427-720 02) 2110-3223 Homepage: www.moj.go.kr 151-742 02)880-4052-4 02)874-7305 Email: tongil@snu.ac.kr Homepage: http://tongil.snu.ac.kr Hanns Seidel Stiftung 140-886 02)790-5344~5 02)790-5345 E-Mail: info@hss.or.kr Homepage: www.hss.or.kr Hanns Seidel Stiftung 100-998 02) 398-8000
Program (9:30 ~ 10:00) (10:00 ~ 10:10) (10:10 ~ 10:20) (10:20 ~ 10:30) (10:30 ~ 12:30) (12:30 ~ 14:00) (14:00 ~ 16:20)
Program (16:20 ~ 16:30) (16:30 ~ 18:30) (Political West German Integration) Economy o (18:30 ~ 18:35) (18:35 ~ 20:30)
Contents (10:20 ~ 10:30) (Political Economy of East-and West German Integration)
개회사 이귀남 ( 법무부장관 ) Ⅰ 여러분반갑습니다. 오늘국제학술회의에참석해주신여러분들을진심으로환영합니다. 특별히독일에서먼길을와주신지크프리드브로스연방헌법재판관님께깊이감사드립니다. 또한, 바쁘신와중에도참석하셔서행사를빛내주신오연천서울대총장님께도감사드립니다. 아울러, 발표와토론을맡아주신여러전문가분들께도감사의말씀을드립니다. 독일통일 20주년을맞아법무부는서울대통일평화연구소, 독일한스자이델재단과함께독일통일의경험을되돌아보고교훈을얻고자이번학술회의를개최하게되었습니다. Ⅱ 과거독일통일과정에서보았듯이통일은최종적으로법적통합으로귀결되고, 우리의통일도상호신뢰의바탕위에법과제도를통합하는것으로완성되어야합니다. 법무부는분단독일이통일될즈음에창설된통일법무과를중심으로남북교류에필요한각종법적지원과통일에대비한법제정비등에매진해왔습니다. 이번학술회의도이러한노력의일환으로준비하게되었습니다. Ⅲ 이제는통일을대비해현실적인방안을준비할때가된것입니다. 특히최근에는북한주민이남한주민을상대로중혼취소와상속재산분할을요구하며소송을제기하는등법적분쟁이현실화되고있어, 이에대한합리적인해결방안도시급히요구되고있습니다. 따라서, 교류협력관련법과제도의정비, 북한지역의토지와국영기업처리문제, 남북이산가족간의중혼 상속문제등현실적인과제들에대한심도있는연구가이루어져야합니다. 이러한시점에서이번학술회의를통해중혼취소등현안문제뿐만아니라, 동 서독간정치 경제 사회 법률통합전반에대해논의하는장을마련하게된것은매우의미있는일이라생각됩니다. - vii -
아울러, 이번학술회의가남북관계현안문제해결에실질적도움을주는것은물론통일에대한 논의를활성화하여현실적인방안마련에중요한계기가될것으로기대합니다. Ⅳ 아무쪼록발표와토론을통해독일통일의성과와문제점을다각적으로살펴보고, 상생 공영의남북관계정립과한반도통일을향한시사점을찾게되기를바랍니다. 다시한번오늘학술회의에참여해주신여러분들과, 특히발표와토론을맡아주신분들께감사의말씀을드립니다. 감사합니다. - viii -
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Verfassungsrechtliche Fragestellungen bei der Vereinigung der beiden deutschen Staaten - verfassungspolitische Ausgangsüberlegungen Dr. Siegfried Broß 1 I. Einführung 1. Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten war schon als Staatszielbestimmung der Bundesrepublik Deutschland in der Präambel seiner Verfassung von 1949 angelegt. Sie lautete auszugsweise: Im Bewusstsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren und als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das deutsche Volk in den Ländern, 1 Dr. h.c. Universitas Islam Indonesia - UII Yogyakarta/ Richter des Bundesverfassungsgerichts/ Honorarprofessor an der Universität Freiburg im Breisgau/ Ehrenvorsitzender der Deutschen Sektion der/ Internationalen Juristen-Kommission e.v. - 3 -
um dem staatlichen Leben für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, Kraft seiner Verfassung gebenden Gewalt dieses Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschlossen. Es hat auch für jene Deutschen gehandelt, denen mitzuwirken versagt war. Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden. Bei der Verfassungsgebung wurde seinerzeit schon mit der Bezeichnung der Verfassung als Grundgesetz und eben gerade nicht als Verfassung auf einen Zustand Deutschlands in seinen beiden Teilen Bedacht genommen, der für ein Volk und einen Staat nicht als Normalzustand bezeichnet werden kann. Diese Erkenntnis halte ich für außerordentlich wichtig, weil die Vereinigung von zwei Teilstaaten eines ursprünglich einheitlichen Staates nicht allein, genauer: nur auf einer zweiten Ebene, unter ökonomischen und finanziellen Gesichtspunkten betrachtet werden darf. Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland hat 1949 keinerlei Vorgaben dahingehend gemacht, was geschehen soll, wenn die Vereinigung greifbar wird und durchgeführt werden kann. Insoweit bestimmte lediglich Art. 146 des Grundgesetzes in Bezug auf dessen Geltungsdauer, dass das Grundgesetz seine - 4 -
Gültigkeit an dem Tage verliert, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist. 2. Bei der Vereinigung der beiden deutschen Staaten sind eine Makro- und eine Mikroebene zu unterscheiden. Unter der Makroebene verstehe ich den verfassungspolitischen, vor allem auch den politischen Vorgang als solchen und seine Auswirkungen. Unter der Mikroebene verstehe ich die Umsetzung in den Einzelheiten, vor allem der einzelnen Bereiche des Rechts und der Gesellschaft. In letzterer Hinsicht ist es bei der Vereinigung der beiden deutschen Staaten zweifelsohne zu nicht geringen Unebenheiten gekommen. Allerdings darf dieser Umstand kein Hindernis dafür sein, die Vereinigung von zwei Staaten, die historisch eine Einheit waren, von vornherein aufrichtig und ohne Einschränkung zu bejahen. Gerade die Erfahrungen in der Bundesrepublik Deutschland im Verlauf dieses Vereinigungsprozesses, der nunmehr 20 Jahre währt, gibt im Gegenteil genügend Anschauung dafür, was bei einem solchen epochalen Ereignis in Erwägung zu ziehen ist und was besonderer Überlegung bedarf. II. Einzelheiten 1. Makroebene Man kann ohne Übertreibung und ohne Selbstgefälligkeit feststellen, dass die Vereinigung der beiden deutschen Staaten ein grandioser Erfolg ist. Dazu bedarf es allerdings einer nüchternen und distanzierten Betrachtung. Eine solche führt zu - 5 -
folgenden Wahrnehmungen: Zunächst einmal wird es dem legitimen Geltungsanspruch eines Volkes gerecht, wenn es nach einer gewaltsamen Trennung wieder zusammenfindet. Das gebietet - und hat nichts mit Nationalismus zu tun - die Selbstachtung eines jeden Volkes. Mit der Vereinigung verändert sich zudem die internationale Wahrnehmung, also die Wahrnehmung durch die Staatengemeinschaft. Ein vereintes Land wird ganz anders und mit größerem Gewicht und größerer Bedeutung als ein geteiltes wahrgenommen. Das Gewicht des vereinten Landes ist ungleich höher in der Völkergemeinschaft als bei bestehender Teilung von beiden Teilstaaten je für sich und auch nicht zusammen. Zu viele Energien gehen schon allein durch eine solche Teilung nutzlos verloren. Jeder Teilstaat muss sich in einem nicht geringen Maße mit sich selbst und mit dem anderen Teilstaat beschäftigen, ohne dass dem eine substanzielle Bedeutung beikäme. Schon allein der Umstand der Teilung bedingt diese Absorption ungeheuerer Energie. Nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten kann man nicht ohne eine gewisse Genugtuung die Feststellung treffen, dass Deutschland in Europa, innerhalb der europäischen Integration und in der weltweiten Völkergemeinschaft an Ansehen und politischem Gewicht enorm gewonnen hat. Viele der zuvor ausschließlich im Inneren wegen der Teilung gebundenen und auch nur dort wirksamen Kräfte sind nunmehr freigesetzt. Sie können einem Land so völlig neue Dimensionen erschließen. All das kann nicht in Geld gemessen werden, sondern es handelt sich um Werte an sich. Das Selbstverständnis und die Selbstachtung eines Volkes und seines Staates sind überragende ideelle Werte. Es verbietet sich von vornherein, - 6 -
solche in Geld messbar machen zu wollen. Des Weiteren muss man von vornherein zugrunde legen, dass ein solch gewaltiger Prozess, wie es die Vereinigung von zwei zuvor getrennten Staaten bedeutet, immer ein Unikat ist. Dafür gibt es keine Patentrezepte und man kann solches auch nicht im Modell simulieren. Vor allem wäre es nicht seriös, den Menschen vorzugaukeln, dass es sich um ein einfach zu bewerkstelligendes Unternehmen handeln würde. So hat das seinerzeit leichthin gesprochene Wort des damaligen Bundeskanzlers der Bundesrepublik Deutschland von den blühenden Landschaften politisch und im Bewusstsein der Menschen allergrößten Schaden angerichtet. Davor muss man sich von vornherein hüten; solche und ähnliche Äußerungen gefährden die Akzeptanz dieses Vorhabens. Andererseits bieten die Durchführung der deutschen Vereinigung und ihr Verlauf wie auch der Prozess der fortschreitenden europäischen Integration wie auch der Aufbau der Bundesrepublik Deutschland nach 1949 und die Bewältigung der furchtbaren Vergangenheit der Jahre 1933 bis 1945 genügend Anschauung, strategische Überlegungen dahingehend anzustellen, wie eine Vereinigung zweier Staaten zu bewerkstelligen sein könnte, ohne dass zu viele Verwerfungen auftreten. 2. Mikroebene a) Wie schon erwähnt, hat das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, also eines der beiden zu vereinigenden Teilstaaten, keinen Weg vorgeschrieben, wie ein solches Vorhaben umzusetzen sein werde. Lediglich die Präambel und der genannte Artikel 146 enthielten überhaupt Hinweise darauf, dass für den Verfassungsgeber die Vereinigung der beiden getrennten deutschen Staaten ein - 7 -
zentrales Anliegen ist. Von daher waren Regierung und Parlament der Bundesrepublik Deutschland in den maßgeblichen Jahren 1989 und 1990 in der Wahl der Vereinigungsform letztlich frei. Im Einigungsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik wurde vereinbart, dass diese der Bundesrepublik Deutschland beitritt und mit dem Wirksamwerden des Beitritts die dortigen ursprünglichen Länder wiederhergestellt und Länder der Bundesrepublik Deutschland neben den dort schon bestehenden elf Ländern werden. Es handelt sich hierbei vordergründig lediglich um eine Formalie. Gleichwohl kann nicht übersehen werden, dass durch die Wahl der Form, nämlich ein Beitritt, nicht zwei an sich gleichberechtigte Staaten sich zu einem neuen Staat zusammenfinden, sondern der eine (Teil)Staat in dem anderen gleichsam aufgeht. Ich bewerte dies nicht, ob also eine andere Form der Vereinigung vorzugswürdig gewesen wäre, möchte aber an dieser Stelle darauf hinweisen, dass bei einem solchen fundamentalen Vorgang auch und in erster Linie das Problem der Akzeptanz beobachtet werden muss. Akzeptanz bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Menschen in beiden Staaten gefühlsmäßig die Vereinigung bejahen und verinnerlichen müssen. Das ist bei der Wahl der Form eines Beitritts nicht ohne Weiteres zu erwarten, weil die Menschen in dem beitretenden Teil sich möglicherweise als unterlegen fühlen und die Menschen in dem aufnehmenden Teil aus eben diesem Grund die Vereinigung möglicherweise nicht offenen Herzens bejahen, da ihnen - das kann man nicht leugnen - in jedem Fall Opfer abverlangt werden. - 8 -
Gerade diese beiden Ausgangselemente einer Vereinigung verlangen politisch höchstes Gespür, weil es den Vereinigungsprozess nicht befördert, sondern nachhaltig stört, wenn sich die Menschen nicht als Gleichberechtigte fühlen, sondern das Empfinden haben, dass zwischen ihnen in den beiden vereinigten Staaten ein Gefälle besteht. Damit wird ein unterschiedliches Bewusstsein gefördert, gipfelnd in mangelhafter bis fehlender Akzeptanz auf beiden Seiten mindestens für lange Zeit. b) Da in Deutschland verfassungsrechtlich für die Form der Vereinigung der beiden deutschen Staaten und die Umsetzung im Einzelnen in den Lebens- und Rechtsalltag von Verfassungs wegen keine Vorgaben gemacht wurden, waren die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik bei der Gestaltung des Einigungsvertrages ziemlich frei. Rückschauend nach 20 Jahren und dem jetzt erreichten Zustand kann man verschiedene Beobachtungen festhalten, die für vergleichbare Vorhaben in anderen Ländern möglicherweise hilfreich in dem Sinne sein können, dass man ganz oder teilweise andere Wege wählt. Aufgrund meiner breiten beruflichen und wissenschaftlichen Erfahrung und teilweisen Mitwirkung bei der Umsetzung (vor allem im Planungsrecht für Straßen, Wasser und Städte) neige ich dazu, dass man - wie ich das auch schon 2002 für den europäischen Integrationsprozess gefordert habe - den Einigungsprozess stuft. Wieviele Stufen man vorsieht, bleibt der politischen Entscheidung vorbehalten. Allerdings hat sich in Deutschland gezeigt, dass die abrupte Zertrümmerung der Wirtschaftsstrukturen in der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik - 9 -
(Staatsbetriebe in Landwirtschaft und Produktion) Millionen Arbeitsplätze gekostet hat, die bis heute, also 20 Jahre danach, noch nicht ausgeglichen werden konnten. Die Privatisierung von ursprünglich vom Staat unterhaltener Unternehmensstrukturen muss sehr behutsam vor sich gehen, weil die Erfahrung gelehrt hat, dass die Wettbewerber aus der schon bestehenden freien Wirtschaft den gerade privatisierten Unternehmen der ursprünglichen Staatswirtschaft weit überlegen sind und diese ohne großen Aufwand vernichten können. Auf diese Weise verschiebt sich nach einer Vereinigung die Wirtschafts- und Gesellschaftstruktur ganz beträchtlich und kann das vereinigte Staatswesen auf Jahrzehnte hin schädigen. Auch wenn es sich zum Zeitpunkt der Vereinigung in dem einen Teilstaat um eine marode Staatswirtschaft handelt, muss sehr sorgfältig überlegt werden, welche dieser vorhandenen Strukturen beibehalten und gestärkt werden müssen, damit solche das Staatsganze gefährdende Ungleichgewichte vermieden werden. Zugleich wird so die Gefahr verringert, dass es zu nicht wünschenswerten Binnenwanderungen dergestalt kommt, dass zahllose Menschen aus dem ärmeren Teilstaat in den reicheren Teilstaat wandern und dort für zusätzliche Strukturprobleme bis hin zu Verwerfungen sorgen. Die seinerzeitige Form der Vereinigung der beiden deutschen Staaten in dieser Hinsicht (Stichwort Treuhand) hat dazu geführt, dass ganze Stadtteile und Landstriche im Beitrittsgebiet nicht unerheblich entvölkert wurden und dort nur noch ältere und nicht mehr im aktiven Berufsleben stehende Menschen zurückbleiben. Aus diesem Grunde besteht die Gefahr, dass die Infrastruktur (Schule, Lebensmittelversorgung, ärztliche Versorgung und so weiter) allmählich zusammenbricht. - 10 -
Allerdings muss man ganz deutlich hierzu festhalten, dass solche und andere Erscheinungen im Gefolge des Vereinigungsprozesses nicht dazu führen dürfen, dass man davor zurückschreckt. Vielmehr ist es oberstes Gebot, vorbeugend zu überlegen, wie negative Entwicklungen, wie sie in Deutschland zweifellos mit der Vereinigung einhergegangen sind, vermieden werden können. Das ist - wie schon dieses Beispiel der Privatisierung zeigt - gar nicht so schwierig. c) Da man nicht von vornherein ausschließen kann, dass trotz der Vermeidung solcher Fehler zum Beispiel eine Binnenwanderung einsetzt und auch die Akzeptanz in der Bevölkerung auf beiden Seiten in den ursprünglichen Teilstaaten zu wünschen übrig lässt, muss man einen gestuften Beitritt in Erwägung ziehen. Solange dies bedacht worden war, war der europäische Integrationsprozess ein wirklicher Erfolg. Er hatte vor über 50 Jahren mit der Gründung der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eingesetzt und wurde erst seit etwa 30 Jahren in Richtung auch einer darüber hinausgreifenden politischen Gemeinschaft weiterentwickelt. Nur wurde hierbei übersehen, dass die beitrittswilligen Staaten nicht alle in wirtschaftlicher, sozialer und rechtsstaatlicher Hinsicht das gleiche Niveau aufweisen. Anstatt nun gestufte Beitritte vorzusehen, wie es die ursprüngliche Sechsergemeinschaft selbst vorgelebt hatte - zunächst Angleichung der Wirtschaftsbedingungen - wurden jeweils Vollmitgliedschaften vereinbart, mit den inzwischen auch international zu beobachtenden nicht unerheblichen negativen Erscheinungen. Gerade deshalb neige ich dazu, bei der Frage von Vereinigung von Staaten (das Beispiel Zypern in Europa und der umgekehrte Vorgang mit dem - 11 -
Zerfall von Jugoslawien wie auch die Auseinandersetzungen in Nordirland) diese Stufungen zu fordern, weil solche Entwicklungen meinen Standpunkt bestätigen. III. Zusammenfassung Die deutsche Vereinigung ist unstreitig ein gewaltiger Erfolg. Allerdings bedarf es nach einer Trennung von 40 Jahren eines erheblichen Zeitraums, der länger als 20 Jahre dauert, bis Bewusstsein und Akzeptanz die Menschen uneingeschränkt in den beiden ursprünglichen Teilstaaten durchdringt. Bei einer noch längeren Trennung muss man sehen, dass man verstärkt Jugend und die jungen Menschen ansprechen muss, weil sie überhaupt kein Bewusstsein von einer anderen Welt entwickeln konnten. Das ist allerdings kein Grund, einem solchen Vorhaben reserviert gegenüberzustehen. Im Gegenteil: junge Menschen können einfacher für eine Vereinigung gewonnen werden, weil sie begeisterungsfähiger sind und für sie die Zukunft einen ganz anderen Stellenwert hat als für ältere oder alte Menschen, die erfahrungsgemäß eher der Vergangenheit nachhängen. - 12 -
독일통일과정에서의헌법적문제들헌법정책적함의 지크프리트브로스박사 (Dr. Siegfried Bro) 1) I. 들어가는말 1. 동서독의통일은독일연방공화국 ( 서독 ) 의국가적인목표로서 1949 년에이미헌법전문 ( 前文 ) 에 명시되었다. 그내용은다음과같다. 신과인간앞에책임감을간직한채의지를가지고민족과국가의통일을이룸으로써통합된유럽의동등한권리를가진일원으로서세계평화에기여한다. 과도기간동안국가에새로운질서를부여하기위한목적으로독일민족은국가권력의근간을이루는독일연방공화국의기본법을제정하였으며, 그효력범위는협력의의무를가지는모든독일인들에게해당된다. 전체독일민족은자유로운의사결정에따라독일의통일과자유를완수할책임을지닌다. 헌법제정당시에독일의분단상황을감안하여 헌법 (Verfassung) 이라는용어대신에 기본법 (Grundgesetz) 이라고표기함으로써독일민족과국가가 정상적인상황 에놓여있는것이아님을표현하려하였다. 이러한인식은매우중요한데, 원래하나였다가둘로나누어진분단국의통일은단지경제또는재정적인측면에서만고찰되어서는안되기때문이다. 1949년에제정된독일연방공화국의기본법이통일시점이다가왔을때에무엇을행해야하는가에관한구체적인내용을담고있는것은아니다. 다만기본법 146조는기본법의유효기간과관련하여, 독일민족이자유로운의사결정에의해제정한헌법이그효력을발하는날에기본법은그효력을상실한다고규정하였다. 2. 독일통일에있어서거시적측면과미시적측면을구분할필요가있다. 거시적측면에서는헌법정책적내지는정치적전개과정들과그에따른영향들에관한내용이포함되며, 미시적으로는법또는사회와관련된분야에서의세부적인이행내용들이해당된다. 동서독간의통일과정에있어서 1) 족자카르타이슬람인도네시아대학교명예박사 / 독일연방헌법재판소재판관 / 독일프라이부르크대학교명예교수 / 국제법률가위원회독일지부명예회장 - 13 -
후자의경우에는종종매끄럽지않은전개양상을나타내기도하였지만, 그러한측면이역사적으로 원래하나였던두개의국가를통합하는원칙에방해요소로작용할수는없었다. 이제 20년이경과한 통일과정에서의독일연방공화국의경험들은오히려그와는반대로이렇듯역사적인사건으로부터 무엇을고찰해야만하는가에관한많은교훈들을제공하고있다. II. 세부사항 1. 거시적측면 동서독통일이매우커다란성공이었다는사실은과장할필요도없고자만감에차서꾸며낼필요도없는명백한사실이다. 그러나동시에그에대한이성적이면서객관적인고찰이필요하며, 그결과다음과같은결론에도달한다. 강제적인분단이후에다시통합이되면무엇보다도민족의합법적인유효권한이부여되며, 이는모든민족자존감의바탕을이루는요소이다. 이는민족주의와는별개의문제이다. 이밖에도통일과함께국제사회에서의인식변화가생긴다. 통일국가는분단시와는전혀다른중대한비중과의미를지니게된다. 통일국가가국제사회에서가지는비중은이전분단시의개별국또는두나라를합친것과도비교할수없이높다. 분단이라는조건하나만으로도너무나많은에너지가무의미하게소모된다. 모든분단국은본질적인의미에는접근하지못한채상당부분자국 ( 自國 ) 및여타분단국들의문제에천착해야만한다. 이러한과정에서필연적으로분단상태로인한엄청난양의힘과노력이낭비되게된다. 동서독통일이후에독일은통합유럽의틀안에서그리고전세계국제사회에서그위상및정치적중요도가현격하게상승하였음을충분히확인할수있었다. 분단시절인이전에는그로인해소모되었던많은힘들을이제는다른곳에활용하는것이가능해짐으로써통일독일에완전히새로운발전의여지를제공할수있게되었다. 이모든것들은돈으로만측정할수있는것들이아니고, 많은가치들에해당되는내용이다. 민족과국가에대한이해및자존감은매우중요한정신적가치이다. 이에대해물질적인잣대를들이댄다는것자체가어불성설일만큼이는소중한가치들이다. 또한두개의분단국이통일된다는것은유일무이한엄청난과정이라는점을기본적으로인식해야만한다. 즉이에대해서는모법답안이존재하지않으며, 특정한유형을전제로예행연습을할수도없는것이다. 따라서그것이단순히실행가능한사업과같다는태도를보이는것은그다지진심어린자세로비춰지지않을가능성이있다. 통일과정당시에독일연방공화국총리가쉽게발언했던 번영하는모습 은이런맥락에서정치적으로그리고사람들의의식속에서아픔으로작용했을수있다. 따라서그러한또는그와유사한발언들이받아들여질의미에관해숙고하고주의할필요가있다. 다른한편으로독일통일의이행및유럽통합과정의전개그리고 1949년이후경험했던독일연방공화국의재건및 1933년부터 1945년사이에벌어졌던끔찍한과거의정리작업등을통해독일은어려움들을최소화시키면서통일과정을수행하기위한전략적인사고를구사할만큼성숙한시각을가지게되었다. - 14 -
2. 미시적측면 a) 이미언급한바와같이양분단국들중하나였던독일연방공화국의기본법은통일이어떻게이루어져야하는지에관해구체적인내용을명시하지않았으며, 다만그전문과 146조를통해분단된양독일국가들의통일이주요관심사라는내용을언급하고있다. 따라서독일연방공화국정부와의회는전환의시점이었던 1989년과 1990년당시에통일의형태를선택하는데있어서궁극적으로는지유로운상황이었다. 독일연방공화국과독일민주공화국은상호간에맺은통일협약을통해독일민주공화국이독일연방공화국에가입하며, 그가입효력이발생함과동시에그지역에이전에존재했던연방주들을부활시킴으로써기존의 11개연방주이외에새로운독일연방공화국의주들이생겨나는방식에합의하였다. 이는주로형식에관한내용인동시에, 이렇듯가입이라는형식을선택함으로써두개의동등한권한을지닌국가들이합쳐져서새로운국가가탄생했다기보다는한편이다른한편으로들어갔다고볼수있다. 필자는이를통해더나은통일방식이존재했을수있다는논지를펴고자하는것이아니라, 상기과정에서발생했던수용의문제에관해생각해볼필요가있다는점을언급하고자한다. 이러한상황에서수용이란양측의사람들이심정적으로통일을받아들이는상태를의미한다. 그러나가입의형태를선택한이경우에는그러한것을기대하기가쉽지않은데, 그이유는가입한측의사람들은아마도자신들이낮은위치에선가입이이루어졌다는느낌을가질수있으며, 반대편측의사람들은어쨌든희생을감수해야한다는사실로인해 100% 진심으로통일을받아들이지않았을수있기때문이다. 통일과관련된바로위와같은두가지상반된요소들로인해이와관련된민감한정치적인감각이필요하다. 통일된국가에서사람들이동등한권리를가졌다고느끼지못하고격차가존재한다는인식을갖게되면, 이는통일과정에긍정적인요인으로작용하는것이아니라지속적으로부정적인영향을미치기때문이다. 그렇게되면상반된의식의골이깊어지며, 양쪽모두수용의폭이좁아지는악순환이오랫동안지속되게된다. b) 독일의경우에는동서독통일의형태와생활및법률과관련한세부사항에관해헌법상으로미리정해진내용이존재하지않았기때문에독일연방공화국과독일민주공화국은통일협약을작성하는데있어서운신의폭이매우컸다. 지난 20년간을돌아보고현재의상황을감안할때다른국가들에있어서비교가능한계획들을놓고볼때완전히또는부분적으로다른길을선택하는것이더도움이되지않을까하는생각을가져본다. 필자는통일이후실행과정 ( 특히도로, 치수및도시계획관련법분야 ) 에부분적으로참여한경험이있으며, 이를비롯한폭넓은직업적, 학문적인경험에비춰볼때, 필자가지난 2002년에유럽통합과정과관련해서도이미요구했던바와마찬가지로, 통합과정의단계별추진을선호한다. 몇단계로계획을세워야하는가는정치적인측면에서결정을내려야할문제이다. 다만독일의사례에서살펴볼수있었던사실은, 구독일민주공화국경제구조의급작스러운붕괴 ( 농업및제조업분야의국영기업들 ) 로인해수백만개의일자리들이사라졌으며, - 15 -
이는 20년이경과한현재까지도완전히복원되지못했다는점이다. 국가가운영하던기업구조에대 한민영화작업은신중하게처리할필요가있는데, 독일의경험에의하면, 기존의자유경제체제에서 활동하던경쟁자들은이전의국가경제체제에서전환하여새로민영화된기업들에비해절대적인 우위를점하고있으며, 이로인해큰힘을들이지않고도새내기기업들을무너뜨릴수있기때문이 다. 실제로이러한방식으로통일이후에경제및사회구조에커다란변화가발생하며이러한변화는 통일된국가형태에수십년간부정적인영향을미칠수있다. 통일이되는시점에서한쪽분단국의 국가경제가비록기진맥진한상황이라고하더라도기존의구조안에서유지하고살려나갈수있는 부분은없는지조심스럽게검토할필요가있다. 그렇게함으로써국가전체를위협하는불균형을피 하는것이가능한동시에수많은사람들이 가난한 ' 지역에서 부유한 ' 지역으로옮아감으로써그에 따른많은구조적인문제들이발생하며더나아가경계하는상황까지생겨날정도로원치않는인구 이동이일어나는위험을줄이게된다. 이러한관점에서과거동서독이선택한통일의형태로인해 ( 주 요개념 : 신탁관리 -Treuhand) 구동독지역의도시및농촌을비롯한전지역에서주민들이빠져나감 으로써주로고령인구및경제활동능력이떨어지는사람들이남게되는현상이발생하였으며, 이로 인해학교, 식품및보건환경등의사회간접자본시설이점차붕괴되는위험이상존하고있다. 그러나여기에서한가지분명히짚고넘어가야할사실은, 통일로인해발생한그러한현상들로 인해두려움을가져서는안된다는점이다. 진짜중요한점은통일과함께독일에서발생했던부정적 인요소들을어떻게하면예방할수있는가하는것이며, 이는상술한민영화사례에서살펴볼수 있듯이그렇게어려운것이아니다. c) 상술한잘못들을피한다손치더라도예를들면통일이후국내에서발생하는인구의이동문제나양지역주민들간의수용에있어서의갈등문제등을처음부터방지하기는현실적으로어렵기때문에단계적가입방식을고려할필요가있다. 이러한고려가존재했던동안에유럽의통합과정은매우성공적이었다. 유럽통합은 50년전에유럽경제공동체창설로시작되었으며, 약 30년전부터는그외연을확대하여정치공동체로발전하였다. 이러한과정에서가입의사를가진국가들모두가경제, 사회및법치주의측면에서동일한수준에도달한것이아니라는점을간과하였다. 이전경제공동체를시작했던 6개국이행했던것과같이우선일정한경제적조건을충족시키는단계적가입방식을실시하지않고일괄적으로회원자격을부여하는방식은국제적으로도눈에띄는부정적인결과로나타나고있다. 바로이러한이유로인해필자는국가통합 ( 유럽에서사이프러스의사례또는유고슬라비아의해체과정그리고북아일랜드갈등사례가이에해당됨 ) 에있어서단계적방식을주장하는것이며, 또한상술한현실이필자의입장을뒷받침하고있는것이다. III. 결론 독일통일이커다란성공사례라는사실에는이견의여지가없다. 그러나 40년간의분단으로인해 - 16 -
동서독양쪽사람들의의식속에완전한포용의사고가녹아들기까지는 20년이상의세월을필요로한다. 하물며분단의세월이더긴경우에는특히젊은이들을대상으로한이해와소통의작업이매우중요하다. 젊은이들은반대편 세상 ' 에대한생각을해볼기회가없었기때문이다. 그러나이러한생각에대해머뭇거릴이유는없으며, 오히려그반대이다. 젊은이들은더쉽게영감을받고, 경험상으로볼때과거에집착하는경향이있는기성세대들과는달리미래지향적인가치관을지니고있기때문에통일의과정에서함께할수있을것이다. - 17 -
Financing Unification in Germany and Korea Is a Unification Tax Necessary? Dr. Bernhard Seliger (Resident Representative of Hanns Seidel Foundation in Korea) Abstract In the recent debate about unification tax in Korea sometimes the basics of argumentation regarding the necessity of the tax are unclear. It has macro-economic, micro-economic, politico-economic and political effects, and these differ according to the time of announcement, realization, the possible way of unification etc. In this paper the case of German unification 20 years ago is taken for comparison. First, the necessity for funding, i.e. the costs of unification, are discussed. Then, the German way of financing unification costs is analyzed. Finally, some lessons for Korea are drawn. While convergence between East and West Germany in terms of economic indicators had been initially strong, later this process stopped. In Korea, based on static calculations the unification burden might be even larger than in Germany, since the difference of the economic activity between both Koreas is much larger than in the German case. At the same time, pressure for rapid convergence might be even stronger than in Germany, based on income differences. However, this view tends to neglect the costs related to current division, as well in monetary as in human terms. As for financing, Korea's current sound fiscal position is an important asset regarding the ability to shoulder the unification burden. However, constant economic reform is the best preparation for future unification. Keywords: Costs of Unification, Germany, Korea, financial policy, economic integration JEL classification: H6, O57, P2-19 -
1. Introduction When Korean President Lee Myung-Bak on Liberation Day (August 15) 2010 proposed a tax to finance unification, the reactions were predictable: North Korea felt insulted by this implicit forecast of its downfall, a logical prelude to South Korean financing unification, the opposition decried the tactlessness of the president in an already tense inner-korean situation and the middle classes and businesses remained cool on this unwanted proposal. Indeed, in a time when the how and when of unification is not at all clear, it seems a premature proposal. However, the President raised an important question: facing the truth of a dismal North Korean economy, for what does South Korea have to prepare? In the days following the proposal the President hastened to explain that he did not talk of an immediate tax, which indeed would make no sense, putting money in a fund, when at the same time state debt (on higher interest rates) is rising. But the issue of the unification tax remains pressing. It might be a good start to look into the 20 years of German experience since 1990 to discuss the financing of Korean unity. When in 1989 the Berlin Wall fell and soon afterwards the perspective of German unity became visible, the optimism regarding the ease of economic change after such a rapid and peaceful political change was great. Therefore, originally, the West German government promised to finance unification without higher taxes, hoping that transformation towards a market economy would immediately start an economic miracle like in West Germany. In a very heated election campaign 1990, when leading Social Democrats (like Oskar Lafontaine, then candidate of the SPD and currently leader of the post-communist Left party and Gerhard Schroeder,later German chancellor) had voted against German unity treaties and tried to get voters scared about unification costs, the conservative-liberal government of Helmut Kohl hoped for a self-financing transformation process. It was not alone, since many economists also expected a much smoother transformation, based on the still existing markets for East Germany in 1990 (which completely broke away in 1991 with the downfall of the former socialist trade system with Russia at its centre and the COMECON as its institutional structure). Tax raises were unpopular, but had to be takes and the specific unification tax, called - 20 -
solidarity surcharge, has been very controversial. The surcharge of currently 5,5 percentage points on the income tax, originally only introduced for a year and later renewed, exists until today. It was introduced to finance German unification and it was also justified by the costs for the first Iraq war, but it is a non-earmarked tax. Earmarked were various funds and shadow households, mainly debt-financed, like the Fund German Unity or the Historic Liability Amortization Fund. Rising taxes and rising debt led, together with the deep recession between 1993 and 1995, the ERM crisis and the shocking visibility of the long-term consequences of failed socialism in East Germany, to a fierce debate about the economic viability of the unification process. 1 This debate has been widely and intensely followed in Korea and was one of the reasons of scepticism sometimes voiced over unification in Korea. In particular, the institutional transfer (i.e. the complete transfer of the West German political, economic and social system) to the East through the German Economic, Monetary and Social Union in May 1990 and the unification in October 1990 are sometimes seen as problematic. A slower approach to unification, with the possibility of a catch-up process before national unification, seems to be more suitable. However, as Paqué (2010) points out the political economy of German unification did not really allow for such a slow alternative. In particular, migratory pressure was such that only a fast integration (wrongly called absorption in Korea) prevented major social and political disturbances. And, for Korea the same forces are working making a slow, deliberate unification process extremely unlikely, and also undesirable. Before discussing in more detail the costs and financing of unification for Germany and Korea, a clarification of the often misunderstood term transfer is necessary. Following Ragnitz (2004) gross transfers related to all the costs of the German federal government, the old states of West Germany and social insurance to the area of 1 However,as Boss (1998), p. 18, rightly points out the debate was much less fierce than could be expected by the sheer size of the task: Transfers to East Germany reached as much as 60 percent of GDP of the East in the early 1990s and five years later, in 1996, still reached more than 1/3 of GDP. This dwarfes the transfer of 3-4 percent of GDP to West Germany by the Marshall plan. Also, in terms of the financing unit, a comparison might put the debate in perspective: After World War I reparations were due for around three percent of German GPD, and Germany almost collapsed. After 1990, West Germany paid annually around 4-5 percent, in the 2000s still around 3 percent of GDP for transfers, without a major outcry. - 21 -
the new states (East Germany), including pensions, unemployment insurance and costs for civil servants and other employees of the federal government. This figure is not relevant in discussing the costs of unification. Net transfers are the gross transfers minus the income of the federal government and social insurance contributions collected in the new states. This is an important indicator for the dependence of the East German economy of the West (purchasing power minus GDP). Until 2010, net transfers are estimated to be around 1.4-1.6 trillion Euro. Specific reconstruction aids are allocations of funds for the reconstruction of infrastructure or investment promotion in East Germany. Their amount is important to determine the potential strengthening of East Germany's economy. Until 2003, they amount to around 250 bn. Euro. Special allocations include programmes only designed for the new states of East Germany. They in particular measure the special burden on the West German taxpayer from East German reconstruction. Until 2003 this burden was estimated to be 15 bn. Euro per year. Given the goal of a sustainable, self-propelled economic upswing as a reasonable vision after unification, the category of net transfers is the most important one. At the same time, categories are naturally blurred: for example, the market extension for West German companies after unification is one of the many effects not measured in the debate. Therefore, all figures regarding costs of unification has to be approached very carefully. The remainder of this paper is organized as follows: The second section looks into the costs of German unification and their impact on the fiscal policy debate. 2 Section 3 deals with the financing of unification. Section four draws some lessons for Korea with regards to the costs, and the conclusion discusses the options of financing Korea unification. 2 While frequently refering to figures and occasionally using graphs, this paper is not about the quantification of the results of German unification n the first place. An excellent introduction to quantifiaction is given by Blum et al. (2010). - 22 -
2. The costs of German unification and the East German transfer economy an overview 3 While before 1989 East Germany's economy was widely regarded a leading industrial economy, in reality the Eastern German economy at the point of unification faced an overwhelming heap of problems, as the stock-taking during the early years of unification showed: Immediately visible to every visitor, the country was grey, the industry in decline, the environment devastated. Cities were dilapidated and for many inner cities concrete plans existed to bulldoze them down and erect new socialist apartment complexes instead of the old, often historically valuable buildings. The centrally planned economy distorted incentives for workers and managers alike. Wages and prices did not reflect scarcities, the plans were weak, i.e. distorted by incorrect information and production outside the plan. The technological gap to the West was despite of import of Western technology widening in crucial fields like micro-technology. Some necessary goods like foodstuff were heavily subsidized. Firms with deficits were as well subsidized, bankruptcy was unknown (so-called weak budget constraint of firms). So every firm, however inefficient it worked, could survive in the GDR 4. Nevertheless, there was a widespread belief that the right economic institutions would erase these problems and that a take-off similar to the one experienced after 1948 in West Germany would be the result of reform. 5 Therefore, the original assessment of the costs of unification was still very modest. Though the deplorable state of East Germany s economy became visible after the opening of the border, still most politicians and also most economic experts hoped that unification was largely self-financing, by the revenues of privatization. The last communist prime minister of East Germany, Hans Modrow, estimated in early 1990 the East German collective property (volkseigenes Vermoegen) at around 1,6 trill. Ostmark. Even with a realistic exchange rate for the East German mark, this would have been a meant a handy treasure to pay the costs of 3 4 5 Section 2 is partly based on Seliger (2008). For an extended discussion of economic problems of socialism see Gregory/ Stuart (1998). Indeed unification politices had never been theoretically discussed or analyzed and were largely ad-hoc determined; see Donges (2010). - 23 -
unification. But the collective property proved to be a phantom. Nobody knew it better than the people of East Germany who left for the West. From November 1989, when the borders opened, in half a year more than 600.000 people left East Germany, increasing the problems of the economy. This was especially true since usually the young and flexible ones as well as the highly-educated with chances on West Germany s job market left. Still, the costs of unification were considered modest. In May 1990, West Germany established the German Unity Fund with 115 bill. Deutschmark (around 80 bn. US-$, then) with the particular aim to promote investment in East German infrastructure. However, the hope for a self-financing unification were soon dashed: the Treuhand organization, responsible for privatization of East Germany s companies, alone accumulated debts of 210 bn. Deutschmark, and this does not include any of the infrastructure investment necessary or any of the social transfers necessary to stop mass migration from East to West. Year Estimated by Estimate 1989 Hans Modrow (last socialist Plus 1500 bn. DM prime minister in East Germany) Mid 1990 Lothar de Mazière Plus 800 bn. DM End 1990 Carsten Rohwedder (head of Plus 500 bn. DM Treuhandanstalt) Early 1991 Carsten Rohwedder (head of Treuhandanstalt) 0 Autumn 1992 Birgit Breuel (head of - 420 bn. DM Treuhandanstalt) End of 1994 Final Balance Sheet of - 210 bn. DM Treuhandanstalt Table: Estimates of East German Peoples' National Wealth Source: Hinrichs (2002), p. 7 Privatization was not the only policy resulting in costs. Similarly, also the currency union of July 1990 ended with a deficit, since assets and liabilities were asymmetrically exchanged, resulting in uncovered deficits of 64,5 bn. Deutschmark, - 24 -
which was taken over by a specialized fund, the equalization fund for currency conversion. Also, the costs for the withdrawal of almost half a million of Soviet troops of the so-called Western Group of the Red Army was financed by Germany, with overall costs of 6-7 bn. Euro. External debt of the former East Germany was covered by the Debt Processing Fund (Boss 1998, pp. 4-5), which later become part of the Redemption fund for Inherited Liabilities, which also assumed the debt of the equalization fund for currency conversion. The enormous environmental rehabilitation costs were another factor adding to the costs after unification, though, strictly speaking, being like many of the other costs not a cost of unification. This includes in particular damaging mining processes for brown coal (lignite) and uranium (in the Wismut mine), but also the closure of nuclear power plants with outdated technology. While these costs were all considerable, the had the character of one-time costs. Once infrastructure was built, the environment rehabilitated and old debt was assumed and paid back, they would disappear. More problematic were the large and persistent social insurance costs, including transfers in the pension funds, the unemployment insurance and to a lesser extent the health insurance (see Boss 1998, pp. 8-13). While from the point of view of political stability and monetary stability economic unification was a spectacular success unification went smoothly and the German Deutschmark remained stable, with only modest inflationary pressure, though overnight 16 mill. additional users of the Deutschmark had to be accommodated this came at an economic cost. From 1993 onwards Germany was in a permanent economic crisis situation, with unemployment at historical peaks and public debt rapidly accumulating. Also, the European monetary system, due to the (understandable, but ultimately costly) unwillingness of other European states to adjust to the German high interest policy, finally crashed. It is especially ironic that Germany which had insisted on a limit of public deficits of three percent for governments in the European Monetary Union since 1999, was one of the first violators of this rule, thereby damaging its role as a European anchor of economic stability. - 25 -
The necessity of reform of Germany s social system was visible, but the government of Helmut Kohl in 1998 finally was ousted due to minor corrections in generous social security. It took four more years of the first Social Democratic government of Gerhard Schroeder, before finally social security reform was taken serious. And, though Schroeder himself failed to benefit from the reforms (he lost his office in 2005), the combination of a peak in the business cycle plus the results of the reform finally brought Germany s public budgets back to a surplus. And, one of political prices to pay for these reforms is probably the permanent establishment of a left-wing radical new party, formed by former post-communists in East Germany plus a collection of West German disappointed left-wing social democrats, disgruntled by social security reform, most prominently former economic and finance minister Oskar Lafontaine. The financial and economic crisis of 2008 ironically dwarfed all efforts to achieve a healthy budget, with deficits wider than ever and that not only in Germany, but on a global scale. But unquestionably, it is easier to allow for high budget deficits in time of crisis if there are surpluses in normal times. This normalcy was barely, if at all, reached in Germany in 2007. Today, the effects of the global crisis are intertwined with that of the unification burden. East and West Germany did not enter unification as equals, neither in terms of political or economic strength, nor in terms of population and size. West Germany averaged after unification roughly 64 million people, East Germany 17 million people. At the same time it has to be stressed that East Germany is not per se an unfavorable economic location. Before World War II, current East German had a GDP slightly higher than the average of the Reich, partly due to the strong industrial region in Saxony. For fiscal policy unification was a major challenge and underwent drastic changes in evaluation during the last twenty years, from original moderate calculations to the more realistic calculations with hindsight. 6 Since 1990 the costs of unification in terms of net transfers from West to East are around 1500 bn. Euro. Of this sum, around two thirds to three quarters were used for social transfers (in other words, consumption), and only 250 6 For an early contribution see Grubel (1991), for a later discussion see Grosseketteler (1996), and for an overview see Bach/ Vesper (2000). - 26 -
bn. Euro for investment. For East Germany this means a transfer of more than 30 percent of GDP, for the West a transfer of around four percent of GDP, as shown in figure 1. An exemplary year (2003) shows where transfers go: Gross transfers 116 bn. Euro (100) Social transfers (retirement, 52 bn. Euro (45) unemployment) Transfer to East German states (regions) 24 bn. Euro (21) Infrastructure 15 bn. Euro (13) Investment incentives 10 bn. Euro (9) Others 14 bn. Euro (12) Minus central government taxes in East 33 bn. Euro Germany Net transfer 83 bn. Euro Table 1: Transfers from East to West Germany 2003 (in brackets percentage) Source: DIW - 27 -
Sometimes this data is questioned, since it does not reflect the business of West German companies in East Germany. However, it shows the massive kind of transfer economy still existing until today and, as figure 2 showed, with no sign of convergence. 7 Overall, it is estimated that around 50 percent of transfers to East Germany are used for consumption. And around 47 percent of the population lives on social transfers, not from their work. This also means an erosion of the economic morale of the population, where half of the population cannot or does not want to live of their own work. And in the public sector, 30 percent more people are employed (per population) than in the West, further eroding the understanding of the market economy. If transfers were massive, did they at least achieve convergence? Though transfers were massive, there still remains an important gap in economic achievement between West and East. In terms of GDP, East Germany rapidly converged to the West in the first four years after unification (from 42,5 percent of West German GDP in 1991 to 64,1 percent in 1994). From then to now, however the increases were at a snail s pace and now the East German GDP is around 70 percent of the Western GDP. It has been estimated that at his pace the Czech Republic will achieve earlier convergence with the West German GDP than the East German GDP. In terms of living standards, however, East Germans (in gross terms) enjoy more than 80 percent of the Western standards: a mixture of lower prices (especially rents), lower taxes (due to progression in income taxation) and transfers explains the difference. East German pensions are even higher than in the West (on average), since East Germans worked as a rule continuously and the female participation rate was record high. However, all other possible indicators of economic convergence indicate a lasting gap, like headquarters of companies, taxes paid, R&D locations, exports, capital stock, productivity, workplace (per population), or private investment. Naturally, so much money invested was not without consequences. Today, infrastructure in East Germany is in many cases superior to that of West Germany. The universities exhibit an excellent 7 For an economic discussion see Deutsche Bundesbank (1996) and Burda/ Busch (2001). - 28 -
relation of academic personnel to students, different from their Western counterparts. Spending for East Germany had also consequences in the West, where local and regional spending on infrastructure decreased by more than one third. Also, in terms of equalization of living costs money was well spent. For example, as the Socio-Economic Panel, one of the most important German social studies, at the DIW in Berlin shows, people in East did not only see a rapid adjustment of income levels to around 80 percent of the West, but also feel equals in terms of housing quality, one of the sectors, were enormous money has been invested. Perceived lasting differences are rather due to the social problems arising from the devaluation of East Germans' experience, the collective devaluation of their biographies (see Wagner 2009). In 2010 German unification will be 20 years old. But two decades were not enough to lead to economic convergence. In fact, as shown above, East Germany remains an economy crucially dependent on transfers from the West. For example, the annual report of the federal government on the state of German unity of 2007 is still a large volume listing dozens of programmes for East Germany; it counts 159 pages including annexes (Bundesministerum für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2007). While it is not possible to discuss every programme in detail, the most important programmes cover the fields of economic promotion, labour market and training. Not all of these programmes are unique for East Germany. But since East Germany is in most categories of disadvantaged regions (e.g. in terms of unemployment, regional GDP etc.) it is a main target for these programmes. The first category includes programmes for the economy, with a particular view to strengthen SME. SME are the backbone of the West German economy, but in East Germany often lack the necessary experience and professionalism needed for successful growth. Infrastructure rehabilitation is still high on the agenda and forms the second group of programmes. One of the most important group of measures concerns the labour market. In 2007, around 1,4 million people were in various programmes in the second labour market. There are three different programmes for the inclusion of older people in the labour market alone. One of the typical problems of bureaucractic intervention is the increase of public programmes, often leading to double - 29 -
and parallel efforts which are not always effective. Another related large field of activity is training and education policy. This is just a small selection of relevant programmes. Other programmes are existing in the fields of innovation, university and science, rural and urban development, family and youth policy, environmental programmes and arts, culture, sports. This varied number of programmes shows that unification in Germany is indeed a task still to be achieved. Visitors to East Germany, after a gap of several years, will find that indeed there is constant change, but that still the scars of forty years of socialism are not healed this is true for the landscape, for housing, but even more for the society as a whole. It is another question if money, and in particular tax payers money, is always well-spent in these programmes. Indeed, the more noble the cause (like, for instance, the fight against right wing youth extremism), the greater the impossibility to rationally discuss programmes and to monitor their effectiveness and efficiency. 3. Financing German unification households, shadow households, debt and solidarity As described above, shadow households, namely that of the Treuhand Anstalt, the equalization fund for currency conversion, the Debt Processing Fund and the Redemption fund for Inherited Liabilities, played an important part in financing German unity. However, these funds were rather the way of payment. Where did the money come from? It came from higher taxes and social security contributions, increases of the federal debt level as well as through the fiscal equalization mechanism from the West German states and local authorities, and, to a smaller part, also from the European Union. Among the most widely debated measures was the so-called solidarity surcharge, though it only covers a minor part of the costs described above. In 1990 the new government of Helmut Kohl still rejected tax increases. However, soon the worsening macro-economic and budgetary situation made this necessary, not only including - 30 -
unification costs, but also contributions to the first Gulf war (Operation Desert Storm) as well as support for Central and Eastern European states. 8 Originally, the surcharge was though to be temporary (from July 1 st, 1991 to June 30 th, 1992), with a nominal rate of 7,5 percent on the income tax (and an actual rate of 3,75 percent, given that the tax was applied only for half a year in 1991 and half a year in 1992). However, from 1995 the surcharge was re-introduced, until 1997 at 7,5 percent annual and afterwards until today with 5,5 percent annually. The surcharge is also progressive, true to the logic of the income tax. For small incomes up to 972 ( 1,944 for married couples) annual income tax, no solidarity surcharge is levied. Above this threshold, the solidarity surcharge rate increases continuously until it reaches 5.5% when the annual income tax is 1,340.69 ( 2,681.38 for married couples). In 2009 the surcharge netted 11,9 bn. Euro. Public deficits in Germany were not a sole consequence of unification. Already since the 1970s, when the welfare state was aggressively extended, West Germany amassed public debt and in the early 1980s huge debt was one of the reasons why Helmut Kohl and his Christian Democrats won office, since they promised to stop continuing debt-financed policy. However, this was easier said than done and it took another six years, before the goal of a budget in surplus on the central government level almost became true. That was in 1989, and then unification again changed everything. Germany's state debate after 1990 exploded, as the following graph shows. The year 2007 marked in Germany an important event 17 years after unification. As the German Statistical Office revealed in February 2008, for the first time after unification the German public budgets (i.e. the central, regional and local governments plus social security funds) have been in a structural surplus. Once before, in the year 2000, there had been already a surplus, but only thanks to huge special revenue of the auction of mobile phone (UTMS) licenses. In 2006, still there had been a public deficit of 36,9 bn. Euro or 1.6 percent of GDP, compared to a tiny surplus of 200 mill. Euro 2007. In 2008 and 2009 again debt jumped due to the international financial crisis. While debt after 1990 cannot automatically qualify as unification debt, nevertheless it is important to note that German 8 Both, however, can also be seen as indirect costs of unification, since the were at least partly a political price paid for support for the German unification process. - 31 -
debt levels after unification rose much faster than the OECD average. And, from the point of view of financing unification, debt financing is not necessarily evil: given that many of the problems exposed after unification were indeed the result of long-standing problems and policies in socialist East Germany, like environmental devastation or neglect of infrastructure investment, debt financing was certainly justified. However, from a policy point of view, increasing debt reduces more and more the ability for fiscal flexibility, in particular policies to enhance competitiveness, like infrastructure investment. Therefore, rapidly rising debt levels not only brought problems for Germany in the Euro area with its criteria on debt and deficits, but also reduced the ability to carry out policies necessary for East Germany's recovery. Graph: German debt from 1960 to 2010 Germany is a federal state with a long history of strong identity of regions and states and constitutional rights for the states, the building blocs of the federation, not merely administrative units. One of the features of Germany federalism has been fiscal federalism with a system of fiscal equalization (Finanzausgleich), where richer states pay for poorer states. This system allowed rural areas like Bavaria after World War II to get - 32 -
aid for the development of a modern industry, but later was criticized, since it also lowered incentives for change, like in the case of the old and degrading industrial areas like the Saarland. But from the beginning of unification, it was clear that states had to participate in the task of finance unification. 9 The solidarity pact of 1995 and the solidarity pact II of 2001 (running at least until 2019) regulated the fiscal transfers and also set rules for additional central government aid for the five new East German states. Solidarity is a noble task and surely was also an important political signal after unification: the whole of Germany had to shoulder the task of renovation in East Germany. However, here again incentives were poorly set. Originally, transfers were earmarked for investment purposes, but in fact they were used widely to prop up state budgets and financed tasks like extra rents for civil servants and other, purely consumptive tasks. This led to irritation and a public debate of the limits of convergence: While in the original version the German law guaranteed equal living conditions in Germany, this goal was reformulated as comparable living conditions. Economic inequality is a fact after unification and it has to be addressed, but also to be accepted as a natural consequence of decades of failed economic policy in socialist times. The official international contributions to East Germany s economic restructuring were rather limited, with one notable exception: Already East Germany in the time of German division was recognized by the European Communities as part of Germany (according to the West Germany position that it was the only rightful heir to the Reich). Goods of East Germany therefore could be sold without customs in West European markets. In fact this had a limited impact more than two thirds of Eastern Germany trade in the last normal year, 1988, went to its COMECON partners, only 15 percent were with West Germany and less than that to West Europe (mainly Denmark, Greece and France). For the EC partners it was even more negligible, accounting for only one percent of West German trade figures with the EC partners. After unification, the classification of East Germany as part of the West became suddenly highly important: from the first day of unification East Germany became a member region of the EC, with all rights, in particular in being included in the structural policy of the EC. Due to its low 9 See Hepp/ von Hagen (2009). - 33 -
