정책연구 13-04 2013. 5. 복지정책에대한미시적분석 현진권 ( 편 )
강성호보험연구원고령화연구실연구위원 성균관대학교에서경제학사와동대학원경제학석사를거쳐박사학위를취득하였다. 이후중앙생활보장위원회전문위원 ( 보건복지부 ), 한국사회보장학회편집이사, 한국연금학회편집이사, 국민연금연구원패널조사팀장, 국민연금연구원연금제도팀장을역임하였으며현재보험연구원고령화연구실연구위원으로재직하고있다. 연구분야는재정금융, 연금보험등이다. 임병인충북대학교경제학과교수 성균관대학교에서경제학사를받고 제일화재해상보험에근무하다가성균관대학교에서경제학석사와박사학위를취득하였다. 이후미국 University of Wyoming 의박사후과정을거쳐보험개발원보험연구소의선임연구원, 안동대학교경제학과조교수, 재정학회총무이사등을역임하였으며, 현재한국재정학회와한국경제연구학회의편집위원으로활동하면서충북대학교경제학과교수로근무하고있다. 연구분야는재정학, 소득분배, 연금, 보험경제학등이다. 최인덕국립공주대학교사회복지학과교수 중앙대학교사회복지학과에서학사, 석사, 박사학위를취득하였다. 중앙대시간강사, 국민건강보험공단건강보험정책연구원부연구위원, 관동대학교사회복지학과교수, 한국사회보장학회편집위원을역임하였으며, 현재사회복지정책학회학술위원과국립공주대학교사회복지학과교수로재직하고있다. 연구분야는국민연금, 건강보험, 산재보험, 고용보험, 노인장기요양보험등사회보험, 사회보장분야이다. 최현수한국보건사회연구원사회보장연구실부연구위원 서울대학교사회복지학과및동대학원에서수학하고, 한국보건사회연구원사회보장연구실에서 13 년동안복지정책을연구하며재직하고있다. 대통령자문빈부격차 차별시정위원회파견, 서울사이버대학교사회복지학과겸임교수, 근로장려세제 (EITC) 추진기획단실무위원, 빈곤정책제도개선기획단분과위원, 제 18 대대통령직인수위원회고용복지분과실무위원을역임하였다. 연구분야는기초생활보장, 근로장려세제 (EITC) 등빈곤및소득보장정책, 자산형성지원정책, 사회복지전달체계및사회보장정보시스템, 사회복무제도등이다. 현진권한국경제연구원사회통합센터소장 Carnegie Mellon University 에서정책분석학박사학위를취득하였다. 이후한국조세연구원연구위원, 바른사회시민회의사무총장, 대통령실시민사회비서관, 아주대학교경제학과교수를역임하였으며현재한국재정학회회장, 한국재정법학회부회장과한국경제연구원사회통합센터소장으로재직하고있다. 연구분야는조세정책, 공공경제학, 사회통합, CSR 등이다. 복지정책에대한미시적분석 1 판 1 쇄인쇄 2013 년 05 월 24 일 1 판 1 쇄발행 2013 년 05 월 28 일발행처 한국경제연구원발행인 최병일편집인 최병일등록번호 제 318-1982-000003 호 (150-705) 서울특별시영등포구여의도동 27-3 하나대투증권빌딩전화 02-3771-0001( 대표 ), 02-3771-0048( 직통 ) 팩스 02-785-0270 3 www.keri.org c 한국경제연구원, 2013 ISBN 978-89-8031-647-2 7,500원
CONTENTS 본문목차 Ⅰ. 서장 5 Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제 임병인 11 적유인효과 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적 최현수 27 함의 Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및 최인덕 49 지사운영개편을중심으로 Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호 강성호 71 보완인가영원한상충인가?
표목차 [ 표 2-1] 일반이혼율추이 20 [ 표 2-2] 전체이혼건수및 60세이상여성의이혼건수추이 21 [ 표 2-3] 분할연금관련현황 22 [ 표 3-1] 사회복지통합관리망 ( 행복e음 ) 구축전후변화및성과 36 [ 표 4-1] 사회보험제도도입과관리운영현황 51 [ 표 4-2] 각공단별직급별인력현황비교 58 [ 표 4-3] 각공단별직급별평균연봉분포 59 [ 표 4-4] 각공단별관리사업장및가입자현황 60 [ 표 4-5] 각공단별업무현황 61 [ 표 4-6] 4대사회보험공단의근거리지사운영현황 62 [ 표 4-7] 4대사회보험공단의부동산관리현황 65 [ 표 4-8] 통합방안에따른경제효과 66 [ 표 5-1] 주요선진국의공적연금 ( 노령연금기준 ) 실질소득대체율 75 [ 표 5-2] 소득수준별수익비분석 79 [ 표 5-3] 노인가구의공적소득원현황 84 [ 표 5-4] 공적연금과타공적소득보장의중복수급현황 84 [ 표 5-5] 노인및비노인가구빈곤율 85 [ 표 5-6] 빈곤노인가구공적이전소득원별현황 (2010년기준 ) 88 [ 표 5-7] 연금사각지대개선효과 : 빈곤노인가구대상 89 [ 표 5-8] 연금급여수준개선효과 : 빈곤노인가구대상 91 그림목차 [ 그림 2-1] 전체이혼건수와 60세이상여성이혼건수증감률추이 22 [ 그림 2-2] 전체이혼건수와 60세이상여성이혼건수추이 24 [ 그림 3-1] 범정부사회보장정보시스템의기본구조 37 [ 그림 5-1] 우리나라노후소득보장체계 73 [ 그림 5-2] 각국의노령소득보장체계의구성 74 [ 그림 5-3] 국민연금장기재정추계결과 80 [ 그림 5-4] 국민연금소득보장과타공적소득보장과의관계 86 [ 그림 5-5] 국민연금소득보장확대와재정안정화관계 87
Ⅰ. 서장 한국에서복지정책은개발시대를거치면서상대적으로관심이적었다. 한정된자원으로압축성장하기위해선복지에대한정책순위는경제성장목표에밀릴수밖에없었다. 그러나개발시대를통해세계가놀랄수준의압축성장을함으로써, 복지정책에대한관심이점차로증가하였으며, 민주화과정을거치면서빠른속도로증가하였다. 경제성장은필연적으로경제적약자계층을낳게되고, 이계층에대한정치적관심은고조될수밖에없다. 한국에서복지정책에상대적으로높은관심은김대중정부시기동안에본격적으로이루어졌고, 노무현정부동안에빠른속도로복지정책에대한예산증가가이루어졌다. 이후이명박정부동안에도그증가속도는지속적으로유지되었다. 이러한증가속도를수치로살펴보면, 2000년에전체예산에서복지예산비중이약 8% 수준으로전체예산항목중에서 6번째로높은순위였으나, 2013년에는전체예산대비 28% 수준이며, 가장높은비중을차지하고있다. 복지정책은국가의경제성장속도와맞추어서신중하게입안되어야한다. 그러나복지정책은입법부에서결정되므로, 정치시장과밀접한관계를가지게된다. 정치시장이국가의장기적성장기반을무시하고, 복지팽창중심의정책방향으로가면그국가는장기적으로커다란경제적어려움에직면할수밖에없다. 한국의정치시장은 2013년총선과대선을거치면서복지정책방향에커다란전환점을가져다주었다. 무상복지가인기있는정치상품으로정치권에서개발되면서, 무상복지확대경쟁의양상을띠었다. 물론무상복지에대한재원조달방안에대한책임있는정책안이뒷받침되었다면, 문제가없지만, 구체적인재원조달방안없이무상복지확대를 보편적복지 라는틀속에담아서정치적지지를얻는수단으로활용하게되었다. 이에따라획기적인복지확대가이루어지고있는실정이다. 복지란용어는감성적으로국민들에게어필하는용어이므로, 정치적왜곡이발생할수밖 Ⅰ. 서장 5
에없다. 복지는서로다른이질적인정책들이복합적으로엮여서이루어진총체적개념이다. 즉빈곤계층을대상으로정부가지원하는 빈곤복지, 국민들의위험에대비한보험성격의 사회보험, 저소득층이라고해도일정수준소비를정부에서보장하는 사회서비스복지 가그것이다. 이들세가지복지는서로다른특성을가지고있으므로, 복지 라는한가지개념으로정책방향을제시하는것은불가능하다. 그러나정치권에선 보편적복지 라는정치적프레임을통해 사회서비스복지 를무상으로확대하는방향으로추진되었다. 사회서비스의성격상저소득층을대상으로선별적복지방향을가는것이경제적관점에서타당하나, 사회서비스의무상복지정책이 보편적복지 라는프레임으로국민들에게파고들었다. 박근혜정부도복지확대정책을정치공약으로제시하였고, 이를실현하기위한추가적재원으로약 135조원을조달하기위해고심하고있다. 정치경쟁중에서제시하였던복지공약을과연전부지켜야하는지에대해서는여러가지이론들이있지만, 박근혜대통령은공약실현쪽으로정책방향을잡고있다. 본고에서는현정부가복지정책을추진하는데몇가지측면에서제안을하고자한다. 지금까지복지정책은거대담론중심으로논의가진행되었다. 대표적인예가 보편적복지 와 선별적복지 간의정책대결이다. 복지정책은서로이질적인요소들이포함되어있으므로, 일률적으로보편과선별로접근하는것은완전히잘못된접근이었다. 그럼에도불구하고, 복지정책의본질과거리가먼, 감성적용어를사용하여정치대결하는비생산적인구조를가지게되었다. 이에따라복지정책에대한구체적인정책방향도정부개입수준과전체복지예산규모를중심으로논의가진행되었다. 특히복지예산규모를통한복지정책방향설정은대단히위험한접근법이다. 일반적으로복지예산규모가크면, 복지가잘되리라고생각하는데, 이는잘못된발상이다. 물론한계적으로효과를가지겠지만, 복지예산규모와복지영역의효과성은꼭일치하는것은아니다. 복지예산규모가증가함에따라복지수혜대상자의경제행위변화가일어나고, 복지예산이증가하면, 그만큼관료주의로인한행정비용이증가함에따라복지예산증가가결국낭비적지출과관료주의의팽창으로귀결될수있는것이다. 그래서거시적총량중심의복지정책논의는문제를가진다. 복지정책은총체적예산규모를통해접근해서는안된다. 전년대비증가율을비교함으로써복지정책을평가하는방법이대표적인접근법인데, 이는복지정책의비효율성과낭비성을고려하지못하는문제점이있다 1). 이제복지예산은전체예산에서가장비중이높은 1) 여기에대한좀더구체적인내용은다음을참고하기바란다 ; 현진권, 복지예산을평가하는새로운지표개발, Keri Brief 13-04, 2013. 6 복지정책에대한미시적분석
부문이므로, 총체적증가속도를지표로사용하면필연적으로낭비적요소가따를수밖에없다. 과거복지예산이전체예산에서차지하는비중이낮을때는예산을확보하기위해정체총량적인지표에얽맸지만, 이제는가장높은예산지출이어떻게효율적으로낭비없이집행되는가에정책적관심을가져야한다. 즉이제복지정책의논의는거시적측면보다는미시적측면에서접근해야할시점이다. 본보고서는매달개최되었던복지연구회를통해이루어진네분복지전문가들의발제문과토론을토대로논문으로발전되었다. 이들네논문들은기존의총체적지표를바탕으로한복지정책분석이아닌, 미시적관점에서분석이이루어졌으며, 구체적인내용과의미는다음과같다. 1. 복지정책의경제적효과에대한실증분석결과 복지정책방향을설정할때가장중요한고려사항은복지정책이개정됨으로써수혜대상자들의경제적행위가어떻게변화할것인가를예측하고정책입안을해야한다. 그러나일반적으로정책입안자는현재의문제점을규명하면서, 이를해결하는정책안을제시한다. 그러나정책변화에따라현재문제들이어떻게변화할것인가를생각하지않는다. 즉정책효과를분석할때필연적으로수반되어야할, 동태적효과를무시하고, 제도가변해도수혜자의경제행위는전혀변하지않는다는가정하에서접근한다. 경제학에서는이러한접근법은필연적으로정책실패를가져다주고있음을잘설명하고있으며, 경제학이복지정책방향을잡는데유용한사고의틀을제시해주는점이기도하다. 제Ⅱ장은복지정책중에서국민연금제도의변화가수혜자들에어떤영향을미쳤는지를실증적으로보여주었다. 국민연금제도에서 1998년의분할연금제도와 2008년이혼숙려제도가도입됨에따라수혜자들의행위가어떻게변화하는지를보여주었다. 1998년에도입된분할연금은이혼한배우자가분할하여연금을받을수있는제도이며, 지급액은혼인기간에해당하는연금액을똑같이분할하여지급된다. 2008년에도입된이혼숙려제도는협의이혼당사자는일정기간경과한후에법원을통해이혼의사확인을받아야이혼이가능한제도이다. 이논문에서보여준실증결과는분할연금제도는수혜대상자인 60세이상여성들의이혼결정에영향을주는경제적유인으로작용하였다. 반면이혼숙려제도는분할연금제도에비해명확한영향은없었지만, 이혼건수를줄이는방향으로영향을미쳤다. Ⅰ. 서장 7
2. 사회보장의중복수혜등낭비적지출규모산정 일반적으로복지예산이증가하면, 복지수혜자에게혜택이높아진다고생각하나, 잘못된생각이다. 복지예산증가 = 복지수혜자혜택증가 라는등식이성립되기위해서는복지정책을집행하는행정체계에문제가없어야한다. 복지행정은결국정보문제이며, 정부와복지수혜자간정보의비대칭적구조를가지므로, 정보를더많이가진수혜자들은중복수혜등일종의도덕적해이 (Moral Hazard) 현상이발생하게된다. 이는복지예산이확대됨으로써야기된낭비적행위의변화인셈이다. 복지예산이확대되면, 관련정부부서는서로자기부서에서관장하는복지예산을늘리기위해모든노력을다한다. 복지혜택이결국국민들에게돌아가므로, 어느부서를통해서전달되든지문제없다고생각하기쉬우나, 이는정책입안시에고려해야할매우중요한요소이다. 정부부서입장에선공익을앞세워서해당부서의예산이증가하면, 그만큼해당부서의정치및경제적힘이커지기마련이다. Niskanen 은공공부문의팽창현상을정교하게개발한대표적학자로서, 이후공공선택론 (Public Choice) 을중심으로이론체계가견고하게구축되었다. 이들이론들에서설명하는주된논점은공공부문의팽창현상을윤리적관점에서접근하는게아니고, 경제적관점에서경제적유인이있으므로팽창할수밖에없다는것이다. 따라서경제적합리성관점에서공공부문의팽창을이해하게되면, 이들행위를억제하는방안도공무원들의윤리문제가아닌, 제도개혁으로이어져야한다는시사성을얻게된다. 제Ⅲ장의논문은정부내여러부처들을통해서복지예산이집행됨에따라복지수혜의중복이일어날수밖에없음을문제의식으로제시하였다. 결국은복지수혜자에대한정보를대칭적으로정부가가지게되면이러한낭비적지출을줄일수있다. 따라서정부에서구축하는사회보장정보시스템을효과적으로활용하면중복수혜등의낭비를줄일수있음을실증적으로보여주었다. 복지관련예산급여가약 30조원으로확대된다는가정을할때, 초기에연간약 1조 ~1.5조원규모의복지지출절감효과가나타날것으로예상한다. 이를부처별복지사업의중복조정과연계해서복지재원조달을위해활용한다면, 연평균약 2.1 조원규모를절감할수있으며, 이를박근혜정부 5년동안으로환산하면, 약 10.6조원규모로추정하였다. 8 복지정책에대한미시적분석
3. 사회보험관리운영의중복성으로인한행정비용산정 복지예산이확대되면, 복지행정을담당하는부서는확대될수밖에없으므로, 행정비용은증가한다. 복지정책을입안할때고려해야할, 일반적으로간과하기쉬운요소이다. 복지집행부서는관련정보를독점하므로, 일반국민들은구체적인사항에대한정보가없어서, 쉽게집행부서를확대하기쉽다. 부서를확대하는것은해당부서의공무원이진급할수있는자리를많이만드는것이므로, 경제적유인으로작동하므로억제할수없다. 따라서복지집행부서는필연적으로국민입장에서는낭비적이지만, 필요없는부서를중복적으로만들어개별부서의사적이익을극대화할수있다. 그러므로복지예산확대와함께반드시고려해야할제도는효율적복지행정체계를구축하는것이다. 이것이전제조건으로개편되지않으면, 복지확대정책은필연적으로복지행정을담당하는부서의사적이익을추구하는수단으로낭비될가능성이높다. 제Ⅳ장은사회보험을관리운영하는기관들의업무중복성을파악하고, 통합의필요성을제시한다. 구체적으로국민연금, 건강보험, 근로복지, 고용센터의사회보험관리운영기관들의통합가능성을검토한후에, 통합할경우에발생하는경제적효과를실증적으로보여주었다. 국민연금과건강보험을통합할경우에 2,664억원, 근로복지공단과고용센터를통합할경우에 637억원의비용절감효과가발생한다. 또한모든기관을완전히통합할경우에는약 5,300억원의비용절감효과가발생하는것으로추정하였다. 4. 국민연금과기초보장제도와연계한제도평가의필요성 복지정책은여러가지정책들간연계적으로작용하므로, 이를고려해서종합적인관점에서입안되어야한다. 일반적으로정책도입의효과를분석하는데부분균형적접근을한다. 이는분석방법이비교적용이하고, 그효과를직관적으로쉽게설명이가능하기때문이다. 그러나복지정책은서로다른복지정책들과연계를가지므로부분적인접근을할때는도입가능한제도이지만, 다른제도들을고려한일반균형적접근을하게되면, 상이한결론에도달할수있다. 지금까지복지정책을분석평가하는데는부분균형적접근이주를이루었으나, 좀더현실에적합한복지정책을수립하기위해다른제도와의연계성을반드시고려해야한다. Ⅰ. 서장 9
제Ⅴ장은국민연금제도와기초생활보장제도간의연계를통해국민연금제도를평가한다. 기존의연구가주로국민연금제도와기초생활보장제도를각각분석하여정책제안을하고있으므로, 이들제도가연계해서발생하는효과를무시하여현실을정확하게반영하지못하는오류를범할수있다. 국민연금제도는점차로성숙해감에따라재정건전성문제를많이제기하지만, 이제도가노인층에대한빈곤대처측면에서기초생활보장제도보다더효율적임을보여준다. 국민연금은노인층빈곤대처를위한기초노령연금, 기초생활보장제도를통해충당되어야할일반재원을줄일수있는긍정적효과를가짐을보여주었다. 또한기여를전제로한국민연금제도이므로근로시점에서의적극적인근로유인을유도할수있고, 급여가자신의노력에의한정당한급부라는인식을줄수있으므로, 시혜적인복지제도보다우월한제도라고평가한다. 10 복지정책에대한미시적분석
Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 1. 서론 임병인 ( 충북대학교경제학과 ) 최근 병역혜택없어지자 야구월드컵 WBC( 월드베이스볼클래식 ) 대표팀구성난항 이라는신문기사 (2013년 1월 5일조선일보보도 ) 를본적이있을것이다. 2) 국가대표에뽑히는것만도대단한영광인데, 병역혜택이무엇이기에국가대표팀구성에문제가발생한다는것인가? 경제학적인개념에익숙하지않은사람들도본능적으로이기사를보고고개를끄떡였을것이다. 주지하다시피 WBC 참가선수들은극히일부를제외하고는프로선수들이다. 그들은본능적으로 WBC 경기중다쳐, 정작당해연도프로리그에서뛰지못하면연봉을비롯하여이루말할수없을정도로큰불이익을당하게됨을잘알고있다. 그렇기에 WBC에참가할 2) 신문기사를그대로옮겨보면다음과같다. 부상등내세워불참잇따라, 체육계는 군복무혜택 문제로조용할날이없다. 오는 3 월열리는 WBC( 월드베이스볼클래식 ) 를앞두고선수단구성자체가난관에봉착해있다. 올림픽 아시안게임우승등으로이미병역혜택을받은추신수 류현진 김광현 봉중근등간판선수들이소속구단일정이나부상등의이유로불참을선언했다. 지난해 11 월한국야구위원회 (KBO) 가발표했던예비명단 28 명중 6 명이바뀌게됐다. 예전에도야구대표팀선수발탁은늘논란거리였지만 왜뽑느냐 보다는 왜뽑아주지않느냐 는불만이더많았다. 그러나올해 WBC 는양상이다르다. 병역혜택이없기때문이다. KBO 는 생각보다불참숫자가늘어당혹스럽다 는입장이다. 스포츠선수에대한병역특례제도는 1973 년처음도입됐다. 1976 년몬트리올올림픽에서한국에최초의올림픽금메달을안긴양정모 ( 레슬링 ) 가첫혜택을받았다. 이후다양한특례조항이신설 폐지되면서현재는올림픽동메달이상, 아시안게임금메달로혜택의범위가정해졌다. 병역문제에민감한한국정서에서스포츠선수가당당하게병역혜택을받을수있는거의유일한기회다. 1998 년방콕아시안게임에서금메달을따낸야구의박찬호 김병현, 2002 년한 일월드컵에서 4 강에진출한박지성 이영표등은병역혜택을받고미국과유럽에진출해활약했다. 2002 년한 일월드컵과 2006 년 WBC 대표팀의경우는사회적분위기에따라한시적혜택을받았다. 병역혜택은한국의남자선수들에게엄청난동기부여로작용해왔지만선수본인이드러내놓고말하는분위기는아니었다. 그러나최근들어선수들이공공연하게말하는경우가늘었다. 지난해런던올림픽당시축구대표팀선수들은라커룸에서 이등병의편지 를들었다고밝혔다가논란이됐다. 한국스포츠의병역혜택문제는국제적으로도여러차례거론됐다. 한브라질기자는런던올림픽당시기자회견에서홍명보축구대표팀감독에게 메달을따지못하면바로군대로, 남북대치지역으로끌려가느냐 는질문을던지기도했다. 심지어영국일간지인디펜던트는영국과의축구 8 강전을앞두고 올림픽메달을따면병역혜택을받는한국선수들의정신력에주의해야한다 고전했다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 11
경우, 불확실하지만부상등으로인한경제적피해정도 ( 이것을경제학에서는기대피해액이라고말한다 ) 를넘어서는어떤혜택, 예를들면 WBC에서우수선수로명성을얻을경우에얻게되는높아질해외진출가능성, 국내프로리그에서의연봉인상가능성, 광고수입가능성, 병역혜택등과같은각종경제적편익이훨씬크다고느낄경우에만기꺼이국가의부름에응할것이다. 이와같이경제적유인에따라사람들의행동이변하는것을우리는주변에서많이보아왔다. 예를들면, 전술한야구국가대표팀구성과관련된논란이외에도 어린자녀가주사를맞을때아픈기억때문에병원근처에도안가려고하지만, 그어린이가가장좋아하는과자를사주겠다고하면선뜻병원에간다고하는경우, 공부를하지않는아들에게게임기를사주겠다고하거나스마트폰을사주겠다고하면공부를열심히하는경우, 추운겨울에마지막하나남은상품을팔고자손님을모으려는전통시장또는노점상인, 여러개의모니터를동시에보면서주식매매를하고있는증권회사직원, 모습은다르지만모두가각자생각하는경제적유인에반응하는사례들이다. 이상의사례들을경제학적인시각에서본다면, 우리들의일상생활은그들을어떤방향으로움직이게하려는다양한경제적유인들로둘러싸여있으며우리가행하는대부분의경제행위들은경제적유인에반응하며선택하는과정이라고볼수있다. 경제적유인에는긍정적유인과부정적유인이있는데, 긍정적유인이란보상이나이득처럼자신에게이익으로작용하여특정한행위를더하게끔만드는요인을말하며, 부정적유인이란벌금이나손실처럼자신에게비용으로작용하여특정한행위를덜하게끔만드는요인을말한다. 3) 그렇다면이외에각종법령제정권및집행권을가지고있는입법부와행정부가사회의변화에맞추어수립, 추진하는제도또는법령을바꿀경우국민들은어떻게반응할지가궁금해진다. 이는제도또는법령변경역시자신에게유리한지불리한지를나름판단하여그에맞추어행동을변화시킬것임이분명하기때문이다. 4) 본연구에서는이와같은문제의식하에서민법의이혼관련제도인이혼숙려제도와국민 3) 이를정책적인차원에서보면 Carrot and Stick Policy라고도말할수있다. 즉, 긍정적유인을 당근, 부정적유인을 채찍 으로볼수있기때문이다. 4) 이와관련하여법경제학 (Law and Economics) 의개념에대하여알아볼필요가있다. 법경제학은 법 ( 또는그와유사한규칙들 ) 을경제학의방법론을통해서설명하려는학문 으로시카고대학교에서창안되었으며법을경제학적인개념, 효율과계량적분석등을이용해접근하는방식이다. 현재법경제학은현실의판결과갈등해결절차에서주요한학문적도구로서사용되고있으며그영역이날로커지고있다는평가를받고있다. 12 복지정책에대한미시적분석
연금의분할연금제도가이혼에미친영향에초점을맞추어두제도가국민들에게경제적유인으로작용했는지를실증자료로써제시하는것에목적이있다. 5) 본연구의구성은다음과같다. 서론에이어 2장에서는경제적유인에대하여간략하게살펴본다. 3장에서는분할연금제도와이혼숙려제도에대해개관하고, 4장에서는이혼율추이를살펴본뒤, 두제도가이혼건수에어떻게영향을주는지를표와그래프로써보인다. 5장에서는분석내용들을요약하고결론맺는다. 2. 경제적유인의개념과일부사례 여기서는유인에대하여다양한개념이있음을설명하면서보인뒤, 그것이실제로경제적성격을가짐을보이고, 그사례로쓰레기종량제에대하여간략하게제시한다. 가. 다양한경제적유인의개념유인의사전적의미는 주의나흥미를일으켜꾀어냄. 인유 ( 引誘 ), 즉어떤행위등을하게하기위해서주의나흥미를갖게만든다는것으로정의하고있다 ( 네이버국어사전 ). 이와같은유인의정의와관련하여유인책 ( 영어표현, Incentive) 에유의할필요가있다. 유인책은어떤행동을하도록사람을부추기는것을목적으로하는자극또는경제행위나의사결정에영향을미치는유인으로서종업원의근로의욕이나소비자의구매의욕을높이는각종포상이나혜택이라고정의될수있다. 또다른유인책의정의로는경제내의소비자, 기업, 또는다른주체들의의사결정또는행동에대하여동기를유발시키는비용또는편익을들수있다. 6) 또다른측면에서유인을정의해보면, 이익의증가등을주로나타내는것으로어떠한행위를하였을때월급을더많이준다던지세금을깎아주는것과같은방법을통해서개인이나기업에이익을제공해서그이익을위해자발적으로개인이나기업이그러한행위를하도록유도하는것을말한다. 5) 민법의재산분할청구권도여성의이혼결정에작지않은영향을주는경제적유인책으로작용할수있지만, 통계청에서이혼통계를공식적으로 1990 년부터발표하기때문에실증적인자료로확인할수없어서본연구에서는다룰수없었다. 6) 유인과유인책은사실상동의어로사용되고있다고판단된다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 13
