보훈복지단체지원및계약제도개선방안연구 2009. 6.
제출문 조달청장귀하 본보고서를 보훈 복지단체지원및계약제도개선방안연구 용역 에대한최종보고서로제출합니다. 2009 년 6 월 한국조달연구원장김정현 연구책임자 광운대학교행정학과교수 최영훈 부산외국어대학교경영학과교수 김정포 공동연구자 광운대학교행정학과교수 정진경 목원대학교행정학과교수 신 열 한국조달연구원책임연구원 이미정 한국조달연구원책임연구원 김대식 연구보조원 한국조달연구원연 구 원 배종군 연구보조원 한구조달연구원연 구 원 김보라
목차 요약보고 i 제1장서론 1 제1절연구배경및연구목적 1 제2절연구범위및수행방향 4 제3절연구방법 7 제4절연구내용 9 제 2 장보훈 복지단체에대한정부조달의개념적개관 11 제 1 절정부조달계약의의의와절차 11 제 2 절정부조달계약과보훈 복지단체 20 제3장보훈 복지단체정부조달제도현황및실태조사분석 29 제1절국내보훈 복지단체정부조달관련법제도분석 29 제2절보훈 복지단체정부조달관련현황분석 35 제3절보훈 복지단체정부조달관련실태분석 50 제4절보훈 복지단체정부조달관련해외사례분석 74 제4장보훈ㆍ복지단체정부조달및계약제도개선을위한추진전략 131 제1절추진전략구성을위한기본전제 131 제2절보훈ㆍ복지단체정부조달제도개선을위한추진방법 135 제3절 Agenda( 의제 ) 별추진방법 141 제4절단계별추진방법 160
제5장보훈 복지단체정부조달및계약제도관련법제도개선방안 169 제1절법제도개선의방향 169 제2절법제도개선의주요내용 172 제3절법제도개선유형 181 참고문헌 193 < 부록 1> 최근 5 년간보훈 복지단체별계약실적현황 195 < 부록 2> 보훈 복지단체정부조달제도개선을위한설문조사지 199 < 부록 3> 보훈 복지단체물품 / 용역조달서비스에대한고객평가설문지 207
표목차 < 표 2-1> 정부조달계약의종류 13 < 표 2-2> 계약체결방법에따른정부조달계약장단점비교 17 < 표 2-3> 현행법령상보훈 복지단체에대한계약특례 26 < 표 2-4> 현행법령상의보훈단체 27 < 표 2-5> 보훈대상별현황 (2009.01.31현재) 27 < 표 3-1> 최근 5년간수의계약비중 38 < 표 3-2> 최근제한경쟁사유별비중 39 < 표 3-3> 최근수의계약사유별비중 39 < 표 3-4> 수의계약가능단체 40 < 표 3-5> 최근 5년간보훈 복지단체수및수의계약실적 ( 조달청 ) 41 < 표 3-6> 최근 3년간보훈 복지단체별수의계약현황 42 < 표 3-7> 수의계약물량배정대상 ( 조달청 ) 44 < 표 3-8> 보훈 복지단체별회원수와수익금배분현황 48 < 표 3-9> 단체별물량배정대상품목교체요구 50 < 표 3-10> 조사대상및응답단체수 51 < 표 3-11> 응답단체의일반적특성 53 < 표 3-12> 응답단체의사회적 경제적지향성 54 < 표 3-13> 응답단체의재정현황 56 < 표 3-14> 생산시설및대표생산품현황 58 < 표 3-15> 정부수의계약현황 61 < 표 3-16> 현수의계약제도및문제점동의정도 63 < 표 3-17> 정부수의계약제도개선방안들에대한동의정도 66 < 표 3-18> 응답기관유형 67 < 표 3-19> 조달청의보훈복지단체물품 / 용역서비스관련질문 69 < 표 3-20> 구매전서비스 에대한중요도순서 69 < 표 3-21> 보훈 복지단체로부터구매한물품 / 용역에관한질문 71 < 표 3-22> 보훈 복지단체로부터의물품 / 용역에대한각항목중요도 71
< 표 3-23> 물품의재구매의사정도 72 < 표 3-24> 지난3 년간보훈복지단체에구매한물품 / 용역및그에대한만족도 73 < 표 3-25> NAICS의산업분류에따른중소기업규모기준 76 < 표 3-26> 미국정부조달관련중소기업의구매목표율 81 < 표 3-27> 미국주요정부기관의중소기업구매목표비율 (2007회계년도 ) 82 < 표 3-28> 전환단계비8(a) 소득목표율 89 < 표 3-29> 미국연방정부의중소기업공공조달실적 107 < 표 3-30> 미국주정부의중소기업지원제도실시여부 108 < 표 3-31> 영국의기업범위기준 111 < 표 4-1> 보훈ㆍ복지단체제도정비기의내용요약 164 < 표 4-2> 보훈ㆍ복지단체제도전환기의내용요약 168
그림목차 < 그림 1-1> 연구범위및방법 5 < 그림 2-1> 물품구매업무절차 : 일반적물품구매업무과정 18 < 그림 2-2> 물품구매업무절차 : 보훈 복지단체수의계약업무과정개괄 19 < 그림 5-1> 조달청보훈 복지단체와의계약업무처리기준개정방안정리 183 < 그림 5-2> 관련개별법의개정방안정리 186 < 그림 5-3> 특별법제정방안정리 191
< 요약보고 > 1. 보훈 복지단체계약제도의문제점및개선필요성 보훈 복지단체에대한계약제도가보훈 복지단체의경제적간접지원을해 왔다는점에서조달공공성제고에기여 그럼에도, 보훈 복지단체의계약제도는수의계약자격요건의미비, 물량배정 품목에대한저조한계약실적, 수요기관의불만증폭, 보훈 복지단체의경쟁 력있는생산성부족등의문제점을가지고있음. 이를근본적으로해결하기위해서는보훈 복지단체의자립성및자활의지를 고취시키면서도단계적으로해결해나아가는제도적로드맵이필요하고, 이에 따라근거법령의개정방안을검토할필요가있음. 제도적기여 보훈복지단체에대한핵심적제도인물량배정방식에의한수의계약제도는보훈복지단체를위한정부간접지원의한형태 보훈복지단체의경제적간접지원을해왔다는점에서조달공공성제고 문제점 국가계약법상일반경쟁원칙특례인수의계약의기본적취지위배 ( 수요기관의선택에앞서조달청이물량을임의배정하는사항이문제 ) 수의계약자격요건부재로인한보훈복지단체의전국적난립 수의계약특례인정사유가소멸된단체발생 ( 예 : 1 세대가없는용사촌 ) 수요기관조달수요의변화로인한물량배정품목의저조한실적 보훈복지단체계약품목에대한수요기관의불만증폭 보훈복지단체의자립성부족으로경쟁력있는물품생산역부족 개선필요성 1. 보훈복지단체의자립성및자활의지를고취시키고, 위문제들을단계적으로해결할수있는로드맵필요 2. 이에따른근거법령의개정방안검토필요 - i -
2. 해외 사례분석 - ii -
3. 로드맵기본방향 제도정비기 :2009-2010 년 (2 년 ) - 현행제도를유지하되추진과정에서나타난문제점개선 - 물량배정방식을유지하면서수의계약요청서에의한방식의수의계약인정 제도전환기 :2011-2013 년 (3 년 ) - 현행제도의핵심이되는물량배정방식을다른방식 ( 수의계약요청서에의한방식, 제 3 자단가계약,MAS 등 ) 으로대체하는방안모색 -2013 년이후경쟁방식으로의전환을위한준비 제도정비기와제도전환기동안관련기관간법 제도개선에협력 4. 단기적제도정비기개선방안 보훈 복지단체의계약제도단기운용방향 - 현행물량배정방식수의계약제도를유지하되, 중기적제도개선을위한기반조성 보훈 복지단체의수의계약자격요건정비 -일반요건사항은장애인복지법시행령제28 조제2항을모델로설정하되, 일정기간해당물품의생산실적등품질확보및계약이행능력도추가 -장애인단체의경우, 최근제정된 중증장애인생산품우선구매특별법 에근거, 우선구매적용여건 ( 적용대상, 구매품목및비율 ) 을준용 -사회복지법인의경우, 전국적난립방지를위해설립승인기관에서만계약활동하도록제한 ( 예 : 지방자치단체에서설립승인시그지역에서만계약 ) 보훈 복지단체의수의계약대상범위정비 -더이상의수의계약대상범위확대억제, 향후단계적으로수의계약특례를잃게되는단체에대해 MAS 등에의한제한경쟁대상으로전환 ( 장기적으로일반경쟁방식전환을위한준비 ) -보훈 복지단체지정에의한수의계약특례인정사유가소멸된단체 ( 예 :1 세대가없는용사촌등 ) 에대한지정해제조건명문화 - iii -
물량배정대상물품교체방향 - 물량배정선정후 3 년이상경과후기존물품대비교체물품의비율을 1:1,2:1, 3:2,4:2 등으로교체 수의계약요건중직접생산확인강화 - 직접생산여부조회관련규정 ( 보훈 복지단체와의계약업무처리기준제 7 조 ) 내용 개정 : 신규수의계약대상물품선정요청서및물품교체요청서접수시관계기 관의조회의무화 보훈 복지단체와의계약에대한투명성강화 -수의계약으로취득한수익사업승인물품및수익금사용내역을조달청홈페이지를통해공개 ( 향후수의계약평가항목으로활용, 지방청관리물품도본청에서총괄배정 ) -물품별물량배정기준율및배정실적을해당단체에게공개 -수의계약으로조달요청한물품규격서를나라장터를통해사후공개 5. 중기적제도전환기개선방안 보훈 복지단체의계약제도중기운용방향 - 물량배정방식에서수의계약요청서에의한방식,MAS 방식, 제 3 자단가계약방식 등에의한제한적인경쟁개념도입 보훈 복지단체의경쟁입찰참여시우대방안 -경쟁체제전환단체의경우, 단체의구성원인상이자, 장애자를일정비율고용시중소기업자간경쟁물품 ( 계약이행능력심사 ), 일반경쟁 ( 적격심사 ),MAS 계약 ( 적격성평가 ) 등의약자기업우대분야 ( 적격심사는신인도분야 ) 에서총점대비 3% 가점 -보훈 복지단체의열악한경제생활및취업여건을보완하기위해유가족의고용비율에따라가점제도고려 장기적으로는 1 급상이군경및중증장애인등사회적약자를정부의보훈ㆍ복지 예산으로직접지원하고 ( 관련부처의협조 ), 일체경쟁계약으로전환 - iv -
6. 법제도개선방안 제 1 안 : 현행조달청보훈복지단체와의계약업무처리기준개정추진 기존수의계약대상기관은로드맵기간동안사후적으로합법화하되, 향후 2 년이 내에수의계약조건을충족하도록하는내용명시 < 제 1 안의장단점 > 장점 단점 형식적으로국가계약법령의개정보다는개정과정에 조달청이수행하는보훈복지단체수의계약에그적 서의물리적부담이적음 용범위가한정됨 조달청의재량적업무집행범위가넓어짐 상황의변화에따른정책변경이용이함 영리법인형태로의전환유도시해당단체조직변화가인위적이라는비판이있을수있음 점진적으로수혜를받던보훈 복지단체의자립여건을 조달청의업무처리기준만으로국가계약법령에근거하 유도할수있음 특정보훈복지단체에대한물량배정문제의해소 는수의계약제도의시행범위나내용을획정하는것에대해합법성과형평성의문제가제기될수있음 - v -
제 2 안 : 관련개별법령의개정추진 기존수의계약대상기관은로드맵기간동안사후적으로합법화하되, 향후 2 년이 내에수의계약조건을충족시킬것을국가계약법시행령또는조달사업법시행령부 칙에명기 또한국가계약법상근거를두면서실질적으로계약업무를담당하는기관에서계약실행의표준화된기준을제시하기위해, 제1안의개선사항을 보훈복지단체수의계약집행기준 의형태로회계예규에근거마련 < 제 2 안의장단점 > 장점 단점 국가계약법시행령의개정시조달청의업무지침개 지정요건의마련에있어관련단체의이해관계조정정을통한대응보다합법성을획득할수있음에어려움이예상됨 보훈 복지단체수의계약제도에관해국가재정정책의 각수의계약관련법의개정을통해, 직접생산확인증주무부서인기획재정부의역할을명확히하여, 조달명을단체설립승인기관이담당하도록하는내용을청뿐만아니라, 방위사업청등관련기관의제도개삽입하여야하는부담이발생함선에법적근거를제공할수있음 회계예규에보훈복지단체의계약집행기준의형태로근거를마련하고, 구체적내용은개별기관의업무처리기준에서정하도록하는경우합법성과유연성을제고할수있음 - vi -
제 3 안 : 특별법추진 (5 년한시법 ) 현보훈 복지단체의정부조달및계약법제도의혼선을정비하면서기존보훈 복 지단체간, 이들단체와수요부처및조달청간조달및계약관련불편사항을정비 동특별법을소위 보훈 복지단체등의정부조달및계약등에관한법률 로 확대, 향후타법률에의해적용되는정부조달계약예외사항포괄 수의계약대상기관의정비 2 년내, 국가계약법이외개별법상수의계약근거조항이없는단체는수의계약조건의충족유도 수의계약물품의정비 물량배정대상물품을단계적으로 MAS 로의전환을추진하면서, 구체적대상물품은조달청이선정할수있음을명시, 물량배정시 2 년이상신청실적없는물품의 MAS 우선편입 수의계약조건의정비 단체장이해당자 ( 상이군경또는중증장애인 ) 인경우, 경영및생산에종사하는직원들의일정비율이상이보훈대상자또는중증장애인일것명시 일정기간이후물량배정폐지 조달청물량배정이유지되는단체의경우도일정유예기간이후물량배정이점진적으로폐지됨을명시 MAS 전환단체의우대조치마련 MAS 계약적격성평가, MAS 계약대상자의계약이행능력평가 ( 납품실적, 경영상태 ) 등의면제 정부조달및계약행정체계정돈 조달청에서정부조달및게약업무관리총괄 : 각부처의계약행위를위한기준을설정, 점검확인및시정조치를행하는데한정 < 제 3 안의장단점 > 장점 단점 보훈 복지단체수의계약제도상혼선을명확히정리하 한시적특별법제정시타행정기관, 국회등의관계고, 이후수의계약제도개편시단체의저항을최소화에서실제적 기술적어려움이야기될수있음하도록지원체계를확립하는데시간적여유를확보할수있음 기존의수혜대상보훈 복지단체들이새로운제도환경에적응할수있는기간을제공함 - vii -
제 1 장서론 : 연구목적및방법 제 1 절연구배경및연구목적 1. 연구배경 보훈 복지단체등에대한국가지원은이들단체에소속된구성원들의자활의지를고취시켜장기적으로경제 사회적인자립을확립할수있도록하기위한국가의기본임무중하나이자, 우리사회의현안인사회 경제적양극화해소에일정부분기여할수있는중요한정책과제라할수있음. 우리나라정부는이들보훈 복지단체등에대한지원을적극추진하고자노력하고있는데, 현행보훈 복지단체에대한국가지원방식으로는 1국가의직접적인금융지원 ( 최저생계비, 자립자금, 단체운영비보조등 ) 과 2국가조달에일정부분참여를보장하도록하는간접적인지원 ( 정부조달물량에대한일정비율참여보장등 ) 등 2가지로나눌수있으며, 조달청은이중정부조달을활용한간접지원방식을적극추진하고있음. 근래들어보훈 복지단체의국가지원방식에대한전세계적인추세는국가의직접적인지원 ( 각종지원금제공등금융제공 ) 을점진적으로축소시키고보훈 복지단체가스스로자립 ( 자활 ) 기반을마련할수있도록하는다양한간접지원방식을확대하는방향으로전환되고있음. 이러한이유는금융제공등의직접지원방식은사회적약자의경제적궁핍을 일시적으로해소해주는최소한의단기적처방이기때문에장기적인자립및 자활기반마련이라는국가지원정책의궁극적인목표를달성하기위해서는사 - 1 -
