한국정당학회 _ 국회입법조사처특별학술회의 ( 표지와같은디자인의면지 )
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 개회사 곽진영 ( 한국정당학회회장 ) 축사 정세균 ( 국회의장 ) 환영사 이내영 ( 국회입법조사처장 ) 제 1 패널개헌, 합의와결단 사회 : 심지연 ( 경남대 ) 발표 : 2018 헌법개정의조건과가능성 : 어떻게헌법개정을이뤄낼것인가 1 강원택 ( 서울대 ) 토론 : 장훈 ( 중앙대 ) 13 이현우 ( 서강대 ) 17 김민전 ( 경희대 ) 23 최인호 ( 더불어민주당 ) 35 주광덕 ( 자유한국당 ) 39 이태규 ( 바른미래당 ) 43 이하경 ( 중앙일보 ) 37 제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 사회 : 진영재 ( 연세대 ) 발표 : 지속가능한발전을위한미래지향적개헌을위한제언 : 국회입법역량강화시각을중심으로 51 김형준 ( 명지대 ) 국회의감사및재정권한강화와관련된개헌논의의검토 71 손병권 ( 중앙대 ) 토론 : 임종훈 ( 홍익대 ) 87 김용복 ( 경남대 ) 91 김성준 ( 감사원 ) 95 전진영 ( 국회입법조사처 ) 107
개 / 회 / 사 곽진영한국정당학회회장 안녕하십니까. 오늘 개헌, 합의와결단 을주제로한국정당학회와국회입법조사처가공동학술회의를개최하게된것을매우뜻깊게생각하며, 이자리를함께해주신여러분께감사와환영의인사를드립니다. 특히바쁘신중에도불구하고축하와격려를위해방문해주신정세균국회의장님과본회의를공동주최해주신국회입법조사처이내영처장님께회원을대표하여진심으로감사의인사를드립니다. 아울러본특별학술회의의중요성에공감하시고발제와사회, 토론을맡아주신여러교수님과최인호의원님, 주광덕의원님, 이태규의원님, 그리고이하경주필님과김성준부장님께도감사드립니다. 민주화 30년을넘어선현시점에서전국민적관심사가된개헌은이제 3월을앞두고정점을향해가고있습니다. 최근에는구체적인헌법개정내용뿐아니라개헌투표의시점과절차, 그리고개헌과관련된정치관계법의개정까지논의의범주가넓어지면서개헌여부는더욱복잡한양상으로접어들고있습니다. 개헌의중심이되어야할국회는 헌법개정및정치개혁특별위원회 를구성하는등다양한노력을하고있지만합의점에이르지못한채갈등양상을보이고있어오히려개헌가능성에대한국민적기대마저약화시킨다는우려도제기되고있습니다. ii
한국정당학회는이와같은긴박한시점에개헌의상징적의미를담고있는국회헌정기념관에서학계와정계, 관계, 그리고언론계가한자리에모여, 앞으로무엇을 합의 하고어떻게 결단 해야할것인지논의하는자리를마련하게되었습니다. 오늘이회의를통해그간산발적으로논의되었던반복적인논쟁을떠나, 현실적으로개헌을위해서무엇을할것인지에대한구체적인해결의실마리가제공될수있기를기대합니다. 다시한번오늘자리를함께해주신여러분께감사의인사를드리며, 그동안회의를준비하느라수고해주신학회간부와사무국직원, 입법조사처관계자분들의노고에감사드립니다. 2018 년 2 월 20 일 한국정당학회회장곽진영 iii
축 / 사 정세균국회의장 안녕하십니까. 국회의장정세균입니다. < 개헌의성공조건과국회역량강화방안 > 을주제로뜻깊은토론회가열리게된것을진심으로기쁘게생각합니다. 소중한자리를마련해주신국회입법조사처이내영처장님과직원여러분그리고함께세미나를준비해주신한국정당학회곽진영회장님을비롯한관계자여러분의노고에깊은감사말씀을드립니다. 새로운정치에대한기대를담아 20대국회를출범시킨우리국민들은나라의기본을바로세우고국가시스템이제대로작동하길바라며영하의날씨속에촛불을들었습니다. 또한헌정사상초유의국정공백을슬기롭게이겨내고새로운대한민국을희구하며 1987년체제의교체, 곧개헌의필요성에대한공감대를이루었습니다. 20대국회는이러한국민적여망과시대적요청에부응하고자지난해헌법개정특별위원회를중심으로개헌의방향과내용에대해각계전문가와국민의목소리를경청한바있습니다. 올해다시 < 헌법개정및정치개혁특별위원회 > 가출범하여활동을시작했습니다. 개헌의성공을위한조건은이미갖춰졌다고생각합니다. 국민과국회, 정부가그간쌓여온논의와자료를통해기본권강화와지방분권, 현대통령제의개선을개헌의밑 iv
그림으로그려냈기때문입니다. 이제정치적결단을통해그밑그림에채색을하는일은오롯이국민의대표자를자임하는국회의몫입니다. 그런점에서한국정당학회와국회입법조사처가공동주최하는오늘토론회가개헌논의에더큰추동력을제공하는공론장이되길바랍니다. 그리하여대한민국이개헌이라는오랜레이스의마지막고비를훌륭하게넘길수있게도와주시길당부드립니다. 또한 21세기첫개헌성공을통해우리국회와대한민국이한발더나아갈수있도록이시간함께하신전문가와시민여러분의혜안이빛나길바랍니다. 20대국회도스스로의역량강화를위해쉼없이전진하겠습니다. 바쁘신가운데자리해주신모든분들의건승을기원합니다. 감사합니다. 2018 년 2 월 20 일 국회의장정세균 v
환 / 영 / 사 이내영국회입법조사처장 안녕하십니까? 국회입법조사처장이내영입니다. 오늘이렇게한국정당학회와국회입법조사처가공동으로 개헌의성공조건과국회의역량강화 를주제로특별세미나를개최하게된것을매우뜻깊게생각합니다. 제20대국회개원이후국회는헌법개정특위를구성하여개헌의내용과시기를공론화하는동시에, 전국순회토론회를개최하는등국민적공감대를확산시키고있습니다. 1987년개정된헌법이단순히정부형태관련조항뿐만아니라국민의기본권조항등다양한측면에서변화된시대상에맞게바뀌어야된다는점에국민적인합의가형성되어있는상황입니다. 개헌의필요성에대한높은국민적합의에도불구하고, 바람직한정부형태와관련된원내정당간의이견등으로인해서개헌의동력이많이약화되어있는상황입니다. 국민의대표기관으로서국회의위상을고려하면국회가개헌논의의주축이되는것이바람직할것입니다. vi
이런점에서이번세미나가개헌이성공적으로이루어지기위한조건과당면과제가무엇인지와관련해서학계뿐만아니라정치권과언론계등의다양한논의가이루어질수있는장이되기를바랍니다. 또한현재까지논의되어온개헌의내용에는대통령에집중되어있는권력을국회로분산시키는방안도다각도로포함되어있다는점에서권력분산에대비한국회의역량강화에대해서도구체적인방안이모색될수있었으면좋겠습니다. 시기적으로나내용상으로나중요한의미를갖는이번세미나를공동개최해주신곽진영한국정당학회장님께감사드립니다. 그리고오늘이세미나에서주제발표와토론을맡아주시는여러선생님들께도감사드립니다. 아무쪼록오늘의세미나가성공적인개헌조건과국회의역량강화방안을모색하는데있어서시금석이되기를바랍니다. 감사합니다. 2018 년 2 월 20 일 국회입법조사처장이내영 vii
제 1 패널개헌, 합의와결단 발표문 1 2018 헌법개정의조건과가능성 : 어떻게헌법개정을이뤄낼것인가 강원택 ( 서울대정치외교학부 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 발표문 1 2018 헌법개정의조건과가능성 : 어떻게헌법개정을이뤄낼것인가 강원택 ( 서울대정치외교학부 ) I. 현행 9차개정헌법은우리헌정역사상가장긴생명력을유지해오고있지만, 최근들어헌법개정의필요성에대한공감대가형성되고있다. 이와같이헌법개정에대한공감대가커지게되는데에는다음과같은몇가지원인을생각해볼수있다. (1) 이른바 87년체제 는독재를예방하고공정하고자유로운선거를보장하며이에따른정권교체의가능성을열어두기위한절차적민주주의의확립에가장큰의미를지니고있었다. 1987년 6월항쟁에서의 대통령직선제개헌 에대한요구가바로그러한요구를잘표현하고있다. 민주화이후지난 30년동안절차적민주주의는안정적으로확립되어 7명의대통령이적법하게선출되었고, 세차례정권교체도이뤄냈다. 이제절차적민주주의를넘어한단계성숙한민주체제로나아가야할필요성이커졌다. 또한 5년단임제로인한정책의연속성부재, 책임정치확립부재라는문제의해결도필요한상황이되었다. (2) 1987년의헌법개정은매우단기간에합의에도달했다. 6 29선언으로부터국민투표를통한개헌안확정까지소요된시간은넉달에불과했다. 6 29선언이후한달간은각당의준비기간이었고, 개헌논의에서가장중요했던 8인정치회담이한달, 국회에서실무적논의와표결처리에한달반이걸렸다. 그리고국민투표공고기간과투표에보름등이소요된것이다. 따라서실제로개헌이논의된기간인 8인정치회담기간만따지면한달, 국회 10인소위원회기간까지포함하더라도겨우한달반에불 3
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 과했다. 이렇게단기간에여야가헌법개정에합의할수있었던것은, 쟁점인대통령직선제에는이미합의가이뤄졌고, 나머지사안에대해서는대체로유신이전의상태, 즉 3 공화국헌법을전범 ( 典範 ) 으로삼았기때문이다 ( 강원택 2017:15-26). 즉, 미래지향적이고장기적인안목에서헌법개정이뤄내지못했다. 직선제개헌, 유신과 5공청산이라는매우제한된범위에서의개정이었으며, 기본권이나지방분권등시대적변화의내용을담고있지못했다. (3) 2016-2017년촛불집회에서나타난정치적변화에대한국민적요구의분출이다. 촛불집회는단지박근혜대통령의무능과불통, 권위적통치에대한저항일뿐만아니라, 민주화 30년을맞아새로운정치를향한국민적여망의표출이었다. 그동안지연된정치개혁에대한불만과분노가표출되었고이는개헌을통한새로운정치질서에대한소망을담고있다. II. 이전개헌과정에대한검토 제헌과개헌과정에서비교적순탄하게합의가이뤄진 1960년과 1987년의상황적조건에대해살펴보기로한다. (1) 헌법개정에대한사회적합의와대안의존재 ( 가 ). 1960년 4.19 이후의헌법개정은이승만의장기집권과독재에대한불만속에서, 부산정치파동과사사오입개헌을통해억압적으로연장해온대통령제를바꿔야한다는데대한사회적합의가존재했다. 대통령제폐해에대한사회적공감이존재했다. - 그대안은이미한민당이제헌과정에서, 그리고민국당이 1950년 1월에, 그리고 1952년 4월에내각제개헌안을제출한바있다. 4
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 발표문 1 ( 나 ) 1987년 6월항쟁과뒤이은 6.29 선언 은개헌을해야한다는데대한합의를의미하며, 그대안은 대통령직선제 였다. ( 다 ) 1948년헌법제정과정에서도, 유진오안, 권승렬안등기초안이이미마련되어있었고, 이를토대로논의가이뤄졌다. (2) 헌법개정의주요내용과합의도출의행위자 ( 가 ) 1960년개정 - 자유당이정치적으로몰락했고, 민주당이사실상 유일한 대안세력이었다. 따라서민주당이선호했고, 이미준비되어있던내각제형태로개헌이이뤄졌다. 자유당역시강한권력이집중되는대통령제에대한두려움이있었고이때문에 적어도자유당의원의과반수 가내각제를지지했다 ( 서희경 2017: 12). ( 나 ) 1987년개정 - 6 29선언대략한달뒤민정당과통일민주당이개헌협상기구로부총재급의 8인정치회담 1) 을구성했다. 87년헌법개정과관련된주요사안들은모두이 8인정치회담 에서논의되고합의되었다. 87년헌법개정은국회를중심으로진행된것이아니라민정당과통일민주당, 보다정확하게말하면노태우와김영삼, 김대중 3인을중심으로이뤄졌다. ( 전두환도일정한영향을행사했다.) - 핵심적쟁점 ( 대통령직선제 ) 에대한합의가이미이뤄진상황에서개헌논의가이뤄졌기때문에그이외의사안에대해서는비교적쉽게합의가이뤄졌다. 1) 민정당에서는권익현 윤길중 최영철 이한동의원이, 통일민주당에서는이용희 이중재 ( 김대중계 ), 박용만 김동영 ( 김영삼계 ) 가참여했다. 5
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 III. 현재개헌논의의어려움 개헌의필요성에대한공감대는크다. MBC 2017. 12. 20 개헌해야한다 76.9% - KBS 2017. 1. 개헌찬성 65.4%, 반대 28.2%, 모름 6.4% 상황적으로개헌에대한요구가높아진것은박근혜대통령의통치방식, 즉이른바 제왕적대통령제 의폐단에대한문제의식에서비롯되었으나, 그보다이전부터누적되어온 87년체제 의한계에대한고민도담고있다. 이때문에어느쪽에대한문제의식이강하느냐에따라개정의강조점이정파간상이할수있다. 개헌의필요성에대한공감은크지만, 1960년, 1987년개헌때비해대안에대한합의는뚜렷하지않다. 정치적논란의여지가클수있다. - 세계일보 2018. 2 - 대통령 4년중임제 59.5%, 현행 5년단임대통령제 16.4%, 이원집정부제 12.4%, 의원내각제 8.2%, 기타 3.5% - KBS 2017.1 - 대통령 4년중임제 45.9%, 외교안보는대통령, 내각은총리의이원집정부제 29.2%, 총리가책임을지는의원내각제 16.1%, 모름 8.9% - MBC 2107. 12.30 - 대통령 4년중임제 42.5%, 현행 5년단임 25.7%, 이원집정부제 15.7%, 내각제 7.7% 권력구조에대한관심이사실상거의전부였던 1987년에비해이번개헌논의에서는다양한주제에대한관심이높다. 그만큼합의도출에어려움이상대적으로크다. 6
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 발표문 1 - 세계일보 (2018. 2. 2) - 권력구조개편 32.8%, 기본권조항개정 31.6%, 경제사회분야 21.4%, 지방자치강화 10.6%, 기타 3.6% - MBC (2017. 12) - 기본권 34.0%, 권력구조 24.5%, 경제사회 20.8% 현실정치적어려움 87년헌법개정때는노태우, 김영삼, 김대중의 3인간합의에기초해있었다. 논의과정에매우단순했다. 그러나이번에는이들과같이각정당에대한강한지배권을당지도부가갖고있지못하다. 논의에참여하는정치적행위자의수도늘어날수있고, 또 1노2김만큼의강한영향력행사도어려운상황이어서, 대표자간합의된내용이당내에서거부되거나논란을일으킬가능성이그만큼크다. 개헌논의가이미정파성, 이념성을갖기시작했다. 선거때공약사안이기도했던개헌에대한문재인대통령의의사표명은당연하다고할수있겠지만, 현실정치적으로는문대통령에대한찬반의태도에따라개헌을바라보는시각에차이를만들수있다. 이를피하기위한방안을고민해야한다. 1960년, 1987년모두시기적인제약이존재했다. 1960년에는무너진이승만정권을대신할새로운권력주체를만들어내야했으며, 1987년에도 1988년 2월이전에대통령선거를마무리지어야했다. 그러나이에비해지금은그와같은시간적급박함이없다. 7
