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표지. 면지국정과제심화연구

국정과제심화연구 발. 간. 사 2017년은한국민주주의역사에서참으로뜻깊은해입니다. 1987년 6월항쟁을통한직선제쟁취이후, 딱 30년만에시민들의촛불항쟁이일어났고, 87년헌법의산물이었던헌법재판소에의해박근혜대통령에대한탄핵이인용되었습니다. 2017년탄핵과정은 제2의 6월항쟁 이기도하고동시에 미완의 6월항쟁 을계승및완성하는의미를갖습니다. 2017 년 5월 9일대통령선거에서더불어민주당문재인후보가당선됐습니다. 5월 10일오전에정식으로취임했습니다. 문재인정부는 촛불이당선시킨 정부입니다. 1987 년에는항쟁은승리했지만대선은패배했습니다. 2017 년에는항쟁도승리하고대선도승리했습니다. 역사적무게감이더크고깊은이유입니다. 인수위원회없이출범한문재인정부는인수위기능을갈음하는 국정기획자문위원회 를가동했습니다. 국정기획자문위원회는국정운영 5개년계획을발표하고 1국민이주인인정부 2더불어잘사는경제 3내삶을책임지는국가 4고르게발전하는지역 5평화와번영의한반도에관한 100대국정과제를발표했습니다. 민주연구원이발간하는 국정과제심화연구 는 정책의대중화 를위한취지에서만들었습니다. 국정과제심화연구 는국정과제에대해제기되는각종반론들을소개및검토하며오해는풀어주고이해는도와주는내용을통해 설득력 ' 을높이기위해노력했습니다. 또한정치적여건등을고려한 전략적제언 도담았습니다. 더불어민주당의현역국회의원, 보좌진, 시도당및지역의당원협의회활동가들, 그리고문재인정부의국정과제가실현되기를바라는모든국민들에게유용한자료가될것입니다. 국정과제심화연구 는총 8개부분을다루고있습니다. 북핵北核대응전략 은정부의북핵대응정책의타당성을한반도운전자론, 코리아패싱, 억지태세등의주요쟁점을통해살펴보고있습니다. 또한국방예산확보, 3축체계구축등국정과제추진의동력이될수있는로드맵을함께제시했습니다. 한반도신경제지도구상 의의미와과제 는남북경협활성화를통해우리나라의경제영토를동북아시아와유라시아로확장하여한국경제의신성장동력을창출하고, 경제통일기반의조성과북한의실질적변화를촉진하는내용을담고있습니다. 소득주도성장을위한황금삼각형모델구축 은 성장 고용 복지의황금삼각형모델 이불평등완화및소득주도성장을위한일자리경제와어떻게연결되는지를보여주고있습니다.

Preface 투자중심의창업환경조성을위한정책방향 은 혁신형창업국가건설 을위해필요한혁신형창업활성화방안과민-관파트너십을형성하기위한정책제언들을담고있습니다. 혁신성장촉진을위한공정거래체계실현방안 은혁신성장과공정거래의관계를논하고, 공정거래법개혁의핵심쟁점이되어있는전속고발권폐지, 징벌적배상제, 집단소송제에대한반론들을 3문3답형식으로검토및재반박하고있습니다. 소득불평등해소와경제성장을위한조세정의실현 은과세형평제고및납세자친화적세무행정실현방안을살펴보고, 법인세인상등조세정의를둘러싼쟁점들을검토및재반박하고있습니다. 자치분권을통한국가균형발전전략 은지방분권및국민기본권강화개헌론이나오고있는상황에서, 제2국무회의제도화등지역의잠재력극대화를위한자치분권방안등을담고있습니다. 풀뿌리민주주의실현을위한교육자치강화전략 은교육자치강화의필요성을교육수요와시대적요구측면, 경제적측면, 책무성제고측면에서짚어보고이와관련된찬반쟁점을검토하고있습니다. 또한중앙정부의유 초 중 고교육에대한권한이양방안과일반자치와교육자치연계협력방안을함께제시하고있습니다. 민주연구원은위에서열거한 8개분야에대한 국정과제심화연구 자료집을발간한이후에도 국회연속토론회 등을개최할예정입니다. 그리고 2018년지방선거를앞두고더불어민주당의광역시도당과연계하여지방선거승리와지방자치발전에기여할수있는다양한정책사업들을진행할예정입니다. 민주연구원은앞으로도집권여당의싱크탱크에걸맞게문재인정부의정책적성공및국정과제의실현을위해최선을다할것입니다. 감사합니다. 민주연구원원장김민석

국정과제심화연구 C ONT ETNS 01 북핵北核대응전략 1 02 한반도신경제지도구상 의의미와과제 31 03 소득주도성장을위한황금삼각형모델구축 61 04 혁신친화적창업국가건설을위한정책방향 91 05 혁신성장을촉진하는공정거래체계실현방안 111 06 소득불평등해소와경제성장을위한조세정의실현 141 07 자치분권과균형발전 167 08 풀뿌리민주주의실현을위한교육자치강화전략 195

국정과제심화연구

북핵北核대응전략

국정과제심화연구 1 북핵北核대응전략 목차 Ⅰ. 기조 4 1. 제안배경 4 (1) 북핵의 3가지위협 4 (2) 위협의특성 5 2. 주요내용 6 (1) 비전 6 (2) 목표 7 (3) 추진전략 8 Ⅱ. 쟁점검토 10 1. 평화의힘 한반도운전자론對코리아패싱 10 (1) 한국이운전자다! 10 (2) 코리아패싱은없다! 12 2. 억지 연합의힘 억지태세의현실성 14 (1) 전술핵재배치론반박 14 (2) 한미연합억지태세의실효성설득 18 (3) 독자적억지태세의실효성설득 20 Ⅲ. 정책방향 24 1. 추진여건조성 24 2. 핵심정책 25 (1) 국방예산증액및효율화 25 (2) 한미연합적억지태세의실효성제고 25 (3) 독자적억지태세조기완수및보강 26 (4) 평화해법기반전방위적 균형적외교추진 27 첨부. 핵추진잠수함특징및장점 28

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 1 북핵北核대응전략 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 (1) 북핵의 3가지위협 1 핵 자체 위험 6차에걸친핵실험, 1차에비해최소 50배위력 北 6차핵실험의핵심은수소탄여부, 북한은 4차실험부터성공주장 소형화 경량화기술도매우높은수준 : 핵무기의이동성 무기화 북한은플루토늄탄 5~13기, 우라늄탄 4~6기도즉시제작가능한수준 1) 2 핵 투발수단 위험 미본토겨냥 ICBM 2), 괌을위협한 IRBM 3) 올해 (2017) 2차례의 ICBM급화성-14형발사 (7.4, 7.28) 는북한이미국의본토를직접타격할수있는능력을과시한것 - 대기권재진입실패를고려해도, ICBM 으로서상당수준진전 - 정각발사시, 2 차발사체는뉴욕까지도달가능 (1 만 Km 이상 ) 추정 문재인정부출범직후 (5.14) 1차발사된 IRBM 화성-12형은북한전략군사령관김락겸의괌포위사격경고 (8.9) 후연이어도발수단으로활용 - 2 차발사 (8.29) : UFG 에강력반발한미사일실전능력실험 (2,700Km) - 3차발사 (9.15) : 정부가대북지원 (800만 $) 을발표 (9.14) 한다음날단행, 3,400Km 이격된괌까지타격가능하다는자신감표출 (3,700Km) 1) 플루토늄을생산하는영변 5MW 핵시설가용역량및 2010 년공개된우라늄농축시설 ( 약 2 천개원심분리기보유 ) 의생산역량을기준으로추정 2) InterContinental Ballistic Missile : 대륙간탄도미사일 3) Intermediate Range Ballistic Missile : 중거리탄도미사일 4

3 핵국가 북한위험 레드라인 을옥죄는김정은의마이웨이 文레드라인 (8.17) : ICBM 완성과핵탄두탑재를통한무기화 - 불용의경계선이김정은에대한효과적인압박카드가될거라는판단 그러나, 북한은제갈길가겠다선언 : 일정에맞춰실험을이어가는중 (2) 위협의특성 1 불확실성과불안정성의지속 (Uncertainty & Instability) ( 북한 ) 김정은정권자체의불안정, 핵 미사일성공-실패간불확실 ( 미국 ) 동북아패권경쟁속에서미국이북핵문제를풀어나갈방식 ( 중 일 러 ) 각국의이익을쫓는전략적차원에서의국제공조 2 다면적이고다중적인안보도전의소용돌이 (Many-sided Vortex) 상황에따라언제든지아 ( 我 ) 와적 ( 敵 ) 이뒤섞임 - 한미동맹차원의동질성강화문제 - 중 일 러는역내세력균형차원에서한반도문제접근 - 이로인한코리아패싱 (Korea-Passing) 현실화우려 : 힘의논리 에서의다양한딜레마가생길수밖에없는상황, 한반도관련그어떤문제에서라도한국이 운전자 가될수있도록노력 외교 ( 대화, 제재 압박 ) 와군사력문제가뒤섞임 - 북한및미 중 일 러 4 强을중심으로한격심한전략환경변화 국제정치와국론분열이뒤섞임 : 사드, 핵무장, 이념갈등등 예측과현실, 갈등과합의가뒤섞임 - 北 6차핵실험의전략적의도와의미 : 핵 미사일도발의종점이멀지않았다는신호탄, 곧 레드라인 에가까워질것 (Game-Changer) - 북한이곧 완전한핵능력보유 를공표, 한국과미국에대한대대적인평화공세를전개할것이라는전문가들의전망 5 국정과제심화연구 1

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 3 새롭고낯선안보공포 (New & Unfamiliar) ( 북한 ) 전에보지못한다양한핵무기, 단순도발이아닌실제적위험 - 핵탄두 : 플루토늄 (Pu) 탄 우라늄 (HEU) 탄 증폭핵분열탄 수소탄 - 미사일 : 스커드 (Scud) 계열, 노동, 무수단 SLBM 4), IRBM, ICBM ( 지도자 ) 北김정은위원장, 미트럼프대통령의예측불가한측면 2. 주요내용 (1) 비전 평화보장과국민안심의힘을가진대한민국 북핵문제를평화적으로해결하는힘 - 북한을대화의테이블로끌어앉힐수있는힘 - 북한과그협상을시작할수있는힘 북핵문제를이끌어가는힘 - 미 중 일 러 4 강이한국을간과 (Passing) 할수없는힘 북핵문제를단호하게다루는힘 - 한국의독자적북핵억지의힘 - 미국과연합한북핵억지의힘 - 국제사회와공조한제재 압박의힘 다차원적힘 (Multidimensional-Power) 을가진당당하고강한나라 핵심전제 : 북핵해결의종착지는존중 신뢰 화해 협력의평화해법 ( 文 ) 한반도운전자론 (17.5~), 베를린구상 (7.6), 유엔총회연설 (9.21) - 토대 : 6.15공동선언 (00), 9.19공동성명 (05), 2.13합의및 10.4정상선언 (07) - 특히, 베를린 한반도평화구상 : 김대중 베를린선언 (00.3.9) 계승 북핵해결및한반도평화정착을위한종합플랜 4) Submarine-Launched Ballistic Missile : 잠수함발사탄도미사일 6

한반도비핵화 평화로운한반도 항구적인평화체계 국제사회의일치된요구, 한반도평화를위한절대조건 핵과전쟁의위협없고, 북한의붕괴바라지않으며, 흡수통일추진없고, 인위적인통일추구하지않을것 평화의제도화 : 남북합의의법제화, 한반도평화협정 ( 秋 ) 한반도신세대평화론 (8.27 취임 1 주년, 9.4 국회대표연설 ) - 공포의균형에서공존의균형, 대립과적대의균형을상생의균형 - 북 - 미간대화기다리지말고적극촉구 중재, 북미 - 남북 2-Track 대화 (2) 목표 1 ( 평화의힘 ) 한반도주변환경을주도해평화로귀결 미 중 일 러 4 강이북핵문제를접근하는이해 전략의간격 (Gap) 그해결의프레임을우리가평화해법으로일치시키는것 국제사회주축의전략환경, 전방위적외교로함께가되리드하는것 북한핵전략 5) 의예상되는흐름을정확하게간파하고대응 단기 핵 미사일고도화 / 완성 핵보유국기정사실화 ( 인도, 파키스탄 ) 중기 장기 핵비확산명분하에대북제재해제요구, 북미평화협정체결 북미수교, 주한미군철수및유엔사해체요구 모든코리아패싱, 즉북한의통미봉남 ( 通美封南 ) 과 4 강의소외차단 2 ( 억지의힘 ) 전쟁절대불용, 전쟁을막을수있는군사태세확보 북한의 예상치못한 공격에더이상먼저당하지않고 모든핵 미사일공격의양상과타이밍을충분히예상하며 우리 ( 한미연합 ) 스스로를수호할수있는공격, 방어, 보복능력구축 - 이를위해, 현대전 미래전수행개념및전력증강 (AB 6) ) 패러다임전환 5) New York Times, Maybe North Korea s Nuclear Goals are More Serious than Once Thought, 2016.7.13. 6) Arms-Buildup 7 국정과제심화연구 1

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 3 ( 연합의힘 ) 동맹으로서, 국제사회의일원으로서안보공조확대 ➀ 안보혈맹 ( 血盟 ) - 한미동맹의현실적인영향력을우리국민모두가느낄수있도록 - 한미일안보협력의범위 전략을명확히 : 군사정보교류등 - 단, 한미일對북중러의新냉전구도로가지않도록주의해야 ➁ 안보파트너십 (Partnership) - 중 러와의안보협력개념을새롭게 : 유엔안보리대북제재도그일종 - 이를넘어서는안보적공조도모 : 경제협력등 (3) 추진전략 1 ( 탈딜레마화 ) 평화의힘을얻기위한 딜레마탈출 R2M2 Reduce( 이해의간격 ) - 북한과 4강의속내를간파, 그이해의차이 ( 딜레마 ) 를줄여나가는것 Remove( 패싱의잔재 ) - 보수정부로부터물려받은코리아패싱의잠재요소를제거하는것 Minimize( 배제, 편승, 갈등의패싱 ) - 코리아패싱의 3가지양상이유발될확률을최소화하는것 Maximize( 한국의역량과의지 ) - 한반도문제의운전석에앉을수있는능력과결행을극대화하는것 2 ( 무력화 ) 억지의힘을얻기위한군사력상쇄와압도 ➀ 강 ( 强 ) 에는강으로 비대칭의대칭화 (Asymmetry to Symmetrization) - 北핵 미사일중심의비대칭위협을대칭시킬수있는억지전력구축 한미연합전력 : 미전략핵자산의확장억제 (ED 7) ) 극대화 - 언제 ( 속도 ), 어디서나 ( 능력 ) 한국을지키는미핵우산의체감도향상 7) Extended Deterrence : 미국이동맹국에대해미본토와같은수준으로적대국이핵이나재래식무기를사용할수없도록막겠다는억지력제공의공약 8

독자전력 : 선제타격, 다층방어, 대량응징보복의 3 가지능력 - 한국형 3 축체계 ( 킬체인, KAMD, KMPR) 실체및핵억지신뢰향상 ➁ 약 ( 弱 ) 에는더욱강으로 대칭의무력화 (Symmetry to Neutralization) - 재래식전력에대한압도적 효율적증강 재편추진 3 ( 광역화 ) 연합의힘을얻기위한동맹확장 한미동맹에대한치밀한관리 대응 - 북핵억지의실질적구현, 북핵해결을위한일치된행보 힘 (Power) 과범위 (Scope) 의확장 : 제때 / 제대로핵방어, 국제공조확대 9 국정과제심화연구 1

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅱ. 쟁점검토 1. 평화의힘 한반도운전자론對코리아패싱 - 그대척점 ( 對蹠點 ) 을현실적으로어떻게해결, 또는설득할것인가? (1) 한국이운전자다! 한반도 라는자동차에서 운전자 가된다는것의개념확립 구체화 북핵해결의 목적지 를정하는것이대명제 한반도에서전쟁은절대불가, 평화적비핵화를일관되게고수 - 하나밖에없는 운전대 : 다른자리에는없는것 - 운전의방향 도함께결정할수있는권한 : 대화-제재의옵션 전략공통된목적지 북한과의대화 협상통한평화적문제해결 모든방향포괄 대화, 제재, 압박, 억지적조치 - 강도높은제재 압박 : 북한을대화의테이블로나오도록강제하기위한것 - 동전의양면처럼전략적스탠스에만변동을주는것 한국은운전자가될만한정체성, 의지, 역량을가진국가임을공표 운전자가된다는것은 한반도주체로서의안보정체성 을갖겠다는것 - 한반도운전자론의정당성을지속적으로확보할것 - 한국의안보정체성 : 한반도를둘러싼국제무대의안보행위자로서, 북핵해결의목표, 역할, 방식을어떻게정의하고조직하는가의특성 지정학적환경, 물리적힘, 타국에비한상대적역량, 현재당면한안보위협, 정부의신뢰체계가맞물려가며제대로작동하도록안보전략추진 - 안보정체성확립을위해가장중요한것은평화해법과제재 압박간균형적인감각을유지하는것 이를위해, 평화해법과제재 압박에대한전략적접근추진 10

1 대화에대해 평화해법을이끌어가는 운전대 북-미간, 남-북간 비핵화대화 가능성에철저히대비 - 대화채널을적정시점에가동하기위한사전 물밑작업 중요 - 김정은의북한체제에대한인식부터제대로, 현실에맞게변경 합리적비합리성, 예측가능한예측불가능성, 경제발전으로인한회복성 8) - 특히, 북한은일정기간對한미갈등국면을지속시키다평화공세로전환하며북-미간, 남-북간대화를극적으로재개할것이라예상 9) 되는바, 북-미양국에대한우리의대화영향력을극대화하는 물밑작업 중요 - 또한, 문대통령의지난발언 (9.5 러 TASS 통신인터뷰 ) 와같이 모든종류의비핵화대화 를환영한다는메시지가북한에지속적으로나가야 그공식적 비공식적대화의타이밍을위해철저하게대비해야할것 국정과제심화연구 1 2 제재 압박에대해 국제적북핵조치를이끌어가는 운전대 한미공통의고강도대북압박 제재를동맹간균열없이추진 - 北 6차핵실험직후의새로운대북제재결의 : 헤일리유엔대사주도, 안보리에 가능한한가장강력한 조치요구 한국의일치된방향성 안보리를위시한국제사회대북제재의바른진전, 그흐름에함께할것 - 06.7 월최초결의 (1695 호 ) 이후, 10 년간 10 차례의더욱강도있는제재 - ICBM급화성-14형거듭도발직후채택 (17.8.6) 된 결의 2371호 는북한수출의 1/3을차단한유례없었던강력한제재 - 6차핵실험직후만장일치로채택 (9.12) 된 결의 2375호 는당초미국의초안대비절충된수준이나, 대북유류공급의 30% 감축효과전망 유류공급상한외에도북한産섬유의류수출, 北노동자고용등제재 미국및국제사회의북핵조치주도, 중 러에대한파급력을키울것 - 미 중 러는전략적삼각관계를형성, 동북아역내에서자국의영향력을극대화하기위해북핵문제를그이익에맞게적절히활용하는중 - 레버리지 로서의사드및한-중 러경제협력등을북핵문제와어떻게연결시킬것인가에대한고민과맞춤형외교가더욱필요한시점 8) 이정철, 민주연구원 북미관계와한반도정세전망 포럼자료집, 2017.9.6. 9) 김은옥, 북한의 6 차핵실험과한반도정세 : 전망과과제, 민주연구원, 2017.9.14. 11

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (2) 코리아패싱은없다! 탈딜레마화 전략 코리아패싱을벗어나기위한 R2M2 실행 1 Reduce( 북한및 4강이해의간격 ) 그들과우리간원하는것의갭 (Gap) 을최대한감소 - 이는곧新냉전의오판 ( 誤判 ) 을차단, 공동의이해 로귀결 패싱유발국 북한 미국 그들의고민과바라는것 (3 대세습정권내내 ) 핵을통한레짐의안전항구적보장 - 파키스탄롤모델, 미국이인식 인정할때까지도발계속할것 북미평화협정 : 핵보유국인정, 제재해지, 주한미군철수 - 결국은북미수교 : 한국정부는상대하지않을것 (Passing) 북한핵보유국인정불가, 대북제재 압박 + 군사적옵션 - 최대압박과관여 (Maximum Pressure & Engagement) - 선제타격, 예방전쟁등옵션은전략적수사 ( 修辭 ) 에불과하다는주장도 ( 한국에미시민권자 20 만이상, 선제공격이가능했다면북핵완성단계이전에했을것이라는분석 ) 4 强 중국 쌍중단 ( 雙中斷 ) 과쌍궤병행 ( 雙軌竝行 ) 공표 - 한미연합훈련중단 한미동맹약화, 대북압박의수단차단 - ( 한국을빼고 ) 북한을미국에직접연결 (Passing) 등가적보상의한계 : 북핵해결과중국의안보이익관계 사드를대북방어가아닌, 미국의한국견인책으로인식 - VS 북중동맹 : 미국의군사옵션실행시중국은자동개입조항에의거한미를저지할것 ( 조 중우호협력상호원조조약 ) 일본 한반도안보위기고조를집단적자위권강화명분으로활용 - 미일동맹, 한미일삼각동맹 ( 가능 ) 동맹국방어차원 한국핵무장론부상은일본의핵무장명분으로작용 - 日비핵화 3 원칙 ( 핵을갖지도, 만들지도, 반입하지도않는다 ) 은한반도비핵화를전제로한것 러시아 중국의군사 / 외교행보에보조를맞출수밖에없는속성 - 유엔안보리의원유엠바고 ( 수출금지 ) 반대, 북핵 / 사드 / 남중국해공동대응, 아 태지역미 - 중간패권경쟁에적극관여 12

2 Remove( 코리아패싱의잔재 ) 보수정부가남긴코리아패싱잠재요소를말끔히제거하는노력 - MB 박근혜정부 9 년, 잘못된대북정책흔적을완전히씻어내기에제한 - 지나친미 중의존 한국입장이중요치않게인식되는단초제공 국정과제심화연구 1 3 Minimize( 배제, 편승, 갈등의코리아패싱 ) 코리아패싱우려를어떻게불식시킬것인가 의고민과노력 - 강대국에편승하는전형적패싱을가장경계 4 Maximize( 한국의역량과의지 ) 한반도운전자론 : 전쟁불가의평화로운한반도를만드는실제적힘 - 한반도문제당사자는다름아닌한국, 우리의역량 의지와불가분 - 지금당장상대적인역량이부족하다판단돼도, 주인의식을바탕으로북핵문제를해결하겠다는확고한의지를주체적메시지로제시 - 일관된기조 원칙고수 : 대화-제재병행, 평화적 외교적해법, 한반도상전쟁은결코용인할수없다는변함없는입장으로 목적지 ( 평화해법 ) 도, 방향 ( 대화-제재 압박 ) 도결정하는운전대확보 - 특히, 남북관계에서는반드시우리가운전석에앉아야할당위성 결국, 평화의운전대, 옵션의차선 (Handle of Peace, Lane of Strategic-Options) 경계해야할것은 제재일변도 의대북정책 - 북한의무모한핵 미사일발사로트럼프정부는 최대의압박 기조를유지, 정치적 경제적 외교적 군사적제재방안을총동원할것 - 한국의대북기조가 대화 협상의정책공간 보다동맹차원의제재 군사정책에치중함으로써강대국전략의일부로치환될우려경계 - 한미동맹강화의대전제는흔들림없이가져가되, 편승의패싱 을유발하는과도한기조위탁은금물, 한국주도의대화를이끌어낼것 - 그대화시작의옵션, 즉방식, 범위, 수준, 시점을다양화해접근 13

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 2. 억지 연합의힘 억지태세의현실성 (1) 전술핵재배치론반박 자유한국당중심의핵무장론급부상 17.8.16 당론채택, 9.13 1차방미단파견, 10.23~27 대표단방미 한국핵무장론의 4가지주장 10) : 전술핵, 공동관리, 독자개발, 공동개발 ➀ 주한미군기지에전술핵재반입 : 91.12월철거 폐기한핵무기재배치 ➁ 한미핵무기공동관리구상 : NATO 방식의핵공유프로그램적용 서유럽 5개국 ( 독일, 이탈리아, 네덜란드, 벨기에, 터키 ) 에중력투하탄 (Gravity-bomb, B-61) 150개실전배치, 성능개량중 (B61-12 11) ) ➂ 자체핵개발 : 독자개발후단독관리또는한미공동관리 ➃ 공동핵개발 : 일본과 한일방위조약 체결, 핵지휘통제체계분할 6차핵실험후 전술핵공동관리 (➀+➁ Mix) 보수진영에서더욱부각 전술핵재배치론은 2가지의목표지향적입장으로구분 - 북핵억지 : 핵에는핵으로맞대응 - 북핵협상 : 핵과핵을함께포기, 외교적핵 (Diplomatic-Nuclear) 전술핵재배치론에대한반박논리및메시지도출 1 전략핵 으로서의위험 전술핵을규정한개념부터바로잡을필요 실전배치후적의본토를직접공격할수있다면, 그것은전략핵무기 - 핵무기사거리에기반해전략 - 전술핵을구분하는단순한접근에서탈피 이러한핵무기개념은냉전시대미 - 소핵군비경쟁에서비롯 ( 구세대발상 ) 제한적국지전用이아닌, 전략핵의가치를가질때그핵무기의위험성및군사적 정치적파급력은차원을달리하는것 10) 조성렬, 국내핵무장론에대한평가와확장억제력의신뢰성증진방안, 이슈브리핑 16-04, 국가안보전략연구원, 2016.10. 11) 30 년간 1 조달러를투입해 5 종의신형핵탄두개량사업의일종 2020 년까지 110 억달러투입, 400~480 개생산, 핵탄두 1 개비용이 2,500 만달러로미국의가장비싼무기 14

2 한반도비핵화의명분을한국이스스로상실 전술핵반입과동시에, 비핵화공동선언 (91.12.31) 및원칙모두파기 북한에대한비핵화요구명분이제거됨에따라, 핵보유국공식적인정 3 동맹국인미국의불용, 한미동맹의근간을훼손시킬우려 국정과제심화연구 1 미국의핵억제전략 : 거부적억제 에따른글로벌핵감축 - 한국을포함한기존비핵국가들의핵무장을용인할가능성희박 미국의핵억지공약에대한불신표시 : 확장억제의명분제거 - 미국으로하여금 핵우산을유지해야하는가 에대한의구심야기 미국은그간유지해온세계적차원의핵비확산정책수정불가피 - 핵확산금지조약 (NPT 12) ) 의근간을흔들어국제정치양상이더복잡 4 국제사회도불용, 동북아 핵도미노 의위험성 중국의 3불1무( 無核 ) 와일본의 비핵화 3원칙 (No-보유, 제작, 반입 ) 은모두한반도비핵화전제, 국제사회에서갖게될 불량국가 의오명 - 중국 : 부전 ( 不戰 ), 불란 ( 不亂 ), 불통 ( 不統 ), 무핵 ( 無核 ) 전쟁과난리, 한국이주도하는북한흡수통일, 한반도핵배치모두불가 - 일본 : (16.3.28 관방장관 ) 핵을갖지도, 만들지도, 반입하지도않는다 동북아지역핵군비경쟁이촉진될위험 : 일본, 대만등핵무장가능 - 역내미국의동맹관계에까지악영향 미국이전술핵을불용할명분 5 북핵억지오류 한반도가갖게될 공포속의평화 는허구 공포속의평화 는군사전략측면에만방점을둔대안 - 상호확증파괴 (MAD 13) ) 기반의응징억지 (Deterrence by Punishment) 12) Nuclear nonproliferation Treaty : 1969.6.12. 국제연합총회채택, 5 개핵보유국 ( 미, 러, 중, 영, 프 ) 은핵무기및기폭장치의제 3 국으로의이양금지, 비핵보유국은자체핵개발금지및원자력시설에대한국제원자력기구 (IAEA) 의사찰의무화 / 한국은 1975.4.23. 정식비준국, 북한은 1985.12.12. 가입후 1993.3.12. 및 2003.1.10. 탈퇴선언 13) Mutual Assured Destruction 15

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 핵對핵을통한상호확증파괴는핵군비경쟁의유인물이자결과물 - 허구의평화 : 핵억지가핵경쟁으로이어지는역설, 북한의지속적인핵능력도발을유발하는촉매제, 핵군비경쟁이라는새로운판도라 해외사례 1 냉전시대미 - 소간전략핵무기군비경쟁 - 미 - 소양국은상대국핵공격에대한생존및 2 차보복능력을위해무제한적인군비경쟁전개, 상대적우위를점한 나살고너죽자 - 막대한국방비투자로연결 각 1 만여기이상의전략핵무기보유 - 그럼에도, 불안감에서로의전략핵을통제하기시작 결국은감축 결과적으로, 상호간핵으로무장한남북한의 영구적분단 초래가능 - 전술핵배치를통해구축하고자한한국의안전보호망불가 NATO 방식의핵공유방안도핵통제권이전적으로미국에귀속 - 한국은핵심권한 ( 핵전략공동설계, 유사시핵발사권공유 ) 모두불가 - 現 NATO 전술핵배치국결정도미국측판단, 해당국과 NATO 차원의동의절차전무, 현재배치된전술핵도미군의 MUNSS 14) 가통제 관리 해외사례 2 NATO 핵공유프로그램 의실체 - ( 미국원자력법 15) ) 핵무기사용은미대통령의명령으로만가능 全핵무기에안전장치 (PAL 16) ), 대통령이발사코드를입력해야만활성화 - (NATO 보고서, 17.2 월 ) NATO 의핵책임공유방법은정의되지않았다, 총괄통제는미국법에따른다, 1946 년이래변하지않았다 공식적으로 NATO 핵계획그룹 (NPG, 1966) 에서회원국간핵정책논의, 그러나구체적인핵전략및전시작전수립과정에서회원국들참여제한 6 북핵협상오류 북한입장에서한국과의협상은 非등가적거래 협상론입장 : 전술핵반입을통해북한과등가적협상진행 한반도비핵화달성, 이후전술핵을다시미국으로복귀 - 임시 조건부핵배치로한반도비핵화를달성하자는전략적접근논리 14) MUNitions Support Squadron 15) Atomic Energy Act : 1946 년제정후현재까지효력유지 16) Passive Action Link 16

그러나, 전술핵배치로인해북한이 이미보유중인핵을스스로폐기한다는목표 로핵협상에나올것이라는보장불가 - 즉, 북한은협상목적 ( 비핵화 ) 이아닌부수적효과 ( 남남갈등, 한미동맹분열 ) 를노리고협상과정에임할가능성이높다는것 또한, 북한은한국과의핵협상이등가적거래가아니라고인식할것 - ( 북한 ) 단 / 중 / 장거리핵무기 (Scud계, 노동, 무수단, IRBM, ICBM) 모두보유 ( 한국 ) 주한미군의전술핵은단거리핵무기에불과 - 전술핵 1개종류 (B-61) 와모든핵무기종류의상호폐기는상식밖 핵협상의비대칭구조성립, 北핵 미사일의완전폐기기대불가 국정과제심화연구 1 북한과의군비통제가추진된다해도, 북-미양국간별도로전략핵차원에서이루어질것 - 北핵능력의일정수준초과를견제하는 상한선제한 수준에국한 한미간핵전략개념설계불가, 미국입장에서불필요 - 전술핵배치자체가억지력강화차원이아닌북한과의협상이 1차적목적 굳이협상실패에대비해핵군사전략을미리작성할필요無 - 결국, 미국이현재한국에충분히제공하고있는확장억제력보다훨씬낮은수준의핵억지력을갖게되는모순된결과야기 해외사례 3 미 - 소간전략핵무기협상 (70 년대 ) 및중거리핵무기폐기조약 (INF 17) ) - 미국이협상을위해전장핵무기 (TNF) 를서유럽에도입한사례無 NATO 의이중결정 18) 에따라미국이서유럽에핵무기배치 - 83 년부터서유럽 5 개국 ( 영국, 서독, 이탈리아, 벨기에, 네덜란드 ) 에중거리핵무기약 580 기를배치한것은소련과의협상목적이아님 - 당시미레이건행정부는소련을 악의제국 으로지칭, 힘을통한담판 (Negotiation through Strength) 기조를통해소련과의핵군비경쟁을본격화하는것이주목적이었던것 17) Intermediate-range Nuclear Forces treaty : 1987.12.8. 협정체결 18) Dual-decision : 1979.12 월 17

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (2) 한미연합억지태세의실효성설득 미국이제공하는억제의 확장 (Extension) 그실체에대한 2가지질문으로귀결, 이를명확하게설득 1 미국의핵우산은한국을제때지킬수있는가? 에답을정확히 눈에보이는 미전략핵자산 북핵은 실제공포, 핵이없는우리에게연합전력으로서미전략자산은확장억제 (ED) 의핵심 한국형 3축체계의합동전력 그러나, 미핵자산의지리적접근성이떨어져핵우산을통한억지공약신뢰, 즉 체감도 가저하될수밖에없다는비판존재 - 한반도역외에배치된미전략핵무기는전술핵보다멀리있어, 북한의핵도발이노골화되는 거리의가혹함 (Tyranny of Distance) 이라는것 전술핵재배치론의주장 : 한국에배치된핵에의해비대칭공포에떨었던북한이전술핵이사라지자자체핵무장가속화, 이제역으로한국에비대칭공포감을주는공포의불균형 (Unbalance of Terror) 조성 그거리를얼마나단축시킬수있는가 즉, 속도의문제 2 한국에핵억지를제대로제공할수있는가? 에도확신을강하게 균열없는 동맹, 명확한억지의약속 (Deterrence) 능력 : 한국을확실히수호할수있는미핵심전략핵자산의범위 역량 - 북핵대응감시정찰 정보력, 해 공군화력, 3군연합병력총동원보장 특히, 미군측군사정찰위성정보공유에대한합의를최우선추진할것 - 3대전략폭격기 : B-52, B-2, B-1B 무장력 / 속도탁월, 北정밀타격 - 최신스텔스전투기 : F-22, F-35B 적레이더망회피, 핀셋타격 신뢰 : 우리국민을안심시키기위한한미동맹차원의 확약 이중요 - (17.8.22) UFG 19) 기간, 미군핵심지휘관 3명 ( 태평양사령관, 전략사령관, 미사일방어청장 ) 이한반도방위공약재천명 ( 신속한미군전력증원, 전략무기전개를통한핵우산제공 ) 북한의한미동맹균열자극상쇄 19) Ulchi-Freedom Guardian : 을지프리덤가디언 ( 한반도유사시가정한미합동군사훈련 ) 18

결국, 미국의확장억제가 언제, 어디서나 한국을지킬것이라는 그믿음을국민들에게줄수있고안심시킬수있는핵억지약속 1 ( 정교 신속 ) 미전략핵의 정확도 속도 는언제, 어디서쏴도확실 전략핵기술발전 정밀한장거리타격, 저렴한발사비용 - 이는 DCA 20) 에탑재투하하는 B-61 전술핵보다신속한대응가능 국정과제심화연구 1 미트라이던트 21) 는핵추진잠수함에서 30 분이내발사가능 미캘리포니아공군기지에서 ICBM 발사시, 평양까지 30 분이면충분 해외사례 4 NATO 의미국핵우산에대한인식 (12.5 월보고서 ) - ( 억지 방어태세검토 의 핵전력의기여 22) 섹션 ) 동맹의핵전력태세는현재효과적인억지와방어태세의기준을충족하고있다. ( 전술 ) 핵무기사용을고려해야할상황은극히희박하다. 동맹에대한최고의안전보장은동맹, 특히미국의전략핵무기에의해제공 - 전술핵을현재보유중인 NATO 도미국의전략핵자산에의한확장억지가동맹국에대한최고의안전보장수단이라명시 2 ( 근접 ) 미전략핵은지금도한반도인근에충분히대기 미 7 함대 : 日요코스카해군기지본부, 한반도방위가임무의핵심 - 1개항모전단 ( 로널드레이건호 ) 및함정약 60척, 항공기 350척, 이지스순양 구축함 10척, 핵추진공격잠수함 (SSN 23) ) 3척, 해군 해병대 6만명 3 ( 신뢰 ) 미전략핵은한국에대한위협을미국의위험과동일시 한미상호방위조약 준수 : 가장 상징적 정치적 실질적 근거로작용 - 조약을맺은상대국 ( 한국 ) 에대한무력공격을자국 ( 미국 ) 의평화와안전을위태롭게하는것이라인정, 한반도에무력충돌이발생할경우미국은국제연합의토의와결정을거치지않고즉각개입 필요시, 무력충돌에북한의핵공격을명시해개정하자는주장도 24) 20) Dual-Capable Aircraft : 이중기능전투기 ( 또는 ) 이중능력전략기 21) Trident-missile : 미록히드마틴社가개발한 SLBM, 오하이오급전략원잠에 24 발장착 22) Deterrence and Defense Posture Review The Contribution of Nuclear Forces 23) 빠른공격형잠수함을의미하는미해군식별부호 : SS 는잠수함, N 은원자력추진 19

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (3) 독자적억지태세의실효성설득 1 한국형 3축체계의실체가있는가? 의혹에대한완전한불식 조속실현되어, 북핵위협을제대로억지할것이라는신뢰가관건 한국형 3축체계 : 킬체인, 미사일방어 (KAMD), 대량응징보복 (KMPR) ➀ 北핵탄두탑재미사일 (BM 25) ) 발사징후 선제타격으로제거 ➁ 발사된미사일을다층방어체계로요격 ➂ 정밀타격미사일및정예화된특수전력으로북한지도부응징 ( 불신을 ) 現지상군중심무기체계구성, 매년밀리는전력화시기 - 해 공군첨단전력빈약, 예산삭감등 3축완성의지가부족하다는비판 ( 확신으로 ) 차질없는현행스케줄 + 더앞당겨야 - 2000년대초 NCW 26) 개념에서시작, 먼저보고, 먼저결정하고, 먼저타격한다 의전략적수사 ( 修辭 ) 에머문다는비판극복 北 3차핵실험후킬체인 /KAMD 등장, 5차핵실험후 KMPR 심각한사안이터질때마다메시지로서만독자전력안이등장한다는비판 - 조기 에전력화한다는계획이국민들에게실제로인식되도록與野합의, 예산수립및사업추진과정과결정사항을지속적으로공표 17.4 월국방부발표같이 : 北핵 미사일위협억제를위한한국형 3축체계를완성하기위해 22년까지약 240조투입 ( 방위력개선비 78.2조 ) 27) - 문재인정부는 2022년까지기본적인 3축체계구축을마무리할예정 28), 국정과제추진계획상해당내용에대한군내부차원의구체화필요 북핵위협의변화및우선순위를고려해한국형 3축체계보강소요판단및계획보완 킬체인 /KAMD/KMPR의기본수행능력을순차적으로구비 2022년기본체계구축후관련전력을지속적으로보강할계획 24) 세종연구소 매일경제국민보고대회팀, 한반도생존의길, 매일경제신문사, 2017.5. 25) Ballistic Missile : 탄도미사일 26) Network Centric Warfare : 네트워크중심전 27) KBS 뉴스, 軍한국형 3 축체계, 2022 년까지완성, 2017.4.15. 28) 국정기획자문위원회, 문재인정부국정운영 5 개년계획, 2017.7. 20