GDP, the whole of East Germany was classified as a goal 1 region (with less than 75 percent of community GDP) and was eligible for structural aid. Though this aid was far less than the aid by the German federal state it was welcome by the states and used, in particular in the border regions with the East European neighbors. Taking all sources into account, financing by tax increases, debt financing, fiscal equalization mechanisms and international sources, all played a role, but debt was the most important one. As said before, this can be justified by the nature of the task of achieving unification. The original setting-up of several specialized funds and the later amalgamation of these funds and finally their integration in the general government debt can be understood by an original desire to make costs explicitly and a later desire not to make these costs explicit any more due to supposed political opposition. One important consideration regarding debt financing is certainly the ability to borrow on markets at low rates. For Germany with its strong and reliable currency and economy, this was no problem. Korea has to struggle to come into an equally comfortable position. But considering this first requires a discussion on the potential costs of unification in Korea. 4. The Korean unification cost a burden to large to carry? 10 To discuss unification costs in Korea is a highly speculative endeavour, since it depends crucially on the assumptions regarding the way of Korean unification. Widely scenarios of unification have been discussed, some based on formal modeling (Noland et al. 2000), based on competing scenarios (like Wolf and Akramov 2005) or explicitely based on a comparison with the German case (Piazolo 1997). One easy way to determine costs of unification is to estimate the current North Korean GDP, compare it to the Southern one and then calculate the gap and the desired outcome, thereby determining the necessary transfers. For example, the South Korean Ministry of Unification calculates South Korean nominal GNI in 2007 as 971,3 bn. US-$ and the North Korea at 26, 7 bn. US-$, i.e. 2.7 percent of the Southern value. The population is calculated as 48,4 mill. (South) 10 Section 4 is based on Seliger (2008). - 34 -
vs. 23,2 mill. (North). If South Korea desires to raise this figure to a rate of 60 percent of the Southern value, it should prepare for a transfer all other things equal of 252.53 bn. US-$. Clearly, such a sum would surpass the willingness of South Korea to pay. It should also mentioned that this is a very static view of calculating unification costs and that it excludes any private initiative. Looking from a task-oriented view, we can say something on the needs for financing: The break-down of the centrally-planned production and in particular distribution system led to the emergence of markets everywhere: from the large, government-organized (and partly controlled) markets in Pyongyang to the small markets and the hawkers with an open handbag at practically every countryside crossroads. These markets, however, do not work properly, but are highly segmented, allowing for monopoly profits of those with opportunities (e.g. those able to transport goods). Market power is unequally distributed, markets are unfair, incomplete, and often inaccessible. The state policy plays a major role in maintaining these inefficiencies, e.g. through opening hours policing. The domestically produced goods are of such a poor quality that any attempts to export them fail. Only a very small export sector exists, including arms and raw materials, in particular minerals etc. This trade usually is carried out under special trading companies of party, clan and army. Particular difficulties exist with regard to modern trade which does not only mean an exchange of goods, but also often enough influence of the buyer on the production process, external controls (e.g. in the case of certification), and the widespread use of modern communication technology. While in the beginning of transformation 20 years ago, North Korea due to its superior infrastructure and human resources was far ahead of Laos and Cambodia, today it is in certain sectors as lowtechnology as textile, the trail behind, exactly due to the impossibility of safe communication. Kaesong Industrial Complex through its size and composition of companies could indeed have worked as a hotbed of reform in analogy to the original four special - 35 -
economic zones in China. The dynamic growth of Kaesong until today points at a successful venture from the point of view of North-South-policy (though it always was a political project and only state-guarantees and heavy state investment could ensure profitability of the South Korean companies there; economically alone it never would have been viable). Probably the problems surrounding the project in the past two years, with North Korea raising demands and increasing political uncertainty under quasiextortionist circumstances, with an Hyundai Asan employee practically kidnapped for a considerable time, are a sign how successful the project was: it was so successful that a further increase of the project would have led to social unrest in the rest of the country not able to emulate this model. Given these conditions, a complete restructuring of the economy is necessary. Funding has to come from the South plus the international community and will be shared by the private and public sector. How much is necessary how fast depends very much on the migration dynamics and here parallels to Germany can be seen 11 : If unification due to political circumstances (the change of regime in North Korea) happens without that the economic situation in North Korea considerably improves, opening the border will pose a problem. Either the country retains two currencies and differences in income and wage level persist. This situation is from an economist s point of view desirable, since it allows for the gradual improvement of North Korean competitiveness, e.g. through foreign and Southern direct investment in an attractive low-wage-location. Kaesong Industrial Complex works according to this philosophy, though in fact it is for South Korean companies not exactly a low cost location. However, this means inevitably the problem of mass migration towards the South, since cultural obstacles to migration are on a simple level (common language and culture) non-existent. In the longer run, the difficulties to integrate even a small group of less than 20.000 defectors in the South in the past decade show that indeed, cultural differences are much bigger than the similar history suggests. This, however, would not deter North 11 For an extended discussion on the German case of monetary union and its implications for Korea see Seliger (2007). - 36 -
Koreans from migration. It would rather lead to an explosive mixture of North Korean discontent (due to discrimination in South Korea) and South Korean discontent (due to the new North Korean competitors). Or South and North Korea form a currency union according to the German model, with an overvalued Northern currency. This is from the point of view of political economy more probable, as the German example showed. Even if such a union is manageable by monetary authorities (like in Germany), it means the loss of competitiveness of North Korean firms and resulting mass unemployment. The policy options for South Korea are both not benign. In a realistic scenario, probably a mixture of both slow and gradual rehabilitation of North Korea under the current political regime and eventually, unification and opening will happen. Nevertheless, South Korea would be well advised to stabilize and reform its own economy, to be prepared for the worst case, sudden collapse, as well as other scenarios of change and eventual unification. Costs will also be gigantic in other areas which have no precedence in Germany or few similarities. One problem is that the post-unification government has to cope with the problem that a re-qualification of practically the complete labour force will be necessary. There is no way to escape the massive depreciation of norms and achievements of North Koreans almost all their knowledge and norms will be outdated after unification (in the most likely event that unification will follow the successful South Korean model; everything else would be illusionary). But there is a policy to counter this depreciation by investment in new knowledge; education is the key to it and it better had to start as early as possible. One of the challenges rarely discussed in Korea after unification is the necessary massive investment in education. Does all this sound depressing? In the long-run, it does not. First of all, discussing the case of unification costs or burden, one tends to forget the division costs: this is a military cost, an economic cost, but moreover it is the costs in terms of restrictions of human life and liberty in North Korea. Second, help with unification cost will come from private, voluntary activity. In Germany, this has been largely unaccounted for, but it - 37 -
existed from academic teachers giving free lectures to enthusiasts helping restoring historic monuments (the Frauenkirche in Dresden is a prominent example for private donors` successful activities). Third, also, a realistic view on unification can be communicated to North Koreans from early on, so that illusions about sudden riches are at least dampened. 5. Preparing for Korean unification taxes, debts and realism required The moment when Korean unification comes will require short, medium and long-term financial strategies from the government. It would be good to study before in more detail which of the tasks are rather one-time, which will last for the medium run, and which will require generational change. The following list is in this sense purely tentative and not exhaustive. One-time (short-term) measures Disarmament including securing ABC weapons One-time (medium-term) measures feeding costs for the population Long-term burdens Environmental rehabilitation, in particular afforestation Emergency food aid Infrastructure investment Creating competitive educational system Emergency rehabilitation of medical facilities Emergency measures regarding drinking water quality Urban rehabilitation Retraining of large parts of the population, in particular former soldiers Introducing modern farming Rural methods and equipment for programmes medium-term food sufficiency Equalize (or, narrow the difference between) living costs of North and South Coping with psychological and physical problems of North Koreans (e.g. related to undernourishment, lack of medical facilities, systemic repression etc.) rehabilitation - 38 -
Industrial rehabilitation or dismantling of old plants Rehabilitation of the mining sector Re-industrialization Table: Short, medium and long-term tasks of Korean unification Based on an assessment of the needs for such tasks, financial planning could begin. Exactly, what mix of taxes and debt and other financial sources like international sources would be necessary to finance them can not be derived directly from this. However, the German situation offers some lessons for Korea: A strong and economic healthy partner South Korea can alleviate many of the problems, which inevitably the transformation of the North Korean economy will bring. So, a precondition for successfully mastering unification is economic health of South Korea s economy. A wellprepared government in Korea cannot avoid the costs of unification, but it can hopefully help reduce them and manage them in a orderly manner. References Bach, Stefan Dieter Vesper (2000). Finanzpolitik und Wiedervereinigung Bilanz nach 10 Jahren, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol. 69, no. 2, pp. 194-224. Blum, Ulrich; Buscher, Herbert S.; Gabrisch, Hubert; Gunther, Jutta; Heimpold, Gerhard; Lang, Cornelia; Ludwig, Udo; Rosenfeld, Martin T. W.; Schneider, Lutz (2010). Ostdeutschlands Transformation seit 1990 im Spiegel wirtschaftlicher und sozialer Indikatoren. 2 nd ed., Halle (Saale): IWH, in the Internet: http://www.iwh-halle.de/d/publik/sh/dkompendium.pdf (file accessed September 15, 2010).. Boss, Alfred (1998). How Germany Shouldered the Fiscal Burden of the Unification, Kiel Working Paper No. 851, Kiel: Institute for World Economics. Bundesministerum ür Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2007). Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2007, Berlin: BVBS. Burda, Michael U. Busch (2001). West-Ost-Transfers im Gefolge der deutschen Vereinigung, Konjunkturpolitik, Vol. 47, pp. 1-38. Deutsche Bundesbank (1996). The debate on public transfers in the wake of German reunification, Monthly Report, October, pp. 17-31. - 39 -
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독일과한국에서의통일재원마련 : 통일세는필요한가? 베른하르트 젤리거 ( 한스자이델재단 ) 초록한국에서최근벌어지고있는통일세에대한논의는그세금의필요성여부에대한근거가불명확하다. 통일세는거시경제적, 미시경제적, 정치경제적, 정치적영향을끼칠것인데이각각의영향력은통일세의발표, 실현, 그리고통일의방식등등에따라달라질것이다. 이논문에서는 20년전의독일통일을비교대상으로삼고자한다. 첫째, 통일세의필요성, 즉통일의비용문제가논의될것이다. 둘째, 독일에서통일을재원조달한방식을분석할것이다. 마지막으로한국이여기서얻을수있는교훈이무엇일지를살펴볼것이다. 동서독의통합은경제지표면에서상당히건전하게시작하였으나후에이과정이중단되었다. 한국의경우남북한간경제활동의차이가동서독간의차이보다훨씬크기때문에통일에대한부담또한독일경우보다도더욱클것으로예상된다. 동시에수입격차를고려해보았을때급속한통합에대한압력은독일의경우보다클수도있다. 그러나이러한견해는현재분단상황때문에발생되고있는금전적비용및인간적비용에대한고려가결여되어있다. 재원확보측면에서보면한국의안정된재정적지위는통일능력과관련된매우중요한자산이다. 그러나통일에대한가장좋은준비는상시적인경제개혁일것이다. 핵심어 : 통일비용, 독일, 한국, 금융정책, 경제통합 1. 서론 이명박대통령이 2010 년광복절기념사에서통일세를제안했을때, 그것에대한반응은예상했던바그대로였다. 남한이통일비용을부담한다는것은논리적으로북한의몰락을전제로한것이며, 북한은이에모욕감을표시하였다. 반대세력은대통령이잔뜩긴장된남북관계를서투르게다루고있다고주장하였고, 중산층과기업은이달갑지않은제안에냉담한반응을보였다. 실로, 통일의 방법 과 시기 가확실하지않은이시기에이통일세제안은설익은것으로보인다. 그럼에도불구하고이명박대통령은중요한질문을던졌다 : 북한의빈한한경제를생각할대, 남한은무엇을준비해야하는가? 통일세제안후며칠동안대통령은그제안이즉각적인증세나혹은국가부채가증가하고있는이시기에기금을조성하자는것이아님을설명하느라바빴다. 한국통일의재원마련문제를토론하기위해서 1990년이후독일의 20년동안의경험을돌아보는것이유익할것이다. 1989 년에베를린장벽이무너지고곧이어독일통일이가시화되었을때, 이러한급속하고도평화 로운정치적변화이후에경제적변화는쉬울것이라는긍정적인기대감이팽배했다. 따라서동독의 - 41 -
시장경제로의변화가서독에서처럼극각적인경제적기적을가져올것이라고믿은서독정부는세금을높이지않고통일의재원을마련할것을약속했다. 1990년의매우열띤선거전에서사민당의지도자들은독일통일조약에반대하는투표를했으며유권자들에게통일비용에대해경고했다. 이에비해헬무트콜수상의보수 -자유당정부는자체적으로재원이조달되는통합과정을소망하고있었다. 그들뿐만아니라많은경제학자들또한매우부드러운통합과정을기대하고있었는데, 그이유는 1990 년당시에아직존재하고있던동독의시장때문이었다. 그러나이동독의시장은 1991년이전의공산주의국가교역시스템의붕괴와함께사라져버렸다. 증세정책은인기가없었지만실시되어야만했고 통일연대세 (solidarity surcharge) 라고불린통일세는특히논란이되었다. 소득세의 5.5% 가부가된이통일연대세는애초에는 1년동안만부가될예정이었으나후에개정되어지금까지도존재하고있다. 이세금은일반세 (non-earmarked tax) 였지만독일통일의재정마련을위해도입되었으며 1차이라크전쟁의비용을위해서도사용되었다. 1993 년에서 1995 년사이의깊은불황과더불어증세정책과부채증가는 ERM 위기를가져왔으며동독의실패한사회주의의장기적결과에대한경악할만한전망은통일과정에대한경제적능력에대해격렬한논쟁을불러일으켰다. 한국은이논쟁을폭넓고주의깊게주목해왔으며, 한국통일에대한회의적시각에하나의근거를제공하기도했다. 특히, 1990 년 5월에행해진경제, 통화, 사회부문의제도적통합과 10월의통일이문제가있는것처럼보였다. 좀더느린속도의통일을통해북한이남한을따라잡을수있는여지를주는것이좀더적절한것처럼보였다. 그러나 Paqué (2010) 가지적한것처럼독일통일의정치경제때문에그러한느린통일은가능하지않았다. 특히, 동독이주민들의압력때문에빠른통합 (fast integration, 한국에서는 흡수 라고잘못이해되고있다 ) 만이대규모의사회적, 정치적혼란을막을수있었다. 그리고한국에있어서도같은이유때문에느리고사려깊은통일과정은거의불가능하며, 또바람직하지도않다. 독일통일과한국통일에있어서의비용과재정문제를더구체적으로논의하기전에, 종종오해되는경우가있는 이전지출 (transfer) 의의미를확실히해둘필요가있다. Ragnitz(2004) 에따르면총이전지출 (gorss transfer) 은이전서독정부와사회보장제도에서이전동독으로투입된모든비용 - 연금, 실업급여, 공무원수당등을포함한 - 을뜻한다. 이총이전지출을통일비용으로보는것은적절치못하다. 순이전지출은총이전지출에서동독지역에서얻어진연방정부의수입과사회보장수입을뺀비용이다. 이것은동독의서독에대한경제적의존정도에대한중요한지표이다. 2010년전까지, 순이전지출은 1조 4천억에서 1조 5천억유로로추산된다. 특수재건보조비용은동독지역에서의인프라재건이나투자촉진을위해배당된비용을의미한다. 그총액은동독경제의잠재적가능성을결정한다는측면에서중요하다. 2003년까지이비용은 2천 5백억유로에달했다. 특수배당에는동독지역에특화된프로그램들이포함된다. 이비용은동독재건을위해서독납세자들이짊어져야하는특별한부담을보여주는지표다. 2003년까지이특수배당은연간 150억유로에달했 - 42 -
다. 통일이후지속가능하고자기발전적인경제를목표로삼았던것을고려하면, 순이전지출비용이가장중요한의미를가진다. 동시에이카테고리들은자연스럽게겹치는부분이있다. 예를들어통일후서독기업들의시장확장은이논쟁속에서측정되지않는여러효과중하나이다. 따라서, 통일비용에관련된모든지표들은매우조심스럽게다뤄져야한다. 이논문은다음과같이구성되어있다 : 두번째섹션에서는독일통일비용과그비용의재정적영향에대해살펴볼것이다. 세번째섹션에서는통일의재원마련에대해서다루고있다. 네번째섹션에서는통일비용과관련하여한국이얻을수있는교훈및한반도통일의재원방안에대해이야기할것이다. 2. 독일통일과동독경제전환의비용 - 개요 1989년이전에는동독이선진산업경제인것으로믿어졌지만, 실제로통일무렵동독경제는손쓸수없는문제점들을안고있었고이는통일직후밝혀졌다. 동독을방문한사람들은즉각적으로이나라가우울하고, 경제는퇴보하고있으며환경문제가심각하다는것을알수있었다. 도시들은무너져가고있었으며많은내부도시들에는오래되고역사깊은가치있는건물들을밀어버리고새로운사회주의적아파트단지를지을구체적계획이짜여있었다. 중앙계획경제는노동자와경영자모두의의욕을왜곡시켰다. 임금과물가는희소성을반영하지않았으며, 경제계획은 약했다. 즉, 경제계획은잘못된정보와계획되지않은생산에의해뒤틀려있었다. 서독과의기술격차는서구기술을수입하고있었음에도불구하고정밀가공기술과같은중요한분야에서더욱커지고있었다. 식료품같은몇몇필수적인품목들은많은보조금을받고있었다. 적자가나는기업들도보조를받았으며, 파산하는기업들은존재하지않았다. 따라서아무리비효율적인기업이라도동독에서는생존이가능했다. 하지만제대로된경제기구가있다면이문제들을해결하고 1948년이후서독이경험한것과같은경제부흥이동독에서가능할것이라는믿음이널리퍼져있었다. 따라서최초의통일비용추산액은매우수수한편이었다. 국경개방후동독경제의심각성이알려진이후에도대부분의정치인들과경제전문가들은사유화에의한수입을통해통일의자체재원마련이가능하기를바랐다. 동독의마지막공산주의수상이었던한스모드로우는 1990년초반동독의집단자산 (collective property) 1조 6천억동독마르크정도로추산했다. 동독마르크를현실적인환율로계산한다고해도, 이정도금액이라면통일의비용을마련하는데매우유용한재원이될것이었다. 그러나이집단자산은허상이었음이드러났다. 서독으로떠나온동독인들은이것은가장잘알고있었다. 1989 년 11월에국경이개방된이후반년만에 60만명이동독을떠났으며이는경제문제를심화시켰다. 대개서독에서직장을구할기회가많은젊고노동가능하며높은수준의교육을받는이들이많이동독을떠났기 - 43 -
때문에더욱그러했다. 그때까지도통일비용은적을것으로생각되었다. 1990 년 5 월, 서독은 1 천 1 백 5 십억마르크 ( 당시약 800 억달러정도되었던 ) 규모의독일통일기금을설립하여동독의인프라 투자를촉진시키려고했다. 그러나통일의자체적재원마련에대한희망은곧물거품이되었다. 동독의기업들을사유화시키는업무를담당했던 Treuhand 기구하나의부채가 2100 마르크에달했 으며, 여기에는인프라에대한투자나혹은동독주민들의대량이주를막기위해필요한사회적 이전지출은포함되어있지않았다. Year Estimated by Estimate 1989 Hans Modrow ( 동독의마지막사회주의수상 ) 1조 5천억마르크이상 1990년중반 Lothar de Mazière 8천억마르크이상 1990년말 Carsten Rohwedder (Treuhandanstalt의책임자 ) 5천억마르크이상 1991년초 Carsten Rohwedder (Treuhandanstalt의책임자 ) 0 1992년가을 Birgit Breuel (Treuhandanstalt의책임자 ) 4천2백억마르크부채 1994년말 Treuhandanstalt의최종회계결과 2천1백억마르크부채 Table: 동독의국부추산액 Source: Hinrichs (2002), p. 7 결과적으로비용이더들어간정책으로는사유화만있는것이아니었다. 비슷한사례로, 1990 년 7월의통화통합도적자로끝났는데, 자산과부채가불균형하게교환되었기때문이었으며결국 6천 4 백5십억마르크의적자를보았다. 이것은통화교환을위해설립된특수기금이떠맡아야했다. 약 50만명에달하는소련군을복귀시키는비용도독일정부가 qnka했으며그비용은약 6십억에서 7십억유로에달했다. 동독의대외부채는부채처리기금 (Debt Processing Fund) 에서부담했는데 (Boss 1998, pp. 4-5), 이기금은후에승계부채해소기금 (Redemption fund for Inherited Liabilities) 의일부가되었다. 승계부채해소기금은또한통화교환을위한특수기금의부채도떠안았다. 환경회복을위한막대한비용은엄밀하게따지자면다른많은비용들과마찬가지로통일비용이라고할수없지만, 통일비용에더해진또하나의요소였다. 여기에는갈탄과우라늄광산에대한비용과함께, 뒤떨어진기술로만들어진핵발전소를폐쇄하는비용이포함된다. 이모든비용이다상당한액수에달했지만, 이것들은일회적비용의성격을띠고있었다. 일단인프라가구축되고, 환경이회복되고, 부채를갚고나면사라질비용들이었다. 더큰문제는막대하면서도지속적으로요구되는사회보장비용이었는데여기에는연금, 실직보험, 그리고의료보험비용등이포함된다 (see Boss 1998, pp. 8-13). 정치적안정성및통화안정성측면에서보자면경제적통일은큰성공이었다. 통일은부드럽게진행되었고, 하루아침에 1천 6백만명이마르크화를새롭게쓰기시작하였지만독일마르크화는안정되었으며인플레의압력도크지않았다. 하지만여기에는경제적비용이있었다. 1993 년이후독일은항구적인경제위기상황에빠지게되었다. 실직률은 - 44 -
역사상최고로치솟았으며공공부채는빠르게쌓였다. 또유럽통화체제는다른유럽국가들이독일 이고금리정책에보조를맞추기를원하지않았기때문에결국붕괴되었다. 1999년이후독일정부가 유럽경제통화동맹에소속된국가들에게 3 퍼센트이내의재정적자를고집해서유럽경제적안정성의 지주로서의그위치에손상을입힌것은아이러니한일이다. 독일의사회시스템을개혁해야할필요성은확실했지만, 1998 년헬무트콜정부는사회보장제도를약간수정했기때문에권좌에서물러나야했다. 게르하르트쉬뢰더의사회민주당정부가드디어사회보장제도를개혁하는데 4년이걸려야했다. 그리고쉬로더본인은그개혁으로부터이득을얻는데실패했지만, 경제주기가호황기를맞은것과맞아떨어져개혁의결과는드디어독일의재정을흑자로돌려놓았다. 이개혁때문에지불해야했던정치적댓가는구동독공산주의자들과사회보장제도개혁에분노하여사민당좌파들이설립한급진적좌파신당의등장이었다. 이중에서가장유명한이는전직재정경제부장관이었던 Oskar Lafontaine 가있었다. 2008년의경제위기는아이러니하게도건전한정부재정을위한노력을헛되게만들었다. 독일뿐만아니라전세계적으로적자폭이어느때보다도커졌다. 그러나말할것도없이 정상적 시기에흑자가난다면위기때높은재정적자를내는것이더쉬울것이다. 이정상적상태는 2007년에독일에서거의느껴지지도않을정도였다. 오늘날국제적경제위기의효과는통일의부담과맞물려있다. 동서독의통일은정치및경제적능력면에서, 그리고인구와크기면에서불균형한상태로이루어졌다. 서독인구는통일후약 6천 4백만명에달했던반면, 동독인구는 1천 7백만이었다. 동시에동독이그자체로경제적으로불리한위치에있었던것은아니라는점을강조해야한다. 2차대전이전, 현동독지역은 Reich 지방평균보다약간높은 GDP를기록하였는데, 이것은부분적으로 Saxony 지방의발달된산업때문이었다. 재정정책측면에서통일은큰도전이었으며지난 20년동안애초의온건한계산에서후에는현실적인계산으로많은변화를겪었다. 1990 년부터서독에서동독으로투입된순이전비용측면에서본통일비용은약 1조 5천억유로이다. 이중약 3분의 2에서 4분의 3정도가사회적이전지출 ( 즉, 소비 ) 에쓰였으며 2천 5백억유로만이투자에사용되었다. 이는동독 GDP의 30% 혹은서독 GDP의 4% 가이전지출에쓰였음을뜻하고이는 Figure 2에보여진바와같다. - 45 -
An exemplary year (2003) shows where transfers go: Gross transfers 116 bn. Euro (100) Social transfers (retirement, 52 bn. Euro (45) unemployment) Transfer to East German states (regions) 24 bn. Euro (21) Infrastructure 15 bn. Euro (13) Investment incentives 10 bn. Euro (9) Others 14 bn. Euro (12) Minus central government taxes in East 33 bn. Euro Germany Net transfer 83 bn. Euro Table 1: Transfers from East to West Germany 2003 (in brackets percentage) Source: DIW 종종이데이터에의문이제기되는데, 여기에서독기업들이동독에서벌인사업이포함되어있지않기때문이다. 그러나이데이터는막대한이전지출이오늘날에도존재하고있음음을보여주며, 그림 2에서보인것과같이, 그차이가좁혀질가능성도보이지않고있다. 개괄해서보면, 동독으로의이전지출중약 50퍼센트가소비에쓰인것으로추산된다. 그리고약 47 퍼센트의인구가일을하지않고사회적이전지출에의존해살고있다. 인구절반이일을하지못하거나일하기를원하지않는다는것은국민들의경제적도덕이무너지고있음을의미한다. 공공영역에있어서는인구비례에의해보았을때서독에비해 30퍼센트이상의사람들이고용되어있어서시장경제를약화시키고있다. 이전지출이막대했지만, 최소한이것을통해통합이이루어지지않았을까? 이전지출이막대했음에 - 46 -
도불구하고동서독간에는아직도경제적성취도면에서중대한갭이존재한다. GDP 측면에서보면동독은통일이후 4년동안서독을빠르게따라잡았다 (1991 년서독 GDP의 42.5% 에서 1994년 64.1%). 그이후에속도는달팽이처럼느렸지만지금동독의 GDP는서독의약 70% 정도이다. 이런속도라면동독보다도체코가서독 GDP를따라잡는것이빠를것이라고예상된다. 생활수준면에서보면그러나동독주민들은서독생활수준의 80% 이상을즐기고있다 : 낮은물가 ( 특히집세 ), 낮은세금 ( 소득세할증제도때문이다 ) 그리고이전지출등의복합적요인이그차이를설명한다. 평균적으로보아동독의연금은서독보다도높은데, 이는동독인들이계속일하며여성들의참여율이기록적으로높았기때문이다. 그러나, 다른모든경제적통합의지표들은지속되고있는격차를보여주는데, 예를들어기업본부의위치, 세금, R&D의지역별위치, 수출, 자본금, 생산성, 인구당직장수, 개인투자자같은지표들이다. 막대한금액이투자되었으니만큼당연히결과가없는것은아니다. 오늘날동독의인프라는많은부분에서서독보다낫다. 서독의대학과는달리동독의대학들은학생들과선생간이훌륭한관계를가지고있다. 동독을위한지출은또한서독에서도변화를가져왔는데, 인프라에대한지역별투자는 3분의 1 이상이줄었다. 또한, 생활비의균등화측면에서도비용은잘쓰여졌다. 예를들어, 가장중요한독일사회조사중하나인사회-경제패널에따르면동독지역주민들은서독의 80% 수준까지따라잡은급속한소득증가를인식하고있으며또엄청나게많은돈이투자된부문의하나인주택의품질또한서독과대등하다고생각하고있다. 지속되고있는격차에대한인식들은주로동독인들의경험에대한평가절하에따른사회문제들때문에발생한다 (see Wagner 2009). 2010년에는독일통일 20주년을맞이한다. 그러나지난 20년간은경제적통합을성취하기에는부족한시간이었다. 사실위에서말한바와같이동독은서독의이전지출에크게의존하고있는경제로남아있다. 예를들어독일연방정부가 2007년발행한 독일통합의상태 보고서에는동독을위한수십개의프로그램을나열하고있다 ; 이리스트는부록까지합쳐 159쪽에달한다 (Bundesministerum für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2007). 각프로그램을상세히설명하는것은불가능하지만, 가장중요한프로그램들로는경제증진, 노동시장및훈련등에관련된것들이있다. 이들프로그램이모두동독에만국한된것은아니다. 그러나대부분의목록에서동독은후진적지역이기때문에 ( 예를들어실업이나지역 GDP 등 ), 동독은이들프로그램의주요대상이다. 이프로그램의첫카테고리는경제인데, SME를강화시키기위한특별한관점이포함되어있다. SME 는서독경제의핵심이지만동독에서는성공적인성장을위해필요한경험이나프로페셔널리즘이결여되어있다. 인프라재건은아직도높은아젠다순위를차지하고있으며이프로그램들의두번째카테고리를형성하고있다. 가장중요한것들중의하나가노동시장에관련된것이다. 2007년에약 1천 4백만명이 2차노동시장프로그램에들어있었다. 노동시장에고령자들을포함시키기위한프로그램만 3종이존재한다. 관료주 - 47 -
의적개입의특징적문제점중하나는공공프로그램의확대인데, 이때문에종종그리효율적이지 않은계획들을중복혹은중첩시키는일이발생한다. 또하나의연관된분야가훈련과교육정책이다. 이것은그저여러프로그램중관련있는것들을몇개뽑은것에불과하다. 다른분야프로그램의 예로는혁신, 대학및과학, 농촌및도시주변부개발, 가족과아동정책, 환경프로그램, 미술, 문화, 스포츠등이있다. 이다양한종류의프로그램들은독일통일이사실상아직도성취되어야하는과제임을보여준다. 몇년후동독을방문하는사람들은그곳에계속적인변화가있긴하지만아직도사회주의 40년의상처가치유되지않고남아있음을발견할것이다. 이것은풍경이나주택등에도해당되는일이지만사회전체를통해서적용시킬수도있다. 이들프로그램에소모되는비용이 ( 특히납세자들이낸돈이 ) 얼마나잘쓰이고있는가하는것은또다른이야기다. 실로그동기가고상할수록 ( 예를들어극단적우파청년운동을상대한다던가하는일처럼 ), 그프로그램에대해합리적으로토론하고그효율성과효과성을따지는것은더불가능해진다. 3. 독일통일과재정문제 가계, 지하가계, 부채와연대성 위에서설명한바와같이지하가계 (Treuhand Anstalt의가계 ), 통화변환균형자금, 부채처리자금, 상속부채상환자금은독일통일의재정적지원에중요한역할을하였다. 하지만이러한자금들은지불방식의성격을갖는것이었다. 그렇다면이러한자금들을어디로부터구했던것인가? 그것은서독주들과지방자치단체들과부분적으로는유럽연합으로부터끌어들인재정균형매커니즘과더불어고율의세금과사회보장기여, 연방부채비율의증가에기인한것이다. 가장광범위한논쟁을불러일으킨것은소위연대부가세였다. 이는위에서논의한비용전체에서작은부분이었음에도그랬던것이다. 1990년헬무트콜의새정부는세금인상을거부했다. 하지만곧악화되는거시경제및예산상황은세금인상을불가피하게했고, 세금인상에는통일세뿐아니라중앙유럽과동부유럽에대한지원과더불어일차걸프전쟁 ( 작전명사막폭풍 ) 에대한기여금도포함되었다. 1) 처음에는이부과세가소득세의 7.5% 명목상비율의 ( 세금이 1991년의반년에대해서, 1992년의반년에대해서적용된다는점에서실질비율은 3.75% 였다 ) 일시적인처방 (1991년 7월 1일부터 1992 년 6월 30일까지 ) 으로추진되었다. 하지만 1995년부터부과세가다시도입되었고, 그비율은 1997년까지연 7.5% 였고이후현재까지는연 5.5% 로유지되고있다. 부과세는또한소득세의논리에맞추어누진적이었다. 소득수준기준으로 972 ( 결혼한부부의경우 1,944) 까지의저소득층의경우연대부과세가부과되지않는다. 그리고이지점을넘어서 1,340.69 ( 결혼한부부의경우 2,681.38) 의소득까지연대부과세는 5.5% 까지점진적으로증가한다. 2009년부과세는 119억유로에이르고있다. 물론통일이독일의공공부문적자를초래한유일한원인은아니었다. 복지국가가적극적으로 1) 하지만걸프전과중앙 / 동부유럽에대한지원은통일의간접비용으로간주될수도있었다. 왜냐하면이두가지는적어도부분적으로는독일통일과정지원을위한정치적비용의성격을갖는것이었기때문이다. - 48 -
확장되던 1970년대이후로서독은공공부채가늘었고 1980년대초에이르면이러한거대한부채로인해계속되는부채 재정정책을중단하겠다고선언했던헬무트콜과그의기독민주당이선거에서승리하게되었다. 하지만이같은선언은실천보다는말이쉬운것이었고, 중앙정부의흑자예산이라는목표가달성되는데에는 6년이더소요되었다. 그것이 1989년이었는데, 바로그때통일이모든것을다시뒤바꿔놓은것이다. 아래그래프에서보듯이 1990년이후독일의주논쟁이폭발했다. 2007년은독일에서통일 17년시점에서중요한의미를갖는다. 독일통계국이 2008년 2월발표한바에따르면, 통일후처음으로독일공공예산 ( 즉, 중앙, 지역, 지자체정부와사회보장기금을합산한예산 ) 이구조적흑자로나타났다. 그전에 2000년에도흑자가나타났는데, 그당시흑자가될수있었던것은휴대전화 (UTMS) 라이선스경매로인한막대한특별수익에기인한것이었다. 2006년에는 369억유로 (GDP 대비 1.6%) 의공공적자였고, 2007년에는 2억유로정도의작은흑자가발생했다. 2008,9년에는국제금융위기로인하여다시부채가비약적으로증가했다. 1990 년이후부채를곧바로통일부채로볼수는없겠지만, 독일부채수준이통일이후에 OECD 평균에비해빠르게증가했다는점을인지하는것은중요하다. 통일에대한재정적지원의시각에보면, 부채재정은반드시악 (evil) 이었다고볼수없다. 통일이후등장한많은문제점들은사회주의동독의오랜문제점들와정책들의 ( 예컨대환경파괴나인프라투자소홀 ) 결과였다는측면을감안할때, 부채재정은확실히정당화된다. 하지만정책의시각에서보면, 증가하는부채는인프라투자와같은경쟁력제고를위한특별한정책들과관련하여점점더재정유동성의역량을감소시키게된다. 따라서급증하는부채수준은부채와공공재정적자에대한내부적기준을갖춘유로권 (Euro area) 에서독일로하여금어려운문제에직면하게했을뿐아니라, 동독의회복을위해필요한정책을수행할수있는역량도감소시켰다. < 그림 > 독일부채 : 1960 2000-49 -
독일은각지역과주들이강한정체성을가지고있으며, 단순한행정적단위가아니라연방을구성 하는블록으로서주들 (states) 에대한헌법상의권리가인정된, 오랜역사를가진연방국가이다. 독일 연방주의특징들가운데하나는재정균형시스템 (Finanzausgleich) 을통한 재정연방주의 (fiscal federalism) 로서, 이는부유한주가열악한처지에놓인주를위해지불하게된다. 이시스템은 2 차 세계대전이후바바리아 (Bavaria) 와같은지역이근대산업발전을위한지원을얻을수있도록 했다. 하지만후에이르러비판을받기도했는데, 변화에대한인센티브를낮춘다것이 ( 예로사르랜드 the Saarland 와같은산업지역이오래되고낙후되는경우 ) 그이유였다. 하지만통일이된이래로 주들은재정통일의과업에참여해야만한다는것이명확했다. 2) 1995 년연대협약 (solidarity pact) 과 2001 년의 2 차연대협약 ( 최소 2019 년까지지속 ) 은재정이전을규제했고또한다섯개의구동독 주들에대한주앙정부의추가지원에관한규정을마련했다. 연대는고귀한과업이고또한통일후의 중요한정치적신호이기도하다. 그것은 독일전체가동독의개선이라는과업을함께어깨에짊어져 야한다 는신호인것이다. 하지만다시금인센티브가열악하게설정되었다. 본래이전 (transfers) 은 투자목적을위해결정되었다. 하지만실제로이전은주예산을높이고공무원등에대한추가지대와 같은것 ( 완전히소모적인성격을가짐 ) 을재정지원하는방식으로광범위하게전용되었다. 이는공중 의불만과수렴의한계에대한공적토론을야기했다. 독일법은초안에서독일에서의 동등한삶의 조건 을보장했지만, 이러한목표는 비교적괜찮은 (comparable) 삶의조건 으로재조정되었다. 경 제적불평등은통일이후하나의사실이되어버려서난제로서다루어져야하는동시에사회주의 시대에수십년간실패한경제정책의자연스러운결과로서받아들여져야했다. 동독의경제구조재편에대한공식적, 국제적기여는주목할만한한가지예외와더불어오히려 제한적이다. 분단기간동안에도동독은이미독일의한부분으로 EC 로부터인정받았다 ( 서독의 위치에따라유일하게독일제국의정통성을이어받은서독의지위에따라 ). 따라서동독의상품들은 서유럽시장에서관세없어판매할수있었다. 사실이것은제한된영향만끼쳤는데마지막 정상적 인 해였던 1988 년, 동독무역의 2/3 이상이 COMECON 동맹에게로갔고, 오직 15% 만이서독으로 갔으며그보다좀더적은물량이서유럽으로갔다 ( 주로덴마크와그리스, 프랑스등 ). EC 동맹국에게 는사실미미한것이었는데, EC 동맹국에서서독무역은오직 1% 에해당하는것이었다. 통일이후, 서유럽의한부분으로서동독의존재는갑자기매우중요해졌다 : 통일독일의첫날부터동독은 EC의 모든권리, 특히 EC 의구조적인정책을포함하는 EC 의회원국이되었다. 낮은 GDP 성장률로인해 동독전체는 제 1 목적국가 ( 소속국가 GDP 의 75% 에못미치는 ) 로분류되었고구호를받게되었다. 이러한구호는독일연방에의한것보다크게못미치는것이지만이는특히동유럽이웃국가들로부 터큰환영을받았다. 세금증가와부채등을고려하면재정적평등을위한메커니즘과같은것들은가장중요한것은 아니었다. 앞서말했듯, 이는통일을이루는과업의본질적속성에의해정당화될수있다. 원래 조성해놓은기금과나중에결합한기금과마지막으로합쳐진국가부채들은 ( 통일 ) 비용을명백히 2) See Hepp/ von Hagen (2009). - 50 -
드러내놓은원래의욕구와더이상명시적인비용을만들고싶어하지않은나중의욕구에의해이해될수있다. 부채에대해서한가지중요하게고려해야할것은, 낮은비율로시장에서 ( 자금을 ) 빌리는확실한능력이다. 강력하고안정적인통화와경제력을지닌독일에게그것은별문제가되지않는다. 한국은마찬가지로안정적인자세로고군분투해야만한다. 하지만한반도통일을위한잠재적비용에대한논의는제일먼저고려할필요가있다. 4. 한국의통일비용통일을수행하는큰부담으로작용하는가? (a burden to large to carry?) 3 ) 한반도통일비용을논의하는것은그것이한반도통일을위한길을고려할때결정적인것이기때문에매우높은위험이따른다. 논의된바있는폭넓은통일시나리오는정상적인모델 (Noland et al.2000) 을따르기도하고, 경쟁적인시나리오 (like Wolf and Akramov 2005) 를따르는가하면, 독일사례를명백하게 (Piazolo 1997) 따르기도한다. 통일비용을결정하는한가지쉬운방법은현재북한의 GDP를남한과비교한후둘사이의간격과희망하는결과를계산하는것인데, 그럼으로써필요한 ( 정책 ) 이전을결정한다. 예를들어, 남한의통일부는남한의 2007년명목 GNI를 9713 억달러 (971,3bn US $) 로계산하고북한은 267억달러 (26,7bn US $) 로, 즉남한의 2.7% 로계산한다. 인구는 4840만명 ( 남한 ) 대비 2320만 ( 북한 ) 이다. 만약이비율을남한의 60% 비율까지올리고싶다면, 2535억달러로바꾸도록준비해야한다. 명백하게, 이러한금액은남한이자진해서지불하는것이낫다. 이는또한언급한대로통일비용을계산하는매우고정적인시각 (static view) 이며, 여타어떤민간주도 (private initiative) 와도배제된다. 과업중심적시각에서볼때우리는재정지원에관한필요에관한무언가를말할수있을것이다. 즉, 중앙주도의계획생산과특수한배분체계의붕괴는도처에시장의출현을초래할것이다. 평양에정부가조직한 ( 그리고부분적으로는통제하는 ) 큰규모의시장에서부터모든지역요충지에있는소규모의시장과행상들에이르기까지말이다. 이러한시장은제대로작동하지는않습니다. 그러나고도로분절화되어있기에기회를잡은자들에게는 ( 예컨대운송재화를가진이들 ) 독점적수익을허용하게될것이다. 시장권력은불평등하게배분되어있고, 시장은불공평하고, 불완전하고종종접근불가능하다. 국가정책은이러한비효율성을다루는데있어 ( 예컨대 opening hours policing 등을통해 ) 매우큰역할을한다. 국내산제품은질이좋지않기때문에수출시도가성공적이지못하다. 오직아주작은수출분야만이존재하는데, 무기와원자재그리고특정한광물질이이영역을차지한다. 이러한무역은통상당, ( 족벌 ) 집단, 군부의특별무역회사에의해수행된다. 이때특별한어려움이존재하는데이는, 단지상품의교환만이아니라생산과정에대한구매자의높은영향력 ( 예로인증과정에서의외부통제등 ) 과현대소통기술이용의확산을포괄하는현대무역의특성과관련된것이다. 20년전혁신의시작기에북한은자체의우수한인프라와인적자원으로인해라오스와캄보디아를앞섰으나, 오늘 3) Section 4 is based on Seliger (2008). - 51 -
날에는방직, 열차수송등특정분야에서기술적으로뒤쳐져있는데이는정확히안전한커뮤니케이 션의불가능성에기인한다. 개성공업지구는그규모와기업들의조합을통해중국에있는네개의특별경제구역에비견될 수있는개혁지구로작동해왔다. 오늘까지개성의역동적인성장은남북정책의시각에서보면성공 적인모험이었음을보여준다. ( 한편이것은항상정치적프로젝트의성격을보였고국가의보증과 높은정부집중적인투자만이현지남한기업의수익성을담보할수있었다. 경제적으로만볼때 그자체로서는그만큼역동적이지않았을것이다.) 북한측에서요구수준을높이고준 강탈적인 환경속에서정치적불확실성이점증하고현대아산직원이상당기간동안억류되는상황등, 2 년간이프로젝트를둘러싼일련의문제들은이프로젝트가얼마나성공적이었는가에관한일종의 신호인것이다. 즉, 개성공업단지프로젝트는좀더진작을시키려는어떠한시도도이모델을모방할 역량을갖추지못한북한내다른지역에사회적불안정성을야기했을만큼성공적이었던것이다. 이들조건아래에서, 경제의완전한재건이필요하다. 기금은남한및국제커뮤니티 (South plus the international community) 에서나와야하고사적영역및공적영역에서분배되어할것이다. 얼마나많이필요하며, 얼마나빨리애우많이이동역학에의존해야한는가, 여기서독일과아주유사 한점을볼수있다. 4) 지난 만약정치적환경에의한통일 ( 북한레짐의변화 ) 이북한의상당한경제적 발전하는경제적상황이없이일어난다면, 국경개방은문제를일으킬것이다. 두개의통화를유지 하거나소득과월급수준에있어서차이를두는것중하나는지속될것이다. 예를들어매력적인 낮은임금상황에서외국과남한의직접투자를통해북한의점차적인발전을가져온다는점에서 이런상황은경제적관점에서바람직하다. 북한의개성공단은이런철학에따르면효과적이다. 그러 나사실상남한기업이정확하게낮은임금위치에있는것은아니다. 그러나, 이동에대한문화적장애는단순한수준에서 ( 공통의언어와문화의측면을보았을경우 ) 존재하지않기때문에이것은불가피하게남한으로의대규모이동의문제를의미한다. 보다장기적 인면에서, 지난 10년간남한으로의망명자 20.000명보다적은수의소규모그룹조차도통합하는데 어려움을겪고있다는점을고려할때, 사실상문화적차이는공통의역사를가졌다는점을고려한 것보다훨씬크다. 그러나이것이북한주민들의이동을단념시킬수는없을것이다. 이것은차라리 북한주민들의불만 ( 남한에서의차별에의한 ) 과남한주민들의불만 ( 새로운북한주민들과의경쟁에 의한 ) 의폭발적인혼합을이끌것이다. 또는독일모델에따르면남북한은통화통합을형성할것이다. 톡일예에서보이듯이이것은 정치경제적관점에서보다개연성있다. 비록그러한통합이통화당국에의해관리가능할지라도 ( 독 일과같이 ) 그것은북한기업경쟁력의감소와대규모실업으로귀결되는것을의미한다. 남한의 정책선택사항은둘다아니다. 현실적인시나리오에의하면아마도현재의정치적레짐아래서 결국은통일과개방아래서의북한의점진적이고더딘재건의혼합은일어날것이다. 그럼에도불구 하고남한은또다른변화시나리오와궁극적인통일뿐만아니라급작스런몰락같은최악의경우를 4) 독일의통화연합사례와그것이한국에대하여갖는함의에관한확장된논의는 Seliger (2007) 를참고할것 - 52 -
준비하기위해경제를개혁하거나안정화하도록조언받고있다. 비용또한독일의선례나비슷한사례가없는기타부분에서어마할것이다. 하나의문제는통일이후정부가사실상완전한인력의재교육이필요할것이라는사안에대응해야한다는것이다. 북한의업적과규범의대규모가치절하는피할수없는일이다. 거의모든북한의지식과규범은통일이후구식이될것이다. ( 대부분의가능한경우통일은성공적인남한의모델을따를것이다. 그밖에것은허울만남을것이다.) 그러나새로운지식에투자함으로써가치절하에대응하는정책이가능하다. 교육은그것을위한열쇠이며, 가능한일찍시작하는편이좋다. 남한에서통일이후극복해야할것중에거의의논되지않은것중하나가교육에대한막대한투자가필요하다는것에대한논의이다. 이모든것이우울하게들리는가? 장기적으로그렇지않다. 우선통일비용또는부담에대해의논하자면, 어떤이들은분단비용을망각하는경향이있다. 이것은군사비용, 경제적손실, 더욱이북한의인간삶과자유에대한제한이라는비용이포함된다. 둘째, 통일비용에대한지원이사적영역, 자발적활동에서나올것이다. 독일에서대부분고려되지않았지만, 이것 무료로수업을한아카데미교사들로부터역사적기념물을복원하는데도움을주는열정적조력자 은존재한다 ( 드레스덴의프라우엔키르쉐 (Frauenkirche) 는사적기증자가행한성공적인활동의중요한예이다 ). 셋째, 또한통일에대한현실적인관점은일찍부터북한주민들과의사소통가능하다. 그래서최소한 ( 북한주민들이가질수있는 ) 갑작스런풍요에대한환상은약화될것이다. 한반도통일준비 세금, 채무, 그리고요구되는현실주의 한반도통일이오는순간은정부로부터의단기적, 중기적, 장기적재정적전략이필요할것이다. 이것은미리보다자세하게연구하는것이좋다. 더정확히말하면이과업연구는한번에이뤄지며, 중기적으로지속될것이며, 그리고세대간변화가요구될것이다. 아래의표는이런관점에서순전히잠정적이며완전한것이아니다. - 53 -
< 표 > 한반도통일의단기적, 중기적, 그리고장기적업무 일시적 ( 단기적 ) 수단 일시적 ( 중기적 ) 수단 장기적업무 화생방무기를안전하게하는주민을위한식비 환경적재건, 특별히조림사 것을포함하는군비축소 업 긴급식량원조 기반시설투자 경쟁력있는교육시스템개발 의료시설의긴급재건 도시재건 남한과북한의생활비의평등 화 ( 또는남북한사이의차이 감소 ) 식수의질에대한긴급수단 대다수주민들의재교육, 특 북한주민들의정신적, 육체적 별히전직군인 문제에 대한 대응 ( 영양부족, 의료시설부족, 전신에영향 을주는감정억압 ) 중기적으로충분한식량을위 시외지역재건프로그램 한현대적농법및시설소개 산업재건및구식공장의정 재산업화 형 광산부분의재활 그러한업무의필요성의필요에대한검토에의거해재정적계획은시작할수있을것이다. 정확하게말해서세금, 채무, 그리고국제적지원이그들을자금지원하기위해필요하다는것같은기타의재정적원천이어떻게혼합되어야하는가는이것으로부터직접적으로파생될수없다. 그러나독일상황은한국에약간의교훈을제공한다. 강하고건강한경제파트너인남한은많은문제를완화할것이다. 그리고필연적으로북한경제의변화가일어날것이다. 그래서통일을성공적으로완성하기위한조건은남한의경제적건강함이다. 하지만남한의완벽하게준비된정부조차통일비용을피할수없다. 그러나그것은희망적이게도비용을줄일수있으며, 질서있게그것을관리할수있다. 참고문헌 Bach, Stefan Dieter Vesper (2000). Finanzpolitik und Wiedervereinigung Bilanz nach 10 Jahren, Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung, Vol. 69, no. 2, pp. 194 224. Blum, Ulrich; Buscher, Herbert S.; Gabrisch, Hubert; Gunther, Jutta; Heimpold, Gerhard; Lang, Cornelia; Ludwig, Udo; Rosenfeld, Martin T. W.; Schneider, Lutz (2010). Ostdeutschlands Transformation seit 1990 im Spiegel wirtschaftlicher und sozialer Indikatoren. 2nd ed., Halle (Saale): IWH, in the Internet: http://www.iwh halle.de/ d/publik/sh/dkompendium.pdf (file accessed September 15, 2010).. Boss, Alfred (1998). How Germany Shouldered the Fiscal Burden of the Unification, Kiel Working Paper No. 851, Kiel: Institute for World Economics. Bundesministerum ür Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2007). Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand - 54 -
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Comments on Financing unification in Germany and Korea is a unification tax necessary? by Dr Seliger Kim, Byung-Yeon (IPUS) Summary This paper consists of three main parts. It starts with a discussion on the costs of German unification followed by an explanation on how the German government financed such costs. Finally it presents some projections on the costs incurredby Korean unification and discusses how the costs might vary according to the scenario of the unification. This paper presents an estimate of unification costs, defined as net transfer to East Germany, that amounts to 1500 bn Euro since 1990. Having said that, the author explains 65-75% of this transfer was spent on social transfers (ie. consumption), and only 250 bn. Euro on investment. As regards financing forthe unification costs, the paper suggests that the German unification relied on the mixture of tax rises, increases in social security contributions, public debt, etc, but among these, debt financing was the largest source. The author anticipates that the Korean unification is costlier than German one but he argues that it depends on how the unification process develops. Comments This paper provides the detailed description of the costs of and financing the German unification. This discussion is particularly relevant to the current debate on "the unification tax" proposed by South Korean President Myungbak Lee. The importance of the German experience is reinforced by the fact that the German unification is the only case where transition toward a market economy and unification took place concurrently. Hence, this paper's findings have importantimplications for the possible Korean unification or integration in the future. While acknowledging the fact that benefits from the German unification exceed the - 56 -
costs in the long-run, this paper points out some policy mistakes in the process of German unification. First, it took place too fast and too abruptly. The possibility of massive immigration, so called "voting with feet", drove policy makers to adopt the fast track of unification. Second, a huge cost was spent on consumption rather than on investment, which caused some moral problems in East Germany. On the basis of this evaluation, the author recommends possible ways to reduce unification costs. That is, if possible, restructuring the North Korean economy under the current political regime is much better option than a rapid unification in terms of unification costs. Also investment and education instead of subsidizing for consumption should be a priority, which is against excessive compensation of East Germans for the welfare gap between West and East Germans. I do agree with these points raised by the author. I would like to ask three questions in order to make this paper more relevant to the current discussion on financingthe Korean unification. First, the author claims that the rapid unification process in Germany incurred the huge cost of unification. I wonder what policies, if adopted, would have contributed to reducing the unification costs in spite of the big-bang type of German unification. This paper explains that, unlike the initial expectation of making a substantial amount of profit, the German privatization agent, Treuhandanstalt was in debt after its full operation. Why did it happen in that way? Were any policies that went wrong? If such problems had been rectified, was there a possibility for Treuhandanstalt to make profit not a loss? Second, I would like to ask how land privatization took place in Germany. Obviously land is a valuable asset in any developed or rapidly developing countries. One can argue that land should be nationalized initially and sold gradually to buyers in order to make revenue for the government. I understand that the policy of restitution together with a complexity oflegal suits and possible intervention of EU courts made such an option in Germany unadoptable or even unthinkable. Were there any other problems? Do you agree that land privatization can make a substantial amount of profit if it is implemented successfully? Third, the subtitle of this paper is "is a unification tax necessary?". The paper seems to be affirmative to this question, as the German government increased taxes in the form of solidarity surcharge. Having said that, it is suggested that it is fair to finance the unification costs by public deficit because main beneficiaries from the unification are future generations rather than current one. Indeed, the German government financed the costs of unification mainly through government deficits. My reading of the author's paper suggests the answer to this subtitle is "yes but not so much in terms of share". Am I correct? I would like to echo the author's point that the estimation of the unification costs is - 57 -
very difficult. Eyeballing the figures may not be harmful but even eyeballing itself is very challenging. The author suggests that net cost should be total cost subtracted by contributions made by East Germany and benefits accrued to West German companies expanded to East Germany. This is already complex and may be known ex post if the figure is closer to the truth. I hope interests in estimating the costs of unification lead us to discuss more on how to reduce such costs, as suggested by the author in the last two sections of his paper. - 58 -
토론문 김병연 1) ( 통일평화연구소 ) 발표문요약 이논문은세주요부분으로이루어져있다. 이글은독일통일비용에대한논의에서시작하여어떻게독일정부가그비용에대한재원을마련하였는지에대한설명으로이어진다. 마지막부분에서는한반도통일비용의추산액을제시하면서, 통일시나리오에따라이비용이어떻게달라질수있는가를논의하고있다. 이논문에서는독일통일의비용을동독에투입된금액의순비용으로정의하면서, 1990년이후 1조 5천억유로가통일비용으로투입되었다고추정하고있다. 또저자는이통일비용의 65% 에서 75% 가사회적이전지출 (social transfer), 즉소비지출로쓰였으며투자에쓰인비용은겨우 2천 5백억유로에지나지않는다는것을지적한다. 통일비용의재원조달에관련해서이논문은독일통일은증세, 사회보장부담금의증액, 공채등여러방법에의존하였지만특히공채가가장큰재원이었다고보고하고있다. 그리고저자는한반도의통일을위해서는독일통일보다더많은비용이소요될것이라고예측하지만, 이는어떤과정을통해통일되느냐에달려있다고주장한다. 토론 이논문은독일통일의비용과재원마련에대해상세하게설명하고있다. 이논의는특히최근한국의이명박대통령이제안한 통일세 논의에연관되어있어시의적절하다. 독일의통일은시장경제로의전환과통일이동시에일어난유일한사례라는이유때문에더욱중요하며이런점에서이논문은미래의한국통일혹은통합 (integration) 에있어의미있는시사점을던져주고있다. 독일통일의이익이장기적으로는통일비용을넘어선다는사실을인정하면서도, 이논문은통일과정에서의몇가지정책적실수를지적한다. 첫째로, 독일통일은너무빨리, 그리고너무급작스럽게이루어졌다. 대규모이주의가능성때문에정책결정자들은급속한통일방식을채택할수밖에없었다. 둘째, 투자보다도소비에엄청난비용이투입되었는데, 이것은동독에서도덕적문제를일으켰다. 이런평가에기초하여저자는통일비용을줄일수있는방안을다음과같이제시한다. 즉, 통일비용측면에서보자면가능만하다면급속한통일보다는북한의현정치체제하에서북한경제를구조조정하는것이더나은대안이다. 또한저자는소비를보조하는것보다투자와교육에우선순위를두어야한다고주장하는데, 이것은동서독간의복지차이를줄이기위해동독인들에게지나친 1) 통일평화연구소부소장 / 서울대경제학부교수 - 59 -
보상을해준것에대한저자의비판적견해를반영하는것이다. 나는저자의이러한주장에대해전적으로동의한다. 나는이논문이한반도통일의재원마련에대한최근의논의에더욱중요한기여를할수있으려면다음과같은세가지질문에대한보다구체적진술이필요하다고생각한다. 첫째, 저자는독일의급속한통일때문에엄청난통일비용이발생했다고주장한다. 나는독일이채택한것과같은급작스런통일의경우에도통일비용을줄이려한다면어떤정책을채택할수있을지를묻고싶다. 이논문은독일의사유화기관인 Treuhandanstalt가애초에는상당한이익을올릴수있을것으로기대되었음에도불구하고결과적으로큰적자를보았다고진술하고있다. 왜이런일이발생하였는가? 정책이잘못되어서였을까? 만약그러한문제들이수정되었다면 Treuhandanstalt가손해가아닌이윤을창출했을가능성이있었을까? 둘째로, 나는독일에서토지사유화가어떻게진행되었는지를묻고싶다. 물론토지는모든선진국및발전가도에있는개발도상국에서가치있는자산이다. 혹자는정부재정확대를위해토지를처음에국유화하였다가조금씩판매하는방식을채택해야한다고주장할수있을것이다. 손해배상정책과법적분쟁의복잡함, 그리고 EU 법원의개입가능성등때문에이런정책이독일에서채택되는것이불가능하고아예상상하기도힘들었다는점은이해할만하다. 여기에다른문제점은없었는가? 저자는토지사유화가성공적으로진행되었다면상당한규모의이익을남길수있었을것이라는주장에동의하는가? 셋째로, 이논문의부제는 통일세는필요한가? 이다. 독일정부가통일연대세 (solidarity surcharge) 의형태로증세한것처럼한국에도통일세가필요하다고이논문은답하고있는것처럼보인다. 그러나통일의주된수혜자는미래의세대들이기때문에조세인상보다정부부채를통해통일의재원을마련하는것이정당하다고주장하는자들도있을것이다. 실제로독일정부는통일비용의재원을주로재정적자를통해마련하였다. 내가이논문을제대로이해하고있다면, 통일세가필요한가라는부제의질문에대한이논문의답변은 필요하지만그비중은그리높지않을것 ( 혹은높지않아야할것 ) 이다. 이런이해가정확한가? 저자가지적하듯, 통일비용에대한추산은매우어렵다는점에나도동의한다. 그러나통일비용은추산이아니라어림짐작하는것도어렵다. 저자는통일순비용을총비용에서동독이부담한부분과서독기업들이동독으로진출하여발생한이익을뺀나머지라고주장하고있다. 이간단한식도이미복잡하며추산액이사실과근접할지는아마사후적으로라야알수있을것이다. 저자가논문의마지막두섹션에서지적하고있듯이, 통일비용추산에대한우리의관심이어떻게이비용을줄일수있는가에대한보다본격적인논의로이어지기를기대한다. - 60 -
젤리거박사님발제문에대한토론문 왕선택 (YTN 통일외교전문기자 ) 1. 서론 - 대통령이통일세논의를제안하고독일통일기념일에비춰토론회시기적절. - 젤리거박사님발제문은독일통일과정에서나타난통일세또는통일비용에대한경험과교훈, 그리고한국이통일과정에대비해필요한사항등을점검하는데크게유용. - 발제문중에서교훈, 시사점, 의문점등에대해나름대로정리한내용을토론하고통일세논의와관련해추가토론주제도제기희망. 2. 교훈점 [ 통일세논의적실성논란 ] - 통일세논의초점이무엇인지혼란스럽다는언급은근본적이고시의적절한질문. - 통일에대한전망이서지않고남과북이대치하는상황에서통일세논의는북한의급변사태에따른돌발적인흡수통합시나리오를상정한것이라는지적가능. - 그러나급변사태가발생할경우통일세논의는무의미. - 급변사태가날경우남한이원만한방식으로북한을접수할가능성은국제법적차원에서든, 동북아군사적형세를기준으로판단하든, 가능성이극히희박. [ 예상과현실의격차재인식 ] - 예상하지못한상황이발생하거나추가비용항목이많았다는시행착오경험명심필요. - 통일세를 1년간한시적으로시행했으나아직까지부과중. - 2003년에는이라크전쟁비용으로전용되는사례. - 서독은소련군 50만명철수비용 70억유로부담. - 원만한체제전환과통일비용의자기조달에대한과도한낙관주의경계필요. 동독이시장경제로원만하게전환이이뤄지고체제전환이이뤄지면사유화에따른재정확대등으로통일비용의자기조달이가능하고경제성장도급속도로이뤄질것으로전망했지만오류. - 통일이전에동독이서독따라잡기가가능하도록통합속도를늦추는등최선의방안을상정할 - 61 -
수있었지만실질적으로는급박하게통합을이룰수밖에없는상황발생. [ 사전대비요소 ] - 한국의경우남북경제격차가커서통일될경우서독에비해경제적부담가중전망. - 남북경제격차가커지면서신속한통합에대한필요성큰편. - 실패한사회주의체제에는통합비용이추가로투입될수있는요소다분. 파괴된환경, 황폐한도시, 낙후된기술, 실패한기업에대한왜곡된정보등. 문제점이심각한수준이었는데도낙관론이우세. - 통일과정에서동독인구 1, 700백만명중고학력소지자또는청년층 60만명이주 - 통일이후독일의재정적어려움이존재했는데동독과의통합이외에다른요인이개입했을가능 성에대한고려. [ 분단비용개념의재구성 ] - 분단비용에대한논의가중요하게취급돼야한다는지적도중요. ( 젊은세대를중심으로통일의필요성이나당위성에대한회의론이증가하는추세. 분단비용망각에따른왜곡된인식가능성주목. 정치적, 군사적, 경제적, 사회적, 문화적, 국제정치적차원의분단비용유의필요.) 3. 시사점 [ 북한급변사태와통일비용 ] - 우리사회일각에서는북한김정일정권을붕괴시켜야한다는논의도있음. - 통일비용차원에서계산한다면현재북한을통치하고있는김정일정권이당분간안정적으로북한을지배하면서점진적이고평화적인통합절차를논의하는것이합리적. - 북한에서급변사태가발생하고남북통합이경착륙으로진행되면비용은상상초월. [ 다양한미시적시나리오필요성 ] - 통합방식이나통합이후발생하는다양한상황에대비해다양한미시적시나리오필요. - 예를들어화폐교환비율, 자원봉사를통한경제적 - 문화적통일비용절감. 4. 의문점 [ 북한시장의의미 ] - 북한의현재시장상황에대한평가. 북한은지난해말사실상의시장폐쇄등과격한조치를추진했으나주민들의지지와협조를얻어내는데실패하고결국시장을환원시킨바있음. 북한에서시장은소규모형태로존재했다가 1990년중반이른바고난의행군을거치면서일정한 - 62 -
의미를지닌시장으로발전하기시작해 2002년 7월 7.1조치등으로대표되는제한적개혁 -개방의추세를타고 2003 년초사회적실체로대두. 이는북한에대한포용정책이일정시간이지나가시적인성과를거둔사례로볼수없는지? [ 분단비용의내용과규모 ] - 독일은통일과정에서의예상치못한혼란에도불구하고통합이결국바람직했다는평가를내린것으로볼수있는데그것은통일비용보다분단비용규모가더컸다는판단, 또는통일비용보다통일의편익이더컸다는판단이전제된것으로간주할수있음. 독일통합이후확인된분단시절분단비용의실체, 또는통일이후통일편익의실체를구체적으로제시해줄수있는지? 5. 추가토론주제 [ 유사경로의존성오류가능성우려 ] - 한국과독일의여건이다른상황에서독일의경험을표준적지침으로간주할가능성. - 한국과독일은동족상잔의전쟁경험유무, 연방국가경험, 강대국의협조가능성등에서크게다른조건. - 조건과환경이다르기때문에한국의통일과정은독일과근본적으로상이할가능성. - 한국의경우남북관계특수성이반영된새로운시나리오전개가능성농후. - 독일경험은부분적으로참고할수있는경험적사례가운데가장중요한사례의미. - 부분적으로참고할수있는경험적사례중에는예멘이나베트남사례도있고한국역사중에서도삼국통일이후나고려의후삼국통일과정사례도비교연구가능. [ 급변사태통일비용 ] - 독일통합의경험을중심으로하는기존통일세또는통일비용에대한논의는급변사태가없는평화적통합을전제로한논의. - 북한에서급변사태가발생하면통일비용은기하급수적으로확대될가능성농후. - 남과북이통일을달성할가능성은희박해지고오히려전쟁이발생하거나분단관리비용이획기적으로늘어날가능성주목. - 남한이북한에대한지렛대키우기또는북한의대남의존도늘리기작업에소홀한상황에서급변사태가발생한다면북한권력층입장에서는중국에대한의존도를높이면서독자적인생존방안모색유력. - 중국이급격한경제발전으로중국에대한한국의영향력은감소되는추세를보이고있는만큼북한의대중국의존도를낮출수있는외교적수단도감소. - 분단비용지출종식과통일편익으로인한기회는멀어지면서국익침해가능성. - 63 -
[ 북한문제해결차원의접근법필요 ] - 청년층을중심으로통일에대한회의적시각증가하는추세. - 통일에대한부정적시각은북한의불량국가행태에대한실망감, 그리고일방적통일비용부담의부당성, 그리고통일편익과분단비용외면등이배경에깔린것으로추정. - 이는자신의운명이개입된특수상황을보편적인기준으로만판단하는제3자접근법. - 북한이불량국가행태를보인다는것은사실이며이에대해서는논란의여지가없음. - 그러나한민족에게있어서북한의행태를포함해남북분단으로초래되는각종문제는시시비비를가리는평가에서그칠수없음. - 불량국가행태를비난하거나시정시키는것에만주목하면분단에따르는비용감소나통일편익을극대화한다는국가적목표달성에스스로장애를조성하는결과우려. - 북한에대한비난을넘어서서궁극적인문제해결의책임감을공유하는차원의당사자접근법이필요. - 통일비용을줄일수있는최선의방도를찾아내는노력과일치기대. - 64 -
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남북주민간가족관계및상속관련주요쟁점 * - 독일사례비교 유욱 ( 변호사, 법무법인 ( 유 ) 태평양 ) Ⅰ. 들어가며 남북분단과한국전쟁으로인하여발생한비극적인이산가족의문제는 60년가까이계속되고있다. 남북분단으로인한이산가족은남한내에서만이산 2,3세대를포함하여 767만명, 1세대는 123만명, 60세이상 69만명, 70세이상고령자만 26만명정도로추정되며, 북한과해외이산가족을포함하면어림잡아 1천만명이넘을것으로추산된다. 1) 그동안이산가족들은 분단 이라는특수한상황아래서남북간의정치적, 군사적갈등으로인하여 60년가까이생사확인등기본적인연락조차불가능한상황에서지내왔다. 그와중에 1985년분단이후최초로이산가족상봉이이루어졌고, 이후 2000년부터 2007년 10월까지 16차례에걸쳐이산가족상봉 2) 이이루어지는등남북한의인적교류는미약하나마꾸준하게이어져왔다. 최근경색일로에있던남북간에다시남북이산가족상봉에관하여논의가진행되고있다. 어떠한고상한체제나이념도가족간의만남을가로막는것이라면정당성을인정받을수없으며많은이산가족이사망하여가는현시점에서이산가족문제는남북모두에가장우선시되어야하는인도주의적사안이다. 남북어느누구도이문제앞에정직하게서지않는다면민족사의죄인으로비난받아마땅할것이다. 3) 남북이산가족간만남과교류가활발하게될경우오랜기간단절에따른가족관계와상속관계문제가대두된다. 이러한문제들은 60년가까운단절 * 이글은필자가연구책임을맡아법무법인 ( 유 ) 태평양이법무부에제출한용역보고서중주요쟁점부분을수정 보완한것이다. 1) https://reunion.unikorea.go.kr/reunion/jsp/user/ud/udl0101v.jsp 2) 2010 년 8 월말현재이산가족상봉신청자수는 128,129 명이며그중사망자 44,444 명생존 83,685 명이다. 현재까지남북합쳐 3,307 가구 14,557 명이상봉하였다. 3) 남북기본합의서제 18조는 남과북은흩어진가족 친척들의자유로운서신거래와왕래와상봉및방문을실시하고자유의사에의한재결합을실현하며, 기타인도적으로해결할문제에대한대책을강구한다. 고규정하였고, 남북기본합의서의제 3장남북교류협력의이행과준수를위한부속합의서제 15조는 남과북은흩어진가족 친척들의자유로운서신거래와왕래와상봉및방문을실시하고자유의사에의한재결합을실현하며, 기타인도적으로해결할문제에대한대책을강구한다. 1흩어진가족 친척들의범위는쌍방적십자단체들사이에토의하여정하도록한다. 2남과북은흩어진가족 친척들의자유왕래와방문을쌍방이합의하여정한왕래절차에따라실현한다. 3남과북은흩어진가족 친척들의상봉면회소설치문제를쌍방적십자단체들이협의 해결하도록한다. 4 남과북은흩어진가족 친척들의자유의사에의한재결합을실현하기위한대책을협의 추진한다. 5남과북은인도주의정신과동포애에입각하여상대측지역에자연재해등재난이발생할경우서로도우며흩어진가족 친척들가운데사망자의유품처리, 유골이전등을위한편의를제공한다. 고규정하였다. - 67 -
때문에발생하는것이므로그관계의회복을어떻게할것인지법적으로어려운문제가발생한다. 이글에서는지난 60 년가까운분단이이산가족에게준상처를법적으로어떻게회복하고치유할 것인가라는관점에서간략히쟁점중심으로살펴보고자한다. Ⅱ. 남북주민간가족관계및상속관련현황 1. 남북주민간가족및상속관련소송사례 2000. 6. 15. 선언이후남북간인적교류가증대함에따라최근남북주민간가족관계에관한소송이법원에제기되는사례가나타나고있다. 2001년 6월북한주민 3명이상속인임을증명하고자남한대리인을통하여서울지방검찰청검사를상대로서울가정법원에인지청구의소를제기한것을시작으로, 2004년에는남한의상속인들이재북상속인들을상속인들에서제외해달라고청구가있었고, 2009년에는북한거주상속인들이월남한상속인에게위임하여남한의계모와이복형제자매들을상대로한상속회복청구소송을제기한사례도있다. 현재이러한남북주민간가족및상속관련소송이얼마되지않으나, 향후인적교류가활성화될경우점차증대될것으로예상되는바, 현재까지법원에제기된소송사례는아래와같다. (1) 서울가정법원 98 느합 1969, 00 느합 25 피상속인 A는 1922. 10. 19. 처 B와혼인신고를마치고, 그사이에 6남1녀를낳았다. A는원래평안남도평양시신리 153에본적을두었는데, 월남한후 1953. 8. 20. 군정법령제 179호에의하여가호적을취적하면서위처와자녀들중장남 D와차남 E만을가족으로신고하여등재하였다. A는그후 C와동거하다가 1971. 2. 18. 그사이에자 F를낳았고, 1973. 3. 21. C와혼인신고를하였다. A는 1975. 3. 18. 사망하였으며, 이에 D가호주상속하였다. 한편, D는 1963. 9. 1. D1( 청구인 1) 과혼인신고를마쳤고, 장남 D2, 차남 D5, 장녀 D3, 차녀 D4를두었으며, 1982. 12. 2. 사망하였다. 이에장남 D2가호주상속하였으며, D의사망당시 D3와 D4는혼인하지아니하였다. E는 1961. 1. 18. E1( 상대방 ) 과혼인신고를마치고, 그사이에장남 E2( 상대방2), 차남 E4( 상대방4), 장녀 E3( 상대방 3) 을낳았으며, 1984. 4. 30. 사망하였고, 이에장남 E2가호주상속하였으며, E 사망당시 E3는혼인하지아니하였다. A의상속인은 B와사이에태어난장남 D, 차남 E 및재혼한처 C, 자 F 외에도, 이북에있던처와 4남 1녀 ( 이하 재북상속인들 이라함 ) 가있다. 남한에있는상속인들간에상속재산분할에관한다툼이있었으며, 그과정에서재북상속인들의재산관리인선임절차를진행하게되고, 재북상속인들을제외한상속재산분할이가능하다는심판을받았다. 4) 고등법원에항고하였 4) 원칙적으로이북에있어생사불명이라는이유만으로상속인에서제외될수는없다고할것이나 ( 대법원 1982. 12. 28. 선고 81 다 452,453 판결참조 ), 이사건의경우재북상속인들이현재생존하고있는지여부, 사망하였다면그사망시기가피상속인의사망일전인지후인지, 그들의상속인이존재하는지여부등을확인할자료가전혀없고, - 68 -
으나, 합의하였다. 5) (2) 서울가정법원 2001 드단 50251 사건 손모씨는황해도연백군연안읍봉남리 3에서출생하여 1936. 4. 9. 장모씨와혼인하고당시시행중이던조선호적령에의한혼인신고를마쳤으며, 그들사이에장남외에장녀, 차남, 3남이각출생하여구호적부에등재되었다. 1948. 10. 3. 출생한 4남과 1950. 10. 6. 출생한차녀는등재되지않았다. 손모씨의가족은 6.25. 전쟁중황해도고향에서남하를시도하던중, 손모씨와장남및 4남만이남하에성공하였다 (3남은사망 ). 손모씨는 1953년경남한에서이모씨와만나 1955년경결혼식을올리고그사이에서두자녀를두었다. 손모씨는 1959. 5. 6. 군정법령제179호에의해가호적을편제하면서이모씨와 1939. 2. 5. 혼인하였고, 그사이에장남과 4남이출생한것처럼신고하면서북에두고온처장모씨와의혼인사실및북에있는자녀들의출생사실은기재하지않았다. 손모씨는북한가족의생사여부를백방으로탐문한끝에 1990년드디어처장모씨와자식 3명이황해도에거주하고있음을확인하게되었다. 이후손모씨는북한의가족과서신왕래를시작하였고, 장남이 1999. 10. 경북한의친어머니와형제자매들을상봉하였다. 얼마후 2000. 6. 6. 손모씨는북한의가족들에게유산중일정부분을물려주기를바라며사망하였다. 북한에거주하는손모씨의처인장모씨와자녀들은 2000. 11. 7. 서울의장남에게상속권등권리행사에필요한일체의법률행위를위임한다는내용의위임장을작성하여전달하였고, 이에장남은변호사를선임하여 2001. 6. 5. 원고들이망손모씨의친생자임을인지한다는내용의인지청구소송을제기하였다. 6) 이소송은당사자들간의합의로 2002. 4. 19. 소취하종결되었다. 7) (3) 서울중앙지방법원 2009 년사건 ( 소송계속중 ) 윤모씨 ( 피상속인 ) 는 1950. 6. 25. 당시북한에처와 2 남 3 녀를둔채장녀만을데리고월남하였다. 재북상속인들의경우가호적에등재되지않았으므로, 부재선고등에관한특별조치법에의한부재선고를통하여실종선고를받은것으로간주할수도없을뿐만아니라 ( 위조치법제 1조, 제2조제 1항, 제4조후문참조 ), 취적절차를거쳐위조치법에의한부재선고를한다고하더라도여전히그들에게상속인이존재하는지여부등을확인할자료가없으므로, 만약이사건상속재산분할에서재북상속인들을고려한다면, 도저히상속인을확정할방법이없고, 따라서상속재산분할이불가능하게되어이사건상속재산을현재의불확정한상태대로둘수밖에없는바, 이는이사건당사자들의의사에부합하지않는것일뿐만아니라, 지나치게형식적인논리에치우쳤다는비판을면하기어렵다. 결국, 이사건에서는우선재북상속인들을제외한채상속재산분할을함이상당하고, 재북상속인들또는그들의상속인은후에상속회복청구권등의방법으로그권리를회복하는수밖에없다 ( 상속회복청구권의경우제척기간이있어, 권리구제가불가능할여지도있는바, 필요하다면특별법의제정등을통하여해결하는수밖에없을것이다 ). 5) 이은정, 북한주민의월남자재산상속권청구문제, 제 139 회북한법연구회월례발표회자료, 2009. 제 2 면 6) 이외에도이사건과관련된소송으로는손모씨와호적상처인이모씨사이의혼인무효를확인하여줄것을청구한혼인무효소송및북한가족들을호적에기재하여줄것을청구한취적허가신청이있다. 이두가지소송은장남이호주승계자의지위에서제기한것이다. 7) 이에관한자세한내용은배금자, 북한주민소송, 시민과변호사, 서울지방변호사회, 2004. 2. 제 73 면참조. - 69 -
윤모씨는 1957년다른북한잔류자녀들은누락시킨채, 북한의처와장녀만취적하였는데, 1959년북한의처에대한허위사망신고후권모씨와재혼하여 2남 2녀를두었으며, 1987년사망하였다. 피상속인이사망한후, 장녀와남한의계모, 이복형제간에상속재산분할에대한협의가이루어지지않아상속등기를미루어오다가 2008년 12월장녀의신청에의하여남한가족관계등록부에등록되어있는상속인의법정상속분에따라각부동산에상속등기가이루어졌다. 한편, 2009. 2. 19. 북한에거주하는윤씨의 4자녀 ( 장남은사망 ) 는아버지와함께월남한장녀에게소송위임장을전달, 계모와이복형제자매들을상대로서울중앙지방법원에상속재산분할, 인지, 친생자관계존재확인, 혼인취소등소송을제기하였다. 원고들은자신들이피상속인윤모씨의친자임을입증하기위하여손톱과머리카락등유전자검사를위한샘플, 공민증, 자필진술서, 사실확인서, 위임장, 소송위임장및이를작성하는모습을찍은동영상등을법원에제출하였다. 서울중앙지법은이사건과관련하여 2009. 2. 25. 원고들이피고들을상대로낸부동산처분금지가처분신청을받아들였다. 이가처분은북한주민이채권자가되어제기한신정을인용한첫가처분이며, 부동산등기부등본에주민등록번호가없이원고들의이름만기재되었다. 8) 2. 외국사례 가. 동서독 9) 동서독주민사이의이산가족문제를살펴보려면인적교류의추이를살펴볼필요가있다. 1972. 10. 동서독간에교통조약이발효되기전까지동독은동독에부모형제를두고있는서독인에한하여 1년 1회방문 ( 최장 4주체류가능 ) 하는것을허용하여 1954~1957년사이매년평균 240만명의서독주민이동독을방문하였다. 그러다가 1958년부터베를린위기가조성되자동독방문이크게줄어 1958 ~ 1962년사이에는매년 70만명내외가방문하였다. 베를린장벽설치이후동독정부가서독주민의방문을어렵게하였지만 1967~1972년사이에는연평균약 130만명이동독을방문했다. 교통조약발효이후에는친척방문에한정하지않고상업 문화 체육 종교활동을위해서도방문할수있는등방문조건이획기적으로개선됨에따라서독주민의동독방문은비약적으로늘어 1979년대중반이후에는매년 300만명이넘는주민이동독을방문하였다. 이러한방문자수의추이는아래 < 표 1> 과같다. 8) 이은정, 북한주민의상속권, 가족법연구제 24 권제 1 호, 제 151 면. 9) 김영탁, 독일통일과동독재건과정, 한울, 1997. 제 100-108 면참조 - 70 -
< 표 1> 서독주민의동독방문 ( 단위 : 천명 ) 연도 총계 서베를린서독주민서베를린서독주민서독서독주민동독1일연도총계주민동독1일 동독방문 동독 동독방문 동독 1953 1,388 1971 2,667 1,400 1,267 1954 2,534 1972 6,260 3,320 1,400 1,540 1955 2,186 1973 7,499 3,820 1,400 2,279 1956 2,259 1974 5,879 2,560 1,400 1,919 1957 2,696 1975 7,734 3,210 1,400 3,124 1958 695 1976 7,921 3,400 1,400 3,121 1959 867 1977 7,788 3,400 1,400 2,988 1960 761 1978 7,837 3,260 1,400 3,177 1961 1979 7,423 3,100 1,400 2,923 1962 1980 6,746 2,600 1,400 2,746 1963 1,242 1,242 1981 5,020 1,800 1,120 2,100 1964 1,394 1,394 1982 5,068 1,730 1,120 2,218 1965 1,904 1,904 1983 5,059 1,720 1,120 2,219 1966 978 978 1984 5,219 1,600 1,120 2,499 1967 1,424 1985 5,620 1,900 1,120 2,600 1968 1,261 1986 6,740 1,800 1,150 3,790 1969 1,107 1987 6,620 1,800 1,120 3,700 1970 2,654 1,400 1,254 1988 6,671 1,972 1,120 3,579 주 : * 서독주민이서베를린을통해동베를린을하루방문한것은추정치이며, 빈곳은정확한수치가없음. 출처 : 1953 년에서 1966 년사이수치는내독관계부통계치와 Bundesministerium fur innerdeutsche Beziehungen, DDR Handbuch(1985) 종합, 1967 년이후수치는주독일한국대사관, 숫자로본독일통일, 1992, 97 쪽참조. 한편, 동독주민의서독방문은 1946년가을부터 1953년 6월까지극히제한되었다. 다만서베를린은비교적자유롭게방문할수있었다. 1954~1957년사이에는연평균 250만명이서독을방문하였으며그중 4% 이상이서독에정착하였다. 동독정부는 1957년서독방문을통제하기시작했고 1963 년까지서독방문자수는수만명수준으로급감하였다. 그러다가 1964년 11월이후동독은연금생활자 ( 남자 65세, 여자 60세이상 ) 에게 1년 1회에한하여 4주간서독에거주하는친척을방문할수있도록허용하였고 1964~1972년에는매년약 100만명정도의연금생활자들이서독을방문하였다. 1972년 10월교통조약이발효되자방문조건이좀더완화되어연금생활자외에도서독에친척을두고있는동독주민은누구든지가정사정 ( 출생, 세례, 결혼, 문병, 사망등 ) 을이유로서독을방문할수있게되어 1973~1985년사이에연금생활자는매년 130~150만명, 일반주민은매년 4~6만명정도가서독을방문하였다. 동독주민의서독방문자수는아래 < 표 2> 와같다. < 표 2> 동독주민의서독방문 ( 단위 : 천명 ) 연도 총계 연금긴급연금긴급연도총계생활자방문자생활자방문자 1953 1,516 1,516 1972 1,079 1,068 11 1955 2,270 2,270 1973 1,298 1,257 41 1957 2,720 2,720 1974 1,354 1,316 38-71 -
1958 690 690 1975 1,370 1,330 40 1959 876 876 1976 1,371 1,328 43 1960 807 807 1977 1,364 1,323 41 1961 675 675 1978 1,433 1,384 49 1962 27 27 1979 1,410 1,369 41 1963 50 50 1980 1,594 1,554 40 1964 664 664 1981 1,601 1,564 37 1965 1,219 1,219 1982 1,600 1,554 46 1966 1,055 1,055 1983 1,527 1,463 64 1967 1,072 1,072 1984 1,607 1,546 61 1968 1,047 1,047 1985 1,666 1,600 66 1969 1,042 1,042 1986 2,002 1,760 242 1970 1,048 1,048 1987 5,090 3,800 1,290 1971 1,045 1,045 1988 6,750 출처 : 주독일한국대사관, 숫자로본독일통일, 96쪽 요컨대동독주민과서독주민의상호방문은 1961년베를린장벽설치를전후로몇년간통제된적이있었지만, 그밖의대부분의기간동안가정사정을이유로한방문이허용되어연 100만명이상이상호방문하였고그체류기간도 1년 4주또는 30일까지가능하여남북한사이가족관계의완전한단절과는다른양상을보였다고할수있다. 특히동독에서서독으로온이주민이 1961년베를린장벽설치까지매년약 20만 ~50만명에달하였고 1989년장벽붕괴시까지모두약 500만명의동독주민이서독으로이주한것을보면가족관계의단절문제는남북한의그것과는전혀다른양상을보였다고할수있다. 나. 중국대만 1980년대에들어오면서비공식적인차원에서행해지던양안간의인적교류는 1987. 11. 2. 대만정부가현역군인과공무원을제외하고대륙내친척을둔대만인의대륙방문을허용하면서본격적으로이루어지게되었다. 초기대만정부는 3촌이내의친척과배우자로만친척방문의범위를제한하였으나, 1988년이후친척의방문범위가 4촌이내로확대되었고대륙주민의문병, 문상을위한방문도허용하게되었으며이어해외거주학자나해외유학생의방문도허용하게되었다. 또 1990. 8. 이후에는중국공산당원의대만방문과대만공무원의대륙친지방문을허용하면서인적교류가더욱급속히발전하였다. 이에따라 1987년이전에는미미한수준이던대만주민들의대륙방문은 1988년이후대폭증가하여 1988년 43만여명을기점으로매년폭발적인증가세를보이게된다. 이에따라 2006말까지대륙을방문한대만주민의누계는약 42,072,469명에이르며, 대만을방문한대륙주민은총 1,560,081명에이른다 ( 표 3, 4 각참조 ). 10) 10) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 2008, 제 138 면이하 ; 이은정, 중국과대만의교류협력실태및법적분쟁의해결, - 72 -
< 표 3> 대만주민의대륙방문수 11)12) 대만입출경관리국의허가를받아 대륙으로출경한인원수 중국국가여행국통계에따른 입경인원수 1987 27,911 1988 236,839 437,700 1989 195,235 541,000 1990 60,001 948,000 1991 14,346 946,632 1992 6,965 1,317,770 1993 420,948 1,526,969 1994 433,660 1,390,215 1995 273,388 1,532,309 1996 97,294 1,733,897 1997 83,420 2,117,576 1998 134,805 2,174,602 1999 272,082 2,584,648 2000 511,809 3,108,677 2001 548,764 3,441,500 2002 712,703 3,660,600 2003 325,432 2,730,900 2004 75,848 3,685,300 2005 6,453 4,109,200 2006 7,935 4,084,974 합계 4,445,838 42,072,469 11) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 2008, 제 138 면이하참조 12) 양기관의통계가차이가있는이유는, 대만의경우대만당국의허가를회피하고대륙에입출경한경우가많고중국대륙출입경관련법령에의한간편한수속으로 1 번의허가를받으면 3 년간복수로입출경할수있는경우도있었기때문에허가건수를근거로한대만입출경관리국의통계보다실제입출경인원수를근거로한중국국가여행국의통계수치가훨씬많은것으로조사된다. - 73 -
< 표 2> 중국 대륙주민의 대만 방문 수 13) 경제교류 관광활동 기타교류 합계 기간인원수증가율인원수증가율인원수증가율인원수증가율 (%) (%) (%) (%) 1987-1988 0-0 - 414-414 - 1989 0-0 - 4,849-4,849-1990 0-0 - 7,524 55.17 7,524 55.17 1991 0-0 - 11,116 47.74 11,116 47.74 1992 0-0 - 13,177 18.54 13,177 18.54 1993 0-0 - 18,445 39.98 18,445 39.98 1994 0-0 - 23,654 28.24 23,654 28.24 1995 158-0 - 42,137 78.14 42,295 78.81 1996 1,144 624.05 0-55,401 31.48 56,545 33.69 1997 2,576 125.17 0-71,272 28.65 73,848 30.60 1998 4,119 59.90 0-86,268 21.04 90,387 22.40 1999 5,359 30.10 0-100,895 16.96 106,254 17.55 2000 5,896 10.02 0-110,415 9.44 116,311 9.47 2001 9,874 67.47 0-124,114 12.41 133,988 15.20 2002 15,729 59.30 2,151-136,890 10.29 154,770 15.51 2003 10,666-32.19 12,768 493.58 111,377-18.64 134,811-12.90 2004 13,264 24.36 19,150 49.98 106,930-3.99 139,344 3.36 2005 17,409 31.25 54,224 183.15 101,349-5.22 172,982 24.14 2006 26,427 51.80 98,550 81.75 118,208 16.63 243,185 40.58 합계 114,975 192,786 1,252,320 1,560,081 또한, 본격적인개방이시작된 1988년이후부터는양안간의서신교류또한활발해져, 양안간의서신교류누계는 1988. 3. 부터 2001. 까지총 204,001,690건에이르렀다. 14) 뿐만아니라 1989. 6. 부터전화, 전보및텔렉스교환이개방되었고, 1989. 6. 부터 2001. 7. 까지대만과대륙간장거리전화이용건수는대만에서대륙으로 619,528,975번, 대륙에서대만으로 513,278,717번이다. 15) ( 표 5 참조 ) 13) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 2008, 제 138 면이하참조 14) 그중대만에서대륙으로 79,437,543 건, 대륙에서대만으로 123,564,147 건이발송되었다 15) 이은정, 중국과대만의교류협력실태및법적분쟁의해결, - 74 -
