지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구 2017. 09.

제출문 대한민국시도지사협의회장귀하 본보고서를 지방분권을위한지방교부세제도 개편방안연구 의최종보고서로제출합니다. 2017. 09. 한국지방재정학회장

연구진 연구책임자 : 공동연구원 : 손희준 ( 청주대학교교수 ) 라휘문 ( 성결대학교교수 ) 정성호 ( 한국재정정보원연구위원 ) 연구원 : 김미나 ( 한국지방행정학회사무국장 )

목차 제1장서론 1 제1절연구의목적 3 1. 연구배경 3 2. 연구목적 4 제2절연구범위와방법 6 1. 연구범위 6 2. 연구방법 7 제2장지방재정조정제도관련논의 9 제1절이론적배경 11 1. 지방재정조정제도 11 2. 정부간재정관계 14 3. 재정자율성, 재정형평성그리고지역균형발전 23 4. 사무구분과재정책임성 31 제2절선행연구검토 49 1. 지방재정조정제도 49 2. 재정형평성 51 3. 특별교부세 58 4. 부동산교부세 59 5. 소방안전교부세 61 목차 1

제3절제도의이해 64 1. 지방교부세개요 64 2. 보통교부세 67 3. 특별교부세 79 4. 부동산교부세 82 5. 소방안전교부세 89 제3장지방교부세정책이슈와대응 95 제1절지방교부세정책이슈 97 1. 정책이슈도출기준 97 2. 이슈의해석과대응 100 제2절보통교부세 102 1. 보통교부세배분산식의적절성확보 102 2. 보통교부세인센티브 감액제도개편 105 3. 보통교부세배분산정방식의복잡성해소 ( 객관성확보 ) 111 4. 최소수준보장제를위한조정률제도도입 115 5. 보통교부세재원의법정률인상 116 6. 지방재정조정과재정력역전현상 123 7. 보통교부세와조정교부금의분리 129 제3절특별교부세및부동산교부세 135 1. 특별교부세의불투명성해소 135 2. 종합부동산세의지방세전환 138 2 목차

제4절소방안전교부세 141 1. 배분기준및산식개편 141 2. 특수수요신설대응 144 3. 중점사업등인센티브확대대응 147 4. 소방안전교부세지방세전환 150 제4장결론 : 정책대응방안 159 제1절정책대응종합 161 1. 보통교부세 161 2. 특별교부세및부동산교부세 168 3. 소방안전교부세 169 제2절정책제언 173 1. 방향성 : 중앙-지방재정관계관점과고려요소 173 2. 지방재정조정제도의원칙견지 174 참고문헌 177 부록 187 부록 1. 2017 년반영자치단체별감액및인센티브내역 189 목차 3

부록 2. 보통교부세배분전후재정력역전현상분석 198 1그룹 198 2그룹 198 3그룹 199 4그룹 200 5그룹 201 6그룹 202 7그룹 203 8그룹 204 9그룹 205 10그룹 206 11그룹 207 12그룹 207 13그룹 208 14그룹 209 4 목차

표목차 < 표 1-1> 지방자치단체재원별세입예산현황 3 < 표 2-1> 정부간재정관계의유형 21 < 표 2-2> 시도사무와시군구사무의구분 33 < 표 2-3> 지방분권촉진위원회사무배분기준 ( 원칙 ) 36 < 표 2-4> 지방행정체제개편위원회사무배분원칙 37 < 표 2-5> 소방사무변화추이 42 < 표 2-6> 자치사무와공동사무가운데국가사무로의전환이필요한사무 43 < 표 2-7> 지역자원시설세소방예산충당비율 45 < 표 2-8> 시 도별소방관련예산 ( 지방비 ) 46 < 표 2-9> 연도별공공질서및안전기능예산규모 47 < 표 2-10> 지방교부세의종류와특성 (2017년현재 ) 65 < 표 2-11> 지방교부세의규모추이 66 < 표 2-12> 측정항목 ( 지방교부세법시행령별표 1) 69 < 표 2-13> 측정단위의산정기준 70 < 표 2-14> 측정항목별단위비용 72 < 표 2-15> 보정수요로서지역균형수요 (2017년현재기준 ) 76 < 표 2-16> 보정계수로서사회복지균형수요 (2017년현재기준 ) 78 < 표 2-17> 자체노력반영항목 79 < 표 2-18> 특별교부세재원구분 80 < 표 2-19> 종합부동산세과세기준금액 85 < 표 2-20> 종합부동산세과세표준산정방법 85 < 표 2-21> 종합부동산세세율 86 < 표 2-22> 부동산교부세규모 87 < 표 2-23> 부동산교부세교부기준및산정지표 88 목차 5

< 표 2-24> 담배종류에따른개별소비세세율 90 < 표 2-25> 부처별소방안전교부세운용방안 91 < 표 2-26> 소방안전교부세와타교부세와의성격차이 92 < 표 2-27> 소방안전교부세배분기준 93 < 표 3-1> 보통교부세정책이슈선정 97 < 표 3-2> 특별교부세및부동산교부세정책이슈 99 < 표 3-3> 소방안전교부세정책이슈선정 99 < 표 3-4> 기초수요측정항목및측정단위개선내용 (2015년) 103 < 표 3-5> 보통교부세반환또는감액대상 105 < 표 3-6> 자구노력인센티브항목의변화 107 < 표 3-7> 지방교부세인센티브 감액현황 108 < 표 3-8> 연도별조정률 115 < 표 3-9> 지방재정에서사회복지비가차지하는비율 116 < 표 3-10> 보통교부세재정부족액및조정률 120 < 표 3-11> 연도별지방예산및복지예산증가율 121 < 표 3-12> 기준연도별사회복지예산보존규모 122 < 표 3-13> 교부세배분후재정력역전현상분석방법 125 < 표 3-14> 재정력역전현상분석 125 < 표 3-15> 광역자치단체 2그룹 ( 도 ) 교부세배분전후재정력순위 126 < 표 3-16> 시 2그룹재정력순위 126 < 표 3-17> 조정교부금 (2016년) 제도개편사항 130 < 표 3-18> 제도개편에따른불교부단체재원변동추산 130 < 표 3-19> 지방교부세와조정교부금분리에따른재원변동 133 < 표 3-20> 분권교부세지방비부담증가율 145 < 표 3-21> 2017년소방안전교부세대상사업 147 6 목차

< 표 3-22> 담배세제개편전후국세-지방세비교 150 < 표 3-23> 담배관련제세공과금과담배가격의추이 151 < 표 3-24> 담배가격대별세수전망 153 < 표 3-25> 담배분건강증진부담금의국가연금지원사업사용내역 154 < 표 3-26> 연도별성인남성흡연율 155 < 표 4-1> 지방분권관점에서의보통교부세대응 161 < 표 4-2> 성과교부세도입을위한지방교부세법개정안 164 < 표 4-3> 감액제도개편을위한지방교부세법개정안 165 < 표 4-4> 교부세산정방식 (4년고정 ) 관련지방교부세법개정안 166 < 표 4-5> 법정률인상을위한지방교부세법개정안 167 < 표 4-6> 지방분권관점에서의특별 부동산교부세대응 168 < 표 4-7> 지방분권관점에서의소방안전교부세대응방안 170 < 표 4-8> 소방안전교부세인센티브축소관련교부세법개정안 170 < 표 4-9> 담배분개별소비세세율 [ 별표 ] 개정안 171 < 표 4-10> 소방안전세도입을위한지방세법개정안 172 목차 7

그림목차 < 그림 2-1> 지방재정조정을위한정부간재정이전유형 12 < 그림 2-2> 지방자치실시이후주요지방재정이전제도의변화 13 < 그림 2-3> 전통적중앙 지방관계의모델 14 < 그림 2-4> 연방 주간의관계모형 16 < 그림 2-5> 지방재정자율성제약요인 21 < 그림 2-6> 지방자치단체세입-세출개관 40 < 그림 2-7> 지니계수분해를활용한재정력역전현상의검증수식 56 < 그림 2-8> 지방교부세개편연혁 64 < 그림 2-9> 보통교부세산정방법 67 < 그림 2-10> 부동산교부세교부절차 (2017년기준 ) 88 < 그림 3-1> 이슈의해석과대응 101 < 그림 3-2> 지방교부세법정률변화과정 117 < 그림 3-3> 독일의재정조정제도 ( 부가적재정조정체계 ) 124 < 그림 3-4> 우선배분특례개편의효과 131 < 그림 3-5> 담배가격대별추가세수 152 8 목차

지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구 제 1 장서론 제 1 절연구의목적 제 2 절연구범위와방법

제 1 장서론 제 1 절연구의목적 1. 연구배경지방자치단체의세입구성요소는자체수입, 이전수입, 기타로구분하고, 자체수입에는지방세와세외수입이있다. 이전재원은일반재원인지방교부세, 조정교부금과목적재원인국고보조금과시도비보조금으로구분된다. 2017년당초예산순계기준으로구성요소별비율을살펴보면자체수입이 48.4% 이며이전재원이 40.3% 를차지하였고, 기타 11.3% 를차지한다. 이전재원중조정교부금과시 도비보조금의경우순계예산에서는시 도의지방세가재원이되므로세입으로계상되지않는다. 국고보조금은 22.8% 를차지하여지방세수입 36.9% 다음으로높은비율을유지하고있다. 지방교부세는세입예산대비 17.5% 로세입구성요소중 3위를차지한다. 자체수입 이전재원 기타 < 표 1-1> 지방자치단체재원별세입예산현황 규모 비율 합계 193,153,245 100.0% 소계 93,525,265 48.4% 지방세수입 71,189,099 36.9% 세외수입 22,336,166 11.6% 소계 77,805,728 40.3% 지방교부세 33,738,414 17.5% 조정교부금 0 0.0% 국고보조금 44,067,314 22.8% 소계 21,822,251 11.3% 지방채 2,275,724 1.2% 보전수입등내부거래 19,546,527 10.1% 주 : 2017 년당초예산순계기준자료 : 지방재정 365(http://lofin.mois.go.kr) ( 단위 : 백만원 ) 제 1 장서론 3

지방재정구조를보면이전재원비율이높은수준 (40.3%) 을보이고있어재정운영의탄력성이저해되고있다고볼수있다. 왜냐하면이전재원중국고보조금은사용목적을정하여교부하고있을뿐만아니라지방비매칭을요구하므로지방재원이국가정책목적사업을위해투입되어야하기때문이다. 이와같이이전재원비율이높은지방재정구조는이론적으로볼때공유지의비극, 구유통정치, 이익유도정치, 철의삼각, 연성예산제약, 끈끈이효과등과같은문제점이있다고지적되고있다. 따라서많은연구에서이전재원비율을낮추고지방세및세외수입등자주재원비율을높이는방향으로전환해야한다고주장하고있다. 이러한이론적배경이외에도이전재원의운영에있어절차나제도가빈번히개편됨에따라지방재정의예측가능성이낮아지고안정성이저해되기도한다. 첫째, 일반재원인지방교부세제도는매년배분산식을개편하고있고, 인센티브 감액기능을강화하고있다. 또한사회복지사무지방이양에따라이를보전하기위한대책으로분권교부세가 2005년도입되어 2013년까지운영되다가 2014년일부사회복지사업의국고환원및보통교부세에편입되었다. 부동산교부세는종합부동산세도입으로인해기존재산세중일부를재원으로 2006년도입되어현재까지운영되고있는데, 그간취득세감소분보전등으로활용되어왔다. 소방안전교부세는 2014년도에도입이결정되어 2015년도부터적용되고있는데, 소방 안전분야일반보조금형태로운영되고있다. 둘째, 특정재원인국고보조금제도는국고보조금이외에도다양한방식으로운영되고있는데, 지방양여금제도가 1991~2004년도까지유지되었으나, 노무현정부가 2004년도말에단행한구조개편에서분권교부세 (2005~2014) 및국가균형발전특별회계로변화되었다. 국가균형발전특별회계는광역 지역발전특별회계 (2010~2014), 지역발전특별회계 (2015~ 현재 ) 등으로명칭이변경되면서유지되고있다. 2. 연구목적우리나라의지방재정은중앙으로부터의이전되는재원이차지하는비율이높은수준이다. 대표적인이전재원은국고보조금과지방교부세이다. 지방교부세는보통교부세, 특별교부세, 소방안전교부세, 부동산교부세등다양한방식으로운영된다. 보통교부세의경우, 지역간재정력격차를완화시키는것을목 4 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

적으로하는지방재원조정의기능을담당하고있다. 특별교부세는지역현안에대한특별한재정수요, 재난복구, 국가적장려사업등에활용하며지방교부세재원의 3% 이다. 부동산교부세는종합부동산세의지방이전방안으로서재정여건, 사회복지, 지역교육, 부동산보유세규모등의기준에따라배분된다. 소방안전교부세는 2015년부터담배분개별소비세의 20% 를재원으로한소방안전분야의목적재원이다. 그런데이러한지방교부세의배분과형성등에관해다양한문제가제기되고있다. 첫째, 보통교부세에대해서는산정방식의복잡성, 복잡성으로인한예측가능성저하, 산정방식내부의정합성문제, 지역적특수수요반영미흡, 자치구보통교부세직접교부문제, 보통교부세와조정교부금의통합적운영, 인센티브 감액제도의확대, 보통교부세과잉평준화에의한재정력역전현상발생등다양한문제점이지적되고있다. 둘째, 특별교부세운영에있어배분이지역적으로편중되고정치적으로활용 ( 구유통정치 ) 된다는등의투명성문제가제기되고있다. 셋째, 부동산교부세는부동산보유관련지방세제개편으로인한지방세수감소를보전하기위한목적으로도입된일반보조금으로서지방배분의이유로서종합부동산세신설에따른지방세감소분보전이다. 그런데배분기준이지방세수결손이중심이아니라지방재정조정에초점이맞춰져있다는문제점이있다. 넷째, 소방안전교부세는 2014년담뱃세인상과정에서담배분개별소비세의 20% 를재원으로도입되었기에시행된지 2년에불과하다. 따라서, 소방안전교부세운영에대한문제점지적은다양하다고할수없으나, 당초지방세로서의소방안전세가아닌교부세로도입된점과특수수요신설로목적교부세가특정목적포괄재원화된점은문제로지적할수있다. 이에본연구에서는지방재원조정기능을대표하는보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세등지방교부세관련정책적이슈를도출및검토하고중앙-지방재정관계입장 ( 특히, 지방분권관점 ) 에서이를평가하고, 제도개선방안을모색하고자한다. 제 1 장서론 5