2 3축체계가핵을차단할수있나? 의심제거 차질없는현행계획 + 정말중요한것부터보강해야 ➀ ( 킬체인 ) 사전에정확히보고, 쏘기전에신속히타격하고 - 탐지 (Find)-식별(Fix)-결심(Target)-타격(Engage) 의 4단계를 30분이내에 - 정밀감시정찰 : 아리랑 3호, 금강 백두정찰기, 미국정찰위성, 초고성능무인정찰기 (RQ-4 글로벌호크, 18년부터 4대 ), U2 정찰기, 現개발중인군사정찰위성 (425사업, 23년까지 5기 ) + 숙련된탐지 식별분석요원 - 정밀타격 : ( 육군 ) 전술지대지 + ( 공군 ) 공대지, 정밀유도폭탄 ATACMS 29), 현무-2A/2B 탄도미사일, 현무-3 순항미사일, F-15K 전투기 + 타우러스 (TAURUS), F-35A 전투기, 정밀유도무기 (Bunker-Buster 등 ) 국정과제심화연구 1 - 특히, 타우러스 : 저고도침투, 北방공망무력화, 지휘부 / 벙커폭격 사거리약 500Km로한국후방에서발사해도北전역이사정권, 저고도 (30~40m) 유지하며지형변화에능동적 ( 탐지 요격불가 ), 철근콘크리트 3m 관통파괴력, 탄두부카메라가목표물실체-사진을타격직전까지비교하며위치조정및군용 GPS로목표물 3m 이내타격 ( 정밀유도 ) 수평 수직비행으로전환 ( 목표에직각으로돌진 ), KMPR에서도핵심전력 - 각종킬체인수단의성능제고 : 아리랑 3호의한계를극복할수있는 RQ-4 글로벌호크도입및 425사업추진에최우선집중 ( 국방비투자 ) (1) RQ-4 글로벌호크 (HUAV 30) ) : 2018~2020년간 4대실전배치 (2) 군정찰위성 (425 사업 ) : 2015년방추위에서기본전략수정안의결, 2020년초 ~2023년간 5기순차적배치 北전역 2~3시간단위감시 現아리랑 3호는北장사정포및이동식발사대 (TEL 31) ) 을이용한고체연료탄도미사일발사탐지 추적제한 - 독자적핵균형 : 한미미사일지침개정 탄두중량무제한 현무-2C( 사거리 800Km) 에 2톤 Bunker-Buster 탄두탑재 전술핵급파괴효과 중부이남지역에배치해도北전역이사정권, 킬체인 /KMPR 실효성향상 29) Army TACtical Missilie System : 육군전술유도탄체계 30) High altitude Unmanned Aerial Vehicle : 고고도무인정찰기 31) Transporter Erector Launchers 21

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - ( 보강검토 ) 수중킬체인 구축 : 대잠전력, 핵추진잠수함 (1) 잠수함확충 : 이지스함, 214 급등 (2) 핵추진잠수함도입 : 北잠수함감시 추적 SLBM 공격차단 [ 첨부 ] 디젤잠수함대비핵추진잠수함의장점 ➁ (KAMD 32) ) 탄도탄조기경보레이더-Ⅱ 및이지스함레이더로탐지 작전통제소의정보분석 최적요격포대로전달 포대레이더로미사일추적후요격미사일로타격 (13년부터본격화 ) - 現추진사업 : M-SAM 양산, L-SAM 개발, 패트리엇성능개량및도입 저고도요격 : 성능개량형 PAC-2( 고도 15Km), PAC-3( 고도 20Km, 18 년부터도입 ), M-SAM( 중거리지대공, 고도 20~25Km, 18 년전력화 ) 중고도요격 : L-SAM ( 장거리지대공, 고도 40~60Km, 23 년전력화 ) 고고도요격 : 주한미군사드 33) ( 사거리 200Km, 고도 40~150Km) - 北미사일탐지능력제고 : 탄도미사일의 RCS 34) 가 0.1~0.5m2, 속도가매우빨라대응시간촉박 레이더 / 요격전력에대한성능보강필요 - ( 보강검토 ) 수중 KAMD : 기존이지스함에 SM-3, 6 탑재하자는주장 2020 년대중후반, 차기이지스함 3 척에무장하는것은너무늦다는것 SM-3 : SPY 레이더운용, 미사일종류 (Block-1A, 1B, 2A) 에따라고고도 (70~500Km) 적미사일요격, 최대사거리 1,000Km SM-6 : 하층방어, SM-3( 고층 ), 사드 ( 중층 ) 와함께다층방어체계구성 現이지스함 1 척당 20 발씩, SM-3 총 60 발도입시약 2 조소요 일각에서는 SM-3 와동일한성능의지상기반이지스어쇼어 (Aegis Ashore) 를즉시도입해한반도를 360 방어하자주장 32) Korea Air and Missile Defense : 한국형미사일방어체계 33) 사드잔여발사대 4 기가성주기지에임시배치 (2017.9.7.) 됨에따라 1 포대정상가동가능 34) Radar Cross Section : 레이더반사단면적 22

- ( 보강검토 ) 장기적으로, 한국형 아이언돔 (Iron-Dome) 도입필요 해외사례 5 이스라엘의세계최초다층미사일방어체계 (Iron-Dome) 완성 - 전장환경및위협을철저하게분석 ( 우리와안보환경유사 ) 자국지형에적합한방식으로무기체계개발및실전배치, 핵심탑재장비는직접개발하고본체는해외도입을통해통합하는국방획득 - 3 단계 MD : Arrow-3( 고도 100Km) David s Sling( 고도 30~50Km) Iron-Dome( 고도 4~7Km) - 예루살렘, 텔아비브등주요도시중심설치 시스템개량후국토전역에대한다층방공망구축추진중 ( 다층요격체계에대한확신 ) 한국의경우, 北장사정포약 5,500 문이수도권을포위 위협하는상황 국정과제심화연구 1 ➂ (KMPR 35) ) 정밀타격탄도미사일, 특수임무여단운용 北전쟁지도부및군지휘부를직접겨냥한대규모보복실행 - 現추진 : CH/HH-47D 헬기성능개량, 특수작전유탄발사기구매등 - 대부분킬체인전력, 이에킬체인과동일한비판존재 : 감시정찰자산미흡, 정밀유도무기및투발수단 (F-15K 등 ) 부족등 - 이에대한전력증강최우선 + ( 킬체인전력이자 ) KMPR 핵심 4대전력 한국형전략무기 조속히완성 보강 ( 핵무장불가의한계극복 ) F-15K + 타우러스 F-15K 전투반경 926Km + 타우러스사거리 500Km 韓중남부상공에서평양 ( 서울과 195Km) 타격 F-35A ( 스텔스 ) 정밀유도폭탄 1 톤탑재 (F-22 는절반수준 ) 현무 -3 순항미사일 현무 -2C + 2 톤 정확도 1~2m, 발사플랫폼자유자재, 사거리 3 버전 Bunker-Buster 탑재 평양지하시설초토화 35) Korea Massive Punishment and Retaliation : 대량응징보복 23

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅲ. 정책방향 1. 추진여건조성 국정기획위의국정과제 36) 를바탕으로, 본전략서의기조와쟁점에초점을맞춰핵심정책선별및우선순위도출 국내외안보여건고려, 정책별중요성및용이성을종합검토해재구성 - ( 중요성 ) 안보정책은그특성상병행추진할정책들이대부분, 국방예산확보는정책전반구현에필수이자정부의의지표명사안 1순위 - ( 용이성 ) 국방비증액문제는초당적합의용이, 독자 연합적억지태세구축은모든기준에서용이하나한국핵무장론에대한반박논리필수, 외교전략은기조에맞게과감히추진하되여론 / 야당설득논리강화 ( 국정과제 No.85 + No.86의일부 ) 북핵등비대칭위협대응능력강화중점, 굳건한한미동맹기반 에해당되는파트부분적으로반영 - 추가적으로, 본전략서의강조점 ( 억지, 외교 ) 을반영한핵심대안보강 전술핵재배치론대응을위한독자적군사태세구체화및핵심부각, 연합적억지태세의실효성제고, 평화해법을바탕으로한전략적공조등 북핵대응핵심정책우선순위종합 순위 핵심정책 ( 축약名 ) 중요성 용이성 초당합의여론압도저항극복 1 국방예산확보 2-1 한미연합적억지 / / 병행 2-2 독자적억지 2-3 한국운전자形외교 36) 국정기획자문위원회, 문재인정부국정운영 5 개년계획, 2017.7. 24

2. 핵심정책 (1) 국방예산증액및효율화 안보핵심정책전반을차질없이이행하기위한강력한의지표명 적정예산소요반영, 국방재정개혁추진단 을통한국방비절감안강구 - (18년예산안 ) 17년대비 6.9% 증가, 총액 43조 1,177억 : 방위력개선비 10.5%, 북핵 /WMD 대응예산 13.7% 증액 대통령과정부의실행력 전년대비국방비증가율은 09년 7.1% 증가율이래가장큰폭의상승 국정과제심화연구 1 보강검토사항 참여정부수준의국방예산확보 지속 국방부 / 합참차원에서무기체계획득을통합적 전략적으로결정 - 북핵대응및육 해 공 합동성 중심하향식 (Top-down) 소요기획체계확대 국방예산효율화실현 - 결론적으로, 現국방획득사업우선순위재조정및예산재분배실행 (2) 한미연합적억지태세의실효성제고 강화된한미연합방위태세구축, 북핵대응을위한한국군의초기필수대응력구비 국정과제 No.86은전작권전환이주내용, 그중일부파트반영 한국형 3축체계 ( 킬체인, KAMD, KMPR) 구축을위한세부과제재검토 - 소요능력우선순위재설정및추진계획최신화 임기내전력증강은상기북핵대응능력재편및우선순위기반추진 그이후로계획된전력증강은핵심전력소요를고려하여연도별예산조정, 행정절차, 사업추진간식별쟁점해소등을통해조기전력화 - 국내개발은기간단축, 국외도입은절차단축, 불가시대체전력등검토 25

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 보강검토사항 실질적북핵억지력, 즉미국핵우산의신속하고명확한제공에초점 - 속도, 능력, 신뢰를보장할수있는현실화된방안추가검토필요 - 미전략자산의확실한핵억지력및감시정찰 정보력최우선 (3) 독자적억지태세조기완수및보강 北핵 미사일현실화 고도화에대응가능한효과적억제력구축 한국군의독자적 한국형 3축체계 조기구축 - 전력소요에대한면밀한재점검 핵심능력재구성및조기전력화 ➀ 킬체인 : 北 BMOA 37) 내이동식발사대 (TEL), 지휘소등주요핵심표적신속탐지 식별후적시에결심 타격하는체계구축 北전역에대한징후탐지 식별및타격력향상을위한전력최우선확보 ➁ KAMD : 종말단계하층방어위주중첩된 MD 구축, 탄도탄탐지 요격능력향상및핵심시설방어능력확대를위한전력우선확보 ➂ KMPR : 北핵무기에대응하기위한지휘부신속 집중타격체계구축, 핵심지역파괴위한타격전력최우선확보, 전담부대침투수단및작전수행능력보강추진 전략사령부설치검토 원래별도세부과제 합참내北핵 미사일대응전담조직 핵 WMD 대응센터 의조직 기능보강 합참의장통제하 작전본부 로확대 개편 17.1.1 센터신설 - 정부차원의북핵 WMD 정책판단 / 대응체계구축을위한국방부내전담조직보강병행추진 국방부, 합참, 연합사, 연구기관등참여 다양한의견수렴및전문가토의를통해구체적인 전략사령부 ( 임기내 ) 창설방안수립 발전 - 국방개혁추진단 의 국방개혁 2.0 에반영 이행과정지속점검 17.9월靑국방개혁 TF 및국방부국방개혁추진단출범 37) Ballistic Missile Operation Area : 탄도미사일작전구역 26

보강검토사항 3 축체계실체및효과에대해대국민신뢰를줄수있도록현행계획대비 더앞당기고, 중요한것부터보강해야 - 조속화 : 국민들에게실제로인식되도록, 더빨리구축되도록노력 - 핵억지 : 킬체인 /KMPR 의한국형전략무기타우러스 (F-15K), F-35A, 현무 - 시리즈 (2C 에 2 톤 Bunker-Buster 탑재 ) 등핵심전력신속히완료 한미미사일지침개정에따른탄두중량제한해제및핵추진잠수함도입합의과정에따른수중킬체인구축등가능성을충분히활용 보강 국정과제심화연구 1 (4) 평화해법기반전방위적 균형적외교추진 보강검토사항 당당하고강한한국, 한반도 운전자 로서의정당성확보 한국의안보정체성 : 한반도를둘러싼국제적안보행위자 북핵해결의목표, 역할, 방식을정의 조직화할수있는자격및역량보유 - 대화 - 제재 압박 - 군사적안보간균형적감각유지 정체성확립 평화해법을주도하고코리아패싱전면차단 평화적북핵해결에대한확고한의지표명, 지속적역량향상 - 이를위해더욱기조 원칙을일관되게고수 : 제재 압박과대화병행, 평화해법, 외교적해법, 한반도에서의전쟁은절대불용 27

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 첨부핵추진잠수함특징및장점 38) ( 속력 ) 핵추진은평균 37~47Km/h, 디젤은 11~15Km/h - 핵추진잠수함은지구한바퀴 (40,120Km) 에 40일, 디젤잠수함은 140일 - 핵추진잠수함은수중작전도중보급품 / 연료재보급및기항지불필요 - 디젤잠수함은중간에보급품 / 연료탑재, 기항지에서승조원휴식해야 - (1982년포클랜드전쟁사례 ) 영국에서핵추진 / 디젤동시출발 핵추진잠수함은 2주내현장에도착해아르헨티나순양함격침, 디젤잠수함은전투가종료된 5주만에현장도착 英대처수상, 디젤조기퇴역결정 - 핵추진잠수함은기동전투단과같은높은속력 (35~40Km/h) 으로함께기동하며방호임무수행, 디젤잠수함은이속력이면 1시간내축전지바닥 기동전투단방호임무 : 미해군처럼수상전투단을최전방에서보호 이동 ( 수중작전지속능력 ) 핵추진은무제한, 디젤은매일수면에올라와야 - 디젤잠수함은하루 2~3회축전지충전을위해의무적으로수면가까이로, 수시로위치를노출하고속도가제한되므로적잠수함추적작전불가 - 핵추진잠수함은적해역침투, 고속기동, 은밀하게적잠수함추적 감시 - 적함을공격한후에도핵추진잠수함은수중에서고속으로위협현장이탈, 디젤잠수함은축전지소모를줄이기위해저속으로방어작전에치중 ( 공격능력 ) 핵추진은막강한화력탑재, 디젤은무기탑재빈약 - 핵추진잠수함은월등한추진력을보유해선체크기를키울수있어어뢰, 기뢰, 핵탄두미사일까지다종 다량의화력탑재가능 - 디젤잠수함은축전지로추진하기때문에 3천톤이상되면추진력이약해지고선체크기를키우기가제한되어무기적재능력빈약 - 핵추진잠수함은장기간고속으로기동할수있어표적탐색 추적및공격가능, 공격후실패시재공격도가능 - 디젤잠수함은축전지소모때문에일정지점에서매복해대기하다공격 38) 문근식, 왜핵추진잠수함인가, KODEF 안보총서 87, 플래닛미디어, 2016.9.12. 28

- 핵추진잠수함은상선뿐아니라군함도공격가능, 공격받으면고속탈출 - 디젤잠수함은공격을받으면고속으로탈출할수없어주로비무장한상선공격에적합 ( 생존능력 ) 핵추진은완전스텔스, 디젤은부분적 (Semi) 스텔스 - 핵추진잠수함은필요시에만수면에올라와자연히스텔스환경부여 - 디젤잠수함은매일의무적으로수면에올라와세미스텔스, 하루 2~3 회축전지충전시디젤엔진가동, 현대의발전된대잠탐지장비에쉽게탐지 - P-3, P-8 등대잠초계기에장착된잠수함탐지장비로잠수함의스노클마스트 39) 를 70Km 이상잡아내며, 디젤엔진의작동소음또한원거리까지전달되어적에게탐지될확률이매우높음 - 핵추진잠수함은필요시에만수면에올라와정보수집, 피탐될경우전속으로이탈가능, 수중에서회피기동이무제한으로가능해생존능력월등 국정과제심화연구 1 ( 보복능력 ) 핵추진은은밀한핵기지, 디젤은저격수수준 - 핵추진잠수함에 SLBM 탑재시대도시하나를파괴할수있는위력, 수중에서무제한작전이가능하므로다양한무기를탑재하여수중매복시적으로부터육군이공격받아도최후까지생존해보복작전감행 - 선진강대국들이최소 1척의 SLBM 탑재전략핵잠수함을이용해수중에서 24시간초계하며상대국을노리는이유 - 디젤잠수함은부여된단일성의공격임무수행, 적에게한번탐지되면생존을위해수세작전으로전환 39) Snorkel Mast : 잠수함내부공기환기용장비 29

국정과제심화연구

한반도신경제지도구상 의의미와과제

국정과제심화연구 2 한반도신경제지도구상 의의미와과제 목차 Ⅰ. 기조 35 1. 제안배경및의의 35 2. 주요내용 37 (1) 비전 37 (2) 목표 38 (3) 원칙 39 Ⅱ. 쟁점검토 41 1. 북핵상황하에서신경제지도구상을어떻게실현할것인가 41 2. 북한에대한일방적지원이아닌가 43 3. 한반도신경제지도구상은과거의경협과무엇이다른가 44 Ⅲ. 정책방향 46 1. 추진여건조성 46 (1) 국제사회지지확보 46 (2) 국민적공감대형성 47 (3) 단계적추진 48 2. 현단계에서추진가능사업 48 (1) 우리측내부적으로추진가능사업 49 (2) 국제사회와협력사업 51 (3) 국민적공감대확산사업 52 3. 상황개선에따른핵심정책 53 (1) 환동해경제벨트 54 (2) 환황해경제벨트 55 (3) 접경지역평화벨트 57 (4) 하나의시장 협력 58

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 2 한반도신경제지도구상 의의미와과제 34

Ⅰ. 기조 1. 제안배경및의의 한반도신경제지도구상 은문재인정부대북정책의핵심국정과제이자국가발전전략임 문재인대통령은당대표시절인 2015년 광복 70주년기자간담회 를통해한반도신경제지도구상을발표함 - 민주당은이를발전시켜지난대선에서공약으로발표하고국정기획자문위원회에서대북정책의핵심국정과제로선정 국정과제심화연구 2 한반도신경제지도구상 이갖는의미는무엇보다남북관계개선과경협활성화를통해한국경제의새로운성장동력을창출한다는점임 - 산업및인구구조변화, 내수부진등으로한국경제의잠재성장률이지속적으로하락하는추세임 - 우리경제의영역을북한을넘어동북아와유라시아로확장하여새로운활로를개척함으로써, 한계에도달한한국경제의저성장문제해소 - 남북경협을한국경제의발전전략차원에서접근함으로써한국경제의대안적발전모델을모색하는계기로활용 아울러한반도신경제지도는경제통일실현을목표로통일기반을구축하는것임 - 남북한경제협력과연계를강화함으로써경제사회적격차를해소하고미래의통일기반구축 - 끊어진남북경제의맥을다시연결하여하나의시장을이루고궁극적으로사실상의경제통일을실현 - 신경제지도구상은단순한 경제적차원 의문제를넘어북한의변화유도와통일기반조성을위한대북정책의핵심수단임 35

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 한반도신경제지도구상 실현을통해북한을개혁 개방등변화의길로유도하는전략이야말로북핵문제를포함한북한문제의궁극적해결방안이될것 북핵문제해결과한반도평화정착을위해서는 북한체제의변화 를견인하는대북정책필요 - 남북경제협력의지속과발전이북핵문제를해결하는과정에서긍정적으로작용한다는점에주목할필요 * 동북아국가들이협력해극동개발을성공시키는것은북핵문제를해결하는또하나의근원적해법이될것입니다 ( 문재인대통령, 동방경제포럼 기조연설, 2017.9.7) 비핵화구상과함께 북한변화 를견인하는 포괄적관여전략 (Comprehensive Engagement Strategy) 추진 - 한반도비핵화는 북핵문제 에국한된것이아니라 북한문제 를근원적으로해결하기위한포괄적접근필요 - 북한의비핵화를한축으로하되다른한축으로개혁개방등북한변화를촉진하는정책을병행추진, 서로의동력을강화시키는시너지효과창출 - 시장화와개혁개방촉진을통해북한주민들의생활향상과경제역량발전을지원함으로써북한의경제회생과북한체제의변화를유도 북핵문제해결과남북관계개선의선순환관계구축노력필요 - 북핵문제해결을남북관계개선의전제조건으로제시하는것은남북관계대결의악순환을초래 - 새로운차원의남북경협을모색함으로써북한이개혁개방을통해정상적인발전의행로를선택하도록유도하고, 이를통해한반도의안정과번영을도모하는정책추진 36

2. 주요내용 (1) 비전 한반도경제통일과북방경제시대의개막 한반도신경제지도는분단으로제한된우리경제의영토를남북경협활성화를통해북한및동북아와유라시아로확장하여한국경제의새로운성장동력을창출하는그랜드플랜 - 한국경제의성장잠재력을확충하고남북분단체제하사실상의 섬국가 상태에서탈피하여대륙과해양을연결하는교량국가로서의지정학적성격을복원하는국가발전전략 - 한반도및동북아의평화정착과공동번영을이루는경제통일비전 * 남북한이함께번영하는경제협력은한반도평화정착의중요한토대입니다. 나는 한반도신경제지도구상 을가지고있습니다. 북핵문제가진전되고적절한여건이조성되면한반도의경제지도를새롭게그려나가겠습니다. 군사분계선으로단절된남북을경제벨트로새롭게잇고남북이함께번영하는경제공동체를이룰것입니다.( 문재인대통령, 베를린구상, 2017.7.6) 국정과제심화연구 2 기본구상 : 3대경제 평화벨트 구축과 하나의시장 협력 3대경제 평화벨트 구축 - 환동해경제권 : 부산 ~ 나선 ~ 블라디보스톡 ~ 동북3 성 ~ 니가타를연결하는경제협력벨트 - 환황해경제권 : 목포 ~ 인천 ~ 개성 ~ 해주 ~ 남포 ~ 신의주 ~ 동북3성 상해를연결하는경제협력벨트 - 접경지역평화벨트 : 남북접경지역에환경 생태 관광중심의교류협력추진으로평화견인 하나의시장 협력 - 사람과물자, 제도의격차를해소하고시장을매개로하여남북한생활공동체형성 37

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (2) 목표 한국경제의신성장동력확충 한국경제의재도약을위한돌파구마련과새로운성장동력창출 - 저출산고령화, 저고용문제등으로한국경제가장기간경기침체상황에서벗어나지못할가능성이증대한바, 신성장동력확보가시급한상황 - 중국동북3성과러시아등북방지역과의교통망연결등으로연계를강화하고중장기적으로새로운성장발판을형성 - 한반도의불안정성으로인한리스크를줄여한국경제및기업에대한대외신인도를제고하는효과 경제활동영역이북한과동북아대륙으로확장될경우물류, 관광, 도로 철도 통신연결, 특구개발등을통해새로운일자리창출 - 북방경제실현을통해우리경제의지속적인일자리창출과경제적양극화해소및북한과의산업구조보완을통한중소기업의활로모색 북한변화와남북한경제통합촉진 북핵문제해결과북한변화유도위한실질적접근필요 - 남북경협활성화를통해북한의체제변화를견인하고남북경제의맥을연결하여대륙과해양을잇는교량국가로발전하는토대마련 - 인프라개발및시장협력을통해남북한주민들의삶의질을향상시키고, 북한의대남의존도를높여북한의올바른선택과지속가능한변화를견인 남북한사회 경제적격차완화를통해서경제적통일을촉진하고통일시대를대비 - 남북한물류교통망연결과경제특구 개발구를중심으로한산업경제벨트구축등을통해중장기적으로하나의경제생활공동체지향 - 남북한주민의 삶의질개선 에기여하는민생에기반한경협 동북아평화경제공동체기반조성 남북경협을동북아지역협력과연계하고중국동북지역, 러시아연해주지역등한반도경제권의외연확대를통한경제영토의확장 38

- 북한과중국, 러시아, 일본을포함하는환동해 환황해경제벨트및접경지역평화벨트를조성하여한반도를동북아경제중심지역으로발전 - 남북한경제협력을통해의미있는수준의이익창출을도모하고이를기반으로동북아전체의경제번영을창출 (3) 원칙 정경및민관분리 남북간정세변화가경제협력에미치는영향을최소화하도록가능한한분리운영함으로써경협의안정성확보 - 정부와민간의역할분담원칙하에, 경제적이윤을목적으로추진하는민간경협주체의정상적상거래는정경분리원칙이지켜질수있도록추진 - 지방자치단체등민간의역할을확대하고민간차원의경협은기업의자율성과책임을존중하여추진 국정과제심화연구 2 포괄적호혜주의 남북간 공동의이익을창출 하는호혜적경협구조를정착 - 남북한경제의유무상통원리적용과상호보완성확대로북한경제의회생과한국경제의신성장동력확충등남북한상생의경제협력추구 남북관계해법모색에있어서개별 사안별접근보다는포괄적접근을통해남북한동반성장추구 - 북핵문제해결에보다주도적인입장을견지하면서, 정치 군사적현안과경제적현안을포괄하여교환하는호혜주의를지향 국제규범준수 시장경제원리에기반한경협환경을조성하고점진적으로북한을국제규범에편입되도록유도하는 남북경협의국제화 실현 - 북한의일방적행위를제어하고남북합의사항준수와제도화를통해경협의투명성을제고하기위한국제규범의적용 39

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 개성공단의경우, 글로벌스탠다드에입각하기보다는남북간특수한경협방식을토대로 폐쇄적인경제특구 로운영됨으로써개성공단의잠재력을충분히발휘하지못한한계를지닌바있음 - 남북경협현장을법 제도와행정 서비스의국제화, 그리고외자유치등을통해경쟁력있는투자환경으로조성 국민적합의제고 남북경협의성과를극대화하기위해서는정권교체, 남북관계경색등과같은정치 군사적상황에영향을받지않는일관성있는정책추진필요 - 국민적합의와공감대를토대로남북경협을추진한다는원칙하에경협추진과정에서최대한투명성을확보하도록노력 - 한반도신경제지도구상의실질적이행을위한국민적합의기반확대를위해대국민이해증진노력필요 40

Ⅱ. 쟁점검토 1. 북핵상황하에서신경제지도구상을어떻게실현할것인가 북핵문제해결의진전상황을고려하여추진하되 평화와경제의선순환구조 정착으로비핵화촉진노력 북한의핵과미사일실험등위협이지속되고국제사회대북제재가강화되는상황에서신경제지도구상실행이사실상쉽지않은구조 - 대북제재결의안의이행등국제사회대북제재공조는불가피하지만, 신경제지도실행을북핵문제해결단계와기계적으로연계하는것은바람직하지않음 - 북핵문제의진전상황을고려하되남북경협은사전에충분한준비가필요한바, 내부역량을축적하여적절한여건조성시즉각재개및확대하는전략필요 국정과제심화연구 2 한반도신경제지도구상실현은평화체제구축과함께북핵문제를근본적으로해결하기위한해법이될것임 - 경제난극복의과제에직면해있는북한정권에게국제사회와협력필요성을증대하고북한당국의인식및정책변화를가져올수있는동력은 경제적인영역 에서모색될필요 - 북한이근본적인개혁개방에착수한다는것은곧핵문제해결의우회적해결방안이될수있으므로결국북한의개혁개방등체제변화를유도하기위한경제협력수단은핵문제해결과도연결되어있는것임 - 한반도신경제지도구상 실현을통해북한을개혁 개방등변화의길로유도하는전략이야말로북핵문제의궁극적해결방안이될것 * 극동지역에서한러양국의경제협력을강화하는일은양국의번영은물론북한의변화를이끌어내는중요한마중물이될것입니다. ( 문재인대통령, 러시아동포간담회, 2017.7.6.) 북핵문제해결과한반도평화정착을위해서는국제사회공조와남북관계개선의병행추진필요 - 한반도신경제지도구상을통해남북간군사적긴장을완화하여튼튼한안보를실현하고동시에한국경제의새로운성장동력을마련 - 경제를통한평화 와 평화를통한경제 가선순환적발전을모색하는것 41

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 예를들어경의선철도및도로연결사업은남북간육로연결을통해물류비용을절감한다는경제적효과외에신뢰구축을통한군사적긴장완화라는안보적측면에서도상당한의미를지님 남북경협은 북한의변화를가속화할수있는유일한수단 임을인식, 북한체제의변화를위해신경제지도구상을단계적으로추진 - 비핵화추진과북한체제의점진적인변화를이끌어내는관여전략을병행함으로써 북한의변화를통한비핵화 촉진모색 - 북한변화를위한관여정책은정책전환을통해북한을국제사회의일원으로견인해냄으로써한반도평화를증진시키는것은물론통일기반구축차원에서도중요한의미를지님 현단계에서는국제사회대북제재하에서실행가능한사업들을우선고려하는가운데경협추진여건조성 북핵상황에도불구하고경협재개를대비한우리의역량을강화하고경제통일기반구축을위한노력은지속될필요 - 적절한여건조성시본격적인신경제지도구상실행이가능하도록법 제도적인프라정비등추진기반조성 - 대북제재의점진적완화및해제이후를대비한교류협력시스템구축 대북제재하에서도추진가능한민생과인도주의적사업에초점을맞춘경협을우선적으로추진 - 지난 6월한미정상회담에서양국정상은 북한의취약계층에대한대북제재조치의영향을최소화하도록한다 는데합의한바있음 - 접경지역재해방지를위한남북한공동협력사업등을통해남북한주민의삶의질개선 다양한민간경협주체발굴및지원제도마련등을통해남북경협의추진동력및역량구축 - 5.24 조치로중단된남북경협교역과금강산기업피해지원및개성공단기업추가피해지원등추진 42

2. 북한에대한일방적지원이아닌가 한반도신경제지도구상은북한에대한일방적지원이아닌남한경제의성장에도기여하는 상생의전략 임 남북경협은남북관계의상징적의미에그치는것이아니라성장한계에도달한한국경제에새로운활로모색과일자리창출등 실질적이익 을가져올수있어야함 - 보수세력에의해팽배해진대북 퍼주기논란 이극복되지않고서는효율적이고지속가능한남북경협추진이어려움 - 경협은한국경제를위해, 나아가통일한국의미래를위해서도미룰수없는과제라는인식이필요 - 남북경협은국내기업과산업의경쟁력을향상시키고새로운일자리를창출하는데기여하게될것 국정과제심화연구 2 한국경제재도약을위해서는동북아지역협력과연계등한반도경제권의외연을확대해경제영토를확장해나가야할것 - 북한과의경제협력없이는러시아의극동및중국동북지역의물류, 자원등과의연계에한계를지닐수밖에없음 - 북방대륙으로연계망을구축하여장기적으로한반도경제의내수기반을증대시켜만성적인저성장에서탈출기회를제공 지역경제활성화 와민생에기여하는경협사업추진 - 각지역별발전전략과연계하여접경지역을특성별로개발하고지역별산업벨트를조성하는등지역경제발전에도움되는남북경협추진 - 강원도에서부산, 경남지역에이르는동해안지역들은자원과에너지, 농업등북방경제협력에대한기대가높으며, 인천에서목포에이르는서해안지역들역시한중협력을새로운지역발전의기회로인식하고있음 - 경기, 강원지역에통일경제특구를운영하고, 홍수 산사태등자연재해방지및전염병예방을위한남북한공동협력추진으로우리국민의삶의질개선에기여 - 지역균형발전의관점에서한반도국토공간활용전략과지역산업발전전략을결합하여추진 43

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 3. 한반도신경제지도구상은과거의경협과무엇이다른가 기존의남북경협이단기사업중심으로추진되었던한계를지닌바, 과거방식을업그레이드한차별화된경협정책추진 첫째, 경협의새로운생태계구축을위해서는남북한공동의이익 (common interest) 을창출하는 호혜적경협구조 마련필요 - 민주정부 10년의남북경협이북한에대한일방적투자와지원의성격이강했다는한계가지적되었던바, 북한경제의회생은물론남한경제의성장에도기여하는경협사업추진 - 남북교류협력은경제적으로상호이익을도모하고민족전체의공동번영에기여해야함 - 지형적특성, 산업구조등다양한측면에서남과북이상호보완적임을고려할때단순히노동과자본의결합차원을넘어무한한발전가능성을지님 - 남북접경지역등에산업거점을마련, 중소기업및 U-turn 기업이진출하여북한기업과협력적생산관계구축하는등성장한계에도달한우리기업들에게새로운활로모색과일자리창출등 실질적인이익 을가져올수있을것 둘째, 향후경협은개혁개방등 북한체제의근본적변화 가이루어질수있도록견인하는정책이추진되어야할것 - 민주정부시기남북경협이남북관계발전에상당한기여를했음에도불구하고북한의실질적변화유도에는미흡했다는점이제기됨 - 향후경협추진과정에서북한체제의변화가따르지않는다면한반도신경제지도구상에대한국민적공감대형성과국제사회의지지확보에한계를지닐것 - 개성공단의경우북한경제와분리된채추진되어북한경제와의연계나북한주민의삶의질개선에부족했다는한계가지적된바, 향후경협은북한내부와의연계를통해사업의성과가북한경제변화에영향을미칠수있어야함 1) 1) 개성공단이재개될시, 북한의기업들도개성공단에진출하여남북한공동운영을추진하는등경협을통해남북주민과기업간교류효과를가져오고북한주민의삶의질을개선하는방향 44

- 북한의효율적인경제개혁과지속적성장을뒷받침하는경협추진으로기존의양적성장에서생산적인질적발전을가져오는경협으로전환 - 북한의 시장화 와 개방화 를촉진하는방향으로경협추진 셋째, 북한의수요와미래환경변화에걸맞는교류협력의추진 - 그동안남한주도의경협추진에대한북한당국의비협조적태도의한계를탈피하여북한의수요를고려한경협전략추진필요 - 남북경협의실현가능성확보차원에서북한의경제발전전략을반영한사업선정등고려 - 경제특구 개발구확대등김정은정권출범이후북한의경제정책변화에대한면밀한검토를토대로북측의적극적참여를유도할수있는분야를중심으로한경협정책마련 - 특히북한의시장화진전과소유제도다양화를위한적극적지원정책추진등전략적접근필요 - 아울러최근북한의 ICT 시장이확대되고과학기술중시정책이추진되는상황등을반영, 4차산업혁명시대에부응하는남북협력사업으로새로운부가가치창출 국정과제심화연구 2 넷째, 남북교류협력에있어민간과지자체의역할확대 - 남북교류협력을중앙정부가독점하는구조를지양하고지자체, 기업, 민간단체등다양한주체의참여보장 - 전경련이 2015년 남북경제교류신 5대원칙 을발표하는등중소기업뿐아니라대기업차원에서도남북경협재개의필요성을제기한바있음 - 남북경협사업의구체적추진주체로는민간기업이중심이되고, 정부는경협사업환경조성을위한법 제도적장치마련에주력 - 특히지자체역할을강화, 김정은정권이역점사업으로추진하고있는지방급경제개발구의경우지방자치단체와민간기업이공동진출하는방안등고려 45

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅲ. 정책방향 1. 추진여건조성 (1) 국제사회지지확보 국제사회를대상으로 대북제재를충실히이행하면서남북경협을통해북한의변화를이끌어낸다 는명확한입장설명 남북한및동북아차원의경제협력활성화를통해핵개발등지역안정을위협하는갈등요소들을점차완화 - 주변국과비전및혜택을공유하고한반도를동북아평화경제협력의허브, 국제사회공동번영을위한 플랫폼 으로개발 유엔안보리제재위원회와의사전조율및관련법 제도개선 - 대북제재위원회는대북교역이나투자에대한건별승인업무를맡고있으므로위원회와의긴밀한소통과협력관계설정이매우중요 - 유엔안보리제재, 미국의독자적제재등과상충가능성이있는법 제도분석및개선방안마련 한반도신경제지도구상에대한중국, 러시아등주변국의이해와협력을위한노력 - 중국의국가발전전략인 일대일로 ( 一帶一路 ) 및러시아 신동방정책 등을활용하여한반도와동북아가상생할수있는산업협력여건조성 - 서울 ~ 베이징고속철건설등한반도와유라시아지역을잇는교통 에너지인프라구축을위해재원방안등관련국가들과의제도적협력추진 - 국제컨소시엄구성, 국제철도협력기구가입, 유라시아연결철도 에너지망건설기금설립검토, 한반도신경제지도국제협력포럼개최등 다자간역내경제협력차원에서중국과일본, 미국, 국제기구등다자협력을유도할수있는경협사업추진및협력모색 - 아시안횡단철도 (TAR) 아시안하이웨이 (AH), UNDP의광두만강개발계획 (GTI), 국제철도협력기구 (OSJD), 북극이사회등과의협력모색 46

(2) 국민적공감대형성 한반도신경제지도구상의실질적이행을위한국민적합의기반확대를위해대국민설득과이해증진노력 한반도미래비전에대한국민적합의가형성되어야정책추진의지속성과일관성을담보할수있음 - 국내외대학 연구기관등과한반도신경제지도구상의발전적이행을위한학술포럼등개최, 각분야전문가를활용한우호적여론조성 - 기존의중소기업뿐아니라대기업, 자영업자, 지방자치단체등이폭넓게참여할수있도록다양한민간경협주체발굴및지원제도마련 국정과제심화연구 2 한반도신경제지도구상을통해한국경제의새로운활로를찾고북한체제의변화를견인함을설득 - 북한의시장화와개방화를촉진하는경협정책추진으로북한내부변화의동력을확장하고바람직한방향으로유도 남북경협의 법 제도적안정성 을확보하여국민적신뢰를제고하고지속가능한경협구조를확립 남북경협추진과정에서북한이일방적으로합의를파기하거나경협을중단시키는데대한국민적우려가증가함 - 남북경협추진에있어국제규범을적용함으로써이념적논란이나비판에서벗어나국민적지지를획득하면서사업의지속성을유지할수있을것 남북간합의사항준수와제도화를통해경협의불확실성을최소화하고투명성을제고함으로써국민적공감대확대 - 우리기업들이보다안심하고북한에진출할수있도록뒷받침하는대북교역및투자안정장치마련 - 남북교류협력법등경협관련법제도정비, 경협보험등남북교류중단에따른지원및투자보장제도근거규정을마련함으로써경협사업에대한신뢰회복 47

