11-1040350-000141-01 2017-007 2017. 5.
발간사 부패문제에대한사회적관심이높아지고역대정부에서부패척결이정책이슈중하나로부각되는것은부패가국가경제와사회에미치는영향이지대하기때문입니다. 이러한부패문제해결을위해우리나라는부정청탁및금품등수수의금지에관한법률을제정하는등다양한정책들을추진해왔으며, 감사원과검찰, 국민권익위원회도부패적발과방지를위한노력을아끼지않고있습니다. 하지만이러한노력에도불구하고우리나라의부패문제는여전히심각한것으로나타나고있습니다. 부패인식지수는 OECD 국가 35개국중 29위로수년째하위수준에머무르고있으며, 국민들의약 52% 는우리사회가부패했다고인식하고있습니다. 이와같이반복적으로발생하는부패문제를근본적으로해결하기위해서는부패발생구조나해당기관의제도적취약점을발견할수있는틀을마련하는것이절실히요구되고있습니다. 이를위해본연구에서는세계최고감사기구 (INTOSAI) 와미국감사원 (GAO), UN, OECD, 호주정부에서제시하고있는부패통제방법을살펴봄으로써공공부문의부패를점검할수있는다양한기준들을비교분석하였습니다. 본연구를우리나라현실에바로적용하는데한계가있을수있으나외국의부패통제점검방법을이론적수준에서검토한결과를토대로공공부문의부패통제를점검할수있는평가모형과기준을제시하였습니다. 향후본연구가감사원및자체감사기구가부패통제상황을자율적으로점검하고, 나아가부패정책을수립하는과정에유용한자료로활용되기를기대합니다. 끝으로연구를수행한류민정연구관의노고에감사의마음을전하며, 연구과정에서귀중한조언을주신특별조사국제4과황해식과장에게감사의말씀을드립니다. 2017 년 5 월 감사원감사연구원 원장이병률
차례 c_o_n_t_e_n_t_s 요약 11 Ⅰ. 서론 29 제 1 절연구배경및목적 29 제 2 절연구범위및방법 32 Ⅱ. 부패통제의의및현황 37 제 1 절부패의개념및파급효과 37 제 2 절부패통제패러다임의변화방향 41 제 3 절우리나라의부패통제방법과한계 50 Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 67 제 1 절 INTOSAI 의부패통제점검방법 67 제 2 절외국감사원의부패통제점검방법및사례 80 제 3 절외국정부및국제기구의부패통제점검방법 93 제 4 절시사점 110 Ⅳ. 부패통제점검을위한평가모형및기준비교 115 제 1 절부패통제점검을위한평가모형 115 제 2 절부패통제점검을위한기준비교 120 Ⅴ. 결론 157 참고문헌 160
표차례 < 표 2-1> 반부패와청렴개념분석을통한부패통제방법 44 < 표 2-2> 부패통제접근방법에대한주요논의 46 < 표 2-3> 우리나라부패실태관련지표 51 < 표 2-4> 우리나라주요부패통제정책의변화 55 < 표 2-5> 지방자치단체의부패통제정책 : 부산광역시 59 < 표 3-1> 부패취약분야점검사항 72 < 표 3-2> INTOSAI 의부패통제점검을위한기준 79 < 표 3-3> 미국감사원 (GAO) 의부패통제점검을위한기준 87 < 표 3-4> 유엔의부패통제점검을위한기준 100 < 표 3-5> 호주의부패통제점검을위한기준 104 < 표 3-6> OECD 의부패통제점검을위한기준 109 < 표 3-7> 부패통제점검방법비교 112 < 표 4-1> 외국의부패통제점검방법비교 117 < 표 4-2> 부패통제점검모형을위한평가영역및주요내용 118 < 표 4-3> 조직분야의기준비교 126 < 표 4-4> 위험관리의기준비교 130 < 표 4-5> 부패방지시스템 - 예방단계의기준비교 140 < 표 4-6> 부패방지시스템 - 적발단계의기준비교 146 < 표 4-7> 부패방지시스템 - 교정단계의기준비교 148 < 표 4-8> 의사소통의기준비교 151 < 표 4-9> 모니터링의기준비교 154 < 표 5-1> 부패통제점검을위한기준 : 요약 158
그림차례 < 그림 1-1> 연구흐름도 34 < 그림 2-1> 관리및윤리구조에따른국가분포도 45 < 그림 2-2> 권익위평가제도의기준비교 61 < 그림 3-1> INTOSAI 의부패통제접근방법 69 < 그림 3-2> 감사기구의의사소통단계 76 < 그림 3-3> 미국감사원 (GAO) 의부패통제틀 81 < 그림 3-4> 유엔의부패예방시스템 8 단계 93 < 그림 3-5> 호주정부의부패통제가이드라인 101 < 그림 3-6> OECD 의부패예방정책유형분류 106 < 그림 4-1> 부패통제의점검방향 116 < 그림 4-2> 부패통제점검을위한평가모형 120
요약
제 1 절 제 2 절 요약 요약 I. 연구목적및방법 연구필요성및목적 우리나라는부패척결을위한노력을꾸준히진행해오고있으나우리사회의부패수준은여전히나아지지못하고있음 - 우리나라의부패인식지수 (CPI) 는 OECD 35개국중 29위로하위수준 (2016년) - 국민권익위원회는부패방지시책평가를추진하고있으나공공기관들이평가점수획득에집중하면서공공기관의부패발생구조를파악하는데한계 - 공공부문의부패문제해결을위해서는공공기관의부패발생구조나제도적취약점을발견할수있는틀이필요 우리나라는부패통제를점검할수있는모형과기준이마련되어있지않으므로본연구의목적은외국의부패통제를위한점검방법을이론적수준에서살펴보는데있음 - 감사기구가공공부문의부패통제를점검할수있는평가모형과기준마련 연구방법 본연구는감사기구의부패통제점검을위한기준을마련하는데목적이있으므로감사기구인 INTOSAI의부패점검틀을활용 - 본연구에서는 INTOSAI, GAO, UN, 호주정부, OECD의관점에서부패통제점검틀을검토 외국의부패통제점검방법을비교하고감사기구의부패통제점검을위한평가모형과점검기준마련 11
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 - INTOSAI, GAO, UN, 호주정부, OECD 등다섯가지부패통제점검방법은조직문화, 위험평가, 부패방지제도, 모니터링등의기준을제시 - 외국의사례를비교하여도출된기준은공공부문의부패통제점검시최소한고려해야할사항으로서의미가있음 Ⅱ. 부패통제의의의및현황 1. 부패의개념및접근방법 부패의개념 부패는부정과달리불법적행위뿐아니라비효율적이고부적절한행위까지포함 - 본연구에서는법령위반을포함하여권한남용이발생한경우등부정과비리를포괄하는의미로부패의개념사용 부패통제는 정부부문의부패를통제하는제반활동및과정 으로정의 - 공직자의부정행위문책, 공직기강확립등은소극적부패통제활동으로볼수있으며, 부패통제를사전예방적 사후적통제를포괄하는적극적방식으로접근 부패통제접근방법의변화 부패통제는부패행위통제시점에따라사전통제와사후통제로구분 - 사전통제는예방적성격을지닌통제방법을의미하며, 부패방지환경조성, 부패방지정책, 정보공개, 모니터링시스템등논의 - 사후통제는처벌적성격을지닌통제방법을의미하며, 부패행위에대한강력한처벌이나내부고발, 감사제도등을논의 부패를보다효과적으로통제하기위해사후통제보다는사전통제에관한논의가활발하게이루어지고관련제도마련 12
요약 < 표 1> 부패통제접근방법에대한주요논의 사전통제 사후통제 분야저자 ( 연도 ) 주요논의내용 조직 김명수 (1999), 김호정 (1999) 문신용외 (1999), 박순애 (2013) 이종수 (2011), 정진연외 (2008) Campbell(2015), OECD(2013b) 부패방지기구의역할 조직관리자가조직목표와조직문화에미치는영향 우리나라조직문화와부패발생원인 위험평가 GAO(2015), Johnson(2015), TI(2011) 부패위험관리방법 위험평가접근방법김태룡외 (2002), 박희정외 (2013) 부패방지제도및정책논의신민철 조태준 (2013), - 재산등록, 윤리강령, 공직윤리법등부패윤태범 (2003a, 2005, 2013) 우리나라부패방지정책예방이용수 (2005), 이창길 (2013b) 내부통제시스템구축 Hans-Joachim(2005), OSCE(2016), 부패예방교육 UNODC(2003) 정보공개 OECD(2015), Pope(1999), 윤태범 (2003b) 정보공개및투명성강화 부패방지캠페인강화모니 UN(2003), Olken(2007) 부패적발을위한모니터링터링 내부고발 감사 김나영외 (2010), 신광식외 (2009) 신민철 (2014), 연성진외 (2007) 이혼재 (2013), TI(2013) 박희정외 (2013), Khan(2006) 처벌박석희외 (2014), 홍영오외 (2010) 내부고발제도의국제기준 내부고발제도사례 직무감찰운영방법과한계 부패감사접근방법 법적, 제도적처벌강화 부패수익환수제도등 2. 우리나라의부패통제방법과한계 우리나라의부패현실 부패인식도를통해살펴본우리나라의부패는국민들이한국사회가부패했다고인식하고있는반면, 공직자들은상대적으로청렴한것으로인식 - 2016년 한국사회가부패했다 는응답률은국민 51.9%, 공무원 18.1% 2016년공무원의조직문화에대한인식은연고주의가아직남아있고, 부당한업무지시나예산이위법 부당하게집행한경험이상대적으로높음 우리나라에서부패가쉽게사라지지못한이유중하나는연고주의, 온정주의로연결된폐쇄적이고배타적조직문화에기인 - 공무원이연고주의로연결된내외부직원의청탁에쉽게노출되고, 인사치레 라는관습적행위가부패행위로연결되는경우가많음 13
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 - 온정주의적행정문화는비리를은폐 축소하게되며, 내부고발자를보호하기보다는배척하고조직내부의적으로간주하고보복하기도함 또한공직사회의수직적의사소통체계는상관의지시에복종하는문화를형성 - 상관의부당한업무지시가있어도부당한처우를염려하여부패행위에가담 우리나라부패통제정책 역대정부의부패통제정책은문민정부이후본격시행 - 2001년에는부패방지법이제정되고독립적인반부패기구가설치되었으며, 이후 2000년대중반까지부패수준이감소세로전환 - 2008년이후반부패기구가행정심판기구와통합되어독립성이약화 - 2016년에는부정청탁및금품등수수금지에관한법률제정 지방자치단체는특성에맞는부패통제정책을자율적으로수립 운영 - 자치단체는다양한부패방지정책을수립하고, 시민단체와의반부패정책교류, 모니터링등사전통제성격의정책을자율적으로운영 - 내부고발제도, 감사, 처벌등에관한사항은법령에근거하여추진하고, 자치단체차원에서는기존의제도들을보다엄격하게시행하는데중점 국민권익위원회의부패통제성과와과제 권익위는청렴도조사, 부패방지시책평가, 부패영향평가등을추진함으로써국민들과공공기관의부패에대한인식제고 - 공공기관스스로부패예방노력을강구하도록노력하는데기여 그러나권익위의부패통제제도들은다양한한계점에노출 - 부패방지시책평가는공공기관이권익위에서제시한평가지표에따라점수를극대화하는데집중하는결과를가져옴 - 부패영향평가는법령심사와기능이중복되고, 다변화하는부패유형을평가하기위해지속적으로평가기준을개선해야함 14
요약 - 청렴도조사는설문응답자의주관적관점에서평가가이루어지고측정대상자인 시민들의부패에대한선입견으로인해측정점수가왜곡될수있음 Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 1. 외국의부패통제점검방법 외국의부패통제점검방법검토 감사기구로서 INTOSAI와 GAO의부패통제점검방법을살펴보고, 그외에 UN, 호주정부, OECD의점검방법을함께비교 < 표 2> 부패통제점검방법비교 구분목적부패통제점검요소특징 INTOSAI GAO UN 감사관들의공공기관부패점검을위한도구 공공서비스의효율적제공및공공재원의효과적지출 유엔조직부패방지 내부의 - 조직분야 ( 조직문화, 조직목표, 조직책임성 ) - 위험관리 - 부패방지시스템 ( 예방, 적발, 교정 ) - 의사소통 - 모니터링 - 조직문화와구조형성 - 위험평가 - 부패통제계획및시행 - 성과평가와위험관리개선 - 부패방지거버넌스와리더십 - 부패위험평가 - 부패방지전략 - 부패통제제도 - 부패신고제도 - 조사 - 징계조치 - 성과보고및환류 - 부패예방과적발, 교정단계를부패예방시스템의큰틀에서살펴봄 - 부패예방을위한감사제도와감사기구의역할제시 - 직무순환등인사제도를부패방지도구로활용하는방안제시 - 정보공개에서더나아가조직내외부구성원들의적극적의사소통을부패방지방안으로제시 - 부패위험을책무, 평가, 계획, 적용등으로구분하고상호의존관계형성 - 조직관리자와부패방지조직을부패통제주체로파악 - 부패통제활동을모니터링하고제도개선으로환류 - 부패예방시스템의상호의존성 - 부패방지를위한조직문화형성과전략구축에있어서최고관리자의역할 - 계약업체의부패통제방안제시 ( 적정성심사, 정보공유등 ) 15
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 구분목적부패통제점검요소특징 호주정부 정부신뢰확보를위해부패문제에대응 - 최고관리자의책임과권한 - 부패위험평가 - 부패통제계획 - 부패통제제도 - 부패신고체계 - 모니터링 - 최고관리자의부패통제계획수립과모니터링등의역할강조 - 위험평가와업무계획의연관성 OECD 동유럽과중앙아시아의주요부패예방정책소개 - 부패예방제도 - 위험평가 - 의사소통 - 모니터링 - 부패문제대응에있어서국가와자치단체, 시민의참여강조 - 기관간협력강조 2. 시사점 외국의부패통제점검방법의차이점과공통점 부패통제를추진하는기관의목적에따라점검방향과방법에차이발생 - INTOSAI, UN은공공기관의부패방지에목적을두며, 호주는정부신뢰확보, GAO는공공지출의효과성점검을위해부패통제요구 - INTOSAI는감사수행시부패통제지침이공공기관의부패점검도구로활용되길기대 국제기구의부패통제방법은공통적으로최고관리자의역할과조직내의부패위험성에대한평가, 부패예방정책 ( 전략 ), 모니터링시스템강조 - 공통적으로최고관리자의역할을중요시하는것은관리자가조직의목표와윤리문화를형성하고, 구성원들에게미치는영향이크기때문 - 위험평가에대해서는조직의다양한업무중에서부패에특히취약한분야를발견하고해당분야의부패를완화할수있는방안을찾는데초점 - 부패예방정책은조직내부의윤리강령구축, 내부통제제도, 부패방지에관한교육 훈련제도등을공통적으로강조 16
요약 INTOSAI 부패통제점검방법의특징 INTOSAI는공공기관에서부패가발생할수있는전반적분야를다룸 - 조직의목표를형성하고실행하는과정에서발생할수있는부패위험분야를식별하고, 감사기구의부패적발과조사에관한내용을포괄적으로제시 타국제기구에서제시한부패예방정책들을 INTOSAI에서는부패방지시스템의 예방-적발-교정단계 로구분하여접근 - INTOSAI의부패통제의적발방법중내부감사에대한제안은세계최고감사기구의특성을반영 - 또한공공기관에서운영중인직무순환제도를부패통제장치로활용하는것은다른부패통제점검방법에서제시되지않은방안임 - 부패통제에있어서정보공개의필요성은모든국가에서인정하고있으나, INTOSAI 에서는조직내부구성원들간부패행위, 부패방지방법에대한정보공유가청렴한조직문화형성에역할을할것을강조 Ⅳ. 부패통제점검을위한평가모형및기준비교 1. 부패통제점검을위한평가모형 부패통제점검방향 본연구는감사기구가공공부문의부패통제를점검하기위한평가모형과기준도출 외국의부패통제점검방법을비교하고공공기관의부패통제점검을위한평가모형및기준마련 - INTOSAI와 GAO, UN, 호주정부, OECD의부패통제점검방법검토 - 국제기구들의부패통제점검항목을분류하고중복되는세부기준을점검기준으로활용 17