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 IV. 무엇을해야하나 각정당이개헌의필요성에대한공감을명시적으로표시해야한다. 즉개헌을해야한다는데일단합의해야한다. 개헌논의가이념적, 정파적갈등으로이어지지않도록각정당이모두유의해야한다. 국가의미래의구조를설계하는논의가이념적편견으로왜곡되어서는안된다. 그런점에서대통령과행정부가아니라국회가개헌논의를주도해야한다. 대통령의발의는적법한것이기는하지만, 현실정치적상황을고려할때정파적, 이념적갈등으로비화될가능성이있다. 즉헌법개정조항에대한것이아니라문재인정부에대한찬반의태도가개헌과정에영향을미칠수있는가능성을배제해야한다. 각정당은 합의 를이뤄내겠다는의지를표명해야한다. 국가기본법에대한논의가정파적태도로인해갈등을빚지않도록해야한다는것이다. 선거법등정치적경쟁과관련된법조항의개정은이미정당간합의를통해이뤄왔다. 국가기본법이합의없이다수결로처리되는것은바람직해보이지않는다. 20대국회각정당의의석분포를고려해도 합의도출 이유일한방안이다. 사회적공론화과정을위해서, 그리고효율적논의과정을위해서각정당별개헌의초안을가능한조속히마련하여공개해야한다. 사회적공론화과정을위해서는각정당의초안이공개되면사회적으로이에대한평가와반응이나올것이므로, 이는정당들간의협상에서입장의차이를좁힐수있는압력으로작용할수있다. 과거 8인정치회담대표처럼까지는아니더라도, 상당한협상의실권을갖고협상에임할수있는각정당을 대표 하는헌법개정특위위원의선임이필요하다. 당지도부 8
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 발표문 1 의신임이강한인물로선정될필요가있다. 개헌특위에서의합의사항이쉽사리당내에서의이견으로뒤집혀서는안된다. 각정당별개헌초안중이견이없거나크지않은부분부터논의하고이에대한합의를표명한다. 협상시작전개헌의논의의최종시점을정해두어야한다. 정당별로이견이큰부분은협상을지속해야겠지만, 현실적으로무한정진행할수는없는일이기때문에, 개헌논의의최종시점을처음논의전에정하고, 시한내합의된안에대해서개헌을모색하는것이현실적으로보인다. 모든논의사안에대해서합의가이뤄진다면이상적이겠지만현실적으로그것을기대하기는어려운만큼, 일단제한된범위에서의합의추구가바람직해보인다. 문재인대통령이 6월지방선거때개헌투표를공약했고집권이후재확인했지만, 야당의반대에직면하고있다. 지방선거때의국민투표에대해정당간합의를이룰수없다면그때실시하는것은현실적으로불가능할것이다. 그러나개헌논의의최종시점설정을포함한개헌일정에대해서논의초반에정당간합의를이뤄내야한다. 헌법을 제정 하는것이아니라 개정 하려는것인만큼, 원하는모든것을한번에얻어내겠다는식의태도는협상에임하는모든정당이피해야한다. 우리헌법이개정이어려운이른바 경성 ( 硬性 ) 헌법 이었던것은과거대부분의헌법개정이독재자의권력욕을충족하기위한개악이었기때문이다. 그러나부분적이라도이번에개헌을성취시키면그것은기존의 경성헌법 에서 연성헌법 으로변화해나갈수있는중요한계기를마련할수있다. 헌법부분개정의실현자체가갖는의미도크다. 따라서점진적변화를염두에두는접근방식이필요하다. 9
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 참고문헌 강원택. 2017. 87년헌법의개헌과정과시대적함의. 역사비평 119 ( 여름 ), 12-37. 서희경. 2017. 1960년내각제개헌에관한헌정사적연구 : 국회의개헌논쟁과제 2 공화국실패요인에관한검토. 1960년개헌의교훈과오늘날의개헌과제. 윤보선대통령기념심포지엄자료집 (2017. 12 8), 3-53. 10
제 1 패널개헌, 합의와결단 토론 : 장훈 ( 중앙대 ) 이현우 ( 서강대 ) 김민전 ( 경희대 ) 최인호 ( 더불어민주당 ) 주광덕 ( 자유한국당 ) 이태규 ( 바른미래당 ) 이하경 ( 중앙일보 )
토론 1 장훈 ( 중앙대 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 1 Memo 15
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 16
토론 2 이현우 ( 서강대 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 2 토론 02 개헌의성공조건으로서국민의실질적참여 이현우 ( 서강대 ) 개헌을통해장기적으로유지될수있는새로운헌법을만들기위해서는개헌투표라는국민의수동적참여뿐아니라개헌논의과정에서국민들의실질적참여가보장되어야함 지방선거와동시에치를예정인개헌일정속에국민의실질적참여를얼마나담고있나? - 헌정특위는 2017년 8~9월사이에전국순회방식으로 11회의국민대토론회를개최 - 정치권에서만맴돌고있는개헌논의 2017년 1월 36명의의원들로개헌특위구성 23차전체회의, 개헌안제시못함 2018년 6월까지활동시한 2월 19일 6차회의 국민은개헌에관심이있나? - 개헌에대한관심이있다는응답은 60.8% 에이르고있음 - 개헌을대화의주제로다른사람들과나누고있다는응답은 36.1% - 주변과개헌관련대화를하지않는다 는비율이 58% 에이름 - 개헌이중요하다는인식은있지만국민들사이에서개헌이공론화되는단계에이르지못함 19
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 < 개헌관심과대화주제 > < 개헌관심 > 빈도 비율 (%) 매우관심 155 12.9 관심있는편 574 47.9 관심없는편 368 30.7 전혀관심없음 102 8.5 전체 1200 100.0 개헌이국회에서다룰다른안건보다중요한것인가? - 전체응답자의 41.4% 는중요 vs. 43.4% 는더중요하지않다. 모름 15.2% - 연령별로 60대를제외하고는더중요하다는의견이다수가아님 - 지지정당별로볼때국민의당지지자들만중요성인식이높음 - 무당파에서는 더중요하다 는의견은세명중한명꼴 (34.1%) 지지정당 더중요 더중요않음 모름 민주당 47.1 43.8 9.1 자한당 41.6 45.1 13.3 국민의당 56.1 38.6 5.3 바른정당 35.4 55.4 9.2 정의당 43.1 45.1 11.8 무당파 34.5 42.9 22.7 전체 41.4 43.4 15.2 국민의개헌논의의핵심개념을이해하고있나? 선생님께서는개헌안에서정부형태로제시되는대안중이원정부제혹은분권형대 20
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 2 통령제의내용을얼마나알고계십니까? - 매우잘알고있다 는응답은 7.2% 에불과. 어느정도알고있다 33% - 잘모른다 47.5%, 전혀모른다 12.4% 에이름 - 학력에따른정보차이가나지만대학재학이상의집단에서도모른다는답변 (55.3%) 이더많음 지방자치강화를위해서다음둘중무엇이더중요하다고생각하십니까? - 중앙정부의권한이너무크다 는응답이 44.4%. 이들중 30.2% 는지방자치강화를위해지방정부권한확대보다중앙정부역할강조 - 권한배분에관해잘모르겠다는응답자들중 36.9% 는중앙정부권한강화를선호, 지방정부권한확대를지지하는비율은 24.3% < 지방자치강화방안 > 빈도비율 (%) 중앙정부가모든지역을골고루발전시키는것 지방정부의권한을확대하는것 455 37.9 500 41.7 잘모르겠다 245 20.4 전체 1200 100.0 개헌절차에관한의견 - 개헌국민투표가연기되더라도국회가발의해야한다는의견이앞섬 (39.6%) - 민주당지지자중절반은일정에맞춰대통령이개헌발의를해야한다고생각 - 무당파는대통령발의 24.8% vs. 국회발의 41.2% 21
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 6 월일정에맞춰국회가개헌안을내놓지못한다면? 일정에맞춰대통령발의 연기하더라도국회발의 잘모름 국회개헌특위에서합의안이나오지않는이유는? 정당간이념차 개헌의지가약해서 자기이익에만관심 민주당 50.3 28.3 21.4 19.3 2.9 71.1 자한당 8.8 67.3 23.9 19.5 5.3 71.7 국민의당 28.1 49.1 22.8 10.7 8.9 67.9 바른정당 30.8 53.8 15.4 18.5 1.5 76.9 무당파 24.8 41.2 34.1 13.4 2.8 70.5 전체 34.2 39.6 26.2 16.2 3.2 71.4 - 국회에서정당간합의가되지않는주된이유를정당들의당리당략이라고생각하는국민이 71.4%, 정당간의이념차에의한갈등은 16.2% 뿐 - 6월개헌이가능할것이라는예측은 29.5%, 불가능 23.1%, 모르겠다 47.5% - 정치권에대한극심한불신으로개헌가능성에대해예측불능으로봄 제언 - 개헌이선거전략으로이용되지않도록정당간공감대형성 - 개헌을위한국회의의지를국민에게보여야할것 - 합의된개헌내용으로 6월에국민투표가능성검토 - 국민들이개헌의중요성을인식하고의견을가질수있도록정보제공 - 각정당의개헌의견을공식화하고 TV 토론등을통해국민이판단할수있도록 22
토론 3 김민전 ( 경희대 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 3 토론 03 개헌의성공조건으로서국민의실질적참여 김민전 ( 경희대 ) 87년헌법은 3김의대리인들이모여서뚝딱만들었다는비판에도불구하고상당히높은회복탄력성을보여온것이사실이다. 무수한개헌의시도에도불구하고 30여년간변화하지않았다는점에서도그러하지만, 심각한국정의위기가헌법의테두리안에서해결되었다는점에서도그러하다. 대표적으로여소야대아래에서여야간의극심한충돌이있었던노무현전대통령에대한탄핵도, 그리고최순실국정농단사건에대한국민적분노도모두헌법의테두리안에서해결되었다. 물론헌법의지속성이곧민주주의의기본토대로서의헌법의완벽성을의미하는것은아니다. 민주화이후역대대통령이모두제왕적대통령제의논란으로부터자유롭지못했고, 그정도의차이는있지만역대대통령이모두측근부패로부터자유롭지못했던것도사실이기때문이다. 또, 이때문에끊임없는개헌의논란의시달렸던것도사실이다. 그럼에도 87년헌법이최장수의헌법이될수있었던것은다음과같은두가지의이유때문으로보인다. 첫째는체육관선거나국회선출이아닌 대통령직선제 를원하는국민들의요구가받아들여졌기때문이다. 둘째는특정정파에의한개헌이아니라주요정파가모두합의한개헌이었기때문으로보인다. 그렇다면앞으로진행될개헌역시대통령직선제의틀을유지하는동시에주요정파가합의할수있는개헌이되어야실제개헌에성공할수있는것은물론이고 87년헌법과마찬가지로헌정에대한최고의약속으로서장기간유지될수있을것이다. 25
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 1. 대통령중임제, 분권형대통령제, 그리고의원내각제 역사에는가정이없다고하지만, 최순실국정농단과박근혜퇴진에대한국민의요구가헌법의테두리안에서해결되지않았다고하면, 87년헌법은완전히실패한헌법이되었을것이고, 또정부형태를비롯해전면재개정이될수밖에없었을것이다. 그러나 87년헌법의틀내에서국민의요구를받아국회는박근혜전대통령에대한탄핵소추를했고, 헌법재판소는탄핵을결정했고, 이에따라새로운정부가출범했다. 이는 87년헌법이유효하게작동했다는의미다. 또, 80년대제3의민주화물결을타던국가들이대부분민주주의의후퇴를경험하고있는것에반해, 우리는민주주의체제를여전히유지하고있다는점에서도상당기간경험이축적되어온현정부형태를무너뜨리고경험해보지않은새로운정부형태를채택하는모험주의에빠지는우를범해서는안된다고생각된다. 물론, 대통령중임제나분권형대통령제는의원내각제와같은전면적인정부형태의변화가아니라약간의개선이라고주장할수있다. 그러나약간의변화가지금의균형을무너뜨릴수있다면그약간의변화조차도시도하지않는게바람직해보인다. 먼저, 소위분권형대통령제. 명칭도상당히기만적이다. 내치의권한을지닌총리를의회에서선출한다면총리나총리가되고자하는잠재적지도자는당의실권자가될가능성이높은것에반해, 대통령은형식적이거나강한정치적지지기반을갖지않은인물이대통령이될가능성이높아서사실상의원내각제로운영될가능성이높다. 대통령중임제. 민주주의의뿌리가깊이내리지않은국가는현직대통령이재선에나설때부정선거의가능성이높아진다. 우리도권위주의시절경험한바이지만. 특히 2012년현직대통령이재선에나선것이아님에도불구하고국가기관의광범위한선거개입이있었는데, 현직대통령이재선에나선다면어느정도였을까? 좀더민주의식이깊이뿌리를내릴때까지는 5년단임제를더하는것이바람직할것으로생각된다. 2. 국민의참정권강화 한국민주주의는시민이주도해온민주주의라고해도과언이아니다. 그런데 87년헌법은시민의정치참여를위한자리를충분히마련해주지않고있다. 그때문에시민 26
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 3 의자리는추운광장이되기일수다. 개헌에서가장집중해야할부분은시민이직접정치에참여할수있도록, 국민발안과국민투표, 국민소환을신설내지확대해야한다. 3. 국회의권한강화를통한견제와균형확보 제 40 조입법권은국회에속한다. 제 52 조국회의원과정부는법률안을제출할수있다. 현행헌법제40조가천명하고있듯이입법권이국회에속한다는것은지극히당연한것이다. 그럼에도불구하고이러한헌법상의입법권이행사되는데에는적지않은제약이존재한다. 예컨대, 국회법 79조는 10인이상의찬성으로의안을발의할수있도록하고있으며, 제95조는 30인이상의찬성으로수정동의 ( 예산안은 50인이상 ) 를할수있도록하고있다. 국회의입법과정이타협과조정의과정임을생각한다면처음부터완벽한법안이발의되어야만할이유는없다. 타협과조정과정에서법안의발의자자신을비롯해의원들이수정안을통해국회전체의의사에가장근접하는법안으로의견을집약해나갈수있기때문이다. 나아가입법과행정의분리라는원칙에따르면정부에게법률안제출권을주는것은옳지않다고할수있다. 이제입법권이국회의형식적인권리가아니라실질적인권리임을확실하게천명한다는차원에서도정부의법률안제출권은삭제할필요가있다. 제 41 조 2 국회의원의수는법률로정하되, 200 인이상으로한다. 3 국회의원의선거구와비례대표기타선거에관한사항은법률로정한다. 국회의원선거가있는해이면우리정치권은예외없이중대선거구제의도입이니비례대표제의도입이니하며요란하다가결국에는 1인선거구 + 비례대표제의원제도에서의석만몇석을추가하거나감소시키는결과를내놓곤해왔다. 2) 선거법을두고 2) 사실뉴질랜드, 일본, 이태리등 1990 년대선거제도를변화한나라들의대부분은 21 세기의선거제도라고일컬어지는 1 인선거구와비례대표제를혼합한혼합선거제도를채택하고있다. 이는혼합선거제도가각제도가가지고있는장점은유지하고단점은최소화하는것으로알려져있기때문이다. 27