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (3) 단계적추진 한반도신경제지도구상은국제사회대북제재, 국민적공감대, 남북관계등을종합적으로고려하여단계적으로추진 모색단계, 재개단계, 본격화단계로이행하고거점지역을중심으로협력지역과대상을점진적으로확산 - 모색단계에서는국제사회의대북제재와상충되지않는사업을우선적으로추진, 신경제지도구상실행을위한추진기반조성노력이중요 - 이의성과를바탕으로기존추진된경협사업을재개하고시범사업을실시, 이후남북관계정상화를통한본격적실행 모색단계에서는민생과인도적차원의지원사업등을우선적으로추진 - 북한주민의생존권차원의인도적문제해결과남북한주민들의삶의질개선에기여하는방향의사업등 - 유엔안보리결의 2375호 26항도북한취약계층이처한어려움에우려를표시, 안보리결의가북한주민에대한인도적지원과구호활동에부정적영향을미치는것을의도한것이아님을분명히확인한바있음 하나의시장협력과 3대경제 평화벨트및부문별사업간상호연계추진 - 우선남북교역을통해한국산제품공급을확대하고북한경제특구 개발구진출을통해북한내시장과의연계를강화 - 북중러접경지역특구개발과같이주변국과의공동추진이가능한영역부터추진하여남북간신뢰구축의계기로활용하고이를점차확대하는방안 - 중장기적으로경제벨트간연계, 산업단지와물류 교통 관광등의연계개발추진 - 철도 도로등육로물류교통망개설과함께통신등인프라연계모색 2. 현단계에서추진가능사업 국제사회의대북제재틀을훼손하지않는범위내에서추진가능한사업들을우선적으로추진함으로써한반도신경제지도구상에대한국내외공감대와실현가능성을제고 48

- 북한과의교류협력재개와별개로우리측내부적으로추진할수있는사업, 중국 러시아등국제사회와의협력사업, 국민적지지와공감대를확대하기위한사업등을추진 (1) 우리측내부적으로추진가능사업 한반도신경제지도실행을위한법 제도적정비 남북경협이재개될경우에대비, 기존추진된경협보다업그레이드된제도적교류협력시스템정비 - 우리기업들이보다안심하고북한에진출할수있도록뒷받침하는대북교역및투자안정장치마련 국정과제심화연구 2 경협보험제도의개선 - 2016년개성공단중단과정에서현행보험제도의한계를노출, 투자금을대상으로하는현보험체계상북한에실물자산이남아있음에도기업들이보험금을받을수없는사례발생 - 경협보험부보대상을투자금에서공장, 기계등현지자산으로전환하고보험보상확대, 보험요율인하등도검토 - 경협관련모든기업이보험에가입하도록유도 남북교류협력법 개정 - 새정부출범이후민간교류활성화지원위한교류협력법제도개선요구가꾸준히제기됨 - 2009년개정이후변화된정책환경변화와민간에서제기되어온제도개선요구사항등을반영하여개선 - 지자체교류협력사업특례, 북한방문승인제개선등 접경지역대상 통일경제특구법 제정및통일경제특구시범지정 - 현재 6개의 통일경제특구법 이국회외통위에계류중으로통합안검토중임 - 법제정상황을고려하여접경지역대상특구시범지정 - 특구개발은지자체및민간이주도, 정부는제도인프라구축지원 49

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 한반도신경제지도구상 마스터플랜및로드맵마련 - 통일부와관련연구자를중심으로신경제지도구상의구체적이행전략과로드맵을포함한마스터플랜완성 - 한반도신경제지도추진단 을통일부를중심으로기재부등범부처합동으로구성 운영 개성공단입주기업의대북투자자산점검및피해최소화를위한목적의방북허용 우리기업의대북투자자산및선불금잔량물자점검을위한북한인사접촉및방북등을추진 - 금강산관광재개이전이라도이산가족면회소등금강산지구내시설을활용하는방안검토 경원선우리측구간복원사업재개 우리측구간인 1단계구간 ( 백마고지역 ~ 월정리역 9.3km) 구간복원공사 - 한반도신경제지도구상의환동해물류망조성및대륙철도연계, 접경지역균형발전차원에서복원사업재개 - 남북관계진전상황을보아가며 2단계로우리측비무장지대 북측구간복원추진 다양한민간경협주체발굴및경협기업, 지자체역량강화 남북경협사업에기존의중소기업뿐아니라대기업, 지방자치단체, NGO 등이폭넓게참여할수있도록남북교류협력관련제도마련 - 민간차원의남북교류협력을체계적으로관리할수있는전문기관운영등지원 관리체계구축 - 경협활성화기반구축차원에서경협기업피해지원 : 금강산관광및 5.24 조치로중단된경협기업피해지원및개성공단기업추가피해지원등추진 50

지자체남북교류협력협의체및실무협의회운영 - 2017년 9월구성된남북교류협력협의체의정례회의개최추진및지자체별정보공유 - 통일부와지자체간인적교류를확대하여전문인력양성지원 (2) 국제사회와협력사업 나진-하산물류사업 2) 재개 국제사회대북제재에포함되지않는 나진-하산물류사업 을한반도신경제지도구상실행의단초로활용하는방안 - 나진-하산물류사업은 2013년한러기업간 MOU 체결후시범운송및협상을진행하였으나 2016년협상이중단된상태 - 환동해지역의다국간복합협력축으로나선지역이부각되고있는바, 나진항현대화및나진-하산물류사업협상을재개하고추진 국정과제심화연구 2 한반도신경제지도구상추진을뒷받침하는동북아경제협력네트워크구축 대통령직속 북방경제협력위원회 출범을계기로한중, 한러간민관협력네트워크구축및경제협력거점발굴 - 한중, 한러간추진가능한사업을우선추진하고여건조성시북한의참여를유도하는방향 - 러시아극동선도개발구역내한국전용산업단지와농장조성등추진 북중러접경지역현지조사및현지연구자들과의공동연구등을통한사업환경분석, 타당성조사등실시 - 중국, 러시아등에서개최되는경협관련학술회의등에참여해북측의개발지원및경협추진희망분야등수요조사 - 한반도신경제지도및북방경제협력차원에서우선정부협의체및동방경제포럼참여등을통해한러, 한중간협력방안지속논의 2) 나진 ~ 하산물류사업 은러시아의극동하산과북한의나진항을잇는철로개보수와나진항현대화작업, 복합물류사업등을핵심으로하며포스코등국내기업들이러시아측이이미투자한지분과운영권을인수하는간접투자방식으로이루어짐 51

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 동북아차원의협의체구성및활성화모색 - 현재한 중경제장관회의, 한 러경제공동위및극동시베리아분과등협의체운영중임을고려, 남북대화복원시북한의개발수요등을구체적으로논의할수있는협의채널구축 - 한반도신경제지도국제협력포럼 을개최, 동북아를중심으로한국제사회의이해와지지를확보하기위한적극적인노력필요 국제기구등을통한대북인도적지원사업추진 - 북한의취약계층에대한인도적지원사업, UNFPA( 유엔인구기금 ) 북한인구주택총조사사업지원등 (3) 국민적공감대확산사업 한반도신경제지도구상 홍보및국민적공감대확산을위한노력 경제단체, 공기업, 지방자치단체등과우리경제살리기와일자리창출을위한대북경협정책을함께모색 - 국내외대학 연구기관등과한반도신경제지도구상의발전적이행을위한학술포럼등개최, 각분야전문가를활용한우호적여론조성 접경지역의재난방지를위한남북공동방재 방역사업 금강산산림병해충방제등공동협력사업추진으로남북한주민의삶의질개선및국민적공감대마련 - 2009년 9월이후북측의공유하천상류수계지역댐 ( 임남댐, 황강댐 ) 건설및유역변경등으로인해우리측하천지역에가뭄, 수해등주민피해발생 - 임진강수해방지를위한공동협력, 남북공유하천자연재해대비사업, 말라리아등전염병예방및확산방지를위한남북한공동협력필요 - 2015년 7월 ~10월, 남북산림자원공동이용및산림재해대응을위한금강산산림병충해방제사업추진한바있음 - 북한의호응여부에따라현지공동조사, 홍수예보시설설치, 황폐지산림복구사업등협력사업단계적으로추진 52

남북한 사회 문화 체육 교류를 통한 한반도 신경제지도 실행의 우호적 환경 조성 평창 동계올림픽의 북한 참여 등 국민적 관심과 동의가 높은 분야를 우선 추진하여 남북 교류협력의 분위기 조성 - 개성만월대 공동발굴 사업, 겨레말큰사전 공동편찬사업 등 비정치적인 사회 문화 기여 2 3. 상황 개선에 따른 핵심 정책 국정과제 심화연구 교류사업을 점진적으로 재개함으로써 한반도 위기관리 및 남북간 신뢰회복에 <그림 1> 한반도 신경제지도 구상도 53

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (1) 환동해경제벨트 주요내용 목표 - 남북한의동해안권과중국동북3성, 러시아극동지역을연결하는관광, 에너지, 복합물류, 농수산식품, 신재생에너지산업중심의경제벨트구축 - 금강산, 원산 단천, 청진 나선을남북이공동개발한뒤, 우리동해안과러시아를연결 추진방안 - 동해를중심으로한한 중 일 러간산업협력구도하에서한반도차원의남북산업협력을추진 - 남북한, 중국, 러시아의주요거점도시에경제특구를중심으로한협력거점창출후물류네트워크를중심으로협력네트워크구축 - 중국이역점사업으로추진중인 일대일로 계획을비롯해중 몽 러경제회랑건설과연계모색 핵심과제 금강산관광재개후중장기적으로환동해국제관광벨트조성 - 금강산관광을우선재개하고북한의역점사업인원산-마식령과의연계추진으로금강산 ~ 원산 ~ 설악산관광벨트구축 - 북한의 원산-금강산국제관광지대 개발참여 - 장기적으로북한지역동북부와극동러시아및중국동북 3성과도연계하여남북공동의환동해국제관광벨트조성방안모색 남북철도연결 - 경원선철도남측구간복원사업 ( 백마고지역 월정리역 9.3km) 재개후북측구간 대륙철도연계로점진적확대 해양자원공동이용 - 서해일정수역에양식장, 종묘배양장등설치및양식기술지원 54

- 남북공동어로시범실시및제3국어선의동서해조업배제추진 - 북한의함경남북도 ( 함경-청진 ) 와러시아연해주를연결하는농수산업및관련식품제조업벨트구축 원산-단천지역을자원개발단지로조성, 청진지역을산업단지로공동개발하여연계발전추진 동해안권의권역별특화산업육성 - 강원권은첨단소재, 환경, 관광산업, 대구 경북권은자동차등을전략적으로육성하고부산 울산 경남권은해양관광, 에너지산업등을전략적으로육성 남-북-러에너지협력 - 남북한에너지망연계, 러시아연해주지역에서부터한반도동해안 ( 나선-청진 - 함흥-속초 ) 을연결하는에너지산업벨트를구축 - 북핵진전상황을고려하여남 북 러천연가스관및전력망연결추진 국정과제심화연구 2 두만강유역의국제자유경제도시건설을기반으로장기적으로환동해 초국경산업벨트 조성 - 북 중 러접경지역인나선, 훈춘, 하산을연결하는교통, 중개무역가공의거점으로서국제자유경제도시건설을추진, 북극항로개척 - 나선특구및길림 ~ 훈춘경제무역구와연해주지역개발 (2) 환황해경제벨트 주요내용 목표 - 남북한의서해안과중국환보하이권을중심으로첨단제조업과물류중심의경제벨트구축 - 수도권, 개성공단, 평양 남포, 신의주를연결하는서해안경협벨트를건설하고경의선개보수, 서울 ~ 베이징고속교통망건설로중국주요도시와 1일생활권구축 55

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 추진방안 - 북한서해안의해주, 남포, 평양지역에경제특구등남북협력거점을조성하고, 이후남북한서해안권주요지역및중국과연계한산업네트워크를구축 - 개성공단재개우선추진후개성공단과수도권접경지역연계개발 핵심과제 개성공단재개 - 개성공단관련법 제도적기반조성및운영의국제화추진 - 개성공단 2단계사업추진, 접경지역에남북물류단지및공동상품전시관 ( 일종의시범공동시장 ) 조성등 개성공단을평양, 남포와연계해남북한수도권경제협력벨트구축 - 평양 남포인근지역에경제특구를건설하고해주 ~ 남포 ~ 평양권을첨단지식정보 ICT 산업의거점으로육성 - 인천 ~ 해주 ~ 개성을연결하는전기 전자부품소재중심의신산업벨트구축 - 서해평화협력특별지대와연계, 해주 ~ 개성 ~ 수도권연계추진 신의주를국제자유무역지대로개발, 한반도복합물류기지로활용 - 신의주경제특구를남북중 3각협력사업으로추진하고이를위해경의선철도도로개보수및현대화등기반구축 남북한철도연결및동북아고속교통물류망건설 - 한반도철도연결사업단계별추진 ( 경의선 경원선 평라선 ) 및동북아철도 (TCR/TSR) 연결 - 서울 ~ 신의주고속철도건설로 동북아 1일생활권구축 ( 통일 KTX사업 : 서울 ~ 신의주 ~ 베이징 동북3성고속철사업 ) 56

(3) 접경지역평화벨트 주요내용 목표 - DMZ를포함한남북접경지역을화해와협력, 상생의평화벨트로조성 - 생태 환경 관광의녹색한반도실현을통해경제적측면의 Green 성장 과함께, 안보차원에서도 DMZ 의실질적비무장지대화를달성함으로써 경제를통한평화안보 추구 추진방안 - 접경지역의생태자원, 관광자원, 수자원을활용한남북상생의환경 경제공동체실현 - 접경지역지자체와민간차원에서추진가능한사업을지속발굴 - 생태계의보고인 DMZ 의남북공동개발및관리를통해전쟁억지와완충지역설정이라는 DMZ 본연의평화적기능을복원 국정과제심화연구 2 핵심과제 남북공동의수자원관리와재해방지사업 - 남북공유하천자연재배대비사업, 북한하천관리인력양성등 - 백두산화산폭발등자연재해에대비하여기상청 방재청차원의관 민 산 학 연연구조사사업추진 남북협의를통해 남북접경지역공동관리위원회 구성 운영합의 - 임진강 북한강등공유하천관리 전염병공동방역 재해공동대응및생태보존등 DMZ 접경지역이용제반문제협의 관리 - 상설기구화를통해남북교류협력협의사무소수준의남북공동근무진행 남북접경지역에생태 평화안보관광지구조성및개발 - 남북공동 DMZ 유네스코생물권보전지역지정우선추진 - 중장기적으로 DMZ 테마관광지구조성등남북협력모델개발 - 북한산림복구기반구축, 북한황폐지조림CDM 산업과연계추진 - 접경지역에양묘장조성, 나무심기사업활성화, 종자및기술 장비지원 57

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 접경지역생태, 역사관광벨트조성및남북공동시장개발 - 한강하구수로의평화적이용및공동활용, 예성강하구에서임진강하구에이르는남북공동관광뱃길개설 - 강화 ~ 개풍, 교동 ~ 해남리연륙교연결 - 남북한지방별특산물판매를통한공동시장을남북접경지역에개발 (4) 하나의시장 협력 주요내용 목표 - 남북간의상품및생산요소의자유로운이동을제약하는요인들을점진적으로제거함으로써상호시장확대를도모 - 단기적으로북한내부의시장화촉진을겨냥한무역확대와남북경협활성화로북한전역의시장과의연계성을강화 - 시장 을매개로남북한주민의생활공동체실현 추진방안 - 북한시장의성장과발전을촉진시키는방향으로경제교류협력추진 - 이전에추진해왔던소비재위탁가공교역부터재개하는방식으로접근, 남한에서원부자재를공급하여북한에서생산된제품을남한으로반입하는형태를통해생산과소비양측면에서시장협력추진 핵심과제 남북한시장협력을위한북한경제인력양성및교류프로그램추진 - 국제기구, 민간단체, 외국대학등을통한북한경제인력프로그램가동 - 조선익스체인지, 중국연변대학등이추진해온북한내비즈니스인력양성, 창업교육, 경제경영지식공유사업등을직간접적으로지원 - 북한의자생적경제개발계획수립및추진역량을강화 58

경공업제품생산공장에대한기술 설비 원료지원과자원개발과의연계협력 - 북한지역의가내수공업활용한임가공사업추진 - 남북교역재개시, 남북경제협력협의사무소재가동 중국의동북지역과러시아극동지역시장을겨냥한소비재생산단지를북한의중국 러시아접경지역에건설 - 신의주지역과나선지역에경공업생산단지를조성하여국내소비와함께중국, 러시아주변지역으로의수출을추진 남북협력상품판매장 ( 가칭 ) 을개성등접경지역에설치 - 남북이협력을통해서생산한상품을전문적으로취급 - 북한주민의경제활동지원을위한마이크로크레딧사업추진 국정과제심화연구 2 북한내상인과자영업자등과우리중소기업과의시장협력 - 중소기업북한시장투자지원프로그램 ( 가칭 ) 마련, 우리중소기업대상금융, 기술, 신규투자및판로확대등을지원 59

국정과제심화연구

소득주도성장을위한황금삼각형모델구축

국정과제심화연구 3 소득주도성장을위한황금삼각형모델구축 목차 Ⅰ. 기조 64 1. 제안배경 64 2. 주요내용 67 Ⅱ. 쟁점검토 71 1. 소득주도성장 71 2. 최저임금인상 72 3. 근로시간단축 74 4. 공공부문일자리창출 76 5. 비정규직축소 77 6. 사회적경제 79 Ⅲ. 정책방향 80 1. 추진여건조성 80 2. 핵심정책 81 (1) 공공부문일자리창출 81 (2) 최저임금인상 82 (3) 임금체불해소 83 (4) 고용보험확대 85 (5) 비정규직규모감축 86 (6) 노동시간 1,800 시간대실현 87

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 3 소득주도성장을위한황금삼각형모델구축 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 한국경제에있어서부채주도성장, 기업중심성장전략은더이상효과가없음 성장과분배, 모두악화되고있는한국은경제성장모델로써한계에봉착하고 있음 1) - 10~ 15 년한국의경제성장률은연평균 3.0% 로 00~ 09년연평균 4.2% 보다 1.2%p 하락 - 동기간연평균소득재분배는 10년대 2.28로 00년 2.32보다악화되어사회전반의분배불균형심화 보수정권의 줄푸세 ( 세금을줄이고규제를풀고법질서를세운다 ), 부채주도성장 ( 부동산규제완화를통한경기부양 ) 은더이상효과가없음 - 이명박정부 747 비전 ( 연평균 7% 고성장과소득 4만달러달성, 선진 7개국진입 ) 과박근혜정부 474 비전 ( 잠재성장률 4%, 고용률 70%, 국민소득 4만달러 ) 와같은양적성장위주정책은실패로나타났음 - 부채주도성장, 낙수효과에의한성장등낡은성장전략으로 저성장과분배의악순환, 양극화심화 라는한국사회 경제문제를더욱악화시켜왔음 1) 분배가경제성장에미치는영향과과제, 박용정, 현대경제연구원, 2017.05.12, 64

분배와성장이선순환을이루는 사람중심지속성장경제 로나아가기위한성장전략의대전환이필요함 한국경제의저성장과양극화를동시에극복하기위해서는경제성장패러다임의대전환이필요함 사람중심경제는경제성장을수요측면에서일자리중심 소득주도성장, 공급측면에서는혁신성장의상끌이방식으로전환하는것을의미함 - 일자리중심성장 은고용친화적시스템구축과노동시장제도 관행개선, 적극적노동시장정책추진 - 소득주도성장 은가계가처분소득증대, 사회안전망확충, 인적자본투자확대추진 - 혁신성장 은중소기업성장동력화, 4차산업혁명대응, 대외개방 전략적해외진출추진 사람중심경제 의주요축인소득주도성장은성장 고용 복지의선순환을이루는황금삼각형모델을통해달성이가능함 국정과제심화연구 3 가계소득주도를통한 성장 과일자리창출을통한 고용확대, 그리고사회안전망강화등 복지확대 를통해소득주도성장전략을추진하여사람중심경제달성 - 사람중심경제실현을위한중요한성장전략으로소득보장과일자리창출, 고용안정성을동시에구현함으로써, 노동시장의효율적인작동뿐만아니라생산성의향상과경쟁력확보를통한경제성장추진이가능 유효수요증진을위한소득주도성장정책과함께공급확대를위한혁신성장정책이동반될필요가있음 - 저출산 고령화에대비하고성장잠재력을확충하기위해성장동력으로서중소기업의역량강화와함께민간기업이생산성을높이고서비스업등의신성장산업에서고부가가치를창출할수있도록제도적, 정책적지원필요 65

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 문재인대통령은 소득주도성장이수요측면에서성장을이끄는전략이라면, 공급측면에서성장을이끄는전략이혁신성장이라고판단한다 면서 혁신성장은우리새정부의성장전략에서소득주도성장전략못지않게중요하다 고언급 ( 청와대국무회의, 2017.9.26.) 문재인대통령은 사람중심경제는일자리와소득주도성장 혁신성장 공정경제를 3 대축으로삼고있다 며 혁신성장은소득주도성장과함께새로운경제성장을위한새정부의핵심전략으로서더욱활발한논의와추진이필요하다 고언급 ( 제 4 차산업혁명위원회제 1 차회의, 2017.10.11.) 성장 고용 복지의황금삼각형모델 은 불평등완화와소득주도성장을위한일자리경제 를추진하는핵심전략임 일자리창출 ( 고용 ) 의중요성을강조하는 황금삼각형모델 은성장 고용 복지의선순환을통한소득주도성장을추진하기위한국정철학으로서중요한의미를가짐 - 일자리는늘리고, 노동시간과비정규직은줄이고, 고용의질을높여서소득주도성장을추진 - 가계소득주도를통한성장과일자리창출을통한고용확대, 그리고사회안전망강화등복지확대를통해소득주도성장을추진 소득주도성장은 성장 vs 복지 라는이분법적사고를넘어서는경제성장대전환을의미함 소득주도성장은고용 ( 일자리창출 ) 의중요성을강조하면서성장과고용과복지의선순환을통해더불어잘사는, 사람중심경제를추진하는것임 - 일자리창출로고용이증가하면가계소득의증가에따른소비증대로경제성장을견인하고복지수준의확대로연결 - 복지수준의확대는고용을질을제고하고경제성장에기여 - 경제성장은다시고용과복지의확대로연결되는선순환구조 성장 vs 복지 라는낡은이분법적사고나접근을극복하는것임 - 소득주도성장의방법으로 성장과고용과복지가함께가는황금삼각형모델을통해성장 고용 복지의유기체적결합이안정적경제성장으로연결되는것임 66

소득주도성장은불황을극복하기위해전세계적으로합의된성장전략임 국제노동기구 (ILO), 유엔무역개발회의 (UNCTAD) 등은노동소득분배율의하락으로인한소득불평등심화, 가계소비지출의억제에따른내수시장의위축으로결국정부세수의감소, 신규투자의부재, 가계부채의증가등과맞물려성장자체를정체시켰음을지적하고있음 노동소득분배율의상승과가계소득과소비역량을증가시켜안정적인경제성장을도모할필요가있음 덴마크 네덜란드의사회안전망강화정책, 일본 중국의소득증대정책들을통해실업해소와안정적경제성장을달성한바있음 2. 주요내용 소득주도성장 을위해서는좋은일자리창출, 맟춤형일자리지원강화, 일자리안전망강화, 일 생활의균형실현정책들의유기적조합이성장과고용과복지의선순환을위해서는필수적인정책들임 - 국민눈높이에맞는좋은일자리는늘리고, 노동시간과비정규직은줄이고고용의질을높여소득주도성장추진 국정과제심화연구 3 좋은일자리창출 - 국가일자리정책집중관리 - 공공부문일자리창출 - 민간부문일자리창출 - 근로시간단축을통한일자리창출 - 사회적대화를통한지역 산업맞춤형일자리창출 - 좋은일자리창출을위한서비스산업혁신 - 사회적경제활성화 노동시간과비정규직감축 - 근로시간단축 67

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 일과생활균형제도확산, 초과근무감축 - 비정규직감축 상시 지속업무의공공부문근로자를정규직으로전환 민간부문의정규직전환지원 고용의질제고 - 비정규직등일자리차별해소 - 고용보험확대및가입지원등사회보험사각지대해소 실업급여보장성강화, 구직촉진수당 - 사회서비스공공인프라구축과일자리확충 - 성별 연령별맞춤형일자리지원강화등적극적고용지원서비스 - 평생직업능력개발체계구축, 직업교육훈련의현장성강화를위한인프라혁신 [ 그림 1] 불평등완화와소득주도성장을위한일자리경제 자료 : 문재인정부국정운영 5 개년 발표자료, 국정기획자문위원회, 2017.7.19. 68

해외사례 덴마크모델 - 유연안정성 (flexicurity) 에따라유연한고용및해고, 우수한실직혜택제도, 가용노동력과재교육등에기반한적극적노동시장정책추진 - 덴마크모델은이른바 황금삼각형 (golden triangle) 으로불리는세가지요소, 즉유연한노동시장, 관대한실업보험, 그리고적극적인활성화 ( 노동시장 ) 정책의결합에의해이루어져있음 - 광범위한사회안정성 ( 복지 ) 과직업교육, 취업알선등적극적인노동시장정책에기반하여소득증대 ( 성장 ) 를추구한모델 - 적극적인근로복지제도를통해빈곤과사회적배제문제를해결하면서실업률을낮추는데성공했음 - 노조는국가의높은실업수당과직업훈련과같은적극적노동시장정책들이주어지는상황에서자유로운노동시장의유연성과임금인상의자제수용, 고용주들은사회협약수용 - 노동시장의외적유연성을확대함으로써유연성을강화함과동시에실업자에대한높은사회복지와잘조직된적극적노동시장정책간의황금같은결합 ( 94~ 96년사이실업 40% 감소 ) 네덜란드모델 - 네덜란드의유연안정성은파트타임을통한유연성과더불어엄격한임노동보호입법과사회보장을통해안정성유지 - 노조들의임금인상자제와노동시간단축을통한일자리창출전략에동참, 정부는소득세인하와복지혜택유지 - 파트타임일자리창출과파트타임의복지와권리향상으로정규직과동일한대우를법적으로보장 ( 96 년 ) - 네덜란드의유연안정성은고용주와노동자간의합의라는의미뿐만아니라노동자들사이에안정적직업을가진내부자와그렇지못한외부자간의연계라는의미를가짐 국정과제심화연구 3 일본실질임금인상 - 2013 년임금을인상한기업들에게세액공제혜택을주는소득확대촉진세제도입 - 2013 년부터노사정회의에서직접재계에임금인상을요청하는 관제춘투 에나서는등기업들의임금인상을적극적으로독려한바있음 - 최근아베정부는비정규직과정규직의차별축소강조 2016 년 12 월동일노동동일임금가이드라인을제시한바있음 2019 년까지동일노동동일임금체제를도입한다는목표하에금년중관련법개정에나설것으로예상 - 최저임금을연 3% 씩높이고예산지원을통해보육교사와간병인등저임금직종의보수를높이는등임금인상정책도지속해갈계획 69

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 중국임금배증계획 - 글로벌금융위기이후수출주도성장이한계에이르렀다는판단하에내수주도성장으로전환추진 - 2011 년 제 12 차경제사회발전 5 개년규획 에서소비를내수확대의전략적중점으로설정 - 중국정부가소득주도성장을공언한것은아니지만노동소득의확대와재분배기능강화는소비주도성장전략의중요한축담당 - 중국의경제정책가운데서소득주도성장과가장밀접하게관련되는정책으로임금배증계획실시 - 중국정부는 2011 년부터최저임금을매년 13% 이상인상하고지방정부별로임금상승가이드라인을제시하여근로자평균임금을 5 년동안 2 배수준까지끌어올리겠다는임금배증계획을시행한바있음 - 또한국유기업이익을지방정부예산으로환급하는비중으로 5%p 늘려이를연금, 건강보험등복지확대에사용하도록했음. 개인소득세인하와가전하양, 이구환산등내구재구매보조금지급정책역시중간소득층을중심으로가계의실직소득을높여주는역할을했음 70

Ⅱ. 쟁점검토 1. 소득주도성장 (1) 소득주도성장정책만으로는경제성장에한계가있는것아닌가? 성장 고용 복지의선순환을통한소득주도성장은기업의투자촉진과고용을확대시켜성장률을높임 고용확대에따른노동소득증가시내수시장회복, 설비가동률증가, 노동생산성증가로투자가촉진되어성장으로연결 노동비용상승시단기적으로노동비용이상승해수출경쟁력이약화되지만중장기적으로노동소득상승에따른노동생산성증가로수출경쟁력이회복됨 노동소득이증가하면노동소득의소비성향이높기때문에소비지출이증가하고소비증가에따른투자증가가기업의노동수요를증가시키고고용이확대됨으로써경제성장에기여함 - 소득은유효수요증진과혁신촉진제로작용하므로생산성과실질임금의연계성회복, 최저임금인상등노동소득분배율을높이는노동친화적소득분배정책이총수요를늘리고경제성장에기여할수있음 국정과제심화연구 3 수요측면에서의소득주도성장정책과함께공급측면에서혁신성장정책도병행하여추진할것임 혁신성장은일자리창출의중요한역할뿐만아니라우리경제의규모를키울수있는새로운경제성장을위한새정부의핵심전략임 유효수요증진을위한소득주도성장정책과함께공급확대를위한혁신성장정책을함께추진할것임 - 저출산 고령화에대비하고성장잠재력을확충하기위해성장동력으로서중소기업의역량강화와함께민간기업이생산성을높이고서비스업등의신성장산업에서고부가가치를창출할수있도록제도적, 정책적지원필요 71

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (2) 소득주도성장정책으로성장률을견인할수있는가? 소득확대가성장률에긍정적영향을미친다는실증연구자료는다양함 국내외연구자들의실증연구자료를보면분석기관과분석방법 ( 추정모형 ) 에따라다소차이가있으나, 전수민 주상영 2), 홍장표 3), 오나란과갈라니스 4) 등다수의연구에서우리나라의수요체제는노동몫의증가가총수요를증가시키는임금주도형수요체제에가깝고노동소득분배몫의확대가노동생산성과고용에긍정적인영향을줄수있다는결과를제시했음 홍장표 (2014) 는실질임금 1% 가증가할경우경제성장률은 0.68%p, 생산성은 0.45%p, 고용은 0.22%p 로증가하고, 노동소득분배율은 1%p 가증가할경우총수요는 1.24%p 가증가한다고분석함 소득분배개선이가계소득을늘려소비증가를유발하고소득분배개선에따른내수확대가기업의투자를촉진하고, 실질임금인상이경제성장률을높이고경제전체의고용을늘리는효과를가져올수있음 ( 소득주도성장과산업생태계혁신, 홍장표, 2015.6.30.) 2. 최저임금인상 (1) 최저임금인상은경제와기업에부담을준다? 최저임금인상은가계소득확충을통한경제성장정책임 최저임금인상은소득주도성장의중요한정책수단임 - 최저임금인상으로가계소득확충 내수활성화 경제성장이선순환하는소득주도성장의중요한정책수단임 - 국민총처분가능소득에서기업소득비중은 1982년을 100으로볼때 2016년 179로증가, 가계소득비중은 81로하락하여기업소득과가계소득의괴리가발생하고있으며기업의사내유보금 (30대그룹 681조, 2016) 축적으로 2) 분배가경제성장에미치는영향과과제, 현대경제연구원, 2017.05.12, 3) 한국의노동소득분배율변동이총수요에미치는영향 : 임금주도성장모델의적용가능성, 홍장표, 사회경제평론 제 43 호, 2014 4) Is Aggregate Demand Wage-led or Profit-led? Natonal and Global Effects, ILO Working Paper, Onaran, O. and Galanis, G., Conditions of Work and Employment Series, No. 40., 2012 72

실물투자를줄여국가경쟁력을저하시키고있음 - 최저임금인상에따른비용부담은가격인상, 이윤율인하, 임금격차축소, 높은성과기준등다른조정채널을통해흡수되어상쇄됨 5) - 최저임금인상이사용자측의과도한부담으로작용하여한국경제활력의저하로이어지지는않을것임 - 중소자영업자중 70% 는나홀로종사자로서최저임금인상에큰영향을받지않으며, 중소자영업자의매출감소의원인의 64.7% 가과당경쟁이었고, 인건비인상으로인한어려움은단지 1.7% 에불과함 6) - 적당한최저임금인상은고용에거의영향이없고최저임금의인상에따라고용이증가하는경우도있으며 저소득계층의소비지출을촉진해국내총생산이상승한다 7) 는연구결과도존재함 - 그러나, 열악한소상공인, 중소자영업의안정적경영활동을지원하기위해 상가임대차보호법 시행령개정, 일시적인건비지원, 자영업자와 1인소상공인의고용 산재보험가입요건완화등대책을마련할필요가있음 국정과제심화연구 3 (2) 최저임금인상으로기업들은고용을줄여결국일자리감소로이어진다? 최저임금인상으로인한고용축소의우려는과도한측면이있음 최저임금인상이고용에미치는영향에대해서는이론적 실증적으로연구결과가상이하여고용축소의우려는과도한측면이있음 최저임금 1% 상승시일자리수는 0.14% 감소 ( 서울대이정민교수, 16.6 월 ) 최저임금은여성, 청년층, 고령층고용에유의미한영향이없음 ( 한국노동연구원이병희박사, 08 년 ) 중위임금 60% 까지는최저임금상승의고용영향미미 (G20 고용보고서, 16.2 월 ) 5) Minimum wage channels of adjustment, Hirsch, Kaufman, and Zelenska, IZA Discussion Paper. NO.6132, 2011 6) 최저임금인상의의사회경제적효과, 이슈페이퍼 2016-06, 전국민주노동조합총연맹, 2016.6.23 7) 아론슨 (2009) 의 최저임금인상에따른소비와부채 연구결과에따르면, 최저임금이시간당 7~10 달러받는노동자들을연구한결과최저임금이 24% 인상되면, GDP 가 0.3% 상승 한다고제시함 73

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 채프먼은 최저임금은고용증대에목적이있는것이아니라저임금노동자의생활조건개선에목적이있으며, 최저임금을인상하더라도저임금산업에부정적인고용효과를미치지않는다고밝힘 8) - 김유선은 1990년부터 20년동안최저임금인상이고용에미친부정적영향은발견되지않으며, 2000년이후는오히려긍정적영향을미쳤다고보고하고 있음 9) - 슈미트도 2000년이후이루어진최저임금인상이저임금노동자고용에미친영향에대한실증연구를검토한결과, 최저임금의고용효과는없거나미미하다고밝힘 10) - 총선과대선공약으로각정당은최저임금인상에대해사회적인요구를반영하여최저임금의인상에동의했으며최저임금인상률등속도에대해서는논의를통한공론을모아야함 3. 근로시간단축 (1) 근로시간단축은기업의생산성을저하시키고일자리를축소하는가? 근로시간단축은일자리창출뿐만아니라생산성향상으로연결됨 근로시간단축에대한전사회적인공감대가높고근로시간을단축하면일자리창출뿐만아니라근로자의삶의질개선을통한생산성향상으로연결됨 - 교대제의경우, 2조 2교대제에서기존임금의 90% 를보장하는 3조 2교대제로전환하여생산량과가동일수는 18% 씩증가하고직무능력향상을위한학습시간의증가로생상성의추가향상도기대됨 - 근로시간단축으로노동자는임금감소로노동소득분배율은감소하고, 자본은노동비용증가로이윤율하락을우려하지만가계소득을늘리는것이우선필요함. 노동비용증가분은경영혁신이나품질향상으로얻는이윤으로충분히 8) Chapman, Jeff., Employment and the minimum wage : Evidence from recent State Labor Market Trends, Economic Policy Institute Breifing Paper. 9) 최저임금의고용효과, 김유선, 산업노동연구 20 권 3 호, 2014 10) Why Does the Minimum Wage Have No Discemible Effect on Employment?, Schmitt, Center for Economic and Policy Research, 2013 74

상쇄가가능함 경제사회발전노사정위원회가 2020년까지근로시간을 1800 시간대로단축하는것에대해합의문을채택 ( 10.6.8) 한바있고, 노동시장규제개선을위한노사정합의문 ( 15.9.15) 의경우도 2020년까지연평균근로시단 1800시간대로의단축을재확인했음 (2) 근로시간단축으로일자리창출효과가있는가? 근로시간단축에따른일자리창출의긍정적효과에대한연구결과들은많음 근로시간단축으로최소 3만명에서최대 168만명의추가일자리를창출할수있다는연구결과가있음 - 한국노동연구원은 고용형태별근로실태조사 (2014) 를바탕으로근로시간단축이일자리창출에기여하는정도를살펴본결과최소 3만명에서최대 27만명의추가고용이발생함 - 한국노동사회연구소는 경제활동인구조사 (2014) 를바탕으로연장근로시간을제한할때고용효과를추정한결과 33만명에서 168만명의추가고용이발생함 - 고용노동부 (2015) 는주 52시간으로총량규제시시행첫해에만 1.7만 2.0만개, 누적 14 15만개의일자리창출효과를추정하고있음 - 현행 근로기준법 대로하면최소 27만에서최대 37만개의일자리창출이가능함 - 주 40시간도입할경우실근로시간은주4시간감소하며고용과노동생산성에대해서도통계적으로유의미한양 (+) 의영향을미치고있다 는실증연구결과가있음 ( 주40시간제도입의고용효과, 노용진, 2014) 국정과제심화연구 3 일 가정균형의실현을위해서도근로시간단축이필요함 - 장시간노동은노동강도의증가로이어지고이것은고용률이하락의원인이되고있음 - 장시간노동으로인해가사분담의양성분담이어려워지고결국저출산의주요원인이됨. 또한자기계발이나평생학습부족으로인한인적자원축적이어려워지고있음 75

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 일과가정, 휴식이공존하는삶을위해서도근로시간단축이필요함 4. 공공부문일자리창출 (1) 공공부문일자리창출은 철밥통공무원 을양산하는정책아닌가? 공공부문은일자리창출의주체로써선도적역할이필요하며공공부문현장인력의충원을통한일자리창출정책임 전세계적저성장기조속에서민간부문의일자리창출능력이저하되고있어일자리창출의한계에직면해있음 - 청년실업률이지속적으로증가하고있는상황에서충분한일자리공급으로고용률을증가시킬필요가있음 - 개방경제하에서필연적으로대외환경에취약할수밖에없으며시장은즉각적인해고로인한실업증가등영향을받을수밖에없으므로공공부문에서일자리를창출하여고용을흡수할필요가있음 - 공공성을목적으로한안전, 복지, 교육분야의일자리창출과함께서비스를낮은가격과양질로제공하여국민들의삶의질을개선할필요가있음 사회적요구를반영하여중장기적충원계획에따라현장민생인력을충원하는것임 - 법정정원을충족하지못하는안전과생명, 사회복지전담, 교사, 돌봄과의료인력등공공부문의부족한현장인력을충원하여일자리를창출하는것임 - 현장민생공무원일자리연도별충원계획 에따라국민의삶의질이향상될수있도록추진하는것임 (2) 공공부문보다는민간의일자리창출이우선중요한것아닌가? 공공부문일자리창출은민간부문일자리창출의마중물역할을하는것임 청년실업난등경제위기의현실에서공공부문의일자리창출은민간일자리창출능력을회복 ( 제고 ) 하기위한마중물역할을하는것임 76