이상에서보았듯이유인또는유인책은경제적인특성과상당히밀접하게관련이있음을알수있다. 즉, 금전적인보상과연계될경우에유인또는유인책으로기능하는것이일반적이기때문에이하에서는경제적유인이라는용어로사용한다. 나. 경제적유인책을활용한사례 : 쓰레기종량제경제적유인책을활용한대표적인사례로우리나라가자랑하는쓰레기종량제봉투를들수있다. 이제도는배출되는음식물쓰레기의양에상관없이일정한금액을지불하던정액제를배출되는쓰레기량에비례해서비용을분담하게하는종량제로전환한것이다. 1994년 4월부터일부지역에서시범적으로실시되다가 1995년 1월 1일부터전국으로확대, 시행되었다. 이는주부들의절약정신이라는경제적유인체계를활용하여성공한사례이다. 한편, 쓰레기종량제성공에힘입어 2013 년부터전국적으로음식물쓰레기종량제를실시할예정이다. 서울시의경우, 아파트에서는무상수거를하고있는강남구를제외한모든구가가구별로월 1,000 1,800 원을부담하는정액제로운영되어왔는데, 2013년 6월부터모든지자체가무상수거또는정액제방식을중단하고종량제를실시하게된다. 전국적으로시행시기는지역마다다르지만어쨌든 2013년 6월까지기존정액제방식이모두사라지면서쓰레기종량제와마찬가지로경제적유인체계를활용한제도로바뀌게된다. 7) 3. 분할연금제도와이혼숙려제도개요 전술한대로본연구의목적은정부가도입, 운영하고있는제도가경제적유인 ( 책 ) 으로작용하여사람들의행동을바꾸게한사례를실증자료로써보이는것이다. 여기서는여러가지제도중이혼에영향을미칠만한제도, 즉국민연금의분할연금제도와민법의이혼숙려제도에대하여개관해본다. 7) 이와유사한사례로상속포기와한정승인제도에대한신청건수증가를들수있다. 상속포기는상속받을재산보다빚이많거나재산을상속받고싶지않은경우피상속인이사망한날로부터석달이내에가정법원에신청하면사망자의빚을갚을의무와함께재산에대한권리도사라지는제도이다. 반면에, 한정승인은사망자의재산범위내에서빚을갚아야하는제도인데, 신청방법은상속포기와동일하다. 최근장기경기침체로빚을남기고사망하는사람이증가하면서상속포기 한정승인을신청하는사례가매년증가하여, 상속 증여와관련된상담비중이 2011 년 8.24% 에서 2012 년 8.49% 로늘었다는발표가있다 ( 대한가정법률복지상담원 ). 이제도를이용하면피상속인들은상당한경제적혜택을받을수있게된다 ( 조선일보, 2013. 01. 26). 14 복지정책에대한미시적분석
가. 분할연금제도정부는 1998년여성계의요구를수용하여국민연금의분할연금이가능하도록하였다. 분할연금이란배우자가받는노령연금을일정한요건을갖춘이혼한배우자가분할하여연금을받는것을말한다. 지급액은혼인기간에해당하는연금액을똑같이분할하여지급된다. 분할연금은이혼을하였거나하고자하는사람들에게경제적유인으로작용할것이분명하다. 만약에분할연금제도가없다면경제적능력이없는전업주부가어떤이유로이혼할경우상당한경제적곤궁을겪을수있어, 이혼결정이쉽지않을것이다. 이때문에여성계에서지속적으로여성의권익향상과경제적능력확보를위해분할연금제도도입을요구하였던것으로판단된다. 이제분할연금에대하여상세하게살펴본다. 8) 우선분할연금의수급조건은배우자의가입기간중의혼인기간이 5년이상인자가다음에해당하게되는때이다. 노령연금수급권자인배우자와이혼한후 60세가된때, 60세가된이후에노령연금수급권자인배우자와이혼한때, 60세가된이후에배우자이었던자가노령연금수급권을취득한때, 배우자였던자가노령연금수급권을취득한후본인이 60세가된때등이다 ( 국민연금법제64조제1항 ). 분할연금의주요수급요건중하나인 가입기간중의혼인기간이 5년이상 에서혼인기간은법률혼기간을우선적으로인정하되, 사실혼기간의경우법원의판결에의하여인정된사실혼기간을혼인기간으로인정하고그외의경우에는 국민연금사실상의혼인관계확인서 에의해사실혼기간을혼인기간으로인정하고있다. 또한가입기간중혼인기간은가입기간과혼인기간이중복되는기간을의미하며이는혼인기간중보험료납부월수가 60개월이상이어야함을의미한다. 분할연금의청구권은 3년의제척기간을두고있으며, 그결과분할연금의청구권은수급사유가발생한날로부터 3년이경과한때에소멸한다. 또한분할연금의수급권이발생한후 3년이내에분할연금을청구한경우, 분할연금수급권자는분할연금지급사유가발생한때로소급하여분할연금을수급하며, 분할연금의무자인노령연금수급권자는분할연금지급사유가발생한때로소급하여분할연금에해당하는금액을부당이득으로환수당하게 8) 이하내용은유호선 (2010) 의내용을발췌, 요약한것이다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 15
된다. 분할연금수급권의중복급여조정은원칙적으로국민연금법제56조의적용을받게되나, 분할연금수급권과본인의노령연금수급권은중복급여의조정을하지아니한다. 또한 2 이상의분할연금수급권이발생한경우에는합산하여지급한다. 그리고 2 이상의분할연금수급권과노령연금을제외한다른급여의수급권이발생한경우에는그 2 이상의분할연금수급권을하나의분할연금수급권으로보고그수급권자의선택에의하여분할연금또는다른급여중하나만을수급하고선택하지아니한분할연금또는다른급여의지급은정지된다. 또한 60세에도달하여본인의기여에의한반환일시금과분할연금수급권이동시에발생하는경우, 선택에의하여하나의급여만을지급받게된다. 이경우반환일시금을선택하지않는다면법제56조에의하여분할연금에추가적으로사망일시금에상당하는금액을지급받게된다. 한편, 분할연금수급권과배우자였던상대방의노령연금수급권과의관계는다음과같다. 첫째, 분할연금수급권은이를취득한후에배우자였던자에게발생한사유로인한노령연금수급권의소멸정지에의하여영향을받지아니한다. 둘째, 분할연금을수급하던중분할연금수급권이소멸, 정지되더라도노령연금수급권자에게해당금액을다시지급하지않는다. 셋째, 노령연금수급권자에게다른급여의수급권이발생하고다른급여의수급권을선택한경우에도상대방배우자의분할연금은계속지급된다. 넷째, 분할연금수급권자가사망한경우에는유족연금을지급하지아니한다. 이중네번째사례를제외한세가지경우는분할연금수급권이발생한이후에는독립적수급권으로서의특성을반영한것으로써, 분할연금은상대배우자의상황변화에영향을받지않는특성을가지고있다. 이는 2007년법개정으로더욱강화된것으로써, 분할연금수급권자가재혼하더라도연금지급을정지하지않고계속수급할수있게되었다. 그러나분할연금수급권취득전노령연금수급예정자의사망으로노령연금수급권이소멸하거나장애의발생으로장애연금을수급하는경우분할연금수급권은발생하지않게된다. 나. 이혼숙려제도 주지하다시피우리나라의민법은전통적인가부장제에걸맞게제정되어운영되고있었 다. 그러다가경제성장과그에따른여성의경제활동참여증가, 산아제한정책에따른가구 16 복지정책에대한미시적분석
원수의축소와그로인한 1, 2인가구의급증 9), 결혼과이혼에대한인식의변화 10), 남녀평등의식의확산과여성의권익증가와같은사회변화가급격하게이루어지면서민법도수차례개정되었다. 여기서는수차례개정된민법내용들을가족제도, 혼인관련제도및혼인중제도, 이혼관련제도등으로구분하여간략하게논의해본다. 가족제도관련개정내역을살펴보면, 대가족제도에서소가족제도로의변화를반영하기위하여, 1962 년 12월 29일차남이하의자가혼인한경우에는법률상당연히분가가가능하도록개정하였다. 1990년 1월 13일개정에서는호주제도를존치하되호주의권한을대폭줄이고, 호주상속제도를호주승계제도로변경하였다 ( 이는 2005. 3. 31 개정에서폐지되었다 ). 또한친족의범위를 8촌이내의혈족, 4촌이내의인척및배우자로변경하며, 혈족의범위에자매의직계비속을포함시키고, 인척의범위에서혈족의배우자의혈족을제외하였다. 법정혈족관계였던계모자관계와적모서자관계를인척관계로변경하였다. 2005년 3월 31일개정에서는자녀의성과본을정함에있어부를따르는것을원칙으로하되, 혼인신고시부모의협의에의하여모의성과본을따를수있게하였다. 또한자녀의복리를위하여필요한경우에는부또는모의청구에의하여법원의허가를받아성을변경할수있도록하였다. 혼인관련제도의경우, 1977년 12월 31일, 부모의동의없이도혼인할수있는연령을성년기준인 20세로낮추었고, 미성년자가혼인을한경우에는성년으로의제하는것으로개정하였다. 2005 년 3월 31일개정에서는동성동본금혼제도를폐지하였고, 여성의재혼금지기간을폐지하였다. 2007 년 12월 21일개정에서는약혼및혼인가능연령을 18세로변경하였다. 혼인중제도의변화를보면, 1977년 12월 31일개정에서는부부의누구에게속하는지분명하지않은재산은부부의공유로추정하게하고, 혼인중에는미성년자녀에대한친권 9) 가구당평균가구원수는 1985 년 4.16명에서 2010년에는 2.69명으로감소하였다. 한편, 1985 년기준으로가구원수별가구비중은 4인 (25.3%) 5 인 (19.5%) 3인 (16.5%) 6인 (12.4%) 2인 (12.3%) 7 인이상 (7.2%) 1 인가구 (6.9%) 순으로 4~5인가구가전체가구의 44.8% 를차지하였는데, 2010 년에는 2인 (24.3%) 1 인 (23.9%) 4인 (22.5%) 3인 (21.3%) 5 인 (6.2%) 6 인 (1.4%) 7 인이상 (0.5%) 가구로변화하여 1~2인가구비중이 48.2% 를차지하였다. 10) 통계청의이혼에대한조사중 이혼을해서는안된다 라는설문에대한응답결과를보면, 2008년 58.6%, 2010 년 56.6%, 2012 년 48.7% 로연도가지날수록점차떨어지고있는것으로나타났다 (2012 년사회조사결과보도자료, p.5 참조 ). Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 17
을부모가공동으로행사하도록하였다. 1990 년 1월 13일개정에서는부부의공동생활비용은부부가공동으로부담하도록하였다. 이혼관련제도변화를보면, 1977년 12월 31일개정에서는협의이혼을하기위해서는가정법원에출석하여확인을받도록하였다. 1990 년 1월 13일개정에서는이혼시에는자녀의양육에관한사항을부모가협의하여정하도록하였고, 이혼후자녀를양육하지않는부모중일방에게면접교섭권을가지도록하였다. 또한재산분할청구권도도입되었는데, 2007년 12월 21일개정에서이혼에따른재산분할청구권보호를위해재산분할청구권보전을위한사해행위취소권을신설하였다. 한편, 2007년 12월 21일이혼숙려제도를도입하여 3개월또는 1개월의기간이경과한후에협의이혼의사확인을받을수있도록하고, 이를위해서는자녀의양육에관한합의를하도록의무화하였다. 2009 년 5월 8일개정에서는부모가협의한내용에대하여집행권원으로서의효력을부여하기위하여가정법원으로하여금양육비부담조서를작성하도록하였다. 이혼숙려제도는 2007년 12월에민법이개정된후 6개월이지난 2008년 6월 23일부터시행되었는데, 11) 협의이혼당사자는일정기간 ( 양육하여야할자녀가있는경우는 3개월, 양육하여야할자녀가없는경우는 1개월 ) 이경과한후가정법원으로부터이혼의사확인을받아야만이혼이가능하도록하는제도이다. 조금더구체적으로말하면, 협의이혼을신청할경우부부쌍방이서로성급하게이혼하려고하는것은아닌지생각할시간을갖게하여협의이혼하려는부부에게경솔한이혼은아닌지등이혼과자녀양육에대해서다시한번생각하도록일정한시간이지난후에법원으로부터협의이혼의사를확인받을수있도록한제도 를이혼숙려제도라고한다. 11) 민법제 836 조의 2 ( 이혼의절차 ) 1 협의상이혼을하려는자는가정법원이제공하는이혼에관한안내를받아야하고, 가정법원은필요한경우당사자에게상담에관하여전문적인지식과경험을갖춘전문상담인의상담을받을것을권고할수있다. 2 가정법원에이혼의사의확인을신청한당사자는제 1 항의안내를받은날부터다음각호의기간이지난후에이혼의사의확인을받을수있다. 1. 양육하여야할자 ( 포태중인자를포함한다. 이하이조에서같다 ) 가있는경우에는 3 개월, 2. 제 1 호에해당하지아니하는경우에는 1 개월, 3 가정법원은폭력으로인하여당사자일방에게참을수없는고통이예상되는등이혼을하여야할급박한사정이있는경우에는제 2 항의기간을단축또는면제할수있다. 4 양육하여야할자가있는경우당사자는제 837 조에따른자 ( 자 ) 의양육과제 909 조제 4 항에따른자 ( 자 ) 의친권자결정에관한협의서또는제 837 조및제 909 조제 4 항에따른가정법원의심판정본을제출하여야한다 [ 본조신설 2007. 12. 21]. 18 복지정책에대한미시적분석
4. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼건수감소효과 전술한분할연금제도와이혼숙려제도는기본적으로이혼과밀접한관련이있다. 이중분할연금제도는여성에게유리한제도여서이혼을증가시키는효과가있는반면에, 이혼숙려제도는홧김에하는이혼을줄여가정을비롯한사회적인폐해를줄여보고자도입한제도이므로이혼을줄이거나지연시키는효과를유발할것이다. 따라서두제도의도입전후의이혼건수를비교해보는것으로제도도입이이혼건수증감에어느정도효과를주었는지를살펴볼수있다. 분할연금제도는수혜대상이일반적으로 60세이상의여성이혼자이므로 60세이상의여성이혼건수자료를, 이혼숙려제도는연령과는무관하므로전체이혼건수자료를이용하여분석하는것이타당한접근일것이다. 따라서이하에서는두제도가이혼에경제적유인으로작용했는지를각각살펴보기로한다. 그전에먼저일반이혼율의추이에대해서살펴본뒤에경제적유인으로서의효과를알아본다. 가. 일반이혼율추이먼저통계청발표일반이혼율추이를살펴본다. 12) 1990년이후 2003년 8.7% 에이를때까지매년증가추세를보이다가그이후하락추세로반전되었다. 주요분석결과들을제시해보면, 첫째외환위기가촉발된직후인 1998년의이혼율차이는 1%p에도미치지못하는이전연도들의증가율차이를훨씬넘어서는 1.3%p였다는것이다. 이는급격하게침체된경제상황이결정적인요인이었음을보여주는결과이다. 둘째, 상당히의미있는결과는이혼율이 2003년이후하락추세로반전되었지만 1997년수준에여전히머물러있어 1997 년말에촉발된외환위기의이혼에대한효과가 10년이상지속되었다고해석할수있다. 이는경기침체가가족을해체하는데큰역할을한다는기존연구 ( 이홍재, 2006) 결과와유사하다. 13) 12) 일반이혼율 = ( 총이혼건수 15세이상남성인구 ) 1,000 13) 이는결국외환위기도큰들에서이혼을증가시키는데영향을주는경제적유인이었음을시사한다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 19
[ 표 2-1] 일반이혼율추이 ( 단위 : %) 연도 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 이혼율 2.9 3.1 3.3 3.5 3.8 3.9 4.5 5.1 6.4 6.4 6.4 차이 - 0.2 0.2 0.2 0.3 0.1 0.6 0.6 1.3 0.0 0.0 연도 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 이혼율 7.2 7.6 8.7 7.2 6.6 6.3 6.2 5.8 6.0 5.6 차이 0.8 0.4 1.1-1.5-0.6-0.3-0.1-0.4 0.2-0.4 주 : 통계청, 2010 년혼인이혼통계보도자료 (2011. 4. 20). 한편, 이혼건수의급증으로인해가정의붕괴, 이혼가정의자녀양육및교육문제등이사회적인해결과제로등장하면서이혼숙려제도가논의되기시작하였다. 그결과, 이혼숙려제도는 2005년 3월부터시범적으로일부지역에서시행되었고, 전술하였듯이 2008년 6월 23일부터시행되고있다. 이로인한것인지확실하지않지만, 이혼숙려제도가시범도입되기시작한 2005년직전인 2004 년부터이혼율이하락하기시작하고있다. 2009 년에잠시증가했지만, 이것은이혼숙려제도로인한지연된이혼건수가누적되어나타난것으로추측된다. 14) 나. 분할연금제도와이혼건수분할연금제도는전술하였듯이 60세이상의여성이혼건수로써그효과를살펴볼수있다고했다. [ 표 2-2] 에따르면, 60세이상의여성이혼건수증가율이분할연금제도가공교롭게도외환위기의직격탄을맞은 1998년에도입시행되었는데, 당시부터초기노령연금을수령하는가입자들이발생하기시작하였다. 따라서전체이혼건수의증가율에비하여훨씬높은증가율을보여주었다면결국분할연금제도가 60세이상의여성이혼에비교적영향을미쳤다고볼수있을것이다. 14) 서울가정법원사례에따르면, 2005 년 3 월시범실시부터 12 월말까지 5,958 건의협의이혼신청사건중이혼취하가 1,027 건으로조사됐다. 이혼숙려및상담제도실시이전인 2004 년에는협의이혼신청사건 7,217 건중 721 건만취하되었는데 ( 취하율 9.99%), 2005 년의취하율은 17.24% 로나타났다고한다 ( 국민일보보도, 2006. 1. 22). 20 복지정책에대한미시적분석
[ 표 2-2] 전체이혼건수및 60세이상여성의이혼건수추이 이혼건수 연도 총계 60세이상여성 증감율 증감율 건수차이 1990 45,694-238 - - 1991 49,205 7.7 294 23.5 56 1992 53,539 8.8 304 3.4 10 1993 59,313 10.8 374 23.0 70 1994 65,015 9.6 367-1.9-7 1995 68,279 5.0 416 13.4 49 1996 79,895 17.0 518 24.5 102 1997 91,160 14.1 673 29.9 155 1998 116,294 27.6 978 45.3 305 1999 117,449 1.0 1,144 17.0 166 2000 119,455 1.7 1,235 8.0 91 2001 134,608 12.7 1,464 18.5 229 2002 144,910 7.7 1,760 20.2 296 2003 166,617 15.0 2,428 38.0 668 2004 138,932-16.6 2,349-3.3-79 2005 128,035-7.8 2,578 9.7 229 2006 124,524-2.7 2,863 11.1 285 2007 124,072-0.4 3,468 21.1 605 2008 116,535-6.1 4,158 19.9 690 2009 123,999 6.4 4,093-1.6-65 2010 116,858-5.8 4,100 0.2 7 2011 114,284-2.2 4,279 4.4 179 자료 : 통계청. 분할연금제도가도입된 1998년의이혼건수증가율을보면 ([ 표 2-2], [ 그림 2-1] 참조 ), 전체 27.6%, 60세이상여성 45.3%, 1999년은각각 1.0%, 17.0%, 2000 년 1.7%, 8.0%, 2001년 11.7%, 18.5% 로나타났고, 2011년까지 2009년을제외하고는모든연도에서증가율이전체이혼건수의증가율에비하여훨씬높게나타났다. 15) 따라서분할연금제도가 60세이상의여성이혼을증가시키고있음을분명하게보여주고있다고말할수있다. 15) 물론 1998 년이전에도 1992 년과 1994 년을제외하고 4 개연도에서전체이혼건수의증가율보다 60 세이상의여성이혼건수증가율이큰것으로나타났다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 21
[ 그림 2-1] 전체이혼건수와 60 세이상여성이혼건수증감률추이 연도구분분할연금수급자연도구분분할연금수급자 수급자 1999년신규금액수급자 2000년신규금액수급자 2001년신규금액수급자 2002년신규금액수급자 2003년신규금액수급자 2004년신규금액수급자 2005년신규금액자료 : 국민연금통계연보. [ 표 2-3] 분할연금관련현황 1 1 1 5 4 7 11 6 19 24 13 26 181 158 161 419 287 418 820 486 1,083 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 수급자신규금액수급자신규금액수급자신규금액수급자신규금액수급자신규금액수급자신규금액수급자신규금액 ( 단위 : 건, 백만원 / 연 ) 950 259 1,197 1,430 487 1,911 2,138 724 3,153 3,507 1,381 5,594 4,632 1,152 7,293 6,106 1,503 9,777 8,086 1,974 12,483 22 복지정책에대한미시적분석
이상의설명은 [ 표 2-3] 에제시된분할연금의신청건수와지급액현황에서간접적으로증명된다. 즉, 분할연금수급자수가지속적으로증가하고있다는것은분할연금제도를받기위한이혼이계속늘고있다는것을의미한다. 한편, 분할연금수급현황을구체적으로설명해보면 ([ 표 2-3] 참조 ), 먼저분할연금수혜자는제도도입직후인 1999년 1명을시작으로기하급수적으로늘고있음을알수있다. 특히, 2003년부터는신규수혜자가 2002년의 13명에비해 10배가넘는 158명으로늘어난것을비롯하여매년크게늘어나고있다. 2012년현재전년대비 1,974 명의신규신청자를포함하여약 8,086명이나수혜를받고있다. 둘째, 수급액규모도 2003 년에연간기준으로 1.6억을넘어선이후 2005년에 10억을넘어섰고, 2008 년 31.5 억원, 2009년 55.9 억원으로크게늘어나서 2012년현재는 124.8 억원에이르고있다. 이로써분할연금제도는이제 60 세이상의여성이혼자에게작지않은소비재원으로기능하고있음을보여주고있다. 2012 년기준으로수혜자당 1.5백만원 ( 월평균 125,000 원 ) 에이르고있다. 16) 다. 이혼숙려제도와이혼건수이혼숙려제도는제도의특성상이혼건수를줄이는것으로작용할것임을이미언급하였다. 따라서이하에서는전체이혼건수의추이를가지고설명한다. 먼저전체이혼건수추이에대하여개괄한다. 전체이혼건수는 [ 표 2-1] 의일반이혼율과유사하게 2003년 166,617 건을기점으로증가추세에서하락추세로반전되었다. 1998년은전년대비증가율이 27.6% 나늘어서상당히큰규모로증가한것으로나타났다. 17) 한편, 전체이혼건수를기준으로보면, 이혼숙려제도가시범적으로실시된 2005년보다 1년이빠른 2004년에이미전년대비 16.6% 정도로크게이혼건수가줄어들었다. 이후계속하락하고있는데, 이와같은추세에다른요인이작용하고있겠지만, 이혼숙려제도에대한논의등이영향을주었다고판단된다. 그러나계속하락하던전체이혼건수가 2009년에다시증가하였다가하락하고있는데, 이는 2008년하반기에촉발된미국발금융위기로인해다시경제상황이급격하게악화되었기때문인것으로보인다. 역시큰틀에서볼때금융위기가이혼건수를늘리는데중요한경제적유인으로작용했음을보여준다. 16) 월평균금액수준은개인에따라차이가있겠지만, 기초노령연금보다약간높은금액이다. 17) 참고로 [ 표 2-2] 에서보듯이 60세이상의여성이혼건수는 1999년부터 1,000 건을넘긴이후증감율에서차이가있지만 1,000건이하로떨어지지않고 2008년까지계속증가하고있다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 23
눈여겨볼것은 2003년에카드대란으로촉발된경기침체기에도이혼건수가줄어든것인데, 이를그동안경기도나쁜데이혼하기보다그냥참고사는게낫다는현실적인판단때문이라고해석해왔다. 그러나이혼숙려제도가시범도입된 2005년이전부터이미전체이혼건수가하락추세를보여주었다는것은이전부터사회적으로이혼숙려기간이필요하다는논의가계속있어왔고, 또한이혼으로인한다양한폐해들을당사자들이겪어왔다는점이크게영향을미친것이라고해석할수있다는것이다. 이는 [ 표 2-2] 와 [ 그림 2-2] 에서보듯이 60세이상의여성이혼건수가 2008년이후정체상태에있음에반해 (2011 년에는오히려증가추세로반전 ), 전체이혼건수는전반적으로하락추세를보여주고있다는점에서이혼숙려제도가이혼건수감소에작지않은영향을주고있음을보여준다. [ 그림 2-2] 전체이혼건수와 60 세이상여성이혼건수추이 5. 요약및결론 지금까지경제적유인 ( 책 ) 개념을간략하게정의한뒤, 특정제도, 즉분할연금제도와이혼숙려제도가각각경제적유인으로작용하여사람들의행동, 즉이혼결정을바꿀수있음을이혼건수자료로써보였다. 분석결과를요약하면, 분할연금제도는수혜대상자인 60세이상의여성들의이혼결정에 24 복지정책에대한미시적분석