회적약자의사회참여기회를보다확대시킬수있는다양한통로를마련하 거나이를위한제반환경및사회적기반을조성하는등간접지원방식이정 책목표달성을위해보다바람직한것으로인식되고있기때문임. 조달청이수행하고있는보훈 복지단체수의계약에따른물량배정방식의지원은일반적으로공공조달을통한간접지원방식으로인식되고는있으나, 실질적으로는일정물량에대한납품을국가가책임지는방식 ( 특정단체에대한물량배정 ) 으로수행되어직접적인지원에보다가깝기때문에장기적인자립및자활기회마련이라는정책목표달성에어느정도기여하고있는지에대해서는다소의의문이제기될수있음. 또한공정성, 투명성, 공평성, 효율성등을기본원칙으로운영되고있는정부조달은근래들어 WTO 출범및해외제국가와의 FTA 체결등개방화, 국제화추세에따른조달환경변화에따라효율성제고측면에보다많은정책적관심이기울여지고있음. 근래들어미국, 캐나다, 유럽등선진국에서는정부조달에최적가치 (Best Value) 개념을적극도입하고있는데, 이러한최고가치 (Best Value) 계약제도는기존의단일공급자위주의최저가격계약제도 (Lowest Priced Contracts) 에서벗어나정부조달물품들이가격대비최적의품질및효율 (Value for Money) 을가질수있도록하고자하는새로운정부계약방식의하나로, 이는정부구매의투명성, 공정성등의기존원칙과함께정부구매에서도경제적효율성개념 (The Most Economically Advantageous Offer Choice) 을적극적으로도입하고자하는데따른것임. 조달청에서도공공조달에서의구매효율성을높이기위하여 2005 년다수공 급자물품계약제도 (MAS; Multiple Award Schedule) 를도입하고, 2007 년 - 2 -
다수의문제점이지적되고있던단체수의계약제도를폐지하는등노력을경주하고있는데, 이러한단체수의계약제도폐지는계약제도시행에따른다수의장점에도불구하고단체수의계약에참여하는중소기업들이기술개발및새로운시장개척등노력을제대로수행하지않으며실질적으로수의계약의수혜를받는중소기업들이전체중소기업수에비해소수에불과하고수의계약물량배정과정에서폐해가발생하는등전반적인정부조달의효율성이떨어지는제반문제점이노출되어이를극복하기위한조치였음. 그러나 2007년단체수의계약제도전면폐지시에도보훈 복지단체등에대해서는수의계약제도폐지예외를인정하였는데이러한예외의인정은국가의사회적약자지원이라는취지에는부합하나, 지원이필요한사회적약자인소규모중소기업등과의형평성및공정성측면에서문제가제기되고있으며단체수의계약제도폐지의주요원인이었던제도관리상의약점도여전히존재하는등다수의문제점이나타나고있음. 따라서국가지원을통한사회적약자의장기적인자립및자활기반을확보하고정부조달의효율성을효과적으로제고시키기위해서는현행보훈 복지단체등특정단체에적용하고있는물량배정방식수의계약제도의운영현황및문제점을분석하여향후이를보다효과적으로관리할수있는개선된관리방안수립에대해현시점에서논의할필요가있음. 2. 연구목적 본연구는국가지원을통한사회적약자의장기적인자립및자활기반을확보하고정부조달의효율성을효과적으로제고시키기위하여현행보훈 복지단체등특정단체에적용하고있는물량배정방식수의계약제도의현황및법체계와제반문제점등을검토하고해외선진국의보훈 복지단체관련 - 3 -
국가지원제도에대한사례연구를수행하여장기적으로보다효율적인보훈 복지단체관련국가계약제도개선방안을도출해봄으로써향후합리적인관 련사업관리및집행을이루고자하는데연구의목적이있음. 이상과같은주요연구목적을달성하기위하여다음과같은세부연구목표의 수립과달성이필요함 ❶ 현행보훈 복지단체관련정부조달지원제도의현황과문제점을검토하고, 관련되는현실적문제점들을설문조사및관련국내외사례분석을수행하여효 율적인향후제도개선방안을도출하여제시 ❷ 보훈 복지단체관련정부조달지원제도개선방안의효과적인도입및실천 을위한중장기로드맵수립및제시 ❸ 마련된보훈 복지단체관련정부조달지원제도개선방안과이의효과적인실천 을위한로드맵시행에필요한정부조달관련법령의개정 ( 안 ) 도출및제시 제 2 절연구범위및수행방향 본연구는이상에서제시된 3 가지주요연구목적의효과적인달성을위하여다음 과같이크게 ❶ 진단및연구설계, ❷ 연구분석, ❸ 검토및제언의 3 단계 (Module) 로나누어추진되며, 각단계별구체적인연구범위 ( 내용 ) 는다음과같음. 특히 3 단계연구추진은 1 단계완료결과 ( 산출물 ) 가이후 2 단계진행의투입 물이되며, 2 단계완료결과 ( 산출물 ) 가이후 3 단계진행의투입물로연결되는 순차적연구진행으로구성됨. - 4 -
[ 그림 1-1] 연구범위및방법 ❶ Module 1 : 진단및설계 1 보훈 복지단체의개념과특성및제반환경여건등보훈 복지단체관련정 부조달환경을분석하고현재시행되고있는공공조달지원체계를파악하여 본연구의필요성및본연구목적달성에필요한연구설계의기초자료마련 2 현행보훈 복지단체관련조달체계및관련법제도등을점검하여국가조달 예산의효율적이고효과적인운영을위한효율적인보훈 복지단체조달체계 개선안및적용방안마련연구의틀설정 3 보훈 복지단체관련수의계약제도운영현황분석과문제점도출 - 5 -
보훈 복지단체수의계약제도운영현황분석 : 현행조달청보훈복지단체계약업무처리기준에따른운영실태와보훈복지단체별수의계약근거및추진체계및정부유관부처별보훈 복지단체수의계약제도정비계획및운영방향과현재까지의추진실적등을분석 검토 보훈 복지단체수의계약제도문제점도출 : 운영현황분석을통하여현행제도수행상의주요문제점을도출하고, 국가계약관련법령및보훈 복지단체관련법령에서나타나고있는현행물량배정에의한수의계약제도의법체계상의문제점을검토 파악 ❷ Module 2 : 분석 1 미국등주요선진국의계약제도및조달체계에대한사례연구수행 미국등주요선진국의장애인단체, 상이제대군인등에대한정부 조달지원목적및지원기준 ( 목표율포함 ), 제도의주요특성, 운영 체계, 지원프로그램등을파악하여시사점도출 2 보훈 복지단체관련현행수의계약제도개선을위한정밀진단및적용방안제시 보훈 복지단체에대한정부조달실태분석을통하여제도개선을위한실질 적인주요쟁점사항을도출하고관련시사점을검토 국내외사례연구및관련실태분석결과등을종합적으로반영하여현 행보훈 복지단체관련계약제도개선을위한세부추진방안제시 - 6 -
3 보훈 복지단체관련계약제도개선방운용에대한중장기로드맵작성 제시된보훈 복지단체수의계약제도개선방안의효과적인실천을위 한전반적인실천로드맵작성 제시 ❸ Module 3 : 검토 1 문헌검토및사례연구등연구 분석과정과보훈 복지단체계약담당자등실무담당자들과의인터뷰및실태분석을통해도출된개선방안에대한의견을종합적으로수렴 검토하여향후실효성을높일수있도록관련간담회와정책연구보고회등을개최하여연구결과의타당성을제고 2 이상의연구분석결과를바탕으로보훈 복지단체지원방안및수의계약 제도개선방안을반영한정부조달관련법규정의개정방향, 개정내용, 개 정이유등을정리하여제시 제 3 절연구방법 연구방법은크게기존연구의검토 ( 국내외문헌조사 ) 와보훈 복지단체에대한실제적인인터뷰조사및관계기관과관련이해당사자집단의의견수렴을위한간담회개최, 외부전문가의자문등다양한방법을병행하여연구의객관성과공정성을도모하고자노력함 보훈 복지단체지원관련기존연구의검토및국내외문헌조사 기존의보훈 복지단체지원및수의계약제도관련연구들에대한검토를통해현 - 7 -
행보훈 복지단체지원을위한수의계약제도의효율적인개선에따르는주요현황과문제점을분석하고, 보훈 복지단체지원을위한현행수의계약제도의향후경쟁계약전환에대한필요성 ( 당위성 ) 및효과성과효율성, 예상문제점등을점검하여향후보훈 복지단체수의계약제도의효과적인개선방향과효율적적용방안에대한틀을마련함. 보훈 복지단체관련담당자인터뷰및외부전문가토론회실시 연구결과의객관성을높이고제시된대안의현실적인이행가능성을담보할 수있도록현업실무부서전문가들에대한실제조사를통하여연구의신뢰성 을높일수있도록노력함. 계약행정기관및이해당사자의견수렴과지속적인 feed-back 을통한연구결과의실 효성제고 연구발주기관인조달청과함께기획재정부, 행정안전부, 보건복지가족부, 방위사업청, 국가보훈처등국가계약과관련된유관기관의의견을비롯하여, 관련업체들의이해관계가매우민감하게얽혀있는점을감안, 이들간의의견을충분히수렴하는과정을거치도록노력함. 외부전문가활용 외부전문가로부터연구자문을받아연구결과의질적수준과공정성, 객관성, 그리 고정책당국의수용성을제고함. - 8 -
제 4 절연구내용 연구내용은총 5 장으로구성되며, 제 1 장에서는연구목적, 연구방법, 그 리고연구내용에대해서개괄적으로설명함. 제 2 장에서는보훈 복지단체에대한정부조달의개념적개관을검토하였으 며, 구체적으로는보훈 복지단체의개념고찰과보훈 복지단체에대한정부 지원으로서의정부조달의필요성을분석함. 제3장에서는보훈 복지단체관련정부조달지원제도에대한법체계분석과해외국가에서수행되고있는보훈 복지단체관련정부조달지원정책에관해검토 분석하고, 국내보훈 복지단체관련현행정부조달현황과지원제도시행실태를조사 분석하여향후개선방안마련을위한정책적시사점을도출함. 제 4 장에서는보훈 복지단체관련정부조달계약제도개선을위한기본전제및 구체적인개선방안등을제시하고이의효과적인시행을위한로드맵을제시함. 제 5 장에서는보훈 복지단체관련정부조달계약제도개선에따르는필요법 령개정안에대해검토 제안하고관련시사점을도출함. - 9 -
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제 2 장보훈복지단체에대한정부조달의개념적개관 제 1 절정부조달계약의의의와절차 1. 정부조달계약의의의 정부조달계약은주로국가가필요로하는행정수요를충족시키고자일반사인과체결하는예산지출의원인이되는계약 ( 공사, 물품구매및기타용역관련계약 ) 은물론, 행정목적을달성하거나효율적인행정수행에방해가되지않는범위내에서국유재산을처분하는등의세입의원인이되는계약도정부조달계약에포함함 ( 정원, 2008: 61). 정부조달계약의법적성격에대해서는이견이존재하나, 국가, 지방자치 단체, 기타공공기관들의조달계약은다음과같은특징을공통적으로지 니고있음. 첫째, 정부조달계약은사법상의계약 ( 정원, 2008: 66) 임. 국가를당사자로하는계약에관한법률제5조제1항의규정에따르면, 계약은상호대등한입장에서당사자의합의에따라체결되어야하며, 당사자는계약의내용을신의성실의원칙에따라이를이행하여야한다 라고하여, 정부조달계약을국가가민간경제주체로서행하는사법상의법률행위로보고있음. - 그러나정부조달계약에있어서사법상계약자유의원칙은일반사인간의거래상의계약자유의원칙과차이를보임. - 정부조달이란국민세금에토대한예산으로집행되고공익에사용되는 - 11 -
재화나용역의공급을위한공법적성격의행위라는점에서, 정부조 달계약에서는효율성, 공정성, 투명성등을담보하기위한각종절차와 기준을설정해두고있음 ( 정원, 2008: 66). 둘째, 정부조달계약은유상 쌍무계약이고전형 비전형계약을모두포함함 ( 정원, 2008: 66). - 정부조달계약은계약당사자가서로대가적의미를가지는재산상의출연내지출자를하는계약이며, 각당사자가상대방으로하여금일정한급부를할것을약속함과동시에자기도그대가로서교환적급부를할것을약속하는쌍무계약임 ( 정원, 2008: 66). - 정부조달계약은매매, 임차, 도급등과같은민법상전형계약 ( 유명계약 ) 인경우도있고, 시스템사업, 체계개발사업과같이전형계약의범주에포함하기어려운비전형계약 ( 무명계약 ) 인경우도있음 ( 정원, 2008: 67). 셋째, 정부조달계약은민법상일반원칙의제한적적용을받음 ( 정원, 2008: 68). 사법상의계약이라는점에서, 정부조달계약도민법상의계약자유원칙, 신의성실의원칙, 권리남용금지의원칙등이원칙적으로적용됨. - 그러나정부조달계약은그공법적성격으로인해계약준비 -> 계약상대자선정 -> 계약체결 -> 계약이행 -> 사후관리라는일련의과정에있어서공정성, 투명성, 형평성, 효율성을고려하여소정의절차와기준을통해정부측의자유계약원칙에제한을두고있음 ( 정원, 2008: 68). - 나아가국가를당사자로하는계약에관한법률제27조제1항의규정에서는부정당업자의입찰자격을제한하는제재적행정처분규정도두고있음 ( 정원, 2008: 68). - 12 -
2. 정부조달계약의종류 정부조달계약은계약목적물, 계약체결형태, 계약체결방법, 기타등에따라 < 표 2-1> 과같이나뉘어, 본보고서에서는계약체결방법에따른정부조 달계약의종류에국한하여다루고자함. - 공사계약 건설공사 전기공사 정보통신공사 < 표 2-1> 정부조달계약의종류 계약목적별계약체결형태별계약체결방법별 - 물품제조 구매계약 - 확정계약, 개산계약 - 총액계약, 단가계약 - 장기계속계약, 계속비계약, 일반계약 - 경쟁입찰계약 일반경쟁입찰계약 제한경쟁입찰계약 지명경쟁입찰계약 - 수의계약 - 용역계약 - 기타 종합계약 사후원가검토조건부계약 회계연도개시전의계약 공동계약 - 기타 희망수량경쟁입찰 2 단계경쟁 / 분리동시입찰 일괄입찰 / 내역입찰 유사물품복수경쟁 * 자료 : 정원 (2008: 87) 국가를당사자로하는법률에관한법률은제7조의규정에서 각중앙관서의장또는계약담당공무원은계약을체결하고자하는경우에는일반경쟁에부쳐야한다 라고하여, 정부조달계약은일반경쟁입찰에의한계약을원칙으로하고있음. - 그러나동조의후단에서는계약의목적, 성질, 규모등을고려하여필요하다고인정될때는소정의절차에따라참가자의자격을제한하거나, 참가자를지명하여경쟁에부치거나, 수의계약을체결할수있도록하고있음. - 13 -