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 벌이는줄다리기는선거를두어달앞두고야타결되곤했는데, 그동안출마예상자들은선거구가어떻게조정되는지몰라속을태워야하고, 이는결국현직의원에게유리하게작용해왔다. 이렇게성과없는갈등으로정치적에너지를허비하는것을막기위해서는국회의원정수 ( 지역구와비례대표정수포함 ) 를헌법에고정하고, 선거구재획정역시한선거걸려한번씩하는것이바람직할것이다. 3. 제46조 1 국회의원은청렴의의무가있다. 2 국회의원은국가이익을우선하여양심에따라직무를수행한다. 3 국회의원은그지위를남용하여국가 공공단체또는기업체와계약이나그처분에의해재산상의권리 이익또는직위를취득하거나타인을위하여그취득을알선할수없다. 의원이각종협회의장등을맡을때부패의가능성이매우높음은이미현실로드러났기때문에전면적인겸직금지를도입할필요가있다. 4. 제47조 1 국회의정기회는법률이정하는바에의하여매년 1회집회되며, 국회의임시회는대통령또는국회재적의원 4분의 1이상의요구에의하여집회된다. 2 정기회의회기는 100일을, 임시회의회기는 30일을초과할수없다. 3 대통령이임시회의집회를요구할때에는기간과집회요구의이유를명시해야한다. 상설국회를불가능하게하는대표적인독소조항이다. 상설국회가안될경우, 단지국회가일하는일수가적다는문제를야기하는것이아니라국회의일정을비정상적으로만드는근본적인문제가있다. 현행체제에서는국정감사, 예산, 결산, 입법, 이모든일정이정기회 100일에집중됨에따라 숙고 (deliberation) 라는것은애당초불가능하다. 따라서국회의회기는 1년으로해국회의업무가연중고르게분산되어보다심도깊은의정활동이될수있도록해야할것이다. 다만국회의결의가있을경우휴회할 28
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 3 수있도록해대부분의직장이즐기는여름휴가와국회의원선거가있는해의선거운동기간동안의휴회정도는허용하는것이바람직할것으로보인다. 국회의회기를 1년으로하는경우개원일은매년 1월 3일정도로하고 12월말에회기를종료하도록하거나국회의원선거일을감안해매년 6월1일국회의회기가시작되는것으로하여 5월31일종료되는것으로할수있을것이다. 5. 제54조 1 국회는국가의예산안을심의 확정한다 2 정부는회계연도마다예산안을편성하여회계연도개시 90일전까지국회에제출하고국회는회계연도개시 30일전까지이를의결해야한다. 제57조국회는정부의동의없이정부가제출한지출예산각항의금액을증가하거나새비목을설치할수없다. 대부분의법률이예산이뒷받침되지않으면시행될수없다는점에서재정권한은가장중요한입법권한이다. 그러나우리의헌법은조세법률주의를천명함으로써국회의조세권한은인정하고있지만, 예산권한은매우제한적으로인정하고있다. 현행헌법은예산의편성권을행정부에귀속시키고, 예산안의심의 확정권만을인정하고있는데, 그마저도매우제한적이다. 심의기간을 60일이내로제한하고있을뿐아니라증액을위해서는정부의동의를받도록하고있다. 상황의심각성은서구선진국의예를들필요도없이, 1962년, 1972년헌법과비교만해보아도명확해진다. 현행제54조는유신헌법인 72년헌법에서개정된이래지금까지계속되는조문이다. 다시말해현행예산체제의골격은유신헌법의행정부절대중심의예산체제가그대로유지되고있는것이라할수있다. 또, 1962년헌법은예산안의제출을회계연도 120일이전까지제출해야한다고규정함으로써 90일의예산심의기간을보장하고있었는데, 현행헌법은이에도못미치는것이라고할수있다. 이제 87년의과도기적체제를거쳐새로운헌법이만들어질때에는행정부와국회의권력분립의균형의추를바로잡는다는차원에서국회의예산권을인정해야한다. 이를위해먼저국회가확정한예산의규범성을높일수있도록대부분의나라들이인 29
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 정하고있는예산법률주의를도입해야된다. 그리고예산법안은다른법안과마찬가지로정부의제출권을인정하지않아야한다. 예산법률주의의도입은예산심의체계에큰변화를가져올것임을예상할수있다. 결국행정부가제출하는숫자로된도표를그대로승인하는것이아니라국회가예산법안을써야하기때문에행정부가제출한예산안은참고자료의성격을지니게될것이다. 그러한경우, 법으로예산안제출날짜를강제하지않아도행정부는조금이라도빨리예산안을제출하고국회를설득하고자할가능성이높아질것이기때문이다. 이렇게예산법률주의를채택함에있어서는예산법이방대해질수있기때문에법안심의를효율적으로할수있도록몇개의법으로나눌필요가있다. 예컨대, 미국의경우예산법 (appropriation acts) 을 13개의법으로나누어놓고있는데, 참조할만하다고할수있다. 특히특정정책이나프로그램에대한예산배정문제로발목이잡혀전체예산법의처리가지연되는것을막기위해서도예산법을몇개의법으로나눌필요가있다. 국회가초안에서심의, 확정에이르기까지예산법에대한온전한권한을가진다는것은국회의책무가그만큼커지는것을의미하는것인데, 특히재정의건전성을유지해야할책무를국회가지게되는것이다. 국회가이러한책무를다하기위해서는예산절차를세입과세출의균형을맞추는데친화적인절차로변화시켜야한다. 경쟁적으로예산늘려주기를할가능성이큰미시적심의방식을취할것이아니라톱다운 (top down) 의방식, 즉전체적인세입과세출의수준및각기능별예산총액을먼저결정한이후세부예산을심의하는방식의예산절차가필요하다. 이렇게해서만들어진예산법을집행하는것이행정부의몫이라면, 집행내역을결산하는것은다시국회의몫이라고할수있는데, 결산의전문화를위해서는감사원을국회소속으로하여야한다. 6. 제61조 1 국회는국정을감사하거나특정한국정사안에대하여조사할수있으며, 이에필요한서류의제출, 또는증인의출석과증언이나의견의진술을요구할수있다. 2 국정감사및조사에관한절차및기타필요한사항은법률로정한다. 30
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 3 국정감사와조사권한은국회의권한으로서부인되어서는안될중요한권한이지만, 조금더효율적으로사용할필요가있다. 국정감 조사법에의해모든위원회가모든부처에대해일괄적으로감사를실시하고있기때문에국정감사기간이되면전행정부가마비되는북새통을이루면서도실질적으로성과는없는수박겉핥기의감사가되어왔기때문에국회의상설화와함께국정감사를위원회가자율적으로실시하도록하는것이바람직할것이다. 예상치못한국가적인비리나부패등의사안이발생할때실시하는국정조사가마치사건의범인이누구인지를조사하는수사와유사한것이라고한다면, 국정감사는범죄가발생하기이전에범죄가발생하지못하도록하는순찰활동과유사한것이라고할수있다. 따라서국정감사는미리계획을세워실시할수있는데, 국회의연간계획서에각위원회의연간감사계획을포함시켜국회의동의를받은후연간계획서에따라연중고르게국정감사를실시하는것이감사의효율성면에서도피감기관의준비면에서도훨씬용이할것이다. 제62조 1 국무총리 국무위원또는정부위원은국회나그위원회에출석하여국정처리상황을보고하거나의견을진술하고질문에응답할수있다. 2 국회나그위원회의요구가있을때에는국무총리 국무위원또는정부위원은출석 답변하여야하며, 국무총리또는국무위원이출석요구를받은때에는국무위원또는정부위원으로하여금출석 답변하게할수있다. 이조문자체를수정할필요는없을것으로보이지만, 이조문을바탕으로해서운영되고있는대정부질문은과감하게폐지할필요가있다. 행정부와국회의분리라는측면에서보아도행정부의고위직이국회에상주하다시피하는것은옳지않다는측면에서, 질문하는국회에서정책을결정하는국회로전환하여야할필요성이라는측면에서, 상임위원회의활동과본회의의활동이단순반복에지나지않는다는점에서, 그리고무엇보다도중요한것은정책적인합의는거의없는정치적공방의장에지나지않는다는점에서대정부질문, 현안질문등각종질문형태를과감하게폐지할필요가있다. 31
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 제 63 조 1 국회는국무총리또는국무위원의해임을대통령에게건의할수있다. 우리헌법이의원내각제적인요소를지니고있음을보여주는조문인해임건의권은국회와행정부간의분립이라는차원에서보았을때불필요한규정일뿐아니라현실적으로도행정부와국회간의갈등을효과적으로관리하기는커녕오히려증폭시키는요소로작용할소지가큰조문이다. 1962년헌법은국회의국무위원해임건의권을인정하는동시에해임건의가있을경우대통령은특별한사유가없는한이에응하여야한다고규정하고있어서국회의해임건의를원칙적으로행정부가수용하는방식으로갈등을해소하도록해놓고있다. 그러나현행헌법은건의권만을인정해놓고있기때문에대통령이이를받아들이지않아도국회가이를강제할수단이없고, 결국국회의공전과같은방식으로무너진체면을되세우려할가능성이크기때문에정치적갈등이해소되지않고장기화되는문제점만노정하고있다. 특히 " 그것은과학적인과관계와는무관한왕조시대의책임관에서연유된측면이있다 " 는노무현대통령의언급처럼해임건의권은사용하는측에서도정치적행위로치부하며깊은성찰없이사용할가능성이있으며, 해임건의를당하는측에서도정치적행위로치부하며승복하지않을가능성이있으므로삭제하는것이바람직하리라고생각된다. 신설되어야할조문 : 국회의인준권및회계감사원의이관 현행헌법은대통령의인사권에대한국회의견제권을거의인정하지않고있다. 이는대통령제의전형이라고할수있는미국이대통령이임명하는모든직에대해의회의인준권을인정하고있는것과는매우다르다. 이러한대통령중심의현행헌법규정때문에 인사가만사 라고하는인사에있어서대통령의전횡이나타나고이것이결국은 실패한대통령 의근원이되고있다. 이러한인식은이미국민일반은물론이고정치권에서도널리공유되고있기때문에 2000년 6월인사청문회법이만들어지기도했다. 32
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 3 그러나헌법에서인준권을인정하고있지않기때문에인사청문회의운영은기형적일수밖에없었다. 현재인사청문회를거쳐야하는자리는 58개, 그중국회가반대하면대통령이임명할수없는자리는 23개에불과하기때문에우리인사청문회는임명거부권을행사하지못하는자리가반이상이기때문에 ' 반쪽 ' 짜리견제장치에지나지않는것이다. 더큰문제는국회가거부권을행사할수없는인사청문회에서공직후보자의자질이나정책적입장에대해국회는물론국민다수가동의할수없는경우에도대통령이임명을강행함으로써오히려정치적불신과냉소를더키울수있다는것이다. 이러한문제점에서벗어나대통령의인사권에대한국회의견제, 나아가국민의견제가가능하도록하기위해서는헌법에국회의인준권을명백히규정하는것이필요하다. 또회계감사원을이관해야국회의견제권이더강화될수있다. 33
토론 4 최인호 ( 더불어민주당 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 4 Memo 37
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 38
토론 5 주광덕 ( 자유한국당 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 5 Memo 41
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 42
토론 6 이태규 ( 바른미래당 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 6 Memo 45
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 46
토론 7 이하경 ( 중앙일보 )
제 1 패널개헌, 합의와결단 / 토론 7 Memo 49
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 50
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 발표문 1 지속가능한발전을위한미래지향적개헌을위한제언 : 국회입법역량강화시각을중심으로 김형준 ( 명지대인문교양학부 )
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 지속가능한발전을위한미래지향적개헌을위한제언 : 국회입법역량강화시각을중심으로 김형준 ( 명지대인문교양학부 ) 1. 문제제기 대한민국대선은개헌논의의역사와맥을같이한다. 대선때가되면각종개헌논의가봇물처럼터져나왔다. 지난 1997년대통령선거때는 내각제개헌 이공약으로제시되었고, 2002년대통령선거에서는여야후보모두가 임기안에국민의뜻을모아개헌을추진하겠다 고공약했다. 2012년대선에서박근혜후보는 집권후 4년중임제와국민의생존권적기본권강화등을포함한여러과제에대해충분히논의하고국민적공감대를확보해국민의삶에도움이되는개헌을추진해나가겠다 고했다. 2017년대선에선여야후보모두 2018년지방선거때개헌할것을약속했다. 문재인후보는 대통령 4년중임제에대해이미국민공론이모아졌고부통령제도도입할수있다 며이를대선공약으로내세워서개헌만큼은집권초에바로시작할수있도록하겠다 고밝혔다. 그러나무성했던개헌논의는새대통령취임과더불어소리없이사라졌다. 대선에선당선가능성이높은후보들이겉으로는개헌의필요성에동의하지만집권후에강력한통치를위해개헌논의에미온적이었기때문이다. 집권초기개헌론이부상되면모든것이개헌에쏠리면서이른바 개헌블랙홀 이부상될것이라는우려때문이다. 그런데, 이번에는상황이다르다. 문재인대통령의개헌에대한의지가강하고, 국회의원과국민들의개헌의필요성에대한공감대가광범위하게펼쳐져있기때문이다. 2016년제20대국회개원과동시에개헌논의가급물살을탔다. 정세균국회의장은 20대국회개원사에서 개헌은결코가볍게꺼낼사안은아닙니다. 그러나언제까지외면하고있을문제도아닙니다. 누군가는반드시해야할일입니다 라고말했다. 또한, 국회의장으로서 20대국회가변화된시대, 새로운시대정신을담아내는헌정사의주역이될수있도록주춧돌을놓겠다 고했다. 급기야 2106년 12월 29일 53