제 1 장서론 제 2 절연구범위와방법 1. 연구범위본연구의시간적범위는재정제도별로달리설정하였다. 첫째, 보통교부세와특별교부세는 2000년대중반이후현재까지의제도변화를분석하였다. 둘째, 부동산교부세는 2005년제도개편이후부터 2016년현재까지이다. 셋째, 소방안전교부세의경우 2014년부터현재까지이다. 제도분석의경우 2017년현재법령을기준으로분석하되필요에따라제도변천의이유등을살펴보기위해연혁등통시적기법을활용했다. 공간범위로서, 지방교부세와관련된중앙재원의지방이전제도는크게지방재정조정제도라할수있다. 따라서이는전국을대상으로분석되어야한다. 대상적범위는거시적으로보면지방재정조정제도전반이되어야한다. 즉, 이론적배경및선행연구검토에서는지방교부세, 국고보조금, 조정교부금등지방재정조정제도전반에대해살펴보고자한다. 지방재정조정제도의근간이되는보통교부세는국고보조금및조정교부금등다른지방재정조정제도가서로밀접하게연계되어있기때문이다. 특히, 이론적배경에서는재정형평성및국가균형발전의의의등에대한검토를통해보통교부세의이론적근거를보다명확히정립하고자한다. 또한, 중범위적으로는지방교부세중보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세등을대상으로한다. 내용적범위는크게지방재정조정제도의일반이론, 보통교부세, 특별교부세, 부동산교부세, 소방안전교부세로구분하였다. 첫째, 지방재정조정제도일반이론과관련하여, 중앙재원의지방이전과관련된보조금이론이있다. 본연구에서는이에대해검토하고지방교부세, 소방안전교부세, 등주요연구대상에대한이론적관점을정리한다. 또한지방재정조정제도가가지는재원보전, 재정형평, 국가시책추진등의기능에관해살펴보고이를바탕으로재원 6 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

이전제도의개편방안에대한논거를정리했다. 둘째, 지방교부세와관련해서는지방교부세변천과정에대한분석을통해지방교부세배분에있어인센티브 감액제도의확대현상을규명하고이에대한문제점및개선방안을제시한다. 특히, 지방교부세배분전의지방정부의재정력이지방교부세배분후에역전되는현상의유무를분석하여, 재정력이역전될경우이에대한문제점및개선방안을모색한다. 지방교부세가조정교부금을고려하여배분되고있어수평적재정조정제도보다수직적재정조정제도가실질적재정조정기능을수행하는부분에초점을맞추었다. 또한지방교부세배분산식의빈번한개편이가지는문제점과더불어배분산식구성 운영에따른문제점을살펴보았다. 셋째, 부동산교부세에대해살펴보면부동산교부세는종합부동산세를재원으로하며이는재산세에서파생한세목으로서지방세이양대상으로논의되고있다. 이와관련하여종합부동산세의성격및지방세이양논의등을검토하였다. 넷째, 소방안전교부세와관련해서는소방안전교부세도입및운영과정에서의문제점을제시하고이에대한개선방안을마련하였다. 소방안전분야사무의이양과재원의구성변화등을분석하여소방안전교부세의확충필요성을검토하고현재의재원배분방식과관련하여소방안전교부세의지방세전환방안등에대해살펴보았다. 2. 연구방법연구방법은관련문헌검토, 전문가자문등을활용하였다. 관련문헌은이론적인논의를위하여선행연구들을살펴보았고경험적분석을위하여정부에서발간하는각종통계자료를활용하였다. 그리고이슈발굴및정책대안의마련을위하여지방재정및지방재정분야전문가의자문및관련공무원을면담하였다. 이와같은방식을통하여지방교부세의발전방안을마련하여제안하였다. 특히, 이연구에서는이슈도출의근거가되는자료를경험적으로분석하여제시하기도하였다. 제 1 장서론 7

지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구 제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 1 절이론적배경 제 2 절선행연구검토 제 3 절제도의이해

제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 1 절이론적배경 1. 지방재정조정제도 1) 지방재정조정의구분자치재정의관점에서지방자치단체의재정지출에필요한재원들은원칙적으로지방세와세외수입을비롯한자주재원을중심으로구성되어야한다. 하지만지방의재정여건과재정사업의경제적특성에따라중앙정부혹은상위자치단체에서지방재정을지원하는경우가많다. 지방자치단체차원에서해결하기힘든사회경제적문제들이지속되면서중앙정부의재정지원과재정사업개입이지속적으로확대되고있다. 이와관련된각종재원지원수단들을지방재정조정제도라고하며, 단일제와연방제의국가별정치체제와지방분권의역사적맥락에따라다양하게운영된다. 지방재정조정제도는중앙정부와지방정부간의재정력격차를보완하거나, 지방정부간재정능력의불균형을시정하기위한제도이다 ( 김춘순 2012: 529). 이러한지방재정조정제도는크게지방정부간의재정불균형을시정하기위한수평적지방재정조정제도와중앙과지방정부간의재정불균형을시정하기위한수직적지방재정조정제도로구분한다 ( 김필헌, 2012: 307). 현행지방재정제도를기준으로한다면, 수직적지방재정조정제도는지방교부세, 국고보조금제도로구분가능하고, 수평적지방재정조정제도는조정교부금제도를들수있다. 수직적지방재정조정제도는크게두가지로구분하고있는데 Fisher(1987) 의정리를살펴보면, 먼저용도제한의유무를기준으로하여특정보조금과일반보조금으로분류하고있다. 다음으로공식주의를채택하면일반보조금, 그렇지않으면특정보조금으로분류한다. 구체적으로살펴보면, 일반보조금 제 2 장지방재정조정제도관련논의 11

(general grants) 은용도의제한이없고, 공식에의해산정하는정액보조금 (lump-sum grants) 이다. 특정보조금 (specific grants) 은특정의목적과용도에한정하고, 상급정부가정책적, 재량적으로선별하여교부하는데. 통상적으로지방비를부담시키는정률보조금 (matching grants) 과지방비부담을요구하지않는정액교부금 (non-matching grants) 으로구분된다. 일반보조금은지방비부담의조건이없이공식으로산정하여교부한다는점에서비조건부보조금 (unconditional grants) 에해당한다. 특정보조금은용도, 지방비부담의구속이있으며, 배분과정에서사업계획을검토하여선별적으로승인하는방식을취한다는점에서조건부보조금 (conditional grants) 에해당한다 ( 박병희 2016: 26). 지방교부세는일반보조금이며, 국고보조금은특정보조금이라할수있다. < 그림 2-1> 지방재정조정을위한정부간재정이전유형 정부간이전재정 일반기능 (Non-Categorical) 특정기능 (Categorical) 일반세입공유금 (General Revenue Sharing) 개별보조금 (Project Grant) 포괄보조금 (Block Grant) 지방비의무부담 지방비재량부담 지방비의무부담 지방비재량부담 지방교부세조정교부금, 재정보전금 생계급여공모사업지특회계 ( 생활기반계정 ) 지방양여금 2) 수직적재정조정제도개편과정수직적지방재정조정제도가운데먼저일반재원의변천과정을살펴보고자한다. 보통교부세는 1991년이후크게변화되지않고유지되고있다. 사회복지사무지방이양에따라이를보전하기위한대책으로분권교부세가 2005년도입되어 2013년까지운영되다가 2014년일부사회복지사업의국가환원및 12 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

보통교부세편입조치가있었다. 부동산교부세는종합부동산세도입으로인해기존재산세중일부를재원으로 2006년도입되어현재까지운영되고있는데, 그간취득세감소분보전등으로활용되어왔다. 소방안전교부세는 2014 년도에도입이결정되어 2015년도부터적용되고있는데, 소방 안전분야일반보조금형태로운영되고있어보통교부세나특정목적보조금과의중간적형태이다. 특정재원인국고보조금제도는국고보조금이외에도다양한방식으로운영되고있는데, 지방양여금제도가 1991~2004년도까지유지되었으나, 노무현정부가 2004년도말에단행한구조개편에서분권교부세 (2005~2014) 및국가균형발전특별회계로변화되었다. 국가균형발전특별회계는광역 지역발전특별회계 (2010~2014), 지역발전특별회계 (2015~ 현재 ) 등으로명칭이변경되면서유지되고있다. 이와함께수도권광역자치단체의지방소비세일부를재원으로하는상생발전기금제도가있는데, 수도권과비수도권간재정격차조정을위한제도이므로지방재정조정제도라할수있다. < 그림 2-2> 지방자치실시이후주요지방재정이전제도의변화 1991 년이전 2005 년 2015 년이후특성 / 재정기능 보통교부세 일반형평 지방교 특별교부세분권교부세 (2005 2013) 특정효율 / 형평특정효율 부세 부동산교부세 (2006 2013) 특정효율 / 형평 소방안전교부세 (2015 ) 특정효율 국고보조금 특정효율 국고보 지방양여금국가균형발전특별회계 (1991 2004) (2005 2009) 특정효율특정효율 조광역 지역발전특별회계금 (2010 2014) 특정효율 지역발전특별회계 (2015 ) 특정효율 자료 : 임성일 (2015) 에서일부수정. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 13

2. 정부간재정관계 1) 정부간관계 (1) 전통적중앙 지방관계모델 정부간관계 (Inter-Governmental Relations;IGR) 라는용어는원래통치시스템으로서연방주의 (Federal System) 를채택하고있는나라, 특히미국에서사용되기시작한개념이다. 1953년의회에의하여구성된 정부간임시위원회 (The Temporary Commission on the Intergovernmental Relations)" 와 1959 년만들어진 정부간관계자문위원회 (The Advisory Commission on Intergovernmental Relations)" 는 정부간관계 라는용어가공식적으로사용된예라하겠는데, 특히 정부간관계자문위원회 의구성은 정부간관계 또는 "IGR" 이정부간의상호작용을나타내는일상적인용어가되는데커다란기여를하였다 ( 오재일, 2007:561). 유럽에있어서도 정부간관계 에대한논의가지속되었다. Griffith(1966) 는중앙 지방관계에대한전통적인견해는세가지조건을기준으로크게두가지형태로제시하고있다. 세가지조건이란첫째, 서비스공급의주체로서지방자치단체의존재이다. 둘째, 중앙-지방관계는통제적관계가아니라중앙과지방은상호작용한다. 셋째, 대부분의서비스는전국적으로통일되어야하는최저의기준이있다 (Griffith, 1966; 17-18). 이러한전제로부터 < 그림 2-3> 에서보는바와같이, 서로경합하는두개의중앙 지방관계에관한모델을도출하여낼수가있다. < 그림 2-3> 전통적중앙 지방관계의모델 국 회 국 회 중앙정부 지방정부 중앙정부 지방정부 ( 대리인모델 ) ( 동반자모델 ) 자료 : 오재일 (2007: 566) 14 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

하나는법과최저기준을강조하는사람들은지방정부를중앙정부의대리인 (agents) 이라고한다. 즉, 지방정부의주된임무란중앙정부에의하여위임된사무를수행하는것이라는것이다. 따라서대리인모델에있어서의지방정부는국가의정책을집행함에있어서재량권을거의가질수없는중앙정부의대리인에불과한존재라는것이다. 중앙과지방과의관계를대리인관계로보는견해는오랫동안지배하여온전통적인견해로서, 지방정부는중앙정부의입법적산물일뿐만아니라재정적으로도중앙의보조금에의존할수밖에없다는것이다. 그리하여재정적의존과거기에수반되는중앙의통제에의한중앙집권화경향이현저하게진행되고있다. 이처럼지방정부가중앙의보조금에과대하게의존함에따라, 지방정부는중앙에점점종속되게됨으로서지방자치는위기를맞이하고있다고경고한다 (Robson, 1966). 다른하나는지방정부가서비스를제공함에있어서중앙과대등한입장에있다고주장하는사람들은중앙과지방과의관계를동반자 (partnership) 적인관계라고하고있다. 동반자적인관계에서는국회를정점으로중앙과지방은동등하기때문에, 지방정부와중앙정부의관계에는여러가지복잡한상호작용이발생되고있다는것이다. 일반적으로지방자치를강조하고있는사람들에의하여선호되고있는동반자모델에의하면, 지방정부는중앙정부의정책결정에도어느정도영향을미칠뿐만아니라지역적인활동을수행하는데있어서도상당한정도의재량권을가지고있다는것이다. (2) 라이트 (Wright) 모델연방국가로서미국의정부간관계를살펴보면, 미국에서는정부간관계의이론모형은주로정부간자율성의문제를중심으로전개되었다. Wright는정부간관계의세가지이론모형을제시하였다. 즉, 미국의연방정부, 주정부와지방정부간의상호관계를연방과주는독립적인관계로주정부와지방정부는종속적관계로구분해보는대등-권위모형 (The Coordinate-Authority Model), 지방정부는주정부에종속되고주정부는연방정부에포함된다고보아정부간관계를계층적질서로이해하는포괄-권위모형 (The Inclusive-Authority Model), 연방정부나주정부나지방정부나상호독자적인권한과평등적지위를가지고있다고보는중첩-권위모형 (The Overlapping-Authority Model) 이그것이다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 15

< 그림 2-4> 연방 주간의관계모형 모델구분 관 계 권위형태 대등권위 중첩권위 포괄권위 독립적 상호의존적 종속적 자율적 교섭적 계층적 형 태 주정부 지방정부 연방정부 연방정부 연방 / 주 연방, 주, 연방지방 / 지방 지방정부 주정부 주 / 지방 연방정부 주정부 지방정부 자료 : D. S. Wright(1988: 40) 구체적으로살펴보면첫째, 대등권위모델하에서의연방과주와의관계는상호독립적이며, 자율적이기때문에양자간의관계는권력적관계가아니라상호접촉점만을갖는다. 따라서전통적인연방주의론관점에서는이러한연방-주관계를상호간의지휘체계가형성되어있지않다는의미에서이원적연방제 (dual federalism) 라고한다. 이원적연방제관점은각수준의정부는상호제로섬 (zero-sum) 적인관계가성립하기때문에, 우열관계가성립할수없으며, 따라서상호배타적 ( 상호비간섭적 ) 인관계로보고있다 (Nice, 1987: 4-5). 둘째, 포괄권위모델은상위정부가하위정부를포괄하고있다는것을의미한다. 즉, 위그림을통해살펴보면, 권한의행사범위의경우상위정부가하위정부를중첩하고있음을알수있다. 특히지방정부, 주정부는연방정부권한내에포함되므로연방정부가자신의권한을확대하고자할경우, 주정부와지방정부의권한은그만큼축소될수밖에없게된다. 포괄권위모델하에서의정책은다른모델보다는그예측성이용이하다고할수있는데, 상위정부가하위정부에대한관료제적계층모델에충실하기때문이다. 즉, 주정부라든가지방정부는미국의정치에있어서그다지영향을끼치지아니하는연방정부의단순한일선기관에불과하다는것을의미한다. 따라서이모델하에서누가미국을지배하고있는가라는질문에대한답은연방정부라고쉽게대답할수가있다. 이와같은모델에서는주정부와지방정부는단순한지방행정청적역할을수행할수밖에없으므로연방주의론에서는포괄권위모 16 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