1) 일반경쟁입찰계약 ( 정원, 2008: 111) 일반경쟁계약은공고의방법으로최소한의자격을가진불특정다수의희망자를경쟁입찰에참가토록한후그중에서가장유리한조건을제시한자를선정하여계약을체결하는방법임. - 다만, 동산의매각에있어서필요하다고인정할경우에는입찰방법에준하여경매에부칠수있음. - 이러한경매는예정가격을제시하여입찰하게하고초고입찰액을발표한후다른응찰자가없을때까지다시입찰하게하여최고가격의입찰제를낙찰자로결정하는방식으로운영됨. 일반경쟁계약의장점으로는 1 공개적으로집행하므로공정하고경제적이 며 2 다수의희망자를입찰에참가시킬수있고, 3 보다유리한조건을제 시하는자와계약할수있다는점등이있음. 단점으로는 1자본 신용 경험등이풍부하지못한업체가참가함으로써견실한계약이행에차질을가져올수있고, 2덤핑으로인한부실우려가높으며, 3입찰에참가하는인원이너무많은경우입찰집행이어려운점등을들수있음. 2) 제한경쟁입찰계약 정부조달계약의기본원칙은일반경쟁입찰에의한계약임. - 그러나계약의목적 성질 규모등에비추어필요한경우에는입찰참가자격을시공능력공시액, 실적, 기술보유현황, 재무상태등으로제한하여입찰에참가토록하는제한경쟁계약에의할수있음. - 14 -
- 이는능력이나경험이없는자를입찰에참가하지못하도록하여부실 시공방지, 입찰업무의효율성등을확보하는데그의의가있음 ( 정원, 2008: 118). 제한경쟁계약은 1일반경쟁계약의단점인ᄀ계약의적정이행확보곤란ᄂ입찰참가자가많은데따른입찰사무의복잡등과, 2지명경쟁계약의단점인ᄀ자의적인지명ᄂ지명대상업체간의담합의용이로인한실효성확보곤란등을보완하면서각각의장점을취하여만든경쟁제도의중간적위치에있는계약제도라할수있음 ( 정원, 2008: 118). 제한경쟁계약은정부가발주하는모든입찰에대하여가능한것이아니고그집행대상을기획재정부령이정하는대규모공사, 특수한기술또는공법이요구되는공사, 특수한설비또는기술이요구되는물품제조, 특수한성능또는품질이요구되는물품구매및기획재정부령이정하는금액미만의지역제한공사등으로열거하고있으며, 이러한제한경쟁대상을구체적으로규정한집행기준과제한기준 ( 실적 도급 한도액 기술보유상황등 ) 에적합하여야만집행이가능하도록하고있음. - 현실적으로제한경쟁계약이정부계약에있어서차지하는비중이가장큼 ( 정원, 2008: 118). 3) 지명경쟁입찰계약 지명경쟁계약은계약담당공무원이계약의성질또는목적에비추어특수한설비 기술 자재 물품이나실적이있는자가아니면계약목적을달성하기곤란한경우, 자력 신용등에있어서적당하다고인정하는특정다수의경쟁참가자를지명하여입찰방법에의하여낙찰자를결정한후낙찰자와계약을체결하는방법임. 정부조달계약을경쟁에의함에있어일반경쟁이 - 15 -
나제한경쟁으로만하게되면경쟁을불필요하게확대하고행정부담만을가중하게되는경우가발생하는바, 이러한예외적인경우를특정하여지명경쟁이라는탄력적인경쟁방법에의할수있도록한것임 ( 정원, 2008: 129-130). 지명경쟁의장점으로는일반 제한경쟁의경우에불성실하거나신용이없는자가경쟁에참가하여공정한경쟁을방해할수있는결함을없앨수있고, 일반 제한경쟁에비하여절차가간소하며, 계약이행에있어가장적합한자만을지명할수있다는것등임 ( 정원, 2008: 129-130). 단점으로는업체지명이특정인에게고정되고그결과담합을용이하게 하여경쟁의실효를거두지못하는결함이생길우려가있다는것임 ( 정원, 2008: 129-130). 4) 수의계약 수의계약은경쟁입찰에의하지않고계약담당공무원이선택한특정인을상대로하여계약을체결하는것임. 정부조달계약은국가계약법제7조에서규정한바에따라일반경쟁입찰에의한계약을원칙으로하되계약의목적 성질 규모등을고려하여필요하다고인정되는경우대통령령이정하는바에의하여수의계약에의할수있도록하고있으므로수의계약은계약대상자가 1인밖에없거나, 계속공사로인해새로운입찰절차가불필요하거나, 긴급히계약을체결할필요가있는경우, 계약금액이소액인경우, 중소기업보호등특수목적을위하여한정적으로운용되고있음 ( 정원, 2008: 134) 수의계약은자본과신용이있고경험이풍부한상대자를선택할수있으 - 16 -
며, 입찰절차생략으로행정간소화를기할수있는등의장점이있으나, 경쟁원리가배제됨에다라각중앙관서의장 ( 계약담당공무원 ) 의자의성이개입될우려가있고, 예산절감또한기대하기어려운점등의단점이있음 ( 정원, 2008: 134) < 표 2-2> 계약체결방법에따른정부조달계약장단점비교 구분장점단점 일반경쟁 단순하고공정한절차 가격경쟁에따른예산절감가능 희망업체모두에게입찰기회부여 부적격업체의응찰로경쟁과열및품질 의부실화우려 입찰기간의장기화 지명경쟁 부적격업체의응찰을사전에배제 일반경쟁에비하여절차간소 특정인만의입찰참가로담합소지 지명에대한객관성 공정성확보어려움 제한경쟁 입찰참가자격을사전에제한하여부적격 객관적인제한기준설정어려움업체사전배제가능 자격제한에따른업체들의반발 일반경쟁및지명경쟁의단점보안 수의계약 자본과신용이있고경험이풍부한상대 경쟁을지나치게제한방을선택할수있음 기술개발이나품질수준저해우려 입찰공고를생략하는등행정편의를기할 정책목적달성을위한수단으로악용가능수있음 자의적운영기능 ( 객관성확보문제 ) 다수공급자공급계약 (Multiple Award Schedule: MAS) 수요기관최고가치 (BestValue) 계약제고 조달참여업체의지속적인품질향상노력 현실적으로선택권다양성을충족시키지유도가능못할가능성존재 신제품출시등시장변화에민첩하게대 다른정부정책과의충돌가능성존재응가능 * 자료 : 조달연구원자문회의자료 - 17 -
3. 정부조달계약의일반적절차 국가를당사자로하는계약에관한법률에서정한정부조달계약의일반적절차는조달계약방법의결정 ( 제7조 ) -> 입찰 ( 제8조내지제10조 ) -> 계약체결 ( 제11조내지제12조 ) -> 계약이행 ( 제13조내지제14조 ) -> 계약완료 ( 제14조내지제15조 ) -> 사후관리및부정당업자제재 ( 제27 조 ) 로이어지는일련의과정임. 정부조달계약의일반적절차를도식화하면 < 그림 2-1>, < 그림 2-2> 와 같음. < 그림 2-1> 물품구매업무절차 : 일반적물품구매업무과정 수요기관 조달청 조달업체 조달요청 구매결의 입찰 개찰 / 낙찰자선정 계약체결 검사 / 검수 계약이행 / 변경 계약종결 계약관리 - 18 -
< 그림 2-2> 물품구매업무절차 : 보훈 복지단체수의계약업무과정개괄 일반경쟁제한경쟁지명경쟁 일반수의 경쟁입찰후의수의계약 법령검토 수의계약후의경쟁입찰전환 대상선정 ( 시담요청 ) 등록접수 / 등록증발급 입찰참가등록 ( 신청 ) 예정가격결정 수의시담 (G2B) 계약체결 조달청보훈 복지단체와의계약업무처리기준에따른수의계약절차 1 신규수의계약대상물품선정요청서접수 ( 단체가제출 ) 2 신규수의계약대상물품선정요청서검토 ( 조달청주무과장 ) 3 관계기관에해당단체의직접생산여부조회 ( 조달청주무과장 ) 4 수의계약자격요건확인 ( 조달청주무과장 ) 5 신규수의계약대상단체, 수의계약대상물품및세부품명결정 ( 조달청민원제도개선협의회심의거쳐조달청주무과장 ) 6 단체별조달요청물량의배정 ( 조달청계약담당과장이품목별물량배정심의안을작성해구매업무심의회심의의뢰 ) 7 수의시담및계약 - 19 -
수요기관의수의계약사유서에의한수의계약절차 1 수요기관의수의계약사유서접수 ( 조달청 ) 2 수의계약요청대상물품이의무구매물품이나중기간경쟁제품인지확인 ( 조달청 ) 3 수의계약자격확인, 관계기관에해당물품의단체직접생산여부조회 ( 조달청주무과장 ) 다만, 의무구매물품을수요기관이보건복지가족부고시단체중특정단체를지정하여조달요청한경우는수의계약자격및직접생산확인을생략할수있음 제 2 절정부조달계약과보훈 복지단체 1. 정부조달계약상보훈 복지단체의지위 정부조달계약의법적성격에대해서는이견이존재하나, 국가, 지방자치 단체, 기타공공기관들의조달계약은다음과같은특징을공통적으로지 니고있음. 정부조달계약에있어서보훈 복지단체를지원하기위한정책수단은크게 두가지로나누어볼수있음. 하나는정부조달계약을체결할때계약조건에고용평등준수와적극적조치도입을명기하도록하는정부계약준수방식 ( 김경희, 2005: 18) 임. - 미국의경우대통령행정명령 11246(Executive Order 11246) 을통해 1만달러이상의계약을체결한연방정부와의계약자및하청계약 - 20 -
자는 Affirmative Action 이행을위한일정한요건을부과하고있음. 다른하나는정부조달계약의당사자의보훈복지단체에대해특별한혜 택을부여하는방식으로서, 본보고서에서는후자의경우에한정하여다 루고자함. 국가를당사자로하는계약에관한법률은원칙적으로계약의체결은일반경쟁에의하여하도록하고있으나, 계약의목적, 성질, 규모등을고려하여일반경쟁계약에예외를인정하고있으며, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령제26조의규정은동법제7조단서의규정에의한수의계약의사유로 8가지를제시하고있음. 1) 이중에서국가가보훈 복지단체와수의계약을맺을수있는사유는 - 동규정 7호의 특정연고자, 지역주민, 특정물품생산자등과계약이필요하거나기타이에준하는사유가있는경우 로서 바. 국가보훈처장이지정하는국가유공자자활집단촌의복지공장에서직접생산하는물품을그생산자로부터제조ᆞ구매하거나이들에게직접물건을매각또는임대하는경우, - 그리고 8호의 기타계약의목적ᆞ성질등에비추어불가피한사유가있는경우로서다음각목의경우 중다. 특별법으로설립된법인이당해법률에서정한사업을영위함으로써직접생산하는물품의제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각또는임대하는경우, 1) 1 천재ㆍ지변, 작전상의병력이동, 긴급한행사, 긴급복구가필요한수해등비상재해, 원자재의가격급등기타이에준하는경우로서경쟁에부칠여유가없을경우,2 국가안전보장, 국가의방위계획및정보활동, 외교관계그밖에이에준하는경우로서국가기관의행위를비밀리에할필요가있을경우,3 다른국가기관, 지방자치단체와계약을할경우,4 특정인의기술ㆍ용역또는특정한위치ㆍ구조ㆍ품질ㆍ성능ㆍ효율등으로인하여경쟁을할수없는경우,5 건설공사로서추정가격이 2 억원이하인공사, 전문공사로서추정가격이 1 억원이하인공사, 기타추정가격이 8 천만원이하인공사또는추정가격이 5 천만원이하인물품의제조ㆍ구매, 용역그밖의계약의경우,6 다른법률의규정에의하여특정사업자로하여금특수한물품ㆍ재산등을매입또는제조하도록하는경우,7 특정연고자, 지역주민, 특정물품생산자등과계약이필요하거나기타이에준하는사유가있는경우, 그리고 8 기타계약의목적ㆍ성질등에비추어불가피한사유가있는경우등이다. - 21 -
사회복지사업법 에의하여설립된법인이직접생산하는물품을제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각ᆞ임대하는경우, 마. 국가유공자등단체설립에관한법률 제1조의규정에의하여설립된단체중상이를입은자들로구성된단체가직접생산하는물품의제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각또는임대하는경우, 바. 장애인복지법 제 44조에따른장애인복지시설또는장애인복지단체가직접생산하는물품의제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각ᆞ임대하는경우 등임. 국가를당사자로하는계약에관한법률은이와같이정부가보훈 복지단 체와수의계약을체결할수있도록하고있지만, 본보고서에서중요한 두가지측면에서수의계약에대한보완도포함함. 첫째, 동법시행령제 23 조의규정은법률에의하여 수의계약에의할 수있는경우 라도지명경쟁입찰에의해계약을체결할수있도록하 고있음. 둘째, 법률제 32 조는수의계약의경우라도경쟁계약에관한규정 ( 법률 제 12 조제 1 항 ) 을준용하도록하여, 입찰자격이있는자만이수의계약의 당사자가되도록하고있음. - 22 -
2. 정부조달계약상수의계약대상보훈 복지단체에대한지원근거 1) 보훈 복지의개념 정부조달에서보훈 복지단체에대한지원의근거는보훈및복지에대한입장에따라서크게두가지로나누어볼수있는데, 하나는보훈과복지를모두복지정책적차원에서보는입장이고, 다른하나는보훈과복지를별개의차원으로보는입장임. 보훈과복지를별개의차원으로보는입장은보훈이지닌상징적인측면 을강조함. 일반적으로보훈이란국민의국가에대한공헌에대한보답행위로간주되는데, 구체적으로보훈의성격은 a) 국가공동체의성원이행한국가를위한공헌, 즉공훈에대한보답행위 ( 김종성, 2005), b) 공훈에대한보상으로이들의국가를위한헌신과희생에대한교훈을학습 ( 정숙경, 2007) 토록하여자손들에게항구적으로존중되게하는행위 ( 김종성, 2005), 그리고이를통해 c) 사회적통합기능 ( 유준기, 2007) 을수행하는행위임. 결국보훈정책은국가의존속과유지, 정체성확보를위한정책 ( 유영옥, 2005: 6) 으로서, 이점에서, 보훈은제도의취지에비추어볼때보훈의대상자가행한공헌에대해자신및유가족의영예로운생활을유지토록함과아울러그들의헌신에대한미래적교훈을제공하는것이라는점에서상징적성격의정책 ( 김창국, 2008; 이호용, 2007; 유영옥, 2005) 을지님. - 23 -