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 < 그림 1> 부패통제의점검방향 [ 점검방법분석 ] [ 점검항목및기준분류 ] [ 평가모형및기준도출 ] INTOSAI GAO UN 호주 OECD 부패통제점검항목분류 부패통제기준분류 부패통제점검을위한평가모형 ( 안 ) 도출 점검기준비교 부패통제점검을위한평가모형 국제기구의부패통제점검을위한대분류체계를비교하여평가영역을구성하고 각각의세부내용을정리하여평가항목을구분 < 그림 2> 부패통제점검을위한평가모형 구분 조직분야 위험관리 부패방지시스템 평가영역조직문화조직목표부패방지조직위험식별위험평가위험경감부패통제규정 지침인적자원관리내부통제제도내부고발제도내부감사조사제재 평가항목부패방지환경부패방지역할과책임목표와부패의관련성조직의독립성조직의기능취약성평가평가시행위험수용부패통제규정부패통제지침부패교육인사관리제도내부통제활동내부고발접근성내부고발자보호행정감사회계검사조사방법및조치제재적절성 의사소통 정보공개 정보공유 홍보 공개자료 보고서활용 모니터링 모니터링주기및활용 모니터링주기 결과활용 18
요약 본연구에서는 INTOSAI의분류체계에따라조직분야, 위험관리, 부패방지시스템, 의사소통, 모니터링으로구분 - INTOSAI의부패통제점검은크게조직문화, 조직책임성, 목표 / 전략, 위험관리, 부패방지시스템, 의사소통, 모니터링으로구성되며, GAO, UN, 호주정부, INTOSAI 점검방법의대분류체계를비교 평가영역은 INTOSAI의분류체계를참고하되각영역별로국제기구의부패통제점검을위해제시한내용들을정리하여구분 - 1 조직분야는조직문화, 조직목표, 부패방지조직으로구분할수있으며, 2 위험관리는위험식별, 위험평가, 위험경감, 3 부패방지시스템은부패방지통제규정및지침, 인적자원관리, 내부통제제도, 내부고발제도, 내부감사, 조사, 제재, 4 의사소통은정보공개와정보공유, 5 모니터링은모니터링주기및결과활용에대한내용으로구분 2. 부패통제점검을위한기준비교 조직분야 조직분야에서부패통제를공통으로점검하기위한기준은조직문화, 조직목표, 부패방지조직등세가지평가영역으로구분 - 조직분야의부패통제점검을위한기준은외국의부패통제점검기준을비교하여중복적으로나타나는지표로선정 조직분야의부패통제점검은 1 반부패조직문화가형성되어있는지, 2 조직목표가부패를유발하지않는정도의바람직한수준으로설정되어있는지, 3 부패방지를책임지고수행하는조직 (entity) 이구성되어있는지를확인 - 반부패조직문화 가확립된조직의최고관리자는조직구성원들이윤리규범을준수할수있는환경을조성하며, 부패방지전략이나지침을수립하고, 부패방지 19
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 교육 훈련, 사업추진시부패위험을점검하고, 부패통제성과를지속적으로모니터링함 - 부패를유발하지않는조직목표 가형성되었는지를점검하기위해서는설정된목표가조직전체의미션이나비전의방향과일치하는지검토하고정해진예산범위내에서실행가능한목표인지점검 - 조직내부에부패문제를전담하는 부패방지조직 (entity for corruption prevention) 을두는이유는조직내부의부패문제에효과적으로대응하고조직구성원들에게부패문제의중요성을부각시키기위함 < 표 3> 조직분야점검기준 평가항목 [ 조직문화 ] 부패방지환경 점검기준비교 최고관리자는윤리강령, 행동강령을수립하였는가 최고관리자가부패방지지침및전략을수립하였는가 최고관리자는부패방지를위해교육및훈련을시행하고있는가 조직에내부통제시스템이구축되어있는가 부패방지역할 책임 [ 조직목표 ] 목표와부패의관련성 [ 부패방지조직 ] 조직의독립성 조직의기능 고위관리자, 중간관리자, 일반직원, 부패방지담당자의역할과책임이명시되고있는가 반부패활동에모든직원이참여하는가 조직목표는부패상황과연관되어있는가 조직목표는현실성과적절성을갖추고측정가능한가 조직목표가조직의미션과비전을벗어나는가 조직목표와계획은법규정과예산범위내에서추진가능한것인가 조직내부에부패문제를담당하는기구가있는가 부패방지조직은독립성이보장되어있는가 부정행위발견시최고관리자에대해직접보고가가능한가 조직내부패방지가부패방지조직의주도로이루어지는가 위험관리 위험관리에서부패통제를점검하기위한기준은위험식별과위험평가, 위험 20
요약 경감으로구분 - 위험식별 은조직내부에잠재되어있는부패위험요소를식별 - 위험평가 는부패위험이사업이나조직에미치는영향을평가 - 위험경감 은위험평가결과를바탕으로수용가능한위험수준을결정 부패위험관리를통해조직에서발생할수있는부패위험요소를포괄적으로 점검하고위험사항에사전적으로대처할수있음 < 표 4> 위험관리점검기준 평가항목 [ 위험식별 ] 취약성평가 [ 위험평가 ] 평가시행 [ 위험경감 ] 위험수용 점검기준비교 조직내부의부패위험가능성을확인 평가하고있는가 위험평가는정기적으로이루어지는가 조직환경이변화할경우위험평가가이루어지는가 조직환경변화 : 조직의사업전략계획이변경되거나, 인력증감, 예산집행체계변경등 부패통제계획및시행, 평가시이해관계자를참여시키는가 부패취약분야와연관된계약업체에대한위험평가가이루어지는가 직무에서부패위험의수용가능한수준이설정되어있는가 부패위험의우선순위를선정하고있는가 부패방지시스템 부패방지시스템은 예방 (prevention)-적발(detection)-교정(reaction) 의세단계로구성 예방단계는부패통제규정 지침, 인적자원관리, 내부통제제도로구분 - 부패통제규정및지침 을둠으로써이해충돌이나선물수취시대응지침등을제공하고, 윤리강령을두어조직구성원들이지켜야할윤리지침을제공 - 바람직한 인적자원관리 는공무원의채용과전직 전보가정실인사수단으로활용되는것을방지할수있으므로, 효율성과투명성, 형평성기준에따른인사제도를마련하고직원들이부패발생을인지하고통제할수있는교육을실시 - 조직내부에적절하고효율적인 내부통제시스템 을구축하는것은효과적인 21
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 부패방지도구로작용할수있으므로, 업무분리, 명확한역할배분, 자산흐름의투명성 확보등부패취약분야에대비할수있는시스템구축 평가항목 [ 부패통제규정및지침 ] 부패통제규정 부패통제지침 [ 인적자원관리 ] 부패교육 인사관리제도 [ 내부통제제도 ] 내부통제활동 < 표 5> 부패방지시스템 - 예방단계의점검기준 점검기준비교 부패통제를위한규정은부패취약분야, 이해관계충돌, 내부고발자, 인사제도에대한내용을포함하고있는가 조직내부에부패방지를위한윤리강령이구축되어있는가 부패통제계획이독립적으로개발되어있는가 부패통제계획에부패위험분야, 조직의취약분야, 위험완화전략, 교육, 내부고발제도에관한내용이포함되어있는가 부패위험성에대한직원교육이정기적으로실시되고있는가 부패방지교육은직급별로차등을두어실시하고있는가 조직에직무순환제도가도입되었는가 직무순환은정기적으로이루어지고있는가 부패예방을위한내부통제제도가시행되고있는가 조직구성원간업무가분리되어있는가 적발단계는내부고발제도 (whistleblowing mechanism) 와내부감사 (internal audit) 로구분 - 내부고발제도 는조직전체에부패가확산되는것을방지하는효과를가져오며내부고발제도에대한점검시에는내부고발시스템구축여부와내부고발자보호체계를검토 - 내부감사 는부패를적절히적발하고있는지평가하기위해행정감사시합법성과능률성수행여부가검토되었는지검토되어야하며, 회계검사시에는재무정보가규정에맞게작성되었는지점검 22
요약 < 표 6> 부패방지시스템 - 적발단계의점검기준 평가항목 [ 내부고발제도 ] 내부고발접근성내부고발자보호 [ 내부감사 ] 행정감사회계검사 점검기준비교 내부고발을위한공식적인신고시스템이구축되어있는가 내부고발신고의절차와방법이홍보되었는가 고발자의익명성이보장되고있는가 고발자에대한보상제도가시행되고있는가 행정활동의합법성과능률성수행여부를검토하고있는가 내부통제제도는효율적으로작동되고있는가 업무추진시공정한판단을저해할수있는외부활동에참여하거나물질적이득을받았는가 재무정보가규정에맞게작성되었는가 회계원칙을준수하고있는가 교정단계는조사 (investigation) 와제재 (sanction) 로구분 - 조사 는부패사건을신속하게충분히조사하였는지점검 - 제재 는청렴한조직을유지하기위해부패행위를하는공직자에게그에합당한징계 벌금을가하게됨 < 표 7> 부패방지시스템 - 교정단계의점검기준 평가항목 [ 조사 ] 조사방법및조치 [ 제재 ] 제재적절성 점검기준비교 감사기구는부패사건을충분히조사하였는가 조사는신속하게이루어졌는가 부패행위로인한공공자금의손실은변상책임의무가발생하므로그에적절한조치가이루어졌는가 부패사건에합당한징계가이루어졌는가 의사소통 공공부문에서부패에대한의사소통은부패관련정보를교환하는정보공유와 공유되는자료의내용을의미하는정보공개로구분 23
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 - 정보공유 가잘이루어지고있는지점검하기위해서는조직내부와외부에부패관련정보가충분히제공되고있는지, 그정보에대해신뢰할수있을정도로품질이보장되고있는지평가 - 정보공개 를점검하기위해서는조직의부패에대한대응방침을파악할수있는감사결과, 법률제 개정사항, 부패방지지침관련자료를공개하고있는지평가 < 표 8> 의사소통점검기준 평가항목 [ 정보공유 ] 홍보보고서활용 [ 정보공개 ] 공개자료 점검기준비교 조직외부에제공되는정보는기관의부패대응메시지가충분히전달되고있는가 부서간의사소통을위한제도가이루어지고있는가 보고서품질이보장되는가 조직내부의감사결과, 법률제 개정사항, 운영규칙등의정보가공개되고있는가 조직의예산, 재무제표등데이터를공개하고있는가 모니터링 모니터링절차는부패방지지침과규정이계획대로추진되고있는지점검하는의미에서중요성을지님 - 모니터링의주기 를평가함으로써부패방지지침에대한법령준수여부와정책억제수단의효과성을정기적으로점검하고있는지판단할수있음 - 모니터링결과활용 은부패통제정책에대한평가가제도개선으로이어졌는지를평가 < 표 9> 모니터링점검기준 평가항목 [ 모니터링 ] 모니터링주기결과활용 점검기준비교 모니터링이정기적으로이루어지고있는가 부패행위에대해실시간모니터링하고있는가 모니터링결과가내부통제시스템에반영되고있는가 24
요약 부패방지시스템 구분평가항목점검기준비교 조직분야 위험관리 예방단계 조직문화 조직목표 부패방지조직 위험식별 위험평가 위험경감 부패통제규정및지침 인적자원관리 내부통제제도 부패방지환경 부패방지역할 책임 목표와부패의관련성 조직의독립성 조직의기능 취약성평가 평가시행 최고관리자는윤리강령, 행동강령을수립하였는가 최고관리자가부패방지지침및전략을수립하였는가 최고관리자는부패방지를위해교육및훈련을시행하고있는가 조직에내부통제시스템이구축되어있는가 고위관리자, 중간관리자, 일반직원, 부패방지담당자의역할과책임이명시되고있는가 반부패활동에모든직원이참여하는가 조직목표는부패상황과연관되어있는가 조직목표는현실성과적절성을갖추고측정가능한가 조직목표가조직의미션과비전을벗어나는가 조직목표와계획은법규정과예산범위내에서추진가능한것인가 조직내부에부패문제를담당하는기구가있는가 부패방지조직은독립성이보장되어있는가 부정행위발견시최고관리자에대해직접보고가가능한가 조직내부패방지가부패방지조직의주도로이루어지는가 조직내부의부패위험가능성을확인 평가하고있는가 위험평가는정기적으로이루어지는가 조직환경이변화할경우위험평가가이루어지는가 조직환경변화 : 조직의사업전략계획이변경되거나, 인력증감, 예산집행체계변경등 부패통제계획및시행, 평가시이해관계자를참여시키는가 부패취약분야와연관된계약업체에대한위험평가가이루어지는가 위험수용 직무에서부패위험의수용가능한수준이설정되어있는가 부패위험의우선순위를선정하고있는가 부패통제규정 부패통제지침 부패교육 인사관리제도 내부통제활동 < 표 10> 부패통제점검을위한기준 : 요약 부패통제를위한규정은부패취약분야, 이해관계충돌, 내부고발자, 인사제도에대한내용을포함하고있는가 조직내부에부패방지를위한윤리강령이구축되어있는가 부패통제계획이독립적으로개발되어있는가 부패통제계획에부패위험분야, 조직취약분야, 위험완화전략, 교육, 내부고발제도에관한내용이포함되어있는가 부패위험성에대한직원교육이정기적으로실시되고있는가 부패방지교육은직급별로차등을두어실시하고있는가 조직에직무순환제도가도입되었는가 직무순환은정기적으로이루어지고있는가 부패예방을위한내부통제제도가시행되고있는가 조직구성원간업무가분리되어있는가 25
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 부패방지시스템 구분평가항목점검기준비교 의사소통 모니터링 적발단계 교정단계 내부고발제도 내부감사 조사 내부고발접근성 내부고발자보호 행정감사 회계검사 조사방법및조치 내부고발을위한공식적인신고시스템이구축되어있는가 내부고발신고의절차와방법이홍보되었는가 고발자의익명성이보장되고있는가 고발자에대한보상제도가시행되고있는가 행정활동의합법성과능률성수행여부를검토하고있는가 내부통제제도는효율적으로작동되고있는가 업무추진시공정한판단을저해할수있는외부활동에참여하거나물질적이득을받았는가 재무정보가규정에맞게작성되었는가 회계원칙을준수하고있는가 감사기구는부패사건을충분히조사하였는가 조사는신속하게이루어졌는가 부패행위로인한공공자금의손실은변상책임의무가발생하므로그에따른적절한조치가이루어졌는가 제재제재적절성 부패사건에합당한징계가이루어졌는가 정보공유 정보공개 모니터링주기및활용 홍보 보고서활용 공개자료 모니터링주기 결과활용 조직외부에제공되는정보는기관의부패대응메시지를충분히전달하고있는가 부서간의사소통을위한제도가이루어지고있는가 보고서품질이보장되는가 조직내부의감사결과, 법률제 개정사항, 운영규칙등의정보가공개되고있는가 조직의예산, 재무제표등데이터를공개하고있는가 모니터링이정기적으로이루어지고있는가 부패행위에대해실시간으로모니터링하고있는가 모니터링결과가내부통제시스템에반영되고있는가 26
Ⅰ 서론 제 1 절연구배경및목적 제 2 절연구범위및방법
Ⅰ. 서론 Ⅰ 서론 제 1 절연구배경및목적 1. 연구배경 부패에대해사회적관심이높은것은부패가국가경제와사회에미치는영향이지대하기때문이다. 정부초기에부패척결이정책이슈중하나로부각되는것은이러한중요성을단적으로보여주고있다. 특히 2016년에는부정부패근절을위한부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 ( 청탁금지법 ) 을제정하여공직사회의청렴성제고의전기를마련하였다. 부패통제는 정부부문의부패를통제하는활동과과정 으로서공직기강강화, 부패행위시정및문책등의사후부패통제와청렴교육, 윤리강령등의사전부패통제를포함한다. 감사원과검찰, 국민권익위원회 ( 이하권익위 ) 는대표적인부패통제기구로서역할을수행해오고있다. 1) 감사원 2) 은위법 부당행위를적발하는대인감찰과공무원직무에대한법령상 제도상의문제점을발견하고시정하도록하는행정사무감찰을통해공공부문의부패근절을위한역할을수행해왔다. 권익위는이와 1) 이외에도 2014년 7월 25일국무총리실산하에 부패척결추진단 이발족되었다. 추진단의주요업무는종합적인부패척결활동으로공직및우리사회에부정부패 비리소지가있는분야의실태파악및원인분석, 부정부패 비리대책마련및시행, 관련기관간부패 비위대책의철저한협업, 공직부패점검 관리강화등이다. 2) 과거우리나라정부초기감찰위원회는부패통제기관의출발점이되었으며, 1963년심계원과감찰위원회를통합한감사원은대표적인반부패추진을위한부패통제기구이다. 29