영향을주는경제적유인으로작용하고있음을알수있었다. 이혼숙려제도는분할연금제도에비해서명확하게영향여부를확인할수없었지만, 적어도이혼건수를줄이는경제적유인중의하나로작용하고있음을보여주었다고사료된다. 이상에서우리사회를구성하고있는각종체계나구조에영향을줄수있는제도들이사회구성원들에게작지않은경제적유인으로작용하고있음을확인할수있었다. 이는정책당국자들이제도를수립할때, 신중을기하여제도가유발할수있는다양한측면의효과를예상하여추진해야함을함축해준다. 다만, 별도의연구를통하여본연구에서제시한제도이외에다른요인들이이혼결정에영향을주고있음을밝히는것이필요할것으로사료된다. Ⅱ. 분할연금제도와이혼숙려제도의이혼에대한경제적유인효과 25
참고문헌 [ 국내문헌 ] 유호선, 분할연금관련급여체계개선방안검토, 정책자료 2010-01, 국민연금연구원, 2010. 이홍재, 이혼율추이의거시경제분석, 2006년경제학공동학술대회발표논문, 2006. 2. 통계청, 2010년혼인이혼통계 보도자료, 2011. 4. 20. 통계청, 2012년사회조사결과 보도자료, 2012. 12. 20. 국민연금공단, 국민연금통계연보, 각년도. 26 복지정책에대한미시적분석
Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 1. 서론 최현수 ( 한국보건사회연구원사회보장연구실부연구위원 ) 지난제18대국회에서박근혜의원이대표발의하여전면개정되었으며박근혜정부의출범직전에시행된사회보장기본법 ( 13. 1. 27 시행 ) 은 사회보장에관한국민의권리와국가및지방자치단체의책임을정하고사회보장정책의수립 추진과관련제도에관한기본적인사항을규정함으로써국민의복지증진에이바지하는것을목적 ( 제1조 ) 으로하고있으며, 사회보장은모든국민이다양한사회적위험으로부터벗어나행복하고인간다운생활을향유할수있도록자립을지원하며, 사회참여 자아실현에필요한제도와여건을조성하여사회통합과행복한복지사회를실현하는것을기본이념 ( 제2조 ) 으로설정하고있음을규정하고있다. 또한, 동법제3조 ( 용어정의 ) 에따르면, 사회보장이란 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스를의미 하며, 여기서사회보험은 국민에게발생하는사회적위험을보험의방식으로대처함으로써국민의건강과소득을보장하는제도 로, 공공부조는 국가와지방자치단체의책임하에생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을보장하고자립을지원하는제도 로, 사회서비스는 국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도 로각각정의하고있다. 특히, 이법에서는이와같은사회보장의개념및정의와더불어평생사회안전망의개념을 생애주기에걸쳐보편적으로충족되어야하는기본욕구와특정한사회위험에의하여발생하는특수욕구를동시에고려하여소득 서비스를보장하는맞춤형사회보장제도 로 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 27
정의함으로써기존의소득지원과더불어사회서비스를중심으로하는한국형복지국가의방향을제시하고있으며, 사회서비스의범위에기존의협의의복지이외에보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등포괄하는것으로개념및영역을확장하였고, 개별분야의법률과의연계를강화하였다고평가할수있다. 본논문에서제안하고자하는 사회보장급여사후관리체계 의개념과관련하여, 먼저 사회보장급여 란 사회보장의정의 ( 사회보장기본법제3조제1호 ) 에따라보장기관 ( 관계법령에의하여각종사회보장급여를제공하는국가와지방자치단체 ) 이제공하는현금및서비스 라고정의할수있으며, 이것은보건복지부및각부처별복지사업, 더나아가개별지방자치단체의자체복지사업에의하여제공되는복지급여및서비스를의미한다. 한편, 이러한사회보장급여를대상으로한 사후관리 에대한개념정의가필요한데, 사후관리는 어떠한정책및제도가설계되어시행된이후, 실질적으로정책이집행되는과정뿐만아니라결과에대하여적절성과정확성등을사후적으로검증하여조정 하는것이라고할수있다. 다시말하면, 복지대상자선정및복지급여와서비스의제공등정책집행결과를검증하여부정수급뿐만아니라과다또는과소급여등부적정급여의사례를발견하고, 이와관련된수급자격과급여수준의조정과함께부적정급여에대한환수및법적처리까지포함하며, 더나아가정책집행과정상의체계적인문제점또는개선사항을도출하여환류 (Feedback) 시키는과정을의미한다고할수있다. 18) 예를들어, 각종복지급여및서비스수급대상자가일선복지전달체계인주민센터를방문하여상담및신청하는것으로부터시작되는복지정책집행과정에서, 가구방문 인터뷰, 공적행정자료에의한자산조사등을거쳐최초수급자격및급여수준이결정되고, 이에근거하여처음으로급여가지급된시점이후부터이루어지는수급대상선정및급여수준결정과지급의적정성검증, 그리고인적정보와소득 재산정보등의변동사항에대한관리및조정과관련된모든행정적절차를포괄한다고할수있다. 본논문에서는, 최근주목받고있는박근혜정부의복지분야공약등국정과제이행재원조달방안중복지지출의중복및누수를방지하고정책실효성을제고할수있는복지행정 18) 정책영역에있어서관련법률에이와유사한사후관리의개념을활용하여정의하고있는사례로는조세정책분야에있어 조세감면의사후관리 를들수있다. 국세기본법제 17 조 ( 조세감면의사후관리 ) 에서는, 1 정부는국세를감면한경우에그감면의취지를성취하거나국가정책을수행하기위하여필요하다고인정하면세법에서정하는바에따라감면한세액에상당하는자금또는자산의운용범위를정할수있다. 2 제 1 항에따른운용범위를벗어난자금또는자산에상당하는감면세액은세법에서정하는바에따라감면을취소하고징수할수있다. 고규정하고있다. 28 복지정책에대한미시적분석
개혁방안 19) 으로, 부처간칸막이해소와연계강화를통한범정부사회보장급여사후관리체계의구축을제안하고자한다. 빠르게확대되고있는복지급여및서비스의적정성제고및효율적관리를위한사회보장급여사후관리체계구축의필요성과이를뒷받침할수있는정책인프라의변화를살펴보고, 다음으로범정부사회보장급여사후관리체계구축원칙과방향, 그리고기대효과및과제등정책적함의를제시하고자한다. 2. 사회보장급여사후관리체계구축필요성 공공부조제도는개인의소득이나재산또는 1차사회안전망인각종사회보험제도를통해국가가목표로설정한최소한의생활수준을영위하지못하는국민에대한최후의사회안전망이다. 따라서, 사회보험이나보편적수당또는사회서비스의보편성원리와는달리, 공공부조제도의경우선별적으로운영되며이러한과정에서수급자격기준설정및수급대상여부판정및급여수준결정을위한자산조사 (Means-Test) 가필수적이다. 특히, 공공부조제도의주요재원은국민이납부하는세금에의한일반예산이며, 사회보험료납부를기반으로형성되는사회보험급여수급권과달리공공부조급여의경우 일방적양도 의성격으로인해공공부조와관련된부정수급이발생할경우, 복지와관련된국민의이중적지위 ( 납세자면서동시에복지수급자가될수있는가능성 ) 를지니고있음에도불구하고상대적으로규모가큰납세자집단의입장에서언론매체와더불어매우민감하게반응하는경향이존재한다. 반면, 공공부조의권리성정도에따라서상이하게나타날수있지만공공부조가지닌최후의사회안전망으로서의특징으로인하여, 우리사회에그대로존재하고있는사각지대문제나기초생활보장의권리가훼손되는상황에대해서도국민과언론은유사한반응을나타내는경향이나타난다. 공공부조가지니고있는이러한속성으로인해각종사회보험제도및보편적수당이아직도입또는성숙되지않은대신국민기초생활보장제도를중심으로구성된우리나라복지정책의집행과정에서사각지대및부정수급등다양한유형의부적정급여사례가발생할가능성이높다. 따라서, 이러한부적정급여발생을사전에예방하고, 복지급여및서비스전달과정에서지속적으로부적정급여사례를발견해내고철저하게조사하여조정하는사 19) 박근혜정부의공약이행을위한재원조달규모는총 134.5 조원이며, 이가운데복지행정개혁을통한재원조달은 10.6 조원으로전체의약 7.9% 를차지하고있음. Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 29
후관리체계를구축함으로써이를축소시키기위한근본적대책을마련하는것이매우중요한과제로대두되는것이다. 이상과같은공공부조제도의속성뿐만아니라우리나라의복지정책확대과정에서, 최근들어범정부사회보장급여사후관리체계구축및운용이필요성이제기되고있는배경을다음의두가지로구분하여살펴볼수있다. 먼저, 2006 년이후최근몇년동안급격히증가한복지정책과복지재정의효율적집행, 특히복지대상증가및변동에대응하기위해서는사회보장급여에대한사후관리체계의구축과통합운영이필요하다고할수있다. 저출산 고령화의심화및빠르게확대되고있는다양한복지욕구에대응하기위하여, 보건복지부뿐만아니라각부처별복지급여및서비스가도입및확대되면서복지사업의유형과복지재정은급격히증가하였다. 보건복지분야재정지출규모는지난 5~6년동안 2배이상으로증가하였으며, 연평균증가율은전체에비해높은수준이었다. 이와유사하게지자체복지재정규모와부담역시증가하였는데, 2006년이후국민기초생활보장제도뿐만아니라, 기초노령연금및장애인연금의도입및확대, 보육료지원및양육수당확대등으로인해보건복지재정지출과더불어지자체복지재정규모역시빠르게증가하였다. 한편, 복지재정증가를견인한복지사업및복지대상자규모는 50% 이상크게증가하였는데, 기초노령연금및장애인연금도입, 보육료지원대상의확대로인해전체복지대상자의규모는 2006년약 400만명에서최근들어 1,000만명을상회하고, 기초생활보장제도가도입된 2000년이후주로기초보장수급자중심으로복지정책이운영되어왔으나기초노령연금등수급대상이거의보편적으로확대된제도의도입으로인해복지대상자규모가증가하였으며자산조사를수반한공공부조제도임에도불구하고복지사업마다다소상이한선정체계를적용하는등다양한변화가나타났다. 그러나, 이러한확대에도불구하고사회복지전담공무원의규모및복지서비스에대한국민의체감만족도는그대로였다. 복지재정및복지사업의증가에비해적절한규모로사회복지공무원의확충이뒷받침되지못하면서, 일선지자체의인력부족과업무과중은더욱심화되었다. 특히, 일선읍면동을중심으로사례관리와복지급여및서비스연계가제대로이루어지지못하는상황에서, 국민들의복지체감도는확대된복지정책및복지재정의규모에비해서뚜렷하게개선되지못하는한계에직면하고있다. 또한, 다양한복지사업의도입및시행에따른제도간중복및선정체계의복잡성등으로인해복지재정의효율적집행및부적정급여관리문제가지속적으로제기되어왔으나, 이러한문제에대응 30 복지정책에대한미시적분석
할수있는사후관리전담조직및인력, 전달체계등이여전히제대로구축되지못함에따라필요성은더욱커지고있다. 다음으로, 그동안국정감사기간이나간헐적인언론보도등을통해서국민들에게전달되었던복지급여및서비스부정수급및공무원과서비스제공기관의부정행위와관련된사건등이최근들어급격하게증가하고있으며이에대한경찰등사법기관의수사및사법처리결과등에대한언론보도가빈번하게이루어지고있다. 이처럼복지급여및서비스부정수급및공무원과사회서비스제공기관의부정행위에대한사실이알려지고이로인해복지재정집행및전달체계에대한국민의신뢰가크게저하되면서복지급여및서비스에대한사후관리체계구축및연계강화의필요성에대한사회적관심과요구가날로증가하고있다. 앞서언급한것처럼, 공공부조및사회서비스는사회보험과달리대다수의국민들이납부한세금으로예산을편성하여지원하게되므로, 복지수급자선정및급여수준결정의적정성과지급절차의투명성등을기반으로성공적으로운영되어야만정책집행의신뢰성및건전성을확보할수있으며, 정치적 대중적지지를기초로해당복지정책의대상및재원확대가가능하다고할수있다. 그러나, 지난몇년간발생한일부공무원의복지급여횡령사건과일부수급자의부정수급사례, 보육등사회서비스제공기관의부정행위등으로인해복지사업운영의신뢰성과투명성에대한문제점이제기되고있으며, 이는궁극적으로전달체계와사회복지인력에대한불신을확산시켜복지정책확대및사회서비스에대한만족도를제고하는데있어서중요한장애요인으로작용할수있다. 또한, 전달체계및전담인력등행정적측면에대한신뢰저하와동시에, 복지수급자의인식및행태에대한납세자집단의비난과불신이팽배해지면서사회통합을저해하는요인을작용하게된다. 따라서, 복지급여및서비스적정성에대한사후관리체계구축및운영성과에대한여론의비판적인식은앞으로사후관리체계구축의필요성을더욱강력하게제기하고있다. 그동안각종연구및감사결과를통해서부적정급여관리에대한원인으로통합사후관리체계부재가지적되었으며, 이를개선하기위해서는개정사회보장기본법에근거하여보건복지부의사후관리체계구축및부처간유기적인연계를통한협업체계가필수적이다. 특히, 납세자인국민이관심을가지는국정감사및언론보도등을통해복지의존의가능성이높고복지재정중큰비중을차지하는기초생활보장수급자의부정수급증가등도덕적해이발생사례가제시됨에따라복지사업전반에대한사후관리체계구축및운영 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 31
은더욱필요한상황이다. 한편, 일선지자체에서복지정책집행을담당하는공무원역시부적정급여에대한관리및적극적인권리구제업무를수행하는데있어나타나는현재상황의한계를인식하고이러한사회보장급여사후관리체계구축및통합운영의필요성을제기하고있는실정이다. 복지급여및서비스사후관리현황및문제점을간략히살펴보면, 복지사업의확대에도불구하고사후관리업무가사업단위별로분절적으로수행되고있다는점이다. 사회복지통합관리망구축에의해대부분의복지급여및서비스는공적행정자료연계에의한자산조사결과를기반으로선정및급여가이루어지기때문에사후관리체계역시상시적인전담조직으로통합운영될수있는여건이마련되어있다. 그럼에도불구하고여전히개별복지사업별담당부서에사후관리를담당하는 1~2명의인력을배치하거나전혀배치하지않은상태에서사건이발생할경우임시방편적으로비정기적으로사후관리를실시할수밖에없는상황이다. 이처럼사후관리업무에투입된인력이매우부족하며, 사업부서별로분절적으로운영되므로유사한업무내용을제도및대상만을달리하여중복적으로수행하고있으므로사후관리의효과성및전문성제고와다양한사후관리정보축적에있어비효율적이라고할수있다. 이에따라, 개별사업부서에배치된소수의사후관리담당인력을통합재배치하는것이필요한상황이며, 사회보장기본법시행에따라보건복지부가각부처별복지사업의총괄조정과대상선정및급여이력관리를담당해야하는상황이므로, 사후관리체계의구축및효율적운영은매우중요한과제이다. 이러한문제를해결하기위한노력으로 11년초최초의사후관리전담조직이라고할수있는과단위의조직이보건복지부에설치되었으나, 여전히상시적이고통합적사후관리체계구축을위한전담조직과인력을갖추기에는부족한실정이다. 제한된본부인력과지자체지원 ( 파견 ) 인력에의하여중앙현장조사중심으로사후관리가이루어지고있으며, 제한적인권리구제활동에국한되어실질적으로체계적인현장조사 ( 정기, 기획, 수시조사 ) 를수행하는것은어려우며, 기존의복지사업별담당부서에서는부적정급여및사각지대로인한사건발생및감사또는언론보도에대응하기위한사후적, 임시적, 수동적인사후관리에그치고있다. 지자체역시, 사후관리업무가사회복지통합관리업무지침에포함되어있으나신규급여신청조사및결정업무에비해상대적으로비중이낮고, 인력부족으로인하여사회복지통합관리망에의해제공되는공적행정자료의변동사항확인중심으로연간 2회실시되는확인조사에그치고있으며실질적 32 복지정책에대한미시적분석
으로현장조사및환수등적극적사후관리는어려운실정이라고할수있다. 특히, 지자체는복지급여및서비스수급자뿐만아니라다양한서비스제공기관에대한관리책임을지고있음에도불구하고자치행정구조 ( 지방선거, 민원무마요구 ) 하에서적극적인사후관리업무를수행하는데에는한계가있다. 따라서, 현재의사후관리실태및한계를적극적으로개선하여복지급여및서비스전체영역 ( 현금급여, 보육료지원등사회서비스바우처, 사회복지시설지원 ) 으로사후관리대상을확장하고, 사회복지통합관리망등정보인프라에기반을둔다양한 IT 기법을활용하여사후관리전문인력에의한현장조사를체계적으로실시함으로써상시적이고통합적인사후관리를효율적으로수행할수있는체계를구축하는것이필요하다고할수있다. 3. 사회보장급여사후관리체계구축과관련된정책환경의변화 사회보장급여사후관리체계구축및운영을위한세가지핵심적요소는법적근거, 정보인프라, 전담조직및인력이라고할수있다. 최근들어나타나고있는정책환경변화중에이와같은사후관리체계구축과관련되고이를가능하게할수있는중요한사항은, 개정사회보장기본법의시행에따른법적근거의존재와사회복지통합관리망및범정부사회보장정보시스템구축으로인한정보인프라기반구축이다. 먼저, 사회보장급여사후관리체계구축의법적근거라고할수있는사회보장기본법시행에대하여살펴보면, 앞서언급한바와같이박근혜대통령이 18대국회의원당시대표발의하여전면개정되었으며최근들어시행된사회보장기본법 ( 13. 1. 27 시행 ) 에는과거와달리사회보장급여의관리체계구축및운영에관하여규정한조항이처음으로포함되어있다. 제30조제1항에서는수급권의보장및복지재정의효율적운용을위해사회보장급여관리체계를구축 운영해야한다고규정하고있으며, 사회보장급여관리와관련된구체적인내용은수급권보호를위한권리구제, 사각지대발굴, 그리고부정적급여관리및환수등으로구체적으로명시되어있다. 또한, 제2항과제3항에서는이와같은사회보장급여의관리와더불어사회서비스품질관리등관리체계의구축을위한전담기구를설치 운영할수있는근거가제시되어있다. Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 33
제 30 조 ( 사회보장급여의관리 ) 1 국가와지방자치단체는국민의사회보장수급권의보장및재정의효율적운용을위하여다음각호에관한사회보장급여의관리체계를구축 운영하여야한다. 1. 사회보장수급권자권리구제 2. 사회보장급여의사각지대발굴 3. 사회보장급여의부정 오류관리 4. 사회보장급여의과오지급액의환수등관리 2 보건복지부장관은사회서비스의품질기준마련, 평가및개선등의업무를수행하기위하여필요한전담기구를설치할수있다. 3 제 2 항의전담기구설치 운영등에필요한사항은대통령령으로정한다. 한편, 최근들어기초보장사각지대해소를위한권리구제와동시에부적정급여에대한효율적관리체계구축및운영을통한복지정책집행의정확성제고와복지재정의중복및누수방지가반드시필요하다는사회적공감대가형성되고있는상황에서, 이와같은사회보장기본법의시행은사회보장급여에대한사후관리체계구축과관련된법적근거이상으로보다중요한의미를지니고있다. 이법의시행에따라 2013 년이후부터보건복지부는사회보장위원회의사무국을설치하게되며이를통해보건복지부내개별복지사업뿐만아니라각부처별복지사업에대한사전협의및조정의역할을담당하게된다. 또한, 보건복지부는사회복지통합관리망과범정부사회보장정보시스템을통하여각부처별복지사업의대상을선정하여제공하고급여이력을통합관리하게됨에따라사회보장급여전반에대한선정및사후관리에대한책임성이강력하게요구되며이를수행하기위한전담기구를설치하고범정부적으로부처간연계를통해사후관리체계를구축및운영해야하는상황이라고할수있다. 다음으로, 2010년 1월에개통된사회복지통합관리망 ( 행복e음 ) 과 2013년 2월완료된범정부사회보장정보시스템구축에따른사후관리체계의정보인프라기반구축에대해살펴보면, 지난 3년간복지정책집행을위한정보인프라분야의획기적발전으로인해다양한복지욕구에대응하기위한각부처복지사업의중복및누락을방지하고향후부처간칸막이해소와범정부적으로효율적인사회보장급여사후관리체계를구축할수있는기반이마련되었다는의미를부여할수있다. 사회복지통합관리망의경우, 지난 2000년 10월국민기초생활보장제도가도입된지 10 년만에복지정책영역에서나타난가장큰변화라고할수있다. 국민기초생활보장제도 34 복지정책에대한미시적분석
도입당시, 선별적공공부조로통합급여및보충급여체계라는제도적특성에따라자산조사가매우중요함에도불구하고, 소득파악인프라와복지행정을지원할수있는정보인프라는제대로구축되지않은상황이었다. 이에따라, 보건복지부는자산조사에의한수급가구선정및급여수준결정에대한책임과부담을안고있었으며, 지자체의사회복지전담공무원역시수급가구선정, 급여지급 변동과관련된자산조사를중심으로업무를수행할수밖에없었다. 당시일선에서활용되었던복지행정전산망이지닌구조적한계, 즉공적행정자료연계범위 (10개기관 15종 ) 와전산조회에소요되는시간으로인한시차의문제점에대한개선필요성이지속적으로제기되었다. 한편에서는, 기초생활보장제도시행이후, 복지수요확대에대응하기위한사회안전망구축과정에서차상위계층등저소득층을대상으로하는선별적복지정책뿐만아니라기초노령연금, 장애인연금, 보육료지원과같이수급대상이거의보편적수준으로크게확대된제도가도입되었고이와관련된복지재정역시빠르게증가하였다. 이러한복지정책확대과정에서자산조사범위및기준, 소득인정액산정방식, 수급대상선정기준등이상이하게적용됨에따라, 사회복지전담공무원이체감하는자산조사업무부담역시더욱증가하였다. 또한, 과중한자산조사업무부담과상당한시간의투입에도불구하고빈번히발생하는민원과책임으로인해자산조사에대한심리적인부담에서벗어날수없는상황에서일선사회복지전담공무원들은소진되었으며, 복지급여및서비스에대한국민의체감만족도제고는근본적으로불가능한상황에직면하였다. 이러한상황속에서복지정책확대와정책집행여건및환경변화에적절히대응하지못했던사회복지전달체계및정보인프라개선에대한요구가다양한주체로부터표출되었으며, 2008년부터약 2년간의준비및구축과정을거쳐사회복지통합관리망 ( 행복e음 ) 이 2010년 1월부터개통되었다. 행복e음구축및운영이후, 복지급여수급대상선정체계표준화및자동화, 공적자료우선적용원칙에따른자산조사및복지대상선정, 정기적인공적행정자료의연계를통한확인조사및변동사항반영, 복지급여수급이력에대한지속적관리가능성제고등복지전달체계의기반이되는정보인프라발전및사후관리체계구축을위한기반마련에있어중요한전환점이되었다고평가할수있다. 행복e음개통초기에는, 시스템전환에따른다양한문제점이나타났지만, 3년이경과하면서행복e음이가져온변화와효과에대한경험을통해긍정적인인식이점차확산되고있다. 당초총 27개기관 215종의소득 재산자료, 급여와서비스이력등공적행정자료를연계하여출발한행복e음은, 2013년 2월기준으로 32개기관 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 35
374종의공적행정자료를연계 제공하여중앙정부및일선지자체에서광범위하게활용할수있을만큼양적으로확대되었으며, 사회복지통합관리망구축전후다양한변화와성과가나타나고있다. [ 표 3-1] 사회복지통합관리망 ( 행복 e 음 ) 구축전후변화및성과 구분도입전도입후 1 신속 편리한맞춤형서비스 2 복지사각지대발굴 지원 - 사업별서비스 - 복지서비스대기시간 : 60 일 - 각종신청서류 : 37 종 - One-stop 맞춤형서비스 - 14 일 - 6 종 - 위기가구상담 사례관리 : 0 건 - 연간 33,000 건 3 복지재원효율화 4 공무원횡령차단 - 부적정대상자차단 : 못함 - 복지수급자소득 재산, 인적정보미연계 - 복지급여자료조작가능 자료 : 보건복지부, 사회복지통합관리망백서, 2012. - 48 만명, 연간 1 조 1,337 억원 ( 10~ 12 년 5 차례확인조사결과 ) - 소득재산 인적정보등 219 종연계 - 시스템원천차단 : 0 건 * 복지급여자료임의수정방지시스템구축 한편, 보건복지부의복지사업중심으로구축된사회복지통합관리망의성과를전부처로확장하기위하여, 2011년 6월사회복지통합관리망을기반으로이러한시스템을구축하기로결정하였으며, 그결과 16개부처 296개복지사업에의해제공되는다양한복지급여및서비스이력에대한연계및통합관리를위한범정부사회보장정보시스템의구축을 2013년 2월완료하였다. 범정부사회보장정보시스템은국민의복지수요에대응한복지사업및예산증가에도불구하고, 각부처별복지사업간중복 누락발생으로효율적이지못하다는지적에따라, 부처별로실시하고있는복지사업을수요자중심으로통합연계하여제공하기위한시스템이다. 부처별복지사업대상자와대상자별수급이력정보를연계하는통합 DB를구축하여, 국민이복지 보건 고용 교육 돌봄 주거등각부처가제공하는다양한서비스를중복이나누락없이맞춤형으로통합상담 연계 제공받을수있는기반이확대되었다고할수있다. 특히, 이러한사회보장정보시스템은부처간정보연계를통한범정부사회보장급여사후관리체계구축을위해중요한정보인프라의기반을강화한것으로평가된다. 36 복지정책에대한미시적분석