< 표 5> 양안간우편왕래현황 16) 항목 2000 년 2001 년누계 양안서신교류 13,168,928건 12,646,753건 1. 대만 중국 5,126,588건 5,126,588건 2. 중국 대만 8,042,340건 8,042,340건 양안등기우편물확인 2,626건 2,626건 1. 대만 중국 1,679건 1,679건 2. 중국 대만 947건 947건 204,001,690건 (1988.3-2001.) 79,437,543건 (1988.3-2001.) 124,564,147건 (1988.3-2001.) 19,137건 (1993.5-2000) 12,099건 (1993.5-2000) 7,038건 (1993. 5-2000) 대만에서중국으로전화건회수 111,604,024 번 77,484,902번 (2000.1. - 7.) (1989.6. - 2001.7) 대만에서중국으로전화건시간중국에서대만으로전화건회수중국에서대만으로전화건시간 342,987,929분 95,048,691번 241,113,377분 250,334,335 (2000.1. - 7.) 55,968,935번 (2000.1. - 6.) 152,725,468번 (2000.1. - 6.) 1,894,501,954분 (1989.6. - 2001.7) (1989.6. - 2001.6) 1,396,914,769분 (1989.6. - 2001.6.) 이와같이 1988년이래전격적인방문허용및서신교환의활성화를통하여양안간에활발한인적교류가이루어지면서대륙및대만지구주민사이의가족및상속관련문제또한급격히증대되어기존대만법규만으로해결하기어려운상황이초래되었다. 이러한현실을반영하여, 대만은양안조례의제정을추진하게되었다. 1989. 3. 4. 대만법무부는전문 47개조의 대만지구와대륙지구인민관계조례 ( 이하 양안조례 ) 초안을행정원회의심의에회부하였고, 이후행정원및법무부의협의를거쳐결국 1992. 9. 18. 양안조례가시행되게되었다. 이처럼양안조례는본격적인개방을통하여급속하게확대된양안간의교류에따른가족 상속문제를해결하기위하여제정된특별법이라고할수있다. 다. 외국사례의시사점 앞서본바와같이동서독의경우상호방문이광범위하게진행된결과이산의성격, 강도, 기간 16) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 2008, 제 138 면이하참조 - 75 -
등의측면에서남북간의관계와전혀다른양상으로전개된반면, 중국대만사이에는 1949년이후 1987 년까지 30 년이넘는오랜기간동안인적교류가단절되어있었기때문에남북관계와보다 유사한측면이있다. 이러한차이가아마도동서독의경우가족관계및상속과관련하여특별한입법 을마련하지않은반면, 대만은양안조례등특별한입법을한차이를가져온것이아닌가짐작된다. 다른한편, 대만의경우입법준비를시작한 1989 년은대륙내친척을둔대만인의대륙방문을 허용한때로부터 2년이지나대륙방문주민이 451,000명이었고, 조례가입법된 1992년에는대륙방문 자수가 439만명에달하였으며대륙배우자의대만거류가허용되기까지하였는바, 이러한활발한 인적교류가특별법의입법을통하여가족관계및상속문제를정리할현실적인필요를만들어낸 것이라고할수있다. 이러한양안관계에비추어남북간인적교류의현실이과연특례법입법을 필요로하는정도에이른것인지에대하여는충분한검토가필요할것이다. 2. 논의의범위 남북한가족법의문제는통일의과정과형태에따라달리나타나게될것이므로이러한과정과형태를모두포괄하는하나의원칙과기준을제시하는것은매우어렵다. 6.15선언에서남북연합제와낮은단계의연방제에대한언급이있으나, 향후통일과정에서남북연합제또는남북연방제의형태를취하게될것인지, 아니면독일식통일형태를취하게될것인지는누구도예측하기어려우며또어떤형태를취한다하더라도각단계별로남북관계가어떠한양상으로전개될것인지예측하기어렵다. 따라서남북통일과정을단계별로상정하여각단계별로가족법적문제에대비한다는것은대단히어려울뿐아니라그렇게할실익이있는지도의문이다. 다만앞서본것처럼분단의장기화에따라가족관계및상속관련하여법적인문제가현실적으로제기되고있으므로이에대하여해결방안을모색하여가는과정에서남북관계의발전에따라보다진일보한법적대응이가능할것이다. 이러한맥락에서이글은현재문제되는현안들을중심으로하여법적쟁점과그에대한입법적대응방안에대하여검토하여본다. 3. 특례법의필요성 우리법원은헌법제 3조영토조항, 국가보안법등을근거로북한을여전히반국가단체로보고있고 17) 북한주민을대한민국의국민이라고판단하고있다. 18) 이러한관점에따른다면가족법관계에서도북한주민은대한민국국민으로서우리민법기타관련법령이그대로적용되어야한다. 그러나남북한의관계는 나라와나라사이의관계가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성된특수관계 ( 남북관계발전에관한법률제3조및남북기본합의서전문 ) 로서, 북한을국가로승인하는것 17) 대법원 1992. 8. 14. 선고 92 도 1211 판결, 헌법재판소 1997. 1. 16. 선고헌바 6 결정등. 18) 대법원 1996. 11. 12. 선고 96 누 1221 판결, 대법원 1990. 9. 28. 선고 89 누 6396 판결. - 76 -
은아니지만그렇다고그존재자체를부인할수도없다. 따라서교류, 협력의현단계에서발생하는법적문제는이러한남북한특수관계 19) 의관점에서타당한해결책을찾아야할것인바, 가족법영역은그대표적인예이다. 그런데, 남한의가족법, 상속법을기계적으로적용할경우 60년가까운오랜단절이만들어낸여러문제들즉, 이산가족의중혼문제, 친자확인또는인지청구나상속회복청구등과관련하여현실을전혀반영하지못하거나 ( 중혼의경우 ), 이산가족의권리구제를가로막아 ( 제척기간도과의문제 ) 남북이산가족의가족법적재결합에오히려장애가되는문제가발생하게된다. 한편, 앞서본북한주민의상속관련사건에서북한주민이승소하여북한주민이상속재산을북한으로반출하게될경우그재산이북한주민에게귀속되지아니하고북한당국에귀속될우려가있고그경우북한당국이이러한부분을군사적으로전용할가능성도배제할수없으므로북한주민의상속권을보장하는한편, 반출에대하여는일정한규제를할필요가있다. 이와같이남북분단에따른가족관계의변화를일정부분반영할필요성, 분단으로인하여제척기간을도과한북한주민들이가족관계및상속관련권리행사를할수있도록입법적인장치를마련할필요성및반출에대한규제의필요성등을고려하여가족관계및상속에관한특례를규정한특례법을준비할필요가있다. III. 남북주민간가족관계의주요쟁점 1. 중혼 가. 북한가족법에기초하여형성된가족관계의유효성인정여부 북한가족법에의하여형성된가족관계의유효성은긍정되어야한다. 이를부정하게되면오랫동 안나름대로적법성을유지해온기존가족관계의인위적변경을초래하게되고, 20) 사법적인질서의 형성은공법적인원리와달리보아야하며 21) 우리민법과북한가족법의가족관계에관한내용이 최근의개정으로인하여종래의차이점을극복하고상호간의접근가능성이높아진상태이고, 22) 우리민법과차이가있는북한가족법의내용이공서양속에위배된다고보기도어려우므로북한에서 이루어진가족관계의유효성을인정할필요가있다. 이미북한이탈주민보호및정착지원에관한 19) 이효원, 남북교류협력의규범체계, ( 경인문화사, 2006). 제성호, 남북한특수관계론 : 법적문제와그대책, 한울아카데미, 1995. 20) 신영호, 대량탈북사태와사법적대응, 법제연구 ( 통권제 12 호 ), 한국법제연구원, 1997, 제 125 면 ; 같은견해로법원행정처, 북한의가족법, 제 340 면 21) 신영호, 북한이탈주민의법적지위와이혼문제에관한소고, 북한법연구회 ( 제 104 회북한법연구월례발표회 ), 2006, 제 9 면 22) 김영규, 최근남북한가족법의변모와그접근가능성, 법학논총제 20 집, 숭실대학교법학연구소, 2008. 8. 참조 - 77 -
법률 ( 이하 북한이탈주민법 ) 은북한에서의혼인이유효함을전제로하여이혼특례규정을신설하 였고 ( 제 19 조의 2) 서울가정법원판결역시같은입장을취하고있다 ( 서울가정법원 2004. 2. 6. 2003 드단 58877 판결 ). 23) 나. 이산부부재혼시전혼과후혼의효력 (1) 문제의소재 이산부부가오랫동안떨어져있으면서일방이재혼을하면중혼이되는데, 남북교류또는북한에서의이탈로인해이산부부가다시만나게되는경우전혼과후혼의효력이문제된다. 중혼을인정하고후혼에대한취소를제한할것인지, 후혼이유효한것으로하고전혼을무효로할것인지, 전혼배우자와후혼배우자사이에부양청구및상속등과관련하여어떠한권리를인정할것인지문제되는것이다. 남북이산이라는특수한상황에서발생한중혼은그법적안정성을보호하여야할현실적필요성이있다. (2) 북한법과남한법의규율 북한은 1946 년 7 월 30 일 남녀평등권에대한법령 을통해일부다처제및축첩제도를금지하였고 ( 가족법제 7 조 ), 축첩행위를범죄로규정하였다 (1950 년형법제 256 조 ). 그후 민사규정 제 12 조는중 혼을결혼금지사유로명시하였고, 1990. 10. 24. 제정된북한가족법역시일부일처제원칙을선언하면 서 ( 제 8 조제 2 항 ), 선의 악의를불문하고후혼을재판상무효사유로규정하고있다 ( 제 13 조 ). 24) 무효 판결이있기전당사자가사망하여결혼이해소되어도중혼의경우에는무효를인정하며, 25) 무효의효과는소급하나자녀양육에대해서는이혼시자녀양육에대한규정을적용한다 ( 제 14 조 ). 23) 헌법제 3조에따라북한주민은대한민국국민이고 ( 대법원 1996. 11. 12. 선고 96누 1221 판결참조 ), 헌법제 36 조제 1항은 혼인과가족생활은개인의존엄과양성의평등을기초로성립되고유지되어야하며, 국가는이를보 장한다. 고규정하고있으며, 이에기초하여북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률은제 1조에서 이법은북 한에서벗어나대한민국의보호를받고자하는북한주민이정치 경제 사회 문화등모든생활영역에있어서 신속히적응 정착하는데필요한보호및지원에관한사항을규정함을목적으로한다. 고규정함과아울러제 4 조제 1항에서 대한민국은보호대상자에대하여인도주의에입각하여특별한보호를행한다. 고규정함에이어 서, 제12조와제 19조에서정착지원시설을설치 운영하는기관의장은보호대상자의본적 가족관계경력등필 요한사항을기재한등록대장을관리 보존하여야하고, 통일부장관은보호대상자로서남한에본적을가지지아 니한자에대하여는본인의의사에따라본적을정하고서울가정법원에취적허가신청서를제출하되취적허가신 청서에는위보호대상자의등록대장등본과호적의기재방법에준하여작성한가족표를붙여야하며, 서울가정법 원은취적허가신청서를받은때에는지체없이허가여부를결정하고, 취적허가를한때에는당해취적지의시 구 읍 면의장에게취적허가서등본을송부하여야하며시 구 읍 면의장은취적허가서등본을받은때에는 지체없이호적을편제하여야한다고규정하고있는바, 위각규정들을종합해보면, 원고와피고사이의이사 건혼인은유효하다. 고판시하여북한에서이루어진혼인의유효성을긍정하고있다 ( 서울가정법원 2004. 2. 6. 2003드단 58877 판결 ). 24) 제 8 조공민은자유결혼의권리를가진다. 결혼은오직한남자와한녀자사이에만할수있다. 제 13 조이법제 8-10 조에위반되는결혼은무효이다. 결혼의무효인정은재판소가한다. 25) 강남주, 북한가족법상결혼과이혼제도에관한고찰, 제 351 면 결혼 - 78 -
남한의경우민법은중혼을결혼취소사유로규정하고있으며 ( 제810조, 제816조 ), 26) 후혼이취소되기전에전혼이이혼등의사유로해소된경우에는후혼의하자는없어져서취소할수없다고해석되며중혼자사망시에도취소를구할수있다 ( 대법원 1986. 6. 24. 선고 86므 9 판결 ). 결혼취소의효력은소급하지않으며 ( 제824조 ), 자녀양육에대해서는이혼시자녀양육에대한규정을적용한다 ( 제824조의2). 일방배우자에대한실종선고후재혼을하였는데재결합을하게되어실종선고가취소된경우후혼당사자가선의이면전혼은부활하지않는다 ( 제29조제1항 ). (3) 외국사례 ( 가 ) 독일 27) ( 혼인법 ) 독일은통일이후부부관계에관하여별도의특별입법을하지않고종전서독의혼인법과실종선고법을그대로적용하였다. 28) 이에따르면 1 을에대한실종선고이후배우자인갑이병과재혼하였으나실종선고가취소된경우, 갑과병쌍방또는어느일방이선의이면후혼은유효하고전혼은부활하지않으며, 갑과병모두가악의이면후혼은중혼으로무효이고전혼이부활한다. 2 을에대한실종선고이후배우자인갑이재혼하지않은경우에는갑과을사이의혼인이부활한다. 3 을에대한실종선고이후을이재혼한경우후혼은중혼으로무효이고전혼에는이혼사유가발생한다. ( 나 ) 대만 대만민법은중혼을금지하고있으며 ( 제985조 ), 중혼자와그상대방은 5년이하의유기징역에처하여진다 ( 대만형법제 237조.) 29) 1988년최초의양안주민간의중혼사건인소위 등원정사건 30) 을 26) 제 810 조 ( 중혼의금지 ) 배우자있는자는다시혼인하지못한다. 제 816 조 ( 혼인취소의사유 ) 혼인은다음각호의어느하나의경우에는법원에그취소를청구할수있다. 1. 혼인이제 807 조내지제 809 조 ( 제 815 조의규정에의하여혼인의무효사유에해당하는경우를제외한다. 이하제 817 조및제 820 조에서같다 ) 또는제 810 조의규정에위반한때 27) 김선이, 북단국가의인적교류정책과이산가족재결합에따른법적문제의소고, 성균관법학제 5 호, 1994.12, 제 214~217 면 28) 제 38 조 1 배우자가다른배우자가실종선고된이후에, 재혼을한경우재혼성립시혼인당사자가실종선고받은자의생존을알지못한경우에는실종선고받은배우자의생존을이유로동재혼은무효로되지아니한다. 2 새혼인의체결로종전의혼인은해소된다. 종전의혼인의해소는실종선고가취소된경우에도영향을받지아니한다. 29) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 제 456 면 30) 피고등원정은 1930년대륙에서원고진란향과결혼을하고대륙이공산화되자대만으로건너와미혼으로가장하여 1960. 4. 7. 피고오수금과결혼하였다. 진란향은 1986년홍콩으로이주하여등원정이대만에서중혼을한사실을알고변호사에게위임하여대만법원에등원정과오수금의혼인취소소송을제기하였다. 대만법원은개정전대만민법제 992조에의해후혼이취소되어야한다고원고승소판결을하였다. 이에대해양안의분단현실을무시하였다는각계의비판이일어났으며, 대만사법원대법관회의는 1989. 6. 23. 개정전의민법제992조규정은일부일처제의사회질서를유지하기위하여여전히필요하고헌법에저촉되지않지만, 국가가중대한변고를맞아부부가격리되어함께살수없을뿐만아니라생사에관한소식조차들을수없는상황에서발생한중 - 79 -
계기로양안조례가제정되어입법적인해결을하게되었다. 1992년제정된양안조례는이산부부의 일방이재혼한경우취소청구를할수없도록규정하되부부쌍방이모두중혼자인때에는나중에 혼인한자가중혼으로된날로부터원혼인관계는소멸한다고규정하고있다 ( 제 64 조 ). 31) 경우중혼으로인한간통죄의소추와처벌은면제된다 ( 제 76 조 ). 또한이 ( 다 ) 중국 중국은양안교류에따른가족법상의문제를해결하기위한별도의새로운입법을하지않고각종의행정법규나최고인민법원의사법적해석등을통하여대만주민에대하여도중국민사법을적용하되기존법률의탄력적인해석과운용을통하여각각의문제를개별적으로해결하는정책을펴고있다. 32) 이에따르면부부가분리된후에이혼수속을밟지아니한상태에서타인과결혼하거나장기간타인과부부관계를가지고동거생활을한경우에는원칙적으로전혼관계가소멸한것으로보고, 후혼인현재의혼인관계를인정한다. 이러한특수관계에의하여형성된혼인관계는중혼으로다루어서는아니되며, 인민법원은당사자가제소하지않는한적극적으로이에관여하지않는다. 33) (4) 쟁점 ( 가 ) 중혼인정여부 이산가족의중혼문제를검토하는견해들은대부분중혼의일반적법리가아닌남북한관계의 특수성을감안하여오랜기간남북관계단절의토대위에서이미형성된후혼을보호하여야한다는 입장이다. 문제가되는것은전혼부부중일방만이재혼한경우와쌍방모두재혼한두경우이다. 혼관계는그부득이한사정이일반적인중혼사건과같지않으므로이와같이장시간실제로공동생활을하여온후혼관계를여전히민법제 992조규정에의하여취소하는것은후혼당사자및그친족의가정생활및인륜질서에중대한영향을미치고오히려사회질서를방해하기때문에헌법제 22조의인간의자유및권리보장규정에저촉된다. 고해석하였다. 이에따라등원정과오수금은재심의소를제기하여승소판결을받았다 ( 최고법원 1989대만재111호판결 ). 신한미, 북한이탈주민의이혼소송, 통일사법정책연구 1, 법원행정처, 제62면 31) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 제843면 제64조 1 부부의일방이대륙지구에있고다른일방은대만지구에있어서동거할수없는경우에일방이민국 74년 (1985년 ) 6월 4일이전에중혼한때에는이해관계인은취소를청구할수없고, 일방이 1985년 6월 5일이후부터 1987년 11월 1일이전에중혼한때에는당해후혼은유효한것으로본다. 2전항의경우부부쌍방이모두중혼자인때에는나중에혼인한자가중혼으로된날로부터원 ( 原 ) 혼인관계는소멸한다. 대만민법은당초중혼을취소할수있다고하였는데, 1985년 6월 3일제 5차개정을통해중혼을무효라고규정하였다. 또한 1987. 11. 1. 은대만정부가대륙으로의친지방문을허용한날이다. 32) 정상규, 탈북자이혼사건에관한연구, 사법논집제 38 집, 법원도서관, 2004, 제 585 면 33) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 제220-222면및제626-627면. 1988년중국민정부 사법부의 대만으로이주한자들과대륙에남겨진그배우자간의혼인관계문제의처리의견에관한통지 및중국최고인민법원부원장마유엔이발표한 인민법원이대만관련민사사건을처리하는데관한몇가지법률문제. 대만이주자에대해행방불명을이유로사망을선고하였는데, 다시돌아와혼인관계가문제된경우에도위와동일한방법으로처리한다고한다. - 80 -
우선쌍방모두혼인한경우부부관계의실질은전혀없이형식적인신분관계만남아있는것으로전혼배우자역시혼인하였기때문에이러한전혼배우자가후혼에대한취소청구를하거나부양청구를하는것은권리남용에해당하며상속권을인정할필요도없다. 따라서이러한경우에대하여는대만양안조례제 64조제 2항과같이후혼이유효하고전혼의효력을부인하는명시적인특례를규정하는것이바람직하다. 다음으로일방만이혼인한경우에대하여는쌍방모두혼인한경우와같이전혼이소멸한것 34) 으로보되, 독신으로지낸배우자보호를위하여부양청구권및상속권을인정하자는견해 ( 중혼부인설 ) 와우리민법상중혼이무효가아니므로중혼을인정하면서취소를제한하여예외적인중혼을인정하자는견해 ( 중혼인정설 ) 가나뉠수있다. 35) 후자에대하여는일부일처제원칙에반하는것이라는비판이, 전자에대하여는전혼이소멸되었음에도상속권을인정하는법리를인정하기어렵다는비판이있을수있다. 양자의구분의실익은전혼배우자의상속권에있다. 중혼인정설에의하면우리민법상중혼이성립한상태에서중혼자가사망한경우전혼및후혼배우자가공동상속인이되어모두상속권을가지게된다. 중혼부인설의경우에는전혼이소멸하므로전혼배우자의상속권을보호하려면특례로상속권을인정하는근거조항을마련하여야한다. 우리민법에서도중혼의성립은인정되므로이러한민법의규정을최대한존중하고예외는최소화한다는차원에서중혼인정설이바람직한것으로보인다. 이경우전 후혼배우자의상속분을어떻게할것인지문제되나, 이는현행민법상중혼의경우에도동일하게문제되는것이어서현행민법의해석에따라판례에서해결하는것이바람직할것이다. 현재하급심에서는배우자상속분을각 1/2씩전 후혼배우자가나누어상속받는다는판결이있으나대법원의명시적판례는없다. 중혼인정설에입각할경우특례규정은민법제816조제1호와제818조의적용을배제하는것이될것이다. ( 나 ) 당사자사이에후혼해소의합의가있는경우 한편, 당사자사이에후혼해소의합의가있는경우통상의경우에는협의이혼을하게될것이고그렇게되면후혼은해소되고전혼만유효하게존속하게된다. 이와달리후혼의배우자쌍방이후혼을취소하는데합의를한경우도있을수있으므로이러한경우에는후혼에대한취소청구를인정하는방안을생각할수있다. 이렇게되면중혼당사자들은중혼해소에합의를한경우협의이혼을할것인지, 중혼취소를할것인지를선택할수있게되는데, 중혼취소는반드시법원에소를제기하여판결을통해서가능하므로합의를하는마당에간편한협의이혼의방법대신중혼취소라는복잡 34) 김선이, 분단국가의인적교류정책과이산가족재결합에따른법적문제의소고, 성균관법학제 5호, 1994.12., 제229면 35) 또한당사자의의사를중시하는견해로는권순한, 남북한가족법의통합과법률문제, 제 205 면, 제성호, 남북이산가족의법적성격과해결방안, 통일문제연구제 5 권제 1 호, 1993, 제 250 면, 박영규, 이산가족재결합시예상되는법적문제점및대책, 남북교류협력부속합의서실천과정에서제기될법적문제점및대책, 통일원, 1993, 제 80 면및최달곤, 남북이산가족재결합에따르는법적문제점, 북한학연구창간호, 고려대북한연구소, 2000, 제 323 면참조. - 81 -
하고그다지바람직해보이지않는방법을택하는경우를상상하기도어려워현실적으로실익은 크지않을것이다. ( 다 ) 중혼특례적용범위 이산의기간이길지않은북한이탈주민이북한에서혼인한사실을숨기고남한에서재혼한경우에도위와같이후혼을보호할것인지문제된다. 북한이탈주민법에북한에남겨진배우자를상대로이혼청구를할수있는특례규정 ( 제19조의 2) 이있고, 이산의기간이상대적으로길지않아후혼을보호할만큼법적안정성이형성되었다고볼수있는지도의문이므로북한이탈주민법의적용을받는북한이탈주민에대하여는위특례규정의적용범위에서배제하는것이바람직하다. 문제는북한이탈주민법의경우북한이탈시기를묻지않고적용이되도록되어있어이론적으로는한국전쟁전후시기에북한을이탈한경우에도현행북한이탈주민법에의해북한의배우자를상대로이혼소송을제기할수있다는점이다. 따라서북한이탈주민법의적용을받는탈북자를제외한다면결국모든이산부부가특례법적용에서제외되는문제가있다. 역사적으로정전협정으로인하여거의대부분의남북이산문제가발생하게되었고, 그이후북한이탈주민의국내입국이본격화된 1997년이전에북한이탈주민이극소수에불과한점을고려하면정전협정이체결되기전에혼인하였다가이산가족이된경우에한하여위중혼의특례규정을적용하고그이후부분에대하여는북한이탈주민법제 19 조의 2에의하도록하는것이바람직할것이다. 2. 친생자관계확인청구및인지청구의특례 - 제척기간연장특례 가. 필요성 우리민법제 865조에의하면친생자관계존재확인청구를부모가살아있을때에는항상할수있고, 부모가사망하면그사망을안날로부터 2년내에검사를상대로할수있게되어있다. 북한에있는자녀가남한에있는부또는모의사망사실을알게되었지만남북분단으로인하여친자관계존재확인청구소송을사망을안날로부터 2년내에제기하지못하는경우가발생할수있다. 인지청구의경우에도우리민법제 863조, 864조에의하면부모가살아있을때에는항상할수있고, 부모가사망하면그사망을안날로부터 2년내에검사를상대로할수있게되어있는데, 같은경우가발생할수있다. 이와같이북한에거주하는자녀가부또는모의사망사실을안날로부터 2년내에소송을제기하지못하는경우이는분단이라는불가항력적인장애사유로인한것이기때문에자유왕래등소송제기가사실상가능한때로부터일정기간소제기가가능할수있는특례를규정할필요가있다. 나. 제척기간의특례 - 82 -
제척기간의특례를언제까지인정할것인지가문제되는바, 민법규정에도불구하고분단으로인하 여민법소정의기간내에소를제기할수없게된경우이므로 분단 으로인한장애가해소되는 시점으로부터일정기간제척기간을연장할필요가있다. 소제기장애의해소사유로대표적인것이 자유왕래, 분단종료를들수있다. 그밖에탈북의경우를생각할수있는데, 탈북에는여러경우가 있으므로 ( 탈북하여중국또는제 3 국체류, 국내입국등 ) 이러한경우를포괄하여기타 특별한사유 로포함하는것이바람직할것이다. 자유왕래 는거주지까지자유롭게이전할수있는상태는아니더 라도방북, 방남승인등을통하여통상적인외국왕래에준하는정도의왕래를의미하며, 분단의 종료 는남북한이하나의국가로통일된상태로서국가연합단계는하나의국가로보기어려우나연방 국가단계에이르면하나의국가로볼수있을것이다. 이러한부분은정의규정에반영하는것이 바람직할것이다. 이러한장애해소시점에서언제까지특례를허용할것인지에대하여는민법이 2년 을규정하고있으므로 2 년으로정하는것이바람직해보인다. IV. 상속문제의주요쟁점 1. 상속권인정문제 가. 남북주민간상속관련제문제에대한검토의필요성 현재까지북한주민이남한의피상속인의재산에대하여상속인으로서권리를주장하거나한사례는많지않으나, 앞서본것처럼최근들어그러한사례가발생하고있다. 향후남북교류가활성화된다면, 남북한주민간의상속문제가보다첨예한이슈가될수있으며이를어떻게해결할것인지에대하여대비할필요가있다. 이하에서남북한상속법제를비교하고, 북한주민에대한상속권인정여부, 상속회복청구권의특례인정여부및반환범위, 유류분특례인정여부등쟁점을살펴본다. 나. 남북한상속법제의비교 36) 북한헌법제 24 조 37) 는개인적이며소비적인목적을위한소유권을인정하고북한상속법제 2 조 38) 는개인소유재산에대한상속권까지보장함으로써과거사유재산을무조건배척하던태도에서어느 정도벗어난것으로보인다. 특히북한은 2002. 3. 13. 57 개조항의상속법을제정함으로써과거 미비했던상속관련조항 39) 을대폭정비했다. 36) 신진화, 통일전후의신분법제정비방안, 통일사법정책연구, 법원행정처, 제 279 면이하참조. 37) 북한헌법제 24조 개인소유는공민들의개인적이며소비적인목적을위한소유이다. 개인소유는노동에의한사회주의분배와국가와사회의추가적혜택으로이루어진다. 터밭정리를비롯한개인부업정리에서나오는생산물과그밖의합법적인경리활동을통하여얻은수입도개인수입에속한다. 38) 북한상속법제 2 조 개인소유재산을보호하는것은조선민주주의인민공화국의일관한정책이다. 국가는개인소유재산에대한상속권을보장한다. 북한상속법은 2002. 3. 13. 최고인민회의상임위원회정령제 2882 호로채택됨. - 83 -
그러나여전히북한헌법상생산수단의개인소유가인정되지않고있고, 40) 상속할수있는재산도 1 노동에의한분배에의하여이루어진재산, 2 국가또는사회의추가적혜택에의하여이루어진재산, 3 개인부업경리에의하여이루어진재산, 4 살림집, 도서, 화폐, 저금, 가정용품, 문화용품, 생활용품과승용차같은륜전기재, 5 각종재산상청구권과채무, 6 그밖에다른공민으로부터증여받은재산으로제한되므로 41) 남한상속법과는사적소유의범위, 상속할수있는재산의종류에있어상당한차이를보이고있다. 기타북한의상속법은상속인, 상속분, 상속회복청구권등에관하여도남한의경우와다른점이있는데, 북한및남한상속법의차이중중요한부분은아래표와같다. 항목북한남한 법정상속인상속회복청구권법정상속분유언및유류분반환청구권대습상속상속포기한정승인 1순위 : 배우자, 장녀, 양자녀, 계자녀, 출 1순위 : 직계비속, 배우자생할자녀, 부모, 양부모, 계부모 2순위 : 직계존속, 배우자 2순위 : 손자녀, 조부모, 외조부모, 형제자 3순위 : 형제자매매, 양형제자매, 계형제자매 4순위 : 4촌이내의혈족 3순위 : 4촌안의혈족 ( 민법제1000조 ) ( 상속법제17조 ) 안때로부터 1년, 상속개시로부터 10년안날로부터 3년, 침해행위가있을날로 ( 상속법제14조 ) 부터 10년 ( 민법제999조 ) 같은순위내에서는원칙적으로같음 같은순위에서는균분, 배우자는 5할가 ( 상속법제19조 ) 산 ( 민법제1009조 ) 유언가능, 유류분은배우자, 자녀, 부모유언가능, 유류분은직계비속, 배우자는에게는 2분의 1, 손자녀, 조부모, 형제자 2분의 1, 직계존속, 형제자매는 3분의 1 매에게는 3분의 1 ( 민법제1060조이하, 제1112조 ) ( 상속법제27조, 제36조 ) 인정인정 ( 상속법제18조 ) ( 민법제1001조 ) 상속승인또는포기가능, 6개월내에상속승인또는포기신청을하지않으면상속을승인한것으로인정 ( 상속법 제20조 ) 상속승인과포기, 한정승인가능상속승인하면원칙적으로재산과재 ( 민법제1019조내지제1044조 ) 산상권리의무는제한없이상속되나한정하여상속할경우이를계승할수없거나제한 ( 상속법제21조 ) 39) 과거북한가족법에는상속관련규정이 8 개조에불과했다. 40) 북한헌법제 20 조 나라의모든자연부원, 철도, 항공, 운수, 체신기관과중요공장, 기업소, 항만, 은행은국가만이소유한다. 북한헌법제 22 조 협동단체의소유는해당단체에들어있는근로자들의집단적소유이다. 토지, 농기계, 배, 중소공장, 기업소같은것은협동단체가소유할수있다. 41) 북한상속법제 13 조 - 84 -
다. 북한주민의상속권규제와헌법적정당성 (1) 상속권의헌법적근거와성격 헌법제 10조전문은 모든국민은인간으로서의존엄과가치를가지며, 행복을추구할권리를가진다. 고규정하고, 제23조제 1항전문은 모든국민의재산권은보장된다. 고규정하고있다. 상속권은이러한헌법에근거한것으로사유재산을보장하는제도보장으로서의성격과동시에재산권의주관적권리성을동시에갖는다. 따라서상속권은사유재산제도의보장으로서그내용과한계는법률로써정하고 ( 헌법제 23조제1항후문 ), 그행사는공공복리에적합하여야하는한계가있어 ( 동조제2 항 ) 광범위한입법재량이부여되어있는동시에기본권으로서상속권을제한하기위해서는기본권제한에관한헌법원칙에따라야한다. (2) 상속권제한의헌법상한계 본질적내용의침해금지 ( 헌법제 37조제 2항후단 ), 과잉금지 ( 헌법제 37조제 2항전단 ) 42), 소급입법금지 ( 헌법제 13조제 2항 ) 43), 평등의원칙 ( 헌법제 11조제 1항 ) 은상속권제한의헌법적한계를규정하는헌법원칙이며북한주민의상속권에대하여도동일하게적용되어야한다. 라. 북한주민의상속권인정여부 남북주민간의상속문제에관하여우선제기되는문제는북한에있는상속인들에게상속권을인정할 것인지여부에관한것이다. 이는이하에서다룰상속관련여러문제들에대한논의의전제가된다. (1) 학설과판례 이산가족이재결합하기전에이미상속이개시된경우이는기정사실로받아들여야하고, 북한주민에게상속권을인정한다면상속질서가전면적으로무너져법적안정성이침해된다는이유 로북한주민의상속권을일률적으로부정하여야한다는견해가있으나, 만일 대부분의학설은특별한 입법이없는현상황에서북한주민이라고하여남한내피상속인의재산에대한상속을부인할 수는없다는입장이다. 특히, 외국국적자도남한내재산을상속할수있는것과비교할때북한 주민의남한내재산에대한상속을부정할법적근거는없으며, 남한에있는상속인과동등한법적 42) 과잉금지의원칙은국민의기본권을제한함에있어서국가작용은목적의정당성, 방법의적정성, 피해의최소성및법익의균형성을갖추어야하며그어느하나라도저촉이되면위헌이된다는것이다 ( 헌법재판소 1997. 3. 27. 선고 2000 헌바 4 결정 ). 43) 헌법재판소는소급입법을진정소급입법과부진정소급입법으로구분하여원칙적으로진정소급입법은위헌이라고하고, 부진정소급입법은합헌으로보고있다 ( 헌법재판소 1997. 6. 26. 선고 96 헌바 94 결정 ). - 85 -
지위를인정하는것이형평에부합한다고한다. 대법원은 상속인이이북에있어생사불명이라는 이유만으로상속인에서제외될수는없다 고하여재북상속인의상속권을인정하는취지의판시를 한바있다 ( 대법원 1982. 12. 28. 선고 81 다 451 453 판결 ). (2) 외국사례 ( 가 ) 독일 동독주민의서독내재산의상속에대하여는전면인정하되, 동독주민이소유, 관리하는서독지역자산의처분, 반출등모든거래는원칙적으로금지하고예외적으로허가를얻는경우에만가능하도록하였다. 이부분은아래상속재산의반출제한에관한부분에서상세히살펴본다. ( 나 ) 대만 44) o 양안조례시행이전 대만정부는양안간의단절기간동안대만지구사망자의상속인이대륙지구에거주하면서유산상속을신청하는경우본인이직접대만지구에들어와신청하는경우를제외하고신청및접수를거부하였다. 대륙으로의친척방문을허용한이후에도직접신청방법이외의대리신청방법은일체불허되었다. 그러나대만법원은이와같은행정부의방침은대만민법소정의상속규정에위반한다는이유로, 대리신청을하는경우에도유산상속및상속금의지급을명령하였다. 45) 이후양안조례의제정을계기로일정한범위내에서대륙지구주민의상속권을허용하게되었다. o 양안조례시행이후 대만은양안관련상속문제처리와관련하여양안조례에비교적상세한규정을두고있는바, 양안 관련상속사건처리에있어서는대만지구법률을원칙적으로적용하고, 일정한경우에제한적으로 대륙지구법률을적용하도록규정하고있다. 46) 양안조례에서는대륙지구주민에대하여도원칙적으 44) 이하논의는법무부, 중국대만교류협력법제연구, 2008, 제 517 면이하참조. 45) 1990년타이베이지방법원은타이베이에서거주하다사망한노병리위쿤 ( 李玉昆 ) 의대륙거주모친천다량 ( 陳大良 ) 이국군퇴제역관병보도 ( 退除役官兵輔導 ) 위원회 (Veterans Affairs Commission) 를상대로제기한유산반환청구소송에서, 행정부의방침을근거로유산의지급을거절한국군퇴제역관병보도위원회의주장을배척하고천다량에게유산반환을명하는판결을선고하였다. 대만정부는대륙지구상속인이홍콩또는대만의변호사나대만지구의친척을통해대리신청및접수를하더라도대만정부는이를거부하고통일이후에새로운입법을통해다시처리한다는입장을견지하였으며, 이유산은국군퇴제역관병보도위원회에서보관하도록하였었다. 46) 이와관련된양안조례의규정들을보면다음과같다. 제60조피상속인이대륙지구주민인경우상속에는대륙지구규정을적용한다. 다만대만지구의유산에는대만지 - 86 -
로상속권을인정하되두가지제한을가하고있는데, 하나는대만주민의재산을상속하는대륙지구 주민은상속이개시된때로부터 3 년이내에서면으로피상속인의주소지관할법원에상속의의사를 표시하여야하며, 이기간을넘은경우에는상속을포기한것으로보는것 47) 이고, 다른하나는대륙 지구주민이대만주민의재산을상속, 수증할경우그총액은 200 만대만원 ( 元 ) 48) 을초과할수 없고, 그상속재산이부동산인경우에는가액으로환산하여지급하여야하며상속재산에속하는부 동산에대만지구상속인이거주하고있다면대륙지구상속인은이를상속할수없도록한것이다. 49) 최근양안관계가급격하게진전됨에따라 2009. 7. 1. 양안조례중상속재산에관한제 67 조가개정되 어대만지구주민의배우자인대륙지구주민이대만지구의유산을상속하거나또는유증받은경우 위상속재산이총액 200만대만원을넘을수없다는제한규정은적용되지않고, 허가를받아장기거 류하는자는부동산을목적으로하는유산을상속할수있으며가액으로환산하여지급하는규정이 적용되지않는다는내용의규정이신설되었다. 50) 이는중국과의교류가전면적으로확대되는현실에 서기존의엄격한상속제한을더이상유지하기어려운측면을반영한것으로이해된다. 구의법률을적용한다. 제61조대륙지구주민의유언의성립또는철회의요건및효력은대륙지구의규정에의한다. 다만유언이대만지구에있는재산을증여하는때에는대만지구의법률을적용한다. 제62조대륙지구주민이하는출연 ( 出捐 ) 행위의성립또는철회의요건및효력에는대륙지구의규정을적용한다. 다만출연재산이대만지구에있는때에는대만지구의법률을적용한다. 47) 양안조례제 66조 1 대륙지구주민이대만지구주민의유산을상속하는경우에는상속개시후 3년이내에피상속인주소지법원에서면으로상속의표시를하여야한다. 기한을넘긴경우는그상속권을포기한것으로본다. 2 대륙지구주민의상속이본조례시행전에주무기관에의해이미처리된경우그리고대만지구에상속인이없는현역군인또는퇴역장병의유산에대해서는, 전항의상속표시기간은 4년으로한다. 3 본조례시행이전에상속이개시된경우전 2항의기간은본조례시행일로부터기산한다. 48) 우리원화로환산하면약 8,550 만원정도의금액이다. 49) 양안조례제 67조 1 피상속인의대만지구에있는유산을대륙지구주민이법에따라상속하는경우그취득할수있는재산의총액은 1인당대만화폐 200만원을넘지못한다. 초과부분은대만지구의동순위상속인에게귀속한다. 대만지구에동순위상속인이없으면대만지구의후순위상속인에게귀속한다. 대만지구에상속인이없으면국고에귀속한다. 2 전항의유산이본조례시행전에적법하게국고에귀속된경우에는본조례를적용하지않는다. 법령에따라특별구좌에임시로예치하여보관하는경우에는본조례의규정에의해처리한다. 3 유언자가대만지구에있는재산으로대륙지구의주민ㆍ법인ㆍ단체또는기타기관에유증하는경우에그총액은대만화폐 200만원을초과할수없다. 4 제1항의유산중에부동산을목적물로하는경우에는대륙지구상속인의상속권리를가액으로환산한다. 다만대만지구의상속인이거주하는부동산인경우에는대륙지구의상속인은이를상속할수없고, 대륙지구상속인이마땅히받을부분이있으면그가액은유산총액에산입하지않는다. 50) 제67조제5항 대륙지구주민이대만지구주민의배우자이고대만지구에있는유산을상속하거나유증을받는경우에는다음규정에따라처리한다. ⅰ) 제1항과제 3항소정의총액이 2백만대만원을넘지못한다는규정은적용하지않는다. ⅱ) 허가를얻어장기거류하는경우, 부동산을목적물로하는유산을상속할수있으며전항의상속권리는가액으로환산한다는규정은적용하지않는다. 다만부동산이대만지구의상속인이거주하는것인때에는상속할수없고, 대륙지구상속인이마땅히받을부분이있는때에그가액은유산총액에산입하지않는다. ⅲ) 전호의상속부동산이토지법제 17조제1항각호소정의토지인때에는동조 ( 토지법제 17조 - 역자주 ) 제2 항단서규정을준용하여처리한다. 대만토지법제 17조제2항은 전항의이전에는상속으로인해취득한토지는포함하지않는다. 다만상속등기완비일로부터 3년내에본국인에게매도하여야하며, 기한내에매도하지않은경우에는직할시ㆍ현 ( 시 ) 의지정기관 ( 地政機關 ) 이국유재산국에이전하여공개입찰을진행하여야하며그입찰절차에는제 73조의 1의관련규정을준용한다. 고규정. - 87 -
( 다 ) 중국 중국은양안관련상속사건과관련하여기본적으로대만을중국의하나의성 ( 省 ) 으로보고대만주민을대륙주민과동등하게취급하는것을원칙으로하는 일국양제 ( 一國兩制 ) 방침하에별도의법규를제정하지않은채국무원의행정조치나최고인민법원의사법해석을통하여처리하고있는바, 대만주민에게대륙주민과동등한상속권을부여하고있다. 이상살펴본바에의하면, 결론적으로중국과대만은양안관련상속문제를처리함에있어사법해석또는법령상일정한제한을가하고있기는하지만, 상호주민간의상속권자체는원칙적으로인정하고있다고볼수있다. (4) 검토 북한거주상속인이실제로는상속의개시를알기어려웠고, 또설혹알았더라도소를제기하는것이곤란하였던점, 51) 민족분단이라는역사적원인에의하여상속권행사가처음부터곤란하였음에도상속권을전혀인정하지아니하는것은부당하다는점, 52) 북한주민에대하여도민법상상속권제도가적용되며이를배제할법적근거를생각하기어려우며상속권에대한전면적배제는헌법의기본권제한원칙에부합하기어렵다는점및서독, 대만과중국등사례에서도일정한제한을가하기는하지만상속권자체를부인하지는않는점등을고려할때, 북한주민의상속권은인정하는것이타당하다. (5) 북한주민의상속분 북한주민에대한상속권을인정하더라도그상속분을남한주민과동등하게인정할지여부에 대하여는견해가갈린다. 1 남한에있는상속인과상속분은동일하게하되, 기여분제도를활용하자는견해 53) 이견해는현행기여분제도로도충분히불합리성의해소가가능함을그근거로하며, 다만거래안전 을위한대책과실종선고후상속받은상속재산의현존이익을반환하기곤란한남한거주상속인에 대한보호방안, 즉상속권행사를제한하거나상속가액으로만상속권을인정할수있도록하거나 그가액을일정범위로제한하는등입법적장치를마련할필요가있다고한다. 51) 임성권, 남북한주민사이의가족법적문제, 비교사법제 8 권 2 호, 2001. 제 11 면. 52) 신영호, 이산가족의생사확인과재회에따른가족법상의몇가지문제, 제 5 면. 53) 이은정, 북한주민의월남자재산상속권청구문제, 제 129 회북한법연구회월례발표회발표문, 2009. 3. 26., 제 11 면. - 88 -
2 상속분에차등을두어야한다는견해 54) 이견해는상속제도는피상속인의상속인에대한배려의면과상속재산에대한상속인의기여의평가라는측면포함하는것이므로경제적, 사회적으로볼때남북상속인이동일한상속분을상속한다는것은상속제도의취지에맞지않고일반인의법감정에도상치되며남북간경제수준차이및개인소유제도차이로남한상속인에게불만을가져올수있고, 통일장애요인으로도작용할수있다는점을근거로든다. 3 과도기적으로상속가액에해당하는금전적청구만을허용하는것이필요하다는견해 55) 이견해는북한주민이상속한재산을북한으로이전하는것이가능하기까지는북한주민을위한상속재산관리제도를입법할필요가있다고하며, 신탁된상속재산전부를상속인에게인도하지않고그일부는통일기금으로적립하여후에북한에대한투자재원으로활용하는것이상속을받지못한북한주민들의불균형을완화시킬수있다고한다. 외국인에대해서는상속범위의제한이없는데 56) 북한주민이라는이유로상속범위를제한하는것은형평에반하며, 북한주민이상속재산분할후에탈북하여남한에온경우상속회복청구권과의관계가문제가되는등대만의경우와같이상속범위를제한하는것은바람직하지않다. 대만의경우대륙지구와인구와면적등여러면에서큰차이가있어최악의경우흡수통합의문제까지우려하지않을수없는처지에있기때문에위와같은상속범위의제한이정당화될여지가있지만, 우리의경우는대만과다르다 ( 대만의경우에도대륙지구주민에대한상속범위제한이위헌이라는논란이존재함 ). 따라서북한주민도남한주민과마찬가지로상속권을전면인정하고, 상속분도일응남한주민과동일하게인정하되, 장기간분단, 남북한경제력의차이등을고려하여남한주민의기여분특례인정, 상속회복청구및유류분반환청구등에있어남한주민의반환범위축소 ( 현존이익범위 ), 상속재산을대상으로남한에서이루어진거래의안전을보호하는특례인정등의방법으로남한주민과의이해관계를조화롭게조정할필요가있다. 2. 상속회복청구권의쟁점 가. 상속회복청구권의인정여부및제척기간연장특례문제 이와같이북한주민인상속인에대한상속권을인정한다고하더라도, 60 년가까운단절은북한 54) 제성호, 남북이산가족의재결합에따른법적문제점과해결방안, 91 연구논문, 통일원, 1991. 제 25 면. 소재선, 이산가족의재결합에따른가족법상의제문제, 가족법연구제 10 호, 한국가족법학회, 1993, 제 513-516 면. 55) 권순한, 남북한가족법의통합과법률문제, 연세법학연구제 7 집제 1 권, 연세법학연구회, 2000, 제 207 면. 56) 현재외국인의남한내재산에대한권리취득시토지와관련하여예외적으로신고및허가가필요한경우를제외하고는특별히금지되어있지않은데, 이와같은연장선상에서, 북한주민이남한내재산에관하여자신의명의로권리를취득하는것을특별히금지할근거는찾기어렵다고생각된다. - 89 -
주민의상속회복청구권행사에장애가되고있다. 앞서본친생자확인청구및인지청구의제척기간 연장의특례를인정한것과같은맥락에서상속회복청구권행사의제척기간연장을인정할지가 문제이다. (1) 외국사례 ( 가 ) 대만의경우 앞서본바와같이대륙지구주민은상속이개시된때로부터 3년이내에서면으로피상속인의주소지관할법원에상속의의사를표시하여야하고상속재산에제한을두는것이양안조례이다. 문제는대만민법제1146조에의하면상속회복청구권의행사기간은 10년이지만, 양안조례제66조는이를 3년으로제한하고있다는점이다. 57) 따라서양안조례제정이후에는대만민법제 1146호에도불구하고대륙지구상속인들의상속회복청구권은 3년으로제한된다. 양안조례제정이전에상속이개시된경우는크게둘로나누어볼수있는데, 우선대만민법제 1146조에의한 10년의행사기간이도과한경우를생각할수있다. 이경우는양안조례에서행사기간연장의특례를규정하지않고있기때문에상속회복청구권은이미시효에걸려소멸된것이다. 다음으로양안조례제정시대만민법제 1146조에의한행사시간이만료하지아니한경우는양안조례제 66조제 3항에의하여동조례시행일로부터기산하여 3년의기간동안상속의표시를하여야한다. 이와같이대만의양안조례는소멸시효기간을도과한상속회복청구권을부정하고대만민법의상속회복청구권의행사기간 10년을 3년으로단축하고있는바, 이는대륙지구주민의상속권을지나치게제한하는것이라는중국측의비판을받고있다. 58) ( 나 ) 중국의경우 중국은앞서살펴본바와같이상속과관련하여별도의법규를제정하지아니한채대만주민에게대륙 주민과동등한상속권및상속회복청구권을부여하고상속과관련한소송시효의연장을인정하고있다. 59) 57) 양안조례제 1조제 2항은 본조례에규정이없는것은기타관련법령의규정을적용한다. 고규정하고, 대만민법제 1146조제 2항은상속회복청구권은그침해를알게된날로부터 2년, 승계개시시점으로부터 10년이경과하면소멸한다고규정함. 5 8) 文俊朝, 杜姸慧, 대만민법의회고와전망, 아시아법제연구제 3호 (2005. 3.) 한국법제연구원, 제108-110면 59) 중국의경우소송시효기간과관련하여해석상다소논란이있다. 즉, 중국민법통칙제 137조는 소송시효기간은권리침해를안때또는알아야한때 ( 알수있었던때 ) 로부터기산한다. 다만권리침해일로부터 20년을넘은경우에는보호하지않는다, 특수한정황이있는경우인민법원은소송시효기간을연장할수있다. 라고규정하고있는바, 최고인민법원은대만과관련한민사사건의소송시효문제에대해서특별한취급을하고있다. 즉, 대만으로이주한자및대만동포의소송시효문제에대해서는민법통칙제 137조규정에의거하여인민법원은특수정황으로서적당히연장할수있다는입장을취하고있는것이다. 재판실무를보면중국인민법원은대만주민의소송시효기간에대해권리를실제행사할수있는날로부터기산하고있다. 다만 권리를행사할수있는날 을어떻게확정할것인가에대해서는의견이일치하지않고주요한것으로 3가지견해가있다. 첫째, 1987년 11월대 - 90 -
(2) 검토 현재남북분단후 60년가까이경과하였으므로피상속인중많은수가사망하여이미상속이개시되었을것인데, 일괄적으로북한주민에대한상속회복청구권을부정한다면, 이는자신의의사와관계없이분단이라는특수한상황때문에전혀상속을받을수없게되어지나치게가혹한결과를초래할뿐만아니라현실적으로상속권을인정하지않는것과동일한결과가되어헌법상보장되는기본권의본질적인내용을침해하는것이되므로북한주민에대하여상속권을인정하는이상상속회복청구권도인정함이바람직하다. 60) 서울가정법원은 우선재북상속인들을제외한채상속재산분할을하되, 재북상속인들또는그들의상속인은후에상속회복청구권등의방법으로그권리를회복하면된다. 고하여재북상속인들의상속회복청구권을인정하고있다 ( 서울가정법원 98느합1969, 200느합25 심판 ). 나. 상속회복청구권제척기간의연장을인정할것인지여부 민법제999조는 상속회복청구권은그침해를안날부터 3년, 상속권의침해행위가있은날부터 10년을경과하면소멸된다. 고규정하고있는바, 60년가까운오랜단절로인하여제척기간이도과되는경우가많을것인데, 이경우제척기간의연장을인정할필요가있는지견해가나뉜다. 61) 부정설은다음의근거를주장한다. 62) (1) 제척기간은소멸시효와달리법률관계를조속히안정시키고자하는법률적필요에서나온 것으로청구권을행사하지못한이유를불문하고획일적으로권리를소멸시키는것이므로남북분단 만당국이제한적으로대만주민의대륙으로의친척방문을허용한일자를기준으로한다는견해, 둘째, 대만주민이처음으로대륙에가친척을방문한날또는대륙의친지와통신한일자를기준으로한다는견해, 셋째, 1988. 8. 9. 즉마유엔부원장이위견해를발표한일자를기준으로하는견해등이다. 한편상속법제 8조는 상속권의분규에관한소송제기기한은 2년으로하며, 상속인이권리침해를알았거나알수있었던날로부터기산한다. 다만상속개시일로부터 20년이경과하면더이상소송을제기하지못한다. 고규정하고있다. 상속법에는소송시효기간연장에관한명시적인규정이없으나, 최고인민법원의사법해석은상속법률관계의소송시효중지 중단 연장에는모두민법통칙의관련규정을적용한다는입장을취하고있으므로앞서본해석론에의하면대만주민이실제권리를행사할수있는날을기산점으로하여 20년을따지게될것인데, 권리를행사할수있는날이불명확한문제는여전히남아있으므로일부중국학자들도이문제가궁극적으로입법을통해해결하여야할문제라고주장하고있다. 법무부, 중국대만교류협력법제연구, 2008, 제243-244면및제257-258면. 60) 중장기적으로는남북통합에대비하여북한주민과사회의자본축적의계기를마련할정책적인필요성도고려할필요가있다. 동독과러시아기타동유럽체제전환국가의예는자본부족이체제전환의가장큰장애중하나임을보여주는바, 북한의사정은더욱심하다고할수있으며북한주민의상속회복청구권을통한상속권의인정은일정한자본축적의계기가될수있을것이다. 61) 북한상속법제 14 조는 상속받는자는상속권이침해당한것을안때로부터 1 년안으로그것을회복시켜줄데대한청구를재판기관에할수있다. 그러나시효기간과관련하여따로정해진경우는그에따른다. 상속권회복에대한청구는상속이시작된때로부터 10 년이지나면할수없다. 고규정함. 62) 제척기간연장에대한여러견해는신영호, 이산가족의재결합에따른가족법상의문제, 사회과학논총제 7 집, 성신여자대학교사회과학연구소, 1995, 제 5 면임성권, 남북한주민사이의가족법적문제, 비교사법제 8 권제 2 호, 2001. 제 11 면이은정, 앞의논문, 제 12 면등참조. - 91 -
이라는이유로제척기간의특례를규정할필요는없는점 (2) 1990년대초반까지중국, 구소련등사회주의국가와의교류가없는상황에서중국조선족, 구소련의고려인등의경우에도상속권자이면서상속회복청구권의제척기간이경과된경우가있을수있는데북한주민만특별히취급할필요없다는점 (3) 제척기간의경우에도민법제182조 63) 를유추적용하여해결이가능할수있으므로판례에서해석으로해결할여지가있는점 (4) 북한주민에게상속회복청구권제척기간의특례를인정하는것은반대로남한주민의재산권을소급입법에의하여침해하는것이므로위헌문제가있는점그러나북한주민에게상속권이인정된다고하더라도분단의장기화로북한주민이상속회복청구권을행사하지못하고제척기간 10년이경과하는경우가대부분일것이므로제척기간연장의특례가인정되지않으면사실상북한주민으로부터상속권을박탈하는결과가되는데, 이러한결과는북한주민에게책임지울수없는분단이라는역사적특수성때문인점을고려하면지나치게가혹하다. 앞서친생자확인및인지청구의제척기간특례를인정하면서상속회복청구제척기간특례를인정하지않는다는것도일관되지못하며그경우앞의특례를인정하는취지가크게몰각된다. 64) 또한북한에가족을두고온피상속인인남한이산가족의경우그의사는북한에남아서고생하는전처및자식들에대하여자신의상속재산을나눠주고자하는것이대부분일것으로추정되므로제척기간특례를인정하는것이남한피상속인의의사에도부합한다. 부정설의논거중소급입법이므로위헌이라는주장에대하여는원래정당한상속권자의권리를회복하는것이고그상대방이참칭상속인으로서부당하게받아간경우이므로그법적안정성의보호가치는크지않으며, 상속회복청구권제척기간특례를인정하더라도이해관계인사이의법익을조화롭게조정하는제도적장치 ( 남한주민에대한기여분특례인정, 반환범위제한, 상속재산을대상으로남한에서이루어진거래의안전을보호하는특례등 ) 를두는것이가능하므로이러한점을종합할때제척기간연장의특례를인정하는것이바람직할것으로보인다. 앞서본하급심판결에서도북한주민의상속회복청구권에대한제척기간의특례의입법화가필요할수있음을언급한바있다 ( 서울가정법원 98느합 1969, 00느합 25판결 ). 65) 다. 제척기간연장 위와같이제척기간을도과한상속회복청구권을인정한다면, 제척기간의연장기간을새롭게설정 하여야할것인데, 그기산점을언제로할것인지가문제된다. 이에대해서는 1 이산가족재결합 ( 상봉, 생사확인 ) 시, 2 청구권자의남한방문시, 3 자유왕래시, 63) 천재기타사변으로인하여소멸시효를중단할수없는때에는그사유가종료한때로부터 1 월내에는시효가완성하지아니한다. 64) 중국의경우에도앞서본것처럼대만주민의상속과관련하여시효기간을연장하여주고있다. 65) 앞의각주 4 판결 - 92 -
4 권리행사가가능한날등을생각할수있는데, 권리행사가가능한날을기산점으로하자는견해는, 권리행사가가능한날 의의미가모호하고, 구체적사안에따라기산점이달라져객관적이고일관된법적용이곤란해져오히려법적안정성을해할우려가있으므로위친생자확인및인지청구의제척기간연장특례와같이청구권의행사가가능하게되는 자유왕래, 분단의종료그밖의특별한사유 발생시점을기준으로청구권행사가가능하도록하고, 기간은민법상상속회복청구권의제척기간이 그침해를안날로부터 3년 인점을고려하여사유발생일로부터 3년으로함이바람직할것으로보인다. 위사유가발생한날이전에제척기간이만료하였거나제척기간이 3년미만남아있는경우에는위사유가발생한날로부터 3년간상속회복청구권행사가가능하도록특례가인정되어야할것이다 ( 제척기간이 3년미만남아있는경우에는제척기간이도과한사람들과의형평성을고려할필요가있음 ). 반면 3년이상제척기간이남은경우는특례법이적용되지않고일반민법의제척기간이적용되어야할것이다. 66) 북한이탈주민의경우도상속회복청구권을부인할근거는없으므로적용대상이되는데, 북한이탈주민중국내입국자의경우에는국내입국시점이특별한사유에해당하는것으로해석할수있을것이다. 라. 상속회복청구상대방의반환범위 민법의상속회복청구권의경우선의여부와무관하게그전부를반환하도록되어있는바, 제척기간의특례가인정되는경우에도이러한반환범위를그대로유지할것인지문제된다. 이에대하여는 1 상대방을선의취득자로간주하여현존이익을반환하여야한다는견해와 2 선의, 악의를구별하여악의의경우에는취득한재산전부와과실, 사용이득도반환 ( 민법 201조 67) ) 하고, 선의의경우에는현존이익을반환하여야한다는견해및 3 현존이익의반환도가혹한경우가있을수있으므로남한상속인을보호하는특별규정을제정하여야한다는견해가있을수있다. 60년가까운오랜단절가운데재북상속인의존재를알았다고하더라도현실적으로이들에게상속재산을분할할방법이없고제척기간이경과되었다고믿고처분한경우도있을수있는데, 상속재산전부를반환하라는것은상대방인남한주민에게지나치게가혹하고그법적안정성에심대한침해를가져오므로상대방을선의취득자로간주하여현존이익만을반환하도록하는특례를마련하 66) 대만양안조례는상속회복청구권의제척기간을일률적으로제한하나, 대만의경우와달리위특례를인정하는취지는남북분단이라는장애로인하여상속회복청구권을행사할수없었던처지의북한주민의상속권을보호하는데있지북한주민의상속권행사를제한하기위한것이아니므로상속회복청구권제척기간이만료되지아니한경우에는위특례가적용되지아니하고민법제 999 조가적용되는것이며이경우당연히특례법에서정하는반환범위의제한도적용되지않는다. 67) 민법제 201 조 ( 점유자와과실 ) 1 선의의점유자는점유물의과실을취득한다. 2 악의의점유자는수취한과실을반환하여야하며소비하였거나과실로인하여훼손또는수취하지못한경우에는그과실의대가를보상하여야한다. 3 전항의규정은폭력또는은비에의한점유자에준용한다. - 93 -
는것이바람직하다고생각된다. 다만, 특례법제정으로현존이익만반환하면된다는것을알고이를 악용하여재산을처분하여은닉하는것을방지할필요가있으므로현존이익의기준시점은특례법 제정일로하여야할것이다. 마. 거래안전보호와반환의무자의시효취득항변가부 민법상상속회복청구권의경우상속재산을취득한제3자에대하여도선의여부를불문하고그반환을청구할수있으나, 민법상제척기간연장의특례에의하여특별히청구권행사가가능하도록한경우에도상속재산을취득한제 3자에게반환의무를인정하는것은거래의안전을해하고, 남한주민에게너무가혹한결과발생하므로제3자에대하여는반환청구를할수없도록할필요가있다. 북한주민에게상속회복청구권을인정하면서도그반환청구상대방에게시효취득을인정하면, 사실상대부분의경우시효취득의완성으로북한주민에게상속재산반환및상속회복청구권을인정하는취지가몰각되므로상속회복청구에있어서직접수익자인반환의무자는시효취득을주장할수없도록명시적인규정을두는것이바람직하다. 68) 3. 기여분과가치유지증가비용의상환청구 가. 기여분특례 (1) 북한주민상속인이제척기간연장의특례로상속회복청구권을인정받는경우상대방남한주민의법적안정성이침해되는결과가되는바, 이경우기여분과가치유지증가비용을인정함으로써이해의균형과조정을하는것이바람직하다. (2) 기여분특례규정의필요성 민법제 1008 조의 2 69) 에의한기여분은상속재산분할시와민법제 1014 조에의한가액지급청구 68) 참고판례 - 공유토지는공유자 1인이그전부를점유하고있다고하여도다른공유자의지분비율의범위내에서는타주점유라고볼수밖에없다 고하면서, 공유자인공동상속인 1인이상속토지전체를점유한사안에서본인의상속지분비율외의토지에대한점유취득시효항변을배척하고있다 ( 대법원 1988. 12. 13. 선고 87다카1418 판결, 1994. 9. 9. 선고 94다13190판결, 2008. 6. 26. 선고 2007다7898 판결등 ). 69) (2) 민법제 1008 조의 2( 기여분 ) 1 공동상속인중에상당한기간동거 간호그밖의방법으로피상속인을특별히부양하거나피상속인의재산의유지또는증가에특별히기여한자가있을때에는상속개시당시의피상속인의재산가액에서공동상속인의협의로정한그자의기여분을공제한것을상속재산으로보고제 1009 조및제 1010 조에의하여산정한상속분에기여분을가산한액으로써그자의상속분으로한다. 2 제 1 항의협의가되지아니하거나협의할수없는때에는가정법원은제 1 항에규정된기여자의청구에의하여기여의시기 방법및정도와상속재산의액기타의사정을참작하여기여분을정한다. 3 기여분은상속이개시된때의피상속인의재산가액에서유증의가액을공제한액을넘지못한다. - 94 -
시두경우에적용되는것은명확하나, 상속회복청구의경우에적용되는지는반드시명확하지않다. 제2항에 협의할수없는때 에상속회복청구의경우도포함하는것으로해석할여지가없지않으나반드시명확하지않은것이다. 장기간남북분단의특수성을고려하면북한주민이상속회복청구권을행사하는경우남한주민이기여분을인정받을수있는근거를명확히규정할필요가있다. 남한주민에기여분을인정한다하더라도기여분은그제도의본질이공동상속인간의형평을기하기위한것이므로공동상속인이아닌제3자에게는인정되지아니한다. 공동상속인간기여분미합의시가정법원에의한기여분인정, 기여분의한도, 기타협의분할등에관하여는민법제 1008조의 2 제2항부터제4항까지를준용하면될것이다. 또한기여분제도가도입된 1991년 1월 1일이전에개시된상속에대하여도기여분을인정할필요가있다. 북한주민이상속회복청구권을행사하는많은경우가 1991년 1월 1일이전에상속이개시된경우일것이므로이러한경우공동상속인인남한주민에게기여분인정필요성이있다고할것이다. 따라서기여분제도가도입된 1991년 1월 1일이전에개시된상속에대하여도기여분을인정한다는특례규정이바람직할것이다. 이에대하여는소급입법이라는비판이있을수있으나제척기간이경과한북한주민의상속회복청구권에대한특례기간을인정해줌으로써북한주민에게혜택을주는것에대한형평성을고려하여남한주민에게기여분의특례를인정하는것이므로북한주민의재산권을과도하게침해하는것으로보기어렵다. 나. 가치유지증가에대한기여인정특례 (1) 필요성 기여분은피상속인의재산의유지또는증가에관하여특별히기여한자가있을경우인정되지만, 상속개시이후반환까지의기간동안그재산의유지또는증가에대한부분은포함하지않는다. 상속회복청구, 유류분반환청구에있어서반환청구의상대방인남한주민이상속또는수증받은재산을자기재산으로알고세금을납부하는등유지, 관리비지출및가치증식을위해유익비지출, 무형의노력등을투입하여재산의가치가증가되었을경우이는기여분에포함되지않으므로이에대하여남한주민이상환청구할수있는규정을둠으로써이해관계를조정할필요가있다. (2) 필요비및유익비상환청구인정 민법제 203 조제 1 항은 점유자가점유물을반환할때에는회복자에대하여점유물을보존하기 4 제 2 항의규정에의한청구는제 1013 조제 2 항의규정에의한청구가있을경우또는제 1014 조에규정하는경우에할수있다. - 95 -
위하여지출한금액기타필요비의상환을청구할수있다. 그러나점유자가과실을취득한경우에는 통상의필요비는청구하지못한다. 고규정하고있는바, 이조항을준용하는것이바람직한것으로 보인다. 민법제 203 조제 2 항은 점유자가점유물을개량하기위하여지출한금액기타유익비에관하여는 그가액의증가가현존한경우에한하여회복자의선택에좇아그지출금액이나증가액의상환을 청구할수있다. 고규정하고, 민법제 310 조 ( 전세권자의상환청구권 ) 제 1 항에서도동일한취지의 유익비상환청구권을규정하고있다. 반환청구의상대방인남한주민은상속또는수증받은재산을 자기재산으로알고건물의리모델링, 토지의형질변경등목적물을개량하기위하여비용을지출하 고그로인하여목적물의가치가증가한경우민법제 203 조및제 310 조규정에비추어상속회복청구, 유류분반환청구의특례가인정되는경우그유익비의상환을청구할수있도록할필요가있다. (3) 무형의노력참작상속회복청구, 유류분반환청구에있어서반환청구의상대방인남한주민은상속또는수증받은재산에필요비, 유익비이외에무형의노력을들여 ( 황무지개간, 매립등 ) 반환목적물의가치를증가시키는경우가있을수있으므로형평의차원에서무형의노력으로인한재산가치증식도재산을반환함에있어법원이이를참작할수있도록하는것이바람직할것으로보인다. 4. 유류분 - 소멸시효기간연장허용여부 가. 문제점 유류분반환청구권의소멸시효가이미도과된경우에도남북이산가족인상속인에게유류분반환청 구권을인정할것인지여부가문제된다. 나. 소멸시효기간연장등 민법제 1117조는 ( 유류분 ) 반환의청구권은유류분권리자가상속의개시와반환하여야할증여또는유증을한사실을안때로부터 1년내에하지아니하면시효에의하여소멸한다. 상속이개시한때로부터 10년을경과한때도같다. 고규정하여유류분반환청구권에관한소멸시효를규정하고있다. 앞서본상속회복청구권등과마찬가지로분단의장기화로인해유류분권리자인북한주민이유류분반환청구권을행사하지못하고민법제 1117조에정한소멸시효가경과하는경우가대부분일것인바, 상속회복청구의특례를인정한것과같은맥락에서분단의특수성을반영하여민법상북한주민의유류분반환청구권의소멸시효가완성되었다고하더라도자유왕래등청구권의행사가현실적으로가능한때로부터일정기간특례를인정할필요가있다. - 96 -
이와같이소멸시효기간연장의특례를인정할경우연장기간의기산점및특례기간, 상대방의취득시효배제, 반환범위등은앞서본상속회복청구권의특례와같은맥락에서살펴볼필요가있다. 즉, 연장기간의기산점은상속회복청구의특례와같이 분단의종료, 자유로운왕래, 그밖의특별한사유 로하고, 연장기간은민법제1117조의취지에비추어기산점으로부터 1년이적절할것이다. 소멸시효에대한특례기간은민법제1117조가규정하는시효기간이만료하였거나 1년미만남아있는경우에만특별한사유발생일로부터 1년간인정하는것으로규정할필요가있고국내입국등특별한사유발생당시원래민법의소멸시효가 1년이상남은경우는특례법의적용대상이아니다. 이러한특례가인정되는북한주민은상속개시당시에북한주민이었던자이면, 이후국내입국등으로남한주민이되었다고하더라도특례규정이적용되도록하여야할것이다. 다. 반환범위등 상속회복청구권과같은맥락에서유류분반환청구에있어서도반환범위는받은이익이현존하는한도로하되기준시점은특례법제정일당시로하며반환청구의상대방은직접수익자인수증자, 수유자로한정하고제 3자는제외하며상대방이취득시효의주장을할수없도록하는특례를규정할필요가있다. 한편우리민법상유류분제도자체가 1979년 1월 1일이후에개시된상속의경우에만적용되므로, 북한주민에게인정되는유류분반환청구권도 1979년 1월 1일이후에개시된상속의경우에한정하여야할것이다. V. 북한주민재산관리와반출제한 1. 북한주민재산관리와반출제한필요성 가. 필요성북한주민이상속, 유증등에의하여남한의재산을취득하는경우그재산에대한관리및반출에대하여제한할것인지, 제한한다면어떤범위와정도로할것인지문제된다. 북한은사유재산이거의인정되지않는독재국가이므로거액의재산이북한으로갈경우북한주민에게가지않고북한당국에귀속될위험이있어무제한적인재산권행사및반출허용이반드시북한주민의권리보호에도움이되는것이아닐수있다. 더구나남북간적대적대결상태가아직지속되고있는상황에서이러한재산이북한당국에의하여군사적으로전용될가능성도배제할수없으므로이러한위험을막으려면북한주민의남한내상속재산등의반출을일정한범위에서제한할필요가있다. 같은맥락에서북한주민의남한내재산에대하여는취득및처분을신고또는허가의대상으로함으로써관리할필요가있다. 북한주민의남한내재산이처분되어금전으로환가되는경우그반출제한이실효성을가지기위해서는북한주민의남한내재산이처분될때반출을허가하는 - 97 -
당국에서이를파악할필요가있으므로그경우신고또는허가를받도록할필요가있다. 나아가이와같은재산의취득, 처분및반출에대한규제가실효성을가지려면재산관리인을둘필요가있고북한주민이남한내상속또는유증을알지못하는경우도있을수있으므로이러한경우부재자재산관리인과유사하게그북한주민을위해서재산을관리할재산관리인을선임하도록할필요가있다. 나. 남북교류협력법과의관계 특례법은남북주민간의가족관계및상속관계등을규율하는것을주된목적으로하고있고, 특히상속, 유증의경우북한주민의의사개입없이남한내재산을일방적으로취득하는것이라는점에서계약, 증여등에의한재산의취득과구별이된다. 남북한주민의의사의합치가필요한계약, 증여등의경우에는남북교류협력에관한법률 ( 남북교류협력법 ) 상 남한과북한의왕래 접촉 교역 협력사업및통신역무 ( 役務 ) 의제공등남한과북한간의상호교류와협력을목적으로하는행위 에해당되어남북교류협력법에의한규제의대상이된다. 증여를목적으로물품등이제 3국 ( 중국 ) 으로반출되는경우에는남북교류협력법상의규율에한계가있으나, 이에대한규율문제는남북교류협력법의개정등을통해해결하는것이바람직하며특례법에서는북한주민의의사와상관없이일방적으로재산을취득하게되는상속, 유증과관련하여남한내재산을취득하는경우만을규율대상으로함이바람직하다. 2. 외국사례 가. 서독 70) 원칙적으로동독주민의서독소재재산의취득, 처분, 반출등모든거래는금지되었고예외적으로일정요건하에서허가되었다. 근거법령은외환관리및자산유통규제에관한군정법제 53호 (MRG 제1조, 제10조 ) 로서당초에는전승국들의전쟁배상금확보를목적으로하였으나동독관청의재산권침해로부터동독소유자보호등도목적으로하였다 (BVerfGE 62, 169). 예외적허가권한은연방은행에위임하여일반적허가 (Allgemeine Genehmigung) 와개별허가 (Einzelgenehmigung) 로구별, 처리하였는데, 허가기준은 1979년이전에는소유자인동독주민의 곤궁한상태 (Härtefällen) 에처한경우로서 긴급한개인적필요성 이인정되는때에만허가 (BVerfGE 62, 169) 하였고, 1979년이후에는동독주민의 개인적소비 를위한경우로확대하였다 (BVerfGE 62,169; 고시제 60001/88호제 1장 BⅠ1e 항 ). 동독주민명의의서독계좌예금 (1980년대 ) 은일반적허가사항으로 1 매년총 10,000 DM까지 70) Deutsche Bundesbank, Merkblatt über den innerdeutschen Wirtschafts- und Wahlungsverkehr ( 서독연방은행, 동서독간경제및지불거래에관한해설자료집 ) - 98 -
동독주민의 개인적필요 에의해물품을구입하여반출하기위한인출및송금, 2 서독주민에대한채무, 세금, 공과금, 재판비용등지불, 3 동독주민이서독에체류할경우, 개인적필요 와관계없이매달 5,000 DM 까지인출이었으며, 이를초과하는계좌사용은개별적허가사항이었다. 일반적허가의경우에도 개인적필요 등요건에부합하지않는경우에는신고수리를거부하였다. 부동산, 선박등의취득및처분은개별적허가사항이었고, 기타재산의취득과처분은일반적허가사항이었으며허가없이거래한경우에는 5년이하징역또는 25,000DM 이하벌금에처해졌다. 동독주민이서독소재재산을상속하는것에대한제한은없었으나, 일반적허가대상으로 1 서독주민인유언집행인, 유산관리인등에의한유산의관리, 2 상속인간합의및상속재산분할에의한재산권이전, 3 유산계좌잔액의상속인인동독주민의서독은행계좌로의이체등을규정하였다 ( 고시제60001/88호제1장 BⅢ항 ). 상속재산을동독주민의서독은행계좌로이체후그사용및반출시다시위에서본바와같은허가가필요했다. 71) 나. 대만 72) 양안조례에서대륙지구주민의상속권을제한하는부분은살펴보았으므로재산관리에관한부분만 을살펴보면, 대만은상속인이모두중국주민일경우에관하여, 대만재정부국유재산관리국에서 상속재산관리, 상속판결등절차를거친후상속재산을처리하도록하고있다. 73) 71) 서독연방헌법재판소 (BVerfGE 62, 169) 는동독주민이서독은행의예금을상속받은후, 승용차를구입하기위해위계좌로부터대금의송금을허가해줄것을청구하였으나, 독일연방은행이 곤궁한상태 (Härtefällen) 에처한경우가아니라는이유로거절한사건에서최초입법목적은전쟁보상금확보를위한외환자산의확보이나동독관청으로부터의동독주민의재산권침해보호역시외환관리법의입법취지로파악하면서위연방은행의거절은전쟁보상금확보나동독주민의재산권보호를위한것이아니라, 단지상호주의를압박하는것을통해서독주민의동독내계좌사용권한을확대하기위한것으로합리적재산권제한이아니어서위헌이라고판시하였다. 이판결은 곤궁한상태 만이아니라 개인적소비 를위한경우로허가사유가확대되는계기를마련하였다. 72) 법무부, 중국과대만의교류협력법제연구, 2008. 제 467 면. 73) 양안조례제 67조의 1은상속인전부가대륙지구주민인경우에상속인, 이해관계인또는검사가재정부국유재산관리국을관리자로지정할것을법원에신청하도록규정하고있다. 양안조례제 67조의 1 제3항에따라 1998년 6 월 17일제정공포된 대륙지구주민이대만지구에서피상속인의유산을상속하는것에관한관리판법 에의하면, 양안조례제 67조의 1 제1항에따라법원이대만주민의유산관리인으로지정한재정부국유재산국이관리하는유산은동판법에따라관리, 처분, 인도해야하고, 그집행은관할법원소재의국유재산관리국지역사무소에서처리된다 ( 동판법제 3조 ). 유산관리인이된국유재산국은즉시법원에재정 ( 裁定 ) 확정증명서의발급신청을하고다음의업무, 즉 1 유산의접수관리및유산장부의편제 2 유산보호를위해필요한조치 3 대륙지구이외의상속인, 채권자, 수증자에대한공시최고를법원에신청하고피상속인의채권자또는수증인을이미알고있으면그권리를통지하는등업무를해야한다 ( 동판법제 4조 ). 국유재산국은유산의성격에따라적합한자, 기관 ( 구 ) 에보관을위탁할수있고 ( 제7조 ), 국유재산국이채권변제또는대륙지구상속인에게유증물의교부, 인도를위하여유산을환가처분해야할필요가있는때에는법원에허가를신청한후처리해야한다 ( 제8조 ). 만약대륙지구의상속인이외에다른지역에도수증자가있으면, 국유재산국은민법의규정에따라대륙지구상속인의특류분 ( 特留分 ) 을계산한후에유증물을인도하도록함으로써대륙지구에있는상속인의권익을보호하고있다 ( 제9 조 ). 다만국유재산국이대륙지구의상속인이나수증자에게유산을인도하는시기와관련하여, 법원의판결을거쳐유산의인도가확정된때에는확정판결에의거하여인도하고, 공시최고를하는경우그공시최고기간의만기가 양안조례 제66조제 1항에서규정한상속표시기간의만기이후인때에는공시최고기간이만기된후에인도하여야한다 ( 제10조 ). - 99 -
3. 재산관리인 가. 선임 재산관리인을두는취지는규제의실효성을확보하는한편, 북한주민의권리를보호하기위한것이다. 재산관리인의선임과관련하여일어날수있는상황은크게보면북한주민이상속회복청구의소등상속사실을인지하고적극적으로권리행사를하는경우와북한주민상속인이상속또는유증사실을모르거나알더라도권리행사를하지않는경우두가지이다. 어느경우이거나재산관리인을선임하도록하고, 재산관리의실효성을확보하기위하여재산관리인을통하지아니하고북한주민이상속또는유증받은남한내재산에대한법률행위를직접한경우는이를무효로하여야할것이다. 북한주민이상속또는유증을원인으로남한내재산에관한권리를취득하는경우에는상속또는유증에의한권리취득이확정된날로부터일정기간 ( 예컨대 3개월 ) 이내에재산관리인을선임할의무를부과하는방안을생각할수있다. 이법시행전에북한주민이상속또는유증재산을취득한경우에도재산관리인을선임하도록할필요성이있으므로, 이법시행전에북한주민이상속또는유증재산을취득한경우에는이법시행일로부터 3개월이내에재산관리인을선임하도록하여야할것이다. 북한주민이적극적으로권리행사를하는경우가아닌일반적인경우북한주민에대하여남한내재산에관한상속이개시되면민법제 22조부재자재산관리에준하여친족기타이해관계인이나검사의청구에의해서재산관리인을선임하도록하는방안을생각할수있다 ( 법정재산관리인 ). 특례법시행전에상속이개시된경우에도재산관리인을선임할필요성이있으므로특례법시행전에상속이개시된경우에도이해관계인이나검사의청구에의해재산관리인을선임할수있도록하여야할것이다. 유증의경우에는상속의경우와같은맥락에서유언자가북한주민을위한재산관리인을선임할수있도록하고, 유언자가재산관리인을선임하지않고사망한경우에는이해관계인이나검사의청구에의한재산관리인을선임할수있도록하며이법시행전에이루어진유증의경우에도이해관계인이검사의청구에의해재산관리인을선임할수있도록하여야할것이다. 이와같이법원또는유언자가재산관리인을선임한사실을북한주민이사후에알게된경우북한주민은이를유지하거나변경할수있어야할것이다. 나. 재산관리인의자격 ( 결격사유 ), 선관주의의무등 재산관리인을두는취지, 즉규제의실효성확보및북한주민권리보호를위하여재산관리인은 - 100 -
남한주민이어야하고, 최소한민법상후견인결격사유가있거나, 회생절차개시결정또는개인회생절차개시결정을받은자 는배제되어야할것이다. 재산관리인에게는민법제 681조의수임인의선관주의의무규정을준용하여재산관리인이선량한관리자의주의로북한주민의재산을관리토록할의무를부과하고, 법원및유언자에의하여선임된재산관리인은사실상부재자재산관리인에해당되므로부재자재산관리인의담보제공및보수에관한민법제26조규정을준용할필요가있다. 한편, 재산관리인이사망하거나결격사유가발생하면변경할필요가있고, 민법제 925조 74) 에비추어북한주민재산관리인도북한주민의재산을부적당하게관리하여그재산을위태롭게한경우법원이개임할수있도록할필요가있다. 다. 재산관리인의신고의무 북한주민의남한내재산을효과적으로관리하려면재산관리인에게신고의무를부과하고, 불이행시일정한제재를가할필요가있다. 이를위하여북한주민의재산관리인으로선임된자는자신이재산관리인으로선임된후일정기간 ( 예컨대 3개월 ) 내에북한주민의인적사항, 재산소재지, 재산관리인의인적사항등을당국에신고하도록할필요가있다. 민법상부재자재산관리인의경우법원에서재산관리인의처분행위에대해허가를하지만, 북한주민의남한내재산관리인의경우북한주민의남한내재산보호라는목적이외에북한주민의남한내재산이북한으로반출되어가는것을규제하려는목적도있는바, 이는단순한재산보존, 유지의차원을넘는것으로재판기관인법원에서그허가등을담당하는것은바람직하지않을수있다. 4. 허가및신고를요하는행위 북한주민의남한내상속또는수증재산이무제한북한으로나가는것을제한하려면반출을규제하여야하나반출을효과적으로규제하기위해서는북한주민이어떤재산을처분하고어떤재산을취득하고있는지가파악되어야하므로북한주민이상속또는유증받은재산을처분하거나, 상속또는유증받은재산으로다른재산을취득하는경우도허가를받거나신고를하도록할필요가있다. 가. 허가를요하는행위 북한주민의의사에기하여선임된재산관리인의권한범위와북한주민의의사에기하지아니하고 법원또는유언자에의하여선임된재산관리인의권한범위는차이를둘필요가있다. 북한주민의 74) 법정대리인인친권자가부적당한관리로인하여자의재산을위태하게한때에는법원은제 777 조의규정에의한자의친족의청구에의하여그법률행위의대리권과재산관리권의상실을선고할수있다. - 101 -
의사에기하여선임된재산관리인은임의대리인에유사하고, 법원또는유언자에의하여선임된재 산관리인은일종의부재자재산관리인에유사하다. 따라서북한주민의의사에기하지아니하고법 원또는유언자에의하여선임된재산관리인의경우부재자재산관리인의권한범위 ( 민법제 25 조 ) 와 동일하게 보존행위, 물건이나권리의성질을변하지아니하는범위에서그이용또는개량하는행 위 는자유롭게할수있으나그외의행위를함에는사전에허가를받도록할필요가있다. 북한 주민의의사에기하여선임된재산관리인의경우에는임의대리인에유사하므로원칙적으로위임의 범위내에서자유롭게법률행위를할수있다고보아야할것이나, 한편으로북한주민의경우사실상 남한내재산관리인을관리, 감독하기가어려워재산관리인의배임행위를통제하기가어려워사실상 부재자와유사한상태에있다고할수있고, 나아가북한주민이재산관리인을통해상속, 유증받은 남한내부동산, 기타국가안전보장, 질서유지, 공공복리와관련한중요자산 ( 이하 중요자산 " 으로 통칭 ) 등을처분하거나상속, 유증받은재산으로중요자산을취득하는경우에는허가를받도록하고 이러한허가를받지않고체결한계약은무효로하는방안을생각할수있다. 나. 신고를요하는행위 북한주민의의사에의하여선임된재산관리인의경우북한주민재산관리를효과적으로하기위해서는허가를요하지않는재산이라도일정한요건하에서그취득, 처분시신고를하도록할필요가있다. 특히, 북한주민이상속, 유증받은남한내재산을북한으로탈법적으로반출하는것을막기위해서는북한주민이상속, 유증받은남한내재산뿐만아니라상속, 유증받은재산을처분, 취득하는것까지당국에서파악할필요가있다. 따라서허가대상자산이아니더라도북한주민이상속또는유증을원인으로취득한일정한가액이상의동산, 금전, 유가증권등자산을처분하거나또는상속또는유증을원인으로취득한재산으로일정한가액이상의동산, 금전, 유가증권등자산을취득하는경우그계약체결일로부터일정한기간 ( 예컨대 60일 ) 이내에신고하도록할필요가있다. 다. 반출에대한규제 일반적으로북한으로반출하고자하는경우일단금전으로환가한후제 3국으로송금또는반출하고, 그곳에서다시환전을통해북한으로반입할것으로예상되는바, 남북교류협력법에는지급수단 ( 금전 ) 에대하여는통일부장관의승인대상이아니고, 승인대상품목에해당되더라도제3국으로반출되는경우는역시통일부장관의승인대상이아니므로위반출허가대상에 처분대금 을포함하는것이바람직하다. 반출허가의요건으로는북한주민또는가족, 친척등의생계에필요한경우, 질병치료를위한 경우등을들수있고기타의경우는대통령령에위임하면될것이다. 다만남북관계의특수성, 가변 - 102 -
성등을고려하여국가안전보장, 질서유지및공공복리를저해할우려가있는경우에는반출을허가 하지않을수있는여지를남겨두는것이바람직할것이다. 반출허가에는일반적인허가와마찬가지로조건을붙이거나, 포괄적허가가가능하도록할필요가있으며거짓이나그밖의부정한방법으로반출을허가받은경우나반출의조건을위반한경우, 국가안전보장, 질서유지및공공복리를위하여필요한경우허가를취소할수있는규정을둘필요가있을것이다. 5. 기타재산관리를위한방안 - 관련기관의통보의무등 앞서본바와같이북한주민재산관리인에게허가또는신고의무가있지만, 재산관리인이이를이행하지않는경우가있을수있으므로이에대비하여관련기관 ( 등기소, 은행등 ) 으로하여금주무부처에그러한권리의취득또는변경사실의통보의무를규정하는방안을생각할수있다. 또한북한주민이남한내재산을상속, 유증받는경우이를체계적으로관리하기위해서는그북한주민에관한인적사항및상속또는수증받은재산에관한사항을등록ㆍ기재하기위해등록대장을두는방안도고려할수있을것이다. VI. 절차적문제 1. 재판관할 가. 외국사례 (1) 동 서독의경우 75) 서독은재판관할의문제에있어동독을외국으로보고민사소송법규정중해당부분을유추적용하였다. 즉동독을내국으로보고동독법원을내국법원으로보면동독법원의관할권이그대로인정되어동독법원의관할이넓어지게되기때문에동독을외국으로보고 76) 국제관할규정을유추적용하여동독의관할을가능한제한하고서독의관할권을확대한것이다. 따라서국제재판관할의연결점으로들고있는 국내에의재산의소재, 국내거소, 독일국적 등을기준으로서독법원의관할권여부를결정하였다. 예를들어동독에거주하는피고를상대로서독에거주하는원고가부양 75) 법무부, 동서독교류협력법제연구, 2008, 제 187-190 면, 제 192-194 면. 76) 1990. 2. 17. 동독지역에서서독의차량두대사이에교통사고가발생하였는바, 바이에른주고등법원은동독 법원은국내법원이아니고본사안은불법행위지의특별관할이없는경우라고판시하였다 (AR 1 Z 56/90-BayObLGZ 1990, 159). 법무부, 동서독교류협력법제연구, 2008, 제189-190면. - 103 -
청구의소를제기하는경우동독이내국에포함된다면동독에거주하는피고는내국인동독법원에관할권이있으므로일반원칙에따라피고주소지인동독법원에재판관할권이있다고해석될것이고서독에거주하는원고가제기하는소에대한서독의관할권은인정되지아니할것이나, 동독이내국에포함되지않는다면동독에거주하는피고에대하여서독에거주하는원고가제기하는소에대하여서독법원의관할이인정되었다. (2) 중국 대만의경우 77) 중국은구제관할권 ( 區際管轄權 ) 문제에있어지역관할을원칙으로하고있고대만의경우양안조례에의하면민사관할권충돌에있어기본적으로지역관할을따르고있으며특히피고의주소지를통해관할권을확정하는것을주요원칙으로하고있다. 따라서양안관련법령상지역관할을원칙으로한다는점에서는중국과대만이큰차이를보이지않는다고할수있다. 한편대만의경우양안민사사건의관할권결정은대만민사소송법의규정상나라와나라사이의관계가아닌국가내의법률관계에적용되는규정에의한다. 즉 일국양구 ( 一國兩區 ) 원칙에의하여민사소송법상의하나의국가내에서발생하는사안에대하여관할을결정하는원칙에따라양안간민사사건에관한관할권을결정한다는것이다. 따라서양안간민사사건의관할에관하여도별도의규정을두고있지않고민사소송법이정한관할규정에의하여처리하고있다. 78) 나. 재판관할 남북한주민의가족관계, 상속, 유증등과관련하여특례법을제정할경우재판관할에관한원칙적인조항을두는것을생각할수있다. 국제사법제2조제1항의 대한민국과실질적관련이있는경우에 를 남한과실질적관련이있는경우에 로수정하고, 국제사법제 2조제 2항의 국제재판관할의특수성 을충분히고려하도록한규정을남북관계의특수관계성을고려하도록수정하는것이바람직할것으로보인다. 이렇게할때남북한간의재판관할은국제재판관할원칙인 실질적관련성 으로원칙적으로하되, 남북관계의특수성을고려하게될수있다. 남한주민이북한주민을상대로친생자관계존재확인청구의소, 인지청구의소등을제기하고자하나, 북한재판소가재판관할을가지는경우남북분단에따른사실상의장애로인하여제소가불가능한문제가있으므로이러한경우대법원이있는곳의관할법원에소를제기할수있도록규정하는것이바람직할것이다. 이렇게되면상속관련소송의관할은서울민사지방법원, 가족관계관련소송의관할은서울가정법원이될것이다. 77) 법무부, 중국 대만교류협력법제연구, 2008, 제 266-270 면, 제 448-449 면. 78) 법무부, 중국 대만교류협력법제연구, 2008, 제 448-449 면, - 104 -
2. 준거법 가. 중국 대만사례 중국의경우양안간민사문제의처리와관련하여준거법결정을입법으로해결하지아니하고필요에따라임시로최고인민법원의해석이나행정법규등으로해결하고있다. 반면, 대만은양안조례제41조부터제62조까지 22개조문을두어준거법결정에관하여상세히규정하고있다. 양안조례제41조제1항은 대만지구주민과대륙지구주민간의민사사건에는본조례에별도의규정이없는한대만지구의법률을적용한다. 는기본원칙을규정하고, 제43조는양안조례에따라대륙지구의규정을적용해야하는경우당해법률관계에대해대륙지구의명문규정이없거나또는대륙지구의규정에따르면대만지구의법률을적용하도록하는경우에는대만지구의법률을적용해야한다고규정하고있다. 또한제 44조는대륙지구의규정을적용해야하는경우그규정이대만지구의공서양속에위반하는때에는대만지구의법률을적용하는것으로규정하고, 제45조는 민사법률관계의행위지또는사실발생지가대만지구와대륙지구에모두걸쳐있는때에는대만지구를행위지또는사실발생지로한다. 고규정하고있다. 그밖에다른규정들은일반적인국제사법의원칙에따라규정하고있으나, 일정한요건하에서대륙지구법률적용을배제하고대만지구법률이적용되는예외를규정하고있다. 79) 이상을종합하면대만은국제사법의일반이론에의하여준거법을결정하도록하되, 광범위한예외를인정하여양안관련민사사건처리에있어서대만지구법률이적용되는범위를확대하고있다. 나. 준거법 남북관계가국가사이의관계가아닌특수관계이기때문에남북한사이에준거법결정시국제사법규정이직접적용되는것은아니지만, 사실상북한에는남한과다른별개의법영역이존재하고, 공법관계가아닌민사법관계에있어서는북한에서의법률관계를인정될필요가있으므로국제사법의유추적용하자는견해가다수의견해이다. 80) 특례법에는국제사법의준용에관한명시적인규정을두는것이바람직한것으로보이는바, 다만국제사법준용시에도남북의특수관계성은반영하도록할필요가있다. 그런데국제사법에서는국적이준거법의연결점인경우가많은데, 북한을국가로보지않으므로국적을연결점으로할수없으므로상거소지를연결점으로하는특례규정을둘필요가있다. 81) 79) " 권리침해행위는손해발생지의규정에의한다. 다만대만지구의법률에서권리침해행위로인정하지않는경우에는적용하지않는다.( 제50조 )", 피상속인이대륙지구주민인경우상속에는대륙지구의규정을적용한다. 다만대만지구의유산에는대만지구의법률을적용한다.( 제60조 ), 대륙지구주민의유언의성립또는철회의요건및효력은대륙지구의규정에의한다. 다만유언이대만지구에있는재산을증여하는때에는대만지구의법률을적용한다 ( 제61조 )., 대륙지구주민이하는출연행위의성립또는철회의요건및효력에는대륙지구의규정을적용한다. 다만출연재산이대만지구에있는때에는대만지구의법률을적용한다 ( 제61조 ). 80) 대표적으로이효원, 남북교류협력의규범체계, ( 경인문화사, 2006) p. 276. - 105 -
한편, 북한법을적용해야하는경우에당해법률관계에적용할북한법의내용을우리가알수없는 경우 ( 흠결또는불명확 ) 가있을수있는바, 이런경우는남한법이적용됨을명시할필요가있다. 또한북한법에의하여야하는경우에그규정의적용이남한의자유민주적기본질서에반하거나 선량한풍속그밖의사회질서에위반되는경우에는이를적용하지아니한다는규정도둘필요가 있을것이다. 3. 사법공조 가. 외국사례 (1) 동 서독사이의민사사법공조 82) 1972. 12. 21. 체결된동서독기본조약에서는동 서독간의사법교류를명시적으로선언하였으나, 사법공조에관한조약이나협정의체결에는이르지못하였다. 하지만양측모두사법공조의실질적인필요에대응하여사실상사법공조조약이없는상태에서외국과의사법공조에준하여공조가이루어졌다. 즉서독은기본조약의체결이후민사사법공조의영역에한정하여동독을외국으로보았고, 동독은모든영역에서서독을외국으로보았기때문에동 서독간의민사사법공조는국가간사법공조로서의성격을갖게되었고이에준하여처리되었다. 구체적으로서독의경우주법무부를통해, 동독의경우법무부를통해공식적으로이루어졌는바, 쌍방이내부적으로정한공조거부사유에해당하지아니하는한소송서류의송달및증거조사의촉탁등과같은사법공조를실시하였으나이러한공조는의무적인것은아니고우호적인조치에불과하였기때문에강제력을행사하지는아니하였다. (2) 중국과대만사이의민사사법공조 83) 중국과대만의경우분단이후에도거의중단없이인적 물적교류가계속되었던동 서독과 달리 1949 년의중국공산정권수립이후양안사이에적대적인관계가계속되다가 1987 년대만정부 의대륙방문허용조치를계기로비로소인적 물적교류가공식적으로이루어지기시작하였다. 따 라서중국과대만의경우는동 서독의경우보다더우리와유사한점이많다고할수있다. 사법공조 에관한조약이나협정이체결되지아니하였음은물론통일전동 서독과같은정부차원의사법공 조또한이루어지지아니하였으나, 쌍방이반민반관단체를활용하여실질적인사법공조를하여왔 다. 84) 최근양안관계가급진전됨에따라 2009. 4. 26. 양안공동타격범죄및사법공조협의 ( 海峽兩岸 81) 국제사법제 2 조제 2 항은 당사자가국적을가지지아니하거나당사자의국적을알수없는때에는그의상거소 ( 常居所 ) 가있는국가의법에의한다. 고규정하고있다. 82) 윤상도, 앞의글, 제 171-172 면, 이진만, 동 서독법원사이의사법공조, 남북교류와관련한법적문제점 [ 4], 법원행정처, 제 71-77 면 83) 윤상도, 앞의글, 제 172 면, 이은정, 중국과대만의교류협력의실태및법적분쟁의해결, 남북교류와관련한법적문제점 [2], 법원행정처, 제 65 면이하. - 106 -
共同打擊犯罪及司法互助協議 ) 가체결되어본격적인사법공조합의가이루어졌다. 이사법공조합의 는공동타격범죄, 송달문서, 조사취증 ( 取證 ), 민사판결및중재판정의승인및집행, 형사유죄판결확 정자의이관등의사항에관하여명시적인규정을두고있다. 85) 나. 남북사법공조 남북한주민이관계된소송이남한법원에서진행되는경우서류의송달이나증거조사등과관련하여사법공조가필요할것이나, 이러한사법공조는궁극적으로남북합의서에의하여규범화되어야한다. 남북간교류가활성화되어있지아니한현단계에서남북한법원간의사법공조는아직시기상조인측면이없지않다. 향후북한이탈주민의증가, 교류의증가등으로인해남북한주민이관련된법적분쟁이증가하게되면남북한간의사법공조의필요성도높아질것으로예상되는바, 특례법에남북한사법공조에관한구체적인규정을두기보다는향후사법공조가이루어질경우기준으로삼아야할원칙적인규정을두는방안을고려할수있을것이다. 국가간의사법공조는원칙적으로사법공조조약또는국제민사사법공조법, 민사소송법에의할것이나, 남북한관계는국가간의관계가아닌특수성이있고, 실제사법공조가이루어질경우외교경로가아닌통일관련부처나반관반민단체등을통해이루어질가능성이있으므로이러한특수성을반영하는원칙규정이필요하다. 남북한사이의사법공조의내용과절차에관하여는특례법과민사소송법, 국제민사사법공조법의목적과취지에반하지않는범위내에서해당하는법률을준용하도록하되, 남북한관계의특수성을고려하도록하는정도의원칙적인규정을두는방안을고려해볼수있을것이다. 4. 북한판결의효력과강제집행 가. 외국사례 84) 양안조례제 8조는 대륙지구에사법문서를송달하여야하거나조사의필요가있는경우사법기관은제 4조의기관이나민간단체에이를촉탁 위탁할수있다 고하고, 제4조제 1항은 행정원은기관을설립또는지정하여대만지구와대륙지구주민의왕래에관한사무를처리하게할수있다 고규정하며이에따라설립된기관이해기회이다. 대륙의경우해기회에상응하는기관으로해협회가존재하는바, 최고인민법원은 1991년 4월 3일 법률의관련규정에따라고급인민법원은최고인민법원의동의를거쳐대만의관련부서와적절한방법으로상호일정한소송행위, 소송문서의송달및그집행등의문제를위탁하여대리하도록할수있다 고하였다. 1993년 4 월 29일대륙의해협회및대만의해기회가체결한 两岸公證書使用査證協議 는비사법적공조협의에해당한다. 법무부, 중국 대만교류협력법제연구, 2008, 제285, 286면 85) 7. 문서송달쌍방은각자의규정에의거최대한노력하여사법문서송달에상호협조한다는데동의한다. 문서송달요청을받은측은요청서를받은날로부터 3개월내에신속히송달에협조하여야한다. 문서송달요청을받은측은요청집행의결과를요청한측에통지하여야하며, 또한송달여부를증명하는증명자료를신속하게회송하여야한다. 요청사항을완성할수없는때에는이유를설명하고관련자료를반송하여야한다. 8. 증거조사취득쌍방은각자의규정에의거하여증거조사취득에상호협조하기로동의한다. 이에는증언및진술취득, 서증ㆍ물증및시청자료제공, 관계자의소재확정또는그신분확인, 현장검증 ( 원어 : 勘驗 ) ㆍ감정ㆍ검사ㆍ방문시찰 ( 원어 : 訪視 ) ㆍ조사, 수색및압류등을포함한다. 요청을받은측에서는자신의규정을위반하지않는전제하에서요청자측이요구한형식에따라최대한협조를제공하여야한다. 요청을받은측에서는관련증거자료의취득에협조하고, 즉시요청한측에이전교부한다. 다만요청을받은측에서이미수사ㆍ기소ㆍ심판절차를진행하고있는때에는그러하지아니하다. - 107 -
(1) 동 서독의경우 86) 서독의경우동독법원의판결에대한승인과집행문제에있어서는동독법원을원칙적으로내국법원으로보았다. 즉동독법원의판결은다른재판권과국가권력으로부터나오는것이므로법적효과를얻으려면서독의승인이있어야하는것이지만, 1956. 5. 9. 연방일반최고법원이동독법원의판결은서독에서원칙적으로승인된다고판시 (BGHZ 20, 323) 한이래동독법원의판결은서독에서원칙적으로승인되었고특히이혼사건에관한판결의승인이많았다. 하지만동독민법과민사소송법이효력이발생한 1976. 1. 1. 이후에는동독법원의판결을서독에서집행하려면서독법원의집행판결이필요하다고판시한사례도있다. 동독판결의집행에있어서독법원의집행판결은원칙적으로요하지아니하나, 집행절차에서당사자는집행에대해이의를제기할수있고이경우에는동독판결의승인여부가검토될수있었다. 이경우서독의민사소송법제 328조의승인요건의적용범위가문제되었는바, 이때에도외국판결의불승인요건 87) 중 상호보증이없는경우 ( 동조제 5호 ) 요건은적용하지아니하였다. 즉연방일반최고법원은 1964. 7. 14. 상호보증은국제사법의기본원칙에따라외국판결에대하여는적용되지만, 국제사법의범위밖에있는동서독사이에서는상호주의는부인되어야만한다고판시하였다 (BGHZ 42, 99). 동독의경우 1967. 2. 20. 제정된국적법에근거하여서독을외국으로간주하였으므로동서독관계에는국제사법규정이적용되었다. 따라서서독법원의승인및집행의문제도외국판결의승인및집행문제로다루었다. (2) 중국 대만의경우 88) 중국은 1998. 5. 22. 최고인민법원심판위원회제 957 차회의에서 대만지구관련법원의민사판결 승인에관한규정 을공포하였고, 동규정은같은달 26 일부터시행되었다. 위규정에의하면대만 지구법원의민사판결에서당사자의주소지 상거소지또는피집행재산소재지가다른성 자치 구 직할시에있는경우당사자는본규정에의하여인민법원에판결의승인을신청할수있다 ( 제 2 조 ). 이경우대만지구법원의판결정본이나오역이없음이증명된부본과증명문서를첨부하여일정 사항을기재한신청서를제출하여야하고 ( 제4조 ), 인민법원은이를수리하는경우재판관으로구성 된합의심을구성하여심사를진행하는바 ( 제7조 ), 승인거절사유 ( 제9조 ) 89) 에해당하지않는경우그 86) 법무부, 동서독교류협력법제연구 2008, 제 196-202 면, 제 272 면 87) 1 외국법원의관할권이인정되지않는경우 ( 제 1 호 ), 2 절차에의소환, 기록의열람등당사자의방어권이보장되지않은경우 ( 제 2 호 ), 3 종전판결과불일치하는경우 ( 제 3 호 ), 4 승인의결과독일법의본질적원칙에반하는경우 ( 제 4 호 ), 5 상호보증이없는경우 ( 제 5 호 ) 88) 법무부, 중국 대만교류협력법제연구, 2008, 제 292-297 면, 제 470-471 면 89) 1 승인을신청한민사판결의효력이확정되지않은경우 2 승인을신청한민사판결이피고가궐석하고또한합법적인소환을받지않았거나, 또는피고에게소송행위능력이없고또한적절한대리가없는상태에서내려진경우 3 당해사건이인민법원의전속관할에속하는경우 4 당해사건의쌍방당사자가중재합의를체결한경우 5 당해사건에대해인민법원이이미판결하였거나, 또는외국 경외지구의법원에서내린판결이나경외중재기구에서내린중재판정이이미인민법원에서승인된경우 - 108 -
효력을승인하는판정을한다 ( 제10조 ). 이러한승인신청은대만지구법원의판결효력이발생한후 1 년이내에제기하여야하고 ( 제 17 조 ) 승인을받은대만지구법원의판결을집행하는경우중국민사소 송법이정한절차에따른다 ( 제 18 조 ). 한편, 대만의경우양안조례에따라이문제를해결하고있다. 즉대륙지구에서이루어진민사확정판결이나민사중재판정은대만지구의공서양속에위반하지않으면 법원에그승인을청구할수있고 ( 제74조제 1항 ), 그재판또는판정이급부를내용으로하는것인 때에는집행명의로할수있다 ( 동조제 2항 ). 다만그전제요건으로서대만지구에서내려진민사확정판 결ㆍ민사중재판정을대륙지구법원에승인판정을신청할수있거나또는집행명의로할수있는경우 에비로소제 1 항및제 2 항은적용된다 ( 동조제 3 항 ). 최근 2009. 4. 26. 체결된 양안공동타격범죄및 사법공조협의 는민사판결및중재판정의승인및집행에관하여명시적인규정을두고있다. 90) 나. 북한판결의승인, 집행문제 가족관계, 상속등과관련하여북한재판소에서이루어진판결에국내판결과동일한효력을부여할수있을것인가의문제가있다. 예컨대북한재판소에서이혼을하였을경우남한에서도이혼으로서의효력을인정할것인가의문제이나, 북한에서의혼인의효력을인정하는것이라면북한에서북한법에따라이혼한경우그효력을인정할필요가있다. 북한이외국은아니지만이법이적용되는북한주민사이의사건에관하여는민사소송법제217조 91) 를준용하여북한에서의판결의효력을인정할필요가있다. 다만상호보증의요건을요구하면북한판결의효력을인정할수있는경우가있기어려울것이므로상호주의를규정한민사소송법제 217조제 4호는준용에서제외하는것이바람직할것이다. 외국판결의강제집행과관련하여민사집행법제 26조제 1항은 대한민국법원에서집행판결로그적법함을선고하여야할수있다 고규정하고, 제27조제 2항제 2호는외국판결이민사소송법제217조의조건을갖출것을요구하고있다. 북한판결의강제집행이실제문제될수있는것은현재로서는거의없을것으로보이나향후남북관계의발전에따라문제되는경우가있을수있으므로외국판결의강제집행에관한민사집행법제 26조, 제27조를준용하는규정을둘필요가있다. 다만, 북한판결의승인과마찬가지로상호보증의요건을준용하는것은제외하는것이바람직할것이다. 6 승인을신청한민사판결이국가법률의기본원칙에위반하거나, 또는사회공공이익에손해를주는경우 90) 제 3 장사법공조 10. 재판승인쌍방은호혜원칙에따라공공질서ㆍ선량한풍속에위반하지않는상황하에서민사확정재판과중재판단 ( 중재판정 ) 을상호승인ㆍ집행하기로동의한다. 91) 외국법원의확정판결은다음각호의요건을모두갖추어야효력이인정된다. 1. 대한민국의법령또는조약에따른국제재판관할의원칙상그외국법원의국제재판관할권이인정될것 2. 패소한피고가소장또는이에준하는서면및기일통지서나명령을적법한방식에따라방어에필요한시간여유를두고송달받았거나 ( 공시송달이나이와비슷한송달에의한경우를제외한다 ) 송달받지아니하였더라도소송에응하였을것 3. 그판결의효력을인정하는것이대한민국의선량한풍속이나그밖의사회질서에어긋나지아니할것 4. 상호보증이있을것 - 109 -
남북주민간가족관계및상속관련주요쟁점 윤대해 ( 법무부통일법무과검사 ) 1. 서론 최근남북교류가진행되면서잠재되어있던남북주민사이의법률문제가조금씩나타나고있고앞으로더욱증가할것으로예상되고있다. 1) 특히 2009. 2. 에는북한주민 4명이 6 25 때월남한아버지의상속재산을반환해달라는상속회복청구소송을서울중앙지방법원에제기하였고, 관련하여서울가정법원에친생자관계존재확인청구소, 인지청구의소를제기하였다. 또한전처소생인큰딸이최초로남북이산후이루어진중혼에대하여중혼취소소송을제기하여소송계속중에있다. 그리고최근에는북한이탈주민의급격한증가로인하여새로운남북이산가족이탄생하고있고그에따른남북주민간법적문제도증가하고있다. 남북주민간신분 상속문제및북한주민의재산관련문제는남북한간의관계가전쟁을경험하고, 군사적적대적상태가지속되고있으며, 상호교류가전혀없는상태에서 50년가까이지내온점, 북한에서는사실상사유재산이라는것이극히제한되고있어상속의의미가극히미약한점등으로인해일반법률을적용하기에는많은특수성이존재하고, 나아가분단국인동서독이나대만-중국과도또다른특수성이존재한다고생각된다. 남북주민간법적문제를어떻게해결하는것이바람직한것인가에대하여는위와같은특수성을고려하고, 또한통일이후북한에재산권을소유하던남측이산가족들에대하여어떻게할것인가등의문제등도고려하여야할것으로보인다 발표자께서는남북주민사이에서가족관계및상속과관련하여발생할수있는거의모든문제 점에대하여국내학설과외국사례등을심도있게정리하고현실적이고합리적인결론을제시하고 있어발표자의견해에대부분공감을한다. 1) 서울가정법원 2001 드단 50251 인지청구의소, 09 드단 14084 인지청구의소, 09 드단 14534 친생자관계존재확인의소, 09 드단 14527 혼인취소의소, 서울중앙지방법원 09 가합 18507 상속회복청구소송 - 110 -
2. 중혼문제 현재서울가정법원에남북이산후남한에서이루어진혼인에대하여중혼취소소송이진행중에있다. 남한에서의혼인이 1959년에이루어져남한의후처는남편이죽기전까지약 30년동안정상적인부부생활을영위하였다. 그런데남한에서수십년간이루어진혼인이중혼이라는이유로취소되어야한다면후혼당사자에게너무나가혹한것이다. 물론법원에서중혼취소소송이받아들여져후혼이취소될것인지는재판결과를지켜보아야할것이다. 재판결과남한에서의후혼이취소되지않는다고하더라도남한의중혼배우자는안심할수없고소송을당할지도모른다는불안한생활을할수밖에없을것이다. 따라서장기간이루어진후혼을보호하는특례법을둘필요성이크다고할것이다. 2) 남한에서의후혼을보호하는방법은발표자께서발표하신대로중혼이성립되었을때전혼을 소멸시키고후혼이유효하다고하는방법 3) 과전혼과후혼이모두유효하게성립하되다만후혼에 대하여취소를제한하는방법이있다. 중국은전자를대만은후자를채택하고있다. 발표자께서는남북이산가족중혼의경우전혼을소멸시키기보다는전혼과후혼을모두유효하 게하되후혼에대한취소를제한하는방안을제시하고있는데이에대하여공감한다. 우리민법이중혼을취소사유로하고있으므로후혼이취소되지않는한중혼관계는계속유지된다. 즉남북이산가족의경우분단이후부터많은중혼이성립하여현재까지유지되고있는것이다. 따라서지금에와서특례법으로북한에독신으로남아있던전배우자의혼인을무효로하는것은중혼성립을인정하는우리민법의정신과도맞지않는것으로보인다. 그리고전혼을법으로소멸시킨다면언젠가만나혼인생활을다시할수있을것이라기대하면서평생을살아온북한배우자에게도너무가혹한것이라할수있다. 특례를인정하더라도현행민법을최대한존중하면서특례는최소한으로규정하는것이바람직 하고기존가족관계질서에혼란이덜할것으로생각한다. 3. 북한주민에대한상속회복청구권제척기간특례인정여부 4 ) 2) 북한의배우자는독신으로있는경우를전제한다. 북한의배우자도혼인하였다면발표자의견해대로나중혼인이성립하였을때전혼은소멸하는것으로보는것이합리적일것이다. 3) 물론이경우북한의배우자가독신으로지냈다면그에대하여상속권, 부양청구권등을인정하는방안도함께마련되어야할것이다. 4) 이부분논의는 2010 년중앙대학교이인호교수, 고려대학교윤영미교수의견해를참조하였음을밝힌다. - 111 -
가. 문제제기 발표자께서는분단의장기화로북한주민이상속회복청구권을행사하지못하고제척기간 10 년 이경과한경우에자유왕래등청구권행사가현실적으로가능한때로부터 3 년간제척기간특례를 인정해주어야한다고한다. 중혼취소의제한이나친생자관계존재확인청구의소등의제척기간특례를인정하는것과달리상속회복청구권의제척기간을연장하는특례를인정하는것은상속회복청구권의제척기간이경과하여상속재산을확정적으로취득한남한주민에게큰불이익을줄수있는것이며, 북한주민에게는큰혜택을주게되는것이다. 북한주민의상속권을인정할것인지, 인정하더라도대만의경우처럼상속범위를제한할것인지등에대하여도논란이있는상황에서남한민법상상속회복청구권이제척기간이경과된경우에도소급하여상속회복청구권의제척기간의특례를인정해주는것은사회적으로많은논란이있을것으로생각된다. 또한제척기간이경과한후에다시상속회복청구권을행사할수있도록하는것은소급입법에 의한재산권박탈에해당되는것이아닌지논란도존재하며이에대하여도심도있는논의가필요할 것으로보인다. 또한북한주민에게상속회복청구권의제척기간특례를인정할것인지의문제는북한정권에재 산을몰수당하고월남해온남한주민들에대하여통일후어떻게할것인지에대한문제와함께 논의되어야할것으로생각된다. 나. 위헌여부 1) 소급입법인지여부소멸시효 제척기간 취득시효제도는모두자신의권리를구제받을수있는가능성을가지고있으면서도오랜기간동안구제절차를취하지않은소위 권리위에잠자는자 로부터피해를입게되는상대방을보호하기위한제도이므로북한주민인진정상속인이자신의권리의존재자체를알수없었거나알지못하였고설령알수있었다하더라도권리를회복하기위한구제수단을사용하는것이원천적으로불능한남북분단의상황에서, 그에게권리주장의태만의책임을묻는것은시효제도, 제척기간제도의본질에맞지않으므로분단의종료, 자유왕래등권리행사가가능한때까지는북한주민의상속회복청구권의제척기간이진행되지않는다고볼수도있을것이다. 그러나이렇게 - 112 -
본다면분단의종료, 자유왕래등권리행사가가능한때로부터 3년간특례를인정하는것자체가 불필요할것이다. 제척기간제도는권리자의권리행사가능여부, 태만여부를묻지않고거래안전을위해권리행사기간을제한하는제도이다. 따라서분단이라는특수상황이있다고하더라도이를이유로거래안전을위한제척기간제도가적용되지않는다고보는것은문제가있다고생각된다. 따라서상속회복청구권의제척기간이경과하여잠칭상속인인남한주민이상속재산을확정적으로취득하였는데분단의종료, 자유왕래등권리행사가가능한때로부터 3년간특례를인정하여그재산을반환토록하는것은소급입법에해당하고, 이미종료된과거의사실관계또는법률관계에새로운법률이소급적으로적용되어과거를법적으로새로이평가하는것이므로진정소급입법에해당한다고생각된다. 2) 진정소급입법에의한재산권박탈가능여부헌법재판소판례는원칙적으로소급입법에의한재산권제한이허용되지않지만예외적으로 국민이소급입법을예상할수있었거나, 법적상태가불확실하고혼란스러웠거나하여보호할만한신뢰의이익이적은경우와소급입법에의한당사자의손실이없거나아주경미한경우, 그리고신뢰보호의요청에우선하는심히중대한공익상의사유가소급입법을정당화하는경우등일정한요건하에극히예외적으로허용될수있다 는입장을취하여왔다. 5) 소급입법에의한재산권제한이위예외사유에해당하여합헌인지여부가본격적으로다루어진 결정례는지금까지는없으며헌법재판소에현재계속중인친일반민족행위자재산의국가귀속에관 한특별법제 2 조등위헌소원사건 6) 에서그와같은쟁점이다루어질것으로전망된다. 3) 상속회복청구권제척기간경과로잠칭상속인이얻는이익의성격상속회복청구권은연혁적으로는로마법상의상속회복의소 (hereditatis petitio) 에그연원을두고있는바, 로마법에서는상속인이갖는개별적인청구권만으로는상속인의지위가충분히보호될수없다하여진정한상속인을두텁게보호하기위한제도로창설되었다. 이상속회복제도는독일보통법을거쳐독일민법에정착하고, 이를본받아스위스민법도상속회복제도를규정하였으며, 그후이탈리아민법, 일본민법, 중화민국민법도명문의규정을두고있다. 프랑스민법은명문의규정은없지만학설, 판례를통하여상속회복청구권이인정되고있다. 상속회복청구권은독일, 프랑스, 스위스는 30년의소멸시효, 일본은 20년의소멸시효기간내에행사하여야한다. 7) 5) 헌재 1989.3.17. 88 헌마 1; 헌재 1998.9.30. 97 헌바 38; 헌재 1999.7.22. 97 헌바 76; 헌재 1996.2.16. 96 헌가 2 등판례참조 6) 2008 헌바 141 등 - 113 -
우리나라민법은상속회복청구권을특별히규정하고이에대하여 10년의제척기간을규정하고있는데이러한단기의제척기간을규정한것은조속한기간내에상속재산에관련된법률관계의불안을해소시키고참칭상속인의외관을신뢰한제 3자를보호하여거래의안전을도모하려는데에있다고본다. 8) 따라서제척기간경과로인하여잠칭상속인이얻는이익은거래안전을위한단기의제척기간제도로인해얻는반사적이익으로볼수있다. 4) 헌법제 13조제2항소급박탈금지조항상 재산권 의의미헌법재판소는헌법제 23조제 1항이보장하는재산권은 사적유용성및그에대한원칙적처분권을내포하는재산가치있는구체적권리 라고보고있다. 재산권은사적유용성및그에대한원칙적처분권을내포하는재산가치있는구체적권리이므로구체적인권리가아닌단순한이익이나재화의획득에관한기회 ( 단순한기대이익 반사적이익또는경제적인기회 ) 등은재산권보장의대상이아니다. 9) 헌법제 23조제1항에서보호하고있는재산권은이미재산권주체에게현존하고있는재산적가치가있는재화의존속을보호하는것을내용으로하고있고단순한수익의기회나가능성을보호하지않 [ 는다 ]. 10 ) 고판시하고있다. 헌법제 23조제1항의재산권과헌법제13조제2항의재산권을달리볼이유는없다고생각된다. 미국의법원들은구법질서에서의어떤이익이 소급입법에의하여박탈할수없는권리, 즉 기득권 (vested rights) 에해당하는지여부를판단함에있어서, 제척기간 (statutes of limitation) 을규율하는권리구제법 (remedy rule) 혹은절차법 (procedural law) 에의해서는이러한기득권이성립되지않는다고보고있다. 11) 미연방대법원은 1976년에 Electrical Workers v. Robbins & Myers, Inc., 429 U. S. 229 (1976) 사건에서 단순히시간의경과로인해상실되어버린권리구제수단을복원시키기위하여제척기간의완성에따른제소금지를제거하는것은그자체로는연방헌법에위반되지않는다. 고판시한바있다. 7) 헌재 2001. 7. 19. 99헌바 9 8) 대법원 1994. 10. 21. 선고 94다 18249 판결 9) 헌재 1996. 8. 29. 95헌바 36, 판례집 8-2, 90, 103 ; 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10, 판례집 9-2, 651; 헌재 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 309-310; 헌재 1999. 4. 29. 96헌바55, 판례집 11-1, 462; 헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등, 판례집 12-2, 408; 헌재 2002. 7. 18. 99헌마574, 판례집 14-2, 29, 44; 헌재 2003. 10. 30. 2001헌마700등, 판례집 15-2( 하 ), 165; 10) 헌재 2005. 2. 3. 2003헌마930, 판례집 17-1, 167, 181. 11) 텍사스주항소법원 Count y of Tar r ant v. Coyel, 124 S.W.3d 268 ( Tex.App.-Fort Wort h, 2003) 다음의법리는충분히확립되어있다 : 법률은기존의법률에서획득된실체적인기득권 ( vest ed subst ant i ve r i ght s) 을소급적으로박탁하거나손상시킬수없으며, 또한과거의계약과관련하여새로운의무를창설하거나새로운의무를부과하거나혹은새로운부담을지울수는없다. 한편, 실체적인기득권 (vested substantive rights) 에하등영향을미치지않는, 그성격이권리구제적인 ( remedi al ) 혹은절차적인 ( pr ocedural ) 그러한법률이나규칙에있어서는어떤소송의당사자도기득권 (a vested right) 을가지지않는다. 1) Subaru of Am., Inc. v. David McDavid Nissan, Inc., 84 S.W.3d 212, 219 (Tex.2002); Abell, 613 S.W.2d at 260. 그러한법률이나규칙의개정은그성격이권리구제적인것으로간주되며, 따라서그개정은소급입법을금지하는헌법제 1조제16항의규정을위반하지않는다고판시되어왔다. Abell, 613 S.W.2d at 260. - 114 -
따라서잠칭상속인인남한주민이진정상속인인북한주민의상속회복청구권제척기간경과로 얻는이익은반사적이익으로헌법제 13 조제 2 항에서보호하는재산권에해당되지않아소급입법에 의한재산권박탈금지조항인헌법제 13 조제 2 항에위반되지는않는다고생각된다. 5) 헌법상신뢰보호위반여부북한주민에게상속회복청구권의제척기간을인정하는것이헌법제 13조제 2항에위반되는것은아니라고하더라도소급입법에의하여남한주민이가진이익을박탈한다는점에서헌법상신뢰보호원칙에위반되는것이아닌지가문제된다. 헌법재판소는신뢰보호의위반여부를판단함에있어서는일반적으로는 1 신뢰보호의필요성 ( 침해받은신뢰이익의보호가치, 침해의중한정도, 신뢰가손상된정도, 신뢰침해의방법 ) 과 2 새로운입법을통해실현하고자하는공익을종합적으로비교 형량하여판단하여야한다고하고있다. 12) 북한주민의상속회복청구권제척기간경과로인하여잠칭상속인인남한주민이얻는이익은거래안전을위한단기제척기간규정의반사적이익인점에서는보호가치가크지않다고보이나, 한편재산적이익을직접침해당한다는점, 분단이장기화 고착화되었고, 남북한의체제가다르고법제도가독립적으로운영되어왔으며, 게다가남한의참칭상속인의경우대부분선의이자무과실인경우가많을것이라는점을고려하면남한주민인참칭상속인은상속으로인한법률관계의확정에대해형성한신뢰에기초하여생활을영위하였을것이므로소급입법으로인한갑작스런불이익의체감정도는매우커보호가치가크다고볼수도있다. 문제는북한주민에게상속회복청구권의제척기간특례를인정해줌으로써얻는공익이무엇이고얼마나중요한것인가하는것이다. 분단의장기화로인하여자신의책임과무관하게박탈당한북한주민의상속권을회복하여상속을둘러싼남북한주민사이의갈등과마찰을적정하게조율함으로써사회통합과민족화합을도모하는공익이있고, 이는매우중요한것으로볼수있다. 한편, 북한주민에게상속회복청구권의제척기간특례를인정해줌으로써남북주민간의갈등과마찰을증가시킬것이라는주장도있을수있다. 결국북한주민에게상속회복청구권의제척기간특례를인정해주는것이단순히북한주민의이익을위한것이아닌우리사회전체의공익을위한것이냐의판단의문제이다. 따라서상속회복청구권의제척기간특례를인정하여야할공익적필요성이있는것인지에대하여학계, 언론, 시민 12) 헌재 1995. 3. 23. 93 헌바 18 등 ; 헌재 1995. 6. 29. 94 헌바 39, 판례집 7-1, 896; 헌재 1995. 10. 26. 94 헌바 12 참조. - 115 -
