의제시보다는정부의역할에대한선언적내용을주로포함하고있다. 영화진흥법과영상진흥기본법이영화산업의규제완화와관련산업의진흥을위한선언적내용을담고있다면 1999 년에제정된문화산업진흥기본법은관련산업진흥을위한구체적지원방안을법제화하고있다. 문화산업발전을위한문화산업진흥기금이설치되었으며 28) 중소기업창업투자회사 ( 이하창투사 ) 와여신전문금융회사 29) 가문화산업에 27) 1995년 3월국세청표준소득심의회를통해영화산업을제조업으로업태조정함. 28) 문화산업진흥기본법제33조 29) 법제상여신전문금융업은신용카드업, 시설대여업, 할부금융업, 신기술사업금융업을포함하는데영화산업에대한투자는주로신기술사업금융업자에의해이루어졌다. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 53
투자하는경우문화산업진흥기금으로부터자금을차입할수있도록하여투자회사에대한자금지원을명문화하였다. 30) 또한제작자 투자회사 투자조합이문화산업에투자할경우및창업자 창업을지원하는자에대하여세법이정하는바에따라세제지원을할수있도록근거를마련하였다. 31) 한편, 금융자본의영화산업유입을보다확대시킨제도변화는영상산업분야에대한 프로젝트투자 (Project Financing) 를중소기업창업지원법 ( 이하창업지원법 ) 상투자로인정하여세제혜택을받을수있도록한점이다. 32) 즉투자자가영화사의지분인수뿐만아니라개별영화에투자하여도창업지원법상투자로인정이되어각종세제혜택을받을수있도록한것이다. 기존법령상투자에따른세제혜택은업체에대한투자가이루어질경우에만해당되었기때문에상품별로투자가필요한영화산업에는적합하지않았지만법개정을계기로 33) 투자자입장에서도세제혜택과동시에다양한영화에투자하여위험분산을꾀할수있게되었다. 영화산업에투자한최초의금융자본은일신창업투자로 1995 년 < 은행나무침대 > 에투자하여큰성공을거두었다. 이후계속된영화제작투자에서도일신창업투자는성공적인수익률을기록하였으며이는다른금융자본 34) 을영화산업으로유입시키 30) 문화산업진흥기본법제11조. 31) 문화산업진흥기본법제38조. 32) 1999년 3월 중소기업창업업무운용규정 제2조제1호다항에신설. 33) 길민정 (1999), p.57. 34) 영화산업에투자한금융자본으로서는신보창업투자, 기은개발금융, 신풍창업투자, 대우창업투자, 동양창업투자, 국민기술금융, 산은캐피탈, 미래창업투자, 무한기술금융, KTB네트워크등이있다. 54 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
는촉매제역할을하였다. 금융자본의투자형태는초기에는개별작품에대한직접투자였지만시간이지나면서투자조합의형태로바뀌기시작하였으며현재는금융자본의대표적인투자형태로굳어졌다. 영화산업투자를위한투자조합은문화산업진흥기본법에의해 문화산업전문투자조합 으로규정되면서 35) 그법적근거가마련되었으며총출자금액의일정비율이상이문화산업에투자되도록하였다. < 표 8> 영상투자조합설립현황 구분 199 8년 1 999 년 200 0년 2 001 년 20 02년 2 003 년 20 04년 조합수 1개 2 개 11 개 13개 8개 6 개 5개 총금액 50억원 165 억원 935억원 12 14억원 910억원 52 2억원 620억원 자료 : 영화진흥위원회, 영화연감통계 에근거하여저자재구성. 5. 수직적결합의심화 한국영화산업에서의미있는구조변화의시작은대기업의영화산업진출로부터비롯되었지만상당수의대기업들이외환위기의여파로영화산업에서철수하였다. 하지만살아남은일부대기업들은영화산업의구조변화를주도하였으며이구조변화의핵심은수직적결합의심화라고할수있다. 영화산업에있어서수직적결합은단순히시장지배력확대를위한도 35) 문화산업진흥기본법제2 조 5항 : 문화산업전문투자조합 ( 이하 투자조합 이라한다 ) 이라함은중소기업창업지원법제13조및여신전문금융업법제41 조제3항의규정에의한조합으로서그자산중대통령령이정하는비율이상을창업자또는제작자에게투자하는조합을말한다. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 55
구가아니라지속적으로영화라는상품을공급하기위해선택된효율적인산업구조라고할수있다. 영화의제작, 배급및상영의각단계에서발생하는계약의불완전성 (Imperfect Contract), 거래비용 (Transaction Cost), 대리인비용 (Agency Cost) 등의비효율성을수직적결합을통해서제거할수있으며이를통해영화의지속적공급이이루어질수있다. 36) 수직적결합은영화가단순한오락상품을탈피하여대규모산업의단계로접어드는과정에서반드시거쳐야하는단계라고할수있으며미국과유럽의영화사들은이미영화산업의초창기인 1920 년대부터수직적결합을통해성장해왔다. 외환위기이전에도일부대기업들이수직적결합을꾀한예가있었지만어디까지나부분적시도에그쳤고본격적인수직적결합의심화는멀티플렉스의도입을통해이루어졌다. 멀티플렉스의도입을통해영화에대한새로운수요를창출하였으며이를통한수익의확대는영화제작에투자되어보다질높은영화를만들어내는선순환구조를만들수있었다. 영화제작사의입장에서는제작된영화를자체배급및상영채널을통해안정적으로시장에공급할수있게되어제작비, 즉함몰비용을회수할수있는기회를보장받을수있게되었다. 또한타영화사의영화를배급및상영함으로써흥행리스크를분산 (Diversification) 할수있게되어안정적이고지속적인영화제작을할수있는여건을갖추게되었다. 결국박정희정권때부터주요영화정책으로시도되어왔던메이저급영화사의육성이수직적결합을통해서미약하나마결실을본것이라할수있다. 36) 영화산업에있어수직적결합의중요성에대해서는 De Vany(2004) 참조. 56 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