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 자유한국당이주영의원을위원장으로하고 36명의의원들로구성된국회헌법개정특별위원회가발족됐다. 국회차원의개헌특위가발족된것은국회헌법개정특별위원회가발족된것은 1987년 6월항쟁직후에이어 30년만의일이다. 그때의논의가 1987 년 6월항쟁에서분출된 직선제개헌 이란국민염원을바탕에깔고진행됐다면, 이번개헌논의역시 촛불집회 에서분출된시민들의요구를수렴하는방향에서이뤄지고있다고볼수있다. 또한, 국회개헌특위는 국민과함께하는개헌 을하고자 2017년 2월 2일시민단체, 학계및연구단체로부터추천받은각분야 54명의전문가로구성한자문위원회를발족시켰다. 자문위원회는 11개월간의자문활동을마무리하면서그결과를담은보고서를제출했다. 이런노력에도불구하고국회개헌논의는담보상태에서벗어나지못했다. 무엇보다개헌시기와권력구조개편에서여야간에견해차가컸기때문이다. 집권여당은 6월지방선거와개헌국민투표동시실시와 4년중임제대통령제를선호하고있다. 문재인대통령은신년기자회견에서 "30년지난옛헌법으로는국민의뜻을따라갈수없다 " 며 " 국회가개헌논의에책임있게나서주길바란다 " 고요청했다. " 기본권을확대하고국민주권과지방분권을강화해야한다 " 고주장했다. 문대통령은 2월 1일제3회시 도지사간담회에서는개헌과관련해 " 적어도지방분권을중심으로하고그런다음여야간이견이없는합의된과제들을모아서개헌을한다면개헌을놓고크게그것이정치적으로부딪히거나정쟁화할이유가없는것아닌가생각한다 " 고말했다. 추미애더불어민주당대표도신년회견에서 1월안에여당개헌안을확정하겠다 고밝혔다. 반면, 제1야당인자유한국당은지방선거이후연내개헌을주장하고분권형대통령제를선호하고있다. 특히, 한국당은 문재인관제개헌저지와국민개헌 을선포하면서문재인대통령발의개헌안에대한반대입장을분명히했다. 국민의당은권력구조개편이안되면지방선거이후로개헌을미룰것을주장하고분권형대통령제를선호하고있다. 국회는지난해말활동이끝난헌법개정특위를 25명으로구성된 헌법개정및정치개혁특별위원회 로재편하고임기를올 6월까지연장하기로했다. 민주당은최근소속의원전원을상대로개헌설문조사를실시했다. 헌법전문수정, 지방분권의수준과형태, 토지공개념도입, 법원과검찰개혁을묻는 28개문항이포함되었지만권력구조는뺏다. 이를토대로 2월1일의원총회를열어개헌안에대한당론을모았다. " 헌법 130조중 90여개조항을수정하거나신설하기로했다 " 고밝혔다. 민주당은헌법전문에부마항쟁과 5 18 광주민주화운동, 6월민주항쟁, 촛 54
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 불혁명을명시하기로했다. 또 1조 3항을신설해 ' 대한민국의모든권력은국민을위하여행사된다 ' 는내용을넣기로했다. 행정수도에대한조항도포함하기로했다. 아울러경제민주화와토지공개념을강화하고헌법에기업의사회적책임도명시하기로했다. 경제민주화강화조치와관련해서는 119조의 ' 경제의민주화를위해경제에관한규제와조정을할수있다 ' 에서 ' 할수있다 ' 를 ' 한다 ' 고변경하기로했다. 공무원의노동 3권도보장하기로했다. 민주당은헌법 4조의 ' 자유민주적기본질서에입각한평화적통일정책을수립하고이를추진한다 ' 에서 ' 자유민주적기본질서 ' 를 ' 민주적기본질서 ' 로수정하기로의견을모았다고발표했다가불과 4시간여만에이를다시정정했다. 정의당도 1월 28일각정당가운데처음으로개헌안을발표했다. 헌법전문에 5 18 광주민주화운동, 6월민주항쟁, 촛불시민혁명을계승한다고명시했다. 또한자유민주적기본질서에서자유를뺏다. 성적지향에의한차별금지를명문화하고노동자의권리로경영참여권과이익균점권을신설하는등국민의기본권중평등권과노동권을대폭강화하는내용이포함되어있다. 민주당과정의당개헌안은전체적으로작년국회개헌특위자문위가마련안보고서내용과유사했다. 권력구조개편내용은빠졌다. 자유한국당은 1일민주당이의원총회를열어당론으로의견을모은개헌안에대해 " 자유대한민국의체제를근본적으로바꾸는사회주의혁명이자쿠데타 " 라며 " 절대받아들일수가없다 " 고반발했다. 자유한국당은 3월중자체개헌안을마련해당론으로확정시킬방침이다. 국회개헌논의가지지부진하자대통령직속정책기획위원회는 국민헌법자문특별위원회 를출범시켜정부개헌안을준비해내달 13일문재인대통령에게보고하기로했다. 특위는 2월 19일국민의견수렴을위한홈페이지 (www.constitution.go.kr) 를개설하고, 내달초까지각종단체 기관과국민토론회를열계획이다. 또이달말부터내달초까지여론조사도실시할예정이다. 개헌논의가국회, 정부, 시민단체, 학회등에서백가쟁명식으로분출되고있지만합의점을도출하기엔역부족이다. 개헌이슈가한국민주주의발전과효율적인국정운영을위한합리적인토론의장으로이끌어지기위해서는냉정하고치밀하게근본적인질문에대답을구해야한다. 첫째, 대통령국정운영의실패가제도의문제인지, 아니면운영의문제인지에대한분석이필요하다 ( 제도 vs 운영 ). 독일법학자옐리네크에따르면, 헌법은 국가의조직과작용의원리, 국민과국가의관계를규정하거나형성하는기본법 이다그런데, 헌법은단순한문서 (document) 가아니라한나라의정신 (sprit) 을담는 55
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 그릇이다. 따라서, 권력구조등제도를바꾸는것이개헌의본질이되어서는안된다. 대한민국정치에서국정혼란과정치실패의원흉이 87년체제의산물인 5년단임제 때문인가. 물론 5년단임제로인해대통령이국민의의사와부합하지않는방향으로자의적이고독단적으로정책을추진할수있는가능성이커졌는가. 그러나, 국정운영과정치실패는헌법 ( 제도 ) 때문만이아니라운영 ( 리더십 ) 이잘못됐기때문이라는점도무시해서는안된다. 분권형대통령제와 4년중임제가만병통치가될수있나? 권력구조를 4년중임제또는분권형대통령제로바꾸면제왕적대통령은사라지고책임정치가이뤄져국정운영의효율성이담보될까? 이것은제도만능주의에빠진사람들의환상이다. 프랑스심리학자인귀스타브르봉 (Gustave Le Bon) 은 혁명의심리학 이라는책에서군중의행동을지배하는법칙, 성격의붕괴, 심리적전염, 무의식에서형성되는신념, 다양한형태의논리들을바탕으로혁명의현상과실체를설명했다. 그는통치제도에대해서도언급했다. 민주주의와군주주의모두내용은크게다르지않다 고주장하면서 중요한건통치제도가아닌통치를받는사람들의가치이다 고역설했다. 귀스타브가한국사회에던지는메시지는더이상제도만능주의에빠지지말라는것이다. 마치개헌을해서현행 5년단임대통령제를특정권력구조로바꾸면우리시회의모든정치악습과적폐가해소될것이라고믿는것은환상이라는것이다. 프랑스는혁명이후 100년간수많은제도를바꿨지만결코기대한만큼의성과를가져오지않았다는것이이를입증해주고있다. 둘째, 견제와권력분산 ( 분권 ) 중어느것이우선인지의문제이다 ( 견제 vs 분권 ). 대통령의권한을분산시키면견제와균형이저절로이뤄진다고생각하는것은착각이다. 분권형대통령제가채택되면권력이분산돼그동안미미하게작동했던견제와균형이작동될것이라는인식도잘못된것이다. 대통령제의제1원칙은 견제와균형 이다. 셋째, 개헌의문제인지아니면법류의문제인지등에대한심층적인분석이우선되어야한다 ( 헌법 vs 법률 ). 모든것을헌법에상세하게담을수는없다. 헌법이지향하는가치와정신을담고이를토대로법으로규정하면된다. 가령, 프랑스는헌법제1조제2항 ( 법률은남성과여성이선출직및그임기그리고직업적, 사회적책무에동등하게접근하도록한다. La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales.). 이런헌법정신을토대로공천에서남성과여성간의치별을없애는 남녀동수법 을만들었다. 독 56
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 일기본법제3조 2항엔 남성과여성은동등한권리를가진다. 국가는남성과여성의동등한권리가실제적으로실현되도록지원하고현존하는불이익이제거되도록노력한다. 규정하고있다. 남녀동수로후보를공천하지않는경우에는정당의후보등록의취소나금전적인처벌을추진하고있다. 국회의입법역량을강화하기위한제도적방안도마찬가지다. 헌법에담을사항과국회개혁을통해추진되어야할사항을분리해서검토해야한다. Ⅱ. 국회입법역량강화를위한제도적방안 1. 견제와균형의대원칙이작동되기위한국회위상강화 지난수년간정계, 학계, 언론계, 시민사회에서논의된개헌의핵심은권력구조변경이었다. 권력구조 ( 정부형태, 통치형태, 통치권력구조, 통치구조 : 국가권력조직과국정운영의기본틀및방식 ) 개편에만치중하면서정치공학적으로접근하는양상을보였다. 헌법은 국가의기본법칙으로서, 국민의기본적인권을보장하고국가의정치조직구성과정치작용원칙을정하는최고의규범 이다. 헌법은역사와정신이녹아있는문서다. 따라서, 헌법은정치목적을달성하기위해편의적으로활용하는정치도구가되어서는안된다. 개헌이권력을나누기위한정치개편의도구로전락하는순간개헌의순수성은사라지고정쟁만이판을치게된다. 향후개헌논의는진정한민의를품고생산적이며국민의공감을끌어내야한다. 이를위해서는체계적이고포괄적인개헌이되어야한다. 그핵심은정부형태에대한개헌만이아니라정치과정에절대적인영향을주는국회, 선거제도, 정당등을함께개혁해실질적인견제와균형이가능하도록해야한다. 87년민주화이후대통령의국정운영이반복적으로실패하고정치가뒤틀리고왜곡된가장중요한이유는 5년단임제때문도아니고국회의기형적운영구조때문도아니다. 단언컨대, 대통령제를채택하고있으면서내각제식으로운영하고있기때문이다. 분권형대통령제가채택된다고제왕적대통령의폐단이없어지는것이아니다. 4 57
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 년중임제를채택한다고저절로대통령의책임정치가구현되는것이아니다. 4년중임제든 5년단임제든분권형대통령제든민주성과합리성을조화있게제고하는권력구조를설계하기위한가장큰과제는순수대통령제로의전환이다. 이원집정부제 ( 분권형대통령제 ) 는엄밀하게평가하면 변형된의원내각제 다. 이제도의치명적인약점은어떻게외치와내치를구분할수있느냐의문제다. 분권은어느정도실현될수있을지는모르지만대통령과총리가소속정당을달리할경우대통령과총리및내각간의불화와정치적갈등으로정국불안정이고착화될수있다. 이번개헌논의에서는현행헌법상의대통령이행사하는권한으로 3권분립의원칙에저촉되는것은바로잡아야한다. 그래야만입법부의기능이정상화되고국회의입법역량도강호될수있다. 이를위한핵심적인개헌사항은다음과같다. (1) 예산편성권의국회이관현재국회예산결산특별위원회가하반기에만결산 예산안심사활동을하고상반기에는제대로된활동이이루어지지않아국회의재정통제권이취약한실정이다. 미국은예산법률주의를채택하고있다. 회계연도는매년 10월 1일부터다음해 9월 30일까지이며, 예산심의기간은예산이제출된 2월부터 9월까지약 8개월정도이다. 대통령이의회에예산안을제출하나, 의회에서당해연도를포함한 5년간의세입세출총액및비목별세출표액등을설정하는예산결의안을작성하여의결한다. 세입세출총액을의회가미리정한다는점에서의회권한이막강하다. 예산담당상임위는예산결의안을제출하는예산위원회, 예산법안을심사하는세출위원회와세입을관장하는하원세입위원회와상원재정위원회, 그리고수권위원회가있다. 우리국회도예산법률주의채택여부와별도로상시국회의취지아래예산결산위원회는상임위로하여연중개최하며 ( 현재심사기간 60일, 헌법제54조 ), 예산위원에대한전문성을높이고, 책임성 ( 사전 사후 ) 을물어야한다. 예산편성권이국회로이관되면국회예결위은상임위로전환시키고, 미국의회처럼, 예산위원회, 세입위원회, 세출위원회로분리해서운영해야한다. 58
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 (2) 감사원국회이관감사원이대통령직속기관인상태에서는대통령의영향력으로부터벗어나기어렵고이로인해감사활동의공정성에대한불신과의혹이뿌리깊게자리잡게된것이다. 국회의재정통제권과해외사례등을고려할때국회소속으로하는방안이필요하다. 일부에서는대통령소속인현재의감사원에대하여대통령과관련된사안등에있어서감사결과의공정성을확보하기어려운문제가있었던것처럼국회소속으로할경우에는마찬가지로국회안에서정당, 정파와국회의원의영향력으로부터벗어나기어려워감사원의독립성과정치적중립성이훼손되거나감사의공정성에대한신뢰를확보하기어렵다는지적이있다. 따라서, 감사원을어디에도소속되지않은독립기구로설치되어기능하는것이효과적리라는주장이제기되고있다. 그러나행정부를효율적으로견제하고국회의입법역량을강화하기위해서는감사원을국회로이관하는것이순리다. 우리의감사원에해당되는미국의정부책임처 ( 구회계감사원 )(GAO; Government Accountability Office) 는의회에편성되어있다. (3) 정부의법안제출권폐지입법권은국회에속해 ( 헌법제40조 ) 있지만현행헌법은정부도법률안제출권 ( 제52 조 ) 을행사하고있다. 3권분립의원칙에입각한대통령제의취지에맞지않기때문에이를삭제하도록해야한다. (4) 국무총리선출방식개편현행헌법제86조 국무총리는국회의동의를얻어대통령이임명한다 고되어있다. 만약국무총리제를유지한다면책임총리제를위한일환으로 국무총리는국회의추천을받아대통령이임명한다 고변경할필요가있다. 그러나, 순수대통령제를채택하는것이원칙이라면내각제의일환인국무총리제를폐지하고부통령제를도입하는것이맞다. 미국에서와같이부통령이대통령권한대행제1순위자로하고, 대통령이탄핵될경우, 부통령이잔여임기를채우도록해야한다. 59
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 2. 국회제도개혁 (1) 상시운영체제구축 현행헌법 ( 제47조 ) 은정기회와임시회등으로나누고있는데, 이것이잘못이용되어국회의생산성과효율성을떨어뜨리고있다. 미국은상시국회로의정활동의명확성 효율성 생산성을향상시키기위하여매회기초에상 하원대표가의사일정계획작성한다. 3) 선진의회가채택하고있는 상시국회 제도를채택해서본회의를여는달과날, 상임위를여는달과날을 1년전에미리작성하여그대로준행함으로써예측가능하고일하는국회로전환도어야한다. < 그림 1> 2014 년미국하원일정 음영부분은개회기간을의미하며, 그외에는휴회기간임. 3) 8 월휴가철, 추수감사절, 크리스마스시즌등에휴회 (2013 년 160 일개회 ). 매달일주일은지역구행사및개인활동을위해휴회한다. 60