- 정부의일자리창출과기반조성에대한선도적투자가민간의투자를확대시키도록유인할필요가있음 (3) 일자리창출보다는방만한공공부문의혁신이우선이되어야하는것아닌가? 공공부문의우선순위에따른단계별투자확대와공공부문혁신이동반추진되어야함 작은정부대큰정부 같은이념논쟁이아니라국민들의삶의질에실질적으로도움이되는, 국가경제규모에맞는, 인구수에적합한 합리적정부 또는 적정정부 가필요함 - 국민안전, 삶의질개선, 복지, 교육등우선순위에따른단계별투자로일자리를창출해야함 - 또한부서통합, 고위급인력들은대민서비스부서로재배치, 재교육등을통해공공부문혁신도동시에추진하면과도한예산투입없이도공공부문의예산낭비를최소화할수있음 국정과제심화연구 3 5. 비정규직축소 (1) 비정규직의 100% 정규직화는불가능한정책아닌가? 비정규직의 100% 정규직화는최선이아니며불가능한정책임 모든노동자가정규직이될수는없으며결코최선의목표는아님 - 산업별로비정규직을활용해야만하는사업장의존재를인정하고있음 - 그러나, 비정규직의차별축소, 비정규직의정규직화를통해비정규직의근로조건을개선시키는것이필요함 - 합리적이고공정한시장질서를만들고, 차별을시정하여지속가능한고용관행을정착시킬필요가있음 상시 지속적업무에관련된공공부문비정규직의정규직전환을추진하는것임 77

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 상시 지속적업무, 생명과안전에관련된업무에는정규직채용원칙의관행을정착시키는것이필요함 (2) 비정규직의정규직화는기업의인건비부담등경영활동을저해하는가? 비정규직의정규직전환은결국기업의생산증가와이윤확대로연결됨 비정규직을정규직으로전환하게되면노동소득분배율이높아지고증가된가계소득으로소비를늘리고결국내수경제활성화로이어져기업에게도생산증가를유발하는효과를가져옴 - 인건비부담은결국생산증가를통한이윤으로상쇄하고도남으며장기적으로생산성및품질향상을위해서라도정규직고용이바람직한방향임 - 비정규직의정규직전환은고용안정과보상수준의상승으로내외적만족을인식하고만족수준의향상은결과적으로조직에기여하려는태도를보이게하며이는조직성과에긍정적으로작용하게됨 11) - 비정규직의정규직화에따른인건비일부를지원하는등정책을마련하여기업의경영부담을경감시키는방안도필요함 정규직과비정규직의임금격차를축소하여소득불평등을완화해야함 - 16년 8월현재비정규직은 847만명 ( 임금노동자의 44.5%) 으로월평균 151만원으로정규직 (306만원) 대비비정규직은임금격차는 49.2% 수준으로비정규직규모나정규직과의임금격차가매우큼 12) - 비정규직은근로조건이너무열악하여인간다운삶을영위할수없을정도로저임금과고용불안에시달리고있음 - 비정규직의차별축소, 정규직전환을통해고용안정과임금등근로조건의개선이필요함 11) 비정규직의정규직전환이기업성과에미치는영향분석 : 잠재시장모형의적용, 노세리 김미희, WPS Working Paper Series, 2016-03, 2016 12) 비정규직규모와실태, 김윤선, KLSI ISSUE PAPER 제 9 호, 한국노동사회연구소, 2016.11.22. 78

6. 사회적경제 (1) 사회적경제는반기업적, 반시장적정서를조장한다? 시장경제 와 사회적경제 는상호보완적인관계로시장경제의지속가능한발전을목표로하고있음 구여당의원들도 사회적경제기본법 을발의하는등 사회적경제 확대라는새로운흐름에동참하고있어반기업적, 반시장적정서를조장한다는것은지나친비약임 시장경제와사회적경제가상호보완적인관계로써시장경제의영리기업이이윤을창출하고유급종업원을고용하는등경제적가치를만들어내는긍정적인역할은모두가인정함 - 초기산업화시대에는독점과배타적독점이윤추구를원리로 일등기업 -수출을잘하고최대한수익을추구하는-을중시하고, 이를육성하는정책이기본바탕이었음 - 그러나, 현대의경제는개방성과유연성, 공공성을특징으로가지는데사회적책임 (social responsibility) 경영, 윤리경영, 친환경기업경영을강조하고, 다양한형태의사회적경제를통해일등기업중심의시장의폐해를보완하는적극적인경제활동을벌이고있음 국정과제심화연구 3 일자리창출과지역공동체회복이라는중요한역할을하는사회적경제의확대를요구하는추세임 79

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅲ. 정책방향 1. 추진여건조성 성장 고용 복지 의선순환을위한중앙정부의역할강화 정부는성장, 고용, 복지정책의강화를통해안정성을제고하여유연성과균형달성하는것이필요함 - 정부는유연안정성구축을위한법 제도적보완을통해지속가능한노동시장으로소득증진과생산성증대를추진해야함 - 유연성과안정성의균형을위한노동과자본그리고정부의적극적인역할분담도필요함 경제성장속도와민간부문의상황을고려하여정책추진 급격한정책추진으로인한정책목표의실패를피하기위해서는사전에정책들간직 간접적영향을고려하는면밀한검토가필요함 - 정부중심의정책밀어붙이기보다는경제성장, 사회적합의, 기업의대응여력등에맞추어추진해야함 성장정책과복지정책과사회정책들이통합적이고유기적, 일체적으로추진되어야하며관련부처 ( 기재부, 산자부, 고용부, 복지부등 ) 들의협업이무엇보다중요함 사회적대화를통한갈등해소 성장 고용 복지의선순환을위해서는일자리및노동등사회갈등현안을포함하여광범위한의제들에대한사회적대화를정례화하여상생하는사회와경제를위한논의로갈등을최소화해야함 - 노동기본권신장및취약근로자권리보장을위한노사정의사회적대화를통한노사관계법 제도개선마련 - 다양한노사정대화채널마련, 사회적파트너들간의상호양보와자율적타협문화조성 80

대기업, 노동조합등의사회적연대를위한협조와양보 재원대책및배분에대한국민들의이해와협조 사회적합의나이행가능성이높은정책들을우선추진 제정당들의총선과대선에서의공통또는유사공약을중심으로우선추진해서집권초기정책기반을마련해야함 - 사회적합의나정책결합에따른시너지효과가높고이행가능성도높은정책들로추진하는것이정책추진의동력을확보하여성장 고용 복지의선순환을달성할수있음 - 민생경제회복과경제성장에필요한정책들을우선제시하여국민적관심과지지도를제고해야함 2. 핵심정책 소득주도성장전략의정책방향은 1 가계소득증진과사회보장강화등기본생활소득보장의소득주도정책과 2 좋은일자리창출과고용의질개선등고용주도정책과 3 법정노동시간준수와노동시간단축등공공부문과민간부문의노동수요증진정책과 4 중소기업청년취업자사회보험및임금보조등노동공급확대정책들간의적절한정책조합 (policy mix) 을통해추진해야시너지효과를극대화할수있음 국정과제심화연구 3 (1) 공공부문일자리창출 대선공약으로각당은공공부문일자리창출과관련한공통또는유사공약으로제시 ( 홍준표후보 ) 향후 2 년동안공공부문비정규직의전원정규직화추진 ( 상시 지속적업무종사비정규직 <4 만명수준 > 근로자에대해향휴 2 년동안전원정규직화추진 ) ( 문재인후보 ) 소방관, 사회복지전담공무원, 교사, 경찰, 부사관, 근로감독관등국민의안전과치안, 복지서비스제공공무원, 보육, 의료, 요양, 사회적기업등사회서비스공공기관및민간수탁부문일자리, 공공부문간접고용을직접고용으로전환하는일자리등 81 만개창출 ( 안철수후보 ) 공공부문비정규직의정규직전환과부족한보건, 복지, 환경등공공분야과학인력대폭확충 81

국정과제심화연구 The Institute for Democracy ( 유승민후보 ) 소방현장인력보강으로양질의청년공공부문일자리창출 ( 부족인력 1.7 만명 5 년간증원시연 3.4 천명신규일자리창출효과, 공기업, 공공기관등의상시 지속적인업무에기간제근로자채용금지, 2022 년까지공공보육시설이용아동수 70% 로확대 ( 민간 가정어린이집국 공립으로전환등 ) ( 심상정후보 ) 방재안전직렬공무원확충, 5 년간소방공무원부족인력확충, 안전업무외주화중단, 위험업무정규직화, 보건의료 교사 근로감독관 사회복지전담공무원등공공부문전문일자리창출, 사회서비스종사자직접고용및양성관리, 공공기관비정규직의정규직전환 < 중요성 > 일자리창출의또다른주체로써공공부문일자리창출 ( 현장인력의충원등 ) 을통한실업해소와대국민서비스의질적향상및확대를통한복지등체감률제고 - 공공부문의좋은일자리창출은국민들의수요도높고사회적합의가가능한정책임 < 주요내용 > 공공부문일자리창출및비정규직처우개선을통해선도적일자리창출이필요함 - 일자리상황판설치, 공공부문일자리충원로드맵마련, 공공부문정규직전환로드맵마련 경찰, 소방관, 근로감독관등법정미충족현장인력의충원 - 고용정책기본법 을개정하여고용영향평가근거마련및평가대상사업확대 (2) 최저임금인상 대선공약으로각당은최저임금인상과관련한공통또는유사공약으로제시 ( 홍준표후보 ) 최저임금 1 만원임기내 (2022 년 ) 실현, 최저임금준수율제고를위한최저임금위반제재강화, 최저임금제도혁신을위한노사정논의추진 ( 문재인후보 ) 2020 년까지최저임금 1 만원인상, ( 중소 ) 기업과저임금에의존하는자영업자나영세사업장은정부지원제시 ( 안철수후보 ) 2022 년 ( 임기내 ) 까지최저임금 1 만원인상목표 ( 유승민후보 ) 2018 년부터연평균약 15% 씩인상하여 2020 년 1 만원최저임금 과영세업체 82

근로자의 4 대보험료를 3 년동안국가지원 ( 심상정후보 ) 최저임금 2020 년까지 1 만원인상, 5 인이상상용직평균급여 60% 최저임금하한선으로법제화, 시간제노동자최저임금제도입 ( 최저임금의 120% 수준 ) < 중요성 > 최저임금인상을통한저임금해소로임금격차가완화되고소득분배개선에기여, 근로자에게일정수준이상의생계를보장해줌으로써근로자의생활을안정시키고근로자의사기를올려주어노동생산성이향상 - 최저임금의단계적인상은국민들의지지도도높고제정당과사회적합의수준이높은정책 < 주요내용 > 최저임금 1만원실현 최저임금위원회논의를통해최저임금시급 1만원 (2020 년 ) 실현을도모해야함 - 최저임금위원회구성개선, 상습 악의적최저임금위반사업주에대한제재강화등제도개선방안마련 - 최저임금인상에따른소상공인 영세자영업자부담완화등범정부적인지원방안마련추진 국정과제심화연구 3 최저임금준수를위한근로감독강화 최저임금전담감독관신설등근로감독을강화하고관계부처합동일제단속을실시해최저임금준수촉진 소상공인 자영업자생업안전망확충 자영업자대상사회보험료지원및생업안정지원확대 (3) 임금체불해소 대선공약으로각당은임금체불해소와관련한공통또는유사공약으로제시 83

국정과제심화연구 The Institute for Democracy ( 홍준표후보 ) 청년체불임금근절시스템마련 ( 임금체불사업장공개조건완화및채용정보사이트내임금체불사업장정보공개, 상습적임금체불사업주에대한체불임금해당부가금청구제도입, 근로기준법 을개정하여상습 악의적임금체불사업주근로권익의무교육실시 ) ( 문재인후보 ) 체불임금근절을위해상습체불사업주에대한제재를강화와체당금제확대, 노동위임금체불심판권부여, 노동관계법합동수사 TF 운영, 근로감독청신설추진등을제시 ( 안철수후보 ) 임금체불전담근로감독관제시행, 근로기준법과최저임금법등노동관계법의위반엄단 ( 유승민후보 ) 저임금근로자의체불금을국가가먼저지급하고국가는체불사업주에대한구상권청구 ( 심상정후보 ) 징벌적손배도입, 체불이행강제금제도입, 검찰내한시적악성임금체불전담기구설치, 근로감독청신설, 임금체불에따른영업정지처분제도입, 상습체불사업자에대한사업자등록제한제도입 < 중요성 > 임금체불근절과체불임금해소를통한근로자의안정적인생계보장 - 임금체불해소는국민들의지지도도높고제정당을비롯하여사회적합의수준이높은정책 < 주요내용 > 체불임금제로시대 체불근로자생계보호강화및체불사업주에대한제재를강화해야함 - 체불임금지연이자제적용을재직근로자까지확대, 고액 상습체불사업주대상반의사불벌죄적용제외등처벌강화 - 임금지급보장기구신설을검토하고체당금보장확대등체당금제도개편 하도급근로자임금체불근절 하도급근로자의임금체불근절을위해수급사업자의임금지급여부확인의무화등제도개선 - 공공부문의경우고용여건이열악한체불가능성이높은용역계약으로확대 적용검토 84

(4) 고용보험확대 대선공약으로각당은고용보험확대와관련한공통또는유사공약으로제시 ( 홍준표후보 ) 실업급여지급기간확대 (120~270 일 ), 실업급여지급수준상향조정 ( 이직전평균임금의 50% 60%), 실업급여적용범위확대 ( 문재인후보 ) 고용보험피보험단위기간을현 180 일에서 120 일로단축, 실업급여수급기간 (90 일 ~240 일 180 일 ~360 일 ) 확대, 자발적이직자실업급여지급, 자영업자고용보험확대, 65 세이상노동자에게도실업급여 ( 고용보험 ) 와직업훈련적용, 특수형태고용종사자고용보험적용 ( 안철수후보 ) 실업급여급여액인상 ( 평균임금의 60%) 과지급기간연장 (120 일 ~270 일 ), 1 인사업장사업주에대한고용보험료지원 ( 유승민후보 ) 급여지급기간을현재의 90~240 일에서적어도 3 개월이상연장검토, 실업급여 1 일급여상한을대폭인상 ( 심상정후보 ) 실업급여제도개선, 자발적실업자, 초단시간노동자, 특수고용노동자적용, 실업급여수급요건완화, 실업급여수급기간연장 < 중요성 > 국정과제심화연구 3 고용보험확대를통한청년 여성실업해소등사회안전망강화 - 고용보험확대는고용보험사각지대를해소하며청년및자영업자들의지지도도높고제정당을비롯하여사회적합의수준이높은정책 < 주요내용 > 고용보험가입대상확대및가입지원 문화예술인, 특고등고용보험가입대상확대및지원 건강보험료추가지원등사회보험료지원범위확대로영세자영업근로자부담경감 중층적고용안전망체계구축 고용보험가입대상확대 - 실업급여지급수준및수급기간상향으로실업급여보장성강화 - 자발적이직자는장기실직자부터단계적수급자격인정방안마련 85

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (5) 비정규직규모감축 대선공약으로각당은비정규직규모감축과관련한공통또는유사공약으로제시 ( 홍준표후보 ) 비정규직남용의근원적해결을위한법 제도합리화추진 ( 동일기술 난이도업무를수행하는정규직 비정규직에대한동일보상원칙정립을위한근거마련등 ), 비정규직차별시정제도개선 ( 동종 유사업무범위조정등 ), 불합리한차별해소를위한현장지도감독강화 ( 문재인후보 ) 비정규규모축소 ( 상시 지속업무정규직고용원칙, 공공부문비정규직정규직화 ), 비정규직차별해소 ( 동일기업내동일가치노동동일임금 ), 비정규직노동권보장 ( 원청기업공동고용주책임, 특수고용노동자고용보험 산재보험의무화와노동 3 권보장 ) 제시 ( 안철수후보 ) 비정규규모축소 ( 상시 지속업무정규직고용, 불법파견금지 간접고용노동자정규직전환, 공공부문비정규직정규직전환 ), 비정규직차별해소 ( 동일노동동일임금명문화, 초단시간노동자차별폐지와권리보장 ), 비정규직노동권보장 ( 특수고용노동자성인정등 ) ( 유승민후보 ) 비정규규모축소 ( 비정규직사용사유제한, 비정규직사용총량제검토, 정규직전환중소기업 4 대보험료국가지원 ), 비정규직차별해소 ( 차별시정동일노동범주확대해석, 차별시징벌적배상적용 ), 비정규직노동권보장 ( 간접고용원청사업주공동사용자인정 ) ( 심상정후보 ) 상시지속적업무에대해비정규직채용금지, 불법파견및외주화 도급화금지, 간접고용에대한원청사용자성인정, 공공기관과대기업정규직전환확대와전환지원확대, 비정규직적정임금보장 < 중요성 > 불공정 불평등한비정규직일자리의근로조건개선을통한양극화해소의필요성 - 비정규직규모감축은국민들의지지도도높고제정당을비롯하여사회적합의수준이높은정책 < 주요내용 > 비정규직규모감축 비정규직감축을위한로드맵마련을통해비정규직규모축소와처우개선이필요함 - 비정규직이남용되지않도록생명 안전업무분야등에대한사용사유제한제도도입추진 86

- 대기업의정규직채용활성화를위해비정규직사용부담을강화하는방안검토 비정규직차별축소 비정규직차별없는좋은일자리만들기 - 비교대상근로자범위확대, 합리적이유의범위축소, 노조의차별신청대리권부여등을검토하여차별시정제도전면개편 - 동일가치노동동일임금원칙적용을위해 근로기준법 등에고용형태에따른차별을금지하는방안검토 근로감독관확충및근로감독조직개편등노동 행정근로감독강화 (6) 노동시간 1,800 시간대실현 대선공약으로각당은노동시간단축과관련한공통또는유사공약으로제시 ( 홍준표후보 ) 주당근로시간을단계적으로단축하고, 휴일근로시간을연장근로시간에포함, 근로시간적용사각지대를위한특례업종조정, 유연근무제, 근로시간저축휴가제등근로시간유연화추진 ( 문재인후보 ) 노동시간단축으로신규일자리창출, 1800 시간대의노동시간임기내실현, 법정근로시간 1 주한도를 휴일을포함 한 52 시간법제화추진제시 ( 안철수후보 ) 근로시간을 1800 시간대로단축및근로시간공개 ( 유승민후보 ) 최소휴식시간 보장제도도입, 최대근로시간규정도입, 기업에근로시간기록및보존의무부과, 근로시간공시제도입, 퇴근후 SNS 업무지시돌발노동을초과근로에포함하여할증임금부과 ( 심상정후보 ) 5 년임기내주당노동시간 35 시간단축마스터플랜제시, 연간노동시간 1800 시간대단축. 노동시간단축특별위원회설치, 주 40 시간제정착 국정과제심화연구 3 < 중요성 > 법정근로시간준수와근로시간단축은일자리창출과생산성향상에기여하며일 가정생활균형의실현에중요 - 근로시간단축은국민들의지지도도높고제정당을비롯하여사회적합의수준이높은정책 87

국정과제심화연구 The Institute for Democracy < 주요내용 > 주 52시간근로확립등법 제도개선 휴일을포함하여 1주최대근로시간 (52시간) 을법률에명확히규정할필요가있음 근로시간제도사각지대해소를위해현행특례업종및업무범위를최대한축소하는입법추진 법정근로시간준수를위한지도 감독강화 초과수당은제대로지급하지않는포괄임금계약의편법활용근절을위해가이드라인을마련할필요가있음 근로시간공시제의도입검토와장시간근로사업장지도 감독강화 근로시간단축으로인한중소기업 근로자부담완화 근로시간단축으로인한근로자임금감소분을기업이보전할경우기업의보전금액일부를정부가지원하는제도마련 근로시간을단축하여일자리를창출하는중소기업에대해신규채용인건비, 설비투자비등지원확대 보완과제 공급확대를위한혁신성장 소득주도성장은소득증대 소비지출증대 국내생산및투자증대의선순환을전제하고있으므로, 소득주도성장정책을통해경제성장을이루기위해서는이러한선순환을촉진하는요인은적극적으로발굴 관리하고이를저해하는위험요인에대해서는이를해소하기위한정책적노력이가장중요할것임 13) 소득증대가소비지출로이어지기위해서는가계부채등직접적인소비제약요인에대한관리뿐아니라예비적목적에의한지출감소요인 ( 예상되는주거비용의 13) 소득주도성장관련주요쟁점및보완과제, 김민창, 국회입법조사처, 2017.10.1 88

상승이나고령화에따른소득감소또는의료지출증가등 ) 을해소하고미래에대한불안을줄이기위한다양한정책적노력과관련정책간의연계가중요할것으로보임 - 소비지출증대가국내생산및투자증대로연결되기위해서는규제개혁등기업의과감한투자를유도하기위한정책이반드시수반될필요가있음 정부의경제정책방향중하나인 혁신성장 을위한노력도중요하게다루어져야할것임 - 안정적이고지속적경제성장을위해서는유효수요증진을위한소득주도성장정책과함께공급확대를위한혁신성장정책이동반될필요가있음 - 급속히진행되고있는저출산고령화에대비하고성장잠재력을확충하기위해민간기업이생산성을높이고서비스업등의신성장산업에서고부가가치를창출할수있도록제도적, 정책적지원을집중할필요가있음 - 혁신성장 을위해서는중소기업의성장동력화, 4차산업혁명대응, 대외개방 전략적해외진출정책을추진해야함 국정과제심화연구 3 89

국정과제심화연구

혁신친화적창업국가건설을위한정책방향

국정과제심화연구 4 혁신친화적창업국가건설을위한정책방향 목차 Ⅰ. 기조 94 1. 제안배경 94 2. 주요내용 97 Ⅱ. 쟁점검토 99 1. 혁신성장에대한개념명확화 99 2. 중소기업정책의실효성확보 100 3. 네거티브규제에대한보완장치마련 101 4. 4차산업혁명에대한기업의인식제고 103 5. 불공정한 M&A에대한불안감해소 104 Ⅲ. 정책방향 106 1. 추진여건조성 106 2. 핵심정책 107 (1) 벤처투자활성화를위한제도재정비 107 (2) 공정한 M&A 활성화 109

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 4 혁신친화적창업국가건설을위한정책방향 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 혁신성장은문재인정부에서구상하는 사람중심경제 의한축일뿐만아니라새로운경제성장정책의근간을이루는전략임 혁신성장은문재인정부에서지향하는 사람중심경제 를위한핵심경제정책가운데공급측면에서성장을이끄는전략임 - 사람중심경제 는경제정책의중심을국민과가계에두고, 경제성장의과실을국민과함께누리는경제로일자리와소득주도성장, 혁신성장그리고공정경제를 3대축으로하고있음 - 이가운데혁신성장은일자리창출의핵심역할을할뿐만아니라우리경제의규모를키울수있는등새로운경제성장을위한새정부의핵심전략임 - 이와함께혁신성장은기존대기업중심에서중소 벤처기업중심으로경제체질을개선시킬수있는성장전략으로이를통해 혁신친화적창업국가 의기틀을마련할수있음 * 혁신성장의중요성을강조한대통령발언 1) - 소득주도성장이수요측면에서성장을이끄는전략이라면, 공급측면에서성장을이끄는전략이혁신성장이며, 따라서혁신성장은새정부의성장전략에서소득주도성장전략못지않게중요 - 혁신성장은소득주도성장과함께새로운경제성장을위한새정부의핵심전략 - 혁신적인창업과신산업창출이이어지는활력넘치는경제를만드는것이우리의목표 1) 4 차산업혁명위원회제 1 차회의연설, 9.11. 94

혁신형창업생태계조성은 혁신친화적창업국가 건설의핵심적인역할을수행 - 혁신친화적창업국가는신기술과아이디어를가진기업가들의자유로운창업환경제공과공정한경쟁을통한성장을지향하며이를위한혁신형창업생태계조성이필요함 - 창업과신산업창출이이어지는혁신형창업생태계조성은혁신성장을뒷받침하는정책으로이와관련하여경제부총리의발언 2) 을빌리면 혁신성장달성을관통하는것은혁신창업활성화와벤처기업의성장 임 - 즉, 민간을중심으로하는혁신형창업생태계조성이활성화될수있도록정부를비롯한사회전체가이를적극적으로지원할수있는정책이마련이필요함 혁신형창업은문재인정부에서강조하고있는일자리창출의한축일뿐만아니라 4차산업혁명시대에부응하여새로운부가가치를창출할수있는원동력임 심각한사회적문제중하나인일자리창출은민간중심, 정부중심으로구분되어실행되는것이아니라모두가협력하여더좋은성과를창출하는것이라고할수있음 - 민간부문즉, 기업을통한일자리창출은기존의기업뿐만아니라지속적으로새로운기업들이창업하는과정에서창출되는일자리도매우중요함 - 창업을통한일자리창출의중요성을이미체험한주요선진국들의입장에서혁신형창업은고용창출의새로운대안으로자리매김하고있는상황임 - 따라서일자리창출을위해서는정부와민간부문의긴밀한협력이필요하며특히, 창업을통한일자리창출은창업의주체인민간부문이주도적인역할을함에따라이를위한정부의적극적인지원이필요함 국정과제심화연구 4 * 혁신형창업을통한일자리창출사례 - OECD 국가에서 2001~2011 년의 10 년동안설립 5 년미만의기업에서전체고용 ( 금융제외 ) 의 20% 가창출되었으며, 신규일자리의경우 50% 정도가창출된것으로조사됨 3) - 미국은 4% 의벤처기업이일자리의 60% 를창출하고있으며, 영국도 6% 의벤처기업이일자리의 54% 를창출하고있는상황임 4) 2) 9.10 벤처기업인들과의간담회에서발언. 3) 2016 OECD 한국보고서 4) 이민화, 창업활성화, 민주연구원창업활성화간담회자료, 2015. 95

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 4차산업혁명시대를맞이하고있는상황에서혁신형창업은새로운기술개발을통한부가가치창출및미래성장동력을확보하는데있어서핵심적인역할수행 - 4차산업혁명시대에기술혁신을통한새로운기술개발은주로혁신형창업을통해서이루어질것으로예상할수있으며, 이는혁신형창업이새로운부가가치창출의한축으로작용한다는것을의미함 - 혁신형창업을통해기술개발을성공할경우창업기업은이를바탕으로구글, 페이스북과같은대기업, 글로벌기업으로까지성장할수있는가능성가질수있음 - 이와함께이들기업이개발한기술은관련된기존기업들이한단계더성장할수있도록하는기회를제공할수있음에따라성장동력을확보하는데있어서핵심적인역할을수행한다고할수있음 * 혁신형창업은새로운부가가치및성장동력창출 - 글로벌컨설팅기업인맥킨지에서발표한 12 대와해성기술 (disruptive technology) 5) 은 2025 년 14~33 조달러의경제적파급력을발생할것으로예상하고있음 6) - 혁신형창업으로성장한대표적인글로벌기업인구글은 6,540 억달러, 페이스북은 3,910 억달러의기업가치를가지는기업으로성장함 - 이와함께구글은안드로이드운영체제를 5 천만달러에인수하여애플의운영체제 (ios) 와함께스마트폰운영체제의양대산맥으로자리매김하고있음 - 페이스북또한설립 2 년정도밖에되지않은인스타그램을 10 억달러에인수하였지만결과적으로성공적이라는평가를받고있음 5) 와해성기술은간단하게시장에매우큰변화를줄수있는제품및기술등으로스마트폰을예로들수있으며, 맥킨지는 12 대와해성기술로모바일인터넷, 지식노동의자동화, 사물인터넷, 클라우드기술, 첨단로봇기술, 무인자동차및수송장치, 차세대유전체학, 에너지저장장치, 3D 프린팅, 첨단재료, 첨단석유 / 가스탐사및채굴기술, 재생가능에너지를선정 6) 세계경제를주도할 12 대차세대와해성기술에대한분석및전망 ( 한국방송통신전파진흥원, 2013) 96

문재인정부에서혁신형창업의성장생태계가원활하게작동하기위해서는투자와회수가선순환될수있도록투자중심의창업환경이조성되어야함 혁신형창업과재창업은결과적으로투자가원활하게이루어지는환경에서활발하게나타남 - 창업, 재창업모두비용을수반함에따라해당과정이원활하게이루어지기위해서는기본적으로지속적인자금지원이이루어질수있도록투자활성화가필요함 - 투자가활성화되기위해서는결과적으로자유롭게투자할수있는환경조성과함께인수합병 (Merger and Acquisition: M&A), 기업공개 (Initial Public Offering: IPO) 등투자에따른다양한회수환경이잘갖춰져야함 - 특히, 확실한보호가필요한예금과는반대로투자는위험 ( 손실 ) 을감안하고이루어지기때문에투자자보호정책이지나칠경우오히려투자를위축시킬수있다는점을고려할필요가있음 * 창업투자회사설립시납입자본금제약은스타트업및투자자에게도부정적임 - 벤처투자를위한창업투자회사설립요건가운데지나치게높은납입자본금 ( 현재 50 억원 ) 은투자회사설립에걸림돌로작용하고있음 - 창업투자회사는설립자본금 40% 를 3 년이내에투자하도록해야한다는점과투자가필요한스타트업들이초기에필요한자금이 1~2 억원수준이라는점을감안할때설립자본금을낮출경우상대적으로자금이부족한더많은투자자가창업투자회사를설립할수있을것임 국정과제심화연구 4 2. 주요내용 중소벤처기업부신설을통한중소기업정책의실효성제고및혁신형창업활성화를위해신기술 신산업등관련된분야에대해서네거티브규제도입 중소기업정책의효율화를위한중소벤처기업부신설 ( 국정과제 40) - 중소벤처기업부신설을바탕으로중소기업정책일원화및지원사업유사중복등조정기능강화 97

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 4차산업혁명위원회신설및기반정비 ( 국정과제 33) - 4차산업혁명에대응하여과학기술, 산업, 교육등전분야에걸친혁신과성장전략을총괄하는 4차산업혁명위원회신설 - 4차산업혁명위원회 ( 위원장 : 장병규 ) 는 9월 26일현판식을갖고본격적으로운영할준비를갖춤 일자리창출과신기술 신산업육성을위한규제재설계 ( 국정과제 30) - 2017년부터신산업분야사후규제중심의원칙허용-예외금지의네거티브규제전환 - 신기술 신산업분야규제개선방안마련및미래지향적규제지도구축추진 투자중심의창업생태계조성을위해 5조원규모의벤처펀드달성및 M&A 규제완화등을통한원활한회수환경조성을위한세제혜택확대 ( 국정과제 39) ( 가칭 ) 기업투자촉진법제정, 엔젤투자활성화및펀드조성확대등을통해 2022년까지 5조원규모의벤처펀드달성 - 원활한회수환경조성을위한 M&A 규제완화, 벤처투자에대한소득공제확대등세제혜택확대 벤처투자확대및 M&A 활성화를위한세제혜택 (2017년세법개정안 ) - 엔젤투자활성화를위해창업 3년이내신용평가사의기술신용평가 (TCB) 우수기업, 크라우드펀딩을통해투자한창업 7년이내기술우수기업등을엔젤투자소득공제대상으로포함 - 창업 벤처기업에대한지속적인투자를위하여엔젤투자소득공제적용기한, 벤처기업등출자에대한과세특례적용기한, 벤처기업등출자관련증권거래세면제적용기한등을기존 2017년 12월 31일에서 2020년 12월 31일까지연장 - 인수 합병에따른자금적인부담을완화하고자기술혁신형중소기업인수 합병시의무적으로관련비용의 50% 를현금으로지급해야했던기존조항을삭제함 98

Ⅱ. 쟁점검토 1. 혁신성장에대한개념명확화 ( 쟁점 ) 새정부에서강조하고있는혁신성장의개념이아직까지명확하지않다는문제제기 새정부가경제정책의한축으로강조하고있는혁신성장에대한명확한개념이아직까지정립되지않음 - 이전박근혜정부의경제정책인 창조경제 에대한명확한개념등이설정되지못하여실체가모호하다는비판이존재함 - 새정부도마찬가지로핵심경제정책으로제시한혁신성장에대한명확한개념이제시되지않았다는문제제기가나타남 ( 대안 ) 새정부의혁신성장은신기술과아이디어를가진경제주체들이꾸준히도전하고성장할수있는환경속에서성장의과실을국민개개인에게돌아갈수있도록하는정책임 새정부는혁신성장을통한성장과분배가선순환되는 혁신형창업국가 건설을목표로함 - 혁신형창업국가 는신기술과아이디어를가진기업가들이자유롭게창업하고, 공정한경쟁을통해서성장하며이러한성장의과실이국민개개인에게돌아갈수있도록노력하는국가를의미함 - 즉, 혁신성장은혁신형창업국가건설을위해기술과아이디어를가지고있는국민모두가성장의주체가되어, 이들이꾸준히도전할수있는기회와공정한경쟁을통해서성장할수있도록지원하는성장정책이라고할수있음 국정과제심화연구 4 99

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 2. 중소기업정책의실효성확보 ( 쟁점 ) 중소벤처기업부가중소기업정책을잘수행할수있을것인가에대한우려 중소기업정책을총괄하는중소벤처기업부가정책컨트롤타워의역할을제대로수행할수있을것인가에대한우려가존재함 - 중소벤처기업부는중소기업관련정책을총괄하는조직으로기존의중소기업청의위상과역할이강화되어설립됨 - 즉, 기존의차관급에서장관급으로격상된중소벤처기업부가혼선없이제대로된역할을할수있을것인가에대한우려가존재함 - 특히, 새정부가출범한지 5개월이지나고있는시점에서창업정책을비롯한혁신성장의목표를달성하기위한핵심부처인중소벤처기업부의수장이아직까지임명되고있지못함에따라정책컨트롤타워에대한불안감이상대적으로더크다고할수있음 ( 대안 ) 중소벤처기업부를중심으로부처간발생할수있는이해관계조정및협업시스템구축을통해중소기업정책의실효성확보 중소벤처기업부가완전한모습으로정책을시행할수있도록장관임명이빠른시일내에이루어져야함 - 중소기업정책의실효성확보, 부처간이해관계조정등중소벤처기업부가흔들림없이제대로된업무를수행할수있도록잘조율할수있는인사를가급적빠른시일내에장관으로임명해야함 - 중소벤처기업부가장관인사까지마무리되어완전한모습으로업무를시행하는모습을보인다면중소기업정책에대한불안감을어느정도해소할수있을것임 중소벤처기업부가중소기업정책의컨트롤타워역할을하는것에대한불안감을해소하기위해서는부처간발생할수있는이해관계를최소화하고유기적인협업체계가구축될수있는시스템을마련해야함 - 다양한부처가다양한법률에근거하여실행하고있는정부의중소기업정책을중소벤처기업부를중심으로일원화하는과정에서발생할수있는부처간 100

이해관계최소화와함께정책의실효성확보를위한협업관계를구축할수있는토대를마련해야함 - 예를들어벤처투자에대한실효성을제고하기위해서는중소벤처기업부와금융위원회와의긴밀한협조체계가구축되어야하지만, 중소벤처기업부가관련된모든업무를주도적으로처리한다고할경우금융위원회와마찰을일으킬수있음 - 즉, 벤처투자와관련하여펀드의구성및운영그리고관리 감독은이를주된업무로하는금융위원회를중심으로진행하되구성된펀드에대한출자및운영사지원은중소벤처기업부가하는형태로이원화하는등부처간협업관계구축은필수적임 - 이와함께중소벤처기업부는 4차산업혁명의핵심적인실행주체인창업기업의지원및관리등을총괄하는역할을수행함에따라 4차산업전반을총괄하는 4차산업혁명위원회의긴밀한협업관계구축도매우중요함 3. 네거티브규제에대한보완장치마련 ( 쟁점 ) 네거티브규제로인해발생할수있는안보, 안전및환경, 소비자피해등에대한우려 네거티브규제의활성화는안보, 안전및환경, 공정거래, 공공의이익등을침해할우려가존재함에따라신중한접근이필요함 - 네거티브규제는원칙적으로허용하되국가안보, 안전및환경, 공공의이익, 공정거래등예외적인부분에대해서는금지하는규제방식임 - 하지만예외적으로금지하는부분에대한명확한규정등이없을경우결과적으로공공의이익에반할경우가존재함 국정과제심화연구 4 101

국정과제심화연구 The Institute for Democracy ( 대안 ) 창업활성화를위한정책에대해서우선적으로네거티브규제의실효성을확보할수있도록자율규제및사후감독강화등의보완장치마련이필요함 혁신형창업은다양한분야에서발생하기때문에창업활성화를위해서는금지되는행위를제외한행위를할수있는네거티브규제의적용이필요함 - 혁신형창업으로나타나는성과는기존의법과제도가담아내는데에는한계가존재하는부분들이상당수존재함에따라창업활성화를위해특별한사항에대해서는금지하되다른부분들은허용해주는네거티브규제방식이타당하다고할수있음 - 이와함께네거티브규제로인한규제의공백, 소비자피해등관련문제점을최소화하는방안마련이필요함 네거티브규제방식을적용할수있는특별법제정을통해다양한창업지원정책과관련한법률의실효성제고 - 앞서언급한것처럼와해성기술등으로출현하게되는새로운산업에대해서는관련된법률이존재하지않기때문에제대로대처하지못하는경우가발생할수있음 - 이를위해다양한법률및정책에대해서탄력적으로네거티브규제방식을적용할수있는특별법등을제정할수있을것임 - 이와함께해당법률에는사후규제등금지항목위반에따른처벌조항도같이마련할필요가있음 * 법률이담아내지못하는새로운투자및사업사례 - 엑셀러레이터가벤처투자의새로운주체로시장에등장하였을때관련된법령이존재하지않아제대로된관리가이루어지지않은결과이를위한엑셀러레이터법이제정됨 - 비슷한사례로숙박을공유하는사업아이템으로큰성공을거둔에어비앤비같은글로벌기업은현재우리의법체계에서허용되지않고있으며, 비슷한업종에대한벤처투자도제한됨 ( 창투사의투자제한업종으로부동산, 음식점및숙박업이해당됨 ) 102

모두가공감할수있도록네거티브규제를보완할수있는장치마련 - 안보, 안전및환경, 공정거래, 공공의이익등네거티브규제의금지항목에대한주기적인평가및점검과함께해당결과공표 - 협회, 단체등을통한자율적준수사항등을마련하여기업이자율적으로준수할수있는시스템구축 - 사후감독을통해위반사항에대해서는강력하게처벌할수있도록징벌적손해배상제도강화등관련된제도정비 4. 4 차산업혁명에대한기업의인식제고 ( 쟁점 ) 4차산업혁명에대한기업의인식이상대적으로높지않아정책의실효성확보가힘들수있음 4차산업혁명에대한중소벤처기업의낮은인식수준은향후해당정책을시행할때중소벤처기업이제대로대응하는데있어서걸림돌로작용할가능성이높음 - 4차산업혁명에대한중소벤처기업 CEO를대상으로한설문조사 7) 결과해당내용을조금이나마알고있다는비중은 11.7% 로상대적으로낮은인식수준을보여줌 - 이와함께 4차산업혁명에대해관심을가지고있다는비중도 25% 정도로큰관심을가지고있지않음에따라정부정책이상대적으로큰실효성을발휘하지못할수있음 국정과제심화연구 4 ( 대안 ) 4차산업혁명에대비한정부정책의실효성제고를위해서는직접적인이해관계자인중소벤처기업의인식제고및관련정책방안마련이필요함 4차산업혁명의흐름에제대로편승할경우미래성장동력창출가능성에대해서상대적으로긍정적으로생각함에따라중소벤처기업들이적극적으로 4차산업혁명에대응할수있도록정책마련이필요함 - 4차산업혁명에제대로대응할경우응답자의 66% 정도가미래먹거리등성장동력창출이가능할것으로응답하고있음 7) 중소기업중앙회 (2016), 4 차산업혁명에대한중소기업인식및대응조사. 103