우리나라에서제작, 배급및상영의전부문에이르는수직적결합을최초로완성한영화사는 CJ 엔터테인먼트 ( 이하 CJ) 이다. 1995년에처음엔터터인먼트사업에진출한 CJ는 1997년부터영화의제작 배급을시작하였고 1998 년에는한국최초의멀티플렉스상영관 CGV 를개관함으로써수직계열화를완성하였다. 이후충무로자본인시네마서비스 ( 극장체인프리머스보유 ) 37) 와동양그룹계열의쇼박스 ( 극장체인메가박스보유 ) 가제작 배급 상영전부문의수직적결합을완성하게되어통상 CJ, 시네마서비스, 쇼박스를우리나라의 3대대형영화사로꼽고있다. 1999 년멀티플렉스사업에진출한롯데시네마도최근에제작투자및배급사업에진입을시작하여한국영화산업의수직적결합이심화되고있는상황이다. 37) 시네마서비스의극장체인인프리머스는최근 CJ 에인수되었다. Ⅳ. 한국영화산업구조변화 57
Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 1. 헌법재판소의견해와비판 (1) 헌법재판소의판결 주지하다시피헌법재판소 ( 이하헌재 ) 는 1995년 7월영화법제 26 조에의한스크린쿼터제에대하여그합헌성을인정하였다. 헌법소원을제기한청구인들에따르면, 국산영화의무상영제도는선택한직업을자유롭게수행할수있는헌법제15 조에규정된 직업선택의자유 를침해하고있으며따라서개인과기업의경제상의자유와창의를보장하는헌법제119 조 1항과국민의행복추구권을보장하는헌법제10 조에위배된다는것이다. 이와같은청구인의주장에대해헌재는직업선택의자유와같은기본권도공공복리를위해제한될수있으므로국산영화의무상영제도는합헌이라고판결하였다. 다만헌재는기본권을제한함에있어서 목적의정당성, 방법의적정성, 최소성및비례성 의원칙에충실해야하고직업선택의자유의본질적인내용을침해해서는안되는데영화법제26 조는이와같은원칙에충실하다고판시하였다. 즉헌재의판단에따르면첫째, 국산영화의무상영을통해국산영화의상영기회를보장받을수있고이는국산영화의존립과발전을위한효과적인방법으로이를통한국내영화산업의생존과발전은공동체의 58 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
이익에부합하며, 둘째, 극장주는국산영화의상영의무를지고있으나국산영화를상영하는경우에도어떠한종류의국산영화를상영할것인지에대한전적인자유가있으며연간상영일수의 5분의 2 이상으로규정된의무상영일수가과도하지않으므로헌법상의직업선택및경제적자유, 그리고행복추구권의본질적인내용을침해하는것이라고볼수없을뿐만아니라그규제의정도도과도하지않다는것이다. (2) 판결에대한비판 헌재의판결에대해비판적입장을취한강철근의경우 38) 언론 출판 학문 예술의자유는그콘텐츠제작자의자유는물론콘텐츠의유통경로상에있는자의자유도포함하기때문에스크린쿼터는극장경영자의기본권에대한본질적침해라고다음과같이주장한다. 헌재의영화에대한판단은그기본권보장에있어서문화적측면에있어서는거의무제한적으로보고있다. 다시말하면영화의제작측면인언론 출판의자유와학문예술의자유에입각한기본권보장은충실히하면서, 극장경영자의직업의자유와평등권, 그리고행복추구권에대하여는공공복리의목적상이를제한할수있다는입장을취하였다. 이는결과적으로일반국민과직접적으로접하게되는상영관, 공연장, 전시장등의기본권을제한하는것으로서예술의자유와행복추구권을침해하는것이되며, 나아가헌법상문화국가원리의제한문제가된다. 39) 즉강철근에따르면헌재는공공복리를이유로한영화에 38) 강철근, 예술의자유와스크린쿼터제, 사회교육연구회, 2004. 39) 전게서, p.286. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 59
대한사전검열은기본권에대한본질적침해이므로위헌이라고판결 40) 하면서학문예술의자유를무제한적으로인정한반면영화를공급하는극장경영자의자유를제한하는것은비대칭적인규제이며이는기본권의본질적침해라는것이다. 또한재산권의침해차원에서헌재의판결을비판하는견해도있다. 즉스크린쿼터제도는 모든국민의재산권은보장되며공공필요에의한재산권의제한에대해서는정당한보상을지급하여야한다 는헌법제23조의정신을위배하고있다는것이다. 김정호의경우스크린쿼터제는극장주의재산권에대한침해이며이에대한정당한보상이없으므로이제도는위헌이라는입장을취하고있다. 공익을위해서국가가시민의재산권을제한할수있기는하지만, 그것이특정인의특별한희생을바탕으로한것일때에는정당한보상을해야한다는것이대한민국헌법제23조의정신이다. 그런데스크린쿼터제는극장주의일방적희생위에서있다. 국산영화에공익성을인정한다고하더라도그것의혜택을누리는사람은국산영화를즐기는사람이거나또는국산영화가존재한다는사실만으로도기분이좋아지는일반국민들이라고할수있다. 그렇다면비용도그들이부담해야한다.41) 한편, 재산권침해주장과관련해서는 재산권 에대한개념자체에대해서헌법적인관점과경제학적인관점의차이가있다. 경제학적인관점에서는극장주가수익성의원리에따라자신의의지대로영화편성을하지못할경우재산상의손실이예상되므로스크린쿼터는재산권의침해로볼수있다. 하지 40) 헌재 2001. 8. 30. 2000헌가9, 판례집 13-2, pp.134-157 참조. 41) 김정호, 누구를위한스크린쿼터제인가, 헤럴드경제 2003. 6. 16. 60 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