등사회각분야에서더욱이문제에대하여논의가이루어지고공감대를형성하여야할것으로 생각된다. 다. 북한의몰수재산처리문제와관련성남한이산가족중많은사람들이북한에서소유하고있던토지와건물등재산을북한정권에몰수당하고월남해온사람들인데이들의북한에서몰수당한재산에대하여는통일후어떻게할것인지의문제와함께논의되어야할것으로생각된다. 북한주민의상속재산은자신의노력없이상속으로취득한것이지만, 북한정권에재산을몰수당한월남자들은합법적으로소유하던자신의재산을불법적으로빼앗긴것이므로북한주민의상속재산보다더욱더보호의필요성이있다고보인다. 북한주민이남한내에가지는상속재산은현행법보다과도하게보호하면서, 남한주민이북한내에가지는재산권은현행법보다제한하는것이라면형평의문제와남한주민들의불만도있게될것이다. 따라서북한주민의상속회복청구권의제척기간특례를인정해줄것인지는북한에서몰수당한월남주민들의재산권을어떻게할것인지, 북한의피상속인으로부터상속받은남한주민의북한내상속재산에대하여도상속회복청구권의제척기간특례를인정해줄것인지등과함께논의가이루어져야할것으로생각된다. 4. 남한주민의취득시효배제문제 발표자는북한주민에게상속회복청구권을인정하면서도그반환청구상대방에게시효취득을인정하면, 사실상대부분의경우시효취득의완성으로북한주민에게상속재산반환및상속회복청구권을인정하는취지가몰각되므로상속회복청구에있어서직접수익자인반환의무자는시효취득을주장할수없도록해야한다는의견이다. 그런데북한주민의상속회복청구의경우에일반적인취득시효제도와달리취급하는것은불합리한차별문제가발생할수있다. 예를들어, 분단당시남한에재산을둔북한주민의남한소재재산에대해남한주민인점유자가취득시효완성으로소유권을취득한경우에는시효취득한현소유자의소유권을보호하는반면, 남한주민인피상속인이재산을남기고사망한다음참칭상속인이상속을원인으로소유권을취득하고그후취득시효도완성된경우와비교하면, 전자의사례에서원래소유자는보호되지않는반면후자의사례에서의북한주민인상속인은보호를받게된다. 이는상속으로인해소유권을취득한자를일반적인소유권자의경우보다더욱보호하게되는현상인데, 일반적인경우와는일관되지않는것이고, 불합리한차별의문제가제기될수있다. - 116 -
5. 기여분특례인정문제 현행민법에의하면기여분인정은상속재산분할시와민법제 1014 조에의한가액지급청구시두경우에적용된다. 상속회복청구의경우에는기여분규정이적용되지않는다. 이는공동상속인인잠칭상속인의경우진정상속인의상속권을침해한사람이므로비록피상속인을부양하였거나피상속인의재산의유지, 증가에기여하였더라도기여분을인정하지않는것으로생각된다. 발표자께서는진정상속인인북한주민이상속회복청구를한경우에도기여를한남한의잠칭상속인인공동상속인에게기여분을인정하는특례를인정하여야한다고한다. 그근거로서는북한주민에게상속회복청구권제척기간의특례를인정해주므로그와형평을고려한것으로생각된다. 그러나남북이산가족의상속회복청구사건에서는북한주민에게상속회복청구권의제척기간을인정해주는것과무관하게기여분을인정해주는특례가필요하다고생각된다. 상속회복청구의경우에는기여분규정이적용되지않는이유가공동상속인인잠칭상속인이진정상속인의상속권을침해한사람이라는이유이기때문이다. 그러나분단의장기화, 고착화로인하여남한의공동상속인인잠칭상속인은북한에공동상속인이있다는것을알고있었다고하더라도상속재산을분할해줄방법이없어북한의공동상속인을제외하고상속재산을분할한것이거나북한에상속인이있는지조차몰라북한의공동상속인을상속재산분할에서제외하였을것이다. 13 ) 즉남북분단의상황에서남한의공동상속인인잠칭상속인은선의이며무과실이라는것이다. 따라서그들이북한의진정상속인의상속재산을가져갔다고하더라도이것을이유로기여분이인정되지않는다는것은불합리하다고생각한다. 따라서남북이산가족의상속회복청구사건에서는북한주민에게상속회복청구권의제척기간을인정해주는것과무관하게남한의공동상속인에게기여분을인정해주는특례가필요하다고생각된다. 다만, 특례법시행전에피상속인이사망한경우에도적용할것인지, 민법에기여분제도가도입된 1991년 1월 1일이전에개시된상속에대하여도기여분을인정할것인지문제가있으나이를인정하지않으면분단의장기화로많은이산가족이사망한현실에서많은경우에특례규정이적용될수없는문제가있을것이라생각된다. 13) 서울가정법원 98느합1969, 00느합25판결에서는법원에서조차북한의상속인이살았는지여부, 사망하였다면사망시기등을알수없는경우에일단남한상속인들만으로상속재산을분할하고만약북한에상속인이있다면상속회복청구소송을통하여구제되어야하고, 상속회복청구권제척기간이경과되면특레법을제정하여북한의상속인을구제하여야한다고판시하고있다. - 117 -
독일통일과정에서의체제불법의청산과그시사점 이효원 ( 서울대법대 ) 1. 남북통일과체제불법의극복 가. 통일문제의현실 한반도에서남북한이분단된이후 60년을지나는동안동족상잔의전쟁을겪으면서상호불신과반목을거듭하면서도 1972년남북 7.4공동성명, 1992 년남북기본합의서, 2000년 6.15 공동선언등화해와협력을위한노력도병행하였다. 그러나 2010 년 3월 26일발생한천안함침몰사건으로인하여남북관계는경색되어있고, UN 안전보장이사회도같은해 7월 10일천안함공격을규탄한다는내용의의장성명서를만장일치로통과시켰다. 남북통일은그분단원인에서알수있듯이남북한내부의자주적인측면과한반도를둘러싼국제적인측면이중첩적으로관련되어있다. 따라서남북통일의방식과절차는남북관계와국제정세의변화에따른시대적역사성을바탕으로하여다양하게전개될가능성이크다. 분단이후부터최근까지의남북관계와국제정세의변화를고려할때, 남북통일의형식과그구체적인내용은일반적으로다음과같이세가지의시나리오를바탕으로결정될수있다고예상할수있다. 첫째, 남북한이교류협력을확대하고평화통일을위한노력을경주하여통일조약또는통일합의서를체결함으로써평화적인방법으로통일국가를달성하는것이다. 이는북한이경제적개방과정치적개혁을중심으로체제전환을추진할경우에더욱실현될가능성이크며, 국가형태로서는과도기적으로국가연합의형태를경유할수도있고, 최종적으로단일국가또는연방국가를채택할수도있다. 이러한방안은 1953년에체결된군사정전협정을평화협정으로전환하는것을비롯하여한반도를둘러싼미국, 중국, 일본, 러시아등외교적문제를해결하는것을전제로하는것이다. 둘째, 북한이갑작스러운내부의정치 군사적변화나국제역학적관계에의하여정상적인국가체제를더이상유지하지못하게되는상황이발생하여북한이남한에편입됨으로써통일국가를달성하는것이다. 이는이른바 ' 급변사태 ' 가발생하여남한이북한을 ' 흡수통일 ' 하는것을의미한다. 이때에는남북한이통일의절차와내용에대하여합의하거나남한의국민적합의를도출할충분한시간적인여유가없을것으로예상된다. 셋째, 그밖에한반도에전쟁이발생하여남한또는북한이붕괴함으로써남북통일이되는것도상정할수있다. 그러나이러한방안은우리헌법이예정하고있는평화통일의원칙과부합하지않고, - 119 -
규범적인방법으로그상황을대비할수있는것도아니라고하겠다. 남북통일의형식과내용은이와같이통일의방식에따라다양한시나리오를상정할수있으나, 남북교류협력의진전과북한의개혁개방과체제전환을전제로할경우에는중장기적인통일을예정할수있다. 그러나김정일의건강악화와체제승계의불안정성, 북한핵실험등과관련된북한내부의변화, 남북관계나국제상황에따라서즉각적으로통일절차에착수할개연성도있으므로이에대비할필요가있다. 나. 남북통일의규범적의미 남북통일이란제 2차세계대전이후남한과북한이서로다른국가체제로분단되어적대적인상태로지내는것을극복하고하나의민족공동체인국가체제를만드는것을의미한다. 이는단순히남북한이분단되기이전의상태로돌아가는것이아니라, 한반도의분단이라는역사적현실과조건을인정하고이를기초로하여새로운국가공동체로발전시켜나아가는창조적인과정이다. 이러한의미에서남북통일은정치체제의통합만이아니라상이한경제체제와이질화된사회 문화체제를단일하고동질적인것으로재구성하는경제 사회통합을포함하는개념이다. 그러므로남북통일은비록정치적통일이달성되었다고하더라도그것만으로는부족하고경제 사회통합이달성되었을때에비로소완성되는것이라고하겠다. 우리헌법이지향하는통일은자유민주주의와법치주의에바탕을둔평화통일로서이는통일과정에서뿐만아니라통일국가의헌법적이념이자기본가치라고할수있다. 따라서남북통일을달성한다는것은통일국가의헌법적가치를실현하는것이며, 이를위해서는과거분단상황으로인하여왜곡된헌법적가치를바로잡는것인선결되어야한다. 이러한작업은남북한의헌정체제가운영되어온역사적사실을명확하게파악하고, 규범적으로평가할수있어야가능할것이다. 그동안남북한은정치 경제 사회문화적으로완전히이질적인국가체제를운영하여왔다. 따라서남북한의국가운영체제를객관적이고균형있게분석하고평가하기위해서는남한또는북한일방의입장만을기준으로해서는안된다. 그러나통일한국이지향하는평화통일의원칙은가치중립적인것이아니라인간의존엄과가치를보장하고개인의자유와행복을구현하며, 이를실현할수있는민족공동체를유지하는것을목적으로하는가치지향적인것이다. 그러므로남북통일을달성하는것은통일한국의헌법적가치를기준으로북한의헌정체제를분석하고평가하여왜곡된헌법적가치를바로잡음으로써분단상황을극복하는것으로부터출발한다고하겠다. 1) 이와같이통일한국이새로운국가공동체를창조하는전제로서북한체제에서발생한반헌법적인현상을바로잡고극복하기위해서는이른바 ' 체제불법 ' 의개념, 범위, 청산방식등을명확히이해하는규범적기준을마련하여야한다. 1) 한편, 남한은그동안 5.18 민주화운동등에관한특별법, 거창사건등관련자의명예회복에관한특별조치법, 민주화운동관련자명예회복및보상등에관한법률, 의문사진상규명에관한특별조치법, 제주 4 3사건진상규명및희생자명예회복에관한특별법, 일제강점기하친일반민족행위진상규명에관한특별법등을통하여남한에서왜곡된헌법적가치를바로잡는작업을추진하였다. - 120 -
한편, 독일은 1990 년평화통일의과정에서동독의체제불법을청산하고성공적으로통일을완성하였 는데, 독일의경험을검토하고우리의경우와비교하는것은통일한국을준비하는우리에게큰시사 점을제공할수있다. 이글에서는통일한국을창조하는과정에서체제불법을극복할필요가있다는 것을전제로독일의사례를중심으로분단국가의통일의과정에서요구되는체제불법의청산에대한 규범적기준을제시하고자한다. 다. 체제불법의극복 (1) 체제불법과과거청산체제불법 (Systemunrecht) 이란일반적으로 " 행위를할당시에는국가의권력강제에의하여보장되는총체적규범질서속에서실정법이나이에준하는명령에근거한국가행위의형태로자행됨으로써체제내부에서는불법으로평가받지아니하였지만, 그체제의붕괴로인하여종전의가치질서와법률체계가전환됨에따라비로소불법으로평가받는행위 라고할수있다. 2) 즉, 국가체제그자체가불법성을가지므로헌법적정당성이없으며, 이러한체제를유지하기위하여조직적이고구조적으로행해진불법행위를의미하며, 국가적불법 (Staatliches Unrecht) 이라고도한다. 이러한체제불법은어떤국가가혁명을통하여새로운국가체제를형성하거나분단국가가통일을달성하면서과거의불법정권이행한구조적인행위체계를새롭게형성된규범적판단기준에따라서평가함으로써구체적인행태를가지게된다. 따라서체제불법은과거청산의대상으로서규범적의미를갖는다. 체제불법은현대입헌주의와정의의관념에위반된다는점에서일반적인불법행위와는다른다음의특성을갖는다. 첫째, 불법을행하는주체인국가체제가입헌주의적정당성을갖지않는다. 이는국가체제의형성과유지에있어서민주적정당성이결여되고체제유지를목적으로하고있어그이념과내용이인간의존엄성과보편적인정의의관념에부합하지않는다는것을의미한다. 둘째, 체제불법은국가기관이직접행하거나정권수뇌부의명시적인명령또는묵시적인승인에따라서행해지며, 법률에근거를두고행해지는경우도있어서그국가체제가유지되는동안에는적법한것으로평가되어그불법성이청산될가능성이없는경우가대부분이다. 따라서체제불법은그것을유지하는국가체제가붕괴한이후에야청산의대상이된다. 셋째, 체제불법은통일을통하여새로운국가공동체를창조하는과정에서반드시극복되어야할과제가된다. 체제불법은인간의존엄과가치, 자유와평등, 정의와법적안정성등현대입헌주의에위반되는과거의구조적인불법이므로이를극복하지않고서는사회통합을기대하기어렵기때문이다. 이러한의미에서통일국가는정치적또는법적으로구성원의합의와신뢰에기초한민주적정당성을바탕으로과거의체제불법을철저히청산할때에야비로소국가공동체내부의갈등을해소할수있으며, 통일의과정과통일이후에도새로운갈등이확대재생산되는것을방지할수있는것이다. 2) 법무부, 통일독일의구동독체제불법청산개관, 1995, 45 면 - 121 -
(2) 체제불법의범위통일국가를완성하는과정에서체제불법을청산하기위해서는우선그대상이되는체제불법의범위를명확하게확정하여야한다. 체제불법은그행위가이루어진당시의체제규범으로는적법한것으로평가되지만, 체제가붕괴되고새로운체제의규범에의하면불법으로평가되는것이다. 그러나국가체제는국가마다특수한역사적배경에따라서다양한이념과규범체계에의하여형성되므로그자체가불법하다고판단하기는매우어렵다. 또한, 설사어떤국가체제가불법적으로구성되고운영되었다고하더라도그국가가행한모든국가작용이당연히불법하다고할수는없다. 따라서체제불법은국가체제의불법성여부를판단하는규범적기준에의하여도저히수용될수없는행위에국한하여그범위를제한하여야한다. 통일한국은헌법적가치로서자유민주적기본질서와법치주의를지향한다. 따라서통일한국에있어서체제불법이란북한의체제유지를위하여구조적으로저질러진행위로서이러한헌법적가치로수용할수없는행위만을포함한다고하겠다. 이러한의미에서북한이통상적인국가작용으로행한입법, 행정, 사법작용은원칙적으로체제불법에포함되지않는다. 또한, 불법체제에서저질러진범죄라고하더라도체제유지를목적으로행한것이아니라통상적인살인이나강도등과같이현대입헌주의를기준으로그행위의불법성과가벌성이인정되는경우에도체제불법에포함되지않는다. 결국, 체제불법의범위는그개념적요소를고려하여다음과같이유형화할수있을것이다. 3) 첫째, 국가체제를유지할목적에서행해진권력기관의자의적불법행위로서구체적인법률의근거가없이행해진경우이다. 여기에는국가기관에의하여자행된행위뿐만아니라국가가체제유지를위한목적으로구조적이고조직적으로개입한경우에는개인에의하여행해진경우도포함된다. 국가또는개인이체제유지를위하여법률적근거가없이행한불법행위는법적근거가없다는점에서그불법성을쉽게인정할수가있을것이다. 둘째, 국가기관이형식적으로는법률적근거를가지지만반법치주의적으로그법률을해석하거나현저하게불평등하게법률을적용한경우이다. 이러한경우에는비록형식적으로는적법한것으로평가할수있지만, 그실질적인내용이헌법적가치에위반되므로체제불범위에포함된다. 만약불법행위의근거가되는법률이그자체적으로불법성을갖는경우에는그법률과별도로그불법행위도체제불법에해당한다. 여기에는사법종사자가정치적목적으로법률을왜곡하여해석하고적용하는경우와국가기관의구성원이정권수뇌부의지시에따라서체제유지를위하여간첩이나정보수집활동을하는경우도포함된다. 셋째, 국가기관이불법적인법률을제정하는경우이다. 이때에는불법적인내용을포함하거나적법절차를현저하게위반한법률을제정하는입법행위자체가체제불법이된다. 이는이른바 불법인법률 또는 법률적불법 에해당하는것으로 ' 법의정당성 ' 이라는법철학적논란이있을수있다. 특히, 불법체제에서불법인법률에근거한행위에대하여통일국가의규범을기준을소급하여처벌 3) 체제불법의범위와영역에대한사례등에대하여는김하중, 체제불법청산방안에대한헌법적고찰 : 구동독과북한의체제불법을중심으로, 고려대학교박사학위논문, 2008, 28~29 면. - 122 -
하는것이입헌주의에부합하는것인지에대하여헌법적논쟁이될수있다. 현재로는엄격한법실증 주의를제외하고는인류사회에보편적도덕법칙이존재하고, 이는정당한법의규범적기초로작용 하고있으므로불법인법률도체제불법에포함된다고하겠다. 4) (3) 체제불법의분류와체제불법청산의방식체제불법은구별기준에따라다양하게분류할수있는데, 일반적으로침해법익을기준으로생명권침해, 신체와건강에대한침해, 자유에대한침해, 거주와이전의제한, 재산권의박탈, 직업에대한침해등으로분류할수있다. 그밖에도행위주체에따라사법종사자에의한사법범죄, 경찰 교도관 세관원 국경수비대원에의한직무범죄, 체제수호기관에의한안보범죄, 경제부처에의한경제범죄등으로분류할수있고, 행위태양에따라국경폐쇄, 법률왜곡, 선거부정, 간첩행위, 강제입양, 경제범죄등으로분류할수도있다. 체제불법의분류는체제불법을유형화하는것에불과하지만체제불법을청산하는방식을결정하는기준을제시할수있으므로침해법익에따라분류하는것이무난하다고판단된다. 체제불법청산의방식도그기준에따라서다양하게구분할수있다. 일반적으로는그내용을기준으로가해자의처벌, 정치적피해자의구제, 몰수재산에대한회복, 국가공문서의처리로구분할수있다. 청산주체를기준으로불법체제가스스로청산하는경우와새로운통일국가가청산하는경우로구분할수있고, 청산대상을기준으로공직자등에대한인적청산과건물, 토지등에대한물적청산으로구분할수있다. 그밖에도사회적 도덕적청산, 정치적 행정적청산, 법적 제도적청산으로구분할수도있다. 5) 체제불법은이를청산하는방식에따라서그내용과범위가달라지므로체제불법청산의방식을어떻게결정할것인지의문제가체제불법의분류보다더욱중요한의미가있다. (4) 체제불법의불법성에대한심사기준체제불법을청산하기위해서는그대상인체제불법의내용과범위를확정하여야하고, 이를위해서는체제불법의불법성을판단하는심사기준을명확히해야한다. 체제불법의청산은승자의잣대로처리될가능성이크고, 체제불법을재생산할위험성이있어통일국가에장애요소가될수있다. 따라서그심사기준은역사적경험을통하여확인되고, 보편적도덕원리에기초한것으로서규범적정당성을갖추어야한다. 체제불법은그개념에서검토하였듯이통일국가의헌법적가치로서수용할수없는행위에국한되므로체제불법의불법성에대한심사기준은통일국가의헌법이라고하겠다. 4) 그대표적사례는동독국경수비대가동독국경법에의하여동독을탈출하는자에대하여총격을가한사건으로이사건에서위법성조각사유또는책임조각사유, 범죄행위자의신뢰보호의문제가제기되었다. 5) 체제불법의청산방식에대하여는김일수, 남북통일과형법, 남북통일에대비한법적대응방안 ( 법무세미나자료집 ), 1995, 46 면 ; 신우철, 독일통일 10 년, 그비용과수익의총체적평가, 통일문제연구제 15 권 2 호, 2003 년 11 월, 261 면이하 ; 홍준형 김병기, " 독일통일과정에서의법, 행정의통합에관한연구 ", 행정논총제 36 권제 2 호, 서울대행정대학원, 1998, 142~143 면 ; 이종수, 독일통일과정에서의공직조직의통합과공직적격성심사, 한국공법학회, 공법연구제 31 집제 3 호, 2003, 304 면이하 ; Nicksch, H. J., Die Einführung des Berufsbeamtentums im Gebiet der früheren DDR nach dem Einigungsvertrag, DtZ 1990, SS. 340 ff. 등. - 123 -
이때헌법은불법청산의방식에따라서달라지는데, 불법체제자체가청산하는경우에는불법체제의 헌법이될것이고, 통일국가가청산하는경우에는통일국가의헌법이될것이다. 따라서헌법은그 형식보다입헌주의의이념과기본원리가반영되어있는실질적내용이중요하고하겠다. 또한, 헌법 의규정을형식적으로적용할것이아니라헌법적가치의기본적이고핵심적인내용을기준으로 불법성을판단하여야할것이다. 이러한의미에서보편적인권으로서인간의존엄성과가치를훼손 하거나자유민주주의와실질적법치주의에위반되는경우에만체제불법이라고할수있다. 이때헌법의기본적가치인법치주의는정의와구체적타당성의실현이라는이념과법적안정성과 신뢰이익의보호라는이념을동시에추구한다는것을유념하여야한다. 체제불법의청산은부정의 ( 不正義 ) 로부터정의 ( 正義 ) 를회복하는것이고, 체제불법으로초래된결과를조정함으로써구체적 타당성을실현하는것으로법치주의적정당성을갖는다. 하지만, 이는불법체제의구조적이고조직적 인불법상황이장기간계속됨으로써형성된새로운법률관계의안정성과그에대한신뢰를보호하여 야한다는법치주의의이념을훼손할위험성이있다. 특히, 체제불법은불법체제에의하여제정된 법률에근거를두고자행된경우가많다는점을고려하여정의와구체적타당성의실현이라는이념 과법적안정성과신뢰이익의보호라는이념을서로조화롭게실현할수있도록배려해야할것이다. 한편, 체제불법의심사기준으로자연법과국제법원칙을고려할수있다. 체제불법은불법체체에 의하여자행되어실정법만으로는그심사기준을삼을수없거나심사할법률이존재할수가없으므 로자연법이나국제법원칙으로보충하여야한다는것이다. 특히, 국제법원칙의경우에는헌법에서 국제법의효력을규정하고있거나불법체제와통일국가가국제조약에가입한경우에는심사기준으 로적용될가능성이크다. 그러나자연법이나국제법원칙은그개념과범위가불명확하여정치적 목적으로이용될수있을뿐만아니라헌법의기본원리는자연법과국제법원칙을포함하고있으므로 이를별도의심사기준으로인정할실익이없다고판단된다. 다만, 자연법과국제법원칙은헌법규정이 명확하지않은경우에헌법의해석을보충적인기능을담당할수는있을것이다. 불법체제의법률가운데불법이아닌정당한법률도그심사기준으로고려될수있다. 불법체제 가제정한정당한법률은여전히효력을가지므로규범력을인정하여야한다는것이다. 또한, 불법체 제의법률전체를몰가치한것으로판단하지않고부분적으로존중함으로써불법체제의주민의저항 을줄이고사회통합에도도움이된다는정책적인고려도가능하다. 그러나청산대상이되는불법체 제가제정한법률을청산의심사기준으로삼는다는것은체계부정합할뿐만아니라정당한법률을 불법한법률과정당한법률을심사하는기준으로삼는것도모순되므로이를체제불법의심사기준으 로인정할필요는없다고판단된다. 2. 독일의체제불법에대한청산 가. 기본원칙 - 124 -
(1) 법적 제도적청산동독의체제불법에대한청산은 1989년이후동독의평화혁명을통하여시작되었으나, 1990 년 ' 동서독간의통화 경제 사회통합창설을위한조약 (Stsstsvertrag, 제1국가조약 )', ' 독일관련문제의최종해결을위한조약 (2+4 조약 )', 그리고 ' 독일통일실현을위한동서독간의조약 (Einigungsvertrag)' 의체결과함께신속한정치적통일이달성됨으로써통일독일의몫이되었다. 동독주민의체제개혁의열망은독일에반영되었으나, 동독의연방가입으로서독의법률체계가동독에확장적용됨으로써동독의체제불법은서독의헌법적가치를기준으로청산되었다. 이러한의미에서동독이스스로체제불법을청산한것이아니라통일독일이동독의체제불법을청산한경우에해당한다고할수있다. 독일이동독의체제불법을적극적으로청산한것은통일당시의역사적현실을반영한것으로평가된다. 즉, 동독주민이평화혁명을통하여체제불법의청산에강력한열망을표명하였고, 과거나치스정권의체제불법에대하여불완전하게처리한것에대한역사적반성도고려된것으로보인다. 6) 독일은물적청산과인적청산을병행하여추진하였다. 물적청산은사회주의계획경제질서를자본주의에바탕을둔사회적시장경제질서로재편하는작업으로서의성격을갖고있었으며, 인적청산은광범위한행정및사법통합의수단으로기능하였다. 또한, 독일은사회적 도덕적청산또는정치적 행정적청산과동시에법적 제도적청산을추진하였는데, 체제불법의청산작업에있어서는역사성, 효율성, 유용성이강조되었으나, 법적 제도적청산을통하여통일성과안정성을부여하였다. 이러한의미에서독일은법적 제도적청산을근간으로동독의체제불법을청산하였다고평가할수있다. 독일이동독의체제불법을청산함에있어서법원과검찰등사법조직을통합함으로써법제도적기초를마련하였다. 동독의사법조직은원칙적으로서독의사법조직으로조정되었고, 동독의판사와검사도엄격한적격성심사를거쳐서재임용됨으로써인적구성도재편되었다. 7) 독일은통일을달성한이후동독의체제불법을청산하기위하여동독정부범죄태스크포스 (Arbeitsguppe Regierungskriminalitaet) 및검찰 2국 (Staatsanwaltschaft Ⅱ), 동독정부 통일범죄중앙수사처 (ZERV), 신탁관리청 (Treuhandanstalt), 동독국가공안부문서관리청 (BStU), 연방하원산하에앙케이트위원회와조사위원회등특별기구도설치하였다. 특히, 동독정부범죄태스크포스는체제불법의다수가베를린과관련하여발생하였다는점을고려하여연방정부와각주의합의에따라베를린주검찰청산하에설치하였으며, 체제불법범죄에대한업무가증가함에따라베를린검찰청제 2국으로승격되었다. 8) 이외에도서독은통일이전에동독의체제불법을처벌하기위한기초자료를수집할목적으로중앙기록보존서를설치하여운영하였다. 9) 6) 독일의과거사처리에대한역사적사례에있어서이념적논란에대하여는조형근, " 역사기술과정치 ", 좌우파사 전, 위즈덤하우스, 2010, 492~496면. 7) 독일의사법조직의통합에대하여는이효원, " 남북통일이후사법조직의통합방안 ", 서울대학교법학제 51권제 1 호, 2010, 3. 참조. 8) 상세한내용은법무부, 앞의책, 188~195면참조. 9) 이에대한자세한내용은 Heiner Sauer, Hans-Otto Plumeter, der Salzgitter Report, Verlag Ullstein GmbH, 1991. - 125 -
(2) 법치국가원칙에기초독일이동독의체제불법을청산함에있어서규범적기준으로한것은법치국가원칙이었다. 법치국가원칙의구체적인적용의양태는체제불법을청산하는내용에따라서다소다르게나타났다. 체제불법행위자에대한형사처벌에있어서는죄형법정주의, 공소시효의정지와소급입법여부, 불법행위자에대한위법성조각과책임성조각여부등이중요한법적쟁점이되었다. 이에대하여는엄격한법률해석과적용이요구되었으며, 법적안정성과신뢰이익의보호와의조화로운고려가필요하였다. 정치적피해자의구제에있어서는법치국가원칙이사회국가원리에의하여보완될필요가있었다. 즉, 독일은동독의체제불법에대하여그책임을당연히승계하는것은아니므로동독의체제불법으로인하여발생한행정적 직업적피해에대하여금전적보상을해야하는것은아니었다. 따라서정치적피해자에대한구제에있어서는법치국가원칙은사회국가원리에의하여보완됨으로서그실질적인기능을수행할수있었다. 10 ) 한편, 몰수재산의처리에있어서는독일의경제질서를재편하는것과밀접한관련이있으므로법치국가원칙이외에사회경제적정책등을종합적으로고려해야하며, 정의와구체적타당성의이념과법적안정성과신뢰보호의이념을조화롭게실현하는것이특별히요청되었다. 체제불법에관한동독국가공문서의관리에있어서는체제불법을청산하기위한특별한목적이외에도공직자에대한재심사, 민주주의교육등의공적이익과공문서에기재된개인의정보보호등사적이익과의조화가필요하며, 이를위하여적법절차원리가강조되었다. 독일은동독의체제불법을청산하기위하여통일조약에서동서독의법령조정, 구동독지역의행정 사법조직의개편, 재정통합등을규정함으로써법률적토대를형성하였다. 통일이후에는동독의체제불법범죄에대한시효정지를위하여 ' 제2차공소시효기간산정에관한법률 ' 을, 정치적피해자를구제하기위하여 ' 제1차독일사회주의통일당불법청산법 ( 형사복권법 )', ' 제2차독일사회주의통일당불법청산법 ( 행정복권법, 직업복권법 )' 을, 몰수재산의처리를위하여 ' 미해결재산문제의처리를위한법률 ' 을, 그리고동독국가공안부문서의보존과처리를위하여 ' 국가공안부문서법 ' 등을제정하였다. 나. 체제불법행위자에대한형사처벌 (1) 형사재판권과준거법동독의체제불법행위자에대한처벌에있어서먼저제기된문제는독일이동독의체제불법범죄에대하여형사재판관할권을갖는지여부였다. 이는동독의헌법적지위에관련된것으로동서독은 1972년동서독기본조약을체결함으로써서로국가적실체를인정하였고, 국제사회에서도각각국가 10) Bundesministerium der Justiz, Verwaltungsrechtliche Rehabilitierung, Berufliche Rehabilitierung, 1995, S.18. - 126 -
성을인정받았으므로동독이붕괴된이상독일이동독에대하여형사재판관할권을행사할수없다는주장이제기되었다. 이에대하여는독일이동독에서시작된체제불법의청산작업을그대로승계하였으며, 통일조약을통하여하나의법질서로통합되었다는점에서형사재판권의행사가정당화되었다. 독일이통일조약에따라서체제불법의청산에관한법률을제정하였고, 체제불법의수사와소추를위한특별기구를설치한것도형사재판권의행사에대한법적근거가되었다. 독일이동독의체제불법범죄를처벌하는경우에적용되는준거법도문제되었다. 준거법에대하여는통일조약이외에형법시행법률제 315조는제 1항에서 " 연방형법제 2조는가입발효이전독일민주공화국내에서실행된범죄에적용하되, 당해범죄가행위시적용되던독일민주공화국법에의하여자유형, 집행유예부유죄판결또는벌금형에처해지지아니하였을경우법원은형벌을면제한다." 고, 제4항에서 " 제1항내지제3항은가입발효이전에이미연방형법이적용되었던범죄에는적용되지않는다." 고규정하였다. 연방형법제 2조는제 1항에서 " 형벌및그부수효과는행위시의법률에의해정한다." 고, 제3항에서 " 범죄종료시의법률이재판이전에변경된경우에는가장경한법률을적용해야한다." 고규정하였다. 그러나형법시행법률제315조의규정만으로는준거법이명확하지않았으며, 이론적으로내국이론과외국이론이제시되었다. 11) 내국이론은동독이통일이전에는외국이었으나연방가입으로인하여독일의일부가되었으므로동독에서적용된형법은연방형법으로개정된효과가발생하였다는것이다. 따라서동독의체제불법범죄에대해서는원칙적으로동독의형법이적용되나, 연방형법이그보다경한경우에는연방형법이적용된다는것이다. 이에대하여는원칙적으로동독의형법을적용하므로그에규정된위법성조각사유가광범위하게인정되어체제불법의처벌범위가축소된다는문제가있다고지적되었다. 한편, 외국이론은동독이통일이후에도외국이나동독주민은연방형법제 7조에의하여독일인으로인정된다는것을전제로동독의체제불법범죄에대하여연방형법이적용된다는것이다. 12 ) 이는다시동독주민은원래독일인이라는입장과동독주민은동독의연방가입으로인하여사후적으로독일인이된다는입장으로구분되었다. 전자는동독주민이동독국적을보유한사실만으로독일국적이인정된다는연방헌법재판소의입장에부합하지만, 연방형법의적용범위가지나치게넓어진다는것이문제점으로지적되었다. 한편, 후자는범죄행위당시에외국인이었다가개별적의사와무관하게독일국적을취득한자에게연방형법을소급하여적용하는것은소급효금지의원칙에위반된다는것이문제점으로지적되었다. 연방대법원은통일조약에의해개정된형법시행법률제 315조및연방형법제 2조를근거로동독의체제불법범죄에대하여연방형법이적용된다고판단하였다. 13 ) 연방헌법재판소도동일한입장에서 11) 이에대한자세한논의는법무부, 앞의책, 254~298면 ; 한국형사정책연구원, 통일후북한지역에대한불법청산및범죄자처리방안연구, 1999, 53~67면등참조. 12) 연방형법제 7조는제 1항에서 " 독일형법은, 그행위가행위지에서처벌가능한행위이거나그행위지가어떠한형벌권에도속하지않은경우, 국외에서독일인에대해행해진범죄에대해적용된다." 고, 제2항에서 " 독일형법은, 그행위가행위지에서처벌가능한행위이거나그행위지가어떠한형벌권에도속하지않은경우, 그리고행위자가다음과같은경우국외에서행해진다른행위에대해서도적용된다. 1. 행위당시행위자가독일인이었거나, 행위이후독일인이된경우. 2. 행위당시외국인이었으나국내에서체포되었고, 범인의송환요청이없거나, 거절되었거나, 가능하지않은경우 " 라고규정하였다. - 127 -
형법시행법률제 315 조제 4 항의적용범위를 동독지역내에서실행된범죄로서통일이전동서독 형법모두에의해가벌성이인정되었던범죄 로해석하였다. 14) (2) 공소시효의정지와소급효금지의원칙동독의체제불법범죄는동독의불법체제가존속하는동안에는서독의형사사법권을현실적으로행사할수없거나동독이정치적이유로형사사법권을행사하지아니하여형사처벌될가능성이없었다. 이러한체제불법범죄에대하여공소시효가완성되었다는사실을이유로형사처벌을하지않는것은정의관념에부합하지않으며, 사실상체제불법의청산을포기하는결과를초래하게된다는문제점이있었다. 이에따라동독의체제불법범죄에대하여는불법체제가존속하였던기간동안그공소시효가정지또는중단되는것으로인정할수있는지여부가쟁점이되었다. 15 ) 동독의체제불법범죄라도동독이연방에가입한시점까지공소시효가완성되지않은경우에는통일조약과형법시행법률제315조의a의규정에따라서공소시효가중단되었으므로형사소추가가능하였다. 16 ) 이에반하여, 동독이연방에가입한시점에이미동독형법또는연방형법에서규정하는공소시효가완성된경우에는그에대해소추를할수있는지가문제되었다. 동독형법제 83조는 " 공소시효는 1 범인이동독외에체류하고있는동안, 2 범인의중병또는기타법률적근거에의하여형사소추가개시또는속행될수없는동안정지된다." 고규정되었고, 연방형법제 79조의 b는제 1항에서 " 공소시효는법률상형사소추가개시또는속행될수없는경우에한하여정지된다." 고규정하고있었다. 즉, 동독의체제불법범죄가소추되지않은것이법률상소추가불가능한경우에해당하는지여부가쟁점이었다. 독일은통일이후 ' 제2차공소시효기간산정에관한법률 ( 공소시효정지법 )' 이제정하여공소시효에대하여 동독의불법정권지배기간동안실행된범죄로서동독의국가나당지도부의명시적또는묵시적의사에따라정치적이거나기타자유법치국가적질서의중요한원칙에부합되지아니하는이유로처벌받지아니한경우, 그범죄의공소시효기간산정에있어서는 1949년 10월 11일부터 1990년 10월 2일까지사이에는공소시효가기산되지아니한다. 위기간동안공소시효는정지되었다. 고규정하였다. 17 ) 이에대하여는소급효금지의원칙과관련하여위헌여부가쟁점이되었다. 독일의연방헌법재판소는공소시효에대한소급입법에대하여이미공소시효가완성된범죄에대한 진정소급입법 과아직공소시효가완성되지않은범죄에대한 부진정소급입법 을구분하여원칙적으 13) BGH Urteil vom 3. 11. 1992. 14) BVerfGE vom 15. 5. 1995. 15) 이에대한자세한내용은법무부, 앞의책, 386~404면 ; 한국형사정책연구원, 앞의책, 106~109면등참조. 16) 형법시행법률제315조의a 제1항은 " 독일민주공화국법에의한공소시효및집행시효가가입발효시까지완성되지아니한경우에는그대로유지된다. 가입이전연방형법이적용되었던경우에도같다. 공소시효는가입발효일에중단된것으로본다." 고규정되었다. 17) 1993 년 9월 27일발효된 ' 형법시효연장에관한법 ' 은 1992년 12월 31일까지동독지역에서행해진범죄들중형벌의상한이자유형 1년에서 5년까지에해당하는범죄는빨라야 1997년 12월 31일이경과해야시효가완료되는것으로, 그리고 1990년 10월 2일까지동독지역에서행해진범죄들중형벌의상한이자유형 1년또는벌금형에해당하는범죄는빨라야 1995년 12월 31일이경과하여야시효가완료되는것으로규저하였다. 통일원, 통일독일 6년, 동독재건 6년, 1996, 140면. - 128 -
로전자는허용되지않고, 후자만허용된다는입장을유지하고있었다. 공소시효정지법이위헌이라는입장은동독의체제불법범죄라도이미공소시효가완성된범죄에대하여사후에공소시효를연장함으로써소추를가능하도록하는것은진정소급입법이므로법적안정성과신뢰이익을침해하기때문에헌법에위반된다는것이었다. 한편, 공소시효정지법이합헌이라는입장은공소시효정지는동독형법과연방형법이시효정지사유로규정하고있는내용을재확인한것에불과하므로법치국가원칙과충돌되지않으며, 설사공소시효법이진정소급입법에해당한다고하더라도해당범죄의불법성이중대한경우등특별한예외사유가있으면이를정당화할수있고, 동독의체제불법범죄는이러한예외사유에해당한다는것이었다. 한편, 연방헌법재판소는공소시효정지법을헌법에합치한다고판단하였는데, " 공소시효는실체법적성격을갖는것이아니라절차법적성격을가지므로서독기본법에서규정하는소급효금지원칙이적용되지않으며, 종신형이규정된중대한범죄에대하여시효기간을연장하는것은법치국가원칙이나평등원칙에도위반되지않는다. 또한, 동독의체제불법범죄는동독형법과연방형법에의하여이미처벌할수있었음에도불구하고동독정권에의하여형사소추되지아니한것에불과하므로그범죄행위자의신뢰는보호할가치가없다." 고밝혔다. 18) (3) 대표적사례동독의체제불법범죄에대하여는연방대법원과연방헌법재판소가구체적인재판과정에서중요한법률적쟁점들을해결하였다. 19 ) 첫째, 동독공산당서기장이었던에리히호네커 (Erich Honecker) 등국방위원회위원 6명은 1992 년베를린장벽및내독국경에서의탈출자에대한총격명령등으로기소되었다. 이재판에서는국가행위이론과연방법원조직법제 20조의면책특권의적용여부가문제되었는데, 통일조약에국가행위에대한면책규정을두지않았으므로면책을인정하지않았고, 연방법원조직법의면책특권은실체법이아니라소송법에관한규정이므로사후적으로면책특권을부인하더라도소급효금지의원칙에위반되지않는다고보았다. 20) 한편, 베를린주헌법재판소는 1993년 피고인이형사재판종결시까지생존할수없다는것이확실한경우에공판을속행하는것은인간의존엄성에위반되는것이므로중지되어야하며, 관련된구속결정역시취소되어야한다. 고판단하여호네커에대한재판을종결하였다. 21) 둘째, 동독의국경수비대원 4명은베를린장벽및내독국경에서탈출자에대한충격살인죄로기소 18) BVerfGE vom 12. 5. 1998. 19) 동독의체제불법범죄에대하여는총 602건, 1,605명이기소되어 335명이유죄판결을선고받았으며, 32명이금고 형을선고받았고, 213명이집행유예선고를받았다. 김영윤 양현모편, 독일, 통일에서통합으로, 통일부, 2009, 292~293면. 20) 국가행위이론은국가가자국의영토내에서행사한권한에대해서는외국이외교적방법이외의적법성판단을 자제해야한다는이론이며, 연방법원조직법제20조는국가원수등에대한면책특권을규정하였다. 21) BerlVerfGH Beschulß vom 12. 1. 1993. 호네커는동독모드로정부에의하여형사소추가진행되었는데, 1991 년 3월소련으로탈출하였다 1992년 7월독일로강제송환되어수감되었다가 19993년 1월건강악화로석방되어 칠레로이주하였으며, 1994년사망하였다. - 129 -
되었다. 이에대하여는국경수비대원은동독의국경법과상관의명령에따라서총격한것이므로위 법성또는책임이조각될수있는지여부가쟁점이되었다. 22) 이에대하여연방대법원은 " 법률이 정의와인도주의에대해극심한위반을보이는경우, 이러한법률은상위법에대한위법을이유로 무시될수있고, 구체적으로는동독이체결한 ' 시민적 정치적권리에관한국제협약 ' 제 6 조, 제 12 조 에위반되고명백한인권침해에해당되므로동독국경법의총기사용허가규정은이사안에서위법성 조각사유로볼수없다. 또한, 이와같이위법성조각사유가인정되지않을경우에행위자의신뢰는 보호할가치가없으며, 이는소급효금지의원칙에도위반되지않는다." 고판단하였다. 23) 또한, 연방 대법원은위판결에서행위지배설에따라상관의명령에따른행위라고하더라도종범이아닌정범 이라고인정하였고, 살인은금지되며살인죄는처벌된다는것은누구에게나명백한것이므로책임조 각사유가되지않는다고판단하였다. 셋째, 동독의판사와검사등사법종사자는동독정권의지시에따라부당한법해석과법집행을 통하여체제불법을자행한경우가있었다. 연방대법원은사법종사자의법률왜곡에대한판단기준으 로서 " 법률의적용한계를초과하거나불명확한구성요건의확장적용을통해현저히부당하고중대한 인권침해에해당되는판결을한경우, 절차진행의방법상중대한인권침해가있었던경우, 동독형법 에따르더라도행위와형벌의비례가현저히부당하여중대한인권침해로볼수있는경우 " 를제시하 였다. 또한, 비록동독의사법체계가반법치주의적이라고하더라도그러한사실만으로는법률왜곡의 위법성이조각되지않고, 사법종사자는법률왜곡으로인한체제불법의정범에해당한다고판단하였 다. 24) 사법종사자에의한법률왜곡의대표적사례로는발트하임재판사건을들수있다. 이사건은소련 이나치인사라는죄목으로구속수감한약 3,400 명의피수용자들을동독이인수하여범죄에대한 구체적증거도없이사형등의중형을선고한사안이었다. 연방대법원은이사건에대하여동독의 사법종사자는법률왜곡을통한체제불법범죄의주체가될수있으며, 공소시효정지법에의하여공소 시효도완성되지않았으며, 피고인의행위와형벌사이에현저한불균형이있는경우에해당한다는 이유로유죄판결을내렸다. 25) 넷째, 동독의국가공안부 (Stasi) 는체제유지를위한정보수집및방위기관이었는데, 국가공안부가 행한서독에대한간첩행위와동독주민에대한반법치국가적범죄에대한청산이문제되었다. 26) 이에대하여는통일이전의서독에대한간첩행위는국제법원칙에따라처벌되지않으며, 동독형법 에처벌근거가없음에도소급입법을통하여처벌하는것은위헌이라는주장이제기되었다. 연방대법 22) 동독의국경법은제 26 조와제 27 조에서국경을탈출하려는행위에대하여총기사용을허용하면서도최후적인수단으로제한하여수하또는경고사격등다른수단으로서목적을달성할수없는때에한하여허용된다고규정하였다. 23) BGH Urteil vom 3. 11. 1992. 24) 이에대한자세한내용은법무부, 앞의책, 604~626 면 ; 김하중, 앞의논문, 174~176 면등참조. 25) BGH Urteil vom 6. 10. 1994. 26) 국가공안부의간첩행위와관련하여서독주민으로서간첩활동을한경우도문제되었다. 연방의회사민당의원인칼비난트 (Karl Wienand) 를비롯하여 2004 년까지총 3,000 여명이간첩죄로기소되어 253 명이유죄선고를받았으며, 1972 년빌리브란트서독총리에대한불신임투표에도국가공안부의공작활동이있었던것으로알려져있다. - 130 -
원은국가공안부가행한서독에대한간첩행위에대하여는동독의연방가입이전부터서독의연방형법이적용되었으므로통일로인하여그가벌성이소멸되지않는다고판단하였다. 27) 또한, 연방헌법재판소는 " 동독정권의지시에의한간첩행위를한자들의법적지위를고려하고, 이들에대한형사소추를통하여얻을수있는공익을비교형량한결과, 동독지역에서대서독간첩활동을한경우에는간첩활동을이유로형사소추할수없다." 고판단하였다. 28) 다. 정치적피해자에대한구제 (1) 형사적복권동독의체제불법을청산하는작업은불법행위자의처벌만으로는완성되지않는다. 법치국가원칙에의한형사처벌은피해자의기대를충족시키기어렵고현실적인피해를회복시키는것도아니기때문이다. 동독은평화혁명이후 1990년복권법을제정하고, 형사소송법의파기규정을개정하여정치적피해자의구제를시작하였다. 동서독은통일조약제 17조 ( 복권 ) 에서 " 쌍방은정치적동기에의한형사소추또는반법치국가적, 위헌적불법재판의희생자가된모든사람들이복권될수있는법적규범을즉각마련할것을확인한다. 독일사회주의노동당불법정권의희생자들에대한복권은보상조치와동시에이루어진다." 고규정하여동독에서행해진재판을무효화할수있는법적근거를마련하였다. 독일은동독의복권법과파기규정을흡수하여 1992년 ' 제1차독일사회주의통일당불법청산법 ( 형사복권법 )' 을제정하였다. 형사적복권은동독의형사재판으로서소련군점령기간을제외한 1949년 10월 7일부터동독제 6 차개정형법이발효된 1990년 7월 1일전까지의판결과사법적처분을대상으로하였다. 형사복권법은포괄적요건으로서대상판결이 자유법치국가의기본원칙과양립할수없는재판 일것을요구하며, 구체적요건으로서 " 재판이정치적박해에이용된경우와범죄와선고된처분사이에현저한불균형이있는경우 " 를규정하였다. 29) 또한, 제1호에서규정하는 " 재판이정치적박해에이용된경우 " 에대하여는 " 재판이정치적박해에이용된경우로서구체적으로다음에해당되는경우는정치적박해로추정한다. : 1 배반적인정보의전달, 2 반국가적인인신매매, 3 반국가적인선동, 4 불법단체조직에의가입, 5 불법적인국경통과, 6 동독헌법제6조제2항의파업선동, 7 병역면탈과병역거부, 8 내용상 1~5에상응하는경우, 9 서독및그동맹국가에대한간첩행위및이에상응하는행위 " 라고규정하여일정한재판을반법치국가적체제불법으로추정하였다. 다만, 피해자의범죄행위에폭력이수반되거나전쟁도발이나선전, 군사적인선전및민족이나인종의선전을표현하는경우에는복권대상에서제외하였다. 형사적복권은신청주의에따라신청권자의신청으로만절차가개시되는데, 당사자, 대리인, 가족, 복권에대하여정당한이익을가진자, 검사가 1995년 12월 31일까지신청할수있었다. 30) 복권신청 27) BGH Beschluβ vom 29. 5. 1991. 28) BVerfG vom 15. 5. 1995. 29) 형사복권법제 1 조제 1 항제 1 호, 제 2 호. - 131 -
에대하여는그대상이된형사재판이나수사가행하여진장소를관할하는지구 ( 지방 ) 법원이관할권을가지며, 동독대법원이 1심으로재판한사건에대하여는베를린지방법원이관할권을갖도록하였다. 31) 복권신청을받은관할법원은실체적진실의발견을위하여직권조사주의를적용하고, 증거조사는자유로운증명에의하며, 입증의정도도소명으로족하도록하였다. 또한, 서면심리를원칙으로하고재판도결정의형식으로함으로써절차의신속성과효율성을도모하였다. 복권재판에대하여는항고할수있으며, 재판이확정된경우그확정력은복권재판의주문에만미칠뿐이어서복권심사의대상이된재판의범죄사실에대해서는별도로형사소추를할수있었다. 32) 복권재판의결정을통하여형사판결의전부또는일부가취소되면신청인은추후청구권과사회적조정급부청구권을갖게된다. 추후청구권의내용으로는형의집행종료, 전과말소, 납입된벌금 소송비용 필요적경비의보상, 그리고몰수재산권의반환등이있는데, 몰수재산권의반환은복권에의하여직접적으로물권적효력을인정하기곤란하다는점을고려하여재산법에의한반환절차를따르도록하였다. 33) 한편, 사회적조정급부는청구권자의청구에의해지급되며, 청구권자가법치국가원칙을위반하여자신의지위를남용한경우에는청구권을배제하였다. 사회적조정급부의내용으로는자유박탈기간 1개월마다 300DM을지급하는금전보상, 34) 경제적지위를침해받은자에게금전보상외의추가적급부를제공하는원조급부, 자유박탈로인한건강상피해에대하여보상을하는피해자원호, 불법구금으로인한피해의결과로사망한자의유족에대하여원호급부를지급하는유족원호를규정하였다. 35) 형사적복권은 1996년말까지베를린및신연방주에서정치적이유에의한형사판결에대해약 7,400건의복권신청이있었는데, 이는동독의전체정치적구금자의약 3분의 1에해당하는숫자였다. 복권신청건수는 1996년을기점으로감소하는추세를보였으며, 신연방주에서의신청건수의처리비율은비교적높게나타났다. 또한, 1999 년말까지정치적구금자들에대한보상급부는약 7억 6천 8백만 DM에달하였는데, 그중 65% 는연방에서부담하였다. 36) (2) 행정적 직업적복권동독은정치적반대자를탄압하기위하여형사처벌은물론행정처분이나교육기회의박탈이나직업생활의방해등을통하여불이익을주었다. 동서독은통일조약제 19조 ( 공공행정기관결정의효력존속 ) 에서 " 가입발효이전에이루어진독일민주공화국의행정행위는계속유효하다. 이행정행위 30) 형사복권법제 7 조제 1 항. 위신청기간은 2 차의법률개정을통하여 2001 년 12 월 31 일로연장되었다. 법무부, 독일통일 10 년의법적고찰, 2000, 254 면. 31) 형사복권법제 8 조제 1 항. 32) 형사복권법제 10 조제 1 항, 제 2 항, 제 11 조제 3 항, 제 12 조제 1 항등. 33) 형사복권법제 3 조제 2 항, 제 4 조, 제 5 조, 제 6 조. 34) 금전보상액은 1999 년 12 월 17 일법률을개정하여 2 배로상향조정되어구금 1 개월당 600DM 으로상향조정되었다. 법무부, 전게서, 2000, 251 면. 35) 형사복권법제 16 조제 2 항, 제 17 조, 제 18 조, 제 21 조, 제 22 조. 36) Schlußbericht der Enquete-Kommission : Überwindung der Folgen der SED-Diktatur im Prozeß der deutshen Einheit ; 이효원, 통일독일법적통합 10 년의성과와과제, 해외연수검사연구논문집 (Ⅱ), 법무연수원, 2001, 276~278 면. - 132 -
가법치국가적원리나본조약의규정들과합치되지않는경우에는취소될수있다. 기타행정행위의 효력존속에관한규정의적용은배제되지아니한다." 고규정하여동독의행정처분을무효화할수 있는법적근거를마련하였고, 1994년 ' 제2차독일사회주의통일당불법청산법 ' 을제정하여행정적 직업적복권의기준을제시하였다. 37) 한편, 연방의회도 3 차에걸쳐청산조사위원회를구성하여정치 적피해자에대한명예회복및복권의지를천명하였다. 38) 행정적복권은복권신청및그에대하여결정하는단계와복권결정이후추후청구권을행사하는 단계로구분되는데, 복권결정은반법치국가적행정처분의취소와취소할수없는행정처분에대한 반법치국가성의확인을포함하였다. 행정복권법은행정적복권의요건으로 " 동독체제하의고권적 행정조치가법치국가의기본원칙에부합되지않을것, 고권적조치로인하여건강상훼손, 재산상 침해, 직업상불이익등이초래되었을것, 중대하고감내불가능한피해가현재까지계속될것 " 을 제시하였다. 39) 이때고권적행정조치는취소의대상이되는법적집행력이있는행정처분과, 반법치 국가성의확인의대상이되는사실적행정조치, 그리고행정복권법제 1조제 3항에서명시하고있는 강제이주로구분된다. 40) 또한, 정치적피해에대하여도그대상을제한하여생명, 건강, 재산, 직업 등제한적으로열거된보호법익에대해서만행정적복권을인정하였으며, 보호법익의침해정도도 중대하고감내불가능한피해의현재성 을요구하여사회국가원리와국가재정도반영하도록하였 다. 41) 행정적복권은신청권자가관할관청인신설 3 개주및베를린의복권관청에신청을함으로써개시 되며, 1995 년 12 월 31 일까지신청하도록하였다. 42) 복권심사는직권조사를원칙으로하며, 동독의 고권적조치가법치국가원칙인정의, 법적안정성, 비례성의원칙에위배되는경우에는행정조치를 취소하거나반법치국가성을확인을할수있다. 복권관청의결정에대해서는이의신청이가능하고 이의신청결과에대해서는행정소송도제기할수있으나, 행정법원의사실심에대하여는항소나항 고를제한하였다. 43) 행정적복권이결정되면추후청구권이인정되는데, 그대상이되는해당관청이 관할하며복권관청의확인결정에구속된다. 추후청구권은개별청구권의내용에따라서관련법률을 적용하도록하여연방원호법에의한피해자및유족의원호, 재산법 투자우선법 보상법에의한 재산가치의반환양도등, 토지에대한침해로소유자가토지소유권을포기한경우적용되는보상법 에의한보상, 기타교육과직업상의침해에대한직업복권법에의한급부등을규정하였다. 44) 한편, 37) ' 제2차독일사회주의통일당불법청산법 ' 은제 1관 ( 행정복권법 ) 과제2관 ( 직업복권법 ) 으로구성되어있었다. 38) Schlußbericht der Enquete-Kommission : Überwindung der Folgen der SED-Diktatur im Prozeß der deutshen Einheit, S. 18. 39) 행정복권법제 1조제 2항, 제4항. 40) 법무부, 통일독일의구동독체제불법청산개요, 1995, 897~899면. 41) 한편, 1997년 7월 5일의법률개정으로중대한불법적처분으로서조정가능한사후손해가없다는이유로행정복권법이적용될수없었던경우에도반법치국가성을증명할수있도록하여정신적복권이가능하게되었다. 법무부, 독일통일 10년의법적고찰, 2000, 276면. 42) 신청기간은 2차의법률개정을통하여 2001년 12월 31일까지연장하였다. 이기간은제척기간으로행정청에의하여연장될수없었다. 법무부, 앞의책, 278면. 43) 행정복권법제 13조제3항, 제16조제 1항제 2문. 44) 행정복권법제 3조, 제4조, 제7조제1항, 제2항, 제8조, 제12조제1항제 3문등. - 133 -
행정적복권에있어서는피해자가이중보상받는것을방지를위해재산법이적용되는경우에는행정복권법의적용을배제하도록하였는데, 재판과정에서재산법제 3조제 1항의 " 불공정한음모 " 와행정복권법제 1조제 1항및제 2조제 1항의 " 기본적인반법치국가적인행정당국의조치 " 를명확하게구별하는것이어려워그심사기준이불명확하다는비판도제기되었다. 45) 직업적복권도모든직업적불이익을그대상으로인정한것이아니라복권의요건으로 " 불법자유박탈, 구금, 행정상고권조치, 기타정치적박해조치로기존의직업또는그와사회적으로동등한직업을가지지못하게된불이익을받은경우 " 를규정하였다. 이러한박해조치는형사복권절차, 행정복권절차, 파기절차의복권결정혹은구금자원호법제 10조제 4항의증서의교부를통하여증명될것을요구하였으며, 직업상의불이익은사회적으로동등하다고평가할만한직업을가지지못한불이익과교육을받을수없었던불이익으로구분되었다. 46) 직업적복권도행정복권법이규정하는복권관청에대한신청으로개시되며, 복권관청이복권결정을하게되면피해내용에따라피박해자의연금보험상불이익을조정하는연금조정급부청구권인정, 보충교육시의부양금지원및연방교육촉진법의여러규정에의한교육상의복권급부청구권인정, 생계능력이없는곤궁자에대한조정급부의보장, 복권절차가장기간소요되는경우에는임시복권증서의발급등다양한제도를보장하였다. 47) 행정적 직업적복권은 1999년 11월 30일까지총 97,240건이신청되었다. 그중 60,670건에대해서는종국처분되었는데 20,463건이인용처분, 35,947건이기각처분, 18,063건이기타처분이었다. 신청에대한사건처리는특히긴급한처리가필요하거나피해자가노령의경우를제외하고는평균 1년 6개월에서 2년의기간이소요되었다. 48) 라. 체제불법에의한몰수재산의처리 (1) ' 미해결재산문제의처리를위한법률 ' 의제정동독의재산권에대한처리는동독정권에의하여부당하게몰수당한재산권을피해자에게회복시키는작업과동독의국가기관에집중되어있는공유재산을사유화하는작업이중심이되었다. 동독이사회주의를채택한이후 40년에걸쳐생산수단을국공유화하고중앙집권적계획경제체제에따라재산권을재편성한질서를사회적시장경제질서로전환하는것은독일의경제통합뿐만아니라사회심리적통합을위해서도매우중요하고도복잡한과제였다. 이글에서는체제불법의청산이라는관점에서몰수재산에대한회복에대해서만검토하기로한다. 49) 독일은 1990년몰수재산처리에관한기본법으로 ' 미해결재산문제의처리를위한법률 ( 재산법 )' 을 45) Schlußbericht der Enquete-Kommission : Überwindung der Folgen der SED-Diktatur im Prozeß der deutshen Einheit. 46) 직업복권법제 1조제 1항, 제2항. 47) 직업복권법제 6조, 제7조, 제8조, 제9조, 제10조, 제16조, 제18조. 48) Schlußbericht der Enquete-Kommission : Überwindung der Folgen der SED-Diktatur im Prozeß der deutshen Einheit. 49) 이에대한자세한내용은법무부, 통일독일 동구제국몰수재산처리개관, 1994, 131~372면등참조. - 134 -
제정하였다. 독일은전반적인재산권의재조정을위하여신탁관리청을설치하여처리하였으며, 50) 몰수재산의처리를위하여 1991년연방미해결재산문제처리청 (BARoV) 을설립하여동독의몰수된재산권의회복과손해배상에관한업무를처리하였다. 51) 재산법은몰수재산의회복을위하여원소유자또는상속인에게반환하는것을원칙적으로하였는데, 이는규범적으로법적안정성과신뢰이익의보호라는법치국가의이념과충돌할위험성이있었다. 또한, 현실적으로도동독의몰수재산에대한재산권분쟁이신속하게해결되지아니하여동독지역의재건과사회통합에도큰장애로작용할우려가제기되었다. 이에따라독일은투자목적이인정되는등일정한경우에는예외적으로원물반환을허용하지않고재산적가치보상만인정하였다. 52) 재산법은제1조에서그적용대상으로 " 무보상수용 (1항 a), 저가보상에의한수용 (1항 b), 정당한반대급부없이수용당한경우와기업의몰수 (1항d), 경제적강제에기한상실 (2항 ), 부당한이용행위에의한취득 (3항 ), 나치정권하의상실 (6항 ), 반법치국가적판결 (7항 ) 등불법적인국가의행위를통한몰수 " 를제시하였다. 반환신청의주체는동독에주소를갖고있었으나분단으로인하여재산권을상실한서독인이나외국인에국한하지않고, 동독정권에의하여불법적인방법으로재산권을박탈당한동독주민도포함되었다. 또한, 1945 년부터 1949년사이에이루어진소련의점령지역에서의수용에대하여는일부예외적인경우를제외하고는재산법의적용을배제하였는데, 이에대하여는동독의다른지역을불평등하게대우하는것이라는비판이제기되었다. 연방헌법재판소는이에대하여소련의재산권수용이점령고권에의한수용으로서서독기본법을소급적용할수없고, 이에대한보상방법으로원물반환또는보상을선택하는것은입법자의자유라고인정하여재산법의위규정이헌법에위반한것이아니라고판단하였다. 53) (2) 재산권회복의방법 몰수재산을원소유자에게반환하는것은권리자의신청에의하여개시되며, 재산권의반환은 " 반 환신청권의대상인재산권이존재하고있을것, 동법제 1 조상의조치가행해졌을것, 국가또는 제3자소유로이전되었을것, 그리고기업반환의경우에는국유화시점과반환시점의비교가능성이 인정될것 " 을요건으로규정하였다. 54) 또한, 몰수재산에대한반환결정이확정되면권리자는당해 재산권에대한모든권리와의무를이전받는데, 당해재산권과관련된물권적권리는물론적법한 임대차관계또는이용권관계를포함한채권적법률관계도인수하였다. 55) 한편, 재산법은구체적타당성또는법적안정성을위하여재산권의반환이사실상또는법률상 50) 신탁관리청은 1990년 6월구동독의국민의회에의하여의결된신탁법에따라설치되었고, 통일이후에는통일조약제 25조에그법적근거를두고 1994년까지활동하였으며, 그이후에는통일특수과제청 (BvS) 이설치되어 2003년까지그후속업무를처리하였다. 51) 독일은 1990년 10월연방재무부가베를린최고재정관리국산하에미해결재산문재처리중앙기구 (ZSRoV) 를설치하였다가 1991년연방미해결재산문제처리청에흡수하였으며, 2006년 1월에는연방중앙행정 미해결재산문제처리청을신설하였다. 52) 신탁관리청의몰수재산의반환원칙과보상원칙에대한자세한내용은김영윤 양현모, 앞의책, 194~201면. 53) BVerfG vom 23. 4. 1991. 54) 재산법제 3조제1항, 제6조제 1항. 55) 재산법제 16조제 1항, 제2항, 제17조. - 135 -
불가능한경우이거나현재의권리자가해당재산권을정당한방법으로취득한경우에는권리자의반환신청권을배제하였다. 이때정당한방법이란재산권의선의취득과는달리현재의권리자가원소유자의재산권보유와몰수사실에대하여악의더라도동독법률에따라그재산권을취득한경우도포함하고있어현재권리자의의신뢰이익을보다넓게보호하였다. 56) 또한, 권리자의반환신청권이인정되더라도그것을실행할수없는사유가있거나권리자가반환신청권을행사하지않고그대신재산적가치보상을선택한경우에는재산권을반환하지않고재산적가치보상을인정하였다. 57) 마. 체제불법에관한구동독공문서의관리 (1) 중앙기록보존소의설치 운영동독이 1961년 8월베를린장벽을설치하자서독은연방정부및각주의법무부장관합동회의를개최하여같은해 11월동독과의가장긴국경을접한니더작센주짤스기터 (Salzgitter) 에중앙기록보존소를설치하였다. 중앙기록보존소는브라운슈바이크주최고검찰청에소속되었으며, 니더작센주검찰총장의지휘를받도록하였고, 운영에필요한예산은연방과각주들이분담하였다. 58) 중앙기록보존소는원래베를린장벽과내독국경선에서발생한동독의폭력적인권침해행위에대한자료를수집, 기록, 보존하는업무를담당하였으나, 점차동독정권의체제불법행위전반으로업무를확장하였다. 서독은이를통하여동독의인권개선을촉구하는동시에통일을달성하였을때동독의체제불법을청산할것을상징적으로표시하고, 통일에대한의지를천명한것이었다. 59) 중앙기록보존소는통일될때까지운영되었는데, 동독의인권침해에대한정보자료가총 41,390건이나되었고, 이는동독의체제불법을청산하는유용한자료로활용되었다. 60) (2) 국가공안부문서법동독의국가공안부는체제유지를위하여정치적반대자를감시하고그들에대한정보수집활동을통하여다량의정보문서를생산하고보관하였다. 이러한문서는통일이후동독의체제불법을청산하기위한중요한기초자료가되었다. 독일은 1991년 ' 국가공안부문서법 ' 을제정하여효율적이고통일적인문서관리를위한법적근거를마련하고, 국가공안부문서관리청을설치하여동독국가공안부문서를관리하도록하였다. 국가공안부문서법은개인이자신과관련된정보가수록된문서에접근할수있게하고, 그정보를통해개인의인격권이침해되지않도록보호하며, 국가공안부활동에대한역사적 정치적 법적청산을촉진하기위한것을목적으로하였다. 61) 국가공안부문서법은공문서에대한접근및이용에 56) 재산법제 4 조, 제 5 조. 57) 재산법제 8 조, 제 9 조, 제 6 조제 6 항, 제 11 조제 1 항. 58) 중앙기록문서보존소의설치배경과활동에대하여는김영윤 양현모, 앞의책, 24~28 면. 59) Heiner Sauer, Hans-Otto Plumeter, ibd, S. 20f. 60) 윤여상, 북한인권기록보존서설치와역할 ; 독일사례비교검토, Ludwig A, Rehlinger, Freikauf : Die Geschafte der DDR mit politischen Verfolgten 1961-1989, Berlin, 1991, pp. 9~67. - 136 -
대하여모든개인으로하여금국가공안부문서에대한자기정보의포함여부를문의하고, 열람과교 부를청구할수있도록하였다. 62) 또한, 개인의인격권과사생활을보호하기위하여국가공안부문서 상의개인정보는원칙적으로익명으로처리하였다. 다만, 일정한공익적목적이인정되는경우에는 예외적으로개인의성명을포함한사적정보를공개하였다. 즉, 그공문서가정치적 역사적청산을 위한연구목적으로필요하다고인정되거나관할관청의문서정보요청이종료되지않은경우에는 사적정보를공개하였다. 특히, 국가공안부문서는체제불법의청산을위하여이용되었는데, 체제불법 범죄의소추를위한목적이거나공공기관에서근무하기를희망하는공직후보자에대한인적심사를 위한목적으로이용할수있었다. 63) 3. 통일한국에있어서시사점 가. 체제불법청산의법적기초 (1) 북한의체제불법북한은 1949년조선민주주의인민공화국을수립한이후주체사상을지도이념으로혁명적수령론과조선노동당의정책을바탕으로 1인독재의전체주의국가체제를운영하고있다. 정치적지도이념인주체사상과선군사상은사회주의중앙집권적계획경제질서와사회주의대가정을지배함으로써경제적 사회적영역을통일적으로관리하고있다. 북한은민주적중앙집권제와집단주의를헌법적통치원리로채택하여국가작용을규율하고, 조선노동당을중심으로사회주의법무생활론과선군사상을통하여사회전체를병영국가화하고있다. 북한정권은분단이후 60년이지나면서체제유지를위하여정치적반대자에대하여고문과살인, 정치범수용소에의강제수용과강제노동, 탈북자에대한가혹행위등불법행위를광범위하게자행한것으로알려지고있다. 북한의형사사법제도가본질적으로반법치국가적일뿐만아니라정치적범죄자에대하여는정식재판절차를거치지않고공개처형하는등사법적작용과준사법적행정처분을통하여불법행위를계속하고있다고한다. 64) 북한은 1950년남조선해방을명분으로 6.25전쟁을도발하였을뿐만아니라 1987년 KAL 858기폭파를비롯하여여객기나선박의납치와폭파행위, 무장공비에의한남한주민학살, 남한주민에대한납치등의무력도발행위를계속하여왔다. 또한, 국제사회에서도마약밀매, 화폐위조, 불법적인무기수출과금융거래등체제유지를위한불법행위를하였다. 북한의체제불법은동독의체제불법에 61) 국가공문부문서법제 1 조. 62) 국가공안부문서법제 3 조, 제 13 조. 국가공안부문서법은 2003 년까지총 6 차에걸쳐개정되었으며, 2000 년까지국가공안부문서관리청에서총 445 만명의시민들이자신에관한기록을열람하였다고한다. 김영윤 양현모, 앞의책, 185 면. 63) 국가공안부문서법제 14 조, 제 18 조, 제 20 조, 제 23 조. 한편, 2000 년에는헬무트콜총리의비자금문제와관련된문서가밝혀지면서그공개를두고정치적으로논란이되기도하였다. 64) 북한의형사법제도에대한자세한내용은법원행정처, 북한의형사법, 2006 ; 이효원, " 북한의형사법과형집행제도 ", 교정담론제 3 권제 1 호, 2009. 참조. - 137 -
비하여그불법성의범위와정도가훨씬더크다고할수있다. 그징표로서는남북한은분단된 이후 6.25전쟁을겪으면서군사적대치와도발이계속되었다는점, 북한의 1인독재체제가동독의 일당독재체제에비하여전체주의가더강하게지배하고있는점, 북한의형사법등법률과사법체계 가동독에비하여반법치주의적성격이강하게작용하고있는점등을들수있다. 따라서통일한국에 있어서북한의체제불법을청산하는것은통일독일의경우보다그필요성이나범위와영역, 그리고 방법과절차에있어서훨씬더중요한의미를가진다고하겠다. (2) 청산의주체북한의체제불법을청산하는주체와방식에있어서는, 북한이체제개혁을하는것을전제로스스로주체가되어청산하는방안과통일한국이체제불법을청산하는방안을고려할수있다. 북한이체제불법의주체가되는방안은통일국가를달성하기전에북한스스로자율적으로문제를해결함으로써불행한과거의부담을질곡으로부담하지않고통일국가의달성에진력함으로써사회통합의완성에기여한다는장점이있다. 그러나체제불법의대상이청산의주체가된다는점에서체제불법의청산이불완전하게될가능성이있다. 한편, 통일한국이체제불법의주체가되는방안은불법청산이보다철저히이루어질수있지만, 청산대상이되는북한의입장에서는남한이주도하는정치세력에의하여자신의과거를평가받는다는점에서사회통합을저해하는요소가될가능성이있다. 독일의경우에는동독의평화혁명을통하여체제불법의청산작업이시작되었으나신속한정치적통일로인하여통일국가가주체가되어청산작업을추진하였다. 특히, 독일은통일과정에서 2+4 조약을통하여국제법적문제를해결하여완전한주권을회복함으로써청산의주체가될수있었다. 통일한국에서청산의주체와방식은통일당시의국제적여건과북한체제의변화등역사적현실에따라서결정될것으로보인다. 즉, 통일한국의경우에는현재의군사정전협정이평화협정으로전환되고, 북한이체제전환을통하여법치국가로서실체를가질수있는경우에는북한이스스로청산의주체가될수도있을것이다. 또한, 통일한국이청산의주체가되는경우에도북한지역을특별행정구역으로설정하고법치국가로기능할수있는물적 인적 법제도적인프라를구축한다음, 특별행정구역에서체제불법을청산한후에완전한사회경제적통합을완성하는것도상정할수있을것이다. 통일한국에있어서북한의체제불법을청산하는것은그실질적인내용으로서규범적기준을제시하고그에따라청산작업을추진하는것이중요하다고하겠다. 이글에서는통일한국이불법청산의주체가되는경우를전제로설명하기로한다. (3) 청산의법률적기초대한민국은자유민주주의와법치주의에기초한평화통일을지향하고있으며, 이는통일한국의헌법적이념이자가치라고할수있다. 따라서통일한국이북한의체제불법을청산하는것은독일의경우와마찬가지로입헌주의에기초한통일한국의헌법을기준으로추진되어야하고, 인간의존엄성과가치를보장하고민주주의에의하여보완된법치주의가그실질적인기준이된다고하겠다. 체제 - 138 -
불법의심사기준으로서의헌법은인류보편의인권보장을기초로하는자연법과국제법원칙도포함하며, 체제불법을청산하기위하여제정되는특별법으로구체화될것이다. 이러한의미에서독일의사례는통일한국의경우에도거의그대로적용할수있는규범적기준이라고할수있다. 북한의체제불법을청산하는과정에서발생할것으로예상되는다양한법적쟁점을해결하기위해서는북한과북한주민의법적지위를명확히하는것이선결되어야한다. 독일의사례에있어서형사재판권의인정, 준거법의확정, 정치적피해자의복권등체제불법의청산에있어서동독과동독주민의법적지위가쟁점의바탕이되었고, 이는연방대법원과연방헌법재판소의사법적판단을통하여해결되었다. 남북한특수관계론은헌법을기초로북한과북한주민의법적지위를설명하고다양한남북한관계를규율하는이론적도구인데, 남북한이통일되는방식에있어서도적용될수있다. 즉, 남북한이합의에의하여평화통일을달성하는경우에는북한이평화통일을위한화해와협력의당사자로지위를가지므로통일합의서나통일조약을체결하는등완전한통일국가를달성할때까지일정한영역에서국가적실체를인정하여야할것이다. 한편, 북한이급변사태에따라서남한에편입됨으로써통일이되는경우에는남한의헌법적규범력이북한지역까지현재화되는것이므로헌법제 3조에따라서국내법적측면은물론국제법적측면에서도한반도에단일한통일국가가수립되는것이다. 북한주민의법적지위도우리대법원과헌법재판소가판단하고있는바와같이원칙적으로대한민국의국민으로서의법적지위를그대로보유한다는점은통일이후의체제불법의청산에있어서도통일한국의북한에대한사법적관할권, 체제불법을청산하는특별법의적용과준거법등법적쟁점을해결하는기준이될것이다. 65) 북한의체제불법을청산함에있어서그대상을선정하는시점에유의할필요가있다. 독일의경우에는체제불법행위자에대한형사처벌, 정치적피해자의구제, 그리고몰수재산의처리에있어서그대상을 1949년 10월 7일동독정권이수립된이후부터통일이전까지의체제불법으로만제한하였다. 즉, 그이전인소련점령시기의체제불법은그대상에서제외하였던것이다. 이는동독정부가이기간동안의체제불법에대한청산에반대하였고, 소련도자신이행한모든국가작용에대하여통일독일이이의를제기할수없다는입장을분명히제기하여이를고려한것으로판단된다. 66) 북한의체제불법의청산에있어서도북한정권이수립된 1948년 9월 9월전의체제불법을그대상으로인정할것인지가문제될수있다. 이에대하여는체제불법의청산은그불법의행위자를기준으로할것이아니라불법행위자체를청산하는것이본질이며, 북한정권이 1946년부터토지개혁을실시하는등실질적으로국가권력을행사하였으므로원칙적으로 1945년 8월 15일부터북한정권이수립한전날까지도그대상에포함시키는것이타당하다고판단된다. 다만, 1945년 8월 15일이후남한과북한에는미국과소련이각각군정을실시하였다는점, 불법청산의규범적기준이되는남한헌법이 1948년 7월 17일제정되었다는점과통일당시의국제관계를고려하여정책적인차원에서위기간 65) 남북한특수관계론과북한주민의법적지위에대하여는이효원, 남북교류협력의규범체계, 경인문화사, 2006, 47~ 191 면. 66) 독일의경우몰수재산의처리에있어서그대상에서소련의점령시기는제외하면서도나치스가점령한 1933 년 1 월 30 일부터 1945 년 5 월 8 일까지몰수된재산은포함시켰다. - 139 -
동안의체제불법은그대상에서제외할수도있을것이다. 나. 체제불법청산을위한특별법의제정과특별기구의설치 (1) ' 체제불법청산기본법 ' 의제정통일한국의청산작업이법치주의를기초로하는이상구체적인법률을제정함으로써법적근거에따라추진되어야한다. 통일한국이청산을위하여가칭 ' 체제불법청산기본법 ' 을제정하는것은투명하고공정한청산작업을가능하게할뿐만아니라통일성과법적안정성을보장함으로써당사자들을설득하고화합하게함으로써법에대한신뢰를높일수있는장점이있다. 물론이러한법률은실체적으로나절차적으로정당성이보장되는것을전제로한다. 실체적정당성은인간의존엄성과가치의보장, 자연법원리와국제법원칙과의조화등실질적인법치주의가포함되어야한다. 또한, 절차적정당성은통일한국의의회가북한주민의의사를반영하는제도적장치를마련함으로써민주적정당성을제고하고, 통일조약또는통일헌법에서이를확인하는것도필요할것이다. 67) 독일이청산의기본원칙을통일조약에규정하고, 그에따라공소시효법, 형사복권법, 행정복권법, 직업복권법, 재산법, 국가공안부문서법등을제정한것은통일한국의청산작업에있어서중요한규범적기준을제시하고있다. 다만, 통일한국의경우에는독일의사례를참고하여통일적이고효율적인불법청산을위한기본법으로서 ' 체제불법청산기본법 ' 을제정하는것이바람직하다고판단된다. 이법률에는체제불법의개념과범위, 청산대상과방법, 그리고청산작업을위한특별기구등에대하여규정하는것이필요할것이다. (2) ' 체제불법청산위원회 ' 의구성통일한국은청산작업을추진하기위해서특별기구를설치하는것이필요할것이다. 북한의체제불법이북한의전지역에광범위하게이루어졌으며, 그형태도다양할것으로예상된다. 따라서통일한국이북한지역에사법 행정조직을신속하게갖추어통상적인국가작용으로처리하는것은통일성, 효율성, 신속성의측면에서적합하지않을수있다. 청산작업을위한특별기구를설치하는방안으로는체제불법의내용에따라체제불법범죄의수사를담당하는기구, 정치적피해자구제를처리하는기구, 몰수재산처리를담당하는기구, 북한지역공문서관리기구등을각각설치하는방안과이들기구들을모두합쳐서체제불법의청산을위한독립기구로 ' 체제불법청산위원회 ' 를설치하고그기구산하에분야별로분과위원회형식으로업무분장을정하는방안을고려할수있다. 통일한국이청산을위한특별기구를설치하는구체적인방안은통일당시의역사적현실을고려하여민주성과효율성을기준으로결정하여야할것이다. 다만, ' 체제불법청산기본법 ' 에이들기구의구성, 기능, 조직운영등기본적인사항을규정하여야할것이다. 독일의경우에는통일되고단일한 67) 그러나통일조약을체결할경우에는북한의반발이예상되어체제불법의청산에대하여규정하는것은쉽지않을것으로예상된다. 동서독의경우에도통일조약에복권과몰수재산의처리에대하여는규정하였으나 ( 제 17 조, 제 41 조 ), 체제불법에대한형사처벌에관해서는규정하지않았다. - 140 -
특별기구를설치하지않고분야별로필요한특별기구를개별적으로설치하여운영하였는데, 이는급격한정치적통일이라는사정이외에도연방국가로서의성격도반영된것으로판단된다. 다. 체제불법범죄에대한형사처벌 (1) 체제불법범죄의범위와형사처벌의대상통일한국이북한의체제불법범죄를형사처벌하기위해서는우선적으로체제불법범죄의개념과범위를정하고, 형사처벌의대상과범위를확정해야한다. ' 체제불법청산기본법 ' 은불법청산의대상이되는체제불법범죄를 " 북한정권의지배기간동안북한지역에서북한정권또는당지도부의명시적 묵시적의사에따라행해진범죄로서반인권적이고반법치주의적범죄임에도정치적이유등으로처벌받지아니한범죄행위 " 고규정할수있을것이다. 체제불법범죄는체제유지관련범죄, 비인도적테러관련범죄, 6 25남침행위등대남적화관련범죄, 북한고위층의부정부패관련범죄로구분하여유형화함으로써그범위를명확하게할필요가있다. 또한, 형사처벌의대상인체제불법범죄자에대하여도체제불법범죄를지시 실행 가담 방조한자와체제불법행위의정범 공범 미수및교사 방조범를포함하며, 그범위를명확하게하기위하여조선노동당고위간부나반법치국가적범죄를목적으로조직된국가기관의책임자를유형화하는것도요구된다. 통일의사례에서는앞에서검토한바와같이재판관할권과준거법이쟁점이되었고, 통일조약에서형법적용의일반원칙이외에체제불법범죄에대한구체적인규정을두지아니하여호네커재판을비롯하여형사처벌의대상과범위가법률적쟁점이되었다. 통일한국에있어서재판관할권과준거법에대하여는남북한특수관계론에따라서남북한이합의할경우에는그합의한내용에따라서결정될것이고, 북한의급변사태에따라서북한이남한에편입될경우에는통일한국의헌법과법률체계가적용되는것으로해석하여야할것이다. (2) ' 체제불법범죄조사위원회 ' 의설치통일한국이체제불법범죄를형사처벌하는경우에통일적이고효율적인청산작업을위해서 ' 체제불법범죄조사위원회 ' 를구성하는것이필요할것이다. 북한의체제불법범죄를조사하고소추하는것은그업무량이광범위하여이를신속하고통일적으로처리할것이요구되는데, 통일국가의통상적인사법조직만으로는한계가있을것이다. ' 체제불법범죄조사위원회 ' 를설치하는것은법원이나검찰등통상적인사법기구내에특별부서를설치하는방안과별도의독립적인특별기구를설치하는방안이있을것이나통일이후의사법조직의통합의속도와정도에따라서구체적인내용을결정할수있을것이다. 체제불법범죄조사위원회 ' 는체제불법범죄에대하여조사신청을받아조사활동을하고, 그결과를수사기관에고발하는업무를수행하며, 체제불법범죄와관련된자료의수집과분석을통해체제불법범죄전반에걸쳐관련자료를관리하는기능을담당할것이다. 독일의경우에는경찰기관인동독정부 통일범죄중앙수사처는독일전체의업무를관할하였고, 검찰기관인동독정부범죄태스크포스 - 141 -
및검찰 2국은구동독중앙정부차원의체체불법범죄를관할하였으며, 지방단위의체제불법범죄에대 하여는각주정부검찰이담당함으로써체제불법범죄를통일적으로관할하는별도의특별기구는설 치하지않았다. 통일한국의경우에는통일적이고신속한불법청산을위해서특별기구를설치하는것 이외에체제불법범죄를전속적으로관할하는검찰과법원을인정하는것도고려할수있을것이다. (3) 공소시효의정지와소급효금지의원칙통일한국이체제불법범죄를형사처벌하는경우에통일시점에공소시효가완성되지않은경우에는그공소시효를연장하는것은법이론적으로문제가없으나, 통일시점에남한또는북한의형사법에의하더라도공소시효가완성한경우에는형사처벌이가능한지에대하여헌법적논란이예상된다. 북한의체제불법은 6.25전쟁을비롯하여분단초기에발생한경우가많은데, 이들에대하여공소시효가완성되어처벌할수없게되면불법청산의의미는반감될수있다. 따라서위 ' 체제불법청산기본법 ' 에 " 체제불법범죄는 1948년 9월 9일 ( 북한정권수립일 ) 부터 년 월 일 ( 통일국가선포일 ) 전까지의기간동안에는공소시효의진행이정지된것으로본다." 고규정하여입법적으로해결하는것이바람직하다. 우리헌법재판소도 5.18 민주화운동등에관한특별법에관한사건에서 " 헌법상죄형법정주의와형벌불소급의원칙은범죄의구성요건과형벌의가중을금지하는것이지가벌성에영향을미치지않는공소시효에관한규정에는원칙적으로적용되지않는다. 공소시효와관련된소급효금지의논의는법적안정성과신뢰보호원칙으로대표되는법치주의에의해심사되어야한다. 이에따르면부진정소급효를갖는입법은허용될수있으나, 진정소급효를갖는입법도예외적인경우, 즉, 일반적으로국민이소급입법을예상할수있었거나, 법적상태가불확실하고혼란스러웠거나하여보호할만한신뢰의이익이적은경우와소급입법에의한당사자의손실이없거나아주경미한경우, 그리고신뢰보호의요청에우선하는심히중대한공익상의사유가소급입법을정당화하는경우에는허용된다." 고판단하여 5.18 민주화운동등에관한특별법에대하여합헌으로결정하였다. 68) 따라서체제불법범죄에대하여위와같은공소시효의정지를규정하는입법은그입법으로인한공익이체제불법범죄행위자의신뢰이익에현저히우선하는한도에서제한적으로허용될수있을것으로판단된다. 독일의경우에도체제불법범죄에대하여공소시효의정지에관한특별법을제정하였고연방헌법재판소가그합헌성을확인하였다. 라. 정치적피해자에대한구제 (1) ' 체제불법피해자구제위원회 ' 의설치통일한국이정치적피해자를구제하는단계는사법처분의재심사및취소, 행정처분의재심사및취소, 그리고취소된처분에대한원상회복및보상청구권의행사로구분할수있다. 정치적피해자에 68) 헌법재판소 1996.2.16. 96 헌가 2,96 헌바 7,96 헌바 13-142 -
대한구제를통상적인재심절차나행정소송에의할경우에는절차가복잡하고입증방법의부족으로실체적판단이곤란하게되는등구제절차가장기화될우려가있다. 따라서불법성이명백한사법처분과행정처분에대하여재심사, 원상회복및보상절차를통일적이고효율적으로수행할수있도록특별입법을마련하고특별기구로서 ' 체제불법피해자구제위원회 ' 를설치할필요가있다. 독일의경우에는형사복권법, 행정복권법, 직업복권법을제정하였으나, 그업무를통일적으로관할하는특별기구를설치하지않고통상적인사법및행정조직을이용하였다. 통일한국의경우에는정치적피해가발생하는원인에따라서사법적처분과행정적처분을재심사하고원상회복이나보상을인정하는법적근거를두는이외에정치적피해자의구제업무를전담하는특별기구를설치하는것이다. 이러한특별기구를설치하는것도기존의사법기관이나행정기관내에특별부서를설치하는방안과그와별도의다른특별기구를설치하는방안이있으며, 구체적인내용은사법및행정통합의속도와정도에따라서결정될것이다. 다만, ' 체제불법피해자구제위원회 ' 는기존의행정기관과사법기관의절차와전혀다른별도의절차를마련하는것이아니라, 체제불법피해자의사법처분과행정처분에대한재심사등의신청을접수하고체제불법피해자구제에대한조사활동을하되, 그결과를사법기관에통지하거나행정기관에이첩하는역할에국한하도록하는것이국가작용의기능적적정성을도모하는것이라고할수있다. (2) 사법처분의재심사통일한국은북한의반법치주의적재판등에의하여정치적피해를입은자에게명예를회복하고보상을하기위하여사법처분을재심사하는절차를마련할필요가있다. 그러나북한이 60년이상사법조직을운영하면서판결한재판과사법작용의효력을소급하여무효로하는것은분쟁해결수단으로서의재판기능과법적안정성의측면에서신중하게판단해야할것이다. 따라서북한의통상적인재판과사법처분의효력을그대로인정하고체제불법으로인정되는반법치국가적형사재판만을재심사의대상으로인정해야할것이다. 따라서재심사의대상이되는사법처분은북한법원에의하여확정된형사재판및재판이아닌형사처분으로서그사법처분이정치적박해에이용된경우와선고된처분과기초가된범죄간에현저한불균형이있는경우로제한하여그범위를확정할필요가있다. 69) 또한, 불법성이현저한북한형법의제 3장 ( 반국가및반민족범죄 ) 에의한유죄판결의경우는정치적박해에이용된것으로간주하는것으로규정할필요가있다. 독일의경우에도동독법원의재판에대하여원칙적으로그효력을인정하였으며반법치국가적불법재판의경우에만재평가를받도록하였다. 즉, 형사적복권의대상에대하여포괄적요건으로 " 자유법치국가의기본원칙과양립할수없는재판 " 이라고규정하고구체적요건을추가하고있으며, 일정한경우에는재판이정치적박해에이용된경우로추정한다는규정을두었다. 포괄적요건을규정한것은체제불법에해당하는재판이다양한형태로이루어진다는점을고려한것으로판단되나, 69) 재심사의대상이되는사법처분과관련하여북한에서는형사소송절차에서손해보상청구를병합할수있고, 민사소송에서패소한경우에는손배보상청구를제기할수없도록규정하는등형사절차와민사절차가분화되지않아일정한경우에는민사재판도재심사의대상이될여지가있을것이다. - 143 -
불확정개념이사용된추정규정과함께재심대상인지여부가명확하지않게된다는문제점이있었다. 통일한국에서사법처분은신청주의에따라서사법처분에의해직접자신의권리를침해당한당사자또는그의법률상대리인, 당사자가사망한경우그의배우자 직계혈족또는형제자매와공익의대표자로서의검사가청구할수있도록할필요가있다. 사법처분의재심사를관할하는법원에대하여는재심사대상이되는행위가있었던지역의관할법원에토지관할을인정하는방안과관할법원에대해서는중앙에사법처분재심사를전속관할하는법원을두는방안이있다. 이문제도통일한국의사법통합의정도에따라결정될것이나전자의방안은관련재판기록이나증인소환등절차의편의성이있으나, 불법청산의특수성과통일적인심사를위해서는재심사의관할을중앙의고등법원급의법원에전속시키는것이보다타당하다고판단된다. 한편, 독일의경우에는형사적복권의대상이된형사재판절차나수사절차가행하여진장소를관할하는법원이관할권을가졌으며, 신청주의와직권심리주의등신속한절차를위한특별규정을두었다. (3) 행정처분의재심사통일한국은북한의반법치주의적행정처분으로인하여피해를입은자를구제하기위하여그행정처분도재심사하여이를취소하거나반법치국가성을확인할필요가있다. 사법처분의경우와마찬가지로북한의통상적인행정처분은그효력을그대로인정하고체제불법으로인정되는반법치국가적행정처분만예외적으로재심사의대상으로인정하여야할것이다. 따라서북한의행정청이행한공권력의행사또는그거부와그밖에이에준하는행정작용으로서실질적법치주의에위반되고, 건강상의훼손, 재산상의침해또는직업상의불이익을초래한경우로제한할필요가있다. 이는행정처분의위법성의정도뿐만아니라취소할실익, 이미형성된법률관계의존중, 그리고재정적인부담등정책적인요소도함께고려해야하기때문이다. 그이외의경우에는비록그행정처분이위법하다고하더라도재심사의대상에서제외하는것이바람직하다. 또한, 행정처분의재심사를관할하는행정청에대하여도통일한국의행정조직의통합의정도와관련되는데, 원칙적으로통일이후원처분청의업무를승계하는행정청의상급행정청이관할하는것이적당하다. 또한, 행정처분의재심사에대하여는사법처분과마찬가지로신청주의를원칙으로하고, 나머지절차에대하여는업무의통일성과절차의효율성을고려하여특례를규정할수있을것이다. 한편, 독일의경우에도동독의행정행위에대하여원칙적으로그효력을인정하고반법치국가적인행정처분으로서보호법익의범위와정도를엄격히제한하여예외적으로만그취소와반법치국가성의확인을인정하였다. 또한, 행정적 직업적복권에대하여복권관청을두는이외에특별한관할을인정하지는않았고, 신청주의와직권조사, 항소의제한등신속한절차를위한특례를인정하였다. (4) 원상회복과보상의청구통일한국이불법청산으로북한의사법처분과행정처분을무효화, 취소, 반법치국가성을확인한경우에정치적피해자에게원상회복청구권및보상청구권을부여할필요가있다. 이경우원상회복 - 144 -
또는보상청구의요건 절차등에관하여는재심사와별도의법률로규정할수있는데, 사법처분의 경우에는형사보상법을참고할수있고행정처분의경우에는실질적인원상회복또는보상의내용에 따라몰수재산처리관련법령, 노동관련법령, 교육관련법령, 사회보장관련법령등을종합하여단일한 보상법을마련할수도있을것이다. 체제불법피해자의원상회복은재심사를통해반법치국가성이확인된사법처분또는행정처분의 효과를장래에대하여또는소급적으로무효화하는것을의미하며, 사법처분의경우에는형의집행 종료, 전과의말소, 납입된벌금및소송비용반환, 몰수재산의반환등의처분을청구할수있다. 70) 또한, 행정처분의경우에는몰수재산의반환, 치료비및유족연금의청구, 그리고직업상의불이익의 경우직업의회복또는관련기간의조정급부청구등을인정할수있을것이다. 원상회복의청구로도 회복되지않는피해가있을경우에는그에상당한보상급부를청구할수도있을것이다. 독일의경우에는형사복권법, 행정복권법과직업복권법을통하여정치적피해자에대하여추후 청구권과사회적조정급부청구권을인정하였는데, 피해내용을실질적으로회복할수있도록금전보 상, 원조급부, 피해자원호, 유족원호등다양한형태의원상회복과보상을법률로규정하였다. 마. 체제불법에의한몰수재산의처리 (1) ' 북한지역몰수토지처리위원회 ' 의설치북한은 1946년부터토지개혁을실시하여무상몰수와무상분배의원칙에따라사회주의토지정책을추진하였는데, 토지뿐만아니라모든생산수단을원칙적으로국유화함으로써사회주의계획경제질서의기초를마련하였다. 그과정에서토지소유자를비롯하여많은피해자들이발생하였으므로체제불법의청산에있어서는몰수토지이외에공장이나건물등다양한몰수재산에대한처리도필요할것이다. 그러나토지이외의재산은장기간의분단으로인하여통일이후에는그대로남아있을가능성이거의없고, 재산몰수에대한입증이어려울것이예상된다. 따라서이들몰수재산에대하여는별로도특별법에서규정할필요성은없으나, 특별법에규정을하더라도기본적으로는몰수토지와동일한기본원칙이적용될수있을것이다. 북한지역의몰수토지에대하여는서로상반된이해관계가충돌할수있는데, 첫째로는토지를몰수당한북한주민, 토지를소유하고있다가남한으로이주한자나북한을이탈한자, 둘째, 현재토지를점유하여이용하고있는북한주민이나사회협동단체, 셋째, 통일이후북한지역의토지에대하여투자하기를희망하는남한주민이나기업등의입장이상반될수있기때문이다. 즉, 이들은사유재산의보장과정의의관념, 북한주민의신뢰보호와법적안정성, 그리고북한지역에대한투자촉진등공공의이익을둘러싸고법치주의를실현하는구체적인방법에대하여상충된이해관계를가진다. 통일이후토지를비롯한재산권을재조정하는것은개인의소유권제도에만국한되는것이아니라법제도와사회경제통합과도직접적으로관련성을가지는복잡한성격을갖는다. 이러한의미에서 70) 북한의사법처분에있어서예외적으로민사재판이포함될경우에는원칙적으로금전적배상 ( 또는보상 ) 이될것이다. - 145 -
북한지역의몰수재산을처리하기위해서는특별히통일적이고종합적인정책판단이필요하므로이를위한 ' 북한지역몰수토지처리위원회 ' 를설치할필요가있다. 이기구는북한지역몰수토지로인한피해회복에관한기본원칙을수립하고, 권리회복과피해보상에대한기준, 보상신청의수리, 보상기준가액을결정하는한편, 북한지역몰수토지와관련된자료를수집하고분석하는기능을담당할것이다. 독일은재산법을제정하여동독의불법체제에서부당하게침해된모든재산적가치를반환청구권에포함시켜원칙적으로반환우선의원칙을채택하였다. 또한, 몰수재산의처리를동독의국유재산의사유화작업의일부로파악하여신탁관리청과연방미해결재산문제처리청등을설치하여동독의재산권문제를체계적으로처리하였다. 신탁관리청은투자촉진을위한예외적인경우를제외하고는보상이아닌반환원칙을그대로유지하였다. (2) 몰수토지의처리에대한기본원칙통일한국이북한의몰수토지를처리하는것으로는크게원소유자에게반환하는것을원칙으로하는방안, 원소유자에게보상하는것을원칙으로하는방안, 현재의상태를그대로유지하면서아무런조치를취하지않는방안을고려할수있다. 첫번째방안은법치주의에부합하고피해자에대하여완전한보상이라는점에서정의의관념에도일치하지만, 몰수토지에대한소유권관계가불명확한상태가장기화되어북한주민의법적안정성과개발과투자에장애요소로작용한다는단점이있다. 두번째방안은몰수토지에대한소유권관계를명확하게하여통일적이고신속한처리가가능하지만, 원소유자에대한보상이불충분하고, 정확한보상가액을산정하기어려우며, 금전보상을위한대규모의재정적부담이뒤따른다는단점이있다. 한편, 세번째방안은신속하고안정적으로재산권과경제질서를재조정할수있다는장점이있으나체제불법에대한청산을하지않는다는단점이있다. 통일한국이몰수토지를처리하는방안으로는통일당시의역사적현실을고려하여사회경제적요소를고려하여정책적으로결정할사안이지만, 남북한의분단이장기화될수록원소유자에게보상하는방안이규범적으로나현실적으로유용할것으로판단되며, 오랜세월이지난후에통일이달성될경우에는몰수토지에대한측량과지적의불가능, 입증방법의곤란등으로몰수토지에대한회복이사실상불가능할수도있을것이다. (3) 가치보상의기준통일한국이원소유자에게반환하지않고보상하는것을기본원칙으로채택할경우에는보상의대상이되는몰수토지의범위, 보상청구권자, 보상기준과가액등을합리적이고신속하게결정할수있는절차를법률에규정해야할것이다. 보상의대상이되는권리는몰수토지에대한재산권이며, 몰수토지는북한지역에서토지개혁의일환으로또는정치적 사상적이유로강제몰수되거나국유화된토지로확정해야한다. 다만, 북한의토지개혁으로무상분배받았던토지의경우최초부터소유권을가지고있었던경우가아니므로그대상에서제외하는것이타당하다. 또한, 정치적 사상적 - 146 -
이유에기한사법처분이나행정처분에의해몰수된토지의소유권기타물권도보상의대상이되지만, 이경우에는그사법처분이나행정처분이재심사를통해취소되거나반법치국가성이확인된경우로국한하여통일성과명확성을도모할필요가있다. 몰수토지에대한보상청구권자로서는몰수토지의원소유권자, 물권자, 그리고그들의상속인을들수있는데, 상속인의범위를민법과일치시키는것을원칙으로하되권리관계의신속한확정을위해서직계존속, 직계비속, 배우자로한정하는방안도고려할수있을것이다. 또한, 보상기준과보상액의산정방법은통일비용과직결되는것으로통일이후막대한통일비용의부담, 북한지역의경제상황, 북한주민의자립정도, 남한과북한의토지가액의차이등을고려하여공시지가가아닌별도의보상기준가액을산정하거나보상액지급방법을제한하는것도고려할필요가있다. 바. 북한의국가공문서에대한관리 북한의국가공문서는내각등행정기관의문서, 사법부의문서, 국가안전보위부나인민보안성등정보기관의문서등으로분류될수있다. 북한의국가공문서는통일이후체제불법을청산하기위한중요한기초자료로서활용될수있으며, 행정 사법 경제통합을위한연구자료가될수있다. 그러나공문서에포함된정보가일반대중에게공개될경우에는개인의사생활공개등기본권을침해할수도있다. 따라서이들공문서를체계적으로관리하고활용하기위하여특별법을제정하고, 이를위한특별기구로 ' 북한지역국가공문서관리위원회 ' 를설치할필요가있다. ' 북한지역국가공문서관리위원회 ' 는북한의체제불법에관한문서의유지 보존 관리에대한기본원칙을수립하고, 북한지역공문서를관리, 분석하며, 북한지역인권침해와관련된자료를수집 보존 관리하는업무를담당하도록한다. 이에대한세부적인사항은 ' 공공기록물관리에관한법률 ' 의규정을참고할수있을것이다. 독일의경우에는통일이후국가공안부문서법을제정하고, 국가공안부문서관리청을설치하여운영하였으며, 통일이전에는중앙법무기록보존소를설치하여운영하였다. 통일한국도통일이전부터북한의체제불법과관련된정보를수집하고문서를관리하는기구를설치하는것도고려할수있는데, 이는북한의체제불법에대한청산의지를밝힘으로써인권침해등을억제하는효과를기대할수있으나북한의반발과남북한관계의발전을고려하여그시기, 설치장소등에대하여신중하게결정하여야할것이다. 4. 결론 우리가지향하는통일은대한민국헌법적가치인자유민주주의와법치주의를바탕으로한평화통 일이다. 통일한국을달성하는구체적인방식은한반도를둘러싼국제적역학관계와남북한관계의 - 147 -
발전양상에따라서결정되지만통일을통하여창조되는새로운국가공동체는위와같은헌법적가치를본질로하는것이다. 통일한국이북한의체제불법을청산하는것은자유민주주의를실현하는것이며, 법치주의에기초한정의의회복으로서통일국가를창조하는기본적인전제가된다고하겠다. 그러나이러한규범적인당위성에도불구하고한반도에서남북한이해방이후국내외적인여건으로인하여분단된이후, 60년이상상이한이념과체제에서두개의국가적실체를유지해온역사적현실을고려할때체제불법을극복하는것이가능한것인지하는현실적인문제가논란이될수있다. 또한, 체제불법을청산한다고하더라도누가주체가되어할것이며, 통일의어떠한과정과단계에서극복할것이며, 어떠한기준에서어느정도까지극복할것인지에대하여는이이념적지평에따라서다양한스펙트럼이존재할것이며통일의과정과이후에심각한사회적갈등을초래할수있는위험성도있을것이다. 독일은제 2차세계대전이후동독과서독으로분단되었다가동독의민주화혁명을거치면서 1990 년통일을달성하였으며, 그과정에서동독의체제불법을법치국가원칙에따라청산하였다. 독일의체제불법에대한청산은법적 제도적청산을중심으로추진되어정치적통합은물론사회경제적통합에크게기여한것으로평가되고있다. 한편, 몰수재산의처리에대하여는재산권관계의불명확성으로인하여동독의재건에장애요소가되었으며, 통일비용의부담을증가시켰다는비판도있다. 우리는통일한국을준비함에있어서독일의사례를통하여남북한과동서독의공통점과차이점에유념하면서중요한시사점과교훈을얻을수있을것이다. 통일한국이북한의체제불법을극복함에있어서그청산의주체, 시기, 방식과절차등은평화통일의방식에따라서는다양한형태를예상할수있다. 남북통일은남북한관계의발전과진전, 그리고한반도를둘러싼국제정세의변화에따라서유동적일수가있으므로부단히발전적으로현실을반영하여북한의체제불법을청산하는다양한방안을예비적으로준비할필요가있을것이다. - 148 -
독일통일과정에서의체제불법의청산과그시사점 1) 박기동 ( 법무부통일법무과검사 ) 1. 개요 2010년은 6.25. 전쟁이발발한지 60년이되는해이지만다른한편독일이통일된지 20년이되는해이기도합니다. 냉전시대에우리와함께대표적인분단국이였지만우리보다먼저통일을이룩한독일은통일과정에서의많은논란에도불구하고동독지역 ( 이하 신연방주 ) 출신의독일총리를배출하고, 신연방주의 1인당국민소득이 3만불에달할정도로현재는정치, 경제, 사회전분야에서성공적인통일의모델을보여주고있습니다. 독일의통일은앞으로통일의염원을이루어야하는우리에게있어부러움임과동시에통일과정의수많은난제들을슬기롭게해결할수있는훌륭한길잡이기도합니다. 독일통일 20년을맞아 독일통일 20년과한반도통일 이라는주제로열리는이번국제학술회의에서중요한주제의하나로발표되는 독일통일과정에서의체제불법의청산과그시사점 은통일에대비한실질적인준비작업의일환으로서도큰의미가있다고할것입니다. 발표문은일반적인체제불법의개념을 행위를할당시에는국가의권력강제에의하여보장되는총체적규범질서속에서실정법이나이에준하는명령에근거한국가행위의형태로자행됨으로써체제내부에서는불법으로평가받지아니하였지만, 그체제의붕괴로인하여종전의가치질서와법률체계가전환됨에따라비로소불법으로평가받는행위 라고정의하면서통일한국에있어서체제의불법을북한의체제유지를위하여구조적으로저질러진행위로서이러한헌법적가치로수용할수없는행위, 즉구체적으로는자유민주주의와실질적법치주의에위반되는경우만을만을의미한다고설명하고있습니다. 그리고그유형을 1체제유지를목적으로이무런법적근거없이행하여진권력기관의불법행위 2형식적으로법률적근거가있지만반법치주의적으로법률을해석하거나현저하게불평등하게법률을적용한경우 3 국가기관이불법적인법률을제정한경우등으로나누고있습니다. 아울러체제불법의위와같은개념에기초하여체제불법의불법성에대한심사기준으로는통일국가의헌법을제시하면서통일국가의헌법규정이명확하지아니한경우자연법과국제법원칙을보충적인헌법해석의원리로도입할수있다고적시하고있습니다. 한편, 발표문은위와같은체제불법의개념과심사기준등에대한큰틀속에서독일통일과정에서 1) 본토론문의내용은법무부의공식입장과무관하며남북통일및북한체제에대한연구자로서필자의개인적인견해임을미리밝혀둡니다. - 149 -
이루어진구동독의체제불법청산과정을체제불법행위자에대한형사처벌, 정치적피해자에대한구제, 체제불법에의한몰수재산의처리, 구동독공문서의관리등으로세분한후형사재판권과준거법, 공소시효정지와소급효금지의원칙, 형사및행정ㆍ직업적복권, 원물반환원칙에기초한몰수재산의처리등개별쟁점별로독일의체제불법청산과정과그결과를잘설명하고있습니다. 또한, 이러한독일의체제불법청산경험을바탕으로북한의체제불법청산에관하여통일의방식에따른불법청산의주체, 법률적기초와준거법등을설명하고법치주의에근거한체제불법청산을위해 체제불법청산기본법 의제정과 체제불법청산위원회 의구성을제안하고있습니다. 체제불법행위자에대한형사처벌을위해 체제불법범죄조사위원회 의구성과함께체제불법범죄의공소시효정지또는연장에관한특별법의제정등입법적해결방법을제시하고정치적피해자의구제와관련하여서는 체제불법피해자구제위원회 의설치와아울러사법ㆍ행정처분의재심사와피해의원상회복과보상에관하여도구체적인방법을설명하고있습니다. 가치보상을몰수토지문제의처리에관한기본원칙으로제시하면서 북한지역몰수토지처리위원회 의설치등을제안하고있으며 북한지역국가공문서관리위원회 2) 의설치등을내용으로하는북한공문서의관리에관한특별법의제정도제안하고있습니다. 그리고최종적으로남북한관계의발전과진전, 한반도를둘러싼국제정세의변화에따라서유동적일수있는남북의통일의과정에맞추어부단히발전적으로현실을반영하여북한의체제불법을청산하는다양한방안에대한예비적준비의필요성도언급하고있습니다. 이러한발표문의구성과내용, 결론에이르는논리전개에대하여는모두가공감할수있을것으로사료됩니다. 이글에서는지정토론자로서발표문의내용을좀더보완하고본발표문의연구성과를토대로향후추가적인연구의필요성을제기하는의미에서짧은식견이나마몇가지의견을말씀드리고자합니다. 2. 체제불법청산의필요성과기준 가. 체제불법청산의필요성발표문이설명하는바와같이우리헌법이지향하는통일은자유민주주의와법치주의에바탕을둔평화통일이며이러한통일에대한기본가치는통일과정에서뿐만아니라통일국가의기본적인헌법이념이라고할수있습니다. 결국한반도에인간의존엄과가치가존중되는자유민주적기본질서에기초한법치국가를완성하는것이곧남북한통일의궁극적목표인이상통일국가에있어위와같은헌법적가치를올바로실현하기위한중요한방법중의하나가과거분단상황으로인하여왜곡된헌법적가치를바로잡는것, 바로체제불법의청산이라는점에대하여는누구도부인할수없을것입니다. 2) 기구의명칭은 국가 등을삭제하고 북한기관문서관리위원회 등으로개칭하는것이바람직한것으로사료됩니다. - 150 -
다른한편, 정치, 경제분야를넘어남북한주민의실질적인통합을위해서도체제불법에관한올바른청산작업이반드시필요하고하겠습니다. 과거에이루어진체제불법에대한올바른청산이이루어지지않는다면통일된국가안에서또다른내적분열상황을초래할가능성도배제할수없을뿐만아니라과거불법을저지른자들이오히려혜택을누리거나불법으로인한피해가구제되지않는다면통일의당위성에관한남북주민들의의구심을유발할수도있을것입니다. 체제불법청산의주체나과정은발표문에서설명하는바와같이통일의유형에따라탄력적으로처리될밖에없을것으로판단되지만법률, 정치적으로완전한통일국가를형성하는단계에서는법적인영역을넘어역사적, 사회적으로도올바른청산작업이진행되어야할것입니다. 나. 체제불법청산과관련한법적기준의검토한편, 체제불법의청산과관련한법적기준은불법성의심사기준으로서의법적기준과불법을청산하는수단에관한법적기준으로구별할수있을것입니다. 먼저청산대상인체제불법의불법성에관한심사기준에대하여는통일헌법, 구체적으로는보편적인권으로서의인간의존엄성과가치, 자유민주적기본질서와실질적법치주의에대한훼손과위반여부를기준으로하여야한다는발표문의견해에이론의여지가없을것입니다. 그리고앞서언급한바와같이체제불법의청산이과거분단상황으로인하여왜곡된헌법적가치를바로잡아자유민주적기본질서와법치주의에기초한완전한통일을달성하려는목적에서비롯된것인이상논리필연적으로체제불법청산의수단에관한법적기준도자유민주적기본질서와실질적법치주의가될수밖에없을것입니다. 한편법적기준으로서의자유민주적기본질서와실질적법치주의가적용되는국면은정치적가해자처리, 피해자의구제, 몰수재산의처리등개별영역에서그모습을달리하여야할것입니다. 3. 체제불법범죄의처리와관련한쟁점검토 가. 체제불법범죄로서반법치국가범죄의개념과유형앞서언급한바와같이체제불법에대한불법성의판단기준은자유민주적기본질서와법치주의입니다. 따라서체제불법의청산에있어사법처리를전제로한체제불법범죄는자유민주적기본질서와법치주의에반하는범죄, 즉반법치국가범죄 3) 라고부를수있을것입니다. 좀더개념화한다면반법치국가범죄란 자유민주적기본질서와실질적법치주의를부정하고오히려그전복을획책하는북한공산독재체제의존속기간동안에북한정권권력담당자또는그지시, 사주또는승인을받은하수인에의해행해진체제유지등정치적동기에의해저질러진범죄행위 라고할수있을것입니다. 반법치국가범죄를유형화하면 1 정보 수사기관및군의살인 촉탁살인등생명권침해행위, 강제수용 추방, 강제격리처분등에의한자유권침해행위, 마약밀수등당국차원의체제유지관련범죄등체제유지를위한범죄, 2여객기 선박등의납치 폭파, 요인납치 감금행위등테러또는 3) 발표문에서는 체제불법범죄 로표현하고있습니다. - 151 -
비인도적범죄 3사형 장기자유형선고등현저하게불법 부당한사법운용에의한생명권 자유권침해행위, 수사기관의고문등비인도적독직폭행행위, 수형시설, 강제수용시설내에서의살인등인권침해행위등사법관련범죄는물론넓게는 6. 25. 남침행위, 대남간첩행위등대남적화관련범죄와업무상횡령 배임등직무관련범죄, 직권남용기타특권향유등북한고위층의부정부패관련범죄도포함될수있을것입니다. 나. 형사재판권과준거법의문제한편, 실질적인법치주의원칙은반법치국가범죄를처벌하는과정에서도엄격히준수되어야할것입니다. 구체적으로죄형법정주의와소급입법의금지등형사법에관한헌법적기본원리등을준수하고철저한증거수집과적법절차등을통해 정치적재판또는승자의재판 이라는비판이제기될수있는조금의여지도남겨두어서는아니될것입니다. 체제불법범죄의처리와관련하여발표문에서자세히설명되어있는바와같이독일의경우반법치국가범죄처벌에있어형사재판관할권과준거법의결정에관한많은논란과다양한이론이있었습니다. 특히준거법과관련한문제는죄형법정주의에따른형벌불소급의원칙상특별입법으로반법치국가범죄를처벌할수없다는점에서출발한다고할것입니다. 우리의경우에도죄형법정주의에따라특별입법의제정을통해새로운구성요건이나처벌규정을창설하여과거의반법치국가범죄를처벌할수없다는점은동일하지만형사재판관할권이나준거법의결정에관하여는독일과사정이다르다고여겨집니다. 기본적으로는우리헌법제 3조 4) 에의해우리헌법에기초한대한민국의형사재판관할권과형사법이북한지역과북한주민에게도미치기때문에체제불법행위자의처리와관련하여대한민국의형사법이그대로적용될수있을것입니다. 물론통일유형에따라위와같은이론전개는달라질수도있을것입니다. 발표문에서언급한바와같이남북한이합의에의하여평화통일을달성하는경우에는화해와협력의동반자로서완전한통일을달성할때까지는일정한영역에서국가적실체를인정할필요성도있을것이며, 특히남북연합등의단계에서북한스스로체제불법청산에착수한경우에는북한형사법의적용과그에따른결과의수용여부도적극적으로검토하여야할것입니다. 다. 공소시효공소시효의문제와관련하여서는발표문의설명처럼독일의사례나 5. 18. 민주화운동등에관한특별법 에관한사건에서우리헌법재판소 5) 가확인한바와같이공소시효의정지등에관한특별입법을통해충분히해결가능할것으로판단됩니다. 또한, 분단기간중에적용되는공소시효의정지와는별도로단기에공소시효가만료되는일부범죄에대하여는경우에따라통일후에도사법체제 4) 헌법제 3 조의규범력에대하여는논란이있을수있지만학계의다수견해나대법원, 헌법재판소는그규범력을인정하고있습니다. 5) 체제불법의청산이라는중대한공익상의사유는법치주의관점에서도공소시효에관한소급입법을정당화할수있을것으로판단됩니다. - 152 -
구축지연, 수사및기록의검토지연등으로인해공소시효가완성되어완전한불법청산이달성되지 못하는것을방지하기위하여통일후에도일정기간을설정하여공소시효를연장하는방안도검토될 수있을것입니다. 라. 사면과대체형의신설앞서언급한바와같이다양한통일과정속에서체제불법청산의모습이나양태도달라질수있으며경우에따라서는남북한주민의민족동질성을회복하고실질적통합을이루어내기위해정치적가해자의처벌뿐만아니라이에대한용서와화해도필요할수있다. 특히북한정권의조기세뇌교육과외부정보차단으로인해죄의식없는경미한반법치국가적범죄가양산된경우가벌성이미약할수있으며, 하부조직원및부화뇌동자에대한지나치게강경한처벌은오히려집단적저항과공산회귀노력등을불러와민족적화합에저해요인이될가능성도배제할수없습니다. 반법치국가범죄중사안이경미하고그죄질이비교적양호한경우에는사면또는사회봉사ㆍ민주주의교육이수등대체형의신설도검토할수있을것입니다. 물론실질적통합을위해사면또는사회봉사ㆍ민주주의교육이수등의대체형을실시하더라도체제불법의실체를역사적으로남겨추후역사적청산의자료로삼기위해서는재판등의절차를거쳐유무죄를명백히가린후실시하는것이상당하다고할것입니다. 그대상이되는범죄로는조선인민군등하부조직원의복무규정에따른의무적행위또는명령에의한행위로서일정한법정형이하의범죄행위, 자신또는가족의생존에대한급박한위험을면하기위한일정법정형이하의과잉방위 과잉피난적범죄행위등이해당될수있을것입니다. 다만, 일부경미한반법치국가범죄에대해사면등을검토하더라도사면조치가정치적피해자들의법감정에반하는경우오히려피해자들의반발등부작용초래도우려되므로사전에국민적합의절차를거침이상당하고가해자처벌을위한제반조치와사면사이의적절한조화를유지하여과거청산을통한법치질서확립과민족화합목적을동시에달성할수있는범위에서이루어져야할것입니다. 4. 정치적피해자의구제와관련한쟁점검토 발표문이설명하는바와같이체제불법을청산하는작업은정치적가해자의처벌만으로완성되지않습니다. 가해자의처벌만으로는피해자의현실적인피해를회복시키는것도아니기때문입니다. 따라서통일한국이지향하는자유민주적기본질서와법치주의하는헌법적가치를실현하기위해서는체제불법으로인한피해의구제역시가해자의처벌못지않게중요한과제하고할것입니다. 체제불법피해자구제의주된내용은발표문에서언급된바와같이재심등을통한형사적복권, 처분취소등을통한행정적복권과불법적형사, 행정처분에기인한손해의보전등을상정할수 - 153 -
있을것입니다. 형사적ㆍ행정적복권의방법과관련하여서는통일한국이북한이행한사법ㆍ행정적조치들을직접적으로부정하는방안도고려될수있을것이나, 북한이행한처분의불법성을역사적자료로남겨둔다는의미에서재심또는재심사후처분등의절차를거치는것이좀더합리적일것으로사료됩니다. 재심을통한형사적복권의대상은체제유지를위한정치적억압의수단으로행해진반법치국가적사법처분으로주로북한형법상의반국가적범죄에관련된사법처분등이될것입니다. 이에대한재심판결은원판결을무효화화고형사보상, 전과기록등의말소ㆍ정정등의효력을가질수있을것입니다. 또한, 특별입법조치등을통한통일당시수사및재판이진행중인형사사건에대한특별조치에관하여도아울러검토되어야할것입니다. 행정적복권의대상역시체제유지를위한정치적억압의수단으로행해진반법치국가적행정처분으로주로강제수용및강제이주처분등이될것입니다. 이에대한취소의효력은행정처분의효력상실및손해에대한보전등이될수있을것입니다. 한편, 손해등의보전과관련하여서는그법적성격이먼저검토되어야할것입니다. 손해보전의법적성격이불법행위로인해손해배상이라면보전의범위는실제발생한손해전체를미치게되고그에기한피해자의청구권및유족의상속권도인정될수있을것입니다. 그러나, 손해보전의주체가북한당국이아닌통일한국이고통일한국이북한의불법행위책임까지승계하는것으로볼수없는이상손해보전의법적성격을손해배상으로보기는어렵고북한정권에의해왜곡된헌법질서를통일한국이바로잡아법치주의를복원하기위한수단으로서체제불법피해자들에게지급되는사회보장차원의급부로이해하는것이오히려타당할것으로사료됩니다. 따라서손해보전의방법과범위에대하여도비교적광범위한입법재량이형성될수있을것이지만통일이전에남한에서실시하던형사보상, 최저생활보장, 국가유공자예우등각종사회보장제도와의형평성도고려되어야할것입니다. 5. 몰수재산의처리 독일의통일과정에서가장논란이많고문제가많이발생하였던부분이몰수재산등의처리가아닌가싶습니다. 발표문이설명한바와같이독일의경우몰수재산의처리과정에서원물반환원칙을채택하여오히려몰수재산의소유권에관한법적분쟁을야기하였고이는신연방주의재건과사회통합에도장애가되었던것으로알려져있습니다. 우리의경우장기화된분단현실과북한지역재건, 각종투자유치, 통일재원의마련문제등을종합적으로고려하면통일후원물반환보다는가치보상을원칙으로함이상당하다는발표문의주장에동의합니다. 보상기준역시일반적인공시지가가아닌별도의보상기준가액을입법등을통해 - 154 -
합리적으로설정하고보상방법도분할보상등다양한수단이검토될수있을것입니다. 왜냐하면 몰수재산에대한원상회복역시손해배상이아니라북한당국에의해왜곡된헌법질서를통일한국이 바로잡아법치주의를복원하기위한수단으로봄이상당하기때문입니다. 아마도통일후몰수재산처리와관련되어가장문제가될수있는부분은오히려금전보상을 받을원래의소유자를어떻게확정할것인지에대한문제가될것입니다. 분단전토지등부동산의 소유권을증명하는서류등을소지하고있는경우에는그진위여부등에따라비교적수월하게소유 자를확정할수도있겠지만명확한증거서류가부족하거나증거서류의진위여부가불분명한경우에 는또다른법적분쟁을야기할가능성이매우높습니다. 원소유자의확정절차등에관하여는현행 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법 을참고하되보다엄격한요건과심사기구를겸비하는 방안을검토할필요가있을것입니다. 6. 북한공문서활용과관리문제 독일의경우평화혁명당시동독시민들에의해국가공안부 (Stasi) 의각종문서들이멸실되지아니한채상당수보존될수있었기때문에통일후체제불법청산등의과정에서유용한자료로활용될수있었고통일후 20년이지난현재도체제불법에관한역사적청산을위한연구자료로도활용되고있는것으로알려져있습니다. 물론통일의유형에따라달라질수도있겠지만북한의체제가급격히붕괴되더라도북한의경우에는북한주민들이자발적으로북한정보, 수사기관의문서들을보존할것을기대하기는어려울것으로생각됩니다. 따라서북한지역공문서에대한문제는관리보다는그것을어떻게획득하는가하는것이훨씬중요한난제가될것으로예상되고이에대한연구도진행될필요가있을것입니다. 획득및관리대상주요문서는인권침해등체제불법행위관련자료, 국가보위부ㆍ사회안전부ㆍ인민보안성등정보ㆍ수사기관생산ㆍ보존문서, 수사ㆍ재판ㆍ교정관련기록, 각급행정기관의생산ㆍ보존문서등이될것입니다. 위와같은북한문서의관리와활용에대하여는독일의사례와발표문의주장과같이특별입법등을통해법적근거를마련하여야한다는점에대해서이론이있을수없을것으로사료됩니다. 다만, 위와같은북한문서를형사재판의증거로활용하기위한방안에대하여는현행형사소송법상의증거법칙과의관계에서추가적인연구가진행되어야할것입니다. 7. 결론 발표문에서잘설명하고있는바와같이독일의체제불법에대한청산은법률과제도에대한 청산을중심으로추진되어동서독의사회경제적통합에도크게기인한것으로평가되고있습니다. - 155 -
이러한독일의통일경험은앞서언급한바와같이남북한의통일과정에서발생할수있는수많은난제들을슬기롭게해결할수있는훌륭한길잡이가될수있지만다른한편독일의경험과사례를남북한의통일에그대로접목시킬수는없을것입니다. 왜냐하면독일과우리가처한상황과현실이상당한영역에서너무나다르고남북한의경우통일의유형과과정이매우유동적으로진행될가능성이높아통일당시의유형과통일을실현한통일한국국민의총의에따라체제불법청산의범위와방법, 그양태도달라질수밖에없을것이고그것이오히려남북한의실질적통합을조기에완성하는데도도움이될수있을것입니다. 따라서먼저통일을이룩한독일의경험을배우고흡수하되우리의실정에맞는체제불법청산방안을마련하고통태적으로발전ㆍ변화하는남북관계상황에따라서이를수정, 보완하는것이통일을대비한실질적준비가될수있을것이라고사료됩니다. - 156 -
독일통일과정에서의몰수재산 국영기업처리와그시사점 김병기 ( 중앙대법학전문대학원교수 ) 목차 Ⅰ. 서언 Ⅱ. 구동독지역소련점령군에의해몰수된재산권에대한법적처리 Ⅲ. 몰수재산반환원칙의예외로서의손실보상법제 Ⅳ. 구동독국영기업등의사유화와공공재산의귀속 Ⅴ. 투자우선법에나타난통일독일의투자우선법제 Ⅰ. 서언 1990년 10월 3일동서독통일당시우리들마음깊이자리했던동경과부러움은 20년이지난오늘날에도현재진행형이다. 독일통일과거의동시점에시작된남북한통일관련법통합연구는이미 20개성상을쉼없이달려그깊이에연륜마저깃드는수준임에도불구하고, 정치적의미의통일에비추어본목하남북한관계는여전히냉온탕을넘나드는수준에지나지않는다. 물론이러한시련마저도우리가감내해야할업보이자고통의일환이라면마다할바아니겠지만, 소위 統一稅 논의로새로운국면을맞이한통일관련논의가북한급변사태가능성과상승효과를발휘하여이제는상당한결실로조만간귀결되길염원하는것은필자만의생각은아닐것이다. 남북한통일의실질적완성은독일의경험에비추어볼때, 장기간의과업이며경제적 사회적이해충돌여지가다분해법적으로도어려운과제가아닐수없다. 통일과관련된법적문제들은통일한국의정치적도전으로작용할것이며, 타의에의한분단이후남북한에뿌리깊게자리잡은서로다른이데올로기와이에따른양측제도의극명한차이로인해통일한국의미래가예외없이밝은것만은아님을말해준다. 사회주의적계획경제와인간의존엄성말살로대표되는사회주의적법질서의자유민주주의적그것으로의전환내지적응은어느한부분의對症療法식의해결책으로는통일후지속적인법적평화가보장될수없다. 이는곧, 통일한국의법질서 (Rechtsordnung) 가북한지역의불법의근본적개혁, 이를통한남북한법제의통일화 (Rechtsvereinheitlichung) 를바탕으로형성되어야함을말해주는것이다. 사회주의적계획경제체제를포기하고자유민주적시장경제질서를수용함에따라국가에의해과거불법하게몰수되어국유화되었던재산적가치들을원소유자에게회복해야할필요성은불법국가 (Unrechtsstaat) 내지불법체제 (Unrechtssystem) 청산을위해필수불가결한과제임은다언의여지가없다. 그러나몰수재산처리문제는법통합의기본원리에터잡는문제이므로그에대한명확한규명이선제되어야하며, 통일관계법연구가총체적으로그러하듯이법분야별상호밀접한연관속에서종합적으로이루 - 157 -