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 반대로 4차산업혁명에제대로대응하지못할경우 50% 정도의응답자가 2020년에경쟁력을상실할것으로답변하고있을뿐만아니라 93% 정도의기업이제대로준비를하고있지않은것으로나타나상대적으로매우심각한상황이라고할수있음 - 이러한문제점에대응하기위해필요한정부정책으로는관련정책에중소벤처기업의적극적인참여 (55.3%) 및인재육성 (42.3%) 등이필요하다고할수있음 - 즉, 4차산업혁명에대비한정부정책이민관협력등의방식으로기업의적극적인참여를통한홍보및인식제고와함께관련분야인재양성등체계적이고종합적인정책집행이이루어져야함을보여줌 * 중소 벤처기업인이생각하는정부정책과 4 차산업혁명위원회의역할 - ( 민간의적극적인참여필요 ) 대통령직속 4 차산업혁명위원회는민관이공동으로참여하는형태로민간의다양한의견을수렴하여정책과제발굴에서실행까지가능하도록하는역할을담당 - ( 인재양성 ) 창의융합교육저변확대, 초중등소프트웨어교육강화등미래사회교육혁신, 유망신사업으로원활한전직을위한인력수급전망고도화, 신산업분야직업훈련강화추진 5. 불공정한 M&A에대한불안감해소 ( 쟁점 ) M&A 활성화를위한정부정책에도불구하고여전히좋지못한사회적인식이좋지못함 벤처투자의회수수단으로 M&A 가중요한역할을함에도이와관련한부정적인사회적인식이 M&A 활성화의걸림돌가운데하나로작용함 - 과거재벌을비롯한대기업이기술에대한정당한가치를지불하는대신기술탈취및편취, 인력빼가기등불법및편법등은 M&A를저해하는주된원인으로작용함 - 이와함께재벌 대기업등을중심으로이루지는 M&A가결과적으로이들의독과점을더욱심화시켜사회 경제적양극화가더욱심화될수있다는우려등이복합적으로작용하여 M&A가활성화되지못함 104

- 이러한불법및편법으로인해법적인처벌을받더라도그처벌정도가상대적으로크지않다는문제도나타남 * 기술탈취및편취와관련한솜방망이처벌사례 - 2010 년이후공정위에접수된기술탈취신고건수는 2016 년말까지 23 건에불과하며검찰고발이나시정조치가이루어진사례가운데 LG 화학의기술탈취문제는 2013 년에제기되었지만 2 년이지난 2015 년에과징금 1,600 만원부과로처벌이이루어짐 ( 대안 ) 기술편취및탈취등불공정한거래등으로나타나는 M&A 필요성대한부정적인사회적인식을해소하기위해철저한기술보호및관리시스템이사회적으로정착될수있도록해야함 M&A 활성화를위해서는기술탈취및편취대신기업의가치를정당하게지불할수있도록하는공정한시장생태계가상생할수있는길이될수있도록정부의정책적지원이이루어져야함 - M&A 대신대상기업의기술편취및탈취, 인력빼가기등의불법적인형태에대해서는강력한법적제재가이루어져야할것임 - 대신에공정한거래를바탕으로 M&A가이루어질경우세제혜택등의인센티브를지급하는등의정책적노력을기울수있을것임 - 이와함께 M&A 대상이되는기업에대해서는이와관련한불편함및피해가능성을최소화할수있도록법률적 기술적지원또는관련된비용지원등의정책실행을고려할수있을것임 - 특히, M&A 시장에공정한거래환경이정착된다면 M&A의주요주체인대기업에대한상대적으로부정적인사회적인식상대적으로완화될것으로기대할수있을것임 국정과제심화연구 4 * 불공정행위처벌수준에대한인식및강력한제제를위한참고사례 - ( 불공정행위처벌수준에대한인식 ) 중소기업 CEO 55.6% 가불공정행위에대한징벌적손해배상제도가실효성이없다고인식하고있음 ( 중소기업중앙회, 2016) - ( 불공정행위제제참고사례 ) 선거법 : 공정한선거를위해기부행위를받을경우 10~50 배의벌금부과 105

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅲ. 정책방향 1. 추진여건조성 혁신형창업활성화를위한정책실행을위한기본방향 혁신형창업활성화는정부 여당의핵심산업정책및일자리정책임과동시에지난대선당시대부분정당에서도제시한핵심공약임 - 혁신형창업활성화를위한정책의필요성에대해서는여야모두공감하고있는상황임 - 하지만구체적인추진방법에서는야당 ( 정의당제외 ) 에서는민간중심으로이루어져야한다는입장을취하고있는반면정부 여당의입장은정부중심으로이루어져야한다는입장으로차이를보임 - 실제로정부 여당에서추진하고있는창업활성화정책은정부가기반조성및지원그리고사후규제및감독에정책적역량을기울임으로써창업정책의실효성을제고하고자하는것으로야당의입장과큰차이가없다고할수있을것임 - 따라서향후정책시행에있어서여야모두공감하고있는혁신형창업활성화라는큰주제를바탕으로관련된이견에대해서는자유로운대화및토론등을통해서절충점을찾을수있을것으로판단됨 * 19 대대통령선거주요후보자창업공약 (10 대공약중심 ) - 홍준표후보 : 혁신기술활성화를통한혁신형강소기업창출을목표로민간중심, 기술창업활성화, 네거티브규제등의공약제시 (10 대공약 2 번 ) - 안철수후보 : 창업혁명을목표로민간중심, 네거티브규제시스템도입, 창업단계별맞춤형금융정책, 실패창업인에대한재도전기회부여등의공약제시 (10 대공약 2 번 ) - 유승민후보 : 창업하고싶은나라를목표로네거티브규제, 기업공개와인수합병여건개선, 벤처투자활성화등의공약제시 (10 대공약 4 번 ) - 심상정후보 : 정부가인프라투자주도, 미래산업을선도할분야 R&D 에대한정부의투자및지원 (10 대공약 3 번 ) 106

불공정행위에대한처벌수준설정을위한논의필요 - 기업의자유로운경제활동을보장하되해당활동은공정하게이루어져야하며, 이를위해서는기존의사전적인관리 감독체계가사후적인관리 감독체계로전환되어야함 - 정부의정책방향도네거티브규제를통한사후적인관리 감독형태로전환되는상황에서기업이불공정한행위를자율적으로억제할수있도록경각심을줄수있는처벌수준이필요하다고판단됨 - 즉, 기업이불공정행위를통해취득한이익보다처벌을통한비용이더크도록하여기업스스로불공정행위를자제하도록사후적인규제수준을강하게할필요가있을것임 * 불법행위관련강력한규제 - 공직선거법은금품수수를받은사람에게최대 50 배의과징금을부과하고있는데만약 1 만원의금품수수를받아적발되었을경우과징금은최대 50 만원임 - 서울시의경우지하철부정승차시최대 30 배의과징금을부과할수있음 2. 핵심정책 (1) 벤처투자활성화를위한제도재정비 원활한벤처투자가이루어질수있도록중소벤처기업부를중심으로관련규제및제도재정비 국정과제심화연구 4 중소벤처기업의수장을빠른시일내에임명하여부처별로다원화되어있는중소기업정책의조정및재정비 - 중소벤처기업부는부처별로중복되는중소기업정책일원화와함께유사 중복사업에대한조정등을통해중소벤처기업을보다체계적이고강력하게지원하는역할을담당함 - 이와관련한간단한예로 [ 그림 1] 에서보는것처럼벤처캐피털은다양한법령및기관의관리를받는반면, 주요역할에대한차별성은상대적으로크지않는것으로나타나투자자가받아들이기에는너무복잡하다고할수있음 107

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 따라서관계법령, 부처별로중복되어매우복잡하게얽혀있는중소기업정책과관련한법령및제도가결과적으로네거티브규제형태로전환될수있도록중소벤처기업부를중심으로부처간협업을통한체계적인정비가필요함 - 이를위해서우선적으로공석이되어있는중소벤처기업부장관을빠른시일내에임명해야함 * 국내벤처캐피털은스타트업육성및지원이라는비슷한역할을하고있지만규제와관리주체는다양 - 창업투자회사 ( 이하, 창투사 ) 와신기술사업금융회사 ( 이하, 신기사 ) 는스타트업에투자한다는비슷한역할에도불구하고해당투자주체에따라수많은서로다른규제와제약이존재함 ( 그림 1. 참조 ) - 창투사의관리주체는중소벤처기업부로창업지원법의적용을받지만, 신기사의관리주체는금융위원회로여신전문금융업법의적용을받음 [ 그림 1] 국내벤처캐피털유형비교 1 자료 : 아산나눔재단 구글캠퍼스서울 (2017), 4 차산업혁명을주도하기위한스타트업코리아. 108

신산업분야에대한네거티브규제에대한구체적인방안마련 - 신산업분야에대해서네거티브규제가효과적으로적용될수있도록관련된법률개정및방안마련을통해서실제현장과정부정책이혼선을빚지않도록해야함 - 즉, 규제샌드박스시행을위한구체적인정책방안마련이필요하다고할수있음 * 네거티브규제관련대통령발언 8) - 신산업분야는일정기간규제없이사업할수있도록 규제샌드박스 를도입 (2) 공정한 M&A 활성화 실질적인세제혜택등 M&A가활성화될수있는환경조성을통해재창업, 재투자가원활하게이루어질수있는기반마련 더많은기업들이 M&A 시장에관심을기울일수있도록실질적인세제혜택제공 - 투자의회수유형으로가장각광받고있는유형가운데한가지인 M&A는세계적인흐름이되어가고있는상황이지만국내에서는여전히미흡한상황임 - 이에따라정부는 M&A에대한세제혜택등다양한인센티브제공을통해 M&A 시장을활성화하고자노력하고있는상황임 - 이러한정부노력에더불어 M&A에대한실질적인혜택이제공될수있도록스타트업및기술혁신형기업에대한 M&A를 R&D로인정해주는방안을검토해볼수있을것임 9) - 자본력을갖춘대기업및중견기업의참여없이는 M&A 활성화는현실적으로어려운상황임에따라공정거래법에저촉되지않는범위에서기업형벤처캐피털 (Corporate Venture Capital, CVC) 설립과투자지원책모색필요 국정과제심화연구 4 8) 4 차산업혁명위원회제 1 차회의연설, 9.11. 9) 기업이기업부설연구소, 연구개발전담부서에쓴인건비, 재료비, 시설임차료, 위탁연구비등을 R&D 투자로보고해당지출의일부분에대해서세제혜택을제공하고있는상황임 109

국정과제심화연구 The Institute for Democracy * 벤처기업회수시장의세계적인추세로자리매김하고있는 M&A 시장활성화를위한정부정책 - 2016 년기준국내에서벤처기업의투자회수가 M&A 형태로이루어진비중은 3% 에불과한반면, 미국은 86%, EU(2015 년 ) 는 59% 가 M&A 로이루어짐 10) - M&A 활성화를위해정부가최근발표한내용에따르면기술혁신형중소기업인수 합병시해당비용의 50% 를현금으로지급해야했던요건을삭제하고, 기술가치금액의 10% 를세액공제 11) (2017.7) 공정한거래가이루어질수있는시장환경구축을불공정거래에대한처벌강화와함께실효성있는 M&A 거래정보제공 - 암묵적거래등을통해핵심기술탈취및편취, 인력빼가기등의불법및편법에대해서징벌적손해배상제도강화, 법적처벌강화등공정한거래환경조성 - 기업의가치는절대적인것이아니라시장을통해서형성되기때문에다양한변수를통해서영향을받을수밖에없는상황에서, M&A 당사자들에게 M&A 판단의한가지지표역할을할수있도록기존에이루어진 M&A 거래에대한분석등거래관련정보제공 10) 아산나눔재단 구글캠퍼스서울 (2017), 4 차산업혁명을주도하기위한스타트업코리아. 11) 기획재정부 (2017), 2017 년세법개정안보도자료. 110

혁신성장을촉진하는공정거래체계실현방안 국정과제심화연구

국정과제심화연구 5 혁신성장을촉진하는공정거래체계실현방안 목차 Ⅰ. 기조 114 1. 제안배경 114 2. 주요내용 116 Ⅱ. 쟁점검토 3문 3답 119 1. 전속고발권폐지 119 2. 징벌적배상제도입 124 3. 집단소송제 130 4. 소비자피해구제를위한그밖의제도들 135 Ⅲ. 정책방향 136 1. 추진여건조성 136 2. 핵심정책 138

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 5 혁신성장을촉진하는공정거래체계실현방안 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 사람중심경제의 3가지축 소득주도성장, 혁신성장, 공정경제 소득주도성장, 혁신성장, 공정경제의상호관계 - 슘페터에의하면혁신의본질은 새로운결합 임 - 혁신성장은두가지축으로진행된다. 첫째, 소득주도성장을통해총수요가늘어날경우, 그자체로혁신성장을압박-촉진하는효과를갖게됨. 둘째, 규제체계의개혁등을통해상품-시장-생산방법 -생산조직등에대한새로운결합및창업을활성화해서혁신성장을실현함 공정한시장질서확립은혁신성장의전제조건 혁신성장의전제조건 - 혁신경제의다른표현은위험경제이다. 왜냐하면, 수익과위험의관계는본질적으로고수익-고위험 (High Return, High Risk) 이기때문임. 자본주의시장경제에서위험을감수하는궁극적인이유는초과이윤을획득할수있기때문임. 즉, 고수익과고위험은한쌍임 - 이론적으로는고수익 (High Return) 은고위험 (High Risk) 이며, 저수익 (Low Return) 은저위험 (Low Risk) 임. 그런데, 실제현실에서는고수익 (High Return) 인데저위험 (Low Risk) 인경우가빈번하게존재 실제현실에서는고수익-저위험이존재 - 고수익 (High Return) 인데저위험 (Low Risk) 경우는 약탈 인경우. 약탈하는사람입장에서는고수익-저위험이고, 약탈당하는사람입장에서는저수익-고위험 114

- 약탈이횡행하는사회에서는아무도혁신 (= 위험 ) 을감수할이유가없어짐. 혁신성장 = 위험감수 = 공정경제 = 약탈규제가상호불가분의관계인이유 약탈규제없이공정경제없고, 공정경제없이혁신성장없어 약탈의제재없이공정경제없고, 공정경제없이혁신성장없어 - 약탈 (= 불공정 ) 이이뤄지는근본이유는그사회의공정거래법체계가약탈의기대편익 ( 企待便益, Expected Benefit) 이약탈의기대비용 ( 企待費用, Expected Cost) 보다크도록설계되어있기때문. 이런상황에서는약탈 = 불공정 = 불법행위가합리적선택임 - 즉, 약탈의응징없이공정경제는성립될수없으며, 공정경제의실현없이혁신성장은불가능함. 공정경제와혁신성장이충족될때, 소득주도성장과일자리중심경제가실현될수있음. 불법의기대편익을줄이고, 불법의기대비용을높여야 - 약탈이없는경제체제를만들기위해서는약탈의기대편익은줄이고, 약탈의기대비용을높여야함. 약탈의기대편익 ( 企待便益, Expected Benefit) 은불법으로얻는상대이익으로결정되며, 약탈의기대비용 ( 企待費用, Expected Cost) 은적발가능성과적발시제재강도에의해결정됨 - 즉, 공정경제를실현하기위한정책적핵심은 1불법으로얻는상대이익을줄이고 2적발가능성을높이고 3적발시제재강도가실효적이어야만함 공정경제로, 대기업낙수효과를넘어혁신형중소기업의시대로 수출-재벌-중화학공업중심의낙수효과에의존한경제체제는박정희식발전국가모델의역사적산물 - 한국경제는구매력 (PPP) 기준으로 3만불에근접. 세계경제사에서제2차세계대전이전에식민지경험을가진나라중식민지모국 ( 일본 ) 과유사한수준의 GDP를달성한나라는대한민국이매우예외적 - 또한대한민국은제3세계의처지에서출발하여산업화와민주주의를동시에달성한자랑스러운나라 - 한국경제의성장은산업화시대를살았던노동자, 농민, 국민들의헌신적인노력이 국정과제심화연구 5 115

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 가장중요한역할. 다른한축은박정희식발전국가모델의성공에힘입은것 - 그러나, 추격형경제발전단계를경과하자박정희식발전국가모델은한계에봉착하게됨. 현재한국경제의저성장은 구조적 저성장이며, 동시에박정희식발전국가모델이성공했기때문에발생한모순과질곡이다. 이를테면, 성공의역설 임 대기업중심낙수효과를대체하는대안은혁신형중소기업활성화 - 한국경제가다시도약하기위해서는, 혁신형중소기업으로의성장이용이해야함 - 혁신형중소기업은두축으로만들어진다. 첫째, 재벌대기업에납품하던하청 (= 협력업체 ) 중소기업이기술력의향상을통해성장하는경우. 둘째, 재벌의영향력이덜미치는영역에서독자적인시장을개척하며성장하는경우 - 혁신형중소기업이활성화되기위해서는공정한시장질서가확립되어야만한다. 불공정하도급, 프랜차이즈에대한갑질등이효과적으로규제되어야함 2. 주요내용 전속고발제등법집행체계종합적개선 공정거래법집행의 3대축인민사 ( 손해배상 ), 행정 ( 과징금 ), 형사를종합검토하여법집행체계를종합적으로개선 - 공정거래의실효성을높이는것은개별정책한두개를도입한다고실현되지않음 - 공정거래의실효성을높이는정책과제의본질은 1불법으로얻는상대이익을줄이고 2적발가능성을높이고 3적발시제재강도의실효성을높이는일련의 정책패키지 를통해서만실현될수있음. 이에해당하는것이 공정거래관련, 법집행체계의종합적개선 임. 바로이지점이공정거래법체계개혁의알파이자오메가라고해도과언이아님 - 민사적규제의주요개혁과제는공정거래법상징벌적배상제와집단소송제를도입하고공정거래법등에사인 ( 私人 ) 의금지청구제도입을추진하는것임 - 행정적규제의주요개혁과제는불법으로얻는이익에대한과징금이외국에 116

비해낮은상황을개선하기위해공정거래법등의과징금상한을올리도록추진하는것임 - 형사적규제의주요개혁과제는현재의무고발요청제의실효성강화를위해의무고발요청기관을확대하고공정위소관법률에서전속고발제폐지를적극검토함 - 이를위해 공정거래법집행체계개선 TFT 를구성하여개선방안을마련함. 법무부에공정거래형사사건전담부서증설을통해공정거래형사사건에대해더욱효율적으로대응할수있도록함 집단소송제도입등소비자피해에대한실효적구제방안마련 소비자분야에집단소송제도입등소비자피해에대한실효적규제수단마련 - 증권관련집단소송법개정등을통해소비자분야에집단소송제도입 - 소비자단체소송제도를적극활용하기위한제도개선추진 공정위법집행역량강화등개선 대기업집단, 유통-가맹-대리점, 기술유용등법집행수요가높은분야에대한조직인력확대등공정위의법집행역량강화 - 이행강제금도입, 공정위조사를방해하는것에대한엄중대응을통해공정위조사권이무력화되지않도록함 지자체에역할부여및협업체제구축 가맹사업법, 대규모유통업법, 대리점법조사권일부를광역지자체와분담 - 계약서교부의무, 정보공개서등록의무등현장에서즉시법위반확인이가능한분야에대한조사는광역시도지사가담당하도록분담 - 신속한피해구제를위해각시도별분쟁조정협의회설치및운영 - 각시도별로신고민원처리를담당하는공정거래지원센터를설치하고지역별로통일된법집행이이루어질수있도록공정위-지자체간법집행협의채널구축 국정과제심화연구 5 117

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 을 ( 乙 ) 의협상력강화 가맹점사업자, 대리점사업자등의교섭력강화 - 가맹점사업자단체신고제도입을통해가맹점단체를공식화함으로써지위향상및가맹본부와의협상력을제고함 - 대리점사업자들의단체구성권을명문화하고, 사업자단체구성활동등을이유로대리점에대한불이익제공을금지함 중소기업단체의교섭력강화 - 중소기업협동조합의공동사업및소상공인단체의거래조건개선을위한공동행위는소비자이익을저해하지않는범위내에서공정거래법상담합규정의적용을배제함 중소기업의납품단가공정화 - 최저임금인상등노무비가변동할경우, 납품단가조정신청및협의대상에포함 필수물품가격공개, 판촉사전동의의무화를통한가맹점비용부담완화유도 - 가맹본부가공급하는필수물품의가격을계약전에공개하도록하고판촉행사시가맹점사업자의사전동의를받도록의무화 118

Ⅱ. 쟁점검토 3 문 3 답 1. 전속고발권폐지 개념및현황 전속고발권의개념 - 전속고발권이란 독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하공정거래법 ) 등공정거래위원회의소관법률위반행위에대하여공정거래위원회의고발이있는경우에만검찰이공소제기를할수있도록허용하고있는제도 전속고발권이적용되는법률현황 - 공정위의전속고발권을규정하고있는법률은 1 독점규제및공정거래에관한법률 2 표시-광고의공정화에관한법률 3 가맹사업거래의공정화에관한법률 4 하도급거래의공정화에관한법률 5 대규모유통업에서의거래공정화에관한법률 6 대리점거래의공정화에관한법률 을포함하여총 6개법률 공정거래위원회관할법령현황공정거래위원회가관할하고있는법률은총 13개. 위에열거한 6개법률이외에 7 제조물책임법, 8 방문판매등에관한법률, 9 소비자기본법, 10 소비자생활협동조합법, 11 약관의규제에관한법률, 12 전자상거래등에서의소비자보호에관한법률, 13 할부거래에관한법률. 전속고발권폐지의실천적의미 - 전속고발권이폐지된다는것은검찰에의한공소가자유로워짐을의미 - 공정거래관련 6개법률에서검찰에의한공소가자유로워진다는것은이중적의미를가짐 - 첫째, 고발권에대한공정위의독점이해체됨을의미한다. 즉공정거래위원회가 독점하던 공정거래체계가공정위와검찰이경쟁하는 경쟁적 공정거래체계로재편된다는것을의미함. 둘째, 검찰고발이지금보다용이해짐으로인해현재보다는형사제재가활성화될가능성이있음 국정과제심화연구 5 119

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 전속고발권폐지의유형 전면폐지와부분폐지 - 전속고발권폐지는전면폐지론과부분폐지론으로구분 - 제20대국회에서전면폐지론의대표적인법안은더불어민주당최운열의원이대표발의한공정거래법개정안. 법위반행위로피해를입은사람은누구나고발할수있도록함 - 제20대국회에서부분폐지론의대표적인법안은국민의당채이배의원이대표발의한공정거래법개정안. 그위법성이중대하고시장경제에미치는영향이크다고판단되는 1시장지배적지위남용 2경쟁제한적기업결합 3부당한공동행위 4부당지원행위 5특수관계인에대한부당한이익제공행위 6보복조치 7조사방해행위등 7가지행위유형에대해서만공정위전속고발권을폐지하는내용 1 쟁점-1) [ 반대론 ] 위법성판단에서공정위의전문성이중요함 - 전속고발권폐지를반대하는사람들은, 일반형사사건의경우는외형상위법성이추정되는경우가대부분이지만, 공정거래법사건의위법성을입증하기위해서는전문적인관련시장의획정및경제분석, 피해액산정등을거친이후에판단할수있기때문에전속고발권유지가반드시필요하다는입장 [ 재반박 ] 전문성우려는검찰의전담부서신설로해결가능 - 공정위의독자적전문성을근거로하는전속고발권반대논리는설득력이떨어짐. 공정위의전속고발권이폐지될경우검찰에 공정거래사건전담부서 가신설될것임 - 한국에서공정거래법은 1980년에제정되고 1981년부터시행됐음. 이는동시에 관련시장획정 등을포함하여공정거래법등에관한 36년간축적된판례가존재한다는것을의미함. 검찰에신설될공정거래사건전담부서는역대판례분석및공정위근무경험이있는법조인영입등을통해충분히전문성을축적할수있음 - 실제로, 최근몇년간검찰의자체조사에의해처리한건설사답합사건등이 120

많았음. 이미검찰이담합사건을다루는데별문제가없었음을보여줌 [ 재반박 ] 공정위의본질적미션은 경쟁촉진위원회 인데, 공정거래역시도 경쟁적 체계로재편되어야 - 공정위의본질적미션은 경쟁촉진위원회 임. 이는공정거래법 제1조목적 에잘나와있음 - 경제학이론에의하면, 민간독점과공공부문독점은이론적-실천적폐해가동일함. 사회가필요한수량에비해자원이과소공급되고, 그로인한특권적지대창출가능성이항시존재함 2 쟁점-2) [ 반대론 ] 전속고발권폐지보다의무고발제확대로해결해야 - 전속고발권문제가사회적논란이되자중소기업청, 조달청, 감사원, 그리고검찰총장에게고발요청권을주고공정거래위원장은이에대해의무적으로고발하는제도가 2013년 7월에도입됨 - 전속고발권폐지를반대하는사람들은전속고발권폐지보다의무고발제확대를통해해결하자고주장 [ 재반박 ] 의무고발제의근본적인한계는 조사권 이없기때문 - 의무고발제가도입된지 4년이흐름. 실제로이뤄진고발요청건수는중소기업청 9건, 조달청 3건, 감사원 0건, 검찰총장 1건으로모두 13건에불과 ( 아래 [ 표-1] 참조.) - 의무고발제가이처럼작동되지않는이유는, 관련조직의입장에서의무고발의인센티브도약하고, 조사권이없기때문에불공정-불법행위에대한정보의비대칭성이라는본질적제약을극복하기어렵기때문 국정과제심화연구 5 [ 표 1] 2013 년이후신설된, 의무고발기관의고발현황 고발요청자고발요청건수 ( 건 ) 공정위의조치 중소기업청 9 7 건에대해서는법인고발 2 건에대해서는법인및개인고발 조달청 3 1 건에대해서는법인고발 121

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 고발요청자 고발요청건수 ( 건 ) 공정위의조치 2건에대해서는미고발 검찰총장 1 1건에대해서법인고발 감사원 - - 3 쟁점-3) [ 반대론 ] 한국은형벌규정이광범위한데, 전속고발권이페지되면고발남용으로기업위축이우려됨 - 우리나라는다른주요국가들과달리형벌규정이매우광범위함. 또한공정거래법위반으로신고가이뤄지거나분쟁조정을신청하는건수가매우많음. 공정위의전속고발권이폐지될경우고소-고발의남용으로인해기업활동을과도하게위축시킬우려있음 [ 재반박 ] 최근 6년간검찰고발율 0.7% 불과, 남용우려는기우 ( 杞憂 ) - 아래 [ 표2-1] 을보면, 신고사건기준, 2011년 ~2016년의기간동안공정거래위에접수된사건은 23,502건이었음. 이중에서불공정행위기업에대한과징금 + 검찰고발요청비율은 1.7%(399건 ) 임. 공정위의검찰고발요청은 0.7%(173건 ) 임. [ 표 2-1] 신고사건기준, 유효제재, 검찰고발현황 (2011 년 ~2016 년 ) 구분고발과징금 시정명령 시정권고 경고무혐의등 * 합계 공정거래법 47 157 286 7 864 4,850 6211 하도급 84 54 283 0 523 8,377 9321 가맹사업법 1 3 119 0 94 2,915 3132 대규모유통업법소비자보호관련법 0 1 2 0 2 93 98 40 11 126 48 1,189 3,128 4542 기타 ** 1 0 0 0 11 196 208 합계 173 226 816 55 2,673 19,559 23502 122

구분고발과징금 시정명령 시정권고 경고무혐의등 * 합계 ( 비율 /%) (0.7) (1.0) (3.5) (0.2) (11.4) (83.2) (100.0) - [ 표2-2] 를보면, 공정위가직권인지사건기준으로, 2011년 ~2016년의기간동안사건은 8,205건이었음. 이중에서불공정행위기업에대한과징금 + 검찰고발요청의비율은 7.9%(645건 ) 임. 검찰고발요청은 1.8%(145건 ) 임 [ 표 2-2] 직권인지사건기준, 유효제재, 검찰고발현황 (2011 년 ~2016 년 ) 구분고발과징금 시정명령 시정권고 경고무혐의등 * 합계 공정거래법 90 358 383 0 388 413 1632 하도급 10 73 112 0 2467 285 2947 가맹사업법 0 3 114 0 85 182 384 대규모유통업법소비자보호관련법 2 18 18 0 5 14 57 39 46 346 188 1422 1097 3138 기타 ** 4 2 0 0 1 40 47 합계 ( 비율 /%) 145 (1.8) 500 (6.1) 973 (11.9) 188 (2.3) 4368 (53.2) 2031 (24.8) 8205 (100.0) - 신고사건기준공정위의검찰고발요청율은 0.7%, 직권인지사건기준검찰고발요청율은 1.8% 에불과한나라에서소송이남발될우려로인해전속고발권폐지를반대한다는것은어불성설이며, 기우 ( 杞憂 ) 에불과 - 검찰고발이이렇게낮은상황에서전속고발권은 전속, 고발방해권 이라는비난에서자유로울수없음 국정과제심화연구 5 * [ 보론 ] 공정위의검찰고발요청과실제적검찰고발공정위의검찰고발요청과실질적인검찰고발은다름. 통상적으로공정위가검찰에고발요청을하면그중에약 70% 정도가실제검찰고발로이어짐. 이를고려하면, 신고사건기준검찰의 실제고발율 은약 0.49% 이며, 직권인지사건기준검찰의실제고발율은약 1.26% 임. 123

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 2. 징벌적배상제도입 개념및현황 징벌적배상제의개념 - 징벌적배상 (punitive damages) 은피해자의권리 법익침해에대하여악의적이거나의도적으로정도가심한불법행위를한경우에적용. 한축으로는심한고의에기한가해자를응징하고다른한축으로는다른사람이앞으로그와유사한불법행위를하지못하게억제하기위하여, 피해자가실제입은손해 (actual loss, actual damage) 의만족을의미하는통상의전보적손해배상 (compensatory damages) 에더하여추가적으로부담하는손해배상을의미 징벌적배상제의유형 재량방식과배수증액방식 - 징벌적배상제는징벌적배상액을산정함에있어배심원이나판사에게그권한을위임해두는 재량적 징벌적배상제도가있고, 실손해액 (actual damages) 에일정승수 (multiplier) 를곱하여그배수만큼증액하는징벌적손해배상으로구분할수있음 - 한국의경우, 재량적징벌적배상제도는아직도입된사례가없고, 배수증액방식의징벌적배상제도가제한적으로도입되고있음 징벌적배상제와배수배상제의 4가지차이점 - 징벌적배상제와관련된한국적담론에서가장크게왜곡된것중하나는, 징벌적배상제 (punitive damages) 와배액배상제 (statutory multiple damages) 를혼돈하고있다는점임 - 미국연방대법원은 3배배상의목적으로, 1피해자가손해배상소송을제기할수있도록인센티브를제공하고, 이로써정부법집행자원의한계로인해정부가법위반행위를적발하지못하는경우, 이러한공백을사인 ( 私人 ) 이채움으로서정부를대신하여법위반행위를억지하고 2피해자에대한손해를충분히배상하는것에있다고봄 - 징벌적배상제와배액배상제의첫번째차이점은, 징벌적배상제는 주법 에해당함. 5개주를제외한 45개주에서인정되고있음. 반면, 배액배상제는 124

연방법률 에의해규정되고있다. 클레이튼법 (Clayton Act) 이외에도연방특허법, 연방상표법, 연방조직범죄법등에서 3배배상을규정하고있음. 미국에서연방법률에의해규정된배액배상제는위헌논란이발생한적이없음 미국에서징벌적배상제를인정하지않는 5개주 Lousiana, Massachusetts, Nebraska, New Hampshire, Washington 등 5개주는징벌적배상을금지하고있다. 거꾸로말하면, 나머지 45개주에서는징벌적배상제를인정하고있음 - 징벌적배상제와배액배상제의두번째차이점은, 징벌적배상제는판산또는배심원의재량에의해징벌적배상을적용할지말지, 금액을얼마로할지결정함. 반면, 배액배상제는법위반행위가결정되면연방법률에의해반드시또는재량적으로 3배의손해액을명할수있음 - 징벌적배상제와배액배상제의세번째차이점은, 법학에서이야기하는법집행의목적을중심으로살펴보면, 징벌적배상제는처벌 (punishment), 응보 (retribution), 억지 (deterrence), 배상 (compensation) 의 4가지성격이다포함된다. 반면, 배액배상제는억지와배상의목적을갖고있다. 즉, 배액배상제에는처벌과응보적성격을갖고있지않음 - 징벌적배상제와배액배상제의네번째차이점은, 징벌적배상제는계약상위반에대한손해배상에는적용되는경우가거의없음. 불법행위로인해손해를입힌경우중에서도악의적인경우적용됨. 반면, 배액배상제는민사적집행의활성화를통해정부의법집행능력을보완하는의미를담고있음 한국에서징벌적배상제의도입현황 - 엄밀한의미에서한국에서 징벌적배상제 는도입되지않았음. 2011년이후한국에서도입된제도는 3배이내의범위에서 배액배상제 가도입된것임 국정과제심화연구 5-3배이하의범위에서배액배상제는, 제18 대국회말이었던 2011년에 하도급거래공정에관한법률 개정을통해 3배이하의범위에서징벌적배상제가처음으로도입됨. 이후특정분야에적용되는개별법률형태로도입이확대되고있는추세임 - [ 표-3] 에서정리한것처럼, 2011년에 1 하도급거래공정화에관한법률 에서 125

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 도입된이후 2 기간제및단시간근로자보호등에관한법률 3 신용정보의이용및보호에관한법률 4 개인정보보호법 5 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 6 대리점거래의공정화에관한법률 7 제조물책임법 8 가맹사업의공정화에관한법률 까지모두 8개법률에서도입됨. 모두 3배이내를적용함 [ 표 3] 징벌적배상제도라고알려진, 배액배상제도입현황 (2017 년 9 월기준 ) 법률명책임주체행위유형도입 하도급거래공정화에관한법률 기간제및단시간근로자보호등에관한법률신용정보의이용및보호에관한법률 원사업자 - 부당한대금결정 - 부당한위탁취소 - 부당반품 / 부당감액 - 기술자료유용 2011 사용자 - 차별적처우 2014 신용정보회사등 개인정보보호법개인정보처리자 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률대리점거래의공정화에관한법률 제조물책임법 가맹사업공정화에관한법률 정보통신서비스제공자등 공급업자 제조업자 프랜차이즈가맹본부 - 신용정보분실, 도난, 누출, 위 변조, 훼손 - 개인정보분실, 도난, 유출, 위 변조, 훼손 - 개인정보분실, 도난, 유출, 위 변조, 훼손 - 구입강제 - 이익제공강요 - 제품의결함을알면서도조치를취하지않아소비자의생명과신체에중대한손해가발생한경우 가맹사업자에게허위 과장된정보를제공했거나상품 용역의공급또는지원을중단했을경우 2015 2015 2016 2016 2017 2017 1 쟁점 -1) [ 반대론 ] 징벌적배상제는제재적성격이있어, 헌법에규정된과잉처벌금지위반소지가있음 126

- 징벌적손해배상은기능적인면에서제재적성격을가지고있음. 그렇기에지나친제재는잔인하고비정상적인처벌을금지하는헌법상의원칙에위반되는것으로볼소지가있음 [ 재반박 ] 한국에는미국식징벌적배상제가도입된사례가없음 - 한국에서현재도입되어있는 징벌적배상제로이야기되고있는 법률들은징벌적배상제가아니라배액배상제임. 그렇기때문에과잉처벌을논거로하는반박, 이중처벌을논거로하는반박은설득력이없음 [ 재반박 ] 불법으로얻은이익에비해과잉처벌로보기어려워 - 불공정-불법행위를억제하기위한공정거래제도설계의기본원리는불법의기대편익보다불법의기대비용이높도록설계되어야함 - 불법의기대편익 을규정하는가장큰변수는불법으로얻게되는이익이며, 불법의기대비용 을규정하는가장큰변수는 < 적발율 과징금 ( 형사제재 )> 임. [ 전속고발권쟁점 ] 에서살펴봤듯이한국공정거래위원회의형사제재 ( 검찰고발 ) 비율은신고사건기준 0.7%, 직권인지사건기준 1.8% 임 - 이중에서실제로검찰고발이이뤄지는경우는 70% 대임을고려할때, 실제로검찰고발이이뤄지는비율은신고사건기준 0.49%(=0.7% 70%) 이며, 직권인지사건기준으로는 1.26%(=1.8% 70%) 에불과. 즉, 실효적으로유의미한공정위행정제재는 < 과징금 > 임 [ 재반박 ] 적발율과관련매출액고려하면현재과징금제재는억지효과낮아 - 미국과 EU( 유럽연합 ) 의경우카르텔에대한적발율의실증연구가진행되어있음. 불공정-카르텔에대한미국의적발율은 13%~17% 이며, EU의적발율은 12.9% 임. 한국은아직실증자료가없는데, 미국과유럽의중간쯤인 15% 로추론할수있음 - 한국의불공정-카르텔의경우, 적발율은 15%, 과징금은관련매출액의 15% 를넘지않음. 적발율 15% 와과징금을부과하는기준인관련매출액 15% 를고려할경우, 이론적으로는징벌적손해배상의배수증액을 10배까지하더라도 불법의기대비용 이 불법의기대편익 을넘지않게됨 국정과제심화연구 5 127

국정과제심화연구 The Institute for Democracy [ 보론 ] 징벌적배상제에관한미국의실증연구 실손액의 0.98배를넘지않아징벌적배상제에대한미국의실증연구에의하면, 배심원평결이내려진사건중에징벌적배상이인정된사건의비율은 1%~5% 이고, 징벌적배상액의중앙값은 38,000~52,000 달러수준이며, 실손액의 0.88~0.98배가징벌적배상액으로인정되었다. 즉, 징벌적배상제를도입해도실제로는 실손액 을넘지않는범위내에서작동되고있다. 이와같은현상이벌어지는근본이유는실제로벌어지는사건에비해 적발율 은그보다현저히적기때문이다. [ 재반박 ] 형벌 개념은형사적제재 (criminal sanctions) 만포함시켜야 - Ingraham v. Wright 사건에서미연방대법원은수정헌법제8조소정의 " 형벌 개념에형사적제재 (criminal sanctions) 만을포함하는것으로해석하여야한다며민사적제재에는적용이없다고판시함. 이어 Browning-Ferris v. Kelco 사건318) 에서도과다한벌금금지를규정한수정헌법제8조는형사처벌경우이외에는적용되지않는다고판시하여위판단을재차확인함 2 쟁점-2) [ 반대론 ] 헌법상의적벌절차원칙 (due process of law) 을우회한징벌로볼소지가있음 - 형사는민사와달리더엄격한형사소송절차를두고있음. 그연장에서행위자의불법성에대한합리적의심수준을넘는강한입증을요구함. 징벌적배상제도는이러한헌법상의적법절차원칙 (due process of law) 을우회하여행위자를징벌하는것으로볼소지가있기에위헌논란이있음 [ 재반박 ] 징벌적배상제는형벌이아닌, 민사적규제임 - 형사는민사와달리더엄격한형사소송절차를두고있는데, 징벌적배상제는행위자를징벌하는것으로볼수있기때문에타당하지않다는논리는징벌적배상제를 형사 로전제하고있음. 그러나, 징벌적배상제는형사가아닌 민사적규제 에해당함 [ 재반박 ] 과징금-행정규제의과도함은관료의비대화로귀결 - 행정적규제의핵심은과징금부과이고, 형사적규제의핵심은형사처벌이고, 민사적규제의핵심은손해배상임 - 한국의공정거래법체계는과징금을중심으로하는행정적규제비중이 128