만헌재는재산권에대해다른견해를가지고있다. 1997 년헌재는한약사제도가신설되면서과거약사에게인정된한약조제권을제한하는것이재산권침해라는주장에대해 재산권은사적유용성및그에대한원칙적처분권을내포하는재산가치있는구체적권리이므로구제적인권리가아닌단순한이익이나재화의획득에관한기회등은재산권보장의대상이아니므로 42) 약사의한약조제권은재산권이아니라고판결하였다. 이와같은헌재의논리에따르면스크린쿼터는 재산가치있는구체적인권리 에대한제한이아니며스크린쿼터폐지로인해얻게되는이익은장래의불확실한기대이익에불과한것이므로보상의대상이아닌것이다. 이와같은재산권과관련된판례로인해스크린쿼터관련청구인도위헌사유로재산권침해를들지않은듯하다. 2. 영화산업구조변화와스크린쿼터의유효성 (1) 상영기회의보장과독과점제한 헌재는판결을통해스크린쿼터의목적은 개봉관의확보를통하여국산영화의제작과상영의기회를보장하여국산영화의존립과발전의터전을마련하여주기위한것 이라고적시하는한편, 스크린쿼터의방법적정당성에대해서도다음과같이판시하고있다. 42) 헌재 1997. 11. 27. 97 헌바 10, 판례집 9-2, p.651. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 61
영화의제작은많은자본과시간과노력이소요되는것이지만그흥행여부는사전에예측할수없고, 가사예측이가능하다하더라도그예측이반드시실제와부합하는것은아니므로개봉관의확보여부는영화제작의사활문제라할수있다. 따라서이사건국산영화의무상영제는질과양에있어서압도적우위에있는외국영화의홍수속에서국산영화로하여금상영의기회를가질수있게하여주는것으로서국산영화의제작과상영의기회를보장하는가장효과적이고적정한방법이라고아니할수없다.43) 이와같은헌재의주장처럼스크린쿼터제가방법적정당성을얻기위해서는스크린쿼터의핵심적역할인 상영기회의보장 이유효성을가져야한다. 또한스크린쿼터가유효성을가지기위해서는국산영화가외화에밀려상영기회를가지지어렵다는사실이전제가되어야한다. 문제는헌재의판결이나던 1995 년당시에는국산영화가상영의기회를가지기힘들었을수도있지만그이후영화산업구조변화로인해그와같은전제가더이상성립하지않는다는데있다. 즉영화산업구조변화로스크린쿼터의유효성이사라지고있으며이는스크린쿼터가우리나라영화의생존과발전을위한가장효과적인방법이아니라는것을의미하므로그방법적정당성을얻을수없다는것이다. 스크린쿼터의유효성을논할때핵심적인사항은한국영화산업구조변화가국산영화의상영기회에어떠한영향을미치는가이다. 최근의한국영화산업은수직적으로결합한대형영화사들이주도하고있는상황이며전체국산영화들중수직적으로결합한 CJ, 시네마서비스, 쇼박스, 롯데시네마의 4개사가 43) 헌재 1995. 7. 21. 94 헌마 125, 판례집 7-2, p.163. 62 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
제작 투자및배급부문에서차지하는비중이날로높아져가고있다. 44) 아래 < 표 9> 에서도알수있듯이전체한국영화중에서이들대형영화사가배급하는영화의비중은계속커지는추세에있으며 2004 년에는수직통합을이룬 4개의영화사가배급한영화가전체개봉한국영화의 60% 이상을차지하고있다. 2005 년에들어서도이들영화사들의영향력은계속유지되고있으며보도에따르면한국영화의절반이상을 CJ, 시네마서비스, 쇼박스 3대영화사가투자 배급한것으로알려져있다. 45) < 표 9> 대형영화사의한국영화배급실적 배급사 연도 2000 2001 2002 2003 2004 CJ 엔터테인먼트 8 8 17 9 18 시네마서비스 13 16 13 17 17 쇼박스 0 0 2 6 13 롯데시네마 0 0 0 0 2 소계 (A) 21 24 30 32 50 한국영화총배급편수 (B) 61 57 105 70 78 비율 (A/B ) 0.344 0.421 0.286 0.457 0.641 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 에근거하여저자작성. 이들대형영화사들이제작및투자한영화들은스크린쿼터와상관없이당연히자체배급및상영체인을통해관객의 44) 롯데시네마는최근제작투자및배급사업에진입하여배급실적이그다지많지않다. 45) 한국경제신문 2005 년 3월 15일자 Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 63