[ 그림 3-1] 범정부사회보장정보시스템의기본구조 이상에서살펴본것처럼, 사회복지통합관리망과범정부사회보장정보시스템의구축및지속적인발전은전부처복지사업을대상으로범정부사회보장급여사후관리체계를구축할수있는정책인프라를제공한다는점에서중요한의미를지닌다. 정보인프라의획기적인변화로인하여일선지자체의자산조사업무부담이경감되고, 보건복지부가전부처복지급여및서비스에대한중복및누락이나부적정급여수급여부를사전에예방할수있게되었으며, 외국의복지급여사후관리전담조직의정보인프라개선및활용사례에서벤치마킹할수있는 IT 기반의전문적인사후관리체계의구축가능성이더욱제고되었다고할수있다. 즉, 수급자의변동신고및공적행정자료를다각적으로활용하여연간 2회에그치고있는기존의확인조사방식을획기적으로개선할수있는가능성이높아졌으며, 이를통해서사회복지공무원의행정적오류및부적정급여의심수급자에대한위험요인분석등다양한기법을활용하여사후관리체계를강화시킬수있는여건이마련되었다. 한편, 정보인프라의구축으로인해시스템상에서누락된다양한사각지대및급여신청탈락사례에대한지속적관리를통해권리구제및이의신청체계를통합적으로구축할 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 37
수있게되었고, 이를통해신청탈락자에대한주기적인재조사및이의신청체계운영등부정수급에대한예방및조사강화와더불어수급권보호차원에서적극적인권리구제활동과사각지대및발생원인이되는제도개선과제발굴및환류등전부처사회보장급여에대한사후관리에있어균형과조화를이루는것이더욱가능한정책적환경이마련되었다고할수있다. 그러나, 보건복지부와일선지자체의인력이부족함을고려할때, 이와같은정보인프라를기반으로보건복지부가각부처와연계하여보다효율적이고효과적으로사회보장급여에대한사후관리체계를구축하기위해서는우선적으로범정부사회보장정보시스템을구축및활용하여부처별복지급여및서비스대상자의선정및급여이력을관리하는보건복지부사후관리전담조직설치및인력확충을통해통합운영체계를마련하는것이과제라고할수있다. 4. 범정부사회보장급여사후관리체계구축원칙및방향 여기서는앞서살펴본사후관리체계구축필요성과이를뒷받침할수있는법적근거및정보인프라를바탕으로사후관리대상정책영역을설정하고범정부사회보장급여사후관리체계를구축하고전담조직을설치함에있어고려되어야하는원칙및방안을제시하고자한다. 먼저, 사후관리체계구축시고려되어야하는원칙을살펴보면, 첫째, 사회보장급여사후관리체계의구축은부정수급방지와사각지대발굴등권리구제를두축으로하여균형과조화를추구하는시각으로접근해야한다는것이다. 다양한유형으로나타나는정책집행의부정확성을표적으로하여이를유발하는다양한원인들에주목해야하며, 사후관리체계가이에대응할수있도록구축되어야한다. 다시말해서, 사회보장급여에대한사후관리는부정수급에초점을맞춰상대적으로큰비중을두고자원을투입하는경향이나타날수있지만, 이러한불균형적시각에서구축및운영되는사후관리체계는부작용과함께진정성에대한오해와편견, 즉오로지예산절감을목적으로비용편익의관점에서투입된자원의총량대비몇배의예산절감효과를거두었는지에집착할수있다. 따라서, 복지급여사후관리체계구축및운영과정에서수급자의이해부족으로발생한실수와제도적원인에의한집행의부정확성, 정책을집행하는공무원의실수나부정행위, 전산시스템의오류등다양한유형을종합적으로검토하여, 부정수급또는과다급여유형의확인및조정, 38 복지정책에대한미시적분석
수급중지및보장비용징수등을통해관련된예산을절감하는방향뿐만아니라과소급여또는사각지대를발굴하여조정함으로써수요자와납세자입장에서편익을가져올수있다는점을간과해서는안된다. 동시에, 고질적인악성민원을제외한대다수의수급자가사회적약자임을감안하여권익이상대적으로쉽게침해되지않도록대응방안을마련하고권리구제와이의신청을위한기회와절차를반드시마련해야한다. 요컨대, 사회보장급여사후관리체계는부정수급등단순히범죄행위를발견하여처벌하는것만을목적으로하는것이아니라, 정책집행의정확성및효율성을높이고자하는노력이라고할수있다. 둘째, 사회보장급여사후관리체계가균형감각을유지하면서수행되기위해서정치적중립을유지할수있도록구조화되어야한다. 사후관리체계에대한강조와내용구성이특정이념을지닌정치세력의영향을받아서는안되며, 이를위해서는사후관리체계의구축과정및전담조직설치 운영에있어서자율성이보장되어야하며, 사후관리체계의독립성, 안정성, 비정치성은법적근거를바탕으로확보되어야한다. 셋째, 사후관리체계운영결과에대한제도적환류장치가마련되어야한다. 사회보장급여사후관리는단지수급자개인의부정수급을밝혀내고이를처벌하는데그치는것이아니라, 복지정책의정확한집행과정책목표를효율적으로달성할수있도록개선하는것을목적으로한다. 따라서, 이러한목적을실현하기위해서는사후관리체계에의해생산된결과가정책적개선으로이어질수있는프로세스를마련해야한다. 이를위해사후관리결과에대한보고와공개범위를규정하고이러한보고가관련부처나지자체에서수용 반영될수있도록규정되어야한다. 넷째, 사후관리체계에의해밝혀진부적정급여의결과를조정및처리함에있어서부정수급에대한처벌은적절하고현실적으로수용가능한수준이되도록해야한다. 사후관리결과를제도적개선으로반영하는것과더불어확인된실수또는오류와부정수급은명백하게구분되고적합한법적, 행정적처벌로연계되어야만잠재적으로존재하는부적정급여발생을억제하고예방하는지속적효과를가져올수있다. 즉, 벌금부과나환수조치의경우해당수급자의최저생활보장과납부능력등을고려하여일정비율또는일정한도액을넘어서지않도록상한선을설정하여조정해야하며, 일정기간동안분할납부또는상계처리하도록계획적으로관리운영되어야한다. 외국의경우에도부정수급 (Fraud) 과오류 (Error) 를구분할경우, 그경계가모호하다는과제를안고있으나양자를분명히구분하여그심각성에따라처벌을차별화하고있다. 다섯째, 대부분의기관이부정수급을조사하기위해사용하였던방법은질관리중심의통제적감사방식이었으나, 향후 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 39
IT 인프라에기반을둔다양한기술을활용한방식으로발전되어야한다. 최근외국에서사후관리체계의중요성이강조되고중앙정부및지자체정보연계강화및통합운영을통해 IT 기술을활용한정보인프라구축및 Data Matching 시스템의운용및 Risk Profiling 기법등의활용범위를확대하고있으며, 이와함께기존의현장조사를병행하여활용하고있다. 우리나라의경우, 그동안정보인프라의부재속에부족한인력으로임시방편적조치로대응하여왔으나, 앞서언급한바와같이사회복지통합관리망과범정부사회보장정보시스템의구축으로인하여 Data Matching 등 IT 기술을활용한기법과현장조사를결합하여체계적으로사후관리를수행할수있는기반이마련되었다고할수있으며, 이를바탕으로사후관리체계를구축및운영할수있는핵심요소인전담조직설치및인력활용방안이필요하다. 마지막으로, 사회보장급여사후관리체계는공공-민간의협조체계뿐만아니라범정부적협조체계하에구축및운영되어야하며, 납세자인동시에다양한복지프로그램의수급자가될수있는국민들로하여금부정수급이명백한범죄행위이며이를예방함으로써납세자의권리를보호하고증진시킬수있다는인식을가지도록적극적인정책홍보를병행해야한다. 다음으로이러한사후관리체계구축원칙과정보인프라실태를바탕으로사후관리의표적이되는복지정책의영역및복지대상자를우선적으로설정해야한다. 먼저, 사회보장기본법의시행으로확장된사회보장의개념정의에따라사후관리의대상이되는정책영역을설정하는것이중요한데, 지난 10여년동안국민기초생활보장제도중심으로제한적으로수행되었던사후관리의대상정책이보건복지부가담당하는복지사업을넘어서범정부사회보장정보시스템을통해선정및급여관리가이루어질예정인전부처복지사업으로확장되어야한다. 우선적으로는사회복지통합관리망구축이후 5회에걸쳐실시된확인조사의대상이었던국민기초생활보장제도, 기초노령연금, 장애인연금, 각종차상위계층지원등현금급여 ( 시설급여및제3자급여포함 ) 의범위를확대하고, 보육료지원및각종사회서비스바우처등을포함하여범정부사회보장정보시스템구축대상인 16개부처 296개복지사업으로확대되어야한다. 더나아가정부및지자체로부터지원을받는보육시설및사회복지시설등의보조금수령및집행실태역시이러한기관이제공하는사회서비스품질관리와연계되어사후관리의주요대상에포함되어야한다. 복지급여및서비스제공을위한정책집행과정에서양자관계 ( 관리자 vs. 수급자 ) 로설정되어있는현금지원사업의경우는, 수급자격및급여수준의적정성관리, 권리구제및사각지대발굴 40 복지정책에대한미시적분석
등의차원에서우선적으로사후관리를실시해야하며, 특히, 무상보육실시에따라최근지자체및언론을통해집중적으로문제가제기되고있는어린이집등보육시설의부정행위사례와같이 3자관계 ( 관리자 vs. 수급자 vs. 서비스제공자 ) 로관계가설정되어있는다양한사회서비스및각부처별복지사업의경우에는, 보건복지부중심으로수급대상선정및급여수준의적정성여부에대한사후관리뿐만아니라부처간정보연계및지자체협조체계를통해서비스제공기관에대한사후관리가반드시확대되어야한다. 또한, 사회복지통합관리업무수행절차와사회복지통합관리망에구축된복지대상자범위를고려할경우, 현행사회복지통합관리망에구축된수급자에대한변동사항관리및부적정급여조정을넘어, 사회복지통합관리망에구축되어있는잠재적복지수급자, 즉복지급여및서비스를신청하였으나탈락한경우와과거복지급여및서비스를수급했으나수급이중지된이후사회복지통합관리망으로부터삭제되지않고보관되는기간 (5년) 동안이와같은잠재적복지대상자에대한급여적정성여부검증및수급자격여부에대한사전판정및안내, 사각지대발굴등의권리구제활동까지도사후관리의대상으로포함되어야한다. 다음으로, 사회보장급여사후관리체계의구축에있어서법적근거및정보인프라를기반으로핵심적역할을수행해야하는사후관리전담조직설치및운영시고려되어야하는원칙을살펴보면, 사후관리전담조직구성에있어서책임주체와관련된쟁점은, 사후관리전담조직설치에따른감사기관및부처간역할분담, 전담조직내부팀구성및인력배치, 현장접근성을고려한권역별사무소배치, 조직위상과기능, 지자체와의관계설정및역할분담등이라고할수있다. 먼저, 사후관리전담조직은복지정책전반을통합조정하고운영하는중앙부처이면서범정부사회보장정보시스템구축및운영을통해부처별복지사업의대상선정및급여이력을관리하는보건복지부내에설치하는것이적절하다고할수있다. 이는사후관리대상이되는정책영역의범위를국민기초생활보장제도중심의공공부조제도에서사회보장기본법에의한사회서비스전체영역으로확장하는상황임을고려할경우, 사회보장급여통합관리업무를담당하고사회보장제도의신설및변경과관련된사전협의및조정기능을담당하는보건복지부에설치하는것은더욱타당성을가지게된다. 다만, 현행과같이특정사업을기획하고담당하는부서마다개별적으로사후관리의역할을부여하고소수의인력을분산배치하는것은앞서지적한바와같이체계적이고상시적사후관리가이루어 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 41
지는데한계가있어바람직하지않으므로, 사후관리전담조직으로통합설치하여규모의경제를통한효율적인력활용및전문성을제고해야한다. 또한, 각부처별로사후관리업무를담당한조직 ( 예를들면, 고용노동부의실업급여부정수급관리조직, 국세청및지자체체납세액징수전담조직등 ) 과의협업체계구축및정보연계는사회보장급여와관련된광범위한정보및실태를공유함으로써보다효과적이고효율적으로사후관리의성과를도출하는데필수적이라고할수있다. 둘째, 사후관리전담조직의핵심적역할은현장조사수행에있으므로현장접근성과지자체와의원활한협조체계가매우중요하며, 이를고려하여기능별로통합또는분리하거나중장기적으로권역별사무소형태로확대운영하는것을고려할수있다. 현장접근성강화와사후관리분야중에특수한기능을수행하기위하여중간수준으로하부조직을설치할수있는데, 전국을몇개권역으로구분하고여기에현장조사전담인력을집중적으로배치하는방안을검토할수있다. 이러한경우권역별사후관리하부조직의인력은보건복지부소속공무원또는민간전문인력으로구성되며, 지자체사후관리및보장비용징수전담인력과의역할분담및협조체계가필수적이다. 셋째, 사후관리전담조직의현장조사기능과관련하여정보인프라구축및발전에따라사후관리체계운영과정에서현장조사및데이터매칭등 IT 기법을활용한조사수행이중요하므로, 사회복지통합관리망과범정부사회보장정보시스템등정보인프라를구축 관리하고있는공공기관과의원활한협조체계는매우중요하다. 예컨대, 사회보장분야의정보인프라구축및관리를담당하고있는한국보건복지정보개발원의사후관리업무지원기능을강화하고이를통해보건복지부의사후관리전담조직을지원하는것은사후관리체계구축및운영성과를극대화하는데필수적인요소라고할수있다. 넷째, 사후관리전담조직을구성할때고려해야하는중요한사항중하나는조직의하부단위인데, 현장조사및권리구제를담당하는조직을핵심적단위로하여, 전반적사후관리체계운영의기획및정책수립, 제도개선사항도출및권고역할을담당하는조직, 현장조사결과등사후관리성과에대한평가를전담하는조직, 조사결과에따른보장비용환수등의조치를지원할수있는조직등으로구성하는것이필요하다. 이때, 개별적인하부조직은정책영역별전문연구기관및보건복지부내담당사업과및지자체사업팀과의원활한협조체계를이루어야한다. 또한, 사후관리조직의하부단위설치및인력구성의비중은, 정부의사후관리관련정책기조가부정수급및과다급여에대한조사및급여조정을 42 복지정책에대한미시적분석
통한예산절감과과소급여및사각지대로인한권리구제사이에서적절한균형과조화를이루어야한다. 마지막으로, 사후관리전담조직구성에있어반드시고려되어야하는사항중하나는복지정책모니터링및평가, 사후관리성과분석및보고와관련하여전문연구기관과의연계및협업체계를갖추는것이다. 사후관리전담조직이나정보인프라관리조직내에전문적인분석및평가를수행할수있는인력을채용하고활용하는방법도고려할수있지만, 개정사회보장기본법시행에따라사회보장급여전반으로사후관리대상영역을확장할경우전문성과제도개선을위한정책조정및연계기능수행, 그리고비용효율성측면에서한계를지니고있다. 따라서, 전담조직내부구성원의현장조사분석및제도개선권고사항작성등이가지는한계를극복하기위해서는사회보장제도전반에대한전문연구기관과의파트너쉽을형성함으로써, 중장기사후관리기본계획수립등을위한기초연구, 사후관리체계운영성과에대한연차보고서및평가보고서, 정례적인중앙현장조사및기획조사등사후관리체계운영결과에대한심층분석과정책보고서작성 공표, 전문가그룹의종합적자문역할등을기대할수있다. 이상에서살펴본사후관리체계구축및전담조직설치 운영원칙및방향성에따라, 사회보장기본법에의해확장된사회보장급여를대상으로우리사회에지속가능한사후관리체계를구축하는것은더이상미룰수없는과제이다. 그러나, 최근박근혜정부가강조하고있는부처간칸막이해소를넘어부처간정보연계강화및협업체계구축은, 생애주기별복지욕구에대응하여맞춤형복지급여및서비스를제공하기위해확대되는사회보장제도의효율적운영및정책의실효성을제고하기위해서사회보장급여에대한사후관리체계구축및운영함에있어서성패를결정하는중요한원칙이라고할수있다. 보건복지부에사회보장급여를대상으로하는사후관리전담조직을설치할경우, 감사원 - 보건복지부사후관리전담조직 - 보건복지부및각부처별복지사업담당조직 - 지자체복지전달체계 - 정보인프라구축및관리기관 - 사회서비스제공기관 - 국민 ( 복지급여및서비스수요자및대상자 ) 으로구성되는협업체계구축및정보공유 활용이반드시강조되어야한다. 예를들면, 사후관리체계가구축되어효율적으로작동하고있는외국사례에서와같이, 보건복지부를중심으로사회보장급여에대한상시적인사후관리체계가구축되어운영될경우, 사후관리전담조직이감사원과어떻게역할을분담하고연계할것인지, 감사원으로부터어떠한형식으로감사를받고그결과를사후관리체계개선에어떻게반영할것인지 Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 43
가중요한과제 20) 라고할수있다. 또한, 복지재원조달을위하여국세와관세를각각담당하는국세청과관세청, 그리고지방세를담당하는지자체간의정보연계및협조체계가, 소득파악인프라의개선을통한징세뿐만아니라지하경제양성화를통한탈세방지와체납정보통합관리시스템을통한체납세액집중관리 징수영역에서성과를극대화하기위해강력하게요구되는바와같이, 복지지출중복및누수방지를통한정책실효성제고및복지재원마련을위한복지행정개혁방안으로제안하고있는사회보장급여사후관리체계역시보건복지부전담조직과각부처별사후관리담당조직 ( 고용노동부실업급여부정수급관리및직업훈련등고용서비스제공기관관리조직, 보육시설및사회복지시설등사회서비스제공기관관리조직및지자체, 국세청소득파악정보관리조직등 ) 과의협업체계구축및정보연계역시사후관리의성과를극대화하는데필수적이다. 이러한사례는최근들어복지개혁을추진하고있는영국에서복지부 (DWP) 와국세청 (HMRC) 의정보연계강화및사후관리체계통합운영사례에서벤치마킹할수있다. 5. 결론및정책적함의 지난 2010 년사회복지통합관리망구축및운영이후 5차례에걸쳐실시된확인조사결과를살펴보면, 기존에일선사회복지전담공무원에게책임이부여되었던확인조사가사회복지통합관리망을통해서정기적으로이루어짐에따라업무부담을경감시키면서도, 정기적으로보다정확하게사회보장급여에대한사후관리, 즉부적정급여관리 조정및사각지대발굴등권리구제를통한수급권보호가능성이제고되었다고평가할수있다. 그러나이것은단지연간 2회에걸쳐수행된확인조사만으로도나타난획기적인변화이며, 향후사회보장기본법에근거하여사회보장급여사후관리체계가구축되고전담조직및인력이배치될경우그효과는더욱확대될가능성이높을것으로예상된다. 공식적으로이러한효과에대한비용-편익이측정된바는없지만, 보건복지부에서사회복지통합관리망이도입된 2010 년 1월이후 2012년 8월까지주요복지정책 ( 기초생활보장, 기초노령연금, 장애인 20) 호주의감사기관인 ANAO(The Australian National Audit Office) 는, Auditor-General Act 1997 에근거하여공공기관에대한일반적감사기능을담당하고있으며, 각부처의복지사업의집행을담당하는보건복지부의 Centrelink 내부에설치된사후관리전담조직과협조체계를유지하면서, 독립적으로 Centrelink 의사후관리체계구축및운영사항전반에대한감사를정기적으로수행하고그결과를감사보고서를통해정리및공개함으로써사후관리업무를전담하는보건복지부와전담조직에대하여부적정급여관리및권리구제측면에서개선이필요한사항을권고하는역할을담당한다. 44 복지정책에대한미시적분석
연금, 영유아보육료지원, 한부모가구지원, 차상위계층지원등 ) 의수급자및부양의무자를대상으로 5차례 ( 각년도상 / 하반기 ) 에걸쳐실시했던확인조사결과를바탕으로이러한기대효과를간접적으로확인할수있다. 21) 먼저, 사회복지통합관리망백서및관련자료에의하면, 이러한 5차례의확인조사를통해지난 2년간부적정급여대상약 48만명이수급자격을상실하였으며, 연간약 1조 1,337 억원의예산절감효과를발생시킨것으로보고되었다. 2010 년이후 4차례에걸친확인조사에서복지수급자약 449,000명이수급자격을상실하였으며, 이중에기초생활보장수급자는약 116,000 명에이르렀다. 사회복지통합관리망개통이후처음으로실시되었던 2010 년상반기확인조사이후매번약 14만명이수급자격을상실하였으며, 특히 2011년하반기확인조사에서는지금까지수급자의신고에만의존하여파악할수있었던일용근로소득을대상으로국세청이파악한일용근로소득자료를조기에연계하여반영한결과상당수의탈락자가발생하게되었는데, 이것은국세청이근로장려세제시행이후사업주로하여금매분기마다일용근로소득지급명세서를의무적으로제출하도록하여일용근로자에대한소득파악률을획기적으로개선하였으며그결과를매분기마다연계하였기때문이다. 전체수급탈락자의약 19.6% 인약 27,000명이누락되었던일용근로소득이반영되어수급자격을상실하였는데, 기초생활보장수급탈락자중에약 31.3% 인약 12,000명에의해그동안신고되지않았던일용근로소득이국세청자료에의해드러났으며이러한소득이반영되어수급자격을상실하게된것이다. 보건복지부추정결과에의하면, 이에따른예상재정절감액은연간약 4,000억원수준이었다. 가장최근에실시된 2012 년상반기확인조사에서도각수급대상자의소득 재산변동내역을확인하였는데, 소득 재산이변화한대상자의급여를제도에맞게조정하는한편, 복지급여축소 중지로인한생활의충격을최소화하기위한다양한조치를시행하였다. 2012년확인조사결과, 소득과재산이증가하여제도별선정기준을초과한약 14만명 ( 약 10만가구 ) 를대상으로수급자격을중지하였는데, 복지정책별로보편성및선별성정도에따라탈락자의비율에서편차가나타나고있지만, 기초생활보장, 기초노령연금, 장애인연금, 영유아보육료지원, 한부모가구지원, 차상위계층지원등확인조사대상에해당한복지정책의전체수급가구중약 2% 가탈락한것으로나타났다. 또한, 이러한급여중지및변동에따른예상재정절감액은연간 3,383 억원으로추정된바있으며, 반기별로실시된확인조사결과임을고려한다면연간 2회에걸쳐약 7~8천억원수준의복지지출절감 21) 보건복지부 2012 년상반기확인조사수행결과보도자료 (2012. 10. 2) 참조. Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 45
효과가나타나고있다고할수있다. 따라서, 본연구에서제안한바와같이범정부사회보장정보시스템을기반으로사회보장급여전반을대상으로확장하여상시적인사후관리체계를구축하고, 이를담당하는전담조직을통해상시적인확인조사및현장조사등을병행하고, 최근확대된보육서비스및다양한사회서비스제공기관에대한사후관리를확대할경우, 이러한예산절감등경제적편익뿐만아니라복지정책의신뢰성제고및납세자권리증진등의무형의효과를포함한다면사후관리체계구축및운영의기대효과는더욱높아질것으로예상된다. 예를들어, 영국의공공부조및 WTC와 CTC와같은환급형세액공제를포함할경우부적정급여율이약 3% 내외로나타났으며, 공공부조의경우약 3~5% 수준으로부적정급여율이나타난다는연구결과등을바탕으로향후범정부사회보장정보시스템에기반한사후관리체계구축및운영을통해사후관리대상이되는사회보장급여의전체예산규모가약 30조원으로확대된다고가정한다면, 중장기적으로감소경향을나타낼것으로보이지만초기에연간약 1조원 ~ 1조 5천억원규모의복지지출절감효과가나타날것으로예상된다. 이것을부처별복지사업의중복조정과연계하여복지재원조달을위해활용한다면, 박근혜정부의복지분야공약등국정과제이행을위한재원조달방안중복지지출의중복및누수를방지하고정책실효성을제고할수있는복지행정개혁과관련하여제시된연평균약 2.1조원 ( 총 10.6조원 ) 규모에근접할가능성이있을것으로보인다. 그러나, 이러한효과가실현되기위해서는단순히사회보장정보시스템에의존하거나복지지출의중복조정만으로는한계가있으며, 사회보장급여전반에대한사후관리체계구축및전담조직설치, 더나아가부처별사후관리기능및정보의연계강화와협업체계구축이반드시필요하다고할수있다. 또한, 사후관리전담조직을통해우리나라사회보장급여사후관리체계운영에관한중장기계획을주기적으로수립하고부정수급및사각지대등부적정급여율과관련된현황및지표를지속적으로생산하여관리하고, 현장조사등을통한사후관리체계운영목표와성과를공표하는것이필요하다. 또한, 외국의사후관리전담조직운영사례및부처간연계를통한세부단계별실천전략 22) 을벤치마킹하여우리 22) 영국의경우, 2011 년복지개혁과관련하여 Tackling Welfare Fraud & Error in Benefit and Tax credit 에서 Prevention - Detection & Inspection - Correction - Sanction & Punishment - Deterrence 의 5 단계를설정하고각단계마다주요이슈와쟁점, 세부목표및운영계획을제시하고있으며, 호주역시 Centrelink 에서발표한부적정급여관리에대한기본계획인 Fraud Control Plan 2008~2010 에서, Prevention - Detection - Deterrence 의 3 단계를설정하여추진전략및 Compliance model 을제시하고있다. 또한, 아일랜드의 Department of Social Protection 에서발표한 Fraud Control Strategy 역시 Prevention - Detection - Deterrence 3 단계및 Debt Recovery 분야로설정하여운영계획을수립하여이를실천하고있다. 46 복지정책에대한미시적분석