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 (2) 청문회활성화국정감사는우리나라만의특유한제도이다. 국정조사는미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본등대부분의국가에서운영되고있다. 미국을비롯한해외주요국에서국정조사는특정사안에대한조사위주로, 청문회는행정부활동에대한수시감독과정책및현안에대한진술청취위주로운영되고있다. 특히미국은위원회내 조사소위원회 에서실시하는소규모청문회가활성화되고있다. 국회의입법역량을강화하기위해서는미국의회와같이입법청문회 (law-making hearing, 조사청문회 (investigation hearing), 인준청문회 (nomination hearing), 감사청문회 (oversight hearing) 등다양한형태의청문회를상임위차원에서활성화하고, 청문회개최여건을대폭완화시켜야한다. 미국상원은 1787년헌법제정당시부터공직후보자에대해인사청문회를실시하기시작했다. 연방정부의공직자임명권을대통령에게줄것인지, 상원에줄것인지에대한논의결과, 공직후보자지명은대통령, 인준은상원에서하는선에서타협이이뤄졌다. 입법부의행정부견제를강화하기위해서는국회모든청문대상자들은국회본회의와상임위원회에서표결이이뤄지도록해야한다. 더불어부실검증을막기위해청와대의청문대상자검증자료를국회에제출하는것을법제화할필요가있다. 한편, 헌법 ( 제61조 ) 에국정감사와국정조사권을국회에부여하고있는데, 정쟁적요소와일부의원의일탈적행위와특권의식으로감사도조사도제대로안되고있다. 따라서, 두제도를통합하여단일명칭으로하되실효성있는제도와운영이담보되어야한다. (3) 입법영형평가강화행정부에비하여느슨한국회내부의법률안사전검토가진행되고있다. 행정부의경우국회에법률안이제출되기전에부처내자체검토, 규제개혁위원회심사, 법제처심사, 차관회의, 국무회의등여러단계의검토과정을거친다. 또한정부제출법률안은대부분사전에연구용역등을통해필요성이검토되고, 구체적인방안, 영향예측등을거친다. 반면, 국회에서는이에상응하는검토과정이부족하다. 재국회입법조사처의조사회답, 예산정책처의법안비용추계, 법제실의법률안성안, 상임위원회의검토보고서등이있지만, 체계성이부족하고, 법안비용추계, 검토보고서등을제외하고는필수과정이아니다. 이에따라이른바 우회입법, 청부입법 논란이끊이지않고 61
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 있으며, 언론이나시민사회로부터 졸속입법 이라는비판도많이받고있다. 최근 10 여년사이에주요선진국에서입법영향분석을강화하고있다. 독일, 스위스, 오스트리아등은 1990년대에입법영향분석을제도화하고, 프랑스, EU 등도 2000년대들어입법영향분석을제도화하고있다. 미국의경우, 1990년대부터규제영향분석을본격화하고있다. 대통령실소속의행정관리예산국정보규제업무실에서일정규모이상의정부규제정책에대한사전심사를실시한다. 의회소속감시기구인정부책임처 (GAO, 구회계감사원 ) 에서정부기관등에대한감사, 정부사업에대한분석및평가를실시한다. 유럽연합 (EU) 의행정부에해당하는유럽위원회 (European Commission) 는유럽연합의회 (EU Parliament) 에법률안을제출할수있는권한을가지고있다. 유럽위원회는유럽의회와유럽이사회에법률안을제출할때입법영향분석보고서를첨부하여제출하여야한다. 4) 입법영향분석보고서는유럽의회조사처가주관하고있다. < 그림 2> 은유럽의회조사처기구표다. 입법영향분석은아래 < 표 1> 에서보듯이, 법률안영향분석 ( 사전적분석 ) 과 현행법률영향분석 ( 사후적분석 ) 2가지유형으로구분할수있다. 대한민국국회도입법영향평가를체계화, 내실화하기위해서는국회입법조사처의기능을대폭강화해야한다. 그핵심은예산과인력을대폭중대시키는것이다. 또한, 입법조사처장의임기를규정하고정치적독립성을보장할수있는장치를마련해야한다. 4) 입법영향분석보고서의내용은문제의확인및정의 ( 정의, 유럽연합권한여부확인, 기본시나리오전개, 민감도분석, 리스크분석등을포함함 ), 목표의분석 ( 법안의목표분석및법안의목표가유럽연합의기본가치등과부합한지검토 ), 정책대안의전개 ( 무규제대안을포함하여가능한광범한정책대안을모색함, 대안들에대한경제적 사회적 환경적영향분석 ( 양적분석, 질적분석, 기본권에대한영향, 다른중요분야 (ex. 고용, 양성평등, 공중보건등 ) 에대한잠재적영향등 ), 대안들의비교 ( 비용 - 편익분석, 비용 - 효과분석등을사용 ), 사후모니터링및평가 ( 향후해당법률을평가할때사용될수있는주요지표들을설정함. ex. 재정소요액, 신규고용창출등 ). 통상적으로입법영향분석보고서초안작성에 52 주, 영향평가위원회심사에 4 주, 최종입법영향분석보고서작성에 2~8 주, 부서간협의에 4 주, 입법영향분석보고서번역에 2~4 주, 유럽위원회의채택에 1 주가소요되는것으로알려져있음 ( 약 1 년반가까이소요되는셈임 ) 62
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 < 그림 2> 유럽의회조사처기구표 조사처장 전략 조정과 운영지원과 Dir A: 의원조사실 Dir B: 도서관 Dir C: 영향평가및유럽부가가치실 경제 사회정책부온사이트 온라인서비스부사전적영향평가부 구조 통합정책부기록보존부사후적영향평가부 제도 법 예산문제부대민회답부유럽부가가치부 대외정책부투명성부과학기술대안평가부 자료 : European Parliamentary Research Service, European Parliamentary Research Service, International Seminar for Parliamentary Research Services, October 31 - November 2, 2013, Seoul, Republic of Korea 를수정함 63
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 < 표 1> 입법영향분석의 2 가지주요유형별시기 효과 항목 구분분석시기기대효과주요항목 법률안영향분석 - 법률안심의단계 - 입법의질적제고 - 법률안심사과정체계화 - 입법의효과성, 준수가능성제고 - 의도하는입법의필요성 - 입법내용의효율성 - 부작용의가능성 - 집행가능성 - 국민들의준수가능성 현행법률영향분석 - 법률시행으로부터일정기간이경과한후 - 입법에대한환류 (feedback) 평가 - 적절한입법관리 ( 불필요한규제의최소화 ) - 입법목적의달성정도 - 부작용여부의확인 - 당해입법의지속 변경필요성 만약, 정부의법안제출권이현행헌법규정대로유지되면정부법률안과의원법률안을망라하여가칭 통합입법절차법 을제정하는방안을검토할필요가있다. 법률안입안과제출, 법률안의심의 의결, 법률안재의요구 공포등입법의전과정전체를규율하는독립된법률을제정하는것이다. 정부법률안의입안및제출절차에대해서도각종법령에산재해있는규정을단일법률에서통일적 체계적으로규정할필요하다. 현재, 입법예고 행정절차법, 규제심사 행정규제기본법, 법제심사 법제업무운영규정 ( 대통령령 ), 법령공포 법령등공포에관한법률, 행정입법국회통보 국회법, 정부입법절차법 을별도로제정하는것보다는 통합입법절차법 에흡수하는방안이다. 4. 상임위원전문성및위원회입법지원강화 국회법제40조 ( 상임위원의임기 ) 1항에 상임위원의임기는 2년으로한다 고규정되어있다. 의원들의국회상임위배정이전반기와하반기로구분되어있고, 이른바노른자상임위를배정받기위한경쟁이치열하다. 이렇다보니상임위쇼핑이일어나고있고의원들의전문성이무너지고있다. 선진의회국가들은위원회의전문성을강화하기위해겸직을금하고한위원회에서만오래동안활동하는불문율을만들어놓고있다. 우리국회도이런불문율을만들필요가있다. 64
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 < 표 2> 각국의회의예산위원회현황분석 구분미국일본프랑스 상원 ( 참의원 ) 위원회명 하원 ( 중의원 ) 운영형태 상원 ( 참의원 ) 의원임기겸직여부소위원회수 하원 ( 중의원 ) 상원 ( 참의원 ) 하원 ( 중의원 ) 상원 ( 참의원 ) 예산위원회 겸직불가 겸직가 - 세출위원회 2년 겸직가 겸직불가 12 세입위원회 겸직가 겸직불가 5 결산위원회 재정예산통제국가경제결산위원회 예산위원회 결산행정감시위원회 재정일반경제계획위원회 상임위원회 6 년 4 년 3 년 - 하원 ( 중의원 ) 겸직가겸직가 - - 겸직가 겸직가 - - - - - 상임위원회의원입법건수급증및의안상정간주제도신설등에따른위원회업무량이폭증하고있다. 국회법제42조 ( 전문위원과공무원 ) 1항에 위원회에위원장및위원의입법활동등을지원하기위하여의원아닌전문지식을가진위원 ( 이하 " 專門委員 " 이라한다 ) 과필요한공무원을둔다. 위원회에두는전문위원과공무원은국회사무처법에서정하는바에의한다 고규정되어있다. 제43조 ( 전문가의활용 ) 1에는 위원회는그의결로중요한안건또는전문지식을요하는안건의심사와관련하여필요한경우당해안건에관하여학식과경험이있는 3인이내의전문가를심사보조자로위촉할수있다 고되어있다. 국회의입법역량을강화하기위해선상임위읜전문위원을대폭확충하고, 외부전문가활용을강화헤애한다. 미국의회의경우, 외부전문가들에게심문권까지부여하고있다. 올해정부예산은 428조8626억원규모다. 분야별로는보건 복지 고용예산이 144조 7000억원 (33.8%) 으로규모가가장컸다. 이어교육분야예산이교부금을포함해 64조 1000억원 (14.9%), 국방분야예산이 43조 1000억원 (10.1%) 순이었다. 농림 수산 식품분야와연구개발 (R&D) 분야각 19조 7000억원, 공공질서 안전분야 19조 1000억원 (4.6%), 사회간접자본 (SOC) 분야 19조원 (4.4%), 산업 중소기업 에너지분야 16조 3000억원 (3.8%) 이뒤를이었다. 국회예산은 2천3백49억원 (.05%) 에불과하다. 국회예산을대폭늘려국회입법지원조직을강화하는것이국회입법역량을늘이는첩경이될수있다. 65
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 5. 입법지원조직강화및협력체제구축 국회도서관은도서및입법자료에관한업무수행하고, 국회예산정책처는예산결산기금및재정운영과관련된사항에대한연구분석 평가한다. 국회입법조사처는입법및정책과관련된사항을조사 연구하고관련정보및자료를제공한다. 국회 16개상임위원회, 예결위원회및예산정책처의예산안 결산연구 분석업무중복문제가발생한다. 상임위원회예산안 결산예비심사와예결위원회의. 예산안 결산심사 ( 국회법제84 조 ) 및국회예산정책처의예산안 결산에대한연구및분석이중복된다. 입법조사처와국회도서관의입법조사회답등업무중복문제도있다. 입법조사처는입법및정책에관한사항조사 분석및조사 분석보고서발간하고, 국회도서관은국회의원및입법관련부서에의회 법률정보회답및현안주제에관한자료를발간한다. 국회의입법역량을강화하기위한제일의최우선과제는국회의입법지원조직을대폭강화하고, 입법지원조직간의업무조정및협력체제를구축해야한다. 6. 정당운영구조및선거제도개혁 여당의청와대예속화가일상화되고, 제1야당의무차별적인대여투쟁이장기화되며, 당대표의독단에의해통합이추진되는기형적인정당구조속에서한국정치는무너지고있다. 국회생산성도낙제점을면치못하고있다. 2016년 6월에출범한 20 대국회는올 10월까지원안또는수정가결돼통과된법안은 3.8% 에불과했다. 이수치는역대최악의국회라고평가받는 19대국회 (7.3%) 보다도낮다. 한국정당들의일탈행위는여기서끝나는것이아니다. 선거가가까이오면지역연고나정치인개인의이해관계에따라간판과주인을바꾸거나분당이빈번하게일어나면서새정당이우후죽순생겨난다. 당명만보면가장오랜된정당은정의당이라는것이이를입증해주고있다. 이념이나정책이다른정당들이오직선거에승리하기위해통합하고연대하는것은결국정체성없는정당을양산할뿐이다. 정당이정체성을잃게되면그정당에대한일체감이생길수없게되고결국생명력을잃게된다. 한국정당들이이렇게정체성을잃고망가지면서무당파는늘어나고, 정당은국민들이가장신뢰할수없는조직으로전락하고있다. 이런정당들이적폐를청산하고새정치를하겠다니누가믿겠는가. 그렇다면이렇게무너지고있는한국정당을어떻게살릴것인가. 무엇보다 66
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 정당에서자율성, 대표와책임의원리등민주주의의제도적장치가작동되도록해야한다. 그핵심은전근대적인정당운영구조를바꾸는것이다. 당대표와계파에의해움직이는원외정당체제를원내정당체제로전환하고, 강제적당론도폐지해야한다. 국민에게공천권을돌려줘서의원들이청와대와당지도부눈치를보지않고국민만바라보며오직자신의소신과양심에따라의정활동을할수있는정치토양을만들어야한다. 현행헌법과법률은정당에대한지나친보호와육성으로비대하고방만한정당체제가형성되어시대흐름과여론형성에기여하지못하고있다. 무분별한분당과정당간이합집산을막고, 당원이중심이되는정당으로거듭나기위해정당에게지급되는국고보조금을폐지해야한다. 그런의미에서정당국고보조금의근간이되고있는헌법제8조는삭제되어야한다. 선거구제개편보다더중요한것은국회의원들이당론에얽매이지않고소신과양심에따라의정활동을할수있도록정당운영방식과공천제도를바꾸는것이다. 헌법에공천권을국민에게돌려줄수있는조항을명시해야한다. Ⅲ. 결론 문재인대통령은신년기자회견에서개헌에대한구상을밝혔다. 국회의합의를기다리는한편, 필요하다면정부도국민의의견을수렴한국민개헌안을준비하고국회와협의해나가겠다고했다. 국회합의를기다리는시한을 2월말로제시했고, 만약국회가의지를가지고정부와협의가된다면최대한넓은개헌을할수있을것 이라면서도 그러나국회와정부가함께합의가되지않고만약정부가 ( 개헌안을 ) 발의하게된다면국회의의견도받아낼수있는최소한의개헌으로좁힐필요가있다는생각 이라고밝혔다. 단계적순차개헌 에대한구상을밝힌것이다. 그러나정세균국회의장의주장처럼 개헌논의의핵심은권력구조개편이고, 이부분이합의되지않으면개헌이안되는것 이다. 따라서문대통령의단계적개헌보다는포괄적개헌이정답이다. 더불어, 국민과함께하는의회중심의개헌이필요하다. 지난 9차례의개헌중에서 3차개헌 (1960년), 4차개헌 (1960년), 9차개헌 (1987년) 만이의회중심이었고, 나머지 6차례는자신의편의에의해권력자가주도한개헌이었다. 개헌은당리당략에얽매이거나 67