델을명목적연방제 (nominal federalism) 혹는집권적인연방제 (centralized federalism) 라고한다. 셋째, 전술한두개의모델은권력스펙트럼의양극단의정반대에놓여있다고상정하고있다. 하나는계층적이요, 다른하나는자율적이라는전제이다. 그러나정부간관계론을고찰하는경우에, 이러한양극단적인입장은실제의미국정부운영현황을고찰하는경우에별다른커다란도움을주지못한다는것이다. 그리하여상기의두모델과는다른차원에서의제3의모델이요청되는데, 중첩권위모델이그것이라는것이다. 중첩권위모델의특징은 1 상당한정부활동과기능은세수준의서로다른정부간단위에서동시에이루어지고있으며, 2 하나의정부단위가가지고있는자치권혹은재량권은상대적으로협소하고, 3 하나의정부단위가이용할수있는권한이나영향력은한정되어있다는것이다. 따라서문제해결을위해서는각레벨의정부간에협상이필요하다. 협상은주로교환과합의로서이루어지지만, 이교환과합의를통하여각정부간에는자원과권한이이전되고, 정부간의상호관계의변동이생기게된다. 이와같이협상이커다란역할을수행할수밖에없게된것은각레벨의정부가가지고있는권한이분산되어있고, 아울러상호간의관계가배타적이지아니하다고하는전제위에형성된다. 이처럼정부간에상호협력이필요하다는전제하의정부간관계를연방주의론에서는협조적연방주의 (cooperative federalism) 라고부른다. 협조적연방주의론에서는각레벨의정부주체들이상호필요성을인정하는동반자의식이중요하며, 아울러수많은정부간의상호조정이커다란과제로떠오르게된다. 이러한미국의정부간관계이론은각모델이이념적형태가아니라 Wright가미국정부간의관계를분석한것으로서시대적변화에따른정부간관계의변형을의미한다. 즉, 어떤정부간관계모델이보다바람직한가의논의가아니라이러한형태로정부간관계가변화되어왔다는것을서술한것이다. (3) 로즈 (Rhodes) 모델영국과같이단일국가시스템을취하고있는국가에서의중앙과지방과의관계를설명하고자하는개념으로서로즈의권력의존모델 (power-dependence model) 이있다. 로즈의권력의존모델에서는정부간의상대적인의존을강조하고있기때문에동반자모델보다는보다발전된형태의중앙과지방과의관계라고할수있지만, 여기에서묘사되고있는중앙과지방과의관계는훨 제 2 장지방재정조정제도관련논의 17

씬더복잡하고다양하다 (Greenwood & Wilson, 1989: 187-188). 로즈 (Rhodes) 는영국에서이루어진기존의중앙과지방에관한전통적인연구가재정적인의존과중앙통제의신화 (myths), 그리고지방자치라는우화 (parable) 에의하여지배되어왔다고한다. 따라서영국의중앙과지방과의관계를보다적실성있게규명하기위해서는이러한전통적인견해에종지부를찍고, 건설적인새로운접근방법이필요하다고주장하고있다. 그러하기위해서는중앙 지방관계의 5개의잊어진차원 (forgotton dimension), 즉 1 이론정립의필요, 2 지방이가지는재량권의변수, 3 관계성의다양, 4 정치적팩터의영향, 5 전문가의역할등에대한규명이필요하다는것이다. 이러한점들을고려할때, 중앙 지방관계라고하는문제는중앙통제만의문제라고하기보다는상호간의애매성 혼동성 복잡성의문제라는것이다 (Rhodes, 1983). 그리하여중앙 지방관계를보다정확하게파악하기위해중앙 지방관계의연구방법이기존의법제도론적중심의행정영역을넘어사회과학적주류와결합될필요가있다고하면서, 조직간분석 (organizational analysis) 과정부간관계론 (intergovernmental relationship) 에대하여고찰하고있다. (4) 무라마쯔 ( 村松崎夫 ) 모델일본도중앙 지방관계에대한연구가진행되고있다. 대표적인견해로는일본지방자치의현황을볼때, 戰前과는다른면이많아종전의통설적인위치에있었던戰前 戰後連續論으로서는설명될수없다고하면서, 戰前 戰後斷絶論을주장하는입장을들수있다. 이러한견해는무라마쯔 ( 村松岐夫 ) 에의하여주장되고있다. 무라마쯔는일본지방자치의변화과정에대한분석을통해, 전통적으로는중앙정부가지방을통제하는수직적행정통제모델이었으나지방자치발전과정에서선출직지사의역할확대및선거와관련한지방정치의역동성의강화가이루어졌음에초점을맞춰수평적정치경쟁상황으로전개되었다고주장한다. 이와같이무라마쯔는전후에있어서, 지방이갖고있는정치적자원의확대에의해중앙 지방관계도변화되고있으며, 그것을기반으로 戰前 戰後斷絶論 을주장하고있다. 즉, 전후의고도성장에힘입어지방정부의주요과제는소위 자본축적 기능으로부터 공동소비 기능으로이행되고있으며, 그과정에서중앙도지방도上昇的으로기능을확대시켜, 중앙 지방관계도戰前과는다른양상을보여주는면이많아지고있다는것이다. 결국, 전후의일본에있어서의중앙 지방관계는많은경우기관위임사무라던가보조금등의형태로중앙과지방이상호밀접하게연결되어왔었 18 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

다. 특히, 현대행정의복잡성증가및사무량의증대가중앙의지방에의의존관계를만들어내고있는현실에주목하였다. 결국이같은상황에서중앙관료는정책집행을위해지방정부에의존할수밖에없고지방정부는보조금의확보등을위해중앙정부에의존할수밖에없다는것이다. 따라서무라마쯔는일본의중앙 지방관계가상호의존형태로변화되었다고한다 ( 村松岐夫, 1983: 12-14, 오재일 2007: 567-570 논문에서재인용및정리 ). (5) 정부간관계이론과재정관계정부간관계의관점과모형의차이를연방제국가와단일제국가의차이로구분하지만, 정부간관계를규정하는요소로서재정관계에주목하고있다. 특히, 정부간관계를권력의존모형으로파악한 Rhodes(1981: 99~101) 는정부간의존정도를결정하는것이바로권력이며, 이러한권력은각정부가지닌자원에의해결정된다고하였다. 여기에서의자원은법적 계층제적 재정적 정치적 정보적자원이며, 이중가장중요한것은재정적자원이라고하였다 ( 박정민, 2008: 270 재인용 ). 오재일 (2007: 276) 은정부간관계의모델을제시함에있어서관치모형, 자치모형, 상호의존모형으로제시하는데, 이를위한접근방식으로서정치적 행정적 사법적 재정적접근을시도하고있다. 특히, 과세자주권을정부간관계의중요요소로파악하고있어재정측면을중시한다. 이처럼정부간관계를파악함에있어재정적관계가매우중요한척도로인식되고있다. 이에따라박정민 (2008) 은정부간관계모델과정부간재정관계를따로구분하지않는등큰차이가없는것으로보기도한다. 이처럼정부간관계이론은최근지방재정분야연구자들에의해정부간재정관계파악이라는함의를주고있다. 이에따라지방재정분야의연구자들은정부간재정관계에관심을두고있는연구를활발하게진행되고있다. 2) 정부간재정관계 (1) 정부간재정관계모델정부간재정관계는중앙정부와지방정부의각각의재정이존재하고이들간의재정관계에서나타나는재정전반을포괄하는개념이며, 최근나타나고있는지방재정의문제점들은사실상정부간재정으로발생한것이다 ( 김현아, 2008: 188). 즉, 지방재정에있어문제점으로제시되는수직적및수평적재정 제 2 장지방재정조정제도관련논의 19

력격차, 보조금의유형 목적 효과, 재정책임성의결여, 재정지원의비효율성과불공평성등의문제가정부간재정관계에서발생하는문제점이라는것이다. 지방자치단체의재정자율성확대는재정책임성의확보, 재정운용의효율성증대등과같은지방재정의문제를해결할수있는수단이다. 이를위해서는 1차적으로는국세-지방세의조정등을통해지방세중심의지방재정운용이가능해야하며, 부수적으로는포괄보조금화등의방안이제시된다. 그런데지방자치단체간상이한재정여건은국세-지방세조정의장애로나타난다. 국세에서세원을지방으로이양할경우수도권에세수가집중되어오히려수평적재정격차가확대된다는것이다 ( 김대영, 2009: 62). 이밖에수직적재정격차가지속되는이유는중앙집권적정치형태의부산물, 중앙편중적인재원배분구조, 지방자치단체의의지부족등을들수있다 ( 원윤희, 2008: 87-88). 이처럼지방세중심의재정구조가아닌경우, 정부간재정관계는복잡한양상으로전개될수밖에없다. 정부간재정관계에대한연구 ( 김재훈, 2007; 김현아, 2008) 가대부분국세-지방세조정, 교부세제도, 보조금제도등을논의한다는점을고려하면이는보다분명해진다. 즉, 정부간재정관계는교부세및보조금과같은이전재원의운용에있어발생하는것이다. 왜냐하면재원의이전에따른통제가불가피하기때문이다. 지방재정의통제는크게두가지측면에서접근된다. 하나는중앙정부또는상급자치단체에의한통제이며, 다른하나는시장기제에의한통제이다. 먼저, 중앙정부또는상급자치단체에의한통제에대해살펴보면, 국가의전체적인정책목적또는광역지역에대한정책목적이달성되도록지방자치단체의재정을특정목적에투입되도록강제하는것을의미하는데, 상위정부가하위정부를통제한다는측면에서이를수직적통제라할수있다. 둘째, 시장기제에의한통제에대해살펴보면, 지방자치단체의재정운용을규율하는시장메커니즘에의한통제를의미한다. 예를들면, 지방채발행에있어재정력이우수한단체와그렇지않은단체간의차입이율의격차가발생할것이다. 따라서어떤지방자치단체가지방채를차입하기위해서는신용수준을높게유지할필요가있다. 이와유사한측면에서티부 (Tiebout) 가설과같이정치적경쟁시장, 지방세정책에따라이동성이높은생산요소를소유한기업가의지역간이동, 지방선거에서자치단체재정운영의성과평가등이그것이다 ( 곽채기, 2005;17). 이를바탕으로지방재정에대한통제를이념적으로구분하여보면다음 < 그림2-5> 와같다. 20 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

< 그림 2-5> 지방재정자율성제약요인 수직적통제 강 약 약 Ⅰ 형 Ⅲ 형 시장 ( 수평적 ) 통제 Ⅱ 형 Ⅳ 형 강 자료 : Rodden, et al.(2003), 곽채기 (2005:17) 재인용 정부간관계는중앙정부와지방정부간의권력관계를중심으로다루기때문에지방재정의수직적통제에관심을가질필요가있다. 곽채기 (2005: 18) 의연구에서는세가지모델을제시하고있다. 정부간재정관계관점에서지방재정의운영시스템을집권모델, 통합모델, 경쟁적분권모델등으로구분하고있다. 바람직한모델로서경쟁적분권모델을제시하고있으며, 현재우리나라의상황에서는통합모델의하위분류인협조적분권모델로변화해야한다고주장한다. 1) < 표 2-1> 정부간재정관계의유형 비교기준 시스템이념 세원배분 정부간재원이전 문제점 경쟁적분권모델 (seperationalist model) 경쟁, 차별화 세원분리, 지방세응익과세 외부성대응보조금지방재정조정기능취약 재분배저하지역격차발생 자료 : 곽채기 (2005:18) 일부수정 통합모델 (integrationist model) 협조적분권 (cooperative model) 국가통합 다양성의조화설명책임 조정적중복과세높은자주재원비율 낮은비율포괄보조금중심기회평등적재정조정제도운영 국가정책과정합성 행정적분권 (administrative model) 획일 평등 세수분할우위낮은자주재원비율 높은비율특정보조금우위결과평등적재정조정제도 설명책임결여예산제약연성화 집권모델 (centralized model) 개발 통합 세제의집권화 교섭에의한보조금배분 지역지배불투명부패 1) 곽채기는이러한유형구분을통해우리나라의정부간재정관계를 행정적분권모형 으로제시하고있으며, 지방세제의경우는집권모형에가깝다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 21

각유형의특징을살펴보면첫째로, 통합모델은다시지방분권과재정분권의수준에따라행정적분권모델과협조적분권모델로구분된다. 행정적분권모델 에의한지방재정시스템은중앙 지방정부간역할분담체계가명확하지않고, 재정분권화도낮은수준에머무르고있는가운데지방재정이운영되는모델에해당한다. 또한 협조적분권 의지방재정모델은국가통합과다양성을조화하는가운데지방재정의책임성확보와재정분권화를강조하는지방재정운영시스템을지칭하는것이다. 둘째, 경쟁적분권모델은전통적재정연방주의에기초하여중앙정부와지방정부간경쟁과차별화원리에따라기능및사무배분, 재원배분체계를설계하고있는지방재정운영시스템에해당하는것이다. 셋째, 집권모델은지방자치단체가자율성이거의없는, 중앙정부일선행정기관처럼운영되는형태를의미한다. (2) 재정관계분석의의의지방재정의세입적자율성과관련하여주로제기되는것은교부세와보조금등의이전재원의문제이다. 이전재원의비중이높을수록재정운용에있어서지방자치단체의자율성이제약을받아중앙정부의통제를벗어난독자적지방사업은수행하기가어렵기때문이다 ( 송상훈, 2009: 4). 특히, 이전재원의문제로서지역공공사업을중앙정부가재원을조달할경우에는지역주민들이수혜받는공공서비스의수준을가능한확대시키는경향이있다. 왜냐하면그들은단지이사업에부수되는경비만부담하기때문에도덕적해이 (Moral Hazard) 가작용하기때문이다. 이전재원중특히문제로지적되는것이국고보조금에관한사항이다. 많은연구 ( 김재훈, 2007; 우명동, 2008; 이재원, 2008) 에서국고보조금과관련하여사업성격의문제, 보조율의문제, 차등보조율적용방식의문제등을지적하고있다. 이에따라이전재원을지방세로전환하여야한다는주장이지속적으로제기되고있으며, 이전재원중심의지방재정구조는재정집권구조를더욱공고히하려는의미를내포하고있는것으로보고있다 ( 이재은, 2008;195). 세출의자율성은일반적으로예산편성과집행의자율성으로구분된다. 가장크게예산집행상의자율성을침해하는것으로지적되는것이이전재원에대한지방대응자금이다. 즉, 이전재원중일반재원을제외한보조사업이지방자치단체의재정재량을인정하지않고표준화된지침을수용하도록하며, 자율을허용해도중앙의통제지향적인관리 감독기능때문에지자체의재정관리재량에한계가있다는지적은학자들간의공통된견해다. 22 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