현실에적합하게활용하는방안을모색해야할것이다. 또한, 정기적중앙현장조사및기획조사 ( 지역별 / 중점관리대상별 ), 수시조사등현장조사수행계획을수립하여실천하고, 부정수급및복지사각지대신고 제보관련 Hotline 을통합운영하며, 적극적인정책홍보를통해부적정급여가납세자의권리를침해하는중대한범죄임을인식하도록하고, 정부가복지욕구를가진사람들이적절한지원을받을수있도록노력할것이지만, 사회보장제도를통한이러한정부의지원을잘못활용하거나남용하는사람들에게는관용을베풀수없다는메시지를분명히제시해야할것이다. Ⅲ. 범정부사회보장급여사후관리체계구축의정책적함의 47
Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 1. 서론 최인덕 ( 공주대사회복지학과 ) 1964년산재보험도입을시작으로 1977년건강보험, 1988년국민연금, 1995년고용보험, 2008년노인장기요양보험까지 5대사회보험이도입되었고, 도입이후최소 5년에서 50년에이르는동안외형적인틀을완성하는것은물론내실화를위해해당정부부처인보건복지부와고용노동부그리고관리운영을위탁받은각급의공단이부단히노력해왔다. 하지만국민의입장에서볼때행정의편의성이나급여의연속성또는통합성에서제도운영의효율이떨어지고있다. 효율성측면의문제점은, 첫째, 개별제도의특성이나목적을위해인력을충원하여, 지나치게인력이많다는점이다. 제도도입시기에는자격관리, 보험료부과, 급여관리등이수작업으로진행되었기때문에많은인력이필요하였으나, 현재시점에서는정보화를통해업무통합가능하기때문에구조조정이필요하다. 23) 둘째, 개별공단의과도한인력은막대한인건비와복리후생비를사용하고있다. 2012년현재산재보험을맡고있는근로복지공단의인력은 6,263 명, 건강보험공단인력은 12,335 명, 국민연금공단인력은 5,570명, 노동부산하고용보험담당인고용센터에는 4,769명의인력이근무하고있으며, 노인장기요양보험을포함한 5대사회보험관리운영에총 28,937 명이종사하고있다. 이들의평균연봉은적게는 4,800만원에서많게는 6,200만원에이르고있다. 2012년 8월현재우리나라임금근로자연평균연봉수준은 2,520만원 24) 으로, 공단평균연봉이 1/2~1/3수준이다. 셋째, 각공단이운영하는지사는지역별로중복되고, 심지어같은건물에임차하여사용하는경우도존재하고있다. 따라서, 4대보험의지사만이라도통합운영한다면그에따른 23) 개별사회보험공단은정보화를통해원스톱포털서비스를운영하고있으며, 2010년 1월 4대보험징수통합을실현하면서자격관리연계의가능성까지검증된상황 ( 설정곤, 2010). 24) 통계청경제활동인구조사중근로형태별월평균임금수준 (2012). Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 49
부대비용의절감효과는매우클것이다. 이러한사회보험효율성측면의문제와비리, 부정부패사례는여러차례언론과정부감사에지적된바있다. 25) 특히, 2010 년 1월 4대사회보험보험료징수통합실현이후자격및급여관리까지통합할수있는여건이성숙되었고, 통합시국민에게돌아갈편익과경제적비용절감효과는매우클것임에도구체적인노력은실현되지못하고있다. 이에본연구에서는그간의사회보험관리운영체계현황을검토하고, 인력및지사운영의문제점을분석하여통합운영시발생할수있는비용효과를제시하고자한다. 본연구는문헌조사를기반으로하며, 그간논의되었던 4대사회보험효율화방안을검토하고, 제도도입이후전산화와업무효율화를통한관리운영통합의당위성을제시한다. 둘째, 4대사회보험의인력및지사운영현황을분석하고, 통합시발생할수있는비용효과를산출하도록한다. 끝으로, 향후사회보험관리운영의효율화를위한정책방안을제언하도록한다. 2. 이론적고찰 가. 사회보험관리운영체계와통합논의가장먼저도입된산업재해보상보험은근로복지공단에서위탁받아업무를운영하고있으며, 보장되는사회적위험은산업현장에서발생하는재해에대한치료와그로인해발생하는후유증에따른소득상실의보전, 연금지급등의업무이다. 둘째로의료보험은 1988년지역가입자확대, 1998 년조직통합및 2003년재정통합등을거쳐현재의국민건강보험이되었으며, 국민건강보험공단이위탁받아운영하고있다. 보장되는사회적위험은의료보 25) 첫째, 최근 3 년간발생한고용노동부와근로복지공단기소이상범죄공직자가 44 명에이르고, 금품수수, 횡령등비리금액은 5 억원대에이름 (IBS 뉴스, 2012. 7. 30 일자 ). 둘째, 건보공단직원 1 인당평균연봉이우리나라근로소득자평균연봉보다높고, 2004 년에 5 급직원의일괄 4 급승진, 직원 1 인당복리후생비 1,171 만원을사용하였으며, 2010 년부터새로지은공보공단지사건물이 18 개, 2011 년기준으로도 15 개에이름. 특히, 2009 년 26 억원을들여신축한아산지사의경우근무직원이 40 여명에불과하고, 거제지사의경우막대한예산을투입해매입한토지가사무실용도로는 1 층밖에사용하지못하는주거지역으로밝혀짐 ( 닥터뉴스, 2012 년 8 월 22 일자 ). 셋째, 국민연금공단의경우임금지급체계를고쳐 3 년 8 개월간 16 억 9,450 억원을과다지급, 2007 년부터 2009 년까지대외기관파견직원 82 명에게근무실적확인없이 1 억 9,670 만원지급 ( 디트뉴스 24, 2010 년 10 월 11 일자 ). 또한, 2011 년부터일부사업장이신규가입자의소득을낮춰신고하는것에대한조치미흡으로 221 만 4,645 명을상대로 5,348 억원의보험료를덜거둠 ( 신아일보, 2013 년 1 월 15 일자 ). 50 복지정책에대한미시적분석
장, 건강증진등이다. 셋째로국민연금은국민연금공단에서위탁운영하였으며, 보장되는사회적위험은노후소득상실에대한소득보전이며, 장애연금, 유족연금등까지도확대적용하고있다. 넷째로고용보험은실업보험으로재취업을강조하기위해고용보험으로명명되었다. 보장되는사회적위험은실업과재취업이며, 고용센터가실업급여와재취업및고용지원업무를담당하고있고, 근로복지공단의고용안정및직업능력개발업무와연계된다. 끝으로, 노인장기요양보험은 5대사회보험으로불리며, 노인의기능저하에따른요양을책임지는사회보험이다. 이에대한관리운영은국민건강보험공단에서위탁받아운영하고있다. 26) 도입연도와관장부처및집행기구에대한사항은 [ 표 4-1] 과같다. [ 표 4-1] 사회보험제도도입과관리운영현황 제도 시행연도 관장부처 집행기구 국민연금 1988 보건복지부 국민연금공단 건강보험 1977 보건복지부노인장기요양보험 2008 보건복지부 국민건강보험공단 산재보험 1964 고용노동부 근로복지공단 고용보험 1995 고용노동부 고용센터, 근로복지공단 사회보험각공단별인력및조직현황을살펴보면 27), 근로복지공단은 2012년기준 4,856명의정규직과 1,407 명의비정규직이근무하고있으며, 1인당연평균 48,610 천원의보수를받고있다. 조직은산재보험의자격관리, 급여관리업무특성과해당지사운영에맞도록설계되어운영되고있다. 근로복지공단은본부는 4개이사, 감사, 2본부, 10실 국, 1연구센터, 1위원회와 28부서로구성되며, 지사는 6개지역본부와 49개지사, 6위원회와 1인재개발원, 1고객지원센터, 10병원, 1재활공학연구소등으로운영되고있다. 둘째, 국민건강보험공단은 2012년기준 12,335명의직원이근무하는조직으로서건강보험과노인장기요양보험의관리운영을전담하고있다. 직원 1인당연평균보수는 57,745천원이다. 다른기관에비해근속연수가상대적으로길어높은보수를보이고있다. 조직은본부에 5개이사, 감사, 19실, 1위원회, 1연구원, 1직영병원으로구성되며, 6개지역본부와 26) 각사회보험의목적과해당사회적위험그리고위탁기관등자세한사항에대해서는개별법령을참조할것. 27) 보다자세한인력및보수현황은각공단홈페이지경영공시자료를참조할것. Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 51
178개지사로구성되며, 227개노인장기요양센터를운영하고있다. 셋째, 국민연금공단은 2012년기준 4,427명의정규직원과 1,143명의비정규직직원이근무하고있다. 2011년직원평균보수는 62,207천원으로나타났다. 조직은 3개상임이사, 1감사와 10실, 2센터 1본부, 연구원으로구성되며, 91개지사와장애심사센터그리고국제협력센터로운영되고있다. 이와더불어국민연금상담센터 51개소를운영하고있다. 넷째, 고용센터는 2012년 8월말현재, 공무원이 3,157명, 무기계약직이 612명, 기간제직원이 1,000명근무하고있으며, 비정규직인기간제직원의경우시급 4,765원에서 7,520 원을받고, 상여금과복지포인트를 30만원과 15만원지급받고있다 28). 조직은노동부산하에고용센터를 7개구역청으로관할하고 83개센터를운영하고있다. 서울청은 8개센터로서울지역을담당하고있으며, 중부청은서울을제외한수도권, 인천광역시와강원도권역을담당하고있고, 26개센터를운영하고있다. 부산청은부산과경남지역을담당하며, 14개센터를운영하고있다. 대구청은대구와경북지역을관할하며, 11개센터를운영하고있다. 광주청은광주와전남북지역의 11개센터를운영하며, 대전청은대전과충남북의 11개센터를운영하고있다. 끝으로제주도지역의 1개센터를운영하고있다. 이처럼각사회보험공단은개별사회보험의목적과운영에따라조직을확대하여왔으며, 각제도가도입될당시대규모로인력과조직을구성하고확충하는전략을사용하였다. 1988 년지역의료보험확대와함께확대된의료보험통합논의에서향후 4대사회보험의통합운영에대한언급이제기되었으며, 이후 1995년고용보험도입된이후급속하게 4대사회보험통합논의가촉발되었다. 이후 1998년 2월김대중정부의노사정위원회에서 사회보험료 2:2 징수통합방안을구체화하기시작하였고, 노동연구원과보건사회연구원등에서통합모형에대한연구가진행되었으나, 정책으로의결되어통합이이루어지지는못하였다. 29) 28) 2012 년 10월 4일국회의원한정애의원실보도자료. 정규직직원은공무원신분으로별도제시하지않음. 29) 1999년노동연구원에서정리한통합모형논의를살펴보면, 1모형은 2:2 통합모형으로국민연금과건강보험을묶어국민보험관리공단으로하고, 산재보험과고용보험을묶어근로복지공단으로일원화하는방안을제시하였다. 2모형은완전통합방안으로 4대사회보험을 1개의사회보험청을신설하여관리운영을하는것으로 1개의보험료징수국과각보험의관리국을설치하여운영하는형태이며, 급여서비스만분리하여운영하는것으로제시되었다. 3모형은보건복지부가연금과의료보험을, 노동부가산재보험과고용보험을관장및감독하되집행기구를분리시키고, 일선전달체계만을사회보험관리공단으로하여관리하는형태이다. 사회보험관리공단은적용, 자격관리, 보험료부과 / 징수, 전산정보관리국, 통계조사국, 인력및조직관리국등으로하고, 산하에사회보험사무소를지역별로운영하는조직구성이다 ( 방하남외, 1999). 52 복지정책에대한미시적분석
이후노무현정부시기 2003년 3월대통령직인수위원회에서빈부격차완화를통한국민통합과제로 사회보험사각지대해소와부과 징수업무일원화 를채택한후많은논의를거쳐국세청산하에공단을신설하여 4대사회보험의징수, 적용업무를하도록하는 사회보험료부과등에관한법률 을국회에제출하였으나이해당사자들의반대로임기내통과하지못하고, 17대국회임기만료와함께자동폐기되었다 ( 구슬기, 2012:1~2). 이명박정부들어 2008년 8월공기업선진화계획에따라 4대사회보험건보공단통합징수 가발표되었고, 2011년 1월부터건강보험공단에서 4대사회보험징수만을통합하여운영하는방안이시작되었다. 이과정에서기존의논의되었던적용부분의통합은제외되었으며, 국세청산하에징수공단을신설하는방안역시무마되고, 종국에는건강보험공단에서 4대사회보험의보험료징수를통합하여운영하는형태로일단락된것이다. 이과정에서는각사회보험공단의노조와이들과연계된청와대, 국회의원등의정책결정자들의네트워크가작동되었으며, 여대야소, 의원입법등의정치적환경역시중요한결정요소로작용되었음을알수있다 ( 구슬기, 2012:97) 비록적용이제외된징수통합이지만이로인해징수업무를담당하던인력의전환을통해급여서비스강화와서비스질적수준향상에기여할것으로예측하였으며 ( 설정곤, 2010:55), 징수통합이이루어지고 1년이경과한 2012년 3월의국민건강보험공단보도자료에따르면인건비 286억원절감, 우편비용연간 122억원절감하였으며, 통합고지를통해국민의편익이증가하고, 징수목표대비 3,164 억원초과징수를달성하는등의성과를보이고있다 ( 국민건강보험공단, 2012.3.27일보도자료 ). 나. 사회보험관리운영의효율화국가가운영하는사회보험은자원활용에있어서비효율성을내포하고있다. 자원중인력측면의과잉고용이다. 연금이나건강보험의관리운영인력에대해경영진보다국가개입이강조되면서인력조정이나채용에대한독립성이떨어지는경우가있고, 국가로부터보험재정의일부를조세로지원받을경우인력운영의비효율성이커질수있다 (Gillion C, et al, 2000:247). 사회보험의경우관리운영중보험료징수에대한통합체계는관리비용을최소화할수있는수단으로평가된다. 더나아가사회보험제도자체의통합도관리운영효율화로제시 Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 53
될수있다. 가입자나근로자입장에서는자격관리와계약측면에서하나로통합되어편익이증가할수있다. 30) 하지만관리운영의통합은실무차원에서는중요한이슈가되지못하고오히려정치적고려와조직의현상유지 (Status Quo) 경향이통합과전문화 (Unification & Specialization) 논의의주요한요인으로작동된다. 따라서, 이미형성된관리운영체계의급속한변화나구조조정은강력한장애를맞게될가능성이크다 (Gillion C, et al, 2000:433~434). 최근공기업이사진의낙하산인사등이문제로거론되는것또한앞서제기한경영진독립성저해와엽관제적관행이관리운영기구통합보다는현상유지를통해조직구조를유지시키려는관행과연계되는것을알수있다. 경제성장과사회적여건성숙에따라제도를도입한우리나라는개별사회보험의전문성측면에서개별공단을두었고, 그에부합한조직과인력을편성하여현재까지운영하고있다. 즉, 제도의발전과각보험의관리운영효율성측면에서정책및업무환경변화가제대로반영되기보다는조직구조의현상유지측면이보다강하게작동한것으로판단된다. 31) 왜냐하면, 각공단은제도도입당시신규채용되었던인력이아직까지근무하고있으며, 연령구조가기형적구조로되어중간관리자급의인력이집중되는형태를보이기때문이다. 업무형태의변화로는각제도도입시기의전국단위의보험료징수업무, 급여관리및심사, 공급기관관리업무등이모두인력이직접방문하거나처리해야하는업무였으나최근의정보화와전산화는인력을최소화시키는데기여하고있다. 근로자의경우적용및자격관리에대한정보를건강보험공단에서처리하여 4대사회보험공단으로연계되는포털을이용하고있으며, 현재는징수업무가건강보험공단으로일원화되어있는상태이다. 또한수작업으로청구하던건강보험급여청구업무가전자문서 (EDI) 화되어인력소요를절감하도록되었다. 30) 각보험의특성과목적에특화된관리방식이각기다른위험의가입자의속성을무시하고통합될경우전문성이약화될수있는단점도있다. 31) 건강보험의경우, 1988 년지역의료보험의확대를놓고조합직원의선발은 1987 년 2월전국실태조사를통해결정되었으며, 134개지역조합이설립되면서직제와정원을확정하였고, 조합당 31.3명이근무하는조건으로전체 4,197 명을채용할계획이었으나, 임의조합에서근무하는직원을제외한 3,144명을공개채용하였다. 당시의일시적인인력채용을위한업무설계와조직구성은이후급속한전산화를계기로 1997년의료보험연합회가조직진단및업무재설계를통해인력구조조정을시행하고자하였으나, 의료보험통합방침이확정되면서시행되지못하였다 ( 의료보험연합회, 2000:86~87). 54 복지정책에대한미시적분석
한편, 수없이제기되던민원도제도안정화와더불어어느정도정리되었으며, 민원업무의대부분은상담콜센터를두어운영하고있기때문에각사회보험공단의인력재배치와조정에대한논의가더욱필요할것으로판단된다. 32) 일반적으로조직구조는조직이추구하는목적을더효율적이고효과적으로달성하기위해존재한다. 따라서, 경영자는조직구조의내용과기능에대해전반적으로이해하고, 이를기반으로조직을어떻게변화시키고설계할것인가고려해야한다. 행정에서말하는조직구조는크게분화와관련된복잡성과과업의표준화에따른공식화그리고의사결정과공식적권한과관련된집권화의내용을담고있다 ( 황성철외, 2005:122). 구조형태는단순구조에서기계적관료제와전문적관료제구조, 사업부제, 위원회구조등으로구별할수있는데, 우리나라사회보험공단의구조는이들구조형태를모두포괄하는양상을보이고있다. 또한이러한조직구조가가지는독특한조직문화는순기능과역기능이존재하게되는데, 역기능으로서조직발전에저해요소로작동될수있다. 조직의욕구, 구성원의욕구와조직발전의방향과다를경우오히려발전을방해하거나현상을유지하려는속성을보이게된다. 33) 사회보험공단은각기본부에이사장, 이사와감사그리고자격관리, 급여관리, 보험료징수, 부과, 재정관리업무부서를두고, 전국에관할지사를운영하고있다. 제도도입초기제도의전문성과조기안정화를목적으로각지사운영이불가피한측면이있을수있으나, 정보화에따른개인자격이일괄적으로관리되고, 연계할수있음에도개별단위의지사를운영한다는것은납득되기어려운측면이있다. 특히, 동일지역내에위치한건강보험공단지사, 국민연금공단지사, 근로복지공단지사와고용센터가통합되어하나의지사를운영하거나거점지역본부로통합할경우에나타날수있는경제적효과는매우클것으로판단된다. 32) 건강보험공단은 1577-1000, 연금공단은 1355, 근로복지공단 1588-0075, 고용보험관련고용노동부 1350 등의콜센터를운영하고있어, 민원업무가분산되고있다. 33) 건강보험통합논의에서찬반논의에관여한직장노조와사회보험노조, 4대사회보험보험료징수통합에연금공단과근로복지공단그리고건강보험공단노조의찬반과정에서분명히나타난다 ( 구슬기, 2012). Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 55
3. 사회보험관리운영체계현황과개편방안 가. 인력측면 업무전산화와정보연계는 2008년부터구축된사회복지통합관리망 ( 행복e음 ) 과이를관리하는보건복지정보개발원의창설, 그리고 2011년사회복지통합관리망을기반으로 범정부복지정보연계시스템 구축이추진되고, 2013년사회보장기본법개정안이시행됨에따라범정부차원의 95개사업을연계하여사회보장의콘트롤타워기능을강화하고, 전달체계의병목현상과사각지대해소를추구하고있다. 그리고이미사회보험포털서비스를통해건강보험공단의자격관리정보가 4대사회보험관리업무와연계되고있으며, 2011년 1월보험료징수업무가일원화되어운영되고있고, 가시적인성과가나타나고있다. 그럼에도불구하고각공단은기존인력을유지하는것은물론, 노조와경영진이꼭필요하다고주장하는인력에대해 2016 년이후자연발생하는대량퇴직에따른공백에대해서는구체적대안을마련하고있지못한실정이다. 34) 또한, 민원업무의대부분이콜센터에서일반적으로처리되고전문상담의경우에도콜센터의전문상담직원과사이버민원업무등으로처리되어, 인력구조조정의필요성과당위성이존재함에도불구하고여전히현상유지가이루어지는형태이다. 보다구체적으로각공단의인력현황을살펴보고, 문제점과개선방안에대해논의해보도록한다. 첫째, 국민연금공단은 2012년 9월현재전체직원이 4,476 명이며, 연령대별로는 30대가 37.6%, 40대가 37.0% 로가장높은비율을보였고, 50대가 19.2% 로비교적높은양상을보이고있으나전체적으로는연령별에서는피라미드구조를보이고있다. 직급측면에서는 5,6급보다는 4급이 36.9% 로높은양상을보이고있고, 40대 4급이 1,018명으로가장높은비율을보이고있다. 연금공단역시 1988년제도도입과 2000년도시지역자영자확대시경력직및신규채용이한꺼번에이루어진결과에따른것으로판단된다. 직급별평균연봉을살펴보면, 가장많은분포를보이는 4급직원의평균연봉이 54,590천원이며, 3급직원은 61,110 천원으로나타나우리나라 100대기업평균연봉 5,700만원에육박하거나초과하는것으로파악되었다. 둘째, 국민건강보험공단은연령별직원분포를보면, 40 대가 45.0% 인 5,617 명이고, 50 대 34) 건강보험공단의경우 50 대인력이 32% 인 4,000 명에이르는데이들이퇴직할경우매년 400 명씩채용해도 10 년을채용해야함에도연간신규채용계획이미흡한실정이다. 이것은역설적으로이들직원이퇴직해도무방하다는것을보여주는방증일수있다. 56 복지정책에대한미시적분석
가 32.1% 인 4,005명이다. 직급별분포로는 4급직원이 7,379명, 59.1% 로가장높은비율을보이고있다. 4급직원중 40대가 4,657명이며, 50대가 2,026명으로정상적인인력구조로보기어려운분포를보이고있다. 이들은대부분 1988년과 1989 년지역의료보험확대시기에공개채용된직원들로대부분동일연령층을보이는특성이있다. 35) 따라서, 이들은비슷한시기에퇴직하게되며, 업무공백이매우심각한문제로다가올수있다. 하지만보건복지부와공단경영진에서는이에대한구체적대책마련이없는것으로보인다. 직급별평균연봉을살펴보면, 3급의경우 66,467천원이고, 4급의경우 56,930천원이다. 3급직원의경우우리나라 100대기업평균연봉인 5천 700만원보다높은값이고, 4급과장직책의급여로서도매우높은경우에해당된다. 여기에호봉에따라급여가책정되므로 4급직원의경우라도호봉이높을경우 3급차장의급여를초과하는경우도발생할수있다. 셋째, 근로복지공단의경우는산재보험도입이매우오래되었고, 비교적다른공단에비해조직인력이안정적으로운영되고있다. 30대가 43.7% 로가장높고, 40대가 33.9%, 50대가 12.2% 로비교적안정적인피라미드구조를보이며, 직급구조에서도 5급이 41.7% 로가장높고, 4급, 3급순으로나타나고있다. 연금과건강보험공단에비해서는가장바람직한인력구조를형성하고있어인력운영측면에서큰문제점을찾기어렵다. 직급별연봉현황은타공단과비슷한수준으로 3급직원의경우평균 56,314 천원을받고, 4급의경우 45,381천원을받는것으로나타났다. 끝으로, 공무원이직접근무하는고용센터의경우정규직공무원이매년증가하여 2008년 2,795명에서 2012년현재 3,068명으로 12.9% 증가하였으며, 무기계약직은 2008년 367명에서 2012 년 612명으로 66.7% 증가하였다. 기간제직원은 2012년현재 1,000명근무하고있다 ( 고용노동부, 2012). 직급별분포는 8,9급직원이각각 30.1% 와 37.3% 로가장높은분포를보이고있다. 고용센터는상담프로그램위주이기때문에나타나는현상으로보인다. 정규직직원은공무원으로서공무원규정에의한급여를받고있기때문에이들평균연봉규모는큰의미가없을것으로보이며, 무기계약직이나기간제비정규직근로자의임금수준은취업지원명예상담원은 1일 5시간근무에시급 4,765원을받고일하고있으며, 35) 1998 년 1 차조직통합에따라 227 개지역조합과공교공단이통합하였고, 2000 년에직장 140 개조합이통합되어 1 개의통합공단이되었으며, 이과정에서인력은 1 만 5,653 명에서통합후 1 만 2,357 명으로 3,296 명이감축되었다. 이후건강보험공단의인력은 1 만명수준에서유지하다가 2008 년노인장기요양보험의도입으로전직자가발생, 건강보험담당인력은감소하였으나실질인력감소는이루어지지않았다. 또한 2011 년징수통합공단창설로국민연금공단과근로복지공단의전직자가발생하여실질인력수는오히려증가하여현재는 1 만 2,335 명을유지하고있다. Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 57