어져야할사항으로서, 국제법, 헌법, 행정법, 민법, 상법등거의모든법분야의유기적관련없이는원만한해결을기대할수없는것이다. 더나아가여기서다루고자하는몰수재산의원상회복문제는법기술적으로볼때규율대상의중복으로인해북한공공재산의귀속내지분배, 국영기업의사유화, 투자촉진을위한특별법령등의문제와맞물려지금까지경험하지못한일대법적혼란상태를야기할수도있다. 법정책학적측면에서도몰수재산처리문제는통일한국의가장시급한과제로대두될것인바그이유는다음의간단한문제제기만으로도충분히논증된다. 우선, 경제적관점에서의몰수재산처리는북한지역의조속한경제재건을위한투자활성화와막대한통일비용부담으로인하여위기에처할지도모를통일한국국민경제의회복문제로귀착된다. 정치적인관점에서볼때몰수재산처리는북한지역에서의반법치주의적과거의청산및극복의의미를지닌다. 구체적으로는구소련의점령하에있던 1945년부터 1948년까지및 1948년 9월 9일북한정권수립이후통일에이르기까지반법치국가적방법으로몰수또는이에준하는조치에의하여침해를받은개인재산의반환또는보상을논의의대상으로한다. 외교적 ( 국제법적 ) 으로는구소련점령상태하에서의몰수조치의유효성인정여부의문제인바, 이는독일의경우와대비되는중요한법적문제로서이에대해서는후술한다. 마지막으로몰수재산처리는사회정책적관점에서상반되는두가지이익의충돌가능성을사회계약적조정을통하여해소해야하는명제를부과한다. 몰수재산의처리를두고북한지역에소재하는토지등재산을되찾을수있다는越南人들의희망에찬기대와수십여년간재산권형성의기회를박탈당하여비인간적생활에허덕이는북한주민이통일이후에도여전히기본적재산형성의기회를보장받지못할수도있다는자조섞인체념이첨예하게대립할수있다. 이는북한주민들의입장에서는경제적차원의문제를넘어자신들을남북한정치적변혁과정에서의패배자또는피해자라고느끼게하는사회통합의커다란걸림돌로작용할여지도있다. 이하에서는상기한문제의식하에몰수재산처리문제를원상회복여부에대한법리적논증, 손실보상청구권, 국영기업의사유화및국영재산의귀속, 투자우선법제등으로구분하여살피되, 독일의법제를중심으로하여우리에게던지는시사점을첨언하는방법을택하여논하기로한다. Ⅱ. 구동독지역소련점령군에의해몰수된재산권에대한법적처리 1 ) 1. 점령고권및점령법 (Besatzungshoheit bzw. Besatzungsrecht) 에의한재산권몰수 1945 년 5 월부터동독헌법발효일, 즉 1949 년 10 월 7 일까지소련군행정당국 (SMAD/Sowjetische 1) 사회주의종말을고하며남긴것에는지도자들의수많은동상, 침울한건축물과가난이외에도 청산대상으로서의반법치국가적과거 라는난제가자리잡고있었다. 특히몰수재산처리문제는국민들의개인적이해관계와직결되었고경제 사회적인영향력이지대하였으므로이에대한법제가확립되기까지많은논란과갈등이있었다. 1990년 5월 18일의 동서독간통화 경제및사회공동체창설을위한국가조약 에서도여전히 미해결문제 (offene Fragen)' 로잔존하던몰수재산처리문제는서독정부의정치 외교적노력에의하여마침내 1990년 6월 15일 미해결재산문제에대한양독정부의공동성명 에서해결을위한단초를마련한다. 그주요골자는몰수된재산가치를원소유자에게반환함을원칙으로하되, 1945년부터 1949년까지의소련점령기간중에점령법또는점령고권에근거하여수용된재산가치는반환에서제외하는대신그에대하여국가적조정급부를시행하며, 반환대상인재산가치가일정한공공목적에사용되고있는경우와제 3자에의해정당하게취득된경우에는반환에갈음하여예외적으로보상만을행한다는것이었다. 통독과정에서의몰수재산처리원칙으로서반환원칙이채택된것은동원칙이불법청산이라는법치국가적요청및당시독일국민의법감정에가장부합한다는점이고려된소치라할수있다. - 158 -
Militäradministration) 은명령 (SMAD-Befehl) 형식으로동독지역부동산및기타재산에대한몰수조치를감행해사회주의적소유권질서의기초를확립하게된다. 특히문제되는것은 1945년봉건적지주제철폐를기치로내건소위 민주적토지개혁 으로서, 이를통해 100 ha 이상의토지와면적과관계없이전범자, 나치추종자의부동산및기타재산이무상으로몰수되었다. 그결과당시농지의약 1/3에해당하는 320만 ha의토지가 토지기금 (Bodenfonds) 로귀속되어그중 220만 ha가무산계급, 즉농민에게무상으로분배되고나머지는공공재산으로분류되어점령당국의소유로되었다. 2. 원상회복불가원칙 (Restitutionsausschlußgrundsatz) 의연혁 독일통일과정에있어서소련점령군에의해몰수된재산권에대한원상회복불가의움직임은이미국가조약 (Staatsvertrag) 2) 비준전인 1990년 4월 28일구소련정부가소련주재서독대사관에보낸외교각서에서처음나타나게된다. 3). 1990년 6월 15일의공동성명 (Gemeinsame Erklärung) 4) Nr. 1에서양독정부는 - 비록당시로는정치적선언에불과했지만 - SBZ(Sowjetische Besezte Zone) 에서의몰수재산권처리에대한합의된공식입장을천명하였다. 점령법내지점령고권에근거한재산권수용 (1945-1949) 은원상회복되지않는다.... 통독의회는이에대한국가적조정급부에힘써야한다. (Die Enteignungen auf besatzungsrechtlicher bzw. besatzungshoheitlicher Grundlage sind nicht mehr rückgängig 5) gemacht zu machen.... Sie ist der Auffassung, daß einem künftigen gesamtdeutschen Parlament eine abschließende Entscheidung über etwaige staatliche Ausgleichsleistungen vorbehalten bleiben muß.) 2) Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR vom 18. 5. 1990. BGBl. II S. 537. 3) "Nichts im Vertragsentwurf zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR darf dazu berechtigen, die Gesetzlichkeit der Maßnahmen und Verordnungen in Frage zu stellen, die die Vier Mächte in Fragen der Entnazifierung, der Demilitarisierung und der Demokratisierung gemeinsam oder jede in ihrer ehemaligen Besatzungszone ergriffen haben. Die Rechtmäßigkeit dieser Beschlüsse, vor allem in Besitz- und Bodenfragen, unterliegt keiner neuerlichen Überprüfung oder Revision durch deutsche Gerichte oder andere deutsche Staatsorgane." Text: Arbeitsgemeinschaft für Agrarfragen in der DDR, 10-Punkteerklärung zum Memorandum der Sowjetunion vom 28. 4. 1990, Pressemitteilung vom 8. 6. 1990. 4) Gemeinsame Erklärung der Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung offener Vermögensfragen. 공동성명 은통일조약의일부가됨으로써조약당사자, 즉양독정부 간에법적효력을발하게된다. 이러한법적효력은국가승계이론에따라동독이서독에편입함으로써초래된동독의국 제법상의국가성상실에영향을받지아니한다. 또한, 재산법 (Vermögensgesetz) 등의특별법 (lex specialis) 에의해공동 성명의구체적적용여지는축소되었지만재산법등의개별전환규범에대해해석상다툼이있을때에는그해결을위한 지침 (Auslegungsrichtlinie) 으로서의가치는크다. 자세히는, D. Blumenwitz, Staatennachfolge Teil I, 1992, S. 183 ff.; 拙稿, Die Eigentumsordnung für das vereinigte Korea unter Berücksichtigung der Bundesrepublik Deutschland, 1996, S. 10 f. 참조. 5) 몰수재산에대한원상회복을주장하는학자에따라서는 'rückgängig' 의해석과관련하여, 이는원상회복불가를말하는 것이아니라단지재산권몰수행위에대한효력의문제에만해당된다고보아비록당해행위가무효화되지는않더라도 - ex nunc, 즉장래효만이부정되더라도 - 이것에서곧원상회복불가원칙을유추할수는없다고한다. 즉, 공동성명 Nr. 1 상의 Rückgängigmachumg 은동성명 Nr. 3, 4, 재산법 3조 1항 1호, 6조 1항 1호에규정된 Rückgabe 와다른개념이 라고한다. 따라서공동성명 Nr. 1을母胎로한원상회복불가원칙에대한입법들은그출발에서부터잘못되었다고한다. J. Wasmuth, Das Verbot des Rückgängigmachens besatzungshoheitlicher Enteignungen in Nr. 1 der Gemeinsamen Erklärung, VIZ 1994, S. 108 f. - 159 -
1990년 10월 3일, 즉통일조약 (Einigungsvertrag) 6) 의시행과더불어공동성명은동조약재41조 7) 에의해제 3통일조약부속합의서에편입되고동시에원상회복불가원칙도법적효력을발하게된다. 더나아가동조제 3항은공동성명의내용에배치되는법령제정의금지를명문으로규정하게된다. 원상회복불가원칙의헌법적차원에서의규율은통일조약에근거해기본법에새로편입된제143조제 3항에나타난다. 즉, 기본법제 143조제 3항에의하면 통일조약 41조및그시행과관련한규정들은이들규정이편입지역에서의재산권침해가원상회복될수없다고규정하는한계속효력을보유한다 고규정하고있다. 8) 기본법제143조제 3항은재산법 (Vermögensgestz) 9) 제1조제 8항 a 상의 SBZ에서의몰수재산권에대한원상회복불가원칙에의해재확인되고구체화된다. 3. 연방헌법재판소의소위 Bodenreform 판결 10) 소련점령당국에의해몰수된재산의원상회복불가원칙을규정한입법들에대한위헌성논의는 2+4 조약 11) 에대한소련측조약초안등에의해당시서독정부의주장, 즉구소련이독일통일을해당재산권몰수조치의원상회복불가를전제로해서동의하였다는주장이의문시되면서시작된다. 12) 이와관련하여연방헌법재판소는 1991년 4월 23일의소위 Bodenreform 판결 13) 에서 SBZ에서의재산권몰수조치의피해자, 즉원소유자의원상회복청구권을부인함으로써통일조약의합헌성을인정한바있다. 14) 구체적인심판 6) Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR über die Herstellung der Einheit Deutschlands vom 31. 8 1990, BGBl. II S. 889. 7) Art. 41 Abs. 1 EVertr : "Die von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratische Republik abgegebene Gemeinsame Erklärung vom 15. Juni 1990 zur Regelung offener Vermögensfragen ist Bestandteil dieses Vertrages." 8) Art. 143 Abs.3 GG : "Unabhängig von Absatz 1 und 2 haben Artikel 41 des Einigungsvertrags und Regelungen zu seiner Durchführung auch insoweit Bestand, als sie vorsehen, daß Eingriffe in das Eigentum auf dem in Artikel 3 dieses Vertrags genannten Gebiet nicht mehr rückgängig gemacht werden." 9) Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen, BGBl. I S. 3610. 10) BVerfGE 84, 90 ff. vom 23. April 1991, NJW 1991, S. 1597 ff. mit Anm. J. Wasmuth, VIZ 1991, S. 26 f. 11) Zwei-Plus-Vier Vertrag, Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12. 9. 1990, BGBl. II S. 1318. 12) 이에대해서는 D. Blumenwitz, Der Vertrag vom 12. 9. 1990 über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland, NJW 1990, S. 3041 ff. 참조. 13) 동판결은세개의헌법소원이병합된사건에관한것인데, 첫번째헌법소원청구인은 SMAD의 1945. 10. 30. 명령제 124호와 1948. 4. 17. 명령제64호에의하여 Sachsen-Anhalt 지역소재의부동산을수용당한자의상속인이었고, 두번 째청구인들은 12명으로그중 11명은토지개혁에의하여농토를수용당한자들이었거나그권리승계인들이었으며나머 지한명은 SMAD 명령제 124호에의해공장을수용당한자의상속인이었다. 세번째청구인역시 Sachsen-Anhalt 지역에있는농지를소용당한소유자였다. 이들은공히통일조약제 41조가자신들의헌법상기본권을침해하였다고하여 통일조약에대한연방의회의조약동의법에대해헌법소원을제기한것이다. 14) 동판결은몰수재산권의원상회복문제에대한궁극적해결책을제시하려는시도에서나왔지만그결과는오히려유래 없는학계의큰반발을초래하게된다. 이에관한논문은수없이많으나대표적인비판적논문만거명하면다음과같다. D. Blumenwitz, Die besatzungshoheitlichen Konfiskationen in der SBZ, Bayerische Verwaltungsblatt 1993, S. 705 ff.; J. Wasmuth, a.a.o.; ders., Restitutionsausschluß und Willkürverbot, DtZ 1993, S. 334 ff.; ders., Zur Verfassungswidrigkeit des Restitutionsausschlusses für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage, NJW 1993, S. 2476 ff.; W. Leisner, Das Bodenreform-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, NJW 1991, S. 1569 ff.; D. Rauschning, Enteignetes Grundvermögen wird grundsätzlich zurückgegeben, in: Festschrift für Walter Remmers 1995, S. 425 ff.; P. Badura, Der Verfassungsauftrag der Eigentumsgarantie im wiedervereingten Deutschland, DVBl 1990, S. 1256 ff.; F. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für Enteignungen in der früheren SBZ/DDR, in: Verfassungsrecht im Wandel 1995, S. 129 ff.; H. Maurer, Die Eigentumsregelung - 160 -
대상과관련하여, 동판결은통일조약제41조및그에대한구속력을발효케한조약동의법 (Zustimmungsgesetz) 이기본법제1조 ( 인간의존엄성 ), 제3조 ( 평등원칙 ), 제14조 ( 재산권보장 ), 제20조 ( 국가기본규정, 저항권 ) 및제79조제3항 ( 기본법개정 ) 에저촉되는지여부였다. 나아가통일조약제41조는기본법제 143조제 3항에의해헌법적규범력을갖게되었기때문에거기에는위헌법률심사뿐만아니라위헌헌법심사, 즉기본법제143조제3항의기본법제79조제 3항에의위반여부에대한심사도포함되어있었다. 동판결주문에의하면 1945년에서 1949년사이에동독지역에서수용된소유권은원상회복될수없으며, 이에대한손실보상도인정될수없다고한다. 따라서피해자는단지입법자에게광범위한형성의자유가인정되는조정급부에만의존할수있음을판결하였다. 동판결상주된논점에대한연방헌법재판소의견해를아래에요약해서정리한다. (1) SBZ 에서의재산권몰수조치에대한서독정부의법적책임여부 SBZ 에서의재산권수용행위에대해서는직접소련의점령권에의해서든혹은점령권의위임에의한 독일기관의행위이냐의여부에관계없이 15), 기본권에종속하는독일연방공화국의책임으로돌릴수는없다. 연방헌법재판소는기본적으로점령법또는점령고권에기한몰수조치는재산법의규율대상인 분단에기한불법 (Teilungsunrecht)' 에해당하지않는다는논지에기초하고있다. 이에따라연방헌법재판소는자신의판결에서소련에의한재산권몰수행위에대해명시적으로점령고권내지점령법에의한수용이라표현하지않고단순히전후처리규정 (Kriegsfolgeregelung) 이라간주하였다. 그리고점령권에의한피해내지수용행위는 外國의高權力 에기인했음만을강조하고있다. 즉, 이같은재산권수용행위는기본법 23조 1문 16) 이독일의국가권력은서독지역에국한된다고규정했던한, 독일연방공화국의규범적행위 (normative Akte) 에귀속할수없다고한다. 기본법前文상의 전체독일에대한책임 내지동독민의전체독일국민개념에로의포함여부와관계없이, 당시재산권수용행위는더구나양독정부수립전행위이며이에는독일연방공화국의국가권력이개입할여지가없음을강조하였다. 17) 또한이러한수용행위가 im Einigungsvertrag - Zugleich eine Besprechung von BVerfG, Urteil vom 23. 4. 1991, JZ 1992, S. 183 ff.; O. Kimminich, Auswirkungen des Einigungsvertrags auf die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes, in: Verfassungsrecht im Wandel 1995, S. 75 ff.; H. Sendler, Gorbatschow und die lautere Wahrheit-Neue Erkenntnis zum Restitutionsausschluß und zu einer verdeckten Junkerabgabe?, NJW 1995, S. 3235. 15) 점령당국법 (Besatzungsrecht) 내지점령고권 (Besatzungshoheit) 은원래전쟁법상의개념이다. 점령고권은피점령국영토의전부나일부가점령국의실질적영향력하에있다는의미에서의영토고권 (Gebietshoheit) 을의미하므로점령당국법에대한상위개념이라본다. 점령고권은헤이그육전조약 (Haager Landkriegsordnung) 43조에의하면림시적영토고권이며전쟁국제법상영토고권규정에의한제한을받게된다. 이같은점령고권은구체적법제정행위의일환이라기보다점령권에기한개별행위내지결정, 점령재판소의판결등을의미한다고본다. 이에비해점령당국법은점령권에기한구체적법제정 (rechtsetzende Tätigkeit der Besatzungsmacht) 을의미한다. 따라서점령법에의한재산권수용은구체적법령 ( 예컨대각종 SMAD-Befehl) 에의한경우와 (Enteignungen durch Besatzungsrecht) 이들법령에의거한재판기관내지집행기관에의한수용 (Enteignungen aufgrund Besatzungsrechts) 을포함하는개념이라고본다. Vgl. T. Schweisfurth, Entschädigungslose Enteignungen von Vermögenswerten auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage in der sowjetischen Besatzungszone Deutschlands, BB Heft 5 1991, S. 281 ff. 16) 동조항은통일후논리상당연히삭제되었다. 17) 이는부분적으로, 독일은패전과더불어국가적계속성이상실되었다는과거연방헌법재판소의판결에영향을받았다고보인다. BVerfGE 5, 85(126), NJW 1956, S. 1393; BVerfGE 6, 309(338), NJW 1957, S. 705 참조. - 161 -
소련과동독정부에의해합법적으로사후추인되었음도지적한다. 18) 끝으로동재판소는 SBZ에서의재산 권수용조치에대한구동독의법적책임여부를통일독일이인수해야하는가를역설적으로청구인에게되물 으면서논점에대한설시를끝맺고있다 (2) SBZ 에서의재산권몰수행위의통일독일에서의효력문제 보상없는재산권몰수 19) 를포함해서다른나라에의한재산권수용조치는그재산적가치가서독에 존재하지않는한비록서독의헌법질서와일치하지않는다하더라도원칙적으로유효하다고인정됨에는 이론이있을수없다. 독일민법시행법 (EGBGB) 20) 6조에의하면외국의법규나법률행위등은독일의법질서특히국민의기본권보호원칙등공서양속 (ordre public) 에합치할경우에만유효하다고규정하고있다. 그러나동재판소는이문제에대해더이상의깊은논의는하고있지않음을주목할필요가있다. 다만동재판소는재산권몰수에대해국제사법의규정에비추어충분한 현재성 (Gegenwartsbezug) 과 국내성 (Inlandsbezug) 이결여되어있다고만말하고있다. 私見으로는동재판소도 충분한현재성내지국내성의결여 라는표현을통해재산권몰수행위에대해간접적혹은무의식적으로나마그무효성을인정한것이아닌가한다. (3) 원상회복불가를규정한통일조약 41 조 1 항이인간의존엄성규정에위반하는가의문제 공동성명과통일조약 41 조 1 항에규정된 SBZ 에서의재산권몰수조치에대한원상회복불가원칙은기 본법상의청구인의기본권을침해하는것은아니다. 위규정은통일조약 4 조 Nr. 5 에따라기본법에편입된 143 조 3 항에의해명시적으로헌법적효력을보유한다. 따라서통일조약 41 조 1 항등은기본법 143 조 3 항이 무효로인정될경우에만기본권을침해하느냐여부를따질수있는것이다. 동재판소는통일조약 41 조 1 항의위헌성판단을헌법상근본원칙들에대한개정불가를규정한기본법 79 조 3 항에의하지않고기본법에명시적규정이있으니위헌이아니라는식의 欄外의표현 만을하고 있다. 동재판소가원상회복불가원칙이기본법상의재산권보호규정 (14 조 ) 에위반하는지, 또한기본법 14 조 가인간으로서의기본권 (Menschenrecht) 의일환인지에대한실질적인법적판단을유보했음은 재산권 18) SBZ와구동독의법상황에의하면구소련에의한재산권몰수조치는법적으로유효한재산권침해행위로追認받게된다. 비록구소련이자신의결정으로 (Ministerratsbeschluß der UdSSR vom 20. Sep. 1955, Text in : von Münch, Dokumente des geteilten Deutschlands, S. 331) 점령행정당국 (SMAD) 의모든명령과지시를취소하게되지만, 이는 구동독법에의해계속되는침해상태에는영향을미치지않는다. 왜냐하면, 동결정들은점령고권에의해야기된사실적 법적변화를원상회복하지않고다만장래효만보유하기때문이다. 한편, 1968년의구동독헌법 (GBl. I S, 432) 12조 1 항과 1974년의개정헌법도전체로서의인민소유의절대적우위를규정함으로써구소련에의한재산권침해조치의불가쟁 성을간접적으로확인하고있다. 또한 1975년의동독민법 20조 1항도사회주의적소유의불가침성을명문으로규정하고 있다. 따라서구동독에있어서재산권몰수조치완료후에는더이상원소유자에게소유권자로서의지위는존재하지않았 다고봄이타당하다. Vgl. S. v. Beck, Die Konfiskationen in der Sowjetischen Besatzungszone vom 1945 bis 1949, Diss., 1995 Würzburg, S. 145 ff. 19) 동재판소는판결문전체를통해여기서만유일하게 몰수 (Konfiskation) 란단어를사용하고있음에주의할필요가있다. 20) Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuch vom 18. 8. 1896 i.d.f. der Bekanntmachung vom 21. 9. 1994, BGBl. I S. 2494. - 162 -
논의에있어기본적가치평가에대한중대한회피 (bemerkenswerte Weichen für grundsätzliche Wertungen in der Eigentumsdogmatik) 21) 라는비난을면하기어렵다. (4) 평등권침해여부 22) 공동성명이천명하는것처럼소련점령군의지배하에서자행된재산권의수용과동독정권수립후의재산권의수용을분리하여취급하는것은기본법제 3조에서규정하는평등원칙에위반된다는주장에대하여연방헌법재판소는자의금지원칙 (Willkürverbot) 에입각하여불평등취급의합헌성을논하기보다는오히려통일을성취하기위한협상과정에서의외교적이유를들어논증하고있다. 소련과동독이통일조약의체결과미해결재산권의처리문제를연관시켜통합적으로해결하고자하였으므로통일의달성이라는상위가치에평등원칙의부분적희생은불가피하였던것으로판단하였다. 또한공동성명이예정하고있는사회계약적조정급부청구권의보장을통해평등권, 사유재산권등청구인의기본권이본질적으로침해된것은아니라고간주하였다. 결국연방헌법재판소는미해결재산권문제에대한동판결에서헌법적판단에앞서판결의결과에대한평가 (Folgenbewertung) 를통해정치적고려를할수밖에없음을부분적으로자인한셈이었다. 23) (5) 기본법제 143 조제 3 항의기본법제 79 조제 3 항에의위반여부 연방헌법재판소는통일조약제 41조에근거한기본법제 143조제 3항의헌법개정의한계에관한기본법제79조제 3항에대한위반여부도이를부정하였다. 과거의불법에대한회복이분명기본법상의법치국가원리나사회국가원리에서그근거를찾을수있고, 동원리들은헌법개정권을가진입법자가반드시존중해야하는기본적요소에해당하지만, 여기서문제되고있는수용과관련하여자연상태로의원상회복이보장되지않았다고하여반드시동원리들에대한침해라고볼것은아니라고설시하였다. 따라서재산권의수용에대한보상의방법과범위및기분에관하여특별히광범위한입법적형성권을인정하고있는연방헌법재판소의결정에비추어볼때, 24) 인간의존엄성을실현하기위한전제로서의기본법제14조상재산권보장의핵심영역이통일조약제41조에서규정하는반환제외규정에의하여침해되었다는점은도출되지않는다는것이다. 25) 4. 북한지역몰수재산권에대한원상회복여부 21) W. Leisner, a.a.o., S. 1573. 22) 동독정부수립을기준으로몰수재산권반환여부에대한차별적취급이기본법제 3 조상평등원칙에의위반되는지여부는우리의경우북한의재산권몰수조치와이와직접관련된사회주의적재산권질서의확립이이미북한정부수립전에완성되었다는점을고려한다면통일한국에서는문제되지않으리라본다. 23) W. Leisner, Verfassungswidriges Verfassungsrecht, DÖV 1992, S.434f. 24) 다른결정을대표하여 BVerfGE 41, 126(150ff.) 25) BVerfGE 84, 90(126f.) - 163 -
1) 재산권몰수조치 ( 土地改革 ) 에대한연혁적고찰 26) 북한에서는해방직후반제 반봉건민주주의혁명의일환으로농업부문에서철저한토지개혁이실시되게된다. 즉, 북조선임시인민위원회 27) 명의로공포된 北朝鮮土地改革에關한法令 에의거해 1946년 3월 5일부터불과 20여일만에토지에대한몰수및분배사업이완수되었다. 동법령에의하면일본내지일본인, -단체, 민족반역자, 부일한국인, 도주자의토지, 5 정보이상의조선인소유토지, 소작하는토지등은무상으로몰수되어고용농민, 토지없는빈농등에게무상으로분배되었다. 그결과백만여정보의토지가몰수되어거의대부분이무산계급에분배되었고나머지는임시인민위원회소유로된다. 28) 비록북한에서의사유재산권불인정으로대표되는사회주의적소유권질서가 1960년대에완료된협동농장화로완성되기는하지만실질적으로볼때토지개혁을통해그기초가공고히되었음은부인할수없다. 2) 재산권몰수조치의법적평가를위한세가지선결문제 (1) 재산권몰수조치에대한법적평가의기준 우선재산권몰수조치에대한법적평가의기준이문제된다. 왜냐하면, 재산권몰수가형식적으로는 북조선임시인민위원회의법령공포로그근거가마련되었지만, 소련점령당국의실질적영향력을도외시 할수없기때문이다. 이는곧몰수조치에대한법적평가가국내법에의해서이루어져야하는지혹은 점령권의행사라는국제법상의문제인지와직결된다고하겠다. 통설 29) 에의하면점령권의행사는직접적점령권 (unmittelbares Besatzungsrecht) 과간접적점령권 26) 북한에서의재산권몰수와이에따른부속조치들은원칙적으로북한정부수립전에이미완료되었다고볼수있다. 이를요약하면다음과같다. ( 자료출처, 북한법령집, 대륙연구소 1989; 농지개혁사자료집, 한국농촌경제연구원 1984) * 북조선토지개혁에관한법령 (1946. 3. 5) : 적산토지, 소작토지의무상몰수무상분배 * 토지개혁실시에관한임시조치법 (1946. 3. 5) : 북조선토지개혁에관한법령공포이후의주택, 가축, 농업기계등토지부속물의처분금지 * 토지개혁법령에관한세칙 (1946. 3. 8) : 토지개혁을준비하고실시할농촌위원회의조직 임무등토지개혁에관한법령의시행에필요한사항의보완 * 농업현물세에관한결정서 (1946. 6. 27) : 수확고의 25% 를농업현물세로징수 * 농업현물세에관한결정위반자처벌규칙 (1946. 7. 22) : 농업현물세의납부해태자에대해 2 년이하의징역등형사처벌 * 토지개간법령 (1946. 11. 1) : 경지면적의확장과식량증산을위해토지개간허가제및개간토지의매매, 저당등처분금지 * 산업및상업발전에관한법령 (1946. 11. 25) : 상업발전의장려라는명분하에민족반역자로확정된자의개인재산몰수 * 산림에관한결정서 (1947. 3. 22) : 산림보호와농촌경리향상위해묘지및집터에부속된소산림을제외한전산림무상국유화 * 대지및잡종지에관한결정서 (1947. 3. 22) : 타인에게대여한대지를대차인에게무상분여하고, 대여한공장, 기업소등공공건물의대지및일체의잡종지를몰수국유화 * 몰수재산관리에관한규정 (1948. 12. 16) : 국고에귀속시키는몰수재산의대상및동재산의관리 * 민족반역자들의물산을등록하여이를처분하는데에관한결정서 (1951. 1. 5) : 1950. 9. 28-1951. 1. 4 기간동안월남등북한을도주한민족반역자들의일체의부동산및동산몰수 27) 북조선인민위원회의전신인북조선임시인민위원회는 1948 년 9 월 9 일설립된북한정부의母胎로서동위원회명의로재산권몰수를규정한초기법령들이다수공포되게된다. 동위원회의법적성격, 발전과정에대해서는류길재, 북한정권의성립과정, 북한체제의수립과정, 경남대학교극동문제연구소 1991, 41 면이하참조. 28) 자세히는정영화, 통일후북한의재산권문제에관한헌법적연구, 서울대학교박사학위논문 1995, 162 면이하 ; 졸고, a.a.o., S. 142 ff. 참조. 29) Schmoller/Maier/Tobler, Handbuch des Besatzungsrechts Bd. 1, 1957, 24a, S. 46 ff.; T. Maunz, Deutsches - 164 -
(verstecktes Besatzungsrecht) 으로나뉜다. 직접적점령권은고권행위의원천성내지발기인 (Urheberschaft) 에착안해서점령당국의직접명의에의한법령공포행위내지법집행을가리킨다. 이에반해간접적점령권이란형식적으로는피점령국의자체기관에의한법제정내지법집행이지만실질적으로이들이 外部의意思 (fremde Wille) 에의해조종되고종속되는경우를말한다. 더나아가피점령국기관에게상당범위의재량권이주어지더라도이것이상위권력보유자 (Inhaber der obersten Regierungsgewalt), 즉점령당국의수권에의하고이에따른법령내지법집행에대한재판통제장치가결여된경우에는간접적점령권의행사라고보는것이일반적견해이다. 위논의에따라점령기간동안의북한에서의재산권몰수조치를평가한다면구소련에의한간접적점령권의행사라고봄이타당할것이다. 비록몰수와관련된법령들이북조선임시인민위원회명의로공포되었지만당시점령당국에의해하달된각종지침, 확인서, 훈령등을살펴볼때재산권몰수법령및그집행은실질적으로점령당국의치밀한계획과지시하에기획되고실시되었다고보아야하기때문이다. 30) 더구나종전후동유럽에서의재산권몰수를살펴보건대그구체적시행절차, 기간등에는차이가있을지모르지만기본적이념, 즉마르크시즘의피점령국에서의완전한실현이라는대전제하에사유재산이구소련의의도에의해몰수되었던점은북한의경우와다르지않다는점도고려되어야한다. 따라서북한지역재산권몰수조치에대한법적평가와원상회복여부에관한논의는일응점령권행사의한계라는국제법적관점에서출발해야한다. (2) 북한지역점령권의법적성격 고전적분류방법에따라, 구소련의북한점령의법적성격에대해서는전쟁법상의점령 (kriegerische Besetzung/occupatio bellica) 31), 停戰을위한점령 (Waffenstillstandsbesetzung /occupatio ex armisticio) 32), UN 헌장상의적대국가조항에의한점령 (Die Anwendung der Feindstaatenklauseln) 33), 신탁적점령 (Treuhandschaftsverhältnis) 34) 등의견해가주장되고있다. 생각건대북한 ( 혹은한반도전체 ) 에서의군사적점령은기존의이론, 즉전쟁법상의점령이아닌 解放으로서의占領 (Besetzung als Befreiung) 으로보아야한다. 연합국의한반도에서의점령목적이일본의지배로초래된제국주의내지 Staatsrecht, 1959, S. 365 f.; H. Maier, Verstecktes Besatzungsrecht, JZ 1953, S. 367 ff. 30) 토지개혁으로대표되는북한지역에서의재산권몰수에대한소련점령당국의의도는종전직후공포된 북조선지배지침서 에서처음발견된다. 계속해서소련점령당국은 1946년 1월 2일공포된 소련점령군사령관명령제 2 호 에서고용농민과빈농을위한토지개혁의필요성을지적하고있으며, 토지개혁이동년에시행되어야함도의무화하고있다. 더나아가북조선임시인민위원회설치에관한법령 10조내지 12 조에의하면동위원회가제정하는모든법령내지법집행은사전에점령군사령관에게제출되어승인을얻어야한다고규정하고있다. 따라서북한지역에서의재산권몰수행위는구소련의실질적영향력하에서이루어졌다고봄이타당할것이다. 류길재, 전계논문, 54면이하참조. 31) 일본의지배하에서도한국의국가성은계속되어왔으며, 일본의패전과더불어한국은패전국으로서의일본의영토가아니고, 따라서동점령은일본의영토에서가아니라한국영토에서였음을고려할때이견해는타당하지않다. 32) 군사적점령은원칙적으로강화조약 (Friedensvertrag) 의체결후에만가능한데제 2 차세계대전의강화조약 (San Francisco-Vertrag) 은 1951년에서야체결되었으므로이견해도옳지않다. 33) 주 24에서살펴본바와같이일본점령하에서도한국의국가성은계속되어왔으며, 따라서연합국의전쟁상대국이아니었음을고려한다면일본점령하의한국을 UN 헌장 2조 4호상의전쟁적대국이라볼수는없을것이다. 34) UN 헌장 77조 1항에의하면신탁적점령관계는신탁국과피신탁국사이의조약에의해발생한다고한다. 그러나한국의경우 1945년의모스크바 3상회의에서의신탁통치안이국민의반대로실행되지못했으므로이견해도옳다고볼수없다. - 165 -
식민지상태를일소하고, 한국국민의자결권 (Selbstbestimmungsrecht) 행사를통해잠정적으로표면화될수없었던 한국 의국가적재구성내지통일에의기여에있었기때문이다. 이같은 해방으로서의점령 논의가구소련의점령권에의한재산권몰수조치의법적평가에큰영향을미치게됨은후술하는바와같다. (3) 용어상의문제 - 收用 (Enteignung) 혹은沒收 (Konfiskation)? 법치국가에서의수용이란일반적으로공공의필요내지공공복리를위해부동산등재산권을강제적으로취득하지만이에는손실보상이따라야함을말하며, 재산권수용으로인해전체소유권질서, 즉사유재산의인정 보호라는대원칙에는영향을미치지않아야함은당연한이치라할것이다. 북한지역에서의재산권몰수조치및그결과를살펴본다면, 이는정치적 이념적목적에의해정당한보상없이행해졌으며이를통해전체사회 경제질서의혁명적변화가초래되었고, 그러한사회주의적소유권질서 35) 가현재까지큰변화없이유지되고있음은재론의여지가없다고할것이다. 따라서북한지역에서의재산권침해행위는수용이아니라몰수의개념으로이해되어야한다. 36) 3) 몰수재산의원상회복여부 - 소련점령당국에의한재산권몰수조치의법적효력 북한지역에서의재산권몰수조치의실질적입안 수행이형식상의법령공포명의자와는상관없이소련점령당국에의해서이루어졌음은전술한바와같다. 따라서이에대한평가는점령권의범위에북한지역에서행해진재산권몰수조치가일응포함되느냐는문제에서부터시작해야한다. (1) 북한법에의한재산권몰수조치의추인 1948 년 9 월 8 일의북한헌법 5 조내지 7 조는명시적으로점령기의재산권몰수조치와이로인한북한에서 의새로운소유권질서를승인하고있다. 1972 년 12 월 28 일과 1992 년 4 월 9 일의북한헌법, 1990 년 9 월 5 일제정된북한민법전 3 조내지 37 조도인민소유 (Volkseigentum) 의불가침선언을통해과거재산권몰수 조치를간접적으로추인하고있다. 따라서북한정부수립이후원소유자의 소유권자 로서의권리행사가능 성은사실상완전히봉쇄되었다고볼수있다. 이같이북한법에의해유효하다고승인된재산권몰수조치가다음에서논하게될국제법상의강행규정 (jus cogens), 특히 인간으로서의기본권 침해에해당되어그효력이부정된다면, 동몰수조치가미래 35) 사적소유권의혁명적제거로대표되는사회주의적소유권질서는 Karl Marx의저서 ( Das Elend der Philosophie ) 와이를계승한 Lenin에의해그기초가확립되어구동독과북한의경우공통적으로, 土地改革등을통한사유재산권의불인정, 중요자원의예외없는국유화, 농업의집단농장화등으로구체화되게된다. Vgl. W. Berg, Der Rechtsstaat und die Aufarbeitung der vorrechtsstaatlichen Vergangenheit, VVDstR Heft 51, 1991, S. 50 ff. 36) 독일의경우거의모든법령 - 예컨대공동성명, 통일조약, 재산법 - 과판례는수용 (Enteignung, Enteignungsakte, Enteignungsmaßnahmen) 이란용어를쓰고있다. 그러나 SBZ에서의재산권침해과정을살펴보건대, 물론이에대한원상회복이인정되지않는다는고려에서의식적으로 Enteignung이란용어를선택했을수도있지만, 이는 Konfiskation 이란표현이정확하다. - 166 -
통일한국의법질서하에서도그유효성이부정될것인지가문제된다. 현행헌법 6조에의하면, 일반적으로승인된국제법규는국내법과동일한효력을갖는다고한다. 비록동조항이일반적으로승인된국제법규위반행위에대한국내입법자의태도를구체적으로의무화하지는않고있지만, 국가간관행에비추어볼때후술하는 인간으로서의기본권 보호는일반적으로승인된국제법규의하나로봄이타당하고, 따라서이에위반된재산권몰수조치는실질적으로국내법위반이라보아무효라하여야할것이다. 37) 위논의는원칙적으로독일의경우와같은북한의남한에로의흡수통일의경우를상정한것이지만, 합의통일의경우에도현행헌법 6조의국제법존중의원칙은통일헌법전에계승될것이확실하므로통일방식에상관없는공통된결론이라할수있다. 38) 위를통해몰수재산권반환여부에대한논의의중점이동조치가국제법상의강행규정에위반하는지의여부에좌우됨을알수있다. (2) 북한지역에서의재산권몰수조치와국제법상의강행규정 (jus cogens) 가 ) 강행규정의핵심으로서 인간으로서의기본권 보호 국제적으로승인된일반적법규로서의강행규정이란道德律에근거한법원칙등국제공동사회의公序 37) 이와관련해구소련에의한재산권몰수조치는남한정부내지통일한국의수립전행위이므로이에대한평가가국내법상무효로까지해석할수있느냐가또한문제될수있다. 이는또한분단후남북한의법적지위와도밀접한연관이있는문제이다. 생각건대, 다수의학설 - 불계속성이론 ( 분할 해체설 /Dismenbrationstheorie, 승계설 /Sukzessionstheorie, 분리설 /Sezessionstheorie), 계속성이론 ( 부분질서내지지붕설 /Teilordnungslehre bzw. Dach-theorie, 동일성설 /Identitätstheorie = 일치설 /Kongurenztheorie, 축소국가설 /Schrumpfstaatstheorie, 국가핵심설 /Staatskerntheorie, 시민전쟁설 /Bürgerkriegstheorie, 부분일치설 /Teilidentitätstheorie) 에도불구하고남북한관계에대한법적성질은최근의 특수관계 (inter-se-beziehung) 논의에서나타나는바와같이 全體로서의韓國 (Gesamtkorea) 하에서두개의일시적 (provisorisch) 한국이국가적통일을위해협력하는관계라보아야할것이다. 그러나일본의지배기와남북으로의분단하에서도국가적계속성을상실하지않은 전체로서의한국 을누가대표하느냐의문제는, 국민의다수가거주하고있으며자유민주주의이념하에국민의기본권이보장되는, 상해임시정부의법통을계승한남한에그대표성이있다고보아야한다. 따라서소련에의한재산권몰수조치의무효여부를통일후국내법위반여부에직결시킬수있다. 자세히는 G. Teyssen, Deutschlandtheorie auf der Grundlage der Ostvertragspolitik, Diss. Würzburg 1987, S. 196 ff. 참조. 38) 독일의경우를참조해볼때남북한통일과관련된재산권문제해결은근본적으로 국가승계이론 에서출발해야할것이다. 이에따르면결과적으로통일방식과상관없이재산권문제해결을비롯한전체헌법질서, 사회 경제질서가현재남한의제도를기초로함을의미하는것이다. 국가승계이론은 Grotius 가주창한것으로원래국제법상의개념이다. 국가승계란피승계국의영토고권이할양 (Zession), 분리 (Seperation), 병합 (Annexion), 합병 (Fusion) 등의원인으로승계국으로완전히이전되는것을가리킨다. 이경우피승계국은국제법상의권리주체성의상실로국가로서존재하지않는것이되어당해국가재산은전체로서승계국에게로이전된다. 즉, 통일방식의하나로논의되는흡수통일의경우, 북한은전체로서 (in Gesamtheit) 남한헌법의효력범위에편입됨을의미하는것이다. 이때북한의편입이고전적의미에서의국가승계사유가되느냐가문제될수있다. 그러나흡수통일의경우 全體로서의韓國 (Gesamtkorea) 에는변화없이자유의사에따른국가의재구성만이문제되므로남한의북한에대한국가승계를인정할수있을것이다. 부연하면, 편입되는북한지역은전과같이 전체로서의한국 의구성부분이며단지그들에게낯선남한의헌법질서하에놓이게되는것이다. 북한의편입에따라남한은헌법내지국제법적차원에서 전체로서의한국 의또다른영역을회복하게되는것이며기존의국가권력과헌법적기본질서안에서분단이후에도그계속성을상실하지않은 전체로서의한국 을재구성하는것이다. 한편, 통일헌법제정을통한합의통일의경우에는고전적의미의영토고권의이전이발생하지않으므로국가승계사유가되지않는다고생각할수있다. 그러나민족자결권의행사로만들어지는통일헌법에의해서도시장경제질서, 법치주의등의기본원리는포기될수없을것이다. 그렇다면통일한국의국가기본질서는원칙적으로현재남한의국가기본질서에상응하는것이며, 이는곧북한체제의기본원칙을실질적으로부정하는결과가될것이다. 따라서합의통일의경우에도실질적의미에서의국가승계는이루어지게되는것이다. Vgl. K. Ipsen, Völkerrecht, 3. Aufl. 1990, 25 Rn. 2; G. Gorning, Staatennachfolge und die Einigung Deutschland Teil II, 1992 Berlin, S. 17 ff.; F. Prugger, Die Nachfolge in das Vermögen der ehemaligen DDR, 1994, S. 13 ff. - 167 -
良俗 (ordre public) 에비추어포기할수없는규범을말한다. 39) 국가의관행과국제법상의판례가강행규정의구체적범위확정에있어상당히소극적임은부인할수없으나, 본질적인 인간으로서의기본권 의보호가국제법상의강행규정에속함에는이론이없다. 또한 인간으로서의기본권 에재산권의본질적내용의보호가속한다는데에도일반적으로견해의일치를보고있다. 40) 나 ) 재산권몰수조치의강행규정위반여부 헤이그육전조약 46조에의하면점령국은피점령국국민의사유재산을박탈할수없다고규정하고있다. 41) 이로부터우선구소련에의한재산권몰수조치가동조약에위반함을알수있을것이다. 더구나, 연합국에의한한국의점령이전쟁법상의점령이아니라전술한 해방으로서의점령 임을고려한다면재산권몰수조치가동조약의위반임에는의문이없을것이다. 그러나이것이곧통일한국에서의몰수조치의무효로이끌어지는것은아니다. 왜냐하면, 일본의조약당사자성은별론으로하더라도대한제국내지일본지배하의 전체로서의한국 은엄연히조약체결국이아니었으며, 따라서이는헌법에의해체결공포된조약에포함되지않아국내법으로수용될수없기때문이다. 그러므로몰수조치의무효성인정을위해서는동조치가재산권의본질적내용을침해했느냐에대한판단이필요하다. 법치주의국가에서의재산권보장제도는단순한소유권보장차원을넘어서 자유로운인격 의형성과이를통한인간의존재기초의전제를이룬다고봄이통설이다. 따라서일찍이독일에서전개된소유권과직업선택의자유의관계에대한 Faustformel 은오늘날거의받아들여지지않고있다. 42) 부연하면, 사유재산권의보장은자유로운직업활동을통한소유권의취득을보장할뿐만아니라이와더불어사적자치의실현및자유로운인격형성에기여하게되는것이다. 이런의미에서볼때소련점령하의북한지역에서의재산권박탈이사회구조의완전한전복을넘어인간으로서의기본권에대한중대한침해였음은잘나타난다. 일본잔재와봉건적토지소유관계의척결을내세우면서도실제로일본의지배와관계없는 5 정보이상토지보유자의농지를몰수함으로써거의모든농지가이에해당했으며, 사회주의이데올로기에동조하던자의토지는몰수대상에서제외되었음은한국가의사회구조를이데올로기라는틀속에서혁명적으로개조 39) 조약에관한비엔나협정 제 53 조제 2 문에의하면국제법상의강행규정이란국가공동체에의해전체로서인정되어그에구속되며, 단지차후의국제법적합의에의해서만법적성질이변경될수있는규범을가리킨다. 구체적으로예시하면생명권, 국민살상 노예제 인신매매의금지, 인종차별금지, 고문의금지, 전쟁법상공격행위금지등이이론없이이에속한다. 독일연방헌법재판소의판결에나타난강행규정에대한정의를소개하면다음과같다 (BVerfGE 18, 441(449)). Qualität solcher zwingender Normen... nur jenen in der Rechtsüberzeugung der Staaten fest verwurzelten Rechtsätzen zuerkannt werden..., die für den Bestand des Völkerrechts als einer internationalen Rechtsordnung unerläßlich sind und deren Beachtung alle Mitglieder der Staatengemeinschaft verlangen können.... 40) 독일의경우 O. Kimminich, Die Menschenrechte in der Friedensregelung nach dem Zweiten Weltkrieg 1990, S. 73; M. Silagi, Die Unwirksamkeit der Festschreibung besatzungshoheitlicher Konfiskationen durch das Vermögensgesetz, in: Informationsdienst zum Lastenausgleich 1993, S. 4; K. Dicke, Zur Begründung eines Menschenrechts auf Eigentum, in: Europäische Grundrechte Zeitschrift 1982, S. 361 ff. 참조. 41) Vgl. D. Blumenwitz, Das Offenhalten der Vermögensfrage in den deutsch-polnischen Beziehungen, 1992 Bonn, S. 49 ff. 42) Vgl. BVerfGE 30, 292(335);NJW 1992, S. 36 f.; H.-J. Papier, Entwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, NWVBL 1990, S. 399;F. Rittner, Die wirtschaftsrechtliche Ordnung des Grundgesetzes, in: 40 Jahre Grundgesetz, 1990, S. 140 ff. - 168 -
하여사회주의적소유권질서를확립하려는당시소련점령당국의의도를반영한다. 또한재산권몰수조치에 수반된생명권에대한각종침해행위, 강제이주 격리, 사회적불평등취급은재산권몰수조치가단지재산권 보호의본질적내용의침해를넘어서, 한국민의문화적 사회적유산에대한심각한훼손임과동시에생명, 자유, 건강등을추구하는인간으로서의기본권에대한회복할수없는침해임을잘설명해준다. 해방군으 로서의구소련점령당국에그러한권한이부여될수없었음은다언을요하지않는다. 따라서북한지역재산 권몰수조치는 인간으로서의기본권 을침해한점령권의남용이었으며국제법상의범죄행위에해당한다고 볼수있다. 결국동몰수조치는국제적으로인정된강행규정에의위반이며, 동시에그법적결과도통일한 국의국내법상무효로보아야한다. (3) 재산권몰수의법적결과에대한국내성과현재성인정여부 (Inlandsbezug&Gegenwartsbezug) 타인의고권행위에대한법적효력의부인을위해서는당해행위가사실관계에비추어볼때확실한국내성이인정되어야한다. 인적 지역적요소를고려하건대북한지역재산권몰수조치의법적결과는충분한국내성을보유한다. 즉, 피몰수자가 전체로서의한국국민 이었고, 그주소지가 전체로서의한국 에있었음을볼때이에대한충분한국내성을인정하여야할것이다. 또한, 지역적연관성과더불어행위의현재성여부에관한판단도필수적이다. 비록북한지역의재산권몰수조치가이미 50 여년전의역사적사실이며이를통해지금까지소유권회복내지사유재산권인정의여지는없었지만이것이곧현재성을부정하는결정적논거는될수없다. 독일의경우를참조할때앞으로통일한국의분위기가성숙되고그에대한양정부의구체적인노력이가시화되면서피몰수자내지원소유자의소유권회복에대한기대가폭발적으로증대할것임은충분히예상할수있다. 더나아가재산권몰수라는不法 (Unrecht) 을통해통일한국의입법자에게는불법자체의회복이의무화되는것이아니라어떤형식으로건현재의법질서에산재하고있는당해불법의결과를법치주의적규율을통해제거해야하는과제가주어지는것이다. 다시말하면, 통일한국의입법자는북한지역의재산권몰수조치자체에대한법적책임을부담하는것이아니라, 몰수된재산권이 전체로서의한국 에존재하는한, 과거몰수조치에의해계속되고있는불법적상황에대한책임을인수해야하는것이다. 5. 소결 독일에서의, 동서독간의공동성명, 통일조약, 재산법 제1조제8항 (a), 일련의연방헌법재판소판결들 ( 특히 BVerfGE vom 23. 04. 1991) 에의해확인된원상회복불가원칙은 - 비록원소유자의조정급부청구권 (Anspruch auf Ausgleichsleistung) 은인정되지만 - 공법적측면에서볼때법리판단에잘못이있어통일한국의경우에는적용될수없다. 즉, 구동독정부수립전, 구소련점령군행정당국에의한재산권몰수처분에대해서는동서독간공동성명, 통일조약, 재산법으로이어지는규율체계가일관해서원상회복을부정하고있을뿐만아니라, 연방헌법재판소도자신의 1991년 4월 23일판결에서위의원상회복불가규정이기본권의본질적내용을훼손하는것이아니므로기본법제 79조제 3항에위반되지않는다고하였다. 구동독 - 169 -
정부수립전 SBZ내에서의재산권몰수처분에대해서는독일연방공화국의책임으로돌릴수는없으며, 재 산권침해행위시에는서독의기본법이발효되기전이라는것을주된논거로하는듯하다. 그러나입법과 판례에의한원상회복불가원칙은크게보아다음의세가지이유로타당성에의문의여지가있다. 첫째, 재산법을비롯한여러입법들과연방헌법재판소의판례는 SBZ 에서의재산권몰수처분의법적 처리와관련해서사유재산권보장에대한헌법적평가를회피한상태에서사회국가원리에입각한조정적 규율 (Ausgleichsregelung) 에만치중하였다. 둘째, 원상회복을반대하는입장에서는 SBZ에서의재산권몰수처분을독일연방공화국의귀책사유로돌 릴수없다고하지만, 이러한견해는통독입법자의법적인책임의구체적내용이재산권몰수조치라는 불법 행위의청산 이아니라, 당해재산가치가여전히독일연방공화국의국가영역내에존재하며피해자역시 전체로서의독일 국적을보유한독일인임에비추어볼때, 그책임의내용이여전히상존하고있는 불법적 결과내지상태의청산 임을간과한것이다. 셋째, 당시의재산권몰수의양태를살펴보면, 단순한사유재산에대한침해를넘어서생명권에대한 각종침해행위, 강제이주, 격리, 사회적불평등취급등인간으로서의기본권에대한중대한침해행위로써, 재산권몰수조치는국제법상강행규정에대한위반일뿐만아니라국제법상범죄행위로간주될수도있음을 고려하지않았다는점이다. 토지개혁 으로대표되는북한에서의재산권몰수가이미북한정부수립전에완성되었고형식상의관련명령제정명의자 ( 북조선임시인민위원회 ) 와는상관없이실질적으로구소련의절대적영향하에입안되고수행되었음을고려한다면, 소련점령군정부에의한재산권몰수조치는북한의정부수립전행위내지통치행위의일종이아니라국제법상점령고권의일환으로보아야한다. 이는곧, 북한에서의구소련에의한재산권몰수조치에대한법적논의가국제법적관점에서출발해서헌법상본질적기본권의하나인재산권보호규정과의연관하에서이루어져야함을의미한다. 또한북한에서의구소련에의한재산권몰수조치는단순한재산권침해차원을넘어서 인간으로서의기본권 의하나인인간의존엄성내지생존권에대한심각한침해일뿐만아니라전체사회질서에근본적변혁을가져왔다는점에서국제법상의공서양속규정등강행규정에위반하므로 - 비록, 소련점령군정부와북한정부에의해재산권몰수조치의법적효력이추인되었지만 - 무효라보아야한다. 이는곧, 북한에서의재산권몰수조치가법치국가에서의수용개념이아니라몰수에해당함을의미한다. 더나아가본질적기본권의불가침성 ( 독일의경우기본법제 79조제 3항 ) 과기본권으로서의재산권보호 ( 독일의경우기본법제14조제3항 ) 와의밀접한연관성, 몰수조치의현재성과국내성인정등을고려할때소련점령당국에의해몰수된재산적가치는원소유자에게반환되어야함이법리상옳다. Ⅲ. 몰수재산반환원칙의예외로서의손실보상법제 1. 正義要請 (Gerechtigkeitsgebote) 으로서의원상회복과손실보상청구권 - 170 -
국가조약 (Staatsvertrag) 이후통일을위한양독정부간의협상과정에서몰수재산권의법적처리문제만큼학계와실무계를통틀어법적으로많은논란을일으킨영역은없다. 과거구소련점령군당국 (SMAD) 과구동독정부에의한재산권침해에대한법적처리를담당하고있는통일독일의재산법제를살펴보면동독정부에의한부정의한재산권몰수조치를가능한한넓은범위에서원상회복시킴으로써기본법제 14 조의사유재산보장요청에서도출되는정의관념에충실하고자하는점을엿볼수있다. 과거재산권침해에대한원상회복에의요청이사유재산권보장이라는헌법상국민의기본권으로부터바로입법자에게의무로서부과되는지여부는이미독일에서는표면적으로해결되었다. 43) 왜냐하면, 구동독정부수립이후의재산권침해처분에대해서는통일조약에근거해서제정된재산법 (Vermögensgesetz) 에의해원상회복원칙이선언됨으로써이미긍정적인것으로확인되었고, 동법에의거해원상회복청구권자는의문의여지없이기본법제 14조상의사유재산권이보장되는결과가되기때문이다. 그러나 원상회복을통한정의관념에의요청 (Gerechtigkeitsgebote durch Restitution) 은다음과같은중요한법적가치에의해통독의입법과정에서 손실보상에의요청 (Gebot für Entschädigung) 으로상당부분수정을경험하였다. 첫째, 대부분의재산가치가당시의침해행위후현저한상태변화를경험했다는점이다. 즉, 예컨대기업내공장의현저한증 개축, 나대지위의건조물건축등의경우에몰수되었던부동산을현재상태로원상회복할경우또다른의미에서의 정의요청 에위반되는결과가발생할수도있는것이다. 이경우몰수재산의현격한가치증대여하에따라원상회복여부를결정함은헌법상평등원칙에위반할소지가없지않으나, 기본법의지배원리인사회국가원리 (Sozialstaatsprinzip) 내지공동연대사회 (Solidargemeinschaft) 관점에서볼때이는합리적차별로보아위헌이아니라고봄이일반적인견해이다 44). 둘째, 몰수재산에대한원상회복원칙은구동독주민의존속보호에의요청으로수정받지않을수없다. 즉, 대부분의동독주민들은몰수되었던부동산을이용함으로써자신의생계기반으로삼았으므로, 만일이에대해예외없는원상회복원칙을고수할경우통일후구동독주민의재산권형성을위태롭게하여또다른의미의실질적분단을초래할수도있는것이다. 이러한점을고려하여재산법은취득자가당해재산가치를정당히취득한경우원권리자의반환청구를배제하고손실보상청구권으로의전환을규정하고있으며 ( 재산법제 4조제 2항 ), 제2차재산법개정법 45) 은토지개혁토지 (Bodenreformland) 에대한이주농가 (Siedlungsbauer) 의재산적권리를보장하고있다. 한편, 재산법제에대한실무를살펴볼때반환배제사유에해당하는경우가순수원상회복의경우보다상대적으로훨씬많음에도불구하고재산법이손실보상원칙이아닌원상회복원칙을견지하는이유는, 그러한數的불균형에도불구하고반법치국가적재산권몰수조치의결과에대한법적인회복, 즉원상회복이전체적으로볼때거역할수없는정의관념에합당하다는인식때문이라고한다. 46) 셋째, 원상회복원칙에대한또하나의수정원리는경제적고려에서나온다. 통일은경제적으로볼때국토전체의균형있는개발과이를통한경제적정의에기여해야하며이는구체적으로편입지역의경제재 43) Vgl. Rädler/Raupach/Bezzenberger(Hrsg.), Vermögen in der ehemaligen DDR, Berlin 1995, Teil 2, B. Die Verfassungsrechtliche Probleme der Vermögensregelung des Einigungsvertrages. 44) Horn, Das Zivil- und Wirtschaftsrecht im neuen Bundesgebiet, Köln 1995, Kapitel 3, 13, Rn. 25. 45) Gesetz zur Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Vorschriften (Zweites Vermögensrechtsänderungsgesetz - 2. VermRÄndG) vom 14. 07. 1992, BGBl. I, S. 1257. 46) Horn, a.a.o., Rn. 27. - 171 -
건을요체로한다. 그러나원상회복청구소송의남발로인한소유권관계의불명확성은투자가의투자심리 위축요소로작용하여, 현실적으로볼때에도투자예상부동산 기업등의매각을통한투자가원활하게이루 어지지못하는실정이다. 예상되는투자저해요소를제거하기위해통독입법자들은소위투자우선법제를 마련하였으며, 특히투자우선법상의구성요건을충족하는경우원권리자의소유권회복은배제되며손실보 상청구권내지매각대금지급청구권으로만족해야하는경우가발생하는것이다. 이때, 투자적격재산가치에 대해원권리자가투자가와동등한자력을담보하여투자의사를표명한경우, 일정요건하에원권리자에로 의원상회복과그에의한투자조치가인정되는경우도있는바, 이는원상회복이라는정의관념과투자우선 을통한경제개발, 즉합목적성이라는법의이념사이에서입법자가고민한흔적을보여주는것이다. 그러나 이같은세부적노력에도불구하고투자우선목적을위한원권리자의원상회복청구권의일반적배제는법논 리적으로이미성립한원상회복청구권을희생한다는점에서기본법제 14 조와관련하여위헌의소지가농후 함을주의하여야한다. 넷째, 금전지급에의한보상방법은불법으로확인된재산권침해조치에대해앞서살펴본이유로인해 원상회복될수없는경우를위한대안으로제시됨이원칙이지만 (Rückgabe vor Entschädigung), 원권리 자가자신의소유권회복을포기하고금전적보상을원하는경우에도당연히인정해야할것이다 ( 재산법 제 8 조에의한선택권 ). 한편, 위의두가지경우보상액의산정에있어서당해재산가치와의합리적등가성 이문제되는데, 이에대한구체적해결은재산법의특별법인 손실보상법및조정급부법 ( 이하 손실보상법 이라칭함 ) 의규정에의한다. 2. 재산법및손실보상법상재산가치의보상 재산법은공동성명제 3항에근거하여원권리자의반환청구권이일정한사유에의해실행될수없거나, 원권리자가 원물반환에의한원상회복 대신보상청구권을선택한경우보상의방법에의한원상회복이행해짐을규정하고있다. 즉, 재산법은선택권행사에의한보상청구권에관해서는법제8조, 정당한 (in redlicher Weise) 취득 으로인한원물반환배제와 사물의본질내지조리상 (von der Natur der Sache her) 반환이불가능한경우의보상청구권으로의전환에관해서는법제9조및손실보상법제1조제1항, 국가관리의폐지에의한보상청구권에관해서는재산법제11조제1항등에서규정을두어, 보상 에의한원상회복의가능성과그요건, 보상청구권의내용등을규율하고있다. 1) 선택권 (Wahlrecht) 행사에의한보상 재산법제 3 조제 1 항제 1 문 47) 에의해원물반환에의한원상회복청구권을행사할수있는원권리자는 47) 제 1 조소정조치에의하여국유재산으로이전되거나제 3 자에게양도된재산가치는본법에서반환을배제하지아니하는한신청에의하여원권리자에게반환되어야한다 (Vermögenswerte, die den Maßnahmen im Sinne des 1 unterlagen und in Volkseigentum überführt oder an Dritte veräußert wurden, sind auf Antrag an die Berechtigten zurückzuübertragen, soweit dies nicht nach diesem Gesetz ausgeschlossen ist). 자세히는 Vgl. Rädler/Raupach/Bezzenberger(Hrsg.), Vermögen in der ehemaligen DDR, Teil 3. Kommentar zum Vermögensgesetz, Berlin 1995(folgend; R/R/B, Vermögen), 3 Rn. 4 ff. - 172 -
법제 8조 1항에따라반환청구에갈음하여금전보상을청구할수있다. 48) 동규정은공동성명제 3항 c) 49) 에 서유래하는것으로서, 이에따라소위선택적인청구권경합 (elektive Anspruchskonkurrenz) 이발생하게 된다. 한편, 선택적손실보상청구권은형성권의일종으로서동청구권의행사에대한원권리자의의사표시 (Willenserklärung) 만으로원물반환청구권은손실보상청구권으로전환된다. (1) 선택권인정의의의 재산법상원물반환에관한규정중에는원상회복청구권행사가권리일뿐만아니라의무인경우도예정하고있다. 50) 또한원물반환의대상인재산적가치가때로는황폐한사회주의경제체제하에서사실상반환부적격상태에놓인경우도적지않아서, 막대한투자비용을감수하지않고는반환후경제적가치가없는경우도생각할수있다. 이런경우에는법제 3조에의한원물반환청구권을행사하는것보다는재산적가치에대한손실보상청구권을인정하는것이대부분경제적자력이미약한원권리자에게유리할수도있을것이다. 이러한점을고려하여통일독일의입법자는재산법분야에서의불법결과의회복을보상의형태로도가능하게함으로써구체적타당성을기했을뿐만아니라소유권과관련된법적불안정상태를제거하고자했다고평가된다. 51) 한편, 법제 8조에서규정된선택적보상청구권의행사는현처분권자 (Verfügungsberechtigte) 52) 의법적이익에도기여한다고볼수있다. 즉, 재산적가치의소유권귀속에관한다툼이있는경우처분권자에게는일반적으로법제3조제3항 1문에의한처분권제한규정이적용된다. 그러나원권리자가법제8조에의한선택권을행사하면원물반환청구권은손실보상청구권으로전환되어처분권자는법제 3조에의한처분권제한에서벗어나서당해재산가치에대한완전한처분권을회복하는결과가된다. 더나아가손실보상법에의해재산법에추가된선택권행사에대한제척기간조항 53) 에의해처분권자의법적지위의불안정성 48) 기업반환에있어서의보상청구에관해서는재산법제 6조제 5c항내지제 7항에특별규정을두고있어서법제 8조와제 9 조의규정은적용되지않는다. 49) [ 공동선언제 3항 ] 몰수되었던토지재산은원칙적으로다음 a) 및 b) 소정의사례를고려하여원소유자또는그상속인에게반환된다 <Enteignetes Grundvermögen wird grundsätzlich unter Berücksichtigung der unter a) und b) genannten Fallgruppen den ehemaligen Eigentümern oder ihren Erben zurückgegeben>. a), b) ; 생략 c) 원소유자또는그상속인에게반환청구권이귀속되는경우당사자는반환청구대신보상을선택할수있다. 가치변동에따른조정문제는별도로규정한다. <Soweit den ehemaligen Eigentümern oder ihren Erben ein Anspruch auf Rückübertragung zusteht, kann statt dessen Entschädigung gewählt werden.> 50) 예컨대재산법제 16조. 51) Vgl. H. Flotho, K. Kiethe, J. Wasmuth, W. Wellhöfer, K. Windthorst, Kommentar zum Vermögensgesetz, in: Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR(folgend; RhbVermInV), 1995, 8 Rn. 4. 52) 처분권자라함은기업반환의경우에는몰수기업에대한소유권또는처분권의전부또는일부를가진자, 자본회사의경우에는지분의직접또는간접소유권자, 기타재산의경우에는당해재산의소유권또는처분권을가진자를말한다. 국가관리인 (staatlicher Verwalter) 도처분권자로될수있으며, 처분권자에대한지분권들이직접또는간접적으로신탁청에만귀속되는경우에는신탁청이이를대표하게된다. 자세히는재산법제 2조제3항및拙稿, Die Eigentumsordnung für das vereinigte Korea unter Berücksichtigung der Regelungen der Bundesrepublik Deutschland( 이하 Die Eigentumsordnung' 이라함 ), S. 119 f. 참조. 53) 재산법제 8조제 1항 : 법제 3조에의해원물반환청구권을행사할수있는국내의원권리자는손실보상법발효후 6개월이내에동청구권대신손실보상청구권을행사할수있다. 원권리자의거주지가독일연방공화국외인경우에는동권리의행사기간을 3년으로한다. 본조의규정은원권리자의부동산이소유권포기나증여, 상속포기등의방법으로국유재산으로편입된경우에는적용하지아니한다. ( 밑줄필자 ) - 173 -
은많이제거되어, 법률관계의명확성내지안정성을통한투자조치의원활화를기할수있게되었다. (2) 선택권행사의요건 가 ) 원권리자선택적손실보상청구권행사의주체는원권리자이다. 원권리자라함은그재산가치가재산법제1조소정의원물반환조치의대상이된자연인, 법인, 인적회사및그권리승계인을말한다. 이들은또한법제30조제1항에의한반환신청적격자로서의의미도가진다. 반환청구권이 1933년 1월 30일부터 1945년 5월 8일까지의기간중정치적, 종교적이유또는세계관을이유로한박해로인하여강제매각, 몰수기타의방법으로재산을상실한유대인권리자또는그권리승계인에의하여행사되지아니한경우에는재산법에의한청구권을고려하여반환청구권승계기구가이를행사하고, 동기구가청구권을행사하지아니하는경우에는법인인 對獨物的賠償請求유대人協議會 (Conference on Jewish Material Claims against Germany) 가권리승계자로서이를행사하며이는국가가피박해유대인의상속인인경우또는정치적박해등을이유로유대인법인또는권리능력없는유대인단체가해산되었거나자진해산을강요당한경우에도동일하다. 한편, 기업반환의경우에는재산법제 6조제 1a항상의특별규정에의해원권리자가확정된다. 나 ) 반환청구권의성립 재산법제 8조제 1항상의선택적보상청구권은법제 3조제 1항제 1문의개별적반환청구에관한것이다. 이는또한법제 1조에나타난재산권침해유형들중하나에해당되어재산법상반환청구권의성립을전제로한다. 그러나법제1조제8항즉, 1945년에서 1949년까지의구소련점령군행정당국에의한무보상재산권몰수조치의피해자인원권리자는여기서말하는선택권행사의주체가될수없다. 점령고권에의한재산권몰수조치의객체인부동산등은원물반환의대상이될수없다는것이통독입법과정과연방헌법재판소의확고한판례이며따라서반환청구권의존재를전제로하는법제 8조상의선택적보상청구는법제 1조제 8항에는적용될여지가없다. 한편법제 4조나제 5조에의해반환이배제되는경우에는후술하는법제 9조또는제 10조에의한보상이행해질뿐원물반환청구권의행사에갈음하는법제8조상의선택적손실보상청구는인정되지아니한다. 다 ) 대위물청구권 (Surrogationsansprüche) 으로의전환의경우 원권리자의권리신고기간의도과로인해반환이배제되거나 ( 재산법제 3 조제 4 항 ) 54), 투자우선법 54) 재산법제 30 조에의해원권리자의반환신청이있는경우처분권자는당해목적물의유지를위해예외적으로필요한몇가지법률행위를제외하고원권리자의동의없이물권적법률행위에관한계약을체결하거나장기의계약상의무를부담하는법률행위를하여서는안된다 ( 법제 3 조제 3 항 ). 그러나신고령 (Verordnung über die Anmeldung vermögensrechtlicher Ansprüchen/Anmeldeverordnung vom 11. 07. 1990, GBl. I, 718) 제 3 조에의한신고기간이도 - 174 -
(InVorG) 55) 에규정된투자우선결정에근거해서 56) 처분권자가당해재산적가치를처분한경우, 원권리자에게는대위물 (Surrogation) 로서매각대금지급청구권 (Erlösherausgabeanspruch) 이나시가보상청구권 (Verkehrswertersatzanspruch) 이인정되는바, 이경우에도원권리자는이들청구권에갈음하여손실보상청구권을선택할수있다고본다. 이경우법제8조상선택권행사의전제인반환청구권은대위물로서형태가변경되었을뿐여전히 존재 한다고해석함이타당하기때문이다. 57) 더나아가처분권자에의한처분결과아무런매각대금이없어서형식적으로만판단할때대위물이존재하지않는경우에도선택권은인정된다고본다. 이경우위와같은무상처분행위가법제 3조제 3항제 1문에위반한경우라면원권리자의반환청구권이계속존재하므로아무런문제가없고, 또한그것이설령법제 3 조제4항제 1문에합치하는것이었더라도반환청구대상인동산의무상매각시보상청구권이소멸됨을규정하고있는법제10조 58) 제2항의규정을반대해석할때나머지경우즉동산이외의무상처분시에는여전히보상청구권이인정되고따라서선택권도인정된다는결론이성립하기때문이다. 59) 라 ) 동산 (bewegliche Sachen) 의반환청구 동산에대한반환청구권이존재하는경우에도전술한논의가원칙적으로적용되어서, 동청구권이법제3조제 4항제 3문에의해매각대금청구권으로전환되더라도앞서선택권은그대로인정되는것이원칙이다. 그러나이경우매각대금이없는무상처분인때에는법제10조제 2항에의해보상청구권이인정되지아니하고따라서선택권도배제되므로다른재산가치에대한반환청구의경우와구별된다. 한편, 이러한입론은위무상처분행위가적법한경우에국한되는것이며, 법제 3조제 3항제 1문등에저촉되는경우에는법제10조제 2항은적용되지아니하여원권리자는보상청구권을행사할수있다. 마 ) 제척기간 (Ausschlußfristen) 1994 년 9 월 27 일의손실보상법시행과함께재산법제 8 조에규정된손실보상청구를위한선택권행사는 6 개월의기간내에서만가능하며, 원권리자가독일연방공화국밖에주소지를가지는경우에는선택권을 3 년이내에행사하여야한다. 위규정으로인해과거재산법제 32 조제 2 항에의해선택권행사의가능성이 과된경우처분권자는소유권을처분하거나채권적또는물권적채무부담행위를할수있다. 이때소유권이아직처분되지않은경우원권리자는여전히반환청구권을행사할수있으며이미처분된경우에는원권리자는매각대금청구권을가진다 ( 동법동조제4항 ). Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 3; R/R/B, Vermögen, 3; W. Försterling, Recht der offenen Vermögensfragen, München 1993, S. 93 ff. 55) Gesetz über den Vorrang für Investitionen bei Rückübertragungsansprüchen nach dem Vermögensgesetz/Investitionsvorranggesetz vom 14. 07. 1992, BGBl. I, S. 1811. 56) Vgl. 졸고, Die Eigentumsordnung, S. 89 ff. 57) Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 8 Rn. 17 ff. 58) 재산법제 10조 : (1) 동산이매각되었고, 그것이제 3조제3항, 제4조제2항및제 3항에의하여반환될수없는경우로서매각대금이원권리자의예금구좌에입금되거나지급되지아니한이상원권리자는보상기금 (Entschädigungsfonds) 에대하여취득된매각대금상당의청구권을가진다. (2) 동산매각으로인한매각대금이없는경우원권리자의보상청구권은인정되지아니한다. 59) F/K/W/W/W, a.a.o.: Erläuterung der Bundesregierung zum Entwurf des Vermögensgesetzes, BT-Drucks. 11/7831, S. 17. - 175 -
행정관청의결정여부에좌우되었던불합리는시정되었다고할수있다 60). 동기간의도과로인해원권리자는더이상법제 8조의선택권행사에의한손실보상청구를할수없고원래의원물반환청구권만행사할수있다. 이러한제척기간은단지법제 8조의선택권행사에관한규정일뿐원물반환청구내지실질적손실보상청구권행사를규율하는것은아니라고보며이에대해서는법제 30a 조제1항 61) 이준거규정이된다. (3) 선택권불인정의경우 : 경제적강제 (ökonomischer Zwang) 에의한소유권상실 재산법제 8 조제 1 항제 2 문은소유권포기 (Eigentumsverzicht), 증여 (Schenkung) 또는상속포기 (Erbausschlagung) 등법률행위에의한토지소유권의상실의경우에는손실보상청구를위한선택권이 인정되지아니함을규정하고있다. 동규정은법제 1조제 2항 62) 에의해성립한원물반환청구권의손실보상 청구권으로의전환을제한하는역할을하고있으며, 재산법내다른조항에서이와관련된손실보상청구배 제규정들 63) 과그궤를같이하고있다. 또한재산법제 8조제 1항제 2문의입법취지는후술하는손실보상법 제 1 조제 3 항에서확인되어보상청구의배제사유로확인되었다. 재산법입법이유서에의하면, 비록경제적강제에기한행위였다고하더라도스스로의결정에의해 (aufgrund eigener Entscheidung) 토지소유권을상실한자는, 동일한조건하에서소유권을유지하였던 자와법적으로달리취급하여야한다는이유에서위와같은선택권배제가정당화된다고한다. 64) 그러나 동규정에대해서는, 스스로의결정에의한토지소유권포기자의경우에도실질적으로는저항할수없는 강압적수단에의한포기였음이일반적인경우이어서경제적강압에도불구하고토지소유권을보유했던 자와의차별을인정할법적근거가미약할뿐더러, 또한다른재산적가치예컨대, 독립지상건물, 기업반환 의경우등에는위와같은보상배제규정이없음을들어헌법상평등원칙에위반된다는견해도있다. 65) 생각건대공동성명제 4 문및제 3 문 c) 는경제적강제에의해국유재산으로편입된토지재산권의경우 차별없이 (unterschiedlos) 원물반환내지손실보상을인정함을통독의회입법자의의무로규정하고있다. 이러한의무규정에비추어볼때보상청구를배제하는재산법과손실보상법의규정들은의도된경제적 강제에의해자신의소유권을상실한원권리자에대한보상배제라는불리한취급을정당화할수없을 것이다. 더나아가이러한결과는재산법전반을지배하고있는 과거동독지역에서실행된모든형태의 재산권침탈행위의불법적결과에대한회복 (Abwicklung aller Formen von Enteignungen und 60) F/K/W/W/W, a.a.o., Rn. 20a. 61) 이에의하면법제 3조와제6조 ( 기업반환 ) 에의한반환청구권및제6조제7항, 제8조와제 9조에의한보상청구권은 1992 년 12월 31일이후, 동산에대하여는 1993년 6월 30일이후에는신고할수없다고한다. Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 30a, Rn. 56. 62) 재산법제 1조제 2항 : 본법은유지비용에미달하는임료및그에의하여이미발생하였거나발생이임박한채무초과로인한수용, 소유권포기, 증여또는상속포기를통하여국유재산으로이전된지상건물이있는토지및건물에도적용한다. 63) 재산법제 9조제 1항제 2문 : 소유권포기, 증여또는상속포기에의하여국유재산으로이전된제 1조제2항소정의토지에대하여는보상이인정되지아니한다. 재산법제 32조제 2항 : 신청인은행정관청의결정이내려지기전까지는재산가치의반환또는국가관리의폐지대신제9조에의한보상을선택할수있다. 이는제 8조제 1항제 2문의경우에는적용하지아니한다. 64) BT-Drucks. 11/7831, S. 17. 65) R/R/B, Vermögen, 8, Rn. 11 ff. - 176 -
Vermögensminderung in der DDR) 이라는기본이념에도배치되는것이다. 또한, 헌법상평등원칙과관련해보더라도재산법제4조와제5조에나타난보상적격요건과비록 자의 (freiwillig) 에의했더라도그러한소유권상실의실질적사유가당시의저항할수없는경제적강제에의한경우사이에는실질적차이를발견할수없을뿐더러, 피몰수자입장에서는재산권침탈의유형이라는우연적요소에의해보상청구권의인정여부가달라진다는매우불합리한결과를초래하는것이다. 따라서재산법제1조제 2항및보상법제1조제1항의구성요건을충족하는경제적강제에의한각종소유권상실의경우에는명문의규정에도불구하고원권리자에게원물반환에갈음하는보상청구권을인정하는것이해석상타당하다. 66) (4) 선택권의행사 (Ausübung des Wahlrechts) 가 ) 행사의방법 손실보상청구를위한선택권은원권리자가물적 장소적관할 67) 있는재산청 68) 에선택권행사의의사표시를함으로써적법하게행사된다. 이경우의사표시는전술한제척기간이내에표명되어제출되어야하지만, 원권리자의반환적격자신고내지신청서제출과동시에이루어져야하는것은아니다. 또한의사표시의방법에는별다른제한이없어서, 반드시서면의형식을요하는것은아니며구두로도가능하다고한다. 나 ) 변경권 (ius variandi) 인정여부 원권리자에의한손실보상을위한선택권행사가손실보상청구권으로의종국적전환을가져오는가혹은새로운의사표시에의해원권리자는손실보상청구권을포기하고다시금원물반환청구권을행사할수있는가에대해견해가나뉜다. 생각건대원권리자가일단보상을선택하면처분권자의신뢰보호및법적안정성, 절차경제 (Verfahrensökonomie) 등을고려하여다시반환청구를할수있는변경권을부인하는것이타당하다. 69) 66) Vgl. 졸고, Die Eigentumsordnung, S. 129 f. So etwa Motsch, Einführung in das Entschädigungs- Ausgleichsleistungsgesetz, VIZ 1994, S. 569 ff.; Sendler, Restitutionsausschluß, Entschädigungen und Ausgleichsleistungen, VIZ 1995, S. 65 ff.; Wasmuth, Die Willkür des Entschädigungs- Ausgleichsleistungsgesetzes, VIZ 1995, S. 74 ff. 67) 원물반환또는손실보상청구에대한행정관할은일반적으로재산가치소재지의재산청이관할권을행사하며, 국가관리재산가치에관한결정의관할권은신청인의최후주소지, 상속의경우에는피상속인의최후주소지를관할하는재산청이가진다. 한편, 신청이토지관할없는관청기타관할권없는기관에제출된경우이를접수한관청또는기관은지체없이관할권있는재산청으로이를이송하고신청인에게통지하여야한다. 재산법제 35조참조. 68) 미해결재산권문제처리를위한전담관청으로재산법은주재산청 (Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen), 하위주행정청 (Untere Landesbehörde), 상위주행정청 (Obere Landesbehörde) 그리고통일적문제해결을도모하기위해연방재산청 (Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen) 의설립을규정하고있다. 재산법제 23조내지제 29 조참조. 69) 처분권자의반환청구대상물에대한처분권제한 (Verfügungssperre, 법제 3조제3항 ) 은원권리자의선택권행사에의해해제되어처분권자는적법한권능에의해투자가에게로의매각등의처분조치를취하거나이를계획할수있게된다. 그러나만일보상에로의선택권을행사한원권리자가다시금원물반환청구를할수있다고한다면, 처분권자는원물반환청구의부활에대한부담때문에경제재건등을위한적극적처분조치를행할수없게되어법적안정성을해하게되고이는곧투자의장애요소로작용하게될것이다. 국내문헌가운데는이러한점을고려하여, 일단보상을선택했더라도당해재산가치가처분되어반환이불가능하게된경우가아닌한원권리자의반환청구를위한변경권을인정할수있다는 - 177 -
다 ) 선택권의공동행사 재산법제 8조제 2항에의하면원물반환의대상인재산적가치에대해다수의원권리자가존재하는경우선택권행사는공동으로하여야한다. 다수의원권리자는몰수조치당시에공동소유였거나후발적공동상속의경우가주로해당할것이며, 이에대한인정여부는재산권몰수시를기준으로하는것이아니라선택권행사에의한손실보상청구시를기준으로함이타당하다. 70) 공동원권리자의일부가보상에로의선택권행사에대해명시적의사표시를하지않은경우에도구체적인원물반환청구를하지않는한선택권행사에동의하였다고보아야할것이다. (5) 손실보상청구권의구체적내용 전술한바와같이재산법에의해원권리자가보상을선택한경우와반환이배제되는경우 ( 법제 9조 ) 에행해질보상에관한구체적내용및범위에대해서는구재산법제 9조제 3항의유보조항에근거해특별법으로서손실보상법 71) 이규율하고있다. 손실보상법제 1조에서는재산법에의해원물반환청구가배제되는경우 72) 와원권리자가보상을선택한경우 73) 등에손실보상청구권이성립함을인정하고, 보상방법은양도가능한債券 (Schuldverschreibung) 교부의형식을취한다고규정하고있다. 이채권은 2004년 1월 1일부터연리 6퍼센트의이자가지급되며 2010까지분할상환된다. 보상액산정에관해서는손실보상법제3조내지제5조에서규정하고있는바, 보상액은원칙적으로재산침해전에최종적으로확인된단위가치 (Einheitswert), 즉 1935년의과세표준시가를기준으로하여 74) 그시가에일정한승수를곱하여산정한다. 75) 원권리자가재산가치의몰수등의피해와관련하여대가적급부 (Gegenleistung) 나다른법령에의한보상을받은경우에는이를공제하며 ( 법제6조 ), 보상액이 10,000 DM이상의고액인경우에는그초과분을누진적비율에의해삭감한다 ( 법제7조 ). 절충적견해도발견된다 ( 법무부, 통일독일 동구제국몰수재산권처리개관, 1994, 271면 ). 이러한견해와私見사이에본 질적 실질적인차이점은존재하지않더라도법률관계의획일적처리와절차의간소 신속화등을위해변경권을인정하지 않는것이타당하다고본다. So etwa Försterling, a.a.o., Rn. 586; Messerschmidt, Aktuelle Probleme der Unternehmensrückgabe in den neuen Bundesländern, VIZ 1992, 1 ff. Dagegen vgl. KreisG Dresden, ZOV 1992, S.179 f.; Kiethe/Windthorst, Probleme bei der Wahl zwischen Restitution und Entschädigung, VIZ 1994, S. 12 ff. 70) R/R/B, Vermögen, 8, Rn. 19. 71) 손실보상법 (Entschädigungsgesetz) 은 1994년 9월 27일공포된 재산법에의한손실보상과점령법또는점령고권에근 거한몰수에대한조정급부에관한법률 (EALG) 의일부를이루고있다. 즉 EALG는이른바 13개의조문으로구성된 조문법 (Artikelgesetz) 으로서각조문하에서여러법률을제 개정하고있다. 동법은재산법에의한보상에관한법률 / 손 실보상법 (Art. 1), 소련점령상태하에서의몰수재산에대한국가조정급부법 / 조정급부법 (Art. 2), 나치희생자보상법 (Art. 3), 실향민보조금법 (Art. 9), 재산법개정법률 (Art. 10) 을포함하고있다. 72) 재산법제 4조제1항과제 2항, 제6조제 1항제1문, 제11조제 5항. 73) 재산법제 6조제7항, 제8조제 1항, 제11조제1항제 2문. 74) 주독대사관, 몰수재산보상및조정에관한법률안, 주독대사관 300-265, S. 6. 75) 구체적으로요약해보면, 최종단위가치에서농지 임야는 3배, 3세대이상의공동임대주택대지 (Mietwohngrundstücke) 는 4.8배, 혼용률 50% 이상의복합용도주택대지 (gemischtgenutzte Grundstücke) 는 6.4배, 나대지 (unbebaute Grundstücke) 는 20배, 기업은 1.5배 < 다만 1953년 1월 1일이후몰수된경우에는관할주재산청이정한보상단위가치 (Ersatzeinheitswert) 를기준으로한다 >, 저축 채권등개인금융재산은몰수액의 1/2이보상액으로된다. 손실보상법제 3조내지 5조. - 178 -
손실보상법상의각종보상및조정급부의재원마련을위해서는연방재무성산하연방재산청이관리하 는보상기금 (Entschädigungsfonds) 을설치하여운영한다 ( 법제 9 조내지제 11 조 ). 2) 반환배제에의한보상 손실보상법 (EALG) 제정전재산법제9조는 보상의기본원칙 (Grundsätze der Entschädigung) 이란표제하에반환배제로인한보상청구권이발생되는경우 ( 재산법제4조제 1항및제2항 ) 와보상일반에관한특별법의제정근거를마련하고있었다. 그러나손실보상법제정과더불어동조제 3항은논리상당연히삭제되고, 동조제 1항상의 제4조제 1항및제 2조에의한보상청구 규정은보상법제 1조제 1항에서자리를바꾸어규율하게되어재산법제 9조는代土 (Ersatzgrundstücke) 의지급에관한규정만을가지게되었다. (1) 적용범위 재산법제9조에의한보상청구는개별적반환청구만을그대상으로하므로기업반환청구의경우에는법제 6조제 7항에의하며, 법제 3조제 4항제 3문또는투자우선법상의투자우선규정에의해반환이배제되어대위물로서매각대금지급청구권이나시가보상청구권이발생하는경우에는법제8조의선택권행사에의해비로소보상이문제됨은전술한바와같다. 한편, 동산의경우법제 10조제 1항에서특별규정을두고있는데이에의하면법제 4조제 2항의정당한취득으로인해동산반환청구권이배제되는경우에는그매각대금이이미권리자의예금구좌로입금되었거나지급되지아니한이상권리자에게보상기금에대한매각대금지급청구권이인정될뿐제 9조의보상청구권이인정되지아니한다. 당해재산가치가원권리자의소유권포기, 증여또는상속포기등법률행위에의해국유재산으로이전된경우에는그것이국가에의한경제적강제에기인하는경우이더라도현행법제상보상이인정되지아니하며, 이에대한법논리적부당성은이미지적한바와같다. 아래에서는항을바꾸어손실보상법제 1조제 1항내지이에근거한재산법제 4조에나타난반환배제로인한보상과재산법제9조의대토보상등에관해살펴본다. (2) 사물의본질내지조리상 (von der Natur der Sache her) 반환불가능한경우 ( 재산법제 4 조제 1 항 제 1 문 ) 의보상청구 가 ) 개설 재산법은개별적재산가치 76) 에대한반환청구에있어서반환이불가능하여손실보상청구로원권리자 76) 여기서의재산가치란재산법제 2 조의재산가치에대한소유권이나기타권리의반환청구권에관한것이다. 이경우 소유권 의개념에는동산 부동산을막론한모든재산가치에대한일체의지배권을의미하며 ( 구동독민법상소유권의형태로규정된모든권리도포함한다 ), 기타권리 는재산가치에대한모든권리중소유권을제외한권리, 즉용익물권, 토지저당권, 물권적선매권 (dingliches Vorkaufsrecht) 등의제한물권과임대차계약등채권의이용적설정계약이나양도합의 - 179 -
가만족해야하는경우에관하여 사물의본질내지조리상 이란개념을사용하여추상적으로규정하고있다 ( 법제4조제 1항제1문 ). 77) 여기서의 사물의본질내지조리 라는개념은일종의 불확정개념 (Unbestimmter Rechtsbegriff) 으로서, 연방헌법재판소의판결에의하면이는당해사실관계에비추어볼때반환불능에대한구체적이유제시가불필요하고또한그러한이유제시자체가불가능한경우를말하며, 이에대한구체적내용은관할행정법원의검증결과정당한것으로받아들여짐으로써확정된다고한다. 78) 학자에따라서는 사물의본질내지조리 에대한해석을위해서는독일민법전제275조 79) 의규정이경우에따라원용될수있다고주장한다. 80) 한편, 재산가치의반환이부분적으로불가능한경우법제4조제1항제1문에의해전체반환청구권이소멸하지는않으며그가능한부분에관해서반환청구권이인정되며, 81) 따라서반환이불가능한범위내에서만가분적으로보상청구권이발생한다. 반환불능에의한보상청구권의발생은 사실상반환이불가능한경우 (tatsächliche Unmöglichkeit) 와 법률상반환이불가능한경우 (rechtliche Unmöglichkeit) 로나누어살펴볼수있다. 나 ) 사실상반환불능 원물반환의사실상불능의경우란재산가치에대한원물반환청구를자연법적관점에서볼때객관적으로어느누구도행사할수없는경우를말한다. 82) 또한반환자체가이론적으로는불가능하지않더라도심대한어려움 (unüberwindliche Schwierigkeit) 을제거하지않고는사실상반환을기대할수없는경우도이에포함된다고하며, 따라서반환불능의여부는단순히물리적으로판단할것이아니라사회의거래관념에따라야한다. 83) 구체적인예로서는반환청구의대상인재산적가치가물리적으로소멸된경우 (Untergang), 부합 (Verbindung), 혼화 (Vermischung), 가공 (Verarbeitung) 등에의해다른물건의본질적구성부분 (wesentlicher Bestandteil) 으로되거나전혀새로운물건으로바뀐경우를들수있다. 84) 등에의한채권관계로부터발생하는권리와무체재산권이포함된다. Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 10 ff. 77) 다만법제 5 조는토지와건물소유권의반환청구와관련하여반환불능에의한보상청구권의성립의경우를구체적인몇가지예를들어규정하고있다. 즉, i) 토지와건물이그이용방법또는이용목적을변경함에있어상당한건축변경을요하며현상태로이용하는것이공익에부합하는경우, ii) 토지와건물이공동사용에제공되고있는경우, iii) 토지와건물이집단주택의건설, 주택단지의조성에이용되고있는경우, iv) 토지와건물이영리적으로이용되고있거나하나의기업단위에편입되어있어기업에대한현저한피해없이는반환되어질수없는경우등이그것이다. 78) BVerfGE, 24, 60; 35, 69. 79) 제 275 조 ( 귀책사유없는불능 ) (1) 급부가채권관계발생후에채무자가책임질수없는사유로불가능하게된때에는채무자가당해급부를면한다. (2) 사후적으로발생된채무자의무자력은채무관계발생후에생긴급부불능의경우와동일하다. 80) Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 14; Fieberg/Reichenbach, Kommentar zum Vermögensgesetz(folgend; F/R), 4, Rn. 31 ff. 81) 이경우당해재산가치가가분적인지여부를불문하고위와같은부분적반환이인정된다고한다. 예컨대, 토지에대한반환청구권은침해시점에그지상에존재하던건물이그후전부또는일부가파괴된경우에도인정되는것이다. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 40 f. 82) Palandt/Heinrichs, BGB, 275, Rn. 4; Vollkommer, in: Jauernig, BGB, vor 275, Anmerkung 2a. 83) BGH, NJW 1983, S. 2873. So auch BGHZ 2, 268[270]. 84) Vgl. BGB 946-950. Einzelheiten dazu F/R, a.a.o., 4, Rn. 11. - 180 -
다 ) 법률상반환불능 법률상반환불능이라함은반환을방해하는계속적인법률적장애 (Rechtshindernis) 가존재하고있는경우를의미한다. 85) 예를들면, 원시적법률관계설정의근거가되었던법적기본관계 (ursprüngliche Rechtsgrundlage) 나그구성요건이소멸한경우, 재산법상의결정 ( 예컨대법제34조제1항제1문 ) 시에기간의도과등으로인하여재산법제 1조상의재산권침해행위에의하지아니하고이미권리가소멸한경우등을들수있다. 86) 한편, 이때의반환불능은객관적사유에의한불능만을의미하므로채무자의단순무자력은이에해당하지아니한다. 예컨대, 재산권침해로인해과거소유권을취득했던법률주체가법률행위에의해당해재산가치를매각했거나또는구동독정부의고권적조치에의해더이상소유권자가아닌경우등은법률상반환불능의경우가아니어서보상의사유로되지아니한다. 제한물권의경우 1990년 10월 3일, 즉통일이전에구동독정부의박해조치에의해소멸하였으나그후재산법이나기타관련법령에의해권리가부활되지아니한경우에는법률상반환불능의경우로보아보상청구의대상이된다고보아야할것이다. 동일한재산가치에대해수인의피해자, 즉반환권리자가존재하는경우에는법제 3조제 2항의우선원칙 (Prioritätsprinzip) 87) 에따라시간적으로가장앞서서가해조치를당한피해자만이반환청구권을가지므로, 그이후의피해자들이가지는반환청구권은법률적반환불능의경우에해당한다. 라 ) 기업의반환불능 법제 4조제1항제2문에의하면합리적상인 (vernünftiger Kaufmann) 의입장에서판단할때영업이중지되었고 88) 재개되기위한사실상의요건조차결여된경우 89) 당해기업의반환청구가배제된다고한다. 그러나이경우원권리자의권리는반드시법제9조제1항의보상청구권으로귀결되는것은아니며법제6조제 6a항제 1문에의해몰수등피해시점에당해기업이소유했던재산가치나그대체물에대한개별적반환청구권도인정될수도있다. 그러나처분권자에대한채권자의청구권이존재하는경우에는그채권자가공법인에귀속되지아니하는한법제 6조제 6a항제 2문에의해그청구권이원권리자의개별적반환청구권에우선하며이경우원권리자에게보상법제 1조제 1항에의한보상청구권을인정할수있을것이다. 90) 마 ) 보상청구권의내용및절차 8 5) F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 18. 86) Säcker, Vermögensrecht, 4, Rn. 11. 87) 재산법제 3 조 2 항 : 다수인이동일한재산가치에대하여반환청구권을적법하게행사한경우제 1 조소정조치의최초대상자를권리자로본다. 88) 영업중지란일시적으로생산이중지되거나단순히청산절차나포괄집행절차가개시된경우가아닌, 조직화된단위로서의기업이소멸한경우를말한다. 영업이부분적으로중지된경우에는그중지된범위에서만반환배제효과가발생한다. Vgl. R/R/B, Vermögen, 4, Rn. 15 ff. 89) 위에대한판단은처분권자개인의주관적 경제적관계를기준으로하는것이아니라합리적상인의판단에의한객관적인것이어야하며현재의시장조건, 기존영업장의이용가능성, 영업재개에필요한투자규모등이일차적으로고려되어야한다고한다. Försterling, a.a.o., S. 216 f. 9 0) F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 54. - 181 -
보상청구권의구체적내용은손실보상법이규율하고있는데이에대해서는이미전술한바와같다. 한편, 관할행정청은재산법제30조이하의규정에의한절차에서법제9조의보상청구권을직권으로고려하여야한다. 법제32조에따라관할행정청이결정내용을사전통지한이후에도권리자가계속해서원물자체의반환을요구하는경우에는법제 36조에의한이의신청이나제 37조에의한행정소송이가능하도록기각결정을하여야한다. 그러나위와같은주청구권 (Primäranspruch) 인반환청구를기각할경우, 이차적청구권 (Sekundäranspruch) 으로서의보상청구권은법률상당연히 (ipso jure) 발생하는것이지원권리자에게양자에관한법제8조상의선택권이있는것은아니므로원권리자의보상청구에관한신청여하에불문하고법제9조에의한보상청구에관한결정도함께내려야한다. (3) 정당한취득 에의해반환불가능한경우 ( 재산법제 4 조제 2 항및제 3 항 ) 의보상청구 가 ) 개설 손실보상법제 1조제 1항은앞서살펴본바와같이조리상반환불능에의한반환청구배제의경우이외에제3자가당해가치를정당하게취득한경우에도원권리자는반환청구를할수없고보상의청구만이가능하다고규정하고있다. 재산법제4조 2항및이와연계된보상법제 1조제1항은공동성명제3항 b) 91) 에서유래하는것으로, 원권리자의원물반환에대한기대와당해재산가치에대한구동독주민의보호가치있는법적존속의보호 라는대립하는법적이해관계를조율하기위한규정이라평가할수있다. 92) 즉, 동조항은구동독에도나름대로의소유권체계가존재하였었고그에따라구동독주민, 종교단체또는공익재단이법제 1조소정의재산권침해조치의대상이었던재산가치에대한소유권등을취득한예가있었으므로이에대한신뢰를보호해야한다는필요성에서 정당한취득자의존속이익 (Bestandsinteresse) 이 원권리자의반환이익 (Restitutionsinteresse) 에우선함을선언한것이라할수있다. 한편, 투자우선법상의규정들 ( 투자우선법제2조제 2항, 제3조제 2항 ) 과는달리 정당한취득 에의한반환배제조항이비록법문상명시적으로투자우선목적을요구하지는않지만, 정당한취득 을요건으로하는반환배제와이에따른보상청구는결과적으로처분권자의당해재산가치에대한종국적처분을가능하게하고, 이는곧투자가의소유권취득을통한투자조치로이어져결국투자가의신뢰보호에실질적으로기여한다는점에서일종의투자우선조항으로평가되기도한다. 93) 나 ) 적용범위 91) 동독주민이반환대상인부동산에관한소유권또는용익물권을선의로 (in redlicher Weise) 취득한경우원소유자에대한사회계약적조정 (sozialverträglicher Ausgleich) 은등가토지의교부또는보상을통하여이루어진다. 이는국가의신탁관리인에의하여제 3 자에게양도된토지재산의경우에도적용한다. 세부적사항은추후의규율에의한다. 92) Försterling, a.a.o., S. 217. 93) Lorff, Offene Vermögensfragen, 4, Rn. 5 f. - 182 -
재산법제 4조제 2항은정당한취득을이유로한일반적반환청구권배제를규정하고있는바, 이규정은기업반환청구에관한특별규정인법제4조제 1항제3문 94) 과달리법제2조제2항상의전체재산가치에대한소유권 95), 기타물권적이용권 96) 의취득에대해적용된다. 또한, 동규정은주관적요건으로서취득자의범위를자연인 종교단체 공익재단 97) 에국한하고있다. 다 ) 정당성 (Redlichkeit) 의개념 제3자가반환청구대상기업또는기타재산가치에대해권리를취득함으로써원권리자의반환청구권이배제되어보상청구권이성립하는경우에관해법제 4조제 1항및제 4조제 2항은그 취득의정당성 을요건으로하고있다. 따라서 정당성 개념은원권리자의반환청구에우선해서보호해야할가치가있는취득인지의여부를결정하는기준으로작용한다. 그러나재산법은 정당성 의개념에대해적극적인법률적정의를내리는대신제4조제 3항에서정당하지아니한취득으로인정되는세가지경우만을소극적으로예시해놓고있을뿐이다. 98) 따라서 정당성 의개념은관계조항의입법취지와배경적이념으로부터유추하여내려져야할것인바, 일응취득과정이나그근거가전체적외관으로볼때취득당시동독의법률규범이나공서양속 (gute Sitten) 에저촉되는조작행위 (Manipulation) 에근거하지아니한때와취득자가위조작행위를알수있었거나알았어야하는경우가아닌때에 정당성 이인정된다고할수있다. 99) 이런의미에서볼때여기서의 정당성 은민법상의 선의취득 (gutgläubiger Erwerb) 100) 이나재산법 94) 다음규정들을근거로기업이양도되어진경우에는당해기업의반환이배제된다. a) 독일민주공화국내외국인참가기업의설립및활동에관한법률 (Verordnung über die Gründung und Tätigkeit von Unternehmen mit ausländischer Beteiligung in der DDR vom 25. 01. 1990, GBl. I Nr. 4, S. 16), b) 국유재산의신탁관리를위한기구의설립에관한결정 (Beschluß zur Gründung der Anstalt zur treuhänderischen Verwaltung des Volkseigentums vom 01. 03. 1990, GBl. I Nr. 14, S. 107), c) 기업의사유화에있어서장애제거와투자촉진을위한법률 (Treuhandgesetz vom 17. 07. 1990, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen zur Förderung von Investitionen vom 22. 03. 1990, BGBl. I, S. 766), d) 사기업의설립 활동및기업지분에관한법률 (Gesetz über die Gründung und Tätigkeit privater Unternehmen und über Unternehmensbeteiligungen vom 07. 03. 1990, GBl. I Nr. 17, S. 141). 제 3 항의요건이존재하는경우에는이를적용하지아니한다. 95) 여기서의소유권은논리상인민소유권과같이사유재산으로서의소유권취득이원칙적으로불가능했던사회주의적소유권을말하는것이아니라 ( 구동독법상자연인은사회주의적소유권에대해권리담당자 (Rechtsträger) 로서의지위만이인정되었을뿐소유자는될수없었다 ), 구동독법에의해자연인, 종교단체또는공익법인에귀속될수있었던소유권만을그적용대상으로한다. 96) 물권적이용권은구동독법에따라인정되었던법제 2 조제 2 항의재산가치에대한제한물권으로서그권리자가당해재산가치의전부또는일부를이용할수있는권리를말한다. 따라서예컨대구동독민법제 312 조제 1 항상의여가선용, 요양등을위한권리는단순한채권적권리에해당하므로법제 4 조제 2 항의적용대상이아니다. Vgl. Säcker, Vermögensrecht, 4, Rn. 52. 97) 1976 년 1 월 1 일구동독민법의시행과더불어공익재단의신설 존립이불가능하였으므로여기서의공익재단은주로구서독또는외국의공익재단을의미한다. Vgl. R/R/B, Vermögen, 4, Rn. 20. 98) 재산법제 4 조제 3 항 : 원칙적으로다음경우의권리취득은정당하지아니한것으로본다. a) 당해권리취득이당시동독에서유효했던일반적법규, 절차원칙및합리적행정실무에부합되지아니하고, 취득자가이를알았거나알수있었던경우, b) 당해권리취득이부정또는직권남용을통하여취득의시점, 조건또는대상의선택에영향을미친결과에기인한경우, c) 당해권리취득이취득당시취득자스스로또는제 3 자에의하여야기된강박상태또는소유권자의피기망상태를이용한결과에의하여영향받은경우. 99) VG Dresden Urteil vom 11. 11. 1992, VIZ 1993, S. 265; Vgl. auch Försterling, a.a.o., S. 564. - 183 -
제 1 조제 3 항의 부정한행위 (unlautere Machenschaft) 101) 와는구별되는개념이라고한다. 라 ) 기준일규정 (Stigtagsregelung) 제2차재산법개정법시행일 (1992년 7월 22일 ) 이후에는재산법제4조제2항의정당한취득으로인한반환배제와이에따른보상청구가 1945년 5월 8일이후의취득행위에만적용된다. 왜냐하면독일제 3제국멸망전의취득행위는미해결재산문제의처리를위한동서독정부간공동성명의규율대상이아니며, 따라서이시점까지의법제 1조제 6항상의재산가치매매에관하여는연합군의반환법규정에따라해결되기때문이다. 102) 또한법제 4조제 2항제 2문은취득의근거가되는법률행위가 1989년 10월 18일이후에권리자의동의없이행하여졌고, 위제 2문 a)-c) 103) 에해당하지아니하는한토지나건물의양도행위로인하여반환청구권이소멸하지않는다고규정하고있다. 이러한기준일규정은호네커 (E. Honecker) 가실각한 1989년 10월 18일이후구동독지역에서법제1조의몰수등재산권침해조치의대상이었던국유재산들에관해 - 특히모드로프 (H. Modrow) 정부가국유부동산에관한소유권취득을일반적으로가능하게한법률, 즉 국유부동산매매에관한법률 을제정한이후 - 엄청난수의매매가행해졌음을고려한것이라한다. 104) 이러한매매는원권리자의반환청구권을空洞化하게할우려가있으므로입법자로서는이와같은결과를방지할필요성이있었던것이다. 또한, 이시기에는이미통일에의분위기가무르익어서사회주의적소유권질서의종말이예언되어있었던상태였으므로, 이때체결된매매계약등에의한재산취득자를보호할필요가없었던점도고려되었다고한다. 105) 마 ) 법률상효과 재산법제 4 조제 1 항제 3 문및동조제 2 항제 1 문에의해취득자가소유권기타물권적이용권을 정당한 방법 으로취득한경우에는원권리자의반환청구는배제되고, 원칙적으로금전적방법, 즉債券의교부에 100) 원칙적으로 선의 개념은처분자의무권한의경우에취득자를보호하는역할을한다. 그러나여기서의처분자는당시동독법에의할때재산가치의소유자또는권리담당자로서처분권한이있었으므로, 취득자가악의인경우에선의취득과는달리필연적으로법제 3조상의정당하지못한취득이된다고는할수없다. 예컨대, 처분자가소유자가아니란사실이나원소유자의의사에반해당해재산가치가몰수되었다는사실을알았거나과실로알지못했던경우에도곧바로취득자가정당하지아니했던것으로판단할수는없는것이다. Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 204 ff. 101) 부정한행위 는재산법적용여부에관한객관적요소로구성되어있어서개인간의대립하는이해관계의조정을목적으로하는것이아님에비해, 정당성 개념은객관적으로존재하는조작행위에취득자가주관적으로관여한여부가문제되는것이다. Vgl. VG Meiningen, VIZ 1993, S. 21. 102) Vgl, F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 105 ff. 103) 취득자에게있어취득의근거가된법률행위가 1989년 10월 18일이후권리자의동의없이이루어진경우로서다음각호에해당하지아니한때에는토지와건물의양도에관하여반환이배제되지아니한다. a) 처분이 1989년 10월 18일이전에서면으로신청되었거나기타서류상취득의근거자료가마련되었고, b) 취득이 국유부동산매매에관한법률 (Gesetz über den Verkauf volkseigener Grundstücken und Gebäuden vom 07. 03 1990, GBl. I, Nr. 18, S. 157) 제1조에근거하여이루어졌거나, c) 취득자가 1989년 10월 19일이전에가치를상승시키거나실체를유지하기위하여상당한투자를실행한경우. 104) Vgl. Försterling, a.a.o., S. 219. 105) Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 4, Rn. 111 ff.; R/R/B, Vermögen, 4, Rn. 35 ff.; Säcker, Vermögensrecht, 4, Rn. 67 ff. - 184 -