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 같은부패통제활동을청렴도조사, 부패방지시책평가, 부패영향평가등을통해실시 하고있다. 그러나여전히우리사회의부패수준은나아지지못하고있다. 국제투명성기구 ( Transparency International: TI) 에서측정하고있는우리나라의부패인식지수 (Corruption Perceptions Index: CPI) 는 2016년기준 100점만점에 53점으로 OECD 35개국중 29위로하위수준에머무르고있다. 뿐만아니라공무원들의부정 부패사건도여전히반복되고있다. 공무원의직무관련부패범죄는 2014년현재 1,720명으로 2005년 787명에비해 933명이증가하였다. 3) 이처럼부패사건이반복되는것은부패통제정책이제도화되지못하고부패통제체계가효율적으로운영되지못하고있기때문이다 ( 이종원외, 2000; 신동준 이선중, 2015). 그동안우리나라의부패통제제도는내부고발자보호제도등부패에대한사전적통제기능이미흡하고, 공무원부정부패에대한법집행이엄격하지못하고처벌강도가낙후된점등이한계점으로제시되어왔다 ( 박석희외, 2014; 박세정, 2005; 박중훈외, 1999; 이종원외, 2000; 정진연, 2005; 허일태, 2015). 이와같은문제제기는현재우리나라에서시행되고있는부패통제방법에대한재검토가필요함을시사하고있다. 2. 연구필요성및목적 우리정부의부패통제방법은비리행위자를적발하여엄정하게처벌하는사후통제 중심으로이루어져왔다. 이러한사후적부패통제전략은 1990 년대문민정부이후사 3) 2014 년 1,720명은직무유기, 직권남용, 수뢰, 증뢰등을포함하는 공무원범죄 만을대상으로한것이다. 공무원이피의자인형법범죄는재산범죄 ( 절도, 사기, 횡령등 ), 강력 ( 흉악 ) 범죄 ( 살인, 강도등 ), 강력 ( 폭력 ) 범죄 ( 폭행, 상해, 협박등 ), 위조범죄 ( 통화, 문서위조등 ), 공무원범죄 ( 직무유기, 직권남용등 ), 풍속범죄 ( 도박, 음란행위등 ), 과실범죄 ( 과실치사상등 ) 등으로구성되며 2014년현재총 5,626명이다 ( 대검찰청 (2015), 범죄분석 ). 30
Ⅰ. 서론 전예방적관점으로방향전환이이루어졌다. 즉, 부패행위가발생하기전에이를차단하기위해재산신고및취업제한제도도입, 금융및토지거래실명제, 부패전담기구중심의부패취약분야제도개선, 각종평가제도, 교육훈련등을시행해왔다 (KAIST 문술미래전략대학원, 2017). 이러한예방차원의접근은각기관들이부패문제에대해자발적인노력을독려하고부패문제에대한인식과의식을전환시킴으로써일상적인생활비리를개선하는데크게기여한것으로평가되고있다. 그러나긍정적인효과에도불구하고정부의반부패전략의한계점도나타나고있다. 권익위의부패방지시책평가등평가제도나부패취약분야제도개선등은뚜렷한효과를내지못하면서공공기관이나공직자들로부터지속적인관심을받는데에는실패하고있다 (KAIST 문술미래전략대학원, 2017). 감사원역시직무감찰로대표되는부패통제활동을벌이고있으나, 부패발생원인에대한분석이나연구등은개인이나개별비리사항에초점을맞추고있다. 이처럼부패를개별지표에따라평가하거나개인비리적발에초점을두는방식은공공기관의부패발생구조를파악하는데한계를나타낼수있다. 보다근본적인부패문제해결을위해서는부패발생구조나제도적취약점을발견할수있는접근이필요하다. 그러나현재우리나라에서는부패방지시책평가외에공공기관의부패통제점검을위한기준은마련되지못한실정이다. 한편, 세계최고감사기구 (International Organization of Supreme Audit Institutions, 이하 INTOSAI) 4) 는 부패방지감사가이드라인 (Guideline for the Audit of Corruption Prevention) 을통해감사기구의부패예방을위한대응의필요성과방법을제안하고있다. 구성요소로는조직관리, 부패위험관리, 부패방지시스템 [ 예방 (prevention), 적발 (detection), 교정 (reaction)], 의사소통, 모니터링을통한환류체계를제시하고있다. 가이드라인은통상적으로논의 4) INTOSAI 는세계각국의감사기구대표들이모여감사지식과정보등을교환하기위해 1953년쿠바에서창립된국제기구이다. 31
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 되는부패방지시스템을예방과적발, 교정의 3개요소를통합하여제시하고있을뿐만아니라이를둘러싸고있는조직분야전반에대해포괄적인접근을하고있다. 그동안의부패통제가사후적발과처벌에초점을두고진행해왔다면, INTOSAI와국제기구에서제시하는가이드라인은부패원인에대한분석과분석결과를제도개선으로연결시키는환류 ( 還流 ) 기능을포함하고사전예방적부패통제를지향하고있다. 이에본연구는외국의부패통제를위한점검방법을이론적수준에서살펴보는데목적을두고있다. 외국의사례를비교함으로써공공부문의부패통제점검을위한평가모형을마련할수있으며, 공통적으로나타난점검기준은향후공공기관의부패통제상황을점검할때활용할수있을것이다. 제 2 절연구범위및방법 본연구는감사기구가공공기관의부패통제상황을점검할수있는모형과기준을마련하는데목적을두고있다. INTOSAI는감사기구로서부패통제를위한점검틀 [ 부패방지감사가이드라인 (Guideline for the Audit of Corruption Prevention)] 을제시하고있다. 본연구에서는이를기준으로부패통제를점검할수있는기준을마련하도록한다. 그러나 INTOSAI의가이드라인은세계각국의부패통제를위한제도를추상적으로제시하고있어세부적인기준을제시하기위해서는외국의부패통제방법이함께조사되어야한다. 미국감사원 (GAO) 은부패통제를위한위험관리틀 (A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programs) 을두고있으며, 호주정부는부패통제가이드라인 (Commonwealth Fraud Control Guidelines) 을통해국내공공기관의부패통제를점검하고있다. UN은부패예방시스템 (Fraud prevention, detection and response in United Nations 32
Ⅰ. 서론 system organizations) 을통해 UN 조직의부패통제점검틀을제시하고있다. 이외에 OECD 에서는각국의부패예방정책을소개하고있으므로이를통해부패통제정책의 우수사례를살펴보도록한다. 외국의부패통제점검방법을비교 분석함으로써감사기구의부패통제평가모형과기준을제안하도록한다. INTOSAI, GAO, UN, 호주정부, OECD 등다섯가지부패통제점검방법은조직문화, 위험평가, 부패방지제도, 모니터링등부패통제를위한각각의기준을제시하고있다. 본연구에서는외국의부패통제점검방법을비교함으로써공통적으로나타나는기준을살펴보도록한다. 본연구의부패통제를위한평가모형과기준은문헌연구를토대로도출되어이론적수준에머무르고있다. 향후감사기구가공공부문의부패통제점검을실행하기위해서는우리나라부패통제제도에대한평가가우선적으로이루어져야할것이다. 그다음으로는공공부문을대상으로부패통제점검을시행하여제도의실행가능성을테스트해야할것이다. 본연구는부패통제에대한점검을실시하기에앞서 부패통제점검을위한기준 의이론적토대를마련하는데의의를두고있다. 33
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 < 그림 1-1> 연구흐름도 이론적배경 부패파급효과 부패통제 + + 패러다임변화 우리나라의부패통제방법과한계 부패통제접검방법 INTOSAI GAO UN 호주정부 OECD 시사점 INTOSAI GAO UN 호주정부 OECD 부패통제점검을위한평가모형및기준 ( 안 ) 점검항목유형화 부패통제평가모형 점검기준비교 부패통제점검기준 34
Ⅱ 부패통제의의및현황 제 1 절부패의개념및파급효과 제2절부패통제패러다임의변화제3절우리나라의부패통제방법과한계
Ⅱ. 부패통제의의및현황 Ⅱ 부패통제의의및현황 제 1 절부패의개념및파급효과 1. 부패의개념부패 (corruption, 腐敗 ) 는 사적인이익을위해공적인지위를남용하는것 (the abuse of public office for private gain)' 을의미한다 (World Bank, 1997). 부정 (fraud, 不正 ) 은 정직하지않은행동으로자신이나다른사람을위해이득 (gain) 을얻거나손해 (loss) 를끼치는것 (HM Treasury, 2007) 이고, 비리 ( 非理 ) 는 올바른이치나도리에어긋나는것 이라는사전적의미를지니고있다 ( 박희정외, 2013). 우리나라법령에서는공직자가직무와관련하여법령위반이나권한을남용하는행위를 부패로판단하고있으며, 해당이익이개인과제 3 자의이익을얻기위한것임을알수 있다. 부패방지및국민권익위원회설치와운영에관한법률제 2 조제 4 항에서는 공직자가직무와관련하여그지위또는권한을남용하거나법령을위반하여자기또는제3자의이익을도모하는행위 를부패행위로규정하고있다. 공직자윤리법제2조의 2에서는 공직자는 공직을이용하여사적이익추구나개인 기관에부정한특혜를주어서는아니되며, 재직중취득한정보를사적으로부당하게사용 하는행위를금지하고있다. 부패의개념에서주목해야할것은부패는 남용 (abuse, 濫用 ) 의의미를포함하고 37
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 있다는점이다. 김해동 윤태범 (1994) 은부패를부정과구분하는기준으로권한의남용이의도적이어야하고특정인에귀속되는사적이익또는불이익이수반되는두가지요소가결합되어야한다고주장하고있다. 따라서부패는부정과는달리불법적인행위뿐아니라비효율적이고부적절한행위까지포함한다고보아야할것이다. 본연구에서는법령을위반한것을포함하여권한의남용이발생한경우등부정과비리등을포괄하는의미로부패개념을사용하도록한다. 2. 부패의파급효과 1) 자원배분의왜곡 부패에대한높은사회적관심은주로부패가갖는사회적악영향, 특히외부불경제 (external diseconomy) 5) 효과때문이다. 부패행위가야기하는비용은뇌물또는횡령규모에그치지않고, 자원배분의왜곡, 경제성장의저해등사회적후생손실 (social welfare loss) 로확장된다. 마우로 (Mauro, P.) 는부패수준이높을수록자원배분의효율성이왜곡되고경제성장은저하된다고주장하였다. 즉, 부패로인한피해는단순히부패와직접적으로연관된사람들뿐아니라간접적경로를통해환경과산업, 경제발전등다양한분야에영향을미치는것이다. 때문에사회가공유해야할경제적자원을부패행위로인해일부집단이독점하는것은결국다른집단의몫을빼앗아가는것과다르지않다. 이때충분한능력이있는집단의경우빼앗긴몫을대신할대체재를구할수있겠으나, 그러한능력이없는경우적절한대안을마련하기어려운경우가부지기수이다. 사회복지보조금을횡령한경우이를수령하지못한사회복지대상자의대안은 5) 외부효과는어떤경제활동과관련하여당사자가아닌다른사람에게의도하지않은혜택이나손해를발생시키는것을의미한다. 외부효과는외부불경제와외부경제로구분된다. 외부불경제는어떤행동의당사자가아닌사람에게비용을발생시키는것으로, 음의외부성 (negative externality) 이라고도한다. 외부경제는어떤행동의당사자가아닌사람에게편익을유발하는것으로, 양의외부성 (positive externality) 이라고도한다. 38
Ⅱ. 부패통제의의및현황 정부의추가보조를기대하는것이다. 그러나사회복지보조금이다시편성되기까지는주어진예산하에서다른지출수요와의우선순위경쟁과예산확보문제등위험요인이많다. 결국부패발생으로인한가장큰피해자는정부지원에서배제되어버렸으나이에신속히대처하기어려운저소득층이다 ( 금현섭, 2013). 부패가자원분배에영향을미치는데초점을둔연구들은최근논의가시작되고있다. 탄지 (Tanzi, V.) 는부패가정부의재분배역할을왜곡하고불평등수준을더욱심화시킬수있음을지적하고있으며, 체트윈 (Chetwyn, E.) 과스펙터 (Spector, B.) 는정부의자원배분또는지출이주로고소득층의선호에영향을받을수있음을지적하고있다. 기본적인논리는부패로인한혜택이주로고소득층에귀속된다는것으로, 다양한조세회피나감면등의부패행위가조세분야에서발견된다는점을그이유로들수있다 (Tanzi, 1998; Chetwyn Spector, 2003; 금현섭, 2013). 한편, 부패로인한비용부담이저소득층에집중되는경우로는사회복지분야가대표적이다. 오쿤 (Okun, A.) 은예산누수 (leaky bucket) 의비효율성에대해정책집행과정에서발생하는비효율적거래비용뿐만아니라적극적부패행위에따른자원배분의왜곡 ( 전용, 횡령등 ) 까지포함시키고있다. 즉, 실제복지혜택을받아야할대상집단이아닌다른집단에게사회복지재원이제공된경우다수의저소득층에제공되는복지혜택은개별적으로는작은규모에불과하지만, 이를수혜하지못함으로써그들의열악한상황은더욱심화된다. 더욱이피해자의기본적인지위가수혜를받는입장의약자이고수혜자와공여자간의정보비대칭으로인해피해에대한적극적인대처가곤란하다는점은피해가능성이지속적일수있음을의미한다. 반면복지재원을전용하거나횡령하는부패집단의규모는상대적으로소수여서그들에게편익의규모는상당해지기때문에이를통해새로운부패의창출이가능해질수있다. 수년에걸쳐일부공무원들이사회복지재원을횡령하거나사회복지재원을수령한경우등이그예가될수있다 ( 금현섭, 2013). 39
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 2) 경제에미치는부정적효과 부패는한국가의경제성장에부정적인영향을끼칠수있다. 성장과부패의관계에대한다국간비교연구결과에따르면이들은의미있는상관관계를보이고있고, 분석결과부패정도가심하다고나타난국가에는미국기업들이상당히적게투자하고있는것으로나타났다 ( 문신용외, 1999). 중국의경우부패는관료사회전반, 가족전통, 도당및지방이익등에만연해있으며, 매년경제성장분의 13% 에달하는막대한금액이선물관행이나연계관리를위해사용되고있다 (Quibria & Dowling, 1996). 이탈리아감사원은 2011년부패로인해지출된비용이한해 600억유로에달한다고보고한바있다. 이규모는이탈리아의한해 GDP의약 4% 에달하는것으로부패로인해이탈리아경제가입는타격이적지않음을보여주는것이다 ( 김세환, 2014). 한편국가재정의손실이나부적절한보조금의배분에따른재원낭비및국가에의해통제되는자원의손실은부패가국가경제성장에부정적인영향을주는대표적인사례이다. 이러한국가적손실규모는막대한것으로추산되고있다. 인도에서는법적으로보고가능한약 50% 정도의소득에세금이매겨지지않고있을뿐만아니라세무회계원 (tax auditor) 의 3/4이뇌물을받았다는조사결과가발표된바있다. 또한대만에서는 94% 의납세자가뇌물을공여했다고응답한조사결과가발표되기도했다 (Banerjee, 1996). 그리스는사회복지기금관련공무원의기금횡령사례가중앙과지방에서공공연하게발생되고있어이에대한전수조사가 2013년에이루어진바있다. 그리스의 2008년재정위기는당시국가에만연한부패가국가재정고갈에영향을미친것으로나타나고있다. 아울러구제기금집행위원회가부패방지책수립을구제기금집행의전제조건으로할정도로그리스의부패는심각한수준이었다 ( 김세환, 2014). 이러한재정손실의결과는정부지출의축소또는인플레이션의유발, 그리고기타 바람직하지못한형태의징세행위 (taxation) 로나타난다. 재정손실의다양한근원에는 징수측면외에국고를지출하는공무원에의해자행되는직접적인절도행위 (stealing) 도 40