3. 재정자율성, 재정형평성그리고지역균형발전 1) 재정자율성 (1) 재정자율성의의의지방자치단체재정자율성이중요하지만이에대한구체적이며명확한개념정의는확실하지않다. 예를들면이재은 (2006: 40) 은 지방재정의운영면에서자율성을제약하는다양한요인이작용하면서자주재정권은그다지개선되지않았다. 즉세출의자치와세입의자치를제약하는다양한요소가작동하고있다. 라고서술하고있는데, 이를문법적으로분석한다면 지방재정의운영면에서자율성 은자주재정권을구성하는요소이며, 자주재정권은세출의자치와세입의자치라는의미로이해되어야한다. 그런데재정자율성이무엇인지는명확히규정하지않아내용의명확한이해가어렵다. 지방재정의자율성의개념을상대적으로명확히규정하고있는연구는고성철 이승우 (2003: 130) 인데지방재정의자율성은 중앙정부의통제, 즉지방재정의타율적인운영과대칭되는개념으로지방재정의자주적의사결정능력을의미한다 고개념정의하고있다. 다만, 이들의연구에서는우리나라의경우는지방교부세의비중이높은상황이므로자율성이라는용어를사용하기는적합하지않다고주장하며, 재정자율성측면에서연구를진행하지는않는다. 염명배 (2003: 40) 는지방재정의자율성이란지역의공공서비스를제공하는일과필요한재원조달규모및방법을결정함에있어서지방자치단체스스로의결정에의존하는것을가리킨다고규정한다. 김현조 (2001: 196) 는지방자치단체가필요한재정자원을자주적으로조달하고또이를자기의자유로운판단에의해주민이요구하는서비스에사용할수있는정도를의미한다고규정하면서지방자치단체의자체재원확보를강조한다. 금재덕외 (2012) 는재정자율성을세출의자율성과세입의자율성으로구분하면서세출의자율성은예산편성의자율성과예산집행의자율성으로구분하고있고세입의자율성은자체재원과일반재원을포함하는개념으로활용하고있다. 이밖에대부분의연구에서는재정자율성을명확히의미규정하고있지않아서술되어있는문장에서의미를유추하는것이필요하다. 안종석 (2008) 은지방재정자율성 책임성제고방안에관한연구를수행함에있어서도명확한지방재정자율성에대해개념정의를내리지않고있다. 서술된내용을살펴보 제 2 장지방재정조정제도관련논의 23

면, 재정분권화와재정자율성개념을유사하게사용하고있다 2). 최병호 정종필 (2007: 56) 은 이전재정이지방재정에서차지하는역할이과도하게커서지방재정의중앙의존정도가높기때문에지방자치단체의재정자율권 3) 이제약된다 라고서술하고있어자체재원을재정자율권의구성요소로보고있다. 김태영 (2008: 403) 은재정자율성확보를재정분권이라고이해하고있으며, 세출에있어서자율적으로예산을집행할수있는권한과자기책임하에예산을확보할수있는능력을강화하는것이재정분권이라고주장한다. 최원익 (2008) 은재정자율성이라는용어대신재정적자율권이라는용어를사용하고있는데, 재정적자율권은재정적의사결정권으로보고있다. 최병호 (2007) 도지방재정의자율성과책임성이이전재원에의해왜곡되고있다고지적하고있으나, 지방재정의자율성이무엇인지는분명하게제시하지않는다. 4) 이러한학자들의개념요소를간략히정리하면, 재정자율성에포함되는요소는통제에대한대칭개념, 세입 세출에대한의사결정권한, 자율적재원이비율등으로정리할수있다. 그러므로재정자율성은지방자치단체가세입과세출측면에서중앙정부또는상급단체의통제를받지않고자유로운의사결정을할수있는재원의비율로정의하고자한다. (2) 재정자율성긍정설 지방재정의자율성이정당화되는이유는재정연방주이론과공공재정학자들의 주장에기초한다. 고전적재정연방주의는분권화의논리를공공재에대한지 방정부의차별화된선호가자원배분의효율성을증진시킨다고보았다 (Oates, 1972; Tiebout, 1956 등 ). 이를구체적으로살펴보면, 다양성가설 (diversification hypothesis) 과생산성제고가설 (productivity enhance hypothesis), 리바이어던가설 (Leviathan hypothesis) 을통해중앙정부에의한 독점적재정운영보다분권화된시스템하에서지방정부간의경쟁을유도하 고공공재의최적공급을실현시킴으로써재정운용의효율성이증진될수있 2) 세출의분권화는주어진재원을지출함에있어지방자치단체가상위정부의간섭을받지않고자율적으로의사결정을하는것이고, 세입의분권화는재원을조달함에있어사위정부에의존하지않고자주적으로의사결정을하여지역주민들에게부담을지우는것을의미한다 ( 안종석, 2008: 4). 3) 재정자율권의정도가재정자율성이라고할수있으므로용어의의미상차이는크지않다. 4) 세입부문의분권수준이상대적으로낮다는것은지방정부가자체수입으로재정지출을해결하는정도가낮으며, 지방공공지출의상당부분이이전재원에의해해결되고있음을의미한다. 이러한구조는지방재정의자율성, 책임성및효율성측면에서문제가발생할가능성을내포한다 ( 최병호, 2007: 142). 24 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

다고주장하였다. 다양성가설 (diversification hypothesis) 은지방공공재에따라한계편익과한계비용이다르기때문에분권화를통해선호의다양성을수렴해야파레토개선이이루어진다는논리이다. 생산성제고가설 (productivity enhance hypothesis) 은분권화가지방정부에책임성과의무를이전하므로주민의선호변화에대한수용성뿐만아니라공공재생산의혁신적활동이전개된다는논리다. 마지막으로 Brennan과 Buchanan(1977, 1980) 이주장한리바이어던가설 (Leviathan hypothesis) 은전통적인재정연방주의가강조한자원배분의효율성이분권화에의해촉진될수있다는것을확인하였다. 이모형에의하면, 정부는체계적으로세입극대화를추구하는독점기관으로정책수단인분권화의진전은공공부문의축소, 지방정부간경쟁촉진을유발하여자원배분의효율성을개선하게된다는것이다 ( 이병량외, 2008: 207-208). 경제학의많은연구들은현지성의원칙에의하여지역주민들의선호도를보다신속하게인식하고, 가장적합한서비스를공급할수있다는점을강조하고있으며, 이에따라공공서비스공급에있어효율성을증진시키고전체국가적차원에서효율성을증진시키게된다는것이다 (Inman & Daniel, 1996). 이밖에재정분권화를통해책임성확보와부패의감소효과를주장하는학자들에의하면, 분권화가협치와의긍정적관계가형성되어재정운용에대한책무성이증진된다고주장한다 (Bahl, 1999). 다시말해중앙의재원을사용하는것보다자주재원을기반으로재정운용이이루어지기때문에재정운영의책임성이더욱증진된다는것이다. (3) 재정자율성부정설지방재정자율성강화의긍정적검토와는달리최근신재정분권화론에서는분권화, 민주화, 그리고자원배분의효율성, 지방재정의세출과경제성장, 재정분권화형태와정책목표의실효성과관련한연구에서재정분권화를반대하는입장이제기되었다. 비판의관점은재정연방주의의논리와가정, 그리고개발도상국에서의적용한계를중심으로전개되고있다. Tanzi(1996) 는재정연방주의가내포하는정책성과인자원배분의효율성과거시경제의안정및성장과관련하여몇가지의문이현실화될경우에는성과자체가불확실진다고했다 ( 조기현, 2003: 13 재인용 ). Arcalean, Glomm, Schiopu & Suedekum(2007) 은인프라에대한지출의생산성이한국가의모든영역에서유사한경우에는세입과지출의결정을완전 제 2 장지방재정조정제도관련논의 25

히중앙에서집권하는것이적정하고, 지역적으로차이는있지만그정도가심하지않을경우에는부분적인중앙집권화가바람직하고, 그생산성의차이가클경우에만재정분권화를완전하게하는것이적정하다고한다. Xie, Zou & Davoodi(1999) 는미국에서재정분권화가장기경제성장에어떤영향을미치는지분석하였는데만일미국에서더많은재정분권화의목적이효율성증진과경제성장이라면이는경제성장에해를입힐것이라는결론을내리고있다.( 최원익, 2008: 93 재인용 ). 이들의주장을구체적으로살펴보면, 첫째, 재정분권화가지역의다양한선호를충족시키는데유리하다는가설은공공재의공급이항상효율적으로이루어진다는전제하에유효하지만, 재정연방주의는규모의경제에의한공급의효율성을간과하였다는것이다. 둘째, 정치참여의문제로써리바이어던 (Leviathan) 가설은납세자와유권자가투표행위로자신의선호를표출한다고가정하여정치참여율이높아질수록공공부문은축소된다는논리를제기하고있지만, 이는인종적 지역적 종교적당파성이선거결과를좌우하는개발도상국에그대로적용하기에는한계가있다는것이다. 셋째, 끈끈이효과 (flypaper effect) 와기채자율권신장에의한연성예산제약 (soft budget constraints) 이발생한다 ( 한동효 오시환, 2008: 8). 이전재원의경우에지방재정의연성적예산운용을초래할개연성이높기때문에이전재원이높은현실하에서추진하는재정분권화는정부팽창을초래한다. 그리고중앙정부의직 간접적인지원을담보로하는기채자율권의신장도정부팽창의원인이된다. 이전재원의재량적운용과더불어기채자율권이도입될경우에예산운용의연성화는급격히증가한다. 이밖에도편익수혜자와부담자간의불일치가존재한다는점, 관료와정치인간의결탁, 이해집단으로부터의감염, 재량적정책결정범위등에서부패는중앙정부보다지방정부에서많이발생한다는점, 효율적인지출관리시스템의결여등으로인하여재정분권화가비효율적인자원배분을가져온다 ( 조기현, 2003: 15). 2) 재정형평성 (1) 재정연방주의와재정형평화머스그레이브 (R, A. Musgrave, 1959), 오츠 (W. E,. Oates, 1972) 등재정연방주의자들은자원배분, 소득재분배, 경제안정화등 3대재정기능중소득재분배, 경제안정화등의기능은중앙정부가담당하고, 자원배분기능은각각의선호 26 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

와비용조건에따라중앙정부와지방정부가나누어수행하는것이사회전체의후생수준을제고시킨다고주장한다 ( 우명동, 2016: 203). 그런데이와같은재정연방주의입장에서는각급정부가적절한기능분담을수행해야하므로이를위한재정적조건이충족되어야하므로지방정부가재정형평화가필요하다는이론적논거도될수있다. 윌슨과게임 (Wilson & Game, 2002) 은지방정부간재정격차가클경우행정서비스수준에격차가발생하게되는것은불가피하며, 이를국가적차원으로확대할때지역의경제수준의차이로특정자치단체에행정서비스의제공이지나치게적다면그지역주민은불만을가지게된다고주장한다. 또한이러한불만은지방정부간의재정력격차문제를해결하지않은중앙정부로향할수도있어중앙정부의입장에서는지방정부간재정격차완화는매우중요한일이될수있다는것이다. (2) 재정형평화의정당화재정형평화의필요성에대해서국내연구자들에게서도일반적으로받아들여지는주장이다. 특히, 사회복지분야국고보조율개선방향에관한연구 ( 하능식, 2013: 9-35; 이재원, 2012: 44-66; 윤종진 2007: 47-64; 박혜자, 2009: 31-55, 임소영 : 2012: 61-80) 는이러한관점이더욱두드러지는데, 사회복지서비스의지역적격차발생은있을수없는것이므로차등보조율적용등다양한재정형평화조치의필요성을강조한다. 미국을중심으로논의되었던재정연방주의는연방주의에대한이해가전제되어야한다. 미국의중앙정부는독립초기 13개주를중심으로연맹규약하에결성되어주가부여한극히한정한권한만행사하는연맹정부체제였다. 이러한형태에서 1920년에이르러국세인소득세와관세가비약적으로증가한바연방정부는 11개의보조금을통해연방정부의주에대한역할을확대하였다. 또한 1960년존슨대통령의 위대한사회 (Great Society) 라는슬로건하에빈곤, 기아의퇴치와같은사회적으로바람직한상태에도달하기위해연방정부의역할이비약적으로확대된다. 다시말하면위대한사회를실현하기위해주정부및지방정부를연방정부의하부기관으로활용하게된것이다 ( 전상경, 2009: 11-17). 이는최근국내연구자들이주장하는바와같이사회복지서비스의지역적격차발생을방지하기위해서는중앙정부의적극적재정형평화조치가필요하다는주장과매우유사한측면이있다. 여기에서보다주목할점은미국의연방주의변화과정에서주가연방정부를수립하였음에도 위대한사회 를위 제 2 장지방재정조정제도관련논의 27