평가를받을수있는기회를가지게될것이다. 제작되는국산영화의절반이상이극장체인을가진대형영화사들에의해배급되어안정적인스크린을확보하고있으며중형배급사들의활발한배급실적까지고려한다면국산영화가외화에밀려상영의기회조차가질수없는경우는이제극히드물것이다. < 표 10> 최근국산영화의무상영일수와평균상영일수 구분 연도 조사된극장수 평균의무일수 평균상영일수 비교 2000 194 103.0 103.9 +0.9 2001 201 128.4 145.3 +16.9 서울 2002 236 101.8 151.6 +49.8 2003 276 98.4 147.7 +49.3 2004 311 93.5 149.1 +55.6 2000 309 99.5 109.3 +9.8 2001 375 117.7 142.1 +24.4 지방 2002 475 90.6 145.1 +54.5 2003 741 90.7 151.5 +60.8 2004 890 100.9 177.3 +76.4 2000 503 100.8 107.2 +6.4 2001 576 121.4 143.2 +21.8 전국 2002 711 94.3 147.2 +52.9 2003 1,017 92.8 150.5 +57.7 2004 1,201 99.2 170.0 +70.8 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 < 표 10> 에서보듯이최근몇년간극장에서국산영화상영 64 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
일수는의무상영일수를훨씬초과하고있는상황이다. 이와같은상황에서는스크린쿼터의유효성이약화될수밖에없고설사상영의기회를가지지못하는국산영화가있다고하더라도현재의스크린쿼터가상영의기회를보장하지는못한다. 개봉되지못한영화들은배급사나극장의입장에서볼때흥행의가능성이매우낮은영화들일것인데이들영화는기본적으로영화의질이매우낮거나대중성이없는예술영화이다. 질이낮은영화라면도태되는것이마땅하며예술영화의경우에도스크린쿼터가그영화를보호해주지는못한다. 스크린쿼터는국산영화의의무상영일을규제하는제도이지다양한영화의상영을보장하는제도가아니다. 그리고극장의입장에서는흥행성있는국산영화의장기상영을통해의무상영일을채우는것이당연하기때문이다. 한편영화제작비의상승도한국영화가이들대형영화사에의지하는추세를더욱심화시키는요인이라할수있다. < 그림 2> 에나타난바와같이최근몇년간한국영화의제작비는급상승하고있는추세이다. 제작비상승요인에는여러가지이유가있을수있겠는데이에대한분석은본연구의범위밖이다. 하지만분명한것은급증하는제작비를감당하기위해서는대형영화사의자본이필수적이라는것이다. 또한높은제작비로인한흥행실패의위험은더욱커지므로이들대형영화사들이가진배급및상영체인활용여부가투자자본의회수에매우중요한요소가될것이다. 결국제작비조달과위험헤지를위해서는대형영화사들의자본력과배급 상영체인이필요하며따라서이들영화사들이한국영화산업에서차지하는비중은더욱커질것이다. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 65
< 그림 2> 한국영화제작비추이 ( 억원 ) 연간총제작비 ( 우축 ) 평균제작비 ( 좌축 ) ( 억원 ) 4000 42 42 45 3500 37 40 3000 3,328 3,411 35 2500 26 2,902 30 2000 1500 1000 500 10 650 13 767 15 645 19 931 22 1,269 1,658 25 20 15 10 5 0 1 996 19 97 199 8 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도 0 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 미국배급사들의독점적지위로인해스크린쿼터를통해보다경쟁적환경을조성할필요가있다는주장이있으나이도설득력을잃고있다. 현재영화시장에서의미국배급사들의영향력은그리크지않다. 아래표에서알수있듯이최근 3~4 년간시장점유율 1, 2위를독점하다시피한배급사는수직적결합을한국내배급사들이다. 따라서미국배급사들이시장지배력을가지지못한상황에서스크린쿼터를통한사전적규제는정당화되기어려울것이다. 한편블록부킹, 거래거절등의일반적경쟁제한행위에대해서현재의공정거래법을통해사후적규제가가능하다. 윤미경외 (2004) 에따르면영화산업에서일어날수있는각종경쟁제한행위는현재의공정거래법을통해규제할수있으며필요하다면분쟁해소를위한추가적장치를도입하여방지할수있다는것이다. 경쟁정책의측면에서본다면스크린쿼터와같은인위적이며사전 66 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
적인규제는시장친화적인방식의사후적규제를통해해결할수없을만큼폐해가심각한경우에만사용하여야할것이다. 한편이와같은미국배급사들의시장지배적지위상실과국내배급사들의시장점유율상승이스크린쿼터의결과라는주장도있다. 하지만분명한것은현재영화산업구조하에서는미국배급사들이과거와같은독점적시장지배력을가지지못한다는것이다. 국내대형영화사들이상당수의한국영화에투자및제작을하고있고자체배급망과극장체인을통해상영을하고있기때문에극장체인을가지지못한미국배급사들의시장에서과거와같은지배력을행사하지못한다. 스크린쿼터가폐지된다하더라도국내배급사들이국산영화를도외시하고미국영화위주로배급할수도없다. 현재의직배체제에서할리우드대작들은당연히미국배급사들이배급할것이며국내배급사들은배급력을가지지위해서라도흥행성높은국산영화를배급할수밖에없다. 과거간접배급체제하에서는스크린쿼터가없었더라면국내배급사들이할리우드영화위주로라인업 (Line-up) 을구성하여배급력을행사하였을것이다. 하지만지금의직배체제하에서는흥행성높은국산영화를라인업에포함시키지않고서배급력을행사할수없다. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 67