Ⅱ. 부패통제의의및현황 추가된다. 개발도상국에일반화된약탈국가의전형인도미니카공화국의트루질로 (Trujilo) 정권, 니카라과의소모사 (Somoza) 정권의사례를통해알수있듯이공공부채의 대부분이이러한종류의절도행위에기인한손실이다 ( 문신용, 1999). 또한부패한공무원들에게처벌권한을부여한경우도부패행위자체와마찬가지로부정적결과를초래하게된다. 뇌물제공자는처벌을담당하는공무원에게작은금전을주고보다비싼처벌을교환하려는부패의도를갖게된다. 즉, 부패로인한순이익 (net result) 은법을어기는데에대한처벌의강도를감소시키는것이다. 이현상의극단적사례로인도와파키스탄을지적할수있다. 이들국가에서는경찰에게얼마간의돈을제공함으로써다른인명을살상할권리를살수있을정도로부패통제체계가붕괴된상태이기때문이다 ( 문신용, 1999). 제 2 절부패통제패러다임의변화방향 1. 부패통제방향의변화부패통제 (control of corruption, 腐敗統制 ) 는 정부부문의부패를통제하는제반활동및과정 으로정의된다 ( 문신용외, 1999). 과거에는공직자의잘못된행위를시정 문책하고공직기강강화등을부패통제로보았다. 그러나이는부패통제를소극적이고협의적활동으로제한하는것으로, 부패에대해일회적이고근시안적대응이라는한계를가지게되었다. 따라서부패통제는장기적이고점증적차원에서부패방지를위한사전적통제와부패규제를위한사후적통제를포괄하는총체적방식으로접근되어야한다. 국제사회에서도부패를근본적으로근절하기위해서는강한처벌만으로는해결할수 없다는의견이모아지고있으며, 최근에는부패예방관점에서대응방안이논의되고있다 (OECD, 2015). 유럽평의회는부패방지를위한가이딩원칙 (Guiding Principles) 을제시 41
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 하고있다. 이원칙은 부패에대한대중의인식을높이고윤리적행동을조장하는것 이필요하다는것으로대부분예방적성격을지니고있다. 2003년 10월 31일채택된유엔반부패협약 (United Nations Convention Against Corruption: UNCAC) 은부패문제에대응하기위한국가간국제표준구조로서부패방지를위한예방조치 ( 제2조 ) 와범죄화및법집행 ( 제3조 ) 과관련된내용을담고있다. 부패예방과관련하여서는공공부문의투명성과청렴성증진조치를취할것과적절한공공조달시스템의보장, 공공재정관리의투명성과책임성증진등을요구하고있다. 또한각국에서공직자에대한적절한보수와교육훈련, 이해충돌방지, 행동강령, 재산신고등예방조치를취할것을규정하고있다. 최근의부패통제방향의변화에대해신동준 이선중 (2015) 은부패통제에대한인식적접근의변화를제기하고있다. 우리가흔히혼용하고있는 반부패 (anti-corruption) 와 청렴 (integrity) 의의미를통해부패통제접근을위한방향의변화를살펴볼수있다. 반부패는부패척결 ( 腐敗剔抉 ) 과관련된것으로부패문제개별사안에대해대응하는방식을의미하며, 주로합법성을위반한행위에대해처벌하는사후통제적측면이강하다. 이에반해청렴은무결성또는순결성의의미를지니며, 공직자가지녀야할긍정적가치인투명성, 공정성, 책임성등을포괄한개념으로서미래지향적이며사전예방적인성격이강하다 ( 신동준 이선중, 2015). 6) 반부패와청렴은공직윤리제고를위한접근방식에서차이를보이고있다. 스캇과렁 (2012) 은공직윤리향상을위해문서화된규정과제도화된관행, 그리고그러한것을위반시처벌을행하는규정준수적접근과청렴성에의존하는가치중심적접근으로구분하고있다. 규정준수에의한접근 은공직자의재량행위가부패를일으키는주요원인으로작동하기때문에이에대해제한을가해야하는점을강조하고있다. 때문에법률 6) 오늘날에는 사적이익을위한공권력남용 이라는협의의개념에서탈피해공공재산에손해를입히는행위등공공의이익을침해하는행위까지부패행위로범위를설정하여정의하는경향이있다. 이러한부패개념의확대는최근신공공관리또는거버넌스에서논의하는행정의책임성, 투명성, 공정성의개념을포괄하는개념으로파악할수있다. 42
Ⅱ. 부패통제의의및현황 규정과규제는공직자의적절한행동원칙이되어야하며, 조직의부패관행기회를줄이기위해공직자의재량권은제한되어야한다. 법률규정에따라규제가적절하게이루어지고관리되면관료부패를감소시키고경제 사회적비용도낮출수있다는것이다 ( 김혁, 2015). 이에반해 가치중심적접근 은공직자의재량을제한하기위해만든규정과규제의실행가능성과효과성에대한의구심을전제로한다. 따라서공직자는조직내에서적절한행동인지여부를결정할수있는도덕적기준을가져야하며, 공직정신에기반하여도덕적선택을할수있는개인적재량이주어져야한다. 가치중심적접근은규정이모든부패행위를통제할수없기때문에필요하며, 규정을수립 집행 모니터링하는데소요되는행정적비용을절감할수있기때문에효율성이높다 ( 김혁, 2015). 한국의경우현재까지는공직자를믿고스스로청렴을적극적으로실천할수있게하는가치중심적인접근보다공직자를잠재적인부패행위자로보고규정준수에입각해부패를통제하는성향이강하다고할수있다. 그러나최근국제적으로도규정준수적인접근보다가치중심적접근이점차적으로증가하고있다는점에서우리사회의부패통제전략패러다임의변화를고민해야할시점이다 ( 반부패시스템연구소, 2014). 이에본연구의부패통제점검을위한모형과기준을구성함에있어서는규정준수적관점과가치중심적관점을모두포함한형태로접근하도록한다. 이는공공부문의부패통제가법령과제도위주로통제되고있으면서동시에공직윤리제고를위한가치로변화하고있는현실을반영하여모형을구성하기위함이다. 43
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 < 표 2-1> 반부패와청렴개념분석을통한부패통제방법 구분 반부패 청렴 공직윤리제고방식 규정준수형 가치중심형 부패통제시기 사후적 사전예방 행정이념 합법성 투명성, 공정성, 책임성 통제수단 처벌중심 인센티브중심 추진방식 타율성 자율성 대표정책 자료 : 신동준 이선중 (2015) 재인용. 원스트라이크아웃부패징계처벌수준강화 공직자행동강령청렴교육 부패통제에대한가치의변화는부패통제방식에도영향을미치고있다. 국제사회의전통적인부패방지정책의흐름은부패행위에대한전통적인처벌중심의방식보다는조직구성원의공직가치를제고할수있는제도적관리장치를다양하게구축하고운영하는것이다. 즉, 사후통제에서사전통제관리중심으로통제전략의전환이이루어지고있다. 미국은 1989년 OECD에서국제무역에대한부패척결작업을시작하면서부패통제에대한논의를하였다. 이에유엔은 범죄예방및범죄자처우에관한회의 에서부패를통제대상으로파악하고이를규제하기위한규범적조치가주로이루어졌다. 당시승인된유엔총결의안에서는각국이부패에대한적절한체제를갖춰야하며, 부패행위에대한처벌조치강화에대해결의하였다. 부패방지체제를갖추기위한방안으로는 1 경제 사회개발계획수립시반부패전략을우선순위로다루어야하며, 2 정부기관내에공직자의책임과규율및행위시정을위한적절한조치를취해야하고, 3 부패재산의이전을방지하기위한은행및금융규제및조치를개선하는내용을포함하고있다 ( 윤동호, 2002). 그러나최근유엔과 OECD 에서는부패에대한접근을적발과처벌뿐아니라예방중심적 관점에서도바라보고있다. 국제투명성기구에서도 국가청렴시스템구축 (National Integrity Systems: NIS) 에대해엄격한적발과처벌, 법제정비, 의식개혁등의요소들을 44
Ⅱ. 부패통제의의및현황 종합적으로활용할것을제안하고있다. 이논의의핵심은부패가발생한이후의처벌에 중점을두기보다는부패를미연에방지하는것을목표로설계해야한다는것이다 (TI). OECD & PUMA(1996) 에따르면 9개국을대상으로조직관리방식과윤리전략을분류하고있다. 이에따르면신공공관리 7) 방식을추구하는국가는뉴질랜드, 네덜란드, 오스트레일리아, 노르웨이, 핀란드, 영국등 6개국가로가치중심적통제전략을추구하고있다. 이들국가의청렴도는규정준수형국가인포르투갈, 멕시코의청렴도보다훨씬더높게나타나고있다. 8) 결국국제적으로도청렴선진국으로나아가기위해서는규정준수적인접근보다가치중심적접근이상당한설득력을지니고있는것으로나타났다 ( 신동준 이선중, 2015). < 그림 2-1> 관리및윤리구조에따른국가분포도 자료 : OECD & PUMA(1996); 신동준 이선중 (2015) 재인용. 7) 신공공관리는정부실패에대한대응으로 작고효율적인정부 를구현하기위해추진되는시장지향적정부를의미한다. 8) 국제투명성기구 (TI) 의부패인식지수 (CPI) 순위는 OECD 국가기준으로핀란드 2위, 뉴질랜드 4위, 네덜란드와노르웨이 5위, 영국, 10위, 포르투갈 28위로나타나고있다. 한국의부패인식지수순위는 37위에그치고있다 (TI, 2016). 45
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 2. 부패통제접근방법의변화 부패통제접근방법은부패통제시점에따라사전통제와사후통제로구분할수있다. 부패통제에대한최근의연구들은부패발생이전에통제가이루어지는 사전통제 와부패 발생이후에통제가이루어지는 사후통제 로구분되어논의되고있다 (< 표 2-2> 참조 ). 사후통제는전통적인부패통제방법으로현재까지도부패행위를통제하기위해활용 되고있다. 아울러최근에는부패를보다효과적으로통제하기위해부패행위발생 이후에통제하는방법보다부패발생을사전에방지할수있는통제방법에대한논의가 이루어지고관련제도가마련되고있다. 이하에서는사전통제와사후통제접근방법에 대해살펴보도록한다. 사전통제 사후통제 < 표 2-2> 부패통제접근방법에대한주요논의 분야저자 ( 연도 ) 주요논의내용 조직 김명수 (1999), 김호정 (1999) 문신용외 (1999), 박순애 (2013) 이종수 (2011), 정진연외 (2008) Campbell(2015), OECD(2013b) 부패방지기구의역할 조직관리자가조직목표와조직문화에미치는영향 우리나라조직문화와부패발생원인 위험평가 GAO(2015), Johnson(2015), TI(2011) 부패위험관리방법 위험평가접근방법 부패방지 김태룡외 (2002), 박희정외 (2013) 신민철 조태준 (2013), 윤태범 (2003a, 2005, 2013) 이용수 (2005), 이창길 (2013b) Hans-Joachim(2005), OSCE(2016), UNODC(2003) 부패방지제도및정책논의 - 재산등록, 윤리강령, 공직자윤리법등우리나라부패방지정책 내부통제시스템구축 부패예방교육 정보공개 OECD(2015), Pope(1999), 윤태범 (2003b) 정보공개및투명성강화 부패방지캠페인강화모니 UN(2003), Olken(2007) 부패적발을위한모니터링터링 내부고발 감사 김나영외 (2010), 신광식외 (2009) 신민철 (2014), 연성진외 (2007) 이혼재 (2013), TI(2013) 박희정외 (2013), Khan(2006) 처벌박석희외 (2014), 홍영오외 (2010) 내부고발제도의국제기준 내부고발제도사례 직무감찰운영방법과한계 부패감사접근방법 법적, 제도적처벌강화 부패수익환수제도등 46
Ⅱ. 부패통제의의및현황 1) 사전통제접근방법 조직분야에서의부패통제방법은조직문화, 부패방지조직등의관점에서연구가이루어지고있다 ( 김명수, 1999; 김호정, 1999; 문신용외, 1999; 박순애, 2013; 이종수, 2011; 정진연외, 2008; Campbell, 2015; OECD, 2013). 조직문화에서는관리자와동료의역할이매우중요하게인식되고있다. 샤인 (Schein, 1992) 은관리자가조직의목표와방향을설정하는데영향을크게미치고있음을강조하고있다. 따라서조직의목표와가치가부패한것으로나타났다면조직관리자가부패한조직목표를설정하고구성원들이이를달성하도록할수있는영향력을가지고있다고판단하고있다. 우리나라의경우부서의상관이불공정한업무수행에대한지시를내리더라도이에따르지않을경우인사상의불이익이나부당한처우등을우려하여부패행위에가담하는상황이발생할수있다 ( 박순애, 2013). 이의연장선상에서조직구성원의책임을논할수있다. 워윅 (Warwick) 은공익을위한재량권행사나업무수행과정에서의공정성, 책임규정과정에서의진실성등으로공직자책임성을평가할수있다고하였다. 우리나라를포함하여세계다수의국가들은부패통제를위해이를전담하는조직을구성하고있다. OECD(2013b) 와미국감사원 (GAO, 2015) 은부패방지조직의효과적인업무수행을위해서무엇보다독립성이보장되어야함을가장중요한요소로꼽고있다. 우리나라의부패통제기관은국민권익위원회와공직자윤리위원회가사전적예방기능을담당하고있고감사원과검찰, 자체감사기구등은사정활동에따른사후통제기능을담당하고있다 ( 정진연외, 2008). 국제투명성기구 (Transparency International: TI), OECD 등국제기구와미국감사원 (GAO) 등에서는부패위험평가의중요성에대해공감하고있다. 국제투명성기구 (2011) 와유엔안보협력기구 (OSCE), 미국감사원 (GAO) 에서는부패위험평가에대해조직및업무시스템내에서부패가발생할수있는취약점을파악하기위한도구임을밝히고있다. 위험평가의목적은조직에부패방지전략과정책을알리고, 평가결과를부패방지활동의기준으로활용하여부패위험의변화상황을시계열에따라추적하기위함이다. 47