한연방정부의역할확대가불가피하였다는것이다. 즉, 우리나라와같이중앙집권적전통이매우강한나라에서는지역간재정격차와이로인한사회복지를포함한공공서비스의격차가발생한다는것에대해대부분의국민들은용인하기어려울것이다. 재정연방주의의유산으로서 위대한사회 구성요소인 국가최저수준 (national minimum) 의사회복지서비스가있고, 이를위한지방정부간재정형평화는정당화되고있다. 3) 균형발전론 (1) 균형발전의의의지역균형발전은다양한학자들에의해정의되어왔다. 최진혁 (2015: 147) 은지역균형발전이란지역간에경제적, 사회적제개발지표 (1인당소득, 제조업생산액, 도로, 상하수도등 ) 들이서로대등한상태에있어야하는것으로이해될수있다고하였다. 다만, 지역균형발전은지역이구체적으로어디를말하는것인지, 균형의참뜻은무엇인지, 그리고발전의참모습은어떤것인지에대해서명확하지않지만, 국토의모든지역을차별성없게정치적, 행정적, 경제적, 사회문화적으로균형있게발전시켜나가는일련의모든과정이라고정의하였다. 고평호 (2010: 172) 는 국가균형발전 의의미를지역간발전의기회균등을통해국토공간상의모든지역의발전잠재력을증진함으로써어느지역에거주하더라도기본적인삶의기회를향유하고, 궁극적으로국가전체의경쟁력을극대화하는것으로규정하였다. 양자간의시각은다소차이가있는데최진혁 (2015) 의견해가고병호 (2010) 의견해에비해지역간차이를보다소극적으로인정하고있다. 이러한견해의차이는지역균형발전에서균형의의미를어떻게해석하느냐에서나타나는데균형이세부적으로타지역과큰차이가없는상태를의미하는것으로이해할때는차이가차별이될가능성이높다. 다만, 종합적관점에서차이가크지않는상태를의미할때는차이와차별을구분할수있을것이다. 그런데지방재정분야연구에서지역격차는재정지표상의차이점을재정격차로이해하고있는것으로보인다. 최병호외 (2012: 180) 의연구에서는지역간격차를측정하는지표를일반회계세출, 시군의 GRDP, 사회개발비, 경제개발비, 자본지출, 지방세, 의존재원및고용자수등을활용하고있다. 김경수 김형빈 (2006: 134) 은지역격차를측정하면서 1인당지방세징수액, 재정자립도, 28 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

보조금규모, 지방세규모등의지표를활용하고있다. 국토분야연구인조재욱 우명제 (2014) 의연구에서도지역내총생산, 인구천명당종사자수, 재정자립도등의지역경제지표와인구이동지표등을활용하여지역간격차완화효과를검증하고있다. 특히, 이주지역내총생산, 인구, 종사자수등을지역균형발전효과로보고있다. 이러한연구자들의접근을살펴보면지역균형발전의개념을 지역간경제 사회 문화적차이가크지않은상태로의변화 정도로정리할수있다. 이러한시각이주를이루는것은그간의균형발전논의가경제발전의기제로서논의되어온전통이크기때문인것으로보인다. 예를들어균형성장이론 (theory of balanced growth) 또는불균형성장이론 (theory of imbalanced growth) 등이다. 균형성장이론은부문간보완적투자 (complementary investment) 를통한동시적인발전 (simultaneous) 으로국가발전을도모하는전략이다. 균형성장전략은 Rosenstein-Rodan(1961), Nurkse(1953), Lewis(1954) 등에의해주창되었다 (Sundrum, 1983). 반면, Hirschman(1958) 은 The Strategy for Economic Development을통해균형발전이론에서제시한 빅푸시전략 이바람직하지도가능하지도않다고전제하면서불균형성장이론을제시했다. 물론불균형성장이론도초기의투자에있어서불균형전략을추진하겠다는것이지, 궁극적으로는파급효과를통하여균형발전을추구한다는점에서전략적차이가있을분이다. 하지만, 지역발전의의미를고려할때문화적수준, 도덕의식, 지역사회의연계, 지역적자부심등도충분히지역발전의요소라고판단되는데, 물질적 정량적수치의근접화만을중심으로지역균형발전이논의되고있는것으로보인다. (2) 헌법상균형발전헌법제9장 경제 분야에서지역균형발전과관련한조항을찾을수있다. 지역균형발전에관한조항들로는헌법제119조제2항, 헌법제120조제2항, 헌법제122조, 헌법제123조제1항및제2항정도라고할수있다 ( 이병규, 2015: 36). 지역균형발전을함의하는개별조항들을살펴보면, 먼저제119조제2항은 국가는균형있는국민경제의성장및안정과적정한소득의분배를유지하고, 시장의지배와경제력의남용을방지하며, 경제주체간의조화를통한경제의민주화를위하여경제에관한규제와조정을할수있다 라고하여, 제 2 장지방재정조정제도관련논의 29

국가는국민경제가어느한계급이나계층에치우침이없이골고루균형있게성장하고안정을유지하도록하고, 빈부의격차를해소하고소득이적정하게골고루분배될수있도록하고있다. 구체적으로지역균형발전을함의하는조항은헌법제123조제2항인데 국가는지역간의균형있는발전을위하여지역경제를육성할의무를진다 라고규정함으로서지역경제육성의무를강조하고있다. 제4공화국헌법은새마을사업에관한규정을신설하였고, 제5공화국헌법도이를계승하였는데 ( 김철수, 2012: 629), 현행헌법은이를발전시켜농 어업의보호육성과지역경제의균형발전을규정하였다. 이는급격한경제성장과정에서개발지역과낙후지역간의격차가심화되고있는것에대해지역간불균형을시정하려는차원에서국가에대한지역경제육성의무를부과하는규정으로발전하게되었다 ( 서보건, 2009: 97) (3) 지방분권과지역균형발전국가균형발전특벌법제2조에서정의하고있는국가균형발전이란 지역간발전의기회균등을촉진하고지역의발전잠재력을증진함으로써삶의질을향상하고국가경쟁력을강화하는것 을말한다. 이렇게볼때우리가추구하는지역균형발전은 4가지주요한요소를전제하는다의적개념이라고할수있다. 첫째, 지역간발전의기회균등촉진, 둘째, 지역의발전잠재력증진, 셋째, 주민의삶의질향상, 넷째, 국가경쟁력강화가그것이다. 다만, 이를측정하는시각은주로양적 물적지표에근거하고있다. 지방분권은두가지관점에서접근할수있는데, 권한이라는관점에서접근하면행정의권한을중앙과지방으로수직적으로분화시킴으로써종래수평적권력분립원칙이가지고있던입법부와행정부의융합현상등의문제를보완할수있고, 또이를통하여권력의집중으로인한권력의남용을방지하는기능을갖는다 ( 김남철, 2002: 5). 경쟁과효율의관점에서접근하면지방자치단체간지방공공재생산의경쟁을통해자원의최적배분이가능하다는것이다 (Oates, 1972; Tiebout, 1956 등 ). 두가지이념은서로상충하는측면이있다. 지방분권이결국중앙정부의권한을지방으로이양하는것이라할수있는데, 지역균형발전은우리나라를예로든다면수도권집중으로야기된지역간수평적불균형문제를해소하는것으로볼수있는데이를위해서는중앙부처의권한이필요하기때문이다. 즉, 중앙부처의어떠한간섭도없는자연상태 5) 에서는지역균형발전이이루어 30 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

지기어렵다는것이다. 혹자는지역균형발전과지방분권이큰차이가없다고주장한다. 왜냐하면지역균형발전을통해지역의세수기반등이확보되어야만실질의미의지방자치가가능하기때문에지역균형발전을지방자치의원활한시행을위한여건 ( 이병규, 2015: 34) 이라고주장한다. 지방분권은오히려불균형성장이론과보다가깝다고할수있는데, 지방분권을통해지방자치단체가각지역의특성과개성을살려경쟁하면, 성공하는지방자치단체가나타날것이고이들지방자치단체의발전이다른지역에파급효과를미쳐종국에는전국가적경쟁력이강화될수있다고주장하기때문이다. 어떠한정책이선 후가되어야한다는것은각자의신념에따라달라질수있을것이나, 지역균형발전과지방분권의철학적차이를명확히이해한상태에서지역균형발전과지방분권을논의할필요가있을것이다. 4. 사무구분과재정책임성 1) 사무구분의원칙 (1) 지방자치법상의사무구분현행우리나라의사무구분체계는국가사무, 자치사무로크게구분되고, 국가사무이나지방자치단체가수행하는단체위임사무와기관위임사무로, 자치사무는시도사무와시군구사무로세분화된다 ( 지방자치법제9조내지제11조, 동법제103조 ). 이를구체적으로살펴보면, 첫째국가사무는지방자치법제11조를통해제시되어있는데, 제11조 ( 국가사무의처리제한 ) 지방자치단체는다음각호에해당하는국가사무를처리할수없다. 다만, 법률에이와다른규정이있는경우에는국가사무를처리할수있다. 라고규정하고있어국가사무의범위를명확히하고있다. 주요내용을살펴보면, 국가존립에필요한사무로서외교, 국방, 사법 ( 司法 ), 국세 / 전국적으로통일적처리를요하는사무로서물가정책, 금융정책, 수출입정책 / 전국적규모나이와비슷한규모의사무로서농산물 임산물 축산물 수산물및양곡의수급조절과수출입, 국가종합경제개발 5) 지방자치단체간현재의세원구조를유지한상태로상호경쟁하는경우를말한다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 31

계획, 국가하천, 국유림, 국토종합개발계획, 지정항만, 고속국도 일반국도, 국립공원, 우편, 철도 / 전국적으로기준을통일하고조정해야할사무로서근로기준, 측량단위 / 지방이감당하기어려운고도의기술을요하는검사 시험 연구, 항공관리, 기상행정, 원자력개발으로구분하여나열하고있다. 국가사무중지방자치단체가수행하는사무는단체위임사무와기관위임사무로구분되는데, 단체위임사무는지방자치법제103조규정에따른 법령에의하여지방자치단에속하는사무 에서근거를찾을수있다. 즉, 법령의개별적규정에의하여국가또는자치단체로부터다른자치단체에게위임된사무로서, 직접적으로당해지방적이해관계가있을뿐아니라전국적이해관계가있는사무를말한다. 기관위임사무는지방자치법제102조, 제104조, 정부조직법제6 조제1항등에서그근거를찾을수있는데, 법령등에의하여국가또는상급자치단체로부터자치단체의기관에게사무처리를위임하는사무이다. 기관위임사무는국가적이해관계가분명한사무로서현행법령체계에서는국가사무를나열하고법률에서위임근거를마련한이후시행령을통해지방자치단체에위임한사무를기관위임사무로처리하고있다. 그러나지방자치발전위원회는국가사무이나국가가직접처리하지않고, 지방이처리하는사무는기관위임사무로봐야한다는의견을제시한다. 둘째, 자치사무에관해서는지방자치법제9조에서제시하고있는데, 매우구체적으로적시하고있다. 이를간단히정리하면지방자치단체의구역, 조직, 행정관리등에관한사무, 주민의복지증진에관한사무 ( 주민복지, 노인, 전염병, 청소등 ), 농림 상공업등산업진흥에관한사무 ( 농업용수시설, 중소기업육성등 ), 지역개발과주민의생활환경시설의설치 관리에관한사무, 교육 체육 문화 예술의진흥에관한사무 ( 유아원, 도서관, 지방문화재등 ), 지역민방위및소방에관한사무등이다. 자치사무는다시시도사무와시군구사무로구분되는데, 지방자치법상의시도사무와시군구사무구분기준을살펴보면, 시군구사무에대해서는 시도가처리하는것이외의사무 라고규정하고있고, 시도사무에대해서는행정처리결과가 2개이상의시 군및자치구에미치는광역적사무, 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무, 지역적특성을살리면서시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무, 국가와시 군및자치구사이의연락 조정등의사무, 시 군및자치구가독자적으로처리하기에부적당한사무, 2개이상의시 군및자치구가공동으로설치하는것이적당하다고인정되는규모의시설을설치하고관리하는사무등으로구분하고있다. 또한이를지방자치법시행령별표 [1] 을통해매우구체적 32 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

으로적시되어있는데이를간략히정리하면다음표와같다. 구분시도사무시군구사무 주민의복지증진에관한사무 농림 상공업등산업진흥에관한사무 지역개발및주민의생활환경시설설치 관리에관한사무 교육 체육 문화 예술의진흥에관한사무 지역민방위및지방소방에관한사무 - 주민복지증진및주민보건향상을위한종합계획수립및지원 - 생활보호실시에따른이의신청심사 - 노인복지사업계획수립 조정 - 주민건강의증진에관한계획수립 - 전염병예방시설설치 - 재단법인이설치하는묘지 화장장및납골당의허가 - 공중접객업소의위생개선을위한종합계획수립 - 폐기물처리기본계획수립 - 농업용수개발사업계획수립 조정 - 농림 축 수산물생산사업의지원 - 농림 축 수산물생산사업의지원 - 농기계 비료 농약등농업자재의공급계획 시달 - 도단위복합영농사업세부추진계획수립 추진 - 농어촌소득원개발기본계획수립 - 지역산림계획작성 - 가축개량 증식 보호 - 지역개발사업계획의수립 조정 - 시 도건설종합계획의수립 조정 - 도로관리계획수립 - 주거생활환경개선계획수립 조정 - 농어촌주택개량기본계획수립 조정 - 유아교육시행계획의수립 - 공공도서관 문고의설립 운영 - 지방문화예술진흥위원회설치운영 - 지방문화예술단체의설치 운영 - 시 도민방위계획의작성 - 시 도민방위협의회의설치 - 민방위대조직관리 지도 - 소방기본계획수립 - 소방관서의설치와지휘 감독 - 소방력기준설정자료작성관리 자료 : 지방자치법시행령 [ 별표 1] < 표 2-2> 시도사무와시군구사무의구분 - 주민복지증진사업계획의수립 시행 - 생활보호대상자조사 선정 - 노인복지사업계획수립 시행 - 주민건강증진업무세부계획수립 - 전염병예방접종실시 - 매장 화장및개장신고와묘적부관리 - 공중접객업소의위생개선을위한종합지도계획수립 시행 - 일반폐기물처리기본계획수립 - 농업용수개발사업추진 - 농림 축 수산물생산지원및관리지도 - 농림 축 수산물생산지원및관리지도 - 농기계 비료 농약등농업자재의원활한공급관리 - 복합영농기획단설치 운영 - 농어촌소득원개발시행계획수립 - 산림경영계획의인가및변경명령우량종축의보급 - 지역개발사업계획의수립 시행 - 시 군 자치구건설종합계획의수립 시행 - 시 군도관리계획수립 시행 - 주거생활환경개선실천계획수립 시행 - 농어촌주택개량사업계획수립 시행 - 유아교육시행계획의수립 - 공공도서관 문고의설립 운영 - 향토문화의발굴 지원 육성 - 지방문화예술단체의설치 운영 - 시 군 자치구민방위계획의작성 - 시 군 자치구민방위협의회의설치 - 직장민방위대의편성및운영관리 - 민방위대교육훈련 제 2 장지방재정조정제도관련논의 33