배급사 < 표 11> 배급사별점유율순위 200 4년 20 03년배급사편수점유율편수점유율 CJ 엔터테인먼트 36 24.42 % CJ 엔터테인먼트 24 21.90 % 쇼박스 ( 주 ) 미디어플렉스 19 18.02 % 시네마서비스 26 18.60 % 시네마서비스 22 17.23 % 워너브러더스 13 8.10 % 워너브러더스 11 7.98 % 청어람 11 7.50 % 20세기폭스코리아 18 6.65 % 월트디즈니 / 브에나 17 6.80 % UIP코리아 13 4.15 % 콜럼비아 20 5.10 % 브에나비스타인턴셔널 22 3.96 % 코리아픽쳐스 10 4.90 % 코리아픽쳐스 6 3.46 % 쇼박스 8 4.80 % 콜럼비이트라이스타 20 3.46 % UIP 17 4.80 % 튜브엔터테인먼트 10 2.62 % 20세기폭스코리아 17 4.30 % 기타 102 8.05 % 기타 88 13.30 % 계 279 100 % 계 2 51 100 % 배급사 200 2년 20 01년배급사편수점유율편수점유율 시네마서비스 28 22.70 % 시네마서비스 26 17.6 % CJ 엔터테인먼트 28 17.00 % CJ 엔터테인먼트 22 14.6 % 콜럼비아 21 9.70 % 코리아픽처스 7 13.4% 월트디즈니 / 브에나 19 8.80 % 워너브라더스 17 9.0% 20세기폭스코리아 22 8.60 % UIP 15 7.8 % 워너브러더스 16 8.20 % 브에나비스타 19 7.1% A 라인 13 5.60 % 콜롬비아 21 6.0% 코리아픽쳐스 8 4.50 % 튜브 Ent 12 4.7% 청어람 9 3.20 % 20세기폭스 11 3.7% UIP 14 3.10 % 시나브로엔터테인먼트 11 1.3% - - - 한맥영화 6 0.9 % - - - 영화사백두대간 11 0.5% - - - 필름뱅크 17 0.4% - - - A FDF 4 0.2% - - - 베어엔터테인먼트 5 0.1 % 기타 112 8.60 % 기타 97 12.8 % 계 290 100 % 계 3 01 100 % 주 : 관객점유율기준. 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 68 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
(2) 멀티플렉스의영향과문화적다양성 또한멀티플렉스 46) 의확산도스크린쿼터의유효성을저하시키는역할을한다. 1998 년우리나라에처음도입된멀티플렉스는그동안지속적인증가세를보여 2004 년현재멀티플렉스는총 162 개극장으로전체극장중 45% 가량을차지하고있으며, 스크린수는총 1,189 개로전체스크린의 77% 를차지하고있다. 1990 년대부터스크린숫자는계속줄어들고있었지만멀티플렉스의도입으로인해상황이반전되어극장수는줄었지만스크린수는과거보다훨씬많아졌다. 증가된스크린수로인해한국영화는보다많은상영기회를가지게되어성수기에할리우드블록버스터에밀려한국영화들이상영의기회를잡기가어려웠던과거단관극장시스템일때와는상황이다르다. 물론멀티플렉스가본격적으로도입된이후에한국영화의다양성이제고된것은아니지만과거에비해서 ( 일부흥행작에국한한다하더라도 ) 한국영화의상영기회가많아진것은분명하다. 앞에서도논의한바와같이스크린쿼터를통한문화의다양성확보가가능하다는주장은한국영화의상영기회를보장함으로써한국문화를고취할수있다는점과스크린쿼터로인해예술영화를포함한다양한영화를상영할수있다는점에근거하고있다. 한국영화의상영기회를보장함으로써한국문화를고취할수있다는주장은스크린쿼터의유효성상실로인 46) 본연구에서멀티플렉스는 7개이상의스크린을보유했거나멀티플렉스체인에속해있는모든극장 으로정의한다. 7개이하의복합관도멀티플렉스에포함시키면그숫자는훨씬많아진다. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 69
해그타당성을잃고있다. 국내영화산업의수직적결합이심화됨에따라제작된한국영화가미국영화로인해상영기회를보장받지못하는일은거의일어나지않을것이다. 한편스크린쿼터가한국영화의다양성을제고시킨다는두번째주장도오정일 조현승 (2004) 의연구에서알수있듯이그주장의실증적근거가희박하다. 스크린쿼터가영화의다양성을보장하지못하는이유는멀티플렉스도입으로증가된스크린수가와이드릴리즈 (Wide Release) 방식을통해대형영화의스크린지배력을보다강화시키는역할을하는측면이있기때문이다. 즉멀티플렉스의확산으로증가된스크린의혜택이독립영화나예술영화보다는흥행이예상되는일부영화에집중적으로돌아가고있다는것이다. 실례로 2004 년관객 1000 만명을돌파한 < 실미도 > 와 < 태극기휘날리며 > 의경우개봉후흥행호조에힘입어스크린수가점차늘어나한때각각 370 여개이상, 510 여개이상의스크린을각각차지하였다. 또한 < 실미도 > 가관객 1000 만명을돌파하던주에는 < 실미도 > 와 < 태극기휘날리며 > 가차지한전국스크린수합계는 733 개였으며, 이당시전국스크린수는 1200 여개로추산되고있다. 47)48) 비록스크린쿼터제가스크린당부과되는규제이지만일부흥행작이다수의스크린을점유하게되면서과거에비해증가된스크린숫자에도불구하고스크린쿼터제가한국영화의다양한상영기회를보장해주지못하고있다. 문화의다양성이란측면에서는정작스크린 47) < 씨네 21> 10년, 한국영화 10년, 씨네 21, No.500, 2004. 48) 2004 년 1,210 개의스크린을대상으로한조사에서평균허위상영일수는거의영 (0.005) 에이르렀다. 70 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