이에비해, 사회복지는공적부조나사회복지서비스를통해인간다운생 활을유지할수있는최저수준의물질적지원을제공하는것이라는점에 서구빈정책의성격이더욱강하다고봄 ( 김강녕, 2006). 이러한입장에따르면, 보훈단체에대한정부의지원은국가의존립및 정체성의확보및유지그리고발전을위한것으로서, 국가내에속한일 반국민의인간다운삶의질확보를위한사회복지와다르다고주장함. 보훈과복지를모두복지정책적차원에서보는입장은사회복지정책을시장외부에서기능하는각종혜택을할당하는기제개념으로보고보훈대상자의선정도 Gilbert와 Terrell가주장한할당원리 ( 귀속적욕구의충족, 보상의실시, 진단적차별화의집행, 자산조사에의한욕구의충족 ) 에따라이루어진다는점에서넓은의미의사회복지정책의영역으로포함시키고있음 ( 김상균 정이윤, 2004: 10). 우리나라국가보훈제도의특징은희생자뿐만아니라공훈자도포함하고있다는점, 전쟁시가아닌평화시의희생자도포함하고있다는점, 군인이아닌민간이희생자및공로자도포함하고있다는점임 ( 김용하, 2004: 10 in 김상균정이윤, 2004: 6). 2) 현행우리나라보훈정책의특성, 특히공무상의공헌뿐아니라일반인도포함하는보훈대상자의특성을감안할때, 국가나사회에특별한희생이나공헌을하고대신정신적, 신체적피해를입은대상자들에게적절하고형평적인보상을제고한다는점에서보훈대상자는넓은의미의사회복지행정의대상자로분류될수있다는것임 ( 김상균 정이윤, 2004: 10). - 24 -
2) 정부조달계약법상의보훈 복지단체에대한지원근거 정부가보훈 복지단체와대해수의계약을체결하는사유는다음과같음 7호의 특정연고자, 지역주민, 특정물품생산자등과계약이필요하거나기타이에준하는사유가있는경우 로서 바. 국가보훈처장이지정하는국가유공자자활집단촌의복지공장에서직접생산하는물품을그생산자로부터제조ᆞ구매하거나이들에게직접물건을매각또는임대하는경우, 8호의 기타계약의목적ᆞ성질등에비추어불가피한사유가있는경우로서다음각목의경우 중 다. 특별법으로설립된법인이당해법률에서정한사업을영위함으로써직접생산하는물품의제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각또는임대하는경우, 사회복지사업법 에의하여설립된법인이직접생산하는물품을제 2) 보훈관련법률별보훈정책대상 관련법률 독립유공자예우에관한법률 국가유공자등예우및지원에관한법률 고엽제후유의증환자지원등에관한법률 순국선열애국지사 참전유공자예우에관한법률참전유공자 (6 25, 월남전 ) 대상 순국선열 애국지사 ( 이상독립유공자예우에관한법률에의한대상 ) 전몰군경 전상군경순직군경 공상군경무공수훈자 보국수훈자 6 25 참전재일학도의용군인 4 19 혁명사망자 부상자 공로자순직공무원 공상공무원국가사회발전특별공로순직자 상이자 공로자 후유의증 (20 개질병 ) 환자 (13 개질병환자는전 공상군경으로예우 ) 1 후유증 2 세환자 5.18 민주유공자예우에관한법률 5 18 민주화운동사망자 ( 행방불명자 ) 부상자 기타희생자 제대군인지원에관한법률제대군인, 장기복무제대군인 (10 년이상 ) 특수임무수행자지원에관한법률 특수임무사망자 ( 행방불명자 ) 부상자 공로자 - 25 -
조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각ᆞ임대하는경우, 마. 국가유공자등단체설립에관한법률 제1조의규정에의하여설립된단체중상이를입은자들로구성된단체가직접생산하는물품의제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각또는임대하는경우, 바. 장애인복지법 제 44조에따른장애인복지시설또는장애인복지단체가직접생산하는물품의제조ᆞ구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각ᆞ임대하는경우 현행법령에의한보훈 복지단체에대한우선구매혹은수의계약규정은다음 과같음. < 표 2-3> 현행법령상보훈 복지단체에대한계약특례 단체성격근거법령대상단체 국가유공국가유공자등단체설립에자단체관한법률 ( 회원 ) 특수임무수행자지원및단체설립에관한법률 고엽제후유의증환자지원국가유공등에관한법률자단체 ( 비회원 ) 5.18 민주유공자예우에관한법률 참전유공자예우및단체설립에관한법률 특별법인군인공제회법 기타 대한민국재향군인회법 한국보훈복지의료공단법 한국보훈복지의료공단수익사업지원및국가유공자자활용사촌자립지원에관한훈령 대한민국상이군경회대한민국전몰군경유족회대한민국전몰군경미망인회광복회 4.19 민주혁명회 4.19 혁명희생자유족회 4.19 혁명공로자회재일학도의용군동지회대한민국무공수훈자회 ( 제 1 조 ) 대한민국특수임무수행자회 ( 제 54 조 1 항 ) 대한민국고엽제전우회 ( 제 9 조제 1 항 ) 대한민국 6.25 참전유공자회 ( 제 18 조제 1 항 ) 대한민국재향군인회 ( 제 2 조제 1 항 ) 군인공제회 한국보훈복지의료공단법 단체성격 법인 ( 제 4 조제 1 항 ) 법인 ( 제54 조 2항 ) 법인 ( 제9조제1항 ) 법인 ( 제18 조제2항 ) 법인 ( 제2조제1항 ) 법인 ( 제2조제1항 ) 법인 ( 제 2 조 ) 수익사업허용단체 이중상이를입은자를회원으로하는단체 ( 제 7 조의 2 제 1 항 ) 수익사업 ( 제 58 조 5 호 ) 수익사업 ( 제 13 조 5 호 ) 조달특례대상품목우선구매 / 수의계약 직접생산물품수의계약가능 ( 제7조의 2제5 항 ) ( 제7조의 2제5 항 ) - - - - - 단체목적달성을위한수익사업 ( 제4조의 2제2 항 6호 ) 단체목적을달성을위한수익사업 ( 제14 노제2 항 ) 수익사업 ( 제6조 9호 ) - - 국가유공자자활용사촌수익사업직접생산품우선발주 / 구매 - 26 -
< 표 2-4> 현행법령상의보훈단체 근거법령 대상단체 단체성격 국가유공자등단체설립에관한법률 대한민국상이군경회대한민국전몰군경유족회대한민국전몰군경미망인회광복회 4.19 민주혁명회 4.19 혁명희생자유족회 4.19 혁명공로자회재일학도의용군동지회대한민국무공수훈자회 ( 제1조 ) 법인 ( 제4조제1항 ) 특수임무수행자지원및단체설립에관한법률 대한민국특수임무수행자회 ( 제54 조 1항 ) 법인 ( 제54 조 2항 ) 고엽제후유의증환자지원등에관한법률 대한민국고엽제전우회 ( 제9조제1항 ) 법인 ( 제9조제 1항 ) 참전유공자예우및단체설립에관한법률 대한민국6.25 참전유공자회 ( 제18 조제1항 ) 법인 ( 제18 조제2항 ) 대한민국재향군인회법 대한민국재향군인회 ( 제2조제1항 ) 법인 ( 제2조제1항 ) 한국보훈복지의료공단법 한국보훈복지의료공단 법인 ( 제2조 ) 한국보훈복지의료공단수익사업지원및국가유공자한국보훈복지의료공단 자활용사촌자립지원에관한훈령 국가유공자자활용사촌 ( 복지공장 ) 국 가 유 공 자 5 18 민주유공 특수임무수행자 < 표 2-5> 보훈대상별현황 (2009.01.31 현재 ) 구분 계 본인 유족 합계 521,188 370,823 150,365 계 514,803 365,275 149,528 소계 6,650 205 6,445 건국훈장 4,762 166 492 건국포장 506 14 1,357 대통령표창 1,382 25 142,552 소계 304,631 162,079 102,659 전몰순직 전공상군경 202,538 99,879 27,827 무공수훈자 66,111 38,284 1,631 보국수훈자 20,132 18,501 218 재일학도의용군인 299 81 142 4 19 혁명희생자 382 240 25 4 19 혁명공로자 181 156 10,033 순직 공상공무원 14,971 4,938 17 특별공로순직자 17 0 217 6 18 자유상이자 368 151 314 소계 952 638 130 지원공상 순직군경 612 482 184 지원공상 순직공무원 340 156 0 6 25 참전유공자 202,202 202,202 539 계 4,043 3,504 207 사망 행불자 207 0 262 부상자 2,620 2,358 기타희생자 1,216 1,146 70 계 2,342 2,044 298 사망 행불자 0 0 0 부상자 0 0 0 공로자 2,342 2,044 298 * 출처 : 국가보훈처홈페이지 - 27 -
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제 3 장보훈복지단체정부조달제도현황 / 실태조사분석 제 1 절국내보훈 복지단체정부조달관련법제도분석 1. 정부조달계약법관련수의계약법제도분석 일반적으로정부조달은국가계약법제7조에서규정된바에따라일반경쟁입찰에의한계약을원칙으로하고있으나, 계약의목적, 성질, 규모등을고려하여필요하다고인정되는경우, 즉계약상대자가 1인밖에없거나, 계속공사로인해새로운입찰절차가불필요하거나, 긴급히계약을체결할필요가있는경우, 계약금액이소액인경우, 중소기업보호등특수목적을위한경우에는대통령령이정하는바에따라수의계약을한정적으로선택할수있도록규정하고있음. 세부적으로국가계약법시행령상에서수의계약에관한규정은제 26 조내 지제 29 조의 4 개조항으로총 42 가지의경우를언급하고있으나원칙적 으로수의계약에의할수있는경우는시행령제 26 조에서자세히설명하 고있으며, 이중보훈 복지단체등특정단체와관련된수의계약의근거는국 가계약법시행령제 26 조제 1 항제 7 호및제 8 호에자세히언급되어있음. 국가계약법시행령제 26 조제 1 항 해당조문 대상단체 단체수 승인기관 제7호바목 국가유공자자활집단촌 16 국가보훈처 다목 특별법으로설립된법인주 ) 3 국가보훈처 보건복지가족부라목사회복지사업법에의해설립된법인 12 지방자치단체제8호마목상이단체 1 국가보훈처 보건복지가족부바목장애인복지단체 13 국가보훈처합계 45 - 주 ) 재향군인회, 보훈복지의료공단, 고엽제전우회 - 29 -
이상과같은법률에근거하여조달청은 보훈 복지단체와의계약업무처리기 준 (2008.12.30 개정 ) 에규정된 51 개물품에대하여이상의단체와물량 배정에의한수의계약을수행하고있음. 구체적으로는 51개물품에대하여일반경쟁과보훈 복지단체물량으로배분 (80:20) 하고이러한 20% 물량배정범위이내에서각단체별로분할배정하도록규정하고있으며, 단체별로는물량의 0.1 20%( 신규단체는 5% 이내 ) 이내, 물품은 1 17개이내에서물량을배정하도록규정하고있음. 2. 보훈, 복지, 비영리단체등특정단체관련수의계약법제도분석 본연구의대상이되는특정단체에는장애인복지단체와국가유공자단체및 국가유공자자활집단촌과사회복지법인및특별법인이포함되는데, 이러한 특정단체를수의계약사유로하는법적근거를살펴보면다음과같음. 1) 장애인복지단체 장애인복지법제44조제1항에서는국가와지방자치단체, 그밖의공공단체는그소요물품중보건복지가족부장관이정한품목과물량의범위안에서매년그품목과물량을정하여장애인복지시설과장애인복지단체에생산을의뢰하여야하며, 생산한물품의구매를요청받으면우선적으로구매하여한다고규정 ( 개정 2008.2.29) 하고있으며, 제2항에서는국가와지방자치단체, 그밖의공공단체는장애인복지시설과장애인복지단체에서생산한물품을수의계약으로구매할수있다. 라고규정하고있음. 3) 3) 장애인복지법제 44 조는삭제될예정이며, 관련내용은 2008 년 3 월제정된중증장애인생산품우선구매특별법에따른다. - 30 -
이상과같은법령을근거로하여국가계약법시행령제26조제1항제8 호바목에서는장애인복지시설또는장애인복지단체가직접생산하는물품의제조, 구매또는용역계약을하거나이들에게직접물건을매각, 임대하는경우에는수의계약을수행할수있도록하고있음. 또한 2008년 3월에제정된중증장애인생산품우선구매특별법제6조 ( 중증장애인생산품우선구매지원 ) 제2항에따르면보건복지가족부장관은중증장애인생산품의구매증대를위하여공공기관에우선구매를요구할수있으며해당공공기관은이에응하여야한다고규정하고있으며, 동법제7 조제4항에는공공기관은중증장애인생산품을수의계약으로구매할수있음을명시하고있음. 2) 국가유공자단체및국가유공자자활집단촌 현재시행되고있는국가유공자단체및국가유공자자활집단촌등과관련된수의계약사유를정리해보면다음과같으며, 이중국가계약법령이외의법령에서수의계약을규정하고있는단체는대한민국상이군경회단 1 개단체뿐인것으로파악되며, 나머지단체는모두국가계약법시행령에따라수의계약을수행하고있는것으로나타남. 구분수의계약또는우선구매근거수의계약품목 대한민국상이군경회 ( 본부, 16 개시도지부 ) 자활용사촌 (15 개소 ) 단체설립법제7조의 2 국가계약법시행령제26조 국가계약법시행령제26조 자활용사촌지원훈령 ( 총리훈령 ) 22 개품목 47 개품목 고엽제전우회 (13 개소 ) 국가계약법시행령제 26 조 5 개품목 - 31 -
이를세부적으로살펴보면국가유공자등단체설립에관한법률제1조에서규정하는단체는대한민국상이군경회, 대한민국전몰군경유족회, 4.19혁명공로자회, 재일학도의용군동지회및대한민국무공수훈자회등 9개단체이며, 동법률제7조의2 제1항과제5항에서는본법에의하여설립된단체중상이를입은자를회원으로하는단체는설립목적을달성하기위하여필요한범위안에서직접수익사업을할수있으며, 국가또는지방자치단체기타공공단체는앞에정의한단체가직접생산하는물품의제조, 구매또는용역계약을체결하거나이들에게직접물건을매각, 임대하는경우에수의계약을체결할수있다고규정하고있는데, 이상의단체중상이를입은자들로구성된단체는대한민국상이군경회 1개라할수있음. 또한국가유공자자활용사촌지원규정제11조에서는해당자활용사촌이국가계약법시행령제26조에따라수의계약을희망할때수의계약을수행할수있다고규정하고있어국가계약법시행령이외에는수의계약에대한관련규정이존재하지않음. 3) 사회복지법인 사회복지사업법제2조제2항에서사회복지법인이라함은사회복지사업을수행할목적으로설립된법인을말한다고정의하고있으며, 사회복지사업법제28 조제1항과제2항에는법인의수익사업허용을규정하고있으나공공기관과의수의계약등에대한지원정책을명시하는바는없음. 다만국가계약법시행령제 26 조제 1 항제 8 호라목 ( 사회복지사업법에의해설립 된단체 ) 에서만수의계약을체결할수있도록규정 - 32 -