이처럼지방자치법에서국가사무, 시도사무, 시군구사무등을매우구체적으로규정하고있는데, 이는앞서논의한사무구분기준과사무배분기준중사무구분기준에보다가깝다는방증이라할수있다. 왜냐하면사무배분기준은세세한사항을정하기보다포괄적방향을정할수밖에없는데, 사무구분의기준은법령의기준을세세히따져야하기때문에보다복잡할수밖에없다. (2) 사무총조사와사무구분기준사무구분기준과관련하여 2009년도사무총조사시사무구분기준을살펴보는것은다양한함의를가진다. 왜냐하면사무총조사는법령상의사무가어떻게구분되어있는지를살펴보는것으로서사부배분과비교하여자의적판단의개입이제한된다할수있다. 2009년당시행정안전부의사무구분기준을살펴보면, 먼저국가사무는크게일반적기준, 전국적통일성, 경제성, 효율성, 참여성기준으로구분하여제시하고있는데일반적기준은지방자치법상의국가사무의제한과유사하다. 구체적으로는국가존립유지기능, 전국적기획및통일적사업기능, 고도의전문적지식과기술이필요한기능, 자치단체의통합및조정기능, 기타국가집행기능으로구분하고있다. 또한전국적통일성등과관련해서는전국을대상으로하는정책적혹은집행적사무, 국가존립에관한사무, 시도와시군구의조정과통합에관한사무, 전국자치단체의통제와평가에관한사무, 국가경쟁력제고를위한대규모국책사업관련사무, 고도의정책적 / 정치적판단과집행력이요구되는사무, 주민대응성측면에서국가적행 재정지원이필요한사무등으로제시하고있다. 둘째, 광역사무에대해서도일반적기준과시도단위의통일성, 경제성, 효율성, 참여성등의기준을제시하고있다. 일반적기준은지방자치법의내용을원용하여행정처리결과가 2개이상시군구에영향을미치는사무, 시도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무, 지역적특성을살리면서시도단위로통일성을유지할필요가있는사무, 국가와시군구사이의연락조정사무, 시군구가독자적으로처리하기부적당한사무, 2개이상시군구가공동으로설치하는것이적당한규모의사무등으로제시한다. 그리고시도단위의통일성과관련해서는시도단위를대상으로하는정책적혹은집행적사무, 사무의기능이전시군구즉, 광역적으로영향을미치는사무, 시도관할의시군구를조정 / 통합하는사무, 전시군구의사무적통일성을이루어처 34 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

리해야하는사무, 광역적규모의경제하에서처리하는것이효율적인사무, 시군구의통제와평가에관한사무, 시군구별로배치할수없는전문적사무, 광역행정차원에서전문적처리능력이요구되거나처리가가능한사무, 시군구별업무량차이가심한사무, 시군구개별적재정투입보다는광역적재정투입이보다경제적인사무, 주민대응성측면에서시도가행 재정적지원이필요한사무등으로제안하고있다. 셋째, 기초자치단체의사무는기초사무와시군구의현지성, 경제성, 효율성, 주민대응등을기준으로제시하고있다. 먼저시군구사무에관련해서는시도가처리하기로되어있는사무를제외한모든사무, 지방자치단체의구역 조직 행정관리에관한사무, 주민복리증진에관한사무, 농림 상공업등산업진흥사무, 지역개발과주민생활환경시설에관한사무, 교육 체육 문화 예술진흥에관한사무, 지역재난및민방위에관한사무등을제안하고있다. 또한시군구의현지성과관련해서는시군구에한정적으로영향을미치는사무, 영향력이직접지역주민에게미치는사무, 국가사무가아닌자치사무중에서시도의자치사무로구분되지않은사무, 시군구가수행하는것이경제적이고효율적인사무, 주민편익을위해시군구단위에서행재정적지원이필요한사무, 국가와시도의지원이필요하지않은사무등으로제시하고있다. (3) 지방분권촉진위원회등사무구분기준중앙사무의지방이양은 1991년부터정부조직관리지침 ( 국무총리훈령 ) 에의거최초의지방분권추진기구인지방이양합동심의회에서부터시작되었다. 심의회의기능은중앙사무중지방자치단체가수행하는것이바람직한사무를이양하는것이었다. 지방이양추진위원회, 지방분권촉진위원회, 지방자치발전위원회등에서제시된사무배분기준을살펴보면다음표와같다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 35

< 표 2-3> 지방분권촉진위원회사무배분기준 ( 원칙 ) 구분사무배분기준 ( 원칙 ) 국가사무 자치사무 ( 광역 ) 자치사무 ( 기초 ) 국가존립유지사무 국가주요정책에필요한기본계획수립사무 국가적제도및전국적으로통일된적용이요구되는기준등설정사무 국가적차원의고도의전문적지식과기술이필요한사무 지방자치단체의통합또는조정사무 기타국가적차원의집행사무 행정처리결과가 2 개이상의시군구에미치는광역적사무 시도단위의동일한기준 ( 통일성유지 ) 의처리사무 국가와시군구사이의연락ㆍ조정등의사무 시군구가독자적으로처리하기에부적당한사무 2 개이상의시군구가공동으로설치하는것이적당한규모의사무 시도를대상으로하는정책적, 집행적사무 시도관할의시군구를조정 / 통합 / 평가하는사무 광역적규모의경제하에서처리하는것이효율적인사무 시군구별로배치할수없는광역행정차원에서전문적처리능력이요구되거나처리가가능한사무 시군구별업무량차이가심한사무 주민대응성측면에서시도의행 재정적지원이필요한사무 사무의기능이전시군구에영향을미치는사무 국가, 광역자치단체사무를제외한사무 시군구에한정적으로영향을미치는사무 영향력이직접지역주민에게미치는사무 시군구가수행하는것이경제적이고효율적인사무 주민편익을위해시군구에서행 재정적지원이필요한사무 국가와시도의지원이필요하지않은사무 자치사무중에서시도의자치사무로구분되지않은사무 자료 : 지방자치발전위원회내부자료. 국가사무에대해서는국가존립유지사무, 전국적통일성이요구되는사무등으로제시하고있고, 광역사무또한행정처리결과가 2개이상의시군구에미치는광역적사무, 시도단위의동일한기준 ( 통일성유지 ) 의처리사무등을제시하고있다. 기초사무에대해서도시군구에한정적으로영향을미치는사무, 자치사무중에서시도의자치사무로구분되지않은사무등지방자치법상의사무구분기준과크게다르지않다. 36 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

이밖에정부위원회중국가에서시도또는시군구에이양해야하는사무의 기준을지방행정체제개편위원회의도지위및기능재정립방안기준에찾을 수있는데구체적내용은다음표와같다. < 표 2-4> 지방행정체제개편위원회사무배분원칙 구 분 사무배분기준 ( 원칙 ) 다수의사무를도에서처리하고극히일부의사무만국가에서수행하는사무 ( 시 도로일원화 ) 행정처리결과가 2개이상시 군 구에영향을미치는사무 국가 도 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야할성질의사무 시 도단위로통일성을유지할필요가있는사무 국가와시 군사이의연락조정사무 시 군의통제와평가에관한사무 사무의기능이전시 군에광범위하게영향을미치는사무 시 군별로배치할수없는전문적사무 광역적규모의경제하에서처리하는것이효율적인사무 지방자치단체의구역 조직 행정관리에관한사무 국가 시 군 국가와시 도의지원이필요하지않은사무 지역개발과주민생활환경시설에관한사무 시 군에한정적으로영향을미치는사무 시 군이수행하는것이경제적이고효율적인사무 자료 : 지방자치발전위원회내부자료. 표를기준으로살펴보면, 광역사무에대해서는행정처리결과가 2개이상시 군 구에영향을미치는사무, 시 도단위로동일한기준에따라처리되어야사무등이며, 시군구사무기준은국가와시 도의지원이필요하지않은사무, 지역개발과주민생활환경시설에관한사무등으로제시하고있다. 2) 사무유형에따른재정책임 (1) 제도관점지방자치단체가처리하는사무는크게기관위임사무와자치사무이며, 기관위임사무는원칙적으로국가사무이므로그에따른사무수행비용은국가에서부담하여야한다. 제도적측면에서이에대해어떻게규정하고있는지살펴보 제 2 장지방재정조정제도관련논의 37

고자한다. 먼저지방자치법을보면 국가는지방재정의자주성과건전한운영을조성하여야하며, 국가의부담을지방자치단체에넘겨서는아니된다 고원칙을정하고있다 ( 지방자치법제122조제2항 ). 그런데이와는반대로해석될수있는규정이마련되어있는데 지방자치단체는국가시책달성을위하여노력하여야하며, 국가시책달성을위하여필요한경비에대한국고보조율과지방비부담률은법령으로정한다 고규정하고있다 ( 동법제123조 ). 양자의의미를보다구체적으로살펴보면, 국가의부담을지방자치단체에넘겨서는안되나, 국가시책의달성을위해지방자치단체는비용을부담해야한다고해석되어진다. 그렇다면, 국가의부담 과 국가시책 은다른것으로보인다. 그런데문제는앞서살펴본사무구분기준에서지방자치단체가처리하는사무를국가사무 ( 기관위임사무 ) 와자치사무로나눈다는점에서 국가의부담 과 국가시책 모두국가사무로볼수밖에없으며, 따라서비용도국가가부담하는것이타당한것으로판단된다. 이와관련한제도를보다자세히살펴보면, 지방자치법보칙제145조는지방재정운영에관한사항은따로법률로정하도록하고있고, 구체적법률은지방재정법이다. 지방재정법에서국가사무와자치사무의구분을바탕으로경비부담기준을정하고있는데, 지방자치단체는관할구역자치사무에필요한경비는그지방자치단체가전액부담한다 ( 지방재정법제20조 ) 고하고있다. 이와함께 지방자치단체나그기관이법령에따라처리해야할사무로서국가와지방자치단체간의이해관계가있는경우에는원활한사무처리를위해국가가그전부또는일부를부담한다 고하고있다 ( 지방재정법제122조제 1항 ). 더하여 국가가스스로하여야할사무를지방자치단체나그기관에위임하여수행하는경우그경비는국가가전부를그지방자치단체에교부하여야한다 고정하고있다 ( 동법동조제2항 ). 그렇다면자치사무는지방자치단체가재정책임을지며 ( 지방재정법제20조에따라 ), 국가사무는국가부담으로처리하여야한다 ( 지방재정법제122조제2항에따라 ). 그런데이에추가하여 법령에따라처리해야할사무 에대해서는국가와지방이비용을분담하도록되어있다 ( 지방재정법제22조제1항 ). 정리하면, 지방자치단체가처리하는사무는자치사무, 국가사무외에도 법령에따라처리해야할사무 가따로존재하며, 이에대한비용분담은법령으로정하는것으로이해되어야한다. 그렇다면지방자치단체의사무는국가사무, 자치사무이외에 법령에따라처리해야할사무 로구분됨을의미한다. 아마도이는독일식의무적자치사무, 필요사무, 공간사무등으로이해 38 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

될수있을것이다. 그러나이러한입법은대법원, 헌법재판소등에서지방자치단체가처리하는사무를국가사무와자치사무로구분하여왔다는점에서문제의소지가있는것이아닌가한다. 즉, 법령에따라처리해야할사무 는결국국가사무또는자치사무로구분되어야하며그에따라비용부담주체가설정되어야하는데, 법령을통해지방자치단체의지출의무를부여하고그의수행을위한비용은분담하도록하는것은사무구분에따른재정부담원칙을훼손하는것으로판단된다. (2) 실무관점실무적관점에서지방자치단체사무에따른재정책임을명확히나타내는지표는존재하지않는다. 다만, 국고보조금이지급되는사무를국고보조사업이라고하는데 ( 보조금관리법제2조제2호 ) 지방자치단체의사무중보조사업과자체사업비율을나타내는지표는산출되고있다. 이와관련하여국고보조금이투입된사무가국가사무라고할수있는지에대해서는검토가필요하다 6). 이에대해검토하면국고보조금관리를위한법률인보조금관리법에서는보조금이란국가외의자가수행하는사무또는사업에대하여국가가이를조성하거나재정상의원조를하기위하여교부하는보조금 부담금, 그밖에상당한반대급부를받지아니하고교부하는급부금으로서대통령령으로정하는것을말한다 ( 보조금관리법제2조제1호 ) 라고규정하고있다. 또한, 보조사업을수행하려는자는매년중앙관서의장에게보조금의예산계상 ( 計上 ) 을신청하여야하며 ( 동법제4조제1항 ), 중앙관서의장은보조사업을수행하려는자로부터신청받은보조금의명세및금액을조정하여기획재정부장관에게보조금예산을요구하여야한다 ( 동법제6조제1항 ). 즉, 결국보조금은중앙예산기관의장이중앙관서의장의요구에따라예산으로편성하게된다. 따라서국가사무적특성이매우강하다고할수있다. 특히, 국고보조금이국가사무가아니라면, 국가가재정부담을할수있는근거가무엇인가라고반대적해석을하면국가사무적특성이보다뚜렷해짐을알수있다. 이와관련한판례의입장에서도 경비부담및최종적책임귀속의주체 7) 가사무구분기준으로제시하고있다는점에서국고보조금은국가가비용을 6) 이와관련한연구논문등문헌은발견되지않는다. 7) 그사무의성질이전국적으로통일적인처리가요구되는사무인지여부나그에관한경비부담과최종적인책임귀속의주체등도아울러고려하여야한다. (2002 두 10483, 2011 추 56, 99 추 30, 2001 추 57, 2002 두 10483, 2008 다 71575) 제 2 장지방재정조정제도관련논의 39