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 정치공학적인권력관계의타협으로이뤄져서는안된다. 국민의, 국민에의한, 국민을위한개헌이되어야한다. 이를위해서정부주도의개헌보다는여야합의가필수적이다, 여여가합의하지않으면개헌성공가능성이현저히떨어지고국민박수속에서통과되기어렵기때문이다. 개헌은시간의부산물인가? 87년체제이후 30년이흘렀다고꼭개헌을해야하나? 그렇다면 200년이상의역사를갖고있는미국은왜개헌을하지않나. 안경환서울대법대명예교수도 한나라의근본법은마치재산, 수입, 물가에따라세율을조정하듯수시로바꾸는것이아니다. 국정의근본원리를담은문언은손대지않고해석과운용을통해그정신을살려나가는것, 바로이것이헌법재판의원리이기도하다 고말한것도같은맥락이다. 개헌논쟁을둘러싼열린소통구조를만들어야한다. 스웨덴최연혁교수는협의민주주의의전형을보이고스웨덴의정치구조가안정을구가하는가장큰이유로 협의적정책결정과정에서야당이나소수의목소리도소외되지않고있다 고주장한다. 특히, 사회갈등을해결하기위한독특한장치로써정부혹은의회의제청으로임명되는특별위원회가내놓는 정책보고서 (SOU: Statens Offentilig Utredning) 와 래미스 (Remiss) 제도를지적한다. 최교수분석에따르면, SOU 제도의가장큰특징은행정부산하의상설기구가아니라정부의정책사안의경중에따라 1인위원장특별위원회혹은정당, 전문가집단, 행정관료, 이익단체등이골고루참여하는특별위원회를임명하여다양한목소리를취합하여가장과학적이고, 학문적연구결과와상충되는이해관계를골고루살펴서결론을내린다. 래미스제도 란국민의견수렴절차이다. SOU가제출된후최소 3개월동안이해당사자인공공기관, 연구소, 대학, 이익단체, 기업체등이서면으로의견을제출하는절차이다. SOU 조사과정에서누락되었거나미쳐다루지못했던내용, 그리고바뀐입장까지도전달할수있기때문에의견수렴과정에서소외되거나의사가왜곡전달되는경우가없어자신의의사를정확히알릴수있다. 이렇게취합된의견을분석해최종보고서를작성할때반영하기때문에객관적의견도출의안전장치라고할수있다. 스웨덴에서특별위원회임명에서부터, 조사, 연구, 인터뷰, 일반세미나, 그리고 SOU 보고서제출, 래미스이후의최종보고서작성 68
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 1 등의절차에소요되는기간은평균 2년 6개월이나소요된다. 다시말해, 스웨덴의정책결정과정은최소한 2-3 년의준비기간을필요로하기때문에첨예한이익이대립되는사안에있어이해당사자는충분히생각할시간이있기때문에감정적이고비이성적행동이배제될수있다. 스웨덴은이런제도적틀속에서 1954년임명된헌법특별위원회는 1968년까지지속되면서스웨덴헌법을개혁해양원제를단원제로바꿨다. 또한, 1979년에임명된헌법특별위원회는기초의회 광역의회 의회선거일일치, 의원임기를 3년에서 4년으로연장등중요한개혁을위해조사보고서를작성했고, 이보고서는 1981년선거개혁의중요한틀로사용됐다. 2004년에임명되어 4년간활동기간을거쳐 2008년 12월에끝난헌법개정특별위원회는 10개의유관 SOU와 13번의전국을돌며개최한세미나를통해전국의국민적관심을유도했다. 2009년 1월에제출된 SOU 보고서는 2권으로나누어 924페이지에달하는광대한작업으로헌법의현대적문장으로의수정작업, 선거구획정, 선거일, 선거연령, 국민투표, 주민투표, 정부구성과불신임권, 의회의행정부견제세력으로서의역할, 상임위원회의역할, 사법개혁, 판사임명방식의개혁, 판사의해임, 자유와권리에대한정의, 차별법에대한삽입, 재산권의보장등헌법과선거제도의총체적개혁을국민의견수렴과의회의토론을거쳤다. 한국사회가개헌을둘러싼갈등과불신의골에서빠져나오기위해서는스웨덴의 SOU 및래미스제도를벤치마킹해서국민들의의견이충분히반영될수있는소통구조를구축할필요가있다. 이런열린소통구조만이개헌을 정치권이기주의 아닌국민의시각에서, 국민의동의를받아가며공론화할수있다. 개헌을반대하는것이아니다. 충분한시간을갖고 선 ( 先 ) 정치제도개혁 후 ( 後 ) 개헌론 의로드맵을만들필요가있다. 권력구조가진화하고발전하려면우선뒤틀리고왜곡된정치제도를바꾸어야한다. 모든권력구조는각나라가처한역사와문화에따라효율성이다를수있다. 가령, 대통령제도좋은제도이고내각제도좋은제도이다. 권력구조자체는일종의하드웨어이다. 문제는이런하드웨어가잘작동될수있도록정교한소프트웨어가개발되어야한다. 권력구조를둘러싸고있는국회와정당, 선거와같은소프트웨어를그대로둔채개헌을해봤자그개헌은기대한만큼의성과를얻어낼수없다. 다른말로, 현재와같이뒤틀리고왜곡된정당체계가존속하는한어떤개헌을해도우리가원하는정치적효과를얻어낼수없다. 권력구조-국회-정당-선거제도가맞물려돌아가기때문이다. 69
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 발표문 2 국회의감사및재정권한강화와관련된개헌논의의검토 손병권 ( 중앙대 )
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 2 국회의감사및재정권한강화와관련된개헌논의의검토 5) 손병권 ( 중앙대학교 ) I. 서론 * 이발제문은권력분립및국회권한강화등을둘러싼헌법개정및국회제도개혁논의가운데감사원소속변경과관련된문제를검토하고자함 * 1987년민주화이행이후민주주의의공고화및심화과정을거치면서중요한과제로떠오른것가운데하나는권력기관과국민간의수직적책임성뿐만아니라권력기관간의 수평적책임성 ( 상호견제 ) 의문제임 - 특정한국가기관이권력을남용하려는다른국가기관이나정부기관을감시. 감독하고견제하여권력의오용이나남용에대해서책임을지게하는것은민주주의의건강한발전과제도적안착에매우중요함 - 수평적책임성을강조하는것은국민과국가기관간의수직적책임성이선거기간에만국한되는문제를인지하고, 이에대한보완책으로선거실시사이의기간에국가기관이권력을오용하거나남용하여권위주의화하거나부패하는방지함으로써민주주의를건강하게유지하려는노력임 * 따라서 합법적으로능력을부여받아다른국가기간의불법적인행위나해태에대해서일상의감독으로부터형사적제재나탄핵을적극적으로수행하는국가기관 이필요하고이와관련하여감시. 감독. 견제. 고발즉전체적으로감사의기능이필요함 5) 이발제문에서글말미에적은참고자료를일일이인용하는방식은편의상피했음 73
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 * 민주화이후한국대통령제와관련하여대통령의가족이나측근의전횡이권력형비리를낳아심지어탄핵의대상이되는등의과정에는, 권력을지닌국가기관의권력오용. 남용을조기발견하고이를비판하며과실과비리에대해서실질적인책임을묻는별개의권력기관이사실상제기능을성실히수행하지못한다는현실도있음 * 이러한문제의식의연장선상에서최근헌법개정논의와관련하여감사원의독립에관한논의가진행되고있는형편이고이는바람직한현상이라고보임 * 대통령의측근에의한비리, 이와관련된정부기관, 정부기관과관련을맺은기타공공기관혹은민간단체의비리를헌법상 대통령소속으로되어있는감사원 이과연적시에발견하고적절하게법적으로대처할수있을것인가의문제가등장함 * 이러한현상에대한반성에서감사원소속이전문제가등장하고있어서이를검토할필요가있음 - 이러한검토는감사원의본원적기능수행을위한기초조건, 소속변경에대한국민의수용여부, 국회의수용가능성, 소속변경의현실적타당성, 제도변화에따른비용등을고려하면서살펴보아야하고, 이러한기준에대해서는정치인, 학자, 시민단체등이각각서로다른수준에서선별적으로강조할수도있다고보임 II. 감사원의기능및소속의변천개관 * 헌법및감사원법상 감사 란대체로 회계검사 와 직무감찰 두가지를모두포함하는것으로규정되어있음 74
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 2 < 참고자료 > 감사원의역할에대한헌법규정및감사원법규정 헌법제97조국가의세입 세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 감사원법제20조 ( 임무 ) 감사원은국가의세입 세출의결산검사를하고, 이법및다른법률에서정하는회계를상시검사 감독하여그적정을기하며, 행정기관및공무원의직무를감찰하여행정운영의개선과향상을기한다. * 감사원은대체로국가세입세출의최종적결산및정부단체에대한회계등의회계검사기능과, 공무원의직무비리등을감독하고법적인조치를취하는직무감찰의두가지주요기능을수행함 - 회계검사기능과직무감찰기능이상이한영역이라는주장이있을수도있고, 사실상매우관련성이높아서하나의기관이맡아야한다는주장도있을수있음 * 원래 1948년제헌헌법에는헌법상독립기관이든대통령혹은행정부소속이든오늘날과같은별개의독립적 감사원 은존재하지않았고, 대신 회계검사 의기능만을수행하는기관으로 심계원 이대통령소속으로존재했음 - 당시제헌헌법의제정취지상국무원을행정의중심기관으로, 대통령을국가원수로만해석하여심계원을행정부소속으로볼수없다는주장도있을수있음 - 그러나정부수립이후이승만대통령집권기에걸치면서실제로국무원이약화되면서대통령이실질적인행정부의수반이되었으므로심계원을사실상대통령소속이자행정부소속기관으로보아야할것임 * 제 1 공화국당시심계원이맡은회계검사기능과별도로직무감찰의기능은감찰 75
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 위원회가수행하였음 - 제1공화국에서는심계원과별도로정부조직법상 감찰위원회 가행정부소속 ( 대통령직속 ) 기관으로별도로존재했음 * 이후제2공화국에서는감찰위원회가정부조직법상국무총리소속기관으로계속해서별도로존재했음 * 그러다가제 3 공화국에들어오면서대통령소속기관으로감사원이새롭게탄생함 - 제1국화국헌법의경우 : 제3장 국회, 제4장 정부 와별도로제7장 재정 에서 심계원 을따로둠 -> 그러나감찰기능은없음 - 제2공화국헌법의경우 : 제4장 대통령, 제5장 정부 도별개로제10장 재정 에서심계원을따로둠 -> 그러나감찰기능은없음 - 즉제1, 2 공화국헌법을보면국회에의한국정감사와탄핵등의규정은있으나직무감찰등의기능은없음 - 그후제3공화국에들어오면서제1, 2공화국당시에존재하던정부조직법상감찰위원회 ( 대통령혹은국무원등넓은의미에서행정부소속 ) 와헌법에명기된심계원이합쳐져감사원이조직됨 * 즉감찰위원회의직무감찰기능과심계원의회계검사기능이감사원이라는하나의조직으로통합되어헌법기관으로탄생한것은제3공화국부터시작된것임 - 이렇게신설된감사원이대통령소속으로한것도제3공화국부터시작되었음 - 이후감사원은이러한동일한소속을유지하면서지금까지존재해오고있음 * 따라서심계원, 감찰위원회, 감사원을망라하여이들기관이헌법상다른기관에소속되지않은독립기관이나혹은국회소속기관화된사례는한국헌정사에서아직은없었음 - 직무상 독립기관이라는규정만있음 76
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 2 < 참고자료 > 심계원, 감사원에관한헌법, 심계원법, 감찰위원회관련정부조직법등의규정 1. 헌법 ( 제 1 공화국 ~ 제 6 공화국 ) 제1공화국헌법, 제7장재정, 제95조국가의수입지출의결산은매년심계원에서검사한다. 제2공화국헌법, 제10장재정, 제95조국가의수입지출의결산은매년심계원에서검사한다. 제3공화국헌법, 제3장통치기구, 제2절정부, 제4관감사원, 제92조국가의세입 세출의결산, 국가및법률에정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 제4공화국헌법, 제5장정부, 제4절감사원, 제71조국가의세입 세출의결산, 국가및법률에정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 제5공화국헌법, 제3장정부, 제2절행정부, 제4관감사원, 제72조국가의세입 세출의결산, 국가및법률에정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 제6공화국헌법, 제4장정부, 제2절행정부, 제4관감사원, 제97조국가의세입 세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 2. 심계원법 ( 제1, 2공화국 ) 제1장조직제1조심계원은대통령에직속하며국무원에대하여직무상독립의지위를가진다. 제6조심계관은대통령이임명하며그자격과보수에관한규정은대통령령으로정 77
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 한다제2장권한제10조심계원은정부각기관과그감독에속한기관또는단체의회계를상시심사감독하여 3. 정부조직법 ( 제1, 2공화국 ) 1948년정부조직법, 제6장감찰위원회제40조감찰위원회는대통령소속하에공무원에대한감찰사무를장리한다. 제41조감찰위원회는대통령이임명하는위원장 1인과위원 8인으로구성한다. 1960년정부조직법, 제3장행정각부제30조 ( 감찰위원회의설치 조직 직무 ) 1공무원의직무상비위를감찰하기위하여국무총리소속하에감찰위원회를둔다. * 현재개헌과관련하여문제가되고있는것은회계검사와직무감찰을수행하며상당한권한을지닌감사원이헌법상독립기관이되지못하고대통령소속기관으로되어있다는점임 - 회계검사와공무원직무감찰을수행하는기관인감사원이대통령소속으로되어있어서직무의독립규정에도불구하고과연 수평적책임성 을묻는기능을잘수행할수있을것인지가문제가됨 - 특히박근혜대통령의탄핵이후감사원이대통령소속에서분리되어야한다는주장은상당한설득력을얻고있는형편이라고보임 < 참고자료 > 헌법과감사원법감사원소속규정및대통령의영향력과관련된규정 헌법, 제 4 장정부, 제 2 절행정부, 제 4 관감사원, 제 97 조 78