쿼터가보호하지못하는예술영화또는독립영화를보호 육성할수있는장치를마련하는것이더욱중요하다할것이다. < 그림 3> 연도별극장수및스크린수추이 ( 단위 : 개 ) 1,600 1,400 스크린수 극장수 1,451 1,200 1,000 977 1,132 800 600 789 762 712 669 629 577 511 49 7 50 7 588 720 818 400 200 373 373 344 309 280 302 0 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 연도 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 < 그림 4> 전국멀티플렉스스크린수 1200 1000 1002 800 600 653 400 437 200 0 222 123 11 48 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 연도 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 71
< 표 12> 3 대체인의극장수, 스크린수, 좌석수 구분 극장수 2004 2 005 2006~2007 ( 예정 ) 스크린수 좌석수 극장수 스크린수 좌석수 극장수 스크린수 좌석수 C G V CG V 27 215 41,009 35 280 53,170 51 405 78,419 프리머스 18 132 26,613 28 208 39,022 34 262 48,922 계 45 347 67,622 63 488 92,192 85 667 127,341 롯데시네마 12 98 19,680 29 221 43,979 44 364 73,479 메가박스 13 105 20,993 19 144 28,132 30 242 45,428 총계 70 550 1 08,295 111 853 164,303 15 9 1,273 246,248 자료 : 영화진흥위원회, 2004 년스크린현황 3. 영화산업정책의방향 앞에서살펴본바와같이한국영화산업은수직적결합을이룬대형영화사들을중심으로한공급구조가정착되어가고있다. 영화의제작비또한지속적으로상승할것으로보여투자와배급 상영에대한대형영화사의존도가보다커지면서대형영화사를중심으로한영화공급구조는심화될것이다. 이와같은구조하에서는스크린쿼터로인한편익은상당히감소하는반면자유무역의확산으로인한스크린쿼터의비용은더욱커질것이며스크린쿼터의유효성은사라지게될것이다. 따라서시장의원리에맞지않을뿐더러규제로서의상대적편익도적은현재의스크린쿼터제도는개선되어야한다. 스크린쿼터가유효성이떨어진다하더라도한국영화에대한보험으로서의역할을하고있기때문에존속되어야한다는일 72 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
부의주장도있다. 하지만스크린쿼터라는보험이주는혜택에비해우리가지불해야하는가격이너무크다. 따라서현재의우리나라영화산업의성숙도및국제경쟁력을감안하면스크린쿼터의폐지또는점진적축소를전향적으로검토하는것이필요하다. 현실적으로폐지가어렵다면적어도점진적축소를통해서스크린쿼터가한시적보호정책 49) 이라는점을영화산업종사자에게명확하게전달하여구조조정등을포함한업계의자발적경쟁력강화노력을촉진시켜야한다. 유치산업이라할지라도무조건보호하는것이아니라그산업의경쟁력이상승함에따라적절한경쟁압력을부여하는것이해당산업의발전을위해서보다바람직한정책방향이라할수있다. 앞으로의영화산업육성을위한정책방향은시장에대한직접적통제보다는시장규모의확대와영화산업투자활성화를위한하부구조 (Infrastructure) 정비에초점이맞추어져야할것이다. 2004년현재연간전국영화관람객수는 13,517만명이며 1인당평균관람횟수는약 2.8 회이다. 역대최고전국관람객수는 1969 년 17,304 만명이며그해 1인당평균관람횟수는 5.6 회였다. 우리나라영화산업이앞으로세계시장에서경쟁하기위해서는보다대형화되어야하며이를위해서는무엇보다도시장의확대가필요하다. 현재의인구구조와다양한매체의발달을미루어볼때앞으로도전국관람객수가 150,000 만명을넘기는쉽지않을것이다. 국내상영시장의한계를극복하 49) 김세원 안세영 (1996) 은유치산업보호정책의성공조건으로 학습효과 (Learning by Doing) 의존재 와 한시성 ( 限時性 ) 을들고있다. 즉보호대상이된산업은시간이지남에따라학습효과를통해국제경쟁력을갖출수있는산업이어야하고보호정책은반드시 한시적 이어야한다는것이다. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 73