4) 특별법인 특별법인이란개별법률등에의해설립된법인체로서설립과관련된특 정의개별법률이있거나다른법률에의해서설립되게되며, 주로공기 업이나공익관련단체들이속하게됨. 현재대표적으로정부조달수의계약을수행하고있는단체는한국보훈복지의료공단과대한민국재향군인회인데, 이들단체들은개별법률등에의해성립된법인체로국가유공자단체설립에관한법률에의한단체가아니기때문에국가유공자단체라기보다는특별법인으로분류하는것이보다현실적일것으로사료됨. 구분수의계약또는우선구매근거수의계약품목 한국보훈복지의료공단 보훈공단법제 22 조 국가계약법시행령제 26 조 10 개품목 대한민국재향군인회 국가계약법시행령제 26 조 3 개품목 한국보훈복지의료공단은 한국보훈복지의료공단법 에의해설립된법인으로법제6조에국가유공자를위한수익사업수행과법제22 조에생산품의우선구매를규정하고있으며, 대한민국재향군인회는 대한민국재향군인회법 제 4조의 2항에서설립목적달성을위한수익사업수행을규정하고있음. 그러나각각의개별법률에는해당특별법인의수익사업과관련하여공공기관이 수의계약을체결해야한다는규정이없고국가계약법시행령제 26 조 1 항 8 호 다목에서만규정 - 33 -
5) 소결 : 현행특정단체에대한수의계약제도평가 이상에서살펴본특정단체중장애인복지단체와국가유공자단체등 2 개단체를제 외한나머지단체들은국가계약법시행령제 7 항과제 8 항이외에는국가조달상의 수의계약지원에대한별도의법률적근거를가지고못하고있는것으로나타남. 장애인복지단체와국가유공자단체등 2개단체가국가계약법시행령이외에수의계약지원에대한별도의법률적근거를가지고있는이유로이들단체또는단체의구성원에대해서는국가가적극적으로보호 개입해야하는사회적약자로서판단하고있기때문인것으로보임. - 34 -
제 2 절보훈복지단체정부조달관련현황분석 1. 보훈 복지단체수의계약운영경과 1965 년부터중소기업협동조합과단체수의계약제도도입 종전예산회계법시행령에영세중소기업의보호육성과농어촌의유휴노 동력활용을목적으로조합단체와새마을공장이생산하는물품을수의 계약으로구매토록제도신설 1987 년민주화운동, 1993 년최초의문민정부등장등으로과거보다사 회적약자에대한관심이높아지면서수의계약추가신설 1996 년 12 월 31 일상이군경회및장애인복지단체에대하여수의계약 근거가추가되어 ( 국가계약법시행령제 26 조제 1 항제 8 호마목및바목 신설 ) 보훈 복지단체의수의계약요청이급증하기시작 2000 년 5 월 10 일단체수의계약물량에대하여조합과보훈 복지단체간 물량확보경쟁이점점과열되어물량배정제도및도입 시행 조합과보훈 복지단체가상호합의한경우는배정비율인정하지만, 합 의가안되는경우에는전체단체수의계약 ( 중소기업조합 ) 물량의 20% 범위내에서보훈 복지단체에배정 2007 년 1 월 1 일조합과의단체수의계약폐지 - 35 -
조합과의단체수의계약제도가폐지되면서각종보훈 복지단체로부터 수의계약요청급증 단체수의계약제도의폐지에대비하여 보훈 복지단체와의계약업무처리기준 제정 (2006년 12월 29일 ) - 1개단체별물품수를기존 3개에서 2개까지로축소 ( 기존단체의물품수인정 ) 하고, 신규단체는 1개단체별 5% 범위내에서배정하는등물량배정기준구체화 - 물량배정대상물품은그동안물량배정을수행하던배전반등 58개물품으로한정하는등배정물품확대를제한하는근거마련 2008 년 4 월 2 일보훈 복지단체계약업무처리기준을전면개정하여관 련수의계약개선노력 신규수의계약요청요건강화 : 부정당업자로제재를받은경우는제재 기간종료후 1 년간신규수의계약요청제한등 기존단체간물량배정기준율조정시고려사항명시 : 근로자중상이자, 장애인의인원및수의계약수혜기간등고려 최근 2 년간계약실적이없는물품은수의계약대상물품에서제외 담당공무원에게공갈, 협박, 폭력을행사하거나집단행동등으로공무수 행을방해한경우에는물량배정중지 수요기관이특정보훈 복지단체를지정하여수의계약한물량이연간 총계약금액의 10% 이상일때에는단체배정총물량 20% 를감축 - 36 -
- 수요기관이지정하여수의계약한물량은보훈 복지단체배정물량에 서제외됨. 예정가격결정은경쟁계약가격수준으로결정함을명문화함. 2008 년 12 월 30 일국가계약법시행령제 26 조제 1 항의규정에적합하게 보훈 복지단체와의계약업무처리기준개정 각종제도개선요구및민원발생으로인해수의계약대상단체에장애인복지시설추가 ( 제2조제4호 ), 수의계약대상에청소등일반용역추가 ( 제16조제1항 ), 장애인생산품우선구매대상물품 ( 의류등 18개물품 ) 에대한수의계약대상단체조정 ( 제5조제2항 ) 2. 보훈 복지단체계약실적 (1) 일반계약현황 보훈복지단체대상물품이주로내자물품에해당하기때문에내자물품에 대한경쟁계약대비수의계약비중을살펴보면, 5 년전인 2004 년 53.2% 보다 2008 년현재 26.9% 로점차감소되었음. 이는 2007년부터단체수의계약이폐지되면서급격하게감소한것이어서, 단체수의를제외한수의계약만살펴보면 2004년 14.1% 에서 2008 년 26.9% 로단체수의폐지에따라절대적인수의계약의비중이오히려늘어난상황임을알수있음. - 37 -
< 표 3-1> 최근 5년간수의계약비중 ( 단위 : 억원 ) 구분 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 합계 91,100 96,876 107,608 132,295 150,556 ( 비율 ) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 소계 42,620 48,239 48,344 97,919 110,042 ( 비율 ) (46.8) (49.8) (44.9) (74.0) (73.1) 일반경쟁 38,773 44,192 41,973 73,497 76,876 경쟁 계약 ( 비율 ) (42.6) (45.6) (39.0) (55.6) (51.1) 지명경쟁 609 96 48 368 297 ( 비율 ) (0.7) (0.1) (0.0) (0.3) (0.2) 제한경쟁 3,238 3,951 6,323 24,054 32,869 ( 비율 ) (3.5) (4.1) (5.9) (18.1) (21.8) 소계 48,480 48,637 59,264 34,376 40,514 ( 비율 ) (53.2) (50.2) (55.1) (26.0) (26.9) 수의 계약 단체수의 35,655 34,421 29,779 0 0 ( 비율 ) (39.1) (35.5) (27.7) (0.0) (0.0) 수의 12,825 14,216 29,485 34,376 40,514 ( 비율 ) (14.1) (14.7) (27.4) (26.0) (26.9) 이를구체적으로사유별로살펴보면, 제한경쟁의경우, 중소기업간경쟁 으로인한비중이 2007 년에는 74.0% 에서 2008 년에는 79.8% 로증가하 고있어, 중소기업간경쟁제도가활성화되고있음을알수있음. 향후수의계약의개선방안으로보훈 복지단체간의경쟁제도를고려하 였을때, 중기간경쟁제도의활성화에편입할수있는가능성이농후함. - 38 -
< 표 3-2> 최근제한경쟁사유별비중 ( 단위 : 억원 ) 제한경쟁사유 2007 2008.12 건수금액비율 (%) 건수금액비율 (%) 계 3,892 24,054 100.0 4,827 32,869 100.0 제조 용역실적 468 2,884 12.0 394 4,528 13.8 영업소재지 1,014 1,121 4.7 956 1,013 3.1 중기간 경쟁 2,222 17,805 74.0 3,260 26,244 79.8 기 타 188 2,244 9.3 217 1,084 3.3 < 표 3-3> 최근수의계약사유별비중 기술관련정책관련기타 ( 단위 : 억원 ) 수의계약사유 2007 2008.12 건수금액비율 (%) 건수금액비율 (%) 합 계 34,658 34,376 100.0 25,959 40,514 100.0 소 계 7,536 13,715 39.9 7,514 15,655 38.6 특허, 실용신안 등 5,259 6,298 18.3 4,815 5,945 14.7 중소기업청우선구매 2,145 7,094 20.6 2,553 9,454 23.3 국산신기술제품 71 143 0.4 59 53 0.1 품질 환경등인증제품 61 180 0.5 87 203 0.5 소 계 24,830 6,374 18.5 16,085 4,833 11.9 단 체 수 의 - - 0.0 - - 0.0 소 액 수 의 24,076 4,128 12.0 15,067 2,574 6.4 보 훈 복 지 단 체 619 2,023 5.9 799 1,915 4.7 농공단지 입주공장 135 223 0.6 219 344 0.8 소 계 2,292 14,287 41.6 2,360 20,026 49.4 2 회 이상 유찰 1,340 11,240 32.7 1,688 16,996 42.0 생 산 자 1 인 235 1,362 4.0 233 1,947 4.8 부품공급및설비확충 155 354 1.0 148 258 0.6 천 재 지 변 등 124 847 2.5 53 339 0.8 기 타 438 484 1.4 238 486 1.2-39 -
수의계약사유중정책과관련된사유만고려한다면, 보훈 복지단체의 수의계약비중이 2007 년에는전체의 5.9%, 2008 년에는전체의 4.7% 에 해당함. (2) 단체별계약실적 조달청등계약부서에서수의계약을실시하고있는경우는국가계약법시행령의수의계약사유 42개항목중 22개항목에근거하며, 이를본연구의대상인보훈 복지단체들을사유로하는수의계약의주요내용을요약하면다음 < 표 3-4> 과같음. < 표 3-4> 수의계약가능단체 단체명설립근거계약품목 농공단지입주공장 자활용사촌 농어촌정비법 국가유공자자활용사촌지원규정 농공단지입주공장직생산품 유공자집단자활집단촌직생산품 근거법령승인 / 지정 ( 국가계약법시행령 ) 제 26 조제 1 항 6 호라 제 26 조제 1 항 7 호바국가보훈처 / 관보게재 특별법인특별법에의한법인특별법인직생산품제 26 조제 1 항 8 호다방위사업청장 사회복지법인사회복지사업법사회복지법인직생산품제 26 조제 1 항 8 호라소관부처장 / 정관 국가유공자단체 ( 상이단체 ) 국가유공자단체설립에관한법률 상이를입은자의직생산품 제 26 조제 1 항 8 호마보건복지부 / 관보게재 장애인복지단체장애인복지법장애인복지단체직생산품제 26 조제 1 항 8 호바보건복지부 / 관보게재 이를조달청에서는정책적으로보훈 복지단체를, 크게보훈단체, 장애인 단체, 복지법인으로분류하고, 보훈단체는 21 개, 장애인단체는 15 개, 복 지단체는 14 개단체등으로대상으로수의계약체결을하고있음. - 40 -
최근 5년간단체별수의계약실적을살펴보면, 단체수와수의계약실적이큰변동이없이평균적으로 50여개단체가연간 2천여억원의실적이있음을알수있음. - 보훈단체의경우는단체수와계약금액이변동이거의없으나, 장애인단체와복지법인의경우단체수의변동은미미하나계약금액의경우 2007년부터약 2배정도늘어났음. - 세부적인단체별계약실적현황 ( 부록참조 ) 을살펴보면, 단체의성격에대해서는영리를추구하는주식회사형단체가 7개단체, 사단법인이 25개단체가있었으며, 계약금액을기준으로 100억원이상납품을하고있는단체는총 80여개단체중상이군경회등 5개단체로최근 2년이상은비슷한수준의금액으로계약을체결했음. < 표 3-5> 최근 5년간보훈 복지단체수및수의계약실적 ( 조달청 ) ( 단위 : 백만원 ) 구분 2004 2005 2006 2007 2008 단체수계약금액단체수계약금액단체수계약금액단체수계약금액단체수계약금액 계 48 153,163 46 144,263 50 144,330 46 202,251 46 191,457 보훈단체 21 117,062 21 109,210 21 101,999 19 124,436 20 101,100 장애인단체 13 12,064 13 15,738 14 17,722 15 31,356 13 33,713 복지법인 14 24,037 12 19,315 15 24,609 12 46,459 13 56,644 방위사업청에서제공된최근 3 년간수의계약품목현황을살펴보면, 품목 수는 1~8 개, 계약금액은최저 5 천만원에서 400 억까지규모가다양하며, 세부적인내용은다음의표와같음. - 41 -
자활용사촌 특별법인 국가유공자단체 < 표 3-6> 최근 3 년간보훈 복지단체별수의계약현황 ( 단위 : 억원, 건 ) 구분 2006 2007 2008 품목명건수계약금품목명건수계약금품목명건수계약금 대구성당용사촌 모래주머니 1 1 모래주머니 1 2 모래주머니 1 1 대방동용사촌 모양말 1 77 모양말 1 85 모양말 1 74 운동복, 방한복, 운동복, 방한복, 운동복, 방한복, 부산의용촌 전투복, 전투복, 전투복, 5 150 5 171 파카외피, 파카외피, 파카외피, 5 181 모장갑 모장갑 모장갑 잠바, 운동복, 잠바, 운동복, 잠바, 운동복, 신생용사촌 파카외피, 5 47 파카외피, 5 62 파카외피, 5 105 우의, 위장포 우의, 위장포 우의, 위장포 십자성마을회 붕대, 거즈, 붕대, 거즈, 붕대, 거즈, 1 10 1 10 스펀지스펀지스펀지 1 9 울산병영용사촌 프레스제품, 프레스제품, 프레스제품, 1 2 1 4 하네스류하네스류하네스류 1 4 평화용사촌 조미김, 조미김, 조미김, 3 76 3 78 운동복, 전투복운동복, 전투복운동복, 전투복 3 90 화랑용사촌 동내의, 목도리, 동내의, 목도리, 동내의, 목도리, 3 136 3 135 전투화끈전투화끈전투화끈 3 150 방한화, 방한화, 방한화, 전북무용촌 지뢰보호용 3 54 지뢰보호용 3 42 지뢰보호용 3 37 전투화, 전투화 전투화, 전투화 전투화, 전투화 보은용사촌 치킨너겟 1 14 치킨너겟 1 27 무궁화용사촌 방상내피 1 3 보훈복지의료공단 런닝 1 78 런닝 1 103 런닝 1 92 전투복, 천막류, 전투복, 천막류, 전투복, 천막류, 군인공제회 카바류, 배낭류, 카바류, 배낭류, 카바류, 배낭류, 8 420 8 440 침낭, 주스류, 침낭, 주스류, 침낭, 주스류, 8 388 쨈, 참기름 쨈, 참기름 쨈, 참기름 재향군인회 농협 상이군경회 꼬리곰탕, 전투화뒷굽, 계급장류고춧가루, 김치류김치류, 공구상자, 안테나베이스, 주방기구류 3 178 꼬리곰탕, 전투화뒷굽, 계급장류 2 343 고춧가루, 김치류 김치류, 4 공구상자, 84 안테나베이스, 주방기구류 3 168 꼬리곰탕, 전투화뒷굽, 계급장류 2 259 고춧가루, 김치류 김치류, 4 공구상자, 91 안테나베이스, 주방기구류 3 89 2 240 4 93-42 -