고용서비스인턴직은 1일 8시간근무에시급 5,400 원을받고있다. 구인상담원과내일희망찾기상담원은각각 1일 8시간근무에시급 5,924원과시급 7,520원을받고일하고있다 ( 고용노동부, 2012). 이상의각공단인력현황을종합하면, 국민연금과건강보험공단의경우 4급직원이상대적으로높은분포를보이고있고, 타직급에비해상대적으로너무많이분포하고있어기형적직급구조를보이고있다. [ 표 4-2] 각공단별직급별인력현황비교 구분임원 1 급 2 급 3 급 4 급 5 급 6 급 7 급 8 급 9 급의사기능연구합계 국민연금 5 62 228 619 1,653 1,131 743 - - - - 2 33 4,476 비율 (%) 0.1 1.4 5.1 13.8 36.9 25.3 16.6 - - - - 0.04 0.7 100.0 건강보험 7 143 550 1,934 7,379 1,370 1,026 - - - - 23 47 12,479 비율 (%) 0.1 1.1 4.4 15.5 59.1 11.0 8.2 - - 0.2 0.4 100.0 근로복지 6 85 218 564 1,427 2,117 362 25 - - 61 173 34 5,072 비율 (%) 0.1 1.7 4.3 11.1 28.1 41.7 7.1 0.5 - - 1.2 3.4 0.7 100.0 고용센터 - - - 2 18 152 272 445 926 1,145-108 - 3,068 비율 (%) - - - 0.1 0.6 5.0 8.8 14.5 30.1 37.3-3.5-100.0 주 : 근로복지공단의 1 급에는본부장직위 21 명이포함된수치임. 고용센터에는고위공무원은포함되지않은수치임. 자료 : 각공단, 2012 년말기준. 평균연봉에대해서는건강보험공단과근로복지공단의연봉분포가비슷하며, 연금공단의평균연봉이다소낮은경향을보이고있다. 이에대해서는각공단이공시한평균연봉기준에포함되는항목의차이에서오는결과일수있다. 그럼에도불구하고가입자인국민입장에서는상대적으로높은연봉을받고있다고느낄수있으며, 직원들이받는연봉만큼의충분하고질높은서비스를받고있는지에대한만족도는그리높지않다. 36) 36) 건강보험만족도및체감지수는상위권에위치하였지만국민연금공단과근로복지공단은양호그룹에속한것으로나타났다 ( 기획재정부, 2012 년고객만족도및국민체감도조사 ). 58 복지정책에대한미시적분석
국민연금건강보험근로복지 임원 이사장감사상임이사 [ 표 4-3] 각공단별직급별평균연봉분포 2012. 8. 31 일기준 ( 단위 : 천원 ) 본부장 1 급 2 급 3 급 4 급 5 급 6 급기능직연구직 101,982-80,565 68,891 61,110 54,590 42,762 30,148 49,903 58,180 152,028 111,299 136,825-87,476 76,398 66,467 56,930 41,690 27,999 55,571 58,692 113,313 90,650 90,650 79,690 73,968 66,032 56,314 45,381 35,145 26,134 - - 주 ) 건강보험공단은 2011 년결산기준 ( 경영평가성과급포함 ) 금액. 2012 년 9 월현재 2011 년기준으로지급중국민연금과근로복지공단은성과급포함여부알수없음. 고용센터의평균연봉은파악불가. 자료 : 각공단. 앞서기술한것처럼고용센터의경우정규직공무원을제외한비정규직의보수수준은열악하다. 하지만이들의업무량과정규직인공단의업무량차이는크지않을것이나보수수준은매우큰것을알수있다. 역으로하자면타공단정규직직원의비정규직전환을통한효율화도가능할수있음을보여주는예일것이다. 37) 개별공단인력이맡은업무는개별사회보험의자격관리, 보험료징수, 급여관리, 재정관리등의업무이다. 이를지역별지사에서분할하여담당하고있다. 최근각사회보험공단은홈페이지와업무포털서비스등을개발하여가입자위주의행정서비스를제공하고있으며, 나아가가입자가직접공단지사나본부를방문하지않아도인터넷에서처리가능한프로그램을개발운영하고있다. 근로복지공단의고용, 산재토탈서비스 (http://total.kcomwel.or.kr/wx/kcw.w.wx.main.do) 가대표적인예이다. 따라서, 이들공단의인력이나지사운영에는많은비효율이잠재되어있다고판단된다. 실제, 이들개별공단인력의업무에대한비교로서사회복지전담공무원의인력현황과담당업무및수급인원을비교하면, 개별사회보험공단인력이나지사운영의비효율을가늠할수있다. 우선사회복지전담공무원은 13,630명의인력이대략 12개의개별사업을전부담당하고있으며, 수급인력역시기초수급자 150만명에서보육료지원사업아동 127 만명을비롯, 독거노인 110만명, 기초노령수급자 386만명등종합하면사회보험인력의 37) 물론업무의속성이나담당업무의전문성에따라단순상담과의차이가분명하겠지만, 고용센터의아웃소싱이나비정규직활용등은곧타공단의방만한경영이나비효율적인력, 조직운영에대한벤치마킹이될수있기때문이다. Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 59
담당업무보다수십배에이르고있다. 38)39) 따라서, 개별공단의인력배치와업무분장이전문성에따른것이며, 과중하다는주장은수용가능성이낮다. 인력측면에서개별사회보험공단의인력은기형적구조를갖고있지만조직의현상유지 (Status Quo) 에따라인력이유지되고있으며, 이에대한효율화노력은미흡한것으로판단된다. 나. 조직측면개별사회보험공단의조직은전문성극대화와사회보험이가지는목적달성을위해최적화되어있다고공기업경영평가에는적시하고있다. 하지만, 4대사회보험전체를놓고보았을때어떠한현상이벌어지는지에대해서는구체적인분석이제시되고있지아니하다. 각공단의사업장및가입자현황을살펴보면, 국민연금은 1,031 개, 건강보험은 989개소의사업장을각각담당하고있으며, 근로복지공단의경우산재보험사업장은 1,608개소, 고용보험사업장은 1,408개소를담당하고있다. 지역가입자는연금이 8,674천명, 건강보험이 16,523천명을담당하고있다. 구분 계 [ 표 4-4] 각공단별관리사업장및가입자현황 ( 단위 : 천개, 천명, 2010 년기준 ) 사업장가입자지역가입자기타사업장가입자소계도시농어촌 국민연금 19,229 1,031 10,415 8,674 6,723 1,952 건강보험 50,581 989 32,383 16,523 14,731 1,791 근로복지 140 ( 임의가입자 ) 1,674 ( 의료급여 ) 산재 14,198 1,608 14,198 - - - - 고용 10,131 1,408 10,131 - - - - 38) 실제, ' 지방자치단체복지인력실태및증원규모분석연구 ( 보사연, 2012)' 를통해복지담당공무원을최대 9천 868명더늘려야한다는연구결과도있지만아직실현되지못하고있다. 오히려 2010년사회복지통합관리망서비스인 ' 행복e음 ' 이구축되면서기초생활보장조사등복지담당공무원의업무량이큰폭으로늘었지만정작인력증원은이뤄지지않았다. 39) 읍면동복지담당공무원 1명이처리하는내방 전화민원건수는 1주일평균 174.3 건에달했고동단위에서는 1주일평균약 200건을처리하고있어, 결론적으로지자체들이복지민원을충실히처리하기위해선최소 3천 99명, 최대 9천 868명의사회복지담당인력증원이필요하다고분석하고있다 ( 보건사회연구원, 2012). 60 복지정책에대한미시적분석
각공단의담당업무를개괄하면, 행정지원, 자격관리, 급여관리등은공통으로담당하고있으며, 보험료징수는건강보험공단에서통합 일원화하였고, 장애인및노인요양은건강보험공단과연금공단이담당하며, 의료급여와건강관리업무는건강보험공단에서고유하게담당하고있다. 분야 행정지원 [ 표 4-5] 각공단별업무현황 자격관리 보험징수 급여관리 건강관리 노인장기요양장애인요양 건강보험 0 0 0 0 0 0 0 국민연금 0 0 X 0 X 0 X 근로복지 0 0 X 0 X X X 고용센터 0 0 X 0 X X X 의료급여 국민연금의경우 2010년기준지급실적이 8조 6천억원규모이며, 수급자수는 299만명규모이다. 건강보험지급실적역시 2010 년기준 33조 7,962억원규모이며, 근로복지공단의산재보험지급실적은 3조 5,237억원규모이다. 고용보험의경우실업급여수준이 2009년기준으로 4조 1,164억원규모이며, 고용안정지원금은 5,955억원이지급되었다. 지급금액으로볼경우건강보험이가장높고, 아직수급자가많지않은연금이 8조원규모그리고산재와고용이 3조와 4조원순으로나타났다. 수급자와업무그리고지급금액을담당하기위해개별공단은관리운영행정처리를유지하고있으며, 전국단위지사를운영하고있다. 하지만앞서기술한것처럼개별공단의지사의건물, 임대, 토지등에투입된비용을살펴보면매우높은관리운영비용이투입되고있음을알수있다. 따라서, 이들지사운영에대한문제점을파악하고, 4대사회보험이개별지사를통합하거나거점지역본부로일원화할경우나타날수있는경제적효과를분석한다면관리운영효율화의방향이제시될수있을것으로판단된다. (1) 근거리지사운영현황 4대사회보험이각기운영하는지사와본부를전체적으로하나의공단지사로통합하는경우가힘들경우근거리에위치한지사부터단계적으로통합또는같은건물을이용함으로써비용을절감할수있는여지가충분히가능할것으로보인다. Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 61
따라서, 본연구에서는개별공단지사운영에대해건강보험공단지사를기준으로근거리에있는개별공단지사를파악하여지사운영의비효율성을제시하고자한다. 먼저, 국민연금과건강보험공단이동일건물에서지사를운영하는곳으로경기화성 ( 화성오산 ), 광명, 고양일산, 울산중부 ( 동울산 ) 지사가있다. 1km 이내의근거리에위치한지사는총 21개지사로파악되었다. 40) [ 표 4-6] 4 대사회보험공단의근거리지사운영현황 구분동일건물이동거리 1km 이내 건강보험국민연금 건강보험고용센터 건강보험근로복지 4 개소 21 개소 화성 ( 화성오산 ), 광명, 고양일산, 울산중부 ( 동울산 ) 논산, 삼척지사 고양일산 파주, 부천남부, 군포의왕, 의정부, 노원, 은평, 송파, 충주, 천안, 홍성, 영주, 대구수성, 부산중부, 부산북부, 울산남부, 창원마산 ( 마산 ), 창원중부 ( 창원 ), 거창, 광주북부 ( 북광주 ), 전주남부 ( 전주 ), 해남진도 ( 해남 ) 2 개소 8 개소 공주, 노원 ( 서울북부 ), 영주, 안양만안 ( 안양 ), 태백, 거창, 군산, 정읍 1 개소 5 개소 주 : 건강보험공단지사와지사명이차이가날경우괄호로표기. 서초남부 ( 서초 ), 인천남동 ( 경인지역본부 ), 송파지사 ( 서울동부지사 ), 부산진구 ( 부산중부 ), 창원중부 ( 창원지사 ) 고용센터와건강보험공단지사근거리운영현황을살펴보면, 동일건물에운영하고있는경우는논산지사와삼척지사의 2개소이고, 1km 이내에지사와센터를운영하는곳은 8개소로공주, 노원 ( 서울북부 ), 영주, 안양만안 ( 안양 ), 태백, 거창, 군산, 정읍지사가근거리에서지사를운영하고있는것으로나타났다. 200m 이내의경우에는공주와노원지사, 영주지사는 300m이내그리고태백지사는 600m 이내에위치하고있는것으로나타났다. 거창과군산의경우는 900m 이내이며, 정읍은약 1km 이내로파악되었다. 끝으로근로복지공단과건강보험공단근거리지사운영현황을살펴보면, 동일건물에서는고양일산지사 1개소를운영하고있으며, 연금공단지사와함께 3개공단지사가동일건물에입주한경우에해당된다. 1km 이내에는 5개소의지사를운영하고있으며, 서초남부, 인천남동, 송파, 부산진구, 창원중부지사가여기에해당된다. 40) 본연구에서사용한거리측정은인터넷지도상에서표시되는거리로파악한것이며, 보다정교하게거리를측정한다면해당지사가더욱확대될수있음. 62 복지정책에대한미시적분석
개별공단이운영하는지사이외에도운영센터나상담센터등을포함할경우에는더많은곳이동일건물에입주해있거나상당히근거리에위치하고있을것으로보인다. 이들지사나센터가가지는고유한업무특성을인정한다고하더라도동일건물에장소를효율적으로배치하여활용한다면비용절감이가능할것으로보인다. 이러한효율화를통해절감할수있는경제적효과를살펴보면, 비단쾌적한근무환경을통해양질의서비스를제공하기위해개별공단지사의운영이불가피하다는주장은정당화될수는없을것으로판단된다. 왜냐하면, 기존공단의서비스품질이사기업수준의만족도와양질의서비스를제공하고있다고국민이인식하지못하고있기때문이다. 그동안공기관경영평가를통해고객만족도수준을높여온것은사실이나아직사기업수준에이르는데에는한계가있다. 41) (2) 개별공단지사임대차수익및토지, 건물가액 42) 각공단별지사및본부건물의임대차수익및공시지가그리고건물의과세기준금액을살펴보면, 먼저국민건강보험공단의경우 2012년 9월 30일현재연간임차료는 16,385,388천원이며, 연간임대료는 648,612 천원으로나타났다. 국민건강보험공단이보유한건물의총과세시가표준액 43) 은 101,756,321 천원이고, 토지의공시지가는 173,676,219천원이다. 44) 따라서, 만약국민건강보험공단의해당지사를다른사회보험공단의지사와병합또는통합하여사용할경우절약될수있는총금액은임차료금액에서임대료수익을뺀 15,736,776천원과건물과토지가액 275,432,540천원이다. 이두금액을합할경우 41) 최근국정감사에서국민연금공단의고객만족도개입의혹이불거지는등문제가대두되고있음 (2010 년국회의원최영희의원보도자료, 2010년 10월 11일 ). 42) 본연구에서사용한자료는각공단이국회의원최동익의원에게제공한자료임. 43) 지방세를부과하는기준이되는토지및건물의가격으로토지는지가공시및토지등에관한법률에의한개별공시지가에지방자치단체의장이결정, 고시한과세표준액적용비율을곱하여산정한가액을의미한다. 토지이외에건물, 선박, 차량, 기계장비, 입목, 항공기, 광업권, 어업권, 골프회원권및종합체육시설이용회원권등에대한과세시가표준액은지방지차단체의장이거래가격, 수입가격, 신축, 건조, 제조가격등을참작하여정한기준가격에종류, 구조, 용도등과세대상별특성을고려하여결정한가액으로하되, 지자체장의승인을얻어결정함 ( 두산백과사전, 2012). 일반적인시장가격에대략 70% 수준으로과세시가표준액이결정되고있음. 따라서, 시장가격으로할경우그수익편차는더커질것임. 44) 공시지가는 지가공시및토지등의평가에관한법률 에근거해국토해양부장관이토지이용상황이나주변환경, 기타자연적 사회적조건이일반적으로유사하다고인정되는일단의토지중에서대표적인표준지를선정하고적정가격을조사 평가해결정 공시하는지가를말한다. 매년 1월 1일기준의단위면적당 ( m2 ) 가격을평가하며, 현시가의 70~80% 선을반영 ( 두산백과사전, 2012) Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 63
291,169,316 천원으로연간 3천억원규모의금액이절약될수있는것이다. 45) 국민연금공단의경우 2011 년말기준으로임차에따른보증금은연간 51,822,995천원이고, 연간임차료는 6,041,719천원이다. 임대에따른보증금은연간 29,104,175천원이고, 연간임대료수익은 4,707,827천원이다. 따라서, 지출금액인임차보증금과임차료의합에서수입금액인임대보증금과연간임대료수입을제외하면, 24,052,712 천원으로연간 240 억원의비용이소요된다. 보유한본부와지사의건물과토지의공시지가는각각 128,229,702 천원과 114,225,408천원으로 242,455,110 천원의총비용을사용하는것으로어느한공단의지사로흡수할경우에발생할수있는가시적인경제효과로볼수있다. 더불어, 임대차에따른소요비용 240억원과합할경우 2,664억원의시너지효과가발생할가능성을보여주고있다. 근로복지공단본부및지사부동산관리현황은경영공시자료를토대로정리하였기때문에다소차이가발생할수있다. 우선, 연간임차료로 396억원을사용하며, 임대수입 2억원규모를보이고있다. 건물과토지는 1,457 억원과 151억원으로합계 1,608 억원규모로나타나고있다. 결과적으로부동산에대하여약 2,000 억원규모의비용이본부및지사를운영하는데부동산관련비용으로소요되고있음을알수있다. 앞서언급한것처럼 4대보험중하나의지사로통합할때발생가능한경제적비용으로추정할수있는금액이 2,000억원규모가되는것이다. 고용센터의경우전국적으로 83개센터를운영하는데자료취득이어려워건강보험공단과근거리이거나동일건물에있는지사 10개소의평균값을활용하여금액을산출하였다. 연간임차료는 782,694천원이며, 건물과토지의공시지가는각각 26,930,846천원과 36,055,166천원이다. 결국, 노동부산하고용보험을담당하고있는고용센터에소요되는부동산비용은총 63,768,706천원규모이며, 4대사회보험중한공단으로기능이이전및통합될경우절감될수있는경제적비용으로 637억원이추정할수있는금액인것이다. 45) 이금액에는임차에대한보증금과연간관리비용이제외된금액으로 178 개지사와출장소에대한보증금과관리비용역시적지않을것으로예상됨. 64 복지정책에대한미시적분석
[ 표 4-7] 4 대사회보험공단의부동산관리현황 ( 단위 : 천원 ) 구분 임차료 ( 연간 ) 임대료 ( 연간 ) 공시가 보증금임차료보증금임대료건물토지 건강보험 1) - 16,385,388-648,612 101,756,321 173,676,219 국민연금 1) 51,822,995 6,041,719 29,104,175 4,707,827 128,228,702 114,225,408 근로복지 2) - 3,965,282-205,376 145,711,583 15,159,446 고용센터 3) ( 추정값 ) - 782,694 - - 26,930,846 36,055,166 주 : 1) 건강보험공단의경우임차및임대보증금에대한자료가파악되지못하였으며, 건물가격은과세시가표준액이며, 나머지는공시지가임. 건강보험공단자료는 2012 년 9 월기준이며, 연금공단자료는 2011 년연도말기준임. 2) 근로복지공단의자료는 2011 년기준이며, 건물과토지에대한가격은건축비용및취득가액기준임 ( 경영공시회계감사자료에서발췌 ). 3) 고용센터의경우자료접근이어려워공동건물을사용하고있는건강보험공단의임대차비용및건물, 토지비용을평균으로 83 개지사운용비용을산출하였음. 건강보험공단과근거리이거나동일건물에있는경우는총 10 개소이며, 이중임차료를지불하는곳이 40% 인 33 곳, 건물과토지를소유하고있는비율이 60% 인 50 곳이며, 이들에각각건강보험공단의임차료평균과건물, 토지가격의평균값을대입하여금액을산출함. 지금까지의비용은 4대사회보험공단의지사가전체적으로하나의지사로통합될경우절감될수있는개별공단의지사운영에투입하는부동산관련비용을검토한것으로거시적인금액이다. 물론이러한거시적가정에대하여그타당성과비용효과성을이유로실현가능성이크지않다고주장할수있을것이다. 하지만, 앞서살펴본것처럼현재운영중인 4대사회보험공단의지사들은동일지역에분포하고있는경우가많으며, 심지어동일건물에위치하고있는경우도존재하기때문에효율화를위한지사운영의통합논의에대한반대주장은수용가능성이낮다. 비록전체적인통합이불가하다고하더라도동일지역에있는건물을활용할경우나타날수있는경제적효과를산출할경우그경제적효과역시작지않을것이다. 단지사회보장의목적이다르고, 그간담당하는조직이다르다는이유로전산화를통해이미보험료부과, 징수업무가일원화되어, 자격관리나급여서비스역시통합가능성이있음이검증된시점에서불필요하게개별사회보험공단지사를운영하는것은어불성설이다. [ 표 4-8] 은각공단의지사운영을위해소요되는부동산관련비용을기존의통합논의에따라정리한것이다. 효율화를통해발생할수있는경제적효과를보다분명히제시할 Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 65
수있다. 46) 먼저, 2:2 통합안으로국민건강보험과국민연금을통합할경우 2,664 억원의절감효과가나타나고, 근로복지공단과고용센터를통합할경우 637억원의비용효과가발생한다. 여기에완전통합방안을따른다면, 약 5,300억원의경제적효과를가져올수있는것으로추정된다. [ 표 4-8] 통합방안에따른경제효과 구분지사운영방법경제효과 2:2 통합안 완전통합안 건강보험지사활용 근로복지공단지사활용 건강보험지사활용 2,664 억원 ( 연금공단지사운영비용 ) 637 억원 ( 고용센터지사운영비용추정 ) 5,301 억원 ( 연금 + 근복 + 고용 ) 종합하면, 4대사회보험을통합하여개별공단이운영하는지사를통합할경우상당한경제적효과를가져올것으로판단된다. 적게는 3,300억원에서많게는 5,300억원에이르는엄청난규모의효과이다. 여기에상담센터나운영센터까지포함하면경제적효과는더욱커질것으로보이며추후이에대한보다정밀한경제적효과를파악할필요가제기되고, 실행이필요하다. 이론적배경에서도언급한것처럼전산화와정보화를통해이미 4대사회보험보험료징수통합이이루어졌고, 자격, 적용통합의가능성이검증된바급여서비스를포함하는완전통합도불가능하지않을것으로보이며, 통합반대에대한논거가오히려빈약한것이사실이다. 특히, 조직의현상유지 (Status Quo) 를위해사회보험효율화를반대하는것은조직이기주의이고, 국민의신뢰를져버리는공기관윤리일수있다. (3) 개편방안앞서제시한 4대사회보험운영에서인력과조직측면의비효율성을개선하기위해서는경제적효과에대한계산은물론그에필요한제반사항을점검할필요가있다. 우선, 현재사회보험을관리운영하고있는공단과체계에대한점검이다. 제도가각기 46) 여기에서는우선적으로 2:2 통합안과완전통합안만을가정하여경제효과를산출하도록한다. 왜냐하면, 일선기구의통합은완전통합방안과그효과가동일하기때문이다. 66 복지정책에대한미시적분석
도입된지이미 20~50 년이되었고, 그동안업무전산화, 정보연계등이 IT기술과전산매체의발전으로획기적으로변화하였다. 개별사회보험이가지는목적이나특성때문에국민들개개인을개별적으로개별사회보험에서관리하여야하고, 급여서비스를제공하여야한다는논거는누가보더라도수용하기어렵다. 다만, 개인정보보호를위해보다정보처리와연계수준을한차원높일필요는있다. 이를위해정부는보건복지정보개발원을중심으로복지정보를연계하고있으며, 이미보험료징수통합을통해사회보험의적용, 급여관리영역의통합가능성까지어느정도검증하였다고판단된다. 그간보험료징수통합과정에서보여졌던조직이기주의와무사안일주의는국민편익증진과사회보험발전을위해척결되어야하고, 금년부터시행되는사회보장기본법시행에맞춰단계적인효율화를실현해야할것이다. 둘째, 제도를도입하면서가장많은문제는민원대응이었다. 보험료부과에대한민원에서자격변동에따른관리민원등다양한민원은이제전산를통해원스톱으로모든사회보험을통합관리할수있을만큼발전했고, 실제지금사회보험포털서비스기능이일부이러한민원을해결하고있다. 또한, 간단한민원의경우개별공단은콜센터를운영하여인력집중을분산하고, 저렴한비용으로아웃소싱하여운영하고있다. 따라서, 양질의급여서비스관리업무만이개별공단에주어진과제로볼경우이에전념하기위해다른부분을연계하고효율화하는것은무엇보다선행되어야할과제이다. 셋째, 보건복지부와고용노동부는범정부복지정보연계에대한노하우를사회보험영역까지확대하고, 한국형사회보험을위해노력할필요가있다. 관장자로서개별공단의조직적방해기제를통합이나발전의역동으로조정할필요가있다. 특히, 개별공단이명시하고있는직제규정상업무내용을살펴보면모두전산화되어있어인력집중이필요한지여부가의심되는경우가많다. 47) 정보화를통해컴퓨터프로그램이할수있는업무를개인별업무로기술하고있어마치엄청난일을하고있는것으로보여질수있으나실상은그내용이모두전산화되어단일또는 2~3개의프로그램에서전체적으로해결가능한업무이다. 냉정한업무재설계를통해본부, 지역본부, 지사간업무의구분을명확히하고, 통합과 47) 개별공단의직제중업무내용을참조할것. Ⅳ. 사회보험관리운영효율화의비용효과분석 : 인력및지사운영개편을중심으로 67