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 위험평가접근법은일반적으로분석대상기관, 위험분야, 업무절차에서의규칙등을파악하는것을목적으로한다. OECD의 동유럽과중앙아시아공공부문부패방지보고서 (Prevention of Corruption in the Public Sector in Eastern Europe and Central Asia) 에서는불가리아의사례를예로들고있다. 불가리아는공공기관의부패위험평가를정교한지표를적용하여추진하고있다. 즉, 객관성과주관성, 내부성, 외부성등네가지지표를활용하여위험조건수준을평가하고위험도가높은경우에는평가이후에도지속적으로모니터링하고있었다. 부패방지시스템에관한논의는법령과정책등의접근이주로이루어지고있다. 공공기관의윤리강령이나공직자의이해충돌방지에관한내용, 인사및교육제도등에대한논의는제도적측면에서가장많은연구가이루어지고있다. 부패예방을위한제도들은행정투명성가치가함께강조되고있으며, OECD(2015) 와유엔 (2003) 에서는공무원의재산공개나정치자금공개, 이해충돌신고등의조치를필요로한다. 우리나라에서도재산공개제도를두고있으나광범위한개인재산공개로인해실효성에대한비판 ( 이창길, 2013b) 이있으며, 공직자윤리법에규정되어있는이해충돌방지규정은선언적내용에그치고있다는비판 ( 윤태범, 2013) 을받고있다. 정보공개는 투명성 과 부패방지에대한인식제고 의관점에서논의되고있다. 윤태범 (2003b) 은부패방지와관련하여투명성 9) 은간접적인부패방지제도의일환으로보고있다. 이는부패행위를조사 통제하기보다는부패발생을사전에예방하거나부패행위가외부에노출되도록제도와절차를마련하는것으로보기때문이다. 정부의투명성은정보의공개정도와공개되는정보의질에달려있으며, 가장이상적인상태는이용가능성이높은정보가충분히공개되는 적극적투명성 에이르는것이다. 9) OECD(2002) 에서는투명성을 법규하에서자기자신들의의무에대한것들을확인, 이해, 표현할수있는피규제자의역량 이라고정의하고있다. 이는피규제자가자신에게부과되고있는규제의내용을정확히알지못한다면, 그것은곧불투명한상황이라고할수있음을의미한다. 48
Ⅱ. 부패통제의의및현황 부패방지전략과제도에대한평가와모니터링의중요성이인정되고있으나이에대한논의는시작단계에머무르고있다. 유엔 (2003) 은부패방지정책 ( 전략 ) 에대한정기적인점검을통해법령의준수여부와정책억제수단으로서의효과성여부를점검할것을제시하고있다. 적절한평가는새로운전략적요소를설계하고기존전략을수정하는데필요한정보를제공할수있다. 예를들어, 공무원행동강령이나공무원훈련의효과성에대한평가는정책의수정보완결정을내리는데중요한역할을한다. 2) 사후통제접근방법 부패행위는내부자의신고나감사활동을통한적발에의해서드러나게된다. 그러나부패의특성상부패행위고발및구체적인증거확보등을위해부패와관련된내부자신고의중요성이강조되고있다. 내부고발에영향을미치는요인으로는내부고발에대한조직문화와동료들의인식, 동료와의친밀감등이꼽히고있다 ( 배재현 문상호, 2006; Bashir et al., 2011; Brewer & Selden, 1998; King, 1997). 감사활동을통한부패적발은해당조직이나개인이적법하지못한부정 비위행위를하였는지를밝히는데목적이있다. 칸 (Khan, 2006) 은사회적으로감사원이부패를없애지는못하더라도감소시키는데역할을해야하며, 감사관은대상공공기관의부패행위를다룰수밖에없는상황에있음을지적하고있다. 즉, 감사원은조직시스템측면에서부패예방을살펴볼수있다는것이다. 부패를줄이기위해가장많이사용되는방법은처벌을통한통제방법이다. 홍영오외 (2010) 는공익을무시하고사익을추구하도록허용하는제도에근본적인문제가있다고파악하고있다. 즉, 부패행위에대한미약한처벌이부패에대한욕구를증가시킨다고보고우리나라의부패행위에대한처벌수준을강화할것을주장하고있다. 연성진외 (2007) 는부패행위규제조치를행정적규제, 형사적규제, 부정수익박탈규제로구분하고이에관련된법령을설명하고있다. 49
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 제 3 절우리나라의부패통제방법과한계 1. 우리나라의부패현실 1) 부패에대한인식 우리나라는정부 ( 권익위 ) 에서공공부문의부패인식도를매년조사하고있다. 이와같은조사를하는이유는우리나라의공직사회부패에대한국민과공직자의인식을파악할수있고부패의원인을찾는기초자료로활용할수있기때문이다. 우리나라의부패에대한인식조사는국민, 외국인, 기업, 공무원을대상으로이루어지고있으며, 이중국민과공무원의부패에대한인식을살펴보도록한다. 부패인식조사는한국사회및공직사회의부패정도, 부패발생원인, 금품 접대등제공경험, 공무원의업무상부패경험등으로구분하여살펴볼수있다. 한국사회에대해국민들은 우리사회가부패했다 고생각하고있다. 우리사회가부패하다 에대한국민들의응답률은 2016년기준 51.9% 로나타나고있다. 공무원이부패하다 에대한국민들의응답률도비슷하게 51.6% 로나타나고있어한국사회및공직사회에대한국민들의인식이부정적임을보여주고있다. 한편, 공무원들은한국사회가부패했다는문항에 18.1%, 공무원이부패하다는문항에는 4.6% 의응답률을보이고있어, 국민들과공무원의한국사회및공직사회부패에대한인식에차이가있음을알수있다. 우리사회에서부패가발생하는원인은 부패를유발하는사회문화 때문이라는인식이 2016년기준국민 33.8%, 공무원 46.1% 로나타났다. 국민들중일부는금품 접대등을직접제공한경험이있다고응답하였다. 그원인에대해서는관행상또는인사차제공하였다는응답이 51.5% 를차지하고있다. 최근 4년간관행상금품이나접대를제공하였다는응답은꾸준히증가세를보이고있으며, 신속한업무처리등급행료로서금품등을제공하는비율은감소하는모습을보이고있다. 50
Ⅱ. 부패통제의의및현황 < 표 2-3> 우리나라부패실태관련지표 구분 2013 2014 2015 2016 1. 우리사회가부패하다 는 국민 53.7 62.8 59.2 51.9 응답률 (%) 공무원 13.5 21.2 14.0 18.1 2. 공무원이부패하다1) 는 국민 54.3 69.4 57.8 51.6 응답률 (%) 공무원 4.0 5.3 3.4 4.6 3. 부패발생원인2) 응답률 (%) 국민 - - 36.3 33.8 - 부패유발사회문화 공무원 - - 46.1 46.1 4. 금품 / 접대제공직접경험률 (%) 0.7 1.7 1.7 1.8 - 금품 / 접대제공동기응답률 (%) 5. 공무원업무관련부패인식 관행상 인사차 40.7 46.4 45.0 51.5 일처리감사 - 25.1 24.3 23.5 신속한업무처리 27.4 21.9 24.1 20.2 업무처리투명성 8.53 8.50 8.53 8.38 부정청탁에따른업무처리 8.44 8.24 8.55 8.49 조직문화 연고관계에따른업무처리 7.84 7.22 7.33 7.33 인식점수 부당한영향력행사 8.52 8.49 8.54 8.41 ( 점 ) 직무관련정보의사적이용및제3자제공 8.87 8.78 8.91 8.76 부패행위관행화 8.82 8.73 8.89 8.79 부당한업무지시경험률 (%) 6.6 6.8 6.2 7.5 예산위법 부당집행경험률 (%) 6.2 7.7 4.8 7.7 인식 -업무추진비위법 부당집행빈도 7.49 7.37 7.57 7.15 점수 -운영비위법 부당집행빈도 7.72 7.28 7.78 7.33 ( 점 ) -사업비위법 부당집행빈도 8.44 8.26 8.67 8.02 인사업무금품 향응 편의제공률 (%) 0.5 0.4 0.3 0.4 주 : 1) 공무원이청렴하다 는응답률은공무원의경우 82.8%, 국민은 10.4% 로나타남 2) 설문항목상의부패발생원인은이외에도개인의윤리의식부족, 고비용정치구조, 불합리한법 제도규제등이있음 3) 부패에대한인식은점수가높을수록청렴하다는의미로해석함자료 : 권익위 ( 각년도 ). 공공기관청렴도측정결과 ; 부패인식도조사결과. 공무원의부패에대한인식은 조직문화 의경우업무처리투명성, 부정청탁에따른업무처리, 연고관계에따른업무처리, 부당한영향력행사, 직무관련정보의사적이용, 부패행위관행화등 6가지항목을조사하고있다. 이중에서연고관계에따른업무처리는 7.33점으로가장낮은점수를보이고있으며이는공직사회에연고주의가아직남아있는것으로해석할수있을것이다. 그외업무처리에있어서부당한업무지시나예산의위법 부당한집행, 인사업무시 51
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 금품 향응 편의제공을경험한경우는각각 7.5%, 7.7%, 0.4% 로나타났다. 인사관련업무에대한금품수수등의경험률은낮은반면예산을위법 부당하게집행한경험율은상대적으로높게나타났다. 예산중에서는업무추진비가운영비나사업비에비해부당하게집행되는빈도가높은것으로나타났다. 박순애 (2013) 는공무원들이조직내예산을부당하게집행하는이유에대해서관행, 운영비 여비 업무추진비부족, 상급자의지시때문이라고설명하고있다. 2) 우리나라부패의특성 한국사회의부패는윤리적측면, 사회제도적측면, 사회 문화적측면에서살펴볼수있다. 윤리적측면은공직자의열악한보수수준으로인해부패가발생하는것이며, 사회 제도적측면은비현실적인행정제도나규제로인해부패가발생하는경우이다. 사회 문화적측면은연고주의 온정주의적인간관계, 권위주의를바탕으로하고있는한국의행정문화에서부패가발생하는경우이다. 과거에는공직자의열악한보수수준을원인으로보았으나최근에는반부패를위한조직문화에주목하고있다 ( 김명수,1999; 문신용외, 1999; 김호정, 1999; 박순애, 2013; 정진연외. 2008; 이종수, 2011; Campbell, 2015; OECD, 2013b). 한국사회의조직풍토는혈연 지연 학연등연고주의 10) 문화특성을보이고있다. 때문에공직자들은통치권력의영향이나지연 학연등으로연결된내 외부직원혹은민원인의청탁등에쉽게노출된다. 공무원은이들의요구를재량권범위혹은그이상의범위에서들어주고후견인이되면서사회적 금전적자산을취득하는형태로부패에연루되게된다 ( 김혁, 2015). 한국사회는 인사치레 라는관습적인행위가부패행위로연결되는경우가비일비재하고, 이를받는사람도주는사람도일상적인예의라고생각하는문화가넓게인식되고있다. 때문에공동체문화속에서청탁과이에대한답례문화는 10) 연고주의는일반적으로혈연, 학연, 지연등으로연결된집단및그구성원이합리적 객관적기준보다는주어진연고를바탕으로의사결정및가치배분을왜곡하는사회행동양식으로정의할수있다. 52
Ⅱ. 부패통제의의및현황 부패를야기하는고리로작용하게된다 ( 국민권익위원회 한국행정연구원, 2011). 또한우리나라의공직사회는수직적의사소통체계로운영되고있다. 때문에공직자는소속된부서의상관이부당한업무지시를내린다하더라도인사상의불이익이나부당한처우를염려하여부패행위를할수밖에없게된다 ( 박순애, 2013). 정부조직은전통적으로합리적책임성을바탕으로한개인의윤리보다조직윤리를강조하는측면이강하게나타나므로개인의윤리나동기와상관없이조직의충성심을요구하는경향이있으며이는부패발생가능성을야기할수있다 ( 국민권익위원회 한국행정연구원, 2011). 우리나라의내부고발자에대한조직의태도와내부고발의어려움은가족주의속성을지니고있는한국의온정주의관점에서바라볼수있다. 부패친화적온정주의는자애로운가부장의역할과순종적인자녀의역할이기대되는가부장제적가족주의의역기능으로서접근된다. 따라서온정주의는부정및부조리발견에대한적극적인신고나처벌보다는은폐 축소하게되며, 내부고발자를보호하기보다는조직내부의적으로간주하는특성을보인다 ( 반부패행정시스템연구소, 2006). 실제로우리나라는내부고발담당기관 ( 담당자 ) 이내부고발에대해미온적인태도를보여서내부고발자가언론이나권익위를통해제보하거나보복당하는사례가발생하고있다 ( 장용진외, 2011). 이처럼내부조직에서부패행위에대한제보를받아들이지못하는경우는조직의권위를위협하고조직의안정과질서를침해한다고보기때문이다 ( 김호정, 1999). 때문에한국에서는내부고발자에대한조직의보복이방치되는경우가나타난다. 우리나라는공익신고자보호법과각공공기관에서내부고발자를보호하기위한적절한보호를규정하고있음에도불구하고내부고발에대한부정적인인식이아직남아있어서제보의효과성에도부정적인영향을미치고있다 ( 장용진외, 2011). 53
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 2. 우리나라의부패통제정책 1) 부패통제정책의역사적변화 우리나라는부패통제를위한정책들을꾸준히추진해왔으며, 문민정부에서는부패방지정책들이본격적으로시행되었다 ( 고길곤, 2016). 1990년이전에는강력한국가권력을바탕으로부패척결을위한운동이추진되었으나, 스캔들형태로드러나고위관료부패에대해서는적극적인처벌이나통제가이루어지지못하다가 1990년대에들어서면서정치부패가부패통제대상으로포함되기시작하였다. 1993년금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령이실행된후 1994년공직선거및선거부정방지법이도입됨에따라불투명한금융거래아래서행해지던부패와정치자금및선거와관련된부패행위를통제할수있는토대를마련하였다. 2000년대에들어서는반부패정책이대통령개인의의지에의존하기보다는체계적인법률과제도에의해진행될수있는토대가마련되었다. 특히 2001년오랜논란끝에부패방지법이제정되었으며, 비록수사권을갖지는못했지만독립적인반부패기구의기초가될수있도록 2002년대통령직속부패방지위원회가설치될후 2005년에는국가청렴위원회로발전하게된다. 이러한노력의결과로 2000년대중반까지우리나라의부패수준은감소하는추세로전환하게된다. 특히시민참여를강조함에따라내부고발자보호제도를확충하게되었다. 하지만이명박정부에들어국가청렴위원회가국민권익위회로바뀌면서반부패기구가행정심판기구와통합됨에따라독립적반부패기구의성격이약화되었다는비판이제기되었다. 박근혜정부에서는부정청탁및금품등수수금지에대한법률이제정되고공익신고자보호법의개정을통해공익신고자에대한보호를강화하였다 ( 고길곤, 2017). 우리나라는새로운정부가들어설때마다우리사회의부패가만연한이유를적절한 반부패정책이존재하지않다고여기고접근하는경우가많았다. 하지만우리나라의 54
Ⅱ. 부패통제의의및현황 부패통제정책은오랫동안진행되어왔으며그범위도예방, 감시및적발, 처벌까지의 분야를포함하고있다. 따라서우리사회에부패가만연한이유를단순히제도나정책의 문제로단순화해서는안될것이다 ( 고길곤, 2017). 역대정부주요반부패공약실현여부 김영삼정부 (1993-1998) 김대중정부 (1998-2003) < 표 2-4> 우리나라주요부패통제정책의변화 공직자윤리법개정 금융실명제실시 부동산실명제실시 공직선거및선거부정방지법제정 (1994) 공직자재산등록제도도입 부정방지대책위원회설치 정보공개법제정 정치자금법개정, 영수증교부, 정치자금수입지출선관위보고 (1994) 정치자금법개정, 지정기탁금제폐지, 처벌규정, 국고보조금의정책개발비지출 20% 이상 (1997) 강화 ( 국회직원기밀누설, 지방세횡령시가중처벌, 공기업간부직원적용확대 ) 부패방지법제정 (2001) 자금세탁방지관련법제정 공무원행동강령제정 부패방지위원회설치 내부고발자보호제도운영 공공기관청렴도측정 국민감사청구권 인사청문회법제정 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률제정 특정범죄가중처벌법강화 ( 수뢰금액및법정형강화 ) 공직선거및선거부정방지법개정, 지역선관위선거부정감시단설치, 후보자납세실적및전과경력제시 (2000) 종래의적발 처벌위주에서부패의근원을차단하기위한기본적인반부패제도가도입 부패문제를국정운영의최우선과제로인식하고추진 대통령중심 ( 상층부 ) 의개혁 법, 제도중심의반부패정책 과거부패에대한사정 정치자금등정치부패에집중 금융실명제실시 각종불필요한행정규제와권익위적인행정관행이사라지지않아부패통제에한계가있음 이시기반부패시책의기본방향은부패문제를적발 처벌이아닌시스템적으로해결한다는것 반부패시책을범정부차원에서종합적 체계적추진 다양한법과제도의실시 부패방지를위한법의제정과전담조직의설치 내부고발자보호제도마련 인사청문법제화 청렴도측정 반부패시스템을구축하고운영 : 반부패관계기관협의회운영, 부패방지계획수립 운영, 제도개선권고제도, 청렴도측정제도 행정정보공개제도 행정실명제강화 공직자윤리제도 : 공직자행동강령제정 (2003) 노무현정부 (2003-2008) 국가청렴위원회설치 ( 전부패방지위원회 ) 대통령소속반부패관계기관협의회설치 (2005) 중장기부패방지로드맵마련 부패행위개념확대 ( 부패강요등 ) 법령상부패유발요인평가 부패방지통합정보시스템구축 신고자신분보장강화 주식백지신탁제도 재산등록시고지거부허용제한 재산형성과정의소명 불법정치자금등의몰수에관한특례법 국가차원부패방지정책추진을위해총괄협의기구설치 부패방지종합계획수립 청렴개념으로확대 방지관련백지신탁제도도입 인사청문및검증제도강화 정보공개제도강화 재정신청범위전면확대 정치관계법개정 55