사회복지법인 장애인복지단체 구분 애국단체원 2006 2007 2008 품목명건수계약금품목명건수계약금품목명건수계약금 초도정복, 근무복류, 전투복 월남참전전우회퀼팅원단, 운동복 노인생활지원재단 미망인모자복지회 황태찜, 황태무침 3 15 초도정복, 근무복류, 전투복 2 16 퀼팅원단, 운동복 1 25 황태찜, 황태무침 3 25 초도정복, 근무복류, 전투복 2 17 퀼팅원단, 운동복 1 25 황태찜, 황태무침 3 29 2 23 1 22 팬티, 전투복 2 130 팬티, 전투복 2 130 팬티, 전투복 2 128 위훈용사복지회운동복 1 5 고엽제전우회 파인애플, 주스전투복, 런닝 파인애플, 주스 3 36 전투복, 런닝 동천모자근무모류 1 0.5 근무모류 1 3 지체장애인복지회 지체장애인협회 ( 용산 ) 지체장애인협회 ( 홍천 ) 장애인문화협회 파인애플, 주스 3 42 전투복, 런닝 전투복, 방상내피 전투복, 방상내피 전투복, 방상내피 전투복, 방상내피 3 53 2 6 2 6 2 6 2 6 품목별계약내역을살펴보면, 2008년현재조미김, 주스류, 참기름, 고춧가루, 김치류등급식류가 8개, 잠바등피복류및일반물자가 22개단체와주로계약하고있으며, 용사촌, 군인공제회나재향군인회, 상이군경회등 19개업체는 2개이상의품목에대해납품계약을맺고있음. - 최근 3년동안개별단체가취급하고있는동일품목을계속해서납품하고있었으며, 2007년에는보은용사촌이, 2008년에는무궁화용사촌, 신체장애인복지회, 지체장애인협회 ( 용산, 홍천 ), 장애인문화협회등 6개단체가새로이진입하여납품하고있음 ( 장애인단체급증 ). - 43 -
(3) 물량배정및직접생산현황 조달청에서는지금까지보훈 복지단체를대상으로물량배정에의한수의계약을수행하여왔는데, 물량배정대상은 보훈복지단체와의계약업무처리기준 의 < 별표1> 을통해공개되고있으며, 현재 51개물품이선정되어있음. 물품배정대상은 2008 년 6 월에한차례정비과정을거친상태이며, 중소 기업간경쟁제품으로지정된경우, 현배정규격을반영한경우, 3 자단가 품목로제외해야하는경우등을이유로 6 개의품목을일부조정하였음. < 표 3-7> 수의계약물량배정대상 ( 조달청 ) 순번물품명제품분류배정청비고 1 배전반 전기 본청 2 자동제어반 전기 본청 3 계장제어반 전기 본청 4 가로등주 전기 본청 5 전등기구 전기 본청 6 경관조명 전기 본청 7 가로등기구 전기 본청 8 유량계 전기 본청 9 조명타워 전기 본청 10 구내방송장치전자본청 11 영상감시장치 (CCTV) 전자본청 12 하수처리장치기계본청 13 무대기계 기계 본청 14 무대조명 전기 본청 15 공기여과기 기계 본청 16 공기조화기 기계 본청 17 실물모형 전시 본청 18 영상홍보물 ( 전시, 홍보 ) 전시 본청 (2008.12.30 개정 ) 종전명 : 방송장치중기간경쟁제품지정내역반영으로수정 종전명 : 수처리장비중기간경쟁제품지정내역반영으로수정 - 44 -
19 버스승강장 토목 본청 20 인쇄물 기타 본청 21 동잠바 ( 경찰용 ) 섬유 본청 22 칼라팬티 섬유 본청 23 이부자리 섬유 본청 종전명 : 침구류중기간경쟁제품지정내역반영으로수정 24 일반장갑 ( 군용 ) 섬유 본청 25 의류 ( 전 의경용 ) 섬유 본청 종전명 : 의류현배정규격반영으로수정 26 우의 ( 판초우의포함 ) 섬유 본청 27 양말 ( 모양말 ) 섬유 본청 종전명 : 양말현배정규격반영으로수정 28 도로표지판 토목 본청 29 돌망태 토목 본청 30 용접철망 토목 본청 31 석재가공품 ( 조경석제외 ) 토목 본청 종전명 : 석재가공품 ( 판재등 ) 3자단가품목제외로수정 32 휀스 토목 본청 33 사무실용가구 ( 목제 ) 가구 본청 34 방음벽및방음판 토목 지방청 35 호안블럭 토목 지방청 36 가로판매대 토목 지방청 37 냉각탑 기계 지방청 38 냉난방기 기계 지방청 39 보일러 기계 지방청 40 주차기계장치 기계 지방청 41 취사용기구 기계 지방청 42 팬코일유니트 기계 지방청 43 항온항습기 기계 지방청 44 흡수식냉동기 기계 지방청 45 흡수식냉온수기 기계 지방청 46 GHP 냉난방기 기계 지방청 47 가로등자동점멸기 전기 지방청 48 자동기상관측장비 계측 지방청 49 과학기기 교구 지방청 50 축구화 ( 군용 ) 섬유 본청 51 철제관물함 ( 군용 ) 가구 지방청 - 45 -
국가보훈처자문회의제공자료에의하면, 자활용사촌 ( 전국 28개소, 총 712가구, 가족수 2,507명 ) 의경우수의계약이나우선구매를맺고있는생산품목은각각 47개품목인것으로나타나물량배정대상품목이나일반적인수의품목의대부분을차지하고있음. 조달청에서는현재물량배정대상을 1개단체당 2개물품에한정하고있으나, 오래전부터물량배정에참여해온재향군인회, 상이군경회등은 10개단체는 3개이상을배정받고있음. - 자동제어반 ( 자동제어공업협동조합 ) 이나배전반 ( 전기공업협동조합 ) 은관련조합이다름에도통합하여배정하고있어 17개단체가소량의물량을배정받고있는실정임 ( 보훈 복지단체대표간담회자료, 2009.2.19). 보훈 복지단체에게물량배정을할경우에는그단체가직접생산하여야하는데, 직접생산을확인하는데에는생산공장을보유하는지, 생산시설이있는지, 생산인력의규모는얼마나되는지를품목별로달리한기준등을살펴봄으로써이루어짐 ( 중소기업간경쟁제품확인기준, 중소기업청고시 2009-7, 2009.1.15). 보훈 복지단체에서는생산공장이나생산시설을보유하는데자체운영을하는것보다는컨소시엄으로공장및시설을빌리거나임대하는경우가대부분임 (1-4차보훈 복지단체관련자문회의내용 ). - 실제중기간경쟁제품직접생산확인기준 ( 중소기업청고시 ) 에서도생산공장항목에임대공장을공식적으로인정하고있기때문에, 대부분임대형태가많을것으로판단됨. - 46 -
3. 운영상문제점 예산절감기회의상실 국방대학교보고서 (2007) 에따르면, 2006년도피복류와급식류의일반경쟁입찰및제한경쟁입찰결과에의한낙찰율은각각 85.5%, 88.0% 수준이었으며, 이러한보훈 복지단체에대한수의계약결과를일반경쟁낙찰율로전환하여보면 2006년도에는전체방위사업청수의계약예산 1,717억원중 249억원을, 5년간은전체 8,225억원중 1,193억원을절감할수있었고, 제한경쟁낙찰율을적용해도각각 206억원, 987억원을절감할수있었던것으로보고하고있음. - 당보고서는결과적으로일반경쟁계약이아닌수의계약또는제한경쟁에따라연간최소 200억원이상의국고절감기회가상실되었음을보여주고있음. - 여기서 2006년도피복류및급식류의낙찰율은 G2B에등록된입찰공고중피복류 30건 ( 일반경쟁 16건, 제한경쟁 14건 ) 과급식류 50 건 ( 일반경쟁 ) 에대한예정가격과방위사업청에서제공한낙찰금액을자료로활용하였음. 낙찰률 = 낙찰가격 / 예정가격 수의계약은예정가격과낙찰금액을동일하게반영함. 보훈 복지단체의설립목적에부합되는정부지원의미퇴색 보훈 복지단체들은설립취지와는맞지않게주식회사형으로운영되거나시간의흐름에따라단체의성격이바뀌는형태로변형됨에따라사회적약자로서조달공공성을확보하려는정부지원의의미가무색해짐. - 보훈백서 (2006) 에서자활용사촌운영결과에따르면, 부산의용촌의 - 47 -
경우월 45.4만원을회원에게배분한것으로되어있으나, 실사결과배분하지않았고, 회원수가 20인이상이어야용사촌기준에해당되나실제재직회원이 16명에불과하였으며, 전북부용촌은 3명으로나타났음. < 표 3-8> 보훈 복지단체별회원수와수익금배분현황 단체명 설립연도 등록수 재직수 비고 농공단지 무궁화보훈복지 1994 0 0 보훈단체아님 대방동재활용사촌 1961 63 63 부산의용촌 1972 62 16 수익금배분없음 자활용사촌 신생중상이용사촌 1972 35 0 회원명단빠짐전북무용촌 1996 22 3 평화용사촌 1987 27 27 월약 40 만원배분 화랑용사촌 1964 38 38 준조합원 :20 명 국가유공자단체 상이군경회 2001 5 5 애국단체원 2004 8 8 사회복지법인 미망인모자복지회 1972 33 6 일반복지단체성격 월남참전전우회 2000 파악불가 0 현대가동중단 장애인단체 고엽제전우회 2004 파악불가파악불가지부별월30 만원송금근로시설동천모자 2002 0 0 보훈단체아님 * 자료 : 국방대학교 (2007) - 사회복지법인인미망인모자복지회의경우, 국가유공자단체는아니지만설립취지나명칭에서기대되는것과는달리전국전몰군경미망인이 2005년기준 48,781명인데반해등록회원수는 33명, 재직회원수는 6명뿐이었음. 각단체들의조달계약금액측면에서특별법인및사회복지법인의수의 계약은전체의 61.6% 를차지하고있는데, 이는최근난립하고있는복 - 48 -
지단체들이급증하면서나타난현상으로, 이와같은단체들은사회에환원하는목적으로두고있지만실질적으로그러지않은것으로나타남. - < 표 3-5> 에서 2007년부터장애인단체와복지단체의계약금액을급증하는현상을볼수있음. - 미망인복지회의경우매년 100억원대의매출액을보이고있지만, 군경미망인지원등장학금명목으로 1988년이후매년 0.5억원규모씩총 5.2억원만을지급했다는사례로보았을때, 조달계약을통해얻을수익을설립목적에완전히부합하게환원하는단체는적을것으로보임. 수의계약대상물품확대가능성에따른조달기회비용누적 조달공공성을위해보훈 복지단체의공공조달에참여하여좀더조직운영상도움을주고자운용하고있는물량배정에의한수의계약은오히려보훈 복지단체들이실질적으로생산하기어렵거나수요성이떨어져생산하길원하지않는물품을대상으로하고있기때문에, 최근에는전환요구사례가많아지고있으며, 심지어용역부문으로물량배정대상의영역을확대하자는요구까지늘어난상황임. - 앞서설명한바와같이수의계약으로조달비용절감효과는일반경쟁이나제한경쟁에비해상대적으로적은것으로나타났음. - 보훈 복지단체들은적용대상이안되는물품에대해서는본질적으로경쟁을하고자하는의지보다는수의계약대상품목으로확정짓는데더관심이있고, 이는단체들이본질적으로조달효율성을추구하는데필요한경쟁을회피하는현상임. - 이들은계약수익이없게되면수시로교체요구를하고있으며, 이런교체요구가강화될수록수의계약대상품목은계속해서늘어날것이고, 수의계약을통해조달기회비용은누적이될가능성이농후함. - 49 -
구 분 < 표 3-9> 단체별물량배정대상품목교체요구 ( 단위 : 개,%) 물량배정단체 (A) 교체희망단체 (B) 비율 (B/A) 단체수품목수단체수품목수단체수품목수 보훈단체 17 60 2 9 11.8 15.0 장애인단체 11 28 1 1 9.0 3.6 사회복지단체 9 25 1 1 11.1 4.0 합계 37 113 4 11 10.8 9.7 - 상이군경회 (8): 무대조명 조명장치, 공기여과기 경관조명기구, 냉각탑 경비업, 냉난방기 건축물일반청소업, 보일러 가로등기구, 팬코일유니트 시설물유지관리, 흡수식냉동기 자료처리업무, 흡수식냉온수기 실물모형 - 충무용사촌 (1): 주차장치 경관조명기구 - 장애인고용안정협회 (1): 공기조화기 계장제어장치 - 애국단체원 (1): 계장제어장치 경관조명 제 3 절보훈복지단체정부조달관련실태분석 1. 보훈복지단체조사결과 1) 조사개요 본조사를통해 보훈 복지단체정부수의계약제도 의물품생산및공급 주체이자주요정책대상인수의계약당사자들의단체특성을이해하고, 현제도와관련된문제점과개선방안에대한개략적인의견을수렴하고자함. 조사대상은 2008 년도기준수의계약당사자인 46 개보훈복지단체이며, 2009 년 2 월 10 일부터 23 일, 2009 년 4 월 20 일부터 5 월 4 일 4) 까지우 편조사를통해자료를수집 4) 2 차로실시된설문조사결과는본연구관련정보가응답기관들에노출되었을가능성을고려할때, 응답단체의 bias 가내포되었을가능성도배제할수없다. - 50 -
응답에대한독려에도불구하고실제응답에참여한단체는 21개단체로전체응답률은 45.7% 에불과. 따라서분석결과에대한해석에매우신중할필요가있으며, 이에응답경향에대한다면적인내용분석을통해깊이있는해석이가능하도록노력하였음. 이러한낮은응답참여율은본조사가정부의보훈복지단체에대한수의계약제도개선움직임과맞물린시점에서이루어진것으로, 조사대상단체의조사자체에대한응답기피, 조사내용에대한정보공개부담, 조사내용과단체내부자료의비적합성등의문제에서발생하는것으로해석될수있음. 조사대상및응답에참여한단체의일반적분포 자활용사촌 11 개단체, 사단법인형태의장애인단체는 4 개단체, 사회 복지법인은 4 개단체임. 고엽제전우회등특별법에의해설립된법인은 2 개단체가응답에참여 전체적으로보면보훈단체 13 개, 장애인단체 8 개로구분됨. < 표 3-10> 조사대상및응답단체수 단체구분 수의계약단체수 응답단체수 1. 사회복지법인 2. 장애인단체 ( 사단법인 ) 3. 자활용사촌 4. 특별법설립법인 5. 상이단체 12 14 16 3 1 4 4 11 2 - 계 46 21-51 -