분권을재설계할필요가있다. 4. 결론및제언 본연구에서는사회보험효율화방안에대해기존사회보험제도의도입, 연혁을살펴보고, 그동안제기되었던사회보험통합논의에대한내용을검토하였다. 또한, 사회보험효율화에대한인력과조직측면의이론적배경을검토하고, 우리나라사회보험의관리운영현황, 문제점등을적시하였다. 사회보험관리운영효율화를위한방법을제시하기위해인력측면과조직측면에서비효율적인요소를분석하였다. 인력측면에서는각공단이가지고있는인력구조의문제점을연령, 직급부분을구분하여설명하였고, 직급별평균연봉을통해지나치게과도한인건비현황을제시하였다. 4개공단의비교분석하여개별공단의인력운영문제점과더불어 4대사회보험중가장심각한인력구조를가진공단을제시함으로써보다명확한방향성을제시하였다. 둘째로조직측면에서는각공단이운영하고있는지사현황을살펴보고, 동일지역에서동일건물에입주한경우와 1km 이내에개별공단지사가밀집되어운영되어비효율성을증가시키고있는현황을제시하였다. 특히, 개별공단지사를건강보험공단지사로통합하여운영할경우제시될수있는경제적효과를적시함으로써사회보험관리운영의효율화의방향성을명시할수있었다. 결과적으로본연구를통해정책제언을한다면, 제도도입이후사회보험의재설계필요성논의와타당성은이미많은연구와주장이제기되었다. 그에따른실질적경제효과를명시하였다는데본연구의의의가있을것이다. 이미정보화와전산연계가어느정도가시화되어실현가능성이충분함에도불구하고이에반대하는주장은그타당성이없으며, 매년최대 5,300억원을절감할수있는실질적인방법을외면하는것은정책결정자로서국민의신뢰를저버리는것이다. 그동안논의되었던사항을점검하고, 2013년시행될사회보장기본법에따라사회보험효율화를달성하는것이사회복지분야에서의첫번째혁신대상일것이다. 이를위한구체적인실천전략마련을제언하는바이다. 68 복지정책에대한미시적분석
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Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 1. 서론 강성호 ( 보험연구원고령화연구실연구위원 ) 최근대선과정에서부터다시대두되는국민연금제도의주요개혁논의는기초노령연금을기초연금화하고, 이를국민연금제도와연계강화를통해국민연금제도를중층화한다는논리이다. 물론기존에도이러한논의는수차례있었다는점에서단순히반복되는논쟁으로보일수있으나, 이번에는기초연금화의추진이예사롭지만은않다. 이러한기초연금화과정에서단연화두가되는것은연금재원마련이다. 일반적으로연금의소득보장기능과재정안정화간에는상충관계가존재하기때문에재원문제를해결하지않고는기초연금화의과정이순탄하지않다. 특히, 북구를중심으로한연금제도개혁과정에서재원문제로인해기초연금을포기하고새로운형태의공적연금제도를고려하고있다는점에서기초연금화의길를고려하는우리의선택이올바른가라는점도관심의대상이되고있다. 그동안국민연금제도를둘러싸고많은개혁논의가있었다. 1988년제도시행이후연금개혁논의과정에서단연화두는재정안정화였기때문에 1998 년, 2007 년두차례의연금제도개혁모두재정안정화중심이었고상대적으로국민연금의소득보장은취약해졌다는것이일반적인평가다. 물론이러한점을보완하기위해 2007 년국민연금개혁과정에서별도로기초노령연금제도가도입되긴하였지만노후소득보장수준과국민연금과의역할관계가모호하다는평가를받고있다. 이러한기초노령연금제도에대해최근대선과정에서기초연금으로전환하고국민연금과함께명실상부한노후소득보장제도로재설계하는것을고려하고있다. 본연구에서는그동안연금제도의목적이노후소득보장에있었음에도불구하고재정안정화라는틀에막혀그기능을제대로발휘하지못하고있다는점에서두변수에대한관계규명을통해제도발전방향을모색하고자한다. 이를위해본연구에서는다음과같은연구내용을고려한다. 첫째, 국민연금제도의목적이무엇인지에대해살펴본다. 즉, 국민연금 Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 71
제도는궁극적목적인노후소득보장과수단적목적인재정안정화로구분할수있으나, 두관계가상호보완적이지않고상충적인시각이강하다는점에서새로운해석의가능성은없는지에초점을두고살펴본다. 둘째, 이러한목적간의상충관계가존재하는지에대해시뮬레이션분석을통해관계를검증하고자한다. 단순히국민연금제도내에서만보면소득보장의강화는기금의재정안정을저해하는현상을초래하지만, 소득보장을목적으로하는또다른제도인기초노령연금과기초생활보장제도까지고려하면반드시상충적이지만은않을수있다는시각에서두관계를규명하고자한다. 이러한연구내용들은기존연구와다음과같은점에서차이점을갖는다고하겠다. 먼저, 기존연구들은소득보장혹은재정안정화어느한쪽에무게중심을두고분석하는경향을보였으나, 본연구는두변수를동시에고려하여상호관련성을분석한다는점에서차별화된다. 다음으로이러한관계를시뮬레이션분석모형을통해보다실증적이고통계분석적관점에서살펴보았다. 본연구의구성을살펴보면, 제2장에서는소득보장과재정안정화의관계에대해이론적으로살펴보고자한다. 제3장에서는현행국민연금제도급여산식을수리적으로분석하고재정안정화조건을제시한다. 제4장에서는시뮬레이션분석을통해두변수간관계를규명하고자한다. 제5장에서는시사점및정책제언으로마무리한다. 2. 국민연금의두가지목표가. 노후소득보장 : 국민연금제도도입의궁극적목표 급속한고령화, 부양의식약화, 산업화등으로인한사적부양기능약화는공적부양기능의강화필요성이제기되었고, 최근에는재정안정화문제로인해공 사적부양기능의조화를강조하는것이세계적추세라고할수있다. 이와같이공적부양기능강화및공 사적부양기능조화는궁극적으로고령화에대비한노후소득보장의강화로설명할수있고, 1988년에도입된국민연금제도의궁극적도입목적과일치한다. 그렇다고동제도의도입취지가무한정한노후소득보장을목적으로하는것은아니다. 왜냐하면, 노후소득보장은사회보험방식으로운영되는국민연금만으로완전히달성하기어렵고, 이미도입되어있는다른노후소득보장제도들과관계속에서만들어가야하기 72 복지정책에대한미시적분석
때문이다. 무엇보다국민연금제도운영과관련하여문제가되는것은재원마련즉재정안정화의문제라고하겠다. 국민연금제도는노후소득보장기능을담당하는하나의공적소득보장제도로이해한다면, 국민연금이노후소득보장을위해담당해야할부분은어디까지일까? 이를위해노후소득보장구성체계에서국민연금의위치및역할범위에대해살펴볼필요가있다. 노후소득보장구성체계는일반적으로다음과같이다층노후소득보장체계형태로설명할수있다. 그림과같이다층노후소득보장체계는소득원에따라 5층으로분류해볼수있다. 완전히국고형태로지원되는 0층의공공부조형에서부터자산까지노후소득원으로고려한다면 5 층자산및이를활용한역모기지까지로분류해볼수있다. 이가운데에서국민연금부분은 1층에해당된다고하겠다. 단순히총 6개층으로구분하여볼때국민연금은 6개중 1개영역이어서그역할이일견매우미미한수준으로오해될여지도있으나, 적용범위가가장넓어실질적으로다른소득원에비해상대적으로중요하다. [ 그림 5-1] 우리나라노후소득보장체계 소득원 자산및역모기지근로, 자산소득, 사적이전소득 추가보장 ( 사적연금 ) 적용대상 피용자 자영자 공무원, 사학, 군인 5층 4층 3층 개인연금 2층 퇴직 기업연금 1 차안전망 ( 공적연금등 ) 1 층국민연금 공무원, 사학교원, 군인연금 최종안전망기초노령연금 0층 ( 빈곤선 ) 기초생활보장제도자료 : 강성호 이지은 (2010) 재인용. 그러나, 세부적으로들어가면이러한국민연금이노후소득원으로서노후소득보장에어느정도책임져야하는지에대해서는명확하지않다는것이문제시되고있다. 다만, 현행국민연금법에의하면법정소득대체율 48) 이 2028년까지 40%(40 년가입기준 ) 로조정된다 48) 소득대체율 = 월연금소득액 / 월평균생애소득액 Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 73
는점에서법리적으로는역할수준이명확하다. 그러나이는엄연한법정수준이고실질적인적정수준과는거리가있을수있다는점에서논쟁거리가되고있다. 이러한다층노후소득보장체계는우리나라에서만이아니라대부분의선진국에서나타나는공통적인현상으로볼수있다 ([ 그림 5-2] 참조 ). 국가마다차별화되는특징을가지고있지만, 노후소득보장을구성하는소득원은매우다양하다는공통점을지니고있다. [ 그림 5-2] 를보면각국의경우에도노후소득보장을위해공적연금을중심으로사적연금, 공공부조급여등다양한소득원이존재하면서상호유기적관계를통해노후소득보장수준을맞춰가고있음을알수있다. [ 그림 5-2] 각국의노령소득보장체계의구성 구분 미국 일본 캐나다 호주 한국 3주 퇴직 개인연금 개인연금 퇴직 개인연금 개인연금 개인연금 2주 - ( 퇴직연금 ) - 퇴직연금보증 ( 퇴직연금 ) 1주 1층 OASDI 국민연금 OAS - 국민연금 2층 - 피용자연금 CPP, QPP - - 0주 1층잔여적공공부조 잔여적공공부조잔여적공공부조국민기초생활보장생활보호 2층 SSI GIS Age Pension 기초노령 자료 : 국민연금공단국민연금연구원 ( 내부자료 ). 적정노후소득보장수준은개인의성향에따라다를수있으나일반적으로 OECD 기준으로약 60%~70% 수준으로보고되고있다. 국내연구결과를보더라도이와유사한수준을적정노후소득보장수준으로언급하는경향이있다 ( 강성호, 2012). 문제는이러한것이노후소득보장전체수준을의미하는것이고, 이가운데에서국민연금급여수준이과연어느정도되어야하는지는개인이처한경제적상황에따라다를수있다는점이다. 국민연금법정소득대체율은연금제도에서정한목표수준이라고할지라도현실적으로달성되는소득대체율은이보다훨씬못미칠수있다. 즉, 우리나라국민연금의법정소득대체율은 40년가입을전제로 40% 로설정하고있지만, 장기추계에의하더라도평균적으로 25년이상을가입하기가어렵다는점에서국민연금제도가성숙단계에이른시점에서도현실적인소득대체율은 25% 수준에머무를것으로추정된다. 외국의경우도우리와유사한것으로보인다. 국민연금연구원 (2012) 에의하면현실적 74 복지정책에대한미시적분석
공적연금소득대체율수준은국가마다차이가있지만, 전반적으로 OECD에서권고하는수준과는괴리가있는것으로조사된바있다. 이러한차이의발생원인으로는 OECD 권고수준은공적연금을포함한노후소득원전체를기준으로설정되었다는점과각국의공적연금제도상에서적용하는기준소득 ( 예, 적용소득의상한선존재 ) 이노동시장에서의소득과차이가있기때문이다. 49) [ 표 5-1] 주요선진국의공적연금 ( 노령연금기준 ) 실질소득대체율 구분미국영국캐나다일본 * 독일호주 ** 1층 (B/A) 2층 (B'/A) 27.2% 17.0% 11.1% 16.9% - 4.0% 11.5% 47.3%p (16.9+30.4%) 구연방 : 28.9% 신연방 : 32.0% 독신 : 23.7% 부부 : 35.7% - - 1+2층 - 21.0%p 22.6%p - - - 주 : 1) * 일본의 2층 ( 후생연금 ) 에는 1층 ( 국민연금 ) 이포함되어산출. ** 호주의경우는평균이아닌최대 (maximum) 연금액으로산출. 2) 조사대상국의실질평균소득대비실질평균연금액의비율로산출. 자료 : 국민연금공단국민연금연구원 ( 내부자료, 2012). 이렇듯국내외의사례를보더라도공적연금제도의목표소득보장수준도노동시장현실등과결부될때현실적으로달성하기쉽지않은것으로보인다. 한편, 이러한소득대체율은재정안정화변수를별도로고민하지않은상태에서정의한것이므로제도의지속가능성을고려한관점에서적정소득대체율수준과는거리가있다. 나. 재정안정화 : 국민연금제도지속가능성조건국민연금재정안정화는국민연금제도를유지하기위한수단적목적이라고할수있다. 곧국민연금재정안정화는국민연금의안정적지급을위한예산제약선이라하겠다. 다만국민연금제도는개인연금과같은금융상품이아니라사회보장제도이므로반드시완전적립방식혹은완전소득비례형으로운영될필요가없다는점에서국민연금재정안정화는단순히적립기금에만의존하여운영되어야한다는의미보다더포괄적인정의가가능하다. 즉, 국민연금제도의특성중하나인세대간소득재분배는기여대비급여수준이높고 49) 일반적으로공적연금에적용되는소득에는상한선 ( 우리나라국민연금의경우 2012 년월 389 만원 ) 이존재하여그이상의소득에대해서는상한선과동일한소득으로인정되므로상한선이존재하지않는시장소득과는차이가있다. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 75
이는후세대가선세대를부양하는것을전제로한다는것으로이해한다면국민연금재정안정화에적립기금의범위이상을내포하는것이라고하겠다. 다음에서는국민연금의제도적특징하에재정안정화를어떻게정의하고어떻게달성할것인지에대해몇가지관점에서살펴보고자한다. 첫째, 사회적합의에의한재정안정화목표설정이다. 즉, 2008 년에시행된제2차국민연금재정계산제도는특정기간까지적립배율일정수준에서유지 ( 예, 2078 년 2배 ) 되도록하는것을재정목표로설정한바있는데, 이러한재정목표를달성할수있다면국민연금은재정적으로안정하다고정의하는것이다. 50) 둘째, 일반재원 ( 국고 ) 까지포괄한재정안정화개념으로의확대이다. 원칙적으로사회보험방식으로운영되는국민연금의경우기여를전제로하므로보험료를재원으로운영되어야하지만, 사적보험과달리국가가운영하는사회보험의경우노후소득보장을위해도입된사회보장제도라는측면에서일반재원의투입을고려한재정안정화도생각할수있다. 일반재원고려시항상부족한재원만큼충당할수있다면국민연금의재정안정성문제는존재하지않겠지만어느수준의투입재원이정당할것인지에대해서여전히의문이남는다. 다만여기에는그투입의정당성으로노후빈곤등사회적위험을회피할수있다는점에서찾을수있다. 따라서, 국민연금에대한국고보조등이노후빈곤을완화시킴으로써장기적으로기초노령연금과기초생활보장에투입되는재원을감소시킬수있다는것으로연계될수있겠다. 3. 국민연금급여수준과재정안정화조건 앞에서살펴본바와같이국민연금소득보장은노후위험을줄이지만재정안정성을저해할수있다는점에서소득보장과재정안정성간에는상충관계를갖는다. 그러나국민연금소득보장은재정안정성에대한희생속에서풍요로운노후보장과노후빈곤문제를극복할수있다는점에서정당성을찾을수있다. 즉, 소득보장을통해노후빈곤문제가완화되므로그완화수준만큼빈곤대책에투입된다른재원 ( 예, 기초노령연금, 기초생활보장급여등 ) 이감소될수있다는점에서장기적으로는상호보완적으로작용할수있을것이다. 또한, 국민연금제도는본인의기여를전제로한사회보장제도이므로시혜성복지제도와달리 50) 이와관련된기존연구로는김순옥 (2007) 을참고할수있다. 76 복지정책에대한미시적분석
복지수혜의정당성 51) 을높일수있다는점에서의의를지닌다. 이러한관계를수리적측면에서살펴보면다음과같다. 가. 국민연금급여산식및재정수지 (1) 국민연금급여산식국민연금소득보장수준과이를충족하기위한재원수준이어느정도인지에대해살펴보기위해현행국민연금급여산식에대해살펴본다. 52) 향후연금제도성숙시점이라고할수있는 2028년이후를고려하여, 평균소득가입자의소득대체율이 40% 인연금급여 ( ) 산식은다음과같이소득 과가입기간 의함수로나타낼수있다. < 국민연금급여산식 : 소득대체율 40%> (1) 단, =20년초과가입년수, = 가입연수, =3년평균소득월액 (A값), = 생애평균기준소득월액 (B값) 이때가입자의생애평균기준소득월액 (B) 을평균소득월액 (A) 의일정비율 (r) 이라고가정 하면 ( 즉, ), 가입기간이 인연간및월연금급여액 (, ) 은다음과같이표현 할수있다. (2) 단 (3) 51) 자신의기여를통해정당하게연금급여를수급하게된다는점에서시혜성복지보다는정당성이높은것으로이해할수있다. 52) 본연구와다소접근법이다르지만기본연금산식의구조개혁관련기존연구로안홍순 (2007) 이있다. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 77
식 (3) 에서가입기간이 40년 ( =40) 이고평균소득자인경우 (, 즉 ), 가되어, 평균소득자의경우자신의소득 (A) 의 40%( 소득대체율 40%) 를연금소득으로수급하게되는것으로이해할수있다. 이때평균소득자 ( ) 의월보험료수준은 로나타낼수있으므로이를식 (3) 에넣어서급여와보험료와의관계로기술하면다음식 (4) 와같다. ] (4) 즉, 평균소득자 ( ) 의월연금급여액 ( ) 은월보험료액 ( ) 단위당 만큼비례적으로증가하는형태를취하고있다. 따라서, 평균소득자 (, 즉 ) 일경우에도가입기간에따라서연금액이달라지고가입기간당 배만큼증가하는형태여서가입기간이길수록급여수준이증가하게된다. (2) 수익비및재정수지여기서재정수지측면을살펴보기위해서는생애기간동안납입하게되는보험료와연금급여수준으로전환하여살펴보면다음과같다. 기준소득월액 (B) 이평균소득월액 (A) 의일정비율로정의되는가입자 ( 즉, ) 가월 9% 의보험료를납부할경우생애보험료는 이고, 생애연금액은 ( 단, 은수급기간 ) 로정의할수있다. 여기서동가입자가 40 년가입 하고 20 년수급 하게되는평균소득자 (, 즉 ) 인경우로가정하여생애보험료와생애연금액을산출하면, 78 복지정책에대한미시적분석
로산출되고, 평균소득자의수익비 ( ) 는 2.2가된다는것을알수있다. 이는보험료납부액대비급여수준이 2.2배로현행보험료수준을 2.2배증가시키지않으면재정불안정이야기될수밖에없음을보여준다. [ 표 5-2] 소득수준별수익비분석 수익비 소득수준 B=0.5A(r=0.5) B=A(r=1) B=1.5A(r=1.5) B=2A(r=2) 생애보험료 21.6A 43.2A 64.8A 86.4A 40 년가입 20 년수급 20 년가입 20 년수급 10 년가입 20 년수급 생애연금액 72.0A 96.0A 120.0A 144.0A 수익비 ( ) 3.3 2.2 1.9 1.7 생애보험료 10.8A 21.6A 32.4A 43.2A 생애연금액 36.0A 48.0A 60.0A 72.0A 수익비 ( ) 3.3 2.2 1.9 1.7 생애보험료 5.4A 10.8A 16.2A 21.6A 생애연금액 18.0A 24.0A 30.0A 36.0A 수익비 ( ) 3.3 2.2 1.9 1.7 동일한논리로소득수준별로이러한재정불안정을발생시키는정도에대해다음과같이살펴보았다. 가입기간에관계없이소득수준이동일한경우수익비는동일하며, 동일가입기간일경우소득증가에비례하여수익비는감소하는것으로분석되어소득재분배효과가존재함을확인할수있다. 유의할점은소재재분배효과만큼저소득층의연금소득단위당재정불안정요인은고소득층보다는크게작용한다고할수있으나, 총연금규모면에서는저소득층의연금소득규모가적으므로고소득층이재정불안정에미치는영향이클수있다. 다만, 동영향의정도는각소득계층의가입및사각지대규모와연관된다고하겠다. 이와같이현행국민연금제도는상대적으로높은소득보장을약속하고있기때문에엄청난기금운용수익이발생하지않고는기금재원만으로재정안정화달성은불가능하다. 그렇다면연기금측면에서바라본국민연금소득보장과재정안정화의관계는분명상충적관계 Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 79
에있다고하겠다. 위에서살펴보는바와같이국민연금재정수지는제도의구조적문제로인해보험료수입을 2배이상증가시키지않는다면제도자체로는재정안정화를달성하기어렵다. 이러한수익비구조로인해현행제도하에서국민연금재정수지는 2008년제2차재정계산결과에의하면 2060년에소진되는것으로추정되고있다. 국민연금은초기에부과방식비용률 53) 을상회하는보험료율을적용함으로써상당한적립기금을축적하여향후 20~30 년간은지출보다는수입이많은구조를유지하게된다. 그러나점차지출이증가함에따라, 2044 년에는지출이총수입 ( 보험료수입 + 기금투자수입 ) 을상회하게되어당년도수지적자가발생 (2043 년적립기금최대규모인 2,465조원 ) 한이후급속한지출증가로기금이감소하여 2060년에소진될것으로추정되고있다. [ 그림 5-3] 국민연금장기재정추계결과 자료 : 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회 (2008). 그러나국민연금제도가 2060 년이후에는운영되지않을것이라고생각하는사람은그리많지않을것이다. 왜냐하면이미 100년이상공적연금제도를운영하고있는선진국의경우도기금이존재하지는않지만공적연금제도가여전히존재하기때문이다. 이는제도운영의전제조건이재정안정화만이아니고또한재정안정화조건이적립기금의존재로만해석 53) 부과방식비용율 = 당해년도연금급여지출 / 보험료부과대상소득총액 *100 80 복지정책에대한미시적분석
되지않기때문으로볼수있다. 따라서, 국민연금재정안정화조건은적립금만으로접근하기보다는추가재원까지고려하여살펴보는것이보다타당할것으로사료된다. 나. 재정안정화조건국민연금재정안정화조건은총연금급여수준과총재원간에균형을이루는상태로정의할수있다. 그러나현재까지는국민연금제도는보험료를재원으로하여운영한다는대원칙은존재하지만그부족분에대한보충을어떻게할것인가에대해서는구체적인논의가부족하였다. 이는현재국민연금기금은향후 2043년까지지속적으로증가하는추세에있기때문에기금부족에대한문제의식이크지않았기때문이다. 해외의공적연금운영사례를통해볼때도기금규모가소멸되는시점을전후하여추가적재원이투입되고있다는점에서국민연금지급부족분에대한논의는다소이른감이있기때문일것이다. 그러나동연구에서는국민연금수익비구조를볼때보험료재원만으로는제도운영이불가능하므로추가적인보험료증가가있거나, 일반재원이투입되어야재원마련이가능하다는점에서재정안정화문제에접근하고있다. 단순화된국민연금재정안정화조건은다음식 (5) 에서와같이국민연금총급여액 ( ) 이총보험료액 ( ) 과일반재원 ( ) 으로충당되는것으로생각할수있다. < 국민연금재정안정화조건 > (5) 위국민연금재정안정화조건은현행보험료율 (9%) 을증가시켜총급여액을충당할만큼증가시킨다면, 일반재원 ( ) 은 0이되어조세재원을추가로투입할필요가없는재정안정화조건을달성할수있다. 그러나일반적으로이러한상황이되기위해서는보험료율을 약 20% 수준까지증가해야한다는점을고려한다면, 총보험료액 ( ) 과일반재원 ( ) 이 존재하는재정안정화조건이보다현실적일것으로이해된다. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 81
이를노후소득보장제도전체를대상으로하여재정안정화조건으로확대해보면, 국민연금재정안정화조건은다른관련제도들과의관계속에서고려할수있다. 즉, 국민연금제도의노후빈곤완화는기초노령연금수급자및노후빈곤율감소로나타날수있으며, 이는국민연금제도적용확대과정에서일반재원으로운영되는기초노령연금과기초생활보장수급액을줄이는효과를초래할수있다는점이다. 따라서, 국민연금 ( ), 기초노령연금 ( ), 기초생활보장 ( ) 제도의 3영역을 대상으로하여국민연금과재정안정화와의관계를보면다음과같다. < 노후소득보장재정안정화조건 > (6) 앞의식 (5) 의경우는총보험료액 ( ) 외에일반재원 ( ) 이추가적으로발생하는것으 로분석되어연금소득의증가는재정불안정을야기하는요인으로만작용하게되지만, 식 (6) 에서와같이공적노후소득보장제도전체를대상으로하여재정안정화관계를살펴보면 다소다른해석의여지가발생한다. 즉, 식 (6) 의경우도여전히총보험료액 ( ) 외에 일반재원 ( ) 이추가적으로발생하는것으로나타나지만, 국민연금소득보장확대가다른소득보장급여의재원을감소시킬수있다는점 ( 일반재원이 > 일경우 ) 이다. 물론현시점에서와같이국민연금가입사각지대범위가넓고성숙단계에이르지않아충분한가입기간을확보하지못한가입자가가많은상태에서국민연금소득보장확대는수익비가높은제도구조상일반재원이감소 ( > ) 하는경우를생각하기는어렵다. 하지만, 향후국민연금이성숙단계에이르러사각지대범위가축소되고충분한가입기간이확보된다면, 이후의국민연금소득보장은저소득층에서집중적으로발생하고이에따라일반재원이감소 ( > ) 하여재정안정화에영향을줄수있음을살펴보고있다. 82 복지정책에대한미시적분석
< 장기적재정안정성판단기준 > if 국민연금순국고지원 ( 총연금액 - 총보험료 ) < 기초생활보장급여 + 기초노령연금급여 장기적국가재정에긍정적조건 : 연금사각지대가거의존재하지않는연금성숙기 4. 소득보장과재정안정화의관계검증가. 노인가구공적소득원및빈곤현황 여기에서는통계청 2010년가계동향조사자료를활용하여시뮬레이션과정에서주요하게활용할노인가구의공적소득원과빈곤율현황에대해살펴보고자한다. 첫째, 노인가구의소득원별수급률을살펴보면, 공적노후소득은 80.5%, 공적연금은 31.8%, 기초노령연금은 58.9%, 기초보장액등은 17.5% 로나타났다. 기초보장수급등의비율이다소높은이유는통계청조사항목에서기초보장액뿐아니라, 모자가구, 차상위계층, 노인가구등사회적약자에게지급하는현금, 고용보험및산재보험으로부터현금수혜금모두를포함하여조사하고있기때문이다. 노인가구를빈곤여부로구분하여살펴보면, 비빈곤노인가구중공적노후소득은 78.0%, 공적연금은 39.3%, 기초노령연금은 48.9%, 기초보장액등은 14.3% 로나타났다. 여기서비빈곤가구에서기초보장수급자가존재하는이유는조사상기초보장수급자는절대빈곤선을기준으로적용하고또한부양자기준도포함하여결정되므로본연구에서설정하고있는상대빈곤선과다르게적용되기때문이다. 한편, 빈곤노인가구중공적노후소득은 83.4%, 공적연금은 22.4%, 기초노령연금은 71.3%, 기초보장액등은 21.4% 로나타나비빈곤가구에비해공적연금은 16.9%p 낮게, 기초노령연금은 22.4%p 높게, 기초보장액등은 7.1% 높은것으로조사되었다. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 83