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 2 국가의세입 세출의결산, 국가및법률이정한단체의회계검사와행정기관및공무원의직무에관한감찰을하기위하여대통령소속하에감사원을둔다. 감사원법제1장조직, 제1절총칙제2조 ( 지위 ) 1 감사원은대통령에소속하되, 직무에관하여는독립의지위를가진다. 제4조 ( 원장 ) 1 원장은국회의동의를받아대통령이임명한다. 제2절감사위원제5조 ( 임명및보수 ) 1 감사위원은원장의제청으로대통령이임명한다. III. 개헌과관련된감사원의소속변경문제 * 감사원을대통령소속에서별개의실질적독립기관으로소속을변경시킬필요가있다고보임 -> 민주주의의질적발전과심화를위한 수평적책임성 의확보에필수적인사항이라고보임 - 감사원이현행헌법규정과같이 대통령소속 이면서 직무상독립 적으로활동한다는것은그자체로논리적모순이라고판단됨 ; 어디까지나독립은독립이고소속은소속임 - 또한원론적인의미에서대통령소속의감사원이대통령의지시하에움직이는행정부등정부기관및기타관련기구에대해서엄정하고실질적인감사를실행할수있을것인지의문스러움 - 또한현행헌법과감사원법에서규정하듯이대통령이감사원장과감사위원을임명하는데감사원이직무상독립적인기능을수행한다는것은더욱납득할수없는논리임 79
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 ( 참고 : 감사원법제2조 ( 지위 ) 1 감사원은대통령에소속하되, 직무에관하여는독립의지위를가진다. 제4조 ( 원장 ) 1 원장은국회의동의를받아대통령이임명한다. 제2절감사위원제5조 ( 임명및보수 ) 1 감사위원은원장의제청으로대통령이임명한다.) - 최근 4대강관련감사의내용이대통령이바뀌면서수차례변경된것등의사례를보면대통령으로부터독립된감사원이필요할것으로보임 - 여기에더하여최순실사태등을겪으면서감사원을대통령소속으로두는것에대한국회와불만과국민의의문이있을것으로보임 * 감사원을대통령에게서독립시킨다고할경우감사원의소속변경과관련하여이를 국회소속 으로할것인지혹은 독립기관화 할것인지에대한찬반의논의와논점그리고외국사례등은다양한학자들의논문이나국회헌법개정위원회의 헌법개정의주요의제 등에제시되어있어서이발제문에특별히재론할필요는없는것으로보임 * 감사원의소속과관련하여소속판단의중요한기준은무엇보다도감사원의본원적기능수행을위한기초조건과국민의수용여부라고판단됨 ; 당대의분위기에만맞추어감사원의기능과소속을논의할수는없으나또한시대적분위기도무시할수만은없는문제로보임 * 요컨대감사원은감사원의본원적기능수행, 즉직무상독립된감사를위해서어떠한국가기관으로부터도독립되어야한다고보임 - 직무상독립은헌법상감사원을독립기관화할때만실질적으로가능하다고보임 - 또한이러한방안이국민의지지를얻을수있는방안이라고보임 ; 국민의의사를확인해보아야하지만독립기구화에큰반대는없을것으로보임 - 독립기관화할경우회계검사와직무감찰을따로분리할필요가없어짐 ; 분리할경우감찰원을따로헌법기관으로분리시킨다는것의문제점에대한지적도있음 80
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 2 * 국회로의이관은몇가지문제가있다고판단됨 - 원칙적으로감사원의독립적감사기능에장애를가져올수있음 - 국회내정당간의정파성과원내교착상태등정당갈등에의해서감사기능이차질을빚거나영향을받을수있음 - 국회권력의과도화에대한국민적우려가있음 - 회계기능이아닌감찰기능의분리하여감찰기능을담당하는별도의기관을따로두어야하는문제가있음 : 국회의행정기관감찰은헌법상, 실행상문제가있을것으로보임 - 국회에대한국민의곱지않은시선도고려하지않을수없음 * 감사원을독립적인헌법기구화할때에몇가지우려사항이제기될수도있음 - 감사원이자체적으로강한권력기관화될수있다는우려가있을수있음 - 이와반대로대통령소속이아니므로대통령의영향력과암묵적인지원이없어져서감사원이효과적으로기능을수행하기에필요한정부기관의협조를받기어려울수있음 * 이에대해서는몇가지보완책이있을것으로보임 1) 감사원권력기관화에대한우려와관련하여 : - 국회가감사위원선발을위한인사위원회등의구성에일정수준지명권을지니는방식이있을수있음 - 혹은선관위의구성처럼입법부, 사법부, 행정부가일정수준감사위원임명을분담할수있음 - 감사원장을호선하게하여합의제방식을채택하게하며이를통해권력기관화를막을수도있음 - 감사원장과감사위원에대한인사청문회제도를통해서견제가가능함 81
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 2) 감사원독립으로인한권한약화와기능위축의우려와관련하여 : - 감사원법에서감사원의권한과기능을확보하는강행규정을제정하여이를방지하는방법이있음 : 예컨대소환이나자료제출거부에대한처벌규정등 * 따라서국회의경우감사원의소속기관화와다른방식으로감사및이와유관혹은유사한국회의재정기능을확대할필요가있음 - 감사와는다소다른이야기이지만감사원을국회로이관하는대신행정부에대한재정통제권을강화하여재정민주주의를확보할수있음 - 이와관련하여다양한형태로예산법률주의를도입하는것을적극적으로고려해볼수있음 : 헌법제54조 1국회는국가의예산안을심의 확정한다. 라는규정을확대, 개정하여예산을법률안의형태로만들어국회의예산권을강화하는것을생각해볼수있음 - 조세, 재정에관한권한은의회의고유권한이며양원제국가의경우국민의직접적인대표인하원의우선적권한임 ; 우리헌법은이러한권한을 국회의예산심의권 으로매우좁혀서설정하고있음 - 또한예산법률주의의서구민주주의국가의회가채택하고있는것이일반적인현황임 - 예산법률의형태는다양할수있는데원칙이나방향을작성하는방식으로부터구체적인예산수치를명기하는방식등다양하게운영할수있음 - 물론예산법률주의를처음시행하는경우그적응까지상당한기간이소요될것이기는하지만국가의권한강화를위해서필요한조치이며, 정부재량권과국회의예산권한간에적절한조화의문제는점차해결될수있을것으로보임 - 실제로국회가인사청문회나기타상임위원회등에서적지않게사안의본질과무관한여야간정쟁에몰두하는것은국회혹은국회내야당이국가재정문제와관련된실질적인권한이없기때문이라고도볼수있음 - 또한 5년단임의대통령제하에서국가의중장기적인재정능력, 세입의추세, 세출의전망등을다각도로고려하지않은근시안적예산편성, 선거공약에따른일방적예산편성등의문제가민주화이후빈번히지적되는바예산법률주의에따른국회의재정통제권강화가더욱요청된다고볼수있음 ; 국회가심의권만을가 82
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 발표문 2 지고있어서이를통제하지못하는경우가빈번했음 -> 이제민주적인통제가필요한시점으로보임 - 법률안의형태로만들어질경우특정의원과정부부처의야합으로비판받는쪽지예산의문제도해결할수있음 * 이밖에예산과관련하여예산위원회와결산위원회를따로두어예산심의에집중하는경향에서벗어나예산심의뿐만아니라예산결산과관련한의회의기능을더욱강화하는방법도생각할수있음 83
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 참고자료 국회헌법개정특별위원회. 2017. 헌법개정주요의제. 김용만. 2012. 예산법률주의도입을통한재정민주주의확립에관한연구 : 민주화이후의예산심의실태분석에기초하여. 한국행정사학지 30: 121-149. 박형준. 김춘순. 2013. 예산의책임성강화를위한재정거버넌스제도고찰 : 국회기능강화의관점에서. 예산정책연구 2(1): 43-69. 장용근. 2013. 감사의기능의본질상요청되는감사원의독립성과독립성확보방안. 세계헌법연구 19(3): 103-129. 차진아. 2017. 감사원의독립성강화를위한개헌의방향과대안. 공법학연구 18(2): 111-148. Guillermo O'Donnell. 1998. Horizontal Accountability in New Democracies. Journal of Democracy 9(3): 112-126. 대한민국헌법 http://www.law.go.kr/lsinfop.do?lsiseq=61603&efyd=19880225#0000 감사원법 http://www.law.go.kr/lsinfop.do?lsiseq=168069&efyd=20150804#0000 정부조직법 http://www.law.go.kr/lsinfop.do?lsiseq=193440&efyd=20171019#0000 심계원법 http://www.law.go.kr/lsinfop.do?lsiseq=3438&ancyd=19610909&ancno=00710&efyd =19610909&nwJoYnInfo=N&efGubun=Y&chrClsCd=010202#0000 84
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 토론 : 임종훈 ( 홍익대 ) 김용복 ( 경남대 ) 김성준 ( 감사원 ) 전진영 ( 국회입법조사처 )
토론 1 임종훈 ( 홍익대 )
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 토론 1 Memo 89
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 90
토론 2 김용복 ( 경남대 )
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 토론 2 Memo 93
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 Memo 94
토론 3 김성준 ( 감사원 )
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 토론 3 토론 03 국회의감사및재정권한강화와관련된개헌논의의검토 에대한토론문 김성준 ( 감사연구원연구부장 ) 1. 들어가며 정부역할의확대, 재정규모의증가, 행정의복잡 다양화등으로정부활동에대한책무성 (accountability) 확보가더욱중요해지고있다. 감사원은 헌법 제97조에규정된국가의세입 세출의결산, 회계검사와직무감찰을수행하고그결과를국회에보고함으로써국회의정부활동에대한책무성확보를지원하고있다. 공공부문외부감사에있어헌법적표준이라할수있는 리마선언 에따르면감사원과의회와의관계는각국상황에따라헌법에명시되어야하며, 의회의요청으로감사를실시하는경우에도감사원주도하에이루어져야함을강조하고있다. 6) 즉, 감사원의소속여부와상관없이공공감사의가장핵심적가치라할수있는독립성을유지하면서의회와긴밀하게협력해야한다는것이다. 국회는 국회법 개정을통해국회감사요구제도를도입하는등대통령소속감사원이라는우리의상황을개선하려는노력을해왔지만제도적한계를극복하기에는미흡하다고하겠다. 현재진행되고있는개헌을통한국가감사제도개편논의역시감사원과국회와의협력관계강화를토대로감사활동이정부업무의책무성확보및업무개선등을통해정부에대한신뢰를높이고국민의삶의질개선에보다기여하고자하는큰맥락에서이해할수있다. 감사원의전문적인지원을통해국회의행정부에대한재정통제내실화가가능하다는입장에서감사원을국회로이관하는방안이검토되고있다. 7) 그러나감사원을국 6) 세계감사원장회의 (INTOSAI), 감사원칙의지침에관한리마선언 (1977 년 ) 제 8 조. 7) 윤태범 (2016), 감사원감사제도의문제점과개선방안, 감사제도개선방안모색연속포럼 ; 조규범 김 97
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 회로이관하는것역시우리의정치현실을고려할때감사원을대통령소속에서분리하고자하는독립성훼손의문제로부터여전히자유로울수없다는우려가제기된다. 8) 따라서보다근본적으로현재논의되고새로운헌법질서하에서정부활동에대한책무성을어떻게확보할것인지그리고이과정에서감사원의역할을어떻게설정할것인지에대한고려가필요하다. 이를바탕으로국회와감사원간협력을강화하는방향에대해고민해볼필요가있다. 2. 개헌논의와국가감사제도개편방향 발제자가제시하고있는정부에대한수평적책무성확보측면에서현개헌논의의키워드를살펴보면국회의정부에대한견제강화, 감사원의대통령영향력으로부터배제, 지방분권강화에상응하는책무성확보, 정부책무성확보를위한국민의직접적참여강화, 정부역할확대에따른책무성범위의확대등을들수있겠다. 이를토대로현개헌논의가국가감사제도개편방향에어떤시사점을갖는지살펴보고자한다. 첫째, 국회의정부활동에대한견제를강화하고감사원을대통령의영향력으로부터배제하기위한방안으로감사원의소속을변경하는문제가집중적으로논의되고있다. 현대통령소속의감사원체제가행정부의감사협조를이끌어내고감사의실효성을확보하는데유리하다는장점이있지만 감사원법 의직무상독립의지위규정에도불구하고 헌법 상의대통령소속규정과감사원장의짧은임기등으로인해외관상독립성문제가지속적으로제기될수밖에없다. 직무수행과정에서대통령의영향을받는다는오해와논란이반복적으로제기되면서대통령소속의감사원을독립기관화하거나국회로이관하는방안이제시되고있다. 9) 먼저감사원의국회이관방안은국회를효과적으로지원할수있다는장점이있으나, 우리의정치현실을고려할때 10) 독립성및정치적중립성강화를위해서감사원의국회이관이최적의대안이아닐수있다. 대표적인의회소속기구로알려져있는미국 선화 (2017), 감사원의회계검사기능의국회이관에관한쟁점과과제, 이슈와논점 제 1275 호. 8) 김종철 (2002), 감사조직의개편방향 - 감사원의소속과기능의재편론을중심으로, 공법연구 31(2); 차진아 (2017), 감사원의독립성강화를위한개헌의방향과대안, 공법학연구 18(2). 9) 감사원 (2017), 국가감사제도의이해 10) 한국행정연구원이실시한 2016 년도사회통합실태조사 결과에따르면우리국민은공적기관에대한신뢰도가매우낮은편으로, 특히국회에대한신뢰인식이 4 점만점에 1.7 점으로가장낮게나타났다. 98