압도적으로많음. 반면, 형사적제재와민사적규제는매우미흡한편. 이는한축으로는관료-국가주도경제성장이었던박정희식발전국가의역사적유산이며, 다른한축으로는공공경제학이경고하고있듯이관료자신이 관료의권한극대화 를추구하는경향이있기때문임 - 과징금이중심이되는행정적규제가중시적인규제방법론이될경우 관료의주도권 이커지는것으로, 관료의비대화 산업에의한관료의포획가능성증가 민간역량의축소로인한경제적역동성저하등의문제점을발생시키게됨 [ 재반박 ] 행정제재를줄이기위해서라도 민사규제 를늘려야 - 과징금중심 = 행정규제중심의공정거래법체계를개혁하기위한하나의대안적해법이 민사적규제 의비중을늘려, 중장기적으로행정규제의비중을최소화-최적화하는것임 - 민사적규제의최대장점은불공정-불법행위를파악할수있는 정보비용 을절약할수있다는점임. 왜냐하면, 불공정-불법행위에관한정보의경우, 거래당사자 가가장잘알수있기때문임 - 정보비대칭을해결하기위해정보를알만한거래당사자에게인센티브를제공해서, 의사결정의참여를유도하는방법이 규제의최적화 를위해가장바람직한해법임 3 쟁점-3) [ 반대론 ] 징벌적배상제도는이중처벌금지원칙에위반됨 - 징벌적손해배상의대상이되는법위반행위는손해배상청구권을발생시키는불법행위인동시에형사처벌대상이되는범죄도성립하는경우가일반적 - 징벌적배상제라는개념자체가징벌적요소를갖고있기에민사상손해배상이라는제재와형사처벌이라는제재가동시에적용되는것은이중부과이기에, 헌법이금지하고있는이중처벌금지원칙에위반되지않는가하는의문 국정과제심화연구 5 [ 재반박 ] 민사적수단에 처벌 개념을적용하는것은부적절 - 과거미국의일부주에서는 2중처벌이라고해석한, 그래서위헌성을인정한판결들및견해들도있었음 129

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 이후미국연방헌법해석에대한주류적인견해는징벌적배상제는민사적제재수단이기에이중처벌이아니라는견해로정리되었음 3. 집단소송제 개념및현황 집단소송제의개념 - 피해자중 1인또는다수의대표당사자를선임하여대표당사자로하여금소송을수행케하되, 판결의효력은구성원모두에게미치도록하는제도임. 대표당사자소송 (class action) 이라고도함 집단소송제의유형 - 제외신고형 (Opt-out) 방식 : 미국등에서실시되고있는, 소송의효력이원칙적으로제외신청을한피해자이외에모든피해자에게미치는방식 - 미국의한실증연구에따르면, 1992년부터 2003년까지집단소송사례를분석한결과, 제외신고를한자의평균비율은전체구성원의 1% 미만임 - 참가신청형 (Opt-in) 방식 : 영국등에서실시되고있는, 소송에대한참가신고를한피해자에게만효력이미치는방식 - 영국식참가신청형방식에대한실증연구에의하면, 전체사건의 25%~50% 정도의피해자만이손해배상청구소송에합류하는것으로나타남 저조한소비자피해구제와저렴한불법의기대비용 - 아래 [ 표-4] 는 1981년부터 2011년까지 31년의기간동안자진시정등을포함하여공정위가조치를내린부당공동행위사건중소비자의소액-다수피해가능성이높은가격담합과입찰담합의건수와비율임 130

[ 표 4] 적발건수대비소송, 실제사건대비소송 ( 김차동외, 2012 년자료재구성 ) 유형적발율적발건수 실제사건추정건수 손해배상소송건수 소송비율 ( 소송 / 적발 ) 소송비율 ( 소송 / 실제 ) 소비자단독소송 가격담합 15% 586 3,906 11 11/586 (1.87%) 입찰담합 15% 85 566 3 3/85 (3.52%) 11/3,906 (0.28%) 3/566 (0.53%) 0 0 - [ 표-4] 에의하면, 적발건수대비손해배상소송이이뤄진비율은가격담합은 1.87% 이며입찰담합은 3.52% 임. 실제벌어진사건대비손해배상소송이이뤄진비율은가격담합 0.28% 이며입찰담합은 0.53% 임 적발율 15% - 미국과유럽의적발율중간치 [ 표-4] 에서적용한적발율 15% 는추정치이다. 미국과 EU( 유럽연합 ) 의경우카르텔에대한적발율의실증연구가진행돼있다. 카르텔에대한미국의적발율은 13%~17% 이며, EU의적발율은 12.9% 이다. 한국은중간쯤인 15% 를적용할수있다. - 적발건수대비손해배상과실제사건대비손해배상의저조함의의미하는것은두가지임. 첫째, 소비자피해구제 가제대로이뤄지지않고있음을의미함. 둘째, 부당한담합행위자입장에서는 불법의기대비용 이매우저렴하다는것을의미함 사실상사문화 ( 死文化 ) 된소비자단체소송 - 집단적소비자피해구제방안으로한국에도입된제도로소비자단체소송이있음. 독일의단체소송을모델로 2008년에도입됨. 그러나, 소비자단체소송은도입이후현재까지단 1건만제기될정도로사실상사문화 ( 死文化 ) 된제도에가까움 소비자피해구제를위한집단소송제의도입필요성 - 미국식집단소송제인제외신고형 (opt-out) 방식의실증연구에의하면, 1992년부터 2003년까지제외신고를한자의평균비율은전체구성원의 1% 미만임 국정과제심화연구 5 - 영국식집단소송제인참가신청형 (opt-in) 방식의실증연구에의하면, 전체사건의 25%~50% 정도의피해자만손해배상청구소송에합류하는것으로 131

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 나타남 - 즉, 소비자피해구제의관점에서볼때, 미국식집당소송제인제외신고형 (opt-out) 방식이가장효과적이며, 영국식집단소송제인참가신청형 (opt-in) 방식의경우전체피해소비자중에서 1/2~1/4만피해구제를받고있음 집단소송제및소비자피해구제제도의해외사례 - [ 표-5] 는집단소송제와단체소송제등을도입하고있는영미권국가와유럽대륙국가의현황 - 제외신청형 (opt-out) 방식의집단소송제를도입한나라는미국과캐나다가대표적임. 또한유럽대륙국가중에서노르웨이와덴마크도 2008년에소액사건에한정하여제외신청형 (opt-out) 방식의집단소송제를도입함 - 참가신청형 (opt-in) 방식의집단소송제는영국이대표적. 스웨덴은 2003년에모든영역에걸쳐참가신청형 (opt-in) 집단소송제를도입했고, 핀란드는 2008년에소비자보호를목적으로참가신청형 (opt-in) 집단소송제를도입함 - 독일은원칙적으로배수배상이나집단소송을인정하지않으며, 소비자의집단적피해구제를위한단체소송을허용하고있음. 다만, 독일에서금전적손실은규범적으로산정되기에실손액을넘는손해액인정도가능하다. 특히특허권, 저작권, 상표권침해사건의경우실손액을넘는배상도가능함 [ 표 5] 집단소송제및단체소송도입해외사례 1) 구분 opt-out 집단소송 opt-in 영미권국가미국, 캐나다영국 유럽대륙국가노르웨이, 덴마크 스웨덴, 핀란드, 이탈리아 단체소송 독일 ( 실손액넘는배상가능 ) 개별손배소송 프랑스 1) 김차동외, 2012 년, 소비자피해구제를위한민사적구제수단확충방안연구, 공정거래위원회연구용역보고서 + 함영주외, 2013 년, 증권관련집단소송제의활성화방안에관한연구, 법무부연구용역보고서의내용을참고하여필자가재구성한것임. 132

1 쟁점-1) [ 반대론 ] 한국은독일과유사한대륙법체계인데, 법체계상모순 - 한국은독일및일본과유사한대륙법체계국가이기때문에영미법체계인미국등에서실시하고있는집단소송제를도입하는것은법체계상모순된다는주장임 [ 재반박 ] 노르웨이, 덴마크, 이탈리아등유럽대륙국가에서도집단소송제가확대되고있는추세 - [ 표-5] 에서알수있듯이영미권으로분류되는영국이아닌유럽대륙국가들중에서도집단소송이확대되고있는추세이다. 노르웨이, 덴마크는제외신청형 (opt-out) 방식의집단소송제가도입됐고, 스웨덴과핀란드, 이탈리아는참가신청형 (opt-in) 방식의집단소송제를도입함 [ 재반박 ] 심지어독일도미국식집단소송제와유사한표본소송절차를도입 - 독일에서투자자표본소송법 (Kapitalanleger-Musterverfahrensgesets, KapMuG) 이 2005년 8월 16일에처음으로제정됨 - 투자자표본소송법은큰액수가아닌다수의피해자를위해간단하고효율적인권리실현방안의하나로서 2010년 11월까지한시법으로도입됐고, 2012년 10월 31일까지연장적용됐고, 다시이후에 2020년까지연장됨 - 투자자표본소송법은원고의청구원인책임의원인이 잘못된정보제공또는정보제공의무의불이행 으로동일한경우에작동됨 - 2012년시한을연장하며추가된특징적인내용은법원이승인한화해를할경우, 제외신청형 (opt-out) 을하지않은모든당사자들에게구속력이미치도록함. 제외신청형 (opt-out) 방식과기판력 ( 旣判力 ) 부분에서미국식집단소송제와매우유사하다는것을알수있음 독일의투자자표본소송법 미국식집단소송제와유사한점독일의투자자표본소송법에대한자세한내용은법무부연구용역보고서였던 증권관련집단소송제의활성화방안에관한연구 (2013년, 함영주외 ) 에보다자세히나와있다. 함영주외의설명에의하면, 2000년대이후다양한버전으로미국식집단소송제와유사한 대표당사자소송 이확대되고있는추세이다. 산업화 -정보화-금융화의진전으로인해소액다수의피해자가생기는대형사건들이많아지고있기때문임 국정과제심화연구 5 133

국정과제심화연구 The Institute for Democracy [ 재반박 ] 단체소송과집단소송은법논리학적필연이아닌, 정책적 선택에불과 - 미국식단체소송은개인의소송주도하에법원이적극적으로개입함으로써집단분쟁을유연하게해결하고, 독일식단체소송은개인의소제기를인정하지않고소수의단체에게만소송수행권을특별법에의하여부여함 - 이러한차이에대해일부에서는일본에서나온주장을인용하며독일은대륙법계국가이므로단체소송제를채택할수밖에없고, 미국식의대표당사자소송제는재판을받을권리를침해하는것이라는입장을취하기도함 - 그러나독일과같은대륙법계국가라고하여반드시단체소송제를채택해야할논리적연관성을찾을수없고, 거꾸로미국과같은보통법계국가라고하여미국식대표당사자소송제를유지하고있는것도아님. 독일에서실시하고있는투자자표본절차법의세부내용에서미국의소송시스템을부분적으로도입한것이좋은반증임 - 즉, 단체소송을할지, 집단소송을할지의문제는법학적으로우리에게주어진운명이아니라 정책적선택 의문제일뿐임 2 쟁점-2) [ 반대론 ] 청구근거가희박한악의적인남소 ( 濫訴 ) 로인해기업활동이위축될가능성이높음 - 미국식집단소송제의경우청구근거가빈약하여승소하기어려운사건도일단집단소송형태로제기하면, 기업입장에서는설사자신이승소할가능성이대단히높더라도 만일의하나 패소라도하게되면파산에직면할수도있기에조기에화해를시도하게되는경우가있음. 이는사실상협박에의한화해 (Blackmail Settlement) 임 [ 재반박 ] 악의적인남소는법원의소송허가절차를통해통제가능 - 악의적인남소는법원의탄력적인소송허가절차운영을통해적절하게통제가능함. 필요하면벌칙조항을만들수도있음 3 쟁점-3) [ 반대론 ] 민사소송법에서규정하고있는기판력과모순될우려 134

- 기판력 ( 旣判力 ) 이란, 확정판결을받은사항에대해서는후에다른법원에다시제소되더라도이전재판내용과모순되는판단을할수없도록구속하는효력을말함 - 제외신청형 (opt-out) 집단소송제를할경우, 기판력에대해서논란이있을수있음 [ 재반박 ] 개별피해자는원하지않는집단소송확정판결의구속력에서벗어나독자적인소송을제기할수있음 - 집단소송의경우에도, 개별피해자는자신이원하지않는집단소송에서발생하는확정판결의구속력에서벗어나서자신이독자적으로소송을제기할수있음 - 제외신청형방식 (opt-out) 집단소송제를채택하고있는유럽국가들인노르웨이, 덴마크가시행하는방식이며, 독일역시한시적으로시행하고있는투자자표본소송법에서법원에의한화해가이뤄질경우제외신청형 (opt-out) 방식을채택하고있음. 이는기판력 ( 旣判力 ) 에문제가없음을반증함 4. 소비자피해구제를위한그밖의제도들 소비자피해구제의실효성향상을위해그밖의제도들 집단소송제는 공정거래관련집단소송법 의형태로별도추진해야 - 집단소송제는현행공정거래법을개정하는방식의추진보다별도입법의형태가바람직 - 집단소송제입법은 소의제기 허가절차 소송절차 손해배상액분배절차등포함하기에개별입법형태로절차법적규정을살려도입하는것이바람직 국정과제심화연구 5 민사적집행활성화를위해미국모델을적극참고해야 - 민사적집행활성화를위해서는 3배손 소송총비용의패소한법위반자부담 원고의손해액입증책임의완화 증거개시제등과같은법제를함께도입할필요가있음 135

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅲ. 정책방향 1. 추진여건조성 공정거래정책관련, 대선후보들의입장 주요정책에대한 5명대선후보의입장 - [ 표-6] 은전속고발권폐지, 징벌적배상제, 집단소송제에대해대선후보들의입장을정리한것임. 5명모두긍정적인입장을밝힘 - 단, 홍준표후보는징벌적배상제와집단소송제에대해찬성은하되, 어떤경우에찬성하는지모호하게처리함. 그래서우호적인입장으로단정하기어려움 [ 표 6] 19대대선, 공정거래관련정책, 대선후보들의입장 문재인 홍준표 안철수 유승민 심상정 전속고발권폐지 징벌적손배제 집단소송제 시민사회및학계의입장 변협회장의공약 징벌적손해배상전면도입 - 2017년 2월선출된, 변호사협회협회장 ( 김현 ) 선거공약의첫번째가 징벌적손해배상 의도입이었음 - 김현변협회장은 2016 년옥시사태논란이커지자약 1000명규모로 징벌적손해배상을지지하는변호사 교수모임 ( 징손모 ) 을구성함 법률가모임, 한국법학원 징벌적손해배상도입에적극적 - 국내최대법률가모임인한국법학원 ( 원장권오곤변호사 ) 은지난 8월 25일서초동변호사교육문화관에서 징벌적손해배상제도의현황과쟁점 을주제로심포지엄을개최함 문화일보, 징벌적손해배상제에대한여론조사, 찬성 91.5% 136

- 2017년 4월 4일문화일보 서울대폴랩 (Pollab) 한규섭교수연구팀이공동으로 한국인의의식구조에관한설문조사 에의하면징벌적손해배상에대한찬성여론이 91.5% 로나옴. 세대-직업-지역-학력 -소득을막론하고압도적인지지를보임 문화일보-서울대폴랩조사의설문문항 - 2017년 4월 4일문화일보-서울대폴랩조사의설문문항은다음과같다. - 귀하께서는불법행위로피해자에손해를입힌기업에발생피해보다더많은금액을배상하도록하는징벌적손해배상제를도입해야한다고생각하십니까? - 답변문항은, 1번. 그렇다 2번. 아니다. 사용자단체와보수언론은비판적 - 사용자단체인전경련과경총, 전경련산하연구원인한국경제연구원, 경제지를중심으로하는보수언론은전속고발권폐지, 징벌적배상제와집단소송제의도입및확대모두에대해비판적인입장을갖고있음 추진여건조성을위한로드맵제언 사적집행활성화는개별정책몇개의도입이아닌, 50여년동안축적된박정희식발전국가패러다임의근본적전환문제로인식해야 - 한국의경제성장모델의성공에는 박정희식발전국가 모델이있음. 박정희식발전국가의가장큰특징은 Top-Down 방식의경제성장이라는것임. 국가주도-관료주도발전모델이었음 - Top-Down 방식의경제성장은 Top-Down 방식의제도 - 법률 -문화- 이데올로기 - 관습의 DNA를사회제도구석구석에새겨놓게됨 - 관료주도규제가공정거래분야에서실현된방식이 과징금중심의행정적규제 임. 민사적규제 행정적규제 형사적규제중에서도한국이유독 과징금중심의행정적규제 가많은이유역시박정희식발전국가모델의역사적유산때문인데, 이는 성공의역설 이며, 동시에 성공에의한질곡 임 국정과제심화연구 5 - 그렇기에, < 행정적규제중심의공정거래법체계 > 를 < 민사적규제중심의공정거래법체계 > 로바꾸는과정은거대한정책적전환과정일수밖에없으며, 필연적으로 낡은패러다임 과 새로운패러다임 의투쟁의과정일수밖에없음 137

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 공정거래개혁방향의본질은 행정중심 에서 민사중심 으로 - 행정적규제중심의공정거래법체계를민사적규제중심의공정거래법체계로전환하는과정은 전속고발권폐지 징벌적배상제확대 집단소송제도입과더불어 < 민사적집행활성화 > 에필요한다른제도들이함께진행되어야그효과가극대화될수있음 - 즉, 미국의클레이튼법에근거한 3배손 소송총비용을패소한법위반자에게부담 원고의손해액입증책임완화 증거개시제 ( 디스커버리제도 ) 등과같은제도를함께도입해야함 국민적합의기반형성을위한, 정부와시민사회의밸런스중요 - 중요하고거대한정책적전환일수록, 시민사회- 정치사회-국가의영역에서두터운공감대가형성되어야만개혁을성공할수있음 2. 핵심정책 선이후난 ( 先易後難 ) 의원칙 쉬운것먼저, 어려운것나중에 쉬운것을먼저하고, 어려운것을나중에 - 공정거래체계의개혁은사회에깊이뿌리박힌기존의관행을바꾸는의미를내포함. 그래서국회및시민사회의공감대가중요함. 쉬운개혁방안부터어려운개혁방안까지난이도를정리해보면아래와같음 1 공정위인력확대및조직확대 ( 행정/ 예산 ) 2 을 ( 乙 ) 협상력강화조치 ( 정치적합의용이 ) 3 지자체협력체계구축 ( 지자체와협의, 합의용이 ) 4 원고의손해액입증책임완화 ( 사법개혁과연동되어야 ) 5 전속고발권폐지 ( 공정위스스로의결단과시민사회합의 ) 6 3배손도입확대 ( 국민적동의가큰부분부터적용확대 ) 7 집단소송제도입 ( 국민적공감대가큰부분부터적용확대 ) 8 소송총비용을패소한법위반자에게부담 ( 사법개혁과연동되어야 ) 9 증거개시 ( 디스커버리 ) 제도의실효적도입 ( 사법개혁과연동돼야 ) 138

10 10배미만의징벌적배상제도입 ( 국민적합의필요 ) 공감대원칙 공감도높은정책을전면에, 낮은정책을후면에 정책은학문의세계가아닌, 커뮤니케이션의영역 - 정책은사회운동과도구분되지만, 정책은학문과도구별됨. 정책과학문의결정적차이점은, 국회통과등의 정치적과정 을통해서만실현된다는점임. 즉, 정책은정치적과정및정치적리더십과밀접하게연결되어있음 좋은정책은, 공감하기쉽고민심의지지가높은것이어야 - 정치적관점에서볼때, 좋은정책은학문적으로도타당해야하지만, 국민적공감대형성이용이해야하며, 국민다수의민심을조직할수있는것이어야함 공감 + 여론의지지를중심으로, 정책의우선순위를재배열하면 당장통과는어렵더라도, 공감 + 민심의지지를우선적으로고려해야 - 공감대형성및민심의호응이높은경우는정책에대한 효능감 이높은경우임. 국민입장에서효능감-공감-여론의지지가높은정책을순서대로배열하면아래와같음 1 3배손도입확대 2 집단소송제도입 3 10배미만의징벌적배상제도입 4 지자체협력체계구축 5 원고의손해액입증책임완화 6 을 ( 乙 ) 협상력강화조치 7 증거개시제 ( 디스커버리제도 ) 의실효적도입 8 전속고발권폐지 9 소송총비용을패소한법위반자에게부담 10 공정위인력확대및조직확대 국정과제심화연구 5 139

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 소결 정책추진순위와정책홍보순위를적절히배합해야 추진은선이후난의원칙, 홍보는공감대의원칙에의거해야 - 예컨대 공정위인력확대및조직확대 는국민들은체감할수없는정책이지만, 일의추진은상대적으로용이한정책임. 반면, 집단소송제와징벌적배상제는국회합의가필요하기에여소야대국회상황과연동되어있음. 그러나국민여론과민심의지지는매우높은편임 - 이를종합할때, 정책의추진순위와정책홍보의순위를구분해서접근할필요있음. 정책홍보순위의문제는오히려 아젠다셋팅 개념으로접근할필요가있음 140

소득불평등해소와경제성장을위한조세정의실현 국정과제심화연구

국정과제심화연구 6 소득불평등해소와경제성장을위한조세정의실현 목차 Ⅰ. 기조 144 1. 제안배경 144 (1) 시장실패와열악한정부규모 144 (2) 소득불평등현황과공공지출강화를위한조세정의확립 145 2. 주요내용 147 (1) [15. 국정과제 ] 과세형평제고및납세자친화적세무행정구축 147 (2) 조세정의확립을통한경제적양극화해소및경제성장 147 Ⅱ. 쟁점검토 151 1. 과세형평제고의현실성 151 (1) 법인세인상논의 151 (2) 초고소득자과세강화논의 153 (3) 금융소득과세강화논의 155 (4) 상속증여세과세강화논의 156 2. 조세재정개혁위원회설치타당성 157 (1) 조세재정개혁위원회설치논의 157 Ⅲ. 정책방향 159 1. 추진여건조성 159 (1) 정책추진전제조건및입법여건 159 (2) 추진로드맵 160 2. 핵심정책 ( 로드맵순 ) 161 (1) 탈루소득과세강화 (5당공통공약 ) 161 (2) 대기업에대한과세강화 (4당공통공약및국민적공감대 ) 161 (3) 자산소득및초고소득과세강화 (4당공통공약및국민적공감대 ) 162 (4) 중산층 서민 자영업자세제지원확대 162 (5) 국세청납세자보호조직독립성강화 163 (6) 납세자친화적조세절차구축 163 (7) 조세재정개혁을위한특별기구설치 163 3. 추가정책건의 164 (1) 납세정보공개강화 164 (2) 조세법령의정비 165

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 6 소득불평등해소와경제성장을위한조세정의실현 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 (1) 시장실패와열악한정부규모 시장실패와국가기능강화필요 우리나라는외환위기를극복하는과정에서시행된시장개방, 노동시장유연화등으로성장을통한분배기제악화 지속된경기침체는고용과소득의악화를초래하여중산층붕괴와소득불평등을심화시키고 금수저-흙수저 와같은계급고착화를가속화시키며노동의욕을상실시키는등경제성장장애물로작용 소득불평등시대에는자본주의시장에서자연스러운성장과분배기능을기대하기어렵기때문에국가는더이상방관자가아닌참여자 (player) 로서적극적으로소득양극화를해결하여야함 열악한정부규모와그원인 정부가시장에서적극적인역할을수행하기위해서는충분한재정이뒷받침되어야함 GDP 대비일반정부지출로정부크기를검토해보면 (Tanzi 1997) 우리나라는 GDP대비재정지출규모가 OECD 회원국최하위를차지 우리나라는총 GDP 1조 4,043억원으로 (2016년기준 ) 전체국가중 11위를차지할정도의부유한국가지만정부지출규모는왜소 정부규모가왜소하여적극적고용과사회서비스창출에소극적 정부가작은이유는다양한비과세감면, 공제제도, 낮은사회보장기여금비중 144

등조세제도가복잡하고조세형평성이저하되었기때문 보수정권 10년동안법인세감세가이루어지고자본에대한합리적과세가이루어지지않는등조세정책의원칙상실 이명박정부이후시행된꾸준한부동산보유세감세로자산에대한적절한세부담이이루어지지않아조세의재정확보원칙파괴 국정과제심화연구 6 (2) 소득불평등현황과공공지출강화를위한조세정의확립 소득불평등과경제적양극화 최근우리나라에 금수저-흙수저 논란이발생하는등소득격차와이에따른계급고착화가가속화되고있으며부의대물림발생 통계청에서지니계수를산출하는 가계동향조사 자료의문제점과한계를보정할경우지니계수는 0.4 (OECD 평균 0.32/ 2013년 ) 를넘는것으로보임 노동소득분배율이하락하면서국민총소득에서차지하는가계소득의비중이줄어들고, 가계부채가급격히증가하고있다는점등을고려한다면대한민국은소득불평등이심각한상태 실제로최상위집단의소득비중추세를살펴보면 2015년최상위 10% 집단의소득비중은 48.5% 이며역대최고수치 2010년대최상위 10% 의소득비중은미국 50%, 일본 42%, 영국 39.1%, 프랑스 30.5%, 스웨덴 30.7% 로우리나라가미국다음으로높은수준 145

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 최상위 10% 집단의소득비중 주 : 소득은노동소득 ( 임금, 보너스, 스톡옵션 ), 사업소득, 금융소득 ( 배당, 이자 ) 를합한것이며대상은 20 세이상인구를기준으로함자료 : 국세통계연보, 2015 년까지의최상위소득비중 ( 한국노동연구원 ) 이는기업의경우에도마찬가지인데상위 10대대기업의사내유보금은 2008년 20.6조원수준이었으나 2015년에는약 612.3조원으로 30배이상증가하였음 (2015년기획재정부감사자료 ) 이명박정부의법인세감세정책은사내유보금을늘렸으나투자와고용으로연결되지못하여기업소득과가계소득의불평등심화 공공지출강화와조세정의확립 정부가시장에서적극적인역할을수행하기위해서는충분한재정이뒷받침되어야함 현재조세부담이낮고재정이충분하지못하여교육, 복지등다양한분야에서정부가적극적인재정재분배정책을펼치지못함 대한민국의현실은경제규모대비열악한공공사회지출로인하여소득불평등과경제성장을위한기본여건을마련하지못하고있음 조세정의는세금부과에있어같은조건에있는사람들에게는같은대우를하고같은권리를부여하는것을의미 146

동일한부담능력을가진자는동일한세금을부담하여야하며 ( 수평적공평 ) 더큰부담능력을가진자는보다많은부담 ( 수직적공평 ) 조세정의는정부역할강화를위한재원을확보하고소득재분배를통한우리사회불공평을해소하며경제성장의기반을다지는기능수행 국정과제심화연구 6 2. 주요내용 (1) [15. 국정과제 ] 과세형평제고및납세자친화적세무행정구축 국민이주인인정부-권력기관의민주적개혁 과세형평제고및납세자친화적세무행정구축 국정과제는국민이주인인정부실현을위한권력기관민주적개혁방안으로추진 세금에대한국세청등권력기관의고권적지위를혁파하고소득재분배강화를위한조세개혁안검토 추진필요성 과세형평재고및소득재분배강화, 복지수요에대비한안정적세입기반확충 일자리창출및중산층 서민 자영업자지원, 납세자중심의서비스세정을통해조세정의구현및납세편의제고 과제목표 국민적동의가필요한조세 재정개혁과제에대한논의기구설치및공정 형평과세방안마련 소득종류별 계층별과세형평제고, 대기업 고소득 고액재산의세부담적정화, 탈루소득과세강화및중산층 서민 자영업자세제지원확대 납세자보호조직의독립성 중립성강화로납세자권익을충실히보호하고납세자친화적인서비스를확대하여국민중심의세정구현 (2) 조세정의확립을통한경제적양극화해소및경제성장 조세정의가필요한시대 노동소득으로자본소득증가속도를따라갈수없는왜곡된자유경쟁체제에서 147

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 소득불평등을해소하기위한개인의노력은한계 시간이지날수록경제적양극화가심해지는데이러한경우근로자는노동의욕을상실하고기업의자유로운경쟁은불가능 지속된경기침체는고용과소득의악화를초래하여중산층의붕괴와소득불평등을심화시키고 금수저-흙수저 와같은계급고착화를가속화시키며노동의욕을상실시키는등경제성장장애물로작용 정부가적극적으로시장의왜곡된경쟁구도를바로잡고공정경쟁이이루어질수있도록역할강화요구되며그수단은조세정의 그동안조세정의는 증세 로국한하는것이일반적이었지만조세정의는증세가아니라세금에대하여불공평하다고생각하는국민의이해를대변하여우리사회의불공정한조세체계를개혁하는것 국가역할강화와소득불평등및경제적양극화해소 소득불평등의해소는국가가적극적으로고용을촉진하거나교육기회제공을강화하여계층이동을확대할수있으며사회적약자에대한복지혜택확대를통하여달성가능 국가역할이적극적이기위해서는조세를통한충분한재원확보가이루어져야하며강화된국고를기반으로재정지출을수행 실제로조세와이전지출의소득불평등완화및빈곤율감소효과를살펴보면다음과같음 조세 이전지출의소득불평등완화및빈곤율감소효과 (2013 년 ) 지니계수 빈곤율 시장소득가처분소득감소비율 (%) 시장소득가처분소득감소비율 (%) 스칸디나비아 0.448 0.262 41.3 27.2 7.3 72.9 앵글로색슨 0.497 0.341 30.9 29.0 12.2 56.3 서유럽 0.486 0.283 41.7 31.9 8.8 72.2 남유럽 0.542 0.339 37.4 36.3 14.5 60.2 ( 한국 ) 0.336 0.302 10.1 16.9 14.6 13.6 OECD 0.475 0.317 32.9 28.7 11.5 57.3 자료 : OECD.Stat(http://stats.oecd.org) ; 기본적으로우리나라가시장소득지니계수가낮게나타나는것은가계동향조사의방법적한계에기초한것으로해외국가와절대값을비교하기위해서는조정되어야할필요 148

우리나라의경우해외국가들과비교해보았을때조세와이전지출등을통한소득불평등완화및빈곤율감소효과가저조하기때문에국가역할을강화할필요가있음 소득불평등해소와경제성장 다양한연구에서소득불평등이경제성장에장애물이되고있음을입증하고있고소득불균형이높아질수록경제성장률이낮아짐을실증적으로제시 1) 국제노동기구 (ILO), 국제통화기금 (IMF), 경제협력개발기구 (OECD), 세계은행 (World Bank) 등은공동보고서 (2015) 를발표하여노동소득분배율의하락과소득불평등의증가가사회정치적통합은물론지속가능한성장을저해할수있음을시사 2) 저소득여성, 노인, 장애인, 아동등을대상으로하는복지정책의경우효율성비용은크지않고, 오히려사회자본의형성을통해경제성장을촉진시킬수있는여지가큰것으로평가 3) 분배구조개선의긍정적효과가재분배자체의부정적효과보다클경우에는재정체계를이용한재분배정책이성장친화적일수있음 4) 조세개혁을통한재정의확대그리고정부의효율적이고체계적인재정정책이저성장국면에진입한우리나라의새로운성장모멘텀으로작용할것으로기대 국정과제심화연구 6 납세협력증대를위한위원회설치와세무행정구축 조세개혁의중요성에도불구하고납세대상자인국민의동의가없이일방적으로조세개혁을추진할경우조세저항에직면 조세정의에관한국민의동의를득한후국민들이적극적으로납세에협력할수있도록합리적세무행정구축필요 1) Myrdal, G. 1968. Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations, New York: Twentieth Century Fund ; 조윤제 박창귀 강종구. 2012. 한국의경제성장과사회지표의변화. 한국은행. 2) ILO IMF OECD World Bank, 2015, Income Inequality and Labor Income Share in G20 Countries: Trends, Impacts and Causes. 3) Blank, Rebecca M. 2002. Can Equity and Efficiency Complement Each Other? NBER Working Paper 8820. 4) Ostry, J. and Berg, A. and Tsangarides, C. G. 2014. Redistribution, Inequality, and Growth, IMF Staff Discussion Note 14/02. 149

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 세금납부가국민의당연한권리이자명예이며국가는이에대한존중을담보한세무행정을구축할필요가있으며세무당국은고권적지위에서강압적으로세무조사를하는등의세무행정은개선하여야함 이를위하여국민동의를확보하기위한조세재정개혁위원회설치가필요하며납세협력증대를위한세무행정개혁이요청 150

Ⅱ. 쟁점검토 1. 과세형평제고의현실성 (1) 법인세인상논의 국정과제심화연구 6 법인세인하는세계적추세라는주장 대기업및보수경제단체를중심으로법인세인상에대한비판 미국, 프랑스, 영국, 호주등다수해외국가들은법인세율을인하하여기업유치를촉진하고고용을늘리고자함 법인세를인하는기업의경영능력을강화하여영업이익을증대시키고세수확대에기여하는등 낙수효과 를가지고올것이라주장 [ 법인세인상필요성 ] 법인세인상여력존재 법인세인하가세계적추세라고하여도아직우리나라는명목 실효법인세율인상여력이있고적정수준의법인세인상은기업의국제경쟁력을약화시키지않음 OECD 통계자료를살펴보면회원국평균법인세율은 24.99%(2015년기준 ) 로우리나라법인세율 24.2%( 지방세포함 ) 보다높으며우리나라는전체 19위수준 우리나라명목법인세율 24.2% 는캐나다 (26.8%), 독일 (30.18%), 프랑스 (34.43%), 미국 (38.92%), 일본 (29.97%) 보다낮음 우리나라기업이실질적으로부담하고있는세부담을해외국가들과비교해보면 2013년기준으로법인세실효세율은우리나라 16%, 일본 20.5%, 미국 23.3%, 영국 21.2% 수준 151

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 법인세평균실효세율의국제비교 (2013 년 ) ( 단위 : %) 한국 일본 미국 영국 OECD 실효세율 16.0 20.5 23.3 21.2 - 법인세수 /GDP 3.4 4.0 2.2 2.5 2.9 조세부담률 17.9 17.9 19.3 26.7 25.1 주 : 실효세율 = 법인세액 / 과세표준. 외국납부세액공제를국세수입에포함하지않을경우의실효세율자료 : www.oecd.org/statistics. 각국국세청. 법인세실효세율이낮은수준이기때문에대기업에대한불필요한비과세 감면규정을정비하여실효세율을정상화할필요가있음 이명박 박근혜정부기간이루어진법인세감세낙수효과는전무하며소득불평등과경제적양극화가심화되었기에세수확대를통한정부역할을강화해야함 법인세비과세 감면규정정비 상위 10대재벌 대기업의경우다양한비과세감면혜택으로인하여실제적용되는실효세율은중소기업수준이기때문에이에대한개혁이우선될필요 실효세율 공제감면율 상위10대기업과중소기업법인세실효세율 공제감면율 ( 단위 : %) 2008년 2009년 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 전체기업 20.5 19.6 16.5 16.6 16.8 16.0 16.0 상위10대기업 18.7 16.3 11.4 13.0 13.0 12.3 12.9 중소기업 17.2 15.3 13.1 13.2 13.3 12.3 12.5 전체기업 15.2 17.0 20.0 19.7 19.0 20.2 19.8 상위10대기업 25.3 34.7 49.3 40.7 41.1 44.2 41.4 중소기업 23.2 24.3 27.0 25.6 24.9 24.3 23.5 주 : 실효세율은외국납부세액공제를국세수입에포함하지않을경우의실효세율출처 : 국세청, 국세통계연보 각연도이며 10 대기업자료는정성훈 (2016). 법인세인하에따른문제점과사내유보금. 법인세인상, 그오해와진실 ; 더불어민주당김태년의원실 박광온의원실 참여연대조세개정개혁센터토론회자료집. 152

예를들어, 기업의 R&D 투자는투자비용이법인세비용으로처리되고추가적으로세액공제를제공하여이중지원이이루어지고있음 대기업은투자여력이충분함에도그들의수익창출을위한연구개발에정부가이중지원을해야하는지에대한사회적의구심이크고해당성과물이사회에공유되는것도아니기때문에과도한혜택이제공 실제로상위 10대기업의 R&D세액공제금액점유율은 2009년 63.8% 에서 2010년 70.6%, 2011년 72.4%, 2012년 77.4%, 그리고 2013년 85.8% 로매년증가 ( 국세통계연보참조 ) 국정과제심화연구 6 법인세인하로경제가성장한다고판단하기어려움 정부가법인세를인하하는목적은법인세감세가투자증가와경제성장효과를가져오도록하는것 하지만법인세부담과투자증가와관련한다양한실증적연구에서는상반된결과가제시되는등반드시법인세인하가투자를증대한다고할수없음 보수정권동안이루어진법인세감세로인한경제성장효과는미미하며기업의유보소득은증가하는등법인세인하가경제성장과실질적관련이있다고판단하기어려움 오히려법인세인상을통한재원마련과이전지출등으로사회안전망을강화하고소득불평등을해소하는것이경제성장과혁신의밑거름이될수있음 (2) 초고소득자과세강화논의 초고소득자증세보다면제자축소가필요하다는주장 초고소득자에대한소득세는지속적으로인상되었기때문에초고소득자증세에앞서면세자축소가이루어져야조세가형평하다는주장 현재소득상위 1% 는근로소득세 33.7% 를부담하며소득상위 10% 도근로소득세 77% 를차지 ( 한국납세자연맹보도자료 2017) 실제로 OECD 국가들과비교해보았을때우리나라면세자비율은높은수준이며근로소득자의절반정도가세금을부담하지않음 153

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 2010년이후근로소득세면세자비율 연도 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 납세대상자 1,518만명 1,554만명 1,577만명 1,636만명 1,669만명 면세자 596만명 562만명 523만명 531만명 802 만명 면세자비율 39.2% 36.2% 33.2% 32.4% 48.1% 자료 : 연도별국세통계연보 국민개세주의및 모든국민은납세의의무를진다. 는헌법제38조를고려해보았을때초고소득자증세보다면세자축소가우선 [ 초고소득자과세강화필요성 ] 즉각적인면세자축소는과세형평성저해 법인에대해서는다양한공제혜택을부여하면서근로자공제혜택을축소하는것은조세정의에부합하지않음 면세자의경우부가가치세등다양한세금을부담하고있기때문에실질적인면세자라고판단하기어려움 면세자축소는저소득층세부담이늘어날위험이있으며이경우조세정책의불신을초래 근로소득자면세자축소에앞서고소득자영업자탈루소득과세강화및초고소득자과세현실화를통한과세형평성제고필요 초고소득자과세강화여력존재 초고소득자는근로소득이외에금융 자산등다양한소득을올리고있음에도합리적과세가이루어지지않고있기때문에오히려면세자축소보다는초고소득자과세합리화가조세형평에부합 2013년기준근로소득자의감세액은 50.1조원으로추정되며, 이중 34.9% 가상위 10% 소득계층에게집중되어있고종합소득자의경우감세액 7.8조원중 60.5% 가상위 10% 소득계층에게집중 5) 상위 1% 와 10% 의통합소득자 ( 근로소득자와종합소득자 ) 가부담하는실효세율의 5) 강병구, 복지국가의조세와재정개혁의과제, 민주연구원정책토론회, 2015. 154