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 역대정부주요반부패공약실현여부 인사청문대상 : 전국무위원, 헌법재판소재판관, 중앙선관위원으로확대 전자적정보공개도입 외부인중심정보공개심의회강화 재정신청범위전면확대 (2008) 정치자금법개정 (2004) 사면법개정 (2007), 사면심사위원회설치 특정범죄가중처벌법강화 ( 양형현실화등 ) 공직선거및선거부정방지법개정 (2004) 선거부정감시단상시운영등 (2008) 이명박정부 (2008-2013) 박근혜정부 (2013-2017) 추천직금융통화위원회위원의재산등록 공개 부패방지법폐지 종전의부패방지기구인국가청렴위원회와고충처리위원회, 행정심판위원회등기능통합 제도개선권고의대상과실적대폭확대 특정범죄가중처벌법강화 ( 뇌물사범에대해징역형이외수뢰액의 2~5 배벌금병과 ) 고위공직자청렴도평가모델개발 ( 고위공직자개인청렴도측정제도도입추진 ) 공익신고자보호법 (2011) 공익신고자보호법개정 : 공익신고대상확대, 내부신고자보호강화, 신고자의책임감면범위확대 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률 (2016) 이전정부의반부패시책을보다심화시키는한편, 부패유발, 생산성향상저해, 국민불편유발등선진화를저해하는낡고비효율적인제도개편에초점 국가청렴위원회폐지 ( 국민권익위원회로대체 ) 공익신고자보호법제정 징계위원회구성다양화 공직기강확립방안마련 ( 성관련비위와음주운전에대한징계강화 ) 금품비위이외의기타비위에대한징계사유의시효를연장하는방안마련 강등제도신설 ( 해임과정직사이에강등신제도신설, 08.12.31 국가공무원법개정 ) 징계시효 3 년으로연장 (2012.3.21. 국가공무원법개정 행정비위행위징계시효를 3 년에서 5 년으로연장 징계부가금제도도입 징계위원회운영개선 공공기관과거래과정에서비리를행한기업의명단과제재내용을정부조달사이트에게재하여공공기관발주대상에서제외 청렴도측정기능강화 경제성장의발목을잡는부패, 고충관행개선 3 대부패취약분야개선 : 건설공기업민간위탁 / 인증 부정청탁및금품등수수의금지에관한법률도입을통해예방적금지정책의강화 공직자청렴교육강화 신고자불이익조치예방강화및보상 포상금지급확대 자료 : 고길곤 (2017). 청렴한정부와미래의국정운영, 한국행정학회춘계기획세미나발표자료집재인용. 56
Ⅱ. 부패통제의의및현황 2) 지방자치단체의부패통제제도 지방자치단체는중앙정부부처의부패통제정책과함께자치단체스스로수립한정책을 운영하고있다. 중앙정부차원에서는공직자재산등록, 퇴직공직자취업제한, 주식백지 신탁및선물신고, 사전컨설팅감사, 청백 -e 시스템운영등을추진하고있다. 자치단체마다운영하고있는부패통제제도는조금씩차이는있으나대부분유사한형태의제도가운영되고있으며, 본연구에서는부산광역시의사례를구체적으로살펴보도록한다. 부산광역시는권익위의부패방지시책평가에서최근 2년연속 1위를하였으므로우수사례측면에서관련제도를살펴보는데의미가있을것으로여겨진다. 11) 부패통제제도는 < 표 2-2> 에서살펴본부패통제접근방법의분류대로사전통제와사후통제로나누어정리하였다. 부산시의부패통제제도를조직분야에서살펴보면감사관실내에감사자문위원회, 시민감사관제, 청렴시정추진기획단, 감사결과처분심의회등의조직을구성하여운영하고있다. 이들조직을통해시민이나민간전문가의활동을독려하고자체감사기구의자문, 감사활동참여, 감사결과처분요구등을심의할수있는기회를부여하고있다. 위험평가와관련하여서는부패유발요인을발굴하고이를개선하는데초점을두고있다. 부산시는 청렴정책협의회 를통해부산시의반부패정책에대한의견을듣고부패 요인을발굴하여개선방안을도출하기위해노력하고있다. 부패방지를위해공직자재산등록, 퇴직공직자취업제한외에도구 군을대상으로하는부패방지시책평가, 청렴마일리지제도, 청렴교육 ( 고위직청렴교육, 청렴동아리, 자기진단제도등 ) 등의정책을중점적으로시행하고있다. 이는대부분부산시의현부패수준을평가하거나공직자개인의윤리수준을측정하는정책들이라고할수있다. 11) 부산의부패통제정책은부산시감사관실의 2016 년주요업무계획을참고하여정리한것이다. 57
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 부산시는시민, 산하기관과의의사소통및모니터링을위해노력을기울이고있다. 청렴실천우수사례경진대회, 청렴사회실천부산네트워크등을통해반부패우수사례를홍보하고산하기관은이를벤치마킹할수있도록교류하고있다. 또한내 외부고객및직원의의견을수렴하기위해고객불만제로시스템, 청렴허심탄회, 청렴의날등을운영하고있다. 아울러부패에취약한세무, 계약, 인사와관련된전산분야를상호연계하여부패를상시적으로모니터링하는청백-e시스템을운영하고시민들의만족도를조사 ( 청렴해피콜 ) 하고있다. 지방자치단체의부패에대한사전통제적정책들은각자치단체특성에맞게스스로수립 운영되고있다. 그러나감사나내부고발및처벌등의사후통제는중앙정부차원에서 추진되는경우가많다. 내부고발은공익신고자보호법에서공익신고와보호에대한 내용을규정하고있으며, 공공감사에관한법률은자체감사활동에대한내용을 규정하고있다. 이외에국가공무원법, 공무원징계령등에서공무원징계및처벌등에관한내용을규정하고있다. 자치단체에서추진하고있는사후통제적정책들은자체적으로공직비리신고를위한창구를마련하거나시 군 구공무원합동감찰, 공직자비리조사강화, 원스트라이크아웃제도입등을통해엄격한감사와조사 처벌을강화하는방안이시행되고있다. 58
Ⅱ. 부패통제의의및현황 사전통제 사후통제 분야 조직 위험평가 부패방지 의사소통 모니터링 < 표 2-5> 지방자치단체의부패통제정책 : 부산광역시 주요내용 감사자문위원회운영 시민감사관제운영활성화 청렴회의효율적운영시스템구축 ( 청렴시정추진기획단, 청렴실무추진반이원화 ) 산하기관과의반부패협업 공조 ( 부산투명사회실천민 관네트워크와연계, 청렴파트너운영 ) 감사결과처분심의회시민참여확대 ( 민간전문가위주구성 ) 부패유발요인개선방안도출 ( 민관 TF 팀구성 운영 ) 공직자재산등록및공개 퇴직공직자취업제한 주식백지신탁및선물신고제도운영 청렴마일리지제도개선 ( 공무원비위행위감점항목기준변경, 가점항목신설, 점수비중조정 ) 대형공사장청렴수준평가실시 ( 청렴네트워크주관 ) 구 군대상부패방지시책평가 간부공무원청렴도평가, 고위직청렴교육실시 공직생애주기별청렴교육의무이수강화 청렴동아리운영 ( 청렴연극, 청렴송등 ) 자기진단제도운영 공직자자기관리시스템운영 고객불만제로시스템안정적정착 청렴실천우수사례경진대회 청렴사회실천부산네트워크운영활성화 ( 청렴캠페인, 청렴교육, 토론회개최, 뉴스레터발행 ) 부산투명사회실천민관네트워크정착 ( 합동워크숍, 우수기관벤치마킹, 상호컨설팅 ) 청렴부산 SNS 운영 ( 청렴부산홍보 ) 시민참여형온오프라인이벤트개최 청렴허심탄회 정기운영 ( 정기적내부고객의견수렴 ) 청렴의날운영 청렴해피콜확대운영 ( 업무별만족도조사 ) 공공기관경영혁신의지이행실태확인 청백-e 시스템운영 ( 지방세, 세외수입, 지방재정, 지방인사, 새올등과연계한모니터링시스템 ) 내부 공직비리접수창구운영 ( 전화, 온라인 ) 고발 알선 청탁사전등록시스템활성화 사전컨설팅감사내실운영 감사보상제, 패널티제운영 시군구공무원합동감찰 ( 크로스체킹 ) 시행 사전감찰예고제확대감사 대형건설사업장시공감사, 부실시공업체벌점적용강화 안전관리실태점검. 도로점용지하매설물정보관리실태감찰 계약심사및일상감사내실화, 계약심사전문성강화 공직자비리및고충민원직접조사 사후면책제도운영및규제개혁과제발굴처벌 비위적발시원스트라이크아웃제 삼진아웃제적용 부산시공무원직무관련범죄행위고발지침엄격적용 자료 : 부산광역시 (2016). 2016 년감사관주요업무계획재구성. 59
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 3. 국민권익위원회의부패통제성과와과제 1) 권익위의부패통제를위한평가제도우리나라에서중앙부처와공공기관, 지방자치단체의부패상황을주기적으로점검하고있는기관은국민권익위원회이다. 국민권익백서를통해권익위의부패방지활동들을살펴보면주로법률제정 ( 부정청탁및금품등수수금지에관한법률, 공공재정부정 청구등방지법 ( 안 ), 공직신고자보호법개정등 ), 각급기관의자율적청렴실천 ( 청렴도조사, 부패방지시책평가, 청렴컨설팅지원, 부패영향평가 ), 공익신고자제도 ( 부패신고접수및처리, 공익신고자보호보상 ), 공직자행동강령, 반부패청렴교육같은활동이핵심임을알수있다. 이러한활동들중에서도공공부문을대상으로권익위는부패방지및국민권익위원회의설치와운영에관한법률에따라청렴도조사, 부패방지시책평가, 부패영향평가등을시행하고있다. 사전예방적성격을지니는세가지의부패통제제도는공공부문의부패인식수준을측정하고부패노력도를평가하는방식으로운영된다. 그중부패방지시책평가는공공조직에서부패를통제하기위한점검기준을마련하고자하는본연구와가장유사한목적을가지고있는제도로판단된다. 이하에서는권익위에서추진하고있는각각의제도를간략히살펴보도록한다. 청렴도조사 는공공서비스유경험자에대한설문조사와부패발생현황자료를바탕으로공공기관의청렴수준을진단하는것이다. 청렴도조사를통해공공기관의청렴도를제고하고효과적반부패활동을위한기초자료를제공하는데목적이있다. 청렴도는외부민원인과내부직원, 전문가를대상으로하는설문조사결과와부패공직자징계와사건등의현황, 신뢰도저해행위등을종합하여산출된다. 2016년공공기관청렴도는 7.85점으로전년대비 0.04점하락한것으로나타나고있다. 부패방지시책평가 는공공기관이추진하고있는반부패 청렴시책의적정성과 효과성을종합적으로평가하는것으로우리나라에서부패방지를위한대표적인제도로 자리잡고있다. 부패방지시책평가를통해공공기관이청렴도제고를자율적으로이루고 60
Ⅱ. 부패통제의의및현황 공직사회전반에청렴우수사례를확산하는데목적을두고있다. 2016년전체기관의평균점수는 86점으로전년대비 0.9점상승한것으로나타났다. 부패방지시책평가는공공기관의부패제도와정책을평가한다는점에서위의두가지제도들보다본연구와유사한목적을가지고있다. 제3장에서는부패방지시책평가지표에대한구체적인내용을살펴볼것이다. 부패영향평가 는법 제도차원의부패유발요인을제거하기위한것이다. 부패영향평가를통해법령등 12) 의불확정적개념, 비현실적기준등을사전에제거하여부패발생가능성을차단함으로써반부패정책의효율적추진기반을마련하는데목적이있다. 부패영향평가는 준수- 집행- 행정절차 -부패통제 등으로구분하고총 11개의기준에따라평가된다. 2016년에는 1,843건의법령을접수하고그중 109개 (5.9%) 의법령에대해 397건의개선의견을도출하였다. < 그림 2-2> 권익위평가제도의기준비교 < 청렴도측정 > < 부패방지시책평가 > < 부패영향평가 > 평가부문 외부청렴도 내부청렴도 평가영역 부패지수부패위험지수 청렴문화지수업무청렴지수 부패인식정책고객평가부패통제부패경험부패사건발생현황신뢰도저해행위 자료 : 권익위 (2016). 공공기관청렴도측정매뉴얼. 평가부문계획 실행 성과확산 평가영역반부패추진계획수립 청렴생태계조성 부패위험제거개선 청렴문화정착 청렴개선효과반부패수범사례확산 감점 : 부패사건의외부적발, 제도운영불이행 자료 : 권익위 (2016). 부패방지시책평가실시계획. 평가부문 준수 집행 행정절차 부패통제 평가영역 준수부담의합리성재정규정의적정성특혜발생가능성재량규정의구체성 객관성위탁 대행의투명성 책임성재정누수가능성접근의용이성공개성예측가능성이해충돌가능성부패방지장치의체계성 자료 : 권익위 (2016). 부패영향평가지침. 12) 부패영향평가의평가대상은법령 ( 법률, 대통령령, 총리령, 부령 ), 행정규칙 ( 훈령, 예규, 고시등 ), 자치법규 ( 조례, 규칙 ), 공직유관단체내부규정 ( 사규, 정관등 ) 등이다. 법령은제 개정법령안의경우각기관이영향평가요청시위원회가평가하며, 현행법령은위원회가선정한법령에대해기관에서자료를제출받아평가를실시한다. 행정규칙이나자치법규는기관이자율평가하는것이원칙이며, 각기관이요청하는경우위원회가평가를한다 ( 권익위 (2016). 부패영향평가지침 ). 61
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 2) 부패통제성과와과제 권익위에서추진하고있는부패통제제도들은추진목적과방법등에차이가있으나공공기관의청렴도제고라는공통목표를달성하고자하였다. 권익위는부패방지시책평가등을통해부패현상과부패방지노력도를매년주기적으로측정 평가하고있다. 각기관들은평가등급의유지혹은등급향상을위해평가지표에맞추어기관내부의반부패정책활성화에많은노력을기울이고있다. 이러한측면에서본다면권익위활동으로인해국민과공공기관의부패에대한인식과경각심향상이라는소기의성과를거둔것으로보여진다. 특히부패실상에대한접근의어려움과측정상의어려움으로인해객관적실태인식이이루어지지못한상황에서부패현황을국민들에게알리고공공기관스스로부패예방노력을강구하도록하는데크게기여하였다 ( 최병대, 2000). 그러나권익위의부패방지시책평가나부패영향평가는평가방식을취하면서몇가지한계점을보이고있는것으로판단된다. 부패방지시책평가는평가의특성상지표의정량화, 평가결과의점수및등급화의특징을보이고있다. 공공기관들은평가결과로인해직접적인불이익을받는것은아니나기관의대외신인도에영향을미치므로시책평가점수극대화에관심을가지게되었다 ( 이정주 이선중, 2012). 정재한 (2011) 은평가지표에따라기관의전략적접근을통한평가점수의극대화방안을제시하고있다. 배점이큰평가항목과관련한시책을중점적으로추진하고, 변별력이크나점수는낮은평가항목관련시책을두번째로추진할것을제안하고있다. 이는공공기관이평가등급에따라청렴도를인식하고시책평가점수획득에관심을가지고있다는것을보여주고있다. 일부공공기관에서는 2016년신설된시책평가평가지표중 반부패추진계획수립 과관련하여타기관과차별화하기위해추가로부패방지제도를마련하는것에대해부담을느끼기도하였다. 13) 13) 부패방지시책평가대상기관 (2016.6.22., 6.27.) 인터뷰내용 62