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 토론 3 감사원 (GAO) 의경우의회와행정부간의갈등, 의회내정치세력간갈등등으로인해감사원의정치적중립성이훼손되어본래의가치를발휘할수없다는비판이제기되기도하였다. 11) 반면독립기구방안에서는국회와의협력이나지원이원활하지못할것이라는우려도있으나, OECD 국가사례를통해소속여부와무관하게국회와감사원간긴밀한협력관계를통해효과적인지원이이루어지고있음을볼수있다. 대표적으로독일연방감사원의경우독립기관이지만독일연방의회의예 결산심의에활발하게참여, 지원하고있다. 12) 정부운영에대한충실한감시기능수행의측면에서는독립기구화또는국회이관방안둘다모두현대통령소속에비해감사의실효성확보를위해서는상당한보완이필요하며보다구체적이고강력한감사자료에대한접근권한등이뒷받침될필요가있다. 독립기구방안의경우대통령과국회권력어디에도소속되어있지않음으로인해사법부등다른수평적책무성을확보하기위한기구에대한국민의책무성확보에있어서도역할을할수있다는장점이있다. 둘째, 지방분권강화에상응하는지방자치단체에대한책무성확보의문제이다. 현재지방재정은상당부분중앙정부의재정지원에의존하는등열악한수준이며 13) 지방자치단체의부실한사업등으로추가적인재정부담이발생할가능성도존재한다. 이러한상황에서감사원이지방자치단체에대한사실상유일한외부감사역할을수행하고있으나, 국회로소속이변경되는경우현재국회의국정감사및조사에서자치단체의자치사무는제외되어있음을감안할때지방자치단체감사가제한적으로이루어질우려가있다. 이에따라지자체를감사하는별도의외부감사기구설치를고려하는경우감사기구간중복에따른비효율과감사범위에대한갈등이나타날수도있는등감사원소속변경에따라지방의책무성확보가약화될가능성이존재한다. 11) 감사연구원 (2016), 미국연방감사원 (GAO) 의역할, 임무및운영에관한진단보고서 12) 의회의예산심의지원과관련하여재무부에서예산안을작성하여의회 ( 예산위원회 ) 와감사원에제출하면, 의회와감사원이합동으로예산안심사에들어간다. 또한결산심사지원과관련하여의회는감사원이제공한정보를이용하여정부를효과적으로통제하며, 예산위원회가감사원감사결과에기초하여부처에개선권고하면부처에서는자발적으로 95% 이상감사결과를수용하고개선조치를이행하고있다. 그렇지않은경우의회는예산을조정하거나삭감하게된다. 홍종현 (2017), 독일연방감사원의법령, 운영실태및시사점연구, 감사연구원. 13) 2017 년현재지방자치단체예산규모는 193 조원에달하지만재정자립도의경우전국평균이 53.7% 로, 재정자립도가 50% 미만인단체가 228 개에이르고있다. 행정안전부 (2017), 2017 년도지방자치단체통합재정개요 99
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 셋째, 시민사회의성장과함께전세계적으로시민을정책의형성, 집행, 평가과정에참여시키고자하는현상이나타나고있다. OECD, 세계은행등국제기구에서도감사과정에국민을참여시켜감사의투명성과신뢰성을높이는제도적방안을적극권장하고있다 14). 감사원은이미오래전부터정보제공과자문뿐아니라국민으로부터감사청구가이루어지도록파트너십을구축하고감사결과를공개하고있다. 15) 그러나감사원이국회소속인경우감사청구제도와같은시민의감사참여가존속할것인지는불확실하다. 국민의대표들이감사를청구하고그결과를피감기관과함께논의할수있는데굳이국민이직접감사를청구하는등감사과정에참여할필요가있느냐하는것인데이경우세계은행등국제기구에서모범사례로손꼽고있는우리의국민감사청구제도가오히려위축될우려가있다. 넷째, 정부역할확대에상응하는책무성범위의확대문제이다. 과거와달리복지, 보건, 교육, 안전등사회전분야에걸쳐다양한요구가표출되면서단순히재정통제에국한하지않고행정운영전반에걸쳐적극적인감시 점검활동이요구되고있다. 최근에는경주 포항에서의지진, 영흥도낚싯배충돌사고, 제천복합건축물화재등대형재난과사고가잇달아발생하면서재난의위험에대한국민들의우려가증가하고있다. 국민의생명과재산을보호해야하는정부에대한국민의신뢰가낮아지면서정부의안전관리정책및통제시스템에대한감사원의정확한진단과점검활동이요구되고있다. 그러나감사원의국회이관논의에서는 회계검사 기능을강조하다보니감사원의 감사 기능을한정적으로해석하는등개념상오해의소지가있다. 실제감사원은국가재정운영뿐만아니라행정운영전반에걸쳐점검 감시기능을수행하며, 이는주요국최고감사기구의경우에도마찬가지이다. 16) OECD는글로벌금융위기이후최고감사기구의역할에주목하며, 최고감사기구가전통적인집행통제및책무성확보를넘어 14) World Bank Group, E-Guide on Engaging Citizens in the Audit Process 참조 (http://www. e-participatoryaudit.org/) 15) Kim, S.(2015), Side by Side with People: Korea's Experiences on Participatory Auditing, World Bank. 16) 미국감사원의경우이러한오해를사전에차단하기위해 2004 년감사원인적자원개혁법 (GAO Human Capital Reform Act) 제정을통해설립당시연방회계검사원 (General Accounting Office) 에서정부의책무성확보에초점을두는 Government Accountability Office 로명칭을개정한바있다 ( 영문약자는 GAO 로동일 ). 100
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 토론 3 정책형성과정책평가단계에서통찰 (insight) 과예측 (foresight) 을제공하는역할로변모하고있음을강조하였다. 17) 특히공직사회에대한부정적평가를고려할때공직비리에대한감시활동은중요하다. 국제투명성기구 (Transparency International) 에서매년발표하는부패인식지수의경우우리나라는 2016년기준 53점으로전체조사대상국가운데 52위를기록하였으며지난해에비해 15계단이나하락하였다. 18). 우리국민들의경우에도공직사회의부패를높게인식하고있다는점에서 19) 공직비리를점검하는감사원의감시활동이필요하며, 20) 이에감사원은 감사원법 제24조에따른직무감찰기능을수행하고있다. 만약국회이관을고려하는경우감사원의직무감찰기능수행에대해서는문제가제기될수도있다. 그러나직무감찰을행정사무감찰과대인감찰로구분할때, 행정관리체계의개선 향상이라는행정사무감찰은회계검사에포함하여 감사 기능으로서수행될수있을것이다. 이와관련하여발제자가제1공화국헌법과제2공화국헌법에서심계원에감찰기능이없다고한것은다소오해의소지가있다. 실제심계원은회계사무의관리시스템을개선하고자하였으며, 심계원의권한에는출납책임자에대한책임판정, 소관책임자에대한처분요구, 징계처분요구등이존재하였다. 21) 3. OECD 국가감사원의국회협력 지원사례 감사원은 헌법 제99조에규정된결산검사를통해국회의정부에대한재정통제를지원한다. 또한 국회법 제127조의2에서국회의감사요구를바탕으로국회의국정감시를지원하고있다. 22) 그밖에도 공공감사에관한법률 에따라자체감사활동심사 17) OECD(2016), Supreme Adit Institutions and Good Governance: Oversight, Insight and Foresight. 18) 한국투명성기구 (2017), 한국부패지수사상최저순위로추락 19) 한국행정연구원이국민들을대상으로조사한결과에따르면조사대상의 51.6% 인국민이 공직사회가부패하다 고응답하였다. 한국행정연구원 (2016), 사회통합실태조사 20) 2015 년감사혁신에대한인식조사에서감사원의대응이가장강화되어야하는분야로 정부의불합리한정책, 제도평가및개선 (43%) 에이어 부정, 부패적발및예방 (32.3%) 가나타났다. 이조사는감사원내부직원, 감사대상기관, 국회, 전문가 ( 학회, NGO, 언론 ) 9238 명을대상으로조사한결과로, 이해관계자들은감사원이부정부패를적발하고예방하는활동을적극적으로수행하기를기대하고있음을알수있다. 21) 한국헌법학회 (2018), 감사원의헌법적지위및기능에대한연혁적연구, 감사원용역보고서. p.63 22) 국회는 감사원법 에의한감사원의직무범위에속하는사항중사안을특정하여감사를요구할수있 101
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 결과를보고하며, 국회예결위전문위원등의예산안예비검토를지원하기위해기획재정부예산반영협의회내용중예산안심사에참고할사항을제공하기도한다. 그러나여전히국회지원이소극적이고실효적이지않다는비판도제기된다. 이와관련하여 OECD 국가를중심으로감사원과국회간협력관계를검토해보고자한다. OECD 국가감사원의경우정부형태에관계없이독립기관형과입법부형이비교적균등하게분포되어있다. 입법부형감사원의경우정치적중립성유지, 독립기관형감사원의경우의회와의협력을강화하는추세이다. 예를들어독립기관형인프랑스의경우헌법에감사원의의회지원을명시적으로규정하고있다. 23) <OECD 국가감사원의소속분류 > 독립기관형 (18) 입법부형 (15) 행정부형 (2) 법원형 (6) 비법원형 (12) 프랑스, 이탈리아, 스페인, 포르투갈, 그리스, 터키 독일, 네덜란드, 일본, 룩셈부르크, 벨기에, 라트비아, 체코, 슬로베니아, 칠레, 슬로바키아, 아일랜드, 에스토니아, 자료 : 감사연구원 (2017), OECD 국가감사원개황 미국, 영국, 호주, 캐나다, 뉴질랜드, 덴마크, 노르웨이, 이스라엘, 오스트리아, 헝가리, 아이슬란드, 멕시코, 스웨덴, 핀란드, 폴란드 한국스위스 구체적으로 OECD 국가감사원의지원방식을보면감사계획및결과제공, 감사요청수용, 지원인력파견, 상시협의등으로나타난다. 즉, 감사관련하여연간감사계획을의회에통보하며, 주요감사결과를수시로혹은정기적으로보고하고있다. 또한예산부수법안등입법안을사전검토하고의견을표시하며, 정부예산안에대해서도사전검토과정에참여하여감사결과를통해축적된기관및사업에대한전문적경험을활용하고있다. 24) 미국 GAO의경우예산타당성검토 (Budget Justification 다. 즉, 국회본회의에서의결하여감사를요구하면반드시감사를실시해야하며, 요구일로부터 3 개월 ( 최장 5 개월 ) 이내에결과를보고해야한다. 이에국회는 2003 년이후 2017 년까지총 132 개사항에대해감사를요구하였으며 ( 연평균 9 개수준 ), 요구사항 132 개사항모두처리를완료한것으로나타난다 (2018.2.2. 기준 ). 23) 프랑스 헌법 제 47-2 조 : 감사원은정부활동을모니터링하여의회를보좌한다. 공공정책의평가와함께 재정법 및 사회보장재정법 집행을모니터링하여의회및정부를지원한다. 24) 김난영 (2012), 주요국의회와최고감사기구 (SAI) 간협력관계에관한비교연구, 감사연구원. 102
제 2 패널권력의분산과국회역량강화방안 / 토론 3 Reviews) 를별도로실시하여정부예산안중삭감 재편성이필요한사업을사전에검토하여의회에보고하고있다. 독일연방감사원의경우에도예산안검토를통해의견을제시함으로써국회를적극적으로지원하고있다는점은참고할만하다. 특히주요국가들의경우의회내감사원과의협력관계를전담하는위원회, 이른바공공회계위원회 (Public Accounts Committee, PAC) 를운영하기도한다. 영국의경우단일창구로서 PAC가의회와감사원간협력을이끌어내는역할을담당하게되는데감사원 (NAO) 감사결과를바탕으로 PAC 청문회 (hearing) 가개최되는등감사원이의회의책임성확보과정을적극적으로지원하고있음은주목할만하다. 25) PAC는감사원이의회에감사결과를제출하면감사원, 재무부, 피감기관이모두참석하는청문회를개최하여감사결과지적사항과권고안을심도있게검토하며, 청문회결과보고서를발간함에있어서도감사원감사보고서내용을기초로한다. PAC의활동을통해감사결과에대한의회의관심이높아지고감사결과의이행에있어서도재무부를중심으로정부가책임을지게된다. 반면, 미국의경우의회와의협력기반이분산되어있는형태로정부운영에대한감독위원회 (oversight committee) 및세출위원회 (appropriation committee) 각각을감사원이지원하면서보다광범위한협력관계를구축하고있다. 의회의감사원에대한감사실시요청에있어서적어도형식적으로는감사원장에게감사권의발동을전적으로부여하거나감사요청건수를법률로제한하는등감사원의독립성및정치적중립성을존중하고있다. 미국의경우전체감사사항의 90% 이상이의회의요청또는법률에의한의무사항에해당되지만감사요청사항에대해서는일정한절차를거쳐감사원장이감사여부를결정하도록하여정치적중립성을훼손할수있는사항에대해서는감사실시를거부할수있는여지를주고있다. 영국의경우에도최종감사결정여부는감사원장에게부여하고있으며, 일본또한국회감사요구의실시여부에대한최종결정은회계검사원에있음을법률로명시하고있다. 26) 4. 감사원의국회협력 지원강화방향 감사원의감사결과가국회의예 결산심의및각종정부운영에대한감독활동에효과 25) 한국공법학회 (2016), 주요국감사원의법제도및운영실태조사연구 : 의회소속형감사원을중심으로 감사연구원용역보고서. 26) 양지숙 (2017), 국가감사제도의발전방향모색을위한주요이슈분석, 감사연구원. 103
개헌, 합의와결단 권력의분산과국회역량강화방안 적으로환류 (feedback) 되기위해서는국회와의긴밀한협력이필수적이다. OECD 사례를토대로감사원이독립성과중립성이라는감사의핵심가치를유지하면서국회에대한협력 지원을강화하는방안에대해고려해보고자한다. 먼저예산 결산심사지원의내실화가중요하다. 현행감사원의결산검사보고운영체계를개선하여국회에보다유용한정보제공이가능하도록하는방안이필요하다. 감사원은국가재정지출에대한종합적이고분석적인정보를반영하기위해결산검사보고서작성내용과방식개선등을지속적으로모색하고있는데국회가활용가능한정보가생산될수있도록적극적으로감사기획단계에서부터준비할필요가있다. 예를들어, 국회결산심사결과시정요구사항중주요사항에대해서는정부부처의이행실태를점검하고그결과를국회에제공하는방안을고려해볼수있으며, 국회예산심의와관련하여서도미국 GAO의예산타당성검토 (BJR) 와유사한방식으로감사원감사결과가제대로반영되지않은사업등은국회에의견을제시하는방안을고려할수있을것이다. 다음으로정부운영에대한효과적감시를위해감사계획수립시국회의견을반영하고주요감사결과를보고하는등절차적으로국회와의연계를강화하는방안이있다. 국회감사요구제도가현재운영중이지만감사원의감사결과가국회에서어떻게활용되는지그절차나성과에있어명확하지않다. 감사실시를통한지원을확대할경우국회감사요구의법적요건을완화하거나중요감사결과를상임위별로제공하는방안도고려할수있을것이다. 나아가독립된지위를갖는감사원이객관적이고전문적인감사활동을통해어떠한가치를창출할것인지에대해국회를포함한이해관계자의합의가필요하다. 최근국정원특수활동비집행과관련한감사원역할의필요성에대한논의는이러한측면에서상당한의미가있다. 이와더불어감사원은기존의과정 절차중심의통제에서나아가정책 사업의효과성을중심으로감사활동의초점이나범위조정에대해서도검토할필요가있을것이다. 끝으로국회입장에서도감사결과를어떻게효과적으로활용하고감사계획수립에다시피드백할수있는별도의절차나제도마련을검토할수있을것이다. 현재감사원은국회법제사법위원회에소속되어있으나이는다른소속기관과마찬가지로감독대상일뿐이며정부업무전체를대상으로책무성확보를위한감사원과의상설협력 104