비빈곤 (2,124)* 빈곤 (1,723)* 합계 (3,847)* [ 표 5-3] 노인가구의공적소득원현황 ( 단위 : 천가구, 천원 ) 구분연간공적노후소득연간공적연금액연간기초노령연금액연간기초보장액등 빈도 1,657 (78.0) 836 (39.3) 1,038 (48.9) 303 (14.3) 평균 6,323 9,164 1,211 5,159 빈도 1,438 (83.4) 386 (22.4) 1,229 (71.3) 368 (21.4) 평균 2,534 2,521 1,235 3,130 빈도 3,095 (80.5) 1,222 (31.8) 2,267 (58.9) 672 (17.5) 평균 4,563 7,064 1,224 4,046 주 : 1) 기초노령연금이외에기초생활보장수급자, 모자가구, 차상위계층, 노인가구등사회적약자에게지급하는현금, 고용보험및산재보험으로부터현금수혜금으로정의함. 2) 빈곤여부는균등화가구경상소득을기준으로중위소득의 50% 로하였음. 3) ( )* 안은공적소득이없는노인가구빈도수 ( 단위 : 천가구 ). 4) ( ) 안은노인가구유형별수급율임. 5) 공적노후소득은공적연금액, 기초노령연금액, 기초보장액등을합산한금액임. 자료 : 통계청 2010 년가계동향조사원시자료활용. 둘째, 공적연금과기초노령연금혹은기초생활급여의동시수급자의비중을살펴보면, 국민연금과기초노령연금중복수급비중은노인가구전체기준으로 13.9%, 빈곤노인가구의경우 14.2% 로나타났으며, 국민연금과기초생활보장의중복수급비중은노인가구전체기준으로 3.3%, 빈곤노인가구의경우 1.8% 로나타났다. 국민연금과다른두공적소득보장 ( 기초노령 + 기초생활급여 ) 의동시수급가구비중은각각노인가구전체기준 15.8%, 빈곤노인가구기준으로 14.7% 인것으로분석되었다. [ 표 5-4] 공적연금과타공적소득보장의중복수급현황 ( 단위 : 천가구, %) 구분 / 수급상황 노인가구빈곤노인가구빈도비율빈도비율 없음 894 23.2 354 20.5 공적연금 1개 2,417 62.8 1,124 65.2 + 기초노령중복 536 13.9 246 14.2 없음 2,081 54.1 999 58.0 공적연금 1개 1,640 42.6 694 40.3 + 기초보장중복 127 3.3 30 1.8 없음 752 19.5 285 16.6 공적연금 + 기초노령 1개 or 기초노령 + 기초보장 2,487 64.6 1,185 68.8 or 기초보장중복 ( 공적연금 +1개이상 ) 608 15.8 253 14.7 합계 3,848 100.0 1,723 100.0 자료 : 통계청 2010 년가계동향조사원시자료활용. 84 복지정책에대한미시적분석
셋째, 노인가구의빈곤율을살펴보면, 현노인가구의상대적빈곤율수준은 44.8%( 균등화가구경상소득기준 ) 로나타나고있으며, 비노인가구의경우는 12.8% 로나타나노인가구가비노인가구에비해약 32.0%p 정도빈곤율이높은것으로조사되었고, 전체가구의빈곤율수준은약 20.0% 수준으로분석되었다. [ 표 5-5] 노인및비노인가구빈곤율 구분 비빈곤 빈곤가구여부 빈곤 전체 노인가구여부 비노인 87.2% 12.8% 100.0% 노인 55.2% 44.8% 100.0% 전체 80.0% 20.0% 100.0% 주 : 빈곤율은중위소득가구소득의 50% 이하수준의가구비율로산출됨 ( 상대적빈곤율개념 ). 자료 : 통계청 2010 년가계동향조사원시자료활용. 나. 분석방법본연구에서는소득보장과재정안정화와의관계를다음 [ 그림 5-4] 와같은개념도로설명한다. 즉, 공적노후소득보장체계가공적연금, 기초노령연금, 국민기초생활보장급여 ( 이하기초보장 ) 로구성되어있다고가정할경우현재는국민연금미성숙단계로연금수급자가많지않고연금사각지대도넓어기초노령과기초보장에의지해야하는수준도상당할것으로생각할수있다 ( 그림왼쪽 ). 그러나, 향후국민연금제도성숙기에는연금에의한노후소득보장이강화될것이고, 이에따라기초노령연금과기초보장급여의감소로연결될것으로추측해볼수있다 ( 그림오른쪽 ). 54) 54) [ 그림 5-4] 개념도에의하면, 기초보장은빈곤저소득층에게, 기초노령은저소득노인의 70% 에게, 공적연금은모든계층에적용되는제도이므로이를노인가구소득계층별로적용한다고할경우소득수준이높을수록공적연금에많이의존하고, 소득수준이낮을수록기초보장및기초노령에의존하게되는것으로나타나고있다. 또한세제도는완전배타적이지는않으므로겹치는구간이상당할수있다. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 85
[ 그림 5-4] 국민연금소득보장과타공적소득보장과의관계 현재 ( 연금제도미성숙 ) 미래 ( 연금제도성숙기 ) 이러한관계를 [ 그림 5-5] 에서와같이공적연금확대에따른타공적소득보장금액의감소과정을노인소득계층과노후소득수준과의관계를통해살펴보면다음과같다. 현행체계하에서기초보장은최저생계비이하 ( 노인계층기준약 45%) 에서보충급여형태로지급되고, 기초노령연금은노인소득계층 70% 에대해거의정액화 ( 월 9만 7천원 ) 되어있으므로 [ 그림 5-5] 와같이저소득노인계층 45% 까지는보충적급여성격인기초보장에의해수평형태로, 이후 70% 까지는기초노령연금수급효과로인해다소상승하는형태로나타난다고하겠다. 이러한형태가국민연금제도의성숙으로오른쪽그림과같이저소득층에게까지국민연금제도가확대될경우기초노령과기초보장에의해지원되는급여가국민연금에의해대체될것으로추측할수있다. 즉, [ 그림 5-5] 에서처럼 A+B+C = A'+B'+C' 의관계식이성립하는데, 공적연금의확대는 A<A' 로설명할수있으므로그증가분만큼 B+C 부분을축소하여 B'+C' 수준만큼감소 (B+C>B'+C') 되는것으로이해할수있다. 이런과정을통해국민연금소득보장에따른일반재원의감소정도를추정할수있다. 86 복지정책에대한미시적분석
[ 그림 5-5] 국민연금소득보장확대와재정안정화관계 현재 ( 연금제도미성숙 ) 미래 ( 연금제도성숙기 ) 이러한기준하에서실질적으로재정효과가어느정도발생하는지를파악하기위해통계청가계동향조사자료를시뮬레이션분석에활용하고자한다. 현노인가구 ( 개인 ) 를대상으로지급되는공적연금, 기초노령연금, 기초보장급여수준을파악하고, 동소득원을기초로향후공적연금제도가확대되는과정에서기초노령과기초보장급여수준의변화를통해공적연금소득보장과재정안정화관계를살펴본다. 물론현행국민연금현황을보면비빈곤층에서도상당한연금사각지대가존재할수있으므로 ( 그림 5-4 참조 ) 국민연금소득보장강화가재정안정화에역행할수는있다. 그러나, 연금제도가성숙한이후에는기본적으로비빈곤층의연금사각지대가거의없다는점을고려한다면연금제도의확대 ( 연금소득보장확대 ) 는저소득노인계층에대한논의로좁혀질수있다는점에서저소득노인가구를중심으로두변수간의관계를살펴보고자한다. 다. 시뮬레이션분석결과먼저, 국민연금사각지대변화에따라재정안정의관계가변하게되는지에대해살펴보면다음과같다. 노인가구에서의공적소득원을살펴보면, 공적연금, 기초노령연금, 기초생활보장급여액의상대적비중은각각 61.1%, 19.6%, 19.2% 로공적연금의비중가장높다. 이를빈곤및비빈곤노인가구로구분하여살펴보면, 비빈곤노인가구는각각 73.1%, Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 87
12.0%, 14.9% 로공적연금의비중이가장높은반면빈곤노인가구는각각 26.7%, 41.6%, 31.6% 로나타나공적연금보다기초노령과기초생활보장급여가주요소득원으로기능하는것으로보인다. 유의할점으로통계청가계조사에서는국민연금, 특수직역연금까지포함하여공적연금으로산출하고있으므로여기서는공적연금을대상으로분석한다. 다만, 전체규모에서국민연금수급자가 90% 수준이므로국민연금으로해석하여도크게무리는없을것으로이해된다. [ 표 5-6] 에서는빈곤노인가구를중심으로정리하였다. [ 표 5-6] 빈곤노인가구공적이전소득원별현황 (2010 년기준 ) ( 단위 : 천가구, 10억원, %) 구분연간공적노후소득연간공적연금연간기초노령연금연간기초보장 빈곤노인가구수 : A(1,723)* 1,438 386 1,229 368 평균금액 : B 2,534 2,521(2,026) 1,235 3,130 총금액 : A B 3,645 973(783) 1,518 1,153 비율 100.0% 26.7% 41.6% 31.6% 주 : 1) ( )* 안은모집단가중치활용한빈곤노인가구수 ( 단위 : 천가구 ). 2) ( ) 안은순이전급여로공적연금총수급액 - 본인기여액으로산출 ( 여기서는빈곤가구수익비가 5.1 수준으로나타나므로이를고려하여산출 ). 3) 동수치는상대빈곤율로산출된결과이므로실질적으로적용되는기초노령연금액, 기초보장급여액과다를수있음. 자료 : 통계청 2010 년가계동향조사원시자료활용. 분석결과에의하면, 빈곤노인가구내에서공적연금수급가구비율은 22.4% 이므로미수급가구 77.4% 가공적연금사각지대라고하겠다 ( 표 5-3 참조 ). 따라서, 현재와같이공적연금수급사각지대규모가유지되는상태에서공적연금적용확대에따른빈곤완화효과는빈곤노인가구중 22.4% 에서나타날것으로추정할수있다. 반면, 공적연금제도가사회보험제도로서모든빈곤노인가구에적용되는수준이었다면 ( 사각지대가전혀없다면 ), 공적연금급여수준증가는모든빈곤노인가구의소득을증가시켜기초보장급여수준을상당히줄일것으로볼수있다. 공적연금제도확대과정에서빈곤노인가구기준으로 22.4% 이상에서연금수급자가발생하여연금소득보장효과가나타날것으로본다면, 그확대범위만큼기초보장급여재원을대체할것으로이해할수있다. [ 표 5-6] 에서는저소득층연금사각지대가 77.4% 일경우의분석결과를제시하고있으며, 이때빈곤노인가구의공적연금총수급액은 973십억원으로, 비기여성이전소득과비교하기위해이를본인의기여분을제외한순이전소득으로계 88 복지정책에대한미시적분석
사각지대 10% 개선 ( 사각지대율 69.7%) 사각지대 20% 개선 ( 사각지대율 61.9%) 사각지대 30% 개선 ( 사각지대율 54.1%) 사각지대 40% 개선 ( 사각지대율 46.4%) 사각지대 50% 개선 ( 사각지대율 38.7%) 구분연간공적노후소득연간공적연금연간기초노령연금연간기초보장 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,467 천가구 517 천가구 1,229 천가구 352 천가구 총금액 3,898 십억원 1,314십억원 (1,057십억원 ) 1,518 십억원 1,092 십억원 비율 100.0% 33.7% 38.9% 28.0% 추가소득증가 (a) 279십억원 340십억원 없음 -61십억원 추가재정비용 (b) 213십억원 274십억원 없음 -61십억원 재정효율성 (a/b) 131.3% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,498 천가구 646 천가구불변 338 천가구 총금액 4,153 십억원 1,650십억원 (1,328 십억원 ) 불변 1,030십억원 비율 100.0% 39.7% 36.5% 24.8% 추가소득증가 (a) 554십억원 677십억원 불변 -123 십억원 추가재정비용 (b) 421십억원 544십억원 불변 -123 십억원 재정효율성 (a/b) 131.4% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,528 천가구 795 천가구불변 324 천가구 총금액 4,440 십억원 2,040십억원 (1,641십억원 ) 불변 952십억원 비율 100.0% 45.9% 34.2% 21.4% 추가소득증가 (a) 864십억원 1,066 십억원 불변 -202 십억원 추가재정비용 (b) 656십억원 858십억원 불변 -202 십억원 재정효율성 (a/b) 131.8% - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,553 천가구 919 천가구불변 306 천가구 총금액 4,688 십억원 2,363십억원 (1,901십억원 ) 불변 904십억원 비율 100.0% 50.4% 32.4% 19.3% 추가소득증가 (a) 1,140 십억원 1,389 십억원 불변 -249 십억원 추가재정비용 (b) 868십억원 1,118 십억원 불변 -249 십억원 재정효율성 (a/b) 131.3% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,584 천가구 1,069 천가구불변 291 천가구 총금액 4,966 십억원 2,754십억원 (2,216십억원 ) 불변 813십억원 비율 100.0% 55.5% 30.6% 16.4% 추가소득증가 (a) 1,440 십억원 1,780 십억원 불변 -340 십억원 추가재정비용 (b) 1,092 십억원 1,432 십억원 불변 -340 십억원 재정효율성 (a/b) 131.8% - - - 자료 : 통계청 2010 년가계동향조사원시자료활용. [ 표 5-7] 연금사각지대개선효과 : 빈곤노인가구대상 Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 89
산하면 783십억원이된다. 순이전소득은동집단의수익비 55) 5.1을고려하면총수급액의약 80% 수준이기때문이다. 이는무기여방식의기초노령연금이나기초생활보장급여에비해국민연금제도운영시약 20% 수준의재정절감효과가발생할것으로이해할수있다. 이제사각지대가개선된다고할경우소득과재정과의관계에대해살펴보고자한다. [ 표 5-6] 에서산출된빈곤노인가구의연금사각지대 77.4% 에서약 10% 씩감소할경우의효과를살펴본다. [ 표 5-7] 에의하면, 빈곤노인가구에연금사각지대가감소할수록추가소득및추가재원이증가하나, 추가재원은기초보장급여의상대적감소로추가소득에비해추가재원의증가는적은것으로분석되고있다. 여기서는추가재정비용대비추가소득증가비율을재정효율성으로정의할경우재정효율성은약 130% 로, 국민연금급여로노후소득보장이추진할경우상대적으로적은비용으로보다큰효과를얻을것으로분석된다. 여기서전체공적노후소득보장수준은변화가없는상태에서국민연금제도의확대는자신의보험료기여분만큼재원안정에기여하게되는것으로이해할수있다. 이러한점을유추해볼때, 저소득층내에연금사각지대가감소할수록비기여방식의기초노령연금이나기초생활보장급여의재원이감소할것으로볼수있고나아가국민연금의소득보장과재정안정화간의상충관계가감소할수있는것으로이해할수있다. 다음으로국민연금성숙과정에서급여수준이증가하는것을고려할수있는데, 연금사각지대규모가변하지않는다는가정에서연금급여수준증가만으로재정안정화변화에어느정도영향을주는지에대해살펴본다. 국민연금급여수준증가와재정안정화관계를비교하기위해마찬가지로 [ 표 5-6] 에서연금소득이존재하는빈곤가구에대해공적연금이증가할경우기초생활보장급여에지급되는일반예산재원의변화수준을살펴보는것이다. 즉, 통계청 2010년조사결과에따르면노인빈곤율 45% 하에서의공적연금총급여액은연간 973 십억원으로조사되었는데, 연금제도는향후지속적으로급여가증가하는성숙단계를거치게될것인데, 그증가수준이현재연금급여액의 2배수준으로증가시공적노후소득대비공적연금액비중은 26.7% 에서 42.8% 로증가하고추가적인연금소득증가는 974십억원으로이때기초보장급여는 35십억원이감소하게되어총소득증가효과는 938십억원으로분석된다. 이를재정비용관점에서살펴보면, 공적연금순이전소득으로발생하는재정비용이 783십억원으로기초보장재정감소분 35십억원을빼면총재정비용은 748십억원으로분석되고있다. 따라서, 추가적소득증가 55) 수익비 = 총연금수급액 / 총보험료납부액 90 복지정책에대한미시적분석
[ 표 5-8] 연금급여수준개선효과 : 빈곤노인가구대상 구분연간공적노후소득연간공적연금연간기초노령연금연간기초보장 연금급여 1.5 배증가 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,438 천가구 386천가구 1,229 천가구 355천가구 총금액 4,097 십억원 1,461십억원 (1,175 십억원 ) 1,518십억원 1,130십억원 비율 100.0% 35.6% 37.0% 27.6% 추가소득증가 (a) 463십억원 487십억원 없음 -24십억원 연금급여 2 배증가 추가재정비용 (b) 368십억원 392십억원 없음 -24십억원 재정효율성 (a/b) 125.8% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 총금액 1,438 천가구 386 천가구불변 346 천가구 4,550 십억원 1,947 십억원 (1,567 십억원 ) 불변 1,118 십억원 비율 100.0% 42.8% 33.4% 24.6% 추가소득증가 (a) 938십억원 974십억원 불변 -35십억원 추가재정비용 (b) 748십억원 783십억원 불변 -35십억원 재정효율성 (a/b) 125.4% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,438 천가구 386천가구 불변 344천가구 2,434십억원총금액 5,002 십억원연금급여 (1,959십억원 ) 불변 1,112 십억원 2.5배증가 비율 100.0% 48.7% 30.3% 22.2% 추가소득증가 (a) 1,419 십억원 1,461 십억원 불변 -42십억원 추가재정비용 (b) 1,133 십억원 1,175 십억원 불변 -42십억원 재정효율성 (a/b) 125.2% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,438 천가구 386천가구 불변 342천가구 2,921 십억원총금액 5,454 십억원연금급여 (2,350 십억원 ) 불변 1,108 십억원 3배증가 비율 100.0% 53.6% 27.8% 20.3% 추가소득증가 (a) 1,902 십억원 1,947 십억원 불변 -46십억원 추가재정비용 (b) 1,521 십억원 1,567 십억원 불변 -46십억원 재정효율성 (a/b) 125.0% - - - 빈곤노인가구수 (1,723)* 1,723 천가구 1,723 천가구 불변 368천가구 3,408십억원총금액 5,907 십억원연금급여 (2,742 십억원 ) 불변 981십억원 3.5배증가 비율 100.0% 57.7% 25.7% 16.6% 추가소득증가 (a) 2,262 십억원 2,434 십억원 불변 -172 십억원 추가재정비용 (b) 1,786 십억원 1,959 십억원 불변 -172 십억원 재정효율성 (a/b) 126.6% - - - 자료 : 통계청 2010 년가계동향조사원시자료활용. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 91
938 십억원대비추가적재정비용은 748 십억원으로재정효율성은 125.4% 로분석되고있다. 이는앞에서분석한연금사각지대효과에비해약 6%p 정도낮은것으로추정되었다. 정리하면, 공적연금성숙과정에서사각지대가줄어들거나급여수준이증가하는것을고려할수있는데, 노인빈곤가구에서연금사각지대가줄어들거나연금급여수준이증가할수록기초생활보장재원을감소시키게될것으로분석되었다. 한편, 기초보장급여에대한공적연금의대체효과가단순히 1:1의관계가아니라공적연금의수익비관계에의해서달라질수있으며, 동분석에서고려한빈곤노인가구의공적연금수익비를약 5.1로설정할경우기초보장급여에비해공적연금운영이 80% 정도재정효율적일수있음을보이고있다. 또한동일한재정비용대비추가소득증가로산출한재정효율성관점에서볼때사각지대개선효과가급여개선효과보다재정효율적인것으로분석되었다. 5. 결론및시사점 급속한고령화와부양의식변화는공적부양의필요성을증대시키고있고, 이는국민연금, 기초노령연금, 기초생활보장의역할강화와효과적인연계를요구하고있다. 2012년대선과정을통해서도이러한문제의식이증폭된가운데, 국민연금과기초노령연금의연계및기초노령연금의기초연금화로의전환이라는이슈로나타났다. 따라서노후소득보장의목표를국민연금제도하나로만달성한다는것은부분적접근이며관련제도와의연계를통해종합적으로대응할필요가있다. 이러한점에서동연구는공적연금을중심으로분석하였지만, 관계제도와의연계를통해노후소득보장을달성할필요가있고, 이러한종합적노후소득보장관점에서재정건전성을논할필요가있다고하겠다. 또한본연구결과에의하면공적연금의확대보장이기초보장급여에의한빈곤대처보다는재정적측면에서효율적일수있음을보였으며, 이러한효과는연금급여증대보다사각지대개선과정에서더강하게나타나는것을발견할수있었다. 다음으로재정건전성달성과관련하여살펴보면, 현행제도하에서는국민연금제도의미성숙으로노후빈곤율이선진국수준에미치지못하는수준으로나타나고있다. 향후국민연금제도의성숙은노후소득보장수준을증가시키기는하지만, 이에따라재정건전성은악화되는역설적상황이발생할것으로예상된다. 그러나국민연금제도를고려하지않고 92 복지정책에대한미시적분석
일반재원만으로빈곤율을개선해야한다고할경우재정불안정이여전할것이다. 이러한관점에서국민연금제도의성숙은일면재정건정성을저해하는요인이되고있지만기초노령연금, 기초생활보장제도를통해충당되어야할일반재원을궁극적으로줄일수있다. 또한기여를전제로한노후소득보장제도이므로근로시점에서의적극적인근로유인을유도할수있고, 또한급여가자신의노력에의한정당한급부라는인식을줄수있으므로시혜성복지제도와다른장점을갖는다고하겠다. 다만국민연금제도의성숙과정에서저소득층에대한지원문제가대두될수있고그지원방식을두고이견이존재할수있다. 대표적으로보험료지원과크레딧적용방식으로구분해볼수있는데, 보험료지원은납부시점에서직접적지원이이루어지므로가입사각지대를줄일수있는유인이강하게나타날수있고, 후세대부담전가를완화할수있다는장점이있다. 그러나기금이쌓여가고있는시점에서국고지원을통해이루어지기때문에추가적인기금증가로기금운용에부담을초래할수있다는점과납부시점에서의지원이므로실질적인급여서비스효과로나타나기에는상당한기간 ( 은퇴이후 ) 이소요되므로효과가지연된다는단점이있다. 반면크레딧적용방식은기금운용에대한추가적부담이없고, 급여시점에서적용되므로효과가즉시적으로나타날수있는장점이있으나, 가입사각지대가많은현시점에서납부유인이크지않을수있고, 후세대부담분이더많아질수있다는단점이있다. 끝으로본연구는빈곤노인가구에대해분석한것으로빈곤층이상에서적용되는국민연금이전소득을고려하게되면, 국민연금의소득보장과재정안정화는상충적현상이더강하게나타날것이라는점에서전체제도효과라기보다는특정집단을중심으로분석한것이다. 다만, 국민연금제도가노후소득보장에서가장중요한역할을담당하고있고또한제도의성숙으로저소득층에게까지보편적으로적용되면그만큼일반재원은감소할수있음을보여준다. Ⅴ. 국민연금소득보장과재정안정화와의관계검토 : 상호보완인가영원한상충인가? 93
참고문헌 [ 국내문헌 ] 강성호 이지은, 국민연금의노후소득보장수준연구, 연구보고서 2010-02, NPS국민연금연구원, 2010. 강성호, 적정노후소득수준에대응한공 사적연금소득원추정, 응용경제, 제14권제2호, 한국응용경제학회, 2012. 김순옥, 국민연금의재정안정, 어떻게볼것인가?, 보건복지포럼, 통권제126호, 한국보건사회연구원, 2007, pp. 56-64. 안홍순, 국민연금재정안정화를위한기본연금산식의구조개혁, 사회보장연구, 제23권제2호, 한국사회보장학회, 2007, pp. 297-326. 국민연금재정추계위원회 국민연금운영개선위원회, 2008 국민연금재정계산국민연금장기재정추계및운영개선방향 ( 제2차국민연금재정계산보고서 ), 2008. 94 복지정책에대한미시적분석