Ⅱ. 부패통제의의및현황 최근 5년동안부패방지시책평가의종합점수는전반적으로향상되는모습을보이고있으며, 2016년부패방지시책평가점수는전년대비 0.9점향상되었다. 14) 그러나시책평가전체점수는각평가항목별부여된점수의합계방식으로이루어져전년대비공공기관의노력에대한변화정도를파악하는데그치고있다 ( 이정주 이선중, 2012). 부패영향평가는공공기관이아닌법령등을대상으로평가가이루어진다는점에서부패방지시책평가나본연구의대상과는차이가있다. 다만권익위에서추진하고있는부패통제를위한제도로서다음과같은한계점이제시되고있다. 부패영향평가는 법령심사 와기능이중복되는문제가발생할수있다. 즉, 부패영향평가결과가반영된입법개선안이법령심사과정에서번복되거나변질될수있다. 또한새로운유형의부패유발요인이나타날경우부패영향평가를위한기준을개선할필요가제기되고있다. 이는독과점으로인한특혜, 공무원의관련업체재취업방지, 징계수준강화등다양한부패유형에대응해야하기때문이다 ( 차현숙외, 2014). 청렴도조사는국민, 공무원, 기업인, 외국인등을대상으로설문조사방식으로측정하고있다. 그러나부패에대해점수로접근하는방식은측정자의주관적관점에서평가가이루어진다는점에서한계가지적될수있다. 또한측정대상자인시민들의매스미디어에대한학습효과가선입견을초래하여반부패지수측정이왜곡될수있다. 아울러표본추출시피설문자의교육, 소득, 직업, 연령대등개인적특성이조사결과에영향을미치게되므로평가결과신뢰성에도영향을줄수있다 ( 이상수, 2004). 14) 부패방지시책평가종합점수는 81.2 점 (2012) 84.1 점 (2013) 83.2 점 (2014) 85.1 점 (2015) 86.0 점 (2016) 으로나타났다 ( 권익위 (2017), 2016 년도부패방지시책평가결과 ). 63
Ⅲ 외국의부패통제점검방법검토 제1절 INTOSAI의부패통제점검방법제2절외국감사원의부패통제점검방법및사례제3절외국정부및국제기구의부패통제점검방법제4절시사점
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 Ⅲ 외국의부패통제점검방법검토 제1절 INTOSAI 의부패통제점검방법 15) 1. 감사기구의부패예방을위한역할과접근방법 최고감사기구 (Supreme Audit Institute: SAI) 의역할은국가마다차이가있지만, 궁극적으로공공자금의관리및운영을감시하고정부가국민들에게보고하는재정자료의품질과신뢰성을점검하는것을주된목적으로한다 (World Bank, 2001). 이러한국가감사원이수행하는공공감사는불특정다수인국민들에대한책무성확보차원에서재무적정보뿐아니라다양한정책및업무활동에대해준수해야할규범적기준과척도를제시하게된다 ( 신민철, 2015). 부패행위에대해서도국가별로차이가있으나, 부정행위에대한권고를통해공공감사의책무성을실현하고궁극적으로는조직의부정행위방지에기여하고있다. 이처럼모든국가들이부패에대한예방적조치를취하기위해노력하는이유는부패가공공지출의효율성에영향을주기때문이다. 또한국가신뢰도의하락은국가경제에도영향을미칠수있다. 따라서 INTOSAI에서는정부가반부패환경을조성해야하며감사기구는부패예방에기여할것을권고하고있다. 동시에공공부문의부패예방시스템역량강화를위해감사기구의공공감사에포함시켜야할다섯가지요소들을제시하고있다. 다섯가지요소들은 1 감사활동시부패예방노력, 2 감사결과적시공개에따른 15) INTOSAI(2016), Guideline for the Audit of Corruption Prevention. 67
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 대중의부패인식제고, 3 부정 부패예방을위한방법개선, 4 부정 부패신고제도 구축, 5 타기관과의협력등이다 (INTOSAI, 2016). 아울러 INTOSAI 에서제시하고있는 감사기구의부패예방을위한역할은다음과같이제시되고있다. 첫째, 감사기구는감사를수행하는동안해당기관의부패발생원인및발생구조를분석 해야한다. 특히감사에서는법령, 규칙, 행정절차의준수여부를검증하게되며밝혀진 부정행위가개선될수있는사항을제시할수있어야한다. 둘째, 감사기구는기관의제도적취약점에대한개선방향을제시해야한다. 감사기구는공공기관에서부패가발생하지않도록법률및규정의내용에영향력을행사하며, 법률이나규정이부패를허용할수있는범위일경우이를바꾸기위한대안을제시할수있다. 일반적으로감사기구는부정행위에대한수사및판결권을가지고있지않지만, 조사된부패행위에대한조치사항을권고하고감사활동을통해부정행위를발견했다는점에서의의를찾을수있다. 공무원범죄나범죄의혹이있는경우감사기구의감사가수사 기소에중요한역할을하기도한다. 셋째, 감사기구는부패예방환경을구축해야한다. 감사기구는부패를예방하기위해공공기관의재정관리체계와내부통제제도강화방안을제안할수있으며, 감사결과를적시에공개함으로써부패에대한대중의인식을제고시킬수있다. 이를통해궁극적으로국민에대한정보불균형문제를해소하는동시에의사소통기능을달성하게된다. 감사기구의이러한활동은부패에대한대중의인식을향상시키며공공기관의투명성과책임성을촉진시키게된다. 한편, INTOSAI에서는 부패방지감사가이드라인 (Guideline for the Audit of Corruption Prevention, ISSAI 5700) 을통해감사기구의부패방지를위한접근방법을일곱가지로제안하고있다. 그요소들은 1 부패방지를위한조직문화 (Anti-Corruption Organizational Culture), 2 조직의반부패목표및전략 (Objectives/Strategy), 3 부패방지를위한조직의 68
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 책임성 (Organizational responsibility), 4 위험관리 (Risk Management), 5 부패방지프로그램 (Anti-Corruption Programme), 6 의사소통및보고 (Communication-reporting), 7 모니터링및개선 (Monitoring and modification) 등으로구분된다. 이하에서는구성요소별로구체적인내용을살펴보도록한다. 본연구에서는조직문화와목표및전략, 조직책임성에대한내용은 조직분야 로통합하여함께검토한다. < 그림 3-1> INTOSAI의부패통제접근방법 부패방지조직문화 예방 (Prevention) 적발 (Detection) 교정 (Reaction) 모니터링개선 목표 / 전략 기준및규정윤리강령 내부고발 조사및평가 의사소통 보고 부패방지프로그램 위험관리 조직책임성 인적자원관리내부통제 내부검사 규제및처벌 2. 부패방지감사가이드라인 (ISSAI 5700) 의주요내용 1) 조직분야조직분야에서는반부패조직문화 (Anti-Corruption Organizational Culture) 의형성, 반부패조직목표 (Objectives/Strategy) 의설정, 조직의부패방지를위한책임성 (Organizational responsibility) 등이요구된다. 본연구에서는조직문화와조직목표, 조직책임성을 조직분야 라는항목으로통합하였으나, INTOSAI에서부패통제를위해제시하였던일곱가지의접근방법중조직에대한부분이세가지인것은부패예방을위해조직분야가그만큼중요하다는것을의미한다. 부패방지를위한조직문화는정책이나사업추진이예정된절차에따라이루어질수 있도록부패방지시스템이설계되고시행될수있는환경이구축되어야한다. 바람직한 69
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 반부패조직풍토를조성하기위해서는고위관리자, 중간관리자, 일반직원의직급에따라부패통제를위한역할이명확하게구분되어야한다. 그리고감사기구가조직의반부패조직문화를점검하기위해사용할수있는지표에는 1 조직이윤리적가치와청렴성의수행여부입증, 2 내부통제시스템의개발및감독 관리, 3 내부감사기구의적절한권한과책임, 4 인재채용및교육등이있다. 다음으로조직내부패없는환경을조성하기위해바람직한조직목표를설정해야한다. 바람직한조직목표는부패를완전히없앨수는없지만조직이받아들일수있는수준의현실적인목표이어야한다. 따라서조직의미션이나비전등에서파생된전략적인목표와이들목표의우선순위를설정하는것은성공적인부패통제요소로작용하게된다. 감사기구는조직의목표가조직전체의미션 비전과일치하고조직내예산범위에서운용가능한것인지를점검해야한다. 일반적으로이와같은방향으로설정된목표는조직청렴성을강화하고부패방지시스템의효과성강화를위한개선내용을다루고있다. 그리고관리자의의지는조직내의반부패적목표와전략에중요하게작용하므로조직목표가부패와연관되어있지않은지, 현실성이있는지, 적절성을가지고있는지, 측정가능한지등의여부가점검되어야한다. 조직의책임성은조직의반부패적목표달성을위해부패관리자를두어이러한활동을계획 감독하는것을의미한다. 이러한관리업무를담당하는부패방지조직 (entity for corruption prevention) 은조직내부에구성될수있으며부패위험평가, 반부패정책운영, 부패방지훈련, 부패징후모니터링등의업무를전담하게된다. 보다효과적인업무달성을위해서는해당조직의독립성이보장되어야하며, 부패행위가의심될경우최고관리자에게직접보고할수있는권한이확보되어야한다. 부패범죄에대한증거를발견하게되면조직관리자에게즉시통보하고내부조사를실시해야하며정해진절차에따라이를처리하게된다. 또한부패조사에서발견된부패방지시스템의결함을보고하고이를개선하기위한방안을마련해야한다. 70
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 2) 위험관리 조직내부의위험을분석 (risk analysis) 하는이유는공공부문의부패취약분야를발견하기 위한것이첫번째목적이며, 두번째로는이를정기적으로점검 평가하여위험요인을 관리하기위함이다. 위험평가의접근방법은 1 조직내부의부패위험가능성식별, 2 부패영향평가, 3 부패위험의수용가능한범위 (the organization s risk tolerance) 결정, 4 기존의위험통제수준과우선순위결정에대한적정성평가, 5 위험평가결과의기록으로분류되고있다. 위험평가결과는행정운영및업무추진시부패통제범위를결정하는데도움을줄수있으며, 조직구조와행정운영절차및인사제도개선등의문제를개선하는데활용될수있다. 부패위험에대한평가는감사기록을평가하거나잠재위험분석, 부패로인한재정손실평가, 사업결과점검, 내부통제시스템평가등의방법을활용할수있다. 일반적으로주목하고있는부패취약분야는공공부문의인사나인허가분야로서감사기구는이러한취약영역을점검하고분석하는것이주요업무이다. 이와같은부패취약분야의특징은 1 감사 감독활동과정에서빈번한외부접촉이있는분야이거나, 2 대규모예산관리를하는경우, 3 공공계약또는보조금지급을담당하는경우, 4 수수료의결정및인허가업무, 5 내부정보를이용한거래를담당하는특성을지니고있으며, 해당업무는부패에상대적으로노출되기쉬운공통점이있다. 부패에취약한영역을점검 분석하는것은해당기관뿐아니라개인, 기업, 단체등의제3자도부정행위로부터보호될수있기때문에그중요성이더욱강조되고있다. 감사원이부패취약분야를점검하는방법은앞서살펴본취약업무분야에대한점검도있을수있으나, 유형을더구분할수도있다. 예를들어, 기존의부패사례점검, 조직내부의관리 감독체계적절성여부, 규정사항준수유무, 의사결정과정의투명성등을대상으로부패취약영역을살펴볼수있다. 71
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 취약업무분야 부패사례점검 구분 관리 감독체계 < 표 3-1> 부패취약분야점검사항 - 예산및자원관리 - 계약, 보조금, 자금조달책임 - 인허가권한 내용 - 조직내에서해당분야의부패사례 - 타지역에서관련분야의부패사례 - 적절한관리및감독절차유무 - 상급기관의지적사항유무 규정준수 - 규정된업무절차준수 - 규정위반사항 의사결정 - 의사결정과정의투명성 ( 책임지정, 문서공개등 ) 3) 부패방지시스템 부패방지를위한체계적인시스템을구축하는것은조직내부에서부패가발생할수있는상황을미연에방지할수있는장점을지니고있다. ISSAI 5700에서는부패방지시스템을 예방 (prevention), 적발 (detection), 교정 (reaction) 의세단계로구분하고각단계별필수고려사항을제시하고있다. 가. 예방단계 국가가부패행위로인해발생하는행정비효율이나예산낭비등의요소를예방하기위해서는부패를통제할수있는적절한기준및규정 (appropriate framework of standards and regulations) 과윤리강령 (code of ethics), 적절한인적관리시스템 (appropriate human resources management), 적절한내부통제시스템 (appropriate internal control system) 등의요소가구축되어야한다. 부패위험요인을통제하기위한규정이나지침은부패취약분야를포괄적으로규정 하여야한다. 이는규정또는지침이수시로변경할수없는특성을지니고있기때문 이며, 부정 부패사항적용시특정분야로국한하기보다는광범위한적용을통해통제 72
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 범위를확보하기위함이다. 규정은주로이해관계충돌이나선물 접대시대응방안, 내부고발자, 공직채용등에관한내용을포함해야한다. 부패방지를위한가장대표적인규정은윤리강령이다. 윤리강령은기관의핵심가치와이를지키기위한임직원의의무를제시하며, 청렴성, 독립성, 객관성, 공정성, 기밀성등의요소를포함한다. 일반적으로공공기관은윤리강령의이행과점검을위해공직윤리위원회를두고있으며, 위원회는윤리강령위반사항에대한처벌과지도를담당하게된다. 감사기구가윤리강령을살펴볼때에는 1 윤리강령시행여부, 2 청렴성 독립성 객관성 공정성 기밀성등제시여부, 3 조직관리및직원의무규정여부등의내용을주로점검하게된다. 부패예방을위한인적관리시스템은성과관리 (performance management) 와함께조직구성원에대한교육, 직무순환등의요소가강조되고있다. 조직은구성원들이주어진성과목표를달성할수있도록유능한직원을임용하고적재적소에배치해야한다. 이러한조치는부패에대한잠재적위험을감소시킬것으로기대되고있다. 또한조직구성원을대상으로부패위험성교육을정기적으로시행하되직급별차등교육을실시해야한다. 이외에도직무순환 (job rotation) 제도 16) 를부패예방을위한도구로활용할것이제시되었다. 직무순환은조직구성원의다양한업무분야에대한학습기회를제공함과동시에부패위험이높은업무분야에다수의직원이순환하여참여하게되므로부패위험이상대적으로감소하는장점을지니고있다. 조직구성원들은직무순환을통해조직에서필요로하는다양한업무기술을배울수있으며, 이는조직의사기를향상시키고조직구성원전반의역량을강화시킬수있다는장점을지니고있다. 조직구성원의직무순 16) 직무순환 ( 職務循環 ) 은종업원의장래를전망한육성계획과조직의필요, 종업원개인의희망등제반사항을조율하여필요한시기에필요한여러가지직무를계획적, 순차적으로경험시킴으로써폭넓은지식과전체적직무관련전문성을익히도록하려는인사관리의한방식이다. 업무의내용을변화시키는것보다현재속한직군에서다른직군으로, 동종의직군내의현재직무에서다른직무로, 혹은같은직무에서도다른부서나장소로이동하여근무하도록로테이션하는활동을의미한다 ( 네이버지식백과 ). 73