부담하므로국고보조금이투입되는사무는국가사무로간주하는것은문제가 크지않다고판단된다. 이에근거하여지방자치단체가수행하는사무에따른 재정부담을살펴보면다음그림과같다. < 그림 2-6> 지방자치단체세입 - 세출개관 세입 이전수입 72.3% 보조금 41.1% 지방교부세 31.9% ( 이전수입의 57%) ( 이전수입의 43%) 자체수입 27.7% 세출 정책사업 79.7% 보조사업 54.4% 자체사업 25.3% 행정운영경비 20.3% 자료 : 2016 년지방자치단체통합재정개요, 세입 세출비율은지방자치단체산술평균세입 : 당초일반회계순계기준, 세출 : 당초일반회계순계기준 위그림을설명하면지방자치단체는전체세입중이전수입이 72.3% 이며, 이중보조금수입 8) 이 41.1% 를자치하고자체수입은 27.7% 에머물고있다. 보다구체적으로분석하면지방교부세는지방자치단체가용도제한없이사용할수있는일반재원이라하는데일반재원과자체수입을합산한규모가 59.6% 인데세출측면에서보면자체사업이 25.3% 를차지하고있어일반재원을행정운영경비로활용하였다고하더라도지방자치단체고유재원중 14% 를국가사무수행에따른분담금으로지출하고있다. 또한사업비는사업을추진하는인건비는반영되지않으므로이를반영하기위해서는행정운영경비중약13.9% 9) 는보조사업을위한인건비로봐야한다. 따라서, 지방자치단체는보조금을제외한자주재원의약 28% 를국가사무수행을위해투입하고있다고할수있다. 이와함께지방자치단체자체사업이라고분류되는 25.3% 가순수한자치사무인지에대해서도확인할필요가있다. 왜냐하면법령을통해지방자치단체에지출을의무화한사무가상당수존재하는데교육비특별회계전출금, 지역상생발전기금, 부담금사업, 차량유류대지원, 버스 택시보조등이다. 이중차량유류대지원사업을살펴보면, 지방세목중하나인주행분자동차세를징 8) 보조금수입은국고보조금과시도비보조금으료구분하나시도비보조금규모가매우작고, 구체적수치가아니라구조를살펴보므로따로구분하지않는다. 9) 행정운영경비를정책사업대비보조사업의비율로나눈값이다. 40 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

수하여주된특별징수자 ( 울산광역시장 ) 에게송부하면, 이를다시시군별유류세보조금을사용하게하고있다. 유류세보조금은 1990년대유류세제개편과정 ( 조세정책 ) 에서수립된정책이므로명백히국가사무라할것인데, 세입측면에서도지방세로계상되고 ( 자체수입을크게하는착시효과발생 ) 세출측면에서도자체사업으로계상되고있어자체사업 25.3% 에도국가사무가포함되어있다. 정리하면, 행정실무측면에서지방자치단체의지출을살펴보면국가사무또는국가사무적사업에많은비용을부담하고있어사무유형과재정책임이강학상으로제시되는것과는달리별개로운영되고있음을알수있다. 2) 소방안전사무의성격 (1) 소방안전사무의구분지방의회가구성되어지방자치가시작된 1991년에는소방안전사무가 2개법률에 52개사무가있었는데, 이가운데자치사무가 33개로서전체의 63.5% 로가장높은비중을차지하고있었다. 그러나자치사무의비중은시간이지남에따라점차낮아져서, 2004년에는 80개소방사무가운데 28개로 35% 를차지하였고, 2008년에는 121개사무가운데 34개로 28.1% 를차지하는것에그치게되었다. 1991년에는 2개에불과했던소방안전관련법률이 1995년에는 3개, 2004년에는 7개로크게증가하였고, 이것이 2012년에는무려 10개로증가함에따라소방사무가증가하였지만, 국가사무가자치사무보다더빠른속도로증가하여, 1991년에 15.4% 였던국가사무의비중이 2012년에는무려 49.0% 로증가하였다. 이와함께국가와지방자치단체모두가사무처리권한을갖는공동사무의비중도 2012년에는 1991년의 21.1% 에서 26% 로대폭증가하였다. 제 2 장지방재정조정제도관련논의 41

< 표 2-5> 소방사무변화추이구분계국가사무공동사무자치사무비고 2012년 66 36 34 136 (11개법률 ) (49) (26) (25) 2004년 27 25 28 소방방재청개청 80 (7개법률 ) (33.8) (31.2) (35) (2004.06.01) 1995년 11 16 40 재난관리법제정 67 (3개법률 ) (16.4) (23.9) (59.7) (1995.07.18) 1991년 8 11 33 52 (2개법률 ) (15.4) (21.1) (63.5) 자료 : 경기도소방재난본부내부자료. 소방안전사무에서국가사무비중의상승원인은다음의세가지로정리할수있다 ( 한국조직학회, 2009). 첫째, 사회적 자연환경적변화로인하여대형재난및화재의발생가능성이높아지고, 이에따라국가가주도하는재난대응의필요성이강하게대두되었기때문이다. 둘째, 건축물의다양화, 초고층화, 지하심층화, 밀집화로인하여화재및재난발생시지방자치단체의능력만으로는한계가있기때문에중앙정부의역할이증대되었기때문이다. 이와함께전세계적인기후변화및이상기온으로인하여대규모홍수등의발생이더욱빈번해진데도원인이있다고할수있다. 셋째, 소방안전정책과관련된법령의제 개정, 소방기술 제도연구, 소방산업의육성, 지방소방기관의지원 조정, 소방기술 제도연구, 소방산업의육성 진흥, 지방소방기관의지원 조정, 대형재난시지방소방력통제의필요성등이강조되면서, 이를위한국가의역할이강화되어국가사무의증대를초래하였다. (2) 소방안전사무의재배분소방사무의성격을앞에서논의한이론적기준에따라재규정하면아래의소방관련자치사무및공동사무의국가사무화를검토할필요가있다 ( 지방재정학회, 2012). 첫째, 대형재난이빈번하게발생하는현실에서현장대응을중심으로한예방단계에서부터국가의적극적개입이필요하다. 국민의생명과재산보호와직결되는국가의존립근거이며, 안전은국민개개인의문제가아닌국가전체의사회 경제 문화시스템과밀접한공공재이며가치재이다. 둘째, 소방사무소요예산의대부분을시도가부담하고, 중앙정부의지원은거의 42 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

전무한실정이기때문에지방자치단체가감당하기에는한계가있다. 셋째, 국민의안전을지키는조직인군과경찰은국가직으로운영되나, 소방은별도신분법운영에도불구하고, 대부분지방직으로운영해서중앙정부의안전정책기조의연계및유지가어렵다. < 표 2-6> 자치사무와공동사무가운데국가사무로의전환이필요한사무 ( 예시 ) 구분법률내용성격 국가사무전환대상인 소방기본법소방시설설치유지및안전관리법위험물안전관리법 화재에관한위험경보에관한사항 ( 제 14 조 ) 의용소방대의설치등에관한사항 ( 제 37 조 ) 전국규모사무 전국규모사무 건축허가등의동의에관한사항 ( 제 7 조 ) 기준통일사무 특정소방대상물에설치하는소방시설에관한 사항 ( 제 9 조 ) 기준통일사무 자치사무 다중이용업소안전관리특별법 특정소방대상물의방화 관리 소방훈련 소방안전교육에관한사항 ( 제 20조 -23 조 ) 기준통일사무 긴급구조활동에대한평가에관한사항 ( 제 53 조 ) 전국규모사무 재난및 긴급구조대응계획의수립 시행에관한사항 ( 제 54조 ) 전국규모사무 국가 안전관리기본법 재난대비능력보강에관한사항 ( 제 55 조 ) 지방감당곤란사무 사무 재난대비훈련에관한사항 ( 제 73 조 ) 전국규모사무 전환대상인공동 소방기본법 종합상황실의설치및운영에관한사항 ( 제 4조 ) 소방대원의교육훈련에관한사항 ( 제 17조 ) 국제구조대의편성에관한사항 ( 제 34조 ) 기준통일사무전국규모사무지방감당곤란사무 사무 소방공무원시험에관한사항 ( 제 9 조 ) 기준통일사무 소방공무원법 소방공무원건강관리계획에관한사항 ( 제 14조의 3) 전국규모사무 수난구호법 수난구조대의편성및운영에관한사항 ( 제 9조 ) 수난구호에필요한조치관련사항 ( 제 13조 ) 전국규모사무전국규모사무 자료 : 지방재정학회 (2012: 189) 제 2 장지방재정조정제도관련논의 43

이러한점들을고려해서한국지방재정학회 (2012) 가소방사무가운데향후국가사무로의전환을검토할필요가있는사무를제시하였다. 이연구는현재국가사무이지만자치사무로전환할필요가있는사업으로소방기본법상의화재에관한위험경보에관한사항 ( 제14조 ) 등 2개사무와소방시설설치유지및안전관리에관한법률상건축허가등의동의에관한사항 ( 제7조 ), 위험물안전관리법상의특정소방대상물에설치하는소방시설에관한사항 ( 제9조 ) 및특정소방대상물의방화 관리 소방훈련 소방안전교육에관한사항등 2개사무등 5개사무를제안하였다. 또한, 현재공동사무이지만국가사무로전환필요성이지적된사무로서재난및안전관리기본법상긴급구조활동에대한평가에관한사항 ( 제53조 ) 등 4개사무, 소방기본법상의종합상황실의설치및운영에관한사항 ( 제4조 ) 등 3 개사무, 소방공무원법상의소방공무원시험에관한사항 ( 제9조 ) 등 2개사무, 수난구호법상의수난구조대의편성및운영에관한사항 ( 제9조 ) 등 2개사무가제안되었다. 3) 소방안전재원및책임성소방분야재정은일반회계에의한재원과특정한재원으로나눠구성된다. 일반회계재원은지방세수입과보통교부세를들수있으며, 특정한재원은국고보조금과지역자원시설세의소방분이다. 목적세인지역자원시설세는지난 2011년공동시설세가지역개발세와통합되면서개편된세목으로원활한소방서비스제공을목적으로소방기관신 개축, 소방장비구입, 소방시설설치등에필요한비용을마련하기위해개설되었다. 지역자원시설세의과세대상은특정부동산과특정자원으로구분되며, 예전의소방공동시설세에해당하는부분은특정부동산을과세대상으로하는지역자원시설세이다. 지역자원시설세는 1977년에는 48억원이걷혀소방예산의 60.1% 의비중을차지했다. 그런데, 그비율이점차감소하여 2002년이후에는소방예산의 30% 에도미치지못하였다 ( 한국지방재정학회, 2012: 50). 44 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

구분 < 표 2-7> 지역자원시설세소방예산충당비율 지역자원시설세 ( 구소방공동시설세 ) 계 (A) 서울광역시도 지방소방예산총액 (B) ( 단위 : 백만원 ) 1977 4,779 2,800 1,979 7,951 60.1 1978 5,360 3,101 2,259 11,614 46.15 1979 8,569 4,865 3,704 15,448 55.47 1980 13,032 7,018 6,014 23,905 54.52 1981 16,790 6,994 3,529 6,267 26,359 63.70 1982 23,023 9,118 4,894 9,011 34,307 67.11 1983 24,620 9,836 5,216 9,568 43,056 57.18 1984 28,614 11,754 5,723 11,137 48,737 58.71 1985 37,716 14,180 7,906 15,630 68,416 55.13 1986 42,698 14,640 9,205 18,853 74,351 57.43 1987 51,408 17,982 11,585 21,841 86,907 59.15 1988 52,735 19,564 11,245 21,926 100,035 52.72 1989 65,536 23,820 15,718 25,998 144,053 45.49 1990 79,028 30,223 18,585 30,220 185,211 42.67 1991 95,408 35,534 22,142 37,732 250,851 38.03 1992 117,500 41,000 28,200 48,300 297,850 39.45 1993 146,176 50,898 34,406 60,872 381,641 38.30 1994 165,352 55,898 40,245 69,391 439,044 37.66 1995 203,205 55,716 49,338 90,733 537,022 37.84 1996 223,753 63,132 54,016 98,247 737,224 30.35 1997 254,150 71,490 62,460 112,790 820,653 30.97 1998 283,204 78,900 79,227 119,377 888,121 31.89 1999 300,361 81,600 83,995 131,609 867,449 34.63 2000 342,608 103,504 90,644 148,460 963,175 35.57 2001 351,762 99,089 97,271 155,402 1,037,868 33.89 2002 362,427 101,296 94,968 166,163 1,223,876 29.61 2003 393,905 110,827 101,764 181,314 1,443,839 27.28 2004 437,711 110,389 109,992 217,360 1,607,949 27.22 2005 506,672 126,707 125,417 254,548 1,724,831 29.38 2006 502,229 122,607 117,912 261,710 1,900,928 26.42 2007 532,255 137,704 139,153 255,398 2,068,680 25.73 A/B (%) 제 2 장지방재정조정제도관련논의 45

구분 지역자원시설세 ( 구소방공동시설세 ) 계 (A) 서울광역시도 지방소방예산총액 (B) 2008 558,379 144,489 140,409 273,481 2,203,826 25.34 2009 592,142 151,902 152,127 288,113 2,315,365 25.57 2010 599,205 141,455 154,782 302,968 2,435,699 24.60 2011 650,616 141,883 183,899 324,834 2,559,590 25.42 2012 750,301 164,717 207,390 378,194 2,511,532 29.87 2013 879,186 180,497 224,890 473,799 3,026,095 29.05 2014 948,138 185,046 244,010 519,082 3,100,523 30.57 2015 1,209,493 233,203 350,463 625,827 3,519,956 34.36 자료 : 2015 년소방행정자료및통계 A/B (%) 2015년기준시 도별세출예산을살펴보면지역자원시설세가소방서비스지원을위한목적세로서의기능을제대로수행하지못하고있음을알수있다. 2015년기준으로지역자원시설세평균은전체소방예산의약 35% 를차지하며, 2014년까지 30% 내외수준을유지하고있다. 이를시도별로살펴보면, 서울부산, 인천, 울산등이 40%~60% 의수준을보이고있지만, 대부분의지역은 20% 내외비율을보이고있으며, 비수도권도의등의경우 10% 대의낮은비율에그쳤다. 시도 시 도별총예산 (A) < 표 2-8> 시 도별소방관련예산 ( 지방비 ) 계 소방예산 (B) 행정운영경비 ( 인력 기본경비 ) 정책사업비 재무활동 비율 (B/A) ( 단위 : 백만원 ) 지역자원시설세 (C) 비율 (C/B) 계 120,121,167 3,519,956 2,611,299 855,855 52,802 2.9% 1,209,493 34.4% 서울 24,413,332 611,756 480,820 130,799 137 2.5% 233,203 38.1% 부산 7,224,548 199,790 159,550 40,099 141 2.8% 114,038 57.1% 대구 6,176,000 160,149 122,789 37,360 2.6% 40,123 25.1% 인천 7,764,571 186,163 142,519 43,245 400 2.4% 111,938 60.1% 광주 3,848,511 91,025 71,929 18,896 200 2.4% 26,434 29.0% 대전 3,508,414 98,818 74,355 23,955 508 2.8% 29,930 30.3% 울산 2,917,152 76,420 51,744 24,517 159 2.6% 28,000 36.6% 세종 917,000 20,032 12,090 7,942 2.2% 2,227 11.1% 46 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