평균은각각 23.88% 와 12.69% 에불과 (2015년기획재정부감사자료 ) 하기때문에실효세율조정가능 (3) 금융소득과세강화논의 주식양도차익등금융소득과세강화가시기상조라는주장 아직우리주식시장이세계경기에취약한상황이고변동성이크기때문에도입은시기상조 금융상품과주식거래등에대한전면적과세가이루어질경우금융시장이급격하게위축될우려 국정과제심화연구 6 [ 금융소득과세강화필요성 ] 소득상위계층에유리한불합리한금융소득과세제도 금융소득에대한불완전한종합과세의혜택은압도적으로소득상위계층에귀속 현재이자 배당과같은금융소득에대해서는 2천만원까지 14% 분리과세를하고있고이를넘어서는소득에대해서만종합과세하고있음 2천만원의금융소득은은행의예금자산이나채권으로환산하면약 2% 로이자율을가정하여도 10억의예금이나채권 ( 부부의경우 20억 ) 에해당하기에이는소득상위계층중에서도최상위계층에대한혜택 반면중산층이하의경우금융소득에 14% 정도의세율을적용받고있으며금융소득으로만사는저소득자도동일하기때문에불균형적인금융소득과세제도개선이필요 대주주는소유주식시가총액 25억원이상인자 6) 로서우리사회의초고소득자인데주식양도차익이종합과세되지않고저율로과세되는등상당한세금혜택을받고있음 금융소득과세강화는과세형평에기여 금융소득에대한과세강화는불공정한과세체계를개편하는등과세형평제고에기여 6) 18 년 4 월부터 15 억이상인자로개정 155

국정과제심화연구 The Institute for Democracy OECD 회원국중미국, 일본, 프랑스, 독일, 영국, 스페인, 브라질등은주식양도차익에과세할뿐만아니라파생상품에도자본이득세부과 상장주식양도차익에대한과세강화는소득간불공평한세부담을시정한다는측면에서합당하며건전한주식시장의형성과금융거래의투명성제고에도기여 한편, 2013년기준이자및배당소득은각각약 36.1조원과약 14조원으로총약 50조원에달하고있지만약 25% 만종합과세 ( 국세통계연보참조 ) 금융소득이외의다른소득이존재하는초고소득자의경우 2천만원까지 14% 의세율을적용받고있는데이는소득세최고세율 (40%) 과의차이에해당하는 26% 의세금혜택 (4) 상속증여세과세강화논의 상속증여세폐지 축소가세계적추세라는주장 현재노르웨이, 뉴질랜드, 스웨덴등이상속 증여세를폐지하였으며미국트럼프행정부도상속 증여세폐지주장하는등세계적추세 OECD 회원국의전체세수에서상속 증여세가차지하는비중은 2015년기준 0.3% 인반면우리나라는 1.3% 로벨기에 (1.6%) 에이어 2위 (OECD자료참조 ) OECD국가중상속 증여세를부과하는국가는 22개국가이며, 상속 증여세가아닌다른소득을과세하는국가는 2개국, 상속 증여세를과세하지않는국가는 10개국 (OECD자료참조 ) [ 상속및증여세과세강화필요성 ] 소득불평등및경제양극화해소 상속과증여는개인의노력과상관없으며오히려부의대물림을통한소득불평등가중 상속및증여세의낮은실효세율을현실화하여세대간기회와소득의공평성을제고할필요 상속증여세실효세율정상화필요 OECD 국가가운데상속 증여세를부과하지않는국가들이있는것은사실이나여전히다수의국가들은상속 증여세를부과하고있으며자본소득세와같은 156

다른종류의세금을부과하는등담세력에맞는세부담을지우도록노력하고있음 2015년기준상속세및증여세의평균실효세율은각각 18.1% 와 22.5% 수준으로현재세법령상다양한공제혜택이부여되고있음 ( 기획재정부및조세재정연구원자료참조 ) 실제로현재상속재산가액규모 30억이상의상속을받는자들이 7천억가까운세금을감면받고있기때문에상속 증여받는재산에대한합리적세부담이이루어지고있지않음 국정과제심화연구 6 2. 조세재정개혁위원회설치타당성 (1) 조세재정개혁위원회설치논의 조세재정개혁위원회설치비판 현재도기획재정부내에세제발전심의위원회가존재하여기획재정부에세법령제 개정에대한자문의견제시 세제발전심의위원회가세법령을세밀하게보완하는역할을수행하고있기때문에별도의조세재정개혁위원회가필요한지의문 세법제 개정은법률에의한다는조세법률주의원칙에따라관련내용의검토는국회에서이루어져야하는데조세재정개혁위원회의설치는의회권력을무시하는행정권력만능주의발로 세법은전문분야로시민단체등이참여하는위원회의설치보다는국회의특별기구를두는것이더타당 [ 조세재정개혁기구설치필요성 ] 거시적관점의조세재정로드맵제시 기획재정부내에세제발전심의위원회가존재하지만이는매년세법개정에대한자문을수행할뿐거시적관점의조세재정개혁의견을제시하기에는한계 문재인정부는조세개혁과재정의역할을통하여우리사회의소득불평등을 157

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 해소하고경제성장을촉진하고자하며이러한관점에서세법개정과재정정책의변화가요구됨 조세재정개혁위원회는조세와재정에관한다양한직역의국민의견을수렴하고국민적지지를받은조세및재정개혁안제시 그동안국회내에조세개혁위원회를설치하였으나여야의의견조율이어려워합의안조차도출하지못하고있는상황 조세재정에관한사회적합의도출 기존의세제발전심의위원회는기획재정부에대한자문기능을수행하고조세재정개혁위원회는이와별도의기구로서조세 재정에관한실질적개혁업무수행 조세재정개혁위원회위상과지위에대한논의는지속적으로이루어져야하지만조세 재정에관한국민의견을수렴한합의안을도출하는역할은필수적으로수행 조세재정개혁위원회는국민의견을수렴하여합의된안을 ( 정부와협의후 ) 국회에제출하기때문에최종적인판단은국회에서이루어지는것이며이는의회권력의존중 158

Ⅲ. 정책방향 1. 추진여건조성 (1) 정책추진전제조건및입법여건 국정과제심화연구 6 전제조건 조세개혁은세법개정이필요하기때문에국회처리가필수 주요조세개혁안이국민적동의가있더라도국회처리가요원한경우이를추진할수없기때문에지난대선에서 5당공통공약중심으로세법개정절차진행 더불어민주당, 국민의당, 바른정당, 정의당의경우조세관련공약이유사하지만자유한국당의경우법인세인상등다양한부분에서차이가나기때문에조정필요 입법여건 과세형평제고를위해소득에맞는과세체계를마련하고초고소득법인과초고소득자에대한합리적입법필요 조세개혁에대한국민동의가우선적으로필요하지만법인세실효세율인상등국민적공감대가이루어진부분은선제적입법가능 입법이불요한납세자친화적세무행정구축은행정규칙과고시개정을통하여즉각적으로추진할수있을것 시행령과시행규칙으로조정가능한절차사항이나위원회설치등은로드맵과관계없이정부가곧바로추진하여야함. 159

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (2) 추진로드맵 추진로드맵 ➀ 조세재정분야 5 당 ( 또는 4 당 ) 공통공약추진 조세분야 5 당공통공약검토 더불어민주당 - 부자재벌대기업증세 고소득자과세강화 자본소득과세강화 상속증여세강화 부동산보유세인상 법인세실효세율인상후대기업에대한법인세명목세율인상 자유한국당 - 법인세인상반대 감세를통한기업투자및고용확대기조 정규직채용기업에대한세제혜택 R&D공제확대 고소득전문직종의탈세방지 국민의당 - 세원투명성및누진세강화 법인세실효세율인상후명목세율인상 자본과세및부동산보유세강화 바른정당 - 중부담중복지로나아가기위한적극적인증세추진 가진자가더부담하는누진구조개편, 조세감면정비 법인세율인상 소득세최고세율인상 부동산보유세강화 정의당 - 조세정의복지확대를위한부자증세 복지증세추진 사회복지목적세도입 법인세소득세세율인상 자본소득과세및상속증여세강화 부동산보유세강화 검토 - 자유한국당을제외하고복지확대및재분배강화를위한재정확대및증세불가피성인정 - (1) 법인세실효세율강화및명목세율인상 (2) 자본소득및부동산보유세강화 (3) 상속증여세강화에동의 160

➁ 국민적공감대를얻고있는조세개혁정책우선추진 ➂ 중서민자영업자세제지원을통한소득증대 ➃ 납세자보호조직독립성강화및납세자친화적조세절차구축 ➄ 조세재정개혁위원회를설치하여국민의견을수렴하고장기적조세재정로드맵제시 국정과제심화연구 6 2. 핵심정책 ( 로드맵순 ) (1) 탈루소득과세강화 (5당공통공약 ) 중요성 국민들이세금에불신을갖는원인은세금부과의공정성에대한의문 탈루소득에대한과세강화를통하여조세정의를실현하고국민들의납세협력증대 정책내용 체납이많은업종을대상으로금융회사부가가치세대리납부제도입을검토하고단계적으로대리납부적용대상을확대 해외금융계좌신고대상 ( 현행 : 계좌잔액 10억초과 ) 을확대하고외국과세당국과의정보공조강화 상습 고액체납자에대한명단공개대상확대추진 빅데이터분석기능을확대를통해납세자가성실신고를할수있도록더욱다양하고정확한신고안내자료제공 사이버탈세 ( 블로그등 ) 에대한과세관리강화 (2) 대기업에대한과세강화 (4당공통공약및국민적공감대 ) 중요성 이명박 박근혜정부는대기업낙수효과를주창하고대기업에대한감세정책을추진하였으나가계소득증대로이어지지못함 161

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 대기업과세를현실화하여조세정의를실현하고마련재원으로소득주도성장의마중물로활용 정책내용 대기업에과도하게귀착되는비과세 감면을지속적으로정비하고, 일몰도래하는경우심층평가결과에따라폐지또는축소 변칙적부의대물림차단을위해대기업일감몰아주기과세강화 (3) 자산소득및초고소득과세강화 (4당공통공약및국민적공감대 ) 중요성 자산소득및초고소득자에대한과세가현실화되지못하여경제적양극화및소득불평등발생 상속 증여, 금융소득에대한과세를현실화하여조세정의확립필요 정책내용 대주주의주식양도차익등자본이득및초고소득자금융소득과세강화 상속 증여세신고세액공제율을축소하고, 과세형평및과세제도간정합성을위해상속증여세과세체계개편 (4) 중산층 서민 자영업자세제지원확대 중요성 적극적인조세및이전지출을통하여중산층과서민소득을강화하는등소득불평등과경제적양극화해소 정책내용 근로장려금심층평가결과를바탕으로근로장려금수급기준완화검토 월세세액공제율을확대하는등월세세입자지원강화 최저임금인상에따른자영업자의부담경감을위해임금증가분의일정율을공제하는근로소득증대세제확대 성실사업자의의료비 교육비세액공제에대한심층평가후성실사업자요건완화등제도확대검토 162

(5) 국세청납세자보호조직독립성강화 중요성 국세청은권력기관으로서폐쇄적이고권력옹호에집중 국세청의폐쇄적조직을개방하여투명성을강화하고납세자재산권보호및권리강화절차를보강하여납세자세무협력증대 국정과제심화연구 6 정책내용 국세청본청내납세자보호위원회를신설하여납세자의재심청구등납세자보호에관한사항심의 (6) 납세자친화적조세절차구축 중요성 국민재산권침해위험성에도불구하고고압적 행정중심의조세절차 국민의세금에대한이해를높이고세무행정을적극적으로수용하도록하기위하여납세자중심의조세절차마련필요 정책내용 납세자의조세부담을최소화할수있도록성실중소납세자에대한간편조사확대, 사전통지기간연장등추진 빅데이터센터설치, 빅데이터및인공지능전문가충원등을통해국세행정을과학세정으로개편하여성실신고유도및탈루소득과세강화 (7) 조세재정개혁을위한특별기구설치 문재인정부의조세재정개혁방향을설정한다는점에서입법추진과는별도로조세재정개혁특별기구를조속한시일안에마련할필요 중요성 문재인정부소득주도성장을뒷받침하기위해서공정 형평과세를통하여정부규모를강화하고적극적재정정책으로소득불평등해소 세금징수는국민의재산권에대한직접적인침해를가져오기때문에다양한조세재정정책을마련함에앞서국민의견을수렴필요 163

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 정책내용 국민의의견을폭넓게수렴하고조세재정을개혁할수있는기구설치 민간전문가 이해관계자등이광범위하게참여하는특별기구구성등구체적인추진방안을마련하고특별기구논의를거쳐종합적인조세 재정개혁보고서대통령보고및국회제출 3. 추가정책건의 (1) 납세정보공개강화 중요성 납세정보공개는납세자의조세정보를일반인에게공개하는것으로이를통하여공평과세및조세정의효과발생 우리나라와같이세금에대한불신이팽배한사회에서는세금의투명성과공평성을확보하는것이국민들의납세협력을증대하는데필수 정책내용 많은국가들이납세정보를공개하여세금에대한공정성과객관성을확보하고있으며우리나라의경우고액 상습체납자에대한명단공개 국세기본법 제85조의6은제한적으로조세정보를공개하고있는데이는조세정책의수립및평가에활용하기위한목적의한계가존재 국민적합의를전제로일정소득이상의자에대한정보공개를시행하도록하며우선적으로고액 상습체납자에대한정보공개요건을완화하여적용대상확대 국가 해외국가의조세정보공개사례 공개내역 조세관련정보를가장밀접하게취급하는의회세입위원회, 재정위원회, 상하원조세위원회에서납세정보를서면으로요구할경우, 개별납세자의납세정보를미국제외하고는모두제공 상하원조세위원회실무진에대해서도자료를요구할경우모두제공일본 개인소득세연간 1천만엔초과신고자의이름, 주소, 신고세액공개사례있음. 164

국가 스웨덴 노르웨이 이탈리아 자료 : 국회입법조사처 공개내역 법인세신고소득실적최상위 50개사의법인명, 신고소득, 전체순위발표사례있음. 한계계층에있는납세자들로하여금자발적인납세협력을유도하고조세행정에대한국민들의감시역할을높이는효과가있는것으로평가 총수입규모, 소득공제액, 소득금액, 결정세액, 세액공제등모두공개방침 매년납세자들의소득규모, 자산규모등이담긴 Tax Calender 라는책자를출간해일반에공개 매년책자로국가내모든납세자들의소득과자산공개 부패척결을위해 2008년일시적으로국가내납세자들의소득규모를인터넷사이트에공개 국정과제심화연구 6 (2) 조세법령의정비 중요성 조세가형평성의확보, 조세회피행위규제, 정책수단으로서의활용등다양하게사용되다보니복잡하고난해하게됨 조세가복잡하게되면납세자들은세금이공평하지못하다는인식을가지게되기때문에복잡한세법령을정비하여국민이해증진및신뢰회복 정책내용 내용이난해한세제를단순화하는것은미국, 영국등해외각국에서도노력하고있는부분이며우리나라의경우도몇차례시도가이루어짐 그간의검토가한자로된법률용어를한글로순화하는수준에그쳤기때문에한걸음더나아가국민눈높이에맞춘세법령정비와단순화작업필요 기획재정부산하별도의 TF를구성하여조세법령정비작업실시 165

국정과제심화연구

자치분권과균형발전

국정과제심화연구 7 자치분권과균형발전 목차 Ⅰ. 기조 170 1. 제안배경 170 2. 주요내용 174 (1) (4대복합 혁신과제 ) 자치분권과균형발전과직결 174 (2) (5대국정목표 ) 고르게발전하는지역과연계 176 (3) ( 개헌특위논의 ) 지방분권추진 178 Ⅱ. 쟁점검토 180 1. 자치분권의수준 180 2. 자치분권의기반, 보충성원칙 182 3. 지방분권을통한균형발전 185 Ⅲ. 정책방향 187 1. 국정과제추진여건조성 187 (1) 자치분권과주민참여활성화 187 (2) 국가전지역의고른발전 188 2. 핵심정책 189 (1) 추진정책의분류 189 (2) 우선추진정책 191 (3) 장기추진정책 192

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 7 자치분권과균형발전 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 문재인대통령의지방분권개헌추진의지 민주당대통령후보로서국민중심개헌추진공약발표 - 문재인대통령은대선후보활동시기에분권과협치의개헌을포함하여, 국민중심의개헌, 정치혁신의개헌이라는개헌의 3대원칙을제시 - 또한개헌의 5대주요내용을공약하며, 이중하나로지방분권과균형발전에관한소신을피력함 국민주권시대를향한개헌의 5대주요내용첫째, 새헌법전문에부마항쟁과 5.18 광주민주화운동, 6월민주항쟁, 촛불항쟁의정신을새겨야합니다. 둘째, 사회의변화를반영해국민기본권을강화해야합니다. 셋째, 4년중임대통령제로의개헌은 5년단임제의폐해를극복하는일입니다. 넷째, 지방분권, 균형발전개헌을해야합니다. 다섯째, 삼권분립속에서협치를모색해야합니다. 지방분권, 균형발전개헌발언전문 수도권과중앙정부로초집중된권한을지방정부로담대하게이양하기위한헌법적조치들이취해져야합니다. 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권의 4 대지방자치권을보장해야합니다. 민생치안역시지방정부에역할을주어야합니다. 지방자치단체를지방정부로개칭해야합니다. 지방정부의종류와계층을헌법적으로규정하고, 보충성의원칙이선언되어야합니다. 제주도와세종시를연방제수준의자치분권시범지역으로선정할필요가있습니다. 시도지사가참여하는 시도지사자치국무회의 를신설해야합니다. 정치행정수도의세종시이전도개헌안준비과정에서국민의의사를물어찬성이높을경우개헌내용에포함시킬것입니다. ( 자료 : 대통령후보의개헌관련의견청취전체회의내용, 2017.4.12) 170

대통령으로서지방분권개헌추진피력 - 문재인대통령은취임후, 첫 5당원내대표오찬회동 (5.19) 과취임 100일기자회견 (8.17) 에서모두 2018년지방선거에서국민주권개헌을추진해야한다고함 - 국회에서개헌합의된부분만이라도추진해야하며, 최소한여야간큰이견이없는 지방분권개헌 과 국민기본권강화 에한정해서라도국민투표를실시해야한다는의지를보임 자치분권로드맵 ( 안 ) 제시 - 제5회지방자치의날기념식 (10.26) 에서지방 4대협의체는자치분권여수선언을채택하였으며, 문재인대통령은지방분권공화국을국정목표로자치분권로드맵 ( 안 ) 을제시 1) - 지방분권과국가균형발전은포기할수없는국가발전의가치이자, 수도권과지방이상생과협력속에지속가능한발전을이룰수있는최고의국가발전전략임을강조 - 제2 국무회의의제도화, 지방자치단체를지방정부로개칭하는내용의헌법명문화, 4대지방자치권의헌법화등이주요내용임 국정과제심화연구 7 역행되었던지난 10년의국가균형발전정책 참여정부에서기득권저항을뚫고이룬국가균형발전정책의효과를지역발전으로연결하지못함 - 이명박정부와박근혜정부는수도권내공장신설조건을완화하고, 기업의지방이전보조금을폐지하면서, 지방화에역행하는다양한수도권규제완화정책을펼침 - 최근 5년간외국인투자액의절반이상이수도권에편중되었고, 수도권과비수도권에설립되는사업체숫자의차이는점점커짐 - 지방으로흐르던자원과인재가다시수도권으로회귀하고, 공공기관지방이전효과가균형발전으로실질적인연계가되지못하고있음 1) 지방 4 대협의체는대한민국시도지사협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군구의회의장협의로구성됨 171

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국가경쟁력및국민삶의질제고를위한국가다핵화필요성 - 세계도시경쟁시대에각지방대도시와대도시권들이특성화된경쟁력을가질수있도록육성해야국가전체의경쟁력향상에도긍정적임 세계적인수준의지역불균형과새롭게대두된지방소멸 세계적으로가장심각한수준의수도권인구집중 - 인구집중으로악명높은세계대도시중동경권 (28%) 과비교해도우리수도권 (49%) 은훨씬심각하며, 10여년전과거의변화가없음 - 이제는인구와지역내총생산 (GRDP) 뿐아니라기회, 일자리, 안전, 미래세대까지다양한불균형이대두되어, 국가전체로볼때수도권일극화현상으로타지역과의불균형정도는더욱심각함 새롭게나타난인구감소와지방소멸문제 - 지금부터약 15년후인 2030년경부터지방인구는줄어들기시작하고, 그후 5년후부터는수도권인구도감소하여, 국가전체인구감소까지우리에게주어진시간은약 20년밖에남지않은상황 - 세종시및혁신도시로이주가이루어지고베이비부머가은퇴를시작하는지금이지방활력을도모할수있는기회라고할수있음 균형발전, 분업 분산중심에서분권중심으로 헌법에서명시하고있는당위적인과제인국가균형발전 - 균형발전은헌법 3 개조항에명시 < 헌법제 120 조제 2 항 > 국토와자원은국가의보호를받으며, 국가는그균형있는개발과이용을위하여필요한계획을수립한다. < 헌법제 122 조 > 국가는국민모두의생산및생활의기반이되는국토의효율적이고균형있는이용 개발과보전을위하여법률이정하는바에의하여그에관한필요한제한과의무를과할수있다. < 헌법제 123 조제 2 항 > 국가는지역간의균형있는발전을위하여지역경제를육성할의무를진다. 172

분업, 분산, 분권의 3 대요소로구성된국가균형발전정책 국가균형발전의분류참여정부부터국가균형발전은산업특성화의 분업, 중추기능의 분산, 권한과재원의 분권 정책으로나누어추진 ( 분업정책 ) 지역전략산업, 혁신클러스터육성, 지역인재양성등이있으며, 성장정책과균형정책의조화가중요사항임 ( 분산정책 ) 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시정책등이있으며, 향후분산정책의핵심은혁신도시형성으로관련기업이전등파급효과를극대화하여클러스터를조성하는것임 ( 분권정책 ) 각종권한과재원의지방으로이양하여자치분권기반을조성하는향후첫단계로서, 정치 - 행정 - 재정 으로분권정책을분류할수있음 국정과제심화연구 7 - 국가발전을지체시키는고착화된지역불균형을타파하기위해, 기존에추진했던분산 분업정책을보완하여완결성을높여야함 - 향후개별지역의자치강화를통한국가전체의발전을도모하기위하여, 분권을중심으로균형발전정책을추진해야함 분업및분산에서분권으로중심변화 - 중앙정부주도의균형발전정책은지역의자생력을낮추고지방정부의중앙의존도를높여국가재원을낭비하게함 - 중앙집권체제가수도권집중을초래한다는명제로볼때, 지방분권으로전환하는것이국가균형발전을더욱촉진시킬수있음 세계적인지역발전패러다임의변화, 자치분권 중앙의존의장소번영에서지방자율의강조된주민번영으로 중앙의존의장소번영에서지방자율의주민번영으로 (from Place s prosperity to People s prosperity) 분권중심지역정책변화의타당성은높아지고있으며, 분권중심의정책은세계적인추세임 - 장소의번영에서주민의번영으로, 물리적건설에서거버넌스강화로, 관치에서협치로, 중앙에서지방으로등균형발전기조는자치분권을중심으로변화중임 173

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 지역발전의열쇠인동반가치상승 (High-road) 전략세계화와분권화라는 OECD보고서에서, 조세부담인하및공적규제완화로대표되는시장중심의신자유주의적 low-road 전략보다, 중앙과지방정부가과세와공적규제의틀을정비하고사회정책목표달성을추구하며성장의성과를함께나누는 high-road 전략이지역발전의열쇠라고제안함 2. 주요내용 (1) (4대복합 혁신과제 ) 자치분권과균형발전과직결 4대복합 혁신과제로선정 새정부국정비전을선명하게부각하는 4대복합 혁신과제 - 4대복합과제는 100대국정과제와별도로, 핵심공약과새정부의국정비전을선명하게부각하기위해선정 - 예산 인력등정책집행자원을최우선적으로투입해추진해야하고, 다수부처가연관된대형과제가 4대복합 혁신과제로선정 - 이중하나가 국가의고른발전을위한자치분권과균형발전 이며, 본심화연구와직결된과제로서, 여러관계부처및지방자치발전위원회와지역발전위원회간협업강화를통해과제추진될계획임 4 대복합 혁신과제, 자치분권과균형발전 ( 문재인정부국정운영 5 개년계획발표자료, 2017.7.19.) 174

국가의고른발전을위한자치분권과균형발전 ( 목표 ) 지역경쟁력강화및자립지원체제구축 - 지역의자치권 재원부족, 수도권집중과지역간격차심화해소를위해, 지역경쟁력을강화하고자립적성장을지원하는신균형발전전략필요 - 국가사무의획기적인지방이양과자치분권의제도적기반을강화하고지역의자율성을중시하는강력한국가균형발전지원체제구축 - 세종시를명실상부한행정중심복합도시로육성하고혁신도시내실화, 산업단지활성화로지역의신성장동력확충및지역경제활력제고 ( 세부내용 ) 실질적인자치분권및균형발전추진을위한지원강화 1 제2 국무회의도입과국가사무의획기적지방이양 - 중요사무신설에따른중앙지방간역할및재원배분, 지방에의무와부담을신설하는정책에대한협의조정등을위한제2 국무회의도입등 2 자치분권의제도적기반확보 - 자치입법 행정 재정 복지권등 4대지방자치권보장과지방의회의전문성과책임성제고등 3 국가균형발전거버넌스및지원체계개편 - 지역발전위원회개편및지역발전특별회계개편 4 지방재정자립을위한강력한재정분권추진 - 국세-지방세비율개선, 지방교부세법정률인상, 지방재정건전성 5 주민직접참여제도확대및마을자치활성화 - 조례제정 개폐청구, 주민투표및주민소환활성화, 주민자치회강화등 6 혁신도시중심으로신지역성장거점구축 - 혁신도시별특성과여건을고려한종합발전계획수립, 혁신공간으로성장하기위한인프라적기구축, 시도별지역산업발전생태계조성 7 인재와신산업이모이는산업단지혁신 - 업종고도화 ( 굴뚝형 지식 첨단형 ) 를넘어서도시재생과연계한산업단지혁신 2.0 추진, 지역특화산업및스타기업육성 8 세종시를명실상부한행정중심복합도시로육성 국정과제심화연구 7 175

국정과제심화연구 The Institute for Democracy - 행정자치부, 미래창조과학부추가이전, 세종-안성고속도로조기착공, 국제기구유치지원등 ( 기대효과 ) 자치분권및국가균형발전체계구축 - 제2 국무회의는시범운영후개헌시제도화, 자치분권 기능이양등을위한각종법령정비등 (2) (5대국정목표 ) 고르게발전하는지역과연계 5대국정목표중하나로 고르게발전하는지역 선정 2) 5대국정목표중 고르게발전하는지역 의다수내용에해당 - 20대국정전략중에서, 풀뿌리민주주의를실현하는자치분권 ( 국정전략 15), 골고루잘사는균형발전 ( 국정전략 16) 내용과직결 연구과제관련 5 대국정목표와 20 대국정전략 ( 문재인정부국정운영 5 개년계획발표자료, 2017.7.19.) 풀뿌리민주주의를실현하는자치분권 과관련된내용 - 100대국정과제중 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화 ( 국정과제 74) 외에도, 재정분권, 교육자치, 특별자치시와자치도의분권모델강화의 2) 국정기획자문위원회에서작성한문재인정부국정운영 5 개년계획에서는 국민의나라정의로운대한민국 이라는국가비전을달성하기위하여, 5 대국정목표, 20 대국정전략, 100 대국정과제를제시하였으며, 그외에도 4 대복합혁신과제와지역공약등을제시함 176

내용이있음 골고루잘사는균형발전 과관련된내용 - 100대국정과제중 전지역이고르게잘사는국가균형발전 ( 국정과제 78) 외에도, 도시재생뉴딜, 해운조선상생추진의내용이있음 ( 국정과제 74) 획기적인자치분권추진과주민참여의실질화 ( 목표 ) 자치분권실현을위한제도적기반확보및주민참여활성화 - 중앙- 지방간정례협의체신설, 중앙권한의지방이양등자치분권의제도적기반확보, 주민발의 주민소환 주민투표등주민직접참여제도활성화 ( 주요내용 ) 실질적자치분권기반조성을위한제도강화 - 2017년하반기제2 국무회의시범운영후제도화추진, 2018년헌법개정으로실질적자치분권기반조성, 주민대의기관으로서지방의회의역량 책임성제고 - 국가기능지방이양을위해 2018년부터포괄적사무이양을위한지방이양일괄법을단계별로제정하여국가기능의획기적지방이양추진 - 주민직접참여확대를위해 2018년까지주민투표확대, 주민소환요건완화, 조례개폐청구요건세부화등추진하 - 마을자치활성화를위해 2018년까지주민자치회제도개선안마련및법률개정, 2017년에주민중심행정복지서비스혁신추진 국정과제심화연구 7 ( 기대효과 ) 실질적인지방분권실현 - 자치입법 행정권등 4대지방자치권보장, 국가기능의획기적지방이양과지방재정의확대로실질적지방분권실현 ( 국정과제 78) 전지역이고르게잘사는국가균형발전 ( 목표 ) 지역의자립과특화발전 - 국가균형발전거버넌스및지원체계를재정립하여지역의특화발전과자립적성장을지원 - 혁신도시 산업단지 세종시 새만금등지역성장거점중심으로혁신클러스터를 177

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 활성화하고혁신생태계구축 ( 주요내용 ) 국가균형발전지원체계구축및지역자율성확대 - 국가균형발전위원회명칭복원및위상강화를통해강력한균형발전지원체계를구축하고지역의자율 책임성강화 - 명실상부한행정중심복합도시의기능을수행하기위해중앙행정기관추가이전, 서울-세종고속도로조기구축등추진 - 이미조성된혁신도시중심으로신산업테스트베드구축과기업유치등을통해혁신클러스터조성, 이전공공기관특성과연계하여스마트시티기술을적용, 창업및정주공간확충과구도심도시재생병행, 속도감있는새만금사업추진을위해물류교통망조기구축 - 업종고도화를넘어도시재생과연계한창업 혁신, 문화 복지공간까지어우러진산업단지혁신 2.0 추진 ( 기대효과 ) 균형성장기반구축및지역경제활력제고 - 강력한국가균형발전체계확립으로균형성장기반구축 - 혁신도시의지역신성장거점으로육성과산업단지활성화를통한혁신공간전환으로지역경제활력제고 (3) ( 개헌특위논의 ) 지방분권추진 국회의개헌의제논의 국회헌법개정특별위원회의논의의제 - 2017년 1월 5일부터기본권, 권력구조, 지방분권등분야별개헌주요쟁점에대해논의진행 - 현행헌법상지방분권관련조항은 2개조항에불과 ( 지자체사무및조례, 지방의회관련 ) - 중앙에집중된권한을지방으로이양하며자율적인지방책임행정을구현, 20여년간지방자치경험을바탕으로실질적인지방분권구현에대한필요성이증대 178

지방분권관련논의사항 지방분권관련검토대상 - 지방분권에관련한개헌검토대상은지방분권수준, 지방분권국가명시, 자치입법권, 자치재정권, 지역사무보충성원칙등이있음 개헌특위의지방분권관련검토대상및논의사항 국정과제심화연구 7 ( 헌법개정국민대토론회자료, 2017.9.18.) 지방분권추진수준 - 지방분권추진의수준은핵심내용중의하나로, 준연방제 ( 광역지방정부 ) 도입, 점진적인지방분권추진, 법률개정중심의지방분권실현 3가지로구분하고있음 179

국정과제심화연구 The Institute for Democracy Ⅱ. 쟁점검토 1. 자치분권의수준 지방분권추진의타당성 중앙집권적국가운영의효율성저하 - 개발시대의중앙정부주도국가운영기조가아직도지속됨에따라, 최근 10년간중앙정부의기능비대화는우리사회의문제해결력뿐만아니라국가경쟁력저하도야기함 ( 준 ) 연방제수준으로지방분권추진 ( 준 ) 연방제수준 3) - ( 준 ) 연방제는수준의지방분권이란연방제의채택이아니라, 지역의자율성을중시한매우강화된지방분권제도를의미 - 구체적으로지역의자율성을중시하는강력한국가균형발전지원체제구축하기위해, 국가사무의획기적인지방이양등자치분권의제도적기반을강화하는것을뜻함 - 장점으로국가경쟁력제고및지역감정해소, 저비용 고효율의행정실현을들수있으며, 국회개헌특위에서도최소한광역지방정부형수준의개혁이필요하다는의견이있음 3) 연방제 란군사와외교같은국가권력의핵심은중앙정부에서갖고, 입법, 행정, 사법등그외의것은각지방에맡기는형태라고볼수있음. 이에비해, 연합제 는 EU 와같이연합기구만있고군사와외교등국가권력의핵심도각각나누어가지고있는형태라고할수있음시도통합으로강소국단위의 5+1 과같은광역지방정부로개편하는내용도이와관련한것임. 예를들면, 덴마크 (575 만 ) + 스위스 (840 만 ) + 스웨덴 (1002 만 ) + 네델란드 (1710 만 ) + 노르웨이 (526 만 ) + 핀란드 (549 만 )= 5,202 만 와같은구상내용임 (2017 년대한민국총인구 5,171 만명 ) 180

국회개헌특위의지방분권국가조문신설추진 헌법제 1 조에지방분권국가선언조문의신설여부 < 헌법제 1 조 > 1 대한민국은민주공화국이다. 2 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다. - 현행헌법은지방분권국가선언규정을두지않으며, 지방자치단체대신지방정부또는지역정부란용어를사용할지여부등이주요쟁점임 - 이에, 헌법제1조제3항에대한민국이지방분권국가임을선언하는조문을신설여부가주요쟁점임 - 지방분권강화를위하여헌법에지방분권국가를선언하는것은의미있고필요하다는의견이다수임 국정과제심화연구 7 지방분권강화를위한 4대지방자치권이양 4대지방자치권을위한개헌추진 - 문재인대통령은대통령후보시기부터자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권의 4대지방자치권을보장하기위한개헌을강조함 4대지방자치권의세부내용 - 4대지방자치권강화는지방분권국가로나아가기위한첫단계임 - 우선자치입법권강화를위해, 풀뿌리주민자치활성화를위한주민발의 주민소환 주민투표등주민직접참여제도활성화, 주민참여확대를위한지방행정 재정정보공개, 자치단체역량강화를위한지방의회구성다양화및지방의원 공무원의전문성과역량강화를함 - 또한자치행정권강화를위해, 중앙사무를이양하고지자체사무비율을대폭늘리며자치경찰제등을확대하기로함 - 자치재정권강화를위해국세의지방세이양을통한세금비율을현 8:2에서 6:4로높이는방안과고향사랑기부제도도입등이제시되었고, 자치복지권은지역특성에적합하고지역주민의수요에맞춘복지실현을위해제시됨 181

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 주요선진국의추진사례 프랑스의지방분권 - 과거일본과더불어세계적인수도권집중문제로유명했던프랑스가 ( 준 ) 연방제수준의지방분권을추진하여국가의고른발전에성공을함 - 프랑스의균형발전및자치분권정책은우리와유사점이많고균형발전과지방자치가성공적이라는측면에서, 다양한시사점을제시 - 지역발전관련정책은 1950년대부터중앙정부주도로추진되었으나, 1982년부터지방분권이실시되면서획기적으로전환됨 프랑스의균형발전및지방분권정책프랑스는 2차세계대전이후파리에인구및산업의집중이심화되면서 1950년대후반부터이를해결하는데역점을둠프랑스수도권인구비중은 1850년 3.6% 에서 1950년 13.0% 로급격히증가하였으나, 1960년부터 18.2% 에서최근 2016년까지 18.8% 로안정화되었음최근신설된초광역지방정부레지옹은기존 22개에서 2016년 13개로통합되어보다권한과역할이확대되었고, 우리나라의시군구와유사한데파르트망은 2020년폐지예정임 < 표 > 지방자치단체현황 (2016 년 1 월 ) 구분 지자체수 평균인구 최대사례 레지옹 13개 490만명 1,196만명 ( 일드프랑스 ) 데파르트망 96개 66만명 260만명 ( 노르 ) 코뮌 35,756개 1,782명 223만명 ( 파리 ) 레지옹 : 지역개발에관련된기반시설확충 계획, 고등학교, 직업교육등 데파르트망 : 사회복지 보건, 중학교육 ( 시설 운영 ), 농촌시설관리 계획 코뮌 : 쓰레기수거 처리, 상수도공급, 도시계획, 도심교통, 초등교육 ( 시설 운영 ), 호적사무, 도서관, 박물관등담당 2. 자치분권의기반, 보충성원칙 중앙주도발전의효율성하락 고도성장기에효과적이었던중앙집권방식 - 아직도중앙집권적인국가운영방식으로국가전체의발전을꾀하려는경향이남아있으나, 이는지방의중앙의존을높여각지역의자생력과특성을낮추어 182

결국국가전체의손실을야기함 - 주민이직접생활문제에참여하고해결하는자치분권이이루어질때, 국민의삶도한단계도약하고국가의발전도이루어짐 보충성원칙의세부내용 중앙집권적권력구조에서탈피 - 보충성원칙 (Subsidiarity Principle) 은유렵연합 (EU) 이 1992년부터 EU정책집행상의기본원칙으로삼아지방에우선권을부여하며, 지방정부에우선관할권을인정하는국가조직원리임 보충성의보편적인 3가지내용 ➀ 모든의사결정은가능한한개별시민에게가까운곳에서행해져야하며, 하위사회단위일수록우선되어야함 ➁ 상위사회단위는하위사회단위가권리를행사할능력이없는경우하위사회단위를보조하는입장에서며, 이는상위사회단위의의무임 ➂ 상위사회단위가하위사회단위를보조하지만, 역할은보조에한해서여만함 국정과제심화연구 7 - 주민에가까운지방정부가구체적인생활문제를해결하면, 주민들이공동체문제에관심을갖게하고참여를촉진시켜공동체에대한책임감을높이는효과도발생 보충성의행정적측면 - 기초지방정부가해결할수있는문제에대해서광역지방정부나중앙정부가개입하는것은낭비이며권한의중복으로인하여효율의감소를초래함 - 이에따라지역주민생활과밀접한관련이있는사무는원칙적으로시군구의사무로, 시군구가처리하기어려운사무는시도의사무로, 시도가처리하기어려운사무는국가의사무로각각배분해야함 제2 국무회의추진 보충성원리를위한제도, 제2 국무회의 - 문재인대통령은대통령후보시기부터시도지사자치국무회의를신설하자고하였으며, 또한연방제수준의강력한지방분권제를도입하기위해시도지사 183

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국무회의를제2 국무회의로신설하는것을 2018년개헌시반영하겠다고함 - 이는강력한지방분권의원활한추진을위해중앙과지방간행정의원활한조율이필수적이기때문이며, 중요사무신설에따른중앙및지방간역할과재원배분, 지방에의무와부담을신설하는정책에대한협의 조정등이주요내용임 지방자치로드맵 ( 안 ) 마련 자치분권실현을위한계획 - 제5회지방자치의날기념식 (10.26) 에서정부는강력한자치분권의도입을안정감있고예측가능하게추진하기위해, 정부의핵심국정과제인지방자치로드맵 ( 안 ) 을마련함 - 연방제수준의강력한자치분권및재정분권실현을위해서구체적인계획이필요하며, 이에국가사무이양, 지방재정강화, 자치역량제고, 풀뿌리주민자치강화등자치분권과제에대한구체적인계획안을밝힘 - 국정기조인골고루잘사는균형발전이라는가치를이루기위해, 행정안전부, 기획재정부및지방자치발전위원회, 지역발전위원회등정부부처간협업을강화하여추진해야함자치분권로드맵 ( 안 ) ( 행정안전부자치분권로드맵특별페이지내용, 2017.10.26.) 184