2) 단체운영및물품생산현황 단체운영특성 9 개단체의운영기간 : 평균 17 년 9 개월 ( 최소 10 개월, 최대 36 년 3 개월 ) 단체의대표기능 ( 중복응답 ) : 장애인, 국가유공자등동질적집단으로구성된단체의특성이반영되어, - 회원의권익증진 (17) 이가장대표적인기능이었으며, - 보건복지서비스제공 (6), 제품생산및판매 (5), 회원간친목증진 (4) 순 단체회원구성 ( 중복응답 ) - 개인회원의경우국가유공자 (11), 상이군경 (11), 경증장애인 (6), 중증장애인 (5) 이었으며, 최소 14명에서최대 11만명의회원으로구성. - 지부를포함해기관회원의경우 1개단체당평균 227여개의회원기관이있으며, 최소 1개에서최대 2,620개의기관을회원으로두고있음. 단체운영인력 - 1개단체당평균 41명의상근직원이근무 ( 최소 10명, 최대 153명 ) - 상근인력중사무국행정인력은단체당평균 9명이었으며, 생산인력의경우평균 35명으로제시됨. - 52 -
< 표 3-11> 응답단체의일반적특성 구분 내용 1. 단체운영기간 최소 :10 개월최대 :36 년 3개월평균 :17 년 9개월 2. 단체대표기능 (2 개까지중복응답 ) 회원의권익증진 17 보건복지서비스제공 6 회원간친목증진 4 제품및서비스생산, 판매 5 3. 회원구성 1) 회원수 ( 개인 ) 평균 :15,753 명 ( 최소 :14 명, 최대 :11 만명 ) 2) 개인회원특성 국가유공자 11 제대군인 2 상이군경 11 중증장애인 5 경증장애인 6 3) 회원기관수 평균 :227 개 ( 최소 ;1 개, 최대 ;2620 개 ) 4. 상근직원수 평균 :41 명 ( 최소 :10 명, 최대 :153 명 ) 1) 사무국행정직원 평균 :9 명 ( 최소 :2 명, 최대 :47 명 ) 2) 생산인력 평균 :35 명 ( 최소 :5 명, 최대 :125 명 ) 3) 기타인력 평균 :23 명 ( 최소 :1 명, 최대 :90 명 ) 단체의설립유형이나대표기능, 회원구성을통해대략적인단체의특성을 알수있으나보다구체적인단체의성격을알아보기위해이들단체의 운영방향이나사업들이지향하는방향을알아볼필요가있음. 이에단체운영의지향성이보다더사회적인측면에있는지경제적인 측면에있는지에대해사회적기업의특성에해당하는문항을중심으로 조사하였음. 경제적지향성을직접적으로나타내는 1 4 9번문항을살펴보면, 조사대상단체가직접생산단체임을고려할때, 물품생산이단체의주된활동중하나이나단체수익이일반민수시장에서의판매가아닌정부조달에의존하고있음. - 53 -
21 개응답단체중수익사업에의한이윤확대를최대한지향한다는응답 은 8 개단체이며나머지 8 개단체는보통수준 < 표 3-12> 응답단체의사회적 경제적지향성 내 1 물품이나서비스를생산하는경제적활동이우리단체의주된사업중하나이다. 2 우리단체는정부나특정개인에의해운영되기보다자발적참여자들에의해운영된다. 3 우리단체는회원들의 ( 혹은직원 ) 노력과제한된능력에의존하고있어서때때로재정적위기를감내해야한다. 4 우리단체의사업수익의증대는민수시장에서의판매로부터나온다. 5 우리단체의사업수익의증대는정부의구매 ( 조달 ) 로부터나온다. 6 우리단체의주된목적중하나는지역사회나특정사회적약자를돕기위한것이다. 용 1전혀그렇지 2그렇않다지않다 3 이다보통 4그렇다 5 그렇다매우 4 3 3 3 7 2 1 4 7 6 0 0 2 10 9 6 3 3 4 2 0 0 1 8 12 2 3 3 9 4 7 우리단체의운영권은지분의소유여부에기초하지않는다. 6 1 4 6 4 8 우리단체의이사회 ( 운영회 ) 에는서비스이용자와회원이참여한다. 0 11 0 4 5 9 우리단체는수익사업에의한이윤확대를최대한지향한다. 2 3 8 7 1 10 우리단체의수익금은대부분고용인들의급여지급에활용된다. 1 3 3 12 2 11 우리단체에근무하는고용인들은일반노동시장에서고용되기어려운사람들이다. 12 우리단체는정부보조금외에다양한수입재원의출처를확보하기위해노력하고있다. 0 7 3 7 4 1 1 3 11 5 전체적인응답경향에있어, 점수가높을수록경제성보다는사회적목적 의지향성이크다는것을의미 평균을중심으로보면최소 30 점에서최대 57 점이었고, 응답평균값은 41.1 수준으로대체로경제적지향성과사회적목적지향성의균형적 혼합을이루고있어사회적기업으로서의일정한속성을보이고있음. - 54 -
단체의재정및재원구조 응답단체의 3년평균총수입액은평균 203억 4천만원이었으며, 최소 11억 2천만원에서최대 771억 5천만원으로수입규모면에서도큰차이 재원의구조를살펴보면, - 수익사업에의한재원비율이 78.4% 로가장높았으며, - 모금이나기부금에의한충당역시 23% - 정부보조금 ( 단체운영비등 ) 21.7%, - 정부조달에의한수입 16% 에이르며회비에의한충당은 5% 에그치고있는것으로나타났음. 수익사업과정부조달에의한수입을포함하여제품의판매를통한재원충당이상당히높다는사실을알수있음. 2008년기준지출구조 - 단체당한해평균지출은 221억 3천만원이었는데, 이는 3년평균수입액보다지출이높은구조를보이고있음. - 주요지출내역은단체의목적사업추진비로 29.4%, 생산인력의임금지불 20.9%, 단체유지비에 21.2%, 사무직인건비에 14.3% 가사용되고있음. - 55 -
구분 < 표 3-13> 응답단체의재정현황 내용 1. 재원구조 (3 년평균 ) 1) 총수입액 평균 :203 억 4천만원 ( 최소 :11 억 2천만, 최대 :771 억 5천만 ) 2) 재원구조 ( 평균 ) 정부보조 81 억 5천만원 (21.7%) 회비충당 2억 2천만원 (5%) 모금, 기부금 9억 2천만원 (23%) 수익사업 178 억 2천만원 (78.4%) 정부조달 12 억 8천만원 (16%) 2. 지출구조 (2008 년기준 ) 1) 총지출액 평균 :221 억 3천만원 ( 최소 :17 억 7천만, 최대 :771 억 5천만 ) 2) 지출구조 ( 평균 ) 단체유지비 21 억 (21.2%) 사무직인건비 26 억 (14.3%) 근로자임금 29 억 (20.9%) 목적사업추진비 157 억 8천만원 (29.4%) 물품생산특성 정부수의계약대상은보훈복지단체가직접생산하는물품에한정하고있으며, 이에관련된질문을제시하여응답결과를분석하였음. 생산시설소유형태와관련된질문에있어, 20개단체가응답한가운데 - 생산시설을자체적으로소유한단체는 16개였으며, - 생산시설을전부임대한경우는 4개단체였음. 직접생산시설에대한확인은중소기업청에의한경우가 9개단체였으며, 응답단체를승인한해당정부기관에의한경우는 11개단체였음. 직접생산시설소유여부와이에대한확인정부기관에는큰연관성은없었음. - 56 -
현행정부수의계약대상물품은 51개로한정된가운데, 응답단체들의직접생산품목역시금속재울타리, 버스정거장, 정보표지, 안내판, 배전반, 가구, 형광등및백열등기구, 교통신호제어기, 인쇄용소모품, CCTV, 청소용역등 27개품목이제시됨. 응답단체가운데가장공통적으로많이생산하는물품은수배전반 (4 개 ), CCTV(3 개 ), 청소용역 (2 개 ), 자동제어반 (3 개 ), 백열등 (2 개 ) 등이었으며, 나머지는단체별로다양하게나타남. 응답단체에서생산하는대표물품의경우정부수의계약물품생산에만주력하는단체는 3개단체정도였으며, - 5개단체는자체생산물품에대해정부조달및일반시장에서도판매 - 또한 1개단체에서는수의계약에의해정부에조달하는물품과일반시장에서판매하는물품을구분하여생산함. 응답단체들의자체생산품에대한품질관리를위한노력에대해질문한결과, 전문인증기관으로부터품질인증을받거나중소기업의품질인증기준을 적용하는등객관적품질인증을위한노력을하고있는것으로나타남. 이와아울러직원들에대한기술교육을실시하거나, 물품수요기관으로부 터의평가및피드백을받거나, 새로운기술과장비도입하는등의자체 적인노력도많이기울이고있음. 단, 전문업체로부터의컨설팅에대해서는다른항목에비해보통이하의 경우가많았는데, 전체적인응답경향과비교하여살펴볼때이는품질관리 의노력이낮다기보다는이에대한필요성인식이낮기때문으로이해됨. - 57 -
< 표 3-14> 생산시설및대표생산품현황 구분 1. 직접생산시설소유형태 자체소유 16(76.2%) 전부임대 4(19%) 2. 직접생산시설확인정부기관 중소기업청 9(42.9%) 단체승인기관 11(52.4%) 3. 자체생산품품질관리를위한노력 내용 그렇지않음 보통 그렇다 1) 전문인증기관으로부터의품질인증 1 0 19 2) 중소기업품질인증기준의적용 4 4 13 3) 새로운기술과장비의도입 0 7 14 4) 물품수요기관으로부터의평가및피드백 0 5 16 5) 전문업체로부터의컨설팅 2 9 8 6) 직원들에대한기술교육 0 4 17 3) 정부수의계약현황및문제점에대한인식 현재시행되고있는보훈복지단체와의수의계약을통한정부조달제도가 어떠한목적에의해시행되고있는지에대해조사한결과 ( 중복응답 ), 응답단체들은장애인이나국가유공자등사회적약자에대한경제적자립을지원하기위함 (52.4%) 이라고인식하고있었으며, - 장애인등사회적약자의직업재활등고용지원의방법 (23.8%) 으로인식 - 국가유공자등에대한국가의사회적보상으로인식한경우는 19.0%. - 기타사회복지예산절감을위한지원또는단체운영을위한간접보조등으로인식한경우는전혀없었음. - 58 -
응답단체들의주된기능이회원들의권익증진으로나타난결과에비추어, 보훈복지단체의수의계약제도를국가유공자나장애인등사회적약자의고용지원을통한경제적자립으로인식하고있는것은일관된응답경향을보이는것이라할수있음. 정부조달물품의특징 단체들의주된정부조달물품중특징적인것을살펴보면, - 우선인쇄와구내방송장치의경우단체매출의 100% 가정부조달에의한것으로나타남. - 이외에가로등주, 석재블럭, 하수처리장치및구성품, 청소용역, 형광등및백열등기구, 수배전반, 실물모형은이들물품의조달이단체매출에서 50% 이상을차지함. - 또한조달금액의규모측면에서는 실물모형 이가장큰조달품목 (1,078.9억원) 이었으며이외청소용역, 하수처리장치및구성품, 형광등및백열등기구, 경관조명기구순. 응답단체들의정부조달물품생산에참여하는인력현황 21 개단체의생산인력총인원은 701 명이었고, 이는 1 개단체당평균 33.4 명의생산인력에해당함. 전체생산인력가운데일반근로자가 57.2% 로가장많았고, 경증장애인이 19.6%, 중증장애인 16.2%, 국가유공자 4.8%, 상이군경 1.9% 로구성. 일반근로자가역시 57.2% 를차지하고있어물품생산인력에서보훈복지대상자가주를이룬다고보기어려움. - 59 -
보훈단체와장애인복지단체를대별하여살펴보면, - 보훈단체의경우최소 20명이상의생산인력이고용 ( 특별법인의경우지회까지포함 100명이상생산인력 ) 되어있으며, - 장애인복지단체는최소 8명에서 20명사이의생산인력이고용되어있어보훈단체의생산인력규모가장애인단체에비해다소크다는것을알수있음. 정부조달에의한수익금의활용 응답단체들은단체의목적사업을추진하는데필요한비용으로활용하거나 (7 개단체 ), 생산인력의임금으로지불하는데활용 (6 개단체 ). 이외에 단체운영비 (3 개단체 ) 로활용하는경우도일부있었음. 단체운영현황에서살펴본바에따르면이들단체의주된기능이회원들의권익증진에있고, 수입재원중 21.7% 가정부보조금 ( 대부분단체운영비지원 ) 에의해충당되고있으며, 보훈복지단체와의수의계약제도를국가유공자또는장애인들의고용및경제적자립의목적으로인식하고있다는측면에서본다면, - 정부조달에의한수익금이근로자들의임금에전적으로사용되는것이아닌단체목적사업비추진이나단체운영비로활용되는것에대한타당성에의문이제기될수있음. - 그러나본조사에서단체의목적사업이구체적으로어떠한내용인지에대한파악이불가능함으로더깊이있는해석은어려울것으로판단됨. - 60 -
1. 수의계약제도목적인식 < 표 3-15> 정부수의계약현황 구분내용비고 1 순위 ) 장애인, 국가유공자등사회적약자의경제적자립지원 (52.4%) 2순위 ) 장애인등사회적약자의직업재활등고용지원 (23.8%) 2. 주요조달물품 금속재울타리 211억9천만원 35% 버스정거장 45억1천만원 7% 정보표지 161억7천만원 27% 디자인휀스 69억4천만원 11% 안내판 120억4천만원 20% 수배전반 (4) 238억1천만원 52% 자동제어반 (2) 207억7천만원 29% 형광등및백열등기구 (2) 338억7천만원 64% 청소용역 (2) 517억8천만원 75% CCTV (2) 73억8천만원 42% 인쇄 58억3천만원 100% 가로등주 52억8천만원 95% 가구 48억9천만원 76% 하수처리장치및구성품 429억1천만원 구내방송장치 140억9천만원 100% 석재블럭 1713억원 89% 교통신호제어기 117억5천만원 9.3% 실물모형 1078억9천만원 52% 경관조명기구 325억2천만원 15% 3. 조달물품생산인력 총생산인력중증장애인경증장애인상이군경국가유공자일반근로자 701 명 (100%) 114 명 (16.2%) 138 명 (19.6%) 14 명 (1.9%) 34 명 (4.8%) 401 명 (57.2%) 4. 수의계약 ( 정부조달 ) 수익금의주된활용 1 순위 ) 고용생산인력임금 (26.1%) 2 순위 ) 단체목적사업추진비 (23.8%) 현재보훈복지단체수의계약제도형태와내용에대한동의정도 수의계약 단체를지정 하는현재의방법에대해서는보통혹은동의 하는견해가많았고, 동의하지않는견해는전무함. - 61 -