시도 시 도별총예산 (A) 계 소방예산 (B) 행정운영경비 ( 인력 기본경비 ) 정책사업비 재무활동 비율 (B/A) 지역자원시설세 (C) 비율 (C/B) 경기 18,124,910 699,136 492,784 156,612 49,740 3.9% 294,100 42.1% 강원 4,558,880 181,186 128,538 52,648 4.0% 29,000 16.0% 충북 3,758,801 124,910 90,310 33,234 1,366 3.3% 28,900 23.1% 충남 4,870,991 174,167 122,514 51,502 151 3.6% 57,000 32.7% 전북 5,136,641 149,155 114,839 34,316 2.9% 27,469 18.4% 전남 6,281,978 179,930 136,068 43,862 2.9% 58,400 23.5% 경북 7,341,210 260,641 183,000 77,641 3.6% 48,000 18.4% 경남 6,985,132 187,258 137,536 49,722 2.7% 51,143 27.3% 제주 3,819,405 63,477 43,720 19,757 1.7% 9,540 15.0% 창원 2,473,691 55,943 46,195 9,748 2.3% 20,048 35.8% 자료 : 2015 년소방행정자료및통계 재난안전분야예산은시 도의기능별세출예산중공공질서및안전 재난방재 민방위예산을기준을살펴보았다. 국비비율이 30% 내외에서크게변화하지않고있다. 소방안전분야는국가사무적성격의업무가다수라는평가가대부분이므로소방분야의지역자원시설세의역할이 35% 이며, 재난안전분야에대한국비비율이 35% 라는것은국가의재정책임성이충분하다고보기어렵다. 특히, 2015년이후소방안전교부세가도입되었으나국비비율부담이크게변화하지않았다는것은소방안전분야국고재원이그만큼줄어들었다는것을의미한다. 연도 2010 2011 2012 < 표 2-9> 연도별공공질서및안전기능예산규모 구분합계국비시도비시군구비기타국비지방비비율비율 합계 2,175,794 610,187 929,120 633,984 2,503 28.0 72.0 경찰 2,398 334 1,341 723-13.9 86.1 재난방재 민방위 2,173,396 609,852 927,779 633,261 2,503 28.1 71.9 합계 2,336,586 695,457 979,925 659,962 1,242 29.8 70.2 경찰 3,434 436 1,814 1,184-12.7 87.3 재난방재 민방위 2,333,152 695,021 978,111 658,778 1,242 29.8 70.2 합계 2,765,278 905,809 1,112,346 747,123-32.8 67.2 경찰 5,495 1,625 2,224 1,647-29.6 70.4 재난방재 민방위 2,759,783 904,185 1,110,122 745,476-32.8 67.2 제 2 장지방재정조정제도관련논의 47

연도 2013 2014 2015 2016 2017 구분합계국비시도비시군구비기타국비지방비비율비율 합계 2,886,239 903,061 1,180,933 802,244-31.3 68.7 경찰 6,823 977 2,616 3,230-14.3 85.7 재난방재 민방위 2,879,416 902,085 1,178,317 799,015-31.3 68.7 합계 2,683,067 827,270 1,039,080 816,717-30.8 69.2 경찰 8,352 1,630 2,481 4,241-19.5 80.5 재난방재 민방위 2,674,715 825,640 1,036,599 812,476-30.9 69.1 합계 3,043,844 905,748 1,247,727 890,369-29.8 70.2 경찰 11,569 1,326 2,892 7,351-11.5 88.5 재난방재 민방위 2,118,890 735,075 515,661 868,154-34.7 65.3 소방 913,386 169,347 729,174 14,864-18.5 81.5 합계 3,448,431 1,055,306 1,423,441 968,934 750 30.6 69.4 경찰 20,821 2,017 2,711 16,093-9.7 90.3 재난방재 민방위 2,369,803 753,615 677,023 939,164-31.8 68.2 소방 1,057,808 299,674 743,707 13,677 750 28.3 71.7 합계 3,435,619 947,686 1,531,578 956,105 250 27.6 72.4 경찰 23,200 859 3,493 18,848-3.7 96.3 재난방재 민방위 2,178,300 605,138 650,075 923,087-27.8 72.2 소방 1,234,119 341,689 878,010 14,171 250 27.7 72.3 자료 : 통합재정개요각년도당초, 순계, 기능별세출예산을바탕으로정리 48 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

제 2 장지방재정조정제도관련논의 제 2 절선행연구검토 1. 지방재정조정제도지방교부세제도와관련한연구는교부세제도자체만을대상으로하기보다는지방재정조정제도와관련되어연구되는경우가많다. 이는지방재정조정제도가서로상관관계를가지고있기때문이다. 따라서, 지방재정조정제도전반에관한연구 ( 박병희 1996: 87-107; 안국찬, 1997: 65-82; 배인명, 2003: 183-212; 최병호 정종필, 2007: 23-49; 서정섭, 2008: 169-186, 이근재외, 2009: 233-249; 손동글 허재완, 2013: 93-109) 가진행되고있다. 또한, 재정조종제도전반을다루는연구는외국의사례를중심으로공동세를포함한제도적사항에관한연구 ( 김민훈, 2008: 85-117; 안권욱, 2015: 163-191; 윤광재, 2002: 193-210; 최진혁, 2008: 127-156) 도있다. 지방교부세를대상으로하는연구는지방교부세산정방식에관한연구 ( 김정완, 2008: 29-56; 장덕희외, 2007: 117-143), 지방교부세의지출효과분석에관한연구 ( 조기태외, 2014: 367-394; 임상수, 2015: 615-636: 박선희외, 김준현, 1-24; 2013; 2009: 75-92; 황태연외, 2012: 115-139) 등이있다. 이와함께통상수평적지방재정조정제도라고하는광역자치단체에서시행하는기초자치단체간재정배분에관한연구가다수발견되는데조정교부금, 징수보조금, 도비보조금등에관한연구 ( 김종회, 2002: 151-165; 2003; 김종회외, 2008: 327-345; 주만수, 2013: 177-207; 최병호 정종필, 2013: 27-56; 김흥주 박상철 구찬동, 2014: 507-537) 가있다. 1) 재정조정제도간연계연구 지방재정조정제도간의연계를다루는연구를살펴보면, 최병호 정종필 (2007) 은국고보조금, 부동산교부세등을대상으로하고있고, 특히부동산교부세 제 2 장지방재정조정제도관련논의 49

에초점을맞추어배분방식의문제점을지적하고있다. 손동글 허재완 (2013) 의연구에서는국토의균형발전을위한지역간불균형극복의관점에서지방재정조정제도를접근하고있다. 분석대상은참여정부와이명박정부에서의지방교부세와국고보조금이지역낙후도와어떠한관계를가지는가에대한것이었다. 분석결과는참여정부에서는지방교부세는지역격차완화의효과를가지나국고보조금은지역격차를악화시키는경향이있었고, 이명박정부에서는지방교부세와국고보조금모두지역격차를완화시키고있다는것이다. 이와유사하게지방재정조정제도전반을다루면서외국의사례를중심으로한연구중안권욱 (2015) 은독일의공동세제도, 수직적 수평적재정조정제도등을소개하면서이에따른구체적배분방식과독일의가치체계에대해설명하고있다. 이와함께윤광재 (2002) 는프랑스의다양한지방재정조정제도를경상관련교부금, 투자관련교부금, 권한이전관련재원금, 입법감면보상금등으로구분하여프랑스의지방재정조정제도를소개하고있다. 2) 지방교부세와조정교부금에대한기능평가지방교부세만을대상으로한연구중교부세지출효과분석에관한연구는끈끈이효과 10) 의발생여부에대해검증하는방식이다. 김준현 (2013) 은지방교부세가지방정부지출에미치는끈끈이효과를발생시키고있음을분석결과로제시하면서, 원인을지방정부의자체세입증대유인책이없기때문이라고설명했다. 황태연신현철 (2012) 은시군을대상으로보통교부세의끈끈이효과를분석했는데, 시는끈끈이효과가발생하지않았지만, 군은끈끈이효과가발생하는것으로제시하고있다. 임상수 (2015) 는지방교부세증가와지방자치단체소득증가, GRDP 대비지출비중상승등을관계분석을통해끈끈이효과가발생한다고제시한다. 조정교부금등을대상으로한연구로서김흥주 박상철 구찬동 (2014) 은강원도시 군 18개기초자치단체의지역간재정불평등도를지니계수와엔트로피지수를통하여제시하고, 지방교부세와 ( 지방교부세, 재정보전금 ), 보조금 ( 국고보조금, 도비보조금 ) 이지역간불평등도완화에얼마나기여하고있는지를분석 10) 끈끈이에단것을많이묻혀놓으면파리등이더많이잡히듯이이전재원이증가할수록지방지출이더많이증가한다는것을의미한다. 이와같은끈끈이효과의원인으로재정적환상 (fiscal illusion) 을들수있다. 재정적환상은납세자가이전재원이증가하여지방공공서비스가증가할경우평균세율하락을한계세율하락으로잘못인식하여지출증가를요구하는것을말한다 ( 임상수, 2015; 618) 50 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구

하고있다. 주된연구방법은지역별재정수요를기초재정력지수로하여각각지역별영동 영서, 자치단체유형별시 군의불평등도와조정재정력지수로형평화효과를분석하였다. 그결과재정보전금을제외하고국고보조금, 도비보조금등이연도별차이는있으나대체적으로그효과가있는것으로분석결과를제시하고있다. 최병호 정종필 (2013) 는 2013년입법예고된조정교부금제도개편에따른지방교부세의형평화효과를분석했다. 당시입법예고된특별재정보전금의단계적폐지를기초로분석하고있는데, 연구결과를살펴보면, 광역지방자치단체차원의재정형평화제도인재정보전금제도는전국적인재정형평화제도인보통교부세제도와직접적으로연관되기때문에제도개선의결과를정확하게예상하고평가하기위해서는양측면을동시에고려할필요가있다고주장한다. 즉, 재정보전금제도개편에서는재정보전금재원자체의도내재원재배분효과를논의할것이아니라보통교부세제도를통한전국적차원의재원재배분효과를검토해야한다고지적한다. 2. 재정형평성 1) 재정형평성측정연구지방재정조정제도의재정형평성을측정하는연구에서연구결과는다양하게나타나는데, 크게재정형평성을악화시켰다거나 ( 김종회, 2003: 255-271; 박완규 이종철, 2001: 209-227; 이승모 유재원, 2006: 199-218; 서정섭, 2008: 169-186; 주만수, 2012: 147-165; 김종희 김혜정, 2008: 327-345, 이근재외 2009: 233-249, 이미애, 2014: 337-336) 가있고, 재정형평성을강화 ( 김수근외, 1992: 145-177; 김태일, 1999: 403-417.; 김태일 김재홍 현진권, 2001: 3-19) 시켰다는것으로대립되고있으며, 지방재정조정제도별또는지역별로차이가발생한다는연구 ( 박기묵, 2006: 285-301; 서정섭 조기현, 2007; 고경훈 박용진, 2011: 929-950; 문병근 정종필, 2000: 293-331; 김성철 박기묵, 2004: 265-286) 등이있다. 최근의연구는지방재정조정제도가재정형평성에기여하고있지못하다는것이보다일반적이다. 이처럼연구결과가다르게나타나는것은어떠한지방재정조정제도를대상으로하였는가에의한차이도있지만, 보다근본적으로는재정형평성에대한개념적차이에서발생하는것으로보인다. 연구목적에따라재정형 제 2 장지방재정조정제도관련논의 51

평성의개념이달라질수있지만, 원론적인수준에서재정형평성이란무엇인가 에대한것을명확히해야할필요가있다 ( 장동호, 2013;122-158). 2) 재정형평성측정방법 (1) 측정방법유형지방재정조정제도의형평성효과를측정하는방법은크게두가지로구분할수있는데, 하나는지니계수 (Gini Index) 나변이계수 (Coefficient of Variation) 등과같이불평등도지수를활용하는방식이있고, 다른하나는상관관계분석, 회귀분석등을활용하여지방자치단체주민 1인당세입 세출이나교부세, 보조금등의규모를분석하는방법이다. 특히, 1990년대재정형평성측정에관한연구를살펴보면, 종속변수로써이러한척도를사용하였는데, 박병희 (1996), 박정수 (1997), 서정섭 (1997), 이효 (1997), 박완규 (1998), 장인봉 (2002) 등은 1인당지방세혹은자주재원의지역간불평등을보조금을통한재정형평화효과를중심으로분석하였다 ( 김흥주외, 2014: 514). 그런데주민 1인당비용등을기준으로한다면, 이는서비스생산과공급비용이동일하다는가정이전제되어야한다. 그러나전라남도신안군하의도의보건소와서울시종로구의보건소운영을고려한다면 1인당서비스비용을동일하다는가정은성립하지않는다. 측정방식에대한비판 ( 김태일, 1999: 403-417; 배인명, 2003:1 83-212) 은지속되어왔다. 이러한한계를극복하기위한방법으로서김태일 (1999: 408) 은공급비용과수요의차이가있으므로인구규모에따른 1인당예산액격차를조정하는비용지수를활용하였다. 이는지방교부세배분공식중에서기준재정수요액을계산하는방식을응용한것이다. 이후에이러한비용지수의활용과함께박기묵 (2006), 이승모 유재원 (2006), 주만수 (2008), 고경훈 박용진 (2011) 등도재정수요와서비스공급의차이를반영하여기준재정수입액을기준재정수요액을나눈값을가지고분석하고있다 ( 김흥주외, 2014: 514). 그런데이러한방법은지방교부세기준재정수요액을측정하는방법이기준이되므로지방교부세의형평화효과를분석하는것은순환논증의오류를범하게된다. 또한, 다른재정조정제도를평가하는경우라면지방교부세의배분산식이가장합리적이라는가정을하는것이며, 따라서분석결과는지방교부세비교하여재정형평성이제고되거나저해된다는수준의의미만을가진다는한계가있다. 52 지방분권을위한지방교부세제도개편방안연구