기위해서는해외시장의개척과함께후속시장의활성화가필수적이다. 한국영화의해외시장진출은영화의질적향상에힘입어 2000 년대들어급격한증가세를보이고있는상황이다. 하지만수출의상당부분이아시아지역에집중되어있어수출지역의다변화가요구되며특히시장확대를위해서는최대시장인북미지역으로의수출확대가반드시필요하다. < 그림 5> 연도별한국영화수출액 ($ ) 70,000,000 60,000,000 50,000,000 40,000,000 30,000,000 20,000,000 10,000,000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 < 표 13> 한국영화권역별수출점유율 연도권역 2001 2002 2003 2004 남미 0% 0% 0% 0.2% 북미 11% 5% 14% 5.0% 아시아 74% 70% 61% 77.8% 아프리카 0% 0% 0% 0% 오세아니아 0% 1% 0% 0.3% 유럽 14% 16% 18% 14.1% 기타 1% 8% 5% 2.6% 계 100% 100% 100% 100% 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 74 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
한편해외시장의확대는꾸준한호조를보이는반면영화의윈도우효과를창출하는후속시장은침체되고있는실정이다. 현재비디오 DVD 전체시장규모는축소추세에있다. DVD 시장규모는증가추세에있지만기대만큼시장확대가이루어지지않고있으며, 비디오시장규모의축소폭을상쇄할만큼빠른성장세를보이고있지않아전체후속시장의규모는축소추세에있다. 후속시장침체의가장큰원인은온 오프라인을통한영화의불법적유통이라할수있다. 특히인터넷을통한영화의다운로드는기술적 행정적으로근절하기가상당히어려우므로이에대한대책이시급하다고하겠다. 영화산업의전체시장규모확대를위해서는문화상품에대한지적재산권을보호할수있는법적 제도적장치와이의집행을위한행정력의강화가필요한시점이다. ( 억원 ) < 그림 6> 비디오 /DVD 시장현황 10000 9000 8000 9,400 8,300 7,950 8,970 8,951 7,832 7,692 7,730 7,390 7000 6000 7,772 7,462 6,880 6,390 6,536 5,983 5000 4000 5,451 4,783 3000 2000 1000 0 전체시장규모비디오시장규모 DVD 시장규모 19 60 230 850 1,000 1,085 1,200 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 연도 주 : 2005 년도는예상치임. 자료 : 영화진흥위원회, 한국영화연감 Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 75
한편최근들어영화의수익률저조등으로영화산업투자가위축되고있는상황이다. 2000~2002년사이에만들어진영상투자조합의평균수익률은마이너스 13~15% 를기록한것으로집계되었으며, 50) 2001 년한때 13 개에달하던영상투자조합설립수도 2004년에는 5개에그치고있다. 영화상품의성격상흥행의평균수익률이항상높을수는없지만문제는영화에대한투자를유인할수있는제도적여건, 즉하부구조가미비한데그원인이있다. 영화산업에대한투자를활성화하기위해서는투자에따르는리스크완화및투자집행의투명성 효율성을제고시켜줄수있는제도가마련되어야한다. 최근논의되고있는제도적장치로는완성보증보험제도, 특수목적회사 (SPC: Special Purpose Company), 회계시스템표준화등이있다. 51) 영화의경우흥행리스크는차치하고라도투자된영화의완성자체가되지않는경우가흔한데이경우투자자는시장에상품을출시하지도못하고손실을입게된다. 미국의경우민간차원의완성보증보험회사 52) 가이와같은리스크를방지하도록도와준다. 우리나라도완성보증보험제도를도입할필요가있어현재이제도의도입을위한작업이진행중이나여러가지이유로지연되고있다. 또한투자자의신뢰를얻기위하여특수목적회사 (SPC: Special Purpose Company) 제도를활성화하고이를통해투자자금관리및수익배분을투명하게할필 50) 2005 년 6월 3일조선일보기사 한국영화대박신화여기서멈추나 참조. 51) 김미현 최영준외, 한국영화산업수익성분석과투자활성화방안 (2005) 참조. 52) 완성보증보험회사는제작자가투자자가인정한예산, 제작스케줄에따라상품 ( 영화 애니메이션등 ) 을완성 출시할것을보증한다. 76 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
요가있다. 제작사가현금흐름을총괄하는시스템에서는자금의유용및비효율적집행의가능성이있기때문이다. 영화투자활성화를위해서는표준화된회계시스템도입도빨리이루어져야할것이다. 다른산업과달리영화산업의경우표준화된회계시스템이우리나라에는도입되지않아이해당사자간의분쟁의소지가다분하다. 따라서회계시스템의표준화를통해영화산업에서의비용및손익에대한개념을명확히하여투자수익정산의불확실성을없애야할것이다. Ⅴ. 스크린쿼터의유효성과정책적시사점 77