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 환이필요한시기는조직구성원이특정계약업체나고객과긴밀한관계를유지하거나 승진 휴가등을거부하고, 불필요한초과근무나잦은결근, 해당직원이특정한업무 처리를전담하여관리 통제하는등의업무행태를통해판단할수있다. 다만, 특정분야는전문성이요구되므로일부직책은직무순환이불가능한경우가있으며, 조직구성원이회피하는업무의경우여전히부패발생가능성이존재한다. 17) 감사원은직무순환과관련하여조직의통제기제가적절하게작동하고있는지확인하기위해해당기관의직무순환제도도입및시행여부, 인사발령권자의자격, 직무순환이어느시기에 어떻게 왜이루어졌는지여부, 적합한사람을인사발령했는지여부등을검토해야할것이다. 마지막으로조직내부의부패현상을예방하고통제하기위한기제로서내부통제시스템 (internal control system) 의중요성이부각되고있다. 내부통제시스템은공공자금의횡령과낭비를방지함으로써조직운영의효율성과효과성을꾀하기위한제도적장치로, 업무처리흐름상의법률준수를보장하기위한과정으로볼수있다. INTOSAI GOV 9100은 가장효과적인부패방지도구는강력한내부통제 라고밝히고있다. 조직의내부통제를위한방법은업무분리와감독, 투명한의사결정과정, 조직구성원들의규칙숙지등이제안되었다. 나. 적발단계 ISSAI 5700은조직에서발생한부패행위를발견하기위한방법으로내부고발제도와내부감사제도를제안하고있다. 내부고발제도 (whistleblowing mechanism) 는공무원과이해관계가있는제3자가부패행위나위법행위에대한정보를기관에고발하는것이다. 내부고발제도는부정 부패행위의발생이나윤리의식에대한경각심을일깨울수있으며, 위반사항을적발하고사전에부정행위를방지하는수단으로활용할수있는 17) 이외에도직무순환은직원충원의필요성을낮추게되므로기존직원을감축할유인이발생할수있다. 74
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 장점이있다. 공공기관은부정행위에대한내부고발이가능하도록공식적인채널을구 축해야한다. 내부고발제도가효과적으로운영되기위해서는조직내 외부에신고 방법이홍보되어야하며, 내부고발자의익명성이보호되어야한다. 내부감사 (internal audit) 제도는부패행위를적발하는대표적인방법으로행정감사 (administrative audit) 와재무감사 (financial audit) 를통해이루어진다. 행정감사는공공기관의사무및공무원의직무와관련된행위를조사하는것으로행정의합법성과능률성수행여부를검토하게된다. 재무감사는회계기록과장부를체계적으로검사함으로써회계시스템의정확성을검증하는데목적이있다. 검사과정에서는실무수행에있어서적법성, 부정 낭비 잘못된관리, 사업의효과성을확보하는통제기제를운영하고있는지여부도함께점검된다. 행정감사와재무감사시에는내부통제시스템이효율적으로작동되었는지여부를살펴보게된다. 감사기구의내부감사시에는직원들이정직하고성실하며책임성있게그들의의무를수행하였는지, 조직의법적 윤리적목표를존중하고촉진하였는지, 공정한판단을저해할수있는활동에참여하였는지, 전문적인판단을저해할수있는물질적편익을받았는지등을점검하게될것이다. 다. 교정단계 모든공공조직에서는부패나사기행위에대해적절한대응 (appropriate response or reaction) 이이루어져야한다. 부패행위에적절하게대응하는방법은 1 부패사건을조사 평가하고, 2 평가결과에따라공식적인내부조사를시행하거나수사기관에이관하며, 3 조사된부패사례를조직에보고하고내부통제시스템을개선하는것이다. 부패사건조사시에는의심되는부패행위가밝혀지게된출처를확인함으로써초기 정보의정확성을점검하고연결된부패상황에대한초기평가가이루어져야한다. 이와 같은평가를시행하는것은공식적인내부조사가필요한지여부와부패행위의심각성 75
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 여부에따라국가감사기관이나수사기관에통보해야하기때문이다. 적발된부패행위가행정법상위법행위에해당하면징계절차를거치게되며, 형법상위법행위에해당하면수사기관에고발된다. 또한부패행위로인해발생한공적자금손실에대해서는변상책임의의무가발생하게된다. 마지막으로는조사된모든부패사례를조직에보고하고조직내부의취약점분석을통해내부통제시스템을개선해야한다. 4) 의사소통 반부패에대한정보를조직내부구성원과외부기관에지속적으로제공하고소통 (communication) 하는것은조직의청렴목표와법적의무, 예산낭비책임문제등을공유하도록함으로써부패방지에기여한다. ISSAI 5700은조직의의사소통을 1 정보수집및확산, 2 의사소통의진실성, 3 의사소통계획, 4 효과적인내외부의사소통, 5 보고서의발행등다섯가지사항으로구분하고있으며이들은상호유기적으로연계되어있다. < 그림 3-2> 감사기구의의사소통단계 보고서발행 정보의수집및확산 정보및의사소통 의사소통의진실성 효과적인내외부의사소통 의사소통계획 먼저, 정보수집및확산 (gathering and spreading of information from external and internal sources) 단계에서는부패예방조직이조직구성원들이윤리의식을충족시킬수있도록조직과관련된내부 외부의정보를제공한다. 제공되는정보는주로조직의윤리성, 반부패전략, 투명성 적법성 책임성등이포함된다. 또한감사결과나기관과관련된법률의개정사항, 부패방지가이드라인및운영규칙, 기관의제도적한계점이포함된 76
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 보고서는부패인식과대응을위한정보를구성원들에게전파할수있다. 둘째, 의사소통의진실성 (communication on integrity) 단계는조직내부와외부이해관계자에게기관의부패에대한대응이나부패에대한인식을충실히전달하는데목적이있다. 이는조직전체를대상으로윤리의식확산을위한정보를배포 18) 하는방식으로이루어진다. 또한조직의최고관리자와고위관리자, 조직구성원들은부패방지와내부통제등에관한분명한메시지를전달받게된다. 조직외부와의의사소통은해당조직의윤리가치를공개하는방식으로제공되고있다. 셋째, 의사소통계획 (written plan on institutional communication) 단계는부패방지의의지와방법, 지침을구성원들에게전파하는방법과내용을포함한다. 부패방지를위한가이드라인, 정책, 통계보고서, 게시판, 웹사이트, 인트라넷, 동영상, 이메일등다양한전달방법을계획할수있다. 조직이외부에공개하고자하는정보는조직목표에기초한것이어야하며, 윤리성 신뢰성 정확성측면에서품질이검증된것이어야한다. 신뢰할수없는정보는조직의이미지에영향을미치며오히려부패가능성을증가시킨다. 때문에기관은공개되는정보의신뢰성보장을위해지속적으로개선계획을추진해야한다. 외부에제공되는윤리지침이나정책, 보고서등은기관홈페이지등을활용할수있다. 넷째, 조직구성원들간의 효과적인내부의사소통 (effective internal communication) 단계는업무에대한명확한정보를제공하여부패가능성을억제하는데목적이있다. 효과적인내부의사소통을위해서는기관내에서정보의수직 수평적흐름을가능하게하는구조가설정되어야한다. 또한담당공무원과제3자간업무관계를확인하고공식적으로업무에대한명확한정보를제공해야한다. 19) 한편, 조직외부기관과의 효과 18) 조직내부의의사소통은상위하달 (top-down) 방식으로전달되는특징을보인다. 19) 이체계에서는공무원이기존내부통제제도의문제점을발견한경우이를해결할수있도록원인을밝혀내는것까지포함하며, 공공기관은부정 비리신고센터, 핫라인과같은기관운영의개선을제안할수있는제도를구축해야한다. 77
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 적인외부의사소통 (effective external communication) 단계는제3의개인혹은기관과의부적절한행동에대응하는메시지를전달하는데목적이있다. 효과적인외부의사소통을위해서는공공서비스계획이나품질에영향을미칠수있는타공공기관이나시민과의공식적인소통창구를마련하고해당조직의윤리규칙이우선적으로공표되어야할것이다. 다섯째, 보고서발행 (report issuing) 단계에서는공공기관보고서에대한데이터신뢰 성과품질보장 20) 이주로요구된다. 또한보고서를포함하여기관의예산, 재무제표 등에관한모든데이터를공개할것도함께요구되고있다. 5) 모니터링 모니터링은부패뿐아니라공공행정의계획및집행, 예산편성등모든과정에서강조되고있다. 부패와관련하여서는조직에서부패사례가발견되지않는경우에도끊임없는모니터링활동을할것이강조되고있다. 조직관리자는지속적 상시적으로모니터링을운영하고모니터링결과의효과성을보장하기위한전략을세워야한다. 정기적으로시행되는모니터링결과는내부통제시스템에반영되어야하며, 만약모니터링결과에서문제가발견될경우에는별도의평가가이루어져야한다. 효과적인모니터링과평가를위해서는사업추진과정과결과가종합적으로검토되어야한다. 공공기관들은모니터링을위해부패방지계획평가, 부패방지이행평가, 부패영향평가와같은다양한평가를두고있다. 부패방지계획평가는부패방지시스템의실행가능성여부를추정하여부패통제실행이전에분석을완료하게된다. 부패방지이행평가는부패방지프로그램이최선의방법으로실행되었는지를확인하는것이다. 이는공무원이적절한행동을하고있는지를확인하는것으로이루어진다. 부패영향평가는평가범위와내용에대한효과를측정하는것으로부패방지프로그램실행후에이루어 20) 보고서발행은정보수집, 데이터검증, 정보신뢰성확인, 최종검증등의단계를거친다. 78
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 진다. 이는부패방지프로그램이실행되지않았을경우와실행후를비교하여특정상황의 개선여부의효과성을검사한다. < 표 3-2> INTOSAI 의부패통제점검을위한기준 구분 조직문화 목표 / 전략 부패방지시스템 조직책임성 위험관리 예방 점검기준 구성원직급에따라명확하게역할을부여하고있는가 조직에내부통제시스템이구축되어있는가 조직구성원을대상으로하는교육및훈련제도가마련되어있는가 조직관리자는목표달성을위해감독위원회를구성하고적절한권한과책임을부여하고있는가 조직목표는부패상황과연관되어있는가 조직목표는현실성과적절성을갖추고측정가능한가 조직목표가조직의미션과비전을벗어나는가 조직목표와계획은법규정과예산범위내에서추진가능한것인가 조직목표달성을지도 감독하는부서가조직내부에구성되어있는가 지도 감독하는부서는독립성이보장되어있는가 지도 감독부서는부패행위가의심될경우최고관리자에게직접보고할수있는권한이있는가 조직내부의부패위험가능성을확인하고있는가 부패영향평가를시행하고있는가 조직의부패위험허용범위가설정되어있는가 위험분야우선순위적합성평가가이루어지고있는가 위험평가결과에따라부패통제범위가결정되는가 위험평가결과는조직구조, 행정절차, 인사제도개선에활용되고있는가 예산관리, 계약, 인허가, 보조금지급관련업무등취약분야에대한취약성점검과분석이이루어지고있는가 부패사례가발견된적이있는가 제 3 자가직원의의사결정에영향을미치기위해노력하고있는가 규정된업무절차를따르고있는가 의사결정과정에이중통제장치가마련되어있는가 의사결정은투명하게이루어지고있는가 감사원이나다른감독기관의지적사항이있는가 부패통제규정은이해관계충돌, 선물 접대시대응방안, 내부고발자, 채용등에관한내용을포함하고있는가 조직에윤리강령이나행동강령이마련되어있는가 윤리강령의내용은청렴성, 독립성, 객관성, 공정성을포함하고있는가 유능한직원을적재적소에배치하고있는가 조직구성원에게부패위험교육을정기적으로실시하고직급별차등교육을실시하고있는가 직무순환제도를정기적으로실시하고있는가 직무순환시인사발령권자는적절한권한을가지고있는사람인가 내부통제를위해업무분리와감독, 투명한의사결정과정이마련되어있는가 79
부패통제점검을위한평가모형및기준에관한연구 : 해외사례를중심으로 부패방지시스템 구분 적발 교정 점검기준 부정행위신고가가능하도록공식적인채널이구축되어있는가 내부신고방법과절차를홍보하였는가 내부고발자의익명성을보호하고있는가 자체감사시행정의합법성과능률성수행여부를검토하고있는가 회계검사는회계기록과장부를체계적으로검사하고있는가 직무감찰과회계검사를통해내부통제시스템의효율적작동을점검하고있는가 업무추진시공정한판단을저해할수있는외부활동에참여하고있는가 업무추진시전문적판단을저해할수있는물질적이득을받았는가 부패사건을조사하는가 부패사례를감사결과보고서를통해보고하고있는가 위법행위에대해서는징계등의처벌이이루어지고있는가 부패로인해발생한공적자금손실에대해변상책임을하도록하고있는가 부패사례분석을통해내부통제시스템을검토하고개선하고있는가 의사소통 모니터링 조직구성원에게감사결과, 법률의제 개정사항, 부패방지지침을제공하는가 조직에윤리의식확산을위한정보를배포하고있는가 조직관리자및구성원들에게부패방지및내부통제에관한메시지를전달하고있는가 기관에서발행한보고서와예산, 재무제표에관한모든정보를공개하고있는가 기관에서발행되는보고서와데이터는품질을보장할수있는것인가 부패에대한상시모니터링이이루어지고있는가 모니터링시사업추진과정과결과가종합적으로검토되고있는가 모니터링결과가내부통제시스템에반영되고있는가 부패위험평가결과는모니터링의범위와기간을결정하는데영향을미치는가 제 2 절외국감사원의부패통제점검방법및사례 1. 미국감사원 (GAO) 의부패통제점검방법 21) 미국감사원 (Government Accountability Office, 이하 GAO) 은부패통제를위한위험관리틀 (A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programs) 22) 을만들었다. 이러한위험관리틀을만들게된것은공공재원이효과적으로지출되고제공한서비스가의도한 21) GAO(2015). A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programs. 22) GAO 는비리 (fraud) 를관리하기위한틀을제시하였으며, 본연구에서는비리를넓은의미로서부패의개념에포함시켰다. 80
Ⅲ. 외국의부패통제점검방법검토 목적을달성하며, 자산보호를보장함으로써공공서비스의전략적목표달성을촉진하기위해서이다. 부패위험관리를위한통제활동은예방, 탐지, 대응등세가지로구분되며, 이들은상호의존적인관계를형성하고있다. 이중에서도예방활동은비효율적인지출을방지할수있으므로부패위험중에서도특히강조되고있는추세이다. 위험관리틀은크게목표수립 (commit), 평가 (assess), 계획및시행 (design and implement), 평가및적용 (evaluate and adapt) 등네가지요소로구성된다. 목표수립 은부패위험관리에도움이되는조직문화와조직구조를형성하는것을의미한다. 평가 는정기적으로위험평가를계획하고시행하여위험분야를식별하는것이다. 계획및시행 은부패위험을줄이기위해특정한통제전략을설계하고시행하는것을의미한다. 평가및적용 은위험기반접근방식을사용하여결과를평가하고위험분야개선을위해업무활동을조정하고모니터링하는것을의미한다. 이러한모든과정은모니터링을통해환류체계를거치게되며, 부패위험관리활동에영향을미치는기관이나프로그램내 외부상황의요인과이해관계자들은 환경 (environment) 요소의범주로포함시킬수있다. < 그림 3-3> 미국감사원 (GAO) 의부패통제틀 자료 : GAO(2015). 81