의한손실보상청구권만이원권리자에게인정된다 ( 손실보상법제 1조제 1항 ). 그러나재산법제 9조에의하면 법제 4 조제 2 항즉, 정당한취득 에근거하여토지가반환될수없는경우최대한동등한가치를가지는 106) 代土의양도로써보상할수있으며, 이것이불가능한경우금전으로보상할수있다고규정함으로써 보상 법제 1 조제 1 항에의한債券보상의원칙 과 재산법제 9 조에나타난代土보상우선의원칙 사이의충돌이 발생한다. 원래 대토보상 의가능성은전술한공동성명제 3 항 b) 에서규정된 등가토지로의교환내지보상을 통한사회계약적조정 에서근거하는것으로, 재산법제9조의 대토보상 은강제규정 (Muß-Vorschrift) 이 아니라가능규정 (Kann-Vorschrift) 의형식을띠고있다. 따라서동규정은일응행정관청이원권리자에 대해금전보상에갈음하는대토보상을제의할수있는재량권을부여한것이라고보아야할것이다. 그러나 원권리자의입장에서는이러한행정관청의제의를거절하고금전에의한보상을선택할권리가있다고 보아야하므로, 107) 행정관청은기속재량에따라원권리자의의사에반하지아니하는범위내에서이권한을 행사하여야한다. 또한, 법제 21 조제 3 항제 1 문에의하면 108) 자치단체에속하는토지가동일한시또는 지방자치단체지역내에존재하고있고원권리자의이익과소유권이전이상호배치되지아니한다는사실 에대하여원권리자가동의한경우행정관청은원권리자에게대토에의한보상을제의할수있다고한다. 따라서금전보상에갈음하는대토보상은원권리자가행정관청의 대토지급에의한보상 경우에한하여가능하다고보아야할것이다. 109) 제의에동의한 3) 국가관리의폐지에있어서의보상선택권 (Wahlrecht auf Entschädigung)( 재산법제 11 조제 1 항제 2 문, 제 3 문 ) (1) 국가관리의폐지 국가신탁관리및이와유사한처분제한조치들을폐지할것에합의한공동성명제 2항에근거하여재산법은종래재산권에대해존재하던처분권의제한을폐지하고소유권자또는그권리승계인에게소유권에대한자유로운처분권을반환할목적으로국가관리폐지에관한규정을두고있다 ( 재산법제 11조내지제 15 조 ). 국가관리폐지의대상이되는국가관리의유형은법제1조제4항상의세가지형태에한정된다. 110) 즉, a) 허가없이동독지역을탈출하였던주민들의재산가치에대한국가의신탁관리 (staatliche Treuhandverwaltung) 111), b) 법규에의하여동독의국가기관으로이전된서독 서베를린주민및서독 서 106) 이때동등한가치인지여부의비교시점은반환청구대상인토지의소유권상실시점이라고하여야한다. F/R, a.a.o., 9, Rn. 8. 107) Försterling, a.a.o., S. 227; F/R, a.a.o., 9, Rn. 12. 108) 재산법제 9조제 3문은대토의제공에관하여제 21조제 3항및제4항을준용한다고규정하고있다. 109) 견해에따라서는대토에의한보상은금전보상에비해일반적으로유리하다고보아야하므로입법론적으로는평등의 원칙을고려한조정조치가필요하다고한다. 법무부, 전게서, 278면. 110) 재산법은국가관리폐지의적용범위를세가지로한정함으로써공동성명에서규정된내용보다그범위를축소하였다고 평가된다. 예컨대, 구동독의 1953년 12월 1일자지침 제1조에의하여시행되던부재관리 (Abwesenheitspflegeschaft) 와구동독민법상의관리계약에근거한재산관리는법제 11조이하의적용대상이아니라고한다. Kimme, Offene Vermögensfragen, 11, Rn. 8. 111) 이와관련된구동독의법령으로는 1953년 6월 10일이후필요한허가를받지아니하고동독을떠난사람들의재산가치 - 185 -
베를린에소재한법인의재산가치에대한임시관리 (vorläufige Verwaltung) 112), c) 동독정부로이전된외국인소유재산의관리 (Verwaltung des ausländischen Vermögens) 113) 의세가지형태의국가관리가동조항에의한폐지의대상이된다. 114) 국가관리폐지청구권은공법상청구권 (öffentlicher-rechtlicher Anspruch) 의일종으로서, 국가관리는동청구권에근거한원권리자의신청으로, 재산법제22조이하및제35조상의관할권을갖는재산청이법제 30조이하소정의행정절차과정을거친후내리는결정에의하여폐지된다. 또한, 원권리자와국가관리자는양자간의약정을통하여국가관리의폐지를위한화해계약을체결할수도있다 ( 법제30조제1항제2문 ). 위세가지형태중하나에해당되어국가관리가폐지된경우에는재산법제16조제 2항및제11조의 a 제4항에따라당해재산가치와관련하여존재하는모든권리 의무관계가원권리자인소유권자에게승계된다. 115) (2) 보상선택권 재산법제11조제 1항제 2문에의하면원권리자는제1문에의한국가관리폐지대신자신의소유권을포기하고법제 9조에의한보상을선택할수있다고한다. 따라서원권리자가보상을위한선택권을행사하면, 동시에자신의소유권을포기하는셈이된다. 소유권포기와보상에로의선택권행사는원권리자의의사표시를요건으로하며, 공동소유인경우에는공유자도부분소유권에대한각자의지분에관하여단독처분권이인정되므로그한도내에서독립적으로선택권을행사할수있다. 재산가치에대한소유의형태가합유 (Gesamthandsgemeinschaft) 인경우에는법제8조제 2항을유추적용하여선택권행사를공동으로행사하여야한다. 116) 선택권의행사기간과관련하여서는재산청의결정에의해국가관리가폐지될경우, 권리자는폐지결정이내려지기전에관할행정청에대해보상선택권을행사하여야하며, 재산청이내린결정이확정된때부터는보상청구권을행사할수없다. 117) 한편, 원권리자가선택권행사기간내에보상선택권을행사한경우다시금국가관리폐지청구권을행사 에관한명령제 2 호 (GBl., Nr. 59, S. 664), 1953 년 6 월 10 일이후필요한허가를받지아니하고베를린의민주지역 ( 동베를린 ) 을떠난사람들의재산가치에관한명령제 2 호 (VOBl. für Groß-Berlin I, Nr. 61, S. 673) 등을들수있다. 112) 예컨대, 1952 년 9 월 4 일자재산가치보전명령 제 6 조및 베를린재산가치보전명령 제 2 조 (VOBl für Groß-Berlin I, Nr. 42, S. 445) 참조. 113) 예컨대, 동독내외국인소유권의관리및보호에관한명령 (GBl Nr. 111, S. 839) 과 베를린내외국인소유권의관리및보호에관한명령 (VOBl für Groß-Berlin I, Nr. 80, S. 565) 참조. 114) 자세히는 F/K/W/W/W, RhbVermInV, 1, Rn. 124 ff, 11, Rn. 9 ff. und Rn. 32 ff. 참조. 115) 이와관련하여 Kimme 는건축자금대출을담보하기위한건설저당권 (Aufbauhypotheken) 및이와유사한부동산담보권 (Grundpfandrecht) 은당해대출목적에합치되는가치상승적 (werterhöhend) 또는가치유지적 (werterhaltend) 건축조치가시행된경우그범위에한하여인수할수있다고한다. Kimme, a.a.o., 11, Rn. 5; dagegen F/R, a.a.o., 11, Rn. 5. 116) 따라서, 민법상회사, 권리능력없는사단, 합명회사, 합자회사등과같이소유형태가합유인재산가치에대해서는선택권의행사및권리의포기를공동으로하여야한다. Kimme, a.a.o., 11, Rn. 19 f. 117) 제 2 차재산법개정법에의해신설된법제 11 조의 a 는선택권행사에대한일반적인제척기간을규정하고있는데이에의하면보상선택권은제 9 조에따라제정될보상법의시행일로부터 2 개월이내에행사하여야한다. - 186 -
할수있는변경권 (ius variandi) 은인정되지않는다고보아야한다. 왜냐하면, 원권리자는소유권포기의의사표시를통해당해재산가치에대한소유권내지권리주체성 (Rechtsinhaberschaft) 을상실하는것이므로선택권행사이후에는더이상당해재산가치에대한권리적격성을가지지못하기때문이다. 118) 원권리자가법제11조제 1항제2문상의선택권을행사하면, 국가관리폐지에갈음하여소유권포기를통한법제9조의보상청구권이발생한다. 이때의보상청구권은금전보상을내용으로하는권리이며, 법제9조상의대토제공을위한보상과는별개의성질을갖는다. 대토제공을통한보상은현재의소유권자가당해토지를정당하게취득하였기때문에반환될수없는경우에한하여인정될수있는것이므로법제 11 조에따른원권리자의소유권포기에의한보상청구권의선택과동일시할수없는점을고려하여야한다. 119) 3. 조정급부법 (Ausgleichsleistungsgesetz) 에의한사회계약적조정 (sozialverträglicher Ausgleich) 1) 조정급부청구권의성립 조정급부법의입법취지는동법의原名 120) 에잘나타나는바와같이원상회복청구권이인정되지않는, 점령법혹은점령고권에근거한재산권몰수조치의피해자에대한국가적조정급부의무를규율하는것이다. 조정급부의청구인적격자는자신의재산가치가재산법제1조제 8항 a) 에나타난점령법또는점령고권에기한재산가치의피몰수자로서그러한재산권침해행위가 1945년 5월 8일과 1949년 10월 6일사이에행해진경우에한한다. 조정급부청구권은자본회사나협동조합에게는인정되지아니하고, 원칙적으로점령법혹은점령고권에근거한재산권 ( 소유권및기타물권적이용권 ) 몰수의피해자로서의자연인과그법적승계인에게만인정됨이원칙이다 ( 조정급부법제1조제1항, 제2조제1항제2문 ). 그러나조정급부법은자본회사나협동조합에게도조정급부청구의가능성을간접적으로인정하고있는바, 그들의재산권에대한침해가그단체구성원의영업지분의가치감소를초래한경우에는동법상의조정급부청구권이인정된다고한다 ( 조정급부법제1조제2항제1문 ). 생각건대법인에대한일반적인조정급부청구권의배제는기본법제 3조상의평등원칙에비추어볼때위헌의소지가있다고본다. 왜냐하면, 조정급부법제1조제1항에의해조정급부청구권의인정범위가자연인에게만한정되는것과는달리, 1949년 10월 6일이후의구동독정부에의한재산권침해행위에대해서는재산법상의제규정에의해자연인뿐만아니라법인에게도차별없이원상회복청구권기타이에갈음하는손실보상청구권등의이차적청구권이인정되기때문이다. 121) 그러나동법의입법이유서에의하면, 현행법제에의할때구동독정부수립전후에따라재산권침해행위에대한법적취급을달리함에서알수있듯 118) Vgl. F/K/W/W/W, RhbVermInV, 11, Rn. 40; F/R, a.a.o., 11, Rn. 17. 119) F/K/W/W/W, RhbVermInV, 11, Rn. 75. 120) Gesetz über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können(ausgleichsleistungsgesetz-ausglleistg) vom 27. 09. 1994, BGBl. I, S. 2624. 121) So etwa Horn, a.a.o., Kap. 3 15, Rn. 31. - 187 -
이, 사회국가원리에입각한조정급부법상의자연인과법인에따른차별규정은소위합리적차별에해당되 어위헌이아니라고한다. 122) 한편, 동법제 1조제 4항에의하면제 1항내지제 2항상의원권리자가인간성존중및법치국가원리등의 근본원리에위반했거나, 자신의지위를남용하여타인의법적지위에심대한영향을끼친경우, 나치정부 혹은공산주의정부에적극적으로협력한경우에는조정급부청구권이인정되지아니한다. 동규정은법치 주의원칙등에위반해서분단및이와연관된불법적상황의지속에대한귀책사유있는자가통일과더불 어다시금조정급부청구에의해불법청산의대상에서제외됨을방지하는데입법취지가있는것으로, 이와 이념적으로궤를같이하는규정들은통일법제의불법청산관련규정들에서다수발견된다. 123) 2) 조정급부청구권의행사 조정급부는손실보상법제9조상의보상기금에서금전으로지급된다 ( 조정급부법제2조제1항제1문 ). 조정급부액산정에관하여는조정급부법에다른규정이없으면 124) 손실보상법제 1조내지제 8조의규정을준용하므로, 전술한보상액산정에관한부분이원칙적으로동일하게적용된다. 한편, 토지또는임야에한하여원권리자는債券에의한조정급부를받거나급부금에해당하는토지또는임야를구입할수있다 ( 조정급부법제 3조제 1항 ). 토지임차인또는지상에주택또는건물을건조하여통일당시까지구동독지역에거주한자는당해토지를시가로구입할수있으나, 당해토지의임차인기타이용권자가구입을원하는경우에는이들이원권리자에대하여우선하며, 구입가격은 1935년도단위가치의 3배이다 ( 동조제 2항내지제 7항 ). 또한, 투기의방지를통한사회계약적조정의목적달성을위해조정급부법상의구입권 (Erwerbsrecht) 에기하여토지또는임야를구입한경우, 2003년 12월 31일까지는이를매도할수없도록하는제한을설정한바있다 ( 동조제 9항 ). 125) 4. 통일한국에의시사점 몰수재산의원상회복과연관해서통일한국의법제가해결해야하는또하나의과제는북한주민의재산권형성을위한법적배려, 북한주민의존속보호가될것이다. 독일의경우동독정부수립전의재산권몰수조치의법적처리와는달리, 1949년이후의몰수재산은원칙적으로원상회복된다는원칙하에상당한예외규정을개별법상에인정함으로써동독주민의재산권형성내지존속보호를꾀하고있는바, 이는정책적 122) Begründung RegE EALG, BT-Drucks. 12/4877, S. 38. 123) 다만재산법내에서는이와관련한유사한규정을찾아볼수없는데, 이는재산법자체가조정급부청구권의인정여부와는상관없이이경우원상회복청구자체를배제하고세부조치들에대해서는후속법령에묵시적으로위임하고있기때문이라고한다. Vgl. Kiethe, Systematische Darstellung II, in: RhbVermInV, Rn. 345; Motsch, Zum Entwurf eines Entschädigungs- und Ausgleichsleistungs-gesetzes, VIZ 1993, S. 273. 124) 조정급부액의구체적산정과관련하여서는제국마르크 (Reichsmark) 로표시된개인금융재산의경우 100R-DM 은 50%, 1,000R-DM 미만은 10%, 1,000R-DM 이상은 5% 에한하여보상하고, 도이취마르크 (DM) 로표시된개인금융재산은액면가치의 50% 만을보상하되양자공히조정급부총액이 10,000DM 를초과할수는없다 ( 조정급부법제 2 조제 2 항내지제 5 항 ). 125) 이와같이 조정급부법 이조정급부와관련된규정보다는토지 임야등의취득에관한규율에더치중함으로써본래의입법취지를망각하였다는비판도가해진다. Vgl. Kiethe, a.a.o., Rn. 342. - 188 -
입장만을고려해원상회복불가내지일정기간재국유화를주장하는일부견해에시사하는바가크다. 생각 건대북한주민의최소한의생존권배려, 존속보호등의법적요청은실질적의미의통일과업의완성 126) 을 위해필수적으로고려되어야하지만, 이것이곧법리상당연한원상회복원칙의희생을의미해서는안되고, 필요한경우동원칙에대한예외규정의인정을통해문제해결을시도함이옳다. 127) 이같은원상회복원칙 에대한예외는곧원소유자에게손실보상청구권을인정하는것으로구체화될것이다. 원상회복청구권의 손실보상청구권으로의전환은경우에따라서는현행헌법제 23 조제 3 항이규정하는바에따라공공필요에 의한재산권에대한수용 사용 제한의헌법적근거부여와이에대한정당한보상원리에의해해결되는 부분도있겠지만, 독일의경우처럼원상회복청구권이배제되는경우를입법화해서필요적손실보상의법적 근거를구체적으로유형화하는것이바람직하다. 128) 법논리적으로볼때에는전술한바와같이독일법상의사실상 법률상반환불가의경우와한국의경우 한국전쟁과북한에서의등기제도불인정등을통해소유권입증이용이하지않을것이라는점이반환배제 사유및이를통한손실보상청구권의성립사유로예상할수있을것이다. 통일이정치적 사회적인단순결합을의미하지않는것이라면, 재산법제형성과정에서법정책적요청 도상당부분고려되어야할것이다. 손실보상이론에서도예외는아니어서, 예컨대반환청구대상인재산가치 가취득자 ( 물론, 북한의소유권체계를살펴볼때, 소유권자가아닌이용권자로서의취득이라보아야할 경우가대부분일것이다 ) 에의해정당한방법으로취득된경우에는북한주민의존속보호차원에서원물반 환은배제되고원권리자는보상청구권만을행사할수있다고보아야할것이다. 또한, 당해재산가치가 주택수요, 고용창출, 투자를통한북한지역경제재건등에현저히기여하는경우에도원권리자는보상청구 로만족해야할것이다. 체제와개발정도가상이하였던분단국이자유민주적시장경제질서로통합하는과정에서는통합당시의 이용권자에대한생활보장적배려와이를통한양지역주민들간의생활기준의균등화를가능하게하기 위해서라도보상청구권의적용범위를확대하여국가가당해가치에대한완전한처분권을확보하는것이 필요하다. 이러한법정책적당위성에도불구하고 - 전체적인통일재산법제가그러하듯이 - 손실보상이론의 구체적立案이상당히복잡하고어려운문제가될것임은독일의예를보아도쉽게짐작할수있을것이다. 우선, 빠짐없는규율을위해서는과거재산권몰수처분과관련된사실관계의확정이선행되어야하는데, 우리의경우일차자료에의접근곤란등으로인해이에대한연구가미진한것으로판단된다. 보상액산정에 126) 독일의경우에비추어볼때북한주민의남한주민에대한경제적소외감은또다른의미의지역감정대립을야기할수있고이는또다른의미의분단을의미하는것이라본다. 127) 물론, 법리상당연한원상회복원칙의실현을위해서는해결되어야하는선결문제들이다수존재한다. 예컨대, 북한에서의등기제도의불인정과한국전쟁을통한소유권증명의어려움, 일본점령기토지조사령 (1907) 에의해취득된피몰수자소유재산에대한원천적소유자의처리문제, 미국의남한점령당시시행된농지개혁의통일후법적처리문제등이그것이다. 128) 독일의경우동독정부에의한재산권몰수조치의피해자에대한원상회복청구권이부인되는경우를재산법제 4, 5조에서유형화하고있으며투자우선원칙에의한손실보상청구권의성립경우는별도로투자우선특별법 (Investitionsvorranggesetz vom 14. Juli 1992, BGBl. I S. 1268) 에서규율하고있다. 더나아가손실보상액의산정과손실보상기금의운영기타손실보상에관한구체적내용과구소련에의한재산권몰수에대한조정급부청구권을구체화하고있는 손실보상및조정급부법 을제정하게된다 (Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen und über staatliche Ausgleichsleistungen für Enteignungen auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage (Entschädigungs- und Ausgleichsleistungsgesetz/EALG) vom 27. 09. 1994, BGBl. I, S. 2624.) - 189 -
있어서도등가보상의원칙과관련하여원권리자의심한반발을예상할수있는바, 이에대해통일후보상법제가어떻게대응하느냐도큰문제라아니할수없다. 또한, 보상을실시할경우보상기금은원칙적으로당해재산가치의매각대금과정부의특별예산책정으로구성될것인데, 북한의경제적황폐성을고려해볼때기업등의매각이용이하게이루어져서합당한매각대금확보가가능할지가우선확실하지않으며, 막대한통일비용의확보과정에서과연통일한국정부가손실보상을위한재원마련에까지능동적으로대처할수있을지도의문시된다. 이런의미에서통일한국의재산법제내에서의손실보상이론은순수법논리적이나법정책적으로볼때해결을위한논의의첫걸음을시급히내디뎌야하는분야일것이다. Ⅳ. 구동독국영기업등의사유화와공공재산의귀속 1. 문제의제기 독일통일과정에있어서구동독국유재산의해체문제는원소유자및원상회복적격자의확정문제와맞물려법적으로가장어려운과제의하나로대두되었다. 거기서파생되는법적불안전성은사회, 정치적긴장상태를야기하기도했으며, 불명확한소유권관계는편입지역의경제적부흥을저해하는투자장애요소로작용하였다. 특히신탁청기업 (Treuhandunternehmen) 과공법상지방자치단체간의국유부동산의소유권귀속문제는계속되는입법및법령개정이말해주듯이통독재산법제의뜨거운화두로오래동안인구에회자된바있다. 129) 독일의헬무트콜전총리는통일조약조인식을몇주앞두고 통일세없이독일통일을완성하겠다 고공언한바있다. 그가염두에두었던재원은동독의국유재산이었다. 그러나사유화를통해통일비용을조달한다는계획은수포로돌아갔다. 통일직후출범한신탁청은 8500여개의국영기업, 240 만 ha의농경지및기타동독지역의부동산에대한소유권관리를담당하였는데 5,000억마르크의수익을기대했던당초예상과는달리 2,400억마르크의적자를초래하고 4년간의사유화업무를종료한바있다. 130) 국유재산권의해체와사유화 (Privatisierung) 를위한첫번째시도는 Hans Modorow 하의동독정부가 1990년 3월 1일신탁청 (Anstalt zur treuhänderischen Verwaltung des Volkseigentums-Treuhandanstalt) 을설립함으로써사회주의적소유권의신성불가침에대한의문이제기되는것으로나타난다. 1990년봄의동독자유총선후에는 de-maizière 의동독정부와서독연방정부가공동으로통일을본격적으로대비하게되는데, 양측은통일을위한경제체제의단일화가동독의사회주의적계획경제 (Sozialistische Planwirtschaft) 의사회적시장경제 (Soziale Markrwirtschaft) 로의전환을의미한다는것에인식을같이하였다. 법적으로이는곧단 129) 이같은긴장상태는다음과같은기본적利害關係의대립에서출발한다고볼수있다. 즉, 신탁청기업은資本財擴充을통한새로운社會的市場經濟秩序하에서의適應내지存立을위해과거그에의해占有, 利用되던국유부동산을私有財産權형태로계속보유하기를원하며, 지방자치단체의입장에서는행정목적의달성을위해신탁청기업에대해구국유부동산의소유권을주장하게되는것이다. 구동독공공재산의지방자치단체에로의귀속에관해서는 F. Ossenbühl, Wem gehören die ehemaligen Stadtwerke in den neuen Bundesländern, DÖV 1991, S. 1 ff.; L. Eckert, Öffentliches Vermögen der ehemaligen DDR und Einigungsvertrag, 1994; C. Sieverts, Der Übergang ehemals volkseigener Grundstücke auf Treuhandunternehmen oder Gebietskörperschaften, 1994; 拙稿, Die Eigentumsordnung für das vereinigte Korea unter Berücksichtigung der Regelungen der Bundesrepublik Deutschland, 1996, S. 62 ff.; 拙稿, 통독후구동독공공재산의귀속, 統一經濟 1996/5, 95 면이하참조. 130) Nachrichten des ZDF vom 08.09.2010. - 190 -
일화된소유권개념의창출을전제하는것으로국유재산권이서독민법전 (BGB) 상의자유주의적의미의소유권으로대체됨을말하는것이다. 이와같은소유권개념의전환을위해통일조약체결과정에서독일민법시행법 (EGBGB) 131) 제 6 장이새로마련되는데, 동법 233조 2 1항과동조약 8조에의하면편입일을기준으로모든소유권은서독민법전의규율대상이된다고한다. 그러나독일민법시행법은서독민법전상의소유권개념으로전환된국유재산의권리귀속주체를일의적으로규정하지않고 132), 이를구체적법령에의한재산권분배 (Vermögenszuteilung) 내지재산권귀속 (Vermögenszuordnung) 문제로위임하였다. 133) 그러나이에따라제정된일련의법령들이 134) 구동서독법상의법적개념들을그대로원용함으로써구성요건해당성과관련해법적용어려움이생기게된다. 예컨대, 신탁청기업에게로의소유권이전은구동독법상부동산 동산에따른형식적명의자의이분법 (Rechtsträgerschaft, Fondsinhabrschaft) 을전제로하고있으며, 반대로국유재산의지방자치단체로의이전은구동독법에는찾아볼수없는행정재산 (Verwaltungsvermögen) 과재정재산 (Finanzvermögen) 의구별 135) 에서시작하고있다. 한편, 국유부동산해체의이론적, 실제상의복잡성은다수의법령제정및빈번한개정작업에기인하기도하는데, 예를들어국유재산해체에관한모법이라할수있는신탁법의경우법제정수주만에제 5신탁법시행령 136) 을통해첫번째개정을경험하게되며, 구동독공공재산의귀속에관해서는통일조약 21, 22조가신탁법을대신에준거법이된다. 구체적법집행을위해서소위장애제거법 137), 재산귀속법 138) 이제정되었으며, 이들에대해서는제 2 재산권개정법 139) 및등록절차가속법 140) 을통한법개정도연관되어있다. 한편, 사회주의적소유권질서의자본주의적그것으로의법적인전환작업은 - 독일의경우를살펴본다면 - 일반적으로다음의세가지부분과제로나누어진다. 우선사회주의적소유권관계의일반적인개인적 131) Einführungsgesetz zum Bürgerlichen Gesetzbuche i.d.f. der Bekanntmachung vom 21. September 1994(BGBl. I S. 2495), geändert durch Art.32 Einführungsgesetz zur Insolvenzordnung vom 5. Oktober 1994(BGBl. I S. 2924). 132) 동법제233조 2 2항에의하면국유재산의소유자및처분권자의확정은국유재산해체에관한특별규정에의한다고한다. 133) 이는곧당시입법자가국유재산해체를法承繼 (Rechtsnachfolge) 의문제로보지않았음을의미한다. 법승계는재산권의이전이가능한실질적의미의소유권자의존재를전제로하는데, 국영기업내지콤비나트등은실제소유권자가아니라단지관리, 운영을위한피위탁자에불과하기때문이다. 자세히는 Schmidt-Räntsch, Eigentumszuordnung, Rechtsträgerschaft und Nutzungsrecht an Grundstücken, 1992, S. 25 f.; C. Sieverts, a.a.o.,s. 27 참조. 134) 예컨대신탁법 (Gesetz zur Privatisierung und Reorganisation des volkseigenen Vermögens-Treuhandgesetz/TreuhGvom 6. Juli 1990, GBl. I S. 300), 지방자치단체재산법 (Gesetz über das Vermögen der Gemeinden, Städte, und Landkreis-Kommunalvermögensgesetz/KVG- vom 6. Juli 1990, GBl. I S. 660), 재산귀속법 (Gesetz über die Feststellung der Zuordnung von ehemals volkseigenem Vermögen-Vermögenszuordnungsgestz/VZOG- i.d.f. vom 29. März 1994, BGBl. I S. 709), 통일조약 21, 22조. 135) 행정법상의일반적구별에관해서는金東熙, 行政法 II 1994, S. 181 이하참조. 통독과관련된양재산의구별에관해서는 G. Gorning, Staatennachfolge und die Einigung Deutschlands Teil II, 1992; 拙稿, 통독후구동독공공재산의귀속, 統一經濟 1996/5, 95면이하참조. 136) Fünfte Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz vom 12. September 1990, GBl. I S. 1333. 137) Gesetz zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991(PrHBG), BGBl. I S. 765. 1 3 8 ) Gesetz úber die Feststellung der Zuordnung von ehemals volkseigenem Vermögen(Vermögenszuordnungsgesetz-VZOG) vom 22 März 1991, BGBl. I S. 766. 139) Gesetz zur Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Vorschriften(Zweites Vermögensrechtsänderungsgesetz-2. VermRÄndG) vom 14. Juli 1992, BGBl. I S. 1257. 140) Gesetz zur Vereinfachung und Beschleunigung registerrechtlicher und anderer Verfahren (Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz-RegVBG) vom 20. Dezember 1993, BGBl. I S. 2182. - 191 -
법질서 (Privatrechtsordnung) 에로의법기술적편입을들수있다. 이는주로時際法 (Intertemporales Recht) 의규율대상으로서한편으로는經過法 (Überleitungsrecht) 규정과도밀접한관계를가지고있다. 두번째과제는사회주의적소유권을해체해서개인소유권내지행정재산 (Verwaltungsvermögen), 財政財産 (Finanzvermögen) 의형태로새로운권리주체 (Rechtsträger) 에게이전하는것이다. 끝으로문제되는것은협의의사유화작업으로서이는구소유권자에게로의소유권반환내지투자자에대한매각등을통한사적권리주체에게로의소유권이전으로구체화된다. 구동독공공재산의분배내지귀속은학자, 실무가사이에격렬한논쟁을야기하였다. 사실공법상단체사이에서의재산귀속문제는독일에있어처음의일은아니었다. 이미 1873년에당시독일제국과州 (Gliedstaat) 사이에행정재산을둘러싼소유권분쟁이제기된바있다. 141) 이와같이공공재산의귀속과관련해서통독후과거와마찬가지로또다시어려움이제기된이유는다음과같다. 첫째, 통일조약상의공공재산귀속과관련한해당조항의구성요건이명확하지않아해석상어려움이제기된다. 둘째, 시간에쫓긴입법들로인해규정상호간의조화가잘이루어지지않아 - 예컨대신탁법과그에따른신탁법시행령들및지방자치단체재산법 - 법충돌의여지가많다. 셋째, 구동독의실정에대한法的발견 (Rechtsfindung) 이용이하지않다. 142) 이하에서는통일조약제 21조, 제22조와관련법규의해석을중심으로통독후공공재산의소유권귀속문제를검토하고, 이를바탕으로통일한국에의시사점내지적용가능성을개괄적으로점검한다. 2. 국유재산해체의기본원리 1) 국유재산의의의 전술한바와같이통일조약 8조및민법시행법제 233조 2 제2항에의하면구동독국유재산의해체는그에관한특별규정에의한다고한다. 따라서이에관한논의는국유재산의개념분석에서시작되어야할것이다. 구동독의인민경제 (Volkswirtschaft) 는다른사회주의국가와마찬가지로생산수단에대한사회주의적소유에바탕을두었으며, 143) 사회주의적소유는다시세가지하위형태, 즉전체로서의인민소유 (Gesamtgesellschaftliches Volkseigentum), 협동조합적공동소유 (Genossenschaftliches Gemeineigentum), 기타사회단체소유 (Eigentum gesellschaftlicher Organisationen der Bürger) 로구분된다. 144) 전체로서의인민소유는사회주의적소유형태의중심을이루는것으로, 모든국유기업, 국가기관기타경제기관의경제적행위기초를형성하며 145) 인민의물질적, 문화적생활수준의향상과인격완성의필수적전제조건이다. 146) 전체로서의인민소유재산의실 141) Vgl. Gesetz über die Rechtsverhältnisse der zum dienstlichen Gebrauche einer Reichsverwaltung bestimmten Gegenstände vom 25 Mai 1873, RGBl. 1873, S. 113. 142) 특히몰수재산의원상회복청구와관련해원소유자의확정이어려워서, 이는공공재산의귀속문제에도상당한장애를 가져왔다. 예컨대 Sachsen 주에서는원소유자확정에도움되는모든제보에대해현상금 ( 약 500 DM) 을내걸기까지 했다. 143) 동독헌법 (1974) 9조 1항참조. 144) 동독헌법 (1974) 10조 1항참조. 145) 동독민법전 (ZGB) 17조이하, 특히 18조 2항, 19조 1항참조. 146) W. Knüpfer/J. Mandel, Das sozialistische Eigentum und das persönliche Eigentum, Neue Justiz(NJ) 1974, S. - 192 -
질적권리행사자내지소유권자가누구냐에대해서는견해가나뉘는데, 과거소유권자없는재산권이라는학 설 147) 은곧포기되고, 인민개개인이전체로서인민소유재산의소유권자라는견해로代替된다. 148) 그러나구동 독헌법제 1조제 1항이사회주의적국가를인민의법적, 정치적조직체로서인민소유재산의법주체로천명하고 있는것으로보아인민소유는법적으로국가소유 (Staatseigentum) 와동일시되어야한다. 국유재산의광범위성 에서볼때국가는소유권자로서의권능행사를국영기업등의경제단위에위임하고있으며, 이들경제단위들은 자기에게주어진임무달성을위해소유권자와유사한점유, 이용, 경우에따라서는처분권을가지게된다. 149) 여기서국영기업, 콤비나트등의처분권은국유재산자체의매각등의처분권능이아니라이에대한조절적관리 자 (operativer Verwalter) 로서필요한최소한의권리행사를의미하는것이다. 150) 따라서구동독의소유권질서 는국가소유의법적, 실질적우월성에기초한다고말할수있다. 151) 2) 국유부동산의권리행사자 구동독의국유부동산은직접중앙의국가기관이아닌국영기업, 콤비나트, 경제지도기관등이점유, 관리, 경작했다. 이들을형식적부동산명의자 (Rechtsträgerschaft) 라칭하며등기부기재사항이었다. 152) 형식적부동산명의자로서의권리행사자인법인은해당부동산의관리와관련하여조절적관리자로서일정한권리, 의무를가지며, 부동산의가치보존및효율적이용에대한책임을진다. 153) 이를위해권리행사자는해석상 154) 제 3자에대해소유권보호청구권 (ZGB 33조 ), 장애제거및부작위청구권 (ZGB 제328조 ), 손해배상청구권 (ZGB 제330조 ) 등을행사할수있었다. 권리행사자는제한된범위내에서해당재산권에대한처분권이인정되었으나, 이도결국은사회주의적경제단위혹은국가에로의이전을의미했으므로진정한의미에서의소유권이전을의미하는것은아니었다. 676. 147) A. Barth, Probleme des neuen Wirtschaftsrechts, NJ 1948, S. 144 ff. 148) 이러한시도는법적인고려에서보다정치적목적에서기인한다고보아야할것이다. Vgl. H. Such, Das Volkseigentum, NJ 1949, S. 125 ff. 149) ZGB 19조 1항. 150) 이는구체적으로소유권의취득, 이전을통한국유재산의개인재산으로의전환이불가능했음을의미한다 (ZGB 20조 3 항 ). 자세히는 C. Sieverts, a.a.o., S. 33 참조. 151) 구동독의 사회주의적 소유권 질서는 이미 동독정부 수립 이전의 소련군정명령 (SMAD/Sowjetische Militäradministration in Deutschland-Befehl) 에의한재산권몰수, 특히토지개혁으로그기초를마련했다.. 1945년 7 월 23일의 SMAD- 명령 1호에의해은행과보험회사가인민은행으로병합되었으며, 전범및나찌범죄자숙청의미명 하에동년 7월 23일의 SMAD- 명령 124호는수많은공장과이에부속된재산의몰수를규정하게된다. 봉건적대지주 제의철폐를목적으로한 1945년의토지개혁으로 100 헥타이상의토지소유가무상몰수되어토지기금에이전되었으며 ( 예컨대 Verordnung der Provinzverwaltung Sachsen über die demokratische Bodenreform vom 3. September 1945), 1948년 4월 17일의 SMAD- 명령 64호는몰수된토지의사적소유금지를확인하게된다. 동독정부수립후에는 1972년 2월 9일내각의결정을통한다수의법령제정으로사유재산의국유화가일단매듭지워진다. 자세히는 C. Sieverts, a.a.o., S. 33 ff.; B. Schildt, Bodenreform und deutsche Einheit, Deutsch-Deutsche Zeitschrift(DtZ) 1992, S. 97 ff. 참조. 152) 일련의통일입법이 ( 예컨대신탁법 11조 2항 2문, 제 5 신탁법시행령 2조, 통일조약 22조 4항 ) 국유부동산의사유화를 구법상의 부동산명의자 와구성요건상결부시킴으로써이에대한개념분석은논의의실익이크다고할것이다. 153) 국유부동산의권리행사자에대한규정 (Anordnung über die Rechtsträgerschaft an volkseigenen Grundstücken vom 7. Juli 1969, GBl. II S. 433) 2조참조. 154) K. Heuer, Grundrisse des Bodenrechts der DDR 1949-1990, München 1991, S. 6. - 193 -
3) 국유재산해체의목적 동독국가사회주의 (Staatssozialismus) 붕괴의근본적원인은경제의황폐화에서우선찾을수있다. 국가에의해조종되는사회주의경제체제는이미대외경쟁력을상실했으며, 이는전체로서의인민소유, 즉국가소유의절대적우월성에기인한바크다. 155) 동독지역의경제적재건은독일통일에있어중요한해결과제의하나였으며, 이를위한경제의경쟁력회복은기업적사유재산권을근간으로하는시장경제체제로의전환을통해서만이가능했다. 서독민법전상의자유주의적소유권개념이편입지역에도입되어야했으며, 이에따라국가소유의해체는피할수가없었다. 156) 이같은노력은국가조약 157) 의체결에서처음으로반영되는데, 동조약제 1조제 3항은사유재산권인정으로대표되는사회적시장경제를양독경제통일체의기본경제질서로규정하게된다. 과거국영기업, 콤비나트의존속보호측면에서도국유재산의사유재산으로의전환은불가피했으며, 이는곧구사회주의적경제단위 (Wirtschaftseinheit), 예컨대국유기업, 콤비나트의자본회사 (Kapitalgesellschaft) 로의전환으로구체화되었다. 이와병행해서과거국영기업, 콤비나트점유하에있던부동산의자본회사로의소유권이전은자본재확충을통한편입지역기업의존속보호에직결되는것으로간주되어이에대한많은입법적노력이있게된다. 4) 국유재산해체를위한기본적방법의개념적정의 (1) 전환 (Umwandlung) 사회주의적소유권은우선적으로 전환 이라는입법적노력의대상이된다. 전환은전술한세가지종류의사회주의적소유권의공통된특징인 처분불가 와 일반적사법규정의적용배제 라는사회주의적법질서의폐지를의미한다. 전환을위한입법적시도는이미통일전구동독에의한경과입법들로시작되어, 158) 구동독의편입과통일조약에의한기본법과서독민법전 (BGB) 의편입지역에의효력창출로완성된다. 중요 155) Vgl. H. Roggemann, Unternehmensumwandlung und Privatisierung in Osteuropa und Ostdeutschland, Recht in Ost und West(ROW) 1992, S. 36; N. Horn, Das Zivil- und Wirtschaftsrecht im neuen Bundesgebiet, 2. Aufl., Köln 1993, S. 336 ff.; K. Pleyer/J. Lieser, Zentralplanung und Recht-Untersuchungen zur Entwicklung des Zivil-, Wirtschafts-, Arbeits- und Sozialrechts in beiden Teilen Deutschlands aus den Jahren 1966-1968, Stuttgart 1969, S. 92 ff. 156) 독일민법시행법 (EGBGB) 제 233 조 2 제 1 항참조. 157) Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik(Staatsvertrag) vom 18. Mai 1990, GBl. I S. 332, BGBl. II S. 537. 158) 구동독에서는 1990 년에사회주의적소유권의해체와이의사적주체로의이전, 그리고이를통한불명확한소유권관계의규명을위한일련의입법들이있게된다. 이과정에서각법령간에상충하는규정들이많이발견되는데, 이는구동독의단일화되지않은소유권개념 ( 예컨대, 전체로서의인민소유, 협동조합적소유, 기타사회단체적소유 ), 다양한권리행사자와그조직그리고무엇보다도소유권에대한정교한법기술적규율의결여등에기인한다. 또한, 1990 년 3 월의민주총선전의입법들은그때마다의정치적목적에의해좌우되었음도부인할수없다 ( 자세히는 N. Horn, a.a.o., S. 390 f.). 전환 을위한구동독의입법들로는 1990 년 3 월 7 일의 국유건물의매각에관한법률 (Gesetz über den Verkauf volkseigener Gebäude), 동년 3 월 1 일의 기업전환령 (Umwandlungsverordnung), 동년 7 월 6 일의 농지평가법 (Landwertungsgesetz), 지방자치단체재산법 (Kommunalvermögensgesetz), 농업적응법 (Landwirtschaftsanpassungsgesetz) 등을들수있다. - 194 -
한전환규범으로는신탁법제 11조와 동독법률개정및폐지에관한법률 (Gesetz über die Änderung und Aufhebung von Gesetzen in der DDR) 제7조제 6호를들수있는데, 전자를통해후술하는바와같이신탁청의사적지분이자본회사로전환되고이에따라창출된사적소유권은자본회사의경영재산으로된다. 또한후자는농업협동조합 (LPG) 의권리와관련하여, 사회주의적소유관계에근거한동조합의광범위한토지이용권을철폐하게된다. 그러나이와같은국유재산의일반적사법관계로의편입과병행해서공법적목적에직 간접적으로기여하는행정 재정재산은특별규정에의해규율됨을주의하여야한다. (2) 새로운권리주체에로의귀속 (Zuordnung) 독일통일과정에있어재산권문제해결을위한입법자의두번째과제는 전환 된소유권을사법상소유권자에로귀속하는것이었다. 독일민법시행법 (EGBGB) 제233조 2 제2항에의하면소유권자내지국유재산의신처분권자의지정은국유재산해체에관한특별규정에의한다고한다. 이에따라공법상의행정 재정재산은통일조약제21조, 제22조에의해규율되며, 국영기업등은통일조약제25조와신탁법에의해신탁청에일단귀속된다. 그러나여기서의귀속은신탁청이해당지분의매각등을통해최종적인사적소유권자를발견해야한다는점에서소유권의신탁청에로의완전한귀속을의미하지는않는다. 새로운권리주체에로의귀속에대한절차적문제의해결은 재산귀속법 (Vermögenszuordnungsgesetz) 의규정에의한다. (3) 사유화 (Privatisierung) 광의의사유화는전술한바와같이사회주의적소유권의전환과이의일반적사법관계에의한구속을의미한다. 한편, 협의의사유화는사회주의적소유권의사적소유권자, 즉개인, 자본회사, 공법상의자치단체와구별되는사법상의법인등에로의이전을의미한다. 159) 따라서, 공법상의행정재산은사유화가전혀문제되지않지만, 재정재산의경우에는지방자치단체가해당부동산등을적합한투자를위해매각할수있다는점에서사유화가의미를가질수도있다. (4) 원상회복 (Restitution) 1949년이후, 즉동독정부수립후몰수된재산적가치는재산법상의규정에따라원칙적으로원소유자내지그법적승계인에게반환된다. 몰수재산권의원상회복은 160) 구사회주의적소유권이결과적으로사인에게이전된다는점에서협의의사유화의일종이라볼수있다. 원소유권자의원상회복청구와해당부동산등재산적가치를투자목적으로소유하려는제 3 자의이익이충돌하는경우에는 투자우선법 에의해규율된다. 159) 학자에따라서는협의의사유화를재사유화라칭하기도하지만, 재사유화는몰수재산권의원소유자내지법적승계인에로의원상회복을가리키는개념이라봄이타당할것이다. Vgl. N. Horn, a.a.o., S. 389. 160) 독일의경우 원상회복 이란용어는규정내지판례에따라 Restitution, Rückübertragung, Rückgabe, Rückgängigmachung, Reprivatisierung 등으로표현되고있다. - 195 -
한편, 전술한사회주의적소유권의 전환 (Umwandlung) 과 새로운권리주체에로의귀속 (Zuordnung) 은 원상회복 에선행하는개념으로원칙적으로이와구별되어야한다. 즉, 신탁법제24조제 1항에의하면 동법에의한사유재산으로의전환 ( 廣義의사유화 ) 은사인에게로의재산권양도를통한재사유화, 즉재산법상의원상회복 ( 협의의사유화 ) 에영향을미치지않는다 라고규정하고있다. 그러나경우에따라서는 전환, 귀속, 원상회복 등은법효과상중첩적인결과를낳기도하는데, 예컨대농업협동조합의광범위한토지이용권의폐지는자동적으로조합원의과거강제적출연재산의반환을의미하고, 공법상행정 재정재산의귀속을규정하고있는통일조약도과거지방단체간의보상없는재산권수용조치의우선적원상회복을규정하고있는것이그것이다 ( 통일조약제21조제 3항, 제22조제1항제7문, 재산귀속법제1조제 4항 ). 3. 국영기업등의사유화와신탁법규정에나타난국유부동산의신탁청기업에로의이전 구국유부동산의신탁청으로의소유권이전은국가조약의규정취지에따라제정된신탁법과제 5신탁법시행령에의한다. 161). 국가조약부속합의서제 3호에의하면, 신용창출및사적투자의확대와관련된토지이용을위해구국유부동산은전환된새자본회사의소유가된다. 이와관련해신탁법전문은사적경제로의구조변환을강조하고있으며, 국가의경영적활동을통한신속하고도광범위한사유화내지민영화와고용창출, 보장에직결되는기업의경쟁력증대를법제정목적으로삼고있다. 이의구체적실현을위해신탁법제 1조제 1항제 1문은국유재산의사유화원칙을선언하고있는데사유화작업은세부적으로 3 단계 - 사회주의적경제단위의사법의규율대상으로편입 ( 사유화 ), 자본재확충 ( 국유부동산의자본회사로의소유권이전 ), 투자자의인수 - 로나눠진다고봄이일반적이다. 162) 이장에서주로다루게될앞의두단계는 기업전환령 (Umwandlungs-VO) 163), 신탁법제11조, 제5신탁법시행령등에의해규율된다. 1) 경제단위의자본회사로의전환 (1) 기업전환령 에의한전환 국영기업등의자본회사로의전환에관한첫번째법적근거는 1990 년 3 월 1 일부터동년 10 월 3 일까지 효력을발한기업전환령이었다. 1990년 7월 1일제정된신탁법과의조항충돌로해석상어려움이있었으 161) J.-P. Lachmann, Das Treuhandgesetz, DtZ 1990, S. 238. 국가조약전문에서양독정부는구동독지역의경제, 사회 발전은사회적시장경제질서를근간으로함에합의했다. 구체적목적을규정한동조약제 1조제 3항은새로운경제질 서는사유재산권의인정에서출발함을규정하고있으며, 공공단체가참여하는특수한소유권형태는사적권리주체가 이를통해불이익을당하지않는범위내에서만허용된다. 사적인자의경제거래행위에서의우선적취급은동조약제 10조제 6항및제 26조제 4항에뚜렷이나타나는데, 국유재산은우선적으로구동독경제의구조적응과국가재정확충을 위해쓰여져야했다. 162) Vgl. N. Horn, a.a.o., S. 779. 163) Verordnung zur Umwandlung von volkseigenen Kombinaten, Betrieben und Einrichtungen in Kapitalgesellschaften vom 1. März 1990, GBl. I S. 107, geändert durch Verordnung vom 28. Juni 1990, GBl. I S. 509. - 196 -
나, 164) 통일후동전환령이폐지됨과함께신탁법이자본회사로의전환에대한준거법이되었다. 가 ) 적용범위및전환절차 기업전환령은인민경제등기부상등재된모든경제단위에그효력을미친다 ( 기업전환령제1조제1항 ). 경제단위의등기에관해서는비교적최근에제정되었던 등기부령 165) 에의하는데, 동령제1조에의하면콤비나트, 콤비나트내의국영기업, 독립된개별국영기업, 콤비나트에속하지않는경제주도기관등은등기부에등재되어야한다고규정한다. 기업전환령에의한전환대상에서제외되는것으로는동독체신청, 수로청, 도로공사등이있다 ( 제1조제2항 ). 지방자치단체에속하는국영기업도기업전환령에의하면자본회사로의전환대상이었으나신법인신탁법제11조제3항에의해재정재산 (Finanzvermögen) 으로분류되어통일조약제22조의특별규율을받게된다. 기업전환령상의자본회사로의전환은직근상급기관과기업내대표기관의자문 ( 동령제2조제 2항, 제4조제1항제2문 ) 및해당국영기업과신탁청의전환을위한의사표명을전제로하였으며 ( 동령제4조제1항 ) 유한회사내지주식회사로의등기를통해법적효력을인정받았다 ( 동령제7조 ). 기업전환을통해신탁청은전환된자본회사, 즉신탁청기업의영업지분내지주식을인수하게된다 ( 동령제 3조제1항 ). 나 ) 전환의법적성격 기업전환령에의한전환의법적성격에관해서는형태변환적전환설과이전적전환설의대립이있다. 형태변환적전환설에의하면자본회사로의전환은구국영기업등의동일성과특히재산귀속에는영향을미치지않으며, 166) 정관혹은계약의개정을통해단지법인의법적형태만이변환되는것이라한다. 167) 이전적전환설은그논거로서우선명문의규정을들고있다. 즉, 기업전환령제 4조제 3항은법인의설립에관해, 제7조제 3항은전환전기업의소멸에대해언급하고있다. 따라서구국영기업과새로생성된자본회사와의동일성은부정된다고한다. 168) 이전적전환은전환결정 (Umwandlungsbeschluß) 을통한새로운법인의설립과구법인의재산이- 법률에의한전체로서의법적승계과정에서 - 새로운법인에로의이전을의미한다. 그리고여기서의자본회사로의전환은통일전동서독의법적경제적체계의대립성에비추어볼때전환전후기업의구조적불일치를전제로한다. 예컨대콤비나트, 국영기업등이비록구동독법상 169) 법인이었다고하지만서독법 164) 이에관해서는 C. Sieverts, a.a.o., S. 48 ff.; W. Försterling, Recht der offenen Vermögensfragen, München 1993, Rn. 60; R. Weimar, Grundsatzfragen im Recht der UmwVO-Gesellschaften, Zeitschrift für Wirtschaftsrecht(ZIP) 1992, S. 73; ders., Spaltung von Treuhandunternehmen, DtZ 1991, S. 182 f. 참조. 165) Verordnung über die Führung des Registers der volkseigenen Wirtschaft/RegisterVO vom 10. April 1980, GBl. I S. 115. 166) Rother, in: Kaligan/Goutier(Hrsg.), Beratungshandbuch Eigentum und Investitionen in den neuen Bundesländern, Heidelberg 1994, S. 11 f. 167) T. Reiser, Recht der Kapitalgesellschaften, Ein Handbuch für Praxis und WIrtschaft, München 1992, 47 Rn. 7. 168) R. Weimar, a.a.o., S. 73; H. Graf, Fragen der Rechtsnachfolge bei der Umwandlung volkseigener Betriebe in Kapitalgesellschaften, Wirtschaftsrecht 1991, S. 8. 169) 콤비나트령 (Verordnung über die volkseigenen Kombinatw, Kombinatsbetriebe und volkseigenen - 197 -
상의법인개념과동일시할수는없는것이다. 170) 국가계획경제에의기속성으로말미암아 171) 이들은사실상고유의결정권을행사할수없었으며, 국가와의소유권관계에비추어보더라도이들기업들은진정한의미의소유권자가아니라처분권이배제된관리, 경영권만을보유했던것이다. 따라서사회주의경제단위의자본주의적기업개념으로의전환을단순히형태변환으로보기는힘들것이다. (2) 신탁법제 11 조제 1 항제 2 문에의한전환 172) 신탁법제11조제 1항제1문은구국유기업등의민영화, 즉자본회사로의전환에대해다음과같이규정하고있다 : 1990년 7월 1일까지자본회사로전환되지않은제 1조제 4항 173) 상의경제단위는이법의규정에따라자본회사로된다. 자본회사로전환되는경제단위는기업전환령에서와같이원칙적으로등기부상등재된모든콤비나트, 국영기업, 기관, 기타법률상독립된경제주도기관들이다 ( 신탁법제1조제4항 ). 가 ) 소극적적용범위 신탁법제 11 조제 3 항에의하면다음의경우에는법률에의한전환이배제된다. i) 청산절차상의경제단위 : 신탁법시행일을기준으로콤비나트령 (Kombinatsverordnung) 제39조제1 항과등기령 (RegisterVO) 제4조제1항제13호에의해청산절차에들어간경제단위는신탁법상의전환대상에서제외된다. ii) 소위국가기업 (Staatsunternehmen): 동독체신청, 동독철도청 (Deutsche Reichsbahn), 수로청, 도로공사등의국가기업은기업전환령에서와같이자본회사로전환되지않는다. 그러나위국가기업들은등기부상의등기대상이아님을고려한다면동규정은선언적의미만을가진다고할것이다. iii) 지방자치단체소속의기업체및기관 : 기업전환령에의해자본회사로전환될수있었던지방자치단체 소속의기업체등은신탁법의시행과더불어자본회사로의전환대상에서제외된다. 이는신탁법과거의 Betriebe/Kombinatsverordnung vom 8. November 1979, GBl. I S. 355) 3조 4항 2문내지 31조 2항 2문참조. 170) Vgl. H. Purwins, Finanzielle und rechtliche Risiken bei der Umwandlung volkseigener Betriebe und Kombinate, Zeitschrift für Vermögens- und Investitionsrecht(VIZ) 1991, S. 41 f. 171) 예컨대 5개년계획법 (Gesetz über den 5-Jahresplan für die Entwicklung der Volkswirtschaft der DDR 1986 bis 1990, GBl. I S. 449). 172) 신탁법상에나타난기업전환규정들은동독인민경제의사법적구조로의신속한적응을꾀했던통일입법자의의지가뚜 렷이드러난대표적입법이라평가된다 ; C. Sieverts, a.a.o., S. 52. 173) 신탁법제 1조제 4항의규정은다음과같다 : 신탁청은이법이정하는바에따라, 등기된국영콤비나트, 기업, 기관기 타법적으로독립된경제단위 ( 이하경제단위라칭함 ) 의전환으로설립된자본회사및이법의시행전이미설립된자본 회사의지분의소유자가된다 -Die Treuhandanstalt wird nach Maßgabe dieses Gesetzes Inhaber der Anteile der Kapitalgesellschaften, die durch Umwandlung der im Register der volkseigenen Wirtschaft eingetragenen volkseigenen Kombinate, Betriebe, Einrichtungen und sonstigen juristisch selbständigen Wirtschaftseinheiten(nachfolgend Wirtschaftseinheiten genannt) entstehen oder bis zum Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits entstanden sind. - 198 -
때를같이해서제정된지방자치단체재산법 (KVG) 의규정과조화를이루기위해불가피했다고한다. 174) 지방자치단체재산법제 2조, 제3조에의하면구동독지방자치단체소속의기업체는통일후개편된해당지방자치단체에귀속된다. 175) 즉, 신탁청에의한민영화내지자본회사로의전환대상은중앙정부감독하에있는국영기업등에한정되는것이다. 지방자치단체재산법제2조, 제3조에의해해당지방자치단체는자기책임하의민영화를통해지방재정의충실을꾀할수있고더나아가주민의복리증진에도기여할수있다는것이입법취지라할것이다. 그러나통일직후의구동독지역내행정관청의불비와이에따른업무의과중성, 전문성의결여, 투자자의편입지역행정관청에대한불신등을고려해볼때지방자치단체의사유화임무는그실효를거두기힘들었다. 따라서통일조약제 21조, 제22조는지방의행정재산, 재정재산구별을통해이들의연방내지지방자치단체로의소유권이전을규정하고있다. iv) 해체중에있는대외무역기업 : 대외무역기업령 (AHB-Verordnung) 176) 제1조제 1항제 1문에의하면대외무역기업도국영기업의일종으로등기부에등재되어야한다. 이는곧대외무역기업도원칙적으로기업전환령, 신탁법상의전환대상임을의미한다. 그러나신탁법시행일을기준으로국가조약 (Staatsvertrag) 제 1 부속합의서제 8조 4 제1항에의해채권채무관계가서방의화폐단위로청산되어야하는대외무역기업은자본회사로의전환대상이아니다. v) 국영농임업기업 : 국영농임업기업은신탁법에의한자본회사로의전환대상이아니라특별법인재산이전법 (GüG) 177) 의규율을받았다. 그러나통일과더불어재산이전법은실효하게되고이를대신해서제 3신탁법시행령 178) 이준거법이된다. 국영농임업기업은타법에의해지방자치단체의소유가되지않는한신탁법제 1조제 2항상의사유화대상이되며, 이를위해신탁법의규정은준용된다 ( 동령제 2조 ). 여기서의사유화가무엇을의미하느냐에대해학설상대립이있으나통설은이를신탁법제11조제 1항제2문이정하는자본회사로의전환이아니라 179) 동령제 1조가규정하는것처럼한시적인신탁적관리를의미한다고본다. 따라서국영농임업기업은통일조약제 21조제 3항에의해지방자치단체의소유가되지않는한자본회사로의전환대상이아니라투자자에로의매각대상이된다고보아야한다. 180) 나 ) 전환의법적성격 174) Vgl. C. Sieverts, a.a.o., S. 54 f. 175) 주의해야할점은이같은지방자치단체로의귀속이곧공법상의지방자치단체공기업의설립을의미하지는않는다는점이다. 해당지방자치단체는통일조약 21, 22조에해당하지않는한, 자신의책임하에당해기업을투자가에게로의매각을통해사유화해야하는것이다. 형식적으로볼때이는신탁청의임무를지역의실정등을고려해해당지방자치단체가맡게되는결과가된다. 176) Verordnung über die volkseigenen Außenhandelsbetriebe vom 29. Juni 1989, GBl. I S. 183. 177) Gesetz über die Übertragung volkseigener Güter, staatlicher Forstwirtschaftsbetriebe und anderer volkseigener Betriebe der Land- und Forstwirtschaft in das Länder und Kommunen/Güterübertragungsgesetz vom 22. Juli 1990, GBl. I S. 897. 178) Dritte Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz vom 29. August 1990, GBl. I S. 1333. 179) 그러나이미이루어진국농임업기업의기업전환령에의한자본회사로의전환은이에영향을받지않는다. 180) Vgl. Bassenge, in: O. Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 53. Aufl. München 1994, 903 Rn. 34, 38; W. Horstmann, Rechtsnatur und Vermögenszuordnung ehemals volkseigener Güter und staatlicher Forstwirtschaftsbetriebe, Wirtschaftsrecht 1991, S. 237 ff.; C. Sieverts, a.a.o., S. 57 ff. - 199 -
1990년 7월 1일을기준으로신탁법제1조제4항상의경제단위는 법률에의해 (ex lege) 자본회사로전환된다. 콤비나트는주식회사로, 콤비나트소속기업과기타경제단위는우선적으로유한회사로전환된다. 기업전환령에의한전환에서살펴본바와같이전환전후기업의재산적구조의불일치는형태변환적전환설을설명하는데난점이있다. 또한, 신탁법제19조에의하면자본회사의대표기관은전환후지체없이설립에필요한조치를취하여야하는데, 이와같은설립준비조치는형태변환적전환설과는양립할수없다. 한편법적승계를이론적기초로하는이전적전환설도신탁법상법적승계에관한규정의결여로찬성하기어려운점이있다. 따라서신탁법제11조제 2항제1문에의한자본회사로의전환은인민경제의해체와새로운경제질서창출을목적으로하는, 기존의회사법체계로는설명할수없는 181) 特別한 (sui generis)" 이전이라보는견해가옳다고본다. 182) 2) 신탁법제 11 조제 2 항제 2 문에의한재산권이전 자본회사로의전환과더불어구경제단위명의의동산, 부동산은자본회사의소유로된다. 이경우소유 권이전은등기부와는관계없이법률에의해 (ex lege/kraft Gesetzes) 발생하게된다. (1) 부동산명의자 (Rechtsträgerschaft) 를위한소유권이전 구동독국영기업등은기업명의부동산과관련하여소유자로서가아니라국가에의해위임된부동산 이용자로서의지위를가진다. 이를위해부동산명의자 (Rechtsträgerschaft) 란법적개념이부동산명의자 령 183) 에의해만들어지게된다. 신탁법은자본회사가부동산명의자로서의국영기업시절사실상점유 이용하던국유부동산의진정소 유자가되어야한다는점유보호원칙을대명제로삼고있다. 이에따라신탁법제 11조제 2항에의한소유권 이전은동독법상의부동산명의자개념과직결되어있다. 184) 구국유부동산의소유자로되는부동산명의자 는등기부상의표기를기준으로하되, 이와관련된신탁법제정취지인경제적목적을위해시장경제체제에 걸맞는부동산구조의창출도고려해서결정되어야한다. 한편, 신탁법제 23 조는국유부동산의전환자본회 사로의소유권이전원칙을천명한국가조약제 9 부속의정서제 3 호제 2 문을구체화하고있다고평가된다. 신탁법제 23 조에의하면동법제 11 조제 2 항상의소유권이전은기업전환령에의한자본회사설립의경우 181) 예컨대, 신탁법규정에의해설립되는자본회사는 再建중 (im Aufbau) 주식회사, 再建중유한회사 의명칭으로직권에의해 (von Amts wegen) 등기된다. 이러한 再建중주식회사, 유한회사 는자본회사의설립전단계의회사가아니라신탁법에의하여만들어진특별한법적형태라고봄이통설의입장이다. 따라서이들회사는주식회사법, 유한회사법상의조건을충족시킬때까지는신탁법제 15 내지제 18조의규율을받게되는것이다. 자세히는 H. Purwins, a.a.o., S. 41 ff.; R. Weimar, Die Kapitalgesellschaften "im Aufbau" in den neuen Bundesländern, Betriebs-Berater(BB) Beilage 13 zu Heft 15 1991, S. 12 ff.; J. Semler, Zur Umwandlung ehemaliger Kombinate und Kombinatsbetriebe, BB Beilage 13 zu Heft 15 1991, S. 9 ff. 참조. 182) C. Sieverts, a.a.o., S. 61 ff. 183) 부동산명의자령제 3조제3항및제 14조제 3항에의하면부동산명의자는소유권자와더불어다음과같은형태로등기된다 : Eigentum des Volkes; Rechtsträger: VEB...". 184) 부동산명의자 는원시적취득 ( 부동산명의자령제 14조 ) 혹은부동산명의자변경 ( 부동산명의자령제 3조 ) 에의해취득된다. 그러나철저한국가계회경제로인한부동산에대한실질적이해관계의결여로부동산명의자의등기는 -특히후발적취득의경우에는 - 실제로잘이루어지지않았다고한다. C. Sieverts, a.a.o., S. 66. - 200 -
에도적용된다고하여신탁법에의한자본회사의설립과균등히취급하고있다. 따라서전술한기업전환령 에의해이미전환된자본회사이지만신탁법제 11 조제 3 항에의해동법상의전환대상에서제외되는경제단 위도국유부동산의소유자가된다고보아야할것이다. (2) 부동산이용자 (Grundstücksnutzer) 를위한소유권이전 제5신탁법시행령제 2조에의하면 1990년 6월 30일을기준으로이용계약에근거하여기업운영상필요한부동산을主로 (überwiegend) 이용한경제단위는신탁법제11조제2항상의부동산명의자와똑같이취급된다고한다. 여기서 부동산명의자와의똑같은취급 과관련하여해석상상당히어려운문제가제기된다. 즉이를부동산명의자의국유부동산의소유권취득에서와같이법률에의한소유권취득이라고본다면, 결과적으로자본회사소유의부동산이이용관계에있던경제단위소유로이전됨을의미하게되어법적안정성의측면에서심각한혼란이야기되기때문이다. 185) 이는더나아가소급입법금지와기본법제 14조의소유권보장원칙과관련하여동시행령의위헌문제를야기할수도있다. 따라서동령제2조상소유권이전의법적성질을고찰함은그논의의실익이크다. 학자에따라서는부동산이용자의소유권취득을채권적청구권으로보아, 법률에의한소유권이전이아니라동령제4조상의계약행위에의한소유권이전이라해석한다 ( 채권적청구권설 ). 186) 법률에의한소유권이전이라할경우신탁법에의한소유권자는소급효에근거한사후소유권상실을감내해야하며, 신탁법과제 5신탁법시행령이손실보상규정을두고있지않으므로이는곧기본법제 14조제 3항의부대조항 (Junktim-Klausel) 에배치되어헌법위반이라고주장한다. 또한, 기업운영상필요, 주로 등의개념자체가불명확하므로이에의해소유권의물권적이전을인정하기에는무리가따른다고한다. 187) 따라서부동산이용자의소유권획득은당사자간의계약행위에의하여야하며, 이것이여의치않을때에는재산귀속법 (VZOG) 제4조제1항을준용하여신탁청장이소유권의귀속을결정한다고주장한다. 한편, 동령제 4조도채권적청구권설을뒷받침하는규정이라고한다. 즉, 채권적청구권설은구부동산명의자와부동산이용자사이의인수인계계약서에관한동조를소유권이전의한형태를규정한것으로보는것이다. 그러나, 채권적청구권설은우선제 5신탁법시행령이시행될때에는편입지역에기본법이효력을미치지않았음을간과하고있다. 더욱이그러한청구권의실효성에도의문이제기되지않을수없다. 신탁청이부동산이용자의소유권이전청구권의실행을위해구부동산명의자 - 현재의신탁청기업 - 에게이용자와의인수인계계약체결을독촉함은기대하기어렵기때문이다. 또한자본회사가부동산이용자의소유권이전청구권의실행전에제3자, 특히투자자에게해당부동산을매각하였을경우에는법적안정성과관련하여복잡한문제를야기하게된다. 185) 신탁법시행일인 1990 년 7 월 1 일을기준으로해당부동산의소유권을취득한자본회사는위의해석을따르자면 1990 년 9 월 18 일에발효된제 5 신탁법시행령에의해소급해서소유권을박탈당하는결과가된다. 186) W. Försterling, a.a.o., Rn. 78 ff.; K. Lambsdorff, Vermögensübergang bei ehemals volkseigenen Betrieben, DtZ 1992, S. 102 ff. 187) G.H. Wächer, Übertragungsansprüche nach der 5. Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz, BB Beilage 9 zu Heft 12, S. 6 ff.; W. Klumpe/U. Nastold, Rechtshandbuch Ost-Immobilien: Eigentumserwerb, Immobilienrückerwerb und Grundstücksverkehr in den neuen Bundesländern, 2. Aufl. Heidelberg 1992, Rn. 147. - 201 -
私見으로는실제국유부동산을이용하고있던부동산이용자의점유보호의법익이형식상부동산명의자 의그것보다큼을인정한다면부동산이용자의제 5 신탁법시행령에의한소유권취득을법률에의한취득이 라보아야한다고생각한다. 4. 구동독공공재산의귀속 구동독헌법제10조제2항및민법 (ZGB) 제20조제 1항에의하면사회주의적소유권은私的소유의대상이될수없었다. 그러나사회주의적소유의절대성은 1990년 6월 17일에공포된 헌법상근본원칙 (Verfassungsgrundsätze-VerfGrdG) 에의해깨어지고만다. 즉, 동원칙제1조, 제2조에의해동독정부는자유주의적기본질서와사적소유권 (Privateigentum) 을인정하게된다. 그후제정된일련의법령들은이러한국가기본질서의변혁을구체화해서통일후새로운소유권질서를대비하게된다. 예컨대신탁법제11조제2항제2문은국가소유부동산의광범위한사유화원칙을천명하고있으며, 지방자치단체재산법 (KVG) 제2조, 제3조는국가소유부동산이등기부상지방자치단체명의이거나계약적이용관계에있으면그부동산의해당자치단체로의소유권이전을규정하고있다. 그러나통일조약체결후에는공공재산의귀속문제가 신법우선의원칙 및동조약의특별규정 188) 에따라원칙적으로통일조약제 21조와제 22조의규율대상이된다. 1) 行政財産의귀속 (1) 행정재산의의의 통일조약제 21조, 제22조는구동독공공재산의분배에있어행정재산과재정재산의구분에서부터출발하고있다. 독일연방헌법재판소 (Bundesverfassungsgericht) 의판례에의하면재정재산은자본적가치를통해단순히간접적으로공공행정에기여하고, 그수익은행정상의경비충당에사용되는재산을가리킨다. 189) 이에대해행정재산은그사용을통한행정에의직접적인기여를요건으로한다. 통일조약 21조 1항 1문에의하면행정재산을 직접적으로특정된행정과제에기여하는재산으로정의하고있다. 190) 구동독의경우공공재산개념이국가소유라는상위소유권형태에혼일되어있으므로행정재산, 재정재산의구별은찾아볼수없다. 이러한상황하에서공공재산개념은일응신탁법규정과의연관하에서 188) 통일조약제 2 부속합의서제 4 장제 3 절제 2 호는지방자치단체재산법은동조약제 21 조, 제 22 조규정과일치하는범위내에서효력을가진다고규정하고있다. 189) BVerfGE 10, 20 (37). Vgl. K.H. Friauf, Staatsvermögen, in: J. Isensee/P. Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, Heidelberg 1990, Rn. 28. 190) 원래행정재산은公物法 (das öffentliche Sachenrecht) 上의개념이므로재정재산에는공물이포함되지않는다. 여기서말하는물건은사법상의개념과는다르며, 무체물과주물의본질적구성요소인종물및집합물을포함한다. Vgl. Hans J. Wolff/Otto Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl., München 1974, S. 485; Hans-Jürgen Papier, Recht der öffentlichen Sachen, 2. Aufl., Berlin 1984, S. 161 f.; Theodor Maunz, Das Recht der öffentlichen Sachen und Anstalten, 4. Aufl., Braunschweig 1957, S. 1 ff. 구동독에있어서이같은행정및재정재산의구별은모든재산적가치의국가목적에의기여와이에따른재산권의국가독점현상에비추어볼때쉽지않아예컨대지방자치단체재산법에서는이를구별하고있지않다. - 202 -
소극적으로정의되어질수있다. 즉, 신탁법상의사유화대상이아닌것이공공재산이며, 사회주의국가의공통된현상인광범위한국가의행정적통제에비추어행정재산개념을광의로해석해야한다는것이독일의통설이다. 191) 따라서수익을통한간접적인행정에의기여가명백하지않은이상행정재산으로간주되어야한다. 192) (2) 통일조약제 21 조 통일조약제21조제1항제1문및제2항에의하면동독의행정재산은 1989년 10월 1일 193) 을기준으로그목적에비추어볼때주로지방자치단체의행정목적에기여하는한, 법률에의해 (ex lege) 기본법상관할권있는해당자치단체의소유로되며, 그외의경우는연방재산이된다. 더불어, 과거반법치주의적, 무상의강제적소유권이전이라는불법의회복측면에서공법상자치단체로부터중앙정부내지다른자치단체에게로무상으로이전되었던재산권은원상회복된다 ( 동조약제21조제3항 ). 여기서의원상회복은채권적청구권의행사에의하며, 그자세한내용은재산귀속법 (VZOG) 의규정에의한다. 제21조제 1항, 제2항과제3항이충돌할경우에는입법취지를고려하여제3항의규정이우선한다고보아야한다. 194) 나아가과거독일제국재산은그행정목적여부에상관없이연방재산으로된다는점에서동조제1항, 제2항의적용범위는상당히제한된다고볼수있다. (3) 통일조약제 21 조에대한특별규정 통일조약제21조제1항제1문및제2항에대한특별규정으로는동조약제26조및제27조, 군축및방위성 소유군대재산 (Militärvermögen des Ministeriums für Abrüstung und Verteidigung) 의처리에관한제2신탁법시행령 195), 국가안전성 (Ministerium für Staatssicherheit/des Amtes für Nationale Sicherheit) 소유행정재산처리에관한동조약제21조제1항제2문및제 4신탁법시행령 196) 등을들수있다. 구동독철도청 (Deutsche Reichsbahn), 구동독체신청 (Deutsche Post) 소유재산은구동독의편입과 191) 예컨대, J. Ipsen/T. Koch, Zuordnung volkseigenen Vermögens und Restitution früheren Eigentums der öffentlichen Hand, DVBl. 1993, S. 1 ff.; Lucia Eckert, Öffentliches Vermögen der ehemaligen DDR und Einigungsvertrag, 1994, S. 41 ff.; Christof Sieverts, Der Übergang ehemals volkseigener Grundstücke auf Treuhandunternehmen oder Gebietskörperschaften, 1994, S. 122 ff. 192) 강학상일반적으로인정되는행정재산외에통독의경우판례를통해다음의것들이행정재산으로인정되었다 ; 학교, 유치원, 스포츠시설, 묘지, 지역도서관, 시립박물관내지극장, 쓰레기수거기업 : Vgl. auch Arbeitsanleitung des Bundesinnenministeriums zur Übertragung kommunalen Vermögens und Förderung von Investitionen durch die Kommunen vom 19. April 1991, S. 5 f. 193) 통일조약이특별히基準日 (Stichtag) 로 1989년 10월 1일을규정한취지는당시정치적상황하에통일을예상한동독 정부가행한일련의법적근거없는공공재산의용도내지목적변경에대응하기위한것이라한다 ; vgl. M. Lange, Wem gehört das ehemalige Volkseigentum? DtZ 1990, S. 329 ff.; C. Sieverts, a.a.o., S. 124 f.; L. Eckert, a.a.o., S. 76 ff. 194) M. Lange, a.a.o., Fn. 35; H. J. Hahn, Voraussetzung und Umfang des Rechtserwerbs nach Art.21 III Einigungsvertrag und dessen Verhältnis zu den Art.134 und 135 GG, 1993, S.72 ff.; L. Eckert, a.a.o., S. 41 ff. 195) Zweite Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz vom 22. August 1990. GBl. I, S. 1260. 196) Vierte Durchführungsverordnung zum Treuhandgesetz vom 12. September 1990. GBl. I, S. 1465. - 203 -
더불어독일연방공화국의재산으로된다. 이에관한세부규정으로는재산귀속법 (VZOG) 및신철도법 (Eisenbahnneuordnungsgesetz vom 27. Dezember 1993) 을들수있다. 통일조약제21조제3항의구성요건에해당하는공법상지방자치단체는이경우구동독철도청및체신청소유특별재산 197) 의원상회복청구적격자로인정되며, 198) 과거권리주체의변경이등기부와상관없이이루어졌을경우에는재산귀속법 4제조, 제21조제1항및신탁법제11조제2항에의해신탁청산하기업 (Treuhandunternehmen) 에게로소유권이이전된다. 편입일을기준으로군사적목적, 즉방위기술상의목적에기여하지않는군축및방위성소유군대재산과 1989년 10월 1일을기준으로 199) 이미공무에기여하던국가안전성소유재산은법률에의해 (ex lege) 신탁청소유로되어사유화된다 ( 제2신탁법시행령제1조제 1항, 제2조및통일조약제21조제1항제 2문 ). 2) 재정재산의귀속 통일조약제22조제 1항제1문에의하면다른조항에새로운권리자에게로의소유권이전이규정되어있지않은한, 200) 구동독의재정재산은연방정부의신탁관리대상이된다. 동조제 3문내지제 6문은더나아가재산가치의연방과주에의한반반씩의분할과 Gemeinde의州비례에따른분배에의적정한참여를규정하고있다. (1) 재정재산의의의 통일조약제22조제1항제1문은재정재산을 국가목적에간접적으로기여하는부동산, 농지 산림을포함하는공공재산 으로정의하고있다. 이는공공재산의전통적이분법을따른것으로여기에는신탁청산하자본회사 (Kapitalgesellschaft - 특히, 상수도, 교통, 항만, 에너지관련기업 ) 가보유하고있는자본지분을포함한다. 201) 전술한바와같이다른규정에의해공공재산의귀속이결정되는경우에는제22조의규정이배제되는바이에는다음과같은것을들수있다. 가 ) 행정재산 ; 이미살펴본대로행정재산의법적귀속은전통적인공공재산의이분법에근거한통일조약 21 조의규정에따른다. 197) 구동독철도청및체신청소유재산은소위제 1 국가조약 (Staatsvertrag) 제 26 조에의해 특별재산 (Sondervermögen) 으로분류되어, 그에대한특별규정이이미통일조약체결이전부터예정되어있었다. 198) 재산귀속법제 21 조. 이에대한예외규정으로는동법제 11 조제 1 항제 3 문제 1 호참조. 199) 기준일규정은구동독 국가안전성해체위원회 의통일을앞둔급작스러운해당재산의목적변경및규정에대응하기위한것이라한다. 자세히는 C. Sieverts, a.a.o., S.135 ff; H. Schaefgan, Das Liegenschaftsvermögen des Ministeriums für Staatssicherheit der DDR, DtZ 1992, S. 130 ff. 참조. 200) 이러한의미에서동규정은包括的規定 (Auffangsvorschrift) 이라불리운다. Vgl. C. Sieverts, a.a.o., S. 140. 201) L. Eckert, a.a.o., S. 181. 그외에도재정재산의개념속에는다음의것들이포함될수있다. 주거용건축을담당하는국영기업체의건물, 자치단체명의의다세대주택 (Mehrfamilienhäuser), 경제의구조적적응및고용창출에기여할수있는자치단체명의의부동산. Vgl. Arbeitsanleitung des Bundesinnenministeriums zur Übertragung kommunalen Vermögens und zur Förderung von Investitionen durch die Kommunen, S. 6 f. - 204 -
나 ) 사회보험단체 (Sozialversicherung) 의재산 ; 통일조약제30조제 4항제 2문에의하면사회보험단체재산의분배는특별법의규정에따르는바, 이에따라 편입지역사회보험단체의재산권문제해결에관한법률 (Gesetz zur Regelung von Vermögensfragen der Sozialversicherung im Beitrittsgebiet und zur Änderung von Geset 이제정되었다. 202) 다 ) 신탁청재산 ; 특별규정에의해국유재산의신탁청에로의귀속이규정된경우재정재산에관한통일조 약제 22 조의적용이배제되는데詳述하면다음의경우이다. i) 군대재산 : 전술한바와같이군축및방위성소유재산은제 2 신탁법시행령제 2 조제 2 항에의해신탁청 소유로된다. ii) 농업생산조합 (Landwirtschaftliche Produktionsgenossenschaft/LPG) 재산 : 제3신탁법시행령제1 조에의하면동조에서규정한경제단위는한시적신탁관리를위해신탁청에이전된다. 그러나동규정은신탁청의소유권취득을의미하지는않는다. 즉, 동조에서규정된경제단위가기업전환령및신탁법의규정에의해자본회사로전환될경우, 신탁법제11조제 2항제 2문, 제23조에의해당해국가소유부동산의소유자가된다. iii) 국가안전성재산 : 제4신탁법시행령제1조및통일조약제 21조제1항제 2문, 제22조제 1항제2문에의하면구국가안전성소유의부동산, 건물기타건축물등의재산은구동독의편입과더불어신탁청소유가된다. iv) 국유약국 : 국유약국은약국법 (Apothekengesetz) 제 28a 조에의해사유화목적상신탁청에소유권이 이전된다. 라 ) 지방자치단체에이전되는공공재산 : 통일조약제22조제1항제1문에의하면공공재산이법률에의하여신탁법제1조제 1항제 2문, 제3문에따라 Gemeinde, 市혹은 Landkreis 203) 에이전될경우에는연방재정재산이되지않는다. 예컨대, 보통의경우신탁법제 11조제 2항제 2문에의해전환과더불어신탁청기업의소유가되는부동산등재산적가치도신탁청장의재산귀속결정에따라지방자치단체의소유가될수있다. 204) 또한, 통일조약제 22조제 4항에의하면동조제 1항은주택건설촉진과관련된국유기업재산에는적용되지않는다. (2) 통일조약제 22 조제 1 항의구체적적용범위 202) 동법에의하면해당재산의소유권귀속내지이전은당해단체의인수기관의결정에따르도록규정되어있지만, 동규정의실질적적용가능성은희박하다고한다. Vgl. M. Lange, a.a.o., S. 329 ff. 203) 우리의경우郡에해당한다고볼수있다. 204) 재산귀속법제 10 조. - 205 -
가 ) 정당및대중단체 (Massenorganisation) 의재산 정당법제20b조 205) 에의하면정당 206) 과대중단체 207) 의재산은주지사에의해설치된 특별위원회 (Unabhängige Kommission) 의신탁적관리대상이되며, 그실제적신탁운영은신탁청이담당한다. 이경우신탁적관리기능만의이전이므로실질적소유권이전은발생하지않는다. 따라서신탁청의신탁관리에도불구하고정당, 대중단체명의의재산은재정재산으로간주되어통일조약제 22조제 1항에의해통일과함께연방재정재산이된다. 신탁청은이에따라자신이관리하던재산권을반환하여야하며, 반환이불가능한경우에는공공의목적, 특히편입지역경제구조의재편성에이용하여야한다. 나 ) 지방자치단체가경영하는기업 통독후州의재편성에관해서는 州편성법 (Ländereinführungsgesetz) 에의한다. 주편성법의시행시 - 즉, 1990년 10월 3일을기준으로 - 아직전환되지않은지방자치단체소속국영기업명의의재산은신탁법제11조제 2항제 2문 ( 자본회사의부동산에대한법률에의한재산권취득 ) 의규정과상관없이연방재정재산이된다. 208) 다 ) 舊회사 (Alt-Gesellschaft) 의재산 구동독법제에의하면외국기업의출자내지외국기업과의합작으로설립되며과거제 3제국유한회사법, 주식회사법의규율을받는, 국유기업등기부에기재되지않은기업이존재했었는데, 이를 구회사 라칭한다. 여기서그와같은기업도일반국유기업과같이신탁법내지기업전환령의규율대상인가가문제되는바이와관련해서판례는동법령의유추적용을인정한다. 209) 그러나통설은신탁법내지기업전환령이국유기업장부에의등기를전제조건으로하고있으며, 법률에명문의규정이없는점등을들어 구회사 를신탁법내지기업전환령의적용대상에서제외하고있다. 210) 따라서통설에의한다면 구회사 명의의부동산은통일조약제22조에의해연방재정재산으로편성된다. 라 ) 청산절차상에있는국유기업의재산 205) Gesetz über Parteien und andere politische Vereinigungen(Parteiengesetz-DDR) vom 21 Februar 1990 (GBl. I, S. 66). 특히, 동법제 20a 와제 20b 조는통일조약제 9 조제 2 항및제 2 의정서제 2 장제 2 분야제 2 절에의하여통일후에도그효력이인정된다. 206) 예컨대사회통일당 (Sozialistische Einheitspartei Deutschland/SED), 기타 Blockparteien. 207) 예컨대자유독일노조 (Freier Deutscher Gewerkschaftsbund/FDGB), 자유독일청년연맹 (Freie Deutsche Jugend/FDJ). 208) Schreiben des BMF(Bundesfinanzministeriums) vom 16. Januar 1991, VIII A 1 - FB 0510-1/91. 209) Beschluß des Bezirksgerichts Erfurt vom 4. November 1992, VIZ 1993, S. 120 ff.... 이같은유추적용은국유기업의사법상자본회사에로의전환이라는사유화이념에적합하다.... 210) W. Böhringer, Besonderheiten des Liegenschaftsrechts in den neuen Bundesländern, Rn. 106: Schmitt-Habersack, in: J. Kimme, Offene Vermögensfragen, Art.22 EVertr., Rn.13; Schreiben des BMF vom 13. Mai 1992, VIII B 2 - FB 5045-201/92. - 206 -
1990년 7월 1일을기준으로장부상청산절차에들어간국유기업은신탁법제 1조제 5항제 4호, 제11조제3항제1호에의하여동법제11조제1항의자본회사로의법적전환대상이아니다. 따라서기업명의의국가소유재산은동법 11조 2항 2문에따른자본회사가아닌통일조약제22조상의연방정부의소유로된다. 마 ) 국유산림기업의재산 신탁법제 11조제 3항제 5호에의하면국유산림기업은동법상의자본회사로의전환대상에서제외되는데, 이경우비록구법 ( 기업전환령 ) 에의해기업이사유화되었더라도기업명의국가소유재산은기업전환으로생긴자본회사에귀속되는것이아니라예외적으로연방재정재산으로된다는것이통설의입장이다. (3) 지방자치단체의재정재산 통일전의지방지치단체재산법 (KVG) 제2와제3조는국유재산의지방자치단체로의광범위한소유권이전을규정하고있다. 즉, 지방지치단체명의및계약적이용관계에있는기업, 기관기타국유부동산은해당자치단체의재정재산으로된다. 그러나동독의편입과더불어지방자치단체의재정재산인정여부는통일조약제 22조제 1항제 2문, 제4항및재산귀속법 (VZOG) 제1a조제 4항의규율대상이된다. 이와함께구법인지방자치단체재산법상의규정도통일조약에배치되지않는한효력이인정되므로관계법령의조화로운해석상어려움이있다. 가 ) 주택건설촉진에이용된국유재산 주거용주택건설목적으로이미구체적시행계획서가제출된주택국유기업 (Volkseigene Betriebe der Wohnungswirtschaft) 명의의국유재산은채무배당액과함께지방자치단체에이전된다. 211) 해당재정재산이과거공법상자치단체로부터중앙정부내지다른자치단체에게로의무상이전의대상이었던경우에는원권리자의소유권회복청구권이우선한다 ( 통일조약제22조제 4항제1문 ). 재산귀속법제1a조제4항은통일조약의규정에더나아가지방자치단체의권리를확장하고있는데, 이에따르면주택국유기업이비록자기명의는아닐지라도주택건설촉진을위해실질적으로점유하는국유재산도관할권있는지방자치단체의소유가된다. 212) 나 ) 통일조약제 22 조제 1 항제 2 문에의한지방재정재산 211) 통일조약제 22조제 4항. 동조에대한부속의정서제 13호에의하면주택조합 (Wohnungsgenossenschaft) 에의해주거목적으로사용된부동산도지방자치단체의소유로된다. 이경우통일조약제 22조제 4항과는달리구체적시행계획서의제출은필요치않다고봄이일반적견해이다. 예컨대, C. Sieverts, a.a.o., S. 156. 212) 구체적으로동규정은지방자치단체가해당부동산의권리주체로등재되지만실질적관리운영은주택국영기업이담당하는경우를예상한것이라한다. Schmitt-Habersack, a.a.o., Art.1a VZOG, Rn. 10. - 207 -
주로국가안전성의임무에이용되던구동독의재정재산은통일후새롭게제기되는다양한공적임무수행을위해지방자치단체소유로된다. 이경우구체적소유권이전은동조약제21조제1항제2문및제4신탁법시행령제1조의규정에의한다. 다 ) 연방재정재산의지방재정재산에로의이전 지방자치단체재산법상지방자치단체의재정재산에대한소유권취득은전술한바와같이통일조약제 21조및제 22조와배치되지않는범위내에서만가능하다. 여기서의소유권취득이란법률의규정에의한소유권취득이아니라재산귀속법 (VZOG) 상의채권적청구권이라고본다. 통일조약제 22조에의해다음의네가지경우에는이론없이지방재정재산의성립이인정된다. - 신탁법제1조제 1항에따라법률에의해 Gemeinde, 市, Landkreis에이전되는경우, - 통일조약제22조제1항제2문및제4신탁법시행령에의해지방에귀속되는국가안전성소유재산, - 통일조약제22조제1항제7문에의해원상회복청구의대상인과거공법상자치단체의재산, - 통일조약제22조제4항의주택국유기업재산. 위와같은명문의규정에도불구하고실제법운용상발생하는연방과지방자치단체사이의소유권다툼을해소하기위해, 연방재무성장관과자치단체연합은다음과같은지방재정재산의개념적정의에합의하게된다. 지방자치단체의재정재산이란, - 통일조약제21조상의행정재산으로분류되어이미 Gemeinde 나市등에이전되지않는한 - 1990년 10월 3일을기준으로 Gemeinde, 市, Landkreis 명의이거나계약적이용관계에있으며, 현재구동독법의규정내지관행 (Üblichkeit) 상지방적목적에기여하는국유기업, 기관, 부동산등을가리킨다. 213) 이와같은지방재정재산에대한개념적합의는구동독지역의자본재확충을통한구동서독간의균형있는발전을기하기위한것이라평가된다. 그러나연방으로서는위법률해석에의할때통일조약제 22조제1항제 1문상규정된연방재정재산의일부를포기하는결과가되고더나아가동항제 3문상州와나누어야하는전체재산적가치가감소하는결과가되어위해석의적법성에의문이제기되기도하였다. 결국재산귀속법상재산귀속결정 (Vermögenszuordnungsbescheid) 에의해연방재산에서지방재정재산으로이전되는것으로는다음의것을들수있다. 214) 213) Erlaß des BMF vom 9. April 1991, VI C 4-0 1002-172/91, S. 14 Nr. 2.1; siehe auch Infodienst Kommunal Nr. 24 vom 19. April 1991, S. 11 ff. 214) Erlaß des BMF vom 9. April 1991, a.a.o. - 208 -
- 1990년 10월 3일을기준으로구동독법상 Gemeinde, 市명의이며주택건설촉진에사용된건조물있는부동산, 215) - 지방적목적을위해 1990년 10월 3일을기준으로토지이용계획서등과지방대표기관의결정을이미거친건조물없는부동산, - 구동독법상 Gemeinde, 市명의이며구동독지역의경제적구조적응과중소기업의고용창출에기여하는건조물없는부동산, - 구동독법상 Gemeinde, 市명의이며계약적이용관계에의해국민의요양, 여가선용등을위해건축된별장, 소규모공원등의부동산. 라 ) 신탁청기업소유부동산의지방자치단체에로의이전 신탁청기업부동산의지방자치단체로의소유권이전문제는통일후격렬한논쟁의대상이었고, 여러차례입법의변화를겪어야했다. 216) 재산귀속법제 10조에의하면신탁청장은지방자치단체의신청에의해 (auf Antrag), 통일조약제 21조, 제22조에따라지방자치행정에기여하는신탁청기업소유의부동산, 기타건조물을귀속결정 (Zuordnungsbescheid) 을통해해당자치단체에이전하여야한다. 여기서의소유권이전의무는당사자간만을구속하는것으로이미신탁청기업소유재산이제3자에게이전되었을경우에는그법률행위의효력에는영향을미치지않으며, 단지당해지방자치단체는판매가액의반환만을청구할수있다. 217) 이는편입지역의경제적재건을위해, 예상되는투자장애요인을제거하고자하는정책적고려에서기인한다고보여진다. 한편, 해당부동산등이이미기업활동에이용되고있고이를반환할경우회복하기힘든손해의발생이예상되는경우에도지방자치단체에로의소유권이전은배제된다. 218) 회복성여부는기업목적에비추어판단하여야하며, 판례는기업목적에의회복하기힘든손해의범위를좁게인정해서지방자치단체에로의반환을넓게인정하는경향이다. 219) 위에서설명한지방자치단체에로의직접적인소유권이전외에도신탁청기업의지방화 (Kommunalisierung) 를통한간접적형태의소유권이전도생각할수있다. 즉, 신탁청은신탁법제1조제1항제 1문및지방자치단체재산법제 4조내지제 6조의규정에따라회사지분의지방자치단체에게로의 215) 재산귀속법제 1a조제 4항참조. 216) 지방적임무에사용되던부동산이이미신탁청기업소유로되었을경우지방자치단체는통일조약제 22조제 1항제 1문, 신탁법제 1조제 1항제 3문및지방자치단체재산법제 1조등에의해해당신탁청회사에소유권이전청구권을행사할수있었다. 그러나청구권에대한구체적절차규정의결여로그에대한실효성이의심되었는바 장애제거법 (Hemmnisbeseitigungsgesetz-Gesetz zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung von Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22. März 1991/PrHBG, BGBl. I., S. 20) 제13조제3문과 제2재산권개정법 ( Zweites Vermögensrechtsänderungsgesetz-Gesetz zur Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Vorschriften vom 14. Juli 1992/2. VermRÄndG, BGBl. I., S. 1257) 에의해새로이재산귀속법에추가된제 7a조에서이전절차규정이명문화된다. 동법제 7a조도 등록절차가속법 (Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz-Gesetz zur Vereinfachung und Beschleunigung registerrechtlicher und anderer Verfahren vom 20. Dezember 1993, BGBl. I., S. 2182/RegVBG) 의제정과함께동법제 10조로위치를옮기면서재량규정 (Ermessens- bzw. Kannvorschrift) 에서기속규정 (Mußvorschrift) 으로법적성격이바뀌게된다. 217) 재산귀속법제 10조제 1항. 218) 재산귀속법제 10조제 1항제 4문. 219) 예컨대 BVerfGE VIZ 1994, S. 351 f. - 209 -
매각을통해신탁청기업을사유화할수도있다. 이경우해당기업의사유화, 지방화를통해간접적으로 지방자치단체로의소유권이전이발생하는것이다. 220) 3) 요약 통일일을기준으로직접특정의행정목적에기여하고있는행정재산은기본법상관할권있는연방, 주, 지방자치단체에분배귀속된다. 분배되는재산은통일일을기준으로국유재산에속해야하므로신탁청기업소유재산은이에영향을받지아니한다. 구동독철도청및체신청, 군축및방위성, 국가안전성소유의행정재산과과거제 3제국재산은특별규정에의해규율된다. 동독의편입전에는국가소유부동산이지방자치단체재산법에의해광범위하게지방의재정재산으로이전되었다. 통일과더불어국가재정재산의귀속은통일조약제 22조의규율대상으로되어지방자치단체재산법상의규정은통일조약의내용과배치되지않는범위에서만효력을유지하게된다. 국가안전성명의의재정재산과주택건설촉진에이용되던국유재산은지방자치단체에이전된다. 구동독지역지방재정확충을목적으로연방재정재산도일정한경우지방재정재산이된다. 신탁청장은산하기업소유의부동산등이지방적목적에기여할경우해당지방자치단체의청구에의해그지방자치단체에이전하여야한다. 5. 통일후북한국영기업의사유화와공공재산귀속에관한試論的검토 1) 북한지역국유재산의사유화 (1) 국유재산사유화의의의 사회주의토지정책의목적은궁극적으로부동산의국가재산으로의편입이다. 국가재산은다른소유권형태에비해우월하며처분의대상이될수없다. 221) 독일의경험에비추어볼때 60년이상을지탱해온북한의재산권몰수정책은통일후수많은원소유자들의몰수재산권원상회복청구를야기해소유권질서의큰혼란이초래될것임은충분히예상할수있을것이다. 한편, 우리가통일과정에서결코포기할수없는자본주의적시장경제질서는론리상당연히북한국가 ( 국유 ) 재산의시민법적의미에서의사적소유내지공법상단체의소유를요구한다. 이같은사유재산권의창출내지사유화정책에서북한주민이무산계급임을우선고려하여야할것이다. 이는곧북한주민의최저생존권이보장되어야만전체한국민의자유의사에의한진정한의미에서의평화적통일이달성됨을의미하는것이다. 그렇지않을경우통일의후유증은또다른분단을초래할지도모른다. 따라서북한지역의 220) 지방화를통한지방자치단체로의간접적소유권이전은실제근교교통기업 (Personennahverkehrsbetriebe), 상하수도기업, 에너지관련기업등에서많이볼수있다고한다. 자세히는 J. Ipsen/T. Koch, a.a.o., S. 5 f. 참조. 221) 북한민법제 44 조이하, 동독민법전제 20 조참조. - 210 -
즉각적인시장경제적, 자유주의적소유권질서의확립을위해사유화정책은우선적으로원소유자와형식 상현처분권자와의소유권귀속관계를명확히하는데기여해야만한다. 더나아가사유화정책은외부자본 유치와이에따른경제부흥및수익금배분등을통해북한주민의재산형성도고려해야한다. 경재구조 개편을위한투자장애요소의제거및주민분배의극대화를통한사회적정의실현도사유화를통해달성해 야할목표가될것이다. 사유화형태와관련하여, 이해관계의대립으로인해법적으로어려운문제가발생함도예상할수있다. 예컨대법적보호를구하는원소유자의요청과적절한국유재산의분배, 관리를통한경제발전을요구하는 거시적요구가그것이다. 이에대한해결은원칙적으로헌법상의제원칙에부합해야한다. 따라서사유화 정책의척도는헌법상의정의개념, 사회적형평, 평등원칙및공공복리원칙등이어야할것이다. 사유화 대상이생산수단일경우에는북한주민이사회경제적으로볼때재산권몰수정책의희생자였다는점을고려 하여그들의사유재산을어떻게보장할것인가하는문제가특히중요할것이다. 이런의미에서북한주민의 소유권형성내지생존권보장은인간으로서의기본권 (Menschenrecht) 문제로다루어져야한다. (2) 북한국영기업의사유화 가 ) 소위 國有財産監督廳 의설립과그임무 북한국영기업을자본회사형태로전환하고이를통해북한경제를시장경제구조로적응시키기위해서는사유화업무를전담하는공법상기구의설립이필수적이라할것이다. 여기서는이를假稱국유재산감독청이라부르기로한다. 222) 국유재산감독청의우선과제로는북한기업의시장경제적조건에맞는구조적응을통한사유화 223) 와거대한콤비나트의현대적경제구조에합당한중소기업으로의분할을들수있다. 사유화의실행은최대한신속히이루어져야하며, 224) 이를위해국유재산감독청은자신의영업지분을최대한빨리매각해야할것이다. 매각결정을함에있어서는경쟁력향상, 고용창출및보장을고려하여야한다. 225) 사유화가국유재산의사적경제단위로의전환을의미한다면, 사유화과정에서공법상의단체가참여할수있느냐가문제될수있는데, 사유화의궁극적목표가북한국가계획경제의시장경제질서로의완전한편입임을고려한다면해당법률의규정에비추어필요한경우이를인정해야할것이다. 북한경제의낙후성에비추어볼때모든국영기업이사유화적격상태는아닐것이다. 따라서해당국영기업에대한즉각적인사유화, 즉투자자에게로의매각이불가능할경우에는국유재산감독청은이들기업 222) 독일에있어서신탁청의역할, 임무등에관해서는 M. Balz, Rechtseinheit-Wirtschaftseinheit : Die Rolle der Treuhandanstalt,VIZ 1992, S. 41 ff.; R. Bärwaldt, Die Treuhandanstalt nach dem Inkrafttreten des Einigungsvertrages, DtZ 1990, S. 347 ff.; Busche, in: Brunner, Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, 11 TreuhG, S. 8 ff. 참조. 223) 독일의경우신탁법이정하는신탁청의사유화임무는단순히신탁청에부여된권능이아니라법률상의의무라본다. Vgl. M. Kerber/W. Stechow, Das Treuhandaußenrecht, DZWiR 1991, S. 105 ff. 224) 독일의경우신탁법前文참조. 225) 황병덕, 구동독의사유화와한국통일, 민족통일연구원 1992, 125면이하 ; 박승훈, 한국통일과관련한독일신탁청의 임무, 대외경제정책연구원 1993, 128면이하. - 211 -
이사유화적격상태가되도록경쟁력제고를통한기업체질개선 (Sanierung) 에힘써야한다. 이경우기업 체질개선은현상유지차원이아닌재정적위기에처한기업의회생을위한가능한모든조치 - 예컨대 재정적조치뿐만아니라기업내구조, 조직의개편 - 를포함한다고보아야한다. 226) 국유재산감독청설립의목적은일반적으로즉각적인사유화를추진함에있다할것이다. 따라서해당 기업이처음부터경쟁력을보유해사유화적격상태일경우에는매각대상자를찾는데별어려움이없을 것이다. 그러나해당국영기업이기업체질개선대상일경우국유재산감독청은 사유화를통한체질개선 과 사유화를위한체질개선, 즉사유화와기업체질개선중하나를우선적으로선택해야할것이다. 비록매각 을통한사유화가대부분의경우기업체질개선을위한최상의방법이지만이것이곧모든희생을치른 사유화를의미할수는없는것이다. 다시말하자면, 국영기업은전체경제적이익형량, 특히고용확대의 사회적측면에서필요할경우에우선적사유화대상이되어야한다. 생각건대통일후예상되는북한지역의 높은실업률을고려할때고용기회상실과직결될지도모를매각에의한즉각적사유화보다는전체북한 경제의구조적적응에적합한체질개선노력에보다큰중점이놓여야할것이다. 예상되는국유재산감독청의임무를독일의경우를참고하여나열하면다음과같을것이다. - 전환자본회사의설립과정에의협력및감독 ( 신탁법제15조제3항, 제16조, 제20조 ), - 개별기업의매각등을통한거대콤비나트의해체 ( 신탁법제2조제 6항제2문, 제8조제1항, 제12조제3항 ), - 전환기업의재정적경쟁력제고를위한신용창출및부채경감 ( 국가조약제 27조, 통일조약제 25조제 4 항, 신탁법제2조제7항 ), - 기업의구조적응을위한자본재및인적자원의보존및적정분배 ( 통일조약제25조제 5항, 신탁법제5조 ), - 경영지분내지기업재산의매각을통한국영기업의사유화 ( 신탁법제2조제 6항제1문, 제8조제1항 ), - 사유화미적격기업의해체및잔여재산에대한가치평가 ( 신탁법제8조제1항 ). 나 ) 사유화의실행 국영기업사유화의궁극적목적은전술한바와같이해당기업의자본회사로의전환을통해국가의독점적기업경영내지감독을해체함으로써북한지역경제가시장경제질서에적합하도록재구성함에있다할것이다. 이러한국영기업의자본회사로의전환, 즉사유화는기업내사법적조직의창출, 충분한자본재구비, 투자가에로의매각을의미하며, 이때의전환은북한기업의낙후성, 전체경제적이익을고려할때법률에의한전환이바람직하며전환된자본회사는독일의경우와같이공시적요청에서특별한명칭이부여되어야할것이다. 227) 국유재산감독청은전환된자본회사의자본적지분의소유자가될것이며, 해당기 226) 독일의경우 R. Schmidt, Aufgaben und Struktur der Treuhandanstalt im Wandel der Wirtschaftslage, in: P. Hommelhoff(Hrsg.), Treuhandunternehmen im Umbruch, RWS-Reform 7, Köln 1991, S. 17 ff. 참조. 227) Vgl. oben III 2, Fn. 55. - 212 -
업의자본재확충을위해 -이는곧투자자를유인하는결정적요소가될것이다 - 국영기업이점유, 이용하던부동산은전환된자본회사소유가된다고보아야하며, 이와더불어북한기업이대부분거대한콤비나트형태임을고려할때사유화과정에서거대기업의중소기업으로의분할도필요할것이다. 그렇지않을경우, 영업지분의제 3 자에로의매각을통한북한지역기업의대중참여도증대라는국유재산감독청의또하나의목표는실제상당한어려움에봉착할것이다. 2) 북한공공재산의귀속 국가승계론에입각한북한국가재산의 전체로서의한국 으로의이전론과공공재산의고전적이분론에입각한다면공공재산의분배내지귀속은우선적으로개별법상권한배분에의한 기능적적합성원칙 에충실히근거해서규율되어야한다. 또한, 북한의철도 체신기업등에대한특별규정도독일의입법을참고해서마련되어야할것이다. 가 ) 행정재산 공공재산의고전적이분법에의할때, 특정의행정목적에직접기여하는북한의행정재산은통일후국가승계이론에따라법률상당연히 (ipso iure) 남한내지 전체로서의한국 에이전된다고보아야한다. 228) 행정재산의개념적범위에는행정임무상의사용관계, 공공목적을위한사용관계, 북한주민에의한기관적특별이용관계등에있는모든재산적가치를포함하여야한다. 목적규정에의할때직접적으로중앙정부의행정적임무에이용되던행정재산은업무의계속성유지차원에서통일후에도중앙정부에귀속되어야할것이다. 그외의경우에는법률상의관할규정에따라해당재산적가치와행정목적에대해관할권있는지방자치단체에소유권을인정하여야할것이다. 이는곧통일후북한지역의원활한행정운용에도기여할뿐만아니라남북한의균형있는지방재정상의재원확보에도도움이될것이다. 나 ) 재정재산 재정재산의귀속은독일의경우를볼때우리의경우에도쉽지않은과제가될것이다. 재정재산의국고적성격으로말미암아행정재산과는달리특정한행정목적이나공행정상의권리주체와의연관이용이하지않기때문이다. 229) 독일의경우를참조할때자본적가치내지수익을통해간접적으로행정상재원충족에기여하는공공 ( 재정 ) 재산은, 당해재산에관한직접적사유화규정이없는한, 중앙정부의신탁적관리대상이되어야한다고본다. 그러나지방지역단체가당해재산에대해장부상의형식적소유자인경우나계약적 228) 이러한입론이곧남한과 전체로서의한국 이동일개념이라는의미는아니다. 즉, 통일방식에따른구분일따름이다 ( 대한민국 흡수통일의경우, 전체로서의한국 합의통일의경우 ). 229) 따라서독일의경우에도실제통일조약 22 조가예외적규정내지해석을통해그적용범위가상당히제한되고있음은이미살펴본바와같다. - 213 -
이용관계에의해직접점유하는경우에는예외적으로당해자치단체의소유권이인정되어야한다. 더불어, 최근활발해진북한의대외무역과합작기업의증가를고려할때통일입법에는반드시대외무역과정에서발생하는서방국가에대한채권, 부채등의청산에관한규정이포함되어야할것이다. 왜냐하면통일은북한국가재산과관련된제3국의물권적법질서에직접적영향을끼칠것이기때문이다. Ⅴ. 투자우선법에나타난통일독일의투자우선법제 1. 투자우선법제의의의 독일법상투자우선 (Investitionsvorrang) 이란과거몰수된재산에대한원상회복원칙에근거하여재산법 (Vermögensgesetz) 에규정된현처분권자의처분권제한을배제하여특정의투자목적을위해당해재산을이용할수있음을의미한다. 즉, 투자우선결정이라는행정처분에의해원소유자의소유권주장은더이상불가능해지며현처분권자는당해재산가치의투자계획자로의매각등의처분행위를할수있게된다. 원소유권자의소유권회복에우선하는투자우선규정의목적은무엇보다투자의촉진이라할것이다. 구동독지역의부동산및기업에대한불확실한소유권귀속문제는진정소유자의규명자체의어려움은물론이고재판을통한소유권자의확정의경우상당한시일을요하는것이대부분이므로, 편입지역에의투자유치를통한시급한경제재건과이를바탕으로한동서독의실질적통합에커다란장애가되었다. 이러한문제점에직면하여통독의입법자들은법이론상원칙적으로인정되는원소유권자의몰수재산에대한원상회복청구권을신속한투자에의요청이라는공적이익을위하여희생시키는법제를마련하게된다. 이러한법제의형성과정에서, 견해에따라서는투자촉진을위해원소유권자의소유권주장은특별법으로완전히봉쇄하여야한다는주장도제기되었다고하나, 이러한주장의위헌성문제는별론으로하고라도원소유자의소유권주장이투자저해의유일하고도가장큰문제점이아니라는점에서이는받아들여질수없었다. 230) 왜냐하면, 소유권관계의불분명못지않게구동독지역의열악한행정현실및사회간접자본의미약도투자저해의요인으로작용하고있었기때문이다. 이하에서는재산권보장원칙과법정책적인투자우선요청간의상호모순되는갈등을조화롭게해결할수있는통일한국의투자우선법제의골격을제시한다는지향점을바탕으로하여, 투자우선법을중심으로독일의관련법제에대하여검토한다. 2. 투자우선법제의성립과정 기업을제외한부동산을대상으로하는투자우선법제의시초는통일조약제 41조제 2항이라할수있다. 동규정에의하면 특정토지나건물등의부동산이긴급하고구체적인투자목적을위하여필요하며, 특히기업체의설립에제공되고국민경제적차원에서이러한투자결정의시행을촉진할필요가있는경우, 그리고고용기회의창출 확보에필요하다고판단될때에는특별법규정에따라해당토지나건물의소유권은 230) 자세히는법무부, 통일독일 동구제국몰수재산처리개관, 1994, 76 면이하참조 - 214 -
반환되지아니한다. 이경우투자자는투자내역의요지를명기한계획서를제출하여야하며반드시그 계획서에따라계획을이행하여야한다. 또한이특별법에서원소유권자를위한보상에관하여도규정하여 야한다. 고하여 공동성명 에규정된미해결재산권문제를위한원상회복원칙에대한예외를인정하고 있다 231). 통일조약제 41 조제 2 항에규정된 투자우선원칙 (Investition vor Rückgabe) 의구체화를위하여구동 독법인투자법 232) 이제정되는데, 동법은이후의투자우선관련규정들에대한내용적기초를제공하게된 다. 233) 동법의핵심은국유재산으로서반환청구의대상인토지또는건물에대하여특별한투자목적 234) 이 제시되는경우에는재산법상청구권신고령 235) 에의한반환신청이있는경우에도현재의처분권자인신탁청 또는주행정기관은당해토지나건물을투자자에게양도하거나임대하는등의처분행위를할수있음을 규정한데서찾을수있다.. 미해결재산문제의기본법이라할수있는재산법은원래공동성명과통일조약에서합의된원상회복원 칙을비교적충실히규정했으나, 1991년의투자장애제거법 236) 에의하여투자우선을위한법개정을경험하 게된다. 즉, 통일조약등몰수재산처리에관한여러법률에서반환원칙을채택한이후편입지역의경제부흥 을위하여기대되었던투자는활발하지못하였고, 일정한경우반환이익보다는투자이익에우선권을주도 록한구투자법에의하여도이는시정되지못하였다. 이에따라통독정부는반환원칙은유지하되투자의 촉진을위하여다수의법률을개정하게된다. 재산법의경우제 3조의 a가신설되어신탁청또는지방공공단 체가처분권자인경우투자법및재산법제 3 조제 6 항내지제 8 항에의한우선권규정을강화한소위초우선 권규정 (Supervorfahrtsregelung) 을채택함으로써투자자에대한우선권이크게강화되었다. 기업에대한 투자우선규정의적용이가능해졌으며, 신탁청등은투자목적이인정되면원소유자에의한반환신청이제출 된경우에도처분제한을받지않고반환신청의대상인토지나기업을처분할수있다. 따라서최소한의 투자계획이있거나원소유권자의투자계획보다나은투자계획을제시한제 3 의투자자는원소유권자에우 선하여반환신청대상토지나기업을양도받을수있게되었다. 237) 231) 물론공동성명에나타난원상회복원칙도모든경우에예외없이적용되는것이아니라공적이익과의조정과정에서사회계약적 (sozialverträglich) 유보에의한제한을받게된다 ( 예컨대공동성명 Ziffer 3 참조 ). 따라서원소유자의원상회복청구권은기본법제 14조가아니라사회적법치국가원리에의해보호받게된다. Volkmar Jesch, Investitionsvorranggesetz, Einl., 2.Aufl., S.2 232) Gesetz über besondere Investitionen in der DDR (Investitionsgesetz, BInvG) vom 29.09.1990, BGBl. I, S.1157 233) Michael Uechtritz, Rechtshandbuch für Vermögen und Investition, Einf., B130, Rn.24 234) 동법상의특별한투자목적은 1 고용의확보또는신규창설, 2 주민의주택수요충족, 3 위 1, 2의계획을위한기반정비에긴급히필요하고적합한계획이있는경우에인정된다. 특별한투자목적의존부심사는주의관할관청이담당하는데특별투자목적이인정되는경우투자증명 (Investitionsbescheinigung) 을발행하며, 이에의거하여소유권이전등기절차도경료할수있다. 만일투자증명에의하여소유권이이전된경우투자자가일정한기간내에투자계획을실행하지아니하는경우에는토지나건물을처분권자에게반환할것을내용으로하는약정을할수있다. 한편, 투자목적이인정되어토지나건물이원소유자에게반환되지않는경우에는원소유자는투자자에게매각대금의지급을, 매각대금이시가에미달하는경우에는시가상당액을처분권자에게청구할수있다. 235) Verordnung über die Anmeldung vermögensrechtlicher Ansprüche vom 11.07.1990, GBl. I, S.718 236) Gesetz zur Beseitigung von Hemmnissen bei der Privatisierung vom Unternehmen und zur Förderung von Investitionen vom 22.04.1991, BGBl. I, S.766. 동법은총 15개조문으로구성되어있으며, 각조문에서재산법등다른법률의개정또는보완을규정하고있는소위조문법 (Artikelgesetz) 의형식을취하고있다. 투자우선과관련하여서는특히제1조 ( 재산법 ), 제2조 ( 투자법 ) 의규정이이에해당한다. 237) 이경우처분권자인신탁청등의처분에대한이의및취소소송이제기되더라도행정법원법에규정된집행정지효력은배제된다. 한편현재의처분권자는고용창출또는경쟁의촉진을위하여원소유권자의반환청구에관계없이스스로투자할수도있게되었지만 (Eigeninvestition), 그에대한관리절차는엄격했다고한다. Vgl. Martin Keil, Ungeklärte - 215 -