Ⅵ. 결론 지금까지스크린쿼터의유효성을우리나라영화산업의구조적변화와관련지어살펴보았다. 과거외화특히미국할리우드영화들이국내시장에서독점적지위를누리던당시에는영화산업의생존을위해스크린쿼터가긍정적역할을한것을부인할수없다. 하지만그동안국내영화산업구조는획기적으로변하였고이에따라스크린쿼터의영향력도변화할수밖에없었다. 본연구의결론은수직적결합이상당히진행된현재의우리나라영화산업구조하에서스크린쿼터가가지는유효성은상당히낮다는것이다. 스크린쿼터의기본적취지는국산영화에대해상영의기회를어느정도보장하여영화산업의존립과발전의터전을마련하는것이라할수있다. 하지만제작 배급 상영의단계를수직적으로결합한대형영화사가국산영화의절반이상에제작및투자하는현상황에서는국산영화의상영기회는상당한수준에서보장될수밖에없다. 통계적으로도극장의국산영화의상영일수는의무상영일수를훨씬초과하고있는상황이어서스크린쿼터의유효성은매우낮은상태라고할수있다. 한편한국영화의상영기회를보장함으로써한국문화를고취할수있다는주장도스크린쿼터의유효성상실로인해그논리적근거가약하다. 또한멀티플렉스의확산으로증가된스크린수는와이드릴리즈 (Wide Release) 방식을통해대형영화의 78 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
스크린지배력을보다강화시키므로스크린쿼터가한국영화의다양성을제고시킨다는주장도설득력이없으며이는실증적으로도확인되고있는사실이다. 즉영화사는소수의흥행대작이다수의스크린을점유하게하는방식을통하여단기간에수익극대화를꾀하기때문에과거에비해증가된스크린숫자에도불구하고스크린쿼터제가다양한한국영화의상영기회를보장해주지못하는것이다. 따라서문화의다양성을위해서라면예술영화또는독립영화가관객과접할수있는기회를제도적으로만드는것이더욱중요하다할것이다. 국제적경쟁력이상당히떨어지는농산물시장도개방하고있는마당에영화산업만무조건적으로보호할수는없는것이현실이다. 현재의영화산업구조하에서는스크린쿼터로인한편익은상당히낮은반면자유무역의확산으로인한스크린쿼터의비용은더욱커질것이때문에규제의비용과편익을고려하면스크린쿼터는점진적으로축소하는것이바람직한정책방향이다. 또한유치산업육성의측면에서보더라도영화산업의국제경쟁력확보를위해서는무조건적이며영구적인보호보다는적절한경쟁압력을부여하는것이바람직할것이다. 유치산업의구조와경쟁력을고려하여적절한수준의시장개방을함으로써경쟁력제고와구조조정촉진을꾀할수있는것이다. 향후영화산업정책은스크린쿼터와같은시장에직접적통제를가하는보호정책보다는시장의확대와영화산업에대한투자활성화제고에초점이맞추어져야할것이다. 국내영화사들이국제적수준으로발돋움하기위해서현재의국내시장으로는명백한한계가있기때문에시장의확대가반드시필 Ⅵ. 결론 79
요하다. 한국영화의해외시장진출은비록아시아권에수출이집중되는문제가있긴하지만상당히순조롭게진행되고있는편이다. 하지만윈도우효과를창출하는후속시장이온 오프라인을통한불법유통으로인해부진을면치못하고있는상황이어서지적재산권보호를위한획기적인대책이필요한시점이다. 또한최근침체되고있는영화산업에대한투자활성화를위해제도적장치로완성보증보험제도, 특수목적회사의활성화, 표준화된회계시스템도입등과같은제도적장치를마련하는것이시급하다고하겠다. 80 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성
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[ 부록 ] < 부표 1> 연도별한국영화점유율 ( 단위 : 만명, %) 구분 한국영화관람객수 외국영화관람객수 한국영화시장점유율 1965 761 912 45.5 1966 732 1,040 41.3 1967 831 877 48.6 1968 822 858 48.9 1969 685 908 43.0 1970 534 756 41.4 1971 424 813 34.3 1972 279 747 27.2 1973 181 757 19.3 1974 629 1,168 35.0 1975 450 2,241 16.7 1976 416 1,062 28.1 1977 571 1,238 31.6 1978 1,057 1,498 41.4 1979 921 1,658 35.7 1980 2,543 2,914 46.6 1981 2,135 2,294 48.2 1982 2,191 2,078 51.3 1983 1,755 2,648 39.9 1984 1,689 2,703 38.5 1985 1,644 3,166 34.2 1986 1,562 3,166 33.0 1987 1,311 3,549 27.0 1988 1,216 4,007 23.3 1989 1,115 4,415 20.2 1990 1,081 4,265 20.2 1991 1,106 4,114 21.2 1992 872 3,839 18.5 1993 769 4,054 15.9 1994 993 3,842 20.5 1995 944 3,569 20.9 1996 976 3,244 23.1 1997 1,212 3,540 25.5 1998 1,259 3,759 25.1 1999 2,172 3,300 39.7 2000 2,271 4,191 35.1 2001 4,481 4,455 50.1 2002 5,082 5,431 48.3 2003 6,391 5,556 53.5 2004 8,018 5,498 59.3 주 : 1) 196 4~19 73년서울개봉관기준 2) 197 4~19 79년주요도시 ( 서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 인천 ) 기준 84 영화산업의구조변화와스크린쿼터의유효성