그러나현재수의계약단체에대한 물량배정방식 에대해서는보통 혹은동의하지않는다는견해가많았음. 물량배정된품목 에대해서는보통혹은동의하지않는다는견해가 많았으나, 물량배정된규모나그비율에있어서는대체로동의하지않는 경우가많았음. 개방형질문을통해응답한내용을정리해보면, - 동의정도가가장낮은물량배정규모와그비율에대해서, 1개단체당수의계약품목을 2개로제한하는것보다단체로하여금신규사업추진을가능토록유도하기위해 3~4개품목으로수량을증가하여야할필요성이제시되었고, - 구매비율또한상향조정하되생산품질에대한심사를병행하도록해야함이제시되었음. - 또한계약에따른제출서류및서류기입사항등을간소화해야한다는의견도제시됨. - 그리고, 현재수의계약단체지정방식에대해 보통 수준의동의를보여준단체는, 특히복지단체의경우수익사업을전적인목적으로하여의도적으로설립된단체가아닌사회적공헌도나단체투명성, 역사성, 대표성등을파악하는등수의계약단체에대한검증을더엄격히해야함을제기함. - 62 -
< 표 3-16> 현수의계약제도및문제점동의정도 내 용 1. 현수의계약형태동의정도 동의하지않음 보통 동의함 1 현재수의계약단체지정방법 0 9 12 2 현재수의계약단체에대한물량배정방식 8 8 5 3 현재수의계약에의한물량배정된품목 4 9 8 4 현재수의계약에의한물량배정된규모 11 8 2 5 현재수의계약에의한물량배정된비율 10 9 2 2. 제기되고있는문제점에대한동의정도 1 보훈 복지단체에서생산하는제품의낮은품질 21 0 0 2 보훈 복지단체의자체경쟁력강화노력의미흡 15 3 3 3 수의계약단체의직접생산능력확인의어려움 16 4 1 4 수의계약대상단체의자격기준의모호 4 7 10 5 특정보훈 복지단체에물량배정집중 14 2 5 6 수의계약대상배정품목의낮은수익성 0 10 11 보훈복지단체에대한정부수의계약제도와관련되어제기되고있는문제 점에대한동의정도 동단체들이생산하는제품의품질에대한비판에대해서는절대적으로동의하지않고있으며, 경쟁력강화를위한노력의미흡에대해서도대체로동의하지않고있음. - 이는앞서물품생산현황에서살펴본바와같이자체품질향상을위한다양한노력을하고있다는응답경향과일치함. 또한수의계약단체의직접생산능력확인이어렵다는지적에대해서도대체로동의하지않고있었으며, 이는중소기업청이나단체승인, 정부기관으로부터확인과점검을받고있다는응답결과와맥을같이하는것으로직접생산능력을물리적으로확인가능함을시사한것이라할수있음. - 63 -
반면, 수의계약대상단체의자격기준이모호하다는것에대해서는상 대적으로많은단체가동의하고있었고, 배정품목들이낮은수익성에 있는것들이라는문제점에대해서도동의하는경향이높았음. 특정보훈복지단체에물량배정이집중되어있다는문제점에대해서는대 체로동의하지않는경향이높음. 3) 보훈복지단체정부수의계약제도개선방안의견 보훈복지단체들의현정부수의계약제도에대한문제점인식경향은단체 의생산능력이나품질등 단체 에대한문제점제기에대해서는동의 하지않는반면, 현제도가보훈복지단체에게불리하게적용되고있는사항들 ( 물량배정 비율, 낮은수익성의물품배정등 ) 에대해서는상대적으로동의정도가 높은것으로정리될수있음. 이러한문제점인식경향은향후보훈복지단체와의수의계약제도개선 방안에대한의견에도암묵적으로반영되고있음. 즉, 현재의수의계약제도를유지하는전제하에서의개선방안이선호되고있다는것임. 그리고보훈복지단체에대한간접적지원을유지한다고해도수의계약제도를폐지하고경쟁전환으로가고자하는방안에대해서는강하게부정적인태도를취하고있음. 개선방안에대한구체적의견을살펴보면, - 64 -
현재의수의계약제도를유지하되수의계약대상단체의자격기준이나심사 평가를강화해야한다는데대해서는모두보통이상의동의를보임. 그러나수의계약제도를어떤형태로든경쟁방식으로전환하는데대해 서는사실상반대의입장이지배적임. 비록 현특정단체대상의수의계약제도를일괄경쟁전환, 보훈복지단체를포함한비영리단체또는사회적기업으로경쟁체제확대전환 에대해동의하는입장이 7개단체, 33.3% 로나타나고있으나, < 표 8> 에제시된수의계약-> 경쟁전환의흐름속에서보면의미있는방안으로보기는어려운점이있음. 개선방안들에대한의견을종합적으로정리하여보면, 첫째, 현재의수의계약제도를유지하되수의계약대상단체의자격기준 과심사평가를강화하는방안이단체에게가장수용가능한방안으로 보여짐. 둘째, 생산설비등초기생산인프라에대한재정지원등시장경쟁력강화를통해단계적으로경쟁전환하는방안이나, 보훈복지단체및비영리단체가포함되는사회적기업영역내에서의경쟁체제로전환하는방안도고려할수있는대안으로보여짐. 그러나, 단계적이라하더라도완전경쟁체제로의전환과이에따른어떠 한보완적지원방식을제시하더라도단체들에게받아들여지기어려운 대안으로보여짐. - 65 -
< 표 3-17> 정부수의계약제도개선방안들에대한동의정도 내 1 현수의계약제도를유지하되, 수의계약대상단체의자격기준및심사평가강화 2 수의계약제도단계적경쟁전환하되, 우선구매촉진을확대지원 3 수의계약제도단계적경쟁전환, 생산설비등초기생산인프라에재정지원등단체의시장경쟁력강화 4 현특정단체대상의수의계약제도를일괄경쟁전환, 보훈복지단체를포함한비영리단체또는사회적기업으로경쟁체제확대전환 5 수의계약제도단계적경쟁전환, 사회취약계층에게기초생활지원에대한현금지원으로대체 6 수의계약제도단계적경쟁전환, 동일물품생산하는중소기업과의경쟁체제로전환 용 동의하지않음 보통 동의함 0 6 15 18 1 2 11 6 4 14 0 7 19 2 0 21 0 0 2. 수요기관조사결과 1) 조사개요 보훈복지단체로부터물품조달을받고있는공공기관중구입금액기준상위 200개기관을대상으로, 2009년 3월 25일부터 4월6일, 4월 20일부터 5월 4일까지이메일과팩스를통해설문조사를실시, 각각 25개기관, 18개기관등총 43개기관으로부터응답을받았음. 총 43 개응답기관은무응답 4 개기관을제외하고, 중앙정부기관 5, 지방자치단체 19, 기타공공기관 15 개였음. - 66 -
< 표 3-18> 응답기관유형 기 관 유 형 응답단체수 중앙정부기관 5 지방자치단체 19 공공기관등기타 15 무응답 4 주요조사내용은보훈복지단체의물품조달과관련한조달청의중간역할 에대한만족도와구매한물품에대한만족도, 물품구매와관련된중요한 항목, 전반적구매현황및재구매의사등임. 2) 분석결과 (1) 조달청의보훈복지단체물품조달서비스관련만족도 보훈복지단체로부터수의계약을통해물품을구입하는과정에서수요기 관들이조달청에서제공하는관련된서비스에대해어느정도만족하는 지를조사, 전반적인만족도수준에있어, 만족하는기관은 8개기관 ( 매우만족 1개; 대체로만족 7개) 이며, 불만족하는기관은 3개기관 ( 대체로불만족 1개; 매우불만족 2개), 기타 24개기관은보통수준의만족도를보였음. - 조사에참여한기관의수가적은데다세부항목에서의 보통수준 에집중된응답경향으로인해분석결과를일반화하기는한계가있음. 세부항목에있어, 조달청이보훈복지단체의물품구매와관련한구매 - 67 -
정보제공수준이어느정도충분한지와관련하여 ( 구매정보충분성 ), 만족하는경우는 12개기관 ( 모두 대체로만족 ) 이었고, 보통수준이 23 개기관인반면불만족하는경우도 7개기관 ( 모두 대체로불만족 ) 으로나타남. 수의계약과관련한업무처리에필요한구비서류의간편성과관련하여서는만족하는기관이 14개기관 ( 대체로만족 13개, 매우만족 1 개 ) 이었고, 불만족하는기관은 5개기관 ( 모두 대체로불만족 ) 으로나타났음. 기타 22개기관은 보통 의응답을보임. 조달청의업무처리신속성과관련하여서는만족하는기관이 20개기관 ( 대체로만족 18개, 매우만족 2개) 이었고, 불만족하는기관이 3개기관 ( 대체로불만족 1개, 매우불만족 2개) 이었음. 보통수준의응답을보인기관은 17개기관임. 조달청의업무처리절차간편성과관련하여서는만족하는기관이 22개기관 ( 대체로만족 19개, 매우만족 3개) 이었고, 불만족하는기관이 3개기관 ( 대체로불만족 3개) 이었음. 보통수준의응답을보인기관은 14개기관임. 대금결제편리성과관련하여서는 19개기관이만족 ( 대체로만족 15개, 매우만족 4개) 하는것으로응답하였고, 불만족하는기관은 1개기관 ( 대체로불만족 ) 이었음. 기타 18개기관이보통이라는응답을함. - 68 -
< 표 3-19> 조달청의보훈복지단체물품 / 용역서비스관련질문 항목 매우불만 대체로불만 보통 대체로만족 매우만족 잘모름 구매정보충분성 0 7 23 12 0 1 구비서류간편성 0 5 22 13 1 2 업무처리신속성 2 1 17 18 2 3 업무절차간편성 0 4 14 19 3 3 대금결제편리성 0 1 18 15 4 5 한편, 위보훈복지단체의물품구매전수요기관에제공되는서비스들중 가장중요하게고려되어야할서비스에대한우선순위조사결과, 1 순위로가장높게지적된것이업무처리의신속성이었으며, 2 순위로 는업무처리절차의간편성, 3 순위로는구비서류의간편성이제시되어 충분한구매정보에대한요구보다는업무처리와관련된서비스를 우선적으로요구하는것을알수있음. < 표 3-20> 구매전서비스 에대한중요도순서 순위 내용 응답수 1순위 업무처리신속성 11 2순위 업무처리절차간편성 17 3순위 구비서류간편성 12-69 -
(2) 보훈복지단체구입물품에대한만족도 보훈복지단체로부터조달받은물품에대해품질, 가격, 시기, 사후관리등 과관련된항목에대해만족도를질문한결과, 전반적인만족도에있어서는보통수준이라는응답이 25 개기관으로가 장많은가운데, 대체로만족이 12 개기관이, 대체로불만족이 6 개기 관으로나타났음. 세부항목에있어서는, 품질우수성과관련하여대체로만족한다는기관 이 14 개, 불만족하는기관이 4 개 ( 대체로불만족 3 개, 매우불만 족 1 개 ), 보통수준이 22 개기관으로나타났음. 가격의적정성면에있어서도대체로만족하는경우가 11 개기관, 대체 로불만족한경우가 6 개기관이었고 25 개기관은보통수준으로응답함. 구매계약대상물품의납기내준수여부와관련한만족도에있어서는 20개기관이만족 ( 대체로만족 18개, 매우만족 2개 ) 하고있었으며, 3개기관만이대체로불만족스럽다는응답을보였음. 보통수준의응답은 18개기관이었음. 다른항목에비해상대적으로높은만족도를보였다고할수있음. 납품받은조달물품에대한보훈복지단체의사후관리 (A/S) 에대한만족도에있어서는 12개기관이대체로만족한다는응답을, 7개기관이불만족하다는응답 ( 대체로불만족 6개, 매우불만족 1개 ) 을보여, 다른항목에비해불만족빈도가높은항목이라할수있음. ( 보통수준의응답 19개기관 ). - 70 -
< 표 3-21> 보훈복지단체로부터구매한물품 / 용역에관한질문 항목 매우불만 대체로불만 보통대체로만족 매우만족 잘모름 품질우수성 1 3 22 14 0 3 가격적정성 0 6 25 11 0 1 납기준수 0 3 18 18 2 2 사후관리 (AS) 의질 1 6 19 12 0 5 한편, 보훈복지단체로부터물품을조달받을시가장중요하게고려되어야 할항목으로는, 1 순위에품질의우수성, 2 순위는물품의가격적절성, 3 순위로사후관리의질이제시되었음. < 표 3-22> 보훈복지단체로부터의물품 / 용역에대한각항목중요도 순위 내용 응답수 1순위 물품의품질우수성 26 2순위 물품의가격적절성 14 3순위 사후관리의질 12 보훈복지단체로부터의물품구매를지속하고자하는재구매의사와관련하여서는, 재구매해도상관없다는응답이 23개기관으로가장높은응답을보였으며, 이는지금까지의응답경향이중립적인 보통수준 으로나타난것과같이특별한문제나선호에대한견해가없음을알수있음. 가급적재구매하고자한다는응답은 10개기관이응답한반면, 10개기관은가급적재구매하고싶지않다 (9개) 거나더이상재구매하고싶지않다 (1개) 는의견을밝혔음. - 71 -
< 표 3-23> 물품의재구매의사정도 내용 응답단체수 더이상재구매하고싶지않다 1 가급적재구매하고싶지않다 9 상관없다 23 가급적재구매하고자한다 10 계속재구매하고자한다 0 (3) 보훈복지단체로부터구매한물품의종류및만족도 응답기관이정부조달에의해구입하는금액중보훈복지단체와의수의 계약을통해구매한물품금액의비율은, 평균 7.43%(3 년간평균 5.82%) 였으며, 최대 100.0% 이르는기관 (1 개 ) 도있었으며, 전혀구매하지않은경우 도 22 개기관이있었음. 최근 3 년간보훈복지단체로부터구매한물품의종류는대략 32 개가 제시되었으며, 이가운데, 구입물품에대해대체로만족도가높은물품으로는인쇄 ( 간 행물, 수첩등 ), 복사지, 조경관리용역, 물탱크, 수첩류 ( 인쇄용 ), 신문용 지, 모터펌프, 고압배전반및제어반제작, 위생처리실비등이었음. 반면, 만족도가대체로낮은물품으로는보안용카메라, 자연석경계 석, 투광등, 복사용지, 도로시설물이제시되었음. - 72 -
< 표 3-24> 지난 3 년간보훈복지단체에구매한물 / 용역및그에대한만족도 만족도 질문 매우불만 대체로불만 보통 대체로만족 매우만족 인쇄 ü 복사지 ü 청소용역 ü 슬러지수집기설비 ü 가구 ü 가로등주표찰구입 ü 공원청소관리 ü 조경관리용역 ü 물탱크구입 ü 보안용카메라 ü 무대장치 ü 배전반 ü 방송장치 ü 자연석경계석 ü 쓰레기봉투 ü 사무용가구 ü 비금속명찰 ü 투광등 ü 화장지 ü 복사용지 ü 신문용지 ü 수첩류 ( 인쇄 ) ü 석재블럭 ü 회의용탁자 ü 사회대 ü 수질원격감시계측제어장치구매설치 ü 제1,2처리장모타펌프제작구매설치 ü 고압배전반및제어반제작설치 ü 고압배전반및제어반제작설치 ü 침사지설비제작구매설치 ü 전자식유량계외 4종구매설치 ü 오수 ( 유입 ) 모타펌프제작구매설치 ü 1,2처리장침사지설비교체 ü 위생처리실비제조구매설치 ü 도로시설물 ü - 73 -