구동독지역의투자촉진을위하여재산법제3조의a를신설하고투자법의개정을통하여반환원칙에대한부분적수정을가한투자장애제거법이발효된지몇달만에투자우선을위한법적규율이충분치않음이드러나게되었다. 투자장애제거법, 투자법등일련의입법조치로인하여투자우선과관련된규정이여러법률에산재하게되었고, 관련행정절차의복잡화로인해실제투자에많은장애와혼란을초래하였다. 238) 더나아가재산법상의반환원칙은소유권관계를불명확하게만들어편입지역의경제재건을방해하는가장큰원인이라는비판도강력하게제기되었다. 239) 이에따라제 2차재산법개정작업이진행되었는데, 1992년 7월 14일조문법의형식으로 제2차재산법등개정법률 240) 이제정된다. 동법의핵심은당시까지재산법제 3조제 6항내지제 8항, 제3조의 a 및투자법에산재하고있던투자우선에관한규정들을소위초우선권규정의기본정신을유지하면서단일법률인 투자우선법 241) 으로통일하였다는점이다. 242) 또한구동독지역에서의보다신속하고원활한투자를이끌기위해기존의투자우선규정의문제점, 즉해석 적용상의난점과모호성을제거하기위한작업이이루어지게된다. 보완된주요규정을요약하면다음과같다. - 종전에 1992 년 12 월 31 일 ( 제 1 차개정재산법 ) 또는 1993 년 12 월 31 일로되어있던투자우선에관한 기간들이 1995 년 12 월 31 일로연장되었다 243). - 투자우선결정절차 ( 제 4 조, 제 5 조 ), 투자계획의실제이행을담보하기위한기간규정 ( 제 13 조 ), 투자계획 과다른목적에토지나건물등이이용될경우의투자우선결정의철회권 ( 제15조 ), 투자우선결정으로재산가 치의반환이불가능해진경우원소유권자인권리자 (Berechtigter) 에대한보상청구권내지선택권부여 ( 제 16 조, 제 17 조 ) 에관한상세한규정을두었다. - 주거공간의창출을위한투자 ( 제 3 조제 1 항제 2 호 ), 사회간접자본시설 ( 제 3 조제 1 항제 3 호 ) 기업및 기업토지에대한투자 ( 제 3 조제 2 항 ) 의경우특별투자목적의요건을완화함으로써투자의원활을기하였다. - 신청인의친족이아닌자로서법률행위또는강제집행에의하여재산법상청구권을취득한자가동법 상절차에참가하는것을배제하였다 ( 제 4 조제 5 항 ). - 투자우선결정의취소시당연히당해재산가치는반환되어야하지만예를들어약정한투자의실행이 사실상개시된경우등의예외를인정하였고 ( 제12조제 3항 ), 귀책사유없는투자자의경우실행기간의연장 을가능케함으로써 ( 제 14 조 ) 투자에대한법적보호를강화하였다. - 투자우선결정의집중도를제고하기위하여특별절차로서공개입찰절차에관한규정을두었으며 ( 제 19 조 ), 복수토지에대한투자계획의경우그실행을용이하게하기위하여청문의생략등절차의간이화를 Eigentumsverhältnisse als praktische Probleme bei der Privatisierung von Treuhandunternehmen, VIZ 1992, S.125 238) Michael Piazolo Tutzing, Ungeklärte Eigentumsfragen als Hauptinvestitionshindernis in den neuen Bundesländern, Deutschland Archiv, 1992, S.484; Martin Keil, a.a.o., S.127 239) Michael Piazolo Tutzing, a.a.o., S.485 240) Gesetz zur Änderung des Vermögensgesetzes und anderer Vorschriften vom 14.07.1992, BGBl. I, S.1257. 동법 은총 15개조문으로구성된조문법으로서각조문에의하여재산법등총 19개의몰수재산처리관련법령을개정또는 제정하고있다. 투자우선법제와직접관련이있는조문으로는제 1조 ( 재산법 ), 제3조 ( 투자법의폐지 ), 제6조 ( 투자우선법 ), 제7조 ( 투자장애제거법 ) 등을들수있다. 241) Gesetz über den Vorrang für Investitionen bei Rückübertragungsansprüchen nach dem Vermögensgesetz (Investitionsvorranggesetz-InVorG) vom 14.07.1992, BGBl. I, S.1268 242) Nobert Horn, Das Zivil- und Wirtschaftsrecht im neuen Bundesgebiet, 2.Aufl., 1993, S.654 243) 투자우선법은 1997년의법개정을통하여투자우선기간을 1998년 12월 31일로연장하였다 ( 제27조 ) - 216 -
기하였다 ( 제20조제3항 ). - 재산법상반환신청을한자, 즉원소유권자등이투자우선신청을한경우당해신청인에대한우선적보호규정을두었다 ( 제21조 ) - 투자우선결정에대한이의및취소소송에있어연방행정법원법 (VwGO) 상의집행정지효력을인정하지않고 ( 제12조제1항 ), 행정법원의판결에대한항소및기타결정에대한항고를배제함으로써 ( 제23조제2 항 ) 투자조치의계속성확보를위하여법적구제에대한제한을가하였다. 3. 투자우선법상투자우선법제 1) 투자우선과원소유권자의반환청구권및처분권자에대한처분제한의관계 재산법제 2조상의처분권자 (Verfügungsberechtigter) 244) 는당해재산가치의소유권또는처분권한을가진자로서일반적인법원칙에의할때그재산가치의이용 처분행위를자유롭게할수있을것이다. 그러나한편으로처분권자에게전적으로위의행위를허용할경우원소유자의반환청구권의실행이매우곤란하게되거나심지어는그권리자체가아무런의미없는공허한것으로될수도있다. 따라서재산법제3조제3항, 제4항은권리자의유효한반환신청이존재하는경우그신청대상인재산가치의처분권자에대하여처분제한효력 (Verfügungssperre) 이발생한다고규정하고있다. 그러나투자우선법에의한투자우선절차가개시되면투자우선원칙에의하여원소유권자의반환청구가일응배제되고동시에처분권자에대한처분제한효력도사라지게되며진행중인반환절차도투자우선절차에의하여중단되게된다. 반환절차의중단은관할재산청 (Vermögensamt) 이투자우선법에의한절차를고지하거나신청서교부를위한공시최고를한때로부터개시된다 ( 제4조제4항 ). 투자우선을위한원소유권자의반환청구의배제나처분권자의처분제한효력의해제는결국계획된투자조치가실행되는것을전제로하기때문에, 만일확정기간내에투자실행이이루어지지않거나당해재산가치가투자우선결정상의투자목적이외의용도로사용되는등의사유로인해동결정이취소 철회된경우, 기타법률행위의재청산 (Rückabwicklung) 을이유로처분권자에게양도되는경우에는원소유권자는다시재산법규정에의하여반환청구권을행사할수있으며따라서중단된반환절차도재개된다. 245) 한편기업을제외한토지나건물의원소유권자 246) 가법제 3조상의특별투자목적을충족하는투자제안 244) 재산법제 2조제3항 1문에의하면처분권자란기업반환의경우에는몰수기업에대한소유권또는처분권의전부또는일부를가진자, 자본회사의경우에는지분의직접또는간접소유자, 기타재산의경우에는당해재산의소유권또는처분권을가진자를의미한다. 한편, 국가관리인 (staatlicher Verwalter) 도처분권자가될수있으며, 법제2조제3항 1 문에의하여처분권에대한지분권이신탁청에만직접또는간접적으로귀속되는경우에는신탁청만이처분권자를대표한다고한다. 자세히는법무부, 전게서, 177면이하참조. 245) 다만투자우선법은투자실행의강력한확보를통한구동독지역의신속한경제재건이라는동법의입법취지를고려하여, 투자조치실행기간의연장규정, 사실상투자실행규정등원소유자의반환청구권이부활하는경우를상당히제한하고있다고평가된다. Nobert Horn, a.a.o., S.689 f. 246) 몰수된재산가치의반환신청을한자가재산법규정에의하여실제원상회복을받기전에는원소유권자라확정할수없음이원칙이다. 이런의미에서재산법에서는원소유권자를권리자 (Berechtigter) 라표현하지만, 투자우선법에서는반환신청자 (Anmelder) 란단어를사용한다. 그리고투자우선법에의한투자계획신청자는반환신청자와구별하기위하여계획실행자 (Vorhabenträger) 라표현함이일반적이다. - 217 -
을하고그실행을위한담보하는경우처분권자는원소유권자에게투자우선결정을하여야하며, 복수의 투자계획자중원소유자가다른계획실행자와동일하거나유사한투자조치를약정한때에는원칙적으로 원소유자가우선권을가진다 ( 제 21 조 ). 따라서원소유권자는자신에대한투자우선결정에의하여, 재산법상 반환절차를이용하지않고도실질적으로자신의토지나건물에대한신속한반환을도모할수있는가능성 이부여된셈이다. 247) 2) 투자우선계획 (1) 투자의대상 투자우선결정이효력을미치는재산가치는토지와건물, 기업이다. 구투자법에서는그대상을토지와건물에한정하였고, 재산법제3조의a에서는기업에대해규정하였으나투자우선법의제정으로통일된규율을둔것이다 ( 제2조제 1항, 제2항 ). 여기서의토지등은구동독정부에의하여몰수되어국가소유로편입된것에한정되고사적소유권이유지되면서국가관리에맡겨진재산은투자의대상이아니다. 248) 반환신청이제기되지않은토지등에대하여는전술한처분권자의처분제한효력이인정되지않으므로굳이투자우선절차에의하지않더라도처분권자가처분권을행사하여투자목적에제공할수있기때문에, 투자우선결정은원소유자의반환청구의대상으로서재산법제30조에의한반환절차가행하여진토지등에만발령될수있다는견해가있다. 249) 그러나사견으로는투자우선법제의취지가불명확한소유권관계하에서투자의장애제거및이를통한편입지역의경제재건촉진이라면당해토지등이반환청구의대상으로서의개연성이높은경우실제반환신청여부에상관없이동법에의한투자우선결정의대상으로보아투자목적을위하여궁극적으로원소유권자의소유권회복이배제되는것으로해석함이타당하다. (2) 투자조치의구체적유형 투자우선은제3자인투자자가투자의향을가지고법소정의신청을하면, 처분권자가투자우선결정및투자계약을통하여그에게토지등의재산가치를이전하는구조를취한다. 이때계획실행자는자신에게부여된투자우선결정을타인에게양도할수없으며반드시본인이직접계획된투자조치를행하여야한다. 처분권자는직접당해재산가치에대한투자자가될수도있는데 ( 자기투자, Eigeninvestition), 투자우선법은처분권자가토지에건축물이나건물을건축, 증축또는재건축하는경우 ( 제2조제 1항 4호 ) 와기업소유의담보제공없이기업에필요한자본을기업에제공하는조치를스스로수행한경우, 확정기간내에이러한자본을제공한경우및투자우선결정을통하여당해기업이일정한특별투자목적에제공된다는 247) 동규정에의한반환의법적성질에대하여는재산법제 6조의 a의기업에대한임시지정 (vorläufige Einweisung) 과통상의투자우선절차의절충형이라고보는견해가지배적이며이런점에서 투자적반환 (investive Rückgabe) 라고칭해지기도한다. Vgl. Bernhard Kuhn, Investitionsvorranggesetz, 21, 2.Aufl., S.542 f.; Albert J. Rädler, Wen begünstigt der Investitionsvorrangbescheid?, VIZ 1994, S.137 ff. 248) Erläuterung zum BInvG, S.62, abgedruckt in: Nobert Horn, RWS-Dok. 2, II.2.2 249) Nobert Horn, a.a.o., S.659-218 -
사실이확인된경우 ( 제2조제 2항 2호 ) 에처분권자에의한자기투자의가능성을열어두고있으며, 이때 처분권자에대한재산법제 3 조제 3 항의처분제한은자동적으로해제된다. 투자조치의구체적유형은토지 건물과기업에따라차이를보이는데, 전자의경우처분권자의자기투 자를포함하여 250) 목적물의매각, 임대또는용익임대, 지상권및役權 251) 의설정, 부분소유권 주택소유 권설정부양도등이그것이다 ( 제2조제1항 ). 한편기업의경우에는지분이나재산가치를양도함으로써 기업을매각또는용익임대하는경우와기업소유의담보제공없이기업에필요한자본을제공하는행위 를들고있으며, 후자의경우조달된자기자본은조달이후 5 년동안연말적자액의청산을위하여서만 사용가능한자본적립금에투입될수있다 ( 제 2 조제 2 항 ). (3) 특별투자목적 투자우선결정은제 3조소정의특별투자목적이인정되는경우에만발령될수있다. 원상회복에우선하는투자우선원칙은그취지는별론으로하더라도원소유자의재산권에대한침해를야기하므로엄격한요건하에서만인정되어야하며, 이런점에서특별투자목적요건은투자우선법제에서가장핵심적인내용이라하겠다. 252) 가 ) 토지 건물의경우 첫째, 토지나건물이영업소또는서비스기업의설립또는유지를통하여지속적인고용기회의보장또는창출에이용되는경우특별투자목적이인정된다. 그러나기존의주거공간을없애고새로운영업소등을설립하여일자리를확보하는경우에는주거공간의확보라는특별투자목적을희생하여다른목적을의도하는것으로서비례원칙에비추어볼때여기서의특별투자목적에는해당하지않는다할것이다. 253) 한편고용기회의보장또는창출에공무원직의보장이포함되느냐가문제되는데, 투자우선법이 공적인손 이투자자가될수없음을예정하고있지않으므로이를긍정함이타당할것이다. 보장또는창출되는일자리의구체적수에대하여는명문의규정을두고있지않으나, 투자로인한고용효과가단기간에나타나지않는경우를고려하여완화된해석을하여야할것이다. 둘째, 토지나건물이새로운주거공간의창출, 사람이거주하지않거나거주할수없거나또는붕괴우려가있는주거공간의재건축, 시건축계획범위내에서 1세대용및 2세대용개인주택의건축또는재건축에봉임하는경우이다. 또한 1997년의투자우선법개정으로, 이미거주하고있는가옥의현대적개량을통하여가옥의사용가치나주거환경이향상되거나난방 수도등의절약효과를가져오는경우에도특별투자목적을충족하게되었다 ( 제3조제 1항제 2호 c). 한편, 투자우선법은구투자법이나재산법제3조의 a에서요구하던 주민의주택수요의현저한충족 이라는엄격한투자목적조항을삭제함으로써주거공간을위한투자를보다용이하게하였다. 마지막으로투자를 250) 처분권자가건축물또는건물내에고착된생산설비및유사시설을건립한경우에도자기투자의유형이라고본다. 251) 역권설정의경우, 다른토지에대한투자계획을위하여과도하지않은범위내에서제공되는경우를포함한다. 252) 졸고, Die Eigentumsordnung, S. 85 ff. 253) W. Försterling, Recht der offenen Vermögensfragen, 1993, Rn. 305 ff.; Nobert Horn, a.a.o., S.663-219 -
위하여필요하거나이로부터유발되는사회간접자본시설의투자조치의실행을위하여토지나건물이이용되는경우에도특별투자목적이인정된다. 구법에서는사회간접자본시설이고용창출이나주거수요충족과연결되는경우에만투자목적을인정하였으나, 투자우선법에서는 투자를위하여필요하거나이로부터유발되는 이라고하여그요건을크게완화하였다. 254) 한편토지나건물은비례원칙에비추어볼때투자계획실행을위하여필요한 (erforderlich) 경우에한하여전술한세가지특별투자목적을위하여이용될수있다 ( 제3조제 1항 2문 ). 따라서예컨대대형건물의일부만을차지하는영업소를설치할경우, 투자자에게당해건물전체가이전되는것이아니라필요한부분에대한부분소유권을인정하는것이타당할것이지만, 투자우선법은 신청된투자조치를위한투자우선결정은토지나건물의매각대신지상권의설정, 부분소유권또는주택소유권의창설과양도가가능하다는이유로거부될수없다 고하여투자자의투자심리위축에대한특별한배려를하고있다 ( 제3조제 3항 ). 그러나반환신청대상이아닌토지나건물로도투자의도를달성할수있는경우에는여기서의특별투자목적은인정되지않는다. 나 ) 기업의경우 첫째, 토지가고용기회를보장또는창출하거나, 기업경쟁력을제고시킬투자를가능케할목적으로이용되는경우기업및기업에필요한기업토지에관하여특별투자목적이인정된다. 기업경쟁력을제고함이명백한경우에는기업이나기업토지에대한투자가고용기회의보장등에기여하지않더라도특별투자목적을인정함이일반적인견해이다. 255) 둘째, 기업의원소유권자가기업의유지또는정상화를담보하지않는경우에도특별투자목적이인정되어소유권회복이불가능하다. 따라서원소유권자의입장에서는투자를통하여기업을실제운영하거나정상화하지않는한반환청구권을상실하는결과가되는데도대체이러한해석이헌법적으로가능한가가문제된다. 생각건대동규정을헌법합치적으로해석하여원소유권자가반환청구의대상인기업을유지하거나정상화할의사없이단순히소유권회복만을꾀하는것은권리남용에해당한다고보아이에대한특별투자목적의적격성을인정할수있을것이다. 256) 마지막으로상인적판단 (kaufmännische Beurteilung) 에의할때장기간피할수없는지불불능또는채무초과의발생으로인한기업의청산또는포괄집행을방지하기위한경우가이에해당한다. 마지막사유에의한투자우선결정의경우, 동결정으로적극적인투자행위없이도사실상고용보장등의효과가발생함을고려한것이라판단된다. (4) 투자계획서와투자자 254) W. Försterling, a.a.o., Rn.310 255) Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Verstegen, VermG, 3a, Rn.23; KrG Leipzig, VIZ 1992, S.151; KrG Potsdam, DtZ 1991, S.318. 다만 기업경쟁력제고 라는극히모호한개념을규정함으로써구체적사안에따라서는동요건충족여부에대한법원의심사가거의불가능하다는비판도제기된다 ; Försterling, a.a.o., Rn.312 256) 한편, 이경우계획실행자의투자가고용기회나기업경쟁력에어떠한긍적적효과를가져오지않더라도기업에대한특별투자목적이인정되는점도문제라할것이다. - 220 -
투자자는투자우선결정이전에투자의구체적유형 ( 제2조 ) 와특별투자목적 ( 제3조 ) 등투자계획의주요내역을명기한계획서를제출하여야하고, 당해계획서에는최소한계획실행자의성명과주소, 당해재산가치, 예상비용, 실행방법, 예상실행기간및매매가격등이적시되어야하며계획의종류에따라보장 창출되는고용기회및창출또는재건축되는주거공간의규모도제시되어야한다 ( 제4조제3항 ). 이러한계획은경제적 기술적관점에서볼때실현가능한것이어야하고투자조치가매매, 임대기타유사한투자적처분행위의형태를띠는경우에는투자계약서에투자의주요내용이명시되어야하며, 이때투자우선결정에제시된위약에따른책임내용 257) 등이포함되어야한다. 투자자가될수있는자는자연인, 인적회사혹은자본회사, 기타사법인혹은공법인으로원칙적으로그제한은없다. 명문의규정은없지만투자자는자신의개인적 경제적여건을고려하여볼때제시된계획을실행할수있는능력을갖춘자이어야하며, 특히개인투자자의경우이를증명할수있는내용이 - 예컨대, 재원의출처, 과거동종혹은유사업종에의종사경력등 258) - 투자계획서에포함되어야할것이다. 한편원소유자나처분권자도일정한경우투자자가될수있음은전술한바와같다. 3) 투자우선결정 (Investitonsvorrangbescheid) 의발령 (1) 발령권자 투자우선결정은원칙적으로처분권자가행하지만, 처분권자가사인인경우에는재산가치의소재지인郡 (Landkreis) 또는군에속하지않은市가투자우선결정을한다 ( 제4조제 2항 ). 처분권자가원칙적인투자우선결정권자가됨으로써신속하고효과적인투자조치가이루어질수있는기반을마련했다고평가된다. 259) 왜냐하면, 처분권자는반환신청된재산가치에대하여누구보다도정보지득이용이하며, 당해토지와투자목적의견련성, 투자계획의실현가능성등에관하여가장정확한판단을할수있기때문이다. 다만원소유권자의반환신청에응하여자신의처분권이제한되는 ( 재산법제 3조제 3항 ) 처분권자가스스로당해처분제한효력이해제되는투자우선결정을행한다는것은투자우선적요청을고려하더라도법논리상문제가있다. 260) 투자우선법은이러한셀프 -서비스의문제점을고려하여당해재산가치가투자목적으로이용되어진다는사실을반환신청자에게통지할의무를부과한다던지반환신청자에게청문의기회를보장 ( 제5조제1항 ) 함으로써처분권자의자의적결정을절차법적으로예방하고있으며, 적법한투자계획을제안한반환신청자인원소유권자에게는투자의우선권을부여함으로써실체법적으로도보완규정을두고있다. 한편신탁청은전체지분또는주식을직접또는간접으로소유하고있는자본회사 ( 신탁기업 ) 에귀속된 257) 예컨대매각또는지상권설정의경우각계약내용에투자우선결정이취소되면토지또는건물을반환할의무가생긴다는취지의조건을명시하는경우와, 재산가치가기업인경우계약의효력은결정에명시된위약규정이외에취득자가처음 2년동안약정한조치를실행하지아니하였거나실행한조치가약정과현저하게차이가있는때에는기업을반환하여야한다는의무규정을포함하는것이그예가될수있을것이다 ( 법제 8조참조 ). 258) VG Berlin, VIZ 1992, S.157 f.; VG Dresden, VIZ 1993, S.122 259) Nobert Horn, a.a.o., S.672; Bernhard Kuhn, a.a.o. 4, S.111 f. 260) Michael Uechtritz, Komm. zum InVorG 5, in: Rechtshandbuch Vermögen und Investition in der ehemaligen DDR, S.14; Rädler/Raupach/Bezzenberger(Hrsg.), Komm. zum InVorG 5, in: Vermögen in der ehemaligen DDR, S.5-221 -
재산가치에관하여당해회사의법정대리인이되는데, 이는곧재산법제 2조제 3항제 1문에규정된처분권 자를의미하므로투자우선법에따른적법한투자우선결정의발령권자되는것이다. 261) 신탁기업의토지나 건물, 시설일부에대한처분권자는사법인으로서의당해기업 ( 주식회사혹은유한회사형태의 ) 이되는 것이원칙이다. 따라서이경우투자우선결정권자는법제 4 조제 2 항 2 문에의하여郡또는군에속하지 않는市가되는것이원칙이지만, 투자우선법은특별규정을두어신탁청에의한통일적인투자우선절차의 진행을가능케하고있다. 즉, 신탁청은신탁기업의토지, 건물및시설의일부가관련된투자우선절차를 스스로진행할수있으며, 이때신탁청은군또는군에속하지아니한시에위사실을통지하며위통지가 도달함으로써당해군또는시는절차에관한관할권을상실하며진행중인절차를신탁청에이송하여야 한다 ( 제25조제 2항 ). 결국신탁청은독자적판단에의하여투자우선결정을함으로써제 3자인투자자와투자 계약을체결하게되는것이다. (2) 발령절차 가 ) 투자신청 투자우선결정절차는보통제3자로서의투자자가투자신청을함으로써개시되며 (Standard- Vorfahrtverfahren) 투자우선결정권자인처분권자가당해절차를주관한다. 처분권자는제출된투자계획신청이제2조, 제3조상의투자우선결정요건을갖추었는지, 그리고계획실행자가그의개인적 경제적상황에비추어계획실행을할충분한능력을보유하고이를소명하였는지여부를심사하여 262) 당해계획에대하여투자우선결정을할것인지의여부를결정한다. 그러나경우에따라서는처분권자가자기투자의형태로스스로투자자가될수도있고또한공개입찰절차에의하는방법도가능하다. 263) 법제2조와제3조소정의요건을갖춘투자신청에대하여절차주관자로서신탁청은투자우선결정을발령하게되는데, 제3자로서의투자신청자는이경우투자우선결정의발령과관련하여어떠한적극적인실체적권리도가지지못하며다만일반행정법상의무하자재량행사청구권만을보유한다고해석하는것이통설의입장이다. 264) 따라서처분권자는투자신청자에대해적극적용인처분을하여야할의무는없지만적어도투자신청이거부될경우그취치를통지할의무는있다. 거부처분을발령할경우구두로도통지가능하며처분의근거제시의무는없다고한다. 한편재산법상반환신청자로서의원소유권자는제3의투자자와는달리법소정의투자요건을충족한 261) Burkhard Messerschmidt, 3a VermG - Investitionsvorfahrt oder Investitionsbremse?, VIZ 1991, S.3 f.; ders., Bescheid über Rückübertragung eines Unternehmens, VIZ 1992, S.136 ff. 262) 투자우선절차실무에서는주로투자대상인토지등이반환신청의대상인지, 제출된계획에의하여제 3조소정의특별투 자목적의실현이가능한지, 또한투자자가계획을실현할의사와능력이있는지여부가주로심사된다고한다 ; Nobert Horn, a.a.o., S.676 f. 263) 법제 21조상의반환신청자에의한투자신청이없는경우지역공공단체와신탁청은계획실행자에게공개적으로투자입 찰신청을제출하도록최고할수있으며, 이때경락 (Zuschlag) 은신청인에대하여투자우선결정의효력을가진다 ( 제19 조제1항 ). 264) 다른학자를대표하여, Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Verstegen, VermG 3a, Rn.32. 동견해에의하면투자 신청자의 결정에대한이익 (Bescheidungsinteresse) 은보장되어야한다. - 222 -
계획서를제출하여투자신청을한경우, 자신에대하여투자우선결정을발령하도록하는실체법상의청구 권을가짐은이미살펴본바와같다. 반환신청자는제 3자 ( 처분권자의자기투자를포함하여 ) 의신청에의해 개시된투자우선결정절차에자신의투자계획을제출하여참가하여자신에대한우선권을관철할기회를 보장받는다. 265) 그러나반환신청자의무제한적인우선권보장으로인한투자의지연을방지하기위하여 제 3 자인투자자등이투자계획을신청한경우당해사실을반환신청인에게통지한후 6 주이내에그가자신 의계획서를제출한경우에한하여우선권을향유할수있다 ( 제 5 조제 3 항 ). 나 ) 반환신청자 ( 원소유권자 ) 를위한청문절차 투자우선결정을하기에앞서처분권자는반환신청자에게해당재산가치가법제 3조상의특별투자목적에공여된다는사실을투자계획서를첨부하여통지하여야한다 ( 제5조제 1항 ). 제3자인투자자에대한수익적처분인투자우선결정이반환신청인에게는투자우선적요청에의하여자신의소유권회복이차단되는침익적효과를낳는소위複效的行政處分임을고려한규정이다. 이에따라재산법상반환신청자인원소유권자는통지및투자계획서가도달된날로부터 2주이내에당해투자계획에관한의견및법제21조에의하여자기스스로투자조치를약정할것인지의여부에관한의견을표명할수있다 ( 제5조제 2항 ). 그러나반환신청자는자신의이러한의견표명과동시에구체적인투자계획서를제출하여야하는것은아니며, 제5 조제3항을고려하여볼때의견표명후 4주이내에투자계획서를제출하면투자우선결정을발령받을수있다. 청문절차의주관자로서처분권자는반환신청자에게투자신청의내용을당해절차에서충분히설명할기회를부여하여야하며, 만일그렇지않은경우절차상하자있는행정행위로서개정전연방행정절차법제 46조규정에의하여 사실상다른결정이행해질수있었던경우 에해당되는위법한투자우선결정이므로취소되어야한다는것이판례의입장이다. 266) 그러나투자우선법제의취지가투자장애요소가되고있는불명확한소유권관계를극복하여신속한투자조치를가능케하기위한것이며또한이런요청이제 5조제4항에의하여절차실행의예상소요시간이장기화되어투자계획의실현을위태롭게할경우반환신청인에대한청문을실시않을수도있다는규정에함축되어표현되었다는점에서동판결에대해비판의여지가없는것은아니다. 267) 반환신청인의전술한청문절차에의참가는자신의원소유권인정여부에관한청문절차의당사자로서가아니라연방행정절차법제 28조상의복효적행정행위의제 3자로서참가하는것으로보아야한다는것이연방행정법원의입장이다. 268) 왜냐하면동청문절차는처분권자의처분제한효력을배제하여투자우선결정 265) 즉처분권자는반환신청인이기간내에제 3자의투자계획과동일또는유사한투자조치를약정하였는지여부및그실행을소명하였는지여부를고려하여이가인정되는경우반환신청자에게투자우선결정을하여야한다 ( 제7조제 1항 ). 이러한규정은결국헌법상재산권보호규정과이를바탕으로재산법에명정된원상회복원칙을비록투자이익에의해희생하더라도되도록이면원소유권자에대한재산권침해가덜한방법으로진행되어야한다는비례원칙이고려된것으로보인다. 그러나판례는반환신청자의지체된신청의경우제 3자등의투자계획과동종또는유사한투자조치를약정한것으로보지않는것이일반적인경향인것같다. 지체된신청의경우대부분제 3자의투자를방해하여우선자신의소유권회복만을꾀하는것이일반적이기때문이라고한다. Vgl. VG Greifswald, VIZ 1993, S.24 f.; VG Berlin, ZIP 1992, S.1585; VG Berlin, ZIP 1993, S.22 266) VG Berlin, VIZ 1992, S.149; KrG Cottbus, VIZ 1992, S.154. 267) Vgl. Nobert Horn, a.a.o., S.678; Michael Uechtritz, Das Zweite Vermögensrechtsänderungsgesetz - zu den Neuregelungen für Restitution und Investitionsvorrang, BB 1992, S.1650-223 -
을할수있는권한을부여하는과정에서반환신청자의투자의사여부를확인하는것이주목적이지, 결코 반환신청자의원소유권회복을의도하는절차가아니기때문이다. 이런점에서반환신청자는연방행정절차 법제13조제1항 1호내지 3호상의 원시적참가자 (geborener Beteiligter) 가아니라 4호상의 선출된참가 자 (gekorener Beteiligter) 로보아야한다. 269) 또한신속한투자우선결정을도모하기위하여반환신청인의 친족이아닌자로서법행위또는강제집행에의하여재산법상반환청구권을취득한자는동청문절차에 참가하여자신의투자계획을소명할수없다 ( 제 4 조제 5 항 ). 다 ) 투자우선결정의공시 투자우선결정절차는처분권자가투자우선결정을발령하거나투자계획에대한거부처분을함으로써종료된다. 투자우선결정은처분권자가지득하고있는반환신청인에게송부하여야하며, 반환신청인이청문을포기하였거나제 5조제 4항에의하여청문에서제외된경우에도송부하여야한다 ( 제9조제 1항 ). 처분권자가알지못하는반환신청인에대하여는투자우선결정기관과그주소, 불복절차의고지, 투자계획실행자, 승인된계획및당해재산가치등의요지를적시한결정을연방관보에공고하고, 공고후 2주가경과하면투자우선결정이송부된것으로본다 ( 제9조제 2항 ). 투자계획의거부결정을하는경우계획실행자에게당해거부사실을송부하여야하는가에대하여명문의규정은없지만, 전술한바와같이계획실행자는형식적권리 (formelles Recht) 로서적어도 결정이익 에대한무하자재량행사청구권을보유한다고보아야하므로이를긍정함이타당할것이다. (3) 투자우선결정의법적효력 가 ) 재산법제 3 조제 3 항상의처분제한효력의해제 투자우선결정을통하여재산법상의처분권자에대한처분제한효력이투자계획의대상인재산가치에는적용되지않음이확정된다. 따라서당해재산가치가투자우선결정에정확히표기되어야하며, 이를위해투자우선결정에는등기법 (Grundbuchordnung, GBO) 제28조소정의기재사항과약정조치의실행기간, 투자우선결정의집행 ( 제10조 ) 과투자의법적보호 담보 ( 제12조 ) 를위한기간, 매각또는지상권설정의경우각계약내용에투자우선결정이취소되면토지또는건물을반환할의무가발생한다는취지의附款, 사법상의처분권자인경우거래가액의지불보장을위하여구체적담보가제공되어야한다는취지의부관등이명시되어야한다 ( 제8조제 2항 ). 투자우선결정에는또한토지거래령 (Grundstücksverkehrsverordnung, GVVO) 에의한토지거래허가, 연방 주 지방자치단체의자기재산처분에필요한허가나동의및건축법 (Baugesetzbuch, BauGB) 제28조상의증서 (Zeugnis) 를갈음할수있는일종의집중효가부여된다. 반환신청자의원상회복청구권은투자우선결정으로인하여전부또는일부에걸쳐소멸또는제한되는 268) BVerwG VIZ 1995, S.412 f.; ZOV 1995, S.304 f. 269) Volkmar Jesch, a.a.o. 5, S.158, m.w.n. - 224 -
데, 그구체적인범위와시점은동결정에나타난투자조치의형태에따라다르다. 투자조치가당해재산가치의매각의형태인경우실제매각행위가효력을발생한시점부터재산법상의원상회복청구권은소멸한다. 270) 그러나재산가치가투자우선결정의취소, 특별투자목적의불이행등을이유로처분권자에게양도되는경우에는반환신청자의원상회복청구권은부활된다 ( 제11조제 2항 2문 ). 처분권자에의한자기투자의경우에는사실상의처분행위가존재하지않으므로원상회복청구권이소멸되는정확한시점판단에어려움이있다. 이에대하여투자우선법은처분권자가확정된기간내에제 2조에의하여승인된투자조치를스스로실행하는경우계획내용에따른투자조치를위하여토지나건물이청구된때에한하여반환청구권은소멸한다고규정한다 ( 제11조제 5항 ). 처분권자에의한투자에있어서도투자가실행되지않고적정한기간내에투자조치의현실화가불가능하다고여겨지는때에는제 11조제 2항 2문을유추적용하여원상회복청구권이부활한다고본다. 임대나용익임대의형태로투자조치가실행되는때에는당해토지나건물에대한원상회복청구권이소멸되지않음이원칙이다. 따라서재산법규정에의하여반환신청자에게임대기간또는용익임대기간이전에당해재산가치가반환된경우에는기존의임대내지용익임대계약은원소유권자에대하여도유효하다. 또한지상권이나역권이설정되어있는경우반환신청자는담보부토지나건물의반환만을청구할수있으며, 부분소유권또는주택소유권이창설되어양도된경우에도반환신청자는잔여공유지분에대한반환만을청구할수있을뿐이다 ( 제11조제 4항 ). 반환신청자는투자우선결정에의하여원상회복청구권이소멸하거나소멸이예상되는경우에도재산법제6조에의한절차에참여하여자신의원소유권을확정할수있는데 ( 제11조제 6항 ), 이는원소유권자로서확정된경우투자우선결정에의하여원상회복은불가능하지만그에갈음하여손실보상청구권을행사하기위한권리확정을위하여필요하기때문일것이다. 271) 나 ) 투자실행자에대한구속력등 투자우선결정에의하여투자실행자는승인된투자계획을약정된기간내에구체적으로실행하여야하는구속을받는다. 이러한계획실행자의실행의무에관한내용은 272) 투자우선결정뿐만아니라이에근거한투자계약에도명시되어야한다. 273) 재산가치가기업인경우에는투자계약서에투자우선결정에명시된위약규정이외에취득자가처음 2년동안약정한조치를실행하지아니하였거나실행한조치가약정과현저하게차이가있는때에는기업을반환한다는의무규정이포함되어야하며그기간은재산가치의인도, 늦어도계약의발효와동시에기산된다. 이는기업과관련하여매각또는용익임대된토지또는건물에대하여도준용된다 ( 제8조제3항 ). 계획실행자는자신의귀책사유없이확정기간내에계획이실행될수없었음을입증한경우에는반환신청인에대한청문을거친후계획실행기간을연장받을수있다 ( 제14조제1항 ). 기업에관한투자계약의경우계획실행자가자신의귀책사유없이약정조치를실행할수없었으나, 2 70 ) Gerd H. Wächter, Rückübertragungsklauseln in Privatisierungsverträgen nach dem Vermögensrechtsänderungsgesetz, WM 1992, S.1841 271) Nikolaus Ley, Investitionsvorranggesetz, 11, 2.Aufl., S.296 ff. 272) 투자우선법제 8 조제 2 항참조 273) Nobert Horn, a.a.o., S.682; Wolfram Försterling, a.a.o., S.137-225 -
특별투자목적의달성을위한부분적실행이아직가능한때에는확정기간의진행이자동적으로중단되며, 더나아가계획의불이행또는중대한변경이계약체결당시예측할수없었던급박한영업상의필요에기인한경우및투자우선결정에나타난계획실행자이외의자에의하여서도당해투자조치의실행이가능한경우에는계약상의반환의무가소멸한다 ( 제14조제 2항 ). 동규정은투자우선법의개정으로보완된부분인데, 기업에대하여는투자실행기간의연장을규정한바없으므로투자의안정성확보측면에서입법자가특별히배려한것으로보인다. 274) 한편법제4조제 2항에의한관할행정청은계획실행자또는처분권자의신청에의하여관련자들에대한청문을의무적으로시행한후약정투자조치의이행또는계획의실행여부를확인하며, 275) 위확인내용이확정되면투자우선결정은취소될수없고따라서약정조치의불이행을이유로더이상반환을청구할수없는일종의불가쟁력이발생한다 ( 제13조제 2항 ). 이역시미해결재산권처리와관련하여불명확한소유권관계가안정적인투자요청을해할수있다는관점에서, 투자조치의법적효력에대한궁극적판단을내림으로써법적안정성과투자조치의실효를도모하기위한법정책적고려가표현된것으로평가할수있다. 투자우선결정은동결정을공고한날로부터 2주가경과한후에비로소집행될수있으며, 276) 투자조치의실행이전에반환신청자에대한재산가치의반환이결정되었거나재산법제6조의 a에의하여기업을반환받은경우에는집행되지아니한다 ( 제10조 ). 이러한 2주의유예기간은특히연방행정법원법제80조제5 항의집행정지신청과관련하여반환신청자의잠정적권리구제를고려한것으로볼수있다. 277) 다만제 10조제1문이투자조치의실행이전에반환결정이발령되는경우를상정하고있는데, 구체적으로어떤경우를말하는것인지는의문이라할것이다. 왜냐하면, 투자우선결정절차의개시로인해이미진행중인당해재산가치에대한반환절차는중단되고 ( 제4조제 4항 ) 투자우선결정이발령되어동결정이제10조 1문에의하여집행가능한시점부터반환절차는재개되므로, 이때부터비로소반환신청자에대한원소유권의확정및그에따른손실보상청구도가능할것이기때문이다. 278) 다 ) 투자우선결정의철회 토지또는건물 279) 에대한투자우선결정은동결정에따른투자가투자계획자에의하여확정기간내에실행되지않는경우에는원소유권자 - 재산법상의소유권확정이있기전에는반환신청자 - 또는제 21조의경우에는처분권자의신청에의하여철회될수있다. 그러나제3조제 1항의특별투자목적에합당한다른 274) 특히동규정으로인해계획실행자가기업환경의변화에따라적절히투자계획을적응시킬수있음으로써기업운영의계속성에기여한다고투자실무상평가된다 ; Klaus Racky, Investitionsvorranggesetz, 14, 2.Aufl., S.373 f. 275) 이때투자계획은그중요부분이완료되거나, 반환의무가소멸한경우및법제 15조제 1항에의하여투자우선결정을철회할수없는때에는실행된것으로본다 ( 제13조제 1항 3문 ). 276) 법문에의하면 vollzogen 이란단어를사용하는데, 이는행정법상의강제집행을의미하는것으로오해할수있으므로규정의취지에충실하려면 umgesetzt 로표현해야했었다고비판된다 ; Klaus Racky, a.a.o., 10, S.265 277) Klaus Racky, a.a.o., S.266 278) 이론적으로는투자우선결정의집행가능시점과실제집행된시점사이에반환절차가재개되어원상회복이결정된경우를들수있는데, 이러한가정이실질적으로가능한지는의문이다 279) 제8조제 3항및제 14조제2항을고려하여볼때기업에대한투자우선결정의철회를규정하지않은것을이해할수있다. 다만제 26조에의하여연방행정절차법제 49조에따른철회는가능하리라고본다. - 226 -
투자계획이실행되었거나투자우선결정에나타난계획및변경된투자계획을다른계획실행자가확정기간내에실행한경우, 그리고계획의불실행또는변경이계획실행자가예측할수없는급박한이유에기인하는경우에는철회가제한된다 ( 제15조제1항 ). 280) 투자우선결정이철회되면투자계획자는제8조제2항 3호를유추적용하여당해토지또는건물을처분권자에게반환하여야하며, 이에따라반환신청자는자신의원소유권을회복할수있는가능성을다시한번부여받는다. 토지나건물이투자목적을위하여임대또는용익임대되었으나제 15조제 1항에의하여투자우선결정이취소된경우처분권자는동결정에근거한투자계약을해지기간도과후에도해지할수있다 ( 제15조제 2항 ). 라 ) 원소유권자를위한조정 처분권자가투자계획자에게재산가치를매각한결과당해재산의반환이불가능하게된경우, 원소유권자는재개된반환절차에서자신의권리를확정한후자신이반환청구한재산가치에대하여투자계약상지급된금전급부액전액의교부를청구할수있다 ( 제16조제 1항 1문 ). 재산가치의매각대금이없거나매각대금이투자우선결정의집행가능한시점및처분권자의자기투자시의재산가치시가에미달하는경우에는당해시가의지급을청구할수있다 ( 제16조제 1항 2문 ). 원소유권자의보상청구권은투자우선결정의공시후 2주내에이의나취소소송의제기와함께집행정지신청을하지않으면인정되지않는다 ( 제12조제3항 1호 ). 그러나기본법제 14조상의재산권보호규정및제 3조의평등원칙에비추어볼때, 보상청구권의인정여부를집행정지신청의여부에의존시키는것은위헌의여지가있다. 281) 4. 소결 지금까지일독일의투자우선법제의중핵을이루는투자우선법의대강의규율내용을살펴보았다. 투자우선법은반환신청자의소유권회복에대한이익과구동독지역에서의신속한투자및이에의한경제재건이라는공적이익을비교형량해야한다는법적으로매우어려운産苦끝에탄생한것이다. 동법은비록개별사안에대한법적용에있어제규정들간의충돌로인해문제해결에적지않은어려움을도출시키지만, 이제 20년을넘긴통일독일의투자우선실무의천착화를이루었다고평가된다. 다만구투자법, 재산법제3조의 a, 그리고투자우선법으로숨가쁘게이어졌던입법과정이규율상호간의모순을낳아투자우선절차의상당한지체를가져왔던점은우리에게도시사하는바크다. 독일투자우선법에대한연구의궁극적목적은통일후북한지역의경제재건을위한투자우선법제의기본적방향을설정하는데있을것이다. 물론아직까지통일방법이확정되지못하고, 또한북한지역의몰수재산의처리에관한법적논의가그리활발하지못한상황에서관련독일법제에대한무조건적인추종은 280) 1997 년투자우선법개정이전의규정은다음과같다 : 토지또는건물이투자우선결정에반하여그결정상의목적에이용되지아니하거나더이상이용될수없는경우에는원소유권자또는아직소유권확정이내려지지않은경우에는반환신청자의신청에의하여투자우선결정은철회될수있다. 계획이개시되었고, 동계획의불실행이나중대한변경이급박한영업상의필요에기인한경우철회권은배제된다. 281) Vgl. Nikolaus Ley/Bernhard Kuhn, Investitionsvorranggesetz, 12, 2.Aufl., S.357 ff.; Nobert Horn, a.a.o., S.692 f. - 227 -
시행착오의아픔만을야기할수도있다. 그러나필자가본고를통해여러곳에서밝혔듯이통일방법에무관 하게몰수재산의법적처리에관하여원상회복원칙에입각해야한다는전제하에서는분명히독일의투자 우선법제가우리에게중요한교본이될것임은자명하다. 즉, 독일의투자우선법제의여러경험은우리가 몰수재산에대한원상회복원칙을견지할경우, 북한지역의경제재건을위하여신속하고도효율적인투자가 절실히요청됨을고려하여법기술적으로원상회복원칙에우선하는투자우선법제의기본골격을하루빨리 창출해야함을실증적으로보여준다. 생각건대통일한국의입법자가투자우선법제를창안하는과정에서가 장고심하여야할부분은 - 독일의경우가그러하였듯이 - 투자우선을위해서는원소유권자의소유권회복 에대한강한애착이익 (Affektionsinteresse) 의희생을요구하여결국현행헌법제 23 조제 3 항의 공공필요 를넘어서는훨씬광범위하고도보편적인 특별한희생 을강요하게될것이므로그에대한합헌적법제를 마련하는것이아닌가한다. - 228 -
독일통일과정에서의몰수재산 국영기업처리와그시사점 양영희 ( 광주지방법원판사 ) 1. 들어가며 북한지역의몰수재산및국유재산의처리에관한문제는통일과정에서가장시급히처리할문제중의하나이다. 발제문은독일통일과정에서구동독지역의몰수재산및국영기업의처리에관하여통일독일이취했던조치들을상세하게소개하고그것들이우리에게주는시사점을잘정리하고있다. 발제자는통일독일이구소련에의한재산권몰수와동독에의한재산권몰수를구별하여, 구소련에의한몰수에대하여는원상회복을하지않고동독에의한몰수에대하여만재산권을원상회복하게된배경과이론적근거를잘설명하고있고, 몰수재산의반환에갈음하는손실보상법제에대하여상세히설명하고있는데, 이는우리정부가몰수재산의처리문제에관한정책결정을함에있어서큰도움이될것으로보인다. 또한발제자는구동독지역의국영기업의사유화절차및공공재산의귀속문제를분석하여이를북한지역에적용하는구체적방안을제시하고있는데그논지에공감하는바가크다. 아래에서는북한지역의몰수재산의처리문제에관하여발제자와다른관점에서약간의의견을제시하고자한다. 2. 통일의방식과북한지역몰수재산처리와의관계 발제자는북한법에의하여유효하다고승인된재산권몰수조치는국제법상의강행규정인 인간으로서의기본권 침해에해당하고위강행규정은현행헌법제 6조에의하여국내법적인효력이있으므로위재산권몰수조치는무효이고, 이는흡수통일이아닌합의통일의경우에도공통된결론이도출된다고한다. 남북한이대등한당사자로서합의에의한통일을하는경우, 북한정권을우리와대등한정부로보아야할것이고통일에관한모든제도적사항은그합의의내용에의존하게될것이다. 또한소련점령군의몰수조치는 1948년북한헌법에의하여추인되었기때문에소련점령군에의한몰수조치든북한정권에의한몰수조치든모두북한헌법에의하여형성된것으로서이를존중하여야한다. 즉, 합의통일은북한을대등한당사자로서인정할뿐만아니라그체제에의한모든법적조치까지도추인한다는의미를내포한다고할것이므로, 북한헌법에의하여형성된과거및현재의재산관계질 - 229 -
서또한그대로인정하는것이합당하다. 그리고남북한의합의에의한통일을하는경우헌법의개정이수반될수밖에없고, 이러한헌법개정은새로운헌법의제정에준하는것으로서, 현행헌법을근거로북한정권의몰수조치의유무효를논하는것은무의미한논의일가능성이있다. 이경우몰수재산권의반환및보상여부는헌법적인문제가아니라정책적인결단의문제일뿐이라고할수있다. 흡수통일은두가지경우를상정할수있다. 사실상의흡수통일이지만북한정권을우리와대등한정권으로인정하여통일조약을체결하는경우와문자그대로북한을일방적으로남한에편입시키는경우로나눌수있다. 전자의경우는사실상의흡수통일이기는하지만합의에의한통일과동일하게문제를해결하여야한다. 후자의경우에는북한을반국가단체로보는경우인데, 반국가단체가한몰수조치는헌법에근거하지않더라도당연히무효라고하여야한다. 따라서이경우에는몰수재산의원상회복문제가뒤따르게된다. 그러나이경우에도몰수재산의원상회복이논리필연적인것은아니다. 왜냐하면헌법은공공복리를위하여필요한경우에국민의재산권을법률로제한할수있다고규정하고있기때문에, 북한지역의경제재건과투자촉진, 북한주민의재산권보장등제반사정을고려하여원상회복대신손실보상으로몰수재산권문제를해결할수있기때문이다. 그런데사실상의흡수통일이라고하더라도우리정부가북한측과통일조약을체결하지않는경우는극히예외적인상황일것으로예상된다. 통일의분위기가무르익는시점에이르기까지북한을반국가단체로규정하여적대시할이유가없을뿐만아니라, 남북한사이의사회통합내지는국민통합이라는관점에서도보더라도합의에의한통합이이루어지는것이바람직할것이기때문이다. 결국, 몰수재산권의원상회복의문제는통일의방식이합의통일이든흡수통일이든통일한국이정책적으로결단하여야할문제일뿐, 법논리로결론을내릴문제는아니라고본다. 3. 원상회복또는손실보상의필요성여부 몰수재산권을원상회복하느냐경제적보상을하느냐여부를결정함에있어서다음과같은여러사정을고려해야할것인데, 아래에서드는여러사정을종합하여본인은이를부정적으로보고있으며, 최소한몰수재산권의원상회복은선택가능한방안중에서제거해야할것으로본다. 가. 사회통합내지국민통합측면통일후북한주민이남한내의재산에대한권리를주장하는것은극히예외적인현상일것이다. 이와반대로남한주민이북한내의재산에대한권리를주장하는경우는수도없이많을것으로예상된다. 이는해방후부터한국전쟁시까지많은수의지주들이월남하였고, 정확한통계는알수없지만그들이소유한토지가북한내토지중상당부분을차지할것으로쉽게예상할수있다. 재산권의원상회복원칙을채택하는경우, 북한내의토지중상당부분을남한주민이소유하게되고그렇게되면북한주민이소유할수있는토지가상대적으로줄어들게된다. 남북한주민사이에 - 230 -
생기는위화감문제를차치하더라도, 북한주민에게서현재점유하고있는토지를빼앗는것은소득 의근원을차단하는것이될것이고, 북한주민을소작농, 도시빈민으로내모는꼴이된다. 이런현상 이바람직하지않음은명백하다. 사회통합내지국민통합을이루기위해서는북한주민에게자산과 소득원을보장해줄필요가있을것인데, 이는북한지역에있는토지등의재산을북한주민에게적절 하게분배하거나이용하게하는것을통해서이루어져야한다. 따라서북한지역의재산권을원권리 자에게원상회복시키는것은바람직하지않다. 나. 신속한경제재건측면통일에이르기까지북한의경제가비약적으로발전하지않는다면, 통일이후북한지역경제의재건을위해많은투자가신속하게이루어져야한다. 국가에의한사회간접자본의확충, 주택의건설등은물론이거니와민간자본에의한투자가광범위하게일어나야낙후된북한지역의경제가살아날것이고, 이것은통일한국의성패와도밀접한관련이있다. 재산권의원상회복원칙을채택하는경우, 재산권자의불확정성이투자에대한장애요소로작용할것이분명하고국가에의한대규모의개발도쉽지않게된다. 원권리자의재산권을원상회복시키지않는것은통일초기에국가에의한계획적개발을가능하게하기위한유리한바탕이되고, 독일에비해경제력이현저하게뒤떨어지는우리현실에서경제발전을낙관할수있는필요조건이될것이다. 다. 통일비용측면원상회복또는손실보상은국가재정에심각한부담을줄수밖에없다. 남북한의통일에있어서막대한액수의통일비용이들어갈것이예상되고통일비용의부담이통일의장애사유가되고있는현실에서, 재산권의원상회복또는그에대한손실보상을하게되는경우, 우리가그것에대한재원까지마련할수있을지심각한의문이드는것이사실이다. 독일의경우동독정권에의한수용에대하여반환원칙이설정된것이정치적으로올바른결정이었느냐는물음에대하여, 독일통합당시동독의마지막총리로서그재산권협정에서명했던로타드메지에르가한국을방문했을때어느신문과의회견에서통일과정에서가장잘못한결정이바로그문제라고술회한바있는데, 우리에게시사하는바가크다. 라. 사회혼란방지측면남북이갈라진지 60년이지난시점에서통일후어느정도의사회적인혼란은피할수없는현상이기는하나, 원상회복이든손실보상이든몰수재산에대한원권리자의권리를인정한다면, 통일한국은소송의홍수속에서장기간에걸쳐극심한사회적혼란을겪을것이예상된다. 사회적혼란을최소화하기위한측면에서도원상회복내지손실보상을근본적으로차단하는쪽으로정책결정을할필요가있다. - 231 -
마. 권리자확정의어려움동서독의통일에있어서많은논란에도불구하고반환우선의원칙을채택하는등재산권을인정할수있었던것은소유관계를명확하게증명할수있는등기및지적등의관련문건들이존재했기때문이다. 북한에서는부동산등기부를모두소각하였고, 기존의지적도모두변경된것으로알려지고있다. 특히북한주민이권리문건을보유하고있는것이발각되면반혁명적인행위로인정되어발각시즉결처분을받는것으로알려지고있어북한주민이현재까지등기권리증등소유관계를증명할수있는서류를보유하고있을가능성은극히희박하다. 현재까지등기권리증을보유하고있는사람은주로한국전쟁시까지월남한남한주민들일것이다. 그런데등기권리증은소유관계를증명하는것으로서는매우제한적인역할밖에하지못한다. 등기권리증의소지자가소유권자로추정되는것도아니다. 실제로도등기권리증은부동산등기부에기재된소유자가아닌사람이소지하고있을여러가능성이존재한다. 권리를이전하는데있어서등기권리증의소지가필수적인것도아니므로권리자만이등기권리증을소지하고있다고할수는없는것이다. 1910년대에작성된토지조사부와임야조사부에기재된자료를토대로소유자를추정하는방법이있을수있겠으나, 토지조사부와임야조사부에는토지조사이후의소유권변동관계가반영되지않았으므로, 그것만가지고권리자를확정하기도어렵다. 부동산소유권이전등기등에관한특별조치법에서규정하는것처럼보증인이작성한보증서를통해소유권을확정하는방법도검토해볼수는있겠으나, 이미 60여년이지나당시의소유관계를알고있는사람들이생존해있을가능성이매우낮고, 시간이지남에따라그가능성은더욱희박해질것이므로이러한방법은현실성이없다. 설령등기권리증등으로권리자임을확인할수있다고하더라도, 당시의지적을확인할방법이없으므로, 원상회복은근본적으로불가능하고손실보상만가능하다고할것이다. 이러한경우, 등기권리증을보존하여손실보상을받는남한주민들에비하여, 등기권리증등을보존하지못하여아무런보상을받지못하는북한주민들의상대적박탈감은어떻게해결할것인가? 바. 권리자보호필요성의미약한국전쟁발발로부터 60여년이지난현재당시성년자로서토지등자기의재산을소유했던원권리자가현재까지생존해있는경우는예외적인경우라고추정되고시간이경과함에따라원권리자가생존하고있을가능성은극히희박해질것이다. 따라서몰수재산에대한권리자는대부분원권리자의상속인이될것이다. 상속인의재산권도당연히보호되어야하나, 원권리자가몰수된재산을다시회복하는것과그의상속인이상속재산을회복하는것사이에는정서적 질적차이가분명히존재한다고할것이므로, 권리보호의정도에있어서이를고려하는것이반드시부당하다고만은할수없다. 조금과장해서표현한다면, 원상회복과손실보상원칙을관철한다면통일은원권리자의상속인에게복권당첨을안겨주는것이된다. - 232 -
한편, 평등주의의관점에서도고려할점이있다. 비록의도한바는아니지만통일초창기에는대부분의북한주민이무산자일것이다. 즉, 경제적인측면에서모두에게출발선이거의동일하고거의동일한기회가주어진다. 세대가지나면서새로태어나는사람들사이에서는각자의출발선이달라지겠지만이는자본주의시장경제질서의어쩔수없는결과일뿐, 기회균등의관점에서결코바람직한것이라고할수는없다. 그런데북한주민들사이에서과거그들의피상속인 ( 부또는조부 ) 이토지를소유하고있었느냐없었느냐에따라각자개시자산의유무가결정된다면, 이는심히부당하다고할수밖에없다. 재산권의보호라는헌법적가치는또다른헌법적가치인평등의이념앞에서잠시무릎을꿇을수는없는것인가? 4. 몰수재산의분배및사유화 북한주민의초기재산형성을위해서몰수재산의무상분배, 장기임대등을통한사유화정책을시행하여야한다. 현재몰수재산의분배및사유화에대한논의는상대적으로활발하지않은것으로보이는데, 북한지역의경제재건과실질적인통일을이루기위해서는오히려이부분에대한논의가활발하게이루어져야할것으로보인다. - 233 -
獨逸의 統一關聯法體系와 南北關係의制度的發展을위한示唆點 * 申鉉允 ( 延世大法學專門大學院敎授 ) I. 序說 1990년 10월 3일재통일을달성한독일은분단이후전체독일에대한결정권이전승 4대국에의해유보된채서독 ( 독일연방공화국 ) 과동독 ( 독일민주주의공화국 ) 이라는두개의국가적실체로존재하여왔으며, 분단기간중이들국가들은전체국가로서독일의통일문제와관련하여규범적으로상반된태도를취하였다. 즉서독의경우기본법의제정시부터일관되게독일의분단을포함한독일문제에대한최종적인결정은동독을포함한독일민족이자기결정권을가지고행사할수있는상태에서이루어져야하며, 그러한여건이갖추어지지않은상태에서서독의근본질서에대한결정은臨時的인 (provisorisch) 인성격을띨수밖에없다고하면서분단의규범적고정화를받아들이지않았다. 1) 그러나 1970년대에들어서면서서독은분단현실을있는그대로인정하는바탕위에서 1 民族 2 國家 (eine Nation, zwei Staaten) 의논리를개발하여통일문제를접근하였다. 이에반해동독은헌법의제정당시전체독일의기본질서라는기본적인태도를가지고동독국민이전체독일국민을대표하고, 동독은독일제국과계속성을갖는정당성을가지는국가임을선언함으로써통일에대한어떠한전제를두고있지않았다. 그후동독은몇차례의헌법개정을거치면서독일제국과의단절을선언하고동독의국가로서의독자성을강조하였다. 2) 전체독일문제에대한이와같은기본인식의차이에도불구하고서독과동독은 1972년 12월기본조약을체결하여동 서독의관계에관한기본원칙을설정하였고, 이를계기로동 서독간의다양한 * 본발표문은발표자가 法曹 第 53 卷第 1 號 (2004. 1) 에게재하였던내용을일부보완한것임. 1) 당초전승 4대국중미 영 불서방 3대국은서독의국가수립을위해 1948년 7월 1일서독각주장관에게제출한이른바프랑크푸르트문서 (Frankfurter Dokumente) 를통해헌법의제정을요청하였으나, 당시정치적세력들은서독에수립되는국가는헌법이아닌 기본법 을제정하여통일될때까지효력을발휘할수있고, 통일이되면독일국민전체의자유로운의사에따라새로운헌법을제정하기로결의했다. 따라서서독의근본질서에관한규정은그것이헌법 (Verfassung) 이라는명칭이아니라, 기본법 (Grundgesetz) 이라는명칭을가지게되었다. Reinhard Mußgnug, "Zustandekommen des Grundgesetzes und Entstehen des Bundesrepublik Deutschlands", Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrecht Bd. I 1987, S. 226ff.. 2) 당초 1949년동독헌법전문에서는독일국민 (Das Deutsche Volk) 이헌법을제정하였다고표현하였으나, 1968년헌법에서는처음으로동독의국민 (Das Volk der Deutschen Demokratischen Republik) 이헌법제정권자로지칭되면서독일전체국가로서의독일제국의소멸을예고하였다. 더구나 1974년헌법개정시에는독일민족의단일성을상징하였던모든조항을삭제하였다. 전광석, 동 서독통일의방법론에대한헌법논의, 독일통일의법적조명 ( 박영사, 1994), 13면주3. - 235 -
분야에서의협정, 의정서등을체결함으로써통일을위한실질적인교류와협력을이루어나갔다. 이와함께서독에서는양독간에체결된합의사항의실천을위해일부국내법령을제정 시행하기도하였다. 이러한노력의결과로서당시서독은나름대로일관된통일관련법체계를확립하게되었고, 주변국내외정세의변화에도불구하고법적제도적뒷받침속에서동 서독관계를안정적으로유지 발전시켜나갈수있었다. 이에비해이제까지의남북관계는일관된원칙과규범에의하여발전되어왔다기보다는정권교체시마다최고통치자의정치적결단에의존하는경향이강하였으며, 정치적목적을위해이용되거나가시적인성과에집착함으로써남북관계의발전에오히려부정적인영향을미쳤던점도부인할수없다. 따라서향후남북관계의안정적인발전을위해서는국내외의주변정치적여건의변화에도불구하고일관된원칙하에서투명하고활발한교류와협력을추진하고, 상호합의사항에대해규범력을확보할수있도록제도적장치를마련할필요가있다. 이러한의미에서이미재통일을달성한독일에서의통일법체계에대한경험은향후남북관계의제도적발전을위해시사하는바가적지않다. 이하에서는독일의통일관련법체제로서서독의기본법과동 서독기본조약및이에관한연방헌법재판소의판례를검토하고, 동 서독간에체결되었던주요협정및서독정부가양독간의특수관계를고려하여제정하였던주요관련법령의내용을살펴보기로한다. 그리고마지막으로독일의통일법체계에관한연구를바탕으로향후남북관계의건전한발전과통일을성취하기위한입법정책적인시사점을도출하기로한다. II. 獨逸의統一關聯法體系 1. 西獨基本法 (1) 統一課題 1949년 5월 23일제정된서독기본법은전문과제23조및제 146조에서기본법이임시적성격의기본질서에관한법이라는사실, 그리고서독기본법이분단을사실상으로는인정하지만궁극적으로독일문제에대한결정은독일국민전체의자주적인결정에의해이루어져야한다는관점을직접적으로표현하고있었다. 즉기본법은그전문말미에서 " 전독일민족은자유로운자결권으로독일의통일과자유를달성해야한다 " 고규정함으로써기본법의제정으로독일문제에대한최종적인결정이내려진것은아니라는것을명백히하였다. 이와같이기본법은 1과도기 (Übergangszeit) 에새로운국가질서를규율할것은목적으로한다는것을명확히하고, 2기본법제정권자인독일국민은전체독일국민이아니라당시서독을구성하고있던주의주민이라는것을명시함과아울러, 3위의 - 236 -
독일주민은이기본법제정과정에참여할수없었던국민을대신해서헌법제정권력을행사하였으나, 전체독일국민은자기결정권을행사하여독일의통일과자유를완성할과제를가진다는의지를선언하였다. 이러한기본법전문의해석을통해서도독일통일의과제는기본법에서도출되는헌법적과제라는점을분명히하고있다. (2) 場所的適用範圍 기본법제 23조 1문에서는기본법의장소적적용범위를우선기본법제정당시서독의주에속하였던지역에한정시키고, 2문에서는동독지역의주들이독일연방공화국에가입할수있는길을열어두었다. 즉기본법의적용영역이아닌독일의다른부분 (anderer Teil Deutschlands) 3) 이서독에가입함으로써기본법적용지역이된다고규정하여기본법의장소적적용범위에관한개방성을표현하고있다. 이때이들주민은기본법제정당시행사하지못했던憲法制定權力을그들의자유로운결정에의해서추후에행사하는것으로의제되고, 이로써서독의기본법은전체독일의헌법으로정당성을갖추게된다는것이다. 4) 이와같이서독의기본법에는동독을국가로서인정할수있는법적근거로제시될만한규정은존재하지않으나, 정치적실체로인정할여지는남아있었다. 즉기본법제 23조는구동독지역까지구서독의영토로규정하는비현실적인규정대신기본법의효력범위를처음부터구서독지역으로한정하고, 구동독지역은서독으로의편입이후에비로소기본법의효력이미친다는현실적인규정을두고있었기때문에구동독의실체를인정하였으며, 영토조항으로인한헌법적논란의여지가없었다. 즉서독이영토면에서불완전하고, 상황이성숙해서독일의다른부분 ( 동독 ) 이가입의준비가된경우에는영토를완전하게하기위해필요한노력을해야할의무가있고, 서독은독일의다른부분이함께포함되는때에만비로소원하는영토적완전성을갖게된다는것을함의하고있었다. (3) 國籍問題 독일국민의국적문제와관련하여기본법은제 23조에서분단을사실상인정하여기본법의장소적적용범위를서독지역에한정시키기는했지만, 제16조에서는개인의국적을일방적으로박탈할수없도록규정하여국적권을개인의권리로서보호하는한편, 제116조에서는기본법상의독일인을서독거주독일인에한정하지않고, 1937년 12월 31일현재독일제국의영토하에서독일의국적을가졌던자또는그의배우자, 비속은기본법에규정된독일인으로서독일국적을갖는것으로간주하였다. 즉독일인을서독거주독일인에한정되지않고, 국적법 5) 에의해서독일국적취득의구성요건을 3) 여기에서기본법적용지역에가입될지역적대상인독일의다른부분은동독지역을염두에둔것이다. Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, 1990, Art. 23 Rn. 38. 4) 전광석, 동 서독통일의헌법문제, 한림대학교논문집 ( 인문사회과학편 ) 제 8 집 (1990.12), 331 면이하. - 237 -
충족시키는자라면동독지역은물론과거독일제국에속하였던폴란드 체코 소련에거주하는독일인도기본법의적용범위, 즉서독의통치권이미치는지역에들어옴으로써다른외국인에요구되는별도의국적취득절차없이기본법에의한권리와의무의주체가될수있도록개방하였다. 6) 이점에서동독주민의서독이주는외국인이누리는기본법제16조 2항의망명권행사와구분되며, 동독주민이서독보호구역으로들어올경우다른시민과마찬가지로기본권향유및법원으로부터의완전한보호 (voller Schutz) 를받을수있었다. 7) (4) 時間的效力 기본법의시간적효력을규율하는조문인제 146조에는 " 이기본법은독일국민의자유로운결정으로제정된헌법이발효되는날그효력을상실한다 " 고밝힘으로써독일국민전체의자유로운결정으로새로운헌법이제정되고그것이효력을발생하는날기본법은효력을상실한다는것이다. 이조항은통일이후새로운헌법을제정할수있는가능성을규정한것으로서기본법의임시적성격이기본법제정당시동독지역주민이자유로운결정을할수없었던상태가원인이었다는점을생각하면기본법이바로統一留保 (Wiedervereinigungsvorbehalt) 하에있다는의미로이해되었다. 8) 한편독일통일과관련된헌법상주권행사및통일의헌법적방법에대한논의에관해서는 1989년 11월베를린장벽붕괴이후독일이통일을성취하는과정에서학자들간에많은논란이있었으나, 결국기본법제23조에의한흡수통일방식을취하였다. 9) 2. 東 西獨基本條約 (1) 意義및背景 동 서독간의교류와협력은냉전시대동서진영간의정치적대립으로 1960 년대중반까지정체상 태를벗어나지못하였으며, 베를린협정이외에는교류 협력을위한제도적기초가마련되어있지 않았다. 더구나양독간의교류와협력은당국자의의지보다는주변전승 4대국의통치권의범위 내에서제한적으로이루어질수밖에없었고, 교류 협력에따르는적지않은부작용내지위험성을 수반했다. 5) 여기에서그준거가되는국적법은당시서독에서도여전히유효하게적용되었던 1913년 7월 22일발효된 " 제국및국적법 " 을말한다. 6) 국적취득에대한서독의이러한태도는동독주민의서독탈출을유인하는동기로작용하였으며, 동 서독간적지않은마찰을일으키데되었다. 더구나기본조약의체결을통해 "1민족 2국가 " 를사실상인정한이후에도큰태도변화를보이지않자동독당국은동독주민에대한서독국적법적용은국제법위반이라고주장하며, 기회있을때마다시정을요구했다. Bundesministerium für innerdeutsche Beziehung, Innerdeutsche Beziehungen 1980-1986, S. 202-205. 김학성, 동 서독인적교류실태연구 ( 민족통일연구원, 1996), 주 )74에서재인용. 7) BVerfGE77, 137(153). 8) BVerfGE5, 85(127) 9) 이에관한상세한설명으로는전광석, 전게논문, 340면이하. - 238 -
1969년출범한브란트의사민당정부는동 서독간의평화, 교류및협력을강화하기위해할슈타인원칙을폐지하고, 신동방정책으로일대정책전환을추진하면서 接近을통한變化 (Wandel durch Annäherung)' 10) 를적극전개하였고, 그결과로서 1972년 12월 11일동 서독기본조약을체결하였다. 이기본조약은동 서독관계의기본장전으로서양독간경제협력을포함한전반적인관계를정립하는데있어서중요한법적 제도적기반이되었다. 기본조약의체결에따라서독은동독을국제법적인국가로승인하지는않았으나事實上의 (de facto) 國家로인정하였고, 독일의단독대표권과할슈타인원칙등을공식적으로포기하여동 서독관계를잠정적으로정상화시킴으로써동 서독간의교류협력을확대 발전시키는계기로되었다. 11) 또한동 서독은기본조약을바탕으로교류 협력의활성화를위한분야별협정내지의정서를체결하고, 협정들의이행을위한실무급위원회를구성하여수시로회동함으로써교류 협력의확대를추진하였다. (2) 法的性格 동독은이기본조약을정치적의미에서분단조약으로해석하여재통일의가능성을부인하였던데반하여, 12) 서독은앞으로의양독관계의기본토대로서상호협력의무를규정한실질적의미로이해하였다. 즉서독은기본조약을 잠정적인협정 으로보고, 이조약이결코재통일의가능성을배제하는것이아니라, 분단의고통을완화시키는방법, 즉협력의방법으로이해하였다. (3) 主要內容 1) 기본조약본문 기본조약은유럽모든국가들에대한국경선불가침과영토보전, 무력위협이나무력사용의포기를규정하고있는조약본문과양독간의관계설정및상호간의자주 독립존중, 각분야별교류협력등을규정하고있는 10개의부속문서 13) 로구성되어있다. 10) 접근을통한변화는사민당의이론가인 Egon Bahr가 1963년한연설에서제창한것으로그는 동독에서공산주의정권은이를밀어낼수는없고, 오로지변화시킬수밖에없다. 가능한한많은교역을통해동독주민의생활을안정시키고, 동독정권을안정시켜야만긴장이완화되고, 동 서독간의국경이낮아진다 고주장하였다. 브란트 (W. Brandt) 수상자신도베를린시장재임시절한연설에서 인적교류의확대를통해서만민족의국민적통일성을유지할수있고, 이것이결코통일의대용품이될수없지만분단의고통을경감시킬수있다 고주장하였다. 11) 최의철 / 신현기, 남북한통일정책과교류협력 ( 백산자료원, 2001), 67면이하. 12) 서독은기본조약체결이후독일에사실상두개의국가가존재한다는사실을인정하면서도동 서독은언어, 문화, 역사, 가족관계등에서공통성을갖는단일민족이라는관계를견지하였던반면, 동독은소위 역사적민족 이라는개념을창안하여사회경제적발전에따라그동안독일땅에는 사회주의민족 과 자본주의민족 이라는역사적으로상이한두민족이발생하였고, 사회주의민족국가인동독과자본주의민족국가인서독은별개의국가로서양국사이에는어떠한특별한관계도없으며, 하나의국가로서로화합할수없다고주장하였다. 13) 1독일통일에관하여독일연방공화국정부가독일민주공화국정부에보내는서류, 2기본조약에관한추가의정서, 3국적문제에관한의정서에관한성명, 4가족의재회와여행규제완화및비상업성물자교류의개선에과한서신교환에대한성명, 5부속문서 I, 6부속문서 II, 7서베를린문제와관련한쌍방의서한, 8조약서명시정부 - 239 -
이기본조약에서양측은우선전문에서평화를위한전제조건으로서 유럽국가들의국경불가침과주권존중 과 무력포기 를선언하는동시에민족문제를포함한근본적인문제에대한상이한견해에도불구하고양독국가국민의복리증진과협력을위해조약을체결한다고밝히고있다. 제1조에서는동 서독이상호동등권의기초위에서정상적인선린관계 14) 를발전시켜나갈것을다짐하고있다. 여기에서상호동등권이라함은서독은서독만이독일전체를대표하고있다는할슈타인원칙을폐기하고동독을국가로서사실상승인한다는것을의미한다. 제2조는 U.N. 헌장의목적및원칙특히국가의주권평등, 독립, 자주, 영토보전의존중, 인권보호및차별대우금지등을함께존중할것을명시하고있다. 15) 제3조에서는무력포기와경계존중을규정하고, 제4조에서는조약당사자중누구도국제적으로다른당사자를대표하거나그의이름으로행동하지않도록하였다. 이단독대표권의포기로인하여서독은동독의국가성을사실상인정하게되었고동독은 2민족 2국가론을포기해야했다. 그결과서독은독일의영토위에는 2개의국가가존재한다는사실을인정하되동독의국제법적승인은분명히거부했다. 16) 제5조는양국이유럽의안전보장에기여하여야하고, 국제적통제하에군비축소노력에동참할것을규정하고있다. 특히국제적통제하의군비축소는동구국가들은일반적으로주권간섭으로간주했으나, 서독은동독의독립주권국가로서의주장을이규정을통해제도적으로억제시켰다. 제6조에서는양국의주권적고권은각자의영토에한정되며, 양국은대내외문제에있어각자의독립성과자주성을존중한다고규정함으로써동독을마치국가로서사실상승인하는내용을포함하였다. 17) 제7조에서는양국의정상화과정에서실질적인인도적문제를타결할용의가있음을천명하고, 상호이익의도모를위해제반분야에서의협력협정을체결할것을규정하고, 이에대한세부사항은추가의정서에의하도록하였다. 제7조에대한기본조약추가의정서는양독이추진해야할각분야 ( 경제 학문 기술 통행 법률 우편 전화 보건 문화 스포츠 환경보호등 ) 를열거하고, 각분야별로협력을의무화시키고있다. 그밖에기본조약제 8조는상주대표부의교환을규정하고있다. 동독은정상적인외교관계인대사 적협의에대한구두협의사항, 9국경위원회의임무에관한의정서에대한양수석대표의성명, 10행정교류에관한의정서에대한독일민주공화국수석대표의성명. 14) 양독간의관계를동독측은국제법적으로인정된외국과의관계로설정하자고주장한반면, 서독측은민족내부의특수관계 (Beziehungen besonderer Art) 를주장하였는바, 이를절충하여제 1조에정상적인선린관계 (normale gutnachbarliche Beziehungen) 으로표현하였다. 통일원, 동 서독교류협력사례집 (1993), 21면. 한편동독측은정상적인선린관계라는의미를동독에대한서독의국제법적승인을포함한외국과의관계설정으로파악한데비해, 서독측은정상적이라는표현은국제법적인승인을의미하지않고단순한실체존중을의미하며, 선린이라는표현은밀접한공간적, 인간적인관계를지칭하는것으로해석하였다. 15) 서독은 UN헌장제 1조의인권보호및차별대우금지를중시한반면, 동독은국가의주권존중과독립성, 영토보전등에높은가치를부여했다. 법제처, 독일통일관계법연구 ( 법제자료제156집 ) (1991), 42면. 16) 상게서. 17) 제6조의해석을둘러싸고동독과서독은각기다른입장을나타냈다. 동독의입장에서는이조항을통해동독의독립국가성을완전히인정한것으로간주하는데비해, 서독은이조항이전체독일에대한책임, 재통일명제등과배치하기때문에이를원칙적으로수용할수없었다. 따라서제 6조는단순히명령규범또는금지규범으로규정된것이아니라 " 자주성존중의원칙 " 에서출발한다고하여규범의절대성을희석시키고자하였다. 이때문에서독은실제제6조의문안작성시동독측이요구한인정 (anerkennen) 이라는표현대신에존중 (respektieren) 이라는의미가모호한표현으로국가의존재를존중하나, 국제법적인국가인정은아니라는기본입장을관철시켰다. 통일원, 동 서독교류협력사례집 (1993.12), 22면. - 240 -
교환을통해서독과국제법적인관계설정을원하였으나, 양독의특별한관계를강조하는서독의주 장에따라상주대표부 (Ständige Vertretungen) 로하였다. 18) 2) 추가의정서 기본조약의세부적인사항을규정하기위해추가의정서가마련되었다. 이추가의정서는무력포기와국경존중을규정한기본조약제 3조와협력및사회개방의원칙을규정한기본조약제 7조에대한세부사항을규정했다. 우선기본조약제 3조의시행을위하여양독정부가임명한자로위원회를구성할것을추가의정서는규정했다. 이위원회가국경위원회이다. 국경위원회는양독간의현존하는국경을재검토하고필요에따라이를변경 보완하며이를위한보고서를작성할권한을보유했다. 나아가동위원회는국경획정과관련하여발생하는수많은실제적문제를조정했다. 여기에는식수공급, 국경을따라흐르는하천의정리와국경상의해충구제사업, 국경상의하천에서의체육용선박의운용과어획을위한협상등이속한다. 국경위원회는이러한문제를조정하기위하여 6개의정부간합의문서와 20개이상의의정서각서를작성하였다. 다음으로기본조약제 7조를위하여상호협력의각분야를열거하고협력의무를규정했다. 열거된상호협력의분야로는현행협정의원칙에의거한교역의전개와양독간의경제관계의계속적발전및무역구조의개선을위한협정체결, 쌍방의이익을위한경제외기술분야에서의협력, 교통분야에서의협력의확대 강화, 민법과형법분야에서의법률공조관계의수용의표명, 우편및체신협정체결, 보건분야에서의협조를위한행정협정체결, 스포츠교류증진을위한협정체결, 양독간의손해와위험방지를위한환경보존분야의협정체결, 비상업성지불및청산거래를규제하기위한협상개시등을들고있다. 3) 기본조약의위헌성논란 동 서독기본조약체결이전에도연방헌법재판소는양독의법적지위및상호간의관계에관하여 많은판결을내린바가있었으나, 대내관계에있어서일관하여동독은외국이아니고 19), 동독과의 상거래는외국과의무역이아니라는입장 20) 을확고히해왔다. 18) 상주대표부는정치, 경제, 문화, 인도적분야등을포괄하는동 서독관계의향상에기여했을뿐만아니라각주민들의상호방문에따르는일반적영사업무를수행함으로써인적교류의안정적발전에적지않은기여를했다. 한가지특기할것은상주대표부의지위에대해서양독간에커다란이견이있었다는점이다. 동독은이를국가간관계에적용시킴으로써외무성소속으로한데반해, 서독은양독간의특수관계를적용하여총리실산하에소속시켰다. 김학성, 전게서, 주 )41. 19) 예컨대 BVerfGE 11, 150(158). 연방헌법재판소는 1957년 3월 26일자판결에서, 독일제국은붕괴와함께소멸한것이아니라 1945년이후에도존재하였다. 비록기본법에의해구성된조직들의권한이독일제국의일정한부분에있어서잠정적으로제한되기는하나, 독일연방공화국은독일제국과동일하다 (identisch) 고판시하였다. 20) 예컨대 BVerfGE 18, 353, 354. 서독은분단이후줄곧동독과의경제관계를내독간의무역으로규정하였다. 이러한구서독의내독교류개념은독일전역을단일경제단위로규정하고있었던 1945년 8월의포츠담협정제 14조 - 241 -
그러나기본조약의체결을통해서독정부가동독을국제법적인국가로서승인하지는않았으나사실상의국가로인정한데대해바이에른주정부가이기본조약이기본법에위반하여무효라고주장하며規範統制訴訟 (Normenkontrollverfahren) 을제기한것과관련하여연방헌법재판소는 1973년 7월 31일최종판결에서 이조약이유럽평화의달성에공헌하고독일민족이자유로운자결의원리하에서재통일을이루려는서독의정치적목적과모순되지않으며, 양국간은국제법상주권국가의관계가아니고특별한관계임이조약에나타나있을뿐만아니라, 이기본조약은결코영구분단을자초하는것이아니고기본법이정하고있는바의자결에의한재통일의명제 (Wiedervereinigungsgebot) 에위배되지도아니한다 라고하여기본조약의합헌성을인정하였다. 21) 다만통일은헌법상의의무명제이므로 自由下에서統一 (Wiedervereinigung in Freiheit) 에반하는그어떤법률적 실질적조치들일지라도위헌이며, 연방과주정부등모든국가기관은연방헌법재판소의결정에구속됨을재차강조하였다. 22) 그러나헌법상의통일명제로부터국가기관이통일목적을위해적극적으로특정한행위를하여야할구체적인의무가발생하는것은아니며, 통일의수단과방법의선택에있어서국가기관은광범한판단의자유를가지는것으로보았다. 23) 연방헌법재판소가이와같이최종합헌판결을내림으로써기본조약은통일직전까지양독간의기본관계를설정한大章典으로써그효력을발휘하였다. 한편연방헌법재판소는독일이동 서독기본조약을체결할당시통일을지향하는분단의상황을특수상황으로파악하였지만, 기본조약이그성질상일종의국제법적인조약이면서도그내용상으로는양독간의관계 (inter se Beziehungen) 만을규정하는二重的性格 (Vertrag mit Doppelcharakter) 을가지고있는것으로파악하고의회의동의를받도록하였다. III. 交流 協力關聯主要協定및法令 1. 主要協定 (1) 人的交流 1) 통과사증협정 에근거를두고있었기때문이다. 서독은이러한사실을통일이전의헌법제 23조 (Geltungsbereich des Grundgesetzes) 에도명확히하고있었다. 이조항은서독헌법의효력범위를동독지역까지포함하고있으며, 따라서서독입법기관은내독교역에관한법률적용에있어서도관세법이나대외무역법을적용하지않고, 연합국의군정법 (MRG) 53호의외환관리법을적용하였다. 21) BVerfGE 36, 1ff.. 22) 연방헌법재판소의판결효력은기본법제 23조에규정된바와같이서독지역에한정된다. 또한연방헌법재판소법제31조에의하면연방헌법재판소의결정사항들은서독의헌법기관과연방과주의법원에만기속적효력을가지게된다. 23) BVerfGE5, 85(127f.) - 242 -
1961년 8월 13일동독정부가베를린장벽을설치하여동 서베를린간의통행이사실상봉쇄함에따라그동안동 서베를린지역을자유로이왕래하던주민들이큰고통을받게되었다. 이를타개하기위하여서베를린시당국은서독정부의허락을얻어동독정부와베를린 통과사증협정 (Passierscheinabkommen) 을체결하여동 서베를린주민들의상호방문을재개할수있도록하였다. 2) 통과협정 1971년 12월 17일 통과협정 (Transitabkommen, 정식명칭 : 서독 -서베를린간민간인과화물의통과교통에관한독일연방공화국정부와독일민주공화국간의협정 ) 이체결되었다. 통과협정은통과교통에아무런지장이초래되지않고, 간소하고신속하며, 최대의편의가제공되는절차를걸쳐여행이이루어질수있도록하는것으로서통과로를이용하는사람들에게어떤차별도배제하도록하였다. 3) 여행및방문완화협정 1971년 12월 20일서베를린시의당국은서베를린시민의여행및방문교류를보다원활히보장하도록하기위하여동독정부와 여행및방문완화협정 ( 정식명칭 : 여행및방문교류의완화와개선에관한독일민주공화국과서베를린시당국의협정 ) 을체결했다. 이협정은인도적, 가족적, 문화적, 관광적인목적으로서베를린시민은 1년에 30일이내의한도로동독지역을여행할수있도록하였다. 4) 교통조약 1972년 5월 26일서독정부와동독정부는 동 서독간교통조약 (Vertrag zwischen der BRD und der DDR Über Fragen des Verkehrs) 을체결하여동 서독주민들간의상호방문및여행의기회를확대시켰다. 이교통조약을통해양국은민간인및물자의국경통행문제를상호주의와불간섭주의에관한국제사회의관습에맞게자국영역통행을널리보장하고편의를제공하도록하면서국제조약이나협정을적용하는방식을취하고있다는점에서그특징을찾을수있다. (2) 經濟交流 1) 프랑크푸르트협정 양독정부수립후서독의경제청 (Verwaltungsamt für Wirtschaft) 과동독의독일경제위원회 (Deutsche Wirtschaftskommission) 간에교역재개를위한독자적인실무협상이개최되어 1949년 - 243 -
10월 8일양독간에준국제법적인 프랑크푸르트협정 이체결되었다. 이협정은당사자를양독의통화지역으로표시함으로써상호간의국제법상의인정을회피하면서도거래규모, 물품인도기간, 물품목록, 청산계정과대금지불, 담당기구및상담등의교역거래실무에이르는준국제법적협정체계를갖추었다. 특히내독교역을촉진하는제도적장치로서청산계정대월 (Swing) 제도는프랑크푸르트협정에서처음으로등장, 당시청산계정대월한도를 1,600만 VE(Verrechnungseinheit, 청산거래의결제단위 ) 이내로하고대월잔액에대해서는무이자를적용하되, 연 1회정기적으로청산할것을의무화했다. 24) 2) 베를린협정 동 서독간의경제교류는연합국 1949년 9월 19일자군정법 (Militärregierungsgesetz) 제53호의외환관리법 (Devisenwirtschaftungsgesetz) 25) 에근거하여출발하였으나, 동 서독정부차원에서정식의법률적기초로등장한것은 1951년 9월 20일체결된 베를린협정 (Berliner Abkommen, 정식명칭 : 독일마르크사용지역과독일발권은행의독일마르크사용지역간의통상에관한협정 26) ) 이다. 이베를린협정은준국제법적성격을지니면서실질적내독간공법체계를갖추고내독교역을규정하는특수한법적근거로활용되어왔다. 27) 이협정에서는거래품목, 결제제도, 가격결정, 거래절차, 관세면제등에관한기본적인규정을둠으로써동 서독간의경제교류의법적기초를형성하게되었다. (3) 社會 文化交流 1) 문화협정 동 서독은기본조약제 7조와관련된추가의정서제 7항을통해문화적인협력관계를증진시키기로이미합의한바있었으나경제적 인도적사안과달리문화분야의교류 협력은정치적 이념적성격을강하게내포하고있기때문에쉽사리합의에도달하기어려웠다. 1986년 5월 6일에비로소 24) 신용공여한도액 (Swing) 도 1958년까지 1,600백만 VE였으나 1959년부터는 2억 VE로점진적으로확대하였다 ( 신 용공여한도액은매5년마다재조정 ) 이러한 Swing한도액은쌍방의요청에의하여매 5년마다재조정하기로합 의하였다. 양국은 1985년도정기협상에서 1986년부터 1990년사이의 Swing상한액을 8억 5천만 VE로정하였다. 황병덕, 분단국 교류 협력 비교연구 -연구보고서 98-17- ( 민족통일연구원, 1998) 의 Statistisches Bundesamt 자료참조. 25) 이법은양독간의경제교류에대하여명확하게허가되지않은모든것은금지된다는원칙 (Verbotsprinzip mit Erlaubnisvorbehalt) 에입각하고있다. 26) 정치적측면을고려하여협정내용에양측의서명당사자가각각의통화지역을대표한다는통화지역간규정 (Währungsgebietklausel) 을명시함으로써동서베를린이협정에자동적으로포함되는결과를초래했다. 김영윤, 남북한금융분야협력방안 ( 민족통일연구원, 2001) 참조. 27) 동독의국가인정문제와관련, 동독은대내외무역성 (Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel), 1960년대후반기에서는대외무역성 (Ministerium für Außenhandel) 이직접협상에참가한데비해, 서 독은동독과의교역이국가간의관계가아니라는것을분명히하기위하여정부당국간의협상을배제하고경제 성산하독일상공회의소내에상공신탁처 (Treuhandstelle für Interzonenhandel) 를설치하여내독교역을담당 하도록하였다. - 244 -
체결된 문화협정 (Kulturabkommen, 정식명칭 : 양독간문화협력에대한협정 ) 28) 은문화의개념을넓게파악하여학술과교육, 조형미술, 영화, 음악, 문학, 출판, 도서관, 기록자료, 체육박물관제도, 기념물보호, 라디오, TV, 스포츠등다양한영역에서의交流를도모하고있다. 양독은이를위하여학자와연구가로구성된대표단을교환하고, 대학원생을포함한학생및문화와예술분야의전문가를교환하기로합의하였다. 또한상호전시회를개최하고초청공연을장려하며, 출판물의보급을확대하기로합의하였다. 29) 2) 과학기술협정 양독간의학술교류에대한지원은문화협정이외에도 1987년 9월 8일체결된 과학 기술협정 (Das WTZ - Abkommen) 에근거해서도이루어졌다. 과학 기술협정은동 서독학자들의 27개공동추진프로젝트를명기하고있다. 서독의연방과학기술부는에어랑에부설 IGW연구소에동 서독연락사무소 (BzB) 의설치를위촉하고, 27개공동프로젝트의실천을위한지원업무의수행임무를부여했다. 동 서독연락사무소의임무는해당분야의대동독협력에있어연방과학기술성과의협의하에재정적 행정적 과학 기술적지원업무를수행하는것이었다. 3) 보건협정 1974년 4월 25일체결된 보건협정 (Gesundheitsabkommen) 에서는동 서독중앙보건행정당국간에정기적인정보교환을통해전염병을효과적으로예방하고, 중증환자나난치병환자의경우원할경우상대편국가에서특수치료와전지요양을받을수있도록하였다. 이에따라질병치료를위한동 서독주민들의상호방문이허용되었다. 또한상대편지역방문도중발병시의료혜택을받을수있도록하였으며, 치료비는 동독및동베를린여행자에대한의료지원일반행정지침 (Allgemeine Verwaltungsvorschrift für medizinische Hilfe für Einreisende aus der DDR und Berlin(Ost)) 에따라치료를담당한기관이소재한일반지역의료보험회사 (Allgemeine Orts-Krankenkasse: AOK) 가보험가입의료기관에지급하는수가를기준하여서독주정부가우선지급하되, 최종부담은연방정부가부담하였다. 4) 환경협정 28) 이는무엇보다문화에대한정치적 이념적견해차이때문이었다. 즉서독정부는인위적국경을초월하는 ' 문화민족 (Kulturnation)' 의개념을바탕으로양독간문화적동질성유지를목표로삼았던반면, 동독정권은사회주의문화의독창성과이념성을강조함으로써서독과의문화교류를외국과의교류와동일시하였다. 동독의이러한태도이면에는사실상서독과의문화교류가체제에미칠정치적영향에대한고려가더욱결정적인요인으로작용했다. 김학성, 전게논문, 제3장 3. 라. 그럼에도불구하고그후동독이문화협정을체결하였던것은동독지역이옛프로이센의중심으로서서독보다많은문화재를보유하고있기때문에동독이문화의본고장이라는점과함께사회주의문화의우수성을서독에과시하고자했던점과문화협정을체결함으로써서독으로부터국제법상동등한주권국가로인정받으려는의도가있었기때문이다. 법제처, 전게서, 52면. 29) 상게서. - 245 -
동 서독기본조약의합의에따라 1973년말부터환경보호협정의체결을위한협상이시작되었으나, 1987년 9월 8일비로소 환경보호기본협정 (Umweltschutzrahmenabkommen, 정식명칭 : 환경보호분야에서포괄적인관계형성에관한동 서독정부간합의서 ) 이체결되었다. 동협정은동 서독은물론서베를린에도제한없는구속력을가지는것으로서환경보호와관련된모든분야 - 대기정화, 산림훼손방지, 폐기물처리, 자연보호, 하천보호등 - 에서협력을추진하기로합의하였다. 그리고협력을실질적으로추진하기위해학술회의개최, 전문가 학자의접촉및상호교환, 정보교환의제고등이제시되었다. 이와함께같은날조인된 서독정부간방사선보호분야에서의정보및경험교환협정 으로체약국이핵사고발생및방사능증가시상호통지하며, 핵에너지의평화적이용을발전시키기위한정보와경험의교환이합의되었다. 5) 스포츠협정 양독간의체육관계는 1974년 5월 8일체결된서독체육연맹과동독체조및체육연맹간의의정서에의하여새로운기반이조성되었다. 이의정서에는베를린시민의체육문제를포함하여양독체육기구간의관계발전을국제올림픽위원회와국제체육기관의규정과관계에따라추진할것을보장하고있다. 이의정서에는양독간에매년체육행상의개최에관한계획, 초청국의피초청국의체재비용부담의무, 체육기구운송비용부담의무, 합의된참가자에대한일정액의용돈지급의무등이포함되어있다 (4) 郵便 通信 放送交流 1) 우편 통신의정서 동 서독간의우편통신교류는 1966년말동독이내독간우편및전화교류분야에서서독에비해동독이더많이제공한서비스에대한대가와연체이자등을합쳐 100만 DM에달하는동독우편국의초과부담금지불요청을제기하고서독이이에응하여체신회담을추진한결과, 1970년 4월 29일 독일연방공화국과독일민주공화국간의우편및전신교류에서발생한비용의청구및청산에관한합의서 를체결하면서부터이다. 이합의서에서양측은비용의청산등에만합의한것이아니라, 이후우편및전신의상호교류의추진도약속했다. 그이후양축은협상을계속하여 1971년 9월 30일 독일연방공화국의연방체신국대표단과독일민주공화국의체신국대표단간의협상에관한의정서 가체결되었고, 서독과동독간에지향성칼라방송대의설치에관한협정도체결되었다 2) 우편 통신협정 - 246 -
동 서독은기본조약제7조와관련된추가의정서제5항에의거하여 우편교류, 전화교류, 우편및전화교류에수행된활동의정산을위한 1개의정부간협정 ( 정식명칭 : 우편및통신분야에대한독일연방공화국정부와독일민주주의공화국정부간조약 ) 과 3개의행정협정이 1976년 3월 30일에체결되었다. 이로써우편교류에세관신고가필요없게되었다. 소포의무게는 2Kg까지봉해진채배달될수있었으며, 소화물은최고 20킬로그램까지허용되었다. 서독은외국우편요금을징수하지않고국내요금을적용하였으나, 동독은이미그이전 1971년부터 " 국경통과거래 " 로간주, 외국요금에준한요금을적용했다. 3) 방송협정 1986년 5월 16일동 서독문화협정이체결된 1년후인 1987년 5월 6일에는동 서독간에는방송협력에관한합의가이루어졌다. 이로써동 서독은상대방의 TV프로그램과자료를교환할수있었으며, 1년에 1회또는 2회프로그램시사회를개최할수있었다. 또한쌍방이양국의상주특파원, 일시방문특파원, 카메라팀등을지원하였으며, 공동제작도도모할수있었다. 그밖에도상대방의시사프로나기타프로그램내용의일부를자신의프로그램에편집하여사용할수있었으며, 박람회, 전시회그밖의행사에대표자들을파견할수있었다. (5) 其他 1) 공동재난방지협정 동 서독은국경지역에서의자연재해방지, 수자원관리, 환경오염, 국토이용, 도로망의연결문제를해결하기위해동 서독기본조약에서國境委員會 (Grenzkommission) 의설치근거를마련한바있으며, 이위원회에서는 1973년 9월 20일양측이합의한 국경지역에서의공동재난방지협정 을체결하였다. 동협정에따르면국경지역에서화재, 홍수, 산사태가발생하거나, 인간이나가축에게해를주는전염병, 산림이나농경지의병충해발생, 수자원의오염및매연의방출, 폭발물사고, 국경지역에서의교통사고나방사선누출사고등으로상대지역에영향을미치게될경우이를상대방에게신속히알리고공동대처하기로했다. 또한국경통과로인해수자원관리 이용에지장을초래할경우주민들의식수나공업용수이용에지장이없도록합의했으며, 천연자원이국경지역을넘어상대편지역에까지매장되어있을경우, 상호지하월경의허용과정보교환에합의했다. 2) 상주대표부설치의정서 기본조약제 8 조에서양독간의常駐代表部의설치와교환을규정함에따라동 서독은 1974 년 3 월 14 일 상주대표부설치에대한동 서독정부간의의정서 를체결하고, 동년 5 월부터본 - 247 -
(Bonn) 과동베를린에대표부를파견하였다. 이의정서에는대표부와수석대표의공식명칭을정하고 상주대표부의대표가상대방국가원수에게신임장을제정한다는것을규정하고있었다. 그리고상주 대표부의직원, 가족및개인고용원에게외교관계에관한비엔나협정이적용된다는것과상주대표부 는상대방에대하여본국의이익을대표하고양국간의정상적선린관계를촉진하고확대할의무를 부담한다는것을규정하고있었다. 2. 主要法令 (1) 緊急受容法 동 서독분단이후점차많은동독주민들이일상생활의억압으로부터해방및보다안정된삶을향유하기위해서독으로이주해오거나탈출을감행함에따라서독정부는이들이기본법이정한국민의권리 ( 예컨대제 11조거주이전의자유 ) 를향유하도록하는동시에사회적 경제적으로새로운체제에조속히동화될수있도록 1950년 8월 22일 긴급수용법 (Notaufnahmegesetz: Gesetz über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet) 30) 을제정하였다. 31) 이법은인도적차원에서탈출 이주자에대한지원범위를제도적으로규정하고있었으나, 원래의입법취지는동 서독상호간의정치적입장과전후서독국내의사회 경제적어려움을감안하여동독지역으로부터의지나친탈출자유입을적절하게규제하려는소극적대응차원에서만들어진것이었다. 긴급수용법제1조는직계존 비속간의이산가족재결합을위한경우, 서독에서주택과직장을보장받을수있는확실한근거를제시할수있는경우, 정치적박해로인한탈출, 국내수용의불허시신청자가심각한어려움에처하게되는경우에국한하여탈출자의국내수용을허가한다고규정하고있었다. 32) 이러한요건에해당되지않는탈출자들은서독당국으로부터체류허가를받지못했으나, 그렇다고동독으로추방되지도않았으며, 이들이정부의보호대신사회구호단체들로부터보호를받게되면서정착의차원에서체류허가는더이상의미를갖지못하게되었다. 33) 더욱이베를린장벽설치와더불어분단의극복가능성이요원해지면서서독정부는 1961년 6월 29일긴급수용법을개정하 30) 이법은 1961년 6월 29일개정되었고, 이법의시행령도 1951년 6월 11일제정되어 1965년 6월 14일개정되었다. 31) 이와별도로서독정부는인도주의차원에서내독간정치적정상화가이루어지기훨씬전에비밀리에변호사를통한비공식정치범석방거래를추진하였으며, 서독으로추방된정치범의동독거주가족들의서독이주주선, 탈출로인해동독에남겨진어린이와배우자의서독이주주선등을추진하였다. 1963년부터 1989년동안총 33,755명의정치범을석방시켰으며, 25만명의이산가족이재결합할수있도록했다. 정치범석방을위한대가로서독은현금을지불하지않고 1인당 1977년까지는 4만마르크, 1977년부터 1989년까지는 1인당 95,847마르크에해당하는물품을제공했다. 32) 그러나긴급수용법제 1조의동독주민의수용과관련한이러한제한이기본법제 11조의거주이전의자유를제한하는것인지에관하여논란이제기되었으며, 연방헌법재판소는 1953년 5월 7일판결에서기본법제 11조의거주이전의자유는동독피난민에게도적용된다고하면서도과도한피난민유입을규제하기위해선별체류허가를규정한긴급수용법제 1조는위헌이아니라는입장을보였다. 33) 통일원, 전게서, 306면. - 248 -
여탈출자들의불법체류를더이상문제시하지않았다. 또한시행령의개정을통하여수용절차도 선별적허가의방식 (Ausleseverfahren) 에서단순한신고및기록방식 (Registerverfahren) 으로바 뀌게되었다. 따라서탈출 이주자들은서독기본법이정한모든시민권을향유할수있었다. 34) 한편긴급수용법상의지원내역은우선탈출및이주직후긴급수용소에체류하는동안이루어지는 혜택과수용소를떠나정착될주에도착한이후이루어지는지원으로크게나눌수있다. 긴급수용소 체류시지원은일차적으로숙 식제공, 연방및주정부의보조금과일정액의잡비제공, 정착을위한 지역 직업 학업등에대한상담, 의료서비스, 정착지까지의교통편제공등을손꼽을수있다. 정착지에도착한이후에는크게나누어거주및직업알선, 사회보장혜택, 세금혜택및직업별혜택 등의지원이이루어졌다. 특히각관련법률에서이들의서독내정착을지원할수있는개별규정이마련되었다. 예컨대 연방실향민법제 92 조에서는동독에서취득한졸업증명서나직업교육자격증서를인정할수있도록 하고, 연방교육촉진법에서는학교진학시학자금지원및추가학업이수에따른장학금 보조금지급 을할수있도록근거규정을마련하였다. 그밖에도연방자녀수당법, 질병보험법, 연금법, 직업소개 및실업보험법, 연방원호법, 연방사회부조법, 소득세법, 주택보조금법, 전쟁포로보상법, 구속자지원 법, 부담조정법등개별법률에서도동독탈출자및이주자들의해당사항별사회보장혜택을위한 관련규정을두었다. 35) (2) 裁判權適用排除에관한法律등 1966년 6월 23일서독이외의지역에살고있는독일인에게만약이들의활동이상황을고려해볼때중요한공공의이익을촉진하기위해꼭필요하다고인정되는경우잠정적으로裁判權의適用을배제하기로하는 독일재판권의잠정적인적용배제에관한법률 (Gesetz über befristete Freistellung von der deutschen Gerichtbarkeit) 이제정되었다. 이법률은 1966년 3월동독공산당이양독관계의핵심문제에관해정치인들상호간의의견을교환하기위해상호간연사를초청, 대중연설을하자고서독사민당에제안한이후, 양측의공방과정에서동독이정치인들의연사교환시서독형법의국가보위에관한조항 ( 제80조내지제 100조 ) 의동독국민에대하자의적인적용및이에따른서독재판권의동독인에대한확대적용을문제삼자이러한동독측의선전을봉쇄하기위해서독방문동독연사들의자유왕래를법적으로보장하기위한입법조치로서제정된것이다. 이법률에서는잠정적인기간중모든법원, 형사소추기관및기타수사단체의법적용이유보되며, 내독간의정당교류가이루어지더라도이들의신변이위협받지않는다는것을명확히하고있다. 36) 한편이와는별도로독일형사소송법은 1976년 8월개정을통하여反國家犯罪行爲에대하여검찰 34) 김학성, 전게서, 27 면. 35) 통일원, 전게서, 308 면이하참조. 36) 그러나동독측은서독측이통과시킨이법률의규정에도불구하고서독지역에서의연설집회가질서있고안전하게개최될수없다는이유로이연사교환사업자체를무산시켜버렸다. - 249 -
총장이소추를유예할수있는법적근거를마련하였다. 즉제 153조의 d에서는민주적법치국가에 대한위해내지국가반역등의범죄행위에대하여소송의수행이서독 ( 독일연방공화국 ) 에대한중대 한위해를발생시킬가능성이있거나그소추가그밖의중대한공공이익에방하는때에는검찰총장 은그소추를배제할수있도록규정하고있을뿐아니라 ( 제1항 ), 이미소가제기된경우검찰총장은 소송절차의어느단계에서나그소를취하하고절차를중지할수있도록하고있다 ( 제2항 ). 이와 별도로법원조직법에서도 1984 년 7 월동독의대표자에대한裁判管轄權免除의근거규정을두었다. 즉제 20 조제 1 항에서는 독일재판관할권은외국의대표자및독일의공식초청에의하여이법의 적용영역에체류하는수행자에대하여미치지않는다 고규정하고있다. 이규정은동독의국가평의 회의장및구성원들의서독방문을예상하여형사고소로인한혼란을방지하기위하여도입된것이 다. 37) 이러한목적을위하여치외법권은제 2항에의하여국가원수이외에독일재판관할권이면제되 지않는정부수반, 장관등외국의대표자및그수행원에게도확대되었다. (3) 接境地域支援法 국토분단으로인하여내독간접경지역경제가침체하고생활조건이열악해져주민들이이주하는사례가빈번해지자서독은 1971년 8월 5일 접경지역지원법 (Zonenrandförderungsgesetz) 을제정하여국경으로부터 40Km 내의지역을포괄하는접경지역개발을지원하기위한법적기초를마련하였다. 이법은 1985년 12월 19일세법개정으로일부개정되었다. 접경지역에대한지원은크게투자보조금지원, 영농자금의융자, 세제상특혜, 사회간접자본구축지원, 공공발주시입찰에대한특권부여, 주택건설지원, 사회 문화시설확충지원등이었다. 38) 가장중요한지원에속하는투자보조금지급과관련하여이지역의신설기업은타지역에서제공되는기존의투자보조금법 (Investitionszulagegesetz) 에규정된투자보조금지원 ( 통상 10%) 보다더높은투자보조를받을수있도록하였다. 투자보조금지원요율은기업신설인가기존기업의투자증액인가및국경으로부터근접성정도에따라서 15% 에서 25% 까지그정도에차이를두고있다. 또한세제상의특혜로서제3조에서는투자목적의동산 부동산에대하여특별상각 (Sonderabschreibungen) 을허용하고, 기업의준비금적립 (Rülagen) 에대하여는면세함으로써자기자본비율을높이도록지원하였다. 또한제2조 3항에서는이지역의기업이연방정부가발주하는공공사업입찰에참가할경우타지역기업에비해높은가격으로응찰하더라도오히려이지역기업에우선적으로낙찰되도록특혜를부여하고있다. 39) 접경지역내농가와농업생산기반을육성 지원하기위해각개별농가에대해융자, 투자지원, 보 37) Blumewitz, Dieter, "Genießt der Vorsitzende des Staatsrats der DDR in der Bundesrepublik Immunität nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts?, JZ 1985, S.614. 38) 통일원, 전게서, 316 면이하참조. 39) 특히 1975 년 8 월 20 일자관보 152 호로접경지역및서베를린지역에서공공사업발주시특혜에관한행정지침에의하면낙찰최저가단계별로구분하여각각 0.5% 에서 6% 를넘지않는범위내에서이지역기업이낙찰가를제시할경우이지역기업에응찰될수있는특혜를부여하고있다. - 250 -
상등을실시하는한편농업분야의사회간접자본확충을위한지원책으로서농경지정리, 관개시설 및도로망확충, 해안선방조제구축을할수있도록하였고, 이분야의투자용재산에대해서는 특별상각이가능하도록하고있다. 제 4 조에서는접경지역내의도로망이나철도의증개설시단순히비용측면에서뿐아니라이지역 이갖는정치적인의미를고려하도록하고있다. 즉접경지역내국도의보수 유지에대해서는 우선순위를부여하고, 지방도로의경우도타지역에비해연방정부의재정보조비율을높이는한편 (60% --> 75%), 철도구간의폐쇄결정을연방교통부가아닌내각에서하도록하고있다. 제 5 조에서는이지역의주택사정을감안하여주택의신축또는국민복지주택의입주시특혜를 주도록하고있으며, 제 6 조에서는체육관, 수영장, 가족단위휴양시설, 양로원, 병원, 장애자복지시설 등공공기관이운영하는시설에대해서각지방자치단체가연방예산을지원받을수있는근거를 마련하고있다. 그밖에이지역주민들의물질적생활수준향상을위한경제 사회적인지원과함께 이지역주민들의여가선용및정신적인건강유지와이지역의전통문화보존을위해연방예산을 특별히지원할수있도록하였다. (4) 常駐代表部設置에관한法律 양독관계의정상화및확대를위해특히의미있는조치로서상주대표부의설치가이루어지게되었고, 이를위해서독은 1973년 11월 16일외교사절에게부여하는특권을동독상주대표부의구성원에게도부여할수있는권한을위임받는내용의 동독상주대표부에대한편의, 특권, 면제의보장에관한법률 을제정하였다. 40) 이법률은동독과진정한의미의외교관계수립을원하지않았던서독정부로서는기본조약제 8조에서설치하기로약속한동독상주대표부에대해서정상적인경우적용되어야할외교관계에관한비엔나협약을직접적으로적용할수없었으므로이들상주대표부에대한별도의근거법률을제정할필요가생긴데따른것이다. 제1조에서는연방정부가서독주재동독상주대표부와그소속직원, 그가족및 2명이하의개인고용인에게외교관계에관한비엔나협정에따라특권, 면제를부여할수있는권한을위임받는다는것을규정하였다. 연방정부의특권부여조치는외교공관과그직원, 가족과개인고용인들의외교관계에관한 1961년 4월 18일자비엔나협정상의권리와특권의범위까지만허용되며, 이항에게기한자중에서서독지역에영주하는자에대하여는그특권과면제가제한되거나인정되지아니할수있음을규정하고있다. 또한동독 ( 독일민주공화국 ) 정부가발행한증명서를소지한특별사절에게는비엔나협정상의외교사절에게부여하는것과동일한범위까지의특권과면제가보장되도록하고있다. 또한제2조에서는제1조에서규정된자중서독에영주하지아니하는자에대하여는연방법률에서규정한국경통과시및서독에체재시관인개인증명서를소지할의무 40) 이법률의제정후 1974년 4월 5일시행령이제정되었다. 이시행령은그내용상비엔나협약의제규정에초점이맞추어져있었으며, 동 서독간의상호관계에기초하여양국간교류에통례적이고필요불가결한예외조치의정도를규정하고있었다. - 251 -
와주법률 ( 신고법 ) 에따른신고의무로부터면제하고있다. 이법률을통해서독이통독대표부에게 외교사절의특권을부여하겠다는사실을사전에분명히함으로써협력의의사를대외적으로과시했 다. 또한상주대표부는정치, 경제, 문화, 인도적분야등을포괄하는동 서독관계의향상에기여했 을뿐만아니라각주민들의상호방문에따르는일반적영사업무를수행함으로써인적교류의안정 적발전에적지않은기여를했다. 한편이법률의제정후 1974 년 3 월 14 일상주대표부설치에관한현안문제가포함된 상주대표부 설치에대한동 서독정부간의의정서 가체결되었고, 1974 년 4 월 5 일상주대표부설치에대한 법률시행령이제정되었다. 이시행령은동독과의상호주의에기초하여동독상주대표부의특권및 면제부여에관해통례적이고필요불가결한예외조치를상세히규정하고있었다. 이와함께동 서독 은외국이아니었으므로마찬가지이유에서외교대표부근무요원에게적용되는규정을동독주재 서독상주대표부에적용할수없었기때문에서독정부는 1974 년 3 월 22 일동독주재서독상주대표부 근무요원의특수복무에따르는제문제에관한법률을제정하였다. 이법률에서는공무원의잠정퇴 직조치, 공무원봉급 ( 퇴직금가산과는무관한보조금 ), 인사대리권, 이사비용등과같은상세한내용 이포함되어있었다. 41) (5) 其他 그밖에서독정부는베를린협정상의동 서독경제교류의실행을위한일반허가규정, 교역규정 시행세칙, 고시및지침등을반포하였으며, 내독간경제교류를양국간주무부서와중앙은행간의 각종합의, 베를린협정의부속문서, 시행령, 내독무역시행에관한일반적인예외허가규정, 포고, 공지사항등은베를린협정의시행을위한법적근거가되었다. 42) 특히중요한의미를가지는것으로동독상품이서독국내시장을개척하고가격경쟁력을갖출 수있도록판매세법 (Umsatzsteuergesetz) 제26조 4항에근거하여제정된동독상품에대한물품세 감면고시이다. 이고시는동독상품에대해통상서독내에서적용되는부가가치세기본과세율 14% 를적용하지않고품목별로경감함으로써서독기업들이동독상품의구입을촉진시키도록하였다. 43) 즉동독상품이일반상품의경우 11% 의부가가치세가경감되고, 특수상품의경우 5.5% 가경감되었 다. 서독기업이동독의계약상대방에게제공하는용역거래의경우부가가치행위가서독의과세지역 에서벗어나므로부가가치세가적용되지않는반면, 동독기업이서독의거래상대방에게용역을제공 41) 통일원, 전게서, 70면. 서독상주대표부의주요활동과임무는동독내국내외정치상황이나경제상황을현지에서파 악 분석 보고하고, 동독을방문하는서독주민의법적보호와편의지원및동독측과의접촉선 대화채널의유 지등이었다. 42) 내독간경제교류에관한법률규정의상세한설명에관하여는 Kupper, Siegfried, Der innerdeutsche Handel. Rechtliche Grundlagen, wirtschaftliche und politische Bedeutung, Köln, 1972; Ehlermann, Claus-Dieter/Kupper, Siegfried/Lambrecht, Horst/Ollig, Gerhard, Handelspartner DDR - Innerdeutsche Wirtschaftsbeziehungen, Baden-Baden, 1975. 43) 이러한특혜정책으로동독은섬유, 의복, 유리, 도자기등생산품의 4분의 3을서독으로반출. 화학제품이나철강 등도 50% 이상서독으로공급할수있었다. 정형곤, 동 서독간경협활성화지원정책과시사점, 통일경제 (2001.7 8), 24면. - 252 -
하는경우부가가치행위가서독의과세대상지역내에서이루어진것이므로원칙적으로부가가치세가부과되어야하지만부가가치세기본과세율 14% 가적용되지않고 5% 경감된세율이적용되도록하였다. 44) 그러나서독에반입된동독상품이 EC 회원국을비롯한제 3국으로재수출될경우내독교역촉진목적으로만들어진부가가치세의감면및면제혜택은박탈되었다. 45) < 東 西獨交流 協力관련法體系 > 분야별 시기별 1940 년대 1950 년대 1960 년대 1970 년대 1980 년대 기본조약 (72.12.21) 政治分野 人的交流 서독기본법제정 (49.5.23) 긴급수용법 (50.8.22) 상주대표부설치의정 브란트성명 호네커서독방문서 (74.3.14) (69.10.28) (87.9.7) 상주대표부설치법 (73.11.6) 접경지역지원법 서베를린시민의 (71.8.5) 동베를린과동독일 일방문에관한협 통행협정 (71.12.17) 정 (82.6) 통과사증협정 여행방문완화협정 슈톨페마을의국 (63.12.17) 46) (71.12.20) 경통과소설치에관 한협정 (82.6) 교통조약 (72.5.26) 청소년여행및 차량면세협정상호교류에관한협 (79.10.31) 정 (82.9) 비상업적지불청산에 관한협정 (74.4) 經濟交流 Minden협정 (47.1) 베를린과마리엔보른 간고속도로건설협정 (75.12) 바르타와헬레스 하우전간고속도로 베를린텔토프운하건 Jessup-Malik협정 베를린협약 베를린협약개정연결협정 (80) 설에관한협정 (75.12) (49.5) (51.9.20) (61) 상호지불거래협 상대편국경을넘어선 Frankfurt협정 (49.10.8) 갈탄채취협정 (76.5) 정 (82.6) 베를린과함부르크간고 속도로및베를린텔토 프운하건설에관한협 정 (78.11) 44) 황병덕, 분단국경제교류 협력비교연구 ( 민족통일연구원, 1998), 26 면. 45) v.waldhausen, Karl-Heinrich, Rechtsfragen zum Interzonenhandel zwischen Bundesrepublik und DDR, NJW 1980, S. 1150. - 253 -
社會 文化交流 공동재난방지협정 문화협정 (86.5.6) (73.9.20) 과학기술협정 보건협정 (74.4.25) (87.9.8) 스포츠협정 (74.5.8) 환경협정 (87.9.8) 수의사협정 (79.12) 방송협정 (87.5.6) 郵便 通信交流 우편 통신협정 (76.3.30) 모스크바조약 (70.8) 國際關係 독 폴란드불가침조약 (70.8) 4대국베를린협정 (71.9.3) 동시 UN 가입 IV. 南北關係의制度的發展을위한示唆點 1. 南北韓特殊關係에대한法과現實의調和 우리와같이분단을경험하였던서독의경우독일분단의현실을인정하기는하였지만, 이를결코독일문제에대한최종결정으로받아들이지않았다. 서독기본법은독일재통일의당위성을전제로그전문에서독일문제에대한최종적인결정은동독을포함한독일민족이自己決定權을가지고행사할수있는상태에서이루어져야하며, 기본법은통일유보하에있는臨時的性格을가지고있음을분명히하였다. 또한동 서독간의특수관계에대하여서독기본법제 23조는구동독지역까지구서독의영토로규정하는비현실적인규정대신기본법의효력범위를처음부터구서독지역으로한정하고, 구동독지역은서독으로의편입이후에비로소기본법의효력이미친다는현실적인규정을두어구동독의실체를인정하였으며, 영토조항으로인한헌법적논란의여지가없었다. 또한기본조약의체결에따라서독은동독을국제법적인국가로승인하지는않았으나사실상의 (de facto) 국 46) 1963 년 12 월 17 일서베를린의시당국과동독정부간제 1 차 " 통과사증협정 " 이체결된이후 1964 년 9 월 24 일, 1965 년 11 월 25 일, 1966 년 3 월 7 일총 4 차례에걸쳐통과사증협정이체결되었다. - 254 -