3. 지방분권을통한균형발전 지방분권과균형발전의당위성 수도권초집중으로인한국가발전저해 - 우리나라수도권은인구집중으로세계적으로악명이높은동경, 런던, 파리와비교해도훨씬심각함 - 이는국민통합에저해됨은물론이고, 국토의고비용 저효율구조를유지시킴 문제해결을위한지방분권 - 중앙주도국가발전정책은지방의자생력을낮추고중앙의존도를높여국가전체의효용을떨어뜨림 - 이에지방분권강화로각지역의특색을살릴수있는국가전체의발전을추구하는것이타당함 국정과제심화연구 7 지방분권과균형발전의상생 고르게발전하는지역을위한선순환구조 - 지방자율의중심적인주민번영으로세계지역발전패러다임은변화 - 지방분권이강화될수록각지역의자생적발전으로국가전체의발전이이루어지며, 이는지방분권추진이국가전체발전에도움이되는선순환구조를구축할수있음 자치분권으로지역양극화해소 - 인구감소와지방소멸문제가새롭게등장하여전국적인도시쇠퇴가지속되는상황에서, 각지역의잠재력극대화를통한자립적성작기반마련이지역양극화해소의시작임 - 각지역의다양한지역특색을살려자립도가높아지면, 다양한가치를가진지역의증가로국가전체의발전이달성됨 - 일부지역의낙후가심화되는경우에는이로인한사회적비용증가를막기위해, 국가의개입도필요함 185

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 낙후지역활력을위한중앙정부의역할 균형발전을위한지원제도신설 - 전지역이골고루잘사는균형발전을위해각지역별로다양한지원이필요하며, 이를위해향후포괄보조금지원제도의도입을고려해야함 - 지역별포괄보조금지원제도는해외선진국에서도시행하고있고관련전문가들이대다수동의하는제도임 균형발전기반구축을위한지역별지원제도화 - 중앙정부의지역별포괄보조금 ( 가칭, 균형발전기금 ) 을통하여, 낙후지역의발전지원 균형발전을위한유럽연합 (EU) 사례 ➀ (2000-2006) 과거구조기금 (Structural Funds) 이핵심역할을담당했으며, 낙후지역개발촉진, 낙후지역의경제사회적전환, 인적자원개발을목표로지원 ➁ (2007-2013) 과거구조기금 (Structural Funds) 이핵심역할을담당했으며, 단합, 지역경쟁력및고용, 접경지역협업을목표로지원 ➂ (2014-2020) 현재유럽구조투자기금 (European Structural and Investment Funds) 이핵심역할을담당하고있으며, 유럽 2020전략 (Europe 2020 strategy) 에맞춰성장과일자리창출을목표로지원연구와혁신 (Research & Innovation), 저탄소경제 (Low-Carbon Economy) 등총 11개분야에대해, 균형발전촉진목적의유럽지역개발펀드 (European Regional Development Fund), 낙후지역에대한교통과환경프로젝트지원목적의지역화합펀드 (Cohesion Fund) 등유럽구조투자기금내 5개기금과그외청년고용촉진기금 (Youth Employment Initiative) 을지원각펀드의적용여부기준은펀드의목적에따라서로다름 186

Ⅲ. 정책방향 1. 국정과제추진여건조성 (1) 자치분권과주민참여활성화 자치분권추진과주민참여활성화를위한환경조성 지역의충분한권한과역량확보를통한풀뿌리민주주의성숙 - 풀뿌리민주주의, 생활민주주의의핵심은자치분권임 - 제2 국무회의로상징되는과감한권한과기능이전을추진을통해, 소극적인중앙권한지방이양및지방으로의기능분산을해결 국정과제심화연구 7 자치분권과주민참여의추진내용 제2 국무회의제도 - 2017년하반기제2 국무회의시범운영후제도화추진, 2018년헌법개정으로실질적자치분권기반조성 - 대통령, 국무총리, 17개시도지사, 행자부및기재부장관등관련부처장관등참여하며, 개헌시제2 국무회의제도화 자치분권기반확보 - 4대지방자치권및지방의회전문성강화 - 입법, 행정, 재정, 복지의 4대자치권보장, 주민대의기관으로서지방의회의역량 책임성제고, 시도의회입법지원전문인력확충으로전문성향상, 의정활동공개등으로책임성제고등 주민직접참여제도활성화 - 주민투표확대, 주민소환요건완화, 조례개폐청구요건세부화등추진하여주민직접참여제도확대 - 주민참여확대를위한지방행 재정정보공개확대 마을자치활성화 - 주민주도의실질적마을협의체로서주민자치회의역할 지위강화, 읍면동을 187

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 주민자치의실현공간이자서비스제공의핵심플랫폼구축 - 2018년까지주민자치회제도개선안마련및법률개정, 2018년에주민중심행정복지서비스혁신추진계획수립및추진체계구축 국가기능지방이양 - 2018년부터포괄적사무이양을위한지방이양일괄법을단계별로제정하여국가기능의획기적지방이양추진 - 파급효과큰기능중심의이양사무발굴과사무배분사전협의제도입 (2) 국가전지역의고른발전 국가전지역의고른발전을위한환경조성 지역의자립적성장기반마련은중요하나수도권자원집중과전국적인도시쇠퇴지속상황 - 노후주거지및생활여건개선이어렵고, 지역경제의주력산업들이무너지는상황 골고루잘사는전국을위한균형발전추진 - 국가균형발전추진을위해거버넌스및지원체계를강화 - 혁신도시, 세종시, 산업단지, 새만금등지역성장거점과각종클러스터활성화 국가전지역의고른발전을위한추진내용 균형발전추진체계개편 - 국가균형발전위원회명칭복원및위상강화를통해강력한균형발전지원체계를구축 - 지역발전특별회계개편으로지역의자율 책임성강화 세종시육성 - 명실상부한행정중심복합도시로육성 - 본연의기능을강화하기위해중앙행정기관추가이전, 국제기구및 NGO 등유치지원, 세종과연결되는고속도로조기착공등추진 188

혁신도시중심클러스터육성 - 이미조성된혁신도시중심으로혁신클러스터조성을통해 4차산업혁명전진기지육성 - 이전공공기관특성과연계하여스마트시티기술을적용하고, 창업 정주공간확충및필요시구도심도시재생병행 - 속도감있는새만금사업추진을위해공공주도매립, 국제공항 신항만등물류교통망조기구축 산업단지혁신 - 업종고도화를넘어도시재생과연계한창업 혁신, 문화 복지공간까지어우러진산업단지혁신 2.0 추진 - 업종고도화와도시재생과연계하여지역일자리창출하는거점역할 국정과제심화연구 7 2. 핵심정책 (1) 추진정책의분류 기본기조와추진정책 기본기조 - 문재인대통령은지방분권개헌관련추진내용을당후보와대통령으로서지속적으로강조하며약속했음 - 국정운영 5개년계획에서는 2018 년까지를혁신기로설정하여, 국무조정실을주관부처로하여국민주권적개헌과정치개혁을추진함을명시 우선및장기추진정책 - 4대복합 혁신과제인자치분권과균형발전의 8가지세부정책을 193개대선공약중복, 유사여부를통하여우선추진정책과장기추진정책으로분류 - 주요야당인자유한국당 ( 구새누리당 ), 국민의당, 바른정당과공통되는공약을파악하여, 조기여야협조가가능한정책을우선추진정책으로, 향후더많은협력이필요한정책을장기추진정책으로나누어분류함 189

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 현야당의 19 대대선공약중복여부 4) 우선추진 장기추진 자유한국당 국민의당 바른정당 정의당 1 자치분권기반확보 * * O O 2 국가사무지방이양 O O O 3 행정중심세종시육성 O O 4 지방재정강화 O O 5 혁신도시클러스터 * 6 균형발전체계개편 * 7 주민참여제도확대 O 8 산업단지혁신 ( 대체로중복 : O, 일부만중복 : *) 현야당의지방분권 균형발전관련대선공약중복항목 관련공약 관련공약 관련공약 1 자치분권기반확보 2 국가사무지방이양 3 행정중심세종시육성 5 혁신도시클러스터 1 자치분권기반확보 2 국가사무지방이양 3 행정중심세종시육성 4 지방재정강화 1 자치분권기반확보 자유한국당 분권형대통령제개헌으로새로운대한민국을건설하겠습니다 지방자치단체의실질적인자치권을보장하겠습니다 세종시를행정수도로만들겠습니다 혁신도시를활성화하겠습니다 국민의당 실질적지방분권강화로지방정부의독립성을강화하겠습니다 개헌을통해세종시를행정수도이전을완성하겠습니다 열악한지방재정을근본적으로개혁하겠습니다 바른정당 주민만바로보는지방자치를만들겠습니다 4) 주요야당대선공약이두개이상우리더불어민주당의내용과중복될경우, 우선추진정책으로선정 190

정의당 1 자치분권기반확보 개헌등지방분권강화, 자치조직권과자치입법권강화, 지방의회강화로지방자치활성화 관련공약 2 국가사무지방이양 4 지방재정강화 6 균형발전체계개편 7 주민참여제도확대 사무체계개선및과감한사무이양 지방재정확충과재정분권강화, 중앙 - 지방협력회의 설치, 국가균형발전정책심의의결 중앙 - 지방협력회의 설치, 국가균형발전정책심의의결 참여형주민자치활성화 국정과제심화연구 7 (2) 우선추진정책 1 제2 국무회의도입과국가사무의획기적지방이양 중요사무신설에따른중앙 지방간역할 재원배분, 지방에의무 부담을신설하는정책에대한협의 조정등을위한제2 국무회의도입 기능중심의포괄적사무이양을위한지방이양일괄법제정 중앙정부의법령제 개정시사무배분에대한사전협의제도화 2 자치분권의제도적기반확보 자치입법 행정 재정 복지권등 4대지방자치권보장과지방의회의전문성과책임성제고 - 자치입법권확대등헌법개정에따라관련법률개정추진, 지방의원교육훈련내실화, 지방의회의예산심의기능강화, 의정활동공개 3 세종시를명실상부한행정중심복합도시로육성 행정자치부, 미래창조과학부추가이전 서울-세종고속도로세종 ~ 안성구간조기추진 (20년12월 20년6월) 국제기구유치를위한인프라조성및국제기구 NGO 유치지원 191

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 4 지방재정자립을위한강력한재정분권추진 국세-지방세비율을 7:3을거쳐장기적으로 6:4까지개선 지방교부세법정률인상및지역상생발전기금확대로지자체간재정격차완화및균형발전추진 지방세및지방세외수입체납징수율제고, 예산낭비사업근절을위한제도개선을통해지방재정의건전성강화 (3) 장기추진정책 5 혁신도시중심으로신지역성장거점구축 혁신도시별특성과여건을고려한종합발전계획을수립하고, 혁신공간으로성장하기위한인프라를적기구축 - 스마트시티기술적용, 지역인재채용할당제도입, 입지규제최소구역 투자선도지구지정등지원방안다각화 - 구도심도시재생과연계하여창업및정주공간등을제공 혁신도시또는인근산업단지등을중심으로 14개시도별국가혁신클러스터를선정하고지역산업발전을위한생태계조성 (18년 ~) - 혁신클러스터내신산업테스트베드조성및실증프로젝트추진, 산 학 연복합지원시설구축및산 학 연 관협의회출범 - 대기업본사유치등대규모투자를혁신클러스터에유치하기위해세제 보조금지원, 규제완화등인센티브제공 6 국가균형발전거버넌스및지원체계개편 지역발전위원회개편및균형발전관련정책조율기능강화 ( 17년) 지역발전특별회계를개편하여지역의자율성을점차확대하되, 중앙지방간협약제도시행을통한성과평가등책임성도확보 ( 18년 ~) 192

7 주민직접참여제도확대및마을자치활성화 조례제정 개폐청구, 주민투표및주민소환활성화 주민주도의실질적마을협의체로서주민자치회등의역할 지위강화 지방행 재정정보공개를확대하고읍면동의기능 인력등을주민의시각에서종합개편 - 읍면동의찾아가는보건 복지서비스강화, 종합적인주민서비스제공등행정혁신, 본청의안전 인허가등생활밀착기능을이관하여주민중심의서비스제고 스마트행정혁신으로전자적주민참여확대, 취약계층체계적보호 국정과제심화연구 7 8 인재와신산업이모이는산업단지혁신 업종고도화 ( 굴뚝형 지식 첨단형 ) 를넘어서도시재생과연계한창업 혁신공간, 문화 복지공간이어우러진산업단지혁신 2.0 추진 - 범부처산단환경개선사업의합동공모방식통합 확대, 유휴부지활용으로지식기반사업집적지구지정, 산단내산 학 연네트워크를활성화및산단내대학캠퍼스유치, 스마트공장산단내집중보급 테크노파크의산학연공동R&D 및사업화지원기능을강화하여지역특화산업및스타기업을육성 193

국정과제심화연구

풀뿌리민주주의실현을위한교육자치강화전략

국정과제심화연구 8 풀뿌리민주주의실현을위한교육자치강화전략 목차 Ⅰ. 기조 198 1. 제안배경 198 2. 주요내용 201 Ⅱ. 쟁점검토 203 1. 교육자치강화의찬 반쟁점검토 203 2. 교육자치반대론에대한대응논리 204 Ⅲ. 주요선진국의지방교육자치제도 207 1. 미국 207 (1) 州교육위원회 207 (2) 州교육감 208 (3) 지역학교구교육위원회 208 (4) 지역학교구교육감 208 2. 영국 209 (1) 지방의회의교육위원회 209 (2) 교육 ( 국 ) 장 209 3. 독일 210 (1) 교육의결기관 : 州의회 210 (2) 교육집행기관 : 문화부장관 ( 주지사의보조기관 ) 210 (3) 지방자치단체교육행정기관 : 기초지방자치단체 210 4. 일본 211 (1) 의결기관 : 지방의회 211 (2) 집행기관 : 교육위원회 211 5. 해외사례의시사점 212 Ⅳ. 정책방향 213 1. 추진여건조성 213 2. 핵심정책 215 (1) 교육자치강화를위한중앙정부의권한이양 215 (2) 교육자치와일반자치간연계협력발전방안 217

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 국정과제심화연구 8 풀뿌리민주주의실현을위한교육자치강화전략 Ⅰ. 기조 1. 제안배경 교육자치강화 는문재인정부 5년간, 민주주의를실현하는자치분권의국정운영계획으로제시 장기적관점에서교육정책을마련하고현장의자율성이강화되도록교육거버넌스를개편할필요가있음 - 국가교육회의및국가교육위원회구성등중앙정부차원에서의권한이양계획제시 2017 년국가교육회의출범후, 2019 년 국가교육위원회설치 운영에관한법률 제정을통해국가교육위원회로전환예정 [ 교육자치강화의국정과제체계도 ] 198

<19 대대선교육정책발표기자회견中 > 1) 선생님들과교육현장은자율과자치를보장받고있습니까? 이명박박근혜정권은교육자치를훼손했습니다. 국정교과서를강요했습니다. 저는더이상의관치교육을용납하지않겠습니다. 교육을온전히선생님들에게돌려드리고학교의자율을최대한존중하겠습니다. 학생들위주의, 그리고선생님들의자율과자치를중심으로정책과공약을준비했습니다. ( 중략 ) 교육개혁, 국민이결정하시도록하겠습니다. 대통령직속자문기구, < 국가교육회의 > 를설치하겠습니다. 교육개혁에대한범사회적합의를도출하겠습니다. 국가교육위원회로나아가는징검다리가될것입니다. 초중등교육은시도교육청에완전히넘기고학교단위의자치기구도제도화하겠습니다. 학부모, 학생, 교사의교육주권시대를열겠습니다. 이미만들어진혁신교육지구를활성화하고대한민국모든학교가혁신학교가되도록지원하겠습니다. 교육자치강화의필요성 국정과제심화연구 8 ( 교육수요와시대적요구측면 ) 중앙집권적교육체제는대량생산공장형학교에적합한교육행정시스템으로, 4차산업혁명시대의자율성 다양성의교육수요에대응할분권시스템이필요 - 중앙집권적행정은국민들의높은교육열이교육발전으로흡수되지못하고, 과도한사교육비투자, 대도시유학 이주등의고비용교육현상으로나타나저출산현상의또다른원인이되고있음 - 설문조사 (2011. 7) 2) 에의하면, 응답자중 91.4% 가 지역발전에있어교육의비중이크다 라고생각하고있는것으로나타났으며, 자녀교육문제 가지방자치단체인구변동의가장큰요인으로나타남 - 실제교육행위의중심인단위학교가교육부 교육청의지나친간섭으로경직화 획일화되어창의적이고다양한교육이이루어질수있는환경조성이어려움 1) 문재인후보교육정책발표기자회견 (2017.03.22.) 2) 김영철 (2011). 고등교육진학단계에서의기회형평성제고방안. KDI. 199

국정과제심화연구 The Institute for Democracy ( 경제적측면 ) 교육자치가강화되면부여된권한행사에익숙해진지역공동체가자발적참여하게되므로교육재정을줄일수있음 - 중앙집권체제에서다양성에입각한교육을시행하려면재정이나인력등의측면에서훨씬더큰비용이부과됨 - 주민의지방교육행정참여가저조하고원거리교육행정의폐단이나타나고있으며, 주민들의일상생활과지방교육행정의유리현상이나타남 ( 책무성제고측면 ) 현체제는학교의교육발전과그성과에대한책임소재가불명확한구조로되어있음 - 교육부 교육청에의한교육관료주의는단위학교의자생적인활성화노력을어렵게만들고학교구성원들의개선노력의동기를부여하지못함. 필연적으로학교의교육행정청에대한의존도를높여자구적인교육발전의동력을만들지못함 - 단위학교의자율성을강화하되그책무성도명확하게부과할필요가있음 - 교육개혁의선결조건은학교자치와책무성강화가됨 일반자치와교육자치연계의필요성 시도교육청과일반지방행정기관의이원화된형태는지방행정의각종갈등을초래함 - 지역교육의부실에대해서누구도책임지기어려운구조로책임의전가, 교육에대한지방정치적인무책임현상초래 - 일반행정기관과시도교육청및지역교육지원청의상호비협조로인한문제발생 ( 학교부지의선정 확보, 통학로의안전, 시설의중복, 지역교육자원의활용부족등 ) - 교육전입금법제화로지방정부의교육책임을규정하고있으나권한과재정책임의불일치로협조부족 200

풀뿌리민주주의가실현가능한자치분권의로드맵필요 중앙정부와시도교육감간의권력불일치현상극복필요 - 우리당이집권하게되면서이전정권에비해권력의불일치가다소줄었다해도교육자치제도자체의문제점을극복할대안필요 교육자치와일반자치의연계협력과형평성 3) 필요 - 교육자치와일반자치가협력하는방안인혁신교육지구, 마을교육공동체또한확산되고있으나법적근거가미비하고지방자치단체와교육청도잦은갈등을빚고있음 내년지방선거를앞둔시점에서교육자치실현을위한중앙정부의권한이양방안과일반자치와교육자치의연계방안에대한연구가필요함 2. 주요내용 ( 쟁점검토 ) 교육자치강화의찬 반쟁점검토 국정과제심화연구 8 1991년 지방교육자치에관한법률 에의해본격적으로교육자치가실시되었으나, 교육감직선제실시이후에도교육자치에대한회의론이지속적으로제기됨 - 논란의대안으로제시되는 런닝메이트제 의정치적의미를분석하고이에대한대응논리제시 ( 쟁점검토 ) 교육자치반대론에대한대응논리 중앙집권적교육의원인은교육의표준화이며현재의획일화된교육은미래교육의관점에서교육적타당성을잃음 - 교육자치정착을위해단위학교가지역의사정에맞게교육과정을편성 운영해야하는논리를제시 3) 일반자치는시도의광역단위와시군구단위의기초단위로 2 중자치제가실시되고있으나, 교육자치는시도단위의광역단위로단층자치제만실시함. 기초단위에서자치권을가진시군구청장이자치권을갖지못한지역교육장과상호동반자적협력관계를갖추기어려워, 교육자치제도가지역주민들이체감할수있는자치로발전하는것을방해하고있음. 201

국정과제심화연구 The Institute for Democracy ( 정책방향 ) 교육자치와단위학교자치강화의핵심정책제시 교육주체의자발적인교육혁신의동력을확보하기위해교원의전문성을존중하고학교의자율성을보장하는새로운교육정책필요 - 국가주도, 상명하달식 (Top-down) 에서벗어나교육자치와단위학교자치강화로중앙정부와시도교육청의참여 협력의교육거버넌스를실현하는정책제시 ( 정책방향 ) 교육자치와일반자치연계의정책방향제시 현정부는교육에서의자치분권을강화하고단위학교의자치를강화한다는정책방향을설정하였음 - 현행교육자치제도의일반자치와교육자치의연계방향에대해서는다른언급이없는상황이므로이를제시하고자함 202

Ⅱ. 쟁점검토 1. 교육자치강화의찬 반쟁점검토 교육자치찬성론자의주장 지방교육의자율성제고 - 교육자치제도에의해지방분권이지속추진되어지방교육에서의자율성이제고되고, 학교교육의자율화가이전보다적극적으로추진됨 지방교육정책과행정에대한지역주민의통제와참여제고 - 직선제로지역주민들이지방교육정책과행정의책임자를선출함으로써전체주민에의한교육통제가가능해짐 교육감선출의대표성확보 - 교육감선거가 2006년법령개정에의해주민직선제로전환되어교육자치정신에부합하는정당성과타당성을확보함 국정과제심화연구 8 교육자치반대론자의주장 교육에서의정치적중립성에대한논란 - 역사교과서국정화, 일제고사폐지, 자사고폐지, 무상급식을비롯한교육복지확대등일부교육정책에대한논의가정치권으로확대되자교육의정치적중립성에대한논란이커지고있음 - 교육감의정당가입금지, 정당공천제불가등이모두교육의정치적중립성을확보하기위한조치이나이를찬성하는집단은교육의중립성을인정하지않으려는태도를갖고있음 4) 4) 헌법재판소는재판관전원의견으로 교육감후보자자격에관하여후보자등록신청개시일부터과거 2 년동안정당의당원이아닌자 로규정하고있는 지방교육자치에관한법률 제 24 조제 1 항에대한심판청구를기각 (2007 헌마 1175) 한바있음. 이조항은지방교육자치의행정에있어교육의정치적중립성을확보하기위한것으로그입법목적이정당하고, 교육행정기관인교육감후보자에대하여일반자치단체의장과달리정당의당원으로활동한경력이있는자를배제하는것도이입법목적을달성하는적저한방법 이라고인정함 (2008 년 6 월 26 일 ) 203

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 시도지사와교육감의런닝메이트제주장 - 교육계에서는시도지사와교육감을런닝메이트로출마시키자는주장에대해교육자치와일반자치를통합하자는것으로이해함 - 교육자치찬성론자는런닝메이트제도입은결국교육자치제폐지와동일한표현으로판단하고있음 - 교육자치반대론자역시이점을인지하고있으며, 과거에도교육자치에대한혼란문제가붉어질때마다런닝메이트제를계속주장함 2. 교육자치반대론에대한대응논리 러닝메이트제에대한대응논리 교육자치와일반자치간갈등은시도지사와교육감간의 ( 상호의무적 ) 연계협력체제구축으로문제를해결할수있을것으로판단됨 5) - 교육자치제는헌법에보장된교육의정치적중립성, 교육의자주성등을보장하기위해도입된제도로서, 정당에서공천한사람들이교육감이되면정치적 파당적이해에따라지방교육정책이결정되는상황을초래할수있어헌법에명시된교육의정치적중립성확보가불가능함 박근혜정부당시제정된 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 (2013.5.28., 제정및시행 ) 12 조 ( 특별지방행정기관의정비등 ) 2 국가는교육자치와지방자치의통합을위하여노력하여야한다. 해당조항에대해 지방교육자치에관한법률 과의법률적해석의논란이있음 대통령소속지방자치발전위원회가발표한 지방자치발전종합계획 (2014.12. 발표 ) 에따르면 1 교육자치와지방자치의연계협력강화중심으로제도개선, 2 교육자치와지방자치간의행정체제합리화방안마련 ( 교육의자주성 전문성 정치적중립성보장, 인사및재정권의자율성부여 ) 를제시하고있음 5) 교육자치제폐지는오랜논쟁으로많은연구와검토, 논의, 여론수렴등을거쳤지만현재까지도정치적문제로남음 204

유 초 중등교육의시도교육청권한이양반대에대한대응논리 개별화교육에대한요구증가 - 학년이같아도저마다배우는속도, 방법, 능력, 지식의수준이다름 - 학교폭력, 부적응증가의주요원인이교육의표준화임. 어떤학생에게는도저히성취할수없는목표를강제로부여하는것은부정적자아개념을강화하고, 자존감을잃게하고, 무력감에빠지게함 - 국가주도의획일적교육과정은미래를대비하는인재양성의대안이될수없으며, 개별화된학습목표와과정의제공이절실함 現중앙집권적교육의문제점 - 교육성취정도를표준화된평가 6) 로접근하는방법은출신배경과상관없이모든학생이학습목표에도달하게하는것을전제로함 - 우리나라는양극화심화로인해출발선의큰격차, 소외가정의증가, 많은학급당학생수, 누적된학습결손등으로인해모든학생이성취기준에도달하는것은거의불가능한상황임 - 수업에소외되는학생 7) 이학교급이높아질수록크게증가하여국가주도교육의타당성이떨어지고있어학교자율화의필요성이증가함 국정과제심화연구 8 6) 대학수학능력시험, 국가수준학업성취도평가등국가수준의표준화된학업성취도평가 7) 소위수포자, 영포자로불림. 수학포기, 영어포기등특정과목을포기한학생으로지칭됨 205

국정과제심화연구 The Institute for Democracy [19 대대선정당별교육자치확대및강화관련공약 ] 정당구분 국가교육위원회설치 교육자치관련공약 더불어민주당 - 초중등교육은시도교육청과단위학교로권한이양 - 교육부는고등 평생 직업교육중심으로기능재편 - 학교운영위원회제도내실화 자유한국당 - 교육감선출방식을개선 ( 교육의자주성 전문성 정치적중립성을규정하고있는헌법과법률의입법취지에부합하도록 ) - 교육장임용방식도일정범위내에서추천제또는공모제방식으로개선 - 교육부와시도교육청간사무재조정 - 학교운영위원회활성화와지역사회와의협력등학교자율성강화 - 지방교육자치에관한법률 개정추진 국민의당 - 실질적지방분권강화로지방정부의독립성강화 - 중앙정부의권한을지방정부에대폭이양 바른정당 - 지방의회의인사 제정독립 정의당 - 학교자치기구의법제화 - 과감한분권으로지방자치활성화제시 * 교육자치관련공약이특정되어제시되지않은경우, 지방분권및자치공약으로정리 206

Ⅲ. 주요선진국의지방교육자치제도 1. 미국 州정부가교육에대한최고 최종책임을가짐 ( 연방수정헌법제 10 조 ) 주별로매우다양한지방교육행정제도가형성 운영 주별 학교구별로매우다양한제도가형성 운영 (1) 州교육위원회 ( 기능 ) 주의회의위임을받아초 중등교육, 직업교육및고등교육에이르기까지교육에관한총체적책임수행 - 주의회에제출할교육법안및교육예산편성안의거부권및제출권을주지사가보유 ( 설치 ) 위스콘신주를제외한 49개주에서설치 운영 국정과제심화연구 8 교육위원 (5~7명) 주민선출 : 11개주 ( 일부만직선하는 2개주포함 ) - 정당기반 (5개주) : 알라바마, 콜로라도, 캔사스, 미시간, 텍사스 - 비정당기반 (4개주) : 하와이, 네브라스카, 네바다, 유타 - 주지사임명 (35개주, 일부만임명하는 3개주포함 ) : 아리조나, 캘리포니아, 플로리다, 조지아, 뉴저지등 - 주의회임명 (3개주, 일부만임명하는미시시피포함 ) ( 권한 ) 대체적으로교육에관한심의 의결기능과자문기능을수행하되, 중요한정책결정은교육감, 주지사를거쳐주의회에서최종의결 207

국정과제심화연구 The Institute for Democracy (2) 州교육감 ( 지위 ) 州정부마다매우다양 (3개유형 : Commissioner, Secretary, Chief Executive Officer) 선임방식 - 주민직선 (14개주) 정당기반 (8개주) : 아리조나, 조지아, 인디아나, 몬타나등 비정당기반 (6개주) : 캘리포니아, 아이다호, 노스다코타, 오리건등 - 주교육위원회임명 (25개주) : 알라바마, 알래스카, 콜로라도, 미시건등 - 주지사임명 (11개주) : 아이오와, 미네소타, 뉴저지, 텍사스등 (3) 지역학교구교육위원회 주헌법및주법에따라주교육위원회의지도 감독을받아당해지역학교구의교육을운영하는준지방자치단체 ( 교육위원선임 ) 주민직선 ( 대부분비정당기반 ) 이많으나단체장이일부또는전부를임명하는곳도있음 ( 예 : 뉴욕주 ) ( 권한 ) 조례제정권, 조세징수권, 교육감 학교행정가 교원등임명권, 교육정책개발, 교육프로그램결정등 ( 기관성격 ) 합의제집행기관과최종의결기관으로서의성격을동시가짐 - 대도시에근접할수록일반자치단체 ( 시장, 의회등 ) 가결정하는경향이있음 (4) 지역학교구교육감 지역학교구교육위원회에서공모하여채용, 경우에따라중간해고가능 - 따라서교육위원회에대한종속적지위와제한적역할에머무름 208

2. 영국 지방교육자치는기초단위에서만시행 지방의회의상임위원회로교육위원회설치 (1) 지방의회의교육위원회 ( 설치 ) 지방의회의분과위원회 ( 상임위원회 ) - 기초단위에서만설치되어있으며, 광역단위에서는미설치 교육분과위원회구성 - 교육분과위원회위원정수는약 20~40명 ( 분과위원회內소위원회활동이활발 ). 임기는 4년 - 교육분과위원회정원의 50% 이상은지방의원이겸직하되, 정원의 50% 이내범위내에서외부전문가선임 - 교육분과위원회내에여러개의소위원회를두어안건별로심의 의결하고, 교육위원회또는지방의회의최종의결을거치지않더라도교육 ( 국 ) 장이이를시행할수있는선결처분권이있음 국정과제심화연구 8 ( 권한 ) 세입 세출및기채의결정권이외의교육업무독자적수행 ( 기관성격 ) 기초의회의기관이지만, 상당한수준의독립성을인정받고있어위임형의결기관성격이강함 - 세입 세출및기채관련사항은지방의회본회의의결필요 (2) 교육 ( 국 ) 장 ( 지위 ) 기초의회의교육상임위원회의보조기관 ( 선임방식 ) 교육상임위원회가교육또는교육행정경력을가진전문가중에서교육고용부장관과의협의를거쳐임명 ( 임무 ) 교육국 (Education Department) 의책임자로서사무관리 209

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 3. 독일 州정부가교육에대한최종책임 ( 연방은권한없음 ) 州교육행정은광역 (Kreis, 관구, 州정부단위로설치 ) 단위 기초단위인 Gemeinde 단위로지방교육자치제도운영 독립된교육행정기관은없음, 일반행정기관이담당 (1) 교육의결기관 : 州의회 ( 권한 ) 교육에관한입법권행사 ( 연방은교육입법권없음 ) ( 설치 ) 별도의결기관없이주의회에서결정 (2) 교육집행기관 : 문화부장관 ( 주지사의보조기관 ) ( 권한 ) 내부적교육사무 (Innere Schulangelegenheiten) - 특히교육의목적, 내용, 수업운용방식및구성, 학교감독등 ( 설치 ) 도시국가를제외하고는일반적으로상급, 중급, 하급교육청 ( 도시국가는단층제 : 함부르크, 브레멘, 베를린등 ) 으로구성 - 상급 : 주문화부장관 - 중급 : 관구장 (Regierungspräsident) - 하급 : 학교감독관 (Schulämter 혹은 Schulräter) 광역지방단위인 Kreis 혹은독립시 (Kreifreie Stadt) 단위에설치 (3) 지방자치단체교육행정기관 : 기초지방자치단체 ( 권한 ) 외부적교육사무 ("äußere" Schulangelegenheiten) - 학교의설치, 인적, 물적설비, 재정지원 ( 교사급료는주정부소관 ) ( 교육의결기관 ) 지방의회 - 일반적으로교육상임위원회가설치됨 ( 전문가참여가능 ) ( 교육집행기관 ) 지방자치단체장 - 일반적인보조기관으로학교 청소년 스포츠국 ( 과 ) 을설치 210

4. 일본 광역단위인도 도 부 현과기초단위인시 정 촌의 2 층적인지방교육자치제도운영 1956 년이후지방교육행정과일반행정과연계가강화 (1) 의결기관 : 지방의회 통상지방의회의상임위원회로문교위원회를둠 예 ) 교토시의경우문교위원회는 13 명의지방의원으로구성됨 (2) 집행기관 : 교육위원회 ( 기관성격 ) 합의제집행기관 구성 : 5 명 (3 인이상이동일정당소속불가, 임기는 4 년 ) - 교육위원은지방자치단체장이지방의회의동의를얻어임명 국정과제심화연구 8 권한 - 도 도 부 현교육위원회 시 정 촌교육장임명승인및공립소 중 고교설립 시 정 촌의무학교의학급아동수기준, 학급편제인가등 - 시 정 촌교육위원회 학령부작성, 취학의무의유예 면제 각종자료의도 도 부 현교육위원회보고등 교육위원회의보조기관으로교육감을둠 - ( 선임방식 ) 도도부현은문부대신의, 시정촌은도도부현의교육위원회의승인을받아교육위원회에서임명 - ( 자격 ) 상근의일반직공무원으로서교육경영전문가, 교육에관한전문적식견을가짐과동시에행정적으로통달한자 - ( 임무 ) 교육위원회의권한을위임받아구체적사무처리, 교육위원회의모든회의에출석하여전문적입장에서조언 211

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 5. 해외사례의시사점 대부분의국가에서는기초지방자치단체가지방교육행정의중심이됨 지방의회가지방교육행정에대한의결기관인나라가많음 지방교육행정을일반행정과구분하지않고동일한방식으로수행하는나라가많음 ( 독일, 영국, 오스트리아등 ) - 미국은지방마다교육행정기관이매우다양화되어있으며, 교육위원이나교육감의지위, 역할, 선임방법이한국과는다름 - 미국은교육행정뿐만아니라하수도, 전력, 소방, 홍수통제, 가스공급, 대중교통, 지역개발, 관개, 토지개량, 상수도, 공동묘지관리등수십가지의행정업무가지방행정과는별도의행정으로수행되는경향이있음. 이는교육의특수성으로인한것이아니라역사적, 행정적관습에기인하는것임 대다수국가에서는교육의자주성, 전문성, 정치적중립성, 탈관료주의등을보장하기위한교육자치는단위학교를중심으로논의됨 212

Ⅳ. 정책방향 1. 추진여건조성 교육자치실현을위한중앙정부의역할 교육부는플랫폼 (platform) 8) 제공을통해궁극적으로단위학교자치를이루어야함 - 교육목표설정및달성여부에대한책무검토, 예산지원, 교원양성및연수제도운영, 정보시스템의관리등이국가수준플랫폼의핵심 - 지자체와단위학교는중앙정부가제공하는기반으로지역이나학교상황에맞게교육혁신을설계함 국가주도의교육과정개혁 - 다른나라의사례를살펴보면, 교육자치에대한논의의시작은교육과정편성권, 평가권을단위학교에부여하는것에서출발하고있음 - ( 핀란드사례 ) 국가가교육과정프레임 (framework) 9) 을제공하면단위학교에서는이를바탕으로학교상황에맞는교육과정을구성함 - 現우리나라상황에서는단위학교의자율성을강화하되그책무성도명확하게부과하여, 국가책임교육의실현은국가의책무성강화로제시할필요가있음 국정과제심화연구 8 8) 플랫폼이란단위학교가자유롭게교육과정을구성하고, 운영할수있는제반시설과각종자원을지원하는시스템을말함 9) 교육과정프레임이란교육과정을구성할때필요한내용을추출하여구성할수있게만든교육과정내용체제의종합세트 213

국정과제심화연구 The Institute for Democracy 학교상황에맞는다양한교육과정과평가를운영해야하는이유 - 이전에는학교교육과정에있어서다양화 특성화에대한요구는일부소수의권리였음. 이러한수요는이명박정부에서특목고 자사고등의고교다양화정책으로추진됨 - 그사이공교육에서도 1:1 맞춤형교육에대한욕구가분출하기시작하는동시에, 고교다양화정책의부정적요소가돌출되고일반고서열화 슬럼화 10) 는더욱심각해짐 - 일부시도교육청에서는이러한문제를해결하고자지역교육과정 11) 을발표하며학교교육과정의다양화 특성화를실현하고자노력하고있음 - 문재인정부에서는고교학점제실시를국정과제로제시함. 올해내, 고교학점제실시방안을발표하고내년부터시범운영을할예정임 - 학교 지역마다다양한수업이진행되면국가차원의평가 ( 수능 ) 로학생을선발하는것은학교의교육과정을무의미하게만듦. 이에대입에서도내신의중요성이커지고있음 교육자치와일반자치의연계협력 시도교육청과지자체간공동행정권한과공유책임 의무관계필요 - 연계협력사항에대해공동책임과권한, 의무관계를일정법령으로제도화 규정화해야행정적으로실천가능 - 교육발전에필요한다양한자원을효과적으로확보하고, 지자체의교육에대한관심을높이고, 지역교육발전의책무성공유에기여 10) 특목고, 자사고에성적이우수한학생들이쏠리면서일반고의학력저하현상이초래되고격차가커지게되었다는분석이다수의견임. 자사고는학교에따라일반고보다 3~8 배많은수업료가책정되며, 학생선발과교육과정편성의자율권을가짐 11) 서울 ( 개방 - 연합형종합캠퍼스교육과정 ), 경기 ( 교육과정클러스터 ), 세종 ( 공동교육과정 ) 214

2. 핵심정책 (1) 교육자치강화를위한중앙정부의권한이양 국정운영 5개년계획, 교육부및시도교육감협의회자료, 선행연구자료등을토대로교육자치강화를위한중앙정부의권한이양방안제시 [ 국가교육위원회, 교육부, 시도교육청, 학교의역할설정 ] 국정과제심화연구 8 우선순위 1) 국가교육위원회설치 교육자치와분권, 자율, 지역의가치중심으로교육시스템개편 - 유 초 중등교육에대한국가의위임사무를교육청과단위학교에권한이양 - 국가교육위원회를통해중장기국가교육정책수립 정책발굴-실행-환류의전과정에서교육현장과의교류활성화 - 학생 학부모 교사 교육청간현장소통확대 - 정책자문위원회활성화, 국책연구기관과의협력체제구축등 215