가로인정하였고, 독일의단독대표권과할슈타인원칙 (Hallstein Doktrin) 등을공식적으로포기하여동 서독관계를잠정적으로정상화시킴으로써동 서독간의교류협력을확대 발전시키는계기로활용하였다. 이에비해남북한간의특수관계와관련하여법규범과현실이조화되지못한채학설과판례는다양한견해를나타내고있어각각의입장차이에따라남북관계에대해상이한결론이도출될수있기도하다. 47) 즉현행헌법은제 3조에서대한민국의영토는한반도와그부속도서로한다고규정함으로써북한지역이법적으로는우리의영토에속하며, 적어도형식논리적으로본다면북한지역에도우리의국내법이적용되어야할것이다. 그러나북한지역에대한실효적지배가미치지못하고있는상태에서그동안남북기본합의서, 남북한동시 UN가입, 6 15 남북공동선언등을통해이미상대방의정치적실체를사실상인정함으로써법과현실의괴리 ( 乖離 ) 가있음을부인할수없다. 또한헌법제3조 ( 영토조항 ) 와제4조 ( 평화통일조항 ) 와의관계, 북한주민과북한이탈주민의법적지위, 남북한간에이루어진각종합의의법적성격등을둘러싼해석상의논란도여전히미해결과제로남아있다. 생각건대북한지역에는조선민주주의인민공화국이국가형태를갖추고, 사실상그지역에대한통치권을행사하고있으며, 우리대한민국의국가권력이미치지못하고있는것이현실임을감안한다면비현실적인영토조항을근거로북한의정치적실체를부정하기보다는조국의평화적통일을하나의헌법적가치지표로삼고있는우리헌법질서내에서영토조항의탄력적해석을통하여북한을대화및조약체결의당사자로받아들이고, 남북간합의의법적구속력을북한측에도요구하는적극적인태도가요구된다. 다만연방헌법재판소가동독과의관계에서 어떠한경우에도기본법이추구하는근본이념과기본원리가통일접근논리에의해서왜곡되거나희생되어서는아니된다 고강조한점은서독의대동독정책의헌법적한계를분명히밝힌것으로비록분단의역사적배경, 분단이후상호관계등에서비록독일과입법적토양은다르지만우리에게시사하는바가크다. 우리의경우에도통일지상주의의관점에서북한과의부적절한타협내지우리헌법이지향하는근본이념이나기본원리, 특히자유민주적기본질서를훼손하거나기본권보장의규범적효력을약화시키는등의행위나논리를지양해야함은물론이다. 2. 南北基本合意書의規範力確保 동 서독의경우 1972년기본조약체결이전에도동 서독간에통행, 우편및통신을비롯하여각종분야별협상이추진되었으나, 기본조약체결이후본격적으로활성화되고타결되었던점을감안한다면책임있는당국자간에체결된기본조약이야말로바로교류 협력의보장을위한기본적인출발점이라고할수있다. 즉독일은기본조약의체결이후상호합의에기초한협정, 합의서, 의정서 47) 남북한특수관계와이를둘러싼쟁점을체계적으로기술한최근문헌으로는이주현, 남북한특수관계의의미, 남북교류와관련한법적문제점 (1) - 통일사법정책자료 2003-1( 법원행정처, 2003), 11 면이하. - 255 -
등의체결을통해교류 협력을위한법적 제도적보장노력이활발하게이루어졌다. 이에비해남북관계에있어서는남북간의어려운협상과정을거쳐화해와협력을위한합의가이루어지더라도국내법적효력을확보할수있는근거가없어남북간의교류와협력은그개선을위한남북한당사자간의합의만존재할뿐, 안정적인관계를보장하는제도적장치가제대로마련되지못하고있는것이오늘날의실정이다. 예컨대 1991년 12월에체결된남북기본합의서에서남과북이각기발효에필요한절차를거쳐그문본을서로교환한날부터효력을발생하는것을하고있으나, 이기본합의서에대한법적성격문제에대한논란을비롯하여발효에필요한절차가어떠한것인지에대한합의가이루어지지못함으로써그동안남북간에애써마련한남북기본합의서가법적효력을확보하지못한채방치되고있으며, 그밖의남북간의협정체결, 합의서교환등이활발하게이루어지지못하고있다. 특히남북기본합의서를남북한당국이각기정치적인책임을지고그성의있는이행을상호약속하는일종의공동성명내지는신사협정에준하는성격을가지는것에불과한것으로보고국내법적인효력을부정하는사법부의판단은교류협력의활성화및그제도적정착이요구되는오늘날의요청에부합하는것으로보기어렵다. 따라서남북기본합의서를남북관계의대장전으로서기능을발휘할수있도록규범력을부여하고, 남북기본합의서의기본틀위에서모든남북교류 협력관계를해결해나가는방향을모색할필요가있다. 왜냐하면이기본합의서와부속합의서야말로남북한간에상이점을제거하고공통분모를찾아이룬최초의제도적장치이고, 아직까지그이상의최선방안이존재할수없기때문이다. 이와함께부속합의서에서이미합의한바있는남북한교류 협력을위한남북교류 협력공동위원회를조속히상설화하여교류협력과관련된세부사항의협의와실천을전개해나가야할것이다. 3. 南北간合意事項의擴大및規範化 동 서독은계속된협상을통해조약체결을전후로교류의활성화를제도적으로담보하기위한 120여개이상의협약, 협정, 의정서등을체결하였고, 서독은이를국내법적으로보장하기위한각종법령을제정하였다. 이점에서기본조약의체결이후통일에이르기까지점진적으로확대 발전되었던내독교류 협력은양독관계를제도화하는과정이었다고하여도과언이아니다. 그결과동 서독상호간에는어느정도의신뢰가구축되었고, 양독간의교류와협력은주변정세의변화에도불구하고제도적바탕위에서안정적으로지속될수있었다. 이에비해남북관계는 1970년대이후수차에걸쳐정치적성격의협정또는합의가있기는하였으나, 법적 제도적측면의후속조치로이어지지못한채국내외주변정세의변화에따라표류해왔던점을부인할수없다. 다행히도최근수년간남북관계는부분적인논란에도불구하고과거에비해급속한발전을이루어왔다. 즉 6 15남북공동선언의결과로서체결된남북경제협력을위한 4대합의서가 2003년 8월 20일발효됨으로써경제분야에있어서의교류와협력을안정적으로추진하기위한제도적기반이마련되었으며, 앞으로교류 협력을위한전제로서통행 교통 통신등의협정을 - 256 -
비롯하여각종협정이체결될것으로예상된다. 그러나독일의사례에서알수있듯이남북간민간교 류와협력을안정적으로유지하기위해서는다양한분야에있어서남북간의잦은접촉과교류를 통해조그마한사항부터합의를도출하고, 이를문서화하고규범적효력을부여함으로써정권의교 체에도불구하고통일정책의일관성을유지할수있도록할필요가있다. 그러나현실적으로현재 4 대경협합의서는남북경협활성화를위한최소한의제도적장치로서 그성실한이행이담보되어야하나, 이미발효되고있음에도불구하고여전히미흡한부분이남아 있다. 따라서기존합의서를보다구체적으로실천할수있는후속조치 ( 후속합의서의체결포함 ) 를 취하여합의서내용이불분명한것들은더욱명료하게하고, 이행과정에서다툼의소지가있는것들 을제거하여합의서의실효성을높혀야할것이다. 48) 예컨대, 상사분쟁과관련하여 2000. 12. 16 체결된 상사분쟁해결합의서 와이에의거하여 2003. 10. 12 체결된 중재위원회구성ㆍ운영합의서 는종국적으로분쟁의원활한해결을목적으로하고 있지만, 중재인명부교환, 중재절차규정 49), 중재판정부의구성등의후속작업이이루어지지않고 있으며, 양측이 합의에이르지못할경우 에적용할수있는준거법의결정 50) 등에있어복잡한 논란이예상된다. 51) 또한세금의부과와관련해서 이중과세방지합의서 는세금의부과대상이나세 금부과방식에있어남한기업의대북투자를촉진할수있는내용들을담고있기는하나, 이역시 실제로문제가발생했을경우에적용되는이의신청에대하여는막연히남북당국간의 합의 에따른 다고만하고있어합의가이루어지지않을경우그에대한구제방법이없는실정이다. 그밖에남북청 산결제합의서는원칙적이고기본적인사항만정하였고, 후속합의에맡긴내용들이너무많기때문에 남북합의서비준절차에대한기준에따라이미체결된합의서의구체적인세부합의서를마련하여야 하는등후속조치를지속적으로추진하여야할것이다. 전반적으로살펴볼때 4대남북경협합의서자체는그내용상큰문제가없으나, 실제운영에있어서 는생각지못한법적흠결이나제도적미비등이노정될수있다. 특히가장중요한결론의단계에 이르러서는 합의 라는실효성없는방법을규정하고있어이부분에대한보다분명하고구체적인 보완책이마련되어야할것이다. 52) 그밖에모든국가기관은북한과의조약, 협정등을체결함에있어서우리헌법이정하고있는평화 적통일의사명에입각하여평화적통일을실현하는방향과방법으로추진하여야할헌법적한계를 염두에두어야할것이다. 이와함께과거서독정부의경제적지원이있을때마다동독이그반대급 부로서민간인상호방문확대, 동독입국제한요건완화, 국경검문완화, 전화소통의대폭개선, 편지 48) 제성호외, 통일관련법제인프라정비및개선방안, 212면. 49) 남북상사중재규정의구체적인시안에관해서는장승화, 남북상사중재규정의주요쟁점및제정방향, 법무부, 남북경협과정에서예상되는상사분쟁해결의바람직한방향, 제23차남북법령연구특별분과위원회학술회의자료 (2004. 6. 28), 7-66면. 50) 유욱, 김준우, 남북상사중재준거법결정방안, 제29차남북법령연구특별분과위원회학술회의자료 (2007. 7. 19), 7-49면. 51) 따라서실제로남북경협에대한분쟁해결수단이없기때문에대북사업을하는기업들은북측과분쟁이발생했을때대부분피해를감수하거나다음번주문이나협력사안에서타협하는것으로분쟁을해결하는경향을보이고있다. 김영윤, 남북경협의현황과과제, 수은경제, 2008년봄호, 54-55면. 52) 제성호외, 통일관련법제인프라정비및개선방안, 169면이하. - 257 -
및소포검열의완화, 인권문제개선등상호주의 ( 相互主義 ) 입장에서서독의정치적요구를들어줌으로써경제협력의상호명분을살리고서독국민들의동독에대한재정적지원에대한국민적합의와인내심을얻어낼수있었던경험을거울삼아어느정도탄력적인범위내에서상호주의원칙이적용될수있도록유의하여야할것이다. 4. 交流 協力관련國內法規範의再整備 독일의경우이미서독기본법상독일통일의당위성과기본법적용범위등에관한현실적인규정및동 서독관계에대한기본조약의체결과그조약성과합헌성에관한헌법재판소의판결을통해동 서독교류의법률적기초를확보하고있었던것과는달리우리의경우는비현실적인영토규정과남북기본합의서에대한규범력이확보되어있지않다. 다행히이러한난점을해결하기위해 남북관계발전법 이지난 2005년 12월제정되고 2006년 6월부터시행되어남북관계발전의제도적중심축으로서역할을하고있다. 즉, 동법에서는남북관계의기본원칙으로서남북관계의발전은자주 평화 민주의원칙에입각하여남북공동번영과한반도의평화통일을추구하는방향으로추진되어야하며 ( 제2조제1항 ), 국민적합의를바탕으로투명과신뢰의원칙에따라추진되어야하며, 남북관계는정치적 파당적목적을위한방편으로이용되어서는않도록규정하고있다 ( 제2조제 2항 ). 또한남북관계를한단계높은차원에서안정적으로발전시키기위해서는종합적인남북관계의발전계획의기초위에서남북간의교류협력을추진하고, 남북한당국간합의사항에대한국내법적효력을부여할수있는제도적장치를마련하고있다. 한편그동안시대적상황에따라체계화되지않은채제정되어왔던현행남북교류협력법, 남북협력기금법과국가보안법등의법률과여러입법형태로산재되어있는각종법령 고시등을체계적으로재정비할필요가있다. 무엇보다남북교류가원활하지않았던 1990년에제정되었고, 장 절구분없이 30개의조문이나열식으로구성되어있는남북교류협력법은오늘날까지남북교류를규율하는기본법으로서기능하였으나그내용이추상적일뿐만아니라당시규제와통제의대상이었던남북교류협력이지원과촉진의대상으로변함에따라발전된남북관계를규율하기에는한계가있으므로, 동법을대폭개정하거나동법에갈음하여가칭 남북교류협력기본법 을제정하고, 향후남북관계의진전상황및교류협력의형태에따라분야별로단행법률을제정하여그내용을보완하여야할것이다. 예컨대 남북한이산가족재회지원에관한법률 이나경제교류촉진을위한근거법으로서 남북한경제교류활성화에관한법률 과같은특별법을제정할수도있고, 특히북한의개방경제법제의추진상황에대응하여현행해외경제협력기금법과외자도입법등국가간경제교류에적용하는각종법령을남북기본합의서의정신에따라보완 정비하여북한에대한투자를보다활성화할수도있도록 남북합작투자촉진법 과같은특별법을제정하는것도고려할수있을것이다. 이와함께사회문화의교류 협력을체계적이고효율적으로추진하기위해 남북사회문화교류촉진법 을제정하거나 남북교류재단 설립을위한근거법률을마련하는방안도신중히검토할필요가 - 258 -
있다. 이러한법령의재정비는북한핵 미사일문제의평화적해결로남북관계가새로운돌파구를찾게 되고, 교류와협력활성화를위한주변여건이개선될경우그중요성이더욱커지게될것이다. 5. 北韓裁判管轄權및法適用에관한協議 앞으로남북한교류 협력이확대될경우남북한남한지역내에서활동하는북한주민보다북한지역내에서활동하는우리국민들이훨씬더많을것으로예상되며, 남한주민의북한법위반내지북한주민과의민 형사적인갈등이발생될우려가커지게될것이다. 그러나북한지역내에서법치주의가제대로지켜지지않아우리국민들의북한내에서의활동에대해법적안정성이보장되지못할우려가클것이다. 따라서북한의재판관할권및법적용을인정하더라도우리국민들의신변안전보장및재산권보호차원에서미리이에대한일정한예외가마련되어야할것이다. 이를위해형사적사안의경우합의과정에서국제적으로승인된인권규범 ( 예컨대 UN인권규약등 ) 을최우선으로존중하는기본원칙을정하고, 속지주의기본원칙은받아들이되, 상이한정치체제를존중하고互讓하고자하는정신에따라정치범죄행위에대해서는상대측에추방하도록하도록하는방안을추진할필요가있다. 또한일반형사범죄행위에대해서는중범죄행위가아닌한수사후범죄사실의증거와함께상대측에신병인도하도록속지주의원칙에대한양해를유도하는것이바람직할것으로보인다. 여기에서중범죄행위의대상에대해서는협의하되, 열거주의방식에따르는것이바람직할것으로보인다. 무엇보다인적교류의확대에대비하여신변안전보장을포함한신속한영사보호가제대로이루어지기위해서는상대방지역에상주대표부나연락사무소가개설될필요가있다. 민사적사안의경우북한은적용을위한하부구조로서재판기관또는중재기관의운영실태가외부에잘알려져있지않아분쟁해결에대한신뢰성이크지않은실정임을감안한다면남북간물자교류, 협력사업등에서발생한분쟁에대한재판관할권및법적용에관해서는기본적으로북한의외국인투자법, 대외민사관계법등이적용되는것은어찌할수없다하더라도이기적이거나입법기술적으로미숙한조항들에대해서는문제점을지적하고, 개정의필요성을강조할필요가있다. - 259 -
독일의통일관련법체계와 남북관계의제도적발전을위한시사점 박정원 ( 국민대법과대학교수 ) 독일통일 20년을맞은시점에서다시독일의경험과교훈을되새기는일은매우유익한일이기도하지만여전히분단되어있는우리의현실에서한편자괴감을가지게된다. 신현윤교수님의독일통일법체계에대한논의와평가는일목요연하게잘정리되어있으며, 이에비추어남북관계발전의제도화에대한제언은우리의현실을반영한유용한대안으로전적으로동의하는내용이다. 이에주제발표문과관련하여독일통일의법제도가준효과와남북관계발전을위한법제도화방안에대해약간의견해를밝히는것으로토론에대하고자한다. 1. 독일의통일관련법체계확립의효과 독일사람들은 1989년부터나타난동독의민주화분위기에의해독일통일의준비를하였지만, 불과 1년여의기간만에통일이완성될것이라는점을기대하지않았다고한다. 좀더충분한시간적여유를가지고통일을준비하고자하였지만, 국제사회는물론독일인자신들의예상보다빠른통일을완성하였다. 이러한통일이가능하였던데에는독일에서의통일과관련한법체계와규범적대응에의한것이었음을인식하여야한다. 다음의몇가지면에서독일통일의법체계의효과에대해언급한다. 첫째, 분단과통일에대한법적근거의마련이다. 무릇동서독, 특히서독의입장에서분단의현실을반영하는규범체계는결과적으로구서독기본법제23조의편입조항에의한통일을이룸으로써성공하였고헌법규범에의한독일통일을가능하게하였다. 이와함께구서독기본법의독일재통일명제의명문화와제146조의통일헌법을상정한효력범위의규범화는분단과정에서의독일통일정책추진의원칙을제공하였다는점에서독일인의규범의식을재차확인하게된다. 실제로 1989년베를린장벽의붕괴후갑작스레닥친통일의기회를잡을수있었던데에는동서독의통일방식에대해구서독기본법상통일조항을토대로논의할수있었던것에기인한것이다. 통일원칙과방향에대한규범이있었기에시간적한계상황속에서도빨리통일을완성할수있었다. 둘째, 통일관련쟁점에대한사법적결정이다. 독일에서제기된통일관련위헌문제에대한사법적 - 260 -
판단은독일사회의불요한논쟁을종식하고분열을막고통합을위한법적논거를제시하였다. 동서 독관계를법적으로규명한독일헌법재판소의동서독기본조약의합헌판결은이른바 독일의내적특 수관계 란법적성격을제시함으로써독일통일을위한창의적인논거를마련하였다. 이에따라동서 독관계를법적으로규정하고독일통일을위한새로운돌파구로써동방정책의법적토대를형성하는 동시에통일의명확한원칙을견지하여나아갈수있었음을상기한다. 또한독일연방헌법재판소는 통일조약의위헌성문제, 동독지역재산권의반환문제, 통일후최초총선거에대한위헌문제등에대해 적극적으로사법적결정을내림으로써이른바통일독일사회의분열을예방하는조치를취하였다. 셋째, 최종통일을위한국가조약과통일조약에의합의이다. 동서독이통일의법체계에서중요한것은 국가조약 과 통일조약 을들수있다. 국가조약은동서독의경제, 화폐통합과사회통합을위한구체적인사항을정한것이고, 통일조약은양독의정치적, 법적통합을위한내용으로되어있다. 원칙규정과함께방대한부속문서는통일의정치한제도적통합방법에대해합의한내용이다. 이를통해동독은구서독기본법에의거한통일을결정하였고, 서독은통일상황에상응하도록구서독기본법을개정하기로하였다. 여기서도통일을가능하게한독일인들의대응과지혜를엿볼수있다. 이들조약을보면, 독일통일이시간적제약속에서도단계적인과정을거쳐추진되었음을알수있다. 즉, 경제적, 사회적통합을이룬후정치적통합을완성해나간과정이이들조약의합의에의해이루어진것이다. 넷째, 구서독기본법의기본질서에적합하도록구동독체제를전환시키는조치를마련한것이다. 독일통일이급속도로진행하면서구동독의붕괴에초점이맞추어져있었다. 그러나실제로는구동독체제의서독체제로의변화, 즉서독기본법상민주체제, 연방체제로의전환과정이있었음을간과할수없다. 구동독은독일통일직전헌법을개정하여사회주의체제를민주주의체제로개편하였고, 이를위해처음민주적총선거를실시하는등의조치를통해민주주의체제로의편입을위해변신하였다. 구동독이스스로체제전환을위한개혁을실시하도록배경도따지고보면통일법체계의기반에의해가능했다는교훈을얻게된다. 2. 남북관계의법제도화를위한유의점 독일통일과정에서나타난통일법체계와법제도적기반을통한동서독관계의발전과정은우리에게많은것을시사하고있다. 남북관계의법제도화를위해서는우리의대북관련법령의체계화, 남북간합의의규범화등이요청된다. 신현윤교수님의독일의통일법체계에비추어본남북관계의제도적발전을위한시사점에대한논의는구체적대안을포함하고있어경청할필요가있다. 다음에남북관계의법제도화와관련하여몇가지유의하여할사항을언급한다. - 261 -
첫째, 대북정책및통일정책의추진에있어규범적정의가보다명확하게제시될필요가있다. 대북정책과통일정책을추진하는데에있어현실적으로남북의특수관계라는성격에입각하여남북관계를형성하는것을원칙으로삼아왔다. 이는남북간의합의사항으로남북관계의진전을위한대전제로되어있다. 남북교류협력법과남북관계발전법등에서이를기초로남북의민족내부관계의성격을명문화하고있다. 그러나남북의특수관계에대한국민의이해는아직부족한편이다. 발표문에서도지적되었듯이현행헌법상통일관련조항과이에대한사법부의해석은혼재되어나타나고있다. 남북합의서의규범력확보에도한편으로걸림돌로작용하고있음을사실이다. 이제까지이를둘러싼논의들이많이있었고다양한해석이이루어졌다. 헌법개정의논의과정에서헌법규범상통일관련조항의개정문제를심도있게다룰필요가있다. 이와함께남북관계의진전에따라발생하는법적분쟁내지문제의해결은가급적특례제도내지특별법의적용을회피해나갈수있다. 예컨대탈북북한주민의혼인문제, 북한내가족에대한상속문제등은원칙적규범을통해사법적해결방안을도출하는것이바람직하다. 둘째, 대북정책과통일정책의일관성을유지하기위해서는규범과정책이일치하여야한다. 대북정책이시대적상황의변화에의해정책적전환의필요성내지불가피성이인정된다. 그렇지만우리의통일법체계가가지고있는모호성이라는한계때문인지정권의변화에따라쉽게정책적입장과내용이변하는인상을준다. 가급적꾸준한정책적입장을견지하기위해서는규범에대한준수의지와자세가요청된다. 규범의구속력을확보하는전제이기도한다. 기실남북의협력및통일에대한논의는기존의합의를무시하고나아갈수없는현실을직시하면기존의남북간합의에대한지속적인준수는우리의통일의전제인셈이다. 셋째, 남북간합의문서의구속력을확보하는일이다. 서독도동독과의합의의실천을위해국내법률로입법하는조치를취하였다. 북한을대화및조약체결의당사자로받아들이고, 북한에도남북간합의의법적구속력을요구하여합의준수를촉구할수있어야한다. 남북간합의는상대방이있는만큼북한에도합의의실천과이행을촉구하기위해서도합의서에대한법적구속력을확보하는것이필요하다. 국회에서의남북합의문서에대한비준동의절차를통해당해문서에대한법적구속력을확보할수있다. 남북관계의특수한상황을고려하면, 남북간기존문서에대해서도그러한절차를거치는방안내지합의서의입법방안등을생각해볼수있다. 넷째, 남북관계에대한국제적보장을제도적으로확보하여야한다. 한반도와관련한관련국가들의이해가첨예하게대립하는만큼남북관계의법적관계를국제적으로인정받는노력이경주되어야한다. 독일은민족내부거래관계를 GATT체제에서인정받았으며, 독일통일에대해전승국과인접국가의동의를이끌어내기위해이른바 2+4조약 을체결한사례를참고할수있다. 개성공단에대한이른바 역내가공지역 으로공인하도록하는노력은완전하지는않지만남북관계의제도화의일환이 - 262 -
라볼수있다. 북한의핵문제등의개재는독일과다른환경이지만, 그만큼남북관계의발전과통일 정책에대한국제사회의보장책을마련하는데에지혜를모아야할것이다. 다섯째, 남북관계의제도적발전과관련하여또하나의중요한대상은북한의법령체계의이해라할수있다. 이는북한의변화를유도하는데에유용하다. 북한이추진하고있는경제개혁과개방정책은외국인투자및대외개방법령을근거로하여이루어지고있다. 이들법령은외국인투자제도를규정한것으로비교적우리의관련법령과유사한점이많다. 개성공단및금강산관광지구의법체계는우리와의협의를통한입법이이루어지고있다는점에서주목된다. 라진 -선봉경제무역지대법체계는보다대외개방을확대하는방향으로정비되고있다. 북한에대한남한의투자가보다확대되는경우이에대한국내법적지원체제로서 개성공단지원법 과같은법령을확대강화할필요가있다. 이는북한법에대한대응뿐만아니라북한법의민주법령체제로의전환을위한방법의하나로모색될수있다. 한편북한인권에대한입법방안을모색하는것도그러한차원에서접근될수있다. 북한의사태진전에따른우리의대응방안을제도화하는것도남북관계의발전의제도화조치의중요한부문이된다. 독일의통일관련법체계를보면서독일식의사고와창의적법적인식이통일을완성하는추진력을발휘하도로하였음을알수있다. 이로부터동독이자유민주체제로의전환과서독체제에로의편입을위한제도적조건을갖출수있었다. 독일의평화적통일은통일이전의상호교류와협력체제의강화를통해가능하였음을깊이인식하여야한다. 독일의경험에서시사받듯이남북의화해와협력의경험에서도교훈을찾는노력도뒤따라야한다. - 263 -
3 (Political Economy of East-and West German Integration)
동서독간통합의정치경제적측면 (Political Economy of East-and West German Integration) 박성조 ( 베를린자유대학 ) - 267-
Towards Integration of East-and West-Germany : A Political Economy Report based on sur la place observations Prof. em.dr.dr.h.c. Sung-Jo Park Free University Berlin 목차 1. 용어, 그리고가치관의독재? 2.1990 년 13 세인 Jana Hensel 이생각한 통일 과 통합 3. Unification Research and System Transformation 4. 동독의정치, 경제를어떻게이해했는가? 5. 서독민주주의 (Kanzlerdemokratie) 와자본주의 (Soziale Marktwirtschaft) 를동독에이전 6. 정치통합의출발점 : 우리는민주주의의아기들 7. 정치통합의현실 : 가치관, 물질적, 주관적자아인식 8. 경제적통합을위한노력 : 8.1. 통일기금 8.2. 경제통합의출발점 : 민영화 8.3. 경제, 통화, 사회통합 (1990) 9. 결론 - 268-
Lothar de Maiziere 20.Aug. 2010: Die DDR war kein vollkommener Rechtsstaat. Aber sie war auch kein Unrechtsstaat. 25.Sept.2010: Ich will, dass meine Kinder nicht mehr luegen muessen. 1. 용어 (Termini Technici), 그리고 가치관의독재?(octroi of values) 통합 (Integration) 이란개념이 ex ante 정의로서가치중립적인것으로쓰여진다. 그런데현실적으로가능한가? ex post 정의는독일통일에관한한 : - 다수가소수를흡수 (Absorption) - 강자가약자를동화 (Assimilation) - 두번의민주주의화 (double democratization) - 선진지역이후진지역을 착취 (Ausbeutung) - 어디서든지 요소비용간의수렴 (Faktorkosten- Konvergenz) 등이뒷받침이되는 통합 에관한논란이끊이지않는다. - 269-
그래서형식적, 절차적, 지리적측면과요소비용수렴설을떠나 통합 의새로운정의를찾는다면정치행위자및시민들의가치관의공유가하나의접근이될수있다. 사실가치관의공유에간한토론은날이갈수록더욱심각하다. 그런데여기서문제되는것은 누구의가치관 인가? 가치관의독재 라는용어는동독에서서독의정치, 경제제도를성급하게도입하는대신이상적사회주의실현을했어야하는가능성을상실했다는전문가들 ( 동서독을막론하고 ) 의의견은지금도통일독일에서는끊이지않는다.. 2.1990 년 13 세인 Jana Hensel 이생각한 통일 과 통합 : Zonenkinder (2002) War es ein Vorteil, zur Wende gerade noch Kind zu sein? Natürlich. Wir hatten Starterleichterungen. Wir hatten keine nachkindlichen Prägungen von der DDR. Wir waren geschmeidiger für das neue System. Die Phase zwischen 14 und 25, wo man sich orientiert, wo man die Leute um sich herum imitiert, das fiel praktisch mit dem Nachwendealltag zusammen. Ich habe nach einem Begriff gesucht, der benennt, was mit der DDR nach 1989 passiert ist. Das ist noch nicht BRD, das ist aber auch nicht mehr DDR, das ist eine Zwischenform. Und das ist für mich die Zone. Deshalb sind wir Zonenkinder. Wir sind sozialisiert in der EX-DDR, in Ostdeutschland. Nicht in der DDR, sonst wären wir DDR-Kinder. Wir sind aufgewachsen in einer Zeit, wie ich das ja auch schreibe, "in der nichts mehr so war, wie es einmal war, und in der noch nichts so ist, wie es mal sein wird". - 270-
3. Unification Research and System Transformation 사회주의국가, 경제 / 사회와통일 (unification), 통합 (integration), 동화 (assimilation) 를그자체로서 (per se) 문제화를넘어체재변혁 (system transformation) 이론과시행전략으로이해해야한다. 사회주의국가 / 경제를 mono-process 로바탕한 crash therapy 에의한실패는경종을해준다. 동독의경우도예외가아니다. O Donnel and Schmitter (1986) 의두단계체재변혁이론, Radosevic (2004) 의이중적체제변혁이론은정치적 / 제도적전재조건으로서측면과, 이러한전재조건은효율적으로기능할수있는시장경제의불가결한전재 (condition sine qua non) 라고강조했다. 그러나 : 체재변혁과정이론에서무시된인적 / 인간적측면 (human resources, personality) 에관한새로운이해 : 예 민족의상이한체제넘은공통성 의오류 necessity of synchronic consideration of all aspects of system transformation.. the starting point..lay in n the political system but it then unfolded ore of less simultaneously in the various subsystems. This gave less to simple cause and effect relationships than to a diversity of interrelationships (Meske 2004) - 271-
System transformation analytical framework individual personality/ organizational approach human resources approach legal/political approach System Transformation economic and corporate approach institutional approach socio-cultural approach 4. 동독의정치, 경제를어떻게이해했는가? 1. 민족의연속성 ( 만 ) 을강조하며주어진절효의기회를노칠수없는시간적강박감속에서동서독이법적으로, 제도적으로 합하는것 ( 즉통일 ) 만이우선.: Was zusammengehoert, waechst zusammen (Willy Brandt 1989; Helmut Kohl: Erinnerungen 1982-1990, 2005) 2. 즉 ultimo ratio 는하로라도빠른통일 ( moeglichst schnelle Einigung!). No expertise for political and economic integration! 3. 동독공산정권과사회주의경제를이성적이고합리적인분석위에 동서독간의통합정책 을작성할기회를상실, 그래서거의모든것은 임기응변 (Improvisationen) 이었다 - 272-
5. 서독민주주의 (Kanzlerdemokratie) 와자본주의 (Soziale Marktwirtschaft) 를동독에이전 1. 서독의민주주의는서구 ( 미국, 영국, 프랑스 ) 민주주의의수입품 ; 서구민주주의에기여한적이없는서독의민주주의 (Martin Greifenhagen) 2. 서독의민주주의는서방의원조에의해성장한자본주의와의불가결의관계 : 민주주의의특색 : 권력의수평적, 수직적분산에의한독재화현상의방지 ; 서구민주주의가치관공동체에통합 (50 년간서방국가들이믿을수있는민주우방으로성장 ) 3. 사회적시장경제의근원은 Eucken, Mueller- Armack, Erhard 등의프라이불크학파의주지인 ordo-liberalism 이라는공정한경쟁원칙이며, 시장의경쟁질서가유지되지않는경우정부의간섭이가능하다는것을전재한다. 여기서공정이라는뜻은도덕적, 윤리적인시장행위를말한다. 이러한점에서신자유주의와다르다. 4. 구동독에이러한경제질서가도입되는전재조건은일단 시장의기능화 이다. 이를위한거시적 ( 예 : 조합주의 ), 미시적차원 ( 예 : 공동결정권과집어교육 ) 에서제도적뒷받침이절실하다. - 273-
서독민주주의와자본주의와의관계 macro: 독일식조합주의 국가와경제 ( 경영인들과노조 ) 간의협력관계 Meso level house bank 직업교육 Micro level 공동결정권 6. 정치통합의출발점 : 우리는민주주의의아기들 (Berghofer 1989) 동독인들은반세기이상으로독재속에살고있었다. 자유를모르는, 권위주의적인간성 (Henrich 의후견국가론 ; Maaz 의감정정체론 ) 정치활동의주역이없었다. 중간혁명 의지도자들은예술인, 종교인, 문학가와반체제운동가. 그들은예외없이 이상주의적인사회주의자 였으며, 서독에 흡수 되는것을원치않았다. 정치조직은공산정권의어용기관 : Blockparteien ; 스타시는어디서던지존재 ( DasLebenderAnderen ) 1989 년 11 월이후 : 동독의정당은서독정당의 허수아비 와오합지졸의정치단체 (35 정당, 16 시민운동, 12 여성단체, 52 개의청년운동단체 ) - 274-
세가지의흐름 1. 동독식의 사회주의적민주주의 ( 서독정부의후견에반대 )- Buendnis 90 (Neues Forum, Demokratie jetzt,initiative Frieden und Menschenrechte): 동독반체재운동 Einheit nicht so schnell wie moeglich, so gut wie moeglich. ( 반흡수통일 ) 2. 서독식의민주주의와흡수통일론자 Allianz fuer Deutschland (CDU, Demokratischer Aufbruch, DSU) 그리고사민당 (SPD) 3. 구동독공산주의의개혁 : 서독과국가연합 ; 흡수통일반대 Partei Demokratischer Sozialismus (SED) 동독민주주의실험 : 원탁회의 12 월 7 일동베를린에서원탁회의 (Runder Tisch) 가시작 : 구성은지금까지의 5 개블록정당과야당대표들 ; 12 월 1989-1990 년 3 월 18 일까지 Demokratie Jetzt 의제안 ; 그러나원탁회의는자유선거의결과에서나온합법적인제도는아니었으나동독국회보다더욱다원적이었으며생방영으로토론을공개했다 ; 동독의인민국회와각료회의를통제하는기능 가장중대한업적은스타시조직의해산결의 - 275-
동독에서의최초의민주선거 : 1990 년 3 월 18 일 실현할수없는경제부흥의약속 선거전여론조사 (1990 년 1 월 ) 에의하면사민당이 54% 로선두, 그래서콜수상의유명한약속이등장한다. 3-5 년내동독에서 번성하는경제 (Bluehende Landschaft) 를이룩할수있도록할것이다. 기민당중심의선거연맹의승리 (48,1%); 동독에서더메지에르정부의등장 7. 정치통합의현실 : 가치관, 물질적자아인식, 주관적자아인식 Sozialreport 2010 조사결과 -민주주의가중요한가? ( 민주주의에관한신념의감소 ) 1990 1995 2000 2005 2010 80% 66% 60% 62% 69% -공산당 (Die Linke) 은제일당 : ( 세계주에서연립정부형성 ) 14 20 25 31 38 기민당 11 24 20 25 27 사민당 46 36 26 27 27 -동서독생활수준을 2019년까지균등화할것이라고정부는약속했는데믿는가? ( 경제적균등화에대한독일인들의믿음 ) 믿는다 안믿는다 모르겠다 무답 동독인 17 66 15 2 서독인 25 53 18 4-276-
가치관, 물질적수준차이, 자아인식 : 동서독인간의차이가 46% 이며, 동독인들의 63% 가그렇게생각하고있다 (16 세이상 ) 동서독인 (16 세이상 ) 이생각하는상호간의차이점 - 277-
2002 년과 2010 년간얼마나가까워졌나? 동독인 서독인 독일인들은정말한민족이라고생각하나? - 우리는한민족인가? 서독인 : 1990, 54%; 1994, 42% 동독인 : 1990, 45%; 1994, 27% - 나는동독인이다. 1993: 85,6%; 1995: 85,2% - 나는사회주의를좋은아이디어로본다. 실현에문제있다. 동독인 : 1991, 69%; 1996, 79% 서독인 : 36% 46% - 278-
동독인의정체성 1. 간접민주주의에대한회의 ( 직접민주주의에대한동경 ) (cf. der runde Tisch) 2. 동독인들의 장점 (cf. Thiersee, Engler) 3. 서독인들의동독에서제국주의자와같은행위 (cf. Vilmar) 4. 우리는이등국민이아니다 : 우리는독일땅에서처음으로민주주의혁명에성공했다. (cf.schuller) 8. 경제적통합을위한노력 8.1. 통일기금 서독에서동독으로재정지원은 2019 년까지 지금까지의재정지원은지출은사회간접자본재정비, 사회보험, 실업보험등 소비성향의투자 가 생산성향에의투자 보다우선, 그리고동독행정의부정부패 서독에서동독으로재정지원은 : 년 GDP 4-5% 서독지방의재정부담은증가 ; 그곳의사회간접자본투자는미흡 서독인들의동독지원에반대하는목소리가증가 77% 는서독의재장지원을중지 / 23% 는계속 (Forsa 여론조사 2010 년 9 월 20 일 ); 최근에는동독인들도중지주장 ( 인제우리도자립할수있다 ) - 279-
8.2. 경제통합의출발점 : 민영화 (Ludwig 2007) Results of Activities Stock of Enterprises Stock of Enterprises Ownership Number in % Number in % Liquidation 3 661 30.5 - - - Municipalization 263 2.2 Local Authorities 263 3.2 Re-Privatization 1 571 13.1 Former Proprietors 1 571 18.8 Privatization 6 514 54.2 Management-Buy-Outs 2 697 32.3 West German Investors 2 962 35.5 Foreign Investors 855 10.2 Total Result 12 009 100.0 8 348 100.0 Trustee Agency Net Stock 354 State Owned Enterprises 354 Gross Stock 12 363 결과 1. 아무런산업정책적컨셉없이 crash 정책만수행 2. 신탁청은동독정부가설립한것이고, 여기서종사하는직원들은아무런전문지식이없었고, 대부분의사람들은공산당당원또는스타시였다 3. 수익성이있고, 재기가능한기업은동독인들이소유하고 (79%), 서독인들은 9,0%, 외국인들은불과 2,0% 의기업을인수했다. ( 삼성이인수한두기업여기에속한다 ) - 280-
4. 콤비나트를총체적으로민영화하는것은대부분의겨우불가능했다. 그래서일부연구 / 개발능력이있는기업의일부를분리시키는방법이선호되었다. 즉 management-buy-out (MBO) 방식이었고 2697 사례였으며, 서독인들은이방식을선호했다. 5. 동독에서는자본주의원칙에입각해기업을운영할경영자가거의없었다. 동베를린의경제대학과라이프찌히의상과대학출신의대부분은공산당당원으로국영기업에종사하고있었다. 6. 콤비나트경우는장시간에걸친주위환경오염및공장부지의심각한오염화 (contamination) 때문에민영화가대단한어려움을겪었다. 일지역에한개또는두개의콤비나트가있었는데민영화가되지않을경우패쇄되는경우가많아당해지역의경제활동은마비상태가되었다. 7. 신탁청은국영기업의민영화를추진하기위하여서독출신의자본주의경영의경험자를영입했고, 미국, 일본, 유럽등에서많은홍보활도을했으나결과는미진했었다. 신탁청은민영화되는경우 거대한비용을거출했어야했다. 1. 기업의구조조정 2. 종업원의고장보장 3. 투자보장 4. 환경보호를위한기본투자 때문에민영화가진행되면될수록신탁청의부채는증가했다. - 281-
8.3. 경제, 통화, 사회통합 (1990) 동독화 : 서독화 ( 암시장 ): 20:1; 공식태환율 :4:1 장기간에걸친태환율에관한토론 : political argument against economic rationality Kohl, Waigl, Krause 1;1 반대론자 : Poehl, Sinn, von Dohnany, Siebert 만약 1:2 로결정했다면동독에서서독으로대량이주에인한동독의공백상태가초래됬을것이다. 통화통합의결과. 동서독간의생산성의비교 : 서독 100, 동독은 40-50. 대부분이동독기업은경쟁력상실때문에파산. 동독기업의동구시장상실 - 282-
동서독간의생산성이비교 2006 (Ludwig 2007) Agriculture and Forestry Trade and Transport 101% of West 83% of West East Germany West Germany Manufacturing 78% of West Finance, Insurance and Business Services 76% of West Construction 73% of West 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 Unit Labor Costs Gap Construction 109% of West Finance, Insurance and Business Services 94% of West East Germany West Germany Trade and Transport 90% of West Agriculture and Forestry 88% of West Manufacturing 86% of West 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100-283-
동서독경제간의임금균등화에의한수렴 정치인들이약속 : 90 년대중반까지 1:1 임금수준수렴서독 = 100 동독 90,0 (1997) 91,9 (2000) 94,6 (2005) 그러나노동의욕과창의성, 나아가서는노조활동등에서는큰차이 노동시장참여도 West Germany = 100 1992 1995 2000 2004 2006 Labour Force Participation East Germany 87 81 80 81 80 West Germany 75 75 78 79 80 Reg. Unemployed East Germany 15 14 17 18 17 West Germany 6 8 8 9 9 Total Unemployed East Germany 33 24 22 22 20 West Germany 8 10 9 10 11 Active Labour Force East Germany 64 65 64 65 66 West Germany 70 68 71 71 72-284-
소득, 소비, 저축수준 West Germany = 100 1991 1995 2000 2006 Disposable Income per Capita 52.1 74.4 799 78.3 Private Consumption Expenditure 55.2 74.1 80.2 78.9 Savings Rate per Capita 28.1 70.4 69.1 65.1 GDP per Capita 33.6 60.6 63.1 67.9 GDP per Labour Force 35.2 66.4 72.2 77.8 GDP per Working Hour - - 67.1 73.5 9. 결론.20 년간의경험은민족의동질성및기능주의적접근이반드시동서독간의정치적, 경제적통합을자동적으로갖어온다는생각은금물이다. 서독에서동독으로재정지원, 제도이전, 나아가서인력이전은거의아무런컨셉없이진행됐었다. 바꿔말하자면동독의자생적발전의잠재력을고려않고 동독경제 을부흥시킨다는것은불가능하다는것을알게되었다 ; mezzogiorno syndrome ( 저성장, 고실업, 인력틸출 ) 정치적통합은절차적으로, 형식적으로성공적으로진행됬다고볼수있으나서구민주주의가치관의공유에있어서실패했기때문에좌익세력이동독에서가장큰함으로등장했다. 즉경제적통합의실패, 동독인들의심리, 감성을무시하는일방적인서독의 식민지주의적접근에대한 반발이오스탈기로나타났고, 더욱이나공산세력과연결되는현상이다. - 285-
동독에서 서독민주주의가치관 을어떻게습득할수있는가? -Hans Joachim Mengel s Model 동독에서 자생적 ( 사회적 ) 자본주의 를어떻게이룩할수있는가? -Karl Heinz Paque s Model -Wolfgang Thierse s Model 한국에주는시사점은무엇인가? 동족에얼매이는것은결국통일과통합을위한기초작업을등한시하는경향을강화시킨다. 사회주의경제, 공산주의정치체재를심층적으로연구해야한다. 북한의개방과개혁을위한원조는절실하나독일과같은재정지원에관해서는연구할필요가있다. - 286-
북한연구를위한새로운파라다임은체재변혁연구이다 System transformation of North Korea: legal, institutional, organizational dimension Economic dimension spiritual, emotional, identity dimension spatial dimension Lit. (selected) Kohl, Helmut 2005: Erinnerungen 1982-1990 Ludwig, Udo 2007: What have we learned about Economic Transformation in East Germany? (ppt version lecture in Berlin) Jovanovic, M., Oh, Y.C., Park, S.J., Lee, D.G. and Seliger, B., eds., 2006: System transformation in Comparative Perspective, Berlin Sozialreport 2010-287-
Paque, Karl-Heinz 2009: Die Bilanz. Eine wirtschaftliche Analyse der deutschen Einheit Schroeder, Klaus 2006: Die Veraenderte Republik. Deutschland nach der Wiedervereinigung, Muenchen - 288-
박성조 교수, Towards Untegration of East and West Germany 토론문 임혁백 ( 고려대학교정치외교학과교수, 평화와민주주의연구소소장 ) 작년에고려대평화연구소에서독일의베를린자유대학한국학연구와공동으로독일통일 20년을회고하고앞으로의방향을논의하는국제회의를개최했는데그때독일여러대학에서 12분의교수님들이참여해서좋은논문과열띤토론을해주셨다, 그런데그때놀란것은독일에서오신교수님들이아무도독일통일을이야기하지한고 transformation에관해서이야기하시는것이었다. 나는그때우리가아직통일의통자도이야기하지못하고평화를이야기하는단계에있는데독일은벌써통일을넘어서통일이후의체제변혁 (system transformation: 정치, 경제, 사회, 가치관 ) 을이야기하면서훨씬앞서가고있구나하고생각하면서놀라움을금치못했다. 20세기는 1989년 11월 9일베를린장벽이붕괴되면서종말을고했다. 1) 베를린장벽은냉전과분단의상징이었고그벽을허물어내기위해독일인들과세계는 19년을투쟁해야했다. (1961-1989) 그래서많은역사가들은 1989년동구사회중의의몰락으로초래된 냉전의종식 이아니라베를린장벽의붕괴를진정한 20세기의종말이고 21세기의시작으로부른다. (Eric Hobsbawm, 1994) 독일의통일은준비된통일이었다. ( 이점에서박성조교수님과약간의견해를달리함 ) 케네디대통령이 1963년베를린장벽앞에서 평화의전략 을이야기했고빌리브란트가 접근을통한변화 를이야기했다. 두이론모두궁극적으로는기능주의적인자석이론에바탕을두고있었다. 기능주의적인교류협력의증대가궁극적으로는동독, 동구, 소련의서민들뿐아니라권력층까지녹인다는것이다. 그러면서대외적으로는 4대점령국그리고이웃국가들에독일은유럽의일원이며, 평화를사랑하고지향하는국가이며, 전후에독일에강요된국제질서를존중한다는것을반복을통해학습시키는과정을반복하였다. (democratic peace theory and multilateralism) 그러는가운데통일을위한호조건이축복처럼쏟아졌다. 냉전체제의붕괴와해체그리고동독의몰락이었다. 소련의몰락으로동서갈등이종식되었을때, 독립국가로서의동독도유지될수없었다. ( 브레도프, 2010) 1) 1987 년 6 월 12 일레이건미대통령은브란덴부르그문앞에서 General Secretary Gorbachev, if you seek peace, if you seek prosperity for the Soviet Union and Eastern Europe, if you seek liberalization, come here to this gate. Mr. Gorbachev, open this gate. Mr. Gorbachev, tear down this wall!" ( 장벽을무너뜨려라 ) 라는명연설을하였다. 그로부터 2 년후브란덴부르그의문은열렸고장벽은허물어졌다. 레간대통령의연설은 1963 년 6 월 26 일베를린장벽이세워졌을때동일한브란덴부르그문앞에서케네디대통령이독일과서베를린의자유를수호하겠다는의지를밝힌연설인 Ich Bin Ein Berliner" ( 나는베를린시민이다 ) 에버금가는명연설이다. (Quercus, 2005; Dallek&Golway, 2006) - 289-
독일의통일은하늘로부터내려진축복같은것이었지만독일인들은감나무밑에서감이떨어지기를기다리지않았다. 그들은오래동안기다리는인내를발휘하였으며, 인내하는동안그들은모든상황에대비한준비를하였고, 축복이내리자그것을재빨리포착하여낚아채는민첩한기회포착의기지를발휘하였다. 주변강대국들이냉전해체와동독붕괴의 돌발성 에놀라서우왕좌왕하는사이에독일은이미 준비된통일독일국가 로서 돌발성의모멘텀 을십분발휘하여 1년이안되는사이에주변 4강대국과통일독일의대외적근간이되는 2+4 조약을체결해내었다. 독일은냉전의종식이가져다준유리한국제정치환경이조성되었을때재빨리독수리처럼그기회를낚아채어단숨에통일을이룩하였다. 그러나박성조교수님이지적한바와같이 기회포착의전략 이불가피했다는것을인정한다하더라도내적사회통합의충분한준비와연습, 학습과정없이통일을밀어부친결과로나타난부작용을간과할수없다. 독일통일이후동독지역은서독인들의사실상의 ' 내부식민지 ' (internal colony) 가되어버렸다. 동독지역에새로생겨난민간기업의 85% 이상이서독인소유이고동독지역에서 ' 베시스 ' ( 구서독사람 ) 와 ' 오시스 ' ( 구동독사람 ) 간에는고용주와피고용주라는수직적인관계가형성되고있다. 그결과통일독일에서오시스에대한베시스의천시와베시스에대한오시스의증오가위험수준에도달하고있다. 동독인들은점령군처럼행세하고있는서독인들을증오하고있고서독인들은동독인들을자신의세금이나축내는게으르고의타적인 ' 부양가족 ' 으로멸시하고있다. 독일은현재 ' 통일속의분단 ' 의아픔을겪고있다. 통일독일의경험에서왜서독인들이그렇게비경제적인계산에의거해서일대일통화교환과같은한국에서는상상도못할퍼주기를하면서까지동독과통일에나선것은독일사람들이손익계산을못해서가아니라우리보다더철저히평화의비용과전쟁의비용, 분단의비용과통일의비용을계산해서수지가맞는장사라고생각한끝에나온결정이었던것이다. 독일의경험에서우리가배워야할점은그들이평화를선택하고오랜기다림끝에통일의기회가왔을때그들은주저하지않고담대하게어떤비용을치르고라도어렵게찾아온통일의기회를놓치지않겠다는민족적결단을하였다는것이다. 그들은단기적통일과평화의비용에매몰되지않았다. 그들은통일과평화의장기적인이익과비용을계산하여과감히퍼주기를통해평화와통일을산것이다. 2) 그들은동독주민의생활수준 2) 페니히교수는통일비용을이유로통일을지연시킬것이아니라분단비용을능가하는평화이익 (peace interests), 통일이익을만들어내어야하고, 통일비용과평화비용을감소시켜야한다. 평화를돈으로사는것은바람직하지못하다. 그러나평화의대안이전쟁이고전쟁의비용이돈으로사는평화의비용보다더크다면돈을주고서라도평화를사는것이 평화의기회비용 으로보아서효율적인것이고도덕적으로도정당화된다. 평화의유지야말로군주가인민을위해반드시해야할기본업무라고주장한르네상스의사상가에라스무스 ( 최상용, 1997) 는 자본주의평화론 또는 경제평화론 을주장하면서, 유럽의군주들에게 가장불리한평화라도가장정당한전쟁보다낫다 (The most disadvantageous peace is better than the most just war) ( 에라스무스, 2009) 라면서 필요하면평화를사라 (If necessary, buy peace) 고충고하였고, 원수를사들이는것이현명하다 (It is wiser to buy off the foe) (Erasmus, 2004) 라는명언을남겼다. 에라스무스가평화를돈으로사라는것은평화유지에아무리비용이많이들더라고전쟁으로인해치러야할경제적손실, 도시의파괴, 농촌의황폐화, 통상의단절과같은파괴적비용에비하면아무것도아니다라는것이다. 평화는이들전쟁에드는비용의 10분의 1의비용으로살수있다는것이다. ( 최상용, 2007) 평화를돈으로사는것은유약한군주의행위가아니다. 오히려 겁쟁이, 유화주의자, 라는비난을감수하면서담대하게도덕적인관점이아니라비용과이익의관점에서왜평화가지켜 - 290-
을서독주민의수준으로올려주겠다고약속했고, 동쪽이웃국가인폴란드와러시아에대규모경제 원조를제공하였다. 한국의반공보수세력이독일에비하면그야말로과자값에지나지않는대북지 원을퍼주기라고비난하다가급기야는보수정권으로교체되지지금까지돈으로쌓아온신뢰를무너 뜨리고대북지원사업을중단하고 20 여년쌓아온남북간의신뢰구축 (CBM: confidence building measure) 을원점으로되돌려놓은것과는극적으로대조되는통일전략이었다. 비판론자들은독일통일방식은 일방적흡수통합방식 이며 강자의논리와의지에의한일방적인접수방식 이라고비판하고있고, 다른비판론자들은동독이서독의자본주의체제에편입됨으로써사회주의경제에서경험하지못했던대량실업의문제에직면했고, 이실업문제는통일이가져다준최악의사회경제적문제이며동독인들의생존을위협하고있다고비판한다.( 김학성, 1992: 210-238) 화폐통합에서동독화폐의평가절상과신탁청에의한급속한사유화정책은동독경제의경쟁력악화를부채질했고, 동독의행정, 사법, 군, 교육, 그리고기업의체제를재편하는과정에서서독엘리트로교체되면서동독인들에게사회심리적열등감을불러일으켰다. 그결과동독인들은동독이서독의상품시장이되었을뿐아니라내부식민지화되었다는감정을증폭시켰다. 그결과동서독주민간의내부통합은더욱멀어져갔다. 서독인들은과도한통일비용에불만을갖고있고, 동독인들은서독인들을오만하고사회적윤리성이부족한점령군같다고생각한다. ( 김학성, 1992) 통일후동독경제가급속히붕괴하고대량실업이발생하자동독인들은서독으로부터이식된시장경제체제를훨씬더비판적으로평가하게되었다. 박성조교수님의여론조사도보여주지만, 다른조사에의하면, 동독인들의시장경제에대한지지도는 1990년중반의 77% 에서 1993년말 35% 로하락하였다 1992년말서독으로부터이주한관리, 매니저, 기업가들에대한지지율을 14% 에불과하였다. 서독인들의동독인에대한차별, 편견, 무지는동독인들로하여금 반발적정체성 을강화시켰다. 1992년초실시한여론조사에서독일인으로서의정체성보다동독인으로서의정체성을더느낀다고대답한동독인들의비율은 1992년초에 60% 를상회하였고, 반발적정체성은민주사회당 (PDS) 의지지율을끌어올렸다. 독일통일이되었을때독일통일의설계자 (architect) 인빌리브란트전수상이 Was zusammengehoert, waechst zusammen" ( 하나의존재에속한모든사람들이 ( 독일인들 ) 이제함께성장하자, Now grows together what belongs together) 그렇다면통일이후의사회변혁문제를어떻게접근하는것이바람직한가? 첫째, 박성조교수님이지적한바와같이기존에독일통일에적용해왔던기능주의적접근의문제점을파악하고이를시정해야한다. 동독지원을하면서도동독주민의자존심을건드리지않는것이무엇보다필요하다. 교류, 협력, 교환, 원조의증대가동독인에게통일의이점을일깨워주는파급효과 (spill-over) 를낼수도있지만, 상대방의약점을노출시키고통일이가져다준부작용, 문제점을의식하게하고다시분단 져야하고전쟁이회피되어야하는가를 ( 非戰論 ) 설파한것이다. - 291-
으로회귀하려는 ' 역류효과 ' (spill-back) 를초래할수도있는것이다. (Schmitter, 1970) 둘째, 기능주의일변도의사회변혁접근을지양하고, 절충주의적접근을해야한다. 한국이이러한 과제들을달성하고동북아시아의명실상부한허브로부상하기위해서채택해야할전략은 절충주의 (eclecticism) 이다. (Katzenstein and Okawara 2002). 먼저, 독일은통일되었고유럽대륙의최강자로부상했으나, 최강자로부상한그순간부터주변국들의시샘과질시, 두려움의대상이된다따라서현실주의적인 (realism) 접근을통해통일이후의독일의안보딜레마 (security dilemma) 를해소해서통일독일을반석위에올려놓아야한다. 근린우호정책을지속하면서미국과의동맹을강화하여외부적균형 (external balancing) ( 외부힘, 특히미국의도움에의한균형 ) 을확보해야한다. 또한자유주의적정부간주의 (liberal inter-governmentalism) 를통해무역및투자, 문화학술교류의확대를통해정치적영향력을확보하여독일이주도하는다자주의적국제기구를창설하고기존의다자주의적국제기구나초국가연합 (EU) 을강화하여독일이패권주의를배격하고유럽의일원으로서의독일을지속, 강화할것이라는믿음을주위국가들에게심어주어야한다. 마지막으로동독과서독의정체성과차이를인정하면서동시에동서독간의인식공동체 (epistemic community) 의형성을통해하나의독일민족 (ein volk) 이라는정체성을만들어가는구성주의적 (constructivist) 적접근을통해동서독인들간의이질성, 위화감, 상호불신을해소하고 ' 하나의독일 ' (One Germany) ( 하나로통합된독일 ) 을만드는제2의독일민족건설 (2nd German nation building) 에들어가야한다. 독일의체제변혁전략은특정이데올로기에바탕을둔교조주의적인 (dogmatic) 전략이되어서는안되며, 허쉬만 (A. O. Hirschman) 이이야기한감정과이익 (Passions and Interests) 중기본적으로이익에바탕을두면서도 (realism and functionalism), 구성주의적인 (constructivist) 독일인의정체성의확립을병행하여 20세기의최대의사건인독일통일이이루진지 20년이지난이시점에서독일의체제변혁의비전과전략을 21세기에완성하는대사건을만들어내어야할것이다. 참고문헌 김학성, 1992. 독일의통일후유증과내적통합의제문제, [ 통일문제연구 ] ( 평화문제연구소 ), pp. 210-238. 브레도프, 2010. 독일통일의국제적조건틀그리고유럽에서정치안보지도의변화, 고려대학교평화연구소 베를린자유대학교한국학연구소 고려대학교정치외교학과 BK21 한국정치학의세 - 292-
계화교육연구단공동주최, 베를린장벽붕괴 20년과한반도통일에주는교훈 (2009.9.10-11) 발표논문. 에라스무스, 김남우 ( 역 ) 2009. [ 에라스무스격언집 ] ( 아모르문디 ). 최상용, 1997. [ 평화의정치사상 ] ( 서울 : 나남 ). 최상용, 2007. 근대서양의평화사상, [ 민족주의, 평화, 중용 ] ( 서울 : 까치글방 ). 페니히, 2010. 분단-통일 : 정상화의의미, 고려대학교평화연구소 베를린자유대학교한국학연구소 고려대학교정치외교학과 BK21 한국정치학의세계화교육연구단공동주최, 베를린장벽붕괴 20년과한반도통일에주는교훈 (2009.9.10-11) 발표논문. Dallek, R. & Golway, T., 2006. Let Every Nation Know (Illinois: Sourcebooks). Erasmus, translated from the Querela Pacis (A.D. 1521) of Erasmus, 2004. The Complaint of Peace (New York: Cosimo Classic). Eric Hobsbawm, 1994. The Age of Extremes: The Short Twentieth Century, 1914-1991 (New York: Time Warner Books). Quercus Publishing, 2005. Speeches that changed the world (London: Quercus). - 293-
독일통합과정의사회심리적측면과교훈 전영애교수 ( 서울대 ) 토톤 : 이우영교수 ( 북한대학원대학교 ) 발표문과토론문은현장배부 - 295-
독일통합과정의경제적측면과교훈 1) 송태수 ( 한국기술교육대학노동행정연수원 ) 1. 들어가는말 독일베를린장벽의붕괴이후 20년이지났다. 독일의대중매체를통해많은 장벽들 이세워졌다다시부숴졌다를반복하는시간을지나왔다. 그만큼역동적이었다는것을의미한다. 최근독일에서도통일의결과에대한다양한평가가이루어지고있다. 통일 10년후독일정부가발간한 독일통일백서 99 에따르면구동독지역의경제는 스스로에의한경제성장을이끌어내지못하고 있는상태에있어재정과자본양면에서구서독지역에의존적이라고평가했다. 이러한평가의기조는 독일통일백서 2006 에서도이어진다. 2006년현재신연방주는 1) 긍정적인성과와미해결과제, 발전에대한희망과극복하지못한도전이공존하고있는동전의양면과같은상황이다. 현상황을이성적으로보는사람이라면 컵의물이반밖에차지않았는지, 반이나찼는지 와같은감정적인논쟁은더이상하지않을것이다. 교통, 도시기반시설과대학의현대화, 기업의경쟁력확립등부인할수없는발전을이루긴했으나구동독지역의자체적인경기회복은달성되지못했다. 노동시장을보아도경제전반의발전이충분치못하다는사실을알수있다. 구동독지역의실업률은지난 10년간구서독지역의약두배에이르는실정이다. 구동독주민이야말로그간의성과와부족한점에대해현실적인평가를원하고있다. 노동시장을관찰해보고경제상의통계와국민들의평가를살펴보면, 그간의노력이성공적이긴했으나앞으로도오랜기간더많은노력이필요하다는데대부분동감한다. (...) 정부는구동독지역에체계적으로대규모지원을할것이다. 이바탕위에서지속적으로인프라를개선하고신탁청의잔재를제거할것이다. 2) 이후 2008년의경제지표를보더라도급격한변화가나타나지는않는다. 구조적수렴 에대해 언급하는문헌들이종종눈에띄지만 이들도공통적으로지적하듯 급격하게수렴되는그러한 * 본고는서울대학교통일평화연구소 (IPUS) 의지원으로수행된 기초자료로본독일통일 20년 연구프로젝트 ( 임 홍배, 송태수, 정병기 ) 의결과에근거해작성되었음. 1) 구동독이새로운독일연방의새로운주로편입되었기에신연방주 (Neue Bundesländer) 로표기되기도한다. 독일 문헌에서는주로구서독지역을구연방주, 구동독지역을신연방주로표기하기때문에신연방주라는표현을쓰기 도한다. 2) BMVBS, 2006, Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2006 ( 역서 : 통일연 구원, 2007. 독일통일백서 2006 ). - 297-
변화를기대하기는어려워보인다. 구서독지역평균대비주민 1인당 GDP는 2000년 67% 에서 2008 년 71%, 같은기간생산성은 75% 에서 79%, 종사자 1인당자본스톡은 78% 에서 84% 로향상되었다. 3) 2000년이후부터많은긍정적신호에도불구하고여전히시간을필요로하는 따라잡기의과정 이다. 아래 2절에서는우선통독이후경제의통합과정을크게세시기로나누어간략히총괄한후, 경제적통합과정의특징을거시경제, 노동시장통합및투자와산업구조의측면에서구체적으로살펴보고평가한다 (3절 ). 마지막 4절에서는독일의경제통합과정이우리에게주는함의를찾아보기로한다. 2. 구동독지역경제의발전과정개괄 4 ) 체제전환의과정에서외부조건의변화에따라겪을수밖에없게된구동독지역의경제구조재편 (economic restructuring), 즉 변화하는시장조건에따라계획적이고의도적으로경제구조를재구성하는과정 5) 은계획경제에서시장경제체제로의전환전략과발전전략의선택에서부터많은논란을불러일으켰다. 그렇지만장벽붕괴 20년이지난 2009년구동독지역은 1991년이후 고도성장과경제재건 을이루었고인프라의현대화가광범하게이루어졌다. 또한구동독지역주민은 이제껏알지못했던구매력과소비의가능성을경험 했다. 6) < 그림 1> 에서보는바와같이구동독지역의소비수준은 1991년약 6,500 로구서독지역 (1만1000 ) 의 60% 미만에불과했으나, 2007년현재전독일연평균 16, 700 의 80~85% 수준에이르고있다. 7) 3) BMVBS, 2009, Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2009, p.5. 4) 아래에서출처를특별히표기하지않는경우 Statistische Ämter des Bundes und der Länder. Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder VGR d L (http://www.vgrdl.de/arbeitskreis_vgr/info.asp) 에근거한다. 5) Clark, G., 1993, Global interdependence and regional development: business linkages and corporate governance in a world of financial risk, Transactions of the Institute of British Geographers, vol.18, p.5. 6) 이에따라구동독지역주민의평균순가계소득및구동독주민의일반적인생활만족도도상승하고있다. 구동독지역의평균순가계소득은구서독지역의 80% 에이르고구동독지역의낮은집세와약간낮은물가수준을감안하면거의 90% 에접근한다. 구동독주민의일반적인생활에대한만족도는 1990년 33% 에서 99년 59% 로상승하는반면, 불만족자의비율은 1990년 16% 에서 99년 7% 로감소했다. Winkler, Gunnar, 1999, Zur sozialen Lage in den neuen Bundeslndern, WSI Mitteilungen, H.10, p.662. 7) 2007년현재전독일평균 16.699 에비해, 베를린 14,265, 브란덴부르크 14.075, 메클렌부르크 -포어포머른 13.452, 작센 14.008, 작센 -안할트 13.421, 튀링엔 13.616 이다. - 298-
< 그림 1> 구동독지역소비수준의변화 ( 주민 1 인기준 ) ( 단위 : 천 ) 독일전체 튜링엔 작센 작센 - 안 18 베를린 브란덴부르크 메클렌부르크 - 포폼머른 16 14 12 10 8 6 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 출처 : Statistisches Bundesamt 구동독지역지역경제의발전과정은 1990~94년기간의전환기와짧은정상화기 (Normalisierung; 1995~2000) 를거친이후, 2001년부터혁신기로구분하여살펴볼수있다. 체제전환기동안구동독지역의경제는콜 (CDU/CSU) 정부의신자유주의적경제정책과경직된시장주의적사유화정책에따른경제구조재편의결과, 산업생산의대량파괴, 전후방연관산업의네트워크파괴, 연구인프라와산학네트워크가붕괴되어발전동력의기반을상실하게되었다. 1999 년들어선사민당 (SPD) 정부에의해광범하게추진된지역혁신정책은특히연구ㆍ개발 (R&D) 과산학연계의근거를확보하는데주력했고, 학교ㆍ연구기관과기업, 그리고지역사회 ( 공공부문포함 ) 의네트워킹을가능하게하여서서히혁신동력의거점을구축해가고있다. 근래눈에띠는점은 2002년이후구동독지역기업의수익률이구서독지역보다높게나타나고있다는사실이다. 그러한진전에도불구하고체제전환 20년을바라보는현시점에서도구동독지역의경제사정은여전히극복해야할많은과제를안고있다. 1) 전환기 (1990~1994 년 ) 와정상화기 (1995~2000 년 ) 1994년말까지의전환기동안구동독지역의산업구조는대량파괴혹은산업공동화 ( 空洞化 ) 로특징지어질정도였다. 경제활동인구의급격한감소 1989년대비 30% 감소, 구서독지역수준의두배에달하는 19.5% 의만성적고실업과은폐실업을포함한 41.8% 의실질실업에서확인된다. 구동독에서실행됐던경제구조의급격한재편은역사적으로선례를찾기어려운정도로진행되어, 고실업과불완전고용의문제는쉽게극복될것으로보이지않았다. 1990~95년까지지속되던 8~ 9% 라는고도성장은주로인프라구축을위해투자된건설부문의급팽창에기인하는것으로, 건설부문은 1992~94년사이평균 25% 상승하고있다. 급격히팽창한건설부문은이내정상화되어야했으 - 299-
며그에따라총가치생산도급감한다. 1997 년 1.7%, 98년 2% 로떨어져오히려서독의성장률에미치지못하는수준에머물다가, 1997/98년동독지역과서독지역사이의경제적격차는오히려다시벌어졌다. 1993~94년사이구동독지역제조업분야에서두자리수의놀라운성장이따르지만, 이미 1991 년말현재구동독지역제조업은크게위축된상태였다. 특히이시기핵심적과정은 1990년 7월 1일시행된 < 화폐ㆍ경제ㆍ사회통합 (Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion; 이하 WWSU)> 에따른 1:1 화폐통합의결과대 ( 對 ) 코메콘 (COMECON) 무역의붕괴이다. 동독에서국민총생산대비수출비중이약 40% 에이르는데, 그중절반이상이코메콘국가들로수출되고있던상태에서 8) 서독마르크 (DM) 의 1:1 교환비에따른도입은구동독지역경제에결정적인영향을미쳤다. 구동독제품에대한코메콘국가들로부터의수입은이전의 30% 미만수준으로줄어들었다. 9) 급격한화폐통합으로 완충기제 를잃은구동독지역기업은대서유럽국과의무역에서도경쟁력을잃었다. 그에따라구동독지역의경기침체및지역자체내수시장의붕괴를초래했고대량해고를동반하는지역산업의전반적붕괴와산업공동화로이어졌다. 화폐통합조약에따라서독마르크화 (D-Mark) 가조속히도입되었고, 소규모예금잔고와임금을 1:1 고정환율로하여서독마르크로교환해주었다. 이는서독마르크화의신속한도입과 1:1 교환비율의적용은동독주민들의요구에부합하는정책이었다. 그러나거의하룻밤사이에구동독제품의가격이치솟는결과를가져왔다. 동독이과거상품을수출하던동유럽의주요시장이급속하게무너졌다. 동독제품은독일국내에서도더이상팔리지않게되었다. 낮은품질의제품이갖는저가의이점 (merit) 이사라졌기때문이었다. 결국 1990년동독경제는엄청난경쟁압박에직면하게된다. 얼마지나지않아산업생산의 70% 가축소되었고, 많은기업이영업을중단하거나엄청난규모의구조조정을단행하지않을수없었다. 10 ) 1998년현재전체제조업분야창출가치중구동독기업이차지하는비중은약 7% 에불과하고 이는구동독지역의인구가구서독지역의약 20% 에이르는것과대비를이룸 독일의전체수출에서구동독지역기업이차지하는비중은겨우 3.8% 에지나지않았다. 11) 구동독지역은자립적회생능력을갖추지못하고재정및자본양면에서구서독에 의존적인경제구조 로되었다. 구동독지역의경제는한편으로지역에뿌리내린대기업과 서독의경제구조에서는당연한 8) 구소연방 (USSR) 에로의수출이대코메콘수출의약 50% 를차지했었는데, 대USSR 무역에만약 90만노동자 ( 전체노동인구의 10%) 가직 간접적으로종사하고있었다. 진, 게를린데ㆍ한스 -베르너진, 1994, 새로운출발을위한전환전략. 독일통일과경제정책, 박광작ㆍ김용구ㆍ이헌대공역 ( 서울프레스 ), 46쪽이하. 9) 대체루블 (Transferrubel: 코메콘역내무역의결제통화 ) 무역에대한국가의지원이중단된 1990년말을기점으로대코메콘수출도기존의 40% 미만수준으로급격하게하락했다. 화폐통합은코메콘국가들과의교역관계를단절시켰다. 화폐통합으로구동독지역산업은결정적타격을입었으며, 그결과코메콘은붕괴되었다. 이와관련정부는 1990/91년전환기에 (...) 코메콘의붕괴로인해마치외부로부터의경기침체경향이동독경제에유입 전파되었고, 그후경기침체경향이동독에서경제순환을저해시킨듯한인상을독일내에심어주었다. 그러나사실은정반대였다. 내독 ( 內獨 ) 교역의장애들이급격히그리고완전하게제거됨으로써동독은코메콘의아킬레스건이되었다 ( 진ㆍ진 (1994), 앞의책, 46쪽 ). 10) BMVBW(2005), 앞의책, p.2 11) 통일부 (2000), 독일통일백서, 25-26쪽. - 300-
것으로여겨지는 잠재력있는하청기업혹은중소기업사이에경제적연계가부족하고, 다른한편지역경제를자립적으로추동할지역별핵심산업의붕괴, 지역경제에확고히뿌리내린대기업의현저한부족으로특징지어졌다. 뿐만아니라서독에서와같이대기업에의해뒷받침되는연구인프라결핍을상쇄해줄연구개발시설및혁신적기업간연결망도턱없이부족한상태였다. 이로인해구동독지역의경제는 선순환 (virtuous cycle) 보다는누적적 악순환 (vicious cycle) 에빠지게되었고, 이후구동독지역경제회생을위해극복돼야할결정적장애로남았다. 구동독지역경제가악순환에빠지게된주요한원인은첫째, 정치적판단에근거해진행된동서독간 화폐의통합 이고, 둘째, 신탁청의경직된시장주의적사유화정책이라하겠다. 12 ) 사유화가계획에훨씬미치지못하고답보위기에처한 1991년초부터신탁청은거대기업집단인 콤비나트 (Kombinat) 를무작위로해체하는방식으로 신속한사유화 를추진했다. 그결과, 기업은해체되고파편화되어매입자호가 ( 呼價 ) 중심으로매각되었다. 이러한매각과정에서발생한지역경제의핵심기업과주변적네트워크등내적연관성붕괴문제외에, 중심적인매입자본으로서 13) 서독기업이경쟁력있는 알짜 기업단위나기업의일부만매입하거나, 아니면동독및동구의확대된시장진출에필요한부분만을인수함에따른것이다. 그결과구동독에는서독기업과경쟁할수있는기업들이거의다사라지고, 대개의경우서독모기업의 연장된생산라인 이나부품제조업체혹은판매영업부서로전락했다. 동독경제재편정책의결과구동독지역경제는 자생력이없는경제 단위로변화했다. 2000년연방정부가발간한 통일백서 에서는신연방지역에 해결되지않은 채로남겨져있는주요문제들을다음과같이지적하고있다 : 수많은과오를지닌경제재건정책은산업생산의대량파괴를초래했고, 그결과연구부문의대량위축을가져왔다. 지금까지도구동독지역의경제는 서독에의존적이지않은 자립적인대기업의현격한부족으로특징지을수있다. 산업구조, 지역경제의핵심기반및전후방연관산업의연결망은이제야갓형성되기시작했다. 14 ) 2) 혁신기 (2001 년이후 ) 경기침체경향은 2000년들어서서히변화하기시작, 2003년구동독지역의제조업은 4.4%( 구서 독지역 -0.8%), 마이크로전자산업과사무기계제작분야 7.2%, 화학산업 6.7%, 자동차산업 5.9% 등각분야에서미약하나마긍정적신호가나타나기시작했다. 총가치창출중제조업비중이서서히 회복되고, 해외수출비중역시꾸준한증가세를보이고있어지역시장의제약을뛰어넘는증후가 서서히보인다. 제조업분야에서생산력은 2003 년현재서독지역의 71% 로향상되었고 (1991 년 : 34.9%), 임금단위비용도 1991 년서독수준의 141.1% 에서 108.5% 로낮아졌다. 15) 12) 이에대해상세하게는송태수, 2000, 통독과정에서신탁청에의한사유화정책과그대안, 한국정치학회 보 제34집 4호참조. 13) 연방의회 신탁청청문회 결과에따르면전체사유화된기업자산의약 6% 만이구동독인에게매각되고, 약 85% 는구서독자본에, 그리고 9% 는외국자본에인수된것으로나타난다. 14) 통일부 (2000), 앞의책, 23쪽. - 301-
이러한추세는지속되어거시경제의지속적인발전이유지되고있는데, 이는제조부문의성장에 의해뒷받침되고있음을확인할수있다. 통일후초기건설업에의존해상승하던전체 GDP 중 건설부문의비중은 1994~95년을정점으로급격히내려간다. 다른한편제조업비중은꾸준히증가 하고있다. 1998 년제조업은전체경제 ( 총부가가치기준 ) 의 13.4% 를차지, 13.3% 를기록한건설업 을통일이후처음으로앞서게됐다. 이후격차는더욱크게벌어졌다. 2008 년현재구동독지역의 GDP 중제조업의비중은 19.6% 로 1992~3 년 11% 에머물던것에비해두배로커졌으며, 전독일 23.5% 와비교해많이좁혀진상태이다. 구동독지역경제의대외경쟁력제고또한확인된다. 2004년동독지역산업부문의생산액중 수출이차지하는비율은 25.5% 정도로증가했다. 2000 년기준전체주별 GDP 대비 10% 에서 2008 년현재 22%( 구서독지역의경우 42%) 에이르고있다. 이는 1990년대중반시작된동독지역의 재산업화 (Re-Industrialization) 가활기차게추진되고있으며, 해외시장에서의경쟁력이계속상승 하고있음을의미한다. Halle 경제연구소 (IWH) 에따르면, GDP 대비수출비중이구서독지역에비해절반수준에머물거 나주민 1 인당수출규모가훨씬떨어지는이유는무엇보다도기업규모가구서독지역에비해작다는 점이고, 둘째로, 구동독지역의경우수출지향적인제조업전통이강하지않은데에기인한다. 이 외에도많은구동독지역생산업체는구서독지역기업으로부품을수출하고있어, 수출동기가낮은 것으로확인된다. 16) 15) BMVBS, 2003, Jahresbericht der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit 2003, p.11. 16) Ziddies, G. 2009, Ostdeutsche Exportorientierung trotz Erschliessung neuer Märkte immer noch gering, Wirtschaft im Wandel, H.10 (20 Jahre Deutsche Einheit). - 302-
< 그림 2> 연도별 GDP 대비수출비 < 그림 3> 주별수출규모 (2007 년, 1 인당 ) 출처 : IWH, 2009, Wirtschaft im Wandel 2009/10 (20 Jahre Deutsche Einheit), p.418. Datenreport, 2008, Ein Sozialbericht fur die Bundesrepublik Deutschland, p.93. 구동독지역기업들의경쟁력이크게강해진것은다양한측면에서확인된다. 앞서도언급했 듯이노동자 20명이상제조기업의수익률이과거수년동안뚜렷이개선되었다. 매출대비수 익률은 2002년처음으로 1.5% 를기록, 1.3% 를기록한구서독지역보다도높아졌고, 이후에도 이추세는지속되고있다. < 그림 4> 에서확인하는바와같이, 구서독지역기업의수익률보다 1~1.5% 높은것으로나타난다. 2007년현재구동독지역기업들의수익률은 5.1% 로구서독 지역기업의수익률 3.7% 보다 1.4% 높다. < 그림 4> 기업수익률과총생산가치중임금비중의변동추이 단위임금비용 ( 좌측횡축 ) 구서독지역 구동독지역 기업수익률 ( 우측횡축 ) 구서독지역 구동독지역 1) 기업수익률 : 총생산가치대비세전수익 2) 총생산가치중임금이차지하는비중 3) 20 인이상제조업체대상 ; 동베를린은구동독지역에, 서베를린은구서독지역에포함출처 : Statistisches Bundesamt: Fachserie 4, Reihe 4.3.1/4.3.2/4.3.3/4.3; Sonderauswertung der Kostenstrukturerhebung für das IWH; Berechnungen und Darstellung des IWH IWH(2009), p.396-303-
구동독지역기업들이구서독지역기업에비해수익률이높아진원인으로는통일의격변기동안발생된문제점이서서히극복되고있다는것이다. 첫째, 붕괴되었던제조업의회생이다. 화폐통합에따라급격하게경쟁력을잃고무너졌던제조업이서서히회복되는것이확인된다. 신탁청에의한사유화종료이후 1995년부터 2002년까지동독제조업은 56% 가성장하여 11.6% 의성장세를나타낸구서독지역을훨씬앞질렀다. 그럼에도불구하고구동독지역의자본집적도, 투자율등은구서독지역에비해뒤져있다. 둘째, 제조업붕괴와점진적인회복에따른문제점을구서독지역보다저렴한평균단위임금비용및장시간노동등을통해생산성을높이고있다. 화폐통합에따라구동독지역기업의단위임금비용은급격하게높아져, 1991 년현재구서독지역의 141% 에달했다. 1997년이후구동독지역의단위임금비용은구서독지역에비해서지속적으로떨어져 2007년현재구서독지역의 62.6% 이다. 한편으로지난몇년간의임금인상률정체가가격경쟁력에크게기여했다. 구동독의총임금은구서독과비교하여더이상오르지않아구서독 ( 베를린포함 ) 평균임금의 81% 를기록했다. 다른한편으로구동독지역의노동시간은구서독지역에서보다많아, 2007년까지는평균주당노동시간에서남성 2시간, 여성 2.5시간차이를보이다가 2008년부터 1~1.5 시간격차를보이고있다. 2007년현재구동독지역의피고용인 1인당노동생산성은 74.8% 이지만, 그에따라단위노동비용역시낮아, 구서독지역의 83.7% 에이르고있다. 17 ) 그러나이러한제조업의회복과지역경제의산업입지측면에서일정정도의경쟁력회복에도불구하고전체적으로노동시장의부담을덜기에는아직성장동력이약한상태이다. 경제활동인구전체를대상으로조사한실업률은 1997년이래 17% 가넘는추세를유지하다가최근감소세로돌아서 2007 년 15%, 2008년 13% 를보이고있다. 그러나구동독지역의실업률은여전히구서독지역의두배에이른다. 3. 경제통합 1) 거시경제적특징 구서독지역의국내총생산 (GDP) 은 1990~2008년동안약 1.5배로늘어난반면, 구동독지역 GDP는 107,253Mio. 에서 289,554Mio. 로약세배로늘었다. 그에따라통독당시구동독지역 GDP가전독일 GDP의차지하는비중은 1990 년약 7% 에서 2008년현재 11.5% 에이르고있다 ( 베를린포함시 1991년 11.1% 에서 2008년 15.1% 를차지하게됨 ). 전체적으로 1인당 GDP( 경상가격기준 ) 는 1991년구서독지역평균의 42.9% 에서 2008년 70.9% 에달한다. 여전한장애요인은구서독지역에비해낮은수준의시설ㆍ설비투자인데, 1991 년 69% 에서 2008년 76% 에이른다. 노동자 1인당자본금은크게늘어 1991년구서독의 46% 에서 2008년 85% 로늘었다. 18 ) 17) IWH(2009), op. cit., p.396. - 304-
< 표 1> 구동서독지역거시경제지표의비교 (1991 년과 2008 년 ) 단위구서독지역 2) 2) 구동독지역구서독지역비중 2) (%) 구동독지역비중 2) (%) 1991 2008 1991 2008 1991 2008 1991 2008 GDP 1) 10 억 Euro 1,364.0 2,114.9 170.6 377.1 11.1 15.1 거주인구 3) 천명 61,914 65,618 18,071 16,509 22.6 20.1 취업인구 ( 국내 ) 1) 천명 30,153 32,905 8,468 7,425 21.9 18.4 피고용자 ( 국내 ) 1) 천명 27,098 29,305 8,003 6,560 22.8 18.3 실업인구 4) 천명 1,594 2,145 1,023 1,123 39.1 34.4 1인당 GDP( 경상가격 ) Euro 22,030 32,231 9,442 22,84 42.9 70.9 취업인구1 인당 GDP Euro 45,235 64,273 20,150 50,785 44.5 79.0 취업인구노동시간당 GDP 8) EURO 37.11 45.26 25.26 34.21 68.1 75.6 노동자1 시간당 BIP 8) EURO 33.44 40.60 22.81 30.68 68.2 75.6 주민1 인당 BIP 2000=100 92.3 109.1 66.5 114.1 취업인구 1 인당 BIP 2000=100 92.4 106.1 61.4 109.8 노동시간당 BIP 8) 2000=100 96.7 108.4 94.4 115.9 총인건비1) 10억 Euro 723.5 1,036.6 121.5 141.8 14.4 12.0 노동자 1 인당인건비 1) Euro 26,698 35,372 15,185 28,808 56.9 81.4 노동시간당인건비 1)8) Euro 22.84 26.39 16.65 20.48 72.9 77.6 노동시간당인건비 1)8) 2000년 =100 95.4 110.7 94.1 116.0 총임금및급여 1) 10 억 Euro 589.7 841.9 101.4 153.5 14.7 15.4 노동자1 인당총임금및급여 1) Euro 21,763 28,727 12,676 23,408 58.2 81.5 인구1 인당시설 / 설비투자 5) Euro 4,800 5,400 3,300 4,100 69 76 노동자 1 인당자본금 2)6) Euro 241,000 299,000 110,000 253,000 46 85 주민 1 인당자본금 2)6) Euro 114,000 145,000 51,000 110,000 45 76 임금단위비용 1)7)8) % 68.30 65.00 72.99 66.75 구서독지역초과분 (%) 6.9 2.7 1) 1995 년유럽거시경제지표 (ESVG) 에의거함. 기준 : February 2009 2) 구동독지역 ( 베를린포함 ), 구서독지역 ( 베를린제외 ) 3) 1991: 연평균 ; 2008: 연중반기준 4) 연평균 ; 구동독지역 ( 베를린포함 ), 구서독지역 ( 베를린제외 ) 5) 1991 년과 2006 년기준 : Arbeitskreis VGRdL ( 기준 : August 2008). 독자계산에근거함 ; 신축건물및기타 ( 각년도물가기준 ); 구동독지역 ( 베를린포함 ), 구서독지역 ( 베를린제외 ) 6) 1991 년과 2006 년 7) 노동시간당임금의상대크기 ( 전체노동자의총가치생산노동 ) ( 각년도물가기준 ) 8) 1998 년과 2008 년 출처 : Arbeitskreise "Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder" und "Erwerbstätigenrechnung des Bundes und der Länder"; Bundesagentur für Arbeit; Statistisches Bundesamt. 비교및대비치는연방정부자체계산 BMVBS (2009) 부록재인용. 구동독지역 GDP 의급성장은통독직후약 4~5 년동안두자리수치의성장을배경으로하고있다. 선진국에서는이례적일정도로급속한성장이이루어져, 1992 년 11.38%, 1993 년 12.60%, 1994 년 12.10% 의성장을이루었다. 이후성장세는둔화하여 2005 년 6.18%, 2006 년 2.84% 로급격히떨어진다. 18) 이에비해주민 1 인당자본금은같은기간 45% 에서 76% 로늘고있다. 이배경으로는개별기업차원에서추진된슬림 (slim) 화 ( 감원조치 ) 에따른노동자수의감소를꼽을수있다. - 305-
< 그림 5> 구동서독지역 GDP 성장률 구동독지역 GDP의가파른성장세와성장세의급격한둔화는주로통일직후집중적으로이루어진구동독지역인프라확충및현대화를위한건설부문의급성장과둔화에서원인을찾을수있다. 구동독지역건설부문의초기성장률은 1992년 52.5%, 1993년 25.4%, 1994년 28.4% 를보인후 1995 년 5.3% 로한자리성장을보이다가 1996 년부터는마이너스성장 (-3.1%, -6.5%, -13.7% 등 ) 을보인다. 건설부문의급성장과이후급속한하락은전반적으로구동독지역지역경기에부정적인영향을미치는바, 주택개조및도시정비등의다양한건설부양책을통해서지역건설업체위축을막으려했다 ( 도시재건및현대화부문참조 ). 이에반해서제조부문에서의성장은코메콘체제의붕괴에따른급격한하락 (1992년 -5.7%) 이후, 더디지만꾸준히성장하는추세를유지하고있어 (1993년 15.8%, 1994 년 12.4%, 1995 년 7.3% 이후 4% 이상의꾸준한성장 ), 구서독지역의마이너스성장에도불구하고지속적인성장을보이고있다. - 306-
< 그림 6> 2 차산업 ( 건설제외 ) 전년대비성장률 ( 동독지역주별 ) BB MV SN ST TH 소계 BE D 30 25 20 15 10 5 0-5 -10-15 19921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008 3 차산업은건설부문에뒤이어통일과더불어폭등하였다고할수있는커다란규모의변화를거친 다. 이전의 현실사회주의 경제체제에서형성되지못했던 3 차산업은체제전환초기동안연간성장 률 33%(1992 년 ), 22%(1993 년 ) 및 15%(1994 년 ) 라는빠른증가율을보인다. < 그림 7> 3 차산업전년대비성장률 ( 동독지역주별 ) BB MV SN ST TH 소계 BE D 40 35 30 25 20 15 10 5 0-5 19921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008 산업의성장에서눈에띠는점은구동독지역내에서도주별로차이를드러내고있다는점이다. < 그림 8> 에서확인하듯이튀링엔주와작센주는꾸준히성장하여산업의입지가공고해진반면, - 307-
메클렌부르크 -포어포머른주는매우더딘성장세를보이고있다. 베를린 ( 특히서베를린 ) 은자급자족 도시로서의성격이강했던상태에서제조업등이다른지역으로이주하는등으로인해산업도시보다 는행정수도로서의특징을보이고있다. < 그림 8> 구동독지역주별제조업비중 35 30 25 20 15 구서독튜링엔작센-안할작센브란덴부르메클렌부르베를린 10 199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008 출처 : Statistisches Bundesamt 2) 노동시장의변화와특성 가. 노동시장 현실사회주의 체제의구조적문제외에통독과정에서구동독지역경제의발전과노동시장은크게두가지요인에의해규정되었다. 하나는 1990년 7월 1일부터도입된서독마르크의동독지역에서의유통, 두번째문제는이와동시에시작된신탁청에의한구동독인민소유기업의민영화이다. 1990년 7월 1일시행된 화폐ㆍ경제ㆍ사회통합 (Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion; 이하 WWSU) 에따른 1:1 화폐통합의결과對코메콘 (COMECON) 무역이붕괴되었다. 동독에서국민총생산대비수출비중이약 40% 에이르는데, 그중절반이상이코메콘국가들로수출되고있던상태에서서독마르크 (DM) 의 1:1 교환비에따른도입은구동독지역경제에결정적인영향을미쳤다. 1:1 화폐통합으로인해동독경제는환율이라는대외경제관계에서의완충기제를일거에잃고세계시장의경쟁에내팽개쳐진것이다. 동독의외화가득지표 (Devisenkennziffer) 가 23%~27% 에이른다는점을고려할때, 19 ) 1:1화폐통합은수출재로측정한실질임금의 4배상승을의미했다. 동독 19) 대 DM 외화가득지표 (Devisenkennziffer) 는동독기업이 1 동독마르크 (Mark) 를지출해서획득할수있는서독마르크 (DM) 의비율이다. 이는연구자에따라약간의차이를보여, 1989 년기준 23%(Hoffmann, Lutz, 1993. Warten auf den Aufschwung - Eine ostdeutsche Bilanz, Regensburg. p. 28; 진ㆍ진 (1994), 68-69 쪽.) 혹은 - 308-
지역기업의입장에서볼때화폐통합에서임금의 1: 1 교환은파국을의미하는것이었다. 구동독제품에대한코메콘국가들로부터의수입은이전의 30% 미만수준으로줄어들었다. 급격한화폐통합으로 완충기제 를잃은구동독지역기업은대서유럽국과의무역에서도경쟁력을잃었다. 그에따라구동독지역의경기침체및지역자체내수시장의붕괴를초래했고대량해고를동반하는지역산업의전반적붕괴와산업공동화로이어졌다. 다른한편으로신탁청에의한통일후구동독기업에대한신속한사유화정책의문제또한구동독지역노동시장에결정적영향을미치는요인이었다. 버클리대실사단의경영평가에따르면신탁청산하기업의 8.9% 만이자력으로경쟁에서살아남아존립할수있으며, 65% 는새로운투자에의해구제 정상화되어야하는상태였다. 20) 그러나신탁청은경영정상화는투자자인매입자에의해서이루어져야한다는입장이었고, 신속한사유화를위해서거대기업집단인 콤비나트 (Kombinat) 를무작위로해체하는방식으로추진했다. 그결과, 기업은해체되고파편화되어매입자호가 ( 呼價 ) 중심으로매각되었다. 이러한매각과정에서발생한지역경제의핵심기업과주변적네트워크등내적연관성붕괴문제외에, 중심적인매입자본으로서 21) 서독기업이경쟁력있는 알짜 기업단위나기업의일부만매입하거나, 아니면동독및동구의확대된시장진출에필요한부분만을인수함에따른것이다. 그결과구동독에는서독기업과경쟁할수있는기업들이거의다사라지고, 대개의경우서독모기업의 연장된생산라인 이나부품제조업체혹은판매영업부서로전락했다. 그결과통독직후노동시장으로부터의대량이탈이발생, 취업률이급격히떨어지는것을확인할수있다. 구동독지역전체노동시장통계 를비교해보면, 1990 년통일의시점부터 1992년말까지불과 1년반사이에신탁청산하기업의민영화과정에서발생한실업이구동독지역전체실업및노동시장에서퇴출된경제인구의 75% 이상을차지하고있는것으로나타났다. 특히이기간제조업분야에서대량실업은통일과정에서가장두드러진현상중의하나이다. 신탁청은 일자리없애는기관 이된것이다. 사유화과정에서피고용자는평균 50% 이상감원되었고, 경우에따라서는 75% 까지감원된기업도있었다. 1990년중반 신탁청 관할기업에고용된노동자는약 410만명으로전체취업자수의 45% 를차지하고있었는데, 약 95% 이상의기업이불하된상태에서 1994년 12월 31일업무를종료할당시신탁청관할기업전체노동자중 1/3 정도인 150만명의고용을보장받고있는정도였다. 22) 구동독지역의실업률은 1991년 10.2% 에서계속상승하여 2000년초반까지약 20% 를기록한후조금씩내려가는상황이다. 1991~92년동안에는단축근로를수행하는노동자가크게늘고있는것을확인할수있다. 27%(Akerlof, George A. and Andrew K. Rose et al., 1991, East Germany in From the Cold: The Economic Aftermath of the Currency Union, Brookings Papers on Economic Activity, no.1, pp.1-105: here pp.17-18) 로추정된다. 20) Akerlof, George A. and Andrew K. Rose et al., 1991, op. cit. 21) 연방의회 신탁청청문회 결과에따르면전체사유화된기업자산의약 6% 만이구동독인에게매각되고, 약 85% 는구서독자본에, 그리고 9% 는외국자본에인수된것으로나타난다. 22) 신탁청민영화정책의결과대략의실업률추세를부문별로보면농업에서약 70%, 제조업및건축부문에서 5 0~60%, 유통 운수및서비스업에서약 25% 이다. - 309-
< 표 2> 실업률일반통계 ( 구동서독지역비교 ) 실업자수 실업률 ( 총노동인구대비 ) 실업률 ( 총피고용인대비 ) 연도구서독구동독독일전체구서독구동독독일전체구서독구동독지역지역지역지역지역지역 독일전체 1991 1,596,457 1,005,745 2,602,203 - - - 6.2 10.2 7.3 1992 1,699,273 1,279,297 2,978,570 - - 7.7 6.4 14.4 8.5 1993 2,149,465 1,269,676 3,419,141 - - 8.9 8.0 15.4 9.8 1994 2,426,276 1,271,781 3,698,057 8.1 14.8 9.6 9.0 15.7 10.6 1995 2,427,083 1,184,838 3,611,921 8.1 13.9 9.4 9.1 14.8 10.4 1996 2,646,442 1,318,622 3,965,064 8.9 15.5 10.4 9.9 16.6 11.5 1997 2,870,021 1,514,435 4,384,456 9.6 17.7 11.4 10.8 19.1 12.7 1998 2,751,535 1,529,095 4,280,630 9.2 17.8 11.1 10.3 19.2 12.3 1999 2,604,720 1,495,779 4,100,499 8.6 17.3 10.5 9.6 18.7 11.7 2000 2,380,987 1,508,707 3,889,695 7.6 17.1 9.6 8.4 18.5 10.7 2001 2,320,500 1,532,064 3,852,564 7.2 17.3 9.4 8.0 18.8 10.3 2002 2,498,392 1,562,953 4,061,345 7.6 17.7 9.8 8.5 19.2 10.8 2003 2,753,181 1,623,614 4,376,795 8.4 18.5 10.5 9.3 20.1 11.6 2004 2,782,759 1,598,522 4,381,281 8.5 18.4 10.5 9.4 20.1 11.7 2005 3,246,727 1,614,153 4,860,880 9.9 18.7 11.7 11.0 20.6 13.0 2006 3,007,086 1,480,140 4,487,225 9.1 17.3 10.8 10.2 19.2 12.0 2007 2,485,871 1,290,637 3,776,509 7.5 15.1 9.0 8.4 16.8 10.1 2008 2,144,651 1,123,256 3,267,907 6.4 13.1 7.8 7.2 14.7 8.7 신청지역 단축노동자수 단축노동시행회사수 연도구서독구동독독일전체구서독구동독독일전체구서독구동독지역지역지역지역지역지역 독일전체 1991 324,762 38,072 362,835 141,547 1,619,685 1,761,232 2,808 32,632 35,440 1992 314,706 41,531 356,237 276,437 376,579 653,016 5,570 9,914 15,484 1993 235,975 43,477 279,452 756,827 191,536 948,363 12,912 6,374 19,285 1994 226,828 57,925 284,753 271,964 100,324 372,288 7,888 4,042 11,929 1995 260,272 61,034 321,306 125,192 73,388 198,580 5,092 3,097 8,189 1996 265,692 61,586 327,278 202,611 74,683 277,294 7,712 3,598 11,310 1997 277,701 59,409 337,110 130,687 52,166 182,853 6,978 2,979 9,956 1998 336,384 85,222 421,606 78,788 36,416 115,205 5,218 2,594 7,812 1999 381,504 74,875 456,294 89,669 28,978 118,647 4,409 2,120 6,528 2000 448,660 66,814 515,474 59,318 26,734 86,052 3,428 2,088 5,516 2001 436,363 70,878 507,241 93,933 29,009 122,942 4,874 2,175 7,049 2002 377,817 74,155 451,972 162,123 44,645 206,767 8,472 3,923 12,395 2003 291,889 62,873 354,762 160,496 34,876 195,371 10,363 3,041 13,404 2004 239,041 46,566 285,607 121,610 28,984 150,593 8,990 2,736 11,726 2005 324,817 88,261 413,078 100,809 24,696 125,505 8,449 2,549 10,998 2006 435,702 128,508 564,210 54,090 12,890 66,981 5,106 1,471 6,577 2007 488,677 132,714 621,391 51,903 16,414 68,317 6,194 2,139 8,334 2008 441,011 113,067 568,513 80,168 21,373 101,540 7,541 2,511 10,052 통독후 20년동안의장기간의실업률구동서독지역비교의결과확인되는점은두가지이다. 하나는최근들어구동독지역내에서도주에따라서상당한격차가벌어지고있다는점이다. 구동독지역중에서노동시장조건이가장좋은튀링엔주의최근실업률 (2008년현재 11.3%) 은구서독 - 310-
지역중에서가장열악한함부르크 (2008년현재 11.4%) 시보다도낮은실업률을기록하고있다는사실이다. 그렇지만전체적으로구동독지역의실업률은통일후최근까지지속적으로약두배의높은실업률을기록하고있다. 다른하나는구동독지역실업률의변화를관찰해보면통독직후노동시장조건이열악했던때의남성과여성간실업률격차가매우크게벌어졌다는사실이다. < 그림 9> 에서확인하듯이통독직후노동시장의조건이매우어려워진상태에서여성이노동시장의완충역할을해주는경향이두드러진다는점이다. < 그림 9> 구동독지역남성과여성실업률비교 25 남성 여성 20 15 10 5 0 19951996199719981999200020012002200320042005200620072008 나. 노동생산성과산업부문별추세 구동독지역의노동시장이빠른속도는아니지만서서히개선되는상황을이해하기위해서는 2000 년이후, 특히근래에보이고있는구동독내지역기업의경쟁력강화의구체적내용과배경을살펴봐야한다. 앞서언급했듯이구동독지역기업경쟁력강화는, 한편으로임금상승속도가통독직후에비해현격히떨어졌고, 다른한편으로주간기본노동시간이구서독지역에서보다길다는점이다. 산업부문별로구동서독지역간임금격차가크다. 2008년현재구동독지역임금수준은 1차산업의경우구서독지역의 88.7%, 3차산업의경우 84.1% 인반면, 2차산업 ( 건설제외 ) 의경우구서독지역의 69%( 건설부문 80.6%) 에이르고있다. 구동독지역의임금인상폭은산업부문별로크게차이를보이고있다. 구동독지역 2차산업 ( 건설제외 ) 의통독직후임금상승폭은인상적일만큼큰폭의상승을보인후, 1993 년부터인상폭이급격히떨어지는것을알수있다. 반면에 1차산업의경우통독직후구동독지역임금수준은구서독지역과의격차가가장적은상태에서소폭으로인상된후지속적으로구서독지역과폭을좁혀가고있다. 3차산업의경우통독직후 27% 인상후 1993년 16%, 그리고 1994년약 5%, 1995년 8% 의 - 311-
인상을보인후 1~2% 인상으로안정되고있다. < 그림 10> 구동독지역산업별임금인상률 ( 단위 : %) 1 차산업 3 차산업 2 차산업건설업 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 구동독지역지역의근로조건은비단임금수준에서만아니라단체협약상 ( 주간 ) 근로시간에서도차이를보이고있어, 최근 (2007년 ) 까지도구동독지역근로시간이구서독지역에비해 2~2.5시간긴것으로나타났다. 구동독지역의짧은시간내의높은임금상승은 1995 년부터크게줄어들기시작하여, 구동독지역기업의구서독지역대비단위임금비용은 1991 년 141% 에서 2007년 62.6% 로낮아졌다. 뿐만아니라평균주간노동시간도통일후 2007년까지구서독지역보다 2~2.5시간더길게나타난다. 단체협약의체결에서기본노동시간이길게정해진것이다. 2007년현재구동독지역의피고용인 1인당노동생산성은 74.8% 이지만, 장시간노동으로인해구서독지역의 83.7% 에이르고있다. 산업부문별로임금수준, 생산성및단위임금비용은다르게발전하여왔다. - 312-
< 그림 11> 산업부문별임금수준, 생산성및단위임금비용구동서독지역비교 ( 구서독지역 =100) 임금수준단위임금비용 ( 구서독지역대비초과분 ) 생산성 주 : 순서 ( 좌에서우로 ; 위에서아래로 ) : 경제전분야 ; 2차산업 ( 건설제외 ); 2차산업중제조업 ; 건설 ; 상업 / 음식료 / 교통 ; 금융 / 임대차 / 기업서비스부문출처 : Arbeitskreis VGR ( 기준일 : August 2008 / Februar 2009), BMVBS(2009) 재인용. - 313-
3) 투자와경제구조의개선 독일정부는구동독지역만이가지고있는취약점을개선하기위해많은노력을기울여왔다. 콜정부는구동독지역문제와관련하여자본의유입을촉진하기위한조건의창출을위해세제혜택등과같은제도적개입에치중하였다면, 1998년말집권한슈뢰더정부는정부의산업입지강화를위한지역혁신정책등에직접개입하는방식을택하였다. 슈뢰더정부는구동독지역내자생적산업기반ㆍ핵심이취약하며기업의자기자본이취약하고, 기업의연구자산이취약하여경쟁력이부족하다는점에착안하여, 직접개입하기시작했다. 이러한구동독지역지역의낙후성을극복하기위해연방정부는투자육성, 혁신지원및인프라구축에역점을둔특별진흥책을개발했다. 이밖에도주민의근로기회와교육기회를확대하고구조조정의부정적여파를줄이기위한적극적노동시장정책을펴왔다. 23) 슈뢰더정부는지역경제활성화를위한목적으로지역별중점산업및클러스터육성책을추진하였다. 이는진흥책을목표에맞게보다구체적으로시행함으로써성장과고용을증진하기위해서였는데, 중요한것은진흥책들을분별없이 물뿌리개식 으로적용하는것을지양하는것이다. 잠재경제력을강화하기위한목적의클러스터진흥책은해당지역의산업입지적여건을개선하기위한다양한대책 ( 경제촉진 교육 연구 노동시장정책등각종정책 ) 을통합, 포괄하는것이다. 이를위해연방정부는기업간네트워크구축과핵심성장분야및중점개발부문을지원하고있다. 또한각주정부와산업간의긴밀한대화통로도유지하고있다. 이과정에서특히두드러지는것은연구혁신분야에서의진전이다. 물론아직까지동독과서독지역간의기업단위연구개발의격차는크다. 24) 그럼에도불구하고구동독지역의기업은현재평균적으로구서독지역소재기업에비해더혁신적 (innovative) 인것으로나타나는데, 이에는기업의자구적노력외에연방정부와주정부의다양한수준에서의기업혁신지원프로그램이기여한것으로평가된다. 23) 이와같은특별진흥책을위해연대협약 -Ⅱ 를통해재정적문제를뒷받침하고있다. 24) 이러한기업단위연구개발 (R&D) 격차의주요원인은구동독지역구동독지역에연구집약적인대기업이구서독지역에비해절대적으로부족하다는데에서찾을수있다. - 314-
< 그림 12> 구동독지역지원전략의발전 성장및고용강화 구동독재건을위한네가지과제 혁신력강화지역사회통합국제경쟁력 지원전략을다양한발전에맞게개편종합적인지원및집중적인지원 전산업부문과전지역을포괄하는투자, 중산층, 혁신, 품질지원 부문별, 지역별핵심분야에서 장점강화 ( 클러스터, 성장기점 ) 성장과고용을위한활력창출 출처 : BMVBS, 2006, op. cit. p. 33 동독의중소기업은현재평균적으로서독의중소기업에비해더혁신적 (innovative) 이며, 연방과주정부의장려프로그램은이러한혁신에일조했다. 신제품과생산공정혁신은더많은판매기회를보장하는동시에성장과고용을촉진한다. 앞서본것처럼, 경제의혁신경쟁력은글로벌경쟁에서점점더결정적인발전동력으로작용한다. 연구집약적인대기업의상대적부족으로 25) 인한혁신경쟁력결함은구동독지역중소기업간협력틀을통하여보충되어야하는상태에놓여있다. 이러한조건에서정부에의해촉진된민간기업과공공연구기관및대학간협력은매우중요한의미를가졌다. 그결과구동독지역내에신흥첨단기술지역 ( 예로드레스덴과주변 ) 이주목을받기도한다. 구서독혹은서유럽의발전된국민경제와비교할때구동독지역은특수한문제점을안고있었다. 즉여전히취약한산업기반, 산업연구분야에서의상대적열세, 계속된확충노력에도불구하고여전히부족한인프라, 불리한 연성 (soft) 입지요소등의조건속에서연방정부는각종장려정책을통하여동독재건의효과적인추진력을불러일으키려하고있다. 투자장려, 혁신경쟁력장려, 인프라구축, 그리고직업교육을통한 1차노동시장으로의진입가교 를위한노동시장정책이라는네가지진흥수단에중점이놓여졌다. 26) 글로벌경쟁에서사회경제적혁신력은그어느때보다도복지와일자리창출에중요한영향을미친다. 혁신경쟁력장려는연방정부의동독지역재건구상의핵심축으로발전되어왔다. 혁신장려정책은특히통일과정에서신탁청의시장주의적사유화정책에따라산업잠재력의가장커다란부분이유실되면서연구능력의대부분이사라진상황을반영한다. 대규모기업의부재로인하여중소기업등중간층이동독지역산업연구의주 ( 主 ) 동력으로발전되어야했다. 이분야의장려정책은무엇 25) 2003 년현재매출 2 억 5 천만유로를넘는기업이구서독지역에는 1,598 개인데비해, 구동독지역에는 50 개에불과하다. Statistisches Bundesamt, 2005, Die Bundesländer Strukturen und Entwicklungen, p.92. 26) BMVBS(2003), op. cit.. p.16. - 315-
보다도산업연구개발의강화, 경제와연구부문의결합, 새로운혁신기업과창업장려, 그리고교육과국가연구시설의연계강화를겨냥했다. 구동독지역의혁신정책은통일후처음부터일관되게지속돼왔다. 즉신상품출시나새로운생산기술도입을통하여기업이생산성낙후를극복할수있도록하는것이었다. 연구ㆍ개발 (R&D) 이나혁신잠재력향상을위해서혹은신상품개발을위해서기업은광범한지원을받을수있었다. 구동독지역제조분야기업의약 1/3과서비스부문업체의약 1/8이공적연구장려금을받고있었다. 이는구서독지역기업의약 10~8% 만연구장려금을받고있던것과대비된다. 지속적으로연구에투자하는기업체들의경우거의대부분이공적연구장려금을받고있어, 이미 2000년통계에따르더라도, 이그룹에속하는제조업체전체의약 90% 가국가로부터 R&D 재정지원금을받고있는것으로나타난다. 27) < 그림 13> 공적연구장려금수혜제조및서비스부문기업 출처 : Rammer und Czarnitzki(2003), p.12. 이러한집중적인장려정책의결과가최근가시화되고있다. 구동독지역중간층의동력이강화되 고있다. 혁신적기업의창업을위한초기지원과재정지원은매우활발하게이루어지고있다. 산업 클러스터육성및성장동력구축은기업의지속적성장에유리한여건을제공한다. 여기에는국내외 적으로이미여러성공사례가있다. 독일경제연구소 (DIW) 의연구결과에의하면금속및전자산업 클러스터에서특히좋은성과가나타났음을알수있다. 즉, 1998 년부터 2004 년까지사회보험에가입 된취업자수의변화를살펴보면, 조사대상클러스터에서는 1.9%~2.3% 증가한반면, 클러스터외 기업에서는오히려 4.4%~7% 정도감소했다. 28) 분야별네트워크와지역결합시스템은서서히생 성중에있으며, 구동독지역내연구집약적대기업부재의문제를극복하는데기여하고있다. 구동독 지역의혁신력은신장되어, 혁신을통한이윤창출능력은아직서독에미치지못하지만 혁신적 기업비율은거의서독수준에도달하고있다. 29) 중소기업의경쟁력은협업과협력을통해서만보장 될수있다는사실이점차분명해지고있다. 30) 따라서네트워크구축정도는동독재건에있어결정적 27) Rammer, C. und D. Czarnitzki, 2003, Innovation und Gründungen in Ostdeutschland, ZEW (Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH), NR. 15-2003, p.4. 28) BMVBW(2005), op. cit., p.24. 29) 2001년혁신효율성은서독수준의약 82% 달하고있다. Rammer, C. und D. Czarnitzki, 2003, Innovation und Gründungen in Ostdeutschland, ZEW (Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH), NR. 15-2003. - 316-